Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 332/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Powiat [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 kpa, nałożył na inwestora: "[...]" Spółkę z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą, przy ul. [...] w K. - obowiązek wpłacenia kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dla celów hotelowych - Hotelu "A." zlokalizowanego, przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr [...] K.

W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2007 r. kontroli w/w obiektu budowlanego, ustalono że przedmiotowy obiekt budowlany Hotel "A.", zlokalizowany przy ul. [...] w K. jest użytkowany w całości na cele hotelowe. Przedstawiciel inwestora w/w obiektu oświadczył do protokołu z kontroli, że cały obiekt budowlany zlokalizowany, przy ul. [...] w K. jest użytkowany, a właścicielem i użytkownikiem w/w obiektu jest "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K.

Organ l instancji ustalił, że w/w obiekt użytkowany jest bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wypełnia przepis art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił szczegółowe wliczenia matematyczne wysokości wymierzonej kary.

Organ podał, że dane kubaturowe dotyczące przedmiotowego obiektu budowlanego ustalono na podstawie inwentaryzacji powykonawczej w/w budynku z dnia [...] listopada 2006 r., przedłożonej w dniu [...] marca 2007 r. do sprawy znak: [...].

Zażalenie od powyższej decyzji wniosła "[...]" Sp. z o.o. w K. wskazując, że z uwagi na brak w prawie budowlanym legalnej definicji "wzniesienia", uznać należy, iż dotyczy to takiego obiektu, który został wybudowany od podstaw i w całości. Tymczasem obiekt przy ul. [...] w K. istniał i był użytkowany od setek lat, co powoduje, że art. 55 pkt 1 prawa budowlanego nie ma zastosowania. W zażaleniu zauważono ponadto, że organ l instancji uznał obiekt za hotel "z naruszeniem przepisów o właściwości", a pisząc o "celach hotelowych" posłużył się pojęciem nieznanym w prawie budowlanym. Zdaniem strony obiekt należało zaliczyć do kategorii [...] wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Postępowaniu prowadzonemu przez organ l instancji zarzucono naruszenie art. 7 i 77 kpa, gdyż organ l instancji oparł się na wadliwie sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej, w której niepoprawnie obliczono powierzchnię [...] kondygnacji. Do zażalenia dołączono wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po przeanalizowaniu posiadanego i zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że fakt użytkowania całego przedmiotowego obiektu należy uznać za bezsporny. Sposób użytkowania obiektu, jako hotelu również jest bezsporny. Należy, bowiem podkreślić, odpowiadając jednocześnie na zarzuty zawarte w zażaleniu, że przy wymierzaniu kary za nielegalne użytkowanie, zaszeregowanie obiektu do określonej kategorii odbywa się na podstawie stwierdzonych faktów, o czym jasno mówi w/w przepis art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane.

Zatem organ nadzoru budowlanego dokonuje w takim przypadku subsumcji prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Przystąpienie do użytkowania ocenia się po oznakach typowych dla danego sposobu użytkowania, czego organ l instancji bezspornie dokonał. Należy ponadto dodać, że obiekt został wzniesiony jako hotel, a organ l instancji nie stwierdził samowolnej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania w toku prowadzonego postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu.

Dodatkowo fakt funkcjonowania hotelu w obiekcie znajduje potwierdzenie w zeznaniach złożonych w Prokuraturze Okręgowej, na co organ odwoławczy zwracał uwagę w postanowieniu z [...] sierpnia 2007 r.

Przy naliczeniu kary istotne jest odniesienie się do pojęcia "wzniesienie obiektu budowlanego", w związku z brzmieniem cytowanego powyżej przepisu art. 57 ust. 7. Organ odwoławczy zgodził się należy ze stroną skarżącą, że w prawie budowlanym brak jest definicji "wzniesienia obiektu", co rodzi pewne trudności. Wskazał jednak, że z literalnego brzmienia tego pojęcia wypływa wniosek, że chodzi o obiekt zbudowany od podstaw, tzn. od fundamentów czyli o "budowę". Skoro jednak ustawodawca posługuje się w tej samej ustawie zarówno pojęciem "budowy" (art.3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) i pojęciem "wzniesienia", to nie należy uznawać obu tych pojęć za tożsame. Również skoro "obiektem budowlanym" jest zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy Prawo budowlane: "budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi", to można uznać, że przy tak dalece idących zmianach w konstrukcji, urządzeniach i instalacjach, jakich dokonano w przedmiotowym obiekcie, nie jest to już ten sam obiekt, który istniał przed przystąpieniem do robót budowlanych. Nadto organ odwoławczy podał, że skoro po "wzniesieniu" hotelu jest wymagane uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie, a zgodnie z cytowanym art. 57 ust. 7 naliczenie kary dotyczy całego obiektu, to (posługując się załącznikiem do ustawy Prawo budowlane) przy naliczeniu kary należy brać pod uwagę całą jego kubaturę.

Organ odwoławczy stwierdził, że trafna jest uwaga strony skarżącej na temat błędnego obliczenia powierzchni użytkowej [...] kondygnacji budynku, której powierzchnia wynosi 169,89 m2 a nie 252,04 m2, ale różnica podanej kubatury nie ma wpływu na wielkość przyjętego współczynnika. Kubatura mieści się bowiem w przedziale 5.000 do 10.000 m, a więc współczynnik w=2,0

Odpowiadając na zarzuty strony, dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, organ II instancji wskazał, że po dokonaniu analizy toku postępowania przeprowadzonego przez organ l instancji w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, nie stwierdził uchybień procedury administracyjnej mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Postępowanie w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest, bowiem uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym organ działa z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła "[...]" Sp. z o.o. w K. Strona skarżącą zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 55 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wątpliwości w wypadku braku definicji legalnej "wzniesienia obiektu budowlanego" należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela, a pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" dotyczy każdego przyrostu substancji budynku, naruszenie art. 55 ust. 1 i 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie nieuprawnionej klasyfikacji obiektu przy ul. [...] w K. do kategorii [...] wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji nałożenie kary o zawyżonej wysokości, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 6 i 15 kpa poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na rozpatrzeniu niniejszej sprawy w "uproszczonym postępowaniu administracyjnym, nieznanym w Prawie budowlanym".

Mając na uwadze powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organu II oraz l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji w całości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organy administracji wydając zaskarżone postanowienia naruszyły przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych decyzji.

W myśl art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], o których mowa w załączniku do ustawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca organom administracji naruszenie art. 55 pkt 1 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że obiekt przy ul. [...] został wzniesiony, co skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem bowiem strony skarżącej pojęcie "wzniesienia" nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, a budynek przy ul. [...] został jedynie wyremontowany i przebudowany, nie był natomiast wznoszony, gdyż stoi tam od wielu lat.

Niesporne jest natomiast, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Kluczowym zagadnieniem jest zatem ustalenie jakie prace zostały przeprowadzone w przedmiotowym obiekcie przy ul. [...] i czy konieczne w związku z tym było uzyskanie przez stronę skarżącą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ustalił z urzędu, na podstawie analizy akt sprawy o sygn. akt II SA/Kr 162/08, że roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w K. zostały wykonane w oparciu o wyeliminowane już z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. przebudowa istniejącego budynku na hotel z przyłączami wód.kań. i gazu z wyłączeniem przyłącza elektroenergetycznego, na działce nr [...] obr. [...] K., położonej w K. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...]. Obydwie decyzje zostały jednak uchylone Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2079/01. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1325/05. Tym samym powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] Prezydent Miasta działając na wniosek K. P., zatwierdził projekt zamienny i zmienił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku na hotel przy ul. [...] w K., w zakresie zmiany gabarytów oficyny wschodniej i zachodniej, zmian funkcjonalnych z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. Decyzja ta została następnie przeniesiona na stronę skarżącą decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2004 r. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 512/06 oddalił skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 155/07.

Obiekt przy ul. [...] w K., którego dotyczyły wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę został w całości zrealizowany. Powyższa okoliczność wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez organ l instancji oraz ze złożonego do protokołu oświadczenia K. P. - prezesa zarządu strony skarżącej, który nadto podał że cały zrealizowany obiekt przy ul. [...] jest użytkowany.

Należy zatem stwierdzić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w budynku przy ul. [...] w K. nie zostały wykonane prace budowlane polegające tylko na remoncie. Zresztą argument ten jest i tak nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

Jak już bowiem podano powyżej zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii [...], [...], [...], [...], [...], [...], o których mowa w załączniku do ustawy.

W myśl natomiast art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Dodatkowo należy podkreślić, że z inwentaryzacji powykonawczej budynku przy ul. [...] w K., znajdującej się w aktach administracyjnych dołączony do niniejszej sprawy, wynika że przebudowa budynku związana była również ze zmianą kubatury obiektu. Mianowicie wykopano nowe piwnice pod istniejącym podwórkiem, wykonano elementy konstrukcyjne - płyty fundamentowe w części podwórka żelbetowe, ściany kondygnacji powyżej II piętra.

Sąd ustalił, więc na podstawie analizy akt sprawy o sygn. II SA/Kr 162/08 oraz akt administracyjnych niniejszej sprawy, że budynek przy ul. [...] w K. został wyremontowany, przebudowany i rozbudowany (wykonano w/w piwnice), w konsekwencji czego uległa zwiększeniu jego kubatura.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony skarżącej, dotyczących naruszenia przez organy administracji art. 55 ust. 1 i art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie nieuprawnionej klasyfikacji obiektu przy ul. [...] w K. do kategorii [...] wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji nałożenie kary o zawyżonej wysokości - należy stwierdzić, że jest on całkowicie bezpodstawny.

Fakt użytkowania obiektu przy ul. [...] w K. jako hotelu wynika nie tylko z wymienionych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również z protokołu oględzin dokonanego przez organ l instancji. Potwierdza tą okoliczność zresztą sama strona skarżąca, która wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w K. Z treści wniosku jednoznacznie wynika, że przedmiotem udzielania pozwolenia na użytkowanie jest właśnie budynek przebudowany na hotel.

Wskazać przy tym należy pewną niekonsekwencję strony skarżącej, która z jednej strony składa wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] natomiast w sytuacji kiedy zostaje jej wymierzona kara za użytkowanie tego obiektu bez stosownego pozwolenia podnosi argument, że takie pozwolenie nie jest wymagane na użytkowany przez nią obiekt i nie jest to hotel.

Na marginesie należy stwierdzić, że użytkowany przez stronę skarżącą obiekt posiada własną stronę internetową ([...]), na której reklamuje się jako "nowy ekskluzywny hotel w K.".

Natomiast odnosząc się do błędu w obliczeniach powierzchni, które były brane pod uwagę przy obliczaniu kary należy stwierdzić, że nie miały one wpływu na wysokość nałożonej kary. Poprawnie obliczona kubatura budynku mieści się bowiem w przedziale 5.000 do 10.000 m, a więc współczynnik w=2,0 nie uległ zmianie.

Należy podkreślić, że strona skarżąca sama złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. W myśl art. 57 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Jak wynika z powyższych przepisów organy nadzoru budowlanego są obowiązane wymierzyć karę w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przepis art. 57 ust. 7 nie pozostawia w tej mierze organom nadzoru budowlanego żadnej dowolności. Organ nadzoru budowlanego jest więc obowiązany z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

Jednocześnie należy zauważyć, że organ II instancji niewłaściwie i niezgodnie z prawem zdefiniował toczące się postępowanie administracyjne jako postępowanie uproszczone. Niemniej jednak strona skarżąca miała możliwość uczestniczenia w postępowaniu, wniesienia zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że przeprowadzone postępowanie narusza zasadę dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Poza tym takie sformułowanie, zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W niniejszej sprawie brak było okoliczność uzasadniających wstrzymanie wykonania postanowienia z art. 61 § 3 p.p.s.a. W szczególności należy podać, że strona skarżąca przystępując do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia winna była się liczyć z obowiązkiem zapłaty kary. Jednocześnie należy stwierdzić, że obiekt przy ul. [...] w K. cały czas użytkowany jest jako hotel. Dlatego też strona skarżąca osiąga regularne dochody z tego typu działalności gospodarczej. Należy zatem stwierdzić, że odmowa wykonania postanowienia nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony skarżącej będącej osobą prawną i prowadzącej działalność gospodarczą.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.