Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 454/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30  ust. 1  pkt 3  lit. c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania stacji bazowej telefonii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 454/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent W. na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., wniósł sprzeciw co do zamiaru wykonania - budowy stacji bazowej [...] na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor – [...] zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a polegających na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce przy ul. [...] w W. Załączony do wniosku projekt budowlany przewidywał montaż masztu konstrukcji stalowej o wysokości 12 m na dachu budynku o wysokości 16 m n.p.t. Na konstrukcji masztu na wysokości 27,1 m miał być zamocowany zespół anten - 6 sektorowych i 3 radiolinii. Według przedstawionego projektu budowlanego wykonanie powyższych robót należało powierzyć doświadczonemu wykonawcy, a roboty prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej z zachowaniem przepisów bhp i zasad "sztuki budowlanej". Projekt zawierał informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia z której wynikało, że podczas realizacji przedmiotowych robót przewidywane jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zobowiązuje się inwestora do ustanowienia kierownika budowy, który określi sposób zabezpieczenia ludzi przed zagrożeniami.

Wobec powyższego organ uznał, że realizacja objętych zgłoszeniem robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej [...] na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem organu tylko decyzja o pozwoleniu na budowę pozwoli zobowiązać inwestora do spełnienia warunków wynikających z art. 42 ustawy Prawo budowlane. Dlatego na podstawie art. 30 ust. 7 nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu żądanie uzupełnienia zgłoszenia byłoby działaniem dlatego wnioskodawca nie był wzywany do uzupełnienia dokumentów.

Odwołanie od decyzji Prezydenta W z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożył inwestor wskazując, że art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego w (Dz. U. z 2003 r. Nr 2007, poz. 2016 ze zm.), wprowadzony ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) stanowi, iż wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola magnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy - podlega zgłoszeniu.

W przepisie tym ustawodawca nie ograniczył skali wskazanych robót budowlanych i nie określił wymogów bezpieczeństwa, jakie mają one spełniać. Także art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane, definiujący roboty budowlane nie określa ich skali a jedynie podaje ogólną definicję. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych.

Zdaniem inwestora ustawodawca wprowadzając zapis dotyczący postępowania ze specjalnym rodzajem robót, jakim jest instalacja urządzeń telekomunikacyjnych, chciał uprościć postępowanie administracyjne dla tego rodzaju inwestycji. Tymczasem organ wadliwie interpretując przepisy postąpił niezgodnie z zamiarem ustawodawcy i utrudnia proces inwestycyjny.

Zgodnie z art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia należało dołączyć jedynie odpowiednie szkice i rysunki. Na szkicach tych nie byłoby informacji o ewentualnym skomplikowaniu robót i wymogach bhp. Wnioskodawca, dołączając kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osoby do tego uprawnione, wykazał się dobrą wolą i profesjonalizmem działania jednak wynikły z tego negatywne dla niego konsekwencje.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007r, wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na dachu budynku przy ul. [...] w W. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Prezydent W wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania stacji bazowej [...] na dachu budynku mieszkalnego ustalając, iż roboty związane z realizacją masztu konstrukcji stalowej o wysokości 12 m i zespołu anten, ze względu na zakres inwestycji i zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Wprawdzie przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, tym niemniej z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, iż właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie, co wynikało z przedłożonego projektu budowlanego oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, podczas realizacji inwestycji przewidywane jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia a inwestor został zobowiązany do ustanowienia kierownika budowy, który określi sposób zabezpieczenia ludzi przed zagrożeniami.

[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymującą w mocy sprzeciw wobec zamiaru wykonania stacji bazowej telefonii na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne przyjęcie, że realizacja robót

budowlanych objętych zgłoszeniem może spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bez szczegółowego uzasadnienia i wskazania motywów takiego stwierdzenia, oraz bez podania przepisów z zakresu bezpieczeństwa do naruszenia których mogłoby dojść, oraz przyjęcie błędnej tezy, że tylko w wyniku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę można właściwie zagwarantować bezpieczeństwo ludzi i mienia,

* art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez brak wezwania inwestora do

przedstawienia dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień w sytuacji gdy organ miał

wątpliwości czy podejmie on właściwe działania przy realizacji zgłoszonych robót w

celu zabezpieczenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

* art. 7 kpa przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału

dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą

decyzji,

* art. 11 kpa przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji procesu

ustalania stanu faktycznego i zastosowanego do niego przepisu prawa,

* art. 107 § 1 i § 3 kpa przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego z uwagi na

niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz okoliczności

które zdaniem organu świadczyły o spowodowaniu zagrożenia bezpieczeństwa

ludzi i mienia.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy pierwszej i drugiej instancji wydając swoje decyzje co do zasady nie kwestionowały, że budowa stacji bazowej telefonii może być realizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Wydając jednak decyzję zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia budowlanego na wykonanie przedmiotowej stacji bazowej przekroczyły granice uznania administracyjnego, twierdząc iż przedmiotowa budowa spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ II instancji uzasadniając swoją decyzję powołał się jedynie na złożony projekt budowlany oraz na informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia tam zawartą. Nie uzasadnił szczegółowo swojego stanowiska i nie wskazał konkretnych przepisów z zakresu bezpieczeństwa do naruszenia których mogłoby dojść przy realizacji zamierzenia.

Natomiast Prezydent W., w oparciu o przedłożony projekt budowlany oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia powziął jakieś wątpliwości to powinien przed wydaniem decyzji o sprzeciwie, na podstawie 30 ust. 2 Prawa budowlanego wezwać skarżącą do przedstawienia dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień.

Skarżąca Spółka podniosła, że prowadzi profesjonalną działalność inwestycyjną w zakresie budowy stacji bazowych telefonii, powierzając roboty doświadczonym wykonawcom. Roboty są nadzorowane przez uprawnione osoby z zachowaniem przepisów bhp i zasad sztuki budowlanej.

Zdaniem skarżącej Spółki zarówno Wojewoda [...] jak też organ pierwszej instancji Prezydent W. bezpodstawnie uznali, iż tylko decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala zabezpieczyć bezpieczeństwo ludzi i mienia przez powołanie kierownika budowy i realizację przez niego obowiązków wynikających z art. 42 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] podejmując swoje rozstrzygnięcie nie poprał go żadnymi dowodami. Nie są bowiem tymi dowodami powołany w uzasadnieniu projekt budowlany oraz informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. ). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Zgłoszenie dokonane w przedmiotowej sprawie przez inwestora oparte było na podstawie prawnej wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit c Prawa budowlanego.

Regulacja ta obowiązuje od dnia 28 lipca 2005 r. i została wprowadzona przez art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.05.113.954), dopuszczając instalowanie na obiektach budowlanych, na podstawie zgłoszenia, urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy.

Za instalację w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) uważa się m.in. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b), pod pojęciem zakładu rozumie się zaś jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48).

W świetle tej regulacji stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. maszt anteny jako konstrukcja wsporcza oraz sama antena emitująca fale elektromagnetyczne wznoszone na budynku mieszkalnym, podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia, a nie pozwoleniu na budowę.

Maszt wraz z emiterem promieniowania odpowiada definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - stosuje się zatem dyspozycję art. 30 ust 1 pkt 3 lit c Prawa budowlanego i obowiązek zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego.

Jednocześnie przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

1) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla

terenów sąsiednich.

Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę uzależnione zostało w tym przypadku od uznania organu. Przedmiotem ocen organu przed zastosowaniem tego przepisu winny być zatem wymienione w nim przesłanki oceniane w kontekście stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze należy przyznać rację skarżącemu, iż organ administracji wadliwie ocenił i wadliwie uzasadnił swoją decyzję, wskazując na powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w sytuacji gdy dokumentacja techniczna odnosiła to do samego montażu urządzenia. Zasadnie kwestie te podniósł skarżący, wskazując na inne znaczenie przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżąca spółka, dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych precyzując rodzaj i zakres prac, przedłożyła stosowany projekt budowlany wykonany przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji, wydając w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane decyzję o sprzeciwie i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę uzasadnił swoje stanowisko jedynie tym, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych "może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia".

Z uzasadnienia nie wynika natomiast w żadnym razie, w oparciu o jakie przesłanki organ poczynił te ustalenia. Analiza projektu budowlanego oraz informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia tam zawarta sama w sobie na takie zagrożenia nie wskazywała. Stwierdzić wobec tego należy, iż ustalenia te mają charakter dowolny. Również decyzja organu II instancji nie zawiera właściwego uzasadnienia tego, że zaistniały przesłanki zastosowania art. 30 ust. 7 w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę podyktowana jest tym, że z przedłożonego projektu budowlanego oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wynikało iż podczas realizacji inwestycji przewidywane jest zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia a inwestor został zobowiązany do ustanowienia kierownika budowy, który ma określić sposób zabezpieczenia ludzi przed zagrożeniami.

Organ nie zauważył jednak, iż są to zastrzeżenia dotyczące samego montażu instalacji a z natury rzeczy każda praca budowlana na wysokości takie niebezpieczeństwa powoduje. Zatem stanowisko organu II instancji nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odejście od trybu określonego w art. 30 ustawy Prawo budowlane możliwe

jest jedynie wówczas, jeśli organ wykaże brak zgodności zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem z konkretnym przepisem prawa.

W rozpoznawanej sprawie, brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że sam obiekt (a nie zagrożenia dla pracowników przy jego instalacji) spowoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Ze złożonej charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego nie można w żadnym razie wysnuć takich wniosków. Poza tym wydana uprzednio decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądziła, że emisja pola elektromagnetycznego nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko.

Wykazanie, że zamierzenie może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, aczkolwiek pozostaje w sferze ocen organów budowlanych, nie może mieć jednakże charakteru dowolnego. Organ musi wykazać, z jakimi konkretnie zagrożeniami może wiązać się podjęcie realizacji zgłoszonych robót budowlanych oraz powołać konkretne przepisy.

Jeżeli organ powziął wątpliwość co do bezpiecznego funkcjonowania przedstawionego w zamierzeniu budowlanym urządzenia na budynku, to mógł wyjaśnić tę wątpliwość przez wydanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bez naruszania właściwego trybu dla zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji, przez przedwczesne zgłoszenie sprzeciwu. Dopiero wówczas, gdyby zebrany w taki sposób materiał dowodowy wykazywałby brak zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym prawem, organ mógłby zastosować możliwość wymienioną w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Wobec stwierdzenia, że organy rozpatrujące sprawę nie dokonały niezbędnych ustaleń, co do tego czy zostały spełnione przesłanki z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, to w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało, w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności rozważyć czy rodzą się wątpliwości uzasadniające zastosowanie art. 30 ust 7 Prawa budowlanego i czy ewentualnie istnieje potrzeba uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 powoływanej ustawy.

W zależności od wyników tych ustaleń organ zastosuje stosowną procedurę.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji.