Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 2 i 4, art. 19 ust. 5 pkt 4, 6, 7 i 9, art. 22 pkt 2 i art. 27e ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 20 lipca 2018 r. nr LXXVI/1004/18 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 2 pkt 5, § 12 ust. 1 – 3, § 13 ust. 6 i § 17 ust. 1 załącznika do powyższej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (Prokuratora) jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którą podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g), oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r.).

Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, t. j.:

1) art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, przez:

- nałożenie w § 10 ust. 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały na osoby składające wniosek o przyłączenie do sieci, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek;

- upoważnienie przedsiębiorstwa w § 10 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, w przypadku braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, do poinformowania o tym osoby ubiegającej się o przyłączenie w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, ze wskazaniem przyczyn uniemożliwiających dokonanie przyłączenia;

- wskazanie w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót;

- określenie w § 13 ust. 6 zaskarżonej uchwały, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi;

2) art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, przez określenie w § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej;

3) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa, przez sformułowanie w § 21 zaskarżonej uchwały zapisu wskazującego na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 5, § 12 ust. 1, § 13 ust. 6, § 17 ust. 1 i § 21.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zgodnie z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...).

Ustęp 5 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Prokurator stwierdził, że w § 10 ust. 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, bezpodstawnie zobowiązano osoby składające wniosek o przyłączenie do sieci, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Wystarczające wydaje się być w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

Prokurator podniósł również, że w § 10 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., upoważniła przedsiębiorstwo w przypadku braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, do poinformowania o tym osoby ubiegającej się o przyłączenie w terminie 30 dni od otrzymania wniosku, ze wskazaniem przyczyn uniemożliwiających dokonanie przyłączenia.

W ocenie Prokuratora, regulacja ta w części powiela, a w części modyfikuje treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., z którego wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Ustawodawca nie upoważnił więc, aby w przepisach regulaminu wskazywać okoliczności w jakich przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Obowiązek przyłączenia do sieci wynika bowiem wprost z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć ustaleniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedynie uprawnienia przedsiębiorstwa. Rada Miejska nie ma zatem kompetencji do określenia jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci.

Następnie Prokurator podniósł, że z kolei w § 12 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, stwierdzono, iż warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót.

Prokurator stwierdził, że brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowalne. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac, zdaniem Prokuratora narusza wskazane powyżej przepisy.

Następnie Prokurator wskazał, że w treści § 13 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazano, iż przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi a także przyczynami technicznymi.

Prokurator stwierdził jednak, że treść art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a konkretnie pkt 7 tego ustępu, nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada Miejska w zaskarżonym Regulaminie. Treść art. 19 ust. 5b w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". W cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się więc kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem literalna wykładnia § 13 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż wskazuje on jedynie okoliczności, w których może dojść do ograniczenia lub wstrzymania ciągłości świadczenia usług i nie określa sposobu postępowania w takich przypadkach.

Prokurator podkreślił, iż z powszechnie obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić tezy, jakoby przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne było ustawowo, bezwzględnie i naprzeciw wszelkim przeszkodom natury faktycznej obowiązane do nieprzerwanego świadczenia usług. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z kolei przywołany wyżej art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., stanowi, że mogą wystąpić przypadki "niedotrzymania ciągłości usług" (a regulamin ma określać sposoby postępowania w razie ich wystąpienia).

Zdaniem Prokuratora z powyższych przepisów wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne zapewnia dostawy wody i odprowadzanie ścieków w sposób ciągły i niezawodny, czyli obowiązane jest wykazać się określoną miarą staranności. Nie wyklucza to możliwości wstrzymania usług przez to przedsiębiorstwo w sytuacjach nadzwyczajnych, od niego niezależnych. Niemniej jednak samo ogólne określenie przypadków, w których może nastąpić ograniczenie lub wstrzymanie usług, bez sprecyzowania sposobu postępowania w tych przypadkach i działań, które przedsiębiorstwo podejmie w celu zminimalizowania skutków dla odbiorców, nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Prokurator zauważył, że wprawdzie przepisy § 13 ust. 1 do 5 załącznika do zaskarżonej uchwały regulują sposób postępowania w przypadkach przerw lub ograniczeń w dostawie wody, to jednak związek funkcjonalny miedzy regulacją § 13 ust. 6 i ust. od 1 do 5 tego przepisu, jest na tyle niejednoznaczny, iż nie pozwala on na stwierdzenie, czy § 13 ust. 6 uzupełnia tylko poprzedzające go postanowienia Regulaminu, wskazując, w jakich przypadkach na przedsiębiorstwie wodno-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek informowania odbiorców o ograniczeniach lub wstrzymaniu świadczenia usług, czy też zawiera odrębną regulację wykraczającą poza granice określone w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Dalej Prokurator podniósł, że w treści § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, Rada Miejska postanowiła, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, co w ocenie Prokuratora pozostaje w sprzeczności z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Prokurator stwierdził, że niezrozumiały jest sens zawarcia takiej umowy trójstronnej, skoro ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody). Ponadto taka trójstronna umowa, pomiędzy podmiotami tamże wskazanymi, byłaby jurydycznie nieznaną konstrukcją. Prokurator stwierdził również, że zapis § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały, narusza art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa. Zapis ten stanowi, że w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa a w szczególności Ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Prokurator wyjaśnił, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. W ocenie Prokuratora, powyższą regulacją Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Prokurator stwierdził, że wyeliminowanie wskazanych w skardze przepisów zaskarżonej uchwały stanowi jedynie cząstkową jej regulację przez co nie dezintegruje pozostałych jej postanowień. Tym samym stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi.

Rada Miejska zauważyła, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało wyczerpaniem procedury określonej w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. W szczególności w oparciu o projekt regulaminu opracowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tj. [...] Sp. z o.o. w [...], Rada Miejska przygotowała projekt przedmiotowego regulaminu, który został przedstawiony do zaopiniowania organowi regulacyjnemu. Uwagi zawarte w opinii organu regulacyjnego zostały w całości uwzględnione przez Radę Miejską w uchwalonym przez nią regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2018 r.

Rada Miejska zważyła, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy. Co więcej, skarżona uchwała była także przedmiotem analizy - pod kątem jej zgodności z prawem - organu nadzoru tj. Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny pozostając związany kryterium legalności oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami, jest upoważniony w toku kontroli przedmiotu zaskarżenia do uwzględnienia z urzędu wszelkich stwierdzonych naruszeń prawa oraz do ich sankcjonowania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zasadniczo na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego – wynika przede wszystkim z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

W niniejszej sprawie skarga prokuratora została oparta co do zasady o usprawiedliwione podstawy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 10 ust. 2 pkt. 5), § 12 ust. 1, § 13 ust. 6 i § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (regulaminu). Sąd zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdził również nieważność § 12 ust. 2 i 3, albowiem pozostają one nierozerwalnie związane z § 12 ust. 1 regulaminu.

Podstawy negatywnej oceny legalności części zaskarżonego aktu są następujące.

Po pierwsze, przepis § 10 ust. 2 pkt 5) regulaminu istotnie narusza art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 4 i art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.). Wprowadzenie w tym przepisie prawa miejscowego obowiązku przedłożenia przez osoby składające wniosek o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, nie tylko nie znajduje podstawy ustawowej, lecz także rażąco wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia w regulaminie warunków przyłączania do sieci. Powyższe warunki obejmują przede wszystkim warunki techniczno-użytkowe przyłączenia do sieci, a nie warunki prawne zawarcia samej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Oznacza to, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków jest dopiero następstwem przyłączenia do sieci oraz uwzględnienia wniosku o zawarcie umowy. Wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości może być badany dopiero na etapie zawierania umowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Po drugie, § 12 ust. 1 regulaminu stanowiąc, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. Powyższa ustawa nie przyznaje właściwej radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju warunku przystąpienia do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje podstaw prawnych. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6) u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza, jednak – co trzeba wyraźnie podkreślić – w regulaminie w tym zakresie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych (zob. art. 19 ust. 5 pkt. 4 i 5 u.z.z.w.).

Powyższa wadliwość jest nierozerwalnie związana w sposób merytoryczny i funkcjonalny z treścią § 12 ust. 2 i 3 regulaminu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności również tych jednostek redakcyjnych aktu.

Po trzecie, § 13 ust. 6 regulaminu przez określenie, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi, narusza w sposób istotny przede wszystkim art. 19 ust. 5 pkt 7) w zw. z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Skarżony organ przekroczył zakres ustawowego upoważnienia w stopniu oczywistym, naruszając wyrażoną w art. 5 ust. 1 ustawy zasadę ciągłości usług wodno-kanalizacyjnych, zgodnie z którą przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ustawa nie upoważnia prawodawcy lokalnego do przyzwania przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym prawa do ograniczania lub wstrzymywania świadczenia usług, nawet jeśli zachodzą szczególne lub wyjątkowe okoliczności uzasadniające tego rodzaju działania. Wyjątkowe rozwiązanie zostało przewidziane w art. 8 ustawy, który upoważnia przedsiębiorstwo do odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Logiczną konkretyzacją zasady z art. 5 ust. 1 ustawy jest treść art. 19 ust. 5 pkt 7). Ten ostatni przepis stanowi, że regulamin powinien określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Z woli ustawodawcy wynika zatem, że w regulaminie należy określić sposób przywrócenia ciągłości usług wodno-kanalizacyjnych w razie zaistnienia przerwy w świadczeniu tych usług, a nie przypadki, w których przedsiębiorstwo stałoby się upoważnione do przerwania tej ciągłości przez ograniczenie lub wstrzymanie usług. Na marginesie należy jedynie zwrócić uwagę skarżonemu organowi, że zagadnienie sposobu postępowania w razie biologicznych lub fizykochemicznych deficytów jakościowych wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi jest m.in. regulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, natomiast problematyka zaspokajania wodnych potrzeb przeciwpożarowych jest przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Po czwarte, przepis § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, jest sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt. 9 oraz art. 22 pkt. 2 u.z.z.w. Ustawodawca nie upoważnił właściwych rad gmin do zawierania trójstronnych umów określających zasady zapewniania dostaw wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 ust. 5 pkt. 9 nakazuje jedynie określenie w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W tym wypadku chodzi o warunki techniczne, a nie prawne warunki dostarczania wody, gdyż te ostatnie wynikają z przepisów ustawowych oraz rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Wystarczy jedynie wspomnieć, że z mocy ustawy gmina ponosi finansową odpowiedzialność za zużycie wody pobranej z sieci na cele przeciwpożarowe (art. 22 pkt 2 u.z.z.w.) i w tym zakresie brak jest podstaw do zawierania umowy, skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za tego rodzaju pobór wody na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Zagadnienie techniczno-wykonawcze związane z udziałem gminy w zapewnieniu wody na cele przeciwpożarowe reguluje również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 5 i § 21 kontrolowanego aktu.

Treść § 10 ust. 5 regulaminu mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy na tle otwartego zakresu przedmiotowego regulacji regulaminowej.

Przepis § 10 ust. 5 stanowi, że w przypadku braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, do poinformowania o tym osoby ubiegającej się o przyłączenie w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, ze wskazaniem przyczyn uniemożliwiających dokonanie przyłączenia. Sytuacja pojawienia się uzasadnionych prawnie przeszkód do przyłączenia danej nieruchomości do sieci – jakkolwiek wyjątkowa – została przewidziana przez samego ustawodawcę. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nie jest zatem wykluczony przypadek, w którym przedsiębiorstwo poinformuje osobę ubiegającą się o przyłączenie, że ze względu na niespełnienie warunków regulaminowych przyłączenia lub brak technicznych możliwości świadczenia usług zachodzi podstawa do odmowy przyłączenia. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. nie reguluje wprawdzie trybu i terminu przekazania osobie zainteresowanej informacji o odmowie przyłączenia, jednak uzasadnione jest stanowisko, że wprowadzenie w regulaminie instrukcyjnego terminu przekazania tego rodzaju informacji lepiej chroni pozycję prawną potencjalnego odbiorcy niż brak jakiejkolwiek regulacji prawnej w tym zakresie. W ten sposób regulamin wprowadza pewien element pewności i przewidywalności co do maksymalnego okresu oceny wniosku o przyłączenie. Oczywiście sama ocena może być następnie kwestionowana już przed właściwym organem regulacyjnym, który w takiej sytuacji jest uprawniony do rozstrzygnięcia w drodze decyzji sporu o zasadność odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.).

Nie stwierdzono również, aby treść § 21 zaskarżonego aktu naruszyła bezpośrednio art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Powyższy przepis regulaminowy jest zbędny i lokalny prawodawca powinien na przyszłość unikać tego rodzaju regulacji pod rygorem uznania, że potencjalnie mogą one wprowadzać w błąd adresatów prawa lokalnego, co – w razie wykazania tego rodzaju dysfunkcji – może spowodować zmianę oceny prawnej. Nie można jednak z samej literalnej treści, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa a w szczególności ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, wywodzić w drodze zawodnego rozumowania a contrario, że celem skarżonego organu była regulacja, zgodnie z którą w sprawach objętych regulaminem powszechnie obowiązujące przepisy ustawowe lub podustawowe nie obowiązują. Wniosek taki byłby zresztą absurdalny. Nie zmienia to oczywiście oceny, że skarżony organ powinien zrezygnować z tego rodzaju zbędnych zabiegów uzupełniających treść regulaminu, które nie wnoszą żadnej nowości normatywnej.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wydanego wyroku.