Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 827/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 15 października 2018 r., nr (...) w przedmiocie usług opiekuńczych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie przyznania usług opiekuńczych oraz przekazało sprawę organowi pierwszej I do ponownego rozpoznania.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej powoływanej jako: "k.p.a."), art. 7 pkt 6, art. 9, art. 8, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 1-3 i ust. 5, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz § 2 ust. 3 pkt 1, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 6 uchwały nr XV/293/11 Rady Miasta G. z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) i usługi rehabilitacyjne oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania:

przyznał A. G. usługi opiekuńcze na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. w zakresie czynności ustalonych w załączniku do decyzji, w wymiarze: 4 godzin dziennie w dni robocze, 4 godzin dziennie w dni wolne od pracy, i ustalił opłatę za jedną godzinę usługi w wysokości 3,40 zł, tj. 20 % ceny usługi.

zwolnił wyżej wymienioną z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. częściowo, i ustalił opłatę za jedną godzinę usługi w wysokości 1,70 zł, tj. 10% ceny usługi.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. uchwały, do pomocy w formie usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) uprawnione są osoby samotnie gospodarujące niezależnie od dochodu oraz osoby w rodzinie, których dochód nie przekracza 340 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały cenę jednej godziny usługi, z wyłączeniem usług świadczonych w formie świetlicy opiekuńczej, ustala się w przypadku usług opiekuńczych - w wysokości 2,6 % kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., po zaokrągleniu do pełnych złotych w górę.

Stosownie do § 2 ust. 4 ww. uchwały opłata za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem usług świadczonych w formie świetlicy opiekuńczej, stanowi iloczyn ceny, o której mowa w ust. 3, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, wynikającego odpowiednio z tabeli w § 3 ust. 2 dla odpowiedniego poziomu dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie oraz liczby godzin świadczonych usług w miesiącu. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a/ ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, a zatem cena jednej godziny usługi wynosi 17,00 zł.

Organ stwierdził, że - jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji – A. G. (dalej zwana: "stroną", "skarżącą") kwalifikuje się do pomocy w formie usług opiekuńczych. Jej dochód wynosi 1.397,94 zł. Zgodnie z tabelą odpłatności zawartą w § 3 ust. 2 ww. uchwały dla dochodu osoby samotnie gospodarującej, w przedziale od 1.394,80 zł. do 1.585,00 zł wskaźnik odpłatności wynosi 20 % ceny 1 godziny usługi. Zatem opłata za jedną godzinę usługi ustalona dla strony, zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, wynosi 3,40 zł (17,00 zł x 20 %).

Stosownie do § 6 uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z urzędu lub na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności za usługi, osoba korzystająca z usług może zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia opłat na określony czas, zwłaszcza ze względu na: 1) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej lub innej placówce; 2) konieczność korzystania przez więcej niż jedną osobę w gospodarstwie domowym z pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych; 3) ponoszenie wysokich wydatków na leczenie, pielęgnację lub rehabilitację; 4) zdarzenie losowe.

Ze względu na długotrwałą chorobę oraz ponoszenie dużych wydatków na leczenie i zakup leków ustalono, że strona kwalifikuje się do częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat za korzystanie z usług opiekuńczych.

