Wyrok NSA, sygn. akt I SA 459/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie organu odwoławczego, że odwołująca się nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zaskarżona przez nią decyzja, wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ nie dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skoro odwołująca się twierdziła, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej prawa, to organ mógł w tym przedmiocie orzekać w toku rozpoznania odwołania tylko decyzją. Status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie uznania przez organ administracji danego podmiotu za stronę. O statusie tym należy orzekać więc orzeczeniem rozstrzygającym co do istoty sprawy, a nie postanowieniem. Utrwalony jest pogląd w doktrynie i orzecznictwie zarówno SN i NSA, że brak przymiotu strony osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego można ustalić tylko po rozpoznaniu skargi - wyrokiem.

TEZY

Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie organu odwoławczego, że odwołująca się nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zaskarżona przez nią decyzja, wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ nie dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skoro odwołująca się twierdziła, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej prawa, to organ mógł w tym przedmiocie orzekać w toku rozpoznania odwołania tylko decyzją. Status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie uznania przez organ administracji danego podmiotu za stronę. O statusie tym należy orzekać więc orzeczeniem rozstrzygającym co do istoty sprawy, a nie postanowieniem. Utrwalony jest pogląd w doktrynie i orzecznictwie zarówno SN i NSA, że brak przymiotu strony osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego można ustalić tylko po rozpoznaniu skargi - wyrokiem.


SENTENCJA

uchyla zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie uwłaszczenia (...) nieruchomością (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 7 grudnia 1995 r. na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stwierdził nabycie przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w P. prawa użytkowania wieczystego działek gruntu, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w O. przy ul. S., oznaczonych numerami geodezyjnymi: 682/7 o pow. 5 ha 9.272 m2, 146 o pow. 3 ha 5.200 m2, 188 o pow. 1.400 m2, uregulowanych w księdze wieczystej Kw 14 oraz prawa własności znajdujących się na tych działkach budynków.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że opisane wyżej działki gruntu były w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P., która wybudowała na tym gruncie za własne środki finansowe budynki i inne urządzenia trwałe poza jednym pawilonem handlowym, wybudowanym przez osobę fizyczną. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty będące w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, zaś znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność użytkownika wieczystego.

Na powyższą decyzję złożyła odwołanie Czesława P., która aktem notarialnym z dnia 20 czerwca 1989 r. nabyła z mężem od Ryszarda K. i Julii K. pawilon handlowy typu kiosk, postawiony przez nich na gruncie państwowym, wydzierżawionym od Rejonu Przewozów Kolejowych w P.

Odwołująca się podniosła, że DOKP w P. nie powinna być uwłaszczona gruntem dzierżawionym przez nią od 10 lat, na którym znajduje się budynek, będący jej własnością. Nie mogła w tej sytuacji DOKP stać się właścicielem pawilonu handlowego.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia 10 lutego 1997 r. stwierdził na podstawie art. 134 Kpa niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, że stosownie do art. 127 par. 1 Kpa prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji posiada strona, czyli taka osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Odwołująca się Czesława P. nie jest właścicielką nawet części działki nr 682/7. Uwłaszczenie tą działką DOKP nie narusza jej prawa dzierżawy. Czynione starania o uzyskanie prawa do gruntu o pow. 390 m2 nie są równoznaczne z interesem prawnym. Zainteresowana ma niewątpliwie interes faktyczny w sprawie, który nie jest objęty dyspozycją art. 28 Kpa. Organ nadto zauważył, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył w imieniu Czesławy P. adwokat Andrzej W., lecz nie złożył prawidłowego pełnomocnictwa.

Skargę do Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyli Tadeusz i Czesława P. z tym, że Czesława P. nie podpisała skargi. W ich imieniu złożył uzupełniającą skargę adwokat Jerzy Z. i załączył skarżących pełnomocnictwo. Poza tym Czesława P. złożyła upoważnienie dla męża do złożenia w jej imieniu skargi. W skardze tej twierdzono, że małżonkowie P. mają interes prawny do złożenia odwołania, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody uwłaszczyła DOKP budynkiem stanowiącym własność skarżących. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dopuszcza uwłaszczenia, gdy narusza on prawa osób trzecich. Będąc właścicielami budynku mają interes prawny w powoływaniu się w tym postępowaniu na prawa wynikające z wyżej powołanego przepisu. Takie prawo dochodzenia w tym postępowaniu odszkodowania za przejęty przez DOKP pawilon daje skarżącym uprawnienie strony.

W wyroku z dnia 14 listopada 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w P. oddalając skargę Czesławy P. na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie oddania Czesławie P. w użytkowanie wieczyste części działki Nr 682/2, zabudowanej pawilonem handlowym stwierdził, że skarżąca może ewentualnie wziąć udział w postępowaniu uwłaszczeniowym DOKP powyższą działką gruntu.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi Czesławy P. i odrzucenie skargi Tadeusza P., który nie składał odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kwestionującej ustalenie organu odwoławczego o braku legitymacji Czesławy P. do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności zająć stanowisko do zarzutu pełnomocnika skarżących zgłoszonego na rozprawie sądowej, co do rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ odwoławczy w niewłaściwym trybie tj. na podstawie art. 134 Kpa. W ocenie pełnomocnika skarżących organ mógł orzekać w tym przedmiocie po rozpoznaniu odwołania - decyzją. Przytoczony pogląd strony skarżącej znajduje uzasadnienie w doktrynie oraz szeregu orzeczeniach NSA np. IV SA 320/92, IV SA 1288/97, II SA 1913/95, chociaż były wydawane w innych sprawach w podobnym stanie faktycznym wyroki aprobujące postanowienie organu administracji na podstawie art. 134 Kpa np. I SA 1206/97 i I SA 1714/97.

Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było ustalenie organu odwoławczego, że odwołująca się Czesława P. nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż zaskarżona przez nią decyzja, wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ nie dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skoro odwołująca się twierdziła, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej prawa, to organ mógł w tym przedmiocie orzekać w toku rozpoznania odwołania tylko decyzją. Status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie uznania przez organ administracji danego podmiotu za stronę. O statusie tym należy orzekać więc orzeczeniem rozstrzygającym co do istoty sprawy, a nie postanowieniem. Utrwalony jest pogląd w doktrynie i orzecznictwie zarówno SN i NSA, że brak przymiotu strony osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego można ustalić tylko po rozpoznaniu skargi - wyrokiem /patrz: publikacja T. Wosia pt. "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wydanie 1996 r., str. 110/.

Konstrukcja art. 127 par. 1 Kpa jest bardzo zbliżona do przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Oba te przepisy wiążą prawo do zaskarżenia decyzji z uprawnieniami strony, o których mówi art. 28 Kpa. Skoro o dopuszczalności skargi osoby twierdzącej, że zaskarżona decyzja narusza jej prawa, decyduje Sąd po rozpoznaniu skargi wyrokiem, to nie ma uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego do zwolnienia organu odwoławczego od obowiązku rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania z wyżej wskazanych przyczyn decyzją w wyniku rozpoznania odwołania.

Jak wyjaśnili: B. Adamiak i J. Borkowski w publikacji "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", wydanie 1996 r. str. 193 oraz w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego" Wydawnictwo Prawnicze Beck 1996 r. str. 575, na podstawie art. 134 Kpa można stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych.

Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia /gdy decyzja nie została wydana albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną/ oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji /np. w toku instancji/. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Brak legitymacji do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, jak również nie żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli składający odwołanie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek, bądź też żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to dla ustalenia zasadności tych twierdzeń organ winien rozpoznać odwołanie. O ile organ odwoławczy stwierdzi w wyniku rozpoznania odwołania bezzasadność twierdzeń odwołującego się, winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.

Na tym stanowisku stanął Sąd orzekający w sprawie i z tych przyczyn stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 Kpa, zatem należało je uchylić na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd stosownie do art. 55 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł o zwrocie na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego, na które składają się wpis w kwocie 30 zł oraz koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 220 zł.

Wobec uchylenia jako niedopuszczalnego zaskarżonego postanowienia Sąd nie rozważał pozostałych zarzutów skargi i wniosków stron.