Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2245/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, art. 35a ust. 2, art. 34 pkt 1-12, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Ol 15/15 na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. P. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 15/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi S. P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie w udzieleniu informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2015 r. - w terminie 14 dni; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S. P. wnioskiem z 6 lutego 2015 r., powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii dokumentów dotyczących Akademickiego Koła Łowieckiego "[...]" w O. oraz Koła Łowieckiego "[...]" w B. przyjętych przez Zarząd Okręgowy w Olsztynie, tj.:

- protokołów walnych zg romadzeń (zwyczajnych i nadzwyczajnych) w okresie od 1 października 2012r. do chwili nadania odpowiedzi na niniejszy wniosek;

- uchwał podjętych na walnych zgromadzeniach (zwyczajnych i nadzwyczajnych) w okresie jak wyżej;

- kopii dokumentów, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał wymienionych w punkcie 1 i 2 (uwag, wytycznych, zastrzeżeń itp.).

W odpowiedzi, pismem z 19 lutego 2015 r., Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie wskazał, że walne zgromadzenie koła nie jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, zaś protokół z takiego posiedzenia nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy; a jest materiałem odzwierciedlającym jego przebieg. Dodał, że skoro ustawa nie uprawnia do dostępu do posiedzeń innych organów, niż kolegialnych organów władzy publicznej, brak jest podstawy prawnej do żądania ujawniania takich protokołów z posiedzeń innych organów. Protokoły i uchwały walnego zgromadzenia nie są w ocenie Przewodniczącego Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie, dokumentami urzędowymi, nie pochodzą bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji. Ponadto wskazano, że wniosek o udzielenie informacji poprzez przysłanie kopii dokumentów, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał wymienionych w pkt 1 i 2 (uwag, wytycznych, zastrzeżeń) jest niezrozumiały, w związku z czym zwrócono się do strony o jego doprecyzowanie.

Pismem z 27 lutego 2015 r. S. P. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie. Domagał się nakazania rozpatrzenia złożonego wniosku w terminie 14 dni od chwili otrzymania prawomocnego wyroku. Zarzucił naruszenie:

- art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

- przepisów ww. ustawy poprzez niezachowanie wymaganego terminu jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji publicznej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu (art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej),

- art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niedotrzymanie 14 dniowego terminu,

- obrazę art. 16 ww. ustawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, zakreślenia terminu i sposobu odwołania się od tej decyzji i braku pouczenia co do przysługującej wnioskodawcy procedury odwoławczej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za uzasadnioną

W ocenie Sądu, wniosek z 6 lutego 2015 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności zaś o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Sąd argumentował, ze w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot - "w szczególności". Na tle wskazanego przepisu ustawy można sformułować twierdzenie, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy.

Sąd stwierdził, że wnioskowane przez skarżącego informacje, takie jak protokoły z walnych zgromadzeń Polskiego Związku Łowieckiego, uchwały podjęte podczas walnych zgromadzeń i pozostałe dokumenty, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał, mają walor informacji publicznej i jako takie co do zasady powinny być udostępnione wnioskodawcy. Sąd stwierdził, że skoro Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a wnioskowane informację mają charakter informacji publicznych, to Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku z 6 lutego 2015 r., ponieważ nie udzielił wnioskowanej przez stronę informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2015 r. – w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że podmiot zobowiązany był przekonany co do tego, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Organ nie działał zatem złośliwie i celowo nie przewlekał rozpoznania wniosku strony. Z tego też powodu orzeczono o niewymierzeniu organowi grzywny.

Skargę kasacyjną złożył Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tj. nieprawidłowe uznanie, iż wnioskowana informacja o udostępnienie protokołów walnych zgromadzeń kół łowieckich stanowi informację publiczną i została wytworzona przez Polski Związek Łowiecki oraz uznanie, iż w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu , podczas gdy z akt sprawy wynika, iż ZO PZL w Olsztynie udzielił informacji, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a ponadto, że wniosek został skierowany do niewłaściwego podmiotu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy i błędnym uznaniu, iż protokoły z walnych zgromadzeń kół łowieckich są protokołami z walnych zgromadzeń Polskiego Związku Łowieckiego.

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Olsztynie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odniesienia się wymaga procesowa podstawa kasacji. Wbrew wnoszącemu kasację, nie doszło do naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. Skoro Sąd uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, to zamknięcie rozprawy nie stanowiło naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. Z powołaniem się na ten przepis nie można kwestionować niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z uwagi na powołanie się przez wnoszącego kasację na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., możliwe jest odniesienie się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych. Od razu odnotować trzeba, że nie ma podstaw do podważania tych ustaleń Sądu pierwszej instancji, odnoszących się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.).

Ustalenie Sądu oparte zostało na wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. We wniosku zostało zawarte żądanie udostępnienia dokumentów dotyczących Akademickiego Koła Łowieckiego "[...]" w O. oraz Koła Łowieckiego "[...]" w B. przyjętych przez Zarząd Okręgowy w Olsztynie, tj.:

- protokołów walnych zgromadzeń (zwyczajnych i nadzwyczajnych) w okresie od 1 października 2012 r. do chwili nadania odpowiedzi na niniejszy wniosek;

- uchwał podjętych na walnych zgromadzeniach (zwyczajnych i nadzwyczajnych) w okresie jak wyżej;

- kopii dokumentów, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowisko na temat podjętych uchwał wymienionych w punkcie 1 i 2 (uwag, wytycznych, zastrzeżeń itp.).

Ocena tak sformułowanego wniosku nastąpiła w procesie zastosowania prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Każde z tych żądań podlegało zbadaniu pod kątem spełniania przesłanek pojęcia informacji publicznej, określonych w art. 1 ust. 1, a skonkretyzowanych w drodze otwartego katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na zakwalifikowaniu żądanych dokumentów jako informacji publicznej.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na podstawie art. 35a ust. 2 tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami, stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego.

Taki status Polskiego Związku Łowieckiego, wynikający z powołanych regulacji, uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jakie stawia się organom administracji publicznej. W konsekwencji, nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14, z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 415/16). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, według którego, prawo do uzyskania przez obywatela informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określone zostały w art. 34 pkt 1-12 Prawa łowieckiego. W odniesieniu do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego wskazać należy na treść art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Treść przywołanych przepisów pozwala na ocenę, że objęte wnioskiem informacje w postaci protokołów z walnych zgromadzeń wskazanych kół łowieckich, uchwał podjętych na walnych zgromadzeniach oraz kopii dokumentów, w których Zarząd Okręgowy zajmował stanowiska na temat podjętych uchwał nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2016 r., m.in. sygn. akt I OSK 415/16; I OSK 702/16, I OSK 295/16, I OSK 324/16).

Dodać można, że nie można wykluczyć istnienia w materiałach, które co do zasady nie mogą stanowić informacji publicznej, pojedynczych, konkretnych informacji mających charakter publiczny. Należy jednak odróżniać domaganie się udostępnienia informacji publicznej od żądania udostępnienia zbioru informacji (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSA i wsa 2014/3/37).

Z tych względów, niezależnie od tego, że część materiałów miała zostać wytworzona w kołach łowieckich, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania wnioskodawcy żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji należało przyjąć, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł pozostawać w stanie bezczynności, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, co przesądza zarazem o wadliwości całego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione uchylił zaskarżony wyrok i znajdując podstawy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie koszty poniesione w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na kwotę 297 zł składają się koszty uiszczonej opłaty od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 180 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.