Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 900/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].08.2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Kolegium") - po rozpatrzeniu odwołania m.in. A. L. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...].06.2018 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] P. K., M. K. sp. j. z siedzibą we [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego (handel) na usługi o funkcji podstawowej – usługi oświaty (żłobek, przedszkole) oraz funkcji uzupełniającej – usługi małopowierzchniowe, handel małopowierzchniowy, w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] [...], lokal [...] we [...].

Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem nie narusza istotnie przepisów procesowych i wystąpiły wszystkie przesłanki materialnoprawne dla ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.". Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, że zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca poddaje reglamentacji ustawowej poprzez obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zmianą zagospodarowania terenu jest bowiem budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren lub przekształcenie – w wyniku robót budowlanych – istniejącego już na danym terenie elementu przestrzennego. Tym samym brak jest podstaw do stosowania w takim przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie planistyczne) i dokonywania na jego podstawie ustaleń co do istotnych okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego według zasad określonych w § 3 powołanego rozporządzenia. Brak obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego nie oznacza jednak zwolnienia organu od dokonania oceny kontynuacji funkcji zastanej zabudowy przez projektowane zamierzenie inwestycyjne, poprzez odniesienie się do zastanego sąsiedztwa urbanistycznego terenu planowanej inwestycji. W rezultacie trafnie organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Organ ten trafnie określił sąsiedztwo urbanistyczne planowanej inwestycji, poprzez uwzględnienie kwartału zabudowy, wyznaczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Kolegium podkreśliło, że w obszarze tym funkcją dominującą jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, zaś funkcją uzupełniającą – usługi, zlokalizowane w przeważającej mierze w parterach budynków, w tym również przedszkole, położone w budynku przy ul. [...][...]. Na podstawie takich ustaleń Kolegium uznało, że planowana zmiana sposobu użytkowania koresponduje z dotychczasową funkcją urbanistycznego sąsiedztwa. Kolegium nie podzieliło przy tym zapatrywania wyrażonego w odwołaniu na temat braku kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji dotychczasowej zabudowy. Powołując się na dorobek orzecznictwa sądowego dotyczący rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję, a przy tym wystarczające jest stwierdzenie, ze przynajmniej jednak nieruchomość na ternie analizowanym posiadają taką funkcję, Kolegium stwierdziło, że planowane przedszkole nie będzie stanowić elementu obcego funkcjonalnie w sąsiedztwie urbanistycznym terenu planowanej inwestycji, skoro w pobliżu znajduje się już inne przedszkole. Po drugie, usługi oświatowe stanowią naturalne uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Kolegium nie podzielając stanowiska zawartego w odwołaniu na temat tego, że przedszkole jest na tym obszarze elementem całkowicie obcym i mocno kolidującym z typowo mieszkalnym charakterem okolicznej zabudowy, powołało się pomocniczo na przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Z tej regulacji wynika, że współistnienia na tym samym obszarze zabudowy mieszkaniowej i usług edukacyjnych jest wręcz konieczne dla realizacji inwestycji mieszkaniowych. Kolegium przy tym przedstawiło dotychczasowy sposób użytkowania planowanej inwestycji w aspekcie planowanego sposobu użytkowania lokalu. Wskazało, że dotychczasowa funkcja handlowa tego lokalu również oddziaływała na znajdujące się w tym samym budynku lokale mieszkalne. W parterze budynku nadal zlokalizowane są inne usługi, jak: salon fryzjerski, usługi bukmacherskie, kosmetyczne oraz biuro rachunkowe. Na tej podstawie organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu stanowić będzie radykalną ingerencję w wyłącznie mieszkaniowy charakter całego budynku. Ponadto również dotychczasowy sposób korzystania z lokalu nr [...] generował uciążliwości dla mieszkańców budynku (ruch pieszych i pojazdów w tym dostawczych).

