Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 5, art. 141, art. 89 ust. 1, ust. 2, art. 129-140, art. 3, art. 6, art. 7, art. 70, art. 14
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37  art. 1 pkt 11, art. 10
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badania oraz sporządzenia opinii z badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Postanowieniem opisanym w sentencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby Cel-nej we W. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] r., Nr [...], w którym ten ostatni organ obciążył stronę skarżącą kosztami badania sprawdzającego automat do gier. Rozstrzygnięcia te zapadły w następujących okolicznościach.

Funkcjonariusze Urzędu Celnego w L. przeprowadzili w dniu [...] r. kontrolę urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której – w drodze eksperymentu – odtworzyli możliwość gry na automacie o niskich wygranych Hot Spot Platin (nr fabryczny [...], znajdującym się w punkcie gier: Dec 13. – Klub B we W., a należącym do skarżącej spółki. Eksperyment wykazał, że kontrolowany automat umożliwia grę za stawkę wyższą niż dopuszcza art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej "u.g.h."). W związku z tym Naczelnik Urzędu Celnego w L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji wspomnianego automatu.

W toku postępowania organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy opinię biegłego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia [...] r., uzyskaną w prowadzonym równolegle dochodzeniu w sprawie o przestępstwo skarbowe, w którym zajęto sporny automat, potwierdzającą ustalenia kontroli, oraz opinię z dnia [...] r. (Nr [...]) z badania sprawdzającego tego samego automatu, przeprowadzonego przez Izbę Celną w P. – Jednostkę Badającą.

Postanowieniem, o którym byłą już mowa, ten sam organ obciążył stronę skarżącą kosztami badania oraz sporządzenia opinii z dnia [...] r. (Nr [...]), z badania sprawdzającego tego automatu do gier o niskich wygranych, przeprowadzonego przez Jednostkę Badającą upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych – Izbę Celną w P. Po rozpatrzeniu zażalenia na to rozstrzygnięcie, zaskarżonym postanowieniem, Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy to orzeczenie.

II

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie art. 267 § 1 pkt 4 w związku z art. 269 o.p. i art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. – poprzez bezpodstawne obciążenie strony kosztami postępowania z tytułu badania automatu i wydania opinii, w sytuacji, gdy jednostka badająca nie posiadała odpowiedniej akredytacji upoważniającej ją do badania urządzeń i automatów do gier, a także braku autonomiczności względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych;

2) naruszenie art. 269 w związku z art. 123 § 1 i w związku z art. 197 § 1 o.p. – poprzez bezpodstawne wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania przed zakończeniem tego postępowania;

3) naruszenie art. 269 o.p. w związku z art. 92 i art. 1 ustawy z 19 marca 2004 r. – Prawo celne – poprzez ustalenie kosztów sporządzenia opinii z badania automatu w sposób dowolny.

Powołując się na te zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

III

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że według art. 267 § 1 pkt 4 o.p., stronę obciążają koszty przewidziane w odrębnych przepisach. Artykuł 269 o.p. stanowi natomiast, że organ celny ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, które obowiązana jest ponieść strona oraz termin i sposób ich uiszczenia. Organ wyższego stopnia stwierdził, iż Naczelnik Urzędu Celnego w L., w wyniku negatywnego efektu badania przedmiotowego automatu do gier przez Jednostkę Badającą Izby Celnej w P., słusznie uznał, że spełniono przesłankę z art. 23b ust. 5 u.g.h., według której, w przypadku potwierdzenia w wyniku badania sprawdzającego, że automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, koszty badania sprawdzającego obciążają podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podmiotem eksploatującym przedmiotowy automat do gier jest skarżąca spółka, będąca adresatem zaskarżonego postanowienia. W świetle powołanych przepisów prawa stanowi to podstawę obciążenia skarżącej kosztami badania sprawdzającego, zgodnie z pkt 136 załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie ryczałtowych stawek opłat za badania lub analizy przeprowadzone przez laboratoria celne, w myśl którego ryczałtowa stawka opłaty za przeprowadzone przez laboratorium celne badanie automatu lub urządzenie do gier wynosi 900 zł i taką też opłatą Naczelnik Urzędu Celnego w L., postanowieniem z dnia [...] r., prawidłowo obciążył skarżącą.

Odnośnie do zarzutu skargi nieposiadania przez Izbę Celną w P. potwierdzonej akredytacją kompetencji do badań automatów do gier, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 23f u.g.h., upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jednostkom badającym udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. W związku z wejściem w życie (z dniem 14 lipca 2011 r.) ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), uległy miedzy innymi zmianie uregulowania w zakresie udzielania przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Wedle art. 23f ust. 1 u.g.h., upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier Minister Finansów udziela jednostce badającej, która spełnia następujące warunki:

1) posiada certyfikat akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European Cooperation for Accreditation Multilateral Agreement);

2) zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;

3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię, w szczególności nie są osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostają z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

Organ zauważył, że warunek posiadania akredytacji jest ściśle związany ze spełnieniem przez jednostkę badającą pozostałych przesłanek określonych w art. 23f ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy. Stosownie do art. 23f ust. 2 u.g.h., upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności:

1) certyfikat akredytacji,

2) certyfikaty lub inne dokumenty określające standard przeprowadzanych badań,

3) aktualne zaświadczenia, że osoby wymienione w art. 23 f ust. 1 pkt 3 nie były skazane za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe,

4) oświadczenia, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, przez osoby wymienione w ust. pkt 3, że nie pozostają z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier hazardowych ani osobami:

a) zarządzającymi takim podmiotem lub go reprezentującymi,

b) będącymi akcjonariuszami (wspólnikami) takiego podmiotu lub jego pracownikami

– w stosunku prawnym lub faktycznym, który może wywoływać uzasadnione zastrzeżeń do ich bezstronności.

Stosownie do art. 12 ust. 1 noweli z dnia 26 maja 2011 r. do ustawy o grach hazardowych, podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi upoważnionymi przez Ministra Finansów do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, uznano za jednostki badające upoważnione do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, zgodnie z przepisami art. 23f u.g.h.

Zgodnie jednak z art. 12 ust. 2 noweli do ustawy o grach hazardowych, podmioty te były obowiązane do złożenia Ministrowi Finansów, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie noweli, o której mowa, dokumentu określonego w art. 23f ust. 2 pkt 1 ustawy zmienianej, a w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie noweli – dokumentów, o których mowa w art. 23f ust. 2 pkt 2-4 ustawy zmienianej; pod rygorem wygaśnięcia udzielonego upoważnienia.

Biorąc pod uwagę regulację prawną w zakresie udzielania przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, wprowadzone z dniem 14 lipca 2011 r. przepisami ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, organ wskazał, że wszystkie podmioty ubiegające się o status jednostki badającej i będące w dniu wejścia w życie tej ustawy jednostkami badającymi upoważnionymi przez Ministra Finansów, muszą spełniać warunki określone w art. 23f u.g.h.

