Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1688/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. C. i K.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w poniższej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] czerwca 2017 roku o numerze [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazujące inwestorom wstrzymanie robót budowlanych i zobowiązujące ich do przedstawienia oceny technicznej prac wraz z inwentaryzacją dotychczasowych robót.

Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Na skutek zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. D. [...] w W. o przeprowadzanych w lokalu numer [...] robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego [...] (dalej także jako PINB) wszczął postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie legalności prowadzonych robót.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 roku o numerze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. D. [...] w W. oraz nałożył na Państwa K. i A. C. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W., w tym uwzględniającą instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, izolację akustyczną, wpływ prac na konstrukcję i statykę budynku oraz spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac.

Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, uzasadniające tymczasowe wstrzymanie prac. Wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że doszło do rozebrania części ścianek działowych, wykonano nowe z płyt kartonowo-gipsowych, wymieniono podłogi i zdemontowano dwie warstwy desek, wypełniono przestrzeń między legarami podsypką, na której ułożono płyty OSB i płyty firmy F., obłożono podsufitkę i konstrukcję więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi, dokonano wymiany instalacji elektrycznej, z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmiany przebiegi pionów oraz wymieniono okna w lukarnach. Organ stwierdził, że oględziny dokonane przez inspektora nadzoru nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny zakresu i prawidłowości prowadzonych prac, dlatego niezbędne jest dokonanie odkrywek i obliczeń sprawdzających oraz przeprowadzenie pomiarów wykonanej instalacji elektrycznej wraz z izolacją akustyczną. Organ wskazał, że niezbędne jest nałożenie na inwestorów obowiązku w celu weryfikacji wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ sprecyzował, że opinia ma zawierać ocenę prawidłowości robót, w tym instalacji elektrycznej, instalacji wodno-kanalizacyjnej, izolacji akustycznej oraz wpływu na konstrukcję i statykę budynku oraz spełnienie pozostałych wymagań z w/w rozporządzenia. Ocena miała także zawierać wskazania co do dalszych działań, na wypadek stwierdzenia ich nieprawidłowości.

Zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione przez A. i K. C. W zażaleniu podniesiono, że organ nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin z 31 marca 2017 roku i porównania jego treści z przepisami Prawa Budowlanego. Zdaniem żalących PINB nie dokonał kwalifikacji przeprowadzonych prac wskazanych w protokole do kategorii remontu, przebudowy czy też innej, co uniemożliwia badanie słuszności rozstrzygnięcia. Podnieśli także, że ich prace nie wymagały ani zgłoszenia ani zezwolenia, na co wskazuje dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa Budowlanego. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu miało być nadmierną ingerencją, nieuzasadnioną zachodzącymi w sprawie okolicznościami.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako [...]WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z ustaleń PINB wynika, że Państwo C. nie dokonali zgłoszenia wykonywanych robót, ani nie uzyskali stosownego zezwolenia. Organ wskazał, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie zakresu przeprowadzanych w lokalu robót, jednak ich zakres wskazuje na co najmniej możliwość zakwalifikowania ich jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa Budowlanego. Nie jest jednak wykluczone stwierdzenie, że działania inwestorów wypełniają definicję przebudowy lokalu zawartą w art. 3 pkt 7a w/w ustawy. Zdaniem organu jednoznaczne stwierdzenie będzie możliwe po przedstawieniu przez inwestorów oceny technicznej, z której będzie wynikać czy doszło do zmiany funkcji i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń. Organ dokonując wykładni art. 29 ust. 2 Prawa Budowlanego wskazał, że pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie przebudowy budynku, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli projekt budowlany takiego budynku wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Stwierdził, że budynek przy ul. D. [...] wymaga takiego uzgodnienia, co implikuje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na przebudowę lokalu o numerze [...]. Ponadto Prawo Budowlane nie zwalnia z uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie remontu instalacji elektrycznej i przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej.

Oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji [...]WINB uznał jego działania za słuszne w świetle art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego, który upoważnia organ do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez zezwolenia. Zdaniem organu na prawidłowość rozstrzygnięcia wskazują dokonane przez PINB oględziny lokalu [...], z których wynika że prowadzone są w nim prace, mimo braku dokonania zgłoszenia ani uzyskania stosownego zezwolenia. Organ odwoławczy nie dostrzegł także wadliwości działań w zakresie nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej, na co zezwala dyspozycja art. 50 ust. 3 Prawa Budowlanego. Jak stwierdził organ, nie ulega wątpliwości, że część prowadzonych prac nie wymagała uzyskania zezwolenia ani dokonania zgłoszenia, to jednak przy dokonywaniu oceny należy je badać łącznie, a nie w oderwaniu od reszty, co wynika z faktu, że przedmiotem weryfikacji są wykonywane działania w całości, które w poniższej sprawie mają szeroki zakres.

