Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 337/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 87 ust. 1,  art. 107 par. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art. 67 ust. 3a i  art. 69
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2,  ust. 7 pkt 1 i2,  art. 5a
journal: Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], znak: [...]:

1) umorzył w części postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasto S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], dotyczące udziału D.W., Z.P, E.B. i T.M,

2) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasto S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji stwierdził na wstępie, że wnioskiem, który wpłynął w dniu [...], A.P. i Z.P. zwrócili się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Wniosek złożony został na podstawie obowiązującej w dacie jego sporządzenia ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Organ wskazał, iż wówczas ustawowe przesłanki dokonania przekształcenia nie były spełnione.

Podał następnie, że w dniu [...] weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zgodnie z jej art. 8 do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu [...] i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy znowelizowanej ustawy. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły wystąpić również osoby fizyczne będące następcami osób wymienionych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym, pismem z dnia [...] z wnioskami wystąpili: A.Z., P.B., E. i A. B., A.T., M.i R. U., K.A., E.R., T.M., Z. i J. S. oraz J. i C. K. Warunkiem dokonania przekształcenia było złożenie wniosku w tej sprawie przez wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości, organ I instancji ustalił natomiast, że wszyscy z wnioskiem takim nie wystąpili - brakowało wniosków M.S. (następcy prawnego Z. i J. S.) oraz następców prawnych zmarłych: Z.P., B.T. i E.B. W wyniku kolejnych wezwań wnioski (w datach podanych w decyzji) złożyli: M.S., M.P., Z.P., T.P., U.P., D.P., B.T., I.T., J.T., R.B., W.B. i A.B..

W trakcie postępowania następowały kolejne zmiany stanu prawnego. Na rzecz A.G. ustanowiono odrębną własność lokalu nr [...] i oddano udział w użytkowaniu wieczystym związanym z tym lokalem (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...]). A.G. wniosek o przekształcenie złożyła w dniu [...], jednakże w dniu [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]) zbyła swój udział na rzecz D.W., która wniosku o przekształcenie nie złożyła, zbyła zaś swój udział w dniu [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]) na rzecz R.R. Z kolei T.M. zbył w dniu [...] swój udział na rzecz I.K. (akt notarialny Rep. A nr [...]), która wniosek o przekształcenie złożyła w dniu [...].

Organ I instancji w dniu [...] wezwał R.R. do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przy czym w wyznaczonym przez organ terminie wniosek nie wpłynął, natomiast pozostali współużytkownicy wieczyści wystąpili o zawieszenie postępowania ze względu na skierowanie do sądu pozwu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego i o wydanie zastępczej zgody na przekształcenie udziału R.R. W tych okolicznościach organ w dniu [...] zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy przed sądem powszechnym.

W dniu [...] weszła w życie nowelizacja ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości, zaś w dniu [...] R.R. złożył wniosek o przekształcenie, w związku z czym organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. E.R. w dniu [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]) zbyła swój udział na rzecz M.Ł., która z kolei wniosek o przekształcenie złożyła w dniu [...]. W świetle powyższego organ I instancji uznał, iż w stosunku do Z.P., D.W., E.B. oraz T.M. należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podał w tym zakresie także, iż w stosunku do A.G., Z. i J.S. oraz E.R. postępowanie umorzył wcześniej.

Kolejno organ I instancji powołał przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), wskazując na ich podstawie, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, przy czym do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w myśl których cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, zaś na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

Dalej wskazał, że w myśl art. 5a powołanej ustawy jej przepisy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Nadmienił, iż przepisom o pomocy publicznej podlegają przedsiębiorcy, czyli podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów unijnych, zgodnie z którymi (a także zgodnie z orzecznictwem unijnym) za przedsiębiorcę uważa się każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, bez względu na jego status prawny oraz sposób finansowania tej działalności. Analizując treść zgromadzonych w sprawie aktów notarialnych w zestawieniu z przepisami prawa materialnego oraz orzecznictwem wspólnotowym, organ I instancji uznał, że w rozumieniu prawa unijnego przedsiębiorcami są: R.R. (właściciel lokalu użytkowego nr [...]), I.K. (prowadząca działalność gospodarczą w lokalu nr [...]), A.P., M.P., U.P., D.P. i M.P. (prowadzący działalność gospodarczą w lokalu nr [...]) oraz J. i C. K. (właściciele lokalu użytkowego nr [...]).

