Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 639/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Z.M. (zwany dalej: "Inwestorem") zwrócił się do Burmistrza N. (dalej: "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości położonej we wsi S. gmina N., oznaczonej jako działka nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków inwentarskich na 900 sztuk tuczników każdy, w technologii rusztowo-bezścielonej z kanałami podrusztowymi o pojemności łącznej około 1800 m3, z fundamentami pod dwa silosy na paszę o pojemności 29,55 m3 wraz z niezbędną infrastrukturą (przyłącze energetyczne, wodociągowe, zjazd na działkę, zbiornik na ścieki komunalne o pojemności 9 m3) w gospodarstwie rolnym o obsadzie do 252 DJP. Wraz z wnioskiem Inwestor złożył: oświadczenie P. (dalej: "P.") z dnia [...] października 2018 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, pismo Komunalnego Zakładu Budżetowego w N. zawierającego warunki przyłączenia dla budowy przyłącza wodociągowego, ostateczną decyzję Burmistrza N. z [...] lipca 217 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia (dalej: "decyzja środowiskowa") wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], a także trzy kopie mapy zasadniczej z [...] lutego 2019 r., z których na jednej oznaczono projekt planowanej inwestycji.

W trakcie postępowania, pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ wezwał Inwestora do usunięcia rozbieżności oraz wyjaśnienia wątpliwości zachodzących pomiędzy ww. wnioskiem, a przedłożoną decyzją środowiskową, wskazując, że: (1) decyzja środowiskowa dotyczy całej działki nr [...] zaś wnioskiem objęto jedynie część tej działki; (2) decyzja środowiskowa przewiduje zaopatrzenie w wodę z dwóch studni wierconych, zaś we wniosku nie przewiduje się studni, a zaopatrzenie w wodę ma być realizowane przez przyłączenie do wodociągu komunalnego; w sąsiedztwie inwestycji brak jest sieci wodociągowej, najbliższa sieć występuje w ul. D.; jednocześnie we wniosku nie określono przebiegu planowanego przytacza do oddalonej sieci; (3) w sąsiedztwie planowanej inwestycji brak jest urządzeń elektroenergetycznych (co potwierdza załączona do wniosku kopia pisma P.), zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy przewiduje wykonanie przyłącza elektroenergetycznego; jednocześnie, we wniosku nie określono przebiegu planowanego przyłącza do oddalonej sieci; (4) decyzja środowiskowa nakazuje wykonanie pasa izolacyjnego gęstej zieleni średnio i wysokopiennej, zaś wniosek przewiduje, jedynie w części graficznej, niewielkie fragmenty pasa zieleni wysokiej; (5) decyzja środowiskowa przewiduje zbiornik na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 3 m3 a we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planuje się zbiornik o pojemności 9 m3; (6) decyzja środkowa nakazuje wykonanie dróg dojazdowych do budynków, a we wniosku wskazano jedynie planowany zjazd z drogi i plac manewrowy; (7) decyzja środowiskowa nakłada obowiązek określenia miejsce niesegregowanego oraz selektywnego gromadzenia odpadów i sztuk padłych. zaś we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tego nie określono; (8) decyzja środowiskowa nakazuje określenie miejsca na agregat prądotwórczy, zaś we wniosku tego nie określono; (9) decyzja środowiskowa przewiduje lokalizację chlewni w głąb działki nr [...], zaś zgodnie z wnioskiem lokalizacja; budynków przewidziana jest w części działki zbliżonej do drogi; (10) decyzja środowiskowa zawiera załącznik zatytułowany: "Charakterystyka planowanego przedsięwzięcia" (dalej: "Charakterystyka"), którego nie przedłożono.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2019 r. Inwestor wyjaśnił, że: (1) obszar w decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu, który objęty będzie realizacją inwestycji, natomiast decyzja środowiskowa dotyczy obszaru, na który powstające obiekty będą oddziaływać; wskazanie w decyzji środowiskowej numeru i powierzchni działki nie oznacza zaś, że przedsięwzięciem będzie objęta jej cała powierzchnia; (2) z uwagi na otrzymane zapewnienie o możliwości zasilenia inwestycji w wodę z istniejącego wodociągu, zrezygnował z budowy studni; natomiast budowa przyłączy i jego przebiegu zostanie opracowana w późniejszym czasie (po otrzymaniu pozwolenia na budowę budynków), zaś na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest zapewnienie o przyłączeniu do sieci; (3) z pisma uzyskanego od P. wynika, że przebieg planowanego przyłącza nie jest opracowywany na etapie ustalenia warunków zabudowy, a nastąpi to w późniejszym czasie; (4) pasy zieleni zostaną wykonane zgodne z decyzją środowiskową; (5) we wniosku omyłkowo wskazano pojemność zbiornika na ścieki socjalno-bytowe - wynosi ona 3 m3 (6) drogi dojazdowe do budynków na nieruchomości zostaną utwardzone zgodnie z decyzją środowiskową, zaś z uwagi na fakt, że znajdują się one na nieruchomości stanowiącej własność Inwestora, nie zostały wskazane we wniosku, w którym ujęto jedynie planowany zjazd na działkę, wymagający zgłoszenia; (7, 8, 9) zagospodarowanie terenu załączone do wniosku obrazuje jedynie zamiar lokalizacji poszczególnych obiektów, natomiast dokładny kształt, lokalizacja, rozwiązania techniczne oraz ukształtowanie terenu, zostaną opracowane na etapie projektu budowlanego; umiejscowienie chlewni będzie zaś zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065, dalej: warunki techniczne"). Ponadto Inwestor przedłożył załącznik pt.: "Charakterystyka planowanego przedsięwzięcia" (10).

Organ pozyskał informacje z rejestru gruntów dotyczące działek nr: [...] (tj. działki Inwestora), [...] , [...] (tj. działek sąsiednich stanowiących własność G. J. i J. M.) i [...] (stanowiącej drogę dojazdową, będącą własnością Gminy N.), położonych w obrębie S. oraz uznając ww. podmioty za strony postępowania, pismem z dnia [...] maja 2019 r. zawiadomił je o jego wszczęciu.

W toku postępowania z wnioskami o ustanowienie stronami wystąpili: J. D., J. P., L. P. oraz S. P., którzy powołali się na bliskość zamieszkiwania względem planowanej inwestycji oraz wskazali, że byli stronami postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia. Pismami z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowanymi do każdej z ww. osób, Burmistrz poinformował, że nie uznał ich za strony niniejszego postępowania, bowiem nie wykazały one posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że przymiot strony postępowania przysługuje w niniejszej sprawie jedynie Inwestorowi oraz właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

W dniu [...] czerwca 2019 r. organ sporządził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (dalej: "analiza"). W analizie tej określono rodzaj zabudowy jako zagrodową, wskazano, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazał na brak warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Określił także istniejące użytkowanie jako teren niezabudowany, zagospodarowanie jako uprawy rolne oraz ustalił bezpośredni dostęp do drogi gminnej. Istniejące uzbrojenie terenu w sieć wodociągową oraz w lokalne urządzenia do gromadzenia nieczystości uznał za wystarczające, natomiast uzbrojenie w sieć elektroenergetyczną - za niewystarczające. Organ ustalił również zasięg oddziaływania inwestycji jedynie na działkę nr[...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Burmistrz N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków inwentarskich na 900 sztuk tuczników każdy, w technologii rusztowo-bezścielonej z kanałami podrusztowymi o pojemności łącznej około 1800 m3, z fundamentami pod dwa silosy na paszę o pojemności 29,55 m3 wraz z niezbędną infrastrukturą (przyłącze energetyczne, wodociągowe, zjazd na działkę, zbiornik na ścieki komunalne o pojemności 3 m3) w gospodarstwie rolnym o obsadzie do 252 DJP.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wyjaśnienia udzielone w toku postępowania przez Inwestora, odnoszące się do terenu planowanego przedsięwzięcia, pozostają w sprzeczności z wnioskiem, w którym obszar oddziaływania określono jako pokrywający się z granicami terenu inwestycji. Organ uznał, że w kontekście, zawartego w decyzji środowiskowej wymogu lokalizacji obiektów w głębi działki, zmniejszenie terenu objętego wnioskiem, wprowadza istotną rozbieżność w stosunku do decyzji środowiskowej i samo w sobie przekreśla, wymaganą prawem, tożsamość zamierzenia Inwestora określonego we wniosku, z przedsięwzięciem określonym w decyzji środowiskowej. Organ stwierdził, że rozbieżność w stosunku do decyzji środowiskowej, która jest wiążąca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), zachodzi również w zakresie w jakim Inwestor dokonał zmiany sposobu zaopatrzenia w wodę. W ocenie organu, wskutek ww. zmiany, przedsięwzięcie określone w decyzji środowiskowej nie jest tożsame z zamierzeniem opisanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ nadmienił również, że w drodze przylegającej do terenu inwestycji nie ma wodociągu, a w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, brak jest urządzeń elektroenergetycznych. Wskazał przy tym, że zaopatrzenie w energię elektryczną jest jednym z warunków prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji, natomiast brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") nakazuje zagwarantowanie wykonania uzbrojenia w drodze umowy (chociażby przedwstępnej). Jakkolwiek, w ocenie organu, z pism P. wynika możliwość zapewniania dostawy energii elektrycznej, jednakże wymaga to budowy linii zasilających niskiego napięcia oraz wykonania przyłącza energetycznego. Tymczasem wniosek nie przewiduje budowy linii zasilających lecz jedynie przyłącze elektroenergetyczne, którego nie wskazano w części graficznej. Z tych względów organ uznał, że w omawianym zakresie wniosek jest wewnętrznie niespójny (niejednoznaczny), co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że zamierzenie objęte wnioskiem, nie ma możliwości zasilenia w energię elektryczną. Ewentualna budowa linii zasilających, w realiach niniejszej sprawy, musi być w ocenie organu, postrzegana jako zdarzenie przyszłe i niepewne.

Ponadto organ ustalił, że wniosek nie uwzględnia wymogu wykonania pasów zieleni izolacyjnej, wynikającego z decyzji środowiskowej, które mają na celu ochronę osób trzecich przed uciążliwościami towarzyszącymi funkcjonowaniu przedsięwzięcia oraz zamknięcie oddziaływania planowanej inwestycji w granicach działki nr [...]. Organ wskazał w tym zakresie, że odpowiednio ukształtowane pasy zieleni średnio i wysokopiennej, są warunkiem koniecznym przed rozpoczęciem hodowli trzody chlewnej. Tymczasem Inwestor nie włączył owych pasów w zakres wniosku, a w części graficznej przewidział tylko fragmentaryczne wykonanie zieleni izolacyjnej, zaś wadliwości tej nie usunął w toku postępowania. Według organu Inwestor nie wyeliminował również rozbieżności dotyczących planowanych dróg dojazdowych oraz lokalizacji chlewni i miejsca segregowanej zbiórki odpadów oraz usytuowania agregatu prądotwórczego, których charakterystyka powinna być zawarta we wniosku, stosownie do art. 52 ust. 2 lit. b. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast stanowisko Inwestora, który wskazuje, że posiadając tytuł prawny do terenu, nie musi szczegółowo charakteryzować swego zamierzenia, organ uznał za wprowadzające niespójność z decyzją środowiskową.

