Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 3389/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. S.D., zwany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanego dalej jako "Zakład", z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku Skarżący podniósł, że w 2002 r. jego firma utraciła płynność finansową i ten rok zakończył się stratą, gdyż kontrahenci nie wywiązali się z obowiązków płatniczych. W celu odzyskania nakładów finansowych korzystał z pomocy firmy windykacyjnej, lecz działania te nie przyniosły rezultatów, ponieważ okazało się, że wierzyciele Skarżącego byli niewypłacalni i nie jest możliwe odzyskanie pieniędzy za wykonane usługi. Z tej przyczyny - jak twierdzi - nie miał wystarczających środków finansowych na regulowanie zobowiązań względem Zakładu. Niezależnie od powyższego wskazał, że przez okres 14 lat prowadzenia działalności gospodarczej wywiązywał się ze wszystkich swoich zobowiązań. W ocenie Skarżącego sytuacja, w której się znajduje, nie jest wynikiem jego złych działań albo złych intencji, lecz brakiem możliwości skutecznego przeciwdziałania niewypłacalności zleceniodawców.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia ww. należności w łącznej kwocie 27.201,84 zł. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) organ stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na umorzenie wykazanych należności. Skarżący nadal kontynuuje działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód, nie podając jednak jego kwoty. Ponadto, Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci w wieku szkolnym oraz żoną, która z tytułu umowy o pracę w 2004 r. uzyskała dochód w wysokości 16.479,80 zł. Dodatkowo Zakład wskazał, że Skarżący jest właścicielem na zasadach współwłasności ustawowej mieszkania o powierzchni całkowitej 103 m2. Według wypełnionego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym nie posiada on innego majątku nieruchomego oraz składników mienia ruchomego o wartości powyżej 10.000 zł. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że Skarżący nie zajął stanowiska w zakresie innych składników mienia ruchomego oraz zobowiązań pieniężnych wobec innych wierzycieli. Konkludując organ stwierdził, iż w stosunku do Skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż istnieje możliwość wyegzekwowania należności z majątku dłużnika. W ocenie organu, biorąc pod uwagę możliwości dochodzenia należności oraz fakt, że Skarżący obecnie czynnie prowadzi działalność gospodarczą można stwierdzić, iż na przestrzeni okresu dochodzenia należności, jego sytuacja finansowa może ulec poprawie, co umożliwi spłatę długu we własnym zakresie lub wyegzekwowanie go w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie Zakład wyjaśnił, iż zadłużenie objęte decyzją dotyczy także składek finansowanych w części przez ubezpieczonych, które nie podlegają umorzeniu z mocy ustawy (art. 30 u.s.u.s.).

Pismem z dnia 25 lipca 2005 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanego dalej jako "Prezes Zakładu", o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiągnął dochód nieprzekraczający kwoty wolnej od podatku i w związku z tym nie składał zeznania podatkowego PIT-5. Dodatkowo Skarżący oświadczył, że nie posiada żadnych ruchomości przekraczających wartość 10.000 zł, a te które posiada to kilku i kilkunastoletnie "sprzęty" bez większej wartości handlowej. Powtórzył, że zadłużenie wobec Zakładu powstało z powodu braku możliwości odzyskania należności od niewypłacalnych kontrahentów. Zdaniem Skarżącego umorzenie przedmiotowych należności pozwoli mu na dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, natomiast odmowa umorzenia zmusi do likwidacji tej działalności i uczyni go osobą bezrobotną. Skarżący nadmienił również, że nie korzystał jeszcze z żadnej pomocy w zakresie jakichkolwiek ulg podatkowych.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, wskazując, że we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy nie zostały podane nowe okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005 r. Skarżący powtórzył twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż umorzenie zadłużenia jest warunkiem niezbędnym do kontynuowania działalności, w przeciwnym razie będzie musiał ją zlikwidować i "przejść na bezrobocie".

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, przedstawiając ustalenia, jaki zostały w sprawie dokonane i ich ocenę prawną. Odpowiadający na skargę podkreślił przy tym, że "zadłużenie objęte zaskarżoną decyzją obejmuje także składki finansowane w części przez ubezpieczonych, które na mocy art. 30 wyżej cytowanej ustawy nie podlegają umorzeniu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z tych powodów, które zostały w niej podniesione.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd wskazanych wyżej należności, należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek i należnych od nich odsetek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak wyżej wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego oraz prawa materialnego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu i do których to przepisów odsyła art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. W art. 129 § 2 k.p.a. ustawodawca wskazał, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Oznacza to, iż w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest zachowanie czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności. W przeciwnym bowiem razie organ odwoławczy - Prezes Zakładu w drodze decyzji stwierdza uchybienie terminu do wniesienia tegoż wniosku (art. 134 k.p.a. w związku z art. 83b u.s.u.s.). Prezes Zakładu ma więc obowiązek w tzw. postępowaniu wstępnym zbadać, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Zakładu został wniesiony w terminie. Rozpatrzenie bowiem sprawy w sposób merytoryczny w przypadku, gdy wniosek został wniesiony po terminie a termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 129 § 2 i art. 16 § 1 k.p.a., czyli wadę kwalifikującą decyzję do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy należy stwierdzić, iż Prezes Zakładu nie dokonał badania terminowości złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przekazane do Sądu w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. akta sprawy (akta administracyjne), które stanowiły podstawę do orzekania przez Prezesa Zakładu, a następnie - wraz z aktami sądowymi - stanowiły podstawę wydania wyroku w niniejszej sprawie (art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.) nie dawały możliwości ustalenia, czy dochowany został czternastodniowy termin przewidziany do zaskarżenia decyzji Zakładu z dnia [...] lipca 2005 r. W aktach tych brak jest bowiem dowodu, który potwierdza tryb i datę doręczenia tej decyzji Skarżącemu. Adnotacja zawarta na decyzji organu pierwszej instancji w postaci pieczęci o treści "Za zwrotnym potwierdzeniem odbioru" zdaje się sugerować, iż doręczenie decyzji miało nastąpić drogą pocztową (art. 39 k.p.a.) w formie listu poleconego. Akta administracyjne nie zawierają jednak dokumentu urzędowego w postaci "Zwrotnego potwierdzenia odbioru", który pozwalałby na ustalenie początku biegu powyższego terminu. Wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy datowany na dzień 25 lipca 2005 r. wpłynął tymczasem do Oddziału ZUS w L. w dniu 28 lipca 2005 r. (data prezentaty Zakładu na przedmiotowym wniosku). Przy wniosku brak koperty, a zatem wydaje się, iż został on złożony osobiście, choć brak na nim adnotacji potwierdzającej taki fakt. Z kolei z zestawienia dat wydania decyzji, sporządzenia wniosku i wpłynięcia wniosku nie sposób było przyjąć, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z zachowaniem terminu. W tej sytuacji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji niezbędne było ustalenie, daty doręczenia Skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, czego w sprawie nie uczyniono. Mając na uwadze zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej (w rozpoznanej sprawie za taki organ należało uznać Prezesa Zakładu - art. 5 § 2 pkt 3 in fine w związku z art. 1 pkt 2 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) stoją na straży praworządności i podejmują wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia tego przepisu w związku z art. 129 § 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie miał zatem obowiązek zbadania i wyjaśnienia powyższych okoliczności związanych z oceną skuteczności złożonego wniosku. Stanowi to, jak już wcześniej wskazano, warunek niezbędny do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w przedmiocie umorzenia należności.

Niezależnie od powyższej wadliwości, zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] października 2005 r. uchybia także innym jeszcze przepisom.

Organ wydający decyzję w postępowaniu odwoławczym obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Artykuł 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według § 1 tego artykułu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ten uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania jej wad prawnych lub wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Z akt administracyjnych rozpoznanej sprawy wynika, iż na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ dokonał częściowo odmiennych ustaleń w zakresie kwot zadłużenia występującego u Skarżącego - należności głównych i kwot odsetek (karty 28-30, 35 i 38 akt administracyjnych). Jak wyjaśniano, w postępowaniu wewnątrzzakładowym różnica wynikała z tego, iż "przy pierwszej wersji rozliczenia nie pobrano kosztów upomnienia (...). Przy ponownym rozliczeniu w pierwszej kolejności od wpłat pobrano koszty upomnienia - w związku z powyższym stan należności uległ zmianie". Prezes Zakładu nie mógł zatem utrzymać w mocy decyzji Zakładu z dnia [...] lipca 2005 r. w sytuacji, gdy ustalił, że wielkości kwotowe podane w tej decyzji uległy zmianie. Naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W stwierdzonym stanie faktycznym organ odwoławczy winien skorzystać z regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który odnosi się do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Prezes Zakładu, po uchyleniu decyzji wydanej w pierwszej instancji miałby wówczas prawną możliwość orzeczenia w uchylonym zakresie w sposób odmienny.

