Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 861/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1, art. 17, art. 15 ust. 2 i 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 177 i par. 178 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 1-3, art. 73 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czarnków z dnia 26 listopada 2020 r. nr XXXI/229/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Huta, w rejonie ulic Poznańskiej, Radomskiej i Wolności 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Czarnków na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXI/229/2020 Rady Gminy Czarnków z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie geodezyjnym Huta, w rejonie ulic Poznańskiej, Radomskiej i Wolności, zaskarżając uchwałę w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia § 6 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego dnia 3 grudnia 2020 r.

W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w uchwale poczyniono zapis o zobowiązywaniu inwestora oraz jego następców prawnych do zastosowania rozwiązań zabezpieczających przed oddziaływaniem hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącymi drogami. Wojewoda wskazał, że nie wynika to z treści uchwały oraz że na rysunku nie oznaczono zasięgu przedmiotowej strefy, a także nie sprecyzowano jakich dróg dotyczy. Zdaniem Skarżącego takie rozwiązanie nie znajduje umocowania w regulacjach ustawy i przepisach odrębnych.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 177 Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jak wskazano w § 178 ust. 1 i 2 cytowanego Rozporządzenia, jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

W myśl art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organy właściwe tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia te uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na wskazane regulacje, zdaniem Wojewody stwierdzić należy, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń w kwestii uregulowanej przepisami odrębnymi, a także wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację określonych zadań inwestycyjnych stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stoi to też w sprzeczności z celem uchwalenia planów miejscowych.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewoda, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia nieważności jej § 6 ust. 2 pkt 2.

Wójt Gminy Czarnków w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie w całości. Wskazał, że zaskarżone postanowienie uchwały wprowadzone zostało do treści uchwały na podstawie wniosku Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu. Po dokonaniu analizy uznano, że przyjęte w uchwale postanowienie powinno zostać z uchwały usunięte, a jego ewentualne wykreślenie nie wpłynie na funkcjonowanie tego planu.

W tym miejscu, wskazać należy, że przedmiotowa uchwała nr XXXI/229/2020 Rady Gminy Czarnków z dnia 26 listopada 2020 r. była przedmiotem skargi osoby fizycznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 495/21. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę nr 182 (punkt I wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (punkt II wyroku) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (punkt III wyroku). Treść wydanego wyroku w sprawie II SA/Po 495/21 nie stoi na przeszkodzie rozpoznania niniejszej sprawy, dotyczy bowiem innego zakresu zaskarżenia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Skargę na przedmiotową Uchwałę nr XXXI/229/2020 Rady Gminy Czarnków z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Huta, w rejonie ulic Poznańskiej, Radomskiej i Wolności, wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; w skrócie "u.s.g."). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 9 grudnia 2020r. pod pozycją 9533.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. 3 grudnia 2020 r.) nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części – obejmującej § 6 ust. 2 pkt 2 i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 24 sierpnia 2021 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. W tym zakresie Uchwała podlegała ocenie w sprawie o sygn. akt II SA/Po 495/21, jako pierwszej procesowanej przed Sądem Administracyjnym i w tym zakresie - co do oceny trybu sporządzenia Uchwały - Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP.

Podkreślić, zatem należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej plan może zostać skontrolowany wyłącznie pod kątem podniesionych zarzutów naruszenia zasad jego sporządzania, ponieważ ocenione zostały przez sąd administracyjny kwestie jego zgodności ze studium i w zakresie trybu jego sporządzenia.

Zaskarżone postanowienie § 6 ust. 2 pkt 2 Uchwały, stanowi: ,,W zakresie ochrony środowiska przed hałasem ustala się: w zabudowie z pomieszczeniami na pobyt ludzi, usytuowanej w strefie oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącymi drogami, inwestora oraz jego następców prawnych obowiązuje zastosowanie rozwiązań zabezpieczających przed ww. uciążliwościami do poziomu dopuszczonego przepisami odrębnymi".

Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego i organu, że cytowane postanowienie Planu jest wadliwe. Sąd w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 29 marca 2019 r., sygn. IV SA/Po 3/19 oraz z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. IV SA/Po 367/21.