W konsekwencji organ stwierdził, że ww. rozbieżności skutkują brakiem zgodności planowanego zamierzenia z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 82 i art. 85 ustawy środowiskowej. Wynikający zaś art. 86 pkt 2 tej ustawy, wiążący charakter decyzji środowiskowej w sprawach ustalania warunków zabudowy, powoduje konieczność negatywnego odniesienia się do zamierzenia Inwestora. Mając przy tym na uwadze, że wedle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych tam warunków, których w sprawie nie spełniono, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Stwierdził również, że z uwagi na charakter wad dyskwalifikujących wniosek, w sprawie nie zachodziła potrzeba dokonywania uzgodnień.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskutek rozpoznania odwołania złożonego przez Inwestora, uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że naruszył on w istotny sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie zbadał należycie przesłanek ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p., a także naruszył art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. przez nieprawidłowe ograniczenie kręgu stron postępowania, które to naruszenie mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakreślający ramy inwestycji i samego postępowania, jest dokumentem, którego treścią, a przy tym i zakresem zawartego w nim żądania, organ jest związany. Oznacza to, że nie może on samodzielnie go modyfikować, ani też rozstrzygać poza jego granice.

Kolegium wskazało, że oddziaływanie planowanej inwestycji, wbrew dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w szczególności zaś wbrew mapie zasadniczej z zaznaczonym na niej obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać), nie zamyka się z granicach działki Inwestora, bowiem odory nie uznają granic geodezyjnych. Odziaływanie to obejmuje zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki Inwestora, jak i działki sąsiednie. Mówiąc zaś o zasięgu oddziaływania, w ocenie Kolegium należy mieć na uwadze również te miejsca, w których uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w graniach norm określonych przepisami prawa lub w aktach prawnych. Skoro więc granice oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, zostały precyzyjnie określone w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, znajdującym się w posiadaniu organu I instancji, to należało wezwać Inwestora do dokonania ich korekty na mapie dołączonej do wniosku, czego jednak nie dokonano, procedując w oparciu o dowód zawierający błędnie określone granice oddziaływania. To uchybienie procesowe skutkowało zaś nieprawidłowym ograniczeniem kręgu stron postępowania przez odmowę uznania za strony postępowania, osób o to wnoszących w jego toku, tj.: L. P., S. P., J. P. i J. D. Organ odwoławczy dostrzegł również w aktach sprawy brak materiału dowodowego – tj. mapy obrazującej zasięg rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji, który nie pozwala na wyznaczenie kręgu stron postępowania.

Dokonując charakterystyki postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz odnosząc się do art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że w sprawie niniejszej niezbędne było ustalenie, czy planowane zamierzenie spełnia łącznie warunki zawarte w ww. przepisie, bowiem brak spełnienia chociażby jednego z nich stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w sprawie nie ustalono, czy inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej oraz nie zgromadzono dokumentacji potwierdzającej wielkość gruntów rolnych wnioskodawcy (tj. kopii wypisów z rejestru gruntów lub umów dzierżawy), a zatem nie wiadomo, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączający zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto Kolegium dokonało, odmiennej niż Burmistrz, interpretacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., wskazując, że zagwarantowanie wykonania uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, wystarczające jest posiadanie zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta, które P. wyraziło w oświadczeniu z dnia 2 października 2018 r., zaś w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wskazało, że nigdy, na etapie wydawania oświadczeń o zapewnieniu dostaw energii ,nie wskazuje się trasy planowanych urządzeń energetycznych. Kolegium wskazało również, że Komunalny Zakład Budżetowy w N. określił warunki przyłączenia do sieci wodociągowej przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji uznano, że żądając od inwestora wskazania tras przebiegu sieci wodociągowej i urządzeń energetycznych, Burmistrz nie wskazał regulacji prawnej stanowiącej podstawę spełnienia jego oczekiwań.

