Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2814/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 106 § 5, art. 149 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 300/13 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 lutego 2013 r. powtórzonego wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 300/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg A.S. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 lutego 2013 r. powtórzonego wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r.; w pkt 1) zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku A.S. z dnia 18 lutego 2013 r. powtórzonego wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w pkt 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz w pkt 3) zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. A.S. zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisemnego zestawienia danych o przestrzeni zabudowy powierzchni biologicznie czynnej oraz o liczbie miejsc parkingowych, ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla mieszkalnego w rejonie ulic [..]z faktycznie przyjętymi wartościami tych wskaźników w projektach budowlanych, zatwierdzonych kolejnymi decyzjami o pozwoleniach na budowę dla tego terenu.

1. Jaki wskaźnik miejsc postojowych dla samochodów ustalono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu?

2. Jaki procent powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy ustalono?

3 Jaką liczbę miejsc postojowych przewidziano w wydanej na tym terenie, na podstawie powyższej decyzji, decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum?

4. Jaką liczbę lokali mieszkalnych i usługowych przewidziano łącznie w projektach budowlanych zatwierdzonych do realizacji?

5. Jaki procent powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy wynika z wydanych dla terenu objętego decyzją Nr [..]z dnia 12 maja 2000 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zamiennych?

6. Czy Prezydent m.st. Warszawy stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy Nr [..]z dnia 12 maja 2000 r.?

Przy piśmie z dnia 1 marca 2013 r. organ przesłał ww. wnioskowane decyzje i jednocześnie poinformował, że pozostałe dane wymienione we wniosku nie podlegają przepisom w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 8 marca 2013 r. A.S. wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że nie wnosiła o doręczenie jej kopii decyzji, a ponadto podkreśliła, że żadna żądana przez nią informacja nie została jej udzielona.

W piśmie z dnia 20 marca 2013 r., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ wyjaśnił, że odpowiedz na pytanie 1, 2, 3 dotyczy treści decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [..]z dnia 12 maja 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentowego z usługami i parkingami podziemnymi przy ulicy [..]w [..]. Pozostała część pytań, zawartych we wniosku, dotyczy wiadomości przetworzonych.

Następnie A.S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO w Warszawie wydało postanowienie 9 kwietnia 2013 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a.

W dniu 10 kwietnia 2013 r. A.S. ponownie złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej o identycznej treści jak we wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. Jednocześnie w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. ww. uzasadniła swój interes prawny, wskazując, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż dotyczy zagospodarowania dużego osiedla mieszkaniowego, położonego w rejonie ulic [..],[..]w Dzielnicy [..], którego mieszkańcy są uprawnieni do uczestnictwa w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że budowie nowych budynków towarzyszy znacząca ilość samochodów, co powoduje trudną sytuację komunikacyjną - brak miejsc postojowych nawet dla stałych mieszkańców oraz niedrożność ulic wewnętrznych, co dalej w konsekwencji stanowi zagrożenie w przypadku sytuacji nadzwyczajnych, gdyż przez niektóre ulice osiedla w ciągu dnia dojazd pojazdów ratowniczych jest niezwykle utrudniony.

W dniu 6 maja 2013 r. A.S. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z dnia 10 maja 2013 r. organ wskazał, że udziela odpowiedzi na pismo z dnia 10 kwietnia 2013 r., podając, że dokumentacja projektowa wraz z aktami spraw zakończonych wydaniem decyzji została przekazana do Wojewody Mazowieckiego przy pismach z dnia 29 sierpnia 2012 r. i 20 listopada 2012 r. Dalej organ podał, że po zwrocie dokumentacji udzieli odpowiedzi.

Następnie pismem z dnia 20 maja 2013 r. A.S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st Warszawy przedmiocie nieudzielania informacji publicznej, której żądała we wniosku z dnia 18 lutego 2013 r., wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy przez udzielenie żądanej informacji. Pismem z dnia 20 maja 2013 r. również wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi podkreśliła między innymi, że pytanie nr 6 nie wymaga ani znajomości projektu budowlanego, ani dostępu do akt administracyjnych sprawy, gdyż dotyczy kwestii, czy stwierdzono wygaśnięcie ostatecznej decyzji. Zwróciła również uwagę na sprzeczności zawarte w kolejnych odpowiedziach organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przekazał decyzje, w których zawarte są żądane informacje. Wskazał również, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, a ponadto poinformował, że w chwili obecnej nie posiada żądanych dokumentów, ponieważ zostały one przesłane wraz z dokumentacją projektową do Wojewody Mazowieckiego.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską) zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy, uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Następnie Sąd podał, iż rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Wprawdzie organ w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. podał, że część żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej, ale już w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, ale są to informacje przetworzone.

Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. A.S. wyjaśniła dlaczego udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie dokonał oceny powołanych przez skarżącą argumentów. Następnie w jednym z pism organ podał, że z dokumentami A.S. może zapoznać się w siedzibie organu, a następnie twierdził, że dokumenty zostały przekazane do Wojewody Mazowieckiego.

W ocenie Sądu I instancji, Prezydent m.st. Warszawy pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 lutego 2013 r., powtórzonego w dniu 10 kwietnia 2013 r. Bezsporne też w sprawie jest, że organ ani nie udzielił informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji. W tym stanie sprawy Sąd skargę na bezczynność organu uznał za w pełni zasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcia treści wniosku wskazującego, iż część z postawionych we wniosku pytań w punktach od 1 do 5 zmierzają do interpretacji decyzji oraz pominięcia okoliczności, iż w zakresie punktu 6 wniosku organ nie dysponował aktami postępowania, na podstawie których możliwe byłoby udzielenie odpowiedzi wnioskodawczyni;

2) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności braku analizy treści wniosku, a w konsekwencji wyciągnięcie wniosków z niego nie wynikających a mianowicie, iż organ nie rozpatrzył wniosku o udzielenie informacji publicznej tj. ani nie udzielił informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji, podczas gdy żądane informacje, w zakresie określonym przez punkty od 1 do 5 nie stanowiły informacji publicznej, a w zakresie punktu 6 organ nie dysponował aktami postępowania, o czym poinformował wnioskodawczynię;

3) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ pozostaje w bezczynności i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, pomimo, iż wniosek ten został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej;

4) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w istniejącym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie, podczas gdy żądane informacje określonych w pkt od 1 do 5 wniosku organ nie stanowią informacji publicznej lecz interpretację decyzji, która nie podlegają udostępnieniu w trybie ww. ustawy;

2) art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie pozostaje w bezczynności, podczas gdy żądane informacje określonych w pkt od 1 do 5 wniosku organ nie stanowią informacji publicznej lecz interpretację decyzji, a informacji objętych pkt 6 wniosku organ do czasu wydania wyroku nie posiadał.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [..]z dnia 12 maja 2000r. (decyzja wzizt) wydanych zostało co najmniej kilkanaście pozwoleń na budowę. Ponadto decyzja powyższa wydana została w obowiązującym wówczas stanie prawnym a mianowicie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 40 ww. ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w przeciwieństwie do przepisów obecnie obowiązujących). Zgodnie zaś z art. 42 ww. ustawy, decyzja wzizt określała m.in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W czasie kiedy decyzja wzizt została wydana obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. (teren objęty decyzją wzizt w wyżej wymienionym planie to MU-27), którego treść również nie zawiera informacji żądanych przez skarżącą. Udzielenie zatem odpowiedzi na pytania nr od 1-5 wniosku, nie było możliwe bowiem żadna decyzja organu, jak również miejscowy plan zagospodarowania wówczas obowiązujący, na podstawie którego została wydana decyzja wzizt nie zawierają nawet prostych informacji odnośnie wskaźników wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, których zestawienie pozwalałoby na udzielenie informacji publicznej przetworzonej. W ocenie organu taka sytuacja oznacza, iż nie mamy do czynienia z informacją publiczną (ani prostą, ani przetworzoną), a wyłącznie z interpretacją aktów wydanych przez organ.

W ocenie organu, skarżąca domaga się informacji dotyczącej relacji i powiązań pomiędzy nie tylko kilkunastoma decyzjami wydanymi przez organ na przestrzeni od 2000 r. do chwili obecnej, lecz także zestawienia ich z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (wówczas obowiązującego) zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. i dokonania ich interpretacji, bowiem wskazane wyżej akty wydane przez organ nie zawierają takich cząstkowych informacji, które mogłyby podlegać zestawieniu i zliczeniu wskaźników.

Odnosząc się zaś do pytania dotyczącego stwierdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na ternie objętym decyzją wzizt Nr [..]z dnia 12 maja 2000 r., podniesiono, iż organ jeszcze w dacie orzekania przez WSA nie posiadał wszystkich akt postępowań o pozwoleniu na budowę, które to akta zostały przekazane do Wojewody. O powyższym fakcie wnioskodawczyni była informowana pismem, a dowód przekazania tychże dokumentów znajduje się w aktach postępowania.

W ocenie organu, rozpoznający sprawę Sąd nie tylko naruszył przepisy prawa materialnego poprzez uznanie, iż organ jest zobowiązany do udzielenia żądanych informacji nawet w sytuacji, gdy nie stanowią one informacji publicznej a interpretację decyzji, ale także przepisy proceduralne. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pominął istotne okoliczności wynikających z akt sprawy, przede wszystkim treść wniosku, a w konsekwencji wyciągnął wnioski niewynikające z materiału dowodowego a mianowicie, iż organ nie rozpatrzył wniosku o udzielenie informacji publicznej tj. ani nie udzielił informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udzielenia informacji publicznej może występować w różnych sytuacjach np. :

- gdy organ w ogóle nie udziela informacji,

- gdy organ nie załatwia wniosku w terminie wynikającym z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm. ),

- gdy organ udziela informację inną niż żądana we wniosku lub informację niepełną, czy niejasną, której treść świadczy o nie załatwieniu wniosku w pełnym zakresie.

Oznacza to, że z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia nie tylko wtedy gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela jej w ustawowym terminie, nie zawiadamiając o przyczynach zwłoki, ale także wtedy gdy udostępniona informacja jest nie wyczerpująca, niejednoznaczna, czy wymijająca.

Nie do zaaprobowania jest pogląd, że niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nie udzielenie żądanej informacji ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010r. ).

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której wnioskodawczyni żądała udzielenia odpowiedzi na następujące pytania :

1. jaki wskaźnik miejsc postojowych dla samochodów ustalono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu?

2. jaki procent powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy ustalono?

3 jaką liczbę miejsc postojowych przewidziano w wydanej na tym terenie, na podstawie powyższej decyzji, decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum?

4. jaką liczbę lokali mieszkalnych i usługowych przewidziano łącznie w projektach budowlanych zatwierdzonych do realizacji?

5. jaki procent powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy wynika z wydanych dla terenu objętego decyzją Nr [..]z dnia 12 maja 2000 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zamiennych?

6. czy Prezydent m.st. Warszawy stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy Nr [..]z dnia 12 maja 2000 r.?

Odnośnie pytań zawartych w pkt. 1 – 3 organ przesłał wnioskodawczyni kopie 4 decyzji, o które jak wynika z jej wniosku i pisma z dnia 8 marca 2013r. w/wym. nie prosiła. Organ poinformował jednocześnie, że pozostałe żądane przez wnioskodawczynię dane nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko organu co do charakteru wnioskowanych informacji uległo zmianie i tak już w piśmie z dnia 20 marca 2013r. organ poinformował wnioskodawczynię, że pozostała część pytań dotyczy informacji przetworzonych i wezwał do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. A.S. wykonała powyższe zobowiązanie, jednak pismem z dnia 10 maja 2013r. organ ograniczył się do poinformowania, że dokumentacja potrzebna do udzielenia informacji została przekazana do Wojewody Mazowieckiego w dniu 29 sierpnia 2012r. i w dniu 20 listopada 2012r.

W kontekście przedstawionego stanu faktycznego sprawy należało odpowiedzieć na pytanie, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku A.S..

Jednocześnie należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, a przedstawione w niej zarzuty procesowe dotyczą wyłącznie charakteru informacji żądanych przez wnioskodawczynię. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioskodawczyni domagała się interpretacji decyzji, czyli informacji nie mającej charakteru informacji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił wniosek A.S. , właściwie też uznał że organ pozostaje w bezczynności.

W stanie faktycznym sprawy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że Sąd I instancji nie dokonał poprawnej analizy wniosku, czym naruszył art. 133 § 1Ppsa, art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art.233 § 1 Kpc, art. 149 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa.

Przede wszystkim przekazanie wnioskodawczyni kopii decyzji, których nie żądała nie można uznać za udzielenie informacji w zakresie pytań zawartych w pkt. 1 – 3 wniosku.

Nadto jak wynika z akt sprawy organ do czasu wniesienia skargi kasacyjnej nie kwestionował, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, zobowiązując wnioskodawczynię do wykazania istotności informacji dla interesu publicznego. Poza przekazaniem kopii decyzji administracyjnych (których A.S. nie chciała ) i poinformowaniem, że z uwagi na brak dokumentacji ( przekazana do Wojewody Mazowieckiego ), nie jest w stanie udzielić informacji, organ nie uczynił nic, nie odpowiedział na żadne z pytań wnioskodawczyni, nie poinformował jej, że nie posiada w całości, czy w części żądanych danych.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że żądana informacja dotyczy w istocie interpretacji decyzji. Przeczy temu treść zadanych pytań, które jednoznacznie wskazują na intencje wnioskodawczyni. A.S. będąc mieszkańcem osiedla ma prawo znać stan zagospodarowania terenu.

Jeżeli organ, tak jak twierdzi w skardze kasacyjnej nie posiada określonych informacji, to winien o tym wprost powiadomić zainteresowaną. Należy podkreślić, że obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczy wyłącznie informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. W przeciwnym razie pisemne powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od organu udzielenia informacji nie będącej w jego dyspozycji.

Nietrafne są też zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem art. 1 ust.1 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl natomiast art. 13 ust. 1 i ust. 2 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego z wymienionych przepisów. Wniosek A.S. dotyczył konkretnych danych publicznych (obecnego i przyszłego stanu zagospodarowania osiedla mieszkaniowego ). Trudno uznać pytania dotyczące ilości miejsc postojowych, czy ilości lokali mieszkalnych oraz usługowych za tożsame z pytaniem o interpretację decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszkańcy mają prawo mieć wiedzę o prawnym i faktycznym zagospodarowaniu terenu, na którym mieszkają. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni chce wiedzieć, czy stan ten jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doręczenie wnioskodawczyni kopii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę nie stanowi o udzieleniu odpowiedzi na postawione pytania. Jak prawidłowo uznał to wcześniej organ, informacja żądana przez A.S. ma w części charakter informacji publicznej przetworzonej . W tej sytuacji stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy organ może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom poniesionym w związku ze sposobem realizacji wniosku.

Jeżeli natomiast organ nie dysponuje nawet prostą informacją w zakresie określonym we wniosku o jej udostępnienie, to winien o tym powiadomić osobę zainteresowaną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może usprawiedliwiać bezczynności fakt przekazania akt sprawy niezbędnych do udzielenia informacji publicznej innemu organowi, tym bardziej że miało to miejsce kilka miesięcy wcześniej niż złożono wniosek. Jak wynika z art. 13 ust. 2 ustawy ustawodawca kierując się znaczeniem informacji publicznej dla podmiotów o nią występujących ściśle określił krótkie terminy jej udzielania. W rozpoznawanej sprawie terminy te nie zostały zachowane, co czyni także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 nieuzasadnionym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.