Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2771/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, Spółka), reprezentowanej przez r. pr. P. W., od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: organ I instancji) z [...] maja 2016 r., znak: [...], w której na podstawie art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 11 ust. 3 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2002 r. Nr 41 poz. 361 ze zm.), w związku z § 17 uchwały Rady [...] Nr [...] z 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220 poz. [...]), zmienionym uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203 poz. [...]), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. – J. S., złożonego w dniu [...] grudnia 2015 r. (z późniejszymi uzupełnieniami), ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu sieciowego na działce nr ew. [...], w obrębie [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

I. uchyliło w pkt 2.5 zaskarżonej decyzji akapit 3 o treści: "Zgodnie ze wskaźnikami określonymi w Załączniku nr 1 do Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...].10.2016 r. w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy dla planowanej inwestycji położonej w podstrefie la strefy I - śródmiejskiej należy przyjąć następujące wskaźniki miejsc parkingowych:

- dla mieszkańców - 1 miejsce/1 mieszkanie;

- dla handlu i usług - nie więcej niż 10 miejsc - 1000 m² powierzchni użytkowej handlu i usług;

- dla funkcji biurowej - nie więcej niż 5 miejsc/1000 m² powierzchni użytkowej biur i urzędu", i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe,

II. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji nr [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...], wydanej po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. – J.S. z 18 grudnia 2015 r., organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu sieciowego na działce nr ew. [...], w obrębie [...], położonego przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, reprezentowana przez r. pr. P. W., która zaskarżyła decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) sprzeczność z zasadami ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego. Spółka wskazała, że z uwagi na fakt, że nie mogła zaskarżyć postanowienia nr [...] [...] Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r., uznała że ma "uzasadnioną możliwość wyrażenia zdania i złożenia zastrzeżeń na etapie samego wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby doprowadzić do wniosku, że stronie w określonych przypadkach nie służą żadne środki prawne dające możliwość ustosunkowania się do błędnych i sprzecznych z jej interesem oraz sprzecznych z interesem społecznym rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniach cząstkowych (postępowaniach uzgadniających)".

2) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), poprzez:

a) naruszenie zasad obowiązujących przy wydawaniu decyzji i przy sporządzaniu analizy stanowiącej załącznik nr 2 i 3 do zaskarżonej decyzji, co spowodowało utrudnienie, lub wręcz niemożliwość oceny poprawności przyjętych w niej założeń,

b) błędne ustalenie linii zabudowy, tj. z naruszeniem § 4 pkt 3 rozporządzenia,

c) odwołanie się w zaskarżonej decyzji do uchwały Rady [...], co zdaniem skarżącej, jest niewłaściwe dla celów skarżonej decyzji, gdyż "uchwała została podjęta na potrzeby studium uwarunkowań nie zaś na potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy stąd w zakresie normatywnym jej zastosowanie jest nieuzasadnione",

d) zawarcie w zaskarżonej decyzji postanowień sprzecznych z dokonanym z Zarządem Terenów Publicznych uzgodnieniem, co może spowodować "zawłaszczenia" części publicznych miejsc postojowych na potrzeby planowanej inwestycji.

Mając powyższe na względzie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W dniu 30 czerwca 2016 r. do Kolegium wpłynęło pismo inwestora, w którym wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przedstawił uwagi do zarzutów Spółki zawartych w złożonym odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. Kolegium wskazało, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są: kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Analizę sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadza się w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie) Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzeniem takiej analizy, analiza ta została przeprowadzona zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami. Także projekt decyzji wraz z załącznikami został uzgodniony przez właściwe organy, tj. ze [...] Konserwatorem Zabytków (postanowienie nr [...] z [...] lutego 2016 r.) oraz z Zarządem Terenów Publicznych (pismo znak: [...]), który w swoim piśmie zawarł uwagi, następnie uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Spółki, Kolegium nie podzieliło stanowiska zawartego w odwołaniu dotyczącego dopuszczalności kwestionowania aktów współdziałania wydanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przez inny podmiot niż inwestor, w związku z treścią art. 142 k.p.a. SKO w [...] powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznało, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium, powyższy pogląd znajduje odpowiednie zastosowanie również do zarzutu skarżącej dotyczącego kwestii sprzeczności postanowień zaskarżonej decyzji z dokonanymi z Zarządem Terenów Publicznych uzgodnieniem, co zdaniem Spółki, może doprowadzić do "zawłaszczenia" części publicznych miejsc postojowych na potrzeby planowanej inwestycji.

