Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 663/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1,2, 3, art. 98 ust. 1, 2 i 3, art. 99
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi S. N. i R. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działkę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania R. i S. N. (dalej jako: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty (dalej jako: "organ I instancji") z "[...]" r., nr "[...]" o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]"o pow. 0,1219 ha, obręb nr 4 miasta K., położoną przy ul. "[...]", dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr "[...]".

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z 15 sierpnia 2016 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili do organu I instancji o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną, tj. działki nr "[...]" w obr. 4 miasta K. Wniosek złożony został w trybie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania za wnioskowane działki wskazując, że działki te nie przeszły na własność gminy i nadal stanowią własność skarżących.

Organ II instancji decyzją z "[...]" r., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, nakazując uwzględnienie przeznaczenia działek wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji rozdzielił do odrębnego prowadzenia postępowania dotyczące poszczególnych działek. Postanowieniem z 20 kwietnia 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]" i podjął je 26 października 2018 r. wobec wydania przez Burmistrza Miasta decyzji z "[...]" r., zatwierdzającej podział działki nr "[...]" na dwie działki nr "[...]" o pow. 0,1219 ha i nr "[...]" o pow. 0,0101 ha. Decyzja ta stała się ostateczna 17 września 2018 r.

Następnie postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji rozdzielił postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za te dwie działki. Podkreślono, że niniejsze postępowanie dotyczy działki nr "[...]" o pow. 0,1219 ha w obr. 4 miasta K.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]", uzasadniając, że przedmiotowa działka nie przeszła na własność gminy i nadal stanowi własność skarżących.

Od decyzji tej odwołanie złożył pełnomocnik skarżących, zarzucając naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasad praworządności;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. oraz art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw.

z art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej i zaniechanie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy K. do działki nr "[...]";

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ l instancji jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji;

- art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia przez Starostę przedmiotowego postępowania do czasu ujawnienia Gminy Miejskiej K. jako właściciela działki nr "[...]";

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek zaufanie strony do władzy publicznej;

- art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowana strony o okolicznościach faktycznych

i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, co pozbawiło stronę możliwości samodzielnego wniesienia powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym;

- art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie stronom przesłanek, które nie zostały na dzień wydania decyzji spełnione lub wykazane;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]".

Organ II instancji nie zgodził się z zarzutami odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na decyzję podziałową z "[...]" r. zatwierdzającą podział działki nr "[...]". Stwierdził, że zgodnie z zapisami m.p.z.p. wydzielona działka nr "[...]" znajduje się w zdecydowanej części w liniach rozgraniczających obszaru oznaczonego symbolem KD(L)-5 przeznaczonego pod planowaną drogę publiczną klasy lokalnej oraz w bardzo niewielkim fragmencie w liniach rozgraniczających obszaru oznaczonego symbolem KD(G)-1, tj. drogi publicznej klasy głównej. W wyniku kolejnego podziału z 4 września 2018 r. powstała działka nr "[...]". Organ II instancji wyjaśnił, że działka ta położona jest przy ulicy "[...]", w całości jest zlokalizowana w zasięgu obszaru funkcyjnego KD(L)-5, tj. terenu przewidzianego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy lokalnej. Przy czym organ odwoławczy zauważył, że w decyzji podziałowej wskazano, powołując się na art. 93 ust. 3 u.g.n., że projektowana działka nr "[...]" będzie posiadała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr "[...]", poprzez ustanowienie służebności drogowej. Podkreślił, że w rozstrzygnięciu decyzji podziałowej zawarty jest warunek, że przy zbywaniu działki nr "[...]" zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy "[...]" poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr "[...]". Zdaniem organu II instancji, skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n., to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 tej ustawy. Dlatego też tego przepisu decyzja podziałowa nie powołuje. Wskazywany jest tam wprawdzie publiczny charakter drogi o znaczeniu lokalnym, jednak nie ma mowy, jak w przypadku art. 98 u.g.n., o przejściu konkretnych działek na rzecz Gminy K. W przekonaniu organu powinno to zostać jednoznacznie uzewnętrznione w sentencji tej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia skarżący nadal pozostają właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji zauważył, że w dziale II księgi wieczystej Nr "[...]", dotyczącej m.in. działki nr "[...]" (z której powstały po podziale działki nr "[...]"), jako właściciele wpisani są nadal skarżący, a w dziale III wpisana jest m.in. służebność przejazdu i przechodu do działki nr "[...]" (z połączenia m.in. tej działki powstała działka nr "[...]"). Wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stwierdził, że przejście własności działek wydzielonych pod drogi publiczne jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Przytaczając stanowisko judykatury, organ odwoławczy podniósł, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. W sprawie ustalenia odszkodowania organ administracji publicznej nie może rozstrzygać spornych kwestii dotyczących prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych

i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie

z rzeczywistym stanem prawnym. Zaznaczono, że pełnomocnik skarżących nie kwestionował decyzji podziałowych i nie przedstawił żadnych informacji co do występowania o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie obu decyzji instancyjnych

i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, z pominięciem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów u.g.n., a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności; poprzez uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym

w szczególności niewskazanej ani w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ani w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez rażące naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej przez organ II instancji (a przed nim organ I instancji), w tym poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji poprzez całkowicie sprzeczne z zasadami praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej skorzystanie przez organ II instancji (a przed nim organ I instancji) z zaniechania organów administracji publicznej w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Gminy do działki nr "[...]" wydzielonej pod drogi publiczne, w sytuacji gdy konieczność złożenia takiego wniosku jest wprost nakazana w art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 u.k.w.h., a organy administracji publicznej dysponowały podstawą do dokonania wpisu praw Gminy do księgi wieczystej (tj. dysponowały ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości);

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie

i w konsekwencji błędne uznanie przez organy, że na mocy decyzji podziałowej działka nr "[...]" została obciążona służebnością na rzecz innej działki, podczas gdy działka nr "[...]" nie została na mocy tej decyzji podziałowej ani żadnej innej obciążona służebnością na rzecz jakiejkolwiek innej działki;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w tym

w szczególności w drodze zaniechania sporządzenia przez organ II instancji jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wskazanej decyzji, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz nieprzytoczenie przepisów prawa, na których organ II instancji oparł się wydając decyzję, a jedynie wskazanie, iż organ II instancji wydając przedmiotową decyzję oparł się na odosobnionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek zaufanie strony do władzy publicznej, w sposób wyraźnie zmierzający do uniknięcia konieczności wypłacenia stronom odszkodowania w pełni należnego im zgodnie z przepisami prawa;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu przez organ II instancji, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, tylko w sytuacji, gdy w decyzji podziałowej, jako podstawa prawna wydania decyzji wskazany był przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej takiej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezależnie od zamieszczenia w sentencji takiej decyzji, bądź w jej uzasadnieniu takiej podstawy czy nawet informacji o przejściu własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa, gdyż skutek w postaci przejścia własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa i jest niezależny od jakiegokolwiek orzeczenia organów administracji publicznej w tym zakresie;

Art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do działki nr "[...]", w sytuacji gdy działka ta nie została obciążona służebnością na rzecz żadnej innej działki, w tym w szczególności działki nr "[...]", gdyż działka sąsiednia nr "[...]", wydzielona na podstawie tej samej decyzji podziałowej będzie posiadała dostęp do drogi publicznej poprzez położenie wzdłuż pasa drogowego ulicy "[...]";

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział działki gruntu dokonany na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. wyklucza możliwość zastosowania do tej samej działki art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wszystkich działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, bez względu na to, czy jednocześnie z wydzieleniem działki pod drogę publiczną następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że obowiązek zapłaty odszkodowania, wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., powstaje tylko w wypadku podziału nieruchomości z inicjatywy samych organów administracji publicznej, zaś nie może on powstać jeżeli podział nieruchomości,

w efekcie którego zostają wydzielone działki pod drogi publicznej, następuje na wniosek właściciela, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 98 ust. 1 wynika, że tyczy się on wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a zatem w przypadku przymusowego podziału nieruchomości, dokonywanego z inicjatywy samych organów administracji publicznej przepis ten w ogóle nie może znaleźć zastosowania, gdyż znajduje on zastosowanie tylko w przypadku podziału nieruchomości na wniosek, a w konsekwencji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i bezzasadne uznanie przez organ II instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr "[...]" w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania, wynikające ze wskazanych przepisów,

tj. działka nr "[...]" została wydzielona pod drogę publiczną gminną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właścicieli, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W obszernym uzasadnieniu skargi akcentowano, że zgodnie z wiodącą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne uzależnienie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczone działki od uprzedniego wpisu jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Podkreślono, że

w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające

z obowiązujących przepisów, a mianowicie działka nr "[...]" została wydzielona pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właścicieli, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tym samym, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania nie jest konieczne spełnienie żadnych dodatkowych przesłanek.

Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o uzupełnienie dowodów i materiałów zgromadzonych dotychczas w sprawie poprzez przeprowadzenie przez Sąd dowodu

z dokumentu, tj. pisma Burmistrza Miasta z 17 czerwca 2019 r. w przedmiocie ustosunkowania się organu do odwołania z 4 czerwca 2019 r., złożonego przez skarżących od decyzji Burmistrza Miasta z "[...]" r., na okoliczność całkowitej rozbieżności między stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji publicznej co do stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.").

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Wyjaśnienia na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może więc w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Zatem kontroli Sądu nie mogą podlegać

w niniejszym postępowaniu decyzje podziałowe, na podstawie których skarżący domagają się odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Organ administracji publicznej, do którego właściwości należy orzekanie w przedmiocie odszkodowania jest związany treścią zawartego w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia. W rozpatrywanym przypadku strony rozbieżnie interpretują zawarte w decyzji podziałowej ustalenia. Burmistrz Miasta odpowiadając na wniosek skarżących o przyznanie odszkodowania, w piśmie z 19 maja 2016 r. oświadczył, że wydzielone działki drogowe nadal stanowią własność skarżących i brak jest podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania. Skoro organ wykonawczy Gminy nie uznaje prawa reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego do działki objętej wnioskiem, to trudno zarzucać mu, że zaniechał wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie odszkodowania nie jest właściwy do złożenia takiego wniosku. Dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 u.g.n. Jeżeli skarżący nie zgadzali się ze stanowiskiem organu Gminy co do własności działek to mogli wystąpić z roszczeniem

o usunięcie niezgodności w księdze wieczystej, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy

z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1916), co zasadnie podnosił organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Przy czym

w rozpatrywanym przypadku sama treść księgi wieczystej nie przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia, odmowę ustalenia odszkodowania uzasadniono bowiem przede wszystkim treścią zawartego w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia, która jest ostateczna i prawomocna.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Należy zatem zaznaczyć, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przy czym w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej

z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 u.g.n.).

Odnosząc powyższe unormowania do treści znajdujących się w aktach sprawy decyzji podziałowych, na podstawie których wydzielona została najpierw działka "[...]", a następnie działka nr "[...]", stwierdzić należy, że wbrew przekonaniu skarżących nie dają one podstaw do uznania, że na ich mocy którakolwiek z działek - jako przeznaczona pod drogę publiczną - przeszła na własność gminy. W decyzji z "[...]" r. zatwierdzenie podziału nastąpiło z zastrzeżeniem warunku, że przy zbywaniu wydzielonych działek skarżący zapewnią dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie m.in. działki "[...]". Zaś w decyzji z "[...]" r. zatwierdzony został podział nieruchomości "[...]" pod warunkiem, że przy zbywaniu działki "[...]" zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce "[...]". W podstawach prawnych obu decyzji podziałowych powołano się na art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a, 1b u.g.n. Nie wskazywano w podstawach prawnych art. 98 u.g.n. Podnieść przy tym należy, że sam brak wskazania w decyzji podziałowej art. 98 u.g.n. nie przesądza jeszcze o tym, że podział nie został dokonany w tym trybie. Jednakże zauważyć należy, że z treści powołanej decyzji podziałowej nie wynika, aby działka nr "[...]" z mocy prawa miała przejść na własność gminy, z którą skarżący prowadzili negocjacje. W decyzji tej nałożono na skarżących obowiązek ustanowienia służebności drogowej na działce nr "[...]" - w przypadku zbycia działki "[...]" - w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zatem z treści rozstrzygnięcia wynika, że organ administracji zastosował unormowanie z art. 99 u.g.n., które koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n., a nie unormowanie z art. 98 u.g.n. Skoro decyzja podziałowa dopuszcza możliwość zbywania działek nią objętych, a dodatkowo nakłada na skarżących obowiązek ustanowienia służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej zbywanym działkom, to brak jest podstaw do uznania, że na jej mocy którakolwiek z działek wydzielona została pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. Zauważyć należy, że skarżący nie kwestionowali zawartych w decyzji podziałowej ustaleń co do prawa zbycia działki nr "[...]" i obowiązku ustanowienia służebności drogowej dla tej działki. Obecnie, wobec wiążącej treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji podziałowej, spóźnione jest podważanie przez skarżących sensu przytoczonych zapisów.

Wydzielona działka, dla której w decyzji podziałowej uwzględniono prawo zbycia i ustalono obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć charakteru drogi publicznej. Jeżeli bowiem podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę

z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r., w sprawie II SA/Sz 455/13, wyrok NSA z dnia 7 października 2011r., w sprawie I OSK 1681/10 – dostępne w Internecie). Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej podano, że zgodnie z zapisami planu miejscowego teren ten w całości jest zlokalizowany w zasięgu obszaru funkcyjnego stanowiącego rezerwę pod realizację i utrzymanie pasa drogowego. Wprawdzie okoliczność ta może nasuwać wątpliwości co do zgodności dokonanego podziału działki z planem miejscowym, jednakże kwestia ta pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie może bowiem ponownie weryfikować i badać decyzji podziałowej. Jak słusznie zaś wskazał organ odwoławczy, skarżący nie zakwestionowali - w trybie odwołania – decyzji podziałowej, a w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Skoro zaś nie doszło do wyodrębnienia drogi publicznej, to brak jest podstaw do przyznania odszkodowania.

Wyjaśnić przy tym należy, że słuszne jest twierdzenie skarżących, że żaden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Jednakże interpretując przepisy prawa organ ma prawo powoływać się na orzeczenia NSA i tak też uczynił w niniejszej sprawie. Należy zaś zauważyć, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. (I OSK 815/16) przedstawiono pogląd, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n., to nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. u.g.n. Zatem orzeczenie to wskazuje, że nie każdy podział nieruchomości dokonany na skutek wniosku właściciela jest podziałem dokonanym w trybie art. 98 u.g.n., a tylko taki podział skutkuje przejściem działek na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Podziału nieruchomości można bowiem dokonać z uwagi na skutek wystąpienia różnych innych okoliczności, które nie muszą być związane z przeznaczeniem konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną.

Nie jest także skuteczny zarzut skarżących co do naruszenia zasady praworządności i zaufania do organów administracji odnośnie do braku wyjaśnienia

i współpracy organu w kwestii niewystąpienia przez Województwo do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie rzeczywistego stanu rzeczy. Należy podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie są właściwe do złożenia takiego wniosku, ani nie mogą nakładać takiego obowiązku na inne organy. Ponadto trudno zarzucać organom naruszenie wskazywanych przez skarżących zasad, skoro nie doszło do wydzielania działki pod drogę publiczna, a tym samym brak jest podstaw do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie wpisu w księgach wieczystych. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby podmiot, który nie uważa się za właściciela gruntu mógł być skutecznie i zgodnie z prawem zmuszony do wystąpienia do sądu o ujawnienie swoich nieistniejących praw. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że do wydziału ksiąg wieczystych o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie zwrócili się także skarżący.

W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia innych przepisów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie wyjaśniające i stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Natomiast fakt, że organy nie uwzględniły interpretacji przepisów prezentowanej przez skarżących nie świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zaostrzeń, gdyż organ odwoławczy w sposób zrozumiały i logiczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję.

W ocenie sądu orzekającego w sprawie, pozostawanie w obrocie prawnym warunkowej decyzji podziałowej z dnia "[...]" r. wyklucza możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania z mocy art. 98 u.g.n. Jeżeli skarżący kwestionują zgodność z prawem tej decyzji, to wobec jej ostateczności i niemożności zaskarżenia w zwykłym trybie, rozważyć mogą możliwość jej podważenia w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.