Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 10h
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 600/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt III SA/Łd 600/18), po rozpoznaniu skargi M. G., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kosztów związanych z usunięciem pojazdu.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

24 września 2008 r. policjant Komendy Powiatowej Policji w P., z uwagi na brak obowiązkowego ubezpieczenia OC, wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...] i pozostawienia go na parkingu strzeżonym. Dodatkowo, kierujący pojazdem M. G., nie posiadał prawa jazdy. 28 lutego 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w P. przekazał Staroście P. dokumentację związaną z odholowaniem przedmiotowego pojazdu. W toku postępowania ustalono, że w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu jego właścicielem był M. G. 13 lipca 2016 r. Starosta skierował do M. G. zawiadomienie o konieczności odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego wraz z pouczeniem o konsekwencjach nieodebrania pojazdu, które zostało skutecznie doręczone 29 lipca 2017 r. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że przebywa w zakładzie karnym oraz "że nie jest w stanie się ustosunkować do pisma przez co wnosi dobrowolnie o przepadek pojazdu na rzecz powiatu". Postanowieniem z [...] marca 2017 r. (prawomocnym z dniem 14 czerwca 2017 r.) Sąd Rejonowy w P. (sygn. akt [...]) orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu P. Z uwagi na bardzo zły stan techniczny oraz niską wartość pojazdu został on 21 października 2017 r. przekazany na stację demontażu celem jego złomowania.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta P. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) oraz w oparciu o stosowne uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi ustalił dla M. G. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki [...] w kwocie 86.423,96 zł. Jak wskazał organ, na wysokość kosztów składają się koszty usunięcia pojazdu i przechowywania go w pierwszej dobie, koszty przechowywania pojazdu w okresach od 25 września 2008 r. do 24 marca 2009 r. i od 4 września 2010 r. do 13 czerwca 2017 r. oraz koszty oszacowania pojazdu.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 130a ww. ustawy, obowiązek poniesienia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, które powstają od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania cywilnego w sprawie przepadku pojazdu, ciąży zawsze na właścicielu pojazdu. Starosta nie jest przy tym związany żadnym terminem w zakresie wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, mając w szczególności na względzie, że czynność ta musi być poprzedzona powiadomieniem właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu i skutkach prawnych jego nieodebrania, co oznacza, że osoby te mają pełną świadomość swojej sytuacji prawnej. Także prawomocne postanowienie sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu jest wiążące dla organów administracji publicznej nie tylko w zakresie wynikającym z treści rozstrzygnięcia, ale również w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jego wydania. Odnosząc się z kolei do zarzutu długiego czasu przechowywania pojazdu, Kolegium wyjaśniło, że wysokość opłaty jest wynikiem tylko i wyłącznie nieodebrania pojazdu przez skarżącego. Nadto dopiero 27 czerwca 2016 r. Komenda Powiatowa Policji w P. poinformowała Starostę P., że to skarżący jest właścicielem pojazdu i dopiero od tego momentu organ mógł podjąć czynności określone w art. 130a ust. 10 ww. ustawy. Jak podkreśliło Kolegium, wszystkie wcześniejsze próby ustalenia właściciela pojazdu podejmowane przez Starostę ze względu na fałszerstwo umowy sprzedaży okazywały się bezskuteczne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. G., podkreślając, że Kolegium nie zwróciło uwagi na okoliczności, w których został ustalony jako właściciel pojazdu. Podniósł, że Policja nie przekazała notatki, że to on jest właścicielem pojazdu. Również z aktu oskarżenia przeciwko niemu wynika, że to on był właścicielem pojazdu i zakupił go legalnie. W ocenie strony, gdyby organ działał prawidłowo to koszty usunięcia i przechowywania pojazdu byłyby o wiele mniejsze.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną.

Opisując procedurę usunięcia pojazdu z drogi z art. 130a Prawa o ruchu drogowym, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis ten przed 4 września 2010 r. miał inne brzmienie. W ocenie Sądu, organ nie miał podstaw prawnych, aby obciążyć skarżącego kosztami usunięcia z drogi publicznej przedmiotowego pojazdu za okres od 25 września 2008 r. do 13 czerwca 2017 r. W dacie zdarzenia, tj. 24 września 2008 r. art. 130a Prawa o ruchu drogowym regulował kwestie związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów tylko w zakresie związanym ściśle z usunięciem pojazdu. Art. 130a przewidywał w ust. 1 i ust. 2, że usunięcie pojazdu z drogi następuje na koszt właściciela, a także, że za pojazd umieszczony na parkingu powinna być wniesiona opłata za usunięcie i przechowanie – ust. 5c, zaś wysokość tych opłat ustala rada powiatu – ust. 6, jednak nie przewidywał, iż starosta może wydać decyzję o ustaleniu kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz kto ponosi koszty przechowywania pojazdu. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy do prowadzenia przez starostę postępowania o ustalenie kosztów i wydania decyzji w tym przedmiocie. Następnie Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06), w którym orzeczono m. in. o niezgodności z Konstytucją art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu i jednocześnie odroczono utratę mocy obowiązującej tych przepisów o 12 miesięcy od chwili opublikowania wyroku, co nastąpiło 11 czerwca 2008 r. Ustawą z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 4 września 2010 r., dodano do art. 130a ww. ustawy ustępy 10a – 10l, zmieniając zasady orzekania o odejmowaniu własności. Zdaniem Sądu, dopiero od dnia wejścia w życie ww. ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji o kosztach związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Sąd zaznaczył przy tym, że przepis art. 13 ww. ustawy nowelizującej nie miał zastosowania w sprawie, ale skoro termin 6 miesięcy do usunięcia przedmiotowego pojazdu upłynął w dniu 24 marca 2009 r., a więc przed granicami czasowymi 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r., to Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdu, które powstały po upływie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, tj. od 24 września 2008 r. do 4 września 2010 r. Podstawy wydania decyzji w sprawie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie dają także przepisy art. 11 i art. 12. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 845/18 oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych.

Analizując z kolei ustalone przez organ koszty za okres od 4 września 2010 r. do 13 czerwca 2017 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że obciążenie nimi skarżącego nie jest zasadne bowiem działania organów cechowała opieszałość, wskutek czego ustalone koszty są bardzo wysokie. Zdaniem Sądu intencją przepisu art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym – w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2010 r. było, aby wymienione koszty ponosiła osoba, której niewłaściwe i niezgodne z prawem zachowanie, koszty te spowodowało. Właściciela pojazdu winny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji. Sąd zaznaczył przy tym, że starosta występuje ze stosownym wnioskiem do sądu cywilnego, jednak winien to uczynić bez zbędnej zwłoki, a termin na jego złożenie nie powinien być nadmiernie wydłużony. Nie może bowiem być tak, że organ nie robi nic przez długi okres czasu i dopiero po wielu latach występuje do sądu cywilnego, a następnie obciąża kosztami właściciela za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. W ten sposób poprzez swoją bezczynność i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi w całości obciąża właściciela pojazdu. W przekonaniu Sądu właściciel pojazdu winien ponosić koszty przechowywania, ale tylko uzasadnione, a więc takie, które są normalnym następstwem jego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są spowodowane zaniechaniem organu. W tym zakresie, odwołując się do powyżej opisanego stanu faktycznego sprawy, Sąd zaznaczył, że 28 lutego 2011 r. Komenda Powiatowa Policji przekazała Staroście dokumentację związaną z odholowaniem przedmiotowego pojazdu, czyli po upływie około 6 miesięcy od wejścia w życie nowych zasad postępowania w sprawach dotyczących likwidacji nieodebranych pojazdów. Organ dopiero w październiku 2015 r. ustalił prawidłowy adres osoby, do której przesyłał zawiadomienie o konieczności odbioru pojazdu, co z kolei pozwoliło ustalić, że osoba ta nie jest właścicielem samochodu, umowa jest sfałszowana, a właścicielem tego pojazdu jest skarżący. W okresie od przesłania pierwszego zawiadomienia z 3 marca 2011 r. do 6 października 2015 r. Starosta nie podejmował żadnych działań.

Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odniesieniu do kosztów przechowywania i oszacowania pojazdu za okres od 4 września 2010 r. skarżący jest zobowiązany do ich ponoszenia na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, jednak w przekonaniu Sądu, organy nie wyjaśniły, czy są to koszty uzasadnione. Zdaniem Sądu, wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem zarówno niewłaściwego zachowania skarżącego oraz sfałszowania umowy sprzedaży samochodu, jak i opieszałości organu w uregulowaniu stanu prawnego tego pojazdu. Wprawdzie opieszałość organu mogła być wynikiem prowadzenia wielu spraw związanych z ustaleniem kosztów przechowywania pojazdów, jednak w uzasadnieniu obu decyzji nie wyjaśniono wyczerpująco okoliczności związanych z tak długim okresem przechowywania przedmiotowego pojazdu. Sąd przywołał również pogląd formułowany w piśmiennictwie, że naruszenie przez administrację jej powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony, a zasada ta znajduje normatywne uregulowanie w art. 2 Konstytucji RP. Naruszałoby to standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania. Nie jest dopuszczalna w państwie prawa sytuacja, w której organ administracji nie wykonuje czynności, do których jest zobowiązany w racjonalnym terminie i wskutek jego bezczynności generowane są koszty obciążające obywatela w stopniu mogącym spowodować jego finansową ruinę. Sąd wskazał wreszcie na rażącą dysproporcję pomiędzy wartością pojazdu i wysokością kosztów jego przechowania. Opieszałość organu generowała dodatkowe koszty przechowywania, bo w tym czasie przedmiotowy pojazd cały czas stał na parkingu strzeżonym. Ponieważ organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy ani w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, to stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto Sąd dodał, że chociaż w art. 130a ust. 10 ustawy Prawa o ruchu drogowym nie ma mowy o terminie, w jakim starosta powinien wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu, to nie oznacza to całkowitej dowolności organu w tym zakresie. Organ powinien podjąć działania, aby zminimalizować generowane koszty.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.). O przyznaniu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, a konkretnie:

1. art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze) w związku z art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że "Starosta występuje zatem z wnioskiem do sądu cywilnego, jednak, w ocenie sądu, winien z takim wnioskiem wystąpić bez zbędnej zwłoki. [...] w miarę rozsądnym terminie" mimo uznania, że "w przepisie art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym nie ma mowy o terminie, w jakim starosta powinien wystąpić z wnioskiem do sądu cywilnego o orzeczenie przepadku pojazdu", a sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a nadto zastosowanie danej normy praw nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, bowiem sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej,

2. art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego, jako właściciela pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązku poniesienia jedynie części kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, odpowiadających "kosztom uzasadnionym", tj. kosztom "które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania",

3. art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) i art. 130a ust. 1, 2 i 5c Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2010 r.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstałych do 3 września 2009 r. nie miało podstawy prawnej,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym poprzez uznanie, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy ani w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania zawierających precyzyjne wytyczne dla organu co do sposobu ponownego przeanalizowania okresu, za jaki skarżący jest obowiązany ponieść koszty związane z przechowywaniem pojazdu, mimo dysponowaniem kompletnym materiałem dowodowym.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego, odpowiadające wynagrodzeniu radcy prawnego. Ponadto Kolegium zrzekło się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że nie zgadza się z poglądem Sądu, że wysokość kosztów obciążających właściciela usuniętego pojazdu powinna podlegać kontroli organów administracji publicznej w aspekcie długości przechowywania pojazdu na parkingu i zostać ustalona w kwocie odpowiadającej wysokości "kosztów uzasadnionych". Zdaniem Kolegium z żadnej regulacji prawnej nie wynika podstawa prawna do miarkowania wysokości tej kwoty ani stosowania w tym celu jakichkolwiek kryteriów ocennych, w szczególności odnoszących się do takich pozaprawnych pojęć jak "koszty uzasadnione", czy "koszty będące normalnym następstwem niewłaściwego zachowania". Decyzja taka jest niewątpliwie decyzją związaną, przy której podejmowaniu organ nie może skorzystać z uznania administracyjnego i orzec inaczej niż nakazuje mu ustawa. Art. 130a ust. 10k Prawa o ruchu drogowym wprowadził zakaz wydania decyzji, o której mowa w art. 130a ust. 10h, po upływie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, o tyle brak jest analogicznej regulacji prawnej dotyczącej okresu, w którym dopuszczalne jest wydanie wzmiankowanego orzeczenia sądu, czy wystąpienie z wnioskiem o jego wydanie. Sąd nie poświęcił również uwagi istotnym okolicznościom leżącym po stronie właściciela pojazdu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas gdy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ten drugi przypadek występuje, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji są wadliwe i powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zauważyć trzeba, że ustalone przez organy koszty związane z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu za okres od 24 września 2008 r. do 13 czerwca 2017 r. zostały podzielone przez Sąd pierwszej instancji na dwa okresy: od 24 września 2008 r. do 3 września 2010 r. oraz od 4 września 2010 r. do 13 czerwca 2017 r. Cezurę stanowiło wejście w życie w dniu 4 września 2010 r. ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) i wynikająca z niej nowelizacja przepisu art. 130a Prawa o ruchu drogowym. W przepisie tym został dodany m. in. ust. 10h, który stanowi, że "[k]oszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta". Dopiero zatem od dnia wejścia w życie tego przepisu starosta został upoważniony do wydawania decyzji o kosztach. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przepis przejściowy art. 13 ww. ustawy z 22 lipca 2010 r., który dotyczy kosztów przechowywania pojazdów, którymi został obciążony Skarb Państwa, dotyczy tylko pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia upływał od 11 czerwca 2009 r. do 4 września 2010 r. Przepis ten nie daje jednak podstawy do wydania decyzji w kwestii ustalenia kosztów właścicielowi pojazdu, będącemu nim w dniu wydania decyzji o usunięciu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3254/14 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że dopiero od 4 września 2010 r., tj. wejścia w życie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, Starosta P., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jako organ odwoławczy, zyskały podstawę prawną do wydania decyzji obciążającej właściciela pojazdu kosztami związanymi z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu. Z tego też względu jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. i art. 130a ust. 1, 2 i 5c Prawa o ruchu drogowym (zarzut 3). W tej też części kontrolowane decyzje organów obu instancji okazały się być wadliwe.

Oceniając z kolei argumentację Sądu pierwszej instancji odnośnie drugiego z ww. okresów (po 4 września 2010 r.), zauważyć trzeba, że w skarżonym wyroku nie podważono co do zasady obowiązku skarżącego (właściciela pojazdu) ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu, ale zakwestionowano ich wysokość z uwagi na opieszałość organu, która przyczyniła się w ocenie Sądu do zwiększenia wysokości tych kosztów. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wysokość kosztów obciążająca skarżącego winna zostać ograniczona do "uzasadnionych kosztów", a więc tych, które powstały w związku z niewłaściwym zachowaniem właściciela pojazdu. Z tak przedstawionym poglądem jednak nie sposób się zgodzić, bowiem pozostaje on w oderwaniu tak od treści przepisu art. 103a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, mechanizmu obliczania kosztów związanych m. in. z przechowywaniem pojazdu, jak i charakteru prawnego decyzji wydawanej na tej podstawie.

Zauważyć trzeba, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji przesłanka "uzasadnionych kosztów" jest pozaustawowa i nie została wymieniona w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten wprowadza dwie zasady. Pierwsza, odpowiedzialności właściciela pojazdu za koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu – "[k]oszty (...) ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu (...)". I druga, że obciążenie tymi kosztami następuje na podstawie decyzji starosty – "[d]ecyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta". Wysokość kosztów i opłat jest ustalana w drodze uchwały rady powiatu zgodnie z art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, z uwzględnieniem maksymalnej wysokości stawek i mechanizmu ich waloryzacji określonych w ust. 6a – ust. 6d tego przepisu. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, właściciela pojazdu obciąża się kosztami, o których mowa w art. 130a ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, niezależnie od tego, jaka była rzeczywista ich wysokość i bez względu na okoliczności, którymi kierowała się naruszająca prawo osoba pozostawiając pojazd w miejscu niedozwolonym, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie, prowadząc pojazd bez wymaganego obowiązkowego ubezpieczenia. Nie jest dopuszczalne "miarkowanie" wysokości tych kosztów. Zostały one ściśle określone w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 i 6a (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 279/17, 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1971/17 i 20 września 2019 r. sygn. I OSK 63/18). W powyższych przepisach, ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat za usunięcie oraz przechowywanie pojazdów nie uzależniony od faktycznej ich wysokości w konkretnym przypadku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14, 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 982/16, 4 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2773/16, 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1971/17). Tym samym przyjęcie, że wydający na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym decyzję organ, miałby prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie oceny z czyjej winy powstały te koszty zaprzeczałby działaniu tego mechanizmu, zgodnie z którym właściciel pojazdu zostaje obciążony opłatą w wysokości stałej i ryczałtowej wskazanej w uchwale, bez względu na wysokość rzeczywistych kosztów spowodowanych dyspozycją usunięcia i przechowywania pojazdu.

Prowadzenie postępowania w tym zakresie wyklucza również charakter prawny ww. decyzji. W postępowaniu, w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym organ nie ustala tego, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Kwestie te są bowiem w świetle art. 130a ust. 10e ustawy przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym w sprawie przepadku pojazdu. Decyzja zatem, o której mowa w art. 130a ust. 10h ustawy jest decyzją związaną, a zatem w sytuacji ziszczenia się przesłanek jej wydania, organ wydaje ją obligatoryjnie. Nie może on odstąpić od jej sformułowania np. z uwagi na słuszny interes strony, o którym mowa w art. 7 K.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2142/15 i 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2470/17).

Trafnie również zwraca uwagę w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określają terminu do złożenia wniosku przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Art. 130a ust. 1 wskazuje jedynie, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu oraz przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a). Skoro więc właściciel pojazdu został w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo powiadomiony o obowiązku odbioru pojazdu i o skutkach jego nieodebrania, powinien pojazd odebrać, w innym przypadku powinien liczyć się z obowiązkiem poniesienia kosztów związanych z jego przechowywaniem na parkingu strzeżonym. Z tych też powodów, nie można podzielić oceny zaprezentowanej w skarżonym wyroku, że prowadziłoby to do świadomego przerzucania na właściciela pojazdu kosztów postępowania wraz z kosztami wynikłymi z bezczynności organu, a co narusza zasady demokratycznego państwa prawa. I choć rację ma Sąd pierwszej instancji, wskazując na doniosłość obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania przez organ administracji, to jednak nie można pomijać przy tym całkowitej bierności strony postępowania, która nigdy pojazdu nie odebrała, wiedząc o jego usunięciu i kosztach z tym związanych. Skarżący był od samego początku świadomy, co przyznał m.in. w skardze, że samochód stanowiący jego własność został usunięty z drogi i umieszczony na strzeżonym, a w związku z tym płatnym, parkingu. Ponadto został prawidłowo powiadomiony 29 lipca 2017 r. przez organ o nieodebraniu pojazdu i powiadomiony o wynikających z tego skutkach. Pomimo tego nie odebrał samochodu dobrowolnie, Fakt przebywania w zakładzie karnym nie uniemożliwiał mu umocowania do tej czynności innej osoby. Z tego też względu nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do konieczności zastosowania wykładni rozszerzającej przepisu art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym z uwagi na argumenty natury systemowej, czy konstytucyjnej, skoro skarżący jako właściciel pojazdu do czasu orzeczenia o jego przepadku na rzecz Powiatu P. nie wykazał żadnego zainteresowania swoim pojazdem, czy też kosztami związanymi z jego przechowywaniem. Nie można również nie dostrzec, że w ustawie przewidziano mechanizmy ochrony przed nadmiernym generowaniem kosztów przechowywania pojazdu, wyznaczając maksymalny, pięcioletni termin wydania decyzji, o której mowa w ust. 10h, od uprawomocnienia się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu (art. 103a ust. 10k) oraz egzekucji należności ustalonych decyzją (art. 103a ust. 10l Prawa o ruchu drogowym). Ustawodawca nie zdecydował się przy tym na określenie maksymalnego okresu do złożenia wniosku do sądu o przepadek pojazdu (art. 103a ust. 10), chociaż działanie tego przepisu zostało wyłączone w sytuacji, gdy okoliczności wskazują, że nieodebranie nastąpiło z przyczyn niezależnych od właściciela lub osoby uprawnionej (art. 103a ust. 10c).

Z przyczyn powyżej wskazanych zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 7, art. 10 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP (zarzut 1), art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym (zarzut 2) oraz

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym (zarzut 4). Skarżący kasacyjnie organ odwoławczy wykazał brak podstaw prawnych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania, które koszty związane z przechowywaniem pojazdu były "uzasadnione", a więc powstały w związku z niewłaściwym zachowaniem właściciela pojazdu, a które związane były z opieszałością organu.

Jako niezasadny należało z kolei ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 5). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają z przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji. Za pomocą tak przedstawionego zarzutu nie można natomiast kwestionować merytorycznej poprawności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

Końcowo zauważyć również trzeba, że powołane w wyroku orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie było przedmiotem kontroli kasacyjnej, prócz wyroku tego Sądu z 10 października 2017 r., od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2990/17. W orzecznictwie Sądu II instancji odnaleźć można jednak przeciwne stanowisko zajęte w wyroku z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2470/17, do którego przychylił się także Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną z przyczyn powyżej wskazanych.

Wyjaśnić należy, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej i wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej od Sądu I instancji oceny prawnej, charakter wiążący w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. ma ocena prawna Sądu II instancji. Z tego względu w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji, obciążając skarżącego kosztami związanymi z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, uwzględnią stanowisko zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.