Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 650/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, 6 ust.6, art. 18 ust. 5 lit a, c
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Komendanta Komendy Rejonowej Policji W. z dnia [...] stycznia 2007 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2006 r. nałożono na przedsiębiorcę – firmę A. sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej: strona, Spółka,), karę pieniężną w kwocie 15.000,00 zł.

W sprawie stwierdzono następujący stan faktyczny. Mianowicie, w dniu [...] grudnia 2006 r. o godz. [...] w W. na [...] skontrolowano samochód m-ki [....] o nr rej. [...] należący do D. sp. z o.o., z/s w W., kierowany przez p. T. N. Pojazd posiadał umieszczony po bokach napis ([...] i nr tel. [...]) i był wyposażony w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem ([...] i nr tel. [...]). W trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd (nie będący taksówką osobową) wyposażony był w taksometr fiskalny "C." o nr [...]. Kierujący przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawiony na [...] D. S., z siedzibą w m. K., na wykonywanie transportu drogowego osób, ważną do dnia [...] kwietnia 2020 r.

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną wymienionego taksometru fiskalnego, oznakowań pojazdu oraz kserokopię okazanych przez kierowcę dokumentów. Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania i złożyła wyjaśnienia w sprawie. Odnosząc się do zarzutu umieszczania na dachu lamp i innych urządzeń technicznych strona stwierdziła, że zakaz "narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów".

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji uznał, że został naruszony: 1) art. 5 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym ponieważ z przedstawionego dokumentu przez kierującego nie wynika aby działał na rzecz posiadacza licencji, na wystawionym zaświadczeniu nie ma adnotacji że jest zatrudniony czy osobiście wykonuje przewozy, natomiast z uzyskanych wydruków z kasy fiskalnej wynika, że działa na rzecz przedsiębiorstwa A., 2) art. 18 ust. 5 lit. a, b, c wskazanej ustawy - poprzez umieszczenie w pojeździe taksometru, a także - wbrew zakazowi - umieszczenie na pojeździe oznaczeń z nazwą i telefonem przedsiębiorcy, jak również umieszczenie podświetlanego transparentu (lampy) na dachu pojazdu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 92 ust.1, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz na podstawie l.p. 1.1. i 2.9. załącznika do powołanej ustawy za następujące naruszenia: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek; - wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczanie lub używanie w pojeździe taksometru; -umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem lub telefonem przedsiębiorcy; - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie 23.000,00 zł, którą na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym ograniczono do kwoty 15.000,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik strony wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nakładającej karę pieniężną, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Według strony, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła w szczególności wydanie na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania, co wypełnia przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca, posiadający licencję na krajowy przewóz osób, może powierzyć wykonywanie przewozu osobom trzecim wykonującym przewozy we własnym imieniu ale na rzecz licencjobiorcy. W przedmiotowej sprawie A. sp. z o.o. jest tylko pośrednikiem, który zawarł stosowną umowę cywilnoprawną, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz A. sp. z o.o. Kierujący, wykonujący przewozy na rzecz A. sp. z o.o., korzystał w wypisu z licencji wydanej na p. D. S., z którą z kolei zawarł umowę o współpracy, co stosownie do treści ustawy prawo o transporcie drogowym jest dozwolone. Natomiast A. sp. z o.o. pośredniczył tylko w wykonywaniu przewozów przez kierujących na podstawie licencji D. S. a zamawiającymi usługi.

W ocenie strony, zaskarżona decyzja nakłada karę pieniężną w niedozwolonej wysokości 23.000,00 zł, którą następnie ogranicza do kwoty 15.000,00 zł. Organ administracyjne nie może jednak "wybierać" sobie kwot i naruszeń na potrzeby decyzji a jednocześnie nie wskazywać, które z kar zastosował. Takie działanie organu narusza - z jednej strony - obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, związany z ustaleniem co organ uznał za udowodnione i jakie są z tego konsekwencje prawne dla strony, z drugiej zaś - podstawowe prawa strony do kontroli poprawności decyzji i możliwości odniesienia się do kwestii objętych meritum sprawy.

Ponadto wskazano, że ustawa nie zna pojęcia kary łącznej. Organ wymierzając karę powinien wyszczególnić za co i w jakiej wysokości kara jest nakładana. Organ nie jest przy tym konsekwentny, gdyż stwierdzając wykonywanie przewozów bez licencji jednocześnie stosuje przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym i na jego podstawie nakłada kary, nie bacząc na to, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie do licencjonowanych przewoźników, którego to statusu, według organu, wykonujący przewozy przedsiębiorca jest pozbawiony; oznacza to, że nie może on podlegać przedmiotowym przepisom.

W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji strona podniosła, że w innej sprawie, prowadzonej identycznej podstawie faktycznej i prawnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał natychmiastowa wykonalność decyzji.

Ponadto strona przypomniała, iż w sprawie zgodności naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego, co może skutkować wznowieniem postępowania w sprawie.

Jeden z podstawowych zarzutów podniesionych przez stronę dotyczy rażącego naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Według oceny strony, rozumienie przez organ Policji przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest sprzeczne z przepisami ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (w szczególności z art. 2 tej ustawy).

Pełnomocnik Spółki podniósł również, że powołany przepis nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne, zarówno co do podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu jego zastosowania. W konsekwencji pełnomocnik Spółki, odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej stwierdził, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust.5 ustawy:

- nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją,

- nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników.

Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5:

- mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej);

- pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.);

- kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne W szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych (vide rozporządzenie Rady Nr 1017/68 z dnia 19 lipca 1968 roku w sprawie stosowania zasad konkurencji do transportu kolejowego, drogowego i żeglugi śródlądowej - Dz. Urz. Wspólnot Europejskich 175/1).

Nadto odwołujący się powołał się – w kontekście przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - do treści art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten penalizuje, w jego ocenie, takie zachowanie podmiotu, które polega na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Przy czym w definiowaniu firmy oraz siedziby i miejsca wykonywania działalności należy posiłkować się przepisami kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na tym tle do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wytworzone zostało przez pewien zwyczaj w obrocie gospodarczym. Zgodnie z w/w przepisem ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy natomiast ich brak stanowi wykroczenie karne podlegające karze ograniczenia wolności lub grzywny.

W ocenie odwołującego się zakazy przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i jako takie wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Takiego ważnego interesu publicznego organ przekonująco nie wskazał.

Strona podniosła również, że przedmiotowe zakazy mogą budzić zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji).

Nadto strona odwołała się do argumentacji teoretyczno-prawnej, dotyczącej m.in. rozumienia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), a w odniesieniu do zarzutów procesowych – argumentacji dotyczącej m.in. konstrukcji swobody umów na gruncie prawa cywilnego, pojęcia praworządności (materialnej i formalnej), relacji interesu publicznego i indywidualnego, zasady nieretroakcji, różnic postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym i administracyjnym, a także obowiązków organu administracji wynikających z art. 10 K.p.a.

Niezależnie od powyższego strona podniosła, że przepisy art. 18 ust. 5 zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. Zawarte w tym przepisie zakazy mogą także zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji.

Skarżonej decyzji strona zarzuciła także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W szczególności organ I instancji błędnie przyjął, że na pojeździe samochodowym umieszczono nazwę przedsiębiorcy i telefon. Zgodnie z art. 43 K.c. nazwą przedsiębiorcy osoby fizycznej jest imię i nazwisko. W przypadku [...] nie jest to nazwa przedsiębiorcy, ale zastrzeżony znak towarowy. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność nazwy i telefonu przedsiębiorcy.

Zaskarżona decyzja została wydana została z naruszeniem art. 77 K.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Organ naruszył w rażący sposób również art. 80 K.p.a., bezpodstawnie odmawiając wiarygodności oświadczeniom strony.

Decyzją Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną na zasadzi art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz l.p. 1.1, 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3 załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę :

1. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, i w tym zakresie postępowanie umorzono,

2. w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Komendant Policji, po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie uznał, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające, kto winien być stroną niniejszego postępowania. Bez znaczenia jest fakt, iż w chwili kontroli kierowca okazał wypis z licencji na transport drogowy, należący do przedsiębiorcy T. D. S. W powyższej sytuacji A. sp. z o.o. wykonywał transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą, związanym z T. D. S. tylko umową współpracy, o której wspomniano w odwołaniu. W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób, musi posiadać licencję przewozową. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż przewoźnikiem było przedsiębiorstwo A. sp. z o.o., które wykonywało przewóz osób i ewidencjonowało przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe.

Najistotniejszym dowodem wskazującym stronę niniejszego postępowania jako podmiotu wykonującego transport osób we własnym imieniu jest wydruk z kasy rejestrującej - paragon fiskalny, na którym widnieją dane strony: "A. sp. z o.o., ul. [...], [...] W.".

W związku z powyższym stwierdzono, że podmiot – A. sp. z o.o. wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji, uznał, iż niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Już podczas kontroli drogowej stwierdzono, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony jest w taksometr. Fakt ten potwierdza zgromadzona w aktach dokumentacja w postaci kserokopii świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego oraz paragon fiskalny z kasy współpracującej (zintegrowanej) z taksometrem, a także dokumentacja fotograficzna.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna jest wystarczającym dowodem na stwierdzenie naruszenia tego zakazu. W zakresie naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy nie zgromadzono żadnych dowodów. Natomiast te, które znajdują się w aktach sprawy w żaden sposób nie wskazują na oznaczenie pojazdu nazwą, adresem lub numerem telefonu przedsiębiorcy wykonującego przewóz.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający pozwala stwierdzić, iż przedsiębiorstwo A. sp. z o.o. wykonywało krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 i art.18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Konsekwencją naruszeń tych przepisów jest kara pieniężna, w wysokości 18.000,00 zł, zgodnie z załącznikiem l.p. 1.1, 2.9.1, 2.9.3 do ustawy o transporcie drogowym, która to kara została ograniczona do 15000 zł (piętnaście tysięcy złotych) na podstawie art. art.92 ust.2.pkt 1 tej ustawy. Łączna kara pieniężna będąca wynikiem orzeczenia organu II instancji wynosi 15.000,- (piętnaście tysięcy) złotych.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka A. zarzucając jej naruszenie zarówno prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i zastosowania art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W związku z tym skarżąca Spółka wniosła :

- na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodów naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, przez wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nakładającej karę w wysokości 15 tysięcy zł.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną w odwołaniu, rozszerzając ją (do 20 stron) przez dodanie argumentacji mającej uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz argumentacji teoretyczno-prawnej, dotyczącej m.in. rozumienia zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), a w odniesieniu do zarzutów procesowych – argumentacji dotyczącej m.in. konstrukcji swobody umów na gruncie prawa cywilnego, pojęcia praworządności (materialnej i formalnej), relacji interesu publicznego i indywidualnego, zasad przeprowadzania postępowania dowodowego oraz interpretacji przepisów, różnic postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym i administracyjnym, a także obowiązków organu administracji wynikających z art. 10 K.p.a. Stwierdzono też, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a.

Nadto w imieniu skarżącej Spółki ponownie podniesiono, że A. sp. z o.o. nie był podmiotem wykonującym przewozu, a jedynie powiernikiem pomiędzy dokonującą przewozu i posiadającą licencję p. D.S. i klientem, przez co decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Fakt wystawiania przez A. paragonu wymaganego przez przepisy skarbowe powoduje tylko, że jest on przewoźnikiem, który dokonuje przewozu we własnym imieniu, ale tylko i wyłącznie na rzecz posiadacza licencji, p. D. S., która jako jedyna jest podmiotem uprawnionym do dokonywania przewozów w rozumieniu prawa o transporcie drogowym.

Natomiast w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji strona skarżąca podniosła, że w innej sprawie, prowadzonej na podstawie identycznej podstawie faktycznej i prawnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał natychmiastowa wykonalność decyzji (w załączeniu pismo sygn. [...]).

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. w sprawie VI S.A./Wa 1738/06 rozpatrując co do istoty skargę A. sp. z o.o. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia złożonej przez O. skargi na niezgodność przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny.

Ponadto strona skarżąca podkreśliła, ze Główny Inspektor Transportu Drogowego we wszystkich rozpatrywanych dotychczas odwołaniach wstrzymał wykonalność decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy. Oznacza to, że co do zasadności stosowanych przepisów będących podstawa decyzji zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zasadności ich stosowania w stosunku do licencjonowanych przewoźników

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie.

Według Komendanta Policji z ustalonego w sprawie stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że przewozy były wykonywane na rzecz skarżącej Spółki.

Art. 5 ust. 3 w/w ustawy o transporcie drogowym na wykonywanie transportu drogowego określa, że udziela się odpowiedniej licencji, jeżeli przedsiębiorca świadczy przewóz osobiście lub przy pomocy kierowcy pozostającego w stosunku pracy lub innym stosunku cywilnym, ale świadczącym pracę na rzecz tego przedsiębiorstwa. Pan T. N. świadczył usługi przewozowe na rzecz firmy A. sp. z o.o., a nie na rzecz firmy T.D. S.. Oznacza to, że nie był to przewóz o charakterze profesjonalnym, gdyż skarżący - jak sam przyznał w toku postępowania wyjaśniającego – nie posiada odpowiedniej licencji. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że zostały naruszone przepisy o przewozie okazjonalnym i nałożył karę pieniężną.

Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesiony zarzut braku zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej art. 18 ustawy jest nietrafiony, gdyż wystarczające jest zastosowanie wykładni gramatycznej tego przepisu.

Zdaniem organu administracji należy wyraźnie wskazać, że klienci korzystający z samochodu oznaczonego jako taksówka - w tym wypadku oznaczenie [...] sugeruje, że mamy do czynienia z taksówką – powinni mieć pewność, że przewóz jest dokonywany przez profesjonalistę zawodowo trudniącego się przewozem osób. Art. 18 ustawy zmierza do eliminacji przewoźników posługujących się oznaczeniami właściwymi tylko dla osób trudniących się profesjonalnym przewozem osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą uchylono decyzję Komendanta Rejonowego Policji w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umarzono postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W przedsięwzięciu związanym z niniejszym postępowaniem brały udział – niezależnie od właściciela pojazdu, którym były wykonywane przewozy: firmy D. sp. z o.o., z/s w W. –jeszcze trzy podmioty: A. sp. z o.o., z/s w W., T. D. S. (K.) oraz kierowca. Podmioty te łączyły różnego rodzaju umowy. I tak, Spółkę A. łączyła z kierowcą umowa o wykonywanie przewozów - w imieniu kierowcy, ale na rzecz Spółki A., która nie posiadała licencji, kierowcę z T. D. S. łączyła umowa, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, tj. o wykonywaniu przez kierowcę przewozów osobiście lecz na rzecz przedsiębiorcy, tj. D. S., której licencją kierowca się posługiwał, a Spółkę A. z T. D. S. łączyło porozumienie o odbieraniu zgłoszeń klientów. Jednak z dowodów zgromadzonych sprawie wynika jednoznacznie, że faktury za przewóz wystawiane były na rzecz Spółki A., o czym świadczą przede wszystkim wydruki z kasy fiskalnej. W ocenie Sądu kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest Spółka z o.o. A. – adresat zaskarżonej decyzji. Umowa, na którą przedsiębiorca się powołuje, mająca charakter umowy nienazwanej, z pewnymi cechami umowy agencyjnej, z T. D. S., nie przekreśla faktu, iż przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą samodzielnie, samodzielnie rozliczając się z urzędem skarbowym. Przekonuje o tym m.in. okazany przez samego kierowcę paragon z kasy fiskalnej.

Organ orzekający w sprawie, którego decyzję zaskarżono, prawidłowo uznał, że w dniu kontroli, tj. [...] grudnia 2006 r. przedsiębiorca wykonywał – zatrudniając do tego celu kierowcę - przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Oczyszczając przedpole należy przede wszystkim zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu przywołanemu przez stronę wnioskowi O. z dnia [...] września 2007 r. o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. W wyniku rozpatrzenia zażalenia od w/w rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nie uwzględnił zażalenia w/w organizacji.

Tak więc w rozpatrywanej sprawie, mimo sugestii skarżącego przedsiębiorcy, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

W związku z tym należy stwierdzić, iż w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką; licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące- po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny ( art. 6 ust. 4 cyt. ustawy).

Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu, T. D. S. posiada licencję nr [...] wystawioną na wykonywanie transportu drogowego osób, ważną do dnia [...] kwietnia 2020 r., której wypisem nr [...] legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką", co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Na gruncie powołanych przepisów ustawy używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

W tej sytuacji Komendant Policji, powołując się na istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń - prawidłowo stwierdził, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Organy Policji obu instancji słusznie przyjęły, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

Trudno zatem przyjąć za zasadną tezę skarżącego jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 5, LIBER, Warszawa 2001, s. 94 i nast.).

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącego przedsiębiorcę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Negowane przez skarżącego zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zarzut przedsiębiorcy, iż w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia przedsiębiorcy, jest bezzasadny.

Nie można zgodzić się również z przedsiębiorcą – co już wcześniej stwierdzono - że organ nie uwzględnił, iż T. D. S., działając w oparciu o przepis art. 5 ust. 3 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowy, posiadając licencję na krajowy przewóz osób, powierzyła wykonywanie przewozu kierowcy, wykonującemu przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz licencjobiorcy.

Według Sądu z akt sprawy wynika, iż T. D. S. zawarła stosowną cywilnoprawną umowę nienazwaną z kierowcą, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz innego zleceniodawcy – A. sp. z o.o., stosując ustalony z tym zleceniodawcą klucz rozliczeń. Rozliczeniom ze spółką, czemu służyły m.in. zainstalowany w pojeździe taksometr oraz kasa fiskalna.

Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to skarżący (przedsiębiorca), przy pomocy zatrudnionego kierowcy, a nie osoba wyrażająca zgodę na korzystanie z jej licencji, wykonywał sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu sprzeczności normy zakazującej zredagowanej w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z normą penalizującą, zredagowaną w art. 601 Kodeksu wykroczeń, trzeba wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nadto należy zauważyć, że penalizacja, o której wyżej mowa, jest wyłącznie wynikiem interpretacji powołanego przepisu Kodeksu wykroczeń w związku z odpowiedniki przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do oznaczania przedsiębiorców.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji w W. w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skoro podjęty przez skarżącą Spółkę w dniu [...] grudnia 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1, 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3 załącznika do tej ustawy, który łączną karą 18.000,00- zł, ograniczoną z mocy ustawy do kwoty 15.000,00 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów.

Zdaniem Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych przepisów w unormowaniach wspólnotowych, regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów K.p.a., w tym w szczególności art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.