Strona - reprezentowana przez syna - odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że decyzja narusza rażąco prawo i przepisy rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego i rodzinnego. W ocenie wnoszącego odwołanie wywiad był przeprowadzony z zaskoczenia przez osobę nieznaną, a jego matce przedłożono plik dokumentów do podpisania, z czego nic nie pamiętała. Pełnomocnik szeroko opisał sytuację zdrowotną matki oraz opiekę realizowaną przez opiekę społeczną, wskazując na szereg zastrzeżeń. Wyjaśnił, że wielokrotnie zgłaszał organowi, iż wszystkie dokumenty dotyczące jego matki w pierwszej kolejności powinny być pokazywane jemu. Wskazał, że organ ponownie wyznaczył tylko 4 godziny usług opiekuńczych, gdy – w jego ocenie - powinno ich być więcej. Ponadto wskazał, że brak jest wyjaśnienia, dlaczego stawka za usługi w 2019 r. jest wyższa. Wskazał, że w jego ocenie decyzja nie zawiera uzasadnienia w zakresie ustalonego wymiaru godzin opieki i wniósł o przyznanie usług opiekuńczych dla matki w wymiarze 5 godziny oraz o całkowite zwolnienie z odpłatności.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 października 2018 r. (sygn. akt [...]) - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 11 u.p.s. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona (rocznik 1933) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe dysponując dochodem w wysokości 1.397,94 zł. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. (nr [...]) stronie przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 5 godzin dziennie od dnia 1.01.2018 r. do 30.06.2018 r. o odpłatności 15 % ceny usługi, tj. 2,49 zł. Następnie decyzją z dnia 12 marca 2018 r. zmieniono decyzję w ten sposób, że przyznano stronie 4 godziny usług dziennie o odpłatności 10 % ceny usługi, tj. 1,66 zł. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...]), a sprawa została przekazana organowi do ponownego rozpoznania, gdyż zdaniem Kolegium organ wiarygodnie nie uzasadnił, dlaczego zmniejszył ilość godzin usług opiekuńczych, skoro stan zdrowia strony nie uległ zmianie od czasu wydania pierwszej decyzji.

W obecnie rozpatrywanej decyzji organ I instancji wskazał, dlaczego ustalił taką a nie inną odpłatność za usługi opiekuńcze, jednakże nadal nie wyjaśnił, dlaczego zmniejszył ilość godzin, a ani wywiad środowiskowy, ani uzasadnienie decyzji nie odnosi się do wskazówek Kolegium wyrażonych w decyzji z dnia 17 lipca 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. (swobodna ocena dowodów) - organ prowadzący postępowanie jest obowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W szczególności organy są zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero tak ustalone fakty mogą zostać uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy, będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu administracyjnego jest bowiem wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia czyli wytłumaczenie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Taki obowiązek spoczywa na organie zwłaszcza w przypadku decyzji zapadających w ramach uznania administracyjnego. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. W ocenie Kolegium organ I instancji uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że Prezydent Miasta nie naruszył przepisów regulujących sposób postępowania przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego, bowiem strona nie jest ubezwłasnowolniona całkowicie, a zatem nie ma potrzeby wcześniejszego zapoznawania jej syna z pismami kierowanymi do strony, zaś to, że posiada on pełnomocnictwo od matki świadczy jedynie o tym, iż może ją zastępować w pewnych, ściśle określonych sytuacjach.

A. G., reprezentowana przez syna – J. G., wniosła sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jednocześnie wnosząc: o dołączenie dokumentacji przesłanej przez syna, za pośrednictwem profilu zaufanego ePUAP do SKO w dniach 23.09.2018 r., 5.10.2018 r. oraz 7.10.2018 r., która stanowiła uzupełnienie materiału dowodowego do rozstrzygnięcia sprawy oraz o dołączenie akt sprawy rozstrzygniętej przez SKO decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. (sygn. akt [...]).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu niższej instancji nie sprecyzował jakiejkolwiek instrukcji, w jaki sposób ma on ponownie rozpatrzyć sprawę i jakimi kierować się kryteriami. Wskazał, że organ I instancji notorycznie nadużywa - określonej przepisami ustawy o pomocy społecznej - tzw. dowolności/swobody postępowania organu administracji państwowej przy podejmowaniu decyzji, zatem brak wspomnianej instrukcji nie daje żadnej gwarancji poszanowania prawa. Dowodem tej tezy jest całkowite zignorowanie decyzji SKO w sprawie o sygn. akt [...] i wydanie kolejnej decyzji z naruszeniem prawa, mimo że wówczas sformułowano wytyczne.

