Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 405/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak – Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/08 oddalił skargę "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], z powołaniem się na przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego rozporządzeniem, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 94 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. O. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, garażami podziemnymi z wjazdem, uporządkowaniem i przebudową infrastruktury technicznej na działkach nr [...]-[...] obr. 11 Podgórze z wjazdem z ul. [...] (działka nr [...]) przy ul. [...] i [...] w Krakowie". W decyzji tej organ wskazał, że załączniki do decyzji: nr 1 - warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz nr 2 - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a wnioskodawca dysponuje wymaganymi uzgodnieniami i opiniami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. F. wskazując, że jest właścicielem działki nr 58, znajdującej się w sąsiedztwie działki nr 60 objętej zakresem planowanej inwestycji. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku zabudowanej działki sąsiedniej oraz nierozważenie konsekwencji, jakie niesie dla działek sąsiednich planowana inwestycja. Ponadto podniósł zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, w wyniku czego działka nr 58 znalazła się poza tym obszarem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, jednakże ustalenia zawarte w analizie budzą wątpliwości. W szczególności, w analizie nie określono średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, nie podano też tej wielkości z przywołaniem konkretnych działek, poprzestając na ogólnym sformułowaniu co do wielkości minimalnej i maksymalnej. Przy określaniu szerokości elewacji frontowej nawiązano do wielkości maksymalnych z obszaru analizowanego, jednakże bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla poprawności takiego ustalenia. Również przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz attyki, okapu lub gzymsu nie podano, do których konkretnie działek sąsiednich nawiązano przy ustalaniu tej wielkości. Wprawdzie w analizie wskazano jak kształtuje się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków znajdujących się przy ul. [...] i ul. Słomianej stwierdzając, że nowa zabudowa winna w pierwszym rzędzie nawiązywać wysokościami elewacji do budynków najbliższego sąsiedztwa znajdujących się przy ul. [...] oraz [...], niemniej nie określono, które dokładnie działki stanowią odniesienie dla planowanej zabudowy.

Kolegium kwestionując prawidłowość określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki zwróciło uwagę, że w analizie ustalono, iż średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 36 %, natomiast w decyzji wskaźnik ten został ustalony na 55 %. Nadto, poza powołaniem się na tendencję intensywności zabudowy występującą w tym terenie, w istocie nie wyjaśniono, z jakich przyczyn zasadne jest przyjęcie tegoż wskaźnika w wielkości znacznie przewyższającej średnią z obszaru. Konkludując organ odwoławczy podniósł, że rozporządzenie przewiduje, iż co do zasady obowiązującą linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się w oparciu o odpowiednie parametry występujące na działkach sąsiednich, zaś wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, jak również geometrię dachu wyznacza się na podstawie ustaleń dokonanych w obszarze analizowanym. Jednakże każde odstąpienie od reguł ogólnych dotyczących ustalania poszczególnych parametrów na rzecz innego ich ustalenia, dopuszczonego przez rozporządzenie, jeżeli wynika to z analizy, wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Natomiast ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło bez czytelnego uzasadnienia ustalonych parametrów, co narusza art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy podał także, iż załącznik nr 1, poza ustaleniem poszczególnych parametrów i wskazaniem podstawy prawnej, nie zawiera uzasadnienia, którego treść mogłaby zostać uzupełniona w oparciu o ustalenia, a w szczególności wnioski wynikające z analizy. Wobec tego konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Kolegium wniosła "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Krakowie zarzucając organowi naruszenie:

- § 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię oraz przyjęcie, że w dokumencie analizy znajdującym się w aktach sprawy muszą znajdować się wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej;

- § 6 rozporządzenia poprzez niezasadne zakwestionowanie prawidłowości ustalenia szerokości elewacji frontowej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz załączniku nr 1 do powołanej decyzji;

- § 7 rozporządzenia poprzez zakwestionowanie prawidłowości i precyzyjności wskazania w decyzji organu pierwszej instancji oraz w załączniku nr 1 do tej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pomimo jednoznacznego i czytelnego wskazania tegoż parametru oraz uzasadnienia dla przyjętej wielkości;

- § 5 rozporządzenia poprzez zakwestionowanie prawidłowości określenia przez organ pierwszej instancji współczynnika powierzchni nowej zabudowy oraz uzasadnienia dla przyjęcia takiego parametru.

Nadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: art. 138 § 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji tylko z powodu braku należytego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie przyjętych parametrów w sytuacji, gdy uzasadnienie to wynika z treści sporządzonej analizy, a także niewskazanie na czym polega konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części lub w całości; art. 136 Kpa wobec jego niezastosowania; art. 7, art. 12, art. 77, art. 80 oraz art. 107 Kpa poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i umotywowanie decyzji. Strona skarżąca podniosła również zarzut niekompleksowej weryfikacji akt postępowania, w szczególności dokumentu analizy wraz ze sporządzonym do niej załącznikiem graficznym oraz naruszenie zasady proporcjonalności i szybkości postępowania poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji gdy organ miał jedynie wątpliwości, czy parametry zostały ustalone prawidłowo. Tymczasem na organie drugiej instancji spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego i kategoryczne stwierdzenie, że istniejące uchybienia są lub ich brak. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że obszar analizowany charakteryzuje się znacznym zróżnicowaniem układów urbanistycznych, co uprawnia do wyznaczenia wymagań dotyczących nowej zabudowy z odstępstwami przewidzianymi w rozporządzeniu. W ocenie strony skarżącej, nawet brak czytelnego uzasadnienia ustalonych parametrów nie może stanowić wystarczającej podstawy do skorzystania przez organ odwoławczy

z art. 138 § 2 Kpa z uwagi na fakt, że jest to uchybienie usuwalne i mogło zostać wyeliminowane na podstawie akt sprawy, bądź też w trybie art. 136 Kpa. Tymczasem organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że mimo treści § 9 ust. 2 rozporządzenia, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawierała wyników analizy. Ponadto w sytuacji gdy analiza nie czyni zadość konkretnym wymogom wynikającym z rozporządzenia, w szczególności nie daje czytelnej i jednoznacznej odpowiedzi dla ustalonych w decyzji parametrów planowanej inwestycji (zwłaszcza, gdy to ustalenie nie następuje według reguł ogólnych wynikających z rozporządzenia, ale jako wynik analizy), to tym samym nie można zweryfikować, czy ustalone parametry są prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę przywołując treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia zwrócił uwagę na zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego, określonego w dyspozycji art. 2 pkt 1 powyższej ustawy, jako ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powyższej ustawy w sposób wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. granice obszaru analizowanego wyznacza w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie tego Sądu zasadnie przyjęło Kolegium, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak nie określił w sposób zgodny z w/w przepisami wymagań dotyczących wnioskowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem Sądu oznacza to, iż określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru stanowiącego obszar analizowany. Natomiast jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej organ dokonał obliczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy z uwzględnieniem tylko 11 działek, podczas gdy w obszarze stanowiącym obszar analizy znajduje się ponad 30 zabudowanych działek. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że co prawda, jak wynika z analizy, organ wskazał, iż odstąpił od ustalenia wymaganych wielkości z uwzględnieniem średniej dla całego obszaru, ograniczając się jedynie do analizy działek z najbliższego sąsiedztwa z zabudową wielorodzinną, położonych na północ od ul. [...], to jednak dokonując takiego odstępstwa nie uzasadnił go prawidłowo. Przy ustalaniu w/w wskaźnika (§ 5 rozporządzenia) nie wskazał, dlaczego pomija działki sąsiadujące bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji od strony południowej, tym bardziej, że one także są zabudowane domami wielorodzinnymi. Dotyczy to w szczególności działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej zabudowy od strony południowej, co do której w analizie przyjęto jedynie, że znajduje się ona "poza obszarem kompozycji osiedla" nie określając co to oznacza i dlaczego pominięcie tej działki przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy jest zasadne. W ocenie Sądu pierwszej instancji odstępstwo polegające na uwzględnieniu tylko niektórych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy i pominięciu pozostałych jest dopuszczalne (ust. 2 § 5 rozporządzenia), jednakże nie można uznać za poprawne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy - a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie. Tym samym organ pierwszej instancji dokonał "podwójnego odstępstwa" wskazując, że dla wybranych jedenastu działek zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 36%, a następnie ustalił ten wskaźnik dla przedmiotowej inwestycji na poziomie 55%, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że "obszar analizowany ma charakter dogęszczającej się zabudowy". Nie uzasadnił jednak na czym "dogęszczająca zabudowa" polega i dlaczego zasadne było pominięcie wskaźnika wielkości zabudowy ustalonego na poziomie 36% i określenie go dla przedmiotowej inwestycji na poziomie 55%. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego każde dopuszczalne odstępstwo przy ustalaniu wymogów dla nowej zabudowy wymaga wykazania jego zasadności, a to wiąże się z wymogiem większej staranności w przedstawieniu argumentacji za przyjęciem odstępstw od ustaleń dokonanych zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], sąsiadująca bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji, którą w analizie scharakteryzowano jako zabudowaną "nowszym i bardziej urozmaiconym blokiem wielorodzinnym" to jednak działka ta nie została uwzględniona przy obliczeniach zarówno wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak i wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie, obliczonych w oparciu o odpowiednie dane dotyczące 11 wybranych działek. Powyższe, w ocenie tego Sądu, podważa celowość wyznaczenia obszaru analizy, w którym znajdują się działki zabudowane (także budynkami wielomieszkaniowymi), które jednak zostały pominięte, bez jednoznacznego uzasadnienia, przy obliczeniu w/w wskaźników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia podniósł, że warunek ten nie został spełniony w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy, bowiem organ pierwszej instancji odstąpił od obliczenia średniej szerokości elewacji frontowych dla wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym, wskazał natomiast, że " szerokość elewacji budynków przy ul. [...] wynosi od około 8 do około 50 m" oraz że "budynki os. Podwawelskiego osiągają szerokość do 120 m". Nadto podał, że "szersze elewacje zbudowane są z elementów o maksymalnej szerokości 26 m". W ocenie tego Sądu, w takiej sytuacji ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy "maksymalnie do 50 m" ma charakter dowolny, nie zostało bowiem wyznaczone zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie wykluczył jednakże zasadności przyjętych odstępstw przy wyznaczeniu współczynnika intensywności zabudowy czy szerokości elewacji frontowej, ale podkreślił, że organ nie uzasadnił tych odstępstw w sposób wystarczający, z uwzględnieniem dokonanej analizy.

