Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1645/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 56 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 6, art. 106 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2407/09 w sprawie ze skargi A. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. i Z. B. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2407/09 oddalił skargę A. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zrealizowanej na działce nr [...] we wsi L.

Dokonując analizy akt sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. dotknięta jest wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu) oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej) oraz jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Z akt wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie załączył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, przedstawił natomiast protokół kontroli z dnia 30 stycznia 2003r., przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, z którego wynika, że stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska. W dniu [...] lutego 2003 r., została wydana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie decyzja, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw płynnych. Zdaniem organu nadzoru, w sytuacji gdy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie miał czas do 6 lutego na zgłoszenie sprzeciwu, organ architektoniczno - budowlany winien przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów, tj. przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W aktach sprawy brak jest wezwania do usunięcia tego braku, jak również brak jest oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu.

Wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - stanowi zdaniem organu rażące naruszenie art. 59 ustawy Prawo budowlane. Doszło także, do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż Wójt Gminy K. obowiązany był wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów i wyjaśnić okoliczności wynikające z protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2003 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 listopada 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. B. i Z. B. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że decyzja Wójta Gminy K. rażąco naruszyła art. 59 Prawa budowlanego w związku z art. 57 ust 3 i art. 7 i 77 kpa oraz 107 § 3 k.p.a..

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. B. i Z. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że podziela stanowisko organów, iż badana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych dotknięta jest wadą nieważności.

Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ - właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy. Natomiast stosownie do ust. 5 ww. przepisu właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest, że w dniu 4 lutego 2003 r., została wydana decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw płynnych w miejscowości L. Wydanie decyzji poprzedzone zostało kontrolą z dnia 30 stycznia 2003 r., przeprowadzoną przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, w wyniku której stwierdzono niespełnienie wszystkich wymogów dotyczących ochrony środowiska.

Jak zasadnie przyjął organ, Wójt Gminy K. wydając pozwolenie na użytkowanie winien dysponować oświadczeniem inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony właściwego organu, w tym przypadku Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Brak tego oświadczenia oznacza, że doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego zawartych w art. 7, 77 i 80 k.p.a.. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Właściwe organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego są uprawnione do przeprowadzenia kontroli w celu stwierdzenia, czy przewidziane w projekcie rozwiązania, gwarantujące zachowanie odpowiednich wymogów, zostały rzeczywiście zastosowane w danym obiekcie budowlanym. Wszelkie odstąpienia od projektu budowlanego, powodujące naruszenie przepisów, które dotyczą ochrony środowiska, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz określają wymogi sanitarne i przeciwpożarowe, powinny zostać przez właściwe organy stwierdzone w formie sprzeciwu lub uwag. Podkreślić należy, że sprzeciw w niniejszej został wniesiony z zachowaniem wymaganego czternastodniowego terminu.

Zdaniem Sądu uznać należy, że konsekwencją wniesienia sprzeciwu lub uwag przez organy wymienione w art. 56 ust. 1 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wydanie w tych okolicznościach decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło, jak to niewadliwie ustalił organ, z rażącym naruszeniem art. 59 w zw. z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, które w sposób precyzyjny określają jakie warunki muszą być spełnione, aby takiego pozwolenia udzielić. Ustalenie, że decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa obligowało organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie zgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a., organy nie przekroczyły również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w szczególności nie zastosowania przez organ art. 156 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, /por. wyrok NSA z 30.10. 2007r., sygn. akt I OSK 1700/06 /.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a..

Od powyższego wyroku A. B. oraz Z. B. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej zwanej: p.u.s.a. - przez nieustosunkowanie się do zarzutów, argumentów, podnoszonych przez skarżących kwestii dotyczących: formy, skuteczności, ale także wygaśnięcia decyzji organu ochrony środowiska wydanej w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000, nr 106, poz. 1126 ze zm.) - dalej zwanej: Pr. bud.- oraz znaczenia prawnego w postępowaniu o pozwolenia na użytkowanie oświadczenia inwestora składanego w związku z art. 57 ust. 3 Pr. bud. (Chodzi przy tym o stan prawny na dzień: 4, 5 luty 2003 r., a więc moment wydawania unieważnionego pozwolenia na użytkowanie);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez rozpatrzenie sprawy z pominięciem decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej zwany: WIOŚ) z dnia [...] stycznia 2010 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...].02.2003 r., znak [...], którą zgłoszono sprzeciw w zw. z art. 56 ust. 2 Pr. bud.

2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 3 i art. 59 Pr. bud. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. wskutek przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w warunkach braku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag z art. 57 ust. 3 Pr. bud., że w związku z tym organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie dopełnił obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego, czym naruszył obowiązek należytej oceny stanu faktycznego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59, 57 ust. 3 i art. 56 ust. 2 Pr. bud. wskutek przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania pozwolenia na użytkowanie w warunkach sprzeciwu ze strony WIOS, pomimo stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. w decyzji WIOS z [...] lutego 2010 r.;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nie przyjęcie, że nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności wobec pojawienia się nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu;

- art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie przyjęcie, że zaszła sytuacja wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu z art. 56 Pr. bud., co powinno skutkować wznowieniem postępowania w sprawie, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie ustosunkował się do wszystkich kwestii, aspektów sprawy, które skarżący przedstawili. Zamiast rozpatrzyć wszystkie argumenty strony Sąd cześć z nich w ogóle pominął, a do pozostałych odniósł się w sposób ogólnikowy. W szczególności chodzi o następujące zagadnienia.

- Po pierwsze, czy w okolicznościach sprawy złożenie przez skarżących oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego było koniecznym warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skoro w zgromadzonym materiale dowodowym znajdował się protokół kontroli nr 47/03 z 30.01.2003 r., z którego wynikały zastrzeżenia WIOŚ do zamiaru rozpoczęcia użytkowania obiektu, który to protokół stał się podstawą zgłoszenia sprzeciwu przez organ odrębną decyzją administracyjną z dnia [...] lutego 2003 r.. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że takie oświadczenia w przedmiotowej sprawie było konieczne, że brak jego stanowił naruszenie reguł postępowania dowodowego z art. 7, 77 i 80 k.p.a.. Nie odniósł się jednak do twierdzeń skarżących, że takiego oświadczenia złożyć nie mogli wobec treści protokołu kontroli nr 47/03, że złożenie przedmiotowego oświadczenia było bezcelowe, nie wnosiło nic do sprawy i że w związku z tym gołosłowne jest czynienie zarzutu Wójtowi, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. W ogóle Sąd nie rozpatrzył argumentu skarżących, że brak takiego oświadczenia nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania o pozwolenie na użytkowanie, skoro Wójt znał protokół kontroli i wiedział jakiego rodzaju zastrzeżenia zgłasza WIOŚ.

- Po drugie, czy wniesienie sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej przez organ ochrony środowiska w dniu [...] lutego 2003 r. było prawnie możliwe i czy mogło stanowić przeszkodę uzyskania pozwolenia na użytkowanie, skoro przepisy nie określają ani formy wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 56 ust. 2 Pr. bud. ani też nie precyzują jego prawnej skuteczności.

- Po trzecie, Sąd nie ustosunkował się do argumentu skarżących, że sprzeciw czy uwagi, o którym mowa w art. 56 ust. 2 Pr. bud. wynikał z protokołu kontroli dokonanej przez WIOŚ z 47/03 z 30.01.2003 r., że wydanie odrębnej decyzji administracyjnej w dniu [...] lutego 2003 r. nie powinno mieć doniosłości prawnej dla postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, że było bezpodstawne. W istocie bowiem w prawie budowlanych nie ma przepisu, który stanowiłby, że sprzeciw z art. 56 ust. 2 Pr. bud. dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.

- Po czwarte, jeśli Sąd przyjmuje tak mocne powiązanie postępowania o pozwolenie na użytkowanie z postępowaniem organów z art. 56 ust. 1 Pr. bud. jak to wyżej wskazano, tj. wniesienie sprzeciwu przez te organy skutkuje odmową pozwolenia na użytkowanie, to dziwi, dlaczego nie przeanalizował, czy nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 146 § 1 pkt 6 k.p.a. Ten zarzut również był podnoszony przez skarżących, a Sąd go pominął.

- Po piąte, pozostaje wywołany przez skarżących problem samej treść zastrzeżeń WIOŚ ujętych później w formę decyzji o sprzeciwie, które merytorycznie dotyczyły spraw niezwiązanych z użytkowaniem samego obiektu budowlanego, ale związanych z prowadzeniem w tym obiekcie działalności gospodarczej.

- Po szóste, Sąd w ogóle nie odniósł się do nowego stanu prawnego, polegającego na tym, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. WIOŚ stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...].02.2003 r., którą zgłoszono sprzeciw w zw. z art. 56 ust. 2 Pr. bud. Decyzja tego typu wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a więc w przedmiotowej sprawie sądzić należy, że od dnia 4 marca 2003 r., gdy kontrola WIOŚ wykazała usunięcie uchybień będących podstawą wydania decyzji o sprzeciwie.

Skarżący uważają, że art. 57 ust. 3 Pr. bud. powinien być odczytywany w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. To znaczy, że strona w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie składa protokoły badań i sprawdzeń albo oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Pr. bud. Skoro są uwagi czy sprzeciwy, które wynikają z treści protokołu, to interpretacja prawa nie powinna iść w tym kierunku, że pomimo wszystko strona ma złożyć oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organu, który wydał wcześniej protokół kontrolny. Zdaniem skarżących sensu oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Pr. bud. należy szukać w art. 7 i 77 k.p.a., a więc w potrzebie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To oświadczenie jest potrzebne tylko wtedy, gdy służy wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Jeśli chodzi o sam sprzeciw czy też uwagi organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Pr. bud., to nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd przyjmuje, że konsekwencją wniesienia sprzeciwu winna być odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ponownie można stwierdzić, że przepisy milczą na ten temat, a Sąd dochodzi do wniosku nie znajdującego podstawy w prawie, nie uwzględniając, że skarżący mają konstytucyjne prawa w tym obszarze. Skarżący sądzą, że zgłoszenie sprzeciwu lub uwag w zw. z art. 56 ust. 2 Pr. bud. może mieć bardzo różny skutek prawny w zależności od treści ustaw szczegółowych i że służy także celom dowodowym w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Niemniej jednak z racji braku konkretnego i jednoznacznego przepisu prawnego nie wywiera skutku w postaci niemożności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W związku z powyższym skarżący uważają, że nie można czynić zarzutów, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Jeśli chodzi o zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w sprawie, a więc stwierdzenie, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności, to Sąd właściwie nie uzasadnił swojego stanowiska. Przywołał tezę wyroku NSA w sprawie I OSK 1700/06, ale bez odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Skarżący wskazali, że koniec czy długotrwały przestój prowadzonej przez nich działalności w związku z niemożnością użytkowania stacji paliw spowoduje dla nich bardzo dotkliwe konsekwencje i nie będzie powrotem do stanu pierwotnego, ale spowoduje długotrwale problemy życiowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. i A. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której można by rozważać nieodwracalność skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw. Kwestia ewentualnych konsekwencji spowodowanych wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie niniejszego obiektu, które mogliby ponieść skarżący nie stanowi skutku prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz może być ewentualnym skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie. Dlatego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Przepis niniejszy wprowadza sankcję wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania w sytuacji kiedy doszło do naruszenia norm prawa materialnego zobowiązujących organ administracji publicznej do współdziałania z innymi organami przy wydawaniu decyzji przez zasięgnięcie ich opinii, wyrażenie zgody, uzgodnienie. Przepis prawa materialnego musi uzależniać wydanie decyzji od zasięgnięcia stanowiska innego organu. Z przepisu art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie wynika taki obowiązek. Przepis ten przewiduje wyłącznie możliwość zajęcia stanowiska w formie sprzeciwu lub uwag, zaś brak zajęcia stanowiska w tej formie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia traktuje się jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Zatem przepis ten nie wprowadza obowiązku uzyskania stanowiska wskazanych w nim organów, a więc nie wprowadza trybu, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a..

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było, czy decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak wyrok NSA z 6.08.1984 r., II SA 737/84). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156).

W niniejszej sprawie bezsprzecznie decyzja z dnia 5 lutego 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowani stacji paliw została wydana w sytuacji, kiedy znane były uwagi Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczące programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz wykonania otworów piezometrycznych do badań atmochemicznych. Uwagi te wynikały z protokołu kontroli przeprowadzonej dnia 30 stycznia 2003r. przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie. Konsekwencją tej kontroli było zgłoszenie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., sprzeciwu w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw. Faktycznie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana bez uwzględnienia, że organ ochrony środowiska stwierdził nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska, co wynikało już z protokołu kontroli przedstawionego przez inwestora. Wobec tego, że inwestor przedłożył niniejszy protokół, to bezcelowym jest rozważanie sprawy pod kątem zobowiązania go do złożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organu ochrony środowiska. Z przedłożonego protokołu kontroli wynikały co najmniej uwagi organu ochrony środowiska odnośnie nieprawidłowości dotyczących wymogów ochrony środowiska.

Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenie prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym celu trzeba uwzględnić - na co wskazują skarżący - że w dniu 4 marca 2003 r., a więc niespełna miesiąc po wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji paliw, została przeprowadzona kontrola przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, w wyniku której stwierdzono uzyskanie przez inwestora decyzji zatwierdzającej program odpadami niebezpiecznymi oraz wykonanie otworów piezometrycznych do badań atmochemicznych i uznano, że zostały usunięte przeszkody odnośnie dopuszczenia stacji paliw do użytkowania. Trzeba mieć na względzie, że sprzeciw Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie został zgłoszony z uwagi na istnienie nieprawidłowości dotyczących wymogów ochrony środowiska. Zatem dopuszczenie do użytkowania stacji paliw mogło wywierać negatywny skutek z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Jednakże zagrożenie to, a więc ewentualny negatywny skutek, zostało usunięte do dnia 4 marca 2003 r. Wobec tego należało rozważyć, czy rzeczywiście decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Sąd pierwszej instancji w ogóle wyżej wskazanej kwestii nie poddał pod rozwagę mimo tego, że skarżący podnosili argumenty kierunkujące na ten tok rozważań. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie doprowadziło to do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro doszło do zaakceptowania zastosowania tego przepisu przez Sąd w stanie faktycznym wskazującym na brak takich skutków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a..