Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2574/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 151, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 300/12 w sprawie ze skargi B.P. i P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 300/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B.P. i P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z [...] maja 1997 r. wydanej na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr A położonej przy ul. K. w Kaliszu na działki o nr B, C i D.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. P.P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z [...] maja 1997 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z [...] maja 1997 r. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajna jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. Wskazano, że w dniu [...] maja 1997 r. podział nieruchomości był dokonywany w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 10 ust. 1 przewidywała, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie pozwolenia na podział prawny polegający na utworzeniu z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. W dalszej kolejności wskazano, że podział pierwotnej nieruchomości nr A położonej w Kaliszu przy ul. K., z której wydzielono, w wyniku podziału, działkę nr B będącą, obecnie własnością J. i Z. P., działkę nr C będącą własnością P. i B.P. oraz działkę nr D stanowiącą drogę dojazdową nastąpił na wniosek jej ówczesnych współwłaścicieli i był w ocenie Kolegium zgodny z treścią obowiązującego w tamtym czasie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Kalisza nr XIX/121/91 z dnia 22 października 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Kai. Nr 17 z 1991 r. poz. 163). Kolegium przyznało, że w myśl postanowień tego planu nieruchomości położone na tym terenie przeznaczone były pod tereny usług, oświaty, zdrowia, kultury i inne i objęte były jednostką bilansową C4 UO UZ UK Ul, z części graficznej jak i tekstowej nie wynika zakaz wydzielania na tym terenie mniejszych działek. W konsekwencji za całkowicie bezpodstawny uznano zarzut P.P., iż plan ten nie dopuszczał na tym terenie wydzielenia mniejszych działek budowlanych. Podkreślono przy tym, że o sprzeczności przedmiotowego podziału z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 października 1991 r. i o naruszeniu art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może świadczyć podnoszony przez P.P. fakt historycznego przeznaczenia gruntu, z którego została wydzielona działka nr A jedynie dla celów oświatowych, czy też pod budowę sierocińca. Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Kalisza dnia [...] maja 1997 r. zatwierdzająca podział nieruchomości nr A położonej w Kaliszu przy ul. K. została wydana w oparciu i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, iż teren ten decyzją z dnia [...] marca 1985r. uzyskał, zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, co oznacza, iż zupełnie niezasadna jest argumentacja wnioskodawcy, że w wyniku wydania decyzji z dnia 12 maja 1997 r. nastąpił podział gruntu rolnego. Natomiast kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Podkreślono, że wadliwość wpisów w ewidencji gruntów i budynków również jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W dalszej kolejności wskazano również, iż chybiony jest zarzut dotyczący wadliwości przedmiotowej decyzji z uwagi na nie zapewnienie wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Z tego też powodu nie uwzględniono wniosku o przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez wnioskodawcę. W ocenie Kolegium natomiast twierdzenie, czy przedmiotowy podział był zgodny z obowiązującym w dniu wydawania decyzji planem miejscowym i czy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa może być ustalone na podstawie dokumentów sprawy i nie wymaga wiadomości specjalnych w związku z czym zgłoszone przez P.P. wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że prawidłowa wykładnia zapisu planu odnośnie przeznaczenia terenu jednostki bilansowej C4UOUZUKUI powinna uwzględniać, że w omawianym zapisie planu nie chodziło o jakąkolwiek zabudowę, ale o zabudowę w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który określał generalne zasady gospodarki gruntami na terenie miasta, w tym ich podziału. Skarżący ponowił wniosek o przeprowadzenie dowodu z materiałów stanowiących podstawę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2011 r. podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B.P. i P.P. domagając się uchylenia obu decyzji. W obszernie uzasadnionej skardze podniesiono szereg zarzutów wskazując na naruszenie: art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 127 § 3 zd. ost., art. 140 i 15 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku ponownego, wszechstronnego, merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Nadto zarzucono naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 2, art. 78 § 1 w zw. z art. 127 § 3 zd. ost., art. 140 i art. 15 k.p.a. przez bezpodstawne pominięcie przeprowadzenia podanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dowodów. Podniesiono też naruszenie art. 10 § 1, art. 81 w zw. z art. 127 § 3 zd. ost., art. 140 k.p.a. przez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych przez pozostałe strony wniosków i żądań. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie art. 10 ust. 1-5 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i przepisami Uchwały Rady Miasta Kalisza XIX/121/91, a także w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt.1, art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz z § 4 ust. 8, § 38 rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 158, poz. 813 ze zm.) oraz §1 Załącznika 12 do tego rozporządzenia. W dalszej kolejności wskazano na niezgodność zaskarżonej decyzji z art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 11, art. 19 ust. 1 pkt 1, 6 i 11 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz przepisami Instrukcji O-l, O-3, G-4 i G-5 przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazano także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 zd. ost., art. 140 k.p.a. Skarżący wskazali ponadto na naruszenie przepisów art. 107 § 2-5 w zw. z art. 127 § 3 zd. ost., art. 140 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji obu instancji, a zwłaszcza z uwagi na zaniechanie wskazania faktów, które Kolegium uznało za udowodnione, dowodów, na których oparło się w tej mierze, przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówiło wiarygodności. Ponadto skarga wskazała na uchybienie wymogom art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 127 § 3 zd. ost., art. 140 k.p.a. przez pogwałcenie zasady legalności działania organu administracji, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasady przekonywania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. uczestnicy postępowania Z. i J. małż. P. złożyli pismo procesowe, w którym ustosunkowali się do skargi i zażądali jej oddalenia oraz obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania. Odpowiedź na to pismo skarżący złożyli 11 czerwca 2012 r. Następnie skarżący pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. wnieśli o przeprowadzenie wskazanych przez nich dowodów. Ponownie, pismem z 05 lipca 2012 r. skarżący zwrócili się z wnioskami dowodowymi oraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania i z wnioskiem o odroczenie rozprawy celem przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Uczestnicy postępowania Z. i J. małż. P. pismem sporządzonym 06 lipca 2012 r. wnieśli o oddalenie złożonych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. oddalił skargę stwierdzając, iż zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Sąd I instancji odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą braku zgodności przeprowadzonego decyzją z [...] maja 1997 r. podziału z m.p.z.p. uznał ten zarzut za bezzasadny, wskazując na treść art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazał, iż dokonując wykładni tego przepisu organ musiał mieć na uwadze dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze – że jeśli, jak miało to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ustalenia planu nie były szczegółowe, to trudno było wskazać kryterium zgodności zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Za kryterium takie uznawano np. określone przez plan normatywy powierzchniowe działek. Jednak - co pozostaje kwestią bezsporną - ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Kalisza nr XIX/121/91 z dnia 22 października 1991 r. normatywów takich nie określał. W niniejszej sprawie podział przeprowadzono wg projektu podziału wykonanego przez Biuro Usług Geodezyjnych "[...]" w Kaliszu. Projekt ten stanowi załącznik do decyzji podziałowej, z której nie wynika przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek. Sąd I instancji wskazał, iż w świetle rozbieżności uwidaczniających się w toku wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak ten w żaden sposób, jak słusznie uznało Kolegium, nie wypełnił przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji zaznaczył, iż drugim zagadnieniem istotnym w kontekście dokonywania podziału nieruchomości w oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była kwestia samego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzona w aktach dokumentacja nie pozwala - jak trafnie stwierdza Kolegium - zakwestionować dokonanego podziału w kontekście zgodności z zapisami obowiązującego wówczas - ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzowały, aby o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można było mówić wyłącznie w razie zgodności tego podziału ze szczegółowym, a nie - jak miało to miejsce w sprawie - ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał wyłącznie ogólny planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może natomiast budzić uzasadnionych wątpliwości, że przyczyną odmowy zatwierdzenia podziału mogły być wyłącznie przepisy obowiązującego miejscowego planu. Podstawy takiej stanowić nie mogły natomiast materiały planistyczne (czego domagała się strona skarżąca), ponieważ dokumenty te nie miały mocy prawnej i nie mogły być przez organy administracji państwowej uwzględniane jako podstawa przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych. Nie sposób również wskazać przepisów, które uzasadniałyby twierdzenie strony skarżącej o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na, podnoszoną w skardze kwestię, braku zawieszenia postępowania podziałowego do czasu uchwalenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym aspektem podniesionym przez skarżących była kwestia wielkości działek, których powstałą po podziale powierzchnię uznać można by ewentualnie było uznać za sprzeczną z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisz. Ten zarzut, w ocenie Sądu I instancji, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Nałożenie na wnioskodawców wymagań nieznajdujących oparcia w przepisach planu - jak oczekiwałby tego autor skargi – stanowiłoby nieuprawnione ograniczenie wynikającego z art. 140 k.c. władztwa gruntu. Co do podnoszonej w skardze kwestii rolnego charakteru dzielonej działki Sąd I instancji uznał, iż również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Kwestią bezsporną pozostaje, że sporne tereny uzyskały zgodę na przeznaczenie na tereny nierolnicze, co nastąpiło decyzją z dnia [...] marca 1985 r. Skarżący zwrócili jednak uwagę, że art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) stanowi, iż nie wykonane do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzje ostateczne, dotyczące wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie – utraciły moc. Uwadze skarżących umknęło jednak, że zarówno na gruncie obowiązującej do dnia 25 marca 1995 r. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79 ze zm. dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.), jak i na gruncie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca rozróżnił pojęcia "wyłączenia gruntów z produkcji" (wskazując, że rozumie się przez to zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów przez właściciela albo osobę nabywającą te grunty na cele nierolnicze lub nieleśne - art. 4 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.) oraz "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" (wskazując, że rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu ich użytkowania - art. 4 pkt 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r.). Sąd wyjaśnił, że obowiązująca ustawa, na której przepisy intertemporalne powołują się skarżący również dokonuje rozróżnienia pomiędzy "przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" i pod pojęciem tym rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Czym innym jest natomiast "wyłączenie gruntów z produkcji" definiowane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11). Skoro racjonalny ustawodawca w kategoryczny sposób rozróżnia pojęcia "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" i "wyłączenia gruntów z produkcji" to zapis powołanego przez stronę skarżącą art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych, należy czytać literalnie, tj. w ten sposób, że ma on zastosowania do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej (a nie do orzeczeń o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze) gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. W ocenie Sądu I instancji zarzut skargi dotyczący błędnych ustaleń Kolegium, co do statusu spornej nieruchomości w dacie wydawanie decyzji podziałowej uznać należało za bezzasadny. Co do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści tego przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wskazuje skarżący: wśród działek powstałych w wyniku podziału działki nr A, decyzja wymienia m.in. dz. nr D – z adnotacją "droga dojazdowa". Dokonując zasadności podniesionych przez skarżących argumentów Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wskazuje sam skarżący "z decyzji podziałowej nie wynika czy wydzielona jako dz. D droga dojazdowa została objęta regulacją prawną art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto zauważył, że przepis ten regulował wydzielanie gruntów pod budowę "ulic". Pojęcie ulicy definiował art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm. – dalej jako: ustawa o drogach publicznych). Stosownie do tej definicji pod pojęciem ulica rozumieć należało drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Na gruncie wykładni poświęconej przepisowi art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podkreślano, że "chodzi tutaj w istocie o wydzielenie pasa gruntu z przeznaczeniem pod drogę publiczną, która spełniać będzie funkcje określone w art. 4 ust. 1 pkt 2. Z kolei z uchwały TK z 29 marca 1993 r. sygn. W 13/92 wynika, że przepis art. 10 ust. 5 znajdował zastosowanie również do dróg, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego. Drogami tymi, tj. o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, były drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie). Zasadniczy jednak warunek stanowiło ujęcie drogi, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w planie miejscowym. Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym), plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia w przedmiocie dróg publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Z tego też względu rzeczą organu było – co zasadnie podnosili skarżący - zbadanie decyzji podziałowej w kontekście jej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy nie wynikało, bowiem czy "droga dojazdowa", pod którą wydzielono dz. D została ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu Sąd zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o przesłanie dokumentów, które pozwoliłyby na kontrolę zaskarżonej decyzji, w kontekście prawidłowości ustaleń organu co do zgodności decyzji podziałowej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o nadesłane dokumenty Sąd stwierdził jednoznacznie, że wymieniona w decyzji podziałowej dz. nr D nie była "ulicą" w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, i przepis ten nie znajdował do niej zastosowania. Stąd też, jak zauważa autor skargi, jako właścicieli działki D nadal wskazuje się właścicieli dawnej działki A. Sąd zaznaczył, że pomimo argumentacji przedstawionej w skardze, sami skarżący nie mieli dotąd wątpliwości, co do statusu tej działki jako ich przedmiotu własności, a nie Miasta Kalisz. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. skarżącym zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na terenie obejmującym m.in. powstałą z podziału dz. nr D. Ówcześnie art. 34 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakładał wymóg zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (art. 34). Pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Sąd I instancji wskazał, iż skoro skarżący otrzymali pozwolenie na budowę, która miała być realizowana m.in. na działce nr D, to znaczy, że musieli w dacie składania wniosku złożyć oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością obejmującą dz. nr D na cele budowlane, a przeznaczenie tej działki pod budowę budynku pogotowia rodzinnego musiało być zgodne z przewidzianym prawem przeznaczeniem tego terenu. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 11, art. 19 ust. 1 pkt 1, 6 i 11 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) oraz przepisami Instrukcji O-l, O-3, G-4 i G-5 przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania w niniejszej sprawie. Ponoszone w tym zakresie zarzuty strony skarżącej, co do niewywiązania się przez Prezydenta Miasta Kalisza z ciążących na nim, jako organie prowadzącym postępowanie podziałowe obowiązków nie znajdują oparcia we wskazanych przepisach prawa. Sąd zaznaczył, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której zarzuca się nieważność. Przepis art. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji, tj. [...] maja 1997 r. nie posiadał wskazanej przez stronę skarżącą jednostki redakcyjnej, tj. ust. 1. W art. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zawarta została natomiast definicja legalna prac geodezyjnych. Z kolei w myśl art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Z kolei art. 19 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowił delegację ustawową dla Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, do określenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także rodzaju prac nie podlegających zgłaszaniu i materiałów nie podlegających przekazywaniu. W dacie wydawania decyzji podziałowej przepis art. 19 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierał natomiast wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych, tj. pkt. 6 i pkt. 11. Z tego powodu Sąd nie podzielił poglądów strony skarżącej o naruszeniu przez Kolegium wskazanych przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei w kontekście uchybienia przez Kolegium standardom wynikającym z Instrukcji Technicznych O-1, O-3, G-4 i G-5, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. upoważnił ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Wcześniej, tj. w dacie wydawania decyzji podziałowej w dniu [...] maja 1997 r. brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 pkt 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dawało podstawy określenia standardów technicznych, na które powołano się w skardze. W drodze później ustanowionej delegacji ustawowej dopiero dwa lata po wydaniu decyzji podziałowej z [...] maja 1997 r., wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24.03.1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297), zawierające wykaz standardów technicznych, stanowiących załącznik do tego rozporządzenia. W ocenie Sądu Prezydent Miasta Kalisza wydając więc decyzję podziałową w dniu [...] maja 1997 r. nie mógł rażąco naruszyć tych przepisów, gdyż w dacie orzekania przez ten organ przepisy te jeszcze nie obowiązywały. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że powołana w uzasadnieniu skargi "Instrukcja Techniczna G-5 ", nie jest źródłem prawa, a w rezultacie jej postanowienia nie mogły stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odnosząc się z do zarzutu naruszenia § 4 ust. 8, § 38 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 1 Załącznika 12 do tego rozporządzenia Sąd I instancji wskazał, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim powołane przez stronę skarżącą rozporządzenie określało sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków; zakres danych (informacji szczegółowych) objętych tą ewidencją; sposób i terminy sporządzania terenowych i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją, a także rodzaje budynków, które nie będą wykazywane w ewidencji (§ 1 ust. 1 pkt 1-3). Przepis § 4 ust. 8 wskazanego rozporządzenia stanowił, iż pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do jednego metra kwadratowego. Natomiast powołany w skardze § 38 rozporządzenia, stanowił element regulacji znajdującej zastosowanie przy zakładaniu ewidencji, która polegała na wykonaniu czynności techniczno-administracyjnych, związanych z utworzeniem zbiorów głównych i pomocniczych oraz pozyskaniem po raz pierwszy danych niezbędnych do tego celu. Z kolei załącznik nr 12 tego rozporządzenia regulował zasady i sposób ustalania granic przy pracach związanych z założeniem i modernizacją ewidencji. W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy nie pozwala zatem zgodzić się z zarzutami skargi stawianym Kolegium w tym zakresie. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Dlatego też dostrzegając nieznaczne uchybienia w tym zakresie, stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 10, art. 81 i art. 78 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Sąd nie podzielił poglądów skarżących o naruszeniu art. 75 k.p.a. i wskazał, że Kolegium z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 8 i 11 k.p.a. wyjaśniło skarżącym zasadność przesłanek, którymi się kierowało przy wydawaniu decyzji. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez Kolegium art. 127 § 3 k.p.a. Nienaruszona została również zasada dwuinstancyjności na co wskazywali skarżący. Mając na uwadze powyższe, i nie stwierdzając podstaw do odroczenia rozprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.P. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a także w związku z przepisami Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. Kalisza, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej Kalisza numer XIX/121/91 z dnia 22 X 1991r., odnośnie jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, polegające na wadliwym, a co najmniej przedwczesnym uznaniu za prawidłową wykładni i zastosowania przez SKO w Kaliszu w sprawie SKO 4212/5/12, a wcześniej w sprawie SKO 4212/49/11, art. 10 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ww. Ustawy, a także w zw. z przepisami planu co do jednostki bilansowej C4UOUZUKUI poprzez:

- ocenę przesłanek zgodności podziału działki A z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy i przepisami wskazanego planu odnośnie jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, według stanu z chwili orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WBG 7243/66/97, zamiast według stanu z daty jej wydania,

- zaniechanie dokonania kompleksowej: historycznej, gramatycznej, celowościowej, funkcjonalnej i logicznej wykładni art. 10 ust. 1 ustawy w zw. z przepisami planu co do jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, w tym z punktu widzenia ratio legis Ustawy z 29 IV 1985r. oraz treści art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy,

- pominięcie wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia:

- jakie znaczenie dla oceny kwestii zgodności podziału działki A z planem, mają zapisy tego planu o możliwości realizacji w jednostce bilansowej C4UOUZUKUI wyłącznie obiektów enumeratywnie wymienionych w planie, tj. szkoły, szpitala, komendy policji i kościoła,

- czy zapisy jak wyżej nie stanowią lex specialis wobec zapisów planu o przeznaczeniu terenu jednostki bilansowej C4UOUZUKUI na cele oświaty, zdrowia, kultury i innych usług, w związku z czym czy nie wykluczały one stosowania tych ostatnich,

- czy z uwagi na powyższe, za zgodny z planem mógł być uznany jedynie taki podział działki A, który gwarantował możliwość realizacji:

- na wydzielonych z niej działkach wyłącznie obiektów takich jak: szkoła, szpital, komenda policji i kościół i to jedynie publicznych, czy też prywatnych, na pozostałych działkach należących do jednostki bilansowej C4UOUZUKUI obiektów takich jak: szkoła, szpital, komenda policji i kościół,

- czy w dacie wydawania decyzji WBG 7243/66/97 na terenie jednostki bilansowej C4UOUZUKUI były już faktycznie realizowane obiekty takie jak: szkoła, szpital, komenda policji i kościół,

- czy dokonanie podziału działki A nie uniemożliwi realizacji tych obiektów na sąsiednich działkach (w dacie wydawania decyzji WBG 7243/66/97 na sąsiedniej działce był budowany szpital, zaś na działce A miały powstać miejsca parkingowe do jego obsługi),

- zaniechanie wskazania konkretnych przepisów planu, które dotyczą jednostki bilansowej C4UOUZUKUI, w tym przepisów: odnoszących się do przeznaczenia jej terenu na cele oświaty, usług, zdrowia, kultury i inne, przepisów nakazujących realizację w tej jednostce obiektów takich jak: szkoła, szpital, komenda policji, kościół, jak również pominięcie wyjaśnienia stosunku zależności między tymi przepisami, a wreszcie niedokonanie subsumcji treści tych konkretnych przepisów planu pod stan faktyczny sprawy WBG 7243/66/97 w części dot. wniosku o podział działki A, co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym, a co najmniej przedwczesnym oddaleniem w niej skargi z oczywistym naruszeniem art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji SKO 4212/49/11 i SKO 4212/5/12 w trybie art. l45 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., a także skutkowało zaniechaniem kontroli legalności decyzji SKO 4212/49/11 i SKO 4212/5/12 z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 k.p.a. w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc zarazem ewidentne naruszenie zasad kontroli legalności decyzji administracyjnych określonych w art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a.;

oraz naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1, art. 111 § 1-2, art. 125 § 1 pkt 1, art. 131, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 160, art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, art. 140, art. 144, art. 210 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego, art. 1, art. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 29 ust. 1-3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 8 ust. 1-2, § 9 ust. 1, § 11 ust. 1-3, § 12 ust. 12 Rozporządzenia MGPiB z 15 V 1990r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz.U. 1990, Nr 33, poz. 195 ) w zw. z Załącznikiem nr 3 do tego Rozporządzenia, § 4 ust. 8, § 8 ust. 1-2, § 30 ust. 3, § 38 ust. 1 Rozporządzenia MGPiB oraz RiGŻ z 17 XII 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 1996, Nr 158, poz. 813 ze zm.) w zw. z § 12 Załącznika do tego Rozporządzenia, § 3 ust. 1-2, § 4 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 1b i 1c, § 5 ust. 2, § 8 pkt 1-4, § 20 pkt 4,6,7, § 21 ust. 1-2, § 23, § 38 ust. 1-2 Zarządzenia MGPiB oraz RiGŻ z 5 VIII 1996r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (M.P. 1996, Nr 50, poz. 469), § 3 ust. 4 i 6, § 4 ust. 6 pkt 6, § 8 ust. 3, 4, 6 i 7, § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 Instrukcji technicznej O-1 "Ogólne zasady wykonywania prac geodezyjnych", art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1-3, art. 11, art. 14 § 1-2, art. 15, art. 28, art. 39, art. 40 § 1 i 3, art.42 § 1-3, art. 44 § 1-4, art. 46 § 1-2, art. 47 § 1-2, art. 67 § 1, art. 67 § 2 pkt 5, art. 68 § 1-2, art. 72, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1-2, art. 80, art. 81 art. 92, art. 94 § 1-2, art. 95 § 1, art. 109 § 1-2, art. 110, art. 129 § 2, art. 130 § 1 i 4, art. 156 § 1, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie podjął pomimo zarzutów i wniosków, wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia kwestii przesłanek nieważności decyzji WBG 7243/66/97, przyjmując bezkrytycznie jako własne wadliwe ustalenia poczynione w tej mierze przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przedstawiając te niezgodne z rzeczywistością ustalenia w uzasadnieniu skarżonego wyroku i czyniąc z nich podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia, przez pominięcie i nieuwzględnienie z urzędu, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej tej skargi, że materiał dowodowy postępowania nadzorczego przed Kolegium w sprawach SKO 4212/49/11 i SKO 4212/5/12, a także postępowania administracyjnego przed Prezydentem m. Kalisza w sprawie WBG 7243/66/97 dowodził ewidentnie, że SKO rozpatrując dwukrotnie kwestię przesłanek nieważności decyzji WBG 7243/66/97, wbrew swojemu ustawowemu obowiązkowi ustalenia i rozważenia z urzędu wszelkich okoliczności, które mogą stanowić o nieważności postępowania, w którym wydano tę decyzję, pominęło i nie rozpatrzyło okoliczności opisanych szczegółowo poniżej w zarzutach jak w punktach od B-I do B-XI niniejszej skargi, a także popełniając w postępowaniu sądowoadministracyjnym dalsze uchybienia opisane szczegółowo poniżej w zarzutach jak w punktach od B - XII do B - XVII niniejszej skargi, co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym, a co najmniej przedwczesnym oddaleniem skargi z oczywistym naruszeniem art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji SKO 4212/49/11 i SKO 4212/5/12 w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a., albo (uwzględniając także zarzut jak powyżej w punkcie I tej skargi) ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., a także skutkowało zaniechaniem kontroli legalności decyzji SKO 4212/49/11 i SKO 4212/5/12 z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 k.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc zarazem ewidentne naruszenie zasad kontroli legalności decyzji administracyjnych określonych w art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu celem jej ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania w kwocie 500 zł, w skład których wchodzą: wpis od skargi do WSA, opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku WSA, wpis od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Pismem z dnia 20 września 2012 r. P.P. złożył pismo uzupełniające skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 23 kwietnia 2014 r. Z. i J.P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie postawiono zarzuty zarówno naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. Jednakże konstrukcja zawartych w niej zarzutów nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., bowiem poszczególne podstawy zostały sformułowane poprzez jednoczesne odwołanie się zarówno do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie może się zdecydować, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też jest to naruszenie zwykłe skutkujące eliminacją orzeczeń zapadłych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, bowiem zawarte we wskazanym przepisie unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1) oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej, oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej, oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej.

Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji przeanalizował wszystkie istotne aspekty sprawy i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, zatem nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegający na przedwczesnym oddaleniu skargi.

Trzeba także podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja SKO w Kaliszu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] maja 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. K. oznaczonej nr ewid. A (obręb nr 67). Zauważyć należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajną jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. Zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Jest to warunek podstawowy, stanowiący punkt wyjścia do oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa, który w niniejszej sprawie nie został spełniony.

Określony w decyzji z dnia [...] maja 1997 r. podział nieruchomości był dokonywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185) plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowy plan ogólny określał przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy (miasta i gminy) lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek.

Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Kalisza z dnia 22 października 1991 r. działka numer A położona była na terenie C4UOUZUKUI przeznaczonym na wiele funkcji, między innymi oświaty, zdrowia, kultury i innych usług. Podział działki nie kłócił się z tą funkcją, która nadal mogła być na tym terenie wykonywana. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że żaden przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zobowiązywał organu do badania kwestii dostępu do drogi - wydzielanych nieruchomości. Nadmienić trzeba, iż w przypadku braku takiego dojazdu, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przez co w pierwotnym tekście ustawodawca rozumiał również ustanowienie odpowiednich służebności drogowych. Projekt podziału zatwierdzany w tym trybie był jedynie swego rodzaju pozwoleniem na podział prawny polegający na utworzeniu, w drodze dalszych czynności prawnych, z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 227/08) podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Z postanowień ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 października 1991 r., tj. zarówno jego części graficznej jak i tekstowej nie wynika zakaz wydzielania na tym terenie mniejszych działek, brak jest również ograniczeń co do wielkości wydzielanych działek. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych wskazując, iż przepis ten ma zastosowanie do decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej - a nie do orzeczeń o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze – gruntów klas IV-VI, na mocy których nie nastąpiło jeszcze faktyczne wyłączenie. Zatem mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu Kolegium zarzucanego naruszenia podstawowych reguł procedury administracyjnej, zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. Za nieuprawnione uznał także wyrażone w skardze oczekiwanie strony skarżącej w zakresie uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które w efekcie prowadziłoby do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej nr A.

Nie można też uznać, że decyzja podziałowa z dnia [...] maja 1997 r. była niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ocena wykonalności decyzji musi się bezpośrednio wiązać z przedmiotem rozstrzygnięcia. Tymczasem decyzja z dnia [...] maja 1997 r. nie orzekała o możliwości (lub nie) zabudowy działek powstałych w wyniku podziału.

Bezsporna jest również okoliczność, iż przedmiotowy podział nastąpił na wniosek Państwa Z. i J. P. oraz Państwa B. i P.P. zgodnie z załączonym przez nich projektem, zatem przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej działki. Zatem za całkowicie błędny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewyjaśnienia istnienia zgodnego z prawem wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie WBG 7243/66/97. Niezasadny okazał się również zarzut niedoręczenia skarżącym kasacyjnie jak i pozostałym stronom decyzji z dnia [...] maja 1997 r., gdyż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawców z dnia 13 maja 1997 r. o braku zastrzeżeń do ww. decyzji. Decyzja zawiera również pouczenie o możliwości wniesienia odwołania jak również adnotacją o doręczeniu stronom.

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać odniesienie się Sądu do zarzutów i uwag zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile zarzuty te dotyczą istoty sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymagane prawem elementy, w tym także wywód co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowości przyjętej podstawy prawnej kontrolowanej decyzji administracyjnej.

Uznając brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmawiając stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie działał bez podstawy prawnej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę nie mógł zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., na co wskazuje skarga kasacyjna. Należy zważyć, iż przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje aby zaskarżone decyzje wydane zostały w warunkach, o których stanowi przepis art. 156 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.