Ostatnim dostrzeżonym przez Kolegium naruszeniem jest dokonanie przez Burmistrza nieprawidłowej analizy spełnienia warunku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który nakazuje zbadanie, czy wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. Kolegium podkreśliło, że decyzja środowiskowa, ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizacje konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i nie jest przepisem odrębnym w powyższym rozumieniu. W tym względzie Kolegium podkreśliło, że zapewnieniu zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, służy w szczególności obowiązek dokonania uzgodnień z określonymi, wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), które współdziałając z organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy, mogą mieć istotny wpływ na to, aby decyzja o warunkach zabudowy odpowiadała przepisom odrębnym. W sprawie niniejszej zaś, organ I instancji nie wskazał z którymi przepisami odrębnymi, planowana inwestycja jest niezgodna.

Ponadto Kolegium ustosunkowało się do wywiedzionego w odwołaniu zarzutu, stwierdzając, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, które wedle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek ten powinien zawierać, należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez Inwestora terenu stanowiącego jedynie część działki ewidencyjnej.

Mając na uwadze wyżej opisane nieprawidłowości Kolegium uznało, że nie jest w stanie ustalić warunków zabudowy we własnym zakresie, bowiem wymagałoby to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 k.p.a., nie może zaś zastąpić Burmistrza w dokonaniu czynności wyjaśniających, które polecił uzupełnić przez dokonanie następujących czynności: (1) ustalenie terenu, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać, a następnie ustalenie kręgu stron postępowania; (2) określenie rodzaju inwestycji, natomiast w przypadku ustalenia i uzasadnienia, że jest to zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, wskazanie na podstawie zgromadzonych dowodów czy przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma, czy też nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie; (3) w przypadku ustalenia, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie, przeprowadzenie analizy urbanistycznej, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., uwzględniającej niniejsze zalecenia organu odwoławczego; (4) w przypadku podtrzymania twierdzenia, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, wskazanie tych przepisów (w tym u.p.z.p. oraz innych ustaw); (5) uwzględnienie wszystkich pozostałych uwag poczynionych w uzasadnieniu decyzji; (6) wydanie decyzji korespondującej z nowymi ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji.

Sprzeciw na ww. decyzję wniósł do tut. Sądu J. M., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy powołany przepis nie znajdował zastosowania w sprawie, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a., tj. stwierdzić niedopuszczalność odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uzasadniając ww. zarzut okolicznością, że odwołujący zapoznał się z treścią decyzji organu I instancji w siedzibie organu w dniu [...] lipca 2019 r., tj. przed jej doręczeniem, które miało miejsce [...] lipca 2019 r., w związku z czym termin na wniesienie odwołania należało liczyć od [...] lipca 2019 r. a nie od [...] lipca 2019 r. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, złożenie odwołania w dniu [...] lipca 2019 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302.; dalej jako: "p.p.s.a."), w przypadku uwzględnienia sprzeciwu.

Przekazując sprzeciw do tut. Sądu, organ wniósł o jego oddalenie, wskazując, że z akt sprawy wynika, że decyzję organu I instancji doręczono odwołującemu się dnia [...] lipca 2019 r., a więc w tej dacie rozpoczął bieg termin na wniesienia odwołania. Kolegium podtrzymało ponadto stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Przy tym podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec opisanych wyżej ram badania przez Sąd zasadności wywiedzionego w niniejszej sprawie sprzeciwu, przedmiotem tak zakreślonej kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylająca w całości decyzję Burmistrza N. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego, co do zaistnienia opisanych powyżej przesłanek, uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, są jak najbardziej trafne. Dostrzeżone przez Kolegium braki w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, a przy tym i niekompletność przedłożonej przez Inwestora do akt dokumentacji, nie pozwoliły bowiem Burmistrzowi na dokonanie niebudzącej wątpliwości oceny, czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto, Kolegium słusznie dostrzegło nieprawidłowości w ustaleniu kręgu stron postępowania.

