Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 490/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na decyzję Zakładu [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) dalej jako "u.o.s.u.s.", odmówił A.K.-K. umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w wysokości 2.090,00 zł.

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 25 listopada 2011 r. A. K.-K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek ze względu na trudną sytuację życiową. Wskazała, że z uwagi na chorobę drugiego dziecka zmuszona została do skorzystania z urlopu wychowawczego. Zadłuża się, aby opłacić wydatki związane z leczeniem syna. Zaległość powstała w wyniku celowych działań i złej woli wspólniczki.

Organ ustalił, że w złożonych zeznaniach rocznych PIT-37 zobowiązana wykazała za 2008 r. dochód w kwocie 13.391,69 zł, za 2009 r. dochód w kwocie 9.927,68 zł, za 2010 r. dochód w kwocie 0 zł. Mąż zobowiązanej oświadczył, że w ciągu ostatnich trzech miesięcy nie osiągnął dochodów z tytułu wykonywanego zawodu artysty plastyka. Zgodnie z oświadczeniem strony stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat ponosi mąż i teść. Dłużniczka nie podała kwot miesięcznych wydatków, do wniosku załączyła jedynie fakturę za gaz (438,77 zł) oraz polecenie przelewu za energię elektryczną na kwotę 592,45 zł. Na utrzymaniu Państwa K. pozostaje dwóch małoletnich synów: J. i W. Jak wynika z oświadczenia strony, młodszy syn ma problemy zdrowotne. Zobowiązana spłaca kredyt na karcie kredytowej w kwocie 457,02 zł miesięcznie. Nie posiada pojazdów mechanicznych, jest natomiast współwłaścicielką w 1/6 mieszkania położonego w G.

Zdaniem organu, na tle tak ustalonego stanu faktycznego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności, wymienionych w art. 28 u.o.s.u.s., nie została spełniona. W sytuacji dłużniczki nie stwierdzono braku majątku, bowiem prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, posiada ona też znaczny majątek w postaci nieruchomości, na której możliwe jest ustanowienie hipoteki. Nadto w gospodarstwie domowym zobowiązanej reguluje się zobowiązania cywilnoprawne pozostawiając jednocześnie nieuregulowane należności publiczne.

Z kolei umorzenie odsetek na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. jest niemożliwe, bowiem zobowiązana nie udowodniła, że jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę dochodzonych obecnie należności. Nie dołączyła do wniosku o umorzenie żadnych dokumentów dotyczących uzyskiwanych dochodów w rodzinie, zatem brak jest możliwości dokonania analizy aktualnej sytuacji finansowej zobowiązanej. Ponadto stan zdrowia dłużniczki nie uniemożliwia jej uzyskiwania dochodu.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 8 marca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązek rozliczania i terminowego uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych spoczywa wyłącznie na płatniku i to bez względu na uzyskiwanie bądź też nie, dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej złej kondycji finansowej organ odwoławczy zaakcentował, że w decyzji z dnia 23 stycznia 2012 r., dokładnie wskazano, jakie przyczyny nie pozwalają na umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek od nieopłaconych składek. ZUS podkreślił, że jego ustawowym obowiązkiem jest realizacja zobowiązań składkowych przez płatników składek, w tym zobowiązań z tytułu odsetek.

Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że Zakład nie widzi aktualnie przyczyn, dla których miałby przedwcześnie rezygnować ze swoich uprawnień wierzyciela, tym bardziej, że przedmiotowe zadłużenie dotyczy 2005 i 2006 r., a ponadto w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne mające na celu realizację przedmiotowego zadłużenia. Postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W przypadku zaniechania obowiązku opłacania składek, należne są odsetki za zwłokę, dochodzone obowiązkowo z należnościami głównymi. Zdaniem Zakładu istotny jest także fakt, że pozostałe zobowiązania są spłacane i nie są dochodzone w postępowaniach egzekucyjnych.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.o.s.u.s. nie jest możliwe ze względu na brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, albowiem w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a nadto jest ona współwłaścicielką nieruchomości. W perspektywie czasu nie jest też wykluczona poprawa sytuacji dochodowej strony i spłata powstałego zadłużenia z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę, która po spełnieniu warunków progowych, mogłaby mieć formę dogodnego układu ratalnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał także na art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s., pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami pomimo braku całkowitej nieściągalności i zacytował treść § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", formułującego kryteria dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek. Biorąc pod uwagę obecną sytuację finansową strony organ wskazał, że brak możliwości opłacenia składek wraz z należnościami ubocznymi musi mieć charakter całkowity i trwały, co nie zostało w sprawie stwierdzone. Ponadto z dołączonych dokumentów przedstawiających sytuację zdrowotną dziecka wynika, że wymaga ono wprawdzie stałej opieki rehabilitacyjnej i stymulacji rozwoju, jednak nie wynika z nich, że dziecko wymaga wyłącznie stałej opieki matki.

Odmawiając uwzględnienia wniosku strony ZUS podkreślił, że przepisy zawarte w art. 28 u.o.s.u.s. oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, lecz nie musi umorzyć należności składkowych nawet w wypadku stwierdzenia zajścia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie, albowiem jest to jego uprawnienie, lecz nigdy obowiązek. Na zakończenie organ uznał za konieczne przypomnieć, że jego ustawowym obowiązkiem jest realizacja przepisów przywołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym realizacja obowiązku płatników w zakresie terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze. ZUS rozumie bez wątpienia, że prowadzenie własnego przedsiębiorstwa nie jest sprawą łatwą, jednak przywołane przepisy ustawowe nakładają na tę instytucję obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. K.-K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie odsetek od zaległych należności z tytułu składek, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji nieprawidłową ocenę jej sytuacji materialno-bytowej i rodzinnej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zaniechania zastosowania instytucji umorzenia odsetek od zaległych należności z tytułu składek. Skarżąca podniosła, że przedstawiła dokumentację dotyczącą choroby 2,5-letniego syna, z której wynika, że cierpi on na poważne schorzenia i wymaga stałej opieki, rehabilitacji i leczenia. Ze względu na stan zdrowia syna skarżąca zmuszona była zająć się całkowicie opieką nad dzieckiem, zapewnieniem mu leczenia i uczestniczenia w rehabilitacji kosztem rozwoju własnej pracy zawodowej i uzyskiwania własnego dochodu. Dziecko przebywało kilkakrotnie w szpitalach, jest pod opieką trzech poradni specjalistycznych: Poradni Genetycznej, Poradni Chorób Metabolicznych i Poradni Neurologicznej dla Dzieci. Syn jest diagnozowany w kierunku potwierdzenia objawów choroby metabolicznej oraz ma stwierdzone opóźnienie w rozwoju psychoruchowym. Wymaga stałej opieki rehabilitacyjnej i stymulacji rozwoju, którą z uwagi na jego wiek i specyfikę zaburzeń, jedynie skarżąca jako matka może bezpośrednio sprawować. Organ administracyjny bezpodstawnie stwierdził, że nie jest pewne, czy dziecko pozostaje pod stałą opieką wyłącznie matki. Obecność skarżącej jest niezbędna dla stymulacji rozwoju dziecka i dania mu szansy na zminimalizowanie choroby i niepełnosprawności. Mąż skarżącej nie może w tym pomóc, gdyż musi sam zarobić na utrzymanie czteroosobowej rodziny. Organ nie ustalił innej osoby, która mogłaby być odpowiedzialna za opiekę nad dzieckiem.

Dalej skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, że jej sytuacja może ulec zmianie i będzie ona w stanie spłacić zaległości. Ustalenie to jest tylko przypuszczeniem nie popartym żadnym dowodem. Żadne zaświadczenie lekarskie złożone przez skarżącą do akt nie wskazuje, w jakim terminie i czy w ogóle stan zdrowia syna strony poprawi się na tyle, że skarżąca będzie mogła wrócić do kontynuowania kariery zawodowej. Organ bezpodstawnie też przyjął, że stan majątkowy skarżącej wskazuje na jej aktualną zdolność do spłaty zaległości wraz z odsetkami. Skarżąca jest wprawdzie współwłaścicielką 1/6 mieszkania stanowiącego masę spadkową po zmarłym ojcu, jednak nie może czerpać z tego tytułu żadnego dochodu, gdyż sprzedaż tego udziału jest nierealna w sytuacji, gdy mieszkanie to zajmuje matka skarżącej. Organ nie ocenił aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony w sposób obiektywny.

Końcowo skarżąca podkreśliła, że nieodprowadzenie składek nie wynikało z jej złej woli, a było wynikiem działań wspólniczki, wobec której toczyło się postępowanie karne. O fakcie niepłacenia składek za lata 2005-2006 skarżąca dowiedziała się dopiero w 2009 r., kiedy to organ przystąpił do egzekucji.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2012 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi. Opisała okoliczności powstania zadłużenia, niezawinione przez nią i podkreśliła konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Dołączyła także dokumenty potwierdzające powołane przez nią okoliczności, tj. postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt [...], PIT/B za 2005 r., pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 maja 2011 r., orzeczenie o niepełnosprawności syna W.K. z dnia 14 maja 2012 r., opinię psychologiczną dotyczącą syna z dnia 10 maja 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli WSA jest decyzja odmawiająca umorzenia odsetek od zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Została ona wydana między innymi na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. pozwalającego na umorzenie odsetek od zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności tych należności, a także na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.o.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "...biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu, tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ podatkowy może, ale nie musi wydać decyzji pozytywnej, czyli zastosowanie ustanowionej w nim ulgi podatkowej jest prawem, a nie obowiązkiem organów podatkowych. Nie oznacza to jednak, że organ ma zupełną dowolność w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ zobowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Inaczej mówiąc, organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia i dopiero wówczas można mówić o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających dyspozycji art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, jako szczególnie istotne dla prawidłowego zastosowania przez organ instytucji umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami, iż uznanie administracyjne w żadnym razie nie może stanowić swoistego rodzaju "aktu łaski" organu administracji publicznej wobec obywatela, bowiem podważałoby to standard demokratycznego państwa prawnego determinowanego między innymi zasadami godności i równości obywateli wobec państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2011 r., II FSK 747/10). Oznacza to, że organ powinien uzasadnić, dlaczego pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego dających możliwość umorzenia wspomnianych należności, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe. Samo stwierdzenie, że organ może, lecz nigdy nie musi umorzyć należności z tytułu składek, jest niewystarczające nie tylko w świetle wspomnianych zasad demokratycznego państwa prawnego, ale też podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139).

W ocenie Sądu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie sprostał wymaganiom wynikającym z powyższych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytoczył treść przepisów nakładających na płatników obowiązek uiszczania składek, podkreślając szczególnie ciążący na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ustawowy i statutowy obowiązek ich dochodzenia. Argumentacja ta jednak nie wnosi niczego do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą stanowiły przepisy tej samej ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego pozwalające Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, przy spełnieniu określonych przesłanek, na umorzenie tych należności. To właśnie odniesienie się do tych przesłanek powinno być przedmiotem rozważań organu administracji publicznej. W ocenie jednak Sądu organ w sposób zbyt ogólnikowy i niewystarczający zbadał sprawę pod kątem spełnienia przez skarżącą owych przesłanek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono treść przepisów dotyczących umarzania należności z tytułu składek w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.o.s.u.s.) jak i przepisów dotyczących umarzania tych należności w razie braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). W ocenie Sądu wyprowadzona przez organy ocena stanu faktycznego w świetle powołanych przepisów nosi cechy dowolności. I tak organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności A. K.-K., bowiem wobec zobowiązanej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, a nadto jest ona współwłaścicielką nieruchomości. Tak lapidarne stwierdzenie nie jest wystarczające do uznania, że organ dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Organ nie wskazał, jaki jest efekt prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, co jest istotne w świetle art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.o.s.u.s. Całkowicie pominął też podnoszony przez stronę argument, że jest ona wprawdzie współwłaścicielką nieruchomości w udziale 1/6, który to udział nabyła w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu, jednak w mieszkaniu tym mieszka jej matka, a zatem przeprowadzenie egzekucji z tej części jej majątku jest nierealne. W takiej sytuacji stwierdzenie całkowitej nieściągalności zaległości z tytułu składek nie jest wykluczone. Sam fakt, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, a na przysługującym jej udziale możliwe jest ustanowienie hipoteki, nie przesądza, że możliwa jest skuteczna egzekucja z tego składnika majątkowego. W tej sytuacji stwierdzenie przez organ braku całkowitej nieściągalności było przedwczesne i z uwagi na brak wyczerpujących ustaleń faktycznych nie poddaje się weryfikacji przez Sąd. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu oraz dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy też zauważyć, że wyjaśniając w tej części podstawę prawną rozstrzygnięcia organ nie wskazał, który konkretnie z zacytowanych w uzasadnieniu decyzji sześciu punktów art. 28 ust. 3 u.o.s.u.s. stanowił materialnoprawną podstawę dokonanej oceny o braku całkowitej nieściągalności, co samo w sobie stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego.

W sposób lakoniczny i niewystarczający organ uzasadnił także podjęte rozstrzygnięcie w świetle przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego. Uzasadnienia obu decyzji wydanych w tej sprawie przez ZUS zawierają istotne braki uzasadnienia prawnego, natomiast zarysowany w uzasadnieniu stan faktyczny został wadliwie skonstruowany. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia prawnego jest szczególnie istotne w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, takich jak decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż z uzasadnienia tego powinno nadto wynikać, dlaczego organ podjął decyzję w danym kształcie i czy nie przekroczył granic uznania, nadając mu tym samym cechy dowolności. Prawidłowe uzasadnienie prawne umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości decyzji i tłumaczy stronie jej przesłanki.

Analiza stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawczyni. Wobec powyższego obowiązkiem organu badającego stan faktyczny jest dokonanie analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawczyni, a dokonane w tym zakresie ustalenia powinny zostać zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być zatem w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia możliwie pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Chodzi więc o wszelkie dane, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów (tak przez skarżącą, jak i jej męża), realnych możliwości podjęcia lub zmiany zatrudnienia, czy uzyskiwania dochodów z dodatkowych źródeł, a także skutków, jakie dla jednostki może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ zaniechał dokonania ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji finansowej wnioskodawczyni, ograniczając się do lapidarnego stwierdzenia, że "w przytoczonej decyzji z dnia 23.01.2012 r. wskazano w sposób dokładny, jakie okoliczności nie pozwalają na umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek od nieopłaconych składek." (str. 2 zaskarżonej decyzji). W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że "biorąc pod uwagę Pani obecną sytuację finansową, należy wskazać, iż brak możliwości opłacenia składek wraz z należnościami ubocznymi musi mieć charakter całkowity i trwały, co nie zostało w niniejszej sprawie stwierdzone". Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść, na jakiej podstawie taki wniosek został sformułowany. Brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących sytuacji majątkowej skarżącej, źródeł utrzymania rodziny, wysokości uzyskiwanych przychodów, wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem czteroosobowej rodziny, w tym niepełnosprawnego dziecka. Odwoływanie się do ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji narusza wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uchylić się od poczynienia własnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, powołując się jedynie na ustalenia i argumentację zawartą w orzeczeniu organu pierwszej instancji.

