Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 775/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, 7, 15, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 715/12 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 715/12) oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody K.z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. J. – w ramach prac interwencyjnych na rzecz bezrobotnych, będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy - zawarła ze Starostą T. trzy umowy na zatrudnienie, to jest: umowę z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], umowę z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i umowę z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Zgodnie z § 1 w/w umów, J. J. zobowiązała się do utrzymania, przez okres 24 miesięcy, określonej liczby pracowników.

W dniu [...] lutego 2009 r. zainteresowana powiadomiła Starostę, że brak zamówień z firmy K. spowodował zatrzymanie produkcji w jej zakładzie krawieckim, zaś w dniu [...] marca 2009 r. poinformowała Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w T., iż z uwagi na brak w/w zamówień, wypowiedziała umowy o pracę wszystkim pracownikom.

W związku z powyższym, ze względu na nie wywiązanie się przez stronę z warunku dotyczącego utrzymania określonego stanu zatrudnienia przez okres 24 miesięcy, Starosta T. wezwał J. J. do zwrotu wypłaconych jej refundacji wraz z ustawowymi odsetkami.

W dniu [...] marca 2009 r. J. J. złożyła wniosek o umorzenie wypłaconych jej kwot, podnosząc, że nie posiada majątku, z którego można by dochodzić zwrotu w/w należności, w tym także nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Starosta T. – działając w ramach związania prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 145/10) i z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 226/11) oraz na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – odmówił J. J. umorzenia ww. należności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła przesłanka, wymieniona w punkcie 1 wyżej cytowanego przepisu, ponieważ w zakresie stanu majątkowego zainteresowana od początku składała rozbieżne wyjaśnienia, tak w przedmiocie zakupu maszyn szwalniczych, jak i zestawu komputerowego, który nabyła w miesiącu, w którym jej zakład wykazał stratę w wysokości [...] zł. Organ I instancji uznał, iż wyjaśnienia wnioskodawczyni na poszczególnych etapach postępowania nie były jednolite. Raz podała bowiem, że poczyniła znaczne inwestycje w postaci zakupu nowych maszyn szwalniczych, potem jednak twierdziła, że maszyny zostały zakupione przez jej rodziców i jedynie wypożyczone jej do zakładu, choć nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego wersję o ich użyczeniu.

Organ podkreślił także, iż strona wykazała, że poniosła stratę w działalności gospodarczej za 2008 r. w wysokości [...] zł., zaś za [...] miesiące 2009 r. - w wysokości [...] zł. Natomiast na dzień [...] marca 2009 r. nie wykazała żadnych zobowiązań, ani należności. Powyższe więc - w ocenie organu - oznaczało to, że strona posiadała środki, z których pokryła zobowiązania wobec innych wierzycieli. Ostatecznie J. J. przyznała, że na spłatę zobowiązań otrzymała pożyczkę od rodziców.

Starosta uznał również za niewiarygodnie wyjaśnienia strony, dotyczące zestawu komputerowego, który nie został przez nią wykazany w remanencie likwidacyjnym.

Zdaniem organu zatem wnioskodawczyni posiadała majątek w postaci choćby maszyn szwalniczych, zestawu komputerowego i samochodu osobowego, który - przynajmniej w części - mógł zaspokoić wierzytelność Starosty. Po za tym, jak nadmienił organ, J. J. od dnia [...] czerwca 2009 r. posiada stały dochód z tytułu zatrudnienia, który pozwala jej na spłatę zobowiązania.

W ocenie Starosty, w niniejszym przypadku nie została także spełniona przesłanka, wymieniona w art. 76 ust. 7 pkt 2 powołanej ustawy, gdyż - w zakresie sytuacji rodzinnej – J. J. składała również rozbieżne wyjaśnienia. Ostatnie oświadczenie strony pochodziło z dnia [...] października 2011 r. i wynikało z niego, że wnioskodawczyni jest zatrudniona z dochodem [...] zł miesięcznie a jej współmałżonek nie pracuje (ma zawieszoną działalność gospodarczą a więc łączny dochód 5-cioosobowej rodziny wynosi [...] zł miesięcznie. W oświadczeniu tym – jak podkreślił organ – wnioskodawczyni nie wykazywała zatem zobowiązań pieniężnych mimo, że cały czas utrzymywała, iż straty z działalności gospodarczej pokryła z pożyczek udzielonych jej przez rodziców (pismo z [...] listopada 2011 r.) i rozbieżności tych nie wyjaśnił też rodzinny wywiad środowiskowy z dnia [...] stycznia 2012 r. Wynikało bowiem z niego, że wspólne gospodarstwo domowe prowadziły 4 osoby, a łączny dochód rodziny wynosi [...] zł. Mąż zainteresowanej nie osiąga dochodów, zaś stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą [...] zł.

Z uwagi na powyższe rozbieżności pomiędzy oświadczeniem o stanie majątkowym, a wywiadem rodzinnym, w zakresie stanu: rodziny, dochodów i wydatków, Starosta T. w dniu [...] lutego 2012 r. dopuścił dowód z przesłuchania J. J. Wyjaśniła ona, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe również z teściową, która otrzymuje rentę rodzinną w wysokości podanej w oświadczeniu z dnia 10 października 2011 r. Podała przy tym, że zasiłków rodzinnych na dzieci nie pobiera, gdyż nie występowała o ich przyznanie, ponieważ "nie lubi załatwiać spraw w urzędach". Na pokrycie straty z działalności gospodarczej otrzymała kilkakrotnie pożyczkę od rodziców w gotówce, lecz na okoliczność otrzymanych pożyczek nie składała do urzędu skarbowego deklaracji PCC-3, gdyż pożyczki te zostały jej przez rodziców darowane, a z mężem pozostaje we wspólności majątkowej.

Przesłuchany w charakterze świadka współmałżonek wnioskodawczyni – J. J. zeznał, że od jesieni 2011 r. wznowił działalność gospodarczą, z której w 2011 r. uzyskał dochód w wysokości ok. [...] zł. Powyższe - w ocenie organu - dowodziło zatem, że J. J. przynajmniej dwukrotnie złożyła nieprawdziwe oświadczenia o wysokości dochodów rodziny.

W rezultacie organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom J. J. przedmiocie sytuacji materialnej jej rodziny. Jego zdaniem bowiem zaniechanie przez nią starań o przyznanie zasiłków rodzinnych na dzieci i dodatków związanych z dojazdem do szkoły, przeczyło logice rozumowania osoby, która żyje – jak podkreśla - w trudnej sytuacji materialnej. W ocenie Starosty, sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni była wiec odmienna od, wynikającej z treści składanych przez nią oświadczeń majątkowych.

Stwierdzono ponadto, że J. J. otrzymała pożyczki od rodziców na pokrycie straty z działalności gospodarczej, dlatego wskutek dokonanej darowizny, zobowiązanie wobec rodziców przestało istnieć, tym samym, pozostało już tylko zobowiązanie wobec Urzędu Pracy.

Poza tym podkreślono, że małżonek J. J. prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochody, bo – zdaniem organu - wbrew jego twierdzeniom, istnieje duże zapotrzebowanie na usługi wodno – kanalizacyjne. Okoliczność ta zatem niewątpliwie gwarantuje możliwość spłaty zadłużenia bez uszczerbku utrzymania dla rodziny.

Podkreślono również, ze w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy.

W kontekście przesłanki, określonej w art. 76 ust. 7 pkt 4 omawianej ustawy, Starosta stwierdził, że wydatki egzekucyjne nie będą w tym przypadku wyższe, niż kwota refundacji, a na wypadek wszczęcia egzekucji komorniczej, wierzyciel poniesie koszty zaliczki na poczet wydatków komornika w granicach kwoty [...] zł.

Rozpatrując sprawę, w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez zainteresowaną, Wojewoda K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Wojewody, skoro odwołująca się domagała się umorzenia należności, powołując się na brak możliwości ich spłaty, z uwagi na sytuacją majątkową i rodzinną, to winna była ten fakt udokumentować. W niniejszym przypadku strona przedstawiała zaś rozbieżne oświadczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, poczynionych inwestycji w postaci maszyn szwalniczych i posiadanego majątku.

Podkreślono zwłaszcza, że ostatnie oświadczenie o stanie majątkowym nie uwzględniało np. prowadzonej działalności gospodarczej przez męża strony i osiągniętych z tego tytułu dochodów. Nie wykazywało ono również żadnych zobowiązań pieniężnych. Wyjaśnienia oraz oświadczenia zainteresowanej były w związku – w ocenie Wojewody - mało wiarygodne. Dokonana więc przez organ I instancji analiza okoliczności faktycznych uzasadniała twierdzenie, iż sytuacja majątkowa J. J. nie pozbawiała jej realnej możliwości zwrotu pobranej refundacji.

Wskazano ponadto, że odwołująca się, składając sprzeczne oświadczenia w toku postępowania, nie uprawdopodobniła, że dochodzenie tych należności pozbawi ją niezbędnych środków utrzymania. Zwrócono również uwagę, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie zaistniały też żadne przesłanki uzasadniające przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wypłaconej stronie refundacji, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Wojewoda zaznaczył również, iż kwoty wypłaconych refundacji podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a z akt sprawy nie wynika, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, a ponadto organ, zgodnie z art. 76 ust. 7 omawianej ustawy, zasięgnął opinii powiatowej rady zatrudnienia, która nie wyraziła zgody na umorzenie należności.

W konkluzji, organ odwoławczy zauważył, że J. J., powinna była w pierwszej kolejności podjąć starania, aby zwrócić nienależnie pobrane ze środków publicznych świadczenia, w całości lub w części, a następnie, jeżeli sytuacja jej rodzinna i majątkowa uniemożliwiałaby realizację zobowiązania, mogła skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia jej na raty. Tymczasem, zainteresowana nie podjęła żadnych prób mających na celu zwrot otrzymanych kwot, choćby przez uzyskanie któregokolwiek ze świadczeń rodzinnych lub złożenie wniosku o rozłożenie długu na raty.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody K. z dnia [..] czerwca 20102 r. J. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. i art. 7, 8, 77, 80, 107 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. - wnosząc o jej oddalenie - podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd, powołując się na treść art. 46 ust. 1 pkt 2 i art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaaprobował w pełni stanowisko organów, że w rozpoznawanym przypadku nie było podstaw by zastosować, względem skarżącej, ulgę w spłacie przyznanej jej dotacji, która podlegała zwrotowi.

Sąd podkreślił, że samo spełnienie przesłanek, określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...), nie zobowiązywało organu do umorzenia podlegającej zwrotowi należności. Wynikające bowiem z tego przepisu uprawnienie, ma charakter fakultatywny. Nawet zatem, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru, jednego z możliwych rozwiązań. W przypadku zaś nie wystąpienia żadnej, z przewidzianych ustawą przesłanek, organ pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Taka zaś sytuacja - zdaniem Sądu – zachodziła w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo podniosły, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącej nie uzasadniała wydania pozytywnej, w tym przedmiocie, decyzji. Związane było to z okolicznością składania przez nią rozbieżnych wyjaśnień, dotyczących posiadanego mienia, w których raz wskazywała, że - w ramach inwestycji - zakupiła nowe maszyny szwalnicze, innym razem twierdziła, że nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności (w tym nieruchomości), a używane w zakładzie w Bysławiu maszyny nie stanowiły jej własności, lecz były wypożyczone. Wyjaśniając tą rozbieżność skarżąca oświadczyła, że maszyny zostały zakupione przez rodziców i następnie jej wypożyczone. Pomimo wezwania, nie przedłożyła jednak stosownej umowy ( jej pełnomocnik twierdził, że umowa została zawarta ustnie).

Sąd wskazał ponadto, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że J. J. posiada majątek ruchomy, który może przeznaczyć na choćby częściowe zaspokojenie roszczeń organu, gdyż w miesiącu październiku 2008 r. dokonała zakupu zestawu komputerowego za [...] zł, czego jednak nie wykazała w oświadczeniu majątkowym z dnia [...] lipca 2010 r., a także posiadała samochód osobowy D. z 1996 r., o wartości w granicach [...] zł. Sąd podkreślił też, że skarżąca, likwidując przedsiębiorstwo, nie wykazywała żadnych zobowiązań, w sytuacji, gdy wcześniej podnosiła, że poniosła stratę w działalności gospodarczej za 2008 r. w wysokości [...] zł., a za 3 miesiące 2009 r. w wysokości [...] zł.

Zaznaczono również, że skarżąca jest zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy, w związku z czym – zdaniem Sądu – uprawnionym był pogląd, że posiadała możliwości dobrowolnej spłaty ww. należności, co potwierdzała także opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia w T., która negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek.

Odnosząc się do formalnoprawnej oceny zaskarżonych decyzji, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach spełniały wskazane w art. 107 k.p.a. wymagania. W sposób wyczerpujący i wnikliwy zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, koncentrując się na wykazaniu stanu majątkowego skarżącej i jej możliwości płatniczych. Istotne w tym przypadku było bowiem ustalenie, czy J. J. posiadała jakikolwiek majątek, z którego prowadzona byłaby potencjalna egzekucja, oraz czy egzekucja ta nie pozbawi strony niezbędnych środków utrzymania a także, czy koszty tej egzekucji nie przewyższą uzyskanych kwot.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki stwierdził, że sytuacja skarżącej, będącej właścicielem samochodu i zestawu komputerowego jako majątku trwałego, z którego może być prowadzona egzekucja, nie uzasadniała umorzenia wypłaconych kwot refundacji. Sąd podkreślił przy tym, że kwestia wartości samochodu lub zestawu była w tym wypadku drugorzędna, bowiem istotnym pozostawało, że tego rodzaju majątek skarżąca posiada. Dlatego też - z tej perspektywy - miały znaczenie działania skarżącej, polegające na pokryciu zobowiązań wobec innych wierzycieli (na dzień likwidacji przedsiębiorstwa). Świadczyły one o zdolności do finansowania (spłacania zobowiązań) skarżącej w okresie, gdy zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 8, i 77 k.p.a., Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano analizy sytuacji materialnej skarżącej w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i, o ile nie powtórzono omówienia zebranych w sprawie dowodów – wskazano powody zaaprobowania ustaleń, dokonanych przez organ I instancji oraz położono nacisk na ochronę interesu Skarbu Państwa w gospodarowaniu środkami Funduszu Pracy. Takie działanie organu odwoławczego nie naruszało zaś zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. J. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na przyjęciu, że posiadanie jakichkolwiek dób materialnych, nawet o znikomej wartości i minimalnej pensji wyklucza możliwość umorzenia refundacji, otrzymanych na podstawie umów na zatrudnienie w ramach prac interwencyjnych bezrobotnych, będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Ratio legis i literalne brzmienie przepisu nie dają podstaw do przyjęcia takiej wykładni. Prawidłowa wykładnia przepisu daje podstawy do przyjęcia, że konieczność utrzymania dzieci z minimalnej pensji oraz konieczność zwrotu zadłużenia o wysokości kilkunastu tysięcy może pozbawić środków utrzymania osobę, która otrzymała środki i osoby pozostające na jej utrzymaniu, Dokonana przez WSA wykładnia ww. przepisu doprowadziła do ustalenia, że sytuacja finansowa skarżącej nie daje podstaw do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej oddalenia. W konsekwencji oddalono skargę;

2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a) art.3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a organ II instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie podjął wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; nie przeprowadzono w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, jednocześnie uznając prymat interesu Skarbu Państwa przed słusznym interesem obywateli,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkf 1 Iit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organy administracji publicznej nie prowadziły postępowań w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organy administracji zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność jest udowodniona musi nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

d) art. 3 § 1. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 153 P.p.s.a oraz w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ II instancji był zobowiązany - zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2011 r. - w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ II instancji ograniczył się do zaaprobowania ustaleń organu I instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że umorzenie dotacji następuje w drodze uznania administracyjnego i jest uzależnione od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Uznaniowość nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii. Ratio legis art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie nakazuje odmawiać umorzenia należności osobom, które mają jakikolwiek dochód i jakikolwiek majątek. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy administracji oraz Sąd I instancji zakładała tymczasem, że ustawodawca, z jednej strony stworzył przepis, mający chronić najuboższych i osoby pozostające na ich utrzymaniu, a z drugiej strony, że egzekucja kilkunastu, czy kilkudziesięciu tysięcy w stosunku do rodziny posiadającej minimum socjalne i majątek faktycznie nie mający żadnej rynkowej wartości, nie spowoduje pozbawienia skarżącej i jej dzieci niezbędnych środków utrzymania.

Autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że w przypadku niepowodzenia inwestycji, wcześniejsza pomoc przyznana przedsiębiorcy nie może przeradzać się w instrument czyniący, z beneficjenta tej pomocy, klienta instytucji pomocy społecznej. Przedsiębiorca nie może bowiem tracić możliwości utrzymania siebie i swej rodziny z dochodów uzyskiwanych z wykonywanej pracy zarobkowej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie wskazywała, że Sąd nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy bowiem nie rozpoznał i rozstrzygnął sprawy, a jedynie ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie dostrzegł, że w uzasadnieniach decyzji brak było wskazania, dlaczego nie dał wiary oświadczeniu o tym, że maszyny szwalnicze użyczono na podstawie ustnej umowy. Nie można również powoływać się na rozbieżności w wyjaśnieniach, gdyż należy ustalić stan faktyczny.

Postępowanie zmierzające do zarzucenia stronie, że wywiązała się z zobowiązań wobec osób trzecich i wywodzenie z tego niekorzystnych skutków prawnych w zakresie ustalenia przesłanki posiadania lub braku niezbędnych środków utrzymania, nie było postępowaniem prowadzonym w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wskazano przy tym, że wszelkie ustalenia, zarówno w zakresie rzeczywistej wartości posiadanego majątku, jak i możliwości zarobkowych oparto o stan faktyczny nieistniejący w dniu wydania decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieusprawiedliwione.

Ocena podstaw tych wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia, iż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, dotyczyła odmowy umorzenia należności otrzymanych przez J. J. tytułem refundacji, w związku z zawartymi przez nią ze Starostą T. umowami na zatrudnienie w ramach prac interwencyjnych bezrobotnych będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Wobec bowiem nie wywiązania się z zobowiązań, wynikających z w/w umów, skarżąca zobligowana była zwrócić organowi równowartość otrzymanych kwot wraz z ustawowymi odsetkami.

Podstawę wydania rozstrzygnięcia w tym przypadku stanowił zatem art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), w którym wprowadzono możliwość zastosowania przez organ ulg w spłacie tego rodzaju należności. W myśl ww. przepisu starosta może bowiem odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek :

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundacje lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Z powyższego przepisu wynika więc, że przysługujące organowi uprawnienie w tym zakresie nie ma charakteru obligatoryjnego. Decyzja w tym przedmiocie jest bowiem wydawana w ramach uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że mimo obowiązków zobowiązujących organ administracji publicznej do rzetelnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), to złożenie przedmiotowego wniosku wymagało jednak od wnioskodawczyni właściwego jego uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnych nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnie przepisów procedury administracyjnej, uzasadniających twierdzenie, że rozpatrzenie sprawy – zwłaszcza pod kątem spełniania przez J. J. przesłanki wymienionej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – było nieprawidłowe.

Nie można przede wszystkim uznać, że Sąd Wojewódzki powinien był stwierdzić naruszenie przez organy obu instancji art. 77 i 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych przez nie decyzji. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy dostatecznie bowiem uwidaczniał, że skarżąca kasacyjnie nie tylko posiadała środki, z których chociażby częściowo mogła zaspokoić ww. roszczenie, ale również nie przedstawiała w sposób rzetelny swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej, narażając się w ten sposób na negatywne skutki swojego postępowania. Samo przy tym zachowanie skarżącej kasacyjnie, która niejednoznacznie wypowiadała się w sprawie finansowania maszyn szwalniczych, przy wykazaniu w toku postępowania, iż nie ujawniła ona faktu prowadzenia przez jej męża działalności gospodarczej oraz posiadania rzeczy ruchomych (sprzęt komputerowy, samochód osobowy), mogło budzić uzasadnione przeświadczenie organów o tym, że dokonywana przez nią zmiana wyjaśnień w tym zakresie była spowodowana ukrycie rzeczywistej sytuacji majątkowej.

Wyraz takiemu stanowisku dały organy obu instancji w wydanych przez siebie decyzjach i stanowisko to podzielił Sąd Wojewódzki. Pogląd ten w pełni również akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny. Na uwagę przy tym zasługuje fakt, że sama wnioskodawczyni nie wykazała inicjatywy zmierzającej do uwiarygodnienia korzystnych dla siebie okoliczności pomimo kierowanych do niej w tym przedmiocie wezwań.

Znamiennym jest również fakt, że mimo, iż skarżąca podkreślała stale, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, to jednak nie wystąpiła o przyznanie jej zasiłków rodzinnych, uzasadniając to okolicznością, że (cyt.): "nie lubi załatwiać spraw w urzędzie". Nasuwa się zatem w tym miejscu pytanie, dlaczego aż trzykrotnie ubiegała się o przyznanie jej przedmiotowych refundacji, chociaż również wymagało to "załatwienia sprawy w urzędzie".

Nie sposób zatem stwierdzić, że organy nie przeprowadziły w tym wypadku rzetelnego postępowania dowodowego, czym naruszyły art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. Z tej przyczyny zarzuty skierowane do Sadu, iż nie dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. były również nieusprawiedliwione.

Nie można także uznać, iż w toku kontrolowanego postępowania doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Wojewoda bowiem samodzielnie rozpoznał sprawę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Poddał ocenie zgromadzone w toku postępowania dowody, samodzielnie ustalając stan faktyczny sprawy oraz dokonując subsumcji przepisów, które odnajdowały w niniejszym przypadku zastosowanie. W jego decyzji nie można było również doszukać się oceny decyzji organu I instancji, świadczącej o tym, że organ odwoławczy pełnił w tym przypadku funkcję tylko kontrolną.

Nieuprawnionym był także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdyż jak słusznie przyjął to Sąd pierwszej instancji, organ wojewódzki, rozpoznając ponownie sprawę, w pełni zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2011 r. Podkreślenia wymaga, że organ ustalił konkretne okoliczności potwierdzające stanowisko, że skarżąca kasacyjnie dysponowała środkami, które mogły przynajmniej częściowo zaspokoić ww. wierzytelność, co podważyło zasadność złożonego przez nią winsoku o umorzenie zaciągniętego zobowiązania - na podstawie art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Samo zaś stwierdzenie ww. okoliczności nie mogło również uzasadniać twierdzenia, że organy naruszyły art. 8 k.p.a. skoro brak było podstaw do dokonania jej odmiennej interpretacji.

Niezasadne było także twierdzenie, że orzeczenie Wojewody zostało oparte na nieaktualnym stanie faktycznym. Skarżąca, podnosząc ten zarzut, nie wskazała bowiem okoliczności, które świadczyłyby o tym, że w okresie jaki upłynął pomiędzy wydanymi decyzjami, jej sytuacja majątkowa uległa zmianie w stopniu uzasadniającym wydanie odmiennego rozstrzygnięcia.

Stwierdzenie braku podstaw proceduralnych do uchylenia przez Sąd I instancji wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji czyniło w konsekwencji niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., wobec braku podstaw do uchylenia decyzji z wyżej przytoczonych przez skarżącą kasacyjnie powodów.

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut obrazy prawa materialnego, w postaci naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazana w tym przepisie konieczność rozważenia przez organy obu instancji istnienia przesłanek, uzasadniających umorzenie zobowiązania uzależniona była od ustalenia, czy dochodzenie owej należności mogłoby pozbawić skarżącą albo osoby pozostające na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Zaakcentować wypada, że brak stwierdzenia ww. przesłanki nie był podyktowany wyłącznie uzyskiwaniem przez J. J. minimalnego dochodu oraz dysponowaniem mieniem ruchomym o niewielkiej wartości. Wynikał on natomiast z okoliczności posiadania przez nią majątku, który w znacznej części, jeśli nie całkowicie, mógłby zaspokoić przysługujące Staroście roszczenie, a którego to majątku J. J. nie ujawniła przed organem a np. przeznaczyła na pokrycie innych zobowiązań.

Za takim poglądem przemawiał też fakt dysponowania przez skarżącą innymi źródłami dochodu, jak chociażby z tytułu prowadzonej przez jej męża działalności gospodarczej oraz wskazywała na nią wspomniana wyżej okoliczność, że nie ubiegała się o przyznanie jej pomocy ze świadczeń publicznych.

Brak było w związku z tym podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej interpretacji omawianego przepisu prawa materialnego, uznając za prawidłowe stanowisko organów, iż sytuacja materialna skarżącej nie uzasadniała twierdzenia, że zwrot przyznanej jej wcześniej dotacji z Funduszu Pracy spowoduje pozbawienie jej środków na utrzymanie. Powyższego nie podważa też przytoczenie wyrwanych z kontekstu a dotyczących konkretnego stanu faktycznego, wypowiedzi sądu zawartych w innych wyrokach.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.