Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 964/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 38 par. 1 pkt 5, art. 48 par. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 30 poz 210
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze.
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. odszkodowanie w łącznej kwocie 2.278.290,00 zł, za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w S., oznaczonych w ewidencji gruntów: (1) obręb: S. - Miasto, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.7150 ha, działka nr [...], o pow. 0.4005 ha, działka nr [...], o pow. 0.0191 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]; (2) obręb: S. - Miasto, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 1.5430 ha, działka nr [...], o pow. 0.0140 ha, działka nr [...], o pow. 0.0055 ha, działka nr [...], o pow. 0.3432 ha, działka nr [...], o pow. 0.0113 ha, działka nr [...], o pow. 0.0484 ha, działka nr [...], o pow. 0.2389 ha (aktualnie działki nr [...] o pow. 0.0045 ha i nr [...], o pow. 0.2344 ha), działka nr [...], o pow. 0.0497 ha, działka nr [...], o pow. 0.0827 ha (aktualnie działki nr [...], o pow. 0.0038 ha i nr [...], o pow. 0.0789 ha) działka nr [...], o pow. 0.0166 ha, działka nr [...], o pow. 0.1083 ha (aktualnie działki nr [...], o pow. 0.0091 ha i nr [...], o pow. 0.0992 ha), działka nr [...], o pow. 0.1315 ha (aktualnie działki nr [...], o pow. 0.0157 ha i nr [...], o pow. 0.1158 ha), działka nr [...], o pow. 0.1279 ha, działka nr [...], o pow. 0.4183 ha, działka nr [...], o pow. 0.1073 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]; (3) obręb: S. - Miasto, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.0065 ha, działka nr [...], o pow. 0.0100 ha, działka nr [...], o pow. 0.0406 ha, działka nr [...], o pow. 0.0148 ha, działka nr [...], o pow. 0.4895 ha, działka nr [...], o pow. 0.3311 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Ponadto organ odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej za prawo do nieruchomości położonych w S., oznaczonych w ewidencji gruntów: (1) obręb: S. - Miasto, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.1343 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]; (2) obręb: S. - Miasto, arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.0183 ha, działka nr [...], o pow. 0.1379 ha (aktualnie działki nr [...], o pow. 0.0294 ha i nr [...], o pow. 0.1085 ha), zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Starosta P. zaznaczył przy tym, że wszystkie działki zostały wydzielone dla celów realizacji inwestycji drogowych – dróg gminnych w trybie art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego opisanych wyżej nieruchomości w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz Miasta i Gminy S. ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r., znak. [...], zatwierdził bowiem w trybie art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 tejże ustawy projekt podziału wymienionych gruntów dla celów realizacji inwestycji drogowych. W dacie wydawania tej decyzji obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 1994 r., wedle którego wymienione nieruchomości znajdowały się na terenach komunikacji – dróg publicznych – ulic zbiorczych o symbolach: 17 KZ, 18 KZ, 20 KZ. Okoliczność tę potwierdza wspomniana decyzja z dnia [...] maja 1998 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, że złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne jest uzasadnione. Uczestnik postępowania Gmina S. wskazywała na zrzeczenie się odszkodowania lub jego ekspektatywy przez Spółdzielnię Mieszkaniową, a także na przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. Z materiału dowodowego wynika, że uchwałą nr [...] Zgromadzenia Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w S. z dnia [...] kwietnia 1994 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa postanowiła przekazać Gminie S. nieodpłatnie nieruchomości będących w jej użytkowaniu wieczystym, przeznaczone pod drogi publiczne i drogi osiedlowe. Starosta wskazał, iż uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia, a zatem przed wydaniem decyzji podziałowej i w związku z tym nie stanowiła skutecznego zrzeczenia się odszkodowania. Ponadto, w dniu [...] kwietnia 1994 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie mogła podjąć skutecznej uchwały o zrzeczeniu się odszkodowania za przyszłe, potencjalne wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Prawo do odszkodowania z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami powstaje w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Z tym dniem prawo własności przechodzi na podmiot publicznoprawny, a prawo użytkowania wieczystego wygasa. Przed wskazaną datą roszczenie o ustalenie odszkodowania nie istnieje, a więc nie może być przedmiotem zrzeczenia się. Starosta P. zauważył nadto, że Gmina S. w pismach z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] lutego 2012 r. podnosiła zarzut przedawnienia roszczenia, powołując się na art. 117 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.). Spółdzielnia Mieszkaniowa argumentowała z kolei, że roszczenie odszkodowawcze nie ulega przedawnieniu, gdyż nie podlega reżimowi z kodeksu cywilnego, a przepisy prawa administracyjnego nie przewidują możliwości przedawnienia odszkodowania. Starosta P. wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów prawnych określających termin końcowy dochodzenia roszczeń, a zatem analizowane uprawnienie nie ulega przedawnieniu. Niedopuszczalne byłoby stosowanie w tym zakresie przepisów kodeksu cywilnego, które dotyczą jedynie roszczeń cywilnoprawnych, a nie administracyjnoprawnych. Organ zauważył ponadto, że konstrukcja ekspektatywy zmierza do poszerzenia ochrony podmiotów stosunków prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego, przez objęcie ochroną sytuacji, w których podmiotom tym nie przysługują jeszcze prawa podmiotowe. W niniejszej sprawie nie powstał jednak stan oczekiwania, który mógłby wskazywać na ekspektatywę. Tym bardziej, że uchwałę Spółdzielni Mieszkaniowej podjęto w dniu [...] kwietnia 1994 r., podczas gdy wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości został złożony w dniu [...] grudnia 1997 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa może zatem ubiegać się o przedmiotowe odszkodowanie. Starosta P. stwierdził jednak, że ustalenie odszkodowania nie jest możliwe w stosunku do działki nr [...] (aktualnie działki nr [...]), ponieważ Spółdzielnia Mieszkaniowa zrzekła się za nią odszkodowania na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 1998 r., znak rep. [...] nr [...]. Ponadto, organ powziął wątpliwości co do zasadności ustalenia odszkodowania za prawo do działki nr [...]. Starosta P. ustalił bowiem, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności tej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych z dnia [...] marca 1998 r. w księdze wieczystej KW nr [...] jako właściciela ujawniono Gminę S., a w oznaczeniach geodezyjnych nieruchomości została ujawniona m.in. działka nr [...], z której na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1998 r. została wydzielona działka nr [...]. Ponadto, Starosta P. na podstawie księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości nie stwierdził by Spółdzielnia Mieszkaniowa dysponowała prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do działki nr [...]. Dlatego organ odmówił ustalenia odszkodowania w tym zakresie. Niemniej, zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania za przejęcie pozostałych gruntów, bowiem negocjacje między byłym użytkownikiem wieczystym a zarządcą dróg w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zakończyły się niepowodzeniem. Starosta P. przeprowadził zatem dowód z operatu szacunkowego, a dokument ten, po zbadaniu jego zgodności z obowiązującymi przepisami, został przyjęty jako dowód w niniejszym postępowaniu. Rzeczoznawca majątkowy określiła w powyższym operacie przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie dokumentów planistycznych. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. wspomniane działki znajdowały się na terenach komunikacji kołowej – ulic zbiorczych oznaczonych symbolami 17 KZ, 18 KZ, 20 KZ. Grunty te na dzień wydania decyzji podziałowej były użytkowane jako drogi ogólnodostępne, uzupełniając infrastrukturę osiedli mieszkaniowych z chodnikami i pasami zieleni, w których zlokalizowane były sieci infrastruktury technicznej: gazowa, energetyczna, wodna, kanalizacyjna, telekomunikacyjna. Nieruchomości położone były w rejonie terenów o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (sąsiedztwo ulic: P. i wschodniej części G.) i wielorodzinnej (sąsiedztwo ulic: T. i centralnej oraz zachodniej części G.). Północna część terenu nad ul. G. przy skrzyżowaniu z ul. T. i dalej w kierunku ul. K. nie była zabudowana i zagospodarowana. Rzeczoznawca majątkowy wskazała także, że powyższe uwarunkowania doprowadziły do konieczności analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. W pierwszej kolejności poddano analizie rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi na obszarze Gminy S. Badanie to wykazało, że na wspomnianym terenie sporadycznie występują transakcje wykupu gruntów pod drogi publiczne, natomiast zawierane transakcje dotyczą gruntów przejmowanych za umowne 1 zł. Biegła rozszerzyła zatem badany rynek na obszar gmin ościennych z wyjątkiem Gminy S. L., lecz również na tym rynku nie wykazano odpowiedniej ilości transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej, wobec czego rozszerzono badany rynek na obszar powiatu poznańskiego. Jak wskazała biegła szczegółowa analiza cen w połączeniu z atrybutami poszczególnych nieruchomości wskazuje, że trudno jest ustalić typowe relacje rynkowe. Zadecydowało to o w miarę szerokim badaniu rynku i zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Na badanym rynku biegła wykazała 184 transakcje nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne. Z porównań wyłączone zostały transakcje nieruchomościami z obszaru Gminy S. L. oraz transakcje na udziały w drogach publicznych. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że wszystkie transakcje dotyczyły sprzedaży prawa własności, nie odnotowano transakcji dla gruntów będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. Analizując rynek nieruchomości na obszarze powiatu poznańskiego, biegła dokonała zawężenia badanych transakcji w oparciu o kryterium porównywalności wynikające ze stosunku powierzchni gruntu do ceny 1 m2. Wskazała ona na niską zależność pomiędzy powierzchnią działki a jej ceną. Powyższa tendencja odnosi się do gruntów o powierzchniach małych – do 1000 m2. Biegła podkreśliła, że ceny jednostkowe pozostają na zbliżonym poziomie w przedziale powierzchniowym 1000-4000 m2. Powyżej zarysowanej granicy ceny zdecydowanie spadają i wykazują tendencję stabilizacyjną. Rzeczoznawca majątkowy do porównań przyjęła transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m2, z uwagi na fakt, iż przedmiotem wyceny był teren o powierzchni powyżej 5 ha. Z uwagi na znikomą ilość transakcji w okresie 2 lat poprzedzających datę wyceny biegła rozszerzyła badany okres do czerwca 2009 r. Do porównań zostało wybranych 12 transakcji z obszaru powiatu poznańskiego. Najniższą cenę transakcyjną (16,00 zł/m2) odnotowano w czerwcu 2009 r. za nieruchomość położoną w obrębie D. Najwyższą cenę transakcyjną (75,00 zł/m2) odnotowano we wrześniu 2009 r. za nieruchomość położoną w obrębie L. Cena średnia wyniosła 40,97 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła podstawowe atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową i wskazała ich wagi procentowe: lokalizacja ogólna – 20%, lokalizacja szczegółowa – 25%, wielkość powierzchni – 40%, rodzaj gruntów otaczających – 15%. Wyceniana nieruchomość charakteryzuje się dobrą lokalizacją ogólną, dobrą lokalizacją szczegółową, dobrą wielkością powierzchni i dobrym rodzajem gruntów otaczających. Wartość prawa własności 1 m2 gruntu, przy zastosowaniu współczynników korygujących, została określona na poziomie 51,42 zł. Ponieważ wycenie podlega prawo użytkowania wieczystego rzeczoznawca majątkowy dokonała korekty ustalonej wartości w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.). Biegła dla celów obliczenia stosownego współczynnika korygującego przyjęła następujące założenia: Sr (stawka procentowa opłaty rocznej) – została określona na poziomie 1% (grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe); t (liczba lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego) – odnoszona jest do lat obowiązywania tego prawa w stosunku do 1998 r.; T (liczba lat na które zostało ustanowione użytkowanie wieczyste) – użytkowanie wieczyste ustanawiane jest okres 99 lat; R (przeciętna stopa kapitalizacji ustalana na podstawie badania rynku nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, nie mniejsza jednak niż 0,09 i nie większa niż 0,12) – z uwagi na brak możliwości określenia stopy kapitalizacji z danych rynkowych jej wielkość ustalono na podstawie analizy rynku kapitałowego i uwzględniono stan gospodarki oraz ryzyka na poziomie 10,0%. Biegła dokonała obliczenia wartości utraconego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w łącznej wysokości 2.278.290,00 złotych. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na ustalenie odszkodowania w oparciu o przedmiotową wycenę, zarzucając zarazem biegłej nieuwzględnienie wszystkich dostępnych cen transakcyjnych, co mogło mieć wpływ na określenie wartości nieruchomości. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy S. wskazał, że w przyjętym okresie badania rynku nieruchomości Gmina S. zawarła kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny komunikacyjne, co przeczy stanowisku zaprezentowanemu w operacie szacunkowym. Niemniej Gmina nie przedłożyła żadnego wykazu transakcji, do których rzeczoznawca majątkowy mogłaby się ustosunkować. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa zakwestionowała również transakcje przyjęte do porównania, prezentując przykładowy wykaz transakcji, które mogłyby stanowić materiał do porównań. Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy odniosła się do podniesionych zarzutów. Na wstępie biegła wskazała, że przed przystąpieniem do sporządzania operatu szacunkowego wystąpiła do Gminy S. o udzielenie informacji w zakresie wykupywanych gruntów komunikacyjnych. Biegła wskazała, że nie uzyskała jednak żądanych informacji, dodając zarazem, że specyfika rynku nieruchomości drogowych uzasadniała przeprowadzenie analizy porównawczej na większej próbie by zniwelować ewentualne nierynkowe zachowania nabywcy lub sprzedającego. Odnosząc się do kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości o większej powierzchni rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że z uwagi na charakter i położenie działek drogowych tworzących zwartą, funkcjonalną całość obsługującą osiedle mieszkaniowe w zasobie jednej spółdzielni mieszkaniowej, wydzielonych na podstawie jednej decyzji podziałowej, niezależnie od zapisania działek w odrębnych księgach wieczystych, działki te zostały potraktowane w operacie szacunkowym w sposób łączny, jako jedna nieruchomość w znaczeniu funkcjonalnym, a nie w rozumieniu wieczystoksięgowym. Takie podejście wpłynęło jedynie na niezastosowanie metody ekstrapolacji dla współczynnika korygującego "wielkość nieruchomości", z tytułu znacznie przewyższającej powierzchnię maksymalną w zbiorze powierzchni wycenianej "nieruchomości". Ponadto, biegła podniosła, że działki gruntu objęte wyceną z dnia [...] października 2011 r. były zapisane pierwotnie w 7 księgach wieczystych, a suma powierzchni nieruchomości każdej księgi wieczystej przekraczała próg 1000 m2, jak również przyjęte do porównań nieruchomości podobne zostały dobrane w sposób poprawny. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego przedstawione nieruchomości o powierzchni poniżej 1000 m2 nie były podobne do nieruchomości wycenianej, a tym samym nie stanowiły podstawy do tworzenia bazy nieruchomości podobnych w ramach niniejszego postępowania. Nadto, rzeczoznawca majątkowy w załączniku nr [...] do pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. dokonała szczegółowej charakterystyki nieruchomości, które zostały przyjęte do porównań w operacie szacunkowym z dnia [...] październik 2011 r. Starosta P., po zapoznaniu się z wyjaśnieniami udzielonymi przez biegłą przyjął do akt sprawy przedmiotowy dokument i uznał, że informacje zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. w sposób wyczerpujący wyjaśniają podniesione wątpliwości. Wyjaśnienia te uzasadniają w sposób wyczerpujący przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego metodykę wyceny, w sposób kompleksowy określają ustawowe rozumienie nieruchomości podobnej do wycenianej oraz w pełni uzasadniają przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego podejście oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta P., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Odpowiadając na powyższe zawiadomienie, Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. oświadczyła, że podtrzymuje w pełni dotychczasowe stanowisko zgodnie, z którym zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania. Z kolei Gminy S. w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdziła, że roszczenie Spółdzielni Mieszkaniowej jest bezprzedmiotowe, ponieważ doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, a nadto Spółdzielnia Mieszkaniowa skutecznie zrzekła się tego roszczenia. Starosta P. uznał zatem, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za prawo do nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] (aktualnie działki nr [...] i nr [...]), nr [...]. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że pozytywne rozpatrzenie podania Spółdzielni Mieszkaniowej w tym zakresie nie jest możliwe. Starosta P., oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy uznał, że został on wykonany zgodnie z § 56 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta P. przyjął zatem wspomniany operat szacunkowy jako podstawę ustalenia odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., podtrzymanym następnie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., Gmina S. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie (1) art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości w zw. z art. 117 § 1 k.c. poprzez uznanie, że przedmiotowe roszczenie o odszkodowanie nie ulega przedawnieniu, (2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że uchwała Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie jest oświadczeniem o zrzeczeniu się odszkodowania lub jego ekspektatywy. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Gmina S. zawęziła odwołanie tylko do pkt 1 decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powyższe roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny, a więc ulega przedawnieniu zgodnie z ogólnym terminem z art. 118 k.c. W przypadku wywłaszczenia powstają bowiem dwa stosunki prawne: stosunek wywłaszczenie i stosunek odszkodowania. Pierwszy z nich ma charakter administracyjnoprawny, a drugi – cywilnoprawny. Źródłem tego ostatniego nie jest decyzja administracyjna, lecz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosunek cywilnoprawny polega przy tym na obowiązku wypłaty odszkodowania przez podmiot, na rzecz którego następuje utrata własności albo użytkowania wieczystego przez beneficjenta tej zmiany. Ponadto, art. 117 § 1 k.c. wskazuje, że wszelkie odstępstwa od zasady przedawniania roszczeń muszą wynikać z ustawy. Tymczasem ustawa o gospodarce nieruchomości nie zawiera w tej mierze odrębnej regulacji. Biorąc zatem pod uwagę, że przedawnienie rozpoczęło swój bieg w dniu następującym po dniu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości, i zakładając 10-letni termin przedawnienia, nie ulega wątpliwości, że roszczenie Spółdzielni Mieszkaniowej uległo już przedawnieniu. Jednocześnie, Gmina S. podtrzymała swoje stanowisko co do zrzeczenia się na mocy uchwały z dnia [...] kwietnia 1994 r. ekspektatywy odszkodowania lub przynajmniej zwolnienia skarżącej z długu przyszłego. Z tej perspektywy należy także oceniać późniejsze zawarcie umowy darowizny działek nr [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że decyzja podziałowa nie była dotąd kwestionowana przez żadną ze stron, a Spółdzielnia Mieszkaniowa do teraz nie występowała o odszkodowanie, zajmując w tej kwestii stanowisko bierne.

W odpowiedzi na odwołanie pismem z dnia [...] maja 2012 r., podtrzymanym następnie w piśmie z dnia [...] września 2012 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że roszczenie o odszkodowania nie ulega przedawnieniu, gdyż nie ma ono cywilnoprawnego charakteru. Wysokość odszkodowania ustalana jest bowiem w drodze decyzji administracyjnej, a jednocześnie brak jest przepisu, który wskazywałby termin przedawnienia omawianego uprawnienia. Ponadto, Spółdzielnie Mieszkaniowa zaznaczyła, że nie zrzekła się odszkodowania poza działkami nr [...] i [...], co do których zawarto stosowną umowę. Działania prowadzące do ewentualnego zrzeczenia się odszkodowania były bowiem podejmowane jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję podziałową. Takie oświadczenia należy z kolei uznać za bezskuteczne, gdyż w tym momencie wspomniane roszczenie jeszcze w ogóle nie istniało. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżącej zrzeczenie może dotyczyć tylko roszczenia, a nie ekspektatywy, więc prowadzone w tym zakresie rozważania są bezzasadne.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie Gminy S. dotyczy tylko części decyzji z [...] marca 2012 r., która w pozostałym zakresie stała się ostateczna. Wojewoda Wielkopolski przedstawił wyczerpując stan faktyczny i prawny, jaki w jego ocenie należało rekonstruować w niniejszej sprawie, podzielając w pełni ustalenia Starosty P. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nie jest on związany konkluzjami zawartymi w operacie szacunkowym, który jako dowód w sprawie podlega ocenie. Niemniej, weryfikacja ta nie może wkraczać w merytoryczną warstwę opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż organ administracji publicznej nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, posiadanymi przez biegłego. Tym samym powyższa ocena powinna być dokonana z formalnego punktu widzenia poprzez zbadanie, czy dowód ten został wystawiony przez uprawnioną osobę i w przepisanej formie, czy zawiera wymagane elementy treści, czy jest uzasadniony i czy zawarta w nim konkluzja nie jest wewnętrznie sprzeczna. Dokonując takiego zabiegu, Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że biegła prawidłowo wyceniła wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek. Konstatację tę wzmacnia fakt, że Gminę S. nie przedstawiła w odwołaniu żadnych zarzutów co do operatu szacunkowego. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda Wielkopolski uznał, że nie miały one zasadniczego wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Gmina S. argumentowała bowiem, że uchwała z dnia [...] kwietnia 1994 r. powinna być traktowane jak złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się ekspektatywy prawa do odszkodowania. Zdaniem skarżącej Spółdzielnia Mieszkaniowa skutecznie zrzekła się roszczenia o odszkodowanie co najmniej w sposób dorozumiany, a przez swoje zachowanie złożyła oświadczenie o przyjęciu zwolnienia z długu zgodnie z art. 508 k.c. Niemniej, Wojewoda Wielkopolski wskazał, że uchwala z dnia [...] kwietnia 1994 r. została podjęta przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, a zawarte tam oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej można interpretować jako oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania (jak to czyni Gmina S.) oraz jako oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu terenów przeznaczonych pod drogi na rzecz Gminy S. (do którego przychyla się organ odwoławczy). Jeżeli oświadczenie dotyczyło nieodpłatnego przekazania drogi na rzecz Gminy S., to dla wywołania skutku w postaci przeniesienia prawa konieczne było zachowanie formy aktu notarialnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wtedy, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dopiero po tej dacie użytkownik wieczysty mógłby zatem ewentualnie zrzec się odszkodowania. Tym samym nawet gdyby oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu przedmiotowych gruntów, traktować jako zrzeczenie się odszkodowania, to i tak, jako dokonane przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości, nie ma znaczenia dla żądania wypłaty odszkodowania. Ponadto, powyższa uchwała nie może być uznana za skuteczne zrzeczenie się odszkodowania, gdyż przed podziałem nieruchomości nie były znane dokładne dane pozwalające określić przedmiot uchwały, a mianowicie wielkość i położenie działek. Uchwała z dnia [...] kwietnia 1994 r. wskazywała tylko ogólną charakterystykę przekazywanych nieruchomości, nie podając ich oznaczeń geodezyjnych. Wspomniana uchwala stanowiła zatem tylko pierwszy krok w kierunku przekazania nieruchomości na rzecz Gminy S., które koniecznym zwieńczeniem, którego brak w niniejszej sprawie, jest akt notarialny. Spółdzielnia Mieszkaniowa utraciła zatem prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie w wyniku uchwały z dnia [...] kwietnia 1994 r.. lecz z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał zarazem, że art. 234 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 1994 r. przewidywał, że do oddania gruntu Skarbu Państwa albo gruntu stanowiącego własność jednostek samorządu terytorialnego, bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Ustanowienie i przeniesienie istniejącego prawa użytkowania wieczystego następowało więc na mocy umowy, która musiała być zawarta w formie aktu notarialnego. Ponadto, obowiązywał wtedy również art. 179 k.c., dopuszczający możliwość zrzeczenia się prawa własności nieruchomości; oświadczenie to wymagało również formy aktu notarialnego. Tym samym deklaracja użytkownika wieczystego o zrzeczeniu się przysługującego mu prawa musiałaby być także złożone w formie aktu notarialnego. Spółdzielnia Mieszkaniowa nigdy natomiast, a w szczególności po podjęciu uchwały z dnia [...] kwietnia 1994 r., nie złożona w przepisanej formie aktu notarialnego, oświadczenia w przedmiocie przeniesienia lub zrzeczenia się użytkowania wieczystego omawianych nieruchomości. Zgodnie z art. 97 tejże ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja podziałowa siała się ostateczna, podział nieruchomości mógł być dokonany na wniosek każdego, kto miał w tym interes prawny. Ta ogólna reguła dotyczyła również gruntów wydzielonych pod drogi, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, których podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego. W innym przypadku użytkowanie wieczyste działek wydzielonych pod drogi przechodziło na gminę tylko w drodze czynności cywilnoprawnej. Istniały zatem wówczas dwa różne tryby, które mogły prowadzić do przejścia użytkowania wieczystego gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie Gmina S. nie przeprowadziła podziału nieruchomości na swój wniosek i koszt oraz nie zawarła umowy cywilnoprawnej przenoszącej użytkowanie wieczyste nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną. Skoro istniały różne tryby przejścia użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę, nie ma podstaw do przyjęcia że Spółdzielnia Mieszkaniowa w uchwale z dnia [...] kwietnia 1994 r. miała na myśli zrzeczenie się odszkodowania z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym z uwagi na spełnienie wszystkich wymogów, od których zależy ustalenie odszkodowania, należy w ocenie Wojewody Wielkopolskie stwierdzić, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Nie oznacza to jednak, że użytkownik wieczysty nie mógł się zrzec takiego odszkodowania, lecz mogło to nastąpić dopiero z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Niezależnie zatem od wskazanych wątpliwości co do oceny uchwały z dnia [...] kwietnia 1994 r., należy przyjąć, że oświadczenia złożone zanim podział nieruchomości został dokonany, nie mogą mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, Gmina S. prezentowała stanowisko o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego Spółdzielni Mieszkaniowej. Odnosząc się do tego zarzutu, organ odwoławczy wskazał, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić tylko wtedy, gdy przepis tak stanowi. Takiej regulacji brak jest natomiast w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie sposób zarazem uznać za dopuszczalne aby przy ustalaniu odszkodowania zobowiązany i uprawniony występowali w stosunku równorzędności, skoro odszkodowanie to dochodzone jest w związku z uprzednim władczym pozbawieniem strony uprawnionej własności działek w sposób wyłączający jej wolę. Brak takiej równorzędności przejawia się z całą mocą w przypadku, gdy strony nie uzgodnią wysokości odszkodowania, ponieważ ustalenia odszkodowania dokonuje wtedy starosta w sposób władczy.

Pismem z dnia [...] października 2012 r., podtrzymanym następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r., Gmina S. zaskarżyła w całości powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 117 i art. 118 k.c. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przedmiotowe roszczenie o odszkodowanie nie ma charakteru cywilnoprawne i podlega przedawnieniu, (2) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że uchwała z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie może być traktowana jako oświadczenie o zrzeczeniu się ekspektatywy odszkodowania, (3) art. 11 w. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie, (4) art. 97 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne określenie we własnym zakresie skutków i charakteru uchwały z dnia [...] kwietnia 1994 r., gdy właściwe rozstrzygnięcie powinno zapaść przed sądem powszechnym i (4) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sanującej wcześniejsze naruszenia prawa i zastosowanie przepisów nie mających zastosowania w ustalonym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła ustalony w sprawie stan faktyczny, powtarzając zarazem swoją dotychczasową argumentację, wyrażone w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. i piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r., podtrzymanym następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów administracji publicznej oraz podtrzymując swoje wcześniejsze uwagi, zawarte w pismach z dnia [...] maja 2012 r. i [...] września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się nietrafna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publicznej: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis ten znajduje również zastosowanie do przypadku, gdy grunt wydzielony pod drogę był przedmiotem użytkowania wieczystego; w takim wypadku prawo to wygasa. Ustawodawca zastrzega jednak także w art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy, że za powyższe działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że decyzją z dnia [...] maja 1998 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami zatwierdził na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w S. podział przedmiotowych gruntów (k. 331-333). Wydzielone działki miały być przy tym wykorzystane pod drogi publiczne, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwała nr XLIV/235/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 21 lutego 1994 r. (Dz. U. Woj. Pozn. Nr 4 poz. 43). Powyższa decyzja z dnia [...] maja 1998 r. stała się przy tym ostateczna w dniu [...] czerwca 1998 r. Tym samym Spółdzielnia Mieszkaniowa utraciła ex lege prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek, co z kolei zaktualizowało roszczenie o odszkodowanie. Z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2010 r. wynika zarazem, że prowadzone negocjacje z Gminą S. nie zakończyły się powodzeniem (k. 7-21 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta otwarła Spółdzielni drogę do wystąpienia z żądaniem ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Na tym tle kontrowersje budził jednak charakter roszczenia o odszkodowanie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości. Gmina S. konsekwentnie argumentowała bowiem, że powyższe roszczenie ma charakter cywilnoprawny, a więc podlega ogólnemu reżimowi przedawnienia z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.). Stanowiska tego Sąd jednak nie podziela. Omawiane roszczenie odszkodowawcze powstaje bowiem w wyniku przejścia ex lege prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej. Utrata wspomnianych praw połączona z ich nabyciem przez inny podmiot następuje bez względu na wolę zainteresowanych podmiotów i nie stanowi w ogóle zdarzenia cywilnoprawnego. Analizowane roszczenie powiązane jest natomiast wynikowo z władczym działaniem organu i nie posiada z tej racji samodzielnego charakteru. Uwagi te prowadzą z kolei do wniosku, że wymienione roszczenie odszkodowawcze ma charakter administracyjnoprawny, a przepisy kodeksu cywilnego nie znajdują do niego zastosowania. Konkluzji tej nie zmienia majątkowy charakter tego uprawnienia, ani konieczność poprzedzenia decyzji ustalającej odszkodowanie negocjacjami. Rokowania dotyczą bowiem jedynie samej wysokości odszkodowania, a nie podstawy jego wypłacenia. Dlatego też należy uznać, że przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze ma charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny, wobec czego jego przedawnienie może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę. Takiego przepisu nie zawiera jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że roszczenie Spółdzielni Mieszkaniowej nie uległo przedawnieniu.

Powyższe stanowisko jest również reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., I OSK 874/08; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 335/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., I SA/Wa 285/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Skarżąca Gmina S. wywodziła także, że uchwała nr [...] Zgromadzenia Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w S. z dnia [...] kwietnia 1994 r. (k. 339-340 akt adm. organu I instancji) skutkowała zrzeczeniem się przez Spółdzielnię Mieszkaniową wspomnianego roszczenia o odszkodowanie lub samej ekspektatywy odszkodowania. Zdaniem Sądu argumentacja ta również okazała się nietrafna. Odnosząc się do tej argumentacji trzeba zaznaczyć, że roszczenie o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę powstaje najwcześniej w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Oznacza to, że przed tą datą wymienione roszczenie nie istnieje, a zatem nie ma także prawnej możliwości zrzeczenia się powyższego uprawnienia. Tymczasem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 1998 r., znak [...], o podziale przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna dopiero w dniu [...] czerwca 1998 r. (k. 331-333 akt adm. organu I instancji). Dlatego nawet, gdyby uznać, że Spółdzielnia Mieszkaniowa podejmując wspomnianą uchwałę z dnia [...] kwietnia 1994 r. zamierzała istotnie zrzec się mającego jej przysługiwać roszczenie, to i tak powyższe oświadczenie byłoby nieskuteczne, gdyż wymienione uprawnienie w ogóle jeszcze wtedy nie powstało.

Zaprezentowany pogląd przeważa również w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2012 r., II SA/Po 833/12; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., I OSK 203/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2007 r., II SA/Ol 864/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl)

Gmina S. twierdziła jednak, że wymieniona uchwała z dnia [...] kwietnia 1994 r. mogła prowadzić również do skutecznego zrzeczenia się ekspektatywy odszkodowania. Konkluzja ta nie jest jednak słuszna. Trzeba bowiem zauważyć, że podstawę normatywną wydania tej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. nr 30 poz. 210 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 § 1 pkt 5 wymienionej ustawy do wyłącznej właściwości walnego zgromadzenia, w tym zgromadzenia przedstawicieli, należy podejmowanie uchwał w sprawie zbycia nieruchomości. Jednocześnie, art. 48 § 1 tejże ustawy wskazywał, że organem spółdzielni uprawnionym do kierowania jej działalnością i reprezentowania jej na zewnątrz jest wyłącznie zarząd spółdzielni. Tak więc tylko zarząd spółdzielni mógł składać oświadczenia woli w jej imieniu i kreować powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego. Zgromadzenie Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej nie mogło złożyć skutecznego na zewnątrz oświadczenia woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a uchwała Zgromadzenia z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie mogła samodzielnie wywrzeć żadnych skutków prawnych w sferze zewnętrznej. Stąd też w § 3 wymienionej uchwały z dnia [...] kwietnia 1994 r. wskazano, iż jej wykonanie powierza się zarządowi spółdzielni. W konsekwencji przedmiotowa uchwała stanowiła tylko akt o charakterze wewnętrznym, zezwalający Zarządowi Spółdzielni Mieszkaniowej na podjęcie dalszych działań. Wniosek ten wzmacnia dodatkowo fakt, że grunty zostały w tej uchwale wymienione jedynie w sposób ogólny, który uniemożliwiałby ich przeniesienie. Dlatego też uchwała z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie mogła skutkować zrzeczeniem się roszczenia odszkodowawczego lub ekspektatywy odszkodowania, skoro takie oświadczenie mógł złożyć tylko Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej. Taki dokument nie znajduje się jednak w aktach sprawy, a żadna ze stron nie wskazywała na jego istnienie.

Na marginesie należy jeszcze zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewodę Wielkopolskiego, w świetle którego niezachowanie wymogu formy aktu notarialnego przekreślało dodatkowo możliwość dopatrywania się w uchwale z dnia [...] kwietnia 1994 r. ewentualnej umowy darowizny lub oświadczenia o zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego. Argument ten jednak w świetle powyższego wywodu ma charakter posiłkowy.

Tym samym należy uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki do powstania roszczenia o odszkodowanie za grunt przyjęty pod drogę, a roszczenie to nie uległo przedawnieniu, ani też Spółdzielnia Mieszkaniowa nie zrzekła się przysługującego jej uprawnienia. Konieczne było zatem ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, gdyż prowadzone przez strony negocjacje nie zakończyły się powodzeniem.

Zgodnie z art. 130 wymienionej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się wedle stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Jak wynika z art. 134 ust. 1 i 2 tejże ustawy, podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej określaniu bierze się pod uwagę m.in. rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie i stan działki oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Z kolei art. 151 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy założeniu, że (1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej i miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, a także (2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Z perspektywy niniejszej sprawy należy jeszcze dodać, że podejście porównawcze w obliczeniach szacunkowych polega wedle art. 153 tejże ustawy na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy wyróżniające nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej i uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Szczegółowy sposób przeprowadzenia wyceny nieruchomości określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanej rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie zgodnie z art. 154 tejże ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się również nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei § 36 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wskazuje, że w przypadku, gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmują przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Z ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowej sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji podziałowej przedmiotowe działki użytkowane były jako drogi ogólnodostępne, uzupełniające infrastrukturę osiedli mieszkaniowych. Ich bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły tereny o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi wykazała, że Gmina S. aktualnie prawie nie wykupuje gruntów pod drogi, przejmując nieruchomości za umowne 1 zł. W wyniku bardzo słabego rozwinięcia przedmiotowego rynku rozszerzono obszar badań na powiat poznański, z wyłączeniem gminy S. L., której specyfika pod względem komunikacyjnym, odbiega od reszty aglomeracji poznańskiej. Jednocześnie, rzeczoznawca majątkowy stwierdził trudności w ustaleniu typowych relacji rynkowych, co zdecydowało o przyjęciu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Podstawę analizy stanowiły transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych z pominięciem jednak transakcji nabywania udziałów oraz transakcji dotyczących terenu gminy S. L. Wszystkie transakcje dotyczyły prawa własności, nie odnotowano natomiast żadnych odnoszących się do użytkowania wieczystego. Przedmiotem wyceny uczyniono grunty o powierzchni powyżej 5 ha, a z uwagi na znikomą ilość transakcji w okresie 2 ostatnich lat badany okres rozszerzono do czerwca 2009 r. Na tej podstawie analizie poddano 12 transakcji, z których wynika, że cena minimalna wynosiła 16,00 zł, cena maksymalna – 75,00 zł, a cena średnia – 40,97 zł. Po zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących cenę prawa własności omawianej nieruchomości ustalono na kwotę 51,42 zł/m2. Wartość dostosowano następnie zgodnie z § 29 ust. 3 powołanego rozporządzenia do specyfiki użytkowania wieczystego, ustalając łączna kwotę odszkodowania na sumę 2.278.290,00 zł.

Sąd uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest kompletny i odpowiada prawu. Zawarte w nim wyliczenia są przekonujące i nie budzą wątpliwości. Zastosowanie określonego podejścia i metody zostało przy tym przekonująco uzasadnione. Dlatego dokument ten mógł stanowić w niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Zastrzeżenia podnoszone przez strony w toku postępowania przed organem I instancji zostały natomiast dokładnie wyjaśnione przez rzeczoznawcę. Należy przy tym podkreślić, że na etapie postępowania odwoławczego oraz w postępowaniu przed Sądem żadna ze stron nie kwestionowała prawidłowości i adekwatności ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżopna decyzja odpowiada bowiem prawu, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).