Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2055/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 65/17 w sprawie ze skargi Ł.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2055/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 maja 2017 r. oddalił skargę Ł. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Ł. N. od [...] listopada 2012 r. pełni służbę w Policji. Policjantem w służbie stałej został mianowany [...] listopada 2015 r. i aktualnie pełni służbę na stanowisku policjanta Zespołu [...] Komisariatu Policji w G. Komendy Miejskiej Policji w R..

Do dnia [...] lipca 2016 r. Ł. N. zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w R., przy ul. S., którego wraz z żoną jest współwłaścicielem, a który nabył przed datą wstąpienia do służby w Policji. W dniu [...] czerwca 2016 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za 2016 rok. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Komendant Miejski Policji w R. przyznał mu prawo do przedmiotowego świadczenia z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia (wg uprawnień na dzień [...] stycznia 2016 r.).

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Ł. N. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Oświadczył w nim, iż od sierpnia 2016 r. zamieszkuje wraz ze swoją rodziną w domu położonym w miejscowości Ł., którego jest właścicielem. Do oświadczenia dołączył kserokopię potwierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2016 r. o niewnoszeniu sprzeciwu i potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł. gm. T., a także zaświadczenie z Urzędu Gminy T. z [...] lipca 2016 r. potwierdzające jego zameldowanie w nim na pobyt stały. Ponadto oświadczył, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza 2 godziny w obie strony zgodnie z rozkładem jazdy, wynosząc 2 godziny i 10 minut. Zaznaczył, że nadal posiada lokal mieszkalny w R. przy ul. S. o pow. użytkowej 26,64 m2 (w tym pow. mieszkalna 18,04 m2).

Komendant Miejski Policji w R. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. - wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.), art. 88 ust. 1 pkt 4, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) w związku z § 1 ust. 1, § 3 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) - odmówił przyznania Ł. N. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej z uwagi na fakt, że posiada on lokal mieszkalny, będący jego współwłasnością położony w R. przy ul. S., tj. w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby.

W odwołaniu od tej decyzji Ł. N. zawnioskował o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje art. 92 ustawy o Policji, zaś zasady określa powołane rozporządzenie z 2002 r. W okolicznościach sprawy policjant posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, tj. w R., a aktualnie zamieszkuje w nowo wybudowanym domu w miejscowości Ł., położonym w miejscowości niepobliskiej miejsca pełnienia służby, z której czas dojazdu do i ze służby (w obie strony) przekracza 2 godziny.

Organ wyjaśnił także, że Ł. N. policjantem w służbie stałej został w dniu [...] listopada 2015 r. i po tej dacie nie złożył oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z tytułu posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości niepobliskiej, tj. R. do miejsca pełnienia służby, tj. G.. Od dnia mianowania cały czas składał oświadczenia i pobierał zwrot kosztów dojazdu do służby, który przysługuje policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Jako niezrozumiały organ ocenił zarzut skarżącego w kwestii określenia R. w wydanej decyzji jako miejscowości pobliskiej. Nadto w 2016 r. złożył on oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. S.. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego ustalenia czasu dojazdu do służby z miejscowości, gdzie wybudował dom, organ stwierdził, że zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej, przyjmuje się przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania. Ł. N. w oświadczeniu z dnia [...] lipca 2016 r. wpisał, że przystanek Ł. jest najbliższym przystankiem od budowanego domu. Słusznie uznał organ I instancji, że odwołujący wybudował dom w miejscowości, z której czas dojazdu do służby i z powrotem przekracza dwie godziny w obie strony, a także prawidłowo odmówił przyznania pomocy na budowę domu. Ł. N. nie uzyskał domu w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej miejsca jej pełnienia, a jest to warunek konieczny, który musi być spełniony przy przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo jako podstawę odmowy ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazano § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Punkt 2 tego przepisu wskazuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają m.in. lokal spółdzielczy, w tym lokatorski lub własnościowy. Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia lokalu oraz czy odpowiada on przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Organ zaznaczył, że ani ustawa o Policji, ani powołane rozporządzenie nie wiąże uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z powierzchnią lokalu, który posiada policjant. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że posiadanie lokalu mieszkalnego nawet w sytuacji, gdy lokal ten nie zapewnia funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny - w rozumieniu art. 89 ustawy - przysługującej im powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia, wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Reasumując organ stwierdził, że Ł. N. aktualnie zamieszkuje w domu położonym w miejscowości niepobliskiej miejsca pełnienia służby, ale posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, mimo że nie spełnia on przysługujących mu norm zaludnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji złożył Ł. N., zarzucając błędną interpretację przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie doszedł do przekonania, że mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, nie narusza ona prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Sąd I instancji podniósł, że bezsporne jest, iż skarżącemu i jego żonie do lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. S. przysługuje tytuł prawny, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., tj. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Wynika to z treści oświadczeń mieszkaniowych z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2016 r., złożonych odpowiednio dla potrzeb ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Lokal ten posiada powierzchnię 26,64 m², w tym 18,04 m² powierzchni mieszkalnej, a więc nie jest to lokal spełniający przysługujące funkcjonariuszowi i jego rodzinie (żona i 2 dzieci) normy zaludnienia; norma ta, stosownie do § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), dla policjanta i każdego członka jego rodziny wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia znajdujących się w lokalu pokoi. Od [...] sierpnia 2016 r. skarżący z rodziną wg oświadczenia faktycznie zamieszkuje w nowo wybudowanym domu w Ł., co do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. [...] lipca 2016 r. wydał potwierdzenie, że nie wnosi sprzeciwu i potwierdza przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. W świetle stanowiska tak skarżącego, jak i orzekających w sprawie organów, nowo wybudowany dom – odmiennie niż mieszkanie w R. – znajduje się w miejscowości nie spełniającej kryterium pobliskiej względem miejsca pełnienia służby.

WSA w Rzeszowie wskazał, że spór w sprawie co do zasady dotyczy wykładni przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, w szczególności art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 i sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy wraz z rodziną zamieszkuje w domu znajdującym się w miejscowości nie będącej miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby, a jednocześnie w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny nie spełniający wymogu powierzchni mieszkalnej względem 4-osobowej rodziny.

Sąd I instancji przypominał, że stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika pieniężnego uzależnione jest od braku posiadania lokalu mieszkalnego, spełniającego wynikające z tego przepisu kryterium lokalizacji. Bez wątpienia, skarżący takim lokalem w miejscu pełnienia służby nie dysponuje. Zamieszkując w Ł., a wcześniej w R., musi korzystać z dojazdów do miejsca pełnienia służby, tj. Komisariatu Policji w G. Przesądzenia wymaga więc status Ł. (gdzie aktualnie mieszka) i R. (gdzie nadal posiada mieszkanie), jako miejscowości pobliskich względem miejsca pełnienia służby.

W przypadku skarżącego zarówno kwalifikacja R. jako miejscowości pobliskiej, jak i uznanie Ł. za miejscowość nie spełniającą takiego kryterium, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Według oświadczenia skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., czas przejazdu autobusem na trasie R. – G. – R. wynosił 71 min, spełniając tym samym niezbędne dla miejscowości pobliskiej (w której posiadał mieszkanie) kryterium czasu dojazdu, co jednocześnie uprawniało go do otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (art. 93 ust. 1 ustawy o Policji).

Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że art. 88 ust. 4 ustawy o Policji definiując miejscowość pobliską, nie pozwala przy ustalaniu czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby uwzględniać czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości z której policjant dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe. Przy ustalaniu czasu dojazdu do i z miejsca pełnienia służby mogą być bowiem uwzględniani jedynie przewoźnicy publiczni zapewniający transport między dwoma miejscowościami (pobliską i pełnienia służby) i tylko ich położone najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby stacje /przystanki mogą być brane pod uwagę. Z istoty tego przepisu wynika, że miejscowość pobliska (w której funkcjonariusz zamieszkuje) i miejsce pełnienia przez niego służby to dwie różne miejscowości. Położone więc chociażby tylko w obrębie jednej z nich przystanki komunikacji miejskiej nie mogą być brane pod uwagę i włączane do czasu przejazdu, gdyż z jednej strony prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzania definicji ustawowej, zaś z drugiej w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do sytuacji, w której sam czas dojazdu komunikacją miejską w obrębie jednej z miejscowości (pobliskiej bądź pełnienia służby) przekraczałby w obie strony 2 godziny.

Przepis ten (art. 88 ust. 4) w czasie, gdy skarżący zamieszkiwał w R. w mieszkaniu przy ul. S. nie dawał więc podstaw do doliczenia mu do czasu dojazdu do służby czasu dojazdu miejską komunikacją samochodową w obrębie Miasta R. i tak też były rozliczane jego dojazdy do G.. Niezależnie więc od braku zgodności odmiennej interpretacji z definicją ustawową, w przypadku skarżącego, w odniesieniu do okresu jego zamieszkiwania w R. w lokalu mieszkalnym przy ul. S., doliczenie czasu dojazdu komunikacją miejską skutkowałoby (zgodnie z treścią odwołania) przekroczeniem 2-godzinnego czasu podróży w obydwie strony, a tym samym sygnalizowanym już wyżej nieprzysługiwaniem mu zwrotu kosztów dojazdu do służby, które – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - jako posiadacz lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej pobierał od dnia mianowania w służbie stałej. W związku z tym, jak zasadnie również wskazał Komendant Wojewódzki Policji, przeciwko brakowi uznania w tym okresie R. jako miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przez skarżącego przemawia także niezłożenie przez niego po dacie mianowania oświadczenia mieszkaniowego celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W miejscowości Ł., stanowiącej obecnie miejsce zamieszkania skarżącego nie funkcjonuje komunikacja miejska, a zatem kwestia jego czasu dojazdu w obrębie tej miejscowości w praktyce nie występuje. Prawidłowo więc orzekające w sprawie organy przyjęły czas dojazdu liczony nie od dowolnego przystanku w obrębie tej miejscowości, lecz od położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, tj. Ł.. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r., czas przejazdu od tego przystanku do G.. i z powrotem wynosi ok. 2 h i 10 min, co wyklucza uznanie jego aktualnego miejsca zamieszkania za miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia przez niego służby i przysługiwanie związanych z zamieszkiwaniem w niej uprawnień.

W tym kontekście nie sposób uznać zasadności podnoszonej przez skarżącego argumentacji co do rozbieżności w interpretacji przez organy pojęcia miejscowości pobliskiej w zależności od tego, czy pod uwagę brany jest posiadany przez niego lokal w R., czy dom w Ł..

Powyższe ustalenia, co do posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w R. i uznania tego miasta za miejscowość pobliską względem miejscowości pełnienia przez niego służby, skutkowały również prawidłowym uznaniem przez organy, że nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (prawo do takiego lokalu z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych – stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji – przysługuje policjantowi w służbie stałej w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej).

Sąd wskazał, że w tej sytuacji zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy fakt posiadania przez funkcjonariusza Policji w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego sam w sobie stanowi przeszkodę do uznania prawa do równoważnika pieniężnego, czy też niezbędne jest spełnienie dodatkowej przesłanki w postaci braku spełniania przez ten lokal przysługujących funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny norm zaludnienia.

Zdaniem Sądu, pogląd organów administracji nie zasługuje na akceptację, ponieważ uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji należy oceniać z uwzględnieniem pozostałych regulacji zawartych w Rozdziale 8 Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego są świadczenia pieniężne: prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (art. 94) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji; taką przesłanką jest posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego lub domu o wielkości co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3). Ponieważ art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawierają odniesienia do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu (odnoszą się one do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej), ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby świadczyć, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących jemu i rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie przez organy w rozpatrywanej sprawie wyłącznie wykładni językowej jest jednak niewystarczające, gdyż prowadzi do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową, gdyż prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej jest prawem do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającego normy zaludnienia wynikające z liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Użyty zatem w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować w związku z jej art. 88 ust. 1 jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, może otrzymać on lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z powyższych względów za zasadne należy uznać zarzuty skargi, że równoważnik pieniężny przysługuje nie tylko w sytuacji, kiedy policjant wraz z członkami rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, ale także wtedy, gdy nie dysponuje odpowiednim lokalem, tj. takim, który spełnia przysługujące mu normy zaludnienia.

Niezależnie jednak tego, że wydane w sprawie decyzje opierają się na częściowo wadliwym uzasadnieniu, nie skutkuje to uwzględnieniem skargi. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na jej wynik, a ewentualne uchylenie tych decyzji z powodu błędnego założenia, że wykładnia art. 92 ust. 1 nie pozostaje w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i nie wiąże prawa do równoważnika za brak lokalu ze spełnieniem norm zaludnienia, nie mogłoby doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia, tj. o przyznaniu skarżącemu równoważnika.

Mimo że postrzegana samoistnie (w oderwaniu od innych okoliczności niniejszej sprawy) powierzchnia posiadanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego w R. przy ul. S. jawiłaby się jako nieodpowiadająca przysługującym jemu i rodzinie normom zaludnienia, Sąd zauważył, iż trudno uznać brak spełnienia tych norm w odniesieniu do lokalu, w którym ani skarżący, ani członkowie jego najbliższej rodziny faktycznie już nie zamieszkują. Uznając, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinien być wykładany przez pryzmat jej art. 88 i uwzględniać przysługujące skarżącemu normy zaludnienia, to w okolicznościach sprawy równoważnik ten i tak mu nie przysługiwał, skoro w dacie złożenia wniosku o jego przyznanie skarżący wraz z rodziną zamieszkiwał już w nowo wybudowanym domu w Łukawcu. Teoretycznie przyjmując nawet, że w położonym w R. lokalu skarżący zamieszkiwałby sam, to przypadająca na niego norma zaludnienia byłaby spełniona, co wobec statusu tego miasta jako miejscowości pobliskiej względem G. także nie pozwalałoby na przyznanie wnioskowanego równoważnika. Nadto WSA w Rzeszowie dodał, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostawałaby też kwestia ewentualnego wynajęcia przez skarżącego tego mieszkania osobom trzecim, ponieważ zgodnie z art. 337 Kodeksu cywilnego, oddanie w posiadanie zależne nie pozbawia go atrybutu posiadacza samoistnego.

W dniu [...] lipca 2017 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Rzeszowie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, w wyniku błędnego uznania, polegającego na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że fakt posiadania domu jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości nie będącej miejscowością pobliską, przy jednoczesnym posiadaniu lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej niespełniającego wymogu powierzchni mieszkalnej względem 4-osobwej rodziny — uniemożliwia przyznanie mu równoważnika pieniężnego do lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej;

2. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z faktem "posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej" Sąd I Instancji łączy również obowiązek faktycznego w nim zamieszkiwania w sytuacji, której o uprawnieniu do przyznania mu równoważnika pieniężnego decyduje wyłącznie obowiązek posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej oraz brak spełnienia norm mieszkalnych dla 4-osobowej rodziny przez ten lokal mieszkalny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno z treści art. 88 jak i 92 ustawy o Policji nie wynika, aby w jego sytuacji był on pozbawiony prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnego zastosowania w stosunku do Ł. N. art. 88 i 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej u.o.p.), poprzez uznanie, że w sytuacji, w której policjant nie mieszka w miejscowości, w której pełni służbę ani w miejscowości pobliskiej, ale posiada w takich miejscowościach lokal mieszkalny nie odpowiadający normom mieszkalnym – nadal, mimo nie zamieszkiwania w takim lokalu, posiada prawo do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, samo posiadanie w miejscowości pobliskiej lub miejscowości pełnienia służby lokalu mieszkalnego nieodpowiadającego normom zaludnienia rodzi po stronie organu Policji obowiązek wypłaty świadczenia z art. 92 ust. 1 u.o.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd jest błędny. Przypomnieć bowiem należy, że "prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy" (uchwała NSA z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA nr 7, rok 1999, poz. 77). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że świadczenia związane z lokalem mieszkalnym funkcjonariuszy Policji nie posiadają charakteru socjalnego, będącego swego rodzaju dodatkowym wsparciem funkcjonariusza. Świadczenia określone w rozdziale 8 u.o.p. są bowiem związane z charakterem stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z Policją jako umundurowaną, zmilitaryzowaną formacją, powołaną w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego Państwa. Jednym z elementów charakterystycznych dla stosunku służbowego jest dyspozycyjność funkcjonariusza, rozumiana jako obowiązek jak najszybszego stawienia się do służby oraz wykonywanie jej w miejscu i czasie koniecznym dla sprawnej realizacji celów, do których została zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.p. powołana Policja.

Stąd zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy i przysługuje w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiada mieszkania. Zatem realizacja prawa do mieszkania ma zagwarantować policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim właśnie kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1436/11 oraz z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14). Oznacza to, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest rekompensata funkcjonariuszowi braku lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Warunkiem jego przyznania jest jednak sytuacja, gdy policjant rzeczywiście w takiej miejscowości zamieszkuje, ponieważ równoważnik służy jako rekompensata za uniemożliwienie przydziału funkcjonariuszowi odpowiedniego lokalu w taki sposób, aby w pełni zabezpieczyć jego dyspozycyjność. Stanowisko takie można wywieść również z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odnowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), wedle którego prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest związane zamieszkiwaniem w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli zatem funkcjonariusz zamieszka w miejscowości, która nie posiada statusu miejscowości, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. wówczas traci on możliwości otrzymania świadczenia z art. 92 ust. 1 u.o.p., ponieważ nie może on być w pełni dyspozycyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Ł. N. nie zamieszkuje w miejscowości, w której pełni służbę (G.) ani w miejscowości pobliskiej (R.). Obecnie mieszka on w domu jednorodzinnym, położonym na terenie miejscowości Ł.. Posiada on co prawda lokal mieszkalny w R., w którym mieszkał dotychczas, ale obecnie, co nie budzi wątpliwości w sprawie nie jest on przez niego zamieszkany. W takiej sytuacji nie może on otrzymać świadczenia z art. 92 ust. 1 u.o.p., ponieważ - jak słusznie zauważył to Sąd I instancji - w świetle art. 88 u.o.p miejscowość, w której w tej chwili zamieszkuje nie ma charakteru miejscowości pobliskiej, a o przyznaniu świadczenia decyduje rzeczywiste miejsca zamieszkania funkcjonariusza.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.