Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 797/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 200; art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uchylił decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz odmówił przyznania [...] jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 19 kwietnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek [...] o przyznanie na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).

W ramach wszczętego postępowania administracyjnego wniosek został poddany kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznając na rok 2012 jednolitą płatność obszarową w wysokości 1464,12 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 349,47 zł.

W dniach od 4 do 11 września 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu przez upoważnionych inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i odmowie przyznania na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, odmawiając przyznania na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawne przesłanki przyznania płatności na rok 2012 określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.).

Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczyna się na żądanie strony, a to zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że płatności obszarowe, płatność do krów i owiec oraz płatność do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Oznacza to, że wnioskodawca sam określa treść swojego żądania w składanym wniosku, a Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozstrzyga w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania płatności w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku, w drodze decyzji.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) w stosunku do działek rolnych o powierzchni 2,00 ha.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto wnioskodawca ubiegał się o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - działki rolne o powierzchni 1,65 ha.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

W ramach wszczętego na wniosek strony postępowania administracyjnego, wniosek przeszedł kontrolę administracyjną stosownie do art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Kontrole administracyjne przeprowadza się w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (art. 20 rozporządzenia nr 73/2009). Zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych.

W dniach od 4 do 11 września 2013r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu przez upoważnionych inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której sporządzono protokół z czynności kontrolnych nr [...].

Szczegółowe kryteria i procedury techniczne przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie kryteriów kwalifikacji ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności określa rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65). Kryteria i procedury kontroli na miejscu zostały zawarte w Części II Tytule III Sekcji II rozporządzenia.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma prawo przeprowadzać kontrole na miejscu oraz powierzać przeprowadzenie kontroli jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnym, kadrowymi i technicznymi.

Organ wskazał, że jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych nr [...], przeprowadzona w gospodarstwie rolnym strony kontrola na miejscu stwierdziła następujące nieprawidłowości, mające wpływ na przyznanie płatności: na działce rolnej B JPO_TUZ położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] /1, [...],[...] /1, [...] stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR 18 ("Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej"). Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli na miejscu.

Organ drugiej instancji podniósł, że w związku z zakwestionowaniem przez [...] w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. poprawności sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przekazał ponownie dokumentację do Biura Kontroli na Miejscu, które wyjaśniło, iż na działce rolnej B w dniu kontroli 11 września 2013 r. stwierdzono zaniechanie działalności rolniczej, co zgodnie z Instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wersja 1.1 z dnia 25 marca 2013 r. znalazło odzwierciedlenie w sekcji XI polu 05 pkt 1 — jako stwierdzoną grupę upraw wpisano stwierdzony sposób użytkowania powierzchni tj. nieużytek i zastosowano kod DR18. Szczegółowa, ponowna analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas kontroli wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Organ zważył, że stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz.U., poz. 1308) i wynosi 732,06 zł. Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu, powierzchnia działek rolnych stwierdzona w czasie kontroli wyniosła 1,65 ha, podczas gdy powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 2,00 ha. Zatem różnica między powierzchnią zadeklarowaną 2,00 ha, a powierzchnią stwierdzoną 1,65 ha (jako uprawnioną do płatności JPO) wyniosła 0,35 ha, co stanowi 21,21 %.

Zgodnie zaś z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Mając na uwadze powyższe, odmówiono [...] przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2012.

W odniesieniu do uzupełniającej płatności podstawowej organ wskazał, że stawka do 1 ha uprawy w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012 r. (Dz.U., poz. 1309) i wynosi 211,80 zł. Jednak wobec tego, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność ta przysługuje rolnikowi do powierzchni, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa, odmówiono [...] przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.

W związku z treścią wniesionego przez stronę odwołania organ podniósł, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego.

Szczegółowy tryb i podstawy wznowienia postępowania uregulowane są w przepisach art. 145 - 151 kpa. W przedmiotowej sprawie podstawę wznowienia postępowania administracyjnego stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie zakończone decyzja ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, lecz także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, jeżeli tylko dotyczą faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ wskazał, że w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu o przyznanie płatności zasadnicze znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ w głównej mierze opiera się na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę. Wynika to z art. 3 ust. 2 ustawy, który dokonuje pewnego ograniczenia w stosowaniu zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego przepisu wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy ciężar wykazania, że producent rolny prowadzi działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku, spoczywał na stronie, która powinna wskazać dowody podważające ustalenia dokonane przez organ, bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący przedstawił takie dowody.

Skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,00 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych o łącznej powierzchni 1,65 ha. Ustalenia organów dotyczące m.in. stwierdzenia, na których ze zgłoszonych do płatności działkach rolnych prowadzona była działalność rolnicza, oparte były na wynikach kontroli przeprowadzonych na miejscu w dniu 4 września 2013 r. Z akt sprawy wynika, że czynności kontrolne wykazały rozbieżności na działce rolnej B, polegające na tym, że działka, na dzień kontroli, nie była użytkowana rolniczo. Sposób użytkowania nie kwalifikował działki do płatności, w konsekwencji czego zastosowano dla tej działki kody nieprawidłowości DR18 ("Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej").

Organ podkreślił, że kontrola na miejscu jest jednym z podstawowych sposobów weryfikowania podanych we wniosku danych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Zgodnie zaś art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. możliwe jest przeprowadzenie kontroli bez powiadomienia i obecności producenta rolnego. W związku z tym, że producent rolny nie został powiadomiony o kontroli, a także nie był obecny podczas przeprowadzania kontroli na miejscu, kopia raportu z czynności kontrolnych została doręczona producentowi przesyłką poleconą w dniu 22 listopada 2013 r.

Zgłoszona do płatności działka rolna B nie była użytkowana rolniczo, co potwierdzają załączone do akt fotografie oraz kontrola przeprowadzona na miejscu. Stwierdzony sposób użytkowania działki nie kwalifikuje jej do płatności. Na całej działce rolnej B stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (DR18). Obszar działek był porośnięty chwastami i samosiewkami drzew, co ustalono podczas kontroli. Na działkach nie wykonywano również zabiegów uprawowych, tym samym nie zachowano norm dobrej kultury rolnej. Natomiast płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługują rolnikowi, gdy grunty zadeklarowane przez niego w danym roku do płatności są przez cały ten rok kalendarzowy utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Organ zaznaczył, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane, a z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, dowodom z protokołu kontroli co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

W dniu 15 stycznia 2015 r. [...] wraz ze złożonym odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zakwestionował poprawność sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonej przez upoważnionych inspektorów [...] Biura Kontroli na Miejscu. W odpowiedzi Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] stwierdziło, iż szczegółowa, ponowna analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas kontroli wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Natomiast podpisanie i złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 jest równoznaczne z przyjęciem odpowiedzialności za jego wypełnienie. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył we wniosku (sekcja IX "Oświadczenia i zobowiązania"), że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Organ podkreślił, że skarżący, jako prowadzący działalność rolniczą i korzystający ze szczególnej formy pomocy jaką są dopłaty, musi dysponować pewnym zasobem wiedzy i mieć świadomość ciążących na nim obowiązków związanych z partycypowaniem w programie pomocowym. Oświadczył i zobowiązał się do tego w swoim wniosku.

Organ zwrócił także uwagę, że postępowanie o przyznanie płatności jest szczególnie sformalizowane, co wynika z faktu, że pomoc dla rolników odbywa się udziałem funduszy strukturalnych. Natomiast podstawowym obowiązkiem strony występującej o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest staranne i rzetelne wykazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania takich dopłat.

W konsekwencji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym, ustalonym w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) naruszenie art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się na:

a) raporcie z czynności kontrolnych nr [...] z listopada 2013 r., podczas gdy dowód ten nie może być miarodajny z uwagi na to, że kontrola została przeprowadzona tylko przez jednego kontrolera oraz z uwagi na niepodpisanie go przez jednego z kontrolerów, tj. przez [...], a nadto brak wyjaśnienia w uwagach do wyniku kontroli działek rolnych, na podstawie czego przyjęto, że działka B (łąka) stanowi nieużytek,

b) zdjęciach, z których absolutnie nie wynika, że odnoszą się do działki B (łąka) i nie wiadomo dokładnie, co one obrazują;

2) naruszenie art.75 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego dotyczącego stanu zagospodarowania łąki w latach 2012 i 2011 na podstawie dowodów wymienionych w pkt 1, podczas gdy dowody te odnoszą się do stanu rzeczy z 2013 r.;

3) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

4) naruszenie art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wystarczający do jej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z zeznań strony i świadka [...] na okoliczność uprawiania spornej łąki w latach 2009-2012;

5) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, na podstawie raportu z czynności kontrolnych oraz zdjęć z kontroli, że łąka nie była koszona w latach 2011- 2012 (przyjęcie wadliwego kodu DR 18), podczas gdy dowody te są wadliwe i nie mogły być podstawą miarodajnych ustaleń, odnoszących się do stanu rzeczy istniejącego w latach 2011-2012;

6) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy analiza materiału dowodowego przemawia za zastosowaniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. odmową uchylenia decyzji ostatecznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2007 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) poprzez nieuzasadnione i dowolne przyjęcie, że łąka nie była użytkowana w latach 2011 i 2012.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Po dokonaniu według wymienionych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie można bowiem odmówić słuszności zarzutowi niewyjaśnienia przez organy administracyjne sprawy w sposób wystarczający do jej rozstrzygnięcia.

Przepis art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm.), znajdującej zastosowanie w sprawie na mocy art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.), przewiduje, że:

1. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej;

2. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się;

3. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie więc z przywołanym przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie nakłada na organ obowiązku zabrania materiału dowodowego, ograniczając tym samym wynikający z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1607/14).

Zasadnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż ciężar wykazania, że producent rolny prowadzi działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku, spoczywał na stronie, która powinna wskazać dowody podważające ustalenia dokonane przez organ, bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, iż skarżący nie zgłaszał na wskazane okoliczności wniosków dowodowych.

Należy zauważyć, że po doręczeniu skarżącemu w dniu 24 listopada 2014 r. postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na rok 2012, [...] złożył pisemne oświadczenie, w którym zakwestionował ustalenie o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej działce w 2012 r. na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w 2013 r. Skarżący podniósł, że łąki były koszone każdego roku, a w czynnościach tych od 2009 r. pomagał skarżącemu [...] zamieszkały w [...]. Skarżący przedstawił również pisemne oświadczenie [...] zawierające stwierdzenie o możliwości złożenia stosownego oświadczenia ustnie w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...],[...] w odwołaniu od tej decyzji zarzucił między innymi zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodów z zeznań strony i świadka [...] na okoliczność uprawiania spornej działki w latach 2009-2012.

W świetle przytoczonej treści odwołania, a także jego uzasadnienia oraz zważywszy na treść złożonych wcześniej pism uznać należało, że skarżący w odwołaniu jednoznacznie sprecyzował swoje wnioski dowodowe, domagając się przeprowadzenia dowodów z zeznań strony i świadka [...] na okoliczności podnoszone w pismach i odwołaniu, a dotyczące istotnej w sprawie okoliczności czy przedmiotowa działka była użytkowana rolniczo w 2012 r.

Jak wskazano wyżej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. Jednakże uchylając tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji pominął zgłoszenie przez skarżącego wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodów z zeznań strony i świadka [...] na wskazane wyżej okoliczności i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie wskazał, iż wniosek ten należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trzeba zaś zauważyć, iż przeprowadzenie zgłoszonych dowodów jest tym bardziej istotne, że podstawę zaskarżonej obecnie decyzji stanowią ustalenia dokonane w wyniku kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2013 r., a więc po upływie roku 2012, za który rolnikowi pierwotnie zostały przyznane płatności, co winno być przedmiotem analizy i szczegółowego uzasadnienia.

Dopiero po przeprowadzeniu całości postępowania dowodowego i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, możliwe będzie dokonanie ustaleń i oceny co do podstaw wydania w sprawie jednej z decyzji przewidzianych w przepisie art. 151 k.p.a., określającym rodzaje rozstrzygnięć po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wskazać ponadto należy, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2014 r. organ odwoławczy stwierdził, iż wątpliwości budzi podnoszona przez skarżącego w odwołaniu kwestia prawidłowości sporządzenia raportów z kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie strony, w tym kwestia opatrzenia raportu jedynie podpisem [...], podczas gdy z raportu wynika, że osobami realizującymi kontrolę były dwie osoby, to jest [...] i [...], a także kwestia braku opisu w rubryce protokołu obejmującej "Uwagi".

Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie przez organ ustaleń dotyczących prawidłowości sporządzenia raportu z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących reguł ma w przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie dla ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdyż raport stanowił podstawę nałożenia na stronę sankcji wynikających z zawyżenia wnioskowanej powierzchni.

W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w tym zakresie wskazał jedynie ogólnie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego prawidłowości sporządzenia raportów z kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie beneficjenta oraz stwierdził, że raport z kontroli na miejscu został sporządzony prawidłowo zgodnie z wewnętrznymi zasadami dotyczącymi kontroli kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej i metodą FOTO. Organ wskazał ponadto na ustalenia co do sposobu użytkowania działki.

Natomiast organ pierwszej instancji, jak również organ drugiej instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniosły się wprost do kwestii złożenia podpisu na protokole tylko przez jedną z osób wymienionych w tym protokole jako osoby realizujące kontrolę, a także do zarzutu braku opisu w rubryce "Uwagi" i w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniły tych kwestii, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej.

Z omówionych przyczyn należało uznać, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji, a to ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien przeprowadzić całość postępowania dowodowego i rozstrzygnąć w sprawie po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz wyjaśniając podstawy decyzji w szczegółowym uzasadnieniu, odpowiadającym kryteriom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., Przy tym, o ile organ będzie odwoływać się do regulacji o charakterze wewnętrznym, winien je dołączyć do akt sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.