Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 771/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.64 par 4 , art.28 i art.10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2011 r. nr [...];


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie L., w granicach wydzieleń planistycznych ozn. symbolem: F.2-F.8 oraz nie wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy IIla, położonych w obrębie L., gmina M., w granicach wydzielenia planistycznego ozn. symbolem: F.1, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie L., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz pod tereny komunikacji. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazał wniosek Wójta Gminy M. pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w części dotyczącej gruntów rolnych klasy IIla o powierzchni [...] ha położonych w obrębie L., w granicach wydzielenia planistycznego ozn. symbolem: F.1. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Rolnicza przestrzeń produkcyjna jest definiowana jako część terenów rolnych bezpośrednio związana z procesami produkcji rolniczej. Tereny rolne to obszary, na których rolnictwo stanowi podstawową sferę działalności produkcyjnej człowieka. W krajach Unii Europejskiej coraz częściej zamiast o rolniczej przestrzeni produkcyjnej mówi się o obszarach wiejskich i ich zrównoważonym rozwoju. Wobec tego nie można uznać, że w przypadku usytuowania wnioskowanych użytków rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz uzbrojenia terenu wnioskowany obszar nie jest zaliczany do rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze także w ocenie organu II instancji nie przekonuje za zmianą przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest wiążące dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W przeciwnym wypadku wystąpienie do ministra byłoby bezzasadne, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi proces tworzenia aktów prawa miejscowego i w trakcie procesu tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskać stosowne uzgodnienia od organów właściwych odpowiadających m.in. za poszczególne działy administracji rządowej. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi, którym w przedmiotowej sprawie jest art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta wyraźnie wskazuje kryteria, jakimi należy kierować się w sprawach dotyczących zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych najwyższych klas bonitacyjnych położonych na obszarach wiejskich, stanowiących zaplecze żywnościowe kraju, których jest zaledwie ok. 24,6 % w skali kraju. Ustawa ta ma na celu ochronę wszystkich gruntów rolnych, a szczególną ochroną oraz troską o zachowanie w dobrym i nienaruszonym stanie zostały objęte użytki rolne, o których mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nie wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest ograniczeniem samorządności organu samorządu terytorialnego. Co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów - to niewątpliwie wiążą one gminę. Wynikający z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek ochrony gruntów rolnych jest prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Zatem wydając decyzje dotyczące nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przede wszystkim chroni interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne. Wydawane zatem na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 6 ust 1 ustawy decyzje nie mają na celu ograniczania samorządności organów administracji terenowej, lecz ochronę interesu publicznego przejawiającego się w tym przypadku troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższych klas, mając jednocześnie na uwadze, że gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi mając na uwadze priorytety wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tylko w uzasadnionych sytuacjach pozwala sobie na ingerencję w zakresie swoich uprawnień na etapie tworzenia przepisów prawa miejscowego, jednocześnie wyważając interes społeczny, który w tym przypadku przejawia się ograniczeniem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z akt sprawy wynika, że w latach 2005-2010, w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla gminy M., wyrażone zostały zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze, ogółem na ponad [...] ha gruntów rolnych klas II-III w ramach rezerwy inwestycyjnej, z czego zainwestowaniu uległo tylko [...] ha. Wobec powyższego zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jednoznacznie wskazuje, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze, należy stwierdzić, że rezerwa ta obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Wójta. Zatem gmina posiada duży zasób gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nie wykorzystanych na te cele. Mając na uwadze niewielki zasób najlepszych produkcyjnie gruntów rolnych należy uznać za słuszne nie wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych, ponieważ gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym, na który składają się: oddziaływania klimatu, rodzaj skały macierzystej, rzeźba terenu i przede wszystkim rola organizmów roślinnych i zwierzęcych. Proces ten jest powolny i przebiega z szybkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny i powinna ona podlegać szczególnej ochronie. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6 % w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu została przyjęta ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., której podstawowym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem (głównie klas I-III). Nie można się także zgodzić z argumentem Wójta, że zostały naruszone przepisy art. 28, art. 10 i art. 64 §4 kpa, ponieważ aby mogły być spełnione wymogi art. 28 kpa strona postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze musi posiadać interes prawny. Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo, a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W związku z charakterem prowadzonego postępowania cech determinujących przysługiwanie przymiotu strony nie można przypisać właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ wydana decyzja w odniesieniu do nich nie cechuje się charakterem osobistym, własnym oraz indywidualnym skierowanym do właścicieli poszczególnych nieruchomości, wobec tego nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Właściciele gruntów, na gruncie obowiązujących przepisów nie posiadają żadnej podstawy prawnej, która by upoważniała ich do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przepisami prawa materialnego jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, stroną postępowania jest wyłącznie gmina. Na podstawie tego przepisu prawa materialnego posiada ona interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozważając zasadność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych analizuje zasadność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w ramach obszarów planistycznych bez względu na rodzaj własności gruntów objętych tym postępowaniem, tym bardziej, iż w wielu przypadkach stan prawny gruntów rolnych objętych projektem planu jest nieuregulowany. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania, a przez to nie posiadają przymiotu strony. Znalazło to odzwierciedlenie w szerokim orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3491/01, w którym stwierdzono, że "Właściciele działek objętych wnioskiem zarządu miasta nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie ich gruntów leśnych pod budownictwo jednorodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składających się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają uprawnień do występowania z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny, polegający na wzroście wartości nieruchomości." Ponadto, Wójt Gminy M. powołał się na nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do którego została wniesiona skarga kasacyjna przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy M. przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że na obszarze gminy M. z dniem 1 stycznia 2003 r., a na części obszaru - z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność (mocą ustawy) plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalony przez Radę Gminy w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., dlatego istnieje pilna potrzeba pokrycia obszaru gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Gmina M. ma szczególne położenie - leży przy zachodniej granicy, liczącego ponad [...] tysięcy mieszkańców W., ma dogodne powiązania komunikacyjne (droga krajowa nr [...], droga wojewódzka nr [...], drogi powiatowe, dwie linie kolejowe, bliskość lotniska [...]), nad rzeką O. Powszechna tendencja do osiedlania się mieszkańców wielkich miast na ich obrzeżach spowodowała, że obszar gminy M. jest ogromnie atrakcyjny dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej. Brak planu miejscowego na terenie gminy M. skutkuje tym, że inwestorzy składają wnioski o ustalenie warunków zabudowy (co roku Wójt Gminy M. wydaje około 500 decyzji o warunkach zabudowy). Przestrzeń gminy jest zatem zagospodarowywana poprzez indywidualne decyzje o warunkach zabudowy, które wydaje się, jeśli tylko spełnione są warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", która miała ograniczać możliwość wydawania tych decyzji wyłącznie do obszaru bezpośrednio przyległego do terenów zabudowanych, została w praktyce wypaczona, bo nie ma w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji "działki sąsiedniej". Wójt nie może odmówić wydania decyzji dla działki, która jest oddalona od terenów zabudowanych, jeśli zabudowa istnieje na obszarze analizowanym, czyli obszarze obejmującym minimum 3 krotną szerokość frontu działki. Praktyka taka została utrwalona poprzez decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zasadniczy problem związany z decyzjami o warunkach zabudowy dotyczy także tego, że o ile art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", to przepis taki nie został ustalony również dla decyzji o warunkach zabudowy. Brak obowiązku zgodności decyzji ze studium powoduje przypadkowość w zagospodarowaniu przestrzeni. Są sytuacje, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że rada gminy nie określiła rozwoju zabudowy na danym terenie. W efekcie powstają zespoły zabudowy nie poparte jakąkolwiek polityką przestrzenną. W związku z tym, konieczność sporządzenia planów miejscowych dla obszaru gminy M. jest priorytetem dla samorządu gminy. Uchwały o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych dla najbardziej rozwijających się części gminy zostały podjęte w 2007 r. Projekty planów miejscowych na obszarze gminy M. opracowane w latach 2007-2009 r., załączane do wniosków kierowanych do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi spełniały ustawowe wymagania zgodności z ustaleniami studium. Liczne decyzje odmowne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powodują niemożność wypełnienia ustawowego obowiązku zgodności planu ze studium, a co za tym idzie - uniemożliwiają uchwalanie planów miejscowych dla obszarów, gdzie nie ma zgody Ministra. Wójt Gminy nie może zatem pokryć obszaru gminy planami miejscowymi, aby zapewnić ład przestrzenny i rozwój gminy. Rada Gminy nie może uchwalić planów miejscowych, ma więc ograniczone "władztwo planistyczne" pomimo, że wcześniej uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z określonymi kierunkami rozwoju. Właściciele gruntów (nie będący podmiotami publicznoprawnymi) nie mogą układać swoich poczynań w zaufaniu do jednostki samorządu terytorialnego, która uchwalając studium nie kontynuuje potem planowanego kierunku rozwoju w planie miejscowym. Należy podnieść, że istnieją przypadki udzielania kredytów i innych świadczeń wspierających inwestycje budowlane podmiotów prywatnych wyłącznie na podstawie kierunków obranych w studium. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, aby w pierwszej kolejności przeznaczyć na cele nierolnicze nieużytki, a w razie ich braku grunty klas IV - VI. Klasa bonitacyjna gruntu rolnego nie może być głównym kryterium w planowaniu przestrzennym, w tym dla przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem uniemożliwiłoby to zapewnienie ładu przestrzennego i ciągłości rozwoju jednostek osadniczych w gminach wiejskich. Nie można też mówić o ogólnej "rezerwie inwestycyjnej" gruntów gminy, która wg Ministra pozwoli w latach najbliższych na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy. Plany miejscowe odnoszą się do konkretnych terenów, a w każdej części gminy są inne potrzeby mieszkańców. Plany nie mają określonego terminu ważności, nie ma zatem przedziału czasowego na ich wykorzystanie, a realizacja zabudowy na gruntach inwestorów jest uzależniona od wielu czynników. Samorząd gminny nie ma wpływu na to, czy inwestorzy są w stanie zrealizować zabudowę na obszarach obowiązujących obecnie planów miejscowych w najbliższych latach. Nie może to hamować rozwoju gminy na innych obszarach. Grunty w miejscowości L., położonej przy granicy W., cieszą się ogromnym zainteresowaniem inwestorów, dlatego też, uchwalenie planu miejscowego dla terenów położonych bezpośrednio przy terenach już zainwestowanych jest tu wyjątkowo potrzebne. Grunty, położone w granicach wydzielenia planistycznego oznaczonego symbolem F.1. nie stanowią zwartego kompleksu gruntów użytkowanych rolniczo, ponieważ są już w znacznym stopniu zabudowane. Obszar ten przylega do skrzyżowania drogi powiatowej z drogą gminną w rejonie istniejącej zabudowy wsi L. Teren jest już wyposażony w infrastrukturę techniczną. Położenie terenu przy skrzyżowaniu i jego dotychczasowe zainwestowanie są istotnym uwarunkowaniem dla przeznaczenia tego terenu na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej i leży w dobrze pojmowanym interesie społecznym, bowiem ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy M. W postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony: właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym wnioskiem. Stanowi to naruszenie przepisów art. 28, art. 10 i art. 64 §4 kpa, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 kpa

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przytoczył obszerną argumentację mającą przemawiać za oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyny naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych poniżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – jest postępowanie administracyjnym, do którego mają w związku z tym zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie więc z art. 61 §4 kpa o wszczęciu postępowania o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto, według art. 10 §1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stroną zaś postępowania administracyjnego – według art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na wskazane przez siebie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że właściciele nieruchomości objętych wnioskiem Wójta Gminy M. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia ich nieruchomości na cele nierolnicze nie są stroną postępowania o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Również skarżąca powołała się na prawomocny w chwili złożenia skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wobec którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 148/10) stwierdzając, że właściciele nieruchomości są stroną postępowania o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnych na cele nierolnicze. Wskazuje to na zaistniałą rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do rozumienia pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym o wyrażenie zgody przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, w której wskazano m.in., że: "Stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolnicze). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości. Brak powyższej zgody ogranicza dysponowanie ich własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę."

Uwzględniając jednak istniejące w tym względzie rozbieżności orzecznicze w sądownictwie administracyjnym, nie można Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpatrywanej sprawie przypisać naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Nie zmienia to jednak faktu, że skoro właściciele nieruchomości objętych wnioskiem Wójta Gminy M. – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, to wydanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 4 lutego 2011 r. nastąpiło z naruszeniem art. 61 §4 i art. 10 §2 w zw. z art. 28 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ właściciele przedmiotowych nieruchomości pozbawieni zostali możliwości zgłoszenia takich okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla wydania zaskarżonych decyzji. Jakkolwiek bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na znajdowanie się w granicach Gminy M. znacznych terenów rolnych o uzyskanej uprzednio zgodzie na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, to jednak rację ma skarżąca wskazując, że konkretne tereny wnioskowane do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze stanowią własność różnych osób, które bez takiej zgody nie będą mogły uzyskać w planie miejscowym przeznaczenia na cele nierolnicze i w konsekwencji nie będą mogły zagospodarować ich na inne cele. Tereny o uzyskanej uprzednio zgodzie na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze również stanowią własność określonych podmiotów i dlatego właściciele terenów nieobjętych taką zgodą mają przynajmniej prawo oczekiwać rozważenia ich argumentacji w decydowaniu o tym, dlaczego ich nieruchomości nie mogą ulec zmianie przeznaczenia.

Z powyższych względów, ocena argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze byłaby przedwczesna. W pierwszej bowiem kolejności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien zapewnić wszystkim stronom postępowania możliwość wypowiedzenia się co do wniosku złożonego przez Wójta Gminy M., i dopiero po sprostaniu temu wymogowi – wynikającemu z art. 10 §1 w zw. z art. 61 §4 kpa – organ orzekający będzie mógł rozstrzygnąć sprawę adekwatnie do ustalonego w niej stanu faktycznego i prawnego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich jego stron, tj. z udział wnioskodawcy oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze.