Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 760/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 2 b i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 i 3 art. 61 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Rischka Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 roku oraz nakazania zwrotu dotacji wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz strony skarżącej kwotę 2930 (dwa tysiące dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, przypadającej do zwrotu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że T. G. otrzymała z budżetu Miasta na rok 2011 dotację podmiotową dla Prywatnego Przedszkola "A" w kwocie 82.474,00 zł.

Podczas kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Prezydenta Miasta ustalono, że dotacja w 2011 r. pobrana została w nadmiernej wysokości. Na podstawie kontrolowanych dokumentów dotyczących rozliczenia dotacji udzielonej na 2011 rok potwierdzających sfinansowanie wydatków bieżących związanych z działalnością przedszkola ustalono następujące nieprawidłowości:

- sfinansowanie z dotacji wynagrodzenia kucharki w kwocie 10.472,97 zł

- sfinansowanie z dotacji imprezy muzycznej z okazji "Dnia Rodziny" na podstawie rachunku nr [...] z dnia 25 maja 2011 r. wystawionego przez "B" na kwotę 600 zł, w którym nie został określony nabywca usługi,

- sfinansowanie z dotacji nauki języka angielskiego w przedszkolu na podstawie rachunków nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] z dnia 30 kwietnia 2011 r., nr [...] z dnia 30 maja 2011 r. oraz z dnia 28 marca 2011 r. na łączną kwotę 1.200 zł, do których nie przedstawiono potwierdzenia zapłaty za wykonaną usługę,

- sfinansowanie z dotacji zakupu paliwa do samochodu prywatnego osoby prowadzącej przedszkole na kwotę 6.059,59 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że dotacje, o których stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. winny być przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Za takie zaś niewątpliwie nie mogły zostać uznane wydatki przeznaczone na pokrycie wynagrodzenia kucharki, zakupu paliwa do prywatnych samochodów, czy też wydatki niepotwierdzone co do nabywcy i zapłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie ww. decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając jej:

1. obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty,

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, że wydatki zakwalifikowane na utrzymanie bazy przedszkola niepublicznego nie są wydatkami bieżącymi,

3. naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym,

4. oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwej podstawie prawnej, tj. uchwale Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 października 2010 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że ustawodawca w art. 90 ust. 2b u.s.o. wyraźnie wskazał, że źródłem obliczenia dotacji mają być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie wydatków bieżących nie może być oderwane od brzmienia ustalonego przez ustawodawcę w ustawie o finansach publicznych i która w art. 236 ust. 2 stanowi, że są to wszystkie wydatki jednostki samorządu terytorialnego nie będące wydatkami majątkowymi. Powołany wcześniej przepis art. 90 ust. 2b wyraźnie wskazuje, że środki przeznaczone z budżetu gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych nie mogą odbiegać więcej jak o 25% od środków przeznaczonych na utrzymanie przedszkoli publicznych i przepis ten wskazuje również, że jego celem jest zrównanie dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych, publicznych i niepublicznych. Czyli, że wydatki poniesione przez skarżącą w przedszkolu niepublicznym na jego bieżącą działalność są tożsame z wydatkami poniesionymi na działalność bieżącą w przedszkolu publicznym, a wszelkie ich różnicowanie jest sprzeczne z prawem. Wszelkie wydatki poniesione przez skarżącą zostały udokumentowane. Bezsporne jest, że wydatki te zostały zakwalifikowane przez stronę skarżącą jako wydatki bieżące i dlatego nie mogła zakwestionować protokołu kontroli, w którym kontrolujący wyraźnie stwierdzili, że wydatki zostały faktycznie poniesione.

Spór między organami a skarżącą sprowadza się do kwestionowania spornych wydatków jako wydatków nie mieszczących się w definicji "wydatków bieżących". Ustawa o systemie oświaty, w ocenie skarżącej, jednoznacznie przesądza, że skoro niepubliczna placówka oświatowa oferuje dzieciom posiłki, to realizuje w ten sposób cele i zadania określone jako zadania "opiekuńcze". Nie odbywa się to na zasadach komercyjnych. Rodzice płacą jedynie za artykuły żywnościowe zgodnie z art. 67a ust. 4 ustawy, natomiast pozostałe wydatki związane z przygotowaniem posiłków są finansowane ze środków publicznych czyli z dotacji. Poniesienie wydatków na wynagrodzenie pracownika zatrudnionego ze stosunku pracy w charakterze kucharki wyczerpuje definicję wydatków bieżących. Ustawa o systemie oświaty w żadnym przepisie nie określa katalogu tych wydatków, więc skoro ustawodawca milczy w tym zakresie, niedopuszczalna jest interpretacja zawężająca zastosowana w tym zakresie przez organ I instancji.

Zdaniem skarżącej bezpodstawna jest konkluzja SKO, że kwestionuje ona prawo do kontroli wydatkowania kwot dotacji przez podmioty niepubliczne. Skarżąca podnosi jedynie, że uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 października 2010 r., powielając w § 3 ust. 1 pkt 1 i dalszych treść regulacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 2b u.s.o. naruszyła art. 94 Konstytucji RP wykraczając w sposób rażący poza treść przepisu upoważniającego i w istocie naruszyła prawo.

Prezydent jako jednostka samorządu terytorialnego zawsze ma prawo do kontroli, ale nie może w swych działaniach wkraczać w materię zastrzeżoną ustawodawcy i w sposób dowolny ustalać co jest a co nie jest "wydatkiem bieżącym".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 617/13 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Od wyroku sądu pierwszej instancji została wniesiona skarga kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2309/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd odwoławczy przyjął trafność jednego zarzutu skargi kasacyjnej i stwierdził, "że na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. dla niepublicznych przedszkoli przysługuje dotacja w określonej wysokości na każdego ucznia, przy czym wysokość dotacji ma być odnoszona do bieżących wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Z treści art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika, że wysokość takiej dotacji nie może być niższa niż 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących na ucznia w przedszkolu publicznym. Oznacza to, że kategoria wydatków bieżących na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. ma być odnoszona do ustalenia wielkości dotacji. Z kolei z treści art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacja przyznana przedszkolu niepublicznemu jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań tej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. taka dotacja ma być wykorzystywana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących tej placówki.

Zdaniem NSA orzeczenie zwrotu przyznanej niepublicznemu przedszkolu dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań takiego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności. Organy orzekając zwrot dotacji twierdzą, że wykazane w postępowaniu wydatki, w tym związane z pracą kucharki, nie są wydatkami bieżącymi, o których stanowi art. 92 ust. 3d u.s.o., bo nie są to wydatki bieżące w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p. Ten pogląd akceptuje Sąd I instancji, jednak jest to stanowisko błędne. Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że wydatki związane z zatrudnieniem kucharki mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o., bo są związane z bieżącą działalnością placówki w zakresie realizacji jej zadań m.in. opieki i wychowania, a zdaniem NSA także w ramach profilaktyki społecznej, gdyż jakość wyżywienia dzieci ma istotny wpływ na późniejszą ich kondycję zdrowotną.

Podkreślić należy, że organy i Sąd I instancji wadliwie utożsamiły pojęcie wydatków bieżących z art. 90 ust. 2b u.s.o. z wydatkami bieżącymi z art. 90 ust. 3d tej ustawy. Zdaniem Sądu II instancji te terminy choć podobne muszą być rozróżniane, gdyż odnoszą się do zupełnie odmiennych materii prawnych. W art. 90 ust. 2b chodzi o przyznanie dotacji na realizację zadań przez niepubliczną placówkę i powiązanie jej wysokości z wydatkami placówek publicznych realizujących takie zadania. Natomiast w art. 90 ust. 3d u.s.o. mamy do czynienia z wydatkami bieżącymi tej placówki realizującej ustawą określony cel, co oznacza, że klasyfikowanie wydatków jako bieżących w rozumieniu tego przepisu musi być dokonywane z punktu widzenia tak określonego celu, a nie art. 246 ust. 1 u.f.p."

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez T. G. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Powtarzając zatem za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić należy, że na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. dla niepublicznych przedszkoli przysługuje dotacja w określonej wysokości na każdego ucznia, przy czym wysokość dotacji ma być odnoszona do bieżących wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Z treści art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika, że wysokość takiej dotacji nie może być niższa niż 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących na ucznia w przedszkolu publicznym. Oznacza to, że kategoria wydatków bieżących na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. ma być odnoszona do ustalenia wielkości dotacji. Z kolei z treści art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacja przyznana przedszkolu niepublicznemu jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań tej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. taka dotacja ma być wykorzystywana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących tej placówki.

Zdaniem NSA orzeczenie zwrotu przyznanej niepublicznemu przedszkolu dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań takiego przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy jej pomocy nie pokryto wydatków bieżących tej działalności. Organy orzekając zwrot dotacji twierdzą, że wykazane w postępowaniu wydatki, w tym związane z pracą kucharki, nie są wydatkami bieżącymi, o których stanowi art. 92 ust. 3d u.s.o., bo nie są to wydatki bieżące w rozumieniu art. 236 ust. 2 u.f.p. Jednak jest to stanowisko błędne. Wydatki związane z zatrudnieniem kucharki mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o., bo są związane z bieżącą działalnością placówki w zakresie realizacji jej zadań m.in. opieki i wychowania, a zdaniem NSA także w ramach profilaktyki społecznej, gdyż jakość wyżywienia dzieci ma istotny wpływ na późniejszą ich kondycję zdrowotną.

Podkreślić należy, że organy wadliwie utożsamiły pojęcie wydatków bieżących z art. 90 ust. 2b u.s.o. z wydatkami bieżącymi z art. 90 ust. 3d tej ustawy. Zdaniem Sądu II instancji te terminy choć podobne muszą być rozróżniane, gdyż odnoszą się do zupełnie odmiennych materii prawnych. W art. 90 ust. 2b chodzi o przyznanie dotacji na realizację zadań przez niepubliczną placówkę i powiązanie jej wysokości z wydatkami placówek publicznych realizujących takie zadania. Natomiast w art. 90 ust. 3d u.s.o. mamy do czynienia z wydatkami bieżącymi tej placówki realizującej ustawą określony cel, co oznacza, że klasyfikowanie wydatków jako bieżących w rozumieniu tego przepisu musi być dokonywane z punktu widzenia tak określonego celu, a nie art. 246 ust. 1 u.f.p.