Wskazując następnie na regulację § 7 ust.1 i 4 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dochował warunków tych przepisów, gdyż wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do kalenicy na wysokości do 15 m, a do attyki, okapu lub gzymsu na wysokości do

12 m, nie podał jednak w jaki sposób dokonał ustalenia powyższych wielkości.

W analizie wskazano bowiem, iż w analizowanym obszarze wysokość budynków do kalenicy wynosi "od 7 do 14 m", podnosząc także, iż należy nawiązać przy ustalaniu tych wielkości do budynków znajdujących w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...] i ul. [...] (mających 12 m do okapu lub attyki i 15 m do kalenicy), nie wskazano jednak konkretnych działek, do których te parametry się odnoszą.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 Kpa, podkreślił, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części tj. dokonania prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru analizowanego, pozwalającej na wyprowadzenie wniosków, które w sposób poprawny uzasadniałyby ewentualne odstępstwa, stosownie do wymogów rozporządzenia. Nadto za uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej i ponownym rozpoznaniem sprawy przemawia zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa).

W świetle tych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz § 5, 6 i 7 rozporządzenia i dlatego należało ją uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżyła w całości "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w Krakowie, zastępowana przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, opartej o podstawy naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zarzucono:

- nieprawidłowe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie wyznaczył w sposób zgodny z prawem wymagań dotyczących nowej zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy z żadnych ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika, jakoby wymagania takie zostały wyznaczone w sposób niezgodny z przepisami prawa;

- błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zastosowanie innego wskaźnika wielkości zabudowy aniżeli średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego musi być poprzedzone ustaleniem średniego wskaźnika zabudowy;

- błędne zastosowanie i błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia przez nieprawidłowe przyjęcie, że ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób odmienny od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej wymaga zgodności z § 6 ust.1 rozporządzenia;

- błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia przez zarzucenie organowi pierwszej instancji, że nie zostało wskazane, w jaki sposób ustalono wysokości: górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki;

- naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej z dnia 15 czerwca 2007 r. sporządzonej przez A. B.–M. uzasadnienie dla zastosowania innego niż średni wskaźnika wielkości zabudowy oraz innej niż średnia szerokość elewacji frontowej, nie było wystarczające, nie uwzględniało wyników analizy i nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy;

- naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 Ppsa w związku z art. 7 Kpa poprzez wykroczenie poza dopuszczalne granice badania sprawy w zakresie skorzystania przez organ z przyznanego mu na mocy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, uznania administracyjnego;

- naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej ustalił średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w oparciu o wskaźnik intensywności zabudowy przedstawionych w analizie działek o numerach [...]-[...], obr. 11;

- naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 9 rozporządzenia oraz art. 136 i art. 138 § 2 Kpa;

- naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 4 Ppsa w związku z art. 138 § 2 Kpa, a także art. 136 Kpa poprzez niewyjaśnienie słuszności zastosowania przez organ odwoławczy tych ostatnich przepisów;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 1, art. 3, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez odstąpienie od przeprowadzenia kontroli legalności zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 Kpa oraz nie ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia tej normy zawartego w skardze.

