Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 46/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.94 ust.1 i ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w J. na uchwałę Rady Powiatu Lw. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu L. w 2019 roku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), zwanej dalej u.s.p. oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.), zwanej dalej u.p.f., po zasięgnięciu opinii Burmistrza Gminy i Miasta G., Burmistrza Gminy i Miasta L., Burmistrza Gminy i Miasta L., Burmistrza Miasta i Gminy M., Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz D. Izby Aptekarskiej, Rada Powiatu L. ustaliła rozkład pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu L. w roku 2019, stanowiący załącznik do uchwały. Do uchwały dołączono rozkład dyżurów całodobowych aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu L. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Przedstawiciele samorządów gminnych z terenu powiatu l. nie wnieśli zastrzeżeń do rozkładu pracy aptek na 2019 rok. Także D. Izba Aptekarska [...] we W. nie wniosła zastrzeżeń, pod warunkiem zabezpieczenia przez właścicieli aptek stałej obecności personelu fachowego w czasie godzin czynności. Rozkład dyżurów aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewnić dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 u.p.f.). Rada stwierdziła, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych został dostosowany do potrzeb ludności przez ustalenie dyżurów aptek funkcjonujących na terenie każdej z pięciu gmin miejsko-wiejskich powiatu i zapewnia dostępność świadczeń o każdej porze, również nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy. Taki rozkład pracy aptek stwarza możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, w tym wydania leków, także wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy i w sytuacjach nadzwyczajnych. Rozkład uwzględnia normalne zapotrzebowanie społeczności lokalnej na usługi powszechnie świadczone w zwykłych warunkach, jak i konieczność zapewnienia dostępu do leków w każdej porze w przypadkach nadzwyczajnych, których częstotliwości nie da się przewidzieć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. spółka z o. o. w J. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na jej sprzeczność z prawem. Strona zarzuciła uchwale naruszenie art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. przez ustalenie rozkładów dyżurów apteki we W. oraz innych aptek na terenie powiatu w sposób mechaniczny i niedostosowany do bieżących i rzeczywistych potrzeb miejscowej ludności; nieprzeprowadzenie analizy potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej; zobowiązanie do zapewnienia ciągłego dyżuru apteki Z. we W. oraz innych aptek na terenie powiatu bez uprzedniego zbadania, czy taka praca placówki jest możliwa z przyczyn technicznych i organizacyjnych i czy nie powoduje naruszenia innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. w zakresie zapewnienia odpowiedniego odpoczynku osobom wykonującym działalność zarobkową i bez badania skutków ekonomicznych działalności przedsiębiorcy prowadzącego aptekę. Ponadto zarzucono naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez władcze i arbitralne działania organu administracji, skierowane do skonkretyzowanego podmiotu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że zaskarżona uchwała nałożyła na Aptekę Z. we W. obowiązek pełnienia dyżuru całodobowego od poniedziałku od godz. 8.00 do następnego poniedziałku do godz. 8:00 w dniach 21 – 28 stycznia, 20 – 27 maja, 16 - 23 września oraz od godz. 8.00 25 grudnia do godz. 8.00 26 grudnia 2019 r. Przepis art. 94 ust. 2 u.p.f. nie przewiduje, w jakiej formie apteka powinna być dostępna dla pacjentów w nocy oraz czy powinna być otwarta w tradycyjnym tego słowa znaczeniu. Organ samorządowy całkowicie pomija fakt, że apteki to z jednej strony placówki ochrony zdrowia, z drugiej zaś - przedsiębiorstwa, które utrzymują się wyłącznie z własnych zysków. Wymaganie od właścicieli aptek, by dobrowolnie zgadzali się na generowanie strat jest, co najmniej kontrowersyjne. Wykonanie obowiązku wynikającego z uchwały nie może również wiązać się z obowiązkiem zatrudnienia dodatkowych pracowników, aby w ten sposób zapewnione zostały gwarancje ustawowe co do czasu pracy pracowników.

