Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1806/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 138/12 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. nr IXN/310/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Miasta i Gminy Skawina na rzecz A.K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 138/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r., Nr IXN/310/06, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania, oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.K. zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej uregulowań § 19, obejmującego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem A 4ZP oraz załącznika graficznego, w zakresie, w jakim obejmuje on ustalenia dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr 1 obręb [...] Skawina o pow.0,0918 ha, położonej w Skawinie przy ul. L., dla której Sąd Rejonowy w Wieliczce, V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Skawinie prowadzi Księgę wieczystą nr KW [...]. Kwestionowanej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą planistyczną, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 26 kwietnia 2000 r., Nr XXV/149/2000, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skawina, która to niezgodność polega na tym, że na mocy postanowień studium nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr 1 została ujęta w obszarze intensyfikacji zabudowy, a postanowienia miejscowego planu całkowicie wyłączyły możliwość zabudowy tej działki poprzez przeznaczenie jej na tereny zieleni urządzonej;

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczenie prawa własności skarżącej na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny (powszechny), który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 15 maja 2006 r. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że jej interes prawny wynika z faktu, iż jest współwłaścicielką nieruchomości, której bezpośrednio dotyczą ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia planu wykluczają możliwość jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji naruszają uprawnienia właścicielskie skarżącej, o których mowa w art. 140 K.c. Fakt nabycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, nie wpływa na istnienie interesu prawnego w jej zaskarżeniu, gdyż nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel lub właściciele nie skorzystali z tego uprawnienia. Dalej skarżąca wskazała, iż żaden z zapisów studium nie wskazywał, aby przedmiotowa nieruchomość mogła zostać w wyniku ustaleń miejscowego planu pozbawiona możliwości zabudowy. Przeciwnie, postanowienia studium wyraźnie stanowiły, że znajduje się ona w obszarze, w którym zabudowa ma być intensyfikowana. W tym stanie rzeczy wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej na mocy postanowień miejscowego planu należy ocenić jako sprzeczność z postanowieniami Studium, a w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej. Ponadto wykluczenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na jej działce stanowi nadużycie władztwa planistycznego, polegające na nieuwzględnieniu prawa własności skarżącej przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej). Zdaniem skarżącej, nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie dla wykluczenia zabudowy jej działki. Działka ta nie posiada szczególnych przyrodniczych walorów predysponujących ją do pozostawienia jej w niezabudowanym użytkowaniu, obecnie porośnięta jest trawą i znajduje się w ciągu jednej z głównych ulic Skawiny, co uzasadnia jej zabudowę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skawinie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zapisy planu są zgodne z postanowieniami Studium dotyczącymi działki o numerze ewidencyjnym 1, gdyż "Intensyfikacja i porządkowanie" istniejącego zainwestowania mieszkaniowo-usługowego nie jest równoznaczne z dopuszczeniem do zainwestowania w całości terenu przeznaczonego w studium pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Rada podniosła również, że odnośnie działki 1 nie było żadnych wniosków na etapie składania wniosków do planu, jak też nie składano uwag do projektu planu miejscowego na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Ówczesny właściciel przedmiotowej działki nie brał udziału również w dyskusji publicznej, jaka odbyła się w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Natomiast obecni właściciele nieruchomość nabyli aktem notarialnym z dnia 25 lutego 2008 r., a więc trudno mówić o naruszeniu ich interesu prawnego lub uprawnień w stosunku do wcześniejszych działań Gminy, podejmowanych w zakresie planowania przestrzennego. Organ podkreślił, że nabywając nieruchomość skarżąca wiedziała o jej przeznaczeniu w planie miejscowym, a zatem zaakceptowała ten stan prawny. Rada nadmieniła także, iż w trakcie aktualnie prowadzonej procedury zmiany planu miejscowego Miasta Skawiny, obecni skarżący również nie wnieśli wniosku do projektu planu w ustawowym terminie do dnia 22 października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. oddalił skargę. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania Rady Miejskiej w Skawinie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga wniesiona została w ustawowym terminie. W toku dalszych rozważań, dotyczących legitymacji skargowej A.K., Sąd wywiódł, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony wynikającego z przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie związane z przedmiotową nieruchomością, jako że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżąca nie miała żadnych praw do tej nieruchomości i nie była jeszcze jej współwłaścicielką. Zarówno umowa przedwstępna z dnia 14 listopada 2006 r., jak i sama umowa sprzedaży zawarte zostały po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca w dniu wejścia w życie uchwały nie miała uprawnień właścicielskich ani interesu prawnego do nieruchomości, to nie mógł on zostać naruszony przez uchwalony plan. Sąd dostrzegając występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności odnośnie oceny legitymacji skargowej podmiotów, które nabyły własność nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, zgodnie z którym skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne. W ocenie Sądu I instancji, zawarty w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrot "został naruszony uchwałą", oznacza, że najpierw podmiot musiał mieć interes prawny, a następnie - wskutek podjęcia uchwały – musiał zostać on naruszony. Uchwała nie może naruszyć interesu prawnego, który jeszcze dla tego podmiotu nie istnieje, a zostanie dopiero "nabyty" wraz z nabyciem prawa własności nieruchomości. To, że uchwała wpłynęła na status prawny nieruchomości (określając jej przeznaczenie) i w tym sensie istnieje związek pomiędzy uchwałą, a sytuacją prawną skarżącej, jako późniejszym właścicielem tej nieruchomości, nie oznacza, że zaskarżona uchwała naruszyła w jakikolwiek sposób interes prawny, czy uprawnienie skarżącej. Mogła ona i może zagospodarować kupioną działkę zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istniejącymi w dniu nabycia nieruchomości, czyli zgodnie z art. 6 ustawy planistycznej w związku z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Niedopuszczalne jest wywodzenie legitymacji procesowej skarżącego ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości jego poprzednik prawny. Źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Związek z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem praw właścicielskich poprzedniego właściciela. Ponadto legitymacja procesowa - chociaż poprzez kategorię interesu prawnego dotyka norm materialnoprawnych - wynika z normy o charakterze procesowym i to właśnie norma procesowa decyduje o istnieniu legitymacji procesowej, a nie kwestia następstwa prawnego cywilnych uprawnień i interesów wynikających z prawa własności. Niedopuszczalne jest konstruowanie w tym zakresie następstwa prawnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu tym podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- wyrażenie użyte w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "naruszenie uchwałą" należy rozumieć jako "naruszenie uchwaleniem uchwały", a nie poprawnie "naruszenie obowiązywaniem uchwały",

- dla oceny czy uchwala o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny właściciela nieruchomości miarodajna jest wyłącznie chwila uchwalenia tej uchwały, a nie okres jej obowiązywania,

- nieskonsumowane przez zbywcę nieruchomości uprawnienia do zaskarżenia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie przechodzą na nabywcę nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że osoba która nabyła prawo własności nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma interesu prawnego i legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Powyższe z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie przez Sąd zarzutów skargi oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie zgłoszonych w skardze dowodów.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej podniósł, że za niedopuszczalne należy uznać ograniczanie przysługujących właścicielowi z mocy ustawy uprawnień do ochrony tego prawa, w drodze zawężającej wykładni dokonanej przez Sąd, a polegającej na przyjęciu, że wyrażenie użyte w art. 101 ust. 1 "naruszenie uchwałą" należy rozumieć jako "naruszenie uchwaleniem uchwały", a nie trafnie "naruszenie obowiązywaniem uchwały". Prawidłowe rozumienie przedmiotowego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że uchwała może naruszać interes prawny nie tylko przez to, że została uchwalona, ale także przez to, że obowiązuje. W konsekwencji skoro uchwała obowiązywała (i nadal obowiązuje) w chwili nabycia własności nieruchomości przez skarżącą, to należy przyjąć, że może ona naruszać jej interes prawny. Dalej odwołano się do stanowiska i argumentacji wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/2010, zgodnie z którym nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie wynikające z tego przepisu. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, odrzucenie przez Sąd tej koncepcji w praktyce prowadzi do sytuacji, że wskutek zbycia nieruchomości uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego staje się niezaskarżalna. Oddalone przez Sąd wnioski dowodowe, w tym mapy i zdjęcia satelitarne, stanowiły doprecyzowanie zarzutu naruszenia władztwa planistycznego przez Gminę oraz wskazywały na niezgodność pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a rzeczywistym charakterem nieruchomości skarżącej. Miały one zatem istotne znaczenie z punktu widzenia zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważnościowych należało przystąpić do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadnicza oś sporu i przedmiot kontrowersji pomiędzy stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie a poglądami wyrażonymi w skardze kasacyjnej polega na tym, że podmioty te odmiennie interpretują kategorię interesu prawnego, wymaganą od skarżącego z mocy przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą wobec tego legitymacji procesowej A.K. do złożenia skargi na kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dostrzec trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a także stwierdzenie, iż doszło do naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia, daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, opubl. ONSAiwsa 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Odnotować trzeba, że teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, zamieszczone w CBOSA). Reasumując, skargę - w omawianym trybie - może wnieść ten, kto wykaże, że po pierwsze jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i po drugie, że został on naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

