Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 732/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, 33  ust. 1,  art. 34  ust. 4,  art. 36 i 82  ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Paweł Paczewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skarg J. M. i W. S. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 732/09

Uzasadnienie

Starosta Ż. w dniu [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający Spółce Akcyjnej P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "Ż. Z." na działce nr [...] położonej w Ż. przy ul. K. J. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepisy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 86 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują w miejscach niedostępnych dla ludności. Oceniono, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowa inwestycja będzie negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz środowisko w tym na fale radiowe, telewizyjne i internetowe.

Od decyzji tej odwołanie złożył J. M. Do odwołania dołączył listę mieszkańców przy ul. K. J., którzy nie wyrażają zgody na budowę bazowej stacji telefonii komórkowej. Na liście – z dnia [...] - znajduje się 46 nazwisk.

Wojewoda [...] wydał w tej sprawie dwie decyzje z dnia [...]:

- [...], po rozpoznaniu odwołania W. S.,

- [...], po rozpoznaniu odwołania J. M. i 37 innych osób.

Rozpatrując odwołanie W. S. wskazaną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. Nr [...] z dnia [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Akcyjnej P. S.A. ul. P. [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "Ż. W." na dz. Nr [...] położonej w Ż. przy ul. J.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla analizowanej stacji bazowej zaprojektowano anteny nadawczo – odbiorcze na wieży o wysokości 50 m na dz. [...] położonej w Ż. przy ul. K. J. W jej ramach planuje się położenie kabli antenowych, ustawienie kontenera wraz z urządzeniami niezbędnymi do funkcjonowania stacji, doprowadzenie zasilania, montaż nowych anten sektorowych o charakterystyce typu BSA 1006 (3 szt.), BSA 1008 (3 szt.) przewidzianych dla pasma GSM900 i UMTS, montaż nowych anten parabolicznych o charakterystyce typu RLA20-06 (1 szt.). RLA30-03 (1 szt.), RLA20-12 (6 szt.), RLA13-12 (2 szt.). Powołano się na dokumentację techniczną według której stacja bazowa będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Inwestycja o wskazanych parametrach nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wskazano, że dla anten sektorowych maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach jego gęstości większej lub równej 0.1 W/m² nie przekroczy odległości 36,3 m od środka anten i będzie występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. W przypadku zaś anten radiolinijnych odległość ta wynosi 17,03 od ich środka i również będzie występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. Promieniowanie o gęstości mocy pola elektromagnetycznego przekraczającą wartość dopuszczalną znajduje się nad działkami oznaczonymi geodezyjne: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] i dz. Nr [...]. Nad działką nr [...], wzdłuż azymutu 50º, skierowana będzie wiązka promieniowania pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej wartość dopuszczalną 0,1 W/m², która będzie przebiegać w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Pomimo tego, że wiązki promieniowania o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną przebiegają nad działkami skarżącego, nie oddziaływają niekorzystnie na wysokości z której korzysta i w której przebywa skarżący. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego W. S. nie będzie mógł wybudować, czy nadbudować żadnego obiektu do wysokości gdzie takie promieniowanie występuje. Plan dopuszcza zabudowę o wysokości dwóch kondygnacji z dachem, w tym poddasze użytkowe. Wskazano także na konieczność badania natężenia promieniowania elektromagnetycznego po wybudowaniu stacji.

W drugiej decyzji Wojewody [...] ustosunkowano się do odwołań J. M., Z. J., Z. J., B. P., H. M., P. A., B. K., H. K., S. M., Z. R., M. D., D. K., E. L., W. J., S. G., H. Ś., B. Ś., M. Ż., K. W., P. W., J. J., M. W., K. C., M. H., M. P., F. W., S. R., K. M., J. S., R. H., J. M., H. K., A. K., M. N., T. N., P. P., Z. M. W stosunku do tych osób umorzono postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub nie oddziaływanie obiektu na daną nieruchomość uniemożliwia przyznanie statusu strony. Skarżący posiadają tytuł prawny do nieruchomości, natomiast nie występuje oddziaływanie obiektu na ich nieruchomości. Wskazano na uwarunkowania techniczne inwestycji nadmieniając, że przekroczenie dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego nie przekroczy odległości 36,3 m od środka anten i będzie występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi jak również nie będzie docierać do działek skarżących i nie spowoduje żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Skargę na powyższe decyzje złożyli J. M. i W. S.

W skardze J. Mi. przedstawił przepisy Konstytucji – art. 39, 68 § 1, 68 § 4, 74 § 1, 74 § 2, 74 § 4. Podniósł, że powyższe zasady nie są przestrzegane w procedurach budowy stacji telefonii komórkowej. Parlament Europejski w jednym z wydawnictw podniósł, że szczególny niepokój i oburzenie wywołuje bezustanne napromieniowanie ludności przez stacje bazowe telefonii komórkowej, zwłaszcza zainstalowane w pobliżu domów mieszkalnych, szkół i szpitali. Środowisko życia tej ludności jest permanentnie skażone. Jest to stan nie do zaakceptowania, budzący poważne zastrzeżenia natury etycznej i jest sprzeczny z Prawami Człowieka. Ludzie ci nie mają dostępu do rzetelnej informacji i nie mają możliwości obrony. Są oni bezwolnym obiektem masowego eksperymentu.

W dalszej części skargi J. M. przedstawia poglądy na temat szkodliwego oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji. Całkowicie zignorowano problem napromieniowania ludności w zasięgu działania istniejących stacji bazowych. Poziomy PEN w tym obszarze są wprawdzie niższe od 0,1W/m², ale są wielokrotnie wyższe od tła naturalnego. Żaden przepis nie określa poziomu PEM, przy którym nie byłoby oddziaływania lub znaczącego oddziaływania. Jest przeciwnie. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. kilkakrotnie użyto zwrotu "określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko. Wymienione w tabelach parametry, w tym wartość 0,1 W/m² charakteryzują oddziaływanie, a nie brak oddziaływania. Prawo potwierdza to oddziaływanie.

Według aktualnej wiedzy nie można określić żadnych progów wartości PEM, które rozgraniczałaby pola działające szkodliwie od pól całkowicie bezpiecznych, nie mających żadnych oddziaływań biologicznych. Prawo przewiduje udział społeczeństwa w sprawie oceny oddziaływania stacji na środowisko. Gdyby stacja nie miała szkodliwego oddziaływania, taki udział byłby zbyteczny. W dalszym ciągu skargi skarżący przywołuje treść tzw. apelu freiburskiego i wskazuje na poglądy świadczące o skutkach szkodliwego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego. Zignorowano problem konfliktów społecznych związanych z budową i eksploatacją stacji. Nie uwzględniono istniejących obaw i protestów ludności zaniepokojonej stwarzaniem zagrożenia zdrowia i spadkiem cen nieruchomości położonych w pobliżu stacji. Nie monitoruje się oddziaływania PEM na ludzi, a oddziaływanie to jest przyczyną wielu chorób. Dalej skarżący prowadzi rozważania na temat granicznych wartości dopuszczalnych oraz rozważa problem: wartość graniczna a ryzyko zdrowotne, powołując się w tym zakresie na literaturę przedmiotu. Konkludując skarżący stwierdza, że w świetle prawa i aktualnej wiedzy PEM pochodzące od stacji powoduje w jej otoczeniu modyfikacje środowiska elektromagnetycznego, w tym w przestrzeni zabudowanej, w mieszkaniach, sypialniach. Promieniowanie to wnika do ciała powodując oddziaływanie biologiczne, które z czasem prowadzą do schorzeń. Istniejące przepisy prawa nie zapewniają ochrony zdrowia ludności przed PEM emitowanym przez stację bazową. Wprost przeciwnie, przepisy te dopuszczają emisje PEM do drastycznie wysokiego poziomu, co jest sprzeczne z Konstytucją RP.

Skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze złożył W. S. W skardze wskazał, że planowana inwestycja godzi w interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym) rozumiany jako uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Protest lokalnej społeczności daje podstawę do stwierdzenia, że cel inwestycji określony mianem celu publicznego nie znajduje akceptacji społecznej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jako "cel publiczny" nie odpowiada wyrokom SKO i interpretacji NSA prezentowanej w większości wyroków. Wskazano na wyroki NSA z 15 lutego 2000 r. sygn. SA/Bk 901/99 i z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. I SA 1986/99. Wskazano na konieczność określenia tzw. granicznych wartości dopuszczalnych, według których dopuszcza się emisję PEM do środowiska. Art. 82 Prawa ochrony środowiska ustala standard jakości środowiska. Prawo nie stanowi, że standard jakości środowiska zapewnia bezpieczeństwo zdrowotne ludzi i nie wyklucza szkodliwego działania PEM. Zakaz budowy stacji bazowych w uzdrowiskach i w ich pobliżu świadczy, że takiego bezpieczeństwa nie ma. Prawne przyzwolenie na emisje PEM obcych dla środowiska, jest w istocie sankcjonowaniem zagrożenia dla całej biosfery. Przyjęcie wartości granicznej na tak wysokim poziomie (0,1W/m²) nie jest ochroną przed PEM, lecz reglamentacją zagrożenia. Administracja utrudnia udział społeczeństwa w sporządzaniu raportu oddziaływania na środowisko. Prawo dopuszcza istnienie PEM poniżej wartości granicznej w miejscach dostępnych dla ludności, a tym samym nie tylko nie chroni przed tymi polami, ale przyzwala na narażenie ludzi na te pola. Prawo nie określa tych pół z punktu widzenia ich oddziaływań szkodliwych czy nieszkodliwych, dlatego wartość graniczna nie może być kojarzona z tymi oddziaływaniami. Z faktu, że istnieją odpowiednie normy prawne limitujące emisję nie wynika, że nie są generowane negatywne skutki dla środowiska i człowieka.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o jej nieuwzględnienie podnosząc, że wydając zaskarżoną decyzję oparł się na obowiązujących przepisach prawa w przedmiocie stacji bazowej, które zostały w niej przywołane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia), procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Odnośnie decyzji z dnia [...] nr [...] należy wskazać, że organ II instancji naruszył przepisy art. 28, 129 § 1 i 2 art. 10 § 1 K.p.a. jak również pominął uregulowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Od decyzji Starosty Ż. odwołanie złożył J. M. Z akt sprawy nie wynika, w jakiej dacie to odwołanie zostało złożone. Brak bowiem koperty z datą stempla pocztowego albo też adnotacji na odwołaniu "złożono osobiście". Nie można stanowczo ocenić, czy odwołanie to zostało złożone w terminie. Tylko to odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane przez organ pierwszej instancji do Wojewody [...], przy piśmie z dnia [...] wpierwszej kolejności należało ustalić, czy odwołanie to zostało złożone w terminie. Nie przekazano odwołania W. S., ponieważ takiego nie złożył.

J. M. do odwołania dołączył pismo z podpisami szeregu osób datowane na [...]. Słusznie zatem Wojewoda [...] zwrócił się do skarżącego o przedstawienie pełnomocnictw od każdej z tych osób. Istotą środków odwoławczych jest bowiem wyrażenie niezadowolenia z treści wydanej decyzji, a tego niezadowolenia nie można wykazać przed terminem wydania zaskarżonej decyzji (decyzję doręczono [...]). W odpowiedzi na to pismo J. M. poinformował, że wymienione osoby są stronami postępowania administracyjnego na mocy art. 28 K.p.a. Jednakże wyliczenie to zostało przedstawione już po upływie terminu do wniesienia odwołania, bo [...]. Skarżący nie przedstawił pełnomocnictw od tych osób. Skutkuje to oceną, że odwołanie w terminie złożył tylko J. M.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa. Należało zatem rozpoznać odwołanie J. M., pod warunkiem, że zostało wniesione w terminie.

Organ II instancji prowadził własne postępowanie zmierzające do ustalenia kręgu osób – stron postępowania. W kręgu tych osób znalazł się W. S., którego działka leży bezpośrednio nad polem szkodliwego oddziaływania elektromagnetycznego. W decyzji Wojewody [...] z [...] znak [...] stwierdzono, że W. S. odwołał się w terminie. Wniosek taki nie wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nazwisko W. S. figuruje na liście uzupełniającej dołączonej do pisma z [...], a którą to listę organ nietrafnie uznał za listę osób pokrzywdzonych, które wniosły odwołanie. Nie przedstawiono żadnych dowodów, że odwołanie W. S. zostało złożone w terminie.

W toku dalszego postępowania istotną sprawą będzie ustalenie stron postępowania. Częściowo odmienne ustalenia poczynił w tym zakresie organ I instancji jak i II instancji.

Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ostatnio wymieniony przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony.

Ustawodawca, wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu.

Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, zob. również Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326).

Przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w paragrafie 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Także niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Osobną kwestią jest to, czy zarzuty podnoszone przez te osoby w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Z kolei jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (B.Adamiak/ J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 6, wydanie, str. 583 i 574).

Organ II instancji rozpatrując odwołania dokonał uzupełniających czynności dowodowych, mających istotne znaczenie. Czynności te odnosiły się wprost do istoty sprawy, ponieważ zmierzały do określenia odległości miejsc dostępnych dla ludności o jakich mowa w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Organ II instancji nie zapoznał jednak strony postępowania z dokonanymi ustaleniami, czym w sposób rażący naruszył art. 10 K.p.a. Przepis ten zapewnia udział stronom postępowania na każdym etapie postępowania, nie wyłączając postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy w sprawie przeprowadzono istotne czynności dowodowe, dotykające wprost istoty sprawy, uchybienie to należy uznać za znaczące i mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Organ I instancji niedostatecznie uzasadnił zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach organu I instancji znajduje się tylko mało czytelna mapka. Powołano się ogólnie na uchwalony plan, jednak nie zacytowano jego treści. Wskazane byłoby dołączenie do akt wyciągu tego planu, niezależnie od tego, że został on opublikowany.

Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ż. G." (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) dla obszaru oznaczonego [...] ustala pewne warunki zabudowy, m.in. wskazuje, że obowiązuje typ budynku mieszkalnego o wysokości dwóch kondygnacji z dachem, w tym poddasze użytkowe. W toku dalszego postępowania należy rozważyć, czy budowa stacji telefonii komórkowej nie wpłynie na ograniczenie prawa zabudowy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Co prawda organ II instancji rozpatrywał ten problem, ale winno to być przedmiotem ustaleń organu I instancji w szerokim zakresie z podaniem wysokości zabudowy dwóch kondygnacji.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora o pozwoleniu na budowę złożonym [...] Od [...] obowiązuje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z niezrozumiałym przyczyn pominięto uregulowania tej ustawy. Zgodnie z przepisami tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest już na samym początku procesu inwestycyjnego.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 72 ust.1 pkt 1 i 86 ustawy). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, przy czym termin ten w pewnych sytuacjach może ulec przedłużeniu o 2 lata.

Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć dokumenty wymienione w art. 74 ustawy tzn.:

1/ w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 – kartę informacyjną przedsięwzięcia;

2/ w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – kartę informacyjną przedsięwzięcia;

3) poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujące obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

4) w przypadku przedsięwzięć wymagających wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej, zamiast kopii mapy, o której mowa w punkcie 3 – mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

5) dla przedsięwzięć, dla których organem prowadzącym postępowanie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska – wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku; nie dotyczy to wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć EURO 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu.;

6) wypis z ewidencji gruntów obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu, planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Częścią postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się:

- obligatoryjnie – dla planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

- fakultatywnie – dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na przedsięwzięcie na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W art. 60 ustawy zawarta jest delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia:

• rodzaju przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

• rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

• przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

Do czasu wydania tych przepisów:

1/ za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko;

2/ za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Paragraf 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przewiduje, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko mogą wymagać przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, m.in.: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny;

W świetle tych przepisów istotne są dwie wartości: moc nadajnika i miejsca dostępne dla ludności. Pod kątem tych wymogów musi być prowadzone postępowanie. Przepisy te nie stanowią o natężeniu gęstości promieniowania elektromagnetycznego.

Istotne jest określenie mocy promieniowania anteny, czego w pierwszej instancji w ogóle nie próbowano określić. Próbę taką podjął organ II instancji żądając sporządzenia dodatkowego raportu. O mocy nadajnika można się domyślać na podstawie tzw. wskaźnika EIRP, które jest definiowane jako efektowna izotropowa moc wypromieniowania stosowana przy obliczeniach mocy wyjściowej nadajnika. W zależności od mocy nadajnika określa się miejsca dostępowe dla ludności.

Jak to już wyżej wskazano, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter fakultatywny bądź obligatoryjny. W dalszej kolejności zachodzi pytanie, kto taki obowiązek stwierdza.

Otóż obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy). Ustawa wymaga tutaj wydania w każdej sytuacji postanowienia – pozytywnego bądź negatywnego. Postanowienie takie powinno być wydane zawsze (art. 63 ust. 1 lub 2 ustawy, bliżej K. Gruszecki: Ustawa o udostępnieniu informacji... Komentarz, Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2009, str. 166 i następne). Przepis ten został naruszony przez jego niezastosowanie

Postanowienie, zarówno pozytywne jak i negatywne, wydaje się po zasięgnięciu opinii:

1/ regionalnego dyrektora ochrony środowiska (w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 15 listopada 2008 r. - art. 174 ustawy - zadania te wykonują starostowie – art. 156 ustawy),

2/ Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w przypadku przedsięwzięć wymagających wydania m.in. pozwolenia na budowę.

Na postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 125 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia od których służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie.

W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia i karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią załączniki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy).

Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów K.p.a., w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinna zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Naruszony został przede wszystkim przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy który wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach

W postępowaniu należy zapewnić także udział społeczeństwa, stosownie do postanowień ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji...

Postępowanie należy zatem przeprowadzić ponownie, przy respektowaniu unormowań zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).

Uzasadnia to, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.