Ze względu na to, że planowana inwestycja nie będzie wiązać się ze zmianą podstawowych parametrów istniejącej zabudowy, Kolegium za prawidłowe uznało odstąpienie od określenia wymagań w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium dokonało również ustaleń pod kątem pozostałych przesłanek dopuszczalności określenia warunków zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p., stwierdzając w rezultacie ich wystąpienie. Nie było też – w ocenie organu odwoławczego – podstaw do podważania decyzji pierwszej instancji z powodu niezapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Zwracając uwagę na zbyt ogólnikowe zapisy w tym zakresie, organ odwoławczy wskazał jednak na charakter decyzji o warunkach zabudowy, którą wydaje się na wstępnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego. Organ lokalizacyjny nie bada w tym postępowaniu możliwości realizacji planowanej inwestycji pod względem wymogów stawianych przez przepisy techniczno-budowlane. Regulacje prawa administracyjnego znajdujące zastosowanie na etapie ustalania warunków zabudowy, dotyczą kwestii wskazanych w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (dalej: rozporządzenie nomenklaturowe). Wobec tego organ w decyzji wprost wskazał na ochronę przed hałasem i innymi emisjami, ustalając, że inwestor nie może dopuścić ponadnormatywnej emisji hałasu i innych emisji. Kolegium stwierdziło brak podstaw do określania w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowego sposobu realizacji tych wymogów, ponieważ konkretne rozwiązania związane z akustyką lub emisjami będą przedmiotem postępowania budowlanego. Także elementy związane z możliwością prawidłowego funkcjonowania przedszkola, jak konieczność korzystania z placów zabaw poza terenem inwestycji i związanego z tym bezpieczeństwa dzieci, nie mogą być przedmiotem postępowania lokalizacyjnego. Wynika to z tego, że organ lokalizacyjny nie bada w tym postępowaniu wymogów wynikających z aktów prawnych, które dotyczą funkcjonowania przedszkoli. Za odpowiadające ustaleniom faktycznym organ odwoławczy uznał sprecyzowane w decyzji wymogi komunikacyjne, w tym stwierdzenie, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się na dotychczasowych zasadach. Wynika to z tej przyczyny, że projektowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy już istniejącej zabudowy, zlokalizowanej w pełni ukształtowanym układzie zabudowy miejskiej. Dlatego nie można oczekiwać od inwestora, że zapewni w tych warunkach nowe miejsca postojowe. Ponadto, skoro w miejscu planowanej inwestycji funkcjonował sklep spożywczy, to siłą rzeczy generował on zwiększone zapotrzebowanie na miejsca postojowe. W takich uwarunkowaniach faktycznych, stawianie inwestorowi nowych wymogów dotyczących miejsc postojowych, oznaczałoby nieuprawnione różnicowanie sytuacji podmiotów występujących w podobnej sytuacji. Ze względu na brak zmiany formy architektonicznej obiektu, która powodowana byłaby planowaną zmianą sposobu użytkowania, Kolegium stwierdziło, że zamieszczenie jakichkolwiek wytycznych, dotyczących parametrów planowanej przebudowy, będzie wykraczać poza przedmiot decyzji o warunkach zabudowy. Również dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, będzie możliwym podnoszenie zarzutów, dotyczących techniczno-budowlanych aspektów realizacji spornej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. L. (dalej jako "skarżący"). Zarzucił Kolegium naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z pominięciem okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania części budynku będzie się wiązać z jego przebudową, co powinno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Ponadto autor skargi zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

- art.107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie oby wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, autor skargi podkreślił, że z inwestycja związana jest z wykonaniem dodatkowych wejść do przedszkola, które będą sąsiadować z lokalami mieszkalnymi. Usługowe wykorzystanie lokalu nr [...] będzie zatem rodziło nieproporcjonalnie większe negatywne oddziaływanie na lokale o funkcji mieszkaniowej, niż ma to miejsce w przypadku wskazywanych w analizie obiektów o funkcji usługowej. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta nie została w żaden sposób uwzględniona w sprawie, co należy uznać za wadę wydanych przez organy decyzji. Wadliwym okazało się przy tym założenie, że skoro w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa, przy tym autor skargi podkreślił, że w ocenie organów bez znaczenia było jako to jest funkcja, to w ramach planowanej inwestycji możliwe jest przeznaczenie lokalu nr [...] właściwie pod każdą funkcję usługową, niezależnie od jej charakteru i uciążliwości dla otoczenia. Nie zgadzając się z takim założeniem, autor skargi uznał, że opiera się ono na dosłownym brzemieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale pozostaje w sprzeczności z celami, jakie mają być osiągnięte poprzez stosowanie wyrażonej w tym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego, samo wykazanie występowania na obszarze analizowanym usług, nie przesądza jeszcze o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, ponieważ jest jeszcze konieczne wykazanie, że planowana funkcja lokalu będzie tworzyć wraz z zabudową już istniejącą harmonijną całość. Tego o planowanej inwestycji nie można powiedzieć, ponieważ przedszkole będzie stanowić w tym obszarze element całkowicie obcy i mocno kolidujący z typowo mieszkalnym charakterem okolicznej zabudowy. Skarżący w dalsze argumentacji zwrócił uwagę, że przedszkole o tak znacznych gabarytach jak planowane nie występuje na obszarze analizowanym. Znajduje się tam jedynie niewielki kameralny lokal – przedszkole przy ul. [...][...]- na 20-25 osób. Autor skargi zwrócił przy tym uwagę, że wszystkie istniejące lokale użytkowe na analizowanym obszarze mają charakter kameralny. Dlatego nie zgodził się z Kolegium, że planowana inwestycja (przedszkole dla 100 dzieci oraz 17 osób personelu), koresponduje pod tym względem z dotychczasową funkcją urbanistyczną. Wydanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do tego, że budynek wielorodzinny będzie przekształcony - de facto w budynek użyteczności publicznej. Nadto autor skargi zwrócił również uwagę na fakt, że wszystkie przedszkola o takich gabarytach jak planowana inwestycja, na terenie dzielnicy [...], są przedszkolami wydzielonymi ze specjalnie wybudowanymi w tym celu budynkami, otaczającą je powierzchnią i odpowiednio zabezpieczane ogrodzeniem. Z tych powodów planowane przedszkole, będzie stanowić w istniejącym układzie urbanistycznym element absolutnie nieprzystający do typowej zabudowy oraz funkcji analizowanego obszaru i będzie wpływać negatywnie na jego wartości urbanistyczne, dlatego warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony. Jeżeli na obszarze analizowanym występują usługi, to nie są to usługi uciążliwe dla istniejącej funkcji mieszkaniowej. To wszystko dowodzi o tym, że orzekające w sprawie organy nie zbadały w sposób wymagany prawem kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji zastanej na obszarze analizowanym. Co więcej, rozstrzygnięcie organów zostały wydane na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nie zawiera ona bowiem podstawowych informacji na temat charakteru zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego. Przywołując w tym zakresie odpowiedni fragment uzasadnienia skarżącej decyzji, autor skargi wskazał na brak jakichkolwiek rozważań w zakresie zgodności wnioskowanej funkcji z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową wielorodzinną, a także w zakresie oceny podobieństwa funkcji usługowej występującej na obszarze analizowanym z funkcją wnioskowaną.

Skarżący za nieprawidłowe uznał wynikające z decyzji wymogi dotyczące sposobu lokalizacji miejsc parkingowych. Wskazał, że decyzja w tym zakresie powinna zawierać jednoznaczne i wiążące inwestora nakazy i warunki, jakie należy spełnić przy realizacji inwestycji. Brak jest natomiast podstaw do zamieszczania niewiążących inwestora propozycji, sugestii lub zaleceń. Tymczasem taki charakter ma treść decyzji dotycząca lokalizacji miejsc postojowych. Nie ma ona charakteru normatywnego i jej zamieszczenie w decyzji w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej stron. Dlatego też kwestionowana decyzja w zakresie obsługi komunikacyjnej w sposób nieprawidłowy określa warunku realizacji inwestycji. Konfrontując treści skarżonej decyzji z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący podkreślił, że miejsca postojowe z zasady mają znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. W świetle poglądów orzecznictwa, kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięciu na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 12.10.2012 r., sygn. akt II OSK 812/11). Podkreślono również brak przynależnego do lokalu nr [...] - na zasadzie wyłączności - miejsca parkingowego. Miejsca postojowe wykorzystują wyłącznie członkowie wspólnoty. Dlatego inwestor nie jest w stanie zapewnić 95-100 miejsc parkingowych dla pojazdów rodziców odwożących dzieci na teren inwestycji. Dodatkowo skarżący wskazał, że wąska jednokierunkowa droga publiczna do której nieruchomości ma dostęp, była w godzinach porannego i popołudniowego szczytu całkowicie zablokowana. Przyjazd na jedną godzinę dodatkowych 100 samochodów, dodatkowo pogorszy możliwość korzystania z drogi publicznej, co potwierdza załączona do skargi dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do argumentu użytego przez Kolegium, zgodnie z którym istniejący w lokalu nr [...] sklep spożywczy generował również zwiększony ruch pojazdów, skarżący zauważył, że był to niewielki sklep, wyłącznie o znaczeniu lokalnym, a osoby korzystające z niego nie miały prawa zajmować miejsc parkingowych nalężących do wspólnoty. Tym samym autor skargi zarzucił w tym elemencie oceny stanu faktycznego naruszenie przez Kolegium art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie skarżący wskazał również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, pominięto w sprawie okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania części budynku będzie wiązać się z jego przebudową, co powinno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnym razie stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przedkładając plan projektu przedszkola autor skargi wskazał, że planowana inwestycja przewiduje ingerencję w konstrukcję i architekturę budynku w tym zmianę organizacji ciągów pieszych i zmianę natężenia ich wykorzystania w strefie dostępu do klatek schodowych. Skarżący poddał przy tym w wątpliwość zapisy projektu przedszkola, wskazując na to, że uwidocznione w nim zmiany nie będą dotyczyły ścianek działowych ale ścian nośnych budynku. Świadczy to wszystko o dużej ingerencji w konstrukcję budynku, co zostało w projekcie zbagatelizowane i nienazwane. Wskazano, że przebudowa będzie obejmowała wykonanie 11 otworów okiennych i 4 drzwiowych. Z tych też powodów, skoro zmiana sposobu użytkowania wiązać się będzie z przebudową, to powinno zostać to uwzględnione w treści decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący zwrócił na koniec uwagę na brak poczynienia w wydanych w sprawie decyzjach jakichkolwiek rozważań na temat rodzaju, charakteru stopnia uciążliwości nowej funkcji wobec podstawowej funkcji mieszkaniowej. Dalego nie zgodził się z tym, aby przenosić dopiero na etap ubiegania się o pozwolenie budowlane, badania kwestii potencjalnej niezgodności funkcji usługowej przedszkola z funkcją mieszkaniową - w postaci hałasu, drgań, zwiększonego napływu osób, ruchu osobowego po części wspólnej budynku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z [...].03.2019 r. skarżący przedłożył do akt sprawy uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej, mocą której została uchylona zgoda Wspólnoty na przebudowę lokalu nr [...]. Przedstawiając powody zmiany stanowiska Wspólnoty dotyczącej zgody na realizację planowanej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, skarżący wskazał na wprowadzenie w błąd Wspólnoty, co do zakresu potrzebnych robót budowlanych.

Na rozprawie w dniu 23.12.2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi i powołaną dla ich poparcie argumentację. Skargę poparli również obecni na rozprawie uczestnicy postępowania, zwracając uwagę m.in. na zagrożenia budynku ze względu na ewentualne prace budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do materialnoprawnego aspektu sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w tym przypadku wszystkie przesłanki obligujące organ lokalizacyjny do ustalenia warunków zabudowy. W szczególności ustosunkowując się do zasadniczego argumentu skargi, jakoby planowana zmiana sposobu użytkowania nie spełniała zasady dobrego sąsiedztwa, przyjdzie zgodzić się ze skarżącym w jednym aspekcie, mianowicie w takim, że pojęcie dobrego sąsiedztwo jest kluczowe w obszarze problematyki dotyczącej warunków zabudowy. Odnieść je należy do jednej z przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, która została wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przesłanka dobrego sąsiedztwa obejmuje swoim zakresem wszystkie wskazane w powołanym przepisie elementy - istnienie w sąsiedztwie zabudowanej działki, kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej oraz kontynuację parametrów zabudowy sąsiedniej. Należy zatem podkreślić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy jest instrumentem uwzględniającym wymagania ładu przestrzennego. Ale jest ona również administracyjną formą reglamentacji konstytucyjnie chronionego prawa własności w zakresie zabudowy terenu (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sama decyzja, biorąc pod uwagę treść regulacji ustawowej (zob. art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), posiada związany charakter, co oznacza, że jeśli wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalająca warunki zabudowy, zaś niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w art. 61 ust. u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych, skutkować musi odmową wydania takiej decyzji. Z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy może zatem wiązać się konflikt pomiędzy wymaganiami ładu przestrzennego a prawem jednostki do zabudowy własnego terenu. Konflikt ten rozstrzyga jednak ustawodawca na poziomie normatywnym. Zdecydował on - w ramach art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że pierwszeństwo należy przyznać prawu zabudowy, o ile tylko "co najmniej jedna działka sąsiednia" zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy planowanej przez inwestora. W realiach rozpatrywanej sprawy pozostaje również nie bez znaczenia okoliczność, że wyznaczony złożonym wnioskiem charakter inwestycji dotyczy zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego - znajdującego się w parterze budynku położonego na działce nr [...] we [...], a nie na przekształceniu lub wprowadzeniu nowego elementu przestrzennego na terenie tej działki. Czyni to zbędnym identyfikowanie dobrego sąsiedztwa przy pomocy parametru gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wynika to także z treści rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, według którego wyznaczenie wskazanych w nim parametrów i wskaźników następuje dla nowej zabudowy. Obowiązkiem organu lokalizacyjnego pozostaje jednak nadal ocena kontynuacji funkcji zastanej zabudowy przez projektowaną zamianę sposobu użytkowania lokalu. Dokonując takiej oceny należy zauważyć, że ustawodawca nie odwołał się w tym zakresie do parametru funkcji zabudowy występującej na "większości" działek sąsiednich, względnie do funkcji występujących na "kilku" działkach sąsiednich. Wystarczy, aby "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób świadczący, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy.

Podkreślić dalej należy, że pojęcia "kontynuacja funkcji", nie można zawęzić do poszukiwać identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych do tej samej drogi publicznej w obszarze analizy. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania), stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z 6.06.2017 r., sygn. akt II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Podobne stanowisko w wyroku NSA z 26.06.2012 r., sygn. akt II OSK 586/11. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja) lub biura (rachunkowe, projektowe, konsultacyjne), czy też w końcu placówki oświaty.

Wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego analiza urbanistyczna pozwoliła stwierdzić, że jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie i w tym zakresie Sąd nie podziela zarzutów skargi. Twierdzenia skarżącego, że przedszkole będzie stanowiło na obszarze analizowanym element całkowicie obcy i mocno kolidujący z typowo mieszkalnym charakterem znajdującej się na nim zabudowy, w tym budynku przy ul. [...][...], są całkowicie bezpodstawne, gdyż planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy lokalizacją przedszkola a dominującą na tym obszarze funkcją mieszkaniową. Przeciwnie, usługi oświatowe w postaci przedszkola czy też żłobka, są typowymi usługami uzupełniającymi zabudowę mieszkaniową. Słusznie autor odpowiedzi na skargę zauważył, że tego rodzaju usługi zalicza się do tzw. usług podstawowych, rozumianych jako usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, służące zaspakajaniu potrzeb mieszkańców i tworzące przestrzenie twórcze. W tym kontekście funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. Planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] na potrzeby przedszkola stanowić będzie bowiem pochodną istnienia wielkomiejskiego obszaru zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie jest do zaakceptowania sytuacja, w której na tak zwartym obszarze zabudowy, budynkom mieszkalnym nie miałyby towarzyszyć usługi uzupełniające dominującą funkcję mieszkaniową. Funkcja oświatowa będzie miała charakter usługi podstawowej, a zatem realizującej usługi w zakresie lokalnym. Co istotne, tego typu usługa nie tylko nie zmieni zastanej funkcji mieszkaniowej terenu, ale będzie sprzyjać dalszemu jej rozwojowi. Tym samym zarzut skargi polegający na błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, okazał się całkowicie nieuzasadniony. Z przedstawionych wyżej względów z zaskarżonej decyzji wynika prawidłowy sposób rozumienia tej zasady. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Sąd nie dopatrzył się również wadliwych ustaleń faktycznych wynikających z nieprawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Kolegium wyjaśniło powody dla których ograniczono charakter przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy. Tym powodem był to, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania lokalu nie wiąże się z wprowadzeniem nowego elementu przestrzennego na analizowanym terenie. Również związane ze zmianą sposobu użytkowania roboty budowlane (podnoszone w skardze wybicie nowych otworów drzwiowych i okiennych, czy też ingerencja w ściany nośne), nie będą powodować przekształcenia istniejącego na tym terenie elementu przestrzennego. Dlatego w odniesieniu do planowanej inwestycji nie wyznacza się obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia planistycznego, ale obowiązkiem organu jest ocena kontynuacji funkcji zastanej zabudowy przez projektowane zamierzenie inwestycyjne. W tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy dostarczył organom kompleksowych informacji pozwalających na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Pomimo tego, że zgodnie z powołanym w skardze przepisem § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza to jednak, że taka decyzja każdorazowo powinna zawierać rozstrzygnięcie w tym zakresie (stosownie do ust. 1 tego paragrafu, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne). Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1774/15, że "zgodna z § 18 ust. 1 (...) jest sytuacja, gdy na terenie inwestycji nie urządzono żadnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca. Powołanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji, gdyż powodowałoby to, że w przypadku inwestycji, polegających na przebudowie budynków, które w całości lub prawie w całości zajmują działkę budowlaną, inwestycje te byłyby niedopuszczalne tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych". Wskazane orzeczenie pozostaje w pełni adekwatne do sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji a nie określać maksymalną liczbę miejsc postojowych, czy też wymóg aby były one zlokalizowane na działce zainwestowania. Należy zatem uznać, że przy istniejącym zagospodarowaniu terenu działki nr [...], znajdującego się w zurbanizowanym obszarze miasta - z powodu braku wolnej powierzchni - nie przewiduje się w tym zakresie zmian względem stanu obecnego. Koresponduje to z aktualnym sposobem wykorzystania budynku przy ul. [...][...], w którym oprócz lokali mieszkalnych, na parterze funkcjonują już lokale wykorzystywane pod działalność usługową. W tej mierze wymóg urządzenia dla lokalu o zmienianym sposobie użytkowania dodatkowych miejsc parkingowych stanowiłby nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie prawa do zamierzonego nowego sposobu jego wykorzystania. Trudno również podać przykład, innego przedszkola we [...], w tym na [...], które dysponowałoby ilością miejsc parkingowych odpowiadającą prognozowanej w skardze ilości korzystających z jego usług dzieci (95-100). Formułowanie takiego wymogu względem miejsc parkingowych dla pojazdów osób korzystających z oferty przedszkola czy też żłobka powodowałoby, że w realiach [...] nie mógłby powstać żaden tego typu obiekt (wyjątkiem potwierdzającym zresztą to stanowisko jest przedszkole zlokalizowane na Stadionie [...]).

