Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 553/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

G. C. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku Skarżący w sposób bardzo szczegółowy opisał przebieg swojej służby w Policji, podnosząc w szczególności, iż pełniąc służbę w pionie kryminalnym brał udział w szeregu akcji operacyjnych, podczas których narażał swoje życie i zdrowie. Wskazał również, iż był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, jak również odznaczeniami, w tym Złotym, Srebrnym i Brązowym Krzyżem Zasługi, a także odznakami "Zasłużony Policjant" i "Zasłużony Związkowiec". W obszernym uzasadnieniu wniosku Skarżący opisał kilkadziesiąt przykładów ze swojej pracy operacyjnej, które w jego ocenie dowodzą rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w tym z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący podkreślił przy tym, iż w trakcie służby "odzyskał dla Polski ponad 200 milionów złotych", jak również wielokrotnie zatrzymywał najgroźniejszych przestępców. Odnosząc się z kolei do przesłanki "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. wskazał, iż przepracował 3 lata i 6 miesięcy w Wydziale [...]SB (kontrwywiad), z czego 3 lata studiował w WSO w L..

W toku postępowania administracyjnego Skarżący składał do Ministra kolejne pisma (z dnia [...] maja 2018 r., z dnia [...] września 2018 r., z dnia [...] stycznia 2019 r.), w których podnosił dodatkowe argumenty przemawiające za zasadnością jego wniosku.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącego wynosi 27 lat, 3 miesiące i 5 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej: "IPN"), Skarżący – w okresie od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] czerwca 1988 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 3 lata, 6 miesięcy i 24 dni.

Organ wskazał następnie, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister podniósł przy tym, iż jego obowiązkiem była weryfikacja tych przesłanek w sposób indywidualny w odniesieniu do wniosku Skarżącego. W tym celu organ dokonał w pierwszej kolejności wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Ministra, w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem ponad trzyipółletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy.

Jednocześnie Minister odstąpił od dokonywania oceny drugiej z przesłanek wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skoro dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku obie przesłanki musiały być spełnione łącznie. W konsekwencji, niespełnienie pierwszej z nich sprawia, że niedopuszczalne jest wyłączenie stosowania wobec Skarżącego wskazanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

Końcowo organ stwierdził, iż przeprowadzanie dowodów wnioskowanych przez Skarżącego (w pismach z dnia [...] września 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r.) na okoliczność pełnienia służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, uznać należało za bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), a także art. 78 § 1 poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącego.

Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu, Skarżący wyraził pogląd, iż do wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę spójnika "oraz", a nie spójnika "i", który występuje w tekstach prawnych nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. Zdaniem Skarżącego, nadawanie spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego prowadzi do wypowiedzi zbudowanej wbrew powszechnie przyjętym regułom składni języka polskiego. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność poddania go procedurze weryfikacyjnej ze skutkiem pozytywnym, co w jego ocenie dodatkowo przemawia za zasadnością jego wniosku. Ponadto podniósł, iż za przyjęciem krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. przemawia również to, że okres służby po tej dacie jest okresem dłuższym, w tym również w ujęciu procentowym w stosunku do całego okresu służby. W jego ocenie, pojęcie "krótkotrwałości" zostało ocenione w sposób subiektywny przez osobę rozpatrującą wniosek i nie wyjaśniono przy tym, dlaczego organ przyjął takie kryterium oceny krótkotrwałości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Jednolicie przyjmuje się również, iż decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, Skarżący pełnił – przez 27 lat, 3 miesiące i 5 dni – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia [...] maja 2017 r., Minister ustalił, iż w okresie od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] czerwca 1988 r., Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 3 lata, 6 miesięcy i 24 dni.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, iż Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, której nie można uznać za służbę "krótkotrwałą", zatem nie spełnia on przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Trzeba przy tym odnotować, iż Minister odstąpił od analizy spełnienia przez Skarżącego przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki "rzetelności", wywodząc przy tym, iż skoro obie przesłanki (wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) muszą być spełnione łącznie, to bezcelowym staje się dokonywanie oceny drugiej z nich.

Z kolei zdaniem Skarżącego, do wydania pozytywnej decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Niezależnie od tego, okres służby Skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. należy uznać za "krótkotrwały" z uwagi na to, że okres służby po tej dacie był okresem dłuższym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Skarżący pełnił w okresie od dnia [...] listopada 1984 r. do dnia [...] czerwca 1988 r. służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie od tego, iż okoliczność ta nie była kwestionowana w skardze, Sąd stwierdza, iż w świetle tego przepisu wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia tego, czy Skarżący spełnia przesłanki przedmiotowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, podnieść w pierwszej kolejności należy, iż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzekające tutejszego Sądu, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wprowadza dwie przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie przez funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa, daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Regulacja art. 8a ust. 1 jest bowiem jednoznaczna. Jej znaczenie, przy zachowaniu prostych reguł wykładni językowej nie budzi wątpliwości. Nie powstają one także przy zastosowaniu wykładni bardziej złożonych w kontekście jej celowości czy spójności w ramach systemu prawnego. W konsekwencji, użycie na końcu pkt 1 w art. 8a ust. 1, oznaczającego koniunkcję spójnika "oraz" przesądza, że – wobec jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy – wyjątek przewidziany tym przepisem może dotyczyć wyłącznie osób, które spełniają oba wskazane tam warunki łącznie, zatem wobec osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwale i jednocześnie pełniły służbę po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny.

W tym stanie rzeczy, nie można było podzielić generalnego stanowiska wywiedzionego w skardze, zgodnie z którym, przesłanki wymienione w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej mają charakter enumeratywny, co powoduje, że wystarczające jest spełnienie jednej z nich. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni tej regulacji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie uznania, iż służby Skarżącego w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 24 dni, nie można było uznać za służbę "krótkotrwałą", w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa zaopatrzeniowa nie definiuje tego nieostrego pojęcia, wprowadzając jedynie przesłankę "krótkotrwałości" w odniesieniu do służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W ocenie Sądu, poszukując właściwego rozumienia dla tego określenia sięgnąć należało w pierwszej kolejności do jego wykładni językowej, co Minister uczynił. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, organ przedstawił rezultat przeprowadzonej wykładni, a następnie przyporządkował go do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zaaprobować przy tym należy wykładnię językową dokonaną w oparciu o słownik wyrazów bliskoznacznych, skoro słownik języka polskiego definiuje omawiany termin wyłącznie jako "trwający krótki czas".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra, iż pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć, jak: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W konsekwencji, okres trwający przez 3 lata, 6 miesięcy i 24 dni nie może być uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia.

Zdaniem Sądu, niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej, koniecznym jest również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca.

Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu 15 grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia 13 grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA J. Z., zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr 1420/VIII – zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka I.M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą prawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżącego, iż o krótkotrwałości winna decydować przewaga okresu służby pełnionej po 31 lipca 1990 r., gdyż wykładnia taka nie byłaby wykładnią literalną, lecz nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą. Nie sposób jest przy tym przyjąć zapatrywania, by każda służba trwająca krócej przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do okresu służby po tej dacie była służbą "krótkotrwałą". Taka interpretacja mogłaby doprowadzić do wykładni ad absurdum, gdzie wystarczyłby jeden dzień przewagi, by uznawać, że spełniona jest przesłanka służby "krótkotrwałej". Z kolei ustalanie tego, jaka przewaga jednego okresu nad drugim mogłaby być przyjmowana za wystarczającą, prowadziłoby do dalszych sporów interpretacyjnych.

Istotne jest również podkreślenie, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został wprowadzony jako wyjątek od zasady, skoro dopuszcza on wyłączenie stosowania regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. Zatem jego wykładnia winna być dokonywana, zgodnie z niekwestionowaną w doktrynie i orzecznictwie generalną regułą stanowiącą, iż wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Wyżej wymienione przepisy art. 15c, 22a i 24a realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Mają one niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wskazanych w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej, nie należy zaś ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym, taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy (w tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).

W konsekwencji, skoro w stosunku do Skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

W tym miejscu podnieść również trzeba, iż nie sposób przyjąć by "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu ustawodawcy, zachodził – jak to wywodzi autor skargi – w sytuacji, gdy funkcjonariusz poddany został procedurze weryfikacyjnej, którą przeszedł pozytywnie, a następnie – "już po zmianach ustrojowych" – pełnił służbę w sposób rzetelny. Jak to już wyżej wyjaśniono, tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest adresowany do osób, które w świetle art. 13b tej ustawy uznaje się za "pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa", co następuje przez sam fakt pełnienia służby w enumeratywnie wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, nie zaś z uwagi na charakter wykonywanych przez nie zadań i obowiązków. Niezależnie od tego, trudno byłoby przyjąć, by ustawodawca z jednej strony dokonywał świadomego zakwalifikowania funkcjonariusza pełniącego służbę w danej instytucji czy formacji do kategorii osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, z drugiej zaś, by jego wolą było uznawanie "szczególnie uzasadnionego przypadku" ze względu na charakter służby czy też postawę funkcjonariusza przed dniem 12 września 1989 r. W takim przypadku regulacja ta byłaby zgoła odmienna. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ ocenia jedynie "krótkotrwałość" służby przed 31 lipca 1990 r. oraz "rzetelność" służby po dniu 12 września 1989 r. Zatem wszelkie działania funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. pozostają poza oceną organu rozpatrującego wniosek na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym nie mogą one stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" na gruncie omawianego postępowania przed Ministrem. Natomiast dostrzec przy tym należy, iż rzeczywista postawa funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. budzi zainteresowanie ustawodawcy jedynie na gruncie przepisu art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli udowodni on, że bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Dowód taki może mieć jednak znaczenie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym ponownego ustalenia wysokości emerytury funkcjonariusza (którego kontrola odbywa się przed sądem powszechnym), nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji tego, okoliczności te nie mogły zostać uwzględnione przez organ, jak również przez Sąd w ramach niniejszej sprawy.

Z tych wszystkich względów nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono wymienione w skardze przepisy postępowania. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ dokonał wykładni pojęć nieostrych, zawartych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumpcji do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Minister przeprowadził również wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brak jest informacji, by przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ umożliwił Skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz poinformował go o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej wpływu istotnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarżący nie została natomiast pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczą składane przez niego pisma.

Końcowo podkreślić trzeba, iż Minister – orzekając w trybie wprowadzonym w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – nie dokonuje ustalenia należnych funkcjonariuszowi świadczeń emerytalnych, zatem nie stosuje przepisów, które stanowiły podstawę normatywną do ich ponownego naliczenia w wysokości zgodnej ze znowelizowanym brzmieniem przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organem właściwym w omawianym przedmiocie, nie jest Minister, lecz organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej), tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie organu emerytalnego właściwego do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego [...] (Dz. U. z 2018 r. poz. 2359)). Mając zatem na uwadze to, iż sąd administracyjny orzeka wyłącznie w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.), przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, które nie stanowiły podstawy prawnej decyzji Ministra, pozostawały poza granicami kontrolowanej sprawy. Kwestie dotyczące stosowania tych przepisów, w tym ich zgodności z Konstytucją RP, mogą być rozważane wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.