Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 104/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 2, par 5 ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 72 ust. 1 lit. a) i ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2018 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak sprawy: [...]; dotyczy sprawy: [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. , utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Ś. z siedzibą w S..

Powyższa zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - w skrócie "K.p.a.") w związku z § 2, § 5 ust. 1 pkt 6 lit. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 - zwane w skrócie "rozporządzeniem ONW" ) oraz w oparciu o następujące ustalenia organu w sprawie.

W dniu 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynął wniosek K. Sp. z o.o. (dalej "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), w którym Spółka zawnioskowała o przyznanie płatności ONW. We wniosku tym Spółka zadeklarowała działki ewidencyjne: nr [...] położona w województwie z. , powiecie ś. . gminie P. , obręb B., działki nr [...], [...] położone w województwie [...], powiecie [...]. gminie P. , obręb O. oraz działki nr [...] i [...] położone w województwie [...], powiecie [...], gminie P. , obrębie T..

W dniu 11 lipca 2018 roku do Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie Spółki, w którym wskazała, że tytuł prawny do wnioskowanych działek nie jest uregulowany, ponieważ od 2014 r. toczy się spór sądowy o prawo dzierżawy.

W dniu 19 marca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego wystosował do Spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów wskazujących na tytuł prawny do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], zadeklarowanych we wniosku, a znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na wezwanie Strona wskazała, że w roku 2018 Spółka użytkowała grunty wymienione w wezwaniu na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. oraz, że Spółka toczy spór sądowy o przedłużenie umowy, który nie został jeszcze rozstrzygnięty.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił Spółce przyznania płatności, ponieważ Spółka nic posiadała tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r. do zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu 02 maja 2019 r.

W dniu 17 maja 2019 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynęło, nadane przesyłką poleconą w dniu 16 maja 2019 r., odwołanie od powyższej decyzji, w którym Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Spółka wskazała, że na dzień 31 maja 2018 r. Spółka faktycznie użytkowała grunty wskazane we wniosku. Stwierdziła, że jest w trakcie trwania umowy dzierżawy, jak również w trakcie sporu sądowego z Agencją Nieruchomości Rolnych, na mocy postanowień umowy dzierżawy, że wielokrotnie składała oświadczenie o zamiarze dalszego dzierżawienia nieruchomości rolnych oraz wnosiła o przedłużenie umowy dzierżawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, na które Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S..

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wskazując, że organ obowiązany był wystąpić o stosowne informacje do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) celem ustalenia, czy Strona posiada tytuł prawny do ww. działek.

W dniu 25 maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego w S. wystosował do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) pisemne zapytanie, czy Spółka na dzień 31 maja 2018 r. posiadała tytuł prawny do działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], na co w odpowiedzi KOWR wskazał, że Spółka była dzierżawcą nieruchomości w okresie od 05 maja 1994 r. do 05 maja 2014 r. Umowa nie została przedłużona i wygasła z upływem tego terminu. W roku 2018 Spółka nic posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W związku z brakiem wydania nieruchomości po zakończeniu umowy dzierżawy, sprawa została skierowana do sądu - pozew o wydanie nieruchomości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił Spółce przyznania płatności wobec stwierdzenia, że Spółka nie posiadała tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r. do zadeklarowanych we wniosku działek. Decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu 14 września 2020 r.

Od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., do Biura Powiatowego w S. wpłynęło w dniu 29 września 2020 r. (nadane przesyłką poleconą w dniu 28 września 2020 r.) odwołanie, w którym Strona wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem Strony. Strona wskazała, że Spółka faktycznie użytkuje grunty wskazane we wniosku oraz prowadzi na nich gospodarkę rolną i utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej.

Wyżej opisaną zaskarżoną decyzją z dnia [...].12.2020 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, w wyniku rozpatrzenia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lala 2014-2020, rolnikowi przysługuje płatność ONW, jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 (pkt. 12 - płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami) - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Przekładając powyższe przepisy na niniejszą sprawę Organ II instancji wskazał, że Spółka w odwołaniu wskazała, że faktycznie użytkuje grunty, ale nie przedłożyła na wezwanie organu żadnego dokumentu, z którego można stwierdzić, że posiada do nich tytuł prawny.

