Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1827/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a  i c, art. 24 ust. 4, art. 20 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit. a i b i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Tarnowskie Góry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 594/17 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr NPII.4131.1.241.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 594/17, oddalił skargę Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Rada Miejska w Tarnowskich Górach uchwałą z dnia 3 marca 2017 r., nr XXXIII/372/2017 odmówiła Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach (dalej: PWiK) zatwierdzenia "Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry na okres od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r." na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328). Zgodnie z tym przepisem, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Zdaniem Rady, proponowane Taryfy są sprzeczne z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt ww. ustawy oraz § 3 pkt 1 lit. b) i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886 ze zm.) w zakresie zastosowania w Taryfie wygórowanej, nieuzasadnionej marży zysku na poziomie 12,5% prognozowanych kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za wodę i 10,7% kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za ścieki. Podkreśliła, że górna granica marży nie jest w przepisach wskazana, jednakże winna być ustalona zgodnie z prawem i z uwzględnieniem konkretnego przypadku.

Rada wskazała, że w latach 2014-2015 marża zysku z tytułu dostawy wody kształtowała się na średnim poziomie 1,95 mln zł rocznie. Począwszy od 2016 r. nastąpił wzrost kwot marży o ok. 21,8 % w odniesieniu do roku 2015. Chociaż udział marży zysku w kosztach eksploatacji i utrzymania pozostaje od kliku lat na tym samym poziomie (odpowiednio 12 i 15%), to jednak drastycznie wzrasta kwota marży, co powoduje konieczność pokrywania większego zysku PWiK przez odbiorców. Zdaniem Rady, odbiorcy nie powinni finansować zbyt wysokiego zysku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a taka sytuacja nastąpi przy pozytywnym zatwierdzeniu Taryfy. Planowana kwota marży zysku jest nieuzasadniona w realiach gospodarczych Gminy, a jej finansowanie przez odbiorców wody i dostawców ścieków pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami. Podkreślono, że Burmistrz ma prawo odmówić zatwierdzenia Taryfy ze względu na zbyt wysoką marżę. Wprowadzenie marży zysku na proponowanym w Taryfie poziomie spowoduje, że w 1 m3 dostarczonej wody będzie ona wynosić ok. 0,69 zł netto a odebranych ścieków ok. 1,21 zł netto. Przychody z tego tytułu nie zostaną przeznaczone na inwestycje, ale na konsumpcję – wypłatę dywidendy.

Jako drugą przyczynę negatywnej oceny proponowanej Taryfy Rada wskazała niski poziom planowanych inwestycji w gospodarkę ściekową w stosunku do przyrostu kosztów amortyzacji z roku 2016. Wzrost ten wynosił 78,6%, a weryfikowanym wniosku przewidziano amortyzację równą 1 356 700 zł. Natomiast w Wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2016-2026 , przewidziano inwestycje w gospodarkę ściekową tylko na poziomie 400 000 zł. Różnica wynosi 956 700 zł, co przekłada się na ok. 0,49 zł netto na opłacie za odprowadzanie 1 m3 ścieków (liczonej jako cena wskaźnikowa). Zdaniem Rady wątpliwości budzi rozbieżność pomiędzy prognozowanymi kosztami amortyzacji a niską wysokością prognozowanych w roku 2017 wydatków na modernizację sieci kanalizacyjnej. Brak inwestycji odtworzeniowych lub ich niewystarczający poziom prowadzi w dłuższej perspektywie do degradacji istniejącego majątku i konieczności ponoszenia znacznych kosztów inwestycyjnych w przyszłości. Środki uzyskane z amortyzacji winny być przeznaczone na ten cel w całości. Proponowany poziom amortyzacji może przysporzyć PWiK nieuzasadnione przychody, a zatem taryfa jest sprzeczna z § 2 pkt 8 rozporządzenia taryfowego. To wszystko powoduje, że dochodzi do naruszenia zakazu nieobciążania odbiorców usług nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia).

W dniu 13 kwietnia 2017 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. uchwały jako sprzecznej z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przez Radę przyczyn odmowy zatwierdzenia taryf, organ nadzoru stwierdził, że wysokość marży zysku jest limitowana jedynie ochroną odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego). Przepisy prawa nie określają jednakże limitu tej marży zysku. Organ nadzoru podzielił co do zasady pogląd, że rada miejska ma prawo do odmowy zatwierdzenia taryfy ze względu na wysokość marży zysku. Jednak w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Wojewody, marża zysku nie jest ani wygórowana ani nieuzasadniona. W przedmiotowej taryfie nie wystąpił bowiem wzrost ceny wody i odprowadzanych ścieków spowodowany marżą. Marża w cenie 1m3 wody i ścieków spadła z 1,91 zł (w obowiązujących obecnie na terenie gminy taryfach) do poziomu 1,90 zł w cenie 1 m3 wody i ścieków na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r.

Organ nadzoru zauważył również, że marża zysku, jak wynika z ustawy i rozporządzenia taryfowego, jest składnikiem niezbędnych przychodów (art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy, § 6 pkt 6 rozporządzenia) i konstrukcji taryf, który występuje odrębnie od kosztów. Przepisy jednoznacznie wskazują, że niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf są ustalane przez przedsiębiorstwo z uwzględnieniem kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa oraz kosztów wynikających w inwestycji modernizacyjno-odtworzeniowych ustalonych na podstawie planu wieloletniego (§ 6 i 7 rozporządzenia taryfowego). Ponadto, marża zysku ustalona przedmiotową uchwałą jest znacznie niższa niż dopuszczalna marża przewidziana umową zawartą przez Gminę Tarnowskie Góry.

W związku z powyższym organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi niezgodność taryf z przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy oraz z § 3 pkt 1 lit. b oraz z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego. Podkreślił, że odmawiając zatwierdzenia taryfy, rada gminy musi wykazać, iż zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W tym przypadku taka niezgodność nie występuje. Rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie może być uznaniowe, co oznacza, iż rada może nie zatwierdzić taryf tylko w sytuacji, gdy nie spełniają one wymagań przewidzianych przepisami prawa.

Organ nadzoru nie podzielił również drugiego argumentu Rady, dotyczącego zbyt niskiego poziomu inwestycji odtworzeniowych w gospodarce ściekowej. Wskazał, że Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry w "Weryfikacji kosztów ujętych we wniosku taryfowym PWiK Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności taryfy i planu z przepisami ustawy (...)" dokonał pozytywnej oceny formalno-prawnej wniosku Przedsiębiorstwa o zatwierdzenia taryf. Stwierdził także, że koszty eksploatacji i utrzymania uwzględniają przyrost podatków, opłat, usług obcych oraz kosztów zakupionej wody. Odnosząc się do poziomu opłat za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych na terenie Gminy Tarnowskie Góry na tle innych gmin, Burmistrz wskazał, że taryfy opłat za wodę i ścieki obowiązujące na terenie Gminy Tarnowskie Góry nie należą do najwyższych w kraju.

Na marginesie organ wskazał, że Gmina, jako wspólnik PWiK Sp. z o.o. poprzez swoich przedstawicieli we władzach spółki ma wpływ na podejmowane przez nią działania. Ponadto, uwzględniając otrzymywane przychody – dywidendy, czynsz dzierżawny, podatki od nieruchomości, Gmina niewątpliwie dysponuje istotnym narzędziem kształtowania cen taryf za wodę i ścieki. Dalej zauważył, że jednym z czynników kształtowania ceny, jaką ostatecznie ponosić będą odbiorcy za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowi możliwość stosowania dopłat do taryfowych grup odbiorców wskazanych w uchwale podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd I instancji stwierdził, że rada gminy może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jedynie w przypadku, gdy taryfy zostały sporządzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Niezgodność z przepisami musi być oczywista, a nie wątpliwa czy domniemana.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie doszukał się tej ustawowej i koniecznej przyczyny odmowy zatwierdzenia taryf. Wniosek o zatwierdzenie taryf został poddany procedurze określonej przepisami ustawy. W szczególności koszty ujęte we wniosku taryfowym zostały poddane weryfikacji pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności taryfy i planu z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W wyniku weryfikacji stwierdzono, że wniosek spełnia wszystkie wymogi formalno-prawne wynikające z przepisów prawa. W zakresie weryfikacji merytorycznej i rachunkowej stwierdzono, że wniosek wraz z uzasadnieniem zawiera w treści rzeczowe i szczegółowe informacje uzasadniające rachunkowo zastosowanie wyliczonych cen i stawek dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. Zadania inwestycyjne ujęte są w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych. Załączone do uzasadnienia dokumenty są obowiązujące, prawidłowe i wyczerpujące. Co więcej, stwierdzono, że część opisowa zawarta w taryfach spełnia wymogi ustawy i rozporządzenia, zawiera wymagane zapisy. Podobnie uzasadnienie wniosku. Załączone tabele kalkulacyjne cen i stawek opłat wypełnione są w sposób przejrzysty, rachunkowo poprawny. Kalkulację cen i stawek uznano za prawidłową.

A zatem zarówno weryfikacja formalno-prawna jak i merytoryczna oraz rachunkowa wniosku była w tej sprawie pozytywna.

Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację organu nadzoru co do sprzeczności uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z 3 marca 2017 r. z art. 24 ust. 5 ustawy, który zawiera normę o charakterze blankietowym. Oznacza to, że przewiduje on powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Nie stanowi on podstawy do samodzielnego rozstrzygnięcia w drodze uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, a uzależnia wydane rozstrzygnięcie od postanowień zawartych w innych przepisach, które wyznaczają standardy legalności taryf, czy określają standardy według których taryfy mają być sporządzone.

W tym stanie rzeczy Rada, podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część.

Zdaniem Sądu, doszukiwanie się w uzasadnieniu uchwały sprzeczności taryf z powołanymi w uchwale przepisami tj. art. 2 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a) i e), art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a) i b), § 6 pkt 1 lit. a) i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie znajduje żadnego oparcia w przedstawionej argumentacji i aktach sprawy. Uzasadnienie uchwały jest w ocenie Sądu całkowicie nieprzekonujące, jakoby sformułowane w rekomendacjach weryfikacji taryf wątpliwości przesądzały o jednoznacznej niezgodności taryf z przepisami, a tylko w takim przypadku odmowa zatwierdzenia taryf byłaby zasadna. Rekomendacje zawarte w weryfikacji wręcz pozostają w sprzeczności z treścią samych wniosków. Ponadto, o ile zwrócono się do PWiK o wyjaśnienia co do inwestycji, o tyle odnośnie do marży zysku na żadne wyjaśnienia się nie powołano, wyciągając jednostronnie wnioski co do zawyżenia marży zysku. W uchwale Rada powinna wskazać, który przepis został naruszony i precyzyjne określić, na czym owo naruszenie polega. Niedopuszczalna w ocenie Sądu jest odmowa zatwierdzenia taryf oparta jedynie o niewyjaśnione oraz gołosłowne wątpliwości i przypuszczenia organu weryfikującego taryfy co do zagrożenia interesu odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W uchwale wyeksponowano niski poziom inwestycji, a takie kryterium odmowy zatwierdzenia taryf nie wynika z żadnego konkretnego przepisu ustawy czy rozporządzenia. Podobnie z marżą zysku, co do której przepisy nie zawierają szczególnych postanowień, natomiast Rada nie wykazała, że to właśnie wzrost marży miałby spowodować nieuzasadniony wzrost cen za ścieki i wodę. Uchwała nie może pozostawać w sprzeczności z jednoznacznymi w swej treści wnioskami weryfikacji taryf, a jak już wskazano, same wątpliwości wymagające wyjaśnienia nie są podstawą odmowy zatwierdzenia taryf.

Reasumując, WSA uznał, że organ nadzoru w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter. Sąd I instancji nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Tarnowskie Góry, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego, polegającą na przyjęciu, że będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach nie wykazuje sporządzenia wniosku taryfowego niezgodnie z przepisami, podczas gdy z akt sprawy wynika, że zawyżona we wniosku taryfowym marża zysku powoduje nieuzasadniony wzrost cen za dostarczanie wody i za odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry;

2. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi w zw. z art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. oraz przy zastosowaniu § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit. a i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego poprzez uznanie, iż uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (uchwała) nie wskazuje regulacji prawnych, których naruszenie nastąpiło przy sporządzaniu wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków oraz za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Gminy Tarnowskie Góry na okres od 1.04.2017 do 31.03.2018, podczas gdy wnikliwa analiza unieważnionej uchwały prowadzi do odmiennego wniosku;

3. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż prowadzone przez organ nadzoru postępowanie nie naruszało zasady prawdy obiektywnej, legalizmu, praworządności i słusznego interesu obywateli, jak i sposób podważający zaufanie do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2021 r. Gmina wniosła o dopuszczenie w charakterze dowodu w sprawie – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – ostatecznej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 sierpnia 2020 r. wydanej w sprawie KZT.70.16.2020/4 – na okoliczność, że skarżąca zasadnie zakwestionowała marże zysku wynikające z wniosku taryfowego PWiK Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach, obejmującym okres od 1.04.2017 r. do 31.03.2018 r.

W ocenie skarżącej, dopuszczenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W decyzji tej organ regulacyjny, zatwierdzający obecnie wszystkie taryfy w zakresie zatwierdzania taryf w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a zatem posiadający najpełniejszą wiedzę na temat polityk taryfowych stosowanych przez poszczególnych operatorów, stwierdził, iż marża zysku zakładana przez PWiK Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach we wniosku taryfowym obejmującym inny niż niniejszej sprawie okres, bowiem 3-letni (lata 2018-2020) i wynosząca w poszczególnych latach 9,43%, 9,27% i 9,08% dla usług zaopatrzenia w wodę oraz 9,90%, 10,38% i 10,37% dla usług odprowadzania ścieków, jest wygórowana, zaś marży w takiej wysokości nie można uznać za uzasadniony koszt świadczonej usługi. W uzasadnieniu organ powołał się na regulację prawa wspólnotowego, które posługuje się pojęciem "rozsądnego zysku", oznaczającego (w myśl art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE z 20.12.2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorcom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 2012.7) stopę zwrotu z kapitału, której wymagałoby typowe przedsiębiorstwo podczas podejmowania decyzji, czy świadczyć usługi w ogólnym interesie gospodarczym przez cały okres powierzenia, przy uwzględnieniu poziomu ryzyka. W sprawie objętej ww. decyzją stopa 3-letnia wynosiła 1,71%, co po powiększeniu o premię 100 punktów bazowych daje 2,71%. Zatem nawet gdyby tak ustaloną marżę rozsądnego zysku przyjąć jedynie kierunkowo, jako wskazówkę interpretacyjną, to marże na poziomie pow. 9% należy uznać za nieuzasadnione koszty w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy – jak podała Gmina – stopa roczna SWAP publikowana za okres od 1.07.2017 do 31.07.2017 wynosiła 1,77%, a za okres od 1.01.2018 do 30.06.2018 – 1,80%. Rozsądny zysk zbudowany na tych stopach poprzez ich powiększenie o 100 punktów bazowych wynosiłby zatem odpowiednio 2,77 i 2,80%. Oznacza to, że zakwestionowana przez skarżącą marża zysku na poziomie 12,5% rażąco przekracza poziom, jaki można uznać za uzasadniony koszt usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

W razie niedopuszczenia ww. dowodu, Gmina wniosła o potraktowania tego pisma jako uzupełnienia stanowiska na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Wojewoda Śląski wniósł o pominięcie dowodu w postaci decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 sierpnia 2020 r. jako nieistotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i zmierzającego jedynie do przedłużenia sprawy. Organ wskazał, że decyzja ta wydana została po wniesieniu skargi kasacyjnej i dotyczy postępowania prowadzonego przez inny organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawiona w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów w pierwszej kolejności wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Gliwicach .

