Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1031/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust 1 pkt lit b, art 130 ust 3 i4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 ust 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.
article: art 151, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1105/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Sz 1105/11, oddalił skargę A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w Szczecinie skierował A. K. na badanie psychologiczne, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. A. K. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie przepisu art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że z normy prawnej wyprowadzonej z obu tych przepisów wynika, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w decyzji oraz art. 8 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny faktu błędnego poinformowania skarżącego o ilości posiadanych przez niego punktów. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 124 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego przez kierującego pojazdem może świadczyć o braku umiejętności bezpiecznego prowadzenia pojazdu, nieznajomości lub nieprzestrzegania przepisów ruchu drogowego lub złej technice jazdy. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów (powyżej 24) pociąga za sobą obligatoryjne konsekwencje w postaci kontrolnych badań psychologicznych i kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Tak więc kontrolne badania psychologiczne są uzasadnione uporczywym naruszaniem przepisów ruchu drogowego, co może wskazywać na istnienie u kierowcy przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Naganne zachowania kierującego pojazdem niewątpliwie świadczą o jego nieprzystosowaniu, polegającym na braku szacunku do prawa i innych uczestników ruchu drogowego i z tego powodu kierowca taki winien być zbadany przez specjalistę. Badaniom podlegają wszystkie osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym lub tramwajem. Dalej Komendant Wojewódzki podał, że A. K. wielokrotnie dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2010 r., za które otrzymał łącznie 27 punktów. Wyjaśnił również, że nie można odliczyć stronie sześciu punktów z tytułu odbytego szkolenia kierowców w dniu [...] lipca 2010 r. w WORD w Szczecinie, bowiem udział w szkoleniu miał miejsce po przekroczeniu przez kierującego limitu 24 punktów, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r. o godz. [...]. Komendant Wojewódzki nie uwzględnił także zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., wskazując, że podniesiony zarzut nie znajduje uzasadnienia w orzecznictwie sądowym. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., w którym Sąd wyjaśnił, że: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Skierowanie na badania psychologiczne wydane przez Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w pełni odpowiada więc wymogom zawartym w art. 107 § 1 K.p.a. oraz treści wzoru stanowiącego załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.).

Powyższą decyzję A. K. zaskarżył w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym - poprzez błędne uznanie, że z normy prawnej wyprowadzonej z obu tych przepisów wynika, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24 oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny faktu błędnego poinformowania skarżącego o ilości posiadanych przez niego punktów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że delegacja ustawowa z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie upoważnia ministra do określania kręgu osób uprawnionych do korzystania z dobrodziejstwa obniżenia liczby posiadanych punktów poprzez uczestnictwo w szkoleniu. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia, stanowiąc kolejny wyjątek od zasady, iż kierowca może obniżyć ilość punktów wpisanych do ewidencji poprzez odbycie szkolenia, sformułowany został wbrew wyraźnie określonej intencji ustawodawcy. Poprzez ustanowienie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia doszło do przekroczenia zakresu przyznanej ministrowi kompetencji prawodawczej. Sformułowany w tym przepisie wyjątek odnoszący się do kierowców, którzy przed rozpoczęciem szkolenia dopuścili się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, stanowi jaskrawy przykład naruszenia kompetencji do wydania rozporządzenia. Wyjątek z § 8 ust. 6 rozporządzenia jest ponadto sprzeczny z rzeczywistą intencją ustawodawcy. Należy bowiem przyjąć, że gdyby wolą ustawodawcy było dalej idące ograniczenie kręgu osób, które mogą korzystać z dobrodziejstwa obniżenia ilości punktów poprzez uczestnictwo w szkoleniu niż to wynika z brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonałby on takiego ograniczenia z pewnością właśnie w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta wynika z faktu, iż ograniczenie zakresu osób mogących skorzystać z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi ingerencję w prawa i wolności obywatelskie, a więc zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, musi być regulowane w drodze ustawy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/09). W związku z niezgodnością przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisem rangi ustawowej zawartym w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, sąd rozpoznając sprawy w zakresie jednoczesnego stosowania obu tych przepisów w sposób łączny powinien odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z przepisem rangi ustawowej. Skarżący podniósł również, że § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia jest sprzeczny z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Oba przepisy określają bowiem odmienne zakresy podmiotowe prawa do obniżenia liczby punktów karnych. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 8 K.p.a. skarżący wskazał, że skoro został przez funkcjonariusza Policji błędnie poinformowany o ilości punktów karnych wpisanych do ewidencji, to nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania w zaufaniu do treści tej informacji.

Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, przytaczając brzmienie właściwych przepisów, wskazał, iż w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, jak również w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10. Jego zdaniem, analiza treści wskazanych powyżej orzeczeń oraz treści normatywnej powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów, prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż zmniejszenie liczby punktów z tytułu odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, może mieć miejsce tylko do czasu przekroczenia przez kierowcę liczby 24 punktów. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego jedynie konkretyzuje zasady tego oddziaływania na kierujących pojazdami. Dotyczy to też regulacji zawartej w § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia, która w jego ocenie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym i jest zgodna z intencją ustawodawcy. Przyjęcie wersji proponowanej przez skarżącego niweczyłoby cel tej regulacji, którym jest oddziaływanie na uczestników ruchu drogowego zmierzające do poprawy bezpieczeństwa na drogach. Ewidencja punktów karnych ma charakter techniczny i jest jednym z instrumentów tego oddziaływania. Rozpatrując kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny faktu błędnego poinformowania skarżącego o ilości posiadanych przez niego punktów, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skuteczny tylko wówczas, gdy naruszenie takie wystąpi i gdy jednocześnie ma ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosząc ww. zarzut jednocześnie nie wskazuje negatywnych konsekwencji, jakie poniósł w związku z błędną informacją. Sąd również takich skutków nie dostrzegł. W przedmiotowej sprawie błędną informację skarżący uzyskał jeszcze przed wszczęciem postępowania. W ocenie Sądu trudno zatem uznać, że fakt ten w jakikolwiek sposób wpłynął na jego sytuację w późniejszym postępowaniu, tym bardziej wywołał negatywne konsekwencje. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wobec czego zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie prawa materialnego, a to § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten został wydany niezgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej delegacja ustawowa zawarta w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie upoważniała ministra do określania kręgu osób uprawnionych do korzystania z dobrodziejstwa obniżenia liczby posiadanych punktów poprzez uczestnictwo w szkoleniu. Tymczasem zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 6 rozporządzenia "odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24". Przepis ten, stanowiąc kolejny wyjątek od zasady, iż kierowca może obniżyć ilość punktów wpisanych do ewidencji poprzez odbycie szkolenia, sformułowany został wbrew wyraźnie określonemu w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zakresowi spraw przekazanych do uregulowania. Przepis ustawy upoważniający do wydania rozporządzenia powinien wskazywać, w oparciu o szczegółowe wytyczne treściowe, zakres spraw przekazanych do uregulowania przez akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie. Wyznaczenie zakresu przedmiotowego ma o tyle kluczowe znaczenie, że organ wydający rozporządzenie może normować tylko i wyłącznie materie mieszczące się w tych ramach. Tym samym zakazana jest zdaniem autora skargi kasacyjnej wszelka interpretacja o charakterze rozszerzającym. Poprzez ustanowienie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia doszło do przekroczenia zakresu przyznanej ministrowi kompetencji prawodawczej. Sformułowany w tym przepisie wyjątek odnoszący się do kierowców, którzy przed rozpoczęciem szkolenia dopuścili się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, stanowi ewidentny przykład naruszenia kompetencji do wydania rozporządzenia. Co więcej, wyjątek z § 8 ust. 6 rozporządzenia jest sprzeczny z rzeczywistą intencją ustawodawcy. Autor skargi kasacyjnej twierdził bowiem, że gdyby wolą ustawodawcy było dalej idące ograniczenie kręgu osób, które mogą korzystać z dobrodziejstwa obniżenia ilości punktów poprzez uczestnictwo w szkoleniu, w stosunku do brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonałby takiego zawężenia w tej ustawie. Okoliczność ta wynika z faktu, iż ograniczenie zakresu osób mogących skorzystać z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi ingerencję w prawa i wolności obywatelskie, a więc zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, musi być regulowane w drodze ustawy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/09). Wykładnia art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, która legła u podstaw zaskarżonego orzeczenia oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz z dnia 22 marca 2011 r. nie może zostać, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaakceptowana. Interpretacja ta nie tylko w sposób niedopuszczalny rozszerza treść przepisu (który z uwagi na jego rolę w systemie prawa powinien podlegać ścisłej wykładni), lecz stanowi wręcz wykładnię contra legem. Przed zastosowaniem § 8 ust. 6 rozporządzenia Sąd powinien był ustalić, czy określenie zakresu podmiotowego uprawnienia z art. 130 ust. 3 ustawy mieści się w zakresie przedmiotowym rozporządzenia wynikającym z delegacji, a dopiero w dalszej kolejności stawiać pytanie o cel ustawy. Brak upoważnienia do uregulowania pewnego zakresu spraw powoduje przecież, że pytanie o kierunek regulacji staje się bezprzedmiotowe. Ustawodawca zobowiązał ministra do dyscyplinowania kierujących pojazdami, nie upoważnił go jednak do modyfikowania w drodze rozporządzenia podmiotowego zakresu art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że argumentacji Sądu nie wspiera art. 130 ust. 2 cyt. ustawy. To, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24, nie oznacza, iż ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości obniżenia liczby punktów większej niż 24. Przepisy art. 130 ust. 2 i art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wprowadzają dwa zupełnie odrębne tryby usuwania punktów, a rozszerzanie wyjątku, o którym mowa w art. 130 ust. 2 tej ustawy na sytuacje określone w art. 130 ust. 3 jest niczym innym jak zabiegiem prawotwórczym. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nawet gdyby możliwość zastosowania art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym także po przekroczeniu 24 punktów niweczyłaby osiągnięcie celu, jakim jest przestrzeganie przez kierujących pojazdami przepisów ruchu drogowego, nie przesądzałoby to o słuszności zaskarżonego wyroku. Z przepisów ustawy wynika bowiem prawo kierowcy do skorzystania z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym również po przekroczeniu 24 punktów. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji powinien był uznać, że skarżący, w oparciu o ww. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, był uprawniony do skorzystania z dobrodziejstwa szkolenia obniżającego liczbę punktów karnych. W związku z tym należało skarżącemu odjąć od uzyskanych 27 punktów karnych 6 punktów z tytułu dobrowolnego odbycia szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Szczecinie, co sprzeciwiałoby się skierowaniu na badania. Dlatego zaskarżony wyrok skarżący kasacyjnie postrzega jako chybiony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W ocenie organu, treść § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania wyznaczające kierunek regulacji w drodze rozporządzenia. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonując delegację ustawową rozporządzenie zgodnie z ustawą wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc w ocenie organu realizacji celu unormowań ustawowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba wskazać, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołała się na podstawę naruszenia prawa materialnego, co m.in. oznacza, że nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, a nadto że rozważania w zakresie wskazanych naruszeń muszą być dokonane w oparciu o taki stan faktyczny, jaki ustalił Sąd I instancji.

Podstawa ta jest nietrafna. Przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną do sądu decyzją ostateczną jest skierowanie, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, kierującego pojazdem silnikowym na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem wobec przekroczenia przezeń 24 punktów otrzymanych w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił o obowiązku poddania takiemu badaniu w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 omawianej ustawy. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że ten ostatni przepis upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie skutkowało zmniejszeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy). Z powyższego wynika, że przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenie pojazdu. Literalne brzmienie przepisu dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie (oraz jego zakres) nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę kierującą pojazdem silnikowym na wspomniane badanie. Oceniając charakter prawny powyższej instytucji należy zauważyć, iż ustawodawca prowadzenie ewidencji, jak również wprowadzanie w niej zmian, powierzył wyłącznie organom Policji. Utwierdza w takim przekonaniu treść art. 130 ust. 4 zawierającego upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998). W tym miejscu godzi się podkreślić, że zarówno powołane przepisy ustawy, jak i rozporządzenie wykonawcze wskazują na to, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi czynność materialno-techniczną, która mieszcząc się w katalogu, o którym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Stanowisko to, zajęte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05 (Lex nr 275433), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę uważa za prawidłowe. Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy skierowania na badanie psychologiczne – mimo tożsamości organów - skutkuje konkluzją, że kwestia zmian w ewidencji (ilości przypisanych punktów) nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym, w tym w postępowaniu odwoławczym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego kontroli podlega decyzja wydana na tej podstawie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął związanie organu orzekającego w tej sprawie danymi zawartymi w ewidencji. W tej sytuacji, jak również zważywszy na możliwość uzyskania informacji o ilości punktów (p. § 9 cytowanego rozporządzenia), mając wreszcie na uwadze, że ostateczną ilość punktów wpisuje się wedle daty zdarzenia, nawet gdy następuje to po pewnym okresie czasu (wynika to choćby z okresu postępowań sądowych), poza tym przecież kierowca winien sobie zdawać sprawę z przekroczeń drogowych, a wiec w tych okolicznościach nawet błędne pouczenie o ilości punktów, które nie przybrało zresztą formalnego wyrazu, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznaje za chybiony. Podziela bowiem pogląd, wedle którego odbycie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym po uzyskaniu 24 punktów nie skutkuje zmniejszeniem ilości punktów karnych w ewidencji. Odmienne stanowisko prezentowane w przeszłości w orzecznictwie, jak też stanowisko autora skargi kasacyjnej, jest nieuzasadnione. Trzeba bowiem wskazać, że wykładnia normy § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, prowadzi do konkluzji o jej legalności (p. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203 i I OSK 1306 oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem ustawodawcy było bowiem dyscyplinowanie kierowców i zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Niepodobna wszak godzić się na – w skrajnych wypadkach – permanentne odbywanie szkolenia po to, aby zmniejszać ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. W konsekwencji tego cytowany przepis rozporządzenia uznać przyszło za niewykraczający poza zakres delegacji ustawowej. A skoro tak, to nie doszło do zarzucanego naruszenia ani tego przepisu ani przepisu delegacyjnego. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że tego rodzaju konkluzja została wyprowadzona przez judykaturę w procesie stosowania prawa, na podstawie upowszechnionych metod wykładni i stanowi wynik interpretacji prawa, a nie ma charakteru prawotwórczego, jak dowodzi tego skarżący kasacyjnie. Upoważnienie do wydania przepisu wykonawczego powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i materię, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu podustawowego. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu wykonawczego należy przede wszystkim uwzględnić następujące okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiane przepisy zarówno ustawy, jak i rozporządzenia, te wymogi spełniają. Pogląd ten jest utrwalony już w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/11, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11, oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 58/12, i w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 137/12).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując w treści skargi kasacyjnej podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę oddalił.

-----------------------

12