Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 887/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, 4, 6, 7, 9, 10, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonego aktu


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w H. z [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., gmina H. (dalej również "zaskarżona uchwała").

Podmiotem inicjującym postępowanie sądowe jest organ nadzoru, tj. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "skarżący"), który zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 7 Konstytucji RP,

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego") w związku z brakiem wyznaczenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM,

3. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez dopuszczenie zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR,

4. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brakiem wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV,

5. art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego,

6. art. 15 ust. 1. art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.,

7. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń dotyczących części tekstowej i graficznej,

8. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z brakiem ustalenia gabarytów wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu,

9. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z brakiem określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej oraz ich powiązania z układem zewnętrznym (z wyłączeniem linii 400 kV),

10. art. 15 ust. 2 pkt 4 u. p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z art. 7 Konstytucji RP,

11. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zakresie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu.

Wojewoda zakwestionował następujące ustalenia planu miejscowego:

§ 4 pkt 8 uchwały, który definiuje pojęcia "powierzchni zabudowy" i określa sposób pomiaru powierzchni zabudowy odmiennie od przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.), oraz zasad zawartych w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych). W ocenie skarżącego powyższy zapis wychodzi poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego. Skarżący podkreślił, że na mocy art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc czy planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada podstawowym wskaźnikom oraz parametrom, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Oznacza to, że organy gminy nie są uprawnione do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów (wskaźników),

rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały w zakresie braku określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM, podczas gdy w części tekstowej planu uznano, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest obowiązującym oznaczeniem graficznym (§ 5 ust. 1 pkt 3 uchwały), zdefiniowano co jest "nieprzekraczalną linią zabudowy" (§ 4 pkt 4 uchwały) oraz określono ogólne zasady zagospodarowania terenów (§ 13 pkt 1 uchwały), jak również sprecyzowano, że na ww. terenach możliwa będzie realizacja zabudowy zagrodowej, dopuszczalna budowa budynków gospodarczych, garażowych i inwentarskich (§ 34 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzecie uchwały) oraz możliwość realizacji nowej oraz rozbudowa istniejącej zabudowy poprzez określenie wskaźników dotyczących zasad zagospodarowania terenów i zabudowy (w § 34 pkt 3 i 4 uchwały). Skarżący wyraził przekonanie, że celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. ruchu budowlanego, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych sposób, określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Brak linii zabudowy, stanowiących jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stwarzać będzie bardzo istotne problemy na etapie realizacji ustaleń planu, w indywidualnych postępowaniach administracyjnych, w których bezpośrednią podstawę prawną stanowi właśnie plan miejscowy. Tym samym, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło również do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną.

rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały w zakresie w jakim dopuszcza możliwość realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR bezpośrednio z gruntami leśnymi, co pozostaje w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wywiódł, że w części tekstowej uchwały poza zapisem § 13 pkt 2 uchwały, odwołującym się do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych, w kontekście lokalizacji budynków w sąsiedztwie lasu brak jest jakichkolwiek ustaleń normatywnych dotyczących ograniczeń w odniesieniu do granicy lasu. Brak również przedmiotowych ustaleń na rysunku planu miejscowego. Skarżący dodał, że z definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 4 pkt 4 uchwały, jednoznacznie wynika, że linia ta wyznacza obszar tzw. ruchu budowlanego w ramach, którego istnieje możliwość realizacji budynków, przy czym z ustaleń planu miejscowego nie wypływają żadne ograniczenia w tym zakresie. W ocenie skarżącego oznacza to, że w planie miejscowym nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na ww. terenach zostało wyznaczone na rysunku planu (znajdujący się na płycie CD załączonej do skargi), za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy lasu. Tymczasem organ miał możliwość uwzględnienia ww. przepisu np. poprzez zastosowanie linii zabudowy lub też np. poprzez wprowadzenie stosownych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej). Jednocześnie skarżący wskazał, iż nie chodzi o powtórzenie przepisu odrębnego w ramach ustaleń planistycznych, ale uwzględnienie go poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów i ograniczeń. Innymi słowy chodzi o konieczność "konsumpcji tych przepisów" przez stosowne ustalenia planistyczne, które nie mogą zawierać odmiennych regulacji w stosunku do aktu hierarchicznie wyżej umocowanego w Konstytucji RP. Istotą regulacji planu miejscowego, nie jest tylko i wyłącznie odwołanie się do bliżej nie określonych przepisów odrębnych obowiązujących w "sąsiedztwie lasów". Sporządzając plan miejscowy chodzi o wprowadzenie ogólnych zapisów w części tekstowej w korelacji z pozostałymi ustaleniami planistycznymi (część graficzna) oraz konkretnymi ustaleniami w aktach polityki przestrzennej gminy. Skarżący wskazał, że analogicznie jak w przypadku zdefiniowanego w § 4 pkt 8 uchwały pojęcia powierzchnia zabudowy, tak i ograniczenia związane z bezpośrednim sąsiedztwem z lasem (czy ich brak) pozostają w związku z przepisami techniczno-budowlanymi. Kolizja ustaleń planu miejscowego z innymi przepisami, czy też wzajemnie wykluczające się regulacje w tym zakresie, skutkować będą niemożnością wydania prawidłowej (tj. nie naruszającej przepisów prawa) decyzji zezwalającej na prowadzenie działań inwestycyjnych. Skarżący nie podziela jednocześnie poglądu, że kwestia ta będzie przedmiotem analizy na etapie sporządzania i zatwierdzania projektu budowlanego, albowiem pozwolenie na budowę udziela się właśnie w oparciu o plan miejscowy. Za niedopuszczalną skarżący uznał sytuację, w której z jednej strony plan określa możliwość zabudowy, zaś przepisy techniczne sytuowanie takich budynków uniemożliwiają,

