Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1060/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 123/09 w sprawie ze skargi Gminy Płock na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 123/09, uwzględniając skargę Gminy Płock uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zw. dalej ustawą – Przepisy wprowadzające), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Płock własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb 1 "Podolszyce-Borowiczki".

Wskutek odwołania wniesionego przez W.R. – dotychczasowego właściciela, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Organ naczelny poddał analizie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, stwierdzając, iż odjęcie prawa własności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i zajęte były pod drogi publiczne.

Organ powołał się na dane z akt sprawy, z których wynikało, iż przedmiotowa działka znajdowała się w granicy pasa drogowego ulicy W., która uchwałą nr 60/XI/90 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Płocku z dnia 30 kwietnia 1990 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Fakt zajęcia działki pod drogę potwierdzają materiały drogowe.

Minister uznał jednakże, że organ wojewódzki nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie władztwa, co oznacza, iż nie udowodniono wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie organu wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Płock stwierdziła, iż Wojewoda zbadał wszechstronnie istnienie wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1. Urządzenia drogi nie kwestionuje dotychczasowy właściciel, a potwierdza to jej zarządca – Miejski Zarząd Dróg. Uchylając zaskarżoną decyzję Minister nie wskazał jakich ustaleń nie poczyniono w sprawie i co w jego ocenie stanowi dowód sprawowania władztwa.

Uwzględniając skargę Gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnej Sąd stwierdził, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem.

W decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. w sposób jednoznaczny zostało wykazane, że ul. W. stanowi drogę publiczną – obecnie drogę gminną i że była ona urządzona przed 1 stycznia 1999 r. Również dotychczasowy właściciel w odwołaniu od decyzji Wojewody Mazowieckiego nie kwestionuje faktu urządzenia drogi, stwierdza jednak że w jego przekonaniu nie jest to droga publiczna, bo ma ona charakter dojazdu do posesji.

Skoro była to urządzona droga publiczna o długości 225 m, a działka nr [...] stanowi jej środkowy odcinek, to już z tego faktu istniało domniemanie władania tą drogą przez zarządcę drogi i zarząd drogi. Brak jest również jakichkolwiek przesłanek, które wskazywałby, iż właściciel tej nieruchomości wyłączył tę nieruchomość z władania publicznoprawnego np. przez ogrodzenie tej części swojej nieruchomości,

Sąd poddaje w wątpliwość na jakiej przesłance opiera swoje stwierdzenie organ, iż nie wyjaśniono kwestii władztwa tą nieruchomością.

Zdaniem Sądu w tej sprawie okoliczność władania w ogóle nie wywołuje żadnych wątpliwości i wynika z pisma zarządcy drogi, tj. Miejskiego Zarządu Dróg, dotyczącego stanu zagospodarowania drogi, zainwestowania i uzbrojenia.

Nie ma więc – w ocenie Sądu – żadnych przesłanek w przedmiotowej sprawie do kwestionowania władztwa, które wynikało z urządzenia drogi i bieżącego jej utrzymania przez zarząd drogi.

Nakazywanie przez organ drugiej instancji ustalenia władztwa w tych okolicznościach sprawy, stanowiłoby tak naprawdę prowadzenie sztucznego postępowania mającego na celu ustalenie, czy utrzymanie drogi stanowi władanie nieruchomością.

Przesłanka władania ma pierwszoplanowe znaczenie w sytuacjach, kiedy część pasa drogowego znajduje się za ogrodzeniem, nie była na niej urządzona jezdnia a np. tylko pas zieleni w ramach pasa drogowego. W takich sytuacjach konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość była we władaniu zarządu względnie zarządcy drogi, ale w przedmiotowej sprawie sytuacja jest całkowicie klarowna.

Z tych względów Sąd uznał, że Minister zaskarżoną decyzją naruszył art. 73 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające i przepis art. 138 § 2 K.p.a. przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji kiedy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymać w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r..

Zaskarżoną decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej ustawą P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 75 i 80 K.p.a. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie istnienia przesłanki władania wynika z ustalenia kwestii zajęcia nieruchomości pod drogę oraz art. 73 ust. 1 tej ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza ustalenie istnienia przesłanki władania na podstawie domniemania,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwe stwierdzenie, że postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, co obligowało organ odwoławczy do orzeczenia merytorycznego.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych.

