Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 307/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6,8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.102§ 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: 836
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 853/13 w sprawie ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 307/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

R. sp. z o.o. wnioskami z dnia 14 grudnia 2011 r., 4 stycznia 2012 r., 21 lutego 2012 r., 7 marca 2012 r., 31 marca 2012 r. i 26 kwietnia 2012 r. zwróciła się do organu I instancji o wynagrodzenie za przechowanie określonych pojazdów, wobec których orzeczono przepadek na rzecz Gminy Miasto Szczecin. Pojazdy te zostały usunięte z drogi stosownie do dyspozycji Policji i dostarczone na parking strzeżony wnioskodawcy znajdujący się przy ul. F. [...] w S., a następnie odebrane i przekazane do Stacji Demontażu Pojazdów nr [...] "[...]" s.c. lub stacji Demontażu Pojazdów nr [...] "[...]" A. Z. bądź też zbyte w drodze licytacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r. Prezydent Miasta Szczecin, po rozpatrzeniu wniosków R. sp. z o.o. z dnia 14 grudnia 2011 r., 4 stycznia 2012 r., 21 lutego 2012 r., 7 marca 2012 r., 31 marca 2012 r. i 26 kwietnia 2012 r. postanowił:

1) przyznać R. sp. z o.o. wynagrodzenie za przechowanie 26 pojazdów w łącznej kwocie 78.326,47 zł, tj. za 12.471 dób, po stawkach: 6,10 zł do dnia 31 grudnia 2010 r. za 2434 doby; 6,15 zł od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. za 9325 doby oraz 8,61 zł od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia odbioru za 712 doby, według załącznika do postanowienia,

2) odmówić zwrotu wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę 6,10 zł, 6,15 zł oraz 8,61 zł za dobę przechowania pojazdów w poszczególnych okresach,

3) zawiesić postępowanie, w części dotyczącej przyznania wynagrodzenia za okres przed 4 września 2010 r., do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego z Naczelnikiem Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka - wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują zarówno unormowania umowne, jak również taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw również do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tak więc, nieuzasadnione jest żądanie skarżącej ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów w wysokości 36,60 zł za dobę stosownie do uchwały Rady Miasta Szczecin wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym ani stosownie do umowy zawartej pomiędzy Gminą Miasto Szczecin, a skarżącą Spółką w trybie art. 130a ust. 5 Prawo o ruchu drogowym.

Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 K.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie 102 § 2 u.p.e.a. orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, tj.: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności. Wyrażany jest też pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi, gdyż pozwala to na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że firma D. za przechowywanie pojazdów na parkingu przy ul. K. [...] z innymi podmiotami, tj. Izbą Celną, Policją, rozliczała się według stawek:

- w 2010 r. i 2011 r. odpowiednio 5,00 zł netto + podatek VAT (tj. 6,10 zł brutto

w 2010 r. i 6,15 zł brutto w 2011 r.) oraz 5,00 zł brutto,

- w 2012 r. odpowiednio 7,00 zł netto + podatek VAT (tj. 8,61 zł brutto) oraz 8,50 zł brutto.

Z uwagi na fakt, iż firma D. rozliczała się z ww. podmiotami według dwóch różnych stawek, Kolegium uznało, iż zasadne jest przyjęcie stawki wyższej - korzystniejszej dla wnioskodawcy, tj. 6,10 zł za dobę w 2010 r., 6,15 zł za dobę w 2011 r. i 8,61 zł za dobę w 2012 r.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta Szczecin dodatkowo dokonał analizy stawek opłat stosowanych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone na terenie miasta Szczecin. Analiza ta wykazała, iż stawki opłat abonamentu miesięcznego (najbardziej zbliżonego do długotrwałego przechowania pojazdu) wahają się od 100,00 zł do 180,00 zł, a zatem "pojazdodoba" przechowania pojazdu wynosi 3,30 zł - 6,00 zł (średnio 4,65 zł). Analiza pozwala na wniosek, że stawka żądana przez stronę w wysokości 36,60 zł znacznie przekracza wysokość opłat abonamentowych, a nawet incydentalnego przechowania, którego dobowa stawka wynosi średnio 15,00 zł.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. sp. z o.o. w S. podniosła zarzut naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ pominął zarzut dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano jej ofertę. Brak włączenia dowodów z tamtego postępowania uniemożliwia stwierdzenie, czy Rada Miasta Szczecin podejmując uchwałę o wysokości stawek za przechowanie pojazdów uwzględniła w niej kryteria przewidziane prawem. Nieuwzględnienie tamtego postępowania narusza także zasadę zaufania do organów Państwa. Wyrażając zgodę na wykonywanie przechowania pojazdów na potrzeby postępowania administracyjnego skarżąca opierała się na ustalonych i zaaprobowanych przez właściwy organ stawkach. Późniejsze ich ustalenie (po wykonaniu usługi) na znacznie niższym poziomie pozbawia skarżącą należnego jej wynagrodzenia i narusza jej słuszny interes. Także ustalenia SKO, jakoby Prezydent Miasta Szczecina dokonał rzetelnej analizy porównawczej dotyczącej poziomu cen za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym są błędne. W rzeczywistości nie doszło bowiem do żadnego porównania. Organ oparł się na cenniku jednego podmiotu, który dodatkowo w tym okresie nie przechowywał pojazdów usuniętych z drogi. Podmiot ten prowadził usługi na podstawie umów cywilnych z organami Państwa zawieranych w wyniku przetargów, gdzie główną przesłankę wyboru stanowiła cena. Jednakże przedsiębiorąca ten wypowiedział umowę na przechowanie pojazdów z powodu nieopłacalności. Przyjęcie stawki jednego podmiotu nie może być w żadnym stopniu uznane za porównanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sama zasadność żądania wynagrodzenia, natomiast spór budzi wysokość należnego wynagrodzenia w aspekcie kryterium przyjętego do ustalenia należności oraz zastosowanej metody porównawczej pozwalającej na określenie stawki dobowej opłaty. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły do obliczenia tego wynagrodzenia stawki dobowe ustalone w oparciu o analizę rynku lokalnego, w sytuacji gdy powinny uwzględnić inną, wyższą stawkę jako: 1) wynikającą z zaakceptowanej przez organ oferty, której integralną częścią był cennik na usługi przechowywania pojazdów, 2) potwierdzoną stosowną umową zawartą z organem i 3) znajdującą odzwierciedlenie w uchwale Rady Miasta Szczecina o wysokości stawek za przechowywanie pojazdów. Nadto Spółka podważyła prawidłowość doboru parkingów, jakie zostały uwzględnione do porównania stawek opłat istniejących w stosunkach danego rodzaju. Tak sformułowane zarzuty skargi przesądzają, że skarżąca de facto upatruje nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również i przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw prawnych oraz faktycznych do zakwestionowania ustalonej przez organy dobowej stawki za dozór sprawowany przez Spółkę, co do pojazdów objętych żądaniem przyznania wynagrodzenia, a tym samym i prawidłowości wyliczonej kwoty przysługującej stronie z tytułu przechowywania pojazdów. W tym względzie, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego i przytoczoną na jego poparcie argumentację.

Stosowanie art. 836 k.c. nie oznacza, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez organ administracji publicznej powinno być określane zgodnie z wykazem stawek opłat za przechowanie pojazdów (taryfa), czy też stawek zawartych w umowie. Skoro ustalenie wynagrodzenia następuje w drodze administracyjnej, a instytucja umowy czy taryfy należy do materii prawa cywilnego, przy przyznawaniu wynagrodzenia należy stosować art. 836 k.c. tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. wyłączone jest więc w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie. Również uchwała rady powiatu o wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie stanowi podstawy do wyliczenia wynagrodzenia dozorcy za przechowanie pojazdów, co do których orzeczono przepadek, ponieważ uchwała ta dotyczy wyłącznie właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie art. 130a ust. 1 ww. ustawy. Pominięcie przez organ zagadnienia stawek wynikających z takiego rodzaju uchwały nie może zatem stanowić o naruszeniu prawa.