Podnosząc te zarzuty Spółka wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor dokonując interpretacji § 5 ust. 2 rozporządzenia podniósł, że regulacja ta dopuszcza zastosowanie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy aniżeli średni wskaźnik, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy i nie zakłada przy tym konieczności uprzedniego określenia średniej wielkości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Odstępstwo to oznacza, że jedynymi kwestiami, które mogą być w takim przypadku badane przez sąd są: czy uzasadnienie takiego odstępstwa znalazło się w analizie oraz czy nie było ono arbitralne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej analizie takie uzasadnienie znajduje się, a osoba sporządzająca analizę z uwagi na zróżnicowane układy urbanistyczne przyjęła, że niezasadnym będzie ustalenie średniego wskaźnika zabudowy dla całego terenu, bo takie ustalenia będą dla sprawy zupełnie bez znaczenia w sytuacji, gdy koniecznym jest odniesienie się nie do całego obszaru analizy, lecz konkretnego układu urbanistycznego. W niniejszej sprawie odwołano się do układu urbanistycznego 11 działek sąsiednich, jednocześnie z analizy wynika przyczyna pominięcia pozostałych 30 działek. Natomiast zastosowanie średniego wskaźnika zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jednolitych układów urbanistycznych z uwagi na ich kontynuację.

Nie zgadzając się z zarzutem niewystarczającego wyjaśnienia w analizie pojęcia "dogęszczającej zabudowy" pełnomocnik podniósł, że sformułowanie to oznacza bezspornie, że mamy do czynienia z intensywnym rozwojem zabudowy na tym obszarze, charakteryzującym się zwiększaniem się zarówno gęstości zabudowy, jak i wielkości poszczególnych budynków, co stanowi uzasadnienie dla zastosowania maksymalnie wysokiego wskaźnika zabudowy. Jego zdaniem sąd nie jest uprawniony do tego, aby kwestionować stanowisko wyrażone w analizie w zakresie przyjętych parametrów, jeżeli nie wykaże, iż ustalenia tych parametrów są nieprawidłowe czy też dowolne. Tym samym sformułowany przez Sąd zarzut pominięcia w tym zakresie działek zabudowanych znajdujących się w analizowanym obszarze należy uznać za nietrafny.

Odnosząc się do kwestii wyliczenia wskaźnika zabudowy na poziomie 55% pełnomocnik podniósł, że z treści analizy wynika, iż teren objęty wnioskiem o warunki ma charakter strefy dogęszczającej się zabudowy, odznaczającej się wznoszeniem kolejnych obiektów w znacznym stopniu zabudowujących poszczególne działki i wartość ta została określona odnośnie całego terenu inwestycji, a nie jedynie dla jednej z działek objętej wnioskiem o warunki. Nadto wielkość tego wskaźnika w maksymalny sposób uwzględnia wnioskowany przez inwestora parametr powierzchni zabudowy i jednocześnie nie pozostaje w sprzeczności z zasadami ładu przestrzennego (art. 7 Kpa).

Autor skargi kasacyjnej odpierając zarzut dowolnego ustalenia szerokości elewacji frontowej podniósł, że parametr ten został ustalony w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości innej niż średnia, w granicach przyznanego organowi uznania, co znalazło uzasadnienie w dokumentacji.