Kolegium całkowicie pominęło kwestię bezzasadnego zmniejszenia ilości godzin opiekuńczych, nie chroniąc w ten sposób osoby poszkodowanej, nadto nie odniosło się do wniosku o zawiadomienie prokuratora. Wskazała, że jej szczególnie trudna sytuacja finansowa zasługuje na rozpatrzenie wniosku o całkowite zwolnienie z opłat. W styczniu 2018 r. złożony został wniosek o zapomogę na żywność, a w sierpniu 2018 r. kolejny o doraźną pomoc finansową. W każdym wypadku okazane zostały zestawienia stałych miesięcznych kosztów, które zbliżone są do wysokości otrzymywanej obecnie emerytury w wysokości 1.397,94 zł. Oba wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie, ponieważ po dokonaniu stałych opłat, kosztów leczenia oraz usług opiekuńczych nie zostają skarżącej żadne pieniądze na żywność. Jest ona wspierana finansowo przez syna, ale z uwagi, że jest on na rencie inwalidzkiej po wypadku, możliwości pomocy co do wysokości kwot i terminów są bardzo ograniczone i nieregularne.

Zwróciła uwagę, że organ odwoławczy nie opatrzył również żadnym komentarzem sygnalizowanego wątku zmiany zwyczajowego terminu obowiązywania decyzji, a niesie to wiele konsekwencji, w tym wysokości opłat za usługi opiekuńcze. Decyzja nr [...] wydana została bowiem nie na 6 miesięcy, jak to miało miejsce przez ostatnich kilka lat, a na 10 miesięcy, z czasem ważności do 30 kwietnia 2019 r., a zatem jeśli rozważyć, że stawka odpłatności w wysokości 10 % ceny usługi ustalona została do końca 2018 r., a od stycznia 2019 r. już na wysokości 20 %, to pewne jest, że w przygotowaniu są zmiany stawek, a tak ustawione widełki nie będą korzystne dla osoby objętej usługami opiekuńczymi, skoro cała procedura odbywa się w ukryciu.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, gdyż nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Pismem procesowym z dnia 22 listopada 2018 r., w uzupełnieniu braków formalnych, skarżąca wskazała, że wnosi: 1/ o utrzymanie w mocy decyzji organu odwoławczego oraz 2/ o wydanie instrukcji dla organu I instancji, polegających na określeniu kryteriów, którymi powinien się kierować w przygotowaniu nowej decyzji, w szczególności z uwzględnieniem stanu zdrowia strony oraz jej sytuacji życiowej i materialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Od wyroku zatem oddalającego sprzeciw służy skarga kasacyjna.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Jest to o tyle istotne, że Sąd w niniejszej sprawie nie możne dokonać analizy zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia co do zasadności i rozmiaru przyznanego prawa, tj. pod względem ilości godzin przyznanych skarżącej usług opiekuńczych, terminu obowiązywania decyzji organu I instancji, czy też oceny zasadności zwolnienia z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze. Tym samym niezasadne są też zarzuty skargi dotyczące uwzględnienia zaleceń organu odwoławczego wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (nr [...]), gdyż – co zostało wyjaśnione powyżej - zakres oceny legalności tego typu decyzji kasacyjnych w ramach wniesionego sprzeciwu jest inny (węższy) niż w przypadku "typowej" skargi złożonej do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06). Jednocześnie należy zasygnalizować, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16).

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które można jednak uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli bowiem organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Warto dodać, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), w części dotyczącej projektu wprowadzenia do ustawy art. 138 § 2a (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. X pkt 5) wynika, że: "Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ I instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które - zdaniem organu II instancji - mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji". W rozpatrywanej sprawie przepis ten jednak nie miał zastosowania, gdyż organ I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisów, gdyż - w ocenie Kolegium - organ I instancji nie wyjaśnił jedynie okoliczności dotyczących przyznanego stronie wymiaru usług opiekuńczych.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy zaznaczył, iż sprawa była już rozpatrywana; przedmiotem sporu, a zarazem istotą rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta, był wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych skarżącej. Wymiar ten został określony przez organ I instancji na 4 godziny dziennie, podczas gdy we wcześniejszym okresie (tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r.) przyznany skarżącej wymiar usług opiekuńczych wynosił 5 godzin dziennie. Kolegium słusznie zauważyło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia skarżącej uległ poprawie w jakimkolwiek stopniu, co uzasadniałoby zmniejszenie godzin usług opiekuńczych, zaś organ I instancji nie przywołał jakichkolwiek innych okoliczności uzasadniających zmniejszenie godzin usług opiekuńczych.

Organ odwoławczy przywołał też przepisy postępowania, które zostały naruszone przez organ niższej instancji, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przepisy te nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić czy okoliczność jest udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zasługuje na aprobatę, gdyż organ I instancji – przyznając skarżącej prawo do pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych - w ogóle nie uzasadnił, na jakiej podstawie (w oparciu o jakie zgromadzone dowody i wysnute na ich podstawie wnioski) zdecydował o przyznaniu skarżącej omawianej pomocy w orzeczonym rozmiarze. Organ I instancji nie wskazał bowiem na żadne okoliczności i motywacje uzasadniające i wskazujące na potrzebę przyznania usług opiekuńczych w takim właśnie (4-godzinnym), a nie wnioskowanym przez skarżącą (5-godzinnym), wymiarze. Także w przekazanych aktach sprawy nie można dopatrzeć się przesłanek wyznaczenia przez organ I instancji wskazanej ilości godzin usług opiekuńczych, ani także – co sygnalizowało Kolegium - podstaw do zmniejszenia tej ilości w porównaniu z poprzednim okresem. Stwierdzenie w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnej decyzji jedynie, że "jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji, strona kwalifikuje się do pomocy w formie usług opiekuńczych" jest oczywiście niewystarczające w omawianym aspekcie rozstrzyganej przez ten organ sprawy, co - w świetle treści zgromadzonego i przekazanego organowi odwoławczemu materiału dowodowego - w pełni uzasadniało podjęcie przez ten organ zaskarżonego rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Ustalenia poczynione co do osoby A. G. w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (m.in. to, że samotnie gospodaruje, syn zamieszkuje w Londynie, porusza się o kuli a mieszkanie dostosowane jest do niepełnosprawności, udziela logicznych odpowiedzi, jest zadowolona ze sprawowanej opieki, przeszła udar i cierpi na cukrzycę), same w sobie nie mogły dawać wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozmiaru przyznanego skarżącej prawa do usług opiekuńczych.

Oceny rozpoznawanej sprawy przez Sąd nie może podważać fakt, że decyzja wydawana w sprawie przyznania usług opiekuńczych, ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż organ ma duży zakres swobody, co do sposobu jej rozstrzygnięcia. Pamiętać jednak należy, że organ dokonując wydania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie jest zwolniony z obowiązku dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, i to właśnie w przypadku tego typu rozstrzygnięć organy tym bardziej w sposób wyczerpujący i klarowny winny stronom zakomunikować racje, które w ocenie organów skłaniają do wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutów sprzeciwu Sąd zauważa, że nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego w niniejszej sprawie o wskazane dokumenty. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że organ pierwszej I powinien wyjaśnić kwestię zmiany ilości godziny usług opiekuńczych z 5 do 4, gdyż nie odniósł się do niej w uchylonej decyzji. Sąd taką argumentację - w okolicznościach niniejszej sprawy – w pełni aprobuje.

Na marginesie należy dodać, że – jak wynika z nadesłanych akt sprawy - już po wydaniu zaskarżonej decyzji, w wyniku ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta w dniu 7 listopada 2018 r. wydał decyzję (nr [...]), którą orzekł o przyznaniu skarżącej usług opiekuńczych na okres do 1 lipca 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. w wymiarze 4 godzin dziennie w dni robocze i 4 godziny dziennie w dni wolne od pracy i ustalił opłatę za jedną godzinę usługi w wysokości 3,40 zł tj. 20 % ceny usługi, a także zwolnił skarżącą częściowo z ponoszenia opłat. Zaznaczenia wymaga jednak, że decyzja ta nie była przedmiotem oceny Sądu (gdyż nie został jeszcze wyczerpany tok instancji i nie była objęta sprzeciwem), ani też nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu (decyzji), biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jego wydania.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Sądu oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.