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, powinien również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku winien wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej.

Natomiast opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie winien nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, z 5 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 5/19, opublikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

NSA nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd II instancji nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. W kontekście odnoszącym się do zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, aby stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego był wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów mogła przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na tle których zostały przedstawione (wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 2368/16).

Odnosząc się na wstępie do powyższej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, by przyjąć do merytorycznego rozpoznania w sprawie niniejszej zgłoszone dopiero w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2021 r. argumenty skarżącej, stanowiące w istocie nowe zarzuty, bowiem dotyczące naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 5 ust. 5 decyzji Komisji Europejskiej 2012/21/UE z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorcom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 2012.7), w świetle których to regulacji, błędnie – zdaniem skarżącej – niezastosowanych w sprawie, zakwestionowana przez Gminę marża zysku przyjęta w sprawie niniejszej rażąco przekracza poziom, jaki można uznać (w świetle wskazanych przepisów unijnych) za uzasadniony koszt usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja z powołaniem się na ostateczną decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 sierpnia 2020 r. wydaną w sprawie KZT.70.16.2020/4, dotyczącej odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Tarnowskie Góry, zawartej we wniosku taryfowym obejmującym inny niż w niniejszej sprawie okres, bowiem 3-letni (lata 2018-2020), stanowi w istocie rozszerzenie podstawy prawnej skargi kasacyjnej i jest spóźnione. Z treści wniosku skarżącej nie da się natomiast przyjąć, wbrew stanowisku Gminy, że przedstawienie go stanowi dodatkowe uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Tym samym wniosek ten nie mógł podlegać rozpoznaniu.

Skarga kasacyjna Gminy Tarnowskie Góry została oparta na obu określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który – kontrolując zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2017r. stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – uznał, że rozstrzygnięcie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko i argumentację organu nadzoru co do sprzeczności uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z 3 marca 2017 r. z art. 24 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazując na blankietowy charakter ww. przepisu, który uzależnia wydane rozstrzygnięcie od postanowień zawartych w innych przepisach, WSA wyjaśnił, że Rada, podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej lub w uzasadnieniu uchwały, który może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część.

Zdaniem WSA doszukiwanie się w uzasadnieniu uchwały sprzeczności taryf z powołanymi w uchwale przepisami, tj. art. 2 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a) i e), art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a) i b), § 6 pkt 1 lit. a) i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie znajduje żadnego oparcia w przedstawionej argumentacji i aktach sprawy. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby sformułowane w rekomendacjach weryfikacji taryf wątpliwości przesądzały o jednoznacznej niezgodności taryf z przepisami, a tylko w takim przypadku odmowa zatwierdzenia taryf byłaby zasadna. Sąd wyjaśnił, że w uchwale Rada powinna wskazać, który przepis został naruszony i precyzyjne określić, na czym owo naruszenie polega. Niedopuszczalna, w ocenie Sądu, jest odmowa zatwierdzenia taryf oparta jedynie o niewyjaśnione oraz gołosłowne wątpliwości i przypuszczenia organu weryfikującego taryfy co do zagrożenia interesu odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

