Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 714/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 98a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 383 par. 1 pkt 5 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. G. oraz Gminy A.Ł. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w A. M.G..

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] został poinformowany o możliwym naruszeniu przez radnego Rady Miejskiej w A. M.G. art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ww. informacją, radny ma być współwłaścicielem spółki "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. (KRS: [..]), która podpisuje umowy z Gminą A. (np. w rejestrze umów pozycja 323 i 513). Ponadto w informacji tej wskazano, że radny jest także reprezentantem tej spółki w umowach z Gminą (jako przykład przytoczono umowę o świadczenie usług telekomunikacyjnych z 01.07.2016 r., w której radny działał jako Dyrektor Generalny w ww. spółce).

Organ nadzoru w piśmie z 19 czerwca 2019 r., zwrócił się do Rady Miejskiej w A. o udzielenie wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi z 28 czerwca 2019 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej przesłała kopię oświadczenia radnego M.G. z 27 czerwca 2019 r., w którym radny oświadczył, że jest wspólnikiem "A" sp. z o.o. i posiada w niej 50 % udziałów. Ponadto jest zatrudniony w ww. spółce na podstawie umowy o pracę na stanowisku Dyrektora. Radny zastrzegł jednocześnie, że nie jest członkiem zarządu, przez co należy rozumieć, że nie prowadzi spraw spółki i nie reprezentuje jej na zewnątrz. Dalej radny oświadczył, że nie jest prokurentem w spółce, a spółka do dnia złożenia oświadczenia miała nie sporządzić pełnomocnictw ogólnych do prowadzenia działań w jej imieniu dla osoby radnego. Wyjaśnił, że do jego obowiązków służbowych należy przede wszystkim: obszar rozwoju sieci telekomunikacyjnej poprzez współpracę z deweloperami, wspólnotami mieszkaniowymi oraz operatorami telekomunikacyjnymi i w związku z tymi obszarami nie jest osobą decyzyjną w spółce, a jedynie przedkłada propozycje zarządowi spółki, a on podejmuje decyzje. Jednocześnie radny dodał, że w szczególnych przypadkach (urlopy, zwolnienia lekarskie) do jego obowiązków pracowniczych należy także obsługa klientów, w tym sprzedaż usług, wystawianie faktur i rachunków oraz sporządzanie umów na usługi telekomunikacyjne, co w ocenie radnego mieści się w zakresie zwykłego pracownika Biura Obsługi Klienta i występuje sporadycznie. Do tego celu, jak oświadczył radny, posiada upoważnienie sporządzone tylko na tę okoliczność i na okresy, których to dotyczy. Ponadto radny oświadczył, że w jego ocenie nie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie zarządza spółką, nie jest jej pełnomocnikiem ani przedstawicielem.

Pismem z 24 lipca 2019 r., organ nadzoru zwrócił się do Burmistrza A. o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii aktualnie obowiązujących umów zawartych przez Gminę A. z firmą "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. (wraz z ewentualnymi aneksami).

Pismem z 7 sierpnia 2019 r. przesłano kopie trzech umów zawartych z firmą "A" sp. z o.o. oraz poinformowano, że w roku 2019 nie otrzymano żadnych pism od ww. spółki, które zostały podpisane przez Dyrektora M.G.. Przesłano następujące umowy:

1/ umowę o świadczenie usługi Internetu i dzierżawy włókna światłowodowego zawartą w R. w dniu 18 maja 2018 r. pomiędzy "A" sp. z o.o. z siedzibą w R., ul. A8, [...] A., KRS nr [...] a Gminą A. z siedzibą w A., pl. B 2;

2/ umowę o świadczenie usługi Internetu nr [...] zawartą w R. w dniu 1 października 2018 r. pomiędzy "A" sp. z o.o. z siedzibą w R., ul. A8, [...] A., KRS nr [...] a Gminą A. z siedzibą w A., pl. B 2;

3/ umowę nr [...] zawartą w dniu 26 czerwca 2019 r. w A. pomiędzy Gminą A. zwaną w umowie "Zamawiającym", a "A" sp. z o. o. z siedzibą w R., ul. A8, [...] A., KRS nr [...], zwaną w umowie "Wykonawcą".

Umową z 18 maja 2019 r. "A" sp. z o.o. zobowiązała się do świadczenia na rzecz Gminy usługi internetu 500Mbs download i 500Mbs upload. Umowa została zawarta na czas określony 36 miesięcy, za wynagrodzeniem miesięcznym.

Umową z 1 października 2018 r. "A" sp. z o.o. zobowiązała się do świadczenia na rzecz Gminy usługi internetu 10Mbs download i 2Mbs upload w lokalizacji: A., ul. C10/12. Umowa została zawarta na czas określony 24 miesiące, za wynagrodzeniem miesięcznym.

Na podstawie umowy z 26 czerwca 2019 r. "A" sp. z o.o. przyjęła za wynagrodzeniem do wykonania zadanie polegające na podłączeniu do sieci internet i świadczenia usługi dostępu do Internetu szerokopasmowego beneficjentom indywidualnym (gospodarstwom domowym) i grupowym (jednostkom podległym Zamawiającemu, tj. gminie). Na podstawie tej umowy wykonawca ma zapewnić podłączenie i dostęp do sieci internet następującym beneficjentom: 200 gospodarstwom domowym wskazanym przez Zamawiającego oraz 3 jednostkom podległym Zamawiającemu tj.: Szkole Podstawowej w B., Szkole Podstawowej w R., w Publicznym Punkcie Dostępu do Internetu w A. przy ul. D lok. 3.

Na podstawie treści odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców KRS organ nadzoru ustalił, że 26 stycznia 2015 r. pod numerem [...] została wpisana "A" M.G. sp. z o.o., która powstała z przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jedynym wspólnikiem w tej spółce posiadającym 100 % udziałów został M.G., który jednocześnie objął funkcję Prezesa Zarządu tej spółki. Następnie na skutek zmiany umowy spółki, w dniu 13 marca 2015 r., do KRS wpisano, że M.G. posiada 50 % udziałów w spółce i nie pełni już funkcji członka zarządu spółki. Prezesem jednoosobowego zarządu została M.G., która objęła 50 % udziałów spółki.

Po zaprzestaniu pełnienia funkcji członka zarządu M.G. rozpoczął pracę w Spółce na stanowisku Dyrektora (na posiadanej przez organ nadzoru kopii umowy świadczenie usług telekomunikacyjnych w sieci "A" Nr [...] zawartej 1 lipca 2016 r. pomiędzy "A" Sp. z o.o., a gminą A. radny działał jako reprezentujący Spółkę - Dyrektor Generalny).

W kolejnych oświadczeniach majątkowych radny wskazywał, że w spółce "A" sp. z o.o. pełni funkcję Dyrektora.

Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.; dalej: "u.k.w."), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz został przewidziany m. in. w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Organ powołując następnie wybrane w powyższym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że aby radny naruszył zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. musi wystąpić przesłanka:

- prowadzenia działalności gospodarczej,

- wykorzystania przy tej działalności mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a w przypadku gdy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą jest osoba prawna

- należy rozważyć, czy radny zarządza taką działalnością, jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W ocenie Wojewody [...] niewątpliwie "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. prowadzi działalność gospodarczą. Działalność ta polega w szczególności na podłączaniu do sieci internet i świadczeniu usług dostępu do internetu szerokopasmowego za wynagrodzeniem. A." sp. z o.o. z siedzibą w R. jest przedsiębiorcą wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...], działającym w formie spółki kapitałowej, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem organu nadzoru niewątpliwie "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. wykorzystuje w swojej działalności gospodarczej mienie komunalne gminy A.. Spółka ma obecnie zawarte i obowiązujące trzy umowy z gminą A. w przedmiocie świadczenia m. in. usługi dostępu do internetu za wynagrodzeniem określonym w tych umowach. Organ nadzoru wskazał także, że Gmina A. jest jednostką samorządu terytorialnego, w której radny M.G. uzyskał mandat.

W ocenie organu nadzoru radny M.G. zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez spółkę "A" sp. z o.o. z siedzibą R.. Wojewoda [...] nie dał przy tym wiary wyjaśnieniom radnego, że nie jest "osobą decyzyjną" w spółce. Radny pełni w spółce funkcję Dyrektora. Stanowisko dyrektora powszechnie rozumiane jest jako stanowisko kierownicze. Innymi słowy dyrektor to osoba kierująca pracą jakiejś instytucji lub przedsiębiorstwa (Słownik języka polskiego PWN). Wojewoda [...] zauważył przy tym, że radny nie tylko pełni funkcję Dyrektora w spółce, ale także posiada w niej połowę udziałów, co daje mu zasadniczy wpływ na proces decyzyjny w spółce oraz znaczny udział przy podziale zysków w spółce (np. art. 228 i 231 § 2 Kodeksu spółek handlowych). Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny, co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób.

W niniejszej sprawie w ocenie organu nadzoru proces decyzyjny, co do istotnych zagadnień w spółce należy również z pewnością do radnego M.G.. Nie tylko dlatego, że została mu powierzona funkcja Dyrektora w spółce. Posiadając jednocześnie 50 % udziałów w spółce współdecyduje m. in. o zbyciu i wydzierżawieniu przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części (228 pkt 3 ksh), nabyciu i zbyciu nieruchomości (228 pkt 4 ksh), czy też np. o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego (231 § 2 pkt 1 ksh). Radny ponadto jest pełnomocnikiem spółki, co najmniej w zakresie obsługi klientów, w tym sprzedaży usług, wystawiania faktur i rachunków oraz sporządzania umów na usługi telekomunikacyjne. W ocenie organu nadzoru nie ma znaczenia fakt, że jest to pełnomocnictwo na wypadek urlopu czy zwolnienia lekarskiego. Ważne, że jest udzielone takie pełnomocnictwo. Organ nadzoru wskazał, że należy przy tym mieć na względzie także treść art. 97 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa. Nie ulega wątpliwości dla każdego racjonalnego uczestnika obrotu, że osoba posługująca się pieczątką spółki i piastująca stanowisko Dyrektora spółki jest umocowana do działania w imieniu spółki.

Ze względu na powyższe, w ocenie organu nadzoru, radny M.G. naruszył zakaz przewidziany w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Wojewody [...], wystąpiła zatem sytuacja określona w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Z uwagi na to, że M.G. naruszył zakaz określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. Rada Miejska w A. winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego w uchwale podjętej w trybie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego.

Organ nadzoru pismem z 25 października 2019 r. wezwał Radę do podjęcia stosownej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w A. M.G.. W odpowiedzi na pismo organu nadzoru z 16 grudnia 2019 r., Przewodnicząca Rady Miejskiej w A. pismem z 23 grudnia 2019 r., poinformowała Wojewodę [...], że uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego została wprowadzona do porządku obrad, ale nie została przyjęta przez radnych. Jednocześnie Przewodnicząca Rady poinformowała, że na sesji w dniu 21 listopada 2019 r. radny M.G. miał możliwość złożenia wyjaśnień i z tego prawa skorzystał.

Z uwagi na to, że Rada Miejska w A. nie podjęła uchwały wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 u.k.w., mimo wezwania przez organ nadzoru do stosownego działania, Wojewoda [...], po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 17 lutego 2020 r., stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego.

Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M.G. oraz Gmina Miejska A..

M.G. skarżący zaskarżył w całości zarządzenie zastępcze Wojewody [...], zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż radny M.G. naruszył dyspozycję powyższego przepisu i zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej spółki "A" sp. z o.o., podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika odmiennie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.s.g., poprzez jego zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w A. M.G., pomimo braku podstaw prawnych do jego wydania;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie wbrew logice i zasadom prawidłowego rozumowania, iż radny M.G. zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez spółkę "A" sp. z o.o., a w konsekwencji uznanie, iż doszło do naruszenia przez ww. radnego w art. 24f ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na treść wydanego zarządzenia;

- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku udowodnienia, iż radny M.G. faktycznie zarządzał spółka "A" i był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez tę spółkę, a przez to naruszenie zasady, iż to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na treść wydanego zarządzenia;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na treść wydanej decyzji - tj. naruszenie art. 7 k.p.a. kształtującego zasadę prawdy obiektywnej, które to naruszenie polegało na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, gdyż organ w ramach postępowania poprzestał jedynie na odebraniu wyjaśnień od radnego i zaniechał przeprowadzenia innych dowodowych mających znaczenie dla ustalenie naruszenia przez radnego art. 24f ust. 1 u.s.g., w tym w szczególności poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodów z akt spółki oraz umowy o pracę zawartej przez radnego ze Spółką, jak i zaniechania odebrania wyjaśnień od ustawowych reprezentantów spółki "A".

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu strona podniosła m.in., że organ nadzoru swoją ocenę poprzedził postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego poprzestał jedynie na odebraniu wyjaśnień od radnego oraz Rady Miejskiej w A.. Organ nie wystąpił z żądaniem przedstawienia jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej spółki, określającej zasady jej funkcjonowania, w tym określających kompetencje Zarządu oraz Zgromadzenia Wspólników, ani jakiejkolwiek dokumentacji dot. zatrudnienia radnego w ww. spółce. Nie odebrano również wyjaśnień od przedstawicieli zarządu "A" sp. z o.o., co do roli jaką radny pełni w ww. spółce. W ocenie strony skarżącej, powyższe zaniechanie stanowi naruszenie przez organ przepisów postępowania wskazanych w części zaskarżenia.

Strona skarżąca wskazała także, iż z dokumentów rejestrowych spółki "A" wynika, kto zasiada w organach spółki i w praktyce zarządza jej działalnością. W umowie spółki został również określone kompetencje wspólników, działających w ramach Zgromadzenia Wspólników. Analizując przyjętą w spółce strukturę organizacyjną spółki oraz umowę o pracę zawartą przez radnego ze spółką w dniu 20 lutego 2015 r., jak i treść udzielonych upoważnień można dojść do wniosku, iż radny nie posiadał uprawnień do zarządzani spółką, ani nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności spółki. Strona skarżąca wyraziła przekonanie, że gdyby organ nadzoru zapoznał się z powyższymi dokumentami, mógłby wyciągnąć prawidłowe wnioski co do roli radnego w spółce, a w konsekwencji nie wydałby wadliwego aktu nadzoru.

Skarżący nie zaprzeczył, iż spółka "A" prowadzi działalność gospodarczą i świadczy na rzecz Gminy A. usługi związane z dostarczeniem sieci Internet. Organ nadzoru otrzymał kopie ww. umów. Na żadnej z nich nie figuruje jednak podpis radnego M.G., a umowy zostały podpisane zgodnie z zasadami reprezentacji spółki, tj. przez zarząd spółki "A". Za zupełnie bezpodstawny w ocenie strony należy uznać argument, który znalazł się w uzasadnieniu Zarządzenia Zastępczego wskazujący, iż w zawartej 1 lipca 2016 r. umowie pomiędzy spółką "A" i Gminą A., spółkę reprezentował ww. radny. Skarżący zwrócił uwagę, iż umowa ta nie została zawarta w obecnej kadencji Rady Miejskiej, a więc nie może stanowić podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocena działalności radnego przez organ nadzoru może dotyczyć jedynie sprawowania mandatu w obecnej kadencji, a wydanie przez Wojewodę [..] zarządzenia zastępczego w oparciu o działania, które miały miejsce poprzedzającym pełnienie mandatu przez radnego w ramach obecnej kadencji, naruszenie przez organ art. 24f ust. 1 oraz art. 98a u.s.g.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, iż będąc radnym nie zarządza działalnością spółki "A", oraz nie jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez ww. spółkę. Takie stanowisko stoi bowiem w sprzeczności z art. 201 § 1 k.s.h. jak również z przepisami Kodeku cywilnego regulującymi instytucję prokury. W spółce z o.o. jedynymi obligatoryjnym organem wykonawczym spółki jest Zarząd. Zgodnie z treścią art. 201 § 1 k.s.h. zarząd spółki prowadzi jej sprawy oraz reprezentuję spółkę na zewnątrz. Z powyższego wynika, iż zasady zarządzenia spółką z. o.o. są ściśle określone w przepisach prawa. Skarżący podniósł, że organ nadzoru wydając zaskarżony akt zupełnie pominął powyższą kwestię, bezpodstawnie uznając, iż zatrudnienie radnego w spółce stanowisku Dyrektora oraz udzielenie ww. upoważnień do dokonywania incydentalnych czynności podczas nieobecności innej osoby, stanowi naruszenie art. 24f ust, 1 u.s.g. Strona zwróciła także uwagę, że organ nadzoru nie ustalił nawet, czy zarząd spółki faktycznie brał czynny udział w jej zarządzeniu, a także czy reprezentował spółkę w czynnościach zawierania umów z kontrahentami. Nie przesłuchano na tą okoliczność jedynego członka zarządu spółki "A". Ponadto skarżący wskazał, iż zasady reprezentacji spółki muszą być określone w umowie spółki. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, w skład zarządu spółki wchodzi jedynie M.G., która posiada wyłączne prawo do prowadzenia spraw spółki oraz reprezentowania jej w stosunkach zewnętrznych. Jak wynika z powyższego, radny M.G. nie mógł pełnić roli osoby zarządzającej działalnością spółki "A", gdyż z mocy ustaw rola ta pełniona jest przez obligatoryjny organ spółki z o.o. - przez jej zarząd.

Strona argumentowała dalej, że z dokumentów rejestrowych ww. spółki wynika, iż radny posiada 50 % udziałów w ww. spółce. Z faktu tego nie można jednak wywodzić, iż wspólnik jest osobą zarządzającą spółką. Analiza treści umowy spółki "A" wskazuje, iż w spółce poprzestano na kompetencjach wynikających z ustawy. Powyższe potwierdza zatem fakt, iż radny w żaden sposób nie partycypował w uprawnieniach zarządczych, ani nie działał jako pełnomocnik spółki prowadzący jej sprawy.

