Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 313/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust.3 pkt 8, 8b, 8c; art. 85aa ust.1 pkt 18;
journal: Dz.U. 2018 poz 1967
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
article: art.7; art. 77; art. 80; art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Lekarz Weterynarii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. L. z [...] października 2020 r., nr [...] II. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz K. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Lekarz Weterynarii decyzją z [...] stycznia 2021 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej również jako: K. lub skarżący) od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. L. z [...] października 2020 r. w przedmiocie wymierzenia Kołu kary pieniężnej za niewykonanie odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodu łowieckiego nr [...] którego jest dzierżawcą - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. [...]) nakazano Kołu przeprowadzenie w terminie od [...] lutego 2020 r. do [...] lipca 2020 r. sanitarnego odstrzału dzików w ilości: 41 dzików w obwodzie nr [...], i 39 dzików w obwodzie nr [...].

Po zakończeniu wskazanego okresu Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. L. przeprowadził analizę posiadanej dokumentacji wskazującej ilość odstrzelonych dzików w analizowanych obwodach, na której podstawie ustalił, że odstrzał sanitarny nie został wykonany w wyznaczonej rozporządzeniem ilości.

Ze złożonej przez Koło dokumentacji, wynikało, iż dokonano odstrzału sanitarnego 31 sztuk dzików, zamiast nakazanego odstrzału 80 sztuk dzików na terenie obwodu łowieckiego nr [...]

Mając powyższe na uwadze Powiatowy Lekarza Weterynarii w O. L. decyzją z [...] października 2020 r. wymierzył Kołu karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie odstrzału sanitarnego dzików na obszarze obwodu łowieckiego nr [...], których jest dzierżawcą.

W odwołaniu od decyzji Koło zarzuciło naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wywodząc, że kara pieniężna może być nałożona wyłącznie w razie nieprowadzenia w ogóle odstrzału sanitarnego, a nie za niewykonanie odstrzału w nakazanej przez właściwy organ ilości zwierząt. Koło zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów. Jego zdaniem przyczyną niewykonania w pełni odstrzału sanitarnego był wyłącznie brak możliwości spełnienia nałożonego zadania, wynikający z uzyskania niskiego stanu dzików na terenie obwodów w okresie wskazanym w rozporządzeniu.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że realizacja odstrzału sanitarnego zwierząt wynika z art. 46 ust. 3 pkt 8, 8b, 8c ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 1421) dalej jako: "u.o.z.z". W myśl art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z. wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje odstrzał sanitarny zwierząt na określonym obszarze, w tym nakazuje dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich).

Zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem Nr [...] Wojewody L. skarżące Koło zostało zobligowane do przeprowadzenia odstrzału sanitarnego dzików. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że Koło nie wykonało obowiązku w zakresie odstrzału sanitarnego dzików. Zamiast nakazanego odstrzału 80 dzików w obwodach łowieckich nr [...] odstrzelono łącznie 31 sztuk (odpowiednio: 22 i 9).

Karze pieniężnej na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega ten, kto będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Organ nie ma możliwości ustalenia kary w wysokości innej aniżeli w przedziale przewidzianym w powołanym przepisie.

Kara pieniężna w sprawie w wysokości [...] zł została ustalona w wysokości 0,5 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W zakresie ustalonej wysokości kary organ odwoławczy podniósł, że zostało ona naliczona na podstawie obwieszczenie Prezesa GUS z 19 lutego 2020 r. zamiast na podstawie Komunikatu Prezesa GUS z 11 lutego 2020 r. Zważywszy jednak fakt, iż orzeczona kara jest korzystniejsza dla strony organ odwoławczy odstąpił od zmiany jej wysokości.

Jednocześnie z uwagi na charakter nałożonych na Koło obowiązków wynikających z działań zmierzających do zmniejszenia ryzyka przeniesienia czynnika zakaźnego do gospodarstw rolnych oraz rozprzestrzeniania się wirusa afrykańskiego pomoru świń organ nie znalazł przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 189f k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie m. in:

1. art. 85aa ust. 1 pkt. 18 u.o.z.z., polegające na błędnym przyjęciu, że karze pieniężnej podlega ten kto nie wykonał sanitarnego odstrzału dzikich zwierząt w określonej ilości, podczas gdy przepis ten obejmuje sankcję administracyjną wyłącznie tego kto nie podejmował odstrzału sanitarnego zwierząt dziko żyjących (dzikich) na danym obszarze;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i nieodniesienie się przez organ do załączonych dokumentów w postaci elektronicznej książki ewidencji polowań, z którego to wynika prowadzenie regularnego odstrzału sanitarnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący dodatkowo podniósł, że rozporządzenie Wojewody z [...] lutego 2020 r. było niewykonalne z uwagi na sytuację zerowego stanu dzików bądź też ich sporadycznego występowania na obwodach nr [...] Tym samym nie może ono być podstawą penalizowania podmiotów, za czyny, których wykonania nie można było zrealizować. Organ wymierzając karę oparł się jedynie na prawdopodobieństwie występowania na danych obwodach dzików w ilości określonej w rozporządzeniu, natomiast w żaden sposób nie oznacza to pozyskania przez Koło ściśle określonej ilości dzików, w szczególności, gdy brak jest danego gatunku, bądź gdy gatunek ten we wskazanym okresie nie bytuje na danym terenie.

Nadto, zdaniem Koła zaistniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Koło podjęło działania związane z odstrzałem sanitarnym dzików, co oznacza, że w sposób znikomy naruszyło prawo.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie dodał, że sam fakt przystąpienia do odstrzału sanitarnego nie jest równoważny z wywiązaniem się z obowiązku o jakim mowa w art. 46 ust. 3 u.o.z.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że na wniosek obydwu stron postępowania, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).

W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy na wstępie odnotować, że w analogicznych sprawach kar pieniężnych za niewykonanie sanitarnego odstrzału dzików, orzekał już tutejszy Sąd (por. m.in. wyroki z 22 czerwca 2021 r. w sprawach II SA/Lu 330/21 i II SA/Lu 310/21, wyroki z 8 lipca 2021 r., II SA/Lu 374/21 i II SA/Lu 250/21, wyrok z 12 sierpnia 2021 r. II SA/Lu 375/21). Sąd orzekający w tym składzie podziela wyrażone w tych orzeczeniach poglądy co do wykładni przepisów stanowiących podstawę wymierzenia kary.

Mianowicie, materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., zgodnie z którym wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 8 i art. 46 ust. 3 pkt 8, będąc dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,25 do 1,3 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Językowa wykładnia art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. wskazuje jednoznacznie, że karze pieniężnej, o której mowa w przepisie podlega ten, kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) na określonym obszarze. Jest to okoliczność istotna, ze względu na fakt, że chodzi o przepis o charakterze represyjnym. Tego rodzaju przepisy muszą być wykładane ściśle, ze zdecydowanym naciskiem na wykładnię językową, literalną. W przypadku regulacji dotyczących kar pieniężnych nie jest dopuszczalna żadna wykładnia rozszerzająca.

Należy zwrócić uwagę, że w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. ustawodawca posłużył się czasownikiem w formie niedokonanej: karze podlega ten kto nie prowadzi odstrzału sanitarnego. W przepisie tym nie odwołano się do wyniku, czy też rezultatu odstrzału. W szczególności nie ma w nim mowy o niewykonaniu założonych przez prawodawcę delegowanego poziomów odstrzału sanitarnego, co faktycznie przyjął organ wymierzając karę pieniężną za "niewykonanie" odstrzału w obwodzie łowieckim.

Kierując się dyrektywami wykładni językowej i koniecznością ścisłego interpretowania przepisu o charakterze represyjnym, należy stwierdzić, że karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.o.z. podlega tylko taki podmiot, będący dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich).

W konsekwencji użytego przez prawodawcę pojęcia "nieprowadzenia" odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich), o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. nie można w sposób mechaniczny utożsamiać jedynie z faktem nie wykonania przez koło łowieckie limitu odstrzału zwierząt dzikich ustalonego w rozporządzeniu wojewody wydanym na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z.

Czym innym bowiem jest nie prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a czym innym niewykonanie założonych w rozporządzeniu limitów odstrzału zwierząt. Sankcji z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega podmiot, który nie prowadzi odstrzału sanitarnego. Kara ta nie jest wymierzana za niewykonanie zaplanowanego limitu odstrzału.

W ocenie Sądu, wnioski wynikające z wykładni językowej, wspierają również konkluzje płynące z zastosowania reguł wykładni celowościowej. Oczywiste jest, że choć limity zwierząt do odstrzału ustalane są w akcie mającym charakter prawa miejscowego, to także i one opierają się jedynie na pewnych szacunkach i przypuszczeniach co do liczby zwierzyny dzikiej utrzymującej się na danym obszarze. Wynika to z istoty i charakteru zwierząt dziko, a więc wolno żyjących, których bytowanie nie ogranicza się wyłącznie do granic danego obwodu łowieckiego. Nawet więc jeśli trafnie ustalono w rozporządzeniu liczbę zwierząt do odstrzału to i tak nie ma żadnej gwarancji tego, że zwierzęta te będą nadal przebywać na terenie danego obwodu łowieckiego także i w okresie późniejszym, tj. w czasie wykonywania zaplanowanego odstrzału. Możliwa jest więc sytuacja, w której mimo podjęcia przez koło łowieckie wszelkich możliwych działań łowieckich, nie będzie możliwe wykonanie założonego limitu odstrzału zwierząt z uwagi na brak na danym terenie wystarczającej liczby zwierząt.

W takich sytuacji, wzgląd na racjonalność ustawodawcy, uzasadnia przyjęcie, że jego celem było nałożenie sankcji pieniężnej jedynie na zachowania cechujące się szczególnym lekceważeniem prawa, tj. nie prowadzenie w ogóle nakazanego odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, a nie karanie za zachowania nie w pełni zależne i nie zawsze możliwe do wykonania przez adresata obowiązku, w postaci wykonania założonego limitu odstrzału zwierząt.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z., nieprawidłowo utożsamiając fakt niezrealizowania przez koło łowieckie limitu odstrzału określonego w rozporządzeniu z "nieprowadzeniem" odstrzału sanitarnego, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z.

Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozpatrzył także i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro bowiem karze pieniężnej z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. podlega tylko ten dzierżawcą lub zarządcą obwodu łowieckiego, który w ogóle nie podjął działań w postaci prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) to tym samym istniała konieczność rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego i dokonania oceny czy działania łowieckie podejmowane przez skarżącego miały charakter prowadzenia odstrzału sanitarnego zwierząt, czy też nie.

W celu dokonania takich ustaleń organ powinien ocenić, czy wskazywane przez skarżące Koło działania łowieckie ze względu na swój rodzaj, charakter i częstotliwość można było kwalifikować jako prowadzenie odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących, o którym mowa w art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z. W tym kontekście uwzględnić należało także liczbę zwierząt faktycznie odstrzelonych przez koło łowieckie, przy czym okoliczność ta nie ma wcale charakteru rozstrzygającego. Możliwa do zaistnienia jest bowiem sytuacja, gdy kołu łowieckiemu, pomimo podjęcia wszelkich możliwych i wymaganych działań łowieckich, nie uda się dokonać odstrzału nawet jednej sztuki zwierzyny. Jeżeli stan taki będzie wynikać z przyczyn niezależnych od koła łowieckiego, np. z braku zwierzyny na danym terenie, to i taka sytuacja będzie mogła być kwalifikowana jako prowadzenie odstrzału z art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał tego rodzaju ustaleń i ocen. Tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym to w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i obarczonej takimi samymi błędami decyzji organu pierwszej instancji.

Powyższe argumenty są zasadnicze dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, dlatego jedynie na marginesie wypada odnotować, że błędów nie ustrzegł się również prawodawca miejscowy wydając akty normatywne ustalające limity zwierząt w ramach odstrzału sanitarnego. W dacie wydania decyzji przez organy obydwu instancji nie obowiązywało już rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r. Zostało ono uchylone z dniem [...] sierpnia 2020 r., na mocy § 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie sanitarnego odstrzału dzików na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa L. z 2020 r., poz. 4259). Przepisy rozporządzenie Nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lutego 2020 r., w których określono limit i terminy odstrzału dzików, miały charakter przepisów epizodycznych w tym znaczeniu, że zawierały one regulacje obowiązujące przez ściśle określony czas. Z przepisów tych wynikał więc wprost ich okres obowiązywania. Brak precyzji prawodawcy miejscowego prowadzi do trudności z ustaleniem skutków uchylenia rozporządzenia Nr [...] Wojewody. Jeżeli rozporządzenie Nr [...] nie obowiązywało już w dacie wydania zaskarżonych decyzji, powstaje otwarte pytanie o moc obowiązującą limitów określonych w tym akcie. Trudności interpretacyjne potęguje fakt, że z kolei nowe rozporządzenie określiło dłuższy termin końcowy do przeprowadzenia nakazanego odstrzału dzików, jednakże w rozporządzeniu Nr [...] Wojewoda nie wskazał terminu początkowego do podjęcia nakazywanych nim działań.

Są to jednak w istocie kwestie poboczne, gdyż kluczowym problemem w rozpoznawanej sprawie, który zdecydował o konieczności uchylenia decyzji wydanych przez organy, jest wadliwa, rozszerzająca wykładnia przepisu sankcjonującego, tj. art. 85aa ust. 1 pkt 18 u.o.z.z.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 P.p.s.a.