Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1099/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nakazującą współwłaścicielom nieruchomości – T. W., J. W., A.B. i M. W. – S. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego murowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ulicy [...].

W uzasadnieniu Inspektor podał, że w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie murowanego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], PINB w [...] decyzją z [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości zaniechanie dalszych robót budowlanych.

W trybie odwoławczym Inspektor decyzją z [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na jej przedwczesność spowodowaną brakiem ustaleń faktycznych.

W dniu 7 listopada 2011 r. na działce nr [...] pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny i rozprawę administracyjną w sprawie ustalenia daty rozpoczęcia budowy budynku, jej przebiegu oraz daty zakończenia. Ustalono, że stan zaawansowania budowy nie uległ zmianie i jest taki sam jak opisany w protokole z kontroli przeprowadzonej na działce w dniu 6 września 2010 r. Obecne strony złożyły oświadczenia co do dat i rodzaju robót budowlanych wykonywanych przy przedmiotowym obiekcie od daty jego powstania.

W oparciu o informacje z Wydziału Nieruchomości, Architektury

i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w [...] PINB w [...] ustalił, że dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...], położona przy ul. [...] w [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym w latach 1976-1990 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Starachowice zatwierdzonym uchwałą nr VII/30/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 20 czerwca 1997 r., działka nr [...] przy ul. [...] w [...] znajdowała się w obrębie jednostki urbanistycznej [...] z zapisem: projektowana zieleń parkowa w dolinie rzeki Młynówka. Istniejąca zabudowa w dobrym stanie technicznym przeznaczona do trwałej adaptacji. Jednakże pomimo, że ustalenia planu ogólnego jednoznacznie nie dają możliwości budowy, ani też jej nie zakazują, to na obszarze, na którym znajduje się działka nr [...], budowa budynku mieszkalnego mogła być dopuszczona po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii autora planu czyli Biura Planowania Przestrzennego w Kielcach.

Pismem z dnia 30 listopada 2011 r. Starosta zawiadomił

o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę na warunkach czasowych budynku gospodarczego o kubaturze 90 m²

i pow. zabudowy 36 m² na działce w [...] przy ul. [...] wydanego dla H. W. dnia [...].

PINB w [...] postanowieniem z 2 grudnia 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał współwłaścicielom nieruchomości T. W., J. W., A.B. i M. W. – S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie murowanego budynku na działce nr [...] oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie do [...] dokumentów dotyczących samowolnie realizowanej budowy murowanego budynku z przeznaczeniem na budynek mieszkalny, o których mowa

w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Termin ten został następnie przedłużony do [...].

Decyzją z [...] Starosta stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o kubaturze 90 m3 i pow. zabudowy 30 m2 na warunkach czasowych na działce w [...] przy ul. [...] wydanego przez Naczelnika Miasta z dnia 1[...] dla H. W.

Stwierdzone nieprawidłowości w projekcie budowlanym poskutkowały postanowieniem z [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającym na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek ich usunięcia w terminie do [...] wyszczególniając, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] o warunkach zabudowy, w sentencji winna odpowiadać nakazom wynikającym z postanowienia z [...], a przedłożony projekt budowlany należy nazewnictwem i treścią dostosować do obowiązków określonych w postanowieniu z [...]. Ponadto należało uzupełnić część rysunkową projektu zagospodarowania działki

o liczbę kondygnacji budynku, charakterystyczne rzędne, odległość budynku od granicy z działką nr [...], wzajemne odległości obiektu budowlanego w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, dostosować ścianę z otworami okiennymi, zwróconą w stronę działki nr [...], do zgodności z przepisami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dostosować szerokości drzwi do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi do zgodności z przepisami § 75 ust. 1 ww. rozporządzenia, wyjaśnić kwestię docieplenia ścian budynku styropianem grubości 5 cm w przyziemiu i 10 cm w piętrze

i poddaszu, usytuowanych w granicy z działkami nr [...]. Wskazany powyżej termin został przedłużony postanowieniem PINB w [...] do [...].

