Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1791/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A.B. na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. nr XXXII/254/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Gorlice na rzecz A.B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Gorlice w dniu 21 grudnia 2001 r. podjęła uchwałę nr XXXII/254/2001 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...] (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2002 r., nr 37, poz. 556).

Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. (data wpływu do organu) A. B. wezwała Radę Gminy Gorlice do usunięcia naruszenia prawa w związku z przyjęciem przez Radę Gminy Gorlice uchwały nr XXXII/254/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu miejscowego planu gospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...] w zakresie zmiany przeznaczenia terenu działki nr "1" położonej w R..

Pismem datowanym na dzień 13 listopada 2011 r. doręczonym skarżącej w dniu 18 października 2011 r. Rada Gminy Gorlice nie uwzględniła żądania skarżącej usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę.

Następnie w dniu 21 października 2011 r. (data nadania w UP) A. B. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r., nr XXXII/254/2001 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...], w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr "1".

Zakwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, a to obowiązującego w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niepowiadomieniu na piśmie skarżącej jako właścicielki działki nr "1’ o terminie wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Gorlice nr XXXII/254/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...] w zakresie dotyczącym zmiany przeznaczenia działka nr "1" położonej w R. oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z umowy darowizny z dnia 7 maja 1997 r. na okoliczność wykazania kiedy skarżąca nabyła własność działki nr "1" położonej w R..

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Gorlice zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...] wprowadzając m.in. nowe przeznaczenie działki nr "1" położonej w R., zamieniając przeznaczenie terenu z dotychczasowego przeznaczenia na tereny budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (większość działki) na przeznaczenie - tereny obsługi komunikacji samochodowej, tereny komunikacji - projektowana obwodnica klasy GP miasta Gorlice, droga krajowa klasy GP, droga zbiorcza klasy Z. Skarżąca wskazała, że zakwestionowana uchwała całkowicie wyeliminowała możliwość przeznaczenia działki nr "1" na tereny budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz wprowadziła nowe przeznaczenie uniemożliwiające wykorzystanie z działki na własne, prywatne potrzeby, w tym budowlane.

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na podjęcie kwestionowanej uchwały. Skarżąca podniosła, iż zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. W przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżąca jako właścicielka działki nr "1" (na mocy umowy darowizny z 7 maja 1997 r.) powinna zostać zawiadomiona pisemnie o terminie wyłożenia projektu planu, albowiem jej interes prawny został niewątpliwie naruszony ustaleniami nowego planu miejscowego, ze względu na niemożność wykorzystania własnej działki zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. na cele budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego. Pomimo obowiązku wynikającego z powyższego przepisu skarżąca nie została zawiadomiona pisemnie przez Gminę Gorlice o terminie wyłożenia projektu planu, a tym samym skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw na etapie uchwalania planu miejscowego. Z powyższych względów skarżąca wskazała, iż posiada również interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały.

Skarżąca przywołała wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10.03.2010 r., II SA/Ol 1024/09, w którym stwierdzono, że użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany przepis należy traktować, jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób. Wskazano, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje w konsekwencji konieczność wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/08, publ. LEX nr 518297). Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane, co stanowi jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gorlice wniosła o jej oddalenie.

Podniesiono, że zgłoszony przez skarżącą zarzut niepowiadomienia jej indywidualnie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, co miało mieć istotny wpływ na podjęcie przedmiotowej uchwały jest bezzasadny. Wskazano, że przebieg obwodnicy miasta Gorlic był tak zaprojektowany, że indywidualne działania skarżącej (niezależnie od tego, że poinformowano o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego poprzez: zawiadomienie Zarządu Gminy Gorlice z dnia 17 kwietnia 2001 roku, ogłoszenie w prasie w dniu 24 kwietnia 2001 roku komunikatu Zarządu Gminy Gorlice, obwieszczenie Zarządu Gminy Gorlice z dnia 17 kwietnia 2001 roku w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie tj. wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Gorlice oraz we wszystkich sołectwach i istniała możliwość interwencji) nie mógłyby mieć wpływu na przebieg obwodnicy i podjęcie uchwały.

Wyjaśniono, iż wybrano optymalny wariant obwodnicy miasta R., który jest przedłużeniem przebiegu projektowanej trasy obwodnicy na terenie miasta Gorlice i w R. przechodzi przez tereny użytkowane rolniczo i tylko w sporadycznych przypadkach częściowo przez tereny budowlane, lecz niezabudowane ich skrajne odcinki (także w przypadku A. B.). Przebieg trasy jest konsekwencją lokalizacji obwodnicy na terenie miasta Gorlice. Rada Gminy Gorlice nie miała swobody w kształtowaniu przebiegu trasy obejścia miasta Gorlice.

Wprawdzie w dokumentacji przedmiotowej sprawy brak jest potwierdzenia, iż skarżąca była zawiadomiona indywidualnie o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, to Wójt Gminy przeprowadził procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z obowiązującym prawem, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 13 listopada 2011 roku, jako odpowiedź na jej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Niezależnie od powyższego podkreślono, że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wystąpiła po upływie blisko 10 lat od podjęcia uchwały przez Radę Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżąca skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r., nr XXXII/254/2001 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...], w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr "1’ jednocześnie wskazując na naruszenie trybu podjęcia zaskarżonej uchwały należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała przedmiotowa uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącej dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał także na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r., nr XXXII/254/2001 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...] została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Dodać przy tym należy, że w świetle cytowanych wyżej regulacji prawnych nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi okoliczność wystąpienia przez skarżącą z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia a następnie ze skargą do sadu administracyjnego po upływie 10 lat od uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca legitymuje się prawem własności działki nr "1" w R., tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżąca podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia godzące przede wszystkim w jej prawo własności poprzez przeznaczenie należącej do niej nieruchomości "pod tereny obsługi komunikacji samochodowej, tereny komunikacji – projektowana obwodnica klasy GP miasta Gorlice, droga krajowa lasy GP, droga zbiorcza klasy Z", co wyłączyło dopuszczalną wcześniej możliwość zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej tej działki, wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich.

Uchwała Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r., nr XXXII/254/2001 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice - wieś [...] została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego - prowadzi do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które pozwalają na wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów. Warto też zauważyć, że wskazane w ustawie podmioty mogące składać zarzuty do projektu planu uprawnione są do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu powinna być wynikiem rozważenia wszystkich argumentów, których przedstawienie dopuszcza ustawodawca w toku procedury planistycznej, aby zminimalizować arbitralność rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz wartości składających się na treść interesu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 3 cyt. ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a także zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z powyższą regulacją art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodowało każde naruszenie trybu postępowania, a zwłaszcza nie musiało to być naruszenie istotne, jak to zostało uregulowane w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. W orzecznictwie i piśmiennictwie konsekwentnie podkreślano, że każde naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością uchwały rady gminy (por. wyrok WSA we Wrocławie z dnia 31 stycznia 2006 r., II SA/Wr 551/04, Lex 297149, E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 80). Nie budzi jednak wątpliwości, że naruszenie przez organ planistyczny formalnych praw określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. zwłaszcza prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania zarzutów składanych do projektu planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana wiążącymi uregulowaniami innych aktów prawnych lub podejmowanych przez gminę w ich ramach ustaleń, co w ocenie Sądu stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany był do zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Zasadny jest pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym "użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany przepis należy traktować, jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2010 r., II SA/Ol 1024/09, LEX nr 599184). Skoro zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, to wymogowi temu nie czyni zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczeń w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to bowiem kolejną z czynności wymienionych w powołanym przepisie, wykonywanych według określonej tą regulacją chronologii. Stąd też dopiero po uzyskaniu potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy zobligowany był do dokonania wskazanego wyżej ogłoszenia oraz obwieszczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2008 r., II SA/Gl 289/08, LEX nr 496201, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2009 r., II OSK 1508/08, LEX nr 535795).

W sytuacji, gdy ustalenia planu zmierzały do pozbawienia prawa zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej, nie budzi żadnej wątpliwości obowiązek zawiadomienia jej na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. Niewątpliwe jest także w świetle przedłożonej dokumentacji planistycznej, jak i stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że obowiązek ten nie został zrealizowany i skarżąca - wbrew treści art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie została zawiadomiona na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. Już sama ta okoliczność wskazuje na istotne naruszenie trybu postępowania. Dodatkowo konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 24 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przy czym zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu, oraz na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia zarzutów do projektu planu, projekt ten w kształcie przedstawionym radzie gminy do uchwalenia jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Przyjmując, że ustawowy obowiązek powiadamiania właścicieli nieruchomości na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie został wprowadzony bezcelowo, należy stwierdzić, że miał on służyć m.in. zagwarantowaniu właścicielom nieruchomości poszanowania ich prawa własności poprzez umożliwienie złożenia zarzutów do projektu planu. Właściciele nieruchomości objętych ustaleniami planu nie mieli obowiązku śledzić obwieszczeń publicznych dotyczących uchwalanego planu, gdyż stosowną pisemne zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu gwarantował im właśnie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazywane przez skarżącą uchybienie, jakie miało miejsce w procedurze poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego planu miało zatem nie tylko charakter naruszenia trybu postępowania (co już samo w sobie uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części), lecz było nawet istotnym naruszeniem tego trybu.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień rozważenia wymagała dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części objętej wnioskiem skarżących. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części objętej wnioskiem skarżących nie jest wystarczające do doprowadzenia do zgodności tego planu z prawem. Wręcz przeciwnie stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki skarżącej prowadziłoby do nieznajdującego uzasadnienia wyłomu w terenach przeznaczonych pod lokalizację obwodnicy na terenie miasta Gorlice, a tym samym dezintegrowałoby ustalenia planu. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08 "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części". Dodatkowo Sąd stwierdzając, że wskazane wyżej uchybienie miało bezpośredni wpływ na prawo skarżącej do złożenia zarzutów do projektu planu, w istotny sposób ograniczając to prawo miał na uwadze poglądy orzecznictwa wyrażane na gruncie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi uchwaleniem planu przed zakończeniem procedury składania zarzutów i ich rozpoznania przez sąd administracyjny skutkuje nieważnością uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r., II SA/Gd 1627/98, ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 144), co oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu całej uchwały tym bardziej, gdy nie zagwarantowano skarżącej skorzystania z procedury składania zarzutów do projektu planu. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zarzutu mogłyby być niewątpliwe kwestie podnoszone dopiero w skardze do sądu, a koncentrujące się na wadliwym w przekonaniu skarżącej ukształtowaniu przebiegu obwodnicy Gorlic przez to, że przewidziano ją na działce skarżącej, zasadne jest przyjęcie, że niezagwarantowanie praw procesowych skarżącej w toku procedury planistycznej mogło się przełożyć bezpośrednio na całokształt ustaleń planu, gdyż ewentualna zamiana przebiegu obwodnicy nie tylko oznaczałaby zmianę treści plany, ale mogłaby jednocześnie dotykać również praw i obowiązków innych osób.

W konsekwencji należało na podstawie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Dodać należy, że na rozprawie przed sądem administracyjnym stawiła się wyłącznie skarżąca, nie stawił się natomiast nikt upoważniony do reprezentowania Rady Gminy Gorlice. Obecność na rozprawie nie jest wprawdzie obowiązkowa, daje jednak możliwość bezpośredniej konfrontacji stanowisk i może służyć podjęciu przez strony działań, które w zgodzie z obowiązującym prawem pozwolą na doprowadzenie zaskarżonego aktu do stanu zgodnego z prawem bez konieczności zajęcia merytorycznego stanowiska przez Sąd. Ma to na gruncie niniejszej sprawy tym większe znaczenie, gdy się zważy, że po stronie skarżącej – jak wynika z jej oświadczeń do protokołu rozprawy – podejmowane były próby ugodowego załatwienia sprawy. Nie można wykluczyć sytuacji, w której obydwie strony wyrażą wolę zawieszenia postępowania na ich zgodny wniosek w celu podjęcia działań skierowanych na wyeliminowanie wad zaskarżonego aktu bądź podjęcia czynności, które sprawią, że akt ten nie będzie już naruszał interesów prawnych lub uprawnień skarżących. Rada Gminy Gorlice w niniejszej sprawie nie uznała za potrzebne podejmowania tego rodzaju inicjatyw procesowych.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).