Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 991/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie: Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant: Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skarg E. J., T. A., H. A., C.A. i J. S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia (...) marca 2006 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej E. J. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących T. A., H.A. i C.A. solidarnie kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. N. – prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. (...) kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2006 r., nr (...), Minister Transportu i Budownictwa – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań E. J., T. A., H. A., C. A. oraz Stowarzyszenia Z. od decyzji Wojewody (...) Nr (...), znak (...), z dnia (...) grudnia 2005 r. o ustaleniu warunków lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. od km (...) do km (...) wraz z przebudową infrastruktury technicznej" – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu 26 lipca 2005 r. do Wojewody (...) wpłynął wniosek Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. (dalej także: GDDKiA), działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. –T. wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej". Do wniosku załączono wymagane ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - opinie dotyczące lokalizacji planowanej rozbudowy drogi krajowej Nr [...], w tym opinie: Zarządu Województwa (...), - Prezydenta Miasta T., - Wójta Gminy T., - Zarządu Dróg Powiatowych w T., - Wójta Gminy L. (brak opinii w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku), - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Delegatura w P., - Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L., - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.

Pismami z dnia 18 sierpnia 2005 r. wnioskodawca wniósł o przeprowadzenie dla przedmiotowej inwestycji rozprawy administracyjnej w trybie art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a także wystąpił – na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, o zastosowanie przy wydawaniu niniejszej decyzji dotychczasowych przepisów w/w ustawy.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przedłożyła ponadto wraz z wnioskiem "Raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko", wykonany przez T. sp. z o.o., który został następnie uzupełniony i przesłany do Wydziału Środowiska i Rolnictwa (...) Urzędu Wojewódzkiego, uzyskując ostatecznie pozytywną opinię w zawartą w piśmie z dnia 23 listopada 2005 r.

Mapy zawierające projekty podziału nieruchomości położonych w granicach lokalizacji przedmiotowej inwestycji, przekazane pismem z dnia 5 września 2005 r. do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego celem sprawdzenia pod kątem zgodności z art. 5 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2005 r. zostały zaopiniowane przy piśmie z dnia (...) września 2005 r, znak (...).

O wszczęciu przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zamieszczeniu w Publicznie Dostępnym Wykazie danych o przedmiotowym wniosku zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zawiadomiono poprzez obwieszczenia Wojewody (...), umieszczone na tablicach ogłoszeń w siedzibach urzędów: gmin L. i T., miasta T. oraz siedzibie organu prowadzącego postępowanie, a także wzdłuż planowanej inwestycji w dniach od 14 do 28 października 2005 r., a w prasie lokalnej ("Dziennik (...)") i na stronie internetowej (...) Urzędu Wojewódzkiego w L. opublikowane w dniu 14 października 2005 r.

W odpowiedzi na w/w obwieszczenia wpłynęły wnioski od: mieszkańców wsi J., p. T. P., p. M. W., wniosek Urzędu Miasta T. , wniosek Pani J. K., a także - wniosek p. E. J., oraz p. J. K., w których osoby te zgłosiły swoje zastrzeżenia odnośnie projektowanej przez GDDKiA inwestycji.

Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego we wniosku z dnia 27 października 2005 r. Stowarzyszenie Z. wystąpiło o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W dniu 4 listopada 2005 r. Wojewoda (...) – działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - wydał postanowienie dopuszczające Stowarzyszenie Z. do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W dniu 9 listopada 2005r. w budynku (...) Urzędu Wojewódzkiego przy ul. (...) w L., w obecności przedstawicieli wnioskodawcy, przedstawicieli projektanta sporządzającego materiały do wniosku oraz przedstawicieli organu I instancji przeprowadzono rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa. O terminie rozprawy strony postępowania zostały zawiadomione, zgodnie z 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez stosowne obwieszczenia Wojewody (...). W trakcie rozprawy administracyjnej sporządzono listę obecności oraz protokół z rozprawy, zawierający wnioski oraz zastrzeżenia do przedmiotowej lokalizacji, zgłoszone przez uczestników rozprawy. Protokół sporządzony w trakcie rozprawy został odczytany po jej zakończeniu i podpisany przez uczestników rozprawy oraz przekazany wnioskodawcy z prośbą o odniesienie się do jego treści.

Pismem z dnia 10 listopada 2005 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. odniósł się do wniosków zgłoszonych podczas rozprawy administracyjnej.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Wojewoda (...) - działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2005 r.:

- ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. od km (...) do km (...) wraz z przebudową infrastruktury technicznej" oraz

- zatwierdził na potrzeby w/w inwestycji projekty podziału nieruchomości, wskazując w osnowie decyzji, iż linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Ponadto Wojewoda (...) nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda wskazał, iż decyzja obejmuje, zgodnie z wnioskiem, lokalizację inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. wraz z przebudową infrastruktury technicznej" na terenie gmin T. i L. oraz miasta T.

