Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 847/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm. zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwany dalej "k.p.a.") Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez "A" sp. z o.o. (zwaną dalej "wnioskodawcą" "Spółką", "stroną skarżącą") od decyzji Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), którą oddalono odwołanie Spółki od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna, w zakresie świadczenia w hospicjum domowym na obszarze powiatu w. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] lutego 2017 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna, w zakresie świadczenia w hospicjum domowym na obszarze powiatu w. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 256.830,88 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r; okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. W ogłoszeniu podano, że po przeprowadzeniu postępowania może zostać zawarta maksymalnie jedna umowa.

W postępowaniu oferty złożyli: 1. "A" sp. z o.o.;

2. "B",

3. "C". Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] lutego 2017 r. – zgodnie z ogłoszeniem podanym do publicznej wiadomości. Komisja stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Członkowie komisji złożyli oświadczenia zgodnie z art. 139 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach w przedmiocie niezaistnienia przesłanek do ich wyłączenia z prac komisji. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania wezwała oferenta – "C" do uzupełnienia braków formalno-prawnych oferty. Oferent uzupełnił w terminie braki do których uzupełnienia został wezwany. Ponadto komisja konkursowa przeprowadziła u dwóch oferentów: "B" oraz u strony skarżącej weryfikację w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W przedstawionej przez stronę skarżącą dokumentacji nie stwierdzono nieprawidłowości.

Komisja konkursowa wezwała Spółkę (a także dwóch pozostałych oferentów) do wyjaśnień w związku z udzieleniem twierdzącej odpowiedzi na pytania ankietowe nr: 1.2.1.3 Fizjoterapeuta – równoważnik co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców. Wskazano, że warunek wymagany to: fizjoterapeuta 1/4 etatu przeliczeniowego na 15 świadczeniobiorców określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej oraz warunek dodatkowo oceniany: 1/4 etatu przeliczeniowego na 15 świadczeniobiorców, odrębnie określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, za który oferta w kryterium oceny - jakość - otrzymuje dodatkowe 6 pkt. Wyjaśniono, że łączny wymiar zatrudnienia w/w personelu powinien wynosić 0,5 etatu na 15 świadczeniobiorców. Odnośnie pozycji 1.2.1.6 Specjalista psychologii klinicznej lub psycholog kliniczny, lub psycholog, lub psychoonkolog - co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców. Wskazano, że warunek wymagany to: psycholog 1/2 etatu przeliczeniowego na 30 świadczeniobiorców, określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej oraz warunek dodatkowo oceniany: 1/4 etatu przeliczeniowego na 30 świadczeniobiorców, odrębnie określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, za który oferta w kryterium oceny - jakość - otrzymuje dodatkowe 3 pkt.

Wnioskodawca odpowiadając na to wezwanie poinformował, że odpowiedzi są zgodne ze stanem faktycznym i odpowiadają danym przedstawionym w pozostałych częściach złożonej oferty. Spółka wskazała, że dane przedstawione w ofercie są ze sobą spójne i jednoznacznie wskazują, że Wnioskodawca dysponuje fizjoterapeutą w wymiarze czasu pracy równemu równoważnikowi co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców oraz psychologiem zatrudnionym w wymiarze czasu pracy równemu równoważnikowi co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców. W tym stanie rzeczy, wnioskodawca wskazał, że na wprost postawione pytanie ankietowe: w zakresie pozycji: 1.2.1.3 Fizjoterapeuta - równoważnik co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców oraz pozycji: 1.2.1.6 Specjalista psychologii klinicznej lub psycholog kliniczny, lub psycholog, lub psychoonkolog - co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców, udzielona została odpowiedź twierdząca i zgodna ze stanem faktycznym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Spółka wniosła o zmianę odpowiedzi udzielonej na pytanie ankietowe nr 1.3.1.1 "w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniodawców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 lat" oraz 1.3.1.2 "w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniodawców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie", z odpowiedzi negatywnej ("NIE") na twierdzącą ("TAK"). W uzasadnieniu Spółka wskazała, że nieprzerwanie od ponad 5 łat realizuje świadczenia w zakresie hospicjum domowego dla osób dorosłych na obszarze miasta W. Umowa na realizację tychże świadczeń została zawarta z Płatnikiem w ramach postępowania konkursowego ogłoszonego na grupę powiatów. Wnioskodawca poinformował, że w postępowaniach konkursowych ogłoszonych w roku 2017, w wyniku których umowy mają być zawarte do 30 czerwca 2022 r., Płatnik zmienił obszary kontraktowania w ten sposób, że postępowanie prowadzone jest oddzielnie dla każdego z powiatów województwa d. Uznając, że nowy obszar kontraktowania nie jest tożsamy z poprzednim, na pytanie ankietowe o ciągłości realizacji umów w ramach danego zakresu świadczeń (hospicjum domowe) w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie, Wnioskodawca odpowiedział "NIE". Wyjątkiem jest jedynie obszar miasta W., gdzie udzielona została odpowiedź twierdząca.

Na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2017 r. komisja konkursowa postanowiła oddalić wniosek Wnioskodawcy dotyczący zmiany odpowiedzi udzielonej na pytania ankietowe nr: 1.3.1.1 i 1.3.1.2 z odpowiedzi negatywnej (NIE) na twierdzącą (TAK).

W dniu [...] kwietnia 2017 r. przedmiotowe postępowanie zostało rozstrzygnięte a ogłoszenie o rozstrzygnięciu ukazało się na stronie internetowej Oddziału NFZ oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału. W postępowaniu wybrano ofertę "B", która uzyskała za ocenę oferty łączną liczbę punktów 81,178.

W związku z powyższym w dniu [...] maja 2017 r. Wnioskodawca złożył odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję nr [...], którą oddalił odwołanie Spółki.

Strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z dokumentacji postępowania wynika, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest wydane na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016r., poz. 1372 ze zm.). Organ zauważył ponadto, że w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania konkursowego wskazano akty prawne będące podstawą prowadzenia tego postępowania oraz oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Organ zaznaczył, że porównanie ofert następowało w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, które są skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu. Przyjął, że wszyscy składający oferty posiadali jednakową informację o kryteriach oceny ofert, co spełnia zapisy art. 134 ustawy o świadczeniach. Dyrektor podkreślił także, że analiza ofert jest następstwem zapisów art. 148 ustawy o świadczeniach. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonywane jest według kryteriów wyboru ofert: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, cena udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Następnie organ przedstawił zasady oceny ofert określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W dalszej części decyzji przedstawiono w formie tabeli zestawienie porównawcze udzielonych przez oferentów odpowiedzi ankietowych oraz zestawienie porównawcze ofert ze wskazaniem liczby punktów.

Organ podniósł, że oferta złożona przez "B" uzyskała najwyższą liczbę, tj. 81,178 punków w łącznej ocenie, w tym 22,178 punkty za ofertę cenową. Oferta złożona przez Wnioskodawcę uzyskała 65,500 punktów w łącznej ocenie, w tym 12,500 punktów za ofertę cenową. "C" otrzymał 60,500 punktów. W zakresie "warunków wymaganych" wszyscy oferenci uzyskali 0 punktów. W następstwie rozstrzygnięcia postępowania została wybrana oferta, która uzyskała najwyższą liczbę punktów, tj. "B".

W odniesieniu do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów organ podkreślił, że załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej - warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej - w części II określa świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych. W ust. 1 wskazane są wymagania dotyczące personelu w hospicjum domowym dla dorosłych. Dyrektor przywołał następnie treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferent, który zadeklarował spełnienie określonego warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełnić dodatkowo ponad warunki realizacji świadczeń określone w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach. Wskazał przy tym, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach. W konsekwencji, by strona skarżąca mogła otrzymać punkty za spełnienie warunku podlegającego ocenie (który obowiązany była spełnić dodatkowo) w zakresie: 1.4 Fizjoterapeuta - równoważnik co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców - liczba możliwych do uzyskania punktów 6; 1.8 Specjalista psychologii klinicznej lub psycholog kliniczny, lub psycholog, lub psychoonkolog - co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców - liczba możliwych do uzyskania punktów 3, to powinna wykazać dla: Fizjoterapeuty łączny wymiar zatrudnienia 0,5 etatu na 15 świadczeniobiorców; Specjalisty psychologii klinicznej lub psychologa klinicznego, lub psychologa, lub psychoonkologa – 0,75 etatu na 30 świadczeniobiorców.

Organ podkreślił, że wnioskodawca w złożonej ofercie nie wykazał wystarczającego potencjału w zakresie personelu dotyczącego fizjoterapeuty i psychologa, aby uzyskać punkty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r., dlatego też komisja konkursowa wzywała go do złożenia wyjaśnień, wskazując jaki powinien być wymiar zatrudnienia personelu (fizjoterapeuta i psycholog).

Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy dotyczącego: - braku zmiany odpowiedzi udzielonej na pytanie ankietowe 1.3.1.1 i 1.3.1.2 (z "nie" na "tak"), dotyczące ciągłości świadczeń pomimo złożenia wniosku w tym zakresie oraz braku dokonania właściwej oceny sytuacji świadczeniodawcy i okoliczności w zakresie ciągłości udzielania świadczeń i przyznania mu odpowiedniej ilości punktów w części dotyczącej pytań ankietowych 1.3.1.1 i 1.3.1.2., organ wskazał, że przy udzielonej przez Wnioskodawcę negatywnej (NIE) odpowiedzi na pytania nr: 1.3.1.1 i 1.3.1.2 nie występowała wewnętrzna sprzeczność w złożonej przez Wnioskodawcę ofercie. Wystąpienie takiej okoliczności dawałoby komisji konkursowej możliwość – stosownie do zapisów § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy – żądania od Wnioskodawcy złożenia wyjaśnień dotyczących oferty. Organ zauważył również, że stosownie do zapisów

§ 18 ust. 4 zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę komisja konkursowa postąpiła prawidłowo oddalając wniosek Spółki o zmianę odpowiedzi ankietowej, która to zmiana prowadziłaby do zmiany złożonej przez Wnioskodawcę oferty. Podkreślono również, że pozostali oferenci biorący udział w przedmiotowym postępowaniu na pytania ankietowe Nr 1.3.1.1 i 1.3.1.2 udzielili twierdzącej odpowiedzi "TAK" i otrzymali po 5,000 pkt za odpowiedź na każde pytanie ankietowe.

Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez brak zawiadomienia świadczeniodawcy o czynności oddalenia w dniu 18 kwietnia 2017 r. wniosku świadczeniodawcy w zakresie zmiany odpowiedzi na pytania ankietowe nr 1.3.1.1 i 1.3.1.2, dotyczące ciągłości udzielania świadczeń i tym samym uniemożliwienie skarżącemu złożenia protestu od czynności komisji, organ wyjaśnił, że komisja konkursowa nie ma obowiązku informowania oferenta o każdym etapie oceny ofert. Zgodnie z zapisem w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy - w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty - i takich wyjaśnień Komisja żądała od oferentów nie informując ich o ocenie złożonych wyjaśnień. Ponadto przepis ten wskazuje, że komisja w toku postępowania może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, nie mówi zaś o obowiązku informowania oferenta o podejmowanych przez komisję czynnościach w związku z wezwaniem do złożenia wyjaśnień. Organ zauważył także, że Wnioskodawca skorzystał z możliwości wniesienia odwołania. Za nieuzasadnione uznał także organ zarzuty wnioskodawcy odnoszące się do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając naruszenie:

1) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nierówne traktowanie świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, wyrażające się w:

- zaniechaniu wyjaśnienia kwestii dysponowania przez Spółkę odpowiednim potencjałem w zakresie zatrudnionych fizjoterapeutów i psychologów,

- braku zmiany odpowiedzi udzielonej na pytania ankietowe 1.3.1.1 i 1.3.1.2, dotyczące ciągłości świadczeń pomimo złożenia wniosku w tym zakresie oraz braku dokonania właściwej oceny sytuacji świadczeniodawcy i okoliczności w zakresie ciągłości udzielania świadczeń i przyznania mu odpowiedniej ilości punktów w części dotyczącej pytań ankietowych 1.3.1.1. i 1.3.1.2 i bezpodstawne zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii, co spowodowało, że skarżący, znajdujący się w identycznej sytuacji jak inni oferenci nie dostał punktów za ciągłość udzielanych świadczeń.

2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie gwarantujący uczciwej konkurencji, wyrażające się w:

- braku zmiany odpowiedzi udzielonej na pytania ankietowe 1.3.1.1 i 1.3.1.2, dotyczące ciągłości świadczeń pomimo złożenia wniosku w tym zakresie oraz braku dokonania właściwej oceny sytuacji świadczeniodawcy i okoliczności w zakresie ciągłości udzielania świadczeń i przyznania mu odpowiedniej ilości punktów w części dotyczącej pytań ankietowych 1.3.1.1. i 1.3.1.2 i bezpodstawne zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii, co spowodowało, że skarżący, znajdujący się w identycznej sytuacji jak inni oferenci nie dostał punktów za ciągłość udzielanych świadczeń.

3) art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez brak zawiadomienia świadczeniodawcy o czynności oddalenia w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosku świadczeniodawcy w zakresie zmiany odpowiedzi na pytania ankietowe nr 1.3.1.1 i 1.3.1.2, dotyczące ciągłości udzielania świadczeń i tym samym uniemożliwienie skarżącemu złożenia protestu na czynności komisji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w szczególności podkreśliła, że treść stawianych w ankiecie pytań jest myląca. Wskazano, że gdyby w pytaniach 1.2.1.3 i 1.2.1.6 pytano o zatrudnienie psychologa w wymiarze 3/4 etatu na 30 osób i fizjoterapeuty w wymiarze 1/2 etatu na 15 osób skarżący także udzieliłby odpowiedzi twierdzącej, w istocie dysponując odpowiednim potencjałem kadrowym w tym wymiarze.

Strona skarżąca podkreśliła także, że nieprzerwanie od ponad 5 lat realizuje świadczenia w zakresie hospicjum domowego dla osób dorosłych na obszarze miasta W. na podstawie umowy zawartej dla grupy powiatów. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym Fundusz zmienił obszary kontraktowania w ten sposób, że postępowanie prowadzone jest oddzielnie dla każdego z powiatów województwa dolnośląskiego. Skarżący uznał więc, że nowy obszar kontraktowania nie jest tożsamy z poprzednim. Komisja konkursowa – w ocenie strony skarżącej – musiała być świadoma obszaru, na którym Spółka udziela świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie umów zawartych w wyniku przeprowadzenia poprzednich postępowań konkursowych i tym samym sprzeczności udzielonej odpowiedzi z rzeczywistością.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję oddalającą odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna, w zakresie świadczenia w hospicjum domowym na obszarze powiatu w.

Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1938, zwanej dalej ustawą o świadczeniach).

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4. Zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (jak miało miejsce w niniejszej sprawie) albo rokowań (art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość i cenę udzielanych świadczeń.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, świadczeniodawcom których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154. Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy. Stosownie natomiast do art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa: przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 1); szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie (pkt 2). Zgonie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Podkreślić także należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, zależnie od tego jakie zarzuty zostaną podniesione w odwołaniu, a także czy i jak zostaną uzasadnione, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również po wyjaśnieniu tej podstawowej kwestii, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Nie chodzi zatem w postępowaniu administracyjnym o ponawianie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez organ kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie dotyczące zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna, w zakresie świadczenia w hospicjum domowym na obszarze powiatu w. W postępowaniu oferty złożyli: 1. "A"; 2. "B" 3. "C". Po przeprowadzeniu postępowania wybrana została oferta "B", która uzyskała za ocenę oferty łączną liczbę punktów 81,178, w tym 22,178 punkty za ofertę cenową. Oferta złożona przez Wnioskodawcę uzyskała 65,500 punktów w łącznej ocenie, w tym 12,500 punktów za ofertę cenową. "C" otrzymał 60,500 punktów (w tym 12,500 punktów za ofertę cenową). W zakresie kategorii "warunki wymagane" wszyscy oferenci uzyskali 0 punktów. Wnioskodawca nie otrzymał żadnych punktów w kategorii "ciągłość", podczas gdy dwóch pozostałych uczestników postępowania otrzymało w tym zakresie po 10,000 punktów.

W toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze strona skarżąca zakwestionowała w pierwszej kolejności prawidłowość oceny dysponowania przez nią odpowiednim potencjałem w zakresie zatrudnionych fizjoterapeutów i psychologów i w konsekwencji nieotrzymania żadnych punktów w tym zakresie.

Wymagania dotyczące zatrudnienia personelu w hospicjum domowym dla dorosłych zostały określone w wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 31 d ustawy o świadczeniach rozporządzeniach Ministra Zdrowia: z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U. Z 2013 r., poz. 1347) oraz z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372). Załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. "warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej" w części II określa świadczenia gwarantowane realizowane w warunkach domowych. W ust. 1 wskazane są wymagania dotyczące personelu w hospicjum domowym dla dorosłych, gdzie: pkt 3 stanowi, że warunkiem wymaganym jest psycholog lub psycholog posiadający tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej, lub psychoonkolog, którym jest osoba z wykształceniem psychologicznym lub medycznym, która ukończyła studia wyższe i uzyskała tytuł magistra lub równorzędny oraz ukończyła studia podyplomowe z psychoonkologii - równoważnik 1/2 etatu przeliczeniowego na 30 świadczeniobiorców, pkt 4 stanowi, że warunkiem wymaganym jest osoba, o której mowa w części I ust. 1 pkt 4 (czyli fizjoterapeuta) - równoważnik 1/4 etatu przeliczeniowego na 15 świadczeniobiorców. Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w załączniku nr 11 określa wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna. W tabeli nr 1 dla przedmiotu postępowania hospicjum domowe dla dorosłych w kryterium jakości - Personel jako oceniany warunek wskazano: pod pozycją 1.4 Fizjoterapeuta - równoważnik co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców - liczba możliwych do uzyskania punktów 6; pod pozycją 1.8 Specjalista psychologii klinicznej lub psycholog kliniczny, lub psycholog, lub psychoonkolog - co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców - liczba możliwych do uzyskania punktów 3.

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. oferent, który zadeklarował spełnienie określonego warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełnić dodatkowo ponad warunki realizacji świadczeń określone w rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 31 d ustawy o świadczeniach. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej zostało wydane na podstawie art. 31 d ustawy o świadczeniach.

Analiza przytoczonych zapisów rozporządzeń prowadzi do wniosku, że oferent, który zadeklarował spełnienie określonego warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełnić dodatkowo ponad warunki realizacji świadczeń określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. Zatem, aby Wnioskodawca mógł otrzymać punkty za spełnienie warunku podlegającego ocenie (który obowiązany był spełnić dodatkowo) powinien wykazać dla fizjoterapeuty łączny wymiar zatrudnienia 0,5 etatu na 15 świadczeniobiorców; specjalisty psychologii klinicznej lub psychologa klinicznego, lub psychologa, lub psychoonkologa – 0,75 etatu na 30 świadczeniobiorców.

W związku z udzieleniem przez stronę skarżącą twierdzącej odpowiedzi na pytania ankietowe nr: 1.2.1.3 Fizjoterapeuta – równoważnik co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców oraz pytanie nr 1.2.1.6 Specjalista psychologii klinicznej lub psycholog kliniczny, lub psycholog, lub psychoonkolog - co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców, komisja konkursowa wezwała Spółkę (a także dwóch pozostałych oferentów) do wyjaśnień. Jednocześnie komisja wskazała, że łączny wymiar zatrudnienia fizjoterapeuty powinien wynosić 0,5 etatu na 15 świadczeniobiorców, odnośnie Specjalisty psychologii klinicznej lub psychologa klinicznego, lub psychologa, lub psychoonkologa - 0,75 etatu na 30 świadczeniobiorców. W odpowiedzi Spółka wskazała, że dane przedstawione w ofercie są ze sobą spójne i jednoznacznie wskazują, że Wnioskodawca dysponuje fizjoterapeutą w wymiarze czasu pracy równemu równoważnikowi co najmniej 1/4 etatu na 15 świadczeniobiorców oraz psychologiem zatrudnionym w wymiarze czasu pracy równemu równoważnikowi co najmniej 1/4 etatu na 30 świadczeniobiorców.