W dniu 8 kwietnia 2011 r. Minister Finansów udzielił upoważnienia do przeprowadzania badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych Izbie Celnej w P., w obowiązującym wówczas stanie prawnym, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.). Jednostka badająca – Izba Celna w Przemyślu zrealizowała obowiązek wynikający z art. 12 ust. ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, przedkładając Ministrowi Finansów, pismem z dnia 12 października 2011 r., poświadczoną notarialnie kopię certyfikatu akredytacji Nr AB 826 z dnia 10 czerwca 2011 r. oraz oryginały dokumentów, o których mowa w art. 23 f ust. 2 pkt 3-4 u.g.h. Spełniając wymogi ustawowe, pozostała więc jednostką badającą upoważnioną przez Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Izba Celna w Przemyślu – Wydział Laboratorium Celne, zgodnie z przedłożonym certyfikatem Polskiego Centrum Akredytacji Nr AB 826, spełnia wymagania normy PN-EN ISO/IE 17025:2005 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących". Warunkiem uzyskania przez laboratorium badawcze akredytacji na zgodność z dokumentem PN-EN ISO/IEC 17025:2005, udzielanego przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA), jest posiadanie udokumentowanego systemu zarządzania, zgodnego z wymaganiami tej normy, oraz spełnienie szeregu wymagań technicznych w odniesieniu do stosowanych metod badawczych, wzorców i wyposażenia. Norma PN-EN ISO/ IEC 17025 specyfikuje wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów do przeprowadzania badań, wykonywanych przy wykorzystaniu metod znormalizowanych, nieznormalizowanych oraz metod własnych, opracowanych w laboratorium. Organy stanowiące i jednostki akredytujące mogą wykorzystywać tę normę do potwierdzania lub uznawania kompetencji laboratoriów.

W odpowiedzi na skargę podkreślono dalej, że Laboratorium Celne Izby Celnej w P., po spełnieniu wymagań akredytacyjnych, otrzymało certyfikat akredytacji w dniu [...] r., co świadczy o kompetencjach badawczych i wiarygodności uzyskiwanych wyników badań. Jest również gwarancją uznawania sprawozdań z tych badań w świecie. Coroczne audyty zewnętrzne wysoko oceniają fachowość personelu, profesjonalizm badań i jakość wyników. Potwierdza to kompetencje techniczne i spełnienie wymagań akredytacyjnych przez Laboratorium, o którym mowa. Personel kierowniczy i techniczny Laboratorium posiada upoważnienia i środki do realizacji powierzonych obowiązków, w tym do wdrażania, utrzymywania i doskonalenia systemu sporządzania i procedur wykonywania badań. Pracownicy Laboratorium wykazują się odpowiednią wiedzą na temat badań z danego obszaru i dobrą znajomością wymagań określonych w dokumentach normatywnych i procedurach własnych. Potwierdza to kwalifikacje tegoż Laboratorium do prowadzenia procesów badawczych. Zapewnia także poprawność i wiarygodność uzyskiwanych wyników badań.

Zdaniem organu, Laboratorium Izby Celnej w P. zapewnia niezależność prowadzonej działalności badawczej. Laboratorium posiada również właściwe warunki lokalowe i środowiskowe do realizacji tych procesów i sprawnie działający system dokumentacji. Ostatni audyt przeprowadzony przez audytorów Polskiego Centrum Akredytacji odbył się w dniu [...] r. i potwierdził po raz kolejny wysokie kompetencje Laboratorium do wykonywanych badań.

Dyrektor Izby Celnej podkreślił następnie, że Polskie Centrum Akredytacji akredytuje różne rodzaje działalności. Ich wykaz zawarty został w dokumencie "Zakres działalności akredytacyjnej Polskiego Centrum Akredytacji". Przewiduje on 10 rodzajów dziedzin podlegających certyfikacji. Są wśród nich między innymi badania, badania medyczne, wzorcowania, badania biegłości, certyfikacja wyrobów itd. Rodzaj działalności "badania" poddany jest weryfikacji według normy akredytacyjnej PN-EN ISO/IEC 17025, skierowanej do laboratoriów badawczych. Laboratorium Izby Celnej w Przemyślu uzyskało akredytację tym właśnie zakresie, tj. właściwą dla laboratoriów badawczych. Posiada więc akredytację udzielaną w oparciu o normę akredytacyjną. Akredytacja Laboratorium dotyczy określonego rodzaju działalności, tj. badań. Jest to bowiem laboratorium badawcze, które powinno spełniać i spełnia tę samą normę, którą przewidziano dla wszelakich badań, w tym automatów i urządzeń do gier oraz badań elektrycznych i elektronicznych. Jak wspomniano, norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005 określa wymagania stawiane laboratoriom prowadzącym badania w oparciu o różne metody: znormalizowane, nieznormalizowane i własne. Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu prowadzi badania sprawdzające automatów i urządzeń do gier w oparciu o własną procedurę analityczną.

W związku z tym, według Dyrektora Izby celnej, spełniono wymaganie wy-mienione w art. 23f ust. 1 pkt. 1 u.g.h. Organ podkreślił, że ustawa nie konkretyzuje i nie uzależnia uzyskania upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier od posiadanego zakresu akredytacji metod badawczych. Wprawdzie niektóre jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów do badań automatów i urządzeń do gier, posiadające certyfikat akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, mają w swoim akredytowanym zakresie badawczym (dziedzina/ obiekt badań) badania elektryczne i elektroniczne wyrobów i wyposażenia elektrycznego, jednak obiektami ich badań akredytowanych nie są automaty i urządzenia do gier.

Organ wskazał np. zakres akredytacji byłych i obecnych jednostek badających:

• Politechniki Rzeszowskiej (nr AB 1413 z dnia 11 lutego 2013 r.) – obejmuje konstrukcje mostowe; natomiast zakres akredytacji nr AB 1283 z dnia 6 marca 2012 r. obejmuje metale i stopy metali w postaci lanej lub przerobionej plastycznie, metale, stopy metali, materiały ceramiczne;

• Wojskowej Akademii Technicznej (nr AB 693 wydanie nr 9 z dnia 8 stycznia 2014 r.) – obejmuje kable współosiowe, urządzenia informatyczne, urządzenia powszechnego użytku, narzędzia elektryczne, anteny, wyposażenie wojskowe; natomiast zakres akredytacji AB 109 obejmuje urządzenia optoelektroniczne emitujące promieniowanie laserowe, materiał optyczny, mierniki mocy/energii promieniowania laserowego, źródła promieniowania laserowego i elektroluminescencyjnego, kamery; z kolei zakres AB 699 obejmuje metale, stopy metali, wyroby z tworzyw sztucznych, kompozyty, spieki, ceramikę, stale, wyroby z materiałów konstrukcyjnych, a zakres AB 733 – komory klimatyczne, ciekłe produkty naftowe i inne płyny eksploatacyjne, oleje napędowe, lekkie opałowe, ogumienie pneumatyczne i niepneumatyczne kół jezdnych;

• Wyższej Szkoły Informatyki i Umiejętności w Łodzi (nr AB 1351 z dnia 29 sierpnia 2013 r.) – obejmuje opiekacze i podobne przenośne przyrządy.

Dyrektor Izby Celnej wskazał także, iż zgodnie z ustawą, minister właściwy do spraw finansów publicznych udziela jednostce badającej, upoważnienia do badań technicznych automatów lub urządzeń do gier, a nie do badania urządzeń elektrycznych czy elektronicznych wyrobów i wyposażenia elektrycznego. W związku z tym nie można rozpatrywać takiego ministerialnego upoważnienia w odniesieniu do ogólnej dziedziny badawczej, a tylko do konkretnych obiektów badań (automatów/urzą-dzeń do gier).

Organ podkreślił, że Laboratorium Celne Izby Celnej w P., przed wystąpieniem do Ministra Finansów o wydanie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, jako jednostka badająca, pozyskało osoby o odpowiednich kwalifikacjach do wykonywania takich badań oraz nabyło odpowiednie wyposażenie badawcze. Osoby realizujące badania sprawdzające, zgodnie z art. 23b u.g.h., posiadają profilowane wykształcenie techniczne z zakresu automatyki i robotyki, informatyki, teleinformatyki i telekomunikacji. Badania automatów i urządzeń do gier przeprowadzane przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu wykonywane są w oparciu o procedurę analityczną PA-86 "Badania sprawdzające automatów/urządzeń do gier", która służy ustaleniu rzeczywistego działania gier. Opracowane przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu metody badań sprawdzających automatów czy urządzeń do gier zapewniają odpowiedni standard przeprowadzanych badań i jednolite postępowanie przez wszystkie osoby wykonujące te badania. Przebieg badań jest utrwalany za pomocą fotografii i nagrań filmowych oraz dokumentowany w formie papierowej. Pozwala to na jego odtworzenie i zapewnia kontrolę uzyskanych wyników. Organ uznał w związku z tym, że Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu spełnia wymagania z art. 23f u 1 pkt. 2 u.g.h.

Stosownie do art. 23f ust. 2 u.g.h., Izba Celna w Przemyślu przedłożyła Ministrowi Finansów dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1 i uzyskała status jednostki badającej, przez co Minister Finansów potwierdził spełnienie wymagań przewidzianych przepisami prawa przez tę jednostkę badającą. Minister Finansów nadaje imienne upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier oraz do zatwierdzania i podpisywania opinii po ich wykonaniu i takie upoważnienia wydano pracownikom Izby Celnej w Przemyślu.

Na stronie internetowej Ministerstwa Finansów znajduje się aktualne zestawienie jednostek badających upoważnionych do przeprowadzenia badań technicznych automatów bądź urządzeń do gier oraz osób upoważnionych do podpisywania opinii z przeprowadzonych badań, nad którymi sprawuje nadzór Ministerstwo Finansów. Wykaz ten jest na bieżąco aktualizowany. W przypadku naruszenia któregokolwiek z wymogów stawianych jednostkom badającym, zawartych w art. 23b ust. 1 u.g.h., tracą one upoważnienie, a następnie są usuwane z tej listy. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, biorąc to pod uwagę, obecność Izby Celnej w Przemyślu na tym wykazie potwierdza dodatkowo aktualność posiadanych uprawnień do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier.

Analizując treść art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., według którego jednostka badająca posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European Cooperation for Accreditation Multilateral Agreement), ten sam organ zauważył, że przywołany przepis nie precyzuje zakresu akredytacji. Skoro więc prawodawca nie wskazał wprost w tym przepisie, że podmiot ubiegający się o status jednostki badającej obowiązany jest przedstawić określonego rodzaju akredytację, to tym samym, z wykładni literalnej, mającej na celu ustalenie treści normy prawnej przez badanie sensu użytych w niej słów, jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw prawnych do żądania przez Ministra Finansów określonego rodzaju akredytacji w związku z ubieganiem się o udzielenie upoważnienia do badań technicznych automatów. Nałożenie na podmiot ubiegający się o uzyskanie upoważnienia do badań obowiązku przedłożenia określonego rodzaju akredytacji musi bowiem mieć oparcie w przepisach prawa. Do tego obliguje art. 7 Konstytucji RP, formułujący zasadę legalizmu działania organu administracji.

Przepisy ustawy o grach hazardowych nie zawierają też odwołania do ustawy z dnia 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 138, poz. 935 ze zm.). W związku z tym brak jest podstaw do odwoływania się do jej przepisów przez Ministra Finansów w procesie udzielania upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Z tych względów odnoszenie postanowień art. 23f u.g.h. wprost do ustawy o systemie zgodności należy uznać za dowolne, nieznajdujące odzwierciedlenia w przepisach ustawy o grach hazardowych.

Artykuł 1 ustawy o systemie zgodności stanowi, że ustawa określa zasady funkcjonowania systemu oceny zgodności z zasadniczymi i szczegółowymi wymaganiami dotyczącymi wyrobów; szczegółowe warunki i tryb udzielania akredytacji; zasady i tryb autoryzacji jednostek certyfikujących i kontrolujących oraz laboratoriów; sposób zgłaszania Komisji Europejskiej i państwom członkowskim Unii Europejskiej autoryzowanych jednostek i laboratoriów; zadania Polskiego Centrum Akredytacji jako krajowej jednostki akredytującej w rozumieniu art. 2 pkt 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr -39/93 (Dz. Urz. UE L 218 z dnia 13 sierpnia 2008 r., s. 30); zasady działania systemu kontroli wyrobów zgodnie z ramami nadzoru rynku ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 765/2008.

Według Dyrektora Izby celnej, wynika z tego, że ustawa nie ma związku z zakresem działania Ministra Finansów. Ustawa o grach hazardowych, w art. 23 ust. 5, stanowi zaś, że minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: cofa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w przypadku gdy jednostka badająca przestanie spełniać warunki określone w ust. 1 lub odmówi przeprowadzenia badania sprawdzającego, o którym mowa w art. 23b lub może cofnąć upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, jeżeli jednostka badająca nie przeprowadzi badania sprawdzającego w terminie określonym w art. 23b ust. 3.

Na podstawie przedstawionej argumentacji organ stwierdził, że Izba Celna w Przemyślu posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji oraz spełnia pozostałe wymogi zawarte w art. 23f ust. 1 u.g.h. Warunek posiadania akredytacji jest nierozerwalnie związany ze spełnieniem przez jednostkę badającą pozostałych przesłanek określonych w art. 23f ust. 1 pkt 2, 3, 4 u.g.h., a w świetle przepisów tej ustawy jedynie Minister Finansów jest legitymowany do udzielania upoważnień do badań technicznych automatów i urządzeń do gier oraz ich cofania.

Z uwagi na to Dyrektor Izby Celnej przyjął, że dopóki udzielone Izbie Celnej w Przemyślu upoważnienie do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier nie zostanie przez Ministra Finansów skutecznie cofnięte, dopóty zachowuje ono ważność i uprawnia tę jednostkę badającą do wykonywania badań technicznych automatów urządzeń do gier.

Biorąc to pod uwagę organ podtrzymał stanowisko odnośnie do zasadności obciążenia skarżącej kosztami badania sprawdzające przedmiotowego automatu do gier, przeprowadzonego przez Izbę Celną w Przemyślu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działania administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego aktu (w tym postanowienia), w razie stwierdzenia zaistnienia któregokolwiek z naruszeń wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 tej samej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd jest zatem władny dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy takiego zarzutu nie podniesiono w skardze, kierując się wszakże oceną legalności działań organu i całokształtem aspektów prawnych sprawy objętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Stosując takie kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

V

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zbadanie zasadności zarzutu skargi kwestionującego posiadanie przez Laboratorium Izby Celnej w Przemyślu jako jednostkę badającą upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielonego przez Ministra Finansów na podstawie art. 23f ust. 1 u.g.h.

W tym celu należy powołać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. Stosownie do art. 23f ust. 1 u.g.h., upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki, a mianowicie posiada (między innymi) akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European cooperation for Accreditation Multilateral Agreement). Według ust. 2 tego samego artykułu, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1. Takim dokumentem jest między innymi certyfikat akredytacji, o którym mowa w art. 23f ust. 2 pkt 1 u.g.h.

Artykuł 23f ust. 3 u.g.h. stanowi z kolei, że upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na okres nie dłuższy niż do upływu okresu ważności akredytacji, zaś wedle art. 23f ust. 6 u.g.h. – minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu (ministerstwa) obsługującego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Z powołanych przepisów wynika, że jednostka badająca działa na podstawie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udzielanego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jednostce badającej, spełniającej wymienione warunki ustawowe, na jej wniosek. Do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ustawie (jednostka taka winna miedzy innymi legitymować się certyfikatem akredytacji udzielonym przez Polskie Centrum Akredytacji).

Sąd podziela stanowisko skarżącej spółki, że akredytacja powinna obejmować przeprowadzanie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a nie jakiekolwiek badania. Zakres akredytacji Laboratorium Badawczego nr AB 826, na którą powołał się organ jako na jedyną akredytację tej jednostki, obejmuje natomiast zakres badań chemicznych chemikaliów, wyrobów chemicznych, materiału roślinnego podejrzanego o obecność substancji psychoaktywnych, wyrobów konsumpcyjnych przeznaczonych dla ludzi – w tym żywności, tekstyliów. Badania właściwości fizycznych chemikaliów, wyrobów chemicznych, wyrobów konsumpcyjnych przeznaczonych dla ludzi – w tym żywności, tekstyliów.

Wynika z tego brak akredytowanej specjalizacji Laboratorium Badawczego w dziedzinie badania automatów i urządzeń do gier, w której przeprowadzono sporne badania techniczne.

Stanowisko strony skarżącej znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., nr 138, poz.935 ze zm.). Według art. 15 ust. 1 tej ustawy, akredytacja udzielana jest przez Polskie Centrum Akredytacji na wniosek jednostki oceniającej zgodność. Artykuł 15 ust. 2 pkt 3 stanowi zaś, że taki wniosek musi zawierać miedzy innymi określenie zakresu akredytacji. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o systemie zgodności, certyfikat akredytacji jest dokumentem potwierdzającym udzielenie akredytacji. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy, certyfikat, o którym mowa w ust. 1, zawiera zakres udzielonej akredytacji oraz okres jej ważności.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające przyznały, że Laboratorium Izby Celnej w P. posiada jedynie certyfikat akredytacji Nr AB 826, którego zakres nie obejmuje badań urządzeń elektronicznych, mechanicznych, elektromechanicznych, jakimi na podstawie definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych są automaty do gry (art. 2 ust. 3). Organy te przyjmują, że – w świetle obowiązującego porządku prawnego – do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier wystarczy jakakolwiek akredytacja, a prawnie istotne są jedynie takie kwestie, jak umiejętność stosowania niezbędnych metod badawczych, posiadanie wymaganego sprzętu i dysponowanie fachowym personelem. Jest to zdaniem Sądu pogląd nie znajdujący oparcia w obowiązującym prawie. Zakres akredytacji Nr AB 826 obejmuje bowiem ściśle określone przedmiotowo dziedziny (obiekty) badań. Ustawa o grach hazardowych, wbrew twierdzeniom organu, nie ma natomiast charakteru autonomicznego. Pojęcia akredytacji lub certyfikatu akredytacji użyte w art. 23f u.g.h. należy zatem rozumieć tak, jak to jest zdefiniowane w ustawie o systemie zgodności.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto pod rządami ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Ustawa ta została znowelizowana przez powoływaną już ustawę z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej noweli, podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi, upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier uznaje się za jednostki badające upoważnione do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, zgodnie z przepisami art. 23f ustawy o grach hazardowych (art. 12 ust. 1). Taką jednostką było Laboratorium Badawcze Izby Celnej w Przemyślu, któremu Minister Finansów udzielił w dniu 8 kwietnia 2011 r. upoważnienia do przeprowadzania badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych.

Laboratorium to, tak jak inne podmioty upoważnione przez Ministra Finansów do badań automatów i urządzeń do gier, było jednak obowiązane do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, to znaczy do dnia 14 lipca 2012 r., dokumentu określonego w art. 23f ust. 2 pkt 1 u.g.h., czyli certyfikatu akredytacji. Z akt spray wynika, że Izba Celna w Przemyślu przedłożyła Ministrowi Finansów pismem z dnia 12 października 2011 r. poświadczoną notarialnie kopię certyfikatu akredytacji Nr AB 826 z dnia 10 czerwca 2011 r. Jak już stwierdzono, certyfikat ten nie obejmował swym zakresem badania automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych ani szerszej kategorii urządzeń elektronicznych, mechanicznych czy elektromechanicznych.

W takiej sytuacji, znalazł zastosowanie przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, według którego, w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 wygasa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Przedłożenie ministrowi certyfikatu akredytacji przedmiotowo niezwiązanego z badaniem automatów i urządzeń do gier nie stanowiło więc według Sądu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 noweli do ustawy o grach hazardowych. Pociągnęło to za sobą taki skutek, że upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielone przez Ministra Finansów Laboratorium Badawczemu Izby Celnej w Przemyślu wygasło z końcem dnia 14 lipca 2012 r. Z powołanego przepisu art. 12 ust. 3 wynika, że skutek ten nastąpił z mocy prawa (ex lege). Nie wymagało to zatem wydania jakiegokolwiek aktu cofającego przedmiotowe uprawnienie. W konsekwencji, Minister Finansów był więc obowiązany przez ustawę do wykreślenia przedmiotowego laboratorium z prowadzonej przez siebie listy upoważnionych jednostek, lecz tego nie uczynił.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, o tym, czy dany podmiot posiada status jednostki badającej, nie decyduje wpis na liście umieszczonej na stronie internetowej ministerstwa, lecz wskazana regulacja prawna. Udzielenie upoważnienia przez Ministra Finansów jest czynnością materialno-techniczną, na podstawie którego dokonuje on wyboru jednostek umocowanych do prowadzenia odpowiednich badań. Umieszczenie na stronie internetowej wykazu jednostek badających, upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, stanowi zaś wyłącznie akt wewnętrzny, informujący o tym, jakie jednostki uzyskały status jednostki badającej. Nie jest zatem podstawą czy źródłem uprawnienia jednostek badających. Uprawnienie wynika bowiem z upoważnienia, a nie z jego publikacji w wykazie na stronie internetowej.

W tym stanie rzeczy opinia z dnia [...] r. (Nr [...]), poprzedzona badaniami, była sporządzona przez jednostkę nieuprawnioną, nieposiadającą formalnie stwierdzonych kompetencji specjalnych, wymaganych do badań automatów i urządzeń do gier, potwierdzonych odpowiednim certyfikatem akredytacji.

Ustalenie, czy Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu należy do kategorii jednostek badawczych posiadających ważne upoważnienie Ministra Finansów do badania automatów do gier o niskich wygranych, czy też do kręgu takich jednostek nie należy, czyli nie posiada upoważnienia wymaganego przez ustawę, jest istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie. Kosztami badania sprawdzającego automatu do gier można bowiem – stosownie do art. 23b ust. 5 u.g.h. – obciążyć podmiot eksploatujący automat jedynie wtedy, gdy badanie zostanie przeprowadzone przez jednostkę badającą, upoważnioną zgodnie z prawem do przeprowadzania takich badań. W sytuacji, gdy Laboratorium Badawcze Izby Celnej w Przemyślu nie dysponowało takim upoważnieniem, nie było podstawy prawnej do obciążenia skarżącej spółki takimi kosztami.

Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie jako podległe Ministrowi Finansów nie mogły kwestionować omawianego wpisu. Nie zwalniało ich to jednak od działania na podstawie przepisów prawa (art. 120 o.p.). Powinny były zatem mieć świadomość, że kosztami badania sprawdzającego automatu do gier można obciążać podmiot eksploatujący taki automat jedynie w sytuacji wyczerpującej dyspozycję art. 23b ustawy o grach hazardowych.

W rezultacie Sąd uznał, że brak legalnego upoważnienia przez Laboratorium Badawcze Izby Celnej w Przemyślu do badań technicznych automatów do gry uzasadniał uwzględnienie skargi. Mając na względzie istotną wadę, którą było obarczone postępowanie przeprowadzone przez organy celne w rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał, że bez jej usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania przy udziale jednostki upoważnionej do badania automatów do gry, nie jest możliwe zgodne z prawem obciążenie podmiotu eksploatującego taki automat kosztami badania sprawdzającego automatu do gier.

VI

Rozpatrując ponownie sprawę organy celne powinny uwzględnić poczynione uwagi Sądu i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 205 p.p.s.a.