Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 208/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi W. S., H. S. i W. K. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

1.

Starosta [...] decyzją z 10 maja 2017 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie zwrotu W. S., W. K. oraz H. S. wywłaszczonej nieruchomości położonej w M. obręb [...] oznaczonej jako:

• pgr [...], pgr [...], pgr [...], które weszły w skład działki ewidencyjnej

nr [...], stanowiącej własność Gminy M., na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 29 grudnia 1997 r. (znak: [...]);

• pgr [...], pgr [...], pgr [...], które weszły w skład działki ewidencyjnej

nr [...] stanowiącej własność Gminy M.,

• pgr [...], która utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącą własność Gminy M.,

• pgr [...], która weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Gminy M. oraz częściowo w skład działki nr [...] (rzeka R. ), będącej w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K..

2.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z 10 maja 2017 r. wnieśli W. S., W. K. i H. S.. Wskazali, że ich poprzednik prawny – J. O. - we wniosku z 25.07.1981 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o zwrot gruntów przeznaczonych pod tereny rekreacyjne w Dolinie Rzeki R. Podkreślali odwołujący się, że wskazany wyżej wniosek został pozytywnie załatwiony, bowiem zostały zwrócone działki o numerach: pgr [...], pgr [...], pgr [...] i [...]. Jednak, nieruchomości objęte aktualnym wnioskiem o zwrot, stanowiące uprzednio własność J. O., nie zostały dotychczas zwrócone. Podkreślili odwołujący się, że wbrew stanowisku Starosty [...], współwłaścicielem jednej z działek objętych uprzednio żądaniem zwrotu (dz. nr [...]) był W. O., który zmarł w 1952 r. Data śmierci wykluczała możliwość otrzymania przez tę osobę stosownego wynagrodzenia za wywłaszczoną nieruchomość. Akcentowano w odwołaniu, że choć sporne w sprawie działki zostały przeznaczone na teren rekreacyjny, to brak było dokumentów o przestrzennym zagospodarowaniu terenu wywłaszczonego właśnie pod bazę rekreacyjno-wypoczynkową, pomimo iż istniał taki wymóg. Odwołujący wskazali również, iż na wywłaszczonych działkach nie zrealizowano celu rekreacyjnie-wypoczynkowego, gdyż wybudowana została na ich części droga publiczna, która takiego celu nie stanowi. Odwołujący się podnieśli również, że Starostwo Powiatowe nie dysponuje dokumentami z okresu wywłaszczenia nieruchomości jak również, że właściciel nieruchomości wywłaszczonej nie był informowany na jaki cel była ona przeznaczona, jak tez nie był informowany o planach zagospodarowania tej nieruchomości przez Naczelnika Miasta i Gminy M..

3.

Wojewoda decyzją z 24.01.2018 r. (znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał art. 136 ust. 3 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż objęte wnioskiem o zwrot parcele, są nieruchomościami wywłaszczonymi, gdyż zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy M. wydanymi w trybie ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją bowiem Naczelnika Miasta i Gminy M. nr [...] z dnia 7 września 1977 r. (znak: [...]) wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako parcele pgr [...] i pgr [...] powstałe w wyniku podziału parceli pgr [...] oraz parcelę pgr [...]. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny tych nieruchomości, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość otrzymali jej ówcześni użytkownicy tj.: J. O. w [...] części i S. D. w [...] części. Podkreślał Wojewoda, że jak wynika z zaświadczenia z księgi wieczystej dawnej z dnia 28.03.2017 r., Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą dla nieruchomości położonej w M., która obejmowała m.in.: pgr [...], stanowiącą własność M. S. na podstawie umowy darowizny z dnia 1 grudnia 1958 r. Rep. [...] do dnia 10 grudnia 1981 r. (karta akt nr [...]). Natomiast jak wynika z mapy do celów prawnych (karta akt nr [...]) z parceli pgr. [...] powstały m.in. parcele pgr [...] i pgr [...]. W związku z powyższym stwierdził organ odwoławczy, że spadkobiercy J. O. nie są uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją nr [...], tj. parcel: pgr [...] i pgr [...], które weszły w skład działki nr [...], oraz pgr [...], która weszła w skład działki nr [...]. W konsekwencji nie przysługuje im prawo zwrotu ww. działek.

