Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1819/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1 , art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. G." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 58/11 w sprawie ze skargi "P. G." Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "P. G." Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Środowiska 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 58/11 oddalił skargę P. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 25 czerwca 2009 r. P. G. Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego "Z. ", położonego na terenie gmin: Z., B. i O. w województwie łódzkim. Z kolei w dniu 24 lipca 2009 r. P. K. W. B. B. SA złożyła wniosek o udzielenie koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "Z. ", położonego na terenie gmin: Z., B., O. i L. w województwie łódzkim. Minister Środowiska decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielił koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "Z. " na rzecz P. K. B. S.A. i odmówił udzielenia koncesji na rzecz P. G. Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny stwierdził, że w świetle art. 18 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96) w przypadku ubiegania się o koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie kopalin ze złóż nie jest wymagane wykazanie się prawem wnioskodawcy do terenu. Natomiast wnioskodawca powinien określić prawo do terenu, w ramach którego projektowana działalność ma być wykonana lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się.

W ocenie organu, brak jest w sprawie przesłanek umożliwiających ogłoszenie przetargu, o którym mowa w art. 52 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Organ stwierdził, że nie jest możliwe przeprowadzanie postępowania przetargowego jeżeli dwóch wnioskodawców domaga się koncesji dotyczącej tylko częściowo tej samej przestrzeni. Po rozpoznaniu wniosku P. G. Spółki z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję i wyjaśnił, że w sytuacji, gdy dwa podmioty ubiegają się jednocześnie o koncesję, która ma być wykonywana co najmniej częściowo w tej samej przestrzeni, a obydwa wnioski spełniają wymogi formalne, organ koncesyjny musi ocenić, w którym przypadku udzielenie koncesji odpowiadałoby interesowi publicznemu, zapewniając lepsze rozpoznanie złoża. Zdaniem organu koncesyjnego zamierzone przez P. K. B. S.A. prace poszukiwawczo - rozpoznawcze obejmują większy obszar badań, większą liczbę otworów wiertniczych i badań, a przedsiębiorca przewidział ich wykonanie w krótszym (3 letnim) terminie. Natomiast zakres prac przewidzianych przez P. G, Sp. z o.o. obejmuje mniejszą liczbę otworów, w mniejszym obszarze i ich wykonanie w okresie 5 lat. Organ podkreślił, że przyznanie koncesji Spółce P. K. B. S.A. jest uzasadnione wymaganiami określonymi w art. 125 i 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, które nakazują ze względu na interes publiczny racjonalne gospodarowanie złożami kopalin poprzez ich kompleksowe wykorzystanie w przyszłości.

W ocenie organu stanowiska Ministra Skarbu Państwa i Ministra Gospodarki nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, lecz stanowiły jedynie dodatkową informację o prowadzonym postępowaniu. Złożone w toku postępowania opinia prof. Niecia odnosiła się do "Projektu prac geologiczno rozpoznawczych dla opracowania dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "Z." w kat. C1", czyli tylko do jednego z elementów wniosku koncesyjnego P. G. Sp. z o.o. Natomiast opinia prof. Szamałka została złożona we fragmentach zaś jedna z nich nie została podpisana. Organ wyjaśnił, że wymienione opinie zostały opracowane wyłącznie w oparciu o część materiałów sprawy i w związku z tym w nie mogły wpłynąć na wynik postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podkreślił, że P. K. B. S.A. do wniosku o udzielenie koncesji załączyła zaprojektowane prace geologiczne które dotyczyły poszukiwania i rozpoznawania złoża węgla brunatnego, jak również rozpoznania warunków hydrogeologicznych i geologiczno - inżynierskich w jego rejonie. Prace te obejmowały wiercenie otworów zarówno w granicach udokumentowanego w 1979 r. w kategorii C2 złoża, jak poza dotychczasowymi granicami udokumentowania. Zakres prac przewidzianych przez P. K. B. S.A. pozwolił stwierdzić, że doprowadzą one do uzyskania bardziej dokładnego obrazu znajdującego się tam złoża. Natomiast prace objęte koncesją wnioskowaną przez skarżącą dotyczyły rozpoznania złoża na znacznie mniejszym obszarze, w sposób mniej dokładny i w dłuższym okresie czasu.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ postępowania przetargowego Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przetargu zależało od Skarbu Państwa, który jest właścicielem złóż kopalin nie stanowiących części składowych nieruchomości gruntowej i jest reprezentowany przez organ koncesyjny (art. 7 ust. 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie Minister oparł się na kryteriach merytorycznych i zapoznał się z opiniami Ministra Gospodarki i Ministra Finansów, które nie miały decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, stanowiły jedynie dodatkową informację, gdyż nie zostały sformułowane w trybie art. 106 Kpa.

Zdaniem Sądu Minister Środowiska rozpoznając wniosek o udzielenie koncesji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający regułom postępowania administracyjnego. Organ koncesyjny poinformował strony, o tym, że w wyniku złożenia konkurujących ze sobą wniosków możliwe będzie udzielenie tylko jednej koncesji, przeprowadził rozprawę administracyjną dążąc do kompromisu umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej obu zainteresowany i zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji przedłożone przez Spółkę opinie nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie mogły być uznane za opinie biegłych.

Od wyroku Sądu I instancji P. G. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną, której na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ administracji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 54 ust. 1, art. 52 ust.1, art. 53 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciu, że zakres prac przewidzianych przez P. K. B. S.A. pozwala na stwierdzenie, że doprowadzą one do uzyskania bardziej dokładnego obrazu złoża węgla brunatnego Z. w sytuacji, gdy uczestnik postępowania nie dołączył do wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie węgla brunatnego w rejonie Z., projektu prac geologiczno-poszukiwawczych a jedynie prace w zakresie rozpoznawania złoża Z.. WSA bez zbadania projektu stwierdził błędnie, że zaskarżony wniosek P. K. B. S.A. spełnia wymogi formalne określone w art. 19 Prawa geologicznego i górniczego i uznał, że koncesja została udzielona przez organ koncesyjny bez naruszenia bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie wyjaśnienia, czy na gruncie stanu faktycznego sprawy istniały przesłanki udzielenia Spółce P. K. B. koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego Z.;

II. Przepisów prawa materialnego poprzez:

5) niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w toku postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego albowiem przepis ten znajduje zastosowanie dopiero po uzyskaniu przez stronę odpowiedniej koncesji a wiec przy ustanawianiu użytkowania górniczego w drodze umowy cywilnoprawnej, której zawarcie może być poprzedzone przetargiem, w którym uczestniczą osoby posiadające koncesję na dany rodzaj użytkowania górniczego;

6) błędną wykładnię art. 11 ust.1, art. 15 ust.1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 54 ust. 1, art. 52 ust.1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia przetargu fakultatywnego zależy od Skarbu Państwa jako właściciela złóż kopalin nie stanowiących części składowych nieruchomości gruntowej, jeżeli kopalina, na której wydobycie wymagana jest koncesja, nie jest enumeratywnie wymieniona w art. 11 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów ogranicza fakultatywność wyboru przez organ koncesyjny trybu postępowania administracyjnego przepisami ustaw;

7) błędną wykładnię art. 7 ust.1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że złoża kopalin – węgla brunatnego stanowią własność Skarbu Państwa i Państwo może w ramach polityki gospodarczej traktować przetarg jako element tej polityki. Złoża węgla brunatnego stanowią w świetle ww. przepisu ustawy część składową nieruchomości a zatem nie są własnością Skarbu Państwa.

Skarżąca przedstawiła rozbudowaną argumentację na poparcie wymienionych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. B. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zaś

Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Ponieważ analogiczne zarzuty zostały sformułowane przez tego samego skarżącego (P. G. Spółka z o.o. z siedzibą w K) w skardze kasacyjnej odniesieniu do wyroku WSA w W z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 57/11 oddalającego skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia 18 października 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2010 r.. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego "Z", Naczelny Sąd Administracyjny ma uzasadniony powód by posłużyć się w niniejszej sprawie tymi samymi argumentami co w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1830/11.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, spośród których żaden nie był zasadny.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania kasator podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., który jest w istocie przepisem ustrojowym, stwierdzającym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, spełnił zatem ustawowy wymóg z art. 3 § 1 tej ustawy.

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. podniósł, iż organ nie zebrał całego materiału dowodowego, co wynika z braku zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia całej opinii biegłych, ponadto pominął argumenty w nich podniesione. Ustosunkowując się do tego zarzutu podkreślić należy, że przedłożone przez skarżącą opinie, jak słusznie stwierdził organ, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, nie posiadają atrybutu dowodu z opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., albowiem taki dowód nie został przez organ przeprowadzony. Poglądy zawarte w tych opiniach słusznie zostały przyjęte przez organ jako stanowisko wyrażone przez stronę, która w swoich pismach na nie się powoływała. Organ ustosunkował się do twierdzeń strony, również tych wynikających z przedłożonych opinii, jednak ich nie podzielił. Przyjmując słusznie, że przedłożone opinie stanowią wypowiedź strony, nie miał podstaw do żądania od niej przedłożenia całych opinii, gdyż o sposobie wyrażania swoich poglądów decyduje strona a nie organ. Wzywanie przez organ strony do uzupełnienia stanowiska byłoby naruszeniem zasady szybkości postępowania statuowanej w art. 12 k.p.a.

Kasator pomimo postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym ten zarzut dokładnie polegał. Brak naruszenia przez organy regulacji z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkował oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględni skargę na decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszanie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie zostały przez Sąd naruszone regulacje z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut nr 3 i nr 4 dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania

Sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie w niniejszej sprawie spełnia ustawowe wymogi.

Wbrew twierdzeniom kasatora Sąd pierwszej instancji nie stwierdził "że zakres prac przewidzianych przez P. K. B. S.A. pozwala na przyjęcie że doprowadzą one do uzyskania bardziej dokładnego obrazu złoża węgla brunatnego", tylko przedstawił taki pogląd zaprezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazana w uzasadnieniu do tego zarzutu kwestia braku spełnienia wymogów formalnych z art. 19 Prawa geologicznego i górniczego wniosku złożonego przez P. K. B, nie jest związana z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a., ale mogła być jedynie podniesiona jako naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 19 Prawa geologicznego i górniczego. Takiego zarzutu kasator jednak nie postawił. Podkreślić należy, że organ jak również Sąd pierwszej instancji wyjaśnili powody dla których uznały, że złożony przez P. K. B. wniosek spełnia wymogi z art. 19 Prawa geologicznego i górniczego.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, dlaczego uznał za słuszne stanowisko organu rozstrzygające o udzieleniu koncesji. Ponadto sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania administracyjnego tylko kontroluje legalność jego przeprowadzenia i wydanej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że decyzja przyznająca koncesję ma charakter uznaniowy.

W przypadku decyzji w których występuje uznanie, istotnym jej elementem jest jej uzasadnienie. "W demokratycznym państwie prawa nie ma żadnej wątpliwości, że decyzje tzw. uznaniowe podlegają kontroli sądowej. Kontrola takich decyzji jest niezbędna dla eliminowania zjawisk dowolności działania lub nadużywania swobody decyzyjnej, a kontrola taka musi się opierać na uzasadnieniu. To właśnie w uzasadnieniu organ korzystający z luzu decyzyjnego ma wyjaśnić dlaczego przyjął takie a nie inne rozwiązanie (w rozpoznawanej sprawie wybór podmiotu który uzyskał koncesję). Tylko takie wytłumaczenie może przekonać sąd administracyjny pozbawiony własnego postępowania dowodowego, że granice uznania nie zostały przekroczone i że organ utrzymał się w ramach przyznanej mu dyskrecjonalności" (zob. J. Zimmermann: Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjneg. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z.5-6, s. 519).

