Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 454/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2021 r. nr 726/2021 w przedmiocie nakazu sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku oraz przewodów kominowych, a także ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji elektrycznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z 09.04.2021 r. (nr 885/2021), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, powołując w podstawie prawnej art. 62 ust. 3 u.p.b., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej, grupującej ogół współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] we W., w którym występują nieprawidłowości w stanie technicznym:

- przeprowadzenie kontroli budynku, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. w zakresie sprawdzenia stanu technicznego instalacji gazowych i przewodów kominowych - zawierającej inwentaryzację wszystkich podłączeń do przewodów kominowych w budynku wraz ze sporządzeniem protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz wykonaniem szkicu zawierającego wyszczególnione w decyzji elementy;

- przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; we wszystkich lokalach mieszkalnych i usługowych;

- sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku (ścian nośnych, dachu) oraz przewodów kominowych w budynku - ustalającej nieprawidłowości w stanie technicznym i wynikające z ewentualnych wadliwych podłączeń urządzeń grzewczych i wentylacji oraz sposób ich usunięcia;

-sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych i usługowych w budynku - ustalającej nieprawidłowości w stanie technicznym oraz sposób ich usunięcia.

Organ poinformował Wspólnotę, że w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków dokumentacyjnych w terminie 2 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna podejmie działania egzekucyjne.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się uznaniem, że przedłożone przez Zarządcę dokumenty (protokoły z kontroli) nie odzwierciedlają stanu technicznego obiektu budowlanego podczas gdy ww. przedłożone dokumenty powinny stanowić podstawę formułowania przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych i w pełni obrazują stan nieruchomości;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 u.p.b. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, że w sprawie z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego, niezbędnym jest przeprowadzenie przez Wspólnotę kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego dotyczącego instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych i usługowych w budynku, przy jednoczesnym niewykazaniu przez organ stanu mogącego spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy, albowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami oraz może dokonać ustaleń faktycznych w zakresie stanu technicznego nieruchomości we własnym zakresie.

Ponadto autor odwołania zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 ust. 3 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię, objawiającą się przyjęciem, że organ wyłącznie stwierdzając potencjalnie nieodpowiedni stan techniczny obiektu może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części oraz może nakazać przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 u.p.b., pomimo niewykazania zaistnienia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Formułując takiej treści zarzuty odwołania jego autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z projektu remontu na okoliczność: stanu technicznego budynku oraz zakresu prac remontowo-budowlanych, a także z zaświadczenia nr [...] z 06.12.2018 r. na okoliczność braku sprzeciwu do powołanego projektu ze strony Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego Wrocławia.

Po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 05.07.2021 r. (nr 726/2021), utrzymał w mocy decyzję PINB z 09.04.2021 r., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił istotne w sprawie okoliczności oraz podjęte dotychczas czynności w sprawie. DWINB uznał, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wykazał, że budynek przy ul. [...] we W. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, który może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W tym zakresie DWINB powołał się na ustalenia w zakresie nieprawidłowości, które organ I instancji stwierdził podczas kontroli budynku z 09.03.2021 r., w tym na brak zakotwienia attyki nad dachem, odpadające tynki zalegające na pokryciu, korozję wyłazu dachowego, opierzenia obróbek blacharskich, zanieczyszczone rynny, uszkodzenia detali architektonicznych, wyeksploatowanie instalacji wod.-kan., zarysowanie ścian na elewacjach, brak ochrony przeciwpożarowej z zaleceniem natychmiastowej modernizacji instalacji elektrycznej. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrane w sprawie dowody przeczą stwierdzeniu zawartemu w protokole nr [...] na temat braku zagrożenia dla życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska związanego z nienależytym staniem technicznym budynku. Powyższa ocena bazuje nie tylko z ustaleniach dokonanych przez pracowników PINB w trakcie kontroli z oględzin ale także na analizie dokumentów przedłożonych przez Wspólnotę, w tym na protokole kontroli przewodów kominowych nr [...], protokole z pomiarów elektrycznych okresowych, protokole nr [...] z okresowej pięcioletniej i rocznej kontroli stanu technicznego i wartości użytkowej obiektu. Według organu odwoławczego, przedłożone przez Wspólnotę dokumenty nie przedstawiają aktualnego stanu faktycznego i nie są wystarczające do sprecyzowania obowiązków, które należy nałożyć na wspólnotę, by usunąć wszystkie nieprawidłowości w budynku. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał przy tym stwierdzenie PINB, że kontrola, którą objęto jedynie część lokali (a tym samym część budynku) nie może być uznana za prawidłowo dokonaną, a protokół z takiej kontroli nie może być uznany za rzetelny materiał dowodowy. Protokoły winny odzwierciedlać stan faktyczny obiektu w momencie przeprowadzania kontroli okresowych, a nie pełnić rolę formalnego dokumentu potwierdzającego, że kontrolę przeprowadzono. Kontrolujący ma wykluczyć zagrożenie, a nie organ nadzoru budowlanego to zagrożenie udowadniać.

