Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1165/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64d § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 739/19 w sprawie ze sprzeciwu T.K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji w rejestrze ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 739/19), oddalił sprzeciw T. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku T. K. z dnia 31 marca 2019 r., orzekł

o odmowie aktualizacji informacji zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie nr [...].

W uzasadnieniu stanowiska organ zwrócił uwagę na charakter prawny prowadzonej przez organy administracji publicznej ewidencji gruntów i budynków, wskazując, że jest to tylko zbiór informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości i - jako taki - potwierdza jedynie stan prawny zaistniały wcześniej, nie rozstrzyga natomiast sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. W związku z tym organ stwierdził, że wniosek strony, który w rzeczywistości zawierał żądanie zmiany powierzchni lokalu (zgodnej z jego obmiarami), a tym samym udziału w nieruchomości wspólnej, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wnioskodawca nie przedstawił stosownych dokumentów, mogących stanowić podstawę dokonania aktualizacji informacji zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla ww. nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] października 2019 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania T. K., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że rozpatrując niniejszą sprawę Prezydent Miasta [...] nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania żądań i wszczął z jego wniosku postępowanie w zakresie "niezgodności powierzchni i udziałów w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], które zdaniem wnioskodawcy, figurują w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości". Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. organ orzekł "o odmowie aktualizacji informacji w rejestrze ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. ha w obrębie nr [...]", nie wskazując przy tym, jakie informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków były przedmiotem prowadzonego postępowania. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, z akt sprawy wynikało, iż wnioskodawca podnosił różne kwestie dotyczące różnych spraw i osób oraz kierował pisma jednocześnie do różnych podmiotów (w tym do: sądów, prokuratur, jednostek samorządu terytorialnego, osób prywatnych). W tej sytuacji niezbędne było zatem, zdaniem organu odwoławczego, doprecyzowanie, jakie żądanie kieruje do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Jednocześnie w przypadku żądania aktualizacji informacji, zawartych w ewidencji gruntów i budynków niezbędne było jednoznaczne doprecyzowanie, których obiektów aktualizacja miała dotyczyć oraz jakie konkretnie informacje, zawarte w ewidencji gruntów i budynków, miały podlegać aktualizacji. Brak jednoznacznego doprecyzowania aktualizacji, jakich informacji domagał się wnioskodawca oraz brak rozstrzygnięcia w tym zakresie organ odwoławczy ocenił jako naruszenie art. 7b, art. 8 oraz 11 k.p.a.

Podniesiono też, że Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., rozpatrzył jedynie część wniosku z dnia 31 marca 2019 r., ujętą w punkcie 1. Pozostała część, ujęta w punkcie 2 wniosku, nadal nie została rozpatrzona.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] uznał za stronę jedynie wnioskodawcę - T. K. a tymczasem w postępowaniu, które prowadzone było w zakresie "niezgodności powierzchni i udziałów w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]", przymiot strony przysługiwał również drugiemu współwłaścicielowi działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], tj. Gminie [...]. Zatem – zdaniem organu odwoławczego – organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wadliwie, gdyż nie ustalił należycie kręgu stron postępowania, przez co naruszył art. 28 k.p.a. Tym samym nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na wskazane naruszenia przepisów postępowania, decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - oddalając sprzeciw T. K. od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - stwierdził, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności, zdaniem Sądu, takim podstawowym błędem, jaki popełnił organ pierwszej instancji było nieokreślenie w sposób prawidłowy kręgu stron prowadzonego postępowania, chociaż była to jedna z podstawowych okoliczności, które należały do obowiązków organu pierwszej instancji, a która, co również istotne, nie mogła być konwalidowana w postępowaniu przed organem odwoławczym. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy uznał za niezbędne doprecyzowanie, jakie żądanie wnioskodawca kierował do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, gdyż również i ta przesłanka nie mogła być badana dopiero na etapie drugoinstancyjnego rozpatrywania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K.. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64d § 2 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo tego, że skarżący nie miał pełnomocnika na etapie "przedsądowym", a po wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu, z uwagi na panującą w Polsce i na świecie pandemię COVID-19, omówienie sposobu prowadzenia sprawy i złożenie wniosków, w tym sprecyzowanie sprzeciwu było znacznie utrudnione. Ponadto w doręczonym pełnomocnikowi skarżącego postanowieniu z dnia 29 października 2020 r. WSA we Wrocławiu wskazał, że sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie, a pomimo tego, bez żadnego uprzedzenia, wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym dnia 28 stycznia 2021 r. Wskazane uchybienia spowodowały, że skarżący został pozbawiony możliwości skutecznego przedstawienia swojego stanowiska;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. - polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy ustalone w sprawie okoliczności były wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Wśród zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał zaś m. in. na naruszenie art. 64d § 2 p.p.s.a., a który to zarzut - w realiach niniejszej sprawy – należało ocenić jako trafny.

Przypomnieć na wstępie należy, iż niniejsza sprawa rozpoznawana była przez Sąd I instancji z uwzględnieniem dwóch szczególnych procedur. Pierwszej – odnoszącej się do zasad rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a (uregulowanej w rozdziale 3a p.p.s.a.), oraz drugiej - zawartej w ustawie

z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej jako "uCOVID-19" ), a konkretnie w art. 15 zzs⁴, regulującym sposoby procedowania przez sądy administracyjne w okresie obowiązywania na terenie Polski stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Odnośnie sposobu rozpoznania sprzeciwu wskazać należy, że w art. 64 d § 1 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził zasadę, iż sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Niemniej jednak, w myśl art. 64 d § 2 p.p.s.a., Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jednocześnie przepis art. 15 zzs⁴ust. 3 uCOVID-19 (w wersji obowiązującej w dniu orzekania przez Sąd I instancji) stanowił, iż Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, początkowo zarządzeniem z dnia 29 października 2020 r. została ona skierowana na posiedzenie niejawne. W tym samym jednak dniu, tj. 29 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, wydał postanowienie o przekazaniu sprawy – na podstawie art. 64 d § 2 p.p.s.a. – do rozpoznania na rozprawie. Odpisy postanowienia zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego oraz organowi.

Następnie, zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2021 r., Przewodniczący Wydziału II WSA we Wrocławiu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Termin posiedzenia wyznaczono na dzień 28 stycznia 2021 r. Jako podstawę zarządzenia Przewodniczący Wydziału wskazał na art. 15 zzs⁴ust. 3 uCOVID-19. Rozpoznając zatem sprawę w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw T. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] października 2019 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy sposób procedowania przez Sąd I instancji budzi jednak - w realiach niniejszej sprawy - poważne wątpliwości

w kontekście zachowania wymogów rzetelnego procesu sądowego. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż rozpoznający sprawę na posiedzeniu niejawnym w dniu

29 października 2020 r., Sąd I instancji skorzystał z możliwości przewidzianej w art.

64 d § 2 p.p.s.a. i wydał postanowienie o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie. Strony otrzymały odpis ww. postanowienia i w związku z tym oczekiwały na wyznaczenie terminu rozprawy. Postanowienie to nie zostało następnie ani uchylone, ani zmienione.

W ocenie składu orzekającego, skoro Sąd, rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 64 d § 1 p.p.s.a., doszedł do przekonania, iż konieczne jest rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie (w składzie trzech sędziów) i dał temu wyraz w ww. postanowieniu, którego odpisy przesłano stronom, to wydaje się, że w takiej sytuacji Sąd nie mógł przed reasumpcją w/w postanowienia, albo przed powiadomieniem stron o nowym trybie rozpoznawania sprawy (przewidzianym w art. 15 zzs⁴ust. 3 uCOVID-19) wydać w tym przypadku wyroku.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 15 zzs⁴ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Ponadto prawo do publicznej rozprawy nie ma też charakteru absolutnego. Może zatem podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji, przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Jednak w takiej sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, patrząc na całość zagadnienia z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego, podkreślenia wymaga, że najistotniejsze jest zachowanie prawa strony do przedstawienia przez nią swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony).

W rozpatrywanym natomiast stanie faktycznym tego standardu ochrony praw skarżącego postępowanie przed Sądem Wojewódzkim nie zachowało. Przed wyznaczeniem terminu posiedzenia niejawnego, na którym został wydany zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie powiadomił bowiem w ogóle stron o treści wskazanego wyżej zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (kierującego - na podstawie art. 15 zzs⁴ust. 3 uCOVID-19 - sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym) i nie udzielił w związku z tym zarządzeniem stronom terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. Strony zaś, dysponując odpisem postanowienia Sądu o skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie, oczekiwały na jej termin, na którym miały prawo spodziewać się, iż będą mogły przedstawić swój punkt widzenia w kwestiach dla nich istotnych.

Z tych względów zgodzić się należało ze skarżącym, iż zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 64 d § 2 p.p.s.a. Okoliczność ta musi prowadzić zaś do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Z oczywistych zatem względów na obecnym etapie postępowania, ocena drugiego z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia art. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. była przedwczesna.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę powyższe rozważania, mając jednocześnie na względzie, iż w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. o przekazaniu sprawy – na podstawie art. 64 d § 2 p.p.s.a. – do rozpoznania na rozprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż skarżący, będąc zwolniony od kosztów sądowych, takich nie poniósł, a koszty nieopłaconej pomocy prawej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ponosi Skarb Państwa. W tym zakresie o wysokości tych kosztów zobowiązany jest orzec Sąd

I instancji.