Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 718/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art.8, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego "C." z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz Koła Łowieckiego "C." z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 15 lutego 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Koło Łowieckie "C." w W. (zwane dalej: skarżącym) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] listopada 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący złożył [...] maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności na 2011 r. We wniosku zadeklarował działki rolne znajdujące się na działkach ewidencyjnych: [...].

W dniu [...] lipca 2011 r. w związku z wykryciem konfliktu kontroli krzyżowej wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie działek o nr: [...]. Skarżący [...] sierpnia 2011 r. złożył korektę wniosku w której zmniejszył powierzchnię działek o nr: [...] oraz zwiększył powierzchnię działki o nr [...] oraz przedłożył wyjaśnienie w którym odpowiadając na wezwanie oświadczył, że przedłożony wniosek sporządzony został błędnie na podstawie nierzetelnych informacji w zakresie współwłasności. Ponadto wyjaśnił, że na działce o nr [...] znajdują się dwie działki rolne, a powierzchnia działki o nr [...] uprawniona do płatności wynosi 2 ha, a nie jak podano we wniosku 2,29 ha.

Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanych płatności.

Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie z [...] lutego 2012 r., po rozpoznaniu którego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r. ponownie odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ze względu na wykryte rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną kwalifikującą się do płatności.

Skarżąca pismem z 23 sierpnia 2012 r. złożyła odwołanie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r. wskazał, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze. zm.; zwana dalej: ustawą).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in.: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, tj. powierzchnię wynoszącą nie mniej niż 1,00 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy – wysokość jednolitej płatności bezpośredniej w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że rolnik składając wniosek wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. Rolnik ubiegając się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych winien wykazać, że posiada grunty rolne. Nadto, stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy – w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

W wyniku prowadzonego postępowania organ wykrył, że różnica we wniosku strony pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną do JPO wynosi 20,14 ha (60,05%), do UPO wynosi 19,28 ha (80,53%). Na podstawie zebranej dokumentacji ustalił, że użytkownikiem spornych działek rolnych położonych na działkach nr: [...] nie był skarżący, a ponadto działka nr [...] użytkowana była na powierzchni mniejszej niż zadeklarowana we wniosku. Powyższe okoliczności ustalono w oparciu o dane wskazane przez samego skarżącego w korekcie do wniosku z [...] sierpnia 2011 r. i załączone do korekty wyjaśnienia. Ustalenia te potwierdzały dowody i oświadczenia przedłożone przez drugą stronę konfliktu krzyżowego tj. E. A.

Następnie organ wskazał, że stawka JPO do 1 ha uprawy w 2011 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 1421) i wynosi 710,57 zł. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z funduszów europejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Kwota sankcji wyniosła: 20,14 ha x 710,57 zł = 14.310,88 zł.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do płatności UPO, a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania przekroczyła 50%. Stawka UPO do 1 ha uprawy w 2011 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2011 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 1422) i wynosi 274,23 zł. W związku § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz zgodnie art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 – jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z funduszy europejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane. Kwota sankcji wyniosła: 19,28 ha x 274,23 zł = 5287,15 zł.

Organ odwoławczy odnosząc się zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego wyliczenia różnicy procentowej wyjaśnił, że różnice te wyliczone zostały w sposób następujący. JPO: powierzchnia deklarowana - powierzchnia stwierdzona X 100 / powierzchnia stwierdzona = różnica procentowa (53,68 ha - 33,54 = 20,14 ha x 100 = 2014 / 33,54 = 60,04%. Organ odwoławczy podkreślił, że różnice wylicza się w stosunku do powierzchni stwierdzonej a nie jak czyni to pełnomocnik skarżącej w stosunku do powierzchni deklarowanej.

Wyliczenie UPO: powierzchnia deklarowana - powierzchnia stwierdzona X 100 / powierzchnia stwierdzona = różnica procentowa (43,22ha - 23,94ha = 19,28 ha x 100 = 1928 / 23,94 = 80,53 %.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przypomniał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ wystosował do strony 29 lipca 2012 r. wezwanie do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a., wskazując na wykryte nieprawidłowości. Organ nie zobowiązywał strony do dokonywania jakichkolwiek zmian we wniosku ale zwrócił się jedynie o wyjaśnienie stanu faktycznego. Z inicjatywy strony przedłożona została korekta do wniosku wraz z wyjaśnieniem, gdzie strona wycofała część działek a na innych zmniejszyła powierzchnie deklarowaną wskazując że nie użytkowała tych powierzchni gruntów w 2011 r. Zatem to skarżąca sama zmodyfikowała zakres żądania przedłożony organowi uznając, że żądanie wskazane we wniosku było nieprawidłowe. Natomiast dowody przedłożone przez drugą stronę konfliktu krzyżowego nie stały w sprzeczności z oświadczeniem skarżącej, a jedynie je potwierdzały. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy do postępowań wnioskowych, gdzie to właśnie strona wyznacza zakres żądania a organ jest nim związany. Dodał także, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy – strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Natomiast organ – stosowanie do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy – jest zobowiązany jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy stwierdził także, że skarżącą zarzucając organom zaniedbania w ustaleniu stanu faktycznego w toku całego postępowania, nie podjęła żadnych czynności dowodowych z których mogło by wynikać, że ustalenia poczynione przez organ są nieprawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez określenie zbyt krótkiego terminu na dokonanie czynności oraz błędne doręczenie pisma do rąk pracownika, organ wskazał, że w myśl art. 3 ust 2 pkt 3 ustawy – organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem organ nie miał obowiązku realizacji zasady określonej w art. 10 k.p.a. z urzędu, a jedynie na wniosek strony. Skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła, jeśli by zatem nawet uznać argumentacje w zakresie wadliwego doręczenia przesyłki przez operatora publicznego do rąk osoby nieuprawnionej to okoliczność ta na rozstrzygnięcie sprawy nie miała żadnego wpływu.

Organ odwoławczy uznał także, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez brak oceny wiarygodności i mocy dowodowej zgromadzonych dokumentów w szczególności: zeznań świadków, wyjaśnień E. A. oraz umowy dzierżawy. Organ przypomniał, że w sprawie nie istniał spór a tym samym wątpliwość co do okoliczności użytkowania spornych działek, gdyż skarżący sam przyznał, że spornych działek w roku 2011 nie użytkował, co zostało potwierdzone w przedłożonej korekcie i dołączonym wyjaśnieniu. Co więcej na etapie postępowania odwoławczego skarżący podtrzymał wcześniej złożone wyjaśnienia wskazując jedynie, że deklaracja spornych działek wynikała z braku materiału graficznego oraz jednoznacznego określenia powierzchni użytkowane Odnośnie wskazywania przez skarżącego na nieuwzględnienie złożonej korekty wniosku, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. W związku z powyższym wielkość powierzchni deklarowanej we wniosku nie uległa zmianie, a powierzchnię stwierdzoną ustalono w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Odnośnie zarzutu braku uwzględnienia zwiększeń powierzchni na działce [...] dokonanej korektą z [...] sierpnia 2011 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – zmiany do wniosku zgłasza się właściwemu organowi na piśmie w terminie do 31 maja danego roku kalendarzowego. Ponadto złożenie zmiany do wniosku po 31 maja, lecz najpóźniej do 25 dni po terminie składania wniosków (15 maja), tj. do 09 czerwca danego roku, na mocy art. 23 ust. 2 ww. rozporządzenia skutkuje obniżeniem kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek (zmianę do wniosku) uznaje się za niedopuszczalny.

