Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 440/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 pkt 3, pkt 11, art. 39a ust. 1, art. 39j ust. 1, art. 39k ust. 1, art. 39m, art. 92a ust. 2, załącznik nr 4 lp. 4.2, lp. 4.3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz D. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD, organ drugiej instancji lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: LWITD, organ pierwszej instancji) z dnia [...] listopada 2019 r., o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej.

Podstawę procesową wydanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej – k.p.a.), zaś podstawę materialnoprawną – przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej – u.t.d.). Decyzją LWITD nałożono na stronę łączną karę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Kara ta dotyczyła naruszeń, o których mowa w załączniku nr 4 do u.t.d. - poz. 4.2 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy) i poz. 4.3 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy).

Decyzja ta wydana została w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono, że w dniu 3 września 2019 r. dokonano kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażera.

Kierujący pojazdem nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych, ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli.

W tych okolicznościach, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, LWITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł za naruszenia, o których mowa w załączniku nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej też jako: u.t.d.) - pod poz. 4.2 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy) i pod poz. 4.3 (wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy).

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Powołał przepisy znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w tym art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 u. t. d. w zw. z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., regulujące kwestie przewozu drogowego osób, koniecznych zezwoleń na wykonywanie tego przewozu oraz kar pieniężnych nakładanych w przypadku wykonywania tego przewozu z naruszeniem obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu decyzji GITD wyjaśnił, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a ust. 2 i 8 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d., których treść określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wykazane w załączniku nr 4 do u.t.d. Wskazał, że art. 39a ust. 1 u.t.d. określa wymagania, jakie musi spełniać kierowca wykonujący przewozy drogowe. Wymagania te dotyczą posiadania nie tylko określonego wieku i prawa jazdy, uzyskania odpowiedniej kwalifikacji wstępnej lub odbycia odpowiedniego szkolenia okresowego, ale także uzyskania orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego potwierdzających brak przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Zgodnie z art. 39m u.t.d., wymagania, o których mowa w art. 39a – 39l, stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący w dniu 3 września 2019 r. wykonywał okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym. Protokół kontroli potwierdza, że kierujący pojazdem nie posiadał ważnych na dzień kontroli orzeczeń o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zatem słusznie organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że dla oceny stanu faktycznego istotne jest, że usługę przewozu osoby, zamówioną przez pasażera za pośrednictwem aplikacji B. zrealizował skarżący, za co została przez pasażera wniesiona stosowna opłata. Korzystający z aplikacji B. kierowcy realizując zamówione za jej pośrednictwem zlecenia na przewozy osób, pełnią rolę wykonawców przewozu. W ocenie organu II instancji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej skarżący był jednocześnie kierowcą i podmiotem wykonującym przewóz osób w imieniu własnym. "Niewskazanie przez skarżącego jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu powoduje przypisanie mu odpowiedzialności za wykonanie usługi."

Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji jest traktowane jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym że nie musi stanowić przedmiotu ewidencjonowanej i trwale prowadzonej działalności gospodarczej.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 2017 r. C-434/15, w którym stwierdzono, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik strony, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy wykonywane przez skarżącego czynności nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, brak zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie zeznań skarżącego w zakresie współpracy z firmą T. Sp. z o.o., co doprowadziło do wadliwego ustalenia w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne naruszenia;

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;

4) art. 92 a ust. 1 i art. 92 a ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d., polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;

5) art. 92 a ust. 1 i art. 92 a ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;

6) art. 8 k.p.a., poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.t.d., które określają zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a u.t.d.). Zgodnie z art. 39a ust. 1 u.t.d., przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę m.in., jeżeli osoba ta nie ma przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 3) i nie ma przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 4). Stosownie do art. 39j ust. 1 i art. 39k ust. 1 u.t.d., kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim i badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Zgodnie natomiast z art. 39m u.t.d. wymagania, o których mowa w art. 39a-39l, stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy.

W myśl art. 92a ust. 2 u.t.d., zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 określa załącznik nr 4 do ustawy. Stosownie do lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy również skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 1.000 zł (lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.).

Skarżący został pociągnięty do odpowiedzialności, o jakiej mowa w tym przepisie, jak wskazał organ odwoławczy, jako osoba wykonująca inne czynności związane z przewozem drogowym. Odpowiedzialność ta nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczy stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Istotą kary, jest przymuszenie danego podmiotu wykonującego do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa.

Przewóz okazjonalny określono w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zawarta z kolei w art. 4 pkt 3 u.t.d. definicja transportu drogowego nawiązuje do definicji krajowego transportu drogowego i międzynarodowego z art. 4 pkt 1 i 2. W definicjach tych mowa o podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, bez znaczenia dla odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest okoliczność, braku zarejestrowania działalności gospodarczej. Wykonywanie transportu drogowego musi być bowiem traktowane, jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definicji transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie wpisuje się we wskazany nurt orzecznictwa.

Oczywiste jest przy tym, że osoba wykonująca przewóz, musi ów przewóz realizować w swoim, a nie w cudzym imieniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że "Bezspornym jest, że Pan D. K. w dniu kontroli drogowej wykonywał przewóz okazjonalny we własnym imieniu". Przy czym, nie wskazał w istocie żadnego dowodu na potwierdzenie przyjętej tezy. Powyższe ustalenia były zwalczane przez skarżącego, zarówno w odwołaniu, jak również w skardze sądowej. Skarżący zeznał w postępowaniu administracyjnym, że właścicielem skontrolowanego pojazdu jest firma T. , z którą zawarł stosowną umowę. Za świadczone usługi przewozu nie otrzymywał od pasażerów gotówki. Wynagrodzenie strony jest naliczane za pośrednictwem aplikacji B., a firma T. co miesiąc przelewa pieniądze na jego konto.

Jakkolwiek ustalenia co do rodzaju świadczonej usługi nie budzą wątpliwości, to organ powinien jednoznacznie ustalić kto tę usługę wykonywał, a swoje rozstrzygnięcie prawidłowo uzasadnić, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem przewidziana w art. 7 k.p.a. zasada, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Zatem wydanie prawidłowej decyzji, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonej normy prawa administracyjnego, w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie. Ponadto, w myśl art. 81 k.p.a. – okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Z regułą wskazaną w art. 81 k.p.a. koresponduje art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie informował skarżącego w zakresie możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co musi skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nie ustalono bowiem w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jaki podmiot wykonał czynności związane z przewozem drogowym, to znaczy czy był nim skarżący (jak twierdzą organy), czy też firma T., która jest właścicielem pojazdu i przez którą – jak twierdzi skarżący, był on zatrudniony. Powyższe ustalenia są niezbędne, celem prawidłowego określenia podmiotu, na który można nałożyć karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. Jak bowiem wynika ze stron internetowych firmy B. , jej partnerem flotowym na terenie L. jest firma T.. Składowi orzekającemu znane są rozstrzygnięcia, w których stroną postępowania nie był kierowca pojazdu, lecz firma T. Sp. z o.o., zatrudniająca danego kierowcę (zob. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1169/20; z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1465/20; z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2617/19; z dnia 26 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 1275/19).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. W celu wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości, zobowiąże skarżącego do złożenia umów wiążących go w dacie przeprowadzonej kontroli z firmą T., dołączy zasady działania aplikacji B. i regulamin przewozu, dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, a następnie wyda właściwą decyzję, stosowną do poczynionych ustaleń. W razie potrzeby ustali osobę zarządzającą transportem w firmie T.. Organ przed wydaniem decyzji, zrealizuje powinność wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a.

Zasady dwuinstancyjności postępowania (art.15 k.p.a.) nie można interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka byłaby również sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), a także nie dałaby się pogodzić z art. 136 § 1 k.p.a., nakładającym na organ odwoławczy obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. Obowiązek ten dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy.

Na skutek naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne było odnoszenie się do prawidłowości zastosowania przez organ określonych przepisów prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto, w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu oraz kwota 900 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika będącego adwokatem, na podstawie § 2 pkt 3 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.1842).