Analiza zaskarżonej decyzji doprowadziła Kolegium do przekonania, że planowana inwestycja sprzyja utrzymaniu właściwego ładu przestrzennego. Zdaniem organu II instancji, podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy uważa, że nie można się przychylić do twierdzenia skarżącej, że planowany budynek będzie budynkiem wyższym. Zdaniem Kolegium, z akt postępowania, w tym z postanowienia [...] Konserwatora Zabytków uzgadniającego projekt decyzji wraz z załącznikami bezsprzecznie wynika, że planowany w miejsce obecnie istniejącego budynek będzie budynkiem niższym. Kolegium uważa również, że nieuzasadnione są także twierdzenia skarżącej, że naruszony został § 4 pkt 3 rozporządzenia. Wskazana w zaskarżonej decyzji linia zabudowy jest linią zabudowy, zabudowy istniejącej, potwierdzona zgodnie z linią zabudowy kwartału historycznego. W ocenie organu odwoławczego, strony niniejszego postępowania miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z pełną analizą zagospodarowania. Kolegium uznało, że zarzut skarżącej dotyczący ww. kwestii nie jest uzasadniony, a organ I instancji nie naruszył obowiązujących przepisów, które uzasadniałyby uchylenie skarżonej decyzji. Według organu II instancji, nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym określanie - na etapie ustalania warunków zabudowy - liczby miejsc parkingowych. Kolegium wskazało, ż e nieprawidłową praktyką było powołanie przez organ I instancji w pkt 2.5 w akapicie 3 zaskarżonej decyzji uchwały Rady [...] [...] z [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, gdyż nie jest ona aktem prawa miejscowego, nie zawiera przepisów powszechnie obwiązujących i co się z tym wiąże - nie może być podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Tym samym zdaniem Kolegium, część zaskarżonej decyzji, w której wskazano sposób ustalania i liczbę miejsc parkingowych posługując się wytycznymi załącznika nr 1 ww. uchwały Rady [...], jako wydanej bez podstawy prawnej, należało uchylić, a postępowanie w tej części - umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze skarżąca reprezentowana przez r. pr. P. W. zaskarżyła w całości decyzję SKO w [...] z [...] sierpnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 2 pkt. 1, art. 54 ust. 2 pkt. b oraz art. 61 oraz 53 ust. 4 pkt. 2 oraz 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 7 oraz 142 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. (M.P. Nr 50, poz. 423) - poprzez ich niezastosowanie,

c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), w szczególności § 3, § 4, § 7 oraz § 9 tego rozporządzenia - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego - przepisów k.p.a., tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy,

- częściową sprzeczność ustaleń i wniosków organu ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz przytoczonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa,

- brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą,

- przyjęcie dowolnej oceny dowodów lub wyciągnięcia z nich mylnych i nieuzasadnionych wniosków,

- brak uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz zaniechania obowiązku przekonującego uzasadnienia zawartego stanowiska,

- wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarga niniejsza stała się konieczna wobec nieuwzględnienia w całości przez SKO w [...] szeroko prezentowanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji nr [...] z [...] maja 2016 r. argumentów związanych z szeroko pojętą ochroną ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego. W ocenie skarżącej, argumenty przedstawione w znajdującym się w aktach niniejszego postępowania odwołaniu do SKO pozostają w pełni i w całości aktualne na potrzeby niniejszej skargi. Z uwagi na ekonomikę procesowa skarżąca wnosi o załączenie do materiału dowodowego w niniejszej sprawie całości zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu skarżącej z [...] maja 2016 r. do SKO od decyzji nr [...]. Według skarżącej, zaskarżona decyzja - jak również poprzedzająca ją decyzja nr [...] - całkowicie ignoruje konieczność ochrony terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy w kontekście ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego. Zdaniem skarżącej, organ I instancji wydający decyzję o warunkach zabudowy oparł się na błędnym bo wydanym z naruszeniem prawa — postanowieniu uzgadniającym (postanowienie nr [...] z [...] lutego 2016 r.). Organ I instancji winien był odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie planowanej inwestycji, która kłóci się z zasadami należytej ochrony konserwatorskiej lub wezwać organ wydający postanowienie uzgadniające do zrewidowania jego stanowiska.

