Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2682/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2.zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz R. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 września 2017 r. sędzia Sądu Rejonowego w O. R. B. (dalej "skarżąca") złożyła oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska sędziego, przedstawiając jednocześnie zaświadczenia stwierdzające, że jest zdolna, ze względu na stan zdrowia i z uwagi na brak przeciwskazań psychologicznych, do pełnienia obowiązków sędziego.

Pismem z dnia 28 listopada 2017 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości, powołując się na art. 69 § 1, § 1b i § 3 zd. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2062 z późn. zm.), dalej "p.u.s.p.", poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego.

Skarżąca, uznając powyższe pismo za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd").

Zaskarżonemu pismu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 180 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez niewyrażenie zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego, w sytuacji gdy nie zachodzą okoliczności choroby lub utraty sił uniemożliwiające jej sprawowanie urzędu, zaś zaskarżony akt opiera się na podstawie prawnej, która nie przewiduje procedury odwoławczej i nie podlega jakiejkolwiek kontroli, pozostawiając Ministrowi Sprawiedliwości całkowitą swobodę decyzyjną w tym zakresie,

- art. 179 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej, na mocy którego Minister Sprawiedliwości zyskuje nieznane Konstytucji kompetencje do powoływania sędziego zastrzeżone dla Prezydenta RP,

- art. 10 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 173 i art. 180 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez wydanie przez Ministra Sprawiedliwości aktu z zakresu administracji publicznej, naruszającego zasadę trójpodziału władzy, poprzez nieprzewidziany przepisami Konstytucji wpływ władzy wykonawczej na władzę sądowniczą, co biorąc pod uwagę arbitralność decyzji Ministra Sprawiedliwości w kwestii dalszego zajmowania stanowiska sędziego, stanowi ograniczenie niezależności i niezawisłości sędziowskiej,

- art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez wydanie aktu z zakresu administracji publicznej naruszającego zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet, piastujących stanowisko sędziego, skutkującego dyskryminacją kobiet ze względu na wiek, przy jednoczesnym ustanowieniu granicy wieku przechodzenia w stan spoczynku w sposób sprzeczny z realizacją konstytucyjne legitymowanych celów przedmiotowej regulacji,

- art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronną i swobodną ocenę dowodów, skutkującą niewyrażeniem zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego, w sytuacji gdy okoliczności związane z jej zdrowiem, a także niedobór kadry sędziowskiej w Wydziale Karnym Sądu Rejonowego w O. rozpatrywany w kontekście potrzeb wynikających z obciążenia tegoż sądu, wskazują, że przedmiotowa zgoda winna być udzielona,

- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonego aktu, a także wskazania okoliczności faktycznych i podstaw prawnych, które legły u jego podstaw co stoi w jawnej sprzeczności z zasadą informowania stron oraz zasadą przekonywania.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uznanie uprawnienia do dalszego zajmowania stanowiska sędziego, względnie uchylenie zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej nieuwzględnienie.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 299/18, WSA w Warszawie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości, podejmowane na podstawie art. 69 § 1b p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 maja 2018 r., nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., ani też nie stanowiło innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 93/19, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

NSA wskazał, że WSA w Warszawie oceniał dopuszczalność skargi w świetle art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. w brzmieniu nadanym przez art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 1452), dalej "ustawa o zmianie p.u.s.p.". Tymczasem należało uznać, że stan faktyczny i prawny w dniu, w którym organ wydał sporne rozstrzygnięcie, podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 38), dalej "ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach", (w brzmieniu nadanym przez art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie p.u.s.p.). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach i ustawy o zmianie p.u.s.p. NSA zwrócił uwagę, że właśnie taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżąca w dniu 1 października 2017 r. miała już ukończony 60. rok życia.

NSA wskazał również, iż rozpoznając ponownie skargę WSA w Warszawie ma uwzględnić te przepisy, które regulują sytuację prawną skarżącej w związku ze złożonym przez nią oświadczeniem z dnia 29 września 2017 r., wraz z zaświadczeniami lekarskimi oraz przesłanym jej w związku z tym oświadczeniem pismem organu z dnia 28 listopada 2017 r., tj. art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Na podstawie tego właśnie przepisu Sąd ma rozważyć dopuszczalność skargi, dokonując oceny charakteru prawnego zawartego w nim rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę charakter prawny organu, który wydał sporne rozstrzygnięcie, zawartą w nim treść dotyczącą niewyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a więc dotyczącą prawa sędziego do wykonywania władzy sądowniczej oraz uwzględniając w szczególności konstytucyjną zasadę prawa do sądu, konstytucyjną regulację kształtującą sytuację prawną sędziego i zakres sądowej kontroli administracji. Dopiero tak przeprowadzona ocena dopuszczalności skargi będzie mogła być przedmiotem ewentualnej kontroli przez NSA.

NSA podkreślił, że w wypadku przyjęcia dopuszczalności skargi, WSA w Warszawie będzie mógł dokonać dalszych ustaleń i ocen, w tym co do tego, czy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy istniała w systemie prawnym podstawa do wydania przez Ministra Sprawiedliwości spornego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach nie przewidział regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b p.u.s.p. tj. nie przewidział dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości, a także jakie skutki wywołało lub może wywołać w przyszłości pozostawienie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia odmawiającego wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego zarówno dla adresata - osoby piastującej stanowisko sędziowskie, jak i dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej i zasady pewności prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone w niniejszym postępowaniu pismo Ministra było w istocie decyzją, która została wydana bez podstawy prawnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli skarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd stosownie do art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wyjaśnić także należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie postanowieniem NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 93/19, wydanym na skutek skargi kasacyjnej skarżącej od postanowienia tutejszego Sądu z dnia 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 299/18.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

W pierwszej zatem kolejności Sąd zbadał, stosując wytyczne NSA, czy przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu. W tym kontekście Sąd podnosi, iż w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W ocenie Sądu skarżone pismo Ministra z 28 listopada 2017 r. jest w istocie decyzją administracyjną. Sąd podkreśla, iż obecnie bezsporny jest pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Zielona Góra 1997, s. 23; Zb. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 95 i n., także SN w wyroku z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNC 1986/10, poz. 158, ponadto wyroki NSA z: 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982/9, poz. 169; 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11, poz. 222). Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał ten kierunek wykładni w uchwałach NSA (7) z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, ONSA 2001/2, poz. 58, oraz z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03, ONSA 2004/1, poz. 5. Jak stwierdził Zb. Kmieciak: "Najmniejszych zastrzeżeń nie budzi natomiast głoszona jeszcze przez J. Starościaka, wyznaczająca jeden z kanonów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, teza, że treść (istota), a nie nazwa aktu, przesądza o tym, czy jest on decyzją administracyjną" (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019 ).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów. Według tego stanowiska do elementów tych należą: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982/9–10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982/9–10, s. 351 i n.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1642/03, POP 2005/3, poz. 65, uznał, że pismo organu administracji publicznej charakteryzujące się wskazanymi cechami stanowi decyzję.

Sąd wskazuje, iż zaskarżonym pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Minister Sprawiedliwości, w związku ze złożonym oświadczeniem z dnia 29 września 2017 r., poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Pismo to zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie jego adresata (skarżąca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (niewyrażenie zgody przez Ministra na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ. Organ nawet wskazał w swym piśmie – co prawda, jak zostanie to dalej wykazane, błędnie – podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Pismo organu z dnia 28 listopada 2017 r. – wbrew stanowisku Ministra – uznać zatem bezsprzecznie należy za decyzję administracyjną, gdyż organ w nim we władczy sposób rozstrzygnął sprawę indywidualną skarżącej. Odrębną kwestią jest natomiast rzeczywisty brak podstawy prawnej do działania organu. Brak tej podstawy nie stanowi o niemożności uznania skarżonego pisma Ministra jako decyzji administracyjnej.

Z powyższym spostrzeżeniem koresponduje teza wyrażona w wyroku NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11, poz. 22, w którym przyznano, że o istocie aktu "powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej". Powyższy pogląd NSA Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za własny. Skarżone pismo Ministra było decyzją administracyjną, mimo że dla rozstrzygnięcia zawartego w jego treści brak było podstawy prawnej.

Przypomnieć w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Do stosunków tych, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, nie stosuje się zresztą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.). Należy dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi oceniono akt Ministra w postaci odwołania z delegacji do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 320/13, CBOSA) oraz akt Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" na oświadczeniu majątkowym sędziego (prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 222/19), jak też akt Prezesa Sądu w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" na oświadczeniu majątkowym sędziego (prawomocne postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 748/19). W uzasadnieniu postanowienia WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 748/19, Sąd ten wskazał, iż "zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa Sądu dotyczy sprawy ściśle związanej z organizacją sądów powszechnych, podległością służbową oraz ustrojową pozycją sędziów, którzy w tym zakresie są organizacyjnie i służbowo podporządkowani prezesowi sądu. Utajnienie albo brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego, czy to przez Prezesa Sądu Apelacyjnego, Krajową Radę Sądownictwa czy też jak w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, jest prerogatywą uprawnionego podmiotu, podejmowaną w zakresie prawa ustrojowego, a nie władczym kształtowaniem sytuacji prawnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi".

W ocenie Sądu skarżone pismo Ministra, będące w istocie decyzją administracyjną, nie zostało wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Skarżone pismo nie stanowiło bowiem emanacji prerogatywy uprawnionego podmiotu (tu: Ministra Sprawiedliwości), podejmowanej w zakresie prawa ustrojowego, którego nota bene w niniejszej sprawie nie było. Wprost przeciwnie, było to władcze ukształtowanie sytuacji prawnej sędziego, czyli podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi, w dodatku podjęte bez podstawy prawnej. O braku podporządkowania organizacyjnego sędziego wobec Ministra stanowi m.in. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom".

Za dopuszczalnością drogi sądowej przed wojewódzkim sądem administracyjnym w niniejszej sprawie przemawia w ocenie Sądu także analiza przepisów Konstytucji RP, na które zwrócił uwagę NSA w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 93/19.

W myśl bowiem art. 2 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".

Art. 77 Konstytucji RP stanowi zaś, że:

"1. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw".

W niniejszej sprawie prawa skarżącej zostały naruszone przez bezprawne działanie Ministra. W ocenie Sądu nie może zaistnieć sytuacja, w której brak będzie drogi sądowej dla skarżącej dochodzenia naruszonych w ten sposób jej praw. Tym bardziej, iż w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd".

Sąd, rozważając dopuszczalność skargi, uwzględnił także przywołane przez NSA przepisy Konstytucji RP dotyczące szeroko rozumianego statusu sędziego oraz ustroju sądowego w RP, w tym art. 178, art. 179, art. 180, art. 181, art. 182, art. 183 i 184 Konstytucji RP.

Sąd uwzględnił także fakt, iż zgodnie z postanowieniami SN z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt I NO 11/18 i 27 lutego 2019 r. sygn. akt I NO 18/18, Sąd ten odrzucił odwołania sędziów od pism Ministra w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w sytuacjach analogicznych jak w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd Najwyższy uznał zarówno swoją niewłaściwość w rozpoznawaniu środków odwoławczych od takich decyzji administracyjnych, jak wydana w niniejszej sprawie, ale także ogólnie niewłaściwość sądów powszechnych w sprawie rozpoznawania środków zaskarżenia od takich decyzji Ministra. Tym samym Sąd Najwyższy nie uznał kognicji sądów powszechnych w sprawach takich jak rozpoznawana w niniejszym postępowaniu. Gdyby bowiem Sąd Najwyższy uznał, iż sprawy te były sprawami podlegającymi kognicji sądów powszechnych (w szczególności sprawami z zakresu prawa pracy), wówczas przekazałby je według właściwości stosownemu innemu sądowi powszechnemu, np. sądowi rejonowemu, a nie odrzucał odwołania skarżących sędziów.

W ocenie Sądu, w demokratycznym państwie prawnym nie może zaistnieć sytuacja, w której została wobec skarżącej wydana przez organ decyzja administracyjna, zawierająca rozstrzygnięcie o charakterze władczym, która nie podlega żadnej sądowej kontroli - ani przez sąd administracyjny, ani przez sąd powszechny.

Sąd uwzględnia przy tym wskazania NSA, że na przyjęte powyżej stanowisko nie mogą zatem mieć wpływu okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanego aktu Ministra. Rolą sądów administracyjnych jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji. Kontroli tej dokonują sądy administracyjne na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanego aktu administracji (w dacie kontrolowanego działania lub zaniechania administracji). Potrzeba oceny charakteru prawnego spornego aktu Ministra i oceny dopuszczalności sądowej kontroli tego aktu nie dezaktualizuje się na skutek późniejszej zmiany stanu prawnego lub późniejszych zdarzeń faktycznych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynika bowiem z istoty sądowej kontroli administracji.

Tym samym, Sąd uznał dopuszczalność kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra przez sąd administracyjny.

Przechodząc zatem do samej oceny prawidłowości wydania skarżonego pisma, będącego w istocie decyzją administracyjną, Sąd pragnie poczynić kilka uwag odnośnie podstawy prawnej wydania powyższego rozstrzygnięcia przez organ. Sąd w tym zakresie opiera się w dużej mierze na uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 93/19, zapadłym w niniejszej sprawie, którym Sąd jest związany.

Otóż stan faktyczny istniejący w dniu, w którym Minister wydał sporne rozstrzygnięcie z dnia 28 listopada 2017 r., podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie p.u.s.p.). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach oraz ustawy o zmianie p.u.s.p. Podkreślić przy tym należy, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca – sędzia sądu powszechnego - w dniu 1 października 2017 r. ukończyła już 60. rok życia.

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet – 60. roku życia lub gdy w dniu wejścia w życie ustawy sędziemu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia 60. roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od tej zasady: "chyba, że złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 (...) u.s.p.", tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego zdolność do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydanego na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z 29 września 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z 26 września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie uprawnionego lekarza z 19 września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym stanu zdrowia, wydane na podstawie § 4 i 8 oraz § 5 i 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2014 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1293 z późn. zm.) wydanego na podstawie art. 57 § 10 p.u.s.p.

A zatem stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Pogląd, że do tego rodzaju stanu faktycznego, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, zastosowanie miał art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. - jak to błędnie przyjął w tej sprawie organ – potwierdza przede wszystkim zapadłe w tej sprawie postanowienie NSA z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 93/19, a także jednolite w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego (por. postanowienia SN z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I NO 18/18 oraz z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18, odrzucające odwołania z powodu niedopuszczalności sądowej kontroli dokonywanej przez sądy powszechne).

W związku z powyższym Sąd podnosi, iż w jego ocenie nie istniała podstawa prawna wydania skarżonej w sprawie decyzji Ministra.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji należy oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie.

Sąd wskazuje, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie podkreśla się, że dla stwierdzenia, że organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, musi nastąpić wyraźne i wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji w formie czasownikowej ("zezwala", "przydziela", "stwierdza"; zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 15/00, ONSA 2001/2, poz. 18, oraz powołane tam orzeczenia). Również B. Adamiak wskazuje, że wykonywanie administracji w formie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy znajduje podstawę w przepisach materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80. urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 7 i n.). Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 954/02, ONSA WSA 2006/1, poz. 23, stwierdził nieważność decyzji wojskowego komendanta uzupełnień o przedłużeniu okresu powołania do odbycia służby wojskowej do końca roku kalendarzowego, w którym poborowy ukończy 25. rok życia (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2004 r. poz. 2416 z późn. zm.), gdyż ustawodawca nie przewidział kompetencji wymienionego organu do orzekania w tym przedmiocie w formie decyzji (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1646/03, ONSA WSA 2006/1, poz. 3, w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

W przedmiotowej sprawie zaistniała w ocenie Sądu sytuacja tożsama do opisywanej powyżej, tj. Minister wydał rozstrzygnięcie będące w istocie decyzją administracyjną w sprawie, w której uprawnienie skarżącej wynikało wprost z ustawy i nie było konieczności potwierdzania jego istnienia w postaci decyzji organu. Co więcej, organ ten nie miał tym bardziej kompetencji do odmowy wyrażenia zgody dla skarżącej na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. Jak wskazywał słusznie SN w powoływanym powyżej postanowieniu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I NO 11/18, "Minister Sprawiedliwości w tym szczególnym postępowaniu pełnił jedynie rolę adresata określonego oświadczenia, składanego przez sędziego, wraz ze stosownym zaświadczeniem lekarskim". Tym samym skarżona decyzja Ministra została wydana bez podstawy prawnej. Zarzuty skarżącej w tym zakresie są całkowicie zasadne.

Wskazać przy tym należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, Lex nr 1082605).

Sąd aprobuje także pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. z wyroków NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1207/07, z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10, wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/12, CBOSA), że przepisy dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie uzależniają swojego stosowania od wiedzy czy też swoistego "zawinienia" organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu istnienia kwalifikowanych wad prawnych.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd zasadniczo nie badał jej dalej merytorycznie pod względem innych zarzutów (w tym np. ewentualnych podstaw do jej uchylenia), uznając to za zbędne. Wskazać tu należy na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10, zgodnie z którym: "Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważności decyzji. (...) ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. (...) Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia (...)".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister uwzględni powyższą argumentację Sądu i nie będzie wydawał merytorycznej decyzji w przedmiocie udzielenia zgody (lub odmowy zgody) na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego przez skarżącą wobec złożenia przez nią oświadczenia z dnia 29 września 2017 r., bowiem nie ma do tego podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra (punkt 1 wyroku), natomiast o kosztach postępowania w kwocie 200 zł, orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. (punkt 2 wyroku).