Sąd pierwszej instancji ograniczył się do zbadania pierwszej z tych przesłanek i wobec nie dopatrzenia się po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjął automatycznie, że interes ten nie został naruszony i skargę oddalił. U podłoża takiego stanowiska stanął pogląd, że skarżąca, która nabyła nieruchomość objętą planem miejscowym, uchwalonym przed datą zakupu, jest związana zastanym stanem prawnym i nie ma uprawnienia do skutecznej zmiany tego stanu li tylko na skutek nabycia wspomnianej nieruchomości. Głównie podkreślono tu tę okoliczność, że jeżeli w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżąca nie była właścicielem nieruchomości objętej zakresem jej obowiązywania, to uchwała ta nie mogła naruszyć jej prawa własności, które wówczas jeszcze nie istniało.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - powiązał to naruszenie z przepisami sankcjonującymi ochronę prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 9 ust 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej) oraz unormowaniami rangi konstytucyjnej, dotyczącymi ochrony prawa własności i wolności obywatelskich. Jego zdaniem, z samego faktu obowiązywania uchwały ingerującej w istniejące prawo własności skarżącej, wynika fakt posiadania przez nią interesu prawnego do żądania skontrolowania jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny.

Przystępując do oceny tych dwóch przeciwstawnych stanowisk wyjść należało od uwarunkowań konstytucyjnych. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A z 2003 r., nr 8, poz. 84) stwierdzono m. in., że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest swoistą klauzulą generalną stwarzającą możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 legitymowanym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).

Trybunał zwrócił przy tym uwagę na to, że istotną przeszkodą we wniesieniu skargi przez podmiot, którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub na który uchwałą nałożono obowiązki prawne jest jedynie ograniczenie wynikające z przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił przy tym, że z jednej strony treść art. 101 ust. 2 może być rozumiana podmiotowo, jako zakaz wnoszenia skargi wielokrotnie przez tę samą osobę na tej samej podstawie prawnej i w oparciu o te same okoliczności faktyczne lub - z drugiej strony - przedmiotowo, jako prawo do wniesienia tylko jednej skargi wobec tej samej uchwały. Jest przy tym oczywiste, że ta sama osoba nie może wnosić kolejnych skarg na tę samą uchwałę. Właściwym zdaniem Trybunału jest podejście przedmiotowe.

Podobny pogląd wyraził Trybunał w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A z 2008, nr 7, poz. 121). Wskazano w nim znaczenie prawa do sądu jako kategorii chronionej konstytucyjnie, wskazując m. in. że wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu jest ściśle związane ze spełnieniem konstytucyjnych wymogów pojęcia "sprawy" rozpatrywanej przez sąd. W wyroku z 27 maja 2008 r. (sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63) Trybunał, przypominając, że w świetle jego orzecznictwa na konstytucyjne prawo do sądu składają się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (zob. wyroki: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50 oraz z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36), a także 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyroki z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108) oraz z 14 listopada 2007 r. (sygn. SK 16/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 124) - podkreślił, że istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu normatywnego prawa do sądu ma pojęcie "sprawy", której rozpatrzenia przez sąd może żądać uprawniony podmiot. Pojęcie to nie jest definiowane w przepisach konstytucyjnych; nie jest też jednoznacznie pojmowane w doktrynie prawnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że zakres prawa do sądu musi być wyznaczany poprzez odniesienie do podstawowej funkcji sądów, którą jest, stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości.

Ponadto Trybunał wskazał na konieczność takiego pojmowania kategorii interesu prawnego, jakie wypracowano w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. że prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa. Prawo do sądu wiąże się bowiem ściśle z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sposób sprawiedliwy i jawny, bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny.

Trybunał podtrzymał przy tym swą dotychczasową linię orzeczniczą, w świetle której z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej. Nie znaczy to jednak, że niedopuszczalne są jakiekolwiek ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki (por. powoływany wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K. 21/99)" (wyrok z 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06). Trybunał zauważył, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób. Zaskarżony przepis ustawy nie ogranicza więc prawa do sądu, lecz je kreuje. Zakres tej ochrony praw różnych podmiotów wynika z regulacji prawnych prawa materialnego, do których art. 101 ust. 1 ustawy odsyła i które w żadnym zakresie nie zostały zaskarżone.

Sąd I instancji posługując się wykładnią gramatyczno – funkcjonalną stanął na stanowisku, że interes prawny właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym ma charakter czasowy (przejściowy) i powstaje tylko w przypadku koincydencji czasowej dwóch zdarzeń a mianowicie podjęcia stosownej uchwały przez właściwą radę gminy oraz posiadania przez podmiot prawa własności nieruchomości, której dotyczy uchwała. Pogląd ten w świetle wyżej wskazanych wyjaśnień konstytucyjnych nie może się ostać. Trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że uchwała planistyczna wywołuje skutki prawne nie tylko w dacie jej podjęcia, ale także w okresie późniejszym, przez cały okres jej obowiązywania. Właściciel nieruchomości nie ma przy tym – z woli ustawodawcy - żadnych ograniczeń czasowych, odnoszących się do możliwości jej zaskarżenia w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że chociaż przez określony czas do chwili wniesienia skargi godził się na jej obowiązywanie, to nie przekreśla to w żadnym stopniu jego uprawnień skargowych na przyszłość. Podobnie zatem w świetle rozwiązań przyjętych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nabywca nieruchomości objętej planem miejscowym nie ma obowiązku znoszenia stanu zastanego, nawet jeśli podejmie decyzję o zaskarżeniu stosownej uchwały w znacznym okresie czasu od jej podjęcia oraz w znacznym okresie czasu od daty nabycia nieruchomości.

Jak już wyżej wspomniano u podstaw legitymacji skargowej leży interes prawny aktualny, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Zgodzić się przeto należało z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10 (publ. w CBOSA), że sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Podobne poglądy wyrażano w wyrokach NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 51/12 (publ. w CBOSA).

Warunkiem ograniczającym jest tu tylko zaistnienie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej ze skorzystania przez poprzedniego właściciela z uprawnienia do wniesienia skargi i skontrolowania uchwały przez sąd administracyjny. W tym zakresie Sąd I instancji nie poczynił ustaleń, podobnie jak w przedmiocie ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie odnosi się do stanów faktycznych, ustawodawca nie wskazuje, aby naruszenie interesu prawnego miało następować w wyniku stosowania uchwały. Przeciwnie - naruszenie interesu prawnego ma być związane z samym istnieniem uchwały, nie zaś z jej stosowaniem. W analizowanym przepisie nie ma wyrazów "Stosowanie uchwały", jest mowa tylko o uchwale (zob. P. Szkudlarek – glosa do wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1733/04 – Samorząd Terytorialny z 2010 r., nr 10 str. 70 – 72).

Z kolei przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w ust. 2 art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały". Zasada państwa prawnego zakłada, iż sfera, w której obywatele mogą występować w obronie swych praw, w wypadku ich naruszenia przez organy władzy i administracji państwowej, na drogę postępowania przed niezawisłym sądem powinna ulegać stałemu rozszerzaniu. W razie wątpliwości na temat granic kognicji sądowej w sprawach dotyczących możliwych naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro actione, a więc w razie wątpliwości przyjmować należy zawsze zasadę poszerzania, nie zaś zawężania granic kompetencji sądu (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. akt III ARN 30/92 – nie publ.).

W takim stanie rzeczy, skoro Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w granicach wynikających z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za usprawiedliwiony należało uznać także zarzut kasacyjny procesowy dotyczący naruszenia przepisu art. 134 P.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. okazał się przedwczesny, jako że w pierwszej kolejności Sąd ma obowiązek ustalenia czy interes prawny skarżącej został naruszony, a dopiero następnie przejść ewentualnie do skontrolowania legalności przyjętych w niej rozwiązań planistycznych. Dopiero na tym etapie postępowania możliwa będzie ocena możliwości dopuszczenia dowodów z dokumentów zgłoszonych w skardze.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.