Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1005/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 w zw. z art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R.F. i A. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 83 ust. 2 i 81a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. i A.F., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli R.F. i A.F.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. i A.F., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nakazał R. i A.F. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2503/13, oddalił skargę R. i A.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. R. i A. F. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ podkreślił, że przepis art. 61a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej), żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego, żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane, żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Organ II instancji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r. była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r.

Następnie, zaznaczył, że jeżeli już raz, na żądanie wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W innym przypadku nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Dodał także, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, a których pierwsza ma charakter ostateczny (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Torp I i II, Zakamycze, 2005).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, organ odwoławczy uznał, że organ wojewódzki prawidłowo postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r., gdyż zgodnie z przepisami prawa ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, dotyczących braku zbadania przez organ wojewódzki w postępowaniu nieważnościowym przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały), wyjaśnił, że organ administracji w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku wszczynającym postępowanie i we własnym zakresie szczegółowo bada czy weryfikowana decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ w postępowaniu nieważnościowym ma obowiązek wziąć pod uwagę każdą z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R.F. i A.F.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 61 § 1 k.p.a., przez to, że organ administracji pomimo obowiązku nie wszczął postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez skarżących, w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r.,

- art. 61a k.p.a., przez to, że organ administracji bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania błędnie przyjmując, że wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczy sprawy prawomocnie rozstrzygniętej uprzednio przez organ. Organ nie wziął pod uwagę, że uprzednio prowadzone postępowanie kontrolne decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r. nie obejmowało swoim zakresem istnienia wszystkich przesłanek nieważności decyzji, a w szczególności przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, że organ administracji nie stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r., pomimo, że z treści wniosku i zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało w sposób oczywisty, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały;

- art. 104 § 2 k.p.a., przez nie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty,

- art. 77 i 80 k.p.a., przez naruszenie zasad prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego, w efekcie czego nie uwzględniono, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego jest niewykonalna, a aspekt ten nie był przedmiotem badania na żadnym z dotychczasowych etapów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty, podnosząc m.in., że w złożonym wniosku powołują się na podstawę stwierdzenia nieważności, która przez organy nie była w żadnej z wydanych decyzji analizowana (co bezpośrednio wynika z uzasadnień decyzji), nie powoływali się na nią również skarżący w żadnym ze swoich dotychczasowych wniosków. Nie może być tak, że pomimo istnienia przesłanek nieważności decyzji, pozostaje ona w mocy, ponieważ żaden organ przesłanek tych nie zbadał. Skarżący przywołali uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." W ocenie strony, powyższe oznacza, że dopuszczalne a nawet obligatoryjne jest przeprowadzenie merytorycznego postępowania w przedmiocie nieważności decyzji w przypadku, w którym nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 były przedmiotem badania w dotychczasowym postępowaniu, nawet jeżeli to postępowanie zakończyło się prawomocnym wyrokiem sądowym. Z uzasadnienia powołanej wyżej uchwały NSA wynika też, że "niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)."

Skarżący podnieśli, że decyzja rozbiórkowa nie dotyczyła wiaty przyległej do budynku gospodarczego, a wyłącznie samego budynku gospodarczego. Jednocześnie w treści uzasadnienia decyzji organ we fragmentach traktuje obiekt jako jedną bryłę architektoniczną ("..pokryte jednym dachem dwuspadowym..." itp.). W decyzji nakazującej rozbiórkę organ przyjął, że obiekt podlegający rozbiórce to wyłącznie budynek murowany bez pozostałej części czyli wiaty, a tym samym zakwalifikował go jako wolnostojący budynek parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 25m2, którego budowa wymagała na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Budynek, w części co do której wydano nakaz rozbiórki, ma powierzchnię zabudowy 22,42 m2, natomiast obiekt w całości ma powierzchnię 33,66m2. Budynek jako całość składająca się z części murowanej oraz wiaty stanowi jedną bryłę architektoniczną pokrytą jednym dachem dwuspadowym pokrytym blachą, o łącznej powierzchni zabudowy 33,66m2. Uwzględniając konstrukcję dachu, jak również to, że w materiale dowodowym zebranym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji rozbiórkowej znajdują się dokumenty potwierdzające konstrukcję całego obiektu (co wynika nawet z treści uzasadnienia tej decyzji), należało rozważyć, czy przedmiotowa decyzja była wykonalna. Zdaniem skarżących decyzja nr [...] była niewykonalna już w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Nie ma możliwości wykonania decyzji czyli dokonania rozbiórki samego budynku gospodarczego bez naruszenia konstrukcji wiaty, w szczególności bez naruszenia konstrukcji dachu i pozbawienia wiaty oparcia. Biorąc pod uwagę także fakt, że skarżący wnosili o legalizację całego obiektu (czyli także wiaty postawionej bez dochowania odpowiednich wymagań formalnych), legalne wykonanie robót budowlanych mających na celu zapewnienie stabilności wiaty, jest niemożliwe ze względów prawnych (nie można bowiem spodziewać się, że zgłoszenie przebudowy obiektu funkcjonującego jako samowola budowlana zostanie zaakceptowane przez właściwy organ). Tym samym decyzja rozbiórkowa nie może zostać wykonana nie tylko z przyczyn faktycznych ale również i z przyczyn prawnych. Jest to sytuacja trwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania.

Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania.

Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Takie stanowisko podziela się w doktrynie, m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299, stwierdza, że zgodnie z tym przepisem "poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją". Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje bowiem nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Jak przyjęto w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura., wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12).

Organ administracji publicznej, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, stoi na straży trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewności obrotu prawnego. Wydanie decyzji w sprawie, która została już w sposób ostateczny rozstrzygnięta, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego powodu prawidłowe skorzystanie przez organ z regulacji art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do uniknięcia negatywnych konsekwencji łączących się z wystąpieniem negatywnego skutku w postaci wydania decyzji obarczonej wadą nieważności. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., jak i decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637, zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. żądali wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...]. W sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (stwierdzenie nieważności tej samej decyzji) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Co więcej, prawidłowość rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2503/13, oddalił skargę R. i A.F. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).

Z uwagi zatem na fakt, iż obecnie składany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 20 marca 2014 r. o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym badano prawidłowość (istnienia kwalifikowanych wad decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], nakazującej R. i A.F. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z., nie mógł on podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.

Jeżeli już raz na żądanie skarżących, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby strona skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio. Jeszcze raz należy podkreślić, że jeżeli zostałoby wszczęte ponowne postępowanie nadzorcze i wydano nową decyzję nadzorczą, decyzja ta - niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność - byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegała stwierdzeniu nieważności.

Powołana przez skarżących uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do innych okoliczności faktycznych i prawnych. W tezie tej uchwały podniesiono, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Motywowane było to tym, że "możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega (...) tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej." Wspomniana uchwała odnosi się więc do takiej sytuacji, kiedy najpierw określona decyzja była poddana kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnie oddalił skargę, a następnie strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. W hipotetycznym stanie faktycznym tej uchwały (gdyż była ona podejmowana na skutek abstrakcyjnego wniosku RPO) nie mamy więc do czynienia z tą samą sprawą administracyjną (kontrolowaną przez sąd i wszczynaną następnie w trybie nadzwyczajnym), gdyż skarga dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu "zwykłym", które nie jest tym samym postępowaniem, co postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o kolejny wniosek w tej samej sprawie (o stwierdzenie nieważności decyzji), która już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. A ponieważ zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi być pełny (dotyczyć wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na tle zupełnego stanu sprawy), to nie ma tu miejsca na prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Jeśli skarżący mieli wątpliwości, czy w poprzednim postępowaniu organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. i w oparciu o zupełny stan faktyczny i prawny sprawy, to temu służyła kontrola sądowa decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r.

Nie może być natomiast przedmiotem oceny czy Sąd w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. dokonał prawidłowej kontroli decyzji nadzorczej, tym bardziej, że uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone. Temu służyć mogła ewentualna skarga kasacyjna, która nie została jednak wniesiona (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1869/12).

Ponadto, w odniesieniu również do zarzutów skargi, zauważyć należy, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Organ stwierdza, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym m.in. wskazał, że badana decyzja była wykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), zatem decyzja o rozbiórce była kontrolowana także pod tym kątem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.