Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 21/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędziowie Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi spółki T. I. sp. z o.o. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. I. Spółka z o.o. z siedzibą we W. ul R.[...], reprezentowana przez pełnomocnika adw. R. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przeprowadzenie linii kablowych oraz urządzeń telekomunikacyjnych na klatkach schodowych, dachu i piwnicy budynku przy ul. S.[...], [...], [...], [...], [...], a także ich eksploatację i konserwację oraz niewydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie w terminie jednego miesiąca.

Wskazując w petitum skargi na naruszenie przez Prezydenta W. art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania w terminie miesiąca decyzji w sprawie powyżej opisanej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu [...]r. skarżąca skierowała do Prezydenta W. wniosek o ograniczenie w formie decyzji sposobu korzystania z nieruchomości położonej przy ul. S. [...]-[...] we W. Nieruchomość ta wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej im. B.K. we W. Wniosek został złożony na podstawie art. 33 ust 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych pisma tj. przedłożenia dokumentów, których zdaniem pełnomocnika przepisy prawne stanowiące podstawę złożenia wniosku nie traktują jako koniecznych do podjęcia postępowania w sprawie. Przepis art. 33 ust 1 o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych zobowiązuje właściciela/użytkownika wieczystego/zarządcę nieruchomości do udostępnienia nieruchomości operatorowi sieci telekomunikacyjnej i zawarcia umowy w terminie 30 dni licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem przez operatora. Artykuł 33 ust. 7 powołanej powyżej ustawy wskazuje zaś, że w przypadku niezawarcia umowy o udostępnienie nieruchomości w terminie 30 dni licząc od daty wystąpienia do właściciela/użytkownika nieruchomości/zarządcy, stosuje się art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wnioskodawca przedłożył organowi dokumentację z prowadzonych rokowań ze Spółdzielnią Mieszkaniową. Jednocześnie wyczerpująco wskazał, że w przypadku nieruchomości wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego spółdzielni, rokowania należy prowadzić z zarządcą nieruchomości, a nie z poszczególnymi właścicielami nieruchomości. Wobec niepodjęcia przez Prezydenta W. merytorycznych czynności w sprawie Spółka złożyła do Wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] r. Organ ten uznał zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki postanowienie to jest niezasadne, a argumentacja przedstawiona w jego uzasadnieniu błędna, bowiem organy obu instancji przyjęły, że w zaistniałej sytuacji Spółka miała obowiązek podjąć negocjacje z każdym właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku, co przy wykładni przepisów art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 124 u.g.n. nie jest wymagane. Okres negocjacyjny w sprawie o wydanie decyzji jest uregulowany odrębnie w ustawie telekomunikacyjnej. W przepisach tych wskazuje się, że negocjacje należy przeprowadzić z właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, a fiasko negocjacji uruchamia dopiero tryb z art. 124 u.g.n. Nie powoduje to jednak powrotu do punku wyjścia i konieczności prowadzenia kolejnych rokowań. Zdaniem pełnomocnika taka wykładania art. 33 ustawy telekomunikacyjnej i art. 124 u.g.n. byłaby całkowicie nielogiczna i sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy oraz wykładnią celowościową przepisu odsyłającego i odesłanego. W uzasadnieniu ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych prawodawca podkreślił, że "usługi telekomunikacyjne, w szczególności usługi szerokopasmowe, stały się kluczową platformą komunikacji i dostępu do informacji, zasobów wiedzy i usług na całym świecie. Tymczasem, jak pokazują liczne raporty pod względem rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej i dostępu do niej, Polska wypada bardzo niekorzystnie w porównaniu z innymi państwami członkowskim UE. Sytuacja ta od kilku lat nie ulega istotnej poprawie, mimo iż w tym czasie odnotowano wzrost przeznaczonych na ten cel środków wspólnotowych do wykorzystania przez samorządy i przedsiębiorców, jak również wzrost inwestycji w budownictwie mieszkaniowym i drogowym. Stan obecny wymaga głębokiej ingerencji ustawodawczej, osadzonej w szerszym programie działań na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji." Z tych też względów zmodyfikowano przepis art. 140 ustawy prawo telekomunikacyjne i przeniesiono do nowej ustawy z rozszerzeniem, iż negocjacje mogą być także prowadzone z zarządcą nieruchomości. Miało to ułatwić i przyspieszyć procedury związane z dostępem do nowoczesnych usług komunikacyjnych. Przyjęcie więc, że operator sieci miałby negocjować zarówno ze spółdzielnią jako właścicielem części nieruchomości oraz bezpośrednio z właścicielami poszczególnych nieruchomości lokalowych jest w praktyce niemożliwe. Taka wykładania przepisów powodowałaby, że administracyjny tryb dochodzenia do zgody na położenie sieci telekomunikacyjnej stałby się fikcją. Operator jako uczestnik obrotu gospodarczego nie ma prawnych ani faktycznych możliwości ustalenia podmiotów którym przysługują odrębne prawa własności lokali mieszkalnych w budynkach spółdzielczych. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Wojewoda powołując się na komentatora podał, że w przypadku sprawowania zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową nie stosuje się przepisów rozdziału IV ustawy o własności lokali "Zarząd nieruchomością wspólną". W wyniku tego w ocenie organu II instancji przez odesłanie z art. 1 ust 2 ustawy o własności lokali zastosowanie będzie miał art. 199 k.c. Takie założenie zdaniem skarżącej jest błędne, gdyż sposób reprezentacji w stosunkach na zewnątrz jest uregulowany ustawami spółdzielczymi, a więc ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych i prawem spółdzielczym. Te przepisy mają pierwszeństwo przed odesłaniami zawartymi w ustawie o własności lokali (w tym odesłania do kodeksu cywilnego). Skonstatował też, że w prawie polskim wyróżnia się dwa pozakodeksowe modele ustawowe zarządu nieruchomością wspólną: z ustawy o własności lokali (art. 20 i nast.) oraz z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Reżim zarządzania z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dotyczy nieruchomości spółdzielczych przewłaszczonych w całości lub w części na członków lub osoby niebędące członkami, do czasu wyodrębnienia wszystkich lokali w danej nieruchomości. W związku z konkurencją obu reżimów prawnych ustawodawca, w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wyłączył stosowanie przepisów ustawy o własności lokali w zakresie zarządu nieruchomością wspólną powierzając ten zarząd wyłącznie Spółdzielni. Jeśli tak to, ustawodawca nie tylko wyłączył w ten sposób reprezentacje Wspólnoty przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ale także wyłączył stosowanie art. 19 ustawy o własności lokali. W tym miejscu pełnomocnik podkreślił, że ustawodawca w art. 19 ustawy o własności lokali przyjął, że w przypadku kiedy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Wyłączenie tego przepisu powoduje, że w tzw. małych wspólnotach nie stosuje się art. 199 k.c. Zgodnie zaś z treścią art. 22 ustawy o własności lokali w tzw. dużej wspólnocie to Zarząd Wspólnoty reprezentuje ją w stosunkach na zewnątrz. Przepis ten ma na celu usystematyzowanie kontaktów właścicieli poszczególnych nieruchomości z kontrahentami z zewnątrz wspólnoty, a ponadto ma wyłączać sytuację której wykazania żąda organ administracji tzn. prowadzenia rozmów na tematy związane z nieruchomością wspólną ze wszystkimi współwłaścicielami. Przy reżimie czysto spółdzielczym kontrahent ma obowiązek negocjowania z organem reprezentującym spółdzielnię na zewnątrz - jest nim zarząd spółdzielni. Przy reżimie czysto wspólnotowym kontrahent wspólnoty także ma obowiązek prowadzenia rozmów tylko z organem reprezentującym wspólnotę na zewnątrz - jest nim zarząd wspólnoty. W reżimie zaś w którym spółdzielnia sprawuje zarząd powierzony tutejszy organ administracji żąda wykazania prowadzenia rokowań ze wszystkimi właścicielami lokali mieszkalnych. Tego rodzaju żądanie jest nieuzasadnione i niemożliwe do wykonania. Skarżący nie kwestionuje tego, że w sprawach przekraczających zwykły zarząd wymagana jest zgoda właścicieli nieruchomości, ale zaprzecza twierdzeniu, że jako osoba z zewnątrz w stosunku do ogółu właścicieli ma obowiązek kierowania oświadczeń woli do wszystkich właścicieli z osobna. Dokonując analizy aktów prawnych nie sposób przyjąć innego wniosku niż ten, że zarządy wszelkich jednostek organizacyjnych reprezentują taki organizm w stosunkach na zewnątrz, w jego imieniu przyjmują i składają oświadczenia woli bowiem w przypadku posiadania przez organizację wielu ludzi organu w postaci zarządu, to ten organ reprezentuje organizację w stosunkach na zewnątrz.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że w jego ocenie w tej sprawie istotny jest fakt, że występując do spółdzielni jako organizacji sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, skarżący nie tylko wykonał obowiązek podjęcia negocjacji z zarządcą (art. 33 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej) ale także obowiązek prowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości, gdyż swoje oświadczenie woli złożył zarządowi organizacji jaką jest wspólnota mieszkańców składająca się ze Spółdzielni i poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, której to spółdzielni z mocy ustawy nadano przymiot organu zarządzającego i reprezentującego tę organizację. Ponadto pełnomocnik Spółki – odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, że w sprawach o tym przedmiocie operatorzy przed wystąpieniem na drogę postępowania sądowoadministracyjnego prowadzili negocjacje tylko ze spółdzielniami, a nie – jak wymagał tego Prezydent W.– dodatkowo z poszczególnymi właścicielami lokali w budynkach spółdzielczych. Zdaniem pełnomocnika uzasadnione i prawidłowe jest twierdzenie, że w przypadku wystąpienia organu w postaci Zarządu nieruchomości wspólną oświadczenia woli kierowane do właścicieli nieruchomości wspólnej należy przedkładać temu organowi jako reprezentantowi ogółu właścicieli, a nie poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Prezydent W. wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając alternatywnie sformułowany wniosek Prezydent W. wyjaśnił, że po wniesieniu w dniu [...] r. przedmiotowego wniosku pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. skierowanym w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków złożonego wniosku poprzez przedłożenie w terminie 7 dni: wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr[...] , AM– [...], obręb P. P.; wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla nieruchomości; zaświadczenia o wpisie do rejestru przedsiębiorstw telekomunikacyjnych; wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego; dokumentacji z rokowań z właścicielem, użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości; pełnomocnictwa R.Sz. do przeprowadzenia w imieniu Spółki T. I. sp. z o.o. rokowań z właścicielami nieruchomości; uzupełnienie wniosku oraz projektu wykonawczego w zakresie opisanym w pkt 3 uwag końcowych projektu wykonawczego oraz naniesienie na mapie dla celów projektowych przebiegu planowanej sieci uzbrojenia podziemnego lub usunięcie tego zapisu z projektu; uzupełnienie projektu wykonawczego o wymiary masztu antenowego. Jednocześnie w wezwaniu tym wnioskodawca został pouczony o skutkach nie usunięcia braków wniosku tj. o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Pełnomocnik wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] r. dołączył jedynie część żądanych dokumentów, wobec czego pismem z dnia [...] r. Nr [...] poinformowano pełnomocnika wnioskodawcy, że z uwagi na nieuzupełnienie podania pozostawia się je bez rozpoznania.

Prezydent W., zawiadamiając wnioskodawcę pismem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, podzielił tym samym przeważające w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 kpa nie następuje w formie decyzji, ani postanowienia, tylko jest czynnością materialno – techniczną (vide wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX2010).

Motywując wniosek o odrzucenie skargi Prezydent W. wyjaśnił, że z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania może być przedmiotem skargi do sądu. W związku z czym skarga złożona przez pełnomocnika T.I. sp. z o. o. powinna zostać odrzucona. Gdyby jednak przyjąć za orzecznictwem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, mieści się w grupie aktów i czynności o których mowa w art. 3 § 4 ustawy prawo postępowania przed sadami administracyjnymi, i jako taka może być przedmiotem skargi wnoszonej w trybie art. 52 § 3 tej ustawy to Prezydent W. podkreśla jednak, że skargę tę można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie z takim wezwaniem pełnomocnik nie wystąpił a tym samym nie zastosował się do trybu wniesienia skargi o którym mowa w art. 3 § 4 uppsa. Nie zachował tym samym trybu przewidzianego przepisami prawa do skutecznego jej wniesienia.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. przedstawił argumentację odnoszącą się do wniosku o oddalenie skargi. Wskazał, że podanie T.I. sp. z o.o. nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa tj. art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). T.I. sp. z o.o. nie dołączyła do swojego podania dokumentacji z rokowań z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na przeprowadzenie prac. Dlatego organ wypełniając obowiązek ustawowy wezwał skarżącego do usunięcia braków podania. Wobec nieuzupełnienia podania doszło do jego bezskuteczności. Podanie nie było zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, co rodziłoby konieczność zakończenia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. pełnomocnik T.I. Spółki z o.o. oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, ze w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 11 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po dokonaniu oceny przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd – odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie – uznał za konieczne wyjaśnić, że w doktrynie i orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w sprawie również podziela, wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. (sygn. akt III ZP 11/00, OSN 2000, Nr 19, poz. 702). Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, że ,,...w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 kpa) osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania) przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) ...". W ocenie Sądu pogląd ten zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym.

Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi Sąd uznał za niezasadny.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej poprzednio ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku.

Celem postępowania administracyjnego jest bowiem nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub przepisach szczególnych.

Opisana powyżej reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma charakter reguły generalnej mającej zastosowanie także w sprawach administracyjnych rozstrzyganych na podstawie przywołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, której przepisy w związku z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – wskazane zostały we wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na złożenie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przeprowadzenie linii kablowych oraz urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości, a także ich eksploatację i konserwację przez wnioskodawcę, skierowanym w dniu [...] r. przez T. I. Spółkę z o.o. do Prezydenta Miasta W. (wykonującego funkcję Starosty).

Z treści tego podania wynika m.in., że żądanie ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości odnosi się do należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej im. B. K. nieruchomości położonej przy ul. S. [...], [...], [...], [...] i [...] i ma polegać na udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, linii kablowych oraz urządzeń telekomunikacyjnych na klatkach schodowych, dachu i piwnicach opisanych powyżej budynków.

Istotne przy tym jest, że wprawdzie w postępowaniu administracyjnymi przyjęta została w odniesieniu do podań zasada ograniczonego formalizmu, ale w przepisie art. 63 § 2 kpa ustawodawca określił minimum wymogów formalnych gwarantujących prawidłowość i skuteczność wnoszonego podania, w tym wniosku o wszczęcie postępowania przy zastrzeżeniu, że powinno ono czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym a sformułowanej w art. 9 kpa zasady powinności udzielenia przez organy administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej, braki formalne podania nie powodują od razu jego bezskuteczności, ale obligują organ, do którego to podanie wniesiono do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dniu z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że jako podstawa prawna żądania zawartego we wniosku T. I. Spółki z o.o. z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta W. wskazane zostały przepisy art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powoływanych. Zgodnie z art. 33 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych: ,,użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości są obowiązani umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzenie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości (ust. 1).

Korzystanie z nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest odpłatne, chyba, że linia lub urządzenia telekomunikacyjne służą zapewnieniu telekomunikacji:

1) właścicielowi nieruchomości;

2) użytkownikowi wieczystemu nieruchomości;

3) osobie, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu;

4) osobie posiadającej inny tytuł prawny do nieruchomości (ust. 2).

Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (ust. 3).

Jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się przepisy art. 124 i 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 (ust.7).

Natomiast w myśl art. 124 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: ,,Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik, wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1).

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2).

Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań" (ust. 3).

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych należy uznać, że obligatoryjnym elementem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami są dokumenty z rokowań przeprowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1.

Wymogu tego nie eliminuje – zdaniem Sądu – korzystanie z możliwości określonej w przepisie art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, bowiem ze sformułowania w nim zawartego wynika, że – w przypadkach określonych w tym przepisie - art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wprost. Ustawodawca redagując to odesłanie nie użył określenia ,,odpowiednio", które uprawniałoby do modyfikowania warunków, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest to – w uznaniu Sądu – racjonalne działanie ustawodawcy, wynikające ze świadomości skutków, jakie dla właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości powoduje uwzględnienie przez właściwy organ wniosku o ograniczeniu sposobu korzystania z niej poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie określonych ustawowo prac. Jest to – co do zasady – bardzo istotna ingerencja w sposób wykonywania chronionego konstytucyjnie prawa własności i oczywista forma ograniczenia uprawnień składających się na podmiotowe prawo właścicielskie.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez skarżącą Spółkę, że do przedmiotowego wniosku nie została dołączona dokumentacja, o której mowa w przywoływanym wcześniej przepisie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zasadnie zatem Prezydent W. (działający jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) – uznając to za brak formalny wezwał w trybie art. 64 § 2 kpa pełnomocnika wnioskodawcy, czyli T.I. Spółki z o.o. do usunięcia braków wniosku złożonego w dniu 5 sierpnia 2010 r. o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie opisanych prac poprzez dołączenie m.in. dokumentacji z rokowań z właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. S. [...], [...], [...], [...], [...] we W. w ustalonym terminie siedmiu dniu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Bezsporne w sprawie jest również to, że w zastrzeżonym terminie ten brak nie został usunięty, co obligowało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Taki bowiem skutek niezastosowania się wnoszącego podanie do wezwania organu skierowanego w trybie art. 64 § 2 kpa przewidział ustawodawca w tym przepisie, nie określając przy tym formy czynności właściwego organu administracji publicznej.

Sąd nie podziela przy tym argumentacji pełnomocnika skarżącej spółki dotyczącej możliwości równorzędnego traktowania w tej sprawie dokumentów, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. dokumentów z rokowań z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości i dokumentów z prób rokowań ze Spółdzielnią Mieszkaniową im. B.K.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki prezentowane w tym zakresie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o własności lokali ani ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

W uznaniu Sądu regulacje zawarte we wskazanych ustawach uprawniają do przyjęcia, że wyrażenie zgody na ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez wykonanie prac określonych w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, choć nieuwzględnioną w przykładowym katalogu zawartym w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, a spółdzielnia wykonująca zarząd nieruchomością w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych mogłaby skutecznie prowadzić rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko na podstawie upoważnienia udzielonego w formie uchwały, podejmowanej w trybie przepisów ustawy o własności lokali.

Takiego dokumentu wnioskodawca tzn. T. I. Spółka z o.o. również nie załączyła do przedmiotowego wniosku.

W okolicznościach istniejących w sprawie należy dodatkowo wyjaśnić, że obowiązek załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy w sposób określony w art. 104 kpa istnieje od wszczęcia postępowania, a taki skutek procesowy może wywołać wyłącznie niewadliwy formalnie wniosek (chyba, że wszczęcie postępowania następuje na zasadzie oficjalności). W sytuacji, gdy z powodu ułomności wniosku nie nastąpiło wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej właściwy organ nie był podporządkowany rygorom kodeksu postępowania administracyjnego przyjętym w dziale I i II tej ustawy procesowej, a to eliminowało m.in. jego obowiązki wynikające z art. 61 § 4, art. 35 i art. 36 oraz art. 104 kpa.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezydentowi W. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie – stosowanie do przepisu art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.

PM 7.07.2011 r.