Organ wskazał w decyzji, iż linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone linią ciągłą w kolorze fioletowym, przedstawia załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, arkusze od nr 1 do nr 6, wykonany na mapach w skali 1:1000.

Ponadto Wojewoda (...) stwierdził w treści decyzji, iż mapy z projektami podziału nieruchomości oraz mapy dla celów prawnych nieruchomości w całości objętych granicą lokalizacji planowanej inwestycji stanowią załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, arkusze od nr 1 do nr 482.

Organ wskazał, iż powyższe załączniki stanowią integralną część wydanej decyzji.

Wojewoda (...) w decyzji opisał warunki projektowania i realizacji inwestycji, wskazując w szczególności:

- warunki powiązania z innymi drogami publicznymi (organ stwierdził, iż inwestor zobowiązany jest do zapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do projektowanego pasa drogowego),

- linie rozgraniczające teren (organ stwierdził, iż decyzja zatwierdza projekty podziału nieruchomości, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej decyzji, oraz, że linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości),

- warunki techniczne lokalizacji inwestycji,

- warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury,

- warunki wynikające z potrzeb bezpieczeństwa państwa, oraz

- wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (organ stwierdził, iż należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a zwłaszcza zapewniające: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, dopływ światła dziennego do budynków mieszkalnych, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi hałasem, a także ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby).

Wojewoda wskazał w decyzji, iż zamierzenie inwestycyjne odzwierciedla opracowanie projektowe zawierające część opisową i graficzną, pozostające do wglądu w siedzibie organu orzekającego o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...), po ponownym przeanalizowaniu wniosku, dokumentacji załączonej do wniosku, a także po przeanalizowaniu wszystkich wniosków i zastrzeżeń stron postępowania, które wpłynęły w trakcie trwania postępowania administracyjnego, jak również zgłoszonych podczas rozprawy administracyjnej, a także w świetle przedstawionego do nich stanowiska wnioskodawcy - Dyrektora Oddziału GDDKiA w L. - stwierdził, iż przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji drogi spełnia łącznie warunki określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wojewoda (...) stwierdził jednocześnie, iż na wniosek Dyrektora Oddziału GDDKiA w L. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 8 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Organ wskazał, iż planowana inwestycja wyeliminuje ruch tranzytowy ze zurbanizowanych obszarów miasta T., co znacznie ułatwi komunikację na terenie miasta. Zdaniem Wojewody interes gospodarczy Państwa związany z poprawą warunków ruchu oraz płynności na drogach krajowych, przekładający się na interes społeczny, związany z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego, w pełni uzasadnia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności niniejszej decyzji.

Pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. odwołanie od w/w decyzji Wojewody (...) złożyła E. J. W swoim odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody (...) w części stwierdzającej, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, również co do jej nieruchomości, bez obowiązku jej wykupienia, a także o orzeczenie obowiązku wykupu tej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z zapisami decyzji uznającymi, że inwestor nie ma obowiązku wykupu jej nieruchomości, z uwagi na brak zagrożenia nadmiernym hałasem, wstrząsami i spalinami. Jej zdaniem nieruchomość stanowiąca jej własność powinna być wykupiona, ponieważ warunki bytowe jej rodziny drastycznie się pogorszą z uwagi na to, iż znajduje się ona w odległości 20 m od drogi i jej mieszkańcy będą narażeni na oddziaływanie hałasu o znacznie większej wartości oraz na emisję większej ilości zanieczyszczeń.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2005 r. zawierającym wspólne odwołanie od decyzji organu I instancji C. A., H. A. oraz T. A. wnieśli o ponowne rozważenie ich wniosku w sprawie utrzymania istniejącego podłączenia z drogi krajowej Nr [...] do K. i do zakładu wulkanizacyjnego prowadzonego przez nich od 25 lat. Ich zdaniem, kilkukilometrowy dojazd, zaproponowany przez inwestora, pogorszy warunki życia mieszkańców K., utrudni im dojazd do pracy, szkoły, sklepu i odizoluje 17 odrębnie zabudowanych działek. Zdaniem odwołujących się stwierdzenie w decyzji, że ich nieruchomości posiadają dostęp do drogi krajowej poprzez drogę wewnętrzną jest lekceważeniem potrzeb i podstawowych interesów mieszkańców. Odwołujący się chcą takiego samego dostępu do drogi krajowej Nr [...] jak bary i stacje benzynowe funkcjonujące przy tej drodze.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2006 r. odwołanie od decyzji Wojewody (...) wniosło Stowarzyszenie Z. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej linii rozgraniczającej teren, stanowiącej linię podziału nieruchomości w miejscowości L. oraz w części dotyczącej lokalizacji zachodniego odcinka wzniesienia najazdowego na wiadukt skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z drogą powiatową nr (...) w miejscowości L. W uzasadnieniu stowarzyszenie stwierdziło, że z ekologicznego punktu widzenia, zmniejszenie zaskarżoną decyzją działek ewidencyjnych nr (...) w miejscowości L. nie jest usprawiedliwione. Zdaniem stowarzyszenia działki te, o funkcji siedliskowej, zlokalizowane w miejscowej enklawie wielkotowarowych producentów drobiu rzeźnego, w wyniku budowy nasypu wzniesienia najazdowego na wiadukt, zostaną pozbawione możliwości skutecznego i swobodnego samoprzewietrzania się terenu ze szkodliwych i uciążliwych wyziewów tuczami. Stowarzyszenie zarzuciło inwestorowi i organowi prowadzącemu postępowanie, że nie został uwzględniony zaproponowany przez właścicieli działek inny wariant najazdu, który uwzględniałby postulat pozostawienia "okna" do swobodnego przewietrzania działek. Stowarzyszenie stwierdziło, że w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie uwzględniono miejscowej specyfiki produkcyjnej i potencjalnych zagrożeń dla bytu mieszkańców. Stowarzyszenie zarzuciło również raportowi, że nie uwzględnia on postanowień ustępu 1 pkt 1, 2 i 4 i, że nie spełnia w zupełności wymagań zawartych w ustępie nr 2 pkt 5, 7, 8 i 10 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zdaniem Stowarzyszenia, po zapoznaniu się w terenie z postulatami mieszkańców, przesunięcie lokalizacji wzniesienia w kierunku południowym jest uzasadnione.

Ponadto z akt sprawy wynika, iż Wojewoda (...) przekazując Ministrowi Transportu i Budownictwa wniesione do organu I instancji odwołania, przy piśmie z dnia 6 stycznia 2006 r. przekazał również pismo Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. z dnia 29 grudnia 2005 r. (k. 54 akt administracyjnych), w którym inwestor wniósł o zmianę decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. – poprzez uzupełnienie zapisów podpunktu 4 zawartych w punkcie III "Warunki techniczne lokalizacji inwestycji". Organ I instancji przesyłając organowi odwoławczemu w/w pismo GDDKiA z dnia 29 grudnia 2005 r. potraktował je jako wniesione w terminie odwołanie i uznając żądanie inwestora jako zasadne, wystąpił o jego uwzględnienie.

W wyniku rozpatrzenia odwołań E. J., T. A., H. A., C. A. oraz Stowarzyszenia Z. decyzją z dnia (...) marca 2006 r., nr (...), Minister Transportu i Budownictwa – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. o ustaleniu warunków lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. od km (...) do km (...) wraz z przebudową infrastruktury technicznej".

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu i Budownictwa na wstępie wskazał, iż odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli w terminie E. J., C. A., H. A., T. A. oraz Stowarzyszenie Z. Ustosunkowując z kolei do przekazanego przez organ I instancji pisma Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. z dnia 29 grudnia 2005 r. , organ II instancji stwierdził, iż nie można uznać, że pismo to stanowi odwołanie, ze względu na termin jego wniesienia oraz na fakt, że nie jest skierowane do organu odwoławczego. Minister podniósł, iż jak wynika z daty widniejącej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, decyzja Wojewoda (...) została doręczona do Oddziału GDDKiA w L. w dniu 15 grudnia 2005 r. Zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w decyzji, strony mogły wnieść odwołanie do Ministra Transportu i Budownictwa w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Wynika z tego, że ostatnim dniem, w którym odwołanie mogło być wniesione skutecznie był dzień 29 grudnia 2005r. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek inwestora z dnia 29 grudnia 2005 r. wpłynął do (...) Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu 30 grudnia 2005 r., a więc z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Minister Transportu i Budownictwa wskazał, iż inwestor prośbę o zmianę decyzji kieruje do Wojewody (...), a nie do Ministra Transportu i Budownictwa. Organ odwoławczy wskazał w związku z tym, iż pismo GDDKiA z dnia 29 grudnia 2005 r. zostało przekazane do adresata. Minister Transportu i Budownictwa przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji organu I instancji stwierdził, iż wydana przez Wojewodę (...) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. Minister Transportu i Budownictwa nie narusza przepisów prawa, w tym przede wszystkim art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Minister uznał, iż wniosek złożony z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda (...), zgodnie z art. 5 ust. 5 powołanej ustawy, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiadomił w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto organ II instancji uznał, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zawierała wszystkie wymienione w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy elementy, wskazując jednocześnie warunki, które winny być uwzględnione w dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Odnosząc się do odwołania E. J. i do jej żądania orzeczenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi o obowiązku wykupu nieruchomości stanowiącej jej własność organ stwierdził, że żądanie to nie jest uzasadnione. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg, w drodze umowy. Jednoznacznie z powyższego wynika, że w kwestii tej nie może wypowiedzieć się ani Wojewoda (...), ani też Minister Transportu i Budownictwa. Również – zdaniem organu odwoławczego - nie można czynić zarzutu zaskarżonej decyzji, że nie nakazała ona nabycia nieruchomości należącej do skarżącej. Znajdujące się w decyzji zapisy, odnoszące się do skarżącej, są odpowiedzią na jej wniosek złożony w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania i nie orzekają one w kwestii nabywania nieruchomości. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez C. A., H. A. i T. A. organ również uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister uznał, iż należy zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji Wojewody (...), że nieruchomości odwołujących się oraz pozostałe siedliska położone w K. posiadają dostęp do drogi krajowej poprzez drogę wewnętrzną. Wynika to z załącznika nr 1 arkusz 2 do decyzji, który stanowi mapa z proponowanym przebiegiem drogi, terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu. Na mapie tej przedstawiono planowany przebieg drogi dojazdowej, między innymi do działek ewidencyjnych nr (...) i (...), stanowiących własność skarżących. Minister wskazał, iż posesje mieszkańców K. nie mogą posiadać bezpośredniego dostępu do drogi ekspresowej, ponieważ jak wynika z przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo Z) i drogami wyższych klas wyłącznie za pomocą węzłów, a stosowanie zjazdów na drodze S jest zabronione. Z powyższych względów żądanie utrzymania istniejącego podłączenia z projektowanej drogi ekspresowej do K. nie zasługuje na uwzględnienie. Minister stwierdził również, iż nie zasługuje na uwzględnienie postulat zmiany linii rozgraniczających i przesunięcia lokalizacji wiaduktu w obrębie skrzyżowania planowanej inwestycji i drogi powiatowej nr (...) w miejscowości L., zgłoszony w odwołaniu Stowarzyszenia Z. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż kwestia usytuowania wiaduktu była przedmiotem analizy projektantów na skutek wniosków mieszkańców zgłaszanych podczas konsultacji społecznych. W wyniku tych analiz zmieniono rozwiązania projektowe tak, aby zminimalizować wykup gruntów. Jednakże z uwagi na budowę wiaduktu i drogi dojazdowej, zapewniającej mieszkańcom dostęp do drogi powiatowej, części działek o numerach ewidencyjnych (...) musiała zostać przeznaczona pod planowaną inwestycję. Odnosząc się do żądania przesunięcia wiaduktu Minister stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania lokalizacyjnego i samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do zmiany przedstawionych w dokumentacji rozwiązań dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu II instancji Wojewoda (...) oceniając, że wniosek inwestora jest zgodny z wymogami ustawy - zobowiązany był wydać decyzję zgodnie przedstawionym wnioskiem. Zdaniem Ministra również organ prowadzący postępowanie odwoławcze nie jest uprawniony do modyfikowania zamiarów inwestycyjnych wnioskodawcy, a więc nie posiada możliwości zmiany lokalizacji wiaduktu. W ocenie Ministra nie zasługuje na uwzględnienie zarzut utraty, na skutek budowy wiaduktu, swobodnego samoprzewietrzania się siedlisk, zlokalizowanych w sąsiedztwie producentów drobiu rzeźnego. Problem ten był również zgłaszany wcześniej inwestorowi, który w piśmie z dnia 8 września 2005 r., poinformował, że nie przewiduje istotnych zmian w przewietrzaniu terenu w stosunku do istniejącej obecnie sytuacji. Inwestor wyjaśnił, że projektowany nasyp będzie miał wysokość średnio około 2,5m i będzie się obniżał w kierunku zachodnim, a więc w kierunku przeważających wiatrów, że nie będzie pionową ścianą, lecz będzie posiadał płynnie ukształtowane skarpy, oraz że w otoczeniu siedlisk znajdują się duże otwarte przestrzenie. Zdaniem organu odwoławczego należy zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że duże tuczarnie drobiu podlegają odrębnej procedurze oceny oddziaływania na środowisko, która oceniając to oddziaływanie powinna ustalić warunki takiego ich funkcjonowania, aby zasięg negatywnego oddziaływania nie wykraczał poza tereny tuczami. Zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa oddziaływanie wielkotowarowych tuczami drobiu rzeźnego nie stanowi przedmiotu analiz zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr [...], a uciążliwości związane z utylizacją odpadów nie wchodzą w zakres tego raportu. Minister stwierdził jednocześnie, iż nie można również uwzględnić zarzutów Stowarzyszenia mówiących o rzekomych brakach występujących w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Minister wskazał, iż analizując treść raportu należy uznać, że spełnia on wymogi wskazane w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od powyższej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia (...) marca 2006 r., nr (...) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: E. J. (pismo z dnia 4 kwietnia 2006 r.), C. A., H. A., T. A. (pismo z dnia 4 kwietnia 2006 r.), Stowarzyszenie Z. (pismo z dnia 3 kwietnia 2006 r.), a także J. S. (pismo z dnia 28 marca 2006 r.).

