Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1007/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 909/14 w sprawie ze skargi D. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2013 r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz D. K. i A. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 września 2014 r. oddalił skargę D. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. K., działając w imieniu własnym i z pełnomocnictwa męża - A. K., wniosła do Urzędu Miasta Krakowa o wszczęcie postępowania w sprawie "usunięcia wszystkich odpadów" ze stawu południowego położonego na terenie zespołu dworsko-parkowego w Ł..

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia częściowo zasypanego stawu południowego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] położonej na terenie zespołu dworsko-parkowego w Ł.

Relacjonując działania, jakie podjęto po przedłożeniu pisma D. K. organ wskazał, że pismem z [...] października 2011 r. udzielona została odpowiedź, w której zawarto informację, że Zespół Dworsko-Pałacowy w Ł. został ustanowiony zabytkiem, zatem zwrócono się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o rozpatrzenie przedstawionego zgłoszenia. Kolejne pismo w sprawie zasypania stawu wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2013 r., wobec czego w dniu [...] sierpnia 2013 r. przeprowadzona została wizja lokalna. Wskazano, że działka [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] - zgodnie z danymi dostępnymi w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej - stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków i pozostaje obecnie w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Podczas wizji lokalnej przedstawiciel Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował, że: teren parku Ł., zastany w czasie "przejmowania" przez ówczesny Zarząd Gospodarki Komunalnej w 2000 r. we wnioskowanym obszarze był dzikim wysypiskiem. W 2006 r. wywieziono nadwyżki ziemi, gruzu, wyplantowano ten teren, posiano trawę i wstawiono słupki uniemożliwiające zaśmiecanie. Organ nie uzyskał informacji uwiarygodniających zasypanie stawu odpadami przemysłowymi "z kombinatu [...] " wymienionymi w piśmie D. K. Następnie organ zwrócił się do uczestników wizji o przedstawienie stanowiska dot. kwestii odtworzenia zasypanego stawu. Przyjęte stanowisko wobec analizy dostępnych dokumentów i map znajdujących się w zasobach Urzędu Miasta Krakowa, znalazło swój wyraz w piśmie z [...] października 2013 r. adresowanym do D. K. W odpowiedzi na to pismo D. K. wniosła o weryfikację przyjętego stanowiska oraz przekazanie sprawy do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "w celu wydania prezydentowi Majchrowskiemu nakazu usunięcia wszystkich odpadów z ww. stawu", natomiast w przypadku utrzymania przedstawionego stanowiska, D. K. zażądała wyrażenia stanowiska "w formie aktu zaskarżalnego tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie".

Odnosząc się do podnoszonego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. zarzutu, że odpady przywożone były z budów kanalizacji na polecenie prezydenta celem przygotowania terenu pod budowę hotelu na potrzeby jego prywatnej szkoły, organ stwierdził, że zarzut ten jest nieprawdziwy, nie wymaga dalszych wyjaśnień i mógłby zostać potraktowany jako próba pomówienia.

Odnosząc się do zagadnienia podmokłości działek [...] i [...] spowodowanej wg. D. K. podwyższeniem działki nr [...] wyjaśniono, że pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] przepływa ciek naturalny - S., który prowadzi wody ze stawu na działce nr [...], natomiast pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] znajduje się rów (od przepustu w ul. [...]) z wylotem do ww. S. Zarówno ciek jak i rów kształtują stosunki wodne na przyległych do nich terenach, stanowiąc jednocześnie odbiorniki wód opadowych spływających z terenów znajdujących się w ich zlewni. W przypadku działki nr [...] odbiornikiem wód opadowych jest zarówno rów jak i S.

Organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] października 2013 r. dot. kwestii odtworzenia zasypanego stawu i przedstawił argumentację merytoryczną przemawiającą za nie "podejmowaniem działań zmierzających do przywrócenia rozważanego stawu do stanu z 1948 r. " — jak tego oczekuje D. K., żądając zwrócenia się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie Prezydentowi Miasta Krakowa nakazu usunięcia wszystkich odpadów z ww. stawu. Podkreślono, że wyniki wizji lokalnych w zakresie ochrony przyrody w tym zieleni, przeprowadzonych w dniach: [...] października 2007r., [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] września 2013 r. dają podstawy do potwierdzenia stanu zbiorników i porastających je drzew i krzewów, a także roślinności niskiej w otoczeniu, który nie uległ zasadniczym zmianom w odniesieniu do stanu opisanego w wymienionych wyżej dokumentach, pomijając spontaniczną sukcesję roślinności drzewiastej w obrębie brzegów stawów. Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), organ wyraził stanowisko, że restytucja stawów powinna polegać na przywróceniu stanu w zakresie przedstawionym na rysunku "Prognozy oddziaływania na środowisko" opracowanej w styczniu 2008 r. przez Instytut Rozwoju Miasta w Krakowie na potrzeby projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru " [...] " (dostępnym na stronie pod adresem: www.bip.krakow.pl), poprzez uporządkowanie dna zbiorników i jego pogłębienie w rejonie urządzeń przepływowych, remont i przywrócenie prawidłowego funkcjonowania tych urządzeń, utrzymywanie optymalnego poziomu spiętrzenia wody w obu zbiornikach, z możliwością okresowego spuszczenia wody jednego ze zbiorników poza okresem rozrodu płazów i poza okresem lęgowym ptaków w celu przeprowadzenia prac konserwacyjnych i innych niezbędnych dla utrzymania stawów. Zaznaczono, że powiększanie powierzchni stawów poza obrys wskazany na rysunku wymagałoby usunięcia znacznej liczby drzew i przyczyniłoby się do dewastacji biotopów tworzących się po stosunkowo niedawnym zabliźnieniu niekorzystnych symptomów powstałych w wyniku wcześniejszych ingerencji.

Pismem z [...] października 2013 r. D. K. zwróciła się o "rozstrzygnięcie sprawy w formie aktu zaskarżalnego tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie". Organ nie znalazł jednak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego dot. przywrócenia częściowo zasypanego stawu południowego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] jedn. ew. N. Wskazano, że działka ta stanowi obecnie własność Gminy Miejskiej Kraków i pozostaje w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej jako ZIKiT), będącego jednostką budżetową, nadzór nad którą sprawuje Prezydent Miasta Krakowa. Organ uznał za zasadne dokonanie prac obejmujących m.in. uporządkowanie dna zbiorników i ich pogłębienie we wskazanym obrysie. Prace takie nie mogą być jednakże realizowane w oderwaniu od trybu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie Prawo budowlane, zwłaszcza wobec przepisu art. 9 ust. 1 pkt. 19 lit. c ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym stawy są urządzeniami wodnymi. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagane byłoby zatem w pierwszej kolejności ustalenie warunków zabudowy. W dalszej kolejności koniecznym byłoby uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego, pozwolenia budowlanego oraz innych stosownych uzgodnień. Podjęcie takich działań przez ZIKiT- niezależnie od toczącego się postępowania o zwrot przedmiotowego terenu na rzecz prywatnych właścicieli - nie jest determinowane wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji (orzeczenia) przez Prezydenta Miasta Krakowa. Dla analogicznego zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zagospodarowanie terenu zespołu pałacowo - parkowego w Ł. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz częściach działek nr [...] obr. [...] [...], położonych przy ul. [...],[...],[...] w K..." wydana została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy w dniu [...] października 2008 r. Zamierzenie to do chwili obecnej nie zostało zrealizowane; nie wystąpiono o wydanie dla niego decyzji pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnia ZIKiT, "corocznie wnioskuje o ujęcie zadania w budżecie miasta Krakowa i WPI, pomimo to zadanie nie jest wprowadzane ".

W związku z powyższym organ stwierdził, że przywołane okoliczności sprzeciwiają się przywróceniu częściowo zasypanego stawu południowego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewiden. N."do stanu z 1948", jak tego żąda D. K.

Zażalenie na to postanowienie wniosła D. K. działając w imieniu własnym i męża.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w wystarczający sposób uzasadnił, iż postępowanie w sprawie przywrócenia częściowo zasypanego stawu południowego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. położonej na terenie zespołu dworsko-parkowego w Ł. nie może być wszczęte. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest rzetelne i ma swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego oraz w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Kolegium uznało, że działania podjęte przez organ I instancji oraz oględziny na terenie przedmiotowych działek pozwoliły organowi administracji publicznej ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W toku postępowania zapewniono zaś stronom czynny w nim udział.

Na powyższe postanowienie skargę wnieśli D. i A. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że przepis ten ustanawia dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania – przesłankę podmiotową: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną oraz przesłankę przedmiotową: gdy postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że warunki rozpoznawanej sprawy odpowiadały powołanej normie. Sąd wskazał, że co do zasady przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a k.p.a. organy nie gromadzą dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, niemniej jednak w tej konkretnej sprawie, dokonanie przez organ choćby podstawowych ustaleń było konieczne i niezbędne oraz świadczyło - zdaniem Sądu - o chęci udzielenia rzetelnej odpowiedzi na postulaty skarżących. Jak zaznaczył Sąd, postulaty skarżących zostały sformułowane w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. (pkt 4) poprzez wskazanie: "[z]amiast wszczynać durne postępowania, tak jak niniejsze, tut. Wydział winien zająć się sprawami ważnymi dla ochrony środowiska. O jednej z nich wspomniałam w czasie dzisiejszej rozmowy w siedzibie tut. Wydziału. Chodzi o zasypanie stawu znajdującego się w zabytkowym parku w Ł. setkami ton szkodliwych dla zdrowia i środowiska odpadów przemysłowych z kombinatu [...], w tym beczek z różnymi chemikaliami". Z kolei w piśmie z [...] lipca 2013 r. skarżąca ponowiła pytanie: "co organ zdziałał w sprawie zasypania odpadami olbrzymiego stawu o powierzchni około 2 ha znajdującego się na terenie zabytkowego zespołu pałacowo – parkowego w osiedlu Ł.". W piśmie z [...] października 2013 r. (pkt 6) skarżący wskazali nadto, że "toczące się postępowanie reprywatyzacyjne o zwrot ww. zespołu pałacowo – parkowego spadkobiercom jego poprzedniego właściciela powinno tym bardziej motywować tut. Wydział do działań zmierzających do przywrócenia rozważanego stawu do stanu z 1948r. (...) W tej sytuacji zwyczajna lojalność nakazuje podjąć działania w celu restytucji stawu i to w pełnym zakresie".

Wobec powyższego - w ocenie Sądu I instancji - zasadnie przyjął organ, że zachodzi przesłanka z art. 61a k.p.a. polegająca na tym, że postępowanie "nie może być wszczęte" gdyż wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Innymi słowy, brak jest w przepisach prawa podstawy do prowadzenia takiego postępowania, które mogłoby się zakończyć decyzją administracyjną nakazującą "restytucję stawu".

Ponadto Sąd stwierdził, że skarżący nie mają żadnego własnego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z wypowiedzi skarżących składanych w poszczególnych pismach zgromadzonych w aktach sprawy wynika wyraźnie, że domagają się oni podjęcia działań ze względu na różne dobra natury ogólnej takie jak przywrócenie dawnej świetności zabytkowemu obiektowi, ochrona krajobrazu, środowiska przyrodniczego, lojalność względem byłych, wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, przywrócenie poprzednio panujących na tym terenie stosunków wodnych. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej, gdyż nie dotyczy interesu lub uprawnienia samych skarżących, co z kolei prowadzi do wniosku, że spełniona została również druga przesłanka z art. 61a k.p.a., tj. podanie pochodziło od osoby nie będącej stroną w sprawie. Okoliczności tej organ nie wyeksponował w uzasadnieniu decyzji, jednakże nie jest to takie naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uprawnia Sąd do uchylenia decyzji (postanowienia).

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu, że skarżący wystąpili o usunięcie odpadów pochodzących z budowy kanalizacji zdeponowanych w stawie znajdującym się na terenie zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego w osiedlu Ł., zaś kwestia restytucji stawu, to sprawa dalsza, Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy aktualnie sporny teren stanowi uporządkowaną, wykoszoną łąkę, odgrodzoną od drogi słupkami. W tej sytuacji ewentualne usunięcie odpadów z tego terenu (bez przesądzania czy i jakie odpady się tam znajdują) musiałoby polegać de facto na ich wykopaniu i wiązałoby się z całkowitą dewastacją aktualnego stanu nieruchomości. Tym samym organ słusznie przyjął, zarówno w kontekście rozpoznanego stanu faktycznego, jak i literalnych żądań skarżącej, że żądanie dotyczy restytucji stawu.

Tytułem wyjaśnienia Sąd wskazał, że powoływany przez skarżącą przepis art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), wszedł w życie 23 stycznia 2013 r., zatem nie nadaje się do zastosowania w niniejszej sprawie, podobnie jak przepis art. 34 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz.1243 ze zm.), który obowiązywał od 1 października 2001 r. Od 14 listopada 1997 r., a zatem w przybliżonej dacie, o której skarżący twierdzą, że nastąpiło zasypanie stawu, obowiązywał przepis art. 37 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz.U. Nr 96 poz. 592 ze zm.), zgodnie z którym za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie wyznaczonym lub niezgodnie z wymaganiami określonymi decyzją organu właściwego w sprawach nadzoru budowlanego o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza wytwarzającemu odpady karę pieniężną. Także i ten przepis nie może być obecnie stosowany. Niezależnie od powyższego, jak wynika z akt sprawy, około 2006 r. przy okazji porządkowania terenu, nadwyżka ziemi, gruzu i innych odpadów została z tego terenu wywieziona.

Nadto Sąd podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu dotyczącym nakazania usunięcia odpadów z terenów do tego nieprzeznaczonych, krąg stron postępowania wyznacza przepis art. 28 k.p.a., a zatem indywidualny interes prawny lub obowiązek, którego skarżący w żadnym momencie postępowania nie wskazali, a którego i Sąd się nie dopatrzył.

Końcowo Sąd odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, że likwidacja stawu "spowodowała, iż po każdych większych opadach deszczu toną w wodzie na całe tygodnie posesje i działki rolne położone zwłaszcza w południowej części osiedla". Wskazał zatem, że przywołana argumentacja nie może być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), gdyż zbyt poza ogólnymi stwierdzeniami nie wskazano w toku postępowania żadnych innych okoliczności, które miałyby świadczyć o spełnieniu przesłanek w tym przepisie przewidzianych, a w szczególności przesłanki szkodliwego wpływu na grunty stanowiące własność skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i A. K., podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61a k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wobec niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżący nie są stronami w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów z przedmiotowego stawu oraz, że to skarżący domagają się "prowadzenia takiego postępowania, które mogłoby się zakończyć decyzją administracyjną nakazującą "restytucję stawu"",

2. art. 76 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu dowodów urzędowych przedłożonych przez skarżących w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym sprawy,

3. art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., a także art. 34 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. przez ich błędną interpretację polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy te nie nadają się do zastosowania w niniejszej sprawie,

4. art. 37 ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że za składowanie odpadów w miejscu do tego nie wyznaczonym przepis ten przewiduje wyłącznie karę pieniężną, podczas gdy z treści ust. 6 i ust. 7 tego przepisu wyraźnie wynika, że przepis ten ma na celu przede wszystkim spowodowanie usunięcia tych odpadów,

5. art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w jego nieuzasadnionym pominięciu,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) wobec naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z treścią art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu zwykłym, w odróżnieniu od nadzwyczajnych postępowań, brak jest ustawowej regulacji co do formy wszczęcia. Możliwość zaś wszczęcia postępowania warunkowane jest stwierdzeniem, że w przepisach prawa materialnego przewidziane zostały podstawy do wydania decyzji administracyjnej.

Powołany w podstawach skargi kasacyjnej, a stanowiący podstawę wydania w rozpoznawanej sprawie postanowienia kontrolowanego przez Sąd I instancji, przepis art. 61a § 1 k.p.a. przyjmuje, że w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może zatem nastąpić w sytuacji, gdy podanie zostanie wniesione przez podmiot pozbawiony legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem oraz w sytuacji, w której organ uzna, że brak jest przepisu prawa materialnego mocującego go do wydania decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. powiązano z bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd, że skarżący nie posiadają przymiotu strony do wystąpienia z żądaniem usunięcia odpadów, którymi został zasypany staw zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położonej na terenie zespołu dworsko-parkowego w Ł. Jak wywodzi skarga kasacyjna, źródłem interesu prawnego skarżących jest własność działek bezpośrednio graniczących z parkiem, na którym zlokalizowany był staw. Działki te są podmokłe w szczególności na skutek zasypania tego zbiornika, w którym złożone zostały odpady w postaci kawałków asfaltu i płyt chodnikowych, co uniemożliwia zabudowę, czy rolnicze wykorzystanie tych gruntów, pomimo istniejącego rowu odwadniającego. Być może również - jak wywodzą skarżący - złożone tam zostały beczki z chemikaliami. W tej sytuacji - jak wskazuje skarga kasacyjna - zastosowanie znaleźć powinny przepisy art. 26 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, jak również art. 34 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.

Powyższą argumentację należało uznać za uzasadnioną. W odniesieniu do braku przymiotu strony w sprawie stwierdzić należy, że znajdujący w tej sprawie zastosowanie art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Jak wskazuje doktryna, jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na okolicznościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B.Adamiak, (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2012 r., s. 297). Zauważyć należy, że powoływany tutaj pogląd spotkał się z krytycznym odbiorem (por. R.Stankiewicz (w:) R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, 2015, s. 383). Naczelny Sąd Administracyjny stanął jednak na stanowisku, że prezentowane w doktrynie poglądy nie mogą sprzeciwić się twierdzeniu, iż treści art. 61a k.p.a. w pełni odpowiadać będzie sytuacja, w której to na etapie wstępnej oceny wniosku, niewymagającej przeprowadzenia szczegółowych dowodów, organ dojdzie do przekonania, że podmiot zgłaszający żądanie nie jest legitymowany do uruchomienia postępowania przed organem administracji. Wydanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia opartego o art. 61a k.p.a. będzie niewątpliwie odpowiadało postulowanej realizacji ekonomiki postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast ta formalnoprawna ocena przedstawionego przez podmiot żądania będzie wymagała przeprowadzenia szeregu zabiegów i czynności procesowych, wówczas badanie to nastąpi już w ramach prowadzonego przez organ postępowania. Dokonywane wówczas ustalenia mogą w szczególności spowodować, że dojdzie do bezprzedmiotowości podmiotowej skutkującej wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wywody Sądu I instancji dotyczące braku po stronie skarżących interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedstawionej sprawie, nie znajdują usprawiedliwienia. Sąd posłużył się w tym zakresie wybiórczo argumentacją skarżących służącą podkreśleniu wagi problemu właściwego zagospodarowania terenu, na którym znajdował się staw, pomijając istotną dla posiadania uprawnienia do wszczęcia postępowania okoliczność najbliższego sąsiedztwa z działkami skarżącego, na które - w jego ocenie - negatywnie oddziałują m.in. substancje zakopane w stawie.

W odniesieniu do przesłanki przedmiotowej wyrażonej w art. 61a k.p.a., polegającej na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, stwierdzić należy, że pozostaje ona w ścisłym związku z przewidzianą przepisami prawa możliwością wydania w danej sprawie rozstrzygnięcia w formie decyzji. W tym zakresie żądanie wszczęcia postępowania przez D. i A. K. znajdowało swoje oparcie w obowiązujących już w dacie złożenia pierwszego w tej sprawie pisma z dnia [...] lipca 2013 r., prawidłowo wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W ust. 2 tego artykułu przewidziano, że w przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Jeżeli natomiast ustalenia co do władającego gruntem, na którym zlokalizowany jest zasypany staw, doprowadzą do stwierdzenia, że podmiotem tym jest gmina, wówczas w odniesieniu do zbadania kwestii usunięcia odpadów zastosowanie znajdzie art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem właściwym do wydania nakazu usunięcia odpadów z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

W odniesieniu zaś do sygnalizowanych przez skarżących zmian stanu wody na gruncie, materialnoprawną podstawę do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia mógł stanowić art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Uwzględnienie powyższego czyni nieuzasadnionym stanowisko Sądu I instancji, że obowiązujące przepisy prawa stoją na przeszkodzie rozpatrzeniu treści żądania wnioskodawców czyniąc usprawiedliwionym wydanie w sprawie postanowienia opartego o art. 61a k.p.a.

Z tych względów, należało uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] marca 2014 r., w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2013 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.