Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 900/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 203 pkt 1, 205 par. 2, 200, art. 193, art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 55, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. i D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2617/15 w sprawie ze skargi A. N. i D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. N. i D. N. solidarnie kwotę 10 441 (dziesięć tysięcy czterysta czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A. N. i D. N. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 roku, którym oddalono skargę wyżej wymienionych od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 r., został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmujący obszar obrębu [...], w tym nieruchomość skarżących stanowiącą dz. ew. nr [...]. Przed uchwaleniem niniejszej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość skarżących była położona na terenach rolnych oznaczonych symbolem R/R, a po uchwaleniu nowego planu jej przeznaczenie uległo zmianie – znajduje się na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne i usługi, oznaczone symbolem "9.P/U".

Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 r., dla terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne i usługi oznaczonych symbolem IV U, ustalono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. opłaty pianistycznej) na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Skarżący aktem notarialnym Nr [...] z dnia [...] 2013 roku zbyli, jako współwłaściciele - na zasadach wspólności ustawowej - w drodze umowy sprzedaży.

Wskutek wskazanej zmiany, celem ustalenia opłaty planistycznej, na zlecenie Gminy wykonany został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy z dnia 11 maja 2013 r; określający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu. Skarżący z uwagi na szereg zarzutów co do rzetelności i prawidłowości operatu wystąpili do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu, które negatywnie oceniło w/w operat. Wobec powyższego organ zlecił wykonanie nowego operatu temu samemu rzeczoznawcy. Pismem z dnia 12 maja 2014 roku strona skarżąca poinformowała organ o wszczęciu przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, wobec wyznaczonego przez organ rzeczoznawcy, postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, skutkiem czego został on wyłączony od udziału w postępowaniu (postanowienie z dnia 27 maja 2014 roku). Następnie Burmistrz [...] zlecił wykonanie kolejnego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy D. S. sporządziła operat szacunkowy noszący datę 30 lipca 2014 r. określający obie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu a następnie dokonała jego korekty w dniu 30 września 2014 roku określając wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę 638 430,00 zł. Natomiast po uchwaleniu nowego planu, w następstwie którego zostało zmienione przeznaczenie nieruchomości stanowiącej własność A. i D. małżonków N. wartość jej ustalono na kwotę 933 443,00 zł, czyli wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu nowego planu wyniósł 295 013,00 zł. W operacie szacunkowym noszącym datę 30 września 2014 roku rzeczoznawca wskazał, że w korekcie dodatkowo uwzględniono przy wycenie wartości działki przed zmianą planu miejscowego m.in. dodatkowy współczynnik korygujący w wysokości 1.1., co wcześniej zostało błędnie pominięte.

Na wielokrotne wnioski pełnomocnika skarżących organ udzielał odpowiedzi załączając wyjaśnienia rzeczoznawcy, w tym odnośnie sporządzenia korekty operatu szacunkowego z dnia 30 września 2014 r. uwzględniającej przy wycenie wartości działki przed zmianą planu miejscowego m.in. o dodatkowy współczynnik korygujący w wysokości 1.1., jak również wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę w zakresie znaczenia noty interpretacyjnej ujętej w operacie; wpływu przystąpienia przez gminę już w 2006 r. do zmiany miejscowego planu zagospodarowania obejmującego obszar [...] na nową wartość nieruchomości; obliczania wag atrybutów cenotwórczych; przeznaczenia w planie zagospodarowania przyjętych do wyceny nieruchomości rolnych ocenie min. i max.; ewentualnej możliwości zagospodarowania nieruchomości na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] 2015 roku Burmistrz [...] powołując się na art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ustalił w stosunku do A. i D. małżonków N. opłatę planistyczną w kwocie 88 503,90 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wysokość naliczonej opłaty pianistycznej wynika z różnicy pomiędzy wartością nieruchomości skarżących pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Radzyminie nr 430/LI/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. nr 62, poz. 293 z dnia 20 października 1998 r.), gdzie działka ta położona była na terenach rolnych oznaczonych symbolem "R/RZ" na rysunku planu, a wartością ww. nieruchomości pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Radzymin zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Radzyminie nr 41/V11/2011 z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. nr 85, poz. 2733 z dnia 24 maja 2011 r.), gdzie działka ta położona jest na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne i usługi oznaczonych symbolami "9.P/U". Podstawę prawną ustalenia powyższej opłaty planistycznej stanowią w/w przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i D. małżonkowie N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania A. i D. małżonków N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2015 roku