§ 21 ust. 1 pkt 3 uchwały, którym organ ustalił, że szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV która zostanie określona zgodnie z przepisami odrębnymi. Skarżący podniósł, że Rada Miejska w H. nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia powyższych ustaleń, bowiem w systemie prawa nie ma przepisów odrębnych, do których odsyła ww. zapis w uchwale. Wątpliwości w powyższym zakresie, zdaniem skarżącego nie rozwiała korespondencja wymieniona z organem. Skarżący podkreślił, że kwestii szerokości stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV nie regulują przepisy ustawy z 15 czerwca 2012 r. Prawo energetyczne (Dz. U. poz. 1059) oraz Polskich Norm Elektrycznych PN-E-05100-1 określających minimalne odległości elementów budynku do przewodów linii 15 kV. Skarżący podkreślił, że analogicznie jak w kwestii odległości od granicy lasu sporządzający plan zobligowany był określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu oraz powinien to uczynić w sposób jednoznaczny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, np. wskazując o jakie przepisy chodzi (z jakiego zakresu). Co więcej, zgodnie z rysunkiem planu miejscowego przebieg istniejącej napowietrznej linii 15 kV przechodzi m.in. przez tereny przeznaczone pod zabudowę, w obrębie wyznaczonego za pomocą linii zabudowy obszaru tzw. "ruchu budowlanego", gdzie bezpośrednio pod tą linią może być realizowana zabudowa z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM. W ocenie skarżącego takie ustalenia tekstu uchwały oraz rysunku planu nie spełniają wymogów w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, o których mowa w § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto z ustaleń § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały wynika zarówno możliwość realizacji nowej, jak i dokonanie rozbudowy istniejącej sieci średniego napięcia, w obszarze całego planu miejscowego, co oznacza, że szerokość strefy oddziaływania, o której mowa w § 21 ust. 1 pkt 3 uchwały będzie uzależniona od przyszłych decyzji inwestora w tym zakresie, nie zaś od woli Rady Miejskiej w H., która winna przesądzić lokalizację takich inwestycji oraz określić stosowne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie wynikające z ich lokalizacji w obszarze planu. Tym samym ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zawierają zapisy odnoszące się do zdarzeń przyszłych i niepewnych,

§ 18 ust. 2 pkt 2 uchwały, którym - w związku z planowaną realizacją tzw. obwodnicy M. drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP) o przebiegu oznaczonym na rysunku planu - ustalono rezerwę terenu pod budowę drogi z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. W ocenie skarżącego zapis ten oznacza realizację inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej. Wniosek tak płynie z określenia klasy drogi jako głównej ruchu przyspieszonego, która dotyczy klasy dróg publicznych. Tymczasem co wynika wprost z § 5 ust. 2 uchwały przebieg drogi w części graficznej oznaczony został, jako element informacyjny nie będący ustaleniem planu i to w postaci rezerwy terenu pod budowę drogi tzw. obwodnicy M. Ponadto skarżący wskazał, że analiza części tekstowej oraz graficznej uchwały prowadzi do wniosku, że przebieg ww. rezerwy terenu ustalono w ramach jednostek terenowych: 2.R, 3.R, 1.ZL i 2.ZL, a więc w ramach terenów rolniczych, a także leśnych z zakazem zabudowy i wymaga to uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednocześnie skarżący podkreślił, że o ile dla terenów 2.R i 3.R ustalenia szczegółowe planu dopuszczają możliwość realizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 33 pkt 1 lit. b tiret drugie uchwały), o tyle ustalenia dla terenów 1.ZL i 2.ZL takiej możliwości już nie dopuszczają (§ 36 pkt 1 uchwały). W konsekwencji skarżący stanął na stanowisku, że zestawienie ustaleń zawartych w § 18 ust 2 uchwały z ustaleniami § 33 pkt 1 i § 36 pkt 1 uchwały prowadzi do wniosku, że plan nie określa w jednoznaczny sposób przeznaczenia terenu, zaś ustalenia poczynione w ww. jednostkach redakcyjnych uchwały się wzajemnie wykluczają. Zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, o którym mowa w § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały - zdaniem skarżącego - wskazuje na to, że to prawdopodobnie droga stanowiąca cel publiczny, nie zaś teren rolny i leśny jest przeznaczeniem terenu, pomimo odmiennych regulacji dla tych terenów. Powyższa konstatacja skarżącego wynika z zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, które obligują organ do określenia w planie miejscowym sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenów. Zatem określenie terminu dotychczasowego użytkowania, winno być precyzyjne. Tymczasem organ uzależnił dokonanie faktycznej zmiany przeznaczenia terenu od zdarzenia przyszłego i niepewnego, co więcej które może nigdy nie nastąpić. Tym samym w ocenie skarżącego ustalenia § 18 ust. 2 uchwały, nie mieszczą się w ramach kompetencji przyznanej Radzie Miejskiej w H. w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., jak również naruszają art. 27 u.p.z.p., który determinuje faktyczną zmianę przeznaczenia terenu rolniczego i leśnego na teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego. Dalej skarżący wskazał, że redakcja § 18 ust. 2 uchwały, sugeruje, iż ustalona w części tekstowej oraz określona w części graficznej jako nieobowiązujące ustalenie planu "rezerwa terenu" jest faktycznie docelowym przeznaczam podstawowym. Skarżący zasygnalizował, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał organu do "rezerwowania terenu pod budowę drogi". Powyższy przepis został zmieniony 9 grudnia 2003 r. Obecna regulacja, co wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw z dnia 22 sierpnia 2003 r. (druk nr 1933), ma na celu zapewnienie rzeczywistej ochrony dla terenów przeznaczonych pod drogi i zabezpiecza przed takimi praktykami zbywania gruntów zarezerwowanych pod drogi poza wiedzą zarządcy drogi. Organ formułując ustalenia planistyczne w tym zakresie winien zauważyć różnicę pomiędzy koniecznością rezerwowania pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pasa terenu, które obowiązywało 14 lat wcześniej od obecnych unormowań prawnych w tym zakresie, które wskazują na konieczność przeznaczenia takiego terenu. W konsekwencji - w ocenie skarżącego - plan miejscowy w zakresie ww. rezerwy terenu nie określa, w sposób jednoznaczny i precyzyjny przeznaczenia ww. terenów. Ponadto ustalenia zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego oraz dopuszczają zmianę przeznaczenia, bądź warunków zagospodarowania terenu ustalonego wplanie, bez zachowania procedury, zgodnie z wymogiem art. 27 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie alternatywnego przeznaczenia terenu po zaistnieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14-20 u.p.z.p., należy również kwalifikować, jako istotne naruszenie trybu jej sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 u.p.z.p.,

§ 34 uchwały, który niejednoznacznie określa przeznaczenia terenów oznaczonych od 1.RM do 6RM i ustala dla tych terenów jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy zagrodowej, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, zabudowa gospodarcza, garażowa i inwentarska. Skarżący przywołał treść § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i podniósł, że skoro w skład zabudowy zagrodowej jako przeznaczenie podstawowe, wchodzą budynki gospodarcze lub inwentarskie, to nie mogą one jednocześnie stanowić przeznaczenia dopuszczalnego, które tak zostało zdefiniowane w zaskarżonej uchwale,

§ 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały jako sprzeczne z unormowaniami zawartymi w uchwale Rady Gminy w H. z [...] marca 2010 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. Skarżący wskazał, że sprzeczność dotyczy:

• minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, o którym mowa w § 30 pkt 6 lit. a uchwały, albowiem w planie miejscowym ustalono, że minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych wynosić ma 800 m2, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że może ona wynosić minimum 1000 m2,

• minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, o którym mowa w § 35 pkt 3 lit. a uchwały, albowiem z planie miejscowym ustalono, że ma to być 25 % powierzchni działki budowlanej, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że udział ten wynosić ma co najmniej 30%,

• linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] - [...], o której mowa w § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały, a mianowicie:

- określenie w planie miejscowym, że szerokość pasa technologicznego dla tej linii wynosić ma 60 m (po 30 m w obie strony od strony osi linii), podczas gdy z ustaleń studium wynika, że powinna ona wynosić 80 m,

- nieokreślenie szerokości wolnej od zabudowy w związku z przebiegiem ww. linii elektroenergetycznej,

- dopuszczenie zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR.

Ponadto w kontekście ww. linii, skarżący wskazał, że skoro ustalenia części tekstowej studium wyłączają z zabudowy pas o szerokości 80 m, a plan dopuszcza możliwość realizacji zabudowy w wyznaczonym pasie o szerokości 60 m, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu) i 2.PU, to prawidłowe określenie ww. pasa wiązać się powinno również z wprowadzeniem zakazu zabudowy na większej powierzchni ww. terenów, a także winien on dotyczyć także części terenów oznaczonych symbolami 1.MNU i 3.MNU. Uwagi dotyczące konieczności wprowadzenia ograniczeń dotyczących sytuowania budowli, budynków na terenach położonych w sąsiedztwie linii elektroenergetycznych zgłosiła P. S.A., a więc Rada Miejska w H. mając pełną świadomość istnienia tego obowiązku, zrezygnowała z ustanowienia pasa technologicznego o szerokości 80 m dla linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] - [...]. Skarżący podkreślił, iż w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, zarówno podczas pierwszego wyłożenia, tj. od 24 czerwca do 15 lipca 2014 r., jak i drugiego wyłożenia, tj. od 8 maja do 29 maja 2015 r., szerokość pasa technologicznego dla obydwu linii 400 kV wynosiła 80 m (§ 23 ust. 2 pkt 1 projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu),

§ 12 uchwały, który w sposób ogólny określa zasady uzbrojenia terenów bez określenia parametrów, o których mowa w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a także bez sprecyzowania ich przebiegu. W ocenie skarżącego, w uchwale nie tylko nie określono żadnych parametrów sieci infrastruktury technicznej, ale również ustalenia poczynione w ramach §§ 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 i 29 w odniesieniu do poszczególnych jej elementów nie spełniają wymagań o których mowa w przywołanym przepisie, również z powodu braku ich określenia w powiązaniu z układem zewnętrznym (z wyjątkiem ustaleń dla linii 400 kV). Dodatkowo skarżący wskazał, że ustalenia w tym zakresie dotyczą wszystkich jednostek funkcjonalnych z wyłączeniem terenów ZL, WS i WSr,

brak określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych dopuszczonych do realizacji w obszarze objętym planem miejscowym. Skarżący podniósł, że w ustaleniach planu określono jedynie wysokość budynków, bez określaniu wysokości pozostałych obiektów budowlanych. Co więcej, jak wynika to wprost z ustaleń zawartych m.in. w: § 30 pkt 4, § 31 pkt 4, § 32 pkt 4, § 34 pkt 4 uchwały, organ potraktował wysokości zabudowy jako wysokości budynku. Ponadto w ramach części tekstowej uchwały, a mianowicie ustaleniami § 36 pkt 1 uchwały, w którym wprowadzono zakaz zabudowy na terenach od 1.ZL do 22.ZL z ustaleniami zawartymi w § 36 pkt 3 uchwały, które dopuszczają możliwość realizacji obiektów małej architektury zachodzi sprzeczność, co oznacza, że organ naruszył zasady sporządzania plami miejscowego,

§ 12 pkt 2 uchwały, który powtarza uregulowane ustawą z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) kwestie obowiązków, jakie ciążą na osobach, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny. W ocenie Wojewody zawarcie w zaskarżonej uchwale takiej regulacji wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Dodał, że powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba liczyć się z tym że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasadzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, skarżący wskazał, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki, powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy takie jak nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenu nim objętych. Nie powinien również wprowadzać ustaleń nie wyrażających żadnych norm prawnych, bądź też ustaleń o charakterze warunkowym. W ocenie skarżącego przywołane naruszenia dotyczą większości terenów objętych planem miejscowym, bądź też szeregu jednostek redakcyjnych. Znaczna część uchwały wykracza poza zakres ustaleń planu miejscowego, bądź nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Układ aktu nie jest przejrzysty, co więcej znaczna część ustaleń planu miejscowego jest sprzeczna ze sobą (wzajemnie wykluczające się ustalenia części tekstowej oraz graficznej), a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych. Biorąc pod uwagę fakt, że zarówno skarżący, jak i Sąd nie ma możliwości redagowania uchwały, to w ocenie Wojewody uchwała w wersji podjętej przez radę nie spełniała kryterium komunikatywności. Stwierdzenie nieważności ustaleń planu w części graficznej dla większości terenów, jak również kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych, bądź ich części, spowoduje, że pozostała część uchwały nie tylko nie będzie spełniała kryterium komunikatywności, ale również będzie niewykonalna.

Rada Miejska w H. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że.

1. zarzut naruszenia art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, został zbyt ogólnikowo określony i trudno ustalić, do której jednostki redakcyjnej art. 15 u.p.z.p. Wojewoda ma zastrzeżenia. Nie jest możliwe, aby przedmiotowa uchwała naruszała wszystkie jednostki redakcyjne. Skarżącemu wydaje się, że zarzut ten odnosi się do sprzeczności zaskarżonej uchwały z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zarzutu tego organ nie podziela, ponieważ rozporządzenie to dotyczy projektowania budynków a nie planów miejscowych, a wskazany art. 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenia dotyczy części opisowej projektu budowlanego (a nie projektu planu). Projekt budowlany musi określać powierzchnie zabudowy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, a także powierzchnie dróg, parkingów, niezbędnych do sprawdzenia jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zatem projekt musi być zgodny z planem, a nie plan zgodny z zasadami sporządzania projektów budowlanych. Organ dodał, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia powierzchnia zabudowy. Trudno zatem pozbawić Radę Gminy kompetencji do jego zdefiniowania, nawet w przypadku, gdy to pojęcie jest zdefiniowane w innym akcie, ale na zupełnie inne potrzeby niż tworzenie planu miejscowego. Nie bez znaczenia zdaniem organu jest także fakt, że powyższe rozporządzenie powołuje się do normy PN-ISO, a te z pewnością nie stanowią źródeł obowiązującego w Polsce prawa. W tym ujęciu należy oceniać zgodność uchwały z art. 7 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że formułowanie uchwał zgodnie z normami PN-ISO mogłoby doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni wbrew woli Rady Gminy, w przypadku zmiany ww. norm. Co gorsza w takim przypadku zmiana definicji powierzchni zabudowy w planie nastąpiłaby mocą decyzji Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, w drodze aktu niestanowiącego źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Takie zmiany miałby wpływ na zmianę możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, nieznanych radzie w dniu uchwalania planu. Dlatego zdefiniowanie powierzchni zabudowy w planie, tak jak dokonała tego Rada Gminy, jest prawnie dopuszczaIne,

2. chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z brakiem wyznaczenia linii zabudowy na terenach oznaczonych 2.RM, 3.RM, 4.RM, 6.RM, ponieważ w u.p.z.p. oraz ww. rozporządzeniu nie ma bezwzględnego nakazu wyznaczania linii zabudowy. Wprawdzie jest to ustalenie obligatoryjne planu miejscowego, to jednak nie można uznać, że na wszystkich terenach, także tych gdzie nie ma takiej konieczności, należy określać linie zabudowy. Bezwzględny wymóg określenia linii zabudowy dotyczy jedynie terenów przylegających do dróg publicznych. W innych przypadkach obowiązek ten będzie miał charakter względny. Organ wskazał, że tereny oznaczone symbolem 2.RM, 3.RM, 4.RM, 6.RM. nie leżą bezpośrednio przy drodze publicznej, tylko są otoczone terenami rolnymi, bądź terenami leśnymi. Co więcej obszar o tym samym przeznaczeniu, ale oznaczony symbolem 5.RM, który przylega do drogi 8.KDW, ma wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem organu brak wskazania linii zabudowy na ww. terenach, nie będzie stwarzał problemów na etapie realizacji ustaleń planu.

3. nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 1 ust 2 pkt 5, art. 15 ust, 1, art, 15 ust, 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie do zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR przy granicy lasu. W ocenie organu prawnie dopuszczalne jest odesłanie do przepisów odrębnych, zawierających warunki sytuowania budynków i określających ich odległość od granicy lasu. Dlatego odwołanie się do przepisów odrębnych oznacza, że wymóg odsunięcie zabudowy od granicy lasu będzie zachowany,

4. nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brakiem wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM. Organ wskazał, że brak wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie ww. terenów linią energetyczną nie wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV, o długości nie mniejszej niż 15 km. Z tego powodu w planie miejscowym wprowadzono stosowne ograniczenie jedynie w stosunku do linii energetycznej 400 kV. Z kolei zgodnie z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W powyższym przypadku nie występuje szkodliwe oddziaływanie pola elektromagnetycznego, dlatego nie ma konieczność wprowadzenia ograniczeń w zabudowie. Gdyby nawet przyjąć, że może występować szkodliwe oddziaływanie linii 15 kV to - zdaniem organu - będzie to miało miejsce tylko wówczas, gdy wystąpi maksymalne natężenie pola elektrycznego (występuje ono pod linią energetyczną). Wystąpi ono w wyjątkowych sytuacjach tj. przy maksymalnym napięciu roboczym linii (obciążeniu linii) lub przy znacznie podniesionej temperaturze otoczenia (bardzo upalne lato). Organ podkreślił, że linie 15 kV są powszechnie stosowane w Polsce w tym do zasilania zabudowy na terenach mieszkaniowych,

5. nie podziela zarzutu naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Organ wywiódł, że obwodnica M., będąca drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP) w większości przebiega poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym ustalenia w przedmiotowym zakresie nie mogą być wiążące. Z tego tytułu rysunek planu wskazuje, iż oznaczenia dotyczące obwodnicy mają charakter informacyjny. Informacyjny charakter dotyczy także zlokalizowania tej drogi na niewielkim obszarze oznaczonym symbolem 2.R, 3.R oraz 1.ZL i 2 ZL. Organ dodał, że obwodnica M., jako inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym znalazła się w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] oraz została inkorporowana do aktu polityki gminy H.. Jednakże brak jednoznacznego przesądzenia o przebiegu tej drogi uniemożliwiło wiążące jej zlokalizowanie w planie miejscowym. Dlatego w planie miejscowym wskazano jedynie rezerwę, jako potencjalny wariant jej przebiegu, a takie zapisy znajdują uzasadnienie w opinii powiatowej komisji urbanistyczno-architektonicznej z [...] kwietnia 2013 r. Ponadto - zdaniem organu - dokonanie takiej rezerwy na gruntach leśnych i rolnych w żaden sposób nie ogranicza ich dotychczasowego użytkowania. Ustalenia planu dopuszczają możliwości realizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na wyżej wymienionych terenach rolnych. Znany jest również termin tymczasowego użytkowania terenów w sposób dotychczasowy, tj. do dnia zrealizowania ww. drogi w terenie. Organ podkreślił, że ustawodawca nie wymaga określenia terminu jako daty. Nie zachodzi też ryzyko powstanie jakiegokolwiek stanu niepewności po stronie właściciela, skoro obecnie nie istnieje możliwość zabudowania wskazanych gruntów leśnych. Gdyby nawet wskazana obwodnica nie powstała, to dotychczasowy sposób zagospodarowania nie zmieni się. Trudno zatem mówić o alternatywnym przeznaczeniu całego terenu ZL, gdy w rzeczywistości jedynie na części tego terenu przewidziano rezerwę pod drogę. Zdaniem organu, las i droga przebiegające w tym lesie nie wykluczają się,

