Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2557/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a  i ust. 1b pkt 2, art. 440 c, art. 41 ust. 4 i ust. 5 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 5 , art. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 222 poz 1321
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1541 (jeden tysiąc pięćset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a i ust. 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 - dalej także: "u.d.p.") oraz lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 15 lit. b) załącznika nr 2 do tej ustawy, a także art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej także: "P.r.d.") oraz art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), po rozpatrzeniu odwołania spółki H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.100 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. na drodze powiatowej nr [...], w miejscowości [...], zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował R. M., który wykonywał przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy M. M. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. M. "[...]". Jak ustalili inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, załadowcą przewożonego towaru była spółka H. Sp. z o. o. Kierowca wykonywał przewóz drogowy z miejscowości [...]. Przewoził ładunek w postaci piasku. W toku kontroli dokonano ważenia oraz pomiarów pojazdów. Ważenie zostało przeprowadzone na stanowisku pomiarowym w miejscowości [...] wagą samochodową do ważenia pojazdów w ruchu typu: [...], znak zatwierdzenia typu [...], nr fabryczny wagi [...] z okresem ważności legalizacji do dnia [...] marca 2013r. Wyniki pomiarów zostały przedstawione kierowcy wraz z okazaniem świadectwa legalizacji ponownej wagi i protokołu z pomiaru równości terenu na stanowisku kontroli pojazdów w [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W wyniku kontroli stwierdzono:

- przekroczenie o 1,22 t dopuszczalnej masy całkowitej, a także

- przekroczenie o 6,79 t nacisku podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 i mniejszej niż 1,8 m., który po odliczeniu możliwych błędów ważenia wyniósł 21,29 t.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do skarżącej spółki o potwierdzenie faktu załadunku kontrolowanego pojazdu.

W odpowiedzi strona skarżąca pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformowała, że załadunkiem oraz ważeniem piasku na terenie kopalni [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. zajmowali się jej pracownicy spółki H. Sp. z o. o.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie naruszeń przepisów ustawy o drogach publicznych.

Ustosunkowując się do powyższego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wyjaśniła, że spółka H. Sp. z o. o. zlecała transport zgodnie z umową i zezwoleniem Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Strona skarżąca twierdziła, że droga, po której poruszał się kontrolowany zespół pojazdów nie zawierała żadnych ograniczeń tonażowych za zgodą zarządcy drogi. Skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów stanowiących ww. umowę i zezwolenie. Ponadto strona podkreśliła, że w kontrolowanym pojeździe przewożony był ładunek sypki. Skarżąca spółka wyjaśniła, że tego typu ładunek może ulegać przesunięciom w trakcie ruchu pojazdu i tego typu przesunięcia pozostają poza możliwościami wpływu przez załadowcę. Strona podkreśliła, że zgodnie z postanowieniami umowy zawartej z przewoźnikiem - przewóz miał się odbywać z zachowaniem obowiązujących przepisów. Strona skarżąca podkreśliła, że środki podstawiane przez przewoźnika pozostawały poza możliwością wpływu skarżącej. Jednocześnie wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka M. S. na okoliczność braku wpływu spółki na ilość transportowanego materiału przez przewoźników, w tym na okoliczność sposobu i formy załadunku oraz zakresu zobowiązań przewoźników do przestrzegania ilości przewożonego materiału i potraktowanie wskazanych zeznań, jako materiału dowodowego w tej sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.). Strona skarżąca wniosła jednocześnie o przesłanie jej aktualnej instrukcji ważenia, świadectwa legalizacji wag oraz protokołu z pomiaru terenu na stanowisku ważenia pojazdów. Podsumowując, strona skarżąca stwierdziła, że wobec podjętych przez spółkę czynności, ustaleń, zobowiązań wobec Powiatu oraz niewykonania transportu i podstawienia przez przewoźnika odpowiednich środków transportowych - brak jest podstaw do stwierdzenia, że miała ona wpływ lub godziła się na powstanie naruszeń lub warunków przewozu drogowego.

Następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. strona skarżąca przedstawiła wnioski dowodowe na okoliczność, że skarżąca spółka dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z załadunkiem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia przez kierowcę przewoźnika. Strona wniosła o przeprowadzenie następujących dowodów:

- oświadczenie pracownika skarżącej, tj. "Wagowego" P. C. z dnia [...] listopada 2012 r. - na okoliczność wykazania, że skarżąca spółka dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z załadunkiem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia przez kierowcę przewoźnika wobec poinformowania kierowcy przewoźnika o masie przewożonego ładunku i konieczności jego rozładowania ("zrzucenia") w przypadku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu, sposobu wykonywania i kontrolowania dmc, wydawania poleceń rozładunku przez wagowego w przypadku przekroczenia dmc przez kierowcę, za którego odpowiedzialność ponosi przewoźnik, braku rzeczywistej możliwości "blokowania" kierowcy w przypadku niepodporządkowania się ww. poleceniom wagowego;

- zeznanie świadka M. S. - kierownika ds. logistyki i transportu - na okoliczność zobowiązania przewoźników, a w szczególności kierowców zatrudnionych przez przewoźników do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, na okoliczność j.w.;

- treść umowy z dnia [...] czerwca 2012 r. zawartej między skarżącą spółką a Powiatem [...] - na okoliczność zobowiązania się przez stronę skarżącą do dokonania napraw drogi powiatowej nr [...][...] w związku z koniecznością dokończenia realizacji inwestycji na [...] oraz na okoliczność uzyskania zgody zarządcy drogi na korzystanie z ww. drogi powiatowej w zamian za bieżące naprawy i uzupełnienia ubytków;

- zeznania Starosty [...] na okoliczność treści ww. umowy, wyrażenia zgody na poruszanie się po drogach powiatowych;

- zezwolenia i upoważnienia złożone do akt organu - na okoliczność braku ograniczeń tonażowych i zezwolenia na poruszanie się po ww. drodze powiatowej pojazdu przewoźnika, w szczególności zezwolenia Zarządu Dróg Powiatowego w [...] dotyczącego kontrolowanego pojazdu.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy o drogach publicznych, a także art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 8.100 złotych.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t.

Organ pierwszej instancji, powołując się na pomiary dokonane podczas ważenia pojazdu, dokument przewozowy oraz wyjaśnienia kierowcy kontrolowanego pojazdu - stwierdził, iż załadowca firma "[...]" U. Sp. j. miała wpływ i godziła się na naruszenia stwierdzone powyżej.

Jednocześnie organ pierwszej instancji, ustosunkowując się do wniosków dowodowych strony skarżącej dotyczących przesłuchania powołanych przez skarżącą spółkę osób, stanął na stanowisku, że dowody w postaci przesłuchań ww. świadków nie wniosą nic istotnego do sprawy i nie wpłyną na jej rozstrzygnięcie. Organ uznał, że dowody, które zostały zebrane w trakcie trwającego postępowania wyjaśniającego są wystarczające do tego, aby jednoznacznie wskazać załadowcę i jego wpływ na powstałe naruszenia.

Ponadto organ pierwszej instancji zauważył, że wobec firmy H. Sp. z o.o. prowadzonych jest kilka podobnych postępowań, co - w jego ocenie - jednoznacznie świadczy o tym, że wpływ na powstałe naruszenia miała skarżąca spółka i nie dochowała należytej staranności, by do naruszeń przepisów prawa nie dochodziło.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił także, że zgodnie z art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, to minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, mając na uwadze stan techniczny dróg oraz ochronę dróg przed zniszczeniem. Organ wskazał, że minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, mając na uwadze potrzebę zapewnienia ruchu tranzytowego. Organ wskazał, że drogi inne, niż określone na podstawie ust. 4 i ust. 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] nie ma mocy prawnej wynikającej z ustawy do ustalania (podwyższania) dopuszczalnych nacisków pojedynczej osi na drogę.

Odnosząc się z kolei do argumentów skarżącej spółki, w ramach których strona powoływała się na fakt dochowania należytej staranności i nie godzenia się na powstanie naruszeń, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że to w interesie strony jest poznanie stosownych regulacji z zakresu szeroko pojętego prawa transportowego i prawa o ruchu drogowym oraz zapewnienie takiej organizacji załadunku, by do naruszeń tych norm nie dochodziło. Organ wskazał, że załadowca winien tak skonstruować relacje prawne ze swymi kontrahentami i odbierającymi ładunki przewoźnikami, by normy były przestrzegane, bowiem - w ocenie organu - podstawowe instrumenty do zbudowania odpowiedniego stanu prawnego pojazdu, na który dokonywany jest załadunek, spoczywają właśnie w rękach załadowcy, który kierował czynnościami załadunkowymi. Organ pierwszej instancji podkreślił, że załadowca czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej. Zdaniem organu, wprowadzenie regulacji umożliwiającej nakładanie kar pieniężnych na załadowców za przyczynienie się do powstania na ich terenie naruszeń prawa miało jak najbardziej racjonalne uzasadnienie. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1013/11. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że skoro ustawodawca w przepisach wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę, to należy uznać, iż jego obowiązki nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren w celu załadunku towaru i rzeczą załadowcy jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowości skutkującym naruszeniem powołanych przepisów, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej. W ocenie organu, załadowca powinien zatem tak zorganizować pracę i relację z kontrahentami, by zapewnić przestrzeganie przepisów prawa w powyższym zakresie.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedkłada jedynie wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które miały być stosowane w przypadku załadunku, jednak - w ocenie organu - umowy te pozostały tylko postulatami zapisanymi na papierze, w żaden sposób niemającymi odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji uznał, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust 11 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach w ust. 6, 8 i 10 - przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisem art. 64 ust. 1 pkt. 1 w zw. art. 140aa ustawy - Prawo o ruchu drogowym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił ponadto, mając na względzie przepisy ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, że w niniejszym przypadku stosuje się przepisy prawne obowiązujące do 18 października 2012 r.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie został naruszony z art. 13g ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, iż za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, strona skarżąca zarzuciła spornej decyzji:

a) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez:

- brak zebrania, a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej spółki,

- w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

b) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, zgodnie z wymogami k.p.a., odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego, brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa dotyczących poczynionych ustaleń faktycznych,

c) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez niedopuszczenie środków dowodowych oferowanych w sprawie przez skarżącą spółkę i uznanie ich za "niewnoszące nic istotnego do sprawy",

d) naruszenie polegające na błędnych ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na dowolne przyjęcie, że strona skarżąca miała bezpośredni wpływ na naruszenie przepisów powołanej powyżej ustawy o drogach publicznych,

e) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż skarżąca spółka nie miła wpływu i nie godziła się na naruszenie powoływanych w uzasadnieniu przepisów prawa,

f) naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak zakreślenia stronie skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego,

g) naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek prawnych, którymi kierował się organ administracji w niniejszym postępowaniu i błędne przyjęcie, przez organ pierwszej instancji "(...) że ustawodawca zawarł sztywno kwestię sankcji karnej za naruszenie przepisów ustawy, nie pozostawiając organowi kontrolnemu w tej materii swobody w podejmowaniu decyzji (...)",

h) naruszenie polegające sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na dowolnym przyjęciu, że na skarżącej spółce ciążył obowiązek znajomości przepisów w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia bez ich identyfikacja i wskazania skąd taki wniosek wypływa,

i) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony skarżącej,

k) naruszenie prawa materialnego - przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych - polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca spółka, a w szczególności bezpodstawnym przyjęciu, że strona skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, jako załadowca, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie potwierdza, a także

- art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z:

• Ip. 6 pkt 9 lit. d załącznika nr 2 do u.d.p.,

• Ip. 6 pkt 9 lit. e załącznika nr 2 do u.d.p.,

• Ip. 9 pkt 15 lit. b załącznika nr 2 do u.d.p.,

- art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o drogowym - polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, a w szczególności bezpodstawnym przyjęciu, że strona skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, jako załadowca, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie potwierdza.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że sporna decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne, nie uzasadniają zgodności decyzji z obowiązującym prawem, jak również nie znajdują oparcia w materiale dowodowym akt sprawy.

Powołując się na przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, strona skarżąca uznała, iż nakładając na dany podmiot odpowiedzialność za naruszenia norm dotyczących obciążenia pojazdu prawo powinno "penalizować" obowiązek (dbania o przestrzeganie normy) określać w sposób wyraźny, precyzyjny i możliwy do spełnienia ich wykonanie, wyposażając nadto podmiot zobowiązany w realne instrumenty umożliwiające zapobieżenie powstaniu ewentualnego naruszenia lub jego skutkom.

Strona skarżąca podkreśliła, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie występuje automatyczne przełożenie pomiędzy faktem zaistnienia naruszenia (zbyt dużego obciążenia kontrolowanego pojazdu) a odpowiedzialnością załadowcy. Zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z tezą organu pierwszej instancji, że skoro jej pracownik załadował określony materiał na pojazd podstawiony i dobrany przez przewoźnika, to tym samym załadowca miał wpływ na wszelkie następstwa związane z jego przewozem. Strona skarżąca podkreśliła, że powyższe stwierdzenie organu jest sprzeczne z treścią umowy z przewoźnikiem, oświadczeniem pracownika oraz wyjaśnieniami dotyczącym faktycznej organizacji sposobu przewozu materiałów. W ocenie skarżącej spółki, błędna jest teza, zgodnie z którą jeżeli ktoś ładuje materiał w określonej ilości na pojazd, to tym samym automatycznie ma wpływ na wszelkie następstwa związane z jego przewozem. Strona podniosła także, że poruszanie się po drogach przez przewoźników pojazdami po wskazanej przez organ pierwszej instancji drodze o określonej nośności 8t (przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na danej drodze) nie wynika w żaden sposób z decyzji skarżącej spółki, lecz Starostwa Powiatowego i stanowi konsekwencję udzielonych przewoźnikom zezwoleń i zgód. W tej sytuacji strona skarżąca uznała, że bezpośredni wpływ na naruszenia zaistniałe w stanie faktycznym niniejszej sprawy miało Starostwo Powiatowe w [...], a nie skarżąca spółka, która zobowiązała przewoźników do przestrzegania w tym zakresie obowiązujących przepisów.

Strona skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji, że ten przyjmując, iż skarżąca spółka miała wpływ na powstałe naruszenia oparła się na zeznaniach kierowcy, pominął zaoferowane przez stronę skarżącą środki dowodowe, na okoliczność wykazania braku wpływu i godzenia się z naruszeniami powołanych przepisów w relacjach ze swoimi kontrahentami. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podniosła, że przepisy k.p.a. nie wprowadzają reguł wartościowania dowodów, a przeciwnie - z art. 75 k.p.a. wynika wprost, że jako dowód należy dopuścić w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (katalog otwarty). Skarżąca stwierdziła, że w toku postępowania administracyjnego składała wnioski dowodowe, które - wbrew twierdzeniom organu - miały istotne znaczenia dla wyjaśnienia sprawy. W ocenie strony skarżącej, nielogiczne i sprzeczne z zasadami k.p.a. było wykluczenie przez organ powołanych przez stronę środków dowodowych w sytuacji, gdy są one ukierunkowane na wykazanie braku wpływu przez skarżącą spółkę na powstanie naruszeń. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany także z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i umożliwić stronie wykazanie okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, zapewniając także w tym zakresie możliwość czynnego udziału w ich przeprowadzeniu. Mając na uwadze powyższe rozważania, strona skarżąca zarzuciła, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji zostały dokonane z naruszeniem zasady oficjalności i art. 75 k.p.a. Zdaniem skarżącej spółki, zaniechanie zebrania i weryfikacji środków dowodowych przez organ pierwszej instancji nie pozwoliło na przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego i zebrania stosownego materiału dowodowego, który byłby niewątpliwie pomocny w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Według strony, w wyniku owego zaniechania doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 §1 k.p.a.

Skarżąca spółka zarzuciła jednocześnie, że nie jest jasne, z jakiego przepisu wynika przyjęty ad hoc przez organu pogląd, że zarówno parametry techniczne dróg, jak i warunki techniczne pojazdów, wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zatem powinny być znane wszystkim uczestnikom procesu transportowego. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji pominął fakt, iż skarżąca spółka działała w zaufaniu do zezwoleń i umowy ze Starostwem Powiatowym, które zezwoliło przewoźnikom na przejazd pojazdów po drogach powiatowych ponad dopuszczalne w tym zakresie obciążenia. Strona podkreśliła również, że zobowiązała się do poniesienia bardzo wysokich nakładów finansowych w celu naprawy ewentualnych uszkodzeń nawierzchni powstałych w wyniku ruchu pojazdów, nie zezwoliła natomiast przewoźnikom na naruszanie przepisów prawa. W konsekwencji, zdaniem skarżącej doszło do naruszenia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Ustosunkowując się do stwierdzonego przez organ przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, strona skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w ogóle nie zbadał podnoszonej przez skarżącą spółkę kwestii zobowiązania w umowie przewoźników i wagowych do przestrzegania przepisów dotyczących masy przewożonego materiału, opierając się wyłącznie na protokole przesłuchania kierowcy, podporządkowanemu i zatrudnionemu przez przewoźnika. W ocenie strony skarżącej, organ pierwszej instancji nie zwrócił natomiast uwagi, że skarżąca spółka nie miała wpływu ani wiedzy, co do parametru, jakim jest dopuszczalna masa całkowita pojazdu, których dobór zgodnie z umową spoczywał na przewoźniku. Strona podkreśliła, że sposób zorganizowania załadunku, w szczególności jego intensywność w danym dniu oraz oświadczenie kierującego przeładowanym pojazdem złożone do protokołu, nie może być uznane za miarodajne i wiarygodne w kontekście postanowień umowy i oświadczenia wagowego, które są z nim sprzeczne.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych - stwierdził, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej. Zdaniem organu, decydującą rolę w procesie załadunku pojazdu odgrywają załadowcy wydający ładunek do przewozu. Tym samym, jak wskazał organ odwoławczy, nie można przyjąć, że tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Organ odwoławczy uznał, że z istoty umowy przewozu wynika określony zakres obowiązków jej stron i nie można wywieść z owej istoty konkluzji, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Zdaniem organu, przewoźnik jest odpowiedzialny m.in. za dostosowanie się do obowiązujących norm dotyczących nacisków osi i dmc. Odpowiedzialność ta może być dodatkowo rozciągnięta na inny podmiot, który przyczynił się do powstania stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej naruszeń. Zdaniem organu, w tej konkretnej sprawie podmiotem tym jest skarżąca spółka, jako załadowca, który dopuścił do wyjazdu na drogę publiczną pojazd przekraczający dopuszczalne normy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż skarżący przedsiębiorca - spółka H. Sp. z o.o., jako załadowca towaru, miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ zauważył, że maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi może wynosić 32,0 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (33,20 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% i zaokrągleniu do 0,1 t w górę dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną, co - zdaniem organu odwoławczego - jednoznacznie dowodzi, że załadowca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny.

Organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma strony skarżącej z dnia [...] października 2012 r. wynika w sposób jednoznaczny, iż w przedmiotowym stanie faktycznym to właśnie skarżąca spółka była załadowcą. Organ podniósł, że kontrola drogowa wykazała przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jak i przekroczenie nacisków na osi pojazdu. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, powyższe świadczy o godzeniu się załadowcy na powstanie naruszenia, tym bardziej, że pojazd przed wyjazdem na drogi publiczne został zważony i załadowca znał jego masę. W ocenie organu odwoławczego, załadowca (skarżąca spółka) nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do doprowadzenia pojazdu do stanu normatywnego. Zdaniem organu odwoławczego, o braku staranności w procesie załadunku świadczy fakt, iż załadowca nie wystawił dokumentu WZ na konkretny transport, a jedynie na koniec dnia wydawał jeden zbiorczy dokument. Ponadto, jak podniósł organ, przesłuchany w trakcie kontroli kierowca pojazdu zeznał, iż nie wie, ile ładunku przewozi.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że jakkolwiek załadowca nie ma możliwości, ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza terenem przedsiębiorstwa, to bezsprzecznym jest, iż załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. Organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynika z zapisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz stosownych przepisów wykonawczych zawartych w obowiązujących rozporządzeniach. W ocenie organu, to właśnie załadowca powinien zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, na który dokonano załadunku, wziąwszy pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Zasada wynikająca z § 3 cyt. rozporządzenia wskazuje, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu, nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego - 32 t. Zdaniem organu odwoławczego, strona skarżąca, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się załadunkiem, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń przepisów ustawy o drogach publicznych, powinna znać przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1503/10, stwierdził, że niewątpliwie godzeniem się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez załadowcę jest sytuacja, gdy nie podjął on żadnych działań celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Natomiast z wpływem na naruszenie mamy do czynienia wówczas, gdy załadowca w taki sposób rozmieszcza ładunek, że powoduje to przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Organ odwoławczy wskazał, że podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11, stwierdzając dodatkowo, że brak zważenia całego pojazdu po załadunku oraz udokumentowania podjęcia próby wglądu do dokumentów pojazdu wypełnia hipotezę art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że wartości dmc są jednakowe dla wszystkich rodzajów dróg. Zdaniem organu, załadowca, godząc się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, miał pełną świadomość, iż wypuszcza na drogę pojazd nienormatywny. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż pojazd załadowany w ten sposób jest nienormatywny na drogach wszystkich kategorii.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przepis art. 61 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje podmiotu odpowiedzialnego za prawidłowe rozmieszczenie ładunku, jednak taki obowiązek jest nakładany na załadowcę na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 w związku z załącznikiem nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Organ uznał więc, że ustawowe zalecenia odnośnie umieszczania ładunku na pojeździe niewątpliwie dotyczą załadowcy, który wszak za odpowiedni załadunek odpowiada, stosownie do ww. przepisów. Skoro zatem ustawodawca w powołanym przepisie wprowadził możliwość nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na załadowcę, to - zdaniem organu - uznać należy, iż jego obowiązki nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren w celu załadunku towaru, a więc rzeczą załadowcy jest podjęcie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem powołanego przepisu, tj. w tym przypadku załadunkiem towaru w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że załadowca powinien zatem tak zorganizować pracę i relację z kontrahentami, by zapewnić przestrzeganie przepisów prawa także w powyższym zakresie. Organ uznał, że twierdzenia strony skarżącej, iż nie ma ona możliwości kontroli załadunku w powyższym zakresie nie są uzasadnione i nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia tezy, iż przesłanki odpowiedzialności, o których mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 powołanej ustawy, nie zostały spełnione.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) określające obowiązki przewoźników, nadawców i odbiorców. Organ zauważył, że w świetle art. 43 Prawa przewozowego, jeżeli umowa lub przepisy szczególne nie stanowią inaczej czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiory. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, na mocy art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego sprzedawca był obowiązany do dokonania czynności załadunku. Zgodnie bowiem z art. 47 cyt. ustawy osobę, która oddaje przewoźnikowi przesyłkę do przewozu, uważa się za uprawnioną przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z przewozem, zaś dowodem zawarcia umowy przewozu jest potwierdzony przez przewoźnika list przewozowy zawierający dane określone w art. 38 tego prawa, a więc m.in. nazwę i adres nadawcy. Skoro zaś strona była wydającym rzeczy, to - według organu - jednocześnie zasadne jest przyjęcie, że w tym zakresie mieściło się dokonanie przez nią czynności załadunku na podstawie art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego.

Ustosunkowując się z kolei do argumentów strony skarżącej dotyczących udzielonego przez Zarządu Dróg Powiatowych w [...] zezwolenia na korzystanie z dróg powiatowych, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że na przejazd pojazdu nienormatywnego należy uzyskać zezwolenie stosownego organu. Organ podkreślił jednocześnie, że zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego na czas określony może być wydane jedynie dla pojazdu, którego wymiary są większe od dopuszczalnych, natomiast naciski na osie oraz dopuszczalna masa całkowita muszą być normatywne. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie ma możliwości uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, którym jest przewożony ładunek podzielny (w przedmiotowym przypadku przewożono piasek), gdyż istnieje możliwość podzielenia go i przewiezienia "na raty".

Organ odwoławczy zauważył również, iż załadowca nie może przerzucić odpowiedzialności za załadunek na inny podmiot na podstawie umowy cywilnej. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, bez znaczenia dla odpowiedzialności załadowcy pozostawała treść łączącej go umowy z przewoźnikiem.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, iż zgłaszane przez stronę skarżącą wnioski dowodowe nie wniosłyby nic istotnego do sprawy i nie wpłynęłyby na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dowody, które zostały zebrane w trakcie postępowania wyjaśniającego są wystarczające do stwierdzenia, iż załadowcą kontrolowanego pojazdu była spółka H. Sp. z o.o., która miała wpływ na stwierdzone naruszenia. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., gromadząc w aktach wszelkie dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo pouczył stronę skarżącą o prawie do składania wniosków, wyjaśnień, uwag i zastrzeżeń oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, sporządzania notatek i odpisów. W tej sytuacji, organ stwierdził, że niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący rzekomego naruszenia art. 10 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżąca spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, w tym:

a) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów na okoliczność wykazania barku godzenia się i wpływu na naruszenie wskazywanych przez organ przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności:

- art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez niedopuszczenie środków dowodowych oferowanych w sprawie przez skarżącą spółkę i uznanie ich za "niewnoszące nic istotnego do sprawy", w szczególności zeznań świadka wagowego,

- błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji polegający na dowolnym przyjęciu, że strona skarżąca miała bezpośredni wpływ na naruszenie przepisów powołanej powyżej ustawy o drogach publicznych, tj. przekroczenie dopuszczalnego dmc pojazdu i poruszanie się po drogach, na których dopuszczalny jest o naciskach osi do 8t;

b) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca spółka nie miała wpływu i nie godziła się na naruszenie powoływanych w uzasadnieniu przepisów prawa, w szczególności z treści "upoważnień" zarządcy drogi, który zezwolił przewoźnikom (kierowcom) na ruch w sposób odmienny od wskazań strony skarżącej w zawarty w umowie z przewoźnikiem;

c) naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak zakreślenia stronie skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

d) naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek prawnych, którymi kierował się organ administracji przy załatwianiu sprawy skarżącej spółki i błędne uznanie, przez organ obu instancji, że "(...) ustawodawca zawarł sztywno kwestię sankcji karnej za naruszenie przepisów ustawy, nie pozostawiając organowi kontrolnemu w tej materii swobody w podejmowaniu decyzji.", podczas gdy odpowiedzialność taka nie została uprzednio ustalona w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości;

e) art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony skarżącej;

f) art. 79 k.p.a. - poprzez oparcie ustaleń faktycznych na dowodzie z przesłuchania kierowcy przewoźnika, pomimo braku zawiadomienia i udziału w tych czynnościach strony (jej pełnomocnika);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sytuacji, w jakiej znalazła się strona skarżąca, a w szczególności na dowolnym przyjęciu, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie potwierdza oraz art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z: Ip. 6 pkt 9 lit. d załącznika nr 2 do cyt. ustawy, z lp. 6 pkt 9 lit. e załącznika nr 2 do cyt. ustawy, Ip. 9 pkt 15 lit. b załącznika nr 2 do w/w ustawy, a także art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca spółka, a w szczególności bezpodstawnym przyjęciu, że strona skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, mimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie potwierdza i nie wykazano w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości,

- niezastosowanie przepisu art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. do oceny stanu faktycznego okoliczności sprawy, a w konsekwencji brak wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że organy obu instancji przyjęły bez dostatecznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, iż skarżąca spółka "miała wpływ lub też godziła się" na powstanie stwierdzonych w toku kontroli naruszeń. Strona skarżąca zarzuciła, że w odniesieniu do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, w ogóle nie zbadano kwestii organizacji załadunku i zobowiązania się kierowców (przewoźników) do przestrzegania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Strona podkreśliła, że przewoźnicy zobowiązani byli do dostarczenia pojazdów adekwatnych do wielkości przewożonych materiałów, opierając się wyłącznie na dokumencie wydania zewnętrznego WZ, na którym brak jest jakiejkolwiek adnotacji, co do parametru, jakim jest dopuszczalna masa całkowita pojazdu podstawionego przez przewoźnika oraz do rozładowania materiału w sytuacji przekroczenia dmc pojazdu, co zgłaszane było przez wagowego w trakcie załadunku.

Skarżąca spółka wskazała także, że wnosiła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania m.in. wagowego - na okoliczność sposobu i organizacji transportu, czego organ nie uczynił uniemożliwiając tym samym wykazanie okoliczności, które miały zostać zbadane i zaliczone w poczet materiału dowodowego. Co więcej, zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, celem dokonania ustaleń zgodnych ze stanem faktycznym. Strona skarżąca stwierdziła, że nie sposób uznać, że zgłoszone przez nią wnioski dowodowe nie zmierzały do ustalenia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona stwierdziła, że organ odwoławczy dokonał ad hoc oceny charakteru wniosków dowodowych strony - uznając, że nie są to wnioski zmierzające do obalenia ustaleń zawartych w treści protokołu sporządzonych przy udziale kierowcy przewoźnika. Zdaniem strony skarżącej, organ ani nie przeprowadził owych wniosków, ani też nie zweryfikował wadliwości w działaniach i zaniechaniach organu pierwszej instancji, co świadczy o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, odmawiając dopuszczenia dowodu z przesłuchania wagowego oraz kierownika do sprawa logistyki i transportu, Główny Inspektor Transportu Drogowego, skonfrontował ów wniosek jedynie z treścią protokołu kontroli, a także treścią protokołu z zeznań kierowcy, uznając, iż nie stanowią one podstawy do uwolnienia się od odpowiedzialności przez skarżącą spółkę. Strona skarżąca, powołując się na przepis art. 78 § 2 k.p.a. - stwierdziła, że jeżeli strona zgłasza dowód, organ może nie uwzględnić żądania, jeżeli żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony, która dowód zgłasza, ale jeżeli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy, ponieważ jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną - dowód powinien być dopuszczony (tak: E. Iserzon, Komentarz IV, s. 166; wyrok SN z dnia 26 września 1966 r., II CR 314/66, OSNCP z 1967 nr 2, poz. 39). Zdaniem strony skarżącej, niedopuszczalne jest więc pominięcie wnioskowanych przez stronę środków dowodowych z powołaniem się na wyjaśnienie sprawy, jeżeli ocena dotychczasowych dowodów prowadzi - w przekonaniu organu - do wniosków niekorzystnych dla strony powołującej dalsze dowody. Takie bowiem pominięcie jest równoznaczne z pozbawieniem strony możności udowodnienia jej twierdzeń.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organy obu instancji w sposób nieuzasadniony i nie poparty przepisami prawa uznały, że ustawodawca przyjął założenie, iż wiarygodny materiał dowodowy w tak uproszczonym postępowaniu, można zgromadzić jedynie "na gorąco" w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych.

Skarżąca uznała zatem, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji zostały dokonane z naruszeniem zasady oficjalności i art. 75 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, w ocenie skarżącej spółki, brak zebrania i weryfikacji środków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą przez organy obu instancji, nie pozwolił na przeprowadzenie postępowania dowodowego i zebranie całego materiału dowodowego, który byłoby niewątpliwie pomocny w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Stanowi to, zdaniem strony skarżącej, istotne naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a.

Skarżąca spółka zarzuciła, że nakładając w sprawie karę pieniężną, organy obu instancji nie uwzględniły jednak w dostateczny sposób tego, że odpowiedzialność załadowcy, jeżeli za taką uznać skarżącą spółkę - uzależniona jest od okoliczności "wpływu" lub "godzenia się" na powstanie naruszenia. W tej sytuacji, zdanie skarżącej, organy powinny uwzględnić sposób zorganizowania załadunku w danym dniu kontroli oraz dopuścić m.in. dowód z przesłuchania wagowego, celem wykazania okoliczności towarzyszących zaistnieniu ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego dmc, celem ustalenia, czy rzeczywiście owo przekroczenie dmc nastąpiło jednoznacznie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości przy realnym i rzeczywistym wpływie ze strony skarżącej spółki lub też przy istnieniu tzw. godzenia się na takie naruszenie. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że w odniesieniu do przekroczenia dopuszczalnego na danej drodze nacisku osi, organy w ogóle nie zbadały, czy skarżąca spółka miała jakikolwiek wpływ na decyzję i wybór przez kierowcę przewoźnika trasy przejazdu, a przez to kategorii drogi (w sensie dopuszczalnego obciążenia), co miało znaczenie, jeśli uwzględni się, że z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż poruszanie się pojazdów po drodze odbywało się za zgodą i aprobatą zarządcy drogi, tj. Starostwa Powiatowego w [...]. W tej sytuacji, strona uznała, że nie sposób racjonalnie twierdzić, iż skarżąca spółka "godziła się" i "miała wpływ" na naruszenia dotyczące warunków przewozu, skoro ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika jednoznacznie, że na przekroczenia dmc, czy też warunków przewozu nie miały wpływu działania, czy też zaniechania strony skarżącej. Skarżąca stwierdziła, że podjęła wszelkie działania zorientowane na przestrzeganie obowiązujących przepisów prawa przez kierowców przewoźników w ramach i w granicach powoływanej swobody zawierania umów, o której mowa w 353 Kodeksu cywilnego.

Mając na względzie powyższe, skarżąca spółka uznała, że niezasadnie organy obu instancji uznały, że w realiach stanu faktycznego zachodzą przesłanki do "ukarania" spółki, jako tzw. załadowcy, podczas, gdy w istocie rozstrzygnięcie takie nie powinno zapaść m.in. w kontekście treści "upoważnień" wydanych przez zarządcę drogi dla kierowców przewoźników do poruszania się po wskazanej drodze powiatowej. Zdaniem skarżącej spółki, "wpływ" lub też "godzenie się" na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu (dmc) musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach (przekroczenie masy całkowitej, przejazd pojazdem o naciskach osi większych niż dopuszczalne na danej drodze). Strona podniosła, że dobór drogi bez ograniczeń tonażowych był akceptowany i został wskazany przez zarządcę drogi - Zarząd Dróg Powiatowych w [...], zaś treść wydawanych "upoważnień" była przesyłana także do wiadomości Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], który je otrzymywał i nie zgłaszał do skarżącej spółki żadnych uwag w tym zakresie, tak co do formy, jak i treści.

Ponadto strona skarżąca, podtrzymując zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. - stwierdziła, że organy obu instancji zaniechały wezwania pełnomocnika skarżącej spółki do wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Powołując się na regulację zawartą w przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., strona skarżąca uznała, że nie można się godzić z tezą organów obu instancji, że skoro pracownik skarżącej spółki załadował określony materiał na pojazd podstawiony i dobrany przez przewoźnika, to tym samym strona skarżąca, gdyby uznać ją za załadowcę, miała wpływ na wszelkie następstwa związane z jego przewozem. Zdaniem skarżącej spółki, stwierdzenie to jest sprzeczne z treścią umowy z przewoźnikiem, oświadczeniem wagowego oraz wyjaśnieniami dotyczącym faktycznej organizacji sposobu przewozu materiałów ujawnionymi w toku postępowania.

Odnosząc się do ustaleń faktycznych organów obu instancji, skarżąca spółka wskazała, że przepisy k.p.a. nie wprowadzają reguł wartościowania dowodów, albowiem z art. 75 k.p.a. wynika wprost, że jako dowód należy dopuścić w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (katalog otwarty). Skarżąca zarzuciła, że organy dokonały jednakże wartościowania środków dowodowych, uznając je za nieistotne, pomimo ich nieprzeprowadzenia. Skarżąca spółka uznała za nielogiczne i sprzeczne z zasadami k.p.a. wykluczenie środków dowodowych w sytuacji, gdy są one ukierunkowane na wykazanie braku wpływu przez stronę skarżącą na powstanie naruszeń, a zatem mają istotne w niniejszej sprawie znaczenie.

Strona skarżąca, powołując się na przepis art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - podniosła również wątpliwości co do legalności i zgodności decyzji wydanej przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami określonymi w tym przepisie, który stanowi, że zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Zdaniem strony skarżącej, zatrzymanie nie może być prawnie skuteczne, jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek art. 71 cyt. ustawy. Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że organ przypisuje znaczenie zasadnicze protokołowi kontroli. Zdaniem strony skarżącej, wynika z niego jedynie, że kontrolowany pojazd zatrzymano w dniu [...] lipca 2012 r. Brak jest jednak, zdaniem organu, jakichkolwiek ustaleń faktycznych wskazujących niezbicie na to, aby przeprowadzona kontrola była zgodna z powołaną powyżej regulacją. A zatem brak jest wykazania w okolicznościach faktycznych sprawy, aby kontrola została przeprowadzona w sposób prawnie skuteczny i prawidłowy z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W konsekwencji strona skarżąca uznała, że organ uchybił przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisowi art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uznania, że strona skarżąca nie godziła się lub nie miała wpływu na stwierdzone w toku kontroli naruszenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę - podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analizowana pod tym kątem skarga spółki H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.100 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Ponadto, nie przeprowadzając niezbędnych dowodów, a także odmawiając przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą spółkę organy naruszyły przepisy art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 k.p.a.

Ustosunkowując się za zarzutów skargi, na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że punktem wyjścia rozważań Sądu jest ocena prawidłowości działań organów obu instancji podjętych w celu ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonych decyzji, na podstawie których na stronę skarżącą została nałożona kara pieniężna. Elementem tego stanu faktycznego są okoliczności wynikające z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które organ orzekający w niniejszej sprawie powinien ustalić w sposób jednoznaczny.

Zgodnie z art.13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej.

Jak stanowi przepis art. 13g ust. 1b tej ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów Inspekcji Transportu Drogowego dotyczące zatrzymania do kontroli w dniu [...] sierpnia 2012 r. samochodu ciężarowego, którego parametry przekraczały dozwolony nacisk osi na drogę oraz dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. Sama strona skarżąca potwierdziła, że była załadowcą zatrzymanego samochodu.

Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia, czy organy orzekające w niniejszej sprawie, oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodach jednoznacznie wskazujących, że skarżąca spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że odpowiedzialności załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę nie można wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, załadowca bowiem nie ponosi odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym, lecz za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody jednoznacznie wskazujące na zaistnienie wpływu lub godzenia się załadowcy, czyli dowody jednoznacznie wskazujące, że załadowca miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ")(tak m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 155/12).

Należy podkreślić, iż warunkiem odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie - poprzez wskazanie okoliczności sprawy bądź odpowiednich dowodów - że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz - jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Skoro zatem, w niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza norma prawa materialnego wyrażona w przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., to należało wyjaśnić, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo zastosował przesłanki odpowiedzialności skarżącej.

Sąd uznał, że rzeczą organu, przy nałożeniu kary, było wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania odpowiedzialności załadowcy. Okoliczności i dowody muszą być jednoznaczne, a więc niewątpliwe.

Warto w tym miejscu zauważyć, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Niewątpliwie, uzasadnienie stanowi integralną część decyzji administracyjnej i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA z 1983 r. nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Z kolei, zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem, ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy - skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; podobnie: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji uchybiły powyższym zasadom.

W przedmiotowej sprawie podstawę ustaleń organów orzekających stanowi protokół kontroli sporządzony z czynności zatrzymania i ważenia samochodu ciężarowego, a także zeznanie w charakterze świadka kierowcy zatrzymanego samochodu. Z dowodów tych, zdaniem organów obu instancji, wynika niezbicie, że załadowca godził się i miał wpływ na powstanie naruszenia, umożliwiając wjazd nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną.

Organy Inspekcji Transportu Drogowego uznały, że skarżąca spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, albowiem maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi może wynosić 32,0 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (33,22 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% i zaokrąglenia do 0,1 t w górę dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. O braku staranności w dokonywaniu załadunku, według organu, świadczy nadto fakt, iż załadowca nie wystawił dokumentu WZ na konkretny transport, a jedynie pod koniec dnia wydawał jeden zbiorczy dokument.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności strony skarżącej. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej, a nade wszystko, jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Organy nie wyjaśniły również, jakie działania powinien podjąć załadowca w celu uniemożliwienia wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną, a których nie podjął, godząc się na to naruszenie przepisów prawa i z jakich przepisów wynika obowiązek ich podjęcia, ewentualnie, jakie działania podjął przyczyniając się do wjazdu nienormatywnego pojazdu na drogę publiczną. Organy orzekające odmówiły przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów, które to dowody skarżąca spółka powoływała na okoliczność wykazania barku godzenia się i wpływu na naruszenie wskazywanych przez organ przepisów obowiązującego prawa.

W konsekwencji zdaniem Sądu uznać należy, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na dowodach niezbędnych dla ustalenia odpowiedzialności przewoźnika (ustalenia kontroli z ważenia samochodu oraz zeznania kierowcy). Tymczasem odpowiedzialność załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę, oparta jest na innych podstawach, niż odpowiedzialność przewoźnika i jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można jej wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, gdyż niezbędne jest dokonanie szczegółowych ustaleń.

Ponadto, należy wyraźnie zauważyć, że do akt administracyjnych postępowania zostało dołączone przez stronę skarżącą oświadczenie osoby obsługującej wagę (vide: oświadczenie P. C. z dnia [...] listopada 2012 r. - k. 87 akt administracyjnych), na której zważono samochód przed jego wyjazdem na drogę publiczną. Z oświadczenia tego wynika, że jeżeli ważenie wykaże przeładownie samochodu, kierowca proszony jest o zrzucenie nadmiaru ładunku. Pomimo przedłożenia do akt owego dokumentu, zarówno organ pierwszej instancji, jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podjęli stosownych czynności procesowych w celu wyjaśnienia tej rozbieżności, odmawiając przede wszystkim przesłuchania osoby obsługującej wagę w charakterze świadka, uznając, iż dowody zebrane w postępowaniu wyjaśniającym (zeznania kierowcy i protokół kontroli) są wystarczającymi, aby ustalić wpływ i godzenie się strony skarżącej na powstałe naruszenie. Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji nie podjęły żadnych działań w celu wyjaśnienia rozbieżności wynikającej również z dowodów powoływanych przez skarżącą spółkę. Z jednej strony z oświadczenia "wagowego" wynika, że załadowca podejmował działania zmierzające do zachowania dopuszczalnych parametrów wagowych samochodów ciężarowych przed ich wyjazdem na drogę publiczną. Dążenia załadowcy w tym kierunku mają potwierdzać również, powoływane przez stronę skarżącą umowy zawarte z przewoźnikami na okoliczność zobowiązania się do przestrzegania przepisów prawa, jak również zobowiązanie przewoźników i kierowców do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa przez kierownika ds. logistyki i transportu. Z drugiej jednak strony, skarżąca spółka, jako dowód w swojej sprawie powołuje umowę, jaką zawarła z Powiatem [...], z której wynika zgoda zarządcy drogi na poruszanie się pojazdu o masie nieprzekraczającej 40 ton, a więc pojazdu nienormatywnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie, odmówiły przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z przesłuchania kierownika ds. logistyki i transportu, który - zdaniem Sądu - mógłby też odnieść się do przedstawionej rozbieżności. Organ pierwszej instancji natomiast stwierdził, że dowody w postaci przesłuchań wnioskowanych świadków nie wniosą nic istotnego do sprawy i nie wpłyną na jej rozstrzygnięcie, zaś organ odwoławczy uznał, że oświadczenie operatora wagi ani inne dowody powoływane przez skarżącą spółkę, nie stanowią podstawy do uwolnienia się strony skarżącej od odpowiedzialności.

Zdaniem Sądu, z przedstawionego opisu działań organów Inspekcji Transportu Drogowego orzekających w niniejszej sprawie wynika, że organy te nie podjęły wysiłku w celu ustalenia pełnego, stanu faktycznego. Organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia przedstawionych powyżej rozbieżności wynikających z przyjętych przez organy oraz powoływanych przez skarżącego dowodów. Wyjaśnienie tych rozbieżności pozwoliłoby na ustalenie, czy skarżąca spółka podejmowała rzeczywiście czynności zmierzające do zachowania wagowych norm przewozowych, na które się powoływała, czy też miały ona charakter tylko pozorny. To z kolei pozwoliłoby na ustalenie, czy działania skarżącej spółki - jako załadowcy - miały charakter zawiniony, czy też nie. Dopiero przy tak wyjaśnionym stanie faktycznym, możliwe byłoby rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki odpowiedzialności załadowcy w postaci wpływu lub godzenia się skarżącej na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W przedmiotowej sprawie natomiast, organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na dowodach niezbędnych dla ustalenia odpowiedzialności przewoźnika (ustalenia kontroli z ważenia samochodu oraz zaznania kierowcy). Tymczasem odpowiedzialność załadowcy za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dozwolonego nacisku osi na drogę, oparta jest na innych podstawach, niż odpowiedzialność przewoźnika i jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można jej wywodzić automatycznie z samego faktu stwierdzenia tych naruszeń, gdyż niezbędne jest dokonanie szczegółowych ustaleń.

Powyższe, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazuje na naruszanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Z kolei nie przeprowadzając niezbędnych dowodów, organy naruszyły art. 75 § 1 k.p.a. Odmawiając przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków wnioskowanych przez stronę skarżącą, organy naruszyły art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Sąd zatem stwierdza, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji organy nie były w stanie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności warunkujące odpowiedzialność skarżącej spółki, jako załadowcy, zostały udowodnione, co niewątpliwie stanowi obrazę przepisu art. 80 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że organy co prawda wskazały w uzasadnieniu fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, jednak przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności, z powodu wyżej wskazanych błędów postępowania, zostały sformułowane w tak lakoniczny sposób, iż doszło do naruszenia również art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Według Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że aby zaskarżone rozstrzygnięcia organów ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować ich stanowiskiem zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej wymierzonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Należy zauważyć bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. - nie spełniają wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia obu spornych rozstrzygnięć nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary.

Warto również zauważyć, że pomimo uwzględnienia skargi i uchylenia obu spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił jednak wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Otóż, Sąd nie zgodził się przede wszystkim z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., do którego - według skarżącej spółki - miało rzekomo dojść poprzez brak zakreślenia stronie terminu do wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika jednak, iż strona skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania oraz aktywnie uczestniczyła w nim, składając omówione wyżej wnioski dowodowe oraz wyjaśnienia swojego stanowiska. Organy zatem nie uniemożliwiły skarżącej spółce czynnego udziału w postępowaniu. Brak zakreślenia skarżącej terminu do wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., ale w kontekście czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu, nie stanowi ono - w ocenie Sądu - naruszania mogącego mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, iż wiążą się one ściśle z naruszeniem przepisów postępowania w związku z nieprawidłowościami w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Sprowadzają się one do niewłaściwego i bezpodstawnego ich zastosowania w związku z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego. Jak już zatem Sąd wskazał powyżej, dopiero wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na rozważenie, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki odpowiedzialności załadowcy w postaci wpływu lub godzenia się skarżącej spółki na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie sporne decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając ponadto od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej spółki kwotę 1.541 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).