Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1864/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 40 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 139 poz 814
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej
article: § 32
journal: Dz.U. 2005 nr 52 poz 467
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek  publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich  dzieci w tych placówkach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... września 2018 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W efekcie przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej w [...] kontroli w Powiecie [...]ustalono, że otrzymał on część oświatową subwencji ogólnej na 2013 r. zawyżoną o kwotę [...] zł wskutek nieprawidłowości popełnionych przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej przez: Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...], Zespół Szkół Technicznych i Ogólnokształcących w [...], [...] Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w [...] Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], Zespół Szkół Specjalnych w [...], Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii [...]w [...], Zespół Dziennych Ośrodków Rewalidacyjno-Edukacyjno-Wychowawczych i Rehabilitacyjnych dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w [...], Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...]; w związku z powyższym Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.

Przed podjęciem decyzji skierowano do Powiatu [...] pismo z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, w terminie 3 dni od daty jego doręczenia.

Działający w imieniu Powiatu [...]pełnomocnik złożył wniosek z dnia [...] listopada 2017 r., który wpłynął do Ministerstwa Finansów w dniu [...] grudnia 2017 r. o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadków: J. S., R. K., A. D., U. M., A. J., na okoliczność sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli przez Izbę Administracji Skarbowej w [...]w Powiecie [...]w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia za rok 2013, przyczyn wystąpienia stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości, a także możliwości weryfikacji ww. danych przez Powiat [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik Powiatu wniósł także wyjaśnienia.

Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z dnia [...]grudnia 2017 r. odmówił przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z zeznań ww. świadków.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Rozwoju i Finansów- decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...]- zobowiązał Powiat [...]do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości [...] zł.

Korzystając z prawa zaskarżenia, Powiat [...], pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej.

2. Rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. tj. art. 7 w związku z art. 77 § 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków strony o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków: J. S., R. K., A. D., U.M. oraz A. J..

3. Rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 80 w związku z art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak wyjaśnienia dlaczego Organ administracji nie uwzględnił rekomendowanego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. znak: [...] stanowiska w sprawie przeliczenia pobranej części oświatowej subwencji ogólnej przez Powiat [...]w 2012 r.

4. Rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 k.p.a. poprzez takie sporządzenie uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji, która nie odpowiada przesłankom ww. przepisu ustawy, tak w zakresie ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej, na której oparte było rozstrzygnięcie Organu administracji.

5. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Powiat [...]winien zwrócić kwotę [....] zł nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej.

W uzasadnieniu wniosku Strona przedstawiła argumentację mającą stanowić o zasadności podniesionych zarzutów.

Przed podjęciem decyzji skierowano do Strony pismo z dnia [...] lutego 2018 r., w którym poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.

Pismem z [...]lutego 2018 r. nr [...]Strona powołując się na argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponowiła wniosek o przesłuchanie ww. świadków na okoliczność sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli przez Izbę Administracji Skarbowej w [...]w Powiecie [...]w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia za rok 2013, przyczyn wystąpienia stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości, a także możliwości weryfikacji ww. danych przez Powiat [...].

Ostatecznie Minister Finansów decyzją z dnia [...]września 2018 r. utrzymała w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w myśl art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej- w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz.U. z 2012 r., poz. 1541)- według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2013 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm.). Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów i wychowanków wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej- według stanu na dzień 30 września 2012 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe. Złożona struktura zadań oświatowych wymaga stosowania formuły algorytmicznego podziału subwencji oświatowej, uwzględniającego wiele czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji, w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych jak i do zadań pozaszkolnych. W algorytmie jest przyjmowana reguła, według, której "pieniądz idzie za uczniem", co oznacza naliczanie subwencji na podstawie liczby uczniów uczęszczających na do szkół i placówek oświatowych prowadzonych/dotowanych przez poszczególne samorządy. W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali realizowanych zadań oświatowych i dostosowania do nich wysokości subwencji, algorytm uzależnia tę wysokość od liczby uczniów przeliczeniowych, otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, a także wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli.

Zgodnie z- wynikającym z cyt. wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego- zakresem postępowania, przedmiotem badania i analizy w niniejszej sprawie jest prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Powiat [...]na rok 2013 oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na ten rok.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną wykazania danych w systemie informacji oświatowej stanowiły przepisy: ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 139, poz. 814, z późn. zm.) oraz- wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 115 ust. 1 ustawy-rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych , zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych ( Dz. U. poz. 957).

Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.13 (30 września 2012 r.). Zgodnie z zapisami ww. instrukcji dane w systemie informacji oświatowej należało wprowadzić według stanu na dzień 30 września, o ile w instrukcji nie wskazuje się innego terminu (innej zasady) wprowadzania danych.

Przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej określają rodzaj i zakres danych gromadzonych w tym systemie. Zgodnie z art. 12 tej ustawy dane dziedzinowe ucznia w związku z wczesnym wspomaganiem rozwoju, zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi oraz kształceniem specjalnym obejmują: numer i datę wydania opinii wychowawczych, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz informację o rodzaju niepełnosprawności, a w przypadku niepełnosprawności sprzężonych – współwystępujących niepełnosprawności, niedostosowaniu społecznym lub zagrożeniu niedostosowaniem społecznym. Z kolei, stosownie do art. 16 ww. ustawy dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, obejmują:

1) podstawy pobytu w ośrodku

• odpowiednio orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego albo orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych

• orzeczenie sądu

• wniosek rodziców

2) działania wynikające ze specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, w tym w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, z określeniem form tej pomocy

3) wypadki, którym uległ uczeń, będąc pod opieką ośrodka, z określeniem rodzaju wypadku, miejsca, w którym zdarzył się wypadek, rodzaju zajęć, w czasie których wypadek miał miejsce, oraz przyczyny wypadku;

4) datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku.

Na podstawie art. 112 ust. 1 ww. ustawy dane w bazach danych oświatowych były aktualizowane i przekazywane w odniesieniu do roku szkolnego 2012/2013, według stanu na dzień 30 września 2012 r.

Ponadto zgodnie z ust. 9 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013, statystyczna liczba uczniów łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w zakresie zadań pozaszkolnych, podlegały weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2012 r. i dzień 10 październik 2012 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej. Zatem liczba uczniów/wychowanków szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu [...]została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. i 10 października 2012 r., z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów.

Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013 przewidywał m.in. odrębne wagi.

W oparciu o zgromadzony sprawie materiał dowodowy ustalono, że w wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2012 r. – błędnych danych, przez:

1. Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...]w zakresie:

-Gimnazjum nr 6- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P 28, P43 została zawyżona o 1 ucznia

-Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy nr [...]- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P7,P8, P48 została zawyżona o 7 uczniów przeliczonych wagą P4 została zawyżona o 2 uczniów, liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 5 uczniów;

2. Zespół Szkół Technicznych i Ogólnokształcących w [...]w zakresie Technikum nr [...]- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8 została zawyżona o 1 ucznia

3. [...] Zespół Szkół z Oddziałami Integracyjnymi w [...] Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...]w zakresie Liceum Ogólnokształcącym z Oddziałami Integracyjnymi nr [...]- liczba uczniów przeliczonych wagą P3 została zawyżona o 1 ucznia oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P6 została zawyżona o 11 uczniów;

4. Zespół Szkół Specjalnych w [...]w zakresie:

-Szkoły Podstawowej nr [...]Specjalnej- liczba uczniów przeliczonych wagami: P2 oraz P4 została zawyżona o 1 ucznia

-Gimnazjum nr [...]Specjalnego- liczba uczniów oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P28, P43 została zawyżona o 1 ucznia, ponadto 14 uczniów zostało niesłusznie przeliczonych wagą P4 zamiast P2;

-Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr [...]- liczba uczniów oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P7, P8, P43 została zawyżona o 2 uczniów, ponadto liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 8 uczniów;

-Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy- liczba uczniów oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P43 została zawyżona o 6 uczniów, liczba uczniów przeliczonych wagą P7, P8 została zawyżona o 5 uczniów, liczba uczniów przeliczonych wagą P4, P5 została zawyżona o 3 uczniów;

5. Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii [...]w [...]- liczba wychowanków przeliczonych wagą P36 została zawyżona o 14 wychowanków, ponadto w zakresie Szkoły Podstawowej- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P43 została zawyżona o 14 uczniów (po uwzględnieniu zwiększenia o 2,9% liczba uczniów została zawyżona o 14,406), liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 14 uczniów;

6. Zespół Dziennych Ośrodków Rewalidacyjno-Edukacyjno-Wychowawczych i Rehabilitacyjnych dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w [...]- liczba wychowanków przeliczonych wagą P39 została zawyżona o 5 wychowanków, ponadto liczba dzieci przeliczonych wagą P41 została zawyżona o 2 dzieci;

7. Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...]- liczba wychowanków przeliczonych wagą P37 została zawyżona o 4 wychowanków, ponadto w zakresie:

- Gimnazjum- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P28, P43 została zawyżona o 2 uczniów,

- Zasadniczej Szkoły Zawodowej- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8, P43 została zawyżona o 2 uczniów,

Powyższe nieprawidłowości spowodowały zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 431,7026. W konsekwencji Powiat [...]w roku 2013 uzyskał zawyżoną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości [...] zł.

Różnica między kalkulacją kwoty zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej ([...] zł) powstałą w wyniku prowadzonego postępowania a kalkulacją dokonaną w wyniku kontroli przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] ([...] zł), spowodowana została:

• zmianą wysokości wskaźnika korygującego Di (z 0,990456118 na 0,9902724612) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz w szkołach położonych na terenach wiejskich i miastach do 5 tys. mieszkańców

• uwzględnieniem obniżenia liczby uczniów ogółem szkoły podstawowej oraz liczby uczniów przeliczonych wagą P1, P43 po zwiększeniu o 2,9 %,

• nieuwzględnienia w wyliczeniach kwoty zaniżenia wynikającej z przeliczenia 1 ucznia wagą o wyższej wartości w Szkole Podstawowej nr [...]Specjalnej wchodzącej w skład Zespołu Szkół Specjalnych w [...].

Tak więc ustaleń dokonano na podstawie sprawozdania Dyrektora Izby Skarbowej w [...]z przeprowadzonego audytu wraz z zaleceniami z dnia [...]października 2017 r. oraz protokołu z badania dokumentów i ewidencji z dnia [...]września 2017 r. Wymienione dowody zostały sporządzone przez organ państwowy zgodnie z zakresem działania, zatem w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Ponadto w toku postępowania administracyjnego oceniona została treść pisma pełnomocnika strony z dnia [...] grudnia 2017 r., z dnia [...] stycznia 2018 r., z dnia [...] lutego 2018 r., które zostały przeanalizowane przed podjęciem rozstrzygnięcia.

Przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy Minister Finansów nie uwzględnił stanowiska zaprezentowanego przez Ministra Edukacji Narodowej w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...], w części uznającej 4 nieletnich skierowanych, a niedoprowadzonych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]do dnia [...]września 2012 r. za wychowanków tego Ośrodka, jednocześnie nie uznających ich jako uczniów wchodzących w skład tego Ośrodka- z uwagi, że jest ono niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Akceptacja takiego poglądu w praktyce oznaczałaby np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nieletnich, którzy nigdy się w tych placówkach nie pojawili.

Kwotę [...] zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...]w 2013 r. a kwotą ustaloną w niniejszym postepowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych- w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy- w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba, że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. W myśl art. 37 ust.3 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, kwoty uzyskane nienależenie przez jednostkę samorządu terytorialnego za lata poprzedzające rok budżetowy podlegają zwrotowi do budżetu państwa i stanowią wydatek budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z faktem, iż Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Ministra Finansów wniosła skargę, postulując uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzuciła:

1. Rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 10 k.p.a. poprzez umożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego dowodu przez organ I instancji materiału dowodowego oraz czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji;

2. Rażące naruszenie przepisów mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków strony o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: J. S., R. K., A. D., U. M., A. J.;

3. Rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 80 w związku z art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i zasady przekonywania poprzez dowolną ocenę zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak przekonującego wyjaśnienia dlaczego Organ administracji nie uwzględnił rekomendacji Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartej w piśmie z dn. [...]listopada 2017 r. znak [...]wskazującej na potrzebę uznania nieletnich skierowanych, a niedoprowadzonych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]do dn. 30.09. 2012 r. za wychowanków tego Ośrodka; placówka ta zdaniem MEN- była zobowiązana do rezerwowania przez określony czas miejsca dla ww. nieletnich, którzy mogli w każdej chwili pojawić się w ośrodku;

4. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które jest niepełne i niezrozumiałe dla Strony postępowania i ogranicza się do przywołania szeregu przepisów i wyroków sądów administracyjnych, nie wyjaśniając wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonując rzeczowej, kompletnej i przekonującej analizy merytorycznej w kontekście całokształtu materiału zebranego w postępowaniu oraz w kontekście zarzutów strony zgłoszonych wobec zarzutu pierwszej instancji

5. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy o jednostkach samorządu terytorialnego w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do wykonania decyzji Organu pierwszej instancji

6. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 4 ust. 2 i § 5 ust. rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. nr 23 poz. 225) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie podczas interpretacji pojęcia wychowanka na skutek uznania, iż osobę przyjętą do placówki należy rozumieć jako tą, która fizycznie przybyła do placówki i została w niej zakwaterowana, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie w powiązaniu z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji nakazuje przyjąć, iż pojęcie "przyjęcie" obejmuje swoim zakresem moment skierowania nieletniego, co znajduje uzasadnienie we wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. (Dz.U. 2014 poz.1170) zmian w zakresie dokonywanego do księg i uczniów wpisu.

7. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 296, poz. 1755) poprzez nieprawidłową jego interpretację i uznanie, że w jego dyspozycji należy poszukiwać wykładni pojęcia wychowanka jako, że dopiero po przebyciu dyrektor może wykonać czynności w nim określone oraz, że dopiero po otrzymaniu powiadomienia o spełnieniu obowiązku szkolnego w ośrodku dyrektor uprzedniej szkoły może wykreślić ucznia z księgi uczniów, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia nakazuje przyjąć, iż przepis ten reguluje jedynie czynności techniczne dyrektora, które z uwagi na swój charakter mogą zostać wykonane dopiero po przybyciu, przy czym wbrew stanowisku Organu administracji, dyrektor uprzedniej szkoły powinien dokonać wykreślenia ucznia z momentem otrzymania informacji o postanowieniu Sądu w przedmiocie skierowania ucznia do szkoły w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym określonym we wskazaniu, w następstwie czego nie może dojść do podwójnego wykazania w SIO

8. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dn. 19.02.2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji poprzez zastosowanie tego przepisu w sprawie i przyjęcie, że nieletni uzyskuje status "wychowanka" młodzieżowego ośrodka wychowawczego dopiero w przypadku korzystania z zakwaterowania w tym ośrodku, nie zaś z chwilą skierowania.

W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę- żądając jej oddalenia- podniesiono przesłanki zawarte w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. In principio uzasadnienia skargi wskazano, że niniejsza sprawa jest bardzo podobna do sprawy rozpoznawanej przed WSA w Warszawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dn. [...].04.2017 r. znak [...]w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 (sygn. akt V SA/Wa 1233/17) oraz do sprawy na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...]sierpnia 2017 r. znak [...]. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 (sygn. akt V SA/Wa1905/17). W obu ww. sprawach tut. Sąd wyrokami z dn. 7.03.2018 r. uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów.

Te rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił i oddalił skargi (vide: wyroki NSA z dnia 16.11.2018 r.: sygn. I GSK 2423/18 i GSK 2717/18), co oznacza, iż należy wziąć pod uwagę- przy ocenie zasadności wniesionej skargi- nie tyle treść uzasadnienia WSA w Warszawie ile Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na znaczne podobieństwo wszystkich tych spraw- co strona wskazała w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi- należało oczekiwać identycznych rozstrzygnięć, jak wydanych przez NSA.

Należy zatem wskazać, że Sąd podziela trafność poczynionych w sprawie ustaleń, a także nie dostrzega uchybień w stosowaniu prawa materialnego, a zaprezentowana w motywach decyzji argumentacja łączy się ściśle z motywami wyroków NSA z dn. 16.11.2018 r. wydanych w sprawach I GSK 2423/18 i I GSK 2717/18. Tak zawartą argumentację Sąd w pełni podziela i uznaje za własną. W trosce o skrótowość uzasadnienia jej nie przytacza albowiem stronom niniejszego postępowania jest doskonale znana.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że za bezzasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego przez Organ I instancji materiału dowodowego oraz czynnego udziału w postępowaniu przez Organem I instancji.

Powyższy zarzut Skarżący uzasadnia tym, że Organ utrudniał skorzystanie z uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się do co do zebranego materiału dowodowego z uwagi na wyznaczenie krótkiego terminu. W konsekwencji uprawnienie z art. 10 § 1 in fine k.p.a.- w opinii Skarżącego- zostało w przedmiotowej sprawie sprowadzone do fikcji, bowiem Organ kierował się wyłącznie tym ażeby zdążyć wydać decyzję do końca 2017 r. Ponadto Skarżący zaznaczył, że udało się jedynie skierować pismo do Organu, bez możliwości zapoznania się z aktami sprawy ze względu na położenie [...]od [...], która to odległość stanowiłaby dla Strony całodzienną wyprawę. Wskutek uniemożliwienia Stronie zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. Strona nie miała możliwości zapoznać się z aktami administracyjnymi i dowodami zgromadzonymi w tych aktach, a następnie rozważania możliwości zgłoszenia ewentualnych, dalszych wniosków dowodowych.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podkreślić, że Organ w całym postępowaniu administracyjnym zarówno w I jak i w II instancji, w sprawie zwrotu przez Powiat [...]nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r., zapewnił Stronie czynny udział w postępowaniu, umożliwiając jej na każdym etapie prowadzonego postępowania wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonych dowodów i materiałów, co wskazano na wstępie uzasadnienia Sądu.

Wobec powyższego należy zaznaczyć, że Strona w postępowaniu I instancyjnym miała możliwość skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a., z którego skorzystała. Ponadto Strona miała możliwość zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie w terminie wynikającym z doręczenia zarówno pisma z dnia [...] listopada 2017r. jak i [...] grudnia 2017 r., z którego nie skorzystała. Dodatkowo należy zaznaczyć, że Powiat [...]w toku postępowania ustanowił profesjonalnego pełnomocnika, o którym organ powziął wiedzę w dniu [...] grudnia 2017 r, a zatem mógł skorzystać z możliwości wglądu do akt sprawy na podstawie art.73 k.p.a. Warto podkreślić, że Organ nie miał wpływu na podejmowane przez Stronę postępowania decyzje odnośnie realizacji jej uprawnień w toku postępowania administracyjnego, z których Strona mogła skorzystać lub nie. Zatem argumentacja pełnomocnika Powiatu [...], iż ze względu na konieczność odbycia "całodziennej wyprawy" do [...]w celu zapoznania się z aktami sprawy Strona nie mogła się zapoznać z aktami sprawy, nie może być powodem uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a.

Ponadto w toku postępowania przed Organem II instancji, zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...]lutego 2018 r. Strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów. Pismem z dnia [...]lutego 2018 r. Strona podtrzymała swoje stanowisko przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodatkowo podtrzymując wniosek o przeprowadzenie dowodów, który uprzednio został załatwiony przez Organ postanowieniem z dnia [...]grudnia 2017 r. W dniu [...]września 2018 r. zakończono postępowanie administracyjne w II instancji wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję z [...]grudnia 2017 r.

W efekcie należy przyjąć, że Strona miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu na każdym jego etapie, w każdej instancji, umożliwiono jej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzenie się w tej sprawie. Organ rozpatrzył złożone przez Stronę wnioski dowodowe, uzasadniając podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie. Wszystkie wnioski i zastrzeżenia Strony, zgłaszane na etapie postępowania w I jak i II instancji, zostały przeanalizowane, a podjęte w ich zakresie rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione w decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. i z dnia [...]września 2018 r.

Nie można zgodzić się również z zarzutem rażącego naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie: J. S., R. K., A. D., U. M., A. J..

Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z etapów postępowania administracyjnego jest postępowanie wyjaśniające, służące ustaleniu dokładnego stanu faktycznego w danej sprawie. W wyniku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ma dojść do wskazanej w art. 7 k.p.a. prawdy obiektywnej, co czyni za pomocą różnych środków dowodowych. Według tego przepisu, w toku postępowania, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone na podstawie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, a sprawa została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Należy podkreślić, że wnioski dowodowe zgłoszone w I instancji przez Skarżącego pismem z dnia [...]listopada 2017 r. zostały rozpatrzone przez Organ poprzez ich nieuwzględnienie, co zostało obszernie uzasadnione w postanowieniu z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...].

W prowadzonym przez Organ postępowaniu, w szczególności, badaniu podlegało:

-czy wychowankowie/uczniowie, którzy zostali uwzględnieni w kalkulacji wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu [...]na rok 2013, m.in. przy wagach: P2, P3, P4, P5, P6, P39, P41, posiadali-według stanu na dzień 30 września 2012 r.- orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych, o których mowa w art. 71b ust.3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, o potrzebie kształcenia specjalnego i opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o czym jest mowa w opisach ww. wag, oraz

- czy byli faktycznie przyjęci i korzystali z zakwaterowania w placówce wychowawczej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji- (Dz. U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.)- zgodnie z opisem wagi P37

Wnioski dowodowe zostały powtórzone w piśmie z dnia [...]lutego 2018 r. Organ prowadząc postępowania w II instancji dokonał ich analizy i odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji z dnia [...]września 2018 r.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest takich okoliczności, do wyjaśnienia których mogłoby się przyczynić przesłuchanie zgłaszanych świadków. Wszystkie fakty kluczowe w przedmiotowej sprawie zostały bowiem potwierdzone stosownymi dowodami zebranymi w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] (m.in. były to dane o wychowankach, wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r.). Dowodami w tym zakresie były przede wszystkim dokumenty źródłowe, takie jak: księgi uczniów, dzienniki lekcyjne, księgi wychowanków, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Natomiast wnioskowane przez Skarżącego przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wskazanych świadków, nie wyjaśniłoby okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie. W oparciu o zeznania świadków nie można bowiem ustalić, czy wykazane w sprawozdaniu dane są prawidłowe. Podstawą weryfikacji prawidłowości sporządzenia sprawozdania mogą być jedynie dokumenty źródłowe, które stanowiły podstawę jego sporządzenia. Profesjonalny pełnomocnik także nie wskazał - we wniosku o przeprowadzenie przesłuchań - na żadne nowe okoliczności mogące mieć znaczenie dla przedmiotowej sprawy. W takiej zatem jednoznacznej sytuacji Organ nie był zobowiązany do wezwania pełnomocnika Strony celem uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń.

Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2745/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: "(...) w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić należy wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przywołanych przepisów wynika, że kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się na podstawie k.p.a. jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tę interpretację potwierdza przepis art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy".

Podsumowując, nieuzasadnione są wszystkie podniesione przez Skarżącego zarzuty rażącego naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. we wskazanym w skardze z dnia [...] października 2018 r. w zakresie, albowiem w toku postępowania administracyjnego Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarówno w postępowaniu I, jak i II instancji, przeprowadzono postępowanie dowodowo-wyjaśniające oraz - przed wydaniem decyzji - umożliwiono Skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, określonym w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, obejmującym zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r.

Bezzasadny należy uznać zarzut rażącego naruszenia przez Organ art. 80 w związku z art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i zasady przekonywania poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak przekonującego wyjaśnienia dlaczego organ administracji nie uwzględnił rekomendacji Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartej w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...]. [...] wskazującej na potrzebę uznania nieletnich skierowanych, a niedoprowadzonych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...]do dnia 30 września 2012 r. za wychowanków tego Ośrodka.

Przedmiotowa sprawa- w ocenie Skarżącego- została załatwiona w sposób stronniczy i niesprawiedliwy. W ocenie Strony to nie merytoryczne względy, ale wyłącznie względy natury fiskalnej spowodowały wydanie przez Ministra Rozwoju i Finansów decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r., a następnie utrzymanie jej w mocy decyzją z dnia [...]września 2018 r.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów należy podkreślić, że zarówno w I jak i II instancji Organ wyjaśnił powody nieuwzględnienia stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartego w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w ramach postępowania prowadzonego w zakresie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013. Organ - zarówno w decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. jak i decyzji z dnia [...] września 2018 r. - odniósł się szczegółowo do kwestii wyrażonej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r., wskazując na zawartą w niej niespójność logiczną oraz niezgodność z przepisami prawa w zakresie zasad naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 i przepisów "posiłkowych" dotyczących: zasad kierowania i przyjmowania nieletnich do młodzieżowych ośrodków wychowawczych i zasad dokumentowania przebiegu nauczania i działalności wychowawczej i opiekuńczej w placówkach oświatowych (str. 10-12 decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. i str. 13-17 i str. 19 decyzji z dnia [...]września 2018 r.).

Mając na uwadze przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej stanowisko w tym zakresie, należy jeszcze raz podkreślić, że opinia Ministerstwa Edukacji Narodowej miała charakter niewiążący dla Ministra Finansów (Ministra Rozwoju i Finansów), który jest dysponentem części oświatowej subwencji ogólnej. Fakt podjęcia przez Organ rozstrzygnięcia szczegółowo uzasadnionego, ale niezgodnego z oczekiwaniami Powiatu [...]nie oznacza braku legalności dokonanych działań przez ten Organ. W tym kontekście nieuzasadniony jest całkowicie zarzut stronniczości i niesprawiedliwości. W sprawie rozstrzygano wyłącznie w oparciu o względy merytoryczne, a nie względy "natury fiskalnej".

Podsumowując, Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i ocenił zgromadzone w sprawie dowody. Ocenie tej nie można zarzucić dowolności, została bowiem dokonana w granicach wyznaczonych normą przepisu, który zakłada, iż organ podatkowy nie jest skrępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Po 1342/99; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1571/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1097/17). Mając na uwadze powyższe, sformułowane przez Skarżącego zarzuty rażącego naruszenia art. 80 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia w przedmiotowej sprawie.

Bezpodstawny jest- zdaniem Sądu- również zarzut naruszenia przez Organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego uzasadnienie to jest niepełne i niezrozumiałe dla Strony postępowania i ogranicza się do przywołania szeregu przepisów prawa i wyroków sądów administracyjnych, nie wyjaśniając wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonując rzeczowej, kompletnej i przekonującej analizy merytorycznej w kontekście całokształtu materiału zebranego w postępowaniu oraz w kontekście zarzutów Strony zgłoszonych wobec decyzji organu pierwszej instancji. Powyższy zarzut Skarżący uzasadnia brakiem wyjaśnienia przez Organ w zaskarżonej decyzji kwestii nie uwzględnienia opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartej w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...].

Jak wyżej zaznaczono zarówno w decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. jak i z dnia [...]września 2018 r. szczegółowo zostały wyjaśnione powody nieuwzględnienia przez Organ opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartej w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. Zatem nie można uznać, że zaskarżona decyzja z dnia [...]września 2018 r. jest niepełna.

Dodatkowo należy wskazać, że Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zgromadził materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w oparciu o przekazane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]sprawozdanie z audytu wraz z zaleceniami z dnia [...]października 2017 r. skierowane do Powiatu [...]w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na lata 2013-2015, a także protokołu z badania dokumentów i ewidencji z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]dokonał ustalenia liczby uczniów/ wychowanków w szkołach/placówkach prowadzonych/dotowanych przez Powiat [...], wg stanu na dzień 30 września 2012 r. w wyniku przeprowadzonego audytu w ramach swoich kompetencji określonych w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, z późn. zm.).

Zarówno w I jak i II instancji Organ w prowadzonych postępowaniach przeanalizował opinię Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartą w piśmie z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...], a także stanowisko Powiatu [...]reprezentowane w toku tych postępowań, co zostało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. oraz w zaskarżonej decyzji z dnia [...]września 2018 r.

Dane dotyczące zawyżonej liczby uczniów przy poszczególnych wagach Organ ustalił na podstawie znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania z audytu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]z dnia [...]października 2017 r. wraz z zaleceniami oraz protokołu z badania dokumentów i ewidencji z dnia [...]września 2017 r. Liczba uczniów błędnie wykazanych w sprawozdaniu systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. została ustalona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]w oparciu o badane dokumenty. Dokumenty na podstawie których Organ dokonał ustalenia stanu faktycznego zostały sporządzone przez organ audytujący w zakresie jego działania. Zatem w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dane te są wiarygodne i wystarczające do wyliczenia podlegającej zwrotowi części oświatowej subwencji ogólnej.

W ocenie Sądu Minister Finansów - przed wydaniem zaskarżonej decyzji - dokonał wnikliwej analizy i oceny w świetle właściwych przepisów prawa materialnego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przyjmując jako podstawę orzekania stan faktyczny ustalony w oparciu o ten materiał, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym podjętej decyzji. Ponadto Organ wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Decyzja ta została prawidłowo skonstruowana - zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., zaś uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2018 r. nie narusza art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera ona wyjaśnia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy, a także rzeczową, kompletną i przekonującą analizę merytoryczną w kontekście całokształtu materiału zebranego w postępowaniu oraz w kontekście zarzutów Strony zgłoszonych wobec decyzji Organu I instancji, popartą przepisami prawa oraz orzecznictwem sadów administracyjnych wydanym w zakresie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, świadczącą o prawidłowości podjętego przez Organ rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Bezpodstawny- zdaniem Sądu – należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 8 w związku z art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej.

W ocenie Skarżącego Organ wadliwie przyjął, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej. Przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...]grudnia 2017 r., jednakże doręczona została pełnomocnikowi Powiatu [...]w dniu [...]stycznia 2018 r. Wcześniej, jeszcze w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzja została doręczona bezpośrednio Powiatowi, ale ze względu na to, że został ustanowiony w trakcie postępowania administracyjnego pełnomocnik, w ocenie Skarżącego, doręczenie to nie mogło odnieść skutku prawnego w kontekście zachowania przez Organ prawa do wydania przedmiotowej decyzji. W konsekwencji, o ile Organ - w ocenie Skarżącego - prawidłowo ustalił moment rozpoczęcia biegu przedawnienia do wydania decyzji w niniejszej sprawie o tyle sporny pozostaje skutek wydanej w dniu [...]grudnia 2017 r. a doręczonej w dniu [...]stycznia 2018 r. decyzji.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia prawa do wydania zaskarżonej decyzji należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowią inaczej. Jednym z takich właśnie przypadków przepisów szczególnych są kwestie związane z ustaleniem części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej niż należna. Przedawnienie prawa do wydania decyzji w tym zakresie uregulowane zostało w przepisie art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 ust. 8 tej ustawy. W przepisie tym (art. 36 ust. 8) wskazane zostało, że decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Odpowiednie zastosowanie art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach o dochodach jednostek samorządu terytorialnego związane jest z faktem, że sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 36 ust. 8 tej ustawy nie stanowią podstawy do wyliczenia oświatowej części subwencji ogólnej. W konsekwencji, w odniesieniu do decyzji ustalających zwrot części oświatowej subwencji ogólnej, początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania ww. decyzji łączyć należy z przekazaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego danych, na podstawie których wyliczana jest część oświatowa subwencji ogólnej.

Mając na uwadze powyższe, podkreślić należy, że przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego samodzielnie regulują kwestie przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej (art. 36 ust. 8 tej ustawy), jak i nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej (art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 tej ustawy), a więc w tym zakresie nie stosuje się przepisów Ordynacji Podatkowej.

Uwzględniając powyższe, w przedmiotowej sytuacji decyzja o zwrocie należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 mogła zostać wydana do dnia [...] grudnia 2017 r. W konsekwencji, decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. (doręczona Stronie w dniu [...] grudnia 2017 r.; pełnomocnikowi Strony - w dniu [...] stycznia 2018 r.) została wydana przed upływem terminu przedawnienia prawa do jej wydania.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji przy założeniu skutecznego prawnie doręczenia decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. w dniu [...] stycznia 2018 r. należy zaznaczyć, że pojęcie "wydania" zawarte w przepisie art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stosowanego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w związku z art. 37 ust. 5 tej ustawy, powinno być interpretowane literalnie, czyli zgodnie z wykładnią językową. Pomimo bowiem szczególnego charakteru tego przepisu przy dokonywaniu jego wykładni należy posiłkować się poglądami wyrażonymi w piśmiennictwie oraz judykaturze na gruncie innych przepisów prawa o charakterze proceduralnym, w tym dotyczących przedawnienia prawa do wydania decyzji m.in. podatkowych.

Samo słowo "wydanie", oprócz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, występuje w kilkudziesięciu przepisach Ordynacji podatkowej w odniesieniu także do innych aktów administracyjnych (decyzja, postanowienie) i zaświadczeń. W tym samym kontekście występuje w licznych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a przed dniem 1 stycznia 1997 r. występowało w przepisach ustawy o zobowiązaniach podatkowych.

W prawie podatkowym problem interpretacji pojęcia "wydania" ujawnił się już na tle ustawy o zobowiązaniach podatkowych (art. 7 ust 1 tej ustawy). Już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 1983 r., sygn. akt [...] wyrażono pogląd, że dla zachowania terminu możliwości wydania decyzji o charakterze konstytutywnym wystarczające jest samo podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji. Pogląd ten podtrzymano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt [...]. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie dominował pogląd, w myśl którego wydanie decyzji następuje z chwilą jej podpisania (wyrok z dnia 8 grudnia 1994, sygn. akt [...]), a art. 7 ust 1 ustawy o zobowiązaniach podatkowych nie uzależnia terminu przedawnienia od doręczenia decyzji (wyroki z dnia 25 lipca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 474/96 i z dnia 4 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 961/96). Także w piśmiennictwie zaaprobowano pogląd, że decyzja wydana przed upływem terminu określonego w art. 7 ust 1, a doręczona po upływie tego terminu prowadzi do powstania zobowiązania podatkowego.

Również na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dominował pogląd, że wydanie decyzji, a wprowadzenie jej do obrotu prawnego to dwie różne kwestie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. akt I SA 660/98). Znalazł - on poparcie w przeważającym nurcie piśmiennictwa. Wydanie decyzji to nadanie jej przepisanej formy. Tak też zdaje się rozumieć to wyrażenie Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt [...] (OSPiKA 1989/3/53) wiele uwagi poświęcił procesowemu i materialnemu pojęciu decyzji administracyjnej.

Słowo "wydać" na gruncie reguł znaczeniowych języka powszechnego ma wiele znaczeń, które są używane w zależności od kontekstu, w którym występują. W języku prawnym - w odniesieniu w szczególności do orzeczeń, zarządzeń czy innych aktów indywidualnych (np. zaświadczeń) - wydać oznacza przede wszystkim sporządzić (wystawić) dokument. Do takiego wniosku prowadzi samo tylko zastosowanie reguł wykładni językowej. W pojęciu wydanie interpretacji (a także innego aktu) nie mieści się jej doręczenie. Odnosząc się do obydwu wymienionych wyżej pojęć zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że w rozpatrywanym kontekście "wydanie" to wyrażenie woli np. organu mającego kompetencje do decydowania o kształcie aktu. Doręcza się natomiast dokument, pismo, przesyłkę itp. Takie odczytanie treści pojęcia "wydanie", jakie zaprezentowano wyżej, wzmacnia posłużenie się regułami wykładni systemowej zewnętrznej. We wszystkich procedurach administracyjnych (Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i sądowych (Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania cywilnego, Postępowania przed sądami administracyjnymi czy postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) pojęcie wydania orzeczenia (także zarządzenia) ma jednakowe znaczenie. W tej sytuacji przypisywanie pojęciu "wydanie" szerszego, bo obejmującego także doręczenie, znaczenia prowadziłoby nie tylko do rozluźnienia w istotny sposób dyscypliny terminologiczno-pojęciowej ale i w konsekwencji do zmiany treści przepisu. Ponadto, przeciwko powyższemu przemawia także wykładnia prokonstytucyjna. Przyjęcie ww. rozszerzającej wykładni mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji zróżnicowania uprawnień i obowiązków jednostek samorządu terytorialnego, znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, z tego tylko powodu, że z dwóch jednocześnie wysłanych decyzji tylko jedną zdołano doręczyć przed upływem przedawnienia. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.

Przepis art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma charakter przepisu kompetencyjnego, wprowadzającego zakaz dokonania określonej w nim czynności (wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej) po upływie wskazanego w nim czasu (5 lat, licząc od końca roku w którym przekazano dane stanowiące podstawę do wyliczenia tej części subwencji). W przypadku zaś interpretowania przepisów kompetencyjnych obowiązuje nakaz dokonywania ścisłej ich wykładni. Przyjęcie, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 8 w związku z art. 37 ust. 5 tej ustawy, obejmuje także jej doręczenie, oznacza zawężenie kompetencji przyznanych przez ustawodawcę organom podatkowym (w przedmiotowej sytuacji Ministrowi Rozwoju i Finansów) poprzez skrócenie czasu do określonego w tym przepisie działania, co przy dokonywaniu wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne.

Wszystkie zaprezentowane powyżej argumenty przemawiają za niedopuszczalnością odejścia w przypadku interpretowania art. 36 ust. 8 w związku z art. 37 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego od wyników wykładni językowej, a zatem zarzut Powiatu [...]o przedawnieniu prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty oświatowej subwencji ogólnej nie jest zasadny. Wszystkie przywołane przez Powiat poglądy wyrażone w piśmiennictwie i judykaturze nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sytuacji.

W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Naruszenie powyższych przepisów Skarżący wiąże z nieprawidłowo dokonaną przez Organ interpretacją pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w powyższym zakresie należy wyjaśnić, że w ramach prowadzonego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez Ministra Finansów postępowania nie chodziło o ustalenie kogo i od kiedy należy uważać za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2012 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...], przeliczonych wagą P37 przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013.

Przedmiotem badania i analizy w niniejszej sprawie była prawidłowość naliczenia uzyskanej przez Powiat [...]na rok 2013 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013, określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013. Jednym z wielu elementów formuły algorytmicznej jest waga P37. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej opis tej wagi jest jasny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości, cyt.: P37 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Zatem istotą sprawy była m.in. prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi [...]na rok 2013 części oświatowej subwencji ogólnej - 4 osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...] (4 nieletnich doprowadzonych po 30 września 2012 r.), a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. jako korzystających z zakwaterowaniu w tym Ośrodku, stosownie do opisu wagi P37, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach, oraz wykazanych jako uczniowie szkół funkcjonujących w ramach tego Ośrodka - waga P2, P7, P8, P28 i P43 oraz liczba statystyczna.

Mając na uwadze opis wagi P37 poprzez zawarte w niej określenie "korzystanie z zakwaterowania" należy rozumieć faktyczne zamieszkiwanie, czy też pobyt w określonym lokalu. Wobec powyższego 4 osób skierowane do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w [...], a nie przebywające w tym ośrodku w dniu sprawozdawczym, tj. 30 września 2012 r. nie spełniały tego warunku.

