Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1888/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2246/15 w sprawie ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2246/15, oddalił skargę H. J. i J. J. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w O. z [...] września 1987 r., nr [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa od J. J. za zaopatrzenie rentowe m.in. własność i posiadanie gospodarstwa rolnego bez zabudowań, o pow. 14,01 ha, położonego we wsi R., posiadającego księgę wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G., Kw nr [...], obejmującego m. in. działkę nr [...]. Decyzja ta wyłączała spod przejęcia ½ działki nr [...] o łącznej pow. 0,23 ha wraz z zabudowaniami, której własność zachowała J. J. Wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie decyzji z [...] września 1987 r. nastąpił [...] stycznia 1988 r. Następnie Wojewoda Z., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa komunalizacyjna, decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...], stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym R., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2001 r. wystąpili H. J. i J. J., dowodząc rażącego naruszenia prawa z uwagi na wadliwe przejęcie nieruchomości za rentę, gdyż siedlisko usytuowane jest na działkach nr [...] i [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wojewody Z. z [...] grudnia 2001 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. skutkującą jej nieważnością. Podkreślił, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego, jaki istniał w dniu [...] maja 1990 r. Dalej zauważył, że niepodważalnym dowodem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) – dalej: u.k.w.h., domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, skutkujące przyjęciem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym wynikającym z wpisu w księdze wieczystej i nie mogą z własnej inicjatywy go obalić, zwłaszcza w wyniku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 u.k.w.h może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 tej ustawy.

Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. skargę złożyli H. J. i J. J. W jej uzasadnieniu podnieśli, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Za dowolne tymczasem uznali ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w wyniku oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji właściwej treści. Przytaczając treść art. 47 i art. 50 K.c. skarżący wskazali, że z chwilą, gdy rzecz staje się częścią składową, wygasają wszystkie istniejące na niej prawa rzeczowe, co dotyczy również nieruchomości (art. 191 K.c.). Podnieśli, że działając w zaufaniu do władzy publicznej i do prawa, mieli słuszne podstawy aby sądzić, iż przekazane im na mocy aktu notarialnego zabudowania, jako trwale związane z działką przeniosły na ich rzecz własność w udziale do 3/4 własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji pominął tę kwestię całkowitym milczeniem. Skarżący od chwili wydania decyzji komunalizacyjnej, czyli od końca roku 2001 żyją w niepewności co do własności nie tylko znajdującej się pod ich mieszkaniem działki, ale i co do własności samych zabudowań. Skarżący podali, że z uwagi na mogący wprowadzać w błąd zapis w karcie inwentaryzacji nieruchomości numer [...], dotyczący części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która to część uznana mogła być przez skarżących za będącą przedmiotem komunalizacji, a nadto z uwagi na brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżących, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał przede wszystkim, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak, jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W ocenie Sądu meriti organ prawidłowo wskazał, że analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja komunalizacyjna dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody Z. z [...] grudnia 2001 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, których treść organ nadzoru omówił w kontekście stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W postępowaniu komunalizacyjnym przekształcenia własnościowe zachodzą pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą gminą. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] maja 1990 r. sporna działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Wynika to z odpisów księgi wieczystej - Kw nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. i z [...] listopada 2011 r., prowadzonej przez Sąd Rejonowy -Wydział Ksiąg Wieczystych w G. Wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej nastąpił [...] stycznia 1988 r., a jego podstawą była decyzja Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] września 1987 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie za zaopatrzenie rentowe własności gospodarstwa rolnego J. J., w tym działki nr [...] (z której następnie wydzielona została działka nr [...]). Z księgi tej nie wynika, aby skarżącym przysługiwał kiedykolwiek tytuł prawny do działki nr [...]. Fakt, że częściowo w granicach tej działki posadowiony jest budynek, wobec treści wpisu w księdze wieczystej, nie kreuje tytułu prawnorzeczowego skarżących do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu meriti słusznie wskazał organ nadzoru, powołując się na przepisy art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że wpis w księdze wieczystej ma moc prawną, a organ administracji jest nim związany i nie może dokonywać ustaleń wbrew treści wpisu. Wpis ten nie może być obalony w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych przyczyn wywody skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 47, art. 50 i art. 191 K.c. są, w ocenie Sądu I instancji, chybione. Prawidłowo również zważył organ nadzoru, że wobec komunalizacji wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina, wobec czego postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy użytkowników, najemców dzierżawców, osób które poczyniły nakłady na grunt. Zdaniem Sądu I instancji organ nadzoru w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadził jego właściwą ocenę, prawidłowo ustalił stan sprawy, dokonał właściwej wykładni przepisów prawa w odniesieniu do tego stanu faktycznego, a uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy. Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zostały uznane za niezasadne. Sąd meriti podał również, że w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, uprawnienia strony mają Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel, oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie. Przymiot strony mają także osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, które stałoby na przeszkodzie komunalizacji. Jak wyżej wskazano postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Skarżący takiego interesu nie wykazali. Jak wynika z akt sprawy wielokrotnie występowali do różnych organów o sprzedaż spornej działki lub nabycie jej w inny sposób. Oznacza to, że mieli świadomość braku tytułu prawnego do tej nieruchomości. Sąd I instancji dostrzegł, że w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje podmiot niemający przymiotu strony, to organ powinien co do zasady odmówić wszczęcia postępowania. Jeżeli jednak wszczął postępowanie, gdyż konieczne stało się zbadanie w jego toku istnienia legitymacji wnioskodawcy, to gdy okazało się że nie ma on przymiotu strony (brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej), to po wszczęciu postępowania powinien je umorzyć, a nie rozstrzygać co do istoty sprawy. Jednakże w jego ocenie nie ma to negatywnych konsekwencji dla strony, gdyż bez względu na to, czy organ umorzyłby postępowanie nadzorcze, czy też odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, to i tak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doprowadziłoby to do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w całości na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Zaskarżyli go skargą kasacyjną H. J. i J. J., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o tę podstawę kasacyjną wnieśli o uchylenie tego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że pomimo treści decyzji z dnia [...] września 1987 r. przejęto od J. J. własność i posiadanie gospodarstwa rolnego wraz z budynkami znajdującymi się na tej nieruchomości, będącymi przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Budynki te jednak, wbrew treści naruszonego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nie mogły być przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, zatem decyzja komunalizacyjna jest rażąco wadliwa. Stanowisko to szerzej umotywował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość warunkom przewidzianym dla pisma procesowego oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się przesłanki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżących kasacyjnie w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. zrzekł się w ich imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Następnie trzeba wskazać, iż podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego. Tymi ustaleniami jest więc związany również Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty prezentowane w jej obrębie są nietrafne, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2001 r. Na początku wywodów merytorycznych wypada podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym, a nie jedynie faktycznym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jest z dniem [...] maja 1990 r., a decyzja Wojewody miała jedynie charakter deklaratoryjny. Zebrany w sprawie materiał był wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter postępowania nadzwyczajnego, stąd jego zakres jest inny niż zwykłego postępowania, ocenie można tylko poddać legalność, badanej pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., decyzji – tu komunalizacyjnej - zatem nie decyzji o przejęciu nieruchomości za rentę. Przeto w tej sprawie nie podlegała ocenie zgodność z prawem nabycia spornej działki przez Skarb Państwa. To zdarzenie prawne może być zakwestionowane jedynie w innym postępowaniu. Skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę O., kwestionowane przez nich - dowodzących swego prawa własności do budynków znajdujących się na rzeczonej nieruchomości. Wszak ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów o własność. Ramy postępowania administracyjnego, zwłaszcza nieważnościowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym, nie obejmują tej materii. W konsekwencji czego własność służąca do spornej nieruchomości Skarbowi Państwa jest przesądzona. Jest tak szczególnie, gdy zważyć na wyłączenie możliwości skutecznego podważenia wpisu własności Skarbu Państwa po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej (p. Uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w jej uzasadnieniu decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru. Reguły domniemania legalności i trwałości decyzji, obejmujące nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale i dokonane przez organ ustalenia faktyczne, będące jego podstawą, pozwalają na konkluzję, że te okoliczności są ostatecznie ustalone. Niepodobna więc ich kontestować w niniejszym postępowaniu. Oznacza to spełnienie tej przesłanki komunalizacji (co przy braku podstaw do twierdzenia o niespełnieniu dalszych, czyni decyzję dotychczasową legalną). Przy czym istotne jest też to, że decyzja z dnia [...] września 1987 r. stanowiła o przejęciu całej nieruchomości, w tym działki nr [...], pozostawiając dotychczasową własność zabudowanej działki nr [...]. Materia cywilistyczna nie podlega tu ocenie, wszak warto stwierdzić, że sformułowana w art. 47 § 1 i art. 48 (uzupełniona w art. 191) K.c. generalna zasada superficies solo cedit oznaczająca związanie praw do części składowych gruntu z prawami do gruntu, do jakiego one należą (część składowa gruntu, w tym budynki trwale z nim związane dzielą los gruntu) doznaje ograniczeń na podstawie odrębnych regulacji (p. art. 46 § 1 K.c.). Jednakowoż badanie tej materii i ewentualna korekta faktyczna skutków decyzji o przejęciu spornego gruntu wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W całokształcie okoliczności sprawy trzeba mieć też na względzie coraz bardziej dochodzącą do głosu regułę stabilizacji stosunków prawnych (również administracyjnych), czego wyrazem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Z.U. 2015/5A/62) zapadły na gruncie regulacji art. 156 § 2 K.p.a. w odniesieniu do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Należy wreszcie zwrócić uwagę na słuszny wywód Sądu I instancji, zgodnie z którym stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc w orzecznictwie, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które co najmniej uprawdopodobnią prawo do nieruchomości objętej dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Powszechnie przyjmuje się, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej interes prawny ma Skarb Państwa, właściwa gmina oraz osoba, która wykaże tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. Skarżący w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i przed sądem wojewódzkim nie wykazali, iż taki tytuł posiadają, co trafnie skonstatował Sąd I instancji. Stanowisko w tej materii jest utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1788/14, 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2453/14, publ. CBOSA). Zatem należy przyznać rację Sądowi meriti co do formy rozstrzygnięcia, które winno przybrać postać bądź to postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bądź to decyzji o jego umorzeniu. Jednakowoż podzielić też wypada jego pogląd, ze wadliwość ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Zresztą nie zostało to podniesione w kasacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

9