Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 973/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54,  art. 36a ust. 5 pkt 4,  art. 59a ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 15,  art. 77,  art. 80,  art. 107,  art. 138  par. 2,  art. 122a  par. 1 i 2,  art. 122c par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 03 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 07 czerwca 2017 r. nr [...] zgłaszającą sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przy ul. [...] w P..

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem sporządzonym 16 maja 2017 r i złożonym w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w dniu 17 maja 2017 r. K. S. (dalej również jako: Skarżący) dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, położony w P. przy ul. [...].

Ponieważ z dokonanego zgłoszenia wynikało, że w toku procesu inwestycyjnego doszło do zmian Skarżący został pismem z dnia 23 maja 2017 r. wezwany do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, poprzez nadesłanie pisemnego wyjaśnienia projektanta w sprawie kwalifikacji wprowadzonych zmian do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Skarżący braki zgłoszenia uzupełnił w dniu 26 maja 2017 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia 07 czerwca 2017 r. nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przy ul. [...] w P..

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że do wyjaśnień projektanta dołączono "warunki ochrony przeciwpożarowej" stanowiące korektę do opisu przeciwpożarowego zawartego w pkt 9.0 w projekcie architektoniczno-budowlanym. Jak zauważył organ I instancji, w korekcie tej w pkt. 9 na s. 3 wymieniono warunki ewakuacji, w tym warunek dotyczący szerokości wyjść z budynku ( o wymiarze 1,5m). Zauważono, że zgodnie z przedłożonymi kopiami rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, zmniejszono szerokość otworów wejściowych do budynku ze 150cm na 105 cm, a wprowadzona zmiana nie spełnia warunków ochrony przeciwpożarowej. Organ I instancji wskazał, że jest to istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę.

Sprzeciw skutecznie doręczono Skarżącemu w dniu 09 czerwca 2017 r., a on w przewidzianym ustawą terminie wniósł odwołanie podnosząc, że minimalne wymiary drzwi zewnętrznych w domu jednorodzinnym określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422) i warunki te stanowią jednoznacznie, że szerokość drzwi zewnętrznych nie może być mniejsza niż 90 cm. W objętym zgłoszeniem budynku drzwi mają szerokość 105 cm, a więc normy budowlane i przeciwpożarowe zostały w pełni zachowane.

W dniu 22 czerwca 2017 r. przeprowadzono kontrolę, z której sporządzono protokół wskazując w nim, że doszło do, jak wskazano, drobnych zmian w stosunku do przedstawionych rysunków, co zostało opisane w protokole.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 03 sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej również jako: Prawo budowlane), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy można przystąpić (...) po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ II instancji wyjaśnił, że na skutek odwołania, realizując zasadę dwuinstancyjności jest on zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a to oznacza konieczność rozważenia przez organ odwoławczy zaistnienia wszystkich przesłanek ujętych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

W dalszej kolejności wskazano, że jedną z przesłanek stwierdzenia dokonania przez inwestora istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o czym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego. Zauważono, że Prezydent Miasta P. udzielił Skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową na parterze. Jak zauważył organ II instancji, na dwóch kondygnacjach tego budynku, tj. piętro i poddasze, zostały zaprojektowane dwa mieszkania (po jednym na każdą kondygnację) z jedną łazienką, jednym wc, jedną kuchnią i czterema pokojami o pow. od 28,7m˛ do 46,6m˛. Tymczasem, inwestor dokonał zmian w zakresie usytuowania jednego komina oraz niektórych ścian konstrukcyjnych i działowych. W wyniku tych zmian, na wskazanych kondygnacjach budynku, zachowana została funkcja mieszkalna, niemniej doszło do wydzielenia po sześć samodzielnych mieszkań(z łazienkami) i aneksami kuchennymi (dostęp do kominów), czyli zespołów pomieszczeń mających odrębne wejścia, wydzielonych stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiających stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Wskazano, że de facto doszło do wydzielenia 12 mieszkań, na skutek czego powstał budynek wielorodzinny, a zmiana charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W przewidzianym ustawą terminie Skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę domagając się uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 54 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 8 kpa, art. 77 i art. 107 kpa – które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 Praw budowlanego oraz art. 36a ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 54, art. 57 oraz art. 59a ust 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący zauważył, że rozszerzając podstawy sprzeciwu organ II instancji de facto sam wniósł sprzeciw w dniu 03 sierpnia 2017 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Podkreślono, że w okolicznościach badanej sprawy, gdy doszło do uchybienia ustawowego terminu, ziściły się przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Podkreślono również, że zakres obowiązkowej kontroli został ujęty w art. 59a Prawa budowlanego i katalogu zagadnień podlegających obowiązkowej kontroli nie można rozszerzać. Zauważono, że katalog określony w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie pokrywa się z katalogiem zawartym w art. 59a Prawa budowlanego, który nie przewiduje obowiązku kontrolowania zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Skarżący wskazał też, że organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że w budynku objętym zgłoszeniem znajduje się 12 mieszkań, ale tych rozważań w ogóle nie odniesiono do projektu zamiennego i nie opisano w jaki sposób, w ocenie organu, utworzone zostały samodzielne mieszkania na poszczególnych kondygnacjach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt dokonania przez Skarżącego w dniu 17 maja 2017 r. wymagającego uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Kwestią bezsporną pozostaje również fakt wezwania Skarżącego do uzupełnienia złożonego zawiadomienia oraz uzupełnienie jego braków w dniu 26 maja 2017 r. Nie budzi również wątpliwości stron, ani Sądu, że w dniu 07 czerwca 2017 r. organ I instancji wydał, a w dniu 09 czerwca 2017 r. doręczono Skarżącemu sprzeciw uzasadniając jego wniesienie niespełnieniem warunków przeciwpożarowych. Kwestią bezsporną pozostaje również fakt utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej przez Inspektor Nadzoru Budowlanego przy jednoczesnej zmianie podstawy jego wniesienia, z uwagi na stwierdzoną przez organ II instancji zmianę zamierzonego sposobu użytkowania objętego zgłoszeniem budynku.

Istota sporu sprowadza się do dopuszczalności utrzymania przez organ II instancji, decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym stwierdzeniu całkowicie odmiennych (od pierwszoinstancyjnych) podstaw uzasadniających wniesienie tego sprzeciwu.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej, jak również decyzji ją poprzedzającej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej również jako: Prawo budowlane), stosownie do treści którego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy można przystąpić (...) po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Zasadniczym zarzutem złożonej do sądu administracyjnego skargi, było naruszenie w okolicznościach badanej sprawy zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1275 – dalej jako: kpa). Argumentacja skargi oparta została na braku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organy obu instancji. Autor skargi wskazał, że w istocie, wniesienia sprzeciwu dokonał organ odwoławczy, który zamiast uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie administracyjne, sam wniósł sprzeciw. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że - zasadniczo - "dwukrotne rozpoznanie" oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). Jednocześnie, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania - umożliwiającego osiągnięcie celów - dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też należy, że nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji jest - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich - w uzasadnieniu swej decyzji (por. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd XII/el oraz wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26; wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96, LEX nr 31879; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX nr 43276; teza pierwsza wyroku NSA z 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, LEX nr 37240; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, LEX nr 48725).To właśnie naruszenie tego elementu zasady dwuinstancyjności podnosi Skarżący, wskazując, że w sytuacji gdy organ II instancji dostrzegł zasadność zmiany podstawy wniesienia sprzeciwu uznając jednocześnie za wadliwą ocenę dokonaną przez organ I instancji, powinno dość do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tym stanowiskiem Skarżącego w ocenie Sądu należy się zgodzić, ponieważ z uwagi na podstawę wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji w decyzji z dnia 07 lipca 2017 r. Skarżący miał bardzo ograniczone możliwości zajęcia stanowiska i ustosunkowania się co do ewentualnej "zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w której organ II instancji upatruje zasadności wniesienia sprzeciwu. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że pełna realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadniała uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu zbadania tej kwestii. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy organ II instancji powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą stanął na stanowisku, że w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zauważyć jednak należy że uwadze organu II instancji, odwołującego się do niewątpliwie ugruntowanej linii orzeczniczej umknęło, że: po pierwsze - judykatura nie miała wątpliwości co do tego, że w przypadku postępowań inicjowanych sprzeciwem zastosowanie przepisów kpa oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulegał istotnemu ograniczeniu, właśnie z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 11.07.2017 r. sygn. II OSK 2074/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), a po drugie – w badanej sprawie zastosowanie znalazły przepisy postępowania administracyjnego w brzmieniu znowelizowanym z dniem 01 czerwca 2017 r.

Pierwsze z powyżej wskazanych zagadnień, tj. fakt ograniczenia kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego - w przypadku postępowań inicjowanych sprzeciwem – jest o tyle istotne, że ograniczenie zasady dwuinstancyjności - może nastąpić - tylko w drodze ustawy - a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd/el. 2016 oraz uchwała SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1997, nr 7, poz. 82, oraz wyrok SN z dnia 9 grudnia 1999 r., III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378; i OSP 2000, z. 11, poz. 174). Podsumowując - skutkujące ograniczeniem zasady dwuinstancyjności ograniczenie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego - w przypadku postępowań inicjowanych sprzeciwem – było zgodne z prawem tak długo, jak ustawodawca dawał na to przyzwolenie. Sytuacja taka miała miejsce do 31 maja 2017 r. i uległa zmianie z dniem 01 czerwca 2017 r.

Przechodząc zatem do wyjaśnienia drugiego ze wskazanych powyżej zagadnień, należy zauważyć, że z dniem 01 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja przepisów kpa dokonana ustawą z dnia 07 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935 – dalej jako: ustawa zmieniająca). Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 18 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie z dniem 01 czerwca 2017 r. wprowadzając istotne zmiany do kpa, m.in. poprzez dodanie Rozdziału 8a "Milczące załatwienie sprawy". W art. 122a § 1 kpa ustawodawca wskazał, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, doprecyzowując jednocześnie w § 2 pkt 2, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Nie ulega wątpliwości, że instytucja milczącego załatwienia sprawy nie nadaje się do powszechnego stosowania do ogółu spraw administracyjnych, a możliwość jej zastosowania musi wynikać z przepisu szczególnego. Nie ulega również wątpliwości, że decydując o uregulowaniu na gruncie kpa "Milczącego załatwienia sprawy", ustawodawca miał na względzie m.in. właśnie przepis art. 54 Prawa budowlanego. Wyraźnie wskazano na to w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (por. m.in. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Projekt Sejmu RP VIII Kadencji, druk nr 1183, a także W. Gruba, Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwianie spraw [w:] Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raport Zespołu Eksperckiego, s. 114, www.nsa.gov.pl). Równocześnie, nie rodzi wątpliwości fakt, że art. 54 Prawa budowlanego przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego (por. H. Kisilowska, Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Wyd/el 2010).

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma fakt, że w obowiązującym od 01 czerwca 2017 r. stanie prawnym, stosownie do treści art. 122c § 3 kpa jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją. Wprowadzając powołany przepis ustawodawca urzeczywistnił realizację zasady dwuinstancyjności w postępowaniach zainicjowanych sprzeciwem. Należy, bowiem zauważyć, że w obowiązującym od 01 czerwca 2017 r. stanie prawnym, organ odwoławczy może w pełni korzystać ze swoich kompetencji orzeczniczych również w postępowaniach wywołanych sprzeciwem. Jak jednocześnie wyjaśniono, ograniczenie zasady dwuinstancyjności jest dopuszczalne wyłącznie w drodze ustawy. Skoro zatem ustawodawca zadecydował o powołaniu do życia art. 122c § 3 kpa, to należy stwierdzić, że po 01 czerwca 2017 r. nie jest dopuszczalne interpretowanie przepisów regulujących instytucję milczącej zgody organu w taki sposób jak uczynił to organ II instancji. Zmienił się, bowiem stan prawny, a wraz z tą zmianą konieczna stała się weryfikacja dotychczas prezentowanych poglądów, co do dopuszczalności ograniczenia zasady dwuinstancyjności w postępowaniach inicjowanych sprzeciwem. Wykładnia przepisów - art. 54 w zw. z art. 30 ust. 6a Prawa budowalnego oraz art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122c § 3 kpa – przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych daje jednoznaczny rezultat, co do tego, że w stanie prawnym obowiązującym od 01 czerwca 2017 r. możliwe jest wniesienie sprzeciwu pomimo uchylenia decyzji w sprawie sprzeciwu przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z tej też przyczyny nie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wziął pod uwagę brzmienie art. 16 ustawy zmieniającej, stosownie do brzmienia którego tylko do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem należało stosować przepisy dotychczasowe.

Należy zatem również wskazać na jednolite i w pełni aktualne stanowisko judykatury, co do tego, że do wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami kpa, ale zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego. Przepisy kpa mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie, którą "organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu" wówczas gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy inwestor kompletne zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył w dniu 26 maja 2017 r. Jednakże postępowanie inicjowane zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy kpa. Organ administracji zawiadomienie takie może milcząco przyjąć, albo zgłosić sprzeciw. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której oczywiście przepisy kpa mają już zastosowanie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu(por. wyrok NSA z dnia 04 marca 2014 r. sygn. II OSK 2394/12 oraz NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08).W okolicznościach niniejszej sprawy sprzeciw został wydany dnia 07 czerwca 2017 r. i doręczony Skarżącemu w dniu 09 czerwca 2017 r., a to oznacza, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po 1 czerwca 2017 r. i zastosowanie w nim znajdowały przepisy kpa w znowelizowanym brzmieniu. Podkreślić zatem należy, że w obowiązującym w okolicznościach badanej sprawy stanie prawnym nic nie stało na przeszkodzie, by stwierdziwszy, że błędne jest stanowisko organu I instancji, co do naruszenia warunków ochrony przeciwpożarowej przez inwestora, organ II instancji uchylił decyzję z dnia 07 czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym kontekście należy podkreślić, że rozpoznając sprawę ponownie należało zweryfikować dotychczasowe stanowisko - co do dopuszczalności oparcia decyzji II-instancyjnej na podstawach całkowicie odmiennych niż wskazane w sprzeciwie – z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że poglądy prezentowane w orzecznictwie wyrażane były ad casum, z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego i prawnego, zaistniałego w indywidualnej sprawie. Podkreślić należy, że poglądy judykatury do których odwołał się WWINB wydane zostały w stanie prawnym, w którym organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania. Jak była już o tym mowa, zastosowanie przepisów kpa oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulegał dotychczas istotnemu ograniczeniu, właśnie z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu i z tych względów nie było też możliwe (z uwagi na upływ terminu) ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 11.07.2017 r. sygn.. II OSK 2074/16, wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. II OSK 1705/09, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2767/12, a także wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn.. II OSK 1173/13 ). Ta sytuacja ulegała jednak zmianie, a konsekwencją tej zmiany musi być również wdrożenie pełnych standardów postępowania administracyjnego. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że standard postępowań inicjowanych sprzeciwem budził zastrzeżenia doktryny, choćby w kontekście – podniesionego w skardze zarzutu – poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 kpa. Zauważano, bowiem że rozwiązanie zakładające, że z uwagi na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu niemożliwe staje się wniesienie kolejnego sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego, jak również przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, oznacza w praktyce istotne ograniczenie zasady dwuinstancyjności, aż do granic jej zakwestionowania (por. T. Grossmann, Charakter prawny terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych – próba reinterpretacji art. 30 ust 5 Prawa budowlanego, ZNSA 2012, nr 1, s. 35). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze – w minionym stanie prawnym - dostrzegano zgodnie i wskazywano na ograniczenie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, a stanowisko o dopuszczalności oparcia decyzji II-instancyjnej na podstawach odmiennych niż wskazane w sprzeciwie wywodzono w drodze wykładni celowościowej i systemowej. Ten niepożądany stan został przez ustawodawcę usunięty, poprzez wyraźne uregulowanie kwestii biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej.

Trafnie podniosła więc strona skarżąca, że w okolicznościach badanej sprawy doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podkreślić, bowiem należy że dwuinstancyjność postępowania obejmuje dwukrotne rozpoznanie sprawy, przy czym postępowanie odwoławcze rządzi się nieco innymi regułami niż postępowanie pierwszoinstancyjne. To właśnie przez wzgląd na standardy postępowania administracyjnego oraz zasadę dwuinstancyjności, co do zasady, organ odwoławczy uprawniony jest wyłącznie do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 §1 kpa). Jeżeli natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie organ II instancji, co do zasady, powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 kpa). W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do podstawy, na której oparto decyzję II-instancyjną. Wszystkie ustalenia dotyczące kwestii zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku stanowią rezultat ustaleń poczynionych wyłącznie już po wniesieniu odwołania przez Skarżącego. W toku klasycznie prowadzonego postępowania administracyjnego, rolą organu odwoławczego w razie stwierdzenia niezasadności stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu organu I instancji, przy jednoczesnym przemilczeniu przez ten organ kwestii, mogących mieć zasadnicze znaczenie dla sprawy, w celu uchronienia się przed zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności, jak i zakazu reformationis in peius powinno być uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, w celu zbadania kwestii zamierzonego sposobu użytkowania obiektu przez inwestora. Podkreślić należy, że w myśl art. 136 kpa organ odwoławczy może prowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe wyłącznie w celu uzupełnienia dowodów. Jednocześnie, jak stanowi art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Podkreślić należy, że przepis ten, z woli ustawodawcy, znajduje zastosowanie również w sprawa zainicjowanych sprzeciwem (art. 122c § 3 w z art. 122a § 2 kpa).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy również zaznaczyć, że do akt sprawy nie załączono pełnej dokumentacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co w znaczny sposób ogranicza ocenę zamiarów inwestora, w kontekście sposobu użytkowania obiektu. Przedłożona dokumentacja nie pozwala na jednoznaczną ocenę stanowiska organów nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że jakkolwiek decyzja w sprawie pozwolenia na budowę stanowi jednostronne i władcze oświadczenie woli organu, to zawsze wyrażane jest ono z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, badanej sprawy. Okoliczność ta jest istotna również z tego względu, że w złożonej do Sądu skardze inwestor podnosi, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do projektu zamiennego (s. 10 skargi). Skoro zatem: z jednej strony - składając odwołanie inwestor nie miał pełnej wiedzy na temat zakwestionowania sposobu użytkowania budynku, ponieważ kwestia ta nie była w ogóle analizowana przez organ I instancji i w istocie nie miał możliwości ustosunkować się do niej, a z drugiej strony - przekazana Sądowi dokumentacja nie obrazuje w sposób zupełny procedury uzyskania pozwolenia na budowę, to nie jest też możliwe dokonanie kontroli tego elementu przez Sąd. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd podziela stanowisko Inspektor Nadzoru Budowlanego, co do zasadności zbadania kwestii zamierzonego sposobu użytkowania spornego obiektu. Słusznie, bowiem organ ten wskazuje, że konieczne jest rozważenie zaistnienia wszystkich przesłanek ujętych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w tym również zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postępowanie w tym zakresie musi jednak zostać przeprowadzone z poszanowaniem prawa strony do czynnego w nim udziału, a także z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, i podjęciem wszelkich dopuszczonych prawem działań w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. Inwestor, który dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy musi mieć możliwość ustosunkować się do zarzutów organów i ewentualnie przedłożyć stosowne dowody. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi zatem dokładnie wiedzieć, które pomieszczenia organ kwalifikuje jako poszczególne mieszkania, tak aby z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynikała nie znajdująca – w ocenie strony skarżącej - oparcia w materiale dowodowym - kwestia wydzielenia 12 mieszkań. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W szczególności organ winien więc wskazać (choćby poprzez naniesienie barwnych oznaczeń na szkicach albo kserokopiach odpowiednich rzutów z projektu), które to pomieszczenia (ich zespoły) tworzą, jego zdaniem, owe odrębne lokale mieszkalne, a także jakie rozwiązania projektowe za takim wnioskiem przemawiają i na czym organ opiera swe przekonanie o funkcjonalnej samodzielności tych zespołów pomieszczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.10.2015 r. sygn. IV SA/Po 617/15). W okolicznościach badanej sprawy brak takiego wyrysu dokonanego przez organ, czy też innego dokumentu wyjaśniającego Skarżącemu jednoznacznie, w jaki sposób organ odczytuje przedłożone przez Skarżącego załączniki graficzne przedstawiające dokonane zmiany. W sytuacji gdy dodatkowo kwestia funkcjonalnej samodzielności poszczególnych zespołów pomieszczeń nie była przedmiotem zainteresowania organu I instancji, tj. przed złożeniem odwołania od sprzeciwu, Skarżący w istocie nie miał możliwości odniesienia się do tego zagadnienia na etapie postępowania administracyjnego. Należy też podkreślić, że Skarżący w skardze odwołuje się do zapisów projektu zamiennego i braku odniesienia się do tej kwestii przez organ odwoławczy. Bez wątpienia jest to zarzut którego można było uniknąć gdyby postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem jego zasad.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić również należy, że wskazany przez Skarżącego katalog zamieszczony w art. 59a Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie ponieważ w art. 59a Prawa budowlanego mowa jest o obowiązkowej kontroli budowy, przeprowadzanej przez organ nadzoru budowlanego na wezwanie inwestora w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Z innych przepisów Prawa budowlanego wynika natomiast, że wezwaniem inwestora jest wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 6). Z porównania art. 59a ust. 1 i art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wynika też, że jest to jedyny przypadek przeprowadzania przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli budowy (por. Z. Kostka [w:] A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Lex nr 509676. Skoro zatem przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w warunkach obowiązkowej kontroli przeprowadzanej na wezwanie inwestora, to nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że nie znajdował on zastosowania w niniejszej sprawie.

Reasumując, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 kpa, z pominięciem uregulowań Rozdziału 8a kpa. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organów będzie powtórne dokonanie oceny dokonanego zgłoszenia, a w przypadku powtórnego stwierdzenia, że zaistniały ustawowe przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem standardu dwuinstancyjności postępowania, budowania zaufania do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania, jak również uregulowań Rozdziału 8a kpa.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł – jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, a także [...] zł uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa w z. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016, poz. 1667).