Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1162/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...] października 2013 r., odmówił wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności gospodarczej polegającej na produkcji i sprzedaży prefabrykatów budowlanych przez Zakład [...], prowadzonej na działce nr [...], położonej w miejscowości W., obręb Ł.

W następstwie uchylenia ww. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej SKO) i przekazania sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]), Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie przedmiotowej działalności gospodarczej uznając, że działalność ta nie jest obecnie wykonywana.

Powyższą decyzję z dnia [...] marca 2013 r., na skutek odwołania K. K., SKO decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchyliło w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nakazując m.in. uzupełnienie materiału dowodowego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy W. ponownie na postawie art. 78 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) odmówił wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że celem ustalenia charakteru i rozmiaru przedmiotowej działalności gospodarczej oraz uciążliwości, jakie ona ewentualnie stwarza dla otoczenia, dokonał czynności w ramach nakazanego przez SKO uzupełnienia materiału dowodnego sprawy, tj. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. (WIOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (PPIS), Państwowej Inspekcji Pracy Oddział we W., Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W., Komendy Miejska Policji we W., a ponadto przeprowadził w dniu [...] lipca 2013 r. oględziny działki nr [...], w trakcie których wysłuchał uczestniczących w nich właścicieli sąsiednich nieruchomości. W świetle przeprowadzonych dowodów uzupełniających, które zostały szczegółowo opisane w motywach decyzji, organ wyraził stanowisko, że nie dają one wystarczających podstaw do zastosowania art. 78 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, jako że nie wynika z nich, iż prowadzona działalność gospodarcza stwarza realne i obiektywne zagrożenie dla życia i zdrowia człowieka, powoduje niebezpieczeństwo powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska. Zdaniem organu dowody te nie dają także postawy do wydania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił także, że K. K. zarzucając niezgodność wykonywanej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał konkretnej podstawy prawnej, z której wynikałoby uprawnienie Wójta do ingerowania w taką działalność, w sytuacji gdy nie stwarza ona ww. zagrożenia. Zaznaczył też, że sprawy, w ramach których podniesione zostały wątpliwości co do zgodności wykonywanej działalności z planem miejscowym, nie zostały jeszcze zakończone.

Po rozpatrzeniu odwołania K. K. od ww. decyzji, w którym wnoszący je zarzucił przede wszystkim niezgodność z prawem samego istnienia zakładu (bez wymaganych prawem decyzji i pozwoleń oraz niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego), SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) i art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie dokonał właściwych ustaleń w zakresie zgodności przedmiotowej działalności z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. W tym kontekście stwierdził, że wykonywanie działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami tej ustawy następuje nie tylko w sytuacji naruszenia przez przedsiębiorcę jakiegokolwiek nakazu, zakazu lub obowiązku nałożonego na niego w tej ustawie w ramach prowadzonej już działalności gospodarczej, ale także w przypadku niespełnienia określonej przesłanki dopuszczalności jej podjęcia, albowiem niezgodne z prawem podjęcie działalności gospodarczej prowadzi do bezprawnego jej wykonywania. Zgodnie z art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak wyjaśnił, przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska. Oprócz wymagań stawianych każdemu przedsiębiorcy, ustawy formułują liczne warunki wykonywania konkretnego rodzaju działalności gospodarczej. W sytuacji więc, gdy przedmiotem prowadzonej działalności jest produkcja i sprzedaż prefabrykatów budowlanych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to ocenie winno podlegać, czy zostały spełnione warunki dopuszczenia prowadzenia takiej działalności. Takie badanie winno obejmować ocenę, czy zakład działa na podstawie ważnych zezwoleń, m.in. decyzji o warunkach zabudowy (względnie zgodność z miejscowym planem), czy pozwoleń na budowę. Reasumując organ stwierdził, że w obliczu brzmienia przepisu art. 78 ustawy o swobodzie gospodarczej, organ I instancji winien był zbadać, czy prowadzona działalność gospodarcza jest w ogóle dopuszczalna w świetle prawa, gdyż niezgodne z prawem podjęcie działalności gospodarczej prowadzi do bezprawnego jej wykonywania. Zatem w sytuacji udokumentowania, że zakład funkcjonuje bez wymaganych prawem decyzji i pozwoleń lub w sposób niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, należałoby uznać, że w sprawie zachodzi przesłanka w postaci wykonywania działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy.

SKO zarzuciło także, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i sformułowane ogólnikowo oraz w efekcie narusza ono art. 107 § 3, art. 11, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Podkreślając, że ocena materiału dowodowego sprawy powinna zostać dokonana w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., SKO wskazało, iż organ I instancji nie ocenił, czy nieprawidłowości opisane w informacji PPIS z dnia [...] czerwca 2013 r. (brak aktualnych wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, nieprawidłowości w utrzymaniu stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń zakładu) stanowią istotne zagrożenie. W ocenie SKO organ nie rozważył także zasięgnięcia opinii organów nadzoru budowlanego.

