Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2736/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 105 par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. S. i E. S. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położnej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność E. i A. małż. S..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi ekspresowej nr [...], na odcinku obwodnicy miasta [...]a od węzła "[...]" do węzła "[...]" (włącznie), na długości 14 km. Lokalizacja inwestycji drogowej obejmowała m.in. zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącą własność E. i A. S..

Wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda zawiadomił strony o jego wszczęciu.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, pismem z [...] maja 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod budowę drogi. Wskazując w uzasadnieniu, że została przygotowana dokumentacja niezbędna do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmującej działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położone w gm. [...], obrębie [...], tak więc postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe.

Decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, jako bezprzedmiotowe, wobec cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wywłaszczenie.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i A. małż. S., zarzucając jej naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdy nie zaszły żadne okoliczności faktyczne i prawne, które mogłyby stanowić podstawę do jego zastosowania oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie podczas rozpoznania niniejszej sprawy wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście ustalenia okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego, co doprowadziło do błędnej tezy, że powinno ono zostać umorzone. Ich zdaniem nie zaistniała w sprawie żadna okoliczność świadcząca o bezprzedmiotowości postępowania – nadal bowiem posiadają oni uprawnienia strony, przedmiotowa nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu jest ich własnością, a sprawa administracyjna, która toczyła się dotychczas nie utraciła swojego administracyjnego charakteru.

W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., gdyż nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z [...] maja 2011 r. wycofał wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej "specustawą" oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Mając zatem na względzie specyfikę tego postępowania, może ono zostać zainicjowane przez określony podmiot, a organ nie może działać z urzędu, zaś inne strony tego postępowania nie mają możliwości wpływu na jego wszczęcie. Minister wyjaśnił jednocześnie, że wniosek GDDKiA należy traktować jako jeden z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Wniosek ten zarówno inicjuje postępowanie, jak również wyraża wolę inwestora rozstrzygnięciem sprawy. Tak więc wola ta musi istnieć przez całe postępowanie, aby można było mówić, że ma ono przedmiot. Zdaniem Ministra tylko istnienie woli inwestora pozwala doprowadzić sprawę do rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wobec powyższego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał swój wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister podniósł, że nie ma przy tym znaczenia w jakiej formie inwestor wyraził brak woli na kontynuowanie postępowania (cofnięcie wniosku czy żądanie umorzenia postępowania), należy taką sytuację ocenić jednolicie jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola uzyskania rozstrzygnięcia).

Jednocześnie ustosunkowując się do pisma E. S. z [...] sierpnia 2011 r., stanowiącego zapytanie o możliwość nabycia przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, pomimo umorzenia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja lokalizacyjna z 3 października 2005 r., na mocy której przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod inwestycję drogową, czyli nadal istnieje możliwość, zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania) nabycia nieruchomości przez GDDKiA w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, w celu realizacji tego celu publicznego (budowy dróg).

Jednocześnie Minister podniósł, że jak wynika z treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2011 r., w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych, inwestor wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która miałaby objąć również nieruchomość położną w gm. [...], obrębie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Natomiast z dniem ustatecznienia się tej decyzji nieruchomości nią objęte staną się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy), a właścicielom tych gruntów będzie przysługiwało roszczenie o ustalenie odszkodowania.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. S. i A. S., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten nakazywał do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosowanie przepisów dotychczasowych, zaś bezwzględnie co do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosowanie przepisów rozdziału 3 ustawy, w jej dotychczasowym brzmieniu, a więc przewidującym przeprowadzenie szczegółowego postępowania wywłaszczeniowego; 2) art. 16 ust. 1 specustawy (w brzmieniu przed nowelizacją) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż wniosek GDDKiA "wszczyna" postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż stosowane postępowanie jest "wszczynane" przez Wojewodę z urzędu, zaś sam wniosek stanowi jedynie informację (swoiste zawiadomienie) o konieczności przeprowadzenia takowego postępowania, w konsekwencji jego wycofanie nie rodzi skutków prawnych w postaci bezprzedmiotowości postępowania wskazanych w art. 105 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 3) art. 105 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i uznanie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji wycofania przez GDDKiA wniosku o wywłaszczenie nieruchomości oraz nieuwzględnienia faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, co wino skutkować dokończeniem procedury wywłaszczeniowej; 4) art. 7, 77 w zw. z art.144 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem odniesienia się do całości zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących niezastosowania w sprawie art. 43 ust. 1 i 2 specustawy oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, co uczyniło niepełną kontrolę odwoławczą. W obszernym uzasadnieniu skargi strony wywodziły, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania, a działanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mają na celu obejście prawa i wprowadzenie w miejsce obligatoryjnego trybu przewidzianego w art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy ją nowelizującej z 2006 r., znacznie wygodniejszego dla inwestora nabywania nieruchomości przewidzianego nowymi regulacjami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, ewentualnie uchylenie obu decyzji i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy poprzez nakazanie kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W pismach procesowych z [...] lutego 2012 r oraz [...] marca 2012 r. skarżący powołali się na wydane w analogicznych sprawach wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 598/10 i I SA/Wa 2242/11, w których sąd nie podzielił argumentacji Ministra, iż cofnięcie wniosku wywłaszczeniowego czyni bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2225/11 oddalił skargę E. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Istotą sporu jest natomiast to, czy wobec cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wywłaszczenie wskazanych na wstępie nieruchomości, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych w decyzji o lokalizacji drogi (tu decyzją Wojewody [...] z [...] października 2005 r.), prowadzone w trybie przepisów "specustawy drogowej" w jej pierwotnym brzmieniu, tj. przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że tylko uprawniony podmiot jest jego gospodarzem i od jego woli uzależniony jest byt sprawy administracyjnej. Organ nie może w takich sprawach działać z urzędu, po cofnięciu wniosku traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania co do istoty. Zarówno treść art. 15 ust. 1 zd. pierwsze, jak i brzmienie art. 16 ust. 1 specustawy potwierdzają charakter skargowy postępowania. Nie mają zatem, zdaniem Sądu, racji skarżący, że wniosek stanowi jedynie formę "zawiadomienia" organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zaś samo postępowanie prowadzone jest z urzędu. Wniosek, o którym mowa w ww. przepisach określa przedmiot postępowania (wywłaszczenie oznaczonej w nim nieruchomości), a więc kreuje konkretną sprawę administracyjną. Przedmiot ten istnieje więc wyłącznie dopóty aktualne pozostaje zgłoszone przez legitymowany do tego podmiot żądanie wywłaszczenia. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego jakimi motywami uzasadniane, oznacza brak żądania uprawnionego z ustawy podmiotu o rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji czego przestaje także istnieć przedmiot tego postępowania, który w tym wniosku był oznaczony. Odpada zatem jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej, co obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania ze względu na jego obiektywną bezprzedmiotowość, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r. I OSK 394/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie podzielił poglądów wyrażonych w przywoływanych przez skarżących nieprawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2010 r., I SA/Wa 598/10 oraz z 15 lutego 2012 r., I SA/Wa 2242/10, w których sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skutki cofnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, przeznaczonych w świetle decyzji lokalizacyjnych pod drogi, mogą być rozważane ewentualnie na gruncie fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania opisanej w art. 105 § 2 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji jest istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 r. nr [...] o ustalenie lokalizacji drogi ekspresowej i przeznaczeniu tą decyzją nieruchomości skarżących pod wskazaną inwestycję.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ właściwie rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz w sposób należyty uzasadnił zajęte w tym zakresie stanowisko.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli E. S. i A. S. zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań, w których został złożony i jest podtrzymywany nadal wniosek wywłaszczeniowy, o którym mowa w art. 15 ust. 1 specustawy (w brzmieniu obowiązującym do 15 grudnia 2006 r.), a w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na stosowaniu do wywłaszczenia nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej znowelizowanych przepisów specustawy, co skutkowało oddaleniem skargi; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na telefonicznym zawiadomieniu pełnomocnika skarżących o rozprawie na dzień przed jej terminem, co narusza dyspozycję wskazanego przepisu zarówno co do formy jak i terminu zawiadomienia, co miało wpływ na wynik sprawy; b) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 105 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe umorzone zaskarżoną decyzją nie było bezprzedmiotowe a strona przeciwna nie wyraziła zgody na umorzenie, co było konsekwencją błędnej wykładni art. 105 § 1 i 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że w przypadku wniosku o umorzenie postępowania (cofnięcia wniosku o jego wszczęcie) przez wnioskodawcę postępowania wywłaszczeniowego postępowanie to staje się bezprzedmiotowe oraz na przyjęciu, że art. 105 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania, które nie może być wszczęte z urzędu, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2457/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSa wskazał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. NSA wskazał, że skoro skarżący E. S. i A. S. ustanowili w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnika w osobie radcy prawnego P. W., który przy piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012 r. przedstawił stosowne umocowanie, to w dalszym postępowaniu przed tym sądem, stosownie do art. 67 § 5 p.p.s.a. doręczenia przez Sąd korespondencji dokonywane być powinny temu pełnomocnikowi. Sąd II instancji stwierdził, że z akt sądowych wynika, że zawiadomienia o terminie rozprawy wyznaczonej w dniu 28 marca 2012 r. na dzień 25 maja 2012 r. przez przeoczenie wysłane zostały skarżącym – oba zawiadomienia doręczono adresatom w dniu 10 kwietnia 2012 r. Z treści zarządzenia z dnia 24 maja 2012 r. wynika, że uchybienie przedstawionym wcześniej zasadom dotyczącym doręczania korespondencji sądowej dostrzeżone zostało przez sędziego sprawozdawcę, na zarządzenie którego w tym dniu sekretarz sądowy przeprowadził rozmowę telefoniczną z radcą prawnym P. W.. W rozmowie tej pełnomocnik skarżących oświadczył, że termin rozprawy jest mu znany i stawi się w Sądzie (notatka z dnia 24 maja 2012 r. – k. 18 akt). Jednak na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. nieobecni byli zarówno skarżący, jak i ich pełnomocnik. Sąd I instancji przeprowadził rozprawę z udziałem pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i wydał zaskarżony wyrok.

Zdaniem NSA, powyższe okoliczności wynikające z akt sądowych nie pozostawiają wątpliwości, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie doręczenie skarżącym zawiadomienia o rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. nastąpiło z uchybieniem art. 91 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a. W ocenie NSA, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć – jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących zamierzał wziąć udział w rozprawie, uzupełniając argumentację przedstawioną przez skarżących w samodzielnie przez nich sporządzonej skardze, dlatego zapewnienie pełnomocnikowi możliwości udziału w rozprawie poprzez odpowiednio wczesne poinformowanie go o terminie rozprawy miało w sprawie niniejszej szczególne znaczenie. W świetle takiego uzasadnienia zarzutu kasacyjnego należało przyjąć, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zarówno skarżący, jak i pełnomocnik nie byli obecni na rozprawie, a zawiadomienie o rozprawie pełnomocnika nie nastąpiło w odpowiedniej formie i czasie.

NSA wskazał, że uwzględnienie powyższego zarzutu powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozważanie zasadności dalszych zarzutów na obecnym etapie postępowania nie znajdowałoby uzasadnienia, skoro Sąd I instancji winien ponownie – w innym składzie – rozpoznać skargę z uwagi na stwierdzone w postępowaniu kasacyjnym uchybienie w zakresie doręczenia zawiadomienia o rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położone w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiące własność E. i A. małż. S. toczyło się na skutek złożenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] marca 2011 r. Oba wnioski zostały podpisane przez naczelnika Wydziału Nieruchomości A. R.. Pełnomocnictwo dla wymienionego wyżej pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddziału w [...] wynika z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2003 r., Rep. A Nr [...] i znajduje się w aktach sprawy.

W toku postępowania wywłaszczeniowego GDDKiA złożył pisma w których domaga się umorzenia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego (pismo nr [...]) i cofa wniosek o wywłaszczenie (pismo nr [...]). Oba te pisma zostały podpisane przez zastępcę dyrektora Oddziału Z. S..

Wojewoda [...] nie wyjaśnił jednak, czy wskazany wyżej pracownik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] był upoważniony do złożenia wniosku o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego i oświadczenia o cofnięciu wniosku wywłaszczeniowego.

Z przepisu art. 15 ust. 1 specustawy w wersji obowiązującej do dnia 16 grudnia 2006 r. wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczone pod pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ze statutu Generalnej dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zawartego w załączniku do zarządzenia Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MI. Nr 3, poz. 8 ze zm.) wynika, że Generalny Dyrektor działa przy pomocy m.in. dyrektorów oddziałów GDDKiA, którzy kierują oddziałem przy pomocy zastępców dyrektora (§ 2 ust. 1 i § 3 ust. 3 statutu). Statut przewiduje też, że Generalny Dyrektor może udzielać pełnomocnictw osobom fizycznym do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i faktycznych w zakresie jego właściwości (§ 2 ust. 3 statutu). Generalny Dyrektor może też upoważnić pracowników GDDKiA do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (art. 18a ust. 5 ustawy o drogach publicznych).

Na gruncie postępowania administracyjnego osoba podpisująca podanie (żądanie, oświadczenie) w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jeżeli pełnomocnictwo zostało udzielone na piśmie, ma obowiązek dołączyć akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 2 i 3 k.p.a.). Jeżeli do podania nie dołączono odpisu pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej (podpisującej) podanie, wówczas podaniu nie można nadać dalszego biegu, ponieważ zawiera brak formalny. W takiej sytuacji organ ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braku podania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Dopiero podanie niezawierające braków formalnych może być podstawą do prowadzenia postępowania i jego zakończenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydał decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, mimo, że wniosek o umorzenie tegoż postępowania i oświadczenie o cofnięciu wniosku było podpisane przez pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, który nie złożył do akt sprawy pełnomocnictwa upoważniającego wnoszącego podanie do działania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak dostrzeżenia przez organ odwoławczy wskazanych wyżej uchybień proceduralnych świadczy o tym, że także zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...] została wydana istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie był bowiem organem upoważnionym do przeprowadzenia czynności w zakresie usunięcia braku formalnego wniosku o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego i oświadczenia o cofnięciu wniosku o wywłaszczenie.

Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy wniosek o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego i oświadczenie o cofnięciu wniosku o wywłaszczenie były prawnie skuteczne przedwczesną była ocena przez Sąd prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] przepisu art. 105 § 1 k.p.a., także w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze E. i A. małż. S..

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wezwie wnoszącego pisma z dnia 20 maja 2011 r. i 22 czerwca 2011 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braku formalnego podań poprzez złożenie pełnomocnictwa upoważniającego zastępcę dyrektora Z. S. do działania w postępowaniu wywłaszczeniowym w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W zależności od okoliczności organ podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt administracyjny.

Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).