W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, zachodzi konieczność analizy kryteriów kwalifikacji danego środka jako pomocy publicznej, zawartych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.) pod kątem prowadzonego postępowania. Zgodnie z tym przepisem wsparcie dla przedsiębiorcy podlega przepisom o pomocy publicznej, o ile jednocześnie spełnione są następujące warunki:

1) udzielane jest ono przez państwo lub ze środków publicznych,

2) ma charakter selektywny,

3) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż oferowane na rynku,

4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE.

Po analizie kryteriów występowania pomocy publicznej organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie pomoc publiczna występuje, bowiem wszystkie wskazane wyżej warunki zachodzą (są spełnione). Organ szczegółowo odniósł się do każdego z tych warunków, wywodząc w tym zakresie między innymi, iż:

1) przekształcenie związane jest z przekazaniem przedsiębiorcy nieruchomości będącej własnością publiczną,

2) przekształcenie dotyczy tylko tych podmiotów spośród ogółu przedsiębiorców, którzy są użytkownikami wieczystymi i spełniają określone w ustawie warunki, zatem uprzywilejowuje określonych przedsiębiorców a nadto następuje na wniosek konkretnego użytkownika wieczystego,

3) sposób ustalania opłaty za przekształcenie nie może być uznany za rynkowy, zaś zasady na jakich się ono odbywa są korzystniejsze od oferowanych na rynku, gdyż wartość (cena) nieruchomości pomniejszona jest o ustaloną w nierynkowy sposób wartość prawa użytkowania wieczystego; wartość użytkowania wieczystego stanowi korzyść dla użytkownika wieczystego i stanowi zarazem udzieloną mu pomoc publiczną,

4) przesłanka zakłócenia konkurencji w prawie unijnym rozumiana jest bardzo szeroko, zaś Komisja Europejska co do zasady uznaje, że ta przesłanka spełniona jest w przypadku, gdy spełnione są wszystkie trzy powyżej omówione przesłanki.

W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że spełnione są przesłanki występowania pomocy publicznej, tak więc w rozpatrywanej sprawie zachodzi konieczność zastosowania przepisu art. 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W konsekwencji więc, organ pismem z dnia [...] poinformował strony o wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, zaś pismem z dnia [...] wezwał R.R., I.K., A.P., M.P., U.P., D.P. i M.P. oraz J. i C. K. do złożenia wniosków o udzielenie pomocy publicznej i informacji niezbędnych do oceny dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej przy ustalaniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W okresie [...] I.K., J. i C. K. oraz M.P. wnioski złożyli, wniosku zaś nie złożył R.R., wobec czego pismami z [...] oraz z dnia [...] ponownie poinformowano strony o brakujących w sprawie dokumentach, a także wezwano R.R. do uzupełnienia wniosku. Zdaniem organu, konstrukcja przepisów ustawy o przekształceniu powoduje, że do przedsiębiorcy (definiowanego przepisami unijnymi) na rzecz którego przekształcane jest prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, automatycznie stosuje się przepisy o pomocy publicznej, gdyż nie można w inny sposób, niż wskazany w ustawie, ustalić opłaty za przekształcenie. Kolejną pomoc publiczną stanowi rozłożenie na raty i udzielenie bonifikat, także tych ustawowych.

Ponieważ do dnia wydania decyzji R.R. nie złożył wymaganego przepisami wniosku o udzielenie pomocy publicznej oraz stosownych dokumentów, organ I instancji postanowił jak na wstępie decyzji, odmawiając przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości. Uznał, że w sprawie brak jest formalnych podstaw do przekształcenia (wydania decyzji w tej sprawie).

Od tej decyzji odwołali się A.Z. (pismo opatrzone datą [...]), P.B., A.T., M.Ł., R.B., M.P., I.K., C.K., K.A., A.Z. i R.R. (pismo opatrzone datą [...]). W uzasadnieniu wywiedli, iż podejmowane zostały liczne kroki celem uzyskania wniosku R.R. o udzielenie pomocy publicznej, jednakże nie przyniosły one spodziewanego rezultatu. Wprawdzie R.R. miał zamiar przedmiotowy wniosek złożyć, jednakże działania tego zaniechał po tym, jak dowiedział się, iż decyzja organu i instancji będzie i tak odmowna, gdyż złożone przez pozostałych wnioskodawców dokumenty utraciły swoją ważność. Uznali, iż decyzja organu I instancji jest krzywdząca, dlatego też wnieśli odwołanie "... celem umożliwienia złożenia przez R.R. stosownych dokumentów i doprowadzenia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności." Dodatkowo A.Z. podniósł, iż na decyzję oczekuje już 16 lat i uważa, że jest to za długo i dlatego też, oczekuje pozytywnego rozpatrzenia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją numer [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 1 ust. 1-4, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu", po rozpatrzeniu odwołań, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że wniosek stron został rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ I instancji trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na liczne zmiany przepisów prawa materialnego, właściwie je opisując w zakresie niezbędnym w kontekście analizy wniosku stron. Równie właściwie organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny i prawny, ze szczególnym uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dowodów i dokumentów oraz stanowiska Komisji Europejskiej w kwestii dotyczącej udzielenia pomocy publicznej. Stan faktyczny i prawny nieruchomości objętej wnioskami stron znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ prawidłowo powołał te dowody i równie prawidłowo określił krąg uczestników - stron postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Kolegium nie dopatrzyło się jakiejkolwiek nieścisłości w powyższym zakresie uznając, że w tym fragmencie zaskarżona decyzja w pełni odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:

1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W myśl art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, natomiast zgodnie z treścią art. 1 ust. 4, przepisy m.in. ust. 2 pkt 1 stosuje się

również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu [...].

Biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo uznał w rozpatrywanej sprawie, że z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpili wszyscy współużytkownicy wieczyści.

Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei stanowi, iż z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

Postępowanie przed właściwym miejscowo sądem powszechnym, toczące się w oparciu o przepis art. 199 Kodeksu cywilnego, zakończyło się wydaniem w dniu [...] przez Sąd Rejonowy postanowienia w sprawie o sygn. akt [...], którym Sąd m.in. postanowił zastąpić zgodę współużytkownika wieczystego R.R. na przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] stanowiącą własność Gminy Miasto S., w prawo własności.

Zgodnie z treścią art. 5a ustawy o przekształceniu, przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej.

Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo oraz w sposób prawidłowy, jasny, spójny i precyzyjny odniósł się do kwestii udzielenia pomocy publicznej, swoje wywody opierając na treści obowiązującego prawa, orzecznictwie wspólnotowym oraz wyjaśnieniach Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W tym zakresie wskazał, że z pomocą publiczną mamy do czynienia w przypadku wnioskodawców: R.R., I.K., A.P., M.P., U.P., D.P., M.P. oraz J. i C. K. Wnioskodawcy ci - z wyjątkiem R.R. - złożyli na wezwanie organu wnioski wraz z dokumentami niezbędnymi do oceny zasad i kryteriów udzielenia pomocy publicznej. R.R. z kolei, mimo kilkakrotnych wezwań, wniosku nie złożył. Wiadomość o tym pozostali wnioskodawcy powziąć mogli z pism organu I instancji z dnia [...] oraz z dnia [...].

