Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 179/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i2, art. 177 par. 1, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 704
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 865/15 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 października 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 865/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników na fundusz wypadkowo-chorobowo-macierzyński za okres od II kwartału 2003 r. do III kwartału 2009 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

M. J. [...] marca 2015 r. złożyła wniosek o umorzenie zaległych składek na fundusz wypadkowo-chorobowo-macierzyński za okres od III kwartału 2003 r. do III kwartału 2009 r. Powołała się na trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz fakt, że w latach 2003-2009 nie korzystała ze świadczeń wypłacanych z tego funduszu.

Organ ustalił, że na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. wnioskodawczyni wraz z mężem Z. J. zostali objęci ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy w okresach wstecznych od 2001 r. począwszy, z przerwami na inne ubezpieczenie społeczne. Zadłużenie z tytułu zaległych składek było dwukrotnie rozkładane na raty. Układ ratalny zawarty [...] stycznia 2011 r., obejmujący zadłużenie w kwocie 14.978,80 zł był spłacany do września 2013 r. W chwili składania pierwszego wniosku o umorzenie należności, czyli w dniu [...] stycznia 2014 r., do opłacenia pozostała kwota 12.468,80 zł, w tym odsetki w kwocie 4.255 zł, umorzone następnie decyzją z [...] marca 2015 r.

Prezes KRUS ustalił również, że pięcioosobowa rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.67 ha fizycznego, co stanowi 1,65 ha przeliczeniowego. Roczny dochód statystyczny z tego gospodarstwa według danych za rok 2013 wyniósł 4.001,43 zł. Dopłaty do działalności rolniczej z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za rok 2014 wyniosły 1.351,44 zł. W roku 2014 rodzina otrzymała pomoc z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 706,25 zł miesięcznie na okres od [...] lutego 2014 r. do [...] marca 2014 r. Ponadto w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. oraz od [...] września 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. przyznano wnioskodawczyni pomoc w formie posiłku w szkole dla córki A..

Organ stwierdził, że małżonek wnioskodawczyni w latach 2009-2012 uzyskał dochód z działalności prowadzonej za granicą. Dochód ten w poszczególnych latach wynosił: 2009 r. – 49.138,73 zł, 2010 r. – 46.800 zł, 2011 r. – 49.437,60 zł, 2012 r. – 4.185 zł. Ponadto w okresie od lutego 2010 r. do lipca 2011 r. małżonek wnioskodawczyni otrzymywał w Niemczech zasiłki rodzinne, które w 2010 r. wyniosły łącznie 5.159,89 euro (ok. 20.500 zł), a w 2011 r. 3.625,61 euro (ok. 14.400 zł).

Od roku 2013 rodzina utraciła powyższe źródła dochodów i obecne dochody to pożytki naturalne z gospodarstwa rolnego, dopłaty z ARiMR i pomoc z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dochody te za rok 2014 wyniosły średnio miesięcznie kwotę 564 zł na całą rodzinę. Ponadto dla dwóch córek wnioskodawczyni zostały zasądzone od Z. J. od lutego 2014 r. alimenty, w łącznej kwocie 1.200 zł. Pomimo tego, średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie w roku 2014, nie uwzględniając męża, który w gospodarstwie rzadko przebywa, wyniósł około 416 zł, tj. poniżej progu dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, który wynosił 456 zł.

Organ ustalił, że wnioskodawczyni ponosi stałe wydatki na bieżące utrzymanie gospodarstwa domowego, związane między innymi z opłatami za media. Udokumentowane opłaty miesięcznie wynoszą: za energię elektryczną ok. 140 zł, za usługi komunalne (woda, ścieki, nieczystości stałe) ok. 100 zł. Ponadto ponosi znaczne wydatki na utrzymanie dwóch uczących się córek, w tym starszej studiującej w T.. Na jej utrzymaniu pozostaje też bezrobotny syn.

Wnioskodawczyni choruje na anemię oraz przepuklinę rozworu przełykowego, co potwierdzają zaświadczenia o niezdolności do pracy w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. i ponownie od [...] stycznia 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. Z kolei Z. J. cierpi na chorobę alkoholową, udokumentowaną pobytami na leczeniu z tego uzależnienia w latach 2012-2014.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) odmówił umorzenia składek na fundusz wypadkowo-chorobowo-macierzyński za okres od III kwartału 2003 r. do III kwartału 2009 r. w kwocie 2.194,59 zł.

Organ stwierdził, że wykazane wydatki rodziny są związane ze stałymi kosztami utrzymania każdego gospodarstwa domowego i nie są wydatkami nieprzewidywalnymi i zagrażającymi egzystencji rodziny. Sytuacja materialna i życiowa związana z uzyskiwaniem niskich dochodów legła u podstaw decyzji z [...] marca 2015 r. o umorzeniu całości odsetek od należności na fundusz wypadkowo-chorobowo-macierzyński i fundusz emerytalno-rentowy w łącznej kwocie 4.255 zł, więc nie mogła stanowić skutecznej podstawy dalszych żądań w zakresie umorzenia należności publiczno-prawnych w postaci składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Po wydaniu przez organ rentowy ostatniego pozytywnego rozstrzygnięcia umorzeniowego nie nastąpiły żadne zdarzenia losowe uzasadniające umorzenie kolejnych należności. Zdaniem organu okoliczność nieuzyskiwania alimentów od małżonka nie mogła uzasadniać trudnej sytuacji materialnej wobec możliwości ubiegania się o wypłatę alimentów z funduszu alimentacyjnego.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że zadłużenie, którego umorzenia domaga się wnioskodawczyni jest rozłożone na raty, których wysokość po umorzeniu odsetek została zmniejszona z kwoty 100 zł miesięcznie do kwoty 72 zł miesięcznie. W ocenie organu są to kwoty, które w świetle przedstawionej sytuacji materialnej wnioskodawczyni umożliwiają spłatę zadłużenia.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ podtrzymał wszystkie ustalenia i wnioski wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2015 r. Przedstawione przez wnioskodawczynię [...] czerwca 2015 r. nowe dowody również nie wskazują na pogorszenie sytuacji materialnej i życiowej od czasu ostatniego pozytywnego rozstrzygnięcia umorzeniowego. Prezes KRUS podkreślił, że niekorzystanie przez wnioskodawczynię w latach 2003-2009 ze świadczeń z funduszu wypadkowo-chorobowo-macierzyńskiego nie stanowi podstawy do umorzenia składek na tym funduszu. W ww. okresie strona spełniała warunki do ubezpieczenia obowiązkowego i miała prawo do świadczeń. Brak możliwości korzystania ze świadczeń spowodowany był wyłącznie zbyt późnym zgłoszeniem się do ubezpieczenia.

WSA w Rzeszowie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że Prezes KRUS przeprowadził kompletne postępowanie wyjaśniające, spełniające wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), gdyż w jego ramach ustalono okoliczności decydujące o zaistnieniu ważnego interesu zobowiązanego. Organ przeprowadził wizytację w gospodarstwie skarżącej [...] czerwca 2015 r., w trakcie której ustalił jego powierzchnię, źródła utrzymania zobowiązanej, liczbę i wiek członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu, ogólną sytuację majątkową i osobistą, w tym warunki mieszkaniowe. Zwrócił się również do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu określenia aktualnej skali pomocy społecznej, świadczonej dla skarżącej i jej rodziny. Organ rentowy pozyskał także informację dotyczącą dochodu szacunkowego z gospodarstwa rolnego, w którym zamieszkuje skarżąca wraz z rodziną. Prezes KRUS uwzględnił i poddał analizie dokumentację przedstawioną przez skarżącą, tj. zaświadczenia lekarskie, opinię psychologiczną, rachunki za media. Sąd uznał, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Sąd nie miał podstaw, aby zakwestionować wyciągnięte na jego podstawie wnioski co do zaistnienia podstaw umorzenia należności składkowych, o których mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r., poz. 704; dalej u.s.r.), a tym samym, aby podważyć zasadność przysługującego organowi wyboru co do umorzenia bądź odmowy umorzenia należności.

W ocenie WSA uzasadnienia decyzji podjętych w sprawie spełniają wymogi stawiane rozstrzygnięciom wydawanym w ramach uznania administracyjnego. Prezes KRUS w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, z jakich przyczyn odmawia przyznania wnioskowanej ulgi podatkowej. Stwierdził bowiem, że składki na ubezpieczenie społeczne rolników stanowią dla wnioskodawczyni oraz jej małżonka ochronę ubezpieczeniową, której realizacja choćby w postaci pobieranych zasiłków chorobowych odbywa się na bieżąco. Wydatki rodziny są związane ze stałymi kosztami utrzymania każdego gospodarstwa domowego i nie są wydatkami nieprzewidywalnymi i zagrażającymi egzystencji rodziny. Sytuacja materialna i życiowa związana z uzyskiwaniem niskich dochodów legła u podstaw pozytywnego rozstrzygnięcia z [...] marca 2015 r. o umorzeniu całości odsetek od zaległych składek na fundusz wypadkowo-chorobowo-macierzyński i funduszu emerytalno-rentowy w łącznej kwocie 4.255 zł, więc nie może stanowić skutecznej podstawy dalszych żądań w zakresie umorzenia należności w postaci składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Po wydaniu przez organ rentowy ostatniego pozytywnego rozstrzygnięcia umorzeniowego nie nastąpiły żadne zdarzenia losowe uzasadniające umorzenie kolejnych należności. Okoliczność nieuzyskiwania alimentów od małżonka nie może uzasadniać trudnej sytuacji materialnej wobec możliwości ubiegania się o wypłatę alimentów z funduszu alimentacyjnego. Ponadto zadłużenie, którego umorzenia domaga się skarżąca jest rozłożone na raty, których wysokość została zmniejszona z kwoty 100 zł do 72 zł miesięcznie (na podstawie decyzji Prezesa KRUS z [...] kwietnia 2015 r.), w wyniku wcześniejszego umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników na podstawie decyzji Prezesa KRUS z [...] marca 2015r.

Sąd uznał, że organy, wydając decyzje o odmowie przyznania ulgi w formie umorzenia należności składkowych, podały konkretne ku temu powody. Natomiast ocena co do celowości i słuszności takiego wyboru organu podatkowego pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego.

W konsekwencji zdaniem WSA organ prawidłowo skorzystał z uznania administracyjnego. Fakt wcześniejszego udzielenia zobowiązanej innej ulgi w postaci rozłożenia należności na raty stanowił uzasadniony powód odmowy umorzenia należności, które należy do uprawnień, zgodnie z art. 41a ust. 1 u.s.r., organu a nie obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w zw. z § 7 ust. 3 zarządzenia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie trybu umarzania, odpisywania i udzielania ulg w spłacaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i na ubezpieczenie zdrowotne oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ rentowy zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, ocenił dowody na podstawie ich całokształtu, stosując zasadę swobodnej oceny, przez co wykazał należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zawarł w decyzji uzasadnienie odpowiadające wymaganiom stawianym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ dysponując szerokim materiałem dowodowym, rozpatrzył go w sposób szczątkowy, wybiórczy, oceniając poszczególne dowody na zasadzie dowolności, co wpłynęło na błędne ustalenie stanu faktycznego i braki w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, wobec czego wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez aprobatę stanu faktycznego przyjętego przez organ rentowy, który został ustalony bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, niedopełnienie obowiązku rozpatrzenia przyjętego stanu faktycznego w kontekście całego materiału dowodowego sprawy oraz sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku, w którym brak jest opisu kompletnego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa KRUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i na fundusz wypadkowo-chorobowo-macierzyński stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny – w ramach uznania administracyjnego – że sytuacja materialna i życiowa skarżącej nie uzasadnia umorzenia zaległych należności składkowych, po trzecie zaś, że ocena celowości i słuszności wyboru organu pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego.

Wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej należy poczynić na wstępie kilka uwag natury ogólnej odnoszących się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Jak stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie w całości lub części. Uściślenie trybu postępowania w przypadku umorzenia należności na wniosek dłużnika dokonano w przepisach zarządzenia Prezesa KRUS

Wskazany wyżej przepis art. 41a ust 1 u.s.r. jest przepisem kompetencyjno-materialnoprawnym, wskazującym organ uprawniony do umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie, określającym pozytywne przesłanki umorzenia należności, bardzo elastyczne, umożliwiające organowi decydowanie w ramach uznania administracyjnego.

W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji KRUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Należy jeszcze dodać, że decyzje takie podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór jest słuszny, nie może zatem badać w sposób merytoryczny zasadności celowości decyzji administracyjnej, to należy bowiem do kompetencji wyłącznej organów administracyjnych.

Ustawodawca nie pozostawił KRUS jednak całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. Decyzja taka podlega jednak w pełnym zakresie kontroli sądu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnął właściwe wnioski w zakresie merytorycznej decyzji o odmowie umorzenia, czy dokonana ocenia mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.

Podstawową przesłanką dopuszczającą umorzenie uzasadniony ważny interes zainteresowanego, która musi być badana w kontekście możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niewątpliwie ważny interes zainteresowanego to zwrot, pojęcie niedookreślone, nieostre, co oznacza konieczność dokonania jego wykładni przez organ w konkretnej indywidualnej sprawie, w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Ważny interes zazwyczaj występuje w sytuacjach szczególnych, w których niemożność uregulowania należności spowodowana jest przypadkami losowymi, np. klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, trwałą niezdolność do pracy, choroba, niepełnosprawność. Chodzi zatem o sytuacje, które charakteryzują się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu postępowania zobowiązanego.

Za przyjęciem wystąpienia ważnego interesu ubezpieczonego może przemawiać niemożność zapłacenia składek rozumiana jako absolutny brak środków na jej realizację albo też jako brak środków na zapłatę bez uszczuplenia podstawowych potrzeb życiowych. Ważny interes zobowiązanego może zachodzić również wówczas, gdy wskutek niskich dochodów, sytuujących się na granicy minimum socjalnego, wnioskodawca nie jest w stanie pogodzić obowiązku spłaty należności z koniecznością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności organ rozpoznający wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie powinien w dokonać w uzasadnieniu decyzji szczegółowej analizy finansowej wnioskodawcy, wskazać źródła jego dochodów, wysokości otrzymywanych świadczeń, a przede wszystkim określić relacje pomiędzy jego dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanego i jego rodziny. Tylko taka analiza może skutkować jednoznacznym ustaleniem, jaki w rzeczywistości jest dochód zobowiązanego i czy umożliwia mu on zapłatę zaległości.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował ocenę KRUS co do tego, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą podstawy do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Z rozeznania o możliwościach płatniczych skarżącej wynika brak źródeł dochodu oraz majątku, z którego można by efektywnie dochodzić zaległe należności.

Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS – mającej charakter uznaniowy – powinien przeprowadzić wnikliwą analizę sytuacji materialnej skarżącej uwzględniającą zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie WSA nie mógł oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zauważyć należy, że zadaniem regulacji zawartej w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z § 7 ust. 3 zarządzenia wykonawczego Prezesa KRUS jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie Sąd I instancji powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać, czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w u.s.r. i w § 7 zarządzenia wykonawczego. Istotnym jest też w tej ocenie to, że niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez KRUS decyzji ostatecznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie, nie uwzględnił jednakże wszystkich wskazywanych powyżej okoliczności.

Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki należy przede wszystkim rozważać zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych na poziomie niezbędnego minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Dalej powinien porównać stwierdzoną sytuację materialną skarżącej z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącą z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Okolicznością decydującą o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być jedynie wysokość miesięcznej raty, do uiszczenia której zobowiązana jest skarżąca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiej wnikliwej analizy w przedstawionym powyżej zakresie zabrakło. Dodać należy, że rozważenie interesu strony postępowania w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie i znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Przy czym interes ten nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem KRUS, ocenianym w kontekście stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Nie można również tracić z pola widzenia takiej sytuacji, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, co nie jest zgodne z interesem tego obywatela, ani też z interesem publicznym. Nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanej wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Odmowa umorzenia należności, powodująca narastanie zadłużenia, zniechęca do podjęcia starań o powrót do samodzielnej egzystencji, pogrąża w nieodwracalnym ubóstwie i bezradności oraz zmusza do korzystania z pomocy społecznej, co – jak wskazano wyżej – nie jest zgodne z interesem publicznym. Zatem wszystkie powyższe okoliczności powinny być brane pod uwagę przez Sąd przy ocenie decyzji uznaniowej o odmowie umorzenia odsetek.

W świetle powyższych rozważań należy uznać za usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego i akceptacji przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie całokształtu sytuacji zobowiązanej. Poza tym uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z § 7 ust. 3 zarządzenia Prezesa KRUS, gdyż Sąd I instancji błędnie przyjął, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organu pozwala na wydanie decyzji odmownej z pominięciem badania, czy zainteresowany bez uszczuplenia podstawowych potrzeb życiowych jest w stanie spłacić zaległe składki na ubezpieczenie społeczne. Powyższe uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 193 p.p.s.a.

Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji organu sprawa z wniosku skarżącej o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów regulujących przesłanki umorzenia ww. zaległych składek. Organ powinien dokonać ponownej analizy finansów zobowiązanej pod kątem ustalenia, czy pozwala ona na ustalenie, że w jej budżecie pozostaje kwota – po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych – która mogłaby służyć zaspokojeniu należności KRUS. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien również wziąć pod uwagę, że celem instytucji umorzenia składek osobom będącym ich płatnikami jest umożliwienie tym osobom wyjścia z życiowego impasu. Prawidłowo stosowane umorzenie składek powinno mobilizować do aktywności w poszukiwaniu pracy i dawać nadzieję na powrót do samodzielnej egzystencji. Wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów KRUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego. Organ powinien zatem w każdym przypadku koncentrować się na sprawdzeniu, czy interes zainteresowanego nie zostałby naruszony, w sytuacji gdyby spłata zadłużenia spowodowała zagrożenie dla jego egzystencji.

Organ ponownie rozpoznając sprawę pamiętać powinien o tym, że decyzje o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają co prawda charakter uznaniowy, ale nie oznacza to dowolności, co do wyboru rozstrzygnięcia. Charakter sprawy wymaga od organów szczególnie wnikliwej analizy przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśnił, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 345/06, z dnia 21 maja 2009 r. II GSK 1045/08).