Odnosząc się z kolei do treści powołanego w skardze wyroku NSA z 12.10.2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, należy zauważyć, że zapadły on w odmiennym stanie faktycznym, ponieważ nie dotyczył zmiany sposobu użytkowania lokalu położnego w budynku wielorodzinnym, znajdującym się na dużym osiedlu mieszkaniowym, ale zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny). Po drugie, obligu dotyczącego konkretyzacji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji nie można wywieść z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy powinna natomiast określić zasady (warunki), według których ma to nastąpić. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będą np. zasady komunikacji dla inwestycji.

Decyzja o warunkach zabudowy jest przy tym pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w którym wytyczane są tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji oraz dokonywana jest ocena, czy realizacja planowanego zamierzenia jest na danym terenie dopuszczalna i możliwa do zaakceptowania ze względu na istniejący w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania terenu. Dlatego organ wydający taką decyzję nie posiada kompetencji do ustalania, jakie konkretnie roboty budowlane w sensie technicznym zostały zaplanowane do zrealizowania, ponieważ zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, niezależnie od tego czy będą przy niej prowadzone roboty budowlane wymagające, czy też niewymagające pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy nie oceniają planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w kontekście wpływu na konstrukcję budynku, czy też odziaływania na parking podziemny zwiększonego ruchu pojazdów osób odwożących dzieci do przedszkola. Również do organu lokalizacyjnego nie należy ocena, że przedmiotowy lokal i jego otoczenie spełnia warunki przewidziane przez przepisy prawa dla placówek oświatowych. Szczegółowe i wiążące inwestora ustalenia w tym zakresie dokonywane będą na kolejnych etapach postępowania. Pozostają one w gestii właściwych w tym względzie organów architektoniczno-budowlanych, nadzoru budowlanego, inspekcji sanitarnej, straży pożarnej, czy też w końcu organów władzy oświatowej. Stosowane przez te organy przepisy prawa nie mają zastosowania do ustalania warunków zabudowy, ponieważ nie są one przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przyjdzie ponadto podkreślić, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie można z góry założyć, że realizacja zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, czy też powstawania drgań. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem możliwie przeprowadzenie dowodu zmierzającego do ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji przekroczony zostanie np. dopuszczalny poziom hałasu. Gdyby zatem organ lokalizacyjny wypowiedział się w decyzji o warunkach zabudowy w tych kwestiach, wówczas przekroczyłby zakres kompetencji wynikający z przepisów prawa, powodując tym samym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. Również przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do kwestii negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie, nie dotyczą zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Z przedstawionych powodów akcentowanie przez skarżącego faktu, że zmiana sposobu użytkowania części budynku będzie wiązać się z jego przebudową, co powinno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy, abstrahuje od tego, że zakres ochrony interesów osób trzecich przysługujący w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej takie postępowanie. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie może wkraczać w zakres, w jakim orzeka się na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Z tych powodów projekt koncepcji przebudowy lokalu usługowego nie może podlegać badaniu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Należało zatem uznać decyzję organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, za zgodną z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy sprawy został zgromadzony i oceniony w prawidłowy sposób, a wydana w sprawie decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie decyzji organu II instancji jest pełne i wyczerpujące, zaś w skardze nie wskazano, do jakich istotnych kwestii poruszonych w odwołaniu miał nie odnieść się organ odwoławczy.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.