Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1411/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 14/12 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. i J. S. na decyzję Wojewody W. z [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] października 2009 r. Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji chodnika wraz z oświetleniem od ul. [...] do brzegu rzeki [...] na działkach nr [...]-[...], [...]-[...], [...]-[...] i [...]-[...] w O.

E. i M. S. oraz M. i J. S. złożyli podanie o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją. Podnieśli, że nie zostali poinformowani o postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, przez co uniemożliwiono im wzięcie w nim udziału pomimo, że przysługiwał im status strony z uwagi na prawo własności sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji nieruchomości. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Prezydent wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2009 r. wskazując, że skarżący nie są stronami zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. 12 listopada 2010 r. Dz.U. Nr 234, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, ponieważ planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

W wyniku odwołań wniesionych przez E. i M. S. oraz M. i J. S. Wojewoda W. decyzją z [...] marca 2010 r. uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez M. i J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 409/10) uchylił decyzję Wojewody, wskazując na uchybienia procesowe.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda W. decyzją z [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2010 r.. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską w O. Zgodnie z planem działki nr [...]-[...] i [...]-[...] stanowią tereny zieleni urządzonej. Dopuszcza się na tym terenie lokalizowanie kameralnych obiektów towarzyszących funkcji rekreacji takich jak: mała gastronomia, obiekty obsługi turystycznej i sportowej. Nieruchomość nr [...] stanowi przejście piesze, a nieruchomość nr [...] ulicę "K-13D" (ul. [...]). Ponadto Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta O. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował Wydział Architektury i Budownictwa, że budowa chodnika wraz z oświetleniem od ul. [...] do brzegu [...] nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z [...] października 2011 r. także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że w związku z ustaleniem, iż inwestycja nie będzie prowadzona w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...] ani w korycie rzeki [...] nie zachodzi potrzeba wydania uzgodnienia ani opinii w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższego nie mogły być uwzględnione zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie przepisów o ochronie przyrody.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że nie mógł uwzględnić zarzutu dotyczącego zignorowania wyroku Sądu Rejonowego w O. zakazującego budowy przejścia do rzeki [...] bowiem inwestor - Gmina O. - posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wyrok Sądu Rejonowego dotyczył tylko części wyszczególnionych działek i nie obejmował terenu, na którym zaprojektowano sporną inwestycję. Dodatkowo podniósł, że w postępowaniu odwoławczym zapewnił stronom udział na każdym etapie postępowania, lecz żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa w tym zakresie. Wobec powyższego bezzasadne są zarzuty wskazujące na rażące naruszenie art. 10 § 1, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., polegające na niepowiadomieniu o zakończeniu wznowionego postępowania, co w konsekwencji miało skutkować pozbawieniem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Wojewoda przywołał również uregulowania art. 28 k.p.a. i art. 28 ust 2 Prawa budowlanego niezbędne do oceny, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że pojęcie interesu prawnego, na którym jest oparta legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym ustala się według norm prawa materialnego, przy czym w postępowaniu, które dotyczy pozwolenia na budowę, ograniczone jest ono do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda stwierdził, że brak jest przepisów, z których wynikałyby związane z przedmiotową inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, tym samym nie można ich uznać za stronę przedmiotowego postępowania, bowiem inwestycja polegająca na wykonaniu chodnika wraz z oświetleniem od ul. [...] do rzeki [...] w O. nie oddziałuje na działki skarżących, uniemożliwiając lub ograniczając ich zagospodarowanie. Brak jest także argumentu dla uznania, że przejście piesze z punktem widokowym negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ich posesji zwłaszcza, że posesja jednego z wnioskodawców nie posiada ogrodzenia od strony tego przejścia.

Skargę na decyzję Wojewody z [...] listopada 2011 r. wnieśli do M. i J. S., żądając jej uchylenia i unieważnienia decyzji Prezydenta o pozwoleniu na budowę, ewentualnie uchylenia decyzji Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta O. z powodu rażącego naruszenia prawa jest nieważna, a poprzez jej utrzymanie w mocy Wojewoda rażąco uchybił przepisom art. 28 § 2 Prawa budowlanego, art. 24 w zw. z art. 26 § 2 i 3, art. 28 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali, że Prezydent wydał decyzję dla samego siebie bowiem nie mógł wydać rozstrzygnięcia ze względu na treść art. 24 w zw. z art. 26 § 2 i 3 k.p.a.. Podnieśli, że w postępowaniu dotyczącym budowy chodnika posiadają interes prawny, który jest poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno Prawa budowlanego, jak i Kodeksu cywilnego dotyczącymi immisji, gdyż określenie obszaru oddziaływania inwestycji musi również zawierać ocenę pod kątem niedozwolonych immisji. Wskazali, że pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w jej otoczeniu. Trudno jest uznać, że budowa chodnika z poręczami i czterema lampami ulicznymi w ostrej granicy z ich działką nie pozostaje bez wpływu na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości, gdyż zarówno szpecące krajobraz metalowe poręcze przy schodach, jak i mocno świecące w okna przez większą część doby wysokie uliczne lampy wpływają na wnętrze domu, jak też na zabudowane posesje bliższych i dalszych sąsiadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną.

Podkreślił Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym z wniosku o wznowienie. Żądając wznowienia postępowania skarżący zgłosili zarzut w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pierwszorzędną kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem zbadanie, czy skarżącym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony.

Definiując pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym przywołał WSA art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym lex specialis do wymienionego art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu.

Ustalono, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2009 r. obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamykał się w granicach działek inwestora. Bezsporne jest, że skarżący legitymują się tytułem własności do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (ciągu pieszego). Za kwestię sporną w sprawie uznał Sąd I instancji, czy działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na realizację którego udzielono pozwolenia na budowę.

Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając tym pojęciem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wytyczenie tego obszaru wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, w oparciu o które można wprowadzać takie ograniczenia. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć jakąkolwiek uciążliwość spowodowaną funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. W konsekwencji takie skutki jak stopień oświetlenia terenu (również wygląd lamp ulicznych), ewentualny hałas, spowodowany wzmożonym ruchem na chodniku, potencjalna możliwość zanieczyszczenia terenu planowanej inwestycji przez jej użytkowników i pozbawienie go waloru estetycznego ("ładnego widoku"), czy też hipotetyczna obecność na terenie inwestycji chuliganów lub złodziei, nie decydują o statusie właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami postępowania o pozwolenie na budowę tego obiektu. Z podanych uciążliwości tylko hałas jest w pewnym zakresie poddany reżimowi prawa administracyjnego, przy czym z charakterystyki inwestycji nie wynika, aby emitowała ona takiego rodzaju hałas, aby zachodziła konieczność zachowania przez właścicieli działek znajdujących się w otoczeniu określonych parametrów ograniczających ich w użytkowaniu nieruchomości. Ponadto kwestia nadmiernego oświetlenia terenu lampami ulicznymi podlegała ocenie na etapie postępowania planistycznego, jak również ocenie organu architektoniczno-budowlanego, o czym świadczy dokumentacja projektowa. Akta administracyjne zawierają opracowanie "Budowa chodnika wraz z oświetleniem od ul. [...] do brzegu [...] w O." – oświetlenie uliczne, z którego wynika, że natężenie oświetlenia odpowiada normie oświetlenia ulic [...].

Wyjaśnił Sąd I instancji, że interes prawny oznacza istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Tylko zatem przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Uznał Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla skarżących określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu, nie może być przepis art. 140 k.c., regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej, w sprawie o pozwolenie na budowę, możliwości wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Zatem organy administracji, rozstrzygając sprawę w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie chodnika z oświetleniem, nie orzekają w oparciu o art. 140 k.c.. Z tego samego powodu skarżący nie mogą wywodzić interesu prawnego z potencjalnych zakłóceń zwanych w prawie immisjami (art. 144 k.c.). Powyższy przepis chroni właścicieli nieruchomości sąsiednich jedynie wówczas, gdy zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości zaistniały i przekraczają przeciętną miarę. Nie dotyczy on natomiast zdarzeń przyszłych i hipotetycznych. Dopiero w sytuacji występowania zakłóceń przekraczających przeciętną miarę, właściciele nieruchomości sąsiednich będą mogli, występując z odpowiednim powództwem, skorzystać z roszczenia negatoryjnego wskazanego w art. 222 § 2 k.c.. Interes prawny skarżących nie wynika również z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego.

W sprawie nie znajdują również zastosowania inne przepisy prawa administracyjnego, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżących. Wojewoda zasadnie uznał, że inwestycja nie podlega regulacjom przepisów z zakresu ochrony środowiska, tym samym również z tej przyczyny obszar oddziaływania nie rozciąga się poza granice działki inwestora.

Wobec stwierdzenia, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji z [...] października 2009 r. a organ odwoławczy stanowisko to podzielając, decyzję tę utrzymał w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. i J. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze zostały zawarte zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też zarzuty naruszenia prawa materialnego przez wadliwą interpretacje wskazanych przepisów.

Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 19 i art. 21 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez sędziego, wobec którego istniała uzasadniona wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie, gdyż przez kilka lat sędzia ten mieszkał trzy domy od skarżących będąc ich bezpośrednim sąsiadem, a wobec zaostrzonego od lat społecznego konfliktu z Gminą O. i Radą Osiedla dotyczącego budowy przejścia do rzeki, z pewnością nie był wolny od własnego poglądu w tej sprawie, co mogło mieć wpływ na treść wyroku.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że należąca do skarżących nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i wadliwe uznanie, że skarżący nie wskazali przepisów prawa materialnego ograniczającego zabudowę w sytuacji, gdy powołali przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz wskazali na naruszenie przepisów o projektowaniu poprzez przyjęcie i zatwierdzenie wadliwego projektu chodnika nieuwzględniajacego m.in. kształtu przejścia, sprawy wód opadowych i odległości lamp ulicznych od domu.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyły art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego konieczności dokonania analizy i oceny prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, prawidłowości zaprojektowania przejścia jako chodnika miejskiego z oświetleniem, murem oporowym i betonową platformą z ławkami w korycie rzeki [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucili także uchybienie polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.), zwłaszcza w kwestii ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji, oraz uznania skarżących za strony postępowania o pozwolenie na budowę oraz naruszenie art. 118 ustawy o ochronie przyrody poprzez budowę w korycie rzeki betonowej platformy widokowej wraz z metalowymi barierami i ulicznymi kilkumetrowymi lampami.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną Sąd I instancji nie odniósł się do złożonych na rozprawie dowodów w postaci zdjęć ukazujących betonową platformę w korycie rzeki, zdjęć barier stanowiących zagrożenie i przeszkodę dla migrujących zwierząt oraz zdjęć lamp ulicznych wysokich na ok.6 m, stojących w ostrej granicy z działką. Organy administracji publicznej całkowicie pominęły kwestię oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właścicieli działek sąsiednich. Zdaniem skarżących kasacyjnie, jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego uprawnienie do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, ale ich wyjaśnienie winno być przedmiotem postępowania. Ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nie zaakceptowali skarżący twierdzenia Sądu I instancji, że skoro organ stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że obszar oddziaływania danej inwestycji nie przekracza granic działek wskazanych w tej decyzji, brak podstaw do potraktowania skarżących jako strony postępowania, gdyż ich działka tylko przylega do terenu inwestycji. W ocenie skarżących kasacyjnie oddziaływanie nieruchomości na sąsiadujące, nie powinno być w żaden sposób dokuczliwe i nie powinno przybierać postaci niedozwolonych immisji, które podlegają prawu cywilnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice te sprowadzały się do zarzutów dotyczących zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie są uzasadnione. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 19 i art. 21 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez sędziego, wobec którego istniała uzasadniona wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że sankcja nieważności przewidziana w art. 183 § 2 pkt. p.p.s.a. ma zastosowanie również wówczas, gdy w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Jednakże nie każde naruszenie przepisów dotyczących wyłączenia sędziego oznacza nieważność postępowania. Skutek taki zachodzi tylko wtedy, gdy w sprawie orzekał sędzia wyłączony wprost z mocy ustawy. Przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy zostały enumeratywnie wymienione w art.18 § 1 p.p.s.a.. Stanowią one katalog zamknięty, który nie podlega wykładni rozszerzającej. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu nie dopatrzył się żadnego z takich przypadków. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jeden z sędziów rozpoznających sprawę w I instancji powinien podlegać wyłączeniu z uwagi na okoliczności, o jakich mowa w art.19 p.p.s.a., Zauważyć zatem należy, że nawet gdyby doszło do złamania tej ostatniej normy, to takie uchybienie i tak nie powodowałoby nieważności postępowania. Mogłoby być kwalifikowane co najwyżej jako uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt. 2 p.p.s.a.). Takiego związku przyczynowego między wytkniętym uchybieniem procesowym a zaskarżonym orzeczeniem w skardze kasacyjnej jednak nie wykazano. Ponadto niezłożenie wniosku o wyłączenie przez sędziego nie pozbawia strony możliwości działania we własnym zakresie. Z akt sprawy nie wnika, aby skarżący kasacyjnie wnosili o wyłączenie sędziego, nie wynika też którego sędziego z trzyosobowego składu zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą. Skoro w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący zaniechali zgłoszenia stosownego wniosku, to podnoszenie wątpliwości co do bezstronności sędziego dopiero w skardze kasacyjnej jest oczywiście spóźnione.

Zaskarżonym wyrokiem nie naruszono także art. 141 § 4 p.p.s.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej, gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom powyższego przepisu i nie uniemożliwia kontroli kasacyjnej orzeczenia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jeżeli więc, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy jest pełny i zawiera dowody, które pozwalały na ustalenie wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym posiadania przez skarżących kasacyjnie uprawnienia do domagania się wznowienia postępowania z uwagi na brak w nim własnego udziału, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ustalenia fatyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zatem nie można również zgodzić się z poglądem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 7, art. 7 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym jest jasny i nie wymagał uzupełnienia.

Należy bowiem mieć na względzie, że Sąd I instancji kontrolował rozstrzygnięcia organów administracji, w których uznano, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony i jedynie ta kwestia była badana. Wszelkie zarzuty dotyczące samej inwestycji, jej wpływu na otoczenie czy zachowania przepisów dotyczących warunków technicznych czy Prawa budowlanego stosowane nie były. Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów, w oparciu o które nie orzekał, czyli m.in. art. 118 ustawy o ochronie przyrody.

Oceniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać, że w przedmiotowej sprawie są one zasadne.

Przedmiotem oceny w sprawie w zakresie objętym dotychczasowym postępowaniem była okoliczność, czy M. i J. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Gminie Miejskiej O. pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem od ulicy [...] do brzegu [...] w O., a w konsekwencji, czy przysługiwało im prawo wszczęcia postępowania wznowieniowego w tym przedmiocie, wobec pozbawienia ich możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Odmawiając uchylenia tego pozwolenia organy uznały, że małżonkowie S. nie są stronami postępowania, ponieważ należąca do niech nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji nie znajduje się w jej obszarze oddziaływania. Stanowisko to w pełni zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę kontrolowanym wskutek wniesienia skargi kasacyjnej wyrokiem.

Definicja "obszaru oddziaływania obiektu", bezpośrednio wpływająca na ustalenie stron postępowania o pozwolenie na budowę została zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Przez obszar ten wymieniony przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak więc stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2013 r. (II OSK 1772/11, Lex nr 1270189) "aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się w terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mogą być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w przypadku gdy postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy zaś interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być zrealizowany przez inwestora. Skarżący słusznie podnieśli w skardze kasacyjnej, że odmowa przyznania jej statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, organy przyjęły, że powstanie chodnika i posadowienie lamp oświetleniowych w ostrej granicy działki skarżących kasacyjnie nie wpływa na nieruchomości sąsiednie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia. W ocenie Sądu I instancji, skoro żaden przepis prawa nie zakazuje budowy chodnika na granicy działek oraz sytuowania lamp oświetleniowych w ostrej granicy, to tym samym oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomość sąsiadująca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowisko to jest wadliwe, ponieważ kwestia przepisu określającego możliwości sytuowania ogólnodostępnego chodnika i oświetlenia ulicznego nie może być rozumiana w ten sposób, że skoro takich przepisów nie ma to jakiekolwiek usytuowanie inwestycji tego typu nie powoduje, że nieruchomość sąsiednia nie jest w obszarze jej oddziaływania. Stanowisko to jest wadliwe także z tego powodu, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Ponadto przymiot strony w stosunku do właściciela sąsiedniej nieruchomości może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy zaś rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego z góry założył, że skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiedniej, nie mają interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji gminnej na sąsiedniej działce, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym nie mogą skutecznie wnieść o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością inwestora. Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nieruchomość skarżących kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i małżonkowie S. powinni byli brać udział w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę chodnika wraz z oświetleniem od ulicy [...] do brzegu [...] w O.

Z uwagi na niezasadność zarzutów procesowych podnoszonych pod adresem Sądu pierwszej instancji, zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając, z przyczyn wyżej omówionych, kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzję Wojewody W. z [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lutego 2010 r..

W konsekwencji organ pierwszej instancji winien, po wznowieniu postępowania, ocenić przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w kontekście zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a..