Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1585/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr KOC/4499/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr KOC/4499/Go/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.) stwierdziło, że postępowanie w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] uległo umorzeniu z mocy prawa.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskiem złożonym w dniu 15 lipca 2019 r. Fabryka [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1958 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Organ zauważył, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] maja 1958 r. zostało ogłoszone w dniu 23 września 1958 r. Ogłoszenie o decyzji zostało wywieszone na drzwiach lokalu spółki Fabryka [...] przy ul. [...] oraz w budynku Prezydium Rady Narodowej przy [...] na drzwiach pokoju [...]. Ogłoszenie nastąpiło w trybie art. 26 w zw. z art. 30 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm., powoływanego dalej jaklo rozporządzenie z 1928 r.). Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia został natomiast złożony w dniu 15 lipca 2019 r.

W związku z powyższym organ uznał, że na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.

Fabryka [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

1) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zw. z art. 25 w zw. z art. 26 w zw. z art. 30 rozporządzenia z 1928 r. poprzez ich błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy orzeczenie z dnia [...] maja 1958 r. nie zostało spółce prawidłowo doręczone, gdyż ogłoszenie z dnia 23 września 1958 r. nie zostało poprzedzone próbą doręczenia orzeczenia państwowemu zarządcy przymusowemu ustanowionemu dla spółki, jak to zrobiło Prezydium w przypadku doręczenia spółce innej decyzji dekretowej, nie ustalono nieobecności spółki/zarządcy przymusowego lub faktu, że doszło do odmowy przyjęcia decyzji przez spółkę/zarządcę przymusowego, tymczasem umorzeniu z mocy prawa ulegają postępowania wszczęte 30 lat po upływie prawidłowego/zgodnego z prawem doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a przedmiotowa decyzja nie została prawidłowo doręczona spółce, nie było też podstaw, aby dokonać ogłoszenia, a tym samym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie ma w sprawie zastosowania;

2) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 w zw. z art. 26 w zw. z art. 30 rozporządzenia z 1928 r. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonej decyzji przejawiające się w braku między innymi wyjaśnienia, czy rzeczywiście spółka była nieobecna (art. 25) bądź zarządca przymusowy był nieobecny lub odmówił przyjęcia orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1958 r. (art. 26), co uzasadniałoby dopiero ogłoszenie orzeczenia. Powyższe w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że orzeczenie z dnia [...] maja 1958 r. zostało doręczone, przyjmując domniemanie doręczenia poprzez ogłoszenie z dnia 23 września 1958 r. informujące o wydaniu decyzji;

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przede wszystkim nieumożliwienie spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, powyższe uchybienie uniemożliwiło spółce uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty świadczące o tym, że doszło do nieprawidłowości w doręczeniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja

1958 r., które to dokumenty jest zmuszona dołączyć na aktualnym etapie postępowania;

4) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do organu orzekającego ze względu na niewyjaśnienie, jakie okoliczności faktyczne uzasadniały ogłoszenie decyzji, w sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja dekretowa kierowana do spółki została doręczona zarządcy przymusowemu, a ten poinformował o jej wydaniu S. R., co świadczy o błędnym zastosowaniu w okolicznościach sprawy instytucji ogłoszenia;

5) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., który budzi uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją RP, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, którego fundamentalną zasadą jest zasada niedziałania prawa wstecz oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, zaś ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, podczas gdy kwestionowany przepis ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia uzyskanie prejudykatu w rozumieniu art. 4171 § 2 zdanie 1 k.c. i tym samym zamyka drogę sądową do dochodzenia słusznych roszczeń.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1958 r., bądź stwierdzającej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła również, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, tj.:

a) zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z [...] grudnia 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod firmą: [...],

b) protokołu przejęcia Fabryki z [...] lutego 1950 r.,

c) zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1950 r. nr [...],

d) zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa Przemysłowego z [...] marca 1952 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: "[...] pisma Północno Wschodniego Zarządu Budownictwa z [...] marca 1957 r.,

e) pisma Północno Wschodniego Zarządu Budownictwa z [...] marca 1957 r.,

f) pisma Wojskowego Przedsiębiorstwa Budowlanego z [...] marca 1950 r.,

g) orzeczenia z [...] czerwca 1951 r. Wojewódzkiej Komisji Lokalowej,

h) pisma Prezydium Rady Narodowej z [...] lutego 1961 r.,

i) pisma [...] z [...] września 1957 r.,

j) pisma Dzielnicowej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1957 r.,

k) orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r.,

l) pisma [...] z [...] marca 1953 r.,

na okoliczności: ustanowienia zarządu przymusowego nad spółką oraz doręczenia korespondencji dla spółki na adres zarządcy przymusowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z dniem ustanowienia zarządu przymusowego zarządca przymusowy przejął budynek należący do spółki położony przy ul. [...]. W budynku tym obok pomieszczeń fabrycznych istniały również lokale zamieszkiwane przez członków zarządu/akcjonariuszy i ich rodziny, w tym również przez S. R.. Z chwilą przekazania tej nieruchomości przymusowemu zarządcy państwowemu nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania nią przez spółkę. S. R. wraz z rodziną zamieszkał/został zakwaterowany w [...] przy ul. [...], o czym wiedział organ wydający decyzję, gdyż na ten adres kierował korespondencję dotyczącą spółki.

