Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 226/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 409/16 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. S. 650 zł (sześćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r. (VI SA/Wa 409/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. (skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 27 marca 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdzono, że w km 31+490 po stronie prawej oraz w km 31+507 po stronie prawej umieszczono w pasie drogowym części dwóch obustronnych tablic reklamowych należących do skarżącego. W trakcie kontroli dokonano pomiarów tablic reklamowych, wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono notatkę służbową. W dniu 8 kwietnia 2015 r. podczas następnego objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdzono, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. GDDKiA wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 4347,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji węzeł [...] od 27 marca do 8 kwietnia 2015 r. pod ustawienie części obustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 4,20 m² zlokalizowanej w km 31+490 po stronie prawej oraz części obustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 4,16 m² zlokalizowanej w km 31+507 po stronie prawej.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. GDDKiA utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r., wskazując w podstawie rozstrzygnięcia art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 3, 6 i 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; udp), § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; kpa).

Umiejscowienie tablic reklamowych organ ustalił na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 oraz zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Wskazał, że przy granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z działką o numerze ewidencyjnym [...] znajdują się punkty graniczne - w km ok. 31+450 znajduje się betonowy znak graniczny, a w km ok. 31+550 bolec żelazny (na zjeździe publicznym), natomiast przy znaku granicznym w km ok. 31+450 w pasie drogowym usytuowany jest żółty słupek PD (pas drogowy), ustawiony w odległości 20 cm przed znakiem granicznym. Mając na uwadze usytuowanie wspomnianych znaków granicznych, GDDKiA stwierdził, że jedna z tablic reklamowych była umieszczona w odległości 7,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], zaś druga tablica reklamowa - w odległości 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast w miejscu, w którym zostały umieszczone te tablice, granica pasa drogowego przebiegała w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (pas wyłączenia).

Zdaniem GDDKiA, poczynione ustalenia świadczą, że sporne tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogi krajowej nr [...], a powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła 13,58 m² a nie 8,36 m² jak przyjęto w decyzji I instancji. GDDKiA uznał, że wprawdzie kara pieniężna powinna być wyższa, jednak z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 139 kpa) GDDKiA nie zmienił decyzji wydanej w I instancji.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GDDKiA. Zarzucił w szczególności, że organ błędnie utożsamił granicę pasa drogowego z granicą działki gruntu i w konsekwencji wadliwie przyjął, że nośniki reklamowe skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego. Podniósł również, że organ dokonał ustaleń w oparciu o wątpliwy, wadliwy i niekompletny materiał dowodowy.

WSA oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 1 udp pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

WSA wskazał ponadto, że z art. 40 ust. 1 udp wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, ustalana jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (art. 40 ust. 4 udp). Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotości wspomnianej opłaty (art. 40 ust. 12 udp). Mając na względzie przywołane przepisy, WSA uznał, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymaga ustalenia, czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie oraz czy podmiot, który zajął pas drogowy miał stosowne zezwolenie zarządcy drogi.

Zdaniem WSA, GDDKiA ustalając stan faktyczny nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Prawidłowo bowiem ustalił, że doszło do zajęcia przez skarżącego pasa drogowego i prawidłowo też ustalił okres i powierzchnię zajęcia pasa.

Co się tyczy granicy pasa drogowego, WSA wskazał, że na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 oraz zebranej w sprawie dokumentacji fotograficznej organ ustalił, że przy granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] znajdują się punkty graniczne (bolec żelazny w km ok. 31+550 oraz betonowy znak graniczny w km ok. 31+450, przy którym usytuowany jest żółty słupek PD - pas drogowy). Natomiast odnośnie do posadowienia reklam skarżącego, WSA uznał, że organ w tym zakresie przeprowadził niezbędne pomiary w terenie, dokonał wizji lokalnej oraz posługiwał się dokumentacją fotograficzną. W ocenie WSA, zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem WSA, na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości, że skarżący zajmował pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie. Sąd uznał, że organ prawidłowo naliczył karę za to zajęcie pasa bez zezwolenia, opierając się na takich danych, jak: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1 m² zajętego pasa mnożona razy 10. Sąd stwierdził przy tym, że skarżący nie kwestionował ani sposobu obliczenia nałożonej kary, ani jej wysokości.

WSA wskazał, że ustalenia organu znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem WSA, dowodem w sprawie mogły być w szczególności notatki służbowe.

Sąd nie uwzględnił zarzutów, że organ w sposób niedostateczny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W ocenie WSA, w toku postępowania skarżący nie wykazał, że zostały naruszone zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych.

Zdaniem WSA, przed wydaniem decyzji organ umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Tym samym zapewnione zostało prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu.

II

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasadzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA:

I. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; p.p.s.a.) przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku pełnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 9, art. 10, art. 79, art. 7 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 kpa, braku skonfrontowania ww. zarzutów ze stanowiskiem organu, a także na niewskazaniu stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia; przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności zaś przyjęcie, że skarżący nie kwestionował w toku postępowania przebiegu granic pasa drogowego czy też sposobu wyliczenia powierzchni jego zajęcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 4 pkt 1 udp, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane przez organy bez wyczerpującego zebrania dowodów oraz wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego sprawy w kwestii przebiegu granic pasa drogowego, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organy, że reklamy skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 36, art. 67, art. 68, art. 72, art. 75, art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z pominięciem reguł postępowania dowodowego, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, w oparciu o wątpliwy, wadliwy i niekompletny materiał dowodowy, w tym w oparciu o notatki służbowe pracowników, co skutkowało błędnym założeniem, że reklamy skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego - działki drogi nr [...] oraz błędnym ustaleniem powierzchni zajęcia, a także pomimo że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 kpa,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10, art. 79 kpa, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane pomimo braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81 kpa przez przyjęcie za udowodnioną okoliczność przebiegu pasa drogowego oraz wyliczenia nałożonej kary, podczas gdy skarżący w toku postępowania kwestionował te ustalenia, jak również nie miał możliwości wypowiedzenia się do zgromadzonych dowodów;

II. naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 udp przez błędne utożsamianie granicy pasa drogowego z granicą działki gruntu i przyjęcie na tej podstawie, że nośniki reklamowe skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo ogólne, zostało sporządzone bez dogłębnej analizy skargi i bez odniesienia się do jej zarzutów, a także błędnie wskazuje się w nim, że w toku postępowania skarżący nie kwestionował przebiegu granic pasa drogowego. Z tego względu orzeczenie WSA nie poddaje się kontroli.

Zdaniem skarżącego, WSA błędnie przyjął, że GDDKiA prawidłowo ustalił granice pasa drogowego. Organ postawił znak równości między granicami pasa drogowego oraz granicami działki drogi. Tymczasem, w ocenie skarżącego, nie ma podstaw do utożsamiania pojęcia pasa drogi publicznej (to jest obszaru potencjalnie oraz faktycznie zajętego pod drogę publiczną) z pojęciem granic działki drogowej.

Skarżący podniósł, że WSA nie dostrzegł, iż GDDKiA błędnie określił i wyliczył powierzchnię rzekomego zajęcia pasa drogowego w tej sprawie. Przebieg granic pasa (działki) organ ustalił w oparciu o tzw. żółty słupek PD, nie będący znakiem granicznym. Ponadto nieprawidłowe było ustalanie granic pasa w oparciu o zewnętrzną krawędź jezdni drogi krajowej nr [...] (jej odległość od żółtego słupka). Zdaniem skarżącego, Organ powinien był zgromadzić niezbędne dowody w postaci mapy zasadniczej z naniesionymi liniami granic pasa drogowego. W sprawie powinien także zostać sporządzony przez geodetę szkic sytuacyjny obrazujący kolizję umieszczonych obiektów (reklam) z zaznaczonymi liniami granic pasa drogowego. Organ powinien także dokonać czynności wznowienia przebiegu granicy pasa drogowego przez uprawnionego geodetę, czy też przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety, prowadzący do odszukania przebiegu granicy na wysokości żółtego słupka zlokalizowanego w połowie odległości między reklamami, celem ustalenia prawidłowego przebiegu granic działki (pasa).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Po pierwsze, nietrafny jest zarzut dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 udp.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zacytował treść art. 4 pkt 1 udp, z którego wynika, że pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt (wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią), w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd prawidłowo wskazał przy tym, że pas drogowy należy rozumieć z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Zasadnie też stwierdził, że pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA nie stwierdził natomiast, że granice pasa drogowego zawsze pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych.

Z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. WSA wyjaśnił, że odpowiedzialność określona w tym przepisie jest obiektywna, czyli nie zależy od winy sprawcy naruszenia. W skardze kasacyjnej skarżący nie wyjaśnił, na czym miał polegać błąd WSA w zrozumieniu tego przepisu.

Po drugie, za niezasadny należy uznać także zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazujący na nieprawidłowe ustalenie przebiegu granic pasa drogowego.

W świetle art. 40 ust. 12 ust. 1 udp wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia w toku postępowania administracyjnego, że określony obiekt znajdował się w pasie drogowym, a podmiot, do którego ten obiekt należy, nie uzyskał zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Ponadto dla obliczenia kary, niezbędne jest ustalenie obszaru zajęcia pasa drogowego (np. powierzchni reklamy, która znajduje się w pasie drogowym). Kara stanowi bowiem 10-krotność opłaty za zajęcie pasa; opłatę tę oblicza się mnożąc liczbę metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczbę dni zajmowania pasa drogowego (zob. art. 40 ust. 4 udp).

Co się tyczy granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscu, gdzie znajdowały się reklamy należące do skarżącego, GDDKiA na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacji fotograficznej stwierdził, że granicę pasa wytyczają punkty graniczne z postaci betonowego znaku granicznego w km ok. 31+450 (przy którym usytuowany jest żółty słupek PD) oraz bolec żelazny w km ok. 31+550 (na zjeździe). WSA w zaskarżonym wyroku zaakceptował te ustalenia. Zdaniem NSA, WSA prawidłowo uznał, że organ właściwie ustalił granice pasa drogowego, opierając się przede wszystkim na sporządzonym przez uprawnionego geodetę "Projekcie stabilizacji granic pasa drogowego znakami PD na drodze krajowej nr [...] km 30+800 do 35+506", a pomocniczo również fotografiami znaków granicznych i słupków PD z rejonu, w którym stały tablice reklamowe skarżącego.

Po trzecie, dla oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w tej sprawie należało skontrolować, czy GDDKiA prawidłowo ustalił, że tablice reklamowe skarżącego znajdowały się w pasie drogowym, a jeśli tak - to czy organ prawidłowo wyliczył powierzchnię tablic znajdującą się w pasie drogowym i - w konsekwencji - wysokość wymierzonej kary.

GDDKiA w zaskarżonej decyzji ustalił, że granica pasa drogowego przebiegała 8 m od krawędzi jezdni, a reklamy 7,3 m oraz 7 m od krawędzi jezdni. W świetle tych ustaleń GDDKiA uznał, że obie tablice reklamowe znajdowały się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], przy czym jedna z nich zajmowała 0,7 m, a druga 1 m tego pasa.

W skardze skarżący zakwestionował te wyliczenia, wskazując że organ odwoławczy dokonał ich już po zdemontowaniu tablic reklamowych. Skarżący podniósł również, że ustaleń w tym zakresie nie odzwierciedla materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu w I instancji, a wręcz przeciwnie - na podstawie notatek z 27 marca 2015 r. organ I instancji ustalił tę odległość na 11 m od krawędzi jezdni. Zdaniem skarżącego, skoro w toku postępowania odwoławczego reklam już nie było, to GDDKiA zmierzył odległość reklam od krawędzi jezdni "odtworzeniowo", wyłącznie na podstawie działań matematycznych.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na niewystarczające ustalenia w zakresie umiejscowienia tablic względem granicy pasa drogowego, WSA stwierdził jedynie, że "zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie" (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz że "ustalając odległości posadowienia spornych reklam organ przeprowadził konieczne i niezbędne pomiary w terenie, dokonał wizji lokalnej oraz posługiwał się dokumentacją fotograficzną" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Natomiast zarzuty skarżącego wskazujące na niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego WSA uznał wyłącznie za polemikę z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11). Z taką wadą uzasadnienia wyroku mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

WSA wprawdzie zaprezentował określoną ocenę odnośnie do zarzutu niewyczerpującego zebrania i oceny przez GDDKiA materiału dowodowego, ale nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób, który pozwalałby na prześledzenie toku rozumowania, który doprowadził do konkluzji o zgodności z prawem działań GDDKiA w tym zakresie. W szczególności WSA nie odniósł się do wyrażonych w skardze wątpliwości, że definitywnego (w zaskarżonej decyzji) ustalenia co do umiejscowienia spornych tablic reklamowych względem granicy pasa drogowego dokonano w czasie, gdy tablic już nie było, gdyż kilka miesięcy wcześniej zostały całkowicie zdemontowane. W przywołanym wyżej fragmencie uzasadnienia wyroku WSA ograniczył się do stwierdzenia, że to pomiary w terenie stanowiły dla organu podstawę ustaleń co do posadowienia tablic reklamowych. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej stanowiska WSA w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii.

