Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 258/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 147 par 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/10 w sprawie ze skarg A. P. i A. C. na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 24 kwietnia 2009 r. nr XLI/570/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. P. na rzecz Rady Miasta Siedlce kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 265/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. P. i A. C. na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr XLI/570/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwała Rady Miasta Siedlce, nr XLI/570/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego pomiędzy ulicami Pułaskiego, Floriańską, Sienkiewicza i Kilińskiego w części, w jakiej zaplanowano ulicę [...] łączącą ul. [...] z ulicą [...] w rejonie [...] w S., lokalizując jej fragment na działkach nr [...] i [...], podjęta została w dniu 24 kwietnia 2009 r.

Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. P. i A. C.

Zarzucili w nich naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uchwalenie planu w zaskarżonej części z naruszeniem procedury sporządzenia planu; zaplanowanie drogi o parametrach sprzecznych z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w szczególności § 7 tego aktu) oraz naruszenie art. 2 art. 7 i art. 21 Konstytucji poprzez bezpodstawne naruszenie i ograniczenie podmiotowego prawa własności i interesu prawnego skarżących. Wnieśli na tej podstawie o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Podnieśli, iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem zaplanowana droga [...] łącząca ulicę [...] z ulicą [...], zgodnie z planem ma być przeprowadzona częściowo przez działki stanowiące współwłasność skarżących. Przyjęcie takiego rozwiązania jest bezprawne i krzywdzące. Planowana droga będzie przebiegać wzdłuż ściany szczytowej budynku, w którym skarżący mieszkają i taka lokalizacja znacznie pogorszy warunki życia jego mieszkańców oraz uniemożliwi wjazd i wyjazd z posesji skarżących. Realizacja drogi publicznej w tym miejscu zwiększy ponadto poziom hałasu oraz spowoduje zanieczyszczenie środowiska. Znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby zaplanowanie drogi na działkach stanowiących własność gminy, tym bardziej, iż jeszcze kilka lat temu tędy przebiegała droga.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż prace nad sporządzaniem planu prowadzono zgodnie z przepisami art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równolegle z czynnościami procedury planistycznej dla przedmiotowego planu prowadzono czynności postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym też badanie emisji hałasu oraz zanieczyszczenie środowiska. Za bezpodstawny organ uznał zarzut dotyczący braku przeprowadzenia w sposób prawidłowy procedury skutkującej uchwaleniem zaskarżonego planu, o czym mają świadczyć uzyskane opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Siedlcach. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że kwestionowana prognoza spełnia warunki określone dla prognoz w przepisach prawa polskiego i unijnego w dostosowaniu do zawartości i zakresu stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Eksponowane zagadnienie hałasu komunikacyjnego, zwłaszcza we wnętrzu analizowanego kwartału zabudowy jest zagadnieniem pomijalnym w odniesieniu do omawianego planu, gdyż ulice we wnętrzu kwartału mają najniższą kategorię - są ulicami dojazdowymi, związanymi wyłącznie z obsługą istniejącej i planowanej zabudowy. Nieznane i niesprecyzowane są parametry ruchu drogowego. Tymczasem plan miejscowy określa jedynie zasady zagospodarowania terenu. Nie wiadomo obecnie jakie obiekty powstaną, jaki będzie rodzaj ich użytkowania i jaki będzie związany z nimi ruch drogowy.

Odnosząc się do zarzutu usytuowania drogi [...] na działkach nr [...] i [...], organ wyjaśnił, iż sugerowana likwidacja przedmiotowej projektowanej ulicy [...] nie jest możliwa z uwagi na konieczność uzyskania komunikacji wnętrza kwartału z otaczającymi ulicami. Ponadto organ wskazał, iż skarżący nie wykazali, w jaki sposób poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego, czy też jak jej podjęcie wpłynęło na korzystanie przez nich z prawa własności.

Organ wyjaśnił również, iż szerokość w liniach rozgraniczających drogi [...] jest zmienna, na odcinku przyległym do budynku przy ul. [...] wynosi około 9,3 m. Przytoczony w skardze przepis § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zawiera w ust. 2 regulacja szczególna dopuszczająca w uzasadnionych wypadkach przyjęcie mniejszych szerokości ulic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. oddalił skargi i stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Tak więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się we w pojęciu władztwa planistycznego, czyli uprawnieniu gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny gmina, mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. W procesie stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina musi rozstrzygać sprzecznych interesów różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą, działając w granicach obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący bez wątpienia wykazali legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązkiem Sądu było zatem rozważenie, czy naruszenie to mieści się w ramach przedstawianego wyżej władztwa planistycznego gminy oraz, czy nie jest związane z naruszeniem w sposób istotny procedury planistycznej bądź zasad uchwalania planu.

W wyniku oceny zasadności wniesionej skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżących przez zaprojektowanie przebiegu drogi [...] częściowo przez nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżących Sąd wskazał, iż zarzuty te nie są zasadne. Powołał się na treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, iż plany zagospodarowania przestrzennego będące prawem miejscowym w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Oceniając zakres ingerencji organu w przedmiotowej sprawie w prawo własności skarżących Sąd wskazał, że ingerencja ta mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy.

Zmiana przeznaczenia istniejącej drogi wewnętrznej na drogę publiczną z uwagi na zwiększenie ruchu może mieć znaczenie dla komfortu życia mieszkańców, lecz nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nie można zatem czynić organowi zarzutu naruszenia obowiązującego prawa pomimo, iż jego działania dotykają prawa własności skarżącego, jeżeli organ podejmuje te działania w ramach przysługującego mu uprawnienia. Z kolei kwestia usytuowania drogi [...] była przedmiotem zainteresowania organu, który wyjaśnił, iż inicjatywa uchwałodawcza przystąpienia do sporządzania planu była uzasadniona pilną potrzebą rozstrzygnięć planistycznych w zakresie problemu dostępu komunikacyjnego do wnętrza kwartału i spowodowaniem możliwości wprowadzenia nowej zabudowy o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Jednocześnie sugerowana przez skarżących likwidacja projektowanej ulicy [...] nie jest możliwa z uwagi na konieczność uzyskania komunikacji wnętrza kwartału z otaczającymi ulicami.

Odnosząc się do uciążliwości drogi w postaci hałasu i spalin, co w ocenie skarżących uniemożliwi korzystanie w dotychczasowy sposób z przedmiotowej nieruchomości, zauważyć należy, iż realizacja planowanej drogi będzie musiała być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu za bezpodstawne uznać należy także zarzuty skarżących, iż szerokość planowanej drogi nie odpowiada parametrom określonym w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 7 ust. 2 tego aktu ustawodawca zastrzegł, iż w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej drogi, która musi uwzględniać istniejąca już zabudowę.

Sąd doszedł też do przekonania, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia procedury sporządzania planu. Przeprowadzone zostały bowiem wszystkie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty naruszenia procedury dotyczyły treści prognozy oddziaływania na środowisko, która jest jedynie załącznikiem do planu, materiałem towarzyszącym w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Prognoza nie podlega jednakże uchwaleniu przez radę i nie zawiera żadnych przepisów prawnych, nie jest więc wiążąca ani dla obywateli ani dla gminy. A zatem uchybienia dotyczące jej treści nie mogą bezpośrednio rzutować na ważność uchwały dotyczącej planu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, reprezentowana przez pełnomocnika A.P. w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie złożonej skargi na uchwałę Rady Miasta Siedlce nr XLI/570/2009 z dnia 24 kwietnia 2009 r. pomimo, że zaskarżona uchwała narusza:

a/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie prawa własności skarżącej przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nieuzasadnionego okolicznościami ograniczenia tego prawa własności na skutek rozwiązań przyjętych w miejscowym planie,

b/ art. 6 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz trybu jego sporządzania, w tym w szczególności na skutek istotnego ograniczenia prawa własności skarżącej oraz pozostałych mieszkańców bloku przy ul. [...] w S. i wkroczenie w planie w materię prawa cywilnego,

c/ przepisu § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 marca 1999 r. z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez przeznaczenie w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania na ulicę [...] pasa gruntu, który nie zapewni spełnienia warunków stawianych w w/w przepisach dla dróg publicznych,