Wskazał przy tym, że zgodnie z § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. 2004.10.90 ze zm.), Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.

Organ II instancji wyjaśnił, że z danych, jakie KOWR przekazał w roku 2018, przy działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] nie widnieje zapis, aby Spółka K. nawiązała stosunek prawny, czyli posiadała tytuł prawny do dnia 31 maja 2018 r.

Wyjaśnił również, że mając na uwadze rozbieżność pomiędzy danymi z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) a deklaracją rolnika, Kierownik Biura Powiatowego zgromadził dodatkowy materiał w sprawie, zwrócił się z zapytaniem do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR), czyli instytucji bezpośrednio odpowiedzialnej za zawieranie umów dzierżawy na nieruchomości pozostające w dyspozycji Skarbu Państwa, z zapytaniem, czy Spółka posiada tytuł prawny na dzień 31 maja 2018 r. Z uzyskanej odpowiedzi - jak dalej wskazał Organ II instancji - wynika, że tytułu prawnego Spółka K. nie posiada, a grunty użytkuje bezumownie.

Mając powyższe na uwadze Organ II instancji wskazał, że Strona na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadała tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], zatem, Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy wykluczył ww. działki z prawa do przyznania płatności ONW.

W odwołaniu Strona wskazała, że faktycznie użytkowała sporne działki. Organ II instancji wskazał, że nie neguje, iż Strona użytkowała sporne działki, prowadziła na nich działalność rolniczą, nie mniej jednak nie wykazała do nich tytułu prawnego, a priorytetem do przyznania płatność do działek będących w Zasobie Własność Rolnej Skarbu Państwa jest tytuł prawny, czyli np. umowa dzierżawy i tylko ten podmiot, który posiada tytułu prawny, może otrzymać do nich płatności. Inaczej uważa się go za bezumownego użytkownika. Że Strona jest bezumownym użytkownikiem potwierdził sam KOWR. który wydzierżawia nieruchomości rolne.

Jak dalej wyjaśnił Organ II instancji, w niniejszej sprawie organ I instancji opierał się prawidłowo na przepisach regulujących posiadanie tytułu prawnego do gruntów rolnych, które są własnością Skarbu Państwa, a które Spółka zgłosiła we wniosku o przyznanie płatności oraz na zebranym dodatkowo materiale dowodowym w postaci stanowiska KOWR. Nie ma tu znaczenia faktyczne użytkowanie działek, ponieważ organy ARiMR zobligowane są przepisami do weryfikowania w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do użytkowania działek będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Sumując, Organ II instancji stwierdził, że Strona na dzień 31 maja 2018 r. nie dysponowała tytułem prawnym do spornych działek, dlatego działki te zostały wykluczone z prawa do przyznania płatności.

Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nic znalazł podstaw do uznania zaskarżonej decyzji Nr [...] za niezgodną z obowiązującymi w sprawie przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...].12.2020 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca przypomniała w pierwszej kolejności przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że w całości się nie zgadza z decyzjami organów pierwszej i drugiej instancji.

Skarżąca wskazała, że Spółka jest faktycznym użytkownikiem gruntów, prowadzi na nich gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości.

Organ drugiej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym otrzymania pomocy, w zakresie gruntu wchodzącego w skład Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, jest posiadanie, na dzień 31 maja danego roku, przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntu będącego przedmiotem wniosku. Na tej podstawie organ odmówił uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i utrzymał ją w mocy.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 72 ust. 1 li. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE.L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm. - zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1306/2013"), każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio, między innymi, wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, o którym mowa w art. 67 ust. 2. Minimalna powierzchnia nie może jednak przekraczać 0,3 ha. Natomiast art. 72 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, przewiduje możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie odstępstwa od powyżej wskazanych wymogów przewidzianych w art. 72 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 1306/2013. W każdym przypadku rolnik musi jednak wskazać w swoim wniosku, że ma w swoim posiadaniu działki rolne, a na żądanie właściwych organów wskazać ich położenie (art. 72 ust. 2 lit a) Rozporządzenia nr 1306/2013).

Wyżej powołane przepisy prawa Unii Europejskiej nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowanych działek rolnych. Wynika z tych przepisów, że taki beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność.

Obowiązek wykazania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawana jest odpowiednia płatność, nie wynika również z innych przepisów Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.).

Jak dalej wskazała Skarżąca, z powyższych przepisów wynika, że płatności, o które wystąpiła Spółka, przysługują osobie, która jest posiadaczem użytków rolnych. Przysługują zatem osobie, która znajduje się, niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w posiadaniu tych działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje i prowadzi wybraną przez siebie produkcyjną działalność. Pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego należy rozumieć stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Nie jest zatem decydujące przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jej faktyczne rolnicze użytkowanie. Zatem pojęcie posiadania w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów, niezależnie od tytułu prawnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2018 r., IIISA/Lu 588/17).

Według Skarżącej, obowiązek wykazywania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawane są płatności, jest sprzeczny z powyżej wskazanymi postanowieniami prawa Unii Europejskiej, które mają charakter nadrzędny nad przepisami prawa państwa członkowskiego.

Sprzecznym z prawem Unii jest ponadto kształtowanie surowszych zasad co do warunku będącego podstawą do przyznania świadczenia dla gruntów będących własnością Skarbu Państwa niż innych podmiotów wymagając przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania gruntem w przeciwieństwie do wymogu jedynie posiadania gruntu zgodnie z rozporządzeniami unijnymi. Są one bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim i nie wymagają transpozycji. Ich rolą jest ujednolicanie przepisów prawa we wszystkich krajach wspólnotowych w przedmiocie objętym jego treścią. Na władzach państw ciąży obowiązek nie tyle uchylenia wszelkich przepisów prawa wewnętrznego z nim sprzecznych, ale powstrzymanie się od wydawania nowych, które swoją treścią są z nimi sprzeczne. Powołane wyżej rozporządzenia nie przewidują upoważnienia dla państw co do możliwości regulacji warunków przyznawania dopłat w sposób odmienny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, Sąd bowiem, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie stwierdził by organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...].12.2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...].08.2020 r., którą odmówiono Skarżącej przyznania płatności ONW na 2018 rok

Z analizy treści skargi wynika, że Skarżąca kwestionuje stanowisko organu, według którego warunkiem koniecznym otrzymania pomocy do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, jest posiadanie przez wnioskodawcę, na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do takiego gruntu, będącego przedmiotem wniosku.

Zdaniem Skarżącej, wskazane w skardze przepisy Unii Europejskiej (art. 72 ust.1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.) nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania się tytułem prawnym do użytkowanych działek rolnych. Wynika z tych przepisów, że taki beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność. Nie jest zatem decydujące przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jej faktyczne rolnicze użytkowanie. Zatem, pojęcie "posiadania" w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów, niezależnie od tytułu prawnego.

W tak zakreślonych ramach sporu Sąd uznał, że Organy w sposób uprawniony odmówiły Skarżącej przyznania wnioskowanej płatności.

Istota sporu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy zasadnie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności za 2018 r. do - wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - działek o nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] z uwagi na brak posiadania przez Skarżącą tytułu prawnego do tych działek na dzień [...] maja 2018 r. Skarżąca, kwestionując twierdzenia organów, wskazuje, że Spółka jest faktycznym użytkownikiem gruntów, prowadzi na nich gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości.

Natomiast w oparciu o załączone do akt badanej sprawy pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 20 lipca 2020 r. niespornie ustalono, że w 2018 roku Skarżąca była dzierżawcą nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w okresie od dnia 05 maja 1994 r. do dnia 05 maja 2014 r., i okres trwania umowy nie został przedłużony, wygasła z upływem tego terminu. W roku 2018 Spółka nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], które były przedmiotem umowy dzierżawy na okres do dnia 05 maja 2014 r. i od tego dnia Spółka nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazano, że w związku z brakiem wydania nieruchomości po zakończeniu umowy dzierżawy sprawa została skierowana do sądu - pozew o wydanie nieruchomości.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji niespornie wykazały, że Skarżąca nie posiadała na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do ww. działek, wchodzących w skład Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia spornej kwestii są przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 z późn. zm. - dalej "ustawa PROW 2014-2010") oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego PROW na lata 2014-2020 (dalej "rozporządzenie ONW").

Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2010, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12, podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Z § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW zaś wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, we wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do których ubiega się o przyznanie tej płatności.

Nie budzi więc wątpliwości, że uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność ONW na rok 2018, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (niesporne), wymagało potwierdzenia posiadania do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r.

W wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji ustalono, że do działek o nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...], zadeklarowanych we wniosku o płatność, skarżąca Spółka nie posiadała na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do ich użytkowania. Organ wskazał, że dla przyznania wnioskowanych płatności kluczowe znaczenie miał wskazany wyżej przepis art. 20 ust. 4, który został wprowadzony do ustawy o wspieraniu PROW 2014-2020 mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 337).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 07 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, przedstawiający wykładnię art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w jego ówczesnym brzmieniu, zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Takiej zatem wykładni należy dokonać analogicznego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020, który jest kluczowym przepisem materialnoprawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podkreślić więc należy, że w uzasadnieniu do projektu powyższej ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono tam m.in. że: "(...) Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."

Wprowadzenie więc przytoczoną wyżej regulacją zawartą w art. 20 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 64/18, czy w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności, co potwierdza np. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.

Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku V SA/Wa 251/18, uzasadnienie projektu ustawy w sposób pełny wyjaśnia istotne społecznie przyczyny, dla których wymóg posiadania tytułu prawnego został wprowadzony. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 K.c., posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane, co oznacza, że w przypadku gdy właściciel wytoczy przeciwko takiemu samowolnemu posiadaczowi powództwo o ochronę posiadania, to wówczas to właściciel ma prawo do płatności za dany rok, chociażby w dniu 31 maja faktycznie nie posiadał gruntów. Wytoczenie powództwa i przywrócenie stanu zgodnego z prawem zależy od woli prywatnych właścicieli i Państwo – słusznie – nie ingeruje w obrocie prywatnym. W przypadku jednak gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. I znów odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności (art. 224 i nast. K.c.) należy wskazać, że samoistny posiadacz w złej wierze nie ma prawa do zatrzymania pożytków rzeczy.

Zatem, przesłanką konieczną do przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów, którego skarżąca Spółka nie wykazała w badanej sprawie.

Z tego też powodu, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza wymienione w skardze przepisy prawa unijnego.

Co istotne, w niniejszej sprawie niespornie ustalono, że Skarżąca użytkowała ww. działki na podstawie umowy dzierżawy z dnia 05 maja1994 r., która wygasła z dniem 05 maja 2014 r. i nie została przedłużona, zaś Skarżąca wbrew woli właściciela, mimo wielokrotnego wezwania, nie wydała tych działek właścicielowi, uznając się za bezumownego użytkownika tych nieruchomości, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Po bezskutecznych wezwaniach do ich wydania, sprawa skierowana została na drogę postepowania sądowego z pozwu o wydanie nieruchomości. Ustalenia te wynikają z pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) z dnia 20 lipca 2020 r., załączonego do akt badanej sprawy i są niesporne.

Wobec tych niespornych ustaleniach zasadnie więc odmówiono Skarżącej przyznania wnioskowanych na 2018 r. płatności do ww. działek, stanowiących własność Skarbu Państwa, nie przedłożyła bowiem Skarżąca dowodu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do tych działek ewidencyjnych na dzień 31 maja 2018 r.

Przytoczony wyżej przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 uzależnia przyznanie płatności (ONW) do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP od spełnienia przez rolnika warunku przez legitymowanie się tytułem prawnym do zadeklarowanej do płatności działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle.

W związku z powyższym, jeżeli dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku do których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

Wobec tego, w sposób uprawniony organy (I i II instancji) przyjęły, że Skarżąca w odniesieniu do wszystkich deklarowanych działek nie spełniła przesłanek określonych w art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 oraz § 5 ust. 1a ww. rozporządzenia ONW albowiem nie posiadała tytułu prawnego do dysponowania ww. działkami. Brzmienie bowiem obowiązujących przepisów prawa uniemożliwia przyznanie płatności ONW, gdyż w roku 2018 należało nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW), ale też - w przypadku deklarowania działek z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - posiadać do nich tytuł prawny.

Sumując, Sąd nie stwierdził by organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.

Niniejsza sprawa, wyznaczona na rozprawę, z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, została skierowana i rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a podstawą były następujące przepisy: art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), art. 20 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 późn. zm.) oraz § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl