Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1673/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
odrzucono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art 27 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.
article: art 9 , 89 i 90
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
article: art 147 , art 200 w zw. z art 205 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 14 ust 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 71 w części obejmującej nieruchomość składającą się z działki ewidencyjnej nr 388/2, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa- Krowodrzy w Krakowie , II. odrzuca skargę w pozostałej części; III. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz skarżącej M. A. kwotę 797,00 zł ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 roku, poz. 1590 z późn. zm.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (j.t. Dz. U. Nr 127 z 2005 roku, poz. 1066 z późn. zm.), dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich, stwierdzono, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały (§1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego(§3).

Skargę na powyższą uchwałę (zmienioną uchwałami: Nr XXXV/557/09 z dnia 31 sierpnia 2009 roku, Nr XLVIII/790/10 z dnia 30 sierpnia 2010 roku, Nr XVII/276/12 z dnia 30 stycznia 2012 roku, Nr XXVII/447/12 z dnia 24 września 2012 roku) wniosła M.A. – dalej skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie podziału obwodów łowieckich województwa małopolskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniach skargi skarżąca wskazała m. in., że tereny stanowiące jej własność zostały włączone do wskazanego w skardze obwodu łowieckiego nr 71. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy - prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Skarżąca podniosła, iż skarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający jej konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie została jej zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, a ponadto zarzuciła, że pozostawanie w obrocie prawnym tejże uchwały, mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich, nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniósł, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi i żądania stwierdzenia nieważności całego aktu prawa miejscowego, nie sformułowała bowiem, poza ogólnym żądaniem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, tez wskazujących na czym opiera swą legitymację skargową do zaskarżenia całości aktu dotyczącego całego obwodu łowieckiego, oprócz stwierdzenia istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa współwłasności do gruntu objętego uchwałą. Podkreślił także, iż skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z wymogami proceduralnymi i w oparciu o ważną podstawę prawną w chwili jej uchwalania. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do wymaganych opinii. Organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, działał w ramach obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, a także wyczerpał wymagany tryb do jej podjęcia. Podkreślił również, iż przepisy prawa obowiązujące w 2006 i 2007 roku nie przewidywały konsultacji z właścicielami nieruchomości. Wskazano, że zaskarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 71 w części obejmującej nieruchomość składającą się z działki ewidencyjnej nr 388/2, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (dalej u.s.w.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis u.s.w., Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie. Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez Sąd Administracyjny. W zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 71 w części obejmującej nieruchomość składającą się z działki ewidencyjnej nr 388/2, objętej księgą wieczystą nr [....] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie, również ta przesłanka została spełniona, jako że jak wynika z ksiąg wieczystych, skarżąca jest właścicielem, bądź współwłaścicielem wskazanych w skardze gruntów, które zostały włączone do obwodów łowieckich. To powoduje realne ograniczenia własnościowe, co zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia. Dodać w tym miejscu należy, że uprawnienia skarżącej dotyczące jej nieruchomości, a odnoszące się do terenów wskazanych w skardze, jako objętych obwodami łowieckimi, nie były kwestionowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 27 ust. 1 – 3 prawa łowieckiego (w brzmieniu na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały) podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Art. 27 ust. 1 został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951). Zgodnie z wyrokiem TK wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W wyroku tym wskazano m. in., że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego jest zobowiązany do znoszenia ingerencji w jego prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach m. in. Prawa łowieckiego. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika ponadto, że właściciel może nawet nie być skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez TK włączenie nieruchomości gruntowej do obwodu łowieckiego aktualizuje liczne ograniczenia możliwości pełnego korzystania przez właściciela z przedmiotu prawa własności. Ograniczenia te dotyczą wszystkich podstawowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych w historycznym rozwoju prawa własności i mają charakter publicznoprawny, wynikający ze specjalnego reżimu administracyjnoprawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego środki prawne ograniczające konstytucyjne prawa i wolności powinny być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Innymi słowy - jeżeli ten sam cel możliwy jest do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności jednostki, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, więc narusza Konstytucję. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki proporcjonalności sensu stricto. Trybunał zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Zdaniem Trybunału prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości. Na marginesie można dodać, że w wyroku z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.).

Nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok TK zapadł po wydanej uchwale Sejmiku, będącej przedmiotem kontroli. W wyroku NSA z 14 października 2015 r., sygn. I OSK 54/14, zauważa się, że w orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał, a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji. Zatem, analogicznie stanowisko należałoby przyjąć w zakresie ocen aktów prawa miejscowego, wydawanych na podstawie delegacji ustawowej, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu delegującego, jak w niniejszej sprawie. Zakwestionowane uregulowania Prawa łowieckiego, stanowiące podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadały standardom konstytucyjnym, ingerując nieproporcjonalnie w prawo własności prywatnej, a TK jedynie to potwierdził w wydanym wyroku. To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr 82, w zakresie nieruchomości stanowiących własność, bądź współwłasność skarżącej, o czym orzeczono w pkt. I wyroku.

W punkcie II Sąd odrzucił skargę w pozostałej części, z uwagi na brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w zakresie całego obwodu łowieckiego nr 71, jak o to wnosiła skarżąca. Jak wynika ze skargi, skarżąca jest właścicielem wskazanej wyżej nieruchomości. Nie wykazała ona aby była właścicielem wszystkich nieruchomości objętych obwodem nr 71. Dlatego jej skarga w zakresie przekraczającym w/w tereny obwodu nr 71, do których przysługuje jej prawo własności podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata skarbowa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.