Ponadto zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8 i 11, 77 §1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że w ocenie Sądu, Kolegium w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrało materiał dowodowy, a następnie dokonało prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Działania organów obu instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym uchylono w pkt 2.5 zaskarżonej decyzji akapit 3 o treści: "Zgodnie ze wskaźnikami określonymi w Załączniku nr 1 do Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...]. 10.2016 r. w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego [...] dla planowanej inwestycji położonej w podstrefie la strefy I - śródmiejskiej należy przyjąć następujące wskaźniki miejsc parkingowych:

- dla mieszkańców - 1 miejsce/1 mieszkanie;

- dla handlu i usług - nie więcej niż 10 miejsc - 1000 m² powierzchni użytkowej handlu i usług;

- dla funkcji biurowej - nie więcej niż 5 miejsc/1000 m² powierzchni użytkowej biur i urzędu", i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Kolegium w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. ustosunkowało się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] maja 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Kolegium z [...] sierpnia 2016 r. Wskazać należy, że Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania w czterech punktach przedstawionych na s. 3-4 uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że pogląd Kolegium został wyjaśniony w sposób zawiły i częściowo niezrozumiały. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, według którego zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji ignoruje konieczność ochrony terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego. W decyzji organu I instancji w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego prawidłowo dopuszczono realizację przedmiotowej inwestycji, która zgodnie z przeprowadzoną analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w aktach sprawy) winna spełniać następujące warunki, parametry oraz wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: linia zabudowy: obowiązująca wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr ew. geod. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...], który stanowi integralną część niniejszej decyzji; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem: do 0,59; szerokość elewacji frontowej: powinna wynosić od 29,7m do ok. 38 m, tj. do szerokości frontu działki nr geod. 16; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: ca 25 m; geometria dachu: dach płaski; ilość kondygnacji nadziemnych: 8; ilość kondygnacji poziemnych: 2. Wyniki analizy zagospodarowania obszaru (Załącznik nr 2) potwierdzają, że projektowany budynek hotelowy usytuowany będzie w miejscu istniejącej zabudowy na działce nr ew. [...] i będzie nawiązywać proponowaną linią zabudowy do linii zabudowy jej fragmentu praz będzie stanowić przedłużenie linii zabudowy budynków usytuowanych nadziałce nr ew. [...] wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] od jej północnej strony. Budynek usytuowany na działce nr we. [...] jest wycofany w odniesieniu do propozycji zabudowy wnioskodawcy i nie był brany pod uwagę przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tego powodu ustalono obowiązującą linię zabudowy dla planowanej inwestycji jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. zabudowy na działce nr ew. [...] usytuowanej wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...] z pominięciem linii zabudowy na dz. nr ew. [...]. Należy zgodzić się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że takie zdefiniowanie obowiązującej linii zabudowy jest zgodne z § 4 rozporządzenia, a tym samym przedmiotowa inwestycja realizuje treść § 1 pkt 1 rozporządzenia.

Należy zgodzić się z organem II instancji, który wskazuje, że planowana inwestycja sprzyja utrzymaniu właściwego ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia nie zasługują na uwzględnienie. Nie można również podzielić poglądu skarżącej, że planowany budynek będzie budynkiem wyższym. Z akt postępowania, a zwłaszcza z treści postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. uzgadniającego projekt decyzji wraz z załącznikami wynika jednoznacznie, że planowany w miejsce istniejącego budynek, będzie budynkiem niższym. [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu ww. postanowienia stwierdził wyraźnie, że planowana inwestycja dotyczy realizacji hotelu sieciowego w miejscu istniejącej na przedmiotowej działce zabudowy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że wskazana w decyzji organu I instancji linia zabudowy jest linią zabudowy istniejącej potwierdzoną zgodnie z linią zabudowy kwartału historycznego. Jak wynika z treści § 4 pkt 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne zatem było ustalenie przez organ I instancji linii zabudowy w miejscu istniejącej zabudowy na działce nr ew. [...], nawiązując do linii zabudowy jej fragmentu oraz jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr ew. [...]. Zaburzającym ład przestrzenny, byłoby ustalenie linii zabudowy zgodnie ze stanowiskiem skarżącej. Wskazać należy, że zabudowa przy ul. [...] pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] stanowi zabudowę pierzejową kwartału historycznego. Jak wynika z akt sprawy planowany do realizacji budynek w trosce o poprawę właściwego ładu przestrzennego będzie budynkiem niższym, a jego gabaryt został przesunięty do linii zabudowy pierzei wzdłuż linii ul. [...].

Nie można również zgodzić się z zarzutem przedstawionym przez skarżącą, że planowana inwestycja kłóci się z zasadami należytej ochrony konserwatorskiej. Z akt sprawy wynika, że wartości historyczne, artystyczne oraz autentyczność układu historycznego są zachowane. Obniżenie planowanego budynku w stosunku do istniejącego budynku poprawi kontekst urbanistyczny i jakościowy terenu oraz jego udział w panoramie z placu [...]. Planowane jest bowiem wybudowanie w miejscu istniejącego budynku, budynku obniżonego i dostosowanego kształtem przekroju. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie spowoduje też zmiany, ani układu historycznego, ani parametrycznego. Planowane działanie inwestycyjne będzie realizowane w drodze rekompozycji. Ponadto z analizy zagospodarowania obszaru wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na analizowanym terenie wynosi 17, 7 m i waha się od 5 m do 38 m. Liczba kondygnacji waha się od 1 do 13. Przy tak dużym zróżnicowaniu wysokości i ilości kondygnacji przyjęto wysokość charakterystyczną dla budynków ośmiokondygnacyjnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem (dwa budynki na działce nr ew. [...] o wysokości 25 m. W związku z tym ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w projektowanym budynku maksymalnie 25 m, liczoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Należy stwierdzić zatem, że sposób wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jest zgodny z § 7 rozporządzenia.

Wbrew prezentowanemu w toku postępowania administracyjnego stanowisku skarżącej, wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji umożliwi odejście od zaburzonych linii widokowych z Placu [...] przez istniejący budynek. Linia zabudowy została potwierdzona zgodnie z linią zabudowy kwartału historycznego (załącznik nr 4 do wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji). Wskazać bowiem należy, że nadrzędnym celem przy ustaleniu linii zabudowy było odtworzenie historycznych istniejących linii zabudowy.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej dotyczącego dopuszczalności kwestionowania aktów współdziałania wydanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przez inny podmiot niż inwestor, w związku z treścią art. 142 k.p.a. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Należy stwierdzić, że ustawodawca wprowadzając regulację w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy.

Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. W tym drugim przypadku mielibyśmy bowiem do czynienia ze zmianą właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelu sieciowego, na działce nr [...] położonej przy ul. [...], w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] ze [...] Konserwatorem Zabytków ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie walorów zabytkowych terenu w związku z planowaniem realizacji przedmiotowej inwestycji.

Użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego. Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakie wymagają przepisy u.p.z.p. i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem organu konserwatorskiego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Uzgodnienie musi dotyczyć projektu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. W ramach procesu uzgadniania mamy do czynienia z wyodrębnionym zespołem czynności podejmowanych przez organ konserwatorski, które podporządkowane są realizacji celów ustawowych ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Organ uzgadniający realizuje w ten sposób normę celowościową. Przez normę celowościową rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu. Normy te mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony, lub też niezupełną, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako rozumiany sam przez się. Organ konserwatorski nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji o warunkach zabudowy określając czy jest on sprzeczny z przepisami. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do [...] Konserwatora Zabytków należała kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z celami ochrony konserwatorskiej. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się w oderwaniu od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji. Organ konserwatorski nie jest zatem upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów.

Przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie był projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie był zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale koncentrował się na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów. Postępowanie uzgodnieniowe jest niezależne od postępowania głównego.

Projekt rozstrzygnięcia podlegający uzgodnieniu należy rozumieć jako projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony według przepisów u.p.z.p. Zauważyć należy również, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie posiadając wpływu na treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, zobligowany jest do oceny warunków zabudowy w nim wskazanych, zgodnie ze swoimi kompetencjami.

W niniejszej sprawie [...] Konserwator Zabytków w postanowieniu Nr [...] [...] z [...] lutego 2016 r. stwierdził, że realizacja ww. inwestycji jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim i nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowe Historycznego zespołu miasta [...].

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie w pkt 2.5 zaskarżonej decyzji akapitu 3 o treści: "Zgodnie ze wskaźnikami określonymi w Załączniku nr 1 do Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...].10.2016 r. w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego [...] dla planowanej inwestycji położonej w podstrefie la strefy I - śródmiejskiej należy przyjąć następujące wskaźniki miejsc parkingowych:

- dla mieszkańców - 1 miejsce/1 mieszkanie;

- dla handlu i usług - nie więcej niż 10 miejsc - 1000 m² powierzchni użytkowej handlu i usług;

- dla funkcji biurowej - nie więcej niż 5 miejsc/1000 m² powierzchni użytkowej biur i urzędu", i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.