W tym kontekście opisu wagi P37 nie sposób pominąć stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15. Mianowicie ww. wyroku Sąd wskazał: "(...) przepis § 4 ust. 2 pkt 5 w zakresie wagi P33 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r., posługuje się pojęciem korzystania z zakwaterowania. Jak wyjaśnił MF, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, pod pojęciem tym należy rozumieć wychowanków zameldowanych, mieszkających w [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął rozumienie tego pojęcia w powyższym kształcie. Pojęcie zakwaterowania nie jest zdefiniowane w przepisach rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r. Natomiast należy przy rozumieniu tego pojęcia uwzględnić to, że § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 52, poz. 467), specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zapewniają wychowankom całodobową opiekę, co oznacza również konieczność korzystania przez wychowanków nie tylko z pomieszczeń służących wychowaniu i kształceniu, ale również z pomieszczeń mieszkalnych, a więc kwaterunku. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia dla potrzeb rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2008 r. zasadne jest odniesienie się do znaczenia tego pojęcia w znaczeniu potocznym. W tym znaczeniu zakwaterowanie oznacza umieszczenie na kwaterze, przydzielenie komuś kwatery, zamieszkiwanie gdzieś tymczasowo (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka t. 3 s. 919). Kwatera natomiast oznacza wynajmowane lub zajęte mieszkanie na pobyt czasowy (Słownik... t. I s. 1099). Tak więc korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w wynajmowanym, czy też zajętym lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3047/16 stwierdził: "(...) organ zasadnie przyjął, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok przy wadze P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2009 r. byli zakwaterowani i przebywali w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Środków na utrzymanie podnoszonej w skardze "gotowości" do przyjęcia nieletniego Skarżący winien natomiast szukać w swych dochodach własnych. Wobec tego nieletni, którzy - mimo otrzymania skierowania - nie stawili się w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, nie mogli być uwzględnieni przy wadze P34, ani też - skoro nie było ich w szkole - przy wadze P2, P7 i P8. Tym bardziej nie ma możliwości uwzględniania przy tych wagach "miejsca rezerwowego", trzymanego na wypadek, gdyby pojawiło się kolejne skierowanie jakiegoś nieletniego. (...) zasadnie zatem Minister uwzględnił ich (uczniów nieposiadających na dzień 30 września 2009 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego) w decyzji przy wyliczeniu różnicy miedzy otrzymaną przez Skarżącego częścią oświatową subwencji ogólnej na rok 2010 a należną częścią oświatową subwencji ogólnej za ten rok, czyli podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. To samo dotyczy też uczniów, którzy mimo skierowania nie zgłosili się do ośrodka wychowawczego, a więc nie byli w tym ośrodku zakwaterowani i nie podlegali jego całodobowej opiece."

Z kolei w uzasadnieniu z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 897/16, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. zauważył: "(..) WSA wyjaśnił, iż dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach przypisana jest waga 34 przewidziana w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r., innymi słowy przy wadze 34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2008 r. byli zakwaterowani w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (podkreślenie autora pisma) w [...] (...) ze względu na mechanizm uchwalania corocznego budżetu oraz podziału subwencji ogólnej (części oświatowej) dla jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzając dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień poprzedzający rok budżetowy (w tym wypadku 30 września 2008 r.) placówki oświatowe nie mogą oprzeć się na opisach wag zawartych w algorytmie określonym w załączniku do właściwego rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządy terytorialnego. Rozporządzenia te są bowiem wydawane corocznie, pod koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, a więc po terminach sprawozdawczych. Również rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2008 r., jak wynika z jego tytułu, stanowi akt jednorazowy, skoro dotyczy sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009. Źródłem informacji w zakresie prawidłowego wprowadzenia danych jest zatem, również wydawana corocznie, instrukcja wprowadzania i przekazywania danych. Korzystanie z instrukcji umożliwia więc prawidłowe wprowadzanie danych, a potem ewentualne zrekonstruowanie, czyjej zapisy różnią się od pojęć zawartych we właściwym rozporządzeniu". Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. stwierdził: "(...) Sąd I instancji wyjaśnił, że dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach przypisana jest waga P34 przewidziana w algorytmie określonym w załączniku do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2009 r., w konsekwencji przy wadze P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2009 r. byli zakwaterowani w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (...) Istotna (...) jest analiza rozporządzenia MEN z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz.U. Nr 222, poz. 1756), a w szczególności załącznika do tego rozporządzenia, wskazującego przesłanki określonych wag. Należy wskazać, że waga P34 przeznaczona jest "dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach". Wykładnia powyższego załącznika do rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że może być do niej zakwalifikowany tylko wychowanek faktycznie przebywający w danym ośrodku. (...) ze względu na mechanizm uchwalania corocznego budżetu oraz podziału subwencji ogólnej (części oświatowej) dla jednostek samorządu terytorialnego, wprowadzając dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień poprzedzający rok budżetowy (w tym wypadku 30 września 2009 r.) placówki oświatowe nie mogą oprzeć się na opisach wag zawartych w algorytmie określonym w załączniku do właściwego rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządy terytorialnego. Rozporządzenia te są bowiem wydawane corocznie, pod koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, a więc po terminach sprawozdawczych. Również ww. rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2009 r., jak wynika z jego tytułu stanowi akt jednorazowy, skoro dotyczy sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Źródłem informacji w zakresie prawidłowego wprowadzenia danych jest zatem, również wydawana corocznie, instrukcja wprowadzania i przekazywania danych. Korzystanie z instrukcji umożliwia zatem prawidłowe wprowadzanie danych, a potem ewentualne zrekonstruowanie, czyjej zapisy różnią się od pojęć zawartych we właściwym rozporządzeniu. (...) Organ zasadnie przyjął, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej między jednostki samorządu terytorialnego na 2010 rok przy wadze P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2009 r. byli zakwaterowani i przebywali w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (podkreślenie autora pisma). Środków na utrzymanie podnoszonej w skardze "gotowości" do przyjęcia nieletniego skarżący winien natomiast szukać w swych dochodach własnych".

I wreszcie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł: "Podkreślenia wymaga, że w załączniku do powołanego rozporządzenia waga P34 została opisana następująco: "dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i". Z cytowanego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15). (...) z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P34, kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania."

Zatem w prowadzonym postępowaniu nie chodziło o ustalenie kogo należy uważać za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, aby ustalić datę jego zakwaterowania w ośrodku, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu nadzień 30 września 2012 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w ww. ośrodku, czyli osób faktycznie przebywających w tym ośrodku.

Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych ww. wagą P37 jest skutkiem zawyżenia o 4 liczby wychowanków wykazanych w systemie informacji oświatowej.

Podstawę prawną zamieszczenia danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej oraz wydanego na podstawie art. 115 ust. 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych.

