Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania zabezpieczenia, otworu rewizyjnego zbiornika oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...], przywołując w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) nakazano Województwu D. - właścicielowi nieruchomości oznaczonej, jako dz. nr [...], AM [...], obręb W. w terminie 1 miesiąca od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, wykonania zabezpieczenia, otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie w/w nieruchomości, na wysokości nr 188, przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany.

Od tej decyzji odwołanie wniosło Województwo D. w imieniu, którego działał Zarząd Województwa D.

Decyzją nr [...] Z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) po rozpatrzeniu złożonego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego uchylił decyzję w części dotyczącej skierowania obowiązku do Województwa D. i w tym zakresie nakazuję realizację obowiązku Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W., w pozostałym zakresie utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie stanu technicznego zbiornika bezodpływowego usytuowanego w pasie drogowym ul. S., we W., w rejonie numeru [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału stwierdzono, iż w pasie drogowym ulicy S., na wysokości nr [...], znajduje się właz rewizyjny do nieczynnego, podziemnego zbiornika na nieczystości płynne budynku nr [...] przy ul. S. Po wpięciu instalacji sanitarnej budynku do sieci, zbiornik stracił swoją funkcję urządzenia technicznego, służącego budynkowi i stał się obiektem budowlanym, który nie pełni roli urządzenia technicznego związanego z budynkiem, ani urządzenia związanego z obsługą drogi. Organ I instancji ustalił na podstawie zapisów zawartych w Katastrze Miejskim Wrocławia, iż przedmiotowy pas drogowy ul. S. jest własnością Województwa D., w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, jednostki budżetowej Gminy W. Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu - przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił strony pismem z dnia 9 sierpnia 2018 roku o powyższych uprawnieniach. Strony, nie wniosły nowych dowodów ani wniosków mogących mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazał Województwu D. - właścicielowi nieruchomości oznaczonej, jako dz. nr [...], AM [...], obręb W. - w terminie 1 miesiąca od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, wykonanie zabezpieczenia otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie nieruchomości, na wysokości nr [...], przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany. O wykonaniu tego obowiązku, organ I instancji nakazał pisemnie zawiadomić organ nadzoru budowlanego. Do zawiadomienia załączyć należy oświadczenie osoby nadzorującej roboty.

W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana przez Skarżącą.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz.1202 ze zm.) dalej Pr. bud., który stanowi, że "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku albo ... jest w nieodpowiednim stanie technicznym ..., organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Wskazany przepis ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Przepis ten ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem i ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w jego treści, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatami decyzji są zaś - w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie (por. A. Kosicki: Komentarz do art. 66 ustawy - Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Lex 2014). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności protokół z dnia 13 marca 2017 r. z oględzin, potwierdza iż w ciągu chodnika ul. S. przy budynku [...] istnieje otwór o wymiarach 0,80 x 0,93 m, jest on położony jest w odległości 3,10 m od chodnika, 4,40 m od budynku, 1,30 od ogrodzenia oddzielającego posesję przy ul. S. [...] od S. [...], 2,80 do krawędzi utwardzenia terenu. Dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu, obrazuje zaistniały stan faktyczny. Otwór powinien być przykryty pokrywą, która uniemożliwi dostęp do nieczynnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, który jest nieużytkowany od kilku lat w związku z podłączeniem budynku przy ul. S. we W. do sieci wodociągowej. Po wpięciu instalacji sanitarnej budynku do sieci kanalizacyjnej, istniejący zbiornik stracił swoją funkcję urządzenia technicznego, służącego budynkowi i stał się obiektem budowlanym, który nie pełni roli urządzenia technicznego związanego z budynkiem. W uznaniu organu II instancji stwierdzić należy, że pokrywa zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne zlokalizowana w pasie drogowym stanowi jednocześnie element (fragment, wypełnienie) nawierzchni tej drogi o określonej powierzchni, którego prawidłowe umiejscowienie w sposób dostosowany do reszty nawierzchni przekłada się na stan techniczny całej drogi oraz na bezpieczeństwo jej użytkowania. Zabezpieczenie otworu kawałkiem blachy, świadczy o nieodpowiednim stanie technicznym tego elementu drogi, co może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz ich bezpieczeństwu. Wobec tego organ stopnia powiatowego był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego pokrywa, umiejscowiona w pasie drogowym, stanowi urządzeniem związanym z drogą, będąc w istocie fragmentem jej nawierzchni. Nie budzi zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie jej nieprawidłowy stan techniczny przekłada się na zły stan techniczny drogi, powodując dodatkowo zagrożenie dla ruchu kołowego pojazdów oraz pieszych, a w konsekwencji powoduje zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia. Przywrócenie prawidłowego stanu technicznego pokrywy ma zatem w istocie na celu przywrócenie możliwości prawidłowego użytkowania chodnika będącego elementem drogi i w tym sensie odnosi się do drogi, jako obiektu budowlanego. Przywrócenie prawidłowego stanu technicznego pokrywy ma, zatem w istocie na celu przywrócenie możliwości prawidłowego użytkowania drogi i w tym sensie odnosi się do drogi, jako obiektu budowlanego.

Organ I instancji błędnie przyjął, iż pokrywa stanowi inny obiekt niezwiązany z drogą, w związku z czym obowiązki nałożone zostały na właściciela nieruchomości, a nie na zarządcę drogi - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, który zarządza drogą i obiektami związanymi z obsługą drogi. Jak słusznie wskazał w odwołaniu skarżący nieruchomość położona w ciągu ul. S., oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], o pow. 0,5447 ha, AM- [...], obręb W., w całości stanowi działkę drogową, oznaczoną symbolem "dr" i wchodzi w skład pasa drogi wojewódzkiej nr [...], co potwierdzają dane geodezyjne Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Działka jest własnością Województwa D. i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. Kwestię własności i zarządzania drogami publicznymi, reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie w art. 19 ust. 5 wskazano: W granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta. W tym przypadku, w imieniu prezydenta miasta działa Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W, który zgodnie z art. 20 pkt. 11 ustawy, zobowiązany jest do wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających na terenie działek drogowych wchodzących w skład dróg wojewódzkich, położonych w miastach na prawach powiatu. Jak słusznie zauważa skarżący, zarządcy dróg zobowiązani są utrzymywać podlegające ich zarządowi drogi w stanie wykluczającym narażenie użytkowników na wypadek, pozostający w adekwatnym (wyłącznym i bezpośrednim) związku przyczynowym z korzystaniem z drogi. Brak pokrywy zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne i prowizoryczne zabezpieczenie otworu, bez wątpienia naraża użytkowników drogi w tym pieszych na bezpośrednie zagrożenie ich zdrowia i życia.

Skargę na ostateczną decyzje w sprawie do sądu administracyjnego złożył Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W.

W piśmie pełnomocnik wskazał, że na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) , zaskarża w całości decyzję nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej skierowania obowiązku względem Województwa D. i w tym zakresie nakazującą realizację obowiązku Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. polegającego na wykonaniu zabezpieczenia otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], AM [...], obręb W., na wysokości nr [...], przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 t.j.) poprzez jego niezastosowanie oraz błędne ustalenie, że pokrywa zbiornika bezodpływowego znajdującego się na dz. nr [...], AM [...], Obręb: W., stanowi urządzenie związane z drogą, w sytuacji gdy urządzenie to (obiekt budowlany) jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i obowiązek utrzymania go w należytym stanie obciąża jego posiadacza; art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 t.j.) poprzez nakazanie Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. zabezpieczenia otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się przy ul. S. na wysokości nr [...] w sytuacji, gdy skarżący nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego urządzenia, a tym samym nie powinien być adresatem decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 t.j.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że właz do zbiornika znajduje się na terenie zjazdu do posesji znajdującej się przy ul. S., a tym samym teren ten nie stanowi w ogóle drogi publicznej, a obowiązki w zakresie utrzymania zjazdu w należytym stanie technicznym obciążają właścicieli lub użytkowników gruntu przyległego do drogi.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 19, art. 156 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 83 ust. 3 PrBud w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 PrBud poprzez wydanie decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA, pełnomocnik strony skarżącej wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że decyzją z dnia [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej skierowania obowiązku wobec Województwa D. i nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. realizację obowiązku polegającego na wykonaniu zabezpieczenia otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], AM [...], obręb W., na wysokości nr [...], przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany. W uzasadnieniu swego stanowiska D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał m.in., że pokrywa zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne stanowi urządzenie związane z drogą, będące w istocie fragmentem jej nawierzchni, co ostatecznie przełożyło się na nałożenie przez organ odwoławczy na skarżący zarząd drogi na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pr Bud obowiązku wykonania prac zabezpieczających. Z tak zapadłym rozstrzygnięciem skarżący nie zgadza się w całości, wskazując, co następuje: I urządzenie obce, niebędące w posiadaniu zarządcy drogi (zarzut naruszenia art. 39. ust. 4 UDP i art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 PrBud).Po pierwsze, wbrew twierdzeniom organu II instancji, zbiornik bezodpływowy na nieczystości to obce urządzenie, niezwiązane z drogą i celami drogowymi. Zbiornik ten został wykonany przez właściciela posesji położonej przy ul. Strachocińskiej nr 188 i służył do usuwania nieczystości płynnych pochodzących z budynku położonego na tej nieruchomości. Bezodpływowy zbiornik na ścieki jest budowlą (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.01.2007r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 246/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13.11.2008r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 377/08). W tym zakresie skarżący powołuje się na wydany w analogicznej do niniejszej sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2611/15, w którym NSA stwierdził, że nie można zaakceptować poglądu, że fakt umiejscowienia pokrywy studzienki (nie przeznaczonej do odwadniania drogi) w powierzchni drogi, rozstrzyga o tym, że pokrywa ta staje się elementem (fragmentem, wypełnieniem) nawierzchni tej drogi, za którego utrzymanie odpowiada zarządca drogi. Podczas gdy wyrównanie nawierzchni jezdni niewątpliwie leży w gestii zarządcy drogi, to regulacja studzienki kanalizacji sanitarnej - czy to jej pierścienia, czy to pokrywy - nie należy do jego obowiązków. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem DWiNB, że pokrywa stanowi urządzenie związane z drogą, będące nawierzchnią drogi, ponieważ jest wręcz przeciwnie - jest to urządzenie które nigdy nie pełniło i nie pełni żadnych funkcji drogowych. Organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę zupełnie pominął brzmienie przepisu art. 39 ust. 4 UDP, zgodnie z którym utrzymanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego należy do posiadaczy tych urządzeń. Skarżący natomiast nigdy nie był i nie jest posiadaczem przedmiotowej studzienki. We wcześniej przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, określając w art 20 pkt 4 UDP obowiązki zarządcy drogi, wyraźnie rozróżnił obowiązek utrzymania nawierzchni drogi od obowiązku utrzymania chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń

zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Do urządzeń związanych z drogą niewątpliwie należą urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę z powierzchni pasa drogowego, o których mowa w § 103 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Studzienki takie, stosownie do treści § 103 ust. 9 zasadniczo powinny być zlokalizowane poza pasem ruchu, opaską, utwardzonym poboczem lub pasem awaryjnym, cofnięte za krawędź nawierzchni. Z powyższego jednoznacznie wynika, że obowiązek utrzymania przez zarządców dróg pokryw studzienek kanalizacyjnych przeznaczonych do odwaniania tych dróg wynika nie z faktu, że stanowią one element nawierzchni drogi, ale z tego, że są częścią studzienek ściekowych. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że fakt umiejscowienia pokrywy podziemnego zbiornika na nieczystości płynne w powierzchni drogi, rozstrzyga o tym, że pokrywa ta staje się elementem (fragmentem, wypełnieniem) nawierzchni tej drogi, za którego utrzymanie odpowiada zarządca drogi. W takiej bowiem sytuacji wprowadzone w art. 20 pkt 4 UDP rozróżnienie obowiązków zarządcy drogi polegających na utrzymaniu jej nawierzchni od obowiązków utrzymania innych urządzeń związanych z drogą, byłoby nieracjonalne. Strona skarżąca podnosi również, że z § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) wynika, że urządzeniami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z drogą są w szczególności: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia i ciągi transportowe. Wyliczenie to nie jest wprawdzie enumeratywne i jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 880/07 wyliczenie to pozwala na sklasyfikowanie do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą takich urządzeń, które mają przede wszystkim na celu zapewnienie określonych dla społeczeństwa usług (mediów) o charakterze podstawowym, powszechnym i umieszczanych ze swej istoty na okres wieloletni. Bezspornie takim urządzeniem jest przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne (obiekt budowlany), którego elementem jest uszkodzony właz rewizyjny. Jak już zaznaczał skarżący, urządzenie to jest urządzeniem niezwiązanym z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą tego obiektu, a zatem nie ma żadnych przesłanek i podstaw ku temu, by obowiązek jego naprawy nakładać na Skarżącego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 PrBud. Przyjęcie przeciwnego założenia spowodowałoby, że należałoby założyć (wbrew przepisom, orzecznictwu i zasadom logiki), że za wszelkie urządzenia obce znajdujące się w pasie drogowym odpowiada zawsze zarządca drogi, z czym nie można się zgodzić. II. Urządzenie znajdujące się na terenie zjazdu (zarzut naruszenia art. 30 UDP). Po drugie, skarżący podnosi, że przedmiotowe urządzenie znajduje się na terenie zjazdu do posesji położonej przy ul. Strachocińskiej nr 188 (vide: załączone zdjęcie oraz mapy sytuacyjne). Zgodnie natomiast z art. 30 UDP utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Ratio legis wyżej wymienionego przepisu jest takie, że ten kto korzysta ze zjazdu obciążony jest obowiązkiem utrzymania zjazdu w należytym stanie. Podmiot użytkujący zjazd nie może domagać się od zarządcy drogi wykonywania robót konserwujących, porządkowych i innych zmierzających do zwiększania bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej. Tego typu czynności, mające na celu zachowanie w należytym stanie eksploatowanego zjazdu, korzystający ze zjazdu musi wykonać we własnym zakresie i na własny koszt (zob. Komentarz do art. 30 Ustawy o drogach publicznych, W. Maciejko, P. Zaborniak, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010). Ponadto zjazd nie stanowi części drogi publicznej, co wynika z ustawowej definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 UDP i na co wielokrotnie zwracały również uwagę w swym orzecznictwie sądy administracyjne (przykładowo skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.03.2006r., II OW 95/05, LexPolonica nr 1275548, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do takiej drogi). Tym samym obowiązek utrzymania w należytym stanie zjazdu do posesji przy S., w tym urządzeń znajdujących się na terenie zjazdu, winien obciążać właścicieli lub użytkowników posesji położonej przy nr [...]. III. Decyzje wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (zarzut naruszenia art. 19 KPA, art. 156 § 1 pkt 1 KPA i art. 83 ust. 3 PrBud w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 PrBud). Po trzecie, niezależnie od uwag wskazanych w pkt I i pkt II, skarżący podnosi, że decyzja z dnia [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym powinny zostać unieważnione (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1103/16). Z treści art. 83 ust 3 w zw. z art. 82 ust 3 pkt.3 PrBud wynika wprost, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dot. dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi. Działka nr [...], AM [...], obręb W. (ul. S.), na której usytuowany jest zbiornik na nieczystości jest drogą wojewódzką. Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] ulicy S. nadano status drogi wojewódzkiej, natomiast podziemny zbiornik na nieczystości płynne jest siecią uzbrojenia terenu niezwiązaną z użytkowaniem drogi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Opolu, sygn. akt II SA/Op 352/13).Wobec powyższego, decyzję w niniejszej sprawie w I instancji powinien wydać Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, natomiast organem właściwym w postępowaniu odwoławczym był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z przepisem art. 88a ust. 1 pkt 1 PrBud.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga jest nieuzasadniona. Kontrola sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) - dalej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych do tego sądu aktów administracyjnych organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, (materialnym i procesowym) w stopniu wpływającym na wynik kontrolowanego postępowania. Dodać przy tym trzeba, że sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i wszechstronne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego jest ustawowym obowiązkiem orzekających w sprawie organów (art. 7 i 80 kpa).

Rozpoznając tę sprawę na podstawie powołanych kryteriów sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontroli legalności w tym postępowaniu poddano decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nakazującą zarządcy nieruchomości oznaczonej, jako dz. nr [...], AM [...], obręb W. w terminie 1 miesiąca od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, wykonania zabezpieczenia, otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie w/w nieruchomości, na wysokości nr [...], przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany. Materialnoprawną podstawę działania organów nadzoru budowlanego stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), a w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy. Stosownie do treści przywołanych unormowań w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 u.p.b. wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 u.p.b. został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co przesądza, że powinien mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. jest zarządcą terenu, na którym znajduje się "otwór rewizyjnego zbiornika", stanowiący (co podkreśla sama strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego) zagrożenie dla ruchu pieszego i kołowego w terenie. Z akt sprawy, dołączonych do odpowiedzi na skargę wynika (co jest nadto niesporne), że właścicielem działki drogowej, na której znajduje się uszkodzony otwór rewizyjny jest Województwo Dolnośląskie. Wynika to także, z zamieszczonego w aktach organu pierwszej instancji "wykazu właścicieli i władających". W dokumencie tym napisano, że działka nr [...] stanowiąca drogę wojewódzką nr W455 (dr), stanowi wl (własność) Województwa D. i pozostaje w trwałym zarządzie (zt) Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018, II OSK 698/18) "skoro przepisy dopuszczają alternatywę w wyborze adresata rozstrzygnięcia (właściciel - zarządca) i jednocześnie nie wprowadzają kryteriów przy dokonywaniu tego wyboru, to wskazanie jednego z nich jakkolwiek będzie zawierać znaczny element uznaniowości, to nie będzie nosić znamion naruszenia prawa. Zdaniem skargi kasacyjnej organy w sposób jednoznaczny wyjaśniły, dlaczego obowiązek powinien zostać skierowany do zarządcy. Prawidłowo stwierdzono, że jednostka publiczna ze względu na zakres i charakter nieprawidłowości posiada znacznie większe możliwości do przeprowadzenia prac naprawczych".

W tym miejscu można dodać, że strona skarżąca dołączyła do skargi Statut Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta W, zatwierdzony uchwała Rady miejskiej nr [...] z dnia [...], gdzie w § 2 pkt ust. 6, zamieszczonym w rozdziale 2 zatytułowanym "Przedmiot działania zarządu" uchwalono, że do przedmiotu działalności podstawowej Zarządu należy zarządzanie drogami publicznymi....., w ramach którego należy "utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i komunikacją zbiorową". Dalej z art. 3 ust. 3) Prawa budowlanego (zawierającego definicje legalne pojęć ustawowych) wynika, że przez budowlę - należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (n.p.-przyp. sądu) obiekty liniowe (.....), a z kolei ustęp 3a) precyzuje kiedy mówimy o obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami (.....).

Godzi się zatem przypomnieć, że nieczynny i nieużytkowany "właz do szamba" znajduje się na chodniku, przylegającym do jezdni ulicy S. Z akt sprawy wynika, że szambo to (zbiornik na nieczystości płynne) jest nieużywane i nieczynne od szeregu lat. Wskazuje na to, znajdująca się w aktach administracyjnych korespondencja między MPWiK i J. L., a także przedłożony do akt protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 18 listopada 2010 r. Treść tego protokołu wskazuje, że w tej dacie Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta W. odebrał teren oraz przyjął do eksploatacji obiekt drogowy położony we W. p. tyt. Odbudowa drogi po zadaniu "Budowa sieci kanalizacyjnej rozdzielczej [...]".

W konkluzji trzeba powiedzieć, że funkcja do jakiej został wykonany zbiornik na nieczystości płynne już nie jest przezeń realizowana, a zatem zbiornik stracił swój charakter i obecnie nie jest użytkowany. W konsekwencji nie ma dla wyniku postępowania znaczenia, że stanowił onegdaj urządzenie związane z użytkowaniem budynku posadowionego na działce [...]. W efekcie, jak prawidłowo wskazał organ w osnowie decyzji w sprawie, nie chodziło o usunięcie nieprawidłowości w zbiorniku na nieczystości płynne (rozumianego jako budowla), a o usunięcie nieprawidłowości w nawierzchni chodnika. Można tu przypomnieć, że z art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników i drogowych obiektów inżynierskich. Chodzi przecież w gruncie rzeczy o to, aby korzystanie z tego chodnika było bezpieczne dla jego użytkowników. Można przypomnieć, że tę właśnie okoliczność podnosiła w toku postępowania strona skarżąca. Reasumując, zdaniem sądu, nałożenie opisanego w osnowie obowiązku na zarządcę nie narusza prawa.

Trzeba jeszcze dodać, omawiając podniesione w skardze zarzuty, że, zdaniem sądu, w sprawie nie mamy do czynienia z nieważnością postępowania. Jak wynika z ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U.2018.1276 z dnia 2018.06.29, ze zm.) w art. 2 ust. 5) tego aktu uchwalono, że w art. 83 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "3. Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, normującym pojęcie budowli, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych." Z kolei art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: 3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek; 4) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W zakresie unormowań przytoczonych wyżej ustawa weszła w życie 14 dni od daty ogłoszenia, czyli 14 lipca 2018 r. Z zacytowanych unormowań wynika, że do spraw objętych normą prawną art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, polegających – jak w rozpoznawanej sprawie - na nakazaniu zarządcy nieruchomości "wykonania zabezpieczenia, otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie w/w nieruchomości, na wysokości nr [...], przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany" nie mamy do czynienia z robotami wyszczególnionymi przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie (czyli z robotami budowlanymi w zakresie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego). Następnie trzeba wskazać, że nietrafny, zdaniem sądu w tym składzie jest także zarzut naruszenia przez organy przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności przywołanego w skardze art. 30 tejże ustawy (t. j. Dz. U. 2016, poz. 1440). W tym zakresie należy wskazać, że organy nie orzekały na podstawie tego unormowania, zatem nie mogły naruszyć wskazanego przepisu. Kwestia kto odpowiada za stan zjazdu, wiodącego na posesję może mieć (i pewnie będzie miała) istotne znaczenie przy ostatecznym rozrachunku, jaki podmiot będzie zobowiązany do pokrycia kosztów nakazanych robót. Natomiast organ nie mógł nałożyć obowiązków na podmiot nie posiadający żadnego tytułu do nieruchomości, bowiem po pierwsze i zasadnicze organ może obowiązek nakładać na zarządcę lub właściciela (o czym była mowa wcześniej), a ponadto nałożenie obowiązku na inny podmiot mogłoby doprowadzić do wydania decyzji nieważnej.

Na koniec należy odnieść się do przytoczonego w skardze wyroku NSA. Zdaniem sądu stan faktyczny, przytoczony wcześniej w tej sprawie jest zasadniczo odmienny, od stanu faktycznego sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 2611/15. Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia NSA w tamtym postępowaniu chodziło o obowiązek utrzymania przez zarządców dróg pokryw studzienek kanalizacyjnych przeznaczonych do odwaniania tych dróg. NSA podkreślił tam, że obowiązek ten wynika nie z faktu, że stanowią one element nawierzchni drogi, ale z tego, że są częścią studzienek ściekowych. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że fakt umiejscowienia pokrywy studzienki (nieprzeznaczonej do odwadniania drogi) w powierzchni drogi, rozstrzyga o tym, że pokrywa ta staje się elementem (fragmentem, wypełnieniem) nawierzchni tej drogi, za którego utrzymanie odpowiada zarządca drogi. W takiej bowiem sytuacji wprowadzone w art. 20 pkt 4 u.d.p. rozróżnienie obowiązków zarządcy drogi polegających na utrzymaniu jej nawierzchni od obowiązków utrzymania innych urządzeń związanych z drogą, byłoby nieracjonalne. Trzeba jednak podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym wyroku jednocześnie, że wyrównanie nawierzchni jezdni niewątpliwie leży w gestii zarządcy drogi.

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.