Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 750/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 94 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 361/15 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 361/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku rozpoznania skargi

A. Z., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2014 r. i umorzył prowadzone przed tymi organami postępowanie administracyjne w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) PINB nałożył na inwestorów: A. Z. i M. Z., obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany działowej pomiędzy pokojami o obecnej powierzchni 8,8 m2 i 12,4 m2, uzyskanymi z podziału największego pokoju z dwoma oknami, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót w mieszkaniu nr [...], w budynku przy ul. [...] (pkt 1). Organ w decyzji określił także termin wykonania robót na 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) i poinformował, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i wykazującej się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że podczas przeprowadzonej w dniu 5 marca 2014 r. kontroli ustalono, iż najemcy lokalu – A. Z. i M. Z. - wykonali w 2004 r. w przedmiotowym mieszkaniu roboty budowlane polegające m.in. na podziale ścianą działową największego pokoju z dwoma oknami na dwa pokoje oraz wykonano otwór drzwiowy o szerokości 90 cm w ścianie konstrukcyjnej do powstałego pokoju o powierzchni 8,8 m2. Szerokość tego pokoju wynosi 1,77 m, a drugiego pokoju 2,48 m. Na podstawie powyższego organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane w istniejącym budynku w taki sposób, iż nie zmieniono jego charakterystycznych parametrów (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji), w związku z czym uznał je za przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę. Z poczynionych przez organ ustaleń wynikało natomiast, że inwestorzy nie legitymowali się ww. uprawnieniem.

Dalej organ wyjaśnił, że skoro sprawa dotyczy samowolnej przebudowy mieszkania, a więc robót innych niż budowa, oraz że roboty te zostały już zakończone – postępowanie naprawcze należy prowadzić na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Oceniając zaś w tym postępowaniu prawidłowość wykonanych robót organ I instancji stwierdził, że szerokość mniejszego z wydzielonych ścianką działową pokoi jest niezgodna z § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie"). Dodatkowo wskazał, że inwestorzy nie skorzystali z możliwości przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 rozporządzenia, a która umożliwiłaby zalegalizowanie dokonanej przebudowy. W konsekwencji organ uznał, że w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, należy nakazać rozbiórkę ściany działowej pomiędzy pokojami o obecnej powierzchni 8,8 m2 i 12,4m2. PINB zaznaczył przy tym, że obowiązek nie dotyczy nowo powstałego otworu drzwiowego, ponieważ jest on wykonany poprawnie pod względem budowlanym, jak i nie jest w sprzeczności z przepisami.

W odwołaniu skarżąca podała, że małżeństwo inwestorów zostało rozwiązane prawomocnym wyrokiem, w którym sąd uregulował także korzystanie przez strony z lokalu w ten sposób, że przyznał do wyłącznego korzystania przez skarżącą pokój o powierzchni ok 16,5 m2, zaś do wyłącznego korzystania przez M. Z. pokój o powierzchni ok 8,8 m2, pozostawiając pozostałe pomieszczenia w lokalu do wspólnego korzystania. W związku z tym wyjaśniła, że nakaz rozbiórki ścianki działowej spowoduje, że zarówno ona jak i niepełnoletni syn – ofiary przemocy domowej ze strony byłego męża - będą zamieszkiwały we wspólnym pomieszczeniu ze sprawcą tej przemocy, co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Odnosząc się zaś do przedmiotu sprawy stanęła na stanowisku, że roboty bądź prace polegające na budowie ścianek działowych, jeżeli nie wiążą się z nimi roboty budowlane zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane - nie podlegają regulacjom tej ustawy. W jej opinii postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie, nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji.

Po rozpoznaniu odwołania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie ograniu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się bowiem, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę budynku polegającą na postawieniu ściany działowej pomiędzy pokojami uzyskanymi z podziału największego pokoju w lokalu, z dwoma oknami, a na ich wykonanie konieczne było uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę. W związku zaś z tym, że inwestorzy pozwolenia takiego nie uzyskali, a roboty zostały zakończone - zastosowanie miały przepisy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto stwierdziła, że - zgodnie z orzecznictwem NSA - określenie w decyzji terminu rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje podstaw w przepisach prawa budowlanego. Decyzja, w której termin taki określono, jako wydana bez podstawy prawnej jest zatem nieważna. Ponadto wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonywanie ścianek działowych nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, ani innej decyzji administracyjnej, a skoro nie ma obowiązku pozyskiwania ww. decyzji, inwestor wykonując ścianki działowe nie mógł dokonać samowoli budowlanej. Zaznaczyła także, że wydanie decyzji administracyjnej, której treść nie tylko godzi w interes strony, ale jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego - narusza również interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uchylając wydane przez organy obu instancje decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1370.; dalej jako "P.p.s.a.") oraz korzystając z możliwości umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o dyspozycje art. 145 § 3 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, że jedynym zarzutem stawianym przedmiotowej ściance działowej było naruszenie § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił jednak, że zgodnie z art. 207 ust. 2 tego rozporządzenia przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181 - stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Tymczasem z materiału zgromadzonego przez organy nie wynika by budynek, w którym znajduje się lokal, zagrażał życiu ludzi, bądź by stworzenie na skutek postawienia gipsowo – kartonowej ścianki działowej dwóch pokoi zamiast jednego, mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Dodatkowo, także okoliczności podnoszone przez skarżącą w odwoływaniu – choć nie mogły być brane pod uwagę przez organ – pozwalają uznać, że wykonanie ścianki skutkujące uzyskaniem pomieszczeń mieszkalnych mniejszych niż wynika to z § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ani tym bardziej środowiska.

Oceniając natomiast, czy prawidłowo organy uznały, że wykonanie ścianki działowej nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane) Sąd I instancji uznał, że błędnie zakwalifikowano te roboty budowlane jako przebudowę. Zdaniem Sądu, do kategorii przebudowy mogą być bowiem zaliczone tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Zaznaczył przy tym, że identyczne prace należy traktować odmiennie w zależności jakiej ściany dotyczą, gdyż oczywistym jest, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Natomiast roboty mające na celu powstanie ściany działowej – stanowiącej formę przegrody dzielącej fragment lokalu (pokój) na mniejsze pomieszczenia – wykonanej z lekkiej konstrukcji gipsowo - kartonowej, w ocenie składu orzekającego nie ingerują w konstrukcję obiektu i nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a więc nie są przebudową. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że przystępując do stawiania ściany przedzielającej pokój inwestorzy nie musieli legitymować się uprawnieniem do wykonywania robót budowlanych, a tym samym wykonanie tej ścianki nie podlegało reglamentacji prawa budowlanego, tj. nie wymagało ingerencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania M. Z. zarzucił naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. (odnośnie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2014 r.) poprzez uchylenie decyzji, które eliminowały naruszenie prawa polegające na przebudowie bez legitymowania się przez inwestorów uprawnieniami do wykonywania robót budowlanych. W ocenie skarżącego brak było też podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż wykonanie ścianki działowej podlegało reglamentacji organów nadzoru budowlanego.

Uczestnik zarzucił ponadto błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane oraz § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że wykonane roboty nie są przebudową. W tym zakresie wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednolity pogląd, iż powiększenie liczby pomieszczeń stanowi zmianę parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, zatem wykonana ściana działowa, prowadząc do powstania odrębnego pokoju, stanowi zmianę parametrów użytkowych lokalu mieszkalnego i przez to jest ona przebudową. W konsekwencji, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, inwestorzy w momencie rozpoczęcia ww. robót, powinni legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Błędnie też Sąd przyjął, że inwestorzy nie musieli dokonywać zgłoszenia, bowiem pozwolenia na budowę wymagają również roboty budowlane o charakterze przebudowy, które nie są wymienione w katalogu robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy. Końcowo skarżący kasacyjnie podniósł, że przepis § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie przewiduje wyjątku przedstawionego przez Sąd I instancji, tj., że jeżeli pokój uzyskany z postawienia ścianki działowej nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia czy środowiska, to może mieć on szerokość mniejszą, niż wskazana w ww. przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsze postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych zostało wszczęte w wyniku zawiadomienia skarżącego kasacyjnie – współinwestora tych robót, któremu na mocy wyroku rozwodowego przyznano do wyłącznego korzystania przestrzeń powstałą w wyniku przedzielenia sporną ścianką działową największego pokoju w lokalu mieszkalnym należącym do niego i skarżącej. Skarżący kasacyjnie wskazywał, że ścianka działowa, którą sam stawiał została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nadto spowodowała, że przyznany skarżącemu do korzystania pokój nie spełnia wymogów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wykonanie w lokalu mieszkalnym ścianki działowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ jej realizacja polega na wykonaniu robót budowlanych, które polegają na przebudowie (art. 3 pkt 7a ustawy – Prawi budowlane), a w konsekwencji, czy konieczna jest ingerencja organów nadzoru budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, który nie dostrzega, że zarówno przywoływane przez niego tezy wyroków, jak i legalna definicja pojęcia w zakresie przesłanki zmiany parametrów użytkowych lub technicznych odnoszą się do obiektu budowlanego, a nie poszczególnych lokali mieszkalnych w nim się znajdujących. Czym innym jest bowiem przebudowa obiektu, a czym innym przebudowa lokalu mieszkalnego znajdującego się w takim obiekcie. Prawo budowlane co do zasady interesuje natomiast obiekt budowlany, bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania, zaś do lokalu mieszkalnego odnosi się tylko, gdy przeprowadzane w nim roboty powodują ingerencję w budynek w ww. zakresie.

