Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1678/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządcy masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 699/19 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rekultywacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 699/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę Zarządcy masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] (dalej Zarządca albo skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], zapadłą w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rekultywacji.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Starosta [...] (dalej Starosta), działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił Zarządcy zmiany ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], określającej osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji na części gruntów działki nr [...][...] obręb [...], gm. [...] o łącznej powierzchni 2,5 ha, w zakresie punktu 3 poprzez nadanie mu nowej treści i określenie zawartego tam terminu wykonania rekultywacji na brzmienie: "do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni".

Starosta wyjaśnił m.in., że eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "[...]" została rozpoczęta na podstawie koncesji Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], udzielonej przedsiębiorcy P. Ch. prowadzącemu Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] z/s w [...], ul. [...] (dalej przedsiębiorca). Jednocześnie w koncesji wyznaczony został obszar i teren górniczy "[...]" Na wniosek ówczesnego przedsiębiorcy Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wyznaczył m.in. termin na wykonanie rekultywacji części gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]" - do dnia [...] października 2012 r. Organ podkreślił, że nałożony na przedsiębiorcę obowiązek wykonania rekultywacji w wyznaczonym terminie dotyczył tylko niewielkiej części gruntów o powierzchni 2,5 ha z całkowitej powierzchni objętej koncesją 35,0527 ha, przy czym złoże w tej części było już w znacznym stopniu wyeksploatowane. Ponadto, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej u.o.g.r.i.l.), przedsiębiorca przedłożył w dniu [...] marca 2009 r. informację o zmianach powstałych w 2008 r., w zakresie gruntów podlegających rekultywacji, zgodnie z którą w tym czasie realizowany był etap techniczny rekultywacji z wykorzystaniem odpadów.

Organ wyjaśnił, że eksploatacja złoża [...] została rozpoczęta od strony zachodniej w miejscu, którego dotyczy decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., a to w miarę postępu robót i przesuwania się frontu eksploatacyjnego w kierunku południowym i wschodnim, nie ograniczało - w opinii organu - możliwości wykonania rekultywacji, jak i sama rekultywacja w tym miejscu nie wykluczała i nie uniemożliwiała eksploatacji w dalszej części złoża (tj. na powierzchni ponad 30 ha). Rekultywacja może być prowadzona jednocześnie z eksploatacją, z zachowaniem odpowiedniego czasu między frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym (przy dużych złożach na poszczególnych jego częściach). Terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być zatem ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Rekultywacja nie może więc ograniczać eksploatacji, gdyż prowadzona jest na terenach, gdzie eksploatacja została już zakończona a grunty stały się zbędne.

Strona we wniosku o zmianę terminu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. powołała się na zwiększone zasoby kopaliny możliwe do wydobycia, objęte decyzją koncesyjną Marszałka z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Powyższe mogłoby stanowić o kontynuacji wydobycia na obszarze objętym decyzją rekultywacyjną (pow. 2,5 ha), a więc w ocenie organu stanowić podstawę do zmiany terminu wykonania rekultywacji - gdyby nie fakt, że tych prac w istocie nie podjęto, o czym stanowi treść dodatku nr 3 do dokumentacji geologicznej m.in. rozliczająca zwiększone zasoby złoża bez podjęcia ich eksploatacji. Poza tym prace eksploatacyjne w miejscu objętym decyzją rekultywacyjną (pow. 2,5 ha) byłyby utrudnione ze względu na wypełnienie w tej części wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami.

Organ wskazał również, że wnioskujący o zmianę decyzji nie przedstawił żadnych dokumentów i faktów stanowiących o tym, że na tym terenie wznowione zostały prace eksploatacyjne, powodujące niemożliwość wykonania rekultywacji w wyznaczonym terminie. Starosta zwrócił też uwagę, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. przedsiębiorca powołał się na możliwość prowadzenia na tym terenie dalszych prac eksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego, ale w opinii organu nie ma takiej możliwości, z uwagi na brak zasobów możliwych do eksploatacji w granicach działki nr [...], o czym stanowi powołany wyżej dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...] - [...]", w następstwie czego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Marszałek wygasił koncesję udzieloną skarżącemu w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]", obejmującego działkę nr [...], uznając ją za bezprzedmiotową, w związku z wyeksploatowaniem zasobów w tej części złoża.

Starosta wyjaśnił też, że zgodnie z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l., rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Przepis ten określa maksymalny termin na wykonanie rekultywacji, tym samym nie sprzeciwia się temu, aby termin ten był krótszy niż 5 lat i jednocześnie nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu dłuższego niż 5 lat. Tymczasem strona zwróciła się z wnioskiem w sprawie zmiany terminu na wykonanie rekultywacji, określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., prawie 7 lat po upłynięciu tego terminu oraz prawie 3 lata po rozliczeniu zasobów złoża i wygaszeniu koncesji na tym terenie.

Decyzja została zaskarżona przez Zarządcę, reprezentowanego przez pełnomocnika. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.i.l., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie SKO, skutek prawny niedotrzymania terminu wykonania rekultywacji (do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na ww. powierzchni, jednak nie dłużej niż do dnia [...] października 2012 r.) został określony w art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Jest nim sankcja w postaci wymierzenia opłaty podwyższonej. Niedopuszczalne byłoby wykluczenie zastosowania tego przepisu konstrukcją przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku rekultywacji, który już dawno wyekspirował (upłynął). Zdaniem Kolegium przepisy te sprzeciwiają się zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r.

Zgodnie z mapami aktualizacji zasobów złoża, sporządzonymi na dzień [...] grudnia 2007 r. oraz na dzień [...] grudnia 2008 r., eksploatacja złoża rozpoczęła się od jej części południowo-zachodniej. W tej części, według stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., złoże było w całości lub w części wyeksploatowane i zostało poddane rekultywacji technicznej (odpadami wypełniono wyrobisko). Na niezrekultywowanym technicznie fragmencie wyrobiska nie wykonano jednak jego rekultywacji biologicznej, co pełnomocnik poprzedniego przedsiębiorcy górniczego uzasadniał rzekomym zwiększeniem zasobów złoża. Żaden jednak z przedsiębiorców górniczych, kolejno eksploatujących złoże kruszywa w [...], nie wystąpił o przedłużenie terminu rekultywacji zawartych decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Obecnie jest to niemożliwe niezależnie od obszernej argumentacji uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz wadliwych zarzutów odwołania.

Prawidłowość wydanej w sprawie decyzji odwoławczej zakwestionował Zarządca i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a w uzasadnieniu wniosku przedstawiło polemikę z poszczególnymi zarzutami podniesionymi przez pełnomocnika strony skarżącej.

WSA dokonał wykładni art. 155 k.p.a. podkreślając, że istotą nadzwyczajnego trybu z art. 155 k.p.a. jest ocena, czy w ustalonym w danej sprawie, zakończonej decyzją, której dotyczy wniosek weryfikacyjny oraz stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki ustawowe do jego zastosowania oraz czy występują szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Odnosząc obszerne uwagi na temat brzmienia art. 155 k.p.a. do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie WSA uznał, że podanie z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczyło decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r., którą określony został podmiot zobowiązany do rekultywacji części gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", kierunek rekultywacji oraz termin wykonania rekultywacji do dnia [...] października 2012 r., odnoszący się do części gruntów o powierzchni 2,5 ha z całkowitej powierzchni objętej koncesją wynoszącej 35,0527 ha.

Zarządca zwrócił się o dokonanie zmiany w zakresie oznaczonego w pkt 3 decyzji, powyżej opisanej, terminu wykonania obowiązku rekultywacyjnego poprzez nadanie decyzji w jej pkt 3 treści: "do 5 lat zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni". Zdaniem Sądu, prawidłowa i zasługująca na akceptację jest ocena przyjęta w rozpoznawanej sprawie przez organy orzekające, które uznały, że nie zaistniała w niej żadna z przesłanek materialnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a., warunkujących uwzględnienie żądania weryfikacyjnego, wnoszonego w trybie powołanego przepisu. Nie można bowiem stwierdzić, aby za dokonaniem wnioskowanej zmiany przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes społeczny wymaga w sposób nie budzący wątpliwości wykonania obowiązku orzeczonego ostateczną decyzją nie tylko ze względu na wymóg poszanowania prawa przez indywidualny podmiot, postrzegany jako element zapewnienia ładu i porządku społecznego, ale także ze względu na to, że interes społeczny przemawia za terminowym zrekultywowaniem w sposób wskazany przed uprawniony organ gruntów zdegradowanych. Nie można też w argumentacji wnioskującego podmiotu dopatrzeć się słusznego interesu strony w rozumieniu wcześniej w uzasadnieniu wskazanym, bowiem uznać go należy wyłącznie za interes faktyczny, a nie wymagany dla skuteczności wniosku weryfikacyjnego interes prawny.

W ocenie WSA należało zaaprobować stanowisko organu odwoławczego wyprowadzone z treści art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l., stanowiącego o obowiązku ponoszenia opłaty rocznej podwyższonej o 200% od dnia, w którym rekultywacja zdewastowanych gruntów powinna zostać zakończona w przypadku jej niezakończenia w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Zasadnie – zdaniem Sądu – Kolegium przyjęło, że przepis ten należy uznać za sprzeciwiający się zmianie decyzji wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, a uwzględnienie wniosku w kontekście powołanego przepisu należałoby postrzegać jako kreowanie stanu naruszającego prawo. Termin, którego wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczył, upłynął z dniem [...] października 2012 r.

W skardze kasacyjnej Zarządca masy sanacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 18 lutego 2020 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj., niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i oddalenie skargi na skutek błędnej oceny przez sąd I instancji braku naruszenia przepisów postępowania, to jest:

- naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. w zw. z art. 163 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 i 6 u.o.g.r.i.l. i art. 26a ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej pr.geol.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. wskutek przyjęcia, że nie zaistniała żadna z przesłanek materialnych wskazanych w przepisie art. 155 k.p.a., warunkująca uwzględnienie żądania zmiany decyzji w trybie tego przepisu, gdyż miałby za tym nie przemawiać słuszny interes strony, sprzeciwiać się interes społeczny, ponadto zmiana decyzji miałaby doprowadzać do stanu niezgodnego z prawem, podczas gdy - na co wskazuje skarżący - [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji stała się podmiotem zobowiązanym wskutek przeniesienia na nią praw i obowiązków wynikających z tej decyzji, gdzie w dacie tego przeniesienia termin wykonania decyzji upłynął, tj. skarżący wskutek tego przeniesienia stał się stroną decyzji w sprawie rekultywacji z zaprzeszłym terminem jej wykonania (która przewidywała termin na wykonanie rekultywacji, jaki upłynął), określonym przy tym niezgodnie z obowiązującym prawem, gdzie skutkiem tego strona nie mogła przed upływem terminu określonego w decyzji (w okresie jej obowiązywania) wystąpić o jego przedłużenie, przy tym strona została wprowadzona w błąd przez organ w prowadzonym (jeszcze w dacie [...] września 2011 r.) postępowaniu administracyjnym ([...]), w którym organ ten miał już wiedzę o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji, że nie jej obowiązkiem jest przeprowadzenie rekultywacji terenu objętego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., bowiem organ poinformował [...] sp. z o.o., że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. zobowiązuje do rekultywacji terenu o obszarze 2,5 ha innego przedsiębiorcę - P. Ch., jak też - że obowiązek rekultywacji ciąży na obu podmiotach: tym przedsiębiorcy oraz [...] sp. z o.o. i że każdy z nich winien go wykonać odpowiednio do zakresu prowadzonej działalności powodującej potrzebę rekultywacji, gdzie dopiero w 2018 r. Starosta zmienił to stanowisko i decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. orzekł o przeniesieniu z urzędu wszystkich praw i obowiązków wynikających z niewykonanej przez P. Ch. decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. na przedsiębiorcę [...] sp. z o.o., co nastąpiło w takich okolicznościach, że w dacie wydania tej decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków termin przeprowadzenia rekultywacji i jej zakończenia określony w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. dawno upłynął (upłynął dnia [...] października 2012 r.), skutkiem czego strona nie miała możliwości skorzystania z żadnego innego trybu zmiany decyzji, w tym wystąpienia o zmianę terminu wykonania orzeczonych decyzją obowiązków przed jego upływem, co powoduje, że nie sposób twierdzić, aby wnioskowana w niniejszym postępowaniu zmiana decyzji miała nie być zgodna z prawem, społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny braku naruszenia prawa materialnego:

- w zakresie art. 28 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l. przez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek przyjęcia, że wskazany przepis art. 28 ust. 3, stanowiący o obowiązku ponoszenia opłaty rocznej podwyższonej o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona mając na względzie okres, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l., uznać należy za sprzeciwiający się wnioskowanej zmianie decyzji, podczas gdy w sytuacji, kiedy przeniesiona została na stronę decyzja z zaprzeszłym terminem jej wykonania (której termin wykonania minął), będąca decyzją w sprawie rekultywacji, która zakładała przeprowadzenie rekultywacji i jej zakończenie na długo przed upływem okresu dopuszczalnego prowadzenia działalności wydobywczej, a zatem decyzja niewykonalna, gdzie strona była wcześniej informowana przez organ administracji publicznej, że prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji obciążają inny podmiot, to nie można twierdzić, że odpowiadające zasadom współżycia społecznego, społecznie pożądane i odpowiadające zasadzie działania organów administracji publicznej zgodnie z prawem byłoby stosowanie sankcji administracyjnych wobec podmiotu, na który taka decyzja została przeniesiona, za jej niewykonanie,

- w zakresie przepisu art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 32 ust. 1 pr.geol. wskutek przyjęcia, że zaprzestanie działalności przemysłowej, od której powinien biec określony tym przepisem na do 5 łat termin zakończenia rekultywacji, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin ze złóż, wiązać należy wyłącznie z zakończeniem prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) na danym, cząstkowym terenie obszaru górniczego, podczas gdy - zdaniem skarżącego - pojęcie zaprzestania działalności przemysłowej wiązać należy nie z zakończeniem wydobycia kruszywa na danym fragmencie obszaru górniczego, ale ogólnie z zaprzestaniem działalności wydobywczej na obszarze górniczym, który z racji tego, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż jest wykonywana na podstawie koncesji, wyznacza koncesja, jak też z terminem obowiązywania tej koncesji, co oznacza w niniejszej sprawie, że zaprzestanie działalności przemysłowej także na obszarze objętym sporną decyzją wiązać należy z decyzją Marszałka z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], , którą organ ten stwierdził wygaśnięcie koncesji w części dotyczącej obszaru górniczego "[...]" z uwagi na jej bezprzedmiotowość, spowodowaną wyczerpaniem (wyeksploatowaniem) złoża w ramach tego obszaru górniczego, w skład którego wchodził także teren objęty decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r., gdzie przy tym ustawowe zalecenie stopniowego dokonywania rekultywacji gruntów (kiedy stają się zbędne całkowicie, częściowo łub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej) nie oznacza obowiązku zakończenia prac rekultywacyjnych poszczególnych (kolejnych) fragmentów obszaru górniczego wcześniej niż przed upływem 5 lat od zaprzestania działalności wydobywczej na całym obszarze górniczym, co skutkuje obowiązkiem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. terminu zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r., jaki winien zostać określony na do dnia [...] listopada 2021 r., kiedy upływa 5 lat od wygaszenia koncesji udzielonej na wydobycie na danym obszarze górniczym.

Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na brzmienie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, wnosząc także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od SKO kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł nadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczenie rozpoznania sprawy do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw. Wykroczenie poza ich obręb dopuszczalne jest jedynie w razie zaistnienia jednej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia którejkolwiek z nich w niniejszym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że eksploatacja złoża kruszywa naturalnego "[...]" została rozpoczęta w oparciu o decyzję Marszałka z dnia [...] czerwca 2006 r. Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta działając na wniosek przedsiębiorcy dysponującego koncesją eksploatacyjną, określił zarówno osobę obowiązaną do wykonania rekultywacji na części gruntów działki nr [...] obręb [...], gm. [...] o łącznej powierzchni 2,5 ha, jak i kierunek oraz termin jej wykonania, wyznaczając go "do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wyżej wymienionej powierzchni, jednak nie dłuższy niż do dnia [...] października 2012 r.". Strona skarżąca kasacyjnie, która przejęła prawa i obowiązki wynikające z koncesji z dnia [...] czerwca 2006 r. w trybie art. 26a ust. 1 pr.geol., dopiero w 2018 r. zwróciła się do Starosty o zmianę pkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. przez nadanie nowej treści i ustalenie zawartego tam terminu wykonania rekultywacji na 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej na wymienionej powierzchni. Jak trafnie zauważył Starosta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., stało się to prawie 7 lat po upływie wyznaczonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. terminu na rekultywację (tj. [...] października 2012 r.) oraz prawie 3 lata po rozliczeniu zasobów złoża i wygaszeniu koncesji na tym terenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. akcentując brak możliwości jego rozszerzającej interpretacji oraz konieczność kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek celem zastosowania tej regulacji. WSA trafnie przy tym dodał, że zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może stanowić naruszenia innych przepisów prawa, ani stanowić gratyfikacji za jego naruszenie. W sprawie nie zaistniały względy interesu społecznego, które nie są do pogodzenia z przedłużającym się okresem czasu braku rekultywacji zdegradowanych gruntów rolnych.

Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, w znacznej części powielające argumentację zaprezentowaną w skardze, nie zasługiwały na aprobatę. Niezasadny był pierwszy zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 163 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 4 i 6 u.o.g.r.i.l. i art. 26a ust. 2 pr.geol. oraz art. 7-9 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zostało dowiedzione, że skarżący kasacyjnie wiedział o pełnej treści decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. w chwili przenoszenia na siebie praw i obowiązków z niej wynikających. W piśmie Starosty z dnia [...] września 2011 r. został poinformowany wyraźnie o braku prawnej możliwości wydania nowej decyzji określającej inne warunki rekultywacji na obszarze 2,5 ha, aniżeli ustalone w treści rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2007 r. Skarżący kasacyjnie nie podjął przy tym działania zmierzającego do wydłużenia terminu końcowego na dokonanie rekultywacji przed jego upływem. Będąc podmiotem profesjonalnym, prowadzącym działalność gospodarczą, zarządca powinien mieć świadomość spoczywających na nim praw i obowiązków wynikających z treści decyzji przenoszącej koncesję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadomość tego faktu oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają na przyjęcie, jakoby podmiot skarżący został wprowadzony w błąd przez Starostę. Jak zostało to trafnie dostrzeżone w odpowiedzi na skargę, stwierdzenie Starosty na temat ciążącego na poprzednim i aktualnym posiadaczu koncesji obowiązku rekultywacji dotyczyło pozostałego terenu, w stosunku do którego nie doszło do wydania decyzji.

W sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA art. 28 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l. Termin wykonania rekultywacji gruntów rolnych został wyznaczony do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, jednak nie dłużej niż do dnia [...] października 2012 r. Skutek prawny niedotrzymania tego terminu został oznaczony w art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Trudno przy tym zaaprobować stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. była sprzeczna z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l. Pomijając obowiązywanie tej decyzji w obrocie prawnym, w tym brak dążenia skarżącego kasacyjnie do jej usunięcia z tego obrotu na przestrzeni lat, wyznaczenie maksymalnego terminu na rekultywację, który przed zakończeniem nie został zmieniony, nie było sprzeczne z brzmieniem wskazanego przepisu, przyczyniając się do ochrony ingerencji w substancję przyrodniczą obszaru rolnego. Nie można przy tym pominąć tej okoliczności, że skoro w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. precyzyjnie oznaczony został obszar terenu objętego zakresem jej obowiązywania, to niezasadnym było twierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby termin zaprzestania działalności przemysłowej miał odnosić się do daty, w której ustały wszelkie prowadzone roboty wydobywcze, odnoszące się do dalszych terenów objętych oddziaływaniem udzielonej koncesji, ale już nie samej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Tego rodzaju interpretacja prowadziłaby do obejścia obowiązującej regulacji prawnej, w tym art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l., umożliwiając znaczne wydłużenie w czasie dokonania obowiązku rekultywacyjnego na terenie, na którym prace wydobywcze już dawno zostały zakończone. Z tych względów na aprobatę nie zasługiwał ostatni z zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l. w powiązaniu z art. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 32 ust. 1 pr.geol.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.