Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 73/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art 77, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Wojciech Kręcisz Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1393/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1393/13, oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2014 r., w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 na obszarze powiatów: [...]

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych [...] ofert. [...] (dalej: oferent, skarżąca lub spółka) złożyła ofertę nr [...] w dniu [...] grudnia 2011 r.

W części jawnej komisja konkursowa - zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.), dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W dalszej kolejności komisja konkursowa dokonując oceny ofert stwierdziła w ofercie skarżącej m. in. rozbieżność między odpowiedzią ankietową udzieloną nr 1.9.4.6, a częścią V oferty "Wykaz zasobów". Oferent na ww. pytanie ankietowe o treści: "Czy oferent zapewnia, co najmniej 4 łóżka w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde: a) jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem: b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca?", udzielił odpowiedzi "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy". Natomiast, w części V oferty "Wykaz zasobów" nie potwierdził wymaganego sprzętu, tj. 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca.

W związku z pozytywną odpowiedzią oferenta Komisja konkursowa wezwała oferenta do złożenia wyjaśnień. W związku z powyższym oferent w dniu [...] grudnia 2011 r. złożył wyjaśnienie, w którym stwierdził: "w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego [...] pod nazwą XII [...] w sali intensywnego nadzoru kardiologicznego zapewnione jest 6 mobilnych łóżek intensywnego nadzoru kardiologicznego ze sztywnym podłożem, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta, z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, powietrzem i próżnią, które łącznie z wyposażeniem w postaci m. in. aparatu USG Vivid S5 produkcji GE umożliwiają m. in. nieinwazyjny pomiar rzutu serca ".

Zdaniem Komisji konkursowej udzielona odpowiedź, nie wskazywała jednoznacznie, jakie inne aparaty na wyposażeniu sali intensywnego nadzoru kardiologicznego umożliwiają nieinwazyjny pomiar rzutu serca, wobec czego, Komisja na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuciła ofertę spółki w związku z niespełnianiem wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. W dniu [...] stycznia 2012 r. komisja konkursowa wystosowała do oferenta zawiadomienie o odrzuceniu oferty.

W dniu [...] stycznia 2012 r. spółka złożyła protest na czynność komisji konkursowej dotyczącą odrzucenia złożonej przez niego oferty.

Komisja konkursowa protest oddaliła uznając, że ze złożonego oświadczenia nie można wywnioskować, które z urządzeń poza aparatem USG Vivid S5 mogłyby mieć opcje nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

W dniu [...] stycznia 2012 r. Komisja konkursowa ogłosiła wyniki postępowania konkursowego.

W dniu [...] stycznia 2012 r., spółka w trybie 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym, które decyzją Dyrektora Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. zostało oddalone w całości.

Orzekając na skutek odwołania spółki, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego powinien poczynić dodatkowe, uzupełniające ustalenia faktyczne dla potrzeb dokonania pełnej oceny, złożonej oferty pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Dyrektor Ł. Wojewódzkiego NFZ po ponownej analizie akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], oddalił odwołanie spółki w całości.

Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] - działając na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Prezes NFZ podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać również wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Organ wskazał, że w części I Lp. 23 lit. A załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 202, poz. 1191) wskazano, iż świadczeniodawca zobowiązany jest do posiadania co najmniej 4 łóżek w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde:

a) jest łóżkiem do intensywnej terapii za sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem:

b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Taka konstrukcja ww. zapisu, wskazuje, iż dla udzielania danego rodzaju świadczeń obowiązkiem jest posiadanie przez oferenta 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Natomiast spółka wykazała w ofercie tylko 1 aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, tj. aparat USG Vivid S5. Powyższe potwierdziła w dniu [...] grudnia 2011 r., składając wyjaśnienia w sprawie brakujących aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. W przedmiotowym oświadczeniu nie zawarto informacji o tym, że wskazane w ofercie kardiomonitory (poz. [...]wykazu sprzętu) mają możliwość monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Zatem w ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie spełniła wymaganego warunku, co do posiadania 4 stanowisk intensywnego nadzoru kardiologicznego w miejscu udzielania świadczeń, z których każde wyposażone jest w aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, co zostało precyzyjnie wyartykułowane w części 23 - organizacja udzielania świadczeń do zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

W ocenie Prezesa NFZ podnoszony przez spółkę fakt wykazania w ofercie 4 kardiomonitorów pod pozycjami [...], których funkcjonalność (z wykorzystaniem modułu ICG, który znajduje się na wyposażeniu oferenta) zapewnia możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, jest bez znaczenia, gdyż w ofercie w opisie ww. sprzętu nie było żadnej wzmianki o możliwości monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Organ wskazał, iż spółka dopiero na etapie uzupełnienia protestu wyjaśniła, iż w złożonej ofercie wskazała kardiomonitory pod pozycjami [...], których funkcjonalność zapewnia możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Podobnie w ww. uzupełnieniu stwierdziła, że posiada [...] monitory [...], jednak również i one nie zostały wykazane w zasobach sprzętowych oferty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1393/13 oddalił skargę wniesioną przez spółkę.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była przede wszystkim kwestia następująca: czy skarżąca spełniała w ww. postępowaniu konkursowym wymóg określony w cz. I Lp. 23 Lit. A załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, w którym wskazano, iż świadczeniodawca zobowiązany jest do posiadania co najmniej 4 łóżek w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde:

a) jest łóżkiem do intensywnej terapii za sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem:

b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Skarżąca podkreśla, że w chwili przedstawienia oferty zapewniała 6 łóżek spełniających omawiane kryteria, zaś spełnienie warunku umożliwienia nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca zapewniała m.in. z wykorzystaniem aparatu USG Vivid S5 oraz 4 kardiomonitorów, których funkcjonalność z wykorzystaniem znajdującego się na jej wyposażeniu modułu ICG pozwala na wykonanie tego badania.

Sąd I instancji – dokonując wykładni cz. I Lp. 23 Lit. A załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. – stwierdził, że dla udzielania danego rodzaju świadczeń obowiązkiem jest posiadanie przez oferenta 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Sporny zapis wskazuje wyraźnie, poprzez określenie "z których każde" "stanowi łącznie z wyposażaniem stanowisk intensywnego nadzoru kardiologicznego umożliwiające monitorowanie (...) nieinwazyjnego pomiar rzutu serca", że każde ze stanowisk powinno powiadać urządzenie umożliwiające monitorowanie pomiaru rzutu serca.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że z powodu braku możliwości wskazania w słowniku aparatu do nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, istniała możliwość wskazania tego parametru w każdym sprzęcie znajdującym się w [...], posiadającym taką opcję, poprzez wpisanie tej funkcjonalności w wykazie zasobów w polu opisu sprzętu. Ze sposobu przygotowania oferty wynika, że skarżąca posiadała wiedzę o możliwości takiego opisania, ponieważ zastosował taki wariant przy opisie aparatu USG Vivid S5. Jest to jedyne wskazanie w ofercie, sprzętu pozwalającego na wykonanie nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Sąd I instancji stwierdził, że oświadczenie skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. również nie zawierało informacji o posiadaniu kardiomonitorów z możliwością nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, czy też posiadaniu monitorów [...]. Dopiero na etapie uzupełnienia protestu wyjaśniła, iż w złożonej ofercie wskazała kardiomonitory pod pozycjami [...], których funkcjonalność zapewnia możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Podobnie w uzupełnieniu protestu skarżąca stwierdziła, że posiada 4 monitory [...], jednak również i one nie zostały wykazane w zasobach sprzętowych oferty. Powyższe wyjaśnienia są jednak nieistotne gdyż w ofercie w opisie ww. sprzętu nie było żadnej wzmianki o możliwości monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu zawartego w skardze naruszenia art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nie zastosował się do wytycznych Prezesa NFZ zawartych w decyzji nr [...]Sąd I instancji stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest dokonać oceny postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania. Tym samym przedmiot badania był skonkretyzowany na czynnościach komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do skarżącej. Z tego względu postępowanie wyjaśniające obejmowało przede wszystkim zgromadzenie materiałów dokumentujących czynności komisji konkursowej, analizę tych dokumentów oraz przedstawienie dokonanych ustaleń.