6. nie podziela konkluzji Wojewody co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. Organ wywiódł, że art. 20 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "nienaruszalności", którego nie można utożsamiać z pojęciem "zgodności" ze studium. Tymczasem wykładnia Wojewody zmierza do identycznego rozumienia ww. pojęć. W ocenie organu nienaruszalność studium nie oznacza konieczności zachowania całkowitej zgodność z planem. Organ przypomniał, że 21 października 2010 r. znowelizowano ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zmieniono jej art. 20 w ten sposób, że przesłankę zgodności planu ze studium zastąpiono koniecznością stwierdzenia, że plan owego studium nie narusza. Celem nowelizacji, zgodnie z uzasadnieniem do ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (druk nr 812 Sejmu VI kadencji) było "usunięcie istotnego problemu, na który napotykają planiści i rady przy sporządzaniu i uchwalaniu planu" polegającego na niemożliwość uchwalenia planu, gdyż "trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium (...)". Dlatego, w ocenie organu trzecia już nowelizacja art. 20 u.p.z.p. poszła w kierunku rozluźnienia wzajemnych więzi między tymi aktami, czego zdaje się nie akceptuje Wojewoda. W ocenie gminy, drobne korekty polityki przestrzennej, mieszczą się w przysługującym jej władztwie planistycznym, które przy zmianie parametrów należy uznać jako nienaruszające ustaleń studium. Inne rozumienie doprowadziłoby do sytuacji, w której Gmina nie mogłaby zmienić żadnego parametru, co stałoby w sprzeczności z celem wprowadzenia ww. nowelizacji.

7. niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń dotyczących części tekstowej i graficznej, tj. braku wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM. Organ podkreślił, że skoro wyznaczenie linii zabudowy jest zależne od okoliczności faktycznych uzasadniających wprowadzenie planem takich ustaleń, a w przedmiotowym planie okoliczności takie nie zachodzą (o czym mowa w pkt 2), nie ma zatem obowiązku ich wyznaczenia na wskazanych wyżej terenach.

8. nie podziela zarzutu naruszenia art. 15 ust, 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z brakiem ustalenia gabarytów wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu. Rada Gminy wyjaśniła, że w planie nie dopuszcza się obiektów małej architektury na terenach od 1 MN do 20 MN (§ 30 uchwały), 1.MNU do 3.MNU (§ 31 uchwały), 1.Up (§ 32 uchwały), 1.RM-6.RM, jak równie nie przewiduje się realizacji samodzielnej obiektów małej architektury. Realizacja takich obiektów może nastąpić tylko wraz z budynkami, dla których określono tą wysokość. Jedynie na terenach ZL plan dopuszcza realizację obiektów małej architektury, jak np. ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Zdaniem organu nie jest konieczne, dla obiektów położonych w lesie, ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy. Natomiast tam gdzie dopuszczono zabudowę mieszkaniową, obiekty inne niż budynki mogą realizowane być łącznie z tymi budynkami w ramach jednego PnB (pozwolenia na budowę - przyp. Sądu), oczywiście przy uwzględnieniu h max (maksymalnej wysokości - przyp. Sądu) dla wysokości określonej dla tych budynków. W powyższym kontekście za niezrozumiałe Rada uznała twierdzenia Wojewody, dotyczące dopuszczenia w planie możliwości powstania różnych obiektów budowlanych nie tylko zaś budynków takich jak m.in.: linie elektroenergetyczne, maszty, słupy a także obiekty małej architektury bez określenia ich wysokości. Organ podniósł, że w planie brak jest odniesień co do masztów, dlatego wydaje się, iż część tego wywodu nie dotyczy przedmiotowego planu. Odnosząc się do wysokości słupów linii elektroenergetycznych, organ wyjaśnił, że zależy ona od wartości przesyłowych sieci. Dalej, w zakresie zarzutu dotyczącego sprzeczności ustaleń § 36 pkt 1 uchwały, w którym wprowadzono zakaz zabudowy na terenach od 1.ZL do 22.ZL z ustaleniami zawartymi w § 36 pkt 3 uchwały, które dopuszczają możliwość realizacji obiektów małej architektury istnieje rozbieżna wykładnia tych ustaleń pomiędzy Wojewodą a Radą Gminy, a mianowicie co stanowi uzupełnienie, a co wykluczenie w planie miejscowym. Organ wyjaśnił, że w tym przypadku chodzi o generalny zakaz zabudowy, przy jednoczesnym zwolnieniu z tego zakazu w ramach § 36 pkt 3 uchwały, który należy odczytywać jako wyjątek od zakazu, polegający na dopuszczeniu jedynie realizacji obiektów małej architektury. Sposób formułowania zapisów planistycznych na zasadzie wprowadzenia zakazu z dopuszczeniem wyjątku, jest powszechnie stosowaną konstrukcją w urbanistyce,

9. niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art, 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego w związku z brakiem określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej oraz ich powiązania z układem zewnętrznym (z wyłączeniem linii 400 kV). W odniesieniu powiązania zewnętrznego sieci, organ wskazał, że z rysunku planu wynika, że linia energetyczna 15 kV ma powiązanie z sieciami zewnętrznymi zarówno od strony północnej, jak i wschodniej. Organ nie podziela stanowiska Wojewody, że nie wskazano lokalizacji innej infrastruktury technicznej jak drogi, sieci wodociągowe, sieci kanalizacyjne, sieci gazowe które, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są inwestycjami celu publicznego. Obszary planowanej ich realizacji określa rozdział 9 planu "Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego". W odniesieniu do parametryzacji infrastruktury, organ wyjaśnił, że dokonano jej ogólnego określenia poprzez zawarcie w prawie miejscowym sformułowania "dostosowanie do potrzeb rozwojowych", zarówno w doniesieniu do wodociągów, jaki i sieci kanalizacyjnej. Nie można oczekiwać, żeby gmina określała dokładne przekroje rur oraz inne parametry (np. w centymetrach, metrach, itd.) w stosunku do projektowanej infrastruktury, w sytuacji gdy większość terenów to tereny leśne, tereny rolnicze oraz tereny zieleni rekreacyjnej, dla których nie ma potrzeby obsługi przez infrastrukturę. Natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej mają obecnie zapewnioną stosowaną infrastrukturę. Trudno również szczegółowo określić parametry infrastruktury na terenach zabudowy produkcyjno-usługowej, albowiem obecnie nie wiadomo jakie dokładnie będą zapotrzebowania przyszłych przedsiębiorców w media, ze względu na rodzaj produkcji. Zbyt dokładne określenie tych parametrów, mogłoby doprowadzić do niepotrzebnych ograniczeń inwestycyjnych. Należy także zaznaczyć, że tereny PU przylegają do drogi wojewódzkiej przebiegającej przez M., lecz są oddalone od siebie, co przy określeniu sztywnych parametrów mogłoby niepotrzebnie podnieść koszty realizacji infrastruktury niezbędnej do ich obsługi,

10. niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z art. 7 Konstytucji RP, albowiem z porównania treści planu i treści przepisu rangi ustawowej nie wynika, aby w planie zawarto powtórzenie tekstu ustawowego, ani tym bardziej jego modyfikację. W § 12 uchwały, organ skorzystał z odesłania do przepisów odrębnych, to jest ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konstrukcja odesłanie występuje w aktach legislacyjnych. Na gruncie prawa miejscowego, pozwala ona utrzymać aktualność planu, bez względu na zakres przyszłych zapisów dotyczących ochrony zabytków w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych.

11. chybiony jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego w zakresie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu. Organowi wydaje się zarzut ten odnosi się do lokalizacji "obwodnicy M." - drogi klasy głównej ruchu przyśpieszonego (GP). W ocenie organu dla tego obszaru nie istnieją dwa różne (alternatywne) przeznaczenia, o czym wywodził wcześniej (pkt 5 odpowiedzi na skargę).

Konkludując organ wskazał, że Wojewoda jako organ uzgadniający miał pełne prawo i obowiązek do czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, a tym samym wpływ na ustalenia warstwy treściowej planu - z czego nie skorzystał. Nie skorzystał również z możliwości zakwestionowania przedmiotowej uchwały w ramach sprawowanego nadzoru i wydania stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, co umożliwiłoby zastosowanie art. 28 ust 2 u.p.z.p. Zatem wniosek skarżącego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności całego planu należy oceniać także w kontekście zaistniałego braku współdziałania Wojewody na etapie procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z [...] września 2016 r. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga Wojewody została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej również "u.s.g"). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli wojewoda nie dokona oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie (93 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym trybie odbywa się kontrola Sądu wniesionej przez Wojewodę skargi.

Wskazać również należy, że brak zgłoszenia przez wojewodę, działającego jako organ opiniujący czy uzgadniający, uwag, opinii lub zastrzeżeń w toku postępowania planistycznego w odniesieniu do projektu planu, nie stanowi przeszkody do skorzystania przez niego ze swoich kompetencji, przysługujących mu jako organowi nadzoru, w tym wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Dalej wskazać należy, że wniesiona skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzą do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (2) zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, wraz z datą uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art.15 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1 powołanego przepisu), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4 powołanego przepisu), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6 powołanego przepisu), granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7 powołanego przepisu), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9 powołanego przepisu), zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10 powołanego przepisu).

Przy sporządzaniu planu miejscowego organ zobowiązany jest również uwzględnić wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, określone w § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a mianowicie:

• ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (pkt 1 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (pkt 4 powołanego przepisu), przy czym zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów - należy przez to rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy,

• ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (pkt 6 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (pkt 7 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (pkt 9 powołanego przepisu).

Z kolei projekt rysunku planu miejscowego, stosownie do treści § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia oraz linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego).

Warto również wskazać, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art.1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje również ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Zaakcentowania wymaga, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Skoro ustalenia planu zawierają normy wiążące, to stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych na dalszych etapach realizacji zamierzeń inwestycyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący zdefiniowania w § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały pojęcia "powierzchnia zabudowy". Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zapis ten wychodzi poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a co więcej definiuje "powierzchnię zabudowy" odmiennie od tego, jakie znaczenie dla tego pojęcia przyjęto na gruncie ustawy Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Oceny tej nie zmienia fakt, że powołane rozporządzenie odsyła do definicji określonej w Polskiej Normie PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie panuje utrwalony pogląd, że Polskie Normy nie są - co prawda - źródłem prawa powszechnie obowiązującego, o czym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz.1483.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r. I OSK 785/07, powołany w skardze oraz wyrok NSA z 14 października 2014 r. II OSK 816/13, wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 933/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie.

Nie sposób zgodzić się z organem, że wobec braku definicji "powierzchnia zabudowy" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ gminy może ustalić taką definicje w akcie prawa miejscowego. Rada Gminy w H., jako organy władzy publicznej winna działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Artykuł 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, daje organowi upoważnienie wyłącznie do określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy.

Sąd przychyla się do twierdzenie organu, że projekt budowlany ma być zgodny z planem miejscowym, a nie odwrotnie, wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Z pola widzenia nie może jednak umknąć fakt, że plan miejscowy winien zawierać takie definicje i ustalenia, które wymagane są przepisami prawa, w szczególności art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz dają się pogodzić z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawą Prawo budowlane. Ustalenia planu miejscowego przesądzają o możliwościach podjęcia zamierzeń inwestycyjnych, a wprowadzając ustalenia odmienne od przepisów regulujących kwestie dalszego procesu inwestycyjnego mogą czynić niemożliwym realizację takiej inwestycji.

