Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 171/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 25 par. 1 pkt 1, art. 26 par. 2, art. 26 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2009 r. sprawy ze skargi K.K. i J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 stycznia 2009 roku Nr WI.III-6.53412-15/08 w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Konina z dnia 06 listopada 2008 roku Nr 4 znak UA.73312-1/08, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego K.K. kwotę [...] oraz na rzecz skarżącego J.S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje radcy prawnemu D.C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu K.K. z urzędu, kwotę [...] złotych (w tym [...] złotych podatku od towarów i usług) oraz kwotę [...],- złotych tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E .Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r. nr WI.III-6.53412-05/08 Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Konina z dnia 6 listopada 2008 r. nr 4 (znak UA.73312-1/08) o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji pod nazwą: "łącznik ul. Grójeckiej - ul. Strażackiej w Koninie - I etap".

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Prezydenta Miasta Konina z dnia 26 marca 2008 r. o ustalenie lokalizacji drogi dojazdowej łączącej ul. Grójecką z ul. Strażacką w Koninie (działki o nr 31, 31, 33, 34, 35, 36 i 37) złożonym na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Jednocześnie Prezydent wniósł o określenie linii rozgraniczających teren oraz zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy. Do wniosku załączono analizę powiązania drogi z innymi drogami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (k. 12 akt adm.) oraz opinie Zarządu Województwa Wielkopolskiego (postanowienie z dnia 21 lutego 2008 r. nr DI IV-204-7332/14/2008 - k. 11 akt adm.) i Prezydenta Miasta Konina (pismo zawierające oświadczenie o akceptacji projektowanej inwestycji z dnia 23 stycznia 2008 r. - k. 10 akt adm.).

Ustalając lokalizację drogi gminnej w Koninie, obręb Grójec: ark. nr 1; działki o nr 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 i zatwierdzając projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) Prezydent Miasta Konina wskazał, iż działki nr 31/2, 32/2, 33/2, 34/2, 35/2, 36/2 i 37/2 (oznaczone w załączniku graficznym do decyzji) przeznaczone są do zajęcia pod realizację inwestycji. Określając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi Prezydent stwierdził, że należy zachować warunki wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Wnioskowana inwestycja powiązana będzie z innymi drogami publicznymi tj. drogą powiatową (ul. Grójecka) oraz drogą gminną (ul. Strażacka - II etap). Organ wyjaśnił też, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji; stanowią one linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy). Określając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa stwierdzono, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) inwestycja zaliczana jest do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane; stąd, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Prezydent podkreślił również, że inwestycja powinna spełniać wymagania zawarte w art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) ze względu na usytuowanie inwestycji w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Środkowej Warty"- Natura 2000. Ponadto, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w projekcie budowlanym inwestor powinien wykazać sposób zagospodarowania mas ziemnych. Na podstawie danych posiadanych z urzędu Prezydent stwierdził, że na terenie inwestycji nie występują obiekty i obszary podlegające ochronie konserwatorskiej; nie koliduje ona również z celami obronności i bezpieczeństwa państwa (opinia Wojskowej Komendy Transportu w Poznaniu z dnia 30 września 2008 r. nr 476/08). W dalszej części decyzji - powołując się na przepisy ustawy - organ zawarł wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaznaczył między innymi, że za nieruchomości, które z mocy prawa staną się własnością Miasta Konina, przysługuje odszkodowanie, jakie zostanie ustalone w odrębnej decyzji przez Prezydenta Miasta Konina. W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, iż wniosek o lokalizację drogi był kompletny. Postępowanie, które po uchylającej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 czerwca 2008 r. znak WI.IIl-6.53412-4/08 przeprowadzono ponownie, zostało uzupełnione o opinię Wojskowej Komendy Transportu w Poznaniu. W dniu 8 października 2008 r. inwestor dostarczył aktualne mapy zasadnicze z naniesionym przebiegiem drogi. Mapy zawierają właściwą pieczęć urzędową potwierdzającą pochodzenie mapy. Organ zaznaczył, że w myśl art. 5 ust. 5 ustawy zawiadomiono o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie oraz składania zastrzeżeń. Dokonano tego w drodze obwieszczeń: w Urzędzie Miejskim w Koninie, w prasie lokalnej - Przeglądzie Konińskim z dnia 14 października 2008 r. oraz na stronie internetowej Urzędu. W obwieszczeniu zostały umieszczone numery działek, przez które będzie przebiegać planowana inwestycja (działki objęte projektowanym podziałem). Prezydent wskazał też, że sprzeciw w odniesieniu do inwestycji wniósł K.K., którego zdaniem projektowana droga gminna (ma przebiegać przez jego działkę) spowoduje utrudnienie w wykonywaniu prac polowych oraz doprowadzi do wzrostu kosztów tych prac. Odnosząc się do tego zarzutu organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi; w ramach swoich kompetencji dokonuje jedynie oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem.

W odwołaniu K.K. i J.S. wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podnieśli, że nie otrzymali decyzji, choć są właścicielami działek nr 35 i 36. Lokalizacja drogi została ustalona również bez zasięgnięcia ich opinii. Wskazali także, że łącznik ul. Grójeckiej i Strażackiej dzieli nieruchomość K.K. na trzy części (nr 35/2, 35/1, 35/3), co prowadzi do zwiększenia kosztów uprawy ziemi. Jest to istotne, ponieważ jest on rolnikiem, ma na utrzymaniu czteroosobową rodzinę, a nie posiada żadnych innych źródeł dochodu oprócz tego, co daje mu ziemia. Skarżący przypomnieli, że właściciel działki o numerze 40/1, którą także ma objąć planowana inwestycja, złożył wniosek o częściową zmianę planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym budowy planowanej drogi. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę. Zdaniem skarżących Prezydent Miasta, ustalając przebieg drogi, nie zadbał o ich interesy. Co więcej, z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, iżby grunt pod planowaną drogą był przeznaczony do realizacji celu publicznego wskazanego w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W planie zagospodarowania przestrzennego drogę określono bowiem jako dojazdową (KD). Zdaniem K.K. i J.S. w decyzji przyjęto także zbyt krótki termin na wydanie nieruchomości. Przejmowane grunty rolne są obsiane zbożem ozimym, wobec czego termin przejęcia gruntu powinien być przesunięty co najmniej do zakończenia zbiorów.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) i art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że choć ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych została znowelizowana z dniem 10 września 2008 r. (ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2008 Nr 154, poz. 958), to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji stosować należy przepisy dotychczasowe. Na wstępie organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o ustalenie lokalizacji drogi zawiera wszystkie załączniki wskazane w art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy. Również decyzja czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa i zawiera wymagania oraz warunki, które powinny być uwzględnione w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Odpowiadając na zarzut dotyczący tego, że właściciele działek 35 i 36 nie otrzymali decyzji do czasu wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy Prezydent Miasta Konina doręczył zaskarżoną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi doręczono dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Wojewoda wyjaśnił też, że ustawa nie nakłada obowiązku indywidualnego doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi właścicielowi nieruchomości. Na tego rodzaju odstępstwo pozwala art. 49 K.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Wojewoda nie uznał także wniosku o przeprowadzenie dowodu z aktu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 10 ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Oznacza to, że ustalenia wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, opracowanych i uchwalonych na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, pozostają bez wpływu na postępowania prowadzone na podstawie ustawy. Zarzut dotyczący niejasności związanych z określeniem kategorii drogi organ uznał za niezasadny, gdyż jego zdaniem decyzja jednoznacznie określa, że przedmiotem decyzji jest droga gminna. Odnosząc się do zarzutu objęcia inwestycją stosunkowo największej części nieruchomości skarżącego, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z ustawą postępowania dotyczące lokalizacji dróg mają charakter wnioskowy. Prezydent Miasta Konina uprawniony był wyłącznie do sprawdzenia czy wniosek spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem. Jeżeli wniosek jest kompletny organ administracji publicznej przeprowadza stosowne postępowanie administracyjne, kończące się wydaniem decyzji ustalającej lokalizację drogi. Ani Prezydent ani Wojewoda nie posiadają natomiast uprawnień do oceny zasadności i zakresu wnioskowanej inwestycji.

