Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1210/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 §1, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 4 i § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 15 grudnia 2015 r. nr XIV/123/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew – część "B" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 2 pkt 3, § 7 pkt 1lit. a) w zakresie słów "nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11, 29 i 31", § 21 pkt 1 lit. a) i pkt 3 oraz § 22 pkt 1 lit. b); 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) pismem z 4 marca 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kleczewie z 15 grudnia 2015 r. Nr XIV/123/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew - część B (dalej: zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Wojewody dopuszczenie w § 21 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały możliwości lokalizacji budynku usługowego na terenie zabudowy usługowej w zieleni urządzonej, oznaczonym symbolem 2U/ZP (§ 4 pkt 6 uchwały) narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew. W studium brak jest bowiem jakichkolwiek zapisów, na podstawie których możliwe byłoby uznanie, że na przedmiotowych terenach można dopuścić w planie miejscowym zabudowę, w tym zabudowę usługową. Stanowi to zdaniem Wojewody, istotne naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. - dalej u.p.z.p.) w odniesieniu do obowiązku stwierdzenia przez Radę nienaruszalności ustaleń planu względem Studium.

Wojewoda wskazał również, że w § 22 pkt 1 lit. b uchwały, na terenach obiektów produkcyjnych składów i magazynów, oznaczonych symbolami 1P, 9P, 30P1, 30P2 (§ 4 pkt 7 uchwały) Rada dopuściła realizację budynków biurowo-administracyjnych pomijając ustalenie dla nich projektowanej wysokości, czym naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie).

W ocenie Wojewody, Rada naruszyła również przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia w zakresie wyznaczenia na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 14, strefy ochrony konserwatorskiej i nie uwzględnienia jej w § 7 pkt 1 lit. a uchwały, w którym ustaliła, że strefy ochrony konserwatorskiej zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych zostały wyznaczone dla terenów położonych w granicach obszarów określonych na załącznikach graficznych nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11, 29 i 31. Wojewoda zarzucił także brak wyszczególnienia w § 2 pkt 3 planu wszystkich załączników.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że nazwa planu "zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta Kleczew - część B" nie odnosząca się do konkretnej lokalizacji terenów może przyczynić się do braku możliwości identyfikacji poszczególnych, licznych terenów objętych planem (ponad 30 osobnych terenów, często o bardzo niewielkiej powierzchni) oraz dezinformacji osób zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Kleczew wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 pkt 1 lit. a) oraz § 21 pkt 1 lit. a) i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2016 r. sygn. IV SA/Po 268/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, że oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, sąd administracyjny działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej P.p.s.a.) dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro pojęcie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – to w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100 poz. 908 - dalej z.t.p.).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności ze wskazanymi powyżej wymaganiami stawianym aktom prawa powszechnie obowiązującego, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała zasady te narusza. W ocenie Sądu I instancji, tytuł uchwały sugeruje, że dotyczy ona terenów objętych już ustaleniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jedynie zmienia postanowienia innej obowiązującej już uchwały. Na takie rozumienie charakteru zaskarżonej uchwały wskazuje także treść § 1, w którym Rada wskazała, że "uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe potwierdza również treść § 32 zaskarżonej uchwały, w której wskazuje się, że "tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew wraz ze zmianami w części objętej niniejszym planem". Sąd I instancji zauważył, że wskazany powyżej § 1 oraz § 32 ani też żaden inny przepis zaskarżonej uchwały nie wskazują, ustaleń jakiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą. Jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie nie daje również treść "uchwały intencyjnej", bowiem ta wskazuje, że procedura planistyczna dotyczyła zmiany pięciu obowiązujących już miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Poza tym to uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała o przystąpieniu do prac nad jego przyjęciem, stanowi akt prawa miejscowego, któremu stawiane są wymogi precyzyjności i określoności aktu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji, Rada Miejska zmieniając postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna precyzyjnie wskazać akt zmieniany poprzez wskazanie daty jego podjęcia, nazwy i publikatora. Zaskarżona uchwała mimo jednoznacznego stwierdzenia, iż dotyczy ona zmiany obowiązującej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w żaden sposób nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie. Powyższe w sposób wyraźny dostrzec można w § 32 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej niniejszym planem, nie wskazując jednocześnie uchwały, czy też poszczególnych przepisów uchwały, które tracą moc obowiązującą.

