Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 105/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 3 par. 2 pkt 8, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1-2, art. 221-260
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Promowanie lub niepromowanie uczniów w drodze uchwały rady pedagogicznej nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 i 2 Kpa.

Kurator może w ramach nadzoru stosować tylko te środki i tylko w tym trybie który jest określony w przepisach ustawy /art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 3, art. 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Stroną w postępowaniu nadzorczym nie są osoby trzecie, w tym przypadku rodzice. Oznacza to, że nie mogą oni skutecznie domagać się podjęcia przez kuratora określonych środków nadzorczych.

TEZY

Promowanie lub niepromowanie uczniów w drodze uchwały rady pedagogicznej nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 i 2 Kpa.

Kurator może w ramach nadzoru stosować tylko te środki i tylko w tym trybie który jest określony w przepisach ustawy /art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 3, art. 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Stroną w postępowaniu nadzorczym nie są osoby trzecie, w tym przypadku rodzice. Oznacza to, że nie mogą oni skutecznie domagać się podjęcia przez kuratora określonych środków nadzorczych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janusza K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2004 r. II SAB/Kr 171/03 w sprawie ze skargi małoletniego Wojciecha K. i Janusza K. na bezczynność (...) Kuratora Oświaty - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2004 r./II SAB/Kr 171/03/, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi małoletniego Wojciecha K. i Janusza K. na bezczynność (...) Kuratora Oświaty - odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Janusz K. w imieniu własnym i małoletniego syna Wojciecha wniósł skargę na bezczynność (...) Kuratora Oświaty, polegającą na braku reakcji na złożoną w dniu 24 czerwca 2003 r. "skargę" na "decyzję" Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w K. z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie niepromowania małoletniego Wojciecha K. z klasy pierwszej do drugiej. Wniesienie skargi zostało, zdaniem skarżącego, poprzedzone wyczerpaniem środka odwoławczego, gdyż złożono skargę do Ministra Edukacji Narodowej na brak reakcji kuratora na pismo z dnia 24 czerwca 2003 r. Skarżący kwestionował uzyskaną odpowiedź z której wynikało, że Kurator Oświaty udzielił odpowiedzi pismem z dnia 21 lipca 2003 r.

Kurator Oświaty wnosił o odrzucenie, bądź oddalenie skargi podnosząc że przedmiotem sprawy jest faktycznie skarga na pismo Ministra Edukacji i Sportu z dnia 1 września 2003 r., będące odpowiedzią na złożone w trybie art. 37 par. 1 Kpa zażalenie na bezczynność Kuratora. Kurator wyjaśnił, że postanowieniem NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 września 2003 r./II SA/Kr 1868/03/ odrzucono skargę Janusza K. na wskazaną uchwałę Rady Pedagogicznej z powodu niedopuszczalności a kolejnym postanowieniem z dnia 31 października 2003 r./II SAB/Kr 99/03/ odrzucono skargę Janusza K. na bezczynność Kuratora Oświaty jako wniesioną przed wyczerpaniem dostępnych środków odwoławczych. Ponieważ zarzut bezczynności dotyczy załatwienia tego samego pisma skarżącego z 24 czerwca 2003 r., skarga powinna być odrzucona, gdyż pismo to zostało załatwione w trybie Działu VIII Kpa w zw. z art. 2 Kpa, jako skarga złożona do organu nadzoru pedagogicznego a niepodjęcie czynności nie mieści się w kategorii aktów, do których odnosi się kontrola sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę wskazano również, że przeprowadzone przez Kuratora postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw merytorycznych do uznania, że uchwała rady jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wyjaśniając, że była ona niedopuszczalna. Zdaniem Sądu skarga na bezczynność Kuratora Oświaty jako organu administracji oznacza, że nie załatwił on w terminie określonym w Kpa indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej prawem formie, określonej przepisem art. 3 par. 1 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwej dla tego rodzaju sprawy. Kurator Oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego i w działalność szkoły może ingerować tylko w zakresie i na zasadach określonych w ustawie /art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 3, art. 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Żaden przepis szczególny nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie zatwierdzania wyników i promocji uczniów do organu wyższego stopnia. W myśl art. 41 ust. 3 dyrektor szkoły może wstrzymać wykonanie uchwały rady sprzecznych z prawem a organ nadzoru pedagogicznego może wówczas uchylić uchwałę w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem /po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego szkołę/ przy czym jego rozstrzygnięcie jest ostateczne. Kurator nie jest zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa względem rady pedagogicznej i nie przysługują mu kompetencje do rozpatrywania odwołań od uchwał rady pedagogicznej w przedmiocie niepromowania uczniów, gdyż ustawy nie przewidują ich zaskarżalności. W tej sytuacji pismo skarżącego z dnia 24 czerwca 2003 r., traktowane przez skarżącego jako "skarga" na uchwałę Rady Pedagogicznej, nie mogło wywołać skutków jakie przepisy Kpa wiążą z wniesieniem odwołania od decyzji. Pismo to mogło jedynie stanowić skargę do Kuratora jako organu nadzoru pedagogicznego w rozumieniu Działu VIII Kpa.

Nie zachodziła zatem, przewidziana w art. 3 par. 2 pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sytuacja w której Kurator Oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego byłby zobowiązany załatwić sprawę, zainicjowaną pismem skarżącego, poprzez wydanie decyzji czy innego aktu, dotyczącego uprawnień lub obowiązków skarżącego. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII Kpa nie podlega kontroli sądowej.

Pełnomocnik małoletniego Wojciecha K. oraz Janusza K. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 i art. 41 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów art. 3 par. 2 i art. 58 par. 1 i par. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podważano słuszność stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniesiono, że mimo braku wyraźnego stwierdzenia w ustawie o systemie oświaty, rodzi się wątpliwość czy rada pedagogiczna, rozstrzygająca władczo o prawach i obowiązkach uczniów /art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty/nie pełni funkcji organu administracji a jej uchwała w przedmiocie zatwierdzenia wyników klasyfikowania i promowania uczniów nie ma przymiotu decyzji administracyjnej. Ponadto podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuacje adresata. Tym samym Sąd dokonał błędnej wykładni wskazanych artykułów ustawy o systemie oświaty, przyjmując że rada nie pedagogiczna w żadnym zakresie nie ma uprawnień organu administracyjnego, a w konsekwencji postanowienie naruszało powołane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Gdyby nawet uznać, że Sąd zajął w powyższej kwestii stanowisko zgodne z prawem, to nie ulega wątpliwości, że kurator jest organem administracji w rozumieniu przepisów Kpa. Z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika że w razie stwierdzenia niezgodności uchwały rady z prawem kurator jest zobowiązany uchylić taką uchwałę. Akt uchylający uchwałę jest w istocie decyzją administracyjną albo innym aktem, o jakim mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie warunków i sposobów oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych /Dz.U. nr 29 poz. 323 ze zm./ wówczas obowiązującego, w stosunku do uczniów z klas I - III zasadą jest ich promowanie do klasy wyższej, a pozostawienie ucznia na drugi rok może nastąpić w porozumieniu z rodzicami ucznia /czyli za ich zgodą/. Takiej zgody nie było a tym samym uchwała powinna być uznana za niezgodną z prawem i naruszająca także przepisy art. 93 par. 1 i art. 95 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W tej sytuacji Kurator był zobowiązany do jej uchylenia, mimo braku przepisu który by wprost stanowił o uchylaniu takiej uchwały na wniosek podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy. Pismo skarżącego powinno być potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie uchylenia uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie zatwierdzenia odmowy promowania Wojciecha K. do wyższej klasy. Jeśli zatem Kurator Oświaty nie wydał w ustawowym terminie aktu uchylającego wskazaną uchwałę, to miała miejsce jego bezczynność o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kurator Oświaty wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej /art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia przez Sąd, poprzez błędną wykładnię, przepisu art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. W myśl przepisu art. 40 ust. 1 powołanej ustawy rada pedagogiczna jest kolegialnym organem szkoły w realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki, a zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 do jej statutowych kompetencji należy podejmowanie uchwał w sprawach wyników klasyfikacji i promocji uczniów. Rada pedagogiczna jest organem zakładu publicznego i jej uchwały w podanym zakresie nie są zaskarżalne do organu wyższego stopnia, pozostającego poza strukturą zakładu, mają charakter wewnętrznego aktu zakładowego. Zasadnie zatem stwierdził Sąd, że promowanie lub niepromowanie uczniów w drodze uchwały rady pedagogicznej nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 i 2 Kpa. W przypadku niezgodności tych uchwał z prawem dyrektorowi szkoły przysługuje prawo wstrzymania ich wykonania a organowi nadzoru - kuratorowi oświaty, w razie stwierdzenia ich niezgodności z prawem, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego szkołę, prawo uchylenia przedmiotowych uchwał. Stronami w ewentualnie wszczętym postępowaniu z zakresu nadzoru pedagogicznego są dyrektor szkoły, które może je zainicjować wstrzymując wykonanie uchwał, rada pedagogiczna o której uchwałę chodzi oraz kurator jako organ nadzoru pedagogicznego. Kurator może w ramach nadzoru stosować tylko te środki i w tylko w tym trybie, który jest określony w przepisach ustawy. Stroną w postępowaniu nadzorczym nie są osoby trzecie, w tym przypadku rodzice. Oznacza to, że nie mogą oni skutecznie domagać się podjęcia przez kuratora określonych środków nadzorczych. Rodzice mogą - i taki przypadek miał miejsce w rozważanej sprawie, wnosić skargi w trybie przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o sposobie załatwienia takiej skargi nie jest decyzją administracyjną, nie jest też aktem o jakim mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 3 par. 2 pkt 8 jurysdykcją sądów administracyjnych jest objęta tylko bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem Sąd odrzucając skargę kasacyjną nie naruszył wskazanych w niej przepisów, to i drugi zarzut tej skargi nie był usprawiedliwiony.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.