Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 452/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 948/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężne za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 948/16 oddalił skargę B. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dnia [...] grudnia 2015 r. w miejscowości Klebark Wielki miała miejsce kontrola autobus marki Volkswagen o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował T. J. Kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej O. D. G. [...] – P. – O. D. G. [...]. Kontrolowany autobus marki VOLKSWAGEN był oznakowany tablicą kierunkową przednią określającą trasę przejazdu (K. W. – P.). Kierowca okazał do kontroli także dwa bilety wydane pasażerom, z których bezspornie wynikało, że wykonawcą przewozu był przedsiębiorca B. S. (PHU C.), który w dniu kontroli wykonywał kurs nr [...] na trasie O. [...] - P. Podczas kontroli przesłuchano kierowcę T. J. w charakterze świadka. Z jego zeznań wynikało, że w dniu kontroli wykonywał przejazd z O. do P.w ramach linii regularnej na podstawie zezwolenia nr [...]. Świadek zeznał, że z O. wyjechał zgodnie z rozkładem jazdy załączonym do zezwolenia, tj. o godz. 7:55. W O. kierowca zabrał ok. czterech osób, którym wydał bilety. Świadek zeznał, że dyspozycję wyjazdu na linię regularną dostał od szefa dzień wcześniej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, które to postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000,00 zł tytułem popełnienia przez nią naruszenia z lp. 1.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.). W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie informacji otrzymanej z Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. o wydanej przez Prezydenta Miasta O. decyzji nr [...] o cofnięciu zezwolenia nr [...] wymienionemu przewoźnikowi, stwierdzono, ze przejazd wykonywany był bez ważnego zezwolenia na linii O. – P.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Przede wszystkim, wbrew przekonaniu strony, kontrola drogowa została przeprowadzona bez uchybienia obowiązującym przepisom, a kierowca okazał do kontroli wymagane dokumenty, z których sporządzono kserokopie, a także złożył zeznania w charakterze świadka wskazujące na regularny charakter wykonywanego przez stronę przewozu. Zeznania świadka były logiczne, spójne i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym, dlatego też należało dać im wiarę. GIND podniósł, że decyzją nr [...] doręczoną stronie w dniu [...] marca 2015 r. Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O. cofnął stronie zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej O. D. G. [...] – P. – O. D. G. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżącego wskazując, że organy transportu drogowego uznały wykonywany w dniu [...] grudnia 2015 r. kontrolowanym pojazdem w imieniu i na rzecz skarżącego przewóz za mający charakter przewozu regularnego. Wykonywanie zaś przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust.1 u.t.d.). Zezwoleniem takim bezsprzecznie skarżący nie dysponował podczas kontroli oraz podczas trwającego postępowania, czemu przeczy i stwierdza, że był to przewóz okazjonalny. Z protokołu kontroli wynika, iż przewozy wykonywane przez skarżącego są przewozami regularnymi i strona przewozi konkretną kategorię osób – klientów w celach komercyjnych. Kierowca wskazał precyzyjnie godziny zabierania pasażerów z przystanku początkowego i przywozu tych pasażerów na przystanek końcowy. W świetle powyższych ustaleń organy miały zatem wystarczające podstawy do uznania, iż przewozy wykonywane przez skarżącego są przewozami regularnymi. Moc dowodowa zarówno dokumentu urzędowego jakim jest protokół kontroli drogowej, jak i dowodu z zeznań kierowcy, nie została obalona w toku postępowania, w szczególności strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu. Powyższe wskazuje, że w sprawie chodzi o przewóz wskazujący określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Fakt, że ten schemat zakłada element potencjalnej zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu niewątpliwie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej subsumpcji opisanych ustaleń faktycznych do obowiązującego stanu prawnego, trafnie przyjmując, w kontekście przepisów art. 4 u.t.d., że wyczerpują one przesłanki do uznania, że skarżący wykonywał przewóz regularny. Wykonywany przewóz nie mógł być zaliczony do okazjonalnego zważywszy na okoliczność niewątpliwego utrzymywania regularności przewozów (co do częstotliwości wykonywania oraz ustalonej trasy) w stosunku do określonej grupy osób i do tego samego miejsca.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w ustawy o transporcie drogowym jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, dlatego też w celu wykładni tego pojęcia można posłużyć się posiłkowo przesłankami zawartymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu autokarami i autobusami oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarami i autobusami, który określa, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych, oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie wypełniono obowiązki wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie zasługuje przede wszystkim na uwzględnienie zarzut braku ponownego przesłuchania kierowcy. Organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu.

