Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 219/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. w sprawie przyznania zasiłków okresowego i celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Torunia jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. G. o przyznanie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków oraz zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu obuwia.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 9 sierpnia 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wpłynęło zawiadomienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Torunia przez Kierownika Zespołu Pomocy Środowiskowej Nr V Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu w sprawie przekazania wniosku M. G. zam. w Toruniu przy ul. [...] o przyznanie zasiłku okresowego, przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków oraz zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu obuwia. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Toruniu uznał się za niewłaściwy w sprawie, uzasadniając tę ocenę faktem zameldowania na pobyt stały M. G. w Krakowie. Ośrodek mimo ustalenia, że M. G. nie posiada żadnego dochodu nie znalazł podstaw do zastosowania art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) i przyznania świadczenia w miejscu pobytu.

We wniosku wskazano również, że M. G. jest studentką II roku Wyższej Szkoły [...] w Bydgoszczy. Studiuje w systemie zaocznym, studia finansowane są przez Unię Europejską ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Mieszka i zameldowana jest na pobyt czasowy do dnia 31 grudnia 2012 r. w Toruniu przy ul. [...], w wynajętym mieszkaniu. Umowa najmu lokalu zawarta jest na okres od dnia 01.10.2011 r. do 31.12.2012 r. Czynsz ustalony został na kwotę 600 zł. M. G. zobowiązana jest także do wnoszenia opłaty za wodę i kanalizację, według wskazań licznika. Decyzją MOPR w Toruniu z dnia [...] grudnia 2011 r. ma przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie 17,30 zł na okres od stycznia 2012 r. do czerwca 2012r. Decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] czerwca 2012 r. uznana została za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku.

W dniu 18 lipca 2012 r. M. G. złożyła oświadczenie przed pracownikiem MOPR w Toruniu, iż od 15 lat często zmienia miejsce zamieszkania, mieszkała m. in. w Poznaniu i Warszawie. Oświadczyła, że za centrum życiowe uważa Kraków, ponieważ w Krakowie posiada najbliższą rodzinę. Nie pozostaje w zatrudnieniu i nie podejmuje prac dorywczych.

Z przeprowadzonego w dniu 16 sierpnia 2012 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny w Krakowie w celu ustalenia pomocy dla M. G. wynika, że rodzice ww. nie zadeklarowali pomocy finansowej dla córki. Na ich utrzymaniu pozostaje 17 letni syn, uczeń szkoły średniej. Dochód trzyosobowej rodziny wynosi 2250 zł. Pełnoletnia córka M. G. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Rodzice wyjaśnili, że oprócz wspólnego zameldowania nie mają żadnej więzi z córką M. G. Przed laty dochodziło do konfliktów z córką i z tego powodu przez pewien okres czasu mieszkała w noclegowni. Matka wnioskodawczyni Z. G. złożyła oświadczenie, że córka M. nie mieszka w Krakowie od 15 lat. W mieszkaniu nie pozostawiła żadnych swoich rzeczy i nic nie świadczy o tym, aby zamierzała powrócić do rodzinnego domu.

Stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Użyte w ustawie o pomocy społecznej określenia "osoba bezdomna" zgodnie z art. 6 pkt 8 oznacza "osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie zameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z kolei art. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. z 2005 r. Dz. U. Nr 31 poz. 733 z późn. zm.) stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu -należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Organ wskazał, że M. G. wynajmuje lokal na postawie umowy najmu, który służy do zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych i posiada zameldowanie na pobyt stały. Nie jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Miejsce zameldowanie na pobyt stały nie jest równoznaczne z miejscem zamieszkania osoby. Zgodnie bowiem z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce, w którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że gminą właściwą do załatwienia sprawy z wniosku M. G. jest Gmina Miasta Toruń, albowiem M. G. mieszka w Toruniu w wynajętym mieszkaniu, zarejestrowana jest w tamtejszym Urzędzie Pracy, studiuje zaocznie w nieodległej Bydgoszczy (bezpośrednia odległość między Toruniem a Bydgoszczą wynosi 41 km, a jadąc pociągiem 51 km.). Te okoliczności wskazują, że Toruń jest miastem w którym M. G. ulokowała prowadzenie swoich spraw osobistych. Natomiast sam fakt zamieszkania najbliższej rodziny w Krakowie nie oznacza, że Kraków stanowi jej centrum życiowe.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Torunia wniósł o wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy M. G. w osobie Prezydenta Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu wskazano, że u podstaw stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa legło błędne przekonanie, że Prezydent Miasta Torunia, powołując się na treść art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, uznał M. G. jako osobę bezdomną i dlatego przekazał jej wniosek o pomoc społeczną do gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce jej zameldowania. Prezydent Miasta Torunia wyjaśnił, że M. G. nie zerwała więzi ze swoimi rodzicami i swoim stałym miejscem zamieszkania w Krakowie. Utrzymuje ona regularne kontakty ze swoimi rodzicami i rodzeństwem, uzyskując od nich wsparcie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że fakt częstej zmiany pobytu M. G., nie może dowodzić, iż właśnie do Torunia ta przeniosła swoje centrum życiowe. Dowodzi jedynie tego, że podobnie jak w innych miejscowościach, jest to pobyt czasowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zasiłek celowy i zasiłek okresowy jest formą pomocy społecznej przewidzianą w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182) i w tej ustawie należy szukać wskazań do ustalenia organu właściwego do załatwienia tej sprawy.

W przedmiotowej sprawie powstał spór o właściwość miejscową pomiędzy organami pomocy społecznej, albowiem przyznanie i wypłacanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego i okresowego należy stosownie do art. 17 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy. Zaistniał w sprawie spór negatywny bowiem zarówno Prezydent Miasta Torunia jak i Prezydent Miasta Krakowa kwestionują swą właściwość do rozpoznania i załatwienia wniosku M. G. o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności i dofinansowanie do zakupu obuwia.

Ustawa o pomocy społecznej, regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Zatem decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego i zasiłku celowego wydaje organ gminy właściwy w sprawie, zaś na właściwą gminę wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim, właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Miejscem zamieszkania osoby fizycznej stosownie do treści art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki : zewnętrzny ( fakt przebywania ) i wewnętrzny ( zamiar stałego pobytu ). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle o ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. Postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z akt sprawy wynika, że wprawdzie M. G. jest zameldowana na pobyt stały w Krakowie [...], ale faktycznie przebywa ona w Toruniu. To właśnie miasto stanowi centrum jej aktywności życiowej, w mieście tym przebywa i tam obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Fakt zawarcia przez nią umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...], zarejestrowanie się również w tamtejszym Urzędzie Pracy oraz podjęcie studiów zaocznych w pobliskiej Bydgoszczy wskazuje, iż w mieście tym przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Nadto co ważne decyzją MOPR w Toruniu z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy w kwocie 17,30 zł. Te okoliczności wskazują, że Toruń jest miastem, w którym M. G. ulokowała prowadzenie swoich spraw osobistych, zaś sam fakt zamieszkiwania jej najbliższej rodziny w Krakowie i utrzymywania tam zameldowania nie oznacza, że Kraków stanowi jej centrum życiowe. Z oświadczeń matki M. G. złożonych w ramach wywiadu środowiskowego wynika, że rodzice nie mają żadnych więzi z córką. Nie posiada ona żadnych swoich rzeczy w mieszkaniu będącym miejscem jej zameldowania. Faktycznie nie mieszka tam od 4 lat, nie zamierza też tam wrócić.

Okoliczności te dowodzą tego, iż M. G. posiada swe aktualne centrum życiowe w Toruniu, a nie w Krakowie, gdzie nie mieszka od lat. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje kwestia zameldowania skarżącej. Zameldowanie jest bowiem kategorią prawa administracyjnego, stanowi odzwierciedlenie ewidencji ludności, lecz nie może być utożsamiane z miejscem zamieszkania istotnym z punktu widzenia przepisów o właściwości organów pomocy społecznej. Jeśli z okoliczności sprawy wynika, że strona przebywa z zamiarem stałego pobytu w miejscu innym niż to gdzie jest zameldowana, to uznać należy za organ właściwy do rozstrzygnięcia jej wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ten, w obrębie właściwości którego strona zamieszkuje – w rozumieniu przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego, a nie ten do właściwości którego należy miejscowość, w której jest zameldowana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy miejscem zamieszkania M. G., w rozumieniu art. 25 k.c. jest miasto Toruń. Zatem organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku o przyznanie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłków i zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu obuwia jest Prezydent Miasta Torunia.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.