Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 853/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 182 par. 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1195/20 w sprawie ze skargi I. W. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. W. na rzecz Miasta B. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1195/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę I. W. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w rejonie ulic: [...] - część A (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r., poz. 2791, zwaną dalej "m.p.z.p.", "uchwałą" lub "planem").

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I. W. złożyła skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej przeznaczenia w niej działki nr [...], obr. G., jako terenu oznaczonego symbolem B1 ZP - zieleń urządzona i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), wskazała na uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., które zostało przyjęte uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2013 r. albowiem, w jej ocenie, istnieje istotna rozbieżność pomiędzy mapą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a mapą wykorzystaną przez Radę Miejską B. w toku procedury uchwalenia planu miejscowego; zmieniono w planie przeznaczenie działki nr [...], która w Studium przeznaczona została jako teren transportu drogowego (brak symbolu literowego) - droga publiczna, a w miejscowym planie zakwalifikowana ona została w przeważającej części jako "B1 ZP" - teren zieleni urządzonej. Skarżąca podkreśliła, że organy gminy są bezwzględnie związane ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza że plan miejscowy powinien być zgodny ze studium.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., polegające na naruszeniu władztwa planistycznego. Skarżąca stwierdziła, że ograniczenie jej prawa do działki nr [...] było niczym nieuzasadnione, a przez to niezgodne z zasadą proporcjonalności. Pozbawiono ją de facto możliwości jakiegokolwiek jej zagospodarowania - a nawet korzystania, w sytuacji kiedy nie przemawiał za tym żaden interes publiczny. W jej ocenie organ uczynił to z pełną świadomością, że w najbliższej przyszłości nie zamierza wykorzystać przedmiotowej nieruchomości na cele, na jakie przeznaczył ją w planie. Zgodnie z bezwzględnie obowiązującą organy administracji publicznej (samorządowej) zasadą proporcjonalności organy te, czyniąc użytek z przyznanych kompetencji, nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności oraz powinny dobierać środki skutecznie, czyli tak aby rzeczywiście służyły one realizacji zamierzonych celów. Ograniczenie danego prawa musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

Wskazując na naruszenie art. 32 ust. 1-3 w zw. z art. 33 u.p.z.p. skarżąca zarzuciła, że organ uchwalił zaskarżony plan w oparciu o nieaktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jest sprzeczne z aktami planistycznymi wyższego rzędu, co sygnalizowała Rada Miejska w swojej uchwale. Konieczność zmiany studium powstaje m.in. wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu (jak było w niniejszej sprawie).

Dalej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niepoddanie pod głosowanie Rady Miasta B. uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Skarżąca wskazała, że każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, co oznacza, że rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały.

Zaskarżony plan narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. bowiem nie uwzględniono przy jego sporządzaniu wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przyjęte w planie rozwiązanie w postaci rozdzielenia terenów zieleni naturalnej (lasów) pasem zieleni urządzonej jest niekorzystne ze względów bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego, stwarzając istotne zagrożenie dla mieszkańców i miasta. Ponadto naruszono art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż przy sporządzaniu zaskarżonego planu nie uwzględniono walorów ekonomicznych przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił argumenty mające świadczyć o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie Sąd ocenił dopuszczalność skargi wniesionej przez skarżącą mając na uwadze wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd uznał, że skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem dostarczyła dokumentację potwierdzającą prawo współużytkowania wieczystego ww. nieruchomości.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do jej uwzględnienia.

Sąd wyjaśnił, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższego uregulowania wynika samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15).

Sąd uznał, że nie ma sprzeczności planu z zapisami Studium. Sąd podkreślił, że samo Studium nie było przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, zatem rozwiązania tam przyjęte nie mogły być oceniane i tym bardziej podważane. Dotyczy to m. in. kwestii jego rzekomej nieadekwatności do stanu faktycznego i prawnego oraz konieczności uaktualnienia. Sąd zauważył, że w tym zakresie osobom posiadającym interes prawny przysługują odrębne środki prawne. Stąd dalsze odnoszenie się do kwestii prawidłowości zapisów Studium nie było konieczne.

Na marginesie Sąd wskazał, że uchwałą nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] listopada 2018 roku potwierdziła aktualność Studium w najistotniejszych elementach, co potwierdzono w odpowiedzi na skargę. Wynika z tego, że zasadnicze założenia Studium w zakresie kierunków rozwoju nie uległy dezaktualizacji.

Dalej podkreślono, że regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy.

Ustalenia studium są przygotowywane dla wielu różnych obszarów i realizowane potem przez różne plany zagospodarowania przestrzennego. Stąd duża różnorodność planowanych w studium funkcji dla poszczególnych obszarów.

Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale (gł. § 7 m.p.z.p.) dokonano konkretyzacji postanowień Studium i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Sąd nie stwierdził w ww. zakresie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu. W ocenie Sądu I instancji, część graficzna w sposób czytelny określa przeznaczenie i granice ww. terenu. Zarzut sprzeczności map Studium i Planu nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi. Skoro autor skargi był w stanie rozeznać się w poszczególnych przeznaczeniach wg Studium i w m.p.z.p., stąd nie można mówić, by doszło do jakiegokolwiek uchybienia, które winno być podstawą uwzględnienia takiego zarzutu.

Sąd zauważył, że w tabeli dla kategorii "tereny transportu drogowego" (brak symbolu literowego, s. 131 - 132 Studium; fragmenty dołączone do akt sądowych) przewidziano przeznaczenie uzupełniające w pkt. 6 - zieleń urządzoną. Część opisowa Studium zatem wprost przewidywała możliwość przeznaczenia tego terenu na zieleń urządzoną.

Dalej wskazano, że jako założenia strategiczne dla tego terenu w ww. tabeli przewiduje się m. in.: zapewnienie warunków sprawnego, bezpiecznego i ekonomicznego transportu w powiązaniach wewnętrznych i zewnętrznych; minimalizowanie uciążliwości komunikacyjnej; prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie pasażerskiej komunikacji publicznej, prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie miejsc do parkowania; prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie zieleni urządzonej.

Sąd I instancji uznał wobec tego, że organ uchwałodawczy miał prawo zrezygnować tymczasowo z części przeznaczeń dla danego terenu (np. w zakresie planowanej drogi), określonych w Studium. Sąd zaznaczył, że organ uchwałodawczy musi przewidywać rozwój miasta długofalowo (w ramach ww. polityk) i tymczasowe wprowadzenie na tym obszarze zieleni, do czasu zrealizowania inwestycji docelowej, jest prawidłowe i zasadne.

Następnie Sąd zauważył, że zieleń na tym terenie jest też korzystna z punktu widzenia interesu publicznego. Za rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonej uchwale, w zakresie terenów zielonych, przeważyły m. in. względy przyrodniczo-ekologiczne (wynikające z prowadzenia ww. systemowej polityki przestrzennej w zakresie zieleni urządzonej). W miastach występują obecnie m. in. problemy smogowe. Zatem, jednym z podstawowych czynników przy planowaniu przestrzennym staje się zasada dbałości o tereny zielone, konieczna dla choćby częściowej możliwości oczyszczania powietrza. Tereny zielone stanowią przy tym jeden z nielicznych naturalnych korytarzy powietrznych miasta. W interesie publicznym jest więc zabezpieczenie powierzchni tego typu. Celem jest tu dbałość o jakość powietrza, a w konsekwencji o zdrowie ludzi.

Sąd podkreślił, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności i interesy właścicieli, ale również "walory krajobrazowe", "wymagania ochrony środowiska", "wymagania ochrony zdrowia", itp. (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5 u.p.z.p.).

Organ uchwałodawczy zasadnie więc przyjął, zgodnie ze Studium, przeznaczenie terenu na zieleń urządzoną, mając na uwadze dodatkowo stosunkową łatwość zmiany faktycznego zagospodarowania przestrzeni, w przypadku podjęcia konkretnych działań, zmierzających do realizacji inwestycji drogowej. Są one realizowane dla interesu publicznego.

Sąd zauważył, że planowanie tego rodzaju musi odbywać się długofalowo, z uwzględnieniem priorytetów, potrzeb i możliwości finansowych. Rozwój miast wymaga stopniowej rozbudowy infrastruktury, w tym drogowej, i należy mieć to na uwadze. Nie narusza to w żaden sposób zasady proporcjonalności.

Następnie Sąd wskazał, że nie każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, czy też nawet jednej nieruchomości, jest naruszeniem zasady równości. Przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie - nie wyklucza tego bowiem obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11).

Sąd I instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Doszło bowiem do poddania pod głosowanie Rady Miejskiej uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały). Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag, o których stanowi ten przepis, ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (np, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i podane tam orzecznictwo).

Według Sądu niczym nieuzasadnione oraz niepoparte żadnym dowodami były zarzuty, jakoby radni nie mieli możliwości zapoznania się z uwagami.

Następnie Sąd stwierdził, że organ uchwałodawczy wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu planu. Organy Straży Pożarnej nie wniosły zastrzeżeń. Sąd podkreślił, że skarżąca nie może działać w interesie innych osób i podmiotów, a jedynie w ramach własnego interesu prawnego. Istnienie terenów zielonych w miastach nie stanowi samo przez się zagrożenia pożarowego. Są one wręcz niezbędne ze względów środowiskowych, krajobrazowych i zdrowotnych. Argumentacja skargi w tym zakresie nie była racjonalna.

Dalej wskazano, że prywatnoprawne przepisy Kodeksu cywilnego nie są podstawą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawą są głownie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dają możliwość ingerencji w prawo własności, niekiedy wręcz, w razie spełnienia dalszych przesłanek, poprzez całkowity zakaz zabudowy.

W świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Sąd podniósł, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19;

Sąd I instancji stwierdził również, że uchwalona wersja planu została opublikowana wymaganej formie.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzuca mu naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla terenu położonego w rejonie ulic: [...] (dalej: "Plan Miejscowy") w zakresie projektowanego przeznaczenia w Planie Miejscowym działki nr [...] obr. G. jako terenu oznaczonego symbolem B1 ZP - zieleń urządzona jest sprzeczna z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., które zostało przyjęte uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2013 r. (dalej: "Studium"), a zatem że została wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, powodującym nieważność Planu Miejscowego w tej części, a to w związku z błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że:

a. pomimo istnienia rozbieżności pomiędzy mapą Studium i mapą Planu Miejscowego skarżąca była w stanie rozeznać się w poszczególnych przeznaczeniach określonych w Studium i w Planie Miejscowym (więc per se bez znaczenia w tym zakresie pozostają kryteria legalności kontrolowanego aktu),

b. Studium zezwalało na przeznaczenie działki skarżącej pod tereny zieleni urządzonej, a zatem takie jej przeznaczenie w Planie Miejscowym nie pozostawało w sprzeczności ze Studium, podczas gdy odpowiednio:

a. nie jest żadnym usprawiedliwieniem, w szczególności biorąc pod uwagę ocenę aktu przez sąd administracyjny z perspektywy jego legalności, dla ominięcia wynikającej z wymogu zgodności Planu Miejscowego ze Studium konieczność posłużenia się taką samą mapą przy sporządzaniu obu tych aktów planistycznych (uchwalając Plan Miejscowy należało wykorzystać wyrys z mapy stanowiącej załącznik do Studium), to że możliwym jest - pomimo istnienia istotnej rozbieżności pomiędzy mapą przyjętą w Studium a mapą wykorzystaną w toku procedury uchwalenia Planu Miejscowego - "rozeznanie się" w przeznaczeniach działek na obu tych dokumentach, a zatem nawet istnienie takiej możliwości nie zmienia tego, że z uwagi na rozbieżność pomiędzy mapami Plan Miejscowy jest niezgodny ze Studium,

b. choć faktycznie Studium formalnie zezwalało na przeznaczenie działki skarżącej, mającej podstawowe przeznaczenie pod teren transportu drogowego (brak symbolu literowego) - droga publiczna, w całości pod przewidziane dla niej w Studium przeznaczenie uzupełniające - tereny zieleni urządzonej, to jednak możliwe to było wyłącznie w przypadku realizacji założeń strategicznych podyktowanych interesem publicznym, co przecież nie ma miejsca w tym wypadku, skoro organ sam przyznał, że na tym terenie nie zamierza realizować jakichkolwiek założeń strategicznych, tym bardziej podyktowanych interesem publicznym (organ przyznał, że nie zamierza na tym terenie prowadzić żadnych inwestycji, a w szczególności urządzać zieleni na działce skarżącej, a jego rzeczywistym zamiarem jest zabezpieczenie tego terenu pod rodzaj przeznaczenia, który relatywnie "łatwo" będzie w przyszłości przeznaczyć pod realizację strategicznego celu publicznego jakim jest budowa drogi łączącej ul. G. z ul. W., a więc organowi wcale nie chodzi o urządzanie jakiejkolwiek zieleni na tym terenie, a zatem nie zachodzą wskazane w Studium warunki dopuszczające przeznaczenie w Planie Miejscowym danego terenu pod przeznaczenie uzupełniające jakim jest zieleń urządzona), co przesądza o tym, że Plan Miejscowy w zakresie projektowanego przeznaczenia w Planie Miejscowym działki nr [...] obr. G., jako terenu oznaczonego symbolem B1ZP- zieleń urządzona jest sprzeczny ze Studium, a zatem został wydany z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego powodującym w tej części jego nieważność, gdyż ustalenia Studium były bezwzględnie wiążące dla organu przy sporządzaniu Planu Miejscowego, czego Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł,

Zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, wskazuje na naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, tj. Planu Miejscowego w części, tj. w zakresie projektowanego przeznaczenia w Planie Miejscowym działki nr [...] obr. G., jako terenu oznaczonego symbolem B1 ZP - zieleń urządzona i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy Plan Miejscowy jest sprzeczny z treścią Studium o czym świadczy to, że:

a. istnieje istotna rozbieżność pomiędzy mapą przyjętą w Studium a mapą wykorzystaną w toku procedury uchwalenia Planu Miejscowego, co narusza wynikającą z wymogu zgodności obu tych aktów planistycznych konieczność posłużenia się taką samą mapą (uchwalając Plan Miejscowy należało wykorzystać wyrys z mapy stanowiącej załącznik do Studium), co rzutuje również na sprzeczność pomiędzy Planem Miejscowym a Studium w zakresie dotyczącym działki nr [...],

