Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 258/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. ze skargi S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2021 r, znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2021 r., nr [...], odmawiającą ustalenia na rzecz S. sp. z o.o. S.K. z siedzibą w P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie R., gmina R..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2020 r. S. sp. z o.o. S.K. z siedzibą w P. (zwana dalej "Spółką" lub "Skarżącą") zwróciła się do Wójta Gminy R. (zwanego dalej także "Wójtem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie R., gmina R. (k. 63 akt adm.).

W dniu [...] listopada 2020 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy (k.45 akt adm.), a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] (k. 40 akt adm.), Wójt zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie później niż do dnia 9 sierpnia 2021 r. Następnie, na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] (k.38 akt adm.), podjęto wcześniej zawieszone postępowanie z uwagi na to, iż w wyznaczonym terminie nie doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. (k. 25 akt adm.) poinformowano strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z tego uprawnienia skorzystała Spółka, która w piśmie z dnia [...] września 2021 r.(k. 23 akt adm.) odniosła się do treści projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji. Spółka podniosła, że jej zdaniem brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawi. Dodano, że obsługa komunikacji terenu zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie z ulicy [...] (droga publiczna) poprzez fragment działki [...] oraz [...] i [...], które to stanowią już własność Spółki. Zdaniem Spółki, chybionym jest stanowisko, zgodnie z którym sąsiedztwo istniejącego budynku marketu Dino (funkcja usługowa) nie jest powiązany funkcjonalnie z terenem objętym wnioskiem, gdyż rozporządzenie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazuje jednoznacznie jako zasadę obowiązującą - trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W tym stanie rzeczy, działki zabudowane domami jednorodzinnymi znajdują się ewidentnie w obszarze analizowanym. Toteż, jak podniosła Spółka, nowa zabudowa w ewidentny sposób stanowi bezkolizyjne współistnienie i kontynuację funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Spółka podkreśliła także, odnosząc się do wymogów ochrony gruntów rolnych, że na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca nie doprecyzował czy teren objęty analizowany wnioskiem musi zawierać się w całości w tej odległości lub jakaś jego określona część powierzchni. Podniesiono, że literalnie rzecz biorąc, działka [...] (grunt), na której planowana jest inwestycja, jest położona w odległości mniej niż 50 m na całej długości od drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie R., gmina R. (k. 4 akt adm.).

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że z ciągu komunikacyjnego o nr ewid. dz. [...], [...] i [...], z którego planowana jest obsługa inwestycji nie są obsługiwane żadne budynki. W sąsiedztwie występuje natomiast zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza obsługiwana z innych dróg i ciągów komunikacyjnych i stanowi odrębną jednostkę funkcjonalno-przestrzenną osiedla mieszkaniowego. Wskazano, że budynek usługowy (sklep [...]) jest obsługiwany komunikacyjnie z ul. [...] (nr ewid. dz. [...]), natomiast działki zagospodarowane zabudową mieszkaniową, na skraju tego osiedla (przy ul. [...]) zlokalizowane są tylnymi granicami w stronę otwartej przestrzeni użytkowanej rolniczo i stanowią granice tej jednostki funkcjonalnej. Zdaniem Wójta, bezspornym pozostaje, że ul. [...] i działka o nr ewid. [...], z której ma być obsługiwana inwestycja, są odrębnymi ciągami komunikacyjnymi, a istniejąca zabudowa usytuowana jest przy ul. [...], ul. [...] i innych publicznych lub wewnętrznych układach komunikacyjnych. Wskazano, że zarówno z działki o nr ewid. [...] jak i [...] nie jest obsługiwana żadna zabudowa. Podkreślono, że w przypadku realizacji wnioskowanej inwestycji dojdzie do sprzeczności z zasadą wyznaczania nowej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących przy tej samej drodze (ciągu komunikacyjnym).

Ponadto, Wójt wskazał, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów (w aktach sprawy) na przedmiotowym terenie występują grunty rolne klasy lllb o powierzchni [...] ha. Wobec powyższego, zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326) dokonano analizy, w której wykazano, że teren planowanej inwestycji spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2a w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie pkt 1, 2 i 4, lecz nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy. Wójt zaakcentował, że cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt, jak podkreślono, ma być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki. W konsekwencji, Wójt uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.p.z.p., co przesądziło o odmownym załatwieniem wniosku Spółki.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (k. 2 akt adm. II instancji) Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wójta z dnia [...] października 2021 r., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 3, art. 77 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania Spółka w istocie powieliła swoje stanowisko wyartykułowane w piśmie z dnia [...] września 2021 r.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2021 r. nr [...]

Odnosząc się do spornej kwestii spełnienia wymogów z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Kolegium uznało, że Wójt prawidłowo ocenił brak spełnienia tego wymogu. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym cały obszar (grunt), którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że powyższy warunek w kontrolowanej sprawie nie został spełniony, albowiem objęta wnioskiem działka nr [...] w najdalej oddalonym punkcie znajduje się w odległości 80,0 m od drogi publicznej. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie są spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że we względu na klasę gruntów ornych występujących na działce, na której została zaplanowana inwestycja, a także brak posiadania przez Spółkę zgody organu właściwego na przeznaczenie gruntów rolnych działki na cele nierolnicze, nie są spełnione warunki o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy przy niespełnieniu przesłanki zawartej w pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było zatem możliwe. Jak wskazało Kolegium, jedynie bowiem łączne ich spełnienie determinuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych inwestycji.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Wójta w zakresie interpretacji terminu "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium wskazało, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Wystarczające do wydania decyzji pozytywnej jest zatem istnienie tylko jednej działki, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Oceniając, że stanowisko Wójta w tym zakresie było błędne, Kolegium wskazało, że taki stan rzeczy nie miał jednak wpływu na ostateczny wynik przedmiotowej sprawy. Przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu była okoliczność, iż działka nr [...] stanowi grunt orny klasy III i jako taki wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolegium dodało, że Wójt nie naruszył także przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaskarżona decyzja spełniła wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konkludując, Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a zatem Wójt prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. S. Sp. z o.o. S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r., nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującej w obszarze przyjętym do analizy, gdyż pominięto istniejącą zabudowę i nie ujęto jej w analizie urbanistycznej;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niedokonanie uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą Poznańskim, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny oraz naruszający podstawowe zasady praworządności, a także art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niedokonanie wnikliwej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy pod kątem zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy Kolegium powinno było uchylić zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzeni przez organ I instancji.

Jednocześnie, sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta z dnia [...] października 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazując, że w ocenie Kolegium zaprezentowana przez Skarżącą wykładnia przepisów stanowi polemikę ze stanowiskiem tutejszego organu.

W zakresie zarzutu braku dokonana badania, czy teren inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) Kolegium podkreśliło, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, jakoby przedmiotowy teren był taką zgodą objęty. Co istotne, zdaniem Kolegium, sama Skarżąca nie twierdzi, iż teren ten był taką zgodą objęty. Nie przedstawiono również żadnego dowodu, który mógłby podważyć ustalenia organu I instancji w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć podniesione w niej zarzuty tylko w części okazały się uzasadnione.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako "u.o.g.r.l.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.").

Poza sporem pozostaje, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego. Kwestią bezsporną pozostaje, że inwestycja ta została przewidziana do realizacji na dz. nr [...] położonej w m. R. . Poza sporem pozostaje również, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi grunty orne, klasoużytki o symbolu RIIIb i RIVa.

Istota sporu dotyczy legalności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj.:

1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

5) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że trafnie Kolegium wytknęło organowi I instancji wadę dotyczącą interpretacji terminu "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej". Decyzja organu I instancji, jak i analiza urbanistyczna pozostają w tym zakresie wadliwe, ponieważ posługują się nieznanym ustawodawcy terminem "ciągu komunikacyjnego". Należy wskazać, że na podstawie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem bezpośredni i pośredni. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. W literaturze przedmiotu akcentuje się, i Sąd to stanowisko podziela, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej, a zatem należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.(por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61.).

Odnosząc się zatem do kategorycznego, w niniejszej sprawie, stanowiska organu I instancji, co do kwestii braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy na spornej działce i konsekwencji jakie ta sytuacja - w ocenie tego organu - za sobą miałaby pociągać, wskazać trzeba, że kwestia ta była już rozstrzygana w judykaturze sądowoadministracyjnej. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko judykatury podziela i przyjmuje za swoje wskazując, że linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego. Jeśli zatem droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomością, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Skoro nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Mogą zatem powstać sytuacje kiedy na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1389/17).

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się jednak przede wszystkim wokół kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w kontekście spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych u.p.z.p. warunków, w tym m.in. takiego, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.g.o.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów.(por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 2). Na podstawie przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390) grunty rolne obejmują m.in. użytki rolne, do których zalicza się: grunty orne, oznaczone symbolem R. Nie może być zatem wątpliwości, że grunty objęte złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jako grunty orne oznaczone symbolem RIIIb i RIVa, stanowią grunty rolne.

Prawidłowo w tej sytuacji organy obydwu instancji przyjęły, że szczególne istotne znaczenie dla sprawy ma zbadanie jej pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Organy obydwu instancji, co najmniej przedwcześnie jednak, w ocenie Sądu, doszły do wniosku, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przywołując raz jeszcze ten przepis należy wskazać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe pod warunkiem, że "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1". Wykładnia tego przepisu rodziła poważne wątpliwości, co skutkowało przedstawieniem zagadnienia prawnego i podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, stwierdzającej, że "warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art.61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)".

W Uchwale tej wskazano, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mamy do czynienia z przedmiotowym określeniem terenu, a ustawodawca dla celów planowania przestrzennego wyróżnił dwie kategorie terenów:

1) tereny wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia i

2) tereny nie wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że ani organ I instancji, ani organ II instancji nie udokumentowały w aktach sprawy żadnych ustaleń na okoliczność ewentualnego objęcia objętego spornym wnioskiem terenu (dz. nr [...]) zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1. Już z tej przyczyny zaskarżone decyzje są wadliwe. Ustosunkowując się w tym miejscu do treści odpowiedzi na skargę, iż :"ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, jakoby przedmiotowy teren był taką zgodą objęty" należy wskazać, że z akt nie wynika aby ta kwestia w toku postępowania w ogóle była badana. Skoro zatem nie prowadzono ustaleń na te okoliczność, to na podstawie braku informacji na ten temat w aktach sprawy nie sposób rozstrzygać, że w sprawie nie spełniony pozostaje warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do akcentowanej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że "skarżący nie twierdzi, iż teren był taką zgodą objęty" nie sposób nie dostrzec, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nawiązuje do zgód uzyskanych przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 636). Mowa zatem o aktach sporządzonych ponad 20 lat temu. Nie sposób też pominąć, że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości, a zatem wnioskodawca z natury rzeczy ma prawo nie posiadać pełnej wiedzy na temat uwarunkowań prawnych (i to tak odległych w czasie) terenu, którego dotyczy złożony przez niego wniosek. W niniejszej sprawie ustaleń w tym zakresie w ogóle nie prowadzono. Z tych też względów rozstrzygnięcia obydwu organów Sąd uznał za przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jednak zwrócić uwagę, że nie wszystkie one zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, że uzgodnienie dokonywane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. prowadzone z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych dotyczy gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienie to >nie zastępuje zgody< na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne (jak wydaje się przyjmować Skarżąca) ale zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 548). Podkreślić trzeba, że zgoda na zmianę przeznaczenia następuje - tylko - w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., por. również uzasadnienie uchwały NSA II OPS 1/10).

Reasumując, zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Wobec stwierdzonych uchybień, które w ocenie Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje organów obydwu instancji należało uchylić, co Sąd uczynił w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt. 2 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalić czy teren działki nr [...] położonej w R. i objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy kiedykolwiek został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia, wyrażoną w toku procedury planistycznej. Następnie, z uwzględneniem tych ustaleń organy podejmą dalsze czynności, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, dodatkowo organ uwzględni, że w odniesieniu do objętego wnioskiem Skarżącej terenu prowadzono procedurę planistyczną. Z tej przyczyny Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] (k. 40 akt adm.) zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując, że dla terenu na którym położona jest m.in. dz. nr [...] została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i w miejscowości M. do ul. [...]. Z uwagi na upływ terminu określonego w art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i brak zakończenia procedury planistycznej postępowanie to zostało jednak podjęte postanowieniem Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] (k. 38 akt adm.). W tej sytuacji rzeczą organów będzie ustalić losy tej procedury planistycznej i wydanie z rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tych ustaleń.