Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 113/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 53 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana Spółką lub skarżącą), reprezentowaną przez Prezesa Zarządu J. T., jest negatywne rozpatrzenie protestu Spółki przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], tj. protestu wniesionego w związku negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej w skrócie: RPO WO) na lata 2014-2020.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 18 lipca 2017 r. Spółka złożyła w Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki - Instytucji Pośredniczącej (dalej w skrócie: OCRG) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach l naboru wniosków do RPO WO na lata 2014-2020, nr Osi priorytetowej 10 "Inwestycje w infrastrukturę społeczną", nr działania 10.1 "Infrastruktura społeczna na rzecz wyrównania nierówności w dostępie do usług", nr poddziałania 10.1.2 "Infrastruktura usług społecznych".

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wymogów formalnych, w związku ze stwierdzeniem oczywistych omyłek/uchybień/braków, pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. OCRG zwróciło się do Spółki o złożenie uzupełnionego/poprawionego wniosku o dofinansowanie projektu i brakujących/skorygowanych załączników w terminie 7 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma. W przedmiotowym piśmie szczegółowo wskazano na stwierdzone uchybienia/braki.

W wykonaniu powyższego wezwania Spółka złożyła skorygowany wniosek w dniu 31 sierpnia 2016 r. wraz z załącznikami oraz stosownymi wyjaśnieniami.

Następnie w związku z prowadzoną oceną merytoryczną wniosku, OCRG pismem z dnia 4 października 2016 r., nr [...], zwróciło się do Spółki z prośbą o złożenie wyjaśnień co do treści wniosku o dofinansowanie, a także - w wyniku stwierdzenia oczywistych omyłek/uchybień/braków - wezwano o złożenie skorygowanego wniosku o dofinansowanie i załączników. W piśmie tym organ wezwał również skarżącą do usunięcia m.in. wydatku w postaci kręgielni.

W odpowiedzi Spółka złożyła wyjaśnienia, a także skorygowany wniosek wraz z załącznikami.

