Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 481/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , 77 , 80 , 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [.... ] Sp. z o.o. w K. na postanowienie nr [.... ] [.... ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 lutego 2015 r. znak: [.... ] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] z dnia 23 lutego 2015 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz art. 57 ust. 7 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Syndyka Masy Upadłości [...]lsp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. ,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. - Powiat Grodzki z dnia 24 listopada 2014 r., znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji nałożył na inwestora Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej obowiązek wpłacenia kary w wysokości 40 000 zł z tytułu nielegalnego, tj. naruszającego art. 55 Prawa budowlanego, użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wód.-kań., gazową, elektryczną oraz ciągami pieszymi, drogami wewnętrznymi, dojazdami, zlokalizowanego na działkach nr [...] (budynek wielorodzinny), [...] (ciągi piesze, drogi wewnętrzne, dojazdy), powstałych z podziału działki [...], która powstała z połączenia działek [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w dniu 9 i 12 lipca 2013 r., inspektorzy PINB przeprowadzili obowiązkowa kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego, w trakcie której ustalono że przedmiotowy budynek mieszkalny jest użytkowany. Zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2013 r., znak: [...] , organ pierwszej instancji poinformował [...] sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej, reprezentowanej przez syndyka, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego - "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną, oraz ciągami pieszymi, drogami wewnętrznymi i dojazdami, zlokalizowanego na działkach [...],[...] obr. [...] w K. W dniu 22 lipca 2013 r. PINB wydał decyzję znak: [...] którą udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nadto zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2013 r., znak: [...] organ poinformował A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjne o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowana przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez uprzedniego uzyskania decyzji pozwoleniu na użytkowanie. W dniu 19 sierpnia 2013 r. PINB wydał postanowienie znak: [...] , którym nałożył na inwestora A. sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej, reprezentowanego przez syndyka, obowiązek wpłacenia kary w wysokości 40 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożył Syndyk Masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. Postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., znak: [...] , PINB wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak: [...] W wyniku postępowania zażaleniowego postanowieniem Nr [...] z dnia 20 lutego 2014 r., znak: [...] , MWINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w pismami z dnia 7 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Urzędu Miasta K. Wydział Spraw Administracyjnych Referat Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych dla dzielnic VIII do XIII z prośbą o udzielenie informacji o osobach zamieszkałych w lokalach mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. i dacie zgłoszenia ich zameldowania na pobyt stały, a także do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji S.A. w K. , [...] S.A. Rejon Dystrybucji K. oraz Rejonu Dystrybucji Gazu K. –P. z prośbą o udzielenie informacji czy są pobierane opłaty za pobór wody i odbiór ścieków oraz za przesyłanie energii elektrycznej i za przesyłanie gazu do lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul.[...] w K. Pismami z dnia 15 kwietnia 2014 r., 22 kwietnia 2014 r., 16 lipca 2014 r. oraz 30 lipca 2014 r. wyżej wymienione instytucje udzieliły żądanych informacji. Zawiadomieniem w trybie art. 10 k.p.a. z dnia 22 października 2014 r., znak: [...] organ pierwszej instancji powiadomił strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego we wskazanym terminie, a dniu 24 listopada 2014 r. wydał zaskarżone postanowienie, znak: [...], na które w ustawowym terminie zażalenie złożył Syndyk Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K.

Po omówieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zapis powołanego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie, bądź bez dokonania zgłoszenia zakończenia budowy. Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 55, który wskazuje przypadki budowy obiektów budowlanych wymagających przed przystąpieniem do ich użytkowania uzyskania pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo nałożył karę na Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej, gdyż zgodnie z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Organ drugiej instancji podziela stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. To syndykowi zatem przysługuje legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację tę nabył natomiast z mocy prawa syndyk masy upadłości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. Syndykowi więc przysługuje legitymacja do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację tę nabył natomiast z mocy prawa syndyk masy upadłości.

PINB w trakcie kontroli ustalił też fakt użytkowania budynku. Według oświadczenia Syndyka – K.O. , lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom (właścicielom) przez inwestora [...] spółkę z o. o. przed powołaniem likwidatora i ustanowieniem syndyka. W trakcie kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną. Z uwagi na fakt, iż zgromadzony materiał zdjęciowy obrazujący wyposażenie lokali mieszkalnych i korzystanie z miejsc postojowych w świetle orzecznictwa sądowego wydawał się być niewystarczający dla potwierdzenia nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku, organ pierwszej instancji pozyskał dodatkowy materiał dowodowy wskazujący na nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku. Stanowią go lista osób zameldowanych pod adresem ul. [...] w K. , pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 18 kwietnia 2014 r., pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w T. Rejon Dystrybucji Gazu K. –P. z dnia 11 lipca 2014 r. oraz pismo [...] S.A. Rejon Dystrybucji K. –P. z dnia 30 lipca 2014 r. Ze wskazanych powyżej pism właściwych instytucji wynika, że pod adresem ul.[...] w K. w okresie od dnia 5 lutego 2009 r. do dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku (tj. dnia 27 czerwca 2013 r.) w lokalach mieszkalnych nr [...],[...],[..] itd... zostało zameldowanych 41 osób, z tym że 2 osoby zostały wymeldowane. Dla nieruchomości przy ul. [...] naliczane są opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków na podstawie umów zawartych ze Wspólnotą Mieszkaniową Osiedle [...] w K. przy ul. [...] , a rozliczenie odbywa się w oparciu o wodomierze główne. Dla nieruchomości przy ul. [...] woda jest dostarczana od dnia 10 grudnia 2008 r., natomiast ścieki odprowadzane są od dnia 30 września 2009 r. Z pisma Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w T. Rejon Dystrybucji Gazu K. –P. z dnia 11 lipca 2014 r. wynika, że dla lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] opłaty za przesyłanie gazu pobierane są od października 2008 r., a umowy sprzedaży gazu w budynku przy ul. [...] w okresie października 2008 r. zawarto dla 29 lokali mieszkalnych. Natomiast, zgodnie z informacjami uzyskanymi z pisma [...] S.A. Rejon Dystrybucji K. _p. z dnia 30 lipca 2014 r., w/w instytucję wiążą kompleksowe umowy dotyczące dostaw energii elektrycznej. Dla budynku przy ul. [...] zostały zawarte umowy dla 10 lokali mieszkalnych, które weszły w życie w okresie od 12 grudnia 2008 r. do 8 lipca 2014 r. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje zatem jednoznacznie, że przedmiotowy budynek był użytkowany przed dniem złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a zatem z naruszeniem art. 54, 55 ustawy Prawo budowlane.

W każdym wypadku przed wymierzeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania organ powinien zbadać czy nie ma zastosowania w sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III tej ustawy uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 - Przedawnienie. W prawie publicznym przyjmuje się regułą, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego. Artykuł art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania powyższej ustawy do kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego i szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzania kar administracyjnych. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 Ordynacji podatkowej, należy odpowiednio stosować na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź odpowiednio zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni, gdy przystąpił on do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie informuje organ o dokończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu ego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy zatem uznać za decydujące przy ustalaniu początku biegu terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, z uwagi na złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zastosowanie powinien mieć trzyletni okres przedawnienia. W sytuacji, gdy inwestor miał obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku (zawiadomienia). Skoro taki wniosek został złożony w dniu 27 czerwca 2013 r., a zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 24 listopada 2014 r., to należy uznać że nie nastąpiło przedawnienie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku.

W dalszych rozważaniach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia kary.

Stwierdził następnie, że w świetle art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie. Stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie legalności użytkowania obiektu nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz umocowanie swoje znajduje w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa. Kwestią uznaniową nie jest również obowiązek nałożenia kary, jak i sama wysokość. Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, że u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe. Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby zatem rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji. W ocenie organu odwoławczego PINB przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, do którego odniósł obowiązujące przepisy prawa. Z należytą starannością wyjaśnił zasadność podjętego rozstrzygnięcia oraz podstawy faktyczne i prawne, które legły u jego podstaw, zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za nieuzasadnione.

Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do syndyka masy upadłości w sytuacji, gdy syndyk jest jedynie "zastępcą pośrednim" upadłego i działa w postępowaniu na rzecz upadłego, lecz nie jest stroną stosunku materialnoprawnego, w konsekwencji czego nie on lecz upadły winien być adresatem decyzji określającej jego prawa i obowiązki;

- naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. , a to przez niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego będącego podstawą do dokonania późniejszych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez częściowe i fragmentaryczne uzasadnienie okoliczności istotnych dla wydania postanowienia oraz odniesienie się tylko do wybranych faktów z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., a to przez brak stosownego zawiadomienia pełnomocnika syndyka masy upadłości o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji;

- naruszenie art. 144 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle zaistniałego stanu faktycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości. Wnosił też o zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego skarżący podawał, że postanowienie obarczone jest wadą nieważności z powodu błędnego wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty ustalonej w ramach postępowania kary. Artykuł 144 prawa upadłościowego i naprawczego wskazuje tylko, że syndyk masy upadłości wstępuje w miejsce upadłego jako tzw. zastępca pośredni. Występuje w postępowaniach w imieniu własnym, ale prowadzi je na rzecz upadłego. Nie można zatem uznać, aby syndyk był następcą prawnym upadłego, a tym samym przeszedł na syndyka status inwestora w ramach niniejszego postępowania. Syndyk masy upadłości nigdy nie był inwestorem w zakresie, który można by obciążać go karami z tytułu nieuzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. To upadły inwestor, w tym przypadku [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej jest podmiotem, na który z punktu widzenia materialnoprawnego powinna zostać nałożona przedmiotowa kara. Syndyk jest stroną postępowania w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego (art. 160 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego). Brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Skutki ogłoszenia upadłości dotyczą sfery jego zdolności do czynności prawnych. W efekcie organy obu instancji właściwie uczyniły doręczając w sprawie postanowienia syndykowi, gdyż to on posiada legitymację formalną do występowania w niniejszej sprawie, lecz błędnie zidentyfikowały adresata postanowienia w sensie materialnoprawnym. Obciążanie syndyka masy upadłości zobowiązaniami, których przyczyn powstania upatrywać należy w działalności upadłego inwestora nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia. Syndyk nie może być bowiem podmiotem praw i obowiązków powstałych przed dniem ogłoszenia upadłości. W niniejszej sprawi organy obu instancji ustaliły zaś, że do dopuszczenia budynków do użytkowania bez uzyskania zezwolenia doszło jeszcze przed ogłoszeniem upadłości.

Nadto skarżący zarzucał, że organy nie wypełniły nałożonego na nie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, który umożliwiłby ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W przedmiotowej sprawie organy gromadziły materiał dowodowy w sposób wybiórczy i częściowy, który nie pozwolił w momencie wydawania rozstrzygnięcia oddać całego spectrum stanu faktycznego. Istotnym z punktu widzenia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane jest obiektywne stwierdzenie, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania przepisanych prawem decyzji w tym zakresie. Z działań podjętych przez organ jasno wynika, że nie przeprowadził on wszelkich dowodów mogących mieć istotny wpływ na ustaleń stanu faktycznego, co dotyczy dowodu choćby przesłuchania właścicieli lokali mieszkalnych mieszczących się w budynku przy ul. [...], których to wyjaśnienia pozwoliłyby ustalić przybliżoną datę rozpoczęcia użytkowania, a co więcej dałyby odpowiedź czy do takiego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie w ogóle doszło. Znamienne w zaistniałej sytuacji faktycznej są także ustalenia, które poczynił organ pierwszej instancji, a z aprobatą zaakceptował organ odwoławczy, w zakresie próby wykazania, że stan użytkowania budynku trwa już od jakiegoś czasu. Przedstawienie dokumentów przez Urząd Miasta K. Wydział Sprawa Administracyjnych Referat Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych dla dzielnic VIII do XIII, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A., Rejon Dystrybucji Gazu K. –P. , Tauron Dystrybucja S.A. Rejon Dystrybucji K. –P. jest bezspornie dowodem na potwierdzenie faktu, że doszło do zawarcia umów pomiędzy tymi podmiotami a właścicielami lokali znajdujących się przy ulicy [...] Sam fakt zawarcia umowy, a sposób jej wykonywania to już zasadniczo dwie różne kwestie. Trzeba zauważyć, że możliwym jest by właściciele mieszkań korzystali z zasobów dostarczanych przez wymienionych przedsiębiorców tylko w zakresie niezbędnym do przygotowania swoich lokali do późniejszego zamieszkania. Równocześnie z samego faktu dokonania zameldowania nie można wyprowadzać wniosku, że osoba zameldowana faktycznie mieszka pod wskazanym adresem. Nadto, jak wskazuje orzecznictwo i przedstawiciele doktryny dokonanie zameldowania jest czynnością materialną techniczną polegającą na wpisie do konkretnego rejestru. Nie musi więc nieść to za sobą zmiany faktycznego stanu rzeczy polegającego na przebywaniu w określonym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Również dowód w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2013 r., w którym syndyk stwierdza jedynie fakt wydania lokali mieszkalnych właścicielom przed ogłoszeniem upadłości i ustanowieniem syndyka, nie musi być równoznaczny z podjęciem użytkowania przez właścicieli w sposób trwały. Wszystkie te wątpliwości budzą liczne zastrzeżenia co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i rzutują na prawidłowość późniejszego procesu stosowania prawa. Zdaniem skarżącego, nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku może nastąpić jedynie w sytuacji gdy przystąpiono do korzystania z obiektu w sposób trwały. Przedstawione wyżej argumenty odnoszące się do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania postanowienia nakładającego karę dowodzą tylko, że organy przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niepełny, mało wnikliwy i niedający jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego doszło do korzystania z obiektu w sposób trwały.

Skarżący eksponował następnie doniosłość zasady z art. 8 k.p.a. oraz zarzucał, że w niniejszej sprawie organ przy sporządzaniu uzasadnienia postanowienia nie odniósł się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia. Zastrzeżeń budzi kwestia braku ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez stronę w zażaleniu, uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Nadto, wśród reguł mających wpływ na prawidłową realizację zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, wymienia się regułę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego zrodziło się wiele obiekcji natury faktycznej i prawnej, których organy administracji nie wzięły pod uwagę wydając kwestionowane rozstrzygnięcia

W zakresie naruszenia art.107 §3 k.p.a. skarżący wskazywał, że organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w uzasadnieniu postanowień brały pod uwagę tylko fakty, które spełniały przesłanki z art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane. Wywodzono bez należytego poparcia w materiale dowodowym, że doszło do trwałego korzystania z obiektu budowlanego, co skutkuje nałożeniem kary administracyjnej. Pomijano zgłaszane przez stronę zarzuty przedawnienia należności z tytułu wymierzonej kary. Brak również w uzasadnieniu faktycznym przedstawienia przez organ argumentów wyjaśniających dlaczego niektórym dowodom odmówiono mocy dowodowej.

Odnośnie naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skarżący podnosił, że jak wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ pierwszej instancji miał 22 października 2014 r. zawiadomić strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego. Zawiadomienie to zostało doręczone na adres kancelarii syndyka, a nie pełnomocnika reprezentującego go w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. W świetle tak zaistniałego stanu faktycznego zasadnym jest odwołanie się do art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W przedmiotowej sprawie strona działająca w postępowaniu przez pełnomocnika umocowanego do podejmowania wszelkich czynności, została pozbawiona przysługującego jej prawa, co jednoznacznie powinno mieć wpływ na dalszy tok postępowania i jego wynik. Organ wydając rozstrzygnięcie nie powinien w ogóle wziąć pod uwagę okoliczności, co do których strona nie wyraziła swojego stanowiska. Fakt ten nie został zauważony ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ odwoławczy co zdaje się wypełnić przesłanki rażącego naruszenia przysługujących stronie praw.

W ostatniej części uzasadnienia skargi Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w K. kwestionował prezentowaną przez organ linią orzeczniczą dotycząca przedawnienia kar wskazując, że organ wywodzi iż niedopuszczalne jest stosowanie art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej w sposób, który prowadziłby do odebrania organowi możliwości nałożenia kary z powodu jego niewiedzy o rozpoczęciu użytkowania budynku. W konsekwencji doszłoby do upływu terminu przedawnienia i wygaśnięciu uprawnień organu. Argumentacja taka nie znajduje uzasadnienia albowiem brak przeszkód, aby organ nadzoru budowlanego podejmował czynności kontrolne zmierzające do oceny prawidłowości realizacji procesu inwestycyjnego. W sytuacji faktycznej, o której mowa zasadnym wydaje się stwierdzić, że za postanowienie ustalające wymiar kary należy traktować postanowienie z 23 lutego 2015 r. Jest to bowiem ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, które kończy postępowanie. Dokonując założenia, że do rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło na początku roku 2008, trzeba przyjąć, że doszło do upływu pięcioletniego okresu przedawnienia. Wtórne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie może skutkować powstaniem sytuacji, w której rozpocznie bieg nowy termin przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w wydanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie do art. 57 ust. 7 P.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący zakwestionował natomiast możliwość nałożenia kary na syndyka masy upadłości, zamiast na inwestora (upadłego). Podnosił również, że nie zostało prawidłowo wyjaśnione czy i kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu, a gdyby przyjąć ustalenia organów, to karę nałożono po upływie terminu przedawnienia. Zarzucał naruszenie jego uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. skierowania postanowienia o nałożeniu kary do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, który nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 233, dalej P.u.n.), z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Mienie, które nie wchodzi do masy upadłości, zostało wyliczone w art. 63-67 P.u.n. W sprawach majątkowych, dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości, legitymację procesową zachowuje upadły. Nadto, zgodnie z art. 144 ust. 1 P.u.n., jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Jak wynika z art. 144 ust. 2 P.u.n., postępowania o których mowa w ust. 1 syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Stosownie do art. 144 ust. 3 P.u.n. przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do postępowań w sprawach o należne od upadłego alimenty oraz renty z tytułu odpowiedzialności za uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia albo utratę żywiciela oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę. Z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących majątku upadłego w upadłości likwidacyjnej zachowuje on legitymację procesową oraz może być podmiotem praw i obowiązków tylko wówczas, gdy albo dany składnik mienia nie wchodzi do masy upadłości (art. 63 – 67 P.u.n.), albo gdy postępowania dotyczą spraw wyliczonych w art. 144 ust. 3 P.u.n. We wszystkich pozostałych sprawach administracyjnych legitymowany będzie nie sam upadły, ale syndyk masy upadłości. Ten właśnie podmiot jest też adresatem wydawanych aktów administracyjnych. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "jedynie" zawarty w treści przepisu art. 144 ust. 1 P.u.n. jest kategoryczny i przesądza o tym, że jedynie syndyk ma legitymację procesową do udziału w toczących się postępowaniach dotyczących masy upadłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I FSK 1033/08, Lex Omega nr 573173). W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. Syndykowi więc przysługuje legitymacja własna do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 94/08, Lex Omega nr 566714). Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci tę legitymację w sprawach dotyczących masy upadłości, a z mocy prawa nabywa ją syndyk masy upadłości. Słusznie zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego, że kara za użytkowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie wchodzi do masy upadłości; jeżeli zatem inwestor znajduje się w upadłości likwidacyjnej, to postanowienie o nałożeniu kary winno być skierowane do syndyka masy upadłości, a nie do upadłego inwestora. Zarzut zaistnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia.

Nie ma racji skarżący zarzucając niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, czy odniesienie się tylko do niektórych faktów istotnych w sprawie (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, co nie wyklucza inicjatywy stron. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Ustalenie w niniejszej sprawie zostały dokonane z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 57 ust. 7 P.b. Treść tego przepisu prowadzi do wniosku, że przewidziana w nim kara jest wymierzana za zdarzenie polegające na podjęciu przez inwestora, bądź osoby działające z jego upoważnienia, czynności polegających na użytkowaniu obiektu budowlanego, a zatem już za samo rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części w sposób inny, niż podporządkowany wyłącznie realizacji inwestycji. Późniejsze uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania", nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 P.b. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12, Lex Omega nr 1320765). Istotne jest zatem nie to, czy w dacie orzekania inwestor nadal użytkuje obiekt, ale czy do takiego użytkowania samowolnie przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli użytkowanie rozpoczęte zostało przed uzyskaniem takiej decyzji, to jej wydanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary administracyjnej.

Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 P.b. organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Go 509/11, Lex Omega nr 864336; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Łd 764/10, Lex Omega nr 755923). Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 389/11, Lex Omega nr 993310). Regulacja przewidziana w art. 57 ust. 7 była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach : z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2) - gdzie orzekano o jego zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64) – dotyczącym jego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08 ( OTK-A 2009/8/125, Dz.U.RP 2009/159/1262) - odnoszącym się do jego zgodności z art. 45 ust. 1 i z art. 42 Konstytucji. Za istotne należy uznać te wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, w których zwraca się uwagę na uzasadnienie dla wprowadzenia sankcji za niezgodne z prawem zachowanie się określonych podmiotów. Już w pierwszym z wyroków wskazywano, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Podobnie w drugim z wyroków zwrócono uwagę, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i pochodna sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo, dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu, i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". W trzecim wyroku Trybunał Konstytucyjny przyznając, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca, stwierdził jednak , że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych.

Ustaleniom w postępowaniu administracyjnym nie podlegają wszelkie okoliczności wiążące się ze sprawą, lecz jedynie te, które mają w sprawie znaczenie istotne, tj. takie, od których zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek był użytkowany w trakcie kontroli prowadzonych w dniach 9 i 12 lipca 2013 r., co zobrazowano wykonując fotografie. Materiał ten rzeczywiście przedstawia stan użytkowania budynku mieszkalnego, nie zaś etap realizacji inwestycji.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły również, że w przedmiotowym budynku zameldowane są liczne osoby, co ma miejsce sukcesywnie od 2009 r. Do obiektu na podstawie umów z 2008 r. zawieranych przez Wspólnotę Mieszkaniową dostarczana był woda, gaz, energia elektryczna, a ścieki odbierane są od 2009 r. Ustalenia te opierają się na obiektywnych materiałach, dowodzących czynności uznawanych za typowe dla stanu użytkowania budynku wielomieszkaniowego, dla stwierdzenia czego nie jest celowe lub konieczne korzystanie z osobowych środków dowodowych.

