Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 698/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6 i pkt 11, art. 7 ust. I ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1,3 i 4, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt 6, art. 39
journal: Dz.U. 2014 poz 1153
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1293/20 w sprawie ze skargi T. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] w przedmiocie zezwolenia na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], obręb ewidencyjny S., gmina K. i nr [...], obręb ewidencyjny D., gmina K., stanowią grunty leśne o użytku Ls, których właścicielem jest Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Nadleśnictwa K. Dzierżawcą wskazanych nieruchomości jest K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. na podstawie umowy dzierżawy zawartej 18 marca 2019 r. z Nadleśnictwem K.. Nieruchomości objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Marszałek Województwa [...] zezwolił K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. na wydobywanie dolomitów dewońskich z części złoża D. w granicach obszaru górniczego "D. IV" do 30 listopada 2068 r.; eksploatację kopalin należy prowadzić zgodnie z obowiązkami i ograniczeniami określonymi w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Burmistrza Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Ostateczną decyzją z [...] maja 2005 r. Starosta K. ustalił kierunek rekultywacji gruntów, podmiot odpowiedzialny za dokonanie rekultywacji i ostateczny okres wykonania rekultywacji gruntów po zakończeniu eksploatacji złoża.

Wnioskiem z 19 marca 2019 r. K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntu stanowiącego działki nr [...] o powierzchni 1,4099 ha, obr. ew. S., gmina K., nr [...] o pow. 0,9030 ha obr. ew. S., gmina K., nr [...] o powierzchni 0,5871 ha, obr. ew. D., gmina K. na okres 20 lat w celu wydobycia dolomitów dewońskich z części złoża "D.".

W dniu 10 maja 2019 r. T. poinformowało Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. o toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowaniu w sprawie skargi (m.in.) T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia pn.; "Wydobywanie kopalin ze złoża D. wraz z instalacją do ich przerobu". T. w piśmie tym wskazało na istotne braki w dokumentacji dowodowej, wnioskując o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1548/18 i nakazanie inwestorowi uzyskania decyzji derogacyjnych dla zagrożonych tym przedsięwzięciem siedlisk i gatunków fauny i flory oraz zawieszenie toczącego się przed Dyrektorem RDLP w K. postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/18, uchylił decyzję SKO w K. z [...] września 2018 r. wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] kwietnia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie kopalin ze złoża D. wraz z instalacją do ich przerobu".

Dyrektor RDLP w K. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił T. zawieszenia toczącego się z wniosku K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.

Decyzją z [...] września 2019 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K.: 1) zezwolił K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o łącznej powierzchni 2,9000 ha, o typie siedliskowym lasu: las mieszany wyżynny świeży (LMwyż św) i las wyżynny świeży (Lwyż św) będących lasem ochronnym na powierzchni 0,5871 ha, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa K., wchodzących w skład działek ewidencyjnych; nr [...] o powierzchni do wyłączenia 1,4099 ha i nr [...] o powierzchni do wyłączenia 0,9030 ha obręb ewidencyjny S., gmina K. i nr [...] o powierzchni do wyłączenia 0,5871 ha obręb ewidencyjny D., gmina K. przeznaczonych pod wydobycie dolomitów dewońskich z części złoża "D." w granicach obszaru górniczego "D. IV", oznaczonych na mapach stanowiących załączniki nr 3.1 i 3.3 do niniejszej decyzji; 2) ustalił podstawę opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów, wyłączonych z produkcji , 3) ustalił jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

Po rozpatrzeniu odwołania T. w K., Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2019 r. DGLP stanął na stanowisku, że wydanie decyzji przez Dyrektora RDLP o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji leśnej nie jest uzależnione od decyzji środowiskowej, a więc rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowym, w wyniku którego nieprawomocnym wyrokiem została uchylona decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję środowiskową, nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Odnośnie zawieszenia postępowania i wstrzymania wydania decyzji oraz uzyskania przez inwestora decyzji derogacyjnych - kwestie te Dyrektor RDLP rozstrzygnął w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. W treści postanowienia Dyrektor RDLP stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 97 i 98 k.p.a., a tym samym nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Natomiast kwestia wyegzekwowania od wnioskodawcy decyzji derogacyjnych dotyczących odstępstw w ochronie siedlisk i gatunków ściśle chronionych występujących na wnioskowanym gruncie nie znajduje podstaw prawnych w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącej podstawę postępowania o wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Brak jest podstaw do łączenia istniejącego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem projektowanym i twierdzenia, że po wydaniu decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej obszar górniczy wynosi 25 ha. Obszar górniczy wyznaczony jest decyzją koncesyjną, natomiast decyzja o wyłączeniu z produkcji leśnej nie kreuje ani obszaru górniczego, ani terenu górniczego (obszaru wpływu kopalni). Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest to jakie działania podejmowane są na innych terenach, objętych innymi decyzjami o wyłączeniu z produkcji leśnej. Decyzja o wyłączeniu z produkcji leśnej nie zwiększa obszaru eksploatacji górniczej powyżej 25 ha. Rekultywacja gruntów objętych eksploatacją została określona decyzją Starosta K. z [...] maja 2005 r., w której nałożono na inwestora szczegółowe obowiązki w zakresie rekultywacji tych gruntów wynikające z art. 20, 21, 22 i 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Właściwy terytorialnie starosta dokonuje również, zgodnie z art. 22, ust 1, pkt 4 ww. ustawy uznania rekultywacji (w drodze decyzji administracyjnej) za zakończoną. Dyrektor RDLP decyzją nie naruszył przepisu dotyczącego parku krajobrazowego oraz chronionych siedlisk przyrodniczych. Żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji od zgodności z ustaleniami uchwały w sprawie utworzenia parku krajobrazowego.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. w K. wniosło skargę do WSA w Warszawie.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazał, że instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej została uregulowana w rozdziale 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161) – dalej u.o.g.r.l. Wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 4 ust. 11 u.o.g.r.l. pod terminem wyłączenie gruntów z produkcji – rozumie się m. in. rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 (w wypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa zgoda Ministra Ochrony Środowiska - art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem aby ubiegać się o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej najpierw grunt ten winien być w miejscowym planie przeznaczony na inny cel niż produkcja rolna lub leśna i uzyskać stosowną zgodę na taką zmianę przeznaczenia. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. pod terminem "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" – rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie warunek przedmiotowego przeznaczenia wyżej opisanego gruntu, na którym ma być prowadzone wydobycie dolomitów dewońskich z części złoża "D.", został spełniony. Grunt leśny będący przedmiotem postępowania wyłączeniowego, to część o powierzchni 1,4099 ha z działki nr [...], o powierzchni 0,9030 ha z działki nr [...], obręb ewidencyjny S., gmina K. i o powierzchni 0,5871 ha z działki nr [...] obręb ewidencyjny D. - opisany w decyzji z [...] września 2019 r. i oznaczony graficznie na mapach stanowiących załączniki nr 3.1 i 3.2 do tej decyzji. Grunt ten objęty jest aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw D., D., S. w Gminie K. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2014 r., poz. 6396). Zgodnie z miejscowym planem grunty leśne stanowiące części działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], obręb ewidencyjny S. oraz nr [...] obręb ewidencyjny D., Gmina K. zlokalizowane są w terenie oznaczonym symbolem PG2.1 – tereny planowanego przemysłu wydobywczego, eksploatacji górniczej. Dla tej jednostki strukturalnej obowiązują ustalenia wyszczególnione w § 24 ust. 2 szczegółowej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które grunty te, przeznaczają pod tereny przemysłu wydobywczego, eksploatacji górniczej złoża D. prowadzonej w ramach planowanego poszerzenia eksploatacji. W ramach przeznaczenia towarzyszącego plan dopuszcza również w tym obszarze inne działania związane z eksploatacją górniczą złóż, zgodnie z przepisami odrębnymi (tj.: drogi, urządzenia ochronne, infrastrukturę techniczną czy budynki gospodarcze i obiekty budowlane służące wydobyciu, transportowi i przeróbce kopalin). Spółka posiada ostateczną decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2018 r. zezwalającą przedsiębiorcy K. sp. z o.o. sp. k. na wydobywanie dolomitów dewońskich z części złoża D. w granicach obszaru górniczego D. IV - do 30 listopada 2068 r.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe wskazuje, że będący przedmiotem niniejszego postępowania teren leśny, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod eksploatacje górniczą. Plan miejscowy ustala inny niż leśny sposób użytkowania tych gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie zezwolił na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej uznając, że grunty leśne są przeznaczone na cele nieleśne. Organ dokonał oceny wniosku w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że planowana działalność wydobywcza w istocie doprowadzi do innego niż leśny użytkowania tego gruntu. W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej o sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygając wniosek o wyłącznie gruntu z produkcji leśnej organ odwoławczy był zobligowany do zbadania wyłącznie jakie jest przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie oceniał natomiast w jakim stopniu w miejscowym planie uwzględniono potrzeby ochrony flor i fauny. W toku postępowania o wyłączenie z produkcji leśnej gruntu organ odwoławczy nie był zobowiązany do oceny zasadności przeznaczenia w miejscowym planie terenu leśnego pod eksploatację górniczą. Wnioski dotyczące bezzasadności zmiany przeznaczenia danego terenu na teren przemysłowy powinny być zgłaszane w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania o wyłącznie gruntu z produkcji leśnej organ odwoławczy nie dokonywał oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntu na cel nieleśny ustalony postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA podkreślił, że nieruchomość traci charakter nieruchomości leśnej w wyniku przeznaczenia jej na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wskutek decyzji o wyłączeniu jej z produkcji leśnej, która dotyczy tylko sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie również organ odwoławczy stwierdził, że w procesie rozstrzygania o zezwoleniu na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej brak było przesłanek do uwzględnia postanowień uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie Parku [...]. Organ odwoławczy był zobowiązany jedynie do oceny czy wnioskowany grunt był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopalin ze wskazaną uchwałą wykracza poza uprawnienia przyznane organowi odwoławczemu przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za bezzasadny WSA uznał również zarzut o przekroczeniu obszaru eksploatacji górniczej powyżej 25 ha na skutek wydania zaskarżonej decyzji. Obszar górniczy został wyznaczany decyzją koncesyjną, a nie decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Zatem decyzja wyrażająca zgodę na wyłączenie z produkcji oznaczonego terenu nie kreuje obszaru górniczego, ani terenu górniczego.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego o braku uwzględniania przez organ odwoławczy decyzji derogacyjnej przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Procedura uzyskiwania decyzji derogacyjnej i decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej są niezależne od siebie i brak jest w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisu, który uzależniałby wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji od uzyskania decyzji derogacyjnej. Uzyskanie decyzji w zakresie zezwoleń od zakazów dotyczących gatunków chronionych pozostaje bez związku z postępowaniem w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, gdyż brak jest przepisów, które by na taki związek wskazywały. W tej kwestii Sąd I instancji zauważył, że prowadzenie wydobycia surowców zgodnie z aktualną koncesją i przepisami odrębnymi przez Spółkę nakazuje plan miejscowy (ust. 4 § 24) i wobec występujących na planowanym obszarze poszerzenia eksploatacji, chronionych gatunków roślin i zwierząt - nakłada obowiązek realizacji planu zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony gatunkowej określonymi w przepisach odrębnych, tj. w ustawie o ochronie przyrody i w jej aktach wykonawczych (ust. 5 § 24). Spółka dysponuje wykonalną na podstawie postanowienia RDOŚ w K. z [...] października 2019 r. decyzją RDOŚ w K. z [...] października 2019 r. o zwolnieniu spod zakazów, o których mowa w art. 56 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Za bezpodstawny Sąd I instancji uznał też zarzut odmowy przeprowadzenia dowodu w zakresie rekultywacji gruntów objętych eksploatacją. Wskazał, że zgodnie z art. 20 i nast. u.o.g.r.l. nakładanie obowiązków w zakresie rekultywacji gruntów, egzekucji ich wykonania, uznania rekultywacji za zakończoną należą do wyłącznej kompetencji starosty, nie zaś do kompetencji organu odwoławczego. Rozstrzygając o wyłączeniu grunty z produkcji leśnej organ odwoławczy nie był uprawiony do rozstrzygania czy Spółka jest zobowiązana do rekultywacji terenu oraz o zakresie prac jakie powinny być wykonane po zakończeniu eksploatacji złoża.

Odnośnie braku uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2019r., którą uchylono decyzję środowiskową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej nie musi być poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej. Z kolei, w czasie wydania [...] grudnia 2018 r. decyzji koncesyjnej na wydobywanie dolomitów decyzja z [...] kwietnia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach utrzymana w mocy decyzją z [...] września 2018 r., następnie uchyloną przez ww. Sąd wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., była decyzją ostateczną i funkcjonującą w obrocie prawnym. Stanowiła więc załącznik do wniosku o udzielenie koncesji Spółce. Skoro wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nie jest uzależnione od wydania decyzji środowiskowej, to wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, w wyniku którego nieprawomocnym wyrokiem została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję środowiskową, nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło T. wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji DGLP i poprzedzającej ją decyzji DRDLP w trybie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a ewentualnie - o uchylenie tych decyzji w całości w trybie 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia ww. wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na zaniechaniu stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji GDLP i poprzedzającej ją decyzji DRDLP, pomimo że obie te decyzje zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego, co wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zachodziła podstawa zastosowania przepisu art. 145 i 1 pkt 2 P.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ust. 1 i art. 12 u.o.g.r.l. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 28 K.p.a. (w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), polegające na ich niezastosowaniu i oddaleniu skargi wobec przyjęcia, że decyzja DGLP nie narusza prawa w sytuacji, w której ani organ II instancji ani organ I instancji nie przeprowadziły weryfikacji co do tego, czy wydzierżawienie uczestnikowi postępowania nieruchomości objętych wnioskiem Kopalni z 19 marca 2019 t. o zezwolenie na wyłączenie produkcji odbyło się z zachowaniem celów i zadań gospodarki leśnej określonych w planie urządzenia lasu (o czym mowa w art. 39 ustawy o lasach), a co za tym idzie — czy umowa dzierżawy z 18 marca 2019 r. wywołuje skutki prawne, a zatem - czy uczestnik postępowania miał legitymację do wystąpienia z wnioskiem i mógł uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej;

- ww. uchybienia spowodowały, że decyzje DRDLP i GDLP zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co jest podstawą ich nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i co implikowało potrzebę stwierdzenia nieważności tych decyzji przez Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ust. 1 i art. 12 u.o.g.r.l. w zw. z art. 39 ustawy o lasach w zw. z art. 28 K.p.a. (w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), polegające na oddaleniu skargi wobec przyjęcia, że decyzja DGLP me narusza prawa w sytuacji, w której ani organ II instancji ani organ I instancji nie zweryfikowały, czy umowa dzierżawy została zawarta za (wyrażoną we właściwej formie i mającej właściwą treść) zgodą właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych wymaganą stosownie do art. 39 ustawy o lasach i zgodnie z ew. wytycznymi określonymi w tym dokumencie (względnie w innym dokumencie, do których odsyła), a co za tym idzie - czy umowa dzierżawy jest umową ważną, a więc czy w dacie złożenia wniosku uczestnik postępowania miał tytuł prawny do gruntów objętych żądaniem wyłączenia ich z produkcji leśnej, tj. czy- miał legitymację do wystąpienia z wnioskiem i czy mógł uzyskać decyzję zezwalającą na takie wyłączenie;

- ww. uchybienia spowodowały, że decyzje DRDLP i GDLP zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co jest podstawą ich nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i co implikowało potrzebę stwierdzenia nieważności tych decyzji przez Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 47 k.c. w zw. z art. 53 k.c. w zw. z art. 693 k.c. w zw. z art. 39 ustawy o lasach w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy o lasach w zw. z art. 58 § 1-3 k.c. w zw. z art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ust. 1 i art. 12 u.o.g.r.l. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że działające w sprawie organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, iż uczestnik postępowania miał tytuł prawny do gruntów leśnych objętych wnioskiem, wynikający ze stosunku dzierżawy kreowanego umową dzierżawy, podczas gdy stosownie do art. 10 ust. 3 prawa geologicznego i górniczego, kopaliny w postaci dolomitu dewońskiego (jako niewymienione art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy) są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej i jako takie stanowią część składową gruntów (art. 47 k.c.), a zatem do czasu ich odłączenia nie są pożytkami z rzeczy w rozumieniu art. 53 k.c., a niezależnie nie mogą się nimi stać, ponieważ nie byłyby "normalnym dochodem z rzeczy" w rozumieniu tego przepisu; w związku z tym, zachodziła potrzeba weryfikacji, czy umowa dzierżawy, zważywszy na jej cel (eksploatacja złoża dolomitu dewońskiego) oraz brak możliwości pobierania tak rozumianych "pożytków" w ogóle — a przynajmniej do czasu zorganizowania na obszarze gruntów leśnych części przedsiębiorstwa Kopalni - jest umową ważną, jak również czy rzeczywiście kreuje stosunek prawny dzierżawy, czy też jest w rzeczywistości umową najmu, która nie została przewidziana w art. 39 ustawy o lasach, jako dopuszczalna forma prawna obrotu nieruchomościami nienależącymi do kategorii, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o lasach ("inne nieruchomości" — niebędące lasem, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy o lasach); zaniechanie tej weryfikacji doprowadziło do przyjęcia, że uczestnik postępowania miał interes prawny w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem, podczas gdy tak nie było;

- ww. uchybienia spowodowały, że decyzje DRDLP i GDLP zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co jest podstawią ich nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i co implikowało potrzebę stwierdzenia nieważności tych decyzji przez Sąd I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wyjścia przez Sąd I instancji poza sformułowane w skardze Stowarzyszenia zarzuty i wnioski, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zaniechania przeprowadzenia prawidłowej, wyczerpującej kontroli legalności działania organów I i II instancji — w granicach sprawy administracyjnej - ponieważ Sąd I instancji pominął (nie zastosował) szeregu przepisów prawa materialnego (objętych Zarzutem nr 1, 2, 3 i 4), których zastosowanie implikowałoby potrzebę wyeliminowania decyzji GDLP i decyzji DRDLP z obrotu prawnego — jako wadliwych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego była kontrola decyzji wydanej w przedmiocie zezwolenia na nietrwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.

Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który nakazuje przez takie wyłączenie rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. pojęcie "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" – rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Wyłączenie z gruntów z produkcji jest więc czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego niż rolne lub leśne użytkowania. Wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.).. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 (w wypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa zgody Ministra Ochrony Środowiska - art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzyskanie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej jest więc możliwe jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunt został przeznaczony na inny cel niż produkcja leśna i uzyskał stosowną zgodę na taką zmianę przeznaczenia.

Wobec niekwestionowanych ustaleń, przyjąć należało, że sporny grunt objęty jest aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw D., D., S. w Gminie K. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] listopada 2014 r., poz. 6396).

W świetle postanowień tego planu grunty leśne stanowiące części działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], obręb ewidencyjny S. oraz nr [...] obręb ewidencyjny D., Gmina K. zlokalizowane są w terenie oznaczonym symbolem PG2.1 – tereny planowanego przemysłu wydobywczego, eksploatacji górniczej. Dla tej jednostki strukturalnej obowiązują ustalenia wyszczególnione w § 24 ust. 2 szczegółowej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które grunty te, przeznaczają pod tereny przemysłu wydobywczego, eksploatacji górniczej złoża D. prowadzonej w ramach planowanego poszerzenia eksploatacji.

W ramach przeznaczenia towarzyszącego plan dopuszcza również w tym obszarze inne działania związane z eksploatacją górniczą złóż, zgodnie z przepisami odrębnymi (tj.: drogi, urządzenia ochronne, infrastrukturę techniczną czy budynki gospodarcze i obiekty budowlane służące wydobyciu, transportowi i przeróbce kopalin).

Rozstrzygając wniosek o wyłączenie gruntu z produkcji leśnej organ był zobligowany do zbadania jakie jest jego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To ono bowiem przesądza o dopuszczalności rozpoczęcia innego niż rolne lub leśne użytkowanie.

W przedmiotowej sprawie zapisy planu zezwalają na eksploatację górniczą tego terenu. Zgodzić należy się zatem z oceną, że spełnione zostały przesłanki, by wyłączyć grunt z produkcji leśnej.

Aby jednak ocenić legalność decyzji wydanej w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l rozstrzygnąć także należało, czy podmiot ubiegający się o jej wydanie legitymuje się prawem do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do korzystania z nieruchomości i pobierania zeń pożytków.

Wbrew stanowisku zawartemu w kasacji K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w R. spełniła ten warunek. Przyjąć zatem należało, że miała legitymację do wystąpienia z żądaniem wyłączenia gruntu z produkcji użytków leśnych.

Spółka uzyskała zezwolenie na wydobywanie dolomitów dewońskich z części złoża D. w granicach obszaru górniczego D. IV - do 30 listopada 2068 r. na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., a następnie dnia [...] marca 2019 r. zawarła z Nadleśnictwem K. umowę dzierżawy spornego terenu. Zawartą umowę poprzedziła wymagana zgoda Dyrektora RDLP w K. z dnia [...] września 2019r. (znak [...]), co w sposób niebudzący wątpliwości wynika ze znajdującego się w aktach dokumentu "Sprawozdania z kontroli – Zn.spr.: [...]".

W umowie zaznaczono, że grunty zostały wydzierżawione z przeznaczeniem na eksploatację złoża dolomitu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umowa ta stanowi cywilnoprawne uprawnienie dające możliwość korzystania ze spornych działek i pobierania z nich pożytków. Zaznaczyć należy, że poza kompetencjami organu administracji, a tym samym sądu administracyjnego pozostawało badanie ważności umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa dzierżawy spornego terenu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż o ważności umów cywilnoprawnych rozstrzygają sądy powszechne, stosownie do treści art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/16).

Na marginesie jednak nadmienić należy, że w sytuacji wyrażonego przez autora kasacji poglądu, że kopaliny objęte są prawem własności nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 10 ust. 3 u.o.g.r.l., nie stanowiąc przedmiotu własności górniczej, o której mowa w art. 10 ust. 1, 3 i 4 u.o.g.r.l. to tego rodzaju kwalifikacja skutkować musi przyjęciem, że stanowią one część nieruchomości gruntowej.

Z kolei zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę w takim przypadku, czy sporne kopaliny stanowią część składową nieruchomości w rozumieniu art. 53 § 1 Kodeksu Cywilnego należało odnieść do cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela.

Podkreślić przy tym należy, że oceniając występujące w powołanym przepisie Kodeksu Cywilnego kryterium prawidłowej gospodarki warunkujące zaliczenie określonych dochodów do pożytków naturalnych pamiętać trzeba, że aspekt obiektywny winien być uzupełniony o element subiektywny, odnoszący się do poglądów i decyzji właściciela rzeczy. Ma on bowiem uprawnienie do decydowania o sposobie korzystania z rzeczy, w tym o zmianie jej przeznaczenia. W sytuacji, gdy zmiana charakteru korzystania z nieruchomości wynika z dopuszczonej prawem decyzji właściciela, to nie można mu zarzucić prowadzenia nieprawidłowej gospodarki, a tylko wówczas możliwa byłaby odmowa zaliczenia dochodów do pożytków w rozumieniu art. 53 § 1 Kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie decyzja o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości miała charakter legalny. Dolomit dewoński może być zatem uznany za pożytek w rozumieniu art. 53 § 1 Kodeksu cywilnego, skoro wydobycie następować będzie z gruntów, których przeznaczenie zmieniono z leśnego na eksploatację górniczą Według zasad prawidłowej gospodarki, będzie on bowiem stanowił normalny dochód z rzeczy (por. Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 53).

W świetle powyższych rozważań jako niezasadny ocenić należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 47 k.c. w zw. z art. 53 k.c. w zw. z art. 693 k.c. w zw. z art. 39 ustawy o lasach w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 3 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy o lasach w zw. z art. 58 § 1-3 k.c. w zw. z art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ust. 1 i art. 12 u.o.g.r.l. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Autor kasacji nie podważył dopuszczalności przyjęcia ważności spornej umowy dzierżawy, braku koniecznej w świetle art. 39 ustawy z dnia 8 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 148 ze zm.) zgody Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jak i prawa do pobierania na jej podstawie pożytków, które ma fundamentalne znaczenie dla umowy dzierżawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu nie można zaaprobować wyrażonego w nim stanowiska, że w kwestionowanej umowie dzierżawy strony były zobligowane zamieścić szczegółowe postanowienia w zakresie zachowania celów i zadań gospodarki leśnej określonych w planie urządzenia lasu, a ich brak stanowił o nieważności tej czynności prawnej. Pogląd o braku podstaw, by o ważności umów cywilnoprawnych rozstrzygać w ramach postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego wyrażono już w niniejszym uzasadnieniu. Niemniej zwrócić uwagę należy, że skoro przedmiot umowy dzierżawy objęty został wylesianiem wobec czasowego dopuszczenia na jego terenie eksploatacji górniczej, to dopiero po jej zakończeniu grunty te będą przywracane do stanu użyteczności dla leśnictwa wskutek rekultywacji i zagospodarowania w myśl postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach plan urządzenia lasu jest podstawowym dokumentem gospodarki leśnej opracowywanym dla określonego obiektu, zawierającym opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Stanowi jeden z istotnych elementów ochrony lasów i gospodarowania zasobami lasów, nie uwzględnia ochrony innych niż las elementów przyrodniczych. Wobec zmiany przeznaczenia spornego terenu na nieleśny koniecznych w świetle tego dokumentu elementów planistycznych nie można byłoby odnieść do spornego terenu.

Za niezasadny z tego powodu uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 ust. 1 i art. 12 u.o.g.r.l. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w zw. z art. 28 K.p.a. (w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy nie można było zaaprobować stanowiska autora kasacji, że K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w R. nie miała przymiotu strony w niniejszej sprawie, a przez to by kwestionowana decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Za niezasadny w związku z tym uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

Konsekwencją negatywnej oceny powyższych zarzutów jest niepoprawność ostatniego ze wskazanych w kasacji zarzutów, który wskazywał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Autor kasacji odniósł go do zaniechania wyczerpującej kontroli legalności działań organów w kontekście wskazanych przez Niego zarzutów, negatywnie zweryfikowanych w wyniku kontroli Sądu II instancji.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.