Minister trafnie ocenił, że Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie w tej sprawie nie wykazał spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1.

Zdaniem organu z samego zajęcia nieruchomości pod urządzoną drogę publiczną nie może wynikać, iż wykazane zostało władanie ta nieruchomością przez podmiot publiczny. Przepis art. 73 ust. 1 wyraźnie wskazuje na konieczność zaistnienia przesłanki władztwa. Jest to odrębna przesłanka niezwiązana z pozostałymi przesłankami nabycia przez podmiot publicznoprawny własności nieruchomości. W tym celu koniecznym jest przeprowadzenie odrębnego dowodu (dowodów) dla wykazania zaistnienia tej przesłanki. Przepis ten nie dopuszcza jakiegokolwiek domniemania. Przepis art. 73 ust. 1, jako że dotyczy pozbawienia własności powinien być wykładany i stosowany ściśle oraz zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony własności wynikającymi z Konstytucji.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w kwestii przesłanki władania, przyjmując za dowód wyłącznie pismo Miejskiego Zarządu Dróg dotyczące stanu zagospodarowania drogi, zainwestowania i uzbrojenia. Powyższe wskazuje na naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Powyższe oznacza, że organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a., a tym samym nie można uznać za 'wystarczający dowód pisma Miejskiego Zarządu Dróg, bowiem nie wskazano w nim jakichkolwiek faktów, zdarzeń lub okoliczności, które wykazywałyby faktyczne władztwo podmiotu publicznoprawnego. Z arbitralnego zaś oświadczenia o władztwie nie sposób uznać tej okoliczności za udowodnioną w granicach art. 80 K.p.a. Ustalenie istnienia władztwa należy bowiem do organu orzekającego, który nie może poprzestać w tej mierze na oświadczeniu strony, lecz zobowiązany jest w granicach art. 80 K.p.a. we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego, czy odpowiada on spełnieniu przesłanki władztwa, i dlatego też jako dowód może być przyjęte oświadczenie o zaistniałym stanie faktycznym, a nie o jego ocenie.

W ocenie organu potrzeba jednoznacznego wyjaśnienia kwestii władania publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Sytuacja ta ma miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., bądź zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, publ. ONSA 1983/1/3).

Kasator zauważa, iż Sąd błędnie przyjął, że organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.) w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro nie zostało w sposób bezsprzeczny wykazane, że wystąpiła jedna z podstawowych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1, to kwestia ta (władania) – tak naprawdę w ogóle nie wyjaśniona i nie będąca przedmiotem postępowania organu pierwszej instancji – musi zostać wyjaśniona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wojewódzki. Tym samym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. – wbrew stanowisku WSA nie narusza art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 138 § 2 K.p.a., co winno było skutkować oddaleniem skargi. Skoro Sąd uchylił decyzję, to doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny wpływający na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, nie uznał za zasadne obu podniesionych w niej zarzutów.

Trafnie skarga kasacyjna w treści przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, upatruje zakresu prowadzonego postępowania, które kończy decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości.

W myśl tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Rozpoznając skargę Gminy Płock Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, iż w postępowaniu wyjaśniającym ustalono wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji komunalizacyjnej na rzecz Gminy.

Z załączonej do akt sprawy kserokopii uchwały z dnia 30 kwietnia 1990 r. nr 60/XI/90 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Płocku, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) wynika, iż ulica W. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Powyższy akt prawa miejscowego przesądził, iż wydzielona wówczas droga uzyskała status drogi publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Definicje drogi publicznej zawiera przepis art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który określa, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Powołana uchwała WRN w Płocku z dnia 30 kwietnia 1990 r. przesądziła, iż wydzielona wówczas droga uzyskała status publicznej, w ówczesnym stanie prawnym zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Tym samym przeszła ona we władanie właściwego organu administracji państwowej zarządzającego na terenie miasta Płocka drogami lokalnymi. Ponieważ stan prawny gruntów, na których została usytuowana droga nie uległ zmianie pozostały one własnością osób fizycznych, jednakże zarząd nad nieruchomością drogową sprawował terenowy organ administracji państwowej przez utworzoną w tym celu jednostkę.

Zarząd ten wynikał z treści art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych (w jego pierwotnej redakcji), który stanowił, iż zarządem drogi jest jednostka organizacyjna prowadząca działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą.

W myśl art. 22 ust. 1 pkt 2 tej ustawy siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich zarządzał organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonujący swe zadania przy pomocy jednostek drogowych.

Wyjaśniając sens tej instytucji Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990 r. III AZP 10/90 stwierdził, iż zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne wynika z ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co oczywiście wyłączało możliwość ustalenia takiego zarządu w drodze decyzji (OSNCP z 1991 r. nr 4, poz. 39). Na marginesie zauważyć należy, iż przeszkodą do wydania takiej decyzji w tej sprawie byłoby także to, iż grunty pod drogą nie stanowiły własności Państwa, lecz nadal należały do osób fizycznych.

W powołanej uchwale Sąd Najwyższy wyraźnie odróżnia zakres zarządu sprawowanego nad drogą publiczną przy pomocy jednostki drogowej, który sprowadza się do administrowania tą drogą, zapewnienie możliwości korzystania z niej od uprawnień związanych z posiadaniem lub użytkowaniem; nie mniej jednak zarząd ten ma charakter władztwa publicznoprawnego.

Z datą podjęcia uchwały WRN w Płocku nieruchomość drogowa została objęta zarządem terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej, który wykonywał swe zadania przy pomocy Miejskiego Zarządu Dróg w Płocku.

Zmiana stanu prawnego w wyniku reformy samorządowej nie wpłynęła na zmianę tytułu zarządu dróg zwłaszcza w odniesieniu do dróg gminnych i lokalnych miejskich.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w pkt 2 podporządkował te sprawy jako zadania własne gminom.

Wprowadzając kolejną reformę administracyjną z dniem 1 stycznia 1999 r. w art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające, ustawodawca postanowił, iż z tym dniem ta kategoria dróg stała się drogami gminnymi. Regulacja ta miała na celu dostosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych do nowej struktury samorządu terytorialnego, co wiązało się z wprowadzeniem powiatu jako jednostki samorządowej.

Z przedstawionego stanu prawnego wynika, iż o władaniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami drogowymi stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z podjętego przez właściwy organ aktu prawa miejscowego w postaci uchwały, zaliczającej daną drogę do kategorii dróg publicznych.

Stan faktyczny ustalony w tej sprawie potwierdzają załączone do sprawy dokumenty w postaci karty inwentaryzacyjnej, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, danych z ewidencji gruntów łącznie z mapą sytuacyjną, kserokopii uchwały WRN w Płocku z dnia 30 kwietnia 1990 r., a także oświadczenie właściciela działki nr [...], który potwierdza fakt zlokalizowania drogi oraz informacji złożonej przez zarządcę drogi.

Odnosząc się do stanowiska jakie zajął w tej sprawie W.R. twierdząc, iż ulica W. jest drogą wewnętrzną należy odmówić mu trafności.

O kategorii drogi nie przesadza ani jej szerokość, długość czy rodzaj nawierzchni (zwłaszcza w odniesieniu do dróg gminnych, które nie muszą być wyposażone w chodniki, ani utwardzone), lecz względy formalne, polegające na nadaniu jej odpowiedniego statusu uchwałą organu stanowiącego gminy.

Z powyższych względów trafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie wyjaśniające nie wymagało uzupełnienia, a nakładanie przez organ odwoławczy obowiązku ustalania władztwa nie znajdowało uzasadnienia w stanie faktycznym tej sprawy.

Dodać należy, iż klarowna sytuacja prawna nieruchomości drogowej również nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a jedynie oceny tej sytuacji w świetle przepisów prawa.

Chybione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny użył określenia, iż w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej środkowy odcinek drogi istniało domniemanie władania tą droga przez zarządcę drogi i zarząd drogi, co oczywiście nie odpowiada treści domniemania jaką nadaje temu terminowi kasator, jednakże z kontekstu uzasadnienia wyroku wynika, iż dowody przeprowadzone w sprawie, a dotyczące całej nieruchomości drogowej, oznaczonej jako ulica W. odnoszą się także do jej części stanowiącej działkę nr [...], położoną w środkowym odcinku ulicy.

Owa nieścisłość użytego określenia w żadnym razie nie uzasadnia zarzutu błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie odczytał sens tego przepisu, natomiast trafnie ocenił błędy i to zarówno w sferze materialnoprawnej jak i procesowe popełnione przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.