Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 788/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.85 a ust.2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art.1 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Z. zarządzeniem zastępczym Nr [...], z dnia

[...] r., na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. A. P..

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku zarządzonych na dzień

[...] r. wyborów A. P. uzyskał mandat radnego Rady Powiatu w P. na okres kadencji [...]. Na I sesji Rady, która odbyła się

w dniu 21 listopada 2018 r. radny złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zainicjowanego zapytaniem prasowym, ustalono, że radny A. P. pełni funkcję prezesa Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej T. Spółki Akcyjnej, która - w ramach zawartych umów - świadczy na rzecz Powiatu P. usługi w postaci m.in. wywozu odpadów. Z dokumentacji będącej w posiadaniu organu nadzoru wynika, że jedynym akcjonariuszem Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej T. Spółki Akcyjnej jest Gmina P.. W Rejestrze Przedsiębiorców - Krajowym Rejestrze Sądowym jako organ uprawniony do reprezentacji spółki wskazany został zarząd, a jako sposób reprezentacji określona została reprezentacja jednoosobowa. Funkcję prezesa jednoosobowego zarządu spółki pełni dyrektor A. P.. W okresie pełnienia przez A. P. mandatu radnego spółka T. przyjęła od Powiatu P. zlecenia na świadczenie różnych usług, co potwierdzają umowy podpisane pomiędzy Powiatem P. a A. P. jako reprezentującym spółkę T. .

Wojewoda wskazał, że przepis art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy kilku sytuacji. Po pierwsze, gdy radny prowadzi na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalność z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, po drugie, gdy radny zarządza działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, po trzecie, gdy radny jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Nie chodzi w nim więc tylko i wyłącznie o prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, ale także o taką sytuację, gdy to inny podmiot prowadzi taką działalność, a radny nią zarządza albo jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Definicję mienia powiatu natomiast prawodawca zawarł w art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Niewątpliwie możliwość dysponowania środkami pieniężnymi jest prawem majątkowym i w związku z tym jest mieniem zarówno w myśl art. 44 ustawy Kodeks cywilny, jaki i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że A. P. zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat, bowiem sprawując mandat radnego jest jednocześnie prezesem T.-N. Spółki Akcyjnej, które to Przedsiębiorstwo w ramach prowadzonej działalności zawiera z Powiatem P. umowy o świadczenie na rzecz tej jednostki różnych usług. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 368 § 1 ustawy Kodeks spółek handlowych to zarząd spółki akcyjnej (składający się z jednego albo większej liczby członków) prowadzi jej sprawy i reprezentuje spółkę.

Organ nadzoru podkreślił, że wykładnia przepisu art. 25b ust. 1 ustawy

o samorządzie powiatowym powinna być restrykcyjna by nie obchodzić wynikającego

z niego ustawowego zakazu antykorupcyjnego. Podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w granicach zakreślonych normą ww. przepisu. Wobec tego to na osobie radnego spoczywa ułożenie takiego biegu spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością, by nie dochodziło do kolizji z normą art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jednym z ratio legis tego przepisu, zdaniem Wojewody, jest to aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego powiatu. Jedną z istotnych funkcji rady powiatu jest bowiem kontrola działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych (art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być od tych podmiotów niezależny. Jeżeli zaś radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, którym przecież zarządza zarząd powiatu (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym),

to ta niezależność może być poddawana w wątpliwość.

Dalej Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej, a faktem wykorzystywania mienia powiatu, jest niewątpliwy - skoro środki pieniężne na sfinansowanie usług T.-N. Spółki Akcyjnej pochodzą z budżetu Powiatu P. O dysponowaniu tymi środkami decyduje Zarząd Powiatu w P. zaś wpływ na ilość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej ma Rada Powiatu w P., w której radnym jest A. P.. Sytuacja taka, w ocenie organu nadzoru rodzi niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę w celu takiego ustalenia wysokości opłat ponoszonych np. za gospodarowanie odpadami komunalnymi, aby przeznaczone na ten cel środki były jak najwyższe, a tym samym, aby w razie wyboru oferty T.-N. Spółki Akcyjnej zapewniały temu podmiotowi jak największą korzyść finansową. Wynagrodzenie otrzymywane przez ww. Spółkę za wykonywanie usług użyteczności publicznej pozostaje więc w ścisłym związku z budżetem Powiatu P..

Z uwagi na powyższe, organ nadzoru - działając w oparciu o art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - skierował do organu stanowiącego Powiatu wzywanie do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu w P. poinformował,

że radni Powiatu P. nie podzielili argumentacji zawartej w wezwaniu,

a w konsekwencji nie podjęli uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu A. P..

W takiej sytuacji Wojewoda, po powiadomieniu pismem z dnia

[...] r., znak: [...] Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji, wydał - na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym - zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. A. P..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane powyżej zarządzenie zastępcze Wojewody Z. wniósł A. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powiatowego, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis stanowi o prowadzeniu działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia powiatowego, a zatem działalności, która nie podlega zasadom konkurencji i jawności wykorzystania tego mienia, zaś korzystanie z tego mienia dla zrealizowania dyspozycji przepisu musi być uprzywilejowane, nadto pominięciem, iż spółka, której jedynym udziałowcem jest inna jednostka samorządu terytorialnego, realizuje zadania użyteczności publicznej, a tym samym nie działa, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

W oparciu o powyższe wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego,

- przeprowadzenie dowodu z załączonego odpisu statutu spółki.

- zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że treść przedmiotowej decyzji nie uwzględnia specyfiki spółki, której działalność miałaby być prowadzona z wykorzystaniem mienia powiatowego, nadto nie wykazuje ta decyzja, aby wykorzystanie tego mienia było gwarantowane w sposób uprzywilejowany, a zatem w sposób, w którym można byłoby udowadniać potencjalny wpływ, czy też w jakikolwiek sposób może ingerować, w ramach pełnionej funkcji, na ocenę realizacji zadań przez zarządzaną spółkę.

Skarżący wskazał, że przywoływany przez Wojewodę Z. przepis powołuje się na termin "działalność gospodarcza", który to termin posiada swoją definicję ustawową, zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przez "zarządzanie działalnością gospodarczą" w rozumieniu art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym należy rozumieć kierowanie działalnością scharakteryzowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem możliwość samodzielnego decydowania, w tym o sposobach pozyskiwania dochodów, zasad i kierunków ponoszenia wydatków zatrudniania pracowników, regulowania struktury organizacyjnej takiej działalności, czy też wyborze formy prawnej tej działalności.

Skarżący wskazał na przepisy art. 9 ust. 1 i art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej i stwierdził, że zestawienie obu przepisów prowadzi do jednego wniosku,

iż zasadą jest tworzenie przez gminę spółek występujących w sferze użyteczności publicznej. Wyjątkowo i to przy spełnienia się wyraźnie określonych w art. 10 ustawy przesłanek, gmina może powołać spółkę, która będzie prowadziła działalność gospodarczą. Art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, przy tym definiuje pojęcie użyteczności publicznej, poprzez wskazanie celu realizacji tych zadań, a mianowicie bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jednocześnie art. 2 stanowi, iż gmina może realizować zadania z zakresu użyteczności publicznej, właśnie przy pomocy spółek prawa handlowego. Jednoznaczne określenie przy tym w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej zasad tworzenia spółek prawa handlowego dla prowadzenia działalności gospodarczej, prowadzi do wniosku, że należy odróżnić spółki komunalne prowadzące działalność gospodarczą od spółek realizujących zadania z zakresu użyteczności publicznej. Oba kierunki - odmienne, działalności spółek posiadają przy tym ustawowo definiowany zakres, gdzie jeden - dla spółek powołanych na zasadach określonych w art. 10, odwołuje się do definicji z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, drugi do treści art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Zdaniem skarżącego, takie wyraźne rozróżnienie jest istotne z punktu widzenia zapisów art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie jak wskazano na wstępie - występuje zakaz prowadzenia lub zarządzania działalnością gospodarczą na majątku powiatowym, nie zaś realizację zadań z zakresu użyteczności publicznej, czy też zarządzania taką działalnością.

Skarżący wskazał, że zakres działania spółki i powody powołania przez gminę zostały określone w statucie spółki, a przy tym, co najistotniejsze, w przypadku tej spółki i sytuacji gminy, nie występowała w chwili jej powołania, a także w chwili obecnej, powody opisane w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej - a zatem spółka ta nie została powołana do prowadzenia działalności gospodarczej i takiej nie prowadzi, a jedynie realizuje zadania z zakresu użyteczności publicznej. Znajduje to potwierdzenie w treść § 8a 1 statutu, który stanowi, że spółka prowadzi działalność w zakresie wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na rzecz Gminy P..

Skarżący jednocześnie podniósł, iż treść art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie obejmuje swoją dyspozycją bezwzględnie wszystkich przypadków prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Owe wykorzystanie mienia nie może prowadzić do potencjalnego uzależnienia funkcji radnego od organów wykonawczych powiatu. Oznacza to, zdaniem skarżącego, iż przepis ten ma za zadanie eliminować przypadki, gdy tego rodzaju uzależnienie powstaje, a powstać może w sytuacji, gdy dochodzi do wykorzystania mienia w sposób uprzywilejowany, gdy istotnie dalsze wykorzystanie mienia jest zależne od dowolnej decyzji organów wykonawczych powiatu, zwłaszcza w sytuacji braku możliwości korzystania z przewidzianych prawem środków ochrony prawnej podmiotu wykorzystującego to mienie.

Skarżący nie zgodził się z bardzo ogólną i niewykazaną przez Wojewodę tezą,

iż jako radny ma wpływ na określanie wysokości ewentualnych wynagrodzeń, które uzyskuje kierowana przez niego spółka, albowiem w budżecie powiatu nie ma - bo nie może być, konkretnej pozycji, z której wynikałoby, że konkretne środki mają być transferowane na rzecz spółki T. N. S.A. w P..

Skarżący wskazał, iż Wojewoda w ogóle nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, czy wykorzystanie mienia w sposób określony w powyższym przepisie odbyło się na zasadach ogólnych, czy uprzywilejowanych, dalej czy jako radny miał albo mógł mieć jakikolwiek wpływ zarówno na wybór oferenta w przeprowadzanych postępowaniach, jak również na przebieg poszczególnych postępowań. Zaznaczył również, iż wszystkie zestawione przez Wojewodę umowy z Powiatem P. zostały zawarte w ramach procedur konkurencyjnych - z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zaś wybór oferenta następował według kryteriów powszechnie dostępnych. Kierowana przez skarżącego spółka nie korzystała przy tym z jakichkolwiek uprawnień w sposób uprzywilejowany. Natomiast zawarcie tego rodzaju umów w ramach zamówień publicznych i ich realizacja posiada prawem przewidziane środki ochrony prawnej, których realizacji nie dokonuje się przed organem wykonawczym powiatu, lecz wyłącznie przed sądami powszechnymi.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym organ nadzoru, na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 511) - dalej: "u.s.p." stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. A. P..

W ocenie organu nadzoru pełnienie funkcji Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej T. Spółki Akcyjnej w P. mieści się w pojęciu zarządzania działalnością gospodarczą, zaś odpłatne świadczenie na rzecz Powiatu P. usług w postaci m.in. wywozu odpadów w ramach działalności gospodarczej uzasadnia przyjęcie jej prowadzenia z wykorzystaniem mienia tej jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym został naruszony ustawowy zakaz wynikający z art. 25b ust. 1 u.s.p. i zachodzi sytuacja określona w art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 684) – dalej "u.k.w.".

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący podnosząc, że zarządzana przez niego spółka nie została powołana do prowadzenia działalności gospodarczej i takiej nie prowadzi, a jedynie realizuje zadania z zakresu użyteczności publicznej. Nadto, zdaniem skarżącego, w przypadku prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej musiałaby być ona prowadzona w sposób uprzywilejowany.

W sporze tym rację należy przyznać Wojewodzie, że prowadzenie przez zarządzaną przez skarżącego Spółkę ww. działalności jest działalnością

z wykorzystaniem mienia powiatu w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p., przy czym sokoro działalnością tą zarządzał skarżący, to spełnione zostały przesłanki określone

w powyższym przepisie u.s.p., aby uznać, że doszło do jego naruszenia.

Zdaniem Sądu, realizacja przez określony podmiot zadań z zakresu użyteczności publicznej nie wyklucza uznania, że podmiot ten prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. Rzeczony przepis nie zawiera bowiem żadnych uregulowań pozwalających na zawężenie użytego w nim pojęcia "działalność gospodarcza" do działalności innej niż zadań z zakresu użyteczności publicznej lub działalności "uprzywilejowanej". Jego treść odnosi się do każdego rodzaju działalności gospodarczej, która prowadzona jest w celach zarobkowych, jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorcy (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292).

Wskazać dalej należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który można odnieść również do rozpoznawanej sprawy, że sformułowanie: "wykorzystywanie mienia komunalnego" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Wr 66/12, LEX nr 1165462). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Zauważyć przy tym trzeba, że norma art. 25b ust. 1 u.s.p. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno jednak to wykorzystanie mienia samorządu musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że związek funkcjonalny pomiędzy przychodami osiąganymi z działalności gospodarczej Spółki zarządzanej przez skarżącego, a faktem wykorzystywania mienia powiatu, jest w tym wypadku oczywisty, skoro środki pieniężne na sfinansowanie umownie określonych usług pochodzą z budżetu Powiatu P. . O dysponowaniu tymi środkami decyduje Zarząd Powiatu, zaś niewątpliwy wpływ na ilość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej w zakresie budowy "Miasteczka Ruchu Drogowego wraz z zagospodarowaniem terenu", a także w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od podmiotu utworzonego przez Powiat P. ma Rada tego Powiatu – w której radnym jest A. P.. Sytuacja taka bez wątpienia świadczy o konflikcie interesów – rodzi bowiem niebezpieczeństwo, że radny może w nieuprawniony sposób wpływać na Radę Powiatu w celu takiego ustalenia wysokości opłat ponoszonych za ww. usługi, aby przeznaczone na ten cel środki były jak najwyższe, a tym samym, aby w razie wyboru oferty jego firmy, zapewniały mu jak największą korzyść finansową. Tym samym wynagrodzenie otrzymywane przez Spółkę za wykonywane usługi pozostaje w ścisłej i bezpośredniej korelacji z budżetem powiatu. Podniesione okoliczności przesądzają o niezasadności podniesionej w skardze argumentacji.

Podkreślenia również wymaga, że skarżący radny, będąc prezesem zarządu Spółki ma z jednej strony wpływ na jej działalność, z drugiej zaś, jako członek organu stanowiącego powiatu, dysponuje instrumentami oddziałującymi na sposób wykorzystania mienia komunalnego w stopniu znacznie większym aniżeli osoba niemająca takiego statusu, np. w trakcie procedury przetargowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 132/07 stwierdził, że: "Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.

O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy".

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 25b ust. 1 u.s.p. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w powiecie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tego powiatu, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem. Korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty gospodarcze, w których strukturach organizacyjnych nie znajdują się osoby nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011r., II OSK 1083/11, LEX nr 1135756, dostępne j.w.). Należy również podkreślić, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego,

czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem

w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86; z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 289/06; z dnia 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07; dnia 2 kwietnia 2008 r., II OSK 63/08; z dnia 4 września 2008 r., II OSK 702/08; z dnia 13 października 2009 r., II OSK 1080/09; z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11; z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1164/12; z dnia 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12; z dnia 1 października 2013 r., II OSK 1933/13; z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 2754/13, dostępne j.w.).

Z akt sprawy wynika, że Rada Powiatu P. posiadała wiedzę, iż skarżący w trakcie wykonywania mandatu radnego pełnił funkcję Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej T.-N. Spółki Akcyjnej w P.

– a zatem wystąpiła sytuacja określona w art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w.

Podkreślić należy, że art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., przewiduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada powiatu w drodze uchwały, najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwała ma w tym wypadku charakter aktu deklaratoryjnego, gdyż stwierdza jedynie skutek płynący z ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1694/07 oraz z dnia 9 marca 2011 r., II OSK 2512/10, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Oznacza to, że podejmowane przez organ nadzoru rozstrzygnięcie jedynie w sposób wiążący potwierdza wygaśnięcie mandatu. Analogiczny charakter i skutek ma zarządzenie zastępcze wydane przez organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 85a ust. 2 u.s.p. – w razie niepodjęcia przez radę powiatu stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia wezwania.

W rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Wojewoda wezwaniem z dnia 10 maja 2019 r., działając w oparciu

o art. 85a ust. 1 u.s.p., wezwał Radę Powiatu w P. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego A. P.. Rada Powiatu nie podjęła jednak żadnej uchwały w tym przedmiocie.

W międzyczasie organ nadzoru, po powiadomieniu pismem z dnia 13 czerwca 2019 r., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, spełnił w tej sytuacji określone w art. 85a ust. 1 i 2 u.s.g. wymogi formalne do wydania tego aktu.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację należy uznać,

że zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w. w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p.

A. P. utracił z mocy prawa mandat radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną przez Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej T. Spółki Akcyjnej.

W rezultacie stanowisko Wojewody Z., zaprezentowane

w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, znajduje potwierdzenie w powołanych obowiązujących przepisach prawa, zaś argumentacja skargi nie zasługuje

na uwzględnienie – wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.