W skardze K.K. i J.S. podnieśli, że w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Konin (uchwała Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2002 r. nr 724) zabrania się rozbudowywania i lokalizacji nowej zabudowy na terenie obszaru zalewowego oraz podwyższonej ochrony ujęcia wody podziemnej. Zgodnie z pismem Prezydenta Miasta Konina z dnia 19 stycznia 2009 r. nr UA.7327-11/2009 działki nr 33, 34, 35, 36, 37, 315/12 położone są na terenie obszaru zalewowego oraz podwyższonej ochrony ujęcia wody podziemnej. Oznacza to, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z uchwałą Rady Miasta. Skarżący podnieśli również, że zaskarżona decyzja narusza art. 21 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zaskarżona decyzja oparta została na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 - dalej: ustawa specjalna) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Co prawda, znowelizowane przepisy weszły w życie przed wydaniem decyzji (dnia 10 września 2008 r.), to jednak do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należało stosować przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej). Stąd, ilekroć w niniejszym uzasadnieniu mowa o ustawie specjalnej, Sąd rozumie przez to przepisy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozważenia zarzutów skargi Sąd uznał za konieczne wskazanie roli i celów ww. ustawy specjalnej, z uwzględnieniem jej umiejscowienia w polskim systemie prawnym w relacji do przepisów o gospodarce nieruchomościami, zagospodarowaniu przestrzennym i drogach publicznych.

Co do zasady, realizacja procesów inwestycyjnych następuje w dwóch etapach: lokalizacji i ustalenia warunków inwestycji, a następnie pozwolenia na budowę. Lokalizacja i ustalenie warunków inwestycji następuje w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - na podstawie decyzji o warunkach zabudowy albo lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Następnie inwestor występuje o pozwolenie na budowę obiektu na tak ustalonych warunkach i w określonej lokalizacji (art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Lokalizacja inwestycji realizujących cele publiczne dokonywana jest w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Decyzja ta jest wyjątkiem od reguły, jaką jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok z dnia 4 października 2008 r. sygn. akt II OSK 495/05, niepubl.). Objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. W art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowano "inwestycje celu publicznego" jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Decyzja o lokalizacji celu publicznego wywoła zatem skutki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz - na dalszym etapie - prawie budowlanym, a także skutki prawne, jakie wiąże z realizacją celu publicznego ustawa o gospodarce nieruchomościami (m.in. możliwość wywłaszczenia - art. 112 ustawy).

Wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i ich budowa stanowi cel publiczny (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Inwestycja drogowa spełnia zatem warunki do wystąpienia o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego.

W aktualnym stanie prawnym tryb lokalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego jest jednak tylko teoretyczny. Został on bowiem wyłączony wyżej opisaną ustawą specjalną z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r.; zob. wyżej) akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Innymi słowy, ustawa odmiennie reguluje cały proces inwestycyjny związany z lokalizacją i budową obiektów spełniających wymagania i mających pełnić funkcję dróg publicznych. Do takich inwestycji nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ustawy specjalnej), natomiast decyzja o lokalizacji drogi, o jakiej mowa w ustawie specjalnej, zastępuje decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obejmujące: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzję o warunkach zabudowy) na etapie poprzedzającym pozwolenie na budowę (art. 24 ust. 2 ustawy specjalnej). Co więcej, przepisy ustawy specjalnej modyfikują również warunki uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji drogowych (art. 24 ust. 1 ustawy specjalnej)

Wyłączenie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji drogowych powoduje, że wszelkie zasady z niej wynikające nie mają zastosowania do lokalizacji dróg (zob. wyrok z dnia 20 listopada 2008 r. II OSK 1417/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Proces lokalizacji dróg został w pełni autonomicznie uregulowany w ustawie specjalnej.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki "przygotowania inwestycji" w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Sposób określania zakresu przedmiotowego ustawy, z uwagi na zawarte w nim odwołanie ustawowe, stał się przedmiotem kontrowersji, także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08; wyrok z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 593/08 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Literalna wykładania art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych może prowadzić do wniosku, że tryb określony w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie tylko do inwestycji dotyczącej drogi już zaliczonej do kategorii drogi krajowej, wojewódzkiej albo gminnej. W ocenie Sądu wykładni takiej nie można przyjąć. Ograniczenie zakresu przedmiotowego zastosowania ustawy specjalnej tylko do inwestycji na już istniejących drogach zaliczonych do określonej kategorii przeczyłoby celom i konstrukcji tej ustawy, a także - z przyczyn opisanych poniżej - czyniło znaczną część jej przepisów zbędnymi.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ustawa o drogach publicznych jest aktem regulującym kwestię kwalifikacji dróg i porządkującym status ich poszczególnych elementów składowych. Określa także zasady korzystania z dróg oraz wskazuje podmioty odpowiedzialne za ich utrzymanie w należytym stanie. "Drogą" w rozumieniu ustawy jest "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy). Droga staje się "drogą publiczną" poprzez zaliczenie do określonej kategorii przez właściwy organ - co powoduje objęcie jej regulacją ustawy o drogach publicznych ze wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Nadanie drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (zob. art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 ustawy), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Zarządca drogi (działający w imieniu jej dysponenta) przyjmuje też na siebie obowiązek utrzymania drogi, chodników drogowych, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 ust. 4 oraz art. 4 pkt 20 ustawy). Droga podlegająca zaliczeniu do określonej kategorii musi stanowić własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) - stąd już w toku przygotowywania i lokalizacji inwestycji drogowej przewiduje się nabycie bądź wywłaszczenie działek wydzielonych pod drogi publiczne.

Zaliczenie drogi do kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych ("ustawa określa <...> warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości <...> oraz budowy dróg").

Art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej ("ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych...") należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (zob. wyrok z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1041/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy).

Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w najnowszej doktrynie. Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione ani planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej, dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

Inwestycja tworząca nowy fragment sieci dróg korzysta z przyspieszonego trybu określonego w ustawie specjalnej pod warunkiem, że inwestor (zarządca drogi) wykaże, że zamierza docelowo zrealizować drogę publiczną (gminną). Inwestor ma ułatwione zadanie, jeżeli wnioskuje o lokalizację drogi zastępującej bądź budowanej w ciągu dróg dotychczasowych. W takim przypadku niejako domniemuje się, że inwestycja dotyczyć będzie drogi publicznej (automatycznie uzyska określoną kategorię drogi - art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych). W innych przypadkach inwestor musi wykazać, że inwestycja mieści się w "w zakresie dróg publicznych", a więc będzie drogą służącą m.in. połączeniom między krajami lub miastami (art. 5-6a ustawy o drogach publicznych), bądź też stanowić będzie "uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom" (art. 7 ustawy o drogach publicznych).

W tej sprawie decyzja dotyczy lokalizacji nowej części infrastruktury drogowej Miasta Konina. Ma na celu rozbudowę uporządkowanego układu komunikacyjnego pomiędzy istniejąca ulicą Grójecką i Strażacką. Projektowany odcinek drogi ma stanowić docelowo element systemu dróg dojazdowych obsługujących planowany teren budownictwa jednorodzinnego wzdłuż ulicy Strażackiej (zob. załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi - k. 12, wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 marca 2004 r. - w aktach adm.).

Uwzględniając powyższe Sąd nie miał wątpliwości, że projektowany odcinek drogi ma charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowi on bowiem niewątpliwie element uzupełniającej sieci dróg "służących miejscowym potrzebom", a w szczególności niezbędnej obsłudze komunikacyjnej przyległych do niej działek (obszar ten przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - zgodnie z planem miejscowym - Uchwała Nr 260 Rady Miasta Konina z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina w części dotyczącej rejonu ul. Jana Pawła II w obrębie Laskówiec ).

Za uznaniem inwestycji, jako inwestycji w zakresie dróg gminnych, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dodatkowo przemawia fakt, że drogi takie przewidziano w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr 260; w tym zakresie zastąpiono wcześniejszy plan wprowadzony Uchwałą Rady Miasta Konina Nr 729 z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina w części dotyczącej rejonu: Laskówiec - ul. Grójecka, w prawobrzeżnej części miasta). Co prawda, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, by posiłkować się postanowieniami planów jako wskazań co do kierunków i założeń rozwoju przestrzennego gminnej infrastruktury drogowej. W świetle załącznika graficznego do Uchwały Nr 260, nie budzi wątpliwości fakt, że projektowany odcinek drogi stanowi integralny element uporządkowanej, gminnej sieci dróg służącej miejscowym potrzebom (obsługa osiedla o zabudowie mieszkaniowej-jednorodzinnej wzdłuż ulicy Strażackiej).

W ocenie Sądu nie ma też podstaw by twierdzić, iżby projektowane drogi miały być docelowo - w swej istocie - drogami wewnętrznym. Skarżący zdają się to sugerować w odwołaniu, wskazując, że drogę oznaczono w planie jako KD - drogę dojazdową. Tego rodzaju droga została w planie przewidziana jako droga o kategorii drogi publicznej (zob. § 6 pkt 14 Uchwały Nr 260).

Mając na względzie powyższe, w świetle materiału sprawy administracyjnej należy uznać, że inwestycja drogowa określona we wniosku Prezydenta Miasta Konina z dnia 26 marca 2008 r. stanowi niewątpliwie inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.)" - to jest "uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom" (art. 7 ust. 1 ustawy). Istniały zatem przesłanki do stosowania wobec niej ustawy specjalnej.

Prowadząc postępowanie na podstawie ustawy specjalnej i według trybu tam uregulowanego organy nie dostrzegły jednak, że zachodziła przyczyna wyłączenia organu od orzekania. W istocie bowiem organ składający wniosek - Prezydent Miasta Konina - był stroną postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy decyzję o ustaleniu lokalizacji dróg gminnych i powiatowych wydaje starosta. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji drogi składa właściwy zarządca drogi, a jest nim - w przypadku dróg gminnych - wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Oznacza to, że Prezydent Miasta Konina jako właściwy zarządca dróg na obszarze miasta złożył wniosek o wszczęcie postępowania do Prezydenta Miasta Konina - jako prezydenta miasta na prawach powiatu (pełniącego funkcję starosty). Prezydent wystąpił zatem w tej sprawie w podwójnej roli - wnioskodawcy i reprezentanta interesu gminy oraz organu orzekającego w sprawie. W ocenie Sądu działanie takie wywołuje poważne wątpliwości co do bezstronności oraz niezależności organu i uzasadnia jego wyłączenie. Za potrzebą wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach z wniosku właściwego zarządcy drogi tego miasta przemawia szczególny charakter decyzji lokalizacyjnej i jej skutki prawno-rzeczowe (art. 12 ust. 4 ustawy specjalnej). Nie ulega wątpliwości, iż projektowanie przebiegu zamierzonej do zrealizowania drogi publicznej w określonym miejscu nie wynika bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa. Prawo może jedynie wskazywać na ograniczenia w lokalizowaniu drogi publicznej w danym miejscu ze względu na walory prawne lub faktyczne tego miejsca, np. tereny szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo tereny podlegające szczególnej ochronie przyrodniczej. Opracowując koncepcję lokalizacji drogi publicznej na określonych nieruchomościach, wnioskodawca musi więc uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne w dopuszczalności zlokalizowania drogi publicznej w danym miejscu. Nie jest jednak nimi związany w przypadku takich obszarów, których walory prawne lub faktyczne nie podlegają szczególnej ochronie. W takim przypadku wyznacznikiem zlokalizowania drogi publicznej jest funkcjonalność i użyteczność dla użytkowników drogi. Naturalną barierą jest natomiast prawdopodobieństwo zaistnienia konfliktów społecznych wokół proponowanego przebiegu drogi publicznej. Zarządca drogi, przy projektowaniu jej przebiegu powinien więc uwzględnić także intensywność wystąpienia konfliktów społecznych, zwłaszcza w przypadku dróg gminnych, gdy ich przebieg w określonym miejscu ma zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium. Nie wydaje się jednak możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, które nie wzbudzałyby sprzeciwu chociażby właścicieli tych nieruchomości. W takich okolicznościach wnioskodawca decyzji o lokalizacji drogi zawsze narażony będzie na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego. Pomimo to, opracowując projekt lokalizacji inwestycji drogowej, ostateczne ustalenie propozycji miejsca tej lokalizacji należy do jego wyłącznej kompetencji. Wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, organ orzekający w sprawie dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem tego jest jednak odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje interes prawny. W tej sytuacji - jakkolwiek przy wydawaniu decyzji prezydent miasta nie może kierować się interesem prawnym gminy miejskiej, lecz obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa, to interes prawny gminy może jednak rzutować na wybór miejsca budowy drogi publicznej przez prezydenta miasta, jako prawnego wnioskodawcę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (zob. M.Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2009, s. 58 i nast.).

