Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3981/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: NSA Jan Jędrkowiak WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2001r., nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego odstępstwa od pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2001r. Nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu na podstawie art. 97 § 2 i art. 123 k.p.a. podjął z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia 11 maja 2001r. w związku z zakończeniem postępowania w pionie administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta wydał A w T. decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i 12 garażami zlokalizowanego przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołała się J. W., wobec czego postępowanie przed Inspektorem Nadzoru Budowlanego zostało zawieszone. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku zakończyło się ostatecznym postanowieniem Wojewody nr [...] z dnia 7 czerwca 2001r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, co uzasadnia podjęcie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

J. W. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił, iż przedmiotowe postępowanie zostało podjęte przedwcześnie bowiem nie ustały przyczyny jego zawieszenia wynikające wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Aktualnie toczą się postępowanie administracyjne i sądowe mające związek z tą sprawą. W dniu 4 czerwca 2001r. wznowiono postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...] w T. i postępowanie to jest w toku, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku prowadzi postępowanie czy słusznie Prezydent Miasta i Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2001r. znak: [...] udzielającej A pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...]w T.

Postanowieniem z dnia 23 października 2001r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k. p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, podjęcie zawieszonego postępowania ma na celu rozpatrzenie sprawy odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego a rozstrzygnięcie tego problemu nastąpi stosowną decyzją administracyjną.

J. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy toczącej się pod sygn. akt II SA/Gd 2179/01. Skarżący wskazał, iż przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny czy skarżący jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie oraz zakończenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do możliwości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie ustały zatem przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący stwierdził, że w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2001 r. uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania z dnia 19 czerwca 2001 r. wskazano, że w niniejszej sprawie istniała konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i jednoznacznego ustalenia właściciela działki Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Organ administracji wskazał nadto, że skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie posiada on bowiem tytułu prawnego do gruntu objętego inwestycją. Teren ten jest w posiadaniu Młodzieżowej A w T., a sąsiednia działka Nr [...], do której prawa rości sobie skarżący, stanowi własność Gminy Miasta. Organ administracji stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. z który to interes musi być oparty na prawie materialnym, własny, indywidualny i konkretny oraz aktualny, a nie ewentualny.

W piśmie z dnia 10 lutego 2002 r. skarżący wskazał, że w toku całego postępowania, organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały, że skarżący jest stroną w niniejszym postępowaniu. Dopiero rozpoznając odwołanie od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia 12 listopada 2001 r. o umorzeniu postępowania, Inspektor Nadzoru Budowlanego, tak jak Wojewoda stwierdził, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do terenu działki oznaczonej nr [...], gdyż stanowi ona własność Gminy Miasta. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygn. akt IISA/Gd 2179/01 i sygn. akt IISA/Gd 3044/01 dotyczące ustalenia czy skarżący jest stroną w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 4 kwietnia 2001r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w T., a także zakończenie postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne w stosunku dla możliwości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdził, iż od początku postępowania administracyjnego wiadomym było, że tytuł prawny do działki nr [...] posiada Gmina Miasto. Swoje uprawnienie strony skarżący wywodził natomiast z faktu że w dniu 21 listopada 2000 r. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działka [...]), a także faktu podpisania w dniu 28 grudnia 2000 r. porozumienie z Zarządem Miasta w sprawie nabycia przedmiotowej działki. Niezależnie zatem do trybu, skarżący nabędzie nieruchomość, na której zamierza wybudować pawilon handlowy, a naruszenie prawa przez A może zniweczyć te plany lub ograniczyć powierzchnię pawilonu. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994 r. sygn. akt S.A./Kr 1740/93, w którym stwierdzono, że "po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jej poprzedni właściciel jest stroną postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach dotyczących tej nieruchomości". Skarżący wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej działki zostało wznowione przez Prezydenta Miasta w dniu 4 czerwca 2001r., a w dniu 18 grudnia 2001 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu dotyczącej także przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawęprawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, iż prawo wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji służy stronie postępowania. Przesłanką wniesienia zażalenia jest zatem posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Interesem prawnym jest interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na jej własne prawo (interes prawny) lub obowiązek, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 629/97 Baza orzeczeń Lex Nr 47855, z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie sygn. akt II S.A. 1551/98 Baza orzeczeń Lex Nr 43215).