Zdaniem skarżącej, orzeczenie z dnia [...] maja 1958 r. nie zostało skutecznie doręczone lub ogłoszone, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego. Ówczesny organ nie w pełni wypełnił bowiem dyspozycję art. 26 rozporządzenia z 1928 r.

Skarżąca podniosła również, że w jej ocenie dopuszczalna jest interpretacja, zgodnie z którą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia umarza się z mocy prawa, co jednakże nie stoi na przeszkodzie dalszego prowadzenie postępowania w zakresie stwierdzenia, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa. Odmienna interpretacja zaprezentowana przez organ prowadząca do zamknięcia spółce drogi do uzyskania odszkodowania za wydanie niezgodnej z prawem decyzji, jest w sposób niewątpliwy niezgodna z Konstytucją RP - w szczególności jej art. 77.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 24 listopada 2022 r. skarżąca podniosła, że nadużyciem jest wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., zgodnie z którą doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza jej wejście do obrotu prawnego sensu largo, tj. na skutek innych wtórnych czynności prawnych, np. wpisu do księgi wieczystej na podstawie nieskutecznie doręczonej lub ogłoszonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w sprawie decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1958 r., które było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nastąpiło najpóźniej w dniu [...] września 1958 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 13 akt administracyjnych), sporne orzeczenie zostało wysłane [...] na adres ul. [...], tj. adres podawany przez spółkę we wniosku z dnia 15 października 1948 r. (k. 9 akt administracyjnych), a wobec jej nieodebrania przesyłka została zwrócona do nadawcy. Wprawdzie na przesyłce brak jest informacji o przyczynie jej nieodebrania przez adresata, jednak organ zastosował tryb określony w art. 26 i 30 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem i dokonał ogłoszenia tego orzeczenia. Zgodnie z art. 26 rozporządzenia z 1928 r., jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności, lub też do rąk osób, wymienionych w art. 25 ust. 2 z powodu nieobecności ich w miejscu doręczenia lub z powodu odmowy przyjęcia, (a taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie), wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie), a pismo, nadesłane pocztą, w najbliższym urzędzie pocztowym, wywieszając o tem ogłoszenie: a) we wskazanych wyżej urzędach odpowiednio, a prócz tego b) na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości. Wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (k. 11) organ dokonał opisanych w przytoczonym przepisie czynności w dniu 23 września 1958 r. wywieszając ogłoszenie na drzwiach lokalu przy ul. [...] oraz w budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej pl. [...] na drzwiach pokoju nr [...].

Ponadto jak wynika z pisma Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1960 r. (k. 14 akt administracyjnych), doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa terenu położonego przy ul. [...]. W piśmie wskazano, że przejęcie zostało dokonane w wykonaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1958 r. Ponadto na sentencji orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1958 r. (k. 10 akt administracyjnych) umieszczono informację, że zostało ono wydane w dniu 14 maja 1958 r. Kolejną okolicznością potwierdzającą skuteczne doręczenie decyzji jest fakt, że w następstwie wydania orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej, co nastąpiło postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r. (k. 16 akt administracyjnych). Sąd wieczystoksięgowy musiał zatem otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. W postanowieniu sąd wskazał, że ujawnienia Skarbu Państwa dokonano na podstawie wniosku z dnia [...] marca 1960 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1958 r. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, należy stwierdzić, że organ zasadnie przyjął, że najpóźniej w dniu [...] września 1958 r. nastąpiło doręczenie spornego orzeczenia.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, że orzeczenie z dnia [...] maja 1958 r. nie zostało nigdy doręczone zarządcy przymusowemu, należy zauważyć, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zachowuje swą aktualność również w stosunku do decyzji wydanych w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest jej doręczenie co najmniej jednej ze stron, natomiast ewentualny brak skutecznego doręczenia aktu innym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 981/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Z tych przyczyn Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty skargi (pkt 1-4 petitum) dotyczące prawidłowości doręczenia orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1958 r. Zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty potwierdzają bowiem fakt wejścia spornego orzeczenia do obrotu prawnego, co – jak słusznie zauważył skarżący – jest skutkiem jego doręczenia lub ogłoszenia. Zgłoszone w skardze wnioski dowodowe mające na celu obalenie skuteczności doręczenia zostały oddalone, ponieważ Sąd uznał, że ewentualne podważenie skuteczności doręczenia jedynie jednej stronie postępowania, nie neguje ustaleń organu, co do wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...] maja 1958 r. wskutek jego doręczenia lub ogłoszenia którejkolwiek ze stron, a więc nie wyłącznie wnioskującej spółce lub jej zarządcy przymusowemu.

Nie jest z kolei sporne w tej sprawie, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął do organu w dniu 15 lipca 2019 r., a w konsekwencji należało uznać, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 30 lat od doręczenia orzeczenia administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. przesłanki obligujące organ do umorzenia postępowania nadzorczego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien umorzyć toczące się postępowanie nadzorcze na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi (pkt 5 petitum) dotyczących niekonstytucyjności przepisów nowelizujących Kodeks postepowania administracyjnego, należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Jak wynika z powyższego, przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., w tym również art. 2 ust. 2 tej ustawy służą zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Powyższe dotyczy również ustanowionego w art. 77 Konstytucji RP prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie.