Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 687/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.6§1a
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art.7, art.77, art.80, art.107§3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.145§1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.S., K.S., K.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A.S., K.S. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) oraz na rzecz skarżącej K.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A. R-H., M.H., K.P., A.S., oraz K.S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) skargę na bezczynność wierzyciela - Wójta Gminy w podejmowaniu czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r., znak [...]. Skarżący wnieśli o orzeczenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazali, iż decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wójt Gminy nakazał S. i W.M. w terminie do 31 października 2019 r. "wykonanie urządzeniazapobiegającego szkodom" poprzez zebranie warstwy nadmiaru rozplantowanego urobku z terenu wskazanych przez tę decyzję działek do rzędnych 46,4 m n.p.m. z obowiązkiem wywiezienia poza obręb robót w miejsce gdzie zagospodarowanie urobku nie spowoduje zmian stosunków wodnych i nie będzie sprzeczne z przepisami prawa, jak również odtworzenie zasypanego odcinka rowu [...] na działce [...] na długości ok. 50 m, począwszy od przedłużenia zachodniej granicy działki [...] do przedłużenia zachodniej granicy działki [...], zgodnie z wyznaczonymi parametrami. Wyżej wymieniona decyzja w toku postępowania odwoławczego została uchylona przez SKO co do terminu, natomiast w pozostałym zakresie - utrzymana w mocy (decyzja z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]). W dniu 1 czerwca 2020 r. zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja SKO stała się decyzją ostateczną, natomiast z dniem 9 lipca 2020 r. zgodnie z art. 16 § 3 k.p.a. decyzją prawomocną.

Skarżący podnieśli, że do czasu złożenia skargi nie został zabrany jakikolwiek urobek z działek wymienionych w decyzji Wójta Gminy, jak i nie został wykonany rów melioracyjny, a tereny działek skarżących są regularnie zalewane i podtapiane, co powoduje znaczne szkody. Podali, że w dniu 15 stycznia 2021 r. zostali jedynie poinformowani telefonicznie, że żaden z urzędników Urzędu Gminy nie był sprawdzić czy decyzja została wykonana, a czynnością, jaką podjęto w sprawie było wysłanie do zobowiązanych pisma nakazującego przedłożenie dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej wykonanie decyzji Wójta Gminy w terminie 14 dni od otrzymania ww. pisma.

Wójt Gminy pismem z dnia [...] lutego 2021 r., przekazując SKO akta sprawy ze skargą wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. S. i W.M. pismem w dniu [...] stycznia 2021 r. poinformowali o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu melioracyjnego, o numerze ewidencyjnym [...], co implikowało stwierdzenie, że stosowne prace są prowadzone i nie ma podstaw do zastosowania środków egzekucyjnych wobec uchylania się przez podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] września 2019 r., zwłaszcza, że niniejsza decyzja nie określa terminu w jakim nakazane prace winny być wykonane. Wójt wskazał nadto, że biorąc pod uwagę porę roku i warunki pogodowe (mróz, deszcz, śnieg, miejscowe oblodzenia) - nie było możliwości wykonania kolejnych etapów prac ziemnych prowadzących do wykonania decyzji Wójta w całości, zaś z uwagi na panującą sytuację pandemiczną spowodowaną wirusem COVID-19 ograniczona została do niezbędnego minimum praca pracowników urzędu w terenie, stąd nie dokonywano oględzin działek. Dodał też, że planowane są oględziny nieruchomości zobowiązanych (do akt załączone było zawiadomienie w tym zakresie z terminem [...] marca 2021 r.).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 6 § 1a, art. 17 § 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela.

Organ w uzasadnieniu przytoczył treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Z kolei zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a, przez wierzyciela należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12b, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wierzyciel, czyli w niniejszej sprawie Wójt Gminy, jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 r. jest jednocześnie - jako właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego - organem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 26 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.