Skargę na rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K. i A. C. Zarzucili organowi II instancji naruszenie przepisów postępowanie oraz przepisów prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazali na naruszenie:

1. art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 Prawa Budowlanego poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęć "remont" i "przebudowa"

2. art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowalnego poprzez jego błędną wykładnię, w zakresie uznającym go za podstawę do wstrzymania całości prac,

3. art. 50 ust. 3 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, przez brak sprecyzowania żądania przedstawienia dokumentacji i żądanie przedstawienia zarówno inwentaryzacji dokonanych robót, jak i oceny technicznej przeprowadzanych prac.

Wskazując na naruszenie prawa procesowego wskazali na naruszenie przez organ:

1. art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez pozbawienie skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, poprzez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zarzutów zażalenia i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na merytoryczne rozpoznanie sprawy,

2. art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poczynieni błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu I instancji, że działania skarżących wymagają zezwolenia lub zgłoszenia, a nie stanowią jedynie bieżącej konserwacji, dla której dokonania nie jest wymagana jakakolwiek ingerencja organów nadzoru,

3. art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia,

4. art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo przyznania przez organ że nie dysponował on wystarczającym materiałem dowodowym, dla dokonania jednoznacznej kwalifikacji robót.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości. Wnieśli także o uchylenie postanowienia nr [...] PINB z [...] kwietnia 2017 roku. W razie nieuzwględnienia powyższego wniosku wnieśli o to, by na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zobowiązać organ II instancji do wydania postanowienia kasatoryjnego, obligującego do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wnieśli także o zasądzenie od [...]WINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rozpoznając zażalenie dokonał wszechstronnej oceny sprawy, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a wskazane przez skarżących zarzuty naruszenia prawa pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ a wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zajścia przyczyn z art. 156 kpa lub wskazanych w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa uzasadniającego jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu.

Kontroli w poniższej sprawie poddano postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i przedstawienie oceny technicznej wraz z inwentaryzacją dotychczasowych prac.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.)

W pierwszej kolejność oceniając legalność zaskarżonej decyzji kontrolę należy rozpocząć od oceny prawidłowości przeprowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły wystarczające postępowanie dowodowe pozwalające im na wydanie zaskarżonego postanowienia. Art. 7 kpa wprowadza zasadę prawdy obiektywnej, obligującą organy do całościowego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy. Jak wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu z ustaleń PINB, na których oparł swoje rozstrzygnięcie także WINB wynika jednoznacznie, że w lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...] w W. prowadzone są prace remontowe. W ich wyniku doszło do rozebrania części ścianek działowych, wykonano nowe z płyt kartonowo-gipsowych, wymieniono podłogi i zdemontowano dwie warstwy desek, wypełniono przestrzeń między legarami podsypką, na której ułożono płyty OSB i płyty firmy F., obłożono podsufitkę i konstrukcję więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi, dokonano wymiany instalacji elektrycznej, z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmiany przebiegi pionów oraz wymieniono okna w lukarnach. Organ ustalił te okoliczności w szczególności na podstawie oględzin przeprowadzonych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego z 31 marca 2017 roku. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie jest przedmiotem sporu zakres wykonanych prac, a ich zakwalifikowanie do odpowiedniej kategorii w rozumieniu Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, dlatego nie można zarzucić organowi niepoczynienie dalszych czynności w postępowaniu dowodowym.

Przechodząc do rozważań dotyczących podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia wskazać należy, że przepis art. 28 ustawy z. 7. 07. 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa Prawo budowlane wprowadza wyjątki od ww. reguły w art. 29 -30.

Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowalnego roboty budowlane, spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami.

Jak już wskazano podstawowa kwestia odnosi się do zakwalifikowania prac prowadzonych przez inwestorów do jednej z kategorii określonych w przepisach Prawa Budowlanego. W art. 8 pkt 8 zdefiniowano pojęcie remontu, przez które należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak z tego wynika, za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Organ musi więc stwierdzić, że działania inwestora polegają na zastąpieniu istniejących dotychczas elementów konstrukcjami tego samego rodzaju, w celu odnowienia istniejącego dotychczas stanu rzeczy. Należy jednak badać czy podejmowane przez inwestorów działania nie noszą już cech przebudowy, na co wskazał w szczególności NSA w wyroku z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, LEX nr 336707, podkreślając, że pozorne zastępowanie dotychczas istniejących elementów takimi samymi, jednak w skali która powoduje ingerencję w znaczną część konstrukcji, kwalifikuje się do przebudowy lub odbudowy, a nie remontu.