Po czwarte, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. również w zakresie, w jakim odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, że nawet, gdyby zaakceptować przyjęte przez organ odwoławczy umiejscowienie tablicy reklamowej względem granicy pasa drogowego, to i tak GDDKiA w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczył powierzchnię półokrągłej części tablicy, która miała znajdować się pasie drogowym. Skarżący - odnosząc się do wskazanego w zaskarżonej decyzji sposobu obliczenia powierzchni wspomnianej części jednej z tablic - przedstawił własne wyliczenia, wskazujące że przyjęta przez organ wartość (5,3 m²) jest równa powierzchni całej półokrągłej części tablicy reklamowej, podczas gdy organ stwierdził, że tylko jej fragment znajdował się w pasie drogowym.

Stanowisko WSA co do tej kwestii ograniczyło się do stwierdzenia, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego została ustalona prawidłowo i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym (zob. s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz że "organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). WSA nie odniósł się do wspomnianych wątpliwości skarżącego, wskazujących na błędne wyliczenie części jednej z tablic, która miała znajdować się w pasie drogowym. Ponadto, WSA wskazał, że skarżący nie kwestionował sposobu obliczenia nałożonej kary jak też jej wysokości (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), czemu przeczą przywołane zarzuty skargi. Wreszcie nie jest jasne, które wyliczenia wysokości kary (a tym samym - które wielkości powierzchni tablic reklamowych w pasie drogowym) WSA uznaje za prawidłowe: czy przyjęte w decyzji I instancji (gdzie organ uwzględnił powierzchnię reklamy 8,36 m²), czy w zaskarżonej decyzji (gdzie jako rzeczywistą powierzchnię reklamy w pasie drogowym wskazano 13,58 m²). Również ta niejasność w zaskarżonym wyroku uzasadnia jego uchylenie.

Po piąte, za uzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 i art. 79 kpa, przez nieuchylenie decyzji, mimo że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacji tej zasady służy w szczególności obowiązek organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także umożliwienie im - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W zaskarżonym wyroku WSA uznał, że skoro w piśmie wszczynającym postępowanie skarżącego zawiadomiono o terminie oględzin w terenie, a przed wydaniem decyzji skarżącemu zapewniono możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, to nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta ocena WSA jest błędna. Wprawdzie skarżący został zawiadomiony i wziął udział w oględzinach miejsca umieszczenia reklamy, które odbyły się 15 kwietnia 2015 r., ale - co podniesiono w skardze kasacyjnej - w czasie tych oględzin nie dokonywano pomiarów w terenie, a jedynie stwierdzono brak reklam w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km 31+490 i 31+507 (zob. protokół oględzin - k. 54-55 akt administracyjnych). Należy podkreślić, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miały pomiary w terenie, służące w szczególności ustaleniu umiejscowienia tablice reklamowych względem granicy pasa drogowego. W skardze kasacyjnej skarżący wskazał, że niektóre z tych pomiarów były wykonywane w toku postępowania prowadzonego w II instancji - bez zawiadomienia o tym skarżącego i bez jego udziału. Tym samym skarżącemu uniemożliwiono wzięcie udziału w istotnej dla rozstrzygnięcia czynności dowodowej, której wyniki (kwestionowane przez skarżącego) wpływały na ustalenie w zaskarżonej decyzji powierzchni zajęcia pasa drogowego przez tablice reklamowe.

Po szóste, z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji brak możliwości poznania motywów, jakimi kierował się WSA przy oddalaniu niektórych zarzutów skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesne byłoby odnoszenie się na tym etapie postępowania do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, wskazujących na wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie umiejscowienia tablic reklamowych względem granicy pasa drogowego, a także do zarzutu nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego przez wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę, WSA uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także odniesie się do wszystkich zarzutów skargi, które dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia podjętego w kontrolowanych decyzjach administracyjnych.

O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od GDDKiA na rzecz skarżącego 650 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego, na które składały się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (450 zł).

PG