Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skarg A. B., H. B., M. T., S. W., P. B., A. B., M. K., K. K., G. K. i M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

1. Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r., znak:

[...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań A. B., H. B., M. T., S. W., P. B., A. B., M. K., K. K., G. K. i M. K. (dalej łącznie: "skarżący"), od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, orzekł co następuje:

– uchylił określone postanowienia zawarte w decyzji Wojewody [...] i w takim zakresie orzekł poprzez ustalenie nowej treści postanowień,

– w pozostałej części decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w związku z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "inwestor") z [...] grudnia 2018 r., uzupełnionym i skorygowanym w toku postępowania, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...][...], odcinek [...] – koniec obw. [...], Część nr 2: węzeł "[...]" (bez węzła) – węzeł "[...]", obecnie "[...]" (bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 20 km, w km 12+046,36 ÷ 31+848,78" (dalej: "inwestycja drogowa").

Inwestor wniósł także o nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z ważnym interesem gospodarczym i społecznym przemawiającym za realizacją inwestycji.

Dodatkowo, w złożonym wniosku inwestor wystąpił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeszcze bowiem przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek inwestora zostało przeprowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ w [...]") postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazane postępowanie zakończyło się z chwilą wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W związku z wnioskiem inwestora, w dniu 2 lipca 2019 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Udział ten powinien być zapewniony w trybie art. 33-36 i 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa").

W dniach od 26 lipca 2019 r. do 29 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] przeprowadził konsultacje społeczne, zapewniając udział społeczeństwa w postępowaniu, poprzez odpowiednie obwieszczenie zamieszczone na tablicy i stronie internetowej urzędu wojewódzkiego oraz w prasie, a także na tablicy i stronach internetowych właściwych urzędów gmin objętych wnioskiem. W ww. obwieszczeniu zawarto m.in. informację, że uwagi i wnioski złożone w związku z inwestycją zostaną rozpatrzone przez RDOŚ w [...] przed uzgodnieniem warunków realizacji budowy odcinka drogi ekspresowej S[...][...].

3. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem inwestora z 28 grudnia 2018 r., Wojewoda [...] wydał [...] listopada 2019 r. decyzję nr [...] o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod określoną wyżej nazwą.

Decyzja Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), a także art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określono: 1) numery działek, na których będzie realizowana inwestycja drogowa; 2) zakres inwestycji; 3) powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 4) linie rozgraniczające teren inwestycji; 5) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz obronności państwa oraz 6) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ponadto ww. decyzją: 1) zatwierdzono podział nieruchomości; 2) oznaczono (według katastru nieruchomości) nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 3) zatwierdzono projekt budowlany dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego; 4) określono inne ustalenia; 5) określono termin wydania nieruchomości lub termin ich wydania i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, a także 6) nałożono dalsze określone obowiązki.

Decyzji nadano również rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), planowana inwestycja drogowa kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. autostrady i drogi ekspresowe. Inwestycja położona jest poza obszarami rezerwatów przyrody, parków narodowych i krajobrazowych oraz obszarami Natura 2000. Inwestycja nie będzie także ingerowała w użytki ekologiczne, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Organ stwierdził też kompletność wniosku złożonego przez inwestora.

Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji określił w swojej decyzji warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz obronności państwa (część III decyzji, s. 11/106). W zakresie ochrony środowiska Wojewoda [...] ustalił wymagania wynikające z następujących aktów:

a) wspomnianej wyżej decyzji RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej S[...] granica państwa – [...] – granica państwa na odcinku koniec obwodnicy m. [...] – granica woj. [...] i [...]" dla wariantów rekomendowanych przez inwestora – wariant WWU z rozwiązaniem węzła [...] według wariantu dodatkowego (dla części A), wariant 1 (dla obwodnicy [...]), wariantu W2 od km 362+784 do km 393+850, przejścia wariantu W2 w wariant W3 (od km 393+850 wariantu W2 do km 394+330 wariantu W3), wariant W3 od km 394+330 do granicy województwa [...] i [...] (dla części B)", dalej: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.";

b) decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa fragmentów dróg obsługujących oraz dojazdowych o nawierzchni asfaltowej, przebudowy fragmentów drogi gminnej i powiatowej, budowa fragmentów zjazdów, przebudowa linii wysokiego napięcia 110 kV w ramach realizacji zadania pn.: Projekt i budowa drogi ekspresowej S[...][...]; ode. [...] -koniec obw. [...]: Część nr 2: odc. realizacyjny "[...]." obecnie "[...]" bez węzła [...] (węzeł "[...]" obecnie "[...]" - bez węzła) początek obwodnicy, długości około 20 km", dalej: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 2019 r.". Wskazana decyzja z [...] marca 2019 r. została wydana w związku z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, który został zawarty we wniosku z 28 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;

c) postanowienia RDOŚ w [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], uzgadniającego realizację przedsięwzięcia wydanego w związku z przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi ekspresowej S [...][...], odcinek [...] obw. [...], część nr 2: węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" obecnie "[...]" (bez węzła) początek obwodnicy, długości ok. 20 km, w km 12+046,36 - 31+848,78", które zawiera szczegółowo wyliczone zmienione warunki (dalej: "postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia z 2019 r.") oraz wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2019 r.

Warunki określone przez RDOŚ w [...] w ww. rozstrzygnięciach i zawarte tam uzgodnienia odnosiły się do zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez zastosowanie kilkudziesięciu szczegółowo wskazanych ekranów akustycznych, ustalenie lokalizacji i parametrów przejść dla zwierząt, wyjść ewakuacyjnych i serwisowych, zbiorników retencyjnych, ograniczenia wycinki drzew itp., a także kwestii wymagających zbadania w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

4. Od decyzji Wojewody [...] skarżący złożyli odwołania twierdząc, że organ wydając zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] listopada 2019 r. działał niezgodnie z prawem przez to, że:

1) naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której istniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z urzędu, tj. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. [...], rozstrzygnięcie w postępowaniu o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej było uzależnione od ostatecznego zakończenia wszczętego i toczącego się postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.;

2) naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i całkowite pominięcie okoliczności związanych z toczącym się postępowaniem w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) naruszył art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy dokonane - w formie postanowienia z dnia [...] października 2019 r. – uzgodnienie z RDOŚ w [...] odbyło się na podstawie nieostatecznej wersji projektu budowlanego, który to projekt kilkukrotnie zmieniano, a po raz ostatni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] listopada 2019 r.

Odwołujący się (skarżący) wskazali, że decyzja Wojewody [...] została wydana na nieaktualnych mapach bez uwzględnienia wszystkich istniejących zabudowań.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oraz o (2) wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...].

5. Po rozpatrzeniu odwołań skarżących na decyzję organu pierwszej instancji Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, orzekł w tym zakresie i w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

Minister Rozwoju stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny m.in. z:

a) decyzją RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.;

b) decyzją RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2019 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo;

c) postanowieniem RDOŚ w [...] uzgadniającym realizację przedsięwzięcia z 2019 r. wydanym w wyniku ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (inwestycji) oraz uzgadniającym realizację przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji;

d) decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych;

e) postanowieniami Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., z [...] maja 2019 r. i z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Minister Rozwoju stwierdził, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej "pr.bud.") oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Organ drugiej instancji wyjaśnił też, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Niezasadne były zatem żądania dokonywania korekt w tym zakresie przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących Minister Rozwoju stwierdził, że za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania, bowiem brak było bezpośredniego związku pomiędzy prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.

Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo oraz wyczerpująco poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją. Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji właściwie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną – nie naruszają prawa, a wniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto Minister Rozwoju przedstawił motywy uchylenia częściowego decyzji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło dziesięcioro skarżących, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie za rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1, 104 i 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących aktualności map, którymi posługiwał się inwestor oraz aktualności i prawidłowości środowiskowych uwarunkowań inwestycji, które mogą rzutować, wręcz na nieważność decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.;

2) art. 97 § 1 pkt 4 i 106 §1 w zw. z art. 104 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy oceny uwarunkowań środowiskowych dotyczyły pierwotnych wersji wniosku i nie były aktualne w momencie wydania zaskarżonej decyzji, bowiem po wydaniu rozstrzygnięć środowiskowych dochodziło do wielokrotnych zmian we wniosku inwestora, w tym również zmian w samym projekcie;

3) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie dopuszczalnych ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co skutkuje faktycznym pozbawieniem skarżących konstytucyjnego prawa do postępowania na zasadach dwuinstancyjności.

II. prawa materialnego, tj. art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 88 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w zmienionym kształcie w stosunku do pierwotnej decyzji, bez dokonania własnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, pomimo że organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji byli do takiej samodzielnej oceny zobowiązani.

7. Odpowiadając w dniu 6 lipca 2020 r. na ww. skargę Minister Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących we wniesionych skargach pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

8. Na rozprawie w dniu 1 września 2019 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi A. B. o sygn. akt VII SA/Wa 1199/20 ze skargami H. B. o sygn. akt VII SA/Wa 1200/20, M. T. o sygn. akt VII SA/Wa 1201/20, S. W. o sygn. akt VII SA/Wa 1202/20, P. B. i A. B. o sygn. akt VII SA/Wa 1203/20, M. K. o sygn. akt VII SA/Wa 1204/20, K. K. o sygn. akt VII SA/Wa 1205/20 oraz G. K. i M. K. o sygn. akt VII SA/Wa 1206/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z ww. skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1199/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd oddalił skargi na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które wymagałoby zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. z uwagi na faktyczny lub choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd powinien odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 106 § 1 k.p.a. Jak wskazano w części pierwszej niniejszego uzasadnienia, zdaniem skarżących organy administracji właściwe w sprawie powinny zawiesić postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ze względu na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z 2013 r. Zarówno organ pierwszej, jak i organ drugiej instancji nie uznały za słuszne zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu było to w pełni uzasadnione stanowisko.

Powoływany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nauka prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie przyjmują jednak, że przepis ten stosuje się wyłącznie w przypadkach, gdy zależność rozstrzygnięcia w jednej sprawie od innego rozstrzygnięcia ma charakter conditio iuris, to znaczy że określony organ nie może wydać decyzji tak długo, jak inny organ w innym postępowaniu swojego postępowania nie zakończył (patrz np.: B. Adamiak, Komentarz do art. 97 [k.p.a.], w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 13. wydanie, Warszawa 2014, str. 403-405, Nb 8; patrz też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2861/15, LEX nr 2149002). W wyroku tym mówi się o "bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd przyjęty przez organy administracji właściwe w sprawie uznając, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby dokonane niezgodnie z prawem. Fakt prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r. nie przesądza o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu. Tak długo, jak takie postępowanie się toczy, decyzja wywołuje skutki prawne wynikające z jej treści. Wynika to z zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Należy dodać, że jest to jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji mógł przyjąć i zasadnie przyjął, że warunki określone przez RDOŚ w [...] we wspomnianej decyzji z [...] grudnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji drogowej zostały wciąż wiążą inwestora nie pozostawiając w tym zakresie żadnej wątpliwości. Co więcej, po przeprowadzeniu analizy projektu pod kątem spełnienia warunków środowiskowych organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt badanej inwestycji drogowej jest zgodny z tymi warunkami. Nie było zatem żadnego powodu, aby w prowadzonym postępowaniu podważać rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] z 2013 r., ani też wstrzymywać postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na wniesienie żądania o stwierdzenie nieważności, poprzez zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej.

Niedopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wynika również z wykładni celowościowej specustawy drogowej. Zarówno analiza przepisów tej ustawy, jak i znajomość uzasadnienia do projektu tej ustawy wskazują, że celem przyjęcia powoływanego aktu było przyspieszenie prac organizacyjnych, projektowych i drogowych mających prowadzić do powstania dróg publicznych szybkiego ruchu, w tym autostrad i dróg kategorii S. Aby ten cel osiągnąć niezbędne było również uproszczenie i skrócenie postępowań administracyjnych wiążących się z takimi inwestycjami drogowymi. Wskazane ratio legis specustawy drogowej jednoznacznie przemawia za niedopuszczalnością przedłużania postępowania w sprawie o zezwolenie na inwestycję. Organy właściwe w rozpatrywanej sprawie słusznie zatem potraktowały cele powołanej ustawy jako jedną z wytycznych dla dokonania wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wykładnia zwężająca tego przepisu jest więc w pełni uzasadniona nie tylko przez wykładnię systemową przyjmowaną przez naukę prawa oraz sądy administracyjne, ale również przez wykładnię celowościową.

W opinii Sądu skarżący błędnie również powołali art. 106 § 1 k.p.a. jako uzasadnienie dla zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w rozpatrywanej sprawie. Art. 106 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zdaniem Sądu przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Reguluje on bowiem przypadki współdziałania organów administracji przy wydawaniu określonej decyzji, jednak dotyczy takich form jak działanie "w porozumieniu" z innym organem, "za zgodą", "w uzgodnieniu" lub "po zasięgnięciu opinii". Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze "współdecydowaniem", lecz z dwiema autonomicznymi decyzjami, z których każda wydawana jest na podstawie odrębnych przepisów materialnoprawnych. Art. 11a pkt 4 specustawy drogowej stanowi bowiem jednoznacznie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona [taka ocena] wymagana przez przepisy ustawy środowiskowej z 2008 r. Nie mamy więc w tym wypadku do czynienia z uzgadnianiem, porozumieniem, zasięganiem opinii itp., lecz ze sformułowaniem obligatoryjnego warunku przez przepisy prawa. Podkreślił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, LEX nr 2032735, stwierdzając, że "zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem".

Z przedstawionych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezawieszenie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej Sąd uznał za całkowicie niezasługujący na uwzględnienie.

11. Pozostając w kręgu zarzutów dotyczących decyzji środowiskowych, ale odnosząc się z kolei do przepisów materialnoprawnych, Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że wyrażony w skardze zarzut naruszenia art. 11a specustawy drogowej w związku z art. 88 ustawy środowiskowej jest błędny.

Powołany art. 88 ustawy środowiskowej należy interpretować w związku z art. 72 tej ustawy. Wskazane przepisy określają przypadki, w których niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i z tego względu prowadzi się postępowanie w sprawie wydania albo zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, który przewiduje, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się (obligatoryjnie) przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli decyzji uregulowanej w specustawie drogowej.

W związku ze wskazanymi przepisami w rozpatrywanej sprawie nie było wątpliwości, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązkiem inwestora i jednocześnie prawnym warunkiem koniecznym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Inwestor nie miał też wątpliwości, że zgodnie z obiema kluczowymi ustawami stosowanymi w rozpatrywanej sprawie miał obowiązek uzyskać trzy rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], mianowicie:

a) decyzję RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (z 2013 r.). Decyzja ta wydana została na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Ostatni ze wskazanych przepisów przewiduje bowiem, że do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. autostrady i drogi ekspresowe. W związku z tym wskazana decyzja RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2013 r. określała wstępne warunki dla budowy zamierzonego odcinka drogi ekspresowej S[...];

b) decyzję RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (z 2019 r.). Decyzja ta wydana na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. p, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Ta decyzja, chociaż zatytułowana identycznie jak decyzja z 2013 r., została wydana po szczegółowym zbadaniu przygotowanego już projektu budowlanego wskazanego odcinak drogi ekspresowej S[...] w związku z wnioskiem inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny środowiskowej. Co ważniejsze, wskazana decyzja stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo, a także określała szczegółowe warunki i wymagania, a także działania inwestora będące jego obowiązkiem w związku z planowaną inwestycją drogową (patrz: str. 1-15 oraz załącznik, str. 1-5);

c) postanowienie RDOŚ w [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia (z 2019 r.) wydane w wyniku ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (inwestycji) oraz uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określającym szczegółowe warunki jego realizacji. Szczegółowe obowiązki wskazane w ww. postanowieniu obejmowały między innymi: dotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną poprzez zastosowanie ekranów akustycznych, a także przez pozostawienie rezerw terenu pod możliwość rozbudowy ekranów akustycznych, określenie parametrów technicznych dla ekranów akustycznych, określenie lokalizacji i rodzajów przejść dla zwierząt, lokalizacji zbiorników retencyjnych, wyjść ewakuacyjnych bądź serwisowych, prac związanych z wycinką drzew i temu podobnych.

Dodatkowo należy wspomnieć, że rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] zawarte w decyzji z 2019 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo wynikało z faktu, że jednym z załączników do projektu budowlanego był dokument zatytułowany "Aneks do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stadium: ponowna ocena" sporządzony dla inwestycji drogowej w maju 2019 r. Analiza tego dokumentu przez RDOŚ w [...] prowadziła właśnie do przyjętego wniosku.

Organy administracji właściwe w sprawie, tj. Wojewoda [...] oraz Minister Rozwoju, stwierdziły, że przedstawione im rozstrzygnięcia RDOŚ w [...] spełniają wymogi przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy środowiskowej z 2008 r. (dla uniknięcia wątpliwości: ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Jednocześnie, organy administracji budowlanej, którym przysługuje kompetencja do wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz do kontrolowania takiej decyzji w roli organu odwoławczego nie są upoważnione do badania merytorycznego oraz kwestionowania bądź sugerowania jakichkolwiek zmian w rozwiązaniach przyjętych przez właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że obie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji zostały wydane prawidłowo i stanowią wystarczającą podstawę dla wydania zaskarżonej do Sądu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje takie rozstrzygnięcia za w pełni zgodne z przepisami prawa.

Sąd uznał w związku z powyższym, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 11a specustawy drogowej w związku z art. 88 ustawy środowiskowej za nieznajdujący podstawy w przepisach prawnych i będącym wynikiem błędnej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. W szczególności nie można sformułować wobec Wojewody [...] i Ministra Rozwoju zarzutu, że nie dokonał własnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z przepisów prawa jednoznacznie wynika, że kompetencję do ustalania warunków przeprowadzania inwestycji drogowej oraz rozstrzygania o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo ma wyłącznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Zawarty więc w skardze zarzut naruszenia prawa w przedmiotowym zakresie nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

12. Po szczegółowym zbadaniu akt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że pozostałe zarzuty zawarte w skargach i dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie wskazano w istocie rzeczy naruszenia wymienionych przepisów i nie miały one ani nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Obejmuje to zarówno przepisy regulujące zasady postępowania dowodowego, zasady uzasadniania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym bardziej zatem sformułowany przez stronę zarzut nieważności decyzji budowlanych nie znajduje najmniejszego potwierdzenia.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.