Skarżący twierdzi, że z samego faktu zawarcia umów o dostawę mediów czy też zameldowania nie można wyprowadzać wniosku, jakoby przystępowano do użytkowania budynku, gdyż media mogły być użytkowane jedynie w zakresie niezbędnym do przygotowania do późniejszego zamieszkania, zaś formalne zameldowanie na pobyt stały nie musi oznaczać faktycznego zamieszkania. Trzeba jednak zauważyć, że informacje od przedsiębiorstw dostarczających media oraz dane meldunkowe były jedynie częścią materiału dowodowego, który został przez organy oceniony kompleksowo. Dowody te uwzględniono łącznie z protokołami kontroli, zawierającymi m. in. oświadczenie samego syndyka o uprzednim wydaniu lokali mieszkalnych lokatorom i właścicielom w bliżej nieokreślonej dacie, a także dokumentacją zdjęciową, która obrazuje m.in. korzystanie z pomieszczeń budynku dla celów mieszkalnych. Wnioskowanie dokonane przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z którym budynek mieszkalny musiał być użytkowany (przystąpiono do jego użytkowania) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było oparte na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznym rozumowaniem. O ile można zakładać, że w pojedynczych przypadkach właściciel mieszkania może zawrzeć umowę o dostawę mediów oraz dokonać zameldowania, nie przystępując do użytkowania lokalu mieszkalnego, o tyle nie można pogodzić z doświadczeniem życiowym konkluzji, iż taki przypadek dotyczy wszystkich czterdziestu dwóch osób, które zameldowały się w budynku pomiędzy 2009 a 2012 r. Zauważyć też trzeba, że skarżący nie przedstawił i nie wnioskował na żadnym dowodów przeciwnych.

Nie jest istotne, w jakim dokładnie momencie rozpoczęło się użytkowanie budynku, o ile był to moment poprzedzający uzyskanie stosownej decyzji. Taka ocena pozostaje zaś w związku zagadnieniem przedawnienia możliwości wymierzenia kar na podstawie art. 57 ust. 7 P.b.

Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 613, oznaczona dalej jako O.p.) dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 P.b. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 O.p. należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót . W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (Lex Omega nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia dotyczącego biegu przedawnienia w wyżej wskazanych przypadkach. W tym zakresie wskazał, że "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary".

Odnosząc powyższe trafne rozważania do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. z dnia 22 lipca 2013r., znak: [...] wynika, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dniu 27 czerwca 2013 r. Zastosowanie znajdzie zatem trzyletni okres przedawnienia. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary okres ten jeszcze nie upłynął. Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący błędnego pominięcia kwestii przedawnienia kary.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Stwierdzone uchybienie z uwagi na pozostałe okoliczności nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy.

W szczególności skarżący podnosił, że wystosowane w trybie art. 10 k.p.a. zawiadomienie z dnia 22 października 2014 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostało skierowane bezpośrednio do syndyka, nie zaś do jego pełnomocnika.

Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jak wynika z akt sprawy, w czasie gdy organ pierwszej instancji wysyłał zawiadomienie z dnia 22 października 2014r., Syndyk Masy Upadłościowej [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej działał przez pełnomocnika (adw. R.G. ). Zawiadomienie wysłano bezpośrednio do syndyka a nie do jego pełnomocnika, czym naruszono art. 40 § 2 k.p.a.

Słusznie jednak przyjmuje się w orzecznictwie, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2572/12, Lex Omega nr 1574646 oraz z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 1142/11, Lex Omega nr 1270072 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Kielcach, w wyroku z dnia 8 maja 2015r., sygn. akt II SA/Ke 255/14, Lex Omega nr 1467823 oraz w Gdańsku, z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 592/12, Lex Omega nr 1302963). Warunkiem sine qua non uchylenia aktu z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1045/13, Lex Omega nr 1414026).

W niniejszej sprawie doręczenie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie ograniczyło praw strony do czynnego udziału. Zarzut naruszenia art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. został co prawda podniesiony w zażaleniu, ale skarżący w żaden sposób go nie rozwinął i nie uzasadnił negatywnych skutków tego stanu rzeczy. Nie wskazał, w jaki sposób to naruszenie miałoby ograniczyć jego możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności jakich czynności nie był z tego powodu w stanie dokonać. Wskazane uchybienie nie uniemożliwiło skarżącemu również wniesienia zażalenia, ani udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Należy zatem uznać, że wskazane uchybienie pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.