Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 827/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1a, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 70 pkt 6 lut. b
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 142
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 l;it. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Parku Krajobrazowego kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lutego 2014 r., A.P. złożył do Burmistrza Miasta i Gminy R. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej, składającej się z budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i wiaty na maszyny rolnicze na nieruchomości, położonej w "[...]". Pismem z dnia 11 lutego 2014 r., organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wyżej opisanym wnioskiem inwestora. Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy R., że w odniesieniu do wniosku organu z dnia 10 marca 2014 r., który wpłynął w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie zajmie stanowiska w terminie ustawowym, a tym samym, przedmiotowy wniosek należy uznać za uzgodniony.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r., Burmistrz Miasta i Gminy R., ustalił warunki zabudowy dla działki nr "[...]" dla zamierzenia, związanego z budową budynku mieszkalnego i wiaty na maszyny rolnicze w ramach zabudowy zagrodowej. Organ, wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, dokonał rozważań na temat możliwego potencjalnego znaczącego oddziaływania przedmiotowego zamierzenia na obszar Natura 2000. W wyniku przeprowadzonych rozważań organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, kierując się następującymi przesłankami: projektowana zabudowa znajduje się na terenie zantropogenizowanym; zamierzenie należy realizować zgodnie z zapisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Organ wskazał też w uzasadnieniu decyzji, że Gmina nie posiada obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, który jest przedmiotem wniosku oraz nie ogłosiła przystąpienia do sporządzania planu przed złożeniem wniosku. Zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskowana działka nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Projekt decyzji uzgodniono z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w O. na podstawie art. 53ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji, odwołał się "[...]"Park

Krajobrazowy "[...]". W odwołaniu podniósł, że inwestycja na działce "[...]"dotyczy terenu poza zwartą zabudową wsi "[...]". Planowane jest utworzenie siedliska budowlanego, wychodzącego poza otwarty obszar pastwisk, łąk i nieużytków. W ocenie odwołującego, realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy historyczny układ przestrzenny mazurskiej wsi "[...]"o dobrze zachowanej architekturze regionalnej i kulturowym krajobrazie niwy polnej tej wsi. Planowana lokalizacja zamierzenia budowlanego jest niezgodna z zapisami Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego - uchwała Nr XIX/368112 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm. -Maz. Z 2012 r., poz .2722). Podniesiono też, że planowana inwestycja narusza również przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego o treści: zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Podano, że na podstawie inwentaryzacji ornitologicznej Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" z 2012 r., wykonanej dla Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, nie można wykluczyć negatywnego wpływu planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zgodnie z danymi, wskazanymi w ww. dokumencie, w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki stwierdzono występowanie derkacza, brodźca samotnika, bekasa, kszyka oraz bociana białego. Ponadto, zgodnie z inwentaryzacją stref ochronnych, na południowy zachód od przedmiotowej działki znajduje się najbliższa strefa ochronna orlika krzykliwego (w odległości ok. 1,3 km). Tereny te mogą stanowić potencjalne miejsce żerowania orlika krzykliwego. Realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z celami ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych w rejonie otwartych terenów trawiastych, poprzez zabudowę pod wpływem ekspansji budownictwa, co jest wskazane w zagrożeniach obszaru Natura 2000. Ponadto odwołujący się podniósł, że w sprawie należy kierować się "zasadą przezorności", o której mowa w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 9 czerwca 2014r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, który musi poprzedzać wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji podjął w tym zakresie prawidłowe działania, dotyczące uzgodnienia inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., który odstąpił od uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Skoro zaś ustawodawca przewiduje tzw. milczące uzgodnienie, nie można przyjąć, że organ współdziałający nie dopełnił swojego obowiązku w tym zakresie. Kolegium podkreśliło, że kwestie ograniczeń, wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, tj. organami uzgadniającymi. Zgodnie z tą regulacją organ wydający decyzję w postępowaniu głównym nie ma uprawnienia do weryfikowania postanowień podejmowanych przez organy współdziałające na podstawie art. 106 K.p.a. Ponadto, organ drugiej instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących sprzeczności z zapisami Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego wskazał, że przepisy, w sprawie ustanowienia Planu Ochrony nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako u.p.z.p. Wynika to z przepisów art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.), a także z art. 16 ust. 3 tej ustawy. Art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody określa bowiem elementy, jakie powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego, są to m.in. ustalenia do studiów i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustalenia te są adresowane do jednostek samorządowych i wpływają wyłącznie na ustalenia dokumentów planistycznych. Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego zawarte są zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, wynikające z potrzeb ochrony parku. Organ założycielski, tworząc park decyduje, które z tych zakazów będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym. Przepis ten zawiera zamknięty katalog zakazów, jakie mogą obowiązywać w parku krajobrazowym. Wśród zakazów dotyczących budownictwa, nie ma regulacji, zakazującej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie parku, zatem tak długo, jak długo planowana inwestycja nie narusza zakazów wymienionych w ustawie o ochronie przyrody, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie kolejnych zakazów w uchwale w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parku, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie regulacji zawartych w ustawie. Tak więc, z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na którego terenie znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Kolegium stwierdziło, że uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie może być uznana za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium wskazało ponadto, że szczegółowy sposób ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W toku postępowania w sprawie, architekt opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, objętej wnioskiem. Planowana inwestycja spełnia definicję "zabudowy zagrodowej". W konsekwencji, w sprawie zachodzi przypadek, określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i ma zastosowanie wyjątek od zasady "dobrego sąsiedztwa", tym samym nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji słusznie stanął na stanowisku, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy sporządzić w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Ponadto, działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, spełniony jest też warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz z punktu 4 tego przepisu - uzgodnienie ze Starostą P. Podobnie, spełniony został warunek z pkt 5 art. 61 ust. 1 – a mianowicie, uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W efekcie, zdaniem organu odwoławczego, decyzja odpowiada wymogom, określonym w art. 107 K.p.a. W tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. Poza tym, w ocenie Kolegium, planowana inwestycja znajduje się w niewielkiej odległości od zabudowań wsi. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że biorąc pod uwagę sąsiedztwo ludzkich skupisk, nie należy spodziewać się na obszarze przedmiotowej nieruchomości występowania rzadkich gatunków zwierząt. Planowana inwestycja nie odbiega też od sposobu zagospodarowania okolicznych działek, na których znajduje się zabudowa zagrodowa. Uzasadnione jest więc, zdaniem organu drugiej instancji, stanowisko, że nie będzie ona oddziaływać w sposób znacząco pogarszający na stan siedlisk przyrodniczych, czy w sposób znaczący wpływać negatywnie na gatunki ptaków, dla ochrony których jest wyznaczony obszar Natura 2000.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Mazurski Park Krajobrazowy w "[...]", wnosząc o uchylenie decyzji, wydanych w obydwu instancjach. W ocenie skarżącego, ze względu na uchybienie przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w O. terminu 21 dni i przyjętą w ustawie fikcją prawną, w konsekwencji nie mogło dojść do oceny projektowanej inwestycji pod kątem przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wobec tego, na Burmistrzu, będącym na podstawie art. 94 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody organem w zakresie ochrony przyrody, ciąży obowiązek zbadania, czy przedmiotowa inwestycja będzie zgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody. W przedmiotowym postępowaniu, zarówno Burmistrz, jak i SKO w swoich decyzjach, dokonały próby oceny możliwego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, nie odnosząc się do kwestii poruszonych przez Park. W ocenie skarżącego, nieprawdą jest, że projektowana zabudowa znajduje się na terenie zantropogenizowanym, gdyż jest to otwarty teren, zajęty przez łąki, w dużym oddaleniu od zwartej zabudowy historycznej wsi "[...]", o charakterze ulicówki. Park podniósł, że w czerwcu b.r. na przedmiotowej działce Służby Parku stwierdziły odzywające się samce derkacza, a w dniu 11.07. w godzinach przedpołudniowych zaobserwowano żerującego orlika krzykliwego na wykoszonej części łąk, akurat w miejscu przeznaczonym pod przyszłą zabudowę. Skarżący zarzucił też, że w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano, na jakiej podstawie uznano, iż jest to budownictwo zagrodowe. W ten sposób próbuje się ominąć urbanistyczne zasady zachowania pierwszej linii zabudowy wobec drogi publicznej w kontekście odsunięcia się na odległość 100 m od istniejącego zbiornika wodnego na sąsiedniej działce nr "[...]". Zdaniem skarżącego, organy nie zastosowały się do art. 7 i 77 oraz 78 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2).

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 1 tego rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przypadku spornej inwestycji, organy prawidłowo ustaliły spełnienie wspomnianych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy prawidłowo przyjęły – wbrew stanowisku skarżącego – że przedmiotowa inwestycja spełnia definicję zabudowy zagrodowej, przez którą należy rozumieć, w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75, poz. 690 z późn. zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Jak wynika zaś z przeprowadzonej analizy wokół działki nr "[...]", wielkość gospodarstwa inwestora, wynosząca "[...]"ha jest większa od średniej wielkości gospodarstwa w gminie, wynoszącej "[...]"ha. Tym samym, w sprawie mają zastosowanie postanowienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którymi przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Należy zgodzić się tu z organem drugiej instancji, że w sprawie zastosowanie ma wyjątek od zasady "dobrego sąsiedztwa", a tym samym, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało sporządzić w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu zatem, nie można dopatrzeć się w sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest zagadnienie uzgodnienia spornej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Zgodnie z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się przepisy art. 53 ust. 5b i 5c, a stosownie do art. 64 ust. 1 cyt. ustawy przepisy art. 53 ust. 3-5a stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio. Z regulacji art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych, niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, wydaje się między innymi po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W tym kontekście należy wskazać, że bezsprzecznie teren planowanej inwestycji jest położony na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz., 627 z późn. zm.) - na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, utworzonego uchwałą Nr X/38/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia 8 grudnia 1977r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w Olsztynie, Nr 11, poz. 51) oraz uchwałą Nr VIII/31/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w Suwałkach, Nr 8, poz. 36), na którym obowiązują zapisy rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Warm.,-Maz., Nr 20, poz. 506) oraz na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" i Ostoja Piska.

Stosownie do przepisu art. 53 u.p.z.p., wspomnianego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, przy czym należy tu zaznaczyć, że to brzmienie przepisu obowiązuje dopiero od 17 lipca 2010 r. Przed tą datą nie było ograniczenia podmiotowego co do możliwości wniesienia zażalenia.

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Termin 21 dni do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem prawa materialnego i tylko w tym terminie może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Termin ten jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego może zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia, czy przywracania ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym wyżej mowa, regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w oparciu o powołany przepis. Jak już wyżej zaznaczono, w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, stanowiska w sprawie, tak więc doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia". Uzgodnienie to jest równoważne z uzgodnieniem dokonanym w formie postanowienia.

Należy podkreślić w tym miejscu, że z uwagi na literalne brzmienie art. 142 k.p.a., w przypadku postanowień uzgadniających warunki zabudowy, wyłączone zostało prawo do ich zaskarżenia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wprowadzając bowiem regulację w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania, możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających, zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym drugim przypadku nastąpiłaby bowiem zmiana właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013r., sygn. akt II OSK 2722/11, orzeczenie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, aktualnie obowiązująca regulacja prawna powoduje, że w sposób znaczny ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego (takim jest również milczące uzgodnienie, jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy), strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Tymczasem, nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadanego art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art.135p.p.s.a.

W konsekwencji należy stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż Sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora. Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest zatem również do oceny postanowienia uzgadniającego podjętego w formie "milczącego uzgodnienia" - podobnie w wyrokach NSA: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2722/11, z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1284/12 (orzeczenia dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. (akta adm., k. – 56), poinformował organ, że w przedmiotowej sprawie nie zajmie stanowiska w formie postanowienia, a zatem projekt decyzji należy uznać za uzgodniony. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro nastąpiła fikcja pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, nie można przyjąć, że organ współdziałający nie dopełnił obowiązków w tym zakresie. Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym, tj. organem uzgadniającym.

Niewątpliwe, w myśl przytoczonego i ugruntowanego orzecznictwa sądowoadminstracyjnego, Sąd zobowiązany jest w niniejszej sprawie do zbadania podjętego przez RDOŚ w O. milczącego aktu uzgadniającego, na podstawie którego m.in. podjęto skarżone rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie materiałów, zgromadzonych w aktach sprawy, Sąd nie jest jednak w stanie odnieść się do prawidłowości milczącego uzgodnienia w kontekście zarzutów skargi, dotyczących negatywnego wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Zupełnie nie jest wiadomym, na jakiej podstawie właściwy organ powziął swoje uzgodnienie i jakimi kierował się przy tym przesłankami oraz okolicznościami. W materiale dowodowym, jakim dysponuje Sąd nie można odnaleźć informacji na temat walorów przyrodniczych obszaru i występowania rzadkich gatunków zwierząt – zwłaszcza ptaków. Weryfikacja tego aktu w kontekście przede wszystkim zarzutów, stawianych przez skarżącego, a dotyczących braku prawidłowej oceny wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, również w kontekście zaobserwowanych ptaków, jest więc aktualnie niemożliwa.

Wobec braku tak elementarnej wiedzy, Sąd nie jest w stanie dokonać weryfikacji milczącego uzgodnienia RDOŚ w O., w kontekście wspomnianego wpływu inwestycji. Organ powinien zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy zwrócić się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o ponowne uzgodnienie inwestycji, mając na uwadze powyższe wskazania.

Organ winien również rozważyć podjęcie działań, mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego, jakim dysponuje RDOŚ, celem dołączenia go do akt sprawy głównej, co umożliwi Sądowi kontrolę uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ (w tym również ewentualne ponowne milczące uzgodnienie), w przypadku ewentualnej kontroli sądowej rozstrzygnięć organów po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy.

Dalej wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, jest związany dokonanym przez właściwy organ administracji uzgodnieniem w zakresie przepisów o ochronie przyrody i nie może w nie ingerować. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, sądowa kontrola dokonana w trybie art. 135 p.p.s.a. wykazała, że milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. było przedwczesne i nie można go zweryfikować na podstawie akt sprawy. Dlatego też koniecznym stało się wyeliminowanie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane m.in. w oparciu o milczące uzgodnienie organu.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że przedwczesna jest ocena organów obu instancji co do zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), które są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W myśl tego przepisu - organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane, jednakże oceny wymaga, czy jako niezwiązane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000, ani niewynikające z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci obszarów Natura 2000. O możliwości zaistnienia znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przesądzają istniejące prawdopodobieństwo lub ryzyko takiego oddziaływania – a więc sytuacja, gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można tego ryzyka wykluczyć. Istotne oddziaływanie zachodzi wówczas, gdy planowane działanie niesie ze sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony danego obszaru Natura 2000 (por. wyrok Trybunału ETS z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Waddenzee pkt 39-45, ZOTSiS 2004/8-/I-7405).

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że na organach obu instancji spoczywał obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istotnie zamierzone przedsięwzięcie nie może znacząco oddziaływać na cele obu obszarów Natura 2000 – specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod PLB280008)., który powstał dla ochrony takich gatunków ptaków jak: bielik, orlik krzykliwy, kania ruda, derkacz, a także na specjalny obszar siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska" (kod PLH280048) o dużej różnorodności biologicznej, który jako cel ochrony przyjmuje m.in. zachowanie w naturalnym stanie szeregu zbiorowisk roślinnych oraz zachowanie ostoi zwierząt w tym wydry, bobra, rysia i wilka. Obszar jest fragmentem ważnej ostoi ptasiej o randze europejskiej. Na tym obszarze obowiązuje bowiem tzw. "wstępny zakaz pogorszeń".

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dokonały takiego wnikliwego rozważenia, co wynika wprost z uzasadnień zakwestionowanych decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie ogólnikowo, że w wyniku przeprowadzonych rozważań stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, zaznaczając, że kierował się następującymi przesłankami: projektowana zabudowa znajduje się na terenie zantropogenizowanym, zamierzenie należy realizować zgodnie z zapisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O oceniło zaś, że planowana inwestycja znajduje się w niewielkiej odległości od zabudowań wsi, uprawnione jest zatem twierdzenie, że biorąc pod uwagę sąsiedztwo ludzkich skupisk, nie należy spodziewać się na obszarze przedmiotowej nieruchomości występowania rzadkich gatunków zwierząt.

Twierdzenia takie, niepoparte żadnymi ustaleniami, nie pozwalają na przyjęcie, że wypełniony został wymóg rozważenia przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Ogólne twierdzenia organów obu instancji nie pozwalają na ich weryfikację, zwłaszcza, gdy przeczy im stanowisko strony skarżącej, dysponującej wiedzą fachową w zakresie ochrony przyrody.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku.

Na marginesie, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie może być uznana za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Stwierdzając zatem naruszenie przepisów prawa, należało w pkt. I. wyroku uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt. II. wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. III. wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a.