Problematyka dotycząca orzekania prezydenta na prawach powiatu w sprawach dotyczących gminy miejskiej (gdzie prezydent występował w podwójnej roli - reprezentanta wspólnoty publicznoprawnej oraz organu stopnia powiatowego) była już rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115) dotyczącej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd opowiedział się za koncepcją, iż nie należy ograniczać uprawnień gminy jako strony, tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie stroną w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie. Jednocześnie podkreślono, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w sprawie i jako organ ją rozpatrujący. W konkluzji uchwały Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważniania przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

W tej sprawie konieczne jest zatem ustalenie czy pogląd przyjęty w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., dotyczącej sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, może mieć odpowiednie zastosowanie do spraw rozpoznawanych w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 ustawy specjalnej.

Stronami postępowania o ustalenie lokalizacji drogi są Prezydent Miasta, jako wnioskodawca (zarządca drogi), oraz właściciele nieruchomości, przez które droga ma przebiegać i które w zakresie zakreślonym liniami rozgraniczającymi teren staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Zachodzi zatem sytuacja, gdzie ta sama osoba piastuje funkcję organu orzekającego, a jednocześnie jest pracownikiem wspólnoty publicznoprawnej nabywającej z mocy prawa nieruchomości pod drogi. Przyjąć więc należy, że w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji drogi, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent takiego miasta sprawujący funkcję starosty nie może bowiem jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta (zob. wyrok z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 339/07 oraz postanowienie z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1286/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe, w tej sprawie Prezydent Miasta Konina podlega wyłączeniu jako organ na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 3 K.p.a., a w jego zastępstwie sprawę powinien załatwić wojewoda (art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy specjalnej). Okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł również inne uchybienie, przemawiające za koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. Skarżący podnieśli w skardze, że w Uchwale Rady Miasta Konina Nr 729 z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konin, dla terenu objętego inwestycją, przewidziano zakaz rozbudowywania i lokalizacji nowej zabudowy. Działki, przez które przebiega projektowana droga znajdują się bowiem na terenie obszaru zalewowego. Na potwierdzenie tego faktu K.K. i J.S. przedłożyli pismo Prezydenta Miasta Konina z dnia 19 stycznia 2009 r. znak UA.7327-11/2009.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e ustawy specjalnej wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powinien zawierać opinię dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieni do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych oraz robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 80 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, budowanie oraz utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi. W tym celu wyznacza się między innymi obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią" (art. 79 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Obejmują one tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 ustawy.

W planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 kwietnia 2002 r. (Uchwała nr 729) jednoznacznie określono dla terenu inwestycji 1-procentowe i większe prawdopodobieństwo zagrożenia powodzią i jednocześnie wprowadzono zakaz lokalizowania nowej oraz rozbudowywania istniejącej zabudowy. W tym stanie rzeczy organ miał obowiązek rozważyć konieczność zasięgnięcia opinii, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e ustawy specjalnej. Zebrany materiał sprawy nie jest bowiem kompletny i nie pozwala ocenić lokalizowanej inwestycji w kontekście zagrożeń związanych z powodzią.

Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania i wynagrodzeniu radcy prawnego działającego z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 i 250 ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

/-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz

MK