Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 389/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 i 4, art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 , art. 53 ust. 1-3, art. 53 ust. 4 pkt 9, ust. 5, art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 54 ust. 1 lit. d, art. 55, art. 56, art. 58
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska -Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

z [...] r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia w Ł. na terenie przy ul. A /ul. B/ sięgacz do ul. C w granicach działek ewid. nr 164/38, 164/51, 164/46, 164/48, 164/47, 387/21, 387/27, 387/26, 411, 410/5, 410/6 i 408 w obrębie [...].

Od powyższej decyzji odwołał się R. K. reprezentowany przez adwokata wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia:

1. art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób dowolny i niepełny przejawiający się w braku ustalenia, czy inwestycja, dla której została wydana zaskarżona decyzja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał regulacje art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 – dalej w skrócie "u.g.n."), a następnie stwierdził, że zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego. Natomiast w odniesieniu do unormowania art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w decyzji wskazano, że planowana sieć gazowa stanowić będzie nowy element istniejącej infrastruktury technicznej, jako uzupełnienie uzbrojenia terenu podnoszący standard i umożliwiający zaspokojenie potrzeb zaopatrzenia w energię gazową istniejących i planowanych obiektów. Kolegium biorąc powyższe pod uwagę oraz treść wniosku A Sp. z o.o. z 15 października 2019 r., w którym wskazano, że sieć gazowa średniego ciśnienia ma na celu umożliwienie mieszkańcom - właścicielom posesji przyłączenie nieruchomości położonych w Ł. przy ul. C do czynnej sieci gazowej, jak też załącznika w postaci mapy z zaznaczonymi granicami terenu inwestycji podzieliło stanowisko organu I instancji, że w tej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Planowaną sieć gazową na terenie przy ul. A /ul. B/ sięgacz do ul. C, należy w tej sprawie traktować jako inwestycję celu publicznego o co najmniej lokalnym znaczeniu. Budowa tej sieci umożliwia bowiem przesył gazu na potrzeby właścicieli nieruchomości zabudowywanych (bądź przeznaczonych do zabudowy) przy ul. C, jest zatem elementem koniecznym, planowym infrastruktury sieciowej. W tym stanie rzeczy - zdaniem Kolegium - planowane zamierzenie spełnia obie wymienione przesłanki, a tym samym stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazując następnie na brzmienie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stwierdził, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Jak stwierdziło SKO, w rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w opisanym wyżej zakresie organ I instancji uznał, iż planowane zamierzenie jest dopuszczalne na terenie wskazanym we wniosku inwestora. W decyzji wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zasady zagospodarowania, które muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzeniu inwestycji, oraz jakie warunki musi inwestor spełnić, aby do tego doprowadzić. W szczególności organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stron postępowania i uzyskał uzgodnienia z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie był zobowiązany do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się jednakże mapa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik do decyzji z [...] r., na której pokazano granice terenu inwestycji. Granice te obejmują działki ew. nr 164/38, 164/51, 164/46, 164/48, 164/47, 387/21, 387/27, 387/26, 411, 410/5, 410/6 i 408 w obrębie [...], co pozostaje w zgodzie z treścią wniosku inwestora z 15 października 2019 r.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 z późn.zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: pkt 1 - przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; pkt 2 - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko nie są wyodrębniane poprzez wskazanie ogólnych kryteriów, a poprzez indywidualne ich wyliczenie. Taką konstrukcję przyjmuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zatem za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uważa się tylko przedsięwzięcia wymienione w tym rozporządzeniu i tylko w odniesieniu do takich wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie określenia w drodze decyzji środowiskowych uwarunkowań. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że planowane przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 20 oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 31 wspomnianego rozporządzenia.

W ocenie Kolegium biorąc pod uwagę treść wniosku inwestora, z którego wynika jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie to budowa sieci gazowej średniego ciśnienia; ciśnienie paliwa gazowego w sieci dystrybucyjnej < 0,5 MPa, należy stwierdzić, że nie należy ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga, wbrew twierdzeniom odwołania, wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. Prezydent Miasta Ł. rozpatrując wniosek A Sp. z o.o. nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. W toku postępowania organ I instancji uzyskał niezbędne uzgodnienie z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. tj. zarządcą drogi - ul. B i ul. C, bowiem część terenu inwestycji przylega do pasa drogowego. Strony zostały także zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - zawiadomienie i obwieszczenie z 19 listopada 2019 r. W tym stanie rzeczy Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przejawiające się w braku poczynienia szczegółowych ustaleń co do aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości oraz braku należytego zbadania stanu prawnego terenu;

2. art. 54 pkt 1 lit. d u.p.z.p., poprzez brak ustalenia, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji jest uzasadniony, usprawiedliwiony zamierzonym celem i racjonalny, a przede wszystkim czy ogranicza bądź uniemożliwia korzystanie z nieruchomości należących do osób trzecich w optymalnym stopniu;

3. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przejawiające się w ustaleniu lokalizacji celu publicznego mimo braku przedłożenia przez inwestora do wniosku mapy w skali 1:2000;

II. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego tj. brak ustalenia, czy inwestycja nie jest objęta formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji podczas gdy organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że organ I instancji nie poprzedził sporządzenia projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organy nie przeanalizowały faktycznych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Brakuje opisu zabudowy i naniesień na nieruchomościach, przez które będzie przebiega inwestycja, w aktach brakuje wypisów z rejestru gruntów. Z żadnego dokumentu nie wynika sposób zagospodarowania nieruchomości, przez które inwestycja ma przebiegać. Nie przeprowadzono w sposób należyty analizy stanu prawnego - pominięto chociażby okoliczność, że na terenie projektowanej inwestycji została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że na dzień wydania decyzji prowadzone były jedynie prace planistyczne niekoniecznie musiała mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale przystąpienie do uchwalenia aktu planistycznego, uzasadnia twierdzenie, że organy winny chociażby rozważyć zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Organ mógł bowiem ustalić, czy prace planistyczne nad uchwaleniem planu miejscowego, są na tyle zaawansowane, że uzasadniałoby to zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uchwalenia tego planu na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. Choć samo podjęcie uchwał w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję lokalizacyjną, to jednak analizy tego faktu oraz brak rozważenia możliwości zawieszenia postępowania z tego powodu jest wynikiem powierzchownego zbadania warunków określonych w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie zostało także ustalone, czy teren ten nie jest objęty formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zaniechania takie mogą dodatkowo prowadzić do naruszenia przepisów w zakresie uzgodnień z właściwymi organami w tym w szczególności z organami odpowiedzialnymi za opiekę i ochronę zabytków. Zdaniem autora skargi samo wskazanie w decyzji, że na etapie projektu budowlanego należy zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez rozważenia wyżej wskazanych przesłanek nie może zostać uznane za wystarczającą ochronę interesów osób trzecich w tym postępowaniu. Z uwagi na fakt, że decyzja lokalizacyjna przesądza o przebiegu inwestycji, a więc zakresie ingerencji w cudzą nieruchomość, stanowi jednocześnie podstawę wywłaszczenia, to już na tym etapie procesu inwestycyjnego organy zobligowane były zadbać, czy przebieg inwestycji przy prywatne działki uzasadniony jest racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnym obciążeniem dla praw indywidualnych właścicieli. Nadto do wniosku inwestor powinien załączyć kopie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopie mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Tymczasem załączone do wniosku mapy, a następnie stanowiące załącznik do decyzji mapy nie obejmują całego przedsięwzięcia na mapie w skali 1:2000.

Odpowiadając na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się jednakże mapa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik do decyzji z [...] r., na której pokazano granice terenu inwestycji. Granice te obejmują działki ewidencyjne nr 164/38, 164/51, 164/46, 164/48, 164/47, 387/21, 387/27, 387/26, 411, 410/5, 410/6 i 408 w obrębie [...], co pozostaje w zgodzie z treścią wniosku inwestora z 15 października 2019 r. Ponadto, w świetle art. 52 ust. 1 u.p.z.p. organ jest związany wnioskiem i nie może go interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Skoro bowiem we wniosku inwestora wskazano jako teren inwestycji działkę/działki o określonym numerze ewidencyjnym, to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ nadmienił, że w decyzji z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odniósł się do kwestii związanej z uwzględnieniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. terenu inwestycji w strefie konserwatorskiej ochrony archeologicznej. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej kwestii wskazuje na podjęcie czynności wyjaśniających także w tym zakresie. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do ustaleń, że inwestycja jest objęta formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W związku z zarządzeniem p.o. Przewodniczącego Wydziału II z 29 października 2020 r., pismem z 4 listopada 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpisy powyższego pisma doręczono skutecznie pełnomocnikowi skarżącego i uczestnikom postępowania, którzy w terminie 14 dni nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że odpowiadają one prawu, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

