Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1532/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 484/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2009 r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jedno lokalowego wraz z garażem na działce nr [...] obręb G., gmina G.

Sąd w uzasadnieniu powołanego orzeczenia stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem niektórych przepisów mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr [...], poz. [...]). Wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 8) powołanego rozporządzenia wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd uznał, że organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji, trafnie powołał się na wymieniony zakaz, bowiem działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest w pasie 100 m od linii rzeki [...] Sąd pozytywnie ocenił także kolejne ustalenie organu administracji, co do tego, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie występują odstępstwa od ustalonego zakazu zabudowy przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 8) oraz w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3) powołanego rozporządzenia.

Sąd uwzględnił natomiast zarzut skargi dotyczący wadliwej interpretacji § 4 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia. Przywołując treść tego przepisu ["zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych"] Sąd zakwestionował przyjętą przez organ administracji wykładnię prowadzącą do wniosku, że do wyłączenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych powołany przepis wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. W ocenie Sądu przepis ten przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Dla ludności zamieszkujących tamte tereny musi być stworzona możliwość rozwoju w granicach tej zwartej zabudowy, niezależnie czy będzie to uzupełnienie zabudowy, czy też nie, oraz czy istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Samo przeznaczenie w studium wystarcza, aby rozwijać zabudowę zgodnie z istniejącym stopniem zainwestowania, bez wykraczania poza tę uporządkowaną całość urbanistyczną. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Sąd podzielił następnie wywody organu administracji, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Stwierdził, że organ administracji zasadnie uznał w zaskarżonym postanowieniu, iż działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Stanął także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Uznał bowiem, iż interpretowany przepis rozporządzenia posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Jak Sąd skonkludował, przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności przywołaną normą.

Za trafne Sąd uznał także ustalenia organu co do tego, że działka w rozumieniu powoływanego rozporządzenia Wojewody to działka ewidencyjna. Jak wskazał, gdyby intencją prawodawcy lokalnego było objęcie tym pojęciem szerszego terenu, wówczas użyłby on terminu nieruchomość.

Reasumując opisaną część rozważań Sąd uznał, że organ administracji trafnie ocenił, iż druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd wywiódł, że zasadnicza dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji była pierwsza z przewidzianych we wskazanym przepisie okoliczności, mianowicie położenie działki w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi.

Sąd zakwestionował ustalenia poczynione przez organ administracji w powyższym zakresie na podstawie kopi mapy oraz ortofotomapy w portalu internetowym. Stwierdził, że dochodząc na podstawie takich dowodów do wniosku, że na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa, organ administracji naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia, które wyraźnie nakazuje w tym zakresie odniesienie się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że organ administracji nie odniósł się do tego aktu, a jedynie stwierdził w innym fragmencie uzasadnienia, że studium nie stanowi obowiązującego prawa. Stwierdził następnie, że w kontekście zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od nich bowiem zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Tymczasem, jak Sąd wskazał, organ ustalenia swoje odniósł do innych dowodów, które nie mogły mieć w tej sprawie znaczenia, nawet posiłkowo. Sąd stwierdził, że przepis wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar podpada pod zwartą zabudowę wsi G.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1775/11 oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd drugiej instancji podzielił w uzasadnieniu orzeczenia argumentację Sądu pierwszej instancji, co do interpretacji § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. S. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. po raz drugi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2009 r.

Organ odwoławczy wskazał, że po uchyleniu przez Sąd postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie rozważania wymagała możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, o których mowa w § 4 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia nr [...]. Przypomniał, że zgodnie z oceną wrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. odstępstwo przewidziane w punkcie 1 zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Teren przeznaczony pod inwestycję powinien być położony w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub istnieje możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wynika, iż przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Zlokalizowana jest w granicach strefy "MUW" - zabudowa wielofunkcyjna, w jednostce strukturalnej "PRT" - przedsiębiorczość, rolnictwo, turystyka. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. strefa "MUW" to tereny które "odnoszą się głównie do ośrodków obsługi gminy tj. miejscowości G., B. i S. (obejmują w nich istniejącą zabudowę oraz kierunki rozwoju przestrzennego), do terenów rozwojowych związanych z węzłami komunikacyjnymi drogi nr [...], oraz do terenów rozwojowych związanych z miastem O. Na terenach tych funkcje: mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością są równo rzędne. Wskazują na konieczność rozwoju miejsc pracy przy rozwoju mieszkalnictwa. Przyjmuje się istniejącą zabudowę na tych terenach i dopuszcza się realizacje po opracowaniu planów miejscowych na nowych terenach zabudowy wielofunkcyjnej, tj. mieszkalnej, usługowej oraz produkcyjnej". Jak zauważył organ odwoławczy, przytoczony opis zagospodarowania przedmiotowego terenu nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, dlatego też należy stwierdzić, iż przedmiotowa działka nie znajduje się obszarze zwartej zabudowy, o którym mówi § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiódł, że zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w sposób ścisły. Jego zdaniem określona w Studium zabudowa wielofunkcyjna nie może zostać uznana jako zwarta zabudowa, gdyż nie wynika to wprost z zapisów Studium.

Organ odwoławczy podniósł też, że zabudowa przedmiotowej działki będzie niezgodna z kierunkami rozwoju wsi G. Wskazał, że zgodnie z zapisami rozdziału Studium "nowa zabudowa mieszkalna (głównie zabudowa jednorodzinna) winna się rozwijać w części północno-zachodniej wsi na wyznaczonych w pianie miejscowym terenach". Załącznik graficzny do Studium wskazuje, że przedmiotowa działka znajduje się we wschodniej części wsi G., czyli zabudowa działki będzie sprzeczna z postanowieniami Studium. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z drugą częścią cytowanego zdania nowa zabudowa może się rozwijać tylko zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w związku z faktem, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie plan miejscowy, należy uznać planowaną zabudowę za niezgodną z zapisami Studium. Reasumując powyższe wywody Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nowa zabudowa wsi G. będzie mogła być realizowana tylko w północno-zachodniej części wsi, ale dopiero po uchwaleniu planu miejscowego dla tego obszaru. W ocenie organu odwoławczego, wyżej wymienione względy stawiają realizację przedmiotowej inwestycji w sprzeczności z postanowieniami Studium. Tym samym, zapisy Studium nie pozwalają na zastosowanie wyjątku zwartej zabudowy, określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody.

Dalej organ odwoławczy wywiódł, że analiza map dostępnych pod adresem www.geoserwis.gdos.gov.pl pozwala stwierdzić, iż teren na którym planuje się realizację inwestycji leży poza obszarem zwartej zabudowy wsi. Wskazał, iż powyższe odstępstwo od zakazu odnosi się wyłącznie do terenów "zwartej zabudowy". Podkreślił, że pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji. Odwołał się natomiast do definicji zabudowy śródmiejskiej zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z ze zm.). Podał, że wedle wskazanego przepisu zabudowa śródmiejska to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnym śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że można więc przyjąć, iż zabudowa śródmiejska bez najmniejszych wątpliwości będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie. W związku z tym jego zdaniem należy stwierdzić, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z intensywności zabudowy na danym terenie. Organ odwoławczy wywiódł, że z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy oraz z ortofotomap dostępnych pod adresem wvw.geoserwis.gdos.gov.pl wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się w sąsiedztwie zabudowy, ale nie jest położona w obszarze "zwartej zabudowy", przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. W sąsiedztwie przedmiotowej działki (obszar- między rzeką [...] i ulicami: [...] i [...]) odległości między budynkami wzdłuż ww. ulic wynoszą około 50-70 m, odległości między budynkami w kierunku prostopadłym do ww. ulic są jeszcze większe

(50-150 m), a między działkami zabudowanymi znajdują się działki niezabudowane. Powyższe zdaniem organu odwoławczego dowodzi baku zwartej zabudowy na omawianym terenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił ponadto, że inwestycja planowana jest na działce zlokalizowanej bezpośrednio przy rzece, na niezabudowanym brzegu. Oran stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń, rozważany wyjątek od zakazu nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż najbliżej położona znajduje się na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...] [...], które nie sąsiadują bezpośrednio (nie przylegają) z działką o nr ew. [...], niemożliwe stało się wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...]. Za działki przyległe można bowiem uznać jedynie, te które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy (graniczą, przylegają).

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro prawodawca lokalny nie użył w przedmiotowym przepisie pojęcia "działki sąsiedniej" jakim posłużył się ustawodawca w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy przyjąć, zgodnie z wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo zasadą, iż wykładnia synonimiczna jest niedopuszczalna. Pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania. Według Słownika współczesnego języka polskiego (Wyd. Reader's Digest Przegląd, Warszawa 1998, Tom II, s. 200) pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe (s. 296). Zdaniem organu odwoławczego powyżej wskazane różnice w cytowanym słowniku także wskazują argumenty za taką wykładnią przepisu rozporządzenia nr [...].

Jak stwierdził Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w przedmiotowej sprawie nie można więc zgodzić się z argumentami skarżącej, iż "działka przyległa o numerze [...] stanowi jedną nieruchomość z działką [...] i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym". Z wyżej wspomnianych map jednoznacznie wynika, iż budynek znajduje się wyłącznie na działce o nr ew. [...], która zgodnie z powyższą definicją nie stanowi działki przyległej do działki nr ew. [...]. Fakt, że właścicielami działek o nr ew. [...] i [...] są państwo S. i A. K. oraz objęcie przedmiotowych nieruchomości tą samą księgą wieczystą zdaniem organu nie oznacza, że można traktować ww. działki jako jedną. Zgodnie z definicją przyjętą w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna jest to ciągły obszar gruntu, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jak zauważył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy, przyznał rację organowi administracji, że działka w rozumieniu rozporządzenia Wojewody to działka ewidencyjna, tym samym ww. argument skarżącej należy uznać za bezzasadny.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wyjątek od zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych ustanowiony rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] nie może zostać uwzględniony, gdyż także działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, co potwierdza skarżąca. Natomiast wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów następuje zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, co jak wskazał Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, oznacza konieczność zabudowania tych działek w momencie wyznaczenia nieprzakraczalnej linii. Zdaniem organu, twierdzenie skarżącej, że w odniesieniu do działki o nr ew. [...] wydano dwie prawomocne decyzje o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż działki przyległe powinny być zabudowane, aby możliwe było jej wyznaczenia zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych.

Zdaniem organu odwoławczego, w związku z powyższym, organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż działki przylegające, tj. o nr ew. [...] i o nr ew. [...] aktualnie są niezabudowane obiektami budowlanymi.

Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, że analizowany wyjątek można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Powyższe oznacza, że wnioskowana zabudowa nie będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy wsi G. Organ odwoławczy nadmienił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy przyznał rację organowi, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

W końcowej części uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również okoliczności opisane w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...].

M. S. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie braku podstaw do zastosowania zwolnienia z zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia;

2. przepisów prawa procesowego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważnie wszystkich okoliczności sprawy,

b. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

c. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę udowodnienia okoliczności położenia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obszarze zwartej zabudowy wsi G. gm. G.,

d. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodporządkowanie się przez organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd orzekający w sprawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji,

2. dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. IV SA/Wa 484/11,

3. dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. II OSK 1775/11;

4. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. skarżąca oświadczyła, że wszystkie działki wokół jej działki są zabudowane, natomiast mapy, którymi posługuje się organ są mapami nieaktualnymi. Na te mapy są nienaniesione budynki. Oświadczyła też, że działka nr ew. [...] łącznie z działką nr ew. [...] jest ogrodzona jednym płotem i stanowi jedną parcelę. Stanowi własność jednej osoby. Działka nr ew. [...] jest za wąska, aby móc cokolwiek na niej wybudować. Na działce nr ew. [...] wybudowany jest dom. Również na działce nr ew. [...] jest budynek, a dla działki nr ew. [...] i nr ew. [...] są wydane warunki zabudowy. Dodała, że na działce nr ew. [...] w tym roku został wybudowany dom mieszkalny w górnej części działki. Natomiast w dolnej części działki będzie się budowała siostra właściciela i są już wydane prawomocne decyzje dotyczące warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Na sąsiednich działkach o nr ew.: [...], [...] i [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, według którego jest to teren przewidziany pod zabudowę mieszkalno-usługową z dominacją funkcji mieszkalnej i z załącznika graficznego planu wynika, że ma być w tym miejscu pobudowane 6 budynków mieszkalnych.

Pełnomocnik skarżącej wywiodła, że jedynie opinia biegłego geodety mogłaby ustalić, czy zachodzi przesłanka zwartej zabudowy mieszkaniowej. Ponadto również biegły, w przypadku uwzględnienia tej zabudowy, mógłby ustalić, czy została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od brzegu zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez M. S., kluczowe dla wydania prawidłowego postanowienia przez organ odwoławczy okazało się należyte ustalenie, czy w rozpatrywanej przez niego sprawie zachodzi wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, opisany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), dalej rozporządzenia nr [...]. Wedle tego przepisu zakaz zabudowy przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wiązała organ administracji podczas ponownego rozpatrywania zażalenia M. S. i wiąże Sąd rozpoznający sprawę ze skargi wymienionej na postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. Ocena ta doprowadziła do wniosku, że powołany przepis rozporządzenia nr [...] przewiduje dwie niezależne przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Pierwsza z nich daje możliwość lokalizowania obiektów budowanych na obszarach zwartej zabudowy miast i wsi. Druga natomiast, bardziej restrykcyjna przesłanka przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W powołanym wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, co do rozumienia użytego w powołanym przepisie rozporządzenia pojęcia "działka przyległa" (Sąd uznał, że ma to być działka ewidencyjna bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji) i przyznał organowi rację, że w sprawie nie zaszła druga z przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] okoliczności wyłączających zakaz zabudowy.

Sąd stwierdził natomiast naruszenie przez organ administracji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] polegające na tym, że oceniając, czy w sprawie zachodzi pierwsza ze wskazanych przesłanek, nie odniósł się on do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. Sąd stwierdził, że w kontekście zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od nich bowiem zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Sąd stwierdził, że analizowany przepis wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar podpada pod zwartą zabudowę wsi G.

Wykonując wskazania co do dalszego postępowania, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się wprawdzie do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., jednakże zdaniem Sądu, dokonał tego zbyt pobieżnie, ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że skoro w opisie zagospodarowania terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość Studium nie operuje pojęciem "zwartej zabudowy", to nie można przyjąć, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze zwartej zabudowy. W konsekwencji postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał pochopnego, przedwczesnego ustalenia, że na przedmiotowym terenie nie występuje zawarta zabudowa. Powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Otóż na stronie 6. uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił wywody dotyczące położenia działki nr ew. [...] w strefie "MUW" (zabudowa wielofunkcyjna), w jednostce strukturalnej "PRT (przedsiębiorczość, rolnictwo turystyka) oraz powołał zapisy studium dotyczące zagospodarowania strefy "MUW", by następnie stwierdzić, że przytoczony opis zagospodarowania nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy". Z powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyprowadził wniosek, że przedmiotowa działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Organ opowiadając się za ścisłą interpretacją zapisów Studium w analizowanym zakresie stwierdził, że określona w Studium zabudowa wielofunkcyjna nie może zostać uznana jako zwarta zabudowa, gdyż nie wynika to wprost z zapisów studium.

Z takim stanowiskiem organu administracji nie można się zgodzić.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy G. rzeczywiście nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy" w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisie przeznaczenia podstawowego terenu MUW (zabudowa wielofunkcyjna). Jednakże Studium to niewątpliwie wyróżnia taką zabudowę, stawiając ją w opozycji do zabudowy rozproszonej.

Otóż w punkcie IV "Interpretacja niektórych pojęć przyjętych w studium gminy", dalej "interpretacja pojęć", wyjaśniono pojęcie "struktury przestrzennej zabudowy wsi", którą stanowią:

1. zabudowa skupiona charakteryzująca się znacznym stopniem skupienia i wyraźnym kształtem obrysu zewnętrznego. Z reguły mają ją stanowić jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową w większości ukształtowane historycznie na zabytkowym układzie drogowym z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalna;

2. zabudowa rozproszona charakteryzująca się małym stopniem skupienia bez wyraźnego obrysu zewnętrznego. Jest to z reguły zabudowa mieszkalno-produkcyjna powiązana bezpośrednio z miejscem pracy, tj. rolna, rybacka lub leśna.

W ocenie Sądu, zacytowany przez organ odwoławczy opis przeznaczenia podstawowego nie przesądza o intensywności zabudowy na terenie, którego dotyczy, a to właśnie intensywność zabudowy (znaczny stopień skupienia) oraz wyraźny kształt obrysu zewnętrznego - wedle przytoczonej powyżej "interpretacji pojęć" - kwalifikują zabudowę jako skupioną. Zakwalifikowanie terenu, na którym położona jest działka nr ew. [...] do zabudowy wielofunkcyjnej nie może więc samo w sobie prowadzić do ustalenia, że teren ten nie jest terenem zwartej zabudowy.

Należy zauważyć, że tereny oznaczone symbolem MUW odnoszą się głównie do ośrodków obsługi gminy, w tym do miejscowości G., a na terenach tych funkcje: mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością są równorzędne. Wedle "interpretacji pojęć" zabudowę skupioną stanowią z reguły jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową w większości ukształtowane historycznie na zabytkowym układzie drogowym z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną. W opisie struktury funkcjonalno-przestrzennej miejscowości G. (s. 34) wskazano natomiast, że posiada ona wewnętrzną strukturę funkcjonalno-przestrzenną, w oparciu o którą winna się dalej rozwijać z zachowaniem wskazanych w Studium zasad polityki przestrzennej. Wśród tych zasad wskazano w szczególności wymóg uporządkowania i uzupełniania centrum usługowo-administracyjnego, a także przewidziano, że należy zachować istniejący układ ruralistyczny starej zabudowy mieszkalno-usługowej po obu stronach rzeki [...], zaznaczając, że nowa zabudowa mieszkalna (głównie zabudowa jednorodzinna) powinna się rozwijać w części północno-zachodniej wsi na wyznaczonych w planie miejscowym terenach.

W ocenie Sądu zawarty w Studium opis struktury funkcjonalno-przestrzennej wsi G. kwalifikuję ją do "zabudowy skupionej" w rozumieniu Studium. G. jest siedzibą władz gminy, dla której sporządzono Studium, posiada historycznie ukształtowany układ przestrzenny zabudowy z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną. Struktura przestrzenna tej miejscowości niewątpliwie nie odpowiada przyjętemu w Studium rozumieniu zabudowy rozproszonej. Również rysunek studium pozwala dostrzec wyraźny kształt obrysu zewnętrznego wsi.

Zatem wieś G., w granicach której położona jest nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej o wydanie warunków zabudowy, spełnia zawarte w Studium przesłanki zakwalifikowania do zabudowy skupionej, której desygnatem wg Studium są w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową. W tej sytuacji wywody organu administracji sprowadzające się właściwie do twierdzenia, że skoro opis zagospodarowania przedmiotowego terenu nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, to zabudowa taka nie występuje, były niewystarczające do przyjęcia, że przedmiotowa działka nie podlega wyłączeniu od zakazu zabudowy, przewidzianemu w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...].

W realiach przedmiotowej sprawy nie można także uznać za trafne odniesienia się przez organ administracji do definicji zabudowy śródmiejskiej zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Należy wprawdzie zgodzić się z organem, że zabudowa śródmiejska będzie wchodzić z skład obszarów o zwartej zabudowie. Nie można jednak utożsamiać pojęcia zawartego obszaru zabudowy miasta z pojęciem zawartego obszaru zabudowy wsi. W konsekwencji nieuprawnione jest twierdzenie organu administracji, że przedmiotowa działka nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. Niewątpliwie intensywność zabudowy w obszarze zawartej zabudowy wsi nie musi być tak wysoka, jak w obszarze zwartej zabudowy miasta, w szczególności zaś w obszarze zabudowy śródmiejskiej.

Jak wywiedziono powyżej, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. przewidziano dwa rodzaje struktury przestrzennej zabudowy wsi: 1) zabudowę skupioną charakteryzującą się znacznym stopniem skupienia i wyraźnym kształtem zewnętrznym, z reguły stanowiącą jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową oraz 2) zabudowę rozproszoną, charakteryzującą się małym stopniem skupienia bez wyraźnego obrysu zewnętrznego.

W tej sytuacji spostrzeżenia organu administracji (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) odnoszące zabudowę w sąsiedztwie przedmiotowej działki do "zgrupowania intensywnej zabudowy" należy uznać za nietrafne.

Ponadto, należy zauważyć, że wedle oświadczeń skarżącej, mapy, którymi posługuje się organ administracji są nieaktualne, a działki ewidencyjne znajdujące się wokół jej działki są zabudowane. Skarżąca wywodzi w szczególności, że działka nr [...] (przyległa do jej działki nr [...]) jest zabudowana domem. Wskazuje też, że budynek znajduje się na działce nr [...] (po przeciwnej stronie drogi położonej przy południowej granicy działki [...]). Według mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wspomniane działki są niezabudowane. W aktach sprawy brak jest natomiast wydruków z ortofotomap, na które powołuje się organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uniemożliwia to ustalenie, czy były one aktualne na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Brak jest także możliwości zweryfikowania podanych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odległości między budynkami.

Tymczasem w sytuacji, jeżeli wieś G. jako taka zalicza się do obszaru zabudowy skupionej, której desygnatem są w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową, to ustalenie rzeczywistego, aktualnego stanu zagospodarowania działek ewidencyjnych znajdujących się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem skarżącej, jest nieodzowne dla uznania za prawdziwe twierdzenia organu administracji, że przedmiotowa działka nie jest położona na obszarze zawartej zabudowy wsi.

Dlatego też w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji:

1. po pierwsze weźmie pod uwagę, że chociaż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w opisie przeznaczenia podstawowego terenu MUW, na którym położona jest wieś G., w tym działka ew. nr [...], nie operuje terminem "zwartej zabudowy", to struktura przestrzenna zabudowy tej wsi jest "zabudową skupioną" w rozumieniu Studium, a zabudowę taką stanowią w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zawartą zabudową;

2. po drugie ustali rzeczywisty i aktualny stan zagospodarowania działek ewidencyjnych znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] i dołączy do akt sprawy dowody, na podstawie których ten stan ustalił;

3. po trzecie dokona oceny, czy rzeczywisty stan zagospodarowania działek znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] wskazuje, że pomimo położenia na terenie wsi G. - na terenie zabudowy skupionej w rozumieniu Studium - działka ta znajduje się poza granicami zwartej zabudowy wsi. Organ administracji dokona tej oceny, uwzględniając wskazane w "interpretacji pojęć" (na str. 43 Studium) rozumienie zabudowy skupionej i zabudowy rozproszonej.

Tylko w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, uprawnione będzie przyjęcie, że przedmiotowa działka nie jest wyłączona spod zakazu zabudowy na podstawie pierwszej z przesłanek wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Dokonana przez organ administracji ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Należy dalej przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 484/11 przesądził o tym, że działka w rozumieniu rozporządzenia nr [...], to działka ewidencyjna, a dla zastosowania drugiego z odstępstw od zakazu zabudowy przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 (uzupełniania zabudowy) konieczne jest, aby przynajmniej dwie przyległe działki były zabudowane. Sąd stwierdził też jednoznacznie, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. skarżąca stwierdziła, że działka nr ew. [...], przyległa do działki objętej wnioskiem skarżącej, jest za wąska, by móc na niej cokolwiek wybudować. Niejako potwierdziła więc, że stan zagospodarowania tej działki ustalony w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 484/11 pozostaje aktualny. W tej sytuacji, w świetle wiążącej w sprawie oceny prawnej, zawartej w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. należy uznać, że drugie z odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w dalszym ciągu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ administracji prawidłowo powołał się więc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2011 r.

Należy także wskazać, że w powoływanym wyroku Sąd stwierdził, iż w kontekście zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od nich bowiem zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy.

Tylko zatem w powyższym sensie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. ma charakter normatywny. Wobec tego, zawarte na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowisko dotyczące sprzeczności przedmiotowej inwestycji z zapisami Studium, nie dość, że wykracza poza kompetencję organu ochrony środowiska, to nie ma znaczenia dla dopuszczalności realizacji zamierzonej inwestycji. Poza tym, jak słusznie wywodzi skarżąca, działka ew. nr [...] znajduje się w strefie, gdzie występują na równi funkcja mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością. Dopóki więc na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, lokalny prawodawca nie wprowadzi zakazu zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego, zapis Studium, że zabudowa mieszkaniowa powinna rozwijać się w części północno-zachodniej wsi, nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.