Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1989/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 106 art. 133 art. 141 § 4 art. 145 § 1 pkt 1 lit c art. 147 art. 151 art. 174 art 175 art. 176 art. 182 § 2 i 3 art. 183 § 1 i 2 art. 184 art. 189 art. 207
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust 2 pkt 1, 7 i 9 art. 3 ust 1 art. 14 pkt 8 art. 15 ust 2 pkt 10 art. 20 ust 1 art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 4 pkt 9 lit a § 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. M. i B. J. M. oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 736/18 w sprawie ze skargi M. M. i B. J.M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Bk 736/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. i B. J. M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...], [...][...], [...][...], [...], [...] i [...]) , stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 67 pkt 4 lit. "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...](pkt 1 wyroku) i oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że ulica [...] oznaczona w planie jako KD-32D obecnie posiada szerokość 8 m. Docelowo, według przepisów prawa, powinna posiadać co najmniej 10 m szerokości jako ulica dojazdowa (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). W tekście planu przewidziano szerokość tej ulicy poprzez ustalenie wskaźnika zakresowego jako 11 – 14 m (§ 67 pkt 4 lit. "r" planu). Z tekstu planu nie wynika, na jakim odcinku ulicy jej szerokość powinna wynosić 11 m, na jakim 14 m, a na jakim może mieć wartość pośrednią. W związku z tym z tekstu planu nie sposób odczytać, jakiej szerokości linie rozgraniczające obowiązują dla ulicy [...] na wysokości działki skarżących nr [...]. Sąd przy tym nie zakwestionował możliwości wprowadzenia regulacji zakresowej odnośnie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, co może być uzasadnione warunkami terenowymi, lecz stwierdził, że wzgląd na bezpieczeństwo prawne podmiotów, których nieruchomości w części stanowią rezerwę pod podlegający rozbudowaniu układ komunikacyjny, wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek. Wymóg ten należy wyprowadzić przede wszystkim z konstytucyjnej ochrony prawa własności (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 4 Konstytucji RP) i konstytucyjnej zasady proporcjonalności oznaczającej wprowadzanie wyłącznie koniecznych, a nie jakichkolwiek, ograniczeń wolności i praw obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wymóg konkretności i określoności parametrów układu komunikacyjnego w wyżej wskazanym rozumieniu można również wyprowadzić z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, linie rozgraniczające stanowią linie graniczne dla pasa drogowego i linie graniczne dla umieszczenia elementów drogi. Powinny być zatem konkretne i niebudzące wątpliwości. Zwłaszcza że pełnią również rolę oddzielającą tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania (§ 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu). Tymczasem z tekstu zaskarżonego planu nie sposób odczytać, czy na wysokości działki skarżących docelowa szerokość ulicy [...] będzie się kształtowała na poziomie 11 m czy 14 m, czy też wartości pośredniej. Ponadto rozbieżnie wskazano linie rozgraniczające tej ulicy w tekście planu i na rysunku planu. Organ bowiem wyjaśnił, że z odczytu geometrycznego wynika szerokość ulicy [...] na wysokości działki skarżących jako 10,3 m do 10,6 m. Tymczasem przepis § 67 planu wprowadzający w punkcie 4 lit. "r" zakresową szerokość linii rozgraniczających ulicy [...], dotyczy rysunku planu, a zatem jego treść determinuje wartości geometryczne na rysunku planu i powinna znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w tymże rysunku. Tego wymogu nie spełniono. Tekst planu regulujący szerokość ulicy w liniach rozgraniczających na wysokości działki skarżących (11 – 14 m) i kształtujący rysunek planu nie znajduje odzwierciedlenia w wymiarach geometrycznych wyrysowanych w części graficznej planu (rysunek). Co więcej, odczyt geometryczny nie posiada także wartości mieszczących się w parametrach linii rozgraniczających wskazanych w tekście planu. Zdaniem Sądu nie jest to rozbieżność nieistotna. Ma ona wpływ na wynik wyliczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy przewidzianego w planie. Innymi słowy, przy powyżej opisanych rozbieżnościach istnieje wątpliwość odnośnie tego, do jakiej powierzchni zabudowy działki skarżących odnosić wskaźnik 40 % wprowadzony w § 54 ust. 7 pkt 8 planu, tzn. do powierzchni zabudowy uwzględniającej odczyt geometryczny linii rozgraniczających czy uwzględniającej szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazaną w tekście planu, a jeśli do tej ostatnio wskazanej wartości, to do jej wielkości najmniejszej, największej czy pośredniej. Rozbieżność ta wymagała wyeliminowania jako wada stanowiąca naruszenie zasad sporządzania planu przez nieprecyzyjne wskazanie parametru układu komunikacyjnego, mające cechy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Uzasadnia to eliminację spornych postanowień planu w odniesieniu do działki skarżących, także z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zakresie nieprecyzyjnego wskazania zakresu wykonywania prawa własności skarżących. Sąd zauważył przy tym, że w zaistniałej sytuacji nie miałoby racji bytu wyeliminowanie