Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173 par. 1, art. 174, art. 183 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 517/06 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. II SA/Gl 517/06 uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], wydane w sprawie odmowy zameldowania M. N.. Sąd orzekł również, że decyzja organu odwoławczego nie może być wykonana i przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. O., współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w C. wystąpił z wnioskiem o wymeldowanie M. N. z lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku. Wnioskodawca podał, że wymieniona wyżej nigdy nie mieszkała w przedmiotowym lokalu, ponieważ od lat przebywa w zakładzie karnym.

W toku postępowania organ meldunkowy ustalił, że M.N. została zameldowana w lokalu w dniu [...]. Wcześniej M.N. upoważniła pisemnie bratową B.N. do podpisania w jej imieniu umowy najmu lokalu oraz do załatwienia formalności związanych z przemeldowaniem.

B.N. oświadczyła, że M.N. nigdy nie zamieszkała w tym lokalu, bowiem przebywała i przebywa w zakładzie karnym. Z kolei M.N. w piśmie wysłanym z Zakładu Karnego w L. stwierdziła, że do zamiany mieszkań zmusiła ją śmierć matki oraz własny pobyt w zakładzie karnym. Podkreśliła, że zwracała się do właściciela lokalu o umorzenie zadłużenia lub rozłożenie spłaty na raty, jednak nie uzyskała odpowiedzi. Umowa najmu nie została rozwiązana, a w lokalu pozostały jej rzeczy osobiste.

Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie zameldowania M.N. na pobyt stały pod adresem ul. [...] m. [...] w C., z jednoczesnym anulowaniem czynności materialno-technicznej w postaci rejestracji zameldowania w dokumentacji ewidencji ludności i dowodzie osobistym. W uzasadnieniu organ przytoczył odnoszące się do wymeldowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 933 ze zm.), podkreślając, że normy te nie mogą mieć zastosowania w sprawie bowiem wymeldowanie może być dokonane tylko wówczas, gdy osoba w przeszłości została zameldowana w lokalu zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. M.N. w dacie zameldowania nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu, a w konsekwencji czynność materialno-techniczna zameldowania dotknięta była wadą i podlegać winna anulowaniu.

M.N. odwołała się od decyzji wskazując, że nieprzerwanie przebywa w izolacji więziennej, a zamiany mieszkań dokonała z pomocą bratowej.

A. O. poinformował organ pierwszej instancji, że pismem z dnia [...] wypowiedział umowę najmu M.N..

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że w myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego posiadanie uprawnień do przybywania w lokalu nie stanowi już koniecznego warunku zameldowania na pobyt stały. Przesłankę taką stanowi natomiast faktyczny pobyt z zamiarem stałego przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Wojewoda podkreślił, że organ meldunkowy jest uprawniony do weryfikacji zameldowania, które w przeszłości zostało dokonane w ramach czynności materialno-technicznej, tak aby ustalić, czy spełniona była wówczas przesłanka zamieszkania pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z analizy materiału dowodowego wynika, że M.N. w ogóle nie zamieszkała w przedmiotowym lokalu w dacie zameldowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody Ś. wniosła M.N. podnosząc, że nie uczestniczyła w dokonaniu przemeldowania, gdyż nie uzyskała przepustki z zakładu karnego.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji przywołał regulacje ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., określające kognicję sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto w oparciu o tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99 wskazał, na obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważył, że organy obu instancji ograniczyły się do potwierdzenia oczywistego faktu, iż skarżąca wskutek nieprzerwanego pobytu w zakładzie karnym, w chwili zameldowania, nie znajdowała się w mieszkaniu przy ul. [...] m. [...] w C.. Nie badając innych okoliczności sprawy i uznając ten fakt za wystarczający do wydania decyzji organy a priori założyły, że nieobecność skarżącej miała charakter dobrowolny i wskazywała na brak zamiaru stałego pobytu w przedmiotowym lokalu. W konsekwencji dowodziła też fikcyjności czynności zameldowania. Organy niesłusznie wykluczyły sytuację, w których dana osoba ma zamiar fizycznego zaistnienia w lokalizacji, którą uważa za miejsce swojego nowego pobytu i z oddalenia koncentruje w niej swoje życiowe interesy (np. zleca umieszczenie w mieszkaniu swoich rzeczy, opłaca czynsz) jednak chwilowo, z przyczyn obiektywnych (np. wyjazd, pobyt w placówce o charakterze zamkniętym), nie jest to możliwe.

Sąd zarzucił organom, że nie przeprowadziły oględzin mieszkania mogących wyjaśnić kwestię należących do M.N. rzeczy, nie zbadały czy w mieszkaniu przygotowane jest dla niej umożliwiające codzienną egzystencję miejsce i wyposażenie, jak też nie ustaliły czy skarżąca ponosi opłaty mieszkaniowe. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, istnienia sytuacji, w których przymusowa nieobecność danej osoby w dacie zameldowania wcale nie musi dowodzić braku woli stałego przebywania w danej lokalizacji, a tym samym dowodzić wadliwości zameldowania. Dlatego obowiązkiem działających w takiej sprawie organów jest każdorazowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym również zamiaru (lub jego braku) stałego przybywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem – art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r. V SA 1496/00). Dopiero zameldowanie osoby, która nie przebywa i nie ma zamiaru stałego przebywania w lokalu, powoduje, że dokonaną czynność materialno-techniczną należy uznać za wadliwą i w konsekwencji winna zostać ona anulowana w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie wątpliwości w przedmiocie zameldowania w postępowaniu, które kończy decyzja administracyjna, wymaga jednak uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych przesłanek zameldowania. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. III RN 139/01, OSNP 2003/15/347). Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 8 października 1982 r. SA/Kr 599/82 samo tylko nie przebywanie bezpośrednio po zameldowaniu na pobyt stały pod wskazanym adresem nie musi jeszcze w sposób bezwzględny dowodzić braku zamiaru pobytu stałego.

Sąd zauważył, że w osnowie decyzji organu pierwszej instancji orzeczono nie tylko o anulowaniu czynności materialno-technicznej, lecz także o odmowie zameldowania M.N.. Przedłożone akta sprawy nie zawierają jednak wniosku o zameldowanie. Nie wiadomo zatem kto w istocie ten wniosek złożył i jaka była jego treść, a tym samym kto jest adresatem wydanej odmowy.

Sąd wydał wyrok w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wojewoda Ś. wniósł, sporządzoną przez radcę prawnego M. W., skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący organ wniósł o uchylenie wyżej opisanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił wyrokowi błędną wykładnię prawa materialnego, tj;

- art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez pominięcie podstawowej przesłanki pozwalającej na potwierdzenie, że ma miejsce pobyt stały - jaką jest zamieszkiwanie osoby pod danym adresem, a przyjęcie, iż wystarczającym warunkiem jest sam zamiar przebywania;

- art. 9 ust. 2b powyższej ustawy poprzez pominięcie okoliczności, że zameldowanie służy jednie potwierdzeniu faktu pobytu danej osoby w lokalu, w którym ma być zameldowana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda zwrócił uwagę, że M.N. od [...] przebywała w zakładzie karnym. W czasie odbywania kary jej bratowa wymeldowała ją z wcześniejszego miejsca zameldowania i dokonała zgłoszenia zameldowania w przedmiotowym lokalu.

Stan faktyczny sprawy wyraźnie wskazuje, że dokonano zameldowania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. osoby, która w nim nie zamieszkuje, a w związku z tym niespełnione zostały warunki z art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Czynność zameldowania należało uchylić, jako wadliwą, ponieważ M.N. nigdy nie zamieszkała w tym lokalu, trudno zatem mówić o obowiązku wyjaśnienia zamiaru stałego przebywania. W świetle powołanego wyżej przepisu zawsze, w przypadku osób przebywających okresowo w placówkach zamkniętych, organ meldunkowy musi wydać decyzję odmowną. Dopiero fakt pobytu stałego danej osoby pod danym adresem rodzi, zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, obowiązek dokonania zameldowania.

Zarzut sformułowany w zaskarżonym wyroku o nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy jest bezpodstawny, a ponadto nie zmieniłby nic w stanie sprawy. Samo ustalenie zamiaru przebywania pod danym adresem nie wystarczyłoby do dokonania zameldowania strony.

Wojewoda podniósł, że formularz zgłoszenia zameldowania M.N. został złożony w dniu [...]. Weryfikacja czynności materialno-technicznej zameldowania dokonanego w dniu [...] została dokonana jedynie pod względem przesłanki pobytu. Organ meldunkowy przyjął, że wobec przedłożenia formularza zgłoszenia podpisanego przez M. N. kwestia zamiaru stałego przebywania – jest jednoznaczna i oczywista. Wymieniona podpisując formularz zgłoszeniowy wyraziła taką wolę, która zdaniem organów orzekających w sprawie mogła być spełniona po opuszczeniu zakładu karnego i zamieszkaniu w przedmiotowym lokalu. Natomiast przeniesienie rzeczy M.N. z lokalu przy ul. [...] m. [...] do lokalu przy ul. [...] m. [...] w C. nie miało w sprawie znaczenia. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że M.N. nie zamieszkiwała w dacie zameldowania ani później w przedmiotowym lokalu. Stan istniejący w dacie zameldowania, nie uzasadniał dokonania takiej czynności materialno-technicznej.

Wojewoda stwierdził, że zameldowanie M.N. winno nastąpić po opuszczeniu zakładu karnego i zamieszkaniu w przedmiotowym lokalu z zamiarem pobytu stałego.

Na zakończenie organ wyjaśnił, że formularz zgłoszenia pobytu stałego został zarchiwizowany, jednak z akt wynikało, iż zameldowanie M.N. nastąpiło stosownie do § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna. Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego, że skarga kasacyjna wnoszona jest od konkretnego orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji podstawy (zarzuty) skargi kasacyjnej muszą odnosić się do zaskarżonego wyroku, którego ustawowym elementem jest uzasadnienie. To w uzasadnieniu wyroku bowiem Sąd zobligowany jest zawrzeć zarówno podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Ten właśnie element orzeczenia określa przyczyny, dla których Sąd postanowił orzec tak jak uczynił to w sentencji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że konstruując podstawy skargi kasacyjnej i formułując w ich ramach konkretne zarzuty, należy dokonać analizy uzasadnienia skarżonego wyroku i w oparciu o wynik tej analizy postawić sądowi zarzut bądź naruszenia prawa materialnego, precyzując czy ta wadliwość polegała na błędnej wykładni przepisu tego prawa, czy też niewłaściwym jego zastosowaniu, bądź też zarzut naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oczywiście, nie zawsze błędne czy niepełne uzasadnienie wyroku skutkować musi uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż art. 184 ustawy procesowej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oddalenie skargi kasacyjnej także wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Prawidłowe postawienie zarzutów skargi kasacyjnej jest niezwykle istotne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż to od woli jej autora zależy zakres sprawowanej przez ten Sąd kontroli w postępowaniu kasacyjnym.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy wskazać, że przedmiotem skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie jest wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., decyzję Wojewody Ś. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Stanowiący podstawę orzeczenia Sądu pierwszej instancji przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i sprawa nie została należycie wyjaśniona (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), dowody oceniono z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Podkreślić należy, że oprócz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd nie powołał jakiejkolwiek innej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Natomiast skarżący kasacyjnie organ, kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji, zupełnie w oderwaniu od jego motywów stawia zarzut naruszenia prawa materialnego, nie kwestionując przy tym prawidłowości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wprawdzie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wnika, że w istocie rzeczy Wojewoda kwestionuje ocenę działań organów, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, bowiem wskazuje, iż nie zgada się z rozstrzygnięciem opartym na zarzucie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jednakże wobec niesformułowania w tej mierze zarzutu brak jest podstaw pozwalających na ocenę zasadności stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji skoro brak jest zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej godzi się z tym, iż rozstrzygnięcia administracyjne zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalne natomiast jest uzasadnianie zarzutu naruszenia prawa materialnego argumentacją odnoszącą się do zasadności dokonanej przez Sąd oceny działań procesowych organów administracji publicznej.

Powyższe zatem prowadzi do konstatacji, że stawianie w takiej sytuacji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest całkowicie chybione. Skarżący kasacyjnie organ akceptując, poprzez niepodniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., ocenę Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku zapadłego w oparciu o ten przepis, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, dodatkowo uzasadniając ten zarzut błędną oceną przez Sąd działań organów administracji.

Z przyczyn wyłożonych wyżej należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.