Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 184/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 PAR 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1065/17 w sprawie ze skarg [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1065/17, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku [...], opierając się na podstawach z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucili naruszenie prawa procesowego w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie oraz uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a także naruszenie prawa procesowego w powiązaniu z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane), poprzez niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż Sąd I instancji uznał, że decyzje organu I i II instancji objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zgodnie z projektem technicznym w branży sanitarnej zakładającym budowę zbiornika odparowującego, zbierającego wody opadowe z projektowanej drogi gminnej na działce nr [...], w odległości 2,5 m. od granicy działki skarżącego, nie musiały obejmować działki skarżących przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu z uwagi na fakt, że decyzja wydawana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej: "specustawa drogowa") nie musiała określać takiego obszaru,

2. art. 33 ust. 1 i 34 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, gdyż w ocenie skarżących pozwolenie na budowę powinno odnosić się do całości zamierzenia inwestycyjnego, w tym przypadku pozwolenia na lokalizację inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą wynikającą z decyzji z dnia [...] marca 2015 r., czyli powinno dotyczyć budowy drogi gminnej wraz z infrastrukturą, w skład której wchodzi zbiornik odparowujący i obejmować swoim oddziaływaniem działkę skarżących,

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie oraz uznanie przez Sąd I instancji, że nie zostały naruszone powołane wyżej przepisy,

4. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b i f oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na tym, że przewidziane w pozwoleniu na budowę posadowienie na działce nr [...] stanowiącej własność gminy, a bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego, zbiornika odparowującego bezodpływowego, który w ocenie Sądu I instancji nie jest urządzeniem wodnym w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 lit b ustawy Prawo wodne, nie wymaga uzyskania uprzednio pozwolenia wodnoprawnego,

5. § 102-108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że odprowadzenie wód opadowych z projektowanej drogi gminnej z uwagi na brak innych możliwości może odbywać się do zbiornika odparowującego usytuowanego na działce nr [...], stanowiącej własność gminy,

6. § 36 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że odległość zbiornika odparowującego bezodpływowego projektowanego na działce nr [...] może wynosić 2,5 m. od granicy działki wnioskodawców, bez wskazania na jakiej podstawie odległości te ustalono,

7. § 145 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735), poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że zbiorniki, w tym zbiorniki odparowujące do przechwytywania gwałtownych opadów, powinny być zastosowane w regionach o dużym natężeniu.

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź

2. zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] zezwalającą na lokalizację inwestycji drogowej,

3. zwrot kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota problemu wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w powiązaniu z naruszeniem szeregu norm o charakterze materialnoprawnym, poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji ze względu na błędną ocenę, że decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] zezwalającą na lokalizację inwestycji drogowej oraz decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się do tej podstawowej kwestii należy na wstępie wskazać, że – jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa i utrwalonych poglądów doktryny - o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki spowodowane tą decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to skutki oceniane z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, ze względu na które nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94 - OSN 1994 z. 3 poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 91). A zatem rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił ocenę Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] zezwalającą na lokalizację inwestycji drogowej oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], albowiem decyzje te nie są dotknięte kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa.