Współwłaściciele nieruchomości w terminie wywiązali się z nałożonego obowiązku, w związku z czym organ I instancji wydał postanowienie z [...] ustalające dla współwłaścicieli nieruchomości – T. W., J. W., A. B. i M. W. – S. opłatę w wysokości 50.000 zł za legalizację samowolnie wybudowanego murowanego budynku mieszkalnego na działce Nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. Wykonanie powyższego postanowienia zostało wstrzymane na podstawie art. 123 w zw. z art. 143 kpa postanowieniem z dnia [...], do czasu rozpatrzenia zażalenia złożonego na postanowienie z dnia [...].

Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Inspektor postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] ustalające opłatę legalizacyjną. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] WSA w Kielcach w sprawie [...]oddalił skargę T. W. na w/w postanowienie WINB z dnia [...].

Ponieważ współwłaściciele budynku mieszkalnego wybudowanego na działce Nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] nie uiścili należnej opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]nakazał im dokonanie całkowitej rozbiórki tego budynku.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że poza sporem w sprawie jest fakt samowolnej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, który od samego początku był realizowany w takich samych wymiarach zewnętrznych i kształcie litery L, jak budynek obecnie istniejący. Wynika to bowiem zarówno z oświadczenia T. W., jak i z oświadczenia B. i K. S. złożonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 7 listopada 2011 r. Wynika to również z tego, że od samego początku inwestor wykonał fundamenty o innych wymiarach i innym kształcie, a tym samym w innym usytuowaniu niż zezwalał projekt techniczny będący częścią pozwolenia na budowę z dnia [...]. W rezultacie inwestor zrealizował niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek w kształcie litery L składający się z dwóch połączonych ze sobą części: o wymiarach zewnętrznych 8,80x5,23 m i 4,8x6,60 m, powierzchni zabudowy 77,06 m² i kubaturze 638,82 m³, usytuowany w odległości 2,3 m od istniejącego wówczas na działce drewnianego budynku mieszkalnego. Przystępując zatem do robót budowlanych inwestor nie dysponował odpowiednią i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, przez co budowa ta jest w całości realizowana samowolnie. Organ II instancji zauważył ponadto, że ustalenie co do samowolnego charakteru całej przedmiotowej zabudowy zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia [...]W wyroku tym sąd potwierdził również zasadność kwalifikacji prawnej dokonanej przez organy nadzoru budowlanego, a także prawidłowość przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego.

W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest zatem obligatoryjnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja rozbiórkowa nie jest decyzją uznaniowa, lecz ma charakter związany. Właściwy organ musi więc wydać decyzję rozbiórkową, jeżeli tylko opłata legalizacyjna nie została uiszczona w terminie. Skoro więc niespornie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie uiścili opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł, zasadnym było orzeczenie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego murowanego budynku mieszkalnego wzniesionego na działce nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...].

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła T. W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania z uwzględnieniem jej stanowiska. Skarżąca zarzuciła: naruszenie zasady praworządności opisanej w art. 7 kpa polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego bez uwzględnienia interesu społecznego obywatela, naruszenie prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki w całości budynku położonego na działce nr ewid. [...] w [...] przy ulicy [...] oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez takie prowadzenie postępowania, które w żaden sposób nie spełnia tego postulatu.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami organów co do przeznaczenia przedmiotowego budynku od samego początku na cele mieszkalne i zaprojektowania go jak budynku większego niż 4 na 9 m. Jej zdaniem bowiem budynek ten początkowo miał kształt prostokąta, a dopiero w latach 90-tych została dostawiona część, która w chwili obecnej ma kształt litery L, a jej mąż postanowił, że przekształci ten budynek na mieszkalny. Wyraziła przekonanie, że jej mąż występował o zgodę na rozbudowę i zmianę przeznaczenia tego budynku, ale dokumentów tego dotyczących nie posiada. Zaprzeczyła, aby kiedykolwiek oświadczyła, że zamiarem jej męża od początku była budowa budynku mieszkalnego. Zakwestionowała też kompletność uzasadnienia zaskarżonej decyzji twierdząc, że nie wyjaśniono w nim, dlaczego zastosowany środek jest konieczny dla zachowania prawidłowości postępowania. Organy nie ustaliły też, czy jej mąż składał w latach 1997 – 2007 wniosek o przekształcenie budynku gospodarczego na mieszkalny oraz o jego rozbudowę. Brak jest nawet w aktach dokumentacji załączonej do projektu budowy budynku gospodarczego.

Skarżąca wyraziła też pogląd, że skoro budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z planem i przy uzyskaniu wszelkich pozwoleń, to decyzja rozbiórkowa jest zbyt surowa. Jeżeli już ma nastąpić rozbiórka, to powinna dotyczyć tylko części dobudowanej w latach 90-tych jak początek rozbudowy na część mieszkalną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. pełnomocnik uczestniczki A. B., radca prawny J.S.S. niosła o uchylenie decyzji WINB z dnia [...z poprzedzającej ją decyzji PINB w [...], zarzucając naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając te zarzuty wyjaśniła, że uczestniczka A.B. bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, co stanowi przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. Według wyjaśnień uczestniczki A.B. postępowanie zainicjowane odwołaniem T. W. zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), gdyż uczestniczka ta nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Co prawda pismo informujące w tej sprawie zostało do niej wysłane, ale nie zostało skutecznie doręczone, gdyż zostało wysłane na adres (...który w tym czasie nie był jej miejscem zamieszkania. Nie została jej również doręczona decyzja organu II instancji. Analogiczna sytuacja miała miejsce w trakcie postępowania przed organem I instancji, gdyż korespondencja w ogóle nie została skutecznie doręczona uczestniczce A.B. W aktach sprawy zalega wprawdzie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zatytułowane "zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego" z dnia 17 stycznia 2011 r., w którym organ poinformował, że w dniu 6.09.2010 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy murowanego budynku, na działce o nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], ale na potwierdzeniu odbioru tego zawiadomienia adresowanego do uczestniczki A. B. nie znajduje się jej podpis, lecz zupełnie innej osoby i w żaden sposób nie wynika, by była ona uprawniona do odbierania korespondencji tej uczestniczki. Ponadto w powyższym zawiadomieniu znajduje się wprawdzie pouczenie z art. 41 § 1 kpa o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu zamieszkania, ale brak jest pouczenia o konsekwencjach związanych z naruszeniem tego obowiązku (art. 41 § 2 kpa). Brak pouczenia o konsekwencjach naruszenia tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego (art. 9 kpa), polegającej na obowiązku należytego informowania stron przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Tym samym należy przyjąć, że nie tylko nie została ona pouczona o skutkach braku powiadomienia organu o zmianie adresu, ale nawet nie została pouczona o obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa brak pouczenia w trybie art. 41 kpa, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższe naruszenie stanowi zdaniem uczestniczki podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.). Dodatkowo w omawianym piśmie podniesiono, że doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne. Brak skutecznego doręczenia pisma w sprawie niewątpliwie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Dodatkowo pełnomocnik uczestniczki A. B. wyraził wątpliwość, czy po zmianie kwalifikacji prawnej sprawy, która miała miejsce w niniejszej sprawie organ nie powinien doręczyć stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania z doprecyzowaniem zmienionego przedmiotu postępowania. Zawiadomienie z dnia 17 stycznia 2011 r. obejmowało sprawę prowadzoną pod sygnaturą [...] dotyczącą budowy murowanego budynku. W wyniku tegoż postępowania została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazująca współwłaścicielom nieruchomości zaniechanie dalszych robót budowlanych, która w wyniku odwołania została uchylona. Natomiast zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w zupełnie odmiennym przedmiocie i na innej podstawie prawnej, gdyż na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w przedmiocie rozbiórki budynku, a także pod odmienną sygnaturą sprawy. Nie do zaakceptowania zdaniem uczestniczki jest sytuacja, gdy organ wszczyna postępowanie na innej podstawie niż wskazana podstawa kończącego postępowanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy, bez zawiadomienia stron w tym przedmiocie. Takie działanie narusza bowiem zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz powoduje brak możliwości strony zgłoszenia wniosków dowodowych w przedmiocie przyjętym w toku postępowania przez organ.

Kolejny zarzut uczestniczki A. B. dotyczył błędnie określonego kręgu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Z zaskarżonej decyzji, ani też z poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, z jakiego powodu organy uznały za stronę uczestników ad 4/ - ad 7/, tym samym dopuszczając się naruszenia normy art. 28 kpa. Odnośnie uczestnika S.C. pełnomocnik uczestniczki A. B. wyraził pogląd, że został on uznany za stronę tylko dlatego, że był inicjatorem kontroli przeprowadzonej w dniu 6 września 2010 r. na działce, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Jeżeli rzeczywiście tylko z tego powodu przypisano mu status strony, to nie sposób przyjąć, że krąg stron został określony w sposób prawidłowy. Z uwagi na brak jakichkolwiek rozważań organu administracyjnego w zaskarżonej decyzji odnośnie istnienia interesu prawnego po stronie uczestników ad 4/ - ad 7/, należy zdaniem uczestniczki przyjąć, że organy administracyjne rozstrzygające sprawę w I i w II instancji w ogóle nie ustaliły należytego kręgu stron. Tym samym dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 28 kpa) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. skarżąca T. W. oświadczyła, że nie uiściła opłaty legalizacyjnej ze względu na trudną sytuację finansową. Natomiast pełnomocnik uczestniczki A. B. przyznał, że nie zawiadomiła ona w toku przedmiotowego postępowania organów administracji, o zmianie jej adresu zamieszkania, która nastąpiła z końcem czerwca 2012 r.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który zgłosił swój udział w sprawie na podstawie art. 8 p.p.s.a., wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa wydane na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego. Powodem jej wydania było nieuiszczenie w terminie przez współwłaścicieli samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, opłaty legalizacyjnej ustalonej prawomocnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego. Wspomniana decyzja jest końcowym etapem postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Jej wydanie musi bowiem być poprzedzone wydaniem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, co z kolei musi być poprzedzone wstrzymaniem robót budowlanych, nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz wywiązaniem się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy). Skorzystanie przy tym przez inwestora z możliwości legalizacji nie jest jego obowiązkiem, ale prawem, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też samodzielnie dokona rozbiórki samowoli.

Wskazane chronologiczne i funkcjonalne usytuowanie decyzji rozbiórkowej wydawanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego w procesie legalizacji powoduje, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji konieczne jest respektowanie ustaleń poczynionych na wcześniejszych etapach postępowania. W konsekwencji nie podlegają one ponownemu badaniu w postępowaniu kończonym wydaniem decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego.

Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Zostało w niej bowiem wydane postanowienie z dnia [...], w kórym PINB w [...] ustalił dla współwłaścicieli nieruchomości – T. W., J. W., A. B. i M. W. – S. opłatę w wysokości 50.000 zł za legalizację samowolnie wybudowanego murowanego budynku mieszkalnego na działce Nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. Postanowienie to stało się ostateczne z dniem [...skutek utrzymania go w mocy postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego, a prawomocne z dniem [...] w związku z oddaleniem skargi T. W. prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia [...]wydanym w sprawie [...].W wyroku tym WSA w Kielcach skontrolował legalność postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, przez co przesądzona została kwestia samowolności tej budowy, zakresu jakiego dotyczyła (tj. całości obiektu, a nie tylko jakiejś jego części, jak zarzucała skarżąca T. W.) oraz faktu, że obiekt nie został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę, co nieskutecznie próbowała udowadniać skarżąca.

W konsekwencji przedmiotem badania w niniejszej sprawie było tylko to, czy ustalona opłata legalizacyjna została uiszczona w terminie określonym w postanowieniu z dnia [...]. Jak wynika natomiast z akt sprawy, a także z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. przez skarżącą T. W., opłata legalizacyjna w kwocie 50.000 zł nie została uiszczona nie tylko w terminie określonym w tym postanowieniu, ale w ogóle. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że powodem nieuiszczenia tej opłaty były trudności finansowe, co jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, skoro legalizacja nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego prawem.

