Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1379/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2012 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia O. (dalej "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] września 2011 r. nr [...], odmawiające uchylenia ostatecznego postanowienia RDOŚ z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej "DRZGW") nr [...], uchylił postanowienie RDOŚ z dnia [...] września 2011 r. w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia [...] maja 2012 r. zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. DRZGW zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów znajdujących się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki S., na terenie działek: nr [...], obręb [...], powiat [...];[...], obręb [...];[...], obręb [...] i [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...] (dalej "uzgodnienie projektu decyzji").

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem GDOŚ z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], RDOŚ zawiesił postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest rozważenie przez DRZGW - stosownie do art.96 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 z późn. zm.) - czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszary Natury 2000.

3. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się do RDOŚ z żądaniem dopuszczenia do udziału na prawach strony w dwóch postępowaniach prowadzonych przez ten organ w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji, w tym w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, którego dotyczy niniejsza sprawa.

4. W dniach [...] i [...] lutego 2011 r. wpłynęły do DRZGW wnioski skarżącego o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonych przez ten organ postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania nakazu wycinki drzew i krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (wnioski o dopuszczenie skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniach głównych).

5. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] DRZGW odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniach głównych.

6. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] RDOŚ przekazał DRZGW - w trybie art.65§1 k.p.a. - żądanie skarżącego z dnia [...] stycznia

2011 r., dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniach uzgodnieniowych.

7. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wniósł do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (PKZGW) zażalenie na postanowienie DRZGW z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniach głównych.

8. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] DRZGW ponownie zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji.

9. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. RDOŚ uzgodnił projekt decyzji.

10. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie RDOŚ z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie przekazania DRZGW żądania o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowań uzgodnieniowych.

11. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie przekazania DRZGW żądania o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowań uzgodnieniowych.

12. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ poinformował skarżącego, że "postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. uzgodnił projekt decyzji Dyrektora RZGW w K., kończąc tym samym procedurę uzgodnienia (...), tym samym nie jest możliwe dopuszczenie w charakterze strony O.".

13. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. PKZGW uchylił postanowienie DRZGW z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniach głównych i orzekł o dopuszczeniu skarżącego do udziału w tych postępowaniach.

14. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych postanowieniami RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji DRZGW, powołując jako przesłanki wznowienia art.145 § 1 pkt 4, 7 i 8 k.p.a.

15. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] RDOŚ wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, zakończone postanowieniem RDOŚ z dnia [...] marca 2011 r.

16. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. RDOŚ odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. RDOŚ wskazał, że wobec braku uwag do zgromadzonych w sprawie dowodów nie ma przesłanek do uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art.146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

17. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postawienie RDOŚ.

III. Rozpatrzywszy zażalenie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ i umorzył postępowanie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego wznowienie przez RDOŚ postępowania uzgodnieniowego było niezasadne. Uzasadniając powyższe stanowisko, GDOŚ przywołał następującą argumentację:

- wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą np. w art. 145 § 1 K.p.a.; podstawą takiego postępowania jest zawsze postanowienie o wznowieniu

postępowania, wydane zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a.; postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, podczas którego właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1, nie wpłynęły na treść decyzji; gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne organ odmawia wznowienia postępowania; niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie, lub strona niemającą zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego;

- wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.), w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu zwykłym; stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek; interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego; pojęcie strony, może być wyprowadzone zatem tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu; podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby - nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (tak J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112); zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a., wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony – taki podmiot

nie ma legitymacji do działania w tym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 31 § 3 K.p.a. organizacja społeczna działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a.,

- art. 31 § 1 K.p.a. daje organizacji społecznej uprawnienie do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym ważny interes społeczny; inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące postaci: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracji, ubiegania się o zgodę organu administracji na przedstawienie swojego poglądu w sprawie; organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może jednak z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie - skarżący zatem, nie będąc stroną postępowania, nie ma uprawnień do żądania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienia przedmiotowego postępowania,

- organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., nie może zawrzeć ugody (art. 114 k.p.a.), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 226-227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646); powyższe rozważania znalazły odzwierciedlenie także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07 (ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 76), w którym wskazano, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać

udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., takie wznowienie następuje tylko na żądanie strony,

- skarżący w przedmiotowym postępowaniu występuje, jako podmiot na prawach strony, wobec czego RDOŚ nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW; dlatego wydane [...] maja 2011 r. postanowienie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylono w całości i umorzono postępowanie organu I. instancji.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że miały miejsce okoliczności wznowieniu postępowania opisane nie tylko w art. 145 § 1 pkt 4, lecz również wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a., stwierdzono, co następuje:

- argument ten jest błędny; uzasadniając swój pogląd skarżący skupia się bowiem wyłącznie na kwestii jego udziału w prowadzonym postępowaniu, co nie wypełnia de facto znamion wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a., lecz sprowadza się jedynie do przesłanki z pkt 4.

- zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji; wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które pojawiło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej i ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia; zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, tj. treść rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego warunkuje treść decyzji - zatem, jako zagadnienia wstępnego, nie można traktować postępowania dotyczącego włączenia podmiotu na prawach strony do toczącego się postępowania,

- w świetle art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione; przedmiotowa przesłanka dotyczy sytuacji, w której rozstrzygnięcie innego organu wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej wydawanego orzeczenia, np. wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy; postanowienie organu I. instancji w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane w oparciu o

postanowienie odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu.

IV. W skardze na postanowienie GDOŚ skarżący zarzucił:

- rażące naruszenie art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ wskutek wydania zaskarżonego postanowienia zostało zarazem wycofane z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji - z [...] marca 2011 r. o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie,

- błędne rozpatrzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy - w szczególności z błędne uzasadnienie, iż przy wznowieniu postępowania z wniosku skarżącego miały miejsce okoliczności opisane wyłącznie w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., z negacją przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne: - przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego od postanowienia organu I instancji organ odwoławczy działał na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż umarzając postępowanie organu I. instancji uchylił tym samym postanowienie RDOŚ z [...] marca 2011 r. o wznowieniu postępowania na żądanie skarżącego (na które nie przysługiwało wniesienie zażalenia),

- faktycznie działanie to oznacza, że organ odwoławczy zanegował rozstrzygnięcie dokonane przez RDOŚ, którym przyznano skarżącemu prawo skutecznego wniesienia żądania dotyczącego wznowienia postępowania; w omawianej sytuacji - uznanie przez organ I. instancji prawa do złożenia takiego żądania; jednocześnie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa (czyli nieważność wydanego postanowienia organu I. instancji), czy też rażące naruszenie interesu społecznego; kwestia bowiem praw organizacji społecznej do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma jednoznacznej wykładni, jak również linii orzeczniczej w sądownictwie administracyjnym w sprawie tak zwanej zasady "dyspozycyjności", a przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą wyłącznie spraw jednostkowych i tym samym, nie mogły wiązać organu przy wydawaniu postanowienia,

- nawet przy założeniu, jak to uczynił organ administracji, że skarżący nie był

uprawniony do wniesienia żądania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w I. instancji uzgodnieniem przez RDOŚ projektu decyzji w sprawie nakazu usunięcia drzew i krzewów w opisanej sprawie, niewątpliwie wystąpiły przesłanki do wznowienia tego postępowania z tytułu art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a.;

- zagadnienie wstępne, polegające na ustaleniu kompletnego spisu stron postępowania i organizacji społecznych uczestniczących w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ w K. na prawach strony, zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) w dniu [...] lutego 2011 r. inaczej niż uczynił to RDOŚ przy wydawaniu w I. instancji w dniu [...] stycznia 2011 r. postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o nakazie usunięcia drzew i krzewów,

- postanowienie RDOŚ, kończące w [...] stycznia 2011 r. postępowanie administracyjne zostało wydane - w zakresie swojego rozdzielnica - w oparciu o odmowę dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu zasadniczym wyrażoną przez Dyrektora RZGW [...] listopada 2010 r., która została następnie uchylona - [...] lutego 2011 r. - przywołanym ostatecznym postanowieniu Prezesa KZGW

V. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzeczenie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, istotą sporu jest natomiast jego prawna ocena.

Podkreślenia wymaga, że przed zakończeniem przez RDOŚ - orzeczeniem z dnia [...] marca 2011 r. - postępowania uzgodnieniowego, skarżący wniósł do właściwych organów wnioski o dopuszczenie go do udziału zarówno w postępowaniu głównym, jak i w postępowaniu uzgodnieniowym (wnioski te wpłynęły do DRZGW oraz RDOŚ odpowiednio [...] i [...] lutego 2011 r. oraz [...] stycznia 2011 r.).

W toku prowadzonego przez RDZGW postępowania głównego, tj. w toku

postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia drzew, organ ten orzekł o

odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w tym postępowaniu (postanowienie

DRZGW z dnia [...] lutego 2011 r.). Wprawdzie orzeczenie DRZGW z dnia [...] lutego 2011 r. pozostawało w obrocie prawnym w dniu [...] marca 2011 r., tj. w dniu wydania przez RDOŚ - w postępowaniu uzgodnieniowym - orzeczenia o uzgodnieniu projektu decyzji, niemniej postanowienie DRZGW zostało następnie, w toku kontroli instancyjnej, uchylone przez PKZGW postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Ostatecznie skarżący został zatem dopuszczony do udziału w postępowaniu głównym.

Wydanie przez RDOŚ orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu głównym oraz w postępowaniu uzgodnieniowym w sposób istotny wpłynęło negatywnie na sytuację skarżącego. Przy poszanowaniu normalnego toku czynności pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego dotyczącego postępowania głównego (zasadność dopuszczenia skarżącego do postępowania przesądzono ostatecznie w przywołanym wyżej orzeczeniu PKZGW z dnia [...] maja 2011 r.) zapobiegłoby powstaniu stanu niepewności co do sytuacji procesowej skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym i konieczności podejmowania przez skarżącego czynności procesowych zmierzających do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem RDOŚ z dnia [...] marca 2011 r.). Powstanie stanu takiej niepewności w toku postępowania uzgodnieniowego

wynika z okoliczności leżących wyłącznie po stronie organu. Powyższe nie może skutkować negatywnymi skutkami prawnymi dla skarżącego.

W tym kontekście należy zakwestionować stanowisko orzekającego w niniejszej sprawie GDOŚ, w świetle którego organizacja społeczna nie może w ogóle żądać wznowienia postępowania, a w szczególności z uwagi na przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Formułując argumentację w tym zakresie przywołano poglądy doktryny oraz stosowne orzeczenia sądów.

Sąd, orzekając w niniejszym składzie nie podziela prezentowanego przez organ stanowiska. W ocenie Sądu trafne są natomiast tezy sformułowane w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Kr 1191/99.

Zdaniem Sądu, poszukując właściwej wykładni regulacji k.p.a., gdy chodzi o zakres uprawnień procesowych przyznanych organizacjom społecznym, kluczowe znaczenie powinno odgrywać odwołanie się do ratio legis przyjętych rozwiązań.