Zdaniem SKO bezczynność wierzyciela, której dotyczy skarga z art. 6 § 1a u.p.e.a., polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienianie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał w dalszej kolejności, że jeżeli decyzja nakładająca obowiązek nie określa terminu jego wykonania, to podlega on wykonaniu z dniem, w którym stal się wymagalny, jednakże podstawowym warunkiem podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Wierzyciel jest zobowiązany do upomnienia zobowiązanego oraz wystawienia tytułu wykonawczego i złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

Kolejno organ wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1b u.p.e.a. przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Ponieważ ustawa nie rozróżnia w tym przepisie środków egzekucyjnych, przed których zastosowaniem mogą być one podjęte, to przyjąć należy, że działania informacyjne mogą zostać podjęte przez wierzyciela w przypadku zarówno środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, jak i środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1294) wydanego na podstawie art. 6 § 2 u.p.e.a. działania informacyjne są podejmowane w formie ustnej lub pisemnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ I instancji wskazał, że jak wynika z nadesłanych akt sprawy oraz przedłożonych wyjaśnień Wójta Gminy zobowiązani – S. i W.M. przystąpili do wykonania obowiązku i są w trakcie jego realizacji, zaś wierzyciel monitoruje i kontroluje na bieżąco wykonywanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2019r., mając na uwadze rodzaj obowiązku oraz uwarunkowania pogodowe. Organ podkreślił, że konieczne jest uwzględnienie w okolicznościach niniejszej sprawy charakteru obowiązku o charakterze niepieniężnym i czasu niezbędnego na wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez zebranie warstwy nadmiaru rozplantowanego urobku z terenu wskazanych przez tę decyzję działek do rzędnych 46,4 m n.p.m., jak również odtworzenie zasypanego odcinka rowu [...] na działce [...] na długości ok. 50 m zgodnie z wyznaczonymi parametrami. Organ I instancji uznał, że zobowiązani nie uchylają się od wykonania ciążącego na nich obowiązku, a podejmują działania zmierzające do jego zrealizowania. Ponadto zauważył, że pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy zawiadomił zobowiązanych S. i W.M. o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] marca 2021 r. oględzin nieruchomości o nr działek [...], [...] położonych w miejscowości [...] w celu ustalenia etapu wykonania decyzji z dnia [...] września 2019 r. oraz wezwał zobowiązanych do udziału w oględzinach i do umożliwienia pracownikom Urzędu Gminy przeprowadzenia oględzin, co oznacza, że wierzyciel podejmuje aktywne działania mające na celu bieżącą kontrolę wykonania obowiązku przez zobowiązanych, a co uniemożliwia postawienie wierzycielowi w niniejszej sprawie zarzutu bezczynności i implikuje konieczność oddalenia skargi.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2021 r. A.S., K.S., K.P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż Wójt Gminy winien jako organ zobowiązany do egzekucji dokonać w grudniu 2020 r. kontroli i weryfikacji działań zobowiązanych, zaś twierdzenia, że stosowne prace są prowadzone nie zostały poparte stanem faktycznym, a jedynie twierdzeniami zobowiązanych. Zdaniem skarżących samo wysłanie pisma do zobowiązanych o przedłożenie dokumentacji potwierdzającej wykonanie decyzji nie stanowi o tym, że w organ w sposób aktywny monitoruje jej wykonie, lecz bezprawnie nakłada na zobowiązanych dodatkowy obowiązek, który nie wynika ani z przepisów prawa ani z treści decyzji. Skarżący podnieśli nadto, że od [...] lipca 2020 r. do dnia złożenia skargi tj. [...] lutego 2021 r. istniały odpowiednie warunki pogodowe oraz, że sytuacja pandemiczna nie tłumaczy braku weryfikacji wykonania decyzji, a ocena stanu faktycznego i postępowania Wójta Gminy powinna nastąpić na dzień wniesienia skargi, a tym samym wszelkie działania zaplanowane przez Wójta po tej dacie (oględziny) nie mają znaczenia dla sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] SKO, działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 17 pkt 1, art. 123, art. 124 k.p.a. oraz art. 6 § 1a, art. 17 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...].

Organ odwoławczy uzasadniając postanowienie w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności, iż S. i W.M. przystąpili do wykonania obowiązku i są w trakcie jego realizacji. Za przekonujące i spójne uznał także wyjaśnienia Wójta Gminy zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. oraz dołączone akta sprawy, z których wynika zdaniem SKO, że wierzyciel monitoruje i kontroluje na bieżąco wykonywanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2019 r., mając na uwadze rodzaj obowiązku, uwarunkowania pogodowe, charakter obowiązku i czas niezbędny na wykonanie zobowiązania. W ocenie Kolegium Wójt Gminy zaakceptował działania S. i W.M., które wskazują na wolę wykonania obowiązku bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego. Kolegium podzieliło także stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w stanie faktycznym sprawy nie budzi również wątpliwości to, że zobowiązani nie uchylają się od wykonania ciążącego na nich obowiązku, a podejmują działania zmierzające do jego zrealizowania. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy zawiadomił zobowiązanych S. i W.M. o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] marca 2021 r. oględzin nieruchomości. Zdaniem Kolegium oznacza to, wierzyciel podejmuje aktywne działania mające na celu bieżącą kontrolę wykonania obowiązku przez zobowiązanych, co uniemożliwia postawienie wierzycielowi w niniejszej sprawie zarzutu bezczynności.

Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli A.S., K.S. i K.P., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez nieuzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że stanowisko SKO w zaskarżonym postanowieniu jest właściwe, a także poprzez dokonywanie ustaleń bez koniecznej dokładności i wnikliwości oraz w sposób nieprzekonywujący, a skutkiem zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium naruszyło również art. 8 k.p.a - poprzez brak rozpatrzenia przez organ wszystkich aspektów sprawy, w szczególności brak powodów, dla których argumenty i uwagi skarżących nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej) przez brak analizy treści protokołu z oględzin nieruchomości z dnia [...] marca 2021 r., jak również przeprowadzenie własnego wnikliwego postępowania dowodowego w związku z zarzutami podniesionymi przez stronę,

3) art. 15 k.p.a. - wskutek braku przeprowadzenia postępowania merytorycznego naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

4) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dla stwierdzenia czy decyzja została wykonana nie jest wystarczające wysłanie do zobowiązanych pisma, bowiem stan faktyczny należy zweryfikować. Podnieśli, że Wójt Gminy do dnia złożenia skargi nie podjął się żadnej czynności, która by na to pozwalała, a dopiero pismem z dnia [...] lutego 2021 r. zawiadomił zobowiązanych S. i W.M. o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] marca 2021 r. oględzin w celu ustalenia etapu wykonania decyzji z dnia [...] września 2019 r. oraz wezwał zobowiązanych do udziału w oględzinach i do umożliwienia pracownikom Urzędu Gminy przeprowadzenia oględzin. Skarżący podkreślili, że w protokole z ww. oględzin wynika, że decyzja nie została wykonana w żadnym zakresie, co świadczy o tym, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego prawomocną decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonympostanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. w zakresie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 6 § 1u.p.e.a. (w treści obowiązującej obowiązującej do 19 lutego 2021 r.) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Od 20 lutego 2021 r. w cyt. § 1 dodane zostało zdanie drugie zgodnie z którym, wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy.

Interpretując przesłankę uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, zauważyć należy, iż sam fakt niewykonania obowiązku nie jest równoznaczny z uchylaniem się od jego wykonania. Niewykonanie tego obowiązku powinno być rozmyślne, mieć charakter świadomego zaniechania.

Ponieważ zobowiązany powinien bezzwłocznie wykonać obowiązek, który stał się wymagalny, również na wierzycielu ciąży powinność podejmowania działań bez zbędnej zwłoki. U.p.e.a. nie określa w tym zakresie terminów podejmowania przez wierzyciela poszczególnych czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych ani działań informacyjnych zmierzających do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Stąd przewidziana w art. 6 § 1 a u.p.e.a. skarga na bezczynność wierzyciela. Zgodnie z jego treścią na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż na wierzycielu ciąży obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i stosowania środków przewidzianych w przepisach celem wyegzekwowania wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a., środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przez czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy rozumieć zarówno upomnienie zobowiązanego oraz wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego, warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Co prawda zgodnie art. 6 § 1b u.p.e.a. przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku.

W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a., formułującego obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

Skarga na bezczynność wierzyciela, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a., będzie zatem zasadna jeżeli w toku postępowania (zainicjowanego tą skargą) okaże się, że po pierwsze zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, a wierzyciel pozostaje w stanie bezczynności, to znaczy jeżeli mimo stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Dodać należy, iż obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1au.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Wierzyciel pozostaje bowiem w bezczynności nie tylko wówczas, gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy, gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też są obiektywnie nieskuteczne.

