Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 775/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2018r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej hali magazynowej, budowę nowej hali oraz budowę silosów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując w podstawie prawnej przepisy art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] ustalającej na rzecz "[...] " W.K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej hali magazynowej, budowę nowej hali magazynowej oraz budowę silosów, przewidzianej do realizacji na działce nr [...],[...], obręb [...], zmienionej decyzjami z dnia: [...] lipca 2014 r., [...] grudnia 2015 r. i [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że z wnioskiem weryfikacyjnym zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji lokalizacyjnej wystąpił pismem z dnia [...] listopada 2016 r. M. Ł., powołujący się na status właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem zainwestowania, co – zdaniem wnioskodawcy – decyduje o posiadaniu interesu prawnego w tej sprawie.

Kolegium podało również, że M. Ł. w uzasadnieniu wniosku wskazał, że kwestionowana decyzja nie określa powierzchni projektowanego przedsięwzięcia. Ustala ona natomiast w sposób niejednoznaczny wskaźnik powierzchni zabudowy jako "do 0,5" lub "do 60%". Zdaniem wnioskodawcy, skoro powierzchnia terenu inwestycji wynosi [...]ha, to zaskarżona decyzja dopuszcza przekształcenie terenu pod zabudowę magazynową na powierzchni [...]ha. Powołując się na § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wnioskodawca wywiódł z powyższego, że zaskarżona decyzja powinna zostać poprzedzona oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej brak stanowi rażące naruszenie prawa. W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wnioskodawca przedstawił kolejne argumenty wskazujące - w jego ocenie – na wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił jej naruszenie:

- art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ planowana zabudowa nie była zabudową zagrodową i przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej nie można było odstąpić od zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 52 oraz ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ wydanie decyzji powinno być poprzedzone oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ustalony w decyzji lokalizacyjnej wskaźnik powierzchni zabudowy jest niejednoznaczny i umożliwia jego różną interpretację;