Nadto wskazywał Wojewoda, że decyzją nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 5 września 1977 r. (znak: [...] a/26-11/77) wywłaszczono m.in. pgr. [...], [...] oraz pgr [...], obj. Iwh [...] W decyzji tej jako dotychczasowych właścicieli nieruchomości wskazano W. T. w [...] części, J. O. w [...] części i Skarb Państwa [...] części. Jak wynika natomiast z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z 29 września 1978 r. (sygn. akt I Ns [...]) J. O. nabył na podstawie zasiedzenia prawo własności części parcel pgr [...] i pgr [...] w miejsce W. T. i Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1953 r. Na podstawie mapy do celów prawnych stwierdził organ odwoławczy, że z parceli pgr [...] powstały pgr [...] i pgr. [...], zaś z parceli pgr [...] powstała m.in. parcela pgr [...]. W związku z powyższym, w zakresie parcel wywłaszczonych ww. decyzją: pgr [...], która weszła w działkę nr [...], pgr [...], która weszła w skład działki nr [...], oraz parceli pgr. [...], która utworzyła działkę nr [...], spadkobiercy J. O. są uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot tych parcel, a zatem spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki warunkujące ich zwrot.

Dodatkowo podnosił Wojewoda, że decyzją nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 7 września 1977 r. (znak: [...]) wywłaszczono parcelę pgr [...], która weszła w skład działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z Iwh [...], stanowiła własność J. O., a zatem również w zakresie tej parceli posiadają spadkodawcy tej osoby legitymację do złożenia wniosku o jej zwrot.

Nadto, decyzją nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 7 września 1977 r. (znak: [...]) wywłaszczono pgr [...], objętą Lwh [...], która weszła w działkę nr [...] i nr [...] (rzeka R. ) stanowiąca własność W. O. w [...] części i J. O., syna W. także w [...].

Akcentował organ II instancji, że na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających ich następstwo po W. O.. W konsekwencji są oni uprawnieni do zwrotu jedynie udziału w wymienionej nieruchomości, stanowiącego poprzednio własność J. O..

Mając powyższe na uwadze zauważył Wojewoda, że w przypadku parcel wymienionych w decyzjach Naczelnika Miasta i Gminy M. nr [...], nr [...] i nr [...] dla ustalenia, czy wymienione w nich nieruchomości mogą być zwrócone na rzecz wnioskodawców (bądź też udział w nieruchomościach jak w przypadku parceli wymienionej w decyzji nr 1), konieczne było wyjaśnienie, czy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewoda zwrócił też uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Podał Wojewoda, że jak wynika z decyzji nr 1, 4, 9 i 15 Naczelnika Miasta i Gminy w M. przedmiotowe parcele zostały wywłaszczone na wniosek Ośrodka Sportu i Rekreacji w M., na cele budowy bazy rekreacyjnej, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 29.03.1977 r. znak: [...] Pomimo podjętych przez organ I instancji poszukiwań we właściwych archiwach, nie udało się jednak odnaleźć wymienionego wyżej planu realizacyjnego. W aktach organu I instancji zgromadzone zostały natomiast m.in.: zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 22.09.1963 r. i z dnia 25.07.1977 r., tj. sprzed daty wywłaszczenia nieruchomości oraz z dnia 12.05.1980 r., z 1983 r. i z roku 1993 r. Nadto, akta sprawy obejmują protokoły z oględzin nieruchomości z dnia 30.08.2016 r. oraz z dnia 15.12.2016 r., jak również załącznik do decyzji "komunalizacyjnej" działki nr [...], a także pismo Ośrodka Sportu i Rekreacji w M. z dnia 12.11.1986 r. (znak: [...]) i pismo Burmistrza Miasta i Gminy M.. Na podstawie tych dokumentów, w ocenie organu odwoławczego można przyjąć, że na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa bazy rekreacyjnej nad [...] w M. przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w M..

Zauważał Wojewoda, że w protokole z oględzin nieruchomości z 30 sierpnia 2016 r. odnotowano, że "część nieruchomości wywłaszczonej (działka nr [...]) weszła w skład drogi asfaltowej, część która weszła w skład działki nr [...] porośnięta jest trawą. Na terenie tej działki znajduje się alejka spacerowa wraz z ławką. Teren położony jest w rekreacyjno-wypoczynkowej części M.. (...) Nieruchomość wywłaszczona oznaczona jako pgr [...] uległa podziałowi, część weszła w skład rzeki R. , część weszła w skład działki nr [...] M., obr. [...], stanowiąc park wraz z alejkami spacerowymi". Ponadto w protokole z rozprawy z [...] 2016 r. przeprowadzonej z udziałem przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. potwierdzono, że parcele pgr [...] i pgr. [...], które odpowiadały części parceli pgr [...], weszły w skład działki nr [...] stanowiącej rzekę R. . Jak wynika z mapy do celów prawnych parcela pgr [...] podzieliła się na parcele: pgr [...] (która wchodziła w działkę nr [...] - rzeka R. ) i wywłaszczoną parcelę pgr [...], która z kolei podzieliła się na parcele pgr [...] (weszła w działkę nr [...] - rzeka R. ) i parcelę pgr. [...], która weszła w działkę nr [...]. Zauważył Wojewoda, że udział w części działki nr [...], stanowiącej rzekę R. , w skład której weszła część wywłaszczonej parceli pgr [...], nawet w sytuacji jej zbędności na cel wywłaszczenia, nie mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców J. O.. W dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała bowiem ustawa z 18 lipca 2011 r. Prawo wodne, której art. 10 ust. 2 i 5 w związku z art. 14a ust. 1 stanowiły o negatywnej przesłance zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu oraz że do wód płynących stanowiących zasób nieruchomości Skarbu Państwa nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne (z dnia 20 lipca 2017 r.) zawiera regulację identyczną do cytowanej powyżej. W ocenie organu odwoławczego, wykluczona jest zatem możliwość zwrotu udziału w części pgr [...], która weszła w skład działki nr [...] (rzeka R. ).

Podkreślał organ II instancji, że niezależnie od kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zwrotowi nie może podlegać także część działki nr [...], obr. [...] w granicach parcel: pgr [...], pgr [...] i pgr [...]. Jak bowiem wynika z mapy portalu internetowego Geoportal, przedmiotowa działka stanowi drogę powiatową (ulicę P. ) o nr [...] Na podstawie znajdującego się na stronie Zarządu Dróg Powiatowych w M. wykazu dróg powiatowych stwierdzono, że ulica [...] o nr [...] jest drogą publiczną. Przy czym zauważył Wojewoda, że w księdze wieczystej obejmującej ww. parcelę, jako właściciel ujawniona jest Gmina M. na podstawie decyzji Wojewody [...] znak: [...] Wskazaną decyzją na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Gmina M. nabyła z dniem 5.12.1990 r. własność działki nr [...]. Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z powyższego wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przenoszona na inne podmioty.

Rozpatrując następnie kwestię zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel wywłaszczenia, zauważył Wojewoda, że w aktach organu I instancji znajduje się decyzja Urzędu Wojewódzkiego w K. znak: [...] z dnia 29 grudnia 1997 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę M. z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nieodpłatnie własności działki nr [...], obr. [...] M. wraz z kartą inwentaryzacyjną tej nieruchomości, która jak wynika z ww. decyzji była wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 4 stycznia 1996 r. do 4 lutego 1996 r. W przedmiotowej karcie inwentaryzacyjnej wskazano natomiast, że działka nr [...] jest użytkowana jako plaża trawiasta - tereny rekreacyjne. Z powyższego wynika zatem, że co najmniej w 1996 r. nieruchomość ta była użytkowana zgodnie z celem jej przeznaczenia. Fakt zagospodarowania działki nr [...], jak również działek: nr [...], nr [...] i nr [...] jako terenu rekreacyjnego potwierdza również pismo Ośrodka Sportu i Rekreacji w M. z dnia 12 listopada 1986 r. dotyczące decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. znak: [...] z dnia 9.10.1986 r., w którym zwrócono się do Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy M. "z prośbą o odstąpienie od decyzji z dnia 1986.10.09. znak: [...] dotyczącej zapłaty za zarząd gruntów na [...] w M. będących w użytkowaniu Ośrodka Sportu i Rekreacji", wskazując że, "od posiadanych terenów nie pobieramy opłat, są to tereny ogólnodostępne i służą jako zaplecze rekreacyjne dla mieszkańców M. oraz K.." Podkreślił organ odwoławczy, że wymieniona decyzja dotyczyła m.in. działki nr [...], obr. [...], M., z której w drodze kolejnych podziałów powstały działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W aktach znajduje się również decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. i Gminy M. znak: [...] z dnia 23.01.1989 r. stwierdzająca wygaśnięcie z dniem 20.07.1988 r. ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia 9.10.1986 r. w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego i opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu Skarbu Państwa przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w M.. W ocenie Wojewody, przedmiotowe dokumenty wskazują na faktyczne użytkowanie wymienionych nieruchomości w latach 80- tych, które było zgodne z celem wywłaszczenia. Powyższe potwierdza również pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 30 listopada 2016 r. znak: [...], w którym opisano zagospodarowanie przedmiotowego terenu na przestrzeni lat, jak również jakiego rodzaju koszty związane z utrzymaniem terenów rekreacyjnych ponosił użytkownik - Ośrodek Sportu i Rekreacji w M.. Wskazano bowiem, iż: "Ośrodek Sportu i Rekreacji administrował tym rekreacyjnym terenem Zarabia utrzymując porządek, kosząc trawę, sprzątając śmieci oraz regularnie inwestując poprzez urządzenie placu zabaw dla dzieci, miejsca do palenia ognisk i biwakowania, oświetlenie, konserwację mostków i ławeczek. Utrzymywanie zieleni, wywóz nieczystości i naprawy urządzeń ponoszone były przez Ośrodek Sportu i Rekreacji, który rozwiązany został w 1990 r. Od tego czasu do dnia dzisiejszego utrzymaniem całego kompleksu zajmuje się Urząd Miasta i Gminy w M.."

Akcentował organ II instancji, iż zagospodarowanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. bazę rekreacyjną potwierdzają również zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1963, 1977, 1980, 1983 i 1993, protokoły z oględzin nieruchomości, jak również pomocniczo mapa portalu Geoportal, gdyż nieruchomości te na przestrzeni lat w sposób zbliżony są użytkowane jako tereny rekreacyjne. Zauważył, że w 1963 i 1977, tj. przed datą wywłaszczenia nieruchomości, przedmiotowy teren był częściowo zajęty przez pola uprawne i był zadrzewiony. Natomiast na zdjęciu z 1980 widoczne jest już odmienne zagospodarowanie przedmiotowego terenu. Działka nr [...] stanowi teren trawiasty w niewielkim stopniu zadrzewiony. Od południa graniczy z drogą stanowiąca działkę nr [...], poniżej której jest zieleń przydrożna, której części - zgodnie z mapą stanu prawnego i Geoportalu - odpowiada działka nr [...]. Poniżej drogi na wschodzie znajduje się kompleks kampingu [...] (którego powstanie opisał Burmistrz Miasta i Gminy M. w piśmie z dnia 30 listopada 2016 r., a który istnieje również obecnie). Powyżej przedmiotowego kampingu, na północ od drogi znajduje się zadrzewiona działka nr [...]. Wskazał organ odwoławczy, że biorąc pod uwagę wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 i zgromadzone w sprawie dokumenty, nie można uznać za zbędne na cel wywłaszczenia tych parcel, które weszły w skład działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], skoro nieruchomości te były i są nadal wykorzystywane jako zwarty kompleks terenów rekreacyjnych oraz infrastruktura drogowa, zapewniająca dojazd do terenów rekreacyjnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że "brak było dokumentów o przestrzennym zagospodarowaniu tego terenu pod bazę rekreacyjno-wypoczynkową, pomimo takiego wymogu przy tworzeniu terenów rekreacyjnych", wyjaśnił organ II instancji, że w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organ nie może poddawać ocenie prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego. Zadaniem organu jest jedynie ustalenie, czy na wywłaszczonych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia w wymaganych terminach z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podobnie bez znaczenia dla kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest to, czy poprzedni właściciel był informowany na jaki cel jego nieruchomość jest wywłaszczana. Niemniej, organ II instancji nie podzielił twierdzeń odwołujących się, że poprzedni właściciel nieruchomości takiej wiedzy nie posiadał, skoro w decyzjach Naczelnika Miasta i Gminy M. znak: [...] nr [...] i 15 wskazano, że są one wywłaszczane na wniosek Ośrodka Sportu i Rekreacji w M. na cel budowy bazy rekreacyjnej. Brak planu realizacyjnego bazy rekreacyjnej nie uniemożliwia oceny, czy cel wywłaszczenia wskazany w decyzjach wywłaszczeniowych jako budowa bazy rekreacyjnej był zrealizowany, skoro tereny te co najmniej od 80-tych lat były zagospodarowane i użytkowane jako tereny rekreacyjne. Zauważył Wojewoda, że przy dużych inwestycjach dopuszczalne są modyfikacje celu wywłaszczenia na etapie projektowania jak i realizacji, jeżeli zmiany te nie powodują zasadniczej zmiany celu wywłaszczenia, wskazanego w decyzji.

Równocześnie odnosząc się do zarzutu, że zagospodarowano parcele: pgr [...], pgr [...] i pgr. [...], odpowiadające części działki nr [...] na drogę publiczną, a zatem w ocenie odwołujących niezgodnie z celem wywłaszczenia, zauważył organ odwoławczy, że droga ta stanowiła część układu komunikacyjnego przedmiotowego terenu i zapewniała dojazd między innymi do kampingu Prima położonego na południe od działki nr [...].

Ponadto ustosunkowując się do kwestii ustalenia w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. o wywłaszczeniu parceli pgr [...] odszkodowania na rzecz J. O. i W. O., który nie mógł odebrać odszkodowania, gdyż zmarł w 1952 r., wyjaśnił organ II instancji, że wady postępowania wywłaszczeniowego mogą być ocenione w ramach postępowania o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją lub w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie są one natomiast przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

4.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 24.01.2018 r. wnieśli W. S., W. K.-S. oraz H. S.. W ocenie skarżących, żądane do zwrotu działki są wykorzystywane sprzecznie z celem wywłaszczenia. Nie została wybudowana baza rekreacyjna przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w M.. Jedynie część działki przeznaczono na budowę drogi powiatowej, wbrew decyzji wywłaszczeniowej. O tym fakcie nie został powiadomiony właściciel nieruchomości – J. O..

Skarżący zwrócili uwagę, że ich poprzednik prawny – J. O., wobec braku realizacji celu wywłaszczenia – złożył w dniu 25.07.1981 r. wniosek o zwrot wywłaszczonych działek. Po śmierci J. O., w wyniku kolejnych wniosków o zwrot składanych przez jego spadkobierców, dokonano częściowego zwrotu wywłaszczonych działek. Wskazali, że ze zdjęć lotniczych nie wynika aby na terenie poddanym wywłaszczeniu była budowana baza rekreacyjna, tym bardziej że nie można ich porównać z planami stanowiącymi podstawę wywłaszczenia. Dostrzegane różnice w zagospodarowaniu terenów wynikały z faktu, że przed 1977 r. były to tereny uprawne, zaś po wywłaszczeniu (po 1977) były to odłogi – czyli trawa i krzewy. Protokoły z oględzin z 2016 r., w ocenie skarżących, nic natomiast nie wnoszą do sprawy. Wg treści skargi, nie można zgodzić się z odmową zwrotu działek pgr [...], [...] i [...], gdyż zgodnie z celem wywłaszczenia, na tych działkach nie powinna być wybudowana droga. Zgodnie z mapą do celów prawnych, (z dnia 26.10.2016 r.) tylko część działki nr [...] wchodzi w drogę, a reszta jest poza drogą. Jak podawali skarżący, działka nr [...] "weszła w całości w część drogi".

Odnośnie pisma Ośrodka Sportu i Rekreacji w M., z 12.11.1986 r. o zwolnienie z zapłaty za zarząd gruntów wskazali skarżący, że pismo to nie dotyczy budowy bazy rekreacyjnej zgodnie z celem wywłaszczenia.

Pismo Burmistrza M. z dnia 30.11.2016 r. opisuje jedynie zagospodarowanie terenu i koszty jakie poniósł Ośrodek Sportu i Rekreacji przed jego rozwiązaniem w 1990 r., a zatem nic nie wnosi to pismo do sprawy.

Odnośnie do braku legitymacji skarżących do żądania zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...] wskazano w skardze, że zgodnie z danymi zawartymi na mapie do celów prawnych z 26.10.2016 r. i wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia 20.09.1978 r. i ofert sprzedaży nieruchomości z 12.08.1977 r. – sporne działki należały wyłącznie do J. O., co uzasadnia legitymację skarżących w sprawie dotyczącej zwrotu tychże działek

Zwrócono w skardze uwagę na brak ustosunkowania się do żądania zwrotu ˝ udziału w działce nr [...],.

5.

Postanowieniem z dnia 21.03.2018 r. Wojewoda wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.

6.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się oddalenia skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204) zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, gdy nieruchomość ta okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Skarga wskazywała, że w sprawie zachodziły podstawy do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (określonych we wniosku o zwrot) z tego powodu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W ocenie skarżących, na spornych działkach, nie została bowiem wybudowana baza rekreacyjna przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w M.. Należy jednak zauważyć, że w kontrolowanej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości określony został w decyzjach Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia 5.09.1977 (decyzja nr [...]) oraz z dnia 7.09.1977 (decyzje nr [...], nr [...], nr [...]). Decyzje te, jako cel wywłaszczenia wskazywały "cele rekreacji" lub "budowę bazy rekreacyjnej’ zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 29.03.1977 r. (znak: [...]). Plan ten, pomimo poszukiwań podjętych przez orzekające w sprawie organy administracji – nie został odnaleziony. Nie oznacza to jednakże, że brak jest obecnie możliwości należytej identyfikacji przyjętego celu wywłaszczenia. Analiza zawartej w powoływanym planie realizacyjnym z 29.03.1977 r. pojęcia "bazy rekreacyjnej" pozwala, na gruncie ocenianej sprawy, ustalić rzeczywisty cel wywłaszczenia spornych nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że termin "baza" – może odnosić się zarówno do określonej infrastruktury (obiektów, budowli), jak też do pewnego zasobu (zbioru) nieruchomości (terenów) o określonym przeznaczeniu (w tej sprawie rekreacyjnym) i określonym sposobie ich wykorzystywania. Jako "bazę rekreacyjną" należy zatem także rozumieć, należycie przygotowany (pod względem faktycznym i prawnym) teren zielony, przeznaczony na potrzeby rekreacji i wypoczynku ludności. W tej sprawie nie ulegało wątpliwości to, że cele rekreacji na obszarze Zarabia realizowane przez Ośrodek Sportu i Rekreacji w M. były wprowadzane w życie na wielu działkach i na dużym obszarze (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.10.2017 r.; sygn. akt II SA/Kr 344/17). Skoro zatem wywłaszczeniu podlegał teren zielony (łąki, uprawy rolne), to już samo pozyskanie tego terenu przez Państwo na potrzeby ogólnie dostępnej i powszechnej rekreacji – świadczyć może o stworzeniu bazy (obszaru) o wskazanym wyżej, wyłącznym przeznaczeniu. Powyższe zaś, w ocenie sądu, przemawiało za potwierdzeniem realizacji przyjmowanego celu wywłaszczenia nieruchomości. Pozyskanie bowiem terenów z przeznaczeniem na cele powszechnej rekreacji, połączone także np. ze splantowaniem pozyskanych działek, czy też nawet obsianiem ich trawą (por. znajdujące się w aktach sprawy pismo Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 30.11.2016 r. k. 118), a następnie udostępnieniem tychże terenów ludności w celach rekreacyjnych - było wystarczające do uznania, iż wynikający z decyzji wywłaszczeniowych cel nabycia przez Państwo tychże terenów - został zrealizowany. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 lutego 2019 (sygn. akt II SA/Gd 594/18) jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren spełniający wymogi dla tego terenu, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności tych nieruchomości. W ocenianej sprawie, "bazę rekreacyjną" stanowić miał służący wypoczynkowi kompleks rekreacyjno-plażowy. Rodzaj celu jako bazy rekreacyjnej składającej się z różnej służącej do tego infrastruktury i zieleni (boisk, alejek, ławek) wynika pośrednio także z zagospodarowania opisanego powyżej całego obszaru jako rekreacyjno–plażowego. Należy przy tym zauważyć, że określona cytowanym już wyżej przepisem art. 137 u.g.n. istota "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. W świetle więc wskazanego przepisu, podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Określone wyżej rozumienie celu wywłaszczenia, w powiązaniu ze zgromadzonym materiałem dowodowy nakazywało jednak przyjąć, iż zasadnie uznały orzekające organy administracji, iż co do części wnioskowanych do zwrotu działek cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości, zaś co do niektórych z objętych wnioskiem działek, istnieją dodatkowo przeszkody prawne do ich zwrotu.

Odnośnie żądanej do zwrotu części działki nr [...] (w zakresie parcel: pgr [...], pgr [...] i pgr [...]) na których urządzona została droga publiczna (ulica [...]) należy wskazać, że w księdze wieczystej obejmującej ww. parcelę, jako właściciel ujawniona jest Gmina M.. Podstawą tego wpisu była wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzja Wojewody [...] (znak: [...]). Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji w postaci drogi publicznej, stanowi bez wątpienia przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2018 II SA/Łd 391/18). Niezależnie od powyższego podkreślić także należy, iż budowa drogi mającej na celu zapewnienie dojazdu do bazy rekreacyjnej niewątpliwie świadczy o kompleksowej realizacji tego celu wywłaszczenia. Nie sposób bowiem przyjmować realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy bazy turystycznej, bez zapewnienia możliwości dojazdu do tej bazy. Przy tym nawet usytuowanie pewnych części wywłaszczonych nieruchomości poza drogą publiczną (na co wskazuje skarga i mapa do celów prawnych K. T.) także nie wykluczało przyjęcia możliwości realizacji celu wywłaszczenia, skoro cel ten – co bezsporne - był realizowany na wielu działkach o dużym obszarze. Jeżeli zaś cel wywłaszczenia odczytywać kompleksowo - jako szeroko pojęte tereny służące rekreacji, to także części działek, które znajdowały się poza urządzoną drogą, nie mogą być postrzegane jako nierealizujące celu wywłaszczenia, skoro tereny te miały zarazem stanowić obszar rekreacyjny i temu celowi miały służyć. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie teren wywłaszczany stanowił łąki i użytki rolne. Przeznaczenie wywłaszczanego terenu zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby rekreacji ludności, nie wymagało czynienia dodatkowych, szczególnych nakładów czy inwestycji (por. wskazana wyżej definicja pojęcia "bazy rekreacyjnej"). Oznacza to, że także oceniane wyżej części nieruchomości wywłaszczanej, znajdujące się poza terenem drogi uznać należało za realizujące cel wywłaszczenia.

Zwrócić należy uwagę, że na k. 26 akt II instancji zobrazowane jest położenie wnioskowanych do zwrotu działek nr [...], [...], [...] (część obecnej działki nr [...]). Ze wskazanej karty akt administracyjnych wynika, że powołane nieruchomości stanowią także odcinek pasa brzegowego (plaży). Powyższe świadczy o rekreacyjnym usytuowaniu i przeznaczeniu tych działek, a przez to - także o realizacji celu wywłaszczenia. Odnosi się także do objętej wnioskiem o zwrot obecnej działki o numerze [...], która również położona jest w szeroko rozumianym pasie brzegowym. Wynika to z k. 24 akt II instancji. Nadto stwierdzić trzeba, że choć na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach lotniczych przedstawiających tereny Zarabia, nie zostały odwzorowane (naniesione) działki objęte wnioskiem o zwrot, to bezsprzecznie ze zdjęć tych wynika, że sposób zagospodarowania rekreacyjnego terenu brzegowego rzeki R. w Z. - na przestrzeni lat ulegał zmianie i przekształceniom, co jednoznacznie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Także ze znajdujących się w aktach kart inwentaryzacyjnych inwestycji wynika niezbicie, że sporny teren był sukcesywnie zagospodarowywany i urządzany. Przeprowadzone zaś oględziny terenu (w dniu 30.08.2016 r. oraz w dniu 15.12.2016 r.) wykazały, że część nieruchomości wywłaszczonej (działka nr [...]) weszła w skład drogi asfaltowej, część zaś która weszła w skład działki nr [...] porośnięta jest trawą. Na terenie tej działki znajduje się alejka spacerowa wraz z ławką, a sam ten obszar położony jest w rekreacyjno-wypoczynkowej części M.. Na podstawie analizy wskazanych dokumentów należy przyjąć, że na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa bazy rekreacyjnej nad R. w M.. Zauważyć przy tym należy, że wnioskowane przez skarżących do zwrotu działki obejmują niewielką część obszaru na którym realizowany był cel wywłaszczenia. Brak więc realizacji na tymże terenie innej infrastruktury – wbrew twierdzeniom skarżących - nie może przemawiać za tym, że cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany. Jak bowiem wyżej wskazano, stanowiąca cel wywłaszczenia baza rekreacyjna mogła składać się nie tylko z różnej infrastruktury ale także stanowić ogólnodostępny teren zieleni służący celom rekreacji i wypoczynku ludności.

Co do działek nr [...] i [...] należy podkreślić, iż nieruchomości te stanowią koryto rzeki R. . Zasadnie uznały orzekające w sprawie organy administracji, iż działki te, z uwagi na usytuowanie i ich charakter, nie mogą podlegać zwrotowi. Na przeszkodzie bowiem stoi art. 218 ust. 5 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 r, poz. 2268). Przepis ten stanowi, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, który stanowią grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa - nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że do przedmiotowych nieruchomości, z uwagi na ich status i charakter prawny, wyłączone jest stosowanie przepisów powołanej ustawy, w tym także regulacji dotyczących możliwości zwrotu wywłaszczonych terenów.

W ocenie sądu, brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skargi, iż orzekające w sprawie organy nie dopełniły właściwej staranności w poszukiwaniu dokumentów związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Analiza akt sprawy wskazuje, że organy administracji podjęły szereg działań celem należytego zgromadzenia materiału dowodowego. Choć poszukiwania te nie przyniosły skutku w postaci pozyskania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 29 marca 1977 r. (znak [...]), to zebrany materiał dowodowy (szczegółowo opisany i omówiony w zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 24.01.2018 r.) był wystarczający do poprawnego ustalenia stanu faktycznego i właściwej oceny tej sprawy.

Nieuzasadnioną polemikę z poprawnymi ustaleniami faktycznymi i ich należytą oceną dokonaną przez Wojewodę stanowią twierdzenia skarżących odnośnie do przysługiwania im legitymacji do domagania się zwrotu części działek nr [...], [...] oraz działki nr [...] i nr [...]. Wskazać należy, iż z zaświadczenia z księgi wieczystej dawnej z dnia 28.03.2017 r. (k. 254 akt administracyjnych) wynika, że Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą dla nieruchomości położonej w M., która obejmowała m.in.: pgr [...]. Nieruchomość ta do dnia 10 grudnia 1981 r. stanowiła własność M. S., na podstawie umowy darowizny z dnia 1 grudnia 1958 r. Z mapy do celów prawnych (karta akt nr [...]) wynika natomiast, że ze wskazanej parceli pgr. [...] powstały m.in. parcele pgr [...] (powierzchnia 0,087 ha) i pgr [...] (powierzchnia 0,0394 ha). Działka [...] podzieliła się na działki nr [...] oraz nr [...]. Skoro więc własność działki [...] (z której powstały objęte żądaniem zwrotu działki nr [...] i [...] oraz [...]) nie przysługiwała poprzednikowi prawnemu skarżących, zatem zasadnie przyjął organ odwoławczy, że spadkobiercy J. O. nie są uprawnieni do złożenia wniosku o zwrot parcel [...], [...] [...].

Wobec uzasadnionego uznania w zaskarżonej decyzji braku podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia, orzeczono o oddaleniu skargi. Podstawą tego rozstrzygnięcia jest art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325).