Ponadto organ stwierdził, że niewątpliwie złożony wniosek nie był zgodny ze stanem faktycznym, a skarżący nie wykazał, że nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. Skarżący sporządził wniosek sam w oparciu o nierzetelne informacje. Błąd wynikł zatem z braku weryfikacji informacji i braku staranności przy wypełnianiu wniosku. Konkludując, zdaniem organu odwoławczego prowadzone w sprawie postępowanie toczyło się w zgodzie z wymogami k.p.a., z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 – 10 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy, art. 59 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.) oraz art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji WE) Nr 1122/2009 oraz interesu prawnego skarżącego poprzez odmówienie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oraz nałożenie na skarżącego sankcji w łącznej kwocie 19.598,03 zł w sytuacji, gdy skarżący wniósł w zakreślonym ustawą terminie stosowny wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, a także w związku z istniejącymi po stronie organu I instancji wątpliwościami wynikłymi z zaistnienia konfliktu kontroli krzyżowej dokonał stosownych pisemnych wyjaśnień (korekty) dotyczących tegoż wniosku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skarżący spełnił wszystkie wymogi przewidziane ustawą do przyznania mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 r. i przynajmniej do wielkości skorygowanej pismem z 16 sierpnia 2011 r. płatności te powinny zostać mu przyznane.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ dokonał błędnych wyliczeń procentowych, co do powierzchni zgłoszonych do płatności i stwierdzonych. Wskazał, że organ ustalił, iż powierzchnia deklarowanych działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła 53,68 ha, zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie przeprowadzonej przez organ kontroli wynosiła 33,54 ha. Wynika z tego, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO tj. 53,68 ha, a powierzchnią stwierdzoną przez organ tj. 33,54 ha nie przekracza 50%, dlatego odmowa przyznania płatności I nałożenie na skarżącego sankcji są bezzasadne. Skoro bowiem skarżący zadeklarował powierzchnię 53,68 ha to różnica pomiędzy tą powierzchnią a powierzchnią stwierdzoną przez organ tj. 33,54 ha wynosi 20,14 ha a więc mniej niż 50% zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku powierzchni (53,68 ha : 2 = 26,84 ha). Pełnomocnik skarżącego tożsamy zarzut postawił wyliczeniu do płatności UPO. Organ ustalił, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 43,22 ha, zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie przeprowadzonej kontroli wynosiła 23,94 ha. Z powyższego wynika, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku tj. 43,22 ha a powierzchnią stwierdzoną przez organ tj. 23,94 ha nie przekracza 50%, dlatego odmowa przyznania płatności i nałożenie na skarżącego sankcji są bezzasadne. Skoro skarżący zadeklarował powierzchnię 43,22 ha to różnica pomiędzy tą powierzchnią a powierzchnią stwierdzoną tj. 23,94 ha wynosi 19,28 ha, a więc niewątpliwie mniej niż 50% zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku powierzchni (43,22 ha : 2 = 21,61 ha).

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty sformułowane w odwołaniu a dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy oparł się jedynie na stanie faktycznym sprawy ustalonym w oparciu o wiadomości dostarczone przez E. A. tj. współwłaściciela działek nr [...] pozostającego w sporze z pozostałymi współwłaścicielami tych działek, a jednocześnie członkami władz skarżącego tj. W. D., K. G. oraz z samym skarżącym. Fakt istnienia tego sporu przyznany przez E. A. i ustalony przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powinien w sposób oczywisty podważyć wiarygodność dokonanych w oparciu o składane przez E. A. wyjaśnienia przez organ I instancji ustaleń w zakresie nie posiadania przez skarżącego w 2011 r. ww. działek i ich nie użytkowania na cele produkcji rolnej w tymże roku. Z tych względów organ odwoławczy nie może skutecznie w uzasadnieniu decyzji twierdzić, iż w sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy treścią wypełnionego przez skarżącego wniosku a ustalonym w postępowaniu wyjaśniającym realnym stanem nieruchomości, skoro organ pierwszej instancji tegoż realnego stanu nieruchomości nie ustalił. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz należytego załatwienia sprawy zachodziła konieczność skorzystania np. z instytucji złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez stronę postępowania (art. 50 § 1 k.p.a.), także w drodze pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.), instytucji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.) tym bardziej, iż w sprawie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron wobec zaistniałego konfliktu interesów pomiędzy współwłaścicielami działek nr [...] oraz skarżącym i zaistnieniem w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej.

Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera w swym uzasadnieniu żadnego zapisu odnoszącego się do zeznań składanych w postępowaniu przez organ I instancji przez skarbnika skarżącego K. G. (będącego także współwłaścicielem działek nr [...]), w szczególności brak jest zapisu określającego z jakiego powodu organ pierwszej I odmówił zeznaniom tym wiarygodności i mocy dowodowej. Brak w zaskarżonej decyzji także zapisu określającego dlaczego organ I instancji dał wiarę wyjaśnieniom E. A., pomimo pozostawania przez niego w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami tych działek oraz w konflikcie ze skarżącym. W zaskarżonej decyzji nie wskazano dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej znajdującej się w aktach sprawy umowie dzierżawy gruntów rolnych zawartej w dniu [...] marca 2011 r. pomiędzy wnioskodawcą i pozostałymi współwłaścicielami działek nr [...]. Umowa ta nie tylko dowodzi prowadzenia przez skarżącego działalności rolniczej na tych działkach ale także potwierdza istnienie konfliktu pomiędzy współwłaścicielami wymienionych działek (E. A. umowy tej nie podpisał). Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ nie rozpoznał istoty sprawy ustalając stan faktyczny w sprawie (tj. ustalając niewykonywanie przez skarżącego na działkach nr [...] w 2011r żadnych zabiegów uprawowych) na podstawie wyjaśnień tylko jednego ze współwłaścicieli tych działek E. A., pomijając dowody przeciwne przedstawione przez skarżącego bez podania przyczyny ich pominięcia.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że w sytuacji stwierdzenia zaistnienia konfliktu kontroli krzyżowej organy winny ustalić, kto użytkuje działki rolne objęte wnioskami. Powyższego zobowiązania organy należycie nie wykonały. O zasadności powyższego twierdzenia świadczą następujące, dokonane przez organ I instancji ustalenia w sprawie: potwierdzenie przez E. A. faktu prowadzenia na zlecenie wnioskodawcy (przez H. S. i M. S.) na działkach o nr [...] prac rolnych w 2011 r., a także samo wykonanie tych prac ("pole został zaorane i obsiane").

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ uznał w zaskarżonej decyzji fakt niedoręczenia skarżącemu sporządzonego przez organ I instancji zawiadomienia nr [...] bezzasadnie pomijając jednak zupełnie znaczenie tego faktu dla prawidłowego rozpoznania sprawy, przez co naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

Dalej pełnomocnik skarżącego zarzucił, że stanowisko organów jest niespójne w odniesieniu do znaczenia sporządzonej przez skarżącego korekty wniosku w sprawie przyznania płatności na rok 2011, gdyż organy z jednej strony oddaliły (pozbawiły jakiegokolwiek znaczenia) wniesioną przez skarżącego po 10 czerwca 2011 r. korektę wniosku w zakresie zwiększenia powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z 6,90 ha do 18,60 ha z uwagi na to, iż formularz korekty wpłynął do organu I instancji 17 sierpnia 2011 r. Z drugiej natomiast strony organy pozostałą treść tej samej korekty uznały jednak za wiążącą i ją uwzględniły wykluczając z powierzchni użytkowanej przez skarżącego działki nr [...] oraz zmniejszając powierzchnię dziatki nr [...] z 14 ha do 9 ha (co miało wpływ na podjęte przez obie instancje rozstrzygnięcie). Brak jest podstaw dla takiego wybiórczego traktowania działań skarżącego, co spowodowało dokonanie odmowy przyznania skarżącemu przyznania płatności oraz nałożenie sankcji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ można organowi odwoławczemu skutecznie zarzucić, iż przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa procesowego co mogło skutkować niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego i tym samym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć także należy, że organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 k.p.a.). Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, w których wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna jest jednak zasadna, bowiem w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Zatem prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze i fundamentalne znaczenie dla stosowania ww. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich JPO i ONW oraz nałożenia trzyletnich sankcji.

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, organ odwoławczy skupił się tylko na skontrolowaniu decyzji organu I instancji i nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie.

Przede wszystkim wskazać należy, że organ odwoławczy stwierdzając, że użytkowaniem spornych działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...] nie był skarżący, a także że działka nr [...] użytkowana była na powierzchni mniejszej niż zadeklarowana we wniosku, nie przedstawił w tym zakresie wystarczającego wyjaśnienia, które odwoływałby się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do dwuzdaniowego stwierdzenia: "Powyższe okoliczności ustalono przede wszystkim w oparciu o dane wskazane przez samą stronę postępowania w korekcie wniosku z dnia [...].08.2011r. oraz dołączone do korekty wyjaśnienia. Ustalenia te potwierdzały również dowody i oświadczenia przedłożone przez drugą stronę konfliktu krzyżowego tj. Pana E. A.".

Sąd uznaje takie ustalenie stanu faktycznego sprawy za naruszające ww. zasady wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy powinien odnieść się do każdej konkretnej działki, podać jakie to dane wskazano, podeprzeć to materiałem dowodowym i przytoczyć odpowiednie wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie. Tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest decyzji przyznających E. A. płatności bezpośrednich na zgłoszone pierwotnie przez skarżącego działki rolne, a i wyjaśnienia samego skarżącego co stanu posiadania tych działek nie są tak jednoznaczne, jak to określił w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Z odwołania skarżącego z 28 lutego 2012 r. wynika, że "współużytkownik działek [...], który to złożył wniosek o przyznanie płatności do tych samych gruntów co Koło Łowieckie, nie wyraził zgody na korektę swojego wniosku, dlatego też korektę złożyło Koło Łowieckie, zagospodarowując także w terenie te części ww. działek, które nie zostały zdeklarowane". Sam E. A. w piśmie z 11 sierpnia 2011 r. wskazał, że na części działki [...] (wykluczonej z płatności) były prowadzone bezprawne (wg jego opinii) prace rolne. Jest to istotne z tego względu, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajmnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania roporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasad wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektowa wina (Dz. U. UE. L 2009.316.65) – zmiany do wniosku zgłasza się właściwemu organowi na piśmie w terminie do 31 maja danego roku kalendarzowego. Złożenie zmiany do wniosku po 31 maja, lecz najpóźniej do 25 dni po terminie składania wniosków (15 maja), tj. do 9 czerwca danego roku, na mocy art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, skutkuje obniżeniem kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek (zmianę do wniosku) uznaje się za niedopuszczalny. Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów wskazać należy, że organ nie powinien w ogóle przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy brać pod uwagę korekt wniosku składanych po 9 czerwca 2011 r., ponieważ jako spóźnione są niedopuszczalne. Skoro tak, organ powinien rozpatrując przedmiotową sprawę pominąć korektę wniosku złożoną przez skarżącego 17 sierpnia 2011 r. i ustalić stan faktyczny sprawy w oparciu o wniosek pierwotny i inne zgromadzone w sprawie materiały dowodowe. Nie może być tak – jak to słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego w skardze – że z jednej strony organ pozbawia jakiegokolwiek znaczenia korektę wniosku w zakresie zwiększenia powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z 6,90 ha do 18,60 ha z uwagi na to, iż formularz korekty wpłynął [...] sierpnia 2011 r. Z drugiej natomiast strony pozostałą treść tej samej korekty uznaje za wiążącą i ją uwzględnia wykluczając z powierzchni użytkowanej działki nr [...] oraz zmniejszając powierzchnię dziatki nr [...] z 14 ha do 9 ha.

Reasumując w przedmiotowej sprawie istnieje konieczność ustalenia raz jeszcze stanu faktycznego sprawy w zakresie zadeklarowanych przez skarżącego w pierwotnym wniosku gruntów rolnych. Organ odwoławczy w ramach postępowania wyjaśniającego powinien przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy poprzez dołączenie do niego wniosku o płatności bezpośrednie na rok 2011 i wydane decyzje dotyczące przedmiotowych działek złożone przez E. A. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ odwoławczy – z pominięciem korekty do wniosku z [...] sierpnia 2011 r. – rozpatrzy raz jeszcze kwestię przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Na końcu Sąd zauważa – choć z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie – że zarzuty skargi dotyczące błędnego sposobu wyliczeń procentowych płatności JPO i UPO przez organ są chybione. Słusznie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdza, że różnicę wylicza się w stosunku do powierzchni stwierdzonej, a nie jak to czyni pełnomocnik skarżącego w stosunku do powierzchni deklarowanej. Zatem wylicza się je w procentach jako różnicę powierzchni deklarowanej i stwierdzonej w stosunku do powierzchni obszaru zatwierdzonego wg wzoru (Pow. deklarowana) - (Pow. stwierdzona)*100) / Pow. stwierdzona, czyli dla JPO: ([53,68] ha - [33,54] ha) * 100)/[] ha = ([20,14] ha * 100) / [33,54] ha = [60,04]%. I odpowiednio w ten sam sposób co do płatności UPO.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza wyżej powołane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawę zasądzenia kosztów stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).