Z uwagi na powyższe rozważania zarzuty sformułowane w skardze nie mogły spowodować uwzględnienia skargi.

W związku z zarzutami zgłoszonymi w toku postępowania przez uczestniczkę A. B. należy zauważyć co następuje.

Niezasadny jest zarzut zmierzający do wykazania, że uczestniczka ta nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Podstawą takiego zarzutu było twierdzenie, że na skutek zmiany adresu uczestniczki w toku postępowania, wysyłana do niej korespondencja nie docierała do adresata, nie została ona pouczona o konsekwencjach niezawiadomienia organu administracji o zmianie jej adres w toku postępowania, wysłane do uczestniczki na właściwy w 2011 roku adres zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym znalazło się pouczenie o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu uczestniczki, nie zostało jej doręczone, tylko zupełnie innej osobie, a przede wszystkim po zmianie kwalifikacji prawnej sprawy, organ powinien ponownie doręczyć stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, z doprecyzowaniem zmienionego przedmiotu postępowania. W związku z brakiem takiego zawiadomienia pouczenie o obowiązku powiadomienia o zmianie adresu dokonane w innej sprawie nie było skuteczne w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się na wstępie do tej ostatniej kwestii należy zauważyć, że postępowanie legalizacyjne uregulowane w przepisach prawa budowlanego może składać się z kilku etapów, na których są wydawane różne decyzje i postanowienia. Wydanie takich aktów administracyjnych dotyczących przykładowo wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, przedłużenia terminu złożenia takich dokumentów, usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, czy ustalenia opłaty legalizacyjnej - nie kończy postępowania legalizacyjnego w/s danego obiektu budowlanego, gdyż kończy je dopiero decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 prawa budowlanego) lub decyzja rozbiórkowa, o jakiej mowa w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tej przyczyny nie może być mowy o wszczynaniu w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego tego samego obiektu budowlanego i tych samych inwestorów nowych postępowań administracyjnych dotyczących poszczególnych etapów tej legalizacji. W konsekwencji nie ma też obowiązku zawiadamiania stron o rozpoczynaniu kolejnych etapów takiego postępowania. Za przedstawioną przez Sąd wykładnią przemawia między innymi okoliczność, że data wszczęcia postępowania legalizacyjnego determinuje reżym prawny, według którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Ustalanie różnych dat wszczęcia postępowania legalizacyjnego mogłoby prowadzić do stosowania różnych porządków prawnych do różnych etapów tego samego postępowania legalizacyjnego.

W okolicznościach sprawy powyższa wykładnia powoduje, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy murowanego budynku na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ulicy [...] dokonane przez organ I instancji w dniu 17 stycznia 2011 r. (k. I-24 akt administracyjnych), odnosiło się do całego postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego, łącznie z etapem zakończonym zaskarżoną decyzją rozbiórkową.

W związku z powyższym w następnej kolejności należy wyjaśnić, czy zawiadomienie to zostało doręczone uczestniczce A.B. oraz czy zostało wraz z nim doręczone jej pouczenie o treści art. 41 kpa.