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego,

III. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Siedlce nr XLI/570/2009 z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego pomiędzy ulicami Pułaskiego, Floriańską, Sienkiewicza i Kilińskiego, pomimo, iż uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

IV. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sposób rażący naruszają jej uprawnienia właścicielskie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta Siedlce w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz trybu jego sporządzania i jako taka jest nieważna (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dalej wskazano na utrudnienia, jakie stworzy wjazd, który winien być ulokowany w innym miejscu (na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] będących własnością Miasta). Wskazano na art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika zasada ochrony prawa własności, nakazująca uwzględniać to prawo w zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP chroni prawo własności, lecz jednocześnie dopuszcza jej wywłaszczenie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (por. ust. 2 art. 21 Konstytucji RP). Ponadto przepisy art. 64 Konstytucji, określającego ochronę prawa własności w sposób jednoznaczny i wyraźny dopuszczają możliwość jej ograniczenia, lecz tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Autorka skargi kasacyjnej wskazała następnie, że Rada Gminy winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które uwzględnia się w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w/w warunki zarówno materialne, jak i proceduralne nie zostały spełnione.

Ponadto do wytyczenia drogi dojazdowej niezbędne jest spełnienie warunku odpowiedniej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, która zgodnie z § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dla drogi dojazdowej wynosi nie mniej niż 10 m. Natomiast, czego Sąd nie kwestionował, odległość między pawilonami a blokiem przy ul . [...] wynosi zaledwie 9 m. W ocenie skarżącej Sąd powołując się w tym względzie na przepis § 7 ust. 2 w/w rozporządzenia, wprowadzający możliwość przyjęcia mniejszych szerokości ulic w wyjątkowych wypadkach, nie uzasadnił z jakich względów uznał, iż z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W dalszej części skargi kasacyjnej odniesiono się do pojęcia inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną przedmiotowa droga, obecnie wewnętrzna, nie zmieni swojego przeznaczenia i nadal będzie spełniać funkcję drogi wewnętrznej, a nie jak uznała Rada Miasta drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Siedlce wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty zarówno odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego.

Pierwszorzędne znaczenie argumentacyjne mają w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mimo jednak takiego ich potraktowania, autor skargi nie ustrzegł się błędów co do sposobu ich sformułowania, a zwłaszcza wykazywania ich trafności. Należy bowiem w tym zakresie wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego istotne jest wykazanie, w jakiej postaci upatruje się naruszenia – błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem dwie formy odrębne, chociaż nie wykluczające łącznego wystąpienia w określonej sytuacji. Niezależnie od powyższego, ważne jest także wykazanie istoty naruszenia w obu powyższych aspektach, czyli z jednej strony na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji oraz jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, a z drugiej strony - czy idzie o nieprawidłowe zastosowanie czy o niezastosowanie wskazanego przepisu, czemu towarzyszyć powinna odpowiednia argumentacja dotycząca sposobu, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji, zawierającej powyższe przesłanki, odnoszące się do obu razem oraz do każdej z osobna postaci naruszenia prawa materialnego. Lektura jego treści w przypadku zarzutów naruszenia (zarzut I.a) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 6 ust. 1 i art. 28 tej ustawy (zarzut I.b) wskazuje jednak na związanie przez autora skargi kasacyjnej ich treści z wynikiem wykładni, polegającym na ustaleniu tak szerokiego zakresu norm wyinterpretowanych z tych przepisów, że ingerują one nieprawidłowo w konstytucyjne prawo ochrony własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz w materię prawa cywilnego.

Zarzut pierwszy jest niezasadny przede wszystkim z powodu relacji pomiędzy wskazanymi przepisami Konstytucji RP a treścią art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wyrażone w art. 64 ust. 3 Konstytucji upoważnienie do określenia zakresu ochrony prawa własności w drodze ustawy obejmuje regulację unormowaną w u.p.z.p. Treść art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ani temu nie przeczy ani nie określa zakresu ochrony w sposób, który na gruncie art. 64 ust. 3 Konstytucji należałoby zakwalifikować jako naruszenie istoty prawa własności. Autor skargi kasacyjnej nie rozwija zresztą tego argumentu, wskazując nań niejako automatycznie w kontekście podniesienia problemu zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony. Tym bardziej nie rozwija tej części zarzutu, która wiąże się z treścią art. 21 ust. 1 Konstytucji, także poprzestając na jednofrazowym odwołaniu się do niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie wyjaśniając nawet w jakim sensie traktuje zaskarżoną regulację planistyczną jako składnik wywłaszczenia, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu Konstytucji, przywołanym w treści uzasadnienia skargi.

Niezasadność powyższego zarzutu wiąże się nie tylko ze sposobem jego sformułowania ale także z jego merytoryczną zawartością. Nie można bowiem odczytywać normatywnych treści wskazanego przepisu art. 1 u.p.z.p., określającego przedmiot normowania (ust. 1), a zwłaszcza przesłanki brane pod uwagę przy samym planowaniu (ust. 2), od regulacji art. 6 tej ustawy, także wskazanej w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu Ib. Ten ostatni przepis bowiem, normujący zasadę kształtowania poprzez ustalenia planu sposobu wykonywania prawa własności, z jednej strony rozwija wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zasadę uwzględniania prawa własności przy planowaniu, a z drugiej – wykonuje powyżej wskazane upoważnienie konstytucyjne z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP o określeniu zakresu ochrony prawa własności. A ponieważ regulacja zawarta w planie miejscowym zwykle ogranicza korzystanie z prawa własności w granicach zaspokajania interesu publicznego jako interesu bardziej ogólnego niż bezpośredni interes właściciela (niezależnie od formy własności), określenie zakresu ochrony wiąże się z dozwolonym konstytucyjnie zakresem ograniczenia własności w drodze ustawy.

Skuteczne wykorzystanie wskazanego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutu wymagałoby wykazania niezgodności planu z treścią regulacji konstytucyjnej poprzez takie unormowania planistyczne, które opierając się na ustawie o planowaniu wykorzystującej upoważnienie konstytucyjne do określenia zakresu ograniczenia własności w drodze ustawy, w istocie naruszałoby istotę prawa własności.

Takiego wykazania w skardze kasacyjnej brak, mimo powołania się na sam ten związek. Jako argumentacja zmierzająca do takiego wykazania nie może być potraktowane w szczególności powołanie się w ramach zarzutu II.b na "wkroczenie w planie w materię prawa cywilnego" (s. 2 skargi kasacyjnej). Niezależnie bowiem od faktu, że plan zawsze wkracza w te materie w zakresie, w jakim reguluje zagospodarowanie przestrzenne, to przecież nie samo takie wkroczenie, lecz dopiero przekroczenie przewidzianego w ustawie zakresu ingerencji może być argumentem uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej.

W tym kontekście istotne znaczenie ma odniesienie się do zakresu władztwa planistycznego, w ramach którego należy "mierzyć" możliwy zakres ograniczenia własności. Sąd I instancji zasadnie i wyczerpująco przedstawił argumentację dotyczącą istoty planowania w kontekście konieczności poszukiwania rozwiązań kompromisowych. Stanowisko to należy zaakceptować. Planowanie przestrzenne wiąże się bowiem z naturalnym występowaniem na terenie planowania sprzecznych interesów indywidualnych oraz sprzeczności pomiędzy interesami indywidualnymi i interesem publicznym. W tym świetle należy widzieć zakres władztwa planistycznego, które pozbawione dowolności, wskazuje jednak na obowiązek organu gminy, polegający na sformułowanym normatywnie programie zorganizowania tej sfery rzeczywistości w ramach społecznej wspólnoty terytorialnej, jaką jest gmina.