Węgiel brunatny jest elementem środowiska, a w konsekwencji koncesje regulowane prawem geologicznym i górniczym stają się decyzjami określającymi dozwolony sposób (zakres) korzystania ze środowiska. Oznacza to m in. że przy podejmowaniu decyzji koncesyjnej należy także kierować się wymaganiami stawianymi przez Prawo ochrony środowiska (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wśród nich należy wymienić zwłaszcza nakazy racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, przede wszystkim przez ich kompleksowe wykorzystanie, usuwanie skutków zanieczyszczenia środowiska (art. 125 i 126 cyt. ustawy). W kwestionowanej przez kasatora decyzji organ przedstawił argumenty, które spowodowały przyznanie P. K. B. koncesji oraz odmowę przyznania jej skarżącemu skargą kasacyjną. Do nich zaliczył lepsze rozpoznanie złoża węgla brunatnego a w konsekwencji lepsze jego wykorzystanie, pozwalające na racjonalną gospodarkę zasobami oraz spełnienie wymagań ochrony środowiska. Większą ilość planowanych otworów badawczych, co gwarantuje dokładniejsze rozpoznanie złoża, jak również rozbudowany zakres prac dodatkowych w zakresie hydrogeologii, geologii inżynierskiej oraz badań próbek węgla. Koncesja została udzielona firmie, która będzie prowadziła prace na większym obszarze i w krótszym terminie. Wskazane powyżej przez organ argumenty nie zostały przez autora kasacji podważone, zatem wydana przez organ decyzja nie została podjęta w sposób dowolny, lecz przy uwzględnieniu racjonalnych przesłanek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokonując interpretacji tych przepisów należy mieć na uwadze istotną regulację zawartą w art. 51 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którą, w przypadku gdy organ koncesyjny przewiduje udzielenie ograniczonej liczby koncesji, fakt ten ogłasza (...). W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał ogłoszenia, gdyż postępowanie prowadził w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o udzielenie koncesji. Regulacje z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają dopiero zastosowanie gdy w trybie art. 51 tej ustawy zostanie dokonane ogłoszenie, co w tej sprawie nie wystąpiło.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, jednak jego naruszenie przez ten Sąd nie miało wpływu na wynik sprawy, a organ nie stosował tej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie odwołał się do instytucji użytkowania górniczego w sprawie, która dotyczyła postępowania o udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego. Nie było ono związane z przetargiem na użytkowanie górnicze, o którym mowa w art. 11 Prawa geologicznego i górniczego. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę słusznie podniósł, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia o koncesji, węgiel brunatny był objęty prawem własności gruntowej. W konsekwencji tego rodzaju działalność nie wymagała ustanowienia użytkowania górniczego. Błędne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na powyższą regulację nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, które było prawidłowe. Sąd ten słusznie stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający regułom postępowania administracyjnego a organ poinformował strony tego postępowania, że w wyniku złożenia konkurencyjnych ze sobą wniosków możliwe będzie udzielenie tylko jednej koncesji. Możliwość udzielenia tylko jednej koncesji spowodowana jest specyfiką działalności regulowanej Prawem geologicznym i górniczym gdyż działalność ta musi być dokładnie zlokalizowana w przestrzeni, jest dobrem niepodzielnym, a w konsekwencji koncesja na rzecz jednego podmiotu wyklucza możliwość jednoczesnego udzielenia jej w tych granicach na rzecz innego pomiotu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji zatem prawidłowo oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd I instancji, niemniej nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu w części dotyczącej art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wadliwość części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., opubl. ONSAiWSA 2005/5/101, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.