Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2577/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3., art. 40 ust.1 ust. 2 pkt. 3, ust. 3, 6, 12.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 12, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2004 roku, art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie zajęcia pasów drogowych ulic w celu umieszczenia 39 sztuk reklam:

1) nie zezwolił na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 12 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] lipca 2007 roku,

2) nie zezwolił na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 25 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] lipca 2007 roku,

3) wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 25 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] lipca 2007 roku w wysokości 26.160,00 zł,

4) zezwolił na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia na słupach energetycznych 25 reklam - szczegółowo określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] lipca 2007 roku,

5) nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego ul. P. w celu umieszczenia na słupach energetycznych 2 reklam - określonych w tym punkcie rozstrzygnięcia - w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] lipca 2007 roku,

6) wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. P. w P. w celu umieszczenia na słupach energetycznych 2 reklam w terminie od dnia [...] lipca 2007 roku do dnia [...] lipca 2007 roku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnośnie pkt 1 organ I instancji wyjaśnił, iż powodem niewydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych była negatywna opinia zarządcy drogi, dotycząca usytuowania tych reklam w obszarze skrzyżowań ulic wskazanych przez wnioskodawcę, ze względu na zasady bezpieczeństwa określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Kierujących pojazdami w momencie zbliżania się do skrzyżowania obowiązuje zachowanie szczególnej ostrożności. Umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez Spółkę, zdaniem zarządcy drogi ma wpływ na fakt rozpraszania uwagi kierowców dlatego, iż z założenia przedmiotowe reklamy ze względu na swoją szatę graficzną jak i treść mają zadanie przeciwne - przyciągać i skupiać uwagę na niej, dzięki czemu konsument (kierowca) powinien zainteresować się reklamowanym przedmiotem, towarem, osobą czy innym elementem poddanym procedurze reklamy. A zatem jeśli reklama ma odwracać uwagę, a nawet ją przyciągać, to trudno pogodzić to z potrzebą zachowania stałej uwagi kierowcy, który musi orientować się w sytuacji na drodze, co pozwala mu właściwie i odpowiednio reagować na aktualne warunki. W związku z powyższym w miejscach tych nie powinny się znajdować elementy, które mają wpływ na pogorszenie stanu bezpieczeństwa.

Organ I instancji powołał się na:

- opracowanie naukowe pod kierunkiem dr hab. inż. T. S. pt. "Bezpieczeństwo Ruchu Miejskiego" (Warszawa 2006, str. 66),

- rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430),

- monografię Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...] opracowaną pod kierunkiem dr hab. inż. M. T. "Wytyczne Projektowanie Skrzyżowań Drogowych" (część I Warszawa 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w Warszawie str. 13),

- opinię Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] maja 2007 r.,

- artykuł A. K. S. pt. "Reklamowy chaos" zamieszczony w Polskich drogach w kwietniu 2007 r.

Odnośnie pkt 2 rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w związku z przewidzianym w art. 35 § 3 kpa 1 - miesięcznym terminem załatwiania spraw wymagających postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnym czasem do doręczenia pisma przewidzianym w art. 39 kpa, nastąpiło wydłużenie czasu wydania niniejszej decyzji. Z uwagi na powyższe, a w szczególności fakt bezprawnego zajęcia pasa drogowego oraz dodatkowo mając na uwadze upływ czasu nieuzasadnionym było - w ocenie organu - wydanie zezwolenia Spółce na umieszczenie przedmiotowych reklam w pasach drogowych zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W nawiązaniu do pkt 3 decyzji organ I instancji podał, iż karę pieniężną naliczono za zajęcie wskazanych pasów drogowych poprzez umieszczenie 25 reklam w okresie od [...] lipca 2007 roku do [...] lipca 2007 roku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz wskazał metodę wyliczenia nałożonej kary. Organ zwrócił również uwagę, iż Spółka w pouczeniu uzyskiwanych decyzjach administracyjnych, co miesiąc była informowana o tym, że na dwa miesiące przed upływem terminu niniejszego zezwolenia należy wystąpić do organu I instancji o wydanie zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy wraz z kompletem wymaganych dokumentów. W praktyce zainteresowana składała wnioski na zajęcie pasa drogowego z dwutygodniowym wyprzedzeniem na swoje ryzyko.

Wskazując na treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 4 decyzji organ I instancji uzasadnił wysokość ustalonej opłaty.

Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia dwóch reklam o treści [...] organ I instancji odnosząc się do pkt 5 decyzji podał, że wniosek Spółki z dnia [...] czerwca 2007 roku nie zawierał wymaganego zgłoszenia budowy oraz decyzji lokalizacyjnej zarządcy drogi.

Uzasadniając wymierzenie kary pieniężnej, której dotyczy punkt 6 rozstrzygnięcia, organ I instancji wskazał, iż kara ta została wymierzona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie dwóch reklam. Przy tym organ I instancji podniósł, iż nie uznał stanowiska Spółki, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych (...). Zdaniem zarządcy drogi, są to reklamy nowe i na ich umieszczenie wymagane jest także zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację tych reklam i oświadczenie o posiadaniu ważnego zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ I instancji wskazał również na obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i uzasadnił - powołując się na odpowiednie przepisy o drogach publicznych i prawa gminnego - wysokość wymierzonej kary pieniężnej.

Odwołanie od powyższej decyzji w części zawartej w punktach 1, 2, 3, 5, 6 wniosła E. S.A. Podnosząc zarzut naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 7, 8, 12, 35, 104 i 107 kpa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nie zezwala jej na umieszczenie reklam w pasach drogowych oraz w części nakładającej kary pieniężne, tj. pkt 1, 2, 3, 5, 6 i orzeczenie zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] czerwca 2007 roku o uzyskanie decyzji zezwalającej na umieszczenie łącznie 39 sztuk reklam (szczegółowo opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji) w pasach drogowych, w okresie od dnia [...] lipca 2007 roku do dnia [...] lipca 2007 roku (tj. przez 31 dni).

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom art. 107 kpa i jest obarczone błędami logicznymi, albowiem w żadnym swoim punkcie nie wyjaśnia, dlaczego umieszczenie reklam akurat w odległości 50 m od skrzyżowań jest niebezpieczne, a także wskazuje, że umieszczenie reklam w pasie drogowym nie jest bezpieczne dla ruchu drogowego, ponieważ nie jest to bezpieczne. Samo cytowanie literatury fachowej zdaniem Spółki nie może uzasadniać tego, że np. reklama C. o powierzchni 1,2 m2 przy ul. K. jest niebezpieczna dla ruchu drogowego, zaś taka sama reklama C o takiej samej powierzchni 1,2 m2 przy ul. B. i O., o takiej samej szacie graficznej staje się bezpieczna dla uczestników ruchu drogowego. Zasłanianie się rzekomą praktyką odległości 50 m od skrzyżowania bez poparcia tego jakimikolwiek wyliczeniami lub badaniami w ocenie odwołującej należy uznać za gołosłowne.

Nadto organ I instancji odmawia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zasłaniając się względami bezpieczeństwa. Z drugiej zaś strony zezwolenia takie innym podmiotom wydaje, w związku z czym na skrzyżowaniach, na których odmówiono umieszczenia reklamy Spółki, umieszczane są reklamy innych podmiotów występujących z analogicznymi wnioskami. Odwołująca podała, iż reklamy innych podmiotów mają większe wymiary i są niżej umieszczone od jej reklam wskazanych w punkcie 1 rozstrzygnięcia, zaś jej tablice reklamowe istniały i uzyskiwały pozytywne decyzje organu I instancji.

Nadto podniosła, że organ I instancji nie uwzględniając jej wniosku ewidentnie faworyzował interes społeczny kosztem interesu strony, mimo że co do zasady uznał jej interes. Zdaniem Spółki to organ I instancji naruszył zasadę szybkości postępowania, a więc to organ spowodował, iż w okresie od [...] do [...] lipca 2007 roku nie było w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych.

Dlatego też, nałożone kary za zajęcie pasa drogowego są bezpodstawne. Skoro bowiem decyzje odmawiające wydania zezwolenia, jako jurydycznie wadliwe, nie powinny były zostać wydane, to również nałożone w ich następstwie kary są nieuprawnione. Oprócz tego w pkt 3 i 6 decyzji, organ I instancji nie określił za co wymierza karę. Samo bowiem zajęcie pasów drogowych nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do żądania przedstawienia decyzji lokalizacyjnej Spółka wskazała, że nie znajduje ono potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Wyraziła również pogląd, że odpowiednie organy nadzoru budowlanego nie wymagają od niej zgłoszenia instalacji reklam na słupach oświetlenia ulicznego.

W ocenie odwołującej "bezpodstawne jest twierdzenie organu I instancji, że dokonanie zmiany szaty graficznej plafonów polegającej na zmianie określenia Spółki jest równoznaczne z zamontowaniem nowej reklamy", a organ I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska. Ponadto organ I instancji nie wypowiedział się w przedmiocie tejże zmiany w przepisanym terminie 14 dni, co z kolei skutkowało dorozumianym wyrażeniem zgody (art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Decyzją z dnia [...] września 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6 oraz orzekło w tym zakresie zezwalając Spółce na zajęcie pasa drogowego P. w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam oraz ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pasy drogowe dróg publicznych powinny służyć przede wszystkim potrzebom ruchu drogowego. Zasada ta wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym z przepisów art. 39. Wprawdzie przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają możliwość uchylenia zakazu naruszenia pasa drogowego w drodze zezwolenia m. in. na umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3), ale zarządca drogi winien rozpoznać wniosek o wydanie zezwolenia m. in. pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które powinno być traktowane w sposób priorytetowy. Organ odwołał się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 (LEX nr 171170) zgodnie, z którym zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy wstępują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia.

Złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3) nie uprawnia jeszcze wnioskodawcy do zajęcia pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane w formie decyzji administracyjnej nie może być zastąpione przekonaniem wnioskodawcy o słuszności jego wniosku i o obowiązku wydania zezwolenia przez zarządcę drogi.

Lokalizacje reklam, o których mowa w punkcie 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, zostały wskazane przez Spółkę w miejscach, w których kierujący pojazdem obowiązany jest zachować szczególną ostrożność, albowiem położone są na odcinku, w którym kierujący zbliża się do skrzyżowania. Jest to fakt znajdujący odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt sprawy przez organ I instancji, a mianowicie w wyrysach z mapy ewidencyjnej w systemie Map-Info z zaznaczoną lokalizacją reklam, wskazaną przez odwołującą we wniosku o wydanie zezwolenia. W ocenie SKO stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach obowiązującego prawa, jak i w literaturze przedmiotu i opinii Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Dodatkowo organ zaznaczył, iż stanowisko to jest zbieżne z poglądami innych zarządców dróg dysponujących także odpowiednią wiedzą i praktyką w zarządzaniu drogami.

W rozpatrywanej sprawie – w ocenie organu – nie mają istotnego znaczenia okoliczności odnoszące się do lokalizacji innych reklam wskazanych w odwołaniu. Jak wynika zarówno ze szczegółowych planów sytuacyjnych i fotografii reklamy te znajdują się głównie na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do pasów drogowych. Sposób ich umieszczania nie powoduje, że ingerują w przestrzeń pasa drogowego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nawet wydanie w przeszłości zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w takim lub podobnym miejscu jak wskazane we wniosku, nie powoduje obowiązku kontynuowania przez organ I instancji takich działań, które obiektywnie oceniając powodują ryzyko pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi korzystając także z doświadczeń innych zarządców dróg, literatury przedmiotu i badań naukowych koryguje swoje postępowanie. Ponadto – w ocenie organu - za błędne należy uznać stanowisko, wskazujące na potrzebę uwzględnienia w niniejszym postępowaniu administracyjnym okoliczności stanowiących podstawę udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Podstawę wydania decyzji Kolegium, stanowią odpowiednie przepisy prawa, a nie decyzje wydane w przeszłości innym podmiotom w innych miejscach. Zarządca drogi jest uprawniony do pobierania opłat za wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zatem w interesie natury ekonomicznej zarządcy drogi (gminy) leży wydawanie takich zezwoleń. Skoro nie bacząc na swój interes ekonomiczny zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia, bowiem kieruje się interesem bezpieczeństwa ruchu drogowego, to nie można przypisywać zarządcy drogi niewłaściwych intencji. Zdaniem SKO na aprobatę zasługuje zaniechanie przez zarządcę drogi działań mogących pogorszyć bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządca drogi nie może czekać na zdarzenia niekorzystne (kolizja, wypadki komunikacyjne) i dopiero zapobiegać takim zdarzeniom. Nadto organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji informował Spółkę o konieczności składania wniosków w terminie umożliwiającym legalne zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym we wniosku. Spółka uporczywie składa wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminach znacznie krótszych - nawet - niż miesiąc przed wskazanym terminem zajęcia pasa drogowego tzn. z wyprzedzeniem 13-15 dni kalendarzowych. W ocenie organu odwołująca nie może domagać się przyjęcia za obowiązującą zarządcę drogi takiej interpretacji przepisów o drogach publicznych, że samo złożenie wniosku daje jej legitymację do zajęcia pasa drogowego. Z uwagi na obligatoryjny charakter kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, Kolegium Odwoławcze nie mogłoby akceptować działań zarządcy drogi, które stanowiłyby sanowanie czynności polegających na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia tj. działań sprzecznych z ustawą o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji zawartego w punktach 5 i 6 zaskarżonej decyzji. Kolegium oceniło, iż wobec utrzymywania przez organ I instancji przez kilka miesięcy stanu niepewności co do zgody na umieszczenie reklam, o których mowa w punkcie 5 i 6 zaskarżonej decyzji, decyzja negatywna i skutki w postaci kary pieniężnej nie są właściwe w świetle zasad wyrażonych w art. 8 i 9 kpa. Dlatego też organ odwoławczy wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego P. w celu umieszczenia tablic reklamowych i wyliczył należną opłatę za okres wskazany w zezwoleniu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. S.A., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w punktach 1, 2 i 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 Ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczanie reklam w odległości do 50 m od środka skrzyżowań narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym, i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i 36, oraz art. 104 i 107 kpa poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, naruszenie zasad praworządności i uchybienie terminowi do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz niepodania motywów jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a także przekroczenie przez nie granic uznania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, czym nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa.

Uzasadniając wnioski skargi skarżąca podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu podniosła, że organy nie uzasadniły wydanych przez siebie rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 107 kpa. Organy nie wyjaśniły dlaczego akurat odległość 50 m od środka skrzyżowania jest wyznacznikiem bezpieczeństwa. Skarżąca wskazała, że praktyka organów orzekających w sprawie (co do powyższej odległości) jest praktyką odosobnioną. Podkreśliła, że aby można było mówić o tym, że dany stan faktyczny zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, to należy ten stan faktyczny opisać i wskazać, w szczególności przez podanie, jakie zasady, w jakim konkretnie zakresie zostały zagrożone i naruszone. Dopiero konkretyzacja stanu faktycznego może prowadzić do kategorycznego stwierdzenia o wpływie danego stanu faktycznego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że inne podmioty umieszczają swoje reklamy na skrzyżowaniach.

Oczywistym jest przyjęcie, że bilbordy o znacznych rozmiarach zdecydowanie bardziej przykuwają uwagę kierowcy, niż ewentualnie mała reklama, umieszczona wysoko na latarni i widoczna jedynie z bliskiej odległości. W ocenie skarżącej organy obu instancji przekroczyły granice dozwolonego uznania administracyjnego. Nie bez znaczenia jest także fakt, że jej tablice reklamowe istniały i uzyskiwały pozytywne decyzje organu I instancji od kilku lat. Organ zmieniając dotychczasową praktykę nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wieszaniem tablic przez skarżącą, a wzrostem ilości wypadków czy kolizji drogowych w obrębach skrzyżowań dróg wymienionych w decyzji. Odnosząc się do twierdzenia organu, że od lat przyjął zasadę, że reklamy można umieszczać w odległości nie mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, skarżąca podała, że jest ono nieprawdziwe, albowiem organ od lat wydawał skarżącej zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w odległościach mniejszych niż 50 m.

Nawiązując do pkt 2 decyzji, skarżąca podniosła, że organ I instancji uznał wniosek o umieszczenie przedmiotowych reklam co do zasady, wydając zezwolenie na ich umieszczenie po dniu [...] lipca 2007 roku. Do wydania decyzji w przewidzianym przepisami kpa terminie nie doszło tylko i wyłącznie z winy organu. Organ wydawał decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe plafony wcześniej, a stan faktyczny dotyczący zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy nie uległ zmianie i brak było przeszkód do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. Naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7 i 8 kpa – w ocenie skarżącej – powoduje, że i nałożona na nią kara pieniężną za zajęcie pasa drogowego jest bezpodstawna. Ponadto organ nie określił za co wymierza skarżącej karę pieniężną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1985/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2007 roku, oraz wskazaną wyżej decyzję organu I instancji w punktach 1, 2 i 3, orzekł, iż decyzje te w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż zmiana dotychczasowego stanowiska w przypadku 9 reklam (pkt 1 decyzji organu I instancji) usytuowanych w tej samej lokalizacji od kilku lat, w stosunku do których do tej pory organ wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, musi być szczegółowo umotywowana w odniesieniu do każdej reklamy. Organ nie wziął pod uwagę budowy skrzyżowań, warunków panujących w ich otoczeniu, oraz natężenia ruchu, nie uwzględnił powierzchni poszczególnych reklam, miejsca ich umocowania, jak również treści na nich wyrażonej. Reklamy, których dotyczyła decyzja w pkt. 1 mają charakter informacyjnych tablic kierunkowych, a organ nie rozważył, czy oddziałują one na kierowcę w ten sam sposób, co bilbordy. Organy nie ustaliły zatem stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 kpa, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ naruszył wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa albowiem skarżąca miała prawo oczekiwać, iż przy niezmienionym stanie faktycznym tak jak od kilku lat, uzyska decyzję uwzględniającą wniosek. Istotne przy tym jest, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dwutygodniowym wyprzedzeniem, tak jak czyniła to do tej pory, a wniosek ten dotyczył wydania zezwolenia na miesiąc. Przy takim trybie składania wniosków trudno oczekiwać, aby strona składała je z dwumiesięcznym wyprzedzeniem. W rozpoznawanej sprawie w aspekcie określonym w punkcie 2 decyzji organu I instancji, doszło do uchybienia terminów określonych w art. 35 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja została wydana bowiem po upływie miesięcznego terminu, w sytuacji gdy nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszenie zasady zaufania do organów państwa nastąpiło z uwagi na to, że na skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości 26.160 zł. Na skutek uznania, że decyzja w pkt. 2 narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd przyjął, że również decyzja organu I instancji w pkt. 3 - nakładająca karę pieniężną - i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO narusza prawo. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Sąd stwierdził, że wówczas, gdy zajmowanie pasa drogowego jest akceptowane przez zarządcę drogi, nawet bez wyraźnego zezwolenia, brak jest uzasadnienia dla pobierania kary pieniężnej. W ocenie Sądu, działanie skarżącej nie nosiło cech samowolności, gdyż z wyprzedzeniem złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na dalszy czas, lecz w wyniku wadliwego działania organu do rozpatrzenia wniosku nie doszło przed rozpoczęciem kolejnego okresu zajęcia pasa drogowego. W tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) za zajmowanie w okresie od [...] lipca do [...] lipca 2007 r. pasa drogowego bez zezwolenia. Za okres ten strona powinna być bowiem obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie II GSK 542/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu naruszenia przez organ art. 35 kpa w związku z art. 8 kpa, jak również art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa Sąd wskazał m.in., że spółka nie miała zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] do [...] lipca 2007 roku, wobec jednoznacznej treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie można zgodzić się z twierdzeniem, że za okres, w którym były zajęte pasy drogowe bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zezwolenia strona "powinna być obciążona opłatą za zajęcie pasa drogowego". Takiego poglądu nie można wywieść z komentowanego przepisu ustawy o drogach publicznych, którego naruszenia dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny i który to przepis stanowił jedyną podstawę uznania wadliwości decyzji w części obejmującej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Nadto z treści art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine ustawy o drogach publicznych wynika, że każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia są czasowe, a więc wydawane na wskazany w decyzji okres czasu. Upływ tego okresu sprawia, że dalsze legalne pozostawienie reklamy w pasie drogowym jest możliwe tylko w oparciu o nową decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony w nim czas inicjuje nowe postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, że w sytuacji, gdy dana reklama już funkcjonuje w określonej lokalizacji w oparciu o uprzednio wydawane, nawet wielokrotnie, zezwolenia organu, mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Takiej formy nie zna ustawa o drogach publicznych, a więc powoływanie się na utartą praktykę organu, czy to w zakresie terminu załatwiania sprawy, czy to sposobu jej załatwienia, jest nieuprawnione.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy administracji publicznej obu instancji w sposób odpowiadający wymogom prawa umotywowały przyczyny odmowy udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, a postulat przewidywalności działań organów administracji w danym układzie postępowania nie może prowadzić do sytuacji, w której organ nie może wycofać się z dotychczasowej błędnej praktyki udzielania zezwoleń na usytuowanie reklam w miejscach newralgicznych z punktu widzenia bezpieczeństwa na drogach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku nie podzielił poglądu naruszenia przez organ art. 35 kpa w związku z art. 8 kpa, jak również art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa i stwierdził, iż organy administracji publicznej obu instancji w sposób odpowiadający wymogom prawa umotywowały przyczyny odmowy udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątki od tego zakazu dopuszcza ust. 3 stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielia pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (LEX nr 221949), iż przez "szczególnie uzasadnione przypadki" należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.). Istotne znacznie ma określenie, kiedy i w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 w/w ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, co oznacza, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu dowolności winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.), którą to politykę wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego jak również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Wskazać należy, że żaden przepis kpa czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Kpa nie wymaga również od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich i wystarczającą przesłanką pozytywną, od spełnienia, której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa). Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią, jedynie dokonuje swobodnej oceny takiej opinii na zasadach wiedzy, nie jest, więc nią skrępowany. Może ją przyjąć, jeśli uzna za trafną, ale może też całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia właściwego zarządcy drogi wyczerpuje dyspozycję art. 40 ust. 12 udp skutkując wymierzeniem kary pieniężnej.

W niniejszej sprawie wytyczną dla organu I instancji stanowiły: opracowanie naukowe pod kierunkiem dr hab. inż. T. S. pt. "Bezpieczeństwo Ruchu Miejskiego" (Warszawa 2006, str. 66), monografia Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w Warszawie opracowana pod kierunkiem dr hab. inż. M. T. "Wytyczne Projektowanie Skrzyżowań Drogowych" (część I Warszawa 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w [...] str. 13), opinia Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] maja 2007 r., artykuł A. K. pt. "Reklamowy chaos" zamieszczony w Polskich drogach w kwietniu 2007 r. Dokumenty te wskazują wyraźnie na istnienie związku przyczynowego między umieszczaniem reklam w obszarze skrzyżowania a pogorszeniem bezpieczeństwa ruch drogowego. Organ I instancji zgodnie z art. 77 kpa zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się takie dokumenty jak wyrysy z mapy ewidencyjnej w systemie Map-Info z zaznaczoną lokalizacją reklam, wskazaną przez skarżącą we wniosku o wydanie zezwolenia.

Podkreślić należy, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX 171170 stwierdził m.in., co następuje: "... Reklama jest niczym innym jak szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. Bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało, leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym dokumentom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany. Organ wskazał, iż wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w obszarze skrzyżowań ulic miasta P. uczyniłoby możliwym pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd podziela to stanowisko. Z art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca1997 roku Prawo o ruchu drogowym (DZ. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) wynika obowiązek zachowania szczególnej ostrożności przez kierowcę zbliżającego się do skrzyżowania, co z kolei obliguje kierującego do szczególnej koncentracji na okolicznościach związanych z ruchem drogowym. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników drogi mogą powodować rozproszenie uwagi kierowców i tym samym zwiększać zagrożenie ruchu drogowego.

Przypomnieć należy podstawową kwestię, iż to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, reklamy zewnętrzne w połączeniu z nadmierną prędkością, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała, wyraźnie wskazać należy, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwoleń. A zatem w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 omawianej ustawy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 roku, sygn. II GSK 275/08 nie publ.)

Podniesiona okoliczność nie może, więc stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanych decyzji, gdyż stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, organ dokonał oceny usytuowania tablic reklamowych pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa.

Tak, więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Skarżąca natomiast nie powołała się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 w/w ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast w myśl ust. 12 za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat w niniejszej sprawie zostały określone w [...].

W rozpoznawanej sprawie, na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie może być cienia wątpliwości, iż skarżąca samowolnie zajmowała pas drogowy w okresie od [...] lipca do [...] lipca 2007 roku. Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kary w oparciu o następujące dane: powierzchnia reklam, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.