Na aprobatę zasługuje również zarzut dotyczący dopuszczenia zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ustaleń części tekstowej planu, tj. § 13 pkt 2 uchwały wynika ogólna zasada zagospodarowania terenów, zgodnie z którą przyjęto, że lokalizowanie budynków w sąsiedztwie lasu odbywać się ma w oparciu o przepisy odrębne. Z kolei z części graficznej nie wynika, aby dla ww. terenów ustalono przebieg linii zabudowy z racji sąsiedztwa tych terenów z lasem. Nie ulega wątpliwości, że aby realizacja inwestycji budowlanej doszła do skutku, to oprócz jej zgodności z ustaleniami planu winne być również zgodna z warunkami techniczno-budowlanymi. Tymczasem ustalenia zaskarżonej uchwały w powyżej określonym zakresie są na tyle nieprecyzyjne, że na ewentualnych kolejnych etapach procesu inwestycyjnego niemożliwa może okazać się zabudowa ww. terenów. Linii zabudowy ma określać granicę terenu potencjalnych inwestycji, a budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Skoro w części graficznej planu brak linii zabudowy w jakiej możliwa jest zabudowa, to potencjalny inwestor może oczekiwać realizację inwestycji przy granicy lasu, co pozostawałoby w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wiązałoby się z koniecznością ubiegania od zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ogólne zapisy planu w powiązaniu z rysunkiem planu, na którym nie zaznaczono linii zabudowy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, w jakiej odległości od granicy lasu możliwa będzie zabudowa. Takie rozwiązanie nie jest pożądane. Zaakcentować należy, że postanowienia uchwały mają być zgodne z prawem obowiązującym w chwili jej podejmowania. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, że wskutek zmian ustawodawczych ustalenia planu staną się sprzeczne z przepisami, które wejdą w życie już po uchwaleniu planu. W praktyce może prowadzić to do problemów z zastosowaniem właściwych norm prawa, jednak nie można uznać, że odwołanie się do przepisów odrębnych jest wystarczającym rozwiązaniem.

W ocenie Sądu trafny jest również zarzut dotyczący braku wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV. Z ustaleń planu nie wynika bowiem ani to w jakiej szerokości linia oddziaływuje, ani to jakie obowiązują ograniczenia w tym terenie. Okoliczność, że linia średniego napięcia nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco czy potencjalnie oddziaływać na środowisko, nie oznacza, że linia ta nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla otoczenia. Zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny, odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi. W ustaleniach planu zabrakło zatem uregulowań dotyczących ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w szczególności poprzez wprowadzenie ograniczeń w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tym samym w planie zawarto niejasne sformułowania, które umożliwią stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego, co należy ocenić jako naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Zasadny zdaniem Sądu jest również zarzut odnoszący się do ustaleń § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały, którym ustalono rezerwę pod budowę tzw. obwodnicy M. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Tymczasem należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Istotne jest jednak, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany. Rada Gminy w H., na co słusznie wskazał Wojewoda, nie wywiązała się z tego obowiązku w zakresie ustaleń dotyczących tzw. obwodnicy M., która ma być drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego. Organ wbrew treści art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określił rezerwę na realizację tej drogi, zamiast wskazać przeznaczenie konkretnego pasa terenu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Oceny tej nie podważa fakt – na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę – że droga w znacznej części przebiega poza planem miejscowym oraz że jego przebieg wynika z planu miejscowego województwa [...].

Co więcej, dopuszczenie rezerwy terenu pod drogę na terenach rolnych i leśnych nie może być uznane jako dopuszczenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Wprowadzając taką alternatywne nie wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, przez który przebiegać ma ww. droga, jak również przyjęto w treści planu zakaz zabudowy na gruntach leśnych (§ 36 pkt 1 uchwały). Tym samym ustalenia planu w tym zakresie wzajemnie się wykluczają.

W pełni usprawiedliwiony jest zarzut niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenów oznaczonych od 1.RM do 6.RM, tj. podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia w terenach zabudowy zagrodowej. Definicja zabudowy zagrodowej została wskazana w treść § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pod pojęciem tym należy o rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast w § 34 pkt 1 lit. b uchwały, Rada Miejska w H. wskazała, że przeznaczeniem dopuszczalnym jest m.in. zabudowa gospodarcza i inwentarska. Ustalenia te wprowadzają niczym nie uzasadnione modyfikacje przepisów ustalonych przepisach techniczno-budowlanych. Jak wywiedziono powyżej zapisy planu miejscowego powinny być zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, aby realna była możliwość zrealizowania dopuszczonych w planie inwestycji.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w H. z [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminu H. (dostępna pod adresem [...]). Okolicznością nie budzącą wątpliwości jest to, że studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej oraz zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Konsekwencją tego są zasady, że organ wykonawczy gminy, sporządzając projekt planu ma uczynić to "zgodnie z zapisami studium" (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), a rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że "nie narusza on ustaleń studium" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Stopień związania planów z ustaleniami studiów zależy od brzmienia ustaleń studium i szczegółowości jego zapisów. Oznacza to, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której zapisy planu doprowadzą do modyfikacji kierunków i wskaźników zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowiania zapisów zawartych w studium a nie dowolną interpretację, czy też wręcz całkowitą zmianę ustaleń studium.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w H. wprowadziła w § 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały, odmienne od przyjętych w studium, ustalenia dotyczące - odpowiednio - minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, szerokości pasa technologicznego dla linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] - [...], określenie szerokości wolnej od zabudowy oraz dopuszczeniem zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR. Sąd podziela tym samym ocenę Wojewody, że zmiana parametrów i wskaźników ustalonych uprzednio w studium stanowi w istocie przekroczenie granic zakreślonych ustaleniami studium. Wbrew temu co wywiódł organ, nie można uznać zmiany parametrów i wskaźników za drobną korektę polityki przestrzennej. O ile ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Oczywiście w okresie między uchwaleniem studium, a uchwaleniem miejscowego planu stan faktyczny na terenach objętych studium może się zmienić, a organ gminy może zmienić kierunki polityki przestrzennej. Jednak, w przypadku gdy określenia w studium okaże się zupełnie nieadekwatne do rozwiązań przyjętych w planie, to studium w tej części powinno być zmienione, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, że uchwała o studium powinna być na bieżąco aktualizowana, a organ gminy w chwili sporządzenia projektu planu powinien mieć na względzie analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle powyższego Sąd uznał, że powyższe uchybienie należy zakwalifikować jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje również stanowisko Wojewody, że ogólne określenie zasad uzbrojenia terenu oraz niesprecyzowanie ich przebiegu na rysunku planu nie czyni zadość wymogowi określonemu w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Na rysunku planu informacyjnie określono lokalizację stacji transformatorowych oraz przebieg istniejącej linii elektroelektrycznej 15kV oraz istniejących sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej oraz telekomunikacyjnej. Natomiast z treści planu wynika, że na terenie objętym planem dopuszcza się: nowe linii średniego napięcia (§ 21 ust. 1 pkt 1 uchwały), rozbudowę gminnych sieci wodociągowej i kanalizacji (§ 22 pkt 1 oraz § 23 pkt 1 uchwały), rozbudowę sieci średniego ciśnienia celem zaopatrzenia terenów zabudowy w gaz ziemny (§ 25 pkt 1 uchwały), tworzenie nowej sieci telekomunikacyjnej (§ 28 uchwały), przebudowę i przełożenie istniejących rowów melioracyjnych (§ 29 pkt 1 uchwały). Łączne odczytywanie ustaleń planu, tj. części tekstowej i graficznej prowadzi do wniosku, że o faktycznym przebiegu powyższych inwestycji nie będzie decydowała gmina, tylko inwestor. Wyraźnie zaakcentować należy, że rysunek planu obowiązuje zatem w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Wyłączną kompetencją rady gminy jest natomiast takie ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania oraz zabudowy, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) aby ustalenia części graficznej były spójne z częścią tekstową. Słuszny jest zatem zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego.

