Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 497/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 175, 176, 183, 184, 209, 210, 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 28, art. 145 par. 1 pkt. 4, art. 151, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /zdanie odrębne/ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne oddala skargę kasacyjną VS


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, oddalił skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2008 r., znak (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r., znak: (...), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B., R. i S. M. pozwolenia na budowę wiaty na maszyny na działce nr ew. (...), położonej we wsi Ż.

Na skutek wszczętego na wniosek E. S. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r., znak: (...), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu (...) listopada 2004 r. Starosta W., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją znak: (...) uchylił opisaną wyżej decyzję o pozwoleniu na budowę. Ww. decyzja Starosty utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia (...) grudnia 2004 r., znak: (...). W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2008 r., znak: (...), którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) kwietnia 2008 r. znak: (...).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. organ stwierdził, że decyzja Wojewody Podlaskiego z (...) kwietnia 2005 r. zasadnie umarzała postępowanie ze względu na to, że stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak decyzji kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności skutkował bezprzedmiotowością postępowania, która stworzyła po stronie organu obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie z uwagi na fakt, iż nie było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Ponadto ww. organ stwierdził, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2005 r. nie ma znaczenia fakt, że postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte przed dniem uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. (...)Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r. zostało wszczęte wcześniej niż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, które następnie doprowadziło do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Tryb nieważnościowy powinien znaleźć pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym, bowiem stwierdzenie nieważności wywołuje dalej idące skutki.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił ww. skargę wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest rozpoznać, czy decyzja kontrolowana dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wynik postępowania jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy procesowej – sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd wskazał, że fragmentaryczna regulacja trybu postępowania nieważnościowego powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 - 159 k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe, zatem również art. 105 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Sąd powołał się przy tym na stanowisko doktryny - B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8, s.29 i nast.).

Sąd podzielił pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody Podlaskiego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r., która miała stanowić przedmiot oceny w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Wojewodę Podlaskiego, nie było w obiegu prawnym w dniu wydawania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z dnia (...) kwietnia 2005 r. Skoro nie istniał przedmiot postępowania to trafnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, tak jak to uczynił Wojewoda, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe i należało umorzyć postępowanie w tym przedmiocie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zatem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia (...) kwietnia 2005 r.

Ponadto Sąd podzielił pogląd, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż postępowanie zakończone decyzją Wojewody zostało wszczęte przed dniem uchylenia decyzji Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia 2001 r.

Powyższy wyrok zaskarżył w całości E. S. zarzucając mu naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił słusznego interesu obywatela oddalając jego skargę w sytuacji kiedy orzeczenie nieważności decyzji ma dalej idący skutek w sferze praw skarżącego.

2) art. 8 k.p.a. w ten sposób, uchylenie decyzji w sytuacji, kiedy istnieją przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, co dla skarżącego ma dalej idące skutki w sferze jego praw.

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że decyzja, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa została uchylona w okolicznościach faktycznych, które wskazują, iż powinno stwierdzić się jej nieważność ze względu na dalej idący skutek w sferze praw skarżącego.

4) art. 28 k.p.a. w ten sposób, że pominięcie strony na której prawa decyzja wywiera wpływ powinno skutkować unieważnieniem tej decyzji jako mającej dalej idące skutki dla pominiętej w toku postępowania strony, aniżeli uchylenie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który zapewnia prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nadano pierwszeństwo postępowaniu o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wstrzymując postępowanie o stwierdzenie jej nieważności pomimo faktu, iż uwzględnienie wniosku o unieważnienie wywiera dalej idące skutki prawne (ex tunc) od ewentualnej decyzji uchylającej (ex nunc), co jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że jego celem jest przywrócenie stanu sprzed wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) sierpnia 2001 r., gdyż bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania tej decyzji, a był uczestnikiem koniecznym.

Zdaniem skarżącego w przypadku toczącego się postępowania o unieważnienie decyzji nie można mówić o jego bezprzedmiotowości, chyba że decyzja została wcześniej uznana za nieważną z mocy samego prawa. Za takim podejściem przemawia argument całkowicie odmiennych skutków prawnych decyzji stwierdzającej nieważność, w odróżnieniu od decyzji uchylającej – w przypadku decyzji uchylającej sporna budowla została postawiona w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku unieważnienia zaś jest to samowola budowlana, co rodzi dalsze konsekwencje. Zarówno Sąd jak i organy administracji nie rozważyły kompleksowo przesłanek, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Badanie wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa wyżej, wskazuje na znaczące uchybienia.

Przede wszystkim skarżący nie powołał żadnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, które - w jego ocenie - zostały naruszone przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy. Podane jako podstawy w pkt. 1 i 2 kasacji przepisy art. 7 i 8 k.p.a. dotyczące ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zasada prawdy obiektywnej i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji i nie zostały powiązane z żadnymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji, co uniemożliwia odniesienie się do tych zarzutów w kontekście podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Nie zostały także w żaden sposób uzasadnione w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który zapewnia prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy.

Również sformułowany w pkt. 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "w ten sposób, że decyzja która wydana została z rażącym naruszeniem prawa została uchylona w okolicznościach faktycznych, które wskazują, iż powinno stwierdzić się jej nieważność ze względu na dalej idący skutek w sferze praw skarżącego" nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim ze względu na to, że w sprawie nie ustalano czy została spełniona wskazywana przez skarżącego przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a tylko w takim przypadku mogło by ewentualnie dojść do naruszenia tego przepisu we wskazany sposób.

Istotnie, stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. ma skutek dalej idący niż uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania ( art. 151 § 1 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w związku z niekonkurencyjnością wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych możliwe jest w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wszczęcie postępowania nieważnościowego. W każdym z tych postępowań, toczących się przed innymi organami, przedmiotem analizy i ustaleń są jednak przesłanki właściwe dla danego rodzaju postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają takiego zbiegu dwóch nadzwyczajnych postępowań, jak również nie stanowią o pierwszeństwie żadnego z nich. Wprawdzie, mając na uwadze, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich (tak też wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. II OSK 406/05), jednakże w ocenie części składu orzekającego, przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania wznowieniowego i uchylenie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. ( a więc wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym przed zakończeniem postępowania nieważnościowego ) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Jak bowiem wskazano wyżej żaden z przepisów k.p.a. nie nakazuje w przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań stosowania w pierwszej kolejności trybu nieważnościowego, nie może być więc rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. "w ten sposób, że pominięcie strony na której prawa decyzja wywiera wpływ powinno skutkować unieważnieniem tej decyzji jako mającej dalej idące skutki dla pominiętej w toku postępowania strony, aniżeli uchylenie wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji".

Niezależnie od tego, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, nie mógł go więc naruszyć, wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania, którego skutkiem może być jedynie wydana w trybie art. 151 k.p.a. decyzja o uchyleniu lub odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ administracji może stwierdzić nieważność decyzji tylko w przypadku gdy zachodzi jedna z kwalifikowanych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki jest bezsporny i niekwestionowany. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. B.Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996r. s. 702, 612-613).

Mając powyższe na uwadze, orzekając w granicach zaskarżenia, z powodu niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Andrzeja Glinieckiego

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 497/10.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 497/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, którym to wyrokiem oddalono skargę E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą Wojewoda Podlaski na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Klukowo z dnia [...] sierpnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę wiaty.

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ww. wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 497/10, ponieważ uważam, że skarga kasacyjna nie była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, jak to przyjęto w powyższym wyroku.

Zdaniem Sądu skarga kasacyjna pod względem wymogów określonych w art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., zawiera "znaczące uchybienia". Jako uchybienia skargi kasacyjnej wskazano to, że nie powołano w niej żadnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powołano jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 8 k.p.a.), które mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji, nie zostały one jednak powiązane z żadnymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co uniemożliwia odniesienie się do tych zarzutów w kontekście podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd formułując powyższe uwagi najwyraźniej nie wziął pod uwagę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, w uzasadnieniu której jednoznacznie stwierdzono, iż "w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych")". "Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej". W świetle wykładni art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale, nie powinno być żadnej wątpliwości, "że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu tych postępowań, a więc zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego". Również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie, ze względu na to, "że w sprawie nie ustalono czy została spełniona wskazana przez skarżącego przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tylko w takim przypadku mogłoby ewentualnie dojść do naruszenia tego przepisu we wskazany sposób".

Powyższe stwierdzenie w świetle przedstawionych akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) jest niezrozumiałe, gdyż wniosek E. S. z dnia 28.01.2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. opierał się na zarzucie rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., co następnie podlegało ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r.

Tak więc do Naczelnego Sądu Administracyjnego należało dokonać oceny, czy zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, poprzez przyjęcie przez organ, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. przez Wojewodę Podlaskiego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W świetle postanowień wcześniej cytowanej uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 w pierwszej kolejności należało ocenić, czy nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe.

Nie ma sporu co do tego, że pomiędzy postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i postępowaniem o wznowienie postępowania nie ma konkurencyjności, gdyż wykluczają to przesłanki określone w art. 156 § 1 i art. 145 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 29.03.1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45, wyrok SN z dnia 17.12.1993 r. III ARN 50/93, niepubl., wyrok NSA z 11.03.1998 r., IV SA 412/96, Lex nr 45179, wyrok NSA z 18.01.1999 r., IV SA 116/97, Lex nr 46651). Nie oznacza to jednak, że bez znaczenia dla ochrony interesu prawnego strony jest to w jakiej kolejności powinny być prowadzone poszczególne postępowania w trybach nadzwyczajnych (art. 145 § 1, art. 154, art. 155 i art. 156 § 1 k.p.a.), jeżeli zostały wszczęte w stosunku do jednej i tej samej decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji pierwszeństwo powinien mieć ten tryb postępowania, który daje stronie najdalej idące gwarancje ochrony jej interesów prawnych, a takim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i nie ma co do tego rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie (wyrok NSA z 9.08.1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991, nr 1, poz. 1 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1992, nr 5, poz. 120, wyrok NSA z 18.03.1998 r., II SA 4/98, wyrok NSA z 6.11.1998 r., I SA/Ka 216/97, Lex nr 35504, wyrok NSA z 18.11.1998 r., I SA 1262/98, Lex nr 45879, wyrok NSA z 1.02.1999 r., II SA 1646/98, Lex nr 46241, wyrok NSA z 17.01.2006 r., II OSK 406/05, Lex nr 196451, wyrok NSA z 20.05.2009 r., III SA/Kr 389/08, Lex nr 550468, Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 624–626, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 368). Dodatkową okolicznością przemawiającą za tym, że pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym miało w tym przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Klukowo z dnia [...] sierpnia 2001 r. było to, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte 26.09.2002 r. a postępowanie wznowieniowe w dniu 4 listopada 2002 r. Chociaż zawieszenie postępowania nieważnościowego nastąpiło na mocy postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2002 r.

Zgodnie z powyżej powołanym orzecznictwem i poglądami zaczerpniętymi z doktryny w tym przypadku, powinno być zawieszone postępowanie wznowieniowe, natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Klukowo z dnia [...] sierpnia 2001 r. powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej, jako że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. I w takiej sytuacji (stwierdzenia nieważności decyzji) należałoby umorzyć postępowanie wznowieniowe, które stało się bezprzedmiotowe.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie, wbrew powyższym zasadom, przyjęto kolejność prowadzonych postępowań nadzwyczajnych, co niewątpliwie naruszało interes prawny skarżącego, po uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym decyzji Wójta Gminy Klukowo z dnia [...] sierpnia 2001 r., nie można było umorzyć decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania nieważnościowego w sprawie ww. decyzji Wójta Gminy Klukowo. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze postępowania wznowieniowego, nie oznacza, że postępowanie nieważnościowe w sprawie tej decyzji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 2.10.1991 r., I SA 690/91). Nie można bowiem uchylenia decyzji administracyjnej rozumieć jako całkowitej eliminacji jej z obrotu prawnego, przez sam fakt, że przestała obowiązywać od określonej daty, jeżeli jest to data późniejsza od daty wydania kwestionowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. W tym przypadku przez umorzenie postępowania nieważnościowego decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., pozbawiono E. S. prawa do merytorycznej kontroli w drodze tego postępowania decyzji Wójta Gminy Klukowo z dnia [...] sierpnia 2001 r. za okres jej obowiązywania do uchylenia jej decyzją Starosty w Wysokiem Mazowieckiem z dnia [...] listopada 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2004 r., co niewątpliwie stanowiło rażące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym moim zdaniem błędne merytorycznie były rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r., jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 1295/08, w którym bezkrytycznie zaakceptowano stanowisko organu, odwołując się do orzecznictwa niemającego zastosowania w takim stanie faktycznym i prawnym, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie.

Powracając do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 497/10, z którym się nie zgadzam, pragnę zauważyć, że kwestią do oceny Sądu pod względem stwierdzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie było to, któremu z postępowań nadzwyczajnych dano pierwszeństwo, lecz to czy decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Danie pierwszeństwa postępowaniu wznowieniowemu przed postępowaniem nieważnościowym, jakkolwiek błędne na tle zasad wynikających z doktryny i orzecznictwa, nie przesądzało o tym, że należało umorzyć postępowanie nieważnościowe. Błędem natomiast było uznanie, że postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. a następnie, że decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze zasady na jakich Naczelny Sąd Administracyjny powinien odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej, wynikające z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., zauważam, iż skarga kasacyjna z dnia 1.07.2009 r. oprócz zarzutów zawartych w jej petitum w uzasadnieniu zawiera zarzuty dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. (str. 4 i 5), chociaż nie zostało to wyartykułowane wprost przez wskazanie konkretnych przepisów.

Na marginesie należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie zauważył, że pracownik podpisujący zaskarżoną decyzję z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinien podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż podejmował również wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. w tej sprawie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 24 k.p.a., Lex/el 2011).