Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2624/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. T. i M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1164/14 w sprawie ze skargi L. T. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1164/14 oddalił skargę L. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2014 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60, art. 61 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwana dalej "u.p.z.p.") po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. W. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o funkcji przechowalni owoców na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Organ I instancji podał, że działka nr ew. [...] położona jest na terenach zabudowy zagrodowej wsi [...] z dostępem do drogi powiatowej. Na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa wsi w formie zespołów budynków obejmujących dom mieszkalny i budynki gospodarcze, w tym budynki o funkcji przechowalni owoców, położone w obrębie jednego podwórza. Na działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz trzy budynki gospodarcze. Działka zaopatrzona jest w sieć elektroenergetyczną, gazową, wodociągową i własne szambo. Przez obszar analizowany przebiega granica zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Doliny rzeki [...]", zaś działka nr [...] wchodzi w skład ww. zespołu. Działka i działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający ustalić warunki zabudowy. Burmistrz określił, że rodzaj zabudowy to zabudowa zagrodowa, a funkcja zabudowy to budynek gospodarczy. Wyznaczono teren inwestycji oznaczony literowo: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] po granicy działki nr [...]. Linię zabudowy wyznaczono: od strony drogi powiatowej (działka nr [...]) jako kontynuacja linii zabudowy działek nr: [...],[...],[...] i od strony drogi publicznej (działka nr [...]) analogicznie do linii zabudowy działki nr [...] w odległości 4 m od granicy działki nr [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 0,325. Określając parametry nowej zabudowy wskazano, że budynek gospodarczy to budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, powierzchnia zabudowy - 400 m2; geometria dachu - dwuspadowy, kąt nachylenia głównej połaci dachowej - 3°, wysokość głównej kalenicy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - 9,31 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 8,34 m, szerokość elewacji frontowej - 20 m, konstrukcja - murowana. Powierzchnia biologicznie czynna określona została na 10%, w stosunku do całkowitej powierzchni działki inwestycyjnej. Dla nowoprojektowanych budynków zalecono pokrycie dachu z zachowaniem jednorodnej kolorystyki w ramach jednej działki inwestycyjnej.

Jednocześnie organ I instancji ustalił wymagania i warunki nowej zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu dwukrotnie uchylało decyzję i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji podał, że jako strony postępowania uznano właścicieli działek graniczących z działką będącą przedmiotem postępowania. Po dokonaniu analizy urbanistycznej terenu zgodnie z art. 61 u.p.z.p. stwierdzono możliwość wydania decyzji. Warunki zabudowy ustalono zgodnie z art. 54 na podstawie art. 61 pkt 1 - 5 u.p.z.p., określających wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, według istniejącego zagospodarowania wnioskowanej działki i działek sąsiednich na podstawie analizy urbanistycznej wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Lokalizacja inwestycji nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządu województwa oraz powiatu. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodniono z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Zarządem Dróg Powiatowych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Starostą Grójeckim. Przy czym pozytywnie ww. inwestycję uzgodnił Starosta Grójecki, pozostałe organy nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, co skutkuje uznaniem uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i L. T. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 2 w związku z art. 28 w związku z art. 7, art. 9 i art. 10 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., wyrażającym się w zaniechaniu wypełnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. dotyczących konieczności prawidłowego ustalenia stron postępowania i uzasadnienia tych ustaleń,

2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 i art. 53 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 1, § 6 pkt 1, § 7 pkt 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez nie zastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. i:

- niewyznaczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach, geometrii dachów występujących na całym obszarze analizowanym,

- ograniczenie analizy w tym zakresie do czterech działek ([...],[...],[...] i [...]), podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że analiza winna objąć cały obszar przyjęty do analizy co sprawia, że postępowanie dowodowe, w szczególności analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niekompletna, a wymagania i warunki dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony ładu przestrzennego, określone w pkt I decyzji zostały ustalone dowolnie i bezpodstawnie;

3. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 i art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. i niewskazanie czym kierował się organ przy wyznaczaniu wielkości obszaru do analizy;

4. art. 138 § 2 k.p.a w związku z art. 54 i art. 53 ust. 3 pkt 1 i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażającym się w tym, że analiza, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, wbrew wytycznym zawartym w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. nie zawiera precyzyjnej analizy zabudowy działek znajdujących się w obszarze przyjętym do analizy, brak jest wskazania okoliczności rzutujących na zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p.;

5. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie w jakim ani sama decyzja o warunkach zabudowy, ani stanowiąca jej załącznik analiza, nie wypełnia wytycznych decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. i nie zawiera uzasadnienia stwierdzenia, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

6. art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji jest lakoniczne,

7. art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 i art. 55 u.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, zwana dalej: "p.w.") z zakresie w jakim zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami p.w. i ostateczną Burmistrza z [...] listopada 2011 r. nakazującą inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...],

8. art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 i art. 55 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki" (Dz. Woj. Mazow. z 2007 r. Nr 138, poz. 3653) w zakresie w jakim zaskarżona decyzja usankcjonuje naruszenie przez wnioskodawcę zakazów przewidzianych w tym rozporządzeniu, w szczególności zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowania i zasypywania naturalnych zbiorników wodnych i obszarów wodno-błotnych, bowiem inwestor zanim wystąpił z wnioskiem inicjującym postępowanie w tej sprawie zasypał znajdujące się na obszarze inwestycji naturalne rozlewisko, a uzyskanie przez niego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy będzie obligowało właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie będzie już uprawniony do badania kwestii związanych ze stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości i kwestii naruszenia przez inwestora p.w.;

9. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.:

- w zakresie dokonania przez inwestora samowolnej zmiany stosunków wodnych na tym terenie, poprzez zmianę stanu wody na gruncie oraz kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w. oraz § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia Wojewody, co do której ostateczną decyzją z [...] listopada 2011 r. nakazano przywrócenie stanu poprzedniego,

- w zakresie tego, że decyzja o warunkach zabudowy usankcjonuje obecny, niezgodny z prawem stan faktyczny, istniejący na terenie inwestycji i nada mu charakter trwały, uniemożliwi przywrócenie poprzednio istniejących stosunków wodnych oraz usankcjonuje jego skutek w postaci cyklicznego zalewania nieruchomości sąsiednich przez wody opadowe, nie mające ujścia przez rów zasypany przez inwestora oraz do naturalnego rozlewiska istniejącego uprzednio na działce inwestora, które zostało przez niego zasypane.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia parametru nowej zabudowy (zawartego w pkt 1.4. decyzji): kąt nachylenia głównej połaci dachowej - 3° i w tym zakresie ustaliło dla inwestycji kąt nachylenia głównej połaci dachowej - 7°, w pozostałej części orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że uzupełniło akta sprawy o dokumenty potwierdzające powierzchnię gospodarstwa rolnego inwestora oraz średnią wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy.

Kolegium oceniło, że znajdujący się aktach sprawy wniosek inwestora, po jego uzupełnieniu, spełnia wymagania art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i mógł stanowić podstawę procedowania w sprawie. Jednocześnie podało, iż za strony postępowania prawidłowo uznani zostali: inwestor - właściciel działki nr [...] objętej wnioskiem, E. S. - właściciel działek nr [...],[...] i [...] graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, M. i L. T. - właściciele działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w wersji tekstowej i graficznej). Za prawidłowe uznało ustalenia, iż rodzaj planowanej inwestycji to zabudowa zagrodowa (budowa budynku gospodarczego o funkcji przechowalni owoców, stanowiącego uzupełnienie zabudowy gospodarczej w zabudowie zagrodowej). Określiło, że "zabudowę zagrodową", należy definiować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z dokumentów sprawy wynika - jak wywiodło Kolegium - że na działce nr [...] znajduje się jeden budynek mieszkalny oraz pięć budynków o funkcji "produkcyjno-usługowego rolnictwa", należy zatem przyjąć, iż dotyczy on tej zabudowy. Ponadto z analizy urbanistyczno-architektonicznej, (która stanowi integralną część decyzji) wynika, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolniczym o powierzchni 14,68 ha (średnia wielkość gospodarstwa rolniczego na terenie gminy 3,5 ha). W odniesieniu do ww. okoliczności Kolegium ustaliło (na podstawie wypisów z rejestru gruntów w gminie [...] - obszar miejski oraz [...] - miasto), że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 14,6909 ha, natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 3,7 ha (ogółem miasto i gmina [...], na podstawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mogielnica" - uchwała nr XIV/191/99 Rady Miejskiej w Mogielnicy). Skutkiem powyższego ustalenia jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż w sprawie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. kontynuacji funkcji) nie powinno być badane. W konsekwencji Kolegium postanowiło nie odnosić się merytorycznie do ustaleń organu I instancji w tym zakresie.

Jednocześnie Kolegium oceniło, iż w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., bowiem: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...] z drogi powiatowej); uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji (zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną z istniejących sieci, zaopatrzenie w ciepło z kotłowni indywidualnej na paliwo stałe, odprowadzanie ścieków sanitarnych do szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, odprowadzanie wód opadowych przez infiltrację powierzchniową do gruntu na własną działkę); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (w skład działki nr [...] wchodzą grunty klasy IV i IVa, natomiast wymóg uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, wymagają grunty rolne stanowiących użytki rolne klas I-III), nadto rodzaj planowanej zabudowy ma charakter rolniczy, a więc nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze. Zatem w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie narusza w szczególności przepisów rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki", gdyż w § 4 brak jest bezwzględnego zakazu realizacji inwestycji takiego rodzaju jak wnioskowana, zaskarżona decyzja nie narusza także art. 29 p.w., w związku z tym, iż inwestycja jest dopiero planowana do realizacji, nie można uznać, że spowodowała (spowoduje) zmianę stanu wody na gruncie oraz że wystąpiły szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 p.w. Nadto w kontekście zarzutów odwołania wywiodło, że wydanie decyzji nakazującej przywrócenie naruszonych stosunków wodnych nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy - nie jest ona przepisem odrębnym.

Kolegium wskazało także, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów oraz uzgodniono z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie, Oddział w Radomiu Inspektorat w Grójcu, Zarządem Dróg Powiatowych w Grójcu, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie, które nie zajęły stanowiska w terminie 14 dni, co skutkuje uznaniem uzgodnienia oraz Starostą Grójeckim, który uzgodnił projekt decyzji.

Stwierdziło następnie, że z wniosku inwestora (z części opisowej i graficznej) bezspornie wynika, że kąt nachylenia głównej połaci dachowej powinien wynosić 7°, w decyzji zaś parametr ten ustalono na 3°, pozostałe parametry określono w wielkości podanej przez inwestora. W związku z tym Kolegium uznało, iż w tej części należy uchylić zaskarżoną decyzję i orzec zgodnie z wnioskiem inwestora.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że nieprawidłowości analizy urbanistycznej w zakresie ustalenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem spełnienie warunku kontynuacji funkcji nie powinno być badane. Spełniony jest warunek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów odrębnych. Zaś kwestia usytuowania planowanego budynku w miejscu urządzeń wodnych jest nieuzasadniona, bowiem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy decyzja określa linie rozgraniczające teren inwestycji, konkretne usytuowanie budynku na działce odbywa się na etapie pozwolenia na budowę.

Za nietrafiony uznano także zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, bowiem rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione, a powstałe w tym zakresie wątpliwości zostały sanowane przez Kolegium.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. i L. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący postawili zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 i art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 pkt 1, § 6 pkt 1, § 7 pkt. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez nie dostrzeżenie, że przy wydawaniu decyzji Burmistrz nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. i nie wyznaczył: średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach, geometrii dachów występujących na całym obszarze analizowanym; oraz ograniczył analizę w tym zakresie do czterech działek ([...],[...],[...] i [...]), podczas gdy z ww. przepisów wynika, że analiza winna objąć cały obszar przyjęty do analizy co sprawia, że postępowanie dowodowe, w szczególności analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niekompletna, a wymagania i warunki dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony ładu przestrzennego, określone w pkt I zaskarżonej decyzji zostały ustalone dowolnie i bezpodstawnie;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 i art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 w/w rozporządzenia, poprzez niezauważenie i nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo, że organ ten nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. i nie wskazał czym kierował się przy wyznaczaniu wielkości obszaru do analizy;

3. art. 10 w związku z art. 140 k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu albowiem po uzupełnieniu materiału dowodowego o fragment studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz wydruków z ewidencji gruntów nie zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 i art. 55 u.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 p.w., z zakresie w jakim organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji, która jest sprzeczna ze ww. przepisami ustawy Prawo wodne i ostateczną decyzją Burmistrza z [...] listopada 2011 r. nakazującą inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...];

5. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 i art. 55 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki", w zakresie w jakim Kolegium nie uchyliło zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta sankcjonuje naruszenie przez inwestora określonych w tym akcie zakazów, w szczególności zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowania i zasypywania naturalnych zbiorników wodnych i obszarów wodno-błotnych;

6. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na nieprawidłowym uznaniu, że nie zaistniało naruszenie w postaci nie przeprowadzenia analizy prawnej i faktycznej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący, szczegółowo uzasadnili ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1164/14 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M. T. i L. T.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że niesporne jest, że działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją inwestycji zobowiązany jest do uzyskania decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Jak wynika bowiem z art. 58 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust 1 powyższego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 ww. aktu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Sąd wyjaśnił, że ze sporządzonej analizy wynika, że granica obszaru analizowanego oznaczona została przerywaną linią i literami [...], na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., złożonej przez inwestora, w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 40 m, zatem obszar analizowany prawidłowo wyznaczono w odległości 120 m od granicy działki nr [...], obejmując trzykrotną szerokość frontu działki. Powierzchnia obszaru analizowanego wynosi 95200 m2. Obszar analizowany obejmuje działki lub części działek o numerach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na obszarze analizowanym stwierdzono: tereny zabudowy zagrodowej wsi; tereny otwarte - upraw rolnych, łąk i pastwisk; tereny komunikacji - droga powiatowa nr [...] - działka nr [...], droga gminna - działka nr [...], droga wewnętrzna - działka nr [...]; teren rzeki [...] - działka nr [...]. Na obszarze analizowanym stwierdzono zabudowę zagrodową wsi w formie zespołów budynków obejmujących dom mieszkalny i budynki gospodarcze, w tym budynki gospodarcze o funkcji przechowalni owoców, położone w obrębie jednego podwórza. Budynki mieszkalne, jednorodzinne - dwukondygnacyjne z dachami dwuspadowymi, dwuspadowymi z naczółkami o nachyleniu głównych połaci dachowych do 30°, wysokości kalenicy do 6 m, szerokości elewacji frontowej do 14 m. Budynki gospodarcze – jednokondygnacyjne z dachami jedno i dwuspadowymi o nachyleniu głównych połaci dachowych od 3° do 30°, wysokości kalenicy od 4 m do 10 m, szerokości elewacji frontowej od 5 m do 20 m. Ustalono, iż przez obszar analizowany przebiega granica zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Doliny rzeki Mogielanki". Działka nr [...], na której planowana jest inwestycja wchodzi w skład ww. zespołu. Obszar analizowany zaopatrzony jest w sieć energetyczną, wodociągową i gazową. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny i trzy budynki gospodarcze. Działka posiada przyłącze gazowe, energetyczne i wodociągowe oraz szczelne szambo. Analiza ustala, iż działka nr [...] położona jest na terenach zabudowy wsi [...] i graniczy z działkami o tej samej funkcji i tym samym sposobie użytkowania. Według analizy, projektowany budynek gospodarczy o funkcji przechowalni owoców stanowi kontynuację występującej funkcji terenu. Linię zabudowy wyznaczono: od strony drogi powiatowej (działka nr [...]) jako kontynuację linii zabudowy działek nr: [...],[...],[...], od strony drogi publicznej (działka nr [...]) analogicznie do linii zabudowy działki nr [...] w odległości 4 m od granicy działki nr [...] określając, że planowaną inwestycję należy zrealizować nie przekraczając wskazanych linii zabudowy jako nowy element istniejącej zabudowy gospodarczej zlokalizowanej na przedmiotowej działce. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie 0,325, jako średni wskaźnik zabudowy dla działek nr [...],[...],[...],[...], których wskaźnik wynosi odpowiednio: 0,3, 0,5, 0,2, 0,3. Parametry nowej zabudowy analiza wyznaczyła w oparciu o budynki gospodarczeo funkcji przechowalni owoców położone na działkach nr: [...],[...],[...].

Planowany budynek gospodarczy to budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, powierzchnia zabudowy - 400 m2; geometria dachu - dwuspadowy, kąt nachylenia głównej połaci dachowej 7°, wysokość głównej kalenicy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - 9,31 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 8,34 m, szerokość elewacji frontowej - 20 m, konstrukcja - murowana. Powierzchnię biologicznie czynną określono na 10% jako wartość procentową stosunku powierzchni biologicznie czynnych na terenie działki inwestycyjnej do całkowitej powierzchni tej działki. Ponadto według analizy dostęp do drogi publicznej zapewnia istniejący zjazd na działkę z drogi powiatowej (działka nr [...]), istniejące uzbrojenie terenu uznano za wystarczające dla planowanej inwestycji - w liniach rozgraniczających drogę zlokalizowana jest sieć energetyczna, wodociągowa i gazowa. Na działce zlokalizowane jest szambo. W zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych analiza ustala, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Ustalone warunki nie naruszają przepisów art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy. Działka nr [...] obejmuje powierzchnię 0,38 ha użytków rolnych klasy IV i IVa, a planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolniczym. Ponadto planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi - rozporządzeniem Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki".

Sąd ocenił, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i będąca podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia, jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego zespołu budynków.

Zdaniem Sądu istotnym w sprawie jest ustalenie, czy Kolegium właściwie i trafnie oceniło, iż wpływu na wynik sprawy nie ma przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotycząca kontynuacji funkcji w zakresie nowej zabudowy (tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa"). Z przywołanej regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym zakresie Kolegium ustaliło, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 14,6909 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...] wynosi 3,7 ha. Ewidentnym jest zatem, iż powierzchnia gospodarstwa inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa", natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tym tle dwa przeciwne stanowiska. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, zdecydowanie dominującym w judykaturze, pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1129 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika przy tym, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Ponadto z brzmienia § 3 powyższego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". Skoro zaś w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia, przede wszystkim w oparciu o zasady wykładni językowej. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Sąd wskazał, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1046/11 oraz z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 504/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 513/09).

Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem (przeciwnym) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, które stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego, pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być definiowane zgodnie z jego rozumieniem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, obowiązujących na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęcia zabudowy zagrodowej, mimo że posługuje się nim w art. 29. Jak wynika z regulacji § 3 rozporządzenia z 2002 r., przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pod pojęciem budynku gospodarczego należy natomiast rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 172/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1723/06).

Odnosząc się do zarzutów skargi w pkt I i II Sąd, stwierdził, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wykazało i prawidłowo oceniło, że ust. 1 pkt 1 art. 61 powoływanej ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej. Zatem te wytyczne (Kolegium) nie wiązały organu I instancji. W przekonaniu Sądu zgromadzony materiał dowodowy potwierdza występowanie zabudowy zagrodowej w zakresie nieruchomości inwestora. Inwestor posiada bowiem gospodarstwo rolne o powierzchni 14,6909 ha, natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego to 3,7 ha (Miasto i Gmina [...]). Wobec tego niespornie powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Sąd podkreślił, że na działce [...] znajduje się jeden budynek mieszkalny oraz pięć budynków o funkcji "produkcyjno-usługowego rolnictwa".

W konkluzji w ocenie Sądu niezależnie od tego, którą definicję "zabudowy zagrodowej" uznamy za prawidłową, przytoczone wyżej okoliczności bez wątpienia dowodzą, że na działce oznaczonej nr ew. [...] występuje zabudowa zagrodowa.

Zdaniem Sądu organy administracji nie naruszyły art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie uzgodnienia z właściwymi jednostkami i urzędami, planowana inwestycja została uzgodniona ze Starostą Grójeckim w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Oddział w Radomiu Inspektorat w Grójcu, Zarządem Dróg Powiatowych w Grójcu, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie, które zajęły stanowiska w terminie 14 dni, zatem stosownie do przepisu 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie należy uznać za dokonane. Nie zachodziła też konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej), bo taki obowiązek nie został stwierdzony przez organ, a planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko.

Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi, nie narusza w szczególności przepisów rozporządzenia Wojewody w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki" gdyż w § 4 brak jest bezwzględnego zakazu realizacji inwestycji takiego rodzaju jak wnioskowana. Może ona być zatem zrealizowana pod warunkiem, iż nie naruszy zakazów wskazanych w tym przepisie. Zatem inwestor realizując przedmiotową inwestycję zobowiązany będzie przeprowadzić ją tak, by nie naruszyła zakazów wskazanych w § 4 rozporządzenia. Wobec tego zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za nietrafne.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 p.w. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Budynek ma być posadowiony na terenie, na którym wnioskodawca dokonał naruszenia stosunków wodnych, według argumentów strony skarżącej. Jednak w ocenie Sądu kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które w sprawie zostały spełnione. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mogło spowodować naruszenia stosunków wodnych, a postanowienia kwestionowanej decyzji nie zawierają postanowień niekorzystnych dla skarżących. Kwestionowana decyzja nie narusza też art. 29 ust. 1 p.w, a ocena ewentualnego zalewania gruntu, będzie analizowana na etapie pozwolenia na budowę przy ustaleniu konkretnego posadowienia przechowalni na gruncie. W nawiązaniu do tego zarzutu skargi, Sąd zauważył, że na etapie badania warunków zabudowy, wydający decyzję organ nie ma możliwości "przymuszenia inwestora" do wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Mogielnica z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującej wnioskodawcy przywrócenie stanu poprzedniego na działce [...], z tej przyczyny, że obie decyzje wydawał ten sam organ. Kwestia naruszenia stosunków wodnych objęta innym postępowaniem i w innej sprawie nie podlega ocenie w sprawie warunków zabudowy. Wykonania decyzji nakazującej wnioskodawcy przywrócenie stanu poprzedniego strona skarżąca może dochodzić w innym postępowaniu (np. poprzez wszczęcie postępowania egzekucyjnego).

Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi określać miejsca usytuowania obiektu na działce lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonym terenie. Kwestia odległości budynku od granic działki sąsiedniej jest rozstrzygająca na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (w ramach postępowania o pozwolenie na budowę). Rozstrzyganie kwestii usytuowania zabudowy na granicy działki już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza art. 54 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie ustala natomiast szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że wydane decyzje stanowią promesę dla inwestora.

Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednak skarżący nie wykazali, że jego naruszenie w jakimkolwiek stopniu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zawiadomienia o wydrukach z ewidencji gruntów nie stanowi takiego naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, M. T. i L. T. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1/ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] września 2014 r. pomimo, że decyzja ta samodzielnie naruszała wskazane poniżej przepisy, jak również ze względu na nieuchylenie nią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Mogielnica naruszała także przepis art. 138 § 2 kpa, obciążoną wskazanymi poniżej uchybieniami:

- przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 64 i 55 u.p.z.p. oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) oraz art. 110 k.p.a. w zakresie w jakim decyzje te są sprzeczne z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasto Mogielnica z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą wnioskodawcy przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...]; sprzeczność polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy ustala, że na działce nr [...] możliwe jest posadowienie budynku o pow. zabudowy do 400 m2, podczas gdy teren wskazany jako obszar inwestycji objęty jest nakazem przywrócenia stanu poprzedniego, tj. obniżenia terenu o ok. 1,5 m i urządzenia tam naturalnego rozlewiska, i nie jest możliwe posadowienie budynku o wskazanej powierzchni i wymiarach na obszarze inwestycji w taki sposób, aby nie został on wzniesiony na miejscu zasypanego rozlewiska - co zarówno prawnie, jak i faktycznie wyklucza możliwość posadowienia tego budynku i w konsekwencji uwzględnienia wniosku Z. W. Nadto zaś treść przepisów art. 64 w zw. z art. 55 u.p.z.p. przesądza o tym, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co sprawia, że zaskarżona decyzja będzie stanowiła dla wnioskodawcy rodzaj promesy na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i co jednocześnie wykluczy możliwość przywrócenia na działce nr [...] stanu poprzedniego, i w konsekwencji zaprzestanie zalewania działek sąsiednich na skutek naruszenia stosunków wodnych. SKO zaś uznało, że w sprawie niniejszej naruszenie takie nie miało miejsca.

- przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 64 i 55 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt. 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki", w zakresie w jakim WSA utrzymało w mocy decyzję SKO, również utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...], pomimo że decyzja ta sankcjonuje naruszenie przez wnioskodawcę zakazów przewidzianych w tym Rozporządzeniu, w szczególności zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowania i zasypywania naturalnych zbiorników wodnych i obszarów wodno-błotnych, albowiem wnioskodawca zanim wystąpił z wnioskiem inicjującym postępowanie w tej sprawie zasypał znajdujące się na obszarze inwestycji naturalne rozlewisko, a uzyskanie przez niego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy będzie obligowało właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie będzie już uprawniony do badania kwestii związanych ze stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości i kwestii naruszenia przez wnioskodawcę ustawy Prawo wodne.

- przepisu art. 53 ust.3 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p i art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co polegało na nieprawidłowym uznaniu, że nie zaistniało naruszenie w postaci nie przeprowadzenia analizy prawnej i faktycznej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego:

a/ w zakresie dokonania przez wnioskodawcę samowolnej zmiany stosunków wodnych na tym terenie poprzez zmianę stanu wody na gruncie oraz kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo wodne oraz § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r., co do której ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nakazano przywrócenie stanu poprzedniego,

b/ w zakresie tego, że decyzja o warunkach zabudowy usankcjonuje obecny, niezgodny z prawem stan faktyczny, istniejący na terenie inwestycji i nada mu charakter trwały, uniemożliwi przywrócenie poprzednio istniejących stosunków wodnych oraz usankcjonuje jego skutek w postaci cyklicznego zalewania nieruchomości sąsiednich przez wody opadowe, nie mające ujścia przez rów zasypany przez wnioskodawcę oraz do naturalnego rozlewiska istniejącego uprzednio na działce wnioskodawcy, które zostało przez niego zasypane,

c/ w zakresie tego, że porównanie obszaru inwestycji z powierzchnią zabudowy budynku przechowalni owoców uzasadnia przekonanie, że budynku tego nie da się w całości usytuować na terenie nie objętym uprzednim naruszeniem stosunków wodnych.

2/ samodzielnego naruszenia przez WSA w Warszawie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 64 i 55 u.p.z.p oraz art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne w zakresie w jakim WSA nie stwierdził, aby wydanie w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy było sprzeczne z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasto Mogielnica z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą wnioskodawcy przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...]; sprzeczność polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy ustala, że na działce nr [...] możliwe jest posadowienie budynku o pow. zabudowy do 400 m2 , podczas gdy teren wskazany jako obszar inwestycji objęty jest nakazem przywrócenia stanu poprzedniego, tj. obniżenia terenu o ok. 1,5 m i urządzenia tam naturalnego rozlewiska, i nie jest możliwe posadowienie budynku o wskazanej powierzchni i wymiarach na obszarze inwestycji w taki sposób aby nie został on wzniesiony na miejscu zasypanego rozlewiska - co zarówno prawnie jak i faktycznie wyklucza możliwość posadowienia tego budynku i w konsekwencji uwzględnienia wniosku Z. W. Nadto zaś treść przepisów art. 64 w zw. z art. 55 u.p.z.p przesądza o tym, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co sprawia, że zaskarżona decyzja będzie stanowiła dla wnioskodawcy rodzaj promesy na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i co jednocześnie wykluczy możliwość przywrócenia na działce nr [...] stanu poprzedniego, i w konsekwencji zaprzestanie zalewania działek sąsiednich na skutek naruszenia stosunków wodnych. SKO zaś uznało, że w sprawie niniejszej naruszenie takie nie miało miejsca.

- art. 61 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 64 i 55 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt. 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki" w zakresie w jakim WSA stwierdził, że decyzja ta może być realizowana pod warunkiem, iż nie naruszy zakazów wskazanych w ww. Rozporządzeniu, podczas gdy decyzja ta sankcjonuje naruszenie przez wnioskodawcę zakazów przewidzianych w tym Rozporządzeniu, w szczególności zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, likwidowania i zasypywania naturalnych zbiorników wodnych i obszarów wodno-błotnych, albowiem wnioskodawca zanim wystąpił z wnioskiem inicjującym postępowanie w tej sprawie zasypał znajdujące się na obszarze inwestycji naturalne rozlewisko, a uzyskanie przez niego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy będzie obligowało właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie będzie już uprawniony do badania kwestii związanych ze stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości i kwestii naruszenia przez wnioskodawcę ustawy Prawo wodne.

- art. 53 ust.3 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, co polegało na nieprawidłowym uznaniu, że nie zaistniało naruszenie w postaci nie przeprowadzenia analizy prawnej i faktycznej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego:

a/ w zakresie dokonania przez wnioskodawcę samowolnej zmiany stosunków wodnych na tym terenie poprzez zmianę stanu wody na gruncie oraz kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo wodne oraz § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r., co do której ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nakazano przywrócenie stanu poprzedniego,

b/ w zakresie tego, że decyzja o warunkach zabudowy usankcjonuje obecny, niezgodny z prawem stan faktyczny, istniejący na terenie inwestycji i nada mu charakter trwały, uniemożliwi przywrócenie poprzednio istniejących stosunków wodnych oraz usankcjonuje jego skutek w postaci cyklicznego zalewania nieruchomości sąsiednich przez wody opadowe, nie mające ujścia przez rów zasypany przez wnioskodawcę oraz do naturalnego rozlewiska istniejącego uprzednio na działce wnioskodawcy, które zostało przez niego zasypane,

c/ w zakresie tego, że porównanie obszaru inwestycji z powierzchnią zabudowy budynku przechowalni owoców uzasadnia przekonanie, że budynku tego nie da się w całości usytuować na terenie nie objętym uprzednim naruszeniem stosunków wodnych.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz obu poprzedzających go decyzji: SKO w Radomiu i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...],

2. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi i wynagrodzenia adwokackiego.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazała, że Z. W. chce wybudować budynek przechowali owoców dokładnie na terenie, na którym do niedawna znajdowało się naturalne rozlewisko wodne, do którego z najbliżej okolicy spływały wody po opadach. Z. W. zasypał to rozlewisko. Aktualna sytuacja jest taka, że po każdych opadach regularnie zalewane są sąsiednie gospodarstwa (podwórka, zagrody). Jeśli Z. W. otrzyma decyzję o warunkach zabudowy i na jej podstawie wystąpi o pozwolenie na budowę, poprzednie stosunki wodne, w tym wspomniane naturalne rozlewisko nigdy już nie zostanie przywrócone, a działki skarżących zawsze będą narażone na zalewanie.

Zarówno SKO, jak i WSA wskazują, że nie jest rzeczą organów orzekających w niniejszym postępowaniu zajmowanie się kwestiami stosunków wodnych, ich przywrócenia itd. Jednak, jeśli system prawny ma być wewnętrznie spójny, to decyzje administracyjne wydawane przez różne organy co do tego samego terenu nie mogą pozostawać w sprzeczności i pozwalać/nakazywać skrajnie odmiennego zagospodarowania tego samego terenu.

W decyzjach i wyroku wskazuje się również, że to w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę będzie można podnosić wszelką argumentację dotyczącą problematyki naruszenia przez wnioskodawcę stosunków wodnych. Jednak aby to uczynić osoby zainteresowane tą problematyką musiałyby być stronami postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Jak wynika z przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 30 ustawy Prawo budowlane - stronami postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę są inwestor i właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zaś, to zgodnie z art. 3 pkt. 20 "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego teren". Skarżący obawiają się, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie uzna ich za strony tego postępowania.

Skarżący oczekują, że organy i Sądy dostrzegą, że są to dwa różne sposoby zagospodarowania tej samej działki, których nie można połączyć. I że skoro dla działki tej istnieje zawarty w ostatecznej decyzji nakaz przywrócenia stanu poprzedniego i przywrócenia naruszonych stosunków wodnych, bo dotychczasowe działania wnioskodawcy naruszały art. 29 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 p.w. oraz § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki - to wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób rażący narusza przepis rat. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. bo jest sprzeczna z przepisami odrębnym, właśnie tymi wskazanymi powyżej przepisami ustawy Prawo wodne i Rozporządzenia nr 36.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Rozpoznawana skarga kasacyjna A. M. T. i L. T. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na poglądzie skarżących, iż Sąd I instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji przechowalni owoców na działce nr [...], położonej we wsi [...], gm. [...], a w konsekwencji zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy prawa nie powinna być wydana, albowiem planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ponieważ sprzeczna jest z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującą wnioskodawcy przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr ew. [...], będącej przedmiotem inwestycji oraz z § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki".

Ze stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić, albowiem Sąd I instancji właściwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji uznając, iż w sprawie brak jest takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stąd też trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie więc, w tych okolicznościach sprawy, zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie budzi wątpliwości, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Takich naruszeń prawa materialnego i procesowego nie ujawniono w tej sprawie, co wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji i ocena ta zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skarga kasacyjna powołująca się na wadliwość wydanych w sprawie decyzji nie jest usprawiedliwiona.

Generalnie nie można podzielić stanowiska skarżących zawartego w skardze kasacyjnej, co do wykazywanych tam naruszeń przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. odnoszący się do niewykonania przez organ I instancji wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Przede wszystkim podkreślić należy, iż nie można w tej sprawie wskazywać na naruszenie ww. normy prawa procesowego, która dotyczy przepisu pozwalającego na wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż w tym postępowaniu jej nie stosowano. Organ odwoławczy wydał bowiem decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekł o uchyleniu decyzji w części dotyczącej ustalenia kąta nachylenia połaci dachowej, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych. Analiza ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Taka analiza została opracowana w sprawie przez uprawionego urbanistę, co potwierdzają akta sprawy. Słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, zaaprobowane przez Sąd, że wpływu na wynik sprawy nie ma przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotycząca kontynuacji funkcji w zakresie nowej zabudowy (tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa"). Z przywołanej regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tak sytuacja występuje w rozstrzyganej sprawie, ponadto okolicznej tej nie kwestionują skarżący kasacyjnie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ winien weryfikować zarzuty skarżących, dotyczące wykonania przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Podkreślić należy, że z rozstrzygnięcia powyższej decyzji nie wynika obowiązek wykonania zbiornika wodnego na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że Z. W. wyraził zgodę na wykopanie rowu w swojej działce nr [...] przy granicy działki nr [...] i skierowanie odpływu w kierunku rzeki [...]. Zasadnie jednak orzekające w sprawie organy administracji przyjęły, a Sąd uznał to prawidłowe, że naruszenie stosunków wodnych nie jest badane w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy. Co prawda zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ ustalający warunki zabudowy ma obowiązek ustalić, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przez które należy rozumieć również przepisy ustawy Prawo wodne, ale tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy oraz w jakim nie jest to zastrzeżone do właściwości innych organów administracji. Za przepis odrębny nie można uznać decyzji administracyjnej. Okoliczności związane z zalewaniem gruntów sąsiednich, ewentualnie spowodowanym utwardzeniem i podniesieniem terenu, jak również odprowadzanie wód opadowych może być przedmiotem postępowania przed organami właściwymi na podstawie ustawy Prawo wodne. Za słuszne należy uznać stanowisko Sądu, że wykonania decyzji nakazującej wnioskodawcy przywrócenie stanu poprzedniego nie dochodzić kwestionując decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 4 pkt 1, 2, 4 i 5 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 36 z dnia 13 lipca 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Rzeki Mogielanki - to wskazać należy, że w § 4 nie wprowadzono bezwzględnego zakazu zabudowy. Podkreślić należy jednocześnie, że inwestor zobowiązany będzie przy realizacji inwestycji do przestrzegania wymienionych w § 4 zakazów. Wskazany w pkt 5) zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych i obszarów wodno-błotnych na obecnym etapie postępowania nie został naruszony ponieważ z materiału dowodnego sprawy (map, załącznika do analizy) nie wynika by na działce nr [...] znajdował się naturalny zbiornik wodny.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 p.w. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, które w sprawie zostały spełnione (np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3131/14). Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mogło spowodować naruszenia stosunków wodnych, a postanowienia kwestionowanej decyzji nie zawierają postanowień niekorzystnych dla skarżących. Nie można wyprowadzić naruszenia przepisów prawa tylko z założenia, że w przyszłości z ustalenia warunków zabudowy mogą wynikać negatywne następstwa dla gruntów sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 76/13). Ponadto w decyzji organu I instancji w pkt IV wskazano, że właściciel gruntu nie może wykonywać robót zmieniających stosunki wodne, robót wpływających na zmianę kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.