Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 276/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 4, art 52 ust 1 i 2, art. 60 ust 2 pkt 4,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 170, art 182, art 183 ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 554/08 w sprawie ze skargi R. M. B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 554/08 oddalił skargę Rady Miasta B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uchwałą z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] uznało, iż uchwała Rady Miasta B. P. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i stwierdziło nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmniejszenia planu wydatków w dz. [...], rozdz. 75818, § 4810 o kwotę [...] zł oraz zwiększenia planu wydatków w dz. [...], rozdz. 85195, § 4280 o kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta B. P. złożył wniosek o uchylenie opisanej wyżej uchwały ze względu na naruszenie przez Radę Miasta art. 173 ust. 5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. - o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.). Burmistrz zakwestionował dokonanie zmian w budżecie, polegających na zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę [...] zł i przeznaczeniu jej na realizację programu pierwotnej profilaktyki raka szyjki macicy, bez zgody organu wykonawczego, przy "wyartykułowanym" sprzeciwie Burmistrza.

Zdaniem Kolegium RIO, obowiązujące przepisy nie wskazują na możliwość dysponowania rezerwami przez organ stanowiący przy wyraźnym sprzeciwie organu wykonawczego. Delegacja dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dysponowania rezerwami, wynikająca z art. 173 ust. 5 u.f.p., jest poważnie "wzmocniona" przez jednoznaczne zapisy art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.). Ustawodawca przekazał zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami, w ramach wykonywania budżetu. Zmiana planu wydatków, polegająca na zmniejszeniu planu rezerwy i jednoczesnym zwiększeniu planu wydatków w innej podziałce klasyfikacji budżetowej jest elementem wykonywania budżetu. Zarząd, po to żeby móc wykonać wydatek do tej pory nieprzewidziany w budżecie lub określony tylko w zarysie w postaci rezerwy celowej musi najpierw stworzyć podstawę (limit - art. 34 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) do dokonania wydatku, w postaci planu. W tym celu niezbędne jest dokonanie zmian w budżecie. Zatem, w ocenie organu, dysponowanie rezerwą jest procesem rozpoczynającym się na etapie zmian w budżecie, a kończącym się na wykonaniu wydatku - przekazaniu środków z rachunku. Ustawodawca wskazał na organ wykonawczy, jako podmiot posiadający wyłączne prawo do zarządzania tym procesem i przeprowadzania go. Treść art. 173 u.f.p., stanowiąca o fakultatywnym charakterze rezerw budżetowych określiła rolę organu stanowiącego w procesie tworzenia rezerw i dysponowania nimi. Organy stanowiące, jako jedynie właściwe do uchwalania budżetu mogą zdecydować o utworzeniu w budżecie rezerwy ogólnej bądź celowej. Jeśli rada utworzy rezerwy, tym samym pozostawia decyzję o tym na co wydatkować pewną pulę środków w budżecie organowi wykonawczemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała Kolegium RIO jest zgodna z prawem, albowiem uchwała Rady Miasta B. P. z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok, w zakresie w którym stwierdzono jej nieważność została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że przyznanie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłącznej kompetencji do dysponowania rezerwami budżetowymi wyłącza kompetencję rady gminy do dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego w zakresie tych rezerw.

Sąd wskazał, że proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 182 u.f.p.). WSA przywołując stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 2201/99 (ONSA 2001, nr 2, poz. 70) podał, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy natomiast do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta, art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). Wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje budżet gminy, co obejmuje szereg czynności faktycznych i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków oraz, co istotne, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady, może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane ściśle. Zdaniem Sądu, żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści uchwały budżetowej. W szczególności nie można domniemywać takiego ograniczenia z przepisu przyznającego zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami budżetowymi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie art. 173 ust. 5 u.f.p. rezerwą ogólną oraz rezerwami celowymi dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja ta jest powtórzeniem przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g. przyznającego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetowymi. Dysponowanie rezerwami budżetu, w rozumieniu art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polega na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Niewątpliwie dysponowane rezerwami jest elementem wykonywania budżetu. Punktem odniesienia dysponowania rezerwami, podobnie jak innych czynności zarządu polegających na wykonywaniu budżetu, jest treść uchwały budżetowej. Treść tę określa rada gminy, która podejmuje uchwałę budżetową oraz dokonuje jej zmian w ciągu roku budżetowego. Takie rozumienie przepisów potwierdza również wykładnia systemowa. Przepis art. 173 u.f.p. zawarty jest w rozdziale pierwszym działu IV "Podstawowe definicje i zasady", natomiast art. 188 w rozdziale trzecim "Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego", z kolei uprawnienia rady gminy w zakresie uchwalania budżetu regulują przepisy zawarte w rozdziale drugim "Opracowywanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Stąd czynność podejmowana przez radę, polegająca na zmianie uchwały budżetowej w zakresie rezerw ma charakter stanowiący i uregulowana jest w rozdziale drugim, natomiast dysponowanie rezerwami odbywa się w toku wykonania budżetu. W konsekwencji zgodność z prawem działania rady gminy w zakresie zmiany uchwały budżetowej powinna być oceniana na podstawie przepisów zawartych w rozdziale drugim ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji WSA uznał, że organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw. Uchwała taka nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem korzystania przez radę gminy z kompetencji do uchwalania i zamian budżetu jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego. Do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego należy bowiem przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały (art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). WSA wskazał, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie budżetu jednostki.

W ocenie Sądu, wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Zgodzić się należy z poglądem, iż inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów. WSA stwierdził jednak, że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 u.f.p. na gruncie przedstawionego projektu uchwały, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Przyjęcie stanowiska, iż w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego w zakresie wyłączności inicjatywy uchwałodawczej. Sąd podkreślił, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, który odpowiada za realizację uchwały budżetowej nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Rada Miasta B. P. dokonała zmian w uchwale budżetowej, które wykraczały poza przedstawiony przez Burmistrza projekt uchwały i wbrew jego stanowisku. W konsekwencji działania Rady Miasta naruszyły postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p.

Rada Miasta B. P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

1. art. 179 i art. 182 u.f.p., art. 60 ust. 2 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, iż:

uprawnienia organu wykonawczego (inicjatywa), są takie same jak uprawnienia organu stanowiącego (uchwalanie) w procesie uchwalania zmian

w budżecie, co jest wynikiem niewłaściwej wykładni tych przepisów,

organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy

ogólnej na planowane wydatki w dziale [...], rozdział 85195, § 4280, które faktycznie są zmianami w budżecie,

uchwalanie przez organ stanowiący (Radę Miasta B. P.) zmian

budżetu polega jedynie na przyjęciu wersji zmian budżetu zaproponowanych

przez organ wykonawczy (Burmistrza Miasta) lub na jego odrzuceniu,

przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji

wydatków budżetowych jest tylko i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie

stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powstały spór nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, lecz sposobu rozumienia prawa przedstawionego w uzasadnieniu wyroku. Zdaniem Rady Miasta, podejmując w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwałę w sprawie zmian w planie dochodów i wydatków wraz z przegłosowaną poprawką o przeniesieniu części rezerwy ogólnej do konkretnego wydatku nie naruszyła art. 179 u.f.p, bowiem Burmistrz wystąpił z inicjatywą zmian w budżecie. Ponadto Rada Miasta zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. jako uprawniona do uchwalania budżetu podjęła uchwałę. Dokonała zmian treści uchwały, lecz w granicach unormowań zawartych w art. 183 ust. 2 u.f.p., gdyż przeniesienie części rezerwy nie spowodowało zwiększenia deficytu. W tym wypadku, zdaniem Rady Miasta, mogła ona dokonać przeniesienia kwoty części rezerwy ogólnej na realizację konkretnego zadania jak i mogła podjąć w ten sposób zmienioną uchwałę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniosła zarzuty błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 i art. 182 u.f.p. Według skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nietrafnie uznał, że: a) uprawnienia organu wykonawczego (inicjatywa), są takie same jak uprawnienia organu stanowiącego (uchwalanie) w procesie uchwalania zmian w budżecie, b) organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na planowane wydatki w dziale [...], rozdział 85195, § 4280, które faktycznie są zmianami w budżecie, c) uchwalanie przez organ stanowiący (Radę Miasta B. P.) zmian budżetu polega jedynie na przyjęciu wersji zmian budżetu zaproponowanych przez organ wykonawczy (Burmistrza Miasta) lub na jego odrzuceniu, d) przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest tylko i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie

stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co następuje.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono poglądu, że uprawnienia organu wykonawczego są takie same jak uprawnienia organu stanowiącego w procesie uchwalania zmian budżetu. Sąd pierwszej instancji zajął w tej kwestii stanowisko całkowicie odmienne od tego, które przypisuje mu skarżąca. Sąd podkreślił bowiem, że proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek taki wynika wprost z przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 182 u.f.p. , że tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Jednocześnie stwierdził, że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Przytoczone stanowisko było już wcześniej wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni je podziela.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p., przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmiany tej uchwały należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że WSA utożsamiał uprawnienia organu wykonawczego i organu stanowiącego w procesie uchwalania zmian w budżecie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że "...organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na planowane wydatki w dziale [...], rozdział 85195, § 4280, które faktycznie są zmianami w budżecie..." jest całkowicie chybiony. Sąd pierwszej instancji nie doszedł bowiem w swych rozważaniach do konkluzji wskazanej przez stronę skarżącą. W szczególności Sąd nie wypowiadał się w kwestii niemożności dokonywania przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na konkretny, ściśle określony planowany wydatek. W tej sytuacji rozważanie zasadności tego zarzutu jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała zaskarżony wyrok zarzucając także uznanie, że "...uchwalanie przez organ stanowiący (...) zmian budżetu polega jedynie na przyjęciu wersji zmian budżetu zaproponowanych przez organ wykonawczy (...) lub na jego odrzuceniu...". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku taki pogląd nie został sformułowany. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że uchwalanie przez organ stanowiący zmian budżetu nie oznacza, że musi on podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Sąd podkreślił, że inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu. Jednak, jak trafnie zauważył to WSA, należy odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są twierdzenia skarżącej, że organ stanowiący gminy ma takie same uprawnienia do wprowadzania zmian na etapie uchwalania uchwały budżetowej jak i jej zmiany. Należy zauważyć, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 u.f.p., o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Podkreślenia wymaga, że art. 183 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Mając na uwadze, że w art. 179 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały, zaś art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Jak już wspomniano art. 179 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że dokonanie przez Radę Miasta B. P. zmian w uchwale budżetowej, w części nie objętej projektem zmian przedstawionym przez Burmistrza, przy jego wyraźnym sprzeciwie, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 179 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Według skarżącej, błędna wykładnia przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 i art. 182 u.f.p. - polegała także na uznaniu, że przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest tylko i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie

stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni powołanych przepisów w sposób przypisywany mu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że nie podziela poglądu, iż przyznanie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłącznej kompetencji do dysponowania rezerwami budżetowymi wyłącza kompetencję rady gminy do dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego w zakresie tych rezerw. Sąd podniósł, że tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 182 u.f.p.). Z kolei wykonanie budżet gminy należy do wójta (burmistrza, prezydenta). Na wykonywanie budżetu składa się szereg czynności faktycznych i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków. Jednym z elementów wykonywania budżetu jest dysponowanie rezerwami budżetowymi. Punkt odniesienia przy wykonywaniu budżetu, w tym dysponowaniu rezerwami, stanowi treść uchwały budżetowej podjętej przez radę gminy. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uwzględniając podział kompetencji organów gminy w procesie tworzenia i wykonywania budżetu słusznie wywiódł, że czynność podejmowana przez radę polegająca na zmianie uchwały budżetowej w zakresie rezerw ma charakter stanowiący, natomiast dysponowanie rezerwami odbywa się w toku wykonania budżetu. Jak już wcześniej wspomniano, organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw, a uchwała w tym przedmiocie nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.

W związku z przytoczonym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zarzut skarżącej sprowadzający się do twierdzenia, że według Sądu przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest wyłącznie wykonywaniem budżetu jest oczywiście niesłuszny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.