Wyrok NSA, sygn. akt OSK 294/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 , art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Bożenny P.-L. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5.06.2003 r. Sygn. akt I SA 2746/01 w sprawie ze skargi Bożenny P.-L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie postępowania nadzorczego dotyczącego nieruchomości warszawskiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2003 r. I SA 2746/01 oddalił skargę Bożeny P.-L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 sierpnia 2001 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 11 grudnia 1959 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 21 maja 1956 r. odmawiające byłym właścicielom zabudowanej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. H., nr hip. (...) ustanowienia prawa własności czasowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organu nadzorczego, z których wynikało, iż nieruchomość warszawska położona przy ul. H. 11, stanowiąca własność Stanisława i Haliny P., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Po rozpatrzeniu wniosku Haliny P. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, orzeczeniem z dnia 21 maja 1956 r. odmówiło przyznania prawa własności do gruntu powołując się na to, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe w zarządzie państwowym.

Wskutek odwołania strony, decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 11 grudnia 1959 r. orzeczenie to zostało utrzymane w mocy z tym uzasadnieniem, iż w dacie wydania decyzji ostatecznej grunt został przeznaczony w planie zagospodarowania, pod inwestycje realizowane przez państwo /budowę szkoły/.

Nieruchomość ta została następnie skomunalizowana, a obecnie wchodzi w skład działek nr 44, na której znajduje się szkoła podstawowa, nr 45 - droga - ul. H. i nr 55 przedszkole.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, wystąpiła w dniu 19 listopada 1999 r. Bożena P.-L. /spadkobierczyni dawnych właścicieli/ z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż stwierdzenie zamieszczone w orzeczeniu o budownictwie mieszkaniowym w zarządzie państwowym nie ma związku z wymienionym przepisem dekretu. W dacie wydania decyzji brak było planu, zatem obowiązywał ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzony przez Ministra Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r.

W decyzji organu odwoławczego powołano się na inny cel, co wyczerpuje wymogi z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Odmawiając stwierdzenia nieważności, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarówno w decyzji z dnia 27 czerwca 2001 r. jak i wydanej po rozpoznaniu wniosku strony w trybie art. 127 par. 3 Kpa stwierdził, że przedmiotem oceny była decyzja ostateczna z dnia 11 grudnia 1959 r. wydana przez organ odwoławczy. Decyzja ta uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.

W dniu 11 grudnia 1959 r. obowiązywał już art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z kolei art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem publicznym lub państwowym. Fakt powołania się w decyzji z dnia 21 maja 1956 r. organu I instancji, odmawiającej przyznania prawa do gruntu z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe w zarządzie państwowym, nie daje podstaw do kwestionowania faktu, że w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, /11 grudnia 1959 r./ nieruchomość ta była objęta planowaną budowa szkoły, która bezspornie stanowi część infrastruktury osiedla mieszkaniowego i spełniała przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Budowa szkoły stanowiła cel użyteczności publicznej, a ponadto decyzje lokalizacyjne opierają się na założeniach obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo braku możliwości odnalezienia Planu Generalnego na lata 1955-1965, powołanie się na decyzję lokalizacyjną przeznaczającą teren pod budowę szkoły, która wbrew zarzutom odwołania, mogła stanowić negatywną przesłankę wynikającą również z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. organ nie uznał, że zaistniały przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Bożena P.-L. i zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, 156 par. 1 Kpa oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, domagała się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak też decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 27 czerwca 2001 r.

W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, że organ nadzoru nie wykazał, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, co rażąco narusza przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz, że organ nadzoru powinien ustalić, czy w dacie orzekania o odmowie przyznania prawa własności czasowej istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, skarżąca podniosła, iż przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, powołane w zaskarżonej decyzji z dnia 27 czerwca 2001 r., nie stanowiły podstawy prawnej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 11 grudnia 1959 r., co rażąco narusza art. 156 par. 1 Kpa. Ponadto organ nadzoru miał obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając decyzję nie zachował tych wymogów, czym naruszył art. 6, 7 i 77 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Oddalając skargę strony Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na rozbieżności w przeznaczeniu gruntu w decyzjach organów rozpatrujących wniosek właścicieli gruntów. Sąd zwrócił również uwagę na to, że organ nadzoru usiłował uzyskać plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Ministerstwo jak i Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy.

Z treści pisma Kierownika Archiwum Państwowego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2001 r. wynika, iż nie udało się w zasobie archiwalnym znaleźć uwierzytelnionej wersji Planu Generalnego na lata 1955-1965, zatwierdzonego przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r. Skoro jednak nie udało się go uzyskać, to kwestie związane z ustaleniem jaki obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego w badanym okresie, należało uzyskać w oparciu o dostępne dowody pośrednie i to ustalono.

Takim dowodem - zdaniem Sądu - jest pismo z dnia 18 listopada 1959 r. adresowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, z treści którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 20 maja 1959 r. (...) pod budowę szkoły. Ten stan potwierdza także sama decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. z dnia 20 maja 1959 r., zatwierdzająca lokalizację szczegółową szkoły przy ul. H. 11/13/15 wydana na wniosek inwestora - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych W.-P. Oznacza to, iż w planach inwestycyjnych Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych obok budowy innych obiektów była ujęta również inwestycja w postaci budowy szkoły. Jak wynika z akt sprawy, realizacja inwestycji została przeprowadzona i aktualnie na przedmiotowym gruncie znajduje się szkoła podstawowa, przedszkole i część gruntu pod ul. H.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, rozpoznając sprawę słusznie oceniał decyzję wydaną przez organ II instancji, ponieważ do tego był uprawniony /organ II instancji utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji/. W czasie kiedy zostało podjęte orzeczenie organu I instancji, nie miał jeszcze mocy obowiązującej plan zagospodarowania przestrzennego, ale w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji taki plan już funkcjonował i obowiązywał. Przewidywał on na spornym gruncie inwestycję w postaci budowy szkoły i cel ten został zrealizowany. Sąd doszedł do wniosku, że nie można postawić organom administracji zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 7 dekretu warszawskiego twierdząc, że inwestycja w postaci wzniesienia szkoły, da się pogodzić z możliwością korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Wprawdzie w dacie podejmowania decyzji przez organ II instancji obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/, która jednakże z mocy przepisu art. 51 dopuszczała możliwość stosowania zarówno unormowań zawartych w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., jak też przesłanek określonych w art. 3 tej ustawy. Wskazany art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mówił m.in. o celu użyteczności publicznej. Pojęcie celu użyteczności publicznej, zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i literaturze, musi łączyć się z ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej /czy jednostki/, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Oznacza to, że właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie obowiązany był ustalić, czy została spełniona wyżej powołana przesłanka celu użyteczności publicznej. Nie budzi żadnej wątpliwości, iż określenie celu w postaci budowy szkoły, spełnia ten wymóg zarówno co do przepisu art. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jak i art. 7 dekretu warszawskiego.

Budowa szkoły nie da się bowiem pogodzić z możliwością korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

Sąd odnotował nadto błędne powołanie się na przepis art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż numeracja ta dotyczyła tekstu jednolitego, zamieszczonego w Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94, natomiast w tekście pierwotnym przepis ten oznaczony był jako art. 51. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wobec oceny, iż organ centralny nie naruszył prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 101 ustawy z dnia 300 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ wniosła Bożena P.-L., reprezentowana przez adwokata Wiesława S. opierając skargę na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego:

a/ art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. /Dz.U. nr 50 poz. 279/ zwanego dalej dekretem i art. 54 ust. 1 w ze. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez całkowicie błędne zastosowanie tychże przepisów;

b/ art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 484/,zwanej dalej Konstytucją stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

c/ w art. 32 Konstytucji statuującego zasadę równości wszystkich wobec prawa, przez wydanie wyroku bezpośrednio naruszającego te podstawowe zasady prawne w ten sposób, że całkowicie bezzasadnie różnicującego sytuację byłych właścicieli, lub następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu,

d/ art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /Dz.U. nr 36 poz. 175/, przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 sierpnia 2001 r. i 27 czerwca 2001 r., czego skutkiem jest usankcjonowanie wadliwego wywłaszczenia, pozbawienia praw do nieruchomości, bez określonego celu publicznego, wbrew obowiązującym przepisom prawa;

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a/ art. 7 i art. 77 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 52 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przez:

- bezzasadne przyjęcie, iż w dacie wydania przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia 11 grudnia 1959 r., nieruchomość przy ul. H. 11 w W. objęta była planem zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia wykluczały korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela,

- nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, w szczególności pominięcie danych z rejestru gruntów wskazujących, że część nieruchomości opisanej nr hip. (...), tj. działka nr 45 oraz część działki nr 55 w dalszym ciągu pozostają niezabudowane, wobec czego pominięto możliwość stwierdzenia nieważności w części decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 11 grudnia 1959 r.

b/ art. 328 par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez błędną interpretację art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzi się, iż w dacie wydania orzeczenia z 21 maja 1956 r. roszczenia byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, mogły być rozpatrywane wyłącznie na podstawie art. 7 dekretu. Natomiast w dacie rozstrzygania odwołania Haliny P. obowiązywały przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przepisu art. 54 ust. 1 wynika, iż jego zastosowanie przy rozstrzyganiu wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, nie było obligatoryjne. Organ mógł, ale nie był obowiązany do wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej z przyczyn wymienionych w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organ odwoławczy, w myśl art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. wydawał orzeczenia w sprawie nie będąc związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Minister Gospodarki Komunalnej mógł zatem, jeżeli zaistniałyby ku temu okoliczności, skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W takim przypadku winien jednak w decyzji wskazać zarówno art. 3 jak i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W doktrynie podkreśla się, że szczególnie decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia, skierowana do osoby fizycznej, powinna zawierać wskazanie pełnych podstaw materialnych i formalnych.

Ponadto z uwagi na swą specyfikę, decyzja organu odwoławczego nie może ograniczać się do wskazania jedynie podstaw formalnych, gdyż organ ten ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego sprawy na skutek odwołania /tak: Iserzon, Komentarz do Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, str. 84; J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, str. 492, Warszawa 2003/.

W decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej powołano jedynie art. 7 ust. 2 dekretu, co pozwala na stwierdzenie, iż organ odwoławczy rozpatrywał sprawę wyłącznie na podstawie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny powinien zatem rozstrzygnąć skargę Bożeny P.-L. wyłącznie na podstawie art. 7 dekretu, a nie błędnie zastosować art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 54 ust. 1 legł u podstaw rozstrzygnięcia, Dokumentacja zgromadzona w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja organu odwoławczego była oparta na jakichkolwiek innych przesłankach niż wynikających z dekretu.

Dekret był jednym z najbardziej kontrowersyjnych aktów prawnych okresu powojennego. Na mocy dekretu wszystkie grunty warszawskie przeszły na własność gminy m.st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie, a więc bez potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek szczególnego postępowania. Do tego praktyka władz administracyjnych rozminęła się z przepisami dekretu na niekorzyść właścicieli w tym trybie pozbawionych własności. W myśl art. 7 dekretu, właściciele ci mogli ubiegać się o przyznania "prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną" na gruncie będącym dotąd ich własnością albo na gruncie o równej wartości użytkowej, w razie zaś niezgłoszenia wniosku lub niemożności jego uwzględnienia, gmina obowiązana była uiścić ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za grunty i budynki, płatne w "miejskich papierach wartościowych". Wnioski o przyznanie odpowiednich praw w praktyce jednakże często nie były uwzględniane, zaś wspomniane papiery wartościowe nawet nie zostały wyemitowane, nie wprowadzono też żadnej zamiennej formy odszkodowań.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do uchwały TK W 19/95 /OTK ZU 1996 nr 3 poz. 25/ stwierdza wprost:..."iż byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowiącego przezeń prawa".

Wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. TK wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, "o ile jest ono uzasadnione".

Skoro, jak wcześniej zacytowano, sam TK stwierdził, że byli właściciela tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, to pogłębianie tej nierówności w warunkach obowiązywania nowej konstytucji jest całkowicie nie do przyjęcia.

O pogłębieniu tej nierówności świadczy fakt, iż w dwóch identycznych stanach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwa różne wyroki. W sprawie I SA 1150/01, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. skład orzekający NSA skargę uwzględnił, natomiast w sprawie będącej przedmiotem niniejszego wniosku skarga została oddalona.

Sprawa I SA 1150/01 dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 22 marca 1960 r., mocą którego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskiej, przyznania prawa własności czasowej do gruntu z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo wielokondygnacyjne. Orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 7 dekretu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych poprzednich właścicieli, decyzją z dnia 9 września 2000 r. utrzymaną w mocy decyzja z dnia 16 marca 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia, w uzasadnieniu podnosząc, że aczkolwiek nie odnaleziono uwierzytelnionej wersji planu zagospodarowania przestrzennego - Plan Generalny na lata 1955-1965, to jednak w dacie wydania orzeczenia, obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958 r., a jej art. 54 ust. 1 dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele określone w art. 3 ustawy. Sąd w tej sprawie uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, bowiem przyjęte ustalenia co do istnienia planu nie dawały odpowiedzi na pytanie czy konkretna nieruchomość była objęta jego treścią, jakie było przeznaczenie gruntu według planu.

Sąd zwrócił także uwagę, iż materialnoprawną podstawę orzeczenia stanowiły wyłącznie przepisy dekretu, zaś przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżąca podnosi także sprzeczność wyroku NSA i obu decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym z postanowieniami Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiącymi zakaz pozbawienia własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Naruszeniem przepisów prawa procesowego było niewyjaśnienie, czy nieruchomość przy ul. H. 11 objęta była planem i przyjęcie przez NSA, że takim dowodem pośrednim była decyzja z 20 maja 1959 r. o lokalizacji szczegółowej szkoły. Sąd założył, że decyzja o lokalizacji musiała być wydana na podstawie obowiązującego na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Założenie to jest błędne, oparte na dowolnej ocenie zebranych dowodów z przekroczeniem zasad wynikających z art. 233 Kpc w zw. z art. 59 i 52 ustawy o NSA.

W dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji i decyzji ostatecznej, obowiązywał dekret z 2 kwietnia 1946 o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju /Dz.U. nr 16 poz. 109 ze zm./. Przepisy dekretu nie przewidywały obowiązku sporządzenia planu. Podstawą prawną zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej było zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji /M.P. nr 67 poz. 408/ wydane na podstawie samoistnej uchwały nr 270 Rady Ministrów z 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji /M.P. nr 67 poz. 407/.

Zgodnie z par. 1 pkt 2 uchwały, lokalizacja szczegółowa miała określać teren inwestycji z podaniem granic i powierzchni oraz w miarę potrzeby warunki urbanistyczno-architektoniczne i budowlane, które miały być spełnione przy realizacji inwestycji. Ani przepisy uchwały, ani przepisy zarządzenia z 29 lipca 1957 r. nie wykluczały wydania decyzji /zaświadczenia/ o lokalizacji inwestycji dla terenów nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z 20 maja 1959 r. nie może więc stanowić dowodu pośredniego na istnienie i obowiązywanie w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości przy ul. H. 11. Skarżący na poparcie swego stanowiska powołuje się na literaturę przedmiotu i wywodzi, iż w tym okresie Warszawa nie posiadała zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś nieuzasadnione jest twierdzenie, że Plan Generalny na lata 1055-1965 zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r. był planem obowiązującym w dniu 11 grudnia 1959 r. na terenie m.st. Warszawy lub jego części.

W świetle uregulowań dekretu z 2 kwietnia 1946 r. do obowiązywania planu, niezbędne było jego przyjęcie przez Radę Ministrów, a nie Prezydium Rządu, a ponadto uchwalenie w trybie ustawodawczym.

Naczelny Sąd Administracyjny błędnie ocenił przedstawiony materiał dowodowy także z tego względu, iż wydanie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego decyzji o lokalizacji szczegółowej dla obiektu użyteczności publicznej takiego jak szkoła, świadczy o tym, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczały innego sposobu korzystania z nieruchomości. Przyjęty przez NSA tok wnioskowania był następujący:

Jeżeli istnieje decyzja o lokalizacji szczegółowej danej inwestycji to oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie terenu tylko i wyłącznie na jeden cel, określony w decyzji.

Natomiast z przepisów regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego i warunki lokalizacji inwestycji, w tym dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju nie wynika, aby dla danego obszaru należało ustalić tylko i wyłącznie jedno przeznaczenie. Plany miejscowe, nawet o największym stopniu szczegółowości przewidują dla danego obszaru funkcje dominujące oraz funkcje uzupełniające, przy czym funkcje te nie mogą się wzajemnie wykluczać. Uszczegółowienie sposobu zagospodarowania następuje dopiero w drodze decyzji ustalającej warunki realizacji inwestycji. W takiej sytuacji bezzasadne było przyjęcie, iż plan zagospodarowania przestrzennego mógł, o ile przyjąć że był jednak uchwalony we właściwym trybie, dla jednego obszaru - nieruchomości przy ul. H. 11/13/15, ustalać wyłącznie jeden sposób zagospodarowania - budowę szkoły podstawowej.

Uchybienia te miały wpływ nie tylko istotny, ale zasadniczy na wynik sprawy, a ich stwierdzenie wymaga uchylenia wyroku.

W zaskarżonym wyroku nie zajęto stanowiska co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części. Sąd nie dokonał analizy akt sprawy, z których wynikało, że tylko część nieruchomości przy ul. H. 11 przeznaczono pod budowę szkoły. W granicach nr hip. (...) położona jest tylko część działki nr 44 zabudowanej budynkiem szkoły. Pozostała część nieruchomości jest do chwili obecnej niezabudowana. W skład niej wchodzą: niezabudowana działka nr 45 oraz część działki nr 55, na której znajduje się plac zabaw. Pozostałą część działki nr 55 zajmuje budynek przedszkola, ale budynek ten - wbrew twierdzeniom NSA - położony jest poza granicami nieruchomości nr hip. (...).

Z powyższego wynika, że nawet gdyby w dniu 11 grudnia 1959 r. istniał plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący część przedmiotowej nieruchomości i zgodnie z ustaleniami tego planu nie było innej możliwości niż przeznaczenie jej pod budowę szkoły, to brak było podstaw do odmowy przyznania poprzednim właścicielom prawa własności czasowej do pozostałej części gruntu.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą praworządności, obowiązkiem zarówno organu jak i Sądu, jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Art. 77 par. 1 Kpa zobowiązuje organy administracji publicznej do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Jak wywiedziono wyżej, NSA w sposób rażący naruszył powołane przepisy procedury. Naruszenie to ma charakter istotny.

Dostrzeżenie przez Sąd, iż nieruchomość jest w części niezabudowana mogłoby skutkować uchyleniem decyzji Prezesa. W podobnej sprawie NSA dostrzegł konieczność ponownego rozpoznania sprawy, właśnie z powodu pominięcia możliwości ustanowienia prawa właścicieli na części nieruchomości /I SA 2776/01/.

Sąd dokonał nadto błędnej interpretacji art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż cele określone w tym przepisie musiały być zgodnie z art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, uwzględnione w miejscowym planie. Sąd dokonał interpretacji art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. in abstracto: budowa szkoły stanowi w oczywisty sposób cel publiczny, jednakże to plan zagospodarowania przestrzennego winien decydować o tym, czy dane cele będą w konkretnej lokalizacji realizowane. W tym stanie prawnym zasadność odmowy przyznania b. właścicielom prawa własności czasowej w oparciu o art. 3 winna być zawsze rozpatrywana w świetle postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do danej nieruchomości.

Prawidłowa interpretacja art. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polega na możliwości odmowy, z uwagi na przesłanki z art. 3, o ile były one uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego odnoszącym się do danej nieruchomości. Przedstawiona przez Sąd wykładnia stanowi rażące naruszenie art. 328 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA.

Wpływ opisanej wyżej wadliwości na orzeczenie Sądu polega na tym, że nie uznano za konieczne czy planowana budowa szkoły stanowiąca w istocie cel publiczny, jest również zaplanowana w świetle planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a w konsekwencji czy istniała podstawa do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Stwierdzony brak takich ustaleń mógłby skutkować decyzjami o odmiennej treści niż wydane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zaś podniesione w niej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne.

Postępowaniem nadzorczym, poddanym kontroli Sądu Administracyjnego I instancji, objęte zostały decyzje wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej.

Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Do wydania decyzji przez organ gminy, koniecznym było uprzednie ustalenie przeznaczenia gruntu nieruchomości warszawskiej w planie zabudowania, zaś uwzględniając daty wydania decyzji w tej sprawie w postępowaniu zwykłym - w planie zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli korzystanie z gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie - ustanowienie prawa własności czasowej było obligatoryjne.

W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w odniesieniu do takich decyzji, ustaleniu podlegało jakie było przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela oraz czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła tylko z tego powodu, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu.

Podkreślenia wymaga, że obowiązek poczynienia takich ustaleń spoczywał przede wszystkim na organie wydającym orzeczenie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, bądź też organie odwoławczym. Wobec braku ustaleń w aktach administracyjnych postępowania zwykłego, rozpatrując wniosek Bożeny P.-L. o stwierdzenie nieważności, organ nadzoru winien sam poczynić takie ustalenia, niezbędne dla oceny weryfikowanej decyzji.

Podane w orzeczeniu z dnia 21 maja 1956 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w postaci przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe z odmiennym sposobem zagospodarowania tej nieruchomości, określonym w decyzji Ministerstwa /inwestycja realizowana przez Państwo - budowa szkoły/ również z powołaniem się na przeznaczenie w planie, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z normy prawa materialnego. Z naruszeniem tych wymagań organ nadzoru mimo nieodnalezienia planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. nieruchomość przy ul. H. 11 przyjął, że nieruchomość ta objęta była planowaną budową szkoły, stanowiącej część infrastruktury osiedla mieszkaniowego i spełniała przesłanki z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70/, co potwierdzała decyzja lokalizacyjna z dnia 20 maja 1959 r.

Powyższą ocenę podzielił Sąd I instancji przyjmując - mimo braku takich ustaleń - że w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, plan taki funkcjonował i obowiązywał, a na spornym gruncie przewidywał inwestycję w postaci budowy szkoły, który to cel został zrealizowany. Cel ten zaś odpowiadał celom wskazanym w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., do którego to przepisu odsyłał art. 51, stanowiący odrębną podstawę do odmowy prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego.

Uznając zaskarżone decyzje za zgodne z prawem, Sąd pominął okoliczność, iż przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówczesnym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalane na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju /Dz.U. nr 16 poz. 109 ze zm./.

W myśl art. 5 ust. 2 dekretu, plany miejscowe ustalały m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowego, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe itp.

Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 21 maja 1956 r. i 11 grudnia 1959 r. jeżeli nie odnaleziono planu, a organ nadzoru nie ustalił, czy taki plan był uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji oraz czy obejmował przedmiotową nieruchomość.

Nieuprawnionym było dokonywanie oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa, w oparciu o przepis art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 51 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu. Odmienność tych regulacji prawnych sprawia, iż różnić się będą postępowania zwykłe prowadzone w tych sprawach, jak również wydane decyzje i ich uzasadnienia.

Ta ocena legalności decyzji, weryfikowanych w trybie art. 156 Kpa pod kątem zgodności z normami prawa procesowego, a więc obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zupełnie uszła uwadze Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jak również Sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmowano, iż rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa decyzje wydane bez przeprowadzenia postępowania lub z rażącym pogwałceniem zasad procesowych.

Powyższe pozwala uznać, iż przy wydaniu zaskarżonego wyroku zostały naruszone zarówno omówione wcześniej przepisy prawa materialnego jak i wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego - art. 7 Kpa w zw. z art. 52 ust. 1, art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 328 par. 2 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 77 par. 1 Kpa, gdyż Sąd przepisu tego nie stosował, natomiast naruszenia tego przepisu dopuścił się organ nadzoru.

Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, polegające m.in. na nierozpatrzeniu przez Sąd w całości materiału dowodowego, w tym danych z rejestru gruntów, zawierających dane o aktualnym sposobie zagospodarowania działek powiązane z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego mają charakter drugorzędny, gdyż ustosunkowanie się do tych okoliczności będzie możliwe dopiero po ustaleniu przez organy administracji podstawowej dla wyjaśnienia tej sprawy kwestii przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności prawidłowości i podstawy wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 maja 1959 r. z określeniem terenu działki nr hip. (...), objętej tą lokalizacją.

Szczegółowe wywody w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zwłaszcza co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części mogą być przydatne dla organu nadzorczego, lecz dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i poczynieniu odpowiednich ustaleń.

Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.