E. J. zaskarżyła decyzję Ministra Transportu i Budownictwa w części dotyczącej rozstrzygnięcia odmawiającego wykupienie jej nieruchomości. Wnosząc o uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji skarżąca w uzasadnieniu stwierdziła, że inwestycja rozbudowy drogi nr [...] jaskrawo narusza jej prawa w sferze cywilnej z uwagi na negatywne oddziaływanie na nieruchomość. Zdaniem skarżącej raport oddziaływania na środowisko jest niezupełny, albowiem brak jest ustaleń co do przenoszenia drgań z drogi na budynek i ludzi a także brak jest ustaleń w sferze oddziaływania hałasu i zanieczyszczeń w zakresie jej nieruchomości. W ocenie skarżącej jej nieruchomość znajduje się w strefie największego negatywnego oddziaływania drogi i żaden ekran nie jest w stanie tego negatywnego skutku usunąć lub mu zapobiec. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunków, albowiem nie przewiduje obowiązku wykupu jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej projekt przebiegu drogi celowo omija jej nieruchomość w celu zmniejszenia kosztów inwestycji, z narażeniem bezpieczeństwa i zdrowia skarżącej i jej rodziny.

Skarżący C. A., H. A. oraz T. A. zaskarżając decyzję Ministra wnieśli o jej zmianę w ten sposób, aby zapewnić możliwość dalszego funkcjonowania prowadzonego przez nich przedsiębiorstwa, którego przedmiotem działania jest wulkanizacja samochodów ciężarowych – poprzez zachowanie dotychczas istniejącego bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej Nr [...] lub ewentualnie – poprzez takie zaprojektowanie systemu dróg wewnętrznych, które zapewni dojazd do ich firmy samochodom ciężarowym, bądź też – poprzez zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wykupu ich nieruchomości z uwagi na brak możliwości jej dalszego wykorzystania na dotychczasowe cele. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, iż projekt inwestycji zagraża ich interesom w ten sposób, że nie przewiduje on zachowania dotychczasowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do prowadzonego przez nich zakładu wulkanizacyjnego. Zdaniem skarżących stwierdzenie w decyzji, że ich nieruchomość posiada dostęp do drogi krajowej poprzez drogę wewnętrzną jest nieprawdziwa. Skarżący stwierdzili, iż wbrew zapewnieniom Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a także wbrew twierdzeniom organów obu instancji nie zostały uwzględnione interesy skarżących z uwagi na niezapewnienie dogodnego dojazdu do prowadzonego przez nich zakładu, co uniemożliwi jego dalsze prowadzenie. Skarżący stwierdzili, iż drogi wewnętrzne, które mają zapewnić dojazd do ich zakładu wulkanizacyjnego, nie będą przystosowane do samochodów ciężarowych, które to wyłącznie korzystają z usług firmy skarżących. Według skarżących zaprojektowana w planie przebudowy droga jest przeznaczona wyłącznie dla samochodów osobowych. Skarżący wskazali, że gdyby z zaproponowanych przez nich rozwiązań (bezpośredni zjazd lub droga dojazdowa dla samochodów ciężarowych) żadne nie zostało zastosowane, to jedynym rozwiązaniem będzie likwidacja prowadzonego przez nich zakładu wulkanizacyjnego. W takiej sytuacji zasadnym byłoby żądanie wykupu nieruchomości z uwagi na brak możliwości jej wykorzystania na dotychczasowe cele.

Stowarzyszenie Z. zarzucając zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie zasady równości - wniosło o jej uchylenie. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – stwierdziło, iż lokalizacja zachodniego odcinka wzniesienia najazdowego na wiadukt skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z drogą powiatową nr (...) w miejscowości L. z całą pewnością utrudni mieszkańcom dostępność świeżego powietrza. Stowarzyszenie zarzuciło, iż w raporcie oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko wyjątkowo lakonicznie scharakteryzowano istniejące zagospodarowanie i użytkowanie terenów w obszarze przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia, nie odnosząc się w ogóle do wsi L. Zdaniem strony skarżącej kolejne rozdziały raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (rozdział 8.4, rozdział 9, czy też rozdział 12.2.4) nie zawierają odniesienia do elementów środowiska wsi L., nie zawierają ustaleń z wzajemnego oddziaływania elementów środowiska na siebie i nie wspominają o jakimkolwiek występowaniu uciążliwości we wsi L.

J. S. w skardze wniesionej do Sądu wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji – zarzucił, iż decyzje te zostały wydane bez wszczęcia postępowania i bez powiadomienia stron.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu i Budownictwa – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o ich oddalenie. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż – wbrew zarzutom J. S. – z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi Wojewoda (...) prawidłowo zawiadomił w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt. ustawy organ I instancji powiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze stosownych obwieszczeń i ogłoszeń. Minister stwierdził, że o wydaniu zaskarżonej decyzji również prawidłowo poinformowano strony poprzez stosowne obwieszczenia i ogłoszenia.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia Z. z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi oraz nieziszczenie wpisu sądowego od skargi.