b. przeznaczenie w Planie Miejscowym zdecydowanej większości działki nr [...] jako B1.ZP - tereny zieleni urządzonej pozostaje w sprzeczności z dotyczącymi tej działki postanowieniami Studium, zgodnie z którymi działka ta przeznaczona została jako teren transportu drogowego (brak symbolu literowego) - droga publiczna, zaś przeznaczenie tej działki w całości pod przewidziane dla niej w Studium przeznaczenie uzupełniające - tereny zieleni urządzonej możliwe było wyłącznie w przypadku realizacji założeń strategicznych podyktowanych interesem publicznym, co nie ma miejsca w tym wypadku, skoro organ sam przyznał, że na tym terenie nie zamierza realizować jakichkolwiek założeń strategicznych, tym bardziej podyktowanych interesem publicznym - organ przyznał, że nie zamierza na tym terenie prowadzić żadnych inwestycji i urządzać zieleni na działce skarżącej, a jego rzeczywistym zamiarem jest zabezpieczenie tego terenu pod rodzaj przeznaczenia, który relatywnie "łatwo" będzie w przyszłości przeznaczyć pod realizację strategicznego celu publicznego jakim jest budowa drogi łączącej ul. G. z ul. W., a zatem organowi wcale nie chodzi o urządzanie jakiejkolwiek zieleni na tym terenie, a zatem nie zachodzą wskazane w Studium warunki dopuszczające przeznaczenie w Planie Miejscowym danego terenu pod przeznaczenie uzupełniające jakim jest zieleń urządzona, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było rzetelne i wnikliwe zweryfikowanie zgodności Planu Miejscowego ze Studium (zweryfikowanie legalności przyjętych rozwiązań) i w przypadku dostrzeżenia w tym zakresie niezgodności - stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego jako wydanego z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, z czego Sąd nie wywiązał się w sposób prawidłowy.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu, że ustalenia Planu Miejscowego odnośnie do przeznaczenia zdecydowanej większości działki nr [...] jako B1.ZP - tereny zieleni urządzonej (której organ nota bene w ten sposób nie zamierza wykorzystać) naruszają przyznane organowi tzw. władztwo planistyczne poprzez niczym nieuzasadnione, a przez to niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa skarżącej do działki nr [...], pozbawiające ją de facto możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania, a nawet korzystania ze swojej nieruchomości, a zatem, że w tym zakresie Miejscowy Plan został wydany z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, powodującym jego nieważność w tej części, a to w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że wprowadzenie na tym obszarze zieleni, do czasu zrealizowania inwestycji docelowej, jest korzystne z punktu widzenia interesu publicznego, podczas gdy zgodnie z bezwzględnie obowiązującą organy administracji publicznej (samorządowej) zasadą proporcjonalności organy te czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności, oraz powinny dobierać środki skuteczne, czyli rzeczywiście służące realizacji zamierzonych celów, a samo ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia, tymczasem - co umknęło Sądowi I instancji - choć organ przeznaczył zdecydowaną większość działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej równocześnie sam przyznał, że w rzeczywistości wcale nie zamierza na tym terenie realizować zieleni urządzonej (przeznaczenie tego terenu w ten sposób ma charakter jedynie fikcyjny - chodzi o "zabezpieczenie" tego terenu pod przyszłą realizację celu strategicznego jakim jest budowa drogi łączącej ul. G. z ul. W., której aktualnie również nie zamierza realizować), a nadto nie istnieje żaden interes publiczny, który przemawiałby za przekształceniem części działki nr [...], która obecnie stanowi nasyp po kolejowy porośnięty licznymi drzewami - samosiejkami, sąsiadujący po obu stronach z lasem, w teren zieleni urządzonej - nie sposób doszukać się jakiegokolwiek interesu publicznego w wycięciu zieleni naturalnej w celu posadzenia w tym miejscu zieleni urządzonej i przedzielenia w ten sposób lasu terenami zieleni urządzonej, sam zresztą pomysł wydaje się być irracjonalny, gdyż teren ten jest oddalony od skupisk ludzi - znajduje się pośrodku lasu, do którego nie ma dogodnego dostępu, a zatem z takiej zieleni urządzonej faktycznie nikt nie mógłby korzystać, co przesądza o tym, że Plan Miejscowy w zakresie projektowanego przeznaczenia w Planie Miejscowym dziatki nr [...] obr. G., jako terenu oznaczonego symbolem BI 1P - zieleń urządzona został wydany z naruszeniem przez organ tzw. władztwa planistycznego, a zatem z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego powodującym w tej części jego nieważność, czego Sąd I instancji błędnie nie dostrzegł,

