Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 19/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 48, 25 ust. 2, 53
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2009 r. sprawy ze skarg M. S., M. K., J. K., D. L., T. L., H. H., A. G., M. G., R. D., T. S., na uchwałę Rady Miasta w J. z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność części zaskarżonej uchwały, a to jej § 14 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "oraz w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego" i "zasady prowadzenia przyszłej eksploatacji regulowane będą przepisami odrębnymi i koncesją;" wraz z odpowiadającym pierwszemu z tych stwierdzeń fragmentem załącznika nr 1 stanowiącego rysunek planu, 2. w pozostałej części oddala skargi, 3. zasądza od Gminy J. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty po 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł na rzecz skarżących: M. S., H. H., R. D. i T. S., oraz solidarnie kwoty po 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł na rzecz M. i J. K., D. i T. L. a także A. i M. G.


UZASADNIENIE

Rada Miasta J. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki R. o symbolu roboczym [...] w J. Na uchwałę tę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli: M.S., M.K., J.K., D.L., T.L., H.H., A.G., M.G., R.D. i H.S. Skargi te praktycznie były jednobrzmiące, a różniły się jedynie wskazaniami dotyczącymi określenia miejsca położenia nieruchomości gruntowych w obszarze objętym planowaną uchwałą, których skarżący są właścicielami bądź współwłaścicielami. Skarżący domagali się stwierdzenia niezgodności z prawem całości opisanej na wstępie uchwały bądź jej części dopuszczającej na terenie objętym planem eksploatację górniczą do IV kategorii szkód włącznie. Zarzucili naruszenie zaskarżoną uchwalą art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez jej przyjęcie bez przeprowadzenia publicznej dyskusji dotyczącej możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej na części terenów objętych planem. Wskazali ponadto na naruszenie przez czworo radnych Rady Miasta J. przepisów art. 23 ust. 1, art. 23a u.s.g. w związku z niepoinformowaniem przez nich mieszkańców R. i C. o umieszczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazań dotyczących możliwości prowadzenia na terenie tym eksploatacji górniczej. Wreszcie zdaniem skarżących zaskarżona uchwała została podjęta także z naruszeniem art. 25a u.s.g. poprzez dopuszczenie do głosowania nad jej przyjęciem 5 radnych zatrudnionych w A S.A. w J. (dalej A S.A.) oraz jednego radnego zatrudnionego w firmie zależnej w 100% od A S.A. W ocenie skarżących wskazani radni nie powinni głosować za przyjęciem zaskarżonej uchwały z racji ich zatrudnienia byli bowiem bezpośrednio zainteresowani dopuszeniem do prowadzenia eksploatacji górniczej na terenie obiętym planem.

W obszernym uzasadnieniu skarg wskazano, że tereny C. i R. objęte planami miejscowymi przyjętymi uchwałami Rady Miasta J. (fragmentu dzielnicy R. oznaczonego symbolem roboczym [...] dotyczyła zaskarżona uchwała Nr [...] - przyp. Sąd) stały się w ostatnich [...] latach obszarami szybko rozwijającego się budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Osoby ubiegające się o pozwolenie na budowę zapewnianio jednocześnie, że na obszarze tej dzielnicy miasta nie będzie prowadzona eksploatacja górnicza i w związku z tym część nowo wybudowanych tam domów nie posiada stosownych zabezpieczeń przed szkodami górniczymi. Obszar dzielnicy R. – C. cechuje się urokliwym krajobrazem oraz niemal górskim ukształtowaniem terenu. Na jej terenie powstały także stawy rybne oraz kwitnie rolnictwo. Przyjęte uchwały w sprawie planów miejscowych poprzez dopuszczenie eksploatacji górniczej metodą na zawał doprowadzą zaś do degradacji środowiska naturalnego, szkód w substancji budowlanej oraz szkód niematerialnych polegających na oddziaływaniu na psychikę mieszkańców tych dzielnic. Rozwijając postawione zarzuty naruszenia prawa skarżący podnieśli, że kwestionowana uchwała została podjęta bez zorganizowania przez Prezydenta Miasta publicznej dyskusji dotyczącej ustaleń planu, a w toku procedury planistycznej zatajono wręcz kwestie dotyczące poszerzenia pól eksploatacyjnych A S.A. Dopiero w [...] społeczność R. i C. dowiedziała się od mieszkańców sąsiedniej gminy P. o podjęciu uchwał zmieniających plan miejscowy i dopuszczających eksploatację górniczą na terenach tej dzielnicy. W tym też czasie wyłożony został przez A S.A. "Raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pt. udostępnienie i przemysłowe zagospodarowanie zasobów w obrębie złoża B.-D. – Zachód na etapie uzyskania koncesji". Skarżący wskazali, że tytuł wyłożonego dokumentu jest także mylący bowiem nikt z mieszkańców dzielnicy nie był w stanie skojarzyć, że złoże to zalega na terenie R. - C. O planowanej eksploatacji górniczej na terenie wskazanej dzielnicy nie poinformowała mieszkańców także sołtys R. będąca jednocześnie radną Rady Miasta mimo, że statut sołectwa nakładał na nią obowiązek zorganizowania Zebrania Wiejskiego, które było uprawnione do podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. W ocenie skarżących już tylko te okoliczności wskazują na konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżących dowodem świadczącym o braku przeprowadzenia publicznej dyskusji na temat możliwości prowadzenia na terenie R. i C. eksploatacji węgla świadczy [...] zarzutów wniesionych przez mieszkańców tego sołectwa do raportu oddziaływania na środowisko przedłożonego przez A S.A. W związku z tym ostatnim postępowaniem mieszkańcy domagali się przeprowadzenia przez Sąd dowodu z procedury zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] mającej potwierdzić w jaki sposób mieszkańcy sołectwa byli informowani o treści nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących szczególny obowiązek poinformowania społeczności lokalnej o przewidzianej w planie zamierzonej eksploatacji górniczej obciążał czworo radnych pochodzący z terenów R. i C., który nie wywiązali się z tego obowiązku, czym naruszyli normy wynikające z art. 23 i art. 23a u.s.g. W innym miejscu uzasadnienia skargi wskazali, że gdyby zostało zorganizowane zebranie sołeckie dotyczące możliwości eksploatacji górniczej na terenie R. i C. to z całą pewnością podjęta by została na nim uchwała o braku zgody na takie działania. Rozwijając zarzut naruszenia art. 25a u.s.g. skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała umożliwiając przyszłą eksploatację złóż węgla na terenie R. – C. dotyczy interesu prawnego radnych zatrudnionych w A S.A. bądź w Spółce od niej zależnej. Jest ona bowiem korzystna dla tego podmiotu gospodarczego nie bierze natomiast pod uwagę interesów społeczności lokalnej, a także interesów innych mieszkańców miasta dla których tereny te stanowią miejsca rekreacji i wycieczek rowerowych. Radni związani stosunkiem pracy z A S.A. są uzależnieni materialnie od tego przedsiębiorstwa i w sposób oczywisty zainteresowani możliwościami rozszerzenia jego działalności. Odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta J., dowodzącego braku istnienia obowiązku wyłączenia od głosowania nad uchwałą radnych zatrudnionych w A S.A. i wskazującego, że uchwała zatwierdzająca plan miejscowy nie została zakwestionowana przez Wojewodę [...] skarżący zauważyli iż Wojewoda był także przed powołaniem go na ten urząd pracownikiem A S.A. W związku z podniesionym przez Prezydenta Miasta argumentem, że zaskarżona uchwała dotyczyła także wielu innych kwestii skarżący zauważyli, iż domagają się rozważenia przez Sąd również możliwości uchylenia zaskarżonej uchwały tylko w części dotyczącej dopuszczenia do eksploatacji górniczej na przedmiotowym terenie. Skarżący wnieśli także przeprowadzenia dowodu z protokołu sesji Rady Miasta, na której podjęto zaskarżoną uchwałę na okoliczność, że najważniejszą kwestią związaną z uchwaleniem planu miejscowego była sprawa eksploatacji węgla czego, w ich ocenie, dowodzi zaprotokołowana wypowiedź Prezydenta Miasta.

Wykazując swój interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały skarżący obok wskazania, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym uchwalonym planem podali także, że dopuszczenie do eksploatacji górniczej na tym obszarze doprowadzi do spadku wartości ich nieruchomości, a także zmiany reżimu prawnego chroniącego ich prawo własności wynikającego z zapisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Przepisy tej ostatniej ustawy w odróżnieniu od Kodeksu cywilnego nie przewidują bowiem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w związku ze stresem związanym z koniecznością życia w niepewności dotyczącej tego czy i jakie szkody w mieniu spowoduje eksploatacja górnicza. Wejście w życie planu spowodowało także spadek zainteresowania zakupem nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Skarżący zakwestionowali wreszcie argumentację Prezydenta Miasta o zabezpieczeniu mieszkańców R. i C. przed spadkiem wartości ich nieruchomości w drodze umowy zawartej przez miasto J. z A S.A. Zgodnie z tą umową A S.A. zobowiązała się do pokrycia strat poniesionych przez miasto z tytułu wypłat odszkodowań związanych ze spadkiem wartości nieruchomości. Obowiązek wypłaty odszkodowania nakładają jednak na gminę przepisy art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., a zatem wspomnianą umową nie zostały zabezpieczone interesy mieszkańców R. i C. lecz interes miasta. Największy spadek wartości nieruchomości będzie miał miejsce jednak dopiero w [...], kiedy planowane jest rozpoczęcie eksploatacji górniczej na terenie objętym planem, gdy tymczasem mieszkańcy mogą ubiegać się o odszkodowanie z tytułu spadku wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu tylko w ciągu 5 lat od jego uchwalenia. W tej sytuacji przysługiwać im będą tylko roszczenia odszkodowawcze oparte na przepisach Prawa górniczego i geologicznego. Właściciele nieruchomości położonych w granicach obszaru górniczego w związku ze spadkiem ich wartości utracą także częściowo zdolność kredytową, co ograniczy ich możliwości inwestycyjne.

Skarżący podali wreszcie w wątpliwość opłacalność ekonomiczną eksploatacji złóż węgla zalegających na poziomie [...] m pod ziemią i związaną z tym groźbę upadłości A S.A. Upadłość Spółki spowodowałaby zaś zagrożenie wypłat właścicielom nieruchomości odszkodowań związanych z powstałymi szkodami górniczymi. Argumentów tych nie wzięła jednak pod uwagę Rada Miasta, m. in. z uwagi na nieprzeprowadzenie dyskusji dotyczącej zmiany planu miejscowego, a także uniemożliwienie składania wniosków dotyczących zmiany studium.

W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta J. wniósł o ich oddalenie, a w przypadku skargi M.S. o jej odrzucenie z uwagi na brak podpisu strony pod wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa (także w przypadku wezwania złożonego przez D. i T.L. organ wskazał, iż podpis pod wezwaniem złożyła jedynie D.L., brak natomiast podpisu T.L.). Wnosząc o oddalenie skarg organ wskazał, że postępowanie w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla fragmentu jednostki R. o symbolu roboczym [...] prowadzone było zgodnie z przepisami u.p.z.p. w oparciu o stosowną uchwałę z [...] oraz w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą z dnia [...] Nr [...]. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy wygasł zaś z mocy prawa z dniem [...]. Odnosząc się do zarzutów skarg Prezydent Miasta podał, że procedura planistyczna była zgodna z art. 17 u.p.z.p. W szczególności w sposób wymagany przepisem art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszono o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu oraz poinformowano o możliwości składania wniosków do tego planu. Ogłoszenia takie ukazały się w miejscowej prasie oraz poprzez obwieszczenia m.in. w siedzibach rad sołeckich, a także odczytane zostały podczas mszy niedzielnych w kościołach katolickich oraz kościele ewangelicko-augsburskim w J. Po uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień projekt planu wyłożono w siedzibie Urzędu Miasta. do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. O terminie wyłożenia projektu planu ogłoszono w [...] poprzez obwieszczenia (w tym w siedzibach rad sołeckich), informacje w prasie lokalnej oraz ogłoszenia w kościołach. Projekt planu łącznie z obszernym uzasadnieniem był dostępny także w Biuletynie Informacji Publicznej. Publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami odbyła się w Urzędzie Miasta J. w dniu [...]. Z dyskusji tej został sporządzony protokół wraz z listą obecności. Uczestniczyło w niej jednak tylko [...] osób. Z projektem planu dla dzielnicy R. i C. zapoznało się z kolei[...] osób oraz złożono do niego [...] uwag. Żadna ze zgłoszonych uwag nie dotyczyła jednak tematyki nowego terenu górniczego. Projekt uchwały był przedmiotem obrad wszystkich [...] komisji branżowych Rady Miasta i wszystkie komisje zaopiniowały go pozytywnie. Nieprawdziwy jest zarzut, aby Wojewoda [...], który kontrolował zgodność z prawem podjętej uchwały w sprawie planu miejscowego był w przeszłości pracownikiem A S.A. Skarżący mieli na pewno na myśli aktualnego Wojewodę [...], który swoją funkcję pełni jednak dopiero od [...], a zatem już po wejściu w życie przedmiotowego planu. W świetle przedstawionych informacji pozbawiony podstaw jest także zarzut skierowany przeciwko Prezydentowi Miasta oraz sołtys R. dotyczący niezorgnizowania zebrania wiejskiego jako formy dyskusji nad planem miejscowym. Nietrafny jest także zarzut zatajenia przez Prezydenta Miasta części informacji zawartej w tekście i rysunku planu, a w szczególności dotyczącej dopuszczenia na obszarze objętym planem do eksploatacji górniczej.

Prezydent Miasta wskazał także, że interes prawny skarżących aktualnie nie został naruszony poprzez uchwalenie planu miejscowego dla jednostki [...]. Naruszenie tego interesu opatrzone jest bowiem warunkiem ziszczenia się szeregu zdarzeń przyszłych i niepewnych. Z samego ustanowienia obszaru i terenu górniczego nie da się wyprowadzić wniosku o naruszeniu interesu właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym planem, gdyż złożone procedury inwestycyjne powodują, że mogliby oni odczuć wpływy eksploatacji górniczej dopiero po około [...] latach.

Zdaniem udzielającego odpowiedzi na skargę bezpodstawny jest także zarzut naruszenia w toku podejmowania zaskarżonej uchwały art. 23 ust. 1 i art. 23 a u.s.g., albowiem żaden przepis u.p.z.p. nie obliguje radnych do uczestnictwa w procedurze planistycznej, a zatem treści podjętej uchwały nie można oceniać poprzez pryzmat działań bądź zaniechań radnych Rady Miasta. Przywołane przepisy u.s.g. nie są także opatrzone sankcją nieważności. Zdaniem Prezydenta Miasta nie doszło także do naruszenia normy wynikającej z art. 25 a u.s.g. w związku z udziałem sześciu radnych zatrudnionych w A S.A. w głosowaniach nad zaskarżoną uchwałą w sprawie planu miejscowego. Utożsamianie pozostawania w stosunku pracy z interesem prawnym podmiotu, który może skorzystać z ustaleń planu jest zbyt daleko idące. Na etapie stanowienia planu dopuszczana była wyłącznie możliwość prowadzenia eksploatacji górniczej przez nieokreślony podmiot, który musi legitymować się koncesją na wydobywanie kopalin. W dacie uchwalania planu podmiot taki jeszcze nie istniał i nie legitymował się koncesją, brak więc przesłanek do dostrzegania jakiegokolwiek konfliktu interesu z tego tytułu, że radny biorący udział w głosowaniu pozostawał w stosunku pracy z podmiotem, który potencjalnie mógł aspirować do skorzystania z ustaleń planu. Ocenianie tego faktu przez pryzmat wiedzy o uzyskaniu koncesji w prawie dwa lata po przegłosowaniu uchwały nie może być uznany za poprawny. Z tytułu sprawowanego mandatu radni są zobowiązani ponadto do uczestnictwa w głosowaniach i przyjmowaniu uchwał. Uchylenie się przez nich od wzięcia udziału w głosowaniu w oparciu o stwierdzenie, że ich pracodawca może być stroną, która w przyszłości skorzysta z ustaleń planu nie jest zatem uzasadnione. Udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą wskazanych radnych nie miał zresztą wpływu na wynik głosowania. Uchwała została bowiem podjęta jednogłośnie. Prezydent Miasta wreszcie podał, że plan miejscowy rozstrzyga o szeregu problemach przestrzennych, a nie tylko o sprawach eksploatacji górniczej. Tym samym rozpatrywanie każdego z tych problemów w kategoriach wskazanych przez skarżących wykluczyłoby całą Radę Miasta z możliwości glosowania nad uchwałą planistyczną.

W piśmie procesowym z dnia [...] pełnomocnik skarżących - radca prawny A.M. zmodyfikował zarzuty podniesione w skargach zarzucając dodatkowo naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. domagając się na tej podstawie uchylenia w całości zaskarżonej uchwały. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazał, że tylko pozornie działania Prezydenta Miasta J. były zgodne z ustawową procedurą uchwalania planu miejscowego. W rzeczywistości zaś wprowadzono zmiany przeznaczenia terenów objętych planem z pominięciem udziału czynnika społecznego. W § 14 pkt 2 ( winno być ust. 2 pkt 1 – przyp. Sąd) zaskarżonej uchwały Rada Miasta wskazała, że obszar objęty planem z wyjątkiem fragmentu północno-zachodniego jest położony w granicach udokumentowanego złoża węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej "B. – D. Zachód" oraz w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego. Co więcej Rada zaznaczyła, że w granicach terenu i obszaru górniczego ustala się obowiązek prowadzenia działalności inwestycyjnej z uwzględnieniem informacji o przewidywanych czynnikach geologiczno-górniczych. Sformułowania te pojawiają się jednak dopiero w zaskarżonej uchwale natomiast wyłożony projekt miejscowego planu nie zawierał żadnych regulacji wskazujących, że jednostka [...] położona jest w obrębie planowanego obszaru górniczego. Nie można w tej sytuacji zgodzić się z tezą, jakoby zmiana przeznaczenia zagospodarowania określonej jednostki została wprowadzona w wyniku uwzględnienia uwag składanych przez mieszkańców J., skoro sama Rada Miasta stwierdziła, że żadna z uwag mieszkańców sołectwa nie dotyczyła nowego terenu górniczego. Dowodzi to także, że omawiana zmiana musiała zostać wprowadzona bezpośrednio do projektu uchwały przez Prezydenta Miasta z pominięciem procedury przewidzianej w u.p.z.p. W szczególności przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy w sposób wyraźny nakłada na Prezydenta Miasta obowiązek ponowienia czynności przewidzianych w jej art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powołując się na poglądy doktryny pełnomocnik skarżących wskazał następnie, że błędy proceduralne popełnione przy uchwaleniu planu miejscowego mogą być zaś dla gminy dotkliwe, prowadząc do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego całości lub części przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. W oparciu o te oraz jeszcze inne argumenty pełnomocnik skarżących zarzucił, że Prezydent Miasta nie podjął żadnych działań mających na celu poinformowanie społeczności lokalnej o inkorporowanych zmianach ani nie zorganizował we wskazanym zakresie publicznej dyskusji przewidzianej art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Uwagi zgłoszone do projektu planu zostały rozpatrzone w ciągu 26 dni i zdaniem skarżących jest to zdecydowanie zbyt krótki termin na ponowne przeprowadzenie wszystkich czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności ponowne wyłożenie projektu planu i przeprowadzenie publicznej nad nim dyskusji. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta uznała, że potrzeby miasta są ważniejsze niż interesy jego mieszkańców. Wskazała przy tym jedynie na argumenty ekonomiczne, które w ocenie skarżących nie mogą stanowić dostatecznego argumenty dokonania zmiany planu. Wreszcie zdaniem skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady dowodzącej braku naruszenia ich interesu prawnego. Wszystkim im przysługują bowiem prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, co wykazali odpisami ksiąg wieczystych. Powołując się na art. 140 k.c. wskazali również, że zmiana planu miejscowego niewątpliwie prowadzi do ograniczenia korzystania z przysługującego im prawa własności nieruchomości. Naruszenie interesu prawnego ma także miejsce ich zdaniem w przypadku naruszenia norm proceduralnych, a przedmiotową uchwałą naruszone zostało uprawnienie skarżących wynikające z art. 18 u.p.z.p. Rada Miasta wprowadzając zaś zmiany do projektu z naruszeniem art. 19 cytowanej ustawy skutecznie uniemożliwiła im ustosunkowanie się do tych wprowadzonych zmian.

W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik organu radca prawny A.L. w piśmie z dnia [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko Gminy. Wskazał w nim, że nietrafny jest zarzut opracowania planu z naruszeniem u.p.z.p. Pozbawione podstaw jest także wskazanie, że planowany nowy teren górniczy został wprowadzony do projektu planu w skutek uwag A S.A. Spełnienie wymogów proceduralnych określonych u.p.z.p. obrazuje zaś dokumentacja planistyczna przedłożona z odpowiedzią na skargę. Wynika z niej, że dochowano trybu uregulowanego przepisami art. 15, art. 17 i art. 18 u.p.z.p. W szczególności projekt planu dla jednostki [...] opracowano w oparciu o zgromadzone wnioski, opinie i uzgodnienia, w tym zgłoszone przez A S.A. dotyczące planowanego terenu górniczego "B. – D. Zachód". Podjęcie zaskarżonej uchwały nie wymagało powtórzenia procedury planistycznej wynikającej z art. 17 u.p.z.p., gdyż Rada Miasta nie stwierdziła konieczności wprowadzenia zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 19 u.p.z.p. Także brzmienie § 14 uchwały wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w pełni odpowiada brzmieniu zapisów znajdujących się w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Pełnomocnik Gminy wskazał także na treść znajdujących się w przekazanej Sądowi dokumentacji planistycznej pism Okręgowego Urzędu Górniczego w R. z dnia [...] oraz pisma A S.A. KWK B, w których wskazuje się na starania podejmowane przez przedsiębiorcę górniczego zmierzające do uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin na nowych terenach.

W kolejnym piśmie z dnia [...] pełnomocnik skarżących w ponownie odniósł się do stanowiska Gminy dotyczącego braku po stronie skarżących legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały rozszerzając argumentację przytoczoną we wcześniejszym piśmie z dnia [...]. Odnosząc się do zapisu § 14 podkreślił, że uchwała z dnia [...] Nr [...] posłużyła się stwierdzeniem "w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego", podczas gdy w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu była mowa jedynie o "planowanym terenie górniczym". Następnie powołując się na definicje legalne tych terminów zamieszczone w art. 6 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) dowodził, że różnią się one zakresowo, przy czym termin "obszar górniczy" jest terminem szerszym niż termin "teren górniczy".

Pełnomocnik skarżących wyjaśnił nadto, dołączając pisemne oświadczenie T.L., że w dacie składania wezwania o usunięcie naruszenia prawa przebywał poza Krajem, upoważniając żonę do podpisania wezwania także w jego imieniu

W piśmie z dnia [...] Rada Miasta J. podała, że nie kwestionuje prawa własności nieruchomości skarżących i ochrony tego prawa wynikającej z art. 140 k.c. Wskazała natomiast w oparciu o orzecznictwo NSA i WSA, że uprawnienie do złożenia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis przeto do jej wniesienia nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego uchwalą w sprawie planu miejscowego dla jednostki [...], bowiem naruszenie takie zależy od zaistnienia szeregu zdarzeń przyszłych i niepewnych. W szczególności w sytuacji kryzysu ekonomicznego podjęcie eksploatacji nowych złóż stało się przedsięwzięciem niepewnym i opatrzonym dużym ryzykiem. Z samego zaś ustanowienia terenu górniczego na podstawie udokumentowanego złoża (obszaru górniczego) nie da się wywieść wniosku, co do naruszenia interesu prawnego skarżących. Niezrozumiałe dla Rady Miasta są także wywody pełnomocnika skarżących jakoby obszar górniczy był terytorialnie większy od terenu górniczego. Tymczasem teren dotknięty szkodliwymi wpływami eksploatacji górniczej jest szerszy niż teren prowadzonych robót górniczych. Analiza rysunku planu, na którym fioletową pogrubioną linią oznaczono granice złoża i projektowanego obszaru górniczego i różową linią przerywaną granice projektowanego terenu górniczego B. – D. Zachód dowodzi w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy teren górniczy jest większy od obszaru górniczego. Przykładowo z koncesji wydanej dla A S.A. przez Ministra Środowiska Nr [...] z dnia [...] wynika, że powierzchnia ustanowionego nią obszaru górniczego wynosi [...] km², a powierzchnia terenu górniczego [...] km² . Zdaniem Rady gołosłownym pozostaje także zarzut naruszenia norm proceduralnych Także powołany wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 981/07 został uchylony postanowieniem NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. , II OSK 552/08, a wniesiona skarga odrzucona. Wreszcie Rada zauważyła, że deklaracja pełnomocnika skarżących odnosząca się do ich świadomości związanej z położeniem nieruchomości w granicach złoża węgla kamiennego i metanu jest rozbieżna z treścią osobiście sporządzonych skarg, w których zarzucali oni władzom samorządowym zbyt małe rozpropagowanie i upublicznienie tych kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skarg wniesionych w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała stanowiąca stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. akt prawa miejscowego została podjęta w oparciu o przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a zatem nie ulega wątpliwości, że dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżący przed wniesieniem skargi wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie wszystkie skargi zostały wniesione w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Wobec powyższego skoro skargi te spełniają także inne wymogi formalne określone przepisami p.p.s.a. należało uznać ich dopuszczalność. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w odpowiedziach na skargi wskazano, że wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podpisał M.S. co czyni wezwanie to nieskutecznym. Wspólne wezwanie małżonków L. podpisane zostało natomiast jedynie przez D.L. Wskazane uchybienia, zdaniem Sądu, nie pozwalają jednak, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta J., na uznanie, iż wymóg warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę nie został przez wymienione osoby spełniony. Podkreślić bowiem należy w tej mierze, iż to na organie ciążył obowiązek wezwania stron o uzupełnienie wniesionych pism o brakujące podpisy. Nadto, jak wynika z dołączonego przez T.L. oświadczenia, upoważnił on żonę do podpisania wezwania także w jego imieniu, natomiast M.S. własnoręcznie wskazał swe imię i nazwisko w części nagłówkowej wezwania, autorstwo pisma wydaje się zatem niewątpliwe.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje, zajęte w odpowiedziach na skargi podpisanych przez Prezydenta Miasta J., jak i pismach pełnomocnika Rady Miasta stanowisko, poddające w wątpliwość legitymację skarżących do wniesienia skarg. Zgodnie z powołanym na wstępie rozważań art. 101 ust. 1 u.s.g. aby skutecznie wnieść skargę skarżący musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lecz także naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Stanowisko skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego zostało oparte na stwierdzeniu, że naruszenie takie powodują zapisy zamieszczone w § 14 tekstu planu dotyczące utworzenia planowanego terenu i obszaru górniczego. Zdaniem przedstawicieli Gminy kwestionowane ustalenia powodują jednak tylko zagrożenie naruszenia interesów prawnych skarżących jako właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym planem. Do naruszenia tych interesów bowiem jeszcze nie doszło, gdyż dopiero po upływie kilkunastu lat skarżący mogą odczuć wpływ eksploatacji górniczej na ich nieruchomości, a dodatkowo do takiej eksploatacji może w ogóle nie dojść z uwagi na kryzys gospodarczy. Takiego stanowiska Gminy J. nie można zaakceptować. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji gdy przepisy planu miejscowego dopuszczają choćby możliwość podejmowania działań godzących w wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości położonych w obszarze objętym planem to, przepisy te naruszają sferę interesu prawnego tych podmiotów. Omawiany pogląd Gminy w sposób nieuprawniony odwołuje się, jak się zdaje, do poglądów ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazujących, że o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu nie można mówić w przypadkach, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07 [w:] LEX nr 46335), czy też dopiero spodziewa się, że będzie właścicielem nieruchomości objętych ustaleniami planu (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., II OSK 85/08, [w:] LEX nr 470936). Przytoczone tezy wyroków NSA z oczywistych względów nie mogą znaleźć jednak zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, bowiem wprowadzenie do planu miejscowego kwestionowanych przez skarżących zapisów z całą pewnością ingeruje w przysługujące im prawo własności nieruchomości położonych w obszarze, do którego odnoszą się te zapisy, a tym samym naruszają one ich interes prawny.

Wprowadzone przepisami planu miejscowego ograniczenia w korzystaniu przez właścicieli nieruchomości z przysługującego im prawa własności nie mogą naruszać istoty tego prawa podmiotowego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętego w jednym z jego wyroków ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Tym samym dopiero, jeżeli "zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść («istota») prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3). Zdaniem Sądu dopuszczenie do eksploatacji górniczej na terenie objętym planem miejscowym nie narusza w szczególności istoty prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak pozbawienia właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem możliwości domagania się skontrolowania przez Sąd zgodności z prawem tego rodzaju zapisów planu.

Wskazać należy równocześnie, że samo wykazanie przez wnoszących skargę w trybie art. 101 u.s.g. naruszenia zaskarżonym aktem ich interesu prawnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności tego aktu, czy stwierdzenia wydania go z naruszeniem przepisów prawa. Przesłankę taką stanowi bowiem dopiero stwierdzenie, że do naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia skarżących doszło z pogwałceniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu do takiego naruszenia przepisów prawa zaskarżoną uchwałą doszło poprzez umieszczenie w. jej § 14 ust. 2 pkt 1 stwierdzenia "w obrębie planowanego terenu i obszaru górniczego", a także wskazania, iż "zasady prowadzenia przyszłej eksploatacji regulowane będą przepisami odrębnymi i koncesją". Wprowadzając pierwszy z tych zapisów Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje ustawowe, natomiast drugie zakwestionowane stwierdzenie zostało wprowadzone do tekstu planu z naruszeniem przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 48 Prawa geologicznego i górniczego udokumentowane złoża kopalin (...) uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis nakładał zatem na Radę Miasta J. obowiązek wskazania w tekście kontrolowanego planu miejscowym udokumentowanego złoża węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej oraz oznaczyć zasięg tego złoża na rysunku planu. Przywołany przepis nie upoważniał jednak Rady Miasta do wskazania w tekście i rysunku planu przyszłego planowanego obszaru terenu górniczego. Stosownie do art. 25 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego granice obszaru i terenu górniczego wyznacza bowiem organ koncesyjny, w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego, a obszar ten i teren w dacie podejmowania uchwały nie zostały jeszcze ustanowione. Także stwierdzenie zamieszczone w § 14 ust. 2 pkt 1 in fine zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "zasady prowadzenia przyszłej eksploatacji regulowane będą przepisami odrębnymi i koncesją" wskazuje brak kompetencji rady do wprowadzenia w drodze planu miejscowego uregulowań dotyczących tego przyszłego obszaru i terenu górniczego.

Zauważyć należy, że przepisem art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze został nałożony na organy gminy obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla istniejącego, a nie dopiero planowanego terenu górniczego. Wszelkie wątpliwości dotyczące tej kwestii rozwiewają przepisy art. 53 ust. 2 - 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w których wymieniono obligatoryjne ustalenia, jakie winny zawierać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2007 r., VI SA/Wa 113/06, [w:] LEX nr 322731. W świetle tego wyroku "plany miejscowe sporządzane na podstawie art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze umożliwiają w istocie lokalizację kopalni, działalności górniczej, natomiast plany sporządzane na podstawie art. 53 ustawy powinny być - z założenia - opracowywane już po wydaniu koncesji, gdy znane są już wynikające z niej uprawnienia i przedsiębiorca, który zobowiązany jest ponieść koszty sporządzenia tych planów. Plany te mają więc z założenia inne cele, zasięg przestrzenny i problemowy, są też sporządzane w różnych stadiach działalności górniczej i nie mają charakteru rozwiązań alternatywnych; w szczególności plan miejscowy terenu górniczego nie może spełniać podstawy dla lokalizacji działalności górniczej". Zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zakwestionowanych przez Sąd stwierdzeń skutkować może uznaniem przez Prezydenta Miasta, a następnie Radę Miasta J., że Gmina spełniła już z wyprzedzeniem ciążący na niej obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla przyszłego terenu górniczego, mimo, że jego granice nie zostały jeszcze w dacie podejmowania uchwały ustalone w oparciu o koncesję Ministra Środowiska.

Wskazać przyjdzie na marginesie, że przywoływana w skargach i innych pismach stron udzielona A S.A. przez Ministra Środowiska koncesja z dnia [...] Nr [...] dotyczyła złoża "B. – D. – Zachód", które nie zalega na obszarze objętym kontrolowaną uchwałą.

W konsekwencji stwierdzenia przez Sąd, z przyczyn przytoczonych powyżej, nieważności odnoszących się do przyszłego obszaru i terenu górniczego zawartych w § 14 planu ustaleń zbędnym jest podejmowanie szerszych rozważań odnoszących się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia w toku procedury planistycznej przepisu art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zmian do § 14 ust. 2 pkt 1 kontrolowanej uchwały bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności przewidzianych w art. 17 tej ustawy. Na marginesie należy jednak zauważyć, że interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r., II OSK 367/08 ( niepublikowany), w przypadku wprowadzenia do projektu planu zmian o charakterze ogólnym mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup. Zmiany leżące w interesie jednej grupy naruszają interesy innych właścicieli nieruchomości "i jeżeli są dokonywane arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan".

Na uwzględnienie nie zasługują natomiast zarzuty dotyczące naruszenia w toku przyjmowania zaskarżonej uchwały przepisów art. 25a, a także art. 23 i 23 a u.s.g. W tej mierze Sąd podzielił w całej rozciągłości stanowisko Prezydenta Miasta J. zajęte w odpowiedzi na skargi.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zamieszczonych w skargach wskazać należy, że pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. oświadczył, że cofa zawarte w osobiście sporządzonych skargach wnioski dowodowe. W toku tej rozprawy oświadczył on również, że zarzuty skarg ogranicza tylko do procedury uchwalenia planu miejscowego i nie odnoszą się one do procedury uchwalania studium.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałej części Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygniecie w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 202 § 1 i 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).