Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 330/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz sprzeciw Starosty P. z dnia (...) roku Nr (...), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia (...) stycznia 2016 r., Nr (...), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w Kicinie przy ul. (...) dz. nr ewid. (...) obręb (...) gm. (...) (na terenie ogrodnictw z prawem zabudowy).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu (...) grudnia 2015 r. wpłynęło pismo M. B. oraz A. P. w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. (...) dz. nr ewid. (...) obręb K. gm. (...) (na terenie ogrodnictw z prawem zabudowy). Wobec braków w przedłożonej dokumentacji dnia (...) grudnia 2015 r. zobowiązano wnioskodawczynie postanowieniem do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od daty odbioru postanowienia. Dnia (...) stycznia 2015 r. wpłynęło uzupełnienie do sprawy oraz pismo A. P. informujące o wykreśleniu się z listy wnioskodawców. Tym samym jedyną wnioskodawczynią pozostała M. B.

Następnie organ wskazał, że teren nieruchomości oznaczonej numerem ewid. (...) obręb (...) objęty jest ustaleniami miejscowego plonu zagospodarowania przestrzennego wsi Kicin zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy. Przedmiotem ustaleń planu są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rezydencjalnej, usług i działalności gospodarczej, komunikacji i infrastruktury oraz tereny rolne i leśne. Działka objęta zgłoszeniem jest usytuowana na obszarze oznaczonym symbolem "OR" – teren ogrodnictw z prawem zabudowy. W ocenie organu lokalizując na przedmiotowej nieruchomości wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny nie można mówić o zachowaniu podstawowego przeznaczenia terenu jakim jest prowadzenie ogrodnictwa. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". W przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym wskazano wyłącznie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie odniesiono się natomiast do możliwości oraz sposobu prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z podstawowym przeznaczeniem terenu inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązano wnioskodawcę w punkcie 4a) postanowienia z dnia (...) grudnia 2015 r.

Jako niezgodną z planem miejscowym uznano również możliwość realizacji projektowanej zabudowy przez wnioskodawcę. Jak wyjaśniono, możliwość zabudowy obiektami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (z uwagi na przeznaczenie obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) możliwa jest w przypadku kiedy spełnione zostaną przesłanki o których mowa w art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 803) tj., gdy wnioskodawca będzie rolnikiem indywidualnym a za takiego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo co winno być poświadczone przez Właściwego Wójta Gminy. Wnioskodawczyni przedłożyła zaświadczenie Wójta Gminy z dnia (...) grudnia 2015 r. znak (...) stwierdzające, iż M. B. jest współwłaścicielką gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Z treści wskazanego zaświadczenia nie wynika natomiast, iż wnioskodawczyni prowadzi przedmiotowe gospodarstwo lub też jest jego właścicielem. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż w Informacji z rejestru gruntów jednoznacznie wskazano, że grunty rolne, których wnioskodawczyni jest współwłaścicielem są dzierżawione innej osobie do dnia (...) września 2020 r. wchodzą zatem w skład gospodarstwa rolnego dzierżawcy. Wobec niespełnienia powyższego jako nieuzupełniony pozostaje punkt 1 postanowienia.

Organ wskazał wreszcie, że mapa na której został sporządzony plan zagospodarowania działki nie została uzupełniona o wymiary geodezyjne w granicach nieruchomości. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra transportu, budownictwa i Gospodarko Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa sporządzona mapie powinna zawierać m. in. charakterystyczne rzędne i wymiary.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. B. podnosząc, iż wszystkie uwagi wskazane przez Starostę zostały uzupełnione. Budowa tylko budynku mieszkalnego na działce jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano, że jako zabudowę zagrodową należy rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie. Odwołująca wyjaśniła, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego, lecz ze względu na fakt przejścia na emeryturę rolniczą w roku 2010 r. była zmuszona wydzierżawić grunty rolne, aby otrzymać świadczenie emerytalne. W trakcie postępowania odwoławczego wpłynęło pismo odwołującej z dnia (...) marca 2016 r., w którym podniosła ona zarzut naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, iż proponowana inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego.

Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z (...) stycznia 2016 r., nr (...) w części przywołania podstawy prawnej i zamiast: "Na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz. U.z 2013r. poz.1409 ze zmianami)" wstawił "Na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U.2016.290 j.t.)".

Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów ustawy Prawo budowlane regulujących procedurę wnoszenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Następnie podniesiono, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ewid. (...) położona jest na terenie oznaczonym symbolem "OR" określonym jako tereny ogrodnictw z prawem zabudowy bez wskazania bardziej szczegółowych ustaleń. Zdudniam organu należało zatem, w oparciu o inne przepisy, ustalić co należy rozumieć pod pojęciem tereny ogrodnictwa i jaka zabudowa jest na tym terenie możliwa i kto może ubiegać się o pozwolenie na daną zabudowę. Wskazana w § 3 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definicja zabudowy zagrodowej wskazuje, iż należy przez to rozumieć, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, budowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Stąd należy przyjąć, iż tereny ogrodnicze należą do zabudowy zagrodowej. Natomiast art 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (wskazuje, że przez gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W pkt. 3 wskazano, że pod pojęciem prowadzenia działalności rolniczej należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ponadto w art. 5 ust. 1 podano ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wyjaśniono, iż z gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 za rolnika indywidualnego, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze i której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadząca przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy kształtowaniu ustroju rolnego dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Mając powyższe ustalenia na uwadze, Wojewoda pismem z dnia (...) lutego 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy o wskazanie w kontekście załączonego przez wnloskodawczynię oświadczenia z (...) grudnia 2015r. znak: (...), jakie działki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego i kto jest jego właścicielem ewentualnie dzierżawcą. Pismem z (...) marca 2016 r. poinformowano organ, że w skład gospodarstwa rolnego, którego współwłaścicielką jest M. B. wchodzą działki oznaczone nr ewidencyjnymi: ark. (...) nr dz. (...), (...); ark. (...) nr dz. (...), (...); (...), (...), obr. (...), o łącznej powierzchni (...) ha fizycznych. Natomiast dzierżawcą działek oznaczonych nr (...) ark. (...), (...), (...), (...), (...), ark. (...) obr. (...) o łącznej powierzchni (...) ha fizycznych jest A. W.. Stąd należało uznać, iż działka objęta zgłoszeniem o nr ewid. (...), której współwłaścicielką jest M. B., obecnie jej dzierżawiona łącznie z innymi działkami przez A. W.

W oparciu o powyższe należało uznać, iż M. B. nie wykazała spełnienia przesłanek wynikających z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które stanowią w sprawie niezbędne warunki do spełnienia w celu możliwości dokonania zabudowy działki o nr. ewid. (...) wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego i będącej obecnie w dzierżawie. Stąd należało uznać, iż wnioskodawczyni nie wywiązała się z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, nałożonego na nią postanowieniem Starosty z dnia (...) grudnia 2015 r. Dlatego też podstawą wydania sprzeciwu winien być art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 2 ze wskazaniem na naruszenie innych przepisów tj. ww .ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Jak wyjaśniono, działka o nr ewid. (...) wchodzi w skład gospodarstw rolnego i zgodnie z zapisami planu położona jest na terenie oznaczonym symbolem "OR" - teren ogrodnictwa z prawem zabudowy, stąd przy braku szczegółowych ustaleń co do zabudowy w planie oraz mając na uwadze powyższe wywody w tym definicję zabudowy zagrodowej należy uznać, iż planowana inwestycja nie wybiega poza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucono naruszenie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane przez jego całkowicie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie uzupełniono braków formalnych zgłoszenia budowy — podczas gdy wezwanie Starosty dotyczyło wymogów nieznajdujących zastosowania w odniesieniu do procedury zgłoszenia budowy uregulowanej w ustawie Prawie budowlanym (to jest mających rzekomo wynikać z art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w swojej decyzji Wojewoda trafnie uznał, że inwestycja nie narusza planu miejscowego, gdyż plan tej dla działki (...) wyraźnie przewiduje prawo jej zabudowy. Problem niezgodności inwestycji z planem miejscowym został zatem zażegnany i nie jest już przedmiotem sporu w sprawie. Skarżąca nie zgodziła się jednak ze stanowiskiem Wojewody, co do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, a przedstawioną przez organ argumentację za zdecydowanie zbyt daleko idącą i nieadekwatną do przedmiotu zgłoszenia.

Zgodnie z art. 30 ust. 4b ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4. Przepis art. 35 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 35 ust. 1 powołanej powyżej ustawy określa enumeratywnie uwarunkowania, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę (a przy odpowiednim zastosowaniu: milczące przyjęcie zgłoszenia budowlanego). Składając zgłoszenie budowy na działce (...) skarżąca spełniła wszystkie wymagania określone przepisami ustawy Prawo budowlane, co uzasadniło milczące przyjęcie dokonanego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 5 zd. 2 powyższej ustawy. Jak wyjaśniono, Wojewoda wadliwie uznał, że wniesiono zgłoszenie odniosło się do zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a więc jako zabudowę, która przynależy do rodzinnych gospodarstw rolnych. W konsekwencji w sprawie powinna znaleźć zastosowanie ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, gdzie zdefiniowano pojęcie gospodarstwa rolnego, a sam organ powinien ocenić, kto może prowadzić działalność rolniczą i jakie są warunki prowadzenia gospodarstwa rodzinnego. Z powyższego niezwykle wątpliwego wnioskowania organ odwoławczy wyprowadził konkluzję, że do uzyskania milczącej zgody na budowę domu (wyrażającej się w braku sprzeciwu — art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy Prawo budowlane) niezbędne jest przedstawienie poświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez składającego zgłoszenie. Powyższe wnioskowanie Wojewody uznano za zupełnie chybione. Charakteryzuje się ono dużym uproszczeniem i nie uwzględnia istoty regulacji, która została w sprawie zastosowana.

Jak wyjaśniono, ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane — nawet szeroko rozumianego (przepisy ustawy Prawo budowlanego, przepisy techniczne, ochrona środowiska) - nie uzależnia pozwoleń/zezwoleń na jakichkolwiek inwestycje od kwalifikacji czy statusu podmiotowego inwestora. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane ustawa powyższa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Nie jest więc przedmiotem zainteresowania prawa budowlanego nic poza tym, co w nim wymienione.

Dla unaocznienia absurdalności wnioskowania Wojewody wskazano, że wedle przyjętej w decyzji koncepcji - żadnej zabudowy stanowiącej element gospodarstwa rolnego (zabudowy zagrodowej) nie mógłby realizować nikt inny jak rolnik indywidualny. Tymczasem nic nie stoi na przeszkodzie (i nigdy w praktyce prawa budowlanego takiego wymogu nie stawiano), aby obiekty budowlane realizował ktoś inny (inwestor w rozumieniu ekonomicznym), po to by następnie sprzedać je jako bazę do prowadzenia określonej działalności rolniczej.

Skarżąca wskazała wreszcie, że przedstawione przeze nią stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniach sądów administracyjnych – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 778/11, gdzie wskazano, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora, bowiem w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy powołanej przez organ ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, który decyzją z dnia (...) marca 2016 r., nr (...), działając na podstawie art. art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w (...) przy ul. (...) dz. nr ewid. (...) obręb (...) gm. (...) (na terenie ogrodnictw z prawem zabudowy).

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., który wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia wskazano, że jest ono sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami K.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa.

Zgodnie więc z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). Jeśli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 tej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c ustawy - nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Z przedstawionej regulacji wynika przede wszystkim, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypływa również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów, wymienionych przykładowo w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W razie niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c tej ustawy).

W przedmiotowej sprawie, jako podstawę wniesienia sprzeciwu Wojewoda wskazał art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wyjaśniając, że skarżąca nie wykonało obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia (...) grudnia 2015 r., albowiem nie wykazała spełnienia przesłanek wynikających z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem Wojewody spełnienie powyższych warunków jest niezbędne dla dokonania zabudowy działki o nr. ewid. (...) wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego i będącej obecnie w dzierżawie. W ocenie Sądu stanowisko uznać należało za błędne.

Jak powyżej wskazano, możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie jest możliwe, jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie.

Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia zobowiązującego ją do złożenia dokumentu potwierdzającego, że jest ona rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Skład orzekający w tej sprawie uznał bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia nie jest uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora, bowiem w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy powołanej przez organ ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 778/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko skarżącej, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności art. 30 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, nie nakłada obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów potwierdzających jego statusu jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Dokonana w powyższym zakresie wykładnia przepisów ustawy Prawo budowlane jest zbyt daleko idąca i nie może się ustać.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda jest zobowiązany do rozpatrzenia odwołania od sprzeciwu Starosty z dnia (...) stycznia 2016 r., przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.