Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 219/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 31 maja 2017 r. nr XXII/168/17 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew 1. stwierdzono nieważność § 1, § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10 i 11, § 3, § 7 i § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Nr XXII/168/17 Rady Miejskiej w C. z 31 maja 2017r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a także art. 4 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez:

- powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew (stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały) zakresu regulaminu;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 Regulaminu;

- powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 Regulaminu własnych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew;

-powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu i lodu;

-powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 i 7 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych jest możliwe w obrębie nieruchomości i pod warunkiem stosowania chemicznych środków ulegających biodegradacji, zaś naprawa pojazdów samochodowych może się odbywać wyłącznie w obrębie nieruchomości w związku z bieżącą eksploatacją oraz nadto warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu poprzez nałożenie dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu w nałożonym kagańcu, poprzez dopuszczenie zwolnienia psów ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu i w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem;

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych paragrafów Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę, podpisanej przez Burmistrza C. został sformułowany wniosek o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zamieszczone w § 1 Regulaminu wyliczenie zakresu jego zawartości, miało charakter porządkujący i systematyzujący zakres Regulaminu. Nawet gdyby przyjąć, że podanie zakresu Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów ustawowych, jest to naruszenie nieistotne. Odnosząc się do zarzutu nieważności § 2 wprowadzającego definicje pojęć, organ podał, że definicje "pojemników" i "punktu selektywnego zbierania odpadów" nie stanowią powtórzenia przepisów ustawy upoważniającej i innych ustaw a ponadto wszystkie definicje jedynie precyzują zasięg obowiązywania uchwały. Celem stworzenia słownika pojęć nie jest zaś jedynie wypełnienie upoważnienia ustawowego ale przede wszystkim określenie norm zachowania się obywateli, zrozumiałych dla nich. Definicje wzmacniają komunikatywność języka Regulaminu. Organ stwierdził, że zakwestionowane skargą użycie sformułowań czasu uprzątnięcia błota czy śniegu "niezwłocznie po ich wystąpieniu" lub "w miarę potrzeb" nie zostało podważone przez WSA w Białymstoku w wyroku z 20 sierpnia 2020r. sygn. II SA/Bk 170/20. Co do zakwestionowanego skargą zakresu obowiązków właścicieli psów dotyczących ich trzymania i wyprowadzania, organ powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z 30 maja 2019r. o sygn. II SA/Bk 188/19, natomiast co do zakwestionowanego skargą określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, organ powołał się na stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w wyroku z 17 września 2020r. sygn. II SA/Bk 405/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 marca 2021r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 13 kwietnia 2021r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Czyżewie Nr XXII/168/17 z 31 maja 2017r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 9 czerwca 2017r., pod pozycją 2354. Uchwała powyższa jest aktem obowiązującym, częściowo zmienionym uchwałą Nr XII/102/20 z 6 marca 2020r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 13 marca 2020r., poz. 1517)

Rozważania w zakresie uwzględnionych zarzutów należy poprzedzić ogólnymi uwagami dotyczącymi zasad tworzenia przepisów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 1 stycznia 2017r. do 29 czerwca 2017r. – t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 250 ze zm.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2016r., poz. 250). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego do działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Czyżew, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Czyżewie z 31 maja 2017r. Nr XXII/168/17, dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje;

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 1 Regulaminu.

Treść § 1 Regulaminu stanowi zbędne powtórzenie zakresu ustawowego upoważnienia do określenia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku. Zakres ustawowego upoważnienia wymieniony został wprost w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Powtórzenie dopuszczalnego zakresu regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie jest zbytecznym elementem regulaminu, nie niosącym normatywnej treści i jako takie podlega wyeliminowaniu.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 2 Regulaminu.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 2 punkt 1 (definicja nieruchomości), punkt 2 (definicja właściciela nieruchomości), punkt 3 (definicja odpadów komunalnych), punkt 4 (definicja odpadów wielkogabarytowych), punkt 5 (definicja odpadów zielonych), punkt 6 (definicja nieczystości ciekłych), pkt 10 (definicja zwierząt domowych) i pkt 11 (definicja zwierząt gospodarskich) albowiem stanowią one powtórzenie i częściową modyfikację istniejących legalnych definicji ustawowych.

W kwestionowanym § 2 Rada Gminy K. K. w 11 punktach wprowadziła definicje: nieruchomości (pkt 1), właściciela nieruchomości (pkt 2), odpadów komunalnych (pkt 3), odpadów wielkogabarytowych (pkt 4), odpadów zielonych (pkt 5), nieczystości ciekłych (pkt 6), pojemników (pkt 7), punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 8), przedsiębiorcy (pkt 9), zwierząt domowych (pkt 10), nieruchomości (pkt 10) i zwierząt gospodarskich (pkt 11). W Regulaminie stwierdzono, że ilekroć jest w nim mowa o:

nieruchomości – należy przez to rozumieć zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego część powierzchni ziemi stanowiąca odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub część takich budynków (pkt 1);

właścicielach nieruchomości – należy przez to rozumieć współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością; jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany, wykonawcy robót budowlanych w przypadku budowy (pkt 2)

odpadach komunalnych - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (pkt 3);

odpadach wielkogabarytowych – należy przez to rozumieć odpady komunalne, które ze względu na swoje rozmiary lub masę nie mogą być zbierane w typowych pojemnikach na odpady (pkt 4);

odpadach zielonych- należy przez to rozumieć stanowiące części roślin odpady komunalne pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów (pkt 5);

nieczystościach ciekłych - należy przez to rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (pkt 6);

pojemnikach – należy przez to rozumieć także kontenery, worki, kosze uliczne służące do gromadzenia odpadów (pkt 7);

punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych – należy przez to rozumieć wyznaczone przez Gminę C. miejsce odbioru i gromadzenia odpadów zbieranych selektywnie (pkt 8);

przedsiębiorcy – rozumie się przez to przedsiębiorcę posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Burmistrza C. lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Burmistrza C. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (pkt 9);

zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 10);

zwierzętach gospodarskich – należy przez to rozumieć zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 11).

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że delegacja ustawowa upoważniająca do uchwalenia regulaminu otrzymania czystości i porządku w gminach, zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku, definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Definicje umieszczone w akcie prawa miejscowego, o ile zdefiniowania pojęć wymagają Zasady Techniki Prawodawczej (vide: § 146 Zasad Techniki Prawodawczej), nie mogą być powtórzeniem definicji ustawowych ani nie mogą być w akcie prawa miejscowego definiowane pojęcia ustawowe, które nie występują w ustawie upoważniającej. Rada gminy nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca zwykły w ustawie upoważniającej bądź w innej ustawie niż ustawa upoważniająca. Zgodnie z § 137 Zasad Techniki Prawodawczej, którego postanowienia stosownie do treści § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale rady gminy będącej aktem prawa miejscowego, nie powinno się powtarzać przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Innymi słowami, Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jako akt podporządkowany ustawom, nie może definiować pojęć zdefiniowanych obowiązującymi ustawami.

Sąd zauważa, że definicja "nieruchomości" zawarta w § 2 pkt 1 Regulaminu jest powtórzeniem definicji ustawowej z Kodeksu cywilnego. "Nieruchomość" definiuje w sposób wiążący cały system prawa polskiego definicja zawarta w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, według której "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Zbyteczne było więc jej powtarzanie w Regulaminie, okrojone zresztą z kodeksowego zastrzeżenia, że budynki lub części budynków są nieruchomością tylko wtedy, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Z kolei ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 pod pojęciem "właścicieli nieruchomości" rozumie "także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Rada Miejska w C. powtórzyła definicję z ustawy upoważniającej co samo w sobie stanowiło naruszenie treści § 137 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej. Również sama ustawa upoważniająca określiła podmioty zobowiązane w przypadku gdy nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym należącym do wspólnoty mieszkaniowej albo do spółdzielni mieszkaniowej (vide: art. 2 pkt 3 ustawy) a także podmiot odpowiedzialny za utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, która jest terenem budowy (art. 5 ust. 2 ustawy), stąd zbyteczne było definiowanie podmiotów odpowiedzialnych tej odpowiedzialności w słowniku pojęć Regulaminu.

Powtórzeniem definicji zdefiniowanej ustawą upoważniającą jest też definicja "nieczystości ciekłych" zawarta w § 2 pkt 6 Regulaminu. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definiuje "nieczystości ciekłe" w art. 2 ust. 1 pkt 1 jako ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych tj. w sposób tożsamy co Regulamin a zatem powtarzanie tej definicji stanowi oczywiste i istotne naruszenie prawa.

Również definicje różnego rodzaju odpadów wynikają z ustawy, gdyż w większości pojęcia te zdefiniowała ustawa z 14 grudnia 2012r. o odpadach. Słownik pojęć ustawy o odpadach wprost zawiera ustawową definicję "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" a pojęcie "odpadów wielkogabarytowych" używane jest w treści ustawy o odpadach (vide: art. 25 ust. 6 "f" pkt 4 i art. 35 "a" ust. 1 ustawy o odpadach). Klasyfikację rodzajową odpadów na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu zawierało wydane z upoważnienia ustawy o odpadach Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923; obecnie jest to Rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów – Dz. U. z 2020, poz. 10). Definicja "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich" przeniesiona natomiast została do punktu 10 i 11 § 2 Regulaminu wprost ze słownika pojęć ustawy o ochronie zwierząt i nie było potrzeby definiowania tych pojęć w Regulaminie.

Zdaniem Sądu, nie stanowią natomiast naruszenia prawa definicje Regulaminu, odnoszące się do pojęcia "przedsiębiorcy", "punktu selektywnego zbierania odpadów" i "pojemników". Przede wszystkim są to pojęcia ściśle wiążące się zadaniami i kompetencjami podmiotów wymienionych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, realizujących obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin – jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy - określa, między innymi, wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzone przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) tworzone przez gminę (zadanie własne gminy wymienione w art. 3 pkt 6 ustawy) oraz częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 3 pkt 9 lit. "d" ustawy). Z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek publicznego obwieszczenia przez gminę informacji o działalności punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy ze wskazaniem rodzajów przyjmowanych odpadów oraz dniami i godzinami otwarcia punktów. Zdefiniowanie "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych" ma charakter porządkujący i uzasadnione jest przepisami rozdziału 4 Regulaminu dotyczącymi częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego a skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samodzielnie tych pojęć nie definiuje, istniało uzasadnienie dla ich zdefiniowania w Regulaminie, tym bardziej, że szczegółowe zasady regulaminu odnoszące się do pozbywania się odpadów komunalnych nawiązują do działania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie nasuwa również zastrzeżeń zdefiniowanie w Regulaminie pojęcia "przedsiębiorca" . Powszechnie jest znanym fakt mnogości definicji "przedsiębiorcy" na gruncie różnych przepisów prawa polskiego (vide: Kodeks cywilny, ustawy podatkowe, prawo przedsiębiorców, ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). W sytuacji, gdy dane określenie jest wieloznaczne, a realizację zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach zapewniają przedsiębiorcy szczególni (działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych jest działalnością regulowaną) a jednym z zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie, jest poinformowanie właścicieli nieruchomości o podmiotach odbierających odpady komunalne, regulaminowa definicja "przedsiębiorcy" nie stanowi naruszenia prawa. Również zdefiniowanie w Regulaminie pojęcia "pojemników" nie narusza Zasad Techniki Prawodawczej skoro przepisy ustawy upoważniającej stanowią wprost o upoważnieniu do określenia w Regulaminie rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.(vide: art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa zapisem § 3 Regulaminu.

W zakwestionowanym § 3 Regulaminu Rada Miejska w Czyżewie stwierdziła, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez:

1) prowadzenie zbiórki odpadów komunalnych w zakresie określonym w niniejszym rozdziale;

2) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości;

3) mycie oraz naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami oraz warsztatami na warunkach określonych w Regulaminie.

Przepis powyższy, zdaniem sądu, jest zbyteczny z dwóch powodów. Przede wszystkim niepotrzebnie "przenosi" do Regulaminu wyliczenie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, ciążących na nich z mocy samej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. wprost wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy, po drugie czyni to w sposób zawężający (modyfikujący) zakres ustawowych powinności.

W zakresie naruszenia prawa zapisem § 5 Regulaminu.

W § 5 Regulaminu Rada Miejska w C. określiła obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń. W ustępie 1 § 5 Rada stwierdziła, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia z części nieruchomości służących do użytku publicznego błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń a w ustępie 2 § 5 Regulaminu stwierdziła, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1 dotyczy również chodników przyległych bezpośrednio do nieruchomości.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanego a przytoczonego wyżej zapisu Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazuje, że kwestionowany zapis Regulaminu nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowi niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide, między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA). Reasumując, obowiązek uprzątania chodnika w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś gdy chodzi o własną nieruchomość właściciela w jej części służącej do użytku publicznego, to upoważnienie tej sytuacji dotyczące a wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy, nie zostało zrealizowane.

W zakresie naruszenia prawa zapisem § 7 Regulaminu.

W kwestionowanym § 7 Rada Miejska w C. przyjęła, że naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz nie będą uciążliwe dla sąsiadów.

Upoważnieniem ustawowym dla kwestionowanego zapisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), z którego wynikała delegacja dla rad gmin szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Przepis ten upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie zasad tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu wyłącznie o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2009r. sygn. II OSK 1256/09). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2018r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "doraźnych napraw" czy "regulacji pojazdów mechanicznych związanych z bieżącą eksploatacją". Wprowadzając ograniczenie napraw pojazdów wyłącznie do tych związanych z bieżącą eksploatacją, Rada Miejska w C. przekroczyła kompetencje ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymienione przy tym w kwestionowanym § 7 Regulaminu ograniczenia wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Zauważyć przy tym należy, że kwestię odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej reguluje ustawa Prawo wodne i ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i z treści przepisów tych ustaw wynikają ograniczenia i wymagania związane z prowadzeniem na nieruchomości działalności wiążącej się z odprowadzaniem ścieków. Ponadto sąd stwierdził, że Rada Miejska w C. objęła kwestionowanym zapisem wszystkie pojazdy a upoważnienie ustawowe dotyczy określenia wymogów dopuszczalności naprawy pojazdów samochodowych, co jest pojęciem węższym. Istnieje różnica miedzy pojazdami samochodowymi, do których zalicza się samochody osobowe, ciężarowe, ciągniki a pojazdami które obejmują też rowery, drezyny czy motocykle.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zapisu § 6 Regulaminu, w którym Rada Miejska w C. określiła wymagania w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Rada Miejska w C. uczyniła to w sposób właściwy wskazując jedynie na konieczność stosowania chemicznych biodegradowalnych środków myjących a tym samym chroni środowisko i zdrowie ludzi przez zanieczyszczeniem ale nie ograniczając właścicieli nieruchomości w częstotliwości mycia czy lokalizacji stanowisk mycia.

W odniesieniu do zarzutu nieważności § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu.

Kwestionowany przez Prokuratora § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu określił obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe (mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku) ) w sposób następujący:

1. Zwierzęta domowe mogą być wyprowadzane tylko pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolne do panowania nad nimi. Psy należy prowadzić na smyczy, przy czym psy rasy uznanej za agresywną lub zagrażające otoczeniu musza mieć założony kaganiec.

2. Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) posiadaniu przez psa założonego kagańca;

2) zwolnieniu psa w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi;

3) dysponowaniu możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów § 20 ust. 1 i 2 był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki.

Wynikający z ustępu 1 § 20 bezwzględny obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne każdego psa na uwięzi i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 20 ust. 1 bezwzględny nakaz wyprowadzania psa na uwięzi i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis ust. 2 § 20 Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowania "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", i "bezpośrednia kontrola" nad zachowaniem zwierzęcia a zapis ust. 1 § 20 Regulaminu niedookreślone zwroty "psy zagrażające otoczeniu" czy "osoby dorosłe" (art. 10 § 1 K.c. definiuje osobę pełnoletnią a nie osobę dorosłą). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji stwierdzając nieważność § 1, § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10 i 11, § 3, § 5, § 7 i § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy C. i oddalając skargę w części dotyczącej zapisu § 2 pkt 7, 8 i 9 oraz § 6 Regulaminu (art. 147 § 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)