Kolejną wadą procesową decyzji z [...] października 2005 r. jest naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja, rozumiana jako akt procesowy stosowania prawa, musi zawierać uzasadnienie, które jest jednym z jej integralnych elementów. W ramach uzasadnienia decyzji Prezes Zakładu skonstatował, iż analizując ponownie całość zgromadzonego materiału nie znalazł podstaw do zmiany wcześniej wydanej decyzji. Takie stanowisko nie znalazło jednakże żadnego rozwinięcia, bo za takie nie można uznać stwierdzenia, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wskazał nowych okoliczności.

Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji realizuje wymóg uzasadnienia prawnego, ale tylko w nieznacznym stopniu - poprzestaje bowiem wyłącznie na przytoczeniu części zastosowanych przepisów prawa i to bez ich wyjaśnienia. Natomiast w sposób jaskrawy nie spełnia wymogów uzasadnienia faktycznego.

W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do których należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowo wyrażonego poglądu, iż nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji. Skarżący w toku postępowania przedłożył istotne jego zdaniem dowody i podniósł określone okoliczności faktyczne. Prezes Zakładu nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach i dokumentach. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie uznać należy formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie.

Poza tym, mając na względzie argument organu, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały wskazane nowe okoliczności uzasadniające zmianę decyzji, Sąd zwraca uwagę, że fakt nie powołania się w toku postępowania odwoławczego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Prezes Zakładu może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

Reasumując, Sąd jeszcze raz podkreśla, iż niewłaściwe i sprzeczne z wyżej wskazanymi zasadami rządzącymi postępowaniem odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zawężanie zakresu takiego postępowania, toczącego się w przedmiocie umorzenia należności, do stwierdzenia, czy po wydaniu decyzji w pierwszej instancji wnioskodawca przedstawił nowe dowody, bądź czy powołał się na nowe okoliczności. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian.

Niedopuszczalne jest więc czynienie Skarżącemu jakiegokolwiek zarzutu z tego powodu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawił nowych dowodów lub nie wskazał nowych okoliczności, bądź też wyciąganie wyłącznie z takiego faktu negatywnych dla niego wniosków.

Sąd wyjaśnia również, że przedstawienie przez Prezesa Zakładu w odpowiedzi na skargę ustaleń faktycznych, jakie zostały dokonane w toku prowadzonego postępowania, dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej Skarżącego, jako uczynione zbyt późno, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Właściwym bowiem miejscem dla prezentacji tych ustaleń, mających fundamentalne znaczenie dla oceny działania organu jako zgodnego z prawem, jest uzasadnienie decyzji. Była już o tym mowa. Odpowiedź na skargę nie może zatem stanowić swoistego "uzupełnienia decyzji" w zakresie jej uzasadnienia faktycznego lub prawnego, a tym samym nie może konwalidować takich wadliwości zaskarżonej decyzji, które już w niej tkwią.

Odnosząc się z kolei do prezentowanego w toku postępowania administracyjnego i w odpowiedzi na skargę stwierdzenia organów, iż zadłużenie objęte zaskarżoną decyzją obejmuje także składki finansowane w części przez ubezpieczonych, które na mocy art. 30 u.s.u.s. nie podlegają umorzeniu, należy zauważyć, że z tego powodu decyzja Prezesa Zakładu narusza również prawo materialne, tj. art. 28 u.s.u.s. Rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie umorzenia należności (zarówno pozytywnym - umorzenie należności, jak i negatywnym - odmowa umorzenia należności), wydawanym na podstawie art. 28 u.s.u.s., można objąć wszystkie składki z wyjątkiem tych, które są finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Do tych ostatnich nie stosuje się bowiem między innymi art. 28 u.s.u.s., co wynika z art. 30 tej ustawy. W takim stanie prawnym, organ nie może więc rozstrzygać merytorycznie o odmowie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, lecz powinien w części dotyczącej tych składek umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając wyżej przedstawione naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do treści tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.

Skarżący na rozprawie się nie stawił, a w skardze nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast kosztów sądowych nie poniósł, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a.