Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 176/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. M. i K. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.M. i K.M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], która została wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organ wydając zaskarżoną decyzję ustalił następujący stan prawny i faktyczny: decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) umorzył w całości postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr 1681 w [...] przy ul. [...] stanowiącej własność D.C.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli do WINB A.M. i K.M. Wydana przez PINB decyzja nie rozstrzygała ich zdaniem o kwestii samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego. W odwołaniu podniesiono, iż zgłoszenie D.C. dokonane Staroście [...] nie wywołało zamierzonego skutku, ponieważ wykonano całkiem inny zakres robót aniżeli planowane w zgłoszeniu, które obejmowało wyłącznie wymianę dachu i pokrycie nad garnkiem i nie ma on nic wspólnego z wykonaną w 2014 roku samowolną rozbudowa budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy na mocy swej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., po rozpoznaniu odwołania postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Stwierdzono, że umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest słuszne i uzasadnione. Przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonywane w latach 2012 - 2014 przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym w [...] przy ulicy [...]. Stwierdzono w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, że roboty jakie wykonano przy budynku mieszkalnym obejmowały wymianę konstrukcji i pokrycia dachu nad gankiem zlokalizowanym przy zachodniej ścianie tego budynku oraz powiększenie tego dachu w kierunku północnym i południowym w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku. Nowa konstrukcja dachu wykonana jest z drewna i wspiera się z jednej strony na ścianie budynku mieszkalnego, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych słupkach betonowych, które także zostały wykonane. Wykonano również podbitkę. Ustalono, że właścicielka nieruchomości dokonała dnia 14 czerwca 2013 r. zgłoszenia do Starosty [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dachu na części budynku mieszkalnego obejmującego wymianę pokrycia na ganku i zadaszenie. Organ, stwierdził że roboty przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zostały wykonane w oparciu o zgłoszenie i stanowią remont. Natomiast pozostałe roboty budowlane obejmujące powiększenie dachu w ten sposób, aby pokrywał zewnętrzne schody prowadzące na parter i do piwnicy budynku, wykonanie nowej konstrukcji tego dachu z drewna wspartej z jednej strony na ścianie budynku, a z drugiej na ścianie ganku i dwóch okrągłych słupach betonowych, które także zostały wykonane stanowią czynność przebudowy budynku. Pozostałych robót budowlanych wykonanych przez właścicielkę nie można zakwalifikować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz wytworzenie nowego stanu. Wykonane roboty obejmujące powiększenie dachu w kierunku północnym i południowym wspartego na ścianach budynku i dwóch słupach, które także zostały wykonany nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Pozostałych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako remontu, gdyż ich celem nie było odtworzenie stanu poprzedniego, lecz wytworzenie nowego stanu. Nie zwiększyły one też dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku, zwłaszcza na działkę własności skarżących bowiem zostały wykonane po przeciwnej stronie budynku od strony działki o numerze 1679/1. W dacie wykonania pozostałych robót wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, a obecnie roboty te nie wymagają pozwolenia na budowę. Wymagają jedynie dokonania zgłoszenia o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej u.P.b.). Jest to zatem inny przypadek niż określony w art. 48 u.P.b., o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Zaistnienie tego stanu faktycznego obligowało organ pierwszej instancji do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego. Według przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.P.b. celem wydanej decyzji ma być doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB w [...] podczas oględzin budynku nie stwierdził uszkodzeń i braków mogących powodować zagrożenie dla ludzi lub mienia spowodowanych stanem technicznym obiektu czyli nie stwierdził aby stan techniczny obiektu był zły. Wobec tego brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 u.P.b. gdyż nie stwierdzono potrzeby wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nie zaistniała sytuacja, w której organ byłby zobligowany do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych czy rozbiórki obiektu budowlanego bądź jego części względnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zatem nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b. gdyż wykonane roboty budynku nie uchybiają przepisom prawa budowlanego. Według WINB organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie bowiem wykonane roboty stanowiły remont i przebudowę i brak jest podstaw do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym bowiem wykonane roboty w budynku nie uchybiają przepisami budowlanym. Wyjaśniono, że w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego PINB w [...] prowadził postępowanie, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2018 r. o umorzeniu w całości postępowania. WINB w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania A.M. i K.M. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał D.C. doprowadzić budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr 1681 w [...] do stanu zgodnego z przepisami w terminie do 28 lutego 2019 r. poprzez wykonanie określonych robót.

Z opisanym wyżej rozstrzygnięciem Organu nie zgodzili się A. i K.M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności, poprzez brak zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego, w szczególności przepisów k.p.a. oraz przepisów u.P.b.,

2. art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez rażące uchybienie przez organ obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego bez należytej wnikliwości, jak też niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego celem prawidłowego załatwienia sprawy,

3. art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania poprzez przełożenie na Skarżących obowiązku udowodnienia i wskazania dowodów na istnienie przedmiotowej samowoli budowlanej, co dopiero skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie,

4. art. 12 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady wnikliwego działania poprzez zaniechanie zebrania dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy, przydanie pierwszeństwa zasadzie szybkości i prostoty postępowania nad zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i zasadą prawdy obiektywnej,

5. art. 61 § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na żądanie strony (pismo z dnia 24.01.2018 roku),

6. art. 79 § 1 i 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin przedmiotu postępowania i uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawania pytań i składania wyjaśnień,

7. art. 80 k.p.a., tj. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie tej oceny niezgodnie z normami prawa procesowego, w szczególności poddanie ocenie niepełnego materiału dowodowego, dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, nie oparcia rozumowania w wyniku którego organ ustalił istnienie okoliczności faktycznych na zasadach logiki,

8. art. 89 § 2 k.p.a., poprzez niewyznaczenie rozprawy w celu uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 48 u.P.b., poprzez jego niezastosowanie i nie wdrożenie procedury umożliwiającej legalizację samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszony taras,

2. art. 50 i 51 u.P.b., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego o zadaszony taras stanowi remont i przebudowę budynku mieszkalnego,

3. art. 90 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 4 u.P.b. w zw. z niezawiadomieniem Prokuratury Rejonowej w [...] o popełnieniu przez właścicielkę nieruchomości przy ul. [...] w [...] przestępstwa.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że wymiana pokrycia na ganku i zadaszeniu zostały wykonane zgodnie z dokonanym Staroście [...] zgłoszeniem [...] i stanowią remont, podczas, gdy zgłoszenie to zawiera rażące braki - nie zawiera żadnego opisu planowanych robót, wymiarów ani rysunku i pozostaje w rażącej sprzeczności z zakresem samowolnie wykonanych robót budowlanych, a także że dobudowa zadaszonego tarasu do budynku mieszkalnego stanowi jego przebudowę, podczas, gdy w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, iż przypadek taki uznawany jest za rozbudowę obiektu uregulowaną w art. 48 u.P.b.

W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej rozstrzygnięć organów obu instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o nakazanie organowi prowadzącemu postępowanie przeprowadzenie dowodu w postaci rozprawy i oględzin przedmiotu postępowania w sposób umożliwiający uczestnikom postępowania czynny udział w tych czynnościach oraz o zobowiązanie organu I instancji do wykonania ciążących na nim ustawowych obowiązków w zakresie zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przez D. C. przestępstwa z art. 90 u.P.b.

W uzasadnieniu skargi Skarżący szczegółowo zrelacjonowali przebieg dotychczas prowadzonego w sprawie postępowania, rozwijając przytoczone wyżej zarzuty. Ich zdaniem przyjęcie przez WINB, że rozbudowa budynku o zadaszony taras stanowi inny przypadek niż określony w art. 48, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.P.b. było niedopuszczalne. Jak wyjaśnili, w sprawie nie można mówić o remoncie, ponieważ cechą charakterystyczna takowego, wynikającą z jego legalnej definicji jest odtworzenie stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8). Nie mogą zatem być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstały nowe elementy (zmieniono konstrukcję dachu nad gankiem poprzez wydłużenie, co powoduje, że roboty te nie stanowią dotworzenia stanu pierwotnego). Nie miała również miejsca przebudowa obiektu, ponieważ zmianie uległy podstawowe parametry techniczne budynku mieszkalnego (powierzchnia zabudowy i kubatura). Organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń i analizy, czy działania inwestora nie zmierzały przypadkiem do obejścia przepisów prawa dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Odpowiadając na zarzuty przedstawione w skardze, organ stwierdził, że nie wnoszą one nowej argumentacji, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga okazał się zasadna i dlatego też została przez Sąd uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego, Strony skarżące uczyniły decyzję administracyjną WINB o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie zbadania legalności robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce o nr 1681 w [...] przy ul. [...]. Działka o podanym numerze stanowi własność D.C., która okazała się również inwestorem przedmiotowych robót budowlanych.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dokonana przez Organy obu instancji kwalifikacja prawna wykonanej inwestycji. Strony skarżące stoją na stanowisku według, którego roboty przy dachu stanowią rozbudowy obiektu budowlanego, natomiast zdaniem Organów obu instancji właścicielka wykonała wyłącznie remont oraz przebudowę dachu, przez co w sprawie miały zastosowanie przepisy postępowania naprawczego zawarte w art. 50 - 51 u.P.b.

Rozstrzygnięcie o zasadności podniesionych w skardze twierdzeń może nastąpić wyłącznie poprzez wyjaśnienie ustawowej definicji remontu oraz przebudowy. Otóż w myśl art. 3 pkt 7a u.P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z przytoczonej definicji ustawowej wynika więc, iż prawodawca jako przebudowę obiektu uznaje tylko takie roboty budowlane, których efekt końcowy w żaden sposób nie zmienia istniejącej bryły obiektu budowlanego. Natomiast w sytuacji choćby nieznacznej zmiany tej bryły będziemy mieć do czynienia z rozbudową lub nadbudową istniejącego obiektu budowlanego. Trafnie stwierdzają Organy w swych rozstrzygnięciach, że pojęcie rozbudowy obiektu budowlanego nie zostało prawnie zdefiniowane, przez co wyjaśnienie tego pojęcia następuje w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W doktrynie jak również w orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Ten wniosek oparty jest o legalną definicje przebudowy, którą de lege lata wyraża art. 3 pkt 7a u.P.b. Rozbudowa polega na większej ingerencji w istniejący obiekt budowlany, prowadzącej do zmiany jego granic, a nie tylko do wymiany niektórych spośród jego elementów (Piątek Wojciech. Art. 3. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.).

Zdaniem Sądu, rozbudowa zawsze zmierza do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego w obszarze jego charakterystycznych parametrów technicznych, o których decydują modyfikacje zewnętrznych części obiektu budowlanego prowadzące w rezultacie do zmiany jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości. Z uwagi na końcowy efekt czynności rozbudowy muszą być one na gruncie prawa budowlanego kwalifikowane podobnie jak budowa obiektu budowlanego, stąd nie może dziwić umieszczenie rozbudowy pośród czynności stanowiących w świetle art. 3 pkt 6 u.P.b. budowę obiektu budowlanego.

Zebrany przez Organy materiał dowodowy nie został prawidłowo oceniony w kontekście przyjętych w przepisach u.P.b. znaczeń pojęcia przebudowy, remontu, rozbudowy i kubatury obiektu budowlanego, co skutkowało nieuzasadnionym umorzeniem postępowania administracyjnego, prowadzonego w przedmiocie legalności wykonanych robót.

Przypomnieć należy, iż przesłuchany w charakterze świadka Z.Ż., który uczestniczył w wykonywaniu spornych robót zeznał do protokołu, iż były one wykonywane w latach 2012 – 2013 r. W ich wyniku powiększono istniejący dach budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr 1681 przy ul. [...] w [...] tak, aby pokrywał schody zewnętrzne do budynku (schody do piwnicy oraz schody do wejścia głównego). Wcześniej nad schodami zewnętrznymi budynku dachu nie było. Betonowe słupy, na których przedłużony dach został oparty były już według świadka wykonane. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika ponad wszelką wątpliwość, że obecna powierzchnia dachu wykracza nie tylko poza powierzchnie schodów zewnętrznych do obiektu, ale także poza granice ganku, pokrywając część utwardzonego kostką brukową gruntu. Pokrycie tych powierzchni umożliwia zmieniona konstrukcja dachu oraz zastosowanie słupów wykonanych z betonu, będących oparciem dla nowo powstałej powierzchni dachu. W/w zeznał także, że to On wykonał przedłużenie dachu nad gankiem o powierzchnię wysuniętą za słup.

Zgromadzone dowody w postaci zdjęć przedmiotowego obiektu oraz zeznania świadka, potwierdzają zarzuty Stron skarżących, iż w niniejszej sprawie nastąpiła rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego polegająca na powiększeniu kubatury tego obiektu poprzez zmianę jego bryły, jako skutku robót budowlanych prowadzących do powiększenia powierzchni dachu budynku o dach nad schodami zewnętrznymi budynku (na parter i do piwnicy) i oparcia go na słupach betonowych. Te konsekwencje działań właścicielki budynku nie pozwalały przyjąć, iż dokonała Ona wyłącznie przebudowy i remontu dachu, jak błędnie uznały Organy nadzoru budowlanego.

Do wniosków przeciwnych względem tych jakie wysunięto w uzasadnieniach wydanych w toku instancji decyzji prowadzi analiza § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Według Sądu, wyrażona w tym przepisie definicja kubatury brutto obiektu budowlanego mogła stanowić dla Organu dyrektywę przy interpretacji ustawowej definicji przebudowy, bowiem jednoczesnym skutkiem powiększenia kubatury brutto obiektu, w odróżnieniu od kubatury netto (kubatura netto jest obliczana według 5.2.1.2. Polskiej Normy o nazwie : Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych PN-ISO 9836:1997, jako objętość utworzona przez powierzchnie wewnętrzne elementów ograniczających), jest modyfikacja bryły budowli jako skutek zmian zachodzących w zewnętrznych elementów ograniczających. Powiększenie bryły budynku winno być traktowane za rozbudowę nie zaś tylko za przebudowę istniejącej budowli. Przyjęcie stosowanego w budownictwie pojęcia kubatury netto obiektu istotnie pogarszałoby sytuację administracyjnoprawną inwestora, bowiem kubatura netto jest pojęciem węższym w stosunku do prawnie zdefiniowanej kubatury brutto. Nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby przy wykładni przepisów o rozbudowie i przebudowie kierować się prawną definicją kubatury brutto, która wywodzi się wprost ze słownika technicznego jakim operują specjaliści z zakresu budownictwa.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę: przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady (...). Powołany przepis odpowiada treści 5.2.3. w/w Polskiej Normy, dotyczącej kubatury brutto budynków lub ich części, które nie są zamknięte ze wszystkich stron na całej wysokości lecz są przekryte. Użycie w powołanym przepisie rozporządzenia zwrotu "takich jak" oznacza, że dokonane w nim wyliczenie części zewnętrznych budynku w postaci loggii, podcieni, ganków, krużganków oraz werandy, nie ma charakteru zamkniętego, lecz otwarty, co nakazuje włączać do części zewnętrznych także schody prowadzące do pomieszczeń obiektu. Wyrażeniem kluczowym dla wyjaśnienia, jakie roboty spowodują powiększenie kubatury jest czasownik "przekrywać". Czasownik "przekrywać", łączy się z rzeczownikiem "przekrycie" oznaczającym według słownika języka polskiego przegrodę budowlaną poziomą lub pochyłą osłaniającą od góry przestrzeń zamkniętą lub obszar przestrzeni otwartej (zob. https://encyklopedia.pwn.pl/szukaj/przekryć.html).

Niewątpliwie, istniejące schody na parter i do piwnicy budynku, stanowią jego części zewnętrzne, stąd roboty budowlane polegające na powiększeniu dachu i oparciu go na słupach betonowych, będą skutkować ich osłonięciem (przekryciem), co doprowadziło do powiększenia kubatury obiektu. W tych okolicznościach nie nastąpiła uznana przez Organy przebudowa budynku, bowiem przebudowa w świetle przywołanych wyżej definicji ustawowych nie powoduje zwiększenia kubatury obiektu budowlanego – art. 3 pkt 7a u.P.b. Co oczywiste, nie może być też mowy o remoncie dachu, który został przez inwestorkę zgłoszony właściwym organom. WINB i PINB w dokonanej kwalifikacji robót budowanych nie uwzględniły faktu, iż do powiększenia powierzchni dachu, potrzebne były trwałe elementy konstrukcyjne – solidne słupy betonowe - wymagające takiego wykonania i powiązania z istniejącym budynkiem oraz gruntem, które może generować zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego budynku. Zatem tym bardziej wypadało potraktować wykonane roboty jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, skoro użyto konstrukcji betonowej, mającej wspierać dach budynku mieszkalnego. Nie budzi także wątpliwości Sądu to, że skutkiem działań inwestycyjnych było powiększenie dachu budynku, nie zaś wykonanie zadaszania, będącego urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.P.b., a więc urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2008/13, LEX). Nie można stawiać znaku równości pomiędzy dachem budynku a zadaszeniem, którego wyłączną funkcją jest osłona części zewnętrznych, nie zaś całego budynku oraz jego części zewnętrznych jak ma to miejsce w przypadku dachu.

Powyższe ustalenia oraz interpretacje oznaczają, iż Organy obu instancji dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jego właściwa analiza, uwzględniająca legalną definicje takich pojęć jak budowa, przebudowa oraz kubatura, prowadzi do wniosku o przeprowadzeniu przez inwestorkę robót budowlanych zmierzających do rozbudowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. W konsekwencji mogło dojść także do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, bowiem zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 - 51 u.P.b., przy przyjętej przez Organy nadzoru budowlanego kwalifikacji prawnej stwierdzonych przy budynku robót. Ponieważ zarzuty skargi w obszarze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego dotyczących dokonanego w sprawie przyporządkowania wykonanych robót – art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - okazały się zasadne, to należało uchylić decyzję PWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu zasługują na akceptacje argumenty wyrażone w postanowieniu WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...], zwracające uwagę na konieczność wyjaśnienia czasokresów wykonanych robót budowlanych przy budynku należącym do inwestorki. Miało to wpływ na stosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Nie są także zasadne zarzuty Skarżących stron o pozbawieniu ich prawa udziału w czynnościach oględzin budynku, bowiem brak zgody na wejście na teren nieruchomości pochodził od Inwestorki nie zaś od pracowników organu (vide protokół rozprawy administracyjnej z 16 stycznia 2018 r.). WSA w toku postępowania dotyczącego sprawy legalności decyzji administracyjnej, nie kontroluje przestrzegania przez organ zasady szybkości i prostoty postępowania (zarzut naruszenia art. 12 § 1 K.p.a.), bowiem tego rodzaju zarzuty można podnosić w odrębnej skardze wnoszonej na bezczynności organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Wpływu na legalność zaskarżanej do WSA decyzji nie miało także niepowiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa właściwych organów ścigania.

Organy ponownie prowadząc postępowanie powinny uwzględnić przeprowadzoną przez Sąd ocenę zebranego materiału dowodowego. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne prowadzą do innych wniosków na temat prawnej kwalifikacji stwierdzonych robót, względem tych jakie stanowiły podstawę dla umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.