Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 380/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 113, art. 124, art. 219
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w K. J. (zwana też dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika, r. L., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. z [...] marca 1968 r. znak: [...] w sprawie zezwolenia na założenie na wyszczególnionych w niej nieruchomościach nadziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV [...] (zwanej też dalej "Decyzją PPRN").

Postanowieniem z [...] października 2015 r. Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, wskazując w uzasadnieniu, że nie istnieją akta sprawy zakończonej Decyzją PPRN i tym samym nie można stwierdzić, czy stała się ona ostateczna.

Na skutek zażalenia wniesionego przez Spółkę, Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), postanowieniem z [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wytykając w uzasadnieniu, że organ I instancji nie wyczerpał wszelkich możliwości ustalenia, czy przedmiotowa decyzja posiada przymiot ostateczności.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Starosta, postanowieniem z [...] września 2016 r., ponownie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, z takim samym, jak poprzednio, uzasadnieniem.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty, zaznaczając w uzasadnieniu, ze organ administracji publicznej nie może potwierdzić określonych faktów lub stanu prawnego, jeżeli nie wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Na skutek skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 05 maja 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 83/17, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Przy tym wskazał, że jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia jej lub stwierdzenia jej nieważności, to potwierdzenie przymiotu jej ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa.

Deklarując zastosowanie się do wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA w Poznaniu oraz wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a."), Starosta w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał zaświadczenie o treści: "na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym przedłożonego przez Wnioskodawcę protokołu odbioru skrzyżowań linii WN 220 KV z drogami państwowymi z dnia [...] listopada 1969 r., domniemywa się że decyzja Prezydium Powiatowej Rady N. w P. z dnia [...] marca 1968 r., znak [...], stała się ostateczna w grudniu 1969 r." W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że przeprowadzone przezeń postępowanie nie pozwoliło na ustalenie dokładnej daty ostateczności Decyzji PPRN, jednakże, w ocenie organu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, dopuszczalne jest przyjęcie domniemania, że od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie, gdyż bezspornym jest fakt, iż linia elektroenergetyczna 220 kV [...] przebiega m.in. przez nieruchomość obecnie oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] z obrębu C..

Pismem z [...] grudnia 2017 r. – zatytułowanym "Wniosek o sprostowanie zaświadczenia" – pełnomocnik Spółki wystąpił "o sprostowanie zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2017 r., poprzez wyeliminowanie stwierdzenia «domniemywa się», z treści przedmiotowego zaświadczenia." W konkluzji uzasadnienia stwierdził, że konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie ostateczności decyzji PPRN bez domniemań zawartych w petitum wydanego zaświadczenia. Jednocześnie "z ostrożności procesowej" wskazał, "iż jak najbardziej zasadny jest wniosek o sprostowanie wydanego zaświadczenia, gdyż wnioskodawczyni we wniosku wskazała, jakiej treści wydania zaświadczenia żąda. Wydanie zaświadczenia o innej treści nie jest natomiast podstawą do złożenia zażalenia, gdyż nie chcąc wydawać zaświadczenia o żądanej treści organ winien wydać postanowienie, a nie zaświadczenie."

W skierowanym do pełnomocnika Spółki piśmie z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) Starosta P. "wyjaśnił", że przeprowadzone przezeń wnikliwe postępowanie wyjaśniające wykazało, iż nie istnieją akta sprawy zakończonej Decyzją PPRN i tym samym nie można autorytatywnie przesądzić, czy stała się ona ostateczna. Takie ustalenia mogłyby być poczynione jedynie w oparciu o kompletne akta sprawy, zawierające zwrotne potwierdzenia odbioru przez wszystkie strony postępowania. Jednakże Starosta, mając na uwadze prawomocne wyroki sądów administracyjnych i interes prawny Spółki, uznał za dopuszczalne przyjęcie domniemania, że od ww. decyzji nie zostało wniesione odwołanie. Posłużenie się konstrukcją domniemania uznał zarazem za konieczne, gdyż w przypadku braku akt nie można wykluczyć sytuacji uchylenia Decyzji PPRN przez organ odwoławczy i wydania drugiej decyzji przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Starosta stwierdził, że: "podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w treści zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2017 r., znak jw."

Pismem z [...] stycznia 2018 r. pełnomocnik Spółki wniósł "zażalenie na pismo Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w przedmiocie odmowy sprostowania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Prezydium Powiatowej Rady N. z dnia [...] marca 1968 r., znak: [...]", zarzucając temu pismu naruszenie:

- art. 217 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zaświadczenie zostało wydane zgodnie ze złożonym wnioskiem;

- art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, pomimo jasnego sformułowania treści wniosku o zaświadczenie;

- art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę w drodze pisma, a nie w drodze postanowienia;

- art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;

- art. 15 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia, a pisma odmawiającego stronie wydanie zaświadczenia o żądanej treści,

i wnosząc w związku z tym o:

1) uchylenie zaskarżonego pisma w całości i zmianę zaświadczenia poprzez wyeliminowanie stwierdzenia "domniemywa się" z jego treści; ewentualnie o:

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca stwierdziła, że treść zaświadczenia odbiega od treści, której żądała. "Z ostrożności procesowej" wskazała, że nie jest zasadny kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia, gdyż w swym wniosku wskazała, jakiej treści wydania zaświadczenia żąda. Zarazem podkreśliła, że "złożyła jednoznaczny wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, a nadto pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. należy traktować jako ponowny wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wobec odmowy wystosowanej pismem, pismo to należy uznać za postanowienie, również mimo braku takiego określenia w treści przedmiotowego pisma, a w związku z tym wywieść należy, iż przysługuje na nie zażalenie."

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że zażalenie na ww. pismo Starosty z [...] stycznia 2018 r. jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że możliwość sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek została zastrzeżona wyłącznie do decyzji administracyjnych oraz, na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów, do postanowień, natomiast nie do zaświadczeń, co do których, z uwagi na ich charakter i przeznaczenie, wydawanie sprostowania jest niecelowe. Wobec tego, jak wskazał dalej Wojewoda, jeżeli osoba występuje z wnioskiem o wydanie sprostowania zaświadczenia, to organ powinien potraktować go jako wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści – i wtedy wydać nowe postanowienie, zgodne ze stanem faktycznym i już bez błędu. Ewentualnie wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o tej treści, jeżeli stan faktyczny, dane posiadane przez organ po ich zweryfikowaniu w postępowaniu wyjaśniającym nie pozwalają na wydanie określonego zaświadczenia.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że po dokonaniu analizy treści inkryminowanego pisma Starosty z [...] stycznia 2018 r. stwierdził, iż nie wypełnia ono znamion postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, gdyż nie zawiera elementów określonych przepisami prawa, tj. art. 124 k.p.a. W pouczeniu Wojewoda wskazał, że na jego postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Na opisane postanowienie Wojewody spółka [...] S.A., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

- art. 217 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zaświadczenie zostało wydane zgodnie ze złożonym wnioskiem;

- art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, pomimo jasnego sformułowania treści wniosku o zaświadczenie;

- art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą w drodze pisma, a nie w drodze postanowienia;

- art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;

- art. 15 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia, a pisma odmawiającego stronie wydanie zaświadczenia o żądanej treści, co miało uniemożliwić stronie możliwość odwołania się, i naruszało zasadę dwuinstancyjności;

- art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż zażalenie na pismo Starosty z [...] stycznia 2018 r. jest niedopuszczalne;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Wojewodę stanowiska organu I instancji, nie dostrzegając jego wadliwości,

pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody i poprzedzającego je postanowienia Starosty z [...] stycznia 2018 r. oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez Skarżącą, a także o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył wywody przedstawione już w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza w zażaleniu na "pismo" Starosty. W szczególności wskazał, w ślad za ww. zażaleniem, że wniosek Spółki z [...] grudnia 2017 r. należy traktować jako ponowny wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, co jest zgodne ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto ocenił, że zawarty w piśmie Starosty z [...] stycznia 2018 r. zwrot: "Starosta P. podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w treści zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2017 r." uznać należy za rozstrzygnięcie w sprawie, stanowi bowiem odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą, a tym samym przesądza w zakresie istoty sprawy – co zdaniem autora skargi stanowi kolejne potwierdzenie, iż nie zostały spełnione przesłanki uznania zażalenia z [...] stycznia 2018 r. za niedopuszczalne. Poza tym w uzasadnieniu skargi podkreślono, że na wydane przez Wojewodę na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, wbrew pouczeniu zawartemu w tym postanowieniu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż jest to postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z [...] lutego 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na "pismo" Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., w którym ten ostatni "podtrzymał swoje stanowisko" wyrażone w treści zaświadczenia z [...] grudnia 2017 r. Owo "pismo" zostało wystosowane przez Starostę w odpowiedzi na wniosek Skarżącej o sprostowanie ww. zaświadczenia. W ocenie Wojewody przeciwko dopuszczalności zaskarżenia ww. pisma Starosty zażaleniem przemawia okoliczność, że pismo to nie wypełnia znamion postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż nie zawiera elementów określonych w art. 124 k.p.a.

3. W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody w tym zakresie nie jest prawidłowe.

4. W pierwszej kolejności należy jednak przesądzić, że skarga wniesiona przez Spółkę była dopuszczalna. Wbrew bowiem zawartemu w ww. postanowieniu Wojewody pouczeniu o jego niezaskarżalności do sądu administracyjnego, postanowienie to, jako wydane na podstawie art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.), jest "postanowieniem kończącym postępowanie" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., na które, zgodnie z tym przepisem, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

5. Kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie ma niewątpliwie ustalenie charakteru pisma Starosty z [...] stycznia 2018 r. – czy mianowicie wypełnia ono znamiona zaskarżalnego postanowienia administracyjnego; a w szczególności "postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie" w rozumieniu art. 219 k.p.a., na które służy zażalenie.

6. Ponieważ inkryminowane pismo zapadło na skutek wniosku Skarżącej "o sprostowanie zaświadczenia", należy wyjaśnić, co następuje.

1. Tryb sprostowania został przewidziany przez ustawodawcę w art. 113 § 1 k.p.a., który stanowi, że: "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach." Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że przewidziana w nim możliwość formalnego prostowania określonych omyłek dotyczy decyzji administracyjnych. Na mocy wyraźnego odesłania z art. 126 k.p.a., odnosi się ona odpowiednio także do postanowień administracyjnych.

2. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że tryb ten nie znajduje natomiast zastosowania do zaświadczeń wydawanych zgodnie z przepisami działu VII k.p.a. (art. 217–art. 220). Po pierwsze, brak ku temu dostatecznych podstaw normatywnych, a po drugie, byłoby to zupełnie niecelowe. W odróżnieniu bowiem od decyzji administracyjnej – która jest aktem stosowania prawa i której w związku z tym przysługuje przymiot "ważności" – zaświadczenie jest aktem wiedzy, potwierdzającym określone fakty lub sytuację prawną, i z tego powodu charakteryzowanym cechą "prawdziwości" (czyli ocenianym według kryterium "prawda-fałsz"). W konsekwencji nie można z zaświadczeniem łączyć takich cech, jak: trwałość rozstrzygnięcia, stan rzeczy osądzonej (res iudicata) lub ostateczność. Zaświadczenie nie może być również przedmiotem uchylenia czy zmiany (zob. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uw. 1 do art. 217). Zaświadczenie, które okazało się błędne (nieprawdziwe) lub stało się nieaktualne powinno, i może, zostać zastąpione przez zaświadczenie nowe (prawidłowe / aktualne). Nie ma bowiem żadnego limitu, jeśli idzie o liczbę zaświadczeń dotyczących tego samego stanu faktycznego czy prawnego, a więc wydanych w tej samej sprawie (zob. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 40).

3. Wobec tego należy podzielić stanowisko Wojewody, że jeżeli osoba występuje z wnioskiem o "sprostowanie" zaświadczenia, to organ powinien potraktować go jako wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej (odpowiednio "sprostowanej") treści (podobnie: wyrok WSA z 25.05.2011 r., III SA/Łd 109/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). A w rezultacie powinien wydać albo nowe zaświadczenie, zgodne ze stanem faktycznym i już bez błędu, albo postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (jeżeli stan faktyczny, dane posiadane przez organ po ich zweryfikowaniu w postępowaniu wyjaśniającym nie pozwalają na wydanie określonego zaświadczenia).

4. Godzi się zauważyć, że w kontrolowanej sprawie pełnomocnik Skarżącej już w zażaleniu podnosił, iż jego wniosek z [...] grudnia 2017 r. o sprostowanie zaświadczenia należało traktować jako wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. I tak też, jak się wydaje, został on potraktowany przez Starostę, który w swym "piśmie" z [...] stycznia 2018 r. wszak wcale nie rozważał, czy zachodzą przesłanki do "sprostowania" zaświadczenia w znaczeniu technicznoprawnym (a więc, w szczególności, czy doszło przy jego wydaniu do oczywistej omyłki), lecz jasno wykazywał niemożność wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą (tj. bez zamieszczania w nim zwrotu "domniemywa się").

7. Wbrew stanowisku Wojewody, aby określone pismo organu administracji (tu: ww. pismo Starosty) mogło zostać uznane za postanowienie, nie musi zawierać wszystkich elementów wymienionych w art. 124 k.p.a.

1. Formalnie, w myśl przywołanego artykułu, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 124 § 1 k.p.a.). Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.).

2. Jednakże, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, do konstytutywnych składników treści tak decyzji, jak i postanowienia – to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem w znaczeniu materialnym – zalicza się tylko: (1) oznaczenie organu administracji wydającego akt, (2) wskazanie adresata aktu, (3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz (4) podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Dopiero brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2665/17, CBOSA).

3. W ocenie Sądu inkryminowane pismo Starosty z [...] stycznia 2018 r. zawiera wszystkie ww. konstytutywne elementy, pozwalające uznać to pismo za postanowienie administracyjne w znaczeniu materialnym, którego przedmiotem jest w istocie odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą (art. 219 k.p.a.). W szczególności pismo to obejmuje rozstrzygnięcie w znaczeniu technicznoprawnym, które zawiera się w słowach: "Starosta P. podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w treści zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2017 r., znak jw." Fakt, że temu rozstrzygnięciu Starosta nie nadał formy właściwej postanowieniu (art. 124 k.p.a.), mógł wynikać z pewnej konfuzji, w jaką najwyraźniej wprawiło ten organ dość niezwyczajne żądanie (zgłoszone w dodatku przez pełnomocnika zawodowego): sprostowania zaświadczenia.

8. Podsumowując, pismo Starosty z [...] stycznia 2018 r., pomimo niezachowania przepisanej prawem formy, zawierało minimum elementów (a dodatkowo także: uzasadnienie) pozwalających uznać to pismo za zaskarżalne postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w rozumieniu art. 219 k.p.a. Tak też powinno ono zostać potraktowane przez Wojewodę, który w związku z wniesionym zażaleniem, zamiast orzekać o jego niedopuszczalności, winien stosownie do art. 15 k.p.a. powtórnie, merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć kwestię zasadności odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą – czego dotychczas błędnie organ II instancji nie uczynił, a co wobec tego uczyni, ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

9. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi należy zauważyć, że wobec formalnego charakteru zaskarżonego postanowienia Wojewody, Sąd na tym etapie rozpoznania sprawy nie był władny wypowiedzieć się w kwestii merytorycznej prawidłowości stanowiska zajętego przez organ I instancji, zanim nie uczyni tego organ II instancji.

10. Mając wszystko to na uwadze Sąd:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku);

- na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości (pkt 2 sentencji wyroku), uznając, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. W szczególności Sąd miał na względzie, że u źródeł sporu, który przyszło rozstrzygać w niniejszym postępowaniu sądowym, de facto legła oczywiście błędna i myląca treść wniosku zawodowego pełnomocnika Skarżącej – o sprostowanie zaświadczenia.