Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 197/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 143  ust. 1 i 2, art. 92 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i 3, art. 148b ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 i 3, par. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania B.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...], znak: [...].

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta P. ustalił dla B.K. opłatę adiacencką w wysokości 2.542,50 zł w związku ze wzrostem, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej, wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A nr 31, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 409 o powierzchni 0,6690 ha.

Jak wskazał organ I instancji wartość rynkowa gruntu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ul. A wynosi 50.910 zł (1500 m2 x 33,94 zł), zaś przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wyniosła ona 42.435 zł (1500 m2 x 28,29 zł). Różnica wartości po i przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej: 50.910 zł - 42.435 zł daje kwotę 8.475 zł, stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu 30% stawki, co wynosi 2.542,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie nieruchomości określa Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]. Zgodnie z tym studium działka położona przy ul. A nr 31 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem RM -zabudowa zagrodowa. Według aktualnego wypisu z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako: RIVb i RV - grunty orne.

Decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P.

z dnia [...]. nr [...], znak: [...]dla nieruchomości położonych przy ul. A nr 31 i 33 (działki nr 409, 417/1 obr. [...]) ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednego budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniem terenu niezbędnego do jego realizacji.

Na podstawie: decyzji Prezydenta Miasta P. pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia [...] nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę sieci kanalizacyjnej dla Miasta P., protokołu odbioru końcowego i przekazania-przyjęcia do eksploatacji zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy A w P." z dnia 15 listopada 2011 r. oraz pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została ulepszona pod względem technicznym przez budowę kanalizacji sanitarnej w ul. A.

Organ I instancji podkreślił, że zrealizowanie inwestycji spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza wykonany operat szacunkowy z dnia 8 października

2014 r., w którym rzeczoznawca określił wartości rynkowe prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i po jej wybudowaniu, przyjmując do wyceny powierzchnię 1500 m2 odpowiadającą średniej wielkości działki pod zabudowę zagrodową wynikającą ze studium uwarunkowań. Uwzględniając utrudnienia i ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 409 wynikające ze spadku terenu w kierunku wschodnim, przy określaniu wartości nieruchomości, rzeczoznawca zastosowała współczynnik korekcyjny K=0,90 obniżający wartości.

Rzeczoznawca majątkowy określiła wartości rynkowe nieruchomości stosując do wyceny podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Uwzględniając cechy wycenianej nieruchomości, między innymi lokalizację, dostęp do infrastruktury technicznej, powierzchnię, kształt działki, walory środowiskowe oraz sposób zagospodarowania terenu, rzeczoznawca do analizy nieruchomości bez dostępu do kanalizacji sanitarnej przyjęła nieruchomości położone przy ulicach: B, C i D (powinno być E), natomiast do analizy rynku nieruchomości z dostępem do kanalizacji sanitarnej przyjęła nieruchomości położone przy ulicach: F, G i H. Rzeczoznawca uwzględniła, że wyceniana działka gruntu znajduje się w bezpośrednim otoczeniu gruntów użytkowanych rolniczo oraz podobnej rodzajowo zabudowy zagrodowej (budynki mieszkalne wraz z budynkami gospodarczymi służącymi gospodarce rolnej) i nielicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W niedalekim sąsiedztwie przedmiotowej działki - przy ul. I - funkcjonuje miejska oczyszczalnia ścieków po przeprowadzonej rozbudowie i modernizacji oraz schronisko dla bezdomnych zwierząt. Nieruchomość jest niezabudowana, nieogrodzona, użytkowana rolniczo. Obsługa komunikacyjna nieruchomości odbywa się bezpośrednio z ul. A - drogi o nawierzchni asfaltowej, bez chodników dla pieszych, z jednostronnym oświetleniem ulicznym.

Jak wyjaśnił organ I instancji zadanie inwestycyjne zostało zrealizowane przez Miasto P. przy współfinansowaniu przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności w ramach programu Infrastruktura i Środowisko.

