Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 845/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej i dobudowanej części budynku nieużytkowanego pensjonatu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, (dalej - DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. (dalej - PINB) w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej i dobudowanej części budynku nieużytkowanego pensjonatu.

Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Na skutek kierowanych do organu nadzoru budowlanego wystąpień Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. traktujących o dostawach materiałów budowlanych na teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A. w J., PINB w powiecie w. zawiadomieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r. poinformował o wyznaczeniu na dzień 23 sierpnia 2012 r. oględzin w sprawie wykonanych na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych. Wobec niemożliwości uczestniczenia w tej czynności zainteresowanych, wyznaczono nowy termin dla tej czynności. W dniu 30 sierpnia 2012 r. przeprowadzono na wskazanej nieruchomości oględziny, zaś istniejący stan faktyczny opisano w sporządzonym na tą okoliczność protokole oględzin, do którego dołączono dokumentację fotograficzną.

W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykonania ogrodzenia w postaci muru z bloczków betonowych o wysokości poniżej 2,2 m, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. A. w J., obręb J. [...], z tyłu posesji przy granicy z działką nr 176. W tej samej dacie przed organem nadzoru budowlanego I instancji zapadło też inne rozstrzygnięcie w postaci postanowienia nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na odbudowie (rozbudowie), a także przebudowie i remoncie budynku nieużytkowanego pensjonatu, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. A. w J., obręb J. [...], nadto na inwestora nałożono nakaz o treści ,,obiekt (jak wyżej) należy zabezpieczyć według wskazań osoby stosownie uprawnionej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Poza wskazanymi elementami sentencji postanowienia znalazł się także w niej nakierowany na inwestora S. P. obowiązek w postaci:

- przedstawienia w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. następujących dokumentów:

,,1) zaświadczenia Burmistrza J. o zgodności budowy (jak wyżej) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1,2, ustawy - Prawo budowlane, tj.:

a) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego),

b) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym wyżej terminie nałożonego obowiązku - zostanie wydana decyzja zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane".

W uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, podano, że inwestor realizuje bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę szereg robót budowlanych, w tym na istniejącym nieużytkowanym budynku pensjonatu prowadzi roboty budowlane, polegające na odbudowie (rozbudowie), a także przebudowie i remoncie budynku. Na elewacji frontowej budynku zostały dobudowane dwie werandy na wysokość dwóch kondygnacji po obu stronach wejścia głównego, inwestor wykonał fundamenty, szkielet w konstrukcji drewnianej oraz zadaszenia werand daszkami dwuspadowymi (na dzień oględzin brak było obudowy werand przegrodami zewnętrznymi. Ponadto inwestor wykonał następujące roboty budowlane: na ścianach bocznych budynku odbudował częściowo balkony w postaci płyt balkonowych w konstrukcji drewnianej, wymienił więźbę dachową i pokrycie dachowe z dachówki, wykonał nowe stropy wylewane betonowe pomiędzy I piętrem a poddaszem (wcześniej były stropy drewniane), wymurował nowe ścianki działowe, wydzielając dodatkowe pomieszczenia, przebudował kominy z cegły, skuł tynki z muru ceglanego, wymienił (wymiana w trakcie) instalacje wewnętrzne w budynku - instalacje elektryczna, co. , wod.- kan., w piwnicy została wykonana nowa kotłownia gazowa. Wobec wykonania robót w 2010 r. bez pozwolenia na budowę PINB wskazał na konieczność zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 23 października 2014 r. organ nadzoru budowlanego poinformował o tzw. gotowości decyzyjnej, by następnie w dniu [...] r. wydać decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazano inwestorowi S. P. rozbiórkę rozbudowanej i odbudowanej części budynku nieużytkowanego pensjonatu wykonanej bez uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb [...] J. przy ul. A. w J.. W sentencji przedmiotowej decyzji zamieszczono także zapisy dotyczące wskazania, iż ,,wykonanie nakazu (jak wyżej) jest wymagalne z chwilą stania się niniejszej decyzji ostateczną" oraz konieczności prowadzenia robót rozbiórkowych według wskazań i pod nadzorem osoby uprawnionej, tj. posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależącej do właściwej izby samorządu zawodowego, a także konieczności powiadomienia o wykonaniu robót PINB z dołączeniem oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podano, że w trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] przy ul. A. w J. w istniejącym nieużytkowanym budynku pensjonatu wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę szereg robót budowlanych polegających na rozbudowie, a także odbudowie, przebudowie i remoncie budynku. Jak podał PINB w powiecie w. ,,przedmiotem swojego postępowania uczynił zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane budowę przez co należy rozumieć rozbudowę i odbudowę. Ponadto inne wykonane roboty budowlane wykonane w tym obiekcie nie są ujęte w przedmiotowej decyzji. Na elewacji frontowej budynku zostały dobudowane dwie werandy na wysokości dwóch kondygnacji po obu stronach wejścia głównego, inwestor wykonał fundamenty, szkielet w konstrukcji drewnianej oraz zadaszenia werand daszkami dwuspadowymi (na dzień oględzin brak było obudowy werand przegrodami zewnętrznymi) oraz na ścianie bocznej budynku odbudowano częściowo balkony w postaci płyt balkonowych w konstrukcji drewnianej". Następnie wskazano, że inwestor wykonując roboty budowlane od 2010 r. nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę i uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Po przywołaniu postanowienia z dnia [...]r., nr [...] i zawartych w nim nakazów stwierdzono, że inwestor, mimo znacznego upływu czasu, nie przedłożył żądanych dokumentów i tym samym nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wobec tego PINB został zobligowany do zastosowania przepisu art. 48. ust. 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki rozbudowanej i odbudowanej części nieużytkowanego pensjonatu.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Żądania odwołania zostały poparte twierdzeniami wywodzonymi z analizy przepisów prawa materialnego, w ramach której autor odwołania negował zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego uznając, że dokonał wyłącznie remontu, ponieważ wykonał w przedmiotowym obiekcie roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Z kolei fakt odtworzenia elementów obiektu w jego pierwotnej formie miała, zdaniem autora odwołania, potwierdzać załączona dokumentacja fotograficzna.

DWINB w dniu [...] r. wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na wskazane postanowienie S. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., (sygn. akt II SA/Wr 234/15) uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu i zasadził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Po powrocie sprawy do organu II instancji, w dniu [...] r., DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Treść uzasadnienia decyzji zawiera opis postępowania pierwszoinstancyjnego z wyszczególnieniem wydanych aktów administracyjnych i ustaleń poczynionych w trakcie oględzin. Odnosząc się do samej decyzji z dnia [...] r., nr [...] przypomniano, że organ I instancji nakazał rozbiórkę rozbudowanej i odbudowanej części budynku nieużytkowanego pensjonatu wykonanej bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], przy czym wskazano jednocześnie, że ,,Jak wynika z decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego za rozbudowę i odbudowę uznał wykonanie dwóch werand na wysokości dwóch kondygnacji po obu stronach wejścia głównego oraz częściową odbudowę balkonów w postaci płyt balkonowych w konstrukcji drewnianej". Względem oceny prawidłowości samego rozstrzygnięcia przyjęto z kolei, że ,,Tutejszy organ nie ma wątpliwości co do poprawności zakwalifikowania przedmiotowych robót budowanych jako rozbudowy i odbudowy budynku, która podlega procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane". Przedstawiony pogląd organ odwoławczy potwierdził czyniąc szeroki wywód prawny związany z trybem legalizacyjnym wynikającym z prawa materialnego. Szczegółowo opisane zostały przesłanki uznania robót budowlanych za wyczerpujących normę prawną wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego, by następnie skoncentrować się na rodzaju obowiązków nałożonych na inwestora, celem umożliwienia mu zalegalizowania sprzecznej z prawem inwestycji. Finalnie zauważono, że niespełnienie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Negując z kolei twierdzenia odwołania zmierzające do wykazania remontu DWINB przyjął, że okoliczność, iż budynek posiadał werandy w przeszłości nie uprawnia właściciela do ich odbudowy bez stosownego pozwolenia na budowę. Takich robót nie można zakwalifikować jako remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego czyli wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jako remont można zakwalifikować te roboty budowlane, które odtwarzają stan pierwotny obiektu budowlanego lecz nie stanowią odbudowy. Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego dotyczy istniejących elementów obiektu budowlanego i polega na wykonaniu napraw, wymianie lub odnowieniu niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a wykonanie robót budowanych ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji.

Posiłkując się orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazano różnice pomiędzy pojęciami remontu i odbudowy obiektu budowlanego. Na tle przywołanego wyroku DWINB podał, iż ,,nie ma wątpliwości, że wykonywanie werand i częściową odbudowę balkonów należy zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego". Na koniec prawidłowość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej i odbudowanej samowolnie części nieużytkowanego pensjonatu uzasadniono faktem nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów pozwalających na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.

S. P. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wroclawiu na decyzję DWINB z dnia [...] nr [...] wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji PINB w powiecie w. także w całości, umorzenie postępowania w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania od organu dla strony, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i uznania, że doszło do samowoli budowlanej w sprawie,

2) art. 3 pkt 7a w związku z art. 50 i art. 51 Prawa budowanego poprzez ich niezastosowanie, względnie naruszenie art. 3 pkt 8 w związku z art. 50 i art. 51 Prawa budowanego, poprzez ich niezastosowanie i nie uznanie wykonanych prac budowlanych odpowiednio za przebudowę lub remont, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

W motywach skargi, wskazując na uzasadnienie decyzji stwierdzono, że organ za samowolę budowlaną uznał odbudowę balkonów i dwóch werand na elewacji frontowej, ponieważ jego zdaniem nie był to remont, bo doszło do wykonania "faktycznie nowego obiektu budowlanego". Zdaniem skarżącego taka konkluzja nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym, ani nie wynika z prawidłowo dokonanej subsumcji prawa. W sprawie były wydane cztery decyzje rozbiórkowe, z których strona zaskarżyła tylko jedną, a trzy pozostałe zostały przez stronę uznane za prawidłowe i dojdzie do rozbiórki obiektu w tym zakresie. Organ dokonał podziału procesu budowlanego na cztery części, przez co wskazywanie na wykonanie "faktycznie nowego obiektu budowlanego" jest nadużyciem ze strony organu. Z treści decyzji skarżący wyprowadza pogląd, że organ nakazem rozbiórki objął odbudowę balkonów i odbudowę dwóch werand na elewacji frontowej, zaś w treści decyzji mowa jest o ,,całościowej odbudowie obiektu". W świetle dostrzeżonych przez autora skargi rozbieżności w decyzji, poddano w wątpliwość treść samego nakazu, podając, iż strona nie ma pewności jak się zachować, ,,czy ma zburzyć całą obiekt?", ponieważ mimo prowadzenia postępowania przez organy dwóch instancji ,,strona nadal nie wie co jest przedmiotem tej konkretnej sprawy".

W dalszej kolejności zarzucono organom brak odniesienia się do definicji przebudowy, którą należało zdaniem strony również rozważyć w sprawie, co w konsekwencji oznaczało konieczność umorzenia postępowania. Negując zasadność stanowisk organów przytoczono ustawowe definicje budowy, przebudowy i remontu, podając jednocześnie, że działania inwestora nie spowodowały zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu. Żadne działanie nie zmieniło parametrów takich jak kubatura, czy powierzchnia zabudowy w porównaniu do pierwotnych założeń inwestora, co jest bezspornie widoczne na załączonych zdjęciach (w aktach sprawy). Odbudowanie werand oraz balkonów nie doprowadziło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, zatem w ocenie strony skarżącej oczywistym jest, że prace budowlane będące przedmiotem decyzji są remontem, nieobjętym regulacją art. 48 Prawa budowanego, gdyż inwestor wykonał w istniejącym obiekcie budowlanym roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Potwierdzać ten fakt, zdaniem skarżącego, mają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia obiektu z czasów jego świetności oraz zdjęcie z momentu rozpoczęcia prac, na którym widoczny jest balkon oraz zamurowane otwory wejść na werandy. W tych okolicznościach za niewłaściwe uznano zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Żądanie umorzenia postępowania uzasadniono tym, że od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót upłynął okres dwóch miesięcy, co skutkuje wydaniem decyzji rozbiórkowej z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z treścią skargi stwierdził, że nie ma ona wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów norm procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżący wykonał roboty budowlane. Niewątpliwie na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący w przedstawionym zakresie dopuścił się naruszenia prawa, gdyż roboty budowlane wykonał bez wiedzy i zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, który dopuszczalność prowadzenia robót potwierdziłby wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę względnie przyjęciem zgłoszenia. Sam fakt popadnięcia inwestora w kolizję z przepisami prawa materialnego daje organowi nadzoru budowlanego impuls do zbadania możliwości niejako wtórnego doprowadzenia do stanu zgodności z prawem poprzez właściwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego albo wydanie nakazu rozbiórki. Co wydaje się bezdyskusyjne jakikolwiek nakaz skierowany do inwestora winien zapaść w pozbawionym wad postępowaniu administracyjnym, a tak (zdaniem Sądu w składzie orzekającym), w niniejszym przypadku nie jest.

Naruszenie przepisu pozostającego w kompetencji organu administracyjnego powoduje konieczność rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co z kolei odbywa się w ramach postępowania administracyjnego. W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania zawiadamiane są strony postępowania. Zatem już we wstępnym etapie postępowania polegającym na skierowaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ zmuszony jest do określenia jego przedmiotu, co zresztą w niniejszej sprawie znajduje odzwierciedlenie w pierwszym piśmie kierowanym do stron. Oczywiście w ramach prowadzonego postępowania organ poszerza wiedzę o stanie faktycznym sprawy, co często powoduje ustalenie, że przedmiot postępowania został nieprawidłowo zakreślony, a nawet niejednokrotnie należy prowadzić kilka odrębnych postępowań. Przepisy procedury administracyjnej nawet w takich sytuacjach przewidują dla organu szerokie instrumentarium środków pozwalających na właściwe określenie przedmiotu postępowania. Już bowiem na tym etapie postępowania organ winien mieć świadomość, że określenie przedmiotu postępowania musi korelować z wydanym finalnie aktem administracyjnym. Prawidłowe rozstrzygnięcie musi przecież obejmować cały przedmiot postępowania, zaś z drugiej strony nie mogą w nim znajdować się żadne elementy postępowaniem nie objęte.

Na tle rozważań związanych ze wszczęciem postępowania należy zwrócić uwagę na zawiadomienie z dnia 6 sierpnia 2012 r. o przeprowadzeniu oględzin, w którym PINB informuje o oględzinach na nieruchomości przy ul. A. w J. ,,w sprawie robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości (jak wyżej)". Ponadto przedmiotowe wystąpienie organ kończy stwierdzeniem, że ,,jednocześnie niniejszym pismem zawiadamia się, iż zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie jak wyżej". Z akt administracyjnych wynika, że poza decyzją z dnia [...] r. dotyczącą wykonania ogrodzenia, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na odbudowie (rozbudowie), a także przebudowie i remoncie budynku nieużytkowanego pensjonatu, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. A. w J., obręb J. [...]. Zatem wobec lapidarnego określenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania ,,w sprawie robót budowlanych" na etapie decyzji i postanowienia z dnia [...] r. wiadomym jest, że organ działania inwestora uznał za roboty budowlane, polegające na odbudowie, rozbudowie, a także przebudowie i remoncie budynku (jak wyżej).

Skoro więc w sprawie, w ocenie organu, inwestor dopuścił się tak szeroko zakwalifikowanych na gruncie Prawa budowlanego działań, niezbędne było już na tym etapie postępowania wyodrębnienie poszczególnych postępowań i precyzyjne określenie ich przedmiotu. PINB w powiecie w. już w dniu [...] r. umorzył postępowanie względem ogrodzenia, zaś postanowieniem nr [...] z tej samej daty objął jak się zdaje wszystkie inne roboty. Na uwagę zasługuje fakt, że przyjmując w podstawie prawnej postanowienia art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, w trybie wskazanego przepisu poza budową, wstrzymano wszystkie roboty budowlane i nakazano przedłożenie określonych dokumentów także dotyczących robót zakwalifikowanych jako remont. Mimo nieprecyzyjnego wskazania przedmiotu sprawy, (jak wyżej, jak niżej), organ w sposób niedopuszczalny nakazem objął także ten zakres poczynań inwestora, który zakwalifikowany został jako remont, co jak wiadomo nie wyczerpuje przesłanek normy prawnej wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Podążając za rozstrzygnięciami organu nadzoru budowlanego I instancji stwierdzić trzeba, że treścią decyzji z dnia [...] r., nr [...] jest nakaz rozbiórki ,,rozbudowanej i odbudowanej części budynku nieużytkowanego pensjonatu wykonanej bez uzyskania pozwolenia na budowę na dz nr [...], obręb [...] J. przy ul. A. w J.", nadto organ wykonanie nakazu (jak wyżej), obwarował obowiązkiem zapewnienia nadzoru osoby uprawnionej oraz zawiadomieniem o jej zakończeniu. W treści samego uzasadnienia stwierdzono wykonanie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę szeregu robót budowlanych polegających na rozbudowie a także odbudowie, przebudowie i remoncie budynku (jak wyżej). Niemniej jednak, jak dalej podano ,,Tut. Organ przedmiotem swojego postępowania uczynił zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane budowę przez co należy rozumieć jego rozbudowę i odbudowę. Ponadto inne wykonane roboty budowlane wykonane w tym obiekcie nie są ujęte w przedmiotowej decyzji".

Poprzestając na ocenie samej sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej nie sposób nie dojść do przekonania, że jest ona co najmniej nieczytelna i nieprecyzyjna. PINB w powiecie w., o czym była już mowa, szeroko określił przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, nakazem zawartym w postanowieniu o nałożeniu obowiązków i wstrzymaniu robót objął wszelkie wykonane w obiekcie roboty, zaś decyzją nakazał rozbiórkę ,,rozbudowanej i odbudowanej części obiektu". Skąd więc inwestor ma czerpać wiedzę, skoro nie zawarto tego w treści decyzji, które elementy obiektu organ uznał za rozbudowę czy nadbudowę, skoro sam organ nigdzie kwestii tych nie precyzuje, zaś strona polemizuje z przyporządkowaniem przez organ konkretnych pojęć ustawowych do zrealizowanych elementów inwestycji? Uwzględniając to, że nie zostały wskazane wprost elementy obiektu podlegające rozbiórce, nie sposób przyjąć, aby decyzja o której mowa spełniała kryteria wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., w części odnoszącej się do nakazu umieszczenia w treści decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia. Nie należy oczywiście przez to rozumieć obowiązku zamieszczenia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia (jak wyżej czy niżej), lecz takiego, które jednoznacznie wskazywałoby treść nałożonego obowiązku i to w taki sposób, by egzekucja tego obowiązku nie nastręczała wątpliwości interpretacyjnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1923/07 (Lex nr 478303) "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji."

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB nie spełnia tych wymogów, ponieważ nakaz rozbiórki orzeczony w kontrolowanym postępowaniu nie jest precyzyjny. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę, zaś dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Powstałe w treści decyzji nieścisłości mogą rodzić dalej idące następstwa, ponieważ nałożony obowiązek może podlegać egzekucji administracyjnej. W aktach administracyjnych znajduje się zresztą skierowane do inwestora upomnienie z dnia [...] r., nr [...], zatem ewentualne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego wydawać się może bardzo realne. Niezbędnym jest więc, by rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji jednostkę.

Jakkolwiek treść samej sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej dyskwalifikuje zapadłe rozstrzygnięcie na gruncie art. 107 § 1 k.p.a., uchybienia tego w żaden sposób nie eliminuje uzasadnienie decyzji. PINB w powiecie w. w pewien sposób próbował ,,dookreślić" przedmiot postępowania czy też przedmiot samego nakazu, lecz uczynił to nieudolnie. W treści uzasadnienia podał bowiem, że ,,przedmiotem swojego postępowania uczynił zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane budowę przez co należy rozumieć jego rozbudowę i odbudowę. Ponadto inne wykonane roboty budowlane wykonane w tym obiekcie nie są ujęte w przedmiotowej decyzji". W świetle już powiedzianego, mimo zabiegu dokonanego przez organ niewiadomą jest, które z elementów obiektu stanowią przedmiotową ,,rozbudowę i odbudowę". Nie usuwa wątpliwości interpretacyjnych opisywanie w dalszej części uzasadnienia robót dotyczących werand czy balkonów. Gdyby nawet miało się okazać, że to te części obiektu organ objął nakazem rozbiórki, nie jest wiadome w jakim zakresie ma być owa rozbiórka przeprowadzona. Pamiętać trzeba, że mamy do czynienia z obiektem już wiekowym, nadto przez jakiś czas nieużytkowanym, zatem ewentualny nakaz rozbiórki tym bardziej winna cechować precyzja.

Nie jest pozbawiona uchybień także decyzja organu odwoławczego, skoro utrzymano w mocy nieprecyzyjną i sprzeczną z zasadami procedury administracyjnej decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej (na str. 2) DWINB zauważa, że PINB w powiecie w. nakazał rozbiórkę rozbudowanej i odbudowanej części budynku nieużytkowanego pensjonatu wykonanej bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb [...] J. przy ul. A. w J.. Następnie swoiście kreując nowy stan faktyczny, ponieważ nie zamieszczono zapisów o takiej treści w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, DWINB uznał, że z decyzji PINB wynika, że organ I instancji ,,za rozbudowę i odbudowę uznał wykonanie dwóch werand na wysokości dwóch kondygnacji po obu stronach wejścia głównego oraz częściową odbudowę balkonów w postaci płyt balkonowych w konstrukcji drewnianej". Co więcej organ odwoławczy wskazał, że ,,nie ma wątpliwości co do poprawności zakwalifikowania przedmiotowych robót budowanych jako rozbudowy i odbudowy budynku, która podlega procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane". W realiach objętej rozstrzygnięciami sprawy, trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, który nie wiedzieć w ramach jakiego rodzaju rozważań odkodował treść decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie dostrzegł także ten organ nieprecyzyjnego określenia przedmiotu sprawy i objęcia wszystkich robót postanowieniem w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a więc aktem administracyjnym poprzedzającym bezpośrednio decyzję o nakazie rozbiórki. Nie wpływa także na ostateczną ocenę decyzji DWINB fakt, że w jej uzasadnieniu zawarto szeroką i prawidłową zresztą analizę trybu naprawczego, skoro w niniejszej sprawie organ I instancji nie dochował reguł z tym trybem związanych, zaś organ odwoławczy naruszenia tego nie ujawnił.

Na koniec, dostrzegając polemiczny charakter skargi, przyjąć należy, że zdaniem Sądu w składzie orzekającym, co najmniej przedwczesne byłoby ocenianie charakteru robót przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Skoro w toku postępowania stwierdzone uchybienia procesowe sięgają bardzo głęboko, bo aż do nieprawidłowego zakreślenia przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, nie sposób odnosić się do właściwej oceny sprawy w znaczeniu sprawy administracyjnej jako takiej. Wobec treści niniejszego orzeczenia rolą organu administracyjnego przystępującego do ponownego rozpatrzenia sprawy będzie najpierw właściwe określenie przedmiotu postępowania, następnie przyporządkowanie stanu faktycznego do norm prawa materialnego, zaś w zapadłej decyzji poprawnie i zgodnie z zasadami art. 107 § 1 k.p.a. zostanie wyartykułowany jej przedmiot. Jak przyjęło się w doktrynie i orzecznictwie rozstrzygnięcie, zwane też osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości odmiennej interpretacji.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.