Wojewoda słusznie wskazał, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020r., poz. 283), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie Uchwały w zakresie ustalenia strefy oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącymi drogami stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi przepisami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).

Sąd wskazuje, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stref oddziaływania hałasu oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych. W myśl powołanego art. 135 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu.

Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt podnoszony przez Wójta Gminy Czarnków w odpowiedzi na skargę, że zaskarżony zapis uchwały został wprowadzony do treści uchwały na podstawie wniosku organu uzgadniającego – W. Z. D. W. w P. z dnia [...] lipca 2019r. ([...]), który był odpowiedzią na zawiadomienie Wójta Gminy Czarnków o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: dokumentacja planistyczna). Uzgodnienie organu nie skutkuje tym, że wprowadzone rozwiązania stają się prawnie usankcjonowane. Gmina powinna wejść w polemikę z organem uzgadniającym i wyjaśnić, że zasugerowane rozwiązania są niezgodne z przepisami. Pogląd powyższy wyraził także WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 25 lipca 2018r. (sygn. akt IV SA/Po 425/18, dostępne CBOSA), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Wskazać dodatkowo należy, że zaskarżone postanowienie w istotny sposób ogranicza uprawnienia właścicielskie, w tym zwłaszcza prawo zabudowy nieruchomości położonych w granicach przedmiotowego obszaru. Uzależnia bowiem lokalizowanie obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zastosowania rozwiązań zabezpieczających przed hałasem wynikającym z sąsiedztwa z istniejącymi drogami do poziomu dopuszczonego przepisami odrębnymi. Kwestionowane postanowienie Uchwały wprost wskazuje, że doprowadzenie do zredukowania ww. uciążliwości do poziomów odpowiadającym obowiązującym normom jest obowiązkiem inwestora oraz jego następców prawnych. W przeciwnym razie zlokalizowanie takiej inwestycji nie będzie możliwe, z uwagi na jej niezgodność z przedmiotowymi postanowieniem Uchwały. W konsekwencji ustanowienie § 6 ust. 2 pkt 2 Uchwały może prowadzić w konkretnym przypadku do odwrócenia zasady – wynikającej m.in. z przepisów § 177 i § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz art. 135 ust. 1, art. 6 (zasada przezorności) i art. 7 (zasada "zanieczyszczający płaci") ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, że obowiązek oraz koszty redukcji negatywnych (ponadnormatywnych) oddziaływań pochodzących od drogi publicznej obciążają jej zarządcę, a w konsekwencji do przerzucenia tego obowiązku (w tym i kosztów zastosowania wymaganych zabezpieczeń) na właścicieli nieruchomości sąsiednich – bez podstawy prawnej. Nadto, postanowienie skierowane jest do inwestorów i ich następców prawnych, co podaje w wątpliwość wyegzekwowanie postanowień Uchwały w tym zakresie w przyszłości, a jak wskazano powyżej nie formułuje się postanowień aktu prawa miejscowego, które nie spełniają zasad prawidłowej legislacji.

Dodatkowo wskazać należy na wadliwość w zakresie braku wyznaczenia na rysunku planu ustanawianej w § 6 ust. 2 pkt 2 Uchwały strefy oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącymi drogami. Teren planu obejmuje teren drogi publicznej klasy "D" – dojazdowej, oznaczonej na planie symbolem KD.D, a także teren gminnej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW. Plan sąsiaduje również z drogą wojewódzką oznaczoną na wyrysie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarnków nr 178, która znajduje się poza planem. Bez wyznaczenia terenu obowiązywania strefy, na rysunku planu lub w części tekstowej, nie jest możliwe jej dokładne określenie, a tym samym ewentualne weryfikowanie ustaleń planu w tym względzie.

Podsumowując, należy stwierdzić, że § 6 ust. 2 pkt 2 Uchwały w istotnym stopniu narusza zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w sposób nie dość określony i bez wymaganej podstawy prawnej, wyznacza obszar oddziaływania hałasu w związku z sąsiadującymi drogami z jednoczesnym ustanowieniem określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Tymczasem, jak trafnie zauważa skarżący, żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego tego rodzaju stref oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie przed ponadnormatywnych oddziaływaniem uciążliwości inwestycji drogowych (hałasu i wibracji).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 2 pkt 2, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.