Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1285/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2a, art. 58 § 1 pkt 6, art. 60, art. 183 § 3 pkt 5, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 60 pkt 7, art. 67 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 § 2, art. 21 § 1 pkt 2, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 16/22 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w sprawie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), postanowieniem z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 16/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. (dalej zwanego "Skarżącym") na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy (dalej zwanego "Prezydentem"), w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania, postanowił odrzucić skargę.

Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym.

Dnia 8 października 2013 r. o godz. 12:32 pracownicy Cywilnej Służby Parkingowej Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie kontrolujący opłaty w strefie płatnego parkowania stwierdzili brak opłaconego postoju pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W samochodzie widoczny był bilet parkingowy ważny do godz. 10:54. Zostało wystawione wezwanie do uiszczenia dodatkowej opłaty za nieopłacony postój pojazdu. Pomimo upomnienia Skarżący nie uregulował należności, w związku z czym Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie 18 listopada 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr OP/7853/2016 i przekazał go, celem prowadzenia egzekucji, Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Zawierciu.

W dniu 21 marca 2017 r. Skarżący przekazał na konto Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie należność w kwocie 58,80 zł, w związku z czym wycofano tytuł wykonawczy. W tytule przelewu podano "opłata dodatkowa za rzekome nieuiszczenie opłaty za parkowanie 8 października 2013 r. Wnoszę o zwrot kwoty 58,80 zł". Ponadto organ stwierdził, że 22 marca 2018 r. za pośrednictwem e-maila Skarżący ponowił wniosek o stwierdzenie nadpłaty, a jednocześnie złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie.

Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, postanowieniem z 12 lipca 2018 r. nr SKO.4117.53.2018, uznało ponaglenie za uzasadnione. W związku z powyższym Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie, pismem nr MZDiT.WF.31321,847-4/18, przedstawił Skarżącemu szczegółowo swoje stanowisko w sprawie informując, że nadpłata nie została stwierdzona, a tym samym zwrot środków jest nieuzasadniony.

Pismem z 8 marca 2019 r. Skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie.

WSA postanowieniem z 27 maja 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gl 16/19), działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Pismem z 8 marca 2021 r. Skarżący ponownie wniósł do WSA skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w ww. przedmiocie.

WSA w Gliwicach postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. skargę odrzucił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega ona przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. Składanie zatem skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może ona dotyczyć innego aktu. W związku z tym, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również, zdaniem WSA, nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną.

Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 18 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 2128/21) uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że skoro wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania.

Ponadto NSA uznał, że do opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, co w konsekwencji oznacza, że opłata dodatkowa może stanowić nadpłatę w przypadku zapłacenia jej nienależnie.

Tym samym, zdaniem NSA, uznać należy, że stronie skarżącej przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej w razie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w trybie przewidzianym przez przepisy Ordynacji podatkowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z 4 kwietnia 2022 r., WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa.

Zdaniem WSA, warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one Skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 141 § 1 Op. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

WSA uznał, że skoro Skarżący nie złożył ponaglenia poprzedzającego niniejszą skargę, a wniósł jedynie ponaglenie poprzedzające poprzednią skargę (w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego nie zaś w trybie Op), nie można uznać, by dopełnił wymogów formalnych.

Dnia 16 maja 2022 r. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) nieważność postępowania w myśl art. 183 § 3 pkt 5 ppsa poprzez odrzucenie skargi bez informowania strony o składzie Sądu czym uniemożliwiono stronie złożenie wniosku o wyłączenie sędziego, a tym samym pozbawiono stronę możliwość obrony swych praw;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 60 w związku z art. 67 ust. 1 i 2 ufp poprzez uznanie, że do opłaty dodatkowej za parkowanie zastosowanie mają przepisy działu IV Ordynacji podatkowej, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że w zakresie procedury mają zastosowanie reguły Kodeksu postępowania administracyjnego;

3) obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez uznanie, że Skarżący winien składać ponaglenie więcej niż jeden raz jako warunek dopuszczalności skargi;

b. art. 53 § 2a ppsa poprzez uznanie, że Skarżący jako warunek dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie winien składać ponaglenie więcej niż jeden raz;

c. art. 190 ppsa poprzez wydanie postanowienia wbrew wykładni wskazanej w kasacyjnym orzeczeniu NSA.

Naczelny Sąd Administracyjna zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż bezpodstawny jest jej najdalej idący zarzut dotyczący spowodowaniu, przy wydawaniu skarżonego orzeczenia nieważności postępowania w myśl art. 183 § 3 pkt 5 ppsa, poprzez odrzucenie skargi bez informowania strony o składzie Sądu. W tym zakresie należy podkreślić, że art. 183 posiada tylko dwa paragrafy, zatem przepis art. 183 nie mógł zostać naruszony w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej. Mając jednak na uwadze, że zasada dyspozycyjności w odniesieniu do rozpoznania skargi kasacyjnej nie dotyczy nieważności postępowania, którą NSA zobowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu, należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. "W orzecznictwie sądowym dość często przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa wiąże się z realnym, a nie hipotetycznym pozbawieniem strony możności obrony swych praw. Przykładem takiego punktu widzenia może być wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1746/12, LEX nr 1363608, w którym podniesiono, że przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, a w drugiej kolejności – czy uchybienie to wpłynęło na możność strony działania w postępowaniu, a w końcu – czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw mimo stwierdzonych uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania." (tak w B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd II, Lex/el 2021, komentarz do art. 183). Odnosząc te rozważania do podawanych przez Skarżącego argumentów stwierdzić należy, że już pierwsza z ww. przesłanek nie została spełniona. W chwili procedowania przez Sąd pierwszej instancji nie obowiązywały żadne przepisy (na takie regulacje nie powołuje się też Skarżący), które nakazywałyby sądowi odrębnie powiadamiać strony o składzie sądu rozpoznającego ich sprawy. Dopiero po wejściu w życie – 15 lipca 2022r. – ustawy z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259) do ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) wprowadzono art. 5a, w którym zawarto obowiązek zawiadamiania uprawnionych stron – pierwszym pismem w sprawie, o składzie sądu rozpoznającym sprawę, a każdym kolejnym – jeśli skład uległ zmianie. Wobec tego, że taki obowiązek nie istniał przed 15 lipca 2022 r., kiedy sprawa była rozpoznawana przez WSA, już z tego tylko powodu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, gdyż nie naruszono przepisów postępowania, dlatego zarzuty wysuwane przez Skarżącego są bezpodstawne.

Trafne okazały się natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące uchybienia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 190 ppsa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2021 r. i w konsekwencji – odrzucenie skargi.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone.

W świetle tego przepisu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany oceną prawną NSA, która może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie omawianego przepisu oznacza, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa w praktyce może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalony po ponownym jej rozpoznaniu uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy po wydaniu orzeczenia zmienił się stan sprawy. Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim orzeczeniu NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający miały odmienne stanowisko (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., I GSK 360/06; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2021 r. stwierdził, że; "Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uznać należy, że stronie skarżącej przysługuje zatem skarga na bezczynność organu administracji publicznej w razie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w trybie przewidzianym przez przepisy Ordynacji podatkowej." NSA we wcześniejszych rozważaniach wyraził stanowisko, że opłata dodatkowa, będąca przedmiotem sporu, stanowi niepodatkową należność Skarbu Państwa i zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 pkt 7 ufp, podkreślił też, powołując się na orzecznictwo NSA, że do tej opłaty znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, z tym, że wypowiadał się wyłącznie o odpowiednim stosowaniu przepisach Działu III tej ustawy, który co należy podkreślić nie dotyczy postępowania (tego dotyczy Dział IV) lecz nosi tytuł "Zobowiązania podatkowe" i reguluje całe spektrum zagadnień merytorycznych, w tym zobowiązania podatkowe, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, jak również prawa i obowiązki następców prawnych oraz odpowiedzialność podatkową osób trzecich.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rozpoznawana sprawa została wszczęta wnioskiem Skarżącego o stwierdzenie nadpłaty nienależnie, według niego, uiszczonej kwoty tytułem opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu, w wysokości 58 zł 80 gr. Po przekazaniu przez Miejski Zarząd Dróg i Transportu w Częstochowie tytułu wykonawczego co do tej kwoty Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Zawierciu celem prowadzenia egzekucji, Skarżący uiścił tę kwotę, jednocześnie w tytule wpłaty wskazał: "Wnoszę o zwrot kwoty 58,80 zł". Następnie 22 marca 2018 r. do Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie zwrócił się z wnioskiem: "Ponawiam wniosek o stwierdzenie nadpłaty nienależnie uiszczonej opłaty 58 zł 80 gr (przelew w załączeniu) i zwrot tej kwoty." Ten stan faktyczny jest bezsporny i on był podstawą do wyrażenia przez NSA w przywoływanym orzeczeniu oceny prawnej, iż stronie przysługuje skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

WSA uwzględniając zatem stanowisko NSA winien był przeprowadzić postępowanie w sprawie skarżonej przez S. K. bezczynności w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o zwrot nadpłaty. Słusznie przy tym podnosi Skarżący, że ponaglenie w tym zakresie było już przez niego wniesione, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z 21 lipca 2018 r. (nr SKO.4117.53.2018) uznało ponaglenie za uzasadnione. Zgodnie zaś z art. 53 § 2b ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wskazuje się w doktrynie termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).

Trafnie też argumentuje autor skargi kasacyjnej, że bez znaczenia jest na jakie przepisy powoływała się strona wnosząc ponaglenie i domagając się merytorycznego rozpoznania jej sprawy (w tym wypadku Kodeksu postępowania administracyjnego czy Op), gdyż to organ i sąd ma obowiązek stosowania właściwych przepisów prawa i "podstawiać" żądania strony pod odpowiednie normy prawne oraz przeprowadzić postępowanie w oparciu o prawidłową procedurę, strona zaś nie musi powoływać żadnych przepisów, aby jej żądanie – jeśli okaże się słuszne – zostało pozytywnie załatwione. Tak więc wniesione już przez Skarżącego, w czasie postępowania wywołanego wnioskiem o zwrot nadpłaty, ponaglenie spełnia określony art. 53 § 2b ppsa. w związku z art. 52 § 1 tej ustawy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Dlatego też trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niezłożenia ponaglenia było błędne i uchybia treści art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.

Nietrafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA art. 53 § 2a ppsa, który to przepis nie był w sprawie stosowany i nie miał on zastosowania, gdyż dotyczy innych – niż akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa – aktów, a nie skargi na bezczynność. W zakresie obowiązywania powyższego przepisu mieści się bardzo szeroka kategoria skarg w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów i działań organów administracji publicznej oraz aktów i działań innych podmiotów spoza kręgu organów administracji publicznej, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, jeśli przepisy tych ustaw nie przewidują środków zaskarżenia w postępowaniu, w którym akty te zostały podjęte.

Uznając jednak, że zasadne są zarzuty, których słuszność podważa podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało postanowić, jak w sentencji. Rozpoznając sprawę WSA uwzględni przedstawione wyżej stanowisko.