Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 532/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 w zw. z  art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Protokolant: Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 29 marca 2012 r. nr XXVIII/231/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. Moniuszki w Wałbrzychu I. stwierdza nieważność § 23 i § 24 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie terenów 10KDW I 11KDW; II. oddala dalej idącą skargę; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I nie podlega wykonaniu; IV. zasądzono od Rady Miejskiej Wałbrzycha na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 80,00 (osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Wałbrzycha na sesji dnia 29 marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/231/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. Moniuszki w Wałbrzychu.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały Wojewoda Dolnośląski stwierdził wystąpienia przesłanek istotnego naruszenia prawa, jednakże ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności uchwały, wobec czego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 we fragmencie "dopuszczanych wjazdów i", § 4 ust. 2, § 13 ust. 2 zd. 1 i zd. 2 w brzmieniu "Lokalizacje dopuszczanych wjazdów z ul. Moniuszki określono na rysunku planu. Dopuszcza się możliwość realizacji innych wjazdów pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów drogi.", § 15 ust. 6 we fragmencie "ustalając lokalizację wjazdu w miejscu wskazanym na rysunku planu", § 20 ust. 2 we fragmencie "ustalając lokalizacje wjazdów w miejscach wskazanych na rysunku planu", § 21, § 23, § 24 oraz rysunku planu w zakresie terenów 8ZP/ZD, 10KDW i 11KDW, a także oznaczenia wjazdów.

Organ nadzoru zarzucił Radzie Miejskiej Wałbrzycha podjęcie:

- § 4 ust. 2, § 21 oraz rysunku planu w zakresie terenu 8ZP/ZD - z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.),

- § 3 ust. 2 we fragmencie "dopuszczanych wjazdów i", § 13 ust. 2 zd. 1 i zd. 2 w brzmieniu "lokalizacje dopuszczanych wjazdów z ul. Moniuszki określono na rysunku planu. Dopuszcza się możliwość realizacji innych wjazdów pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów drogi." oraz rysunku planu w zakresie oznaczenia "dopuszczalne wjazdy", § 15 ust. 6 we fragmencie "ustalając lokalizację wjazdu w miejscu wskazanym na rysunku planu", § 20 ust. 2 we fragmencie "ustalając lokalizacje wjazdów w miejscach wskazanych na rysunku planu" oraz rysunku planu w zakresie oznaczenia dopuszczalnych wjazdów - z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.),

- § 23, § 24 oraz rysunku planu w zakresie terenów 10KDW i 11KDW - z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie r.M.I.).

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały spowodowała stwierdzenie, że organ stanowiący Gminy Wałbrzych uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego - w zanegowanym zakresie - naruszył zasady sporządzania planu miejscowego.

Podejmując przedmiotową uchwałę w § 4 ust. 2 Rada wskazała, że w planie ustalono przeważające (podstawowe) przeznaczenie terenów wydzielanych liniami rozgraniczającymi. Wyznaczono tereny o jednym, przesądzonym przeznaczeniu podstawowym oraz tereny, które są przeznaczane pod dwie lub więcej funkcji (alternatywnie lub łącznie, wg ustaleń szczegółowych). Przeważające przeznaczenie terenu winno stać się w trakcie realizacji ustaleń planu dominującą formą wykorzystania terenu. Funkcje dopuszczalne oraz warunki ich dopuszczenia określają szczegółowe ustalenia tekstowe. Z kolei w § 21 uchwały Rada dla terenu 8ZP.ZD określiła przeznaczenie jako teren przeznaczany alternatywnie lub łącznie pod zespół zieleni urządzonej, parking lub do przyłączenia do zespołu sąsiednich ogrodów działkowych.

W ocenie organu nadzoru postanowienie, że teren oznaczony symbolem 8ZP,ZD może zostać przeznaczony:

- albo jako zieleń urządzona i parking,

- albo też może zostać zagospodarowany w całości jako ogródki działkowe,

- albo też może część tego terenu zostać przekazana na powiększenie terenu ogródków działkowych, a na pozostałej jego części może zostać nasadzona zieleń i zrealizowany parking oznacza, że ostateczne rozstrzygnięcie o przeznaczeniu tego terenu zostało pozostawione podmiotom odrębnym od Rady.

Stwierdzenia wymaga przy tym, że przeznaczenie terenu 8ZP,ZD, wobec brzmienia § 4 ust. 2 oraz § 21 ust. 1 nie może zostać uznane jako mieszane. W ocenie organu nadzoru powyższe przeznaczenie stanowiłoby przeznaczenie mieszane, określane również jako wielofunkcyjne, w sytuacji, gdyby Rada definiując pojęcie przeznaczenia podstawowego oraz określając w § 21 ust. 1 przeznaczenie podstawowe terenu 8ZP,ZD nie wskazała, że poszczególne funkcje mogą być realizowane alternatywnie. Mieszane przeznaczenie terenów, w ocenie organu nadzoru, występuje w przypadku, gdy na danym obszarze realizowane są wszystkie przeznaczenia określone dla niego jako podstawowe.

Mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy, skoro powierzył on radzie gminy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i określenie w nim, jakie przeznaczenie będą mały określone tereny, dla których plan ten jest uchwalany, Rada wykonując ten obowiązek nie może ostatecznego ustalenia ich przeznaczenia pozostawiać innym, bliżej nieokreślonym podmiotom. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada nie może wprowadzać w treści planu rozwiązań alternatywnych, dopuszczających uznaniowo różne przeznaczenie, a co za tym idzie, zezwalać aby podmioty od niej odrębne rozstrzygały ostatecznie o tym przeznaczeniu.

Podkreślono także, iż uznanie jako zgodnego z prawem dopuszczenia przez Radę alternatywnego przeznaczenie terenów oznaczałoby zaakceptowanie braku stabilności porządku prawnego obowiązującego na terenie Miasta. Nie można bowiem mówić o stabilności porządku prawnego w sytuacji, gdy mimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, niewiadome jest, jakie przeznaczenie ma określony teren objęty ustaleniami tego planu oraz w przypadku przedmiotowego alternatywnego przeznaczenia, w jakim trybie i kto rozstrzygałby o tym, czy teren oznaczony symbolem 8ZP,ZD będzie zagospodarowany jako parking i zieleń urządzona, czy też cały ten teren będzie przeznaczony albo pod parking albo jako zieleń urządzona bądź też zostanie przeznaczony jako ogródki działkowe, albo, czy na obszarze tym będą zarówno ogródki działkowe, parking i zieleń urządzona.

Zwrócono przy tym uwagę, iż wprawdzie podniesiony zarzut naruszenia zasad sporządzania planu dotyczy zapisu § 4 ust. 2 we fragmencie "alternatywnie lub łącznie, wg ustaleń szczegółowych", jednakże stwierdzenie nieważności tylko tego fragmentu powodowałoby zmianę intencji Rady w zakresie znaczenia pojęcia przeznaczenia podstawowego.

Dalej organ nadzoru wskazał, iż poprzez redakcję: § 3 ust. 2 (wskazano w nim, że obowiązujące ustalenia na rysunku planu to: przebiegi linii rozgraniczających, przebiegi linii zabudowy, lokalizacje dopuszczanych wjazdów i chronionej alei, oznaczenia wydzielonych terenów oraz przebieg granicy obszaru objętego planem), § 13 ust. 2 zd. 1 i zd. 2 (postanowiono, że lokalizacje dopuszczanych wjazdów z ul. Moniuszki określono na rysunku planu. Dopuszcza się możliwość realizacji innych wjazdów pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów drogi), § 15 ust. 6 i § 20 ust. 2 (wskazano w nich, że ustala się obsługę komunikacyjną terenu 1O,ZP od strony ul. Moniuszki (9KDZ) ustalając lokalizację wjazdu w miejscu wskazanym na rysunku planu), a nadto poprzez oznaczenie na rysunku planu miejsc, w których będą lokalizowane wjazdy, Rada rozstrzygnęła o dokładnej lokalizacjach zjazdów z nieruchomości przyległych do drogi, a tym samym zdecydowała również o liczbie tych zjazdów. Co więcej, Rada uznała je za obowiązując ustalenia planu.

Zwracając uwagę, iż droga 9KDZ, z której zlokalizowano powyższe zjazdy stanowi miejski odcinek drogi powiatowej nr 3361D, to zdaniem organu nadzoru stanowiąc w powyższym zakresie Rada Miejska przekroczyła upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

Przywołując szereg zapisów u.d.p. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p. został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja u.d.p. wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p. stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Trzeba również zauważyć, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu zatem organu nadzoru treść § 13 ust. 2 zd. 1 i zd. 2 oraz § 15 ust. 6 we fragmencie "ustalając lokalizację wjazdu w miejscu wskazanym na rysunku planu" przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wyrysowanie na rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały miejsc dojazdu do terenu wraz z jego oznaczeniem w legendzie rysunku, świadczy o tym, że Rada Miejska naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając kolejny zarzut Wojewoda wskazał, iż w § 23 przedmiotowej uchwały Rada zawarła ustalenia dla projektowanej drogi wewnętrznej, jaka ma być prowadzona po śladzie istniejącego wjazdu i ciągu pieszo- jezdnego, zakończona placem manewrowym, a w § 24 wprowadziła ustalenia dla projektowanego odcinka drogi wewnętrznej - ciągu pieszo- jezdnego, prowadzonego po śladzie istniejącego przejścia dla pieszych. Organ uważa, po złożeniu pisemnych wyjaśnień przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha, że określenie parametrów dróg wewnętrznych 10KDW i 11KDW nastąpiło poprzez ustalenie na rysunku planu przebiegu linii rozgraniczających. Żaden zapis planu nie określa w jakiej odległości od siebie, czyli w jakiej szerokości, linie te zostały usytuowane. Podobnie ustalenia rysunku planu nie pozwalają stwierdzić, ile wynosi odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi przebieg ww. dróg wewnętrznych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu nadzoru uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego i określając przeznaczenie poszczególnych terenów pod drogi tworzące układ komunikacyjny w planie, Rada nie określiła parametrów dróg oznaczonych symbolami 9KDZ, 10KDW, 11KDW i 12 KDW. O ile można przyjąć za dopuszczalne nieokreślenie tych parametrów dla drogi 9KDZ, jako miejskiego odcinka drogi powiatowej, do zachowania jak w stanie istniejącym, a także dla drogi wewnętrznej 12KDW, zlokalizowanej na istniejącej drodze wewnętrznej, o tyle, zdaniem organu nadzoru nieokreślenie parametrów dróg dla dróg lokalizowanych na istniejącym ciągu pieszo- jezdnym czy też ciągu pieszo- jezdnym prowadzonym po śladzie istniejącego przejścia pieszego narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a r.M.I. Zdaniem organu przywołane przepisy wskazują na to, że zarówno ustawodawca zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji jak i Minister zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów nie ograniczył tego układu/systemu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu u.d.p., jak i drogi wewnętrzne. W tym kontekście wskazano, że w przedmiotowej uchwale określając przeznaczenie poszczególnych terenów, w zakresie dróg wewnętrznych, Rada ograniczyła się tylko do określenia klasy dróg. Z kolei na podstawie rysunku planu ustalić można jedynie linie rozgraniczające pas terenu przewidziany pod drogi. Stwierdzenia wymaga jednak, że linie rozgraniczające poszczególne tereny wyodrębnione w planie nie pozwalają na określenie parametrów dróg, za które nie może zostać uznane wskazanie szerokości istniejącego ciągu pieszo- jezdnego czy też istniejącego przejścia pieszego. Szerokość dróg, zgodnie z wymogami prawodawcy, ma bowiem wynikać z treści planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna nie zgodziła się z powyższymi zarzutami podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż w przedmiotowej sprawie nie naruszono przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności fragmentów skarżonej uchwały.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego alternatywnych przeznaczeń terenu 8ZP,ZD strona wskazała, że ten niewielki teren (wg map ewidencji gruntów i rejestru gruntów to "Tr"- tereny różne i "w" - wody otwarte i rowy melioracyjne) nie jest przydatny dla zabudowy, może być natomiast przeznaczony pod zieleń urządzoną i parking obsługujący sąsiedni kompleks ogrodów działkowych (leżący poza granicami obszaru objętego planem na gruntach Gminy Wałbrzych w użytkowaniu wieczystym PZD) i tereny rekreacyjne na zrekultywowanej hałdzie. Alternatywnie - grunty te mogą zostać przekazane na powiększenie kompleksu ogrodów. Dopuszczalne jest również przekazanie jedynie części gruntów na potrzeby działkowiczów, a na pozostałym terenie nasadzenie zieleni i zrealizowanie małego parkingu przy drodze 10KDW.

Zdaniem strony przyjęty w uchwale zapis alternatywny jest lepszy niż ustalenie dla tego terenu przeznaczenia mieszanego, gdyż w sytuacji kiedy w planie nie określa się procentowego udziału poszczególnych funkcji to przeznaczenia mieszane są faktycznie przy realizowaniu planu przeznaczeniami alternatywnymi. Ponadto zwrócono uwagę, iż plan miejscowy ze swej natury jest pożądanym przez Radę Miasta obrazem sytuacji przyszłej, przy czym nie musi w nim być określony horyzont czasowy, do którego odnosi się model zagospodarowania zapisany w planie. Prognozując - w trakcie prowadzonych prac planistycznych - przyszłe potrzeby mieszkańców nie sposób przewidzieć wszystkie możliwe przyszłe sytuacje. W analizowanej sytuacji trudno przewidzieć, czy Spółka Restrukturyzacji Kopalń użytkująca grunty Skarbu Państwa zechce przekazać ich część na rzecz PZD, czy zarząd sąsiednich ogrodów działkowych zechce przejąć grunt pod liniami elektroenergetycznymi po to, żeby urządzić tam kolejne ogrody albo nasadzić zieleń dostępną dla ogółu działkowiczów, albo czy zainteresowanie urządzeniami rekreacyjnymi zrealizowanymi na zrekultywowanej hałdzie będzie tak duże, że zaistnieje potrzeba wybudowania parkingu dla użytkowników. Dlatego Rada Miasta przyjęła w planie zapis alternatywny, pozwalający na oba sposoby wykorzystania terenu. Zwrócono nadto uwagę, iż w analogicznej sprawie orzekały wcześniej sądy administracyjne, dopuszczając ustalanie w planach przeznaczeń mieszanych - osobno lub łącznie.

Odnośnie zarzutu naruszenia ustawowych prerogatyw zarządcy drogi powiatowej wskazano, że na rysunku planu określono lokalizacje trzech istniejących wjazdów na tereny sąsiadujące z ulicą Moniuszki: jeden zjazd na teren 1O,ZP zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Powiatowego w Wałbrzychu (decyzja z dnia 27 lipca 2005 r. nr 945/2005 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na budowę zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy wraz z infrastrukturą w celu rekultywacji technicznej i biologicznej osadnika centralnego i hałdy zlokalizowanych na działkach nr 1 i 3 obręb 40 Podgórze przy ul. Moniuszki w Wałbrzychu wraz z budową wjazdu od strony ul. Moniuszki oraz budową linii energetycznej na dz. nr 22/2, 91/1, 112, obręb 32 Gaj") oraz dwa istniejące zjazdy wyraźnie widoczne w treści mapy sytuacyjno-wysokościowej na teren 7ZP,US zrealizowane przed laty podczas częściowej rekultywacji i zagospodarowania hałdy pokopalnianej.

W przypadku natomiast zarzutu dotyczącego nieokreślenia parametrów dróg 10KDW i 11KDW wskazano, że w żadnym przepisie prawa powszechnego nie określono parametrów dróg wewnętrznych. Podniesiono także specyficzną sytuację w procesie planowania przestrzennego kiedy ma się do czynienia, tak jak w niniejszym postępowaniu, z drogami istniejącymi o zmiennej szerokości pasa drogowego albo z drogami projektowanymi po śladach istniejących ciągów komunikacyjnych typu ciąg pieszo-jezdny albo ciąg pieszy. Ustalone na rysunku planu linie rozgraniczające wyznaczające szerokość drogi najczęściej nie biegną równolegle, co powoduje, że szerokość drogi jest zmienna. W takim przypadku nie jest możliwe opisywanie parametru szerokości w każdym przekroju drogi. W analizowanym przypadku drogi 10KDW szerokość drogi jest stale zmienna i mieści się w przedziale od 11 do 29,5 m (pomijając odcinek włączenia do drogi 9KDZ, gdzie szerokość drogi rośnie do 55,5 m). W wypadku drogi 11KDW przedział szerokości jest mniejszy - do 7 m do 10 m. Dlatego - analogicznie do przebiegu linii rozgraniczających odczytywanych z rysunku planu - szerokość tego rodzaju dróg jest również ustalana i odczytywana z rysunku planu albo poprzez pomiar dokonywany na jego edycji "papierowej" albo poprzez pomiar przy użyciu narzędzi stosownej przeglądarki wykorzystywanej w edycjach numerycznych.

Podkreślono zwłaszcza, że w analizowanym przypadku dróg wewnętrznych 10KDW i 11KDW są to drogi, których przebiegi i szerokości pokrywają się z widocznymi w treści mapy przebiegami i szerokościami odpowiednio: istniejącego ciągu pieszo-jezdnego i istniejącego przejścia pieszego, jak to opisano w § 23 ust. 1 i w § 24 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Na początku rozważań wskazać trzeba, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności.

Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Istotne jest też, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność, realizowana w granicach dozwolonych prawem, podlega ochronie sądowej.

Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, iż tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencje organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły co oznacza, że zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Przyjmując kryterium zasadności zgłoszonych zarzutów ich analizę rozpocząć należy od ostatniego z tych zarzutów, tj. od zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej uchwale parametrów dróg wewnętrznych 10KDW i 11KDW.

Zgodnie z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny stosownie do § 4 pkt 9 lit. a r.M.I. zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Zgodzić się należy z Wojewodą Dolnośląskim, że wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w § 23 i § 24 zaskarżonej uchwały, bowiem w odniesieniu do dróg 10KDW i 11KDW w tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg. Wyraźnie należy podkreślić, iż wbrew stanowisku organu Gminy, określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Nie można nie zauważyć, że konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 r.M.I. wykluczający możliwość zamieszczenia jedynie przebiegu linii rozgraniczających na rysunku planu.

Trafnie natomiast wywodził organ gminy, że r.M.I. przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry, które nie są ścisłe, gdyż mówią one jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. Nie można jednakże zapominać, że obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu, ponieważ z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie rada gminy jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w rozporządzeniu, ale może również wielkość tę określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza, niż określona w rozporządzeniu. W tym zakresie radzie przysługuje pewna swoboda planistyczna co nie oznacza całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu, a co ma miejsce w w/w przepisach zaskarżonego planu.

W świetle powyższych ustaleń, podzielić tym samym należy stanowisko skarżącego, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu planu określonego w art.15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, stąd też z tego względu tj. naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, zachodziła podstawa do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., nieważności § 23 i § 24 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie terenów 10KDW i 11KDW.

Odmiennie natomiast należało ocenić zasadność pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze organu nadzoru.

Zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wymienione przepisy nie zawierają żadnych ograniczeń (poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, podobnie jak takich ograniczeń nie zawiera wydane w ramach delegacji ustawowej rozporządzenie wykonawcze. Z zapisów § 8 ust. 2 i § 9 ust. 2 i ust. 4 r.M.I. wprost wynika możność stosowania na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (różnych przeznaczeń) w sposób alternatywny lub uzupełniający, pod warunkiem, że określone na danym terenie funkcje wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne oraz, że są uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11 oraz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1334/12). Istotne jest jednak aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany.

W ocenie składu orzekającego wprowadzony § 21 oraz na rysunku planu w zakresie terenu 8ZP/ZD zapis "teren przeznaczany alternatywnie lub łącznie pod zespół zieleni urządzonej, parking lub do przyłączenia do zespołu sąsiednich ogrodów działkowych", będący wykonaniem, zamieszczonej w § 4 ust. 2 uchwały, dyspozycji, że "w planie ustalono przeważające (podstawowe) przeznaczenie terenów wydzielanych liniami rozgraniczającymi. Wyznaczono tereny o jednym, przesądzonym przeznaczeniu podstawowym oraz tereny, które są przeznaczane pod dwie lub więcej funkcji (alternatywnie lub łącznie, wg ustaleń szczegółowych). Przeważające przeznaczenie terenu winno stać się w trakcie realizacji ustaleń planu dominującą formą wykorzystania terenu. Funkcje dopuszczalne oraz warunki ich dopuszczenia określają szczegółowe ustalenia tekstowe" spełnia wymóg jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów po wejściu w życie planu miejscowego i sposobu, w jaki – legalnie – mogą być zagospodarowane i wykorzystane. Zdaniem Sądu cele związane z jednej strony z zespołem zieleni urządzonej czy też z zespołem sąsiednich ogródków działkowych, a z drugiej z parkingiem przeznaczonym do obsługi użytkowników tych terenów, w tym także i terenów z urządzeniami rekreacyjnymi zrealizowanymi na zrekultywowanej hałdzie pokopalnianej, w żadnej mierze nie stanowią funkcji rozłącznych, a tym bardziej sprzecznych. Podkreślenia wymaga, że takie przeznaczenie terenu jest realizacją postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego opracowanych dla tego obszaru. Kwestionowane postanowienia uchwały odpowiadają specyfice terenu, dla którego opracowano przedmiotowy plan (hałda i staw osadowy w trakcie rekultywacji, ogrody działkowe, teren użytkowany rolniczo) oraz uwzględniają preferencje miejscowej społeczności (z punktu widzenia interesów miasta ważne jest, aby teren ten został zrekultywowany i zagospodarowany na zieleń urządzoną i tereny sportowo-rekreacyjne).

W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącym, że kwestionowane postanowienia uchwały naruszają art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Postanowienia planu wypełniają dyspozycję tego przepisu określając przeznaczenie terenu (w istocie przeznaczenie mieszane) oraz linie rozgraniczające. Gdyby w planie nie zawarto zapisu o alternatywnym przeznaczeniu terenów, to dopuszczenie funkcji mieszanej bez procentowego określenia udziału poszczególnych funkcji, jak na to słusznie wskazuje gmina w odpowiedzi na skargę, prowadziłoby do podobnych skutków.

Za nietrafny należy również uznać kolejny z zarzutów zarzut skargi wskazujący, iż Rada Miejska Wałbrzycha wprowadzając postanowienia § 3 ust. 2 we fragmencie "dopuszczanych wjazdów i", § 13 ust. 2 zd. 1 i zd. 2 w brzmieniu "lokalizacje dopuszczanych wjazdów z ul. Moniuszki określono na rysunku planu. Dopuszcza się możliwość realizacji innych wjazdów pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów drogi." oraz rysunku planu w zakresie oznaczenia "dopuszczalne wjazdy", § 15 ust. 6 we fragmencie "ustalając lokalizację wjazdu w miejscu wskazanym na rysunku planu", § 20 ust. 2 we fragmencie "ustalając lokalizacje wjazdów w miejscach wskazanych na rysunku planu" oraz rysunku planu w zakresie oznaczenia dopuszczalnych wjazdów przekroczyła upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

W ocenie składu orzekającego w istniejącym stanie faktycznym ustalenie w przedmiotowym planie przez Radę Miejską Wałbrzycha lokalizacji trzech wjazdów na tereny sąsiadujące z ulicą Moniuszki było uzasadnione i dopuszczalne.

Kwestionowane postanowienia uchwały nie naruszają ustawowych prerogatyw zarządcy drogi publicznej, gdyż bezsprzecznie odzwierciedlają istniejący już na tym terenie stan rzeczy, skoro jeden zjazd na teren 1O,ZP zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Powiatowego w Wałbrzychu (decyzja z dnia 27 lipca 2005 r. nr 945/2005 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na budowę zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy wraz z infrastrukturą w celu rekultywacji technicznej i biologicznej osadnika centralnego i hałdy zlokalizowanych na działkach nr 1 i 3 obręb 40 Podgórze przy ul. Moniuszki w Wałbrzychu wraz z budową wjazdu od strony ul. Moniuszki oraz budową linii energetycznej na dz. nr 22/2, 91/1, 112, obręb 32 Gaj"), zaś dwa pozostałe są istniejącymi zjazdami widocznymi w treści mapy sytuacyjno-wysokościowej na terenie 7ZP,US, które zostały uprzednio zrealizowane w trakcie częściowej rekultywacji i zagospodarowania hałdy pokopalnianej.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż w omawianej sprawie doszło do przesunięcia ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania lokalizacji zjazdów z drogi publicznej z zarządcy tej drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych też wyżej wskazanych względów co do pozostałej części skargi należało na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzec jak w pkt II sentencji wyroku.

Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 u.p.p.s.a., zaś koszty, zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.), zasądzono w jednej trzeciej wysokości z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.