WSA w Gliwicach uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, a szczegółowa analiza przedstawionych w uchwale wyliczeń, w porównaniu z danymi zawartymi w taryfie, zasadnie doprowadziła Organ nadzoru do zgoła odmiennych wniosków, które WSA podzielił, iż taryfy zgodne są z obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Gmina, według której z akt sprawy wynika, że zawyżona we wniosku taryfowym marża zysku powoduje nieuzasadniony wzrost cen za dostarczanie wody i za odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Tarnowskie Góry. Tym samym, w jej ocenie, skutecznie podważają trafność wydanego wyroku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje regulacji prawnych, których naruszenie nastąpiło przy sporządzeniu wniosku o zatwierdzenie taryf Gmina, podniosła też zarzut naruszenia art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a) i e) ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w zw. z § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit. a i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Postawiony przez Gminę w pkt 1 petitum wniesionego środka prawnego zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na błędną wykładnię art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści przepisu. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Jak już wyżej wskazano, formułując zarzut błędnej wykładni, należy wskazać, na czym polegało niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W takiej sytuacji należy również podać, jak przepis ten powinien być rozumiany. To w rozpoznawanym środku zaskarżenia nie zostało w sposób jasny wyartykułowane. Natomiast analiza treści przedmiotowego zarzutu oraz jego uzasadnienie prowadzą do wniosku, że skarżącej chodzi w istocie o niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów tj. art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.) w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (rozporządzenie taryfowe).

Zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego oznacza w pierwszej kolejności konieczność odniesienia się do postawionych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Zarzuty te nie są zasadne niezależnie od tego, że nieprawidłowa jest ich konstrukcja. W tym miejscu wskazać należy, że zamierzając zwalczać wyrok oddalający skargę na akt nadzoru, autor skargi kasacyjnej powinien przede wszystkim sformułować pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., ewentualnie także art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo zaistnienia, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przesłanek do uchylenia kwestionowanego aktu nadzoru (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1971/11). Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia żadnego z tych przepisów nie zarzucono. Adresowany wobec sądu administracyjnego zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a., polegający – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na prowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad wskazanych w powyższych przepisach, należy uznać za nieuzasadniony. Zauważyć trzeba, że art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje właściwość sądu administracyjnego w zakresie sprawowania kontroli wobec aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Postępowanie sądowe w zakresie kontroli wobec aktów nadzoru nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, w którym zastosowanie mają odpowiednio przepisy k.p.a. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt nadzoru, bada zarówno treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i samej uchwały, rozstrzygając, czy stwierdzenie jej nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria pozwalające na stwierdzenie nieważności, tj. czy uchwała w sposób istotny narusza prawo. W ramach tego postępowania wojewódzki sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń stanu faktycznego, a kontroluje legalność samej uchwały, w konsekwencji – zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Przepisy 6, 7 i 8 k.p.a. nie są zatem adresowane do sądu, sąd ich nie stosuje, a zatem nie mógł ich naruszyć.

Nawet gdyby uznać, że zarzut ten skarżąca kasacyjnie nieprecyzyjnie formułuje i wprawdzie wprost odnosi do sądu, lecz w istocie zmierza do wykazania wadliwości działania organu, tj. Wojewody, to również nie mógłby on być uwzględniony. Podkreślić bowiem należy, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych, nie wskazując żadnej argumentacji na potwierdzenie jego słuszności. Nie wskazał na żadne konkretne uchybienia w tym zakresie, ani na uchybienia sądu, ani na uchybienia Wojewody Śląskiego w wyjaśnianiu przesłanek, którymi organ ten kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze kasacyjnej nie sformułowano wobec organu zarzutu, że nie odniósł się do faktów istotnych do podjętego rozstrzygnięcia lub że nie przedstawił w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów. Z tych powodów zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, bądź też ich uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08). Mając powyższe na uwadze, należy zatem uznać, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia przepisów postępowania, a zawarta w niej argumentacja stanowi jedynie polemikę z merytorycznym stanowiskiem (oceną prawną) Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a nie uzasadnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tym samym postawione zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku.

Również chybiony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.( u.z.z.w. ) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia taryfowego.

Stosownie do art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przywołana norma stosownie do jej literalnego brzmienia traktuje o całości taryf, nie zawiera żadnych wyłączeń, a tym samym wszystkie elementy zaproponowanych we wniosku taryf podlegają kontroli rady, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z przepisami mogą wpłynąć na ocenę, czy taryfy mogą zostać zatwierdzone, czy też winna zostać podjęta uchwała w przedmiocie odmowy ich zatwierdzenia.

W konsekwencji także poprawność ustalenia wpływającej na cenę usług marży może podlegać kontroli i ocenie. Przepisem obejmującym taryfy w całości (a więc wszystkie ich elementy, w tym marżę) jest § 3 pkt 1 b rozporządzenia taryfowego, stanowiący, iż opracowując taryfę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W konsekwencji ustalenie przez radę gminy, iż wskutek zawyżenia któregoś z elementów (także marży) w sposób nieuzasadniony, uderzający w odbiorców, wzrosły ceny, a tym samym przedsiębiorstwo naruszyło wskazaną powyżej normę rozporządzenia taryfowego, uprawnia i obliguje radę, stosownie do art. 24 ust. 5 u.z.z.w., do odmowy zatwierdzenia taryfy.

Okoliczności, o których mowa powyżej, muszą jednak zostać przez radę gminy jednoznacznie stwierdzone i wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Uzasadnienie takie winno być, szczególnie pieczołowicie sporządzone w przypadku, gdy taryfy zostają pozytywnie zweryfikowane przez organ wykonawczy w ramach przyznanych mu w art. 24 ust. 4 u.z.z.w. kompetencji. Odmawiając zatwierdzenia taryf rada winna zatem wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle jednoznaczny aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 234/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu nadzoru weryfikujące twierdzenia Rady Miejskiej, że marża zysku jest wygórowana i nieuzasadniona, podzielając tym samym argumentację Wojewody Śląskiego iż w świetle dołączonej do uchwały dokumentacji w sprawie niniejszej nie występuje sytuacja, by odbiorcy usług finansowali zbyt wysoki zysk przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wskazany przez Radę Miejską na poziomie 12,5% prognozowanych kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku za wodę i 10,7% kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za ścieki. Wskazując, iż prognozowany przez przedsiębiorstwo na rok taryfowy wskaźnik rentowności netto wynosi 8,1% (za rok obrachunkowy od grudnia 2015 do listopada 2016 r. wyniósł 9,4%), organ nadzoru ustalił, że w przedmiotowej taryfie nie wystąpił wzrost ceny wody i odprowadzanych ścieków spowodowany marżą. Marża w cenie 1m3 wody i ścieków spadła z 1,91 zł (w obowiązujących obecnie na terenie gminy taryfach) do poziomu 1,90 zł w cenie 1 m3 wody i ścieków na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r. Wojewoda ustalił, że marża zysku ujmowana w kalkulacji taryfowej (wbrew twierdzeniom Rady) wynosi 10,95% dla wody i 9,5% dla ścieków i uległa zmniejszeniu z 12, % w 2016 r. dla wody i z 10,5% dla ścieków, dlatego jak wskazano nie wpływa bezpośrednio na wzrosty cen w przeciwieństwie do innych kosztów, m.in. amortyzacji, czynszu dzierżawnego, podatku od nieruchomości zakupu wody, energii elektrycznej.

Zasadnie w sprawie przyjęto, iż Rada nie wykazała jednoznacznie, iż kwotowy wzrost marży miał wpływ na wzrost opłaty, a przedstawione przez Organ nadzoru w oparciu o analizę danych zawartych we wniosku taryfowym obliczenia wskazujące na jej zmniejszenie są wadliwe. W tym miejscu wskazać należy, że udział marży zysku nie jest pojęciem abstrakcyjnym, jest policzalnym i nie można oceniać go wyłącznie poprzez wzrost kwotowy, abstrahując od pozostałych czynników kosztowych i zapisów § 6 rozporządzenia, które definiuje niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryfy. Obejmują one 6 pozycji wśród których odrębnie wskazano koszty eksploatacji i utrzymania z uwzględnieniem amortyzacji podatków i opłat (pkt 1) i odrębnie marżę zysku (pkt 6). Rada ma również obowiązek wykazać, że przyjęty w Taryfie wzrost jest nieuzasadniony koniecznością uzyskania niezbędnych przychodów, gdyż tylko taki podlega zakwestionowaniu z racji ochrony interesu odbiorców. Natomiast zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego zasadza się na przyjętym przez stronę założeniu, że z akt sprawy wynika niezbicie, iż we wniosku taryfowym zawyżono marżę zysku, co powoduje nieuzasadniony wzrost cen.

Zasadne jest stanowisko WSA w Gliwicach, że uchwała o odmowie zatwierdzenia taryfy powinna zawierać nie tylko uzasadnienie przyjętego przez radę gminy stanowiska ale precyzyjnie wskazywać regulacje prawne, których naruszenie w ocenie rady gminy nastąpiło w trakcie sporządzania taryf. Odmowa zatwierdzenia taryf nie może stanowić działania uznaniowego rady gminy. Skoro ustawodawca określił, jako przesłankę warunkującą podjęcie uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf ich sporządzenie niezgodnie z przepisami, to fakt ten wymaga udowodnienia przez organ stanowiący gminy i wsparcia stosowną analizą obowiązujących w danym zakresie przepisów.

Skoro WSA w Gliwicach, akceptując stanowisko organu nadzoru uznał, czego skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła, że Rada nie wykazała, by sposób ustalenia marży zysku spowodował nieuzasadniony wzrost cen, niechroniący odbiorców usług jak również nie wykazała jednoznacznie, że kwotowy wzrost marży miał wpływ na wzrost opłaty a przedstawione przez Wojewodę w oparciu o dane zawarte we wniosku taryfowym obliczenia wskazujące wręcz na zmniejszenie jej udziału w cenie 1 m3 wody i ścieków w okresie na jaki przewidziano obowiązywanie nowych taryf - są wadliwe – zarzut błędnego zastosowania art. 24 ust. 5 i art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia okazał się chybiony.

W tej sytuacji skutecznie nie podważają też trafności wydanego rozstrzygnięcia postawione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi w zw. z art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. oraz przy zastosowaniu § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit. a i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia taryfowego, które to naruszenie skarżąca upatruje w błędnym uznaniu, iż uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje regulacji prawnych, których naruszenie nastąpiło przy sporządzaniu wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków. Uzasadnienie tego zarzutu stanowią przedstawione już uprzednio przez Gminę (w toku postępowania administracyjnego jak i przed WSA w Gliwicach) tezy dotyczące zbyt niskiego poziomu inwestycji odtworzeniowych posiadanej infrastruktury kanalizacyjnej i oczyszczalni w porównaniu z wielkością odpisu amortyzacyjnego, co w jej ocenie stanowi przejaw niezgodności wniosku taryfowego z ustawą o z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a takie kryterium odmowy zatwierdzenia taryfy jak zasadnie w sprawie przyjęto i obszernie przez organ nadzoru wyjaśniono nie wynika z konkretnego przepisu ustawy czy rozporządzenia, w szczególności wskazanego przez Radę przepisu § 6 pkt 1 lit. a rozporządzenia taryfowego. Ustaleń tych skarżąca skutecznie nie zakwestionowała zatem próba ich zwalczenia nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

W tej sytuacji uznać należy, iż Sąd I instancji trafnie przyjął, że Wojewoda Śląski jako organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, co oznacza, iż zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieusprawiedliwiony.

Na koniec odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2021 r. wniosku dowodowego, wyjaśnić należy, iż nie podlegał on uwzględnieniu. NSA w składzie orzekającym podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, iż w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (niezależnie od tego, że ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej).

W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie istniały zatem podstawy do przeprowadzenia dowodu z dokumentów przez NSA, co oznacza, że zawarty w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2021 r. wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z ostatecznej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 sierpnia 2020 r., wydanej w sprawie KZT.70.16.2020/4 z wniosku taryfowego PWiK Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach, z dnia 12 marca 2018,r., obejmującego okres 3 lat, na okoliczność, że skarżąca zasadnie zakwestionowała marże zysku wynikające z wniosku taryfowego PWiK Sp. z o.o. w Tarnowskich Górach, obejmującym okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 marca 2018 r., okazał się bezskuteczny.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.