Dokonując oceny zasadności skargi złożonej na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., organ bada przesłanki określone w w/w przepisie, kierując się przy dokonywaniu ustaleń zasadami określonymi w art. 7, § 77 § 1 k.p.a., a ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna opierać się na wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobody oceny dowodów.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy najpierw wyjaśnić, że obowiązek podlegający wykonaniu, z którym związana jest skarga na bezczynność wierzyciela, określony został w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r. W decyzji tej nakazano S. i W.M. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez: 1) zebranie warstwy nadmiaru rozplantowanego urobku z terenu wskazanych przez tę decyzję działek do rzędnych 46,4 m n.p.m. z obowiązkiem wywiezienia, 2) odtworzenie zasypanego odcinka rowu [...] na działce [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną i następnie prawomocną (od 9 lipca 2020 r.) decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. (organ odwoławczy uchylił jedynie określony w decyzji I instancji termin jej wykonania). Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszym postępowaniu ani organ, ani też Sąd nie są uprawnieni do oceny wyżej wymienionych decyzji, gdyż postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, do których jest zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym.

Istota sprawy dotyczy ustalenia czy zaskarżony organ w sposób zgodny z przepisami prawa uznał za nieuzasadnioną, złożoną przez skarżących, skargę na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy w zakresie wyegzekwowania wykonania decyzji z [...] września 2019 r.

Niewątpliwie, co nie było kwestionowane przez strony, Wójt Gminy jest organem egzekucyjnym odnośnie obowiązku określonego jego decyzją z dnia [...] września 2019 r., skoro jest organem, który nałożył obowiązek w decyzji administracyjnej, a obowiązek ma charakter niepieniężny. Powyższe wynika z art. 5 § 1 pkt 1 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Nie było także sporne, że decyzja Wójta Gminy z [...] września 2019 r. podlega wykonaniu. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 33. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015). Analiza akt sprawy wskazuje, iż decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2019 r. stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2020 r. i nie wstrzymano jej wykonania, dlatego uznać należy, iż obowiązek nią określony stał się wymagalny od 1 czerwca 2020 r. Choć zauważyć należy, iż skarżony organ ani w postanowieniu I, ani II instancji nie wskazał daty wymagalności obowiązku, o którym mowa w decyzji z [...] września 2019 r.

W powyższych okolicznościach SKO, w ramach rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela, zobowiązane było do dokonania oceny czy Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w zakresie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanych – S. i W.M. i czy zobowiązani uchylali się od wykonania obowiązku.

Z akt sprawy wynika, iż administracyjne akta sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r., zwrócone zostały Wójtowi Gminy przez SKO w dniu 4 sierpnia 2020 r. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy uzyskał potwierdzenie od SKO, że decyzja z [...] września 2019 r. jest prawomocna. Od tego momentu kolejną czynnością podjętą przez Wójt Gminy było zwrócenie się do S. i W.M., pismem z [...] grudnia 2020 r., w którym wskazano na decyzję z [...] września 2019 r. i określony w niej obowiązek, z wezwaniem do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej wykonanie w/w decyzji. Wezwanie doręczone zostało zobowiązanym 15 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na nie, 8 stycznia 2021 r. zobowiązani złożyli pismo informujące organ o sporządzonym protokole z oględzin z dnia [...] czerwca 2020 r. (protokół załączony został do pisma), gdzie stwierdzono przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia – rowu [...]. Jednocześnie zobowiązani poinformowali, że według ,,Polskich Wód" przy działce [...] nie ma rowu, zaczyna się 6 metrów przed granicą z tą działką i że w tej sprawie zatrudniony został biegły sądowy.

Następnie pismem z [...] lutego 2021 r. skierowana została przez skarżących (oraz dodatkowo dwie inne osoby będące uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego) skarga do SKO na bezczynność wierzyciela tj. Wójta Gminy odnośnie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] września 2019r.

W piśmie przekazującym akta administracyjne sprawy do SKO, Wójt Gminy wskazał na przebieg postępowania, stwierdzając, iż nie doszło do jego bezczynności. Wyjaśnił, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobligowany był umożliwić zobowiązanym w okresie około 3-4 miesięcy wykonanie nakazu, mając na uwadze rodzaj prac. Z kolei na podstawie pisma zobowiązanych z [...] stycznia 2021 r. Wójt uznał, iż prace są prowadzone i zobowiązani się nie uchylają od wykonania decyzji z [...] września 2019 r. Jednocześnie zwrócił uwagę na warunki pogodowe uniemożliwiające w okresie styczeń-luty wykonanie prac ziemnych i podał, że nie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości zobowiązanych z uwagi na sytuację pandemiczną, ale mają się one odbyć 4 marca 2021 r.

W tych okolicznościach SKO oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela. Uzasadnienia postanowień z [...] kwietnia i [...] maja 2021 r. są bardzo podobne w treści, a argumentacja uzasadniające wydane rozstrzygnięcie w zasadzie została powielona. SKO w zasadzie w całości uwzględniło wyjaśnienia Wójta Gminy zawarte w piśmie z [...] lutego 2021 r., uznając je za spójne i przekonujące. Nie budziło wątpliwości Kolegium, iż zobowiązani nie uchylają się od wykonania obowiązku, podejmując działania zmierzające do jego zrealizowania. Zdaniem SKO organ podejmuje aktywne działanie mające na celu bieżącą kontrolę wykonania skoro wyznaczył na 4 marca 2021 r. oględziny.

Sąd stwierdził, iż skarżony organ nie ustalił w sposób zgodny z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stanu faktycznego w sprawie, a stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu nie znajduje w pełni oparcia w aktach sprawy. Jednocześnie wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera wymaganych elementów.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, że zobowiązani nie uchylają od wykonania nałożonego na nich obowiązku i podejmują działania zmierzające do realizacji tego obowiązku, bądź je deklarują. W tym zakresie organ jedynie powtórzył stanowisko wierzyciela wyrażone w piśmie z [...] lutego 2021 r. Zdaniem Sądu z odpowiedzi zobowiązanych na wezwanie wierzyciela (pismo z [...] stycznia 2021 r.) nie można w sposób oczywisty wywodzić, że zobowiązani nie uchylają się od wykonania obowiązku, o którym mowa w decyzji z [...] września 2019 r. Zwrócić należy uwagę, iż po pierwsze w piśmie tym zobowiązani jedynie odnieśli się do kwestii rowu melioracyjnego (i to też nieadekwatnie do nałożonego na nich obowiązku, o czym mowa będzie dalej), nie odnosząc się w ogóle do obowiązku dotyczącego zebrania warstwy nadmiaru rozplantowanego urobku, który stanowi element objęty decyzja z dnia [...] września 2019 r. Ponadto wskazać należy, iż załączony do w/w pisma protokół z oględzin dotyczących rowu, nie dotyczy obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] września 2019 r. Protokół ten odnosi się do wykonania zupełnie innej decyzji, która dotyczyła obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji rowu, nie zaś jak w decyzji z dnia [...] września 2019 r. odtworzenia zasypanego odcinka rowu. Powyższa kwestia opisana została przez samo SKO w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. Kolegium wskazało tam na postępowanie toczące się przez Państwowym Gospodarstwem Wody Polskie Zarząd Zlewni dotyczącym nakazania S. i W.M. przywrócenia poprzedniej funkcji rowu melioracyjnego o nr ewid. [...] o długości 100 m (decyzja ostateczna Regionalnego Dyrektora Zarządu z [...] kwietnia 2019 r. nakazująca przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego), stwierdzając, iż jest to odmiennie przedmiotowo postępowanie od prowadzonego prze Wójtem Gminy dotyczącym zasypania części rowu melioracyjnego o nr ewid. [...] znajdującego się na działce nr ewid. [...] obejmującego ok. 50 m długości. SKO wyjaśniło, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy na działce nr [...] jest rów melioracyjny na całej długości ok. 135 m, jednak w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych rów [...] widnieje na dł. 100m, poza początkowym odcinkiem ok. 35 m. Zwrócić należy uwagę, iż w piśmie z [...] stycznia 2021 r. zobowiązani nie informują w ogóle o wykonaniu zobowiązania objętego decyzją z [...] września 2019 r. w zakresie zebrania warstwy nadmiaru rozplantowanego urobku, a odnośnie odtworzenia zasypanego rowu wskazują na wykonanie odmiennej decyzji dotyczącej przywrócenia poprzedniej funkcji rowu, ale innego odcinka, dodatkowo kwestionując podejmowanie działań w innym zakresie co do rowu melioracyjnego, twierdząc, że nie ma rowu. Nie można zatem uznać, iż pismo z [...] stycznia 2021 r. i załączony do niego protokół potwierdzały wykonanie zobowiązania choćby w części. Nie wskazują także na zamiar zobowiązanych do wykonania obowiązku, a nawet mogą sugerować brak podjęcia innych działań niż już wykonane przez zobowiązanych, skoro zakwestionowali istnienie rowu przy działce [...].

Dodatkowo zauważyć należy, iż stwierdzenie braku uchylania się zobowiązanych i niewykonania przez nich obowiązku podparte zostało przez organ argumentem niekorzystnych warunków pogodowych dla prac ziemnych, która to okoliczność nie została przywołana przez samych zobowiązanych, ale podana została przez wierzyciela w piśmie z [...] lutego 2021 r.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu organ przedwcześnie uznał, iż zobowiązani nie uchylają się od wykonania obowiązku z decyzji z [...] września 2019 r., nie dokonując w tym zakresie rzetelnej analizy materiału dowodowego i ewentualnego jego uzupełnienia np. w zakresie protokołu z oględzin z dnia [...] marca 2021 r., mimo, że odbyły się one zarówno przed wydaniem postanowienia w I i w II instancji. Jednocześnie organ całkowicie pominął stanowisko i twierdzenia podniesione przez skarżących i wskazujących na uchylanie się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku, najpierw w skardze na bezczynność, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszając tym samym treść art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie kwestii wywiązania się wierzyciela – Wójta Gminy z ciążącego na nim obowiązku podjęcia poszczególnych czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, mających doprowadzić zobowiązanych do wykonania obowiązku, uznać należy stanowisko organu za budzące zastrzeżenia. Mimo znacznego upływu czasu od daty kiedy decyzja z [...] września 2019 r. stała się wykonalna, a uwzględniając nawet termin zwrotu akt sprawy przez SKO – około 4 miesiące, wierzyciel nie ustalił czy podjęte zostały jakiekolwiek czynności przez zobowiązanych mające na celu wykonanie zobowiązania. Upływ takiego okresu czasu jest długi nawet jeżeli, jak podniósł wierzyciel, obowiązek ma charakter niepieniężny i wiąże się z podjęciem określonych prac. Pierwszą czynnością jaką organ podjął było skierowanie w grudniu 2020 r. do zobowiązanych wezwania, które niewątpliwie nie stanowiło upomnienia w rozumieniu przepisów u.p.e.a., ewentualnie stanowiło czynność informacyjną w rozumieniu art. 6 § 1b u.p.e.a. Następnie dopiero przesyłając akta sprawy do SKO ze skargą na bezczynność wierzyciela, Wójt Gminy poinformował o zaplanowanych oględzinach na nieruchomości zobowiązanych na dzień [...] marca 2021 r. Powyższe działania organ uznał za wystarczające do stwierdzenia braku bezczynności wierzyciela. Powyższa ocena w świetle przytoczonych wcześniej rozważań ogólnych dotyczących zagadnienia bezczynności wierzyciela budzi uzasadnione wątpliwości, w szczególności, że organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet nie ustalił czy w istocie przeprowadzone zostały przez wierzyciela w dniu [...] marca 2021 r. oględziny i nie uzupełnił w tym zakresie materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu w tak ustalonym przez organ stanie faktycznym nieuprawnione było oddalenie skargi na bezczynność wierzyciela.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie w niezbędnym zakresie, w szczególności w zakresie protokołu z [...] marca 2021 r. Następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, organ ponownie dokona oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 6 § 1 a u.p.e.a., będąc zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, odnosząc się przy tym do stanowiska skarżących i prawidłowo uzasadni swoje stanowisko w wydanym rozstrzygnięciu.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących dotyczącego protokołu z oględzin z [...] marca 2021 r., mając na uwadze, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentu może zostać przeprowadzony jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Ze wskazanych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Mając na uwadze treść wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz okoliczność, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające wydał ten sam organ, Sąd w świetle art. 135 p.p.s.a. uznał za uzasadnione uchylenie jedynie zaskarżonego postanowienia. W przedmiocie kosztów postępowania obejmujących wyłącznie wpis od skargi (100 zł – K.P. oraz 100 zł solidarnie – A. i K.S.) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).