Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1329/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1, art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Łd 132913 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 roku sprawy ze skargi A.P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. i M. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. B. – K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego przy ul. B 3 w Ł. - działka nr 319,w obrębie [...].

Wnioskiem z dnia 28 marca 2011 r. J. i J. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu wskazali, iż są właścicielami działki nr 308 graniczącej z działką objętą inwestycją rogiem, od strony południowo - zachodniej. Mimo przysługującego im przymiotu strony, zostali pominięci w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 319, zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009 r., co ich zdaniem, wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie zakończone decyzją o warunkach zabudowy, a następnie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku wznowionego postępowania jednoznacznie ustalono, że J. i J. K. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Nieruchomość wnioskodawców styka się bowiem wyłącznie narożnikiem z terenem inwestycji (działką nr 319), zaś zainteresowani nie wskazali konkretnego przepisu prawa, z którego miałby wynikać ich przymiot strony.

Powyższa decyzja, na skutek odwołania J. i J. K., została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na nieruchomość odwołujących się, a tym samym pozostaje bez wpływu na ich sytuację prawną. Odwołujący się nie podali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wnioskować, że planowana zabudowa na działce nr 319 – na etapie ustalenia warunków zabudowy – będzie ograniczała lub uniemożliwiała użytkowanie ich nieruchomości.

Na decyzję organu odwoławczego J. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 777/12) uchylił decyzje organów obu instancji. Zdaniem Sądu, organ z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. nie podjął żadnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności nie wezwał wnioskujących do wskazania przepisów prawa, z których wywodzą swój interes prawny, lub dowodów na tę okoliczność. Nie pouczono ich także o skutkach z tego wynikających w sytuacji, gdy niewskazanie przez stronę tychże przepisów legło u podstaw negatywnego dla niej rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził ponadto, że niewątpliwie w toku postępowania, małżonkowie K. wśród wielu okoliczności i przepisów, nieco nieporadnie, choć konsekwentnie przywoływali okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z planowanym budynkiem produkcyjnym w kontekście zapisu decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczającej budowę w granicy. Organ nie wykazał, z jakich przyczyn odmówił przymiotu strony właścicielom działki nr 308, sąsiadującej narożnikiem z planowanym budynkiem na działce nr 319. Zdaniem Sądu, brak jest racjonalnych powodów, aby odmówić przymiotu strony właścicielom działki sąsiadującej rogiem z plantowaną zabudową, w sytuacji przyznania tegoż statusu właścicielom działek sąsiadujących bokiem, z tej tylko przyczyny, że nie wskazali konkretnego przepisu prawa (nota bene nie będąc do tego wezwanym). Rozważając w przedmiotowej sprawie kwestię interesu skarżących, wskazał, że nie można pominąć również skutków jakie pociąga dla nieruchomości sąsiedniej budowa w granicy, wobec mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy dla przyszłego bytu decyzji o pozwoleniu na budowę, szczególnie w kontekście zapisu dopuszczającego lokowanie inwestycji w granicy. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie, interes prawny skarżących winien być rozpatrywany z punktu widzenia szerszego art. 28 k.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężającego krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę w stosunku do ogólnych reguł postępowania, wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], stwierdził wydanie decyzji [...] z dnia [...] września 2009 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji J. i J. K., mimo przysługującego im przymiotu strony. Organ uznając, że J. i J. K. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, wyjaśnił, że ponownie rozpatrzył kwestię ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 3. Po przeprowadzeniu ponownej analizy urbanistycznej zgodnej z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz.U. nr 164 poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie stanu zagospodarowania terenu z 2008 r. i ustaleniu wskaźników i parametrów, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie: wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki (0,40), szerokości elewacji frontowej (do pełnej szerokości działki z dopuszczeniem zabudowy w tylnej granicy działki), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do 3m) oraz geometrii dachu (dach o spadku połaci do 15°) stwierdził, że jej wyniki są zgodne z ustaleniami analizy wykonanej w 2008 r., a zatem warunki zabudowy dla inwestycji odpowiadają w swej istocie warunkom zawartym w decyzji dotychczasowej. Sprawdzono również, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki zawarte w pkt 2,3,4,5 art. 61 ust 1 ustawy, to znaczy ma dostęp do drogi publicznej, wystarczające istniejące uzbrojenie terenu, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z materiałów tych wynika, że nowa decyzja o warunkach zabudowy byłaby tożsama z decyzją z dnia [...] września 2009 r. J. i J. K. jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, czyli została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąca podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednocześnie nowa decyzja o warunkach zabudowy, kończąca wznowione postępowanie, byłaby tożsama z decyzją z dnia [...] września 2009 r. W takim przypadku, kończąc wznowione postępowanie organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w której stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. P. - właściciele działki nr 307, graniczącej z terenem inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucili brak wskazania podstawowego parametru dla nowej zabudowy, jakim jest wysokość kalenicy. Ponadto podnieśli, iż nie wyrażają zgody na posadowienie planowanego obiektu w granicy ich działki albo w odległości 1,5m od granicy, gdyż takie ustalenie nie znajduje podstaw w wynikach przeprowadzonej analizy, nadto narusza przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem strony, błędem analizy jest też uwzględnienie w obszarze analizowanym nieruchomości, zlokalizowanych w innych osiedlach. Takie działanie zakłamuje niektóre parametry jak np. wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zarzucili, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie został wyznaczony jako średnia wielkość z obszaru analizowanego. W opinii strony, decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej ani w bliższym ani w dalszym sąsiedztwie.

Wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Mając na uwadze, iż nieruchomość J. i J. K. graniczy z terenem planowanej inwestycji stwierdzono, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] września 2009 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mimo posiadania przymiotu strony, wnioskodawcy zostali pozbawieni udziału w tym postępowaniu, co bezspornie narusza ich interes prawny oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co z kolei wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że kwestionowana decyzja zapadła po przeprowadzeniu postępowania ustalającego zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W tym celu organ I instancji przeprowadził wymaganą przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z przesłanek określonych w tym przepisie, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Projekt decyzji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia. Ustalone decyzją wymagania dla nowej zabudowy zostały określone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji sprecyzowano zarówno funkcję planowanych obiektów, jak również pozostałe ich cechy, zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem:

1. wskaźnik powierzchni dla planowanej zabudowy ustalono w wielkości do 0,40,

2. szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanej zabudowy ustalono do pełnej szerokości działki objętej wnioskiem,

3. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 3m

4. geometrię dachu - dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowej do 15°,

5. linie zabudowy - nie wyznaczono z uwagi na położenie planowanej zabudowy w głębi terenu inwestycji,

6. dopuszczono zabudowę w granicach lub w odległości 1,5m od granic z działkami 318, 307 i 320 pod warunkiem zachowania warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Konfrontując zatem ustalone decyzją wymagania i opisane w analizie cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, stwierdzono, iż projektowana zabudowa zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej, a przepisy rozporządzenia zastosowane zostały w sposób prawidłowy. W świetle zarzutów odwołania podkreślono, że obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, jeżeli wynika to z analizy. Przy czym to, że analiza dawała takie podstawy, musi być w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji. Organ uznał, że taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że przedstawiona przez inwestora koncepcja lokalizacji planowanego budynku w tylnej granicy działki na całej jej szerokości, możliwa jest do realizacji jedynie przy zachowaniu odległości wskazanych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub po uzyskaniu odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409) . Stąd dopuszczając taką możliwość, jednocześnie organ I instancji w treści decyzji z dnia [...] września 2009r. o warunkach zabudowy, wskazał, iż sytuowanie budynku w granicy z działkami sąsiednimi lub w odległości 1,5 m od tych granic, możliwe jest pod warunkiem zachowania warunków technicznych, czyli zgodności z przepisami powołanego rozporządzenia. Tym samym, zdaniem organu, treść decyzji nie przesądza o takim usytuowaniu planowanej inwestycji. Brak wskazania w ustaleniach, dotyczących geometrii dachu wysokości kalenicy nie stanowi natomiast uchybienia o charakterze istotnym, bowiem przy ustalonym dla planowanej inwestycji kącie nachylenia połaci dachowych należy przyjąć, iż wysokość kalenicy odpowiada wysokości elewacji frontowej. Analiza składa się z załączników w postaci mapy w odpowiedniej skali, na której zaznaczono granice obszaru analizowanego oraz z części opisowej, w której określono funkcje i cechy zabudowy, poddanej analizie. Jak wynika z części graficznej, obszar analizowany wyznaczono w promieniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, co odpowiada wymaganiom z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje tu jednak również zabudowa o funkcji usługowej (warsztat samochodowy, drukarnia), jak również stricte produkcyjnej (produkcja odzieży wierzchniej, produkcja dzianin, produkcja witraży). Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania, nadto zachowuje cechy istniejącej w tym obszarze zabudowy, co w konsekwencji oznacza, że spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sporządzona analiza wykazała, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Taka sytuacja stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W przypadku bowiem, gdy planowana inwestycja odpowiada ustawowym warunkom, organ prowadzący postępowanie, zobowiązany jest ustalić dla niej warunki zabudowy. Organ stwierdził, że dla takiej oceny nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. We wznowionym postępowaniu organ I instancji przeprowadził ponowną analizę urbanistyczną. Jej wyniki prowadzą do tych samych wniosków, na podstawie których oceniono, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, określone przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Uzyskane w drodze nowej analizy wyniki są identyczne z tymi, które posłużyły do ustalenia wymagań dla inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Podniesiono, że wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania w wyniku wznowienia postępowania, innej decyzji niż dotychczasowa. Mimo zatem istnienia podstawy do wznowienia postępowania, w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. Taką sytuację reguluje przepis art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, mimo istnienia podstaw wznowienia, przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji. Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że naruszenie prawa procesowego jakiego dopuścił się organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009r., nie miało żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy gdyby nawet uchylić tą decyzję z powodów procesowych, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, co w konsekwencji przesądza o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi skarżący powielili argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tych norm uniemożliwia wydanie takiej decyzji, naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 75, 78, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wniosków i zarzutów zgłoszonych w toku postępowania (pismo skarżących z dnia 5 sierpnia 2010 r.). Skarżący zarzucili także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez dyskryminowanie strony i całkowite lekceważenie ich praw przy jednoczesnym faworyzowaniu inwestora, naruszenie art. 2 i 125 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) poprzez ustalenie zabudowy na istniejącym pasie zieleni oraz art. 112, 115 i 127 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.), poprzez naruszenie obowiązku ochrony przed hałasem i negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. Dodali, że organ naruszył przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 3 i § 6 poprzez ustalenie warunków zabudowy dla budynku produkcyjnego, podczas gdy na terenie inwestycji nigdy nie występowała zabudowa produkcyjna. Skarżący powołali także naruszenie § 3 ust. 1 pkt 12, pkt 13, pkt 26 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) poprzez zezwolenie na budowę inwestycji zagrażającej zdrowi ludzi i środowisku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 10 marca 2014r., złożonym na rozprawie, skarżący podnieśli, iż drukarnia, wskazana w treści analizy jako obiekt produkcyjny, dostępna jest z innej drogi publicznej, niż teren objęty inwestycją. Ponadto, w ich ocenie, jest to obiekt usługowy, nie zaś produkcyjny. Dotyczy to również przechowalni tkanin, w którym to obiekcie nie jest prowadzona produkcja. Warsztat samochodowy, dostępny w ulicy B nie jest zaś obiektem produkcyjnym lecz usługowym. W ocenie skarżących nie ma zatem żadnego obiektu, który mógłby stanowić o dobrym sąsiedztwie dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zdaniem skarżących, nie jest również prawidłowe powoływanie się przez organy na produkcję witraży prowadzoną przez inwestora na działce przy ul. B 3. Nie jest tam bowiem prowadzona żadna działalność tego rodzaju, na którą inwestor posiadałby stosowne zezwolenie. Jest tam wyłącznie zarejestrowana firma, którą prowadzi inwestorka. Powtórzono również zarzuty, związane z nieokreśleniem wysokości kalenicy projektowanego obiektu, co powoduje dowolne nim manipulowanie, w zależności od głębokości budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie spośród zarzutów, podniesionych dla jej uzasadnienia okazały się trafne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 777/12 uchylił uprzednio wydane w sprawie decyzje, co do zasady z powodu wadliwie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, którego celem było ustalenie interesu prawnego J. i J. małżonków K., uzasadniającego ich przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uznały, iż małżonkowie J. i J. K., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2009r., co wyczerpując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiło naruszenie prawa, odmówiły wszakże uchylenia wspomnianej decyzji, ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Konstatacja ta zaś, w ocenie Sądu, jest wadliwa.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 145 § 1 k.p.a. normuje kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które daje podstawy do zastosowania sankcji, w szczególności pozbawienia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej przez jej uchylenie i otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji ostatecznej, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, zamyka dopuszczalność wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i obowiązek uwzględnienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji. Zastosowanie przepisu art. 146 § 2 k.p.a. może natomiast nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011r., sygn.akt II OSK 1478/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010r., sygn.akt II SA/Lu 373/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994r., sygn.akt III ARN 26/94, OSNP 1995/11/127).