Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 204/00
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2000-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Pracownicy samorządowi
Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 76 ust. 1, art. 77, art. 79
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 77[2] par. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks pracy.
article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, art. 10, art. 61 par. 4, art. 107, art. 123, art. 135, art. 156
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Przepisy art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ nie regulują wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Do kwestii tej odnosi się jednak przepis ust. 2 stanowiący, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Nie można tego przepisu interpretować zawężająco i obowiązek wszczęcia postępowania ograniczać do sytuacji gdy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania uchwały. Przeciwnie, z powołanego przepisu wynika obowiązek wszczynania postępowania i zarazem związane z nim uprawnienie do wstrzymania wykonania uchwały.

2. Z kompetencji wojewodów do uznaniowego decydowania o wszczęciu /lub nie/ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i do oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa, nie można wyprowadzić wniosku dalej idącego - o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu powiatu, o zbędności zawiadamiania go o wszczęciu postępowania i składania jakichkolwiek wyjaśnień. Oceny w tym zakresie nie mogą być jednak dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej; takich jak zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej.

3. Ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może być ograniczona tylko do prawa uruchomienia drogi sądowej poprzez zaskarżenie rozstrzygnięć nadzorczych. Obejmuje ona także dopuszczenie prawnej drogi ograniczania i eliminowania sporów powodujących zaskarżenie rozstrzygnięć nadzorczych i uchwał organów samorządu przez organy nadzoru. W przypadku rozstrzygnięć stwierdzających nieważność uchwał, taką drogą jest udział właściwych organów jednostki samorządu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

TEZY

1. Przepisy art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ nie regulują wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Do kwestii tej odnosi się jednak przepis ust. 2 stanowiący, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Nie można tego przepisu interpretować zawężająco i obowiązek wszczęcia postępowania ograniczać do sytuacji gdy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania uchwały. Przeciwnie, z powołanego przepisu wynika obowiązek wszczynania postępowania i zarazem związane z nim uprawnienie do wstrzymania wykonania uchwały.

2. Z kompetencji wojewodów do uznaniowego decydowania o wszczęciu /lub nie/ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i do oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa, nie można wyprowadzić wniosku dalej idącego - o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu powiatu, o zbędności zawiadamiania go o wszczęciu postępowania i składania jakichkolwiek wyjaśnień. Oceny w tym zakresie nie mogą być jednak dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej; takich jak zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej.

3. Ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może być ograniczona tylko do prawa uruchomienia drogi sądowej poprzez zaskarżenie rozstrzygnięć nadzorczych. Obejmuje ona także dopuszczenie prawnej drogi ograniczania i eliminowania sporów powodujących zaskarżenie rozstrzygnięć nadzorczych i uchwał organów samorządu przez organy nadzoru. W przypadku rozstrzygnięć stwierdzających nieważność uchwał, taką drogą jest udział właściwych organów jednostki samorządu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 29 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu wynagradzania pracowników Domu Pomocy Społecznej w O. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Ł. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 1999 r. (...), na podstawie art. 76 ust. 1, art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ stwierdził nieważność uchwały (...) Zarządu Powiatu Z. z dnia 9 września 1999 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu wynagradzania pracowników Domu Pomocy Społecznej w O.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazana uchwała w par. 1 zawiera postanowienie o zatwierdzeniu regulaminu wynagradzania Pracowników Domu Pomocy Społecznej w O. Taki zapis jest sprzeczny z art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy, który stanowi, że regulamin wynagradzania pracowników ustala pracodawca. Zgodnie z art. 4 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracowników samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za "pracodawców samorządowych" dokonuje kierownik jednostki organizacyjnej. Regulamin wynagradzania pracowników Domu Pomocy Społecznej w O., powinien ustalić dyrektor tego domu, brak jest natomiast podstawy prawnej do zatwierdzenia regulaminu przez Zarząd Powiatu.

Zarząd Powiatu Z., w oparciu o własną uchwałę, zaskarżył to rozstrzygnięcie nadzorcze do Sądu. W skardze podniósł, że organ nadzoru naruszył procedury obowiązujące w sprawach nadzoru. Wykładnia art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, iż organ nadzoru rozpoczyna postępowanie poprzez jego wszczęcie. Przepis ten koresponduje z art. 79 ust. 5 ustawy, z którego wynika, że przepisy Kpa stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 par. 4 Kpa o wszczęciu postępowaniu należy zawiadomić wszystkie podmioty, będące stronami. Brak takiego powiadomienia ze strony Wojewody Ł. w stosunku do Zarządu Powiatu Z. oznacza naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, zawartej w art. 10 Kpa. Organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Tym samym organ nadzoru winien umożliwić skarżącemu Zarządowi przedstawienie wyjaśnień i stanowiska w sprawie, gdyż nie można z góry założyć iż argumenty skarżącego nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcie organu nadzoru.

Zarząd zwrócił uwagę na niekonsekwencję w linii orzeczniczej Wojewody Ł. Wydał on bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania w trybie nadzoru odnośnie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z dnia 13 maja 1999 r., które to postanowienie wskazuje termin do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wskazuje to na dowolność organu nadzoru w posługiwaniu się procedurą.

W odniesieniu do meritum Zarząd Powiatu Z. podniósł, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. A contrario stwierdzenie nieważności uchwały w myśl art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym następuje wtedy, gdy naruszenie prawa jest istotne. Pojęcia "istotnego" i "nieistotnego" naruszenia prawa nie zostały zdefiniowane, mają one ponadto niedookreślony charakter. Tym bardziej na organie nadzoru spoczywa obowiązek wykazania, dlaczego uznał iż skarżący swą uchwałą naruszył prawo w sposób istotny i co w tym przypadku oznacza istotne naruszenie prawa. Obowiązek ten jest oczywisty skoro wyłączone jest, w świetle orzecznictwa NSA, posługiwanie się przesłankami art. 156 Kpa. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak jest wykazania dlaczego naruszenie prawa było uznane za istotne a samo uzasadnienie jest lakoniczne i nie daje podstaw do takiej oceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że art. 61 par. 4 Kpa nie mógł mieć zastosowania, gdyż nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie nieważności przedmiotowej uchwały. Wszczęcie tego postępowania zależy od uznania organu nadzoru. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały mają zastosowanie art. 135 i art. 123 Kpa. W tej sprawie Wojewoda ocenił przedłożoną uchwałę pod względem jej zgodności z prawem, stwierdził naruszenie prawa i wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Do rozstrzygnięć nadzorczych stosuje się odpowiednio przepisy Kpa dotyczące formy decyzji administracyjnej, określone w art. 107 Kpa. Te wymogi formalne zostały spełnione. Nie ma też niekonsekwencji w linii orzeczniczej Wojewody skoro od jego uznania zależy, czy wydanie rozstrzygnięcia zostanie poprzedzone postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czy też nie.

Skarżący w zasadzie przyznaje, że doszło do naruszenia prawa ale uważa je za nieistotne, choć nie wyjaśnia swego stanowiska. Wojewoda z pewnością nie posługiwał się, wydając rozstrzygnięcie, przesłankami z art. 156 Kpa, gdyż ten przepis mówi o rażącym naruszeniu prawa a ustawa o samorządzie powiatowym takiego wymogu nie zawiera i stwierdza, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Wojewoda stwierdził naruszenie prawa i w jego ocenie było ono istotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych przez powiaty /gminy i województwa samorządowe/ jest formą ochrony ich samodzielności przed ingerencjami nadzorczymi naruszającymi prawo. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając skargę jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie prawa ustrojowego, materialnego oraz na płaszczyźnie proceduralnej. Procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w przepisach ustaw ustrojowych, w tym także w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./. Przepis art. 79 ust. 5 stanowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał organów powiatu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Przepisy art. 79 nie regulują wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Do kwestii tej odnosi się jednak przepis ust. 2 stanowiący, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej, wykonanie. Nie można tego przepisu interpretować zawężająco i obowiązek wszczęcia postępowania ograniczać do sytuacji gdy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania uchwały. Przeciwnie, z powołanego przepisu wynika obowiązek wszczynania postępowania i zarazem związane z nim uprawnienie do wstrzymania wykonania uchwały. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie wszczynał w żadnej formie postępowania nadzorczego, nie dopuścił zarządu powiatu do udziału w tym postępowaniu, nie zwrócił się o jakiekolwiek wyjaśnienia - jedynym wyrazem czynności nadzorczych stało się podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. W świetle regulacji nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Konstytucji RP i ustawach ustrojowych organ nadzoru nie wszczyna postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, działanie takie podejmuje jedynie w stosunku do uchwał które budzą jego wątpliwości w zakresie zgodności z prawem. Niewątpliwe jest przy tym to, że podjęcie postępowania nadzorczego ma charakter uznaniowy. Uznanie to obejmuje zarówno samo wszczęcie postępowania jak i następnie ocenę charakteru naruszenia prawa. Wszczęcie postępowania nadzorczego nie oznacza, że organ nadzoru w jego wyniku stwierdzi nieważność ocenianej uchwały, może uznać że naruszenie prawa nie było istotne a niekiedy samo wszczęcie postępowania i powiadomienie o tym fakcie i zarzutach naruszenia prawa organu samorządu może doprowadzić do uchylenia lub zmiany kwestionowanej uchwały i bezprzedmiotowości dalszych działań organu nadzoru.

Zupełnie niejasne jest wyjaśnienie pełnomocnika Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, odpowiednie zastosowanie mają art. 135 - regulujący prawo organu odwoławczego do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji i art. 123 par. 2 Kpa - dotyczący charakteru postanowień /w odpowiedzi błędnie powołano kodeks pracy, co sprostowano na rozprawie/. Jak stwierdzono w odpowiedzi - Wojewoda ocenił przedłożoną uchwałę pod względem jej zgodności z prawem, stwierdził naruszenie art. 77[2] par. 4 Kodeksu pracy i wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Od jego uznania zależało, czy wydanie rozstrzygnięcia zostanie poprzedzone postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czy też nie. W odpowiedzi wspomniano też iż do rozstrzygnięć stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 Kpa dotyczące formy decyzji administracyjnej a formy te zostały zachowane. Dokonana w odpowiedzi na skargę i podtrzymana na rozprawie wykładnia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym dotyczących stwierdzania nieważności uchwał, której wyrazem jest zastosowany tryb podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest nieuprawniona i niejasna. Z kompetencji wojewodów do uznaniowego decydowania o wszczęciu /lub nie/ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i do oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego - o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu powiatu, o zbędności zawiadamiania go o wszczęciu postępowania i składania jakichkolwiek wyjaśnień. Odpowiednie stosowanie Kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał oznacza, że niektóre przepisy Kpa mają zastosowanie wprost, inne z modyfikacjami a inne zastosowania nie mają. Oceny w tym zakresie nie mogą być jednak dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej takich jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej.

W rozpoznawanej sprawie rezygnacja z przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Z. i zastąpienie go autorytatywnym podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia doprowadziła do naruszenia prawnie chronionej samodzielności samorządu. W konsekwencji nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy które mogły mieć wpływ na wynik postępowania nadzorczego - w szczególności to, czy w dacie podejmowania uchwały zatwierdzającej regulamin wynagradzania pracowników Domu Pomocy Społecznej w O. jego Dyrektor przebywał na zwolnieniu lekarskim, czy w okresie wypowiedzenia był odsunięty od wykonywania obowiązków służbowych czy też nie, czy regulamin obejmował także sprawy wynagradzania Dyrektora. Dopiero wyjaśnienie wszystkich wskazanych kwestii dałoby podstawę do oceny - przez organ nadzoru - czy naruszenie prawa, w określonej sytuacji, miało charakter "istotnego" naruszenia prawa i w jakim zakresie.

Zarząd Powiatu Z. w skardze, na co powołano się w odpowiedzi na skargę, nie uzasadnił dlaczego uważa naruszenie prawa za nieistotne ale nie było to jego obowiązkiem. Przeciwnie, to Wojewoda powinien wyjaśnić dlaczego to konkretne naruszenie prawa uznał za istotne, wymagające stwierdzenia nieważności. Z tego punktu widzenia uzasadnienie rozstrzygnięcia jest zbyt lakoniczne.

Ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może być ograniczana tylko do prawa uruchomienia drogi sądowej poprzez zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych. Obejmuje ona także dopuszczenie prawnej drogi, ograniczania i eliminowania sporów powodujących zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych i uchwał organów samorządu przez organy nadzoru. W przypadku rozstrzygnięć stwierdzających nieważność uchwał taką drogą jest udział właściwych organów jednostki samorządu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu, podjęte bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego z udziałem zainteresowanego organu, naruszało chronioną przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym samodzielność powiatu w związku z naruszeniem zasad określonych w art. 79 powyższej ustawy o samorządzie powiatowym, w tym zasad regulowanych przepisami art. 7 i art. 10, art. 61 par. 4 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 79 ust. 5 ustawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./orzeczono jak w sentencji.