Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy N. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi I. stwierdza nieważność § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy N. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2017 r. Rada Miejska Gminy N. działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 poz. 1289, dalej u.c.g.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875, dalej u.s.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy N..

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. M. M. (dalej jako strona lub skarżąca) wezwała do usunięcia naruszeń prawa spowodowanych wydaną uchwałą, wskazując że § 4 pkt 4 uchwały zawiera treści niezgodne z przepisami prawa.

Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych powinien zapewnić odległość grzebowiska od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, wynoszącą co najmniej 3 km.

W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej Burmistrz), powołując się na ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) zmieniającą art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał że w obowiązującym stanie prawnym strona może wnieść skargę na uchwałę organu gminy bez wzywania tego organu do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym wezwał stronę do sprecyzowania czy jej pismo należy traktować jako zaskarżenie uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. strona wyjaśniła, żeby pismo z dnia [...] listopada 2017 r. potraktować jako skargę do Sądu Administracyjnego i przekazać wg kompetencji (vide: korespondencja przesłana wraz w uchwałą).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie art. 7 ust. 3 u.c.g. upoważnił Radę Gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w zakresie m.in. prowadzenia grzebowiska, w tym do określenia odległości grzebowiska od zabudowań, etc. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. II OSK 36/16, w którym Sąd wskazał, ze Rada w ramach kompetencji prawodawczej wynikającej z art. 7 ust. 3 u.c.g. na zasadzie lex specialis może określić wymogi dotyczące cech i właściwości terenu grzebowiska, jego ukształtowania, odległości schroniska, grzebowiska bądź spalarni od zabudowań mieszkaniowych, zakładów produkujących żywność itp.

Mając to na uwadze organ uznał, że Rada Gminy była uprawniona do wyznaczenia odległości grzebowiska.

Do odpowiedzi na skargę podpisaną przez Przewodniczącego Rady Gminy dołączono uchwałę Rady Miejskiej Gminy N. z [...] grudnia 2017r. Nr [...] w sprawie przekazania skargi do WSA, w której wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy N..

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2018r. wezwano Burmistrza Miasta i Gminy N. do podpisania i zwrotu odpowiedzi na skargę, wskazując, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała Rady Miejskiej zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent) a nie przewodniczący rady (k.10 akt sądowych).

Pismem z dnia [...] stycznia 2018r. Burmistrz odesłał odpowiedź na skargę z podpisem przewodniczącego rady wskazując, że nie podziela zdania wyrażonego w odpowiedzi na skargę, wobec czego w zaistniałej sytuacji konfliktu pod dokumentem widnieje podpis przewodniczącego rady (k. 16 – 18 akt sądowych)

Następnie skarżąca pismami z dnia [...] i [...] stycznia 2018 r. uzupełniła skargę, wyjaśniając, że o wydanie zezwolenia na utworzenie i prowadzenie grzebowiska dla zwierząt na terenie gminy N. ubiega się od 2015 r. Podała, że uzyskała z Urzędu Gminy N. informacje, że aby rozpocząć działalność musi uzyskać pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia oraz pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, a Rada Miejska wyda wtenczas uchwałę porządkową dla tego rodzaju działalności.

Stosując się do powyższych zaleceń skarżąca zleciła dokonanie odwiertów na terenie planowanej inwestycji w celu sprawdzenia poziomu wód gruntowych i wydanie opinii geotechnicznej, a następnie złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. W opinii geotechnicznej stwierdzono, że na działce nr ewid [...] w [...] Gmina N.,gdzie planowane jest g. , nie zaobserwowano występowania wód gruntowych na poziomie 3,0 m p.p.t. Uzyskała informację, że wymagane będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, której wykonanie zleciła w 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. do Urzędu wpłynęła opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. opiniująca pozytywnie warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W dniu [...] grudnia 2016 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wydał postanowienie w którym uzgadnia przedmiotowe przedsięwzięcie określając warunki realizacji przedsięwzięcia.

Na podstawie tych opinii Burmistrz Miasta i Gminy w N. wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu grzebowiska dla małych zwierząt tj. na wyodrębnieniu i ogrodzeniu powierzchni terenu o pow. 0,2 ha na którym dokonywane będzie grzebanie zwierząt domowych przewidzianego do realizacji na działce nr ewidencyjny [...] w [...] gm. N., jednocześnie określił rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska. W dniu [...] 2017r. Burmistrz Miasta i Gminy N. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na danym terenie. Z uwagi na fakt, że w projekcie uchwały z maja 2017r. zawarty był wymóg posiadania decyzji powiatowego lekarza weterynarii zezwalający na prowadzenie działalności w zakresie grzebowisk zwłok zwierzęcych i ich części skarżąca wystąpiła o takie zezwolenie. Inspekcja Sanitarna Powiatowy Lekarz Weterynarii we W. decyzją z [...].11. 2017r. zarejestrował ją jako prowadzącą działalność w zakresie prowadzenia grzebowiska dla małych zwierząt w [...], na części działki nr ewid. [...] oraz nadał jej nr ewidencyjny [...] Skarżąca wskazała, że wszystkie uwarunkowania powyższej decyzji w prowadzonej przez nią działalności zostałyby spełnione, gdyby nie narzucenie w uchwale nr [...] z [...].11.2017r. wymogu zachowania odległości 3 km. Skarżąca wskazała ponadto, że w związku z podjęciem uchwały po dwóch latach od złożenia przez nią wniosku została narażona na poniesienie zbędnych kosztów wykonanych ekspertyz, badań i raportów. Podała również, że tak restrykcyjny wymóg uniemożliwia jej realizację grzebowiska na terenie gminy. Gdyby ktoś jednak posiadał tak zlokalizowany teren automatycznie zablokowałby innym właścicielom gruntów prowadzenie jakichkolwiek inwestycji w promieniu 3 km.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. uzupełniającym skargę, strona zarzuciła, iż uchwała Rady Miejskiej Gminy N. z [...] listopada 2017 r. narusza:

1. art. 7 ust. 3 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustanowienie takich wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych, które de facto całkowicie wykluczają i zakazują prowadzenia działalności w w/w zakresie,

2. art. 20 Konstytucji RP poprzez ustanowienie takich wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych, które de facto całkowicie wykluczają i zakazują prowadzenia działalności w w/w zakresie,

3. art. 74 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącej podjęcia działań

mających na celu ochronę środowiska na terenie Gminy N..

W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie zaskarżona uchwała de facto nie ustala warunków dla osób chcących prowadzić działalność w zakresie prowadzenia grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych tylko jej zakazuje. W ocenie skarżącej kwestionowany § 4 pkt 4 uchwały de facto zakazuje prowadzenia działalności w tak wskazanym zakresie na terenie Gminy, albowiem takie miejsce na terenie gminy N. nie istnieje. Podała, że zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej wikipedia powierzchnia gminy N. wynosi 96,24 km2. Przyjmując odległość 3 km od zabudowań mieszkalnych jako promień okręgu, pole powierzchni koła wyniosłoby 28,26km2, co przy przyjęciu, że nieruchomość gruntowa ma co do zasady kształt prostokąta lub do niego zbliżony, to na powierzchni ponad 30 km2 nie można prowadzić działalności w tym zakresie. Skarżąca wskazała, że przykładowo analogiczna uchwała podjęta przez Radę Miasta P. kształtuje odległość od zabudowań mieszkalnych na wielkość 150m.

Burmistrz Miasta i Gminy N. wykonując kolejne zobowiązanie przesłał protokoły posiedzenia Komisji Rady Miejskiej Gminy N. z [...].11.2017r. i z sesji Rady Miejskiej Gminy N. z [...].11.2017r.

Na rozprawie przed tut. Sądem strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko i podała, że kwestionowany zapis odbiera jako kierowany wyłącznie do niej, uniemożliwiając jej prowadzenie działalności o zezwolenie na którą ubiega się od 2015r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95).

Stosownie zaś do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., IV SA/Wr 424/16, dostępny w CBOIS).

Skarżąca niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia niniejszej skargi. Skarżąca bowiem od 2015r. uzyskiwała dokumentację niezbędną do prowadzenia na nieruchomości położonej w gminie N. działalności polegającej na utworzeniu grzebowiska dla małych zwierząt a zaskarżone postanowienie uchwały wprowadziło ograniczenia uniemożliwiające jej prowadzenie tej działalności.

W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że zdolność procesową ma burmistrz a nie przewodniczący rady ( tak w uchwale siedmiu sędziów NSA z 13.11.2012r., I OPS 3/12). Brak podzielenia stanowiska rady przez burmistrza w niniejszym postępowaniu nie jest konfliktem tego rodzaju, który powodowałby, że rada gminy pozbawiona zostałaby prawa do ochrony sądowej. Uchwałą z 28 grudnia 2017r. powierzono burmistrzowi wykonanie uchwały w sprawie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu, nie można więc uznać, że organ był nienależycie reprezentowany. ( por. wyrok NSA z 10.02. 2010r. , sygn. I OSK 2604/15)

Przedmiotem kontroli tut. Sądu był § 4 ust. 4 uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy N. (dalej: Uchwała) nakładający na przedsiębiorcę zamierzającego prowadzić grzebowisko dla zwierząt obowiązek zachowania odległości co najmniej 3 km od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywnościowe oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych.

Na wstępnie rozważań należy wskazać, że stosownie do art. 7 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2017r., poz. 1289, zwanej dalej u.c.g.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie (...) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Zezwolenie wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, a jego uzyskanie warunkowanie jest spełnieniem wymagań określonych przez Radę Gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 3 u.c.g.).

Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia, w formie uchwały: "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca" ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4. Treść art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach nie pozwala przyjąć, że rada gminy ma uprawnienie jedynie do wprowadzenia regulacji dotyczących potwierdzenia spełnienia wymagań, o których mowa w tym przepisie. Wymagania określone w art. 7 ust. 3 ustawy trzeba bowiem rozumieć, jako wymogi dotyczące samego przedsiębiorcy, a nie jego zachowania się przed organem administracji publicznej w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji (zezwolenia). Uchwała wydana na podstawie art. 7 ust. 3 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego. Określa bowiem w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych) oraz ingeruje w zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Czyni to w sposób abstrakcyjny (bez wskazania konkretnego adresata), a więc w sposób typowy do aktu normatywnego. I choć skarżąca na rozprawie wskazała, że kwestionowany przepis uchwały odbiera jako adresowany do niej, co dodatkowo wzmacnia uzasadnienie posiadania przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały, to jego treść wskazuje, że ma on charakter abstrakcyjny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że norma kompetencji prawodawczej zawarta w art. 7 ust. 3 u.s.g. ma charakter blankietowy. Ustawodawca nie sformułował bowiem wskazówek, które wprost wyjaśniałyby jego intencję, co do zakresu spraw przekazanych do regulacji oraz wytycznych co do treści aktu prawa miejscowego. Przyznał jedynie organowi gminy uprawnienie do ustanowienia w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego ustrojodawca zaniechał wskazania ich rodzajów, ich nazw, jak i form, w których powinny być stanowione. Konstytucja poprzestaje jedynie na wskazaniu ograniczonego zasięgu terytorialnego ich obowiązywania, powiązaniu z ustawą w postaci nakazu ich stanowienia na jej podstawie i w jej granicach (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 36/16, CBOSA).

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego wynika zaś z art. 94 ustawy zasadniczej, która zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Lokalny charakter aktów prawa miejscowego ogranicza zakres ich skuteczności do obszaru terytorialnej właściwości organów je stanowiących. Kompetencję do stanowienia prawa miejscowego należy rozpatrywać jako jedną z istotniejszych gwarancji samodzielności samorządu terytorialnego, który – w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji RP – wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przysługującą mu "istotną część zadań publicznych" (por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Art. 94 SPA Tom 2 red. Hauser 2012, wyd. 1).

Wskazać zatem należy, że wolą ustawodawcy było ograniczenie swobody działalności gospodarczej, o której mowa w art. 7 ust. 1 u.c.g. i przyznanie kompetencji prawodawczej w tym zakresie radzie gminy, która realizuje ją w formie aktu prawa miejscowego.

Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 1 marca 2016r. (II OSk 36/16) i cytowany przez organ pogląd, że w ramach kompetencji prawodawczej , wynikającej z art. 7 ust 3 uc.g. , rada na zasadzie lex specialis może określić wymogi dotyczące cech i właściwości terenu grzebowiska , jego ukształtowania, odległości grzebowiska bądź spalarni od zabudowań mieszkaniowych, zakładów produkujących żywność, etc.

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Rada Gminy N. uchwałą z dnia [...] listopada 2017 r. wprowadziła wymogi jakie spełnić musi przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie grzebowiska stanowiąc m.in. kwestionowany warunek, że jego prowadzenie możliwe jest jedynie przy zachowaniu minimalnej odległości od zabudowań mieszkaniowej i gospodarczej miasta. Co do zasady – wprowadzenie ograniczeń w ramach uchwały nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę należało jednak uznać, że kwestionowany przez skarżącą w § 4 ust. 4 uchwały wymóg zachowania minimalnej odległości grzebowiska od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, czy źródeł wody w wymiarze 3 km stanowi istotne naruszenie prawa.

Realizacja kompetencji do ustanowienia aktu prawa miejscowego przez Radę Gminy nie upoważnia do podejmowania uchwał, które nie znajdują umocowania w przepisach, a wręcz im uchybiają. W niniejszej sprawie Gmina uchwalając zapis dotyczący zachowania min. odległości 3 km, co słusznie zauważyła skarżąca, faktycznie w istotny sposób ogranicza prowadzenia działalności wymagającej zezwolenia.

Wskazać należy, że z protokołu wspólnego posiedzenia Komisji Rady Miejskiej Gminy N. z [...] listopada 2017 r. ani z uzasadnienia Uchwały, nie wynika jaki był cel wprowadzenia wymogu określonego w § 4 pkt 4 przez określenie odległości grzebowiska w wymiarze 3 km od zabudowań i źródeł wody wskazanych w tym przepisie . Powołano się jedynie na tożsamy zapis przyjęty w innej uchwale Rady Miejskiej w J. i okoliczność, że uchwała ta nie została jeszcze uchylona. Przy tym nie wskazano żadnych okoliczności, czy "ważnego interesu publicznego", które w odniesieniu do tej konkretnej gminy uzasadniałyby nałożenie obowiązku prowadzenia grzebowiska w odległości 3 km od zabudowań, zakładów produkujących żywność,etc. Rada ma kompetencję do określania wymogów jakie spełnić musi przedsiębiorca, jednak muszą być one racjonalne i uzasadnione np. względami sanitarnymi, zapewnieniem stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia tego typu działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, ochrony przyrody, czy minimalizujące ewentualne konflikty lokalne i potencjalne uciążliwości które mogłyby powstać wskutek prowadzenia grzebowiska. Tymczasem organ stanowiący na żadne tego typu okoliczności się nie powołał. Tym samym nałożenie tego wymogu, wobec braku uzasadnienia a i racjonalnych przesłanek należało uznać za zbyt daleko idące, nieracjonalne i nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) a także zasadą wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji). Nałożenie na przedsiębiorców wymogów ograniczających wolność działalności gospodarczej, dyskryminujących i ograniczających konkurencję, a tym samym sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej, zapisaną art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2017.2168) bez uzasadnionego wyważenia chronionych dóbr jest prawnie niedopuszczalne.

Nie sam więc wymóg zachowania odległości grzebowiska a określenie tej odległości w wymiarze co najmniej 3 km od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących żywność oraz studni, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, sąd uznał za nieważny.

Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie normy o charakterze blankietowym nie jest zwolniona od ważenia wartości, podlegających ochronie. Wprowadzając ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie może za wystarczające uznać jedynie powołania się na treść art.7 ust. 3 u.c.g., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie może też wymagań dla tego typu działalności regulować w sposób, który w istocie doprowadzi do jej wyłączenia. Pamiętać bowiem należy, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach urządzanie grzebowisk dla zwłok zwierząt na terenie gminy przewidują.

W kontekście skarżonego przepisu uchwały warto przywołać § 3 ust. 1 Rozporządzenia ministra gospodarki komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określania, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz. U. 1959 nr 52 poz. 315 ) wedle którego odległość cmentarzy od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m. Mając to na uwadze tym bardziej nieuzasadnione jest ustalenie wymogu zachowania odległości aż 3 km dla grzybowiska zwłok zwierząt. Nałożony uchwałą gminy wymóg nie znajduje więc uzasadnienia ani w przepisach prawa ani choćby w uzasadnieniu uchwały - tym samym ta część uchwały przewidująca wymóg zachowania tak dużej odległości minimalnej - jest nieważna. Należało zgodzić się ze skarżącą, że wymóg zachowania takiej odległości de facto ponad miarę ogranicza czy nawet pozbawia możliwości podjęcia działalności prowadzenia grzebowiska na terenie gminy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia ochroną innych dóbr prawnie chronionych. W rozpatrywanej sprawie skarżąca spełniła szereg wymogów, które są niezbędne do podjęcia tego typu działalności, uzyskała m.in. decyzję RDOŚ o wyrażeniu zgody na realizację zamierzonego przedsięwzięcia, pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, pozytywną decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii, a więc organów potwierdzających zgodność tego rodzaju działalności z przepisami z zakresu ochrony środowiska, przyrody i wymogami weterynaryjnymi, sanitarno - epidemiologicznymi. Nie sposób więc uznać, by te względy uzasadniały lokalizowanie miejsc pochówku zwłok zwierząt w promieniu co najmniej 3 km od zabudowań mieszkalnych, ujęć wody czy zakładów żywienia zbiorowego czy produkujących żywność.

Jak już wyżej wskazano sąd w niniejszej sprawie zakwestionował nie tyle samą możliwość wyznaczenia przez radę gminy w uchwale odległości grzebowisk od zabudowań i źródeł wody pitnej, co odległość w wymiarze co najmniej 3 km, która stanowi nadmierne, nieuzasadnione ograniczenie urządzania grzebowisk dla zwierząt w tej gminie. Kwestionując przedmiotową odległość 3 km sąd stwierdził nieważność całego pkt 4 § 4 uchwały albowiem wyeliminowanie tylko normatywnego określenia odległości w brzmieniu "co najmniej 3 km" powodowałoby, że pozostawiony wymóg zachowania odległości nie miałby znaczenia.

Zgodnie z art.147 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.