W ocenie strony, organ nadzoru przed wydaniem aktu nie zapoznał się z umową o pracę zawartą z radnym, jak i zakresem jego obowiązków na stanowisku Dyrektora. Przywołana przez organ nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia definicja pojęcia "dyrektor" nie ma znaczenia przy ocenie roli radnego w spółce "A". Definicja, na którą powołuje się Wojewoda [...] mogłaby mieć zastosowanie w przypadku oceny działalności przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, gdzie stanowisko dyrektora ma wyraźne umocowanie przepisach prawa i wiąże się z określonym kompetencjami (np. dyrektor Muzeum). W przypadku jednak podmiotów z tzw. sektora prywatnego, stanowisko dyrektora ma charakter wewnętrzny i związane jest z wyodrębnieniem w strukturze organizacyjnej danego podmiotu stanowiska pracy, z którym wiążą się obowiązki związane z kierowaniem danym obszarem działalności firmy. Zakres obowiązków radnego na stanowisku Dyrektor był ściśle ograniczony i dotyczył jedynie wycinka działalności prowadzonej przez Spółkę. Wszelkie zadania były realizowane przez radnego w ramach podległości służbowej wobec pracodawcy, tym samym radny nie był w pełni samodzielny w zakresie realizacji powierzonych zadań.

W ocenie strony bezzasadne jest również przyjęcie przez organ nadzoru, iż radny M.G. jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności przez spółkę "A". W ocenie strony organ formułując powyższe zarzuty nie wystąpił nawet do radnego z wnioskiem o załączenie do akt sprawy dokumentów, z których wynikałoby upoważnienia do działania w imieniu spółki i nie zbadał ich treści. Radny wyjaśnił, iż posiadał jedynie upoważnienie szczególne, dające możliwość wykonywania konkretnych czynności, w czasie nieobecności innych osób w firmie.

Strona odnosząc się końcowo do zawartej w art. 24f ust. 1 u.s.g. przesłanki "wykorzystywania mienia" i zarysowanej w judykaturze na jej tle wyraźnej rozbieżności poglądów co do powyższej kwestii podniosła, iż radny M.G. poprzez zatrudnienie na stanowisku Dyrektora w spółce "A" oraz pełnienie incydentalnie roli osoby upoważnionej do dokonywania poszczególnych czynności w spółce nie dopuścił się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Tym samym organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze z dnia [...] naruszył przepisy wskazane w części zaskarżenia.

W skardze Gminy A. wniesionej 21 sierpnia 2020 roku, skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła zarządzenie zastępcze Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie:

- art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że radny Rady Miejskiej M.G. naruszył zakaz przewidziany w art. 24f ustawy, co ma uzasadniać stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego M.G.;

- art. 98a u.s.g. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w okolicznościach braku przesłanek wymaganych przepisem art. 24f ust. 1 u.s.g.

W oparciu o wskazane zarzuty Gmina A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie sposób zgodzić się z konkluzjami organu nadzoru, które zakwalifikowały pozycję radnego M.G. w "A" sp. z o.o. jako pozycję osoby zarządzającej tą spółką i będącą pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej tej spółki w rozumieniu art. 24f u.s.g. Konkluzje te są contra legem, gdyż prowadzą do nadmiernego i niezgodnego z celem regulacji rozszerzenia pojęć zawartych we wskazanym przepisie. Z kolei rozszerzająca interpretacja zawartych tam pojęć prowadzi do ograniczenia prawa obywatela wybranego na radnego rady gminy. Strona podnosiła, że w przypadku spółek z ograniczoną odpowiedzialnością dyspozycję ww. przepisu jak chodzi o znajdujące się tam kryterium zarządzania działalnością gospodarczą, bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej wypełniają jedynie: - osoby wchodzące w skład zarządu spółki lub będące jej likwidatorami (zarządzanie); - kuratorzy (przedstawicielstwo - art. 101 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 42 Kodeksu cywilnego); - prokurenci (pełnomocnictwo w prowadzeniu działalności gospodarczej - art. 1091 Kodeksu cywilnego) lub inni pełnomocnicy ogólni w zakresie prowadzenia działalności spółki. Radny M.G. nie pełnił od marca 2015 roku żadnej z tych funkcji. Spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością zarządzają osoby wchodzące w skład ich zarządów, a w toku ich likwidacji - likwidatorzy. Wspólnik spółki z o.o., choćby miał 99 % udziałów w spółce z o.o. nie zarządza nią, gdyż w spółkach handlowych zarządzanie należy do organu spółki jakim jest zarząd a nie do wspólnika i to bez względu na to, jaki procent udziałów w spółce należy do wspólnika.

W kolejnej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 27 sierpnia 2020 r., skarżąca - Gmina A. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła zarządzenie zastępcze Wojewody [...], zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż radny M.G. naruszył dyspozycję powyższego przepisu i zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej spółki "A" sp. z o.o., podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika odmiennie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w A. M.G. pomimo braku podstaw prawnych do jego wydania;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie wbrew logice i zasadom prawidłowego rozumowania, iż radny Rady Miejskiej w A. M.G. zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez spółkę "A" sp. z o.o. a w konsekwencji uznanie, iż doszło do naruszenia przez ww. radnego w art. 24f ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na treść wydanego zarządzenia;

- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku udowodnienia, iż radny Rady Miejskiej w A. M.G. faktycznie zarządzał spółką "A" i był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez tę spółkę, a przez to naruszenie zasady, iż to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływa na treść wydanego zarządzenia;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na treść wydanej decyzji - tj. naruszenie art. 7 k.p.a. kształtującego zasadę prawdy obiektywnej, które to naruszenie polegało na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, gdyż organ w ramach postępowania poprzestał jedynie na odebraniu wyjaśnień od radnego i zaniechał przeprowadzenia innych dowodowych mających znaczenie dla ustalenie naruszenia przez radnego art. 24f ust. 1 u.s.g., w tym w szczególności poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodów z akt spółki oraz umowy o pracę zawartej przez radnego ze Spółką, jak i zaniechania odebrania wyjaśnień od ustawowych reprezentantów spółki "A".

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł tożsamą argumentację, jak w opisanym wyżej uzasadnieniu skargi M.G..

Sprawa ze skargi Gminy A. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego M.G. została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 715/20.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym.

Postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 715/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 714/20, sprawę o sygn. akt III SA/Łd 715/20. Powołany przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W rozpoznawanej sprawie skargi dotyczą tego samego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...], nr [...], a zatem mogły być objęte jedną skargą, co czyni uzasadnionym połączenie postępowań sądowych do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawę o sygn. III SA/Łd 715/20 zakreślono w repertorium sądowym, a obie sprawy prowadzone są obecnie pod sygnaturą akt III SA/Łd 714/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 9 lutego 2021 r. i oraz przesłane stronom postępowania zawiadomieniem z 11 lutego 2021 r. Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skarg jest stanowiące akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego – Rady Miejskiej w A., zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządnie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w A. M.G..

Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl art. 383 § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2019, poz. 684 ze zm.– dalej: "u.k.w.") wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z uwagi na to, że Rada Miejska w A. nie podjęła uchwały, mimo wezwania przez organ nadzoru do stosowanego działania, wydanie zarządzenia zastępczego, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, było uzasadnione.

Podkreślić należy, iż mający w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., przewiduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwała ma w tym wypadku charakter aktu deklaratoryjnego, gdyż stwierdza skutek płynący z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1694/07, zob. też wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., II OSK 2512/10). Oznacza to, iż skutek w postaci wygaśnięcia mandatu powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia powodującego wygaśnięcie mandatu, natomiast rozstrzygnięcie o jego wygaśnięciu skutek ten jedynie w sposób wiążący potwierdza. Analogiczny charakter i skutek ma zarządzenie zastępcze wydane w tej sprawie przez organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. w razie niepodjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia wezwania.

W rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Wojewoda [...]wezwaniem z 25 października 2019 r., na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Miejską w A. do podjęcia stosownej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M.G.. W odpowiedzi na pismo Przewodnicząca Rady Miejskiej w A. pismem z 23 grudnia 2019 r., poinformowała Wojewodę [...], że uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego została wprowadzona do porządku obrad, ale nie została przyjęta przez radnych, a zatem Rada nie podjęła jednak tej treści uchwały w terminie 30 dni, od dnia doręczenia wezwania. Wojewoda, po powiadomieniu w dniu 17 lutego 2020 r., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnił w tej sytuacji określone w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. wymogi formalne do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Organ nadzoru dokonując następnie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że w związku z pełnieniem przez radnego – M.G. funkcji pełnomocnika w prowadzeniu działalności gospodarczej przez spółkę "A" sp. z o.o. z siedzibą R. oraz zarządzaniem tą spółką, która obsługuje Gminę A. w zakresie świadczeniu usług dostępu do internetu szerokopasmowego za wynagrodzeniem, naruszony został ustawowy zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. i zachodzi sytuacja określona w art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w. Wojewoda uznał, że "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. wykorzystuje w swojej działalności gospodarczej mienie komunalne gminy A.. Spółka ma obecnie zawarte i obowiązujące trzy umowy z gminą A. w przedmiocie świadczenia m. in. usługi dostępu do internetu za wynagrodzeniem określonym w tych umowach. Organ nadzoru wskazał także, że Gmina A. jest jednostką samorządu terytorialnego, w której radny M.G. uzyskał mandat.

Okoliczności w powyższym zakresie nie były przez żadną ze stron kwestionowane. Skarżący M.G. wprost wskazał, że nie zaprzecza, iż spółka "A" prowadzi działalność gospodarczą i świadczy na rzecz Gminy A. usługi związane z dostarczeniem sieci Internet, nie negując w tym zakresie przyjętego przez organ nadzoru stanowiska.

Wojewoda [...] nie uwzględnił jednak wyjaśnień radnego, że nie jest on "osobą decyzyjną" w spółce "A", przyjmując, że skoro radny pełni w spółce funkcję Dyrektora Generalnego, to takie stanowisko powszechnie rozumiane jest jako stanowisko kierownicze. Wojewoda [...] zauważył przy tym, że radny posiada również w spółce połowę udziałów, co daje mu zasadniczy wpływ na proces decyzyjny w spółce oraz znaczny udział przy podziale zysków (np. art. 228 i 231 § 2 Kodeksu spółek handlowych). W niniejszej sprawie, w ocenie organu nadzoru, M.G. posiadając 50 % udziałów w spółce współdecyduje m. in. o zbyciu i wydzierżawieniu przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części (228 pkt 3 ksh), nabyciu i zbyciu nieruchomości (228 pkt 4 ksh), czy też np. o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego (231 § 2 pkt 1 ksh). Radny ponadto jest pełnomocnikiem spółki, co najmniej w zakresie obsługi klientów, w tym sprzedaży usług, wystawiania faktur i rachunków oraz sporządzania umów na usługi telekomunikacyjne.

Strony skarżące nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem organu konsekwentnie wskazywały na nieprawidłową wykładnię m. in. przepisu tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. i wadliwe uznanie, iż radny naruszył dyspozycję powyższego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że radny zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej spółki "A" sp. z o.o., w sytuacji gdy zdaniem stron, z zebranego materiału dowodowego wynikają odmienne wnioski i tym samym brak było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego.

W ocenie skarżących, organ nadzoru nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, gdyż z dokumentów rejestrowych spółki "A" wynika, kto zasiada w organach spółki i w praktyce zarządza jej działalnością. W umowie spółki został również określone kompetencje wspólników, działających w ramach Zgromadzenia Wspólników. Zdaniem skarżących analiza struktury organizacyjnej spółki oraz umowy o pracę zawartą przez radnego ze spółką w dniu 20 lutego 2015 r., jak i treść udzielonych upoważnień prowadzi do wniosku, iż radny nie posiadał uprawnień do zarządzani spółką, ani nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności spółki. Strona skarżąca wyraziła przekonanie, że gdyby organ nadzoru zapoznał się z powyższymi dokumentami, mógłby wyciągnąć prawidłowe wnioski co do roli radnego w spółce, a w konsekwencji nie wydałby wadliwego aktu nadzoru.

Z powyższym stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że ustawodawca w art. 98a u.s.g. nie przewidział stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego. Odesłanie takie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2017 r., II OSK 784/17, Lex numer 2315526). Zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji w ustawach odsyłających do ich mocy obowiązującej. Jak wskazano powyżej art. 98a ust. 2 u.s.g nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g., zatem z uwagi na brak wskazanego odesłania zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury uznać należało za bezpodstawne (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2055/10, z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 30/10).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku stron skarżących Wojewoda [...] trafnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi określona w art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., podstawa wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez radnego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Przytoczony przepis ustawy o samorządzie gminnym ma charakter antykorupcyjny. Stosownie do tej regulacji, osoba uczestnicząca w podejmowaniu istotnych rozstrzygnięć dotyczących gminnej wspólnoty samorządowej nie powinna prowadzić działalności gospodarczej ani zarządzać taką działalnością, z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również być przedstawicielem czy pełnomocnikiem takiego podmiotu. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44, która nie straciła swej aktualności w omawianej kwestii również pod rządem Konstytucji 1997 r.).

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego. Eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne gminy mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ani w byciu pełnomocnikiem czy przedstawicielem podmiotu prowadzącego taką działalność, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie może takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub zarządzanej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku powiatu i tytuł prawny. Zakaz ten ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem gminy, a używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Celem wprowadzonego przez ustawodawcę przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminy. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzenie tym mieniem. Korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne podmioty gospodarcze, w których strukturach organizacyjnych nie znajdują się osoby nie posiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzania taką działalnością lub reprezentowania w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności. (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11, LEX nr 1135756). Należy również podkreślić, iż wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy czyni to na własny rachunek, czy też odnosi z niej osobiste korzyści (por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006/3/86; 11 maja 2006 r., II OSK 289/06; 12 czerwca 2007 r., II OSK 132/07; 2 kwietnia 2008 r., II OSK 63/08; 4 września 2008 r., II OSK 702/08; 13 października 2009 r., II OSK 1080/09; 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11; 19 czerwca 2012 r., II OSK 1164/12; 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12; 1 października 2013 r., II OSK 1933/13; 3 grudnia 2013 r., II OSK 2754/13, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 1728/16).

W doktrynie podkreśla się, że zwrot "zarządzanie działalnością gospodarczą" nie został zdefiniowany legalnie, zatem trzeba się posłużyć definicją używaną w języku potocznym. "Zarządzać" znaczy wykonywać czynności administracyjne, sprawować nad czymś zarząd, kierować czymś. Zarządzanie obejmuje więc działanie na cudzy rachunek, występowanie w cudzym imieniu, ale także kierowanie określona działalnością, podejmowanie w ramach tej działalności decyzji. Na gruncie analizowanego przepisu chodzi o działalność gospodarczą wykonywaną przez kogo innego. Przez "zarządzanie działalnością gospodarczą" należy zatem rozumieć kierowanie działalnością scharakteryzowaną w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, którą prowadzi inny podmiot będący przedsiębiorcą. Z kierowaniem tym wiąże się możliwość decydowania o wszelkich kwestiach związanych z prowadzoną działalnością w tym zwłaszcza o sposobach pozyskiwania dochodów, formach działalności, przeznaczeniu środków stanowiących dochód.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. prowadzi działalność gospodarczą, a M.G. jest Dyrektorem Generalnym tej spółki i jednocześnie radnym Rady Miejskiej w A..

Wbrew zarzutom skarg organ nadzoru prawidłowo uznał w ocenie Sądu, że M.G., zarządza oraz jest pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej przez "A" sp. z o.o. z siedzibą R., a więc zostały spełnione przesłanki określone w art. 24f ust. 1 u.s.g., stanowiące podstawę do stwierdzenia jego naruszenia.

Przyjęte przez organ nadzoru ustalenia faktyczne zostały poprzedzone analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na niezbędne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wbrew zarzutom skarg, Wojewoda [...] nie poprzestał jedynie – jak sugerują skarżący - na odebraniu wyjaśnień od radnego. Wojewoda ustalając stan faktyczny opierał się także na innych dowodach zebranych w sprawie, które zostały poddane analizie oraz ocenie w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, zaś poczynione na ich podstawie ustalenia, jak i wyciągnięte wnioski Sąd uznaje za prawidłowe.

Przede wszystkim organ nadzoru miał na uwadze umowy zawierane przez gminę A. ze "A" sp. z o.o., a także odpis pełny z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, czy oświadczenia majątkowe radnego. Na podstawie zebranego materiału Wojewoda [...] ustalił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało w szczególności, że 26 stycznia 2015 r. do KRS pod numerem [...] została wpisana spółka "A" M.G. sp. z o.o. powstała z przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jedynym wspólnikiem w tej spółce posiadającym 100 % udziałów został M.G., który jednocześnie objął funkcję Prezesa Zarządu tej spółki. Następnie na skutek zmiany umowy spółki, w dniu 13 marca 2015 r., do KRS wpisano, że M.G. posiada 50 % udziałów w spółce i nie pełni już funkcji członka zarządu spółki. Prezesem jednoosobowego zarządu została M.G., która objęła 50 % udziałów spółki. Po zaprzestaniu pełnienia funkcji członka zarządu M.G. rozpoczął pracę w Spółce na stanowisku Dyrektora Generalnego. Organ słusznie wskazał, że nie bez znaczenia jest także fakt, iż radny posiada w spółce połowę udziałów, co daje mu zasadniczy wpływ na proces decyzyjny w spółce oraz znaczny udział przy podziale zysków, jak również posiadając 50 % udziałów w spółce współdecyduje m. in. o zbyciu i wydzierżawieniu przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części, nabyciu i zbyciu nieruchomości, czy też np. o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego.

Ponadto jak wynika z samego oświadczenia radnego jest on pełnomocnikiem Spółki, co najmniej w zakresie obsługi klientów, w tym sprzedaży usług, wystawiania faktur i rachunków oraz sporządzania umów na usługi telekomunikacyjne, a do jego obowiązków należy przede wszystkim obszar rozwoju sieci telekomunikacyjnej poprzez współpracę z deweloperami, wspólnotami mieszkaniowymi oraz operatorami telekomunikacyjnymi. Organ nadzoru trafnie wskazał przy tym, że nie ma znaczenia fakt, że jest to pełnomocnictwo na wypadek urlopu czy zwolnienia lekarskiego. Ważne, że jest udzielone takie pełnomocnictwo. Uwadze organu nadzoru nie umknęło przy tym, że na załączonej do akt sprawy kopii umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych w sieci "A" Nr [...] zawartej 1 lipca 2016 r. pomiędzy "A" Sp. z o.o., a gminą A. radny działał jako reprezentujący Spółkę - Dyrektor Generalny.

Zdaniem Sądu, zamierzonego skutku nie mogła odnieść argumentacja skarżącego M.G. oraz pełnomocnika skarżącej Gminy A., iż umowa z 1 lipca 2016 roku nie została zawarta w obecnej kadencji Rady Miejskiej, a więc nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowiła okoliczność, iż radny M.G. pełniąc funkcję pełnomocnika "A" Sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz zarządzając spółką w granicach udzielonego upoważnienia był osobą decyzyjną, mającą wpływ na jej działalność. Wykonywanie funkcji Dyrektora Generalnego spółki oznaczało zarządzaniem jej działalnością, czego wyrazem było właśnie zawarcie w imieniu Spółki przedmiotowej umowy. Okoliczność, że umowa ta nie została zawarta przez radnego w obecnej kadencji Rady Miejskiej w A. nie oznacza, że wyłączona jest możliwość uznania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. Strona skarżąca błędnie przyjmuje, że ocena działalności radnego przez organ nadzoru może dotyczyć jedynie sprawowania mandatu obecnej kadencji. Sąd zauważa, że zdarzenia, z którymi ustawa wiąże wygaśnięcie mandatu radnego w wyborach powszechnych następuje po objęciu mandatu radnego. W przepisie art. 24f ust. 1a u.s.g. ustawodawca przewidział również sytuację odwrotną, gdy zdarzenie stanowiące podstawę wygaśnięcia mandatu radnego zaistniało już przed wyborami i trwa nadal, co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, 26 stycznia 2015 r. do KRS pod numerem [...] została wpisana "A" sp. z o.o. z siedzibą w R., która powstała z przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jedynym wspólnikiem w tej spółce posiadającym 100 % udziałów został M.G., który jednocześnie objął funkcję Prezesa Zarządu tej spółki. Następnie na skutek zmiany umowy spółki, w dniu 13 marca 2015 r., do KRS wpisano, że M.G. posiada 50 % udziałów w spółce i nie pełni już funkcji członka zarządu spółki. Okolicznością bezsporną jest, że radny M.G. objął w tym okresie funkcję Dyrektora Generalnego i jest on pełnomocnikiem spółki. W myśl natomiast art. 24 f ust. 1 u.s.g. jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6. Wskazać należy, że określony w art. 24f ust. 1a u.s.g. termin trzech miesięczny jest przeznaczony również do zaprzestania pełnienia funkcji zarządcy, przedstawiciela lub pełnomocnika w stosunku do działalności określonej w ust. 1 tego przepisu (wyrok NSA z 20.03.2018 r., II OSK 425/18, dostępny na CBOISA oraz powołany w nim Komentarz pod. red. P. Chmielnickiego, Ustawa o samorządzie gminnym, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 338).

Z załączonego do akt dokumentu z 20 lutego 2015 roku, stanowiącego zakres czynności i obowiązków radnego w związku z zatrudnieniem na stanowisku Dyrektora Generalnego wynika, że do obowiązków radnego należy: nadzór nad instalatorami i technikami, poszerzenie obszaru działania sieci "A", współpraca międzyoperatorska, współpraca i nawiązywanie kontaktów z deweloperami, zamówienia sprzętu telekomunikacyjnego na potrzeby bieżące funkcjonowania sieci. Stanowisko dyrektora powszechnie rozumiane jest jako stanowisko kierownicze. Innymi słowy dyrektor to osoba kierująca pracą jakiejś instytucji lub przedsiębiorstwa (Słownik języka polskiego PWN). Jak słusznie wskazał organ nadzoru, nie ulega wątpliwości dla każdego racjonalnego uczestnika obrotu, że osoba posługująca się pieczątką spółki i piastująca stanowisko Dyrektora Generalnego spółki jest umocowana do działania w imieniu spółki. Należy przy tym mieć na względzie także treść art. 97 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa. Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy natomiast rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny, co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] słusznie nie uznał wyjaśnień radnego, że nie jest "osobą decyzyjną" w spółce. Radny, pomimo, iż formalnie w 2015 roku przestał być Prezesem Spółki, to obejmując jednocześnie funkcję Dyrektora Generalnego w Spółce z ustalonym powyżej zakresem obowiązków oraz udzielonym pełnomocnictwem do działania, podejmuje jako pełnomocnik Spółki bezpośrednio decyzje związane z jej funkcjonowaniem, o czym świadczy chociażby fakt zawarcia 1 lipca 2016 roku pomiędzy "A" Sp. z o.o., w której radny działał jako reprezentujący Spółkę - Dyrektor Generalny, a gminą A. umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych.

Wskazać również należy, że nawet jednorazowe działanie, polegające na wykorzystaniu mienia Gminy A. poprzez sprawowanie funkcji Dyrektora Generalnego w spółce "A" i zarządzanie taką działalnością (poprzez zawarcie umowy) i bycie pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności oraz niezrzeczenie się tej funkcji, nawet jeżeli to konkretne działanie nie prowadzi bezpośrednio do zysku, musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2017 r., II SA/WA 2196/16 - dostępne na CBOSA oraz wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., II OSK 140/11, Lex numer 988196). Omawiany zakaz obejmuje radnego, jeżeli radny jest członkiem organu zarządzającego spółki albo występuje jako jej przedstawiciel lub pełnomocnik w prowadzeniu działalności gospodarczej (por. A. Kisielewicz [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2014, s. 756).

Nie istniała zatem konieczność wyjaśnienia, czy jednoosobowy zarząd spółki faktycznie brał czynny udział w jej zarządzeniu, a także czy reprezentował spółkę w czynnościach zawierania umów z kontrahentami. O ile radny nie był członkiem zarządu "A" sp. z o.o., to był Dyrektorem Generalnym Spółki oraz pełnomocnikiem, co uprawniało go do podejmowania decyzji związanych z funkcjonowaniem tej spółki.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2019 r., (II SA/GO 115/19, Lex numer 2648429; dostępny również na CBOSA), zgodnie z którym w świetle art. 25b ust. 1 u.s.p. (analogiczny w treści art. 24f ust. 1 u.s.g.) nie jest wymagane, aby pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie. Wystarczający jest fakt, że radny jest pełnomocnikiem z woli takiego podmiotu. Sąd ten wskazał także, że nie ma znaczenia charakter pełnomocnictwa, a więc czy jest to pełnomocnictwo o charakterze stałym, czy jednorazowe, ogólne, czy szczegółowe, czy też do poszczególnych czynności.

Cel unormowania zawartego w art. 25b ust. 1 u.s.p. (analogicznego w treści art. 24f ust. 1 u.s.g.) pozwala przyjąć, że bycie pełnomocnikiem podmiotu wykonującego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od zakresu umocowania każdorazowo koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego (por. wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 289/06 i z 10 stycznia 2013 r., II OSK 2896/12, oraz z dnia 25 października 2019 r., II OSK 2354/19, dostępne na CBOSA).

Zarządzanie działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., polega na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Nie oznacza to więc faktycznego podejmowania konkretnych czynności wchodzących w zakres zarządzania (p. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., II OSK 1418/13, Lex numer 1378149).

Jeżeli zatem przedmiotowa umowa była zawarta i wykonywana w związku z działalnością gospodarczą Spółki, to również działania pełnomocnika podejmowane w zakresie wyznaczonym tą umową stanowiły element działalności gospodarczej Spółki prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminy A..

Wskazać również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1728/16), w podobnym stanie faktycznym dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy, zajmującej jednocześnie stanowisko Dyrektora Oddziału Banku Spółdzielczego orzekł, że działalność radnej polegająca na zarządzaniu działalnością banku prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radna uzyskała mandat, mieści się w dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył także, że oceny tej nie może zmienić podnoszona przez stronę okoliczność ograniczenia zakresu pełnomocnictwa, wyjaśniając, że: "Skarżąca nie jest bowiem "podrzędnym" pracownikiem banku, lecz jest Dyrektorem Oddziału w B.(...) Banku Spółdzielczego w N. (...) i aczkolwiek w powyższym pełnomocnictwie jest napisane, że upoważnia się S.Ż.(...) do dokonywania czynności prawnych i bankowych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą Oddziału oraz składania oświadczeń woli w imieniu Banku Spółdzielczego w N.(...), w tym przy zawieraniu umów rachunku bankowego, z wyłączeniem decyzji dotyczących Gminy B. (...) (pkt 1 – 3 pełnomocnictwa), to jednak punkt 4 tego pełnomocnictwa jednoznacznie stanowi, iż S.Ż.(...) sprawuje nadzór polegający na sprawdzaniu legalności, rzetelności i prawidłowości prowadzonych w Oddziale czynności bankowych, zarówno zamierzonych, jak też dokonanych. A zatem, wszelkie czynności, które są dokonywane w Oddziale w B.(...) Banku Spółdzielczego w N.(...) podlegają kontroli Dyrektorowi Oddziału S.Ż.(...). Poza tym nawet gdyby nie było punktu 4 w tym pełnomocnictwie, to z racji sprawowanego stanowiska Dyrektora Oddziału w B.(...) Banku Spółdzielczego w N.(...) wynika, że nawet jeśli sam dyrektor danego oddziału banku nie dokonuje danych czynności, to i tak sprawuje kontrolę nad całością działalności danego oddziału banku. Wobec tego nie można skutecznie twierdzić, że poprzez takie pełnomocnictwo została wyłączona możliwość uznania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazu wynikającego z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g."

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie bez znaczenia jest także fakt, że w skład zarządu "A" sp. z o.o. w R. wchodzi jedynie M.G., która obecnie jest Prezesem Spółki, a która jest małżonką radnego M.G.. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej pozwalają stwierdzić, że omawiane zakazy obowiązują także w przypadku, gdy mienie komunalne jest wykorzystywane w działalności przez małżonka radnego, jeżeli między małżonkami ma miejsce wspólność małżeńska, czy nawet w przypadku konkubinatu (Anna Wierzbicka, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Prawnej Lex 09/2012). W ocenie Sądu stanowisko to jest zasadne w części dotyczącej wykorzystania mienia jednostki samorządu terytorialnego w działalności gospodarczej małżonka pozostającego w małżeńskiej wspólności majątkowej z radnym piastującym mandat w gminie, zaś zbyt daleko idące w odniesieniu do konkubinatu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że korzyści uzyskiwane z działalności gospodarczej prowadzonej przez współmałżonka radnego będą także korzyściami samego radnego. Oznacza to, że istnieje realne niebezpieczeństwo, iż radny będzie wykorzystywać swój mandat w pozyskaniu preferencyjnych warunków korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego, której jest radnym dla działalności gospodarczej małżonka". Wskazać przy tym należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CZP 32/16, stwierdził, że jeżeli wkład wniesiony do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością należy do majątku wspólnego wspólnika i jego małżonka, również udział w spółce objęty przez wspólnika wchodzi w skład tego majątku. Poza tym art. 32 § 2 pkt 2 k.r.o. wprost stanowi, że dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków wchodzą w skład majątku wspólnego małżonków.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Kodeksie wyborczym i ustawie o samorządzie powiatu. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie podejmując pełnienie funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że radny zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 20 ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i sumiennie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależność w sprawowaniu funkcji publicznej. Celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest nie tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz (por. wyroki: NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 2054/10 i WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bd 165/13).

Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym znajduje potwierdzenie w powołanych obowiązujących przepisach prawa, zaś argumentacja skarg nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.

EC