Jakkolwiek, dokonując kontroli ww. decyzji kasacyjnej, Sąd oceniał jedynie, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie tej oceny wymagało uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna była zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja Kolegium zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jednak kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w szczególności zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ta określa dopuszczalność posadowienia planowanego budynku na określonej działce, pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowanie inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Jak stanowi wyżej cytowany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia dokonanie zmiany w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają jednak, w sytuacji szczególnej, wydanie warunków zabudowy z pominięciem, opisanej wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjątek ten został unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wedle którego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis powyższy umożliwia zatem odstąpienie od dokonania analizy zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, ale jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Warunkiem jego zastosowania jest więc jednoznaczne ustalenie, że planując określoną inwestycję, inwestor czyni to w ramach budowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej oraz, że zabudowa ta, związana jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Jakkolwiek więc, w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ustawodawca zrezygnował z konieczności zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, to jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na owo odstępstwo, wiąże się z koniecznością wykazania przez organ, że inwestor opisane wyżej warunki spełnia.

Aby jednak dokonać ich oceny, organ I instancji powinien był: po pierwsze dokonać analizy pojęcia zabudowy zagrodowej w kontekście zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego; po drugie ustalić, czy ewentualna zabudowa zagrodowa jest związana z prowadzonym przez Inwestora gospodarstwem rolnym (wyjaśniając przy tym co organ rozumie przez "związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową"); a po trzecie ustalić czy gospodarstwo rolne Inwestora ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Ustalenia powyższe oraz obliczenia, powinny przy tym zostać dokonane w oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy. Jakkolwiek w sporządzonej przez organ analizie wskazano na średnią wielkość gospodarstwa rolnego na obszarze gminy, to jednak ani z owej analizy, ani z materiału dowodowego nie wynika, na jakiej podstawie organ przyjął wskazaną tam wartość.

Zauważyć przy tym należy, że Inwestor w żaden sposób nie wykazał tego, czy i jakie gospodarstwo rolne prowadzi oraz czy planowana inwestycja będzie z tym gospodarstwem rolnym, jakkolwiek powiązana. Organ I instancji nie wezwał zaś Inwestora do wyjaśnienia przedmiotowych kwestii np. przez złożenie wyjaśnień popartych stosowną dokumentacją, ani też nie zgromadził samodzielnie materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie wymaganych ustaleń. W konsekwencji, poza przedłożonym przez Inwestora wyrysem z ewidencji gruntów oraz danymi ewidencyjnymi pozyskanymi w toku postępowania drogą służbową, organ ten nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym poczynić miarodajne i wyczerpujące ustalenia, nie tylko w kontekście brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ale również spełnienia w sprawie wymogów z art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. Co prawda organ dysponował kopią decyzji środowiskowej oraz stanowiącą jej załącznik Charakterystyką, zawierającymi pewne ustalenia dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz cech jej otoczenia, jednakże zostały one poczynione na potrzeby postępowania środowiskowego i mogą, co najwyżej, pełnić funkcję pomocniczą podczas analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie, w której Burmistrz, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rzetelne załatwienie sprawy, którego to obowiązku nie dochował.

Również sporządzona w niniejszej sprawie analiza, w żaden sposób nie wyjaśnia na jakiej podstawie organ wyprowadził, nie tylko wniosek o zabudowie zagrodowej, ale również pozostałe, sformułowane w niej twierdzenia, dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego. Przede wszystkim analiza ta nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, podstaw prawnych wraz z ich wyjaśnieniem, ani też podstaw faktycznych zawartych w niej wniosków, które w istocie wyczerpują jej treść. Zawiera natomiast dowolne treści, nie wiadomo z jakich ustaleń i z jakich założeń wynikające, a więc poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Analiza ta nie została w żaden sposób uargumentowana, zaś jej sporządzenia nie poprzedzała analiza stanu faktycznego, odnoszącego się do obowiązujących przepisów prawa. Wszelkie zatem wnioski organu I instancji, poczynione w oparciu o jej lakoniczną, wybiórczą i niekompletną treść, są wnioskami nieuprawnionymi, pozbawionymi jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Przede wszystkim zaś, organ nie wyznaczył wokół działki Inwestora, obszaru analizowanego, do czego zobowiązuje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI").

Podkreślić przy tym należy, że z racji § 3 § 1 rozporządzenia MI, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma zatem znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, czy układzie urbanistycznym). Jakkolwiek zaś ustawodawca pozostawił w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI pewną swobodę organowi administracji, ustalając jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak w decyzji dotyczącej warunków zabudowy, organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar, w konkretnym postępowaniu, został wyznaczony (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), wskazując jego cechy i parametry. Niedopuszczalne jest przy tym wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze. Taka analiza jest bowiem nieprzydatna, nie tylko z tego względu, że nie wynika z niej, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją (czemu służy analiza funkcji poszczególnych działek sąsiednich oraz istotnych wskaźników ich zabudowy), ale też nie pozwala ona na dokonanie ustaleń, czy w określonej sprawie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa, należy wykluczyć stosowanie ww. przepisu i zastosować zasadę dobrego sąsiedztwa.

Skoro zatem sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada powyższym wymogom oraz wytycznym zawartym w rozporządzeniu MI, w szczególności zaś nie została poprzedzona wyznaczeniem obszaru analizowanego, to w ocenie tut. Sądu, jest ona dokumentem sporządzonym nieprawidłowo, a przy tym nieprzydatnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Rację ma Kolegium kiedy twierdzi, że organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń w kontekście spełnienia przez Inwestora warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zaś zapewnienie w drodze umowy - co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Z przepisów powyższych nie wynika zatem wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę określonego medium, zawartej z gestorem danej sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do niej (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 25 września 2019 r., II SA/Kr 540/19, Lex nr 2727518, wyroki WSA w Poznaniu: z 18 września 2019 r., IV SA/Po 539/19, Lex nr 2725213 i z 5 września 2019 r. IV SA/Po 350/19, Lex nr 2719909).

Oceniając zaś spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ I instancji, powinien był dokonać analizy zgodności wydawanej decyzji, w odniesieniu do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego. To zaś jest z kolei uzależnione od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Chodzi przy tym w szczególności o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Przedmiotowy warunek nie dotyczy zaś przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki (por. m.in.: wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., Lex nr 2573578, wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2018 r. II SA/Kr 1708/17, Lex nr 2482925). Organ planistyczny nie może również, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż po pierwsze przekraczałoby to ustawowe kompetencje organu planistycznego, a po drugie byłoby to niemożliwe technicznie. Organ planistyczny nie dysponuje bowiem projektem budowlanym, a więc nie może analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 304/18, Lex nr 2529941). Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza zatem o realizacji inwestycji oraz o szczegółach lokalizacji obiektów, czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów architektoniczno–budowlanych.

Słusznie zatem Kolegium uznało, że organ I instancji nie ocenił należycie także ww. wymogu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ I instancji nie poczynił w sprawie żadnych miarodajnych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia prawidłowego załatwienia wniosku Inwestora, koncentrując się jedynie na porównaniu jego treści z brzmieniem decyzji środowiskowej. Jakkolwiek w tym względzie należy zauważyć, że z mocy art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, decyzja środowiskowa wiąże organy wydające decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to trzeba jednak podkreślić, że owo związanie odnosi się do charakterystycznych parametrów danej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko, nie zaś do wyznaczonego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na potrzeby prowadzonego postępowania (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 maja 2018 r., II SA/Rz 1177/17, Lex nr 2498902 lub wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2016 r. II SA/Bd 1495/15, Lex nr 2152030).

Zasadnie również organ odwoławczy zauważył, że Burmistrz niezasadnie zawęził krąg stron postępowania, uzależniając uzyskanie statusu strony, od posiadania tytułu prawnego do działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką Inwestora. Słusznie przy tym wskazano, że u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że w sprawach takich zastosowanie znajduje norma ogólna z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, Lex nr 274855). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W orzecznictwie zostało zaś ugruntowane, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. W przypadku zaś nieruchomości położonych dalej, ich właściciele lub użytkownicy wieczyści mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć przy tym swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA).

Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2014 r. II SA/Łd 527/14, Lex nr 1520163). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o statusie stron decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz sama potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, w tym m.in. obawy związane z immisjami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, CBOSA). Jak stanowi przy tym art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a także rozporządzać rzeczą. Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności zaś przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja (ze względu na swój rozmiar, charakter itp.), stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich. Takiej zaś oceny w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie przeprowadził.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, Kolegium w pełni zasadnie dopatrzyło się naruszeń procesowych w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, i to zarówno tych powodujących wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, jak i tych odnoszących się do merytorycznego załatwienia sprawy, w szczególności zaś do istotnych braków i wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czego rezultatem był brak rozpoznania istoty przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu, w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, Kolegium przedstawiło w sposób wyczerpujący uwarunkowania prawne skutkujące potrzebą przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji oraz brakiem możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Zarówno bowiem znajdująca się aktach sprawy analiza, jak i pozostały materiał dowodowy, nie zawierają wyczerpujących informacji, niezbędnych dla poczynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, a zatem zastosowanie przez Kolegium art. 136 k.p.a oznaczałoby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym wymiarze.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji zostały zawarte szczegółowe wytyczne dla organu I instancji co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu spraw oraz wskazania dotyczące ponownego postępowania wyjaśniającego, co świadczy o pełnym dochowaniu przez Kolegium dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał przy tym, podniesiony w sprzeciwie zarzut braku zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., nakazującego temu organowi stwierdzenie, w drodze postanowienia, niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak wynika bowiem z akt przedmiotowej sprawy, decyzja organu I instancji została doręczona Inwestorowi w dniu 12 lipca 2019 r. Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zauważyć przy tym należy, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują innego terminu do wniesienia odwołania, który zgodnie z § 3 tego przepisu, wyłączałby stosowanie art. 129 § 2 k.p.a. Doręczenia mogą być zaś realizowane w formie: doręczenia właściwego (art. 42 i 45 k.p.a.), doręczenia zastępczego (art. 43 i 44 k.p.a.) lub doręczenia przez publiczne ogłoszenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 49 k.p.a.). Jakkolwiek doręczenie właściwe może, oprócz doręczenia w mieszkaniu lub w miejscu pracy osoby fizycznej, nastąpić również w lokalu organu administracji publicznej (jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - vide: art. 42 § 2 k.p.a.), to jednak w sprawie niniejszej takie doręczenie nie miało miejsca. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu poświadczającego, że w dniu 2 lipca 2019 r., kiedy Inwestor zapoznał się z aktami sprawy, doręczono mu przedmiotową decyzję, w szczególności zaś jego pisemnego potwierdzenia dokonania tej czynności (vide: art. 46 § 1 k.p.a.). Z tego też względu okoliczność zapoznania się przez Inwestora z treścią decyzji w dniu 2 lipca 2019 r., tj. przed jej skutecznym doręczeniem, nie miała żadnego wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania.

W niniejszej sprawie decyzję doręczono Inwestorowi w drodze doręczenia właściwego – tj. w trybie art. 42 § 1 k.p.a. – w jego miejscu zamieszkania, które to doręczenie Inwestor potwierdził własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. W konsekwencji słusznie organ odwoławczy uznał, że było to doręczenie skuteczne, skutkujące otwarciem biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, który upływał [...] sierpnia 2019 r., a nie jak twierdzi skarżący [...] lipca 2019 r. Reasumując, odwołanie wniesione przez Inwestora dnia [...] lipca 2019 r., zostało złożone w terminie, a zatem organ odwoławczy nie miał podstaw, aby zastosować w sprawie niniejszej art. 134 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.