Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1944/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 i 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 7, 77 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1711/11 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1711/11 oddalił skargę K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] marca 2011 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), na wniosek J. K. i K. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, z miejscami postojowymi na działkach nr [...], drogą dojazdową i komunikacją pieszą przez działkę nr [...] obr j.w., wjazdem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie".

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie na skutek rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...].12.2008 r., którą utrzymano poprzednią decyzję organu z [...].10.2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 236/09 z 09.07.2010 r. uchylił decyzję SKO w Krakowie oraz poprzedzającą decyzję organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż nie został zbadany interes prawny podmiotów będących właścicielami budynków przy ul. [...], zatem organ nieprecyzyjnie ustalił krąg stron postępowania, nie została ustalona linia zabudowy, nie zostały precyzyjnie określone działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł K. Z.

W odpowiedzi na skargę organ li instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1.

Sąd w sprawie niniejszej zgodził się ze stanowiskiem SKO w Krakowie, który zaskarżoną decyzją kasacyjną z [...] sierpnia 2011 r. uznał, że organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, wskazując również okoliczności, jakie przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić organ l instancji. Sąd podkreślił, że okoliczności te odnoszą się do prawidłowego ustalenia istotnych parametrów ww. przedsięwzięcia i w związku z tym nie ma podstaw do zastosowania trybu art. 136 k.p.a., a co za tym idzie organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Nawiązując do zastosowanych w sprawie przepisów u.p.z.p., Sąd podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznych i architektonicznym. Oznacza to, że istniejące warunki urbanistyczno-architektoniczne pełnią rolę wzorca dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei sama decyzja o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami do niej, określa możliwe działania inwestora wobec nieruchomości w zakresie wynikającym z ww. przepisów. A zatem, ustalone w decyzji parametry i cechy zabudowy, stosownie do art. 61 ust. 1 i 7 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia, muszą być skonkretyzowane i określone jednoznacznie, w sposób wskazany przepisach prawa i w taki sposób, aby nie dopuszczały dowolności i rozbieżnej interpretacji na etapie sporządzania projektu budowlanego planowanych przedsięwzięć budowlanych. Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, której ustalenia stanowią podstawę ustalenia warunków zabudowy, a zatem wadliwość analizy - o ile jest istotna - uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej, ponieważ wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Sąd zważył również, że wydanie w takiej sytuacji decyzji reformacyjnej, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w jego ocenie analiza przeprowadzona przez uprawnionego mgr inż. arch. R. M., aneksowana w dniu 4 kwietnia 2008 r., jak również ustalone w oparciu o nią warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego ( załącznik nr 1 do decyzji l instancji) nie wskazują prawidłowo w jaki sposób przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zapewnia kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd podzielił w tym zakresie pogląd organu odwoławczego, że organ l instancji wskazując, iż planowana przedsięwzięcie stanowić będzie kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] określił wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odwołując się przede wszystkim do zabudowy zrealizowanej na działkach nr [...], spośród których tylko działka nr 51 została wcześniej wskazana jako działka "sąsiednia pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy", a dodatkowo także do innych działek. Sąd zauważył, że z kolei wśród działek, które organ l instancji expresis verbis przyjął jako punkt odniesienia dla ustalania poszczególnych funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy znalazły się także działki, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Dotyczy to działek nr [...] które są dostępne z ul. [...], a nie z ulicy [...], z której dostępna jest wnioskowana inwestycja.