Tak też należy rozumieć rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej do Sądu I instancji uchwale w sprawie planu miejscowego, w ramach którego usytuowano drogę [...] na przedmiotowych działkach tak, aby z jednej strony zapewniony został wymóg dostępu komunikacyjnego do wnętrza kwartału i wprowadzenia możliwości nowej zabudowy o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, a z drugiej – warunków zewnętrznych kwartału, z obecnością skrzyżowania z ruchem okrężnym i istniejącą zabudową, łącznie ograniczających możliwość innego usytuowania tej drogi i w konsekwencji wjazdu do kwartału w innym miejscu, bardziej dogodnym dla strony wnoszącej skargę kasacyjną. Autor tej skargi nie podważył skutecznie zaprezentowanej w tym zakresie argumentacji Sądu I instancji, co wskazuje na niezasadność zarzutu, w ramach którego kwestia ta została podniesiona.

Na marginesie należy zauważyć, iż nie zostały w skardze kasacyjnej rozwinięte zarzuty naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu poprzez odwołanie się do wymogów procedury planistycznej. Także ten zarzut nie jest zatem zasadny, zwłaszcza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazły się wyjaśnienia, dotyczące następnych etapów realizowania przedmiotowej inwestycji, w ramach której takie zagadnienia jak skala uciążliwości związanych z hałasem czy spalinami w kontekście oddziaływania na środowisko, będzie przedmiotem odrębnych ustaleń.

Nie jest także zasadny narzut naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 9 marca 1999 r. z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), bowiem w ust. 2 tego przepisu przewidziana jest możliwość, która została wykorzystana w rozwiązaniu planistycznym, a Sąd I instancji, zwięźle ale wyraźnie odniósł się do przyczyny, uzasadniającej dopuszczenie do mniejszej szerokości ulicy, niż to jest modelowo określone w § 7 ust. 1 tego aktu.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu poprzez uznanie przedmiotowej inwestycji drogowej za inwestycję celu publicznego. W przypadku tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wprawdzie odwołuje się do form naruszenia prawa materialnego określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ale przedstawiając je w postaci koniunkcyjnej przy użyciu spójnika "i" nie wyjaśnia z kolei, co uzasadnia w jego ocenie naruszenie tego przepisu o obu postaciach. Przy takim bowiem sformułowaniu zarzutu ważne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu) w kontekście wykazania np. w jakim zakresie błędna wykładnia przepisu wpłynęła na jego zastosowanie. Wymaga to jednak zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność, a tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło.

Niezależnie od powyższego uchybienia, niezasadność tego zarzutu wiąże się z faktem, że Sąd I instancji nie przeprowadził argumentacji dotyczącej charakteru drogi jako inwestycji celu publicznego, co jest mu zarzucane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a ponadto, że o charakterze przedmiotowej ulicy jako potencjalnej inwestycji celu publicznego przesądza zmiana kwalifikacji charakteru drogi w sytuacji jej zrealizowania w warunkach uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675), nie może ulegać wątpliwości, iż stanowiące przedmiot planu miejscowego wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że z nim właśnie (jako jego konsekwencja) powiązany został zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., w kontekście braku stwierdzenia nieważności uchwały pomimo wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń. Jest on zatem zarzutem sumarycznym, łączącym argumenty występujące w zarzutach pozostałych.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie nietrafny. Nie jest on w żadnym zakresie rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w istocie uniemożliwia identyfikację szczegółowych uchybień, skutkujących "uniemożliwieniem zapoznania się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia" (s. 3 skargi kasacyjnej), zwłaszcza w świetle obszernego i wyczerpującego, odwołującego się także do wykładni związanych z przedmiotem skargi przepisów ustawy o planowaniu, uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. W tym kontekście już zupełnie drugorzędne znaczenie ma, stanowiący konsekwencję uchybienia powyższego, fakt niewykazania, iż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a mogło w istotny sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. A tylko w przypadku wykazania możliwości wystąpienia takiego wpływu, zarzut sformułowany na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mógłby zostać zakwalifikowany jak skuteczny zarzut kasacyjny.

Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który także zresztą, mimo podniesienia zarzutu rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną do Sądu I instancji uchwałę, nie doczekał się odrębnej argumentacji, spełniającej wymogi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.