Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 554/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 143, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.17.2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz T. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 25 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 25 kwietnia 2018 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłownia, pomieszczenia na odpadki, rozdzielnia elektryczna, korytarz, pom. gospodarcze, toaleta męska, przedsionek, WC toaleta dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] ark. mapy [...] położonych przy Al. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak: AB.6740.291.2017 z dnia 7 lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą znak: AB.6740.117.2018 z dnia 20 marca 2018 r., wydanych przez Starostę Biłgorajskiego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z 12 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją PINB w Biłgoraju z 25 kwietnia 2018 r., udzielającą pozwolenia na użytkowanie części budynku handlowego tj. kotłowni, pomieszczenia na odpadki, rozdzielni elektrycznej, korytarza, pom. gospodarczego, toalety męskiej, przedsionka, WC toalety dla osób niepełnosprawnych wraz z pylonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], położonych przy Al. [...] w B. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z 7 lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą z 20 marca 2018 r., wydanych przez Starostę Biłgorajskiego. Skarżący jest właścicielem działki o nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami, na których realizowana była inwestycja.

Postanowieniem z 3 lipca 2018 r., PINB w Biłgoraju odmówił wznowienia postępowania.

Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Lubelskiego WINB z 31 sierpnia 2018 r. w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego.

Postanowieniem z 4 października 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie.

Decyzją z 26 listopada 2018 r. PINB w Biłgoraju odmówił uchylenia własnej decyzji z 25 kwietnia 2018 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu, skoro w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej jako: P.b.) w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest tylko inwestor, to wnioskodawca nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenie na użytkowanie. Tym samym nie przysługuje mu także przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym.

Decyzją z 7 lutego 2019 r. Lubelski WINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi T. K., wyrokiem z 24 października 2019 r. (II SA/Lu 262/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję WINB w Lublinie z 7 lutego 2019 r. W uzasadnieniu Sąd powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynika, że ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 P.b. należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 P.b. wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W związku z tym, w ocenie WSA w Lublinie, organy błędnie przyjęły, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tylko z tego względu, że nie jest w tej sprawie inwestorem. Skoro skarżący zarzuca tej decyzji wadliwość wynikającą z udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę pomimo popełnienia w toku procesu inwestycyjnego istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, ocena interesu prawnego skarżącego winna obejmować weryfikację tego twierdzenia.

W następstwie powyższego wyroku, decyzją z 26 marca 2020 r. Lubelski WINB uchylił decyzję PINB w Biłgoraju z 26 listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność zastosowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Lublinie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 25 maja 2020 r. PINB w Biłgoraju odmówił uchylenia decyzji z 25 kwietnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z 30 lipca 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku skargi T. K., wyrokiem z 7 stycznia 2021 r. (II SA/Lu 588/20) WSA w Lublinie uchylił decyzję Lubelskiego WINB z 30 lipca 2020 r. W ocenie Sądu organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 24 października 2019 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Lubelski WINB postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. zlecił organowi I instancji, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przekazanie do Lubelskiego WINB całości akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z 7 lipca 2017 r. oraz decyzją zmieniającą z 20 marca 2018 r., wydanych przez Starostę Biłgorajskiego wraz z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. pozwolenia.

Następnie, decyzją z 21 maja 2021 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w Biłgoraju z 25 maja 2020 r.

W wyniku skargi T. K., wyrokiem z 14 września 2021 r. (II SA/Lu 495/21 ) WSA w Lublinie uchylił decyzję Lubelskiego WINB z 21 maja 2021 r. W ocenie Sądu organ nie wykonał w sposób prawidłowy wskazań zawartych w wyroku z 7 stycznia 2021 r. Wywody te są ogólnikowe, w żaden sposób nie odnoszą się do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i do konkretnych zarzutów stawianych przez skarżącego.

W następstwie powyższego wyroku, decyzją z 10 stycznia 2022 r. Lubelski WINB uchylił decyzję PINB w Biłgoraju z 25 maja 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność zastosowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyrokach WSA w Lublinie – II SA/Lu 588/20 oraz II SA/Lu 495/21, które obligują organny nadzoru budowlanego do dokonania aktualnych ustaleń i zebrania pełnego materiału dowodowego, a następnie wszechstronnej oceny niniejszej sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 25 stycznia 2022 r. PINB w Biłgoraju odmówił uchylenia decyzji z 25 kwietnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, który nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem.

W toku postępowania odwoławczego LWINB działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.17.2020 zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju, który wydał ww. decyzję, przeprowadzenie, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin), w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego ww. sprawy oraz przekazanie do organu protokołu z czynności kontrolnych wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz opisaną dokumentacją fotograficzną.

W dniu 10 maja 2022 r. do siedziby WINB w Lublinie wpłynął protokół oględzin przeprowadzonych przez PINB w Biłgoraju w dniu 6 maja 2022 r. wraz z załącznikami i dokumentacją fotograficzną, przedstawiający aktualny stan faktyczny przedmiotowego budynku.

Decyzją z 10 czerwca 2022 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoją decyzji organ odwoławczy wskazał, że pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązywały w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonują w obiegu prawnym. LWINB podał, że PINB w Biłgoraju stosując się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 262/19, ustalił, że inwestor zrealizował budowę zgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę, nie dopuszczając się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Powyższe potwierdza również protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 24 kwietnia 2018 r. Podkreślono także, że organ odwoławczy decyzją ostateczną z dnia 7 lutego 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 23 października 2018 r., w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego z wniosku T. K., w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku handlowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...],i [...] ark. mapy [...] położonych przy ul. [...] w B. . W powyższych rozstrzygnięciach organy I i II instancji uznały, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, ponieważ inwestor przy realizacji przedmiotowej inwestycji nie dopuścił się istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym oraz przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 260/19, oddalił skargę T. K. na ww. decyzję LWINB.

LWINB podał, że kwestia prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę była weryfikowana w innym wznowionym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 14 grudnia 2020 r., mocą której orzeczono o wydaniu decyzji Starosty z dnia 7 lipca 2017 r. (pozwolenie na budowę) z naruszeniem prawa oraz o odmowie jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 131/21, oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. Powyższy wyrok na dzień wydania decyzji nie jest prawomocny. Podniesiono również, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę spornego budynku działka sąsiednia oznaczona nr [...], stanowiąca własność T. K. nie była działką budowlaną, nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie była dla tej działki wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wobec powyższego przedmiotowy budynek został zaprojektowany i zlokalizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w odległości 3,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]

Organ odwoławczy nie stwierdził istotnych odstępstw od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazał, że z protokołu oględzin z dnia 6 maja 2022 r. wynika, że wzdłuż granicy działki o nr ewid. [...] ułożono na całej długości budynku krawężniki wystające 15 cm ponad poziom gruntu, mające na celu zabezpieczenie działki sąsiedniej przed przenikaniem wód opadowych na teren sąsiedniej działki. Parking przy budynku handlowym posiada łączną ilość 59 miejsc postojowych tym 1 miejsce postojowe przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej. W pierwszym rzędzie odległość od pierwszego miejsca parkingowego do granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 6,50 m. Na terenie utwardzonym zostały zakreślone na kostce symbole X, informujące, iż nie jest to miejsce parkingowe. Pomieszczenia będące przedmiotem udzielonego pozwolenia na użytkowanie tj.: kotłownia, pomieszczenie na odpadki, rozdzielnia elektryczna, korytarz, pomieszczenie gospodarcze, toaleta oraz infrastruktura techniczna użytkowane są zgodnie z przeznaczeniem. LWINB wskazał, że podczas oględzin pracownicy organu I instancji stwierdzili, że obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i może być użytkowany.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt został leganie dopuszczony do użytkowania i w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do rozszerzenia kręgu stron postępowania, a tym bardziej do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. LWINB stwierdził także, że postępowanie, w którym zapadła przedmiotowa decyzja ostateczna, nie jest dotknięte żadną z pozostałych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. lub 145b k.p.a.

W skardze do tut. Sądu skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach WSA w Lublinie z 24 października 2019 r. II SA/Lu 262/19 i z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 588/20 a rola organu sprowadziła się do kontestowania oceny prawnej i ww. wskazań;

2) art. 59 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. i w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż wnioskodawca posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a., i art. 5 P.b. i brał udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na realizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i przepisami prawa, gdzie był uznawany za stronę toczącego się postępowania, a przedmiotowa decyzja narusza występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy skarżącego, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów, a kwestia ta była przedmiotem oceny WSA w Lublinie, a organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, dlatego tez organ dokonał niewłaściwej wykładni i w konsekwencji bezprawne zawęził krąg stron postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wykluczając skarżącego;

3) pkt 1 lit. a) i pkt 5 decyzji Burmistrza Miasta Biłgoraj z 8 lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy i wyrysowany części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), gdzie zawarty został wymóg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki nr [...] wynoszący 28 m mierzony od zewnętrznej krawędzi jezdni, gdyż inwestycja narusza ten wymóg, co uwidocznione jest na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych z 6 kwietnia 2018 r., a długość miejsc postojowych (2x5 m), droga oddzielająca miejsca postojowe (4m), droga serwisowa (3,5 m) pas zieleni pomiędzy drogą wojewódzką a drogą serwisową (mniej niż 3,5 m), pas zieleni pomiędzy drogą serwisową a miejscami postojowymi na terenie inwestycji (ok. 2 m) wskazuje, iż budynek usytuowany jest w mniejszej odległości niż deklarowany w projekcie;

4) pkt 1 lit. h) decyzji o warunkach zabudowa, poprzez naruszenie obowiązku zabezpieczenia na terenie inwestycji min. 3 miejsc postojowych na każde 100 m2 powierzchni użytkowej budynku z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystać będą osoby niepełnosprawne, a niezachowanie tego wymogu spowodowało, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, warunków określonych w decyzji oraz w przepisach prawa;

5) pkt 1 lit. i) decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarty został wymóg w zakresie odległości pylona reklamowego wynoszącego min. 8 m, z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m, zaś wielkość tablicy reklamowej na pylonie nie przekraczać będzie wymiarów 4 x 4m, gdy załącznik do protokołu nr 1 wskazuje, iż długość pylona (a zarazem tablic reklamowych) wynosi 3 m x 16 m wysokości = 48 m2;

6) pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarte zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich;

7) pkt 1 lit. k) decyzji o warunkach zabudowy, gdzie zawarty został wymóg aby powierzchnia sprzedaży nie przekroczyła 2000 m2;

8) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej jako: "r.w.t."), poprzez jego niezastosowanie;

9) § 12 ust. 1 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b), pkt 8 i pkt 9 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i art. 9 P.b., poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem w okolicznościach faktycznych sprawy przepis ten powinien zostać zastosowany;

10) § 272 ust. 1 i 2 w związku z § 12 ust. 1 i 3 r.w.t., poprzez jego niezastosowanie, chociaż przepis ten w okolicznościach faktycznych sprawy powinien zostać zastosowany;

11) możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności skarżącego (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), poprzez nieproporcjalne i z naruszeniem równości ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości z pokrzywdzeniem skarżącego;

12) art. 84a ust. 1 pkt. 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez zaniechanie wykonania przez PINB w Biłgoraju kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także zaniechania wykonania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż inwestycja wykonywana jest niezgodnie z przepisami prawa,

13) art. 28 ust. 1 P.b., gdyż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w niniejszej sprawie brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę w miejscu odcinka linii napowietrznej SN Magistrali 15kV [...] 1 od słupa 23A do słupa 21 typu AFL 3 x 70 mm zasilanej z GZP 110/30/15 kV [...];

14) art.10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.), gdyż lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

II. przepisów postępowania administracyjnego, mającą wpływ na treść orzeczenia:

1) art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 P.b, poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż treść postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. nie zawęża badania sprawy wyłącznie do przesłanki w nim wskazanej,

2) art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 k.p.a., gdyż pełnomocnictwo w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie zakończone decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. powinno być udzielone na piśmie, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie, ponieważ ocena ta ma znaczenie co do wznowienia postępowania, a niewyjaśnienie tej okoliczności ma istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego, materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; w aktach brak jest projektu budowlanego i decyzji PINB w Biłgoraju z 25 stycznia 2022r.. W wyroku z dnia 7 stycznia 2021 r. WSA w Lublinie, sygn. II SA/Lu 588/20 wskazał, iż projekt budowlany powinien być podstawą oceny stanu faktycznego wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do tych wskazań, czym naruszy art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art 7 Konstytucji i świadczy o lekceważeniu wyroków sądów administracyjnych;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ II instancji interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, a w konsekwencji odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania z racji braku interesu prawnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Lubelskiego WINB w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo istnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a., gdyż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, a w konsekwencji do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

6) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ rzetelnego i wyczerpującego zbadania z urzędu interesu prawnego skarżącej;

7) art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie przez organy niezachowania odległości pylona reklamowego w odległości min 8 metrów z uwzględnieniem poszerzenia drogi serwisowej do 6 m wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, tym samym nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pominięcie kwestii mających istotne znaczenie w sprawie;

8) art. 107 § 3 zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe

i niedostateczne uzasadnienie decyzji tj. brak wyczerpującego wskazania, dlaczego zdaniem organu w sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej decyzji, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego uzasadnienia swojego stanowiska i niezawierające jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenie, że inwestycja realizowana jest na podstawie wykonalnych decyzji o pozwoleniu na budowę co pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz przekonywania;

9) art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał, a w niniejszej sprawie Lubelski WINB nie dysponował aktami sprawy w tym zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty Biłgorajskiego zatwierdzającej projekt budowlany z uwagi na przekazanie ich dnia 17 maja 2021 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ponowne ich otrzymanie 1 czerwca 2021 r., a miało to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż nie dysponując aktami nie mógł ocenić prawidłowości inwestycji z danymi w nim zawartymi.

10) art. 81 k.p.a. poprzez jego naruszenie, gdyż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

11) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji oraz czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, tj. wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zapewniono jej wcześniej możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani wniesienia uwag i zgłoszenia zarzutów po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego;

12) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. .poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie opinii biegłego geodety, co do usytuowania budynku, gdy długość miejsc postojowych (2x5 m), droga oddzielająca miejsca postojowe (4m), droga serwisowa (3,5 m) pas zieleni pomiędzy drogą wojewódzką a drogą serwisową (mniej niż 3 m), pas zieleni pomiędzy drogą serwisową a miejscami postojowymi na terenie inwestycji (ok. 2 m) wskazuje, iż budynek usytuowany jest mniejszej odległości niż deklarowany w projekcie, a także odległości usytuowania pylonu reklamowego od drogi serwisowej;.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpatrzenie skargi bez przeprowadzania rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przystępując do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny w pierwszej kolejności weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnikając w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Zaznaczyć należy również, że organ administracyjny jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związani byli wytycznymi zawartymi w wyrokach tutejszego Sądu z 7 stycznia 2021 r. (II SA/Lu 588/20) oraz z 14 września 2021 r. (II SA/Lu 495/21). Ponadto w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone ww. wyrokach nieaktualnymi.

Wskazać należy, że w prawomocnym wyroku z 14 września 2021 r. (II SA/Lu 495/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarzucił LWINB, że nie odniósł się do konkretnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, mających podważać zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, a co za tym idzie, legalność udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Sąd nakazał organowi szczegółowe przeanalizowanie podnoszonych przez skarżącego zarzutów i ich skrupulatną ocenę pod kątem tego, które z tych zarzutów odnoszą się do samego pozwolenia na budowę, a w których skarżący kwestionuje niezgodność realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę. Jest to rzecz kluczowa, z uwagi na ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r. (II SA/Lu 588/20). WSA zwrócił także uwagę na wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Lu 131/21 dotyczący kwestii prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę i zwarta w nim ocenę prawną. Zdaniem WSA zarzuty, które odnoszą się do potencjalnej niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem na budowę, powinny być wnikliwie rozważone przez organ nadzoru budowlanego, a ocena w tym zakresie powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Konieczne jest wyjaśnienie, które z zarzutów odnoszą się do kwestii samego pozwolenia, a które niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem. W uzasadnieniu decyzji należy uzasadnić kwalifikację poszczególnych zarzutów, jak również zawrzeć merytoryczną odpowiedź na te zarzuty. WSA stwierdził, że obowiązkiem organu będzie selekcja argumentów skarżącego pod kątem wpływu na prawidłowość pozwolenia na użytkowanie oraz przedstawienie w uzasadnieniu decyzji wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie ponownie rozpoznając sprawę nie wykonano ww. zaleceń Sądu, czym naruszono prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Rolą Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, która w znacznym stopniu zdeterminowana jest treścią wyroku tut. Sądu z dnia 14 września 2021 r., który w sposób jednoznaczny i czytelny sformułował wytyczne dla organu rozpoznającego sprawę ponownie. Skarżący w toku przedmiotowego postępowania podnosi szereg zarzutów odnoszących się do pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić należy, że na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogą mieć wpływ jedynie zarzuty, w którym podważana jest zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z tym rolą organu, jak wskazał WSA w wyroku z 14 września 2021 r., było wnikliwe ich rozważenie i ocena w tym zakresie powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Konieczne jest wyjaśnienie, które z zarzutów odnoszą się do kwestii samego pozwolenia, a które niezgodności realizacji projektu z pozwoleniem. W uzasadnieniu decyzji należało uzasadnić kwalifikację poszczególnych zarzutów, jak również zawrzeć merytoryczną odpowiedź na te zarzuty. W zaskarżonej decyzji zabrakło wskazanych rozważań. Sąd wskazuje, że niewystarczające jest jedynie przytoczenie ustaleń oględzin organu I instancji z dnia 6 maja 2022 r. i stanowiska PINB w tym zakresie.

Sąd zwraca ponownie uwagę na wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Lu 131/21 dotyczący kwestii prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Zawarta w uzasadnianiu ww. wyroku ocena prawa wiąże zarówno organy, jak i sąd administracyjny. Rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku ułatwią organowi kwalifikację poszczególnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku niniejszego postępowania.

W związku z powyższym zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także zasad postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że na wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Powołana zasadna nie zostanie zrealizowana, gdy organ przemilczy niektóre twierdzenia strony co do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie zarzuty i okoliczności, a zwłaszcza te które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Takie również zalecenia zawarł tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 14 września 2021 r. Zasada przekonywania realizowana jest poprzez prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ponownie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zabrakło wykonania wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 14 września 2021 r. (II SA/Lu 495/21). Prawomocność wyroku oznacza, że zarówno organ ponownie rozpoznając sprawę, jak i sąd są - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - związane oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do konkretnych zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania, dokonując ich selekcji ze względu na ich przedmiot (dotyczące: pozwolenia na budowę/niezgodności realizacji z zatwierdzonym projektem budowlanym). Podkreślić należy, że potencjalny wpływ na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie mogą mieć wyłącznie te zarzuty skarżącego, w których podważa zgodność realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ uzasadni kwalifikację poszczególnych zarzutów i zawrze merytoryczną odpowiedz na te zarzuty. Dokonana analiza oraz odpowiedz na zarzuty skarżącego pozwoli na dokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji organów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 200 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na które została skierowana zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego oraz brakiem zażądania przez pozostałe strony rozpoznania sprawy na rozprawie.