Zdaniem Sądu, należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uznał za nieprawidłowe równoczesne wskazanie, iż nowa zabudowa będzie ustalona jako kontynuacja istniejącej zabudowy na działkach nr [...], podczas gdy poszczególne wskaźniki, w tym szerokość elewacji frontowej, wysokości attyki górnej elewacji frontowej oraz geometrię dachu organ ustalił w oparciu o zabudowę zrealizowaną na innych działkach. Przykładowo, ustalając minimalną szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy organ wskazał na szerokość elewacji zabudowy na działkach nr [...], które dostępne są z innej drogi niż działka wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie jest prawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale wynoszącym od 20 m do 50 m, podczas gdy przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, względnie - zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Ustalony przedział jest nie tylko zbyt szeroki, ale brak wystarczającego uzasadnienia dla ustalenia maksymalnej wartości na poziomie 50 m, bowiem średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 13 m , a maksymalne wskaźniki zabudowy do ok. 50 m znajdują się na działkach, które - poza działką nr 59 - nie zostały wskazane w załączniku nr 1 do decyzji jako działki sąsiednie (dotyczy to działek nr [...]). Sąd podkreślił, że w aneksie do analizy urbanistycznej autorstwa mgr inż. R. M. wskazano, na "konieczność odniesienia parametrów do całości kwartału w znaczeniu ogólnym w celu kontynuacji właściwej formy i skali zabudowy". W tym kontekście budzi wątpliwości nie tylko zasadność przyjęcia parametru maksymalnej szerokości elewacji na poziomie 50 m, a nadto uzasadnienie, że punktem odniesienia dla maksymalnej szerokości elewacji frontowej jest cała pierzeja budynków jednorodzinnych dostępnych od ul [...]. W ocenie Sądu, należy również podzielić wątpliwości organu odwoławczego kwestionującego zbyt duży "margines swobody" przy ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki sięgający jednej kondygnacji. Mając na uwadze dominujący charakter kwartału, w którym znajdują się wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy działki nr [...], zdaniem Sądu, organ l instancji nie uzasadnił wystarczająco, dlaczego wyznaczył maksymalną wysokość attyki do 13 m w sytuacji, gdy wzdłuż ulicy [...] w dominującej większości występują budynki o wys. elewacji, gzymsów i attyk 9-10 m. Również niewiadomo dlaczego organ l instancji ustalił dla nowej zabudowy dach płaski. Samo wskazanie, iż taki dach znajduje się na budynkach znajdujących się na działkach nr [...], w ocenie Sądu, należy uznać za niewystarczające.

Z tych względów zarzuty skargi wskazujące na błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wskazane wyżej wady jakich dopuścił się organ l instancji uzasadniają stanowisko, iż zakończenie sprawy wymaga przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania co najmniej w znacznej części. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez związanie organu odwoławczego wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 9. 07.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 236/09 Sąd wskazał, iż skierowane były nie tylko do organu l instancji, ale były także wiążące dla organu II instancji, który po wniesieniu odwołania zobowiązany był do ponownego rozpoznania całej sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Należy podkreślić, że ww. wyroku, Sąd zakwestionował poprawność przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej i brak precyzyjnego wskazania działki (działek) dostępnych z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Nie jest również uzasadniony zarzut wskazujący na nieuprawnione kwestionowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięć przyjętych w przedmiotowej analizie urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, a poprzez to naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ w ocenie Sądu, sporządzenie projektu decyzji przez osobę wskazaną ww. przepisie w oparciu o analizę nie oznacza prawa takiej osoby do ostatecznej oceny funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jest to zawsze kompetencja organu (por. wyrok NSA z 7.04. 2009 r. sygn. akt II OSK 513/08, Lex 562896).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.

Od powyższego wyroku K. Z. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa proceduralnego tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez sformułowanie nowych ocen prawnych pomimo istniejącego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego wydanego w tej samej sprawie;

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza tego przepisu;

2. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wymagania dotyczące nowej zabudowy nie zostały określone zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy planowana inwestycja spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

b) § 2 pkt 4 oraz § 3 i 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż parametry planowanej inwestycji określone w decyzji organu I instancji dotyczące linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie zostały określone zgodnie z ww. przepisami, w sytuacji gdy parametry te określono w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami;

c) art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione i nieuzasadnione ingerowanie w specjalistyczną wiedzę osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów;

d) art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuprawnione uwzględnianie interesu faktycznego osób trzecich przy jednoczesnym nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień właścicielskich inwestora.

W złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania – M. Ł. oraz B. C.-S. i W. S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2011 r., w której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, z miejscami postojowymi na działkach nr [...], drogą dojazdową i komunikacją pieszą przez działkę nr [...] obr j.w., wjazdem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr j.w. przy ul. [...] w Krakowie" i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – K. Z. oparł skargę kasacyjną na obu wymienionych podstawach. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 4 oraz § 3 i 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak z powyższego wynika, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd nowych ocen prawnych poza tymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 236/09. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. W przywołanym wyżej wyroku Sąd wskazał, że zarówno analiza urbanistyczno – architektoniczna, jak i sama decyzja nie wskazują precyzyjnie działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Tym samym Sąd uznał, że nie było podstaw do oceny prawidłowości określenia szczegółowych warunków dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy sąsiedniej. Sąd nie zajmował się więc oceną sposobu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie można się zatem zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, że zarówno organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, jak też sąd administracyjny wrócili do kwestii już przesądzonych. Powołanego wyżej przepisu art. 153 p.p.s.a. nie można wykładać tak restrykcyjnie jak chce tego wnoszący skargę kasacyjną. Brak uzasadnionych podstaw do uznania, że organ czy też sąd administracyjny ponownie badając sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych w sytuacji, gdy w istocie stanowią one realizację wskazań zawartych we wcześniejszym, prawomocnym wyroku sądu i nie są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem tego sądu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 359).

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez, jak podnosi skarżący, brak wskazania jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało bowiem wyraźnie, że decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509).

Niewątpliwie, wymóg zachowania ładu przestrzennego ogranicza zakres wolności zabudowy, a tym samym uprawnienia właściciela nieruchomości w jego zamierzeniach budowlanych, podobnie zresztą jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wyraźnie stanowi art. 6 ust. 1 ustawy - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Do tych innych przepisów należy m.in. przepis powołanego wyżej art. 61 i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów w sposób nieuprawniony ograniczający uprawnienia właścicielskie inwestora.

Jak trafnie również zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, Lex nr 355295: "To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W tym kontekście należy stwierdzić, że rację ma skarżący, odwołując się do orzecznictwa i poglądów doktryny, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nie oznacza to jednak też, że nowa zabudowa może w taki sposób odbiegać od zastanej na danym obszarze, iż prowadziłoby to do zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych szczegółowych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak również ustalone w oparciu o nią warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie wskazują prawidłowo w jaki sposób przedmiotowe zamierzenie zapewnia kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej – tak jak stanowi art. 61 ust 1 pkt 1 w/w ustawy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia - W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Prawidłowa wykładnia przepisów § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przy uwzględnieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma analiza tych działek, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się jednak, że analiza powinna obejmować wszystkie działki położone w wyznaczonym obszarze. Tylko bowiem tak skonstruowana analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09, Lex nr 746752 oraz A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu..., Lex/el).

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie urbanistycznej i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Przeprowadzona w sprawie niniejszej analiza nie spełnia powyższych wymagań. Należy w szczególności zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, zaakceptowanym przez Sąd, że nieprawidłowe było przyjęcie, wybranych tylko, innych działek jako punktu odniesienia dla kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a innych działek dla kontynuacji parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich.

Jak wynika z załącznika nr 1 do przedmiotowej decyzji, parametr dotyczący wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej ustalono stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, a parametr dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie § 7 ust. 4. W rozpoznawanej sprawie skorzystano zatem z możliwości zastosowania odstępstw, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być jednak w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji, polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Dopuszczenie tych odstępstw wymaga zatem takiego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy i szerzej, czy służy realizacji ładu przestrzennego na tym obszarze. Co istotne, punkt odniesienia powinny stanowić parametry ustalone według zasad ogólnych. Tego rodzaju metoda pozwala na ocenę zakresu odstępstwa i celowości jego zastosowania. Jeżeli zatem nie dokonano zestawienia parametrów dotyczących określonego wskaźnika w odniesieniu do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, to nie sposób także ustalić jakiego charakteru zabudowa znajduje się w tymże obszarze. Powoduje to trudność w weryfikacji parametrów wyprowadzonych z analizy. Z powyższego punktu widzenia, zastosowanie w rozpoznawanej sprawie odstępstw od zasady wyznaczania wskazanych wyżej parametrów może budzić uzasadnione wątpliwości. Takie same wątpliwości wywołuje przyznanie inwestorowi dużego zakresu swobody przy ustaleniu szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu, attyki czy też brak uzasadnienia dla ustalenia geometrii dachu jako płaskiego – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. poprzez nieuprawnione i nieuzasadnione, według skarżącego, ingerowanie w specjalistyczną wiedzę osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów należy podzielić pogląd wyrażony w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 513/08, Lex nr 562896, w myśl którego, choć zgodnie z art. 60 ust. 4 w/w ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, to do kompetencji organu administracji należy ostateczna ocena i analiza sporządzonych przez te osoby projektów decyzji oraz analiz.

Mając powyższe rozważania na uwadze, należało podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego tj. budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą, planowanego przy ul. [...] w Krakowie, co uzasadniało uchylenie wydanej przez tenże organ decyzji. Tym samym również, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione.

Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.