Ponadto Sąd I instancji wskazał także, że wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. II GSK 2122/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. S. od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Ol 1338/15, w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Powyższe potwierdza, że w dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący nie dysponował ważnym zezwoleniem na wykonywanie przewozu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 8, 77 § 1, 78 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, nie zebranie i nie rozważenie całego materiału dowodowego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wadliwość decyzji wydanej na ich podstawie. Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, gdyż wniosek dowodowy strony w postaci ponownego przesłuchania świadka kierowcy mógł obalić moc dowodową protokołu kontroli drogowej jak i protokołu z jego zeznań oraz przedstawić odmienny niż ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji mogły zaistnieć uzasadnione podstawy do nienakładania na skarżącego kary pieniężnej, ewentualnie

2. prawa materialnego, tj.: art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z Ip. 2.1 załącznika nr 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż sankcja w wysokości 8000 zł określona w powołanych wyżej przepisach, obejmuje także wykonywanie przewozu regularnego z zezwoleniem, które utraciło ważność, podczas gdy przepis stanowi o wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skarżącego słusznie została nałożona kara pieniężna, podczas gdy kierowca w dniu kontroli wykonywał przewóz posiadając i okazując wymagane do tego zezwolenie, a tym samym nie doszło do naruszenia przez skarżącego wskazanych powyżej przepisów, tj. do wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia. Różnicą istotną, niedostrzeżoną przez Sąd I instancji jest jazda bez wymaganego zezwolenia, a jazda z zezwoleniem, które z różnych przyczyn uległo dezaktualizacji, jak w niniejszej sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Olsztynie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, nie zebranie i nie rozważenie całego materiału dowodowego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, czego konsekwencją było dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych i wadliwość decyzji wydanej na ich podstawie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor polemizuje w istocie z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ i zaakceptowaną przez Sąd l instancji – podważając przede wszystkim wiarygodność protokołu kontroli, którego przesłuchiwany w charakterze świadka kierowca odmówił podpisania. Zaznaczyć należy, że w tej sprawie kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny (co zostało odnotowane w treści protokołu) oraz nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag co do treści protokołu, jednak okoliczność ta nie umniejsza wagi tego dowodu i nie może stanowić źródła wątpliwości co do opisanych w protokole okoliczności i faktów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden przepis u.t.d. nie przewiduje obowiązku ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na wniosek strony złożony w toku postępowania o wymierzenie kary za naruszenie przepisów u.t.d., w sytuacji gdy świadek ten został przesłuchany w trakcie kontroli. Należało uznać, że wskazany przez skarżącego powód ponownego przesłuchania świadka był niewystarczający, skoro skarżący nie wskazał żadnych okoliczności mających być przedmiotem dowodzenia, które wskazywałyby, że stan faktyczny wynikający ze sporządzonego protokołu kontroli jest odmienny, aniżeli to wynika z przesłuchania świadka.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kontrolowany w dniu [...] grudnia 2015 r. przewóz miał charakter przewozu regularnego, bez wymaganego zezwolenia. Żadne z ustalonych okoliczności nie wskazywało, że był to przewóz okazjonalny. Przeciwnie – wskazywały na przejazd o charakterze cyklicznym, powtarzalnym według znanego pasażerom schematu, miał charakter publiczny.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Natomiast podmiot, który wykonuje tego rodzaju przewozy nie legitymując się odpowiednim zezwoleniem narusza warunki wynikające z ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej. W przypadku wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8000 zł (l.p. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Powyższe regulacje są jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku wykonywania przewozów regularnych, tylko podmiot legitymujący się odpowiednią licencją oraz zezwoleniem działa legalnie. Wobec jednoznacznych unormowań ustawy o transporcie drogowym brak zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, niezależnie od przyczyn takiego stanu uniemożliwia zgodne z prawem wykonywanie tego rodzaju działalności. Dodać należy, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. II GSK 2122/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. S. od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Ol 1338/15, w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Powyższe potwierdza, że w dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący nie dysponował ważnym zezwoleniem na wykonywanie przewozu. W sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego albo dopuszczenie do powstania takich naruszeń organ nie działa w ramach uznania administracyjnego, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej. W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania sankcji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).