Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2014 r. nr [...].

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 18 listopada 2010 r. w Urzędzie Gminy K. W. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w P. przy ul. G.

Decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. Burmistrz Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] położonej w P. jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2012 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz Gminy, pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., wezwał K. W. do usunięcia braków złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez: szczegółowe opisanie charakterystyki inwestycji obejmujące określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Na wezwanie to inwestor udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r.

W rezultacie, decyzją z dnia 17 lipca 2013 r., Burmistrz Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [...] położonej w P. W decyzji tej organ określił: ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, krajobrazu kulturowego; ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Organ określił także ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazując: "linia zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym, pozostałe odległości muszą uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; powierzchnia zabudowy – do 13,83% pow. działki; szerokość elewacji frontowej – 12,79 m +/- 20%; powierzchnia biologicznie czynna min. 25% pow. działki; wysokość budynku – do 9 m (mierzona od naturalnych warstwic terenu); dach budynku (rodzaj i geometria dachu) – dwuspadowy lub wielospadowy o spadku 350- 450, kierunku kalenicy nie ustala się". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wyjaśnił, że w celu zapewniania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z analizy stanu istniejącego i uwarunkowań. Przyjęty do analizy obszar uzasadnia konkretne usytuowanie działki nr [...] w pewnym otoczeniu tworzącym urbanistyczną całość tj. w terenie zagospodarowanym w sposób harmonijny i jednolity pod względem funkcji i charakteru zagospodarowania. Wzięcie pod uwagę większej ilości działek zmierza zaś do prawidłowej realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wzmacnia rezultat analizy, która przeprowadzona na takim obszarze uśrednia wynik w zakresie wszystkich parametrów. Burmistrz wskazał, że zakres decyzji jest zgodny z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zaznaczył także, że warunki zawarte w decyzji uzgodniono z: Starostą Powiatowym, Marszałkiem Województwa, Zarządem Dróg Powiatowych, Zespołem Infrastruktury Drogowej, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a przeprowadzone postępowanie wykazało, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Od decyzji Burmistrza Gminy odwołania wnieśli: M. i R. D. oraz K. W.

Odwołujący się K. W. wskazał, że treść załącznika graficznego jest niejednoznaczna, gdyż narysowana linia zabudowy jest niespójna z podaną wartością odległości od drogi powiatowej. W opisie odległość tę określono jako 22 m od granicy z działką drogową a pomiar na mapie wskazuje na 28 m. Ponadto, w jego ocenie, linia ta powinna być określona względem całej sąsiedniej zabudowy w granicach 3 – krotności szerokości elewacji frontowej a nie jak to uczyniono przez zabudowę działki nr [...].

Odwołujący się M. i R. D. wskazali z kolei na niewłaściwe określenie w wydanej decyzji: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy, geometrii dachu, kierunku kalenicy, wjazdu na działkę a także funkcji zabudowy. Podkreślili, że decyzja nie precyzuje jednoznacznie jaka funkcja zabudowy może być realizowana na terenie objętym decyzją, gdyż termin zabudowa mieszkaniowa odnosi się zarówno do budynków jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych. Przy czym, w ich ocenie, wyznaczenie parametru powierzchni biologicznie czynnej wskazuje, że decyzja dopuszcza zabudowę wielorodzinną, która jednak nie będzie stanowiła kontynuacji, zastanej na terenie analizowanym, funkcji.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2012 r, poz. 647 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 17 lipca 2013 r.

Kolegium stwierdziło bowiem, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż planowane na działce nr [..] w P. przedsięwzięcie spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa a więc jest dostosowane swoimi parametrami do parametrów istniejącej zabudowy na terenie objętym analizą. W ocenie Kolegium, parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalona "obowiązująca linia nowej zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym, pozostałe odległości muszą uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" została wyznaczona zgodnie z wymogami § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. W obszarze analizowanym linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok i dlatego też linia zabudowy wyznaczona została jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego tj. budynku położnego na działce nr [...]. Z kolei, określenie usytuowania planowanego przedsięwzięcia od granicy z działką nr [...], przez którą to działkę odbywać się ma obsługa planowanego przedsięwzięcia w zakresie komunikacji, w odległości 6 m jest zgodne z wymogiem przepisu art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych. Ustalona "powierzchnia zabudowy - do 13,83% pow. działki" wyznaczona została z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W analizie ustalono bowiem, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy obszaru analizowanego wynosi 13,83 a ustalenie to zostało oparte na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Kolegium wyjaśniło przy tym, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe weryfikowanie zgodności powierzchni działek z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazało również, że położny na działce nr [...] budynek znajduje się także na działce nr [....], która nie została już uwzględniona w analizie, ale zajmuje tak niewielką jej powierzchnię, że uchybienie w tym zakresie nie ma znaczenia dla końcowego wyniku. Kolegium oceniło, że ustalona "szerokość elewacji frontowej - 12,79 m +/- 20%" wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, gdyż w analizie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 12,79 m. Ustalona z kolei "wysokość budynku – do 9 m (mierzona od naturalnych warstwic terenu)" wyznaczona została zgodnie z wymogiem § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W analizie ustalono bowiem, że budynek położony na działce nr [...] ma wysokość 9 ma a także budynek położny na działce nr [...] ma wysokość 9 m. Ustalony zaś "dach budynku (rodzaj i geometria dachu) – dwuspadowy lub wielospadowy o spadku 350 – 450, kierunku kalenicy nie ustala się" wyznaczony został zgodnie z wymogami § 8 rozporządzenia. Z analizy wynika, że geometria dachów występujących na obszarze analizowanym to zarówno dachy dwuspadowe jak i wielospadowe a także nieliczne płaskie a najczęściej występujący kąt nachylenia to 350 – 450.

Kolegium za słuszne uznało również, zawarte w decyzji Burmistrza stwierdzenie: "dojazd i dostęp do drogi publicznej – do drogi powiatowej dz. nr [...] za pośrednictwem dróg gminnych działki nr [...] i [...]" i wyjaśniło w tym miejscu, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy czym, na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane aby istniał bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo żeby wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, przez którą odbywa się dostęp do drogi publicznej a także aby nieruchomość ta spełniała normy określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium wyjaśniło także, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy związane jest z uzgodnieniem z zarządcą drogi.

Kolegium oceniło także, że ustalanie dla terenu działki, na której zrealizowana ma być budowa budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki sanitarne, powierzchni biologicznie czynnej jako min. 25% powierzchni działki jest zgodne z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie świadczy o dopuszczeniu zabudowy wielorodzinnej.

Kolegium stwierdził ponadto, że planowana na terenie działki nr [...] inwestycja nie stoi w sprzeczności z zabudową mieszkaniową jak i zabudową zagrodową, która występuje w jej sąsiedztwie i stanowi kontynuację zastanej funkcji. Brak jest bowiem, w ocenie Kolegium, powodu do zakazania lokalizacji budynku gospodarczego na obszarze zabudowy mieszkaniowej, czy też zagrodowej jako budynku samoistnego a także brak jest powodu do zakazania lokalizacji garażu na obszarze zabudowy mieszkaniowej jak i zagrodowej jako budynku samoistnego. Planowany zaś aneks mieszkalny stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jak również kontynuację jednego z dwóch wiodących elementów funkcji określanej jako zabudowa zagrodowa.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący R. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Skarżący zarzucił, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 113 § 1 kpa, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie wyznaczona linia zabudowy w odległości 22 m od pasa drogowego nie jest zgodna ze stanem faktycznym a do wyliczenia wielkości powierzchni zabudowy przyjęto nieruchomości, które w wyniku przekroczenia prawa zostały podzielone z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił także, że sporządzona w sprawie analiza zawiera szereg nieprawidłowości, gdyż nie określa średniej wysokości elewacji frontowej, wadliwie ustala powierzchnię zabudowy i wadliwie określa kąt nachylenia dachu. Skarżący podkreślił, że jako właściciel budynku na działce nr [...] nie może zgodzić się z zawartym w analizie stwierdzeniem, z którego wynika, że kąt nachylenia dachu dla budynku na działce nr [...] wynosi 350 – 450 a wysokość budynku wynosi 9 m. Ponadto, w ocenie skarżącego, dopuszczona w decyzji funkcja planowej zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej na terenie analizowanym tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazanie funkcji mieszkaniowej umożliwia przy tym wprowadzenie innej niż tylko jednorodzinna zabudowy. Sporna kwestią, zdaniem skarżącego, jest także uznanie, że działka posiada dostęp do drogi publicznej i ustalenie elewacji frontowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy z dnia 17 lipca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Określenie rodzaju inwestycji jest kluczowym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rodzaj inwestycji to typ zamierzenia inwestycyjnego, który determinuje dalsze zawarte w decyzji ustalenia dotyczące warunków zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. Rodzaj inwestycji można rozumieć jako charakterystykę nakładu gospodarczego, który zmierza do stworzenia nowych lub zwiększenia istniejących składników majątkowych.