Interes osób trzecich niebędących inwestorami w sprawach z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j.Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) podlega ochronie na podstawie art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiącego, iż obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes osób trzecich jest związany z prawem własności nieruchomości, której dotyczy inwestycja oraz nieruchomości sąsiednich. Interes ten wiąże się z ochroną nieruchomości przed wpływem działań inwestycyjnych lub użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa administracyjna. Skarżący nie powołał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę ochrony jego uprawnień, który to przepis został naruszony wydaną decyzją. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się wybudowany obiekt, ani nieruchomości położonych w sferze jego oddziaływania. Na gruncie prawa budowlanego przeważa ścisła interpretacja pojęcia interesu prawnego, dającego podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z procesem inwestycyjnym. Przykładowo, w orzecznictwie przyjmuje się, że działalności inwestycyjnej właściciela nieruchomości nie mogą niweczyć podmioty nie posiadające praw rzeczowych do nieruchomości, które swój interes wywodzą ze stosunków obligacyjnych. Podkreślić należy, że na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, wytoczenie powództwa o prawo własności nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie wyłącza możliwości uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zatem inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, dopóki nie zostanie przez sąd powszechny wydane postanowienie o zabezpieczeniu powództwa zawierające określone zakazy, organ administracji związany jest tym tytułem prawnym. W przeciwnym wypadku jakiekolwiek wszczęcie sporu o prawo własności, wyłączałoby możliwość uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2001 r. S.A./Rz 586/00 nie publ., w którym stwierdzono, że fakt, iż aktualnie toczy się spór o własność nieruchomości nie ma wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę). Taka też argumentacja przemawia za uznaniem, iż interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odstępstwa od projektu budowlanego nie mają osoby trzecie, które roszczą sobie prawa do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt lub sąsiadującej z inwestycją. Interes osób trzecich w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się do czuwania nad stanem nieruchomości, przez osobę która zamierza nabyć nieruchomość w przyszłości. Przepisy prawa nie przewidują bowiem przyznania osobom, które zabiegają o nabycie nieruchomości uprawnień analogicznych jak uprawnienia właściciela. W niniejszej sprawie nie istnieją wątpliwość co do prawa własności nieruchomości, a skarżący powołuje się jedynie na możliwość nabycia nieruchomości w przyszłości. Możliwość ta nie stanowi przesłanki do uznania, iż posiada on interes prawny w rozpoznaniu sprawy. Skarżącemu nie będącemu oddziałuje bowiem na sferę jego praw w innej sprawie. Wydane postanowienie o podjęciu postępowania w sprawie odstępstwa od projektu budowlanego nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Między postępowaniami tymi nie zachodzi bowiem żaden związek. Prowadzone postępowanie nie ma wpływu na zakres uprawnień skarżącego w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm.) - art. 136 - 142 nie pozostają bowiem w żadnym związku z przepisami regulującymi samowolne odstępstwo od projektu budowlanego. Wydane postanowienie nie ma zatem wpływu na możliwość uzyskania przez skarżącego prawa własności nieruchomości. Podobnie pozostaje ona bez wpływu na możliwość nabycia przez skarżącego nieruchomości w trybie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą.

Stanowisko zawarte w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2001 r., na którą powołuje się skarżący, że w 'niniejszej sprawie istniała konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i jednoznacznego ustalenia właściciela działki Nr [...], nie było uzasadnione.

Nadto wskazać należy, że zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie uzasadniało uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzi zagadnienie wstępne uniemożliwiające podjęcie postępowania w sprawie samowolnego odstępstwa od projektu budowlanego.

Skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skoro wnoszący odwołanie nie posiadał przymiotu strony postępowania administracyjnego, brak było podstaw wydania decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Prawo żądania kontroli instancyjnej prawidłowości decyzji organu I instancji służy bowiem wyłącznie stronie postępowania. Jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OSP 16/98 aNSA 1999, Nr 4, poz. 119).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - treść wydanej decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wniosek skarżącego, zasądził na jego rzecz kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest

bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła utrzymania w mocy aktu " administracyjnego o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, które następnie zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. i nie podlegało w związku z tym wykonaniu, orzekanie o możliwości jego wykonania było bezprzedmiotowe.