Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 982/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1978/14 w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej określanej jako Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Y. Sp. z o.o. złożyła wniosek do Zarządu Dzielnicy S. [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie przy ul. S. w dzielnicy S. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wjazdem z ulicy S. oraz infrastrukturą techniczną na działkach w obrębie [...], nr [...],[...] i [...] (działka inwestycyjna) oraz [...] i [...] (infrastruktura i wjazd).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazano na techniczną możliwość zasilenia projektowanego budynku mieszkalnego w ciepło z miejskiej sieci ciepłowniczej, zastrzeżono jednak, że informacja ta jest aktualna przez okres sześciu miesięcy od daty wydania.

Z kolei Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. najpierw postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] zwolnił od zakazu wykonywania robót oraz czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzenia inwestycyjnego, po czym – w związku z drugim wystąpieniem Zarządu Dzielnicy S. [...] – postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] również Stołeczny Konserwator Zabytków uzgodnił tę decyzję.

Zarząd Dzielnicy S. [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wspomnianej inwestycji. Określił w szczególności ilość kondygnacji nadziemnych jako VII, a podziemnych jako "max. III", wielkość powierzchni biologicznie czynnej jako "m.in. 25% powierzchni dz. nr ew. [...],[...],[...]", zaś szerokość elewacji frontowej budynku jako 35 m z tolerancją do 20%, przy czym ustalił "jej lokalizację po stronie północno-wschodniej lub południowo-zachodniej budynku".

W załączonej do decyzji analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stwierdzono, że za front działki budowlanej przyjęto część terenu inwestycji usytuowanej wzdłuż linii rozgraniczenia ul. S., od strony której istnieje wejście i wjazd na tę działkę, oraz że front działki, oznaczonej na załączniku graficznym linią ciągłą i literami A-D, wynosi około 31 m i w związku z tym granice obszaru analizy wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 93 m. Na przywołanym załączniku odcinek działki położony wzdłuż ulicy S. oznaczono jako C-D.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie m.in. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Zakwestionowała ustalone warunki zabudowy w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, liczby kondygnacji nadziemnych i podziemnych, podnosząc ich niekorzystny wpływ na środowisko poprzez nieodwracalne zniszczenie fragmentu parku M., stanowiącego zabytek pokryty cennym drzewostanem, oraz obniżenie poziomu lustra wód gruntowych i zachwianie stosunków wodnych. Jej zdaniem nie uwzględniono również wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 ustawy przesłanek ładu przestrzennego.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy najpierw zwrócił uwagę na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy ze względu na fakt, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie okresu, w którym informacja o możliwości podłączenia do sieci ciepłowniczej była aktualna zgodnie z zastrzeżeniem, jakim ją opatrzono. Następnie stwierdził, że w obrocie prawnym pozostają dwa postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. dotyczące uzgodnień dla tej samej inwestycji, które są z sobą sprzeczne. Jego zdaniem stosownie do zasady powagi rzeczy osądzonej bez zmiany projektu decyzji o warunkach zabudowy nie można było orzekać w tej materii po raz drugi, nie usuwając wcześniej z obrotu pierwszego postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) definiującego front działki budowlanej jako część tej działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zauważyło jednak, że w niniejszej sprawie wjazd na działkę odbywa się od strony ul. S., oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami CD, czyli od strony południowo-wschodniej, a nie od strony północno-wschodniej lub południowo-zachodniej, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji. Ponadto skoro szerokość frontu działki wynosi 31 m, to nie jest możliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej na 35 m z tolerancją do 20%.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zaskarżoną decyzją określono wskaźnik jest powierzchni biologicznie czynnej bez ustalenia wysokości tego wskaźnika w obszarze analizowanym.

Kolegium nie podzieliło natomiast pozostałych zarzutów odwołania. Wskazało, że nie można kwestionować ustalenia wysokości planowanej inwestycji na 7 kondygnacji, ponieważ wedle analizy urbanistycznej działki sąsiednie zabudowane są budynkami o wysokości od 4 do 9 kondygnacji. Zaakcentowało, że przepisy dotyczące odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń w istniejących, a nie projektowanych w przyszłości budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jego zdaniem wreszcie przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 ustawy odnoszą się do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być naruszone podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji.

Spółka wniosła skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podtrzymała zarzuty sformułowane w odwołaniu, podnosząc dodatkowo, że organ odwoławczy do części z nich się nie odniósł, jak to było w przypadku zarzutów dotyczących obniżenia poziomu lustra wód gruntowych i zachwiania stosunków wodnych. Wyraziła pogląd, że już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy badać, czy warunki te nie naruszą interesów osób trzecich, np. przez ograniczenie dostępu światła i niemożność wzniesienia budynków o podobnej wysokości. Nie zgodziła się też z poglądem o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nawiązując do swojej wcześniejszej argumentacji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i przedstawił treść zaskarżonej decyzji, uznając, iż stan faktyczny został nakreślony podczas prezentacji stanowisk stron, toteż nie ma "konieczności jego ponownego powielania". Następnie podkreślił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu ma charakter odrębny względem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i toczy się na innym etapie procesu inwestycyjnego. Stąd rozpatrywanie zarzutów dotyczących kwestii, które mogą być rozstrzygnięte w tym pozwoleniu, stanowiłoby niezgodne z prawem wykroczenie poza granice sprawy. Do kwestii takich należy zagadnienie nadmiernego zacienienia będącego wynikiem realizacji inwestycji, uregulowane w § 60 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zastosowanie tego przepisu wymaga szczegółowych ustaleń faktycznych, które poczynić może organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 3 ustawy-Prawo budowlane, o ile inwestor będzie się starał o pozwolenie na budowę. To ten organ powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich w zakresie tzw. linijki słońca, czyli wpływu nowej inwestycji na nasłonecznienie istniejących lokali czy budynków.

W związku z tym Sąd przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane określającego kryteria oceny projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. Zaznaczył, że to w oparciu o część opisową projektu trzeba zbadać, czy dojdzie do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, ze szczególnym uwzględnieniem reguł dotyczących przesłaniania i zacieniania, określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd szeroko rozważył przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a przesłanki wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym, konstatując, że ziściły się one w niniejszej sprawie, gdyż organ pierwszej instancji nie ustalił koniecznych elementów warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rozwijając tę myśl przychylił się do wniosków organu odwoławczego na temat ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokości elewacji frontowej budynku, a także uzgodnień dokonanych w sprawie. Jego zdaniem "w takiej sytuacji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez SKO, jako wydanej przedwcześnie, bez przeprowadzenia analizy zebranego materiału dowodowego, nie jest tożsame z uwolnieniem się od obowiązku orzekania poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji". Również sąd "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. "nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem".

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 1-4, 7 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane oraz § 57 ust. 1 i § 60 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polegającą na uznaniu, że:

– na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma obowiązku badać i uwzględniać uzasadnionych praw i interesów osób trzecich, a w szczególności tego, czy ustalone w tej decyzji warunki spowodują zaciemnienie lub ograniczenie dostępu światła do pomieszczeń znajdujących się w sąsiednich budynkach, a także w budynkach, które zostaną wzniesione w najbliższym czasie (tzw. linijka słońca), co ma niewątpliwy wpływ na potencjał inwestycyjny sąsiednich nieruchomości;

– prawidłowe są ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy określające wysokość planowanej inwestycji na 7 kondygnacji nadziemnych i 3 podziemnych w sytuacji, gdy tak zaprojektowany budynek będzie znacząco wyższy od budynków sąsiednich, które zostaną w efekcie zasłonięte;

– prawidłowe są ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące wpływu planowanej inwestycji na środowisko, mimo iż w jej wyniku nieodwracalnie zniszczony zostanie fragment parku M., stanowiący zabytek, na terenie którego znajdują się liczne "egzemplarze" lip, klonów, jesionów i topól;

– przesłanki ładu przestrzennego wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1-4, 7 i 9 ustawy, a w szczególności dotyczące urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego, odnoszą się jedynie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie mają zastosowania podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego i do zarzutów Spółki oraz z ograniczeniem się do wskazania, iż Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku oceniać meritum sprawy.

Z kolei drugi zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 6-8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

– błędne ustalenie, że nieuzasadnione są zarzuty dotyczące interesu osób trzecich, wysokości planowanej inwestycji i jej wpływu na środowisko;

– nieodniesienie się do zarzutu dotyczącego doprowadzenia przez planowaną inwestycję do obniżenia poziomu lustra wód gruntowych i zachwiania stosunków wodnych;

- błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poczynienie ustaleń na podstawie "stanu nieodpowiadającego stanowi faktycznemu z daty wydania zaskarżonej decyzji, czego konsekwencją było wydanie wadliwego uzasadnienia orzeczenia".

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, po czym nawiązał do poszczególnych zarzutów. Przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy-Prawo budowlane oraz § 57 i 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i wyraził pogląd, że realizacja planowanej inwestycji pozwoli wznieść na działkach nr [...],[...] i [...], przez które "inwestycja będzie czerpać słońce", tylko budynek jednokondygnacyjny o wysokości do 4 m. Tym samym dojdzie do naruszenia uzasadnionych praw i interesów użytkowników wieczystych tych działek, którzy nie będą mogli zbudować takich budynków, jak ten objęty kwestionowaną przez Spółkę decyzją o warunkach zabudowy. Zasady współżycia społecznego, sprawiedliwości społecznej, praworządności, a także prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego miasta wymagają zaś, by wszyscy użytkownicy wieczyści działek sąsiednich byli traktowani jednakowo i mieli prawo wybudowania budynków podobnych do siebie.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik Spółki stwierdził, że już na etapie ustalania warunków zabudowy należy uwzględnić interesy i prawa osób trzecich, których konkretyzacja nastąpi podczas wydawania pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że wspomniane warunki będą stanowiły podstawę działań podjętych w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z udziałem stron, których krąg może być węższy niż w postępowaniu, w jakim te warunki określono.

Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem, jakie zajął Sąd pierwszej instancji odnośnie do możliwości zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy. Zaakcentował, że skoro przepis ten znajduje się w rozdziale ustawy zatytułowanym jako "Przepisy ogólne", to musi dotyczyć również decyzji o warunkach zabudowy, uregulowanej w dalszej części tej ustawy. W tym kontekście przywołał wymienione w nim czynniki, jakie należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i powtórzył, że sporna inwestycja planowana jest na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, stanowiącej fragment parku pokrytego cennym drzewostanem, toteż niewątpliwie wpłynie na ład przestrzenny i środowisko naturalne, w tym poziom wód gruntowych.

Następnie pełnomocnik odwołał się do poglądów orzecznictwa i doktryny na temat określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W związku z tym stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy oraz do zarzutów Spółki. W jego ocenie bezzasadny przy tym jest argument eksponujący fakt, iż w sprawie tej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie zwalniało to Sądu od rozważenia meritum sprawy. Zaniechanie tego obowiązku pozbawia w istocie strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i dyskwalifikuje zaskarżony wyrok z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., niezależnie od pozostałych zarzutów kasacyjnych.

W ostatnim fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor ponownie nawiązał do zapatrywań orzecznictwa i doktryny dotyczących konieczności przekonania strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Po raz kolejny podniósł, że nie odniesiono się do szeregu okoliczności, jakie powinny być wzięte pod uwagę podczas ustalania warunków zabudowy, i wskazał na sposób, w jaki inwestycja może oddziaływać na ład przestrzenny i środowisko. Uznał, iż świadczy to o niedostrzeżonym przez Sąd pierwszej instancji naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego wymienionych pośród podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przystępując do jej rozpoznania w punkcie wyjścia odnotować wypada, że jest ona wyrazem stanowiska, które Spółka prezentuje w całym postępowaniu, i powtarza te same argumenty mające przemawiać przeciwko realizacji planowanej inwestycji, jakie zgłoszono najpierw w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji, a następnie w skardze na decyzję wydaną po rozpatrzeniu tego odwołania. Doniosłe znaczenie ma przy tym fakt, że ta ostatnia decyzja w znacznej mierze uwzględniła zarzuty podniesione przez Spółkę, gdyż uchylono nią decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W istocie w skardze oraz w skardze kasacyjnej od wyroku, którym tę skargę oddalono, Spółka zwalcza motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy podejmując na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym. Rozstrzygnięcie takie zaś, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wydaje się wówczas, gdy w wyniku naruszenia przepisów postępowania stan faktyczny sprawy nie został w dotychczasowym postępowaniu wystarczająco wyjaśniony i wymaga dalszych ustaleń co do istoty sprawy czy szerzej czynności, które mogą być dokonane wyłącznie przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., oznacza, że co najmniej część zasadniczych okoliczności sprawy wciąż pozostaje otwarta i nie została przesądzona przez organ odwoławczy. Należy to mieć na względzie podczas kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, zwłaszcza że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu podnoszącego naruszenie wskazanego przepisu, mimo iż stanowił on przedmiot pogłębionych wywodów przeprowadzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawia to wszak, że Naczelny Sąd Administracyjny – który zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zakreślonych przez jej zarzuty – nie może badać prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Spośród zarzutów sformułowanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ten, który podnosi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Skarga ta przede wszystkim kwestionuje bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zarzucając mu pominięcie ważnych aspektów sprawy, w szczególności brak poglądu co do racji podnoszonych przez Spółkę. Spółka domagała się natomiast od Sądu pierwszej instancji wyraźnej oceny prawnej odpowiadającej jej zapatrywaniom, czyli wykluczenia możliwości realizacji spornej inwestycji lub przynajmniej wskazania dalszych, niedostrzeżonych przez organ odwoławczy przyczyn, dla których decyzja o warunkach zabudowy powinna być uchylona. Pozostałe zarzuty kasacyjne są konsekwencją tego zarzutu głównego, ponieważ w ich ramach pełnomocnik Spółki wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie wziął on pod uwagę całokształtu stanu faktycznego sprawy i w efekcie bezpodstawnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić.

W powyższym kontekście stwierdzić trzeba, że rozpatrywany zarzut jest chybiony, chociaż konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni standardom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ograniczył się wszak do przyjęcia stanu faktycznego, jedynie odwołując się do zreferowanych ustaleń organów bez przedstawienia własnego stanowiska, a rozważając prawidłowość warunków zabudowy określonych przez organ pierwszej instancji w dużym stopniu poprzestał na prostym powtórzeniu konkluzji poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niemniej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jego treść nie daje przecież podstaw do jakichkolwiek wątpliwości co do przyczyn, dla których skarga została oddalona, i przez to poddaje się kontroli instancyjnej. Kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji usprawiedliwiał zaś pewną powściągliwość w formułowaniu kategorycznych sądów na temat tych okoliczności sprawy, których rozstrzygnięcie pozostało otwarte w wyniku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

I tak w zaskarżonej decyzji podważono sposób, w jaki organ pierwszej instancji ustalił wielkość powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji, oraz uznano, iż nie uzyskano prawidłowego uzgodnienia od organu właściwego do spraw gospodarowania wodami. Zobowiązano zarazem organ pierwszej instancji do usunięcia tych mankamentów w toku ponownie prowadzonego postępowania. W takim stanie rzeczy przedwczesne byłyby wszelkie definitywne oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, w tym jej wpływ na stosunki wodne. Tymczasem pełnomocnik podtrzymuje przekonanie Spółki, które skądinąd nie zostało w najmniejszym stopniu udokumentowane, o negatywnych następstwach w tej materii, nie zważając nie tylko na to, że nie zostały one jeszcze dostatecznie zbadane w dotychczasowym postępowaniu, ale także na już poczynione ustalenia. Powtarza w szczególności tezę o możliwości zagrożenia cennego drzewostanu znajdującego się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, nie dostrzegając w ogóle uzgodnienia dokonanego przez organ ochrony zabytków, które przecież podaje tę tezę w wątpliwość i przez to skłania do jej weryfikacji lub choćby uzupełnienia.

Najważniejszym powodem rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją był wszelako pogląd, że w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy niewłaściwie określono front działki budowlanej, a co za tym idzie wadliwie wyznaczono obszar analizowany. Stosownie wszak do § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice wspomnianego obszaru są uzależnione od tego parametru, skoro powinny one przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tymczasem wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki budowlanej otwiera w istocie postępowanie, w którym ustala się warunki zabudowy, i determinuje jego prawidłowy przebieg. W myśl § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. następuje ono w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Błąd podczas dokonywania omawianej czynności skutkuje więc nieprawidłowością analizy urbanistycznej, a w dalszej kolejności również decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą wydaje się w oparciu o rezultaty uzyskane w wyniku analizy. Stąd zakwestionowanie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy musi prowadzić do powtórzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i sprawia, że bezprzedmiotowe staje się rozpatrywanie warunków, które zostały w oparciu o tę analizę ustalone wcześniej. W takim też kontekście wypada postrzegać uwagę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle analizy urbanistycznej wysokość budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach pozwala na określenie tego parametru w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji.

Dotychczasowe spostrzeżenia wykluczają uwzględnienie zarzutów podnoszących, że w ostatnio wskazanym zakresie doszło do naruszenia interesów osób trzecich w związku z wymogami dotyczącymi dostępu do światła. Niezależnie od tego podzielić należy jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, wedle którego ochrona tych interesów w omawianym zakresie powinna być zapewniona przede wszystkim na ewentualnym dalszym etapie procesu inwestycyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Decyzja o warunkach zabudowy realizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa", która służy zachowaniu ładu przestrzennego poprzez określenie dla planowanej zabudowy charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) w sposób odpowiadający zabudowie już istniejącej, pozwalający stworzyć z nią całość spójną z tego punktu widzenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329 i z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Ładem przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy jest wszak takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie ulega wątpliwości, że to ukształtowanie przestrzeni nie pozostaje bez wpływu dla interesu prawnego podmiotów władających nieruchomościami sąsiednimi w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Interes ten przesądza o przyznaniu tym podmiotom statusu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, pozwalającym im bronić tego interesu za pomocą środków procesowych. Cel wspomnianego postępowania sprowadza się wszelako do zbadania, czy planowane zmierzenie wpisuje się w całość urbanistyczną istniejącą na obszarze analizowanym, toteż i ochrona osób trzecich może być rozważana wyłącznie w tych granicach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2561/13, LEX nr 1751634). Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie może być ona zapewniona całościowo i przyjmować tak konkretnych i szczegółowych postaci, jakie może przybrać w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż zakres ochrony przysługującej w postępowaniu nie może być szerszy niż jego przedmiot, który przecież jest wiążący dla rozstrzygnięcia, jakie może być w tym postępowaniu wydane (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13, LEX nr 1796273). Rozstrzygnięcie to ma zaś charakter ogólny, jedynie zakreślając ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Autor tego projektu musi mieć pewną swobodę w doborze rozwiązań konstrukcyjnych czy projektowych, które będą się w tych ramach mieściły. Projekt budowlany może bowiem być sporządzony dopiero po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż musi być dostosowany do tych warunków, które wszelako są jedynie zasadniczymi wytycznymi, jakich należy przestrzegać, i nie mogą się sprowadzać do szczegółowego wskazania wszystkich parametrów. Stosownie do art. 34 ustawy -Prawo budowlane powinien on wprawdzie spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 1), lecz jednocześnie jego zakres i treść winny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2).

Dokument ten jest załączany do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane), w którym podlega on zatwierdzeniu po stwierdzeniu jego zgodności nie tylko z decyzją o warunkach zabudowy, ale i innymi przepisami, w tych techniczno-budowlanymi lub określającymi wymogi ochrony środowiska (art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy-Prawo budowlane). Do tych ostatnich należą przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., które skądinąd jest aktem wykonawczym nie do ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, lecz do ustawy - Prawo budowlane, wobec czego znajduje zastosowanie na tym dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 635/15, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nie można również stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Materia ta przynależy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dowodzi to, że również wszelkie następstwa takiej lokalizacji, w tym łączące się z ewentualnym oddziaływaniem na interesy władających nieruchomościami sąsiednimi, np. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi czy możliwości zabudowy działki ze względu na nadmierną bliskość projektowanej zabudowy, mogą być rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z tych wszystkich powodów nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy objęte materialnoprawnym zarzutem rozpoznawanej skargi kasacyjnej poprzez pominięcie wskazanych przez Spółkę aspektów sprawy, także tych łączących się z ochroną interesów osób trzecich. Oznacza to, że nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, do których odniesiono drugi zarzut procesowy tej skargi.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.