Według skarżącej dostępność świadczeń, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.p.f. może zostać zapewniona również poprzez dyżur telefoniczny - farmaceuta po telefonie od pacjenta przyjeżdża osobiście do apteki. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że prowadzący aptekę dyżurowali 24 godziny w określonym czasie, chcąc sprawdzić zapotrzebowanie i okazało się, że popyt na przedmiotowe usługi był zerowy.

Skarżąca wywodziła, że apteka Z. usytuowana jest około 20 km od miejsca udzielania świadczeń w ramach pomocy nocnej i świątecznej, a czas dojazdu z miejsca udzielenia pomocy nocnej do apteki wynosi około 30 minut. Wobec tego farmaceuta ma wystarczającą ilość czasu, aby również jednocześnie z pacjentem po jego telefonie przyjechać do apteki. Dyżur nocny nie stanowi sklepu do realizowania recept, o których pacjent zapomniał w poprzednich dniach lub zakupu doraźnych leków bez recepty czy suplementów diety. Z tego powodu odległość 20 km powoduje, że pacjenci nie przyjeżdżają do apteki. Jeśli pacjent jest w stanie zagrożenia życia, to zostaje natychmiast przyjęty do szpitala, a jeśli pacjent zostaje odesłany do domu po zaopatrzeniu przez lekarza, to czeka kilka godzin i realizuje receptę rano w najbliższej aptece. Rada Powiatu takiej formy zapewnienia pracy aptek nie rozważyła przez co doszło do naruszenia art. 94 ust. 1 u.p.f.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne, a Rada Powiatu nie poczyniła badań i analiz, z których by wynikało, czy akurat wybór dyżuru tej apteki jest rzeczywiście dostosowany do zapewnienia dostępności świadczeń mieszkańcom całego powiatu. Apteka nie jest dostępna choćby dla mieszkańców największej miejscowości powiatu – L., gdyż nie ma w porze nocnej żadnej komunikacji publicznej pomiędzy tymi miejscowościami. Ta sama sytuacja dotyczy również mieszkańców bardziej odległych miejscowości. Przy tym nocnych świadczeń opieki zdrowotnej udziela się w L..

W ocenie skarżącej władze samorządu całkowicie pomijają również fakt, że pełnienie dyżurów nocnych przez aptekę, w której znajdują się środki odurzające i inne substancje, które mogą zostać wykorzystane, jako narkotyczne, jest szczególnie niebezpieczne. Tym samym na podmiot prowadzący aptekę zostaje nałożony - poza koniecznością zapłaty wynagrodzenia dla dyżurującego farmaceuty - dodatkowy obowiązek, zapewnienia bezpieczeństwa i zabezpieczenia apteki oraz pracownika przed ewentualnym wandalizmem czy kradzieżą. To zaś wiąże się z dodatkowymi, wysokimi kosztami, które przedsiębiorca musi wyłożyć z własnych środków finansowych. Wydatki te w żaden sposób nie są rekompensowane. Praktycznie wykluczona jest możliwość doliczania – i tak bardzo niskiej opłaty dodatkowej – za sprzedaż leków w porze nocnej.

Nie ma więc racjonalnego uzasadnienia, aby konieczne było dyżurowanie apteki w odległej i trudno dostępnej komunikacyjnie miejscowości w celu zaopatrzenia w leki, które są dostępne szybciej w innej placówce.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej świadczenie usług przez apteki ogólnodostępne na terenie powiatów podczas dyżurów całodobowych w porze nocnej, w niedziele i święta i inne dni wolne od pracy przy pomocy telefonu, uznać należy za niewystarczające. Według organu, dyżur w tej formie nie daje gwarancji zabezpieczenia potrzebujących w dostęp do leków, w sytuacjach nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia. Oceny tej nie może również zmienić okoliczność, że farmaceuta ma możliwość według skarżącej przybycia do apteki w ciągu 30 minut po otrzymaniu zgłoszenia telefonicznego. Rozwiązanie takie wprowadza duży margines niepewności do możliwości każdorazowego zrealizowania takiego zobowiązania, a co za tym idzie postawienia leku do dyspozycji potrzebującego w niezbędnym czasie. Nie sposób przewidzieć, w jakim konkretnym miejscu powiatu zajdzie potrzeba rychłego podania leków dostępnych w danej aptece. Przy ustalaniu rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych nie ma realnych możliwości dokonywania oceny, jaki dystans będzie musiała przebyć dowolna osoba z terenu powiatu, która będzie potrzebowała podania leków w przyszłości, w czasie i miejscu niemożliwym do przewidzenia. Rozkład pracy aptek został ukształtowany w sposób gwarantujący ogólną i ciągłą dostępność do leków w dni szczególne, we wszystkich sytuacjach, z uwzględnieniem również tych nadzwyczajnych. Natomiast aspekt ekonomiczny dyżurów całodobowych nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla innej formy organizowania dyżurów całodobowych. Kwestia zorganizowania odpowiedniego personelu i ruchu pracy apteki leży w gestii podmiotu ją prowadzącego i nie powinna stanowić argumentu w przedmiocie dyskusji nad legalnością podjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn.zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm. ), dalej u.s.p. , nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu.

W myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest zatem wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem, ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że warunki formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione, bowiem oczywisty jest interes prawny skarżącej spółki, która prowadzi aptekę ogólnodostępną na terenie Powiatu L. i uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot dotyczą jej w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały, która z uwagi na to, że jest aktem zewnętrznym, zawierającym normy o charakterze abstrakcyjnym, generalnym stanowi akt prawa miejscowego.

Według art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia i stanowiący jej integralną część załącznik nie naruszają prawa.

Materialno-prawną podstawę zakwestionowanej uchwały stanowi m. in. art. 94 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze. zm., dalej u.p.f.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Stosownie zaś do ust. 2 tegoż przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie. Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje zatem do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "potrzeb ludności". Jest to bowiem kryterium obiektywnie, niemierzalne w tych sytuacjach.

Należy również pamiętać, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 u.p.f. Nie ogranicza się ona przecież do wydawania leków na receptę. Dyżury aptek, rozumiane jako świadczenie usług poza normalnym rozkładem godzin pracy również w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy należy traktować jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach.

Z uwagi na charakter i zakres pełnionych przez apteki usług można stwierdzić, że są one podmiotami pełniącymi pewnego rodzaju misję publicznej, z której wynikają określone obowiązki, w tym obowiązek dostępności świadczeń. Nie sposób bowiem pominąć szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 3 u.p.f., według którego w przypadku nagłego zagrożenia życia farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów kategorii I.

Natomiast zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., jest obowiązkiem każdego powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Przy realizacji tego obowiązku przez jednostkę samorządową nie można pominąć konkretnej apteki z uwagi na szczególne, indywidualne warunki pracy tej apteki, np. liczbę zatrudnionych w niej osób. Nie można zapominać, że w ustawie Prawo farmaceutyczne znajdują się przepisy, które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4 u.p.f.). Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Odpowiednia organizacja pracy w aptece, w tym zatrudnienie takiej liczby osób, która umożliwia świadczenie usług farmaceutycznych poprzez zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze zgodnie z istniejącym zapotrzebowaniem, jest - w myśl art. 88 ust. 5 pkt 1 u.p.f. - obowiązkiem kierownika apteki (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2006 r., III SA/Wr 185/06, OwSS 2007, nr 1, poz. 13). Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem.

Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego w art. 94 ust.2 u.p.f., a więc po zasięgnięciu wymaganej tym przepisem opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego. Powyższe opinie nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy. Procedura nie przewiduje jednak, aby uchwałodawca zwracał się o opinię do przedsiębiorców i farmaceutów. Z akt analizowanej sprawy wynika jednak, że niezależnie od opinii D. Izby Aptekarskiej organ przed podjęciem przedmiotowej uchwały zorganizował z nimi w dniu 14 września 2018 r. spotkanie konsultacyjne. Jak wynika natomiast z pisma D. Izby Aptekarskiej z dnia 19 listopada 2018 r. nie wniosła ona zastrzeżeń do proponowanego rozkładu godzin pracy i harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych, działających na terenie Powiatu w roku 2019, wskazując przy tym na konieczność zabezpieczenia przez właścicieli aptek stałej obecności personelu fachowego w czasie godzin czynności.

Jak wynika z twierdzeń skargi, nie kwestionuje ona rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych jako takiego, lecz podważa zasadność ustalenia dyżurów w szczególności jednej z aptek w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy ze względu na jej położenie. W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać należy, że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Regulacja przewidziana art. 94 ust.1 u.p.f. ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków. Intencją ustawodawcy było więc położenie nacisku na interes ludności, o czym świadczą użyte w powołanym wyżej przepisie terminy "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń". Ten interes publiczny ma - w ocenie Sądu - bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony właśnie ze względu na szczególny, bo określony ustawowo charakter tego podmiotu.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut, wedle którego Rada Powiatu ustalając dyżury aptek ogólnodostępnych w niedziele, święta i dni wolne od pracy, naruszyła art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. przez nieuwzględnienie przesłanki dostosowania godzin pracy aptek do potrzeb ludności. Zarówno treść samej uchwały, jak i jej uzasadnienie nie pozwalają na skuteczne postawienie Radzie Powiatu zarzutu władczego i arbitralnego działania. Zwięzłe uzasadnienie zakwestionowanej uchwały, ograniczające się do zacytowania przepisu, stanowiącego jej materialnoprawną podstawę i tym samym wskazanie ustawowych przyczyny leżących u podstaw jej podjęcia, a także omówienie dwóch celów tego przepisu, nie ujawnia przyczyn przemawiających za konkretnym rozwiązaniem. Niewątpliwie brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją nieważności takiego aktu. W przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy, jak i treści aktu, w tym przypadku uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to w takiej sytuacji, zbyt zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa.

Zrozumiałe jest bowiem założenie organu Powiatu przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek, że prawo każdego mieszkańca powiatu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1 u.p.f. będą realizować w jednakowym stopniu kolejno wszystkie apteki znajdujące się na terenie powiatu. Rada powiatu ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu i nie powinna ograniczać się do wskazania aptek jedynie w głównym mieście powiatu, nawet jeżeli tylko w tym mieście pełniony jest lekarski dyżur nocny. Natomiast naruszeniem zasady równości wobec prawa byłoby ustanowienie, jak zdaje się sugerować skarżąca, największej ilości dyżurów we L. Wprawdzie w tym mieście prawdopodobieństwo zaistnienia zapotrzebowania na korzystanie z dyżurów aptek w dni inne niż powszednie oraz w nocy jest z pewnością największe z uwagi na dyżurującą 24 godziny na dobę w tym ośrodku placówkę służby zdrowia, to jednak mogą nastąpić takie zdarzenia losowe, w następstwie których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, również w innych rejonach Powiatu.

Nie sposób bowiem zbadać zapotrzebowania na usługi nocne czy świąteczne w różnych rejonach Powiatu, skoro nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości, jak najlepszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Nie sposób więc w takich przypadkach odwoływać się do kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności" i wyników badania zapotrzebowania w trakcie 24 godzinnych dyżurów w konkretnej aptece, które wydaje się racjonalne w normalnych warunkach świadczenia codziennych usług aptekarskich, zaś nie przystaje do funkcjonowania apteki w sytuacjach nadzwyczajnych.

Ponadto pełnienie dyżurów nocnych i świątecznych tylko przez apteki położone w L. pozostawałoby w dysharmonii z dyrektywą wynikającą z art. 94 ust. 1 u.p.f., gdyż wiele miejscowości – nie dość, że niemających pogotowia ratunkowego czy też nocnych lub świątecznych przychodni lekarskich – byłoby pozbawione również dostępu do usług farmaceutycznych niezbędnych w szczególnych, nadzwyczajnych wypadkach. W dzisiejszych realiach, przy skomercjalizowaniu również placówek ochrony zdrowia, oprócz pogotowia ratunkowego, funkcjonuje także pomoc wyjazdowa, świadczona przez lekarzy specjalistów, ordynujących leki, do których powinien być dostęp właśnie w dyżurujących aptekach. Należy też zauważyć, że apteki ogólnodostępne – będące placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), powołanymi do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f., oraz do wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f. – wydają również produkty lecznicze i wyroby medyczne także bez recepty (art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.f.).

Obowiązek dostępności usług aptek także poza standardowym rozkładem godzin pracy istotnie stanowi ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej, jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 22 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustawodawca w regulacji, o której mowa w art. 94 ust.1 u.p.f. przewiduje ograniczenie w pracy aptek ogólnodostępnych, lecz nie jest to ograniczenie przesadzone, naruszające istotę wolności, odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności i jest w pełni uzasadnione, gdyż służy wprost ochronie dobra konstytucyjnie chronionego, jakim jest powszechna ochrona zdrowia. Niewątpliwie zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy stanowi realizację ważnego - akcentowanego już wyżej - interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy Prawo farmaceutyczne, zaś jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu. Uchwała rady powiatu w tym przedmiocie ma charakter wykonawczy.

Należy zauważyć, że wynikające z przedmiotowej uchwały obciążenie prowadzonej przez stronę skarżącą apteki świadczeniem usług farmaceutycznych nie jest nadmierne, gdy się uwzględni, że w ciągu 2019 r. apteka powinna dyżurować w nocy łącznie 22 dni (od 21 do 27 stycznia, od 20 maja do 26 maja, od 16 do 22 września i 25 grudnia), w odstępach ponad kwartalnych. W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia argument o znacznych, nadmiernych utrudnieniach w wykonaniu obowiązku pełnienia nocnych dyżurów przez okres przewidziany w uchwale.

Stwierdzić należy, że kontrolowany akt prawa miejscowego został podjęty w zgodzie z regulacją art. 2 i 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie.

Powyższe stanowisko zostało wyrażone również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia [...] sygn. akt IV SA [...], oddalającym w całości skargę strony niniejszego postępowania na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu L.. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej strony, NSA w wyroku z dnia [...] sygn. akt II GSK [...] oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ powiatu ustalił rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, uwzględniając wymogi wynikające z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.p.f. i nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego. NSA zauważył, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i z oczywistych względów kierując się rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą. Odwoływanie się do kryterium ekonomicznego wykracza poza ocenę legalności, stanowiącą kryterium kontroli sądowej. Z tego samego powodu niezasadne są zarzuty niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego praktycznego zainteresowania całonocnymi usługami aptekarskimi. Nawet pojedyncze przypadki konieczności zaopatrzenia się przez świadczeniobiorców w dostępne jedynie w aptece środki lecznicze uzasadniają potrzebę dyżurów nocnych aptek. NSA przypomniał, że apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), przez co ich zadaniem jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86. Całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Szczególną rolę aptek potwierdza też art. 95a u.p.f. nakładający na aptekę określonego rodzaju obowiązki w przypadku niedostępności określonych produktów i środków w obrocie detalicznym oraz art. 98 ust. 3 i 4 u.p.f., przyznające określone uprawnienia farmaceutom w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że rozpoznawał już sprawę, w której wystąpił analogiczny problem prawny i z tego względu w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w wyroku z dnia [...] o sygn. akt II GSK [...] (dostępny w Internecie w CBOSA).

Wobec powyższego zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.