W przedmiotowej sprawie, co zasadnie zauważył Sąd I instancji, z taką ingerencją nie mamy do czynienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ścianka, o którą chodzi w sprawie została wykonana z płyty kartonowo – gipsowej, jest więc lekkiej konstrukcji, a zatem nie powoduje takich obciążeń budynku, które wpływają na jego ogólną konstrukcję. Jej wykonanie nie wiązało się przy tym ze zmianą jakichkolwiek instalacji w lokalu, a tym bardziej w obiekcie. Ponadto, choć postawienie ścianki powoduje wydzielenie dodatkowej powierzchni w mieszkaniu, to fakt ten nie decyduje jednak o kwalifikacji robót jako przebudowy, bowiem przesłanka "powiększenia liczby pomieszczeń" musi odnosić się do obiektu, nie zaś do lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa ściana nie powoduje natomiast przestrzennego wydzielenia w budynku samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności. Powyższe okoliczności wskazują więc, że sporna ściana jest ścianą działową, a nie nośną, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścinaki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie - w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które niewątpliwie ingerują w konstrukcję obiektu - nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u stawy – Prawo budowlane, gdyż w żaden sposób nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu (zob. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12; z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1581/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kontrolowane roboty nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.

Bez znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych jest przy tym funkcja spornej ściany, gdyż kwestia ta nie ma wpływu na możliwości konstrukcyjne budynku, ma ona natomiast znaczenie w kontekście zarzutu naruszenia § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie sposób jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na skutek postawienia ściany działowej doszło do powiększenia liczby pomieszczeń, a wydzielona powierzchnia stanowi pokój sypialniany, który zgodnie z § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych winien mieć szerokość co najmniej 2,2 m. Swoje stanowisko strona opiera na treści wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 12 września 2013 r., w którym sąd powszechny przeznaczył do wyłącznego korzystania przez skarżącego kasacyjnie "pokój o powierzchni ok 8,8 m2". Należy jednak zauważyć, że sporna ściana działowa została wykonana na długo przed rozwodem inwestorów w 2013 r., a z akt sprawy nie wynika, aby do tego czasu wydzielona przestrzeń służyła jako sypialnia. W wyroku rozwodowym sąd powszechny samodzielnie nadał natomiast znaczenie wydzielonej przestrzeni, bowiem dysponując informacjami dotyczącymi powierzchni i układu mieszkania, musiał ustalić sposób korzystania z niego przez rozwiedzionych małżonków. Nie oznacza to jednak, że przestrzeń ta jest pokojem, który musi spełniać określone przepisami prawa wymogi, bowiem mogła ona być, i nadal może być po wyprowadzce skarżącego, przeznaczona na inne cele np. na garderobę, natomiast prawo - a w szczególności przywoływany przepis rozporządzenia - nie zabraniają wykonywania takich pomieszczeń. Powyższe stanowisko jest zasadne tym bardziej, jeżeli uwzględni się aktualny cel, jakiemu służy postawiona ścianka, tj. oddzieleniu skarżącej i jej syna od byłego męża, nie zaś stworzenie osobnego pokoju dla niego. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż w sprawie doszło do naruszenia § 94 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Niezasadnie też wywodzono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył ww. przepis na skutek przyjęcia, iż w budynku wielorodzinnym pokój - jeżeli nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czy środowiska - może mieć szerokość mniejszą niż 2,2 m. Wniosek ten jest nieprawidłowy, gdyż w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził jedynie, że budynek, w którym znajduje się lokal, nie zagraża życiu ludzi, a postawienie spornej ściany stanu tego nie zmieniło, co potwierdza dodatkowo stanowisko Sądu, iż jej wykonanie w lokalu mieszkalnym pozostało bez wpływu na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dochodząc do przekonania, że przedmiotowe roboty nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, zasadnie uchylił obie decyzje uznając je za wadliwe z uwagi na brak podstaw do zastosowania danej regulacji materialnoprawnej i prawidłowo zastosował w tym zakresie art. 135 w zw. z art. 134 P.p.s.a. Przepisy te wskazują, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy oraz uprawniają do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, z tym zastrzeżeniem, że warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sięgającej "w głąb" sprawy jest uprzednie stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi, a wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu administracji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 629).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione, gdyż nie ulega także wątpliwości, że zaskarżone orzeczenie obejmowało akty wydane w postępowaniu w granicach rozpoznawanej sprawy, tj. decyzje organu I i II instancji, zatem nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 134 P.p.s.a. Także, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wydane decyzje nie eliminowały naruszenia prawa, lecz w rzeczywistości same to prawo naruszały w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji kwalifikacja spornych robót powoduje bowiem, że w świetle art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane inwestorzy na postawienie przedmiotowej ściany działowej nie musieli uzyskiwać pozwolenia na budowę, ani dokonywać zgłoszenia robót. Nie zostały więc spełnione przesłanki do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i wydania decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce ściany działowej w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organy procedowały zatem w sprawie, w której brak było podstaw materialnoprawnych do ich władczej ingerencji. W celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem zasadne stało się więc nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz także orzeczenia organu I instancji, gdyż bez zastosowania tych środków w ramach art. 135 P.p.s.a., załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Ich podjęcie miało na celu stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. W tym samym celu i z tych samych względów, tj. brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania, Sąd I instancji umorzył także postępowanie administracyjne, które okazało się bezprzedmiotowe, korzystając w tym zakresie z uprawnienia przewidzianego

w art. 145 § 3 P.p.s.a.

Z powyższych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w całości niezasadne, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.