Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1134/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 149 § 2, art. 151, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 64b
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [....] z dnia [....] maja 2016 r. nr [...] oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego: z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2015 r. [...], z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], a także decyzje Burmistrza Miasta [....]: z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. L. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1134/17

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K.L., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego B.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, powoływanej dalej również w skrócie u.p.w.) i umarzającą w całości postępowanie organu I instancji.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym .

Na wniosek K.L. i M.S. złożony 6.06.2011 r. w sprawie zalewania działki nr 476/3 położonej przy ul. [...] w J. toczyło się przed Burmistrzem Miasta [...] postępowanie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie, względnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w. Organ uznał, że wykonane przez Powiatowy Zarząd Dróg w J. (dalej również PZD) roboty w zakresie uporządkowania gospodarki spływami pochodzącymi z ul. [...] wyeliminowały nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wody opadowej i roztopowej z tej ulicy, dlatego postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne stało się bezprzedmiotowe.

Decyzja ta nie była przedmiotem odwołania żadnej ze stron i stała się ostateczna.

Następnie, w dniu 7 czerwca 2013 r. K.L. i M.L. zwróciły się do Burmistrza M. [...] o "zweryfikowanie funkcjonowania" istniejącego bezodpływowego rowu przy ul. [...] i ul. [...] tak, aby przelewające się wody nie zagrażały posesjom położonym wzdłuż tego rowu oraz poniżej.

Po wznowieniu postępowania (postanowienie Burmistrza z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]) przeprowadzono oględziny i sporządzona została przez biegłego S.M. ekspertyza hydrologiczna dotycząca zmiany stanu wód opadowych w obrębie działki nr 235 obr. 5 obejmująca ul. [...] i ich szkodliwego wpływu na działkę nr 476/3 przy ul. [...].

W toku prowadzonego postępowania Burmistrz M. [....] ustalił, że w wyniku przeprowadzonego w obrębie wskazanych wyżej ulic remontu, gromadząca się w rowie woda przelewa się po działkach nr 472/2, 473/9 i 473/4 na działkę nr 476/3, szkodząc zlokalizowanemu tam budynkowi. Do rowu kierowane są systemem krytym wody opadowe z całego pasa drogowego ul. [...] o dł. 750 mb.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Burmistrz Miasta [...] nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w J. (dalej: PZD) redukcję ilości obecnie odprowadzanej wody opadowej i roztopowej z terenu działki poprzez przeprowadzenie konserwacji i udrożnienie istniejących studni chłonnych i bezodpływowych rowu chłonnego zbierających wody opadowe z ul. [...], bieżące utrzymanie tych urządzeń oraz odpompowywanie i wywożenie wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z tych urządzeń na działki przyległe.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na niewłaściwe sformułowanie obowiązków dotyczących utrzymania urządzeń odwadniających.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta [...] kolejnymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], nakazywał PZD w J. przywrócenie warunków gruntowych na działce nr 235 poprzez odpompowywanie i wywożenie wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z w/w urządzeń na działki przyległe do rowu. Również obie te decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, odpowiednio decyzjami: z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W ostatnio wymienionej decyzji Kolegium wskazało na naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który przewiduje zamknięty katalog sankcji, jakie w razie stwierdzenia naruszenia organ administracji publicznej nakłada na właściciela gruntu dokonującego zmian stanu wody. Zauważono, że wskazane decyzją czynności nie prowadzą do przywrócenia stanu poprzedniego. Stwierdzono nadto, że z przyczyn obiektywnych przywrócenie do stanu jaki istniał przed zmianą nie jest możliwe, bo oznaczałoby to usunięcie wybudowanej drogi. W okolicznościach sprawy pozostaje jedynie sankcja wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy wskazał także na możliwość wystąpienia o uzupełnienie lub doprecyzowanie opinii biegłego lub powołanie nowego w sytuacji wątpliwości organu co do prawidłowości sporządzonej opinii. Jako niezrozumiałe oceniło postępowanie organu I instancji, który z jednej strony czyni ustalenia w oparciu o opinię, a z drugiej stosuje rozwiązania z niej niewynikające.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], nakazał PZD w J. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom polegających na odpompowywaniu i wywożeniu wody ze studni chłonnych i rowu chłonnego w okresach intensywnych opadów deszczu w celu zabezpieczenia przed przelewaniem wody z w/w urządzeń na działki przyległe do rowu.

Odwołanie od tej decyzji złożyły K.L. i M.L. zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom jest odpompowywanie i wywożenie wody. Zarzuciły także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej oceny materiały dowodowego, z uwzględnieniem interesu jednej ze stron, tj. właściciela działki nr 235. Zarzuciły brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, w wyniku czego naruszono art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zawnioskowały o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nałożenie na właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie, obowiązku przewidzianego w art. 29 ust. 3 u.p.w., a mianowicie nakazanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazało, że sprawa była w ramach kontroli instancyjnej kilkukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które wskazywało w ramach zaleceń czynności, jakie należałoby rozważyć i podjąć dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ I instancji, wbrew tym zaleceniom, nie podjął żadnych czynności. Wydał identyczną decyzję, która różniła się tylko sformułowaniem jej sentencji. Nadto nie wskazano, jakie to urządzenia miałyby być wykonane. Kolegium zauważyło, że to wadliwe działania ZDM w J. w trakcie przebudowy drogi spowodowały i nadal powodują zalewanie działki strony odwołującej się. Dodało, że organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił także przyczyn, które spowodowały brak podjęcia jakichkolwiek działań po uchylającym poprzednio orzeczeniu Kolegium.

Uwzględniając skargę K.L., wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 1049/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Zdaniem Sądu, mimo obiektywnej racji Kolegium co do niestosowania się organu I instancji do wytycznych, zaskarżona decyzja naruszała treść art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie bowiem podniosła strona skarżąca, że istotą postępowania odwoławczego jest rozpoznanie sprawy administracyjnej, a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je prowadził, ale w sprawie trzeba wyjaśnić stan faktyczny w znacznej części. Sąd podał, że w rozpoznawanej sprawie SKO – wobec nie budzącego wątpliwości faktu naruszenia stosunków wodnych – nie wykazało żadnych istotnych braków postępowania dowodowego. Wskazało natomiast na inną ocenę okoliczności, które zostały już wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie Sądu, wskazywane przez SKO uchybienia odnoszące się do odmiennej oceny podejmowanych działań, w tym zwłaszcza dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 3 u.p.w.), nie mogły być podstawą decyzji kasacyjnej, ale reformatoryjnej. Dostrzegając takie wady organ ma obowiązek uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec w sprawie merytorycznie - zgodnie z przepisami prawa, a nie przesuwać ten obowiązek na organ niższej instancji. Podstawą do kasacyjnego orzekania mogłoby być tylko takie działanie, gdyby organ odwoławczy wskazał na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (których sam zgodnie z art. 136 k.p.a. nie mógłby przeprowadzić lub zlecić organowi I instancji) oraz ich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem WSA, w kontrolowanej decyzji takie okoliczności nie zachodzą.

Końcowo Sąd zaznaczył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium winno dokonać oceny zarzutów odwołania, mając na uwadze stanowisko Sądu w zakresie stosowania art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i umorzyło w całości postępowanie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, brak utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych obejmujących trzy studnie chłonne, pełniących funkcję zbiornika retencyjno-chłonnego i rowu chłonnego, nie daje uprawnień organowi gminy do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w., lecz jest przesłanką do wydania stosownej decyzji przez właściwego starostę. Już bowiem po wszczęciu opisywanego postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] udzielił PZD w J. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych obejmujących rzeczone trzy studnie chłonne. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne (u.p.w.), utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Stosownie zaś do art. 64b u.p.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji, a zatem w sytuacji, gdy urządzenie wodne przestaje pełnić taką funkcję, bo np. zostało zlikwidowane lub zasypane, lub w przypadku gdy szkodliwie oddziałuje na grunty, konieczna jest interwencja na podstawie art. 64 u.p.w. W takim przypadku nie jest do kompetencja wójta, o której stanowi art. 29 u.p.w., lecz do wydania decyzji w tym przedmiocie właściwy jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoparwnego, a więc starosta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję, K.L. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie następujących przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnej z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/RZ 1049/16 wydanym w niniejszej sprawie, do którego to uchybienia doszło wskutek dokonania odmiennej oceny prawnej polegającej na niezastosowaniu do ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy (fakt naruszenia stosunków wodnych) - przy jednoczesnym braku istotnej zmiany okoliczności faktycznych oraz braku zmiany stanu prawnego - art. 29 ust. 3 u.p.w.

2. art. 64b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. 153 P.p.s.a. – z tych samych jak powyżej przyczyn, przy jednoczesnym braku istotnej zmiany okoliczności faktycznych oraz braku zmiany stanu prawnego - art. 64 b w zw. z art. 64 ust. 1 Prawo wodne.

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. - poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] oraz umorzenie postępowania I Instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, tj. nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym nieważności postępowania prowadzonego przez organ I Instancji.

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/RZ 1049/16.

5. art. 61 § 1 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej z dnia 06 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu 7.06.2011 r.) dotyczył nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych w postaci trzech studni chłonnych i rowu chłonnego wykonanych przez Powiatowy Zarząd Dróg w J. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], wybudowanych po wszczęciu przez organ I Instancji postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy wniosek z 6.06.2011 r. nie mógł dotyczyć w/w urządzeń bowiem w dniu złożenia wniosku urządzenia te w ogóle nie istniały, co doprowadziło do przyjęcia przez organ odwoławczy błędnej kwalifikacji wniosku skarżącej jako wniosku w przedmiocie nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych (art. 64b Prawa wodnego) a nie jako wniosku o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego).

6. art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że szkodliwe oddziaływanie na grunty skarżącej polegające na zwiększonym spływie wód opadowych na działkę 476/3 związane jest z nienależytym utrzymywaniem urządzeń wodnych obejmujących trzy studnie chłonne pełniących funkcję zbiornika retencyjno – chłonnego i rowu chłonnego, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego, niekwestionowanego zarówno przez organ I Instancji jak i organ II Instancji oraz uznanego za prawidłowy przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/RZ 1049/16 jednoznacznie wynika, że problem zalewania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej nastąpił w związku z przebudową ul. [...], a co z tym idzie brak podstaw do przyjmowania, że przyczyną szkodliwego oddziaływania na grunty skarżącej jest nienależyte utrzymywanie w/w urządzeń wodnych wybudowanych na podstawie udzielonego Powiatowemu Zarządowi Dróg w J. pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. Następstwem w/w błędnych ustaleń faktycznych jest zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ II Instancji art. 64 ust. 1 i art. 64b u.p.w. i nie zastosowanie art. 29 ust. 3 u.p.w.

7. art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej, do którego to naruszenia doszło poprzez wydanie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, co istotne w niezmienionych okolicznościach faktycznych, w stosunku do tego samego adresata, decyzji, której rozstrzygnięcie odbiega od stanowiska prezentowanego przez organ II Instancji w toku kilkukrotnie prowadzonego postępowania odwoławczego, co w ocenie skarżącej świadczy jedynie o uchylaniu się przez organ II Instancji od merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego, tj. nałożenia na Powiatowy Zarząd Dróg w J. obowiązków wynikających z treści art. 29 ust. 3 u.p.w., tj. obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

8. art. 11 k.p.a. do którego naruszenia doszło w następstwie niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżanej decyzji.

9. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., do którego to naruszenia doszło w następstwie:

a) niepowołania w petitum decyzji (przy powoływaniu podstawy prawnej) przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności art. 73 oraz art. 77 Prawa wodnego, mimo że z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie zostało oparte również na dyspozycji przedmiotowych przepisów;

b) niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej nadmieniono, w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 1049/16.

Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu.

Z akt administracyjnych wynika niespornie, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało pismem skarżącej oraz innych osób z dnia 7.06.2013 r., w którym "w nawiązaniu do decyzji z [...].12.2012 r.", domagała się ona "ponownego zweryfikowania funkcjonowania istniejącego bezodpływowego rowu i wykonania odpływu wód opadowych z ul. [...] i ul. [...]". Pismo to nie było zatem pierwszym w sprawie dotyczącej zalewania działki skarżącej, spowodowanego zmianą stosunków wodnych w rejonie ul. [...] i ul. [...], która to zmiana związana była z przebudową drogi. Postępowanie w tej sprawie z art. 29 ustawy Prawo wodne toczyło się już uprzednio na wniosek skarżącej i jej córki M.S. z 6.06.2011 r. i zakończyło się wydaniem wspomnianej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w. Organ uznał wówczas, że roboty wykonane przez Powiatowy Zarząd Dróg w J. (dalej również PZD) w wyniku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazującej PZD wykonanie rowu chłonnego o szerokości 1,45 m i długości 33 m w miejscu istniejącego rowu bezodpływowego przy ul. [...], wyeliminowały nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wody opadowej i roztopowej z tej ulicy, dlatego postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne stało się bezprzedmiotowe.

Decyzja ta jest ostateczna, a w piśmie z 7.06.2013 r. skarżąca przywołała ją, domagając się zweryfikowania funkcjonowania rowu bezodpływowego.

W reakcji na to pismo Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zalewania nieruchomości nr 476/3 wodami opadowymi z ul. [...], - działka nr 235, zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r.

Jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się na oględziny, z których wynika, że woda gromadząca się w rowie przelewa się po działkach nr 472/2, 473/9 i 473/4 na działkę nr 476/3, szkodząc zlokalizowanemu na niej budynkowi.

Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wznowione.

Instytucja wznowienia postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Tryb ten wprowadza wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Ze względu na wyjątkowość i specyfikę trybu wznowienia, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne uregulowania dotyczące tego trybu, zawarte w art. 145-152 k.p.a. Badanie przyczyn wznowienia, a więc zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a następuje w toku wznowionego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 § 1 k.p.a. Może to być :

1) odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W wydanej w trybie wznowienia decyzji organ musi zatem odnieść się do przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. , a w przypadku uznania, że zaistniała któraś z nich – do decyzji źródłowej zapadłej w postępowaniu podlegającym wznowieniu.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe więc było ustalenie, czy wskazana w postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. jako podstawa wznowienia przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję) zaistniała i w zależności od tych ustaleń wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 k.p.a.

Organy orzekające w sprawie zupełnie odstąpiły od dokonywania tych ustaleń, "zapominając" niejako, że działają we wznowionym postępowaniu. Żadna z wydanych w sprawie decyzji, które Sąd objął kontrolą z mocy art. 135 P.p.s.a. nie zawiera też rozstrzygnięcia zgodnego z treścią art. 151 § 1 k.p.a. Zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekały tak, jakby działały w postępowaniu zwykłym, tymczasem w pierwszej kolejności winny były odnieść się do przesłanki wznowienia przyjętej jako jego podstawa oraz do treści decyzji źródłowej z dnia 20 grudnia 2012 r. Przesądza to o ich niezgodności z prawem wobec naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1pkt 5 k.p.a.

Jednocześnie stwierdzić należy, że taka ocena Sądu nie narusza art. 153 P.p.s.a. i zasady związania uprzednim wyrokiem i zawartą w nim oceną prawną. W wyroku tym z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 1049/16 Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wyraził swoją ocenę wyłącznie w stosunku do tego naruszenia. Wyraził pogląd, że odmienna ocena przez organ II instancji podejmowanych działań organu I instancji, w tym zwłaszcza dotycząca wykładni przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 3 u.p.w.), nie może być podstawą decyzji kasacyjnej, ale reformatoryjnej. Dostrzegając takie wady organ ma obowiązek uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i orzec w sprawie merytorycznie - zgodnie z przepisami prawa, a nie przesuwać ten obowiązek na organ niższej instancji. Podstawą do kasacyjnego orzekania mogłoby być tylko takie działanie, gdyby organ odwoławczy wskazał na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (których sam zgodnie z art. 136 k.p.a. nie mógłby przeprowadzić lub zlecić organowi I instancji) oraz ich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w przypadku kontrolowanej decyzji zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Rz 1049/16 takie okoliczności nie zachodzą.

Zaznaczyć należy, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 13.07.2016 r., I FSK 2075/14, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.11.2015 r., II SA/Kr 1321/15 i powołany w nim wyrok NSA z dnia 15.02.2007 r., II FSK 274/06).

W kontekście rozpoznawanej sprawy warto też odnotować pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy, który Sąd podziela, że związanie, wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.03.2015 r., I SA/Bd 1253/14).

Taką potrzebę "wyjścia ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne" w poprzednim wyroku II SA/Rz 1049/16 Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł, wskazując na naruszenie trybu wznowienia postępowania.

Ocena wyrażona w niniejszym wyroku nie jest zatem sprzeczna z oceną prawną sformułowaną w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r., II SA/Rz 1049/16, nie można zatem mówić o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi przepisu tego nie naruszyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 1049/16 nie formułował bowiem ocen prawnych wobec kwestii merytorycznych, a wyłącznie w zakresie procesowym, dotyczącym sposobu rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Użyte w ww. wyroku sformułowanie dotyczące "niewątpliwego faktu naruszenia stosunków wodnych" odnosiło się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji nie wykazania żadnych istotnych braków postępowania dowodowego. Fakt naruszenia stosunków wodnych w obrębie działki nr 476/3 nie jest zresztą ani przez strony, ani przez organy ani przez Sąd kwestionowany, natomiast odrębną kwestią pozostają wszystkie okoliczności tego naruszenia oraz kontekst procesowy, gdzie już raz toczyło się postępowanie w zakresie naruszenia stosunków wodnych na ww. działce związanego z przebudową drogi i zakończyło ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r.

Co do zarzutów naruszenia art. 64 ust. 1 i 64b ustawy Prawo wodne są one o tyle zasadne, że Kolegium błędnie wskazało je jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy jak Sąd wykazał w niniejszym uzasadnieniu, orzekało w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym art. 29 ust. 3 tej ustawy. Niemniej jednak co do zasady słuszny jest pogląd wskazujący, że wykonane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty [....] z dnia [...] września 2012 r. na działce 235 ul. [...] w J. 3 studnie chłonne i rów chłonny są urządzeniami wodnymi, do których stosuje się m. in., przepisy art. 64 ust. 1 i 64b ustawy Prawo wodne. Wszystkie te okoliczności winny być wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji we wznowionym postępowaniu i ocenie czy zaistniałą podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec stwierdzenia naruszenia art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 k.p.a i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., a także decyzje organu I i II instancji zapadłe po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] września 2013 r., uznając, że w/w naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 i 205 § 2 P.p.s.a.