II

Spółka wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

a) przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego w brzmieniu z dnia rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] (Dz. U. z 2011 r., Nr 202 poz. 1191) w części 23 lit. A - organizacja udzielania świadczeń z zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca miała obowiązek zapewnienia 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca;

II. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo braku ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący, wskutek którego zaskarżona decyzja pozostawała w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

b) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, iż Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nr [...]z dnia [...] września 2012 r., choć organ ten nie zastosował przy ponownym rozpoznaniu sprawy zawartych w decyzji Prezesa NFZ nr [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r. (omyłka pisarska; chodzi o decyzję Prezesa z [...] sierpnia 2012 r.) wskazówek odnośnie poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych, wskutek czego w omawianej sprawie wystąpiła sprzeczność w poglądach tego samego organu wyrażonych w decyzjach administracyjnych skierowanych do tego samego adresata, wydanych na tle tego samego stanu faktycznego i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a to oznacza, że ten Sąd jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wnioskami w niej sformułowanymi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę zarzuty naruszenia przepisów prawa określają zakres kontroli wyroku objętego skargą. Z urzędu NSA bada tylko okoliczności mogące skutkować nieważnością postępowania sądowego.

Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności NSA powinien rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest odniesienie się najpierw do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Konieczność takiego podejścia do oceny objętego skargą kasacyjną wyroku wynika z tego, że przepisy materialne wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której zapadały decyzje podlegające kontroli Sądu I instancji. To właśnie te przepisy określają podmiotowe i przedmiotowe ramy postępowania administracyjnego, w tym zakres postępowania wyjaśniającego. Inaczej rzecz ujmując, aby stwierdzić, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że kontrolowane decyzje organów NFZ nie naruszają przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a więc zaskarżoną decyzję wydano po należytym ustalenia stanu faktycznego sprawy, to trzeba wskazać co jest sprawą.

Zatem zakres ustaleń faktycznych, jakie powinny być poczynione w rozpoznawanej sprawie wyznaczały obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego. Chodzi o przepisy załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 202 poz. 1191) w brzmieniu z dnia rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] 1 w części 23 lit. A - organizacja udzielania świadczeń z zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci.

Stosownie do załącznika nr 2 część 23 lit. A - organizacja udzielania świadczeń z zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci - wskazano, iż świadczeniodawca zobowiązany jest do posiadania co najmniej 4 łóżek w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde:

a) jest łóżkiem do intensywnej terapii za sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem:

b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie - podziela wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji uznając za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie I lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. przepisów załącznika nr 2 do cyt. rozporządzenia w części 23 lit. A - organizacja udzielania świadczeń z zakresu kardiologia/kardiologia dla dzieci poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca miała obowiązek zapewnienia 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca.

Sąd i instancji słusznie stwierdził, że dla udzielania danego rodzaju świadczeń obowiązkiem jest posiadanie przez oferenta 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Ustawodawca poprzez użycie określenia "4 łóżek (...), z których każde" "stanowi łącznie z wyposażaniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego umożliwiające monitorowanie (...) nieinwazyjnego pomiar rzutu serca", wyraźnie podkreślił, że każde ze stanowisk powinno powiadać urządzenie umożliwiające monitorowanie pomiaru rzutu serca. Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że oznacza to nie tylko potencjalną możliwość podłączenia/zastosowania w każdym ze stanowisk nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, ale precyzyjny warunek konkursowy zgodnie, z którym każde ze stanowisk powinno spełniać taki wymóg niezależnie od siebie, bez konieczności przełączania urządzeń do monitorowania z jednego stanowiska na drugie, gdyż z racji celów, które takie stanowisko ma spełniać – ratowanie życia i zdrowia ludzkiego, wymogiem jest, by w razie pełnego obłożenia stanowisk pacjentami, takie badania wykonywać niezależnie od siebie i jednocześnie.

Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełniała w ww. postępowaniu konkursowym wymóg posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie II lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie słusznie zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Pogląd o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem został bowiem sformułowany bez dostatecznego rozważenia, czy organy orzekające w sprawie wywiązały się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej wydanym w trybie u.ś.o.z. zadaniem organu jest nie tylko dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa. Na organie administracyjnym ciąży w takiej sytuacji również obowiązek zbadania stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. m. in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2011 r., II GSK 474/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1827/09).

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie.

Do postępowania odwoławczego mają zastosowanie zasady procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji, które następnie, jako prawidłowe, przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie. W tej mierze, strona skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, jak wynika to z uzasadnienia omawianego zarzutu, że ustalenia te nie zostały oparte na wyczerpującym zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarżąca składając przedmiotową ofertę w dniu [...] grudnia 2011 r. do Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazała w niej tylko 1 aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, tj. aparat USG Vivid S5 (s. 9 uzasadnienia). Jak stwierdził Sąd I instancji skarżąca podkreślała, zarówno w trakcie postępowania przed komisją, organami, jak i przed Sądem I instancji, że w chwili przedstawienia oferty zapewniała 6 łóżek spełniających omawiane kryteria, zaś spełnienie warunku umożliwienia nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca zapewniała m.in. z wykorzystaniem aparatu USG Vivid S5 oraz 4 kardiomonitorów, których funkcjonalność z wykorzystaniem znajdującego się na jej wyposażeniu modułu ICG pozwala na wykonanie tego badania.

Jak wynika z treści pisma z [...] stycznia 2012 r. skierowanego do komisji konkursowej, będącego uzupełnieniem złożonego przez skarżącą protestu, skarżąca wyraźnie oświadczyła, że w złożonej przez nią w dniu [...] grudnia 2011 r. ofercie wykazane zostały w części V "Wykaz zasobów" pod pozycjami 17, 18, 19 i 20 kardiomonitory o numerach seryjnych[...], których funkcjonalność, z wykorzystaniem modułu ICG, które znajdują się na wyposażeniu oferenta, zapewnia możliwość wykonania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Z analizy złożonej przez skarżącą oferty w dniu [...] grudnia 2011 r. wynika, że 4 kardiomonitory zostały wskazane w części V. "Wykaz zasobów" oraz w części VI. "Szczegóły oferty" pod pozycjami [...]. oferent nie wskazał jednak, że urządzenia te umożliwiają wykonanie nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. Jednakże nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ustalenia przez komisje konkursową, a następnie przez organy NFZ w postępowaniu wszczętym wniesionym przez skarżącą odwołaniem, powinna być kwestia możliwości wykonywania na 4 posiadanych i wykazanych przez skarżącą w ofercie kardiomonitorach przedmiotowego badania. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie przez organy NFZ było uzasadnione tym bardziej, że jak stwierdziła komisja, a następnie organy NFZ, na pytanie ankietowe o numerze 1.9.4.6. zamieszczone w części VIII "Ankiety" Rozdział 1.9.4. "Warunki wymagane – organizacja udzielania świadczeń, które brzmiało: "Czy oferent zapewnia, co najmniej 4 łóżka w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde: a) jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem: b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca?", oferent udzielił odpowiedzi: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy".

Ponadto, należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, iż w ponownym postępowaniu przeprowadzonym wskutek decyzji Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zastosował się do wytycznych sformułowanych przez Prezesa dotyczących poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych dla potrzeb dokonania pełnej oceny złożonej oferty pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydając decyzję takich ustaleń nie poczynił, a ponadto nie zauważył, iż Prezes NFZ wyraźnie wskazał w decyzji uchylającej, iż odwołujący składając przedmiotową ofertę w chwili jej złożenia (tj. w dniu [...] grudnia 2011 r.) do Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazał – oprócz posiadania aparatu USG Vivid S5 w zasobach sprzętowych – również 4 kardiomonitory, które posiadają funkcję zapewniającą możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, które zgodnie ze słownikiem typów zasobów, zostały wykazane w ofercie (gdzie pod kodem nr [...] wyszczególnione są kardiomonitory, bez dodatkowego opisu, jakie funkcje powinny zawierać).

Brak ustaleń faktycznych poczynionych przez organy NFZ co do możliwości wykonywania przedmiotowego badania za pomocą posiadanych przez skarżącą kardiomonitorów został zaakceptowany przez Sąd I instancji, który powtórzył za organami w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżąca nie spełniała wymaganego przepisami prawa warunku co do posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca.

Zasadność zarzutów prawa procesowego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.