Pismem z dnia 17 listopada 2016 r., nr [...], OCRG poinformowało Spółkę, że wniosek został odrzucony z uwagi na niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". Organ wyjaśnił, że Spółka na etapie oceny merytorycznej została wezwana do usunięcia z projektu kosztów m.in. kręgielni. Skarżąca nie zastosowała się jednak do tego wezwania wskazując na podobne obiekty (domy seniora), dwa znajdujące się na terenie [...] oraz jeden w Polsce, które posiadają kręgielnie. Odnosząc się do powyższego organ ustalił, że wskazany przez Spółkę dom seniora w [...] ma dostęp do kręgielni znajdującej się w niedalekiej odległości od obiektu. Organ nie mógł natomiast odnieść się do oferty ośrodków w [...], które wprawdzie posiadają kręgielnię, ale w przekazanej przez Spółkę informacji nie było danych dotyczących typu ośrodka, jego wielkości, ilości pensjonariuszy, czy też stanu ich zdrowia. Ponadto organ ustalił, że na terenie miasta [...] w bardzo bliskiej odległości (3-4 km) od planowanej przez Spółkę placówki istnieją już trzy kręgielnie. Następnie wyliczył, że wynajęcie 2 torów raz w tygodniu przez 2 godziny i przez 8 lat trwania projektu, to koszt 23.040 zł. Natomiast wartość kręgielni wynikająca z kosztorysu budowlanego wynosi 150.220 zł. W związku z powyższym stopa zwrotu inwestycji w rozważanym przypadku wyniesie ponad 52 lata. Organ za nieprzekonywującą uznał zatem argumentację Spółki mającą przemawiać za utrzymaniem spornego kosztu. W tym zakresie dowodził, że najbardziej racjonalnym rozwiązaniem byłoby dowożenie pensjonariuszy do pobliskich kręgielni, tym bardziej że Spółka w ramach projektu zakupuje również środek transportu. Ponadto Spółka uzyskała maksymalną ilość punktów z uwagi na dostępność placówki do obiektów kulturalnych, jak i sportowych, w których pensjonariusze mogą skorzystać z dodatkowych atrakcji. Ponadto - wbrew twierdzeniom Spółki - jedyną rozrywką dla podopiecznych nie będzie "patrzenie w telewizor", ponieważ eksperci pozostawili w kosztach kwalifikowanych projektu w planowanym do budowy obiekcie m.in. saunę, jacuzzi, kriokomorę, grotę solną, basen wewnętrzny o wymiarach 10 x 4,5 m, a więc miejsca, w których będą mogli się zrelaksować i odpocząć. Organ zwrócił też uwagę, że Spółka przewiduje liczne formy zajęć dla pensjonariuszy, które mają uprzyjemnić pobyt w placówce, sprawić by się zintegrowali i zajęli czymś twórczym, w tym: rysunek, malarstwo, rzeźba, muzykoterapia, biblioterapia, filmoterapia, teatroterapia, choreoterapia, socjoterapia. Ponadto w placówce planowane są zajęcia rekreacyjne w wymiarze min. 10 godzin tygodniowo, w tym fitness, jogging, turystyka rowerowa, nordic walking, czy pływanie. W ocenie organu, ilość i urozmaicenie wskazanych form rozrywki jest tak duże, że budowa kręgielni w obiekcie nie jest wydatkiem niezbędnym, a przede wszystkim racjonalnym. Odnośnie natomiast kosztu sauny i wezwania do jego obniżenia organ wskazał, że jest sporo przeciwwskazań do korzystania z sauny dotyczących nie tyle wieku, co stanu zdrowia, zatem brak jest uzasadnienia dla tworzenia trzech saun w ramach projektu. I tak, jeśli w przypadku sauny tzw. infra red (na podczerwień) w której panują łagodniejsze temperatury niż w tradycyjnej saunie (50-60 stopni) - jej stworzenie jest uzasadnione, to jednak budowa 2 saun "tradycyjnych", w których temperatury sięgają nawet 120 stopni jest nieuzasadniona, gdyż korzystanie z takiej sauny jest niewskazane dla osób z chorobami układu krążenia, niewydolnością serca, zakrzepowym zapaleniem żył, chorobą wieńcową, nowotworem, cukrzycą, nadciśnieniem tętniczym trzeciego i czwartego stopnia czy nadczynnością tarczycy, a także osób po zawałach i przyjmujących leki przeciwzakrzepowe. Wyklucza to dużą ilość potencjalnych pensjonariuszy z korzystania z tego typu formy relaksu. Z tych przyczyn organ uznał zakup trzech saun za nieracjonalny i bezzasadny. W zakresie natomiast zakupu agregatu prądotwórczego organ stwierdził, że Spółka w złożonym wyjaśnieniu podała jedynie, że w przypadku przerw w dostawie prądu obiekt musi mieć zasilanie awaryjne, ale nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt, iż w miejscu lokalizacji projektu istnieją takie zagrożenia. Zdaniem organu, ewentualne czasowe, krótkotrwałe przerwy w dostawie prądu mogą się zdarzyć wszędzie, ale nie jest to podstawą do kwalifikowania zakupu agregatu prądotwórczego. Zakup takiego urządzenia byłby uzasadniony natomiast w przypadku częstych, długotrwałych przerw w dostawie prądu, czego jednak Spółka nie podała jako argument przemawiający za koniecznością jego zakupu. Nie przedstawiła też potwierdzających takie zdarzenia ewentualnych analiz ani dokumentów w miejscu lokalizacji projektu. Tym samym organ zakup agregatu prądotwórczego uznał za niespełniający wymogu wydatku niezbędnego do realizacji celów projektu, a w konsekwencji za wydatek niekwalifikowany. W podsumowaniu organ podniósł, że wniosek Spółki spełnił wymogi formalne, jednakże w wyniku przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów merytorycznych nie zostało spełnione kryterium uniwersalne nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków".

W proteście złożonym od powyższej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie Spółka podniosła zarzut odrzucenia projektu na podstawie podniesienia innych argumentów niż na ocenie merytorycznej, próby zinstytucjonalizowania obiektu oraz błędne i niewłaściwe wyliczenie kosztów związanych z funkcjonowaniem kręgielni. W tym zakresie skarżąca dowodziła, że w piśmie informującym o odrzuceniu wniosku wskazano nowe przesłanki stanowiące podstawę odrzucenia wniosku, które dotychczas nie były podnoszone, a tym samym nie miała ona możliwości odniesienia się do ich treści. Spółka podała, że wyliczenia kosztów związanych z wykorzystaniem kręgielni również nie znajdują się w piśmie z dnia 4 października 2016 r., zatem nie mogą stanowić podstawy odrzucenia projektu. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie rozumie, na jakiej podstawie ustalono, iż kręgielnia wykorzystywana będzie tylko raz w tygodniu przez 2 godziny. Te założenia są celowo zaniżone i zminimalizowane. Planowana kręgielnia będzie dostępna cały dzień, żeby każda z osób przebywających w poszczególnych placówkach mogła sama kreować swój wolny czas, bez narzucania konkretnego dnia oraz godziny. Poza tym korzystanie z kręgielni zewnętrznej generuje dodatkowe koszty paliwa i organizacji. Skarżąca wyliczyła, że koszt kręgielni zwróci się w niecałe 7 lat przy wykorzystaniu wszystkich dni w roku. Ponadto Spółka podkreśliła, że osoby mieszkające w mieszkaniach wspieranych, czy też przebywające w domu dziennym są zazwyczaj sprawne na tyle, by z chęcią korzystać ze wszystkich przewidzianych w obiekcie atrakcji, w tym także z osobami odwiedzającymi. Dodatkowo podniosła, że koszt kręgielni stanowi niecałe 1,1% wartości projektu, gdzie wyliczenie i ocena zasadności wydatku ma charakter subiektywny. Tym samym projekt odrzucono kwestionując niecały 1,1% jego wartości projektu. W kwestii kosztu saun Spółka zarzuciła nierówne traktowanie wnioskodawców oraz projektów. W tym zakresie argumentowała, że w obiekcie nie będą mieszkać i przebywać tylko osoby obłożnie chore, a osoby mieszkające w mieszkaniach wspieranych potrzebują tylko niewielkiej pomocy. Ponadto osoby te będą korzystać z saun po wyrażeniu zgody przez lekarza. W saunach natomiast montowane są regulatory temperatury, tym samym nawet sauny suche mogą być ustawione na niższe temperatury niż wskazane przez organ 120 stopni. Spółka wyjaśniła, że w kosztorysie omyłkowo wpisano sauna 1 kpl., co jest oczywistą omyłką pisarską, ponieważ w obiekcie przewidziano 3 sauny. Odrzucenie zatem projektu za to, że w obiekcie przewidziano 3 sauny mniejsze o podobnej powierzchni a nie 1 większą, jak w przypadku projektu spółki B Sp. z o.o., Spółka uznała za bezzasadne. Odnośnie wydatku w postaci agregatu prądotwórczego Spółka podniosła, że na 3 projekty firm ze sobą powiązanych, które złożyły wniosek o dofinansowanie, tylko w przypadku A Sp. z o.o. zakup agregatu został poddany w wątpliwość oraz wskazano jego zakup jako uzasadnienie do odrzucenia projektu. W ocenie Spółki, jest to rażące naruszenie zasad równego traktowania wnioskodawców oraz projektów. Z powyższych przyczyn Spółka wniosła o pozytywne rozpatrzenie protestu i przywrócenie projektu do oceny merytorycznej.

W odpowiedzi na powyższy protest, OCRG w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r., na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2014 r. poz. 1146, z późn. zm. [na dzień orzekania przez Zarząd Województwa Opolskiego - Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą, podtrzymało dokonaną przez siebie ocenę w całości i skierowało protest do Instytucji Zarządzającej.

Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej zwana w skrócie: IZ) rozstrzygnięciem z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy, rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko IZ przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku, przepisów ustawy oraz zapisów Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr [...] z dnia 19 marca 2015 r., wersja nr 12, maj 2016 r.), zwanego dalej "[...]", Regulaminu konkursu; Nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO WO na lata 2014-2020; Osi priorytetowej X Inwestycje w infrastrukturę społeczną, Poddziałania 10.1.2 Infrastruktura usług społecznych [...], Wersja nr 1 wraz z załącznikami (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr [...] z dnia 30 maja 2016 r.), zwanego dalej Regulaminem konkursu, Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, Wersja nr 4 (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr [...] z dnia 19 marca 2015 r., z późn. zm.), zwanego dalej Regulaminem Pracy Komisji, ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona częściowo prawidłowo. Dalej IZ przytoczyła przepisy mające zastosowanie w sprawie i omówiła kolejne etapy postępowania, tj. nabór wniosków o dofinansowanie (I etap), ocena formalna wniosków (II etap) i ocena merytoryczna (III etap). IZ wskazała też, że z definicji kryterium merytorycznego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków" wynika, iż bada się racjonalność i efektywność wydatków zaplanowanych/poniesionych w ramach projektu z uwzględnieniem m.in.: czy wydatki nie są zawyżone w stosunku do cen rynkowych oraz czy są niezbędne do realizacji projektu. Ocena powinna być natomiast dokonana w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. Dalej, analizując dokonaną przez OCRG ocenę merytoryczną projektu oraz wyjaśnienia skarżącej, IZ uznała, że Spółka jedynie częściowo zrealizowała żądanie oceniających, gdyż w kosztach kwalifikowanych pozostawiła wydatki dotyczące budowy kręgielni. Tymczasem uwaga oceniających jasno wskazywała, że wydatki dotyczące budowy basenu zewnętrznego i kręgielni należy usunąć z kosztów kwalifikowalnych. Uwaga ta nie określała, że prosi się o uzasadnienie wydatków i ewentualne pozostawienie ich w wydatkach kwalifikowalnych. Pomimo tego Spółka zdecydowała się, wbrew uwadze znajdującej się w piśmie, usunąć z kosztów kwalifikowalnych wyłącznie wydatki dotyczące budowy basenu zewnętrznego, pozostawiając w kosztach kwalifikowalnych wydatki związane z budową kręgielni. Jednocześnie IZ przyznała rację OCRG, że skarżąca ograniczyła się jedynie do pozyskania informacji o posiadaniu kręgielni przez inne ośrodki, nie analizując zupełnie wielkości takich ośrodków, liczebności podopiecznych, ich stanu zdrowia, czy też oferty kulturalno-rozrywkowej w najbliższej okolicy, co nie pozwala w żaden sposób na porównanie tych ośrodków ze stanowiącym przedmiot projektu domem opieki. W ocenie IZ, z uwagi na niezastosowanie się przez skarżącą do pisma z dnia 4 października 2016 r., koszty kwalifikowalne, które miały zostać usunięte, stały się kosztami niekwalifikowanymi. Ponadto IZ nie zgodziła się z zarzutem, że wyliczenia kosztów związanych z wykorzystaniem kręgielni nie znajdują się w piśmie z dnia 4 października 2016 r., zatem nie mogą stanowić podstawy odrzucenia projektu. W tym zakresie IZ wyjaśniła, że wyliczenia/wartości przyjęte w piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. stanowią wyłącznie symulację/pewnie założenia, które potwierdzają jedynie, że wydatki zaplanowane do realizacji w ramach projektu są nieracjonalne. Tymczasem oceniający słusznie kwestionują wydatek dotyczący budowy kręgielni, ponieważ nawet w przypadku wykorzystywania kręgielni częściej niż raz w tygodniu przez 2 godziny, czas zwrotu inwestycji i tak byłby bardzo długi, a koszty wynajmu torów i dowozu pensjonariuszy na kręgielnię w okolicy (3 ośrodki w okolicy posiadające kręgielnię) są niewspółmiernie niskie w stosunku do kosztów planowanej budowy. IZ wskazała nadto, że biorąc pod uwagę wiele różnych form rozrywki zaplanowanych dla pensjonariuszy, a także możliwość ich dowożenia do kręgielni, OCRG słusznie uznało, że w świetle Wytycznych budowa kręgielni w obiekcie nie jest wydatkiem niezbędnym, a co najważniejsze racjonalnym. IZ podkreśliła, że na etapie oceny merytorycznej oceniający mają prawo prosić o wyjaśnienia/uzupełnienia bądź korekty jednokrotnie. Oceniający w piśmie z dnia 4 października 2016 r. zawarli jasną uwagę w kwestii wykreślenia wydatku (korekty), więc proszenie ponownie skarżącej o wyjaśnienia nie mogło nastąpić, tym bardziej, że oceniający nie mieli żadnych wątpliwości co do braku zasadności tego wydatku. Z kolei odnośnie do zarzutów dotyczących sauny IZ tłumaczyła, że przede wszystkim brak jest podstaw do porównania danego projektu z innym projektem złożonym w ramach danego naboru, ponieważ każdy wniosek podlega indywidulanej ocenie. Następnie przypomniała, że po przedstawieniu dodatkowych dokumentów, skarżąca w jedynym załączniku wskazała na 1 kpl. sauny, zaś w innym na 3 sauny. W takim przypadku oceniający powinni przede wszystkim wyjaśnić kwestię rozbieżności pomiędzy ilością saun. Po wyjaśnieniach co do rozbieżności w ilości saun pomiędzy Kosztorysem inwestorskim a Programem funkcjonalno-użytkowym, w piśmie z dnia 4 października 2016 r., zamiast uwagi dotyczącej konieczności uzupełnienia zapisów, powinna znaleźć się uwaga dotycząca rozbieżności w ilościach saun. Wówczas uniknięto by sytuacji, w której Spółka nie miała możliwości na żadnym z etapów oceny odnieść się do zasadności budowy trzech saun. W konsekwencji IZ uznała, że ocena kwalifikowalności wydatku dotyczącego budowy trzech saun została dokonana w sposób nieprawidłowy. Wnioskodawca powinien mieć możliwość uzasadnienia wydatku, bądź też wykreślenia go z kosztów kwalifikowanych (w przypadku takiego stanowiska oceniających). W kwestii zarzutów dotyczących agregatu prądotwórczego IZ ponownie wskazała, że nie ma możliwości porównywania przedmiotowego projektu z innym projektem złożonym przez Spółkę w ramach danego naboru. Poza powyższym IZ uznała, że skarżąca w sposób prawidłowy odniosła się do uwagi znajdującej się w piśmie z dnia 4 października 2016 r. Uwaga ta dawała możliwość uzasadnienia zakupu agregatu prądotwórczego, co też Spółka uczyniła. W ocenie IZ, uzasadnienie wskazane przez skarżącą jest logiczne i daje podstawę do uznania wydatku za kwalifikowany. Jeśli natomiast w opinii oceniających do uznania wydatku za kwalifikowany niezbędne były jakiekolwiek dokumenty, organ powinien wezwać o ich przedłożenie. Natomiast skarżąca po tak ogólnej uwadze nie była w stanie wywnioskować, jakich dokumentów mogą ewentualnie zażądać oceniający, gdyż dotyczyła ona wyłącznie uzasadnienia wydatku. W konsekwencji IZ uznała, że także ocena kwalifikowalności wydatku dotyczącego zakupu agregatu prądotwórczego została dokonana w sposób nieprawidłowy. Reasumując IZ stwierdziła, że ocena wniosku o dofinansowanie nr [...] została przeprowadzona przez OCRG częściowo prawidłowo w zakresie bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". Jednocześnie ze względu na niezastosowanie się skarżącej do uwagi oceniających i nieusunięcie z wydatków kwalifikowalnych kosztów dotyczących budowy kręgielni, zdaniem IZ, należało uznać, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia powyższego kryterium, co uzasadnia negatywną ocenę merytoryczną projektu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uznanie, że wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnia bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków", w sytuacji, gdy skarżąca w sposób rzetelny i precyzyjny uzasadniła wniosek, który przeszedł pozytywną ocenę formalną. Natomiast negatywna ocena opisana jako niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego, skutkująca podtrzymaniem negatywnej oceny merytorycznej projektu, jest wynikiem dowolnej oceny wniosku i nieprecyzyjnego, niejasnego, wybiórczego ustosunkowania się do zarzutów Spółki opisanych w proteście. W tym zakresie zarzucono również nierówne traktowanie wnioskodawców oraz projektów. Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez OCRG. W uzasadnieniu skargi Spółka powołała się na zarzuty wyartykułowane w proteście, gdzie - jak stwierdziła - udowodniono, że umieszczenie kręgielni oraz saun w ilości i jakości wskazanych w projekcie jest uzasadnione potrzebami obiektu oraz pensjonariuszy, a także osób, które będą tam przebywać.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Dodatkowo wskazał, że przepisy K.p.a. nie miały zastosowania w sprawie rozpatrzenia protestu. W ocenie organu, nie jest uzasadniony także zarzut nierównego traktowania wnioskodawców, ponieważ skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia tego zarzutu. Poza tym organ zwrócił uwagę, że środki z dofinansowania są środkami publicznymi, których wydatkowanie musi być racjonalne, efektywne i oszczędne. Skarżąca nie może domagać się uwzględnienia w zakresie kwalifikowalności każdego planowanego wydatku, w sytuacji, gdy ocena jego niezbędności i racjonalności jest subiektywna. Ponadto, przystępując do konkursu, skarżąca zaakceptowała jego warunki, a zwłaszcza fakt, że to KOP dokonuje oceny niezbędności i kwalifikowalności wydatków. Skoro skarżąca nie dokonała poprawek projektu w zakresie wynikającym z pisemnych zaleceń, to nie może zarzucać, że w sposób nieuprawniony (bezzasadny) jej wniosek został odrzucony.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Podkreślił, że wydatek związany z instalacją kręgielni stanowi zaledwie niewielki procent całości inwestycji oraz wskazał na terapeutyczne cele tego przedsięwzięcia, co wyklucza możliwość korzystania przez pensjonariuszy z kręgielni miejskich, w których pije się alkohol i korzystanie z kręgielni ma charakter rozrywkowy. Prezes Spółki – J. T. poparł stanowisko pełnomocnika, akcentując, że aktualne trendy w zakresie budowy tego typu ośrodków zakładają konieczność ich wyposażania w urządzenia, które mają charakter integracyjny dla rodzin pensjonariuszy. W tym celu przeprowadził szerokie rozeznanie w innych krajach i tam tego rodzaju urządzenia są standardem. Podniósł też, że ośrodek budowany jest od podstaw, a zatem musi być wyposażony we wszelkie dostępne i konieczne urządzenia terapeutyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania również wymaga, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu przedstawionego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Od razu też wyjaśnić przyjdzie, że w art. 50 ustawy ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to - wbrew oczekiwaniom skarżącej - weryfikację przez sąd zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w K.p.a. Natomiast podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez IZ stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami systemu realizacji programu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. cyt. wyżej Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej, Regulamin konkursu wraz z załącznikami oraz Regulamin Pracy Komisji. Zdaniem Sądu, dokumenty stanowiące podstawę do przeprowadzonej oceny wniosku złożonego przez skarżącą ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w ustawie. W Regulaminie konkursu, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia oraz wymogi dotyczące kwalifikowalności wydatków. Natomiast w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu szczegółowo opisano każdy z etapów konkursu z podaniem podejmowanych w tym zakresie czynności. Z kolei przyjęte kryteria oceny formalnej i merytorycznej zostały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przedstawione w Załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu. Podkreślenia wymaga, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich wnioskodawców w taki sam sposób. Powyższe stanowi niewątpliwie o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 ustawy.

Odnosząc się już do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Spółka uzyskała negatywną ocenę projektu z uwagi na niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków". Organy obu instancji zgodnie uznały, że planowany przez skarżącą wydatek w postaci budowy kręgielni nie może stanowić wydatku kwalifikowanego, ponieważ nie jest on wydatkiem niezbędnym do realizacji celów projektu, a przede wszystkim racjonalnym. Dokonując kontroli prawidłowości stanowiska organów należy uwzględnić stosowne postanowienia Regulaminu konkursu. I tak, w Załączniku nr 8 do Regulaminu wyjaśniono, że w odniesieniu do omawianego kryterium bada się racjonalność i efektywność wydatków zaplanowanych/poniesionych w ramach projektu z uwzględnieniem:

1. kwalifikowalnośći wydatków zgodnie z Wytycznymi ministra właściwego ds. rozwoju w zakresie kwalifikowalnośći wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz w przypadku projektów objętych pomocą publiczną zgodnie z programem pomocy publicznej i odpowiednimi aktami normatywnymi;

2. czy wydatki nie są zawyżone w stosunku do cen rynkowych;

3. prawidłowości wyliczenia stawek jednostkowych lub ryczałtowych/kwot ryczałtowych;

4. niezbędności do realizacji projektu.

Zgodnie z postanowieniami Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, oceny spełnienia kryteriów merytorycznych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, a także informacji udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych na temat wnioskodawcy lub projektu. Z uwagi na powyższe, podczas oceny merytorycznej członkowie KOP za pośrednictwem IOK mogą żądać dodatkowych wyjaśnień (...).

Badając zasadność dokonanej przez organy oceny kryterium pn. "Kwalifikowalność wydatków", Sąd uznał - wbrew zarzutom skargi - że nie nosi ona cech dowolności, ani też nie jest oderwana od kryteriów określonych w Regulaminie konkursu. Poza tym stanowisko organów w kwestii zbędności i nieracjonalności wydatku w postaci kręgielni zostało wyczerpująco, logicznie i przekonująco umotywowane. W ramach przeprowadzonej oceny organy wskazały na wielość i różnorodność form rozrywki i aktywności, jakie zostały przewidziane przez skarżącą w planowanej placówce. Nadto dokonały stosownych wyliczeń w zakresie stopy zwrotu inwestycji w postaci kręgielni i wykazały, że koszty wynajmu torów i dowozu pensjonariuszy do istniejących już w okolicy trzech kręgielni są niewspółmiernie niskie w stosunku do kosztów budowy spornej inwestycji. Trafnie zwróciły też uwagę, że skarżąca zadeklarowała we wniosku, iż zapewni transport pensjonariuszy do obiektów sportowych i kulturalnych, co zdecydowało o uznaniu kwalifikowalności wydatku w postaci środka transportu i przyznaniu mu maksymalnej liczby punktów. Nie bez znaczenia dla oceny racjonalności omawianego wydatku pozostaje także podniesiona przez IZ okoliczność, że nie wszyscy pensjonariusze będą mogli skorzystać z tej formy atrakcji ze względu na ich kondycję fizyczną. Należy ponadto stwierdzić, że wyjaśnienia skarżącej, w istocie bardzo ogólne, nie mogły skutecznie podważyć stanowiska organów o nieuznaniu kręgielni za wydatek kwalifikowany. Zatem, brak było podstaw do zakwestionowania oceny merytorycznej organu w omówionym zakresie. Również zarzuty zawarte w skardze nie podważają tej oceny. Poza tym Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przez organ wymogu przejrzystości i rzetelności oceny projektu. Natomiast stosownie do postanowień Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt wszystkich bezwzględnych kryteriów merytorycznych - co miało miejsce w niniejszej sprawie - jest jednoznaczne z uzyskaniem oceny negatywnej, a to wyklucza go z możliwości otrzymania dofinansowania.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że użyte w piśmie OCRG z dnia 17 listopada 2016 r. sformułowanie, iż wniosek skarżącej z uwagi na niespełnienie kryteriów merytorycznych zostaje odrzucony, było niewłaściwe. W ustawie, podobnie jak w Regulaminie konkursu, brak jest bowiem pojęcia odrzucenia wniosku. Ustawodawca w art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wyraźnie stanowi o negatywnej ocenie projektu, którą jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Podano już wcześniej, że również w Regulaminie konkursu wprowadzono pojęcie oceny negatywnej projektu, w przypadku gdy projekt nie spełnia wszystkich bezwzględnych kryteriów merytorycznych. Wskazany błąd OCRG nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ z uzasadnienia pisma informującego o niespełnieniu przez wniosek kryterium merytorycznego wyraźnie wynika, że projekt ten został oceniony negatywnie. Ponadto błąd ten został konwalidowany przez IZ, która prawidłowo w swoim rozstrzygnięciu powołuje pojęcie negatywnej oceny projektu.

W przekonaniu Sądu, za nietrafne należy też uznać wyrażone przez organy stanowisko, wedle którego w ramach dokonywanej oceny merytorycznej projektu można żądać od wnioskodawcy usunięcia określonego kosztu z wniosku o dofinansowanie, w rozpoznawanym przypadku kosztu spornej kręgielni. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Jednak uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji (art. 43 ust. 2 ustawy). W Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu dotyczącym oceny merytorycznej również wyjaśniono, że w przypadku stwierdzenia podczas oceny merytorycznej we wniosku o dofinansowanie braków formalnych lub/oraz oczywistych omyłek, IOK wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, w terminie przez nią wyznaczonym, jednak nie krótszym niż 7 dni kalendarzowych, licząc od dnia następnego od otrzymania informacji. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skierowane do skarżącej wezwanie z dnia 4 października 2016 r., w którym wskazano na konieczność usunięcia kosztu kręgielni, było wadliwe, gdyż - po pierwsze - nie dotyczyło oczywistej omyłki czy potrzeby uzupełnienia wniosku, a po wtóre, uwzględnienie wezwania prowadziłoby do nieuprawnionej zmiany treści merytorycznej wniosku. Jednakże również to uchybienie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno w rozstrzygnięciu OCRG, jaki i Instytucji Zarządzającej projekt został poddany pełnej ocenie merytorycznej, która wykazała, że nie spełnia on kryterium pn. "Kwalifikowalność wydatków".

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że pomimo dostrzeżonych uchybień, wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie spełniał wskazanego wcześniej i omówionego merytorycznego kryterium bezwzględnego, co skutkować musiało negatywną oceną projektu. Natomiast przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia - wobec powyższych wadliwości - w istocie nie wpłynęłoby na zmianę dokonanych przez IZ ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie wykazanego braku niezbędności i racjonalności wydatku w postaci kręgielni, a tym samym na zmianę treści podjętej oceny projektu.

Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie protestu jest kompletne i dostatecznie uzasadnione. Instytucja Zarządzająca odniosła się również w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych zarzutów protestu, przedstawiając w tej mierze stosowne stanowisko.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy, Sąd oddalił skargę.