Według Sądu I instancji, treść zaskarżonej uchwały nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie. Może to stwarzać znaczne problemy w zakresie ustalenia stanu prawnego dotyczącego możliwości zagospodarowania nieruchomości objętych ustaleniami planu oraz powodować wątpliwości, które dokładnie ustalenia bliżej nieokreślonego planu miejscowego pozostają dalej obowiązujące, a które zostały uchylone w wyniku zmiany dokonanej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą. Dokonanie zmiany uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego bez wskazania aktu prawnego oraz jednostek redakcyjnych tego aktu, które podlegają zmianie lub uchyleniu powoduje, że znacznie utrudnione jest ustalenie faktycznego przeznaczenia nieruchomości oraz dopuszczalnego sposobu jej zagospodarowania, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na tego rodzaju uchybienia zaskarżona uchwała jest nieprecyzyjna i nieczytelna. W ocenie Sądu I instancji wskazane powyżej uchybienie nabiera jeszcze większego znaczenia jeśli zważy się, że część graficzna zaskarżonej uchwały składa się z 33 załączników, obejmujących pojedyncze działki gruntu rozsiane po całym obszarze gminy, a zaskarżona uchwała nie była jedyną uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą przez Radę w dniu 15 grudnia 2015 r.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miejską w Kleczewie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2828/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 147 §1 P.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził że uznanie przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bez oceny, czy może zostać ono uznane za kwalifikowane nie było wystarczające dla stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości. Ponadto niejasności planu miejscowego, na które powołał się Sąd I instancji powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów i po rozważeniu całości brzmienia tego aktu prawa miejscowego, a nie tylko § 1 oraz § 32. Zaskarżona uchwała w § 1 ust. 3 szczegółowo wylicza jakie tereny zostały nią objęte. W tym zakresie uchwała Rady Miejskiej w Kleczewie z dnia 14 grudnia 2015 r. Nr XIV/123/2015 nie budzi żadnych wątpliwości co do obszarów nią objętych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Rada Miejska zmieniając postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna precyzyjnie wskazać akt zmieniany poprzez wskazanie daty jego podjęcia, nazwy i publikatora.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego regulującego zasady techniki prawodawczej. Przepisy z.p.t. nie mogą bowiem stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Oznacza to, że nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określając zakresu takich zmian, wprowadzając jedynie wymóg zachowania trybu właściwego dla uchwalania planu. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd i instancji błędnie bez odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oceni, czy zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego i czy w sposób istotny narusza tryb jej sporządzania, zgodnie z wymogami art. 28 u.p.z.p. Przy czym oceny takiej Sąd dokona w oparciu o brzmienie całości zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że Sąd I instancji nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a., Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2828/16. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należało szczegółowo odnieść się do zarzutów skargi, czego zasadniczo Sąd I instancji rozpoznając poprzednio przedmiotową skargę nie uczynił. Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w ramach niniejszego postępowania w przypadku uznania zarzutów skargi za zasadne winien również dokonać oceny zasadności stwierdzenia uchwały w całości.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sadu Administracyjnego na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności sąd administracyjny dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest bowiem wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. W szczególności określa kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 72 i wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, niepubl.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 72; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688).

Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 563/08 - Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium.

Do takiego wniosku doszedł także Wojewoda wskazując na sprzeczność ze studium § 21 pkt 1 lit. a) zaskarżonej uchwały dopuszczającego możliwość lokalizacji jednego budynku usługowego wolnostojącego w obrębie jednej działki budowlanej na terenie zabudowy usługowej w zieleni urządzonej oznaczonym symbolem 2U/ZP (§ 4 pkt 6 m.p.z.p.). Stanowisko co do sprzeczności Studium z brzmieniem § 21 pkt 1 lit. a) uchwały podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że w § 21 pkt 3 m.p.z.p. ustalono zasady sytuowania i parametry projektowanych budynków w tym nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z zgodnie z rysunkiem planu, maksymalną wysokość budynku usługowego nie więcej niż 10,0 m, maksymalną liczbę kondygnacji budynku usługowego – dwie kondygnacje nadziemne, geometrię dachu budynku usługowego oraz sposób pokrycia dachów. Tymczasem z analizy rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Kleczew (uchwała Rady Miejskiej w Kleczewie nr IV/28/2018 z dnia 30 stycznia 2015 r.) oraz załącznika nr 2 arkusz 2 do m.p.z.p. wynika, że obszar oznaczony w planie symbolem 2U/ZP, znajduje się na terenie oznaczonym w studium symbolem ZP (tereny zieleni parkowej), który zgodnie z częścią opisową do studium zaliczony został do obszarów objętych ochroną środowiska przyrodniczego wyłączonych z zabudowy (k. 32 części opisowej). Oznacza to, że całkowicie sprzeczne z zapisami studium pozostają ustalenia § 21 pkt 1 lit a) m.p.z.p. dopuszczające możliwość lokalizacji jednego budynku usługowego wolnostojącego uchwalonego oraz § 21 pkt 3 m.p.z.p. określającego zasady sytuowania i parametry projektowanych budynków dla tego obszaru. Za nieznajdującą oparcia w tekście przyjętego studium uznać należy zawartą w odpowiedzi na skargę argumentację, że w studium dla terenu zieleni parkowej nie określono ustaleń, które zakazywałyby wprowadzenia zabudowy na tych terenach. Porównanie unormowania § 21 pkt 1 lit. a) oraz załącznika nr 2 arkusz 2 zaskarżonej uchwały z rysunkiem oraz brzmienie części opisowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego prowadzi bowiem do wniosku, że przeznaczenie terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale jako 2U/ZP jest w nich określone odmiennie od zapisów studium, co w sposób istotny narusza unormowanie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że teren oznaczony symbolem 2U/ZP obejmuje niewielki fragment stanowiący kontynuację miejskiej promenady pełniącej zarówno funkcje usług i rekreacji i turystyki, jak i zieleni urządzonej. Uznanie za sprzeczne z obowiązującym studium zapisów § 21 pkt 1 lit. a) uchwalonego m.p.z.p. oznacza, że za sprzeczny ze studium musi zostać uznany również § 21 pkt 3 m.p.z.p. określający zasady sytuowania i parametry projektowanych budynków dla tego obszaru. Analiza przekazanych Sądowi dokumentów nie pozwala także na podzielenie stanowiska odpowiedzi na skargę, że obszar 2U/ZP nie jest położony w całości na terenie ZP, lecz częściowo także na terenie U (co jak się wydaje – bo wyartykułowane to wprost w odpowiedzi na skargę nie zostało – w ocenie Burmistrza umożliwiałoby zabudowę). Po pierwsze wniosku takiego nie można wyprowadzić z porównania rysunku m.p.z.p. oraz rysunku studium: porównanie to prowadzi raczej do wniosku o położeniu obszaru 2U/ZP z m.p.z.p. w całości w granicach terenu U ze studium, bądź ewentualnie o wykroczeniu południowej granicy obszaru 2U/ZP poza południową granicę terenu U o tak nieznaczną wartość, że na terenie pomiędzy tymi granicami nie byłoby możliwe usytuowanie budynku. Po drugie – zwrócić należy uwagę na to, że na rysunku planu oznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na obszarze 2U/ZP południkowo: od strony brzegu zbiornika wodnego – uchwałodawca dopuścił zatem możliwość zabudowy na całym obszarze wzdłuż akwenu, nie tylko w południowym krańcu obszaru 2U/ZP, co do którego prezentowane jest obecnie stanowisko o położeniu na terenie U. Tym samym, skoro zapisy planu nie wyłączają możliwości zabudowy na obszarze, który bezspornie leży na terenie ZP, zapisy takie nie mogą się ostać.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 22 pkt 1 lit. b) uchwały zgodnie z którym, na terenach obiektów produkcyjnych składów i magazynów, oznaczonych symbolami 1P, 9P, 30P1, 30P2 (§ 4 pkt 7) Rada dopuściła realizację budynków biurowo - administracyjnych pomijając zarazem ustalenie dla nich projektowanej wysokości, czym naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że zarzut ten jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że wszystkie dopuszczone na tym terenie obiekty budowlane stanowiące funkcję uzupełniającą w stosunku do podstawowej funkcji zabudowy tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów mogą być realizowane na zasadach określonych dla obiektów funkcji podstawowej (czyli z maksymalną wysokością 15 m), chyba, że inne przepisy uchwały stanowią inaczej (jak w wypadku budynku garażowego, dla którego ustalono wysokość nie większą niż 7,0 m). Taka intencja Rady jest jednak – w ocenie Sądu niemożliwa do odczytania z zapisów uchwały w sytuacji, gdy tiret pierwsze § 22 pkt 4 lit. b) uchwały wskazuje expressis verbis parametr wysokości obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, których lokalizację dopuszcza § 22 pkt 1 lit. a) uchwały, zaś tiret drugie – budynku garażowego dopuszczonego zgodnie z § 22 pkt 1 lit. d) uchwały. Taki zapis nie pozwala na przyjęcie, że § 22 pkt 4 lit. b) tiret pierwszy ustanawia ogólną regułę modyfikowaną następnie przez tiret drugi. Przyjąć należy zatem, że są to zapisy równoważne odnoszące się do różnych kategorii obiektów, co musi prowadzić do konkluzji, że w regulacjach uchwały pominięto parametr jednego z rodzajów budynków dopuszczonych do lokalizowania na danym terenie zgodnie z § 22 pkt 1 lit. b) uchwały (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.02.2018 r. w sprawie IV SA/Po 1164/17, CBOSA).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stwierdzić należy, że brak wyszczególnienia w § 2 pkt 3 planu wszystkich załączników jest oczywisty. W tym przepisie tym stanowiącym definicję pojęcia rysunku planu wyszczególniono załączniki do uchwały nr 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 32. Jeżeli zatem definicja jest niepełna to poza jej zakresem pozostają załączniki nr 2, 10, 11, 12, 19, 30, 31, 33, które nie zostały w niej wymienione. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę § 1 pkt 3 planu wyszczególnia jednak wszystkie obszary objęte planem a § 1 pkt 4 planu jako integralne części planu wskazuje rysunki stanowiące załącznik 1 – 33 i wymienia wszystkie załączniki. W ocenie Sądu zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 planu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego § 2 pkt 3 planu w brzmieniu, w którym Rada omyłkowo pominęła załączniki nr 2, 10, 11, 12, 19, 30, 31, 33, przy uwzględnieniu treści pozostałych przepisów uchwały, w tym w szczególności § 1 pkt 3 i pkt 4 doprowadzi do zgodności treści tekstu planu z jego częścią graficzną.

Zasadnym jest również zarzut dotyczący § 7 pkt 1 a) uchwały, w którym ustalono, że strefy ochrony konserwatorskiej zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych zostały wyznaczone dla terenów położonych w granicach obszarów określonych w załącznikach graficznych nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11, 29 i 31. Z legendy i treści załącznika nr 14 wynika bowiem wprost, że na obszarze objętym tym załącznikiem znajduje się obszar ochrony konserwatorskiej. Zasadnym jest więc stwierdzenie nieważności § 7 pkt 1 a uchwały w zakresie słów "nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11, 29 i 31". Wykreślenie z treści przepisu wyszczególnienia załączników, w którym najprawdopodobniej na skutek błędu pisarskiego pominięto zał. 14 przy pozostawionej treści tego przepisu doprowadzi do zgodności brzmienia przepisu z załącznikami do uchwały i spowoduje objęcie zakresem tego przepisu wszystkich terenów objętych załącznikami na których znajdują się tereny ochrony konserwatorskiej.

Mając na uwadze treść art. 190 P.p.s.a. jako niezasadne ocenić należy wątpliwości podniesione w ostatnich akapitach uzasadnienia skargi, a dotyczące utrudnienia identyfikacji obszarów objętych projektem planu ze względu na sposób ich oznaczenia oraz ze względu na nazwę planu nie odnoszącą się do konkretnej lokalizacji terenów. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 2828/16 zaskarżona uchwała nie budzi żadnych wątpliwości co do obszarów nią objętych.

Działając zgodnie wytycznymi zawartymi w w/w wyroku NSA uznać należy, że stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia nie dezintegrują bowiem zaskarżonej uchwały jako całości, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części, zgodnie z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku). O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. ze względu na uwzględnienie skargi jedynie w niewielkim zakresie (pkt 3 wyroku).