Także zresztą z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby dokonano oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia z tytułu odsetek od nieopłaconych składek pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, co jest przecież istotą sprawy mającej za przedmiot wniosek o umorzenie ww. należności. Organ ten powoływał się na brak dowodów umożliwiających ustalenie stanu majątkowego zobowiązanej. Należy jednak podkreślić, że wprawdzie to po stronie zobowiązanej, która ubiega się o przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności składkowych, jako tej, która występuje o określone uprawnienie, leży obowiązek wykazania, że w dotyczącej ją sprawie spełnione są przesłanki, o których mowa we wskazanych przepisach art. 28 u.o.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego, to jednak nie zwalnia to organów podatkowych z obowiązków określonych w art. 7 i 77 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym zastosowania omawianej instytucji organy administracji publicznej nie są zwolnione z obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i ustalania z urzędu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W razie zatem uznania, że materiał dowodowy przedstawiony przez stronę w sposób niepełny obrazuje stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, (m.in. źródeł i wysokości przychodów rodziny czy też ponoszonych wydatków), organ zobowiązany jest do podjęcia stosownych czynności wyjaśniających, poczynając od wezwania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień i przedstawienia istotnych zdaniem organu dowodów odnoszących się do sytuacji materialnej strony i jej męża. Ustalenia wymaga m.in., z czego konkretnie utrzymuje się rodzina skarżącej. Wskazywała ona, że to mąż jest żywicielem rodziny, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się oświadczenie męża strony, iż w okresie ostatnich trzech miesięcy nie uzyskał on dochodów z pracy w zawodzie artysty plastyka. Organ powinien wezwać stronę do udokumentowania dochodów uzyskiwanych przez jej męża oraz należącego do niego majątku (np. poprzez złożenie zeznań podatkowych i wyciągów bankowych), a w razie konieczności samemu podjąć kroki w celu zweryfikowania tej okoliczności poprzez zwrócenie się do odpowiednich instytucji. Ustalenia wymaga też wysokość uzyskiwanej od rodziny pomocy, a także wysokość ponoszonych przez zobowiązaną wydatków. Ustaleń tych w sprawie zabrakło.

Jedynym argumentem uzasadniającym odmowę umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek w świetle § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego podniesionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w obu wydanych decyzjach jest to, że brak możliwości uiszczenia przez skarżącą odsetek nie jest trwały. Ocena ta jednak nie została w żaden sposób uzasadniona, musi zatem zostać uznana za dowolną. Organ pominął zupełnie akcentowaną przez stronę konieczność opieki nad niepełnosprawnym 2,5 letnim synem. Wbrew twierdzeniom organu konieczność ta znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach dokumentach dotyczących leczenia syna skarżącej, z których wynika, że cierpi on na opóźnienie rozwoju psychoruchowego z podejrzeniem choroby metabolicznej, znajduje się pod stałą opieką Poradni Chorób Metabolicznych, Poradni Neurologicznej dla Dzieci i Poradni Genetycznej, oraz że jest dzieckiem wymagającym rehabilitacji i stymulacji rozwoju. Dokumenty te w sposób wystarczający poświadczają twierdzenia skarżącej, że z uwagi na wiek i stan zdrowia syna nie jest ona w stanie podjąć aktywnie działalności zarobkowej, koncentrując się nad opieką nad niepełnosprawnym synem.

Dodatkowo w toku postępowania sądowego skarżąca przedłożyła orzeczenie o niepełnosprawności syna z dnia 14 maja 2012 r., z którego wynika, że małoletni W.K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz że wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a także opinię psychologiczną z dnia 10 maja 2012 r. Dokumenty te dodatkowo potwierdzają wykazane już twierdzenia strony co do konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad małoletnim synem, i jakkolwiek nie mogły zostać uwzględnione przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (zostały one sporządzone już po jej wydaniu), to ze względu na uchylenie tej decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych będzie miał okazję przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zapoznać się z nimi i uwzględnić je w materiale dowodowym sprawy.

Należy też zauważyć, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest samoistną przesłanką umorzenia należności, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia się tym samym Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem rozważyć zasadność złożonego wniosku także w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, czego nie uczynił, mimo że materiał dowodowy zaoferowany przez stronę w sposób wystarczający wykazał konieczność sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym, przewlekle chorym synem.

Podsumowując, przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ wadliwie uznał, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej (konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem) nie stanowi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał się podstawową znajomością uznania administracyjnego. Nie przeprowadził bowiem analizy sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie należności składkowych (w tym przypadku odsetek od nieopłaconych składek) w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla osoby zobowiązanej i jej rodziny.

