Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 823/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 3 pkt 1, art. 30 b ust. 1, art. 5 ust. 11, art. 30 c ust. 11,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 177/12 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr 1870/10 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od A. G. na rzecz Zarządu Województwa [...] 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. - po rozpoznaniu skargi A. G. (dalej: skarżący) prowadzącego Z. z siedzibą w N., wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 177/12, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. Z. (dalej: organ, instytucja zarządzająca) oddalił protest Z. A. G. z siedzibą w N. od etapu oceny formalnej projektu pod nazwą: "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy 800 kW w miejscowości N." złożonego w konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej lI Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2010 r. skarżący złożył wniosek o dofinansowanie wspomnianego wyżej projektu, który następnie w wyniku przeprowadzonej procedury jego weryfikacji uzyskał negatywną ocenę formalną i został odrzucony ze względu na niespełnienie kryteriów oceny formalnej dotyczących kompletności wniosku o dofinansowanie.

Na podstawie art. 30 a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) instytucja zarządzająca pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformowała skarżącego o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny projektu oraz pouczeniem o możliwości wniesienia protestu.

Skarżący w proteście sformułował zarzuty w stosunku do kryteriów oceny formalnej m.in. dotyczących kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie posiadania uzupełnionych wszystkich wymaganych pól zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, a także podniósł zarzuty wobec kryterium dotyczącego kwalifikowalności finansowej w zakresie zgodności planowanych wydatków z zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu.

Organ ustosunkowując się do zarzutów skarżącego w uchwale oddalającej protest wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2010 r., informującym o negatywnej ocenie formalnej wskazano, iż w pkt 6.1 "Wnioskodawca wykazał koszty na przygotowanie dokumentacji (kosztorys, projekt budowlany, biznes plan) w roku 2011 i 2012, zaliczając je do kosztów kwalifikowanych projektu. W związku z tym, iż dokumenty te sporządzono w roku 2010, wydatki na ich poniesienie należało wskazać w roku 2010, jako koszty niekwalifikowane. Z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego, iż należności za przygotowanie projektu uiszczone zostaną przez stronę we wskazanych terminach, organ nie uznał kwalifikowalności wydatków związanych z przygotowaniem projektu".

Jednocześnie instytucja zarządzająca podniosła, że strona w e-mailu dotyczącym poprawy/uzupełnienia braków/błędów we wniosku o dofinansowanie nie mogła zostać wezwana do wyjaśnienia powodów zaplanowania wydatków związanych z przygotowaniem projektu na lata 2011- 2012, gdyż w pierwotnym wniosku w pkt. 6.1 nie dokonano podziału kosztów na poszczególne kategorie. W związku z brakiem wyjaśnień i przedstawieniem w skorygowanym wniosku w pkt. 6.1 wydatków związanych z przygotowaniem dokumentacji w latach 2011-2012, instytucja zarządzająca uznała zarzut skarżącego w tym zakresie za nieprawidłowy.

Organ stwierdził ponadto, że zapisy w instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 6.1 mają charakter ogólny, a wzór tabeli w formularzu wniosku zawierał zarówno pod rubryką z kosztami kwalifikowanymi, jak i rubryką z kosztami niekwalifikowanymi rubrykę "RAZEM", co w opinii organu jednoznacznie wskazywało na konieczność podsumowania kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, bez konieczności dodatkowych opisów w instrukcji wypełniania wniosku.

Skarżący twierdził, że zapisy instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 7.8 są nieprecyzyjne i nie uwzględniają specyfiki projektów, które ze względu na występowanie pomocy publicznej mają różny poziom dofinansowania dla różnych kategorii wydatków. W ocenie organu skarżący słusznie zauważył przy korekcie wniosku, że w związku z różnymi poziomami dla kategorii wydatków, poziom wykazywany w tab. 7.8 nie będzie identyczny w każdym roku. Jednakże nie wzięto tu pod uwagę, że kategorie z poziomem dofinansowania 50% pojawiają się w projekcie zarówno w 2011 r. jak i 2012 r. Zatem sposób wypełnienia pkt. 7.8 w powyższym przypadku, chociaż nie opisany w instrukcji wypełnienia wniosku, jest – w ocenie instytucji zarządzającej - prostą konsekwencją kategorii wydatków wskazanych w pkt. 6.1 oraz zapisów w pkt. 7.5, gdzie wnioskodawca wskazał poziom dofinansowania dla poszczególnych kategorii zgodnie z wybranym rozporządzeniem o regionalnej pomocy inwestycyjnej. Podkreślono ponadto, że wnioskodawca w załączniku nr1 ( biznes plan) nie zachował spójności z informacjami wskazanymi w formularzu wniosku, bowiem w pkt.3.4.8 nie uwzględniono wskaźnika rezultatu. Jednocześnie organ uznał za niezasadny, zarzut dotyczący sposobu przyjęcia skorygowanego wniosku, gdyż osoba go przyjmująca wydała osobie składającej korektę potwierdzenie przyjęcia na obowiązującym wzorze potwierdzenia. W uchwale szczegółowo uzasadniono, uznanie za niezasadny zarzutu o przedłożeniu brakujących dokumentów wraz z korektą wniosku i ich zagubieniu przez instytucję zarządzającą.

Uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stała się przedmiotem skargi złożonej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1522/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania wszczęte pytaniami prawnymi, zadanymi przez:

1) WSA w W. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1613/09, o treści: czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 87 Konstytucji – sygn. P 9/10.

2) WSA w Ł. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 973/10, o treści - czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – sygn. P 1/11.

W dniu 21 lutego 2012 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Sąd I instancji uznał, że skarga była zasadna wskazując, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt P 1/11 (Dz. U. nr 279, poz. 1 1644) uznany został za niezgodny z art. 87 Konstytucji w zakresie w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wyrokiem Trybunału, wymienione wyżej przepisy utraciły moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Jak bowiem podniesiono, realizacja wyroku będzie wymagała systemowej interwencji ustawodawcy, polegającej na unormowaniu w aktach powszechnie obowiązującego prawa tych wszystkich dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. W praktyce oznacza to możliwość utrzymania – w drodze wyjątku – dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013.

Odnosząc się do wpływu odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów na postępowania sądowoadministracyjne, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz rozważania, zawarte w jego motywach wskazał, że rodzą się wątpliwości co do konieczności i możliwości dokonania oceny zgodności z prawem przeprowadzonej procedury oceny projektu skarżącego według wzorca sformułowanego w akcie usytuowanym poza systemem źródeł prawa. Zdaniem Sądu I instancji, zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, podważa sens sądowej kontroli procedury konkursowej, nakładając obowiązek dokonywania jej oceny w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego. Godzi się bowiem podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą oceny projektu wnioskodawcy. Ocena ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji szczątkowej jedynie regulacji ustawowej, kontrola ta w całości opierałaby się zatem na uregulowaniach, określonych w systemach realizacji, nie mających charakteru normatywnego. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny zapisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oceny tej nie zmienia. Nie sytuuje bowiem, owych uregulowań (regulaminów, zarządzań, instrukcji etc.) w systemie źródeł prawa. Tym samym więc brak jest wzorca, w oparciu o który sąd administracyjny władny byłby dokonać kontroli. W istocie więc, zaakceptowanie stanowiska, iż w okresie obowiązywania regulacji, których konstytucyjność została zakwestionowania, sądy administracyjne obowiązane są do jej stosowania, prowadziłaby do swoistej "legalizacji" procedur, pozbawionych oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie WSA biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w Regulaminie konkursu, ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne Źródła Energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, dokona przez instytucję zarządzającą negatywna ocena projektu skarżącego była wadliwa. Skarżący wezwany został do uzupełnienia/poprawienia wniosku e-mailem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Niekwestionowana przez instytucję zarządzającą była również, podnoszona w skardze okoliczność, iż zakres koniecznych poprawek był doprecyzowany w rozmowach telefonicznych.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle treści wezwania z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nieprawidłowości w pkt 6.1, pkt 7.8, załączniku nr 1 pkt 2.7) charakter co najmniej części uchybień wynikać mógł z niejednoznaczności kierowanych do strony wezwań. Ponadto instytucja zarządzająca nie wskazała z jakich przyczyn nie skorzystała z możliwości zażądania od wnioskodawcy "dodatkowych wyjaśnień", skoro - jak wynika z akt sprawy - zakwestionowaniu podlegały kryteria formalne dopuszczające, przy czym.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w związku z treścią wyrażonych poglądów prawnych, formułowanie wytycznych dla organu nastręcza problemy logicznej natury. Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodną z prawem. Ponadto wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego sanowanie wad legislacyjnych aktów sprzecznych z Konstytucją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa [...] zaskarżając to orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 30 d ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 173 w zw. z art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a). przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności uchwał zarządu, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych,

- art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo,

- art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na zastosowaniu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu,

- art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę stosowania obowiązujących przepisów prawa,

- par. 7 ust. 10 Regulaminu Konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi II Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie II.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013 przez przyjęcie możliwości telefonicznego doprecyzowywania zakresu poprawek wniosku,

2) naruszenia przepisów postępowania:

- art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędne przyjęcie, że miały miejsce przyczyny określone w tym przepisie skutkujące stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w sytuacji gdy taki przepis nie istnieje,

- art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez zaniechanie orzeczenia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, gdyż nie jest wiadome jaki przepis prawa został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że NSA związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu.

Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ale nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są zasadne.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jej autor oparł ten środek odwoławczy na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W rozbudowanych jej zarzutach autor skargi kasacyjnej przede wszystkim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. , które jego zdaniem nastąpiło z dwóch powodów. Przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia . A także przez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Zarzuty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, do których ustawodawca zaliczył przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, oraz przepis ten stanowi w ostatnim zdaniu, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało sporządzone zgodnie z przywołanymi wymogami ustawowymi. Na wstępie należy jednak zauważyć, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, wprawdzie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera przepisu o wskazanej numeracji, należy jednak przyjąć, że Sąd I instancji miał na myśli przepis art. 30c ust. 3 pkt 1 tej ustawy, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przytoczył treść art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jednakże Sąd I instancji uznając ,że negatywna ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeprowadził sprzeczny wywód wyjaśniając wymienioną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie wiadomo bowiem jaka przyczyna była podstawą naruszenia prawa. Czy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt P1/11, niezgodności przepisów art. 5 ust. 11, art. 30 b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z art. 87 Konstytucji RP w zakresie jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu i służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Bowiem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie zaakceptował stanowiska Trybunału Konstytucyjnego o obowiązku stosowania przez sądy administracyjne regulacji, wobec których obalone zostało domniemanie konstytucyjności, z uwagi na z odroczenie przez Trybunał terminu utraty ich mocy obowiązującej. Czy też postawę rozstrzygnięcia stanowił wynik kontroli trybu dokonania przez instytucje zarządzającą programem operacyjnym, oceny projektu zgłoszonego przez A. G., gdyż Sąd I instancji biorąc pod uwagę Regulamin konkursu ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne Źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013r. stwierdził, że dokonana przez instytucję zarządzającą negatywna ocena projektu jest wadliwa, z uwagi na niejednoznaczność i nieprawidłowość wezwania do uzupełnienia (poprawienia) wniosku. Ponadto, z uwagi udzielanie wnioskodawcy "ustnych wskazówek" precyzujących dokonanie uzupełnień wniosku, mimo braku takich regulacji w zasadach wyboru projektów, oraz instrukcjach i regulaminach.

Reasumując powyższe należy stwierdzić , że Sąd I instancji biorąc pod uwagę swoje rozważania i ustalenia przyjął, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie wyjaśniając bliżej czy przez naruszenie prawa rozumie oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa [...] na podstawie niekonstytucyjnych regulacji, czy też instytucja zarządzająca oceniając projekt wadliwie zastosowała regulacje dotyczące systemu realizacji programu operacyjnego, co oznaczałoby, że Sąd I instancji regulacje te stosował.

Odnosząc się do drugiego ze wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej powodów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., warto podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Istotną rolą dla przyszłego postępowania administracyjnego mają zawarte w wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne postępowania sądowoadministracyjne. Dlatego też i wskazania, co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu musi być zredagowana w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie wskazania nie muszą być sformułowane wprost, ale muszą być oczywiste w świetle uzasadnienia. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Sąd ten podważając sens sądowej kontroli procedury konkursowej w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego stwierdził, że poza kompetencją sądu administracyjnego jest sanowanie wad legislacyjnych aktów sprzecznych z Konstytucją. Przyjąć zatem należy, że Sąd I instancji wprost odmówił wskazań co do dalszego postępowania. W tej sytuacji uznać należy, za trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniony jest też następny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. przepisu art. 30 c ust. 3 pkt. 1 ustawy. Zgodnie jego treścią, w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1 sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucje zarządzającą lub pośredniczącą.

Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje, że możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą nie zostało sądowi nadana jako uprawnienie, ale jako obowiązek, w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zatem sąd będąc związanym przepisem ustawowym ma obowiązek jego zastosowania w brzmieniu określonym przez ustawodawcę i nie ma dowolności rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sentencja zaskarżonego wyroku zawiera stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, natomiast nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucje zarządzającą, co oznacza, że Sąd I instancji formułując wydane rozstrzygnięcie naruszył omawiany przepis ustawy i uczynił wyrok niewykonalnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy (...). Natomiast art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

W wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 Trybunał Konstytucyjny, orzekł w części I o niezgodności z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie prawa i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, art. 30 b ust.1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 30 c ust. 11 powołanej ustawy w zakresie w jakim uzależnia skorzystanie ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczy przewidzianych w aktach niebędących powszechnie obowiązującego prawa. W części II omawianego wyroku Trybunał orzekł, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym trąca moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo, że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym sądy orzekające. Art. 190 ust. 1 Konstytucji nie różnicuje bowiem skutków poszczególnych elementów sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że także zawarte w niej rozstrzygniecie o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą.

Uznać zatem należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P1/11 nie mógł mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a ocena wniosku A. G. o dofinansowanie zgłoszonego projektu w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II 9. Odnawialne Źródła Energii RPO WŁ winna była przebiegać według dotychczasowych zasad wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, określonych w systemie realizacji tego programu operacyjnego, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Pogląd Sądu I instancji , że kwestionowane przepisy , jako niekonstytucyjne , nie mogą być stosowane , powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur rozdziału , aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku byłby niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył , co w pełni aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie (vide wyrok NSA z 27 marca 2012r. sygn. akt II GSK 417/12).

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji znając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego i uregulowania zawarte w jego części II, obowiązany był stosować regulacje przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawy. Nie czyniąc tego w zakresie wyżej stwierdzonym (odmowa wskazań dalszego postępowania i brak przekazania sprawy do ponownego rozparzenia), Sąd I instancji naruszył art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt.1 p.p.s.a. naruszenie art. 1 p.u.s.a. Na wstępie należy podkreślić, że w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. chodzi wyłącznie o naruszenie przepisu będącego przepisem prawa materialnego, natomiast art. 1 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego a nie przepisu prawa materialnego i zarzut jego naruszenia powinien być podniesiony w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., mimo tych nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny dokona jego oceny.

Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej (...). § 2 art. 1 p.u.s.a. stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony już jest pogląd, który skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 1 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium kontroli z prawem (vide wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/2008 niepubl.) Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Należy dodatkowo zauważyć, że podnoszenie zarzutu naruszenia art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania go ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. To, czy ocena legalności zaskarżonej uchwały była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. Błędna ocena w przedmiocie legalności zaskarżonej uchwały winna być powiązana z naruszeniem art. 145 p.p.s.a. czy też art. 141 tej ustawy (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 467/2005). W niniejszej skardze kasacyjnej tego wskazania brak, a zatem nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu odnoszącego się do naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oparty na obu podstawach kasacyjnych, polegający na zastosowaniu przez Sąd I instancji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieistniejącego przepisu. Jak już Sąd kasacyjny wyżej zauważył, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera przepisu o numeracji wskazanej przez Sąd I instancji, jednak niewątpliwie Sąd miał na myśli art. 30 c ust. 3 pkt 1 tej ustawy, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zacytował treść art. 30 c ust. 3 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Nieusprawiedliwiony też jest zarzut naruszenia § 7 ust. 10 Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II 9. Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, gdyż Sąd I instancji dokonując kontroli legalności dokonanej przez instytucję zarządzającą oceny projektu A. G., zwrócił właśnie uwagę, że udzielanie "ustnych wskazówek" tj. telefonicznego doprecyzowania koniecznych poprawek we wniosku nie przewidują zasady wyboru projektów ani towarzyszące im instrukcje i regulaminy. Zatem nie można zasadnie zarzucać, że Sąd ten przyjął możliwość telefonicznego doprecyzowania zakresu poprawek wniosku.

Reasumując powyższe wobec uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej mających wpływ na wynik sprawy zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. został uchylony w całości, a sprawa została przekazana do wojewódzkiego sądu administracyjnego do ponownego rozpoznania.

Sąd I instancji powinien ponownie rozpoznać skargę na Uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. mając na uwadze wiążącą ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z zm.) .