Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1450/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 31/12 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 31/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi R.M., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącego kwotę 350 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Starosta Nowosolski, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., orzekł wygaśnięcie decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanej dla [...] Spółdzielni [...] na inwestycję obejmującą budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej - Etap 2, na działce nr [...] przy ul. [...] w N. - obręb 2, w części dotyczącej pawilonów handlowych od nr 1 do nr 7.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Na podstawie postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz w oparciu o akta zgromadzone w sprawie, Starosta stwierdził, że na przedmiotowym obiekcie od dnia 21 października 1997 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Tym samym przerwa w budowie jest dłuższa niż 3 lata i należało orzec o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na skutek odwołania złożonego przez R.M., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

W ocenie Wojewody fakt posiadania przez R.M. tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie oznacza automatycznie, że jest on stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę tych budynków. Organ odwoławczy podał, że aby uznać daną osobę za stronę postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę musi ona wykazać, iż jej interes prawny został naruszony poprzez niepodjęcie przez inwestora budowy lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie Wojewody interes prawny wnoszącego odwołanie wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to czy [...] Spółdzielnia [...] (adresat decyzji pozwolenia na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, jego prawo do nieruchomości i obiektów, jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego złożył R.W., który podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty Nowosolskiego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację tożsamą z zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem odrębnym od tego prowadzonego o pozwolenie na budowę. Wobec tego organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji winny ustalić, kto powinien brać w nim udział jako strona, a więc komu aktualnie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...], na którą decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. wydano pozwolenie na budowę), zabudowanej pawilonami handlowymi w zabudowie tymczasowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 21 października 1997 r. odkupił od [...] Spółdzielni [...] część pawilonów budowanych na podstawie ww. decyzji i od tej daty pawilony te są użytkowane jako lokal gastronomiczny, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Nadto Sąd wskazał na treść przepisu art. 28 K.p.a. i podniósł, że w niniejszej sprawie rozważenia wymaga jaki wpływ ma decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę na sytuację (prawa i obowiązki) skarżącego. Dalej Sąd przytoczył przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w "ust. 1, art. 36a ust. 2" albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 (art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Nadto Sąd podkreślił, że sam fakt, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie budowy przedmiotowych pawilonów z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę zostało zawieszone winno dać Wojewodzie Lubuskiemu do myślenia. Wskazał także, że w motywach uzasadnienia postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. o zawieszeniu ww. postępowania, organ nadzoru podał, iż "w sytuacji ujawnienia prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie takich robót do stanu zgodnego z prawem".

W ocenie Sądu w tym postępowaniu jedyną stroną jest skarżący. Zakres działań naprawczych, którymi zostanie "obciążony" skarżący będzie więc zależał od tego czy decyzja Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. obejmująca budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej będzie wygaszona czy też nie. Zdaniem Sądu należy odróżnić sytuację, w której rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, od takiej w której rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budowa nie została dokończona, ale część prac budowlanych wykonano zgodnie z udzielonym (obowiązującym) pozwoleniem. Wobec tego nie można utrzymywać, iż wygaszenie ww. decyzji pozostaje bez wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego.

W ocenie Sądu nie można też pozostawić oceny interesu prawnego strony skarżącej na stwierdzeniu, iż interes prawny skarżącego wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to czy [...] Spółdzielnia [...] (adresat decyzji o pozwoleniu na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, prawo skarżącego do nieruchomości i obiektów, jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie.

Dalej Sąd wskazał, że nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organ odwoławczy postępowanie i konieczność jego ponownego przeprowadzenia przy udziale osób mających interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubuski zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego wobec użytkownika wieczystego nieruchomości uzasadnia istnienie jego interesu prawnego w odrębnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzonego w trybie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wobec innego podmiotu,

Wskazując na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, że ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zakwestionowanym wyroku nie sposób się zgodzić. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie tylko nie ma bezpośredniego związku z interesem prawnym właściciela, ale brak jest nawet związku pośredniego. Sąd w sprawie błędnie przyjął, że decyzja deklaratoryjna o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę może kształtować prawa czy obowiązki (w tym również ich zakres) obecnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości. Takie twierdzenie - w ocenie organu - jest pozbawione podstaw, z tego chociażby powodu, że skutek wygaśnięcia decyzji nastąpił z mocy prawa, na podstawie normy zawartej w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja wydana przez starostę, mająca charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie kształtowała więc nowego stanu prawnego, a jedynie porządkowała istniejący. Decyzja ta pozostaje również zupełnie bez wpływu na zakres praw i obowiązków skarżącego.

Dalej organ podniósł, że istotną okolicznością zupełnie przez Sąd pominiętą przy dokonywaniu rozważań jest również fakt, że nigdy nie nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę z podmiotu na rzecz którego decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, tj. [...] Spółdzielni [...] w N. na obecnego użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków, tj. skarżącego. Tylko bowiem w takim przypadku skarżący stałby się stroną postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu interesu prawnego skarżącego nie można w żadnym wypadku wywodzić z toczącego się "przeciwko niemu" postępowania "naprawczego". Jest to odrębne postępowanie, którego stroną jest inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Bycie stroną postępowania jest kategorią obiektywną. Podstawą interesu prawnego jest bowiem zawsze przepis prawa materialnego. Oznacza to, że uwzględniając stanowisko Sądu, skarżący musiałby być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę wydanego dla innego podmiotu również w przypadku, gdyby żadne postępowanie "naprawcze" nie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W ocenie organu wyraźnie więc widać, że Sąd dokonał błędnej interpretacji art. 28 K.p.a. w niniejszej sprawie i uznał za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym w tym postępowaniu, a jedynie interesem faktycznym. Okoliczność, że skarżący jest rozstrzygnięciem w sprawie zainteresowany nie oznacza, że jest stroną tego postępowania. Nie można bowiem wskazać przepisu prawa materialnego, na którym swój interes prawny skarżący opiera, co więcej również Sąd takiego przepisu prawa materialnego nie wskazuje. W zaskarżonym wyroku brak jest bowiem jakiegokolwiek twierdzenia w tym zakresie.

W świetle powyższego, zdaniem organu, za całkowicie niezrozumiałe i niemające żadnego uzasadnienia w ustaleniach Sądu należy uznać twierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, jakoby kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 28 K.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji wadliwie oznaczają decyzję, której dotyczy postępowanie. Organ I instancji wygasza cytat: - "decyzję Urzędu Rejonowego nr [...]" - koniec cytatu, gdy tymczasem Urząd Rejonowy w N. nie jest organem wydającym decyzję, lecz organem tym jest Kierownik Urzędu Rejonowego, z upoważnienia którego wydano to rozstrzygnięcie dnia [...] grudnia 1996 r.

Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić należy, iż w tej sprawie kontrolowaną decyzją organ architektoniczno-budowlany umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., albowiem uznał, iż wnoszący odwołanie R.W. nie jest stroną postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonów handlowych – Etap 2 w zabudowie tymczasowej na rzecz [...] Spółdzielni [...] w N.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze umorzenia postępowania odwoławczego. Jednakże w sytuacji kiedy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym, wówczas umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie należy uznać za wadliwość postępowania administracyjnego mającą istotny wpływ na wynik postępowania. Z takim właśnie przypadkiem wadliwości zaskarżonej decyzji mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie i dlatego też Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] listopada 2011 r. prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wadliwe umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wskutek błędnego uznania w tej sprawie, że R.W. nie jest stroną przedmiotowego postępowania przed organami architektoniczno- budowlanymi stanowi niewątpliwie naruszenie tej normy prawa procesowego, mające oczywiście wpływ na wynik sprawy, albowiem uprawniona strona oczekuje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dlatego też zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uzasadnione było naruszeniem normy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Jednocześnie naruszenie wskazanej wyżej normy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wiąże się, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, z naruszeniem przepisu art. 28 K.p.a. statuującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Norma ta traktowana jako przepis prawa materialnego w ustawie procesowej pozwoliła również na zastosowanie, oprócz wyżej wskazanej konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., także normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, LEX nr 165775), dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Pojęcie strony dające uprawnienie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, wyprowadzane jest wyłącznie z przepisu prawa materialnego, dlatego też uznaje się, iż jest to norma (podobnie jak np. art. 156 K.p.a. – przypomnienie Sądu), prawa materialnego zamieszczona w ustawie procesowej. Skoro tak, to wykazywane naruszenie art. 28 K.p.a. uzasadniało również, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wobec podnoszonego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro istnieje związek przyczynowy między wskazywanym naruszeniem art. 28 K.p.a., a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze, w którym nie przyznano statusu strony odwołującemu się, to okoliczności te w pełni uzasadniały, co już wyżej podniesiono, zastosowanie również konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie tym bardziej, iż w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. organ upatruje w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdy tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku trudno jest doszukać się takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Naruszenia tej normy postępowania, jak już wyżej zasygnalizowano, należy upatrywać w niewłaściwym zastosowaniu przez organ art. 28 K.p.a.

Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie.

Pojęcie strony postępowania zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym istotne jest stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, nie zaś ogólne stwierdzenie, iż określona decyzja odnosi się do sfery uprawnień określonego podmiotu. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, opublikowany Glosa 1996, nr 1, s. 5). W wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r. (sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany) stwierdzono, że: "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Przy czym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność lub użytkowanie wieczyste - porównaj wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Takim przepisem w szczególności jest norma art. 140 K.c. wskazująca, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W tej sprawie dotyczącej wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę stroną postępowania jest niewątpliwie inwestor, który jest adresatem normy z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewody fakt posiadania przez R.M. tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków objętych decyzją o wygaszeniu nie ma jakiegokolwiek znaczenia, albowiem nie doszło do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na ww., a poza tym decyzja o wygaszeniu nie narusza interesu prawnego R.M.

Nie można podzielić takiego stanowiska organu odwoławczego, dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepis art. 28 K.p.a. został w tej sprawie wadliwie zinterpretowany i niewłaściwie zastosowany. Przede wszystkim, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji, niedopuszczalne jest utożsamianie interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 K.p.a. z jego naruszeniem, a tak wadliwie uznał organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie przyjmując, że w przedmiotowej sprawie interes prawny R.M. wynikający z tytułu posiadania nieruchomości gruntowej i zabudowy nie został w żaden sposób naruszony. Wykazano, że bez względu na to czy [...] Spółdzielnia [...] - adresat pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1996r. przerwała budowę na okres dłuższy niż 3 lata, czy nie, prawo R.M. do nieruchomości i obiektów, jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie. Czyli organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja o wygaszeniu pozwolenia na budowę nie narusza praw podmiotowych odwołującego się. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 K.p.a. uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że w każdej sprawie należy badać na nowo krąg stron postępowania. W sprawie dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej – Etap 2, aktualny użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości na której zlokalizowane są pawilony handlowe będące jego własnością ma interes prawny w tym postępowaniu przede wszystkim jako właściciel obiektów wybudowanych w oparciu o przedmiotową decyzję, a której to dotyczy postępowanie. Posiada również status strony niezależnie od inwestora – [...] Spółdzielni [...] w N., albowiem decyzja ta, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, będzie miała wpływ na zakres działań naprawczych w prowadzonym postępowaniu również przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie budowy pawilonów handlowych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w której stroną jest odwołujący się. Przypomnieć należy, iż decyzja wydana w sprawie wykonania prac z istotnymi odstępstwami ma charakter konstytutywny, wywiera więc skutki ex nunc, gdy tymczasem decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji, tak jak w tej sprawie, ma charakter deklaratoryjny – ex tunc, a więc od chwili wydania decyzji pierwotnej.

Wskazać ponadto trzeba, że interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

Niewątpliwie taki związek istnieje w tej sprawie i został wykazany przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Argumentacja skargi kasacyjnej nie jest w stanie podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w tym zakresie.

Na koniec jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż to, że nie przeniesiono decyzji o pozwoleniu na budowę na aktualnego właściciela obiektów budowlanych, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia kwestii przymiotu strony w odniesieniu do odwołującego się.

Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.