W piśmie z dnia 9 maja 2007 r. swój udział w charakterze uczestnika postępowania zgłosił P. S., który następnie w piśmie z dnia 14 czerwca 2007 r. przedstawił zarzuty zbliżone do podniesionych w skardze wniesionej przez Stowarzyszenie Z.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 października 2007 r. pełnomocnik skarżących C. A., H. A. oraz T. A., podtrzymując zarzuty skargi oraz składając pismo procesowe wraz z załącznikami – wskazał, iż skarżący w wyniku realizacji inwestycji zostaną pozbawieni dojazdu drogą wewnętrzną do drogi krajowej nr [...], albowiem parametry drogi wewnętrznej (3,5 m szerokości) wykluczają możliwość poruszania się po niej samochodów ciężarowych.

Obecna na rozprawie skarżąca E. J., podtrzymując zarzuty skargi oraz składając pismo procesowe – stwierdziła, iż chce, aby Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykupiła jej nieruchomość w całości, albowiem jej działka jest oddalona od projektowanej drogi tylko o 10 m, zamiast wymaganych co najmniej 20 m. Ponadto podtrzymała zarzut, iż Raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko nie obejmuje jej nieruchomości.

J. S. – pełnomocnik P. S., składając pismo procesowe wraz z B. H. – wniósł o uwzględnienie skarg. Dodatkowo podniósł, iż Raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko nie obejmuje wsi L. W ocenie skarżącego projektowana inwestycja (w szczególności najazd na wiadukt położony we wsi L.) będzie miała negatywny wpływ na środowisko, a przede wszystkim na klimat.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skarg. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących i uczestników postępowania pełnomocnik GDDKiA wskazał, iż wszystkie zarzuty były przedmiotem rozpatrywania przez organy obu instancji. W ocenie inwestora zarzut, iż dojazd do działki skarżących A. ma szerokość 3,5 m a nie 5 m może być podniesiony na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Dodał jednocześnie, iż obecnie jest jeden legalny zjazd na posesję z drogi krajowej nr [...]. Ustosunkowując się z kolei do skargi E. J. pełnomocnik GDDKiA wskazał, iż jej nieruchomość znajduje się poza liniami rozgraniczeniowymi projektowanej inwestycji, gdyż odległość nieruchomości od drogi wynosi obecnie 21 m, zaś po przebudowie wynosić będzie 25 m. Stwierdził ponadto, iż raport obejmuje również działkę skarżącej i przewiduje działania ochronne w stosunku do działki skarżącej w postaci ekranów ochronnych. Pełnomocnik inwestora dodał jednocześnie, iż raport oddziaływania jest sporządzany również na etapie pozwolenia na budowę, jak również po okresie eksploatacji i wtedy będzie można rozpatrzeć zarzuty skarżących.

Po zamknięciu rozprawy pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożył do Sądu w dniu 6 listopada 2007 r. załącznik do protokołu rozprawy z dnia 29 października 2007 r., w którym dodatkowo ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skarżących oraz uczestników postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skargi E. J., T. A., H. A., C. A. i J. S. zasługują na uwzględnienie, niemniej – co należy wyraźnie wskazać – zasadniczo z innych powodów, niż podniesione w skargach tych osób.

Zdaniem Sądu orzekając w przedmiocie ustaleniu warunków lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku W. – T. od km (...) do km (...) wraz z przebudową infrastruktury technicznej" organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Tym samym organy administracji rozstrzygające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć – w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Jeśli chodzi o uchybienia popełnione przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę (...) należy na wstępie wskazać, iż w świetle przepisu art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Taka decyzja wywołuje określone skutki materialnoprawne, ustala sytuację prawną strony postępowania i jednocześnie wywołuje skutki procesowe, kończąc postępowanie administracyjne w danej instancji.

Natomiast przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej. Wśród składników, o których mowa w tym przepisie, wymienia m.in. jako element konieczny decyzji – rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie decyzji jest jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych materiału dowodowego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) jako jeden z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX Nr 47915).

Zaskarżona decyzja Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. nie czyni zadość powyższym wymogom, albowiem wadliwe jest rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji w zakresie jakim organ I instancji orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz o liniach rozgraniczających teren inwestycji poprzez odwołanie się wyłącznie do oznaczeń na mapach stanowiących załączniki do decyzji.

Otóż zgodnie z tym, co wskazano powyżej, w osnowie decyzji należało – zdaniem Sądu - wskazać numery geodezyjne wszystkich działek, podlegających podziałowi oraz działek powstałych w wyniku podziału. Z rozstrzygnięcia decyzji ma wynikać w sposób nie budzący wątpliwości, jaka część działki podlegającej podziałowi zostanie przeznaczone pod rozbudowę drogi krajowej Nr [...], a jaka jej część pozostanie nadal we władaniu dotychczasowego jej właściciela. Poza tym w osnowie decyzji powinny być podane również numery działek zajętych w całości pod rozbudowę drogi krajowej. To z osnowy decyzji mają jednoznacznie wynikać obowiązki i prawa stron postępowania, a nie z załączników do decyzji, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę istotne skutki cywilnoprawne wiążące się z wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji drogi krajowej dla spornej inwestycji dotyczącej rozbudowy drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej.

Celem każdego postępowania dowodowego w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zatem organy obu instancji odstępując od obowiązku podania w osnowie decyzji wszystkich nieruchomości podlegających podziałowi w związku z planowaną przez inwestora inwestycją drogową, nie mogą zasłaniać się możliwością popełnienia błędu polegającego na ewentualnym pominięciu w rozstrzygnięciu jakiejś nieruchomości, która ze względu na położenie w liniach rozgraniczających teren inwestycji podlega podziałowi.

Takie stanowisko jest nieuprawnione w świetle art. 107 § 1 k.p.a., gdyż to z osnowy decyzji strony postępowania powinny dowiedzieć się o wyrażonej woli organu załatwiającego sprawę w tej formie, bowiem stanowi ona istotę decyzji, gdyż w niej organ przesądza o uprawnieniach względnie obowiązkach stron postępowania. Sporządzenie załącznika do decyzji może stanowić uzupełnienie rozstrzygnięcia (osnowy decyzji), w szczególności jeżeli ma być to załącznik graficzny, przedstawiający - jak w niniejszej sprawie - linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1), czy też mapy z projektami podziału nieruchomości (załącznik nr 2).

Dla porządku należy podkreślić, iż w orzecznictwie wielokrotnie akcentowano, iż teoretycznie załącznik do decyzji może stanowić jej integralną część, pod warunkiem spełniania pewnych charakterystycznych dla decyzji cech. Niemniej – w ocenie Sądu – w przypadku decyzji dotyczących ustalenia warunków lokalizacji drogi krajowej, z wydaniem których łączą się daleko idące konsekwencje prawne dla osób trzecich (vide: art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) przedmiot decyzji wynikać winien z jej osnowy i uzasadnienia, a nie z załączników, których nie można interpretować dowolnie. W przypadku tych decyzji kontrola Sądu nie może opierać się na domysłach, czy też niejasnych ustaleniach stanu faktycznego, utrudniających możliwość odpowiedzi na zarzuty stron skarżących. Poza tym załącznik musi być do niej dołączony, skoro stanowi jej integralną część. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie do zaskarżonej decyzji organu I instancji nie były dołączone załączniki w niej wymienione, ale znajdowały się w pozostałym materiale dowodowym, tj. w materiałach inwestora złożonych do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skargach wniesionych do Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż zarówno Wojewoda (...), jak i Minister Transportu i Budownictwa - wydając przedmiotowe decyzje administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji drogi krajowej, byli związani rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazane organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż wydając decyzje dotyczące ustalenia warunków spornej lokalizacji organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania, albowiem – wbrew obowiązkom wynikającym m.in. z przepisu art. 7 k.p.a. – nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy plan przebudowy wspomnianej drogi krajowej, zatwierdzony zaskarżonymi decyzjami, zapewnia skarżącym T. A., H. A., oraz C. A. właściwy dostęp do drogi publicznej.

Należy zauważyć, iż – wbrew wcześniejszym zapewnieniom Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad składanym skarżącym A. (vide: m.in. pismo Dyrektora Oddziału GDDKiA w L. z dnia 2 kwietnia 2003 r. – w aktach sprawy) nie zapewniono tej stronie stosownego (tj. przystosowanego do prowadzonej działalności gospodarczej) dojazdu do ich nieruchomości, poprzez drogę dochodzącą do łącznicy węzła – prowadzącej od drogi krajowej Nr [...]. Organy obu instancji nie wyjaśniły jednoznacznie tej kwestii w toku postępowania administracyjnego ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż nieruchomości skarżących posiadają dostęp do drogi krajowej poprzez drogę wewnętrzną (nie analizując w ogóle, jakie są parametry techniczne tego dojazdu i czy może on spełniać funkcję obsługi zakładu wulkanizacyjnego skarżących).

Brak w decyzji organu I i II instancji wyraźnego rozstrzygnięcia o sposobie zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżących A. przez powiązanie tych nieruchomości drogą zbiorczą z drogą publiczną oznacza – zdaniem Sądu – wydanie w tej części decyzji z naruszeniem prawa, co dodatkowo uzasadnia uchylenie obu decyzji, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi winna jasno ustalać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m.in. poprzez jednoznaczne zagwarantowanie powiązania ich nieruchomości z drogami publicznymi.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione przez organy w toku niniejszego postępowania, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów, albowiem kontrola legalności decyzji jest możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Ustosunkowując się w tym miejscu do pozostałych zarzutów skarg wniesionych do Sądu oraz uwag zgłoszonych przez strony uczestniczące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy - zdaniem Sądu – stwierdzić, iż na tym etapie postępowania Sąd nie dostrzegł poważniejszych uchybień obu decyzji, które uzasadniałyby uwzględnienie argumentacji podniesionej zarówno przez skarżących E. J. i J. S., jak również przez uczestników postępowania – P. S. i B. H.,

Jeśli chodzi o skargę J. S. należy stwierdzić, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda (...) prawidłowo zawiadomił w drodze stosownych obwieszczeń o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 cyt. ustawy organ I instancji powiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji. Również Minister Transportu i Budownictwa prawidłowo poinformował strony poprzez stosowne obwieszczenia i ogłoszenia o wydaniu swojej decyzji odwoławczej z dnia (...) marca 2006 r. W tej sytuacji uznać należy skargę J. S. za nieuprawnioną.

