Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2951/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 3, art. 73
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 463/12 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz G. D. kwotę 72,80 zł (siedemdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 463/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu, orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie rejestracji, należącego do G. D., samochodu marki Opel Vauxall, nr VIN [...]. Organ odwoławczy podzielił bowiem ustalenia i wnioski organu I instancji, wedle których rejestracja tego pojazdu jest niemożliwa z powodu braku pozytywnych badań technicznych. Posiada on bowiem kierownicę po prawej stronie. Powołano się na przepis art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1148/09, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 157/09, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Koneckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą uwzględnienia podania G. D. o zarejestrowanie tego samego pojazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązujący stan prawny sprzeciwia się uwzględnieniu żądania strony. Obecnie orzekając Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało tę sprawę jako nową, inną od poprzedniej, a to z uwagi na inny organ orzekający w I instancji, którego właściwość wynika z aktualnego miejsca zamieszkania strony. Orzekając merytorycznie uznało się związane wykładnią prawa dokonaną przez sądy administracyjne wypowiadające się w poprzedniej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. D. domagał się uchylenia tych decyzji, dowodząc ich sprzeczności z przepisami unijnymi, w szczególności z dyrektywą 70/311 EWG i art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które zabraniają odmowy wprowadzenia do obrotu tego rodzaju pojazdów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, i uznając ją za bezzasadną podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach doszedł do przekonania, że skarga winna odnieść skutek, lecz z przyczyn niepodniesionych w niej, a branych pod rozwagę z urzędu. Mianowicie uznał, iż sprawa, w jakiej zapadły kontrolowane obecnie decyzje została załatwiona wcześniej inną decyzją ostateczną. W jego przekonaniu obie sprawy są bowiem tożsame, gdyż dotyczą tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu oraz w obu sprawach istniała tożsamość stanu faktycznego i prawnego. Pod pojęciem podmiotu postępowania należy rozumieć tego, do kogo kierowana jest decyzja administracyjna. Przedmiot sprawy określa zaś charakter i zakres praw nabytych z decyzji lub ustanowionych nią obowiązków. W materii stanu faktycznego istotnymi są wyłącznie fakty prawotwórcze, tj. nieobojętne dla przesłanek rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu meriti w niniejszej sprawie właściwość organów orzekających w obu sprawach w pierwszej instancji, wynikająca z miejsca zamieszkania strony, jest elementem neutralnym – niemieszczącym się wśród czynników decydujących o tożsamości spraw. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 864/10. Skoro zatem skarżący w obu opisanych powyżej sprawach domagał się rejestracji tego samego pojazdu, składając te same dokumenty, to – mimo innego organu orzekającego w I instancji - innej właściwości miejscowej – obie sprawy są tożsame. Zwłaszcza, że stan prawny był identyczny. Odmienny pogląd Kolegium wydającego zaskarżoną decyzję uznał zatem za błędny. W konsekwencji czego doszedł do przekonania, iż decyzje zapadłe w obecnie kontrolowanej sprawie dotknięte są wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dlatego na tej podstawie, w związku z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zaskarżając go w całości, i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie tożsamości sprawy, z której wynika brak podstaw do merytorycznego rozpoznania podania o rejestrację pojazdu z dnia 22 grudnia 2010 r., co zdaniem Sądu meriti uchybia przepisowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.,

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie, nieuwzględniające, że nowy organ rejestracyjny wydaje nową decyzję rejestracyjną, nowy dowód rejestracyjny, nowe tablice rejestracyjne danego pojazdu.

Na tych podstawach domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko zajęte przez ten Sąd jest nietrafne. Skoro bowiem strona złożyła podanie wszczynające drugie postępowanie administracyjne dotyczące rejestracji tego samego pojazdu do innego organu, którego właściwość miejscowa była uzasadniona zmianą jej miejsca zamieszkania, to jest to nowa sprawa. Stąd podanie wymagało merytorycznego rozstrzygnięcia, które nie powinno być uznane za dotknięte wadą nieważności. Zawsze przy zmianie miejsca zamieszkania właściciela pojazdu następuje zmiana właściwości organu rejestracyjnego, który wydaje nowe tablice rejestracyjne i nowy dowód rejestracyjny. Zatem dowodził zmiany stanu faktycznego sprawy poprzez zmianę właściwego organu.

G. D. pozostawił do uznania Sądu rozstrzygnięcie o zasadności skargi kasacyjnej, domagając się uwzględnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 20 marca 2013 r., sygn. C-639/11, i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach wymusiło rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, tym bardziej, że istota sprawy wywodzi się z przepisów postępowania.

Zarzut uchybień procesowych nie mógł odnieść skutku przede wszystkim dlatego, iż został wadliwie postawiony. Przepis art. 135 P.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, podczas gdy autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą eksponuje jako naruszoną. Paragraf 1 tego przepisu zamyka zakres orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach danej sprawy, nie wiążąc go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem statuuje obowiązek jego działania również z urzędu. Natomiast paragraf 2 zakazuje orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że dostrzeże naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Przeto nie jest jasne powiązanie obu tych norm z rzekomo błędnie naruszonym przepisem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie wiadomo bowiem, a nie jest rzeczą Sądu Kasacyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej, czy miał on na myśli wyjście poza granice skargi i stwierdzenie nieważności mimo braku ku temu wywodów w skardze, czy też zarzuca orzeczenie na niekorzyść skarżącego. W pierwszym wypadku zarzut byłby nieuzasadniony z powodu obowiązku działania sądu z urzędu i konieczności uwzględnienia wady nieważnościowej, zaś w drugim niekorzystnego efektu trudno się dopatrzyć skoro skarga została uwzględniona, a zapadłe decyzje wyeliminowane z obrotu prawnego, nadto ów zakaz zostałby zniesiony treścią rozstrzygnięcia. Nie doszło natomiast do uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż trafnie Sąd meriti uznał zapadłe w sprawie decyzje za podpadające pod jego dyspozycję. W istocie reguluje on sytuację, w której dochodzi do kolejnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co jest uznawane za niedopuszczalne w procedurze administracyjnej, jak zresztą chyba we wszystkich systemach prawa procesowego. Jedną z kardynalnych reguł procesowych jest bowiem prawo strony domagania się rozstrzygnięcia jedynie w jednej sprawie obejmującej to samo żądanie. Zatem orzekanie w sprawie wcześniej ostatecznie załatwionej jest z nią sprzeczne. Przywołany przepis K.p.a. wprowadza sankcję nieważności decyzji orzekającej w sprawie już uprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Załatwienie tej samej sprawy ma miejsce wówczas, gdy obie sprawy są tożsame pod względem podmiotowym, przedmiotowym, oraz osadzone w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Jeśli chodzi o stronę podmiotową obu postępowań, tj. zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz obecnie zaskarżoną decyzją, to w przekonaniu składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiadającego się w niniejszej sprawie istnieje ich tożsamość, albowiem ta sama jest strona je inicjująca. Tymczasem tylko w kręgu stron postępowania administracyjnego należy rozważać tę kwestię. Organ nie jest bowiem stroną tego postępowania, a jest władzą orzekającą w danej sprawie. Ponadto - mimo rzeczywiście odmienności w obu przypadkach – w istocie należałoby go uznać za tożsamy. Nie ma znaczenia bowiem zmiana właściwości organu czy zmiana jego nazwy, jeśli w istocie każdy z nich w ramach swoich kompetencji legitymował się uprawnieniem do orzekania w tej samej materii i w tej materii orzekał. W tym wypadku znaczenie ma ciągłość organu administracyjnego jako takiego, z akcentem na przedmiot poddanej jego właściwości sprawy i jego funkcjonalną działalność. Tak przyjmuje się w judykaturze (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 864/10, 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2733/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie ma zatem racji skarżący kasacyjne dowodząc braku tożsamości spraw z powodu innego organu I instancji orzekającego w obu sprawach. Bowiem ta okoliczność wynika tylko ze zmiany miejsca zamieszkania strony, natomiast funkcjonalnie i rzeczowo właściwy jest ten sam organ, usytuowany na tym samym poziomie i wyposażony w te same uprawnienia. Co prawda słusznie dowodzi, że w wypadku zarejestrowanego pojazdu zmiana miejsca zamieszkania jego właściciela skutkuje koniecznością wydania nowej decyzji, lecz w tej sprawie nie chodzi o zmianę dotyczącą zarejestrowanego pojazdu, a więc sytuacja jest inna. Nie do zaakceptowania jest wszak sytuacja, w której strona z powodu zmian miejsca zamieszkania będzie domagać się wielokrotnie zarejestrowania tego samego pojazdu, który wykazuje te same cechy i został uznany przez jeden z organów za nienadający się do rejestracji, chyba że zmianie uległ któryś z elementów istotnych z omawianego punktu widzenia. Poza tym nie dostrzeżono, że w obu sprawach ten sam jest organ II instancji. Nie doszło więc do zmiany stanu faktycznego w tym obszarze. Co się zaś tyczy kwestii przedmiotowej, to substratem obu spraw jest ta sama materia, co nie budzi chyba sporu, i co głównie należy w tych rozważaniach zaakcentować. W sferze prawa materialnego również istnieje identyczność obu spraw, bo tu nie nastąpiły zmiany, a oba żądania oparte zostały na tych samych przepisach.

Dyferencjacji w tym ostatnim zakresie dowodzi uczestnik G. D., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 20 marca 2014r., sygn. C-639/11, który stwierdził, iż uzależniając rejestrację na swym terytorium nowych oraz wcześniej zarejestrowanych w innych państwach członkowskich samochodów osobowych z układem kierowniczym umieszczonym po prawej stronie od przełożenia koła kierownicy na lewą stronę, Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 2a dyrektywy Rady 70/311/EWG z dnia 8 czerwca 1970 r., art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. oraz art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie to nie stanowi jednak podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyż po pierwsze zapadło po wydaniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem Sąd Kasacyjny z reguły bierze pod rozwagę stan z chwili wyrokowania przed sądem I instancji, wyjątkowo tylko uwzględniając powstałe potem okoliczności. Głównie wynikają one z orzeczeń o niekonstytucyjności przepisów, na jakich kontrolowane orzeczenia oparto. Nie należy do tej kategorii wspomniane wyżej orzeczenie TSUE. Po wtóre nie stwarza ono nowego stanu prawnego, gdyż wyroki nie mają takiej mocy – nie kreują przepisów prawa. Tymczasem organy administracyjne orzekają wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Kwestia odpowiedniej wykładni czy stosowania tych przepisów jest innym zagadnieniem.

Jak chodzi natomiast o podstawę naruszenia prawa materialnego, to i ona okazała się nietrafna. Jak to wyżej wskazano regulacja dotycząca rejestracji pojazdu przez inny organ w razie zmiany miejsca zamieszkania jego właściciela nie ma tu zastosowania, bo przedmiotowy pojazd nie był w Polsce zarejestrowany. Sąd I instancji nie stosował więc, i nie mógł stosować, przepisu art. 73 Prawa o ruchu drogowym. W konsekwencji czego zarzut ten nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

W tej sprawie ocenie podlegały jedynie przesłanki nieważności, niemniej jednak odnosząc się do twierdzeń uczestnika postępowania godzi się wskazać, że podstawy do rozpatrzenia jego żądania należy poszukiwać na gruncie obowiązującego prawa. Winno ono być interpretowane w zgodzie z wykładnią i orzecznictwem unijnym i krajowym. Tak więc niepodobna pomijać przytoczonego wcześniej wyroku TSUE, zwłaszcza że zarzuca on naruszenie przez Rzeczypospolitą Polską prawa, w tym pierwotnego (art. 34 TFUE). Przy czym wskazane w jego treści przepisy dyrektyw mają charakter deklaratoryjny, a nie konkretny (tworzący normę prawną) i takie też znaczenie dla niniejszej sprawy ma ów wyrok. Niemniej jednak zainteresowani mogą próbować składać wnioski o rejestracje samochodów popularnie określanych jako samochody z kierownicą po prawej stronie z powołaniem się na to rozstrzygnięcie, zaś stronom postępowań zakończonych decyzją ostateczną służy prawo żądania wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, o ile spełnione zostaną przepisane przesłanki. Na tym etapie postępowania jednak niepodobna przesądzić ich trafności i skuteczności, bo nie są one objęte przedmiotem orzekania, zwłaszcza w odniesieniu do skarżącego G. D.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

1