W ocenie Sądu, przyznając organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w pewnych ramach w postępowaniach administracyjnych, w tym ich inicjowania (patrz art. 31 § 1 k.p.a.) uznano, iż dopuszczenie tzw. czynnika społecznego w przypadku pewnego rodzaju spraw (patrz pojęcie interes społeczny w art. 31 § 1 część końcowa) leży w interesie publicznym. Udział organizacji społecznych może mieć szczególnie istotne znaczenie w pewnych dziedzinach aktywności administracji publicznej np. reglamentacji korzystania ze środowiska, czemu dano bezpośredni wyraz wprowadzając wprost szczególne zasady w tym zakresie, gdy chodzi o procedury ocen oddziaływania na środowisko inwestycji - patrz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Bez znaczenia dla wskazanej oceny jest okoliczność, że wskazana regulacja jest następstwem implementacji określonych rozwiązań ustanowionych na szczeblu prawodawstwa Unii Europejskiej, jak i realizacji zobowiązań międzynarodowych - ratyfikowanej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706).

Wskazane uwarunkowania pozwalają skonstatować, że generalnie wolą prawodawcy jest zapewnienie udziału tzw. czynnika społecznego przy rozpatrywaniu pewnego rodzaju spraw. W tym świetle należy dokonywać wykładni przepisów regulujących procedury służące realizacji wskazanych uprawnień organizacji społecznych zważywszy, że było wolą prawodawcy - w zakresach, gdy udział organizacji pozarządowych jest zasadny - zagwarantowanie im realnego udziału w postępowaniu. Skoro prawodawca przewidział regułę instancyjnej kontroli prawidłowości orzekania przez organ administracji o udziale organizacji społecznej w postępowaniu (patrz art. 31 § 2 zd. 2 K.p.a.), nie sposób mu wówczas przypisać woli takiego zakreślenia innych procedur, aby nie były w istocie możliwe do odwrócenia faktyczne negatywne skutki wcześniej wydanego wadliwego orzeczenia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu określonej organizacji społecznej.

Trafnie zauważa organ administracji (przywołując w tym zakresie poglądy doktryny i judykatury), że organizacje społeczne występują w postępowaniach jedynie na prawach strony (w myśl art. 31 § 3 K.p.a.), nie mają natomiast wprost praw stron. Może to prowadzić w pewnych szczególnych przypadkach do konkluzji o niezasadności traktowania ich identycznie do stron (w zaskarżonym orzeczeniu przytacza się szereg takich przypadków, z uwagi na zasadę dyspozycyjności). W ocenie Sądu jednak wyjątek od reguły przypisywania organizacji społecznej praw strony nie obejmuje możliwości skutecznego inicjowania wznowienia postępowania, w związku z przesłankami wskazanymi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy organizacja społeczna w następstwie nieprawidłowości w działaniu organów administracji, nie brała udziału w postępowaniu. Instytucja wznowienia postępowania stanowi bowiem w takim przypadku zasadniczo dopełnienie gwarancji procesowych udziału organizacji społecznych w pewnego rodzaju postępowaniach - gdy za ich udziałem istotnie przemawiał interes publiczny i podejmowały one bezskuteczne - z winy organów władzy publicznej - próby wzięcia udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu nie sposób więc wywieść, że z samej kodeksowej formuły uczestniczenia organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, można wywieść brak uprawnienia do skutecznego inicjowania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Nie wynika to expressis verbis z treści regulacji zawartych w Kodeksie a względy wykładni systemowej jak i celowościowej prowadzą do wniosków wprost przeciwnych.

Argumentem kluczowym, przemawiającym przeciw uznaniu, że nie ze swojej winy nieuczestnicząca w postępowaniu organizacja społeczna - co zostaje potwierdzone stosownym postanowieniem o uchyleniu odmowy jej dopuszczenia do postępowania, którym jednocześnie dopuszcza się ją do niego - może skutecznie inicjować wznowienie postępowania, nie może być sama treść art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a. Wyrażono w nim wprawdzie zasadę, że gdy żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną jest zasadne organ wszczyna je z urzędu a równocześnie art. 147 zd. 2 K.p.a. ustanawia generalną zasadę wznawiania postępowania w związku z przesłankami z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jedynie na wniosek strony. W ocenie Sądu jednak możliwość wszczęcia postępowania w takim przepadku z urzędu w następstwie wniosku organizacji społecznej, w myśl art. 31 § 2 zd. 1 należy traktować, jako lex specialis w stosunku do zasady ogólnej z art. 147 zd. 1 K.p.a. Tego rodzaju wykładnia jest zgodna z wnioskami z analizy struktury zamieszczania poszczególnych regulacji K.p.a. Także bowiem w innych częściach Kodeksu - w stosunku do określającej zakres praw organizacji społecznych - przewidziano szczególne tryby uruchamiania postępowań administracyjnych z urzędu, jednak na żądanie podmiotu trzeciego. Może być to następstwem sprzeciwu prokuratora (art. 184 i 186 K.p.a.). Jednak w tym przypadku zastrzeżono, że uprawnienia w tym zakresie nie dotyczą przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy brak zgody strony (art. 184 § 4). Zamieszczenie tej reguły w kontekście szczególnych unormowań dotyczących możliwości inicjowania postępowania z urzędu w pewnej części Kodeksu (dział IV), pominięcie zaś jej w innym miejscu, gdzie opisano inny tego rodzaju przypadek (dział I) każe uznać przez rozumowanie a contrario, że nie było wolą prawodawcy, aby wskazane ograniczenie (zawarte w art. 147 zd. 2 w dziale II) dotyczyło organizacji społecznych. Oceniając zakres przyznanej organizacjom społecznym możliwości żądania wznowienia postępowania na skutek pominięcia ich udziału w postępowaniu, należy przy tym odwoływać sie do właściwej wykładni regulacji w tym zakresie. Ukształtowała się ona dotychczas w orzecznictwie i doktrynie a odnoszona była do stron postępowania. Mianowicie stosowne żądanie wznowienia może zgłaszać jedynie strona pominięta w postępowaniu (patrz tak np. wyrok WSA sygn. akt II SA/Lu 779/10 i przywołane w nim orzeczenia NSA - dostępne w CBOSA). Mając na uwadze ratio legis zastosowania wskazanych regulacji do organizacji społecznych, ich wniosek nie mógłby więc także dotyczyć

pominięcia w postępowaniu osób trzecich, które mogły nie brać udziału w postępowaniu bez własnej winy - podmiotów innych niż żądająca wznowienia organizacja.

Wadliwa wykładnia przepisów art.147 zd. 2 w zw. z art. 31 k.p.a. skutkowała naruszeniem przez organ przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie bowiem uznano a priori, iż organizacja społeczna w żadnym wypadku nie może żądać wznowienia postępowania a w szczególności w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Prowadziło to do wydania wadliwego orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania z jej wniosku.

Wobec wskazanych uwarunkowań bez znaczenia są podnoszone w skardze kwestie, czy orzekając w sprawie organ odwoławczy uchybił treści art. 139 K.p.a.

Niezasadne są z kolei zarzuty skargi, jakoby organ administracji błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. Argumentacja organu w tym zakresie jest w pełni trafna i jej ponowne przytaczanie w tym miejscu byłoby bezzasadne. Należy jedynie wskazać, iż uzasadnienie zaskarżonego aktu w tym zakresie nie jest wewnętrznie konsekwentne a także postaje w opozycji z treścią rozstrzygnięcia. Z jednej strony wskazuje się, że skarżący nie mógł w ogóle skutecznie wnosić o wznowienie postępowania, czemu dano wyraz umarzając postępowanie w tym przedmiocie, z drugiej zaś dokonuje się oceny, czy wystąpiły przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 7 i 8 K.p.a., co - jak sam zauważa organ - może mieć miejsce jedynie po wznowieniu postępowania (w myśl art. 149 § 2 K.p.a.).

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ rozpatrzy ponownie zażalenie skarżącego od postanowienia RDOŚ, z uwzględnieniem ocen sformułowanych powyżej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

Orzekając w pkt II wyroku, Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 p.p.s.a. ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu, w zw. z art. 205 § 1 ustawy zasądzono na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania sądowego, tj. kwotę uiszczonego wpisu od skargi.