Skarżąca zarzuciła też mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, tj. Planu Miejscowego w części, tj. w zakresie projektowanego przeznaczenia w Planie Miejscowym działki nr [...] obr. G., jako terenu oznaczonego symbolem B1 ZP - zieleń urządzona i oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwalając w tym zakresie Plan Miejscowy organ naruszył przyznane mu tzw. władztwo planistyczne o czym świadczy to, że przeznaczenie na taki cel działki nr [...] pozbawia skarżącą de facto możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania swojej nieruchomości, a nawet korzystania z niej, co jest niezgodne z zasadą proporcjonalności, gdyż nie przemawiał za tym żaden interes publiczny (przedmiotowa działka obecnie stanowi nasyp po kolejowy porośnięty licznymi drzewami - samosiejkami, sąsiadujący po obu stronach z lasem i niecelowym jest wycinanie zieleni naturalnej w celu posadzenia w tym miejscu zieleni urządzonej i przedzielenia w ten sposób lasu terenami zieleni urządzonej, sam zresztą pomysł wydaje się być irracjonalny - teren ten jest oddalony od skupisk ludzi, nie ma do niego dogodnego dostępu, a zatem z takiej zieleni urządzonej faktycznie nikt nie mógłby korzystać) i w dodatku z pełną świadomością organu, że w najbliższej przyszłości nie zamierza on wykorzystać przedmiotowej nieruchomości na cele, na jakie przeznaczył ją w planie (organ choć przeznaczył zdecydowaną większość działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej równocześnie sam przyznał, że w rzeczywistości wcale nie zamierza na tym terenie realizować zieleni urządzonej), podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji było rzetelne i wnikliwe zweryfikowanie, czy przy uchwalaniu Planu Miejscowego zachowana została zasada proporcjonalności, a zatem czy organ nie naruszył tzw. władztwa planistycznego, tzn. ustanowione przez niego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości rzeczywiście służyły realizacji zamierzonych celów, pozostawały w odpowiedniej proporcji i były uzasadnione interesem publicznym, a w przypadku stwierdzenia, że w tym zakresie doszło do nadużyć ze strony organu obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego jako wydanego z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, z czego Sąd nie wywiązał się w sposób prawidłowy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obr. G., oznaczonego symbolem B1 ZP, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się prawa do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargą kasacyjna na posiedzeniu niejawnym w myśli art. 182 § 2 P.p.s.a., bowiem skarżąca zrzekła się rozprawy a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez I. W. nie ma uzasadnionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Istotnie w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że rozbieżności w mapach planu miejscowego i Studium są nieistotne dla oceny legalności planu bowiem pomimo ich istnienia skarżąca prawidłowo odczytała przeznaczenie terenu objętego planem i kierunki zagospodarowania tego terenu określone w Studium. Stanowisko to należy podzielić. Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawą stwierdzenia nieważności planu są istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wobec tego Sąd I instancji słusznie zauważył, że o ile skarżąca mogła na podstawie map z obu ww. aktów planistycznych odczytać przeznaczenia poszczególnych terenów, to posłużenie się w planie wyrysem innej mapy niż uczyniono to w Studium nie miało istotnego znaczenia. Skoro nie posłużenie się inną mapa w planie nie doprowadziło do błędnego odczytania przeznaczenia gruntów, to uznać należało, że zauważona wadliwość nie miała istotnego znaczenia dla oceny legalności planu miejscowego. Sam fakt posłużenia się inną mapą niż w Studium nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Plan zazwyczaj obejmuje mniejszy teren niż Studium i jego mapy są w mniejszej skali (1:1000,1:500, 1:2000) by precyzyjnie wskazywać przeznaczenia terenu nim objętego. W studium można a nawet należy posłużyć się mapą w większej skali (1:5000, 1:25000) by zobrazować cały, o wiele większy teren, np. całej gminy. Posłużenie się inną mapą (o innej skali) przy tworzeniu planu niż przy studium nie jest istotnym złamaniem zasad sporządzania planu bowiem nie świadczy w żaden sposób o sprzeczności planu ze Studium. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca była w stanie prawidłowo odczytać przeznaczenie terenów z obu aktów planistycznych, to ewentualne rozbieżności jakie zauważyła nie miały większego znaczenia a tym bardziej nie stanowiły o sprzeczności pomiędzy tymi aktami. Zatem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie został naruszony w sposób istotny i w konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności planu na tej podstawie w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

O sprzeczności skarżonego planu ze studium nie świadczyło również przeznaczenie działki nr [...] obr. G. na zieleń urządzoną symbol B1 ZP, bowiem o ile Studium wskazywało kierunek zagospodarowania dla tego terenu w postaci teren transportu drogowego, to wskazywało również inne dodatkowe kierunki zagospodarowania tego terenu np. zieleń urządzona.