Rodzaj inwestycji powinien być określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Określeniem rodzaju inwestycji, zawartym we wniosku, organ orzekający jest związany a tym samym nie może ustalić warunków zabudowy dla innej rodzajowo inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę. Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji. W razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, LEX nr 526580). A rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną. Dlatego też określenie we wniosku rodzaju inwestycji powinno być jasne i precyzyjne i powinno być tak sformułowane by możliwe było zidentyfikowanie przez organ przyszłego planowanego sposobu użytkowania terenu objętego wnioskiem.

Przede wszystkim jednak, rodzaj inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien zostać określony przy zastosowaniu nazewnictwa wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ.U. z 2013 r. , nr 164, poz. 1589 ze zm.). Rozporządzenie to wydane zostało bowiem na podstawie delegacji ustawowej zwartej w art. 67 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której wskazano, że minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1.

§ 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa zaś, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej.

Wskazanie w decyzji Burmistrza Gminy z dnia 17 lipca 2013 r. rodzaju inwestycji jako "zabudowa mieszkaniowa: budowa budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki" – nie jest zgodne z powołanym przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia, a ponadto nie jest zgodne z wnioskiem złożonym przez K. W. w dniu 18 listopada 2010 r., który uzupełniony został w dniu 21 stycznia 2013 r.

We wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. K. W. żądał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym i budowa szamba na terenie działki nr [...] w P. W piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r., stanowiącym uzupełnienie złożonego wniosku, wnioskujący opisując charakterystyczne parametry planowanej inwestycji wskazuje na budynek garażu z aneksem mieszkalnym i budynek gospodarczy.

Przede wszystkim jednak nie jest możliwa kwalifikacja inwestycji określonej jako "garaż z aneksem mieszkalnym", stanowiącym budynek o wymiarach 13 x 30 m, gdzie aneks mieszkalny przewidziany jest w jednym lokalu mieszkalnym, pod nazwą zabudowy mieszkaniowej. W § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 926) wyjaśniono, że garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów może stanowić samodzielny obiekt budowlany lub część innego. Przy czym, słuszna wydaje się ocena, że garaż stanowiący część innego budynku może stanowić jedynie funkcję uzupełniającą do innego budynku. Funkcja garażu nie może być funkcją przewodnią budynku przy funkcji mieszkalnej. Z kolei, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wobec braku definicji legalnej, budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych.

Błędne określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy rodzaju planowanej inwestycji czyni tę decyzję wadliwą. Błąd ten czyni jednocześnie wadliwą dokonaną w sprawie analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu a w konsekwencji świadczy o ustaleniu pozostałych składników decyzji, w oparciu o błędne dane. Uchybienia te, stanowiące naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, skutkują koniecznością wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego,

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy również zwrócić uwagę na błędne określenie w wydanej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wskazanie w decyzji warunków kształtowania nowej zabudowy powinno nastąpić przez określenie dokładnych, konkretnych wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, LEX nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, LEX Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie "maksymalnego" bądź "minimalnego" parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Błędne jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez określenie "od – do". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, LEX nr 214359). Tak samo, przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). Decyzja ustalająca warunki zabudowy, wydana w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych wymogów, co również stanowi uchybienie przepisom prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 17 lipca 2013 r.