W ocenie Sądu, chybiony był także zarzut dotyczący doboru porównywalnych parkingów i adekwatności warunków ich funkcjonowania, jak i wymaganych starań przy strzeżeniu rzeczy. Przy ustaleniu wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie, organy słusznie objęły analizą stawki stosowane w latach 2010-2012 za przechowywanie pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań prowadzonych przez Izbę Celną w Szczecinie, jak i Komendę Miejską Policji w Szczecinie. Odniesienie sie do takich parkingów, aczkolwiek nie służą one do przechowywania pojazdów w trybie wskazanym w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pozwala na określenie wynagrodzenia dozorcy pojazdów usuniętych z drogi w sposób precyzyjny i miarodajny z uwagi na to, że obowiązki dozorcy pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań, jak i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi są w istocie porównywalne, zaś wymogi i standardy tych parkingów są co do zasady identyczne. Fakt, że z informacji uzyskanej z Izby Celnej w Szczecinie jak i Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie wynika, że oba organy zawarły umowę o przechowywanie pojazdów z tą samą firmą prowadzącą parking depozytowy w Szczecinie, tj. D. M. J., nie czyni niemożliwym dokonanie porównania. Niezależnie od porównania stawek przyjętych do rozliczeń z tytułu postoju pojazdów na innym parkingu depozytowym, organy dokonały analizy rynku lokalnego parkingów strzeżonych. W aktach sprawy znajduje się wykaz 12 takich parkingów ze Szczecina wraz ze wskazaniem wysokości miesięcznego abonamentu i stawki dobowej wynikającej z abonamentu, zwanej przez organ "pojazdodoba". Określenie przez organ stawki dobowej parkingu poprzez podzielenie wysokości abonamentu miesięcznego przez liczbę 30 dni jest uzasadnione, skoro abonament miesięczny bardziej oddaje kalkulacje opłat związanych z długotrwałym przechowywaniem pojazdu, z którym mamy do czynienia także w przypadku dozoru sprawowanego co do samochodów parkowanych w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z ustaleń organów, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że pojazdodoba waha się od 3,30 zł do 6 zł, zaś średnia wynosi 4,65 zł. Ustalenia te stanowiły dla organów obu instancji wyłącznie dodatkowy argument przesądzający za trafnością przyjęcia do wyliczenia wynagrodzenia stawki dobowej stosowanej przez parking depozytowy i za zasadnością odmowy przyznania wynagrodzenia według stawki wskazanej przez wnioskodawcę, a kształtującej się na poziomie 36,60 zł.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. art. 836 k.c. w zw. z art. 102 § 1 u.e.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej należy się wynagrodzenie ustalone w oparciu o stawki stosowane przez parking depozytowy dla innych potrzeb niż skarżąca;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do wszelkich zarzutów skarżącej, w szczególności do wyartykułowanego zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP (naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej), art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcia w całości kwestii egzekucji od właścicieli pojazdów należności z tytułu ich przechowywania, mając na względzie fakt, że skarżąca nie może dochodzić tych należności bezpośrednio od właścicieli oraz nieprzeprowadzenie analizy treści umowy cywilnoprawnej zawartej przez skarżącą, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ administracji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń, że wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, o którym mowa w art. 836 k.c. odpowiada kwocie wskazanej przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że przed podpisaniem umowy, spółka złożyła szczegółową ofertę, obejmującą także cenę, za jaką jest gotowa świadczyć usługi. Oferta została zaakceptowana przez Gminę, co znalazło potwierdzenie w treści umowy. Jednocześnie upoważniono spółkę do pobierania opłat wynikających z uchwały Rady Miasta Szczecina nr [...], mimo że organ posiadał już świadomość, że spółka nie może dochodzić zapłaty bezpośrednio od właścicieli przechowywanych pojazdów, co było efektem wyroku SN z dnia 18 czerwca 2007 r., III CZP 47/07. Skarżąca miała prawo oczekiwać, że otrzyma wynagrodzenie wskazane w ofercie i potwierdzone w umowie, na tej podstawie planowała swój budżet i plan finansowy na każdy rok. Tymczasem zapisy umowy wydają się nie mieć żadnego znaczenia. Takie działanie organu narusza art. 8 k.p.a., a w tej sytuacji, aby uczynić zadość zasadzie wyrażonej w tym przepisie wskazane byłoby zasądzenie na rzecz skarżącej wynagrodzenia wynikającego z opisanej uchwały Rady Miasta Szczecina, gdzie wskazane stawki za przechowywanie pojazdów odpowiadają stawkom wskazanym przez skarżąca w ofercie. Nie można uznać za zgodną z art. 2 Konstytucji RP sytuację, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należnego wynagrodzenia tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela. Skarb Państwa nie powinien przerzucać niekorzystnych skutków finansowych na podmioty współpracujące i obarczać je ryzykiem związanym z długotrwałym przechowywaniem pojazdów. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami polega na tym, że jest to wykonywanie zadania publicznego, które jest wykonywane przez organy administracyjne, ale w części przy pomocy podmiotów prywatnych, którym powinny być przekazywane opłaty wyegzekwowane od pierwotnych właścicieli pojazdów. Niezależnie od powyższego spółka podniosła, że przyjęta metoda ustalenia wynagrodzenia jest nieprawidłowa. Błąd wynika z niewłaściwej interpretacji art. 836 k.c. i pojęcia "wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach". Błędnie dokonano wyboru podmiotów mających rzekomo prowadzić tożsamą działalność, błędnie dokonano analizy zebranego materiału. Organ nie odnalazł żadnego podmiotu, który wykonywałby działalność tożsamą z działalnością skarżącej, mimo że umowy takie zawierał każdy powiat. Sąd I instancji w ślad za organami w sposób irracjonalny wskazuje, że "dane stosunki", o których mowa w art. 836 k.c. to stosunki występujące na lokalnym rynku i właśnie ta "lokalność" ma przemawiać za prawidłowością zebranego materiału dowodowego. Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem, że bardziej istotne jest miejsce prowadzenia działalności niż jej tożsamość z działalnością skarżącej. Co więcej spółka zakwestionowała sposób wyliczenia stawki "pojazdodoby", gdyż jako podstawę przyjęto kwotę miesięcznego abonamentu, co nie odzwierciedla specyfiki parkingu depozytowego. Ustawodawca określając zasady przechowywania pojazdów w oparciu o art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym zakładał, że przechowywanie to będzie miało charakter krótkotrwały i pojazdy będą odbierane przez właścicieli po pokryciu wszelkich kosztów. Także w chwili podpisywania umowy ani organ, ani spółka nie zakładali, że taka ilość pojazdów nie zostanie odebrana przez właścicieli. Duża część pojazdów była jednak odbierana po niedługim czasie i dlatego bardziej właściwa była tu stawka dobowa, a nie miesięczny abonament. Dlatego o ile w ogóle można dopuścić dane dotyczące zwykłych parkingów, to należało przyjąć stawki dobowe, a nie miesięczne abonamentowe.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie to było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna tego wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy co prawda wskazać, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii naruszenia zasady zaufania, jednak w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego nie jest możliwe oparcie się na przywoływanej przez spółkę umowie. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do wywodzonego w znacznej mierze z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP zarzutu nieuwzględnienia przy ustalaniu wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi, w stosunku do których sądownie orzeczono przepadek na rzecz gminy, umowy zawartej między spółką a gminą w trybie art. 130a ust. 5 Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji stawek wynagrodzenia za dozór pojazdów w wysokości 36,60 zł za dobę stosownie do uchwały Rady Miasta Szczecina nr [...] z dnia 23 listopada 2009 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym.

Stosownie do art. 102 § 2 u.p.e.a. organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Z treści przepisu wynika, że dozorcy przysługuje świadczenie dwojakiego rodzaju: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie wysokości drugiego z tych świadczeń – wynagrodzenia za dozór nad pojazdami.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że dla ustalania zasad wynagradzania dozorcy za przechowywanie pojazdów istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. Otóż, jak to zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Poza sporem pozostaje fakt, że przepis art. 102 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. Spółka podnosi, że właściwym byłoby wypłacenie wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawki wynikającej z zawartej umowy bądź też uchwały Rady Miasta Szczecina nr [...] z dnia 23 listopada 2009 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli. Stwierdzić jednakże należy, że wynagrodzenie to nie może zostać ustalane w oparciu o żadną z postulowanych podstaw.

Mimo istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy umowy zawartej między stronami, nie można tracić z pola widzenia faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę, w konsekwencji nie są zasadne zarzuty skarżącej kasacyjnie, że umowa nie tylko nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia, ale nawet nie została włączona do materiału dowodowego. Nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Szczecina nr [...] z dnia 23 listopada 2009 r., jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uchwały podjęte w tym trybie odnoszą się zaś wyłącznie do opłat należnych od pierwotnych właścicieli pojazdów, a nie do opłat rozumianych jako wynagrodzenie podmiotów prowadzących parkingi (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się spółka nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym postanowienie niezgodne z prawem.

Dlatego też organy zasadnie ustaliły wynagrodzenie w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było skoncentrowanie się przez organy na rynku lokalnym i uwzględnienie umów zawartych z Izbą Celną i Policją, mimo braku tożsamości usługi. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że posłużenie się – przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór – stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącej kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom spółki przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu.

W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.