Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 175/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 815/14 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 815/14, po rozpoznaniu skargi A. C., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Tykocina z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 lipca 2013 r. A. C. wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. C.

Burmistrza Tykocina decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność podlegania przez wnioskodawcę ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w KRUS, z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, z którego to prowadzenia nie zrezygnował w celu opieki nad niepełnosprawna matką. Organ I instancji zaakcentował również, że wnioskodawca nie sprawuje tej opieki samodzielnie, albowiem wspiera go w tym żona.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. C. argumentując, że matka, nad którą sprawuje opiekę wraz z żoną, jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki. Uniemożliwia mu to podjęcie zatrudnienia poza rolnictwem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium powołało też przepis art. 3 pkt 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a matka wnioskodawcy od 17 sierpnia 1994 r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, to brak jest podstaw do przyznania tego zasiłku, albowiem wnioskodawca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno – rentowym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o pow. 6,61ha przeliczeniowych. Okoliczność ta – zgodnie się z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zasady praw nabytych. W ocenie skarżącego odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku została wydana wyłącznie z tego względu, że jest on rolnikiem obowiązkowo ubezpieczonym w KRUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. W myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 ww. ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. nie więcej niż 623 zł na osobę w rodzinie).

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy obu instancji ustaliły, że skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego podlega z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno – rentowym w KRUS, co stanowi negatywną przesłankę przyznania mu wnioskowanego zasiłku. W ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przypomnienie, że skarżący miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę od 1 listopada 2011 r. na czas nieokreślony. W związku natomiast z wejściem w życie nowych przepisów, skarżący ponownie ubiegał się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie, tj. matka skarżącego legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, skarżący sprawuje nad nią stałą opiekę, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł na osobę.

W skardze do Sądu skarżący podniósł, że miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku ze sprawowaną opieką, a po zmianie przepisów nie mógł ubiegać się już o tego typu świadczenie. W ocenie Sądu dla oceny uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma zatem fakt, że w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką uzyskał on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r. W związku z powyższym skarżący w dniu 15 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji była faktycznie "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Zdaniem Sądu przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

W świetle powyższego Sąd uznał, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ponadto zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13, że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy.

Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem oczywiście nowego stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wspomniana ustawa wprowadziła, bowiem dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna - wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zatem w pierwszej kolejności sprawdzić, czy zasiłek taki, o ile skarżący spełnił wymogi tej ustawy, został mu przyznany, albowiem zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie. Przy czym, co istotne w przedmiotowej sprawie, uprawnienie do ubiegania się o zasiłek dla opiekuna ustawa przyznaje m.in. rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna został skarżącemu w istocie przyznany za okres od 1 lipca 2013 r., to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., 1456 ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, że specjalny zasiłek pielęgnacyjny może przysługiwać rolnikowi prowadzącemu własne gospodarstwo rolne jako osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą bliską;

2) art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I i II instancji, poprzez niezastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że spełnienie pozytywnych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez osobę wcześniej uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, do którego prawo jej wygasło z mocy prawa, powoduje, że nie stosuje się wyłączenia wynikającego z art. 16a ust. 8 ustawy;

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego może podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe pomimo, że występujący o to świadczenie nie wycofał wniosku, ale uzyskał zasiłek dla opiekuna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zasadnie Sąd I instancji uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - na podstawie którego doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji z dnia 14 listopada 2011 r. o przyznaniu A. C. bezterminowo świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku właściwie przyjął, że fakt pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 1 stycznia 2013 r. miał wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Dokonywana przez Sąd I instancji kontrola, wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, uwzględniała skutki powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uchylił art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na mocy których doszło do wygaśnięcia przyznanego wcześniej skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego oraz faktu podjęcia przez ustawodawcę prac legislacyjnych, zmierzających do usunięcia zaistniałych dla beneficjentów tej formy pomocy negatywnych skutków, jakie te przepisy wywoływały. Jak zauważył bowiem w powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, tylko takie działanie ustawodawcy mogło uchylić skutki wywołane obowiązywaniem sprzecznych z ustawą zasadniczą ww. przepisów.

W konsekwencji koniecznym było uwzględnienie okoliczności, że od dnia 15 maja 2014 r. obowiązuje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1548 ze zm.), przy czym, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Kluczowa jest zatem ocena przesłanek warunkujących możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z analizy powyższych przepisów wynika, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżnił zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wyróżnienie bowiem przez ustawodawcę przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie może prowadzić do automatycznego wniosku o wzajemnym wykluczaniu się tych przesłanek. Konieczne jest ustalenie relacji zakresów obydwu przesłanek przy wykorzystaniu metody wykładni celowościowej i systemowej odwołującej się do unormowań Konstytucji RP.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1442/14).

Należy także zwrócić uwagę, że w zakresie konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny wprawdzie umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Wykonując wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która w art. 17 zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten, zgodnie z art. 26 tej ustawy, wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.

Powyższe przemawia za uznaniem, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. A. C. miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką od 1 listopada 2011 r. na czas nieokreślony, a zatem organy powinny w tym przypadku dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kierunku usunięcia skutków wywołanych przez niekonstytucyjne wygaśnięcie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne.

Prezentowany pogląd, dotyczący prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, został wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1953/14, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. należy wskazać, że późniejsze przyznanie A. C. zasiłku dla opiekuna nie może skutkować umorzeniem niniejszego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, gdyż w świetle art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność ustalenia dla strony prawa do zasiłku dla opiekuna stanowi materialną negatywną przesłankę w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stwierdzone uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, Burmistrz Tykocina będzie miał na uwadze zmiany, jakie nastąpiły w związku z wejściem wżycie z dniem 15 maja 2014 r. ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), na mocy której w ustawie o świadczeniach rodzinnych, dodany został art. 17b, dopuszczający obecnie uzyskanie przez rolnika specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z tym przepisem, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 zdanie 1).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.