Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2437/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust.1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1251/12 w sprawie ze skargi J. S. i P. S. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [....] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz P. S. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1251/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. i P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. P. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako PINB) o natychmiastowe wstrzymanie budowy G. [...] budowanej w bezpośrednim otoczeniu jego kamienicy przy ul. S. w K. do czasu jej wyburzenia, z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest to jego kolejny wniosek o wstrzymanie przedmiotowej budowy. Przy czym postępowanie z pierwszego wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. zakończyło się odmową wszczęcia postępowania w sprawie i rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone. Mając jednak na uwadze okoliczność, że prowadzone roboty budowlane przy budowie G. [...] spowodowały dalsze uszkodzenia budynku wnioskodawcy, w tym uszkodzenie jego konstrukcji, przez co budynek ten w znacznej części nadaje się tylko do wyburzenia, kolejny wniosek o wstrzymanie przedmiotowej budowy w jego ocenie jest konieczny i uzasadniony. Wstrzymanie budowy jest bowiem potrzebne w celu stworzenia bezpiecznych warunków do przeprowadzenia niezbędnych robót rozbiórkowych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. PINB w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania budowy G. [...] stwierdzając, że P. S. jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje przymiot strony.

Postanowienie to w następstwie złożonego przez P. i J. S. zażalenia zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono czy zachodzą określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) przesłanki do wstrzymania robót budowlanych, w sytuacji gdy wnioskodawca wskazywał na fakt wykonywania robót budowlanych związanych z budową [...] i G. [...] w taki sposób, że może to spowodować katastrofę budowlaną polegającą na zawaleniu się budynku przy ul. S..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpoznając ponownie wniosek P. S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, budowy G. [...] na placu [...] w K., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, tj. w sposób mogący spowodować katastrofę budowlaną polegającą na zawaleniu się budynku przy ul. S. w K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na złożoną do akt w dniu [...] czerwca 2012 r. ekspertyzę stanu technicznego budynku zlokalizowanego w K. przy ul. S. autorstwa rzeczoznawców budowlanych mgr inż. M. S. i dr J. T., stwierdzającą, że obecnie nie istnieje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu przy ul. S.. Jednocześnie organ podkreślił, że generalny wykonawca kwestionowanej budowy zmienił technologię wykonywania robót w rejonie kamienicy przy ul. S. na metodę podstropową gwarantującą najmniejsze skutki dla obiektów w strefie wpływu z jednoczesnym zaostrzeniem reżimu odsłaniania ściany szczelinowej. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że roboty są prowadzone w sposób bezpieczny i nie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. S. zarzucając, że ekspertyza na którą powołał się PINB w K. została wykonana na prywatne zlecenie generalnego wykonawcy robót przy uwzględnieniu nierzetelnych raportów geodezyjnych, ukrywających "prawdę o postępującej degradacji fundamentów" jego kamienicy. W jego ocenie fałszowana jest też dokumentacja w zakresie usytuowanych na kamienicy plomb szklanych, które kilkakrotnie uległy uszkodzeniu. Faktyczna dokumentacja geodezyjna wskazuje bowiem na powolny przyrost wychylenia ścian i osiadania fundamentów kamienicy. W konsekwencji żalący się podtrzymał żądanie wstrzymanie spornych prac budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu zażaleniowym przeanalizowano schematy obrazujące przebieg robót budowlanych przy budowie G. w okolicy kamienicy wnoszącego zażalenie oraz zabezpieczenia jej fundamentów metodą iniekcji strumieniowej (JET), z których wynika, iż dnia [...] lipca 2012 r. zakończono roboty ziemne na całości obiektu. Nie stwierdzono więc przesłanek wstrzymania robót budowlanych określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż przesłanki te powinny być oceniane według stanu orzekania przez organ odwoławczy. W tej zaś dacie roboty ziemne przy budowie G. oddziałujące ujemnie na zabudowania na działce wnoszącego zażalenie zostały w całości zakończone. Obecnie prowadzone są jedynie prace wykończeniowe, które nie mogą oddziaływać na sąsiednie kamienice. Zdaniem organu nie każde uszkodzenie występujące w obiekcie budowlanym sąsiadującym z budową, na którego powstanie mogła ta budowa wpłynąć, stanowić będzie przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że ewentualnych roszczeń związanych z uszkodzeniem budynku sąsiedniego ich właściciel może dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Organ odwoławczy zauważył także, że nie każdy wniosek o wszczęcie postępowania wszczyna je automatycznie. Organy mają prawo sprawdzić istniejącą przesłankę do takiego wszczęcia, m.in. przez przeprowadzenie czynności sprawdzających (kontrolnych). Podniósł, że w rozpatrywanej sprawie podstawę odmowy stanowiła m.in. treść ekspertyzy, na którą powołał się organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli P. S. i J. S. współwłaściciele nieruchomości przy ul. S. w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1-3 i art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewstrzymanie prowadzonych robót w sąsiedztwie ich kamienicy, chociaż istniały przesłanki do zastosowania tych przepisów. Zarzucili również naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 4 i art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w tym w zakresie istnienia pozwolenia na wykonanie robót zabezpieczających fundamenty kamienicy skarżących metodą JET oraz dokonanie ustaleń w oparciu o ocenę niepełnego i wadliwego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że roboty budowlane w zakresie podchwycenia fundamentów kamienicy skarżących przy pomocy kolumn soilcrete – JET zostały wykonane bez wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę, co oznacza, że zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto roboty te zostały wykonane bez wiedzy i zgody współwłaścicieli tej kamienicy i bez profesjonalnego nadzoru. Natomiast ich spóźnione i niefachowe wykonanie doprowadziło do "uplastycznienia" podłoża pod kamienicą skarżących. Powołując się na wykonaną ekspertyzę K. K. (również z czerwca 2012 r.) wnoszący skargę stwierdzili, że w przypadku braku dalszych działań zabezpieczających ich kamienica jest w dalszym ciągu zagrożona katastrofą budowlaną. Kontynuowanie zatem prac przy budowie G. [...] w odległości 1 metra od ścian kamienicy będzie wywierało na grunt obciążenie statyczne oddziaływujące na odchylenie się południowej ściany kamienicy. Stwarza to zagrożenie zarówno dla samej kamienicy jak i dla postronnych przechodniów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wszystkie realizowane przy spornej inwestycji roboty były wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę. Również kolumny zabezpieczające fundamenty kamienicy skarżących zostały wykonane na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Ponadto podniósł, że stan robót przy budowie [...] i G. [...] był faktem powszechnie znanym i dlatego organ nie miał obowiązku powiadamiać o nim strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Określając granice rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wnioski i żądania skarżących dotyczyły wstrzymania robót budowlanych przy realizacji G. [...] wyłącznie w związku z prowadzeniem ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. I w tym też przedmiocie zostały przez organy orzekające rozpoznane poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Pojawiające się zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia zarzuty dotyczące wykonywania inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia Sąd uznał za wychodzące poza przedmiot postępowania. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy orzekające rozważając kwestię zasadności wszczęcia postępowania w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie miały obowiązku zbadać i rozstrzygnąć jednocześnie sprawy w aspekcie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zwłaszcza w sytuacji gdy podstawa takiego wszczęcia nie wynikała w oczywisty, a nawet w wyraźny sposób z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z tego też względu, jak wskazał Sąd, brak było podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowym dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, mających świadczyć czy to o nielegalności robót czy też o nieprawidłowości w realizacji robót nie dotyczących bezpośrednio budowy G. [...], a zabezpieczających budynek skarżących. Sąd zauważył również, że ponieważ zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 i art. 80 K.p.a. odnosił się do kwestii legalności robót budowlanych zrealizowanych w związku z zabezpieczeniem budynku skarżących to z tych samych względów także on nie mógł mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwała również skarga w części odnoszącej się do wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że w związku z treścią tego przepisu decydujące znaczenie ma stan robót w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Według tej daty należy bowiem ocenić czy roboty budowlane są wykonywane w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż działania organów nadzoru budowlanego muszą i powinny mieć na uwadze usunięcie określonych w tym przepisie zagrożeń. Wprawdzie w związku z treścią art. 51 ust. 7 omawianej ustawy działania te mogą być podjęte również w stosunku do robót zakończonych ale tylko w sytuacji gdy ich stan powoduje zagrożenia o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2. Tylko bowiem wówczas istniałby przedmiot dalszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego i potrzeba ewentualnego podjęcia orzeczeń na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego aktu prawnego. W przeciwnym przypadku prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Wtedy też bezprzedmiotowe byłoby zdaniem Sądu jego wszczynanie, co uzasadniałoby odmowę wszczęcia na podstawie art. 61a K.p.a. Właśnie z taką sytuacją, jak wskazał Sąd, mamy do czynienia, w niniejszej sprawie.

Sąd zauważył, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w świetle treści powołanych ekspertyz rzeczoznawców budowlanych za zasadne należało uznać stanowisko, że obecnie nie istnieje zagrożenie katastrofą budowlaną budynku skarżących, które mogłoby pozostawać w związku z kontynuacją inwestycji – budowy G. [...]. Zdaniem Sądu odmiennych w tym względzie wniosków nie można wyciągnąć z powoływanych w skardze ekspertyz wykonanych w czerwcu 2012 r. W szczególności nie wynika z nich, że kontynuacja budowy na wykonanej już wcześniej konstrukcji podziemnej inwestycji może spowodować zwiększenie statycznego obciążenia gruntów sąsiednich i oddziaływać niekorzystnie na odchylenie budynku skarżących, stwarzające zagrożenie dla tego budynku lub dla bezpieczeństwa ludzi. Tym bardziej nie wynika z tych ekspertyz, że takie zagrożenie może spowodować konkretny sposób kontynuowania inwestycji, do którego to sposobu odnosi się treść omawianego art. 50 ust. 1 pkt 2. Tym samym za zasadne uznał Sąd stanowisko organów orzekających o braku potrzeby wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził również, że poza przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostaje kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z wcześniej wykonanymi robotami budowlanymi i ich wpływem na stan budynku skarżących.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący P. S. i J. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 6, art. 8, art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia choć było ono wadliwe i obarczone szeregiem naruszeń wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowa, wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, dokonana zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinni wstrzymać roboty budowlane przy G. [...] w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego oraz obowiązującego Prawa budowlanego, gdyż roboty te zagrażały bezpośrednio życiu i zdrowiu mieszkańców kamienicy i były prowadzone w obrębie działki skarżących bez wymaganych pozwoleń, co w konsekwencji, wobec nieuwzględnienia wniosku, ewidentnie naruszyło zasadę zaufania obywateli do organów państwa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. poprzez nieuchylenie wadliwego zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo, że organ dokonał naruszenia art. 77 § 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie co spowodowało dowolne uznanie, iż ukończenie fundamentów G. [...] było faktem powszechnie znanym, wyłączającym obowiązek organu do poinformowania o tym strony, co bezprawnie pozbawiło skarżących prawa do repliki dowodowej w toku postępowania administracyjnego, które wobec ewidentnego mijania się z prawdą w tym zakresie, mogło doprowadzić do zmiany stanowiska organu i uwzględnienia wniosku skarżących;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich pominięcie i uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania o wstrzymanie robót G. [...] była uzasadniona, jako że nie występuje zagrożenie dla życia i mienia, choć takie zagrożenie obiektywnie istniało i powinno prowadzić do wstrzymania robót na wskazanej podstawie prawnej, a Sąd powinien wyeliminować wadliwe orzeczenia organu na tej podstawie – czego nie uczynił;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że roszczenie z wniosku mieści się poza zakresem przedmiotowym postępowania, choć w rzeczywistości zachodziły przesłanki wynikające z tego przepisu co powinno doprowadzić do wstrzymania robót na wskazanej podstawie prawnej, a Sąd powinien wyeliminować wadliwe orzeczenia organu na tej podstawie – czego nie uczynił.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1251/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną J. S. z uwagi na niewyczerpanie ustawowego trybu wnoszenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną P. S. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wnoszący skargę kasacyjną powołał zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Podnieść jednak należy, że przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i argumentacja pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i możliwości odmowy wszczęcia postępowania o wstrzymanie robót budowlanych z powodu braku spełnienia przesłanek z powyższego przepisu.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pozwala ona zatem na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, nie wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Tymczasem w niniejszej sprawie, co zaakceptował także Sąd pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, że w świetle załączonej do akt sprawy i sporządzonej na zlecenie inwestora ekspertyzy rzeczoznawców budowlanych na dzień wydawania postanowienia nie istniało zagrożenie katastrofą budowlaną budynku skarżących, które mogłoby pozostawać w związku z kontynuacją inwestycji – budowy G. [...].

Jak wynika z akt sprawy w wyniku postępowania wyjaśniającego i dokonanych czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosunku do budynku przy ul. S.. Organ odwoławczy odniósł się również do sposobu prowadzenia robót przy budowie G., analizując schematy obrazujące ich przebieg, a także wskazał w oparciu o uzyskane od kierownika budowy dokumenty, że w dniu [....] lipca 2012 r. zakończono roboty ziemne na całości obiektu, które najmocniej oddziaływały na nieruchomość skarżących. Ponadto stwierdził, że aktualnie trwające prace wykończeniowe nie oddziaływają już na sąsiednią kamienicę, zważywszy, że wykonawca na etapie wcześniejszych robót zmienił metodę robót na podstropową, co miało na celu redukcję negatywnego oddziaływania na budynek przy ul. S.. Zdaniem organów powyższe ustalenia potwierdziła załączona do akt sprawy ekspertyza stanu technicznego budynku zlokalizowanego w K. przy ul. S. autorstwa rzeczoznawców budowlanych mgr inż. M. S. i dr J. T., stwierdzająca, że obecnie nie istnieje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu przy ul. S.. Organy nadzoru budowlanego poczyniły zatem szereg ustaleń, które opisały w uzasadnieniu swoich postanowień.

Przypomnieć jednak należy, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania powyższe kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania robót budowlanych przy G. [...] był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. A zatem przy braku oczywistych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, czyli takich, których wystąpienia nie można było stwierdzić po wstępnej analizie wniosku, postępowanie powinno być wszczęte na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem jedynie dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie natomiast po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia może prowadzić co najwyżej do umorzenia postępowania.

Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły całe postępowanie wyjaśniające i dokonały oceny zasadności wstrzymania robót budowlanych, o które wnioskował skarżący, poza postępowaniem na podstawie ekspertyzy sporządzonej także poza postępowaniem administracyjnym. Czynności te i ustalenia powinny być natomiast wykonane w toku wszczętego postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy jednoczesnej odmowie jego wszczęcia w oparciu o art. 61a K.p.a. W tym miejscu należy również podkreślić, że postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego może być wszczęte z urzędu, jak też na wniosek podmiotu mającego interes prawny. Powyższe przepisy Prawa budowlanego nie zwierają bowiem regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Tak więc skoro przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wiosek, to nie jest dopuszczalne wyprowadzanie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, co jednak nie oznacza, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, ONSA i wsa 2014/1/8).

Oczywiste naruszenie przez organy obu instancji art. 50 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu braku wystąpienia w rozpoznawanej sprawie zawartych w tym artykule przesłanek przed wszczęciem postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie tego artykułu ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji, czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień. Nawiązanie w uzasadnieniu skarżonych postanowień do elementów prawa materialnego jest potwierdzeniem niedopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania skoro odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Ocena zasadności żądania musi być zatem oparta na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Przy czym jeśli aktualny stan faktyczny sprawy przy dokładnym ustaleniu treści żądania jest już inny i organ stwierdzi bezprzedmiotowość żądania to może co najwyżej umorzyć postępowanie, a nie odmówić jego wszczęcia. Ponadto zmiana okoliczności faktycznych w sprawie wynikająca z faktu zakończenia robót budowlanych, których wstrzymania domagał się skarżący, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym postępowania naprawczego z art. 50 - 51 Prawa budowlanego w świetle unormowania z art. 51 ust. 7 tej ustawy.

Pomimo powołania się w skardze kasacyjnej także na naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed tym Sądem powinien znaleźć zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku; oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w przypadku, gdy na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga powinna zostać uwzględniona, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04; OSP 2004, nr 11, poz. 135). Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając przy tym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 2 i art. 200 P.p.s.a.