Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2085/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.64 ust.1 i 2, art.64c, art.140aa ust.1 ust.3 pkt 1, art.140aa ust.4,art.140ab ust.1, pkt.3 lit.b
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art.41
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: 134,145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września2019 r. na autostradzie [...] w miejscowości [...]zatrzymano do kontroli 8-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] 5-osiowej naczepy marki [...]o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował P. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem tworzyw sztucznych i wkrętów umieszczonych w dwóch kontenerach 20-stopowych (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem

nr [...]z dnia [...] września 2019 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na M. G. kary pieniężnej w wysokości 2.000 złotych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej ciągnika samochodowego oraz dopuszczalnej masy całkowitej ośmioosiowego pojazdu członowego.

Pismem z dnia [...] marca 2020r. strona wniosła odwołanie i wskazała,

że w wyniku jednej kontroli drogowej dotyczącej tego samego pojazdu członowego sporządzono dwa protokoły, a okoliczność przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej stanowiła podstawę do wydania dwóch decyzji administracyjnych

o nałożeniu dwóch kar pieniężnych. Przedmiotem kontroli był ten sam podmiot, a ten sam wynik pomiaru, parametr, został poddany dwukrotnej ocenie na podstawie dwóch przepisów tj. ustawy o transporcie drogowym (art. 92a) i ustawy Prawo

o ruchu drogowym (art. 140aa, art. 140ab). Nałożenie dwóch kar pieniężnych za ten sam czyn, stanowi zaprzeczenie jednej z najważniejszej zasady prawa, jaką jest zasada ne bis in dem, która to była wielokrotnie podkreślana w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego RP. Naruszenie zakazu karania dwa lub więcej razy za ten sam czyn jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, a także pośrednio narusza

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że w zakresie wszystkich sankcji administracyjnych, a w tym kar pieniężnych minimalne gwarancje ochronne wobec osób podlegających karaniu, zawarte zostały w tzw. soft law, do których należy Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r.,

w sprawie sankcji administracyjnych. Poza tym strona wskazuje, że czynności przeprowadzono jednocześnie, wszystkie czynności dla obu protokołów były tożsame. Czynności kontrole, a właściwie jedna kontrola rozpoczęła się o tej samej godzinie, pomiary były wykonane dla protokołu nr [...] , a dla potrzeb protokołu kontroli nr [...] nie przeprowadzono pomiarów. Mając na uwadze argumentację zawartą w treści odwołania strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - zwanej dalej kpa), art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm. - zwanej dalej prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - zwanej dalej udp),

§ 3 ust. 1 pkt 2, § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2.000 złotych, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odniesieniu zaś do wysokości kary to należy, zauważyć, iż art. 140 ab prd, określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189 d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 kpa, nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem organu w sprawie nie ma również zastosowania art. 189e oraz 189f kpa. Do decyzji nakładanych na podstawie art. 140aa ust. 1 prd mają, bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione

w art. 140aa ust 4 prd. W tym względzie także ma zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 kpa, która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu IVa w tym zakresie nie stosuje się.

Następnie organ wyjaśnił, że w myśl art. 64 ust. 2 ww. ustawy zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny,

z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Zgodnie z art. 140aa prd, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 prd, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd.

Jak stanowi § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy - 40 ton, z wyjątkiem pojazdu członowego mającego 5 lub 6 osi składającego się z:

a) ciągnika siodłowego o dwóch osiach i naczepy o trzech osiach, uczestniczących

w operacjach transportu intermodalnego, przewożących jeden lub więcej kontenerów lub wymiennych nadwozi, o maksymalnej długości całkowitej wynoszącej do 45 stóp (13,72 m) - 42 tony,

b) ciągnika siodłowego o trzech osiach i naczepy o dwóch lub trzech osiach, uczestniczących w operacjach transportu intermodalnego, przewożących jeden lub więcej kontenerów lub wymiennych nadwozi, o maksymalnej długości całkowitej wynoszącej do 45 stóp (13,72 m) - 44 tony,

c) ciągnika siodłowego o dwóch osiach i naczepy o trzech osiach przystosowanej technicznie do operacji transportu intermodalnego, uczestniczących w operacjach transportu intermodalnego - 42 tony,

d) ciągnika siodłowego o trzech osiach i naczepy o dwóch lub trzech osiach przystosowanej technicznie do operacji transportu intermodalnego, uczestniczących w operacjach transportu intermodalnego - 44 tony;

Ponadto § 57 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem [...] marca 2003 r. może wynosić 42 tony.

Organ wskazał, że ciągnik samochodowy marki [...] o nr rej. [...] został po raz pierwszy zarejestrowany dnia [...].05.2002 r., a naczepa o nr rej. [...] dnia [...].12.1997 r., co oznacza, że ww. wyjątek nie znajduje zastosowania.

W związku z powyższym dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu członowego wynosiła do 40 t.

Jak stanowi § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) ww. rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1.80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2,00 m (1,30 < d < 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne o którym mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony.

Norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie.

Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C 111 o nr fabrycznych [...] i [...], które legitymowały się deklaracją zgodności CE zgodną z wymaganiami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/31/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych wdrożonej do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 802), została ustalona zgodnie z zapisami pkt. [...] normy [...] Zagadnienia metrologiczne wag nieautomatycznych. Miejsce kontroli legitymowało się protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...].07.2014 r.

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:

- nacisk na podwójnej osi napędowej naczepy 20,2 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1.2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 6,31 %),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego 46.3 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0.1 t w górę) przekroczenie o 6,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 15,75 %),

- podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

GITD stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do prd, jest wydawane na przejazd pojazdu:

a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych

w kategoriach I—VI,

b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg

o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi. rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi 2.000 zł.

Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej podwójnego ukarania organ zauważył, że kara pieniężna w wysokości 2.000 złotych została nałożona w wyniku przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, a podstawą nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo

o ruchu drogowym a nie ustawy o transporcie drogowym. Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, tj. art. 140aa i 140ab, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia,

o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno-skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia [...] października 2012 r.

Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018r. o zmianie ustany o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie

z warunkami dla tego zezwolenia.

Organ podkreślił, że wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.

Organ wskazał zatem, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku

z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

GITD jednocześnie dodał, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia [...], za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

Zdaniem organu praktycznie obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówna ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisu ustawy — Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszenia się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku [...] do rozporządzenia [...], za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku

z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy

o transporcie drogowym. Są to, więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Strona też nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020r. M. G. wniósł skargę do WSA

w Warszawie na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie norm zawartych w zasadach ogólnych kpa, a w szczególności w art. 7 i 8 , a także naruszenie prawa w związku z treścią art. 156 § 1, pkt. 1 i 7 kpa. W ocenie skarżącego decyzja narusza także art. 2 Konstytucji RP oraz pośrednio postanowienia art. 31 ust 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...].09.2019 r. w miejscowości [...] poddano kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą. Pojazdem wykonywany był przewóz drogowy ładunku podzielnego. Pojazd został zważony i stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm w zakresie rzeczywistej masy całkowitej i nacisków osi na drogę. Już samo przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej o 6,3 t. stanowiło podstawę do nałożenia kary w wysokości 2000 zł. Kontroler po zakończeniu czynności sporządził protokół kontroli drogowej o nr [...]. W treści załącznika do protokołu opisano stan faktyczny, rodzaj naruszenia i jego wielkość. W tym samym czasie, w tym samym miejscu,

w stosunku do tego samego podmiotu jednocześnie przeprowadzono drugą kontrolę obejmującą ten sam pojazd i tego samego kierowcę. Czynnościami kontrolnymi były te same czynności co w pierwszym przypadku i tu także objęto zakresem badania rzeczywistą masę pojazdu. Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 6,3 t. Podstawą do takiej tezy była zmierzona waga pojazdu. Kontroler sporządził drugi protokół kontroli drogowej o nr [...]wyniku wszczętego i przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nałożono karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. (decyzja nr [...] z dnia [...].03.2020 r.). Obie kontrole, które odbywały się jednocześnie prowadził ten sam kontroler. Dla obu przeprowadzono jednorazowo czynności wagowe i uzyskano wynik, który posłużył w obu wypadkach do stwierdzenia naruszenia i wygenerowania zarzutów skutkujących dwukrotnym ukaraniem za przekroczenie dopuszczalnej wagi zespołu pojazdów. Podmiotem kontroli jest jeden i ten sam podmiot. Miejsce, czas, przebieg kontroli, kierowca, pojazd są tożsame i dotyczą tego samego zdarzenia. Ocenie poddano w obu przypadkach masę pojazdu, która jest z oczywistych względów taka sama dla obu przypadków.

Skarżący stwierdził, że ten sam wynik - czyli ten sam parametr poddany został dwukrotnej ocenie dla potrzeb dwóch różnych przepisów pochodzących z dwóch różnych aktów prawnych, lecz ocenianych przez pryzmat odpowiedzialności administracyjnej. Istotnym elementem tej sprawy jest także wykorzystanie wyników pomiarów sporządzonych dla protokołu [...] na tej podstawie dwukrotnie dokonano wyliczenia przekroczenia tej samej normy.

Wynik ważenia przepisano z dokumentu stworzonego dla potrzeb protokołu dot. braku zezwolenia kat. VII. Nie przeprowadzono pomiarów dla potrzeb kontroli

w wyniku której nałożono karę w wys. 5.000 zł.

Zdaniem skarżącego niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, kara powinna być wymierzona w postępowaniu w jednej sprawie administracyjnej, załatwianej jedną decyzją administracyjną. Wskazał, że w zakresie wszystkich sankcji administracyjnych, a w tym kar pieniężnych minimalne gwarancje ochronne wobec osób podlegających ukaraniu, zawarte zostały w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) z dnia [...] lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. Dokument ten rekomenduje wprowadzenie określonych gwarancji dla podmiotu podlegającego odpowiedzialności, a wśród pięciu wymienionych punktów, w punkcie 3 zapisano, cyt.: "nikt nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn, na mocy tego samego przepisu lub przepisów chroniących ten sam społeczny interes". Polska tę rekomendację przyjęła.

W ocenie skarżącego działanie organu w niniejszej sprawie naruszało przepis art. 8 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. 2019 poz.2325).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać,

że jest ona zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo

o ruchu drogowym (Dz.U.2018 poz.1990 ze zm. - zwanej dalej prd), pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz

z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 Prd, ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ,

a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy.

Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 prd, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 Prd).

W świetle powyższych przepisów zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

Kontrolowany w dniu [...] września 2019r. pojazd skarżącego był nienormatywny co potwierdzają wyniki kontroli. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:

- nacisk na podwójnej osi napędowej naczepy 20,2 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 6,31 %),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego 46.3 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0.1 t w górę) przekroczenie o 6,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 15,75 %),

Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Wobec powyższego, w ustalonym stanie faktycznym, istniała podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej jak za brak zezwolenia kategorii VII

w wysokości 2.000 złotych.

Niezależnie jednak od powyższego w ocenie sądu na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi dotyczący podwójnego ukarania i braku rozważenia przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1pkt 2 kpa, który wbrew twierdzeniu organu znajduje zastosowanie w niniejsze sprawie.

W ocenie organu problem nie zachodzi albowiem podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018r. poz. 1990 ze zm.), a nie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58). Organ podkreślił, że przepisy art. 140aa i 140ab ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie

z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, właściwe organy nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia [...] października 2012 r.

Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika

z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.

Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku

z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Zdaniem organu obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

W ocenie sądu powyższą argumentację organu uznać należy za błędną, co bezpośrednio miało wpływ na niewłaściwe rozważenie przez organ możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Komentowany przepis określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że na podstawie komentowanego przepisu odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu). Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania,

a zatem nie jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania

w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Zob. np. wyrok SN z 15.10.2014 r., III SK 47/13, OSNP 2016/8, poz. 112, w którym stwierdzono, że celem art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego jest zliberalizowanie norm prawa energetycznego w zakresie kar pieniężnych przez przyznanie organowi regulacyjnemu uprawnienia do odstąpienia od wymierzenia kary, gdy przedsiębiorstwo energetyczne zachowało się co prawda sprzecznie z normami Prawa energetycznego, lecz następnie zmieniło swoje zachowanie. Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (A.Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019).

Przepis ten przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6; z 18.11.2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104; z 12.04.2011 r.,

P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21).

Przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa, które muszą być spełnione łącznie są następujące:

1) uprzednie prawomocne ukaranie,

2) za to samo zachowanie,

3) strony,

4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.

Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które

z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości, że

w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawie prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie

tj. wyniki kontroli pojazdu skarżącego przeprowadzonej w dniu [...] września2019 r.

w miejscowości [...]na autostradzie, stanowiły podstawę faktyczną wydanych decyzji. Zatrzymano wówczas do kontroli 8-osiowy pojazd członowy składający się

z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] 5-osiowej naczepy marki [...]o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował P. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem tworzyw sztucznych

i wkrętów umieszczonych w dwóch kontenerach 20-stopowych (ładunek podzielny)

w imieniu przedsiębiorcy M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołami. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:

- nacisk na podwójnej osi napędowej naczepy 20,2 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1.2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości

o 6,31 %),

- rzeczywista masa całkowita pojazdu członowego 46,3 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0.1 t w górę) przekroczenie o 6,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 15,75 %),

Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Stwierdzone przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII.

Stwierdzone w trakcie tej samej kontroli przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej samochodu ciężarowego stanowiło jednocześnie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Kolejną przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest tożsamość (identyczność) osoby. Chodzi o jedną i tę samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych. W tym przypadku sąd również, wbrew twierdzeniu organu, nie ma wątpliwości, że stroną każdej

z wydanych decyzji jest M. G. , niezależnie czy nazwiemy go podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd

w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Mamy do czynienia

z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy.

Następną przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne.

Decyzja, której podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, wydana została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] lutego 2020r. Decyzją tą organ orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Brak w aktach sprawy informacji kiedy wydana została decyzja w przedmiocie nałożeniu na skarżącego kary w wysokości 5.000zł z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że decyzja wydana została w dniu [...] marca 2020r.

Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia

z prawomocnym uprzednim ukaraniem administracyjną karą pieniężną, jednakże

w ocenie sądu ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 kpa przemawia za koniecznością rozważenia przez organ możliwości zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej jako pierwszej.

Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr [...]) - pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana (orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5). Podkreślono, że sankcje administracyjne przybierają w wielu przypadkach bardziej rygorystyczną postać niż sankcje karne, np. gdy nie przewidziano przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym – działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.

Na zakończenie zauważyć należy, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ powinien ponownie, bardzo skrupulatnie i szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa. W ocenie sądu przesłanki wyłączenia odpowiedzialności art. 189f § 1 pkt 2 kpa są niezależne od przesłanek określonych

w art. 140aa ust.4 prd.

Mając na uwadze powyższe sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł, jak w punkcie I wyroku. Sąd na podstawie art. 200 ppsa zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu