Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 245/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23 e ust 1, 2, 5, art. 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 789/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r.,

sygn. akt II SA/Łd 789/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na

decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr

[...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń

rodzinnych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta

Miasta Ł. z dnia [...]r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...]r.

nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r.

poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a,

art. 23, art. 23 a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.114) - powoływanej także jako: "u.ś.r." - utrzymało w mocy

decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 marca 2015 r., nr

[...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta

Miasta Ł. z dnia [...]r" nr [...]

orzekającą o przyznaniu A. G. prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko

S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...]r. do

[...] r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku

szkolnego [...]na ww. dziecko w wysokości [...] zł we [...]r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji przyznał stronie:

- zasiłek rodzinny na dziecko S. G. , w wysokości [...] zł miesięcznie, na

okres od [...]r. do [...] r.;

- dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na

dziecko S. G. w wysokości [...] zł we [...]r.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...]r. do Centrum Świadczeń

Socjalnych w Ł.wpłynęło pismo Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł.

- nr [...] z dnia [...] r. informujące, iż przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają

zastosowanie wobec wniosków złożonych na okres zasiłkowy [...],[...],

[...], na dziecko S. G. . W związku z powyższym organem właściwym

2

do wydania decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa

Ł..

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą

w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej

w całości decyzję własną z dnia [...] r., nr

[...], orzekającą o przyznaniu prawa do zasiłku

rodzinnego na dziecko S. G. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od

[...]r. do [...] r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego

z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]na dziecko w wysokości [...] zł we

[...]r.

Organ II instancji stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji jest

w takim przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6

u.ś.r. rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba

podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem

przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

A. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.,

podnosząc, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniła, że we [...] r.

otrzymała wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych w Ł, gdzie złożyła

oświadczenie, z którego wynikało, że z R. B. G. nie są

małżeństwem od [...] r., kiedy to orzeczono rozwód i alimenty na córkę. Ojciec dziecka

jest obywatelem Holandii i nigdy nie przebywał w Polsce na stałe, tylko turystycznie

Pracownicy Centrum Świadczeń Socjalnych byli na bieżąco informowani o sytuacji

R. G. przez Sąd Okręgowy XI Wydział Wizytacyjny, sygn. akt Oz 20/11 -

A. Skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka Województwa Ł.,

jednak zamiast tego Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Obecnie

żąda się od niej zwrotu świadczeń, co jest krzywdzące dla niej i dla jej córek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia

24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 789/15, stwierdził, że zaskarżone orzeczenie

narusza przepisy postępowania, a w konsekwencji również normy prawa materialnego

w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Sąd I instancji stwierdził, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy, co do

zasady, nie można zaliczyć do norm prawa materialnego. Przepis ten zawarty jest

w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń

rodzinnych", a w jego treści zawarte zostały reguły postępowania w sprawach

3

e

(

r

świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej

przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim Obszarem

Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie

przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Norma prawna zawarta

w treści ust. 5 art. 23a bezpośrednio wywiera skutki w sferze uprawnień do świadczenia

rodzinnego, nakazuje bowiem uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, gdy

zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego.

Norma art. 23a ust. 5 ustawy istotna jest dla rozstrzygnięcia kwestii znaczenia

zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "ustalenia podlegania ustawodawstwu".

W ocenie Sądu I instancji "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa

w art. 23a ust. 5 ustawy, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który

wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego

jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia,

czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie

zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest

przy tym ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji na przepis

art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie na treści

pisma Marszałka Województwa Ł. z dnia [...]r., które nie zawiera

żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska. Oceny wymagała kwestia

ewentualnego związania organu stanowiskiem, wyrażonym przez Marszałka, w świetle

brzmienia art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego organem

właściwym do ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego, jest marszałek województwa.

Gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają

zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje

decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). W przypadku gdy marszałek

województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję

przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu

państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze

stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli

marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy

4

0. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi

właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym

mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa

w ust. 2.

Z powyższego nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa

ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego. W praktyce przyjęło się, że marszałek informuje w formie

pisma organ dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie

może stanowić osobnego przedmiotu zaskarżenia, co nie oznacza, że stanowisko w nim

wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie

wiążące. Kontrola dokonywana jest na etapie rozpoznawania odwołań czy skarg na

wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy do uzasadnienia

stanowiska w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji pismo Marszałka Województwa z dnia [...]r.

nie mogło wywołać żadnego skutku, bowiem organ I instancji, wobec braku spełnienia

jakichkolwiek przesłanek z art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku

jakichkolwiek podstaw do wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka

Województwa z prośbą o ustalenie, czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej

sprawie zastosowanie nie miał prawa i obowiązku zwracać się z wnioskiem do

Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien

ocenić samodzielnie. Winien zbadać, czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę

1. czy miało to miejsce przed, czy po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

W sprawie istotne jest, czy ziści się warunek z ustępu 2 art. 23a ustawy

(w przypadku wyjazdu członka rodziny, po wydaniu przez organ właściwy decyzji

przyznającej świadczenia rodzinne).

Z powyższego wynika zatem expressis verbis, że art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma

zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego mają zastosowanie już po wydaniu przez organ właściwy decyzji

przyznającej świadczenia rodzinne. W rozpoznawanej sprawie próżno szukać

uzasadnienia dla takiej konkluzji. Żaden z członków rodziny skarżącej nie wyjechał do

państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego. Byłego męża skarżącej, ojca S. G., pozbawionego władzy

rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt

I C 1735/96, nie można traktować jako członka rodziny skarżącej.

5

Art. 3 pkt 16 u.ś.r., formułując definicję legalną rodziny, wskazuje, iż zalicza się

doń odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków (a nie byłych

małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na

utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które

ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu

niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje

świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna,

o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla

opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka

pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku

małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio",

wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten

uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy

wspólnie te dzieci wychowują.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do

tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu

dziecka. To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko

w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego. Oczywistym jest przy tym, że

w przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie temu rodzicowi,

któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23 ust. 1 w zw.

z ust. 4d ustawy).

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć

zastosowania, gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę nastąpił po

wydaniu decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem, jak wynika z oświadczeń

skarżącej oraz z informacji RCPS z dnia [...]r., ojciec S. G. (były

mąż skarżącej), zamieszkuje na terenie Holandii nieprzerwanie od [...] r. Okoliczność

ta była zresztą organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na

przestrzeni lat, nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania.

WSA w Łodzi stwierdził, że w kontrolowanej sprawie w ogóle nie mają

zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło do Naczelnego Sądu

Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

6

- art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe

zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny dowolnej, która nie przystaje do

stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

- art. 23a ust. 5 w związku z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego

rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca stwierdził, że marszałek

województwa jest właściwy do ustalenia zastosowania przepisów o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego, co wyklucza prowadzenie postępowania

przez wójta, burmistrza i prezydenta miasta i w sytuacji wystąpienia koordynacji

nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenia

rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, charakteru świadczenia i okresu

na jaki świadczenia zostało uzyskane poza granicami kraju, zaś wymiana danych

na tle koordynacji należy do marszałka województwa, a nie do organu właściwego;

- art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

oświadczeniach rodzinnych w związku z art. 19 ustawy - Kodeks postępowania

administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości i

zadań marszałka województwa, wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta jest

odmienny i wykluczający zazębianie się działań tych organów.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy - Kodeks

postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że normy te zostały

naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją

poprzedzającej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie administracyjne było

przeprowadzone prawidłowo. Zebrano pełny materiał dowodowy i dokonano jego

prawidłowej oceny z uwzględnieniem faktów wynikających z obowiązujących norm

prawa, natomiast merytoryczna decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa.

W badanym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż te, które już

zapadło. Ponadto organ zarzucił, iż Sąd I instancji nie wykazał, że uchybienia istniejące

w niniejszym postępowaniu miały wpływ na jego wynik.

SKO w Ł. zarzucił także naruszenie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego,

przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak

7

1

s

wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a także brak

wskazań, co do dalszego postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca

naruszenie norm prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie

sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania

kasacyjnego.

Sąd I instancji, błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie

zarówno norm prawa materialnego, jak i norm postępowania, a tym samym Sąd

I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny

dowolnej i wybiórczej.

Norma zawarta w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem, będąc

przepisem ustrojowym, jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego.

Zdaniem SKO w Ł. w niniejszej sprawie doszło do niewłaściwego

zastosowania i wykładni norm prawa materialnego zawartych w u.ś.r. Art. 2 pkt 11 u.ś.r.

stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "organie właściwym" oznacza to wójta,

burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania

osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne.

Art. 21 ust. 1 u.ś.r. stanowi zaś, że samorząd województwa realizuje zadania

w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Do zadań tych należy: pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem RP

w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się

osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego

oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku

z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

W myśl art. 21 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przyznawane decyzją wydaną

przez marszałka województwa wypłaca organ właściwy. Z kolei stosownie do art. 21

ust. 4 u.ś.r. samorząd województwa wymienia dane w zakresie świadczeń rodzinnych

w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia

Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)

nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE)

8

nr 883/2004 w sprawie koordynacji . systemów zabezpieczenia społecznego, za

pośrednictwem punktu kontaktowego, o którym mowa w art. 22 ust. 2.

