Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 510/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 29 ust. 1  i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2018 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 1, 3, 5 oraz art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 . o drogach publicznych (Dz. U. 2016r. poz. 1440 ze zm.) w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 oraz §77 i 79 Rozporządzenia Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r, poz. 124) oraz art. 104 kpa, a także upoważnienia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 31 października 2018 r. do załatwiania spraw należących do kompetencji zarządcy drogi, w tym do wydawania decyzji administracyjnych Prezydent Miasta odmówił R. W. lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej u. D w K na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K Ś.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 31 sierpnia 2018 r. został złożony przez R. W. działającego przez pełnomocnika wniosek o lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ul. D w K na działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś w K na czas nieokreślony.

Wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) obsługa komunikacyjna obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza winna spełniać wymagania dla zjazdu publicznego. Ulica D w K jest drogą publiczną powiatową. Warunki komunikacyjne panujące w terenie powodują, iż wykonanie zjazdu publicznego to nowy stan komunikacyjny, który może pogorszyć warunki poruszania się pieszych i stworzyć dodatkowe zagrożenie w ruchu pojazdów.

Zjazd został bowiem zaprojektowany w odległości 3 m od przystanku tramwajowego, co jest niezgodne z § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 w/w Rozporządzenia, gdyż zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego,

Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. W. Zarzucił

Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2017 r. poz. 2222, dalej: u.d.p.) w związku z § 55 ust. 1 pkt 4, § 77 oraz § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jaskini powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. póz.124) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Skarżona decyzja, rozpatrywana w ramach kontroli instancyjnej jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 31 sierpnia 2018 r. został złożony przez stronę R. W. działającego przez pełnomocnika Pana T. K., wniosek o lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ul. D w K na działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś w K na czas nieokreślony.

W opinii z dnia 17 września 2018 r. Działu Warunków ZIKiT podano, że przedstawioną lokalizację zjazdu indywidualnego opiniuje się negatywnie. Ulica D posiada ok. 6 m szerokości i przebiega na niej linia tramwajowa. Przystanek został zlokalizowany od działki nr [...] obr. [...] Ś, aż do połowy działki nr [...] obr. [...] Ś. Ponadto po północnej stronie działki nr [...] obr. [...] Ś zlokalizowane są dwa miejsca postojowe, a projektowany zjazd wchodzi w kolizję z nimi.

Dział Zarządzania Ruchem w piśmie z dnia 15 października 2018 r. negatywnie opiniuje utworzenie zjazdu indywidualnego z działki nr [...] obr. [...] Ś. W pobliżu proponowanego zjazdu znajduje się przystanek tramwajowy, a lokalizacja zjazdu wymusi likwidację miejsc postojowych, które na ul. D są deficytowe (k: 23 akt sprawy.

Znaczącą w niniejszej sprawie jest opinia negatywna Działu Uzgodnień z dnia 29 października 2018 r. która stwierdza, iż w chwili obecnej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] Ś prowadzona jest działalność gospodarcza, a zatem projektowany zjazd winien być zjazdem publicznym, którego lokalizacja jest niedopuszczalna w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu (k: 22 akt sprawy).

Zawiadomieniem z dnia 30 października 2018 r., na podstawie art. 10 §1 kpa. poinformowano stronę o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia. Strona miała możliwość zapoznania się z dokumentami i zajęcie stanowiska jednakże po otrzymaniu zawiadomienia, przed wydaniem decyzji negatywnej, strona nie wniosła sprzeciwu.

Argumenty zawarte w odwołaniu, między innymi ten końcowy, że decyzja opiera się na błędnie ustalonym stanie faktycznym nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym o czym świadczą znajdujące się w aktach negatywne opinie wyspecjalizowanych służb.

Z powyższego wynika, że proponowana lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii gminnej: ul. D w K na działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś w K, stanowiłaby przede wszystkim zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Na powyższą decyzje R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7 kpa w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na automatycznym przyjęciu przez Organ II instancji za Organem I instancji i opinią Działu Uzgodnień z dnia 29.10.2018r., że skoro w budynku zlokalizowanym na działce [...] obr. Ś prowadzona jest działalność gospodarcza projektowany zjazd winien być zjazdem publicznym, którego lokalizacja jest niedopuszczalna w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu, a to bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących czy projektowany zjazd w ogóle będzie obsługiwał działalność gospodarczą;

- art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 kpa, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone przez Organ II instancji bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności z pominięciem przez Organ II instancji zarzutów odwołania, choć postępowanie odwoławcze, co wynika z brzmienia przepisu art. 138 kpa, powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to pod względem legalności, jak i celowości;

- art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przez Organ II instancji faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, choć zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny wydawana w ramach uznania decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę;

- art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez Organ II instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pomimo składania w odwołaniu zarzutów w zakresie wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Organ I instancji, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu przez Organ II instancji, analizy czy projektowany do wykonania zjazd faktycznie może być wykorzystywany do obsługi działalności gospodarczej prowadzonej na parterze budynku, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego doprowadziłaby go Organ II instancji do ustalenia, iż z uwagi na rodzaj zabudowy i bariery fizyczne nie ma realnej możliwości by projektowany zjazd obsługiwał komunikację/klientów działalności gospodarczej;

- § 55 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, który zastosował wzmiankowany przepis do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie przez Organ II instancji, że projektowany zjazd ma obsługiwać budynek, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a zatem winien spełniać warunki zjazdu publicznego, podczas gdy zarówno dzierżawca lokalu usługowego, jak i jego klienci, fizycznie, z uwagi na zamknięcie bramy dojazdowej do budynku, nie mają ani potrzeby ani możliwości korzystania z projektowanego zjazdu, zatem zjazd nie stanowi w tym wypadku realnie obsługi komunikacyjnej obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a jest zjazdem indywidualnym i nie musi spełniać warunków zjazdu publicznego;

- art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela poprzez odmowę wydania zgody na lokalizację zjazdu z powołaniem się na opinie "odpowiednich jednostek" zarzucające konieczność likwidacji miejsc postojowych w rejonie projektowanego zjazdu, podczas gdy wydanie zgody na lokalizację zjazdu doprowadziłoby do poprawy warunków postojowych w okolicach ul. D zwalniając miejsca postojowe dotychczas zajmowane przez lokatorów budynku przy ul. D (w przypadku lokalizacji zjazdu parkowaliby na terenie posesji za bramą),

- art. 7 oraz. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiające się w oparciu się przez Organ II instancji wyłącznie na zalegających w aktach opinii "odpowiednich jednostek" i nieprzeprowadzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy rzeczywistych warunków drogowych panujących na ul. D, co doprowadziło Organ II instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji i uznania, iż projektowana lokalizacja zjazdu indywidualnego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy wnioskowana lokalizacja zjazdu nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, obowiązujące przepisy nie wskazują także odległości zjazdów od przystanków komunikacji zbiorowej czy też zatok postojowych, projektowana lokalizacja zjazdu znajduje się poza przystankiem tramwajowym, ruch na ul. D został w ostatnim czasie znacznie ograniczony;

- art. 8 kpa statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji odmawiającej wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z powołaniem się na regulacje prawne dotyczące zjazdu publicznego wynikające z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie uniemożliwiające zdaniem Organu wydanie zgody, podczas gdy w tożsamych warunkach faktycznych inni obywatele otrzymywali zgody na lokalizację zjazdów pomimo ich ukształtowania/skosy/ niezgodnego z regulacją § 78 ust. 2 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowiącego, iż zjazd publiczny powinien posiadać przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z fotografii wjazdu do kamienicy przy ul. D, gdzie wjazd umieszczony jest bezpośrednio przy przystanku, a w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza (sklep [,...]), a mimo to zjazd został utworzony na okoliczność ustalenia udzielania przez organy administracji zgód na posadowienie zjazdów na ul. D w sytuacjach w większym stopniu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu niż w przypadku zjazdu do nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Kontrola sądowa przeprowadzona w tak zakreślonych granicach doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018.2068), dalej u.d.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016.124), dalej rozporządzenie.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Brak bowiem określenia przez ustawodawcę w 29 ust. 1 u.d.p. kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, oraz użyte w treści ust. 4 tego przepisu wyrażenie "zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizacje zjazdu na czas określony" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie ma możliwość wyboru spośród kilku dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań.

Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Istotnie organ ma możność wyboru spośród dopuszczalnych przez ustawę a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może: zezwolić na budowę lub przebudowę zjazdu, odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na czas określony. Działanie organu doznaje w tym zakresie ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także z uwagi na postanowienia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p. nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Rozstrzyganie w przedmiocie zezwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. winno odbywać się z zachowaniem zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Rozstrzygnięcie to winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Ponadto zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki te uregulowane zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Kolejno wskazania w niniejszej sprawie wymaga, że ze względu na istotę jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, ale chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Zatem postępowanie przed organem II instancji winno być powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. W. Chruścielewski, Z. Kmieciak, KPA Komentarz Lex, uwagi do art. 15 ustawy wraz z powołanym tam orzecznictwem). Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i 7 kpa. (por. W. Chruścielewski, Z. Kmieciak, KPA Komentarz Lex, uwagi do art. 15 ustawy wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Organ odwoławczy ma więc obowiązek nie tylko ponownie rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji ale rozpatrzyć ją także w kontekście zarzutów formułowanych w odwołaniu. Uzewnętrznienie przeprowadzonego postępowania odwoławczego następuje w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, które - oprócz wyrażenia stanowiska tego organu w przedmiocie rozstrzyganej sprawy administracyjnej, co organ winien uczynić niezalenie od zarzutów odwołania, winno zawierać stanowisko organu odwoławczego co do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Analiza akt kontrolowanej sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ II instancji dopuścił się, naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie i nie odniósł się ani jednym zdaniem do zarzutów odwołania, w którym skarżący wskazywał na istotne zdaniem Sądu okoliczności faktyczne sprawy, które winny były być ocenione przy analizie i stosowaniu przepisu art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi : streszczenie uzasadnienia decyzji organu I instancji, obszerne, dwustronicowe przedstawienie zarzutów odwołania oraz przedstawienie przebiegu postępowania przed organem I instancji z omówieniem treści pism - jak wskazało SKO "opinii odpowiednich jednostek". Do zarzutów obszernego odwołania wskazujących na konieczność dokonania wnikliwej oceny okoliczności staniu faktycznego w kontekście regulacji art. 29 ust. 4 u.d.p. SKO odniosło się jednym zdaniem o nie do końca zrozumiałej treści, z której można wyczytać jedynie, że w aktach znajdują się negatywne opinie wyspecjalizowanych służb. (art. 44 akt adm. piąty akapit).

