Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1779/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA : Renata Czeluśniak Renata Detka / del / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005r. sprawy ze skargi K. R. i H. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2001r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1779/01

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2001 r. znak [...] Starosta J., na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 108 kpa udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo-Wschodni Biuro w K. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 89/1 i decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca będzie realizował cel publiczny jakim jest budowa obwodnicy miasta J., a uzyskanie prawa do gruntu jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] 2001 r. opisana nieruchomość została wywłaszczona na Skarb Państwa za odszkodowaniem od H. i K. R., którzy następnie złożyli odwołanie do Wojewody.

W odwołaniu od tej decyzji K. R. i H. R. zarzucili, że zaskarżona decyzja nie stanowi tytułu prawnego potrzebnego do uzyskania pozwolenia na budowę, bo nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 4 pkt 2 , ani definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Podnieśli też zarzuty związane z postępowaniem w sprawie wywłaszczenia twierdząc, że obecną decyzją organ w istocie usiłuje zniwelować skutki własnych uchybień w tamtym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] 2001 r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu stwierdził co następuje:

Przepis art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że w przypadkach określonych w art. 108 kpa, starosta może udzielić zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiłaby realizację celu publicznego na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji tej nadany być może rygor natychmiastowej wykonalności.

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją z dnia [...] 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] 2001 r.

Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. Opóźnienia w uzyskaniu pozwolenia na budowę powodują dla Skarbu Państwa poważne straty finansowe oraz uniemożliwią wykorzystanie na ten cel środków finansowych z Banku Światowego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. R. i H. R., domagając się uchylenia decyzji Wojewody stwierdzili, że nie negują potrzeby inwestycji, ale winna ona nastąpić po przyznaniu adekwatnego i godziwego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko i podnosząc, że zarzuty skargi nie mają związku z zaskarżoną decyzją.

Wniosek o oddalenie skargi zaprezentowała również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] 2003 r.

Na rozprawie w dniu [...] 2005 r. pełnomocnik Generalnej Dyrekcji złożył oświadczenie o cofnięciu skargi i wniósł o umorzenie postępowania twierdząc, że - na skutek ostateczności decyzji o wywłaszczeniu - Generalna Dyrekcja, stanowiąca statio fisci Skarbu Państwa, jest następcą prawnym skarżących. Na poparcie swego wniosku przedłożył postanowienie NSA z dnia [...] 2002 r. w sprawie[...]. Zamiennie wniósł o oddalenie skargi powołując się, że takie właśnie wyroku zapadły w podobnych sprawach w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w W.

W związku z wejściem w życie z dniem [...] 2004 r. ustaw : z [...] 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

Przede wszystkim stwierdzić należy, że podmiot, na rzecz którego wydano zaskarżoną decyzję, nie może skutecznie cofnąć skargi. Skarżącymi pozostają nadal te osoby, które skargę wniosły i one, a nie uczestnik, są tej skargi dysponentami. Przepisy ppsa nie przewidują podmiotowych zmian po stronie skarżącej, nawet w sytuacji, kiedy przedmiot postępowania zostanie zbyty. Nabywca co najwyżej może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym, o ile oczywiście jeszcze uczestnikiem nie jest.

Wbrew twierdzeniom składającego oświadczenie o cofnięciu skargi, Dyrekcja nie jest następcą procesowym właścicieli nieruchomości. Na podstawie decyzji o wywłaszczeniu własność nieruchomości nabył Skarb Państwa. Przeznaczenie nieruchomości na cel , który ma być realizowany przez Dyrekcję nie oznacza, że Dyrekcja uprawniona jest - jako statio fisci - do rozporządzania tą nieruchomością . Przyczyną , dla której Dyrekcja stała się stroną postępowania administracyjnego i uczestniczy w postępowaniu sądowym , jest zgłoszone przez tę Dyrekcję - działającą jako nie mający osobowości, ale samodzielny podmiot administracyjny w rozumieniu art. 29 kpa - żądanie przyznania określonego uprawnienia. Istota tego uprawnienia polegająca na dozwolonej ingerencji w cudze prawo własności, żadną miarą nie może być utożsamiana z uprawnieniami właścicielskimi, przysługującymi obecnie Skarbowi Państwa, a nie Dyrekcji.

W powyższej kwestii Sąd w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w przedłożonym na rozprawie postanowieniu NSA z dnia [...] 2002 r.

Rozważenia zatem wymaga, czy i jakie ewentualnie skutki procesowe wywołać miałby fakt wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Otóż w ocenie sądu rozpoznającego sprawę fakt "uostatecznienia" się decyzji wywłaszczeniowej nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Wszak skarga cofnięta nie została, decyzja mająca podlegać kontroli sądowej nie została wyeliminowana, stosownie zatem do woli jej adresatów sąd zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem tej decyzji.

Wykonując zaś to zadanie, sąd nie ogranicza się do zarzutów skargi, bo jej granicami, stosownie do art. 134 § 1 ppsa związany nie jest. Wyniki kontroli w sprawie niniejszej pozwalają stwierdzić co następuje:

Zawarte w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odesłanie do przepisu art. 108 kpa oznacza , że uwzględnienie wniosku o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dopuszczalne jest tylko w razie spełnienia jednej z trzech przesłanek przewidzianych w art. 108 § 1 kpa, a mianowicie: zajęcie nieruchomości jest niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, albo ze względu na inny ważny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Z samego zaś przepisu art. 122 ust. 1 wynika przesłanka dodatkowa, która musi być spełniona kumulatywnie - zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona.

Niewątpliwie budowa drogi publicznej jest realizacją celu publicznego. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości pod budowę takiej drogi musi zatem opierać się na ustalonej i wykazanej niezbędności i koniecznej niezwłoczności zajęcia w znaczeniu wyżej opisanym. Za absolutnie niewystarczające uznać należy ogólnikowe odwołanie się do treści przepisów i określenie nazwą celu publicznego mającego podlegać realizacji. Decyzja oparta na przepisie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wprost ingerencję w podlegające generalnej ochronie prawo własności, które jeszcze odjęte skutecznie nie zostało. Efektem takiej decyzji może być faktyczne pozbawienie właściciela władztwa nad nieruchomością, do której ostatecznie zachowa swe prawa. Właśnie z tego powodu dopuszczalność omawianej ingerencji ustawodawca obwarował zwielokrotnionymi warunkami i z tego też powodu obowiązkiem organu jest dokładne, szczegółowe, niewątpliwe wykazanie istnienia tychże warunków.

Tymczasem organ I instancji wskazał jedynie, że złożony wniosek Dyrekcji należało uwzględnić, ponieważ "uzyskanie prawa do gruntu jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Organ II instancji, akceptując stanowisko organu I instancji, dodatkowo podał jedynie , że "opóźnienia w uzyskaniu pozwolenia na budowę powodują poważne starty finansowe dla Skarbu Państwa oraz uniemożliwią wykorzystanie na ten cel środków z banku Światowego". Takie stwierdzenie, dla wykazania konieczności niezwłocznego zajęcia nieruchomości, a więc natychmiastowego podjęcia na tej nieruchomości czynności faktycznych związanych a realizacją celu publicznego, za wystarczające uznane być nie może . Nie ustalono i nie wykazano ani faktów odpowiadających jednej z trzech przesłanek z art. 108 § 1 kpa, ani związku przyczynowego pomiędzy zwłoką w zajęciu nieruchomości a niemożliwością realizacji celu publicznego.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w K. z dnia 24 kwietnia 2003 r. /II S.A./Kr 3405/01/ zgodnie z którym skutków decyzji opartej na przepisie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można traktować jako równoznacznych z tym skutkiem, który przepisy prawa wiążą z ostateczną decyzją o wywłaszczeniu. Pojęciem prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane posługuje się prawo budowlane , a nie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Błędem jest identyfikowanie tego pojęcia z użytym w art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęciem "zajęcia nieruchomości".

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w sprawie niniejszej prawdopodobnie doszło do naruszenia prawa także innej natury. Decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] 2001 r., a więc w dacie kiedy decyzja o wywłaszczeniu była już ostateczna /decyzja organu odwoławczego w tej sprawie zapadła w dniu [...] 2001 r./. Skarga na decyzję wywłaszczeniową nie była wnoszona do sądu , zatem jej wykonanie najpewniej wstrzymane nie było. Skoro więc miałoby się okazać, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji uprawnionym do dysponowania swym prawem właścicielem nieruchomości był już Skarb Państwa, a decyzja w ogóle wykonywana faktycznie nie była, to rozważenia wymagałaby kwestia istnienia przedmiotu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 1 pkt 1c w zw. z art. 135, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w wyroku.