Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2248/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 879/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Finansów [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 879/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Urząd Kontroli Skarbowej w Warszawie przeprowadził w Gminie Mieście [...] kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na 2012 r., zakończoną wynikiem kontroli z 1 marca 2016 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na skutek nieprawidłowości danych o liczbie uczniów Miasto otrzymało w 2012 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o [...] zł.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z 25 lipca 2016 r. poinformowało Ministra Finansów, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2011 r. doszło do zawyżenia o [...] liczby uczniów przeliczeniowych. W związku z tym kwota zawyżenia otrzymanej przez Miasto [...] części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 wynosi [...] zł.

Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., o czym powiadomił Gminę, zwracając się jednocześnie o zajęcie przez nią stanowiska w sprawie.

Decyzją z [...] września 2016 r. Minister Finansów zobowiązał Miasto [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości [...] zł.

W wyniku wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] września 2016 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał na błędne dane, jakie wykazano w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r., które polegały na wykazaniu większej niż rzeczywista ogólnej liczby uczniów, braku aktualnych orzeczeń/opinii o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiących podstawę do wykazania uczniów w odpowiednich tabelach systemu oraz wykazanie uczniów w niewłaściwych tabelach systemu – nieodpowiadających treści orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Minister podkreślił, że decyzja zobowiązująca jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za lata poprzedzające rok budżetowy nie ma charakteru uznaniowego, bowiem gdy zostanie spełniona ustawowa przesłanka, tj. otrzymanie przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych z mocy prawa jest zobligowany do wydania takiej decyzji.

WSA w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, że dla przedmiotu prowadzonego postępowania właściwe są przepisy ustawy z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, a przywołanie przez organ ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej nie wpłynęło na ustalenia faktyczne sprawy jak i na wysokość określonej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Zaskarżoną decyzją "konwalidowano" jedynie uzasadnienie decyzji Ministra Finansów z 12 września 2016 r. w zakresie przywołania ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej zamiast ustawy z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej.

Wskazując na przepisy, według których obliczana jest część oświatowa subwencji ogólnej Sąd I instancji podkreślił konieczność prawidłowego gromadzenia danych w systemie informacji oświatowej, w tym szczególne znaczenie opinii i orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, decydujących o zaliczeniu uczniów do poszczególnych wag. Objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej konkretnymi wagami uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nieprawidłowe jest także uwzględnianie w dodatkowych wagach - których zastosowanie jest uwarunkowane posiadaniem przez ucznia/wychowanka orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub innego wskazanego w opisie danej wagi dokumentu - uczniów/wychowanków nieposiadających aktualnych na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy orzeczeń lub innych wskazanych w opisie danej wagi dokumentów. Jeśli więc kontrolowane placówki oświatowe na dzień 30 września 2011 r. zawyżyły liczbę osób posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na dany etap edukacyjny, a faktycznie ich uczniowie lub wychowankowie na ww. datę nie posiadali wymaganych orzeczeń, to zasadnie organ to zweryfikował, co w konsekwencji odbiło się na kwocie należnej subwencji ogólnej na rok 2012.

W ocenie WSA organ w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów postępowania, gdyż podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ przeprowadził postępowanie dowodowo-wyjaśniające oraz umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, z których to uprawnień skarżąca skorzystała. Organ w ocenie Sądu w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy, poddał także analizie wyjaśnienia dyrektorów placówek oświatowych.

Wyrok WSA w Warszawie Gmina Miasto [...] zaskarżyła w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności co do ustalenia okoliczności leżących u podstaw zakwalifikowania danych uczniów do poszczególnych wag, oraz wydana przy ustaleniu, że pobrana kwota subwencji była nienależna, podczas gdy wskazane powyżej okoliczności były istotne w niniejszej sprawie i powinny być wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu, gdyż wskazywały, że przedmiotowa subwencja została uzyskana w sposób należny, a dani uczniowie byli przyporządkowani do poszczególnych wag w sposób prawidłowy;

2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która utrzymując decyzję organu I instancji jednocześnie dokonała jej konwalidacji, podczas gdy przepisy prawa nie dopuszczają do jednoczesnego utrzymania w mocy decyzji i dokonania konwalidacji w zakresie w jakim organ I instancji naruszył prawo powołując się na nieobowiązującą ustawę;

3. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze, jak również przemilczenie kwestii okoliczności leżących u podstaw zakwalifikowania danych uczniów do poszczególnych wag, podczas gdy Sąd powinien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnić podstawę swojego rozstrzygnięcia;

4. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym nieprawidłowej decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., w sytuacji gdy uzyskana subwencja nie była nienależna i nie doszło do zawyżenia liczby uczniów wymagających kształcenia specjalnego, ponieważ przypisanie poszczególnych uczniów do konkretnych wag zostało potwierdzone stosownymi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, które potwierdziły, że zakwalifikowanie dziecka do przypisanej mu wagi było prawidłowe w dniu 30 września 2011 r., w związku z czym nie zaistniały przesłanki do zobowiązania do zwrotu subwencji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 21 lutego 2017 r. w całości oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniosła także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Miasta [...] na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej zawarte nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte zostały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a., zawarte w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze.

W myśl art. 134 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.", natomiast w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. - "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Wprowadzony do tego przepisu zwrot "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd jest zobligowany do rozstrzygania w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga. Z kolei zwrot "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, czy też treść sformułowanych wniosków. Jak wynika bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być zastosowane w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Dlatego w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że dla sądu pierwszej instancji zarzuty i wnioski skargi mają charakter jedynie informacyjny, ukierunkowujący na ewentualną wadliwość zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi należy więc rozumieć zarówno jako możliwość wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w skardze. Innymi słowy ewentualny brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy też odniesienie się tylko do niektórych z nich samo przez się nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Z tego względu skoncentrowanie się przez sąd wyłącznie na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięcie jak twierdzi skarżąca kasacyjnie pozostałych kwestii nie oznacza, że doszło do uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną musiała wykazać, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do naruszenia tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczności te nie zostały wykazane. Jak wynika z treści omawianego zarzutu został on oparty na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów a w szczególności do kwestii badania rzeczywistego wydatkowania omawianej subwencji oraz analizy okoliczności leżących u podstaw zakwalifikowania danych uczniów do poszczególnych wag. I choć podniosła, że kwestie te mają istotne znaczenie dla sprawy, to jednak twierdzenia tego w żaden sposób nie uzasadniła. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jaki choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy miało pominięcie przez Sąd I instancji powyższych kwestii.

Sąd I instancji prawidłowo również wykonał dyspozycję normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone według ustawowych wymogów i pozwala na prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także - na zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Jest ono wewnętrznie spójne a rozważania WSA odnoszą się do istoty sprawy i znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. W tym miejscu wypada także zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w sprawie miało miejsce.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.pa., wskazując, że organ nie zbadał rzeczywistego wykorzystania otrzymanej subwencji oraz to, że fakt braku zaświadczeń o potrzebie specjalistycznego kształcenia na dzień 30 września 2011 r. nie oznacza, że takie dokumenty nie istniały, bowiem mogły być w posiadaniu innych podmiotów. Ponadto zarzuca, że organ odwoławczy dokonał nieuprawnionej konwalidacji decyzji I instancji poprzez wskazanie prawidłowej podstawy prawnej.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania był zwrot nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 nie zaś sposób i prawidłowość jej wydatkowania. W ramach tego postępowania badaniu i analizie poddana została prawidłowość naliczenia uzyskanej przez skarżącą na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. nr 288, poz. 1693 ze zm.). Tym samym organ nie był zobligowany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykorzystania uzyskanej subwencji.

Należy też wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu obowiązuje formalna teoria dowodów, wykluczająca zastępowanie aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (objęcia potrzebą wczesnego wspomagania rozwoju dzieci) innymi dowodami, w tym innymi opiniami z poradni psychologiczno-pedagogicznej, orzeczeniami o niepełnosprawności czy też indywidualną oceną ucznia przeprowadzoną przez szkołę, opartą np. na obserwacjach własnych, potwierdzonych rozmowami z uczniami i ich rodzicami, okazującymi stosowną dokumentację medyczną lub też opartą na nieaktualnych opiniach lub orzeczeniach wydanych w latach poprzednich (por. wyroki NSA: z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11, z 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 696/15, z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3 054/17).

W tym miejscu warto zauważyć, że to na stronie skarżącej i jej organie, a także osobach mu podległych (np. dyrektorach placówek) spoczywał określony obowiązek sprawozdawczy, wynikający z prawa oświatowego, który powinien być wykonywany rzetelnie. Podmioty te zobowiązane są do przedstawiania informacji zgodnych z rzeczywistością. Obowiązkiem placówek szkolnych i przedszkolnych jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów i dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (objęcia potrzebą wczesnego wspomagania rozwoju dzieci) oraz liczby uczniów/dzieci ogółem. W konsekwencji w toku kontroli organ nie miał obowiązku poszukiwania spornych opinii celem sprawdzenia czy subwencja uzyskana była we właściwej wysokości.

Niewątpliwie rację ma skarżąca kasacyjnie, że w decyzji organu I instancji powołano nie mającą zastosowania ustawę z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zamiast ustawy z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, rzeczywiście też w decyzji II instancyjnej błąd ten został sanowany. Jednakże skarżąca nie wykazała czy błąd ten miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Reasumując należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego NSA stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, podczas gdy powyższa subwencja została przyznana w sposób prawidłowy. Ww. przepis nakłada na ministra do spraw finansów publicznych obowiązek aby w drodze decyzji zobowiązał jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie pobranej kwoty subwencji, tylko w sytuacji, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji jest wyższa od należnej i gdy potwierdzają to zgromadzone w postępowaniu administracyjnym obiektywne dowody odpowiadające stanom faktycznym kwalifikowanym do danej normy prawnej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zgromadzone w sposób wyczerpujący dowody w prowadzonym przez organ postępowaniu jednoznacznie wskazują na spełnienie przesłanki określonej ww. przepisem, tj. konieczności wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej przez Gminę [...] części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, podstawą kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 były m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów/wychowanków, wykazywane w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., zweryfikowane przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki. Otrzymana przez skarżącą część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 została skalkulowana zgodnie z algorytmem określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r., a podstawę jej wyliczenia stanowiły dane zweryfikowane przez Gminę i wykazane w systemie informacji oświatowej. Dopiero kontrola przeprowadzona wobec Gminy przez Urząd Kontroli Skarbowej w Warszawie w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi wykazała, że w systemie informacji oświatowej wykazane były dane niezgodne ze stanem faktycznym. Wobec tego, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. nie może być uznany za słuszny. Udowodnione bowiem zostało w sposób nie budzący wątpliwości, że powyższa subwencja przyznana została w sposób nieprawidłowy na skutek tego, że w systemie informacji oświatowej wykazano: większą niż rzeczywista liczba uczniów ogółem; uczniów nie posiadających aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego; uczniów w niewłaściwych tabelach systemu.

Zauważyć należy, że przepis art. 71b ust. 3 u.s.o. stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Wskazania wymaga, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydawane są na różne okresy czasowe, tj. na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego, okres kształcenia w danej szkole albo na czas nieoznaczony w zależności od rodzaju zaburzeń i upośledzeń dziecka, wymagającego specjalnej organizacji nauki i metod pracy, określając możliwości rozwojowe i potencjał dziecka, a także zalecenia co do formy kształcenia, warunków realizacji potrzeb edukacyjnych, form stymulacji itp. W konsekwencji, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1771/15, już z normatywnego wzorca samego orzeczenia wynika okres, w którym zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego ucznia a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych schorzeń, stopnia rozwoju itp. Z tych zapewne względów w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji czy to okres nauki w danej szkole itp. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone uczniowi/wychowankowi na danym etapie nauki, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji, co wyrażają poszczególne wagi określone w rozporządzeniu. Nie można zaakceptować sytuacji, w której brak "obowiązującego" orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nie stanowiłby przeszkody do wykazania dziecka niepełnosprawnego.

Wskazać przy tym trzeba również na stanowisko judykatury, która jednolicie przyjmuje, że podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11, dostępne w CBOSA). Żaden inny dowód - poza tym orzeczeniem - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia nie było możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, który NSA w całości podziela, że dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów/wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11, dostępne CBOSA). Czym innym jest występowanie u ucznia/wychowanka określonego rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia a czym innym jest określenie sposobu, metod i warunków kształcenia dziecka adekwatnego do tego upośledzenia. Konsekwencją takiego postępowania dyrektorów poszczególnych szkół jest ujmowanie w sprawozdaniu statystycznym, które następnie jest podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, uczniów, którzy nie uzyskali właściwych orzeczeń zespołu orzekającego, co z kolei w niniejszej sprawie spowodowało wadliwe skalkulowanie przysługującej skarżącej subwencji na 2012 r. i zawyżenie jej wysokości. Nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogło konwalidować, późniejsze przedstawienie przedmiotowej dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie konieczności posiadania aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego na dzień 30 września dla celów naliczania części oświatowej subwencji ogólnej jest ugruntowana (por. wyrok WSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1113/16, wyrok WSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 998/10, z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3834/15, z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1708/12 i z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/15). Tym samym w rozpatrywanej sprawie, jak trafnie przyjął organ, niezasadnym było ujęcie w sprawozdaniach statystycznych, które następnie były podstawą określenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego ucznia, który nie posiadał aktualnego orzeczenia zespołu orzekającego. W efekcie słusznie Sąd I instancji stwierdził, iż w tej konkretnej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Reasumując, należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym jedyną podstawą do ujmowania uczniów przy dodatkowych wagach były orzeczenia (opinie), o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, które uczniowie powinni byli posiadać na dzień 30 września 2011 r. - wobec czego brak było podstaw by uznać, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej, przy dodatkowych wagach mogli zostać uwzględnieni uczniowie, którzy takie orzeczenia (opinie) uzyskali po dniu 30 września 2011 r., nawet jeżeli posiadali orzeczenia na poprzedni etap nauki bądź na nieaktualny rok szkolny. W sytuacji bowiem gdy uczeń/wychowanek posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny (na okres roku szkolnego wskazany w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, który upłynął), to na następny okres winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Dodać należy, że orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie o potrzebie kształcenia wspomagania rozwoju dziecka lub nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub orzeczenia takie wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/13, Lex nr 1648024, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12, Lex nr 1505189, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 590/12, Lex nr 1505190).

W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Dodać należy, że argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje także oparcie w wyrokach tego sądu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 760/18; z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 711/18; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1540/18 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 673/18 (dostępne w CBOSA).

Tym samym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).