Ponadto SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. Z decyzji organu I instancji wynika bowiem, że została ona doręczone jedynie K. K. i A. G. Nie doręczono zatem jej pozostałym stronom postępowania. Także akta sprawy, jak wyjaśnił, nie zawierały żadnych dowodów na okoliczność doręczenia decyzji organu I instancji M. K., E. K., D. i A. W., S. i P. S., B. i S. P. oraz B. i G. N. W ocenie SKO Wójt winien wyjaśnić, czy w sytuacji, gdy ww. osoby brały udział w postępowaniu (np. oględzinach w terenie), ale nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, należy uznać je za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W świetle przytoczonych zarzutów i nieprawidłowości, w szczególności dotyczących postępowania wyjaśniającego, SKO stwierdziło, że wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu pranego jest uzasadnione oraz że ze względu na zakres nierozpatrzonych przez organ I instancji istotnych okoliczności sprawy niemożliwe było sanowanie zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł A. G., domagając się stwierdzenia jej nieważności, bądź ewentualnie uchylenia w całości, a także wstrzymania jej wykonania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. nieważność, ze względu na okoliczność, że wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 622/13 uwzględnił jego skargę i uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2013 r. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania, skutkiem którego to wyroku jest sytuacja, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania w sprawie wstrzymania wykonywania spornej działalności gospodarcze, w związku z czym Wójt nie ma możliwości ponownego orzekania w tej sprawie, zaskarżona decyzja SKO nie ma racji bytu;

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wyrażało się w nieuwzględnieniu okoliczności, że przepis ten ma charakter wyjątkowy i jako taki winien być wykładany ze szczególną ostrożnością, oraz że dla wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie nie ma znaczenia informacja PPlS z dnia [...] czerwca 2013 r., na którą powołało się SKO, gdyż brak aktualnych wyników pomiarów i badań czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy i nieprawidłowości w utrzymaniu stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń zakładu, nie świadczą, że istnieje zagrożenia dla życia i zdrowia;

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 i art. 109 § 1 k.p.a., a także niewyjaśnienie w odpowiednim stopniu podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia i nie wskazanie, na czym polegało zarzucone przez SKO naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a jedynie ograniczenie się do wymienienia i powołania przytoczonych przepisów, co zdaniem skarżącego nie pozwala na ustalenie toku rozumowania SKO, zwłaszcza że prawidłowa ocena sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego, a więc iż decyzja organu I instancji nie narusza wskazanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi, a swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazując m.in., że organ nie odniósł się w ogóle do możliwości rozpatrzenia sprawy w trybie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, choć z innych powodów, niż wskazał to skarżący.

Ocena przedmiotu sprawy wymagała zbadania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno z punktu widzenia podstawy materialnej wniosku K. K. o wstrzymanie działalności gospodarczej wykonywanej na działce nr [...], przywołanej też przez organy obu instancji w wydanych przez nie decyzjach, tj. art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i z perspektywy przepisów proceduralnych regulujących kwestię stron postępowania administracyjnego oraz zagadnienie mocy wiążącej wyroków sądów administracyjnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii mocy wiążącej wyroku sądu administracyjnego, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. Jeśli więc strona z taką oceną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych dane orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się zaś tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli więc strona ze środka odwoławczego nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu i wskazania w nim zawarte są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów.

W świetle powyższego wskazać należy, że w sprawie, którą zainicjował wniosek K. K. o wstrzymanie działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącego na działce nr [...], orzekał już WSA w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 11 września 2013r., sygn. akt II SA/Bd 622/13, uwzględniając skargę skarżącego, uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywania spornej działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że uchylona ww. wyrokiem decyzja SKO z dnia [...] maja 2013r., jako uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, stanowiła podstawę do wydania przez Wójta Gminy W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., którą to SKO następnie po raz kolejny uchyliło zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Choć ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2013 r. zapadł już po wydaniu przez organy obu instancji decyzji, objętych kontrolą Sądu orzekającego w obecnym składzie, nie ulega wątpliwości, biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy art. 153 i 170 p.p.s.a. oraz poczynione do nich uwagi, że Sąd zobowiązany jest uwzględnić okoliczności, wskazania i oceny prawne wynikające z treści tego wyroku. Stwierdzono w nim, że postępowanie prowadzone przez wykonawczy organ gminy w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie kończy się merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez tenże organ, z wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 78 ust. 3 wskazanej ustawy, która to sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała, a także że przymiotu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie uzyskuje się z samego faktu poinformowania organu gminy o nieprawidłowościach i zagrożeniach, o których mowa w tym przepisie.