Wbrew zarzutowi uczestniczki A. B., nie można w ocenie Sądu mieć wątpliwości, że w/w zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone tej uczestniczce. Z treści zwrotnego poświadczenia odbioru tego zawiadomienia wynika, że zostało ono wysłane na adres A. B. ul. [...], a doręczone w dniu 24 stycznia 2011 r. pełnoletniemu domownikowi uczestniczki, kuzynce P. H. Fakt zamieszkiwania A. B. w tym czasie i pod tym adresem aż do końca czerwca 2012 r., wynika z pisma jej pełnomocnika z dnia 11 marca 2015 r. oraz dołączonych do niego dokumentów, a także z oświadczenia tego pełnomocnika złożonego na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. Stosownie natomiast do treści art. 43 kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie o jakim mowa w przytoczonym przepisie wywołuje skutek prawny, jeżeli jest dokonane za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika. Podmiot doręczający musi zatem wręczyć pismo dorosłemu domownikowi. Pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 kodeksu cywilnego (postanowienie NSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 1993 r., SA/Po 1931/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 53). Status domowników adresata pisma (art. 43 k.p.a.) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (por. postanowienie SN z dnia 13 listopada 1996 r., III RN 27/96, OSNAPiUS 1997, nr 11, poz. 187 oraz A. Wróbel Komentarz LEX do art. 43 kpa). Uwzględniając powyższe trzeba zauważyć, że zarzuty zawarte w piśmie pełnomocnika uczestniczki nie podważyły skuteczności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania dokonanego w dniu 24 stycznia 2011 r. Z adnotacji doręczyciela na zwrotnym poświadczeniu odbioru wynika bowiem, że tamto doręczenie zostało dokonane do rąk pełnoletniej kuzynki uczestniczki, czyli do rąk jej dorosłego domownika. Nie polega więc na prawdzie zarzut zawarty w piśmie pełnomocnika uczestniczki, że z tego potwierdzenia nie wynika, aby osoba, która podpisała odbiór tego zawiadomienia, nie była uprawniona do odbioru korespondencji przeznaczonej dla uczestniczki. Z odnotowanego przez doręczyciela faktu pełnoletniości i pokrewieństwa tej osoby w stosunku do adresata, wynika właśnie kwalifikacja tej osoby do odbioru pisma adresowanego do uczestniczki A. B. w trybie art. 43 kpa. Należy również zauważyć, że uczestniczka A. B. zaprzeczając, aby sama podpisała tamtą zwrotkę, nie odniosła się w ogóle do tego, kim jest podpisana na tamtej zwrotce "kuzynka P. H.". W szczególności nie zaprzeczyła, aby to nie był jej domownik. Jej zarzut należało więc uznać za gołosłowny i nieskuteczny.

Nie było w sprawie wątpliwości co do tego, że we wspomnianym zawiadomieniu skutecznie doręczonym uczestniczce A.B. znalazło się pouczenie o ówczesnej treści art. 41 § 1 kpa, tj. o tym, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Nie było też wątpliwości, że nie znalazła się w tym piśmie organu informacja o wynikających z art. 41 § 2 kpa konsekwencjach zaniedbania tego obowiązku. W ocenie Sądu jednak, brak w tym pouczeniu informacji o konsekwencjach braku zawiadomienia o zmianie adresu nie niweczy skutku braku zawiadomienia, który to skutek jest logiczną konsekwencją zaniechania strony w tym zakresie. Jeżeli bowiem strona pouczona o obowiązku powiadomienia organu prowadzącego znane jej postępowanie administracyjne, o zmianie jej adresu, nie dopełnia tego obowiązku, to musi liczyć się z konsekwencjami tego zaniechania, w tym w szczególności z tym, że do momentu ujawnienia jej nowego adresu postępowanie może toczyć się bez jej udziału. Należy również zauważyć, że z treści art. 41 kpa nie wynika obowiązek poinformowania strony przez organ administracji o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Obowiązek taki można ewentualnie wywieść z treści zasady ogólnej uregulowanej w art. 9 kpa. Zbyt daleko idące jest jednak stanowisko, że: "brak pouczenia w tym zakresie stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące jednocześnie nieskuteczność prawną doręczenia pod dotychczasowym adresem mimo zaniechania przez stronę powiadomienia o jego zmianie" (wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Sz 806/10, LEX nr 754954). Dodatkowym argumentem za zasadnością zastosowania w sprawie fikcji prawnej, o jakiej mowa w art. 41 § 2 kpa, jest w okolicznościach sprawy to, że uczestniczka A. B., będąca córką skarżącej T. W., doskonale wiedziała o toczącym się i dotyczącym również jej bezpośrednio postępowaniu legalizacyjnym, gdyż doręczono jej osobiście lub jej mężowi inne akty administracyjne wydawane w toku tego postępowania. Chodzi tu o postanowienie z dnia 2 grudnia 2011 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie murowanego budynku na działce nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] (k. I-56) oraz o postanowienie zmieniające powyższe postanowienie (k. 61). Mimo tej wiedzy jednak, A. B. nie zawiadomiła organów nadzoru budowlanego o zmianie jej adresu zamieszkania, ani też o tej zmianie nie zawiadomiła organów żadna z pozostałych stron postępowania – należących do jej najbliższej rodziny (matka i rodzeństwo). Można w tej sytuacji domniemywać świadome zaniechanie wymienionych stron motywowane okolicznościami sprawy.

Powyższe wywody skłaniają do przyjęcia, że uczestniczka A. B. nie może być traktowana jako strona, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Niezasadny był również ostatni zarzut zawarty w piśmie pełnomocnika uczestniczki, dotyczący błędnego określenia kręgu stron postępowania, a ściślej uznania za strony osób, co do których organ nie wykazał, aby sprawa dotyczyła ich interesu prawnego (inicjator kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] będącej współwłasnością skarżącej – S. C., jego żona E. C. oraz B. i K. S.).

Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego jeszcze przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania podjęły stosowne działania w celu ustalenia kręgu stron postępowania. W szczególności w wezwaniu do usunięcia braków pisma S.C. z dnia 31 lipca 2010 r. wnioskującego dokonanie kontroli na działce T. W., PINB w [...] wezwał pełnomocnika S.C. między innymi do "wskazania interesu prawnego lub obowiązku do żądania czynności organu we wnioskowanych sprawach" (k. I-2 akt administracyjnych). W odpowiedzi pełnomocnik S.C. wyjaśnił, że jest on właścicielem działki nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...], graniczącej z działką inwestorów oznaczoną numerem [...]. Kwestionowany przez S.C. obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, znajduje się w granicy działek [...] i [...], przez co bezpośrednio oddziałuje na sposób zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiednich i wpływa na możliwość realizacji jego ustawowego prawa do zabudowy własnej nieruchomości z uwagi na konieczność zachowania przewidzianych prawem odległości oraz wymogów w zakresie zapewnienia naświetlenia budynków. Uwzględniając takie wyjaśnienie organ I instancji, w oparciu o dołączone do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów ustalił współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej numerem [...] w osobach S. i E. małżonków C. , a także współwłaścicieli również sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów nieruchomości oznaczonej numerem [...] (K. i B. małżonkowie S.) i konsekwentnie w toku całego postępowania traktował ich jako strony postępowania. Uwzględniając powyższe okoliczności nie można w ocenie Sądu zgodzić się z zarzutem uczestniczki A. B., jakoby wskazani uczestnicy nie mieli przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest pogląd, który podziela również Sąd w niniejszym składzie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie, że nakaz rozbiórki obiektu dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, z wszystkimi tego konsekwencjami, zwłaszcza gdy opisany obiekt znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do sąsiada (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1711/10, LEX nr 760043). Z powyższych wywodów wynika zatem, że omawiany zarzut uczestniczki sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań odnośnie kręgu stron postępowania oraz istnienia interesu prawnego po stronie czworga wymienionych wyżej uczestników. Takie naruszenie prawa może jednak spowodować uwzględnienie skargi tylko wtedy, gdy może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem takiego wpływu uczestniczka A. B. nie wskazała, ani tym bardziej nie wykazała.

Należy też zauważyć, że nawet gdyby rzeczywiście wskazani uczestnicy nie mieli przymiotu strony w kontrolowany postępowaniu, to i tak ich udział w nim nie mógłby spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie zostało bowiem w sprawie wykazane, aby ten udział miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Wpływ ten jest natomiast przesłanką uwzględnienia skargi zarówno z powodu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). p.p.s.a.). Wśród naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a.), nie znajduje się natomiast branie udziału w sprawie przez podmioty, które nie są stronami (por. art. 145 § 1 pkt 1) do 8) kpa).

Ponieważ podniesione w skardze, a także w piśmie pełnomocnika uczestniczki A. B. zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.