Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 849/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset osiemdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

Miasto N. złożyło wniosek do Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, tytułu projektu "Poprawa jakości powietrza dla Miasta N. - Etap III".

Projekt zakładał, że do końca kwietnia 2022 r. wymianie podlegać będzie 200 szt. starych pieców/kotłów na paliwo stałe na 199 kotłów gazowych oraz wykonany zostanie min. jeden przyłącz do sieci ciepłowniczej. W budynkach tych zostaną wykonane także prace instalacyjne. Dodatkowo 85 budynków poddane zostanie termomodernizacji, aby spełnić wskaźnik energii Ep zgodnie z Warunkami Technicznymi jakimi powinna odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku przeprowadzonych prac szacuje się, że:

- emisja CO2 zostanie ograniczona o 62,08 %. Przed realizacją projektu emisja wynosi 2381,6 ton/rok a po realizacji projektu wyniesie 903,14 ton/rok.

- emisja pyłu PM10 zostanie ograniczona o 99,96 % z 8,7 ton przed realizacją projektu do 0,0034 ton/rok po realizacji projektu

- emisja pyłu PM2,5 zostanie ograniczona o 99,91%. Z 3,6 ton/rok przed realizacją projektu do 0,0034 ton/rok po realizacji projektu.

Przedstawiono także założenia projektu dotyczące działania na rzecz podnoszenia świadomości ekologicznej, które wykraczają poza podstawowe, standardowe działania informacyjne i promocyjne. Promocja dotyczyć będzie podniesienia świadomości działań efektywności energetycznej, postaw proekologicznych oraz współodpowiedzialności za stan środowiska naturalnego. Planuje się, że działania promocyjne i edukacyjne dotyczyć będą zakresu: oszczędności zasobów naturalnych; obniżenia niskiej emisji; poprawy efektywności energetycznej. Wnioskodawca posiada program osłonowy w postaci zwolnienia z podatku od nieruchomości na okres min. 5 lat dla osób trwale likwidujących stare piece/kotły.

Projekt jest realizowany w gminie, w której konieczne jest podjęcie działań naprawczych, wyszczególnionych w obowiązującym Programie ochrony powietrza dla województwa małoposlkiego. Projekt został wskazany w Planie Gospodarki Niskoemisyjnej. PGN został zaopiniowany i uzyskał potwierdzenie o poprawności opracowania. W PGN jest zidentyfikowana sytuacja problemowa na terenie gminy, w tym wysokie zanieczyszczenie oraz węgiel jako główne paliwo w bilansie energetycznym gospodarstw domowych.

Pismem z dnia 27 maja 2019 r. poinformowano Prezydenta N. , że wniosek o dofinansowanie nr [...] złożony do Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu [...] Województwa M. w odpowiedzi na konkurs nr [...] został poddany ocenie na etapie formalnym, finansowym i merytorycznym. Wskazano w nim, że projekt spełnia kryteria wyboru projektów określone w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu, tym samym został oceniony pozytywnie na ww. etapach oceny. Równocześnie poinformowano, że Zarząd Województwa M. w dniu 14 maja 2019 roku podjął Uchwałę Nr 803/19, na mocy której projekt został umieszczony na liście rezerwowej.

Z załączonej do pisma zbiorczej karty oceny wynika, że Projekt otrzymał 41 z 48 punktów (85.42%).

Na to rozstrzygnięcie strona skarżąca wniosła protest w zakresie kryterium wyboru projektu "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny". W uzasadnieniu protestu zarzucono, iż zarówno Oceniający nr III jak i IV uzasadnili oceny lapidarnie i w żadnej mierze nie dali odpowiedzi na pytanie czy i według jakich kryteriów Oceniający zanalizował "bilans zysków i strat społecznych", co jest przecież podstawą analizy w ramach kryterium strategicznego. Podniesiono, że obaj eksperci przyznali projektowi ocenę minimalną po 1 pkt przed przemnożeniem przez wagę czyli po 3 pkt po przemnożeniu przez wagę. Ponadto odnosząc się do oceny Oceniającego nr IV strona skarżąca wskazała, że uzasadnienie oceny cechuje brak logiki. Z uwagi na użyte przez Oceniającego sformułowanie "lokalne oddziaływanie", strona skarżąca stwierdziła, że można domniemywać, że taki sam wniosek, z nawet niższą redukcją emisji ale złożony przez kilka gmin, to jest pokrywający większy obszar geograficzny otrzymałby od tego Oceniającego wyższą punktację. Tymczasem, analizując specyfikę emisji zanieczyszczeń z lokalnych źródeł należy wziąć pod uwagę nie tylko miejsce ich wytwarzania ale przede wszystkim ich rozprzestrzenianie się i kumulację, co jest warunkowane przede wszystkim czynnikami geograficznymi - ilością dni wietrznych w roku, kierunkiem wiatru oraz usytuowaniem geograficznym danej miejscowości w kotlinie (jak to jest w przypadku N. ). Podniesiono, że nie ma w S. żadnej innej miejscowości z równie niekorzystnymi warunkami w zakresie jakości powietrza jak N. o takiej ilości mieszkańców czy ilości zlokalizowanych podmiotów gospodarczych, co przekłada się na ilość osób, które cierpią z powodu złego stanu powietrza. Powinno się to przełożyć bezpośrednio na ocenę bilansu zysków i strat społecznych, którą powinien wziąć pod uwagę Oceniający. Dodatkowo zwrócono uwagę, że w ramach poprzedniego naboru w ramach działania 4.4.2 Wnioskodawca otrzymał maksymalną możliwą ilość punktów do uzyskania w ramach kryterium "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" od obu Oceniających. W uzasadnieniu do przyznanej oceny wskazano wówczas, że "Zaplanowane działania przyczynią się do poprawy stanu środowiska w skali lokalnej, co wzmacnia spójność wewnętrzną subregionu" (przyznano 3 pkt). W związku z tym strona skarżąca stwierdziła, że ocena strategiczna dokonywana jest w sposób skrajnie subiektywny, a lokalne oddziaływanie w jednym przypadku zasługuje na najwyższą punktację a w innym na najniższą. Wnioskodawca podniósł więc dodatkowo, że jest wysoce nieprawdopodobne, aby wniosek o dofinansowanie, który otrzymał maksymalną ilość punktów we wszystkich, poza jedynym, kryteriach oceny merytorycznej, mógł charakteryzować się tak niskim wpływem na rozwój społeczno-gospodarczy subregionu.

Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. poinformowano stronę skarżącą, że protestu nie uwzględniono.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że uzasadnienia oceniających zawarte w zbiorczej karcie oceny wniosku o dofinasowanie są krótkie i zwięzłe, aczkolwiek logiczne i spójne - a przede wszystkim adekwatne do treści projektu.

W opinii IRP, oceniający słusznie uznali, iż projekt wpisuje się w cele subregionalnego programu rozwoju - co nie podlega dyskusji i jest oczywiste. Zaznaczono jednak, iż ocenie podlegało nie tylko samo wystąpienie zgodności projektu z programem rozwoju, ale także natężenie występowania tego zjawiska. W tej kwestii IRP stwierdziło, iż zakres projektu wskazuje na niski wpływ na rozwój gospodarczo-społeczny regionu. Zdaniem IRP, planowany do realizacji projekt będzie mieć wpływ przede wszystkim na jego najbliższe otoczenie, zatem jego oddziaływanie ma charakter lokalny. IRP stanęła na stanowisku, iż w odniesieniu do przedmiotowego wniosku trudno mówić o ponadlokalnym czy regionalnym jego odziaływaniu. Podkreślono, iż w ramach ww. kryterium weryfikacji podlegał wpływ projektu na rozwój gospodarczy regionu - przy uwzględnieniu zrównoważonego rozwoju w wymiarze subregionalnym - nie zaś wyłącznie rozwój danej gminy/miasta. Zdaniem IRP, przesadnym byłoby uznanie, że realizacja przedmiotowego projektu wpłynie w sposób szeroki na rozwój gospodarczy i społeczny regionu - czyli całej M. - czy też całego subregionu sądeckiego.

Zaznaczono, że zakresy rzeczowe poszczególnych projektów, przedłożonych do oceny w konkursie nr [...] - zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i ilościowym - różnią się od siebie. Powyższe - m.in. w połączeniu z różnym zasięgiem terytorialnym poszczególnych projektów/skali ich oddziaływania - podlegało weryfikacji i decydowało o wyniku oceny, której celem było premiowanie projektów mających najwyższy wpływ na zrównoważony rozwój regionu. IRP nie stwierdziło, aby przedmiotowy projekt nie wywarł żadnego wpływu na rozwój gospodarczy regionu, gdyż poprawa jakości powietrza jest zjawiskiem pożądanym. Okoliczność ta nie może jednak przesądzać, że projekt w skali regionu, będzie wywierał istotny wpływ na rozwój gospodarczy.

Analizując natomiast wnioski o dofinasowanie złożone w konkursie, w odniesieniu do subregionu sądeckiego, IRP nie stwierdziło, aby przyznanie jednego punktu projektowi Wnioskodawcy stanowiło błąd w ocenie. Badając m.in. zakresy rzeczowe projektów oraz ich zasięg terytorialny/skalę odziaływania/ zauważono, że tylko jeden projekt z ww. subregionu znalazł się wyżej na listach projektów ocenianych i wybranych do dofinasowania (dot. zarówno listy podstawowej, jak i rezerwowej). W ocenie IRP jest to w pełni uzasadniane, gdyż w projekcie tym do wymiany przewidziano aż 368 starych źródeł ciepła, natomiast swym zasięgiem obejmuje aż 10 gmin i blisko 60 miejscowości. Powyższe, zdaniem IRP, sprawia, że wpływ efektów realizacji tego projektu na rozwój gospodarczy i społeczny regionu przy uwzględnieniu zrównoważonego rozwoju w wymiarze subregionalnym - będzie większy niż w przypadku projektu Wnioskodawcy. Również bilans zysków i strat społecznych i gospodarczych przemawia na korzyść lepiej ocenionego projektu.

IRP wskazało na marginesie, że w uzasadnieniach oceny merytorycznej oceniający nie wskazali konkretnych projektów, z którymi porównywany był projekt Wnioskodawcy - nie stanowi to jednak błędu w ocenie. Jest to także bez znaczenia dla ponownej oceny projektu dokonywanej w ramach procedury odwoławczej, bowiem IRP porównała dokumentację projektową z innymi, złożonymi w konkursie projektami, a w świetle powyższych aspektów ocena dokonana przez IOK była prawidłowa.

Organ zwrócił także uwagę, że dokonując weryfikacji poziomu spełnienia kryterium "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" oraz pozostałych kryteriów oceny merytorycznej - pod uwagę brane są zupełnie inne aspekty, badany jest poziom spełnienia odmiennych przesłanek, decydujących o liczbie przyznanych punktów. Zdaniem IRP, nie można doszukiwać się wzajemnych korelacji pomiędzy danymi kryteriami oceny merytorycznej. Może być bowiem tak, że dany projekt - który w wysokim stopniu spełnia wymogi określone w ramach innych kryteriów merytorycznych ma niski wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy województwa.

Na to rozstrzygnięcie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 oraz 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", "ustawa o zasadach", w zw. z art. 125 ust. 3 lit.a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez nieprecyzyjne i nieprzejrzyste ustalenie sposobu oceny (punktacji) w ramach określonego Załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu kryterium pn. "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" oraz poprzez nieprecyzyjne dokonanie opisu sposobu oceny w ramach tego kryterium, w szczególności poprzez zastosowanie otwartego (przykładowego) katalogu przesłanek tej oceny, co uniemożliwia wnioskodawcy ustalenie kryteriów, jakie winien spełnić celem uzyskania wysokiej punktacji w ramach tego kryterium, a ponadto uniemożliwia dokonanie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny wniosku, jak i analizy przeprowadzonej oceny wniosku, a w konsekwencji dokonanie oceny wniosku strony skarżącej z naruszeniem zasad obiektywności, praworządności oraz rzetelności, a także poprzez nierzetelne uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu.

2. art. 37 ust. 1 w zw. z Załącznikiem nr 1 Regulaminu konkursu poprzez dokonanie oceny wniosku strony skarżącej w zakresie kryterium "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" w sposób porównawczy, podczas gdy zgodnie z treścią Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu ocena ta miała zostać dokonana, jako ocena indywidualna. Dokonanie oceny niezgodnie z regulaminem poprzez przyjęcie obszaru, jako kryterium niewskazanego w Regulaminie, skutkowało bezpodstawnym obniżeniem oceny.

W związku z tym wniesiono o: stwierdzenie, że zaskarżona ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Wymaga wyraźnego podkreślenia, że sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu widzenia kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11 - rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że sąd rozważając zasadność wniesionej skargi, dokonuje oceny projektu pod kątem naruszenia prawa i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny. Podkreślić należy, ze z tego punktu widzenia najistotniejsza jest przy tym treść art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w którym zapisano zasady, które mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17, z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 4351/17). Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcy równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest też zobowiązana – z mocy art. 45 ust. 4 tej ustawy – do niezwłocznego przekazania wnioskodawcy pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.

Obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, czyli - w niniejszej sprawie - rozstrzygnięcie protestu.

Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazujące, że strona powinna wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. W orzecznictwie podnosi się również, że uzasadnienie oceny powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Jeżeli uzasadnienie informacji zawiera taką treść, która umożliwia stronie podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 2410/14, wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1114/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, Sąd stwierdza, że w przedmiotowym konkursie, w którym ocenie podlegał projekt strony skarżącej "Poprawa jakości powietrza dla Miasta N. - Etap III", Wnioskodawca miał dostęp do informacji dotyczącej konkursu, do Regulaminu konkursu oraz innych dokumentów dotyczących jego przeprowadzenia na takich samych zasadach jak inni uczestnicy. Nie było to zresztą w toku postępowania kwestionowane.

W sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość oceny projektu z zastosowaniem się do kryteriów oceny wniosków oraz właściwe jej uzasadnienie w zakresie kryterium "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" dokonane przez oceniających III i IV. Mając na uwadze wcześniejsze uwagi, należy zaznaczyć, że dokonywana przez Sąd kontrola organu w tym zakresie ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości dokonania oceny wniosku w zgodzie z ustawą wdrożeniową, Regulaminem konkursu i kryteriami oceny wniosku stanowiącymi załącznik do Regulaminu.

Sąd stwierdza, że ocena merytoryczna wniosku na etapie IOK została dokonana w sposób nieprawidłowy.

Jak wynika z treści ZBIORCZEJ KARTY OCENY dołączonej do pisma z 27 maja 2019r. nr [...], oceniający III wskazał: "zaplanowane w ramach projektu zadania mają na celu zwiększenie efektywności energetycznej oraz zmniejszenie zapotrzebowania na energię dla budynków poprzez zastosowanie urządzeń grzewczych mniejszej mocy jednak oddziaływanie efektów projektu na rozwój subregionu jest ograniczony. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że projekt posiada niski wpływ na rozwój społeczny gospodarczy regionu i otrzymuje 1 pkt.". Oceniający IV podał natomiast, że "Realizacja projektu przełoży się na obniżenie poziomu niskiej emisji jednak wpływ ten nie jest znaczący. Zaplanowane zadania mają na celu inwestycje w źródła ciepła spalające biomasę lub wykorzystujące paliwa gazowe jednak w ograniczonym stopniu przełożą się na poprawę warunków gospodarczych w całym regionie. Projekt w relatywnie niskim stopniu spełnia wymogi kryterium, w szczególności ze względu na jego lokalne oddziaływanie. Reasumując, projekt cechuje się ograniczonym wpływem na rozwój społeczno-gospodarczy tym samym otrzymuje 1 pkt".

Sąd stwierdza, że taki sposób przedstawienia uzasadnienia nie może zostać zaakceptowany. Oceny sporządzone przez oceniających projekt ekspertów ograniczają się w zasadzie do stwierdzenia, że projekt posiada niski (ograniczony) wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy regionu. W żaden sposób jednak nie zostało wytłumaczone jakie przesłanki zadecydowały o przyjęciu takiego stanowiska. Wskazana wyżej lakoniczność uzasadnień nie pozwala ustalić czym kierowali się oceniający złożony przez stronę skarżącą projekt.

Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że z załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, w którym opisano szczegółowo kryteria wyboru projektów zgłoszonych do konkursu wynika, że analizowane kryterium jest kryterium strategicznym. "Ocenie w ramach kryterium podlegać będzie bilans zysków i strat społecznych i gospodarczych, z uwzględnieniem specyfiki obszaru wsparcia. Ocena w ramach kryterium obejmuje w szczególności takie czynniki jak:

1. wpływ na realizację celów subregionalnego programu rozwoju i/lub właściwych programów rewitalizacji,

2. wpływ na poprawę warunków dla rozwoju gospodarczego subregionu,

3. wpływ na wzmacnianie spójności wewnętrznej subregionu, w tym zwiększenie dostępności do usług publicznych.

Punkty będą przyznawane w następujący sposób: 3 pkt-stwierdzenie wysokiego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny subregionu, 2 pkt-stwierdzenie umiarkowanego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny subregionu, 1 pkt- stwierdzenie niskiego wpływu na rozwój gospodarczo-społeczny subregionu. Punkty nie podlegają sumowaniu".

Z treści uzasadnień ocen oceniających III i IV nie wynika by były brane pod uwagę ww. trzy czynniki, czy ewentualnie dodatkowe inne czynniki. Sąd stwierdza, że Wnioskodawca otrzymując zbiorczą kartę oceny, nie może domyślać się jakie czynniki ekspert wziął pod uwagę. Na oceniających spoczywa obowiązek przedstawienia rzetelnej, wyczerpującej oraz opartej na stosownych kryteriach oceny wniosku. Przepisy nakazujące rozpoznanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny z uwzględnieniem zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu określają fundamentalne zasady rozpoznania składanych wniosków. Sąd podkreśla, że z przepisów tych wynika, że ocena projektu jest oceną uznaniową, ale nie dowolną, gdyż jej granice wyznaczają ww. zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł. Zatem na każdym etapie badania sprawy, beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać informację ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą ocen. Informacja organu musi zawierać powody, które zdecydowały o ocenie projektu, czy też - na następnym etapie - o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi, poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i ocenić, czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. W sprawie działanie IOK naruszyło zasady określone w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na deficyt uzasadnienia pierwotnej oceny merytorycznej Sąd nie mógł także zweryfikować stanowiska Instytucji Rozpoznającej Protest. Instytucja ta na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 2 lipca 2019 r. wskazała w szczególności, że "aspekt obszaru odziaływania danego projektu nie był wyłączną przesłanką oceny w ramach kryterium Wpływ projektu na rozwój gospodarczo – społeczny, które jest złożone i polega na weryfikacji wielu czynników". Z uzasadnienia nieuwzględnienia protestu nie wynika jednak jakie to czynniki zostały wzięte pod uwagę przy dokonywaniu oceny tego strategicznego kryterium.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości przy informowaniu o ocenie wniosku, co skutkowało nieprawidłowościami przy rozstrzygnięciu protestu, należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że ocena wniosku została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że ponowne rozpoznanie sprawy powinno polegać na dokonaniu wyczerpującej oceny projektu i rzetelnym uzasadnieniu tej oceny, które powinno wyraźnie wskazywać przyczyny dokonania danej oceny i przyznanej punktacji.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205§2 w zw. z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Na kwotę [...]zł składa się [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika (§14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz. U z 2018 r. poz. 265).