W ocenie Kolegium, w sprawie bezsporne jest, iż z pomocą publiczną mamy do czynienia, tak więc organ I instancji, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, obowiązany był zgromadzić niezbędny w sprawie materiał dowodowy, którego zgromadzenie determinowane jest treścią obowiązującego prawa. Zdaniem Kolegium, skoro R.R., mimo kilkakrotnych wezwań, wniosku o udzielenie pomocy publicznej nie złożył, to w tym stanie faktycznym i prawnym należało stwierdzić, iż organ I instancji mógł wydać jedynie decyzję odmowną. Wydanie pozytywnej dla stron decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie było bowiem możliwe właśnie z uwagi na braki dokumentacji niezbędnej do ostatecznego zakończenia postępowania przed organem I instancji.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym prawem, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 4 ust.1 i 2 ustawy o przekształceniu, poprzez przyjęcie przez organ, iż wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzależnione jest od pozytywnego przesądzenia kwestii zastosowania bonifikaty od opłaty za przekształcenie, podczas gdy ustalenie opłaty pomimo, iż jest immanentną częścią składową decyzji o przekształceniu, w żaden sposób nie przesądza o samej możliwości wydania decyzji przekształceniowej, co więcej nie warunkuje jej w żaden sposób i może stanowić przedmiot samodzielnego zaskarżenia przez każdy z podmiotów którego dotyczy, nie wpływając jednocześnie na ostateczność decyzji o przekształceniu;

2. art. 4 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o przekształceniu, poprzez przyjęcie przez organ, iż udzielenie bonifikaty jest jego obowiązkiem wynikającym z faktu złożenia wniosku w tym przedmiocie, a brak wymaganej dokumentacji uzasadniającej jej udzielenie jednemu z wnioskodawców, będącemu przedsiębiorcą, niweczy możliwość wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz pozostałych współużytkowników wieczystych, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu prowadzi do wniosku, iż udzielenie bonifikaty jest uprawnieniem zastrzeżonym na rzecz organu, z którego w razie nie spełnienia przesłanek przez wnioskodawcę lub jednego z wnioskodawców organ nie korzysta na rzecz tych wnioskodawców, którzy nie spełnili warunków do jej uzyskania;

3. art. 5a ustawy o przekształceniu, poprzez przyjęcie, iż przepisy o pomocy publicznej mają zastosowanie do samego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz przedsiębiorcy, podczas gdy mają one zastosowanie wyłącznie do udzielenia przedsiębiorcy bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia lub rozłożenia na raty, co sprawia, iż niedopełnienie przez jednego tylko z wnioskodawców będącego przedsiębiorcą, formalności wynikających z ustawy o pomocy publicznej, skutkować winno wyłącznie przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustaleniem pełnej wysokości opłaty z tytułu przekształcenia na rzecz jednego z wnioskodawców, a nie decyzją odmowną na rzecz wszystkich wnioskodawców;

4. art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasad postępowania określonych w tych przepisach.

Skarżący wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący pokrótce przedstawił stan faktyczny dotyczący złożonych wniosków o przekształcenie i swoją ocenę prawną, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych ( II SA/Gd 676/12, II SA/Gd 259/12).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że ani organ I instancji, ani Kolegium, w żadnym z fragmentów uzasadnień swoich decyzji nie formułowały wniosków wyprowadzonych w skardze, ale wręcz kwestię udzielenia bonifikaty pozostawiły na dalszym planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270).

Podstawę złożenia wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...]m2, stanowiącej własność Gminy Miasto S., stanowiły przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 5a tej ustawy, przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, a więc zawartych w szczególności w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanej dalej ustawą o pomocy publicznej. Nie ulega wątpliwości sądu, że z brzmienia art. 5a ustawy wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcenia, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku, w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 ustawy o pomocy publicznej).

Mając zatem na uwadze charakter przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności tryb dokonywania tego przekształcenia, organy administracji publicznej trafnie uznały, że konieczne jest zbadanie, czy w sprawie nie dochodzi do udzielania przedsiębiorcy pomocy publicznej.

Jak wynika z art. 1 ustawy o pomocy publicznej, określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2), którego odpowiednikiem jest aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu, zgodnie z którym wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest co do zasady niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

Zakwalifikowanie zatem danego środka do pomocy publicznej może nastąpić w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, mianowicie, gdy: środki mają pochodzenie publiczne, wsparcie ma charakter selektywny, występuje korzyść po stronie przedsiębiorcy, występuje uprzywilejowanie tego przedsiębiorcy w stosunku do jego konkurentów.

Jak wynika z akt, organy obu instancji w sposób należyty, wyczerpujący i czytelny przeprowadziły, na potrzeby tej sprawy, analizę poszczególnych przesłanek określających pomoc publiczną, w tym również pomoc, o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy publicznej.

Zdaniem sądu, nie budzą wątpliwości dwie pierwsze z wymienionych przesłanek. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, przysługującego przedsiębiorcy do nieruchomości gminy, w prawo własności tej nieruchomości następują z majątku tej gminy i odnosi skutek w postaci uszczuplenia wpływów budżetu gminy, a więc ma charakter pomocy ze źródeł publicznych. Wsparcie to ma też charakter selektywny, albowiem udzielone jest wskazanemu, określonemu podmiotowi, tj. użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, posiadającemu, na gruncie ustawy o przekształceniu, uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności użytkowanej nieruchomości.

W ocenie sądu, istota sporu w zasadzie sprowadza się do kwestii, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową oraz czy nieuzupełnienie wniosku o udzielenie pomocy publicznej jest równoznaczne z nieuzupełnieniem wniosku o przekształcenie skutkującym odmowę przekształcenia.

Wyjaśnić należy, że w literaturze przedmiotu określa się, iż korzyść po stronie przedsiębiorcy ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent nie mógłby określonego wsparcia (w tych samych okolicznościach i na tych samych warunkach) uzyskać na rynku (vide: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Wojciech Gonet, LexisNexis Warszawa 2012, str. 104 i nast.). Wskazywane jest też, że pomoc publiczna w rozumieniu przepisów Traktatu to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych, zwiększające przy tym wydatki lub zmniejszające dochody publiczne, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej (por. S. Dudzik. Pomoc publiczna dla przedsiębiorstwa RP (...), PPE 1996 nr 1).

Użytkownik wieczysty przekształcając swe prawo w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt w postaci opłaty. Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, z którego wynika, że do ustalenia opłaty odpowiednie zastosowanie mają art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zgodnie z którymi jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

W ocenie sądu, z przepisów tych wynika, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości, a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z istoty tego działania, wynikającego z wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wynika jednak, że opłata za przekształcenie jest wartością mniejszą niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości.

Należy dodać, że w świetle ustawy o pomocy publicznej, beneficjentem pomocy publicznej jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą (w szerokim tego słowa znaczeniu), bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną.

Zdaniem sądu, istotny dla oceny wystąpienia pomocy publicznej jest już sam mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa, czyli odejmowania od ceny nieruchomości (rozumianej jako wartość prawa własności) - wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Poza tym w literaturze dotyczącej problematyki pomocy publicznej, pomoc przedsiębiorcy określa się też jako każde – w sensie ekonomicznym – przysporzenie, o charakterze nieekwiwalentnym w procesie wymiany, mające charakter przywileju, niezależnie od formy prawnej, w której go udzielono. Tak więc, uwzględniając fakt utraty dochodu przez Gminę Miasto S. w postaci opłat za wieczyste użytkowanie oraz fakt zmiany stanu majątku tej Gminy, można uznać, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma charakteru ekwiwalentnego dla Gminy Miasto S.

Nie ulega wątpliwości sądu, że w korzystniejszej sytuacji znajduje się użytkownik wieczysty, który nabywa, w wyniku przekształcenia prawa, pełne prawo własności do nieruchomości, niejako za "cenę" równą opłacie za przekształcenie, niż podmiot, który takie prawo własności nieruchomości nabywa jako prywatny inwestor, według cen rynkowych nieruchomości.

Rację miały więc organy obu instancji, że skoro opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności uwzględnia obniżenie wartości prawa własności nieruchomości o wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, to użytkownik uzyskuje prawo własności na preferencyjnych warunkach w stosunku do potencjalnego prywatnego nabywcy tej nieruchomości, nieobciążonej już prawem wieczystego użytkowania, w warunkach gospodarki rynkowej. To z regulacji prawnej instytucji przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności wynika mechanizm, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W ocenie sądu, w kontekście powyższych rozważań i okoliczności, prawidłowo przyjęły organy orzekające w tej sprawie, że wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny nieruchomości stanowiłaby dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą korzyść finansową, a więc przedsiębiorca uzyskałby przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż to możliwe do uzyskania na rynku.

W odniesieniu do kolejnej przesłanki podkreślić należy, że naruszenie lub groźba naruszenia konkurencji ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi działalność, w zakresie której nie ma monopolu i otrzymuje selektywną korzyść, która wzmacnia jego pozycję na rynku w porównaniu z konkurentami. Wyznacznikiem zakłócenia konkurencji jest taka zmiana warunków (tzw. sytuacji konkurencyjnej), poprzez którą pozycja beneficjenta wsparcia ulega poprawie (polepszeniu) w stosunku do jego konkurentów (por. Pomoc publiczna. Igor Postuła, Aleksander Werner. LexixNexis 2006).

Zdaniem sądu, wskutek nabycia prawa własności do nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a więc jak już wskazano powyżej na zasadach korzystniejszych niż nabycie takiej nieruchomości na wolnym rynku, zwiększy się stabilność majątkowa tego przedsiębiorcy w sensie ekonomicznym, zwłaszcza, że jest to najszersze, podstawowe prawo rzeczowe, pozwalające właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób (w jego ramach właściciel korzysta z maksimum uprawnień względem rzeczy). Tak więc nie tylko bonifikata, czy rozłożenie płatności na raty w przypadku przekształcenia objęte może być pomocą publiczną, ale przede wszystkim sama opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wśród wnioskodawców przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajdują się osoby prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej. Jedna spośród tych osób (R.R.) nie przedłożyła dokumentów wymaganych do uzyskania pomocy publicznej, tym samym pomoc publiczna nie może być jej udzielona. Niemożność uzyskania pomocy publicznej, zawierającej się już w samej opłacie za przekształcenie, przez jednego z wnioskodawców przekształcenia powoduje więc niemożność pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Skoro bowiem przekształcenie jest związane z udzieleniem pomocy publicznej, a wniosek o udzielenie takiej pomocy nie został złożony, nie jest możliwe dokonanie przekształcenia, co tym samym uzasadnia wydanie decyzji odmownej w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców przekształcenia (art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu).

Z tych względów, sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz ust. 7 pkt 1 i 2, a także art. 5a ustawy o przekształceniu, gdyż przyczyna odmowy przekształcenia nie wiąże się z bonifikatą, czy też rozłożeniem opłaty na raty dla strony, która nie uzupełniła dokumentów związanych z pomocą publiczną.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przepis art.107 Traktatu wskazuje, iż pomoc udzielana jest przez państwo lub ze źródeł państwowych, a forma jej udzielania jest dowolna, sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wniosek strony – R.R. - o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej, stanowiącej własność Gminy Miasto S., należało traktować jako wniosek o udzielenie pomocy publicznej, a w konsekwencji winien mieć zastosowanie wobec tej strony art. 37 ust. 7 ustawy o pomocy publicznej zgodnie z którym, podmiot ubiegający się o pomoc jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu stosownych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy, a nieuzupełnienie wniosku skutkuje jego nierozpoznaniem.

Z powyższych względów, sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona i podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).