Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 779/17 w sprawie ze skargi U. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz U. K. i Z. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 listopada

2017 r. w sprawie ze skargi U. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie rozbiórki budowli, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) z dnia [...] maja 2017 r., nakazującą U. K., Z. K. oraz K. K., jako współwłaścicielom nieruchomości, rozbiórkę wiaty posiadającej konstrukcję drewnianą, ze ścianami z otynkowanych płyt OSB na szkielecie drewnianym, z dachem drewnianym, krytym papą na deskowaniu, ze spadkiem w kierunku nieruchomości sąsiedniej, o wymiarach 8,80 x 5,30 m i wysokości 2,20 m, usytuowanej przy ścianie budynku położonego na nieruchomości sąsiedniej - działce nr [...]. W trakcie postępowania przed organami ustalono również, że wiata powstała około 1980 r., a właściciele nie przedstawili dokumentów formalno-prawnych świadczących o jej legalności. Wiata była następnie przebudowywana i remontowana.

U. K. i Z. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę decyzję, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. poz. 229 ze zm.; dalej p.b. z 1974 r.), § 19 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako k.p.a.) oraz art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że na przedmiotowej działce wybudowano wiatę bez pozwolenia na budowę, a budowa miała miejsce w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd rozstrzygając sprawę podzielił wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. należy stosować w ostateczności, kiedy nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Tym samym przed zastosowaniem w konkretnej sprawie ust. 2 art. 37 ustawy organy powinny sprawdzić, czy nie mają miejsca żadne z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Sąd uznał, że w zakresie rozpatrzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niejasne. Ewidentnym jest bowiem jedynie niewystąpienie przesłanki z pkt 1, gdyż samowolna budowa, zdaniem organu, nie naruszała ustaleń planu miejscowego. Następnie WINB wskazał, w ślad za organem I instancji, na niezgodność wiaty z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1980 r. Organ nie odniósł jednak twierdzenia tego do żadnej przesłanki z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. i nie wskazał na czym polegała ta sprzeczność. Po niejako "osamotnionym zdaniu" dotyczącym ww. niezgodności WINB zacytował bowiem, bez komentarza, wyrok WSA w Kielcach nie odnoszący się do art. 37 ust. 1, lecz art. 37 ust. 2 ustawy. Jednocześnie WINB wskazał, że obecnie wiata służy jako zadaszone miejsce parkingowe. W konsekwencji z uwagi na to, że składa się z dwóch miejsc parkingowych i usytuowana jest przy granicy z działką sąsiednią, zdaniem WINB pozostaje w sprzeczności z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej jako "warunki techniczne z 2002 r."). Organ zacytował § 19 wskazując, że niezgodność zadaszonych miejsc parkingowych z przywołaną normą powoduje konieczność rozbiórki, gdyż nie zezwala na zastosowanie art. 40 p.b. z 1974 r. Sąd podał, że uzasadniając wydany nakaz rozbiórki niemożnością legalizacji samowoli wskutek sprzeczności inwestycji z normami technicznymi, organ przywołał wymóg zachowania minimalnej odległości od granicy działki (3 m), który w sprawie nie został zachowany. Uszło jednak uwadze WINB, że przywołany § 19 ust. 1, traktujący o wymaganej odległości od okien, odnosi się po części do innych typów inwestycji niż ust. 2 traktujący o wymaganej odległości od granicy nieruchomości. O ile bowiem w ust. 1 mowa nie tylko o wydzielonych miejscach postojowych lub otwartych garażach wielopoziomowych, lecz także o zadaszonych miejscach postojowych, o tyle w ust. 2 mowa jedynie o wydzielonych miejscach postojowych lub otwartych garażach wielopoziomowych, nie ujmując wśród obiektów tych miejsc postojowych zadaszonych. W konsekwencji zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów, do przedmiotowej wiaty, stanowiącej, jak ustaliły organy, miejsce postojowe zadaszone, odnoszą się jedynie przewidziane w ust. 1 wymogi dotyczące wymaganej odległości od okien pomieszczeń, nie dotyczą jej natomiast uregulowane w ust. 2 wymagane odległości od granic nieruchomości, a właśnie niezachowanie odległości od granicy działki przesądziło, zdaniem WINB, o konieczności rozbiórki wiaty. Kwestia odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (ust. 1) nie została zaś przez organ zbadana, a brak ten uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości uznania, iż wiata narusza warunki techniczne. W ramach ponownego postępowania organ, zdaniem Sądu, winien jeszcze raz rozważyć okoliczności prawne oraz faktyczne sprawy i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć właściwe, jednoznacznie i precyzyjnie uzasadnione rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej Sąd I instancji uznał, iż WINB nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji uchylił prawidłową decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w T. z dnia [...] maja 2017 r., podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się zarzucanych im w wyroku naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wnikliwie rozpatrzony przez organy i ukazuje, że w sprawie zachodziły przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. H. w T. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b. z 1994 r.),

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej Sąd I instancji uznał, iż decyzja WINB została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy, podczas gdy WINB odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB wniesionym przez U. K. oraz Z. K., wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także w jasny i spójny sposób wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, przytaczając przy tym adekwatne do stanu faktycznego sprawy orzecznictwo sądów administracyjnych,

- powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I Instancji uchylił prawidłową decyzję WINB, nakazując przy tym organowi II instancji zbadanie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kwestii nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. kwestii zachowania przy budowie przedmiotowej wiaty (pełniącej obecnie funkcję zadaszonego miejsca postojowego dla samochodów osobowych) wymaganych przepisami odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, określonych w § 19 ust. 1 warunków technicznych z 2002 r., podczas gdy już z prawidłowo dokonanych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń wynika, że przedmiotowa wiata nie spełnia wymagań określonych w § 19 ust. 2 tego rozporządzenia, dotyczących odległości miejsc postojowych od granicy działki, co zostało jednoznacznie wykazane w uzasadnieniu decyzji WINB; organ II instancji dokonał wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że przedmiotowa wiata nie nadaje się do legalizacji na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r., w związku z czym skarga wniesiona na decyzję WINB podlegała oddaleniu.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 19 ust. 2 w zw. z ust. 1 warunków technicznych z 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakres znaczeniowy pojęcia "wydzielonych miejsc postojowych" użytego w ust. 2 jest węższy niż zakres znaczeniowy frazy "wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych" użytej w ust. 1, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że § 19 ust. 2 warunków technicznych z 2002 r. nie ma zastosowania do przedmiotowej wiaty będącej w istocie zadaszonym miejscem postojowym, podczas gdy zarówno ust. 1, jak ust. 2 ww. przepisu odnoszą się do miejsc postojowych zadaszonych oraz niezadaszonych,

2) art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. w zw. z § 19 ust. 2 warunków technicznych z 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowa wiata została wybudowana w granicy z działką sąsiednią, a więc z naruszeniem minimalnej odległości od granicy działki ustalonej na nie mniej niż 3 m dla miejsc postojowych obejmujących do czterech stanowisk włącznie, w wyniku czego legalizacja przedmiotowej wiaty nie była możliwa, a jedynym sposobem rozstrzygnięcia sprawy było orzeczenie nakazu jej rozbiórki.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły skarżące w I instancji, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na uwadze treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że w sprawie tej zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależy przede wszystkim od rozstrzygnięcia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Gdyby bowiem, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nadzoru budowlanego nie naruszył prawa materialnego, to nie byłoby potrzeby uzupełniania postępowania i czynienia dalszych ustaleń faktycznych, a więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji miałyby usprawiedliwione podstawy.

Zauważyć przede wszystkim wypada, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu [...] czerwca 2017 r., § 19 warunków technicznych z 2002 r. w ust. 1 posługiwał się pojęciem "wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych", a w ust. 2 używał pojęcia "wydzielonych miejsc postojowych" bez zaznaczania, że chodzi również o stanowiska zadaszone. Rozróżniał zatem te pojęcia.

Od dnia 1 stycznia 2018 r., stosownie do § 1 pkt 6 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285), zarówno ust. 1, jak i ust. 2 § 19 warunków technicznych z 2002 r. posługują się pojęciem "wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych".

Powyższa zmiana brzmienia ust. 2 § 19 warunków technicznych z 2002 r. jednoznacznie wskazuje, że do 31 grudnia 2017 r., a więc również w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia dotyczył jedynie miejsc postojowych, które nie były zadaszone.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na powyższe rozróżnienie i prawidłowo uznał, że ust. 2 § 19 nie miał w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji zastosowania do zadaszonych miejsc postojowych.

Zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok § 19 ust. 2 w zw. z ust. 1 warunków technicznych z 2002 r. jest w tej sytuacji chybiony.

Trafnie też Sąd Wojewódzki zauważył, że organ wskazując na niezgodność wiaty z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 1980 r. nie odniósł tego stwierdzenia do żadnej przesłanki z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ponadto rozważyć, czy ewentualna niezgodność z warunkami technicznymi także z 2002 r. wiąże się z którąś z przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. w zw. z § 19 ust. 2 warunków technicznych z 2002 r. również nie jest trafny.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozważono należycie, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania przyjętych przez organ przepisów prawa materialnego. Powyższe wynika przede wszystkim z tego, że WINB nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., także nie były zasadne.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.