Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 480/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 i 7, art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. i H. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. S. i H. S., zwanych dalej również skarżącymi, była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 10 sierpnia 2017 r., nr [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

W dniu 17 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, o czym poinformował właścicieli tej nieruchomości, zawiadomieniem z dnia 30 marca 2017 r.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim umorzył w całości, wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania ww. budynku. Wskazał, że w stosunku do budynku objętego postępowaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (jako wyznaczony do prowadzenia sprawy) prowadzi postępowanie w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Z tego względu, obecni właściciele nie mogą wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku i nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Decyzja doręczona została właścicielom nieruchomości.

Pismem z dnia 25 maja 2017 r., Z. G. - działający w imieniu W. S. i H. S., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podniósł, że jego mocodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

W dniu 27 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r., w którym wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie.

Następnie, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wydał decyzję z dnia 10 sierpnia 2017 r., nr [...], którą orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr[...]. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny sprawy i zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że przed organami nadzoru budowlanego obecnie toczy się postępowanie, w sprawie legalności budowy spornego budynku. Powołując się na poglądy orzecznictwa wyjaśnił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 55 dotyczy budowy powadzonej legalnie. Prawnie skuteczne jest zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia na budowę odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) lub nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Gdy trwa postępowanie dotyczące popełnionej samowoli budowlanej, nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Skoro strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć art. 54, ani też art. 55 Prawa budowlanego, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Stosownie do przedstawionego poglądu, uwzględniając ustalony stan faktyczny organ uznał, że podjęcie działań (bądź kontynuowanie działań) dotyczących zakończenia prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania naprawczego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę należy do tego właśnie organu. Tym samym do tego organu winno należeć ewentualne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) jako, że pozwolenie na użytkowanie jest kontynuacją prowadzonego postępowania naprawczego ("pochodną postępowania naprawczego"). Brak jest natomiast właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku i nałożenia na inwestora przez tutejszy organ kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania.

W. S. i H. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo, że z treści decyzji wynika, iż organ rozpoznał wniosek merytorycznie i z tego powodu winien był zastosować art. 151 § 2 K.p.a., a także naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że inwestor nie ma możliwości prawnych do wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie lecz ma uprawnienia do użytkowania obiektu budowlanego. Podnieśli, że organ działa na szkodę Skarbu Państwa oraz przeciwko ustawodawcy zezwalając inwestorowi na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego nie można mówić, że spełnia obowiązujące wymogi prawa.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 6 października 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekając, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr[...], została wydana z naruszeniem prawa, odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że wyniku uchylenia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W postępowaniu nieważnościowym, wszczętym z wniosku W. S. i H. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [...] mocą której stwierdził nieważność decyzji odwoławczej z dnia 6 października 2017 r., nr [...]. Uznając, że stroną postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu i wymierzenia kary pieniężnej z tego tytułu powinien być tylko inwestor organ stwierdził, że W. S. i H. S. - jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, nie byli stroną podstępowania. Okoliczność, że byli zainteresowani, aby inwestorzy doznali dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej. Powinna też skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego należało tym samym stwierdzić, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., do którego doszło na skutek uznania W. S. i H. S. za stronę postępowania. Dodatkowo organ zakwestionował również stanowisko, że organ powiatowy nie był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Wyłączenie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpoznania sprawy dotyczącej realizacji budynku (postanowieniem z dnia 6 lipca 2001 r.) nie wyłączało bowiem automatycznie tego organu oraz właściwego miejscowo organu powiatowego od prowadzenia innych postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wydał zaskarżoną decyzję z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr[...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia z dnia 10 sierpnia 20107 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaznaczył, że czyni to jednak z innych przyczyn niż te wskazane przez organ pierwszej instancji. Akcentując charakter trybu wznowienia, jako służącego weryfikacji błędów postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji wskazał, że zgłoszenie żądania wznowienia nastąpiło w terminie i dotyczyło decyzji ostatecznej. W związku z powyższym wydane postanowienie w trybie art. 149 § 1 K.p.a. stało się podstawą do przeprowadzenia postępowania co do wskazanej we wniosku przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uznając, że prawidłowo organ pierwszej instancji rozpoczął badanie od ustalenia, czy występujący z podaniem mają przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest tylko inwestor. Brak jest jakichkolwiek podstaw do skutecznego twierdzenia, iż stroną postępowania w takiej sprawie powinien być także sąsiad inwestora (właściciel nieruchomości sąsiedniej). Okoliczność, iż jest on zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - dlatego, że może mu ta okoliczność ułatwić uzyskanie zadośćuczynienia np. na drodze przed sądem powszechnym, nie należy niewątpliwie do sfery interesu prawnego (art. 28 K.p.a.) chronionego prawem materialnym (np.: art. 140 K.c.), lecz powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej. Stosownie do przedstawionego stanowiska organ odwoławczy uznał, że W. S. i H. S, tak w dacie wydania decyzji z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr[...], jak również w chwili obecnej, nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Nie są oni bowiem inwestorami obiektu objętego postępowaniem. Jako właściciele nieruchomości sąsiedniej (działka nr b) mogli jedynie inicjować postępowanie, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu. Zaistniała sytuacja, obligowała tym samym organ do wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji procesowej, o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Dostrzegając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor wskazał na inne przyczyny odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie wydane przez ten organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jest prawidłowe, wobec czego orzeczono jak w sentencji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucili ww. decyzji odwoławczej naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 K.p.a. w związku z:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zaufania do państwa z uwagi na przyjęcie, iż właściciele budynku w zabudowie bliźniaczej, którzy posiadaliby przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane ma tylko zastosowanie w przypadku legalnej budowy) nie mogą wyegzekwować od organu nałożenia ustawowej sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania w sytuacji, w której oba organy bezprawnie zwolniły inwestora z tego obowiązku;

- art. 6 K.p.a. w związku z art. 57 ust. 7 oraz 55 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestor, na którego nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie musi tego robić albowiem organy bezprawnie ten stan akceptują, a inne osoby mające interes prawny w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie mają prawa żądać od organu wyegzekwowania tego obowiązku.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący powołali argumenty odnoszące się do kwestii merytorycznych związanych z zastosowaniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wskazali, że mają prawo do kwestionowania decyzji, w której organ pierwszej instancji uznał, że inwestor może użytkować obiekt budowlany bez jakichkolwiek sankcji i tym samym nie musi nawet złożyć wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co jest działaniem bezprawnym, wymierzonym w ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo w oparciu o przepisy art. 145 K.p.a. i wyłącznie w tym zakresie wydano orzeczenie. Pozostałe kwestie podnoszone przez skarżących, dotyczące obowiązku nałożenia przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania, nie były natomiast badane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym, ocena legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w przepisach prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że postępowanie administracyjne, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego.

Stosownie do tego wyjaśnić przyjdzie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej K.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia nie zawiera ich oceny. Dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia takich podstaw.

Celem wznowionego postępowania, w pierwszej kolejności jest zatem stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie dopiero w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie, przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją.

Podkreślić trzeba, że dopóki nie zostanie stwierdzone zaistnienie w sprawie okoliczności wyczerpujących przesłankę wznowienia, dopóty niedopuszczalne jest ponowne dokonanie merytorycznej oceny i rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie takiej oceny i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Taka decyzja ma charakter procesowy i nie prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej wznowieniem.

W niniejszej sprawie skarżący wstąpili o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brali w nim udziału. Nie było sporne to, że zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., a sprawa objęta ich wnioskiem została zakończona ostateczną decyzji. Wobec tego, prawidłowo wydano w sprawie postanowienie z dnia 27 czerwca 2017 r. o wznowieniu postępowania.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, przy czym z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tylko na żądanie strony. To oznacza, że z wnioskiem o wznowienie postępowania może wystąpić jedynie podmiot posiadający legitymację w postępowaniu objętym wznowieniem. Zasadniczo też, oczywisty brak legitymacji powinien skutkować wydaniem, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli jednak podstawę wznowienia stanowi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu. W takim przypadku dokonanie oceny w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy ma charakter merytoryczny. Stwierdzenie, czy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wystąpiła, czy też nie, związane jest bowiem z bezspornym ustaleniem czy osoba, która podnosi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinna mieć w nim status strony. W takim przypadku kwestia posiadania przymiotu strony, przez podmiot wnoszący o wznowienie, dotyka istot sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji.

W niniejszej sprawie dokonując oceny legitymacji skarżących organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Stosownie do tego należało uwzględnić, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania dotyczył sprawy nielegalnego użytkowania jednorodzinnego obiektu budowlanego. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było w trybie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na dzień wydania decyzji ostatecznej Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. ), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary. Należy jednakże zauważyć, że z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko też inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Uwzględniając to, podzielić należy stanowisko organu, że stroną w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest tylko inwestor.

Stanowisko to oparte jest na treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zaakceptować należy w pełni pogląd wyrażonym w orzecznictwie, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i przyjąć, że w postępowaniach tych, na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako lex specialis zawęża przy tym ten krąg w stosunku do art. 28 K.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Okoliczność, że sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Nie należy ona bowiem do sfery interesu prawnego (art. 28 K.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 k.c.). Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1028/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 910/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/GL 40/17 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opowiadając się w niniejszej sprawie za poglądem, że właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, skoro nie byli inwestorami budowy, nie legitymowali się interesem prawnym uprawniającym ich do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. Takie ustalenie nie pozbawiało skarżących ochrony prawnej w innych postępowaniach dotyczących spornego budynku, niemniej jednak w niniejszej sprawie musiało prowadzić do stwierdzenia, że z wnioskiem o wznowienie wystąpiły podmioty niebędące w rzeczywistości stroną. W konsekwencji nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i należało wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Stosownie do zarzutów skargi wskazać trzeba, że ustalając brak legitymacji skarżących organy nie były zobowiązane do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie nielegalnego użytkowania budynku i dokonywania w tym zakresie ustaleń faktycznych. W przypadku braku podstaw do wznowienia postępowania, nie dochodzi bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tego też powodu kwestia dotycząca nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku nie mogła być przedmiotem oceny sądowej. Ta sprowadzała się bowiem do kwestii procesowej dotyczącej zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania. Skoro taka przesłanka nie zaistniała, a wniosek nie pochodził od strony postępowania, to prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie to znajdowało bowiem uzasadnienie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał właściwej oceny i prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżący nie byli bowiem stroną postępowania objętego ich wnioskiem o wznowienie postępowania. Zauważyć jednak można, że skarżącym, jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej, przysługuje ochrona ich interesu prawnego w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, odrębnym postępowaniu, dotyczącym legalności budowy spornego budynku.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1