Ponadto DWINB stwierdził, że brak inwentaryzacji podłączeń do przewodów kominowych uniemożliwia kontrolę spełnienia przepisów, tj. zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16.08.1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych wskazuje jednoznacznie, że kontroli poddano jedynie dostęp do czyszczenia i kontroli przewodów kominowych oraz stan techniczny kanałów czopuchów, rur i łączników. Nie zbadano natomiast drożności przewodów, stanu technicznego przewodów ani nasad kominowych. Nie wskazano również, czy ciąg kominowy w przewodach jest prawidłowy - podano jedynie, że sprawdzono go anemometrem, który wskazuje jedynie prędkość przepływu strugi powietrza, co nie odzwierciedla wprost prawidłowej krotności wymiany powietrza w wentylowanym pomieszczeniu. Nie mając pewności co do wyników kontroli - osoba, która ją przeprowadziła (mistrz kominiarski) nie wskazała, czy kontrolowane przewody nadają się do dalszej bezpiecznej eksploatacji, co jest istotą każdej kontroli.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii projektu remontu budynku organ odwoławczy zwrócił uwagę, że opis stanu technicznego pochodzi sprzed trzech lat, zaś prawo do wykonania robót opisanych w projekcie wygasa z końcem bieżącego roku (zaświadczenie Kierownika Zespołu Architektoniczno-Budowlanego nr [...]). Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że planowane przez zarządcę prace remontowe nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Reasumując, zgadzając się z organem l instancji, że przedłożone protokoły z okresowej kontroli obiektu nie stanowiły wystarczającego materiału dowodowego do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zasadne stało się wydanie decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. Sporny obiekt budowlany jest bowiem w nieodpowiednim stanie technicznym, który może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Ponadto, nakazana ekspertyza będzie stanowiła istotny element materiału dowodowego, który jednoznacznie wyjaśni stan faktyczny sprawy, co przyczyni się natomiast do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie, które będzie obejmowało wszelkie niezbędne roboty budowlane konieczne do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła w niej organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się uznaniem, że przedłożone przez Zarządcę dokumenty (protokoły z kontroli) nie odzwierciedlają stanu technicznego obiektu budowlanego podczas gdy ww. przedłożone dokumenty powinny stanowić podstawę formułowania przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych i w pełni obrazują stan nieruchomości;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 30 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 u.p.b. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, że w sprawie z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego, niezbędnym jest przeprowadzenie przez Wspólnotę kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej stanu technicznego dotyczącego instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych i usługowych w budynku, przy jednoczesnym niewykazaniu przez organ stanu mogącego spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy, albowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami oraz może dokonać ustaleń faktycznych w zakresie stanu technicznego nieruchomości we własnym zakresie;

- art. 62 ust. 3 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię, objawiającą się przyjęciem, że organ wyłącznie stwierdzając potencjalnie nieodpowiedni stan techniczny obiektu może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części oraz może nakazać przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 u.p.b., pomimo niewykazania zaistnienia stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ drugiej instancji, bezkrytyczne przyjęcie ustaleń organu pierwszej instancji i braku pełnej weryfikacji materiału zgromadzonego w sprawie, ograniczenie się wyłącznie do analizy prawnej decyzji podjętej przez organ I instancji;

§ 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zakres nakazanej przez organ I instancji kontroli okresowej może obejmować sporządzenie inwentaryzacji przewodów kominowych w sytuacji gdy ustawodawca w sposób enumeratywny wskazał jakie elementy powinien zawierać taki protokół.