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji organów obu instancji, nie potwierdza tezy o tożsamości decyzji, która miałaby zostać wydana w wyniku wznowienia postępowania. Jeśli bowiem zważyć na wymagania dotyczące parametrów inwestycji, które winny być określone w decyzji o warunkach zabudowy, to w odniesieniu do geometrii dachu, należą doń kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych (§ 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego). Można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że warunek ten uznać należy za spełniony również wówczas, gdy na podstawie innych określonych w decyzji wskaźników (np. wysokości elewacji i kąta nachylenia dachu) możliwe jest ich precyzyjne wyliczenie. Jednakże w przedmiotowej sprawie, warunek ten nie jest spełniony. Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera bowiem jedynie wskazanie, że kąt nachylenia dachu winien mieć spadek do 15 °. Sama wysokość elewacji frontowej nie pozwoli więc na wyliczenie wysokości kalenicy, bowiem, przy braku określenia układu połaci dachowych oraz możliwości dowolnego określenia głębokości budynku, wyliczenia takie mogą być rozmaite. Słusznie zatem podnosi strona skarżąca, iż tego rodzaju zaniechanie daje inwestorowi duże możliwości manipulowania wspomnianym parametrem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak się wydaje, brak wspomniany dostrzega, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż projektowany dach, określony w warunkach zabudowy to dach jednospadowy z kątem nachylenia połaci do 15 °. Jednakże, jak wspomniano, nie jest to parametr, który został ustalony w decyzji z dnia [...] września 2009r., wynika natomiast z analizy, sporządzonej ponownie we wznowionym postępowaniu. Przeczy to zatem konkluzji o tożsamości decyzji, która zostałaby wydana we wznowionym postępowaniu, co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem m.in. określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym wymagań dotyczących, ustalenia geometrii dachu. W świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie określone i że gabarytów tych nie można domniemywać. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008r., sygn.akt II OSK 1603/07 oraz z dnia 15 kwietnia 2011r., sygm.akt II OSK 679/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zatem konkluzji o prawidłowości decyzji z dnia [...] września 2009r. w zakresie określenia geometrii dachu. Tym samym też zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane przy zastosowaniu przepisu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. naruszają przepisy postępowania, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi podnieść należy, iż zarówno wyznaczenie obszaru analizowanego jak i sporządzona w tymże obszarze analiza urbanistyczna, spełniają wymogi przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 powołanego rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem. Jeżeli obszar analizowany jest zainwestowany i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenie jego granic w minimalnej wielkości jest wystarczające.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, poprzez określenie jego granic zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy ustaleniu, iż szerokość frontu działki (tj. działki 319) wynosi 17 m. W obszarze analizowanym występuje zaś zabudowa o funkcji produkcyjnej. Nawet jeśliby bowiem przyjąć, iż wskazany w analizie zakład produkcji tkanin jest jedynie ich magazynem, zaś produkcja witraży nie jest prowadzona legalnie, w obszarze analizowanym znajduje się drukarnia, będąca obiektem produkcyjnym. Istniejąca zatem na sąsiednich działkach zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limie przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania powalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.kwietnia 2009r., sygn.akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.listopada 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). W rozpoznawanej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa produkcyjna, mogąca stanowić wyznacznik dla nowej zabudowy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają natomiast na ograniczenie obszaru analizowanego ze względu na przynależność działki do określonego osiedla, czy też usytuowanie nieruchomości sąsiedniej, położonej w obszarze analizowanym, po przeciwległej stronie ulicy. Nie negując bowiem faktu, iż w istocie ulica C stanowi umowną granicę terenów o różnym stopniu zurbanizowania i zagospodarowania, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż może ona spełniać rolę granicy, do której zawężana byłaby analiza urbanistyczna. O ile bowiem tego rodzaju cezurę mógłby zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o tyle żaden przepis prawa nie daje podstaw do czynienia tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Wskazać ponadto należy, iż należyta ocena przesłanek, określonych w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga uwzględnienia zasady, wynikającej z art.6 ust.2 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż ustawa określa granice zagospodarowania terenu, plan zagospodarowania terenu albo decyzja o warunkach zabudowy natomiast – jego warunki. Ścieśniająca wykładnia przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której pozytywna decyzja o warunkach zabudowy zależałaby od wyodrębnienia w obszarze analizowanym "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, które stanowiłyby wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady (ustawowo ograniczonej) swobody gospodarowania terenem, określonej w art.6 ust.2 pkt 1 cytowanej ustawy.

Z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, nie określa zaś w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Możliwe jest natomiast dopuszczenie lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiednią, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013r., sygn.akt II SA/Po 832/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalenie to pozostaje wiążące dla organu administracji architektoniczno – budowlanej, jednakże po spełnieniu warunków określonych w przepisach prawa (czemu zresztą decyzja ustalająca warunki zabudowy daje wyraz). Stąd zarzuty skargi, formułowane w powyższym zakresie, oparte na naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.), należy uznać za przedwczesne. Dopuszczenie usytuowania budynku w granicy znajduje zaś swoje uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdzie wskazano, iż zabudowa, zlokalizowana w strefie obejmującej tylne części działek, jest wznoszona w granicach tych działek, często do ich pełnej szerokości. Uzasadnia to przyjętą w decyzji możliwość lokalizacji projektowanej inwestycji w granicy nieruchomości lub w odległości 1,5 m odeń.

Wyniki analizy uzasadniają również przyjęte w decyzji wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Określenie ich na poziomie innym niż średnie, odpowiednio na podstawie § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w sporządzonej analizie.

Wbrew zarzutom skargi, projektowana inwestycja nie jest również sprzeczna z przepisami odrębnymi, w szczególności nie narusza norm art. 2 i 125 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) oraz art. 112, 115 i 127 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.). Żaden z powołanych wyżej przepisów nie stanowi bowiem przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 2 ustawy o ochronie przyrody zawiera ustawową definicję ochrony przyrody, natomiast art. 125 tejże ustawy precyzuje katalog podstaw, uzasadniających niszczenie roślin, zwierząt i grzybów.

Z kolei art. 112 i 115 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują reglamentację hałasu, emitowanego do środowiska i sposoby różnicowania terenów o różnych funkcjach, podlegających ochronie akustycznej.

Jak z powyższego wynika, żaden ze wskazanych przepisów nie formułuje norm, egzekwowanych podczas ubiegania się przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Nie są także zasadne zarzuty, związane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), ponieważ projektowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 2), ani też do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia takiego raportu może być wymagany (§ 3).

Biorąc wszakże pod uwagę, wskazane powyżej uchybienia, dotyczące określenia geometrii dachu i związane z tym wadliwe zastosowanie przepisów art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równiej uiszczonemu wpisowi sądowemu.

Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania), za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.

ds