W odwołaniu od tej decyzji B.K. zgłosił uwagi do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej

i zarzucił, że nieruchomość ma powierzchnię 0,6690 ha, podczas gdy w operacie wzięto pod uwagę działkę budowlaną o powierzchni 1500 m2. Odwołujący wskazał także, iż ul. A nie posiada nawierzchni asfaltowej, tylko nawierzchnię emulsyjno-grysową. Jego zdaniem rzeczoznawca nie mógł zastosować metody porównywania parami, bowiem metoda ta może być stosowana, jeżeli do porównania parami są przyjęte ulice zbliżone do ul. A , a porównanie ulic: B, C i D do ulic: F, G i H jest drastycznym naruszeniem tej metody wyceny. Ponadto według odwołującego w operacie nie wyjaśniono, czego dotyczy bonifikata 10% - spadku terenu, czy uciążliwości, jakie stwarza bliskość oczyszczalni i schronisko dla zwierząt. Ponadto odwołujący podniósł, że spadek terenu w praktyce uniemożliwia przyszłemu inwestorowi budynku na jego lokalizację w odległości mniejszej niż 20 m od kolektora sanitarnego. W przypadku oddalenia budynku na odległość 30 m inwestor nie uzyska możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej bez zainstalowania tłoczni. Wobec powyższego odwołujący zadał pytanie, czy fakt wybudowania kanalizacji sanitarnej zwiększy wartość nieruchomości oraz dlaczego tak zaprojektowano i wykonano kolektor, żeby stworzyć ludziom dodatkowe problemy. Nadto zauważył, że fakt wystąpienia o warunki zabudowy dla działki nr 409 w 2009 r. na budowę trzech budynków mieszkalnych, w sytuacji gdy otrzymał warunki zabudowy na tylko jeden budynek, którego nie zrealizował, a nieruchomość jest obecnie gruntem rolnym, powoduje, że nie można wydać decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej. Rzeczona opłata może być nałożona w chwili przeznaczenia nieruchomości na cele budowlane, a jego działka może nigdy nie zostać wykorzystana na te cele.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej Kolegium przywołało brzmienie art. art. 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n., wywodząc, że organ mając zamiar obciążenia właścicieli kosztami budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich, w pierwszej kolejności powinien ustalić, jaki charakter ma nieruchomość, w której sąsiedztwie wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej. Dopiero ustalenie, że nie jest to nieruchomość rolna w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., uzasadnia rozpoczęcie całej procedury zmierzającej do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką - według zasad określonych w rozdziale 7, dział III ugn.

Następnie Kolegium wskazało, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ewidencją gruntów działkę nr 409 obr. [...] w P.

w całości stanowią użytki rolne - grunty orne oznaczone symbolem RIVb (0,5077 ha) i RV (0,1613 ha).

Decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...], znak: [...] dla nieruchomości położonych przy ul. A nr 31 i 33 (działki nr 409, 417/1 obr. [...]) ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednego budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniem terenu niezbędnego do jego realizacji. Warunków zabudowy nie ustalono dla całej działki nr 409, lecz jej części, zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji określonymi w załączniku graficznym do powyższej decyzji (90 m w głąb działki od ul. A).

W tej sytuacji - zdaniem Kolegium - skoro ustalone zostały warunki zabudowy obejmujące część działki nr 409, to w tej części działka ta nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów u.g.n. Zasadnie więc organ I instancji uznał, iż stosuje się do niej przepisy ustawy dotyczące ustalania opłat adiacenckich.

Wskazując następnie na brzmienie art. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 u.g.n. organ podniósł, że dla powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej konieczne jest stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia.

W 2011 r. gmina P. wybudowała w ulicy A kanalizację sanitarną. W dniu 15 listopada 2011 r. nastąpił odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie kanalizacji sanitarnej w ulicy A. Zgłoszenie zakończenia budowy do nadzoru budowlanego nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2013 r., a pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. PINB poinformował inwestora o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacyjnej.

W ulicy A(w pasie drogowym) została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami do granic posesji położonych wzdłuż ulicy. Z pisma Spółki A z o.o. w P. z dnia 22 września 2014 r. [...], w związku z pismem Prezydenta Miasta P. z dnia 16 września 2014 r. wynika, że działka nr 409 posiada odcinek przyłącza do linii regulacyjnej ulicy. Układ wysokościowy terenu oraz odległość budynków od ulicy warunkuje sposób wykonania podłączenia, tzn. grawitacyjny lub grawitacyjno-tłoczny. Oba sposoby stwarzają warunki wykonania przyłącza dla odprowadzania ścieków.

Według Kolegium z powyższego wynika, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości stanowiącej własność B.K. (działka nr 409) do wybudowanej przez gminę sieci kanalizacji sanitarnej.

W niniejszej sprawie wartości nieruchomości (przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej) organ I instancji przyjął zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym z dnia 8 października 2014 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. Do wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze w rozumieniu art. 153 ust. 1 u.g.n., metodę porównywania nieruchomości parami.

W następnej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wykorzystała po 3 transakcje dotyczące nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dostępem do kanalizacji sanitarnej i bez tego dostępu (opisy wszystkich nieruchomości porównawczych zawarte są w operacie szacunkowym na str. 16 i 18). Uzyskane w tych transakcjach ceny skorygowała z uwagi na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości porównywanej.

Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca do wyceny przyjęła powierzchnię gruntu wynoszącą 1.500 m2. Tak określona wartość nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej wyniosła 42.435 zł, a po wybudowaniu kanalizacji wynosi 50.910 zł.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2014 r. do uwag B.K. odniosła się autorka operatu szacunkowego, podtrzymując prawidłowość sporządzonego operatu i określone w nim wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca wyjaśniła, dlaczego do wyceny przyjęła powierzchnię gruntu wynoszącą 1.500 m2, a nie powierzchnię całej działki nr 409 (powierzchnia 1.500 m2 odpowiada średniej powierzchni działek pod zabudowę zagrodową określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P.).

Według oceny rzeczoznawcy niezabudowane nieruchomości gruntowe wzięte przez nią do porównań spełniają wymogi podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 u.g.n.

W związku z tym są one porównywalne z nieruchomością wycenianą. W trakcie czynności porównywania parami biegła odpowiednio skorygowała ceny poszczególnych nieruchomości wziętych do porównań ze względu na cechy różniące te obiekty od nieruchomości wycenianej.

Zdaniem rzeczoznawcy ulica A posiada dobrą, utwardzoną nawierzchnię. To, czy jest to nawierzchnia asfaltowa, czy też emulsyjno-grysowa jest sprawą nazewnictwa technicznego i nie ma wpływu na oszacowane wartości nieruchomości. Wpływ na wartość wystąpiłaby wtedy, gdyby ul. A była drogą gruntową, nieutwardzoną, bądź słabo utwardzoną. Rzeczoznawca wyjaśniła również, że bliskość oczyszczalni ścieków i schroniska dla zwierząt zostały uwzględnione przy opisywaniu nieruchomości sąsiednich i otoczenia. Uwzględniając takie sąsiedztwo przyjęła dla wycenianej nieruchomości cechę - "otoczenie" - jako "przeciętne" (najgorsze według przyjętych kryteriów) i zastosowała poprawki korygujące zmniejszające ceny nieruchomości porównawczych.

Ze względu na spadek terenu zastosowała współczynnik korekcyjny K=0,9. Nadmieniła również, że pomimo spadku terenu w pasie zabudowy po tej samej stronie ul. A istnieje zabudowa mieszkaniowa. Większość budynków mieszkalnych została podłączona bez problemów do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy nie znalazł uchybień

w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Celem dokonanej wyceny nieruchomości było wskazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ul. A. Ze sporządzonego operatu wynika, że wartość działki nr 409 obr. [...] wzrosła o 8.475 zł, co przy 30% stawce daje opłatę adiacencką w wysokości 2.542,50 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe wykonanie operatu szacunkowego.

Skarżący zwrócił uwagę na niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównania wskazując, że nie można porównywać cen transakcyjnych nieruchomości przy ul. A z nieruchomościami przy ul. F, G i H należących do dwóch zupełnie różnych grup zabudowy. Podniósł dodatkowo, iż błędne jest potraktowanie jego działki jako budowlanej tylko dlatego, że w 2009 r. wydano dla niej warunki zabudowy, podczas gdy faktycznie jest ona w dalszym ciągu działką rolną.

W tej sytuacji brak jest podstaw do ustalenia spornej opłaty, która powinna zostać nałożona na inwestora, który wystąpi o pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucił również, że podłączenie budynku do wykonanej sieci kanalizacyjnej wiąże się - ze względu na uwarunkowania techniczne i spadek terenu - z poniesieniem znacznych kosztów dla właścicieli nieruchomości, czego przykładem jest działka sąsiednia nr ewid. 417, w przypadku której nie ma możliwości dokonania przyłącza w systemie grawitacyjnym, lecz możliwe jest dokonanie przyłącza w systemie grawitacyjno-tłoczonym, którego koszt w zależności od odległości od sieci wynosi od 15.000 zł do 25.000 zł. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem rzeczoznawcy, iż większość budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. A została bez problemów podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

Skarżący zwrócił się również do sądu z wnioskiem o zwolnienie go z obowiązku uiszczenia rzeczonej opłaty w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach, podkreślając, że w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, nieruchomość można wyposażyć

w zbiornik bezodpływowy lub wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w tej sprawie organy obu instancji oceniały, czy zostały stworzone warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonej przy ul. A nr 31 będącej własnością B.K., a nie nieruchomości sąsiedniej przy ul. A nr 33 (działka nr 417/2). Kolegium wyjaśniło, że w stosunku do działki nr 417/2 toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na działce nr 417/2 znajduje się w odległości około 40m od drogi, budynek służący kiedyś do składowania płodów rolnych, obecnie adaptowany na budynek mieszkalny. Z uwagi na dużą odległość istniejącego budynku mieszkalnego od wybudowanego przyłącza do sieci kanalizacyjnej i dodatkowo spadek terenu, koszty podłączenia budynku do kanalizacji byłyby zbyt wysokie. Odstąpiono więc od określenia wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. A nr 33 i umorzono postępowanie w sprawie ustalenia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Problematyka udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach rozdziału 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 143 ust. 1 u.g.n. przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Według art. 92 ust. 2 za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych

i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 u.g.n.).

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej

i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3).

Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.).

W realiach rozpoznawanej sprawy, jak trafnie oceniły organy obu instancji, co do zasady zachodziły podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia dla skarżącego opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A nr 31, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 409 o powierzchni 0,6690ha, na skutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że inwestycja obejmująca budowę sieci kanalizacji sanitarnej w ul. A w P. została zrealizowana przez Miasto P. przy współfinansowaniu przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko "Modernizacja i rozbudowa oczyszczalni ścieków w P.".

Ponadto, pomimo tego, że według ewidencji gruntów działka nr 409 w całości stanowi użytki rolne i - jak twierdzi skarżący - w dalszym ciągu w całości użytkowana jest rolniczo, to decyzją Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] dla nieruchomości położonych przy ul. A nr 31 i 33 (działki nr 409, 417/1 obr. [...]) ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednego budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wydzieleniem terenu niezbędnego do jego realizacji. Według rzeczonej decyzji warunki zabudowy ustalono wyłącznie dla części działki nr 409, zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji określonymi w załączniku graficznym do powyższej decyzji (90 m w głąb działki od ul. A), co oznacza, że w tej części działka nr 409 nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów u.g.n.

Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest również podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej dopiero wówczas, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ prawna możliwość podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty, co wynika expressis verbis z treści art. 145 ust. 2 u.g.n., ograniczona została 3-letnim terminem liczonym od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Nadto w judykaturze ugruntowało się stanowisko, podzielane także przez tutejszy sąd, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1276/10 – Lex nr 1082615

i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1350/12 – Lex nr 1340303).

Akcentuje się także, iż obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisów ustawy i nie jest uzależniony od tego, czy właściciel nieruchomości faktycznie korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń (vide np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1464/00 – Lex nr 81973

i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1411/03 – Lex nr 173679).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. odwołuje się w tym miejscu do przepisów odrębnych, którymi w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.).

Według art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone

w regulaminie, o którym mowa w art. 19 tej ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie - jak trafnie stwierdziły organy obu instancji - data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług

i użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie odbiór (przejęcie) robót, lecz zgłoszenie urządzenia do użytkowania. Potwierdzenie tego stanowiska odnaleźć można także w treści art. 54 ustawy Prawo budowlane,

w myśl którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 tej ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania i upływu wskazanego powyżej terminu zakreślonego organowi władzy budowlanej na zgłoszenie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia, urządzenia te nie mogą legalnie funkcjonować, a tym samym sprzeczne z prawem byłoby korzystanie z nich. Wynika to jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W tej sprawie organy administracyjne, powołując się na: wybudowanie w 2011 r. przez Gminę P. kanalizacji sanitarnej w ulicy A. (pasie drogowym) wraz z przykanalikami do granic posesji położonych wzdłuż ulicy, której odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji nastąpiło w dniu 15 listopada 2011 r.; dokonanie w dniu 12 kwietnia 2013 r. zgłoszenia zakończenia budowy do PINB, który pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. poinformował inwestora o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacyjnej; pismo Spółki A z o.o. w P. z dnia 22 września 2014 r., według którego działka nr 409 posiada odcinek przyłącza do linii regulacyjnej ulicy, układ wysokościowy terenu oraz odległość budynków od ulicy warunkuje sposób wykonania podłączenia, tzn. grawitacyjny lub grawitacyjno-tłoczony, oba sposoby stwarzają warunki wykonania przyłącza dla odprowadzania ścieków sanitarnych, oceniły, że stworzone zostały warunki podłączenia nieruchomości nr ewid. 409, stanowiącej własność skarżącego do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej.

Jednakże z motywów wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji wynika, że nie rozważyły one z należytą starannością, czy nowo wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej posiada odpowiednie rozwiązania techniczne dla przyłączenia do sieci nieruchomości skarżącego, gdyby z wnioskiem takim wystąpił do przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego zarządzającego daną siecią.

Na powyższą okoliczność skarżący zwracał uwagę już w odwołaniu od decyzji organu

I instancji, a następnie w skardze, twierdząc, że spadek terenu działki nr 409 w kierunku wschodnim w praktyce uniemożliwi przyszłemu inwestorowi na zlokalizowanie budynku w odległości mniejszej niż 20m od kolektora sanitarnego, z kolei oddalenie budynku na odległość 30m wykluczy techniczną możliwość podłączenia się do sieci kanalizacyjnej bez zainstalowania tłoczni. Na tej podstawie skarżący zadał pytanie, "czy fakt wybudowania kolektora sanitarnego rzeczywiście zwiększył wartość jego nieruchomości", na które organ odwoławczy nawet nie próbował udzielić odpowiedzi

w treści zaskarżonej decyzji, przyjmując arbitralnie w ślad za organem I instancji, iż wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej skutkowało w realiach tej sprawy wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co obligowało organ do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyjaśnienie tej okoliczności wydaje się mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza, gdy uwzględni się argumenty podniesione motywach skargi

i udzielonej nań odpowiedzi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mianowicie w motywach skargi B.K. argumentował, że działka nr 409, tak samo jak i działka sąsiednia przy ul. A nr 33 nr ewid. 417/2, której właściciel został zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, ma wyraźny spadek w porównaniu do posadowienia sieci kanalizacyjnej, wobec czego brak jest możliwości podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej w systemie grawitacyjnym, konieczne jest zaś zastosowanie przyłącza grawitacyjno-tłoczonego, którego koszt realizacji w zależności od odległości od sieci wynosi od 15000 do 25000 zł, podczas gdy koszt budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wynosi około 5000 zł.

Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium stwierdziło, że w przypadku działki nr 417/2 odstąpiono od określenia wzrostu wartości nieruchomości i umorzono postępowania ze względu na dużą odległość istniejącego budynku mieszkalnego od wybudowanego przyłącza do sieci kanalizacyjnej, spadek terenu oraz zbyt wysokie koszty podłączenia budynku do kanalizacji.

Brak stosownych ustaleń w powyższej kwestii w stosunku do działki skarżącego prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo błędami, które nie zostały dostrzeżone i ewentualnie naprawione w toku kontrolowanego postępowania dotknięty jest także operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej.

Operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie ustalania opłaty adiacenckiej, ponieważ rzeczona opłata - co wynika wprost z treści art. 146 ust. 1a u.g.n. - ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest

o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa

i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, który zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz

z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie".

Rzeczony operat został sporządzony łącznie dla wszystkich nieruchomości objętych inwestycją, za wyjątkiem wspomnianej wyżej działki nr 417/2 przy ul. A nr 33, zaś w jego załącznikach dla każdej z wycenianych nieruchomości określono ich lokalizację, otoczenie, stan faktyczny i prawny nieruchomości, a następnie obliczono jej wartość przed i po wybudowaniu komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Z treści operatu wynika, że w tabeli nr 1 (str. 13) biegła wskazała 69 transakcji nieruchomości, stanowiących bazę porównawczą, podając wyłącznie datę transakcji, położenie działek (ulica), powierzchnię w m2, cenę transakcyjną i cenę 1m2 gruntu. Na podstawie tej bazy porównawczej nie sposób jednak zweryfikować, które z tych nieruchomości faktycznie posiadają dostęp do kanalizacji sanitarnej, a które takiego dostępu są pozbawione. Brak tych danych niewątpliwie utrudnia możliwość zweryfikowania poprawności dokonanej wyceny i wybranych doń transakcji nieruchomości (także dalszych etapów owej wyceny), która opiera się w głównej mierze na znajomości cen i cech nieruchomości przyjętych do porównania i zastosowanej metody szacowania w ramach podejścia porównawczego zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Następnie rzeczoznawca analizując rynek nieruchomości bez dostępu do komunalnej kanalizacji sanitarnej wybrała 9 nieruchomości, które przedstawiła w tabeli nr 2, z tym że do analizy przyjęła jedną transakcję z okresu wrzesień 2009 r. (pozycja nr 8 – ul. J), niewymienioną w bazie porównawczej w tabeli nr 1. Według biegłej wybrane transakcje zawarto w okresie grudzień 2012 r. - marzec 2014 r., co nie jest prawdą, ponieważ transakcja nieruchomości przy ul. J (pozycja nr 8 tabeli) została zawarta we wrześniu 2012 r.

Przystępując w następnej kolejności do analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych z dostępem do komunalnej sieci kanalizacyjnej rzeczoznawca na str. 17 operatu w tabeli nr 3 przestawiła 9 wybranych transakcji nieruchomości posiadających dostęp do komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej. W tabeli pod pozycją nr 2 – powołała transakcję nieruchomości "06.2014 r. ul. K.", która to nieruchomość niewątpliwie nie została uwzględniona w zbiorze transakcji porównawczych w tabeli nr 1, zaś dane dotyczące pozostałych transakcji zawierają nieścisłości, mianowicie: pozycja nr 3 – ul. L data 05.2014 r., podczas gdy w tabeli nr 1 - 06.2014 r, pozycja nr 4 - ul. G data 05.2014 r., a w tabeli nr 1 - 04. 2014 r.

Badając rynek nieruchomości gruntowych na terenie miasta P. bez dostępu oraz z dostępem do komunalnej kanalizacji sanitarnej biegła wskazała, że wybrane działki są przeznaczone na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy bądź wydanej stosownej decyzji ustalającej warunki zagospodarowania terenu na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkalnego w oparciu o zapisy studium mimo, iż na str. 8 operatu twierdziła, że z dniem 1 stycznia 2004 r. przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P.

Określając zaś w załączniku nr 18 do operatu szacunkowego wartość nieruchomości nr 409 przed i po wybudowaniu odcinka kanalizacji sanitarnej biegła uznała za konieczne zastosowanie współczynnika korekcyjnego K=0,90 z uwagi na utrudnienia

i ograniczenia w jej zagospodarowaniu wynikające z widocznego spadku terenu

w kierunku wschodnim. Nie wyjaśniła jednak zarówno w treści operatu, jak i w piśmie

z dnia 14 grudnia 2014 r., o jakie konkretnie utrudnienia i ograniczenia w tym wypadku chodzi, a tym samym czy na pewno w przypadku tej działki spełnione są warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w myśl § 40 ust. 2 rozporządzenia, co wobec poczynionych na wstępie rozważań, miało istotne znaczenie dla sprawy.

Z tych powodów sąd uznał za konieczne usunięcie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że sąd nie posiada kompetencji do zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z powołaniem na brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) z uwagi na to, że przyłączenie jego nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadnione. Do ustalenia opłaty adiacenckiej bądź zwolnienia z obowiązku jej poniesienia w drodze decyzji administracyjnej właściwe są wyłącznie organy administracyjne, których działania bądź zaniechania podlegają kontroli tutejszego sądu.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie drugim sentencji wyroku sąd na mocy art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Kontynuując postępowanie w przedmiocie określenia opłaty adiacenckiej organ zobligowany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego orzeczenia tak, aby

w rezultacie wydać decyzję odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa.

IB