Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 171/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 27 listopada 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 listopada 2018 r., nr [...] Wójt Gminy orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia 27 września 2017 r., [...], zmienionej decyzją z dnia 19 września 2018 r., w części dotyczącej przysługiwania oraz wysokości zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych, przez ustalenie iż:

1. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na Sz.M., przysługiwał w okresie od 2017-11-01 do 2018-06-30, w kwocie 124,00 zł miesięcznie.

2. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na B.M., przysługiwał w okresie od 2017-11-01 do 2018-06-30, w kwocie 124,00 zł miesięcznie.

3. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na E.M., przysługiwał w okresie od 2017-11-01 do 2018-06-30, w kwocie 124,00 zł miesięcznie.

4. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na A.M., przysługiwał w okresie od 2017-11-01 do 2018-06-30, w kwocie 124,00 zł miesięcznie.

5. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na E.M., przysługiwał w okresie od 2017-11-01 do 2018-06-30, w kwocie 95,00 zł miesięcznie.

6. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na A.M., przysługiwał w okresie od 2017-11-01 do 2018-06-30, w kwocie 95,00 zł miesięcznie.

7. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na S.M., przysługiwał w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31, w kwocie 72,23 zł miesięcznie.

8. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na E.M., przysługiwał w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31, w kwocie 72,22 zł miesięcznie.

9. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku [...] lat, na A.M., przysługiwał w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31, w kwocie 72,22 zł miesięcznie.

10. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na E.M., przysługiwał w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31, w kwocie 55,33 zł miesięcznie.

11. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020, na E.M., przysługiwał w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31 w kwocie 8,33 zł miesięcznie.

12. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020, na A.M., przysługiwał w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31 w kwocie 8,33 zł miesięcznie.

13. odmówić zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat, na B.M. w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31.

14. odmówić dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na A.M. w okresie od 2018-07-01 do 2018-10-31.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wystąpiła zmiana składu rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a mianowicie zaginięcie dziecka. W dniu 22 października 2018 r. E.M. dostarczyła organowi I instancji oświadczenie o zaginięciu w dniu 21 czerwca 2018 r. dziecka B.M.. Zaginięcie to zostało zgłoszone na policji również w dniu 21 czerwca 2018 r. Organ stwierdził, że należało odmówić prawa do przyznanych uprzednio na B.M. świadczeń rodzinnych.

Ponadto, fakt nieprzebywania w rodzinie B.M. miał także wpływ na uprawnienie do przyznanego uprzednio prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córkę A.M..

Po rozpatrzeniu złożonego przez E.M. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości; zmieniło decyzję Wójta Gminy z dnia 27 września 2017 r. zmienioną decyzją tego organu z dnia 19 września 2018 r., w ten sposób, że: przyznano na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci w wieku 5-18 lat, na S.M.; E.M. oraz A.M. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na E.M. i dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na E.M. i A.B. w łącznej kwocie 288,69 zł oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat na B.M. w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r., a także odmówiono przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A.M. na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r.;

W pozostałym zakresie decyzję, zmienioną decyzją z dnia 19 września 2018r., pozostawiono bez zmian.

Organ odwoławczy wskazał m.in., że wniesione przez stronę odwołanie było niezasadne, zaskarżoną decyzję należało jednak uchylić i orzec merytorycznie, co do istoty sprawy. Zdaniem tego organu, rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajdowało podstawy w przepisach prawa. Sentencja zaskarżonej decyzji, jest wskazaniem w jakich wysokościach w okresie zasiłkowym 2017/2018 przysługiwały określone w decyzji świadczenia rodzinne, stanowi to potwierdzenie tych faktów, nie jest zaś rozstrzygnięciem merytorycznym wynikającym z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zmiana przyznanych uprzednio praw do świadczeń i ich wysokości. Decyzja administracyjna wydawana w trybie tego przepisu nie może w praktyce zawierać treści będących ustaleniem faktów, nie zaś praw strony wnioskującej. Ponadto, w zaskarżonej decyzji, w pkt 11 i 12 sentencji błędnie wskazano rok szkolny 2019/2020 zamiast rok szkolny 2018/2019.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych na dzieci: Sz.M., B.M., A.M.i E.M. złożyła ich matka E.M. w dniu 8 sierpnia 2017 r. Ponadto wnioskodawczyni wystąpiła o dodatki do zasiłku rodzinnego: dla S.M. i B.M. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 i z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania; dla A.M.i E.M .z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W skład rodziny wchodzi także mąż i ojciec dzieci W.M.. Organ ustalił, iż przeciętny miesięczny dochód na osobę w 6-cio osobowej rodzinie uzyskany w roku 2016 wyniósł 594,16 zł i jest mniejszy niż ustawowe kryterium dochodowe.

W dniu 27 września 2017 r. została wydana decyzja przez organ I instancji przyznająca prawo do wszystkich wnioskowanych ww. świadczeń rodzinnych, tj. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w pełnej wysokości określonej przepisami prawa.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 czerwca 2018 r. organ I instancji uzyskał informację od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) o fakcie wydania przez Sąd Rejonowy w dniu 30 maja 2018 r. postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ograniczenia władzy rodzicielskiej W.M. i E.M. nad małoletnim B.M. i udzieleniu zabezpieczenia poprzez umieszczenie go w odpowiedniej placówce opiekuńczo-wychowawczej, wskazanej przez PCPR. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się skierowanie nr [...] MOPS kierujące B.M. z dniem 29 czerwca 2018 r. do Specjalizacyjnej Całodobowej Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej, na warunkach opieki całodobowej. Zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie w/w Placówki z dnia 13 lipca 2018 r. oraz piśmie z dnia 16 lipca 2018 r. PCPR, wynika, że B. M. do dnia sporządzenia pism nie został umieszczony w powyższej placówce.

Ponadto organ wskazał, że w dniu 17 września 2018 r. strona odwołująca się złożyła oświadczenie z którego wynika, że syn S.M. w roku szkolnym 2018/2019 nie będzie uczęszczać do szkoły, będzie odbywać naukę teoretyczną zawodu w systemie pozaszkolnym w CECH. Wniosła o uchylenie realizacji dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 i z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Strona odwołująca dołączyła odpowiednie zaświadczenie Powiatowego Cechu Rzemiosła i Przedsiębiorczości. W drugim oświadczenia strona wskazała, że syn B.M. nie uczęszcza do szkoły w roku szkolnym 2018/2019, tj. od dnia 1 września 2018 r. i wniosła o uchylenie realizacji tych samych dodatków do zasiłku rodzinnego, jak w przypadku syna S.M.. W dniu 27 września 2018 r. organ I instancji wydał decyzję zmieniająca powyższą decyzję ostateczną poprzez uchylenie pkt 5, 6, 9 i 10.

W dniu 22 października 2018 r. do organu I instancji zostało złożone potwierdzenie zgłoszenia w dniu 21 czerwca 2018 r. w Komendzie Powiatowej Policji zaginięcia syna B.M.. Zgłoszenia dokonała matka B.M.. Strona odwołująca się złożyła organowi pisemne oświadczenia w sprawie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220) powoływana dalej jako "ustawa o świadczeniach", na podstawie których oparł swoją decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia faktyczne potwierdzają przesłankę wskazaną w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jaką jest zmiana sytuacji rodzinnej polegająca na zmniejszeniu liczby członków rodziny, która to zmiana ma wpływ na przyznane na okres zasiłkowy 2017/2018 świadczenia rodzinne. Od dnia 21 czerwca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. liczba członków rodziny strony odwołującej się wynosiła 5 osób. Ta sytuacja ma wpływ na przyznane prawa do świadczeń rodzinnych wobec wszystkich dzieci oraz wysokości przyznanych świadczeń.

Według organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie dokonał ponownego ustalenia wysokości dochodów w 5-cio osobowej rodzinie strony odwołującej się i odniósł te ustalenia do okresu od dnia 1 lipca 2018 r. do końca okresu zasiłkowego, czyli do dnia 31 października 2018 r. Ponowne przeliczenie ustalonego miesięcznego dochodu rodziny z 2016 r. w kwocie 3.564,98 zł na 5 osób w tej rodzinie daje wynik 713 zł na osobę w rodzinie. Tak ustalona kwota przekracza ustawowe kryterium dochodowe wskazane w art. 5 ust.1 ustawy, czyli kwotę 674 zł. Fakt przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego nakłada na właściwe organy obowiązek ustalenia prawa do przyznanych uprzednio, decyzją organu z dnia 27 września 2017r., zmienioną decyzją z dnia 19 września 2018 r., świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy w nakreślonej sytuacji przedstawił sposób ustalenia praw do świadczeń rodzinnych na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do 31 października 2018 r. w oparciu o przepisy art. 5 ust.3 - do ust. 3c ustawy o świadczeniach.

Stwierdził, że należy odnieść ustalony miesięczny dochód rodziny (3.564,98zł) do kwoty kryterium dochodowego przemnożonej przez 5, liczby osób w rodzinie, czyli do kwoty 3.370 zł. Oznacza to, że dochód rodziny przekracza przemnożoną kwotę kryterium dochodowego o kwotę 194,98 zł. Mając na uwadze wskazany wyżej sposób liczenia łącznej kwoty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w miesiącu, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. jest to kwota wynosząca łącznie 1.934,68 zł, co daje miesięczną kwotę zasiłku rodzinnego wraz z należnymi dodatkami w wysokości 483,67 zł. Tak wyliczona kwota jest większa niż opisana wyżej kwota 194,98 zł, a tym samym różnica między nimi to 288,69zł, co pozwala na stwierdzenie, iż została spełniona przesłanka opisana w art. 5 ust.3 ustawy o świadczeniach, a tym samym zasadnym było zmienić decyzję organu I instancji z dnia 27 września 2017 r. i przyznać na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. prawa do świadczeń rodzinnych na troje dzieci w łącznej kwocie 288,69 zł miesięcznie, jednocześnie odmawiając przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na B.M., nie pozostającego na utrzymaniu rodziny w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 października 2018 r. i prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A.M. w takim samym okresie z uwagi na treść art. 12a ust.2 ustawy, która jest drugim dzieckiem w rodzinie, z uwagi na nieprzebywanie w rodzinie dziecka B.M..

E.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję stwierdziła, że decyzja odmawiająca świadczeń rodzinnych na syna B. za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. jest krzywdząca. Wniosła o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na syna B.. Wskazała, że wypłacanie świadczeń rodzinnych, mimo że organ był w posiadaniu informacji o zaginięciu syna, dawał jej prawo do myślenia, że są jej należne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako - "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie E.M.(dalej - jako "skarżąca") uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2019 r., która uchyliła zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2018 r., nr [...] w całości i orzekła o zmianie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 27 września 2017 r. nr [...] poprzez przyznanie na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. prawa do zasiłku rodzinnego na S., E. i A.M. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na E.M. i dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na E. i A. M. w łącznej kwocie 288,69 zł oraz odmowę przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na B.M. w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. i odmowę przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na A. M. na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r..

Poza sporem było w sprawie, że rodzina skarżącej składa się z czworga dzieci: S.M. ur. [...] r., B.M. ur. [...]., A.M. ur. [...] r. oraz E.M. ur. [...] r. oraz męża - W.M..

Na skutek wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2017 r., Wójt Gminy w dniu 27 września 2017 r., decyzją nr [...] przyznał prawo do wnioskowanych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami do niego na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Podstawę prawną tej decyzji, która stała się ostateczna, a następnie zmieniona w dniu 27 września 2018 r. poprzez uchylenie pkt 5, 6, 9 i 10, były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej jako - "ustawa").

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, świadczeniem rodzinnym jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego.

Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, zaś prawo do zasiłku i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu - art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) ustawy. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty określonej w art. 5 ust.1 ustawy.

Definicję dochodu została zawarta w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 i 2a ustawy dochód rodziny, oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny, oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Stosownie zaś do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia.

Okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka, który pierwszy złożył wniosek. Jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje (art. 27 ust. 2).

Bezsporne było w sprawie, że w dniu 21 czerwca 2018 r. zaginął syn skarżącej – B.M..

Okoliczność zaginięcia dziecka stanowiła podstawę do wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie zmiany powyższej decyzji ostatecznej, gdyż przestało ono pozostawać na utrzymaniu rodziny (zmiana składu rodziny). Stan faktyczny sprawy pozostawał poza sporem w niniejszej sprawie.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 32 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem: organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust.1).

Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust.1a).

Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych na korzyść strony, w zakresie zmiany wysokości świadczeń, następuje z urzędu (ust.1b).

Wszczęcie postępowania, o którym mowa w ust. 1b, nie wymaga zawiadomienia strony (ust. 1c).

Decyzje przyznające świadczenia rodzinne oraz decyzje w sprawie zmiany wysokości świadczeń rodzinnych na korzyść strony są natychmiast wykonalne (ust.1d).

Prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organy w oparciu o przywołany przepis ustawy art. 32 ust. 1, były uprawnione do zmiany decyzji ostatecznej przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy trwający od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. Na tak postawione pytanie, zdaniem Sądu orzekającego, należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Z przyczyn wskazanych poniżej.

W orzecznictwie i w literaturze prawa podnosi się, że decyzja wydawana na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, w związku z tym co do zasady może wywoływać jedynie skutki ex nunc od chwili jej wydania na przyszłość i ukształtować w ten sposób na przyszłość nowy zakres uprawnień strony.

Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc) i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną (ex tunc) w innych przypadkach.

Niewątpliwie każda z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, przy czym zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne.

Stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie, według wyboru organu wydającego decyzję. Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji winny zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną (ex tunc) nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa.

Na tle przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12 podniósł, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 tej ustawy uprawnia właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie lub utracie świadczenia rodzinnego, bądź też okresu, na jaki to świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie jest możliwe jedynie ze skutkiem na przyszłość.

NSA podkreślił, że decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne (czyli wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) ma charakter konstytutywny i wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Z tego powodu może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja konstytutywna tworzy bowiem nowy stan prawny, a żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, to musiałaby istnieć ku temu podstawa prawna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiej podstawy prawnej nie zawiera.

Także NSA w kolejnym wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, wskazał, że w sytuacji, kiedy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie art 32 ust. 1 ustawy. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, także w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/11, stwierdził, że w sytuacji, gdy upłynął okres na jaki świadczenie przyznano zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Tak samo w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, akcentując, NSA podniósł, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytucyjnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać skutki wyłącznie ex nunc (od chwili obecnej).

Powyższe stanowisko dotyczącego możliwości orzekania przez organy w oparciu o przedmiotowy przepis tylko ze skutkiem ex nunc, a tym samym wykluczające możliwość zmiany lub uchylenia tzw. decyzji skonsumowanej, jest ugruntowane w bieżącym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie IV SA/Gl 820/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Łd 892/17 czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie III SA/Kr 467/18.

Analogiczna regulacja, jak w analizowanym przepisie ustawy, została zawarta w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Także na tle tego ostatniego przepisu stanowisko sądów jest ugruntowane i potwierdza powyżej przedstawione poglądy na tle ww. przepisu ustawy. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 marca 2019 r., w sprawie II SA/Rz 171/19 - w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz wśród przedstawicieli doktryny dominuje pogląd, że w trybie art 27 ustawy (...) nie podlegają uchyleniu lub zmianie decyzje już wcześniej skonsumowane, czyli decyzje, których okres zasiłkowy upłynął.

"Przyjmuje się, że z uwagi na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie, o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie należało (a okres na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art 25 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami".

W uzasadnieniu tego wyroku zauważono również - że także w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia wychowawczego okaże się, że: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy przyznania świadczenia okoliczności faktyczne są fałszywe; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu świadczenia, nieznane organowi, który decyzję tę wydał; (lub) okaże się, że decyzja przyznająca została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powyższe okoliczności natomiast stanowią dla właściwego organu (orzekającego końcowo) podstawę do wznowienia postępowania w trybie przepisów rozdziału 12 działu II K.p.a. i do wydania decyzji o której mowa w art. 150 § 1 K.p.a. (e komentarz pod red. Jolanty Blicharz, Glumińskiej-Pawlic Jadwigi, Zacharko Lidii do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - art 27)".

Podobnie inne sądy administracyjne zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r. w sprawie III SA/Gd 336/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2018 r., w sprawie III SA/Kr 355/18 w którym, trafnie również wskazano, że treść art 27 ust. 1 ustawy jest właściwie tożsama z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych; czy też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/17, w którym podniesiono, że - w wprawdzie art. 27 ust. 1 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi, że organ właściwy (...) może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (...), tym niemniej analiza tegoż przepisu w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną".

Sąd w składzie orzekającym podziela zaprezentowane powyżej stanowiska.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że porównanie daty wydania zaskarżonej decyzji w dniu 31 stycznia 2019 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji w dniu 27 listopada 2018 r. z okresem zasiłkowym, którego dotyczą, a mianowicie przypadającego na dzień od 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. wskazuje jednoznacznie, że decyzje organów obu instancji dotyczą tzw. świadczenia już skonsumowanego. Okres świadczeniowy, na jaki zostało przyznane prawo do świadczenia (wynikający z ww. decyzji ostatecznej) upłynął z dniem 31 października 2018 r. Zatem w wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że decyzja ta, podobnie jak i decyzja organu I instancji, została wydana z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 1 ustawy, który nie daje podstaw do uchylenia z mocą wsteczną (ex tunc) decyzji przyznającej świadczenia rodzinne w sytuacji, gdy upłynął okres na jaki świadczenia zostały przyznane. Przepis ten ma charakter konstytutywny i pozwala na zmianę i uchylenie decyzji ostatecznej tylko na przyszłość czyli ze skutkiem ex nunc. W razie zaś ustalenia, że strona nienależnie pobrała świadczenia, mogą zaistnieć ewentualnie podstawy wydania decyzji o ich zwrocie. W konsekwencji dokonanych powyżej rozważań, uchybienie to skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów wynikają z dokonanych rozważań.

Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.