Prawidłowo natomiast organy zakwestionowały przeniesienie ciężaru finansowania wydatków poniesionych przez skarżącą na paliwo wykorzystywane w celach prywatnych, na jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wynika z akt sprawy faktury na łączną kwotę 6.059,59 zł związane były z zakupem paliwa do samochodów o nr rejestracyjnych GWE 20GW i GWE 4267. Samochody te nie zostały wprowadzone do ewidencji środków trwałych oraz nie była prowadzona żadna ewidencja przebiegu ww. pojazdów, co jednoznacznie wynika z niekwestionowanego przez skarżącą protokołu kontroli. W związku z powyższym organy zasadnie uznały powyższe wydatki jako prywatne wydatki skarżącej, niezwiązane z działalnością przedszkola, a jako takie nie mogły być finansowane z dotacji.

Odnośnie natomiast zakwestionowanych wydatków dotyczących sfinansowania nauki języka angielskiego oraz imprezy muzycznej, podkreślenia wymaga, że organy administracji wyłączyły wydatki z finansowania dotacją, gdyż skarżąca nie udokumentowała ich poniesienia zgodnie z przepisami prawa.

Z rachunku nr [...] z dnia 25 maja 2011 r. wystawionego przez "B" na kwotę 600 zł, a dotyczącego imprezy muzycznej z okazji "Dnia Rodziny", nie wynika kto był nabywcą tej usługi. A zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r., Nr 165, poz. 1373), rachunek nie zawierający wszystkich wymaganych elementów nie może być uznany za potwierdzający wykonanie usługi.

Natomiast do rachunków nr [...] z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] z dnia 30 kwietnia 2011 r., nr [...] z dnia 30 maja 2011 r. oraz z dnia 28 marca 2011 r. na łączną kwotę 1.200 zł dotyczących nauki języka angielskiego w przedszkolu, nie przedstawiono potwierdzenia zapłaty za wykonaną usługę.

Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, że organy zakwestionowały powyższe wydatki z uwagi na fakt, że sama skarżąca nie udokumentowała ich w prawidłowy sposób (brak oznaczenia nabywcy, brak potwierdzenia zapłaty). Organy nie kwestionowały zasadności tych kosztów i ich związku z działalnością przedszkola ale fakt, iż nie można było ustalić na czyją rzecz wykonano usługę imprezy muzycznej i faktu zapłaty za lekcje angielskiego dla dzieci. Wskazania wymaga, że organy nie kwestionowały podobnych wydatków (spektakle, audycje muzyczne, imprezy, nauka angielskiego itp.), które zostały prawidłowo udokumentowane. Wyłączenie zatem ww. kosztów z dotacji wynikało z zawinienia strony skarżącej w zakresie ich prawidłowego udokumentowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zgodzić należy się ze skarżącą, że Rada Miasta w uchwale Nr [...] z dnia 26 października 2010 r., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 3 ust. 1 pkt 1 i dalszych ponownie dokonała uregulowania przedmiotu, który jak wynika z przytoczonego art. 90 ust. 2b u.s.o., został już uregulowany. Stwierdzono bowiem, że niepublicznym przedszkolom przysługuje na każdego ucznia dotacja z budżetu gminy w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu samorządowym prowadzonym przez gminę, po odliczeniu wydatków ponoszonych na uczniów niepełnosprawnych. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne, jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt SA/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17).

Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Jak wynika z powyższego wskazane przepisy uchwały naruszają art. 90 ust. 4 u.s.o. powielając treść regulacji zawartej w art. 90 ust. 2b u.s.o. Skoro jednak przedmiotowa Uchwała nie była przedmiotem zaskarżenia, w niniejszym postępowaniu nie może ona zostać wzruszona, zatem powyższe pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej jako "k.p.a.") poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym, Sąd uznał, że jest on bezzasadny.

W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca nie wskazała żadnych czynności, które mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy nie gromadził żadnych nowych dowodów i orzekał na podstawie dokumentów, w których posiadaniu była strona skarżąca. Z akt sprawy nie wynika nadto, że organy podatkowe w jakikolwiek sposób uniemożliwiły skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. W każdym stadium zarówno postępowania przed organem I jak i II instancji skarżąca miała możliwość składania wniosków dowodowych czy zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem jednakże z uprawnień tych nie skorzystała.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Sądu, powtórzone za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wydatki związane z zatrudnieniem kucharki mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o., bo są związane z bieżącą działalnością placówki w zakresie realizacji jej zadań m.in. opieki i wychowania, a zdaniem NSA także w ramach profilaktyki społecznej, gdyż jakość wyżywienia dzieci ma istotny wpływ na późniejszą ich kondycję zdrowotną.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że nie może ona być wykonana, oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a.