Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 404/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, 4, 5, 14, 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2962 (dwa tysiące dziewięćset sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 30.000,00 zł składającą się z kary za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w wysokości 150,00 zł, skrócenie dziennego czasu wypoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w wysokości 3.000,00 zł, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego w wysokości 700,00 zł, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w wysokości 500,00 zł, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 8.000,00 zł, wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w wysokości 72.000,00 zł, naruszenie obowiązku wczytywania wymaganych danych z tachografu cyfrowego w wysokości 1.500,00 zł oraz nieprawidłowe operowanie przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy w wysokości 300,00 zł. Jednocześnie organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzonego naruszenia lp. 6.5.4 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował wyniki kontroli oraz przytoczył obowiązujący stan prawny. Wskazał też szczegółowy sposób wyliczenia kar związanych z naruszeniem norm czasu pracy i prawa do wypoczynku. Z kolei w odniesieniu do kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wskazał, iż w trakcie kontroli przedsiębiorcy zostało stwierdzone, że w kontrolowanym okresie wykonywał on usługi polegające na pośrednictwie przy przewozie rzeczy. Dowód w sprawie stanowi załączona do akt sprawy umowa na usługi przewozowe oraz faktura VAT nr [...], wystawiona przez przewoźnika Publiczny Transport Ciężarowy P. M. Z ww. dokumentów wynika, iż w okresie 1-9 lutego 2011 r. kontrolowany zlecił P. M. wykonanie usługi przewozowej oraz, że usługa ta została wykonana. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że przedsiębiorca zgłosił organowi udzielającemu licencji na krajowy transport drogowy wykonywanie usług w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy dopiero w dniu 7 marca 2011 r. (po rozpoczęciu kontroli). W protokole z kontroli przedsiębiorcy opisany powyżej stan faktyczny zakwalifikowano jako wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. W dniu 4 maja 2011 r. strona skorzystała z prawa wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, przesyłając wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Strona wyjaśnia, iż w całym okresie objętym kontrolą posiadała i nadal posiada wystarczające zabezpieczenie finansowe oraz licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W opinii strony fakty te powodują, iż uprawnienie strony do wykonywania transportu drogowego automatycznie rozszerza się, obejmując również działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Zdaniem jednak organu I instancji stan prawny jawi się odmiennie. Jak stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Stosownie do art. 12 ust. 1 lit. a przywołanej ustawy, licencja na krajowy transport drogowy rzeczy uprawnia do wykonywania transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, o ile przedsiębiorca posiada zabezpieczenie finansowe w wysokości określonej w art. 5 ust. 3 pkt 3 c ustawy na kwotę 50 000 euro. Wymagane zabezpieczenie musi zostać zweryfikowane przez organ udzielający licencji, aby uprawnienia z niej wynikające mogły zostać rozszerzone na działalność w zakresie pośrednictwa. Sam fakt, iż przedsiębiorca uzna, że spełnia wymogi, nie daje mu prawa do wykonywania tej działalności, bowiem jedynie właściwy miejscowo starosta może dokonać oceny zabezpieczenia i stwierdzić, że jest ono wystarczające bądź nie, stosując przy tym kurs średni ogłaszany przez Narodowy Bank Polski, obowiązujący w ostatnim dniu roku poprzedzającego rok, w którym ocena ta jest dokonywana. Przywołana ustawa wyraźnie mówi, że posiadanie wymaganej sytuacji finansowej przedsiębiorca potwierdza stosownymi dokumentami finansowymi. W omawianym przypadku przedsiębiorca nie dopełnił tego obowiązku, bowiem w dniach 1-9 lutego 2011 r. pośredniczył przy przewozie rzeczy bez potwierdzenia w siedzibie Starosty Powiatowego w P., że spełnia on wymogi ustawy dla podmiotów wykonujących usługi pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Dopiero w trakcie kontroli, w dniu 7 marca 2011 r., kontrolowany przedsiębiorca złożył ww. organowi informację na temat wykonywania w ramach posiadanej licencji usług w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu wykonywania transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji organ I instancji wskazał, iż art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z treścią art. 8 ust.3 pkt 8 ww. ustawy do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Jak stanowi art. 11 ust. 3 cytowanej ustawy, organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. W realiach przedmiotowej sprawy przedsiębiorca naruszył jednak wskazane wyżej normy. W trakcie bowiem prowadzonych czynności kontrolnych oraz na podstawie zgromadzonych materiałów kontrolujący stwierdził, że do posiadanej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego nr [...] nie zostały zgłoszone w wymaganych terminach pojazdy o następujących numerach rejestracyjnych:

1. [...] ([...]) na dzień 1 grudnia 2010 r.;

2. [...] ([...]) na dzień 3 grudnia 2010 r.;

3. [...] ([...]) na dzień 1 grudnia 2010 r.;

4. [...] ([...]) na dzień 25 listopada 2010 r.;

5. [...] ([...]) na dzień 30 listopada 2010 r.;

6. [...] ([...]) na dzień 22 listopada 2010 r.;

7. [...] ([...]) na dzień 15 listopada 2010 r.;

8. [...] ([...]) na dzień 29 stycznia 2011 r.;

9. [...] ([...]) na dzień 1 lutego 2011 r.

Kontrolowany wykonywał wymienionymi pojazdami przewozy drogowe we wskazanych powyżej dniach, pomimo niezgłoszenia ich organowi udzielającemu licencji przed rozpoczęciem przewozów. W piśmie z dnia 4 maja 2011 r. strona wyjaśniła, iż nie zgłaszając wskazanych powyżej pojazdów w wymaganym terminie nie miała na celu osiągnięcia korzyści finansowych. Strona tłumaczy, iż błędnie zinterpretowała obowiązujące przepisy i sądziła, że ma 14 dni na dokonanie zmian do licencji również w przypadku zgłoszenia pojazdów. Zdaniem jednak organu, na poparcie którego wskazano stosowne orzecznictwo, nie może być zaakceptowana taka wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, która przyjmowałaby, że możliwe jest wykonywanie nawet w sposób krótkotrwały (do 14 dni) transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Takie działanie prowadziłoby do wystąpienia zakazanego ustawą skutku i nie może być uznane za dopuszczalne.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej uchylenie we wskazanych częściach zarzucając jej naruszenie:

przepisów prawa procesowego poprzez uchybienie terminom do załatwienia sprawy administracyjnej z art. 35 k.p.a.;

przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 1, art. 4 pkt. 3 lit. b, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3 pkt. 3 lit. c, art. 5 ust. 5 i 6, art. 12 ust. 1a w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy oraz lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym na skutek czego organ pierwszej instancji nałożył zaskarżoną decyzją karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł;

3) przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1 tejże ustawy w związku z art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy oraz lp. 1.2 załącznika do ustawy na skutek czego organ pierwszej instancji nałożył zaskarżoną decyzją karę pieniężną w łącznej wysokości 72 000,00 zł (9 x 8 000, 00 zł).

W uzasadnieniu Spółka podniosła m.in., że organ I instancji nie wskazał żadnego przepisu ustawy, z którego wynikałoby, iż dopiero potwierdzenie wymaganego zabezpieczenia przez starostę uprawnia przedsiębiorcę do rozszerzenia działalności w zakresie pośrednictwa, bądź by nie uzyskanie potwierdzenia wymaganego zabezpieczenia nie uprawniało do rozszerzenia działalności w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Ponadto, powołując się na obowiązek złożenia przez przedsiębiorcę wskazanych w ustawie dokumentów w celu zweryfikowania posiadania odpowiedniego zabezpieczenia finansowego przez właściwego starostę, organ nie podał podstawy prawnej wskazującej termin do dokonania niniejszego obowiązku przez przedsiębiorcę. Arbitralnie zatem organ uznał, iż dokumenty wskazane w art. 5 ust. 5 ustawy złożone powinny zostać przed rozpoczęciem dokonanej usługi pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Z taką interpretacją obowiązującego prawa nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 4 pkt. 3 ustawy transportem drogowym jest krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt. 3 lit. b). Na gruncie wykładni językowej zapisy te nie pozostawiają wątpliwości, iż pośrednictwo przy przewozie rzeczy jest transportem drogowym. W związku z tym, uzyskanie przez Spółkę "A" licencji na prowadzenie krajowego transportu drogowego oznacza również uzyskanie uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Jedynym ograniczeniem w stosunku do tego rodzaju działalności jest, zgodnie z cytowanym wyżej art. 12 ust. 1a, posiadanie zabezpieczenia finansowego w wysokości 50 000,00 euro. Ustawa nie stanowi jednak w żadnym wypadku o terminie do złożenia informacji o posiadanym przez przedsiębiorcę zabezpieczeniu finansowym, ani nie uzależnia, w świetle powołanych przez organ pierwszej instancji przepisów, rozpoczęcia działalności od czynności potwierdzenia istnienia zabezpieczenia finansowego przez właściwego miejscowo starostę. Bezsporne jest natomiast to, iż przedsiębiorca posiadał licencję na prowadzenie krajowego transportu drogowego oraz, począwszy od dnia złożenia wniosku o uzyskanie licencji, każdego roku składa do organu sporządzone w odpowiedniej formie sprawozdanie finansowe, które zgodnie z ustawą potwierdza wymaganą sytuację finansową Spółki. W odniesieniu natomiast do zarzutu wykonywania transportu pojazdami nie zgłoszonymi do licencji pełnomocnik Spółki wskazał, także cytując orzecznictwo sądowe, że działanie przedsiębiorcy, polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w terminie do 14 dni było prawidłowe i nie uzasadniało nałożenia kary pieniężnej. Ustęp 1 art. 14 ustawy wskazuje na rozpoczęcie biegu 14-dniowego terminu od momentu powstania zmiany podlegającej zgłoszeniu. W występującym w przedmiotowej sprawie przypadku zmiany polegającej na zgłoszeniu do wykazu pojazdów samochodowych nowego samochodu, datą powstania zmiany nie może być inna data niż moment rozpoczęcia przewozów drogowych. Pozbawienie przedsiębiorcy 14-dniowego terminu jest sprzeczne z zapisami ustawy i uzasadnia powyższe twierdzenia o błędnej wykładni art. 14 ust. 1, dokonanej przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 24.050,00 (dwadzieścia cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych z tytułu:

wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek,

wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji,

skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywanie przewozu drogowego,

przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego,

przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego,

nieprawidłowego operowania przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy,

naruszenia obowiązku wczytywania wymaganych danych z tachografu cyfrowego.

W obszernym uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i wskazał odnoszące się do sprawy przepisy prawa. W pełni podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego bez licencji, w analogicznej wysokości wymierzając karę. W odniesieniu natomiast do wykonywania transportu pojazdami nie zgłoszonymi do licencji Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił wprawdzie ustalenia dokonane przez organ pierwszoinstancyjny jednak stwierdził, iż organ ten błędnie określił wysokość kary pieniężnej, nakładając karę pieniężną w trzykrotnej wysokości za każdy pojazd. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem nie jest dopuszczalne kumulowanie kar pieniężnych z lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w przypadku gdy nie zgłoszono do licencji kilku pojazdów. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy nałożył za wskazane naruszenie karę pieniężną w wysokości 8.000,00 złotych. Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego GITD stwierdził, że organ I instancji zaniżył rozmiar popełnionego naruszenia o 21 godzin. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy nałożył za wskazane naruszenie karę pieniężną w wysokości 2.150,00 zł.

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: lp.10.2 lit.a i lit, b załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji opisał skrócenia odnoszące się do poszczególnych kierowców i wyliczył wymierzane kary podkreślając, że podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Podobnie uczynił organ odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu w przypadku poszczególnych kierowców maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: lp.10.3 lit a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a także w odniesieniu do zarzutu błędnej obsługi urządzeń cyfrowych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, organ II instancji zważył, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. W kwestii nałożenia kary pieniężnej z lp. 1. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgromadzone dowody potwierdziły jednoznacznie wykonywanie działalności polegające na pośrednictwie przy przewozie rzeczy w dniach 1 – 9 luty 2011 r. , przy czym sam fakt wykonywania tej działalności Spółka zgłosiła organowi licencyjnemu dopiero w dniu 7 marca 2011 r., nie wnosząc stosownego zabezpieczenia. Organ podkreślił nadto że Spółka zakwestionowała rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia kary z lp. 1. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, podnosząc, że wykonywała określonymi pojazdami transport drogowy przed dniem zgłoszenia ich do licencji lecz w każdorazowym przypadku nie przekroczono 14-dniowego terminu na zmianę danych przewidzianego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu powyższy pogląd jest błędnym. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przewoźnik drogowy nie może wykonywać transportu drogowego pojazdem przed dniem jego zgłoszenia do właściwego organu licencyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zważył, że postępowanie w sprawie wszczęto w dniu [...] r., z chwilą doręczenia stronie protokołu kontroli, a zakończono w dniu [...] r. czyli z chwilą wydania decyzji administracyjnej, a więc po upływie czterech miesięcy. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było spowodowane, jak wynika z akt sprawy, bezczynnością organu lecz koniecznością przeprowadzenia dowodów co do określonych naruszeń tzn. nieprawidłowego operowania przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego, wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i nie przesłania wojewodzie rocznego sprawozdania ADR w tym przesłuchania trzech kierowców w charakterze świadków.

Pismem z dnia 1 lutego 2012 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika "A" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 1, art. 4 pkt. 3 lit. b, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 3 pkt. 3 lit. c, art. 5 ust. 5 i 6, art. 12 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym na skutek czego organ pierwszej instancji nałożył zaskarżoną decyzją karę pieniężną w wysokości 8 000,00 zł;

przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym na skutek czego organ pierwszej instancji nałożył zaskarżoną decyzją karę pieniężną w łącznej wysokości 8 000, 00 zł;

obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprawozdania finansowego skarżącej za rok 2009 i 2010;

obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art 139 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady reformatio in peius.

W konsekwencji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji we wskazanej niniejszą skargą części, a mianowicie w części dotyczącej:

pkt a) wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek,

pkt: b) wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji,

pkt: c) skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

i ponowne skierowanie do rozpatrzenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu Spółka ponowiła tezy sformułowane już uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie zarzutu wykonywania transportu drogowego bez licencji i odnośnie wykonywania transportu drogowego pojazdami niezgłoszonymi do licencji. Nadto podniosła, iż nie odwoływała się od decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej skrócenia tygodniowego czasu wypoczynku oraz innych naruszeń nie związanych z dwoma wyżej wymienionymi. W konsekwencji organ II instancji wymierzając w tej mierze karę i to na niekorzyść strony skarżącej naruszył zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Pełnomocnik strony podniósł, iż organ odwoławczy rozstrzygając sprawę podwyższył karę pieniężną za skrócenie tygodniowego okresu odpoczynku przez kierowcę J. G. w sytuacji gdy brak było odwołania w tym zakresie. Organ wyjaśnił jednak, iż kwestia podzielności bądź niepodzielności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i to sądy wielokrotnie wskazywały, że postępowanie administracyjne dotyczy jednej sprawy w znaczeniu materialnym. Ponadto, także ze względu na sposób rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Wskazany przepis wiąże organ odwoławczy wprowadzając zasadę, iż: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się". Organ odwoławczy orzekł kary pieniężne w sumie w mniejszej wysokości niż organ pierwszej instancji w konsekwencji decyzja ta została wydana z korzyścią dla strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, aczkolwiek po części z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

W pierwszej kolejności podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż skoro, jak wynika z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (także w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w sytuacji wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw, to przyjąć należy, że na gruncie przywołanego przepisu chodzi o jeden czyn (działanie lub zaniechanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy w sposób sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej.

Przywołane stanowisko prezentowane jest w odniesieniu do zagadnienia wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy. Niezależnie więc od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, na gruncie przywołanej regulacji chodzi o jedną sprawę administracyjną załatwianą jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Treść art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym uzasadnia twierdzenie, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia popełnione w związku z wykonywaniem konkretnego przewozu stwierdzone podczas jednej kontroli, których suma, w odniesieniu do kary (łącznej) nakładanej podczas jednej kontroli drogowej jest ograniczona, w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie, do wysokości 30.000,00 zł (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 1376/1, wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 325/11 i przywołane w nim wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1049/08; z dnia z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 977/09; z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 254/10). Pogląd ten niniejszy skład orzekający w całej rozciągłości podziela.

W konsekwencji tezy, wskazującej że kary za wszystkie naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli stanowiąc przedmiot jednej sprawy administracyjnej, ujęte winny być w jednej, wydanej przez organ decyzji, wskazującej zarówno poszczególne naruszenia i wymierzone za nie kary, jak i limitowaną w przepisach ogólną sumę kar, niedopuszczalnym jest zarówno zakończenie przez organ I instancji sprawy kontroli w drodze kilku rozstrzygnięć jak też, z tych samych względów, faktyczny podział sprawy przez organ II instancji. Rozpatrując zatem wniesione przez stronę odwołanie organ drugiej instancji winien wydać rozstrzygnięcie dotyczące całości zaskarżonej decyzji, nie zaś ograniczyć się do części wskazanych przez stronę, co w konsekwencji prowadziłoby do niedopuszczalnego podziału sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu poprawnie zatem organ II instancji uznał wniesione przez stronę odwołanie za w istocie kwestionujące całość wydanej w I instancji decyzji, uznając że przedmiotem odwołania jest decyzja jako akt kończący przeprowadzoną kontrolę, nie zaś jej fragmenty. Z tych samym przyczyn także Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję uchylił ją w całości, nie zaś w częściach żądanych przez stronę, prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnego rozdzielenia sprawy administracyjnej na oddzielne fragmenty, w praktyce uniemożliwiając tym samym organom, lub przynajmniej utrudniając respektowanie przepisu limitującego sumę wymierzonych kar. W konsekwencji Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, iż organ II instancji w sposób nieuprawniony rozpoznał odwołanie także od części decyzji nie objętych zaskarżeniem. Sąd nie podziela także tezy sformułowanej w skardze, iż skoro organ w odniesieniu do kary odnoszącej się do okresu odpoczynku jednego z kierowców sankcję wymierzoną uprzednio podwyższył to naruszył tym samym zasadę zakazu reformationis in peius. Zaskarżona decyzja obliguje bowiem stronę nie do uiszczenia poszczególnych wskazanych w niej kar za poszczególne naruszenia lecz kwoty wskazanej jako suma kar, zdecydowanie niższej niż suma (ograniczona ustawowym limitem) wskazana w decyzji pierwszoinstancyjnej. Tym samym decyzja organu II instancji jest w sposób ewidentny i jednoznaczny dla strony skarżącej korzystniejsza.

Przechodząc do szczegółowych rozważań dotyczących poszczególnych, kwestionowanych przez skarżącego kar podkreślenia wymaga, iż Sąd nie podziela sformułowanych w skardze twierdzeń wywodzących, iż po to by móc wykonywać transport drogowy obejmujący pośrednictwo nie trzeba wcześniej przedłożyć organowi do kontroli dokumentów świadczących o posiadaniu wymaganego zabezpieczenia finansowego. Zdaniem bowiem strony wystarczającym był li tylko fakt posiadania odpowiedniej kondycji finansowej wynikający z dorocznych sprawozdań bez konieczności kontroli kwestii zabezpieczenia przez starostę. Nadto, zdaniem strony, w dacie ustalonej przez organ w ogóle nie wykonywała pośrednictwa. Co do tej ostatniej kwestii Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy w pełni przekonująco, na podstawie dołączonych do akt administracyjnych dokumentów uznały, że w kontrolowanym okresie skarżąca Spółka wykonywała usługi polegające na pośrednictwie przy przewozie rzeczy. Dowód w sprawie stanowi załączona do akt sprawy umowa na usługi przewozowe oraz faktura VAT nr [...], wystawiona przez przewoźnika Publiczny Transport Ciężarowy P. M. os. [...],[...] C. Z ww. dokumentów wynika, iż w okresie 1-9 lutego 2011 r. skarżąca Spółka zleciła P. M. wykonanie usługi przewozowej oraz, że usługa ta została wykonana. Jednoznacznie świadczy to o czynnościach polegających na pośrednictwie.

Natomiast co do meritum Sąd stwierdza, że w żadnym wypadku nie podziela twierdzeń skarżącego o braku obowiązku przedłożenia do kontroli przy ubieganiu się o licencję dowodów świadczących o posiadanym zabezpieczeniu. Wprawdzie bowiem art. 4 pkt 3 lit. b ustawy o transporcie drogowym stanowi, że określenie transport drogowy obejmuje również działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy to jednak w żadnej mierze nie oznacza to, iż uzyskanie licencji uprawniającej do wykonywania transportu automatycznie uprawnia także do wykonywania pośrednictwa. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 3 pkt 3 lit c podmiot zamierzający wykonywać transport także w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy musi posiadać odpowiednia sytuację finansową w postaci dostępnych środków lub majątku o wysokości 50.000 euro. Spełnienie ww. warunku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, stanowi przedmiot kontroli organu udzielającego licencji. W myśl bowiem art. 8 ust. 3 pkt 6 ustawy do wniosku o udzielenie licencji dołączyć należy dokumenty potwierdzające spełnienie warunków finansowych z art. 5 ust. 3 pkt 3.

W konsekwencji strona wnioskująca o licencję może, w zależności od treści wniosku i przedłożonych dokumentów, uzyskać bądź to licencję uprawniającą do wykonywania transportu nie obejmującą pośrednictwa bądź to taką, która stosownie do art. 5 ust, 3 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3 lit. b oraz art. 12 ust. 1a ustawy usługi te obejmuje.

Bezspornym w sprawie jest, iż w trakcie ubiegania się o licencję skarżący dowodów, o których mowa powyżej, nie przedłożył. Uzyskana przez niego licencja nie obejmowała zatem pośrednictwa. Także w okresie późniejszym skarżący w żadnym trybie nie starał się o jej rozszerzenie i nie przedłożył w tym celu wymaganych prawem dowodów. W konsekwencji choć strona posiadała w kontrolowanym okresie licencję na wykonywanie transportu jednak nie uprawniała ona do wykonywania usług pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Tym samym prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że usługi te wykonywane były bez licencji, skarżący nie dysponował bowiem taką licencją, która do wykonywania usług tych uprawniałaby.

Podzielić natomiast należy po części zastrzeżenia skarżącego co do wymierzonej mu kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdami nie zgłoszonymi do licencji, choć orzecznictwo w tej mierze nie jest jednorodne a wyrażane w wyrokach poglądy są przeciwstawne. Zdaniem składu orzekającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma na tle art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odpowiedź na pytanie czy przedsiębiorca jest uprawniony do wykonywania przewozów drogowych dopuszczonym do ruchu pojazdem, którym dysponuje na podstawie tytułu prawnego, jeżeli pojazd ten nie został wprowadzony do bazy danych organu licencyjnego. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest niejednoznaczna, bowiem dotyczyć ona może kilku różnych stanów faktycznych. Po pierwsze wskazać należy na sytuację, w której przedsiębiorca wykonujący transport drogowy dokonał zgłoszenia nowego pojazdu w terminie, o jakim mowa w przepisie art. 14 ust. 1 ustawy lecz zgłoszenie to nie dotarło jeszcze do organu licencyjnego, a co zatem idzie nie zostało odnotowane w prowadzonej przez ten organ bazie danych. Druga sytuacja będzie miała miejsce w przypadkach, gdy przedsiębiorca wykonujący transport drogowy pojazdem, którym dysponuje na podstawie posiadanego tytułu prawnego nie dokonał zgłoszenia tego pojazdu do udzielonej licencji lecz nie upłynął jeszcze ustawowy 14-dniowy termin do dokonania zgłoszenia nowonabytego pojazdu. Wreszcie trzecia sytuacja będzie miała miejsce gdy przedsiębiorca wykonuje transport drogowy pojazdem nie zgłoszonym do licencji, a minął już 14–dniowy okres zgłoszenia tego faktu organowi licencyjnemu – por. szerzej np. nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 99/12. W ocenie składu orzekającego, podzielającego pogląd wyrażony w powyższym wyroku tylko w tej trzeciej sytuacji dochodzi do naruszenia przepisów art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z pkt 1.2. załącznika do ustawy. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. ). W ocenie Sądu nie można zatem zaakceptować stanowiska organu, że w okresie biegu 14-dniowego terminu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. kierowca nie może wykonywać działalności gospodarczej przy użyciu niezgłoszonego jeszcze do licencji pojazdu. Odmienna wykładnia art. 14 ust. 1 w zw. pkt 1.2. załącznika do ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r.) naruszałaby, jak się wydaje, nie tylko literalne brzmienie normy zezwalającej przedsiębiorcy na zgłoszenie zmian nie od razu lecz w ciągu następnych 14 dni, lecz także zasadę sprawiedliwości określoną w art. 2 Konstytucji RP. oraz zasadę proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Takiej samej karze administracyjnej podlegałby bowiem przedsiębiorca wykonujący transport drogowy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (pkt. 1.1. załącznika), jak i przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie posiadanej licencji, który w trybie określonym przepisami dokonał zgłoszenia nowego pojazdu organowi licencyjnemu. Przywołać należy także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II GPS 1/11 dotyczącą wprawdzie zasad wykonywania transportu taksówką jednak wyrażającą tezę mogącą, zdaniem składu orzekającego znaleźć zastosowanie per analogiam także w odmiennych stanach faktycznych. W uchwale tej NSA wskazał bowiem, że "wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy w zw. z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy". W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że jeżeli przedsiębiorca, zachowując 14-dniowy termin dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej licencji.

W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o niewystarczające ustalenia faktyczne, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymierzenie kary z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji wymagało bowiem w przekonaniu Sądu nie tylko ustalenia okoliczności, na które wskazano w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, ale przede wszystkim wskazania w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca Spółka wykonywała transport pojazdem w warunkach naruszających treść art. 14 ust. 1 ustawy, czyli pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji pomimo upływu 14-dniowego terminu, o którym mowa powyżej. W rzeczywistości orzekające w sprawie organy nie zbadały jednak czy jak twierdzi przedsiębiorca (nie wskazując jednak w tej mierze żadnych dowodów), istotnie każdorazowo w ciągu 14 dni zgłosił on wymienione w decyzji pojazdy do posiadanej licencji czy też terminowi temu uchybił. Od tych zaś jednoznacznych ustaleń zależeć winna ocena czy przedsiębiorca naruszył przewidziany w art. 14 ust. 1 ustawy obowiązek i tym samym dopuścił się wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji czy też zachował się w sposób prawem dopuszczony. Oceny takiej nie może dokonać Sąd akta sprawy nie zawierają bowiem w tej mierze żadnych dowodów.

Wskazując uchybienia jakich dopatrzeć się można w zaskarżonej decyzji zwrócić uwagę należy na jeszcze jedną kwestię, także wymagającą wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga bowiem, iż formułując osnowę decyzji pierwszoinstancyjnej [...] Inspektor Nadzoru Drogowego w K. nie tylko wymierzył przedsiębiorcy kary ale jednocześnie umorzył prowadzone postępowanie w odniesieniu do naruszenia lp.6.5.4. załącznika do ustawy. Decyzję tę organ II instancji uchylił w całości. Ani jednak w osnowie zaskarżonej decyzji, ani też w uzasadnieniu nie odniósł się do wskazanego wyżej naruszenia, nie podtrzymał rozstrzygnięcia umarzającego w tym zakresie postępowanie ani go nie zakwestionował, co uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli przyczyn pominięcia przez organ tej części prowadzonego w pierwszej instancji postępowania.

W zakresie nie omówionych powyżej kar za poszczególne naruszenia skarżący nie zakwestionował ich prawidłowości, także Sąd nie dopatrzył się wadliwości wyprowadzonych przez organ wniosków i ustalenia wysokości nałożonych sankcji.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. W ramach ponownego postępowania organ usunie braki i niejasności, o których mowa powyżej i wyda stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że decyzja w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 2.400,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).