Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 931/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wejherowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 148/21 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C. i D. D. na bezczynność Starosty Wejherowskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Wejherowskiego na rzecz A. A., B. B., C. C. i D. D. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 148/21 zobowiązał Starostę Wejherowskiego do rozpoznania sprawy z wniosku A. A., B. B., C. C., D. D. z 27 stycznia 2021 r. o odszkodowanie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (punkt 1), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wejherowskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2), przyznał od Starosty Wejherowskiego na rzecz skarżących kwotę 2 000 zł (punkt 3) oraz zasądził od Starosty Wejherowskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 648 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 2 lutego 2021 r. do Starosty Wejherowskiego wpłynął wniosek skarżących o ustalenie odszkodowania za działki nr [1]/1 i nr [2]/1 w X., w gminie Wejherowo, przejęte pod drogę. Działki te zostały decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo 10 kwietnia 1990 r. wydzielone pod drogę i z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania.

Starosta Wejherowski zawiadomieniem z 25 lutego 2021 r. poinformował A. A., B. B., C. C. i D. D. o wszczęciu postępowania dotyczącego odszkodowania oraz ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2021 r.

W dniu 13 kwietnia 2021 r. Starosta zwrócił się o wyjaśnienie, jakie znaczenie dla sprawy mają złożone wraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wnioski dowodowe wskazane w punktach 1–4 oraz o sprecyzowanie, którego z wójtów Gminy Wejherowo dotyczy wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania.

Pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z 22 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do organu dwa dni później, oraz w piśmie z 1 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu 8 czerwca 2021 r., złożył wyjaśnienia, w tym sprecyzował, że domaga się przesłuchania w charakterze świadka Naczelnika Gminy Wejherowo, który pełnił urząd w czasie wydawania decyzji z 10 kwietnia 1990 r. W piśmie z 1 czerwca 2021 r. wniesiono ponadto o przeprowadzenie dowodu z opisów i map z 10 maja 1990 r. i z 10 grudnia 1994 r., celem ustalenia przeznaczenia działek nr [1]/1 i [2]/1.

W dniu 25 maja 2021 r. Starosta zwrócił się do pełnomocnika skarżących o przekazanie planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr [1] i nr [2] dla celów podziału.

Zawiadomieniem z 2 czerwca wyznaczono termin przesłuchania E. E., jako ówczesnego Naczelnika Gminy Wejherowo, na dzień 24 czerwca 2021 r. i tego dnia przeprowadzono wskazany dowód z zeznań świadka.

W dniu 30 czerwca 2021 r. Starosta zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w ustalonym terminie nie jest możliwe, a prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 30 listopada 2021 r. Przyczyny przedłużenia postępowania organ wskazał w piśmie z 23 lipca 2021 r., natomiast w piśmie z 16 sierpnia 2021 r. wezwał Wójta Gminy Wejherowo do wskazania osób, które 10 kwietnia 1990 r. były zatrudnione w Urzędzie Gminy Wejherowo i uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań.

Skarżące w dniu 13 września 2021 r. złożyły do Starosty ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które przez Wojewodę Pomorskiego postanowieniem z 12 października 2021 r. zostało uznane za nieuzasadnione.

Starosta Wejherowski pismem z 21 października 2021 r. wezwał F. F. do stawiennictwa w dniu 1 grudnia 2021 r. w celu przesłuchania w charakterze świadka.

W dniu 26 października 2021 r. A. A., B. B., C. C. i D. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Wejherowskiego postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przyjął, że skarżące wyczerpały przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 w związku z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa odszkodowania za działki nr [1]/1 i [2]/1 nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Jak zauważył Sąd I instancji, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony 27 stycznia 2021 r., a wszczęcie postępowania miało miejsce 25 lutego 2021 r. Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Wprawdzie informując o wszczęciu postępowania organ jednocześnie wyznaczył termin jej załatwienia na 30 czerwca 2021 r., zaś w tej dacie poinformował o przedłużeniu tego terminu do 30 listopada 2021 r., ale mimo dopełnienia obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a., sprawy nie rozstrzygnięto merytorycznie także w przedłużonym terminie.

Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany ani termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 K.p.a., ani przedłużony termin wyznaczony przez sam organ. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd. W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin 1 miesiąca na załatwienie sprawy, a nie 14 dni jak domagały się skarżące, będzie adekwatny do jej okoliczności.

Sąd I instancji doszedł również do wniosku, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

W pierwszej kolejności, Sąd zaznaczył, że po wszczęciu postępowania, organ przez dwa miesiące nie podejmował żadnych czynności procesowych, a pierwszą z nich, 13 kwietnia 2021 r., było zwrócenie się do pełnomocnika wnioskodawców o wyjaśnienie, jakie znaczenie dla sprawy mają złożone wraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wnioski dowodowe wskazane w punktach 1 – 4 oraz o sprecyzowanie, którego z wójtów Gminy Wejherowo dotyczy wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania. W ocenie Sądu, można było podjąć te działania wcześniej. Nawet jeżeli organ uznał, że wnioski wymagają doprecyzowania, powinien był zwrócić się o to wcześniej.

Następnie, Sąd I instancji wskazał, że wezwanie na przesłuchanie ówczesnego Naczelnika Gminy Wejherowo nastąpiło dopiero 2 czerwca 2021 r., pomimo tego, że wyjaśnienia pełnomocnika dotyczące przeprowadzenia tego dowodu wpłynęły do organu 26 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie dzielącym powyższe zdarzenia istniały przeszkody, które uniemożliwiały szybsze podjęcie decyzji o przeprowadzeniu powyższego dowodu. Za taką nie można z pewnością uznać wezwania pełnomocnika skarżących z 25 maja 2021 r. do przekazania planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr [1] i [2] dla celów podziału, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z 19 marca 1990 r.

Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, wzywanie skarżących do przedstawienia planu realizacyjnego budzi wątpliwości co do zasadności, a działania organu wydają się być niekonsekwentne, ponieważ z akt sprawy wynika, że sprawa skarżących była znana organowi w dacie złożenia przez nie wniosku o odszkodowanie. Skarżące wezwały Starostę 9 września 2020 r. do rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, chcąc w ten sposób wyczerpać tryb konsensualny ustalania odszkodowania z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że już wówczas Starosta podjął czynności zmierzające do uzyskania niezbędnej dokumentacji od Wójta Gminy Wejherowo oraz pełnomocnika wnioskodawców. Wójt przedłożył wówczas posiadaną dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości i przejęcia nowo wydzielonych działek pod drogę. W efekcie tych działań Starosta w piśmie z 11 stycznia 2021 r. odmówił przystąpienia do negocjacji w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że działki nr [1]/1 i nr [2]/1 nie zostały wydzielone pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze, a pełniły jedynie funkcję dojazdu, nie były więc elementem układu komunikacyjnego wsi. Zdaniem Starosty, nie powstało roszczenie o wypłatę odszkodowania za przejście z mocy prawa wskazanych działek na własność Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu I instancji, również przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie zostało przez organ należycie wyjaśnione. Zarówno w informacji z 30 czerwca 2021 r., jak również w odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika skarżących z 8 lipca 2021 r., organ posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, ale nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy.

Z akt sprawy nie wynika również racjonalne uzasadnienie dla wezwania na przesłuchanie kolejnego świadka w osobie geodety, który sporządzał dokumenty w toku podziału działek nr [1] i [2], z których wydzielono działki pod drogę przejętą na rzecz Skarbu Państwa.

Celem przeprowadzenia tego dowodu miało być ustalenie przebiegu rozmów w sprawie odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Organ nie wykazał jednak niezbędności tych zeznań dla rozpoznania sprawy, zwłaszcza w świetle treści zeznań ówczesnego Naczelnika Gminy Wejherowo. Poza tym, od wskazania F. F. przez Wójta, jako osoby, która w dacie podziału była zatrudniona w Urzędzie Gminy Wejherowo na stanowisku geodety (17 września 2021 r.), do wezwania go na świadka w sprawie (21 października 2021 r.) upłynął ponad miesiąc. W tym czasie Starosta nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Przy czym, wskazując osobę geodety Wójt zaznaczył, że nie ma wiedzy na temat tego, kto w latach 1990-1991 uczestniczył w ustaleniach dotyczących odszkodowań za przejmowane z mocy prawa drogi, gdyż w Archiwum Zakładowym Urzędu Gminy Wejherowo brak jest dokumentów z tego okresu, potwierdzających prowadzenie negocjacji w powyższym zakresie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że działania Starosty nie były podejmowane sprawnie, efektywnie i zasadnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu, nie były też niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Starosta bowiem już w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. uznał, że nowo powstałe działki nie zostały wydzielone pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze. Zdaje się więc, że już odmawiając podjęcia rokowań ze skarżącymi, Starosta był przekonany o przeznaczeniu nowo powstałych działek. Pomimo tego, 5 miesięcy później wezwał skarżące do przedłożenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr [1] i nr [2]. Jednocześnie podjął starania o pozyskanie zeznań osób biorących udział przy podziale nieruchomości na okoliczność rozmów w sprawie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Uzyskawszy natomiast zeznania Naczelnika Gminy z okresu zatwierdzenia projektu podziału, Starosta wezwał kolejnego świadka w osobie ówczesnego geodety, co do którego z wyjaśnień Wójta nie wynika, by brał on udział w ustaleniach dotyczących odszkodowań za nieruchomości przejmowane z mocy prawa pod drogi w latach 1990-1991. Zdaniem Sądu I instancji, świadczy to o podejmowaniu niecelowych czynności procesowych oraz braku sprecyzowanej koncepcji na prowadzenie postępowania, czego nie usprawiedliwiają trudności w gromadzeniu dowodów i czynieniu ustaleń, spowodowane historycznym aspektem sprawy. Okoliczności te wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.

Z uwagi na to wszystko Sąd I instancji, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, jakich dopuścił się Starosta, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy, wniosek o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej zasługuje na uwzględnienie. Jak uznał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie kwota 2 000 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla skarżących za uszczerbek, jakiego doznały na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę ich wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wejherowski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących ze względu na błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym, pomimo jego długotrwałości, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, ani do bezczynności organu. Starosta Wejherowski prowadził postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, w postępowaniu występują 2 zasadnicze okoliczności, które wymagają jednoznacznego wyjaśnienia: 1) czy właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie prawa do odszkodowania; 2) jakie było przeznaczenie nieruchomości w dacie zatwierdzenia decyzji podziałowej.

Starosta Wejherowski odmówił przyznania odszkodowania w drodze negocjacji uznając, że właściciel nieruchomości zrzekł się prawa do tego odszkodowania. Jednak nie oznaczało to, że postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma się toczyć wyłącznie w kierunku wykazania, że doszło do zrzeczenia się odszkodowania. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania mając z góry założone rozstrzygnięcie. Organ jest zobowiązany przeprowadzić kompletne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, które może być potem podstawą orzekania merytorycznego także przez organ wyższego stopnia.

Organ był zobowiązany ustalić między innymi, czy właściciel zrzekł się skutecznie prawa do odszkodowania. Po upływie 30 lat ustalenia, czy i w jaki sposób doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, wymagają przeprowadzenia licznych dowodów i przesłuchania świadków. Wnoszący skargę kasacyjną powołał orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dotyczące konieczności ustalenia, czy w sprawie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania pomiędzy współwłaścicielami przejętej działki a organem. Jak zauważył organ wnoszący skargę kasacyjną, potwierdzenie takiej okoliczności wyeliminowałoby konieczność ustalenia odszkodowania.

Dlatego też, jak wyjaśniono w skardze kasacyjnej, w sprawie organ przesłuchał świadków mogących mieć wiedzę na temat ewentualnego uzgodnienia kwestii odszkodowania przed wydaniem decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ przesłuchał ówczesnego Naczelnika Gminy Wejherowo, a także zwrócił się do Wójta Gminy Wejherowo o wskazanie osób, które 10 kwietnia 1990 r. były zatrudnione w Urzędzie Gminy Wejherowo i uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań. Dopiero z przesłuchania Naczelnika Gminy Wejherowo wynikła konieczność przesłuchania ówczesnego geodety gminnego, uczestniczącego w procedurze zatwierdzania podziału i w przygotowaniu treści decyzji, w której zawarto zapis świadczący o załatwieniu sprawy odszkodowania. Okoliczności i przyczyny zawarcia takiego zapisu w decyzji wymagały wyjaśnienia.

