Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 524/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i ust. 4, punkt 1.3 załącznika do tej ustawy
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1599/09 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy?"; 3. rozprawę odroczyć.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1599/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 14, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.3 załącznika do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Organ administracji publicznej wydał tę decyzję przyjmując następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. na postoju TAXI w N. inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę na postoju TAXI pojazdu marki S. o nr rej. [...], którym kierował M. D., stwierdzając, że w dniu kontroli, M. D. nie posiadał wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką o wskazanym numerze rejestracyjnym i numerze VIN [...]. Po wszczęciu postępowania organ administracji zwrócił się do Burmistrza N. celem ustalenia, czy M. D. została wydana licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, ważna na dzień [...] kwietnia 2009 r. oraz, czy był do niej zgłoszony pojazd o nr rej. [...]. Urząd Miejski w N. w dniu [...] maja 2009 r. poinformował, że M. D. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosił wniosek o zmianę danych pojazdu wymienionego w licencji w związku z jego zmianą na pojazd o nr rej. [...]. przy czym wniosek ten był niekompletny i został uzupełniony przez przedsiębiorcę w dniu [...] kwietnia 2009 r. i w tej dacie została mu wydana nowa licencja na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i numerze VIN [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego podnosząc, iż nie wiedział, że będzie wydawana mu nowa licencja, sądził, że to będzie stara licencja uzupełniona o wpis nowego samochodu i nie wiedział, że do czasu wydania licencji nie może jeździć.

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję stwierdzając, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz taksówką o nr rej. [...], czyli pojazdem innym niż wskazany w licencji udzielonej na pojazd o nr rej. [...]. Stwierdził ponadto, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Jest to zatem uprawnienie o charakterze podmiotowo - przedmiotowym, wydawane zindywidualizowanemu przedsiębiorcy na konkretny pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, który musi spełniać wskazane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym wymagania techniczne. Organ odwoławczy stwierdził także, przywołując treść art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, iż licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m. in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia. Ponadto, działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem i na konkretnym obszarze. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji. Organ wskazał także, iż zmiana licencji nie może dotyczyć przedmiotowego zakresu wydania licencji, czyli zmiany pojazdu jak również zmiany obszaru wykonywania działalności transportowej taksówką, ponieważ taka zmiana powoduje, że przedsiębiorca de facto występuje o nowe uprawnienie.

W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił pominięcie w postępowaniu okoliczności, że w dniu kontroli tj. dnia [...] kwietnia 2009 r. odebrał list polecony z dnia [...] kwietnia 2009 r. nadany przez Urząd Miejski w N. wzywający go do dostarczenia w terminie 7 dni dowodu rejestracyjnego pojazdu [...]. Nie mógł odebrać posiadanej i opłaconej do 2017 r. licencji bez osobistego doręczenia do Urzędu Miejskiego w N. wpisu TAXI dokonanego w dowodzie rejestracyjnym przez Wydział Komunikacji. Według niego nałożona kara byłaby słuszna, gdyby nie uzupełnił wymaganego wpisu w terminie wyznaczonym przez Urząd Miasta w N. Zdaniem skarżącego doszło do sytuacji, w której jedna instytucja (Urząd Miasta w N.) wyznacza mu termin 7 dni na załatwienie sprawy, podczas gdy inna instytucja (Inspekcja Transportu Drogowego) tego samego dnia karze go za to, że wykonuje polecenia Urzędu Miasta w N.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez organy administracji publicznej obu instancji, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie licencji z terminem ważności [...] lipca 2017 r. - innym pojazdem niż wpisany do licencji - jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieodnotowanie w licencji, w drodze formalnej zmiany jej treści, numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi. W myśl art. 5 ust. 1 cyt. ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jak stanowi przepis art. 6 ust. 1 i 4 tej ustawy, na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymagana jest licencja, która udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Z kolei art. 14 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy stanowi, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że M. D. posiadał i okazał podczas kontroli licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielona skarżącemu w dniu [...] lipca 2002 r. (licencja nr [...]) z terminem ważności do [...] lipca 2017 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym, a właściwy organ dokonał w dniu [...] kwietnia 2009 r. jej zmiany poprzez wykreślenie nieaktualnego numeru rejestracyjnego pojazdu i wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu, którym skarżący wykonywał w dacie kontroli przewóz. Zmiana ta zgłoszona została właściwemu organowi przed dniem kontroli, w dniu [...] kwietnia 2009 r. Oznacza to, że skarżący w dacie kontroli dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, z tym, że nie była ona jeszcze wpisana do licencji z uwagi na uzupełnianie braków złożonego wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak w dacie kontroli polegający na nie wpisaniu przez właściwy organ zmiany danych do posiadanej licencji, mimo dokonanego zgłoszenia, a nawet – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca - zaniechanie dopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany pojazdu - nie stanowi podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 2010/06) oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 30/08). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nawet zaniechanie wystąpienia o zmianę treści licencji nie oznacza jej utraty przed terminem jej ważności, a tym bardziej nie miało to miejsca w sytuacji M. D., który wniosek o zmianę treści licencji złożył [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że samo naruszenie warunków posiadanej już licencji, nie oznacza wykonywania transportu drogowego bez licencji - w rozumieniu zastosowanych w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy, a za naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. Sąd stwierdził, że brak licencji występuje wówczas, gdy przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał albo, gdy udzielona przedsiębiorcy licencja została cofnięta bądź wygasła (por. wyrok WSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2068/06, LEX nr 312069). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że posługiwanie się pojazdem, który wprawdzie zgłoszony, ale nie został jeszcze wpisany do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, tylko stanowi naruszenie istotnych jej warunków i może być ewentualnie, w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, przyczyną cofnięcia licencji.

Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej – u.t.d.), a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp.1.3. załącznika do tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując miedzy innymi, że gdy przedsiębiorca dokonuje zmiany pojazdu, którym dotychczas wykonywał przewozy taksówkowe, obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, bowiem stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji takiej udziela się na określony pojazd, który jest wymieniony w treści samej licencji na transport drogowy osób taksówką. Licencja ta, jak wywiódł organ z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d., ma bowiem charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do zmiany treści licencji stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d. lub też w ogóle nie został zgłoszony, nie może być zdaniem organu rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania transportu drogowego w okresie gdy zmiana nie została jeszcze dokonana w dotychczasowej licencji, pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Przedsiębiorca wykonujący przewozy taksówką pojazdem niewymienionym w licencji wykonuje zaś przewóz bez wymaganych przez prawo uprawnień (dopuszcza się naruszenia określonego w lp. 1.3 załącznika do u.t.d.).

Wnoszący skargę kasacyjną z treści art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. wywiódł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach. Jednakże obowiązek ten nie może być interpretowany w taki sposób, aby sam fakt ich zgłoszenia, czy wystąpienia z właściwym wnioskiem przyznawał przedsiębiorcy prawo do posługiwania się zmienionymi danymi, bowiem fakt zgłoszenia nie jest wystarczający, skoro w takiej sytuacji konieczna jest zmiana treści licencji. Nadto, nawet mimo zgłoszenia stosownego wniosku o zmianę treści licencji, organ może wydać decyzję administracyjną, w której odmówi dokonania zmiany licencji (art. 7 u.t.d.). Zdaniem organu decyzje, których celem jest zmiana lub cofnięcie uprawnień wcześniej przyznanych na wykonywanie transportu drogowego mogą wywoływać skutki prawne jedynie na przyszłość, zaś każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Wszelkie zaś zmiany stanu faktycznego polegające na posługiwaniu się zupełnie innym pojazdem, tworzą już nową sprawę administracyjną. Okoliczności te nie są bowiem związane z poprzednim rozstrzygnięciem, a zatem strona powinna wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W postępowaniu tym należy ustalić, czy nowy pojazd spełnia warunki techniczne, pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii taksówki, zaś wynik tego postępowania może zakończyć się rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony. Zawsze jednak, gdy występuje nowy pojazd będzie występowała także nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem będzie wydanie licencji konkretnej osobie na ten właśnie, a nie inny pojazd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – czy wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z punktem 1.3. załącznika do tej ustawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na występujące w tej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co ma istotne znaczenie przy ocenie spełniania przesłanki wyłonienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zawężając w tym zakresie ocenę jedynie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy na wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 172/06), wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 2010/06), wyrok z dnia 28 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 13/08), wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 30/08), , wyrok z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 27/08), wyrok z dnia 9 maja 2008 r. (sygn. akt II GSK 98/08), wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 534/08), gdzie NSA prezentował pogląd, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji stanowi naruszenie warunków licencji, mogące być podstawą do jej cofnięcia na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., nie jest jednak wykonywaniem transportu taksówką bez licencji, o jakim mowa w lp. 1.3. załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. Stanowisko to ewoluowało i NSA w kilku innych orzeczeniach zaprezentował pogląd, iż wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji tj. z naruszeniem punktu 1.3. załącznika do u.t.d. – wyrok z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 233/09), wyrok z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 250/09), wyrok z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 291/09 i II GSK 298/09), wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 275/09), wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 337/09), wyrok z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 405/09), wyrok z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 463/09), wyrok z dnia 24 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 522/09), wyrok z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 680/09), wyrok z dnia 16 września 2010 r. (sygn. akt II GSK 803/09), wyrok z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 834/09), wyrok z dnia 16 marca 201q r. (sygn. akt II GSK 356/09). Nie może więc budzić wątpliwości potrzeba usunięcia rozbieżności orzecznictwa w omawianym zakresie. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje drugi z opisanych poglądów, to nie świadczy to o ostatecznym wyborze przez NSA kierunku interpretacji omawianych przepisów cyt. ustawy o transporcie drogowym. Wystarczy wskazać, że w jednym z nowszych orzeczeń (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 298/09) złożono zdanie odrębne od uzasadnienia tego wyroku, którego autor zauważył, że w tego rodzaju sprawach mogą wystąpić trzy, konieczne do odróżnienia sytuacje faktyczne. Pierwsza, w której określony podmiot wykonuje transport drogowy taksówką w ogóle bez licencji (tu powinność zastosowania kary określonej w art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 1.3 załącznika wydaje się oczywista); druga, w której dany podmiot ma licencję na inny pojazd, ale faktycznie wykonuje działalność transportową zupełnie innym pojazdem (swoiste obejście prawa, które także może uzasadniać wymierzenie omawianej kary) oraz sytuacja trzecia, w której uprawniony z licencji i prowadzący działalność transportową podmiot podjął określone prawem środki działania w celu "normalnej" zmiany w posiadanej licencji danych dotyczących nowego pojazdu w miejsce pojazdu dotychczasowego. Ta ostatnia sytuacja nie uzasadnia – w ocenie autora zdania odrębnego – zastosowania kary przewidzianej dla represjonowania osób wykonujących reglamentowaną działalność transportową bez wymaganej licencji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zgłoszonego zdania odrębnego, jak też poglądy prezentowane przez NSA w odmiennych orzeczeniach, zasługują na rozważenie przed ostatecznym wyborem kierunku orzecznictwa w tego rodzaju sprawach.

Przedstawiając zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia zauważyć należy, że w zmieniającym się stanie prawnym omawiana kwestia prawna regulowana była – bezpośrednio bądź pośrednio – zaledwie w dwóch przepisach. Pierwotny tekst ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w art. 92 ust. 1 pkt 1 stanowił, że kto wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji oraz wypisu z wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów samochodowych stanowiącego załącznik do tej licencji lub bez wymaganego zaświadczenia, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. W rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy normodawca przewidział za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji karę pieniężną w kwocie 3000 zł (zob. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym; Dz.U. Nr 115, poz. 999). Ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) ustawodawca zmienił treść art. 92 u.t.d. i w dodanym ust. 4 wskazał, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zgodnie z pkt 1.1.4. tego załącznika wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji wynosiła 3.000 zł. Zgodnie zaś z pkt 1.1.6. wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką z naruszeniem warunków określonych w licencji wynosiła 500 zł. Jeszcze w roku 2003 doszło do zmiany załącznika do tej ustawy, a mianowicie z mocy przepisu art. 1 pkt 15a ustawy z dnia z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050) uchylono między innymi punkt 1.1.6 tabeli tego załącznika. Zmiana ta nie była przewidziana w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 2029, Sejm IV kadencji) lecz została przyjęta przez Sejm na skutek poprawki legislacyjnej, zgłoszonej na posiedzeniu Komisji Infrastruktury z następującym uzasadnieniem: "Proponuje się skreślenie tego przepisu, gdyż wykonywanie transportu drogowego taksówką z naruszeniem warunków określonych w licencji, jest innymi słowy, wykonywaniem transportu drogowego bez licencji, co wskazane zostało pod punktem 1.1.4. Rozwiązanie to byłoby sprzeczne z brzmieniem art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym" (Biuletyn nr: 2338/IV, Sejm IV kadencji). Treść art. 6 ust. 5 u.t.d. nie uległa zmianie w całym okresie obowiązywania tej ustawy i obowiązuje w następującym brzmieniu: "Dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru." Kolejne nowelizacje cyt. ustawy o transporcie drogowym nie wprowadziły już zmian w kwestii zarówno podstawy odpowiedzialności za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy, jak i w załączniku do ustawy, zawierającym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 u.t.d. wraz z wysokością kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. W dacie przeprowadzenia kontroli pojazdu M. D. przez inspektora transportu drogowego, tj. w dniu [...] kwietnia 2009 r. załącznik do ustawy w pkt 1.3. przewidywał karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji w wysokości 3.000 zł i było to – co do zasady – jedyne naruszenie obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 u.t.d., wskazane wprost w tym załączniku, w odniesieniu do taksówek.

Poddając analizie kształtujące się w omawianej kwestii prawnej orzecznictwo, przytoczyć w pierwszej kolejności należy te argumenty, które były powoływane przez NSA w tych sprawach, w których przeważył pogląd, że wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż wpisany do licencji jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji tj. z naruszeniem punktu 1.3. załącznika do u.t.d. W tych sprawach NSA uznawał, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 u.t.d.), przy czym ogólne zasady udzielania licencji określa art. 8 u.t.d., zgodnie z którym licencja udzielana jest na pisemny wniosek, który powinien zawierać określone dane, w tym co do rodzaju i liczby pojazdów, którymi wnioskodawca dysponuje (art. 8 ust. 2 pkt 4 u.t.d.).Jeśli zaś chodzi o udzielanie licencji na wykonywania transportu drogowego taksówką, to podstawę prawną stanowi art. 6 ust. 1 u.t.d., przy czym w tym przypadku licencja jest wydawana na wykonywanie transportu drogowego taksówką określonym w niej pojazdem i na określonym obszarze (art. 6 ust. 4 u.t.d.). Poza danymi wskazanymi w art. 11 ust. 1 u.t.d., licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką określa więc dodatkowo obszar i pojazd, którym na jej podstawie może być wykonywany transport drogowy. Na tej podstawie NSA w wymienionych sprawach uznał, że uprawniony z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma prawo do wykonywania tego transportu jedynie na określonym obszarze i tylko tym pojazdem, który określono w licencji. Zmiana pojazdu określonego w licencji na transport taksówką powoduje więc konieczność wystąpienia przez przewoźnika z wnioskiem o zmianę udzielonej licencji, a jeśli wykonywany jest przewóz drogowy taksówką przez przewoźnika, który posługuje się licencją z wpisanym pojazdem innym niż ten, którym faktycznie przewóz wykonuje, to jest to wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Ten pogląd był uzasadniany tym, iż skoro licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką określa miedzy innymi pojazd, którym transport ten może być wykonywany, to wymaganą licencją w rozumieniu ustawy jest tylko taka, która zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym dane konkretnego pojazdu, którym transport może być wykonywany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyżej przytoczone argumenty nie wyjaśniają w pełni wątpliwości co do prawidłowości tego kierunku orzecznictwa. Podkreślić bowiem należy, że jakkolwiek cyt. ustawa o transporcie drogowym przewiduje możliwość nakładania na przedsiębiorców kar pieniężnych za naruszenia obowiązków wynikających z przepisów ustawy, to jest to ograniczone jedynie do tych naruszeń, które określono w wykazie naruszeń zawartym w załączniku do tej ustawy (art. 92 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.t.d.). To ograniczenie jest oczywiste, bowiem kara pieniężna stanowi ingerencję w prawa jej adresata, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, uznając przy tym, że z tego powodu niezbędne jest ustanowienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana wobec podmiotów naruszających prawa, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń oraz by w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego (wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06).

W świetle powyższego orzeczenia TK stwierdzić należy, że przewidziana w cyt. ustawie o transporcie drogowym materialnoprawna podstawa odpowiedzialności za naruszenie zasad wykonywania transportu drogowego taksówką jest zawężona w istocie do jednego przepisu i to ujętego w załączniku do tej ustawy. Oznacza to, że stosowanie przewidzianej tam sankcji nie pozwala na jej różnicowanie, przy uwzględnieniu zarówno sposobu, jak i skutków naruszeń prawa. Takie ukształtowanie odpowiedzialności w prawie administracyjnym nie jest oczywiście wykluczone, jednakże wówczas organ stosujący prawo nie działa w warunkach luzu decyzyjnego, bowiem stosuje sankcje bezwzględnie oznaczone. Mając na uwadze to ograniczenie, zachodzi potrzeba ustalenia przedmiotu ochrony w obszarze regulowanym cyt. ustawą o transporcie drogowym, co do którego ustawodawca przewidział odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego za działania (zaniechania) godzące w ów przedmiot ochrony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, ustalenia te należy ograniczyć do sfery transportu drogowego wykonywanego taksówką. W tym zakresie podkreślić należy, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania licencji, udzielanej na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, na wniosek przedsiębiorcy, o ile przedsiębiorca spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.t.d. Brak takiej licencji jest oczywistym naruszeniem zasad podejmowania i wykonywania transportu drogowego ustanowionych w cyt. ustawie o transporcie drogowym, co uzasadnia zastosowanie represji przewidzianej w pkt. 1.3 załącznika do u.t.d.

Zupełnie inaczej widzieć należy sytuację przedsiębiorcy posiadającego licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, który narusza zasady wykonywania transportu drogowego, bądź przestał spełniać wymagania określone w art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.t.d. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien podejmować działania przewidziane prawem w celu usunięcia tego stanu naruszenia, włącznie z cofnięciem licencji (art. 15 u.t.d.). Jedną z fakultatywnych podstaw do cofnięcia licencji jest sytuacja, w której posiadacz licencji nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 u.t.d. Jeśli więc przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką zgłosił na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, jak też wystąpił z wnioskiem o zmianę treści licencji, gdy zmiany obejmowały dane zawarte w licencji, to organ administracji nie będzie miał podstaw do cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.t.d.). Nie wydaję się więc przekonujący pogląd, że jednocześnie przedsiębiorca, który zadośćuczynił wymaganiom określonym w art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d., dopuszcza się deliktu administracyjnego – wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Gdyby przyjąć ten tok rozumowania, to ustawowo określony 14 dniowy termin na zgłoszenie na piśmie zmiany danych byłby zbędny, skoro jego zachowanie byłoby prawnie obojętne w świetle innych przepisów cyt. ustawy o transporcie drogowym. Zauważyć przy tym należy, że ów termin obowiązuje przedsiębiorcę, który działając z należytą starannością powinien go zachować, jakkolwiek pozostaje to bez wpływu na termin rozpoznania stosownego wniosku przez organ administracji publicznej, czego skutkiem jest stan niepewności dla uprawnionego z licencji w okresie pomiędzy złożeniem tego wniosku, a jego rozpoznaniem przez właściwy organ.

W tym stanie rzeczy można również prezentować pogląd, iż przedsiębiorca, który wykonuje transport drogowy w czasie pomiędzy zgłoszeniem organowi zmiany danych pojazdu i wystąpieniem z wnioskiem o zmianę treści licencji, a rozpoznaniem tego wniosku przez właściwy organ, narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, jednakże to naruszenie nie mieści się w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków określonych w załączniku do ustawy. Przyjęcie takiego poglądu może mieć taki skutek, iż opisane zachowanie przedsiębiorcy można oceniać przez pryzmat przesłanek do cofnięcia licencji, nie zaś zastosowania kary pieniężnej. Wówczas usunięte zostają wątpliwości w zakresie dopuszczalności zastosowania sankcji bezwzględnie oznaczonej. Dodatkowym argumentem za tym poglądem może być także to, że wskazywany załącznik do cyt. ustawy o transporcie drogowym charakteryzuje się ogromną kazuistyką, co oznacza, że racjonalny ustawodawca w sposób precyzyjny zakreślił przedmiotowe granice odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania transportu drogowego, pozostawiając poza nimi te zachowania, które nie zostały wprost wymienione w tym załączniku.

Na marginesie zauważyć należy, że podnoszony w orzecznictwie NSA argument dodatkowy, dotyczący definicji taksówki, zawartej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym jak i zasad diagnostyki pojazdów używanych jako taksówki, ustanowionych w art. 81 ust. 11 pkt 4 tej ustawy oraz w aktach wykonawczych, nie powinien mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia postawionego zagadnienia prawnego. Nie chodzi tu bowiem o przepisy regulujące licencjonowanie wykonywania transportu drogowego, lecz o kwestie dotyczące odpowiedniego poziomu świadczonych usług i bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a więc obszar poza regulacją cyt. ustawy o transporcie drogowym.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.