Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2066/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 77 § 1, art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 138 §  1 pkt 1, art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/18 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2018 r., nr 2051/2018 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r sygn. akt I SA/Wa 1256/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2018 r. nr 2051/2018 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddalił skargę.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 16 maja 2018 r., nr 2051/2018, po rozpatrzeniu odwołania A.G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 lutego 2018 r. nr 40/SD/2018 odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...] " o powierzchni [...] m2.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 lutego 2018 r. nr 40/SD/2018 odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, znajdującą się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).Wyjaśnił, że obecnie nieruchomość ta stanowi własność m.st. Warszawy i wchodzi w skład działek o nr: A, B, C, D, E oraz F. Dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był T.G. Spadkobiercy T.G. wystąpili z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej, jednakże Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 23 stycznia 1957 r. odmówiło przyznania tego prawa, jednocześnie stwierdzając, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 5 lutego 1966 r.

Wnioskiem z 11 lipca 2013 r. A.G. jako następca prawny T.G. wystąpił o ustalenie, na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 19 lutego 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia jednej z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wynikającej z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli utraty możliwości władania działką przez byłych właścicieli po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ I instancji wyjaśnił, że zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 13 października 1949 r., znak ORG-II-Z/95/49, ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...] z siedzibą przy ul. [...]. Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1949 r. doszło do przekazania przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowemu zarządcy państwowemu. Na przejmowanej nieruchomości oprócz budynków fabrycznych przedsiębiorstwa [...] w [...] znajdował się także budynek mieszkalny 2-kondygnacyjny. Budynek ten wchodził w skład przedsiębiorstwa, jednak ze względu na jego mieszkalny charakter nie był wykorzystywany przez przedsiębiorstwo. Decyzją [...] z maja 1960 r., znak [...], postanowiono zwrócić tenże budynek mieszkalny dawnemu właścicielowi. Z pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 4 stycznia 1964 r. wynika, że właściciel odmówił przejęcia administracji tego budynku. Wobec powyższego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie zleciło przejęcie budynku mieszkalnego w zarząd i administrację [...]. Ponieważ protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 1949 r. doszło do przekazania przedsiębiorstwa zarządcy państwowemu, faktycznie pozbawiło to dotychczasowego właściciela możliwości władania całą nieruchomością. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał także, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 2007 r., znak BOL-0241/879/91/R/BJ/l 212/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 13 października 1949 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...] nie ma znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie, bowiem wywołała ona jedynie skutki w sferze prawnej, a nie faktycznej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A.G. wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że poczynione przez organ I instancji ustalenia zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji stanową wiarygodny dowód na to, że dawny właściciel utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Na skutek wydania decyzji o zarządzie przymusowym w dniu 13 października 1949 r. właściciel utracił z mocy samego prawa zarząd oraz możliwość korzystania i rozporządzania majątkiem, wchodzącym w skład przedsiębiorstwa. Zarządca przymusowy był uprawniony do dysponowania majątkiem przedsiębiorstwa jak właściciel, ponieważ zarządzenie z 13 października 1949 r. o ustanowieniu zarządu przymusowego państwowego przedmiotowym przedsiębiorstwem faktycznie pozbawiło dotychczasowego właściciela możliwości władania nieruchomością. Przejęcie przedsiębiorstwa nastąpiło wraz z przejęciem budynków będących w dyspozycji przedsiębiorstwa. Budynek mieszkalny jednopiętrowy wskazany w protokole zdawczo-odbiorczym z 8 listopada 1949 r. również został objęty przymusowym zarządem państwowym, co wiązało się z pozbawieniem właściciela faktycznego władztwa także nad tym budynkiem.

