Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1292/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 134/06 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję, orzekając zarazem, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 3 listopada 2005 r. Burmistrz [...] odmówił przyznania G. P. prawa do zaliczki alimentacyjnej na córkę - P. P. w okresie od 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że strona nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.), uprawniających do przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 wskazywanej ustawy, osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli 1) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowująca dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, 2) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, 3) jest osobą uczącą się w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał w związku z tym, że zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez osobę samotnie wychowującą dziecko rozumie się pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka.

Dalej organ podniósł, że wnioskodawczyni jest osobą zamężną i wychowuje córkę - P. P. wraz z obecnym mężem - A. P., ojcem jej pozostałych dzieci. Ponadto, P. P. jest uprawniona do świadczenia alimentacyjnego zasądzonego od R. P. wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]. Organ I instancji wskazał także, że mąż wnioskodawczyni nie przebywa w zakładzie karnym, a jej córka - P. P. nie jest osobą uczącą się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest osobą pełnoletnią, nie posiada zasądzonych alimentów od obojga rodziców oraz pozostaje na utrzymaniu G. i A. P. Z tych względów organ I instancji odmówił przyznania świadczenia.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołała się G. P. podnosząc, iż nie otrzymuje żadnych pieniędzy od R. P., ten zaś nie interesuje się wychowywaniem dziecka. Podała ponadto, że dziecko uczy się w gimnazjum i potrzebuje środków finansowych na ubranie i przybory szkolne

Decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji, iż żadna z przesłanek wymienionych w art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie została spełniona. Podano organ wskazał, iż wnioskodawczyni jest osobą zamężną, jej mąż nie przebywa w zakładzie karnym, a córka nie jest osobą uczącą się w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. c powołanej ustawy. W tej sytuacji powoływanie się na okoliczność, iż ojciec dziecka nie wywiązuje się z obowiązku z alimentacyjnego jest w ocenie Kolegium bez znaczenia. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, nabywa prawo do zaliczki przez okres jednego roku, jeżeli osoba pozostająca w związku małżeńskim złożyła pozew o rozwód albo separację i spełnione są warunki określone w ustawie. Jednak z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja przedstawiona w powołanej normie prawnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła G. P. Powołując się na swoją ciężką sytuację materialną wskazała, iż od września 2005 r. zaprzestano wypłacania jej świadczenia, chociaż ma zasadzone alimenty wyrokiem sądowym. Podniosła także, iż komornik w żaden sposób nie stara się ściągać alimentów od dłużnika, a dziecko uczy się w gimnazjum i wydatki z tym związane są coraz większe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., uchylił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaskarżoną decyzję, orzekając zarazem, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł na wstępie, że zasady przyznawania zaliczki alimentacyjnej regulują przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wskazał w tym zakresie przede wszystkim na treść art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, który ustala definicję osoby uprawnionej do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Dalej Sąd podniósł, że powołany przepis odsyła do definicji pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wskazał jednak, że przepisy definiujące pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko uległy zmianie. Art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r. stanowił bowiem, iż ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Natomiast w dniu 1 stycznia 2006 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267 poz. 2260), na mocy której dodano art. 3 pkt 17a stanowiący, iż pod pojęciem osoby samotnie wychowującą dziecko rozumie się "pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Jednocześnie ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych.

Sąd I instancji podniósł w związku z tym, że organy administracji są obowiązane stosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Wskazał dodatkowo, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż zasada ta dotyczy także organu odwoławczego. Jeżeli zatem w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania przepisy prawa materialnego ulegną zmianie, to organ II instancji zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skoro rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało podjęte po 1 stycznia 2006 r., to organ odwoławczy miał obowiązek orzekać o uprawnieniach strony w oparciu o nowe przepisy, a ich niezastosowanie stanowi istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 k.p.a., statuującego zasadę praworządności.

Brak rozstrzygnięcia w oparciu o właściwe przepisy prawa uniemożliwia też, jak stwierdził Sąd I instancji, ocenę zasadności zarzutów skarżącej. Nie można bowiem domniemywać, jakiej treści decyzję wyda organ odwoławczy, jeżeli zastosuje prawidłowe przepisy.

