Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 12/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 1 poz. 3
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach  rolniczych.
Teza: Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych /Dz.U. 1996 nr 1 poz. 3/ nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

TEZY

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych /Dz.U. 1996 nr 1 poz. 3/ nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.


UZASADNIENIE

Trybunał Konstytucyjny rozpoznając wniosek w zaskarżonym zakresie zważył co następuje:

Samorządy zawodowe są powołane do reprezentowania interesów zawodowych, społecznych i gospodarczych osób wykonujących dany zawód. W przeciwieństwie do organizacji związkowych, w których udział ma charakter dobrowolny, przynależność do samorządu ma charakter obowiązkowy. Powstaje z chwilą nabycia uprawnień do wykonywania określonego zawodu. Ustawodawca z reguły określa cechy znamienne dla danego samorządu. Są to niezależność w wykonywaniu zadań oraz niezależność w działalności statutowej od organów administracji państwowej, samorządu terytorialnego i innych organizacji /np. związków zawodowych i związków pracodawców/. Niezależność ma zapewnić funkcjonowanie organizacji zawodowych w sposób wolny od ingerencji organów administracyjnych. Samorządy zawodowe realizują tylko zadania określone przez państwo. Ustawodawca statuując określony samorząd, określa jego nazwę /np. samorząd lekarzy, weterynarzy, itp./, zasięg terytorialny, zadania, kwestie nabywania członkostwa, strukturę organizacyjną i zasady prowadzenia działalności finansowej i gospodarczej /patrz: A.Świątkowski, Organizacje reprezentujące interesy zawodowe w: Studia z zakresu prawa pracy i polityki społecznej, Kraków 1994, str. 225-226/.

Ustawodawca powołując samorząd rolniczy na podstawie ustawy o izbach rolniczych, wyraźnie nawiązuje do bogatych, jeszcze przedwojennych tradycji samorządu wiejskiego w Polsce oraz koncepcji samorządu rolniczego realizowanego w państwach Wspólnoty Europejskiej.

Zadania samorządu rolniczego przed II wojną światową określało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 28 maja 1928 r. o izbach rolniczych /t.j. Dz.U. 1933 nr 2 poz. 16/. Członkostwo w izbach było obligatoryjne. Izby tworzyli wszyscy rolnicy, którzy wybierali swoich radców. Prawo wybierania posiadały osoby spełniające warunki:

po pierwsze były członkami organów zarządzających powiatowych związków komunalnych i gmin miejskich /rady powiatowe i rady miejskie/,

po drugie były właścicielami /dzierżawcami/ lub kierownikami gospodarstw rolnych, bądź pracowały w okręgu izby w dziedzinie rolnictwa i posiadały co najmniej średnie wykształcenie.

Ponadto do izby mogli być wybierani przedstawiciele organizacji rolniczych w liczbie ustalonej w statucie. Minister Rolnictwa mianował 1/5 radców wybieranych do izby rolniczej. Po II wojnie światowej w Polsce nie odtworzono samorządu rolniczego w takim kształcie.

Po drugiej wojnie światowej w państwach Wspólnoty Europejskiej najbardziej dynamiczny rozwój zanotowały izby rolnicze we Francji, Niemczech, Austrii i Hiszpanii /patrz: B.Skwarka, Izby rolnicze we Wspólnocie Europejskiej i możliwość ich aplikacji w polskich warunkach, w: Polskie samorządy rolnicze w procesie integracji z Unią Europejską pod redakcją R.Borowicza, wyd. Adam Marszałek Toruń 1995, str. 95/.

We wszystkich wyżej wymienionych państwach członkostwo samorządu rolniczego powstaje z mocy prawa, co oznacza, że na ogół wszystkie osoby prowadzące lub pracujące w gospodarstwach rolnych są członkami izb rolniczych, posiadają czynne i bierne prawo wyborcze do organów izby. Izby są tam typowym samorządem rolniczym, którego członkostwo jest powszechne i powstaje z racji wykonywania zawodu rolnika /B.Skwarka, ibidem str. 98/. Np. w Austrii członkami izb rolniczych są wszystkie osoby fizyczne i prawne płacące podatek gruntowy od gospodarstw rolnych i leśnych o powierzchni ponad 2 ha oraz członkowie rodzin, a także wyjątkowo przedstawiciele robotników rolnych /B.Skwarka, ibidem str. 99/.

Reasumując rozwiązania przyjęte w krajach Unii Europejskiej można stwierdzić, iż tamtejsze izby rolnicze stanowią zinstytucjonalizowaną formę korporacyjną samorządu rolniczego, obejmującą wszystkich rolników i wyjątkowo osoby zatrudnione w rolnictwie.

Trybunał Konstytucyjny rozważył pogląd Prokuratora Generalnego, iż ustawodawca kształtując członkostwo samorządu rolniczego zastosował kryterium "producenta rolnego", jako cechy relewantnej ukształtowania wspólnoty samorządowej. Analiza aktów ustawodawczych mających zastosowanie w toku wykładni znaczenia art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, przeprowadzona w pkt III uzasadnienia dowodzi, że ustawodawca sporadycznie /tylko w art. 5 o izbach rolniczych/ posługuje się pojęciem "producent rolny", które jak wiadomo jest pojęciem niedostatecznie precyzyjnym.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił już na to uwagę w uzasadnieniu uchwały W 13/94. W toku ustalania powszechnie obowiązującej wykładni pojęcia "producenci rolni" w rozumieniu art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zakres podmiotowy zwrotu  "producent rolny" - jako ogólnego i pojemnego - nie może, a nawet nie powinien być ustalany w drodze wykładni powszechnie obowiązującej w oderwaniu od kontekstu prawnego w jakim występuje i celu danej regulacji" /uchwała W 13/94 z dnia 8 marca 1995 r. - OTK 1995 cz. I poz. 21/.

Niewątpliwie producenci rolni w rozumieniu tej wykładni mają pewne cechy wspólne z podmiotami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, które z mocy prawa nabywają członkostwo samorządu rolniczego, lecz nie są to pojęcia tożsame.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prowadzenie określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych działalności zawodowej, na posiadanych gruntach obciążonych podatkiem rolnym lub prowadzenie działu specjalnego obciążonego podatkiem dochodowym jest cechą relewantną, określającą wyraźnie przynależność do rolniczej wspólnoty samorządowej. Idei tej koncepcji odpowiada logicznie, uprawnienie członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Znowelizowana ustawa - prawo spółdzielcze /t.j. Dz.U. 1995 nr 54 poz. 288/ wyraźnie stanowi, że przedmiotem działalności rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa rolnego oraz działalności na rzecz indywidualnych gospodarstw rolnych członków. Zadania rolniczych spółdzielni produkcyjnych połączone z obowiązkiem wniesienia wkładu gruntowego czynią sytuację prawną takich członków podobną do innych podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o izbach rolniczych. Takie osoby również prowadzą na posiadanych gruntach /wspólną/ podobną działalność gospodarczą na własny rachunek z wynikającym z tego ryzykiem gospodarczym.

Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu Wnioskodawcy, że pozbawienie wskazanych we wniosku podmiotów, a szczególnie pracowników najemnych, członkostwa samorządu rolniczego narusza art. 67 ust.2  przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje, wielokrotnie wypowiadane stanowisko, że zasada równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej nie  oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli jednakowych praw i jednakowych obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo czyli, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów /K 7/92 - OTK 1993 cz. II poz. 7, K 22/95 - OTK ZU 1995 nr 3 poz. 21, patrz też K.Działocha, Równość wobec prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce (w:) Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Acta Universitatis Vratislaviensis Wrocław 1990/.

Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził bowiem, aby jakikolwiek podmiot cechujący się kryteriami zastosowanymi w ustawie o izbach rolniczych został pozbawiony członkostwa samorządu rolniczego.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przez art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych art. 1 przepisów konstytucyjnych, to Wnioskodawca we wniosku nie uzasadnił na czym polega naruszenie tego przepisu konstytucyjnego. Na rozprawie zaś przedstawiciel Wnioskodawcy podniósł, że naruszenie tego przepisu polega na tym, że w ustawie o podatku dochodowym Minister Finansów został upoważniony do określania w rozporządzeniu wykonawczym, co jest działem produkcji specjalnej, a tym samym do doprecyzowywania, kto jest podatnikiem podatku dochodowego z działu specjalnego, a w konsekwencji do ustalenia kręgu członków samorządu rolniczego. Jego zdaniem rozstrzygnięcie zawarte w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy o izbach rolniczych narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż stawia w uprzywilejowanej pozycji członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych w stosunku do pracowników, wspólników spółek prawa handlowego. Przedstawiciel Wnioskodawcy posługuje się tutaj łącznie argumentacją o obrazie art. 67 ust. 2 i art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny przypomina w tym miejscu , że kwestia konstytucyjności regulacji zawartych w ustawach związanych z oceną konstytucyjności kwestionowanego artykułu 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych, pozostaje w tej sprawie poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie została objęta zakresem zaskarżenia.

W toku analizowania tych regulacji pojawiły się różne wątpliwości interpretacyjne co do spójności ustawowych regulacji, a więc zgodności poziomej, czemu Trybunał Konstytucyjny daje wyraz w uzasadnieniu swego stanowiska. Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednakże, że tego rodzaju poziome - kolizje aktów ustawowych, nie podlegają konstytucyjnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny nie poddaje też ocenie konstytucyjnej techniki legislacyjnej, jaką posłużył się ustawodawca, przy konstrukcji członkostwa samorządu rolniczego. Skoro Wnioskodawca postawił nieprzekonująco uargumentowany zarzut naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych, przeto i ten zarzut należało również rozważyć. Badając ewentualną kolizję tego przepisu z wszystkimi zasadami wysnutymi z wskazanego wzorca konstytucyjnego Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza, aby kwestionowana norma art. 1 ust. 2 ustawy o izbach rolniczych naruszała art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Prokurator Generalny słusznie zauważa, że model samorządu rolniczego ukształtowany ustawą z dnia 14 grudnia 1995 roku może być oceniony krytycznie, co nie oznacza jednakże, że ustawodawca naruszył konstytucję. Trybunał Konstytucyjny podziela wprawdzie stanowisko Wnioskodawcy wyrażone na rozprawie, że sposób ukształtowania członkostwa samorządu rolniczego pozostawia poza nawiasem szereg wymienionych przez niego podmiotów, co może budzić wątpliwości i wywołać krytykę, lecz takie rozstrzygnięcie ustawodawcy nie oznacza, że zastosowana regulacja ustawowa godzi we wskazane normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem powołany do badania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę lecz jedynie tego czy stanowiąc prawo parlament przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji. Ustawodawca jest bowiem uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym /K 12/94 - OTK 1995 cz.I poz. 2/.