Natomiast w art. 8 pkt 7a wskazano, że przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ustawodawca nie zdefiniował jednak co należałoby rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych. W orzeczeniu z 4 marca 2010 roku (II OSK 493/09, LEX nr 597639) NSA bazując na zasadach wykładni językowej wskazał, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

W stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 50 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, że organ może tymczasowo wstrzymać prace, które prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Niezbędne jest więc stwierdzenie przez organ, że dla legalności działania inwestora wymagana jest bądź to akceptacja organu w postaci pozwolenia, bądź dokonanie zgłoszenia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ nie mógł jednoznacznie wskazać jak zakwalifikować prowadzone w lokalu prace. Wyjaśnił, że prowadzone w lokalu czynności mogą spowodować zmianę przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń, co może świadczyć o tym, że mają one charakter przebudowy. Wskazał jednak, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1aa pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Wynika więc z tego, że stwierdzenie okoliczności, iż dany budynek wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego budynku, obliguje inwestora do uzyskania pozwolenia.

W ocenie Sądu brak definitywnego rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego tego, czy wykonane roboty budowlane są remontem czy przebudową na tym etapie postępowania nie rodzi negatywnych konsekwencji.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy dokonały właściwej wykładni art. 50 ust 1 Prawa Budowlanego, w świetle czego miały kompetencje do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dokonały słusznej oceny, że zakres prowadzonych prac uzasadnia stwierdzenie, że nie mogą one być prowadzone bez uzyskania stosownej aprobaty organu budowlanego.

Z całą pewnością nie można było przyjąć, jak chcą skarżący, że dokonano jedynie bieżącej konserwacji lokalu.

Użyte w art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego pojęcie bieżącej konserwacji nie zostało zdefiniowane, co wymagało wypełnienia go treścią w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05, LEX nr 209107, NSA uznał, że pod pojęciem bieżącej konserwacji, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu użytkowania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżący przeprowadzali w lokalu prace na szeroką skalę. W ich wyniku doszło do rozebrania części ścianek działowych, wykonano nowe z płyt kartonowo-gipsowych, wymieniono podłogi i zdemontowano dwie warstwy desek, wypełniono przestrzeń między legarami podsypką, na której ułożono płyty OSB i płyty firmy F., obłożono podsufitkę i konstrukcję więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi, dokonano wymiany instalacji elektrycznej, z przebudową instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmiany przebiegi pionów oraz wymieniono okna w lukarnach. W ocenie składu rozstrzygającego poniższą sprawę, działania inwestorów nie mogą być zakwalifikowane do kategorii bieżącej konserwacji. W wyniku prowadzonych prac inwestorzy dokonali czynności, które wskazują jednoznacznie na okoliczność, że ich celem nie było jedynie utrzymanie lokalu w należytym stanie, ale przeprowadzenie prac powodujących odtworzenie stanu pierwotnego, bądź zmianę przeznaczeni poszczególnych pomieszczeń, co w konsekwencji nie zwalniało ich od poinformowania o przeprowadzanych pracach organu nadzoru.

Nie słuszna jest argumentacja skarżących, wskazująca na błędną wykładnię prawa materialnego poprzez nakazanie wstrzymania całości prac i ocenianie ich przez organ łącznie. Choć opis argumentacji organu w tym zakresie na pierwszy rzut oka może wydawać się niewłaściwy, to zdaniem Sądu sens procesu myślowego organu jest akceptowalny. Stwierdzając, że prace muszą być oceniane łącznie organ chciał wskazać, że dokonując sprawdzenia należy unikać wybiórczej oceny poszczególnych prac, która może prowadzić do mylnych wniosków. W pewnych bowiem wypadkach dokonywanie oceny prac, bez uwzględnienia całości robót, mogłoby prowadzić do twierdzenia, że nie wymagają one ani pozwolenia ani zgłoszenia. Mogłoby to rodzić ryzyko nadużyć ze strony inwestorów, którzy prowadząc poszczególne prace pojedynczo, w krótkich odstępach czasu, mogliby uzyskiwać efekt w postaci przeprowadzenia zakrojonych na szeroką skalę prac, bez konieczności uzyskiwania aprobaty organów nadzoru budowlanego. Całościowe podejście do prowadzonych prac pozwala organowi na dokonanie właściwszej oceny, minimalizując ryzyko omijania przepisów prawa.

