Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 367/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi M.B. , A.L. - Firmy "A. " s.c. w T. na uchwałę Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r. nr XLIX/572/III/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście-Południe w Trzebini skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Trzebini w dniu 27 września 2002 r. podjęła uchwałę Nr XLIX/572/l11/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście-Południe w Trzebini.

Pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. M. B. i A. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" s. c. w T. wezwali Radę Miasta Trzebini do usunięcia naruszenia interesu prawnego wywołanych przedmiotową uchwałą.

Skargą z dnia 11 lutego 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym - 13 lutego 2009 r.) skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. i A. L. - "A" s. c. w T., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r. Nr XLIX/572/lM/2002 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście - Południe w Trzebini. Nadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Kwestionowanej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie odpowiednich regulacji wymaganych w tym przepisie,

- art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 140 k.c. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż przedmiotowy plan obejmuje zakresem swojego obowiązywania także działki o numerach 1, 2, 3 obręb T., jednostka ewidencyjna T., przy ul. [...] w T., które stanowią przedmiot własności skarżącej.

Jak wskazano w skardze z treści przedmiotowego planu miejscowego wynika, że nieruchomości strony skarżącej znajdują się na obszarze oznaczonym w w/w planie miejscowym symbolem "A" - z przeznaczeniem podstawowym pod funkcje komercyjne z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła i inne usługi związane z działalnością nieuciążliwą. Zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 11 planu miejscowego, przez działalność nieuciążliwą należy rozumieć działalność, która nie powoduje oddziaływań szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz oddziaływań mogących pogorszyć stan środowiska, w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku (Dz. U. Nr 93, poz. 589) - w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.

Strona skarżąca zauważyła, iż definicja działalności nieuciążliwej zawarta w § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się do treści rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku, które obowiązywało do dnia 12 listopada 2002 roku, kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 24 września 2002 roku. Zdaniem strony skarżącej plan odwołuje się do więc do przepisu obecnie nieobowiązującego. Nadto skarżąca wskazała, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w tym zakresie niespójna z obowiązującymi obecnie przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów, które uchyliło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, zostało uchwalone jeszcze przed podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących zawarcie w uchwale odwołania do przepisu zawartego w innym akcie prawa, a w szczególności zawartego w akcie normatywnym, którego okres obowiązywania ze względu na uchwalenie nowego rozporządzenia upłynie w krótkim okresie czasu, jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Strona skarżąca podniosła, iż wadliwie sformułowana treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jej zrealizowanie m.in. inwestycji polegającej na rozbudowie stacji LPG o zbiornik podziemny na paliwo wraz z dystrybutorami paliwa, wiatę stalową nad dystrybutorami, pylon reklamowy; nadbudowie budynku usługowego oraz budowie zjazdu z działki nr 3 na działkach o numerach 1, 2, 3 obręb [...], jednostka ewidencyjna T., przy ul. [...] w T. Planowana inwestycja jest bowiem według organów stosujących przepisy prawa miejscowego inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska w rozumieniu § 2 pkt 8ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku, który dotyczy stacji paliw płynnych, z wyłączeniem stacji gazu propan-butan. Zaistniały stan faktyczny skutkuje ponoszeniem przez stronę skarżącą istotnych strat finansowych, co związane jest z brakiem możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Strona skarżąca zarzuciła organowi przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Skarżący zamieścili w skardze szeroki wywód teoretyczny w zakresie ochrony prawa własności i możliwości ograniczenia tego prawa powołując się na przepis art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP jak i art. 140 k.c. Nadto skarżący powołali się na zasadę z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego swobodę właściciela w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Skarżący powołali się także na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, która to zasada również zdaniem skarżących doznała naruszenia przedmiotową uchwałą. Dodatkowo skarżący wywodzili, iż zaskarżaną uchwałą naruszona została także zasada proporcjonalności poprzez użycie przez gminę środków nazbyt uciążliwych dla skarżących dla osiągnięcia zamierzonego celu. Powołano się przy tym na treść art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie strony skarżącej przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego przejawia się w wyłączeniu możliwości realizacji wszelkiego rodzaju inwestycji uciążliwych w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Zapis zawarty w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego bez jakiegokolwiek uzasadnienia w sposób generalny uniemożliwia przeprowadzenie wielu inwestycji, których realizacja przy zastosowaniu nowoczesnej technologii wyłącza w praktyce możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że rzeczywiste oddziaływanie na środowisko inwestycji planowanej przez skarżących zależy od wielu czynników faktycznych. W szczególności odpowiedni sposób zaprojektowania i wykonania stacji paliw w sposób zabezpieczający środowisko może oznaczać, że przedsięwzięcie nie będzie powodowało przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń, substancji zanieczyszczających w glebie oraz w powietrzu. Należy mieć także na uwadze, że zarówno projekt jak i wykonanie przedmiotowego obiektu obwarowane jest odpowiednimi przepisami techniczno-budowlanymi, które mają na celu zminimalizować oddziaływanie obiektu na środowisko i przeciwdziałać ewentualnym awariom.

Strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu prawa własności poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej przez skarżącego nieruchomości. Wskazane w planie kryterium, na podstawie którego kwalifikuje się możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jest sformułowane w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia uwzględniania szczególnych uwarunkowań związanych z konkretną inwestycją. W tym zakresie naruszenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego strony skarżącej jest w jej ocenie bezpośrednie i realne. Wynika ono z uchybienia przez organ gminy treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w wyniku nieprawidłowego pełnienia przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem strony skarżącej kwestionowana uchwała zawiera także inne nieprawidłowości, które niewątpliwie mają wpływ na jej dalsze obowiązywanie. W skardze wskazano, iż zaskarżony plan nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, które zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W planie brak jest przepisów dotyczących warunków i zasad podziału i scaleń nieruchomości.

Nadto zdaniem strony skarżącej organ planistyczny naruszył także art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały. Wskazano, że w doktrynie prawa powszechnie uważa się, że wprowadzone do systemu prawa regulacje dotyczące skali mapy, na której sporządzony ma zostać rysunek planu, wynikają z woli ustawodawcy, aby rysunek był precyzyjny i dokładny co będzie przeciwdziałać komplikacji oraz przedłużaniu procesu inwestycyjnego. Takie podejście ustawodawcy do rozpatrywanego zagadnienia świadczy o przeniesieniu z decyzji lokalizacyjnych na plan miejscowy funkcji podstawowego narzędzia służącemu zagospodarowaniu i zabudowie terenu. Dlatego obecnie jego skala musi być taka, aby zapewnić możliwość przystąpienia do realizacji konkretnego przedsięwzięcia, a w konsekwencji do wydania na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie jest uzasadnione z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści planu wykonanie rysunku przy stosunkowo grubych linii rozgraniczających. Użycie grubej kreski przy sporządzaniu rysunku planu stanowi problem, w szczególności w sytuacji, w której linia rozgraniczająca nie jest prowadzona wzdłuż granicy konkretnej działki, lecz przecina działkę w części. W takiej sytuacji niewątpliwie powstanie problem z wytyczeniem linii rozgraniczających w terenie zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących wymienione uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Trzebini wniosła o jej oddalenie z uwagi na niezasadność i nietrafność zarzutów zawartych w skardze, albowiem w jej ocenie zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza obowiązujących zasad, unormowań i standardów dotyczących uchwalania miejscowych planów zagospodarowania. Ponadto, jak zauważył organ, zarzucane naruszenie interesu prawnego, skarżący odnieśli do obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zaskarżony plan opracowywany był w latach 1998 - 2002 r. w trybie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, iż kwestionowana uchwała od 8 lat funkcjonuje w obrocie prawnym.

Organ podniósł, iż przy uchwalaniu kwestionowanej uchwały Gmina nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Organ poparł swoje stanowisko orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Zdaniem organu miejscowy plan wprowadza dopuszczalne ograniczenie prawa własności na terenie jego obowiązywania, bowiem nie narusza istoty prawa własności.

Organ podał, iż generalną zasadą, którą kierowano się przy proponowanych rozwiązaniach przestrzennych szczególnie dla terenów położonych w centralnym obszarze miasta T. i jego bezpośrednim otoczeniu (a do takich należy przedmiotowy teren oznaczony symbolem "B", który od Starego Miasta w T. oddzielony jest ul. [...]), z uwagi na przemieszanie funkcji usługowych z funkcjami mieszkaniowymi w tych obszarach, a więc uniknięcie możliwych kolizji interesów prawnych zarówno właścicieli i użytkowników mieszkań jak i właścicieli terenów ustalonych dla usług, było lokalizowanie funkcji usługowych nieuciążliwych dla środowiska. Organ zauważył, iż w przypadku terenu "B" zwrócić należy uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo z istniejącą zabudową mieszkaniową skoncentrowaną wzdłuż ul. [...] i terenach bezpośrednio przyległych, powstałą znacznie wcześniej niż zabudowa usługowa oraz projektowaną zabudową mieszkaniową, dla której rezerwy zabezpieczono z uwzględnieniem wniosków zgłoszonych do planu miejscowego.

Organ dodał, że istotną dla przedmiotowej sprawy jest przyjęta wówczas procedura (art. 18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), w ramach której rozbieżność interesów była rozstrzygana na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu poprzez rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów i protestów. Na żadnym etapie uchwalania planu skarżący nie wnosili żadnych zarzutów do ustaleń planu, które są przez nich obecnie kwestionowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę Rady Miasta Trzebini z dnia 27 września 2002 r., Nr XLIX/572/lH/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście-Południe w Trzebini. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w całości i domagała się stwierdzenia jej nieważności również w całości.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Trzebinia pismem z dnia 16 grudnia 2008 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu prawa własności poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej przez stronę skarżącą nieruchomości. Ma to wynikać z tego, że wskazane w planie kryterium, na podstawie którego kwalifikuje się możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jest sformułowane w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia uwzględniania szczególnych uwarunkowań związanych z konkretną inwestycją. Naruszenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego strony skarżącej jest w jej ocenie bezpośrednie i realne i wynika z uchybienia przez organ gminy treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto według twierdzeń zawartych w skardze, w wyniku nieprawidłowego pełnienia przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny strony skarżącej wynikający z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy - Kodeks cywilny oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., l OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności. Nie jest bowiem wykluczone przyjęcie, że nawet znaczne ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości objętych planem dla niektórych właścicieli nieruchomości chcących zachować wyłącznie dotychczasowy charakter ich działek może stanowić nawet gwarancję poszanowania takiego właśnie charakteru ich nieruchomości. Dopuszczalność realizowania inwestycji mających wyłącznie charakter działalności nieuciążliwej może być w subiektywnym przekonaniu poszczególnych właścicieli odbierana jako wyraz ochrony ich prawa własności przed działalnością uciążliwą planowaną np. na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Stąd też nie jest wystarczające poprzestanie przez stronę skarżącą na ogólnej deklaracji o naruszeniu jej interesu prawnego.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na który powołuje się strona skarżąca - gwarantuje ochronę zagospodarowania terenu, do którego skarżąca ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także gwarantuje ochronę interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowi jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - źródła interesu prawnego. Źródłem tym nie może być też konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną wnoszącego skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreśla, że nietrafny jest pogląd o tym, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego wywieść można z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - "przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżącej spółki, nie przyznaje on jej bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten konstytuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada ta dotyczy zwłaszcza naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jej realizację zapewniają m. in. przepisy 63 ust. 3 i art. 58 ust. 2 ustawy, które przewidują odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 66). Osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych powinna jednak również w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie" -wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07. W ocenie Sądu również - z analogicznych względów - przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie jest przepisem prawa materialnego, kształtującym sytuację prawną skarżącej spółki i nie może być źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby złożenie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy nie przyznaje skarżącej stronie żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca wskazuje, że ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej przez nią nieruchomości stanowi ograniczenie prawa własności, co ma w jej ocenie uzasadniać legitymację do zaskarżenia w całości przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu strona skarżąca uzasadniając w tak ogólny sposób okoliczność ewentualnego naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą nie wykazała swojej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Strona skarżąca jest wprawdzie właścicielką trzech działek położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymienionych w skardze, a zatem zaskarżona uchwała może potencjalnie wkraczać w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje jeszcze skarżącej do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne było jeszcze wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia oparte na prawie własności nieruchomości. Skarżąca nie wykazała takiego naruszenia. Wymogu wykazania, przez które należy rozumieć co najmniej uargumentowanie prezentowanego stanowiska, nie spełnia bowiem samo oświadczenie skarżącej, iż upatruje ona "naruszenia interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu prawa własności poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej nieruchomości", gdyż "wskazane w planie kryterium, na podstawie którego kwalifikuje się możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jest sformułowane w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia uwzględniania szczególnych uwarunkowań związanych z konkretną inwestycją". Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawdziwości tego oświadczenia bez stanowiska skarżącego wykazującego jego trafność.

W treści skargi poza powyższymi sformułowaniami nie podniesiono żadnych okoliczności wykazujących, iż doszło i w jaki konkretnie sposób do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień właścicielskich skarżącego. Podnoszoną w skardze kwestię przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała - niezależnie od oceny jej legalności - narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności - po stwierdzeniu legitymacji - sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt: OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co oznacza, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie musi być równoznaczne z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a w konsekwencji samo stwierdzenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może stanowić argumentu przemawiającego za istnieniem legitymacji skargowej. Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota z 2009 r., nr 11, s. 44).

W kontekście oceny legitymacji skarżącej do złożenia skargi do sądu administracyjnego podkreślić należy, że samo twierdzenie o ograniczeniu prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie musi oznaczać naruszenia przez uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości objętej takim ograniczeniem. Dotyczy to każdego ograniczenia, nawet tak znacznego jak np. zakaz zabudowy, czy też ograniczenia, na jakie wskazuje skarżący, a polegającego na zakazie realizacji inwestycji określonego rodzaju. Przykładowo w sytuacji, gdy prawo własności podlega ograniczeniu niezależnie od uchwalenia planu, nie można twierdzić, że to dopiero ustalenia planu naruszają interes prawny lub uprawnienie właściciela. O naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą można mówić dopiero wtedy, gdy naruszenie to jest bezpośrednim skutkiem zaskarżonej uchwały. Jeżeli interesy prawne właściciela zostały naruszone na skutek wcześniejszego - w stosunku do przedmiotowej uchwały - ograniczenia prawa własności i trwają nadal niezależnie od ustaleń planu, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że naruszenie to jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwe są sytuacje, gdy sposób realizowania prawa własności nieruchomości jest w istotny sposób zdeterminowany bądź to odpowiednimi regulacjami prawnymi (zwłaszcza z zakresu ochrony środowiska) bądź to indywidualnymi aktami administracyjnymi lub orzeczeniami sądów, bądź wreszcie okolicznościami faktycznymi związanymi z charakterem, położeniem, obszarem, kształtem lub innymi specyficznymi cechami danej nieruchomości. To na stronie skarżącej ciążył obowiązek wykazania, że dopiero ograniczenie przewidziane w planie doprowadziło do naruszenia jej interesów prawnych i uprawnień właścicielskich, gdyż ograniczenie własności ze względu na konieczność ochrony środowiska przewidziana w planie nie może być zawsze automatycznie traktowana jako bezpośredni skutek planu. Na etapie oceny legitymacji skargowej inicjatywa dowodowa - zgodnie z ugruntowanym i cytowanym wyżej orzecznictwem -spoczywa na skarżącym.

Należy zaakcentować, że strona skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego opartego na prawie własności działek w uniemożliwieniu zrealizowania m.in. inwestycji polegającej na rozbudowie stacji LPG o zbiornik podziemny na paliwo wraz z dystrybutorami paliwa, wiatę stalową nad dystrybutorami, pylon reklamowy; nadbudowie budynku usługowego oraz budowie zjazdu z działki nr 3 na działkach o numerach 1, 2, 3 obręb [...], jednostka ewidencyjna T., przy ul. [...] w T. § 8 zaskarżonej uchwały przewiduje dla obszaru "B", tj. obszaru, w którym położone są działki strony skarżącej jako przeznaczenie podstawowe: usługi komercyjne z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła i inne usługi, związane z działalnością nieuciążliwą, a jako przeznaczenie dopuszczalne: a) mieszkalnictwo na wyższych kondygnacjach (nie dotyczy pierwszej linii zabudowy w ramach terenu "A" i "C", to jest w bezpośredniej bliskości ulicy [...]), b) usługi publiczne, c) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej dla obsługi innych terenów. § 3 pkt 11 uchwały zawiera definicję działalności nieuciążliwej przyjętą w planie, zgodnie z którą przez działalność taką należy rozumieć działalność, która nie powoduje oddziaływań szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz oddziaływań mogących pogorszyć stan środowiska - w myśl ustalenia z § 1,2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589). Cytowane rozporządzenie w § 2 pkt 8ł wymienia stacje paliw płynnych, z wyłączeniem stacji gazu propan-butan jako inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska. Oznacza to, że przedmiotowy plan nie dopuszcza co do zasady realizacji na przedmiotowym terenie rozbudowy stacji paliw płynnych, z wyłączeniem stacji gazu propan-butan. Jednakże § 32 ust. 1 uchwały stanowi, że "ustalenia niniejszego planu nie naruszają przepisów szczególnych zawierających inne ograniczenia lub zasady dysponowania gruntami lub terenami", przy czym § 3 pkt 3 uchwały jako przepisy szczególne traktuje obowiązujące przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi. To z kolei oznacza, że o ile przepisy szczególne - aktualnie obowiązujące - zawierają inne zasady dysponowania gruntami lub terenami niż te przyjęte w planie, przepisy te mają pierwszeństwo przed regulacjami planu. W tym stanie rzeczy na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że w dacie składania skargi na przedmiotową uchwałę zakaz planowanej rozbudowy stacji LPG jest bezpośrednim skutkiem ustaleń obowiązującego planu, które to ustalenia nie są wyłączone przepisami szczególnymi (jest to na gruncie niniejszej sprawy tym bardziej istotne, gdy się zważy, że przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym przepisy zawarte w aktach wykonawczych, ulegają częstym zmianom i nowelizacjom). Tylko bowiem w takiej sytuacji dopuszczalne byłoby twierdzenie, że to właśnie ustalenia planu stanowią bezpośrednie naruszenie interesów prawnych strony skarżącej wynikających z prawa własności nieruchomości. Strona skarżąca powołująca się na naruszenie interesu prawnego powinna była wykazać, że ustalenia planu godzą w zamierzony przez nią i dopuszczalny w świetle obowiązującego prawa sposób korzystania z nieruchomości. Wymagałoby to przeanalizowania obowiązującego porządku prawnego, zwłaszcza w zakresie regulacji dotyczących ochrony środowiska. Analiza tego rodzaju nie jest rolą Sądu na etapie oceny legitymacji skargowej podmiotu składającego skargę, a strona skarżąca analizy takiej nie przeprowadziła poprzestając na ogólnych stwierdzeniach dotyczących ograniczenia prawa własności.

Dodatkowo strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób cała zaskarżona uchwała miałaby naruszać jej interesy prawne lub uprawnienia jako właściciela działek o nr 1, 2, 3 w T. przy ul. [...], w sytuacji, gdy należące do niej działki położone są tylko w jednym z obszarów planu, tj. tylko w obszarze o symbolu "B". Zaskarżona uchwała dotyczy natomiast również obszarów UP, US, MU, MN, PU, PT, EG, KU, ZU, ZC, KP, KG, KZ, KL, KD, KK. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest trafny pogląd, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca zaskarżając w całości uchwałę w przedmiocie planu kwestionuje tym samym ustalenia przyjęte w stosunku do wszystkich nieruchomości objętych zakresem planu, tj. również tych nieruchomości, których nie jest właścicielem.

Również w doktrynie i najnowszym orzecznictwie wskazuje się na obowiązek wykazania przez skarżącego, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 581). W najnowszym orzecznictwie NSA podkreśla się z kolei, że warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia mającego umocowanie w określonej normie prawnej (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08). Warunkiem uznania legitymacji skarżącego nie może być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07, Lex nr 365371). W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 1762/07)

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu takiego związku między tą uchwałą a jego własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami planu.

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., l OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie miał obowiązku badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Na podstawie art. 151 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.