Przepis art. 16 ww. ustawy wskazywał, że dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii, specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym oraz ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, obejmują:

• podstawy pobytu w ośrodku:

a) orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego,

b) orzeczenie sądu,

c) wniosek rodziców,

• działania wynikające ze specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, w tym w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej, z określeniem form tej pomocy,

• wypadki, którym uległ uczeń, będąc pod opieką ośrodka, z określeniem rodzaju wypadku, miejsca, w którym zdarzył się wypadek, rodzaju zajęć, w czasie których wypadek miał miejsce, oraz przyczyny wypadku,

• datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku.

Wobec powyższego przepisy prawa nie przewidywały możliwości zamieszczenia danych dziedzinowych o nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Odnosząc się do przepisów prawa rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji wskazanych w skardze jako naruszonych przez Organ należy zaznaczyć, że zawarcie ich przez Organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. miało na celu jedynie określenie momentu, od którego należy uznać wychowanka za wychowanka korzystającego z zakwaterowania. Należy zaznaczyć, że analiza przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r., które posługuje się pojęciami takimi jak: przybycie, doprowadzenie, uzasadnia wniosek, że to moment przybycia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka korzystającego z zakwaterowania. Dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka przez nieletniego można mówić o wychowanku zakwaterowanym w tej placówce. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem korzystającym z zakwaterowania w ośrodku, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem korzystającym z kwaterunku stawał się bowiem nieletni który przybył do placówki. Ponadto w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r., w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. organ wskazał na czynności formalne podejmowane przez dyrektora ośrodka względem przybyłego do placówki nieletniego, świadczące o faktycznej jego obecność w ośrodku, który od chwili przybycia korzysta z opieki, jaki i z kwaterunku. Ponadto w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Organ zaznaczył, że to dopiero w chwili przybycia nieletniego do ośrodka dyrektor tego ośrodka mógł poinformować organy obowiązane do kontroli spełnienia obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki o jego przybyciu, a tym samym o braku podstaw dla dyrektora uprzedniej szkoły nieletniego do wykazania w systemie informacji oświatowej nieletniego jako ucznia uprzedniej szkoły.

Zatem błędne należy uznać twierdzenie Skarżącego zaprezentowane w skardze, że w okresie objętym przedmiotową sprawą dyrektor uprzedniej szkoły nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego był informowany o wykonaniu przez nieletniego wyroku wykonawczego z chwilą wydania przez sąd rodzinny postanowienia o umieszczeniu nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym.

Z kolei mając na uwadze przywołane w decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r. przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji należy podkreślić, że w okresie objętym przedmiotową sprawą, zobowiązywały m.in. młodzieżowe ośrodki wychowawcze do prowadzenia księgi wychowanków, w której dokonywano wpisów w postaci: imienia (imion) i nazwiska, daty i miejsca urodzenia oraz numeru PESEL wychowanka, imion i nazwisk rodziców (prawnych opiekunów) i adresu ich zamieszkania, adresu dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, daty przyjęcia wychowanka do placówki oraz daty i przyczyny skreślenia z listy wychowanków. W tym kontekście Organ trafnie uznał, że księga wychowanków jest dokumentem potwierdzającym faktyczną obecność wychowanka w ośrodku, który korzysta w nim z zakwaterowania.

Niezależnie od powyższego wskazania wymaga, że przywołana przez Skarżącego "zmiana rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170)" nie potwierdza w opinii Sądu stanowiska, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego fizycznym przybyciem. Wręcz odwrotnie - wprowadzenie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. poz. 1646) - będącego "kontynuacją" rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. - przepisu szczególnego zgodnie z którym wpisów w księdze wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego dokonuje się chronologicznie według dat otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (§ 5 ust. 4) potwierdza poprawność dokonanej przez Ministra Finansów wykładni. Dopiero bowiem od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 1 września 2017 r.) dopuszczalne było dokonanie przez dyrektora ośrodka wpisu do księgi wychowanków tylko na podstawie otrzymanego skierowania. Z powyższymi zmianami korespondują również inne zmiany, z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2017 r.:

-art. 5 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1010), wprowadzający zmiany do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej,

-§ 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. poz. 1872), jak również zmiana dokonana w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 (Dz. U. poz. 2298), polegająca na dodaniu nowej wagi P46 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, skierowanych lecz niedoprowadzonych do ośrodka - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Wagi tej nie przewidywały rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego obowiązujące w latach poprzednich. Ponadto, dodanie nowej wagi o wartości mniejszej (5,000) od wartości przyporządkowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, korzystającym z zakwaterowania (10,000), dodatkowo potwierdza fakt, że grupy te nie są i nie były wcześniej tożsame.

Wszystkie zatem wskazane powyżej zmiany miały charakter konstytutywnie merytoryczny, modyfikujący od roku 2017 w sposób szczególny obowiązującą ogólną zasadę dokonywania wpisów w księdze wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego (czyli datę przyjęcia wychowanków do ośrodka) w odniesieniu do nieletnich, którzy jeszcze do ośrodka nie przybyli, jednakże zostało dla nich wystawione skierowanie, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich i dostarczone do dyrektora ośrodka. Zmianom tym nie sposób przypisać charakteru deklaratoryjnie doprecyzowującego. Jak bowiem wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (zob. uchwała z 8 marca 1995 r. sygn. akt W 13/94) do oznaczenia jednakowych pojęć należy używać jednakowych określeń, a różnych pojęć nie powinno oznaczać się tymi samymi określeniami (§ 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Wprawdzie zasady techniki prawodawczej nie mają dla ustawodawcy znaczenia formalnie wiążącego powinien on jednak przestrzegać wyrażonych w niej reguł. Zasady te stanowią bowiem "prakseologiczny kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego" . W konsekwencji należy uznać, że prawodawca jednoznacznie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjne (w zakresie uznawania za wychowanków nieletnich, którzy jeszcze nie przybyli do ośrodka, jednakże w odniesieniu do nich zostało wystawione skierowanie) poprzez zmianę stanu prawnego od roku 2017.

Odnosząc się końcowo do przywołanego przez Skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15 należy w pierwszej kolejności wskazać, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez Sąd była sprawa zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, przekazanej placówkom niepublicznym na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem niepubliczne placówki otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu państwa w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną placówkę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie wychowanków nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast zwrot kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nienależnie otrzymanej na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r., w którym to rozporządzeniu wprost wskazano na możliwość przyporządkowania wagi P37 tylko i wyłącznie wychowankom, posiadającym status wychowanka, korzystającego z zakwaterowania w tym ośrodku.

W konsekwencji wykładnia zaprezentowana przez Sąd w ww. orzeczeniu nie może znaleźć zastosowania w powyższej sprawie.

Podsumowując, należy wskazać, że zarzuty naruszenia przez Organ prawa materialnego, tj. § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, są bezpodstawne.

Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.