Na podstawie przedstawionych zarzutów skarżąca strona wniosą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z umowy z 30.07.2021 r., której przedmiotem jest wykonanie inwentaryzacji wszystkich podłączeń do przewodów kominowych w budynku oraz wykonanie kontroli stanu technicznego przewodów kominowych oraz z umowy z 30.07.2021 r., której przedmiotem jest wykonanie protokołu z przeprowadzonej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego i ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku oraz przewodów kominowych, jak również ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji elektrycznej.

W uzasadnieniu skargi powołując się na przekazany w toku kontroli przez zarządcę Wspólnoty protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z 22.02.2021 r., autor skargi nie zgodził się z jego oceną dokonaną przez PINB. Wskazał, że w sytuacji stwierdzenia braków w takim protokole organ powinien wezwać do ich uzupełnienia. Ponadto zakres nakazanej kontroli pozostaje w sprzeczności z treścią art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. c u.p.b. Przepis ten nie przewiduje bowiem przeprowadzenia kontroli zawierającej m.in. inwentaryzację wszystkich podłączeń do przewodów kominowych. Z tego przepisu wynika jedynie normatywny obowiązek przeprowadzenia przez właściciela obiektu budowlanego kontroli okresowej. Ustawodawca nie skonkretyzował natomiast, aby protokół pokontrolny miał zawierać inwentaryzację wszystkich przewodów kominowych. Nałożenie przez organ pierwszej instancji obowiązku wykonania inwentaryzacji, który zdaniem strony skarżącej nie mieści się w ustawowych granicach tego przepisu, jest działaniem niezgodnym z prawem. Organ nie może nakładać na stronę obowiązków, które nie mają swojej podstawy prawnej, zwłaszcza gdy strona z tego obowiązku już wywiązała się w bieżącym roku.

W ocenie strony skarżącej, organy nadzoru budowlanego obu instancji niewątpliwie naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów i dokonały jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiającym się przyjęciem, że stan techniczny budynku może spowodować stan zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Przeciwnie, według strony skarżącej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że stan techniczny budynku nie tworzy sytuacji zagrożenia dla tych dóbr. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej organy nadzoru budowlanego nie wykazały w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, tzn. w jaki sposób poszczególne wady mogą stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i pozostają jednocześnie w hipotetycznym związku kauzalnym. PINB powinien odnieść się do każdego ze stwierdzonych naruszeń przez pryzmat możliwości wystąpienia stanu zagrożenia przedmiotowych dóbr. Nie uczynił tego również organ II instancji. Wymienienie zakreślonych nieprawidłowości nie może stanowić prawnie relewantnego punktu wyjścia do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 62 ust. 3 u.p.b., a tym samym nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli w myśl art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i sporządzenia ekspertyz technicznych. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wykazania i odpowiedniego udokumentowania parametrów sytuacyjnych, które mogą spowodować zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Hipotetyczne zagrożenia muszą mieć zatem swoje pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym, jednak z żadnego z przedłożonych organom dokumentu nie wynika takie zagrożenie.

Autor skargi wskazał również na fakt dysponowania przez PINB aktualnym protokołem nr [...] z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego obiektu z 21.12.2020 r., do którego to protokołu, jak i do protokołu z kontroli pięcioletniej z 23.10.2019 r., PINB nie wnosił zastrzeżeń. Pomimo tego organ zażądał nie tylko przeprowadzenia kolejnej kontroli pięcioletniej, ale również sporządzenia ekspertyz, które przy zgromadzonym materiale w sprawie są zbędne.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi dowodził, że możliwość nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy - na jej koszt - istnieje pod warunkiem, że jest to uzasadnione wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wskazał, że art. 62 ust. 3 u.p.b. w zakresie nałożenia obowiązku dowodowego ma charakter szczególny, bowiem stanowi wyłom od zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakładającej na organ obowiązek z urzędu przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przepis ten ponadto daje organowi fakultatywną możliwość nałożenia takiego obowiązku, co dodatkowo akcentuje charakter tej instytucji jako wyjątkowej. Zobowiązuje to zatem organy do wnikliwego badania przesłanek zastosowania tej instytucji i przekonywującego uzasadnienia sytuacji, które uzasadniają, w ocenie organów, skorzystanie z niej. Organ może przy tym nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy w zależności od stopnia "nieodpowiedniości", stwierdzonego stanu technicznego obiektu, w szczególności wtedy, gdy nie dysponuje odpowiednią dokumentacją obrazującą poziom utrzymania. W niniejszej sprawie nie sposób jednak sformułować twierdzenie o niedysponowaniu odpowiednim materiałem dowodowym obrazującym występowanie nieprawidłowości w budynku, ale również zgromadzony materiał nie wskazuje na potencjalne zagrożenie dla dóbr opisanych w art. 62 ust. 3 u.p.b.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że Wspólnota przedstawiła organowi II instancji, wraz z wnioskiem o jego dopuszczenie i przeprowadzenie, dowód z dokumentu w postaci projektu remontu elewacji frontowej i podwórzowej, który swym zakresem obejmuje naprawę spękań przy oknach lub narożnikach ścian jak i naprawę rys. Powyższy dokument wprost świadczy, że żądanie sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcji budynku, staje się w takiej sytuacji zupełnie niecelowe. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie znalazła się jednak analiza tego dokumentu. DWINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazane w projekcie prace remontowe nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawy. Skarżąca strona nie zgodziła się z takim twierdzeniem.

