Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1590/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Rozogi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 236/06 w sprawie ze skargi C. L. na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 7 grudnia 2005 r. nr XXIX/157/05 w przedmiocie zarządzenia wyborów sołtysa sołectwa Dąbrowy 1 1. Uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od C. L. na rzecz Rady Gminy Rozogi kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) zl tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 236/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę C. L. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XXIX/157/05 Rady Gminy Rozogi z dnia 7 grudnia 2005 r. w przedmiocie zarządzenia wyborów sołtysa sołectwa Dąbrowy I.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że przedmiotową uchwałą zarządzono na dzień 14 grudnia 2005 r. wybory sołtysa sołectwa Dąbrowy I. Zgodnie z § 21 ust. 2 i 3 w związku z § 17 ust. 1 Statutu Sołectwa Dąbrowy I odwołanie sołtysa przed upływem kadencji może nastąpić, gdy nie wykonuje on swoich obowiązków lub gdy w opinii mieszkańców nie może on pełnić dalej swojej funkcji. Wniosek o odwołanie sołtysa przedkładany jest Radzie Gminy przez co najmniej 20 mieszkańców uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim. Rada Gminy Rozogi podniosła, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o odwołanie dotychczasowego sołtysa i zarządzenie nowych wyborów wystąpiło do Rady 102 mieszkańców sołectwa Dąbrowy I. Na posiedzeniu, które odbyło się w dniu 7 grudnia 2005 r. Rada Gminy uznała, że zarządzenie wyborów nowego sołtysa jest społecznie uzasadnione.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył C. L. – sołtys sołectwa Dąbrowy I – zarzucając, że uchwała podjęta przez Radę Gminy Rozogi narusza Statut sołectwa, gdyż zgodnie z § 9 pkt 1 Statutu wybór oraz odwołanie Sołtysa należy do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego. Zarządzenie przez Radę nowych wyborów nastąpiło pomimo braku uprzedniego podjęcia przez Zebranie Wiejskie uchwały o odwołaniu skarżącego z pełnienia funkcji sołtysa. Skarżący wskazał równocześnie na wewnętrzną sprzeczność Statutu, która polega na dopuszczeniu przez Statut możliwości wyboru nowego sołtysa w sytuacji, gdy dotychczasowy nie został odwołany.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rozogi zakwestionowała istnienie interesu prawnego C. L. i wskazała, że w wyborach na nowego sołtysa wybrano inną osobę.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że C. L. ma interes prawny w sprawie, i skarga jest dopuszczalna w świetle wymogów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 35 powyższej ustawy organizację i zakres działania sołectwa określa rada gminy odrębnym statutem. Statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego – przepisem gminnym, wiąże organy gminy i może być podstawą działań tych organów, w tym podejmowania uchwał. Zgodnie z § 9 Statutu Sołectwa Dąbrowy I wybór i odwołanie Sołtysa, który jest organem wykonawczym sołectwa, należy do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego. Stosownie do § 11 Statutu, tryb wyboru i odwołania Sołtysa, określają postanowienia § 16–22 Statutu. Zgodnie zaś z § 21 ust. 2 i 3 Statutu, odwołanie Sołtysa przed upływem 4-letniej kadencji może nastąpić, gdy nie wykonuje on swoich obowiązków lub gdy w opinii mieszkańców nie może on pełnić dalej swojej funkcji.

W ocenie Sądu, z treści przywołanych regulacji wynika wyraźnie, że Rada Gminy posiada kompetencje wyłącznie do oddalenia wniosku o odwołanie Sołtysa lub do zarządzenia wyborów nowego Sołtysa. Uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie zarządzenia wyborów nowego Sołtysa w żadnym razie nie może być jednak traktowane jako uprawnienie do odwołania Sołtysa, gdyż to, zgodnie z § 9 Statutu, należy do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie określona w akcie prawnym. W świetle wyżej powołanego Statutu uchwała o zarządzeniu wyborów nowego sołtysa nie może być uznana za równoznaczną z uchwałą o odwołaniu dotychczasowego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że podjęcie przez Radę Gminy Rozogi uchwały w sprawie zarządzenia wyboru sołtysa sołectwa Dąbrowy I, pomimo braku podjęcia przez Zebranie Wiejskie stosownej uchwały w sprawie odwołania C. L. z pełnienia funkcji sołtysa sołectwa Dąbrowy I, nastąpiło z rażącym naruszeniem określonych w Statucie Sołectwa Dąbrowy I norm kompetencyjnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Rozogi. Domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wniosła także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 9 pkt 1 oraz § 21 pkt 3 Statutu Sołectwa Dąbrowy I stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Rady Gminy w Rozogach z dnia 26 marca 1991 r. polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy w sprawie zarządzenia wyborów sołtysa podjęta wskutek wniosku mieszkańców powinna być poprzedzona uchwałą Zebrania Wiejskiego o odwołaniu Sołtysa.

Zarzucono także naruszenie przepisów o postępowaniu mającym wpływ na wynik sprawy:

– art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez nieodrzucenie skargi pomimo braku legitymacji do jej złożenia,

– art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w sytuacji, gdy akt ten był w dacie wyrokowania już wykonany,

– art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii niewykazania przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi oraz wykonania zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku.

Pismem z dnia 15 września 2006 r. C. L. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona uchwała narusza interes większości mieszkańców, którzy opowiedzieli się za dalszym pełnieniem przez niego funkcji sołtysa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Dokonanej bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacji § 9 pkt 1 i § 21 pkt 3 Statutu Sołectwa Dąbrowy I nie można uznać za prawidłową.

Przed ustosunkowaniem się do przedstawionej wyżej kwestii należy odnieść się jednakże do sprawy legitymacji C. L., która miała rozstrzygające znaczenie dla rozpoznania skargi przez Sąd I instancji i stanowi najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na nieodrzuceniu skargi pomimo braku legitymacji C. L. do jej wniesienia.

Stosownie do brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego.

Wymieniona w cytowanym artykule instytucja, określona jako skarga powszechna, stanowi istotny środek mający służyć zapewnieniu praworządnego funkcjonowania organów samorządu terytorialnego. Przypomnieć też należy, że celem jej jest ochrona uprawnień jednostek w sferze administracji publicznej, przed skutkami wykorzystywania przez gminę jej gwarantowanej ustawowo samodzielności.

Warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały jest wymóg aby dotyczyła ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W. 10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Sprawy dotyczące wyboru i odwołania sołtysów są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego należą do kognicji sądu administracyjnego. Taki sam charakter ma uchwała Rady Gminy wydawana na podstawie § 21 Statusu Sołectwa Dąbrowy I. Przepis ten przewiduje możliwość odwołania sołtysa, przed upływem kadencji "o ile nie wykonuje on swoich obowiązków lub gdy w opinii mieszkańców nie może on pełnić nadal swojej funkcji (ust. 2). Wniosek o odwołanie sołtysa przed upływem kadencji przedkładany jest Radzie Gminy, przez co najmniej połowę liczby mieszkańców określonych w § 17 ust. 1, która po wysłuchaniu sołtysa oddala wniosek lub zarządza wybory" (ust. 3).

Podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było czy odwołanemu, w trybie ww. przepisu, Sołtysowi przysługuje ochrona prawna, to znaczy czy jest on uprawniony do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Mówiąc inaczej, czy ma on interes prawny – w rozumieniu ww. przepisu – do wniesienia skargi na pozbawiającą go funkcji sołtysa uchwałę. Przypomnieć w tym miejscu należy, że jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do procesu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed organem kierującym się obowiązującym prawem.

Rozważając zatem kwestię wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy zawsze brać pod uwagę uregulowania zawarte w Konstytucji i interpretować przepisy ustawy w sposób który pozwala zachować zgodność z określonymi w niej zasadami.

Z brzmienia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Natomiast zgodnie z art. 45 Konstytucji "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia spraw bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd".

Z treści wymienionych wyżej przepisów Konstytucji wynika więc wola ustrojodawcy aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw.

C. L. został wybrany przez Zebranie Wiejskie do pełnienia funkcji sołtysa na okres 4 lat – tyle bowiem wynosi kadencja organów sołectwa. Określając zasady prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego Konstytucja RP w art. 169 ust. 2 dała wyraz zasadzie wybieralności a więc i kadencyjności tych organów. Tak więc wszelkie zmiany personalne w tych organach, w czasie trwania kadencji należałoby traktować jako wyjątkowe. Zasada kadencyjności wymusza bowiem pewną stabilizację składu osobowego tych organów w ramach kadencji.

Należy więc przyjąć, iż C. L. będąc wybrany przez wyborców do sprawowania funkcji sołtysa nabył uprawnienie do jej piastowania przez okres kadencji na który został wybrany. Uchwała, pozbawiająca go tej funkcji przed upływem kadencji, godzi zatem w jego interes prawny, powodując wygaśnięcie jego mandatu. Podnieść również należy, że pozbawienie C. L. możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego uniemożliwiałoby mu obronę jego praw także wówczas gdy kwestionowana przez niego uchwała nie spełniałaby wymogów określonych w § 21 ust. 3 cyt. Statutu. Reasumując stwierdzić należy, że omawiana uchwała Rady Gminy Rozogi z dnia 7 grudnia 2005 r. jest w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwałą gminy z zakresu administracji publicznej i narusza interes prawny C. L. wygaszając jego mandat przed upływem kadencji.

2. Zgodzić się należy z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało w zasadzie żadnej argumentacji prawnej dotyczącej legitymacji skarżącego do wniesienia skargi.

Lakoniczne stwierdzenie, że uprawnienie takie skarżącemu przysługiwało nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie sposób zaakceptować także stanowiska Sądu I instancji w kwestii dokonanej przez ten Sąd wykładni § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 Statutu Sołectwa Dąbrowy I.

W świetle zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym unormowań fakt sprawowania przez organy gminy (rada, wójt) kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej (sołectwa) nie budzi wątpliwości.

Zakres tej kontroli jest szeroki i może ona obejmować działalność tych organów pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań.

Przewidziane ustawowo kompetencje kontrolne są każdorazowo uwzględniane przy redagowaniu statutów jednostek pomocniczych. Wyrazem tego jest zapis zawarty w § 21 ust. 3 Statutu. Uprawnia on Radę Gminy do rozpatrzenia wniosku mieszkańców o odwołanie Sołtysa przed upływem kadencji i po jego wysłuchaniu do podjęcia uchwały oddalającej wniosek lub zarządzającej wybory.

Podzielić należy pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepis ten jest przepisem szczególnym, wobec czego przed podjęciem przez Radę Gminy uchwały o zarządzeniu wyborów nie zachodzi potrzeba uprzedniego uzyskania uchwały Zebrania Wiejskiego o odwołaniu sołtysa. W paragrafie 21 ust. 3 omawianego Statutu – gwarantującym Radzie Gminy realizację jej funkcji kontrolnych i nadzorczych wobec jednostek pomocniczych – przewidziany został odrębny tryb pozbawiania Sołtysa jego mandatu, wyłączający procedurę przedstawianą w § 9 tego Statutu.

Przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu w/w skargi, pozbawiałaby Radę Gminy realizowania przyznanych jej przez ustawę (art. 35 ustawy o samorządzie gminnym) funkcji kontrolnych i nadzorczych nad jednostkami pomocniczymi.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 cyt. wyżej ustawy.