Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 77/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 67a ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 11, art. 4 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2021 poz 214
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t. j.)
article: art. 223 par. 1, art. 227, art. 229 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. art. 58 par. 1 pkt 1, par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy Dmosin w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z tematu "zagospodarowania przestrzennego" postanawia: odrzucić skargę. ał


UZASADNIENIE

A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Wójta Gminy Dmosin w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z tematu "zagospodarowana przestrzennego".

Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Dmosin za pośrednictwem usługi pobierania, tj. naruszenie:

1. art. 67b, 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.";

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), powoływanej dalej jako: "u.i.i.p";

3. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRPiT".

Skarżąca wniosła o uznanie jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A.W. wyjaśniła, że pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Dmosin z indywidualnym wnioskiem o "udostępnienie poprzez usługę pobierania o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". W odpowiedzi otrzymała informację o dostępnych adresach URL usług oraz adresie do portalu mapowego https://mapa.inspire-hub.pl/#/gmina_dmosin oraz https://mapa.insoire-hub.pl/. W ocenie skarżącej pismo to jest w istocie odmową udostępnienia zbiorów danych, o które prosiła, w sposób zgodny z regulacjami prawnymi powołanymi we wniosku.

W ocenie skarzącej, dane przestrzenne dostępne pod wskazanym adresem usługi pobierania (WFS) https://mapa.inspire-hub.pl/ows/gmina_dmosin?service=WFS&request

GetCapabilities, nie zawierają treści wymaganych rozporządzeniem MRPiT. Potwierdza to informację, że adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów, zawierających wymagane obowiązującymi przepisami prawa trzy obiekty przestrzenne (tj.: akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego)...". Z odpowiedzi Organu, odsyłającej do strony https://mapa.inspire-hub.pl/#/gmina_dmosin oraz https://mapa.inspire-hub.pl/ wynika ponadto, że organ wnioskowane dane udostępnia w sposób inny niż określony ww. przepisami prawa, tj. nie udostępnia ich bezpośrednio poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p.

Skarżąca stwierdziła, że dane przestrzenne dostępne pod adresem usługi pobierania, wskazanym przez organ nie zawierają treści wymaganych ww. rozporządzeniem, to znaczy nie zawierają wszystkich wymaganych obiektów przestrzennych, gdyż w zbiorach brakuje dwóch obiektów: rysunku aktu planowania przestrzennego ("RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego") oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego ("DokumentFormalny"). Ponadto, brakuje wszystkich trzech wymaganych obiektów przestrzennych (AktPlanowaniaPrzestrzennego, RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego, DokumentFormalny) dla każdego indywidualnego aktu planowania przestrzennego. W ocenie skarżącej, z powyższego wynika, że organ nie udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania za pośrednictwem usługi pobierania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dodatkowo skarżąca zauważa, że zbiory danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ udostępnia poprzez usługę pobierania WFS 1.0, która nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów prawa, gdyż dla usługi pobierania WFS wymagany jest standard ISO 19142 (ISO 19142:2010 Geographic information - Web Feature Service) – WFS 2.0. Mając na uwadze obowiązek nieodpłatnego udostępniania danych przestrzennych tworzonych dla aktów planowania przestrzennego (APP) za pośrednictwem usług pobierania, który został wprowadzony z dniem 31 października 2020 r., skarżąca stwierdza, że organ korzystając z nieaktualnej i niezgodnej z wymaganym standardem ISO 19142 usługi WFS w wersji 1.0, nie wypełnia ww. obowiązku.

W ocenie skarżącej, brak zapewnienia bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, poprzez usługę pobierania, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.).

Nieudostępnianie zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przeze mnie działalności. Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych, udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem skarżącej, bezprawne zachowania organu bezpośrednio i negatywnie wpływają na wykonywanie przez nią działalności gospodarczej oraz naruszają konstytucyjne prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, co w jej ocenie świadczy o interesie prawnym w kwestionowaniu tych działań w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącej, czynności organu w zakresie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Dmosin zostały zindywidualizowane najpóźniej z chwilą skierowania do organu wniosku o udostępnianie jej tych danych w sposób zgodny z prawem. Skonkretyzowana została zarówno osoba domagająca się określonego zachowania organu oraz czynności jakie organ powinien wykonać. Do powyższego wezwania organ odniósł się w sposób indywidualny, wysyłając odmowną odpowiedź na otrzymane wezwanie. Zatem relacja między obywatelem i organem administracji została zdefiniowana zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym: skonkretyzowane zostały strony tej relacji oraz jej przedmiot.

Skarżąca podkreśliła, że prowadzenie zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz udostępnianie z nich danych (także w trybie niezindywidualizowanym), jest co prawda działaniem o charakterze generalnym, jednak wywołującym skutki w obszarze praw jednostek, w tym skarżącej, albowiem uniemożliwia im uzyskanie danych w formie gwarantowanej im przepisami prawa.

Z ostrożności procesowej skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy Dmosin, ale jego niezgodne z prawem czynności, czyli nieprawidłowy sposób udostępniania jej zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Dmosin, a nie braku tego udostępniania w ogóle.

W odpowiedzi na tę skargę Wójt Gminy Dmosin wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w związku z udzieleniem informacji publicznej.

W pierwszej kolejności organ stwierdził, biorąc pod uwagę wyrażony w skardze pogląd, zgodnie z którym Wójt Gminy Dmosin odmówił udzielenia informacji publicznej, że skarga powinna być odrzucona jako złożona przedwcześnie. Gdyby bowiem przyjąć optykę skarżącej i uznać, że nieudostępnienie informacji w postaci lub zakresie wyobrażonych przez samą skarżącą jest równoznaczne z wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji, wówczas zastosowanie winien znaleźć art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.".

Ponadto Wójt Gminy Dmosin stwierdził, że nie odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej informacji publicznej już choćby z tego względu, że dane przestrzenne są prezentowane w formie ogólnodostępnej i nie są udostępniane bezpośrednio przez organ na indywidualny wniosek osoby zainteresowanej. Dane te są dostępne powszechnie poprzez ich udostępnienie na stronie https://mapa.inspire-hub.pl/ows/gmina_dmosin. Z tego względu czynność udostępniania danych przestrzennych oraz usługa ich pobierania nie stanowią żadnej z czynności określonych w art. 3 p.p.s.a., które mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. W ocenie organu administracji skarga na nieprawidłowości w wykonywaniu czynności udostępnienia danych lub realizacji usługi ich pobierania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Siłą rzeczy również pismo udzielające odpowiedzi na wniosek skarżącej nie mogło stanowić czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należałoby zatem przyjąć, że czynnością, która jest przedmiotem skargi jest opisane przez skarżącą jej własne działanie polegające na wczytaniu w dniu 13 stycznia 2023 r, do programu QGIS danych przestrzennych importowanych ze strony internetowej wskazanej w piśmie Wójta Gminy Dmosin. Również tego rodzaju zdarzenie nie może być podstawą złożenia skargi do sądu administracyjnego.

W przypadku braku odrzucenia skargi, Wójt Gminy Dmosin wskazał, że postępowanie w sprawie winno zostać umorzone z uwagi na to, że dane przestrzenne są udostępniane przez Wójta Gminy Dmosin w sposób zgodny z prawem. Przedstawiony skarżącej tryb postępowania umożliwia zarówno przeglądanie, jak i pobieranie danych przestrzennych w sposób określony w przepisach prawa. W związku z uwagami dotyczącymi wyświetlania usług, zostały one przez firmę G.1. sp. z o.o. zmienione w strukturze wyświetlania warstw zbiorów danych przestrzennych APP. Zmiany te nie wpływają na zawartość merytoryczną. Informacje były do tej pory wyświetlane za pomocą jednej warstwy AktPlanowaniaPrzestrzennego, miało to na celu optymalizację wyszukiwania pełnych informacji, bez konieczności stosowania powiązań przez użytkownika końcowego. Po uwadze skarżącej, spółka G.1. zmieniła wyświetlanie na oddzielne tabele. Wobec tego w usłudze pobierania WFS, dane zostały podzielone na trzy typy obiektów przestrzennych: Dokument formalny, Rysunek aktu planowania przestrzennego oraz AktPlanowaniaPrzestrzennego (odnosi się do zasięgu MPZP lub SUIKZP). Zrzut ekranu wykonany przez A.W. nie obrazuje pełnej tabeli atrybutów, a jedynie jej część. W związku z tym, nie można mówić o brakujących obiektach przestrzennych. Odnosząc się do stwierdzenia, iż warstwy posiadają nieodpowiednie nazewnictwo, organ stwierdził, że jest to kwestia odpowiedniego zaczytania danych, poprzez usługę WFS. W momencie dodawania warstw, należy zaznaczyć opcję "Tytuł jako nazwa warstwy", dzięki czemu w projekcie wyświetlają się nazwy w estetycznej formie.

Ponadto, usługa pobierania WFS w ostatnim czasie była aktualizowana przez firm G.1. do nowszej wersji, sukcesywnie dla każdego klienta. Wobec tego, WFS dla naszej jednostki posiada zastosowany standard ISO 191142 (WFS 2.0) w celu prezentowania obiektów przestrzennych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem A.W. uczyniła czynność Wójta Gminy Dmosin w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowanie przestrzenne", a dosłownie, w ocenie skarżącej, niezgodne z prawem czynności. Należy zatem wyjaśnić, że na gruncie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), powoływanej dalej jako: "u.i.i.p", przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się natomiast dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p.

Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Wobec powyższego należy wyjaśnić, że treść skargi oraz zarzuty w niej wskazane zobowiązują Sąd do zbadania w pierwszej kolejności, czy wskazana w skardze czynność organu, która polega na prowadzeniu i aktualizacji przez organ administracji publicznej zbiorów danych określonych w u.i.i.p., może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Przytoczony na wstępie rozważań art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje bowiem na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże podejmowanych, adekwatnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów.

Zgodnie więc z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą zatem być akty lub czynności, które:

1. nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a;

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych (akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.);

3. muszą mieć charakter publicznoprawny;

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że nie można uznać sposobu tworzenia, prowadzenia i udostępniania ww. zbioru danych przestrzennych jak również ich merytorycznej zawartości za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która podlegałaby tym samym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Wskazać zatem należy, że żądana przez skarżącą czynność, tj. udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej.

Zbiory danych związanych z tematami danych przestrzennych służą nieograniczonemu kręgowi osób i obowiązek aktualizacji oraz udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie tych osób uprawnienia do żądania ich utworzenia, aktualizacji czy usunięcia. Wskazana czynność aktualizacji i udostępniania tych zbiorów nie dotyczy uprawnienia ani obowiązku potencjalnych odbiorców czyli osób korzystających z tych zbiorów, w tym samej skarżącej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika ani uprawnienie, ani obowiązek skarżącej, jak również żadnego innego podmiotu, który czyniłby organom zobowiązanym do utworzenia, aktualizacji lub zmiany oraz udostępnienia w zbiorach danych przestrzennych zarzut niewłaściwej realizacji ustawowego obowiązku aktualizacji i udostępnienia ww. zbioru (por. postanowienia WSA w Łodzi z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 113/22; z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 186/22, CBOSA).

Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 611/08, CBOSA).

W konsekwencji Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że prowadzenie rejestrów, zbiorów czy baz, w tym także zbiorów i udostępnienie ich przez Wójta Gminy Dmosin danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Nie zachodzi równocześnie przesłanka konkretności stosunku administracyjnego ze skarżącą. Sama zaś czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie.

Za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie w związku z tym wyższych kosztów. Powyższe może świadczyć jedynie o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, co w konsekwencji nie czyni uprawnienia skarżącej do zaskarżenia czynności organu. Tym samym skarżąca nie wykazała interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 u.s.g, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2 u.s.g., w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada w świetle przywołanych przepisów u.s.g. interesu prawnego do wniesienia skargi. Wskazać należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Prawo do jej wniesienia, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa, np. decyzją (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19, CBOSA). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Z uwagi na charakter kwestionowanych przez skarżącą działań Wójta Gminy Dmosin, w żaden sposób nie można uznać, że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego, lecz posiadają charakter generalny.

W konsekwencji należy uznać, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (bądź zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. W związku z tym, Sąd nie jest kompetentny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższego nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która nie obliguje organ do dokonania przez organ czynności w postaci utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynności zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie tworzy indywidualnego charakteru w tym zakresie. Jednocześnie kategorycznie należy stwierdzić, że nie czyniło zasadnym uznanie pisma skarżącej jako skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, a niezgodne z prawem, w ocenie skarżącej, czynności.

Konkludując niniejsze rozważania, wyjaśnić jednocześnie należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) składanych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.

Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei z myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje zatem poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane.

Na skutek stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowej skargi, Sąd odstąpił od wzywania skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

Wobec powyższych ustaleń Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

is