Potwierdza to zapis Studium, gdzie w tabeli dla kategorii "tereny transportu drogowego" (brak symbolu literowego, s. 131 - 132 Studium; fragmenty dołączone do akt sądowych) przewidziano przeznaczenie uzupełniające w pkt. 6 - zieleń urządzoną. Wobec tego nie sposób zaprzeczyć, że część opisowa Studium wprost przewidywała możliwość przeznaczenia tego terenu na zieleń urządzoną. Zdaniem NSA, również warunek zastosowania tego przeznaczenia uzupełniającego został spełniony. Warunkiem była realizacja założeń strategicznych podyktowanych interesem publicznym.

W Studium jako założenia strategiczne dla tego terenu w ww. tabeli przewidziano m. in.: zapewnienie warunków sprawnego, bezpiecznego i ekonomicznego transportu w powiązaniach wewnętrznych i zewnętrznych; minimalizowanie uciążliwości komunikacyjnej; prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie pasażerskiej komunikacji publicznej, prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie miejsc do parkowania; prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie zieleni urządzonej. Ten ostatni odnośnik wskazuje jednoznacznie, że założeniem strategicznym podyktowanym interesem publicznym będzie prowadzenie systemowej polityki przestrzennej w zakresie zieleni urządzonej. Zdaniem NSA, wyrazem takiej systemowej polityki w zakresie zieleni urządzonej jest właśnie przeznaczenie dotychczasowego terenu drogi publicznej na zieleń urządzoną. Organ planistyczny doszedł do słusznego założenia, że póki perspektywa urządzenia drogi publicznej jest odłożona w czasie i nie wiadomo kiedy będzie realizowana, gdyż nie podjęto żadnych działań w tym zakresie a nadto brak środków finansowych na realizację w tym miejscu drogi publicznej, to warto zagospodarować ten teren na zieleń urządzoną bowiem w ten sposób interes publiczny jak ochrona zdrowia i środowiska przez zmniejszenie skutków smogu miejskiego, stworzenie miejsca do aktywnego wypoczynku mieszkańców, zostanie zaspokojony.

Taka zmiana przeznaczenia, wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie, jest realizacją założeń strategicznych podyktowanych interesem publicznym bowiem w miejsce drogi powstaje teren zieleni, który przysłuży się ochronie powietrza oraz stworzy miejsce spacerów czy innej aktywności na świeżym powietrzu dla mieszkańców. W przestrzeni miejskiej takich terenów jest coraz mniej i są one szczególnie potrzebne z uwagi na zjawisko smogu. Tym samym trzeba uznać, że zmiana ta przyczyni się do rozwoju polityki przestrzennej B. w zakresie zieleni urządzonej. Nie sposób bowiem przecenić wpływu obszaru zieleni na ekosystem miasta i zdrowie jego mieszkańców.

Sąd I instancji słusznie uznał, że organ uchwałodawczy miał prawo zrezygnować tymczasowo z części przeznaczeń dla danego terenu (np. w zakresie planowanej drogi), określonych w Studium. Zrobił to wpisując się w strategiczne cele jakim jest realizacja zieleni urządzonej w obszarach miejskich. Okoliczność, że przeznaczenie to jest tymczasowe i miasto nie rezygnuje z planów w bliżej nieokreślonej przyszłości realizacji w tym miejscu drogi publicznej nie stanowi o sprzeczności ze studium.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strategiczne znaczenie dla interesu publicznego ma nie tylko realizacja drogi publicznej. W tym przypadku będzie to właśnie teren zieleni urządzonej np. park miejski. Z drugiej strony zmiana takiego przeznaczenia w przyszłości, kiedy będą dogodne warunki do realizacji drogi w istocie rzeczy będzie ułatwiona.

Wobec powyższego, w ocenie NSA, nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bowiem przeznaczenie terenu działki skarżącej pod zieleń urządzoną wpisuje się w kierunki zagospodarowania jakie przewidziano dla tego terenu w Studium. Nie dochodzi do sprzeczności zaskarżonego planu ze Studium.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego bowiem jest on powtórzeniem argumentów, które NSA ocenił powyżej. Zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł sprzeczności pomiędzy planem a studium.

Przeznaczenie działki skarżącej w planie na zieleń urządzoną nie narusza zasady proporcjonalności i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia istoty prawa własności skarżącej bowiem ograniczenie zakresu inwestycji na przedmiotowej działce tak przy przeznaczeniu głównym ze Studium na drogę publiczną jak i przy przeznaczeniu na zieleń urządzoną w planie nie zmieniło się. W obu przypadkach skarżąca nie mogłaby tej działki zabudować wedle własnego uznania. Ponadto należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy nie wynika, że skarżąca kasacyjnie podjęła działania zmierzające do realizacji na tej działce jakiejkolwiek inwestycji. Zapisy planu nie wprowadzają zatem większych ograniczeń prawa własności niż gdyby przeznaczono ten teren tak jak w Studium na drogę publiczną. Plan doprecyzował przeznaczenie terenu, które jak już wcześniej wskazano nie jest sprzeczne ze studium. Okoliczność, że skarżąca nie dostrzega racjonalności i słuszności przyjętego przez organy Gminy przeznaczenia jej działki na teren zieleni urządzonej i nie zgadza się z nim , nie oznacza, że gmina naruszyła zasady sporządzania planu, w tym granice władztwa planistycznego.

Jeszcze raz należy powtórzyć za Sądem I instancji, że sąd administracyjny nie ocenia słuszności ani racjonalności przyjętych w planie rozwiązań bowiem wchodziłby w wyłączne kompetencje gminy związane z powierzonym jej tzw. władztwem planistycznym. Sąd ocenia tylko legalność uchwalenia planu. Zdaniem NSA, organy gminy nie naruszyły przepisów prawa w zakresie zasad uchwalania planu ani procedury jego uchwalenia. Właściwość organów też została zachowana.

Wprowadzone planem ograniczenia własności zmierzały do realizacji przyjętych przez gminę celów bowiem poprzez ustanowienie terenu zieleni urządzonej zrealizowano politykę przestrzenną gminy w zakresie rozwoju terenów zieleni urządzonej na tym terenie.

Ograniczenie prawa skarżącej do działki wynikało z przyjętej przez gminę polityki przestrzennej zwiększenia obszaru terenów zielonych w mieście, co podyktowane było ochroną środowiska (walka ze smogiem) i poprawą zdrowia mieszkańców korzystających z terenów zielonych. Okoliczność, że gmina nie rezygnuje z planów budowy drogi w bliżej nieokreślonej przyszłości nie stanowi o tym, że obecne przeznaczenie nie realizuje celów publicznych ochrony zdrowia i środowiska. Skoro tak to dopuszczalne było ograniczenie prawa własności skarżącej z uwagi na ww. wartości. Nie było to ograniczenie nadmierne i nieuzasadnione bowiem służyło określonym rzeczywistym celom zapewnienia w mieście dodatkowego obszaru zieleni aż do czasu kiedy realizacja drogi będzie możliwa. Zdecydowanie bardziej atrakcyjny będzie dla mieszkańców teren zieleni urządzonej np. park miejski niż jego dotychczasowe zagospodarowanie w postaci nasypu po kolejowego porośniętego licznymi drzewami samosiejkami. Ponadto otoczenie tego terenu z obu stron lasem zwiększa jego walory przyrodnicze i rekreacyjne bowiem stworzy to swoistą enklawę do odpoczynku wśród już istniejącej zieleni. Wbrew twierdzeniom skarżącej takie zagospodarowanie nie jest irracjonalne. Wobec powyższego NSA nie dopatrzył się w przeznaczeniu terenu działki skarżącej pod zieleń urządzoną naruszenia granic władztwa planistycznego. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uznać należało za chybiony.

Z powyższych powodów za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a tym samym do uwzględnienia skargi na zasadzie art. 147 1 P.p.s.a. Sąd I instancji słusznie więc oddalił skargę na zaskarżoną uchwałę powołując art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.