Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 751/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art, 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1914/09 w sprawie ze skargi S. S.A. w Warszawie na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2. zasądza od S. S.A. w Warszawie na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Wa 1914/09, po rozpoznaniu skargi S. S.A. w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

S. S.A. z siedzibą w Warszawie zwróciła się w dniu 12 lutego 2009 r. do Komisji Nadzoru Finansowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 czerwca 2008 r.;

- kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 czerwca 2008 r. na nośniku elektronicznym;

- odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 7 lipca 2008r.;

- kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 7 lipca 2008 r. na nośniku elektronicznym;

- odpisu protokołu z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 1 września 2008 r.;

- kopii zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 1 września 2008 r. na nośniku elektronicznym.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała Spółkę, że przedmiotowa informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób i w formie przez nią wnioskowaną ze względu na fakt, iż zachodzi potrzeba uprzedniego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Stwierdzono, że po wykazaniu przez stronę, w terminie 14 dni, takiego interesu, organ oceni zasadność żądania i podejmie czynności przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przeciwnym zaś wypadku, postępowanie zostanie umorzone. Pismo to zostało doręczone Spółce w dniu 6 kwietnia 2009 r., jednak pozostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 lutego 2009 r., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzyła postępowanie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanych przez Spółkę dokumentów.

W dniu 9 lipca 2009 r. S. S.A.z siedzibą w Warszawie skierowała do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że wnioskowane przez nią informacje nie mogą być uznane za informacje przetworzone.

Komisja Nadzoru Finansowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 105 § 1 kpa, utrzymała w całości w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ stwierdził, że w myśl postanowień art. 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko - jak stanowi Konstytucja RP - prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale także prawo uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania tzw. - jak mówi ustawa - informacji "przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1). Komisja Nadzoru Finansowego wskazała, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. S.A.z siedzibą w Warszawie zarzuciła organowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyczerpania przesłanek z art. 14 powołanej ustawy, w związku z czym przepis ten został przez organ niewłaściwie zastosowany. Ponadto podniosła, że wnioskowana przez nią informacja publiczna nie może być w żadnym razie uznana za informację przetworzoną, a nawet gdyby tak było, to Spółka nie jest obowiązana do wykazywania szczególnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy informacja, o której udostępnienie wnosiła skarżąca Spółka, nosiła cechy informacji przetworzonej oraz czy organ właściwie zastosował procedurę opisaną w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okolicznością niesporną jest to, że strona, składając wniosek o udzielenie informacji publicznej nie musi wiedzieć (a często wręcz nie może wiedzieć), czy będzie ona tzw. informacją prostą czy przetworzoną. To do obowiązku organu administracji należy zakwalifikowanie żądanej informacji do którejś z ww. grup oraz w razie uznania, że informacja ma charakter przetworzonej, odpowiednie uzasadnienie tej tezy.

Co się tyczy pojęcia "informacja przetworzona", to ustawodawca nie sformułował jego definicji. Rozumienia przedmiotowego zwrotu należy więc poszukiwać w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z dnia 22 sierpnia 2007r. (sygn. akt II SA/Wa 1048/07) i z dnia 27 czerwca 2007r. (sygn. akt II SA/Wa 112/07) wskazał, że : "w sytuacji gdy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych". Również powołane przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę wyroki sądów administracyjnych, przedstawiają zbieżne z powyższym rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, rozbudowując dodatkowo jego wykładnię o czynności polegające na usuwaniu danych chronionych. W świetle powołanych poglądów judykatury, informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy - czyli przetworzony dokument czy zespół danych.

Za takim odczytywaniem rozumienia omawianego sformułowania przemawia również użyty w powołanych wyrokach zwrot - "wytworzenie dokumentu żądanej treści". To, że dla udzielenia informacji konieczne jest dopiero wytworzenie stosownego dokumentu świadczy dodatkowo o tym, iż będzie to inny dokument niż pierwotny czy pierwotne dokumenty. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty. Analizując omawiane pojęcie należy jednakże zachować daleko posuniętą ostrożność, gdyż danymi które mogą podlegać usunięciu są m.in. dane osobowe stron. Usunięcia tych danych dokonuje się w procesie anonimizacji. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 1258/08), z którym to poglądem tutejszy Sąd w pełni się zgadza - "przetworzenie informacji o jakim mowa w art. 3 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy, polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. W tej sytuacji należy przyjąć, że tzw. anonimizacja decyzji polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji".

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy Sąd wskazał, że informacja której udostępnienia domagała się Spółka, nie nosi znamion informacji przetworzonej. Dla jej udzielenia nie jest bowiem konieczne przeprowadzenie analizy różnych dokumentów dla wyciągnięcia wniosków stanowiących dane składające się na nowy dokument. Organ administracji usuwając z protokołów posiedzeń dane konfidencjonalne nie wytworzy nowego dokumentu. Także konieczność przeprowadzenia analizy protokołów w celu ustalenia tego, które z informacji noszą charakter konfidencjonalny, nie prowadzi do wniosku, że działanie to można zakwalifikować jako wytworzenie informacji przetworzonej. Jak wynika bowiem z wyżej powołanego wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1258/08, anonimizacja decyzji nie jest przetworzeniem informacji. Stąd, usuwanie z treści protokołów danych konfidencjonalnych nie wpłynie na to, aby informację żądaną przez Spółkę można skutecznie uznać za przetworzoną. Informacją nadal będzie bowiem treść protokołów, lecz tylko okrojona o dane konfidencjonalne. Powyższych konkluzji nie zmienia także fakt, że żądane protokoły zawierają znaczną ilość informacji chronionych i podlegających usunięciu. Nie sposób bowiem skutecznie wywodzić, że o charakterze informacji publicznej przesądza ilość danych, które miałyby zostać usunięte.

Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nietrafnie odczytuje przywoływane tezy orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, że usuwanie danych chronionych prawem przekształca informację prostą w przetworzoną. Konieczność usuwania danych jest bowiem tylko jednym z wielu elementów, obok m.in. przeprowadzania analiz, obliczeń, czy zestawień, które dopiero występując łącznie, mogą przesądzić o uznaniu informacji za przetworzoną. Sądy administracyjne w powołanych przez organ orzeczeniach nie przesądziły bowiem tego, aby już sama konieczność usunięcia danych chronionych zmieniała charakter informacji z prostej w przetworzoną. W związku z powyższym, organ, wzywając stronę do wykazania interesu publicznego, naruszył normę art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sposób błędny zakwalifikował bowiem żądaną informację do kategorii przetworzonych.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ normy art. 14 przedmiotowej ustawy. Normę tego przepisu należy bowiem odczytywać w sposób rozszerzający. Użyty w niej zwrot "sposób udostępnienia" dotyczy nie tylko materii natury technicznej, ale także merytorycznej. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia także to, że jest to jedyny artykuł ustawy o dostępie do informacji publicznej, który umożliwia organowi zwrócenie się do wnioskodawcy, o wykazanie szczególnego interesu publicznego. Ustawa ta nie zna innej procedury umożliwiającej organowi takie działanie. Jeśliby więc przyjąć pogląd prezentowany w skardze, to w sytuacji zakwalifikowania przez organ żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej, nie istniałby żaden tryb umożliwiający wezwanie strony do wykazania przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym niemożliwym stawałoby się uzyskanie informacji przetworzonej, gdyż omawiana ustawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku wykazywania jego szczególnego interesu publicznego na etapie składania wniosku o udostępnienie informacji. W świetle powyższego, określenie przez organ tego, czy informacja będzie stanowić informację prostą czy przetworzoną, odnosić się będzie do "sposobu jej udostępnienia".

W tym stanie sprawy, uznając że żądana informacja publiczna nie nosi charakteru informacji przetworzonej, a tym samym, dla jej uzyskania nie jest konieczne wykazywanie przez stronę istnienia szczególnego interesu publicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – dalej jako p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez aprioryczne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że z akt sprawy wynika, iż protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego są informacją publiczną, a co więcej, że są tzw. informacją publiczną prostą, która nie może być zakwalifikowana do kategorii informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, gdy tymczasem w aktach sprawy sądowoadministracyjnej nie zostały zgromadzone wnioskowane przez S. S.A. protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełniającego dowodu z dokumentu, celem ustalenia prawidłowości uznania, że protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego są informacją publiczną;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełniającego dowodu z dokumentu, celem ustalenia przesłanek i przyczyn, które legły u podstaw uznania, że protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego są informacją publiczną przetworzoną;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, których wystąpienie warunkuje uznanie, że protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego nie są informacją publiczną przetworzoną. Tym samym w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania przekonujących od strony logicznej i jurydycznej argumentów uzasadniających opinię, że protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego są informacją publiczną prostą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący i pełny przesłanek, które przemawiały za zakwalifikowaniem żądanych przez S. S.A. informacji jako informacji publicznej prostej, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stanowiska prawnego. Nie może znaleźć swej akceptacji zabieg, w którym sąd administracyjny nie dokonuje własnej wykładni przepisów, a jedynie ogranicza się do przywoływania wyroków innych wojewódzkich sądów administracyjnych, które zapadły w całkowicie innym stanie faktycznym.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 145 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżone decyzje administracyjne Komisji Nadzoru Finansowego naruszały prawo materialne, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem przez WSA w Warszawie decyzji administracyjnych Komisji Nadzoru Finansowego.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu wadliwego rozumieniu terminu "informacja przetworzona" i wadliwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego terminu względem ustalonego na podstawie akt sprawy sądowoadministracyjnej stanu faktycznego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób bezpodstawny uznał, że złożenie przez S. S.A. wniosku o udostępnienie protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopi zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego nie wiąże się z obowiązkiem wykazania istotnego interesu publicznego, albowiem wzmiankowane materiały nie mogą być zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej przetworzonej.

Mając powyższe na uwadze Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i orzeczenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że uwzględniając regulacje prawne odnoszące się do zakresu prowadzonego przez sąd administracyjny pierwszej instancji postępowania dowodowego, jak również formy i metody prawidłowego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku dokonanych w tym zakresie czynności, stwierdzić należy, iż wydając wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie objętego skargą kasacyjną wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wskazuje bowiem, że uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął apriorycznie, iż protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego są informacją publiczną, a co więcej niemożliwe jest ich kwalifikowanie jako informacji publicznej przetworzonej. Nie inaczej bowiem należy interpretować stwierdzenie WSA w Warszawie, który wprost stwierdził, że wnioskowane dokumenty są informacją publiczną prostą. To jednak, jakże kluczowe dla sprawy ustalenie, nie zostało udowodnione w jakikolwiek sposób. Sąd pierwszej instancji oparł się jedynie na istnieniu swego rodzaju domniemania, że protokoły z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopie zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego winny być uznane za informację publiczną. Sąd administracyjny pierwszej instancji w tym zakresie nie skorzystał z uprawnienia do żądania przedłożenia przez organ nadzoru dokumentów celem przeprowadzenia bezpośredniej oceny stanu rzeczywistego oraz wyprowadzenia zeń określonych wniosków. Tymczasem stwierdzić należy, że takie działanie sądu administracyjnego musi wzbudzać zasadnicze wątpliwości prawne. Sąd administracyjny pierwszej instancji winien bowiem na samym początku dokonać kontroli prawidłowości uznania przez organ nadzoru protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopii zapisów przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego za informację publiczną. Dopiero wówczas sąd administracyjny pierwszej instancji mógł przejść do oceny, czy taka informacja publiczna nosi walor informacji publicznej prostej, czy też jest informacją przetworzoną. Jest to tyle istotne, że kontrola sądowa decyzji administracyjnej sprawowana przez WSA w Warszawie nie powinna ograniczać się jedynie do oceny słuszności zarzutów podniesionych przez Spółkę, a więc kwestii kwalifikacji wnioskowanych dokumentów jako informacji publicznej przetworzonej, jak również zasadności zastosowania art. 14 ust. 2 udip, ale winna także wnikać w całość sprawy administracyjnej i obejmować wszelkie aspekty legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych. Trudno twierdzić, że taka kontrola była możliwa w sytuacji, w której sąd administracyjny pierwszej instancji nie dysponował wnioskowanymi dokumentami, tj. protokołami z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego oraz kopiami zapisu przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego. W tym zatem wypadku sąd administracyjny pierwszej instancji milcząco zaakceptował pogląd prezentowany przez organ nadzoru co do uznania tych dokumentów za informację publiczną, zaniechując jednocześnie przeprowadzenia samodzielnej kontroli. Takie działanie WSA w Warszawie winno wzbudzać zastrzeżenia, albowiem kwestia prawidłowości uznania wnioskowanych dokumentów za informację publiczną ma charakter fundamentalny, gdy zważy się, że wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip możliwe jest jedynie wówczas, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Ewentualne wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie może być zakwalifikowana do kategorii informacji publicznej skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji administracyjnej. Taki stan rzeczy wskazuje w sposób jednoznaczny, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie zbadał w stopniu wystarczającym stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie w sposób nieuprawniony zaniechał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Objęty niniejszą skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie narusza przytoczony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowe uzasadnienie jest wypełnieniem obowiązku informowania stron postępowania sądowoadministracyjnego o przesłankach, którymi kierował się WSA przy rozstrzyganiu sprawy. Kreowany w art. 141 § 4 ppsa obowiązek należytego uzasadnienia wyroku wypływa z uznania przez ustawodawcę, że uzasadnienie spełnia szereg funkcji. Chodzi tu przede wszystkim o: spełnienie prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie wyrok został podjęty; danie podstawy do kontroli poprawności logicznej decyzji sądu; a także o rolę perswazyjną wobec stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowi również niewątpliwą rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiać się nad swym rozstrzygnięciem. Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie, objętego niniejszą skargą kasacyjną nie jest pełne i nie jest adekwatne do danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli chodzi o istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kwestie, to stwierdzić należy, że sąd administracyjny pierwszej instancji w sposób nad wyraz ogólnikowy wskazał przesłanki, jakimi kierował się, uznając, iż wnioskowane informacje publiczne nie powinny być kwalifikowane jako informacje przetworzone. Tymczasem oczywiste jest, że w uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się nie tylko wskazanie treści przepisów prawa i opis stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej, lecz uzasadnienie to winno zawierać interpretację przepisów odniesioną do stwierdzonego stanu faktycznego. W przeciwnym wypadku uzasadnienie wyroku będzie nosić znamię uzasadnienia pozornego. Obowiązek prawidłowego uzasadnienia orzeczenia powinien być w szczególności prawidłowo wypełniony w przypadku, gdy przedmiotem kontroli WSA w Warszawie jest sprawa o charakterze złożonym i skomplikowanym jurydycznie, gdzie przenikają się regulacje materialnoprawne i formalnoprawne.

W opinii organu nadzoru udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, sprowadza się na gruncie prawnym do udostępnienia takiej informacji publicznej, która, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, analiz, obliczeń, zestawień, usuwania informacji objętych ochroną prawną, zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się najczęściej w dokumentach dostępnych w urzędzie, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Wyżej wymienione zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Istotą regulacji jest więc to, aby rozproszenie wiadomości nie czyniło ich niedostępnymi. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Niewątpliwie proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (por. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, "Przegląd Sądowy" z 2004 r., nr 7-8, s. 153-154).

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że powyższe uwagi znajdują swą szczególną aktualizację w rozpoznawanej sprawie, albowiem zakres żądanych przez Spółkę informacji publicznych, w tym ich zróżnicowanie, faktyczny rozmiar a nadto konieczność dokonania przez organ nadzoru złożonych zabiegów redakcyjnych i technicznych (obróbka) czyni z żądanej informacji - informację publiczną przetworzoną. Jak wskazano powyżej informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Tak się dzieje w analizowanym przypadku i bynajmniej nie chodzi tu li tylko o proces anonimizacji, czego zdaje się nie dostrzegać w swych wywodach WSA w Warszawie. Trzeba mieć bowiem na względzie, że wniosek Spółki o udostępnienie informacji publicznej obejmuje swym zakresem żądanie przekazania odpisów protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 czerwca 2008 r., 7 lipca 2008 r. oraz 1 września 2008 r., kopii zapisów przebiegu posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 3 czerwca 2008r., 7 lipca 2008 r. oraz 1 września 2008 r. na nośniku elektronicznym. Oczywistym jest, że bez przeprowadzenia szczegółowej analizy tak sformułowane żądanie można postrzegać jako żądanie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Jest to jednak ocena powierzchowna opierająca się na fałszywym założeniu, jakoby na tak sformułowane żądanie organ nadzoru mógł odpowiedzieć jedynie poprzez prostą czynność wydania kopii odpisów i zapisów elektronicznych posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego. Tego rodzaju ustalenie obarczone jest bowiem poważnym błędem, które skutkuje istotnymi konsekwencjami dla rozważanej sprawy. Nie jest bowiem tak, jak zadaje się to twierdzić WSA w Warszawie, że organ nadzoru w sposób bezrefleksyjny, a wręcz na zasadzie automatyzmu mógłby udostępnić wnioskowaną informację publiczną. Należy mieć na względzie, że zadośćuczynienie żądaniu Spółki musi być poprzedzone przeprowadzeniem analizy obszernych protokołów i nagrań posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego. Protokoły z posiedzeń organu nadzoru są sporządzane łącznie z całego posiedzenia, a tym samym obejmują wszystkie sprawy, jakie są rozpatrywane w ramach danego posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego.

Uwzględnienie tych okoliczności, w tym zwłaszcza analiza poszczególnych punktów rozpatrywanych podczas posiedzeń organu nadzoru, czyni uzasadnionym twierdzenie, że organ nadzoru zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem Spółki nie dysponuje na dzień złożenia wniosku o udostępnienie gotową informacją, która może być na zasadzie automatyzmu przekazana Spółce. Niewątpliwe jest, że z racji złożoności i stopnia skomplikowania opisanych powyżej czynności, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ nadzoru dodatkowych złożonych czynności technicznych, organizacyjnych, a przede wszystkim intelektualnych. Konieczne jest tu bowiem zbadanie w sposób indywidualny poszczególnych spraw współkształtujących porządek posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego. Niezbędne jest sięgnięcie do materiałów źródłowych i częstokroć analiza akt administracyjnych indywidualnych spraw, aby ocenić, czy nie zachodzi potrzeba ochrony informacji konfidencjonalnych. W przypadkach, w których zachodziłaby taka sytuacja, konieczne byłoby podjęcie działań polegających na usunięciu danych i wiadomości objętych ochroną prawną przed nieuprawnionym dostępem przez osoby trzecie. Przykładem tego byłby przymus wystąpienia do szeregu przedsiębiorców, celem ustalenia, czy rezygnują z prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, co jest następstwem brzmienia art. 5 ust. 2 in fme udip. Wynika z tego w sposób oczywisty, że fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. Obowiązek ten tym bardziej aktualizuje się, albowiem naruszenie obowiązku ochrony poszczególnych informacji konfidencjonalnych podlega penalizacji.

W tych okolicznościach, nie można twierdzić, jak czyni to WSA w swym wyroku, że wnioskowane informacje publiczne nie nosiły waloru przetworzenia. Jak stwierdzono bowiem powyżej, niezbędne byłoby podjęcie ze strony organu nadzoru czynności w celu dokonania analizy treści poszczególnych fragmentów protokołów posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego i zapisów elektronicznych tych posiedzeń. Jak wydaje się, sąd administracyjny pierwszej instancji stosuje zbyt daleko idące uproszczenie, utożsamiając konieczność ochrony informacji chronionych prawem z procesem anonimizacji danych osobowych. Tymczasem są to rodzajowo odmienne czynności, z których jedna jest czynnością prostą i nie wymagającą zaangażowania znacznych procesów myślowych, druga zaś jest procesem złożonym, wymagającym zestawienia wielu informacji, oraz rozważenia złożonych okoliczności faktycznych i prawnych. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Te okoliczności sprawiają, że z punktu widzenia prawnego ewentualne przekazanie S. S.A. wnioskowanych danych informacja publiczna byłaby całkowicie inną informacją publiczną w porównaniu z tą, którą dysponował i dysponuje organ nadzoru. To stwierdzenie dotyczy zarówno protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego, jak również ich zapisów elektronicznych. Informacje te byłyby bowiem pozbawione danych chronionych prawem. Jeśli dodatkowo uwzględnimy rozmiar czasowy nagrań i rozmiar objętościowy protokołów, to oczywistym stanie się ustalenie, że wnioskowana informacja miała walor informacji przetworzonej.

S. S.A.w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach bowiem część zarzutów jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu niniejszego przepisu są akta sądowe oraz akta administracyjne, nadesłane przez organ wraz ze skargą.

W aktach administracyjnych, którymi dysponował Sąd pierwszej instancji znajdują się decyzje wydane przez Komisję Nadzoru Finansowego. Przede wszystkim należy wskazać na zaskarżoną decyzję z dnia 19 sierpnia 2009 r. W obszernym uzasadnieniu Komisja Nadzoru Finansowego wskazała dlaczego w jej ocenie informacja, której udostępnienia domaga się S. S.A.w Warszawie jest informacją przetworzoną a nie informacją prostą. Komisja przedstawiła zakres treściowy protokołów posiedzeń, który jest wynikiem zakresu spraw rozpatrywanych na danym posiedzeniu. W licznej kategorii spraw występuje duża grupa wiadomości konfidencjonalnych chronionych prawem przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Jak wskazała Komisja chodzi o dokonanie oceny, czy wnioskowane informacje nie zawierają tajemnic zawodowych, a co więcej czy nie ma wśród nich informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę bankową, ubezpieczeniową, skarbową, podatkową, przedsiębiorstwa, ubezpieczeń społecznych, statystyki sektora bankowego, brokerskiej. Dlatego analiza poszczególnych punktów rozpatrywanych podczas posiedzeń uprawnia twierdzenie, że organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, która może zostać automatycznie przekazana Spółce.

Z obszernego uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wynika, że w sprawie nie chodzi o prostą anonimizację, lecz o dokonanie analizy treści protokołów posiedzeń pod kątem zawartych w nich danych objętych określonym rodzajem tajemnicy. Zatem Komisja przedstawiła argumenty przemawiające w jej ocenie, że z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy informacje przetworzyć. Dlatego też ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji analizy sprawy jedynie do kwestii "anonimizacji" świadczy o całkowitym pominięciu treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Tym samym nie można uznać, aby zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy. Zasadnie twierdzi skarżąca kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został oparty na pewnych założeniach przyjętych przez Sąd pierwszej instancji.

Nadto rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na względzie okoliczność, że o ile protokół z przebiegu posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego może zawierać informację publiczną to jednak nie znaczy to, iż protokół ten wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ma treść i postać dokumentu urzędowego. Sąd pierwszej instancji w ogóle tej kwestii nie rozważał. Zgodnie z art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. Podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby mógł zostać uznany za urzędowy, jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy." Oświadczeniem woli lub wiedzy Komisji Nadzoru Finansowego są podjęte przez ten organ uchwały oraz wydane decyzje i postanowienia (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym /Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm./). W takich formach wyrażana jest wola i wiedza tego organu. W konsekwencji uchwały, decyzje i postanowienia Komisji Nadzoru Finansowego jako dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu ich do wglądu. Oczywiście prawo wglądu do dokumentu urzędowego nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia dokumentu w całości, gdyż jeżeli zawiera on dane chronione innymi ustawami, to udostępnienie powinno nastąpić w takiej formie, aby uniemożliwić zapoznanie się z tymi danymi. Jednakże w odniesieniu do tych dokumentów urzędowych można czynić rozważania dotyczące anonimizacji, które poczynił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast rozważania te nie będą już adekwatne w odniesieniu do protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego i kopii zapisów przebiegu posiedzeń na nośniku elektronicznym. Jak już wyżej wskazano niniejsze protokoły mogą zawierać informację publiczną. Jednakże w odniesieniu do tych protokołów należy brać pod uwagę kwestie związane z informacją przetworzoną. Dla porządku godzi się przypomnieć, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Protokół z posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego zawiera szereg informacji, w tym informacje o charakterze publicznym i informacje te podlegają również ocenie pod kątem ograniczeń w ich udostępnianiu wynikających z art. 5 ustawy. Zatem w przypadku protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego należy rozważyć, co będzie musiał uczynić Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, czy uzyskanie informacji publicznej zawartej w treści protokołów z posiedzeń Komisji wymaga podjęcia przez ten organ określonych działań w odniesieniu do zbioru informacji będących w jego posiadaniu, z którego uzyskana zostanie dopiero informacja publiczna. Do rozważenia tej kwestii obliguje treść uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu pierwszej instancji, która zupełnie została pominięta.

Ponadto podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął fakt, że S. S.A. w Warszawie poza odpisami protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego domagała się również udostępnienia kopii zapisów z przebiegu tych posiedzeń na nośniku elektronicznym, a więc zapisu dźwiękowego tych posiedzeń. Zatem udostępnienie tych zapisów z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie wymagało ich przetworzenia. Trudno bowiem mówić w tym przypadku o "anonimizacji" w takim znaczeniu w jakim rozważał to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienia te doprowadziły zaś do niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis niniejszy stanowi podstawę do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, a nie do dokonywania weryfikacji całego materiału, w oparciu o który organ ma udostępnić informację publiczną.

Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, gdyż dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Natomiast to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.