Ponadto rozpatrując sprawę o charakterze uznaniowym organ, niezależnie od wnikliwego zbadania przesłanek do zastosowania uznania, czego w tej sprawie zabrakło, musi podejmować rozstrzygnięcie w sposób zgodny z także z innymi dyrektywami wynikającymi z Konstytucji, w szczególności z art. 68 ust. 3 i 69, które odnoszą się m.in. do obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. Dlatego też, gdy osoba niepełnosprawna lub chora jest członkiem rodziny strony ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek, niezbędne jest rozważenie, czy odmowa umorzenia i w konsekwencji spowodowanie konieczności natychmiastowego uregulowania całej zaległości wraz z odsetkami, nie zagrozi egzystencji rodziny, w tym osób chorych i niepełnosprawnych.

Kolejną okolicznością, którą organ powinien wziąć pod uwagę, jest kwestia przyczyn powstania zaległości w opłacaniu przez skarżącą składek. Skarżąca bowiem podnosiła, że o istnieniu zadłużenia z tytułu składek dowiedziała się dopiero w 2009 r., wcześniej była przekonana, że jej wspólniczka reguluje wszystkie należności. Skarżąca wniosła przy tym jedynie o umorzenie odsetek od zaległości argumentując, że powstały one bez jej winy. Niezawinione przez stronę okoliczności powstania zadłużenia są ważną wskazówką, która powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozważaniu możliwości umorzenia odsetek od zadłużenia w ramach uznania administracyjnego, przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 bądź 3 rozporządzenia wykonawczego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Ponownego wyjaśnienia wymaga to, czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji musi znaleźć się ustalenie dotyczące efektów prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ uwzględni też wyrażoną przez Sąd ocenę, że sam fakt wpisania na udziale we współwłasności nieruchomości hipoteki nie oznacza, że egzekucja jest skuteczna. Okoliczność ta zatem nie może być rozstrzygająca o braku całkowitej nieściągalności. Uzasadnienie decyzji musi też zawierać bardziej precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu art. 28 u.o.s.u.s. z odniesieniem ich do konkretnych okoliczności stanu faktycznego.

W razie stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności organ ponownie rozważy zasadność wniosku skarżącej w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej powyżej. Kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia i wnikliwej analizy pełnego materiału dowodowego, a więc wszelkich danych, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, źródła uzyskiwanych dochodów, konieczności sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym synem, a także skutków, jakie dla skarżącej może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty odsetek od zadłużenia z tytułu składek. Organ nie jest przy tym zwolniony z obowiązku gromadzenia materiału dowodowego i ustalania z urzędu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. W sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy o dowody potwierdzające źródła przychodów uzyskiwanych przez męża strony i ich wysokość (np. zeznania podatkowe, wyciągi bankowe), a także wysokość ponoszonych wydatków. Wnioski do jakich dojdzie organ po przeanalizowaniu należycie ustalonego stanu faktycznego, muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak aby poczynione w nim rozważania i postawione wnioski poddawały się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny co do zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego.

Przypomnieć należy, że także w razie uznania, iż obciążenie skarżącej obowiązkiem spłaty odsetek od zaległych składek spowoduje zbyt ciężki skutki dla niej i jej rodziny, organ ma możliwość odmowy umorzenia, co wynika z uznaniowego charakteru podejmowanej decyzji, jednakże takie rozstrzygnięcie będzie wymagało wykazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego mimo istnienia szczególnych obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych wynikających z przepisów Konstytucji a także niezawinionych przez stronę okoliczności powstania zadłużenia, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie było możliwe. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności działania organów administracji publicznej i nie stanowi "aktu łaski". Dlatego ograniczenie się do stwierdzenia, że organ może umorzyć należności z tytułu składek, ale nigdy nie musi, nie będzie mogło zostać uznane za wystarczające.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd nie orzekał o kosztach, bowiem skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.