Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2666/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2001 r. nr [...] 2. określa, że decyzje wskazane w pkt 1 nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2000 r. nr [...], [...] zatwierdził projekty budowlane i udzielił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej w T. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującą: budynek mieszkalny wielorodzinny czteroklapkowy, III-IV kondygnacyjny, podpiwniczony, zawierający 46 mieszkań, garaż jednoprzestrzenny dla

25 samochodów, garaż dwustanowiskowy i kotłownię gazową, wewnętrzną instalację, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacyjne, sieć i przyłącze gazu średniego ciśnienia, kanalizację teletechniczną, drogi, chodniki, parkingi w obrębie działek [...] i [...], na terenie: T., ul. [...] - [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Decyzją z dnia 12 marca 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej w T. rozbiórkę schodów o wymiarach 5x12x35 cm i pięciu słupków zabezpieczających -25 betonowych, zbrojonych zlokalizowanych na ul. [...], ograniczających dojazd od strony północnej do posesji przy

ul. [...]. Po przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2001 r. kontroli stwierdzono bowiem, iż przedmiotowe obiekty wykonane zostały wprawdzie w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie przy ul. [...]

i [...] w T.", na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże roboty te nie zostały objęte udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w T., decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył

w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w aktach sprawy brak jest kompletnej decyzji z dnia 31 marca 2000 r. o pozwoleniu na budowę, nie ustalono jednoznacznej lokalizacji spornych budowli (brak aktualnego szkicu), a nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 4 czerwca 2001 r. nr [...] nakazał inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej w T. rozbiórkę pięciu stopni schodów o wymiarach 5x12x35 cm i pięciu słupków zabezpieczających -25 betonowych, zbrojonych o wysokości 0,80 m zlokalizowanych na ul. [...], ograniczających dojazd od strony północnej do posesji przy ul. [...], położonych na działce nr [...], oznaczonych na załączniku do decyzji. Organ I instancji uznał, że budowle te wykonane zostały na podstawie zatwierdzonego przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowlanego dróg i ukształtowania terenu, obejmującego także modernizację ul. [...], lecz bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu ostateczna decyzja z dnia 31 marca 2000 r. o pozwoleniu na budowę nie obejmuje swym zakresem realizacji wymienionych budowli, a wyraźnie wyłącza je z pozwolenia. Wskazał, że stanowisko organu potwierdzone zostało przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w piśmie z dnia 22 lutego 2001 r. nr [...], [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w T., w którym podniosła, że wykonanie na ulicy [...] robót, obejmujących także budowę schodów wraz

z barierkami drogowymi miało miejsce na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z dokumentacją techniczną oraz po uzyskaniu uzgodnień w tym zakresie z Miejskim Zarządem Dróg. Nadto odwołująca się wskazała, że w dniu

15 stycznia 2001 r. Miejski Zarząd Dróg dokonał odbioru robót wykonanych przez inwestora na ul. [...].

Decyzją z dnia 19 lipca 2001 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zakres pozwolenia na budowę

i projektu zagospodarowania terenu obejmował wyłącznie drogi i chodniki w obrębie działek nr [...] i [...] na terenie przy ul. [...] - [...] w T., nie zaś na działce nr [...], na której przedmiotowe schody i słupki zabezpieczające zostały wykonane. Realizacja tych budowli na działce nr [...] została wyraźnie wyłączona z udzielonego inwestorowi ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2000 r. o pozwoleniu na budowę. W tym stanie sprawy, organ

I instancji, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zasadnie orzekł nakaz rozbiórki. Organ odwoławczy za niewystarczającą uznał podniesioną przez odwołującą się okoliczność, iż przedmiotowe budowle wykonane zostały po dokonaniu uzgodnień z Miejskim Zarządem Dróg, który jest właścicielem ulicy [...] (działki nr [...]). W odpowiedzi podkreślił, że przedmiotowe schody i słupki zabezpieczające zlokalizowane poza zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu ograniczają dojazd do posesji przy ul. [...], naruszając tym samym interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w T., podnosząc, iż sporne roboty wykonane zostały na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego dróg i ukształtowania terenu i dokumentacji technicznej. Ponadto, skarżąca wskazała, iż przed przystąpieniem do realizacji inwestycji uzyskała wymagane uzgodnienia z właścicielem - Miejskim Zarządem Dróg, który udzielił inwestorowi zezwolenia na wykonanie prac naprawczych, w tym m.in. wykonanie czterech kolejnych stopni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadmienił, że Miejski Zarząd Dróg decyzją z dnia 5 września 2001 r. nr [...] zarządził przywrócenie przez inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową w T. pierwotnego stanu geometrii ul. [...] na działce nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2004 r. pełnomocnik skarżącej - radca prawny A. R. podniosła, że argumentacja organu w świetle, której wydana przez Prezydenta Miasta w dniu 31 marca 2000 r. decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje swym zakresem wykonania spornych robót, więcej zostały one

w sposób wyraźny wyłączone z udzielonego pozwolenia, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącej inwestor uzyskał pozwolenie na wykonanie robót określonych w załączniku nr 6 na działce nr [...] (ul. [...]) w obrębie dziełek [...] i [...] i w tym obrębie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporne schody oraz słupki zabezpieczające zostały wykonane. Pełnomocnik wskazał, że sporne budowle nie ograniczyły dostępu do działki nr [...] położonej przy ul. [...], gdyż przed ich wykonaniem dostęp do niej był niemożliwy z uwagi na rozdzielenie ulicy metalową barierką, która uniemożliwiała podjazd.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na pismo procesowe podtrzymał swoje stanowisko w całości. Natomiast ustosunkowując się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącej okoliczności, iż przed wykonaniem spornych schodów i barierek zabezpieczających dojazd do działki nr [...] nie był możliwy powołał pismo Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta z dnia 14 lutego 2001 r. znak: [...], z którego treści wynika, że dostęp do działek nr [...] i [...] przy ul. [...] istnieje wyłącznie od strony działki

nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy,

w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem

1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych warunków. Materiał dowodowy nie został przez organy zebrany

i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny niniejszej sprawy nie został dokładnie wyjaśniony.

Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji orzekły bowiem nakaz rozbiórki schodów i słupków zabezpieczających wykonanych na działce nr [...], gdyż uznały,

że zakres udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę i projektu zagospodarowania terenu obejmował wyłącznie drogi i chodniki na działkach nr [...] i [...] na terenie przy

ul. [...] - [...] w T. Istotnym jest, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało

w zasadzie wyłącznie na podstawie dowodu, jakim jest pismo Wydziału Architektury

i Budownictwa Urzędu Miasta z dnia 22 lutego 2001 r. nr [...], [...] skierowane do Z. i K. R. oraz B. J. W jego treści wyjaśniono, że pomimo, iż stanowiący integralną część decyzji

o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 2000 r. zatwierdzony nią projekt budowlany dróg i ukształtowania terenu zawiera m.in. schody i słupki zabezpieczające na ul. [...]

to pozwolenia na budowę tych elementów na działce nr [...] nie udzielono inwestorowi. Udzielone pozwolenie na budowę obejmuje swym zakresem budowę dróg, chodników

i parkingów jednakże tylko na terenie działek [...] i [...]. Innych dowodów zmierzających

do wyjaśnienia zakresu robót objętych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę organy nie przeprowadziły.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawy jest czy udzielone skarżącej pozwolenie na budowę obejmuje swym zakresem także wykonane przez nią (zgodnie z zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektem budowlanym) na działce nr [...] (ul. [...]) schody wraz z zastawą w formie słupów betonowych, a w konsekwencji czy organy nadzoru budowlanego zasadnie orzekły na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakaz rozbiórki zrealizowanych obiektów.

Spór ten powstał na tle sformułowania, jakiego organ administracji architektoniczno-budowlanej użył w decyzji o pozwoleniu na budowę określając zakres robót budowlanych,

do których wykonania inwestor został uprawniony oraz teren, na którym poszczególne obiekty miały zostać zrealizowane - "udzielam (...) pozwolenia na budowę inwestycji obejmującą: (...) drogi, chodniki, parkingi w obrębie [...] i [...] na terenie: T., ul. [...] - [...] dz. nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...]."

Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 marca 2000 r. nr [...], [...], udzielił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej w T. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującą: budynek mieszkalny wielorodzinny czteroklatkowy, III-IV kondygnacyjny, podpiwniczony, zawierający 46 mieszkań, garaż jednoprzestrzenny dla 25 samochodów, garaż dwustanowiskowy i kotłownię gazową, wewnętrzną instalację, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacyjne, sieć i przyłącze gazu średniego ciśnienia, kanalizację teletechniczną, drogi, chodniki, parkingi w obrębie działek [...] i [...], na terenie: T., ul. [...] - [...] działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano,

iż została ona wydana po spełnieniu warunków ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 września 1999 r. nr [...], [...] i z dnia

13 grudnia 1999 r. nr [...], [...]. Na uwadze mieć należy, że wniosek inwestora dotyczył wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz

z infrastrukturą techniczną na terenie przy ul. [...] i [...] w T.

Powołaną decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził również sześć projektów budowlanych, w tym stanowiący załącznik nr 6 do decyzji projekt budowlany dróg i ukształtowania terenu. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 23 lutego 2000 r. nr [...] wyraził zgodę na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] dwóch wjazdów do budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz uzgodnił umieszczenie w pasie drogowym

ul. [...] chodnika i dodatkowych schodów według przedłożonego rozwiązania, stanowiącego załącznik rysunkowy i opisowy.

W myśl art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę, warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana, a organ administracji architektoniczno-budowlanej - stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy - przed wydaniem decyzji ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki i zakresu prac objętych projektem z warunkami określonymi

w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zważyć przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w którym określa się nie tylko zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także wytycza podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, zasadniczy kształt planowanej zabudowy

(por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 2283/97, LEX nr 44220, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 180/98, LEX nr 44197). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa bowiem m.in. rodzaj inwestycji, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, a warunki nią ustalone wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 42 ust. 1 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).

Organy nadzoru budowlanego w przeprowadzonym postępowaniu nie wzięły pod uwagę ustaleń zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, powołanych w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dlatego też celem wyjaśnienia spornej kwestii organ, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w tych decyzjach i na podstawie ich treści ustalić, czy przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy była budowa przedmiotowych schodów i słupków zabezpieczających wyłącznie na działkach [...] i [...] (jak przyjęły organy), czy też budowa przedmiotowych obiektów dotyczyła terenu obejmującego działkę nr [...] (ul. [...]). Jak już bowiem wskazano jednym

z elementów koniecznych decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji jest określenie rodzaju inwestycji oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Tym samym możliwym będzie ustalenie jej lokalizacji i sprecyzowanie użytego w decyzji

o pozwoleniu na budowę sformułowania "w obrębie działek (...) na terenie (...)".

W orzecznictwie przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako pierwsza, winna rozstrzygać ściśle określone w ustawie kwestie, aby pozostałe zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji zostały szczegółowo rozstrzygnięte w decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego).

Dopiero wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości powyższych kwestii pozwoli ustalić czy schody oraz słupki zabezpieczające zostały wybudowane przez skarżącą na terenie działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ winien wziąć pod uwagę i odnieść się również do przedłożonych w toku postępowania przez skarżącą uzgodnień oraz pisemnych wyjaśnień Miejskiego Zarządu Dróg (właściciela działki nr [...]) udzielonych w tym zakresie, których treść pozostaje

w sprzeczności w zawartymi w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji ustaleniami.

Na marginesie wskazać należy, że podnoszona przez organy okoliczność, iż na skutek budowy przedmiotowych schodów i słupków zabezpieczających dostęp do działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] stał się niemożliwy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie

w przedmiocie nakazu rozbiórki wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

W świetle przepisu art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu

art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.