Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1037/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 2, 7 ust. 1 pkt 8, 85
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. art. 8 pkt 15, 39, 51 ust. 1, 55, 56 ust. 1 i ust. 6, 89 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Piotr Borowiecki, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G.P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie D. Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz G.P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy P. (dalej Rada Gminy) w dniu 4 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 89 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.; dalej "Po.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994; dalej "u.s.g."), podjęła uchwałę nr II/4/2018 w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2018/2019 Szkoły Podstawowej

im. Władysława S. R. w P. z Filią w W., wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P.. Uchwałą zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy P. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i D. Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do D. Kuratora Oświaty o opinię o likwidacji szkoły.

Wykonując ww. uchwałę, Wójt Gminy P., pismem z 7 grudnia 2018 r. (znak: [...]), powiadomił D. Kuratora Oświaty (dalej Kurator) o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w P. oraz wystąpił do kuratora o wydanie opinii do przesłanej uchwały.

W uzasadnieniu uchwały podano między innymi, że obecny niż demograficzny oraz zwiększenie zadań oświatowych przy zmniejszonej ilości uczniów (co jest podstawą naliczania subwencji oświatowej) powodują, że samorządy zmuszane

są do weryfikacji sieci szkół na terenie swych gmin. Rada Gminy zwróciła uwagę

na problem braku środków na funkcjonowanie jednocześnie kilku małych placówek edukacyjnych. Uznała, że za likwidacją Szkoły Podstawowej w P. przemawiają przyczyny natury demograficznej oraz ekonomicznej. Podniosła kwestię koniecznych nakładów finansowych związanych z modernizacją wspomnianej placówki, jak i organizacji dowozu dzieci do szkoły w W. Stwierdziła,

że w związku ze zwiększeniem ilości uczniów w tej szkole lub innych szkołach

na terenie gminy odpowiednio wzrośnie udział subwencji oświatowej w finansowaniu ich kosztów utrzymania.

Rada Gminy wskazała również, że nie planuje likwidacji Gminnego Przedszkola w W., natomiast planuje się założenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W., w skład którego wchodzić będzie Szkoła Podstawowa w W. (kl. I-VIII) i Gminne Przedszkole w W. (3 i 4-latki). Organ prowadzący podejmie działania, aby filia szkoły, czyli oddział przedszkolny (5 i 6-latki), został przekształcony w przedszkole zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Rada Gminy wyjaśniła, że celem likwidacji Szkoły Podstawowej

w P. z filią w W. jest konieczność dostosowania sieci szkół

i oddziałów przedszkolnych do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związaną z tym racjonalizacją poniesionych kosztów

na zadania oświatowe. Jej zdaniem, na likwidacji nie ucierpi żaden z uczniów, co więcej ich warunki nauki ulegną poprawie. Zostaną również podjęte działania, aby nauczyciele i pracownicy obsługi likwidowanej szkoły znaleźli zatrudnienie

w jednostkach podległych.

W opinii Rady Gminy, przewidywana likwidacja nie pogorszy warunków

do nauki i nie ograniczy dostępności do szkoły. Przy tak małej liczebności klas

w kolejnym roku szkolnym, jeżeli w obwodzie pozostaną 2 szkoły zostaną podjęte działania organizujące pracę klas łączonych. W małych grupach trudno

o współzawodnictwo, branie przykładu z najlepszych, gry zespołowe i inne formy. Dodała, że za kilka lat te dzieci będą uczniami szkół ponadpodstawowych

w większym społeczeństwie i powinny być do tego przygotowane.

Rada Gminy przywołała również projekt kosztów utrzymania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. na rok 2019.

W dniu 3 stycznia 2019 r. upoważniony wizytator Kuratorium Oświaty

we W. dokonał oglądu zarówno Szkoły Podstawowej im. Władysława S.R. w P., jej filii w W., w której mieszczą się: oddział przedszkolny Szkoły Podstawowej w P. oraz Gminne Przedszkole w W., jak i Szkoły Podstawowej w W. z oddziałami gimnazjalnymi, do której mieliby być przeniesieni uczniowie likwidowanej placówki.

Upoważniony wizytator dokonał porównania przestrzeni edukacyjnych w obu placówkach i ich wyposażania, liczby zatrudnionych nauczycieli, przestawiając na tę okoliczność dane rzeczowe i liczbowe.

Kurator postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w oparciu o art. 89 ust. 3 - 5 Po. oraz art. 123 Kpa., negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. Władysława S. R. w P. z filią

w W. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P.

Kurator w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że wątpliwość budzi możliwość zapewnienia pracy wszystkim pracownikom Szkoły Podstawowej

im. Władysława S. R. w P. wobec likwidacji z dniem

[...] sierpnia 2019 r. dwóch oddziałów gimnazjalnych prowadzonych obecnie w Szkole Podstawowej w W., co niezaprzeczalnie wiąże się ze zmniejszeniem liczby godzin dydaktycznych, jak i założeniem, że nawet po przeniesieniu uczniów

z P. do W. nie zaistnieje potrzeba utworzenia podwójnych oddziałów klasowych.

Abstrahując od kwestii zatrudnienia Kurator uznał, że warunki lokalowe oraz kadrowe tak Szkoły Podstawowej im. Władysława S. R.

w .P, jak i Szkoły Podstawowej w W. umożliwiają prawidłową realizację podstawy programowej dla klas I-VIII.

Jak wskazał Kurator, liczba uczniów w Szkole Podstawowej im. Władysława S. R. w P. wynosi 68, pomimo niefunkcjonowania w niej klasy VIII, a zatem jest wyższa niż liczba uczniów szkoły w W. (klasy I-VIII). Dodatkowo – dla zobrazowania, iż obie szkoły nie są w sposób wyjątkowy małoliczne – podniósł, iż do Szkoły Podstawowej im. Władysława B..w P., a zatem najważniejszej miejscowości w Gminie, uczęszcza 107 uczniów, w tym 9 do tzw. oddziału "O".

Zdaniem Kuratora, środowisko uczniów Szkoły Podstawowej im. Władysława R. w P. jest środowiskiem wymagającym licznych starań, jako że dzieci z terenów wiejskich mają utrudniony dostęp do atrakcji kulturalnych, bądź innych form spędzania wolnego czasu. Naprzeciw tym potrzebom wychodzi szkoła, stając się lokalnym centrum kulturalno-edukacyjnym. I choć organ prowadzący

w uzasadnieniu do uchwały intencyjnej wspomina, że cyt. "Szkoła w W. organizuje szereg zajęć dodatkowych: m.in. kółka wyrównawcze, zajęcia sportowe – przy szkole działa Uczniowski Klub K. (...). Szkoła włącza się również

w projekty dofinansowywane ze środków zewnętrznych (...). Od 1 września

2018 roku szkoła uczestniczy w projekcie Potęga K. (...)", to wątpliwość organu opiniującego budzi możliwość korzystania z pełni wspomnianej wyżej oferty przez uczniów uzależnionych od dowozu zapewnionego przez gminę, która jedynie wskazuje, że cyt. "Na potrzeby dowozu dzieci zostaną zorganizowane dowozy

2 autobusami, co pozwoli również dzieciom na uczestnictwo w kołach zainteresowań po lekcjach."

W ocenie Kuratora, aktywność i zaangażowanie nauczycieli i uczniów Szkoły Podstawowej im. Władysława S. R. w P. sprawia, że placówka niezaprzeczalnie jest ośrodkiem życia kulturalnego i filarem lokalnej społeczności. Społeczność szkoły corocznie organizuje imprezy z udziałem całych rodzin, co sprzyja integracji społeczności lokalnej (Finał WOŚP, Urodziny Szkoły, Jasełka, Andrzejki, Dzień Babci i Dziadka, Bal karnawałowy, Sprzątanie Świata, Festyn Rodzinny). Jest również miejscem, dbającym o rozwój postaw patriotycznych i kultywowanie tradycji ludowych i lokalnych.

Jak stwierdził Kurator, istotnym dla niniejszego rozstrzygnięcia jest także to,

że nadal funkcjonująca w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy P.

nr XXVII/156/2017 z 30 marca 2017 r. ustaliła – co organ nadzoru pedagogicznego podniósł już we wcześniejszym postępowaniu – jeden, wspólny obwód dla Szkoły Podstawowej w W. i Szkoły Podstawowej w P. (tj. B., W., S., K., G. i P.), budząc tym samym uzasadnioną wątpliwości co do prawidłowości swych działań w kontekście przepisów ustawy – Prawo oświatowe.

Kurator podał w wątpliwość zasady przeprowadzenia naboru do Szkoły Podstawowej w W. oraz Szkoły Podstawowej w P., zwracając między innymi uwagę na fakt, że część rodziców postanowiła zapisać dzieci

do szkoły w P., co świadczy o zaufaniu społeczności lokalnej

do wydolności dydaktyczno-wychowawczej oraz opiekuńczej tego podmiotu.

Kurator, odnosząc się jeszcze do argumentu Gminy P. dotyczącego braku środków na funkcjonowanie 3 małych szkół podstawowych zamiast dwóch, wskazał, że Rada Gminy miała do dnia 31 sierpnia 2017 r. narzędzie umożliwiające funkcjonowanie na jej terenie dwóch szkół podstawowych (zamiast trzech) bez konieczności likwidacji Szkoły Podstawowej im. Władysława S. R.

w P. z filią w W., mogła bowiem włączyć do niej Gimnazjum

w W., któremu to pomysłowi nie sprzeciwił się ówcześnie D. Kurator Oświaty, pod warunkiem jednakże wycofania się z rozwiązań niezgodnych z prawem, tj. usunięcia z uchwały Rady Gminy P. o nr XXXXI/171/2017 z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie projektu uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjum dla nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawa – Prawo oświatowe zamiaru likwidacji i przekształceń innych niż przewidziane w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. Jednakże Rada Gminy P. w dniu 11 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę

nr XXXII/173/2017 nie uwzględniającą ww. zmian, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wojewodę D. rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzającego jej nieważność. Jak podkreślił Kurator, to wyłącznie upór organu prowadzącego do przeforsowania rozwiązań niezgodnych z prawem doprowadził do tego, że z dniem 1 września

2017 r. zafunkcjonowały w sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę P. 3 szkoły podstawowe.

Kurator podkreślił ponadto, że nie kwestionuje ekonomicznych argumentów Wójta Gminy P. stanowiących o nadmiernym obciążeniu gminy wydatkami związanymi z funkcjonowaniem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P.

z filią w W., podaje je jednakże w wątpliwość wobec powzięcia wiedzy

o zamiarze wybudowania w P. przedszkola.

W konkluzji stwierdził, że tak jedna, jak i druga szkoła umożliwiają w sposób prawidłowy realizację obowiązku szkolnego przez dzieci z Gminy P., natomiast likwidacja Szkoły Podstawowej im. Władysława S. R.

w P. z filią w W. przyniesie za sobą przede wszystkim negatywne skutki społeczne – a należy pamiętać, że samorząd to przede wszystkim właśnie lokalna społeczność.

Gmina P. (dalej: Gmina, skarżąca) objęła ww. postanowienie Kuratora zażaleniem, wnosząc o jego uchylenie i wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. lub o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia Gmina wskazała, że głównymi powodami likwidacji ww. szkoły był czynnik demograficzny (niska liczba uczniów w szkole

w P. i w W.), czynnik ekonomiczny (niskie dochody gminy i duże wydatki na oświatę) oraz brak odpowiedniej bazy dydaktyczno-lokalowej, w budynku szkolnym w P. (szkoła wymaga modernizacji, zaś gmina nie dysponuje odpowiednim środkami). Nie zgodziła się z argumentami Kuratora i stwierdziła, że pominął on argument ekonomiczny, tj. pominął kwestie wysokich kosztów adaptacji szkoły w P.. Stwierdziła, że gmina spełniła przesłanki art. 89

ust. 1 Po., które są jedynym warunkiem formalno-prawnym likwidacji szkoły wynikającym z ustawy. Argumentowała, że Kurator w zaskarżonym postanowieniu wskazał tylko przesłanki pozaustawowe, nie wskazując jednocześnie przesłanek ustawowych, których nie wypełniła gmina. Wskazała, że Szkoła Podstawowa

w W. dysponuje odpowiednią bazą lokalową i bogato wyposażonym zapleczem sportowym, więc może przejąć wszystkich uczniów szkoły

w P. Oceniła, że opinia Kuratora nie może mieć charakteru arbitralnego, zaś jego argumentacja nie wskazuje choćby jednego uchybienia po stronie organu prowadzącego szkołę.