Sąd orzekający w obecnym składzie w pełni podziela przytoczone stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2013 r., zarówno co do kwestii kompetencji orzeczniczych wykonawczego organu gminy procedującego w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i co do statusu strony tego postępowania. Przepis art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi bowiem, że w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamia właściwe organy administracji publicznej. Zawiadomione organy niezwłocznie powiadamiają wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o podjętych czynnościach (ust. 2). W myśl zaś art. 78 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku braku możliwości zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może nakazać, w drodze decyzji, wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni. Decyzji nakazującej wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej w razie stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (ust. 4).

Z treści przytoczonych przepisów art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jednoznacznie wynika, że w przypadku powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia zagrożeń i niebezpieczeństw wymienionych w tym artykule, reakcja organu wykonawczego gminy, co do zasady, polegać ma na niezwłocznym zawiadomieniu właściwych organów administracji publicznej o nieprawidłowościach i zagrożeniach (ust. 1). Te ostatnie natomiast zobowiązane są do podjęcia stosownych czynności oraz do niezwłocznego powiadomienia o nich organu gminy. Działania organu gminy podjęte w trybie art. 78 ust. 1 i 2 ww. ustawy, jak słusznie podkreślono to w wyroku z dnia 11 września 2013 r., nie kończą się zatem wydaniem decyzji administracyjnej przez organ gminy. Nie do niego należy bowiem dalsze procedowanie w sprawie, lecz do zawiadomionych przez niego organów, które to, zależnie od poczynionych ustaleń, podejmują przewidziane stosownymi przepisami działania i stosują odpowiednie środki w celu zapobieżeniu stwierdzonym zagrożeniom.

Z akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, że Wójt Gminy W., na skutek informacji pochodzącej od K. K. i w efekcie wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r., zawiadomił pismami z dnia [...] maja 2013 r. o zgłoszonych nieprawidłowościach i prowadzonym w związku z tym postępowaniu z art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - WIOŚ, PPIS, PIP Oddział we W., Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej we W. i Komendę Miejska Policji we W., wzywając wskazane organy do poczynienia stosowanych ustaleń i dokonania określonych czynności. W odpowiedzi na zawiadomienie wskazane organy, odpowiednio pismami z dnia [...] lipca 2013 r. (WIOŚ), z dnia [...] czerwca 2013 r. (PPIS), z dnia [...] czerwca 2013 r. (PIP Oddział we W.), z dnia [...] lipca 2013 r. (Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej we W.) i z dnia [...] czerwca 2013 r. (Komenda Miejska Policji we W.) poinformowały Wójta Gminy W. o podjętych działaniach i dokonanych ustaleniach. Wskazana reakcja zarówno Wójta Gminy W. na zgłoszone przez K. K. informacje, jak i organów zawiadomionych na powiadomienie, i wezwanie pochodzące od Wójta Gminy W., a także ustalenia dokonane w toku podjętych działań, nie mogą stanowić, w świetle art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podstawy do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Jak bowiem podkreślono wyżej, w trybie ust. 1 i 2 wskazanego artykułu organ wykonawczy gminy uprawniony jest jedynie do dokonania stosownego powiadomienia właściwych organów (co też uczynił w niniejszej sprawie Wójt Gminy W.), zaś to zawiadomione organy w ramach posiadanych kompetencji zobowiązane są do podjęcia stosownych działań i ewentualnie wydania określonych rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie zawiadomione organy, zgodnie z ust. 2, poinformowały Wójta Gminy W. o podjętych czynnościach i dokonanych ustaleniach. Z uwagi zatem na okoliczność, że Wójt Gminy W. miał faktyczną możliwość dokonania stosownego zawiadomienia właściwych organów administracji publiczne i to uczynił, oraz że zawiadomione organy zgodnie z dyspozycją art. 78 ust. 2 ww. ustawy powiadomiły Wójta Gminy W. o podjętych działaniach i dokonanych ustaleniach, a także ze względu na okoliczność, iż z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby zaistniała konieczność natychmiastowego działania przez Wójta celem uniknięcia nieodwracalnych negatywnych konsekwencji braku natychmiastowego działania i w związku z ograniczeniem możliwości takiego działania ze strony właściwych organów, w szczególności konieczność taka nie wynika z przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013 r. przy udziale właścicieli sąsiednich nieruchomości oględzin nieruchomości i z podjętych przez zawiadomione organy działań w sprawie, nie zaistniały w przedmiotowym postępowaniu warunki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Jak już Sąd wcześniej to stwierdził, postępowanie prowadzone w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej co do zasady, z woli ustawodawcy, nie kończy się merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ wykonawczy gminy, a uprawniająca do tego na zasadzie wyjątku sytuacja opisana w ust. 3 art. 78 ww. ustawy, nie zaistniała w przedmiotowym wypadku, gdyż, jak wykazano to wyżej, Wójt Gminy W. dokonał skutecznego zawiadomienia ww. organów administracji publicznej, a zawiadomione organy poczyniły stosowne ustalenia, zaś w aktach sprawy nie ma żadnej informacji wskazującej na wystąpienia w sprawie nadzwyczajnego, nagłego stanu wyższej konieczności. Wręcz przeciwne, sytuacja związana z wykonywaniem spornej działalności gospodarczej na działce nr [...] ma charakter długotrwały, permanentny i występujący przynajmniej od [...] października 2012 r., kiedy to K. K. poinformował Wójta Gminy W. o występujących w jego ocenie nieprawidłowościach w prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej.

Skoro więc nie ziściły się przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która ma charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 78 ust. 1 i 2 ww. ustawy, to tym samym nie było podstaw w sprawie do merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy przez Wójta Gminy W., prowadzącego postępowanie w trybie art. 78 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ Wójt Gminy W. wydał w sprawie decyzję merytoryczną w oparciu o wskazaną podstawę prawną, a SKO nie zakwestionowało z tego powodu wydanej przez organ I instancji decyzji i nie dostrzegło powyższego uchybienia, należy stwierdzić, że w sprawie organy obu instancji na skutek niewłaściwej interpretacji art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, naruszyły wskazany przepis prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w sprawie, jak słusznie zaznaczył to WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 września 2013 r., organy obu instancji nieprawidłowo nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii posiadania przez K. K. przymiotu strony postępowania prowadzonego w trybie art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tymczasem w postępowaniu takim status strony postępowania nie wynika z samego faktu poinformowania organu o określonych nieprawidłowościach. Choć postępowanie to wszczyna się, jak wynika wprost z art. 78 ust. 1 ww. ustawy, w efekcie powzięcia przez organ gminy wiadomości o zaistnieniu wymienionych w tym przepisie okolicznościach, to jednak na realizację tego obowiązku przez organ gminy nie ma wpływu pochodzenie tych wiadomości, ani forma ich przekazania. Zatem każda informacja o ewentualnym wystąpieniu okoliczności opisanych w art. 78 ust. 1 ww. ustawy, niezależnie od kogo pochodzi i jak zostanie przekazana, może stać się podstawą wszczęcia postępowania w trybie tego przepisu. Co do zasady więc postępowanie to organ zobowiązany jest prowadzić z urzędu. Brak podstaw do uznania za stronę postępowania, o którym mowa w art. 78 ww. ustawy, osoby informującej organ o nieprawidłowościach tylko z samego faktu złożenia stosownego zawiadomienia, wynika także z okoliczności, że w przypadku gdy postępowanie to będzie polegało wyłącznie na zawiadomieniu właściwych organów administracji publicznej, tak jak w niniejszej sprawie, to nie zostanie zakończone żadnym aktem władczym organu gminy określającym czyjeś prawa lub obowiązki. Wobec powyższego uznać należy, że z uwagi na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie poczynił ustaleń w kwestii posiadania przez K. K. przymiotu strony postępowania, o którym mowa w z art. 78 ww. ustawy, a uznał go za stronę tego postępowanie wyłącznie z tego powodu, że we wniosku z dnia [...] października 2012 r. poinformował on organ o określonych nieprawidłowościach, co jak wykazano wcześniej, jest niewystarczające do posiadania statusu strony postępowania, zaś organ II instancji bez poczynienia także wskazanych ustaleń rozpatrzył odwołanie K. K. i w efekcie jego uwzględnienia wydał decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w sprawie doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wymaga podkreślenia, że w zaskarżonej decyzji SKO nie tylko błędnie zaakceptowało możliwość wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, ale także rozpatrzyło odwołanie podmiotu, co do którego nie została zbadana kwestia warunków z art. 28 k.p.a. składających się na pojecie strony postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy zobowiązane będą zatem ustalić, czy K. K. przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Tego w niniejszej sprawie bowiem zabrakło.

W związku z tym, że w sprawie, którą zainicjował wniosek K. K. z dnia [...] października 2012 r., zapadło już wcześniej prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego (wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 622/13), które, jak wskazano to powyższej, wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję kasacyjną SKO z dnia [...] maja 2013 r., na skutek której to decyzji Wójt Gminy W., ponownie rozpoznając sprawę, wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., która to decyzja została uchylona przez SKO zaskarżoną do Sądu orzekającego w obecnym składzie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzić należy, że w przypadku objętych kontrolą Sądu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r., zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z treści uzasadnienia.