Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 89/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2002 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1954 r. nr [...] i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - w części dotyczącej sprzedanych lokali nr nr [...],[...],[...] i [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność.

Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. rep. Kw [...] pn. "[...]" o pow. [...] a [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W dacie wejścia w życie dekretu jej współwłaścicielami byli I. S., A. G. vel H. i F. vel A., co potwierdza zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] maja 1948 r. L. dz. [...]. Z dniem [...] listopada 1945 r., na podstawie art. 1 dekretu, nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy W. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania im prawa własności czasowej, podając w uzasadnieniu, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową społeczną. Od orzeczenia odwołał się A. C., który aktem notarialnym z [...] lutego 1949 r. (Rep. Nr [...]) nabył udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości od I. S. oraz od A. G. vel H. wraz ze wszystkimi prawami i ograniczeniami wynikającymi z dekretu z dnia 26 października 1945 r. Decyzją z [...] marca 1954 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał ww. orzeczenie administracyjne w mocy.

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ew. nr nr: [...],[...],[...],[...] i [...] będących mieniem komunalnym oraz niezabudowanej działki ew. nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa.

Działki nr nr [...] i [...] zabudowane są budynkami wielorodzinnymi przy ul. [...], w których lokale mieszkalne zostały sprzedane najemcom. Przy czym część tych lokali sprzedana została wyłącznie trybie umów cywilnoprawnych (dotyczy to lok. nr nr: [...] – umowa z [...].12.1994 r. Rep. A Nr [...];[...] – umowa z [...].08.1998 r. Rep. A Nr [...];[...]- umowa z [...].05.1994 r. Rep. A Nr [...];[...] – umowa z [...].09.1998 r. Rep. A Nr [...]). Natomiast sprzedaż pozostałych lokali (nr [...],[...],[...] i [...]) oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (w odp. udziale) poprzedzona została decyzjami administracyjnymi. Działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...], zaś działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych zrzeszonych w Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. W tym wypadku ustanowienie użytkowania wieczystego poprzedzone zostało decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z [...] listopada 1983 r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] marca 1984 r. nr [...] oraz decyzją z [...] czerwca 1984 r. nr [...].

W dniu [...] lutego 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek K. C. (następcy prawnego A. C.) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego.

W toku postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że organy orzekające w sprawie wniosku byłych właścicieli naruszyły w rażącym stopniu art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., ponieważ nie dokonały niezbędnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia. Organ nadzoru ustalił, że dla nieruchomości aktualny był wówczas "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. - o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Plan ten przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą o [...] kondygnacjach do wys. [...] m i 70% powierzchni zabudowy. Nieruchomość ta zaś, w świetle znajdującego się w aktach opisu z [...] maja 1954 r., była w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń zabudowana budynkami pięcio, dwu i jednokondygnacyjnymi, z czynnymi instalacjami sieci miejskich wodociągów, kanalizacji, gazu i elektryczności.

W świetle powyższych ustaleń Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że badane w trybie nadzoru orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ponieważ odmawiały one przyznania prawa własności czasowej powołując się na nieistniejący, "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego. Poza naruszeniem prawa materialnego naruszone zostały przy wydawaniu orzeczeń także przepisy art. 44, 75 ust. 1 i 2 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. Powyższe naruszenia, w ocenie organu nadzoru, uzasadniały stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r. jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r.

Jednocześnie dokonując oceny skutków prawnych wywołanych badanymi rozstrzygnięciami organ podniósł, że w odniesieniu do lokali nr nr: [...],[...],[...] i [...] jak i do odpowiadających im części gruntu, a także działki nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Sprzedaż ww. lokali i oddanie w użytkowanie wieczyste odpowiadających im części gruntu, nastąpiła bowiem na podstawie umów notarialnych zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Dokonując tej oceny Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić w tym zakresie nieważność orzeczeń dekretowych. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku lokali nr [...],[...],[...] i [...], które zostały sprzedane wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych. W odniesieniu do tej części nieruchomości należało uznać, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1953 r. zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z tego też względu organ nadzoru ograniczył swoje rozstrzygnięcie, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a., do stwierdzenia wydania badanych decyzji - w ww. zakresie - z naruszeniem prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., które zakwestionowało stanowisko organu w zakresie dotyczącym nieodwracalności skutków prawnych. Odwołujący się wskazał, że brak jest podstaw do rozróżniania nabywców lokali pod względem skutków prawnych, jakie wobec nich wywołały wadliwe orzeczenia, w zależności od trybu w jakim uzyskali oni prawa do lokali i gruntu.

W następstwie rozpoznania tego wniosku decyzją z [...] października 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 258/05. Uchylając powyższą decyzję Sąd wskazał, że jedna z dawnych współwłaścicielek nieruchomości – F. vel F. A. nie była należycie reprezentowana w postępowaniu administracyjnym, gdyż ustanowiony dla niej kurator (M. M.) legitymował się wyłącznie prawem do reprezentowania jej w postępowaniu dotyczącym innej niż objęta badanymi rozstrzygnięciami nieruchomość.

Sąd zobowiązał organ by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił ustalenia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 (ONSA 2000/4/139) w kwestii właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w przedmiocie prawa własności czasowej. Natomiast jeśli chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych wskazał na konieczność analizy i odniesienia się przez organ do orzecznictwa sądowego późniejszego niż uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, na którą powołał się organ w niniejszej sprawie, a zwłaszcza do uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93).

W tym stanie rzeczy sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Ministra Infrastruktury (będącego właściwym w sprawie po zniesieniu urzędu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). W toku tego postępowania organ wystąpił o ustanowienie kuratora dla F. vel F. A. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. ustanowił dla wyżej wymienionej kuratora w osobie M. M., celem jej reprezentowania w toczącym się postępowaniu w sprawie dotyczącej nieruchomości przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z [...] lipca 2002 r. Podejmując to rozstrzygnięcie organ, mając na względzie wiążące go wskazania Sądu wyjaśnił, że właściwość Ministra (uprzednio Prezesa UMiRM) w sprawie wynika z faktu, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, a więc decyzji ostatecznej w sprawie, po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji. Tym samym organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji jest ten organ i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja. Minister podkreślił jednocześnie, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że ten sam organ administracji jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Minister podtrzymał wyrażone uprzednio w sprawie stanowisko, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1954 r. jak też poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1953 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r., gdyż w świetle obowiązującego w dacie wydawania tych rozstrzygnięć zapisów "Ogólnego planu zabudowania W." nie można stwierdzić, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez przeddekretowych właścicieli nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem przewidzianym w ww. planie.

Podtrzymał także stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż badane w nadzorze decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jedynie w części dotyczącej sprzedanych w trybie umów cywilnoprawnych lokali nr nr [...],[...],[...] i [...] wraz z określonym w aktach notarialnych udziałem nabywców w częściach wspólnych budynku oraz prawem użytkowania wieczystego gruntu. Powołując się na poglądy orzecznictwa wyrażone w przywołanych w uzasadnieniu wyrokach sądów administracyjnych wydanych w okresie od 2000 do 2003 r. Minister wywodził, że nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie można cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja administracyjna. Przy ocenie tej nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadania obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Wskazał również, że fakt pozostawania nieruchomości objętej działaniem dekretu z 1945 r. w użytkowaniu osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami. Organ powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r. sygn. akt OPS 7/96.

W sytuacji zatem, gdy określony skutek jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej to, zdaniem organu nadzoru, nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny. Natomiast w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, to organ administracji nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego spornej nieruchomości.

Konkludując Minister stwierdził, iż w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, była podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży lokalu. Z tego też względu uznał on, że nieodwracalne skutki prawne badanych orzeczeń wystąpiły jedynie w odniesieniu do tych części dawnej nieruchomości dekretowej, która została zbyta wyłącznie w drodze umów cywilnoprawnych, co miało miejsce przy sprzedaży lokali nr nr [...],[...],[...] i [...]. Ponieważ zaś pozostałe lokale w budynkach przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu zbyte zostały w następstwie umów zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych, to w tym zakresie orzeczenia dekretowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, co umożliwiało stwierdzenie ich nieważności. Analogiczna sytuacja ma miejsce w stosunku do działki nr [...]. Ustanowione na tej działce prawo użytkowania wieczystego zostało bowiem poprzedzone wydaniem w tym przedmiocie decyzji administracyjnej z 1983 r. (zmienionej następnie decyzjami z roku 1984).

Organ wyjaśnił jednocześnie, że w zakresie dotyczącym pozostałych działek stanowiących dawną nieruchomość hipoteczną, tj. działek nr [...],[...] i [...] również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż nie podlegały one obrotowi cywilnoprawnemu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. oraz M. S., która odkupiła w dniu [...] marca 2009 r. od jednego z kupców pawilon nr [...] wraz z garażem posadowione na działce nr [...] oraz przysługujący zbywcy udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W skargach (o tożsamej treści) zarzucili oni decyzji błędną interpretację przepisów o sposobie oceny decyzji kontrolowanych w trybie nadzoru w zależności od wywołania lub niewywołania nieodwracalnych skutków prawnych oraz zlekceważenie wiążących organ administracji wskazań sądu kontrolującego już raz prawidłowość wydanej w sprawie decyzji. Zakwestionowali oni różnicowanie skutków wynikających ze zbycia lokali oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu, w kontekście prowadzonego postępowania nadzorczego, w zależności od formy w jakiej to zbycie nastąpiło. Zdaniem skarżących, jeśli organ kasacyjny stwierdził, że skutku nie da się cofnąć w odniesieniu do lokali sprzedanych umowa cywilnoprawną niepoprzedzoną decyzją administracyjną o sprzedaży, to za niekonsekwencję uznać należy przyjęcie, że dwustopniowa procedura ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu (który zresztą był państwowy nie skutkiem decyzji dekretowej, a samego dekretu) osłabia prawa nabyte w tym trybie. Takich nabywców bowiem też chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Unieważnienie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego pozostaje przy tym bez wpływu na ważność zawartej w oparciu o taką decyzje umowy cywilnoprawnej. W podsumowaniu skargi wskazali oni także, że własność pawilonów posadowionych na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie nie została uprawnionym zbyta, ale powstała jako prawna konsekwencja tytułu do ziemi. W tej sytuacji przyjmując teorię adekwatnego związku przyczynowego, stan obecny jest ich zdaniem skutkiem poddanych kontroli nadzorczej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 7 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznana i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 89/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co czyni zarzuty skarg niezasadnymi.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1954 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie ustanowienia, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. rep. Kw [...] pn. "[...]" o pow. [...] a [...] m2, na rzecz jej dotychczasowych właścicieli.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury uznał, że ww. orzeczenia rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż odmowa przyznania prawa własności czasowej gruntu nie była umotywowana brakiem możliwości wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy planem zabudowy, a jedynie planem dopiero projektowanym. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał gminie uwzględnić wniosek o przyznanie tego prawa, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Taki stan rzeczy obligował organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skutki takie, zdaniem Ministra, wywołało wyłącznie zbycie w drodze umów cywilnoprawnych części lokali w budynku przy ul. [...] wraz z przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu (dot. to lokali nr nr [...],[...],[...] i [...]). W związku z powyższym w części obejmującej sprzedaż tych lokali i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przynależnego im gruntu organ nadzoru ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] marca 1954 r. i utrzymane tą decyzją w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1953 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie stwierdził ich nieważność.

To że badane w trybie nadzoru decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu jest w niniejszej sprawie bezsporne. Fakt ten nie budzi również wątpliwości sądu. Z zestawienia bowiem jasnej treści ww. przepisu i podjętego rozstrzygnięcia wynika, że organy rozpoznające wniosek dekretowy nie zastosowały się do dyspozycji normy prawnej w nim zawartej.

Istotą sporu jest natomiast zróżnicowanie skutków jakie orzeczenia dekretowe wywołały w zależności od tego, czy po ich wydaniu zbycie nieruchomości (jej części) nastąpiło wyłącznie w wyniku czynności cywilnoprawnej (umowy notarialnej), czy też było poprzedzone wydanymi w tym przedmiocie władczymi rozstrzygnięciami organu administracji publicznej. W ocenie skarżących dla zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych bez znaczenia jest czy zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej poprzedzone zostało decyzją administracyjną, czy też miło ono miejsce wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej. Z poglądem tym jednak nie można się zgodzić.

Wyjaśnić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim, jak trafnie podniósł Minister, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA w Warszawie z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, LEX nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołał nieodwracalny skutek". Nie znajduje tu zatem zastosowania konstrukcja oparta na koncepcji adekwatnego związku przyczynowego, wedle której określony skutek prawny (tu zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej) stawi konsekwencję szeregu zdarzeń prawnych i typowych dla nich następstw (wśród których odmowa przyznania własności czasowej stanowi wyłącznie pierwsze z tych zdarzeń), które doprowadziły ostatecznie do ukształtowania się istniejącego aktualnie stanu prawnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w przywołanej przez organ nadzoru uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA1997/2/49), w uzasadnieniu której podkreślono potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 wskazano, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Stanowisko to podtrzymano również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93). Przy czym ta ostatnia uchwała dopuszczała także możliwość stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (w drodze umowy cywilnoprawnej) nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy trafnie wywiódł Minister, że nieodwracalny skutek prawny orzeczeń dekretowych z 1953 r. i 1954 r. można wiązać wyłącznie ze zbyciem części lokali w posadowionym na gruncie dekretowym budynku i przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, dokonanym w drodze umów cywilnoprawnych. Organ administracji publicznej nie jest bowiem władny w ramach posiadanych kompetencji oraz dostępnych dla niego środków prawnych wzruszyć tych umów, a więc znieść ich przy użyciu właściwych dla organów administracji publicznej władczych form działania. Mając przy tym na względzie to, że powyższe umowy zawarte były w latach 1994-1998, a więc przed wszczęciem postępowania nadzorczego (co miało miejsce w 2001 r.) nie zaistniały w sprawie okoliczności, o których mowa w uchwale OPS 14/99, pozwalające mimo zawarcia tych umów na stwierdzenie nieważności w tej części orzeczeń dekretowych. Odmienna sytuacja ma miejsce w stosunku do tej części ww. orzeczeń, która odnosi się do lokali i udziałów w prawie użytkowania gruntu zbytych w wykonaniu decyzji administracyjnych wydanych po odmowie przyznania prawa własności czasowej. Orzeczenia dekretowe, w takich sytuacjach nie są bowiem rozstrzygnięciami skutkującymi zbyciem nieruchomości, ale stanowią jedynie jeden z elementów tworzący stan faktyczny sprawy, który uwzględniony został przy wydawaniu decyzji o sprzedaży lokali i oddaniu przynależnego do nich gruntu w użytkowanie wieczyste. Samo zaś zawarcie umowy cywilnoprawnej po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, jest wyłącznie konsekwencją tych decyzji, a nie bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych. Z tego też względu skutki wywołane tymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być utożsamiane ze skutkami orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej. Tym samym zarzut nieuprawnionego różnicowania skutków prawnych jakie wywołały badane w trybie nadzoru orzeczenia, w zależności od trybu w jakim doszło do ustanowienia na części objętego nimi gruntu prawa użytkowania wieczystego, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Bez znaczenia prawnego - z punktu widzenia oceny zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. jest, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na części niezabudowanego w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej (obejmującego działkę nr [...]) na rzecz osób fizycznych (zrzeszonych obecnie m.in. w Stowarzyszeniu [...]). Zważyć bowiem należy, że nabycie przez Skarb Państwa (a pierwotnie przez gminę W.) własności tej nieruchomości gruntowej nie nastąpiło w konsekwencji wydania negatywnych dla dawnych właścicieli orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej, ale wyłącznie na skutek wejścia w życie w dniu 21 listopada 1945 r. przepisów ww. dekretu, mocą którego wszelkie grunty na obszarze W. przeszły z tym dniem na własność gminy W. (art. 1 dekretu). Skoro zatem nabycie przez Państwo własności gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej nastąpiło z mocy samego prawa, to wydane [...] marca 1953 r. orzeczenie odmawiające przyznania w stosunku do nich prawa własności czasowej, utrzymane w mocy decyzją z [...] września 1954 r., nie wywołało i nie mogło wywołać jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych, tym bardziej skutków o charakterze nieodwracalnym (por. wyrok NSA z 23.09.2009 r. sygn. akt I OSK 1321/08 Lex nr 595073). To zaś czyni bezprzedmiotowe rozważania o konsekwencjach ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tej części gruntów na rzecz osób trzecich i wynikających z tego faktu skutkach dla bytu prawnego badanych orzeczeń, i to niezależnie od tego czy ustanowienie tego prawa poprzedzone zostało decyzją administracyjną (jak miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) czy też nastąpiłoby wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej.