Skarżący kasacyjnie wywodzą kwalifikowaną wadę rażącego naruszenia prawa z

naruszenia art. 3 pkt Prawa budowlanego ze względu na budowę zbiornika odparowującego, zbierającego wody opadowe z projektowanej drogi gminnej na działce nr [...] w odległości 2,5 m. od granicy działki skarżących nie obejmując tej działki obszarem oddziaływania. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść, że prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestia pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności, gdyż okoliczność ta może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co bardziej istotne, zarówno na gruncie "specustawy drogowej", jak i Prawa budowlanego brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek określania w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jaki jest obszar oddziaływania inwestycji drogowej. Jednocześnie należy zauważyć, że w projekcie budowlanym (w pkt 8), zatwierdzonym weryfikowaną decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2015 r., zawarto informację o obszarze oddziaływania obiektu, co powoduje, że projekt ten jest zgodny z wymogiem określonym w art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Ponadto organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie kwestionował statusu skarżących jako stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 i 34 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, w tym sieci kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem odparowującym, co jednoznacznie wynika z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się odpowiedni projekt budowy kanalizacji deszczowej. W konsekwencji nie można uznać, że organy orzekające o inwestycji drogowej naruszyły art. 35 Prawa budowlanego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b i f oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegającego na przyjęciu przez Sąd I instancji, że budowa zbiornika odparowującego bezodpływowego nie wymaga uzyskania uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. Jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki uwzględnienie w projekcie i w ramach inwestycji, zbiornika odparowującego, nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Ustalając, czy obiekt ten wymaga pozwolenia wodnoprawnego należy przede wszystkim skoncentrować się na jego charakterze i funkcji. Najistotniejsze znaczenie ma bowiem fakt, że zbiornik ten musi być szczelny. Jak przewiduje projekt budowlany dno i boki zbiornika mają być wyłożone płytami betonowymi grubości 15 cm, ułożonymi na folii i podsypce z piasku o grubości 10 cm. W konsekwencji zbiornik ten został zaprojektowany jako szczelny i niepowodujący wprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi. Powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo przewidują konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m. in. na szczególne korzystanie z wód oraz na wykonanie urządzeń wodnych. Definicja urządzenia wodnego została zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy. Zgodnie z nią urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. W szczególności zaliczono do nich zbiorniki, a także obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych. Skoro projektowany zbiornik nie powoduje wprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód lub do ziemi, to nie ma on wpływu na kształtowanie zasobów wodnych. Analogiczny pogląd dotyczący konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego został już zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 709/13 zawarto tezę, zgodnie z którą: "Studnie chłonne, których funkcja polega na powierzchniowym odprowadzaniu wody deszczowej z rynien dachów obiektów budowlanych nie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), na wykonanie których to urządzeń wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 tej ustawy)." Jak wskazał w tym uzasadnieniu NSA tego typu obiekt służy do odprowadzania, a nie pobierania (ujmowania) wody, a ponadto nie dotyczy ani wód powierzchniowych, ani podziemnych, ale opadów atmosferycznych. Dlatego tego typu zbiornik nie kwalifikuje się do kategorii urządzeń wodnoprawnych objętych obowiązkiem uzyskania odrębnego pozwolenia. Pogląd ten w całości akceptuje NSA orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 102-108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), należy wskazać, że kwestie związane z przydatnością i przepustowością istniejącego rowu przydrożnego stanowią element ustaleń faktycznych, który nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ponadto trudno jest zarzucać weryfikowanym decyzjom, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż zatwierdziły rozwiązanie przewidziane dla odprowadzania wód opadowych przez inwestora. Nie ulega wątpliwości, że to od woli inwestora uzależnione są szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie, o ile odpowiadają one obowiązującym normom techniczno-budowlanym. Nawiązując do tej ostatniej kwestii należy zwrócić uwagę, że treść § 108 ww. rozporządzenia, przewidującego różne, dopuszczalne rozwiązania dotyczące odprowadzania wody opadowej z drogi (do odbiornika wody kolektorem lub rowem odpływowym, przy ewentualnym zastosowaniu różnych urządzeń zabezpieczających np. zbiornika retencyjno-infiltracyjnego) nie pozwala na postawienie jednoznacznych wniosków o niezgodności projektowanych rozwiązań z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Z pewnością zaś podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być polemika dotycząca przydatności poszczególnych rozwiązań projektowych, przy jednoczesnej konieczności dokonywania wykładni normy będącej wzorcem działania dla organu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14 przepis § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, po. 430 ze zm.) nie jest przepisem jasnym i wymaga dokonania wykładni, co oznacza, że decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa (również NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis ten dotyczy odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych. Nie dotyczy on zatem w oczywisty sposób zbiornika odparowującego bezodpływowego przeznaczonego do zbierania wody opadowej z drogi, stanowiącego część kanalizacji deszczowej. Zgodnie zaś z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., stan prawny z daty wydania weryfikowanych decyzji), odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 (urządzenia oraz instalacje, stanowiące całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym) powinna wynosić co najmniej 0,75 cm, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. W rozstrzyganej sprawie odległość spornego zbiornika od granicy działki skarżących wynosi 2,5 m.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 145 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735), należy podnieść, że z przepisu tego nie wynika zakaz zaprojektowania zbiornika odparowującego. Ponadto z zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji wynika jednoznacznie, że zaprojektowany sposób odwodnienia ma być stosowany tymczasowo, przy jednoczesnym wskazaniu na konieczność wybudowania w przyszłości kanałów i włączenia projektowanej kanalizacji do nich. Ponadto przepis ten w powiązaniu z § 1 i nast. ww. rozporządzenia może również budzić wątpliwości interpretacyjne. Dlatego zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, brak jest podstaw do ustalenia, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.