Minister Edukacji Narodowej (dalej Minister) postanowieniem z [...] marca

2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa. oraz art. 89 ust. 3 i ust. 4 Po., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy

na postanowienie Kuratora z [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie wydane przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister opisał przebieg postępowania związanego z dostosowaniem sieci szkół na terenie Gminy P. do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe. Jak stwierdził Minister, Rada Gminy przewidziała, że niezasadne ekonomicznie będzie prowadzenie trzech szkół podstawowych (w miejsce dwóch) o czym świadczy to, że dążyła do likwidacji Szkoły Podstawowej w P. wraz z filią w W.

i w jej miejsce pozostawienie Szkoły Podstawowej w W.. Rada Gminy miała narzędzie umożliwiające funkcjonowanie na terenie dwóch szkół podstawowych (zamiast trzech) bez konieczności likwidacji Szkoły Podstawowej w P. Włączenie Gimnazjum w W. do Szkoły Podstawowej w P. dawało możliwość funkcjonowania tej szkoły w dwóch budynkach: w siedzibie

w P. oraz w innej lokalizacji w W. (z wykorzystaniem budynku

po gimnazjum). Dokonując analizy demograficznej (liczby urodzeń w obwodzie szkolnym) i zestawiając te dane z ilością uczniów aktualnie uczęszczających

do wybranych szkół oraz z kosztami utrzymania tych szkół, organ prowadzący był

w stanie oszacować czy istnieje konieczność utworzenia dodatkowej – trzeciej szkoły podstawowej oraz był w stanie oszacować koszt jej prowadzenia. A zatem decyzje

i działania gminy podjęte co do sieci szkolnej, nie uzasadniają, w ocenie Ministra, likwidacji szkoły w P.

Minister zauważył, że Szkoły Podstawowej w P. i Szkoły Podstawowej w W. ustalono obwody obejmujące dokładnie tę samą część terenu gminy (szkoły posiadają wspólny obwód). Umiejscowienie dwóch szkół

w jednym obwodzie szkolnym, przełożyło się na małą liczbę uczniów w każdej

z ww. szkół. Wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. wszedł w życie nowy przepis zawarty w art. 39 ust. 5b Po., który zastosowanie będzie miał do uchwał rad gmin

w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych na okres od 1 września 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej. Zatem, na okres od 1 września 2019 r., niemożliwe będzie ustalenie identycznego obwodu dla dwóch różnych szkół podstawowych. Zdaniem Ministra, pokrywający się obwód szkolny nie może stanowić podstawy do likwidacji jednej ze szkół. Należy więc ustalić obwody ww. szkół stosownie do obowiązujących przepisów, a nie likwidować jedną z nich. W ocenie Ministra, niezasadny jest argument gminy dotyczący tej kwestii i twierdzenie, że ustalenie identycznych, pokrywających się obwodów dla dwóch szkół, jest argumentem przemawiającym za likwidacją jednej

z nich.

W ocenie Ministra, uzasadnione są również uwagi Kuratora co do niejasności zasad sprawowania nadzoru nad realizacją obowiązku szkolnego przez dyrektorów szkół w P. i W., gdyż uczniowie zamieszkali w miejscowościach: B., W., S., K., G., P. przynależą do obwodu każdej z tych dwóch ww. szkół i każda z nich jest dla nich szkołą obwodową. .W związku z tym, że obwód ww. szkół został ustalony w sposób uniemożliwiający jednoznaczną identyfikację, w której szkole uczniowie mają spełniać obowiązek szkolny, nie wiadomo, który z dyrektorów jest odpowiedzialny za nadzór nad spełnianiem obowiązku przez uczniów, gdyż obie szkoły są dla nich szkołami obwodowymi (uczniowie zamieszkali w miejscowościach: B., W., S., K., G., P. zostali przyporządkowani do dwóch szkół podstawowych).

Jak stwierdził Minister, liczba uczniów szkoły w P. nie uzasadnia konieczności jej likwidacji, szczególnie, że liczba uczniów tej szkoły w ostatnich latach utrzymywała się na podobnym poziomie.

Minister uznał, że utworzenie trzeciej szkoły podstawowej w gminie P. stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkolnej tej gminy, w szczególności dla uczniów z miejscowości B., S., W., K., dla których odległość

do szkoły zmniejszyła się. Ewentualna likwidacja szkoły w P. jest niekorzystana dla uczniów zamieszkałych w: G., P., L., J., J.., gdyż wydłużyłaby się droga dojazdu do szkoły w niektórych przypadkach nawet o 7,8 km. Wydłużenie drogi oraz czasu pobytu poza domem stanowi niekorzystną zmianę oraz stanowi pogorszenie warunków dostępu do edukacji.

Minister dokonał oceny bazy lokalowo-dydaktycznej obu szkół, uznając, że baza materialna tych szkół jest wystarczająca do realizacji zadań statutowych, pomimo że baza materialna szkoły w W. jest nowocześniejsza. Jednakże, jak stwierdził, fakt ten nie może być uznany za jeden z głównych powodów likwidacji szkoły w P.

Minister odnosząc się argumentu ekonomicznego Gminy stwierdził, że nie wszystkie zadania gminy związane z prowadzeniem zadań oświatowych są subwencjonowane czy dotowane. Biorąc pod uwagę obowiązki jakie spoczywają

na gminie, opisane w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., oraz inne czynniki (dane demograficzne, warunki nauki), kwestie finansowe nie mogą być jedynym argumentem decydującym o likwidacji szkoły w P. W związku z tym, że zgodnie z art. 8 ust. 15 Po. oraz art. 104 ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkół należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, przywołane ogólne argumenty ekonomiczne, dotyczące przeznaczania przez Gminę środków finansowych na edukację, nie mogą stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły. Jak podał Minister, podobnie kwestię tę ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1450/05). Tym samym Minister za niezasadny uznał zarzut związany z kosztami utrzymania szkoły w P.

W ocenie Ministra, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w zakresie procedowania w przedmiocie wydania opinii co do zamiaru likwidacji szkoły i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

W konkluzji Minister jako niezasadne uznał stanowisko Gminy, zgodnie

z którym zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w P. jest dostosowaniem

jej struktury do zmian demograficznych. W ocenie Ministra, korzystniejsze dla uczniów jest aby w sieci szkolnej funkcjonowały obie szkoły – w P.

i w W. W opinii Ministra, faktycznym powodem likwidacji Szkoły Podstawowej w P. jest czynnik ekonomiczny i chęć zastąpienia jej inną szkołą (Szkołą Podstawową w W., która powstała z przekształcenia Gimnazjum w W.), podczas gdy głównym powodem tworzenia szkół powinno być korzystne uzupełnienie sieci szkolnej służące poprawie warunków nauki, a nie tak jak w tym przypadku, likwidacja innej, funkcjonującej od wielu lat szkoły.

W konsekwencji uznał, że negatywna opinia Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w P. jest uzasadniona.

Powyższe postanowienie Ministra skarżąca uczyniła przedmiotem skargi

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz postanowienia Kuratora. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w zażaleniu, w szczególności w zakresie czynnika demograficznego i ekonomicznego.

Zdaniem skarżącej, gmina miała obowiązek przekształcenia gimnazjum

w W. w szkołę podstawową. Zgodnie z art. 127 i art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60, ze zm.) gimnazjum to mogło zostać:

1. wygaszone (istniałoby do 31 sierpnia 2019 r.),

2. przekształcone w szkołę innego typu,

3. lub włączone do szkoły innego typu (przekształcenie lub włączenie możliwe było z dniem 1 września 2017 r. lub 1 września 2018 r. lub 1 września 2019 r.).

Skarżąca podniosła, że mała liczba uczniów w klasach nie jest w stanie pokryć kosztów utrzymana szkoły, gdyż w takim przypadku nie jest wystarczająca subwencja oświatowa.

W ocenie skarżącej, likwidacja szkoły w P. jest spowodowana koniecznością modernizacji i dostosowania bazy lokalowo-dydaktycznej oraz zaplecza sportowego w P., a co za tym idzie wyasygnowania dodatkowych środków na ten cel. Jej zdaniem, prace modernizacyjne to istotny warunek, by zapewnić dzieciom uczącym się w Szkole Podstawowej w P. podobny standard jak w pozostałych dwóch szkołach.

Zdaniem skarżącej, argumenty podnoszone przez Kuratora, że kwestie demograficzne, jak i finansowe nie wskazują na konieczność likwidacji szkoły

w P., nie są merytoryczne, a jedynie subiektywne.

Skarżąca stwierdziła, że nie posiadała wiedzy o sprzeciwie wobec likwidacji placówki.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 Po., według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy

do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Po. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie

i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 Po.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 Po.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie

w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 Po.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 Po.).

Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 Po.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Po.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Opinia przewidziana w art. 89 Po. jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 Po. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Po., stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3

i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki

w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej

do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Po. Zapewniła bowiem uczniom likwidowanej szkoły możliwość nauki

w Szkole Podstawowej w W., przy jednoczesnym zorganizowaniu dzieciom dowozu autokarem przewoźnika PKS K. G.. Zatem uczniowie likwidowanej szkoły mają zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez

tę samą Gminę.

Przepis art. 89 ust. 1 Po. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi

o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy uznać

za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w W. należy ocenić jako korzystniejsze dla uczniów od tych panujących w szkole w P., która, jak wynika z wyjaśnień poczynionych przez Radę Gminy w uzasadnieniu uchwały z 4 grudnia 2018 r., wymaga znacznych nakładów finansowych.

Organ nadzoru szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci

z poszczególnych miejsc zlokalizowanych na terenie Gminy do szkoły w W., widząc w tym duże dla nich utrudnienie, a nawet nieprawidłowość. Jednakże powołując się na art. 39 Po., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka

z domu do szkoły, pomija treść ust. 3 pkt 1 tego artykułu, który stanowi, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Trudno też nie zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym, jeżeli dowożeniem zostanie objęta jedna szkoła, wówczas na pewno skróci się czas oczekiwania dzieci w świetlicy wiejskiej, dzieci również nie będą musiały czekać

na autobus już o godz. 6.40. Poza tym na potrzeby dowozu dzieci zostaną zorganizowane dowozy dwoma autobusami, co pozwoli również dzieciom

na uczestnictwo w kołach zainteresowań po lekcjach. W Szkole Podstawowej

w W. zostanie zorganizowana dla wszystkich uczniów opieka świetlicowa, zajęcia dodatkowe i wyrównawcze.

Nadto uszło uwadze organowi opiniującemu, jaki i samemu Ministrowi, że nie planuje się likwidacji Gminnego Przedszkola w W., natomiast planuje się założenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W., w skład którego wchodzić będzie Szkoła Podstawowa w W. (klasy I-VIII) i Gminne Przedszkole

w W. (3 i 4-latki). Natomiast organ prowadzący podejmie działania, aby filia Szkoły Podstawowej w P., czyli oddział przedszkolny (5 i 6-latki), został przekształcony w przedszkole zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że negatywna opinia organów obu instancji

w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w P. została oparta

na argumentacji pozaprawnej, powoływaniu się na opinie lokalnej społeczności, wyrażone m.in. na spotkaniu z Kuratorem w dniu 3 stycznia 2019 r. Wydaje się, że ma ona również swoiste osadzenie w przekonaniu o próbie przerzucenia przez Gminę na organ nadzoru pedagogicznego odpowiedzialności za ewentualne negatywne relacje pomiędzy mieszkańcami Gminy wynikłymi na tle likwidacji placówki oświatowej. Brak zatem wydanej opinii dostatecznego uzasadnienia prawnego. Nie wskazuje ona z jakimi konkretnymi przepisami prawa kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...] stycznia 2019 r.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 1

ww. ustawy.