Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2718/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1287/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XVIII/321/16 w przedmiocie uchwalenia aktualizacji planu gospodarki odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Spółka) na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 27 grudnia 2016 r., nr XVIII/321/16 w przedmiocie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023–2028.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił obszernie zarzuty przedstawione w skardze Spółki na wskazaną wyżej uchwałę.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi w zakresie naruszenia procedury uchwalania aktualizacji planu sprowadzają się do kwestii braku zapewnienia właściwego udziału społeczeństwa w procedurze uchwalania planu w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP odnoszą się do nieproporcjonalnego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 36 i art. 37 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Z systematyki art. 36 i 37 powołanej ustawy wynika szczególny tryb postępowania w przypadku opracowywania i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami województwa oraz aktualizacji tego planu. Zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem trybu określonego w art. 36 ustawy o odpadach. Kompetencje w zakresie kreowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa ustawodawca powierzył organom samorządu województwa, a nie zainteresowanym przedsiębiorcom. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w umiejscowieniu uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również jego aktualizacji, w hierarchii aktów prawnych jako aktu kierownictwa wewnętrznego, a nie aktu prawa miejscowego. Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy środowiskowej. Projekt planu (aktualizacji) najpierw podlega konsultacjom społecznym i opiniowaniu przez organy gminne, a następnie opiniowaniu i uzgodnieniu przez właściwego ministra. Ustawodawca wprowadził obowiązek ponowienia czynności opiniowania i uzgadniania projektu planu jedynie w przypadku dokonania przez organ uchwałodawczy zmian po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu przez właściwego ministra. Obowiązek ten ogranicza się do powtórzenia czynności opiniowania i uzgadniania jedynie przez ministra właściwego do spraw środowiska. Ustawa natomiast nie przewiduje powtórzenia czynności związanych z udziałem społeczeństwa lub opiniowania projektu przez organy gminne. W ocenie Sądu I instancji, z przytoczonych regulacji wprost wynika, że ustawodawca przewidział obowiązek ponowienia jedynie procedury uzgadniania projektu z ministrem właściwym do spraw środowiska w sytuacji, gdy już po uzgodnieniu dojdzie do zmian w projektowanym planie inwestycyjnym.

Plan inwestycyjny, który stanowił załącznik do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012–2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018–2023 wymieniał planowaną przez skarżącą budowę instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych, innych niż niebezpieczne i obojętne. Inwestycji tej Spółka jednak nie zrealizowała. Sąd I instancji wskazał, że wniosek Spółki dotyczy w istocie planu inwestycyjnego, a nie aktualizacji planu. Minister Środowiska ze względu na przekroczenie limitu udziału masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do wytworzonych, nie zaakceptował budowy spalarni odpadów komunalnych, w tym zaplanowanej przez Spółkę, co musiało skutkować wyeliminowaniem inwestycji polegających na budowie nowych instalacji MBP oraz składowisk odpadów. Nie bez znaczenia było również to, że skarżąca budowy spalarni nie rozpoczęła. Uzgodnienia Ministra Środowiska co do planu inwestycyjnego były dla Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wiążące. Kompetencja prawotwórcza w zakresie umieszczania w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do sejmiku województwa, jednak w uchwale Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, będącej aktualizacją planu gospodarki odpadami, musiały znaleźć się postanowienia wynikające z uzgodnień.

W ocenie Sądu I instancji, procedura poprzedzająca podjęcie przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego zaskarżonej uchwały pozwala przyjąć, że procedura została przeprowadzona zgodnie z art. 36 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach. Skarżąca w ramach konsultacji społecznych przeprowadzanych w dniach 8–29 września 2016 r. złożyła wnioski do planu inwestycyjnego. Konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy środowiskowej (art. 54 i nast.) i chociaż procedura ta nie była przeprowadzona bez uchybień, to nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że procedura konsultacji poprzedzała ten etap postępowania w sprawie uchwalenia aktualizacji planu gospodarki odpadami, po której wobec wiążącego stanowiska ministra do spraw środowiska organ stanowiący województwa nie miał prawnej możliwości włączenia wnioskowanej przez Spółkę spalarni do planu inwestycyjnego. Wojewódzki plan gospodarki odpadami, co wprost wynika z art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach, powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów. Jednym z nich jest określenie kierunku rozwoju infrastruktury do przetwarzania odpadów. W uzgodnieniu Ministra Środowiska wprost zostało wskazane, że moce przerobowe obecnie funkcjonujących spalarni zagospodarowujących odpady komunalne w województwie przewyższają w znacznym stopniu ilość wytwarzanych odpadów. Uwzględnienie instalacji skarżącej spowodowałoby przekroczenie o 30% limitu udziału masy termicznie przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do odpadów wytworzonych.

Sąd I instancji wskazał, że nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w skardze norm konstytucyjnych. Rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w aktualizacji planu gospodarki odpadami, jako należące do imperium planistycznego, odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Stosowanie przyjętych przez organ kryteriów kwalifikacji danych instalacji również prawa nie narusza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe niezastosowanie art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) oraz 6 ust. 1 obowiązującej w momencie podejmowania uchwały ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Polegało to na braku przyjęcia, że zaskarżona uchwała w oczywisty sposób ogranicza wolność działalności gospodarczej Spółki, przez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności w zakresie prowadzonego przez nią składowiska odpadów.

Po drugie, błędne zastosowanie art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, tj. akt prawny rangi niższej niż ustawa, ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności.

Po trzecie, art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 8 ust. 2 i Konstytucji RP. Polegało to na nieproporcjonalnym ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę (de facto pozbawienie możliwości jej wykonywania) w sposób nieuzasadniony, nieodwołujący się do przejrzystych kryteriów, a wręcz sprzeczny z zasadą ochrony środowiska. Ograniczenia możliwości wykonywania działalności gospodarczej, nie powinny wykraczać poza granice wyznaczone przepisami prawa, lecz powinny opierać się na przejrzystych i precyzyjnych kryteriach i być uzasadnione potrzebą osiągnięcia celów wskazanych w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i w krajowym planie, gospodarki odpadami (uchwała nr 88 Rady Ministrów z 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022, M.P. poz. 784).

Po czwarte, art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości, z powodu wykreślenia Zakładu Gospodarki Odpadami "należącego" do Spółki z przedmiotowego Planu. W ocenie Spółki, wykreślenie z planu powinno zostać dokonane na podstawie przejrzystych kryteriów zapewniających równe traktowanie wszystkich instalacji, a zatem biorących pod uwagę obiektywne różnice pomiędzy nimi.

Po piąte, błędnie zastosowanie art. 38a ustawy o odpadach przez pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego ogranicza wolność działalności gospodarczej Spółki w sferze prowadzonej przez nią działalności, uniemożliwiając jej wykonywanie i uzyskanie odpowiednich zezwoleń.

Po szóste, błędną wykładnię art. 41. ust. 1-3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: prawo budowlane) przez przyjęcie, że prace przygotowawcze nie stanowią rozpoczęcia budowy, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że rozpoczęcie budowy następuje w momencie rozpoczęcia wykonywania prac przygotowawczych.

Po siódme, błędne zastosowanie art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 122). Spółka wskazała, że rozpoczęła budowę przed 6 lutego 2015 r., ponieważ przed tą datą wykonała prace przygotowawcze stanowiące o rozpoczęciu budowy.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy w jej granicach i brak przeprowadzenia dalszej merytorycznej kontroli uchwały, a także brak poddania ocenie wszystkich zarzutów skargi.

Po drugie, art. 147 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ze względu na posiadanie interesu prawnego i podstawy do stwierdzenia nieważności aktu, należało ją uwzględnić. W ocenie Spółki, w toku uchwalania planu doszło do naruszenia art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, art. 30, art. 39, art. 42, art. 37 pkt 2, art. 55 ust. 3 ustawy środowiskowej, a także § 22 ust. 1 i 2 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego

Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji części akt sprawy oraz oparcie orzeczenia na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach. W szczególności dotyczy to ustalenia, że Spółka nie rozpoczęła budowy, w sytuacji, gdy wykonała prace przygotowawcze, a także ustalenia, że przeprowadzono prawidłowo konsultacje społeczne, w sytuacji gdy przyjęto projekt planu jeszcze przed zakończeniem konsultacji. Ponadto Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w toku sprawy zarzutów, w tym w szczególności do braku zachowania prawidłowej procedury przy uchwalaniu uchwały.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Zachodniopomorskie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 41 ust. 1–3 ustawy – Prawo budowlane. W szczególności zgodnie z art. 41 ust. 1 prawa budowlanego rozpoczęcie budowy zachodzi z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie projektowanej budowy. Są nimi: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) realizacja niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy łącznie z budową tymczasowych obiektów; 4) realizacja przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Ponadto prace przygotowawcze mogą być wyłącznie realizowane na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Natomiast w tej sprawie podjęte przez skarżącą Spółkę działania w postaci zgłoszeń zamiaru realizacji ogrodzenia czy też utwardzenia terenu planowanej budowy instalacji nie spełniają ustawowych wymagań prac przygotowawczych, jak i nie były prowadzone na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Dlatego też chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący błędnego zastosowania przez Sąd I instancji podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z tego powodu, że skarżąca Spółka nie rozpoczęła budowy przedmiotowej instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., ponieważ przed tą datą nie wykonała prac przygotowawczych świadczących o rozpoczęciu budowy.

Należy także podkreślić, że na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych musi być zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672; dalej: p.o.ś.) lub technologii, o której mowa w art. 143 p.o.ś. Należy również zaznaczyć, że przedmiotowe prace przygotowawcze dotyczą w tym przypadku tak specyficznej budowli jaką jest Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK), która obejmuje nie tylko elementy techniczne lecz również organizacyjne i funkcjonalne dotyczące w tym przypadku termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Ponadto analiza i ocena rodzaju prac przygotowawczych wymaga w tym przypadku jeszcze wykładni pojęć prawnych "instalacja" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., którą może być zarówno stacjonarne urządzenie techniczne, jak i zespół stacjonarnych urządzeń technicznych, jeżeli są powiązane technologicznie oraz do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, czy też budowla niebędąca urządzeniami technicznymi lub ich zespołami. Z kolei pojęcie prawne "zakład" w świetle art. 3 pkt 48 p.o.ś. oznacza jedną lub nawet kilka instalacji łącznie z terenem, do którego podmiot prowadzący instalację posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Natomiast zgodnie z powołanym wyżej art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów. Dlatego też trzeba przypomnieć, że RIPOK, oprócz budowy niezbędnych obiektów budowlanych, wymaga przygotowania terenu zakładu przeznaczonego do przetwarzania odpadów. Ponadto z art. 3 pkt 48 p.o.ś. nie wynika, że instalacje tworzące zakład muszą być położone na jednej działce ewidencyjnej lub na działkach ewidencyjnych bezpośrednio ze sobą graniczących, chociaż najczęściej teren zakładu jest położony na sąsiadujących ze sobą działkach, do których tytuł prawny ma oczywiście ten sam podmiot, co także powinny uwzględniać prowadzone prace przygotowawcze dla tego rodzaju budowy. Ponadto należy również podkreślić, że brak jest w tym zakresie zarzutów kasacyjnych dotyczących nieprawidłowej wykładni przez Sąd I instancji art. 3 pkt 6 p.o.ś. (czyli pojęcia "instalacja") jak i art. 3 pkt 48 p.o.ś. (a więc pojęcia "zakład"), biorąc pod uwagę, że przedsięwzięcie, które służy do przetwarzania odpadów komunalnych posiada jednocześnie cechy instalacji oraz zakładu.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 38a ustawy o odpadach z tej przyczyny, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 27 grudnia 2016 r. jako akt prawa miejscowego ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej Spółki. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że powyższa uchwała sejmiku województwa nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP tylko aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli tzw. nieformalnym źródłem prawa administracyjnego. Z kolei art. 38a ustawy o odpadach stanowi, że jeżeli przedmiotowa instalacja nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. W tej sprawie niespełnienie przez skarżącą Spółkę ustawowego wymagania z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 cyt. ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w zakresie braku wykonania przed 6 lutego 2015 r. co najmniej prac przygotowawczych świadczących o rozpoczęciu przedmiotowej budowy oznacza, że nie wystąpiło naruszenie interesu prawnego Spółki.

Po trzecie, brak jest również w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały sejmiku województwa obowiązującego wówczas art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie działalności gospodarczej jest dozwolone tylko w formie ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Tego rodzaju sytuacja prawna i faktyczna wystąpiła w tej sprawie, ponieważ ustawa o odpadach ze względu na ważny interes publiczny, którym jest ochrona środowiska wprowadziła powyższe ograniczenie. Z kolei art. 8 cyt. ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców nawet nie obowiązywał w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały sejmiku województwa.

Po czwarte, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi błędne zastosowanie art. 22 Konstytucji RP w związku z 8 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio jeżeli Konstytucja nie stanowi inaczej. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała sejmiku województwa chociaż nie jest aktem prawa miejscowego tylko aktem kierownictwa wewnętrznego, to jest wydawana na podstawie oraz w granicach upoważnienia ustawowego oraz z woli ustawodawcy reguluje wprowadzone w tym zakresie przez ustawę wymagania, czyli nie może ich samodzielnie kształtować. Ponadto ograniczenie wolności gospodarczej jest dokonywane tylko w granicach ustalonych przez ustawodawcę.

Po piąte, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach jak i w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W tej sprawie nie ma bowiem także podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 w zakresie ograniczenia zasady wolności gospodarczej jeżeli skarżąca spółka nie spełniła jednego z podstawowych wymagań – co podniesiono wyżej – czyli rozpoczęcia prac przygotowawczych dotyczących realizacji przedmiotowej instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r., czyli nie spełniła ustawowego obowiązku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.

Po szóste, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z powodu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeżeli bowiem skarżąca Spółka nie zrealizowała jednego z podstawowych ustawowych wymagań, czyli rozpoczęcia budowy przedmiotowej instalacji przed 6 lutego 2015 r., w celu jej uwzględnienia w uchwale w zakresie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2016–2022 z uwzględnieniem pespektywy na lata 2022–2028, to brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa także w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Po siódme, brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, przy czym granice sprawy wyznacza jej zakres przedmiotowy wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie powyższej normy zachodzi, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały sejmiku województwa, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów skarżącego, lecz jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał analizy stanu prawnego sprawy.

Po ósme, nie ma również podstaw do uznania naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zakresie braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały sejmiku województwa z powodu naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki. Dotyczy to także braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach oraz art. 30, art. 39, art. 42, art. 37 pkt 2, art. 55 ust. 3 ustawy środowiskowej, jak i § 22 ust. 1 i 2 Statutu Województwa Zachodniopomorskiego. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zaskarżona uchwała sejmiku województwa nie jest aktem prawa miejscowego tylko aktem kierownictwa wewnętrznego. W takim przypadku, skoro upłynął już rok od jej wejścia w życie, to Sąd uwzględniając skargę może tylko orzec o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2016 r. poz. 486 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.). W tej sprawie przesłanki te jednak nie wystąpiły, ponieważ skarżąca Spółka nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Nie rozpoczęła bowiem w świetle art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 cyt. ustawy z 15 stycznia 2015 r. budowy planowanej instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. Oznacza to, że nie spełniła w tym przypadku ustawowego wymagania koniecznego do uwzględnienia danej instalacji w uchwale sejmiku województwa w przedmiocie aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego. Ponadto należy podkreślić, że skarżąca Spółka może kwestionować procedurę uchwalenia zaskarżonej uchwały sejmiku województwa regulowaną w szczególności ustawą o odpadach tylko w swoim interesie prawnym, czyli powinna wykazać, że jest naruszony jej interes prawny, a nie w interesie faktycznym, który wystarcza w procedurze udziału społeczeństwa w rozumieniu art. 54 w związku z art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 36 ust. 7 ustawy środowiskowej. Dlatego też podnoszone w skardze kasacyjnej uchybienia w procedurze udziału społeczeństwa, biorąc pod uwagę podniesioną wyżej przyczynę braku naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowa procedura konsultacji społecznych poprzedzała powyższy etap postępowania w sprawie uchwalenia aktualizacji planu gospodarki odpadami dla województwa zachodniopomorskiego, po której wobec wiążącego uzgodnienia ministra właściwego do spraw środowiska sejmik województwa także nie mógł włączyć zgłoszonej przez Spółkę instalacji do planu inwestycyjnego. Należy bowiem przypomnieć, że wojewódzki plan gospodarki odpadami, zgodnie z art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach, powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami, jak i realizować zawarte w nim cele, w tym również określenie kierunku rozwoju infrastruktury do przetwarzania odpadów. Natomiast w uzgodnieniu ministra właściwego do spraw środowiska jednoznacznie podniesiono, że moce przerobowe obecnie funkcjonujących instalacji zagospodarowujących odpady komunalne w województwie zachodniopomorskim znacznie przewyższają ilość wytwarzanych odpadów komunalnych. Dlatego też uwzględnienie instalacji skarżącej Spółki spowodowałoby nawet przekroczenie o 30% limitu udziału masy termicznej przekształcanych odpadów komunalnych oraz odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych w stosunku do odpadów wytworzonych.

Po dziewiąte, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, które wystąpiły w tej sprawie. W szczególności dotyczy to więc braku rozpoczęcia przez Spółkę przedmiotowej budowy instalacji przed 6 lutego 2015 r., ponieważ nawet nie rozpoczęła prac przygotowawczych w świetle art. 41 ust. 1–3 prawa budowlanego jak i w związku z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 48 p.o.ś. Natomiast naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sejmiku województwa, która prowadzi do przedstawienia przez wojewódzki sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej uchwale sejmiku województwa, co w tej sprawie nie miało miejsca. Ponadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z kolei w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.