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że operat (korekta) z dnia [...] 2014 r. został wykonany zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109). Organ odwoławczy wskazał, że operacie przy szacowaniu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze przy użyciu metody korygowania ceny średniej, gdzie zgodnie z § 4. 4 powołanego rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, iż analizę rynku (rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenie Miasta i Gminy [...]) przeprowadzono prawidłowo. Biegły wyjaśnił wszystkie kwestie dotyczące wyboru nieruchomości podobnych. Do porównań wzięto nieruchomości mające cechy wspólne zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z opinii biegłego z 30 września 2014 r. wynika, że wartość nieruchomości wzrosła wyłącznie z powodu wejścia w życie nowego planu miejscowego. Stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]ostatecznie uznało, iż nie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] 2015 roku wnieśli A. i D. małżonkowie N., którzy zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie skarżących wycena nieruchomości przedstawiona w operacie szacunkowym zawiera błędy poprzez twierdzenie organu II instancji, że wykonywanie przez biegłego czynności (których wynikiem był operat szacunkowy) na podstawie nie istniejących w przepisach prawa not interpretacyjnych stanowi prawidłowy i prawnie skuteczny sposób dokonania wyceny, co stanowi powielenie błędnego założenia organu I instancji.

Wskazali na naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie § 55 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie przez organ, że operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji oraz dalsze wyjaśnienia biegłego zawierał wszystkie obligatoryjne elementy. Nadto wskazali na naruszenie art. 78 §1 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ II instancji, że istniała podstawa do odmowy przez organ I instancji przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego przez stronę w pismach z dnia 8 grudnia 2014 roku i 9 marca 2015 roku, art. 123 §1 w zw. z art. 78 §1 k.p.a. w zw. z art. 10§ 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ II instancji, że pomimo naruszenia przez organ I instancji obowiązku wydania postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego strony zawartego w piśmie z dnia 9 marca 2015 roku (dot. charakteru not interpretacyjnych oraz wag cech zastosowanych przez rzeczoznawcę). Skarżący podnieśli również zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., polegający na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskutek braku pełnego wyjaśnienia jego podstawy faktycznej, braku rozważań dotyczących analizy treści dwóch wzajemnie wykluczających się operatów autorstwa rzeczoznawcy D. S. W skardze podniesiono nadto zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na braku rzetelnego zbadania całokształtu okoliczności niniejszej sprawy poprzez: brak analizy przyczyny ogromnej różnicy w wynikach wszystkich operatów sporządzonych na zlecenie organu I instancji, braku wskazania jak przebiegała dokonana przez organ ocena operatów w sytuacji gdy każdy z 4 sporządzonych na zlecenie organu operatów zawierał zasadnicze różnice i finalnie dlaczego organ nie powziął wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzonego ostatniego operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z treścią którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, możemy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 11 wspomnianej ustawy przewiduje, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy, którzy sporządzają w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Przepisy w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami w dziale IV stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151).

Szczegółowe zasady dokonywania oceny nieruchomości określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zgodnie z § 50 ust 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Z kolei przepis § 50 przewiduje w ust. 2, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Natomiast stosownie do obowiązującego od dnia 7 października 2005 r. § 50 ust. 3 w/w rozporządzenia, w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej, przy czym istotną okolicznością jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj oobiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości muszą być bezpośrednim następstwem uchwały Nr 41/V11/2011 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 27 kwietnia 2011 r., którą został zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmujący obszar obrębu [...], która weszła w życie z dniem 24 czerwca 2011 r. Uchwała powyższa ustaliła, dla terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne i usługi, oznaczonych symbolem IV U. stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. opłaty pianistycznej) na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Według zapisów tego planu przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę gruntu o nr ew. [...] przy zbiorczej drodze gminnej, położona jest obecnie na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne i usługi (9.P/U). W poprzednio obowiązującym na tym terenie planie znajdowała się w terenach rolnych oznaczonych symbolem "R/Rz" i nie była zabudowana.