Nie podzielając zarzutu braku wykazania przez organ pierwszej instancji sposobu ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu oraz attyki pełnomocnik odwołał się do zawartego w rozporządzeniu sformułowania "działka sąsiednia" i wskazał, że pojęcie to nie określa w jaki sposób taka działka winna być identyfikowana lub opisywania w treści rozstrzygnięcia. Należy przyjąć, że zarówno analiza, jak i warunki zabudowy określone w decyzji odwołujące się do działki sąsiedniej są określone precyzyjnie, jeżeli strona, korzystając z tych dokumentów może zidentyfikować działkę, do której organ nawiązuje w rozstrzygnięciu. Wskazanie wpierw w analizie konkretnych działek usytuowanych przy ul. [...] i ul. [...] ze wskazaniem parametrów występujących na tych działkach, a następnie posłużenie się sformułowaniem "nowa zabudowa powinna w pierwszym rzędzie nawiązywać do wysokości elewacji do budynków najbliższego sąsiedztwa znajdujących się przy ul. [...] i ul. [...]" nie powinno zostać uznane za wadliwe, zwłaszcza że poszczególne numery działek, nazwy ulic i numery administracyjne budynku oraz liczba składających się na nie kondygnacji zostały wskazane w załączniku nr 2 do decyzji oraz załączniku graficznym do analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Podkreślając uznaniowy charakter aktów administracyjnych wydawanych na podstawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia w zakresie określania wskazanych tam parametrów oraz związanie organu granicami sprawy wyznaczonej żądaniem strony w ramach obowiązujących przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej jako nietrafny uznał zarzut braku wystarczającego uzasadnienia przez organ pierwszej instancji zasadności zastosowania powyższej regulacji w zakresie wskazanych tam parametrów. Jednocześnie zwrócił uwagę na dopuszczalny zakres kontroli przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia organu opartego na uznaniu administracyjnym podkreślając, że uprawienie sądu sprowadza się wówczas jedynie do zbadania czy nie doszło do przekroczenia granic uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie był dowolne. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną kwestionowane w zaskarżonym wyroku parametry zostały przez organ ustalone w granicach przyznanego uznania, respektują bowiem układ zagospodarowania, układ urbanistyczny na sąsiednich nieruchomościach w sposób pozwalający na zachowanie ciągłości zabudowy i stworzenie harmonijnej całości, z uwzględnieniem zróżnicowania zabudowy.

Reasumując autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji sprowadzającym się do zarzutu braku wystarczającego uzasadnienia przyjętych parametrów nowej zabudowy. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w przypadku odmiennego poglądu organu odwoławczego winien on uzupełnić przedmiotową decyzję poprzez rozszerzenie jej uzasadnienia posługując się przeprowadzoną analizą urbanistyczno – architektoniczną, ewentualnie zwrócić się w trybie art. 136 Kpa do organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla pełnego uzasadnienia decyzji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Brak czytelnego uzasadnienia ustalonych parametrów nie jest wystarczającą podstawą do skorzystania przez Kolegium z regulacji art. 138 § 2 Kpa, gdyż jest to uchybienie usuwalne, które może być wyeliminowane na podstawie akt sprawy w trybie art. 136 Kpa. Zarzucając organowi odwoławczemu nieskorzystanie z tej ostatniej regulacji pełnomocnik podkreślił, że zawarty w tym przepisie czasownik "może" oznacza, iż organ ten jest zobowiązany, a nie jedynie uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego, pod warunkiem, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Nie dopatrując się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji rażących uchybień uznał, że brak było podstaw prawnych do zastosowania przez Kolegium normy art. 138 § 2 Kpa.

Według wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa, gdyż Kolegium nie wskazało w jakim zakresie wymagane jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, ani też nie zbadało z urzędu, czy zachodzą podstawy do skorzystania z regulacji art. 136 Kpa, nie uzasadniło także faktu nieuwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa. Pełnomocnik zaakcentował wyjątkowy charakter regulacji art. 138 § 2 Kpa, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ drugiej instancji oraz zasady szybkości i prostoty postępowania, nie zgadzając się przy tym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym za uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przemawia zasada dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia

w rozpoznawanej sprawie przyczyn nieważności określonych w § 2 powołanego przepisu, sprawę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw.

Z petitum tej skargi, w szczególności zaś z powołania się na art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa oraz treści zarzutów wynika, że skarga kasacyjna oparta została zarówno o podstawę naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Należy jednak zauważyć, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna wyraźnie wskazywać, w ramach której z podstaw kasacyjnych realizowane są postawione w niej zarzuty. Tego wymogu nie spełnia wniesiona skarga kasacyjna, skoro jej autor kolejno przytacza poszczególne zarzuty naruszenia przepisów, nie precyzując, czy dotyczą one naruszenia prawa materialnego czy też przepisów postępowania. Uchybienie konstrukcji prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej w tym zakresie, na co należy zwrócić uwagę, nie uniemożliwia jednak Naczelnemu Sądowi Alimentacyjnemu rozpoznanie sprawy na skutek wniesionej skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do tej grupy zarzutów, które dotyczą przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w powiązaniu z tymi normami – przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Specyfiką tego postępowania jest wymóg dokonania analizy funkcji i cech zabudowy, w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze analizy, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które znajdują odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Jednakże to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek dogłębnej analizy tak zgromadzonego materiału dowodowego, w tym poddania go krytycznej ocenie, skoro to właściwy organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) wydaje decyzję w tym przedmiocie (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu), a przygotowany projekt decyzji nie ma dla organu mocy wiążącej.

Zgodzić się należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, akceptującym stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie wymagania dla planowanej zabudowy nie zostały określone w sposób odpowiadający wszystkim warunkom wynikającym z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie została wyjaśniona kwestia ustalenia właściwego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna nawiązywać do urbanistyczno-architektonicznych elementów istniejącej zabudowy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", jako że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Z kopii mapy, na której wyznaczony został obszar analizowany, wynika, że wokół terenu inwestycji znajduje się kilkadziesiąt działek budowlanych, które w znacznej części są zabudowane. Za podstawę ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przyjęto zaś sposób zabudowy tylko 11 działek, przy czym nie uzasadniono dostatecznie, z jakich powodów odstąpiono od uwzględnienia innych działek położonych obok terenu inwestycji (oprócz działki nr [...] przy ulicy [...] także dalszych działek, np. nr [...], [...]). Pominięcie tych działek zniekształciło wynik analizy, a w konsekwencji także warunki określone w decyzji organu pierwszej instancji. Nie spełnia wymogu właściwego uzasadnienie ogólne odwołania się do usytuowania dalszych działek poza obszarem kompozycji osiedla, czy też wskazanie, że obszar analizowany ma charakter strefy dopuszczającej się zabudowy, bliżej nie wyjaśniając sposobu rozumienia tego pojęcia. Zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że po pierwsze – nie został ustalony średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego i po drugie – nie uzasadniono w sposób przekonujący określenia na

55 % wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sytuacji, gdy tylko jedna spośród 11 analizowanych działek (nr 47/3) posiada taki wskaźnik wielkości, przy średniej 36 % dla wymienionych działek. W tym kontekście nie sposób nie dostrzec, że w wyniku analizy organ pierwszej instancji określił na 40 % wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnego, co odpowiada średniej wielości takiego terenu dla 11 działek analizowanych, a zatem w tym zakresie organ przyjął kryteria odmienne.

Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ustalenie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6 rozporządzenia) maksymalnie do 50 m nie zostało w sposób poprawny umotywowane. W sytuacji ustalenia, że występuje znaczna różnica szerokości elewacji budynków (np. przy ulicy [...] od 8 m do 50 m, na ośrodku Podwawelskim – do 120 m) dla oceny zasadności określenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy istotne znaczenie ma ustalenie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, co dopiero umożliwia ocenę zasadności wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej.

Nie do zakwestionowania jest także stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ pierwszej instancji nie umotywował w sposób należyty wyznaczenia wielkości, o których mowa w § 7 rozporządzenia, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podobnie jak w przypadku omówionych wskaźników należało uzasadnić kryteria przyjęcia tych wielkości na podstawie wyników analizy przeprowadzonej na całym obszarze analizowanym. Nie spełnia tego wymogu ogólne stwierdzenie, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do wysokości elewacji budynków w sąsiedztwie ulicy [...] i [...].

Przepisy § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia określają sposób ustalenia wymienionych w nich wskaźników. Zasadą jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki - na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie, zgodnie z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie odpowiednio : innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej i innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pod warunkiem, że wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a zatem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni tych przepisów przyjmując, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej zabudowy należy w pierwszej kolejności ustalić podstawowe wskaźniki i wielkości dla działek w obszarze analizowanym, o ile zaś wyniki analizy przemawiają za dokonaniem odstępstwa – dopiero wówczas można ustalić odmienne wskaźniki i wielkości. Za takim kierunkiem wykładni przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna tych przepisów, ale również dokonana na płaszczyźnie celowościowej i funkcjonalnej. Chodzi wszak o zachowanie istniejącego ładu przestrzennego w taki sposób, by nowa zabudowa funkcjonalnie komponowała się z istniejącą. Użyty w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia zwrot "dopuszcza się" oznacza więc, że można odstąpić od ustalonych zasad, jednakże dopuszczalność tego odstępstwa uzależniona jest od uprzedniego ustalenia podstawowych wskaźników i wielkości. Umożliwia to jednocześnie ocenę zasadności i trafności przyjęcia odmiennych parametrów na gruncie konkretnej, indywidualnej sprawy. W konsekwencji nie można twierdzić, by Sąd pierwszej instancji w taki sposób odczytując treść normy prawnej wypływającej z omawianych przepisów dopuścił się ich naruszenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, co również zarzuca skarga kasacyjna.

Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawidłowo interpretując przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, miał podstawy do przyjęcia, że postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla końcowego wyniku sprawy okoliczności, a zatem decyzja tego organu wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nie do odparcia jest pogląd, że zakres materii pozostałej do wyjaśnienia jest znaczny. Stwierdzone nieprawidłowości w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały dostrzeżone przez organ pierwszej instancji. Nie można zaakceptować stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa. Przepis ten stwarza podstawę do przeprowadzenia przez organ odwoławczy, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zestawienie treści tego przepisu z treścią art. 138 § 2 Kpa nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe uzupełnienie dowodów lub materiałów na etapie postępowania odwoławczego, gdy zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takim przypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dodatkowo należy mieć na względzie, na co już zwrócono uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu cechuje swoista specyfika. Wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedza konieczność opracowania przez uprawnionego urbanistę lub architekta analizy funkcji i cech zabudowy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1881/09 dowód w postaci analizy funkcji i cech zabudowy ma niezwykle istotne znaczenie. Co do zasady analiza ta stanowi podstawowy, główny środek dowodowy, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny sprawy. Z tych względów rola tego dowodu jest istotna, jeśli chodzi o prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie konieczność uzupełnienia materiału w odniesieniu do tak ważnych zagadnień jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość krawędzi tej elewacji usprawiedliwia pogląd, że przekracza ta ramy postępowania wyznaczonego treścią art. 136 Kpa. Tym bardziej, że ani analiza, ani jej wyniki nie zawierają stwierdzeń, które pozwoliłyby organowi odwoławczemu na poczynienie w tym zakresie stosownych ustaleń. Chybiony jest zatem zarzut pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 136 Kpa i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie umotywował szerzej wyrażonego poglądu, że za potrzebą zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kpa (uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia) przemawia zasada dwuinstancyjności zawarta w art. 15 Kpa, to jednakże wniosek taki usprawiedliwiony jest całokształtem rozważań przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy § 9 rozporządzenia. Uchybienie w tym zakresie przepisowi art. 141 § 4 Ppsa nie miało istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Nie każde zaś naruszenie przepisu postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy czyni zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa za usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazał, że trafny i przekonywujący jest pogląd Kolegium o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia i w tym zakresie wyraził ocenę prawną. Stanowiło to wystarczającą podstawę do uznania kontrolowanej decyzji za odpowiadającą prawu.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa poprzez wykroczenie poza dopuszczalne granice badania sprawy w zakresie skorzystania przez organ z przyznanego mu na mocy powołanych wyżej przepisów rozporządzenia uznania administracyjnego. Tak skonstruowany zarzuty jest niezasadny z tego powodu, że Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach jakim było ustalenie warunków zabudowy terenu dla planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego, a w ramach dokonanej kontroli ocenił trafność podjętego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy odnosząc się tak do ustalonej przez ten organ podstawy faktycznej, jak i zastosowania norm materialnoprawnych.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 Ppsa oraz wskazanymi w tej skardze dalszymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi by wykazać, że Sąd dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Należy więc stwierdzić, że zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej na zasadach określonych w ustawie. Rozwinięciem tej zasady jest regulacja wprowadzona do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl której sądy administracyjne kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopuścił się naruszenia tego ustrojowego przepisu, skoro w następstwie wniesionej skargi przez uprawniony podmiot dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w ramach której – mając na względzie przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej ( ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) – ocenił stosowanie przez organy zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego.

W odniesieniu do postawionego zarzutu naruszenia art. 3 § 1 Ppsa autor skargi kasacyjnej ograniczył się zaś do jego zgłoszenia, nie podejmując nawet próby wykazania, w czym należy upatrywać zasadność tego zarzutu, co tym samym wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, skoro nie zachodziły przyczyny usprawiedliwiające uwzględnienie skargi, a w konsekwencji także naruszenie art. 151 Ppsa, gdyż w skardze kasacyjnej nie podważono trafności rozstrzygnięcia oddalającego skargę.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Ppsa.