Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 185/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 407 ust. 2, art. 422 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego L. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 20 października 2020 r. (skorygowanym 20 listopada 2020 r.) L. B. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni

Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni ", "organ pierwszej instancji") o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Wnioskodawca wystąpił o legalizację istniejącej grobli zlokalizowanej na jeziorze Ł. (działka nr [..] R., gmina I.) na wysokości działki nr [..] (obręb [..], gmina I.), w ramach uzupełnień istniejącego zagospodarowania działki nr [..], na której zlokalizowana jest stanica wodna.

Decyzją z 12 marca 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie

art. 190 ust. 1 i 2 oraz art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", odmówił legalizacji urządzenia wodnego, tj. grobli usypanej z piasku, porośniętej trawą, stanowiącej dojście do projektowanego pomostu, zlokalizowanej na jeziorze Ł., na działce nr [..] położonej

w obrębie [..], gmina I., na wysokości działki nr [..], obręb [..], gmina I., w ramach uzupełnień istniejącego zagospodarowania działki nr [..], na której zlokalizowana jest stanica wodna.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w przypadku, gdy wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenie wodne nie narusza ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, programu ochrony wód morskich, krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dobór kultury wpisanych do rejestru zabytków, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedstawieniu przez wnioskodawcę wniosku, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że po dokonanej analizie przedłożonych dokumentów stwierdził, iż Wnioskodawca wykonał nasyp z piasku porośnięty trawą w kształcie czworokąta o powierzchni 212 m2, maksymalnej szerokości 10,13 m i maksymalnej długości 23,35 m, nie będący urządzeniem wodnym, stanowiący dojście do projektowanego pomostu pływającego, z naruszeniem zakazów określonych

w uchwale Rady Gminy nr XIII/108/2003 z 3 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I. (Dz. Urz. Woj.. z 2004 r. Nr 11, poz. 196) - dalej: "Uchwała XIII/108/2003". Zdaniem organu pierwszej instancji wykonując ww. nasyp Wnioskodawca dokonał zniszczenia naturalnej linii brzegowej oraz naturalnych siedlisk roślinności przywodnej i bagiennej.

Dyrektor Zarządu Zlewni ocenił, że ww. nasyp nie jest urządzeniem wodnym, a jego wykonanie naruszyło ustalenia Uchwały XIII/108/2003. Organ pierwszej instancji wskazał, że działka, na której zlokalizowany jest ww. nasyp, to teren w strefie ochrony jezior o szerokości min. 70 m, gdzie zakazuje się stawiania obiektów budowlanych (z wyjątkiem obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego jak: kąpielisk, pól biwakowych, stanic wodnych z częścią gastronomiczną itp.) i gospodarki rybackiej - magazyny, lodownie, hangary itp., urządzenia ogródków działkowych, stosowania

i składowania nawozów mineralnych, niszczenia naturalnej linii brzegowej, uszczuplenia trwałej zieleni w postaci: siedlisk krzewiastych i drzewiastych zasobów wzdłuż cieków wodnych, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej i bagiennej (szuwary, trzcinowiska, łozy itp.), kompleksów leśnych oraz rozrzuconych niewielkich zespołów leśnych atrakcyjnych krajobrazowo.

Podsumowując Dyrektor Zarządu Zlewni podniósł, że ww. działanie jest szkodliwe i może przyczynić się do zniszczenia pojemności jeziora i zdolności gromadzenia wód powierzchniowych. Powtórzono, że usypując przedmiotowy nasyp Wnioskodawca spowodował zniszczenia naturalnego siedliska roślinności przywodnej.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") decyzją z 13 stycznia 2022 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 190 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 65 Prawa wodnego wskazując co należy rozumieć przez urządzenie wodne. Dyrektor RZGW wskazał, że co prawda organ pierwszej instancji nie zaliczył grobli usypanej z piasku do urządzeń wodnych, jednakże w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obszar, na którym Wnioskodawca dokonał usypania z piachu grobli, która w tym wypadku stanowi urządzenie wodne, obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."),

tj. Uchwała XIII/108/2003. Dla wymienionych w ww. planie jezior (§ 3), w tym jeziora Ł., wprowadzono m.in. zakaz stawiania (w strefie ochrony o szerokości min. 70 m od brzegu) obiektów budowlanych (z wyjątkiem obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego jak: kąpielisk, pól biwakowych, stanic wodnych z częścią gastronomiczną itp.) i gospodarki rybackiej - jak magazyny, lodownie, hangary itp., urządzenia ogrodów działkowych, stosowania i składowania nawozów mineralnych, niszczenia naturalnej linii brzegowej, uszczuplania trwałej zieleni w postaci: siedlisk krzewiastych i drzewiastych zasobów wzdłuż cieków wodnych, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej (szuwary, trzcinowiska, łozy itp.), kompleksów leśnych oraz rozrzuconych niewielkich zespołów leśnych atrakcyjnych krajobrazowo.

Dyrektor RZGW wskazał, że z akt sprawy oraz zdjęć satelitarnych tego terenu dostępnych w Internecie wynika, że Wnioskodawca dokonał zniszczenia naturalnej linii brzegowej, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej oraz kompleksów leśnych. W związku z tym legalizacja grobli usypanej piachem nie może być zrealizowana z uwagi na zapisy w obowiązującym m.p.z.p. (Uchwała XIII/108/2003). Organ odwoławczy podkreślił, że m.p.z.p. jest nie tylko aktem planistycznym, ale także aktem prawa miejscowego. M.p.z.p. jest podstawowym aktem planistycznym gminy, wyrażającym główne założenia polityki przestrzennej gminy oraz będący aktem prawa miejscowego obowiązujący na obszarze jednostki samorządowej, która go sporządziła. Dlatego też zapisy na obszarze objętym m.p.z.p. mają moc powszechnie obowiązującą. Nie ma zatem podstaw do "zignorowania" ustaleń tego planu, ponieważ jest on obowiązującym prawem miejscowym.

Końcowo Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że odmawiając udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organ powinien stosować art. 79a § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", tj. wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organ odwoławczy wskazał, że w zawiadomieniu

o zebraniu materiału dowodowego organ pierwszej instancji powołał się na ten przepis, jednak nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które miałyby wykazać możliwość uzyskania decyzji zgodnie z żądaniem strony. Jednakże w ocenie Dyrektora RZGW

w tym przypadku przepis ten nie ma zastosowania, gdyż Wnioskodawca nie mógł wskazać przesłanek, aby można było wydać decyzję zgodnie z jego żądaniem, gdyż istnieje niezgodność z obowiązującym m.p.z.p.

W skardze na decyzję organu odwoławczego L. B., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzenie przez organy,

że Skarżący swoim działaniem zniszczył linię brzegową jeziora Ł., jednocześnie nie wyjaśniając, na czym w ogóle polegało niszczenie linii brzegowej przez Skarżącego, przyjmując a priori, że przez samo usypanie grobli naruszył on ustalenia określone

w Uchwale XIII/108/2003;

2. art. 7a k.p.a. w zw. z § 3 Uchwały XIII/108/2003 poprzez jego niezastosowanie

i rozstrzygnięcie na niekorzyść Skarżącego, pomimo istnienia wątpliwości co do normy prawnej wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który stanowi zdaniem organów podstawę do odmowy wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego Skarżącego;

3. art. 6 w zw. z art. 10 w zw. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz braku odniesienia się do kwestii związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy działaniem Skarżącego

a ewentualnym zniszczeniem linii brzegowej, brakiem wykazania, na czym owo niszczenie linii brzegowej polega i w jaki sposób urządzenie wodne Skarżącego tę linię brzegową niszczy, co skutkowało niemożnością skutecznej obrony swoich praw przez Skarżącego i niemożnością brania czynnego udziału w postępowaniu;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z § 3 Uchwały XIII/108/2003 poprzez uznanie, że Skarżący dokonał zniszczenia naturalnej linii brzegowej, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej oraz kompleksów leśnych, co stoi na przeszkodzie legalizacji urządzenia wodnego, podczas gdy przedmiotowa grobla nie narusza ustaleń m.p.z.p. gminy I. i powinna podlegać legalizacji.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji w dość syntetycznym uzasadnieniu powołał się na zapis Uchwały XIII/108/2003 dotyczący zakazów niszczenia naturalnej linii brzegowej, uszczuplania trwałej zieleni w postaci naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej, kompleksów leśnych oraz rozrzuconych niewielkich zespołów leśnych atrakcyjnych krajobrazowo, uznając,

że Skarżący dokonał ich zniszczenia i z tego powodu należy odmówić mu legalizacji urządzenia wodnego. W ślad za organem pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał jedynie na ustalenia m.p.z.p. jako przesłanki przemawiającej za wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie legalizacji grobli, wskazując, że zakazy prawa miejscowego zostały naruszone, a zgodnie z art. 190 Prawa wodnego nie można wówczas wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony. Organy jednak w żaden sposób nie wyjaśniły Skarżącemu, dlaczego usypana grobla narusza te zakazy, co należy rozumieć pod pojęciem "niszczenie", jakie działanie Skarżącego - zdaniem organów - doprowadziło do zniszczenia linii brzegowej, uszczuplenia zieleni.

Zdaniem strony skarżącej organy nie zebrały całego materiału dowodowego, który mógłby zostać poddany ocenie i w sposób jasny wyjaśnić przyczyny, dla których odmówiono legalizacji urządzenia wodnego. Wskazano, że organ odwoławczy poświęcił tej kwestii jedno, ogólne zdanie, wskazując, że "z akt sprawy oraz zdjęć satelitarnych tego terenu dostępnych w Internecie wynika, że wnioskodawca dokonał zniszczenia naturalnej linii brzegowej (...)", ograniczając tym samym Skarżącemu uprawnienie przysługujące mu na gruncie Prawa wodnego dotyczące zalegalizowania grobli. Co więcej, nie wykazano

w żaden sposób związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy działaniem Skarżącego

a zniszczeniem linii brzegowej jeziora.

W ocenie strony skarżącej przepis miejscowego planu również nie wskazuje, co należy rozumieć przez ww. pojęcia, a tym samym trudno doszukiwać się sprzeczności

z ustaleniami Uchwały XIII/108/2003 w tym zakresie, bowiem Skarżący nie wie, czy urządzenie wodne, o legalizacje którego wnosił, takim naruszeniem w ogóle jest. Podniesiono, że organy w żaden sposób nie wykazały, w jaki sposób doszło do zniszczenia linii brzegowej, uszczuplania trwałej zieleni w postaci naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej, kompleksów leśnych oraz rozrzuconych niewielkich zespołów leśnych atrakcyjnych krajobrazowo. Nie przeprowadzono bowiem postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zarzucono, że organy nie dokonały oględzin przedmiotowej nieruchomości, urządzenia wodnego, poprzestając na posiłkowaniu się zapisami Uchwały XIII/108/2003, która w sposób enigmatyczny i niedookreślony wskazuje zakazy wprowadzone na jeziorze Ł. Skarżący podniósł, że na podstawie wydanych w sprawie decyzji nie wie, jakie czynności należy uznać za niszczenie, uszczuplenie,

a nawet jakie postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało przeprowadzone, skoro odmówiono mu legalizacji urządzenia. Brak wiedzy Skarżącego w tym zakresie, spowodowany postępowaniem organów, uniemożliwił skuteczne dochodzenie praw, nie mógł on bowiem brać czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zostało mu wytłumaczone, w jaki sposób jego działanie wypełnia przesłanki zniszczenia linii brzegowej, co stoi na przeszkodzie legalizacji urządzenia wodnego, o którą wnioskował.

Zdaniem strony skarżącej organy nie dokonały interpretacji normy prawa miejscowego określonej w m.p.z.p., choć już na tym etapie powstają wątpliwości, które trudno rozstrzygnąć. Zwrócono uwagę, że norma jest zbudowana w sposób na tyle ogólny, że Skarżący nawet nie wie, w jaki sposób ma się bronić przed stanowiskiem organu. Trudno bowiem jednoznacznie określić, czy konkretne działanie człowieka należy uznać

w konkretnym przypadku za niszczenie, bądź też za nie niszczenie linii brzegowej jeziora, skoro nie zostało to w żaden sposób określone. Organ powinien zatem, w przypadku wystąpienia takich okoliczności, rozstrzygnąć je na korzyść strony postępowania zgodnie

z art. 7a k.p.a. Organ nie rozstrzygnął jednak sprawy na korzyść Skarżącego, nie spróbował nawet mu wyjaśnić, co przemawia za stanowiskiem, że przedmiotowa grobla narusza zapisy m.p.z.p. Tym samym, tak skonstruowaną decyzję nie można uznać za akt administracyjny spełniający wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie

i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko prezentowane

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 stycznia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

z 12 marca 2021 r. odmawiającą Skarżącemu legalizacji urządzenia wodnego, tj. grobli usypanej z piasku, porośniętej trawą, stanowiącej dojście do projektowanego pomostu, zlokalizowanej na jeziorze Ł., na działce nr [..] położonej w obrębie [..], gmina I., na wysokości działki nr [..], obręb [..], gmina I.,

w ramach uzupełnień istniejącego zagospodarowania działki nr [..], na której zlokalizowana jest stanica wodna.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 190 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić

z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 (ust. 1). Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, 2) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, 3) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, 4) ustaleń programu ochrony wód morskich, 5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, 6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

7) wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych - oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej

(ust. 2).

Odmawiając Skarżącemu legalizacji ww. urządzenia wodnego organy obu instancji wskazały na przesłankę negatywną sformułowaną w art. 190 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego, tj. naruszenie przez lokalizację tego urządzenia ustaleń m.p.z.p. Organy odwołały się

w tym zakresie do § 3 Uchwały XIII/108/2003, w którym w odniesieniu do jeziora Ł. ustalono następujące formy ochrony obszarów i obiektów przyrodniczych: w strefie ochrony o szerokości minimum 70 m od brzegu wprowadza się zakaz stawiania obiektów budowlanych (z wyjątkiem obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego jak: kąpielisk, pól biwakowych, stanic wodnych z częścią gastronomiczną itp.) i gospodarki rybackiej - jak magazyny, lodownie, hangary, itp., urządzania ogrodów działkowych, stosowania i składowania nawozów mineralnych, niszczenia naturalnej linii brzegowej, uszczuplania trwałej zieleni w postaci: siedlisk krzewiastych i drzewiastych zasobów wzdłuż cieków wodnych, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej i bagiennej (szuwary, trzcinowiska, łozy itp.), kompleksów leśnych oraz rozrzuconych niewielkich zespołów leśnych atrakcyjnych krajobrazowo.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa wodnego organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich i dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich.

Z mocy art. 14 ust. 2 Prawa wodnego do postępowania przed ww. organami stosuje się przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7).

Należy również podkreślić, że na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy czym organy muszą kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).

Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno

w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska,

M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i wynikające z nich zasady na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena zaistnienia podstaw do odmowy zalegalizowania urządzenia wodnego określonego we wniosku Skarżącego jest przedwczesna, gdyż została dokonana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, a podjęte rozstrzygnięcia nie zostały wystarczająco uzasadnione zarówno

w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej. Przede wszystkim orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego.

Odmawiając Skarżącemu legalizacji urządzenia wodnego organ pierwszej instancji wskazał, że "dokonał analizy przedłożonych dokumentów", natomiast swoją decyzję przygotował "w oparciu o operat wodnoprawny opracowany przez Panią inż. M. S. w październiku 2020 r.".

Należy wskazać, że operat wodnoprawny jest podstawowym dokumentem pozwalającym na weryfikację zgodności legalizowanego przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (lub dokonanie zgłoszenia). Operat wodnoprawny jest szczególnego rodzaju dokumentem, z jednej bowiem strony ma on charakter wysoce techniczny i specjalistyczny, co zbliża go funkcją do opinii biegłego,

z drugiej zaś jest on przedkładany przez stronę postępowania, a więc podmiot z istoty zainteresowany korzystnym zakończeniem postępowania, czyli zalegalizowaniem istniejącego urządzenia. Wszystkie istotne dane i parametry urządzenia zobowiązany jest podać inwestor, natomiast rzeczą organu jest je zweryfikować pod kątem kompletności, rzetelności oraz prawdziwości, albowiem to na podstawie właśnie tych informacji organ będzie kształtował treść decyzji legalizacyjnej, a przez to sytuację prawną jego adresata oraz podmiotów trzecich, na które przedsięwzięcie może oddziaływać (zob. wyrok WSA

w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1027/21, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gdyby organ pierwszej instancji faktycznie przygotował decyzję w oparciu o ww. operat wodnoprawny z października 2020 r. zwróciłby zapewne uwagę, że zawarto w nim m.in. stwierdzenie: "Grobla powstała przez nawiezienie 20 cm warstwy piasku, w miejscu, gdzie nabrzeże było wolne od roślinności wodnej". Stwierdzenie to przeczy zatem tezie postawionej przez organ pierwszej instancji, że wykonując nasyp z piasku Skarżący zniszczył naturalne siedliska roślinności przywodnej i bagiennej (s. 2 decyzji z 12 marca 2021 r.). Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie zweryfikował tej okoliczności.

Z kolei organ odwoławczy stwierdzając "zniszczenie przez Skarżącego naturalnej linii brzegowej, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej oraz kompleksów leśnych" odwołał się do "akt sprawy oraz zdjęć satelitarnych tego terenu dostępnych

w Internecie" (s. 3 decyzji z 13 stycznia 2022 r.).

Nie ulega wątpliwości, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), jednakże poprzestanie na lakonicznym odwołaniu się do zdjęć satelitarnych terenu dostępnych w Internecie nie można uznać za mieszczące się w zakresie przyznanej organom swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W aktach sprawy próżno szukać chociażby adnotacji podpisanej przez pracownika organu, który dokonał czynności zweryfikowania powyższej okoliczności. Zgodnie natomiast z art. 72 § 1 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Dyrektor RZGW nie wskazał również na choćby jeden dokument z "akt sprawy", do których się przecież odwołał, z których wynikałoby w sposób niewątpliwy, że Skarżący zniszczył naturalną linię brzegową, naturalne siedliska roślinności przywodnej bagiennej oraz kompleksów leśnych.

W związku z powyższym należało podzielić stanowisko strony skarżącej, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, zaniechały bowiem przeprowadzenia tak doniosłego i podstawowego dowodu, jakim w niniejszej sprawie powinny być oględziny nieruchomości, na której Skarżący wykonał urządzenie wodne, o którego legalizację wnioskuje.

W piśmiennictwie wskazuje się, że oględziny w znaczeniu proceduralnym to "spostrzeżenie przez sam organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy". Oględziny to środek dowodowy, który bardziej niż wszystkie inne środki dowodowe czyni zadość postulatowi bezpośredniości, organ ma tu bowiem możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu. Bezpośrednie zetknięcie się organu z przedmiotem podlegającym poznaniu stwarza w jego świadomości pewność, że przeszkody do poznania prawdy

w postaci błędów popełnianych przez świadków lub biegłych nie zachodzą (E. Iserzon,

J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory

i formularze, Warszawa 1970, s. 179). Zwraca się również uwagę, że względu na to,

iż oględziny umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających

z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej

(B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017,

s. 424). Przebieg oględzin powinien być przy tym utrwalony w protokole (art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.).

Jak wynika z powyższych wypowiedzi doktryny przeprowadzenie dowodu z oględzin ma za zadanie bezpośrednie zetknięcie się przez organ orzekający z przedmiotem w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonych zmysłów. Jeżeli w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest kwestia "zniszczenia naturalnej linii brzegowej, naturalnych siedlisk roślinności przywodnej bagiennej oraz kompleksów leśnych", to oględziny muszą być skierowane na stwierdzenie tego faktu. Należy przy tym pamiętać, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia takiego dowodu, aby móc wziąć udział w jego przeprowadzeniu, móc zadawać pytania (ewentualnym świadkom, biegłym

i pozostałym stronom) oraz składać wyjaśnienia (art. 79 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności jako zasadne należało ocenić sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6 w zw. z art. 10 w zw. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a.), przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy przeprowadzić oględziny nieruchomości, na której Skarżący wykonał urządzenie wodne, o którego legalizację wnioskuje (art. 85 § 1 k.p.a.). Jeżeli na podstawie przeprowadzonych oględzin organ nie będzie w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy poprzez wykonanie spornego urządzenia wodnego doszło do naruszenia zakazów sformułowanych w § 3 Uchwały XIII/108/2003 i czy naruszeń tych dopuścił się Skarżący, może zwrócić się do biegłego o wydanie w tej kwestii opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie tak zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego organ wyda decyzję spełniającą wszystkie wymagania stawiane przez art. 107 k.p.a. Organ nie może przy tym ograniczyć się do przytoczenia treści art. 190 Prawa wodnego i § 3 Uchwały XIII/108/2003, lecz powinien dokonać wykładni tych przepisów na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Dyrektora RZGW na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył zarówno Skarżący w skardze (k. 4 akt sądowych), jak i Dyrektor RZGW

w odpowiedzi na skargę (k. 10 akt sądowych).[pic]