Ustawodawca jasno określił zakres zadań i właściwości organów uprawnionych

w sferze świadczeń rodzinnych, w tym do wydania decyzji dotyczących świadczeń

rodzinnych. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje, co do zasady, decyzje dotyczące

świadczeń rodzinnych, zaś marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach

świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów

zabezpieczenia społecznego.

Oczywistym jest przy tym, iż jedynie marszałek województwa jest organem

właściwym do wymiany danych w zakresie świadczeń rodzinnych w sprawie,

upraszczając, koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i do tego zresztą

powołano odrębną instytucję którą to jest Regionalne Centrum Polityki Społecznej

realizujące wskazane powyżej zadania samorządu województwa.

Sąd I instancji eksponuje w swym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych

zapadłe na tle normy zawartej w art. 23a u.ś.r., wywodząc jednocześnie, że norma ta,

co do zasady, nie ma charakteru normy prawa materialnego. Zdaniem SKO w Ł.

fakt, iż norma ta zawarta jest w rozdziale "Postępowanie w sprawach przyznania

i wypłacania świadczeń rodzinnych" nie oznacza, że nie jest ona normą prawa

materialnego, bowiem istnieje wiele norm prawa materialnego, a umiejscowionych

w regulacjach procesowych (vide: art. 58 k.p.a.), nadto w art. 23a u.ś.r. zawarto

przesłanki, których zaistnienie powoduje określone działania właściwych organów,

a więc albo marszałka województwa albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Brzmienie art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest jasne i kategoryczne, bowiem w sytuacji, gdy

marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla

decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega

ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych

w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego.

Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego jest - wyłącznie i jedynie - marszałek

województwa.

Organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek uchylenia

poprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego świadczenia uzyskiwanego

poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania się okresów bądź też nie.

Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanej decyzji

o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce koordynacja systemów

zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega ustawodawstwu

państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to dokonywane jest przez

marszałka województwa. Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek, jak i nie

wskazał, że wysokość świadczeń uzyskiwanych, np. w Holandii, ma wpływ na byt

decyzji w sprawie świadczenia rodzinnego wydanej przez organ właściwy.

Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż jedyną instytucją właściwą do ustalenia,

czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego, a w konsekwencji, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego

państwa, jest marszałek województwa, co wprost wynika zarówno z art. 21 ust. 1 i ust.

3, jak i art. 23a ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.ś.r. "Ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie

może pozostawać w oderwaniu od przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego, bowiem jedno wynika z drugiego.

Zdaniem SKO w Ł. nie ma normy prawa materialnego, która dawałaby

podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza, prezydenta

miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających z różnych

systemów zabezpieczenia społecznego, z ustalenia kiedy i czy ma miejsce koordynacja

systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru

Gospodarczego.

Nawet gdyby całkowicie podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż "ustalenie

podlegania ustawodawstwu" o którym mowa w art. 23 a ust. 5 u.ś.r., to konieczność

wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przebywającego z innego

Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też konieczność wskazania aktu

(rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obecnego, który przyznaje

świadczenia zagraniczne w skutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, to

ustalenie tych okoliczności może nastąpić w oparciu o działanie marszałka

województwa, a nie wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Nie ma podstaw, zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, do dokonywania

wykładni pojęcia "ustalenie podlegania ustawodawstwu" w taki sposób, jak to jest

dokonywane w orzecznictwie sądów administracyjnych, bowiem po pierwsze żadna

norma u.ś.r. na to nie wskazuje, po drugie, przyjmując pogląd ten za słuszny, np.

przekraczając granice Państwa Członkowskiego, winno się uzyskać zaświadczenia (lub

inny akt) w oparciu o konkretną normę, że, będąc obywatelem RP, podlega się

ustawodawstwu tego Państwa. Taki pogląd, zdaniem organu jest zbyt daleko idący. Tym

10

samym ma miejsce oczywiste naruszenie wskazanych powyżej norm prawa

materialnego, a co za tym idzie oczywiste naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.

Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jak podkreśla SKO w Ł., jest w istocie

swej recypowaniem na grunt P.p.s.a. normy art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja

1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zwanej

dalej u.n.s.a. Tym samym słusznym wydaje się powołanie poglądów odnoszących się

do tej normy, bowiem zachowują one swą aktualność również w obecnym stanie

prawnym.

Zarówno w poglądach doktryny, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż zastosowanie normy zawartej w art. 22

ust. 2 pkt. 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do

wznowienia postępowania,

2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,

3) uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazał, iż

brzmienie art. 22 ust. 2 pkt. 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on

na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów

proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłyby decyzja innej treści. Analogiczny

wręcz pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada

2001 r., sygn. akt I SA/Gd 2015/98. Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma miejsce zatem wtedy, gdy mogło zapaść, zważywszy

uchybienia proceduralne, inne rozstrzygnięcie w sprawie.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi

konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na

wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy-

Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem, jak można domniemywać, zapadłoby

inne rozstrzygnięcie, a nadto materiał dowodowy jest niepełny, koniecznym jest jego

uzupełnienie o rozliczne dowody i dokumenty.

Zdaniem SKO w Ł. nie zachodzi w tym przypadku konieczność uzupełniania

materiału dowodowego przez organy administracji, a więc konkretnie przez organ

właściwy w rozumieniu u.ś.r., bowiem organ ten nie jest właściwy do dokonywania

żadnych ustaleń w zakresie świadczeń uzyskanych czy też uzyskiwanych w Państwie

Członkowskim, bowiem właściwym jest jedynie marszałek województwa. Jakkolwiek

wady postępowania w tym przypadku nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

li

Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał, że braki w materiale dowodowym

miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, a więc na prawidłowość zastosowania

art. 23 a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r., zwłaszcza, np. przez charakter danego świadczenia i jego

wysokość.

Zatem, zdaniem SKO w Ł., w niniejszej sprawie wystąpiło oczywiste

naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji schematycznie i wybiórczo

uzasadnił swe rozstrzygnięcie, bowiem jedynie sprowadził swój wywód do

bezkrytycznego powielania stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach

sądów administracyjnych.

WSA w Łodzi nie wywiódł w sposób przekonywujący, że pismo Marszałka

Województwa z dnia [...]r. nie mogło wywołać żadnego skutku i że ma to

wpływ na wynik tego postępowania, a więc na konieczność uchylenia decyzji w sprawie

świadczeń rodzinnych wydanej przez organ właściwy wobec właściwości marszałka

województwa. Nie wywiódł też w sposób przekonywujący, że ustawodawca w art. 23a

ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. uzależnił uchylenie decyzji wydanej przez organ właściwy od ustaleń,

czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę.

Warunkiem nie tylko prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, jak i prawidłowej

oceny dokonanej przez Sąd I instancji, jest wykazanie że uchybienia faktycznie miały

wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.

W zaskarżonym wyroku nie ma proceduralnych wskazań co do dalszego

postępowania, sprowadzają się one do ogólników, zwłaszcza w zakresie dokonywania

przez organ właściwy ustaleń co do koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego, oceny czy mąż strony skarżącej podlegał ustawodawstwu czy też nie, jak

również czy organ ten ma się zwrócić do właściwego organu w Holandii, aby uzyskać

konieczne stanowisko i w jakiej formie, czy jest ono wiążące. Zważywszy bowiem

brzmienie art. 21 u.ś.r., w przypadku ustalenia że świadczenie jest większe lub

mniejsze, należy dokonać jego rozliczenia i zmiany uprzednio wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."),

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie

występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania

12

sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie

sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach

skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej

zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz

art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a., należy zauważyć, że sąd

administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym

ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji

publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy też

przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli.

Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji

nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie

stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa

Ł. do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta

Miasta Ł. do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A.

G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G.. Przede wszystkim

przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in.

kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy

Marszałek Województwa Ł. i Prezydent Miasta Ł. w sposób prawidłowy

podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji.

Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu

obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek

rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami

Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje

wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1) oraz: "W przypadku

wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ

właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do

marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do

art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której

mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia

13

rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa

w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów

wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej

hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej

przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero

przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy

zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał

natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej

świadczenie rodzinne.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł.

(Prezydent Miasta Ł.) pismem z dnia [...] r., z powołaniem się na

art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł.

(Marszałek Województwa Ł.) o ustalenie, czy w okresie pobierania świadczeń

rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy, przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi było

wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R. B.

G. od rozwodu w [...] r. zamieszkuje w Holandii. Potwierdziła to zresztą

odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...]r.

Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw do

wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka

Województwa Ł. o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Inaczej bowiem niż przewiduje to

art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej – R. B.

G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu [...] r.

decyzji przyznającej A. G. zasiłek rodzinny na córkę S. G.,

lecz przebywał tam już wcześniej, od [...] r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji

zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża

A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego

w Łodzi z dnia 26 listopada 1997 r., sygn. akt I C 1735/96, jako członka rodziny

w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać

świadczenia rodzinne na dziecko.

14

W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy

art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną

podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie

rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny

osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd

Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca

możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter

materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela -

świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10,

publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby

uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń

rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie

predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako

świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub

instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek

skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie

takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach

rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze

świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu

świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10,

publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi

kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który

określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których

mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania

Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego

w skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada,

że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji

wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji

systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej

decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za

konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

15

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąc

Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.