Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1082/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 3 i 4, art. 85, art. 86, art. 91
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2022 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Łodzi Wiesławy Kaczorowskiej sprawy ze skargi Miasta Łódź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 października 2021 roku nr PNIK-I.4131.695.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 września 2021 roku Nr XLVIII/1458/21 w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1082/21

Uzasadnienie

Rada Miejska w Łodzi podjęła 15 września 2021 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), dalej u.s.g., uchwałę Nr XLVIII/1458/21 w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami:

§ 1. Zakazuje się poruszania na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami pomawiającymi grupy społeczne nie stanowiące grup osób w rozumieniu art. 212 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517 oraz z 2021 r. poz. 1023) o takie postępowanie lub właściwości, które mogą poniżyć je w opinii publicznej.

§ 2. Zakazuje się poruszania na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi.

§ 3. Naruszenie zakazów określonych w § 1 lub w § 2 niniejszej uchwały podlega karze grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Łodzi.

§ 5. 1. Uchwałę ogłasza się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicach ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta Łodzi przy ul. Piotrkowskiej 104.

2/ Uchwała wchodzi w życie po upływie trzech dni od dnia jej ogłoszenia w drodze obwieszczenia.

3/ Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 22 września 2021 r. W tym samym dniu Wojewoda Łódzki, mając zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały, a w szczególności, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 40 ust. 3 u.s.g., zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu postępowania nadzorczego i prosił o złożenie wyjaśnień i przesłanie uzasadnienia do uchwały.

Pismem z dnia 28 września 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi udzielił odpowiedzi załączając równocześnie uzasadnienie uchwały.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Łodzi powołała się na art. 40 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

W odniesieniu do przesłanki obiektywnej organ wskazał, że w jego ocenie, powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie zapewniają obecnie ochrony przestrzeni publicznej przed prezentowaniem w jej ramach, a zarazem nie w miejscach publicznych, lecz poprzez umieszczenie na pojazdach, treści nieprzyzwoitych i znieważających. Chodzi tu o treści zarówno wpisujące się w dyskurs publiczny dotyczący praw osób nieheteronormatywnych, jak i warunków przerywania ciąży, korzystania z wolności reprodukcyjnej, ujawnianych skandali pedofilskich, czy też wreszcie treści poniżające osoby starsze, osoby z niepełnosprawnościami czy kobiety.

Rada Miejska stwierdziła, że umieszczanie w przestrzeni publicznej tego rodzaju treści zadaje niepotrzebny ból osobom, które może to dotknąć, naraża dzieci i młodzież na kontakt z wulgarnością, która negatywnie oddziałuje na młodych ludzi wychowawczo, wreszcie też powoduje konieczność tłumaczenia dzieciom zjawisk, których wyjaśnienia należałoby im zaoszczędzić na tym etapie ich rozwoju.

Wskazała także na napięte nastroje społeczne w Polsce, w tym także w Łodzi.

Rada Miejska podkreśliła, że miała na względzie, iż instrumenty, z których może i powinien w tej sytuacji skorzystać organ stanowiący gminy winny być dobrane w taki sposób, żeby nie powodowały nadmiernej ingerencji w wolność wypowiedzi. Wolność wypowiedzi, korzystająca z ochrony zarówno art. 54 Konstytucji RP, jak i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, chroni nie tylko takie wypowiedzi, które są dla opinii publicznej obojętne czy wręcz przyjmowane przychylnie, ale także i takie, które obrażają, szokują czy wzbudzają niepokoje (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 5493/72, takoż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2015 r., sygn. SK 70/13, w pkt. M.4.3.I., wyrok Sądu Najwyższego z 2 lipca 2013 r., sygn. III SK 42/12). Chodzi zatem o dobranie takiego tylko środka w postaci przepisów porządkowych, który w sposób jak najmniej inwazyjny będzie ograniczał wolność wypowiedzi, pozostawiając zarazem niezbędną przestrzeń dla swobody formułowania sądów w sprawach najżywiej poruszających opinię publiczną.

Rada stwierdziła, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa tylko w pewnym zakresie, odmiennym od zakresu regulacyjnego niniejszego projektu uchwały, stanowią odpowiedź na potrzeby wskazane powyżej.

Przedstawiając swoje argumenty, Rada Miejska w Łodzi odniosła się do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy podjętej 8 lipca 2021 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się niektórymi rodzajami, pojazdów, w odniesieniu do której Wojewoda Mazowiecki wydał 5 sierpnia 2021 r. rozstrzygnięcie nadzorcze. Argumentacja Wojewody Mazowieckiego stanowiła punkt odniesienia dla rozważań prawnych koncentrujących się wokół przesłanek podjęcia uchwały w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g.

Wskazując na niespełnienie przesłanki obiektywnej, Wojewoda Mazowiecki wskazał na pięć przepisów, które jego zdaniem łącznie wypełniają przestrzeń regulacyjną objętą równocześnie zakwestionowaną przezeń uchwałą. Były to art. 212 § 1 k.k., art. 51 § 1,141 i 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, jak również art. 156 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Rada Miejska w Łodzi zgodziła się z mazowieckim organem nadzoru, że zawarcie w uchwale "warszawskiej" zakazu "poruszania się [...] pojazdami [...] emitującymi za pomocą urządzeń nagłaśniających treści" było niedopuszczalne wobec braku zmaterializowania się w tym przypadku przesłanki obiektywnej ("przesłanki luki regulacyjnej"). W myśl art. 156 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten zakazuje zatem używania na publicznie dostępnych terenach miast jakichkolwiek instalacji lub urządzeń nagłaśniających, w tym takich, które nie mają charakteru stacjonarnego, zgodnie z art. 3 pkt 42 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Jeśli chodzi o wskazany przez Wojewodę Mazowieckiego art. 212 § 1 k.k., Rada Miejska w Łodzi podzieliła argumentację organu nadzoru jedynie częściowo i w związku z tym wskazała, że nieco inaczej skonstruowała określenie zakresu przedmiotowego projektowanej uchwały. W projektowanej uchwale zaniechano objęcia zakazem poruszania na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami pomawiającymi podmioty lub grupy osób, o których mowa w art. 212 § 1 k.k. Jednocześnie jednak wskazano, że zakaz dotyczy poruszania się pojazdami opatrzonymi treściami, które pomawiałyby grupy społeczne niestanowiące "grup osób" w rozumieniu wskazanego przepisu karnego. Taką grupą społeczną jest zbiorowość osób nieheteronormatywnych, ale również osób wykonujących posługę kapłańską. Za "grupę osób" w rozumieniu art. 212 § 1 k.k. nie można uznać "grupy przypadkowej, niepołączonej bliższymi więzami", bo musi to być "zespół ludzi połączonych, choćby czasowo, wspólnym celem, interesem, właściwościami lub jakąkolwiek inną wyodrębniającą więzią".

Rada Miejska w Łodzi odniosła się także do wskazanej przez Wojewodę Mazowieckiego grupy przepisów Kodeksu wykroczeń (art. 51 § 1, art. 141 i art. 63a ) stwierdzając, że w jej ocenie nie wypełniają one istniejącej luki regulacyjnej, co powoduje, że spełniona jest przesłanka obiektywna uchwalenia przedmiotowych przepisów.

Wskazano, że wspólnym elementem strony podmiotowej czynów z art. 63a § 1 art. 141 k.w. jest określenie, że czynność sprawcza ma polegać na umieszczeniu nośników wskazanych w tych przepisach w miejscu publicznym. Powołano postanowienie SN z 17 kwietnia 2018 r., IV KK. 296/17 gdzie wskazano, że należy je odnosić do "przestrzeni, która dostępna jest dla ogółu bez żadnych ograniczeń (park, dworzec), jak i takiej, do której wejście możliwe jest po nabyciu odpowiedniej karty wstępu, biletu, czy otrzymaniu zaproszenia (teatr, koncert, kino)", a także zaakcentowano, iż "działanie publiczne nie musi być działaniem w miejscu publicznym". Chodzi zatem o takie miejsce, "do którego dostęp może mieć z góry nieoznaczony krąg bliżej nieokreślonych osób". Wobec tego pojazd niesłużący publicznemu transportowi zbiorowemu albo przewozowi osób, o którym, mowa w art. 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1371), nie jest "miejscem publicznym" w rozumieniu art. 63a § 1 k.w., ani też w rozumieniu art. 141 k.w. Opatrzenie takiego pojazdu nieprzyzwoitymi ogłoszeniami, napisami czy rysunkami (art. 141 k.w.), czy też opatrzenie go ogłoszeniem, plakatem, afiszem, apelem, ulotką, napisem lub rysunkiem (art. 63a § 1 k.w.), nie stanowi zatem "umieszczenia" tychże nośników wypowiedzi "w miejscu publicznym" w rozumieniu rozważanych tutaj przepisów. Jeżeli zaś chodzi o użyty w treści art. 63a § 1 k.w. zwrot opisujący stronę przedmiotową czynu słowami "albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem", to - po pierwsze - "wystawienie na widok publiczny odnosi się do miejsca publicznego przeznaczonego do umieszczania takich materiałów albo też jakiegokolwiek niepublicznego miejsca", podczas gdy w projektowanej uchwale chodzi o opatrzenie określoną treścią pojazdów, a nie miejsc publicznych, a po drugie - przepis doprecyzowuje, że w tym przypadku odpowiedzialność wykroczeniowa zachodzi tylko, jeżeli takie wystawienie odbywa się "bez zgody zarządzającego tym miejscem", podczas gdy projektowana uchwała dotyczy przypadków, kiedy dysponent prawny pojazdu zgadza się na takie "wystawienie", a najczęściej sam jest wystawiającym.

W konsekwencji, w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi, ani art. 63a § 1 k.w., ani też art. 141 k.w., nie wypełniają istniejącej luki regulacyjnej, co powoduje, że spełniona jest przesłanka obiektywna uchwalenia przedmiotowych przepisów porządkowych.

Odnosząc się do przesłanki subiektywnej, polegającej na ocenie, że nowa regulacja jest niezbędna dla ochrony dóbr prawnych wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g., Rada Miejska w Łodzi stwierdziła, że realizacja przesłanki subiektywnej wynika z przekonania, że wobec niekompletności regulacyjnej skutkującej wymknięciem się stanów faktycznych, których dotyczy projektowana uchwała, z zakresu powszechnie obowiązujących przepisów prawa , a także wobec silnych napięć społecznych, angażujących zwłaszcza młodszą część społeczeństwa Miasta, skutkujących zamieszkami i zagrożeniem zdrowia, a niekiedy również życia obywateli, dla zachowania porządku i spokoju społecznego niezbędne jest uchwalenie projektowanych przepisów. Publiczny dyskurs dotyczący m.in. przerywania ciąży i wolności reprodukcyjnej, pedofilii wśród duchownych, czy też praw osób niehetronormatywnych, nie wymaga użycia drastycznych środków wyrazu, ani też nie usprawiedliwia różnego rodzaju manipulacji (a taki manipulacyjny przekaz zawarto na ciężarówce, której przejazd przez Łódź wywołał silne niepokoje społeczne w sierpniu 2021 r.).

Rada Miejska w Łodzi wskazała także, że na państwie będącym stroną Europejskiej Konwencji Praw Człowieka spoczywa, wynikający z art. 8 EKPC, obowiązek zapewnienia ochrony reputacji jednostek przed wypowiedziami przekraczającymi granice krytyki dopuszczalnej zgodnie z art. 10 Konwencji (w ten sposób wyrok ETPC z 22 marca 2016 r. w sprawie Sousa Goucha przeciwko Portugalii, skarga nr 70434/12, § 52). Tym samym, odpowiedzialność ta spoczywa również na władzach lokalnych, a zadaniem organu stanowiącego jest realizacja tego obowiązku poprzez przyjęcie projektowanej uchwały.

Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 4 u.s.g., przepisy porządkowe uchwalane przez radę gminy mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Rada Miejska w Łodzi zaproponowała określenie sankcji w przypadku naruszenia zakazów wynikających z projektowanej uchwały, poprzez wskazanie, że sprawca podlega w takiej sytuacji odpowiedzialności wykroczeniowej w oparciu o art. 54 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany podlega ten, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Sankcja ta nie jest silnie dolegliwa, co ma znaczenie dla oceny proporcjonalności w nieuchronnie dokonywaną tego rodzaju regulacjami ingerencję w sferę wolności wypowiedzi.

W wyjaśnieniach udzielonych Wojewodzie Łódzkiemu 28 września 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi ponownie wyraził pogląd, że materia podlegająca unormowaniu w ww. uchwale nie jest regulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących, w tym nie jest normowana w powołanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten stanowi, że przewidzianej w nim karze podlega ten, kto "krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym". Stwierdził, że opatrywanie pojazdów treściami, o których mowa w projektowanym akcie, nie polega na realizacji któregokolwiek spośród normatywnych znamion strony przedmiotowej tego wykroczenia, gdyż nie jest krzykiem, hałasem, alarmem ani "innym wybrykiem". Jeśli chodzi o to ostatnie sformułowanie, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "wybryk to zachowanie się, jakiego wśród konkretnych okoliczności czasu, miejsca i otoczenia, ze względu na przyjęte zwyczajowo normy ludzkiego współżycia nie należało się spodziewać, które zatem wywołuje powszechne negatywne oceny społeczne i uczucia odrazy, gniewu, oburzenia. Wybryk charakteryzuje więc ostra sprzeczność z powszechnie akceptowanymi normami zachowania się. A contrario nie może być uznany za «wybryk» czyn, który nie tylko, że nie koliduje w rażący sposób z obowiązującymi w określonym kontekście sytuacyjnym normami zachowania się, ale wręcz wzbudza, w odbiorze powszechnym - oceny akceptacji, choćby milczącej zgody, aprobaty, podziwu lub uznania" (wyrok SN z 2 grudnia 1992 r., sygn. III KRN 189/92). Podkreślono., że znajdujące się na pojazdach treści ( zdjęcia zakrwawionych płodów ludzkich) są przez część społeczeństwa odbierane jako bulwersujące, natomiast część treści takie akceptuje, jako dopuszczalny środek zwalczania przerywania ciąży. Rzeczą organu nie jest rozstrzyganie takich sporów ale dbanie o spokój i prządek społeczny

Przewodniczący wyjaśnił ponadto, że regulacja uchwały, w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi, jest niezbędna dla ochrony dóbr prawnych wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie regulują stanów faktycznych objętych regulacją przedmiotowej uchwały, a więc sytuacji, w których dochodzi, po pierwsze, do pomówienia grupy społecznej nie stanowiącej "grupy osób" w rozumieniu art. 212 § 1 k.k. , zaś po drugie, do opatrywania treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi pojazdów, co nie jest umieszczeniem tych treści w "miejscu publicznym", ani też "innym wybrykiem".

Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi nie podzielił też zastrzeżeń organu nadzoru co do braku precyzyjności pojęć "nieprzyzwoity" , "drastyczne treści", wskazując, że do odczytania pojęcia wystarczająca jest jego wykładnia językowa.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 października 2021 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr XLVIII/1458/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 15 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących poruszania się na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że przepisy porządkowe wydawane wyłącznie na podstawie ogólnych upoważnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych (m.in. art. 40 ust. 3 u.s.g.) stanowią odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego. Wyróżniają się szczególnym charakterem i celem, jakiemu mają służyć: są środkiem służącym przeciwdziałaniu nagle pojawiającym się zagrożeniom dóbr prawnie chronionych. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w przeciwieństwie do aktów wykonawczych, nie są wydawane w celu szczegółowej realizacji określonych ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, mienia itp.). Chodzi więc o unormowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter "uzupełniający system źródeł prawa".

Wykonanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia przepisów porządkowych determinowane jest spełnieniem przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., co oznacza konieczność zbadania, a następnie wykazania przez prawodawcę lokalnego, czy po pierwsze: materia będąca przedmiotem uchwały nie została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących (tzw. przesłanka obiektywna), oraz po drugie: czy unormowanie danej kwestii mocą uchwały jest niezbędne celem ochrony wymienionych przez ustawodawcę dóbr, a mianowicie życia lub zdrowia obywateli albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (tzw. przesłanka subiektywna).

W ocenie organu nadzoru oceniana uchwała narusza w sposób istotny prawo, ponieważ nie zostało w sposób należyty wykazane przez lokalnego prawodawcę, że zostały spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. Aby móc uznać, że została spełniona przesłanka w postaci braku uregulowania danej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, konieczne jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru uznał, że uchwała Nr XLVIII/1458/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 15 września 2021 r. tego wymogu nie spełnia. Zakazy określone w uchwale zawiera w sobie art. 51 § 1 k.w., wprowadzający odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym. W ocenie organu nadzoru cytowany przepis ustawy może być stosowany w stanie faktycznym będącym przedmiotem uchwały, tj. w razie prezentowania drastycznych treści na pojazdach poruszających się na obszarze Miasta Łodzi. Tego rodzaju zachowanie pociągać może za sobą skutek przewidziany w ww. przepisie, a tym samym powodować odpowiedzialność przewidzianą art. 51 k.w. Przez wybryk, od wystąpienia którego uzależniona jest odpowiedzialność za ww. wykroczenie, rozumie się w zasadzie każde zachowanie, które odbiega od przyjętego zwyczajowo w danym miejscu, czasie i okolicznościach, przy czym ogólne pojęcie wybryku nie może być utożsamiane ze skutkami, które on powoduje; skutki te stanowią warunek karalności wybryku, a nie są jego istotą. Charakterystyczne dla zachowania określonego mianem wybryku jest miejsce i sposób działania sprawcy, w szczególności miejsce publiczne lub publiczność działania oraz fakt, że zachowanie to w sposób poważny narusza normy zachowania się, przy czym zakłócenie spokoju publicznego interpretuje się jako naruszenie równowagi psychicznej ludzi znajdujących się w miejscach dostępnych dla nieokreślonej liczby osób, z zakłóceniem będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy działanie podjęte było w miejscu zarówno publicznym, jak i niepublicznym; ważne jest natomiast to, by skutek dotknął osoby znajdujące się w miejscu publicznym. Zakłócenie porządku publicznego polega natomiast na wywołaniu takiego stanu, który w danym miejscu, czasie i okolicznościach i zgodnie z przyjętymi zwyczajami, i obowiązującymi przepisami uważa się za nienormalny, i który odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie ludziom normalnego zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób (prof. M. Bojarski (w:) M. Bojarski, W. Radecki, Kodeks wykroczeń. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000, s. 241246).

Organ nadzoru stwierdził następnie, że treść § 2 uchwały, w zakresie w którym zakazuje poruszania się na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi, wypełnia również znamiona czynu z art. 141 k.w., zgodnie z którym kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany. Miejscem publicznym o którym stanowi art. 141 k.w., jest takie miejsce, które zapewnia dostępność tegoż miejsca dla wszystkich (miejsce publiczne), a nie postrzegalność zachowania dla wszystkich (zachowanie publiczne). O tym, czy miejsce jest publiczne, decyduje krąg osób uprawnionych do znajdowania się w nim - jeśli jest ściśle oznaczony, miejsce nie jest miejscem publicznym, co oznacza, że poruszające się pojazdy opatrzone treściami nieprzyzwoitymi na obszarze Miasta Łodzi po np. drogach publicznych wypełniają znamię czynu z art. 141 k.w.

Zdaniem organu nadzoru przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie doszło również do wypełnienia przesłanki faktycznej (subiektywnej) z art. 40 ust. 3 u.s.g. Wypełnienie tej przesłanki, podobnie jak przesłanki obiektywnej, zabezpiecza przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, że wymienione w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Enumeratywne wyliczenie w art. 40 ust. 3 u.s.g. dóbr chronionych ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu. Jest ono jednak oparte na kryterium ocennym, gdyż ustawodawca posługuje się pojęciami nieokreślonymi. Dla pełnego zrealizowania przewidzianej przez ustawodawcę przesłanki faktycznej konieczna jest nie tylko właściwa ocena, czy mamy do czynienia z danym dobrem prawnie chronionym, ale także ocena "niezbędności" jego ochrony, a więc stwierdzenie zaistnienia takiego stanu faktycznego, w którym te dobra są zagrożone w takim stopniu, że dla ich ochrony "niezbędne" jest wydanie aktu porządkowego. Tym samym aby dokonać oceny, czy zachodzi przesłanka faktyczna (subiektywna) z art. 40 ust. 3 u.s.g. należy przeanalizować między innymi treść uzasadnienia do uchwały, na podstawie którego można odtworzyć motywy, jakimi kierował się lokalny prawodawca przy podejmowaniu uchwały. Analiza tegoż uzasadnienia nie wskazuje, w ocenie organu nadzoru, że przesłanka w zakresie ochrony bezpieczeństwa i spokoju publicznego została w sposób należyty wywiedziona. W odniesieniu do przepisów porządkowych uzasadnienie powinno obejmować wykazanie, że ich uchwalenie jest niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla tych wartości na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

Organ nadzoru stwierdził, że rozwiązanie zaproponowane przez lokalnego prawodawcę w przedmiotowej uchwale stoi również w sprzeczności z ideą i duchem art. 40 ust. 3 u.s.g., gdyż przepisy porządkowe mają na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Natomiast naruszenia zakazów ustanowionych w uchwale nie trzeba udowadniać, wystarczy sam wjazd na teren Miasta Łodzi pojazdów z treściami zakazanymi w uchwale. Tym samym można mieć wątpliwość jakie dobro z art. 40 ust. 3 u.s.g. jest chronione, skoro do stosowania uchwały nie jest wymagane zagrożenie porządku i spokoju publicznego, a w uzasadnieniu do uchwały znalazły się zapisy, że wprowadzenie tychże przepisów porządkowych jest niezbędne, ponieważ prezentowane treści na pojazdach poruszających się po Mieście Łodzi "budzą silny niepokój społeczny, a niekiedy po prostu krzywdzą osoby, których sytuacja jest w nich eksploatowana.".

Organ nadzoru podkreślił także, że przepisy porządkowe nie mogą stwarzać trwałego, niezmiennego elementu gminnego porządku prawnego wprowadzając stałe nakazy, czy zakazy określonego zachowania się. Przepisy te wydawane są w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że nie ma czasu na uchwalenie ustawy. Pojęcie niezbędności, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych. Znajduje to potwierdzenie w sposobie wprowadzania w życie przepisów porządkowych przewidzianym w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), zgodnie z którym przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.

Organ nadzoru podkreślił, że zakazy unormowane w ocenianej uchwale nie mają charakter problemu nagłego, wymagającego podjęcia działań niecierpiących zwłoki i z tego tytułu wprowadzenia wyjątkowej regulacji związanej z możliwością wymierzenia kary grzywny. Zjawisko w zakresie poruszania się pojazdów opatrzonych treściami, o których mowa w uchwale, występuje ciągle oraz na obszarze całego kraju. Przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach.

Wojewoda Łódzki stwierdził następnie, że uchwała dotknięta jest jeszcze jedną wadą, a mianowicie jej zapisy, a zwłaszcza regulacje § 2, zgodnie z którym zakazuje się poruszania na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi, naruszają zasady prawidłowej legislacji poprzez ich nieprecyzyjność. Słowa "nieprzyzwoity" jak i "drastyczny" to pojęcia nieostre, które nie są zdefiniowane w żadnej ustawie ani w żadnym akcie prawnym i każdorazowo wymagają one uzasadnienia. Tym samym dla każdego adresata uchwały będą oznaczały coś innego, co w konsekwencji będzie powodowało arbitralność podmiotów realizujących zapisy tejże uchwały, co w konsekwencji będzie naruszać zasadę poprawnej legislacji.

Organ nadzoru dodał, że uchwała Nr XLVIII/1458/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 15 września 2021 r. narusza konstytucyjne prawo do wolności słowa. Wolność słowa w aksjologii konstytucyjnej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia te muszą być jedynie formułowane w sposób czyniący zadość wymaganiom wskazanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (wyrok TK z 12 maja 2008 r., SK 43/05). Trudno uznać, że jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje organy, to jest radę gminy, czy też wójta, burmistrza (prezydenta miasta), posiada prawne upoważnienie do ograniczania prawa do wolności słowa. Trybunał Konstytucyjny za wartość samą w sobie uważa swobodę i wolność debaty publicznej, co oznacza, że nawet jeżeli czyjeś poglądy powodują dyskomfort u innej osoby, która się z nimi nie zgadza, w Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z ustawami, Konstytucją RP, czy też orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, każdy ma prawo te poglądy wyrażać.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 4 października 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Rada Miejska w Łodzi, zarzucając mu naruszenie art. 40 ust. 3 i 4 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wskazując na powyższe naruszenia Rada Miejska w Łodzi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Rada Miejska w Łodzi ponownie wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Ustanowienie przepisów porządkowych w oparciu o ww. podstawę prawną wymaga równoczesnego spełnienia dwóch przesłanek, które określa się w literaturze i orzecznictwie mianem obiektywnej i subiektywnej. Pierwsza z nich dotyczy występowania luki regulacyjnej, co oznacza, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie ma regulacji pozwalającej osiągnąć cel wydawanych przepisów porządkowych. Druga zaś odnosi się to tego, że w ocenie organu stanowiącego zachodzi potrzeba ustanowienia przepisów z uwagi na ryzyko naruszenia albo naruszenie dóbr prawnych zawartych w enumeratywnym wyliczeniu przepisu oraz niezbędność uchwalanej regulacji dla ochrony tychże dóbr prawnych.

Rada odniosła się do stanowiska organ nadzoru, że zakazy określone w uchwale zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 k.w. Przepis ten stanowi, że przewidzianej w nim karze podlega ten, kto "krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym". W ocenie Rady opatrywanie pojazdów treściami, o których mowa w przedmiotowej uchwale, nie polega na realizacji któregokolwiek spośród normatywnych znamion strony przedmiotowej tego wykroczenia, gdyż nie jest krzykiem, hałasem, alarmem ani "innym wybrykiem". Jeśli chodzi o to ostatnie sformułowanie, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "wybryk to zachowanie się, jakiego wśród konkretnych okoliczności czasu, miejsca i otoczenia, ze względu na przyjęte zwyczajowo normy ludzkiego współżycia nie należało się spodziewać, które zatem wywołuje powszechne negatywne oceny społeczne i uczucia odrazy, gniewu, oburzenia. Wybryk charakteryzuje więc ostra sprzeczność z powszechnie akceptowanymi normami zachowania się. A contrario nie może być uznany za «wybryk» czyn, który nie tylko, iż nie koliduje w rażący sposób z obowiązującymi w określonym kontekście sytuacyjnym normami zachowania się, ale wręcz wzbudza, w odbiorze powszechnym - oceny akceptacji, choćby milczącej zgody, aprobaty, podziwu lub uznania" (wyrok SN z 2 grudnia 1992 r., III KRN 189/92).

W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi zakazy określone w uchwale nie są objęte regulacją przepisu art. 51 § 1 k.w., a zarzuty organu nadzoru w tym zakresie są bezpodstawne.

Kolejny zarzut organu nadzoru wobec uchwały opiera się na błędnym przekonaniu, że § 2 uchwały w zakresie, w którym zakazuje poruszania się na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi, wypełnia znamiona czynu z art. 141 k.w., zgodnie z którym, kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany.

Rada Miejska w Łodzi podniosła, że elementem strony przedmiotowej czynów z art. 141 k.w. jest określenie, że czynność sprawcza ma polegać na umieszczeniu nośników wskazanych w tym przepisach w miejscu publicznym. W postanowieniu SN z 17 kwietnia 2018 r., IV KK 296/17, wskazano, że należy je odnosić do "przestrzeni, która dostępna jest dla ogółu bez żadnych ograniczeń (park, dworzec), jak i takiej, do której wejście możliwe jest po nabyciu odpowiedniej karty wstępu, biletu, czy otrzymaniu zaproszenia (teatr, koncert, kino)", a także zaakcentowano, iż "działanie publiczne nie musi być działaniem w miejscu publicznym". Chodzi zatem o takie miejsce, "do którego dostęp może mieć z góry nieoznaczony krąg bliżej nieokreślonych osób" (P. Kozłowska-Kalisz [w:] M. Mozgawa [red.], Kodeks wykroczeń. Komentarz, Lex 2009). Zatem pojazd niesłużący publicznemu transportowi zbiorowemu albo przewozowi osób, o którym mowa w art. 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, nie jest "miejscem publicznym" w rozumieniu art. 141 k.w. Opatrzenie takiego pojazdu nieprzyzwoitymi ogłoszeniami, napisami czy rysunkami (art. 141 k.w.) nie stanowi zatem "umieszczenia" tychże nośników wypowiedzi "w miejscu publicznym" w rozumieniu tego przepisu.

Zatem ani art. 51 k.w., ani też art. 141 tej ustawy, nie wypełniają istniejącej luki regulacyjnej, co oznacza, że spełniona została przesłanka obiektywna uchwalenia przedmiotowych przepisów porządkowych.

Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru dotyczącego nieprecyzyjności zapisów § 2 uchwały, Rada Miejska w Łodzi zaznaczyła, że przepisy rangi ustawowej posługują się pojęciem "nieprzyzwoity" bez jego legalnego definiowania. Jako przykład wskazać można art. 141 k.w.. Skoro ustawodawca uznał, że pojęcie to jest na tyle precyzyjne, że nie jest konieczne wprowadzanie jego definicji legalnej, a regulacja taka nie została dotychczas zakwestionowana zarówno w orzecznictwie sądów powszechnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego, uznać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do użycia pojęcia "nieprzyzwoity" w akcie prawa miejscowego, bez konieczności jego definiowania, a użycie tego pojęcia nie skutkuje nieprecyzyjnością regulacji aktu prawa miejscowego.

W braku definicji legalnej danego pojęcia, przy uwzględnieniu zasady pierwszeństwa wykładni językowej przepisów prawa, pojęciu temu należy nadać znaczenie takie, jakie zwykle nadaje mu się w języku polskim, tj. w przypadku słowa "nieprzyzwoity" - "łamiący swoim zachowaniem panujące normy obyczajowe, niezgodny z panującymi normami obyczajowymi" (za Słownikiem Języka Polskiego PWN).

Z tych samych względów Rada Miejska w Łodzi nie zdefiniowała w przedmiotowej uchwale pojęcia "drastycznych treści", uznając, że do odczytania znaczenia pojęcia "drastyczny" wystarczająca jest jego wykładnia językowa, nadająca temu pojęciu znaczenie takie, jakie zwykle nadaje mu się w języku polskim, tj. "naruszający w sposób rażący poczucie przyzwoitości lub dobrego smaku" (za Słownikiem Języka Polskiego PWN).

W odniesieniu do zarzutu organu nadzoru dotyczącego braku wypełnienia przesłanki subiektywnej wydania przepisów porządkowych z art. 40 ust. 3 u.s.g., Rada podniosła, że wobec niekompletności regulacyjnej skutkującej wymknięciem się stanów faktycznych, których dotyczy przedmiotowa uchwała, z zakresu powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także wobec silnych napięć społecznych, angażujących zwłaszcza młodszą część społeczeństwa Miasta Łodzi, skutkujących zamieszkami i zagrożeniem zdrowia, a niekiedy również życia obywateli, dla zachowania porządku i spokoju społecznego uchwalenie przedmiotowych przepisów było niezbędne. Rada odwołała się min. do wydarzeń z sierpnia 2021 r., towarzyszących przemieszczaniu się po obszarze Miasta ciężarówki opatrzonej drastycznymi zdjęciami, w ramach których doszło m.in. do użycia gazu łzawiącego przez funkcjonariuszy Policji. Rada argumentowała, że prowokowanie opinii publicznej tego rodzaju nieprzyzwoitymi i ekstremalnymi treściami może stanowić zarzewie niepokojów społecznych. Ponieważ szczególnie mocno na treści tego rodzaju reaguje młodzież, przedmiotem najwyższej troski samorządu gminnego musi być zrobienie tego, co jest w jego mocy, aby tego rodzaju zdarzeń uniknąć w przyszłości.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ograniczenia wolności wypowiedzi, strona skarżąca uznała ten zarzut za bezzasadny, podtrzymując przytoczone wcześniej stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do uchwały.

W ocenie strony skarżącej z treści uchwały wynika wprost, że jej celem nie było ograniczenie wolności wypowiedzi, a jedynie ochrona łodzian przed prezentowanymi na pojazdach treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi, w tym szczególności nieletnich mieszkańców Miasta Łodzi, którzy zasługują na szczególną ochronę przed prezentacją treści tego rodzaju. Rada wskazała także, że Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konstytucyjna zasada wyłączności ustawy nie wyklucza powierzenia przez ustawę właściwym organom ogólnej kompetencji do stanowienia w akcie prawa miejscowego unormowań prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia, jak również dla spokoju publicznego, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących uregulowań ustawowych (wyrok TK z 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK ZU 2003, nr 6A, poz. 62.)

W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze narusza również art. 91 ust. 1 u.s.g.

Organ nadzoru jest bowiem uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jedynie w przypadku sprzeczności tej uchwały z prawem. Spełnienie przesłanek: obiektywnej i subiektywnej, wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g., jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do wydania przez radę gminy przepisów porządkowych oraz przesądza o ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały, pomimo jej zgodności z obowiązującym prawem, czym naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. udział w postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Łodzi.

Na rozprawie zdalnej, prowadzonej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających bezpośredni przekaz obrazu i dźwięku pełnomocnik Miasta Łódź popierał skargę, pełnomocnik Wojewody Łódzkiego i Prokurator Prokuratury Regionalnej w Łodzi wnosili o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga wniesiona przez Miasto Łódź nie jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Podkreślić od razu należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną, sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 4 października 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr XLVIII/1458/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 15 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia przepisów porządkowych zakazujących się poruszania na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi niektórymi treściami.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Zgodnie z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. [ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz.1372 ze zm. ) dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego zostało doręczone w dniu 4 października 2021 r., a skarga Miasta Łodzi została nadana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 3 listopada 2021 r., a więc 30 dnia. Uchwałę w sprawie zaskarżenia do WSA w Łodzi rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 4 października 2021r. Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 20 października 2021 r. i została ona załączona do skargi.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy na wstępie stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi została doręczona organowi nadzoru w dniu 22 września 2021 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 4 października 2021 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa ( art. 86 u.s.g.).

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ( patrz wyrok NSA sygn.III OSK 542/21 z 13 stycznia 2022 r. dostępne www.nsa.gov.pl ). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu ( wyrok NSA z 22.08.1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Inaczej mówiąc, o sprzeczności z prawem można mówić wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. I taka sytuacja zachodzi w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03).

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Uchwała, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym, została wydana w oparciu o art. 40 ust. 3 u.s.g. W myśl tego przepisu w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustęp 4 ww. przepisu stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wydawane są w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji. Chodzi o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami państwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych jest stworzenie możliwości wypełnienia ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, LEX Wolters Kluwer 2015 r., s. 128).

W wyroku z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowienie aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym opartych na generalnym upoważnieniu określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g., będzie możliwe tylko w sytuacji jednoczesnego zbiegu trzech przesłanek:

1/ obiektywnej - wymagającej zbadania obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenia, że materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (zakres nieuregulowany),

2/ subiektywnej – będącej wynikiem oceny organu stanowiącego przepisy porządkowe, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony, oraz

3/ terytorialnej – wskazującej, że zagrożenia muszą obejmować obszar, na którym działa organ wydający akt.

Stanowienie przepisów porządkowych jest wyrazem rozszerzonej – w stosunku do innych rodzajów aktów prawa miejscowego - samodzielności prawotwórczej organów samorządu terytorialnego. Zakres tej samodzielności wyznacza Konstytucja i ustawy. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r., P. 10/2002 (OTK ZU 2003, nr 6A, poz. 62), podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Przepis art. 40 ust. 3 u.s.g., określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych, wyraźnie wskazuje, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Zaznaczyć trzeba, że normy zawarte w przepisie art. 40 ust. 3 u.s.g. nie podlegają wykładni rozszerzającej, ponieważ przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06). Trzeba też mieć na uwadze, że akty porządkowe, wydawane na podstawie generalnego upoważnienia, mają zawsze reglamentacyjny charakter. Mogą bowiem zawierać wyłącznie nakazy lub zakazy określonego zachowania. Nie jest dopuszczalne, aby przepisy porządkowe mogły być z racji niewłaściwego zredagowania wykorzystywane do innych potrzeb i stwarzały podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania w żadnym zakresie nie rodzą zagrożeń dla wartości chronionych analizowanym przepisem (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2004 r., GSK 1132/04, z aprobującą glosą M. Stahl, OSP 2005 r., nr 9, poz. 109).

Aby spełniona została pierwsza z wymienionych przesłanek przewidzianych w art. 40 ust. 3 u.s.g., konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Celem ustawodawcy było przede wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993 r., SA/Kr 1773/93, ONSA 1994 r., nr 4, poz. 162). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć, jako brak regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zarysowuje. W przypadku tego ogólnego "zamarkowania", czy wzmiankowania określonego zagadnienia w odrębnych aktach, może ono stanowić przedmiot regulacji w drodze przepisów porządkowych. Zwraca się uwagę, że tylko przy takim wąskim sposobie rozumienia pojęcia "nieuregulowany", przepisy porządkowe będą mogły realizować cel, dla którego stworzono możliwość ich wydawania, czyli objęcie regulacją prawną nagłych, szczególnych sytuacji na danym terenie. Nieprzypadkowo ustawodawca używa jednak również pojęcia "zakres", mającego swoją wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe. Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym" a nie "w sprawach nieuregulowanych" na pewno ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, op. cit. s. 129-131; wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2005 r., III SA/Kr 953/05).

Z kolei przesłanka subiektywna dotyczy stanu faktycznego, tj. powstania sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zagrożenie prawnie chronionych dóbr na terenie gminy musi też mieć charakter bezpośredni.

Niewątpliwie wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione łącznie, a więc musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić niezbędność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli którakolwiek z przesłanek nie jest spełniona, brak jest podstaw prawnych do uchwalenia przez Radę przepisów porządkowych. Ocena legalności regulacji prawnej zawartej w uchwale, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, sprowadza się zatem do oceny tej regulacji z punktu widzenia wymienionych przesłanek. Rada Miejska w Łodzi i Wojewoda Łódzki dokonują odmiennej oceny spełnienia tych przesłanek.

Podkreślić należy, że art. 40 ust. 3 u.s.g. i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy - stanowienia przepisów porządkowych - nie podlegają wykładni rozszerzającej, przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach (wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06).

Aby spełniona została pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek (obiektywna), konieczne jest zweryfikowanie przez organ obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2021 poz. 281); dalej k.w., kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

Z kolei art. 141 k.w. stanowi, że kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem nadzoru, że zakres pojęciowy ujęty w § 2 unieważnionej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi (Zakazuje się poruszania na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi) może być zakwalifikowany jako działanie zakłócające spokój i porządek publiczny. Zakazy określone w uchwale Rady zawiera w sobie przepis art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który może być stosowany w razie prezentowania drastycznych treści na pojazdach poruszających się na obszarze Miasta Łodzi.

Treść § 2 uchwały zakazująca poruszania się na obszarze Miasta Łodzi pojazdami opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi lub drastycznymi mieści się też w znamionach czynu określonego w cytowanym wyżej art. 141 k.w.

Poruszanie się po ulicach miasta pojazdami opatrzonymi zdjęciami martwych płodów jest niewątpliwie działaniem podjętym w miejscu publicznym, do którego dostęp ma nieograniczona liczba osób, może być uznane za wybryk , a więc nagłe zachowanie budzące negatywne reakcje ludzi. Opatrzenie pojazdu nieprzyzwoitymi i drastycznymi treściami nie stanowi jeszcze umieszczenia tych nośników w miejscu publicznym, ale już korzystanie z niego tj. poruszanie się tak oklejonego pojazdu po ulicach miasta, jest działaniem – umieszczeniem w miejscu publicznym i powinno, jeżeli treści na nim prezentowane są nieprzyzwoite i wywołują zgorszenie, spotkać się z reakcją służb państwowych odpowiedzialnych za utrzymanie porządku. Nie ma zdaniem Sądu znaczenia okoliczność, że pojazdowi, który służy do prezentowania tych zdjęć ( jest nimi oklejony) nie można przypisać cechy "miejsca publicznego" ponieważ nie służy publicznemu transportowi zbiorowemu albo przewozowi osób, o którym mowa w art. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, skoro faktycznie spełnia funkcję mobilnego bilbordu. Konstytucyjne prawo swobody prezentowania i głoszenia swoich poglądów, zagwarantowane w art. 54 pkt 1 Konstytucji RP nie jest bowiem prawem absolutnym, czego wyrazem jest właśnie m.in. przepis art. 141 k.w. chroniący sferę obyczajności publicznej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki obiektywnej, uprawniającej lokalnego prawodawcę do uchwalenia przepisów porządkowych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. Nie mamy bowiem do czynienia z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, tj. z luką w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących. Sąd, podzielając stanowisko organu nadzoru, uznał, że zakres ten został uregulowany w art. 51 § 1 oraz art. 141 k.w.

W wyroku z 2 grudnia 1992 r., III KRN 189/92, Sąd Najwyższy sformułował dwie tezy, wyjaśniające zarówno pojęcie "wybryku", jak i "zakłócanie porządku publicznego":

1/ wybryk to zachowanie się jakiego wśród konkretnych okoliczności czasu, miejsca i otoczenia, ze względu na przyjęte zwyczajowo normy ludzkiego współżycia nie należało się spodziewać, które zatem wywołuje powszechne negatywne oceny społeczne i uczucia odrazy, gniewu, oburzenia. Wybryk charakteryzuje więc ostra sprzeczność z powszechnie akceptowanymi normami zachowania się. A contrario nie może być uznany za "wybryk" czyn, który nie tylko, iż nie koliduje w rażący sposób z obowiązującymi w określonym kontekście sytuacyjnym normami zachowania się, ale wręcz wzbudza - w odbiorze powszechnym - oceny akceptacji, choćby milczącej zgody, aprobaty, podziwu lub uznania.

2/ Zakłócenie porządku publicznego to wywołanie stanu, który w danym miejscu, czasie i okolicznościach, zgodnie z przyjętymi zwyczajami i obowiązującymi przepisami, uważa się za nienormalny i który, w obiektywnym odbiorze, odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie powszechnie akceptowanego sposobu zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób. Natomiast zakłócenie spokoju publicznego to naruszenie równowagi psychicznej ludzi, powodujące negatywne przeżycia psychiczne nieoznaczonych osób, powstające z bezpośredniego oddziaływania na organy zmysłów.

W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, biorąc również pod uwagę uzasadnienie unieważnionej przez organ nadzoru uchwały, że poruszanie się na obszarze Miasta Łodzi pojazdów opatrzonymi treściami nieprzyzwoitymi i drastycznymi (§ 2 uchwały) nie wypełnia hipotezy obu wskazanych przepisów k.w. To przecież obawa władz lokalnych, co wynika wprost z uzasadnienia uchwały, że ewentualne treści prezentowane na poruszających się po Łodzi pojazdach wywołają powszechne negatywne oceny społeczne i uczucia odrazy, gniewu oburzenia, a w konsekwencji doprowadzą do niepokojów społecznych, czy wręcz zamieszek, doprowadziły do uchwalenia omawianej uchwały. Jej uchwalenie spowodowane było właśnie oceną, że prezentowane na nich treści są sprzeczne z powszechnie akceptowanymi normami zachowania się. Cechy te wypełniają pojęcie znaczeniowe wybryku, co oznacza, że do obrony przed takimi niepożądanymi zachowaniami wystarczające jest egzekwowanie art. 51 § 1 k.w., bez konieczności nieuprawnionego w tej sytuacji uchwalenia lokalnych przepisów porządkowych. Prawo do prezentowania własnych przekonań i poglądów nie jest jednoznaczne z prawem do wyrażania ich przy użyciu środków i obrazów bardzo drastycznych w swoim wyrazie i wywołujących powszechny sprzeciw, nawet jeżeli poglądy te są akceptowane/popierane przez część społeczeństwa. Kiedy taka granica prezentowania swoich poglądów zostaje przekroczona mamy do czynienia z wybrykiem w rozumieniu art. 51 § 1 k.w. Taka sama konstatacja odnosi się do okoliczności uregulowanej w art. 141 k.w., czyli zakłócenia porządku publicznego.

Nie sposób przyjąć, jak to próbuje argumentować Rada Miejska w Łodzi, że poruszanie się pojazdów po obszarze miasta nie może być uznane za poruszenia się w miejscu publicznym. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN, miejsce publiczne to teren lub pomieszczenie przeznaczone dla wszystkich ludzi, np. ulica, park, teatr. Obszar miasta, traktowany przecież w uchwale jako abstrakcyjna całość, wypełnia tę definicję w sposób całkowity. W tym przypadku również uzasadnieniem dla uchwalenia omawianych przepisów porządkowych, była obawa, że poruszanie się po obszarze miasta (a więc miejscu publicznym) pojazdów prezentujących obrazy drastyczne i nieprzyzwoite, wywoła u części osób stan, który w danym miejscu, czasie i okolicznościach, zgodnie z przyjętymi zwyczajami i obowiązującymi przepisami, uważa się za nienormalny i który, w obiektywnym odbiorze, odczuwany jest jako utrudnienie lub uniemożliwienie powszechnie akceptowanego sposobu zachowania się w miejscach dostępnych dla bliżej nieokreślonej liczby osób. Może to wywołać u tych osób naruszenie równowagi psychicznej, powodujące negatywne przeżycia psychiczne.

Rację ma organ nadzoru, że tak sformułowany porządkowy przepis prawa miejscowego zmierza do uzupełnienia/ doprecyzowania uregulowań, które może regulować ustawa, co wykracza poza zakres dopuszczalnego upoważnienia, a także narusza hierarchię aktów normatywnych (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Rady gmin nie mogą w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani precyzować zakazów ustawowych wobec braku upoważnienia dla rad gmin w tym zakresie (por. wyrok NSA z 18 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98).

Wyrazem prawidłowej i odpowiadającej prawu legislacji prawodawcy gminnego jest treść § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W tej sprawie uchwala podjęta została z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g.

Przechodząc do drugiej ze wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanek, tj. "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego" wskazać należy, że "niezbędny" to "koniecznie potrzebny" (https://sjp.pwn.pl). Nie może zatem budzić wątpliwości słuszność poglądu, że uchwała podjęta w zakresie objętym już istniejącą regulacją prawną powszechnie obowiązującą, kryterium niezbędności nie odpowiada.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2000 r. (sygn. akt P10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62) stwierdził, że przepisy porządkowe wydane na podstawie omawianej delegacji winny dotyczyć wyłącznie zachowań bezpośrednio zagrażających dobrom prawnym wymienionym w art. 40 ust. 3 u.s.g. i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, w ocenie Sądu, że takie bezpośrednie zagrożenie wystąpiło. Uzasadnienie uchwały wprost odnosi się przecież do – po pierwsze – sytuacji, które miały już miejsce i minęły, a Rada Miejska – w obawie, że sytuacje takie się powtórzą – uznała za konieczne uchwalenie przepisów porządkowych, które dawałyby jej narzędzia, by sytuacjom takim zapobiegać. Pomijając omówioną już powyżej okoliczność, że narzędzia takie już funkcjonują w systemie prawa (przepisy k.w.), to obawy o możliwość wystąpienia w bliżej nieokreślonej przyszłości niepożądanych zachowań i konsekwencji tych zachowań, nie stanowi podstawy do uznania, że zachodzi bezpośrednie zagrożenie dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 u.s.g., a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli. Tymczasem tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia tych dóbr oraz potrzebą podjęcia niezwłocznej interwencji prawodawczej, rada gminy została wyposażona w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II GSK 775/21).

Rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 u.s.g., w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej (subiektywnej), aby mogła być uznana za prawidłową, nie może więc pomijać ani systemowego - gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych - ani też funkcjonalnego - gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność - kontekstu jego obowiązywania. Wobec tego, że przepisy porządkowe mają charakter samoistny, a ich tworzenie zostało zastrzeżone dla sytuacji szczególnego rodzaju, nie można również pomijać potrzeby ścisłej wykładni wymienionych przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście tego, że - w relacji do zasady zakazu domniemywania kompetencji - przeciwnego podejścia nie może uzasadniać okoliczność operowania na ich gruncie przez ustawodawcę pojęciami oraz zwrotami nieostrymi i niedookreślonymi.

Jeżeli więc, o czym mowa była już wcześniej, istota rzeczy odnosi się do "niezbędności" podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, to tworzenie przepisów porządkowych przez organ gminy może być motywowane tylko bezpośrednim zagrożeniem tych dóbr na obszarze gminy, a więc stanem, który tworzy podstawę uzasadniającą (i legitymizującą zarazem) stanowienie tych przepisów w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku, o ile rzecz jasna zaktualizuje się równocześnie - a jest to także element kontekstu wykładni art. 40 ust. 3 - przesłanka odnosząca się do stanu prawnego, o której mowa była na wstępie.

Zasadnie Wojewoda podnosi, że takie zdarzenia, związane z przejazdem pojazdów opatrzonych treściami zabronionymi w uchwale, mogą wystąpić na terenie całego kraju, tym samym, jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, należy mieć na uwadze przesłankę terytorialności. Obszar zagrożenia powinien występować lokalnie, obejmować gminę lub jej część. Przepisy prawa miejscowego ze swej istoty dotyczyć mogą specyficznych, lokalnych okoliczności, niewystępujących w skali całego kraju. Chodzi tu zatem o okoliczności (zjawiska) rzadko występujące, dla których nie ma potrzeby wprowadzania regulacji ustawowych, zwłaszcza, że nie zawsze mogą być racjonalnie przewidziane. Jeśli natomiast jakieś zjawisko jest powszechne, sprawą władzy ustawodawczej (art. 10 Konstytucji) jest wydanie stosowanego aktu prawnego (ustawy), jeżeli uzna, że zachodzi taka potrzeba. Zagadnienie ochrony praw człowieka i obywatela, w tym prawa do poszanowania jego godności bez względu płeć, na wiek, wyznanie, kolor skóry /../ nie należy do materii, która może zostać uregulowana w przepisach prawa miejscowego. Jest to wyłączna materia ustawowa. Jak stanowi art. 31 pkt 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Rada nie ma kompetencji aby ingerować na przykład w treść reklam lub ogłoszeń nawet jeżeli mogą być dla niektórych obraźliwe czy wyśmiewające. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do tego, że na terenie kraju występowałyby różne regulacje prawne dotyczące tego samego zjawiska, w zależności od treści przepisów prawa miejscowego. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że przepisy porządkowe nie mogą stwarzać trwałego, niezmiennego elementu gminnego porządku prawnego, wprowadzając stałe nakazy, czy zakazy określonego zachowania się. Przepisy te wydawane są w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Pojęcie niezbędności obejmuje zaś sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., II SA/Kr 2812/02). Rolą przepisów porządkowych jest likwidacja luk w prawie, chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o szczególnym, nadzwyczajnym charakterze, co do których brak jest regulacji ogólnopaństwowych (wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2014 r., III SA/Łd 355/14). Z powyższych względów Sąd uznał, że organ nadzoru nie naruszył art. 40 ust. 3 u.s.g. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Łódzki nie naruszył również art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadnie stwierdzając nieważność uchwały w sposób istotny naruszającej prawo.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

a.l.