Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 302/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184 i 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 942/07 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz K. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Stawigudzie podjęła w dniu 13 września 2002 r. uchwałę Nr XXXVIII/259/02 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie Bartąg, jednostka E (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 125, poz.1805). W dniu 1 sierpnia 2006 r. małżonkowie K. i J. W. darowali na rzecz syna Ł. W. nieruchomość stanowiącą działki gruntu nr [...] o powierzchni 1673 m², obręb B. i nr [...] o powierzchni 1672 m², obręb B.. Na okoliczność powyższego sporządzono akt notarialny Repertorium A Nr [...]. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2006 r. J. W. zmarł. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] Wójt Gminy Stawiguda, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 19 wskazanej powyżej uchwały, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania, ustalił na rzecz gminy Stawiguda od Państwa J. i K. W. jednorazową opłatę z tytułu zbycia przedmiotowych działek w wysokości 7.682 zł z tytułu zbycia działki nr [...] obręb B. i w wysokości 7.678 zł z tytułu zbycia działki nr [...] obręb B., co łącznie stanowi 15.360 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie B. - jednostka "E" zatwierdzony uchwałą Nr XXVIII/259/02 Rady Gminy Stawiguda z dnia 13 września 2002 r. spowodował zmianę przeznaczenia działek nr [...] i [...], obręb B. z nieruchomości o przeznaczeniu rolnym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętą w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami "MN-1", "KK". Wyjaśniono, iż przy określaniu wartości nieruchomości (działek nr [...];[...]) po uchwaleniu planu miejscowego uwzględniono zarówno ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jak również poszerzenie istniejących dróg. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 2006 r. Państwo K. i J. W. zbyli powyższe działki na rzecz osoby fizycznej. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 30 sierpnia 2006 r. określił wartość działki nr [...] przed zmianą przeznaczenia na kwotę 10.790 zł, po zmianie przeznaczenia na 49.200 zł., zaś działki nr [...] przed zmianą na kwotę 10.780 zł, po zmianie na kwotę 49.170 zł. Różnica w związku ze wzrostem zrost wartości nieruchomości wynosi zatem 38.410 zł (działka nr [...]) i 38.390 zł (działka nr [...]) zł, a ustalona wysokość opłaty jednorazowej to 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji K. W. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Z uzasadnienia odwołania wynika, iż w przekonaniu odwołującej się decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepisy nie znajdujące w rozpatrywanym stanie faktycznym zastosowania, gdyż w dniu 13 września 2002 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Odwołująca się podniosła także, iż niezależnie od aktu prawnego, na mocy którego zaskarżona decyzja powinna być wydana, ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma zastosowania w jej sprawie. Z dniem 22 września 2004 r. ustawodawca dokonał zmiany treści art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastępując słowo "sprzedaje" słowem "zbywa". Analogicznej zmiany nie dokonano jednak w art. 37 ust. 1. Dalej K. W. wywodziła, iż pojęcie "zbycie" nieruchomości nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego dokonując wykładni językowej uzasadnione jest wykorzystywanie znaczenia tego pojęcia w języku potocznym, w którym "zbycie" oznacza odstąpienie rzeczy za pieniądze, sprzedaż. Zdaniem strony za takim rozumieniem przemawia także wykładnia celowościowa. Ustawodawca wiąże bowiem obowiązek poniesienia opłaty planistycznej ze wzrostem wartości nieruchomości. Odwołująca się wywodzi, iż tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje uzyskanie przez podmiot dodatkowych korzyści, a contrario - właściciel lub wieczysty użytkownik nie odnosi dodatkowych korzyści, jeśli własność bądź prawo użytkowania wieczystego przenosi w drodze darowizny, czyli umowy nieodpłatnej. Utożsamienie zbycia jako czynności przenoszącej własność w drodze sprzedaży znajduje zdaniem strony oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/2000, ONSA 2/2001 poz. 64), w której Sąd uznał, iż "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich". Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska K. W. przywołała poglądy zaprezentowane w literaturze przedmiotu przez E. J. w opracowaniu "Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", Rejent - Miesięcznik Notariatu Polskiego Nr 1 (117) 2001), oraz A. Karolaka w opracowaniu "Renta planistyczna - obciążenie właścicieli nieruchomości", Prawo przedsiębiorcy 12/2005 (str. 7), w którym autor stwierdza: "ustawodawca wyszedł z założenia, że skoro zbywca takiej nieruchomości zyskuje to powinien podzielić się owym zyskiem z gminą, która wskutek zmiany lub uchwalenia planu doprowadziła do takiego wzrostu jej wartości". Odwołująca się wskazała, że przekazując nieruchomość synowi w formie darowizny rodzice nie otrzymali z tego tytułu żadnego zysku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, lecz wskutek innych okoliczności niż w nim podniesione. Kolegium uznało, że wykonany w sprawie przez rzeczoznawcę operat szacunkowy odzwierciedla wzrost wartości szacowanej nieruchomości. Zastrzeżenia organu II instancji dotyczyły pola powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań o przeznaczeniu rolnym, tj. obiekt porównawczy nr 1 o powierzchni 1,1998 ha i nr 2 o powierzchni 0,5524 ha, które trudno byłoby uznać za nieruchomości podobne z uwagi na powyższe kryterium, czemu rzeczoznawca majątkowy pośrednio dał wyraz przyjmując, iż pole powierzchni działki w 40% wpływa na wartość działek o przeznaczeniu rolnym. Kolegium podało jako drugi zasadniczy powód kasatoryjnego rozstrzygnięcia okoliczność, iż tylko część działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3345 m² przeznaczona jest w przywołanym powyżej planie miejscowym na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN-1), a pozostała część przeznaczona jest na poszerzenie istniejących dróg (KK), co ma stanowić ograniczenie w wykorzystywaniu ich na funkcję dominującą. Jednakże okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w procesie jej szacowania, gdyż ustalona wartość 1 m² przedmiotowych działek zarówno przed zmianą przeznaczenia, jak i po tej zmianie odnosi się do całej powierzchni obu działek, a nie tylko do tych części o funkcji mieszkaniowej przy jednoczesnym braku potwierdzenia w operacie szacunkowym, aby wartość rynkowa obu funkcji, tj. zarówno mieszkaniowej jak i pod pas drogowy, kształtowała się na zbliżonym poziomie. Kolegium nie podzielił natomiast zarzutu odwołującej się odnośnie braku podstaw do ustalenia jednorazowej opłaty w sytuacji zbycia nieruchomości gruntowej poprzez dokonanie jej darowizny. Za kluczowe uznało ustalenie, czy umowa darowizny mieści się w granicach pojęcia zbycia użytego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wiąże się w wyjaśnieniem, czy zbycie oznacza jedynie odpłatne przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego, czy też obejmuje również przeniesienie własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości dokonane pod tytułem darmym (darowizna). Kolegium uznało, iż wobec tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji zbycia, jak również żaden inny przepis prawa nie definiuje tego pojęcia należy odwołać się do wykładni systemowej, historycznej i celowościowej. Stosując wykładnię systemową organ odwoławczy doszedł do przekonania, że każde wyzbycie się własności nieruchomości, zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do naliczenia jednorazowej opłaty. Pojęcie zbycie w innych ustawach interpretowane jest bowiem jako każde przeniesienie własności rzeczy na nabywcę, a nie jedynie odpłatne. Powołując się na wykładnię historyczną, jak i celowościową organ wskazał na zmianę zwrotu "sprzedaż" na "zbycie", dokonaną przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r., Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r., co zdaniem Kolegium, należy interpretować jako zamierzone działanie świadomego ustawodawcy ukierunkowane niewątpliwie na poszerzenie katalogu zdarzeń prawnych objętych regulacją przedmiotowego przepisu. Powyższy pogląd potwierdzać mają także poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu, wedle których "na gruncie postanowień art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma żadnych wyraźnych powodów, aby zawężać pojęcie "zbycie" nieruchomości. Jako zbycie należy traktować każde przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy czynność została dokonana odpłatnie, czy pod tytułem darmym, albo czy świadczenia stron są ekwiwalentne. (...)" K. Świderski, Odpowiedzialność gminy z tytułu szkód spowodowanych kształtowaniem ładu przestrzennego, ST 2006/9/23. Ponadto organ II instancji wywodził w uzasadnieniu, iż "opłata obciążająca właściciela [art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym] nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) ze sprzedaży. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej - umowy nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego" Cisek A., Kremis J. glosa P OSP 2001/10/152-t.6 Glosa uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00. Organ odwoławczy wskazał, iż oceniana decyzja posiada jeszcze jedną wadę - została skierowana do J. W., który - jak wynika z kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu - zmarł w dniu 5 sierpnia 2006 r. Zatem rozstrzygając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. (LEX nr 196677) w myśl którego, "jeżeli w sprawie ustalenia opłaty planistycznej występuje dwóch współwłaścicieli nieruchomości, to organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego z osobna czy też solidarnie na każdego z nich".

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie stała się przedmiotem skargi K. W.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy postępowanie w pierwszej instancji winno zostać umorzone z uwagi na brak przesłanek do ustalenia na rzecz gminy jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż przeniesienie własności nieruchomości zostało dokonane na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, w związku z którym nie otrzymała żadnego ekwiwalentu ani w chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego ani w chwili dokonania czynności prawnej, czy też w przyszłości. Powołała się na art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Zdaniem skarżącej skoro w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzedażą nieruchomości, ani przez darczyńcę ani przez obdarowanego, to nie ma też podstaw do obliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r. II SA/Ol 942/07 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyjaśnił, że okoliczności faktyczne nie były w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu. K. i J. W. darowali swojemu synowi Ł. W. dwie działki (nr [...] i [...]), przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy terenów zabudowy mieszkaniowej obrębie B., jednostka E, stał się obowiązujący.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego miało miejsce w dniu 6 września 2006 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 ze zm.). Zatem prawidłowo organy oceniły, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzekania na podstawie przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości, jakie wyłoniły się w tej sprawie sprowadzały się w istocie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzasadnione jest ustalanie opłaty z tytułu wzrostu wartości działki, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zbycia umową darowizny nieruchomości na rzecz osoby bliskiej.

Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłankami ustalenia opłaty według tych przepisów jest wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zasadnie co do samej zasady ustalania opłaty planistycznej organ odwoławczy wskazał, że spełnienie obu tych przesłanek łącznie daje podstawę do pobrania przez organ jednorazowej opłaty, która to opłata jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego obie przesłanki spełnione zostały w przedmiotowej sprawie. Zarówno w chwili zawierania umowy darowizny, jak i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis stanowiący o obowiązku pobrania przez organ jednorazowej opłaty posługiwał się niezdefiniowanym w powyższej ustawie terminem "zbycia".

W języku potocznym pojęcie "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" [S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2003 r., tom 5, str. 615]. Analizując pojęcie "zbycia" Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów z dnia z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/2000, ONSA 2001, nr 2 poz. 64), zgodnie z którym omawiany zwrot w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa (w tym użytkowania wieczystego gruntu) bądź własność tę lub prawa przenosi. Wprawdzie przywołana uchwała podjęta została na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak poglądy w niej wyrażone nie tracą na aktualności choćby z tego względu, że konstrukcja analizowanych przepisów i instytucja renty planistycznej w obowiązującej obecnie ustawie opiera się niemalże na identycznych przesłankach. Przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje instytucję prawną tzw. renty planistycznej, która związana jest bądź z obniżeniem (ust. 3), bądź ze wzrostem (ust. 4) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji oceniały w oparciu o operat szacunkowy opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto Sąd stwierdził , opierając się dalej na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w cytowanej powyżej uchwale, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach, albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody, a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, należy mieć na uwadze, że jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Do skutku takiego nie dochodzi natomiast w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty dokonują przeniesienia własności nieruchomości objętej planem na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym. Nie ulega wątpliwości, iż również w takim przypadku wyzbywają się oni swego prawa i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Osoby takie nie uzyskując jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego nie zyskują też w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. W razie, gdy wyzbyciu się prawa własności w formie darowizny nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątkowe, nieprzekonujące staje się twierdzenie, iż w intencji racjonalnego ustawodawcy leżało obciążanie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. W świetle tej argumentacji istotnym jest także wynikające z art. 36 ust. 4 założenie, iż o pobraniu opłaty planistycznej nie decyduje sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, lecz zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w przywołanym przepisie termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. Sąd miał na uwadze także to, że już wcześniej w literaturze przedmiotu wyrażany był pogląd, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 89). Również w obecnym stanie prawnym pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/GL 376/06 i z dnia 1 lutego 2007 r. (nie publ.) oraz wyrok WSA Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 186/07 ( nie publ.) Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 955/05 nadmienił, iż "aczkolwiek orzecznictwo NSA także przez zbycie nie kwalifikuje darowizny, to jednak stanowisko to jest krytykowane w piśmiennictwie".

Tym samym, jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści, konsekwencją czego mogłoby być ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym, iż umowa darowizny ma charakter nieodpłatny, skutek w postaci powiększenia majątku zbywcy nie zachodzi. Takie stanowisko znajduje swoje oparcie także w brzmieniu art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przepisie tym ustawodawca nie dokonał zmiany podobnej do uczynionej art. 36, którą omówiono powyżej. Skoro tak, to należy interpretować powyższe unormowanie na korzyść strony, która dokonała czynności przeniesienia własności nieruchomości pod tytułem darmym. Wobec tego, iż w przypadku darowizny nie dochodzi do sprzedaży niemożliwe jest ustalanie dnia, na który powinna być ustalona wysokość opłaty, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie samej opłaty. Ponadto, gdyby podzielić stanowisko organów to w sytuacji odwrotnej, jaką jest obniżenie wartości nieruchomości w związku uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściciel lub użytkownik wieczysty, w wyniku dokonania darowizny nieruchomości o obniżonej wartości, miałby prawo domagać się od gminy odszkodowania równego wartości obniżeniu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 powołanej ustawy). W obydwu tych przypadkach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zbywa nieruchomość", przy czym zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, zarówno wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Także w obydwu przypadkach ustawodawca dokonał identycznych zabiegów nowelizacyjnych zastępując pierwotne określenie "sprzedaje" pojęciem "zbywa". Za pozbawione racji należałoby uznać także stanowisko prezentujące tezę, iż zbycie nieruchomości o niższej wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego spowodowało w przypadku zawarcia umowy darowizny szkodę w majątku zbywcy (właściciela lub użytkownika wieczystego).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji zarzuciło mu: 1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu administracyjnym polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż umowa darowizny nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą nie powoduje konieczności pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie, podczas gdy prawidłowe rozumienie czynności "zbywa" z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do uznania, że pojęcie to obejmuje swoim desygnatem wszystkie formy przeniesienia własności nieruchomości zdefiniowanej w tym przepisie; 2/ naruszenie art. 151 Ppsa poprzez niezastosowanie normy tego przepisu mimo, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego i procesowego .W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium zarzuciło iż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oparcie się tylko na wykładni językowej z pominięciem wykładni historycznej i celowościowej a w konsekwencji błędne rozumienie pojęcia "zbycie". Podniosło, że przyjętej interpretacji przeczy treść przepisu art. 36 ust. 4 mówiącego o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym z których wynika że wzrost wartości nieruchomości wiąże się ze zdarzeniem prawnym jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Wzrost wartości nieruchomości jest skutkiem uchwalenia planu a nie zbycia nieruchomości. Darowanie nieruchomości której wartość wzrosła jest świadoma rezygnacja z ekwiwalentu pieniężnego mierzalnego tak wartością nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, jak i jej wzrostem w wyniku uchwalenia planu. Zdaniem Kolegium także wykładnia systemowa potwierdza jego stanowisko, w sytuacji gdy opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości różni się od odszkodowania o którym mowa w art. 36 ust. 3 pow. ustawy tylko administracyjnym trybem jej dochodzenia a to prowadzi do potrzeby rozumienia pojęcia "zbywa" na płaszczyźnie prawa cywilnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając skargę kasacyjną powołało się także na nowelizację dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., którą zwrot "sprzedaż" zastąpiono zwrotem "zbywa" i na wykładnię celowościową .Konkludując Kolegium stwierdziło, że zwrot "zbycie" obejmuje każdą formę przeniesienia własności nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnoszono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia prawa procesowego choć w istocie – jak wynika z uzasadnienia - chodzi o zarzut błędnej wykładni art.36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) czyli o zarzut naruszenia prawa materialnego. Okoliczność, że powołany przepis pojawia się w pierwszym z zarzutów procesowych i zarzuca się w nim "bezzasadne przyjęcie" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określonej wykładni tego przepisu pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela wykładnię przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podziela przy tym pogląd zajęty w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/2000, ONSA 2001/2/64). Choć uchwała ta została podjęta pod rządem poprzedniej ustawy to jednak - z uwagi na podobną konstrukcję przepisów aktualnej ustawy w badanym zakresie - jej uzasadnienie zasługuje na wzięcie pod rozwagę. W powołanej uchwale wskazano, że zwrot "zbywa nieruchomość" nie został zdefiniowany na płaszczyźnie prawnej, również nowa ustawa nie zawiera legalnej definicji tego pojęcia i za zawodne uznano próby określenia tego pojęcia przez odwołanie się do innych ustaw, w tym do art. 155 kodeksu cywilnego. W tym ostatnim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że termin "zbycie" na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec jego niezdefiniowania, nie może być utożsamiany z wszelkimi formami przeniesienia własności, zarówno o charakterze odpłatnym jaki i nieodpłatnym bo, posługując się tym terminem w ustawie o planowaniu przestrzennym, ustawodawca chciał mu nadać treść swoistą, adekwatną do regulowanej materii. Ten pogląd należy uznać za słuszny tym bardziej że, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie upoważnia do przyjmowania rozumienia terminu "zbywa" jedynie na gruncie prawa cywilnego. Nie do przyjęcia jest rozumowanie prowadzące do uznania, że tylko tryb administracyjny dochodzenia opłaty przez radę gminy odróżnia tę opłatę od odszkodowania o którym mowa w art. 36 ust. 3 pow. ustawy. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego jest opłatą o charakterze publicznoprawnym i nie może być traktowana jako roszczenie rady gminy o charakterze cywilnym. W szczególności o takim jej charakterze nie przesądza to, że nałożenie opłaty jest skutkiem zbycia nieruchomości .Opłata ma swoją podstawę w przepisach prawa publicznego, jej nałożenie ma szczegółową podstawę prawną w czynności publicznoprawnej z zakresu administracji publicznej jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakłada ją w drodze decyzji administracyjnej w ramach postępowania administracyjnego organ administracji publicznej. Opłata ta ma formę szczególnej daniny publicznej, której uiszczenie – w razie wystąpienia określonych przesłanek – jest obowiązkiem właściciela nieruchomości której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Taki, szczególny, charakter opłaty planistycznej sprawia, że wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy nie może być wykładnią rozszerzającą. W konsekwencji w razie wątpliwości należy interpretować termin "zbywa" z korzyścią dla obywatela przede wszystkim na gruncie wykładni językowej (in dubio pro cive). Takiej wykładni dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Potwierdza ten kierunek wykładni także przepis art. 37 ust. 1 pow. ustawy stanowiący o sposobie ustalania wysokości opłaty "na dzień jej sprzedaży". Być może jest to niedopatrzenie ustawodawcy, który przy okazji nowelizacji zastępując termin "sprzedaje" terminem "zbywa" w przepisie art. 36 ust. 4, zapomniał o zmianie także przepisu art. 37 ust. 1, ale takie niedopatrzenie nie może być interpretowane na niekorzyść zobowiązanego. Dodać należy, że takie węższe rozumienie zwrotu "zbywa" nie pozbawia gminy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gdyby obdarowany sprzedał ją przed upływem 5 lat od uchwalenia planu. Także przy okazji kolejnej nowelizacji dokonanej ustawą z 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1413) ustawodawca nie znowelizował przepisu art. 37 ust. 1 a jedynie wprost postanowił (art. 36 ust. 4a) iż opłaty takiej nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego .

Wskazana wyżej wykładnia językowa wymaga, jak wskazano w uchwale, określenia relacji między językiem prawnym a językiem potocznym. Interpretowanym zwrotom nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że zachodzą ku temu odpowiednie podstawy. W języku potocznym "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" (Słownik Języka polskiego, Tom III ,Warszawa 1983,s.988). W potocznym rozumieniu zwrot ten nie jest zatem utożsamiany ani z pojęciem "obrót", ani z kodeksowym przeniesieniem własności i praw a zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, czyli umowy wzajemnej i odpłatnej. Taką wykładnię potwierdzała też, zdaniem składu Pięciu Sędziów NSA, wykładnia celowościowa, zgodnie z którą ustawodawca związał skutek, o którym mowa w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym, albo z poniesieniem przez właściciela nieruchomości szkody, a więc straty materialnej i uszczerbku majątkowego wskutek obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku wskutek zwiększenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.

Prowadzi to w konsekwencji do wniosku iż termin prawny "zbycie" użyty w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może, w związku z brakiem ustawowej definicji terminu "zbywa nieruchomość", szczególnym charakterem opłaty oraz niekonsekwencją ustawodawcy (art. 37 ust.1), obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny.

W związku z powyższym, w sytuacji gdy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia była prawidłowa, podniesione w skardze zarzuty procesowe są niezasadne.

W tej sytuacji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.