Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 340/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7 ust. 1, par. 7 ust. 4, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, , art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi I. K., Z. W. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. K., Z. W. i K. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. I. K., Z. W. i K. G. wystąpili do Urzędu Miasta w [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku usługowo--mieszkalnego, przy ul. [...], w [...] dz. Nr [...] określając parametry budynku;

stan istniejący - parter [...] m2; po rozbudowie powierzchnia zabudowy [...] m2, [...] kondygnacje, wysokość budynku [...] m, na dz. o pow. [...] m2.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji określając między innymi:

[...] linie zabudowy - obowiązujące od frontu działki zgodnie z załącznikiem graficznym przy dopuszczeniu cofnięcia [...] kondygnacji o [...] m względem elewacji;

[...] wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla części nadziemnej [...] %;

[...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - max do [...] m (licząc od poziomu ulicy).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Państwo M.

i D. M. - współwłaściciele budynku usytuowanego na sąsiedniej działce, podnosząc, że organ orzekający ustalił zbyt mały udział powierzchni zieleni, winno być nie mniej niż [...] %, średni wskaźnik zabudowy jest poniżej [...] %, a nie jak określił organ - do [...] %.

Ponadto organ pierwszej instancji nie uwzględnił w przeprowadzonej analizie, że na ul. [...] znajduje się jedynie zabudowa [...] na dz. Nr [...] i [...], a także [...]-kondygnacyjna zabudowa po drugiej stronie ulicy.

Budynki wysokości [...] m w kalenicy znajdują się przy ulicy [...], są oddzielone od planowanej inwestycji drogą [...], zielenią i drogą [...].

Te przy ul. [...] w sąsiedztwie planowanej inwestycji są wysokości [...] m.

W odwołaniu zakwestionowano także ustaloną linię zabudowy.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym sprawa zostaje ponownie rozpoznana.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty.

Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej - ustawą.

Przepis ten wskazuje pięć warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe.

W pierwszej kolejności przepis wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej.

Sposób ustalania wymagań dotyczących owej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ustawodawca powierzył ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy).

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej rozporządzeniem.

Organ odwoławczy dokonując własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż zgodnie z § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Przepis ten wymieniając warunki, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy odwołuje się do zabudowy sąsiedniej, która umożliwia kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zatem w tym konkretnym stanie faktycznym, przy istniejącej zabudowie w najbliższym sąsiedztwie, stosując sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określony w rozporządzeniu organ przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jest zobowiązany odnieść się do tej najbliższej zabudowy, która jest niezbędna dla zachowania kontynuacji wysokości zabudowy, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustalić ją jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Z graficznych załączników, znajdujących się w niniejszej sprawie wynika, że - biorąc pod uwagę działki sąsiednie dostępne z tej samej ulicy [...] - teren inwestycji (dz. Nr [...]) z jednej i z drugiej strony graniczy z działkami zabudowanymi zabudową [...] o wysokości do [...] m, również z drugiej strony ulicy [...] jest niska zabudowa.

W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - nie znajduje żadnego uzasadnienia ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości zabudowy (pkt [...] decyzji) max do [...] m.

Zabudowa o takiej wysokości znajduje się poza najbliższym sąsiedztwem, dostępna jest z innej ulicy tj. ul. [...] i nie może stanowić kontynuacji wysokości jako jej przedłużenie, narusza zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz art. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno--gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

§ 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1; chodzi tu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z uwagi na treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zbadania ustalonej przez organ pierwszej instancji wysokości wnioskowanej zabudowy przyjmując, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z powyższych względów Kolegium nie zajęło się w sposób szczegółowy pozostałymi zarzutami odwołania. Nadto wskazano, że organ administracji przed ustaleniem warunków zabudowy winien rozważyć, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymagań szczególnych, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) skoro jego rozstrzygnięcie jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ( wyrok NSA w Warszawie Lex nr 256737). W ustawie z 1994 r. takiego zapisu nie było.

Ponadto decyzja o warunkach zabudowy winna chronić interesy osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit. "d" oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W wyroku NSA z dnia [...] r. ([...]) wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 lit.c).

Inwestor i właściciel działki sąsiadującej powinni mieć równe prawa i korzystanie

z prawa przez jednego z nich nie może ujmować prawa drugiemu. Inwestor nie może decydować o optymalnej zabudowie swojej działki, zmuszając niejako sąsiadów do określenia zakresu korzystania z przysługującego im prawa własności do ich działki w sposób odpowiadający sytuacji stworzonej przez niego.

Powyższa decyzja organu odwoławczego została doręczona organowi I instancji oraz inwestorom i odwołującym się M. i D. M.

Wnioskodawcy I. K., Z. W. i K. G., reprezentowani przez radcę prawnego K. K. zaskarżyli powyższą decyzję organu odwoławczego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na skutek takiej interpretacji przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ

II instancji, która prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia inwestorów, jak również ograniczenia właściciela nieruchomości Gminy [...] w zakresie korzystania z przysługującego Gminie prawa własności nieruchomości, jak również prowadzi do całkowicie nieuzasadnionego ograniczenia organów samorządowych w kształtowaniu ładu przestrzennego na terenie gminy,

2. naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia planowanego przez skarżących z uwagi na naruszenie zasady kontynuacji co do dobrego sąsiedztwa, oraz na skutek całkowicie błędnego ograniczenia pojęcia nieruchomości sąsiedniej tylko i wyłącznie do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną, podczas gdy przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się

w obrębie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

a nadto naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), na skutek przyjęcia, że zastosowanie tego przepisu w sprawie nie jest możliwe,

3. naruszenie art. 80 Kpa na skutek przekroczenia przez organ II instancji zasad swobodnej oceny dowodów, w efekcie przyjęcia, że wysokość zabudowy sąsiedniej tj. zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] przy ul. [...] w [...] wynosi ok. [...] metrów (zabudowa [...]) podczas gdy tego rodzaju ustalenia nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy,

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie wymienia wśród stron postępowania wnoszących skargę, a co za tym idzie oznaczenie stron jest wadliwe, a nadto na skutek tego, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania dowodów, na których oparł się organ II instancji przyjmując wysokość zabudowy nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki nr [...], a nadto nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dotyczącym tej części decyzji, która dotyczy analizy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5. naruszenie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) tej ustawy na skutek ich błędnej wykładni.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu

w postaci opinii budowlanej sporządzonej przez R. Z. oraz

z mapy pomiaru wysokości budynku mieszkalno — usługowego położonego

w [...] przy ul. [...] sporządzonej w dniu [...] r. przez uprawnionego geodetę R. R., na okoliczność tego, że wysokość zabudowy na działce gruntu bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] tj. przy ul. [...] jest znacznie wyższa niż [...] m oraz z decyzji z dnia [...] nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...], sąsiadującej z działką nr [...], na okoliczność tego, że na działce [...] dopuszczona została na mocy ostatecznej decyzji zabudowa o wysokości do [...] m, a zatem w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiedli między innymi, iż organ II instancji błędnie zinterpretował przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z wniosku inwestora z dnia

[...] r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że planowana inwestycja na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] będzie miała charakter mieszkalno - usługowy i polegać będzie na przebudowie istniejącego budynku mieszkalno - usługowego do [...] kondygnacji nadziemnych. Charakter taki potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy wizualizacja planowanej zabudowy. Z akt sprawy wynika, że dominującą funkcją na terenie planowanej inwestycji jest funkcja usługowo - mieszkaniowa. Na rysunku będącym załącznikiem do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano obszar wokół działki nr [...] objęty analizą znajdujący się w promieniu do [...] m, a więc w granicach, w jakich znajdują się działki sąsiednie. W analizie zaznaczono działki, które zostały poddane analizie. Działki te spełniają wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z rysunku tego, jak również z innych map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że planowana inwestycja znajduje się w istocie pomiędzy dwiema drogami publicznymi i pośrednio bądź bezpośrednio możliwy jest dostęp do działek wziętych do analizy z każdej tych ulic. Słusznie zatem w decyzji organu I instancji do oceny, czy nowa zabudowa nie zaburzy panującego w okolicy ładu przestrzennego, wzięto pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio przylegające do ul. [...], lecz również pośrednio z nią połączone, znajdujące się przy ul. [...]. Należy też podkreślić, że planowana zabudowa nie burzy układu architektonicznego bezpośredniej okolicy, a z nim koresponduje. Planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także jest w pełni zgodna z dotychczasową funkcją zabudowy na analizowanym terenie.

Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jest całkowicie niezrozumiałe, tym bardziej, że nawet pomijając drastyczne zawężenie obszaru analizowanego wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], w zasadzie nie sposób na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powziąć wiadomości na temat tego, dlaczego organ II instancji przyjął, że wysokość zabudowy znajdującej się na działkach sąsiadujących z działką [...] wynosi zaledwie [...] m. Organ II instancji nie wskazuje w uzasadnieniu decyzji na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu. Organ II instancji w żaden sposób nie wskazuje też dowodów, które pozwoliłyby podważyć logiczne i spójne uzasadnienie decyzji organu I instancji. Z załączonej do skargi mapy z pomiaru budynku mieszkalno - usługowego położonego w [...] przy ul. [...], sporządzonej przez geodetę R. R., jak również z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że wysokość budynków sąsiednich ([...] i [...]) przekracza [...] m. W przypadku budynku przy ul. [...] wynosi ona [...] m. Również wzdłuż ulicy [...] znajdują się nieruchomości w zabudowie pasażowej ([...]) o wysokości ok. [...] m - dotyczy to budynków przy

ul. [...] oraz budynków dostępnych z ulicy [...], a położonych przy ul. [...] i Plac [...]. Z kolei przy ul. [...], na działkach również dostępnych z działki inwestycyjnej znajdują się budynki o wysokości zabudowy [...] m /przy ul. [...]/.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje na jakich konkretnie dowodach oparł się wydając swe rozstrzygnięcie. Takie stanowisko należy uznać za rażące naruszenie art. 107 § 3 Kpa, z uwagi na to, że uzasadnienie decyzji powinno również zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł. Nieprecyzyjne wskazanie materiału dowodowego będącego podstawą faktyczną rozstrzygnięcia (poprzez powołanie się na bliżej nieokreślone załączniki graficzne), jak dokonane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie daje stronie jakiejkolwiek wiedzy co do tego, na jakich dowodach organ oparł się ustalając stan faktyczny sprawy, a którym dowodom odmówił wiarygodności, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę, że decyzja organu II instancji zawiera niekorzystne dla strony skarżącej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że organ II instancji powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, a zatem wnikliwie zbadać i ocenić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie

w kontekście zgłoszonych przez strony żądań i zarzutów. Tymczasem uzasadnienie analizowanej decyzji, w części odnoszącej się do kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa jest w zasadzie pozbawione tej części uzasadnienia, która określana jest mianem uzasadnienia faktycznego. Analiza uzasadnienia pozwala wnioskować, że organ

II instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia dał wiarę twierdzeniom zawartym

w odwołaniu Państwa M.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Słusznie więc organ

I instancji dokonał takiej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, która by w jak najmniejszym stopniu naruszała prawo własności Gminy [...] do analizowanej działki i prawo inwestora do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego zamierzeniem, a jednocześnie nie godziła w prawa osób trzecich. Pogląd, że każda interpretacja przepisów prawa powinna odbywać się przede wszystkim w zgodzie z Konstytucją, odnosi się nie tylko do oceny zgodności aktów prawnych z ustawą zasadniczą ale także do ustalenia takiego rozumienia treści przepisów prawnych, które w jak najszerszym stopniu zapewnia ich stosowanie w zgodzie z Konstytucją, w szczególności w zakresie przysługujących obywatelom praw i obowiązków. Wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy przez organ II instancji została zaś dokonana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi wyraz nie tylko nieuzasadnionego ograniczenia właściciela (Gminy [...]) w zakresie dysponowania jego własnością lecz również wyraz całkowicie nieuzasadnionego ograniczenia organów gminy w zakresie stanowienia ładu przestrzennego na terenie gminy.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji zupełnie prawidłowo, w granicach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów ( art. 80 Kpa), dokonał analizy sąsiedztwa działki nr [...] i właściwie przyjął, że warunki dobrego sąsiedztwa dla tej działki wyznaczają nie tylko budynki znajdujące się na działkach bezpośrednio z tą działką sąsiadujących, lecz również pozostałe działki znajdujące się

w analizowanej strefie. Stanowisko zaś organu II instancji stanowi wyraz całkowicie błędnej oceny materiału dowodowego sprawy, która, gdyby uznać ją za słuszną, prowadziłaby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe jakiekolwiek kształtowanie ładu przestrzennego w gminie, stosownie do dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż konieczne byłoby jedynie powielanie rozwiązań istniejących na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną. Takie działanie nie miałoby zaś nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że kształtowanie ładu przestrzennego sprowadza się do powielania już istniejących rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych.

W konsekwencji uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 80 kpa, przede wszystkim z uwagi na to, że ocenę materiału dowodowego dokonaną przez ten organ można określić jako dowolną. Brak bowiem w zaskarżonej decyzji części obejmującej uzasadnienie faktyczne nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania organu II instancji, a tym samym, ocena taka powinna zostać zdyskwalifikowana.

Analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje na to, że nie spełnia ono wyżej wskazanych standardów w zakresie swobodnej oceny dowodów. Jest to zaś wada tym bardziej rażąca jeśli weźmie się pod uwagę, że postępowanie przed organem II instancji jest postępowaniem merytorycznym, a zatem organ ten powinien podobnie jak organ I instancji przeanalizować i ocenić wartość dowodową wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie tylko nie wiadomo czym organ II instancji kierował się ustalając takie elementy stanu faktycznego, jak wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących

z działką inwestycyjną ale również nie wiadomo na czym została oparta taka, a nie inna wykładnia przepisów prawa, z uwagi na to, że poglądy organu II instancji nie zostały poparte jakimikolwiek orzeczeniami sądów, czy też poglądami doktryny.

Zawarte w zaskarżonej decyzji wywody dotyczące przepisów art. 56 w zw.

z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią natomiast wyraz nieprawidłowej oceny skutków decyzji o warunkach zabudowy i jej zakresu. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy istotnie wiążące jest dla organu wydającego pozwolenie na budowę, jednakże jednocześnie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może ingerować w zakres spraw zastrzeżonych do właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę. Ochrona interesów osób trzecich nie może zaś polegać na rozważaniu w postępowaniu

o wydanie warunków zabudowy kwestii, które powinny być przedmiotem badania przez organy wydające pozwolenie na budowę.

Wywody organu II instancji na temat konieczności rozważenia czy planowane przedsięwzięcie jest dopuszczalne z punktu widzenia zachowania wymagań szczególnych, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są zatem chybione. Zakres przedmiotowy decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja organu I instancji w sprawie uwzględniała wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, wyraźnie stanowiąc w jakim zakresie interesy te powinny być w sprawie brane pod uwagę w toku procesu inwestycyjnego. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. ([...]), można wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że to właściciel nieruchomości, a nie osoby władające sąsiadującym gruntem, ma pierwszeństwo w wyborze sposobu jej zagospodarowania.

W konsekwencji wywody organu II instancji dotyczące art. 56 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nic do sprawy nie wnoszą. Zawierają hipotetyczne rozważania na temat bliżej niesprecyzowanych interesów osób trzecich, nawet bez wskazania konkretnych zarzutów pod adresem decyzji organu I instancji i stanowią wyłącznie wyraz nieuprawnionej, rozszerzającej wykładni przepisów określających zakres przedmiotowy decyzji o warunkach zabudowy, na skutek całkowicie błędnej wykładni art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W końcowej części uzasadnienia skargi podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby jakikolwiek członek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego miał kwalifikacje zawodowe do oceniania analiz urbanistycznych, które są podstawą sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście zasada swobodnej oceny dowodów obowiązująca

w postępowaniu administracyjnym nie zabrania organowi dokonywać oceny tego rodzaju materiału dowodowego, jednakże w sytuacji gdy w grę wchodzi analiza kwestii specjalistycznych, to uzasadnionym byłoby powołanie biegłego właściwej specjalności, i dopiero na tej podstawie dokonywanie stosowanych ocen, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę, że uzasadnienie organu II instancji ingeruje

w materię zastrzeżoną wyłącznie członkom izby architektów lub urbanistów / art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Za osobę z takim przygotowaniem uważa się, w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., urbanistę lub architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, działających na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42).

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W szczególności organ podkreśla, iż z uwagi na treść art. 61 ust. 1 ustawy organ odwoławczy ograniczył się do zbadania czy jest możliwe w oparciu o przepis § 7 ust. 1 Rozporządzenia ustalenie wnioskowanej wysokości zabudowy jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Mając na uwadze, ze przedmiotowa działka Nr [...] usytuowana jest na granicy [...] zabudowanych budynkami [...] dostępnymi z tej samej ulicy [...] - to oczywistym jest, ze odniesieniem uzasadniającym wyznaczenie dla nowej za budowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (front działki [...] od ul. [...]) jest wysokość istniejącej zabudowy na tych działkach sąsiednich, w stosunku do których jest możliwe zakreślenie wysokości jako przedłużenie (będące kontynuacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ta zaś w sprawie niniejszej jest dwukondygnacyjna.

Również uczestnicy postępowania M. i D. M. wnieśli o oddalenie skargi podtrzymując argumenty swego odwołania.

Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1, § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności wykładni, Sąd uchyla zaskarżony akt przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przeprowadzona pod tym kątem przez Sąd analiza zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy , a także zarzutów skargi wskazuje na zasadność skargi.

Badając akta sprawy Sąd stwierdził, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym, który w tej sprawie wydał decyzją reformatoryjną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, bez swej winy nie brali udziału wszyscy uczestnicy postępowania pierwszoinstancyjnego. Decyzja I instancji została doręczona między innymi także innym współwłaścicielom sąsiednich nieruchomości A. M., B. S., I. Ł., B. i T. R., A. i Z. W.

Wprawdzie odwołanie wnieśli tylko D. i M. M., to jednak uczestnikami postępowania odwoławczego winni być wszyscy uczestnicy postępowania przed organem I instancji.

Niezawiadomienie ich przez organ odwoławczy o prowadzonym postępowaniu odwoławczym i niedoręczenie wydanej decyzji stanowi uchybienie, o którym mowa

w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu) stanowiące podstawę do wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi

w rozpatrywanej sprawie, zatem zachodzi wynikające z powyższego przepisu konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że szereg zarzutów podniesionych w skardze wskazuje na niepełne wyjaśnienie sprawy przez orzekający w tej sprawie merytorycznie organ odwoławczy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpatrujące sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zbadania czy było możliwe, w świetle § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ustalenie wnioskowanej wysokości zabudowy wynoszącej do [...] m, wskazując, iż dla organu odwoławczego oczywistym było, że odniesieniem dla wysokości nowej zabudowy jest wysokość istniejącej zabudowy na [...] działkach sąsiednich, gdyż tylko w stosunku do tej zabudowy (od ul. [...]) możliwe jest przedłużenie istniejącej wysokości jako kontynuacji wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Skoro wyznaczenie w ten sposób wysokości do [...] metrów, której domagają się inwestorzy nie jest możliwe, to oczywistym było dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że planowane zamierzenie nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego, znacząco zawężające zakres jego analizy budzi wątpliwości i zastrzeżenia oraz wskazuje, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię 61 ust. 1 ustawy oraz § 7 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z wywodów Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika bowiem, iż według tego organu zastosowanie przepisu z § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli ustalenie wysokości nowego budynku, w sposób inny niż według wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, byłoby możliwe tylko

i wyłącznie w sytuacji, gdy wysokości nowego budynku nie można by było określić

w sposób wskazany w § 7 ust. 1, czyli na podstawie wysokości budynków na sąsiednich działkach.

Z takim rozumieniem wskazanych przepisów nie można się zgodzić. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu właśnie w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Wskazane przepisy wskazują w sposób oczywisty, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwość wyznaczenia wysokości nowego budynku

w innej wysokości, niż wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

z której może skorzystać, po przeprowadzeniu szerokiej i specjalistycznej analizy

uregulowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia i nie jest w tym zakresie związany koniecznością ustalania tej wysokości, w sposób określony § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy możliwe było wyznaczenie wysokości nowego budynku na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia nie zasługuje na uznanie. Trzymając się takiej wykładni, § 7 ust. 4 rozporządzenia znajdowałby zastosowanie tyko i wyłącznie w przypadku, gdyby nie istniały na działkach sąsiednich żadne budynki, co nie znajdowałoby uzasadnienia w racjonalnym działaniu ustawodawcy, zwłaszcza w kontekście treści art. 1 ustawy zgodnie z którym podstawą działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej winien być ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż określenie innej wysokości niż przedłużenie istniejącej na działkach sąsiednich byłoby naruszeniem zasad dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy - jak w niniejszej sprawie - zastosowanie odstępstwa z § 7 ust. 4 rozporządzenia było poprzedzone specjalistyczną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, sporządzoną na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego w sprawie, i żadnej analizy zabudowy na obszarze analizowanym ograniczając się – jak sam organ przyznaje – do analizy pod kątem zasady wyrażonej w § 7 ust.1 rozporządzenia.

Należy mieć na uwadze, iż przepisy rozporządzenia nie stanowią regulacji samoistnej lecz pomocniczą w stosunku do przepisów ustawy, przy czym jeśli chodzi o te ostanie to należy pamiętać, iż art. 61 ust.1 powinien być stosowany

z uwzględnieniem pozostałych regulacji zawartych w ustawie, a w szczególności z art. 1, który stanowi, iż przy uwzględnieniu treści art. 2 pkt 1 ustawy definiującego pojęcie ładu przestrzennego i stanowiącego, że przez to pojęcie należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że kształtowanie ładu przestrzennego przy zastosowaniu zasady kontynuacji i dobrego sąsiedztwa sprowadza się do powielania już istniejących rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych. Ponadto – jak wykazują skarżący Samorządowe Kolegium Odwoławcze swe orzeczenie oparło na błędnie ustalonym stanie faktycznym, w zakresie wysokości budynków na działkach sąsiadujących.

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wydaną przez organ I instancji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, że przyjętej przez organ analizy nie zakwestionowało, ani się do tej analizy nie ustosunkowało, jak również nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego ograniczając się wyłącznie do ustalenia, kwestionowanej zresztą w skardze, wysokości budynków na działkach przylegających, a nie na działkach sąsiednich.

Organ odwoławczy bowiem wyraźnie utożsamia pojęcia działki sąsiedniej

i działki przylegającej.

Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej. W ujęciu funkcjonalnym są to wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. II SA/Bk 677/2004 publ. ONSA i WSA 2006/2/ poz.54/.

Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w wyroku z dnia 18 listopada 2004r. sygn. IV SA/Wa 332/2004 stwierdzają, iż działka sąsiednia to niekoniecznie działka bezpośrednio przylegająca do terenu potencjalnego zainwestowania. Wystarczy, że położona jest sąsiedztwie stanowiącym pewną urbanistyczną całość.

Podobne stanowisko wyrażone zostało w szeregu innych orzeczeń. Część

z nich została trafnie przytoczonych w treści skargi.

Zastrzeżenia budzi też wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do związania organów administracji architektoniczno-budowlanej ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnikami. Stwierdzenie to nie jest ścisłe.

Związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega kwestia, czy dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności samej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w sferę właściwą dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a nawet gdyby takie wkroczenia miało miejsce, to nie jest ono w tym zakresie wiążące w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem związanie organu administracji budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy ma ograniczony charakter(tak np. WSA

w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 30 stycznia 2008r. II SA/Go 693/2007).

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przekonywująco w jaki sposób uchylona przez niego decyzja organu I instancji naruszała interes prawny skarżących – jako osób trzecich.

Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Warunek ten był spełniony przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, natomiast nie był spełniony przez organ odwoławczy, wydający w tej sprawie orzeczenie merytoryczne odmienne od przygotowanego przez organ I instancji.

Z powyższego uregulowania należy wyciągnąć wniosek, iż organ rozpatrujący odwołanie od decyzji, w której organ I instancji ustalił warunki zabudowy dostrzegając uchybienia tej decyzji powinien raczej orzekać na podstawie art. 138 § 2 kpa, a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, chyba, że decyzja reformatoryjna, którą zamierza wydać, znajduje uzasadnienie w analizie urbanistycznej wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiącej załącznik do tej decyzji.

Uchybienie to również mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b orzec jak

w sentencji.

Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152,zaś o kosztach (pkt III wyroku) na podstawie art. 200 P.p.s.a