Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3197/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 7,77,80,107§ 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 276/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 marca 2019 r., nr GN-V.7534.1.18.2018.KH w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 276/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 marca 2019 r. nr GN-V.7534.1.18.2018.KH w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 1 lutego 2012 r. zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...]. Przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] nastąpiło na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n."

Na wniosek J. i Z. małż. L. zostało następnie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w toku którego decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. Starosta Lubelski ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł w oparciu o operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D.J.

Decyzją z 23 maja 2014 r. Wojewoda Lubelski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając m.in. że operat został sporządzony w sposób wadliwy, bez uwzględnienia transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, z naruszeniem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako "rozporządzenie w/s wyceny nieruchomości", zaś wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 598/14, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na tę decyzję.

W związku z wyrokiem Sądu, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. nowy operat szacunkowy spornej nieruchomości na dzień [...] października 2015 r. i na podstawie tego operatu organ I instancji kolejną decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. ustalił na rzecz J. i Z. małż. L. odszkodowanie w kwocie [...] zł, a decyzją z dnia 20 września 2016r. Wojewoda Lubelski utrzymał tę decyzję w mocy.

Następnie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Lu 1089/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji, nakazując zastosowanie wytycznych zawartych w poprzednim wyroku Sądu w sprawie II SA/Lu 598/14 dotyczących prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego.

Sąd wskazał w tym wyroku, że w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości - "wycena powinna być wykonana przez przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, a dopiero brak na rynku lokalnym lub regionalnym tego rodzaju transakcji upoważnia biegłego do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Przekonanie rzeczoznawcy, że spośród nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne do wyceny mogły być użyte wyłącznie te działki, które zostały nabyte na mocy umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego, skutkujące pominięciem przy wycenie ewentualnych nieruchomości z rynku lokalnego lub regionalnego przejętych na rzecz Skarbu Państwa (Gminy [...]) na mocy decyzji administracyjnych, jest pozbawione podstaw. Sąd zajął więc stanowisko, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi.

W związku z powyższym stanowiskiem Sądu, na zlecenie organu I instancji, został sporządzony kolejny operat szacunkowy w dniu [...] października 2017 r. określający wysokość odszkodowania za sporną nieruchomość w kwocie [...] zł.

W związku z tym, że strony nie zgłosiły zastrzeżeń do operatu, decyzją z dnia 3 stycznia 2018 r. Starosta Lubelski orzekł o ustaleniu odszkodowania w tej wysokości.

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. rzeczoznawca złożyła obszerne wyjaśnienia, wskazując, że operat został sporządzony z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1089/16, zgodnie z którymi należało określić wartość nieruchomości w oparciu o kwoty odszkodowań ustalone decyzjami administracyjnymi za grunty przejęte pod drogi publiczne, a nie w oparciu o ceny transakcyjne. Rzeczoznawca wyjaśniła, że stosownie do § 26 ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, określiła rodzaj rynku, jego obszar i okres badania uwzględniając w szczególności: przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Wyjaśniła, że w obszarze rynku regionalnego, o którym mowa w § 36 ust. 2 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości (na terenie woj. lubelskiego) nie występują porównywalne miejscowości do miejscowości podmiejskich graniczących z miastem wojewódzkim Lublinem liczącym 350 tys. mieszkańców i będących pod jego wpływem, co oznacza, że nie ma porównywalnych rynków regionalnych w województwie lubelskim do rynku lokalnego zakreślonego do miejscowości podlubelskich (w tym również [...]). Powyższe rzeczoznawca stwierdził po dokonaniu analizy cen transakcyjnych nieruchomości w różnych segmentach rynku w obszarach podmiejskich województwa lubelskiego, gdzie najwyższe ceny nieruchomości występowały w terenach położonych najbliżej Lublina, niższe wokół większych miast powiatowych, a zdecydowanie najniższe wokół mniejszych miasteczek. Wielkość i rozwój miasta graniczącego ma zdecydowany wpływ na kształtowanie się cen transakcyjnych nieruchomości w obszarach podmiejskich, dlatego porównywalnym rynkiem dla nieruchomości wycenianej mogły być tylko tereny gmin położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Lublina.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania biegła wskazała, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 u.g.n., zaś poza zakresem oceny sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W dniu [...] listopada 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęła klauzula sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego T.J. stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu z dnia [...] października 2017 r. nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Zgodnie z tą klauzulą, sporządzony operat może być nadal wykorzystywany dla ustalenia odszkodowania, gdyż analiza rynku lokalnego nieruchomości drogowych w okresie od daty sporządzenia tego operatu wykazała tylko jedną transakcję za cenę [...] zł/m2 (w dacie [...] kwietnia 2018 r.) w tej samej gminie w miejscowości sąsiedniej [...] (działka wydzielona pod chodnik w pasie drogi powiatowej), a więc cenę porównywalną z wartością określoną w operacie - [...] zł/m2. Ze względu na to, że wartość przedmiotowej nieruchomości określono w oparciu o kwoty odszkodowań ustalonych w trybie decyzji administracyjnych za grunty przejęte pod drogi publiczne w miejscowościach podlubelskich, rzeczoznawca w klauzuli podała również kwoty odszkodowań w tych miejscowościach tj. [...] zł/m2, [...] zł/m2 i [...] zł/m2 oświadczając, że te kwoty świadczą o względnie stabilnym poziomie cen nieruchomości drogowych na rynku lokalnym w badanym okresie i potwierdzają aktualność określonej wartości jednostkowej wycenionej nieruchomości w wysokości [...] zł/m2.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr GN-Y.7534.1.18.2018.KH Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy, utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 3 stycznia 2018 r.

W obszernym uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów u.g.n., w tym art. 98, art. 134, art. 154, odnoszących się do zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślił, że operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego i jak każdy dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.), podlega ocenie organu administracji co do tego, czy jest zgodny z przepisami prawa, logiczny i kompletny oraz czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione.

Mając na uwadze te zasady, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że operat T.J. z [...] października 2017r. jest wiarygodny i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy podkreślił, że został on sporządzony z uwzględnieniem uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w szczególności co do określania wartości rynkowej nieruchomości na podstawie kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi.

Organ odwoławczy wskazał, że wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona była w terenie przeznaczonym pod poszerzenie drogi dojazdowej - KDL-G o szerokości w liniach rozgraniczających 12-20 m, zatem alternatywny sposób użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 4 u.g.n. to droga publiczna i jest on tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania. Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych wynika z obszaru graniczącego bezpośrednio z wydzieloną działką od strony wschodniej. Obszar ten jest oznaczony w planie symbolem MN/U - tereny mieszkalno-usługowe, z przeznaczeniem gruntów dla ulokowania funkcji mieszkaniowej i usługowej. Przed datą wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, sporna działka była użytkowana jako frontowa część posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a w dacie decyzji - jako ścieżka rowerowa i chodnik, bowiem te prace zostały wykonane przez gminę przed fizycznym wydzieleniem działki pod drogę.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca określił:

1) rodzaj rynku - nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod drogi publiczne oraz nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkalno-usługową, jednorodzinną i zagrodową z możliwością usług nieuciążliwych;

2) obszar rynku - rynek lokalny obejmujący gminę [...] oraz pozostałe gminy graniczące z miastem Lublin, będące podobnie jak gmina [...] pod jego wpływem: [...], [...], [...] i [...];

3) okres badania rynku - 3 letni: od stycznia 2015 r. w segmencie nieruchomości drogowych ze względu na słabo rozwinięty rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne i okres 3-letni od stycznia 2015 r. w segmencie nieruchomości mieszkalno - usługowych w gminie [...].

Z analizy dokonanej przez biegłą wynikało, że w segmencie cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne kumulacja nabywania takich gruntów miała miejsce do końca 2010 r. głównie pod drogi krajowe. W okresie ostatnich trzech lat w gminach podlubelskich notuje się nabywanie przez GDDKiA tzw. "resztówek" czyli nie nadających się do dotychczasowego użytkowania po wydzieleniu działki pod drogę. W segmencie dróg gminnych i wewnętrznych odnotowano kilkadziesiąt transakcji. Rzeczoznawca stwierdziła jednak, że transakcje nabycia nieruchomości przez gminę czasem skażone są szczególnymi warunkami polegającymi np. na zobowiązywaniu zwolnienia sprzedającego z opłat adiacenckich, dlatego takie transakcje potraktowała ze szczególną ostrożnością. Analizując transakcje nieruchomości drogowych nabywanych przez Gminę [...] rzeczoznawca stwierdziła, że ceny tych nieruchomości nie odzwierciedlają cech rynkowych, a nawet zaprzeczają wszelkim racjonalnym rynkowym zasadom stosowanym w obrocie nieruchomościami:

- ceny nieruchomości wydzielonych z działek zabudowanych są najniższe i wynoszą od 5,0 do 13,86 zł/m2, czyli są na poziomie i poniżej cen gruntów rolnych,

- natomiast ceny nieruchomości wydzielonych z działek niezabudowanych i nieprzeznaczonych pod zabudowę, położonych nad rzeką w terenach łąk i pastwisk są najwyższe i wynoszą 30 zł/m2.

To samo dotyczy zakresu cen nieruchomości drogowych nabywanych przez inne gminy:

- od 18,16 zł/m2 w gminie i miejscowości [...], za działkę wydzieloną z terenu łąk i pastwisk usytuowaną na zboczu cieku wodnego,

- do 66,49 zł/m2 w gminie Jastków, w miejscowości [...], położonej na uboczu niegraniczącej z miastem Lublin, za działkę położoną w terenie luźnej zabudowy jednorodzinnej i przeznaczonym pod MN.

W związku z tym, rzeczoznawca stwierdziła, że żadna z tych nieruchomości drogowych nie jest "podobna" do spornej nieruchomości wycenianej, w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji rzeczoznawca, mając na względzie uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Lublinie o udostępnienie do wglądu decyzji odszkodowawczych wydanych w latach 2015-2017 w obszarze gmin graniczących z Lublinem. Z uzyskanych informacji wynikało, że w tym okresie wydano ponad 30 decyzji w obszarze gmin: [...], [...], [...], [...] i [...] dotyczących działek wydzielonych z nieruchomości rolno-budowlanych i budowlanych. Zakres kwot odszkodowawczych za grunt według danych z decyzji zawierał się w przedziale:

- od 50,48 zł/m2 w miejscowości [...] w gminie [...] - przy drodze krajowej w terenie zabudowy zagrodowej,

- do 110,79 zł/m2 w popularnej miejscowości [...]w gminie [...] (stosunkowo daleko od granicy miasta) za obwodnicą miasta (i w rejonie obwodnicy) w rejonie drogi gminnej w terenach luźnej zabudowy zagrodowo-mieszkalnej i terenów niezabudowanych użytkowanych ogrodniczo.

Ze względu na fakt, że po 2015 r. nie została wydana ani jedna decyzja o odszkodowaniu w miejscowości [...], ani w innej podobnej miejscowości pod względem popularności, graniczącej z Lublinem i podobnej lokalizacji szczegółowej do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca rozszerzyła analizę wydanych do roku 2014 decyzji o ustaleniu odszkodowania i odnotowała takie decyzji w odniesieniu do działek wydzielonych pod drogę powiatową w Gminie [...] w miejscowości bardzo podobnej do [...], graniczącej z nią oraz z Lublinem, o bardzo porównywalnej lokalizacji szczegółowej tj. w [...] (przy drodze asfaltowej powiatowej, wzdłuż której usytuowana jest dość zwarta zabudowa jednorodzinna, zagrodowa oraz mieszkalno-usługowa z dostępem do pełnych mediów (elektryczność, woda i gaz). Kwoty odszkodowania ustalone w decyzjach za grunt wynosiły 130,80 zł/m2 (za działkę wydzieloną z zabudowy zagrodowej) i 143,10 zł/m2 (za działkę wydzieloną z zabudowy mieszkalno - usługowej).

Rzeczoznawca stwierdziła, że wysokość odszkodowań ustalonych w decyzjach administracyjnych była uzależniona od takich samych czynników, jak ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę tj. od położenia, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość, czyli stanu zagospodarowania i uzbrojenia, otoczenia, dostępu do dróg. W związku z tym najwyższe kwoty osiągnięto za grunty wydzielone pod drogi w miejscowości [...], bardzo podobne do [...], przy czym cechy tych działek wydzielonych pod drogi były prawie zbieżne z cechami działki wycenianej.

Z kolei dla zobrazowania lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przeanalizowała rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną w gminie [...], który jest bardzo dobrze rozwinięty, gdyż w nowo uchwalonym planie miejscowym, wiele kompleksów w każdej miejscowości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, w tym z usługami nieuciążliwymi, nie tylko wzdłuż dróg gminnych, ale również wewnętrznych, stanowiących własność prywatną. Ponadto ceny działek budowlanych w Gminie [...] wciąż są konkurencyjne w stosunku do prestiżowych gmin takich, jak [...], [...] i [...] (przy porównywalnej lokalizacji w stosunku do miasta). Szczególnie duży obrót i najwyższe ceny notuje się w miejscowościach graniczących z miastem uznawanych za najbardziej popularne: [...] i [...]. W analizowanym okresie w gminie odnotowano ponad 300 transakcji, w tym w [...] i [...] ponad 120 za ceny:

- od 76,70 zł/m2 - do 222,22 zł/m2 w [...],

- ceny ponad 200 zł/m2 wystąpiły kilkukrotnie i to właśnie w [...],

- najwięcej cen zawiera się w przedziale od 100 do 160 zł/m2, a cena średnia oscyluje wokół 135 zł/m2.

Niezależnie od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, rzeczoznawca majątkowa, stosując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przyjęła do wyceny zamiast cen transakcyjnych, kwoty uzyskane z tytułu odszkodowań ustalone w decyzjach administracyjnych.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, czy jest on aktualny, czy nie zawiera niejasności i pomyłek. Zdaniem organu odwoławczego, tego rodzaju ocena została w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona. Wykazano duży stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej oraz skorygowano różnice w cechach tj. położeniu, otoczeniu działki, dostępie do infrastruktury.

Natomiast gdy chodzi o przyjętą charakterystykę rynku obrotu nieruchomościami, Wojewoda stwierdził, że jest to wiedza specjalistyczna, której organ nie posiada. Do merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są natomiast wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że istotą sporu jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w [...], Gmina [...], a zarzuty skarżącej sprowadzają się do prawidłowości operatu szacunkowego.

Sprawa była przedmiotem rozpatrywania przez tut. Sąd, który w dwóch wydanych wyrokach z dnia 12 marca 2015 r., II SA/Lu 598/14 i z dnia 20 kwietnia 2017r., II SA/Lu 1089/16 wyjaśniał zasady sporządzania takiego operatu. Stanowiskiem i ustaleniami zawartymi w tych wyrokach są obecnie związane zarówno organy obu instancji, jak i Sąd rozpatrujący niniejszą skargę zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302, ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Tryb ustalania wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., regulują przepisy art. 149-159 u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, w tym w szczególności § 36 ust. 4. Określają one sposób dokonywania wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i sporządzania operatu szacunkowego, który jest obowiązkowym dokumentem w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej.

W toku postępowania w niniejszej sprawie zostały sporządzone trzy operaty szacunkowe – D.J. z dnia [...] grudnia 2013 r., T.J. z dnia [...] października 2015 r. i z dnia [...] października 2017 r. Pierwsze dwa operaty były podstawą wydania decyzji ustalających odszkodowanie, które następnie zostały uznane przez Sąd we wskazanych wyżej wyrokach, za nieprawidłowe. Sąd w obu przypadkach wskazywał, że operaty zostały sporządzone niezgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości. Trzeci operat rzeczoznawca sporządziła z uwzględnieniem wytycznych Sądu.

Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowego. Z uwagi jednak na to, że sporządzenie operatu wymaga wiadomości specjalnych, których organ (a także sąd) nie posiada, ocena operatu, jako środka dowodowego, nie dotyczy jego treści merytorycznej, a wyłącznie strony formalnej tj. kompletności, spójności, przejrzystości, logiki, zgodności z doświadczeniem życiowym. Kwestie merytoryczne objęte operatem i jego prawidłowość metodologiczna podlegają mogą być oceniane wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Sąd I instanji podkreślił, że prawidłowo organy obu instancji oceniając sporny operat T.J. z dnia [...] października 2017 r. stwierdziły, że zawiera on wszystkie wymagane elementy i wyjaśnienia, pozwalające na uznanie go za dowód wiarygodny. Zarzuty skarżącej mają charakter polemiki z tym operatem, a także dotyczą kwestii merytorycznych, które nie podlegają ocenie ani przez organ, ani przez sąd, gdyż wymagają wiadomości specjalnych. Zarzuty sprowadzają się do wykazania nieprawidłowości i braków w zakresie informacji sformułowanych w § 56 pkt 7, 8 i 9 rozporządzenia.

Przede wszystkim dotyczą one wyboru podejścia, metody i techniki szacowania (pkt 8) oraz charakterystyki i analizy rynku (pkt 7). Skarżąca zarzuciła wybranie do porównań nieruchomości niepodobnych: o zawyżonych cenach, z pominięciem tych o cenach znacznie niższych i to, że rzeczoznawca nie wskazała szczegółowo cech nieruchomości, co umożliwiałoby prawidłowe określenie ich podobieństwa. Kwestionowała również przyjęte przez rzeczoznawcę wagi cech rynkowych, w tym dla cech połączonych, a także bezzasadne wyliczenie ekstrapolacji dla cechy "lokalizacja szczegółowa". Zarzuty te w ocenie Sądu I instancji nie uzasadniały uwzględnienia skargi.

Sąd podkreślił, że wybór podejścia, czyli sposobu określania wartości nieruchomości, a także metody i techniki szacowania nieruchomości (§ 56 pkt 8 rozporządzenia) należy do rzeczoznawcy zgodnie z art. 154 u.g.n. Dokonując w tym zakresie wyboru, rzeczoznawca posługuje się wiadomościami i umiejętnościami specjalnymi, kierując się - zgodnie z tym przepisem - celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, jej przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem, wykorzystując przy tym dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei dokonując analizy i charakterystyki rynku (§ 56 pkt 7 rozporządzenia), tj. rodzaj rynku, jego obszar i okres jego badania - rzeczoznawca określa uwzględniając przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości. Z przytoczonych przepisów wynika, że rzeczoznawca, by mógł wybrać właściwą metodę i technikę szacowania nieruchomości, musi w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić przeznaczenie i cechy charakterystyczne nieruchomości wycenianej (jej położenie, otoczenie, stopień zurbanizowania, dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie), a następnie musi dokonać analizy różnych segmentów rynku nieruchomości w odpowiednio dużym przedziale czasowym. Cechy nieruchomości wycenianej i cechy rynków pozwolą mu bowiem określić, jaka metoda i technika szacowania będzie najwłaściwsza. Wybór techniki i metody są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.), a te wynikają z analizy rynku. Operat rzeczoznawcy Teresy Janickiej zawiera te elementy.

W ocenie Sądu I instancji charakterystyka wycenianej nieruchomości i jej otoczenia nie budzi wątpliwości. To nieruchomość położona w atrakcyjnej gminie [...], graniczącej z Lublinem w podmiejskiej miejscowości [...], stanowiącej przedłużenie aglomeracji miejskiej. Od 2000 r. w tej miejscowości nastąpił ogromny wzrost aktywności inwestycyjnej, powstały liczne domy jednorodzinne, zgrupowane w kameralnych osiedlach. Miejscowość jest uzbrojona w pełną infrastrukturę techniczną, wszystkie drogi gminne są utwardzone asfaltem, zapewniony jest dostęp do obiektów usługowo- handlowych, brak przy tym uciążliwości w otoczeniu. W bezpośrednim otoczeniu wycenianej działki istnieje zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usytuowana wzdłuż drogi gminnej, a dojazd do niej odbywa się główną drogą publiczną gminną o nawierzchni asfaltowej, oświetloną, z urządzonymi chodnikami i ścieżką rowerową. Sama natomiast wyceniana nieruchomość stanowi frontową część posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, na której przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział gmina wykonała chodnik i ścieżkę rowerową. W planie miejscowym działka przeznaczona jest pod poszerzenie drogi dojazdowej lokalnej KDL-G, a więc alternatywny sposób jej użytkowania (o którym mowa w art. 134 u.g.n.) jest taki sam, jak w planie, co nie jest kwestionowane. Tereny otaczające sporną nieruchomość to tereny mieszkalno-usługowe (MN/U). Rzeczoznawca przeprowadziła obszerną i wszechstronną analizę rynku nieruchomości. Na podstawie tej analizy stwierdziła, że wśród głównych czynników wpływających na wartość rynkową nieruchomości (art. 152 u.g.n.) jest szeroko pojęte położenie - usytuowanie względem ośrodków miejskich, ich wielkości oraz usytuowanie względem istniejących dróg i dostępności komunikacyjnej. Rzeczoznawca na podstawie analizy rynku wyprowadziła wniosek, że droższe były nieruchomości, położone w miejscowościach podlubelskich, a więc z wpływem miasta wojewódzkiego, znacznie tańsze położone w obszarach wiejskich i oddalone od Lublina.

Mając na uwadze, że – jak wyjaśniono na wstępie - operat jako szczególny rodzaj środka dowodowego podlega ocenie przez organ i sąd tylko w aspekcie formalnym czyli spójności, logiczności, jasności, stwierdzić należy, że organy zasadnie uznały, że analiza rynku została przeprowadzona przez rzeczoznawcę poprawnie. Rzeczoznawca w pierwszej fazie przeanalizowała różne segmenty rynku nieruchomości tj. nabywanymi zarówno pod drogi publiczne (rynek publiczny), w tym w trybie umowy z gminą oraz w trybie decyzji administracyjnych (podziałowych i odszkodowawczych), jak i nabywanymi pod zabudowę mieszkaniową (rynek prywatny). Analizowała kilkadziesiąt dokumentów (umów i decyzji), o które zwróciła się do starostwa powiatowego w Lublinie i które otrzymała od GDDKIA w Lublinie, uwzględniała też bazę danych prowadzona przez rzeczoznawców majątkowych w programie WALOR. Objęła analizą okres trzech lat, który następnie rozszerzyła o 2014r. Mając na uwadze z jednej strony charakterystykę wycenianej nieruchomości, przede wszystkim jej bardzo atrakcyjne położenie w miejscowości graniczącej z Lublinem oraz stwierdzoną na rynku prawidłowość, że ceny nieruchomości zależą w szczególności od takiego położenia (wyrażającą się zasadą, że im bliżej Lublina, tym są wyższe), rzeczoznawca szczegółową analizą objęła obszary gmin podlubelskich z powiatu lubelskiego, czyli rynku lokalnego, jako najbardziej porównywalnego (§ 26 ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości). Wyjaśniła jednocześnie, że powyższa cecha (bezpośrednia bliskość Lublina, a nie innych miast w województwie lubelskim) powoduje, że nie ma porównywalnych rynków regionalnych. Argumentacja rzeczoznawcy w tym zakresie jest logiczna, a zarzut skargi nieuzasadniony.

Analizując rynek nieruchomości ograniczony już tylko do miejscowości podlubelskich rzeczoznawca, poszukując kolejnych cech podobieństwa rynku (§ 26 ust. 3 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości), początkowo obejmowała jego różne rodzaje – a więc zarówno nieruchomości niezbudowane przeznaczone pod drogi publiczne, jak i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W segmencie rynku nieruchomości drogowych stwierdziła kilkanaście umów zawartych z gminami podlubelskimi ([...], [...], [...], [...], [...]), ale ich nie uwzględniła stwierdzając, że takie transakcje czasem są skażone szczególnymi warunkami (np. zwolnieniem z opłat adiacenckich), co jej zdaniem podważa ich wiarygodność. Poza tym stwierdziła, że ceny w nich określone są tak niskie, że aż sprzeczne z wszelkimi racjonalnymi zasadami rynkowymi (część z nich była na poziomie niższym niż ceny gruntów rolnych, z kolei niektóre nienadające się do zagospodarowania ze względu na położenie na pastwiskach czy łąkach, mimo to były najwyższe). W związku z tym rzeczoznawca nie uwzględniła tych umów przy dalszej analizie rynku. W tej sytuacji do analizy przyjęła wyłącznie nieruchomości objęte decyzjami ustalającymi odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W tym zakresie rzeczoznawca kierowała się wytycznymi sądu zawartymi w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach. Z wyroków tych wynikało, że w razie braku na rynku transakcji nieruchomościami w formie umów cywilnoprawnych, rzeczoznawca powinien brać pod uwagę nieruchomości objęte decyzjami odszkodowawczymi. Sąd dokonywał bowiem wykładni przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, który stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd jednoznacznie w obu tych wyrokach stwierdził, że "ceny transakcyjne" to nie tylko ceny nieruchomości zawarte w umowach cywilnych, ale także ceny wynikające z decyzji administracyjnych ustalających odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. Sąd stwierdził, że "przekonanie rzeczoznawcy, jakoby spośród nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne do wyceny mogły być użyte wyłącznie te działki, które zostały nabyte na mocy umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego, skutkujące pominięciem podczas wyceny ewentualnych nieruchomości z rynku lokalnego lub regionalnego przejętych na rzecz Skarbu Państwa (Gminy [...]) na mocy decyzji administracyjnych, jest pozbawione podstaw". Mając na uwadze to stanowisko oraz w związku z tym, że rzeczoznawca nie stwierdziła na rynku, miarodajnych pod względem podobieństwa, umów dotyczących nabycia nieruchomości pod drogi publiczne, do analizy przyjęła wyłącznie nieruchomości przejęte pod drogi, objęte decyzjami odszkodowawczymi, o które zwróciła się do Starostwa Powiatowego.

Dla ustalenia tendencji rynkowych rzeczoznawca analizowała również ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną. Wieloaspektowa (co do obszaru, segmentów, okresu) analiza rynku pozwoliła rzeczoznawcy na wiarygodne ustalenie czynników rynkowych, mających wpływ na wycenę nieruchomości zgodnie z art. 152 u.g.n i § 26 ust. 3 rozporządzenia, spośród których najważniejszym jest położenie względem miasta Lublina, wyrażające się w regule, że najwyższe ceny nieruchomości, najbardziej popularne są miejscowościach graniczących z tym miastem. Celem badania rynku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną było więc wyłącznie ustalenie charakterystycznych cech rynku. Analizując transakcje wolnorynkowe oraz kwoty odszkodowań ustalanych w drodze decyzji rzeczoznawca dostrzegła związek tj. że wysokość odszkodowania była uzależniona od podobnych czynników jak te, które wpływają na ceny wolnorynkowe nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. W związku z tym należy uznać, że – wbrew zarzutom skargi – rzeczoznawca nie popełnia błędu metodologicznego badając, jak się mają ceny uzyskane w transakcjach rynkowych do wysokości odszkodowań przyznawanych decyzjami na danym rynku.

Na podstawie dokonanej analizy i charakterystyki rynku (§ 56 pkt 7 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości), rzeczoznawca wybrała do szacowania nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami wyjaśniając, że zastosowanie innego podejścia nie było możliwe ze względu na zbyt ograniczoną liczbę decyzji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej. Podejście porównawcze "polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego", chodzi przy tym w każdym wypadku o wartość rynkową nieruchomości co wynika z art. 134 u.g.n., który stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Co do zarzutu przyjęcia do porównań zbyt małej liczby nieruchomości, rzeczoznawca wyjaśniła, że przeanalizowała kilkadziesiąt decyzji odszkodowawczych z lat 2015-2017, ale spośród nich wybrała do porównań tylko pięć, jako najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Sąd wskazał, że wybór nieruchomości podobnych nie budził wątpliwości. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez "nieruchomość podobną" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność oznacza, że nieruchomości mają maksymalnie dużo cech wspólnych w zakresie wskazanym w tym przepisie, a więc w zakresie tych wymienionych kryteriów. Rzeczoznawca jako cechy podobieństwa wskazała – wycenę w niedalekim okresie tj. w latach 2016 i 2017, położenie w popularnych miejscowościach graniczących z Lublinem ([...], [...], [...] – położenie ogólne), usytuowanie przy drogach asfaltowych w otoczeniu zagospodarowanym, przeznaczeniu pod zabudowę i w pełni uzbrojonym (położenie szczegółowe). Skarżąca Gmina zarzuciła, że rzeczoznawca wybrała nieruchomości niepodobne, o najwyższych cenach. Zarzut nie jest zasadny – ceny przyjętych do porównań nieruchomości mieściły się w dużym przedziale (od 61,47 zł do 110,79 zł), rzeczoznawca nie przyjęła więc najwyższych cen. W ocenie Sądu I instancji Skarżąca nie zauważyła, że rzeczoznawca wskazała również na nieruchomości droższe tj. na kwoty odszkodowań wynoszące od 50 zł do 110 zł za m2 (lata 2015-2017), działki położone w miejscowościach o różnej lokalizacji względem Lublina) oraz od 130 zł do 143 zł za m2 (rok 2014, działki o bardzo podobnej lokalizacji ogólnej i szczegółowej do działki szacowanej), których rzeczoznawca nie uwzględniła ze względu na brak cech podobieństwa. Oznaczało to, że nie można rzeczoznawcy zarzucić, by dowolnie wybierała nieruchomości o cenach najwyższych. Rzeczoznawca wyjaśniła jasno, jakimi kryteriami kierowała się poszukując nieruchomości podobnych oraz racjonalnie wskazała, dlaczego nie przyjęła innych nieruchomości: nieruchomości drogowych objętych umowami cywilnymi (ze względu na niewiarygodne ceny) oraz pozostałych kilkudziesięciu nieruchomości objętych decyzjami odszkodowawczymi nadesłanymi przez Starostwo Powiatowe (ze względu na brak wspólnego położenia szczegółowego i ogólnego – oddalenie od Lublina, inny dojazd, inne otoczenie, uzbrojenie). Nie ulega przy tym wątpliwości, że do porównań rzeczoznawca nie wzięła nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, pomimo że uwzględniała je w analizie rynku. Zarzut zbyt małej liczby transakcji przyjętych do porównań nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Rzeczoznawca wyjaśniła także, że rynek regionalny nie mógł być uwzględniony, bo cechą specyficzną nieruchomości wycenianej było położenie nieruchomości przy granicy Lublina, a nie innego miasta w województwie lubelskim.

Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów korygujących i przypisania im odpowiedniej wagi. Analiza operatu wskazuje, że wybór współczynników korygujących i przypisanie im odpowiednich wag jest wynikiem przeprowadzonych przez rzeczoznawcę analiz tendencji rynkowych. Rzeczoznawca zauważyła istotny wpływ położenia ogólnego nieruchomości (bezpośrednia relacja ceny lub odszkodowania do odległości od Lublina jako głównego miasta i centrum regionu) oraz położenia szczegółowego, stanu zagospodarowania, przeznaczenia, uzbrojenia i dostępu do dróg publicznych. Bez wpływu na wysokość ceny czy odszkodowania pozostawały natomiast takie cechy, jak wielkość powierzchni, czy geometria działki. Rzeczoznawca stwierdziła zależność wysokości odszkodowania od podobnych czynników, jak te, które wpływają na ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w tym m.in. położenia. Stosownie do tych wniosków płynących z analizy rynku, rzeczoznawca przyjęła trzy cechy wpływające na zróżnicowanie ustalonych kwot odszkodowania za nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi, wydzielone z terenów budowlanych: położenie ogólne, lokalizację szczegółową (otoczenie nieruchomości), a także dojazd i dostęp do infrastruktury. Przypisanie wag do poszczególnych czynników odpowiada argumentacji rzeczoznawcy wyjaśniającej tendencje na badanym rynku. Należy jednocześnie podkreślić, że właściwy dobór czynników korygujących i właściwe ich wyważenie leży w sferze wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. Ani organ, ani sąd nie mają odpowiednich kompetencji do tego, aby korygować biegłego i uznawać, że w przypadku danej cechy należałoby przypisać współczynnik niższy, a innej – wyższy. Jeśli opinia jest spójna, gdyż waga współczynników jest uzasadniona opisem rynku i wskazaniem czynników, które wpływały na wysokość odszkodowania, to ani organ, ani sąd nie mają podstaw do kwestionowania operatu. To samo dotyczy zarzutu dokonanej przez rzeczoznawcę ekstrapolacji – ogólne stwierdzenie przez skarżącą, że cecha rynkowa tj. położenie ogólne ma dużo większe znaczenia na rynku, niż lokalizacja szczegółowa, stanowi zarzut merytoryczny i polemikę z rzeczoznawcą, co wymaga wiedzy specjalistycznej, której organy i sąd nie posiadają. Wbrew zarzutom, w ocenie Sądu I instancji, operat zawierał wskazanie obliczeń wartości nieruchomości, wymaganych zgodnie z § 56 pkt 9 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości i nie ma podstaw do stwierdzenia uzasadnionych braków w tym zakresie. Z wyliczeń wynika jasno, w jaki sposób rzeczoznawca ustaliła cenę wycenianej nieruchomości za 1 m 2. Zarzuty skargi w tym zakresie są ogóle i nie wskazują na błędy logiczne, które mogłyby być dostrzeżone przez organ.

Mając na uwadze, że zgodnie z przytoczonym na wstępie § 55 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wynik końcowy, stwierdzić należy że operat sporządzony w niniejszej sprawie, na podstawie którego organy wydały zaskarżoną decyzję, zawiera wymienione w tym przepisie informacje.

Sąd nie stwierdził także błędów w zakresie spójności, logiki czy zgodności z doświadczeniem życiowym operatu. Nie było zatem podstaw do uznania, że organy wadliwie oceniły operat, naruszając przepisy u.g.n. i rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...].

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy

- art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji przejawiającą się w braku uchylenia wadliwych decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na własność gminy nieruchomość,

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej analizy akt sprawy, na podstawie których Sąd I instancji wydał błędny wyrok w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej w kontekście przedstawienia przez skarżącą przykładowego wykazu transakcji nieruchomościami drogowymi, których jest na rynku lokalnym znacznie więcej od tego, co wykazuje rzeczoznawca majątkowa w ramach analizy rynku w operacie szacunkowym,

- art 3 § 1 i 2 pkt 1) P.p.s.a w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 7, 77,80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i błędnym uznaniu przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami postępowania w sytuacji gdy Sąd:

- niezasadne uznał, że organ administracji prawidłowo ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego, w sytuacji gdy operat ten zawiera błędne ustalenia faktyczne i merytoryczne, poprzez wybranie do porównań nieruchomości niepodobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości o cenach zawyżonych z pominięciem nieruchomości o cenach dużo niższych spełniających cechę podobieństwa, brak wykazania szczegółowych cech nieruchomości przyjętych do porównania, co uniemożliwiało prawidłowe określenie ich podobieństwa, nieprawidłowe przyjęcie wag cech rynkowych, bezzasadne wyliczenie ekstrapolacji dla cechy "lokalizacja szczegółowa",

- błędne przyznał rację organowi administracji o braku konieczności analizy rynku regionalnego w celu poszukiwania transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej,

- błędne uznanie, że organ administracji nie mógł zakwestionować treści operatu szacunkowego w zakresie wkraczającym w ustalenia rzeczoznawcy wymagające uprawnień specjalistycznych, w sytuacji gdy błędne są same założenia operatu nie wymagające wiedzy specjalistycznej, na co wyraźnie wskazuje skarżąca podnosząc niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych do wycenianej, czy wadliwe przypisanie stopni wag i cech, w oparciu o które skorygowane zostały ceny nieruchomości rzekomo podobnych,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n., poprzez błędną interpretację tego przepisu i przyjęcie kwot uzyskanych z decyzji odszkodowawczych dopiero w sytuacji odrzucenia transakcji nieruchomościami drogowymi w drodze umów wolnorynkowych,

2) art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości nieruchomości wycenianej w podejściu porównawczym, poprzez dobranie nieruchomości rzekomo podobnych do nieruchomości wycenianej w sposób całkowicie uznaniowy i wybiórczy, przy pominięciu transakcji nieruchomościami podobnymi o cenach dużo niższych - przykładowo wskazanych przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, oraz nieprawidłowe przypisanie stopnia wag do cech, w oparciu o które skorygowano ceny nieruchomości rzekomo podobnych,

3) art. 155 ust. 1 w szczególności: pkt 7 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego w sytuacji gdy nie wykorzystano przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach podobnych z rynku lokalnego, w szczególności zawartych w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach ich dotyczących, co miało bezpośredni wpływ na nieprawidłową wycenę wartości nieruchomości i jej niezasadne zawyżenie, rzeczoznawca majątkowy dokonał wybiórczego doboru nieruchomości podobnych do wycenianej spośród nieruchomości o najwyższych cenach transakcyjnych, skarżąca wskazuje na istnienie chociażby na rynku lokalnym wielu innych decyzji odszkodowawczych z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi o kwotach dużo niższych niż przyjęła to rzeczoznawca majątkowa,

4) art. 4 pkt 16 u.g.n w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez błędną i uznanie za prawidłowe przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, co spowodowało ustalenie zawyżonej wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

5) art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona opinia: opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych o zawyżonych cenach, w sytuacji gdy na terenie Gminy [...] (rynku lokalnym) było realizowanych o wiele więcej transakcji (decyzji o odszkodowaniach) pod drogi publiczne gminne, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, na niezasadnej analizie transakcji nieruchomościami na terenie przyległym do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu zabudowy mieszkalnej, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji podziałowej przeznaczona była pod inwestycje drogową, a nie pod zabudowę mieszkaniową,

6) § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewzięcie pod uwagę transakcji dot. nieruchomości drogowych zawartych nie tylko na rynku lokalnym, ale również na rynku regionalnym, tj. w obrębie województwa przy szacowaniu wartości nieruchomości,

7) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe:

- ustalenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, przy analizie cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną "dla zobrazowania lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości, w sytuacji gdy ostatecznie przyjęto do wyceny "zamiast cen transakcyjnych kwoty odszkodowań z decyzji o odszkodowaniach za grunty przejęte pod drogi publiczne. Określenie wartości rynkowej wycenianej] nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu wyłącznie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, pod którymi właśnie należy rozumieć również kwoty z decyzji o odszkodowaniach. Zarówno na rynku lokalnym rozumianym jako teren gminy [...], jak i na rynku regionalnym rozumianym jako teren województwa lubelskiego, jest szereg transakcji zakupu gruntów pod drogi publiczne.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, mimo wielości zarzutów zarówno procesowych , jak i naruszenia prawa materialnego pomija jedną zasadniczą dla sprawy okoliczność, wyraźnie wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji uznał, że w sprawie ma miejsce związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1089/16, dotyczącą kwestii doboru nieruchomości przyjętych przez biegłego do wyceny nieruchomości wywłaszczonej. Sąd I instancji wprost powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że stanowisko dotyczące tej kwestii zawarte w wyroku jest wiążące zarówno dla orzekających w sprawie organów, jak i dla orzekającego sądu.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Z uwagi na powyższe, w tym przede wszystkim z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne brzmienie art. 153 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, aby ocena prawna w kwestiach materialnoprawnych wyrażona przez sąd w wyroku wydanym po rozpoznaniu skargi od decyzji ustalającej odszkodowanie nie wiązała organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów. Przepis art. 153 p.p.s.a. nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na obalenie stanowiska Sądu I instancji o związaniu oceną prawną. Bez takiego zarzutu podważenie stanowiska Sądu I instancji nie jest możliwe. Stanowisko to nie jest bowiem pochodną własnych ocen i wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, lecz wynika z uznania związania oceną prawną wyrażoną w innym prawomocnym wyroku. Tylko obalenie tej tezy o istnieniu takiego związania mogłoby otworzyć drogę do podważenia zaskarżonego wyroku.

W tym kontekście nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mimo przywołania zarzutu naruszenia art. 151, art. 153 oraz art. 155 i 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w istocie wszystkie zarzuty zmierzają do wykazania niewłaściwego doboru nieruchomości przyjętych do wyceny a zatem do podważenia w tym zakresie operatu szacunkowego, jak również stanowiska Sądu wyrażonego w prawomocnym wyroku. Wobec treści art. 153 ppsa i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1089/16 zarzuty te nie mogły być skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, co w istocie podważać skarżący kasacyjnie, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości.

Również zarzuty naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, § 4, 36 ust. 1, 2 i 4 z tej przyczyny nie mogły odnieść skutku, skoro dobór nieruchomości przyjętych do wyceny i ich wartość uwzględniona w decyzjach odszkodowawczych , zgodne były z wytycznymi wyroku sądu administracyjnego wydanym w tej sprawie.

Do powyższych zarzutów odnoszą się uwagi podniesione wyżej. Skoro w prawomocnym wyroku sądu wojewódzkiego wprost nakazano w dalszym postępowaniu przyjęcie do wyceny wywłaszczonej nieruchomości wartości nieruchomości wynikające z wcześniejszych decyzji odszkodowawczych, dotyczących transakcji drogowym, to tym samym zarzuty w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

Należy przypomnieć, że Sąd I instancji nie dokonywał samodzielnie wykładni objętych zarzutami przepisów prawa materialnego, uznając, ze jest związany wykładnią, zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie II SA/Lu 1089/16. Analogicznie w odniesieniu do kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, Sąd I instancji powielił ocenę wyrażoną w tym wyroku co do rodzaju nieruchomości przyjętych do wyceny i sposobu wyliczenia odszkodowania. Skoro stanowisko Sądu I instancji jest pochodną stanowiska wyrażonego w wyroku uznanym za wiążący w sprawie, to podważenie tego stanowiska nie jest możliwe bez jednoczesnego podważenia tezy o wiążącym charakterze ocen prawnych zawartych w wyroku II SA/Lu 1089/16. W tych okolicznościach, wobec braku zarzutu pod adresem art. 153 p.p.s.a., nie ma znaczenia dla sprawy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w powyższym wyroku.

Nie mogły też odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa i art. 107 § 3 kpa nie mógł obalić czy przełamać związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wiążącym w sprawie, w sytuacji skarżący kasacyjnie zarzut ten wiązał, nie z brakiem dowodów w sprawie, lecz z błędną oceną materiału dowodowego.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. (zob. też wyrok I OSK 62/21). Nie jest naruszeniem art. 133 p.p.s.a. odmienna ocena materiału dowodowego, niż przyjął to skarżący kasacyjnie, w szczególności wówczas, gdy wprost wynika ona z oceny przyjętej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, którą sąd orzekający w sprawie jest związany na podstawie art. 153 ppsa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.