Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2645/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia 30 września 2014 r. nr LVII/568/14 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków: stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący") była uchwała Rady Miasta Otwocka (dalej: "Rada Miasta") z 30 września 2014 r., Nr LVII/568/14 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym.

W dniu 30 września 2014 r. Rada Miasta Otwocka podjęła uchwałę Nr LVII/568/14 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (dalej: "uchwała" lub "taryfy"). W § 1 pkt 1 Rada Miasta zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych, przedstawione przez Otwockie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (dalej: "OPWiK") w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz.139 ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu w wodę").

Skargą złożoną w dniu 17 listopada 2015 r. Wojewoda, na podstawie art. 85, 86, 91 w związku z art. 93 i art. 94 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr LVII/568/14 z 30 września 2014 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 20 ust. 2 i 4 pkt 1, art. 24 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz § 2 pkt 12, § 4 ust. 1, § 2, § 11 ust 5 i § 6 i § 13 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 127, poz. 886, dalej: "rozporządzenie taryfowe").

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że elementy obligatoryjne taryf określone zostały w § 4 rozporządzenia taryfowego. Katalog elementów taryfy jest wyliczeniem enumeratywnym, co oznacza, że są to elementy, które obowiązkowo powinny znaleźć się w taryfie. Brak choćby jednego z wymienionych elementów powoduje, że taryfa została sporządzona niezgodnie z przepisami, co więcej dokument taki nie jest taryfą w rozumieniu ustawy.

Wojewoda przytaczając treść art. 20 ust. 2 i 3 oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wskazał, że taryfy powinny być skalkulowane na podstawie niezbędnych przychodów, na które składają się uzasadnione koszty oraz zysk. Natomiast przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, wstępną analizę wniosku przeprowadza organ wykonawczy. Sprawdza on, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. Skarżący zauważył, że przepisy jednoznacznie wskazują, iż ustalanie taryf nie jest całkowicie dowolne i podlega stosownej kontroli.

Wojewoda podkreślił, że uchwałą Nr LVII/568/14 Rada Miasta Otwocka zatwierdziła taryfy w których OPWiK dokonała alokacji kosztów dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę, na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grupy odbiorców. Odbiorcy dla celów zaopatrzenia w wodę zostali podzieleni na grupy: I grupa - obejmująca odbiorców usług wykorzystujących wodę na cele socjalno-bytowe w ramach gospodarstw domowych, II grupa - obejmująca odbiorców usług pobierających wodę w związku z działalnością prowadzoną w sferze użyteczności publicznej, III pobierających wodę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W ocenie skarżącego spółka jednak nie wskazała powodów podziału odbiorców usług na powyższe grupy. Nie wykazała, że odbiorcy ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej (często korzystający z jednej rury tej sieci), że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. W przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeśli nie ma różnych źródeł dostarczania wody, to cenę wody można zróżnicować jedynie różnymi kosztami opłat za korzystanie ze środowiska. W związku z tym Spółka zastosować mogła wyłącznie jednakową cenę za dostarczaną wodę we wszystkich grupach odbiorców usług, która średnio ukształtowałaby się w gminie Otwock na poziomie 5,24 zł/m3, a w gminie Karczew na poziomie 5,23 zł/ m3. Stanowisko to znajduje oparcie w art. 2 pkt 13 i 20 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Spółka natomiast ustaliła dla odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę zróżnicowaną cenę za 1 m3 wody. Zróżnicowanie ceny wody OPWiK uzasadniła różnymi współczynnikami alokacji kosztów, które nie mają potwierdzenia w przepisach prawa jak koszty wynagrodzeń, usług obcych. Wojewoda zauważył, że w tym zakresie obowiązują przepisy § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia taryfowego.

W ocenie skarżącego OPWiK dodatkowo, nieprawidłowo ustaliła grupy odbiorców w związku z kalkulacją stawek opłat abonamentowych oraz nieprawidłowo dokonała alokacji kosztów odczytu, rozliczenia i gotowości wchodzących w skład tych stawek. W świetle § 5 pkt 2, § 2 pkt 11 oraz § 13 ust. 3-6 niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Spółka natomiast ustaliła trzy różne opłaty abonamentowe znajdujące się w jednej grupie odbiorców usług. Ponadto, OPWiK nieprawidłowo alokowała koszty odczytu i rozliczenia w przypadku odbiorców rozliczanych w okresach jednomiesięcznych i dwumiesięcznych. Przy opłacie pobieranej raz na dwa miesiące podwojone zostały koszty odczytu i rozliczenia (opłata za jeden miesiąc 5,15 x 2). Koszty jednostkowe odczytu i rozliczenia powinny być przypisane faktycznie dokonanemu odczytowi, natomiast koszty gotowości są ustalane w stawce opłaty abonamentowej za każdy miesiąc (np. zakładając, że koszty jednostkowe gotowości stanowią w opłacie abonamentowej -1 zł, natomiast koszty jednostkowe odczytu - 2 zł, a koszty rozliczenia 2,15 zł, to stawka opłaty abonamentowej za miesiąc wyniesie 5,15 zł, a pobierana co dwa miesiące wyniesie - 2x1 zł +2 zł +2,15 =6,15 zł).

Dla potrzeb odprowadzania ścieków Spółka wyodrębniła grupy: I grupa- obejmująca dostawców ścieków powstających w gospodarstwach domowych, II grupa- obejmująca dostawców ścieków powstających na nieruchomościach, na których jest prowadzona działalność w sferze użyteczności publicznej ( np. instytucje i organizacje użyteczności publicznej jak szkoły, żłobki itd.), III grupa - obejmująca dostawców ścieków powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą tj. produkcyjną i handlową, IV grupa - obejmująca dostawców ścieków rozliczanych ryczałtem ( na podstawie norm zużycia wody na osobę), przyjmując przy tym, że ryczałtowcy dostarczają wyłącznie ścieki socjalno-bytowe w ilościach dla gospodarstw domowych. Spółka alokowała koszty na powyższe grupy dostawców ścieków. Dla celów alokacji zastosowała współczynniki (np. wynikający ze strategii inspekcyjnej eksploatacji) niezgodne z treścią § 11 ust. 6 rozporządzenia taryfowego, ponadto, ścieki dostarczane od odbiorców z grupy II, III, IV są w przeważającej ilości takie same jak od odbiorców z grupy I- są to ścieki bytowe. Koszty więc ich oczyszczenia są takie same. Tak więc zróżnicowane ceny i stawki opłat za odprowadzanie ścieków przedstawione w pkt 4 taryfy, zatwierdzonej uchwalą Rady Miasta Otwocka Nr LVII/568/14 są niezgodne z przepisami.

Stawka opłaty abonamentowej w rozliczeniach za ścieki została przez Spółkę skalkulowana podobnie jak dla wody, jednak wyłącznie dla IV grupy tj. dla dostawców ścieków rozliczanych ryczałtem. Odbiorcy ci rozliczani są na podstawie norm, a więc są odbiorcami wyłącznie usług zbiorowego odprowadzania ścieków. Zastosowanie stawki opłaty abonamentowej zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości. Zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia taryfowego koszty odczytu nie są uwzględniane w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie norm zużycia wody i dla odbiorców odprowadzających ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Podobnie jak przy rozliczaniu za wodę OPWiK zawarła w stawce opłaty abonamentowej koszty odczytu. W przypadku stawki opłaty abonamentowej pobieranej co dwa miesiące oprócz tego, że stawka ta zawiera nieuzasadnione koszty odczytu, to podobnie jak w przypadku kalkulacji stawki dla wody, podwójnie pobierane są w niej koszty rozliczenia.

Wojewoda zauważył również, że Prezydent Miasta Otwocka powołał zespół do weryfikacji taryfy opłaty za wodę i odprowadzanie ścieków. Zespół ocenił przedłożony przez OPWiK materiał pozytywnie pod względem zgodności z prawem. Zespół wypowiedział się pozytywnie jedynie odnośnie zgodności materiału z prawem, nie wypowiedział się natomiast na temat weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia i że koszty te są uzasadnione. Przedstawiona przez Zespół weryfikacja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem informacji. Dlatego też w jego ocenie Rada Miasta podejmując uchwałę o zatwierdzeniu taryf, naruszyła art. 24 ust. 3 ustawy.

W związku z powyższym i wobec faktu, że od podjęcia uchwały minął rok, a uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały.

Uchwałą z 17 grudnia 2015 r. Rada Miasta postanowiła złożyć odpowiedź na skargę, wnosząc o uznanie skargi za zasadną, w całości podzielając argumentację Wojewody. Wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Otwocka, który pismem z 21 grudnia 2015 r. złożył odpowiedź na skargę, w której w pkt 1 zgodnie z uchwałą Rady Miasta wniósł o uznanie skargi za zasadną. Jednakże jako organ dokonujący weryfikacji taryfy opłaty za wodę i odprowadzanie ścieków wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swojej odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Otwocka nie zgodził się z zarzutami Wojewody i wskazał, że taryfa zawiera wszystkie elementy przewidziane przez prawo. W jego ocenie także podział na grupy odbiorców ma także uzasadnienie w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, co obliguje z kolei Sąd do stwierdzenia, że uchwała została wydane z naruszeniem prawa, a przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z 93 ust. 1 i 94 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe przepisy i upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru (Wojewoda Mazowiecki – art. 90 ust. 1 u.s.g.) złożył do sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Otwocka z 30 września 2014 r., nr LVII/568/14 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Powszechnie w orzecznictwie przyjęto, że sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) zachodzi m. in. wtedy gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstaw prawnych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, czy też naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały.

Wojewoda w skardze do sądu kwestionuje prawidłowość dwóch Taryf: 1) dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i 2) zbiorowego odprowadzania ścieków, które zostały zatwierdzona uchwałą Rady Miasta Otwocka z 30 września 2014 r. Zdaniem Wojewody podjęta uchwała narusza art. 20 ust. 2 i 4 pkt 1, art. 24 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz § 2 pkt 12, § 4 ust. 1, § 2, § 11 ust. 5, § 6 i § 13 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia taryfowego.

Ustawa o zaopatrzeniu w wodę w art. 2 zawiera słowniczek i tak taryfę definiuje jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Z kolei § 4 rozporządzenia taryfowego wskazuje obligatoryjne elementy taryfy, którymi są: 1) rodzaje prowadzonej działalności, 2) rodzaj i strukturę taryfy, 3) taryfowe grupy odbiorców usług, 4) rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe, 6) warunki stosowania cen i stawek opłat, w których w szczególności określa się: zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz standardy jakościowe obsługi odbiorców usług.

Rozdział 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę określa zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2).

W myśl ust. 3 art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustalając niezbędne przychody ma obowiązek uwzględnić w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy; 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia; 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Według definicji niezbędne przychody to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku (art. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę).

§ 3 rozporządzenia taryfowego wskazuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat; 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w dziedzinie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Z powyższego oraz art. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wynika, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. Z tego też względu organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Dlatego też, uzasadnienie wniosku przedsiębiorstwa powinno zawierać w szczególności szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan.

Art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Tym samym przepis ten wprost wskazuje, że rada gminy nie może ingerować w żaden sposób w treść taryfy sporządzonej przez przedsiębiorstwo, a jedynie może zatwierdzić bądź - w razie niezgodności z przepisami – odmówić zatwierdzenia taryf.

W ocenie Sądu, zaakceptowane uchwałą Nr LVII/568/14 Rada Miasta Otwocka dwie taryfy nie uzasadniały powodu, dla których OPWiK dokonała alokacji kosztów dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grupy odbiorców. Brak jest bowiem jakiegokolwiek szczegółowego uzasadnienia dokonanego podziału w kontekście przepisów warunkujących ten podział.

Definicję taryfowej grupy odbiorców usług zawiera art. 2 pkt 13 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i określa ją jako odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.

Zatem przepis ten zawiera 3 elementy, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy tworzeniu taryfowej grupy odbiorców usług i będą to: 1) charakterystyka zużycia wody lub odprowadzania ścieków; 2) warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków; 3) sposób rozliczeń za usługi.

Przy tworzeniu grup taryfowych żadne inne elementy nie mogą być brane pod uwagę. W sprawie natomiast, jak zasadnie wskazał Wojewoda w odniesieniu do taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, brak jest jakiegokolwiek powodu uzasadniającego podziału odbiorców usług na powyższe grupy. Spółka, ani w taryfie, ani też w uzasadnieniu nie wykazała, że odbiorcy umieszczeni w tych grupach ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej oraz że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Przeciwnie, jak słusznie podkreślił Wojewoda, często korzystają z jednej rury tej sieci.

Cytowane wyżej art. 20 ust. 3 i art. 2 pkt 13 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wskazują kryteria warunkujące różnicowanie cen i stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług i będą to udokumentowane różnice kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (charakterystyka zużycia, warunki zaopatrzenia w wodę oraz sposób rozliczeń).

Sąd zgadza się również z zarzutami Wojewody wskazującymi, że OPWiK nieprawidłowo ustaliło grupy odbiorców w związku z kalkulacją stawek opłat abonamentowych oraz nieprawidłowo dokonało alokacji kosztów odczytu, rozliczenia i gotowości wchodzących w skład tych stawek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi żadnych wątpliwości, że nie jest dopuszczalne stosowanie dwóch albo większej ilości stawek opłaty abonamentowej w ramach jednej grupy. W wyroku z 4 października 2011 r., II SA/Gl 437/10 (wszystkie wskazane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie WSA w Gliwicach stwierdził, że z treści § 5 rozporządzenia taryfowego nie wynika swoboda ustalania stawek opłat abonamentowych, w szczególności nie wynika dopuszczalność wprowadzenia więcej niż jednej stawki w obrębie tej samej grupy taryfowej (podobnie w wyrokach: WSA w Gliwicach z 23 marca 2009 r., II SA/Gl 2/09; NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1258/09; z 25 marca 2011r., II OSK 4/11). Co więcej NSA w wyroku II OSK 4/11 po zacytowaniu § 5 pkt 2 i 5 rozporządzenia taryfowego zasadnie wywiódł, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają jedną stawkę opłaty abonamentowej. Jeżeli więc taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierać mogą tylko jedną stawkę, to tym samym nie ma możliwości różnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach tej samej grupy taryfowych odbiorców. W sprawie natomiast OPWiK ustaliła trzy różne opłaty abonamentowe znajdujące się w jednej grupie odbiorców usług.

W ocenie Sądu skoro każdy z odbiorców winien mieć wymierzoną tylko jedną stawkę opłaty abonamentowej - zaś stawka ta to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy - to w efekcie przedsiębiorstwo stosujące różne okresy rozliczeniowe winno i ten fakt uwzględnić przy kalkulowaniu i ustalaniu stawki opłaty abonamentowej (tak też: Łukasz Ciszewski, Opłaty abonamentowe). Co więcej w kontekście sposobu rozliczeń zasadny jest także zarzut nieprawidłowego alokowania kosztów odczytu i rozliczenia w przypadku odbiorców rozliczanych w okresach jednomiesięcznych i dwumiesięcznych.

Zgodnie z § 2 pkt 11 rozporządzenia taryfowego stawka opłaty abonamentowej, to wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, w zł na odbiorcę usług za okres rozliczeniowy, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz jednostkę usługi odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za ilość dostarczonej wody lub ilość odprowadzonych ścieków; Natomiast gotowość do świadczenia usług, to koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, stanowiących nie więcej niż 15 % całości tych kosztów, podzielonych zgodnie z przyjętym współczynnikiem alokacji na taryfowe grupy odbiorców oraz liczbę odbiorców w danej grupie taryfowej (§ 2 pkt 12 rozporządzenia taryfowego). A więc zgodnie z ww. przepisem i § 13 ust. 3 rozporządzenia taryfowego w opłacie abonamentowej zawiera się: 1) gotowość do świadczenia usług, 2) koszt odczytu urządzenia pomiarowego, 3) koszt rozliczenia.

Zatem wyjaśnienia wymaga, że odbiorca rozliczany w oparciu o wskazania wodomierza głównego w jednomiesięcznym okresie rozliczeniowym będzie miał w stawce opłaty (uiszczanej co miesiąc) koszt odczytu i rozliczenia oraz koszt gotowości, natomiast odbiorca rozliczany w dwumiesięcznym okresie rozliczeniowym będzie płacił w stawce (uiszczanej co dwa miesiące) koszt odczytu i rozliczenia oraz podwójny (w stosunku do odbiorcy rozliczanego w okresie jednomiesięcznym) koszt gotowości. Tym samym stawka opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego w dwumiesięcznym okresie rozliczeniowym została ustalona w taryfie nieprawidłowo, gdyż zawiera podwojone koszty odczytu i rozliczenia (opłata abonamentowa jednomiesięczna wynosiła 5,15 zł, natomiast opłata ta za dwumiesięczny okres rozliczeniowy wynosiła 10,30 zł – czyli podwójna stawka).

Taryfa dotycząca odprowadzania ścieków również została sporządzona przez OPWiK w podobny sposób co taryfa dotycząca zbiorowego zaopatrzenia w wodę. W taryfie tej OPWiK również wyodrębniło grupy odbiorców usług, dzieląc je na 4 grupy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne alokowało koszty na powyższe grupy dostawców ścieków. OPWiK w taryfie tej niezgodnie z § 11 ust. 6 rozporządzenia taryfowego dla celów alokacji zastosował współczynniki np. wynikający ze strategii inspekcyjnej eksploatacji, który nie mieści się w tym przepisie, gdyż nie ma powiązania z uwarunkowaniem technicznym świadczonych usług. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 6 rozporządzenia metody alokacji mogą uwzględniać określenie współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o analizę kosztów w odniesieniu do kosztów zależnych od uwarunkowań technicznych świadczonych usług, w szczególności takich jak: wielkość ładunku zanieczyszczeń w przyjmowanych do odprowadzania ściekach, wykorzystanie przepustowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wielkość, rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni zanieczyszczonej o trwalej nawierzchni. A więc jak wynika z tego przepisu tylko uwarunkowania techniczne mają wpływ na współczynniki alokacji.

Słusznie Wojewoda zauważył, że ścieki dostarczane od odbiorców z grupy II, III, IV są w przeważającej ilości takie same jak od odbiorców z grupy I, czyli są to ścieki bytowe. Zatem koszty ich oczyszczenia będą również takie same. Dlatego też zróżnicowane ceny i stawki opłat za odprowadzanie ścieków przedstawione w pkt 4 taryfy, zatwierdzonej uchwałą z racji braku uzasadnienia przez OPWiK zróżnicowania kosztów dla tych grup odbiorców taryfowych są niezgodne z przepisami.

Podobnie jak w taryfie dotyczącej zaopatrzenia w wodę, w odniesieniu do IV taryfowej grupy dostawców ścieków (dla dostawców ścieków rozliczanych ryczałtem), została nieprawidłowo skalkulowana stawka opłaty abonamentowej. Odbiorcy ci rozliczani są na podstawie norm, a więc są odbiorcami wyłącznie usług zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatem zastosowanie stawki opłaty abonamentowej zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości.

Zgodnie bowiem z § 13 ust. 5 rozporządzenia koszty odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego nie są uwzględniane w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie norm zużycia wody i dla odbiorców odprowadzających ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową.

Natomiast OPWiK zawarła w stawce opłaty abonamentowej koszty odczytu. Tym samym w sposób sprzeczny z § 13 ust. 5 skalkulowała opłatę abonamentową. Aktualne także pozostają zarzuty dotyczące opłaty abonamentowej pobieranej w okresach dwumiesięcznych i także w tej stawce podwójnie pobierany jest koszty rozliczenia, co jest niezgodne z § 13 ust. 3 rozporządzenia taryfowego.

Słusznie zauważył Wojewoda, że mimo, iż powołany Zespół do weryfikacji taryfy opłaty za wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r. pozytywnie zaopiniował przedłożony przez OPWiK materiał, to jednakże organ wykonawczy nie dokonał sprawdzenia przedłożonych taryf zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 24 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Nie wypowiedział się bowiem na temat weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia oraz ich zasadności ponoszenia. Dlatego też zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Radę Miasta Otwocka wskazanych wyżej przepisów.

Raz jeszcze podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności uchwały zatwierdzającej taryfę albo odmawiającej jej zatwierdzenia, Sąd ocenia ją tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tym samym – podobnie jak rada gminy – nie może ingerować w treść taryfy.

Zatem mając na uwadze cyt. wyżej treść art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz fakt upływu roku od dnia podjęcia uchwały Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.