Z kolei, wyznaczenie terminu przesłuchania z miesięcznym wyprzedzeniem wynikało z uwzględnienia czasu dostarczenia wezwania (w tym możliwości dwukrotnej awizacji) a także z konieczności wyznaczenia terminu z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem.

Równocześnie, organ prowadził postępowanie dowodowe w kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu zatwierdzenia decyzji podziałowej, co jest konieczne dla dokonania wyceny tej nieruchomości i w efekcie ustalenia wysokości odszkodowania. Akta sprawy obrazują, że organ zwracał się do różnych instytucji o udostępnienie dokumentów.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, organ prowadząc postępowanie jest zobowiązany nie tylko do szybkiego, ale i wnikliwego działania, a także do uwzględniania innych zasad postępowania administracyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przy uwzględnieniu przedstawionych okoliczności nie można uznać, aby w sprawie doszło do bezczynności lub do przewlekłego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Podkreślono, że w skardze kasacyjnej nie przytoczono nowych argumentów ponad te, które były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, które elementy stanu faktycznego sprawy zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji. Ponadto, organ koncentrował się na wykazaniu, jak ważne jest dokładne zbadanie sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Jednocześnie, organ pominął analizę Sądu I instancji dotyczącą dat, w których podejmowano poszczególne czynności wraz z oceną, czy mogły one zostać podjęte wcześniej. Nie jest błędem zmierzanie przez organ do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, ale błędny był sposób podejmowania tych czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a. - opierają się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepisy te jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów I instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi.

W przypadku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. takimi przepisami są art. 12 § 1 i art. 35 – 36 K.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W myśl zaś art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem powołać zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1-2 P.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie ww. przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawidłowo przyjął, że w sprawie miała miejsce bezczynność i przewlekłość organu, ponadto miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także mogło to skutkować przyznaniem sumy pieniężnej. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 § 1 (bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej), § 1a i 2 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i przewlekłości, ich charakterze oraz przyznaniu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie wymagała zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów P.p.s.a. z przepisami K.p.a., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w przyjęciu, że "organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania" (pkt 1-3 skargi kasacyjnej) "z rażącym naruszeniem prawa" (pkt 2 skargi kasacyjnej) i w oparciu o to błędne przyjęcie "przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących" (pkt 3 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 P.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyroki NSA z: 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13 i 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08)".

Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12).

Wskazać też trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przy czym uchwała ta złagodziła wymagania dotyczące wymogów konstrukcyjnych zarzutów kasacyjnych, jednak ich nie zniosła. Podkreślić też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

Argumentacja zwarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala jednak na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. o wskazane powyżej przepisy K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko wcale nie skutkowało nadaniem prymatu zasadzie szybkości postępowania przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej. W istocie bowiem stwierdzenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania nie nastąpiło z uwagi na czas potrzebny do zgromadzenia materiału dowodowego, a w dużej mierze dlatego, że Starosta Wejherowski podejmował czynności, które Sąd uznał za zbędne w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, a ponadto podejmowane były w dużych, niczym nieuzasadnionych odstępach czasowych. Przed zarzutem przewlekłości nie chronią natomiast czynności podejmowane nieregularnie, w dużym, niczym nieuzasadnionym odstępie czasu.

Wskazać jeszcze trzeba, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 296/16 - przepisy ogólne (art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.) mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarga kasacyjna zarzucała, np. wadliwą wykładnię określenia "bezczynność organu" lub "przewlekłe prowadzenie postępowania" bądź "rażące naruszenie prawa", a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 P.p.s.a.

Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz istnienie bezczynności i przewlekłości w sprawie, ocenę stopnia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 35 i 36 K.p.a., ocenił, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce w prowadzeniu postępowania przez Starostę Wejherowskiego, miały one charakter rażącego naruszenia prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Wobec braku możliwości zrekonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceny, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie zaistniały podstawy do przyznania sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej, podobnie jak w przypadku grzywny, ma cel dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny, to jednak jej podstawową funkcją jest cel kompensacyjny i biorąc pod uwagę cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu, przyznanie kwoty 2 000 zł w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).