Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4258/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
659
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
article: art. 179 ust. 1, art. 228
journal: Dz.U. 2018 poz 1669
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 118/20 w sprawie ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Naukową Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w przedmiocie postępowania habilitacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2 i 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. N. na rzecz Uniwersytetu Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 118/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. N.

na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Naukową Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania habilitacyjnego: 1) stwierdził, że Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania habilitacyjnego; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce

z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 8 maja 2020 r., uzupełnionym 23 czerwca 2020 r., A. N.-Gruca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dziekana Wydziału Prawa i Administracji/Przewodniczącego Rady Naukowej Instytutu Nauk Prawnych Uniwersytetu Śląskiego (dotyczącą okresu od 13 sierpnia 2018 r. do 1 marca 2020 r. oraz uchwały z [...] kwietnia 2020 r.). Powyższa skarga została poprzedzona ponagleniem z 6 maja 2020 r. Postępowanie dotyczyło habilitacji skarżącej i trwało 20 miesięcy od daty złożenia wniosku do daty podjęcia uchwały o odmowie nadania stopnia, która została podjęta nie tylko z uchybieniem terminu, ale także z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), co do ilości podjętych uchwał, interpretacji wyników głosowania na szkodę skarżącej oraz naruszeniem właściwości organu odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że czynności podejmowane w kwietniu 2020 r. były pozorowane i nie miały uzasadnienia faktycznego ani prawnego, zmierzały wyłącznie do przedłużenia postępowania habilitacyjnego oraz nieprzekazania odwołania do Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów Naukowych. Do dnia wniesienia skargi ostatnia uchwała o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego nie została jej doręczona.

W szczególności skarżąca zarzuciła obrazę art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz terminów określonych w art. 18a pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 11 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz.1789; zwanej dalej "u.s.n."). Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zabezpieczenie materiału dowodowego w postaci nagrań przebiegu posiedzenia Rady z 25 lutego 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r., wymierzenie organowi grzywny w kwocie 10 000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podkreśliła, że postępowanie habilitacyjne zostało wszczęte jej wnioskiem z 13 sierpnia 2018 r., a Komisja habilitacyjna powołana została 4 grudnia 2018 r. Zaznaczyła, że początkowo postępowanie było prowadzone przez Wydział Prawa i Administracji UŚ, a następnie, w związku ze zmianą stanu prawnego, przez Radę Naukową Instytutu Nauk Prawnych (INP). Z niewyjaśnionych powodów posiedzenie Komisji odbyło się dopiero 19 listopada 2019 r., a skarżąca nie otrzymała żadnego pisma ani wiadomości o przyczynach przewlekłości postępowania

i wyjaśnienia powodów niezałatwienia sprawy w terminie zakreślonym ustawą.

Skarżąca stwierdziła również, że w związku brakiem wymaganej większości

w głosowaniu za nadaniem jej stopnia doktora habilitowanego Rada Naukowa INP powinna była przeprowadzić drugie głosowanie w sprawie odmowy nadania jej tego stopnia, czego nie zrobiła. Zatem nie dokończyła procedury w zakresie nadania lub odmowy nadania jej stopnia naukowego. Skarżąca zarzuciła też, że doręczono jej akta sprawy dopiero 27 stycznia 2020 r., czyli po upływie prawie dwóch miesięcy. Podniosła także, że początkowo jej odwołanie miało być rozpoznane przez Radę Naukową 25 lutego 2020 r., lecz w ramach tego posiedzenia nie podjęto w jej sprawie żadnej uchwały. Na skierowane w tej sprawie pytanie do Przewodniczącego Rady, dlaczego po raz kolejny rozpoznanie sprawy jest odraczane, skarżąca otrzymała drogą mailową wyjaśnienie, że "ujawniła się konieczność zwrócenia się do pozostałych recenzentów o ustosunkowanie się do treści odwołania", co skarżąca uznała za działanie nieprawidłowe, niemające żadnego uzasadnienia ani podstaw prawnych, zmierzające jedynie do przedłużania postępowania habilitacyjnego.

Skarżąca podniosła także, że Rada Naukowa niezasadnie wielokrotnie głosowała w jej sprawie, bowiem "w sytuacji nieuwzględnienia odwołania nie było podstaw prawnych do głosowania w sprawie nadania/odmowy nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego.". Tymczasem czynność głosowania nad uchwałą

w przedmiocie nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego, a następnie głosowania nad odmową nadania stopnia, została z niewiadomych powodów powtórzona. Zatem w postępowaniu podjęto dwie uchwały w sprawie odmowy nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego. Z uwagi na rażącą przewlekłość i trudne do wyjaśnienia błędy proceduralne skarżąca uznała, że postępowanie będzie dalej przedłużane. Podkreśliła, że władze Instytutu i Rada Naukowa nie kierują się w tej sprawie przepisami prawa, nie respektują terminów i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania habilitacyjnego minęło 20 miesięcy, a odmowa nadania jej stopnia naukowego skutkuje zniesławieniem habilitantki. Jej zdaniem "zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz przepisy szczegółowe".

Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Rada Naukowa uznała skargę na przewlekłość postępowania habilitacyjnego za niezasadną. Jej zdaniem opóźnienie rozstrzygnięcia tej sprawy nie leżało po stronie Rady, ale złożyło się na to wiele przyczyn, w tym spóźnione nadesłanie jednej z recenzji, a także wybuch pandemii. Za w pełni usprawiedliwioną uznała natomiast nieobecność Sekretarza Komisji, spowodowanej wyjazdem zagranicznym.

Rada Naukowa podkreśliła, że skarga dotyczy dwóch okresów prowadzenia postępowania przez różne organy. Radę Wydziału Prawa i Administracji UŚ oraz drugiego, gdy właściwość ta przeszła na Radę Naukową INP UŚ. Cezurą czasową jest dzień 1 października 2019 r., kiedy przestała istnieć Rada Wydziału, co wynika z § 218 ust. 1 Statutu UŚ w Katowicach uchwalonego przez Senat Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w dniu 28 maja 2019 r. Oba organy były ciałami kolegialnymi, co wydłuża ich pracę. W ocenie Rady Naukowej nie ma wyraźnych przepisów o sukcesji praw i obowiązków Rady Wydziału i Rada Naukowa nie może odpowiadać za działania/zaniechania Rady Wydziału, która przestała istnieć, a pierwszy okres postępowania przed tym organem trwał od 13 sierpnia 2018 r. do 30 października 2019 r. W tym czasie powołana została Komisja habilitacyjna (4 grudnia 2018 r.), wysłano dokumenty recenzentom i pozostałym członkom Komisji (8 stycznia 2019 r.) i wpłynęły recenzje (pierwsza 28 2019 r.– prof. D. S.; druga – 12 marca 2019 r. – prof. K. G.; obie przekazane mailowo skarżącej 25 marca 2019 r. oraz Sekretarzowi Komisji 2 kwietnia 2019 r.; trzecia i ostatnia recenzja wpłynęła 4 września 2019 r. – prof. P.P.), a posiedzenie Komisji zostało wyznaczone na dzień 19 listopada 2019 r. Ustalenie tego terminu wynikało z faktu, że do 22 października 2019 r. prof. M. J. (Sekretarz Komisji) przebywała na stażu zagranicznym, trwającym 3 miesiące i odbyło się, kiedy Rada Wydziału została już zniesiona.

Zdaniem Rady z przedstawionego kalendarium jednoznacznie wynika, że w tym czasie doszło do naruszenia terminów zakreślonych ustawą dla postępowania habilitacyjnego w art. 18a u.s.n. Przewlekłość postępowania była spowodowana przewlekłością sporządzania recenzji, które trwało ok. ośmiu miesięcy, zamiast 6 tygodni, a także wybuchem pandemii koronawirusa. Organ podkreślił również, że w ówczesnym stanie prawnym nie posiadał jakichkolwiek instrumentów, za pomocą których mógłby "wymusić" dochowanie terminów przez recenzentów. Przewodnicząca Komisji (prof. T. M.), jak i Sekretarz (prof. M. J.) monitowały w sprawie przyspieszenia prac nad recenzją. Trudno zatem zarzucać Radzie Naukowej rażące naruszenie prawa w tym zakresie.

Rada podkreśliła, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.n. w postępowaniu dotyczącym nadania stopnia doktora habilitowanego nie można wprost stosować regulacji zawartej w art. 35 § 1-3a k.p.a. Postępowanie to ma swoją odrębność, specyfikę oraz tradycję i ustawodawca uznał, że sprawa nadania stopnia naukowego nie może być załatwiona w ciągu miesiąca lub dwóch. Jeśli nawet uznać, że w przypadku skarżącej nastąpiło przekroczenie zwyczajowo przyjętych terminów zakończenia postępowania, to w żadnym wypadku nie może być tu mowy o rażącym naruszeniu prawa, ani o tym, że winę za to ponosi organ prowadzący postępowanie habilitacyjne. Skarżąca miała świadomość przyczyny przewlekłości postępowania, gdyż otrzymywała sukcesywnie nasyłane recenzje. Opóźnienie dotyczyło wyłącznie jednej z nich. Zatem przyczyny te leżały głównie po stronie jednego z recenzentów, natomiast skarżąca otrzymywała sukcesywnie nadsyłane recenzje, wiedziała więc jak sprawa się toczy.

Rada nie podzieliła poglądu Centralnej Komisji, że powinna na posiedzeniu 1[...] grudnia 2019 r. przeprowadzić dwa głosowania. Uznała bowiem, że skoro głosowała w sprawie nadania skarżącej stopnia naukowego, a uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości, to tym samym Rada opowiedziała się przeciw nadaniu jej tego stopnia. Rada Naukowa, wychodząc naprzeciw żądaniu skarżącej, przeprowadziła taki tryb głosowania w dniu [...] kwietnia 2020 r. Głosowaniu początkowo poddana została uchwała w sprawie nadania jej stopnia naukowego, a wobec faktu, że uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości, w kolejnym głosowaniu podjęto uchwałę w sprawie odmowy nadania jej tego stopnia.

Również otrzymanie akta sprawy przez skarżącą dopiero 27 stycznia 2020 r., czyli po upływie prawie dwóch miesięcy od chwili jej podjęcia, wynikało z faktu konieczności zatwierdzenia treści uzasadnienia uchwały, jak i protokołu z posiedzenia przez wszystkich członków Rady oraz prawie 3 tygodniowej przerwy świątecznej na przełomie roku 2019 i 2020. Natomiast brak podjęcia uchwały 25 lutego 2020 r.

i odroczenie załatwienia sprawy na następne posiedzenie spowodowany był koniecznością ponownego, pełnego wyjaśnienia całości sprawy, wobec podjęcia postępowania mającego na celu ewentualną zmianę uchwały w trybie autokontroli. Głosowanie jest tajne i [...] kwietnia 2020 r. w praktyce powtórzono głosowanie, jednak i tym razem Rada Naukowa odmówiła nadania skarżącej stopnia naukowego doktora habilitowanego. Nie sposób uznać dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy za celowe działania opóźniające. Sam termin kolejnego głosowania był również opóźniony przez wybuch pandemii koronawirusa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w uchwale nr [...] Rady z [...] czerwca 2020 r. i poinformował, że oryginały akt postępowania habilitacyjnego znajdują się w Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów Naukowych w Warszawie w związku z wniesieniem środka odwoławczego od niekorzystnej dla skarżącej uchwały. Z akt sprawy i pism skarżącej nie wynika, aby odwołanie zostało rozpatrzone i uchwała o odmowie nadania stopnia doktora habilitacyjnego była ostateczna i prawomocna.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania habilitacyjnego okazała się zasadna. Sąd ten uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki formalne wniesienia skargi na przewlekłość i podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu stosownie do wymogów art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Ustalił, że w niniejszej sprawie skarżąca 6 maja 2020 r. wniosła ponaglenie, a 8 maja 2020 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Radę postępowania habilitacyjnego z jej wniosku z 13 sierpnia 2018 r. W jej ocenie postępowanie to zostało zakończone podjęciem uchwały nr [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie nadania jej stopnia doktora habilitowanego i mimo wniesienia 17 lutego 2020 r. odwołania, do dnia wniesienia skargi nie zostało ono uwzględnione w trybie autokontroli, ani przekazane organowi odwoławczemu/Centralnej Komisji. Sąd ten stwierdził z urzędu, że informacja o zakończeniu postępowania habilitacyjnego uchwałą z [...] grudnia 2019 r. zawarta jest na stronie internetowej Instytutu, zgodnie z art. 18a ust. 12 u.s.n. Z akt sprawy nie wynika, kiedy odwołanie zostało przekazane Centralnej Komisji, ale [...] czerwca 2020 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] negatywnie opiniującą jego rozpatrzenie, co dowodzi, że przed tą datą odwołanie nie zostało przekazane Komisji. Natomiast w odpowiedzi na skargę z 5 czerwca organ podkreślił, że akta zostały przekazane Centralnej Komisji. Stąd Sąd pierwszej przyjął, że procedowanie w kwestii wniosku habilitacyjnego skarżącej trwało co najmniej od 13 sierpnia 2018 r. do [...] czerwca 2020 r., przy czym przez samą Radę Naukową od 15 października 2019 r. do [...] czerwca 2020 r., chociaż uchwałę o odmowie przyznania skarżącej stopnia naukowego doktora habilitowanego Rada Naukowa podjęła [...] grudnia 2019 r. Uchwała ta została zaskarżona odwołaniem z 17 lutego 2020 r., które zostało wniesione w terminie, gdyż został mu nadany bieg i nie zostało jeszcze rozpatrzone. Uchwała nr [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie nadania skarżącej stopnia doktora habilitowanego nauk prawnych w dziedzinie nauk społecznych nadal nie posiada zatem przymiotu ostatecznej i prawomocnej. Powyższe ustalenie powodowało, że Sąd pierwszej uznał za zasadne merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłość tego postępowania.

Dochodząc do takiej konkluzji, Sąd ten wziął pod uwagę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 oraz z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Zdaniem Sądu przyjęcie stanowiska, że wydanie przez organ żądanego aktu po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy, powinno skutkować oddaleniem skargi, ponieważ organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, może w konsekwencji doprowadzić do lekceważenia przepisów wyznaczających organom administracyjnym terminy załatwienia spraw (por. art. 35 k.p.a., art. 139 ordynacji podatkowej, art. 21 ust. 1 u.s.n.). Sąd wskazał, że ostatnie stanowisko odnosi się w pełni do przewlekłości postępowania.

Sąd pierwszej instancji przytoczył regulacje dotyczące postępowania habilitacyjnego wprowadzone ustawą o stopniach naukowych w art. 16 do 21 obowiązujące w sierpniu 2018 r. i mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, że terminy zakreślone przez ustawodawcę dla postępowania habilitacyjnego w istocie zamykają się do około 6 miesięcy i liczone są w dniach lub tygodniach, z których najdłuższy, nie licząc postępowania odwoławczego, wynosi 6 tygodni. Zgodnie z art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym terminy wskazane w ustawie są prawnie wiążące, gdyż stanowią regulacje lex specialis i są one znane wszystkim uczestnikom postępowania habilitacyjnego, w tym zwłaszcza recenzentom. Zgodzić się należy z organem, że ustawodawca nie określił sztywno terminu postępowania habilitacyjnego, ale nie można też uznać, że terminy te nie obowiązują łącznie, a czas postępowania będzie oceniany odrębnie dla każdej czynności w nim prowadzonej. Postępowanie to stanowi jedną całość i wszyscy jego uczestnicy mają tego świadomość. Sami też byli poddawani takiej procedurze. Celem tego postępowania jest ocena dorobku naukowego wnioskodawcy w kontekście spełnienia kryteriów uzyskania stopnia doktora habilitowanego określonych w odrębnym rozporządzeniu.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że postępowanie habilitacyjne ma specyficzny, odmienny od postępowania określonego przepisami kodeksu administracyjnego charakter i własną procedurę. Ustawa w art. 16 do 21 reguluje postępowanie habilitacyjne całościowo. W art. 16 określa warunki dopuszczenia do postępowania habilitacyjnego. W art. 18 określa jednostki nadające stopień doktora habilitowanego, wśród których wskazuje m.in. rady jednostki organizacyjnej szkoły wyższej. Niewątpliwie status taki posiada Rada Naukowa UŚ, która została powołana w związku ze zmianą Statutu UŚ, stanowiącego załącznik do obwieszczenia Rektora UŚ z 26 maja 2020 r., uchwalonego przez Senat 28 maja 2019 r. – Sąd przywołał § 1, § 13, § 34-36, § 45 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 48, § 70 ust. 1 -5 oraz § 117 statutu. Sąd zapoznał się ze statutem na stronie internetowej UŚ, a z uchwałami Rady Naukowej na jej stronie internetowej.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym

w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Naukowej INP, że nie jest ona następcą prawnym Rady Wydziału Prawa UŚ, który przestał istnieć 30 września 2019 r., i przejęła w tym zakresie jej uprawnienia. Powyższe potwierdza Statut UŚ. Rada ukonstytuowała się 15 października 2019 r. w składzie 28 osób oraz dyrektora, zgodnie z § 35 ust. 1-4 Statutu UŚ. Zapis § 218 ust. 1 Statutu nie wyklucza następstwa prawnego Rady, gdyż potwierdza on wyłącznie zmianę stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669, zwanej dalej: "przepisami wprowadzającymi"), która w art. 179 ust. 1 stanowi, że: "przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, są przeprowadzane na zasadach dotychczasowych". Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających: "stopień naukowy albo stopień w zakresie sztuki nadaje, w drodze decyzji administracyjnej: w uczelni – senat lub inny organ uczelni". W przypadku Uniwersytetu Śląskiego od 1 października 2020 r. jest to Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych UŚ.

Potwierdzeniem powyższego jest podstawa prawna wskazana w uchwale Rady Wydziału Prawa i Administracji UŚ z 30 października 2018 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania habilitacyjnego dr A. N.oraz wyznaczenia trzech członków (w tym recenzenta i sekretarza) komisji habilitacyjnej, tj. art. 18a ust. 5 pkt 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (tj. Dz. U. 2016 r., poz. 882 ze zm.) w związku z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669). Tożsama podstawa prawna została wskazana w uchwale Rady Naukowej INP WPiA nr [...] r. z [...] grudnia 2020 r., tj. art. 18a ust. 1 u.s.n. w związku z art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających i uchwałą Komisji habilitacyjnej z [...] listopada 2019 r. oraz uchwale Rady nr [...] z [...] kwietnia 2020 r.

Sąd ten podniósł, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ przewlekle prowadził postępowanie. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy postępowanie habilitacyjne przed organem pierwszej instancji prowadzone było od 13 sierpnia 2018 r. do [...] czerwca 2020 r., przy czym uchwała odmawiająca nadania skarżącej stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk prawnych zapadła [...] grudnia 2019 r. W aktach brak jest dokumentu potwierdzającego datę przekazania akt sprawy z odwołaniem do Centralnej Komisji. Z przedstawionej chronologii czynności podejmowanych przez Radę Wydziały, a kontynuowanych przez Radę Naukową INP, wynika, że postępowanie prowadzone było przewlekle przez organy Uniwersytetu Śląskiego, w tym wskazaną Radę Naukową, która przejęła prowadzenie postępowania habilitacyjnego skarżącej z dniem 15 października 2019 r., gdyż tego dnia został ustalony jej skład osobowy. Posiedzenie Komisji habilitacyjnej, powołanej 4 grudnia 2018 r., miało miejsce 19 listopada 2019 r. Sama Komisja, zgodnie z art. 18 a ust. 7 u.s.n. miała 6 tygodni na przygotowanie recenzji a 21 dni na ich przedłożenie Radzie Naukowej (art. 18a ust. 11 u.s.n.). Wskazany organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy, gdyż jedna z recenzji została sporządzona 22 listopada 2019 r. Umowa o jej sporządzenie został podpisana 4 września 2019 r., czyli w dacie znacznie przekraczającej termin 6 tygodni od powołania komisji. Termin do przedłożenia opinii Radzie został dotrzymany. Termin do podjęcia uchwały również. Przewlekłość postępowania "wróciła" po [...] grudnia 2019 r. Sąd ten nie zgodził się

z odmiennym zdaniem organu w tej kwestii. Doręczenie uchwały 27 stycznia 2020 r., nawet przy organie kolegialnym i przerwie świątecznej, było spóźnione. Skarżąca na sporządzenie odwołania miała miesiąc i odwołanie wpłynęło 17 lutego 2020 r. a organ miał 3 miesiące na przekazanie go Centralnej Komisji bądź uwzględnienie w trybie autokontroli. Termin ten zatem upłynął 17 maja 2020 r., nie licząc zawieszenia jego biegu od 31 marca do 24 maja 2020 r. z racji pandemii - na podstawie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2020 r., poz.568), która wprowadziła art.15zzs, uchylony przez art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U., poz. 875). W tym czasie Rada jednak procedowała, co potwierdzają protokoły z 25 lutego 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. Odwołanie nie zostało uwzględnione ani nie przesłane Centralnej Komisji po [...] kwietnia 2020 r. Uczyniono to po [...] czerwca 2020 r., a więc ponad pół roku od podjęcia dla skarżącej negatywnej uchwały w dniu [...] grudnia 2019 r. i opublikowania jej na stronie internetowej UŚ, gdzie widnieje do dzisiaj.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi zarzut przewlekłości wobec prowadzonego postępowania habilitacyjnego przez Radę Naukową Instytutu Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego był zasadny. Postępowanie trwało od 13 sierpnia 2018 r. do [...] czerwca 2020 r. W dacie wniesienia skargi na przewlekłość, czyli 8 maja 2020 r. odwołanie od uchwały z [...] grudnia 2019 r. nie zostało przekazane CK mimo uchwały z [...] kwietnia 2020 r. Uczyniła to Rada dopiero uchwałą z [...] czerwca 2020 r. Z uwagi na fakt, że akta zostały przekazane przed wniesieniem odpowiedzi na skargę z 5 czerwca 2020 r., brak było podstaw do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do ich przekazania ani też do podjęcia odmiennej uchwały przez organ w trybie autokontroli. Sąd nie mógł też zobowiązać organu do załatwienia sprawy, gdyż ta aktualnie pozostaje w gestii Centralnej Komisji, ani też dokonać kontroli merytorycznej postępowania, którego skarga na przewlekłość dotyczy. Kontrola taka będzie przedmiotem działania Centralnej Komisji, ewentualnie Sądu po wydaniu przez nią rozstrzygnięcia. Kontrola merytoryczna postępowania habilitacyjnego w ramach skargi na przewlekłość postępowania jest niedopuszczalna i stanowiłaby wyjście poza granice zaskarżenia. Dlatego też Sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących wadliwości postępowania habilitacyjnego, w tym naruszenia jego procedury.

W ocenie tego Sądu okres prowadzonego postępowania należało uznać za przewlekły, a stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrywanie wniosku skarżącej z 13 sierpnia 2018 r. do [...] grudnia 2019 r., doręczenie uchwały 27 stycznia 2020 r. i kontrola formalna oraz analiza zarzutów odwołania z 17 lutego 2020 r. do co najmniej [...] czerwca 2020 r., nawet w obliczu pandemii, nie znajduje usprawiedliwienia w realiach niniejszej sprawy. Postępowanie winno być zakończone przed jego ogłoszeniem. W istocie czynności prowadzone są od 4 grudnia 2019 r., czyli daty powołania Komisji habilitacyjnej. Należy wskazać, że przy braku wadliwości wniosku CK ma na powołanie komisji habilitacyjnej 6 tygodni, które upłynęły z końcem września 2018 r. Z akt sprawy nie wynika czy CK wzywała wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, zatem przekroczenie wskazanego w ustawie terminu, nawet wydłużonego (14 dni+6 tyg.) należało przypisać także CK. Natomiast okres od 4 grudnia 2018 r. do 19 listopada 2019 r. stanowi czas działań Komisji habilitacyjnej, zakończony pozytywnym zaopiniowaniem wniosku Radzie Naukowej INP. Sąd ten wskazał, że postępowanie habilitacyjne prowadzone było przez organy Uniwersytetu Śląskiego: do 30 września 2019 r. przez Radę Wydziału Prawa i Administracji (§ 218 ust. 1 Statutu UŚ z 28 maja 2019 r.), a następnie od 1 października 2019 r. przez Radę Naukową Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji, która z tą datą przejęła kompetencje kontynuacji postępowań habilitacyjnych. Zgodnie z terminami zakreślonymi w art. 18a u.s.n. postępowanie habilitacyjne winno trwać ok. 6 miesięcy, a ok. 1 roku z postępowaniem odwoławczym, w ramach którego skarżąca ma 1 miesiąc na wniesienie odwołania, Rada 3 miesiące na przekazanie odwołania, a CK nie dłużej niż 6 miesięcy na jego rozpatrzenie.

W przypadku skarżącej postępowanie habilitacyjne pozostawało w toku do dnia wyrokowania, co nie zmienia postaci rzeczy, że postępowanie habilitacyjne do czasu przekazania odwołania w czerwcu 2020 r. trwało prawie 2 lata.

Zdaniem tego Sądu ocena pod kątem przewlekłości dochowania terminów poszczególnych czynności przez poszczególne organy wypaczyłaby cel skargi na przewlekłe działanie organu. W konsekwencji to Uniwersytet Śląski działający przez swoje organy odpowiada za przewlekłe prowadzenie postępowania habilitacyjnego skarżącej. Rada Naukowa przejmując jego prowadzenie w październiku 2019 r. miała świadomość okresu jego trwania a podejmowane działania nie wskazują na uwzględnienie tej okoliczności. Nie stanowi też usprawiedliwienia ponaglanie recenzentów do sporządzania recenzji, które co do zasady mają być sporządzone w terminie 6 tygodni od daty powołania komisji, a zostały skompletowane w październiku 2019 r. Termin do ich sporządzenia upłynął, uwzględniając przerwę świąteczną, w lutym 2019 r. Również staż naukowy członka komisji 3 miesięcy w okresie jesieni 2019 r. nie usprawiedliwia długotrwałości pracy Komisji habilitacyjnej. Powyższe uzasadniało stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, jak również oddalenie skargi co do wniosku o nałożenia grzywny na organ kolegialny, zgodnie z żądaniem skarżącej.

Mając na względzie powyższe, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparł na przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., a o zwrocie kosztów sądowych orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Uniwersytet Śląski reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2 i 4 i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zażądał zasądzenia od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci uwierzytelnionego dowodu nadania i doręczenia pisma Dyrektora Instytutu Nauk Prawnych WPiA UŚ z 13 maja 2020 r., kierowanego do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów dotyczącego przekazania dokumentacji w przedmiotowym postępowaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 179 ust. 1 i art. 228 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.) poprzez nietrafne uznanie, że Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych Wydziału Prawa i Administracji dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania habilitacyjnego w okresie od 13 sierpnia 2018 r. do [...] czerwca 2020 r. w sytuacji, gdy byt prawny Rady Naukowej rozpoczął się w dniu 7 października 2019 r., a brak jest podstaw prawnych do uznania, że jest ona następcą prawnym Rady Wydziału;

2) przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789 ze zm.) poprzez nietrafne uznanie, że Rada Naukowa dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania habilitacyjnego w okresie od 1 października 2019 r. do [...] czerwca 2020 r.;

3) przez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nietrafne uznanie, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania habilitacyjnego przez Radę Naukową miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa po 1 października 2019 r.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) przez niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.) w zw. z art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten stanowi potwierdzenie następstwa prawnego Rady Naukowej, gdy tymczasem stanowi on tylko podstawę prawną do przyznania kompetencji do nadawania stopni naukowych lub stopni w zakresie sztuki organom wymienionym w tym przepisie;

2) przez błędną wykładnię § 218 ust. 1 statutu Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach (załącznik do obwieszczenia Rektora Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach z dnia 26 maja 2020 r.) poprzez nietrafne uznanie, że przepis ten nie wyklucza następstwa prawnego Rady Naukowej po zniesionej Radzie Wydziału w związku z art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W szczególności wskazał, że z art. 179 ust. 1 i 228 ust. 2 i 4 przepisów wprowadzających nie wynika, że w miejsce organów, które utraciły dotychczasowy status rad podstawowych jednostek organizacyjnych, powołane zostały organy – ustawodawca nie przewidział sukcesji prawnej dla rad wydziałów. Rada Naukowa, jako nowy organ uczelni, nie może więc ponosić odpowiedzialności za działania podejmowane w okresie, gdy Rada ta nie istniała, a wszelkie kompetencje wynikające z ustawy o stopniach naukowych, w tym także w zakresie postępowań habilitacyjnych, przysługiwały Radzie Wydziału. Jego zdaniem obowiązek podjęcia i kontynuowania przedmiotowego postępowania przez Radę Naukową po zniesionej Radzie Wydziału nastąpił od dnia 1 października 2019 r., a faktycznie począwszy od 15 października 2019 r., zgodnie z § 213 ust. 2 statutu Uniwersytetu Śląskiego. W dniu 19 listopada 2019 r. odbyło się posiedzenie Komisji Habilitacyjnej, na którym podjęto uchwałę (opinię) w przedmiocie nadania stopnia doktora habilitowanego. Natomiast [...] grudnia 2019 r. Rada Naukowa podjęła uchwałę w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego, którą przekazano habilitantce wraz z pozostałą dokumentacją 27 stycznia 2020 r. W dniu 18 lutego 2020 r. wpłynęło do organu odwołanie od uchwały z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego. Od tego momentu Rada Naukowa miała 3 miesiące na podjęcie uchwały o przekazaniu odwołania do Centralnej Komisji wraz z opinią i aktami sprawy (art. 21 ust. 1 zdanie drugie ustawy o stopniach naukowych), co uczyniła formalnie 14 maja 2020 r. (odwołanie, opinia i akta sprawy), a więc wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, czynności te zostały dokonane w terminie. W okresie tym Rada Naukowa rozważała w szczególności zarzuty odwołania w kontekście ewentualnego zastosowania autokontroli, co też czyniła na posiedzeniach w dniu 25 lutego 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. Tym samym nie miała obowiązku przekazania odwołania w terminie wcześniejszym, albowiem art. 133 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.s.n. w tym przypadku nie stosuje się. Nadto uchwała z [...] kwietnia 2020 r. stanowi uchwałę zawierającą opinię, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.s.n. Zgodnie z terminami wynikającymi z ustawy o stopniach naukowych, które dotyczą okresu postępowania prowadzonego przez Radę Naukową, postępowanie to nie było prowadzone w sposób przewlekły, a skoro tak, to również nie sposób przyjąć, że przewlekłość miała rażący charakter.

Organ wskazał również, że Komisja starała się w granicach formalnoprawnej dopuszczalności dochować staranności, próbując wielokrotnie skontaktować się z recenzentem opóźnionej recenzji, co potwierdza zawarta w aktach sprawy korespondencja mailowa, a także oświadczenie Przewodniczącej Komisji Habilitacyjnej. Organ prowadzący postępowanie habilitacyjne nie posiada żadnych instrumentów prawnych, za pomocą których mógłby ,,wymusić'' dochowanie terminów przez recenzentów. W stosunku do recenzenta opóźnionej recenzji nie mógłby nawet podjąć czynności dyscyplinujących w ramach szeroko rozumianej odpowiedzialności służbowej (pracowniczej), albowiem nie był on pracownikiem organu prowadzącego postępowanie.

Organ podniósł, że w okresie od dnia [...] grudnia 2019 r. do 14 maja 2020 r. postępowania habilitacyjnego nie można uznać za przewlekłe. Niezależnie od zasadności (w aspekcie meritum) uchwały z [...] grudnia 2019 r., habilitantka od tej uchwały złożyła odwołanie, które wpłynęło do organu 18 Iutego 2020 r., zatem termin na przekazanie do Centralnej Komisji (zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.n.) upływał w dniu 18 maja 2020 r. Termin ten został dotrzymany skoro odwołanie, uchwałę zawierająca opinię oraz akta sprawy przekazano do Centralnej Komisji w dniu 14 maja 2020 r., zaś odbiór nastąpił w dniu 18 maja 2020 r.

Nadto zdaniem Uniwersytetu, to że na podstawie art. 178 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce organem uprawnionym i zobowiązanym do prowadzenia postępowań habilitacyjnych na nowych zasadach, obowiązujących od dnia 1 października 2018 r., jest w przypadku Uniwersytetu Śląskiego Rada Naukowa, a jednocześnie z uwagi na treść art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających zobowiązana jest ona również do kontynuowania toczących się postępowań na dotychczasowych zasadach, nie może oznaczać, że tym samym jest ona następcą prawnym Rady Wydziału. Następstwo prawne organu po zniesieniu innego organu musi wyraźnie wynikać z woli ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać należy, że w piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy w pierwszej kolejności ustalić czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji-czynności), a dopiero później rozważyć czy obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnił.

Nadto z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Terminy, w których konkretne sprawy należy załatwić określone zostały w k.p.a., chyba że przepis ustawy szczególnej zawiera odmienne unormowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki a niezwłocznie, jeżeli nie jest konieczne prowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 k.p.a. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru.

W rozpoznawanej sprawie, wnosząc skargę z 8 maja 2020 r. skarżąca podała, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Dziekana Wydziału Prawa i Administracji/Przewodniczącego Rady Naukowej Instytutu Nauk Prawnych Uniwersytetu Śląskiego i dotyczy okresu od 13 sierpnia 2018 r. do 1 marca 2020 r. oraz uchwały z [...] kwietnia 2020 r. Podała też, że początkowo postępowanie było prowadzone przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego, a następnie, w związku ze zmianą stanu prawnego, przez Radę Naukową Instytutu Nauk Prawnych (dalej: Rada Naukowa). W odpowiedzi na skargę Rada Naukowa, wnosząc o oddalenie skargi podniosła, że skarga dotyczy dwóch okresów prowadzenia postępowania przez różne organy. Radę Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego oraz drugiego, gdy właściwą do prowadzenia postępowania habilitacyjnego była Rada Naukowa INP Uniwersytetu Śląskiego. Cezurą czasową jest dzień 1 października 2019 r., kiedy przestała istnieć Rada Wydziału, co wynika z § 218 ust. 1 Statutu UŚ w Katowicach uchwalonego przez Senat Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w dniu 28 maja 2019 r. Nie ma zdaniem Rady Naukowej wyraźnych przepisów o sukcesji praw i obowiązków Rady Wydziału, w związku z czym Rada Naukowa nie może odpowiadać za działania/zaniechania Rady Wydziału, która przestała istnieć, a pierwszy okres postępowania przed tym organem trwał od 13 sierpnia 2018 r. do 30 października 2019 r. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że organem, który powinien być stroną niniejszego postępowania jest Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych Uniwersytetu Śląskiego, która w świetle obowiązujących przepisów jest następcą prawnym Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego. Ustalił też, że przewlekłe prowadzenie postępowania habilitacyjnego dotyczy okresu od 13 sierpnia 2018 r. do 1 marca 2020 r. i orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych Uniwersytetu Śląskiego w świetle przepisów, których zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą, jest następcą prawnym Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego.

Wskazać należy, że postępowanie habilitacyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z 13 sierpnia 2018 r. Regulacje dotyczące postępowania habilitacyjnego i terminy zakreślone w tym względzie przez ustawodawcę zostały unormowane ustawą z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j.: Dz.U.2017.1789), co prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy stopień doktora habilitowanego nadaje: 1) w szkole wyższej - rada wydziału lub rada innej jednostki organizacyjnej szkoły wyższej; 2) w innej jednostce organizacyjnej - rada naukowa. W dacie wszczęcia postępowania habilitacyjnego obowiązywała ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017, poz. 2183). W dniu 1 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo szkolnictwie wyższym i nauce. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668 ze zm., dalej: p.s.w.n.). Ustawą z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm., dalej: p.w.p.s.w.) w rozdziale 3 uregulowano zasady przejściowego stosowania dotychczasowych przepisów m.in. do postępowań habilitacyjnych. Zgodnie z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, to jest p.s.w.n., są przeprowadzane na zasadach dotychczasowych (...). Zgodnie zaś z art. 178 ust. 1 p.s.w.n. stopień naukowy albo stopień w zakresie sztuki nadaje, w drodze decyzji administracyjnej: 1) w uczelni – senat lub inny organ uczelni, o którym mowa w art. 28 ust. 4 (tj. określony w statucie organ uczelni w zakresie danej dyscypliny lub w zakresie danej dziedziny), 2) w instytucie PAN, w instytucie badawczym oraz w instytucie międzynarodowym- rada naukowa.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku Uniwersytetu Śląskiego od dnia 1 października 2019 r. organem tym jest Rada Naukowa Instytutu Nauk Prawnych UŚ. Błędnie jednak Sąd ten przyjął, co trafnie podnosi w ramach zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie, że Rada Naukowa stała się następcą prawnym Rady Wydziału w związku z brzmieniem art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w.

Jak to już wyżej wskazano, z art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. wynika, że postępowania m.in. habilitacyjne wszczęte i niezakończone prowadzone są na zasadach dotychczasowych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że wynikający z ww. regulacji nakaz przeprowadzania postępowań habilitacyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 października 2019 r., tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, na dotychczasowych zasadach, nakłada wyłącznie obowiązek stosowania w tych postępowaniach zasad wynikających z ustawy o stopniach naukowych, a nie zasad odrębnie i kompleksowo uregulowanych w ustawie p.s.w.n. Natomiast to, że na podstawie art. 178 ust. 1 tej ustawy organem uprawnionym i zobowiązanym do prowadzenia postępowań habilitacyjnych na nowych zasadach, obowiązujących od dnia 1 października 2018 r., jest w przypadku Uniwersytetu Śląskiego Rada Naukowa, a jednocześnie z uwagi na treść art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. zobowiązana jest ona również do kontynuowania toczących się postępowań na dotychczasowych zasadach, nie może oznaczać, że tym samym jest ona następcą prawnym Rady Wydziału. W tym kontekście nie występuje żaden związek normatywny pomiędzy art. 178 ust. 1 p.s.w.n. a art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w., na które nietrafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Następstwo prawne organu po zniesieniu innego organu musi wyraźnie wynikać z woli ustawodawcy wyrażonej w odpowiedniej redakcji przepisu ustawy, gdy tymczasem brak takiej regulacji w przepisach ustawy p.s.w.n. oraz ustawy p.w.p.s.w. Taka sytuacja występuje w przypadku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. W art. 179 ust 10 p.w.p.s.w. ustawodawca wskazał, że z dniem 1 stycznia 2021 r. rada Doskonałości Naukowej wstępuje w prawa Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis § 218 ust. 1 statutu UŚ nie wyklucza następstwa prawnego Rady Naukowej, gdyż potwierdza on wyłącznie zmianę stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy p.w.p.s.w., wskazując jednocześnie na brzmienie art. 179 ust. 1 p.w.p.s.w. Zgodnie z § 218 ust. 1 statutu UŚ z dniem wejścia w życie statutu znosi się jednostki wewnętrzne wydziałów i rad podstawowych jednostek organizacyjnych przewidziane w dotychczas obowiązującym statucie Uniwersytetu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne, albowiem § 218 ust. 1 statutu jest konsekwencją zmian stanu prawnego, nie zaś ich potwierdzeniem. Skoro w świetle brzmienia art. 178 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n. ustawodawca przyznał kompetencje do nadawania stopni naukowych albo stopni w zakresie sztuki w uczelni senatowi lub innemu organowi uczelni, to na tej podstawie w obowiązującym od dnia 1 października 2019 r. statucie kompetencje w tym zakresie przyznano radzie naukowej instytutu (§ 36 statutu), jako nowemu organowi Uniwersytetu Śląskiego obok rektora, senatu, rady uniwersytetu, komisji interdyscyplinarnej ds. stopni naukowych i stopni w zakresie sztuki oraz rzecznika praw i wartości akademickich. Wśród tych organów brak dotychczasowych rad wydziału, które z dniem 1 października 2019 r. na mocy § 218 ust. 1 zostały zniesione. W żadnym z przepisów statutu zawartych w tytule XIII (Przepisy przejściowe i końcowe) nie zawarto regulacji, która stanowiłaby o przekształceniu dotychczasowych rad wydziału w rady naukowe instytutów albo o przejęciu praw i obowiązków dotychczasowych rad wydziału przez rady naukowe instytutów.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że nie jest to przypadkiem, lecz celowym zabiegiem legislacyjnym, z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej w ustawie p.s.w.n. Ustawa ,,narzuciła'' uczelniom tylko trzy organy uczelni, z których tylko w stosunku do dwóch, tj. rektora i senatu jednoznacznie przesądziła o następstwie prawnym. W pozostałym zakresie pozostawiła pełną swobodę uczelniom do ukształtowania sobie nowej struktury organizacyjnej, w tym w odniesieniu do możliwości powołania dodatkowych, nowych organów uczelni. W okolicznościach przedmiotowej sprawy takim organem jest Rada Naukowa, która choć z mocy przepisów ustawy p.w.p.s.w. kontynuuje realizację wskazanych przez ustawę zadań, niemniej nie czyni tego jako następca prawny po zniesionej Radzie Wydziału.

Problemem następstwa prawnego Rady Wydziału w szkole wyższej w związku z wejściem w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 stycznia 2020 r. sygn. I OZ 1444/19 (LEX nr 2774867) i z dnia 23 września 2020 r. sygn. I OSK 987/20 (LEX nr 3057763) uznając, że Rada Naukowa nie jest następcą prawnym Rady Wydziału. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Za trafny w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w zw. z art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten stanowi potwierdzenie następstwa prawnego Rady Naukowej.

Usprawiedliwiony także w tej sytuacji okazał się zarzut naruszenia § 218 ust. 1 statutu Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach stanowiący załącznik do obwieszczenia Rektora Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach z dnia 26 maja 2020 r., poprzez nietrafne uznanie, że przepis ten nie wyklucza następstwa prawnego Rady Naukowej po zniesionej Radzie Wydziału w związku z art. 179 ust. 1 przepisów wprowadzających.

W świetle powyższego przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania (pkt I ppkt 1, 2 i 3), które odnoszą się do przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania habilitacyjnego oraz czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zatem wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1, 2 i 4 i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd ten oceni zasadność wniesionej w sprawie skargi z uwzględnieniem wyżej dokonanej wykładni przepisów prawa, których zarzut naruszenia okazał się zasadny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.