W tym stanie rzeczy zarzut błędnej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 156 § 2 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Za chybiony również należy uznać zarzut niezastosowania się przez organ nadzoru do wiążących go wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2005 r.

W wyroku tym Sąd zarzucił organowi nadzoru brak zapewnienia udziału w postępowaniu jednej ze współwłaścicielek dawnej nieruchomości (F. vel F. A.) oraz zobowiązał organ by przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił ustalenia uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 w kwestii właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w przedmiocie prawa własności czasowej. Natomiast jeśli chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych wskazał na konieczność analizy i odniesienia się przez organ do orzecznictwa sądowego późniejszego niż uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, a zwłaszcza do uchwały z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99.

Wady pierwotnie przeprowadzonego postępowania w zakresie zapewnienia udziału w tym postępowaniu ww. uczestniczce organ uzupełnił, występując do sądu o ustanowienie dla niej kuratora. Kurator taki, w osobie M. M., został ustanowiony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...], a Minister zapewnił mu prawo udziału w postępowaniu, kierując do niego korespondencję oraz podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Prawidłowo również Minister Infrastruktury ustalił swoją właściwość w sprawie, podnosząc, że wynika ona z faktu objęcia żądaniem strony orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. utrzymanego w mocy przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, a więc przez organ naczelny. W takiej zaś sytuacji, w myśl art. 157 § 1 k.p.a. organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji jest minister, niezależnie od tego czyją własnością (Skarbu Państwa czy gminy) jest obecnie objęty ww. orzeczeniami grunt nieruchomości [...]. Ustalona w ten sposób właściwość nie stoi w sprzeczności z uchwałą z dnia 5 czerwca 2000 r. OPS 7/00, wskazującej właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntów stanowiących własność gminy, której ustalenia nakazał uwzględnić sąd w ww. wyroku, gdyż ani w samej uchwale, ani w jej uzasadnieniu nie kwestionowano kompetencji ministra jako organu właściwego do stwierdzania nieważności orzeczeń wydawanych w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej przez organ drugiej instancji. Trafnie także Minister wywiódł, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej uprawniony jest do wyeliminowania w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego także decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Możliwość taka akceptowana jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu do uchwały składu pięciu sędziów z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPK 12/00 (OSP 2001/3/43), gdzie wskazano, iż "należy przyjąć zasadę, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest jednocześnie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji".

Wbrew zarzutom skarg, organ uwzględnił również wskazania sądu dotyczące uwzględnienia w toku rozpoznawania sprawy także nowszego niż przytoczone pierwotnie w uchylonej decyzji stanowiska judykatury w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych badanymi decyzjami, czego potwierdzeniem są przytoczone w uzasadnieniu decyzji tezy wyroków i jak też przywołane, na potwierdzenie dokonywanych wywodów orzeczenia sądów wydane w latach 2000-2003 oraz uchwała NSA z 20 marca 2000 r.

W tym stanie rzeczy także zarzut naruszenia przez Ministra infrastruktury art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Reasumując, postępowanie nadzorcze zostało przez Ministra (a uprzednio Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wiążących organ wskazań sądu oraz z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w toku tego postępowania znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.