wyłącznie fragmentu tekstu planu w części odnoszącej się do ulicy [...] na wysokości działki skarżących, a pozostawienie w tym zakresie fragmentu rysunku planu. Zawarte w § 67 zaskarżonego planu odesłanie do rysunku planu, po wyeliminowaniu wyłącznie punktu 4 lit. "r" tego przepisu w zakresie spornym, nie stanowiłoby wystarczającej normy prawnej, w oparciu o którą można by w sposób wiążący kształtować układ komunikacyjny na spornym terenie. Powyższa uwaga dotyczy również § 3 ust. 2 pkt 8 tekstu planu odsyłającego do odczytu geometrycznego z rysunku planu w przypadku braku linii wymiarowej w tekście planu. Odesłanie w tekście planu do rysunku planu bez wprowadzenia do tekstu planu parametrów układu komunikacyjnego nie spełnia wymagania § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który reguluje niezbędne ustalenia tekstu planu. Natomiast wskazana przez organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. regulacja § 29 planu o treści: "linie rozgraniczające tereny, z pominięciem terenów publicznych, nie stanowią podstawy do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu", wbrew stanowisku organu, potwierdza a nie wyklucza rozumowanie Sądu skutkujące eliminacją spornych ustaleń planu zamieszczonych zarówno w tekście jak i na rysunku. Nie ulega wątpliwości, że linie rozgraniczające tereny publiczne i niepubliczne (wyrysowane w części graficznej planu) stanowią podstawę do rozgraniczenia w miejscu ich przebiegu (§ 29 planu). Jednakże przepis ten ma wtórne znaczenie wobec obowiązku wskazania parametrów układu komunikacyjnego w tekście planu (§ 4 pkt 9 lit. "a" i § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie nadto z § 8 ust. 2 zdanie pierwsze tego rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Na marginesie wskazać należy, że przepis ten dodatkowo potwierdza, iż normę planu stanowi łącznie przepis tekstu planu i odpowiadający mu fragment rysunku planu, co wyklucza wyprowadzanie obowiązujących norm planu w zakresie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego wyłącznie z jego rysunku.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących w pozostałym zakresie dotyczącym ukształtowania linii rozgraniczających ulicy [...]. Wbrew temu stanowisku, w planie w części tekstowej i graficznej wskazano kategorię ulicy [...] jako drogę gminną KD-32D (ulica dojazdowa). Także w planie miejscowym jako akcie planowania może dojść do poprowadzenia linii rozgraniczających drogi publiczne przez grunty prywatne, co stanowi wskazanie granic rezerwy nieruchomości pod przyszłe inwestycje. Nie stoi to w sprzeczności z regulacjami ustawy o drogach publicznych dotyczącymi prawa własności dróg publicznych, które to prawo może przysługiwać wyłącznie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Czymś innym jest wskazanie w planie granic rezerwy pod przyszłe inwestycje publiczne (które nie wywołuje skutku w postaci przejścia prawa własności) a czymś innym własność dróg publicznych. Zmiana podmiotu właścicielskiego na skutek realizacji układu komunikacyjnego w liniach rozgraniczających ustalonych w planie następuje w odrębnych postępowaniach i poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu czy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że warunkiem legalności takiej rezerwy jest jej niezbędność, konieczność i precyzyjne wskazanie granic, który to warunek odnośnie działki skarżących nie został spełniony. Także o nieważności planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej nie świadczy długotrwałość jego obowiązywania i możliwość jego dezaktualizacji. Zdaniem Sądu nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący możliwości różnorodnej i prowadzącej do rozbieżnych i nieakceptowalnych wyników interpretacji wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej. Zgodnie z § 54 ust. 7 pkt 8 planu dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 5.2 MU (zabudowa mieszkaniowa z usługami oraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami i zielenią urządzoną), maksymalną powierzchnię zabudowy dla terenu działki wyznaczono na 40 % działki budowlanej, zaś minimalną powierzchnię biologicznie czynną – na 30 % powierzchni działki budowlanej. Zapis ten nie narusza prawa. Co prawda w przepisie rozporządzenia mowa jest o "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu" (bez wskazania, że chodzi o działkę budowlaną), zaś w tekście planu wskazano na "40 % działki budowlanej", jednakże rozbieżność ta nie ma znaczenia dla legalności planu w tym zakresie. Nie zasługiwał też w ocenie Sądu na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez niezamieszczenie w planie regulacji dotyczących minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Sąd zauważył, że działka skarżących leży w strefie ochrony konserwatorskiej, w której zakazuje się dokonywania scaleń i dzielenia istniejących parceli, z wyjątkiem przywracania podziałów historycznych (§ 27 zdanie pierwsze tekstu planu). Na jakikolwiek możliwy podział historyczny skarżący nie wskazywali. Zarzut powyższy nie dotyczy zatem interesu prawnego skarżących. Nie można także utożsamiać kwestii uregulowania zasad podziału nieruchomości (§ 4 pkt 8 rozporządzenia) z podziałem nieruchomości wynikającym z przeznaczenia jej części pod realizację celu publicznego w postaci rozbudowy układu komunikacyjnego (według linii rozgraniczających tego układu).

Skargą kasacyjną M. M. i B.J. M. zaskarżyli powyższy wyrok w części oddalającej skargę, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 u.p.z.p oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na naruszeniu zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności, co w konsekwencji skutkowało jego bezpodstawnym i nadmiernym ograniczeniem, jak również brakiem należytego uzasadnienia ograniczenia tego prawa;

2) art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej k.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na braku przyjęcia, że uchwała wydana została z przekroczeniem granic władztwa planistycznego polegającego na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu konkretnych lokalizacji obiektów w planie miejscowym tj. wymóg dobudowy nowych budynków do szczytów obiektu istniejącego na działce [...]- ta działka nie graniczy bezpośrednio z działką [...], a w związku z tym nie ma żadnej możliwość realizacji budynku spełniającego taki warunek i jednocześnie wskazanie konkretnej lokalizacji budynku w rysunku planu, która to lokalizacja jest sprzeczna z tekstem planu miejscowego;

3) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uchwaleniu planu miejscowego w sposób sprzeczny z ustawowymi zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w przywołanym przepisie tj. sprzeczności części tekstowej uchwały z załącznikami będącymi integralną częścią uchwały, polegające na nakazaniu lokalizowania obiektu w określonym miejscu i o określonych parametrach i jednocześnie sprzeczne z tekstem planu wskazanie lokalizacji budynku w rysunku planu tj. określenie w tekście planu miejscowego parametrów powierzchni zabudowy na 40% powierzchni działki budowlanej, a minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 30% powierzchni działki budowlanej i jednocześnie wskazanie konkretnej lokalizacji budynku w rysunku planu, która to lokalizacja jest sprzeczna z tekstem planu miejscowego - wskazany budynek zajmuje praktycznie całą powierzchnię działki, a to oznacza, że są to wymogi wzajemnie się wykluczające więc niemożliwe do zrealizowania;

4) art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu niezgodnych z ww. przepisami zakazów scalania i dzielenia istniejących parceli, poza nieprecyzyjnie określonym wyjątkiem tj. przywracaniem podziałów historycznych (o czym stanowi § 27 planu miejscowego), co w konsekwencji powoduje wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżących, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności;

5) art. 3 ust. 1, 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 3 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustanowieniu w ww. przepisach planu miejscowego procedury uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych z plastykiem miejskim tj. w sposób wykraczający poza upoważnienie ustawowe;

6) art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na fakcie, iż przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, które to działania powinny uzasadniać przyjęte w planie miejscowym postanowienia odnośnie ograniczenia prawa własności, jednakże Rada Miasta [...] w powyższym zakresie takiego uzasadnienia nie sporządziła;

7) art. 17 pkt. 13 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wprowadzeniu do planu miejscowego zmian wynikających z rozpatrzonych uwag, bez ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego;

8) art. 17 pkt 10 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku ponowienia wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w zakresie zmian wprowadzonych po pierwszym wyłożeniu;

9) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię poprzez wyłożenie do dyskusji publicznej planu, który nie został formalnie uzgodniony zgodnie z przepisami ustawy, bowiem uzgodnienie z Wojewodą [...] - Wydziałem Zarządzania Kryzysowego z dnia 3 sierpnia 2007 r., znak: [...] - miało charakter warunkowy, polegający na wprowadzeniu do planu miejscowego konkretnych zapisów z zakresu obrony cywilnej dotyczącej obronności RP - które nie zostały w całości uwzględnione;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w części, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność skarżonej uchwały w całości w zakresie działki stanowiącej własność skarżących;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, co spowodowało oddalenie skargi w części, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem postanowień kwestionowanego planu miejscowego.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) w całości w zakresie odnoszącym się do działki o nr ewid. gr. [...], obręb [...] - [...], przy ul. [...] w [...], ewentualnie o uchylenie wyroku w części oddalającej i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tyk kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła również Gmina [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945 ze zm.) oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr. 164 poz. 1987) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wskazanie linii rozgraniczających ulic [...] (KD-32D) na rysunku planu, a nie precyzyjnie w części tekstowej planu, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności części zaskarżonego planu miejscowego w części tekstowej § 67 pkt 4 lit. "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym[...] ;

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2007 r. jest wadliwa w części dotyczącej wskazania linii rozgraniczających ulic [...] (KD-32D) na rysunku planu, a wada ta ma charakter istotny, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia o stwierdzeniu nieważności części uchwały, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania, bowiem uchwała w tym zakresie odpowiada prawu, a nawet jeśli przyjąć, że miały miejsce jakieś uchybienia, to były one nieistotne w rozumieniu ww. przepisu i w związku z powyższym przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania;

c) § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym rysunek planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie, a więc w przedmiotowym zakresie zgodnie z prawem strona przeciwna wskazała linie rozgraniczające w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym [...];

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności sprawy wynikających z akt sprawy, a mianowicie oznaczenia parametrów ulic [...] (KD-32D) w części graficznej planu;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej [...]z dnia [...]października 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] w [...] (rejon ulic [...], [...], [...], [...] i [...]) w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez organ.

Z uwagi na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1 i rozpoznanie skargi w tym zakresie co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie, oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

M. M. i B. J. M. w skardze kasacyjnej postawili zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 u.p.z.p oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię (zarzut 1), art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię (zarzut 2), art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię (zarzut 3), art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RPpoprzez ich błędną wykładnię (zarzut 4), art. 3 ust. 1, 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 3 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię (zarzut 5), art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię (zarzut 6), art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię (zarzut 7), art. 17 pkt 10 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię (zarzut 8), art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię (zarzut 9). A zatem, skarżący w 9 zarzutach skargi kasacyjnej zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa przez ich błędną wykładnię. Tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej determinują sposób rozpoznania tej skargi.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie M. M. i B. J. M. zarzucił naruszenie wskazanych w zarzutach 1-9 skargi kasacyjnej przepisów prawa poprzez ich nieprawidłową wykładnię, przy czym nie wskazali jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez M. M. i B. J. M. w zakresie zarzutów sformułowanych w punktach 1-9 nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna w zarzutach 1-9 zawiera jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Jeśli zaś intencją skarżących było zarzucenie niewłaściwego zastosowania czy też niezastosowania określonych przepisów prawa, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zostały naruszone zostały zasady sporządzania planu, to skarżący winni postawić odpowiednio skonstruowane zarzuty. W szczególności strona winna wskazać, który przepis (które przepisy) prawa zostały niewłaściwie zastosowane bądź też niezastosowane, a w istocie wskazać, którego przepisu (których przepisów) prawa zastosowanie czy też brak zastosowania niewłaściwie ocenił Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono.

Podkreślić przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej, wniesionej tak przez M. M. i B. J. M. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i zarzut podniesiony przez Gminę [...] dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, ustanawiający jednocześnie granice w obrębie których sąd administracyjny może operować i poza które nie może wykraczać, co ma i tę konsekwencję, że błąd w odczytaniu akt sprawy nie uzasadnia tezy o naruszeniu tego przepisu.

Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i ustrojowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu planistycznym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd pierwszej instancji. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonej procedury planistycznej. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd całości akt sprawy. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić kontrolę legalności zaskarżonego aktu na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji dokonał innej oceny okoliczności sprawy niż winien zdaniem strony dokonać na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie oznacza naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie służy do kwestionowania stanowiska Sąd pierwszej instancji wyrażonego w określonej kwestii. Do kwestionowania stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji nie służy także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonego aktu i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Sąd wskazał podstawę prawną wyroku i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 67 pkt 4 lit. "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...] (pkt 1 wyroku) i oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku).

Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego uwzględnił bądź oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę [...] dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945 ze zm.) oraz § 4 pkt 9 lit. a) i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr. 164 poz. 1987) przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten koresponduje z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. I tak, w § 4 tegoż rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w tym w pkt 9 lit. a) przewidziano, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Z przepisu § 7 pkt 7 rozporządzenia wynika zaś obowiązek zawarcia w projekcie rysunku planu miejscowego linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.

W tym stanie rzeczy rację ma Sąd pierwszej instancji, że wzgląd na bezpieczeństwo prawne podmiotów, których nieruchomości w części stanowią rezerwę pod podlegający rozbudowaniu układ komunikacyjny, wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek. Tymczasem z tekstu planu miejscowego nie wynika, na jakim odcinku ulicy [...] (oznavczonej w planie KD-32D), która aktualnie ma szerokość 8m, szerokość tej ulicy będzie wynosić 11 m, na jakim 14 m, czy też wartość pomiędzy 11m a 14m. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że z tekstu zaskarżonej uchwały nie można odczytać, jakiej szerokości linie rozgraniczające obowiązują dla ulicy [...] na wysokości działki skarżących nr [...].

Linie rozgraniczające teren dróg i tereny o innym przeznaczeniu muszą dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie jak będzie przebiegać droga i jaką będzie mieć szerokość, gdyż realizacja dróg publicznych (ich budowa i rozbudowa) łączy się z utratą w przyszłości przez właścicieli określonych nieruchomości prawa własności do nieruchomości lub ich części przewidzianych pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej. Jeśli droga publiczna będzie miała różna szerokość to szerokość tej drogi winna wynikać w sposób jasny – bez konieczności dokonywania wykładni planu - z tekstu planu i rysunku planu, aby właściciele określonych nieruchomości mogli bez konieczności dokonywania żmudnych i specjalistycznych porównań i wyliczeń sprawdzić jaka część nieruchomości stanowiącej ich własność zostanie przeznaczona pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej. Tekst i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy i jaka część nieruchomości stanowiącej własność określonych podmiotów może być w przyszłości przeznaczona pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej, gdyż realizacja ustaleń planu realizacja łączy się w takich przypadkach z pozbawieniem prawa własności do nieruchomości lub jej części.

Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego - art. 14 pkt 8 u.p.z.p. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie odpowiada powyższym wymogom.

Podkreślić należy, iż przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazuje także uwzględniać prawo własności, lecz jednocześnie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. Zauważyć należy, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art.140 K.C.).Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Jasność i przejrzystość planu miejscowego (tekstu i rysunku planu) pozwala na ocenę zachowania zasady proporcjonalności i ocenę działania gminy w granicach władztwa planistycznego. Jeśli plan miejscowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie jaka część nieruchomości stanowiącej własność skarżących zostanie przeznaczona pod budowę lub rozbudowę drogi publicznej, to nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to Gmina [...] – że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzucanego mu naruszenia art. 147 p.p.s.a. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku i art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku). Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.