Odnosząc się do skutków, jakie wywołała decyzja Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 13 października 1949 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...], organ II instancji wskazał, że właścicielowi przedmiotowej nieruchomości odebrano możliwość korzystania z należącego do niego mienia, doznał uszczerbku zarówno w postaci szkody rzeczywistej, jak i utraconych korzyści. Nie zmienia to jednak w ocenie organu faktu, że przed 5 kwietnia 1958 r. na skutek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego właściciel został pozbawiony faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Przed tą datą zarządca przymusowy posiadał uprawnienia do zarządzania przedmiotowym przedsiębiorstwem i faktycznie nim władał. Właściciel z kolei w tym okresie w stosunku do przedmiotowego przedsiębiorstwa i wchodzących w jego skład składników majątkowych nie wykonywał uprawnień, jakie przysługują właścicielowi.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że z punktu widzenia przepisu art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ponieważ faktyczna utrata możności władania nieruchomością przez byłego właściciela nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Reasumując, w ocenie Wojewody w toku niniejszego postępowania organ I instancji wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Po rozpoznaniu skargi A.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ja za niezasadną. Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204, ze zm.), który to przepis reguluje kwestie możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze – działka (zabudowana lub niezabudowana), przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie obie przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające przyznanie odszkodowania, a co za tym idzie brak było możliwości przyznania odszkodowania skarżącemu w tym trybie. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje zaistnienie pierwszej z przesłanek zawartej w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z Ogólnym planem zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w strefie Ila, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 2 kondygnacjach oraz 30% powierzchni zabudowania. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Jednocześnie jednak nie została spełniona druga przesłanka wynikająca z treści art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagająca, aby poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została przejęta na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wniosek byłego właściciela W.G. z [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 23 stycznia 1957 r. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 lutego 1966 r. Na tej nieruchomości zlokalizowane było przedwojenne przedsiębiorstwo "[...]" i na jej terenie znajdowały się zabudowania fabryczne przedsiębiorstwa a także budynek mieszkalny 2-kondygnacyjny zaliczany w skład tego przedsiębiorstwa, mimo że ze względu na jego mieszkalny charakter nie był on wykorzystywany przez przedsiębiorstwo (karta lustracyjna nieruchomości z dnia 14 sierpnia 1945 r. nadesłana przez Archiwum Państwowe w Warszawie przy piśmie z dnia 4 marca 2015 r.). Zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 13 października 1949 r., znak ORG-ll-Z/95/49, ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...] z siedzibą przy ul. [...]. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] listopada 1949 r. doszło do przekazania przedmiotowego przedsiębiorstwa przymusowemu zarządcy państwowemu (uzasadnienie decyzji Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 2007 r., znak BOL- 0241/879/91/R/BJ/1212/07, na mocy której stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 13 października 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem [...] w [...], ul. [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 2830/02 i IV SA 2831/02). Z chwilą przekazania przedmiotowej nieruchomości przymusowemu zarządcy państwowemu (tj. z dniem [...] listopada 1949 r.) nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłego właściciela. Zgodnie z treścią art. 6 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. z 1918 r. Nr 21, poz. 67, ze zm.) zarządca państwowy zarządzał powierzonym mu majątkiem lub przedsiębiorstwem i był wyłącznie upoważniony do wykonywania czynności prawnych, dotyczących tego zarządu. Oznacza to, że na skutek wydania decyzji o zarządzie przymusowym właściciel i inne osoby, które zarządzały przedsiębiorstwem straciły zarząd oraz możność korzystania i rozporządzania majątkiem wchodzącym w skład przedsiębiorstwa (wyrok Sądy Najwyższego z dnia 13 maja 1954 r., sygn. akt II CR 631/54 oraz z dnia 18 kwietnia 1956 r., sygn. akt III CO 5/56 przywołane w decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu orzekającego taka sytuacja doprowadziła do utraty faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez dotychczasowego właściciela. Potwierdził to zresztą sam skarżący w znajdujących się w aktach sprawy pismach. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący stwierdził, że "...od chwili wydania bezprawnego zarządzenia (...) właściciel od tego dnia nie miał żadnej możliwości uzyskania jakiegokolwiek do niej dostępu i jakiejkolwiek korzyści z tej nieruchomości..." (k-22 akt adm.). Również w złożonej skardze sam skarżący stwierdził, że "...obok rodziny właściciela Skarb Państwa wprowadził tam przez siebie wybranych lokatorów, którzy dewastowali nieruchomość...", co także potwierdza fakt, że to nie były właściciel lecz Skarb Państwa zarządzał przedmiotową nieruchomością wedle swego uznania. Fakt, że siostra oraz ojciec skarżącego pozostali i zamieszkiwali do lat siedemdziesiątych w jednym z lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, sam sobie nie świadczy o władaniu przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego budynkiem mieszkalnym lub całą nieruchomością. Dodatkowo, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, fakt utraty posiadania przedmiotowego budynku mieszkalnego potwierdza również pismo byłego właściciela W.G. z dnia [...] maja 1958 r., w treści którego wyjaśniał on, że "Jednocześnie z ustanowieniem przymusowego zarządu dla przedsiębiorstwa w 1949 r., Przemysł Terenowy przejął również dom mieszkalny wraz z ogrodem, znajdujący się na tym samym terenie, który do 1945 r. zamieszkiwany był tylko i wyłącznie przez moją rodzinę i który do dnia dzisiejszego ma jedynie charakter mieszkalny..." (k-10 akt własnościowych). Zwrócić również należy uwagę, że z treści tego pisma wynika, że były właściciel przedmiotowej nieruchomości w dacie sporządzenia tego pisma już jej nie zamieszkiwał, ponieważ jako adres zamieszkania podał ul. [...].

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Odnosząc się dodatkowo do istotnych zarzutów zawartych w złożonej skardze, Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204, ze zm.). W tej sytuacji za niezasadne w rozpatrywanej sprawie, której podstawę orzekania stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznać należy zawarte w skardze zarzuty dotyczące art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto wszelkie zdarzenia faktyczne i prawne, które nastąpiły po dniu 5 kwietnia 1958 r., nie mogą mieć co do zasady znaczenia prawnego w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co prawda stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 13 października 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad rodzinnym przedsiębiorstwem usuwa z obiegu prawnego to orzeczenie z mocą wsteczną (ze skutkiem ex tunc), jednakże tego typu zmiana stanu prawnego nie ma wpływu na stan faktyczny istniejący w dniu 5 kwietnia 1958 r. w rozpatrywanym zakresie dotyczącym możliwości faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przez jej byłego właściciela lub jego następcę prawnego.

Końcowo Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się skarżący, nie dotyczy rozpatrywanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 uznał, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zatem pominięcia ustawodawczego i nie usuwa wspomnianego przepisu z obiegu prawnego. Z wyroku tego wynika postulat, aby ustawodawca unormował kwestię odszkodowań za inne nieruchomości niż wskazane już w art. 215 ust. 2. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., zasadniczej w rozpatrywanej sprawie, bowiem jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, uznał, że kwestia ta leży poza zakresem rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.G. Zaskarżył wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1/ art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem rozstrzygnięcie w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. A.G. przedstawił dokumenty wskazujące na władanie nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., które zostały pominięte, co skutkowało wadliwym ustaleniem faktycznym stwierdzającym, że jego poprzednicy prawni nie władali rzeczoną nieruchomością po tej dacie, co skutkowało oczywiście błędnym zastosowaniem art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

2/ art 80 k,p.a, nakazującego organom orzekającym dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, bowiem tylko taka całościowa ocena prowadzi do udowodnienia istotnej w sprawie okoliczności, a w konkretnym przypadku to nie miało miejsca.

3/ art 77 § 1 k.p.a. i art 7 k.p.a. z których wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całościowego materiału dowodowego, a ocena nie może się zawężać jedynie do dokumentów mających udowodnić z góry założoną tezę, co uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie, dowolnie przyjmując rozumienie utraty i możliwości władania nieruchomością przez poprzedników prawnych skarżącego po dniu 5 kwietnia 1958r., choć dla Sądu nie było wątpliwym ostatecznie, że budynek mieszkalny z przynależnym do niego gruntem nie wchodził w skład przedsiębiorstwa, z uwagi na jego charakter mieszkalny, a właściciele z niego i gruntów do niego przypisanych nadal korzystali aż do lat siedemdziesiątych,

4/ art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu administracyjnego, przy nierozpoznaniu i pominięciu występującego w sprawie problemu prawnego wynikającego z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami/Dz. U, 2010 r. nr 102 poz. 651/, szczególnie w części ustalenia faktycznego władania nieruchomością i jego zakresu przez poprzedników prawnych skarżącego, a nadto, że, powyższe naruszenia skutkowały pominięciem podstawowych zasad prawa w tym naczelnej zasady konstytucyjnej tj. art. 64 ust. 2 i 78 Konstytucji stanowiącej przesłankę formalną niniejszego środka zaskarżenia oraz zasady naczelnej (gravemen) nie pozwalającej na wydanie orzeczenia krzywdzącego. Sąd nie bacząc na te zasady - pomijając je doprowadził do naruszenia art. 215 ustawy o zagospodarowaniu nieruchomości w kontekście przepisów dekretu warszawskiego i przepisów o państwowym zarządzie przymusowym, które wadliwie interpretując, skrzywdził skarżącego, traktując Jego jako obywatela gorszej kategorii.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprawnie sformułowane. Wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazuje przepisy prawa materialnego w treści zarzutów, jednakże wiąże je z zarzutami natury procesowej, stąd nie jest wiadomym jakie w istocie prawo, procesowe czy też materialne, jest przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Ponadto stawianie Sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów kpa bez powiązania z przepisami p.p.s.a. stanowi o bezskuteczności zarzutu. Sąd I instancji nie mógł bowiem naruszyć przepisów kpa skoro ich nie stosował. Niemniej mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, Sąd odniósł się również do tych zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przywołano zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. nie wskazując przy tym jakich dowodów potwierdzających stanowisko skarżącego kasacyjnie zabrakło w aktach sprawy. Wspomnieć należy, że w aktualnym stanie prawnym obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, został poszerzony o działanie na wniosek stron. Jeśli zatem organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma miejsce w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie. Na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy określone, istotne dla sprawy fakty, zostały już ustalone. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, we własnym interesie nie powinna ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/17, 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1626/18, 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4192/18 - orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie czynności powinien był podjąć organ w celu wyjaśnienia sprawy, jak również nie wskazał dowodów pominiętych w toku rozpatrzenia sprawy. Wręcz przeciwnie uzasadnienie zarzutów odnosi się wyłącznie do dowodów zebranych przez organ i w tym zakresie poddanych ocenie Sądu I instancji.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 80 kpa. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego oraz uwzględniły w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. Istota zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów nie wystarcza stwierdzenie o wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, odwołujące się do stanu faktycznego, który w przekonaniu skarżącego odpowiada rzeczywistości. Konieczne jest wskazanie przyczyn dyskwalifikujących postępowanie organu w tym zakresie. W szczególności skarżący powinien wskazać, jakie kryteria oceny organ naruszył przy ocenie konkretnych dowodów, uznając brak ich wiarygodności i mocy dowodowej lub niesłuszne przyznając im wiarę. Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie art. 80 kpa pomija określone dowody znajdujące się w aktach sprawy, dowodząc przy tym błędu w ocenie stanu faktycznego dokonanej przez organ. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest fakt, że zgodnie z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945, Nr 50, poz. 279 ze zm.), budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Okoliczność ta nie była w toku sprawy kwestionowana i świetle art. 215 u.g.n. w okolicznościach tej sprawy nie miała znaczenia. Prawo własności nie przesądzało bowiem o możliwości władania nieruchomością w świetle obowiązujących wówczas przepisów, jak również aktów prawnych wydanych na ich podstawie. W tym stanie rzeczy nie uzasadnia naruszenia przez organy administracji art. 80 kpa, pomijana zresztą przez skarżącego kasacyjnie, a przyjęta przez organy i Sąd I instancji, ocena skutków prawnych wydanego przez Ministra Przemysłu Lekkiego w dniu 13 października 1949 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem obejmującym, jak wynika z protokołu zdawczo – odbiorczego również budynki mieszkalne posadowione na gruncie.

Tym samym należało uznać, że organ dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano zarzut naruszenia prawa materialnego art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek bez wskazania na czym to naruszenie polegało. Również i ten zarzut okazał się nieuzasadniony. Art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

W przedstawionej sprawie odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła przy powołaniu się na brak spełnienia przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania". Odmawiając słuszności przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji podkreślić trzeba, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., w ujęciu obiektywnym, można mówić w sytuacji, gdy możliwym było ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo. Takim zdarzeniem prawnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest wskazywane tak przez organy, jak i następnie przez Sąd I instancji, wspomniane wyżej zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 13 października 1949 r., znak ORG-II-Z/95/49, które ustanawiało przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem [...] w [...] przy ul. [...], w tym również nad spornym budynkiem mieszkalno - biurowym. Z tą chwilą nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli, a zatem miało to miejsce przed datą 5 kwietnia 1958 r.

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że powyższemu stwierdzeniu o objęciu faktycznego władztwa nad nieruchomością nie przeczy fakt zamieszkania dawnych współwłaścicieli nieruchomości w jednym z lokali mieszkalnych. Okoliczność ta nie świadczy, że dawny współwłaściciel nieruchomości posiadał wobec niej uprawnienia władcze i nie mogła wpłynąć na ustalenia związane ze zmianą podmiotu władającego nieruchomością. Dokonane w sprawie ustalenia świadczą bowiem o tym, że do utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością doszło przed 5 kwietnia 1958 r., do której to daty odwołuje się wprost przepis art. 215 ust. 2 u.g.n.

Na powyższą interpretację i zastosowanie art. 215 ust. 2 u.g.n. nie mogły wpłynąć w sposób istotny przywołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy art. 64 ust. 2 i 78 Konstytucji RP. Sąd w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 942/06 (CBOSA), iż wprowadzone przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. ograniczenia muszą być uznane za wyraz polityki państwa, ograniczającej zakres odpowiedzialności państwa, dochodzonej na drodze administracyjnej, a do oceny polityki ustawodawcy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany.

Zauważyć ponadto trzeba, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r." - jak zaznaczył Sąd I instancji - była rozważana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13 (OTK-A 2015/9/161). I choć w orzeczeniu tym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z przepisami Konstytucji jak w zarzucie "w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.", to jednak nie sposób pominąć przyczyn tego umorzenia. Trybunał uznał wówczas, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. - tak jak ma to również miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. Na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n., zdaniem Trybunału, taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania.

Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.