- art. 7 i art. 77 kpa, ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie ustalił, czy adresat decyzji spełnia warunki do jej wydania.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – odniosło się do zarzutu wnioskodawcy, twierdzącego, że zamierzona przez inwestora zabudowa nie miała charakteru zabudowy zagrodowej, co oznacza, że oceniając dopuszczalność jej lokalizacji organ pierwszej instancji nie mógł odstąpić od zastosowania tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Kolegium w tym kontekście zauważyło, że jakkolwiek organ pierwszej instancji określił w decyzji charakter planowanej zabudowy, jako zabudowę zagrodową, to jednak nie odstąpił od przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Analiza ta wykazała, że planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa stanowić będzie kontynuację zastanej w otoczeniu terenu inwestycji zabudowy tego samego rodzaju. Kolegium odniosło się również do poruszonej przez wnioskodawcę kwestii dysproporcji oraz braku związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową (zwłaszcza silosów zbożowych) a prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. W tym zakresie dokonano obszernej analizy problematyki właściwego zdefiniowania pojęcia "zabudowy zagrodowej", o której stanowi art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano przy tym, że organy lokalizacyjne nie mogą w ramach stosowania tego przepisu dokonywać sugerowanej przez wnioskodawcę oceny, czy planowana zabudowa jest adekwatna do potrzeb prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Poza tym Kolegium powtórzyło, że w rozpatrywanej sprawie podstawowym argumentem przemawiającym przeciwko ocenie przez organ pierwszej instancji adekwatności wnioskowanej przez inwestora zabudowy do wielkości i możliwości produkcyjnych prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego jest stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nie skorzystał z możliwości, jakie stwarza art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odstąpienia od stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, lecz przeprowadził na potrzeby postępowania dowodowego wymaganą przepisami ustawy analizę urbanistyczną. W dalszej kolejności skład orzekający Kolegium odniósł się do podniesionej przez wnioskodawcę kwestii konieczności uzyskania przez inwestora - przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Przede wszystkim wskazano, że w przywołanym aspekcie M. Ł. sformułował dwa zarzuty. Po pierwsze, że organ w sposób niejednoznaczny określił wskaźnik powierzchni zabudowy - raz określając go jako "do 0,5", zaś w innym miejscu tej samej decyzji jako "do 60%". Po drugie podniósł, że ze względu na powierzchnię objętej wnioskiem inwestora działki (tj. [...] ha) oraz treść § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nawet przyjęcie niższego ze wskazanych wskaźników prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych zarzutów Kolegium stwierdziło, że chociaż niejednoznaczne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy stanowi wadę zaskarżonej decyzji, jednak nie może być ona zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Organ określił bowiem, wymagany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), parametr i choć zrobił to w sposób niejednoznaczny, to jednak usunięcie tego uchybienia możliwe było w ramach postępowania rektyfikacyjnego dotyczącego zaskarżonej decyzji. Natomiast odnosząc się do drugiego z zarzutów wnioskodawcy, wskazano że sposób określenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy nie przesądza o konieczności poprzedzenia postępowania lokalizacyjnego postępowaniem środowiskowym. Stwierdzono, że określenie danego maksymalnego wskaźnika nie przesądza, że taki właśnie będzie realizowany. Poza tym wskazano, że aby nie komplikować procesu inwestycyjnego w tych przypadkach, gdy inwestor na etapie występowania o warunki zabudowy nie jest jeszcze w stanie jednoznacznie określić rozmiaru planowanej inwestycji, ustawodawca w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidział, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje nie tylko przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ale także przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Zatem Kolegium konkludowało, że przyjęcie nawet wyższej wartości ustalonego przez organ pierwszej instancji wskaźnika powierzchni zabudowy - do 60% - nie oznaczało bezwzględnej konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz niejako skutkowało "przeniesieniem" tego obowiązku na etap uzyskiwania przez niego pozwolenia na budowę w przypadku, gdyby skonkretyzowane już w projekcie budowlanym zamierzenie inwestycyjne wiązało się z przekroczeniem progów, o których mowa § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podsumowując sformułowane wyżej uwagi, dotyczące zarzutu wydania badanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek decyzja ta dotknięta jest pewnymi uchybieniami, to jednak ich charakter nie kwalifikuje tych uchybień, jako rażącej obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, uzasadniającej stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji. Oprócz zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, Kolegium zbadało także, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez M. Ł., który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił argumentację tożsamą z powołaną w uzasadnieniu żądania weryfikacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Kolegium w składzie ponownie rozpatrującym sprawę, przedstawiło jej dotychczasowy stan, a następnie opisało istotę i charakter postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego, podkreślając, że zgodnie z dorobkiem doktryny i judykatury stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 kpa, a ponadto, że w postępowaniu tym prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia należy oceniać uwzględniając stan prawny istniejący w dacie jego wydania.

Wskazało jednocześnie, że ustalony w powyższy sposób wzorzec normatywny będzie stanowił uzasadniony kontekst dla dokonywanej ponownej weryfikacji kwestionowanej przedmiotowym wnioskiem decyzji Burmistrza [...].

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło rozważania dotyczące poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w kolejności przyjętej przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i wskazało, że decyzja wskazana we wniosku weryfikacyjnym, opisana we wstępie, została wydana przez organ właściwy, określony w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej oczywistą podstawę prawną stanowi przepis art. 59 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 104 kpa, zatem nie zaistniały w sprawie podstawy stwierdzenia nieważności wskazane w przepisach art. 156 § 1 pkt 1 i 2 (in limine) kpa.

Ponadto Kolegium dokonało szczegółowej analizy przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 (in fine), w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na poglądy prezentowane w literaturze prawniczej i orzecznictwie, Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, ale dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Niezależnie od tego należy również rozważyć skutki stwierdzonego kwalifikowanego naruszenia prawa, bowiem zastosowanie sankcji nieważności prowadzi do najdalej idącego skutku, czyli wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ze skutkiem "ex tunc".

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja – wobec braku dla terenu zamierzonego zainwestowania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wymagała dla legalnego zrealizowania ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W przestawionej w tym zakresie argumentacji Kolegium przywołało przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie istotna była treść przepisu art. 61 ust. 4 powołanej powyżej ustawy, stanowiącego, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że przyjęcie dla planowanej zabudowy kwalifikacji "zabudowy zagrodowej" zwalnia organ uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zawiera się tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego z którym związane jest projektowane zamierzenie inwestycyjne jest wyższa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych w danej gminie. W takim przypadku zniesiony też zostaje obowiązek przeprowadzenia analizy urbanistycznej, której celem jest ustalenie, przy planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Kolegium w obu składach orzekających w sprawie zwróciło uwagę, że Burmistrz [...] podejmując decyzję kwestionowaną wnioskiem nieważnościowym nie skorzystał z możliwości, jakie stwarza art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przeprowadził na potrzeby postępowania dowodowego wymaganą przepisami ustawy analizę urbanistyczną. W motywach decyzji lokalizacyjnej wyraźnie powołano spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz fakt sporządzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego.

W tym kontekście Kolegium wskazało, że chociaż dołączona do decyzji analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów formalnych rozporządzenia planistycznego z uwagi na błędnie wyznaczoną granicę obszaru analizowanego, to trudno byłoby uznać, że inwestycja w sposób "oczywisty" nie spełnia wymogu wynikającego ze wspomnianego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Bezspornie, istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podkreśliło też, że sąsiedztwo terenu inwestycji, tworzą: granicząca z terenem inwestycji droga krajowa nr [...], pole uprawne a także kompleksy przemysłowe i usługowe zlokalizowane w obrębie wsi [...]. W takiej sytuacji trudno byłoby przyjąć, że zakładana funkcja oraz jej gabaryty w sposób "rażący" naruszają lokalne wzorce. Dodatkowo nie można stracić z pola widzenia, że inwestycja miałaby powstać, m.in. jako rozbudowa istniejącej już hali magazynowej.

Ponadto – zdaniem Kolegium nie można doszukiwać się rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak spełnienia pozostałych merytorycznych przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Z ustaleń organu wynika, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji (zresztą należy pamiętać, że zabudowa o analogicznej funkcji już tam istnieje). Wreszcie teren zainwestowania stanowi działka gruntu o klasoużytku oznaczonym symbolem "Bi". Oznacza to że nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolegium nie znalazło też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z argumentami dotyczącymi braku precyzyjnego określenia wskaźnika w decyzji powierzchni zabudowy. Zwróciło uwagę, że rozstrzygnięcie wspomniany parametr raz określa jako "do 0,5", zaś w innym miejscu jako "do 60%". Kolegium w swojej argumentacji przyznało, że istotnie niejednoznaczne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy stanowi wadę zaskarżonej decyzji, jednak nie może być ona zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Organ określił bowiem wymagany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, parametr i choć zrobił to w sposób niejednoznaczny, to jednak usunięcie tego uchybienia możliwe było w ramach postępowania rektyfikacyjnego dotyczącego zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu wydania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), istotnie stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm. - określane dalej jako "rozporządzenie").

Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) [...] ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy,

b) [...] ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Ponieważ wniosek inwestora dotyczył terenu, na którym istniała już wcześniej zrealizowana zabudowa, wnioskodawca zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia również treści § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia. Stosownie do tych przepisów, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia:

- polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2);

- nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, ó których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy (pkt 3).

Z przywołanych przepisów wynika, że w celu ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, prawodawca każe uwzględniać nie tylko wielkość powierzchni zabudowy planowanej do realizacji, ale także zabudowy już zrealizowanej na tym samym terenie.

W ocenie Kolegium zakładając nawet, że istniejąca oraz planowana zabudowa kwalifikuje zamierzenie do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia, to ewentualny brak decyzji środowiskowej nie skutkuje automatycznie rażącą wadliwością weryfikowanej decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium wskazało, że przy interpretacji zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy należy brać uwagę całokształt jej rozstrzygnięcia, a normatywnym elementem decyzji lokalizacyjnej - obok warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - są również warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (por. art. 54 pkt 2 lit. b, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Z kolei zgodnie z § 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zapisuje się poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wynikające z m.in. potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.2).

W tym zakresie kwestionowana decyzja zawiera jednoznacznie brzmiący zapis, że "przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Co istotne, taki zapis mający swoje źródło w treści wspomnianego art. 54 pkt 2 lit b, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy ma charakter normatywny. Oznacza, to że nie można dokonywać interpretacji pozostałych zapisów rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z powyższymi ustaleniami.

Zdaniem Kolegium w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest też, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa (tak jak obecnie) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ale jednocześnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.).

Powyższa okoliczność znalazła odzwierciedlenie w treści art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według którego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego przesądza, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uznaniu Kolegium obowiązek dokładnego skonfrontowania środowiskowych aspektów inwestycji z jej finalnym kształtem aktualizuje się na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że ewentualnego braku decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej (o ile oczywiście przedmiot zamierzenia jednoznacznie kwalifikuje go do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) nie można traktować jako naruszenia przepisów prawa nie dającego się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Zwłaszcza, że nie prowadzi do naruszenia obiektywnego porządku prawnego na płaszczyźnie potrzeby ochrony środowiska bowiem w świetle cytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego finalna realizacja inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko i tak będzie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej.

Powołując się na sformułowane powyżej argumenty, Kolegium w składzie ponownie rozpatrującym sprawę stwierdziło, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]), przez skład poprzednio orzekający, zgodnie z którym weryfikowana decyzja w zakresie respektowania reguł procesowych dotknięta jest pewnymi uchybieniami, to jednak ich charakter nie kwalifikuje tych uchybień, jako rażącej obrazy przepisów prawa, uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium dokonało oceny legalności kwestionowanej decyzji w odniesieniu do pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, i uznało, że z akt nie wynika, by sprawa wydania warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia została rozstrzygnięta (na rzecz tego samego inwestora) inną, wcześniejszą decyzją. Nie zachodzi zatem przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 kpa podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. W. K.. Decyzja nie jest więc dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 §1 pkt 4 kpa.

W ocenie Kolegium brak jest również podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 kpa - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Bezsporne jest też, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Obowiązujące przepisy nie przewidywały (i nie przewidują) ani karnej, ani administracyjnej sankcji za podejmowanie czynności zmierzających do wykonania badanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 6 kpa).

Ponadto Kolegium nie stwierdziło, aby kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę, skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa), bowiem brak jest takiego szczególnego przepisu prawa.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował M. Ł. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto – powołując się na przepis art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie M. Ł. zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...]w całości, zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem:

a) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 52 oraz ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ wydanie decyzji powinno być poprzedzone oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

b) art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ustalony w decyzji lokalizacyjnej wskaźnik powierzchni zabudowy jest niejednoznaczny i umożliwia jego różną interpretację;

c) art. 61 ust. 4, art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 2052), ponieważ decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na Spółkę, która nie ma statusu rolnika indywidualnego;

d) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ planowana zabudowa nie była zabudową zagrodową i przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej nie można było odstąpić od zasady dobrego sąsiedztwa;

2. przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia czy adresat decyzji spełnia warunki do wydania decyzji w ramach zabudowy zagrodowej;

b) art. 6 kpa, w wyniku naruszenia zasady praworządności.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów sformułowanych w jej petitum oraz zawierająca wszechstronną analizę okoliczności faktycznych sprawy w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] listopada 2017 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 marca 2018 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik substytucyjny uczestnika postępowania W. K., działającego w imieniu [...] "[...]"[...], wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w ustawowo określonym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzeczenia w sprawie, która była przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, poprzedzającego postępowanie sądowoadministracyjne.

To sprawia, że nawet uwzględniając skargę Sąd nie może orzec co do istoty sprawy administracyjnej, poprzestając na usunięciu z obrotu prawnego orzeczenia zaskarżonego, a w określonych ustawowo przypadkach (art. 135 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) także innych aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nawet uwzględniając skargę Sąd nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], kwestionowanej wnioskiem weryfikacyjnym skierowanym w dniu [...] listopada 2016 r. przez skarżącego. Wyjaśnić przy tym należy, że powołany w skardze przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) wyłącznie decyzji lub postanowienia zaskarżonego skargą.

W rozpoznawanej sprawie decyzją, stanowiącą przedmiot skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r., uznając tym samym zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], ustalającej na rzecz W.K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej hali magazynowej, budowę nowej hali magazynowej oraz budowę silosów, przewidzianej do realizacji na działce nr [...],[...], obręb [...] (zmienionej decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r., z dnia [...]grudnia 2015 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r.).

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu, stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Ustalenia w zakresie tej okoliczności dokonywane są w toku postępowania, które w żadnym wypadku nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego, w toku którego wydane zostało orzeczenie objęte żądaniem stwierdzenia nieważności. Celem postępowania nieważnościowego, jako nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego jest wykazanie, czy orzeczenie, którego to postępowanie dotyczy, rozstrzygające w sposób władczy o prawach lub obowiązkach legitymowanego podmiotu, narusza prawo w sposób kwalifikowany.

Zdaniem Sądu stanowisko przyjęte przez Kolegium przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe.

W uznaniu Sądu na bezwzględną akceptację zasługuje ustalenie Kolegium o oczywistym braku podstaw do identyfikacji przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. (Nr [...]) określonych w przepisach art. 157 § 1 pkt 1, 2 (in limine), 3, 4, 5, 6 i 7 kpa i przedstawiona w tym zakresie argumentacja.

Sąd podziela również ocenę Kolegium dotyczącą przesłanki określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (in fine), jako rażące naruszenie prawa, wszechstronnie przez organ zanalizowanej i rozważonej z uwzględnieniem okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie.

Istotne w tym kontekście jest, że ustawodawca konstruując omawiany tryb nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych nie zdefiniował pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie zostało też ono precyzyjnie określone w systemie administracyjnego prawa procesowego. Z tego względu oraz wobec wskazanego powyżej skutku stwierdzenia nieważności zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie konsekwentnie podkreślano konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech, pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Taką powinność wyeksponował w swoim orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdzając ponadto, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji /sygn. akt II ARN 22/95, OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297/. Na uwagę zasługuje również konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. /sygn. akt OSK 1134/04, nie publ./, z której wynika, że "w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa". Stanowisko prezentowane przez judykaturę we wskazanych powyżej orzeczeniach zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2001r. /sygn. akt III SA 1110/00, nie publ./, w którym skład orzekający stwierdził, że "rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości".

Sąd zwrócił też uwagę, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa". Koncepcja zasadniczo przyjmowana w doktrynie prawa administracyjnego i zbieżna z poglądami judykatury, przedstawionymi powyżej interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, [w:] Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Natomiast druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależniała od skutków decyzji. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym", decydować miała ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociągało. Za "rażące" można zatem uznać tylko naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja nie uzależniała natomiast powstania "rażącego naruszenia prawa" od oczywistości naruszenia przepisu prawnego, nie wiążąc go także z charakterem przepisu, który został naruszony (E. Śladkowska, tamże). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie łączono założenia pierwszej i drugiej koncepcji. Obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jawnej, niewątpliwej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji upoważniało do uznania, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy kwestionowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zdaniem Sądu ocenianej w przedmiotowym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. (Nr [...]) tak rozumianego rażącego naruszenia prawa zarzucić nie można. Nie można też przyjąć takiej kwalifikacji do przyznanych przez Kolegium uchybień przepisom prawa, których dopuścił się samorządowy organ lokalizacyjny, a które mogłyby być uwzględnione w toku kontroli instancyjnej, podjętej w trybie zwyczajnym.

Podstawę prawną wskazanej powyżej decyzji kwestionowanej w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym stanowił przepis art. 59 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86), wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Z materiału sprawy wynika, że teren zamierzonego zainwestowania nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wymagało zastosowania decyzyjnego trybu ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, przy zastosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy, określającym przesłanki, od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie pozytywnego dla wnioskodawcy (potencjalnego inwestora) orzeczenia.

Z treści wskazanego powyżej przepisu, przywoływanego w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, wynika, że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustawodawca wyłączył też uznaniowość organu właściwego w sprawie warunków zabudowy stanowiąc w przepisie art. 64 ust. 1 omawianej ustawy, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w przepisie art. 61 tej regulacji. Zasadę tą należy też postrzegać jako formę gwarancji dla wynikającego z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, uprawnienia do zagospodarowania terenu do którego dany podmiot ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą i zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie – na co prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium w obu składach orzekających – istotna była też treść przepisu art. 61 ust. 4 powoływanej ustawy ze względu na przyjęcie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jako jej rodzaju, zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym.

Z treści wskazanego przepisu wynika, że do zabudowy zagrodowej nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, statuującego tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przypadku spełnienia tego warunku właściwy organ został zwolniony przez ustawodawcę z obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej, na podstawie której dokonywane są ustalenia w zakresie ustawowo określonym, warunkujące możliwość lokalizowania wnioskowanej inwestycji na danym terenie.

Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że Burmistrz [...] orzekając o warunkach zabudowy dla inwestycji, objętej wnioskiem W. K., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (Nr [...]) nie skorzystał z opisanego powyżej udogodnienia ustawowego i przyjął tryb określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podziela ocenę Kolegium, uznającego że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego – wobec spełnienia wszystkich ustawowych warunków pozwalających dokonać pozytywnych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji – nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

Nie można też przyjąć, że w tak kwalifikowany sposób określona została dla tej inwestycji kategoria zabudowy zagrodowej, które to pojęcie jest w różny sposób interpretowane w praktyce orzeczniczej i literaturze prawniczej, w których definiuje się to pojęcie przy zastosowaniu różnych dyrektyw wykładni kwestionując przy tym możliwość uznania za definicję legalną wyjaśnienia tego pojęcia zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422).

Zdaniem Sądu zasadnie również Kolegium wykluczyło możliwość przypisania cech rażącego naruszenia prawa sposobowi określenia w kwestionowanej decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez zastosowanie dwóch różnych oznaczeń cyfrowych dla tego parametru. Jednocześnie Kolegium przyznało wadliwość takiego zapisu, wyjaśniając, że powinna być zniesiona poprzez wyjaśnienie uzyskane w trybie art. 113 kpa.

Sąd bezwzględnie też akceptuje i uznaje za własną argumentację Kolegium przedstawioną w odniesieniu do wskazanych powyżej kwestii.

W uznaniu Sądu na aprobatę zasługuje również ocena Kolegium przyjęta w odniesieniu do sugerowanego przez skarżącego wymogu poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy, kwestionowanej w przedmiotowym postępowaniu weryfikacyjnym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1), zaś uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 pkt 2). Z kolei stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołane w ustawie rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) [...] ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) [...] ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Stosownie do treści § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia:

- polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2);

- nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy (pkt 3).

Treść powołanych przepisów wskazuje, że dla przyjęcia dla planowanej inwestycji kategorii przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest uwzględnienie nie tylko wielkość powierzchni zabudowy planowanej do realizacji, ale także zabudowy już zrealizowanej na tym samym terenie.

Niezależnie od omówionego już wcześniej niejednoznacznego określenia w kwestionowanej decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy i charakteru tego uchybienia, istotne jest – zdaniem Sądu, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjno-budowlanego, podczas którego określana jest ogólna koncepcja zabudowy i zagospodarowania terenu i oceniana możliwość realizowania tej zabudowy na danym terenie. Organ lokalizacyjny na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest w stanie precyzyjnie określić, jaka część danego terenu zostanie w istocie zagospodarowana w wyniku realizacji planowanej inwestycji.

Dopiero na dalszym etapie tego procesu przy ubieganiu się o uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego następuje konkretyzacja parametrów planowanej inwestycji umożliwiająca m.in. precyzyjne określenie powierzchni zabudowy. W kontekście ustawowych i wykonawczych regulacji tzw. środowiskowych oznacza to możliwość prawidłowego zakwalifikowania oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Racjonalny ustawodawca w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidział, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ale także przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.).

Należy przy tym wskazać, że elementem projektu budowlanego sprawdzanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, obrazujący graficznie powierzchnię zabudowy, która w sposób jednoznacznie liczbowo oznaczony wskazana jest w części opisowej projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu w istniejących warunkach prawnych i wobec zaistniałych w sprawie okoliczności Kolegium zasadnie uznało, że przyjęcie nawet wyższej wartości ustalonego przez organ pierwszej instancji wskaźnika powierzchni zabudowy - do 60% - nie oznaczało bezwzględnej konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostawiając ocenę w tym zakresie na etap uzyskiwania pozwolenia na budowę w przypadku, gdyby parametry skonkretyzowanego już w projekcie budowlanym zamierzenia inwestycyjnego przekraczały progi, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wymagający jej wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.