Organ nakładając na skarżących obowiązek przedstawienia oceny technicznej wskazał wyraźnie co powinno znajdować się w jej treści. Wskazano, że ocena techniczna (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) ma zawierać ocenę prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu, w tym uwzględniającą instalacje elektryczną, wodno-kanalizacyjną, izolacje akustyczną, wpływ prac na konstrukcje i statykę budynku oraz spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac. Zdaniem Sądu, tak opisane żądanie organu jest w wystraczający sposób precyzyjne dla możliwości jego prawidłowego wykonania.

Zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa Budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wynika z tego jednoznacznie, że kompetencja organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. To do niego należy stwierdzenie czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje na posłużenie się alternatywą łączną. W konsekwencji dopuszczalne jest zobowiązanie do jednoczesnego przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych prac, jak i oceny technicznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że stanowi to dla nich nadmierne obciążenie. Inwestor podejmując prace remontowo-budowlane musi mieć świadomość, że jego działania mogą spotkać się z ingerencją organów nadzoru, co będzie stanowić dla niego niewątpliwą uciążliwość. Jednak dopóty, dopóki mają one podstawę prawną i są współmierne do okoliczności sprawy, działania organu mają legalny charakter. Implikuje to konieczność stwierdzenia przez Sąd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny wraz z inwentaryzacją prac było właściwe.

Nietrafny jest zarzut wskazujący na to, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Art. 156 § 1 kpa wskazuje okoliczności, których stwierdzenie obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przywołanym przez skarżącą pkt 2, organ stwierdza nieważność jeżeli decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W poddanym kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora postanowieniu organu szczebla powiatowego wskazano przepisy ustawy Prawo Budowlane, które upoważniały organ do wydania takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ II instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Podobnie należy ocenić przesłankę wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). W ocenie Sądu działanie organu I instancji nie nosi takich znamion.

W konsekwencji nie można stwierdzić, że postanowienie organu I instancji było obciążone wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez organ odwoławczy.

Nie ulega wątpliwości, że zasadą postepowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Rola organu II instancji nie ogranicza się jedynie do formalnej kontroli decyzji, ale polega na ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy. W poniższej sprawie Sąd nie dostrzegł, aby skarżąca pozbawiona została tego prawa. Organ II instancji dokonał wyczerpującego wyjaśnienia rozstrzygnięcia, wskazując na czym oparł swoje stanowisko. Sama okoliczność, że nie koresponduje ono z żądaniem strony nie implikuje jego niesłuszności. Organ II instancji zbadał ponownie sprawę, wskazując z czego wynika jego stanowisko. Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w I instancji nie przekłada się na pozbawienie prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące przedstawienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ w wystarczający sposób wskazał na czym oparł swoje rozstrzygnięcie. Stwierdził, że z ustaleń PINB wynika jednoznacznie okoliczność prowadzenia w lokalu prac remontowych, dokonując szczegółowego wskazania na czym one polegają. Oparł się przy tym na protokole oględzin sporządzonym przez powiatowego inspektora. Wyjaśnił, że na obecnym etapie zasadne jest stwierdzenie, że działania inwestorów wyczerpują co najmniej definicje remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, choć nie jest wykluczone na dalszym etapie postępowania zakwalifikowanie ich do kategorii przebudowy lokalu. To właśnie temu, jak wskazał sam organ, ma służyć dalsze postępowanie prowadzone w sprawie. Na tym etapie naturalną rzeczą jest, że w przypadkach granicznych nie można ustalić jaki charakter mają dane roboty. Temu właśnie ma służyć instytucja nakazu wstrzymania prac, która ze swojego założenia ma charakter tymczasowy. W akcie tym organ nie przesądza definitywnie charakteru prowadzonych prac, lecz służyć to ma tymczasowemu uregulowaniu stosunków i zapobiegnięciu prowadzenia dalszych prac, co do których istnieją wątpliwości, co do ich legalności. Nie można więc czynić zarzutu organowi, że ma wątpliwości co do kwalifikacji prowadzonych robót, gdyż dopiero w wyniku dalszych czynności będzie możliwe rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Wystarczające jest stwierdzenie, że dane prace powinny być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia lub dokonaniem zgłoszenia.

Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93, LEX nr 1688101). W poniższej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Sam fakt, że strona wyciąga z danych okoliczności inne wnioski niż organ, nie może przesądzać o uznaniu działań organu za dowolne. Zdaniem Sądu zajęte przez organ stanowisko poparte jest należytą argumentacją i nie przeczy zasadom logiki, co implikuje stwierdzenie o nieprzekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że organ II instancji nie dopuścił się uchybień przepisów postępowania, które rodziłyby konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia czy też obligowały sąd do uchylenia jego postanowienia. Stąd wobec ustalenia, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.