Za istotne dla sprawy autor skargi uznał również podkreślenie okoliczności dotyczących roli organów nadzoru budowlanego, wskazując, że jest to wyspecjalizowany organ w swojej dziedzinie i powinien dążyć do tego, aby w sposób samodzielny dokonywać ustaleń stanu faktycznego, a z pomocy ekspertów korzystać jedynie w uzasadnionym zakresie.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi zauważono, że organy nie wskazały wad obiektu, które mogą powodować potencjalne zagrożenie dla konkretnych dóbr. W ocenie strony skarżącej, aby dokonać oceny czy stan nieprawidłowości może spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje, tj. o przeprowadzeniu kontroli bądź wykonaniu ekspertyzy. Organy obu instancji uznały, po analizie stanu faktycznego, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, jednakże nie wiążą rzekomych stwierdzonych wad obiektu z konkretnymi zagrożeniami dla dóbr objętych przepisem art. 62 ust. 3 u.p.b.

Strona skarżąca zauważyła również, że w złożonym odwołaniu zawarto wniosek o wydłużenie terminu wykonania obowiązków dokumentacyjnych, do którego to wniosku nie odniósł się DWINB.

Ponadto podkreślono, że w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, normodawca szczegółowo wskazał elementy, jakie powinny zawierać protokoły sporządzone w wyniku kontroli okresowych. W tym enumeratywnym katalogu nie mieści się, wskazane przez PINB, sporządzenie inwentaryzacji przewodów kominowych. Nadto strona skarżąca, dążąc do poprawy stanu technicznego i próbując sprostać wymaganiom stawianym przez organy nadzoru budowlanego, zawarła 30.07.2021 r. dwie umowy. Przedmiotem pierwszej jest wykonanie kontroli stanu technicznego przewodów kominowych oraz inwentaryzacji. Druga umowa dotyczy wykonania dokumentacji technicznej, tj. protokołu z przeprowadzonej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego i ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku oraz przewodów kominowych, jak również ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego instalacji elektrycznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "p.p.s.a.", uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa procesowego lub materialnego jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływa wynik sprawy. Niestwierdzenie zaś takiego wpływu oznacza, że mimo uchybień po stronie organu administracji, skargę na decyzję należy oddalić.

Materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 62 ust. 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), dalej jako u.p.b. W myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Ustęp 1 pkt 1 lit. c art. 62 u.p.b. stanowi zaś, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Z kolei na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakłada na właścicieli lub zarządców obowiązek przeprowadzenia kontroli okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia. Taką kontrolą powinny być objęte również badania instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Powołane przepisy składają się na system obowiązków kontrolnych obiektów budowlanych, spoczywających na właścicielu lub zarządcy, których celem jest zapewnienie utrzymania obiektu budowlanego w stanie odpowiadającym wymaganiom przewidzianym w art. 61 u.p.b., a więc realizacja ustawowego obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym. Przyznane organom nadzoru budowlanego na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. kompetencje do wydania nakazów dokumentacyjnych, stanowią element nadzoru prewencyjnego, który służący przeciwdziałaniu sytuacjom zagrożenia i swoje zastosowanie znajduje w przypadku potencjalnego zagrożenia wskazanych dóbr, co ustawodawca dobitnie podkreśla wskazując w hipotezie normy na stan "mogący" spowodować zagrożenie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13.12.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 651/18). Aby dokonać oceny, czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 u.p.b. występuje należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych, wydać stosowne nakazy, tj. przeprowadzenia kontroli lub/oraz wykonania ekspertyzy. Zatem siłą rzeczy, zastosowanie powołanego przepisu opiera się na ocenie wstępnej stanu technicznego budynku, wskazującego na konieczność przeprowadzenia dokładnych ustaleń, czemu docelowo mają służyć dokumenty przedłożone przez stronę. Ponadto nie można zapominać o tym, że orzeczenie o obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi ono element - tak jak w niniejszej sprawie - toczącego się postępowania i ma wyłącznie charakter dowodowy. Treść przedłożonej ekspertyzy może następnie stanowić podstawę do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 66 u.p.b.

Przedstawionych uwarunkowaniach materialnoprawnych Sąd podzielił ocenę organów obu instancji w kwestii zasadniczej, a więc nieodpowiedniego stanu technicznego budynków mogącego skutkować zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi oraz mienia. Organy oparły się w tym zakresie na ustaleniach kontroli przeprowadzonej 09.03.2021 r. W toku kontroli stwierdzono, że frontowa elewacja budynku pozbawiona jest okładzin tynkarskich. Obróbki blacharskie gzymsów są całkowicie skorodowane. Elewacja od zaplecza w przeważającej części również pozbawiona tynku. W obrębie ścian podparapetowych od strony budynku przy ul. [...] stwierdzono spękania skośne. Wskazano również, że do jednego z przewodów kominowych wentylacyjnych podłączono przewody z rur spiro wpięte do trójnika wykonanego z PCV. Komin na oficynie pozbawiony jest częściowo tynku. Ponadto ustalono, że jeden z przewodów tego komina zaślepiony jest od góry, dwa przewody przedłużone są rurami w kolorze brązowym (brak możliwości ustalenia materiału: kamionka czy PCV). Z powyższymi ustaleniami koresponduje dokumentacja kontrolna przedłożona przez zarządcę budynku. W szczególności w protokole z 21.12.2020 r. (nr [...]) z okresowej rocznej kontroli stanu technicznego budynku wprost wskazuje się na wieloletnie zaniedbania oraz zaniechania w podejmowaniu jakichkolwiek działań mających na celu utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym.

Wbrew również zarzutom skargi, przeprowadzona przez skarżącą stronę okresowa kontrola budynku w zakresie przewodów kominowych, nie daje możliwości miarodajnej i kompleksowej oceny stanu technicznego kanałów kominowych. Z protokołu kominiarskiego z 22.02.2021 r. (nr [...]) wynika, że nieprawidłowości dotyczą braku dopływu powietrza do mieszkań, w których zainstalowane są kotły gazowe C.O. Wskazano również na niedrożność przewodów, nieprawidłowości w podłączeniach kotłów gazowych. Prawidłowo przy tym organ nadzoru budowlanego wskazał, że kluczowym mankamentem przedłożonego protokołu jest brak informacji na temat tego, czy przewody kominowe nadają się, czy nie nadają się do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Powyższy wniosek jest istotą każdej kontroli. Wynik kontroli musi bowiem jednoznacznie wskazywać, czy przedmiot kontroli może być nadal używany bez zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub posiadanego przez nich mienia. Już tylko z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej na temat dysponowania przez orzekające organy odpowiednim materiałem dowodowym, który obrazowałby występowanie nieprawidłowości w budynku (relewantnym prawnie) i tym samym czynił niezasadnym wydanie decyzji na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. Ponadto o słuszności stanowiska organów na temat konieczności prawidłowego udokumentowania stanu technicznego przewodów kominowych, obejmującego sporządzenie inwentaryzacji wszystkich podłączeń do przewodów kominowych w budynku świadczy również późniejsze działanie strony skarżącej. Jak bowiem wynika z treści dołączonego do skargi umowy z 30.07.2021 r. strona skarżąca wykazał należyte podejście do tej kwestii i zleciła przeprowadzenie stosownej kontroli wraz z wykonaniem inwentaryzacji wszystkich podłączeń kominowych.

Dalej przyjdzie podkreślić, że przeprowadzanie okresowej kontroli stanu technicznego budynku jest obowiązkiem właściciela budynku określonym w art. 62 ust. 1 u.p.b. Jego niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie przy jednoczesnym stwierdzeniu nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego daje organowi nadzoru budowlanego pełne podstaw do zastosowania art. 62 ust. 3 u.p.b. Wobec powyższego należy zauważyć, że w protokole nr [...] z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego sporządzonego 21.12.2020 r. wprost zawarto informację o braku kontroli w dwunastu lokalach, co stanowi więcej niż połowę lokali w kontrolowanym budynku. Z kolei w przypadku protokołu z pomiarów elektrycznych sporządzonego w sierpniu 2019 r. organ nadzoru budowlanego wskazał nie tylko na fakt braku przeprowadzenia kontroli w połowie lokali znajdujących się w budynku, ale także stwierdził szereg niejasności i niespójności, które nie pozwalały w sposób rzetelny stwierdzić stan bezpiecznego użytkowania instalacji elektrycznej. Strona skarżąca w żaden sposób się do powyższej kwestii nie odniosła.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, a także stwierdzenia zawarte w protokole nr [...], gdzie wprost wskazuje się na brak wykonania zaleceń wynikających z protokołu z 23.10.2019 r. z kontroli pięcioletniej, w ocenie Sądu, taki stan rzeczy był wystarczający do wydania decyzji nakładającej na właściciela budynku wykonanie kwestionowanych w skardze obowiązków dokumentacyjnych. Wbrew zarzutom skargi za koniecznością sporządzenia ekspertyz technicznych dotyczących stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku, przewodów kominowych oraz instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych i usługowych w budynku, które to dokumenty powinny nie tylko ustalać konkretne nieprawidłowości ale przede wszystkim wskazywać sposoby ich usunięcia, przemawia fakt, że przedłożone przez stronę skarżącą protokoły pokontrolne nie zawierają w tym zakresie żadnych rozwiązań. Ponadto stwierdzone nieprawidłowości i braki w zakresie przewodów kominowych oraz instalacji elektrycznych pozostają na tyle istotne z punktu widzenia bezpiecznego użytkowania lokali mieszkalnych i użytkowych, że niewątpliwe mogą świadczyć o potencjalnym zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Zasadnie również orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wobec nieprawidłowości stwierdzonych w protokołach z kontroli, koniecznym stało się odzwierciedlenie w protokołach kontroli nie tylko stanu faktycznego tych elementów w momencie przeprowadzania kontroli ale także sporządzenie ekspertyzy poświęconej powyższym kwestiom, zawierającej również inwentaryzację przewodów i istniejących podłączeń kominowych. Taka inwentaryzacja powinna odzwierciedlać stan istniejących podłączeń kominowych w całym budynku, tak aby wnioski zawarte w protokole i zalecenia były gwarancją bezpiecznego użytkowania obiektu. W dobrze pojętym interesie samej strony skarżonej jest więc to, aby taka inwentaryzacja była sporządzona z uwzględnieniem wszystkich lokali mieszkalnych, w celu wykluczenia nieprawidłowych podłączeń, które mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

W ocenie Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy organy odwoławczy prawidłowo również rozważyły kwestię dokonania w roku 2018 przez stronę skarżącą zgłoszenia we właściwym organie administracji robót budowlanych obejmujących remont elewacji frontowej i podwórzowej budynku. Uzyskanie uprawnienia do prowadzenia wskazanych robót budowlanych nie nakładało bowiem na stronę skarżącą obowiązku przystąpienia do wykonywania takich robót. Jest to jedynie uprawnienie inwestora. Natomiast decyzja nakazowa wydana na podstawie art 62 ust. 3 u.p.b. ma charakter aktu administracyjnego zobowiązującego w sposób trwały stronę postępowania do wykonania określonych czynności.

Reasumując należy stwierdzić, że zakres przedmiotowy obowiązków nałożonych na stronę skarżącą znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Orzekające organy nadzoru budowlanego wykazał, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy powstały uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego budynku, a przy tym w zakresie wskazanych w decyzji elementów budynku organ nie był w stanie we własnym zakresie w pełni ocenić i określić zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości celem doprowadzenia obiektu do stanu odpowiedniego. Dlatego zasadnie organy nakazały Wspólnocie przeprowadzenie kontroli technicznej obiektu określonych w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz przedstawienia ekspertyz stanu technicznego, do czego expressis verbis upoważnia art. 62 ust. 3 u.p.b. Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które zostały powiązane z problematyką materialnoprawną (art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b.). Ponadto jeżeli w wyniku realizacji zwartych umów stan techniczny budynku ulegnie poprawie, to z oczywistych względów nie będzie podstaw do egzekwowania wszystkich zaleceń wynikających z nakazanych ekspertyz technicznych, co nie zamienia jednak oceny Sądu na temat prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.