Wobec zatem treści odpowiedzi umieszczonych w ankiecie przez stronę skarżącą i wobec złożonych przez nią wyjaśnień, słusznie organ przyjął, że wnioskodawca w złożonej ofercie nie wykazał wystarczającego potencjału w zakresie personelu dotyczącego fizjoterapeuty i psychologa, aby uzyskać punkty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. Kwestia ta zresztą nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. Spółka wskazała natomiast, że treść stawianych w ankiecie pytań była myląca. Z ankiety nie wynikało bowiem, że wymiar etatu poszczególnych specjalistów powinien stanowić sumę etatów określonych w dwóch rozporządzeniach. W ocenie Sądu, w istocie ankieta w zakresie wymagań dotyczących personelu jest sformułowana w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Nie mniej jednak podkreślić należy, że w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wskazano, że oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone w przywołanych w tym ogłoszeniu aktach prawnych – m.in. w rozporządzeniu z dnia 29 października 2013 r. i rozporządzeniu z dnia 5 sierpnia 2016 r. W konsekwencji zatem podmioty przystępujące do postępowania powinny zapoznać się z obowiązującymi i wskazanymi wprost przez NFZ regulacjami prawnymi. Ponadto dodać należy, że strona skarżąca została wezwana przez komisję do udzielenia wyjaśnień w zakresie pozycji dotyczących wymiaru pracy poszczególnych specjalistów z dokładnym wyjaśnieniem wysokości wymiaru etatu. Pomimo takiego wezwania, strona skarżąca podała, że przedstawione przez nią dane są spójne i jednoznaczne. Trzeba także zauważyć, że w zakresie wymagań dotyczących wymiaru zatrudnienia personelu wszystkie biorące udział w konkursie podmioty otrzymały 0 punktów. W konsekwencji niespełnienie tego kryterium nie miało wpływu na wybór oferenta, ponieważ żaden z podmiotów go nie spełnił. Analiza punktacji wskazuje natomiast, że decydujące znaczenie miała liczba punktów otrzymanych w kategorii "cena". Strona skarżąca i "C" otrzymały w tym zakresie 12,500 punktów, natomiast "B".

Odnosząc się do kwestii nieuwzględniania przez Komisję wniosku strony skarżącej o zmianę odpowiedzi na pytania ankietowe nr 1.3.1.1 i 1.3.1.2 z "nie" na "tak", dotyczące ciągłości świadczeń, należy wskazać, że zgodnie z § 18 ust. 1 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. nr 12/2015/DSOZ w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po upływie terminu składania ofert, oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert (...). W myśl natomiast § 18 ust. 4 tego zarządzenia oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę komisja konkursowa postąpiła prawidłowo oddalając wniosek Spółki o zmianę odpowiedzi ankietowej, która to zmiana prowadziłaby do zmiany złożonej przez Wnioskodawcę oferty. Zauważyć także należy, że wobec braku sprzeczności w treści złożonej oferty komisja konkursowa nie miała podstaw do wezwania strony skarżącej do złożenia wyjaśnień w tym zakresie w trybie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz.1980).

W kwestii podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez brak zawiadomienia świadczeniodawcy o czynności oddalenia w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosku świadczeniodawcy w zakresie zmiany odpowiedzi na pytania ankietowe nr 1.3.1.1 i 1.3.1.2, dotyczące ciągłości udzielania świadczeń i tym samym uniemożliwienie skarżącemu złożenia protestu od czynności komisji, należy wskazać, że brak możliwości zmiany poszczególnych części oferty wynika z mocy obowiązujących przepisów prawa. Jak wyżej wskazano oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oddalenie zatem wniosku strony skarżącej o zmianę odpowiedzi zawartej w ankiecie miało jedynie charakter formalny, a komisja nie miała obowiązku informowania Spółki o nieuwzględnieniu wniosku. Strona skarżąca skorzystała przy tym z możliwości wniesienia odwołania, a następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego nastąpiła kontrola prowadzonego postępowania konkursowego.

Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował przepisy prawa, a w całym postępowaniu konkursowym nie naruszono obowiązujących zasad, a w szczególności art. 134 i art. 153 ustawy o świadczeniach i nie doszło tym samym do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W trakcie przedmiotowego postępowania konkursowego zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania w prowadzonym postępowaniu przejawiała się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Mając to na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.