Zasadny, ale w części, okazał się zarzut dotyczący braku określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych dopuszczonych do realizacji na obszarze objętym planem. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie tego parametru służy precyzyjnemu określeniu granicy inwestowania w przestrzeni. Z tych względów ustalenia zasad kształtowania zabudowy zawarte w § 30 pkt 4, § 31 pkt 4 § 32 pkt 4 i § 34 pkt 4 oraz § 35 pkt 4 uchwały nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Powyższe ustalenia dotyczą terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, Up, RM i PU, tj. terenów na których możliwa jest jakakolwiek zabudowa. I

Inaczej ma się sytuacja do terenu planu oznaczonego symbolem ZL, gdzie mimo, że zakazano zabudowy (§ 3 pkt 1 uchwały) to dopuszczono realizację obiektów małej architektury (§ 36 pkt 3 uchwały). Bez względu na niespójność powyższych rozwiązań i odmiennych interpretacji tych uregulowań przez Wojewodę i Radę Miejską, to przyjąć należy na terenie lasów (ZL) dopuszczono możliwość zabudowy, ale obiektami małej architektury. Przez obiekty małej architektury należy przez rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: (a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, (b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, (c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Obiekty małej architektury obok budynków i budowli zaliczane są do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo w ramach zasad kształtowania zabudowy należy określić maksymalną wysokość zabudowy. W tym miejscu należy podzielić pogląd, że pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku" (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13). W konsekwencji nie określenie maksymalną wysokość zabudowy w odniesieniu obiektów małej architektury uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W pełni usprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u. p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Wskazane przepisy zakreślają kompetencję organu gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, mogą być chronione. Inaczej mówiąc, ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zapisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, tylko być z nią spójna, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia. W konsekwencji należy wskazać, że wprowadzenie przez Radę Miejską w H. w § 12 uchwały zapisu, który faktycznie jest modyfikację postanowień ustawowych zakwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Sformułowanie tego zapisu w takim kształcie niewątpliwie pozbawiony jest podstawy prawnej.

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut dotyczący braku wyznaczenie linii zabudowy na terenach oznaczonych 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM. Obowiązek ustalenia linii zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W sytuacji, gdy w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to przy pomocy parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jakim jest linia zabudowy, w planie tym należy określić granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustalić miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Wybór linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej zależy od uznania organu gminy. Konieczność określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wynika w szczególności z art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Jednakże nieujęcie w planie miejscowym linii zabudowy należy odczytywać jako zgodę gminy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych. Jak słusznie wskazała Rada Gminy i jak wynika to z rysunku planu, w ww. jednostkach terenowych możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, jednakże żadna z nich nie graniczy z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Faktem jest, że w § 4 pkt 4 uchwały ustalono czym jest nieprzekraczalna linia zabudowy oraz przyjęto w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest obowiązującym oznaczeniem graficznym. Nie mniej jednak po zestawieniu rysunku planu z treścią § 13 pkt 1 i § 34 pkt 7 uchwały należy przyjąć, że na terenach oznaczonych symbolem 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM oraz w ich sąsiedztwie zlokalizowana niemożliwa do realizacji jest inwestycja drogowa, inna niż droga wewnętrzna. Brak linii zabudowy dla tych terenów nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Nie można zatem podzielić stanowiska Wojewody, że część graficzna planu jest sprzeczna z jego częścią tekstową.

Mając na uwadze powyższe uchybienia w ocenie Sądu niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Przy opracowywaniu aktów prawnych należy przestrzegać podstawowych reguł legislacji, mieć na uwadze, że akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów, układ aktu prawnego winien być przejrzysty, a dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie. W kontrolowanej uchwale żaden z powyższych warunków nie został spełniony. Naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego dotyczą większości terenów objętych planem miejscowym, bądź szeregu jednostek redakcyjnych. Znaczna część ustaleń planu jest sprzeczna ze sobą, a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych. W zaskarżonej uchwale zdefiniowano również pojęcia określone w przepisach odrębnych, a redakcja tej uchwały narusza zasady legislacji. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać czytelne i jednoznaczne ustalenia. Dla zachowania stanu praworządności nie będzie wystarczające usunięcie przez gminę stwierdzonych uchybień bez konieczności powtórzenia całej, kosztownej i skomplikowanej procedury planistycznej. Sąd w pełni podziela prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. J.Dziedzic-Bukowska, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249; wyrok NSA z 11.09.2008 r. II OSK 215/08; wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08).

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.