Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3330/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 145,151,174 pkt 2, 183,184,189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77,7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2 pkt 1, 25,35
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA (del.) Paweł Groński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/17 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1181/17 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 17 listopada 2016r. Burmistrz [...] wystąpił do Generalnego Dyrektora o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] położonych w m. [...], przy drodze krajowej nr [...] i drogach gminnych (ul. [...] i [...]), z dostępem komunikacyjnym z ulicy [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że głównym aspektem przemawiającym za podjęciem negatywnego rozstrzygnięcia jest możliwość blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) jadących z [...] w kierunku [...] na skrzyżowaniu z ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]). Taka ewentualność występuje głównie w okresie letnim, kiedy jest wzmożony ruch turystyczny. Potwierdzeniem tego jest bardzo duże natężenie ruchu występujące na tym odcinku drogi krajowej, które zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2015 r. wynosi 12.742 pojazdów na dobę. Co więcej, ruch pojazdów z kierunku [...] oczekujących na wjazd w ul. [...], nie posiadającą wydzielonego pasa lewoskrętów, może spowodować blokowanie ruchu na drodze krajowej nr [...]. Z uwagi na brak dodatkowego pasa ruchu na drodze krajowej nr [...] dla relacji lewoskrętnych w ul. [...], znaczne generowanie ruchu pojazdów przez obiekt handlowo-usługowy, zarządca drogi krajowej nr [...] nie może zaakceptować lokalizacji ww. przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. Włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Powołany przepis ma szczególne znaczenie w przypadku lokalizacji obiektów, w których ma być lub jest prowadzona działalność gospodarcza, która generując znaczny ruch w swoim pobliżu, wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze. Z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na działce inwestycyjnej strona zamierza prowadzić działalność handlową w projektowanym budynku usługowo-handlowym. Ponadto w pkt 2 ppkt 6 lit.a tej decyzji określono, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się z drogi gminnej - ul. [...]. Jak ustalono ww. droga lokalna posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] w km 190+964,00, natomiast z przesłanego załącznika graficznego wynika, że lokalizacja zjazdu z ul. [...] planowana jest przy skrzyżowaniu obu dróg. Organ stwierdził, że projektowana inwestycja zlokalizowana w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ww. drogą gminną ma bezpośrednie oddziaływanie na płynność ruchu drogowego w obrębie ww. skrzyżowania, którego ochrona i utrzymanie w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz.1440 ze zm.) należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Planowana inwestycja w postaci ciągu obiektów w zabudowie usługowej będzie generować znaczny ruch pojazdów, który może blokować skrzyżowanie ww. drogi krajowej z drogą gminną i zakłócić płynność ruchu drogowego w jego obrębie. Dlatego też w celu uniknięcia blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] jadących w kierunku [...] skrzyżowanie z ul. [...] należy wyposażyć w dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1112/15, w którym stwierdzono, iż co prawda GDDKiA nie jest uprawnionym organem uzgadniającym w zakresie drogi gminnej czy wojewódzkiej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o drogach publicznych, a projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje nowego włączenia z drogi krajowej, to jednak z uwagi na położenie planowanej inwestycji w obrębie skrzyżowania nie może nie uwzględnić bezpośredniego wpływu na płynność ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej. Z uwagi na powyższe okoliczności, zdaniem organu, żeby przed uzgodnieniem przedmiotowego projektu decyzji dokonać przebudowy istniejącego skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną (ul. [...]) polegającą na wyposażaniu go w dodatkowy pas ruchu, o którym mowa powyżej. Nie jest bowiem możliwe uzgodnienie przez zarządcę drogi przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie posiada właściwego dostępu do drogi publicznej. Z tych przyczyn jest niedopuszczalne, aby na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Organ wyjaśnił ponadto, iż przedmiotowa inwestycja ma zostać zlokalizowana w jednym z newralgicznych punktów miasta w obszarze wzajemnych oddziaływań skrzyżowań dróg różnych kategorii (dróg gminnych ul. [...] i [...], drogi wojewódzkiej nr [...] oraz drogi krajowej ul. [...]), co przemawia za kompleksowym rozwiązaniem komunikacyjnym. Strona świadoma była powyższych okoliczności gdyż zarządca drogi krajowej nr [...] przy piśmie z 20 listopada 2014 r., poinformował ją o konieczności docelowych rozwiązań wpływających na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dodatkowym powodem przemawiającym za rygorystycznym podejściem do kwestii włączenia planowanej inwestycji do sieci drogi krajowej jest fakt, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło aż 12.742 poj./dobę. Organ wyjaśnił, iż strona nie może podważać samodzielnych uprawnień zarządcy drogi do kwalifikowania odcinków dróg jako miejsc szczególnie niebezpiecznych. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy i skrzyżowania, są znane Generalnemu Dyrektorowi jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Organ wydający przedmiotowy akt administracyjny był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącego" doprowadziłoby do wydania aktu administracyjnego sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W skardze na powyższe postanowienie A. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące braku właściwości Generalnego Dyrektora do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja (zgodnie z opisem określonym w projekcie decyzji) ma być zlokalizowana m.in. w rejonie ul. [...] stanowiącej drogę krajową nr [...]. Obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać wjazdem od ul. [...] zlokalizowanym w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. W niniejszej sprawie, pomimo tego, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje budowy nowego wjazdu na drogę krajową nr [...], właściwość Generalnego Dyrektora wynika już z tego faktu, że teren inwestycji (określony liniami rozgraniczeniowymi) przylega do pasa drogowego ul. [...] (działki 210/4). W uzasadnieniu projektu decyzji jest wręcz mowa o częściowym położeniu terenu inwestycji w pasie drogowym ul. [...]. Potwierdza to również analiza załącznika graficznego do decyzji oraz znajdujących się w aktach zdjęć z portalu geoportal.gov.pl. Trafnie też Generalny Dyrektor w okolicznościach niniejszej sprawy odwołał się do art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że zlokalizowanie wjazdu w rejonie skrzyżowania z drogą krajową (ul. [...]) wpłynie na ruch na tej drodze. Wpływ danej inwestycji na ruch na drodze krajowej, chociażby nie przewidziano na nią zjazdu, uzasadniania właściwość Generalnego Dyrektora do dokonania uzgodnienia. Przy czym przedmiotowa inwestycja przylega do pasa drogowego (ul. [...]). Generalny Dyrektor nie naruszył więc przepisów o właściwości.

Za bezzasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi dotyczące aspektów merytorycznych przedmiotowej odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Zasadniczym kryterium, którym kieruje się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu drogowego może stanowić podstawę ograniczenia praw inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu w stopniu wystarczającym uzasadnił odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim bez wykonania odrębnego pasa (lewoskrętu) w ulicę [...] z ulicy [...] będzie dochodzić do zwiększenia zagrożenia w związku ze wzmożonym ruchem samochodów skręcających do przedmiotowej inwestycji. Należy przy tym mieć na uwadze charakter tej inwestycji. Nie jest to w szczególności dom jednorodzinny lub niewielki punkt usługowy, ale zlokalizowany na kilku działkach obiekt handlowy o znacznych rozmiarach (w znajdujących się w aktach sprawy planach zagospodarowania terenu wskazuje się na powierzchnię zabudowy około 1400 m²). Warto zwrócić uwagę na znaczne natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...], który to ruch w 2015 r. wynosił 12.742 pojazdów na dobę. Oczywiste jest, że w takim przypadku może dojść do blokowania tej drogi przez pojazdy skręcające w lewo w ul. [...], a następnie wjeżdżające na teren planowanego obiektu handlowego. Jest faktem powszechnie znanym, że wykonanie manewru w postaci skrętu w lewo zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza na drodze o dużym natężeniu ruchu i bez sygnalizacji świetlnej lub (istotne ryzyko zderzeń bocznych). Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu to najczęstsza przyczyna wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (raport Komendy Głównej Policji – Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r.). Ponadto, wzmożony ruch związany z otwarciem rzeczonego obiektu handlowego może spowodować utrudnienia na drodze krajowej nr [...] również w kierunku [...], a mianowicie przez samochody skręcające w prawo w ul. [...], a następnie w lewo w projektowany wjazd do obiektu (mający znajdować się na działce [...]). Ocen tych nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, że droga krajowa nr [...] w tej części biegnie przez teren zabudowany, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, iż ponad 70% wypadków drogowych w 2016 r. miało miejsce właśnie w obszarze zabudowanych (zob. cytowany wyżej raport KGP BRD z 2017 r., s. 18). Oceny sformułowane przez wyspecjalizowany w kwestii bezpieczeństwa w ruchu drogowym organ administracji publicznej koresponduję przy tym z ustaleniami zawartymi w powszechnie dostępnych dokumentach urzędowych, np. raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2013 r. pt. "Bezpieczeństwo w ruchu drogowym" (znak: KPB-4101-03-00/2013), udostępnionym również na www.nik.gov.pl. W szczególności na s. 14 tego raportu wskazuje się: "Na drogach jednojezdniowych o dużym natężeniu ruchu brakuje odrębnych pasów, które umożliwiają na pewnych odcinkach bezpieczne wyprzedzanie (tzw. koncepcja 2+1), bezkolizyjnych skrzyżowań lub tzw. lewoskrętów z osobnymi światłami, świateł na przejściach, gdzie występuje duże natężenie ruchu, odseparowania pieszych oraz rowerzystów od ruchu samochodów, itp. rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo". Nie można zatem, w ocenie Sądu, postawić Generalnemu Dyrektorowi zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a zwłaszcza zarzutu dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym Organ ten bowiem zebrał materiał niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a wnioski wyciągnięte z tego materiału nie naruszają zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd wskazał, że zarzuty naruszenia art. 131 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały w skardze w ogóle uzasadnione i nie podzielił zarzutu rzekomego nałożenia na Spółkę obowiązku przebudowy drogi krajowej nr [...]. Organ ten jedynie wskazał, jakie zmiany w organizacji ruchu są konieczne, aby możliwe było uzgodnienie projektowanej inwestycji.

Skargą kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, podczas gdy Generalny Dyrektor nie miał kompetencji do wydawania postanowienia w tym przedmiocie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, podczas gdy postanowienie GDDKIA z dnia [...] lutego 2017r. narusza prawo poprzez oparcie go na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz wysoki stopień ogólności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie GDDKiA, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wobec inwestycji, która nie powoduje zmian w ruchu drogowym na drodze [...] będącej w zarządzie GDDKiA.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o rozpoznanie skargi na postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że budowa przedmiotowego budynku nie będzie obsługiwana bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], lecz z istniejącej obecnie i funkcjonującej drogi gminnej (ul. [...]). Nie można zatem utożsamiać istniejącego już ruchu poprzecznego wynikającego z ogólnej dostępności drogi na ul. [...], z ruchem drogowym wygenerowanym powstaniem nowej inwestycji. Generalny Dyrektor przystępując do uzgadniania przedłożonego mu projektu decyzji w pierwszej kolejności winien był określić zakres ruchu drogowego wywołanego tą zmianą. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że podjął choćby próbę oszacowania jakiego rzędu wielkości ruch drogowy będzie generowała nowa inwestycja, lecz niejako a priori przyjął, że ruch ten będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu na drodze krajowej. Świadczy to niedokładnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca nie podziela stanowiska, że kompetencja Generalnego Dyrektora do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikła z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro inwestycja, pomimo przylegania do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], nie jest z tą drogą bezpośrednio skomunikowana, a ruch drogowy generowany realizacją tej inwestycji ma wątpliwy wpływ na ruch drogowy na drodze krajowej nr [...] - to zagadnienie właściwości rzeczowej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do uzgadniania przedmiotowej inwestycji nabiera szczególnego znaczenia i powinno było być szczególnie starannie rozważone i udokumentowane przez organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a to z poniższych względów.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie stanowi samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powołany samoistnie nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej. Błąd w postaci uwzględnienia skargi Sąd popełnia bowiem w fazie kontroli legalności decyzji, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Błędne rozstrzygnięcie Sądu jest następstwem wadliwego wykonania funkcji kontrolnej. Nie jest zatem wystarczające przy formułowaniu zarzutów kasacyjnych powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a. - nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Pamiętać też należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. To zaś oznacza, że strona, aby postawić prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny, winna powiązać ten przepis z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy. Skoro przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to tym samym przepis ten ma jedynie charakter blankietowy – podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Dlatego stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy powiązać go z przepisami prawa materialnego, zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. winien być powiązany z przepisami normującymi procedurę przed organami administracji publicznej.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie dostrzeże, że organ naruszył przepisy postępowania, bądź błędnie uzna, że naruszenie określonych przepisów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy Sąd zaakceptuje błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie przez organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. podnosząc, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy organ oparł rozstrzygnięcie sprawy na niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym. Powyższy zarzut kasacyjny nie został prawidłowo skonstruowany i nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - jak już wyżej wskazano - służy do postawienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Niewłaściwie ustalenie stanu faktycznego może nastąpić w wyniku naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, np. art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w wyniku naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca Spółka nie postawiła zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązanego z odpowiednim przepisem normującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Strona skarżąca nie wskazała żadnego przepisu postępowania, któremu miałyby uchybić organ, a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Kasacja nie odpowiadająca powyższym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9; postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6–7/96 i z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138).

Z tego już względu powyższy zarzut nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaznaczyć też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, iż skarżąca Spółka, stawiając zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo, że Generalny Dyrektor nie miał kompetencji do wydawania postanowienia, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że nie podziela stanowiska, iż kompetencja Generalnego Dyrektora do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikła z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz.1440) publicznych kompetencję uzgodnienia przyznaje zarządcy drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zarządcą dla dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jednocześnie stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym do uzgodnienia w niniejszej sprawie, jest kategoria, do której droga została zaliczona.

Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcą drogi krajowej nr [...] jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem organ ten był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia.

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Przy tym brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy wyrok zaskarżony odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Nadto, jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Sąd wskazał podstawę prawną wyroku i wskazał przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnił, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz.1440) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi, iż w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono brzmienie art. 35 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że strona zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3, a nie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17 – publik. CBOSA). Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż podstawę odmowy uzgodnienia stanowią kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego i okoliczność, że wzmożenie ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], które będzie generował planowany obiekt, a także położenie w bliskiej odległości od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...], zlokalizowanie inwestycji w newralgicznym punkcie miasta ( obszar wzajemnych oddziaływań skrzyżowań dróg różnych kategorii – dróg gminnych ul. [...] i ul. [...], drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi krajowej nr [...]) powoduje, że nie jest możliwe uzgodnienie warunków zabudowy tej inwestycji.

Podnieść należy, iż skarżąca Spółka nie zakwestionowała - poprzez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych - ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. A zatem, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, to w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organ administracji i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, w tym dotyczącym natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] i wzmożonego ruchu związanego z otwarciem obiektu handlowego o znacznych rozmiarach (powierzchnia zabudowy około 1400 m²), zlokalizowanego na kilku działkach, utrudnień na drodze krajowej nr [...], jakie może powodować ten obiekt, bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Podkreślić przy tym należy, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.