Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1112/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, 22, 25, 55 i 56
journal: Dz.U. 1934 nr 86 poz 776
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.
article: art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Gminy Miasta G. i Skarbu Państwa – [...] Agencji [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]:

- w pkt. 1 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] w części dotyczącej obecnych działek nr [...] znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] oraz działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną i orzekł w tym zakresie wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...],

- w pkt 2 utrzymał w mocy decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. dokonało wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - Dowództwa [...] w G. - na cele obrony Państwa - nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność S. J., o powierzchni [...] m2.

T. J. w piśmie z dnia [...] marca 1994 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia podnosząc, że wywłaszczenie nieruchomości na cele obrony Państwa było niezgodne z prawem, gdyż na gruncie wzniesiono budynek mieszkalny wielorodzinny. Wskazał także, iż wywłaszczani nie otrzymali jakichkolwiek zawiadomień o toczącym się postępowaniu, orzeczenie nie zostało im doręczone i nigdy nie otrzymali żadnego odszkodowania.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Zaś po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 1999 r.

Decyzje te stały się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 388/00, I SA 2577 - 2582/01, I SA 2787/01 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. stwierdzając, że organ niesłusznie ograniczył krąg podmiotowy stron postępowania, na skutek czego w postępowaniu nie brały udziału pozostałe osoby mimo, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przyznał im status strony oraz doręczył im odpis decyzji.

Ponadto wskazał, że organ nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 11 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym wnioskodawca winien był przedstawić wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, możliwie z podaniem ich adresów. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywał też obowiązek zawiadomienia właściciela o terminie rozprawy (art. 21 § 1 rozporządzenia) oraz doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu na piśmie (art. 25 rozporządzenia).

Oceniając zatem materialnoprawnie legalność orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że było ono wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...].

W uzasadnieniu podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r. dokonano na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.

Stwierdził, że mając na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 388/00, I SA 2577-2582/01, I SA 2787/01 wskazał, iż postępowanie zakończone orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1950 r. dotknięte było wadami stanowiącymi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W postępowaniu zakończonym powyższą decyzją naruszono zasadę czynnego udziału stron, bowiem przedstawiona przez wnioskodawcę wywłaszczenia lista właścicieli wywłaszczanych nieruchomości nie zawierała ich adresów. Znajdowała się w niej jedynie adnotacja, że jedyna strona której adres został podany, czyli T. J., jest pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli, co skutkowało brakiem udziału stron w postępowaniu i nie doręczeniem im przedmiotowej decyzji. Dodatkowo adres wskazany jako adres T. J. okazał się nieprawidłowy, bowiem na odpisie samej decyzji wywłaszczeniowej znajdującej się w aktach sprawy przy nazwisku T. J. znajduje się adnotacja, iż adresat jest nieznany. Taki brak doręczenia stronie decyzji stanowi rażące naruszenie art. 25 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu wywłaszczeniowym.

Ponadto brak jest w aktach postępowania dowodu doręczenia zawiadomienia o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowej, a artykuł 21 przedmiotowego rozporządzenia przewidywał taki obowiązek. Brak dowodu doręczenia oraz nieobecność wywłaszczanych stron na rozprawie, nakazuje przypuszczać, iż do zawiadomienia w ogóle nie doszło. Okoliczność ta stanowi rażące naruszenie powołanego przepisu.

Wnioskodawca wywłaszczenia nie dopełnił także ciążącego na nim obowiązku przedstawienia opisu rodzaju i celu zamierzonych robót chociażby w sposób ogólny, do czego był zobowiązany na podstawie art. 10 § 4 ww. rozporządzenia.

Ponadto, według oświadczenia przedstawiciela wnioskodawcy złożonego na rozprawie w dniu 21 listopada 1950 r., budynki znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości były własnością Państwa na podstawie odrębnych przepisów, co uzasadnia przypuszczenie, iż cała wywłaszczana nieruchomość mogła być już wcześniej własnością państwa, a zatem powstała konieczność poczynienia przez organ niezbędnych wyjaśnień w tej kwestii – czego ten nie uczynił.

Minister wskazał także, że na podstawie art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz.. 341), organ prowadzący postępowanie był obowiązany z urzędu przedsiębrać środki dowodowe potrzebne do należytego ustalenia stanu sprawy. Tymczasem z akt postępowania nie wynika, ażeby organ poczynił jakiekolwiek ustalenia - w przedmiocie oświadczenia przedstawiciela wnioskodawcy złożonego na rozprawie wywłaszczeniowej - zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego wywłaszczanej nieruchomości. Organ nie poczynił też ustaleń, które pozwoliłyby na ustalenie, czy nieruchomość rzeczywiście miała zostać wywłaszczona na cel obrony państwa. Brak takich wyjaśnień stanowi rażące naruszenie art. 44 rozporządzenia o postępowaniu wywłaszczeniowym. W tym zakresie ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z dnia 12 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 388/00, I SA 2577-2582/01, I SA 2787/01 wiąże organ nadzorczy i nakazuje stwierdzić nieważność badanego orzeczenia.

Ponadto organ stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...] nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych – bowiem ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze dwóch decyzji administracyjnych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1971 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1969 r. i odwrócenie skutków tych decyzji może nastąpić w drodze odrębnego postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Prezydent Miasta G. działając w imieniu Gminy Miasta G. oraz jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zarzucił w nim, iż w decyzji nadzorczej organ nie wskazał, który przepis został rażąco naruszony oraz błędne oznaczył sygnaturę badanego orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Dodał, iż ewentualny brak udziału stron nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności, a jedynie przesłankę do wznowienia postępowania. Podniósł ponadto, iż w sprawie niniejszej doszło do nieodwracalnych skutków prawnych - bowiem ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

Również Wojskowa [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż wywłaszczona nieruchomość nadal użytkowana jest na cele zakwaterowania wojska oraz infrastruktury wojskowej - zatem nadal spełnia przesłanki wywłaszczenia na cele obronności państwa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]:

- w pkt. 1 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]lipca 2009 r., nr [...] w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...]grudnia 1950 r., nr [...] w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...] znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] oraz działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną i orzekł w tym zakresie wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., nr [...],

- w pkt 2 utrzymał w mocy decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...]grudnia 1950 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wystąpił do szeregu archiwów w celu odszukania akt dotyczących przedmiotowego orzeczenia, które pozwoliłyby na wyjaśnienie wątpliwości wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2002 r. - jednak poszukiwania te nie dały rezultatu. W związku z powyższym obowiązany był uwzględnić wskazania Sądu i orzec na podstawie posiadanego materiału dowodowego.

Podniósł, że podstawą wydania ocenianego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1950 r. były przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem i przytoczył treść art. 1, art. 55, art. 56 i art. 10 § 1 i 4 ww. rozporządzenia.

Wskazał też, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2002 r., którym organ w niniejszej sprawie jest związany, stwierdził, iż wnioskodawca (a następnie organ w toku postępowania) nie określił w sposób ogólny rodzaju i celu zamierzonych robót, czego wymagał art. 10 § 4 rozporządzenia. Ponadto, na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 24 listopada 1950 r., przedstawiciel Marynarki Wojennej wskazał, iż na wnioskowanym do wywłaszczenia gruncie znajdowały się budynki, które już wcześniej zostały przejęte na własność Państwa. Sąd uznał, iż powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione w toku postępowania wywłaszczeniowego. Na powyższe, w ocenie Sądu dodatkowo wpłynął fakt, iż postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez udziału wszystkich następców prawnych S. J. - ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości, lecz nieżyjącego w dacie wywłaszczenia.

W związku z powyższym organ nadzoru w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. prawidłowo uznał, iż niewyjaśnienie w toku postępowania wywłaszczeniowego powyższych kwestii stanowi rażące naruszenie art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, który stanowił, iż władza ma z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy.

Ponadto Prezydium, opierając się na wskazaniach wnioskodawcy wywłaszczenia, uznało T. J. za pełnomocnika wszystkich następców prawnych S. J. - wskazując jednocześnie jego adres korespondencyjny. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się egzemplarz orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., z odręczną adnotacją w rozdzielniku przy imieniu i nazwisku T. J. - adresat nieznany. Zatem ww. brak doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego oraz powiadomienia T. J. o terminie rozprawy wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie art. 25 §1 oraz art. 21 rozporządzenia - tym bardziej, iż w aktach sprawy nie znajduje się pełnomocnictwo udzielone dla T. J. przez spadkobierców S. J. Powyższe potwierdza fakt, iż w aktach sprawy nie odnaleziono jakiegokolwiek potwierdzenia doręczenia pisma do T. J.

Organ wskazał ponadto, iż w decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. omyłkowo błędnie wskazano sygnaturę badanego orzeczenia - ale omyłka ma charakter pomyłki pisarskiej i nie ma wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia.

Odniósł się również do zarzutu Prezydenta Miasta G. dotyczącego braku wskazania przez organ I instancji rażąco naruszonego przepisu, stwierdzając, iż nie jest on zasadny, bowiem w decyzji tej zostały wskazane art. 21 i 25 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

Wskazując na zarzut, iż brak udziału stron jest podstawą do wznowienia postępowania nie zaś do stwierdzenia nieważności, organ wskazał, iż w tym zakresie był związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Odnosząc się zaś do kwestii odwracalności skutków prawnych wywołanych badaną decyzją Minister wskazał, iż działka nr [...] stanowi nadal własność Skarbu Państwa - Wojskowej [...], zatem nie nastąpił nią obrót na rzecz osób trzecich - w związku z czym nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Natomiast działka nr [...] wchodzi obecnie w skład drogi publicznej - ul. [...] i przylega bezpośrednio do krzyżującej się z nią ul. [...]. Mając zatem na uwadze, iż przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwego samorządu - nie jest możliwe stwierdzenie nieważności badanego orzeczenia wywłaszczeniowego w tym zakresie, bowiem mogłoby to doprowadzić do stanu sprzecznego z obowiązującym porządkiem prawnym.

Również działki nr [...] stanowią obecnie własność Gminy Miasta G. i znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...], będąc oddane przez Skarb Państwa na podstawie umów sporządzonych w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1971 r. repertorium A nr [...] na 1971 r. oraz aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1970 r. repertorium A nr [...] na 1970 r. Dodał, że stanowisko organu uzasadnia uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa - Wojskowa [...] zarzucając jej naruszenie:

- art. 77 kpa, poprzez niepełne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, pominięcie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia i naruszenie w związku z tym art. 7 kpa,

- art. 107 kpa, poprzez niepełne ustosunkowanie się do wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonej decyzji,

- § 4 art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, poprzez nadinterpretację określenia ogólnego celu obrony Państwa.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu stwierdził, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej traktuje w taki sam sposób zarówno ocenę prawną Sądu, jak i wskazania co do dalszego postępowania, tj. tak, jakby wskazania Sądu zwalniały organ od podejmowania samodzielnych decyzji w sprawie, a przede wszystkim od ich uzasadniania. Organ w sposób świadomy nie dokonał wszelkich możliwych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Minister nie dopełnił obowiązku pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - bowiem zwrócenie się do archiwum nie jest tylko jedną z wielu możliwości pozyskania środków dowodowych na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie. Organ może i powinien korzystać z wszelkich możliwych środków dowodowych, a nie tylko dowodów z dokumentów. Nie dysponując pełnym materiałem dowodowym organ nie mógł wydać prawidłowego orzeczenia.

Stanowisko organu orzekającego przedstawione w przedmiotowej decyzji w głównych tezach opiera się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2002 r. Uzasadniając wyżej wymienione orzeczenie NSA wskazał sytuacje, kiedy możliwym byłoby stwierdzenie nieważności, a nie wznowienie postępowania. Zatem w tym zakresie było to wskazanie, co do dalszego postępowania, a nie ocena prawna. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął jedną z koncepcji sugerowaną w ww. wyroku, poprzestając na suchym stwierdzeniu, że w tym zakresie był związany oceną prawną Sądu (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976 z. 3, poz. 63).

Ponadto dodał, że cel obrony Państwa stanowiący jednocześnie podstawę wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż nieruchomość była i jest administrowana przez jednostki organizacyjne MON, zgodnie z treścią ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.).

Również skargę na ww. decyzję wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gmina Miasto G. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1113/12. Podmiot ten zaskarżył decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w części, tj. w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 oraz 77 kpa w zw. z art. 153 ustawy o ppsa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz powoływanie się na związanie wyrokiem sądu administracyjnego podczas, gdy wskazania Sądu nie mogą zwierać gotowego przyszłego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 4 oraz art.156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (a w konsekwencji wydania decyzji z naruszeniem prawa) w sytuacji, gdy brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowieniową.

2. naruszenie prawa materialnego - przepisów art. 21 i 25 §1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w powołanym powyżej zakresie.

W uzasadnieniu strony te podniosły, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały w ogóle przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa, ani - w konsekwencji - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Minister powołał się w swojej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 388/00, I SA 2577-2582/01, I SA 2787/01 oraz fakt związania w/w orzeczeniem. Pomija on jednocześnie, że zgodnie z zapisem w uzasadnieniu wyroku, kwestiami spornymi, zdaniem Sądu, było dokładne określenie rodzaju wywłaszczonego mienia, wskazanie osoby właściciela, opisanie rodzaju i celu zamierzonych robót oraz okoliczności, w jakich sporna nieruchomość została wcześniej zajęta na cele wojskowe, a "wskazane powyżej wątpliwości - w tym także odnoszące się do zaniechania ustalenia odszkodowania - winny być przedmiotem wyjaśnienia w postępowaniu nadzorczym". Sąd stwierdził bowiem, że wątpliwości te "mogą prowadzić do ustalenia", iż wywłaszczając nieruchomość przy ul. [...] organ rażąco naruszył przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.

Minister nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń (zasłaniając się niemożliwością uzyskania akt archiwalnych), powołując się na związanie treścią wyroku zgodnie z art. 152 ustawy o ppsa, pomijając inne dostępne środki dowodowe. Przy czym należy zauważyć, że wskazania Sądu nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., sygn. akt III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63) - zatem do Ministra należało wnikliwe zgromadzenie i przeanalizowanie dowodów.

Natomiast co do wątpliwości powziętych w związku z zapisem w protokole rokowań, iż nieruchomość była przed wywłaszczeniem przejęta na własność Skarbu Państwa, skarżący stwierdzili, że z wykazu zmian właścicielskich i gruntowych wynika, iż w 1960 r. parcele będące przedmiotem niniejszego postępowania przeszły do [...], gdzie wpisano jako właściciela Skarb Państwa. Podstawą wpisu była decyzja z dnia [...] grudnia 1950 r., a wcześniej (przed 1960 r.) ujawnionym właścicielem przedmiotowych nieruchomości był jedynie S. J.

Dodali, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (a w konsekwencji również stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa) może nastąpić z powodu rażącego naruszenia prawa, które jest oczywiste i wyraźne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 października 2010 r., sygn. II SA/Lu 328/10). Ich zdaniem rażące naruszenie prawa nie zostało przez Ministra udowodnione, a przesłanki do stwierdzenia nieważności (a w konsekwencji stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych) w niniejszej sprawie nigdy nie zaistniały.

W odpowiedzi na powyższe skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W dniu 8 lutego 2013 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ppsa połączyć do wpsólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1112/12 i I SA/Wa 1113/12 oraz prowadzić ją pod sygnatuą I SA/Wa 1112/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyl, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylająca w pkt 1 decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., w części dotyczącej obecnych działek nr [...] znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] oraz działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną i orzekająca w tym zakresie wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. W pkt 2 decyzji organ utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r., w części dotyczącej działki nr [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Jest ono prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zawiera ona wady, o których stanowi art. 156 § 1 kpa.

Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił, m. in. "rażące naruszenie prawa"- art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. były przepisy art. 22, art. 55 i art. 56 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.

Art. 55 tego aktu przewidywał możliwość wywłaszczenia na cele obronności Państwa, zaś art. 56 wskazywał na odmienności w postępowaniach dotyczących tych wywłaszczeń, m.in. w pkt 2 tego przepisu stwierdzał, że wnioski wywłaszczeniowe, zgłoszone przez władze wojskowe, były wiążące dla wojewody, o ile dotyczyły potrzeby, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia; nie wyłączało to jednak zastosowania przepisu art. 23 i 24. Z kolei w pkt 4 art. 56 ustawodawca wskazał, że w przypadkach nagłych wojewoda zezwalał władzy wojskowej na niezwłoczne objęcie nieruchomości; wojewoda ustalał równocześnie lub najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od chwili objęcia nieruchomości wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które będzie wypłacone w ciągu dwóch miesięcy lub - w razie zachodzących przeszkód prawnych - złożone do depozytu sądowego; w razie niezachowania tego terminu wojewoda na wniosek strony uchylał zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości.

Z kolei zgodnie z art. 10 § 1 ww. rozporządzenia ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie uzasadniony wniosek wraz z odpowiednimi załącznikami. We wniosku należało: wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót wymagających wywłaszczenia; uzasadnić potrzebę wywłaszczenia ze wskazaniem przepisu prawnego, przewidującego dopuszczalność wywłaszczenia na dany cel; wskazać w przybliżeniu ogólną powierzchnię terenu przeznaczonego do wywłaszczenia, z powołaniem się na plan sytuacyjny oraz opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje; wskazać, na czym ma polegać wywłaszczenie; wymienić cenę żądaną przez właściciela i ofiarowaną mu w wyniku pertraktacji, prowadzonych w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości; oznaczyć termin rozpoczęcia zamierzonych robót (§ 2 ww. art.). Przy czym § 4 rozporządzenia przewidywał, że jeżeli wywłaszczenie jest zamierzone na cele obrony Państwa, ubiegający się o wywłaszczenie może wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny oraz pominąć dane, wymienione w pkt. 6 § 2, tj. termin rozpoczęcia zamierzonych robót. Dodatkowo przepis art. 11 wymieniał, co należy dołączyć do wniosku, w tym m.in. wskazywał na wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, możliwie z podaniem ich adresów (§ 1 pkt 3).

W związku z poprzednio powołanymi regulacjami Sąd stanął na stanowisku, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - z którego wynika, iż organy uznały T. J. za pełnomocnika wszystkich następców prawnych S. J., przy braku dokumentów pełnomocnictw i jednoczesnym niezawiadomieniu tego pełnomocnika, ewentualnie innych następców prawnych o terminie rozprawy wywłaszczeniowej - takie prowadzenie postępowania stanowiło rażące naruszenie art. 21 ww. rozporządzenia. Przy czym za stanowiskiem tym przemawia brak doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego i treść adnotacji "adresat jest nieznany" w rozdzielniku orzeczenia z dnia [...] grudnia 1950 r. - co powoduje ponadto naruszenie art. 25 uprzednio wskazanego aktu. Z akt sprawy wywłaszczeniowej - w zachowanej części - wynika bowiem brak jakiegokolwiek udziału stron w prowadzonym postępowaniu.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, najogólniej rzecz ujmując, że nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Tak więc decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Organy prawidłowo wykazały, w jakim zakresie decyzja z 1950 r. wywołała ww. skutki.

Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] (stanowiąca część dawnej nieruchomości) jest obecnie drogą publiczną. Grunty takie zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowią rzecz wyłączoną z obrotu (res extra comercium) - bowiem zgodnie z art. 2a tej ustawy mogą należeć tylko do jednego z podmiotów w nim wymienionych, tj. samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Zatem w tym zakresie ww. skutki z pewnością zaszły.

Z kolei działki nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...], która nabyła je w dobrej wierze w czasie, gdy grunt ten na podstawie ww. decyzji z 1950 r. stanowił własność Skarbu Państwa, na postawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1971 r. repertorium A nr [...] r. oraz z dnia [...] lipca 1970 r. repertorium A nr [...] – zatem także w tym zakresie badane w trybie nadzorczym orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Przepisu art. 156 § 2 kpa in fine nie można natomiast zastosować w stosunku do działki [...], bowiem ta nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i w tym zakresie może nastąpić wyeliminowanie orzeczenia ze skutkiem ex tunc.

Z tego też względu podniesiony zarzut dotyczący wykorzystania przedmiotowej nieruchomości także obecnie na cele wojskowe nie mógł zostać uwzględniony, gdyż stwierdzoną wadą kontrolowanej nadzorczo decyzji jest m.in. to, że nie wskazywała ona nawet w sposób ogólny zakresu prac, które mają być wykonane na nieruchomości (§ 4 rozporządzenia), aby możliwe było zweryfikowanie celu dokonanego wywłaszczenia. Na ocenę wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 nie ma natomiast bezpośredniego wpływu okoliczność, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem nieruchomość wykorzystywana jest przez wojsko.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zasadę tę należy rozumieć w ten sposób, iż ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ lub sąd, to są one związane wyrażoną oceną prawną, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy lub nie wyjdą na jaw nowe okoliczności w sprawie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie.

W zapadłym wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny opisał szczegółowo, jak postępowanie wywłaszczeniowe powinno zostać przeprowadzone oraz w sposób niezwykle jasny stwierdził, iż akta postępowania wywłaszczeniowego, załączone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz treść wydanego orzeczenia, świadczy o niezachowaniu przez organ, wskazanych wyżej a obowiązujących przepisów w tym postępowaniu, tj. art. 10 § 1 i 2 oraz § 4, art. 11 § 1, art. 25 oraz art. 56 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wniosek wywłaszczeniowy był wprawdzie dla organu wiążący w zakresie potrzeby wywłaszczenia, jednakże nie zwalniało to wnioskodawcy (a następnie organu w toku postępowania) od określenia - stosownie do wymogów art. 10 § 4 rozporządzenia - w sposób ogólny rodzaju i celu zamierzonych robót.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że akta postępowania zwykłego ani też nadzorczego nie wyjaśniają, na jakiej podstawie oraz co było przedmiotem przejęcia mienia na potrzeby wojska, co mogło powodować, że wywłaszczeniem objęto już mienie nie stanowiące własności osób fizycznych lecz Państwa - bowiem na rozprawie administracyjnej przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie są już przejęte na własność Państwa.

Sąd ten wskazał także, a skład orzekający podziela to stanowisko, że wprawdzie brak udziału strony stanowi tylko przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa), jednakże w powiązaniu z naruszeniem norm prawa materialnego, dotyczących obowiązku dokładnego określenia rodzaju wywłaszczanego mienia ze wskazaniem osoby właściciela, potrzeby opisania rodzaju i celu zamierzonych robót w sposób ogólny, nie ustaleniem w jakich warunkach i na jakiej podstawie sporna nieruchomość została wcześniej przejęta na własność Państwa - organ naruszył w sposób rażący przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.

Skoro zatem z uwagi na nie odnalezienie przez organ innych akt archiwalnych sprawy, stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, to dokonana wykładnia przepisu art. 156 § 1 kpa na gruncie niniejszej sprawy była wiążąca dla organu administracji oraz jest nią związany Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tym miejscu należy także odnieść się do kolejnego zarzutu poczynionego przez stronę skarżącą dotyczącą nie poszukiwania akt archiwalnych sprawy i w tym zakresie zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego po ww. wyroku.

Sąd uznał, iż nie jest on słuszny, bowiem m.in. w piśmie z dnia 6 czerwca 2002 r. organ wystąpił o informacje o aktualnym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości. Ponadto m.in. otrzymał zgodnie ze swoim wystąpieniem akta z Archiwum Państwowego w G. Powyższe świadczy o podejmowaniu przez organ czynności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości (których nie ma możliwości odtworzyć w całości ) powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Bowiem z uwagi na upływ czasu ponad 60 lat - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - mogły one zaginąć lub zostać zniszczone.

Sąd uznał zatem, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i doszedł do prawidłowego wniosku, iż daje on podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w części, a w pozostałej części wydania tego orzeczenia z naruszeniem prawa - z uwagi na zaistnienie wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.