W końcowej części uzasadnienia Sąd zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), zgodnie z którym orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego. Zatem – jak skonstatował Sąd – niewątpliwie data wydania decyzji winna odpowiadać dacie posiedzenia niejawnego, na jakim decyzja ta zapadła. Skoro bowiem samorządowe kolegium odwoławcze jest organem kolegialnym i ustawodawca przesądził, iż orzeczenia tego organu zapadają na posiedzeniach (a nie poza nimi), to wydanie decyzji w innej dacie, niż data posiedzenia stanowi naruszenie prawa.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, że został wydany z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na jego treść, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, chociaż żadna z wad wymienionych w tych przepisach w osądzonej sprawie w rzeczywistości nie wystąpiła. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj., że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z niezastosowaniem art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium podniosło, że przepis art. 7 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Wskazanie zatem – zdaniem Kolegium – naruszenia tego przepisu nie wyczerpuje hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisem prawa materialnego jest art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego Kolegium nie zastosowało w niniejszej sprawie. Sąd jednak nie stwierdził, że przez jego niezastosowanie zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania zaliczki alimentacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, że brak rozstrzygnięcia w oparciu o właściwe przepisy prawa uniemożliwia ocenę zasadności zarzutów skarżącej. Kolegium nie zgadzając się z tym wskazało, że jeżeli organ administracji wydał decyzję w oparciu o niewłaściwe przepisy, to sąd administracyjny ma obowiązek dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie tej decyzji odpowiada przepisom właściwym. Samo bowiem powołanie się w decyzji na błędny przepis nie stanowi jeszcze przesłanki do uwzględnienia skargi, jeżeli uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Kolegium, Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wykazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zamiast dodanego do niej z dniem 1 stycznia 2006 r. art. 3 pkt 17a wpłynęło na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Sądu, że zaskarżona decyzja została podjęta przez Kolegium z naruszeniem art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych Kolegium wskazało, że przepisy te nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez datę wydania decyzji ani nie określają, jaką datę należy podać w decyzji jako datę jej wydania: dzień posiedzenia niejawnego (rozprawy) samorządowego kolegium odwoławczego czy też dzień jej podpisania. Zdaniem Kolegium, do czasu podpisania decyzji przez cały skład orzekający można mówić jedynie o projekcie decyzji. Z tego też względu, rzeczywistą datą wydania decyzji przez organ kolegialny jest dzień podpisania decyzji - sporządzonej jako odrębny dokument przez wszystkich członków składu orzekającego. W ten też sposób, co podkreśla Kolegium, została wpisana również data wydania zaskarżonej decyzji: 6 stycznia 2006r. Wbrew twierdzeniu Sądu, powyższe wcale nie dowodzi – jak konstatuje autor skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja zapadła nie na posiedzeniu niejawnym, tj. niezgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zdaniem Kolegium, jeżeli Sąd powziął podejrzenie w tym zakresie, to powinien był dokładnie zbadać sprawę, przede wszystkim zażądać od Kolegium protokołu posiedzenia. Sąd jednak tego nie uczynił, a ustalenie w tym względzie oparł tylko na prostym porównaniu daty posiedzenia podanej w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji z datą zamieszczoną w decyzji jako dzień jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie z tymi przepisami decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub odpowiednio inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Brzmienie przywołanych przepisów nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmują on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub odpowiednio przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

Analizując w tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej, za trafny – w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego – uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku wykazania, że zastosowanie w sprawie art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) miało wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. stanowił, że pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko rozumie się "pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedziona, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. przepis ten uznany został za niezgodny Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka i na mocy tego orzeczenia utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2005 r. Z dniem 1 stycznia 2006 r. wprowadzono – na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) – nową regulację, tj. art. 3 pkt 17a, zawierającą definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Przepis ten stanowił, że pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko należy rozumieć "pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Analizując treść obydwu zestawionych powyżej przepisów, definiujących pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", trudno dopatrzyć się pomiędzy nimi zasadniczej różnicy. Jedyna odmienność dotyczy faktu, że w pierwszym przypadku definicja oparta została na przesłance negatywnej – "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". W drugim przypadku mamy natomiast do czynienia z definicją odwołującą się do przesłanki pozytywnej – "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". W obydwu jednakże przypadkach celem ustawodawcy było sprecyzowanie, że chodzi o osobę, która wychowuje dziecko bez pomocy drugiego z rodziców tego dziecka, niezależnie od okoliczności które to spowodowały. Nie sposób więc stwierdzić, że ustawodawca dokonał jakiegokolwiek zróżnicowania tych pojęć na gruncie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając odmienne przesłanki ich rozumienia.

Abstrahując już nawet od tego, że trudno wprost dopatrzyć się różnicy w prawnej regulacji art. 3 pkt 17 i późniejszym art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to wskazać należy, że skoro w ocenie Sądu I instancji uchybienie organu sprowadzało się do zastosowania w sprawie stanu prawnego przed zmianą definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko", obowiązującej od 1 stycznia 2006 r., to jednoczesnym obowiązkiem Sądu było niewątpliwie wykazanie rzeczywistego wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy.

Jak trafnie bowiem twierdzi się w doktrynie, podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia organu administracji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest ustalenie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powoływanej ustawy jest więc nie tylko wskazanie przepisu prawa materialnego, któremu organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania tego naruszenia na wynik sprawy administracyjnej. Nie spełnia dyspozycji przepisu art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wymienienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego bez stwierdzenia, którym i w jaki sposób uchybił organ wydając określoną decyzję oraz jaki wpływ takie naruszenie miało na treść podlegającej ocenie decyzji.

Ten obowiązek, wynikający z treści art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji bądź postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu nie może domniemywać tej oceny. Stąd też, wynikająca z ostatniego zdania powoływanego art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinność sądu zawarcia w uzasadnieniu wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania musi być bezwzględnie respektowana.

Za usprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, polegający na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.).

Nie sposób podzielić tutaj poglądu Sądu I instancji, że skoro posiedzenie Kolegium odbyło się w dniu 8 grudnia 2005 r., to wydanie decyzji w innej dacie stanowi naruszenie prawa, jako że 8 grudnia 2005 r. została przyjęta treść rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma autor skargi kasacyjnej, że dopiero dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium jest dniem wydania decyzji, dopiero bowiem wtedy może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie organ ją wydający.

Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym, ust. 5 art. 17 stanowi natomiast, że orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego nie wyłączając przegłosowanego. Art. 18 powoływanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi z kolei, że kolegium orzeka w składzie trzyosobowym.

Z przepisów powyższych wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są typowymi organami kolegialnymi, których decyzje muszą być wydane przez cały skład kolegium uczestniczący w rozpatrywaniu sprawy. Powoływana ustawa nie określa natomiast wymagań, jakim powinna odpowiadać decyzja kolegium. W tym zakresie zatem należy odnieść się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym także decyzja organu odwoławczego (art. 140 k.p.a.), określone są w art. 107 k.p.a., a w szczególności w § 1 tego artykułu. Według tego przepisu decyzja powinna zawierać, poza innymi elementami, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie stanowią integralną część decyzji, a zatem powinny łącznie z innymi elementami pochodzić od osoby upoważnionej do jej wydania. Tak rozumiana całość decyzji powinna być zaopatrzona w podpis osoby upoważnionej.

W odniesieniu do organu kolegialnego warunek powyższy zostaje odpowiednio spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie można zatem przyjąć, że warunek wydania decyzji przez organ kolegialny jest spełniony już w sytuacji, gdy wszyscy członkowie organu podpisują protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia. Mimo, iż rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter decyzji administracyjnej. Stwierdzić zatem należy, że dopóki rozstrzygnięcie Kolegium nie zostanie podpisane przez wszystkich jego członków uczestniczących w naradzie i głosowaniu, nie jest ono decyzją administracyjną, lecz jedynie jej projektem.

Z tych wszystkich względów, uznając przytoczone zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.