Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1044/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 czerwca 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2015 r., nr: [...] w sprawie odmowy zmiany rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2009 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym z dnia [...] 2009 r., nr [...] działając na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) podwyższył A. P. od dnia 1 stycznia 2009 r. dodatek służbowy o kwotę 100 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dodatek służbowy podwyższono za wzorową służbę oraz należyte wywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych. Wysokość dodatku uzależniono od charakteru i zakresu realizowanych zadań czynności służbowych oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2014 r. A. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zmianę – na podstawie art. 155 k.p.a. - rozkazu personalnego z dnia [...] 2009 r., nr [...] poprzez orzeczenie, że z dniem 1 stycznia 2013 r. podwyższa się wnioskodawcy dodatek służbowy do kwoty 1890 zł.

Wniosek ten został rozpatrzony odmownie, o czym poinformowano wnioskodawcę w formie pisma z podaniem przyczyn rozstrzygnięcia.

W wyniku wniesienia przez A. P. skarg na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt: III SAB/Kr 85/14 zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku z dnia 29 maja 2014 r. w formie decyzji administracyjnej.

Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., odmówił A. P. zmiany rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2009 r. w sprawie podwyższenia dodatku służbowego.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja - rozkaz personalny z dnia [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego miała charakter uznaniowy, a po dniu wydania tej decyzji aż do momentu zwolnienia A. P. ze służby w Policji żaden z uprawnionych przełożonych funkcjonariusza nie występował z wnioskiem o podwyższenie mu dodatku służbowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. stwierdził, że w jego ocenie, zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa i powinna zostać zmieniona. Uznał, że w jego przypadku zachodziły prawem przewidziane przesłanki do podwyższenia mu dodatku służbowego w związku z jego długoletnią służbą na stanowisku dyżurnego jednostki Policji. Nadmienił, że był wielokrotnie nagradzany za wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych, posiadaną wiedzę ogólną oraz zawodową, a także za zaangażowanie w służbie na zajmowanym stanowisku, co znajdowało także odzwierciedlenie w okresowych opiniach służbowych, sporządzanych przez jego przełożonych. Ponadto stwierdził, że dyżurni Komendy Miejskiej Policji oraz jednostek jej podległych, przechodzący w "stan spoczynku", otrzymywali przed odejściem dodatek służbowy w jego dopuszczalnych maksymalnych granicach. Jedynie jemu nie został podwyższony dodatek służbowy przed odejściem ze służby, co, w jego ocenie, jest przejawem dyskryminacji i naruszeniem konstytucyjnej zasady równego traktowania. Nadkomisarz w stanie spoczynku A. P. ponadto stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152 poz. 1732 ze zmianami), które wysokość dodatku służbowego uzależniają od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Biorąc powyższe pod uwagę, wniósł o zmianę rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2009 r., polegającą na podwyższeniu mu z dniem 1 stycznia 2013 r. dodatku służbowego do kwoty 1890 zł.

Komendant Miejski Policji odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że nie stwierdzono, aby dyżurnym z Komendy Miejskiej Policji i jednostek jej podległych, odchodzącym ze służby w Policji w związku z nabyciem praw emerytalnych, podwyższano dodatek służbowy do maksymalnej wysokości wynikającej z przepisów. Nadmienił, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j.: Dz.U. z 2015 r., Nr 355 ze zm.), policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Wskazał, że przepis ten wyraźnie wskazuje na uznaniowość decyzji przyznającej dodatek służbowy, uzależniając jego wysokość od należytego wykonywania obowiązków służbowych, a niepodwyższenie takiego dodatku nie stanowi naruszenia prawa. Dodał, że § 9 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zmianami) określa okoliczności uzasadniające podwyższenie wysokości dodatku służbowego. Podwyższenie dodatku służbowego może więc nastąpić w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań, bądź obowiązków na nowym stanowisku oraz za wzorową służbę. Nadmienił, że nie dopatrzono się, aby niepodwyższenie nadkomisarzowi w stanie spoczynku A. P. dodatku służbowego przed zwolnieniem ze służby było przejawem dyskryminacji lub nierównego traktowania. Ponadto stwierdził, że istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest fakt, iż wymieniony w latach 1996-2012 przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez prawie 1700 dni, czyli ponad 4 lata. Natomiast bezpośrednio przez zwolnieniem ze służby w dniu 15 lutego 2013 r. pozostawał na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim od dnia 30 kwietnia 2012 r., czyli przez niecałe 10 miesięcy.

Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2015 r., nr: [...] wskazał, że kwestię dodatku służbowego reguluje art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.:: Dz.U. z 2015 r. Nr 355 ze zm.). Natomiast problematyka związana z przyznawaniem i podwyższaniem dodatku służbowego została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Stosownie do § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona została od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość tego dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4 wskazanego rozporządzenia. Natomiast § 9 ust. 4 cytowanego rozporządzenia stanowi, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków na innym stanowisku, a także za wzorową służbę, jako forma szczególnego wyróżnienia. Powyższe oznacza, że przyznanie dodatku służbowego związane jest z mianowaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe w strukturze jednostki organizacyjnej Policji. Ewentualna modyfikacja jego wysokości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek określonych w wyżej wskazanych normach prawnych.

W ocenie organu odwoławczego z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika także, że uprawnienie do kształtowania wysokości dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt: II SA/Wa 1140/10), który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, może przyznać dodatek w wysokości niniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uznaniowa wysokość dodatku służbowego oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek w różnej wysokości oraz że zainteresowany funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA, sygn. akt: OSK 158/04).

Dodano, że kwota dodatku służbowego nadkomisarza w stanie spoczynku A. P., w wysokości 600 złotych miesięcznie, została ustalona prawomocnym rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2009 r. Z rozkazem tym policjant zapoznał się w dniu 4 maja 2009 r., nie wnosząc wówczas jakichkolwiek uwag co do wysokości przyznanego dodatku służbowego. W związku z powyższym wydana decyzja stała się ostateczna. Zauważono, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje takie mogą być uchylone, zmienione lub wznowione tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Powyższa zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych opartych na decyzjach ostatecznych. Tryby wznawiania decyzji ostatecznych, jako odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają więc wykładni ścisłej, a podważenie trwałości takiej decyzji może nastąpić tylko w trybach określonych we właściwych przepisach, co w tym przypadku nie nastąpiło.

Stwierdzono zatem, że Komendant Miejski Policji podjął prawidłową decyzję, odmawiając byłemu funkcjonariuszowi Policji zmiany rozkazu personalnego nr [...], dotyczącego podwyższenia dodatku służbowego do kwoty 600 złotych miesięcznie.

Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzki Policji z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001r., Nr 152, poz. 1732 ze zm.) - poprzez jego błędną rozszerzającą interpretację, a następnie błędne zastosowanie w niniejszej sprawie co doprowadziło do uznania, że kryteriami do przyznania dodatku służbowego są: powierzenie nowych lub dodatkowych zadań, bądź obowiązków na nowym stanowisku oraz za wzorową służbę, podczas gdy kryteria te odnoszą się do przyznania dodatku na czas określony, nie zaś do dodatku stałego przyznawanego na czas nieokreślony, o którym mowa w ust. 2 paragrafu 9 rozporządzenia, którego podwyższenia domaga się skarżący w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w konsekwencji czego doszło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności polegającym na nieuwzględnieniu przez organ pozytywnych opinii służbowych oceniających realizację zadań służbowych przez skarżącego, co skutkowało utrzymaniem dodatku służbowego w wymiarze zaledwie 1/3 dopuszczalnej wysokości oraz stanowiło przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem organ przyznawał dodatki w wysokości maksymalnej lub do niej zbliżonej innym funkcjonariuszom zwalnianym ze służby pomimo gorszych tak ocen okresowych, jak i opinii służbowych, przez co decyzje należy uznać za dowolne i arbitralne, ponadto wydane bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:

- przechowywanych w archiwach Komendy Wojewódzkiej Policji - akt osobowych funkcjonariuszy policji: nadkom. E. K., asp. A. K., podkom. J. S., asp. L. J., asp. sztab. E. P. i nadkom. J. W. - opinii służbowych wystawianych funkcjonariuszom przez przełożonego, rozkazów o podwyższeniu funkcjonariuszom dodatków służbowych oraz rozkazów o zwolnieniu funkcjonariuszy ze służby - na okoliczność podwyższenia wskazanym funkcjonariuszom dodatków służbowych w okresie przed ich odejściem na emerytury, tj. przed wydaniem rozkazów o zwolnieniu ze służby pomimo, że posiadali gorsze opinie służbowe niż skarżący, co potwierdza, że zasadą było podnoszenie dodatków służbowych przed odejściem funkcjonariusza na emeryturę;

- opinii służbowych oraz ocen okresowych wydawanych względem skarżącego znajdujących się w jego aktach osobowych;

- pisma z dnia 30 czerwca 2011 r. wystosowanego do skarżącego przez nadkom. W. Ś. - znajdującego się w aktach osobowych skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podano, że organy obu instancji błędnie interpretują a następnie niewłaściwie stosują w niniejszej sprawie § 9 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (dalej rozporządzenie). Organy dokonują błędnie interpretacji rozszerzającej przepisu uznając, że: "dodatek służbowy może być podwyższany na stale lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków na innym stanowisku, a także za wzorową służbę, jako forma szczególnego wyróżnienia". We wskazanym ustępie wprost jest wyartykułowane odniesienie przytoczonych okoliczności uzasadniających przyznanie dodatku służbowego do dodatku służbowego przyznawanego na czas określony, nie ma mowy o dodatku przyznawanym na stałe, a gdyby chodziło zarówno o dodatek stały, jak i przyznawany na czas określony to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. Na skutek błędnej - rozszerzającej interpretacji, organy błędnie zastosowały przepis względem skarżącego, który domaga się podniesienia o dodatku służbowego. Zaznaczono, że w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie winien znaleźć ust. 2 § 9 rozporządzenia, zgodnie z treścią którego "przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych". Organy nie widzą tej istotnej różnicy pomiędzy przesłankami przyznania dodatku służbowego na stałe i na czas określony, chociaż różnice wynikają wprost z przepisów rozporządzenia.

Skarżący wskazał, że z treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, że kryterium oceny policjanta - w zakresie przyznania dodatku służbowego - jest wydana opinia służbowa o przebiegu jego służby. Zgodnie z rozporządzeniem MSWiA w sprawie opiniowania służbowego policjantów (zarówno akty archiwalne z 2002 i 2010 r., jak i ujednolicony w 2013 r. obowiązujący aktualnie) opinia służbowa dotyczy ocen wystawianych policjantowi przez przełożonych za okres pełnienia przez niego służby, bez uwzględnienia zwolnień od jej pełnienia. Oceniana jest przydatność policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym oraz przydatność do służby, opinia ma motywować policjanta do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, wyznaczać kierunki rozwoju zawodowego i potrzeby szkoleniowe opiniowanego. W żadnym miejscu nie ma wyartykułowanego wpływu pozostawania na zwolnieniu lekarskim na opinię o przydatności zawodowej policjanta - okres choroby jest jednoznaczny ze zwolnieniem policjanta od obowiązku świadczenia służby i nie ma związku tak z opiniowaniem jak i przyznawaniem oraz wysokością dodatku służbowego (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 807/11; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., I OSK 1112/11). W przytoczonych wyrokach NSA uznał, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby nie jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego, bowiem pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie można oceniać w kategoriach należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w kontekście przyznawania i wysokości dodatku służbowego.

W przedmiocie pozostawania skarżącego na zwolnieniu lekarskim podniesiono, że organy zwróciły jedynie uwagę na okres nieobecności skarżącego w służbie, z całkowitym pominięciem szczegółów tychże zwolnień - organy nie podają informacji, iż znacząca część zwolnień lekarskich spowodowana była wypadkami, w tym też i wypadkami w służbie. Wskazano, że skarżący nie przebywał permanentnie na zwolnieniu lekarskim, zaś samo przebywanie na zwolnieniu nie było przeszkodą do wystawienia skarżącemu także i w roku 2011 pozytywnej opinii. Zaznaczono, że okoliczność przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim nie była przeszkodą do podniesienia dodatku służbowego aspirantowi A. K.

Dalej skarżący podniósł, że organy obu instancji całkowicie pominęły opinie wystawiane skarżącemu przez przełożonego, a także nie uwzględniły posiadanych predyspozycji oraz specjalistycznego przeszkolenia skarżącego. Fakt posiadania przez skarżącego odpowiednich kwalifikacji i predyspozycji potwierdza treść chociażby przedostatniej opinii służbowej: "(...) Posiada przygotowanie w zakresie zawodowym w stopniu bardzo dobrym. Nienagannie wywiązuje się z powierzonych obowiązków, wzorowo realizuje zlecone zadania i czynności. Jako jedyny dyżurny Komendy Miejskiej Policji został skierowany i ukończył z wynikiem bardzo dobrym kurs dyżurnych Komendy Głównej, Stołecznej i Wojewódzkich Policji. Powyższy kurs predystynuje jego osobę do pracy na stanowisku Dyżurnego Komendy Wojewódzkiej Policji. (...)".

Skarżący zaznaczył, że niepisaną zasadą obowiązującą w polskiej Policji, a tym samym również i w KMP, było podwyższanie dodatku służbowego lub przenoszenie na wyżej zaszeregowane stanowisko funkcjonariusza w razie jego odejścia na emeryturę. Przełożeni zapewniali, iż mimo że dodatki w trakcie służby są niewielkie i zupełnie nieadekwatne do włożonego w służbę nakładu sił oraz stopnia odpowiedzialności, szczególnie na stanowisku Dyżurnego KMP, to jednak przy odejściu na emeryturę na pewno zostaną podwyższone. Jedynym niepisanym warunkiem był brak aktualnej kary dyscyplinarnej danego policjanta. Na potwierdzenie powyższego wskazano, iż odchodząc - przed skarżącym - na emeryturę ze stanowiska Dyżurnego KMP poniżej wymienieni funkcjonariusze otrzymali dodatek służbowy w wysokości maksymalnej lub do niej bezpośrednio zbliżonej: nadkom. E. K.; asp. A. K.; asp. sztab. E. P.; nadkom. J. W.

W ocenie skarżącego niezbędnym w niniejszej sprawie dla ustalenia zasadności argumentów skarżącego jest przeprowadzenie dowodu ze wskazanych opinii służbowych, rozkazów o podwyższeniu dodatku służbowego oraz rozkazów o zwolnieniu ze służby znajdujących się w aktach osobowych wymienionych funkcjonariuszy policji. Skarżący posiada wiedzę, że opinie służbowe na temat wskazanych policjantów są gorsze niż ocena wystawiona skarżącemu w jego opinii służbowej oraz jest pewny, że funkcjonariuszom tym przed odejściem ze służby podniesione zostały dodatki służbowe. Skarżący nie ma dostępu do wskazanych akt osobowych, nie jest w stanie przedstawić Sądowi dokumentów się w nich znajdujących, stąd też uzasadnionym jest w jego ocenie, aby Sąd zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o przedłożenie ich do akt niniejszej sprawy.

Powyższe zmierza do ustalenia, że Komendant Miejski Policji podwyższał dodatki służbowe policjantom odchodzącym ze służby z gorszymi opiniami służbowymi, jedynie skarżący został pominięty w tym zakresie i otrzymał dodatek ustalony jeszcze w roku 2009, wbrew praktyce przyjętej w komendzie. Stwierdzić zatem należy, że nie podwyższając skarżącemu dodatku służbowego, organ wbrew swoim twierdzeniom, nie kierował się nakazaną obowiązującymi przepisami zasadą swobodnego uznania. Taki sposób działania stanowi w tym zakresie nie tylko o dowolności działań organu, ale przede wszystkim o nierównym traktowaniu oraz rażącej dyskryminacji skarżącego, co bezspornie stanowi naruszenie normy art. 32 Konstytucji RP. Nie bez znaczenia dla oceny negatywnego podejścia przełożonego do skarżącego z przyczyn nieznanych skarżącemu może być pismo skierowane do skarżącego przez nadkom. W. Ś. z dnia 30 czerwca 2011 r. stanowiące odpowiedź na odwołanie skarżącego od sporządzonej opinii służbowej. We wskazanym piśmie Naczelnik stwierdził: "biorąc pod uwagę wydane, w okresie który opiniuję oceny okresowe zmuszony jestem niestety uznać Pana odwołanie i na mocy § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia postanawiam wydać nową opinię służbową". Nadmieniono, iż pomimo że obie opinie były pozytywne, to oceny zawarte w nowej opinii były znacząco wyższe od zawartych w opinii, której dotyczyło odwołanie.

Niezależnie od powyższego zaznaczono, iż w okresie od 2009 r. (data ostatniego rozkazu personalnego podwyższającego przyznany skarżącemu dodatek służbowy) do 2012 r. systematycznie rozszerzano zakres obowiązków Dyżurnego. Formalnie zaś dopiero w 2012 r. został sporządzony stosowny zakres czynności w dokumencie opisanym jako "Karta opisu stanowiska pracy". Okoliczność ta nie miała odzwierciedlenia w wysokości przyznanego skarżącemu dodatku służbowego, a niewątpliwie powinna mieć wpływ na jego podwyższenie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze, organ w trakcie dokonywania swobodnej oceny przy wydaniu decyzji uznaniowej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli i uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej.

Stwierdzono, że rozstrzygniecie w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o przeprowadzone w sposób niepełny postępowanie wyjaśniające oraz bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 k.p.a. Konsekwencją tychże naruszeń jest konieczność uznania rozstrzygnięcia za dowolne, a zatem naruszające art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzki Policji z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...] wydana w nadzwyczajnym trybie art. 155 k.p.a., o którego zastosowanie skarżący wnosiła w swoim wniosku z dnia 29 maja 2014 r.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2009 r., nr [...] była decyzją, na mocy której podwyższono skarżącemu od dnia 1 stycznia 2009 r. dodatek służbowy o kwotę 100 zł miesięcznie, a zatem jako decyzja, na mocy której strona nabyło prawo mogła być analizowana w trybie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa nadzwyczajny tryb zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji niewadliwych lub obarczonych wadą nieistotną, tj. wadą nie mającą wpływu na moc obowiązywania decyzji i może być stosowany w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., II GSK 26/11, LEX nr 1137930; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 569/11, LEX nr 1252109). Dopiero po stwierdzeniu tych okoliczności możliwe jest analizowanie przesłanek "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" jako podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, przy czym decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., jak każde działanie organu administracji publicznej - nie może naruszać przepisów obowiązującego prawa. Wreszcie należy podkreślić, że tryb wzruszenia decyzji ostatecznej określony art. 155 k.p.a. nie może być traktowany jako tryb ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż tak traktowany mógłby w pewnych okolicznościach stanowić wyraz rozpoznania sprawy po raz trzeci, co byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 411/10, LEX nr 952031). Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., GSK 913/11, LEX nr 1233124).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, Nr 10, poz. 143). Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Na okoliczność powyższą zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4, gdzie wskazano, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Należy bowiem mieć na względzie, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt I SA/1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116). Co więcej również ocena zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniających zmianę decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 606-607). Powoduje to, że ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może mieć miejsce, tylko i wyłącznie wtedy, gdy w określonym uprzednio stanie faktycznym sprawy, za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony lub interesu publicznego.

Z treści wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2014 r. o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego z dnia [...] 2009 r., nr [...] wynika, że skarżący domagał się w istocie przyznania mu dodatku służbowego w zwiększonym wymiarze w związku z zaistniałym w dniu 9 stycznia 2013 r. stanem faktycznym, tj. zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. Ponadto skarżący domagał się przyznania mu dodatku z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2013 r. i w maksymalnej wysokości, jaką przepisy przewidywały w dniu jego zwolnienia ze służby. W istocie zatem skarżący domagał się przyznania mu dodatku w nowym – w stosunku do decyzji z dnia [...] 2009 r. – stanie prawnym i faktycznym, przy uwzględnieniu opinii służbowych z 2011 r. (co sprecyzowano w skardze do sądu administracyjnego). Tak sformułowany wniosek nie mógł być uwzględniony w trybie art. 155 k.p.a., gdyż tryb ten nie daje podstawy do ponownego rozpoznania sprawy dodatku służbowego w zmienionym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2008 r., I OSK 1504/07, LEX nr 489636). W istocie skarżący kwestionuje brak podwyższenia mu wysokości dodatku służbowego przed zwolnieniem ze służby w Policji, a nie treść rozkazu personalnego z dnia [...] 2009 r., nr [...] i domaga się rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy dodatku służbowego przyznawanego "zwyczajowo przy odejściu ze służby".

W tym stanie rzeczy okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak również zgłaszane przez niego wnioski dowodowe nie mogły być uwzględnione nie ze względu na ich merytoryczną bezzasadność, lecz ze względu na to, że nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie art. 155 k.p.a.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.