Materialnoprawnę podstawę poddanych kontroli tutejszego Sądu rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn.zm.). Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 i 4 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jak stanowi art. 52 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (ust. 1). Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: pkt 1 - określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; pkt 2 - charakterystykę inwestycji, obejmującą: lit. a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, lit. b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, lit. c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; (...). Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (ust. 3). Według art. 53 ust. 1 i 2 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

pkt 1 - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; pkt 2 - stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosowanie do treści art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: pkt 1 - rodzaj inwestycji; pkt 2 - warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: lit. a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, lit. b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, lit. c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, lit. d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, lit. e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; pkt 3 - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Po myśli art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 u.p.z.p.).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor wnioskował o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia w Ł. na terenie przy ul. przy ul. A /ul. B/ sięgacz do ul. C w granicach działek ew. nr 164/38, 164/51, 164/46, 164/48, 164/47, 387/21, 387/27, 387/26, 411, 410/5, 410/6 i 408 w obrębie [...].

Stwierdzić w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" ustawodawca rozumie działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65).

W świetle przywołanego wyżej art. 50 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest lokalizowanie inwestycji celu publicznego na podstawie ustaleń planu miejscowego. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego ustawodawca przewidział co prawda prawną możliwość ustalenia lokalizacji celu publicznego na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek inwestora, jednak rozwiązanie to należy traktować nie jako regułę, a jako wyjątek od zasady. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, jest dopuszczalna w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dodać nadto trzeba, że nie każda inwestycja wymieniona w art. 6 u.g.n. może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. Innymi słowy, dla wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie wystarczy powołanie się przez inwestora na jedną z inwestycji, o których stanowi art. 6 u.g.n. Dla uznania konkretnej inwestycji za inwestycję celu publicznego muszą bowiem zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym bądź metropolitalnym. Po drugie, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Dopiero łączne spełnienie obu przesłanek, którego wykazanie spoczywa na inwestorze, przesądza o tym, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.

W rozpatrywanej sprawie omówione wyżej warunki zostały spełnione. Projektowana inwestycja – budowa sieci gazowej średniego ciśnienia stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., wedle którego celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Realizacja wspomnianej inwestycji, jak trafnie oceniły wniosek inwestora organy obu instancji będzie nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości na poziomie lokalnym. Ma ona na celu umożliwienie mieszkańcom – właścicielom przyłączenie nieruchomości znajdującej się w Ł. przy ul. C do czynnej sieci gazowej. Planowana sieć gazowa, jak zauważyło Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji stanowić będzie nowy element istniejącej infrastruktury technicznej, jako uzupełnienie uzbrojenia terenu podnoszący standard i umożliwiający zaspokojenie potrzeb zaopatrzenia w energię gazową istniejących i planowanych obiektów. Spełnione wobec tego zostały warunki określone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Jak zostało to już wcześniej podniesione ustalenie inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać elementy ściśle określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "następuje na wniosek inwestora" oznacza, że treść wniosku wiąże organ orzekający w sprawie, który nie może go samodzielnie zmieniać bądź modyfikować. Innymi słowy, mając na uwadze treść zarzutów skargi, stwierdzić trzeba, że organ nie posiada kompetencji do zmiany terenu działek, przez które ma przebiegać inwestycja celu publicznego. W sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, inwestor określił jako teren inwestycji konkretne działki o wskazanych numerach ewidencyjnych jego rola ograniczała się do oceny dopuszczalności realizacji inwestycji celu publicznego z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, co zresztą organ uczynił. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 lit. d u.p.z.p. należało ocenić jako niezasadny. Dodać przy tym trzeba, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały określone w pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji i na tym etapie postępowania należy je uznać za wystarczające.

W treści wniosku inwestor sprecyzował granice terenu inwestycji oznaczone literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, które przedstawił na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, określił także ogólną charakterystykę inwestycji. Do wniosku załączył również warunki przyłączenia do sieci gazowej z 3 stycznia 2019 r. Zatem, w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Brak przedłożenia przez inwestora mapy w skali 1:2000, wbrew twierdzeniom autora skargi, nie stanowi naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trzeba mieć bowiem na względzie, że w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami (vide: wyroki NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2437/14 – Lex nr 2117146 i WSA w Kielcach z 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 781/16 – Lex nr 2161121). Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Analiza materiału aktowego dowodzi również, że w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ prawidłowo ustalił krąg stron niniejszego postępowania i zgodnie z wymogami art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz decyzji kończącej postępowanie (vide: zawiadomienie i obwieszczenie z 19 listopada 2019 r. – k. 46 i 49 akt, obwieszczenie z 19 grudnia 2019 r. – k. 162 i z 4 marca 2020 r.). Na podstawie informacji pozyskanych z rejestru gruntów organ ustalił stan faktyczny i prawny terenu, na którym inwestor przewiduje realizację inwestycji (vide: k. 25a-44 akt). Jednocześnie wskazać trzeba, że sposób zagospodarowania poszczególnych działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym został zobrazowany w dostateczny sposób na załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Z poczynionych przez organ pierwszej instancji prawidłowych ustaleń wynika także, że Rada Miejska w Ł. w dniu 5 października 2011 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: D, E, C, F, G, do terenów kolejowych. Ustalony został stopień zaawansowania prac planistycznych. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma w takim przypadku obowiązku zawieszenia postępowania. Przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje bowiem fakultatywną, a nie obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania. Chybiony jest wobec tego podniesiony w skardze zarzut pominięcia prowadzonych dla terenu inwestycji prac planistycznych i brak ustalenia stopnia ich zaawansowania. Stwierdzić dodatkowo trzeba, że projekt decyzji sporządzony został zgodnie z wymogami art. 50 ust. 4 u.p.z.p. i uzgodniony, jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. z zarządcą drogi – Zarządem Dróg i Transportu w Ł. (vide: k. 131 i 137 akt). Nadto z ustaleń organu wynika, że teren inwestycji, a konkretnie część tego terenu położona w granicach działki nr 408 i południowej części działki nr 410/6 w obrębie [...], zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., oznaczony został jako strefa konserwatorskiej ochrony archeologicznej. Jak wskazano w Studium zachodzi konieczność wyznaczenia wyżej wymienionych stref w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego według wytycznych wojewódzkiego konserwatora zabytków. W strefie konserwatorskiej ochrony archeologicznej postuluje się prowadzenie nadzoru archeologicznego podczas wszelkich robót ziemnych lub przy zmianie charakteru dotychczasowej działalności. W świetle poczynionych wyżej ustaleń, wbrew twierdzeniom autora skargi, brak było podstaw do dokonania uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Nie zachodziła wreszcie podstaw do dokonania jakichkolwiek innych uzgodnień w rozumieniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Nadto według ustaleń organu pierwszej instancji teren inwestycji zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn.zm.) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Jak trafnie wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach zaskarżonej decyzji w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania "zasada dobrego sąsiedztwa", unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W rozważanym postępowaniu, inaczej niż ma to miejsce w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ nie miał obowiązku wyznaczenia wokół działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy urbanistycznej obejmującej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Skoro więc, jak prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, organ pierwszej instancji zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozważana decyzja, co należy podkreślić, nie jest oparta na uznaniu administracyjnym, lecz ma charakter związany. Oznacza to, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy inwestycja jest sprzeczna z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa. Taka sytuacja na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miała miejsca.

Reasumując Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego zdefiniowanych w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które przesądziły o jej wydaniu. Rzeczowo ustosunkował się także do zarzutów odwołania, w tym do kwestii rzekomej potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, trafnie wywodząc przy tym, że w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy potrzeba taka nie występuje.

Mając zatem na względzie fakt, że poddane sądowej kontroli decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, skargę należało oddalić.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc