Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1274/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11 ust 2, art.6 pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 899/15 w sprawie ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 899/15 oddalił skargę P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), powoływanej dalej jako "u.p.s.", odmówił przyznania P.L. zasiłku okresowego w okresie od marca do lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K.D., opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego P.L., nie wyraziła zgody na przedstawienie swoich dochodów twierdząc, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z P.L. pomimo wspólnego z nim zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W związku z powyższym organ uznał, że dla ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy konieczne jest uzyskanie informacji o dochodach K.D., a skoro takich nie uzyskał, nie jest w stanie ustalić aktualnej sytuacji dochodowej P.L. , a tym samym nie jest w stanie ustalić jego uprawnień do zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując odwołanie opiekuna prawnego P.L., decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji wykazały, że brak jest podstaw do uznania, że P.L. wraz z K.D. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Kolegium uznało, że okolicznością najistotniejszą w sprawie jest to, że P.L. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, którego postępowaniem kieruje opiekun prawny, nie jest w stanie samodzielnie utrzymać się, gdyż nie osiąga żadnych dochodów. W ocenie organu deklarowana odrębność prowadzenia gospodarstw domowych ma na celu uzyskanie środków finansowych z pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że na gruncie pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli, natomiast kluczowe znaczenie posiadają takie okoliczności jak wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie, które są wyznacznikiem pozostawania w faktycznym związku, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s. definiującym określenie "rodziny" na potrzeby ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Kolegium uznało, że brak współdziałania K.D. z pracownikiem socjalnym i odmowa udzielenia informacji o uzyskiwanych dochodach powodują, że nie ma możliwości ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej P.L. , a tym samym ustalenia jego uprawnień do przyznania pomocy finansowej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w imieniu P.L. wniosła K.D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 899/15 oddalił skargę P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Sąd przyjął jako prawidłowe ustalenia organów, że ubezwłasnowolniony P.L. nie może prowadzić odrębnego gospodarstwa domowego i być osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s. Nie jest bowiem władny "samotnie gospodarować", będąc pozbawionym zdolności do czynności prawnych. Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organów, że skarżący wraz ze swoim opiekunem prawnym wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Z tego powodu dla ustalenia spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania świadczenia z pomocy społecznej niezbędne było ustalenie wysokości osiąganego przez opiekuna prawnego dochodu. Sąd uznał, że skoro opiekun prawny odmówił udostępnienia tych informacji, organ słusznie uznał, że w sprawie spełniona jest przesłanka braku współdziałania z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy.

P.L., działający przez swojego opiekuna prawnego, reprezentowany przez adwokata J.K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.):

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 i w związku z art. 2 ust. 1 u.p.s. przez ich niezastosowanie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powoływanie się na niedopełnienie czynność przez opiekuna prawnego pozbawiono P.L. prawa do zasiłku okresowego;

- art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie i błędne zakwalifikowanie opiekuna prawnego jako rodziny P.L.w rozumieniu art. 6 ust. 14 u.p.s.; skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że brak jest podstaw prawnych do pozbawiania świadczeń osób ubezwłasnowolnionych za działania osób trzecich oraz przerzucania na opiekuna prawnego obowiązku utrzymywania osoby ubezwłasnowolnionej;

- art. 6 ust. 14 u.p.s. przez wadliwe zastosowanie pojęcia rodziny zawarte w sprawie, gdyż skarżącego i opiekuna prawnego łączy jedynie stosunek prawny opieki; organy administracyjne nie ustaliły przy tym, a Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo skontrolował działania organów, czy zasiłek okresowy przyznany skarżącemu był wykorzystywany wyłącznie na jego cele i czy skarżący korzysta z dochodów swojego opiekuna prawnego;

- art. 175 oraz art. 155 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, gdyż do sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnionym stosuje się "odpowiednio" a nie wprost przepisy o małoletnim i tylko w sytuacji, gdy opiekunem jest małżonek, bądź ojciec albo matka a nie osoba trzecia;

- art. 6 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie, gdyż P.L. jest osobą samotnie gospodarującą w ramach uzyskiwanych dochodów, osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe pod nadzorem opiekuna prawnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania przez ich błędne zastosowanie:

- art. 1 w związku z "art. 3 §" w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 133 w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwie rozpoznał skargę poprzez nierozpoznanie istoty sprawy;

- "art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2102.270)" w związku z art. 1 § 2 w związku z art. 3 § 1 cytowanej wyżej ustawy przez ich błędne zastosowanie, gdyż Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwie rozpoznał skargę z pominięciem zarzutów skargi, a tym samym naruszył art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a.

Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w całości, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na art. 174 pkt 1, jak i na pkt 2 P.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Skarżący kasacyjnie ubiegał się o zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

W sprawie zasadnicze zatem znaczenie ma ustalenie, czy na gruncie ustawy o pomocy społecznej P.L. należy traktować jako osobę samotnie gospodarującą czy pozostającą w rodzinie, a co za tym idzie, czy jego sytuację dochodową należało ustalić w oparciu wyłącznie o jego dochody, czy także dochody jego opiekuna prawnego, z którym zamieszkuje. Skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 6 pkt 14 u.p.s do stanu faktycznego sprawy poprzez potraktowanie go jako osoby pozostającej w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. określenie rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s. oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, publ. OSNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240: "Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (por. wyroki NSA z: 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1947/12, publ. Lex nr 1356282; 9 lipca 2013 sygn. akt I OSK 2287/12, publ. Lexis nr 7386833; 5 września 2013 r. sygn. I OSK 2836/2012, publ. Lexis nr 8119867), a także dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1326/13).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 6 pkt 14 u.p.s. do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że w sprawie istotną okolicznością dla ustalenia sytuacji życiowej, w tym dochodowej, skarżącego kasacyjnie jest fakt, że jest on całkowicie ubezwłasnowolniony, a jego opiekunem prawnym jest K.D. wspólnie z nim zamieszkująca. Zgodnie bowiem z art. 175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim. W myśl art. 155 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (§ 1). Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów następnych tego Kodeksu (§ 2). Opieka obejmuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką. Przez pieczę należy rozumieć wszelkie czynności tak faktyczne, prawne, jak i procesowe, dotyczące osoby i majątku pozostającego pod opieką. Z zawartego w ustawie podwójnego odesłania – art. 175 i art. 155 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – wynika, że do sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnionym, mają zastosowanie odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej. W związku z tym opiekun osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej będzie ją reprezentował, sprawował pieczę nad jej osobą i majątkiem (art. 95 § 1 oraz art. 98 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Do zarządu majątkiem osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej będą miały pełne zastosowanie przepisy o zarządzie majątkiem dziecka wykonywanym przez opiekuna, przy uwzględnieniu odesłania z art. 155 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (por. J. Ignatowicz (w:) J. Pietrzykowski (red.), Kodeks, 1990, s. 619). Istotną cechą opieki prawnej jest więc piecza nad osobą, która obejmuje m. in. zapewnienie środków utrzymania, wybór miejsca zamieszkania, wybór zabiegów leczniczych czy zaspokajanie innych potrzeb życiowych oraz piecza nad majątkiem, która obejmuje wykonywanie zarządu polegającego na dokonywaniu czynności faktycznych, prawnych i procesowych dotyczących majątku osoby pozostającej pod opieką. Opieka prawna nie oznacza jednak obowiązku włączenia osoby pozostającej pod opieką do wspólności domowej opiekuna. Pieczę nad osobą pozostającą pod opieką należy bowiem odróżnić od faktycznej pieczy, którą sprawują osoby zamieszkujące razem z osobą pozostającą pod opieką. Oddzielne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i osoby pozostającej pod opieką, która np. została umieszczona w domu pomocy społecznej, nie będzie więc realizowało przesłanki pozostawania osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej w rodzinie opiekuna w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.s.p.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący zamieszkuje wraz z K.D., będącą jego opiekunem prawnym, w jednym pokoju. Nie posiada własnych dochodów oprócz zasiłku stałego, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Jest oczywiste, że kwota zasiłku stałego nie pozwala mu na samodzielne utrzymanie. Ze wspólnych dochodów finansowane są zatem koszty związane z utrzymaniem mieszkania i zaspokojeniem potrzeb bytowych. Okoliczności te w powiązaniu ze sprawowaniem opieki prawnej przez K.D. nad skarżącym kasacyjnie oznaczają, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej należy skarżącego kasacyjnie traktować jako osobę pozostającą w rodzinie. Prezentowana zaś w skardze kasacyjnej argumentacja, że skarżący kasacyjnie i jego opiekun prawny nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, a jedynie wspólnie zamieszkują, pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Mając więc powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zakwestionowania legalności stanowiska organów administracji publicznej, że do ustalenia dochodu konieczne są dochody wszystkich członków tak rozumianej rodziny oraz że w sytuacji, gdy opiekun prawny skarżącego kasacyjnie odmówił wykazania uzyskiwanych przez niego dochodów, organ miał podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Tym samym Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów art. 6 pkt 14 i art. 11 ust. 2 u.p.s. przez błędne ich zastosowanie oraz nie naruszył art. 155 i art. 175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie mógł też naruszyć art. 6 ust. 2 u.p.s., z tego względu że przepisy art. 6 podzielone są na jednostki redakcyjne ujęte w punkty a nie ustępy.

Przesądzenie powyższych kwestii pozwala odnieść się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 1 w związku z "art. 3 §" w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 133 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Przepis art. 1 P.p.s.a. określa zakres regulacji tej ustawy i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Poza tym przepisy art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. mają charakter ogólnoustrojowy, w żaden sposób niezwiązane są z postępowaniem dowodowym, co z natury rzeczy powoduje, że nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia art. 133 i art. 134 P.p.s.a. nie poddaje się kontroli Naczelnego sądu Administracyjnego. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, Legalis). Skarga kasacyjna w sprawie nie precyzuje, które przepisy ujęte w trzech jednostkach redakcyjnych (§) jeśli chodzi o art. 133 P.p.s.a. i w dwóch jednostkach redakcyjnych (§) jeśli chodzi o art. 134 P.p.s.a. - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 133 i art. 134 P.p.s.a. ujęte w poszczególnych paragrafach nie stanowią jednej zamkniętej całości. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji uznać należało, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia "art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2102.270)" w związku z art. 1 § 2 w związku z art. 3 § 1 cytowanej wyżej ustawy przez ich błędne zastosowanie został powiązany z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 233 K.p.a. Uzasadnieniem wskazanego zarzutu jest stwierdzenie, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i wadliwie rozpoznał skargę z pominięciem zarzutów skargi, w szczególności nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i pominął niektóre okoliczności sprawy, a tym samym naruszył wskazane przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1) Kontrola ta jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W myśl art. 3 § 1 cytowanej ustawy sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Przepisy art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych mogą więc stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Przepis zaś art. 3 § 1 powyższej ustawy wyznacza zasadę domniemania właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w pierwszej instancji. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w żaden sposób więc nie mogą odnosić się do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Próba zwalczenia ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd Wojewódzki może być skuteczna w ramach powiązania odpowiednich przepisów P.p.s.a. z przepisami K.p.a. normującymi postępowanie dowodowe w toku postępowania administracyjnego. Jeśli chodzi o pozostałe przepisy K.p.a. wymienione w skardze kasacyjnej odnoszące się do zasad postępowania administracyjnego, podstawy działania organu odwoławczego czy administracyjnego postępowania skargowego, ujęte w niespójną zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził NSA, por.m.in. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1057/11; 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1053/10, CBOSA). Jak wynika z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/2009 - LexPolonica nr 2114004). Tak więc już tylko ta wadliwość konstrukcji zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wyklucza możliwość ich uwzględnienia.

Niezależnie od powyższego wytknąć należy autorowi skargi kasacyjnej, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sporządzone w sposób niestaranny. W zarzutach naruszenia przepisów postępowania nie wskazano którego paragrafu art. 3 P.p.s.a. dotyczy ten zarzut. W ramach tego samego zarzutu nie zwrócono uwagi, że przepis ujęty w art. 3 § 1 P.p.s.a. nie dzieli się na punkty; punkty są wyodrębnione w ramach przepisów § 2 tego artykułu. Zarzucając zaś naruszenie przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazano nieprawidłowy publikator aktu normatywnego (Dz. U. 2102.270). Skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. Ponownie należy podkreślić, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa procesowego.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.