W ocenie Sądu operat, w oparciu o który organy ustaliły wzrost wartości nieruchomości skarżących, został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego i swoją ocenę w tej mierze oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Operat ten jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został ponadto przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do wykonywania tego rodzaju dokumentów.

Przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc pod uwagę położenie wycenianej nieruchomości. Przedmiotową działkę porównano na rynku I z 15 nieruchomościami podobnymi, a na rynku II z 11 nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne Uwzględniono również warunki zawierania tych umów oraz cechy tychże nieruchomości. Jak wynika ze sporządzonego w sprawie operatu, w niniejszej sprawie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w/w rejonu Gminy [...] obejmujący obszar obrębu [...], na wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości (pkt 11 operatu szacunkowego).

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, sprowadzające się do uznania operatu szacunkowego z dnia 30 września 2015 roku, szacującego wartości przedmiotowej nieruchomości, za nieprawidłowy. Skarżący nie przedstawili w tym zakresie żadnych dowodów, ograniczając się jedynie do wielokrotnego żądania od rzeczoznawcy składania wyjaśnień i przeczenia dokonanych przez niego ustaleń. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja jest zbliżona do osoby zaufania publicznego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu orzekającego, w oparciu o kryteria art. 80 k.p.a. Ocena ta, w tym również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości merytorycznych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości podobnych do transakcji przyjętych do porównań, sposobu szacowania nieruchomości, powołania w operacie not interpretacyjnych oraz wag cech zastosowanych przez rzeczoznawcę bez szczegółowego wyjaśnienia ich charakteru, przyjętego zakresu i podstawy zastosowania są bezpodstawne. Odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, nie podlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie przepisu art. 80 k.p.a., jak również ocenie sądu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, iż wbrew twierdzeniu skarżących, biegła wielokrotnie składała wyjaśnienia, stanowiące odpowiedzi na pytania skarżących (k. 209 akt adm., str. 9 operatu- korekty z dnia 30 września 2014r roku), w tym odnośnie noty interpretacyjnej, które nie stanowią, jak wyjaśniła, podstawy do dokonania wyliczenia wartości nieruchomości, a dotyczą procedury postępowania przy zastosowaniu korygowania ceny średniej (k. 206 akt adm. str.12 w/w operatu). Skarżący, chcąc skutecznie je zakwestionować, winni byli wykazać sprzeczność powyższych not interpretacyjnych z w/w ustawą, czego nie dokonali.

Podsumowując Sąd I instancji przyjął, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a ustalona w nim wartość ustalona została w sposób wymagany przez przepisy prawa materialnego, co prawidłowo zważył organ I instancji. Rzeczoznawca w operacie (str. 16 i 17 operatu - k. 200-201 akt adm.) określił główne cechy rynkowe wpływające na wartość gruntu. Powyższe nie potwierdza zarzutów skargi, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę okoliczności, na które zwracała uwagę strona w toku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wszelkie wątpliwości zostały w sposób przejrzysty wyjaśnione. Okoliczność, iż skarżący nie zgadzają się z dokonaną wyceną nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu, który w sposób oczywisty spowodował wzrost wartości nieruchomości na skutek możliwości jej zainwestowania, nie może stanowić podstawy do wzruszenia prawidłowo wydanych decyzji.

Nie było również zdaniem Sądu I instancji podstawy prawnej ani zasadności ustosunkowywania się przez organy do dowodów w sprawie wyeliminowanych tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., który został negatywnie oceniony opinią Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. N. i D. N., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Ww. wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

1) art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że wykonywanie przez biegłego czynności (których wynikiem był operat szacunkowy) na podstawie nieistniejących w przepisach prawa not interpretacyjnych stanowi prawidłowy i prawnie skuteczny sposób dokonania wyceny w sytuacji, gdy z treści powoływanej przez biegłego noty interpretacyjnej nr 1 ani żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa nie wynika prawo biegłego do dokonania wyceny w sposób dowolny, z pominięciem szczegółowej analizy i matematycznych wyliczeń, które powinny zostać ujawnione w aktach postępowania

2) § 55 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez uznanie przez Sąd, że operat szacunkowy będący podstawą wydania decyzji zawierał wszystkie obligatoryjne elementy w sytuacji, gdy w opinii biegłego nie wskazano jak konkretnie zostały obliczone (okazanie procesu matematycznego oraz jego źródła, które zgodnie z przepisami powinno mieć osadzenie w szczegółowej analizie) wagi atrybutów cenotwórczych dla gruntów poddanych do porównania w operacie, a zatem w sytuacji, gdy wagi cech rynkowych przyjęte zostały w operacie bez jakiejkolwiek analizy (ew. na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej) - operat nie posiadał cech realnie umożliwiających jego weryfikację, która powinna być możliwa nie tylko przez samorząd zawodowy ale i stronę oraz organ, które nie posiadają wiadomości specjalnych, co godzi jednocześnie w zasadę przekonywania,

3) art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. nr 199 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie przez Sąd (w ślad za organem I i II instancji), że operat z którego organ zaczerpnął wiedzę na temat różnicy w wartości nieruchomości zawiera w sobie wszelkie dane wymagane przez ww. przepisy prawa a zatem stanowi niewadliwy dowód w sprawie;

4) art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie przez Sąd badający legalność postępowania organów I i II instancji, że prawidłowy pod względem formalnym jest operat szacunkowy, będący postawą do wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie szacunkowym nie zastosował żadnej aktualizacji cen mimo znacznego upływu czasu, zaś przepis prawa (art. 153 ust. 1 ugn) jednoznacznie stanowi, że taki element operatu ma charakter obligatoryjny, zaś do zbadania takiej okoliczności przez sąd nie potrzeba wiadomości specjalnych

II. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie dostrzegł (mającego istotny wpływ na wynik sprawy) naruszenia przez organy administracji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] 2015 roku została wydana bez podstawy prawnej - oparto ją na niezgodnie z prawem ustalonej różnicy w wartości nieruchomości, wynikającej z operatu obarczonego brakami i wadami, powodującymi konieczność usunięcia go z obrotu prawnego i zlecenia przez organ I instancji ponownego sporządzenia operatu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 §1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie dostrzegł mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy administracji art. 78 §1 k.p.a., w sytuacji odmowy przez organ I instancji przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego przez stronę w pismach z dnia 8 grudnia 2014 roku i 9 marca 2015 roku (którego przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia a dotyczące uzupełnienia operatu o obligatoryjne elementy, cechy realnie umożliwiające jego weryfikację - żądanie strony do przedstawienia konkretnej (także matematycznej) analizy, zgodnie z którą biegły przyjął konkretne wartości liczbowe dla poszczególnych cech),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 §1 w zw. z art. 78 §1 k.p.a. w zw. z art. 10 §1 kpa polegające na tym, że Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie dostrzegł (mającego istotny wpływ na wynik sprawy) naruszenia przez organy administracji art. 123 § 3 w zw. z art. 78 §1 k.p.a. w zw. z art. 10 §1 kpa w sytuacji, gdy organ I instancji bezzasadnie odstąpił od obowiązku wydania postanowienia o oddaleniu wniosku dowodowego strony zawartego w piśmie z dnia 9 marca 2015 roku (dot. charakteru not interpretacyjnych oraz wag cech zastosowanych przez rzeczoznawcę) - po milczącym oddaleniu przez organ I instancji wniosku strony o złożenie przez biegłego uzupełnienia do operatu o kwestie mające pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia, Burmistrz [...] natychmiast wydał decyzję w sprawie uniemożliwiając stronie końcowe wypowiedzenie się odnośnie zebranego materiału dowodowego oraz poinformowanie o zleceniu poddania operatu ocenie samorządu zawodowego,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p,p.s.a. w zw. z art. 7, 8,11 oraz 84 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd wydający wyrok, że nie jest naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy składanie przez organ I instancji wyjaśnień w imieniu rzeczoznawcy na pytanie skierowane przez stronę o źródło i charakter not interpretacyjnych w sytuacji, gdy na organie spoczywa obowiązek oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nie wypowiadanie się w imieniu autora opracowania odnośnie spraw wymagających wiedzy specjalnej i tym samym samodzielne uzupełnienie przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego, co zostało zaakceptowane przez organ II instancji

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 11 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, że nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenie przez organy administracji obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób respektujący zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej - zaakceptowanie przez Sąd postawy organu II instancji, aprobującej bierną postawę organu I instancji w prowadzonym postępowaniu dowodowym oraz nie dokonaniu przez organ I ani II instancji samodzielnej, wnikliwej i całościowej analizy materiału dowodowego, w tym odmowę skarżącej prawa do uzyskania informacji, które stanowić powinny obligatoryjny element operatu szacunkowego w sytuacji, gdy Sąd powinien był uchylając decyzję organu II Instancji udzielić odpowiednich wskazówek odnośnie prowadzonego postępowania, co mogłoby spowodować zobowiązanie przez organ biegłego do uzupełnienia operatu o konkretne dane, których żądała strona postępowania,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 10 w zw. z art. 73 i 78 k.p.a., polegające na tym, że Sąd dokonujący oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie dostrzegł mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy administracji art. 10 w zw. z art. 73 i 78 k.p.a. (naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) polegającego na uznaniu przez organ II instancji za prawidłowe niepouczenia przez organ I instancji strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia po zamknięciu postępowania dowodowego (którego dokonano poprzez "milczące" oddalenie wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie strony z dnia 09 marca 2015r.) i niewstrzymanie się przez organ I instancji z wydaniem decyzji do czasu złożenia przez stronę stosownego oświadczenia (informacji o skierowaniu operatu do oceny) upływu ustawowego terminu,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd wydający wyrok i badający legalność rozstrzygnięcia organu II instancji za nienaruszające art. 9 i 11 k.p.a. wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji tego organu nie wynikało w szczególności:

– na jakiej podstawie organ II instancji uznał operat z dnia 30.09.2015r. za prawidłowy w sytuacji braków obligatoryjnych elementów operatu oraz

– jakie cechy operatu spowodowały, iż organ II instancji uznał go za wykonany zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych w sytuacji gdy do takiego osądu potrzebne jest posiadanie wiadomości specjalnych oraz

– na jakich przesłankach opierał się organ II instancji wydając osąd o prawidłowej analizie rynku zawartej w operacie, w którym z pism rzeczoznawcy D. S. (lub na której stronie operatu) udzielono, zdaniem organu, odpowiedzi na pytanie odnośnie not interpretacyjnych oraz brak wskazania konkretnych podstaw obliczeń wag cech nieruchomości przyjętych w operacie, a zatem na jakiej podstawie organ II instancji uznał, że biegły odpowiedział na pytanie Skarżących, dając tym samym podstawę do zakończenia postępowania dowodowego i wydania decyzji

8) naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia twierdzeń nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym — w zakresie w jakim Sąd wskazał jakoby skarżący w skardze do WSA w Warszawie podnosili jakiekolwiek zarzuty odnośnie wyboru przez biegłego nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy taki zarzut nie był przedmiotem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, chociaż nie wszystkie. Za usprawiedliwione należy uznać w szczególności zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. - dalej także jako "rozporządzenie") oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. - dalej także jako "u.g.n").

Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) –"u.p.z.p.", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto zbycie nieruchomości przez jej właściciela musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądowym utrwalonym jest pogląd, że każdy wzrost wartości nieruchomości, choćby nieznacznie tylko podnoszący jej dotychczasową wartość (przekładającą się na atrakcyjność i cenę) skutkuje, w przypadku jej zbycia, wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1810/07, Lex nr 509156).

Z treści art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wynika, że zasady określenia wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określenia tej wartości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), który winien zostać sporządzony zgodnie ze szczegółowymi zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ rozstrzygający sprawę jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego tak jak każdy inny dowód w sprawie, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) – " k.p.a.". Ustalić czy jest on zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 172/11, CBOSA). Nie może podlegać pozytywnej ocenie brak charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 jak i § 56 w/w rozporządzenia Rady Ministrów prowadzi bowiem do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozytywna ocena operatu przedstawiona przez Sąd I instancji, z uwagi na podniesione zarzuty, nie mogła zostać zaakceptowana.

Zauważyć należy, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona jak i organy administracyjne ustalające wysokość opłaty planistycznej, a następnie sąd administracyjny oceniający legalność wydanej w tym przedmiocie decyzji muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same uwagi dotyczą również istotnych do ustalenia wartości nieruchomości okoliczności jak analiza zamian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, ewentualnego zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika korygującego cenę (tzw. współczynnik K), podanie informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag.

Nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, powierzchnię, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Odnosząc te uwagi do ocenianego operatu szacunkowego stwierdzić należy, że większość nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej według przeznaczenia, przed zmianą przeznaczenia w następstwie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego (grunty rolne), nie zawiera wcale (nieruchomości wymienione z tabeli na stronie 14 operatu pod pozycjami 11,14 i 15, wskazano tylko, że są to nieruchomości rolne) lub zawiera opisane wybiórczo cechy (nieruchomości wskazane np. pod poz. 4,10, 13), które pozwalają na ich zindywidualizowanie, co uniemożliwia weryfikację trafności doboru nieruchomości podobnych oraz trafności oceny ich cech. Jakie to są cechy rynkowe rzeczoznawca wymienił na stronie 13 operatu szacunkowego.

Natomiast wartość nieruchomości wycenianej, przy uwzględnieniu jej nowego przeznaczenia pod zabudowę produkcyjną i usługi, została oszacowana przy wykorzystaniu – jako nieruchomości podobnej – nieruchomość przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową z usługami, część przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej przy jednoczesnym braku uzasadnienia przez rzeczoznawcę dokonania takiego wyboru przy znacznej ilości nieruchomości podobnych. Dotyczy to nieruchomości położonej w miejscowości [...] (strona 19 operatu).

Podnieść należy, że opis samej nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny nie jest zupełny tzn. nie zostały określone wszystkie jej przymioty mogące mieć wpływ na wynik wyceny, a dotyczące stanu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Podano, że nieruchomość nie jest uzbrojona, nie podano jednak czy i w jakiej odległości od tej nieruchomości znajdują się sieci uzbrojenia technicznego, co ma wpływ na stopniowanie oceny tej cechy jako korzystnej, średniej lub słabej. Uniemożliwia to weryfikację przyjętej przez rzeczoznawcę wagi tej cechy jako "korzystna".

Dokonując analizy i charakterystyki rynku lokalnego w kontrolowanym operacie podano, że ceny na rynku są stabilne. Brak jest jednak w operacie tym uzasadnienia tego istotnego do dokonania wyceny nieruchomości stwierdzenia.

Odnośnie oceny wagi dostępności do urządzeń infrastruktury technicznej stwierdzić należy, że ocena ta nie jest precyzyjna. Nie podano o jakie sieci chodzi, czy o jedną, dwie czy trzy oraz nie rozstrzygnięto jednoznacznie kryterium odległości pozwalającej rozdzielić ocenę "średnią" od "słabej". Przy ocenie "średniej" odległość tą określono na powyżej 0,5 km, a przy ocenie "słabej", gdy infrastruktura jest w znacznej odległości (nie ostre kryterium "powyżej 0,5 km" i "w znacznej odległości").

Zauważyć również należy, że w operacie szacunkowym noszącym datę 30 września 2014 roku, rzeczoznawca zastosował współczynnik K w wysokości 1,1 przy ustaleniu wartości nieruchomości przed zmianą przeznaczenia (str. 16 operatu). Uzasadniając przyjęciem tego współczynnika, wskazał na potencjalną możliwość nierolniczego wykorzystania nieruchomości w związku z jej położeniem. Jest to uzasadnienie zbyt ogólne, albowiem wszystkie nieruchomości podobne z uwagi na potencjał nierolniczego wykorzystania uzyskały wysokie ceny.

Zauważyć się daje również, że ocena niektórych cech zawarta w tabeli na stronie 15 operatu dotyczącej charakterystyki nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównania nie są zgodne ze stanem faktycznym. Odnośnie oceny cechy lokalizacji szczegółowej nieruchomości wycenianej przyjęto ocenę "korzystną" tj. otoczenie stanowi m.in. zabudowa techniczno- budowlana podczas, gdy w opisie jej wskazano jako otoczenie – "w okolicy dominują tereny niezabudowane, rolne, zabudowa mieszkaniowa czyli winna być ocena "średnia" (strona 13 i 14 operatu). Podobnie oceniono cechę dostępu do urządzeń infrastruktury nieruchomości przyjętej do porównania. Przyjęto ocenę "średnią", czyli odległość ta winna wynosić ponad 0,5 km, a wynosi mniej niż 0,5 km, czyli winna to być ocena "korzystna".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok, a w związku z tym, że istota sporu została dostatecznie wyjaśniona rozpatrzył skargę. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, wyżej przedstawione stanowisko przesądza o tym, że organy administracji nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oparły się na niepełnym materiale dowodowym, a sporządzony operat szacunkowy w oparciu, o którego ustalenia ustalono wysokość opłaty planistycznej nie spełniał warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono również zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i organu I instancji.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa zarówno procesowego jak i materialnego. Przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. zamieszczony jest w dziale V tejże ustawy dotyczącym działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Jego adresatem są rzeczoznawcy majątkowi i nakłada na nich obowiązek do wykonywania czynności określonych w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Przepis art. 34 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestę związane z rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości w przypadku wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem zmiany jej przeznaczenia w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Stanowi on podstawę do wymierzenia tzw. opłaty planistycznej. Przesłanki w nim wymienione zostały spełnione. Kwestią jedynie sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości i zastosowania przepisów regulujących zasady określenia wartości nieruchomości przed i po zmianie przeznaczenia, które powyższym przepisem nie są regulowane.

Brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego naruszyły zasadę pogłębiania zaufania określoną w art. 8 k.p.a. Organy, zwłaszcza organ I instancji, informowały stronę o dokonywanych czynnościach wyjaśniających, przeprowadzonych dowodach, udzielał odpowiedzi na zapytania strony. Nie może stanowić podstawy przyjęcia naruszenia tej zasady zajęcie odmiennego stanowisko niż strona np. co do oceny przeprowadzonych dowodów, konieczności przeprowadzenia innych zawnioskowanych dowodów. Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji w sytuacji żądania przez stronę przeprowadzenia konkretnego dowodu w przypadku rozstrzygnięcia odmownego powinien powiadomić o tym fakcie stronę. Odmowa winna nastąpić w formie postanowienia, na które nie przysługuje jednak zażalenie. Rozstrzygnięcie to można zaskarżyć, jedynie składając odwołanie od decyzji.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak wydania przez organ postanowienia odmownego w przedmiocie zawnioskowanych przez stronę dowodów, wobec złożenia przez nią następnie odwołania, sam w sobie nie stanowił naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na jego wynik. Nadmienić należy, że strona wystąpiła dopiero po złożeniu skargi kasacyjnej do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego przez D. S., będąc jednocześnie świadomą, że zgodnie z art. 157 u.g.n., powyższa organizacja rzeczoznawców majątkowych jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzonego operatu.

Wbrew twierdzeniom strony nie zachodziła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę wydania objętej skargą decyzji stanowił wspomniany już przepis art. 34 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać za rażące naruszenie przepisów oparcie ustalenia okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy na sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym przez uprawnioną osobę – rzeczoznawcę majątkowego, nawet w przypadku gdy w następstwie dalszych czynności dowodowych wartość tego dowodu została skutecznie podważona. Udzielenie przez organ wyjaśnienia co do znaczenia not interpretacyjnych, w szczególności jakie jest ich znaczenie przy wydawaniu opinii nie stanowi naruszenia art. 84 k.p.a. Przepis ten wymaga zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jest to jeden z środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a.

Należy również zwrócić uwagę, że pismem noszącym datę 18 lutego 2015 roku organ I instancji poinformował stronę, że rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w formie pisemnej do zgłoszonych przez ich pełnomocnika, w piśmie z dnia 10 lutego 2015, pytań. Organ uznaje za prawidłowy sporządzony operat szacunkowy oraz udzielił pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 9 k.p.a. formułującego zasadę informowania stron, art. 10 k.p.a. mówiącego o zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 11 k.p.a. określającego zasadę przekonywania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną oceną prawną sporządzonego operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wycenianej w związku ze zmianą jej przeznaczenia będącej następstwem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednocześnie zauważyć, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiedzy merytorycznej, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 10.441 zł. Na koszty te składają się wpis sądowy uiszczony od skargi w wysokości 1771 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa 34 zł, opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 886 zł. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym za postępowanie toczące się przed Wojewódzkim sądem Administracyjnym w wysokości 3600 zł ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędy (DZ.U. z 2013r., poz. 490 ze zm.) - § 6 pkt 6, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a ( skarga została złożona w dniu 27 lipca 2015 roku) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w wysokości 4050 zł ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r., poz. 1804) - § 2 pkt 6, § 14 ust. ust. 2 pkt 2 lit. c (skarga kasacyjna została złożona w dniu 15 marca 2016 roku).