Jeśli chodzi o skargę E. J. należy przede wszystkim podkreślić, iż nieruchomość skarżącej znajduje się w całości poza liniami rozgraniczającymi drogi. Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż ewentualne roszczenia skarżącej w zakresie wykupu nieruchomości z powodu negatywnego oddziaływania drogi nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Ponadto należy – zdaniem Sądu – stwierdzić, iż niezasadne są zarzuty skarżącej E. J. odnoszące się do "Raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko", albowiem dokument ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż jeśli chodzi o badanie emisji hałasu i zanieczyszczeń oczywistym jest, że faktyczne pomiary mogą być dokonane dopiero po ukończeniu inwestycji, albowiem na etapie sporządzania raportu przyjęto jedynie pewne założenia, które będą podlegały weryfikacji po wybudowaniu drogi i zainstalowaniu odpowiednich urządzeń ochrony środowiska.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w toku postępowania sądowego przez P. S. i B. H., a wcześniej w odrzuconej skardze – przez Stowarzyszenie Z. - należy podnieść na wstępie, iż decyzja lokalizacyjna rozstrzyga jedynie o lokalizacji drogi, nie przesądzając o rozwiązaniach technicznych, które będą stosowane na etapie jej budowania. Odnosząc się do zarzutów braku analizy wpływu projektowanego najazdu na wiadukt w miejscowości L., trzeba stwierdzić wyraźnie, iż – wbrew stanowisku skarżących - oddziaływanie wielkotowarowych tuczarni drobiu rzeźnego nie może stanowić przedmiotu analiz zawartych w raporcie oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko, albowiem uciążliwości związane z utylizacją odpadów pochodzących z takich zakładów nie wchodzą w zakres tego raportu. Należy zgodzić się z inwestorem, iż duże tuczarnie drobiu podlegają odrębnej procedurze oceny oddziaływania na środowisko, która oceniając to oddziaływanie powinna ustalić warunki takiego ich funkcjonowania, aby zasięg negatywnego oddziaływania nie wykraczał poza tereny tuczarni. W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z zarzutami uczestników postępowania dotyczącymi rzekomych braków w "Raporcie o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko". Minister, analizując treść raportu, zasadnie - zdaniem Sądu - uznał, iż spełnia on wymogi wskazane w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zdaniem Sądu odrębnego omówienia wymaga inne istotne uchybienie proceduralne, którego dopuścił się Minister Transportu i Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję z dnia (...) marca 2006 r.

Należy bowiem zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody (...) została doręczona Dyrektorowi Oddziału GDDKiA w L. w dniu 15 grudnia 2005 r., zaś w dniu 16 grudnia 2005 r. decyzja ta została doręczona również Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w W. (vide: zwrotne potwierdzenia odbioru obu przesyłek – w aktach administracyjnych sprawy). Następnie pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. skierowanym do organu I instancji, Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. wniósł o zmianę w/w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. poprzez uzupełnienie jej zapisów. Należy zauważyć również, że Wojewoda przekazując Ministrowi Transportu i Budownictwa wniesione do organu I instancji odwołania, przekazał organowi odwoławczemu również w/w pismo Dyrektora Oddziału (...) GDDKiA z dnia 29 grudnia 2005 r., traktując je jako wniesione w terminie odwołanie. Jednakże organ II instancji nie rozpatrzył tego pisma - uznając, że nie stanowi ono odwołania, ze względu na termin jego wniesienia oraz na fakt, że nie zostało ono skierowane do organu odwoławczego. W konsekwencji pismo GDDKiA z dnia 29 grudnia 2005 r. zostało przekazane do adresata.

Zdaniem Sądu podkreślić należy, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego, określoną w art. 138 § 1 k.p.a., jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04; podobnie /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r., IV SA/Wa 1303/05).

W tej sytuacji uznać należy, iż Minister Transportu i Budownictwa zobowiązany był rozpoznać wniesione przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z odwołaniami innych osób i wydać stosowne rozstrzygnięcie, pamiętając przy tym, iż w świetle przepisu art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji pierwszoinstancyjnej, załączonych do akt administracyjnych sprawy - wynika, że odwołanie sporządzone przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. zostało wniesione prawdopodobnie w ustawowym terminie.

W tej sytuacji uznać trzeba, iż decyzja organu odwoławczego obarczona jest istotną wadą prawną dodatkowo uzasadniającą jej uchylenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja Ministra Transportu i Budownictwa nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd orzekł o przyznaniu adwokatowi zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu J. S. z urzędu, dokonując stosownego podwyższenia należnej kwoty o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług (vide: § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości).