Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 438/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36  ust. 3, 6, 7, 9
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 2  par. 1  pkt 1,  art. 5,  art. 6,  art. 21  par. 1  pkt 2,  art. 68  par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1928/07 w sprawie ze skargi S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1928/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] lutego 2007 r. ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki o nr ew. [...], o pow. [...] m2, położonej w Piasecznie, zbytej w dniu [...] grudnia 1999 r. - której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczno, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. W-go nr 36, poz. 119), która weszła w życie z dniem 31 lipca1998 r.

Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno po ponownym zbadaniu sprawy, na skutek uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stosując się do wskazań Kolegium stwierdził, że wydatki poczynione przez byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości poniesiono po upływie 1-2 lat od daty jej sprzedaży, a więc, gdy S. U. nie był jej właścicielem, stąd nie mogły wpływać na jej wartość w dacie uchwalenia planu. W oparciu o sporządzony operat szacunkowy przyjęto, że wartość działki po uchwaleniu planu wzrosła w znacznie mniejszym stopniu niż to wynika z ceny przyjętej w akcie notarialnym jej sprzedaży (odpowiednio 34332,00 zł i 84603,00 zł).

W odwołaniu od powyższej decyzji oraz w skardze pełnomocnik S. U. zarzucił, że decyzja ustalająca opłatę w oparciu o § 98 uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. w wysokości 1887,00 zł została wydana po upływie okresu przewidzianego na jej wydanie. Wskazał, że opłata planistyczna należy do zobowiązań podatkowych i mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz.60), które powstają z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 u.o.p.). Natomiast w myśl art. 68 § 1 u.o.p. nie powstają, o ile decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W niniejszej sprawie upłynęło lat 6, a zatem doszło do przedawnienia prawa do dokonania wymiaru przedmiotowej opłaty. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 36 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez odwlekanie momentu wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty, podczas gdy przepis ten nakazuje uczynienie tego niezwłocznie.

W skardze dodatkowo zakwestionował stanowisko Kolegium, jakoby termin 5-cio letni z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odnosił się do momentu wszczęcia postępowania. Stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 9 ustawy termin ten biegnie do dnia wydania decyzji ustalającej opłatę, a nie wszczęcia w tym przedmiocie postępowania. Decyzję wydano w dniu [...] lutego 2007 r., a więc po upływie 5 lat od momentu uchwalenia miejscowego planu. Ponadto terminy z art. 36 ust. 6 i 7 oraz z art. 36 ust. 9 o zagospodarowaniu przestrzennym nie są ze sobą powiązane. Jeden 5-cio letni ogranicza prawo do dochodzenia renty planistycznej, a drugi nakazuje bezzwłoczne wydanie decyzji po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, korespondując z art. 12 i 35 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż w sprawie znaleźć winny zastosowanie przepisy k.p.a., a nie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Termin pięcioletni jest okresem, w którym gmina może wystąpić wobec właściciela zbywającego nieruchomość z przedmiotowym roszczeniem. Po jego upływie, licząc od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego roszczenie to wygasa. Kolegium przyznało, iż uchybiono art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże uchybienie to polegające na wszczęciu przedmiotowego postępowania po upływie 2 lat od dnia zbycia nieruchomości nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro ustawodawca umożliwił gminie wysuwanie takich roszczeń przed upływem 5-cio letniego okresu liczonego od dnia wejścia w życie planu lub jego zmiany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd podał, że zgodnie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze wzrostem jej wartości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte z urzędu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają normy prawnej ustalającej moment, który należy uznać za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt S.A. 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15). Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym 6/13, położonej w Piasecznie, w związku uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte z urzędu w dniu 1 sierpnia 2001 r.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie jest art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie opłata ta wynosiła 20 % wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z § 98 uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. W-go nr 36, poz. 119), która weszła w życie z dniem 31 lipca 1998 r.

Sąd stwierdził, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna z 1998 r. nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Z akt sprawy oraz sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że nieruchomość ta uprzednio znajdowała się na obszarze urbanistycznym, przeznaczonym pod uprawy rolne i stanowiła rezerwę dla zabudowy wielorodzinnej i usług po 1995 r. - miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna, zatwierdzonego uchwałą RNMiG Piaseczno z dnia 28 marca 1985 r. (Dz. Urz. W.S.W. nr 15, poz. 137 z 1985 r.). Nadto dla tego obszaru o symbolu A 1.11 .RP/R/MW, na którym znajdowała się przedmiotowa działka dopuszczono realizację mieszkalnej i czasowo gospodarczej niezbędnej zabudowy dla rolników, stwierdzonej przez władze rolne - jedynie wzdłuż istniejących ulic.

Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczno, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. stanowi, że działka ta znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową (symbol B 2 MN, U). Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 17 grudnia1999 r.

A zatem, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym organ w celu ustalenia, czy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołał biegłego rzeczoznawcę. Sąd stwierdził, że sporządzony - na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) - operat szacunkowy, następnie uzupełniany wskazuje na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Piasecznie.

Nadto w toku prowadzonego postępowania wyjaśniono, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego z art. 36 ust. 5 cyt. ustawy, gdyż poczynione przez skarżącego nakłady na tę nieruchomość poniesiono dopiero po upływie 1-2 lat od daty jej sprzedaży. Zatem nakłady te nie mogły wpływać na wartość nieruchomości w dacie uchwalenia owego planu, czy sprzedaży tej działki. W sporządzonym operacie szacunkowym przyjęto nadto, że wartość przedmiotowej działki ewidencyjnej nr 6/13 po uchwaleniu nowego planu wzrosła w znacznie mniejszym stopniu, niż to wynika z ceny przyjętej w akcie notarialnym jej sprzedaży. Wartość ta wzrosła do kwoty 34332,00 zł z początkowej 24946,00 zł, podczas gdy z aktu notarialnego wynika, że sprzedaży dokonano za cenę 84603,00 zł.

Sąd uznał, że spełniona została przesłanka warunkująca wymierzenie skarżącemu renty planistycznej, której wartość procentowa, zgodnie z § 98 cyt. uchwały wynosi 20%. Kolejną przesłanką warunkującą możliwość żądania uiszczenia renty planistycznej jest zgodnie z art. 36 ust. 6 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgłoszenie przez organ roszczenia w tym zakresie w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany - po tym okresie pięcioletnim - wyłącza możliwość wymierzenia renty planistycznej od zbywcy.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II OSK 93/05 Sąd podał, iż wnoszenie roszczeń wymaganych w trybie publicznoprawnym oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił twierdzenia pełnomocnika skarżącego, iż przedawnienie możliwości żądania tej opłaty zachodzi, jeżeli decyzję w tym przedmiocie wydano po upływie owych 5 lat. Wystarcza bowiem, jeżeli z zachowaniem tego terminu pięcioletniego postępowanie w sprawie opłaty zostało wszczęte. Artykuł 36 ust. 9 cyt. ustawy zawiera zalecenie jak najszybszego wszczynania takiego postępowania - bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Jednakże owo wszczęcie, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej taką opłatę musi nastąpić przed upływem wskazanych 5 lat, jeśli istnieją podstawy do ustalenia wysokości takiej opłaty.

Ponadto w przytoczonym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 93/05 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Opłata na rzecz gminy z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych - obok m.in. podatków i opłat - dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zaś 5-letni termin, o którym mowa w art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy są one wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 6 w zw. z art. 3 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegający na przyjęciu, że do postępowania w sprawie renty planistycznej nie mają zastosowania przepisy k.p.a. lecz przepisy Ordynacji podatkowej. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04, OSP 2005, z. 7-8, poz. 91 z aprobującą glosą W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka (krytyczna glosa B. Brzezińskiego zamieszczona została w POP 2005, z. 3, poz. 55), w którym stwierdzono, że do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 u.o.p, gdyż postępowanie w przedmiocie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. Wskazany przepis Ordynacji nie mógł zostać naruszony przez organy administracji, bowiem nie orzekały one w oparciu o jej przepisy.

Sąd podzielił zarzut skarżącego, iż postępowanie dotyczące wymierzenia przedmiotowej opłaty zostało wszczęte późno, z naruszeniem art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to z naruszeniem art. 12 k.p.a. i prowadzone było i przewlekle z naruszeniem art. 35 k.p.a., jednak uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. U., reprezentowany przez radcę prawnego B. N.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie doszło do przedawnienia w wydaniu decyzji określającej obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie,

b) art. 6 w związku z art. 3 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. Z 2005 r., Nr 8, poz. 60), poprzez ich niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w świetle niniejszych przepisów opłata planistyczna nie zalicza się do danin publicznych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy ordynacja podatkowa, w sytuacji gdy opłata planistyczna zaliczana jest do danin publicznych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy ordynacja podatkowa,

c) art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dyspozycje niniejszych przepisów nie mają zastosowania do opłat - rent planistycznych i że nie doszło w związku z tym do przedawnienia prawa do dokonania wymiaru przedmiotowej opłaty, w sytuacji gdy przepisy niniejsze mają zastosowanie do opłat — rent planistycznych, a w związku z czym doszło do przedawnienia prawa do dokonania wymiaru przedmiotowej opłaty.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne S. U. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję SKO w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych obie instancje; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. U. wskazał, iż do opłat planistycznych mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej. Wskazał, iż zgodnie z art. 6 Ordynacji podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Natomiast art. 3 pkt 2 ustawy ordynacja podatkowa wskazuje, iż za przepisy prawa podatkowego uznaje się ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nie podatkowych należności budżetowych. Zdaniem skarżącego fakt, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie określa w sposób wyraźny, iż opłaty planistyczne stanowią dochód gminy w rozumieniu art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż do opłaty planistycznej należy stosować przepisy ustawy ordynacja podatkowa. W literaturze prawniczej oraz orzecznictwie opłata planistyczna jest uznawana za dochód gminy. Stanowisko to potwierdza także art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zgodnie z którym opłaty tego rodzaju pobiera wójt, burmistrz, prezydent miasta i zasilają one dochody gmin.

Skarżący podkreślił, że opłata planistyczna wskazuje wszystkie cechy podatku określone w art. 6 ustawy ordynacja podatkowa, dlatego też w związku z art. 3 pkt 2 oraz art. 2 § 1 pkt 1 ustawy ordynacja podatkowa do opłaty planistycznej winny mieć zastosowanie przepisy ustawy ordynacja podatkowa. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01, OSP 2003/2/16.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 68 ustawy ordynacja podatkowa zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W niniejszej sprawie zdarzeniem powodującym powstanie obowiązku wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną była data sprzedaży przedmiotowej nieruchomości – 17 grudnia 1999 r. Decyzję ustalającą zobowiązanie doręczono odwołującemu się w dniu 14 lutego 2007 r., a więc z upływem 6 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zatem doszło do przedawnienia prawa do dokonania wymiaru przedmiotowej opłaty.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, iż został zachowany pięcioletni termin na dochodzenie przez organy gminy opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - art. 36 ust. 6, 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany okres pięcioletni należy odnosić do momentu wszczęcia stosownego postępowania. Wykładnia dokonana przez Sąd jest sprzeczna z art. 36 ust. 9 ustawy, bowiem decyzja, a nie moment wszczęcia postępowania wyraża decyduje o powstaniu obowiązku zapłaty i wyraża wolę organu dochodzenia roszczenia. Decyzja w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana w dniu 7 lutego 2007 r., a więc po upływie 5 lat od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – 29 kwietnia 1998 r. A zatem w dacie wydania decyzji organu I instancji roszczenie żądania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości było przedawnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 6 w związku z art. 3 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Z 2005 r., Nr 8, poz. 60) przez błędną wykładnię jak i art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej przez niewłaściwe zastosowanie.

Renta planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jak też m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04.

Przypomnieć należy, iż podatkiem jest – jak stanowi art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) - publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. Z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie rencie planistycznej statusu podatku i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do renty planistycznej stosować przepisy Ordynacji podatkowej. O tym bowiem, czy przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Nie można domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku (por. glosa aprobująca W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04 – OSP 2005/7-8/91, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. , II SA 1921/99 – LEX nr 53435, dotyczący należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999 r., I S.A./Po 155/8, LEX nr 37217, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2000 r., FPK 1/00, ONSA 2001/1/13 - dotycząca opłaty za usunięcie drzew). Rencie planistycznej brak jest też wymaganej przez art. 6 Ordynacji podatkowej cechy nieodpłatności.

Nadto jak stanowi art. 5 Ordynacji podatkowej zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Opłata na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się w kategorii innych dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Opłata ta pobierana jest wyłącznie w sytuacji, gdy na skutek działania jednostki samorządu terytorialnego dochodzi do zwiększenia wartości nieruchomości i to pod warunkiem zbycia tej nieruchomości w ściśle zakreślonym czasie. Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty - art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy.

Obowiązek zapłaty renty planistycznej nie wynika z obowiązku podatkowego, a tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego. Skoro zaś opłata ta nie stanowi zobowiązania podatkowego to nie znajdują do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej.

Wprawdzie przepisy Ordynacji podatkowej odnoszą się również do niepodatkowych należnościach budżetowych (tj. nie będących podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze stosunków publicznoprawnych) to jednak dotyczy to tyko tych należności budżetowych, które są konkretnie (imiennie) wskazane w przepisach szczegółowych (por. C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002, wyd. II., komentarz do art. 2 i art. 3). Nadto przepis art. 2 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jednoznacznie stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej i wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2001 r., II SA/Gd 1948/01 jak też w glosie A.Borodo do tegoż wyroku (OSP 2003/2/16 ) i w glosie B. Brzezińskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04 (POP 2005/3/205).

Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 6 w związku z art. 3 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. A skoro do renty planistycznej nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, to także i przepisy art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 tej ustawy. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (przepis dotyczący przedawnienia zobowiązań podatkowych) w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (przepis regulujący kwestie daty powstania zobowiązania podatkowego) jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Stosownie do art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) roszczenia, o jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renta planistyczna), można wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wnoszenie zaś roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. W przypadku renty planistycznej działaniem skierowanym na "dochodzenie tej opłaty" będzie wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w ust. 9 art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, dla zachowania terminu, o którym mowa w ust. 6 art. 36 tej ustawy, niezbędne będzie w tym przypadku wszczęcie postępowania przed jego upływem (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 520/04 i glosa aprobująca W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka do tegoż wyroku – OSP 2005/7-8/91; Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego - Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., s. 92 i nast.).

W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piaseczna został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie Nr 613/LI/98 z dnia 29 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego nr 36, poz. 119), która weszła w życie z dniem 31 lipca 1998 r. S. U. zbył nieruchomość położoną w Piasecznie, oznaczoną jako działka [...] w dniu [...] grudnia 1999 r. Postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - w dniu 1 sierpnia 2001 r. Tym samym wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 – letniego terminu z art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy.

Wprawdzie przepis art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta winien ustalić przedmiotową opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, który ma obowiązek przesłać notariusz (art. 36 ust. 8 ustawy), ale naruszenie tego przepisu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeśli zachowany został termin 5 lat, o jakim mowa w art. 36 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy. Przepis art. 36 ust. 9 ustawy ma na celu dyscyplinowanie gminy do dochodzenia należności budżetowych w możliwie najkrótszym terminie. W związku z tym nie można podzielić stanowiska skarżącego, że doszło do przedawnienia prawa do ustalenia renty planistycznej, a także stanowiska, że to decyzja ustalająca tą opłatę, a nie data wszczęcia postępowania decyduje o powstaniu obowiązku zapłaty.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.