Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 986/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Milada Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] na podstawie art. 2, art. 3 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2002r. w sprawie upoważnienia Dyrektora OPS w L. do przyznawania dodatków mieszkaniowych, przyznał L. A. dodatek mieszkaniowy od miesiąca października 2005r. do marca 2006r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie złożonego wniosku o przyznanie dodatku z dnia [...] września 2005r. oraz złożonej deklaracji o dochodach stwierdzono, że L. A. spełnia wymogi przewidziane w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast wysokość dodatku została ustalona w oparciu o treść art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 tej ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 i 3 i art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w L. błędnie ustalił, jako podstawę wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, kwotę miesięcznego dochodu rodziny, bowiem kwota powyższa wynosi [...] zł, a nie, jak przyjął organ, [...] zł. Dalej zaś powołując się na treść art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zarzuciła organowi sprzeczne z prawem, tj. ww. przepisem, przepisami ustawy z dnia 20 maja 2005r. o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz przepisem art. 21 ust. 1 pkt 59a ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, zaliczenie kwoty [...] zł do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ponadto zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o zbadanie samego sposobu obliczania dodatku mieszkaniowego, bowiem w jej ocenie budzi on wątpliwości, np. w części dotyczącej sposobu obliczenia wydatków normatywnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], na podstawie 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.) i na zasadzie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż wszelkie ewentualne rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonych przez stronę dokumentach, a danymi zawartymi w rozstrzygnięciu winny zostać jednoznacznie wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął do wyliczenia przyznanego dodatku mieszkaniowego, kwotę dodatków, której sposób ustalenia jest niezrozumiały i nie wynika z treści uzasadnienia decyzji.

Następnie organ odwoławczy wskazał na istniejące rozbieżności pomiędzy wykazaną w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny [...] z dnia [...] września 2005r., kwotą wydatków za mieszkanie skarżącej, określoną na [...] zł, a przyjętą w rozstrzygnięciu kwotą ogólną [...] zł., przy czym jak podano w uzasadnieniu faktycznym przyjęta w rozstrzygnięciu kwota stanowiła sumę odmiennych kwot wydatków, naniesionych na powyższym zaświadczeniu ołówkiem obok kwot wydatków pierwotnie w nim figurujących. W ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydanej w I instancji jest również sprzeczne z wyrażoną w art. 11 Kpa tzw. zasadą przekonywania, z której wynika, iż motywy decyzji, zredagowane w sposób prawidłowy, powinny być ujęte w uzasadnieniu w taki sposób, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej odnośnie prawidłowości sposobu obliczania dodatku mieszkaniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że wyliczenie to, wbrew zarzutom skarżącej, było prawidłowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik skarżącej M. K. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem zarzucając naruszenie art. 11 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych.

W uzasadnieniu skargi nawiązując do zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 Kpa pełnomocnik podkreślił, że organ odwoławczy problem zaliczenia do dochodu dodatku przyznanego skarżącej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2005r. o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny potraktował jako kwestię uboczną, a tym samym w żaden sposób nie odniósł się do najważniejszej części odwołania oraz przytoczonych na jego poparcie argumentów. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pełnomocnik powtórzył twierdzenia skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w L. rozszerzając je o argumenty przemawiające, w jego ocenie, za uznaniem, iż dodatek pieniężny, o którym mowa w powołanej ustawie z dnia 20 maja 2005r. jest "jednorazowym świadczeniem z pomocy społecznej", a co za tym idzie jego kwota nie powinna być wliczona do dochodu skarżącej stanowiącego podstawę do obliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez wliczenie do dochodu jednorazowego świadczenia w kwocie [...] zł, wskazało, że podstawowe znaczenie ma tutaj użyte przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 ustawy pojęcie "wszelkie przychody", które obejmuje swoim zakresem wszystko to, co zostało uzyskane faktycznie. Pojęcia tego nie można zatem wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera w tym zakresie stosownego odesłania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ II instancji zasadnie bowiem przyjął, iż Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działający jako organ pierwszej instancji, wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające przyjmując do wyliczenia przyznanego dodatku mieszkaniowego taką kwotę wydatków, której sposób ustalenia budził uzasadnione wątpliwości. Oznaczało to konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przez organ I instancji, co z kolei po stronie organu odwoławczego przekładało się na obowiązek wydania orzeczenia wymienionego w art. 138 § 2 Kpa, tzn. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Trzeba podkreślić, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a w konsekwencji nakładała ona na organ I instancji obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2005r., ale już z uwzględnieniem wskazanych przez organ II instancji okoliczności faktycznych , które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa) tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Taka zaś sytuacja ma miejsce wtedy, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Z tych przyczyn nie można uznać twierdzeń skargi, sprowadzających się przede wszystkim do zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadne.

Natomiast organ odwoławczy ograniczając się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu postąpił właściwie. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby wzruszeniem decyzji, którą organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę.

Z kasacyjnego charakteru zaskarżonej decyzji wynika ponadto, iż zbędne było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84, poz. 587), którym orzeczono niezgodność art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz niezgodność § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817) z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Jakkolwiek będące przedmiotem wyroku Trybunału przepisy organ I instancji zastosował rozstrzygając sprawę co do jej istoty, to okoliczność, iż decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji organu odwoławczego czyni niecelowym uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 145a Kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.