Powyższe uprawnia do przyjęcia przez Sąd, że organ odwoławczy nie rozpoznał w ogóle sprawy – ani nie dokonał ustalenia stanu faktycznego, ani nie odniósł tego stanu do treści przepisów prawa materialnego, oraz stanowiska skarżącego wynikającego z konkretnych zarzutów odwołania, ani nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych w kwestii oceny istnienia potencjalnego niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego przy udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, organ ma obowiązek jednoznacznego wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie takiego zjazdu. Stanowisko powyższe obrazują m. in powołane niżej wyroki. W wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, Lex nr 1446529) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł : "1. Przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. 2. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a." Podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 319/12 (Lex nr 1249715) orzekł : "Dokonana przez zarządcę drogi - działającego w granicach uznania administracyjnego - negatywna ocena wniosku o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie zwalnia zarządcy drogi od wykazania, ze względu na jakie to "wymogi wynikające z warunków technicznych" niemożliwe jest zadośćuczynienie prośbie wnioskodawcy. To zaś oznacza, że zarządca drogi nie może poprzestać na ogólnym jedynie odwołaniu się do ewentualnego naruszenia zasad ruchu drogowego czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez jednoczesnego wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu publicznego w rozpatrywanym, indywidualnym przypadku."

SKO nie odniosło się także do podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu okoliczności dotyczącej sposobu ewentualnego korzystania z wnioskowanego zjazdu wyłącznie przez mieszkańców kamienicy położonej przy ul D, z wyłączeniem obsługi komunikacyjnej podmiotu prowadzącego w tym budynku działalność gospodarczą, co zdaniem skarżącego powinno czynić nieuzasadnionym stosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 55 ust. 3 rozporządzenia. Nie rozważono także argumentu odwołania wywodzonego z okoliczności, iż – jak podawał skarżący – wnioskując obecnie o lokalizację zjazdu indywidualnego miał na celu wyłącznie przywrócenie stanu sprzed przebudowy ul. D. Nadto SKO wskazało, że skarżona decyzja "rozpatrywana w ramach kontroli instancyjnej" jest prawidłowa, co stoi w całkowitej sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z art. 15 kpa. Jak zasadnie też wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie ta decyzja jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10, Lex nr 969436).

Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie poddaje się w żadnym zakresie kontroli Sądu.

Także decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania. Organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na treści pism, z których pismo "Działu warunków" z dnia 17 września 2018 r. oraz "Działu przygotowania inwestycji" z dnia 25 września 2018 r. (k. 26 i 24) nie są opatrzone podpisami zatem nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 2 kpa) oraz opinii "Działu Zarządzania Ruchem i Działu Uzgodnień", powtarzając jedynie zawarte w tych pismach elementy opisu stanu faktycznego. Przyjął także wbrew treści § 113 ust. 7 pkt. 1 i 2 że odległość 3 metrów od przystanku tramwajowego wyklucza umiejscowienie zjazdu z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy czym nie wiadomo w jaki sposób organ ustalił tę odległość (brak jakichkolwiek dowodów) ani w odniesieniu do jakiego punktu przystanku , czy też linii oznaczających Nie wyjaśnił przy tym w jaki sposób ustalił tę odległość a przede wszystkim co konkretnie uznał za "przystanek tramwajowy", który z natury rzeczy nie stanowi jednego punktu. Pominięto przy tym zasady wynikające z § 120 rozporządzenia. Należy podkreślić, że przepisy § 113 ust. 7 pkt. 1 i 2 rozporządzenia nie odwołują się do konkretnych miar i odległości, ale do konieczności bezwzględnego przestrzegania zasady bezpieczeństwa ruchu, której zachowanie wymaga szczegółowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego a następnie rozważenia go, z uwzględnieniem istoty decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu jako decyzji uznaniowej. Wymaganiom tym nie odpowiada ani przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, ograniczające się wyłącznie do zgromadzenia opinii jednostek Zarządu Dróg, ani treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. W takim stanie sprawy Sąd nie uznał za uzasadnione dopuszczania dowodu oferowanego przez skarżącego w drodze zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.

Tak przeprowadzone postępowanie przez organy obydwu instancji uchybia przepisom art. 15, art. 138 § 1 pkt. na 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organy obydwu instancji wezmą pod uwagę stanowisko Sądu wynikające z przedstawionej oceny. W szczególności organ I instancji dokona samodzielnych ustaleń stanu faktycznego i dokona oceny w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego, zaś organ odwoławczy - w przypadku kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji uczyni zadość wszystkim zasadom wynikającym z art. 15, art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.