Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 377/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Starosta W. działając na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego w dniu [...] czerwca 2010 r. uzupełnionego w dniach [...] sierpnia 2010 r., [...] sierpnia 2010r. i [...] sierpnia 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (kategoria obiektu budowlanego XIII) z usługami w parterze oraz wspólnym garażem podziemnym i wjazdami do garażu w Z. przy ul. [...]na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...].06.2010 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wyżej wymienioną inwestycję. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany w 4 egzemplarzach. Pismem z dnia [...].07.2010 r. zawiadomiono strony w sprawie o toczącym się postępowaniu i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i składania uwag i wniosków. W dniu [...].08.2010 r. wpłynęły zastrzeżenia K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Spółka komandytowa do planowanej inwestycji. Pismem z dnia [...].08.2010 r. wezwano inwestora, na podstawie art. 64 § 2 KPA do usunięcia braków i nieprawidłowości we wniosku o pozwolenie na budowę. Uzupełnień dokonano w dniach [...].08.2010 r., [...].08.2010 r. i przy piśmie z dnia [...].08.2010 r. Postanowieniem Starosty W. nr [...] z dnia [...].08.2010 r. wezwano następnie inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. W wyznaczonym terminie, przy piśmie z dnia [...].09.2010 r., inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. Po ponownym sprawdzeniu uzupełnionego projektu budowlanego organ I instancji stwierdził, że nie wykonano w sposób należyty obowiązków wynikających z postanowienia nr [...] z dnia [...].08.2010 r., wzywającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. W uzupełnieniach do projektu przedstawiono projekt drogowy, jednak rozwiązania przyjęte w tym projekcie nie są zgodne z rysunkiem projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w branży drogi i rysunku planu sytuacyjno-wysokościowego w branży drogi od strony działki ew. nr [...] pokazano schody, pochylnie, których nie wykazano na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 w miejscu tych elementów przewidziano teren biologicznie czynny na gruncie rodzimym, a zatem istnieje wątpliwość, co faktycznie inwestor planuje wykonać na działce nr [...] w sąsiedztwie z działką nr [...] i czy zachowany będzie wymagany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. i uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 19.12.2003 r. Nr 90/XVIII/03 opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 42 poz. 1227. Ponadto w opracowaniu drogowym przewidziano w celu odwodnienia drogi wpusty deszczowe, których nie uwzględniono na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1, jak również w projekcie branży sanitarnej. W uzupełnionym projekcie nie ma opisu istniejącego zagospodarowania terenu działki z omówieniem przewidywanych w nim zmian zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W piśmie projektantów, wyjaśniającym do postanowienia nr [...] wskazano, że opis ten zamieszczono na str. 5 punkt 1.4 opisu (tom I), jednak w miejscu tym znajduje się "1.4 Opis projektowanego zagospodarowania terenu" , w którym opisano oprócz projektowanego zagospodarowania sąsiedztwo działki nr [...], a nie istniejący stan zagospodarowania na tej działce i przewidywane w nim zmiany. W części rysunkowej projektu zagospodarowania zarówno w tomie I rys. nr 1, jak również w części sanitarnej tom III rys. nr 1 nie określono spadków, przekrojów przewodów, odległości między innymi odwodnienia terenu. Na rysunkach tych usytuowanie przewodów odwodnienia, liczba i lokalizacja wpustów różni się. W niektórych egzemplarzach tomu "0 BIS" znajdują się rysunki uzupełniające do projektu odwodnienia, jednak rysunków tych nie ma we wszystkich 4 wymaganych egzemplarzach i rysunek dodatkowy w tomie "0 BIS" branży sanitarnej nr 1 pokazuje liczbę i umiejscowienie wpustów niezgodnie z rys. projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 i w tomie III rys .nr 1. Z części graficznej projektu branży sanitarnej dalej nie wynika jednoznacznie w jaki sposób wody deszczowe będą odprowadzane do zbiornika wód, w tym nie przedstawiono rysunku określającego sposób odprowadzenia wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej. W projekcie nie określono sposobu wykonania zbiornika, tak aby zapewnić jego szczelność. Ponadto dalej na str. 4 w tomie I w pkt. 1.3 znajduje się zapis, że wody deszczowe ze zbiornika "będą wykorzystywane jako "woda szara" do spłukiwania toalet ...", podczas gdy w piśmie projektantów z wyjaśnieniami do postanowienia nr [...] znajduje się informacja, iż inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet i w projekcie nie przedstawiono rozwiązań umożliwiających wykorzystanie tych wód do spłukiwania toalet. W projekcie nie określono także jednoznacznie wymiarów, sposobu wykonania i usytuowania wyjść ewakuacyjnych z garażu w terenie. Schematyczne pokazanie na rysunku projektu zagospodarowania i na niektórych elewacjach budynków nie jest wystarczające, tym bardziej, że są to elementy wyniesione ponad garażem i zgodnie z pismem wyjaśniającym do postanowienia nr [...] wyjścia te będą miały dachy zielone. Powierzchnię przekryć tych wyjść zaliczono do powierzchni biologicznie czynnej traktując ją jako teren zielony na płycie garażu. Ze względu na nieustaloną powierzchnię tych przekryć istnieje wątpliwość, czy zgodnie z przepisami powierzchnia ta może stanowić teren biologicznie czynny. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie wypełniono w sposób właściwy obowiązków określonych w punktach: 3, 4c), 4e), 7, 8, 9, 15 postanowienia nr [...], o czy mowa powyżej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji jest trafne, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji jest art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi że: " W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, po stwierdzeniu szeregu uchybień w dokumentacji projektowej zastosował się do powyższego przepisu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków, w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia, pod rygorem odmowy wydania pozwolenia. Inwestor przedłożył w wyznaczonym terminie wyjaśnienia oraz uzupełniony projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji, który zarówno dla organu I instancji jak i w ocenie organu odwoławczego nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę.

Przedstawiony w uzupełnieniu projekt drogowy zawiera rozwiązania, które nie są zgodne z projektem zagospodarowania terenu (tom I, rys. 1). W projekcie zagospodarowania w branży drogowej, od strony działki nr [...] zaprojektowano schody i pochylnie, natomiast projekt zagospodarowania terenu przewiduje w tym miejscu teren biologicznie czynny na gruncie rodzimym. Oznacza to, że przyjęte w uzupełnieniu rozwiązanie wpłynie na zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co może doprowadzić do niezachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 19.12.2003 r. Nr 90/XVIII/03 opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 42, poz. 1227.

Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w projekcie należało jednoznacznie określić wymiary, sposób wykonania i usytuowanie wyjść ewakuacyjnych z garażu, bowiem zgodnie z pismem wyjaśniającym do postanowienia nr [...] dla tych wyjść przewidziano dachy zielone, zaliczając je do powierzchni biologicznie czynnej. A zatem powyższe dane niezbędne są do prawidłowego ustalenia tej powierzchni, od wielkości której zależy wysokość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w dokumentacji brak jest spójności uzupełnienia opracowanego dla branży drogowej w zakresie odwodnienia drogi z projektem zagospodarowania terenu. W projekcie drogowym zaplanowano wpusty deszczowe, natomiast zarówno w projekcie zagospodarowania terenu jak i w projekcie branży sanitarnej nie naniesiono poprawek przedstawiających powyższy sposób odwodnienia.

W graficznym przedstawieniu projektu zagospodarowania, zarówno w tomie I rys. nr 1, jak i w tomie III rys. nr 1 (część sanitarna) nie określono parametrów systemu odwodnienia, a usytuowanie przewodów odwonienia, liczba i lokalizacja wpustów różni się na tych rysunkach. Brak jest na niektórych egzemplarzach tomu "0 BIS" rysunków uzupełniających do projektu odwodnienia, a liczba i umiejscowienie pokazane na dodatkowym rys. nr 1 w tomie "0 BIS" nie zgadza się z liczbą i umiejscowieniem przedstawionym na rys. nr 1 w tomie i na rys. nr 1 w tomie III projektu zagospodarowania. Nadal w części graficznej projektu branży sanitarnej brak jednoznacznego przedstawienia sposobu odprowadzania wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej i do zbiornika wód, którego szczelność powinna być udokumentowana. Nadto organ odwoławczy zauważył, że odnośnie wykorzystania wód zgromadzonych w zbiorniku, występują także nieścisłości. W wyjaśnieniach do postanowienia nr [...] poinformowano, że inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet, natomiast w pkt 1.3 na str. 4 (tom I) nadal znajduje się ten zapis.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zarówno organ I instancji jak i on sam w dacie rozpoznawania sprawy nie dysponował dokumentami, na podstawie których mógł dokonać rzetelnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tych okoliczności należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Inwestor występując ponownie do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, powinien wziąć pod uwagę wskazane powyżej spostrzeżenia, załączając jasny i czytelny projekt budowlany. Brak jednoznacznych ustaleń w tej sprawie mogło spowodować naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę nie może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia:

"1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, zwłaszcza określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach...".

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...], której jednak nie doręczył pełnomocnikowi Inwestora, naruszając przy tym art. 40 § 2 Kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w części referującej przebieg postępowania, pominięto okoliczność, że organ dwukrotnie nakazywał Inwestorowi uzupełnienie projektu, w tym raz bez zachowania formy postanowienia. Całkowicie zignorowano wszystkie zarzuty odwołania od decyzji organu I instancji i nie rozpatrzono żadnej kwestii w nim podniesionej. Nie dokonano oceny prawnej Postanowienia Starosty W. nr [...], ani pod względem niezasadności części obowiązków nałożonych na Inwestora, ani pod względem przekroczenia granicy merytorycznej oceny projektu. Z treści uzasadnienia wynika, że zamiast rozpatrzyć sprawę, zgodnie z art. 15 i art. 140 Kpa, Wojewoda ograniczył się do wybiórczego zreferowania przebiegu sprawy oraz przepisania zastrzeżeń do projektu zawartych w uzasadnieniu decyzji Starosty, którą miał skontrolować. Przytoczono ocenę organu I instancji, o "nienależytym wykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., wzywającego do usunięcia nieprawidłowości i braków stwierdzonych w projekcie budowlanym" i stwierdzono, że "rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji jest trafne" Wg organu odwoławczego, przedłożony projekt budowlany "nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę" z następujących przyczyn:

1) projekt drogowy zawiera rozwiązania, które nie są zgodne z projektem zagospodarowania terenu (dalej zw. "pzt");

2) zaproponowane rozwiązania w projekcie drogowym zawierają rozwiązania, które "mogą prowadzić" do niezachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (pbc) ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

3) w projekcie należało jednoznacznie określić wymiary, sposób wykonania i usytuowanie wyjść ewakuacyjnych z garażu, gdyż są to dane niezbędne do ustalenia, czy zachowano wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej;

4) brak spójności uzupełnienia opracowanego dla branży drogowej z projektem zagospodarowania terenu w zakresie odwodnienia drogi, gdyż w projekcie drogowym

uwzględniono wpusty deszczowe nie naniesione na pzt;

5) niewystarczające określenie "parametrów systemu odwodnienia", różnice w usytuowaniu przewodów odwodnienia, liczbie i lokalizacji wpustów w projekcie budowlanym i "rysunkach dodatkowych" w tomie 0 bis;

6) nieudokumentowanie szczelności zbiornika wód deszczowych;

7) inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet, natomiast w pkt 1.3, na str. 4 (tom 1) nadal znajduje się ten zapis.

Pełnomocnik skarżącej odnosząc się do powyższych zarzutów wobec projektu budowlanego stwierdził, iż wszystkie zastrzeżenia stanowią powtórzenie zastrzeżeń Starosty W., do których Inwestor szczegółowo odniósł się w odwołaniu od decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę, wskazując ich niezasadność:

Ad 1) - projekt zawiera drogę wewnętrzną, która nie wymaga osobnego "projektu drogowego"; w związku z pytaniami organu, przedstawiono mu projekt wykonawczy drogi, uszczegółowiony w stosunku do pzt, który nie powinien być badany, jako część projektu budowlanego, a zwłaszcza porównywany pod względem identyczności;

Ad 2) - rozwiązania projektu drogowego wykonawczego nie prowadzą do zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do wskaźników określonych w planie miejscowym; projekt inwestycji przewiduje wyższy wskaźnik pbc, niż wymagany w planie; organ administracji powinien wykazać w decyzji naruszenie prawa przez projekt budowlany, a nie podnosić zarzuty, że analiza projektu wykonawczego dodatkowo przedstawionego przez inwestora nasuwa mu wątpliwości, czy wskaźnik pbc zostanie zachowany; w tym zakresie dla organu wiążące jest oświadczenie projektanta, jaki przewidziano na terenie inwestycji wskaźnik pbc;

Ad 3) wyjścia ewakuacyjne zostały w projekcie prawidłowo oznaczone; charakter "ewakuacyjny" tych wyjść oznacza, że nie są one stale eksploatowane, a zatem nie kolidują z powierzchnią biologicznie czynną na terenie inwestycji; jak wyżej wskazano - w tym zakresie dla organu wiążące jest oświadczenie projektanta;

Ad 4) opracowanie dla drogi nie jest projektem budowlanym, tylko projektem wykonawczym przedstawionym organowi na jego życzenie informacyjnie; usytuowanie wszystkich wpustów deszczowych jest formą realizacyjną, zbyt szczegółową, aby podawać je w projekcie budowlanym na pzt.

Ad 5) szczegóły dotyczące usytuowania przewodów odwodnienia oraz liczby i lokalizacji wpustów należą do projektu wykonawczego i nie powinny być badane w projekcie budowlanym; różnice pomiędzy projektem budowlanym, a rysunkami dodatkowymi w tomie 0-bis wynikają z tego, że tom 0-bis zawiera dodatkowe informacje szczegółowe udzielane na żądanie organu, nie będące częścią projektu budowlanego, lecz należące do etapu wykonawczego;

Ad 6) prawo nie nakłada na Inwestora obowiązku "dokumentowania" w projekcie budowlanym szczelności zbiorników wód deszczowych, jak również żadnych innych rozwiązań technicznych;

Ad 7) skoro Inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet, to pozostawienie takiego zapisu "w pkt 1.3, na str. 4 (tom 1)" nie stanowi istotnego błędu w projekcie budowlanym i nie jest podstawą do odmowy pozwolenia na budowę; organ administracji nie ma uprawnień do tego rodzaju merytorycznej oceny projektu.

W dalszej części skargi pełnomocnik podniósł, że organ II instancji nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do żadnego z tych wyjaśnień. Zawarte w decyzji Starosty i powtórzone przez organ II instancji zastrzeżenia, doprowadziły Wojewodę do konstatacji, że "nie dysponował dokumentami, na podstawie których mógł dokonać rzetelnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (...) Brak jednoznacznych ustaleń w tej sprawie mogło spowodować naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę nie może być wydane (...) bez uprzedniego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)".

W ocenie pełnomocnika skarżącej oba rozstrzygnięcia wydano z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3, art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] wydano ponadto z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 140 Kpa, czyli bez przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego wymaganego ustawą. Wojewoda zaniechał również rozpatrzenia argumentów odwołania, w tym w szczególności rozpatrzenia zarzutów do postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, na które Inwestorowi nie przysługiwał środek odwoławczy, poza odwołaniem od decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Organy nie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji podstaw prawnych, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), z których wynikałyby obowiązki podawania kolejnych żądanych szczegółów projektu budowlanego, pomimo, że inwestor zarówno w pismach procesowych, jak w odwołaniu od decyzji I instancji ponawiał zarzuty, że są one niezasadne. Organy nie poparły żadnym przepisem prawa zgłaszanych żądań w rodzaju "udokumentowania szczelności zbiornika wód deszczowych" (!), czy też "podania usytuowania i liczby wpustów wód deszczowych".

Ponadto pełnomocnik skarżącej postawił zarzut przekroczenia przez organy I i II instancji granic merytorycznej oceny projektu budowlanego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i nast. ustawy - Prawo budowlane, projekt budowlany przygotowują osoby uprawnione do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które odpowiadają za "wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość". Zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest zgodnie z art. 35 ust. 1 sprawdzenie "kompletności projektu" oraz jego zgodności z planem miejscowym, przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami regulującymi zakres projektu budowlanego, (zob. np. wyrok WSA Łódź z 2010-06-30 II SA/Łd 972/09; "Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.)), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy Prawa budowlanego) uprawnienia budowlane.").

W niniejszej sprawie granicę sprawdzenia przekroczono, żądając od Inwestora

szczegółowych wyjaśnień w zakresie rozwiązań merytorycznych, technologicznych, a nawet materiałowych. Troskę o te sprawy motywowano wyłącznie wątpliwościami, czy aby projekt zachowa wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyznaczony w planie miejscowym. Pomimo, że Inwestor w piśmie procesowym i odwołaniu podnosił, że zachowuje większą powierzchnię biologicznie czynną, niż wymagana w mpzp, organ II instancji nie wskazał o ile jego zdaniem, projekt zaniża pbc w stosunku do planu, lecz uznał, że "Brak jednoznacznych ustaleń w tej sprawie mogło spowodować naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego który stanowi, że pozwolenie na budowę nie może być wydane (...) bez uprzedniego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)".

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej stwierdził, że "Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 KPA)."( wyrok NSA (N) z 2009-02-26 II OSK 1041/08).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ II instancji rażąco naruszył prawo nie poddając ocenie prawnej postanowienia Starosty W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakładającego na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane jest aktem o doniosłym znaczeniu, gdyż po bezskutecznym upływie terminu na usunięcie wskazanych nieprawidłowości, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Na postanowienie to nie przysługuje Inwestorowi środek odwoławczy. Nałożenie obowiązków niezasadnych lub niemożliwych do spełnienia, automatycznie prowadzi do odmowy pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, Starosta zobowiązał Inwestora m.in. do podania szczegółów wykonawczych odwodnienia drogi wewnętrznej, które nie powinny być wymagane, a następnie przeciwstawił te informacje danym wynikającym z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, wskazując, na "różnice" między nimi. Owe różnice, podobnie jak powoływanie się na brak danych o powierzchni biologicznie czynnej dachów wyjść ewakuacyjnych, rzekomo zmniejszających powierzchnię biologicznie czynną, poniżej wskaźnika określonego w planie miejscowym, stały się podstawą do odmowy pozwolenia na budowę. W postanowieniu nr [...] Starosta W. nakazał Inwestorowi m.in.:

- "wykazać, że rozpatrywany zespół zabudowy nie obniża standardów warunków mieszkaniowych" w rozumieniu §7 ust. 3 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Z. nr 90/XVIII/03 z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.,

- "wykazać równoczesną realizację terenów zieleni i sportu" w rozumieniu §7 ust. 3 pkt 9 planu miejscowego,

- "rozważyć prawidłowość zapisów w projekcie technicznym",

-"dołączyć decyzję dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. o zezwoleniu gruntów Ls z produkcji leśnej" - chociaż teren inwestycji nie obejmuje gruntów leśnych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej lektura tych żądań, które zostały również zreferowane w odwołaniu, powinna skłonić organ II instancji do zadania sobie pytania, czy aby na pewno organ I instancji rozpatruje niniejszą sprawę bezstronnie i z zachowaniem zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. Wątpliwości takich jednak organ odwoławczy nie powziął i w pełni zgodził się ze sposobem działania organu I instancji oraz jego rozstrzygnięciem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U nr.153 poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U nr.153 poz. 1270 ze zm. , dalej określana jako p.p.s.a / , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7.

W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust.3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Braki wniosku o pozwolenie na budowę wskazane w wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2003 r. miały charakter materialno-prawny i nie powinny podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., lecz w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ sprawdza zgodność złożonego projektu w zakresie określonym w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.10.2010 r. sygn. akt I OSK 1517/09 wskazał, że ,, Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust. 1 p.b. i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 p.b". Jest to pogląd dominujący, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Jednak poza kontrolą projektu budowlanego organ winien sprawdzić zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projektu zagospodarowania działki.

Organy architektoniczno budowlane wskazały w pierwszej kolejności na niezgodności w projekcie zagospodarowania działki, a następnie wady projektu budowlanego.

Powtarzając za organem I instancji należy wskazać, że przedstawiony w uzupełnieniu projekt drogowy, którego rozwiązania nie są zgodne z rysunkiem projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w branży drogi i rysunku planu sytuacyjno-wysokościowego w branży drogi od strony działki ew. nr [...] pokazano schody, pochylnie, których nie wykazano na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 w miejscu tych elementów przewidziano teren biologicznie czynny na gruncie rodzimym, powstaje zatem wątpliwość, co faktycznie inwestor planuje wykonać na działce nr [...] w sąsiedztwie z działką nr [...] i czy zachowany będzie wymagany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia 19.12.2003 r. Nr 90/XVIII/03 opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 42 poz. 1227. Ponadto w opracowaniu drogowym przewidziano w celu odwodnienia drogi wpusty deszczowe, których nie uwzględniono na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1, jak również w projekcie branży sanitarnej. W uzupełnionym projekcie nie ma opisu istniejącego zagospodarowania terenu działki z

omówieniem przewidywanych w nim zmian. W piśmie projektantów wyjaśniającym do postanowienia nr [...] wskazano, że opis ten zamieszczono na str. 5 punkt 1.4 opisu (tom I), jednak w miejscu tym znajduje się "1.4 Opis projektowanego zagospodarowania terenu", w którym opisano oprócz projektowanego zagospodarowania, sąsiedztwo działki nr [...], a nie istniejący stan zagospodarowania na tej działce i przewidywane w nim zmiany. W części rysunkowej projektu zagospodarowania zarówno w tomie I rys. nr 1, jak również w części sanitarnej tom III rys.nr 1 nie określono spadków, przekrojów przewodów, odległości między innymi odwodnienia terenu. Na rysunkach tych usytuowanie przewodów odwodnienia, liczba i lokalizacja wpustów różni się. W niektórych egzemplarzach tomu "0 BIS" znajdują się rysunki uzupełniające do projektu odwodnienia, jednak rysunków tych nie ma we wszystkich 4 wymaganych egzemplarzach i rysunek dodatkowy w tomie "0 BIS" branży sanitarnej nr 1 pokazuje liczbę i umiejscowienie wpustów niezgodnie z rys. projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 i w tomie III rys .nr 1. Z części graficznej projektu branży sanitarnej dalej nie wynika jednoznacznie w jaki sposób wody deszczowe będą odprowadzane do zbiornika wód, w tym nie przedstawiono rysunku określającego sposób odprowadzenia wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej. W projekcie nie określono sposobu wykonania zbiornika, tak aby zapewnić jego szczelność. Ponadto dalej na str. 4 w tomie I w pkt. 1.3 znajduje się zapis, że wody deszczowe ze zbiornika "będą wykorzystywane jako "woda szara" do spłukiwania toalet ...", podczas gdy w piśmie projektantów z wyjaśnieniami do postanowienia nr [...] znajduje się informacja, iż inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet i w projekcie nie przedstawiono rozwiązań umożliwiających wykorzystanie tych wód do spłukiwania toalet. W projekcie nie określono także jednoznacznie wymiarów, sposobu wykonania i usytuowania wyjść ewakuacyjnych z garażu w terenie. Schematyczne pokazanie na rysunku projektu zagospodarowania i na niektórych elewacjach budynków nie jest wystarczające, tym bardziej, że są to elementy wyniesione ponad garażem i zgodnie z pismem wyjaśniającym do postanowienia nr [...] wyjścia te będą miały dachy zielone. Powierzchnię przekryć tych wyjść zaliczono do powierzchni biologicznie czynnej traktując ją jako teren zielony na płycie garażu. Ze względu na nieustaloną powierzchnię tych przekryć istnieje wątpliwość, czy zgodnie z przepisami powierzchnia ta może stanowić teren biologicznie czynny.

Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.) § 8 ust. 1 Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10.

2. Część opisowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać:

1) przedmiot inwestycji, a w wypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia oraz kolejność realizacji obiektów;

2) istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z omówieniem przewidywanych w nim zmian, w tym adaptacji i rozbiórek w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, sieci uzbrojenia terenu z przeciwpożarowym zaopatrzeniem wodnym, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;

4) zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;(...)

3. Część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona na mapie zgodnie z § 7, powinna określać:

1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata;

2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary;

3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu;

4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu;

5) urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary;

6) układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych;

7) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów;

8) w razie potrzeby rezerwę i podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy;

9) granice obszaru terenu zamkniętego i zewnętrznych stref ochronnych, na którym znajdują się obiekty budowlane.

Stanowisko organów obu instancji o brakach lub nieścisłościach w złożonej przez inwestora dokumentacji znajduje oparcie we wskazanych wyżej przepisach.

Nagromadzenie różnego rodzaju nieścisłości w dokumentacji projektowej, poprawianie jej za pomocą pism i oświadczeń powoduje, że w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki mogłyby powstać wątpliwości, co w istocie obejmuje zatwierdzona inwestycja. Nie można też w żadnej mierze zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organy dokonały nieuprawnionej ingerencji w zawartość projektu. Winny w tym zakresie poprzestać na oświadczeniu projektanta. Wskazano wyżej, że projekt zagospodarowania działki podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast kontrola powierzchni biologicznie czynnej opiera się na zapisie o konieczności sprawdzenia projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na pełną aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 832/06, w którym stwierdził, że ,,Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego)."

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł

jak w wyroku.