Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2197/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1132/18 w sprawie ze skargi B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 1132/18, po rozpoznaniu skargi B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. nr [...], w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości: (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r.; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

B.K. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w [...] (obręb [...]), oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 0,6697 ha. Jako cel podziału wnioskodawca wskazał wyodrębnienie 4 działek gruntu. Planowany sposób zagospodarowania działek to budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jednego budynku produkcyjno-usługowego wraz z urządzeniami i sieciami infrastruktury technicznej oraz urządzeniami budowlanymi. W zakresie dostępu nowoprojektowanych działek do drogi publicznej wnioskodawca wskazał na dojazd z ulicy Wiejskiej drogą lokalną oraz z projektowanej drogi objazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDD (projektowana działka nr [...]). Do wniosku załączono wstępny projekt podziału nieruchomości wykonany przez geodetę K. Z.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...] (obręb [...]), oznaczonej nr ewid. [...]. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość przeznaczona do podziału położona jest w granicach obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: P.O.W., [...], [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 221, poz. 2026). W powyższym planie przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 3P-U, 3MN-U, 3KDD i 4KDL, dla których plan ustala przeznaczenie: 3P-U - tereny produkcyjno-usługowe, 3MN-U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, 3KDD - droga dojazdowa i 4KDL - droga lokalna. Zgodnie ze wstępnym projektem podziału zamiarem wnioskodawcy jest wydzielenie z nieruchomości, która stanowi jedną działkę gruntu, 4 działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] i [...]. Nowo powstałe działki mają mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] oraz projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 3KDD. Działki o numerach [...] i [...] wydzielane są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o symbolu 3MN-U oraz drogi lokalnej o symbolu 4KDL, działka o numerze [...] pod zabudowę produkcyjno-usługową w granicach terenów produkcyjno-usługowych o symbolu 3P-U, natomiast działka o numerze [...] pod drogę publiczną dojazdową w ciągu drogi dojazdowej o symbolu 3KDD. Zgodnie z ustalaniami planu nowo powstałe działki winny być obsługiwane komunikacyjnie z drogi o symbolu 3KDD. Proponowane granice podziału pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Następnie organ I instancji wskazał, że z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, działka gruntu o numerze [...] wydzielona pod drogę publiczną o symbolu 3KDD (droga dojazdowa) stanie się własnością Gminy Miasto [...]. Przejście działki o numerze [...] z mocy prawa na własności Gminy Miasto [...] spowoduje, że dwie działki, to jest działka [...], jak i działka [...] będą faktycznie pozbawione dostępu do drogi publicznej. Wydzielenie działki o numerze [...] pomimo, że jest ona przeznaczona pod drogę dojazdową nie zapewnia automatycznie jej samej, jak i pozostałym działkom dostępu do drogi publicznej, ponieważ graniczy ona wyłącznie z prywatnymi nieruchomościami, a Miasto nie podjęło jeszcze czynności związanych z urządzeniem drogi o symbolu 3KDD. Zmiana właściciela działki o numerze [...] spowoduje również, że działka o numerze [...] jako nowo wydzielona działka gruntu nie ma dostępu do drogi publicznej, jednak mając na uwadze deklaracje właściciela przyjęto, że jako część nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...], będzie obsługiwana z ulicy [...].

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że proponowany podział nieruchomości o nr ewid. [...], jest zgodny z planem miejscowym w części dotyczącej przeznaczenia wydzielanych działek gruntu. Nie jest jednak spełniony warunek możliwości zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z ustaleniami planu w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej oraz warunek dostępności do drogi publicznej, tym samym wstępny projekt podziału nieruchomości nie może zostać zaopiniowany pozytywnie.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji B.K. wskazał, że w proponowanym podziale działka o nr [...] miałaby przeznaczenie oznaczone w planie miejscowym jako 3KDD. Tak więc w proponowanym podziale działki nr [...] w pełni uwzględniono zapisy planu dotyczące wyznaczenia drogi publicznej. W wyniku podziału właścicielem ww. działki z mocy prawa stałaby się Gmina Miasto [...] . Skarżący zacytował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 1 października 2015 r. II SA/Bk 426/15, w którym stwierdzono, że prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zagwarantowane zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczające spełnienie przesłanki dostępu do drogi, wymaganej przy podziale nieruchomości (art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), chociażby, na dzień opiniowania podziału, droga nie została fizycznie urządzona. Brak realizacji zapisów planu nie może w sposób ujemny wpływać na możliwości dokonywania podziału nieruchomości. Dla prawidłowej oceny dostępności do drogi publicznej w niniejszym przypadku, zdaniem skarżącego, najważniejsze znaczenie mają zapisy samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidział przebieg drogi publicznej w miejscu wskazanym w proponowanym podziale nieruchomości. Obsługa komunikacyjna działek oznaczonych w proponowanym podziale nieruchomości nr [...] i [...] odbywać się będzie z drogi gminnej wskazanej w pianie zagospodarowania (w tym w załączniku graficznym), oznaczona jako 3KDD.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] u (SKO) postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] a z [...] sierpnia 2018 r. Organ II instancji, odwołując się do art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) stwierdził, art. 93 ust. 1 u.g.n. statuuje generalną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. A zatem dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia konieczne jest sięgnięcie do zapisów planu obowiązującego dla danego terenu. Dodatkową przesłanką, decydującą o dopuszczalności podziału, zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n., jest dostępność projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej, z uwzględnieniem art. 99 u.g.n.

W ocenie SKO, organ I instancji dokonał wymaganej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo ocenił, że projektowany podział działki o nr [...] nie stoi w sprzeczności z jego przepisami w zakresie przeznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu, skoro proponowane granice podziału pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy w niniejszym stanie faktycznym proponowane do wydzielenia działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i czy w związku z tym nadają się do zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak dostępu projektowanej do wydzielenia działki musi być oceniany według stanu z daty opiniowania wstępnego projektu podziału. Podział jest zatem dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Już na etapie postanowienia opiniującego podział nieruchomości organ obowiązany jest zbadać, czy wydzielonym działkom zapewniony został dostęp do drogi publicznej. Wynika to nie tylko z art. 93 ust. 3 u.g.n., który jako warunek podziału wskazuje konieczność zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej, lecz także z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). W rozpatrywanym przypadku, w zakresie dostępu nowo projektowanych działek do drogi publicznej wnioskodawca wskazał na dojazd z ulicy Wiejskiej drogą lokalną oraz z projektowanej drogi objazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDD (projektowana działka nr [...] ). Jak słusznie argumentowano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na skutek zatwierdzenia podziału zgodnie z wnioskiem skarżącego projektowana działka o nr ewid. [...] , przeznaczona w planie pod drogę publiczną o symbolu 3KDD (droga dojazdowa), stałaby się własnością Gminy Miasto [...]. Jednakże wyodrębnienie tej działki nie zapewnia dostępu do drogi publicznej zarówno jej samej, jak i projektowanym działkom o nr [...] i [...] , skoro przylega ona z obu stron do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. W zakresie ewentualnego dostępu do drogi lokalnej - ul. [...] przez sąsiednie nieruchomości projekt podziału nie zawiera żadnych propozycji. Ustawowy warunek dostępności projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej jest okolicznością pozostającą w sferze możliwości zagospodarowania tych działek zgodnie z funkcją przewidzianą dla nich w planie miejscowym. Samodzielne zagospodarowanie projektowanych działek nr [...] i nr [...] bez dostępu do drogi publicznej - ul. [...] nie będzie możliwe, nawet w przypadku spełnienia pozostałych wymogów planistycznych.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] u skargę do sądu administracyjnego złożył B.K., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że proponowany wstępny projekt podziału nieruchomości nie zapewnia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom [...] , [...] i [...] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] u wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 1132/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że co do zasady podział nieruchomości jest możliwy, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane działki nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Z art. 93 ust. 4 wynika również, że w pierwszym etapie procedowania wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje zgodność planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i takie postanowienie jest przedmiotem skargi.

W ocenie Sądu I instancji wstępny projekt podziału nieruchomości w niniejszej sprawie jest zgodny z planem miejscowym. Jak wynika ze wstępnego projektu podziału, doprowadzi on do wydzielenia z nieruchomości, która stanowi jedną działkę gruntu, czterech działek oznaczonych numerami: [...] , [...] , [...] i [...] . Nowo powstałe działki mają mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy Wiejskiej (działka [...] ) oraz z projektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 3KDD (działki [...] i [...] ), której to drogi częścią stałaby się działka [...] .

Wymóg zgodności z ustaleniami m.p.z.p. jest jedynym wymogiem, jaki sprawdza organ przed wydaniem postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. O dostępie nowych działek do drogi publicznej rozstrzyga organ dopiero w decyzji podziałowej, ponadto zastrzeżenie dostępu do drogi publicznej należy odnieść do chwili, gdy podzielone nieruchomości będą zbywane (tak E. Bończak-Kucharczyk w "Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany").

Na obecnym etapie – wstępnego opiniowania podziału – w ocenie Sądu I instancji przedwczesne byłoby badanie, czy utworzone w wyniku podziału działki będą miały faktyczny dostęp do drogi publicznej. W szczególności zaś, gdy plan miejscowy przewiduje przebieg drogi publicznej, nie można stwierdzić, że powstałe działki byłyby go pozbawione. Co więcej, w projekcie podziału nie można byłoby zignorować zapisu planu wskazującego, że część dzielonej działki przewidziana jest pod drogę. Wówczas bowiem uzasadniony byłby zarzut, ze projekt jest niezgodny z zapisami planu, pomija bowiem wytyczoną w planie drogę 3KDD. W jej przebiegu na planie wytyczono działkę [...] , zatem uczyniono to zgodnie z ustaleniami i przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na ocenę, czy dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a więc czy spełniona została przesłanka dopuszczalności z art. 93 ust.3 u.g.n., nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, która nie podejmuje określonych działań faktycznych i prawnych, mających na celu realizację drogi publicznej, mającej na celu skomunikowanie działek budowalnych. Zaniechanie przez gminę ustawowego obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie realizacji dróg gminnych zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może rzutować na legalność decyzji o podziale nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany WKP 2018). Przede wszystkim jednak należy uznać za przedwczesne rozstrzyganie o dopuszczalności podziału z uwagi na dostęp do drogi publicznej, jako przesłanka wyodrębniona do kolejnego etapu procedowania w sprawie podziału na wstępnym etapie procedowania. Skoro bowiem ustawodawca określił kolejność badania przesłanek dopuszczalności podziału i podzielił je na poszczególne etapy, to organ na wstępnym etapie nie powinien orzekać postanowieniem o braku przesłanki, którą zobligowany jest badać w chwili wydawania decyzji kończącej postępowanie.

Reasumując, błędna wykładnia art. 93 ust. 4 u.g.n. doprowadziła do wadliwej oceny stanu faktycznego i prawnego, co stało się powodem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 1132/18, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] u. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie obejmuje dostępu wydzielanych nieruchomości do drogi publicznej;

b) art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydzielenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową działki, która graniczy wyłącznie z prywatnymi nieruchomościami i stanowić będzie jedynie fragment nieurządzonej jeszcze drogi publicznej oznacza zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu;

c) art. 93 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu nie obejmuje dostępu wydzielanych nieruchomości do drogi publicznej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 93 ust. 4 u.g.n.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego na skutek bezzasadnego uznania, że organy administracji dokonały wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego w zakresie objętym dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i niewskazanie innych przepisów postępowania, które organy administracji naruszyły w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie tych przepisów.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący B.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Od reguły tej można odejść, jeżeli zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się, jak w tym wypadku, na błędnej wykładni.

Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika (w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, gdzie mamy do czynienia z obowiązującym planem miejscowym), że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w zgodzie z ich przeznaczeniem w planie ma wpływ również ich dostęp do drogi publicznej, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, zgodność z planem miejscowym, w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., oznacza możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w taki sposób, jaki przewiduje dla danego terenu plan miejscowy (realizację funkcji przewidzianych w planie), przy jednoczesnym dostępie do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poprawna wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, według której o dostępie nowych działek do drogi publicznej rozstrzyga się dopiero w decyzji podziałowej, a ponadto, zastrzeżenie dostępu do drogi publicznej należy odnieść do chwili, gdy podzielone nieruchomości będą zbywane – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zauważyć należy po pierwsze, że – o czym już była mowa – przez zgodność z ustaleniami planu rozumie się również możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w zgodzie z ich przeznaczeniem. Z ust. 3 art. 93 u.g.n. wynika także, że co do zasady zagospodarowanie działki bez dostępu do drogi publicznej nie jest możliwe. Po drugie, podział geodezyjny nieruchomości od razu stwarza możliwość jej podziału prawnego (przeniesienia prawa własności na inny podmiot), a zatem wydzielona działka już w chwili podziału geodezyjnego powinna stwarzać możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), a to jest zagadnienie podlegające ocenie organu przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. Przy wydawaniu postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału organ powinien więc oceniać dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez NSA o/z w Gdańsku w wyroku z 6 marca 2003 r. II SA/Gd 674/00, w którym stwierdzono, że "celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego, będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Sama zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego nie gwarantuje jeszcze, że wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej" (LEX nr 203449).

Z bezspornych ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że nowopowstałe działki miałyby mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] (działka [...] ) oraz z projektowanej drogi dojazdowej, oznaczonej symbolem 3KDD (działki [...] i [...] ), której to drogi częścią stałaby się projektowana działka [...] . Tyle tylko, że jak słusznie zauważają organy obydwu instancji, droga na działce nr [...] jeszcze nie istnieje, a zatem projektowane działki nr [...] i nr [...] nie miałyby obecnie dostępu do drogi publicznej. Podział w takim kształcie, zgodnie z przyjętą wyżej wykładnią art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., jest więc niedopuszczalny. Projekt podziału nieruchomości (także proponowanego podziału) nie może przy tym służyć jako instrument wymuszający realizację przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych przewidzianych w planie. Przede wszystkim byłby to instrument nieskuteczny, tworzący jedynie chaos przestrzenny, bo pozwalałby na realny obrót prawny nieruchomościami pozbawionymi dostępu do dróg publicznych, bez konkretnych obowiązków po stronie podmiotu publicznego.

Za usprawiedliwione należało zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 93 ust. 2 i 3 u.g.n. Ustęp 4 tego artykułu jest w zasadzie przepisem kompetencyjnym, który mógłby zostać naruszony tylko w związku z wcześniejszymi ustępami.

Prawdą jest też, że Sąd I instancji przywołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu, jakie to przepisy postępowania naruszyły organy obydwu instancji, które to naruszenia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Ewentualne uchybienie w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało natomiast istotnego wpływu na wynik sprawy, jeśli się zważy, że stan faktyczny w tej sprawie był bezsporny, a zasadniczym powodem uwzględnienia skargi były – jak się ostatecznie okazało – niezasadne zastrzeżenia Sądu I instancji, co do wykładni norm prawa materialnego, dokonanej przez organy. Do stanowiska Sądu I instancji w tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii odniesiono się zaś wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.