Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2394/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 331/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 331/20 oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie umowy dzierżawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zawartej pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe Nadleśniczym Nadleśnictwa [...] a operatorem sieci F., na nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 34.80 ha, nr [...] o pow. 17.33 ha, nr [...] o pow. 32.55 ha, nr [...] o pow. 30.14 ha, nr [...] o pow. 28.15 ha, została położona światłowodowa linia kablowa.

Następnie wnioskiem z dnia 4 lutego 2016 r. A.B. reprezentująca firmę F., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A. przez zezwolenie na eksploatację i konserwację położonej podziemnej inwestycji liniowej - przyłączy światłowodowych, tj. pasa leśnego o powierzchni 289 m2, długości 1927 m i szerokości 0,15 m oraz ustalenie wysokości opłaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości na zasadach określonych w art. 39a ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm., dalej jako "ustawa szerokopasmowa") w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n.") orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie G., gm. A., przez zezwolenie [...] Sp. z o.o. [...] na eksploatację i konserwację istniejącej światłowodowej linii kablowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2019 r. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] reprezentowany przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie G., gm. A., obejmującego należności z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oraz z tytułu poniesionych szkód wobec wydanego rozstrzygnięcia zawierającego ograniczenie praw do nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Starosta [...] umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu, do przeszkód uniemożliwiających prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. należą: przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego i brak wystąpienia uszkodzeń udostępnionego terenu. Skoro nieruchomość przywrócono do stanu poprzedniego, to ustalenie odszkodowania jest niedopuszczalne. Podobnie, jeżeli nie wystąpiła szkoda związana z eksploatacją lub konserwacją światłowodowej linii kablowej, to brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa [...], decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ograniczył korzystanie z części nieruchomości, położonej w obrębie G., gm. A. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 34,80 ha, nr [...] o pow. 17,33 ha, nr [...] o pow. 32,55 ha, nr [...] o pow. 30,14 ha oraz nr [...] o pow. 28,15 ha poprzez zezwolenie firmie [...] Sp. z o.o. [...] na eksploatację i konserwację istniejącej światłowodowej linii kablowej, tj. pasa leśnego o powierzchni 0,0289 ha, długości 1927 m i szerokości 0,15 m, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Jednocześnie w pkt. 2 decyzji Starosta odmówił ustalenia wysokości opłaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na zasadach określonych w art. 39a ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

We wniosku o ustalenie odszkodowania skarżący podnosił, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości nie zostało mu do dnia dzisiejszego przyznane i wypłacone. Zdaniem strony odwołującej wysokość kwoty odszkodowania z tego tytułu powinna uwzględniać stopień ingerencji w treść prawa własności nieruchomości. Ingerencja ta zaś obejmuje nie tylko teren, na którym wybudowane zostały urządzenia przesyłowe, ale również strefę ochronną - pas trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz drogę konieczną do dojazdu do wskazanych linii. Wnioskodawca z uwagi na usytuowanie na części nieruchomości urządzeń przesyłowych, doznaje szeregu ograniczeń, polegających m.in. na obowiązku udostępniania tejże nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją linii, usuwaniem usterek i awarii, jak również modernizacją linii. Z tego powodu nie może on dysponować tymi częściami nieruchomości swobodnie, zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem. Istnienie wymienionych urządzeń znacząco obniża wartość i użyteczność nieruchomości leśnej, a tym samym możliwość rozwoju zasobów leśnych.

Z uwagi na powyższe Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z prezentowanym w aktualnym orzecznictwie stanowiskiem, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone.

Organ drugiej instancji stwierdził, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie ze względu na to, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że [...] Sp. z o. o. jest sukcesorem dawnego przedsiębiorstwa F., w skład którego weszły urządzenia energetyczne. Opisany ciąg następstw i przekształceń pozwala stwierdzić, że obowiązek zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonanego decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2018 r. spoczywa na [...] Sp. z o.o., którego częścią składową stały się urządzenia przesyłowe posadowione na nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A.

W toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji pełnomocnik [...] Sp. z o.o. udzielił pisemnych wyjaśnień, że zezwolenie spółce na eksploatację i konserwację przyłącza światłowodowego - nie prowadzi do powstania szkody, gdyż wartość nieruchomości nie uległa pogorszeniu. Z uwagi na fakt, że przyłącze jest umieszczone pod powierzchnią nieruchomości, to w żadnej mierze nie wpływa to na prowadzoną gospodarkę leśną. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie o odszkodowanie należy uznać za bezzasadne.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że dostarczone przez [...]Sp. z o.o. - następcę firmy F. dokumenty, tj. umowa dzierżawy nr [...] potwierdzają jedynie częściowe zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych związanych z ograniczeniem prawa własności nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działki nr [...] o pow. 34,80 ha, nr [...] o pow. 17,33 ha, nr [...] o pow. 32,55 ha, nr [...] o pow. 30,14 ha oraz nr [...] o pow. 28,15 ha. Wypłacone przez inwestora odszkodowanie dotyczyło bowiem tylko zniszczeń jakie powstały na trasie budowy linii wysokiego napięcia m.in. uszkodzenie drzew, powierzchni czy zaśmiecanie gruntu, a ewentualna wypłata rekompensaty za powstałą szkodę wywołaną trwałym ograniczeniem prawa własności nieruchomości będzie określona na mocy oddzielnego porozumienia zawartego między stronami. We wniosku wszczynającym postępowanie Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] obszernie opisuje okoliczności, które świadczą o pogorszeniu (zmniejszeniu wartości) nieruchomości na skutek wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. (posadowienie urządzeń przesyłowych, strefa ochronna - pas trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, droga konieczna zapewniająca dojazd do linii energetycznych).

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał odwołanie za w pełni uzasadnione. Jak wskazał decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ nie istnieje podmiot, któremu udzielono zezwolenia na przeprowadzenie prac związanych z eksploatacją i konserwacją istniejącej światłowodowej linii kablowej, przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i pominięcie w ocenie materiału dowodowego dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również z naruszeniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy - obejmujący postępowanie dowodowe mające na w celu ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r. - ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spełnione są więc obie przesłanki decyzji kasatoryjnej przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe. Organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa m.in. iż odszkodowanie może zostać ustalone dopiero po wystąpieniu szkody związanej z eksploatacją lub konserwacją linii światłowodowej na części nieruchomości.

Udzielając wskazań co do dalszego postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając ponownie sprawę Starosta zleci sporządzenie rzeczoznawcy majątkowego operatu szacunkowego, który będzie stanowił istotny dowód w sprawie, ustalającej odszkodowanie za trwałe ograniczenie prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] objętej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wysokość ustalonego odszkodowania odpowiadać powinna przeznaczeniu części tejże nieruchomości na dzień jej ograniczenia (art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Powyższa decyzja Wojewody [...] została zaskarżona sprzeciwem przez [...] Sp. z o.o. [...].

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest zatem ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w tym przypadku miało pełne uzasadnienie w materiale sprawy.

Dalej Sąd przypomniał, że przedmiotem sprawy pozostawała kontrola legalności rozstrzygnięcia uchylającego decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Ocena prawidłowości takiego rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do oceny czy wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości było faktycznie bezprzedmiotowe.

WSA w Lublinie podkreślił, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymagało ustalenia, czy w sprawie doszło do pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości oraz czy istnieje przepis prawa materialnego, który stanowiłby podstawę prawną do przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej w zw. z art. 124 u.g.n.

Wbrew zarzutom sprzeciwu na oba te pytania odpowiedzieć należało twierdząco.

Już z przepisów Konstytucji RP wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za odszkodowaniem. Reguła ta znajduje potwierdzenie w treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Oczywiste przy tym pozostaje, że wywłaszczenie to nie tylko odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego, ale także jego ograniczenie. Wynika to wprost z art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Ograniczenie własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej jest zatem wywłaszczeniem, które następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Przy czym należy podkreślić, że odszkodowanie, o którym orzekają organy administracji w trybie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje za szkody wynikające z decyzji ograniczającej prawo własności lub inne prawo rzeczowe. Odszkodowanie takie wiąże się więc bezpośrednio ze skutkami decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności (inne prawo rzeczowe), a nie skutkami jakichkolwiek innych zdarzeń prawnych, w tym umów cywilnoprawnych zawieranych przez inwestora i właściciela nieruchomości.

Nie budzi zatem wątpliwości, że charakter wywłaszczeniowy mają decyzje administracyjne ograniczające sposób korzystania z nieruchomości, w tym w szczególności decyzje, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Dlatego też nie można się zgodzić z zarzutami sprzeciwu, że w sprawie nie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości, czy też ściślej rzecz biorąc do ograniczenia prawa własności. Jak trafnie bowiem wskazywały to organy obu instancji, w sprawie wydana została decyzja ograniczająca prawo własności. Skutek taki wywołała bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., którą organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gm. A., przez zezwolenie firmie [...] Sp. z o.o. [...] na eksploatację i konserwację istniejącej światłowodowej linii kablowej, tj. pasa leśnego o powierzchni 289 m2, długości 1927 m i szerokości 0,15 m, stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Decyzja ta ma niewątpliwie charakter decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności. Ogranicza bowiem sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na tej nieruchomości światłowodowej linii kablowej. Dodatkowo na taki, ograniczający sposób korzystania z nieruchomości, charakter tej decyzji wskazuje fakt, że decyzję tę wydano na podstawie art. 124 u.g.n.

Zatem decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., jest decyzją ograniczającą prawo własności nieruchomości pozostającej w zarządzie wnioskodawcy i z decyzją tą, mającą charakter decyzji wywłaszczeniowej, wiąże się prawo wnioskodawcy do odszkodowania.

Prawo do odszkodowania wynika nie tylko z ogólnych norm Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 u.g.n., ale przede wszystkim wprost z norm art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. Te przepisy stanowią też prawnomaterialną podstawę do przyznania odszkodowania w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2018 r.

W myśl art. 124 ust. 4 u.g.n., po wykonaniu inwestycji na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Wówczas właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Na roszczenia odszkodowawcze z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. składa się odszkodowanie za szkody spowodowane na nieruchomości, w tym obniżenie wartości nieruchomości oraz ewentualne odszkodowanie za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.

Wśród szkód tych można zatem wyróżnić szkody trojakiego rodzaju:

1. szkody bezpośrednio spowodowane na nieruchomości;

2. szkody wynikłe z nieprzywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego;

3. szkody wiążące się ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości.

Jeżeli chodzi o szkody bezpośrednio spowodowane na nieruchomości to trafnie zauważył organ pierwszej instancji, że w zawartej przez strony umowie dzierżawy przewidziano sposób szacowania szkody z tytułu "uszkodzenia mienia" (§ 6 umowy dzierżawy z dnia 20 lutego 2014 r.), przy czym ze sporządzonego w tym trybie protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że nie było żadnych uszkodzeń udostępnionego terenu. Powyższe wskazywałoby, że podczas wykonywania inwestycji nie doszło do wyrządzenia szkód bezpośrednio na nieruchomości w związku z czym trafne byłoby stanowisko organu pierwszej instancji, że z tego tytułu nie należało się wnioskodawcy odszkodowanie.

W analogiczny sposób ocenić należy także kwestię odszkodowania za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Jak słusznie zauważył to organ I instancji w przywoływanym wyżej protokole zdawczo-odbiorczym znajduje się stwierdzenie, że po zakończeniu robót dzierżawca uporządkował teren doprowadzając go do stanu pierwotnego.

W tym kontekście zauważyć należy, że wnioskodawca błędnie interpretuje pojęcie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. W piśmiennictwie podkreśla się, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 124 ust. 4 u.g.n., nie może być interpretowane w myśl potocznego rozumienia tego nakazu. Istoty udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie stanowi wyłącznie uprawnienie do korzystania z nieruchomości przez czas potrzebny na posadowienie w jej obrębie urządzeń infrastruktury przesyłowej. Z decyzją taką immanentnie związane jest prawo do trwałego przeprowadzenia lub wybudowania i pozostawienia na nieruchomości urządzeń infrastruktury. Skoro urządzenia te, w ujęciu prawnym, w myśl art. 49 § 1 k.c. nie stanowią rzeczy będącej częścią składową gruntu, a wyłącznie przedsiębiorstwa przesyłowego, to również w ujęciu faktycznym nie mogą konstytuować zmiany stanu faktycznego nieruchomości istniejącego przed ich wybudowaniem. Ratio legis regulacji uzasadnia przekonanie, iż przywrócenie stanu poprzedniego oceniane jest z pominięciem wybudowanej infrastruktury technicznej (zob. Olga Połowianiuk-Keczmerska, Roszczenie odszkodowawcze właściciela nieruchomości jako skutek wykonywania decyzji z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ 2016/3 ISSN 1689-9601 i przywoływane tam poglądy doktryny).

Powyższe prowadziłoby do zaakceptowania stanowiska organu I instancji co do braku podstaw do przyznania odszkodowania za szkody wynikłe z nieprzywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

Przede wszystkim należy też wskazać, że z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, by szkody takie wynikły z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2018 r., tj. by szkody te związane były z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innej osobie zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej. Przeciwnie, w świetle twierdzeń wnioskodawcy, szkody takie związane były z faktem położenia na nieruchomości światłowodowej linii kablowej, co uniemożliwiało ich wynagrodzenia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Oczywiście odszkodowanie należałoby się wnioskodawcy, gdyby powstały szkody związane z samą eksploatacją lub konserwacją światłowodowej linii kablowej, a więc z ograniczeniem własności nieruchomości dokonanym na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Zaistnienia takich szkód nie wykazano.

Całkowicie odmiennie niż organ I instancji ocenić należy natomiast kwestie związane z odszkodowaniem należnym w związku ze zmniejszeniem się wartości nieruchomości.

Jak wskazano już wyżej na roszczenia odszkodowawcze z art. 128 ust. 4 u.g.n. składa się także odszkodowanie za szkody na nieruchomości w postaci zmniejszenia się wartości nieruchomości.

Wydana w sprawie decyzja ograniczająca prawo własności ogranicza sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej.

Jest to sytuacja nietypowa albowiem zazwyczaj decyzja taka jest decyzją zezwalającą na założenie i przeprowadzenie określonej instalacji.

Rozróżnienie to ma znaczenie podstawowe albowiem odszkodowanie, o którym orzekają organy administracji w trybie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., przysługuje za szkody wynikające z decyzji ograniczającej prawo własności lub inne prawo rzeczowe. Odszkodowanie takie wiąże się więc bezpośrednio ze skutkami decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności (inne prawo rzeczowe), a nie skutkami jakichkolwiek innych zdarzeń prawnych.

W sprawie wnioskodawca może żądać wynagrodzenia szkody wynikłej ze zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., tj. w związku z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej.

W tym zakresie postępowanie nie było bezprzedmiotowe i nie powinno ulec umorzeniu.

Wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym nie może natomiast skutecznie domagać się odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości wskutek ułożenia na nieruchomości światłowodowej linii kablowej albowiem do ułożenia takiej linii nie doszło w związku z wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzją administracyjną, lecz – jak wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w związku z zawartą przez strony umową dzierżawy, a więc umową cywilnoprawną.

Niewątpliwie już sam fakt posadowienia na nieruchomości określonej instalacji może negatywnie wpłynąć na wartość nieruchomości. Taki sam ujemny skutek, będzie także wywierać zezwolenie na eksploatację i konserwację takiej instalacji.

Jak już wyjaśniono decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. ma niewątpliwie charakter decyzji wywłaszczeniowej ograniczającej prawo własności. Decyzja ta ogranicza bowiem sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii światłowodowej.

Z prawem do eksploatacji i konserwacji istniejącej na nieruchomości instalacji wiąże się prawo wstępu na nieruchomość i wykonywania na niej prac eksploatacyjnych oraz konserwacyjnych, z czym w przypadku linii podziemnej łączy się także ingerencja w substancję rzeczy. Niewątpliwie tego rodzaju okoliczności są okolicznościami, które mogą negatywnie wpływać na wartość nieruchomości.

Bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, w szczególności zaś bez uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że dokonane decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie wpłynęło w żadnym stopniu na zmniejszenie wartości nieruchomości pozostającej w zarządzie wnioskodawcy. W tym zakresie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Co do zasady bowiem wnioskodawca ma prawo żądać przyznania mu odszkodowania za szkody związane z decyzją wywłaszczeniową, tj. odszkodowania za szkody wynikłe z tego, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone.

Organ pierwszej instancji wydając formalne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania bezpodstawnie uchylił się w ten sposób od należytego wyjaśnienia i załatwienia sprawy co do jej istoty. Powyższe, w świetle dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., upoważniało zaś organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym wnioskodawca może żądać wynagrodzenia za szkody wynikłe z wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2018 r., tj. za szkody związane z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innej osobie zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej. Brak jest natomiast podstaw do tego, by w ramach tego postępowania uwzględniać odszkodowanie za szkody związane z położeniem na nieruchomości światłowodowej linii kablowej albowiem do ułożenia takiej linii nie doszło w związku z wydaną decyzją administracyjną, lecz w związku z zawartą przez strony umową cywilnoprawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Sp. z o.o. [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej, stanowi wywłaszczenie na podstawie art. 112 ust. 2 u.g.n.;

2. art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwość roszczenia o odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości aktualizuje się niezależnie od przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, podczas gdy dochodzenie przedmiotowego roszczenia możliwe jest dopiero w sytuacji niemożliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub wystąpieniem nadmiernych trudności lub kosztów związanych z dokonaniem takiego przywrócenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej, stanowi wywłaszczenie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 33 ustawy szerokopasmowej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie reguluje zatem jedynie kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do etapu poprzedzającego wykonanie inwestycji, ale reguluje również fazę po wykonaniu inwestycji, tj. eksploatację infrastruktury telekomunikacyjnej i jej konserwację.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy szerokopasmowej warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. W umowie tej ustalane są warunki korzystania przez operatora z nieruchomości, w celu zakładania i konserwacji urządzeń lub linii telekomunikacyjnych, jak również zasady odpłatności za korzystanie z tej nieruchomości. W sytuacji, w której właściciel nieruchomości w terminie 30 dni od wystąpienia do niego, nie zawrze umowy dotyczącej warunków korzystania z nieruchomości, to w myśl art. 33 ust. 7, odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n.

Zgodnie z art. 124 u.g.n., starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Przepisy art. 124 i 124a u.g.n. znajdują się w rozdziale 4 tej ustawy, dotyczącym wywłaszczeń oraz spełniają (zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n.) definicję wywłaszczenia, tj. ograniczenie w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej ma charakter decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji na powołanej podstawie powoduje bowiem ograniczenie w ściśle określony (ograniczony) sposób uprawnień do władania nieruchomością. Wskazany przepis ogranicza sposób korzystania z nieruchomości w sposób mniej dotkliwy niż ma to miejsce przy wywłaszczeniu. Wywłaszczenie bowiem pozbawia wszelkich uprawnień właścicielskich do nieruchomości. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powoduje natomiast pewną modyfikację (ograniczenie) we władaniu nieruchomością, a nie utratę dotychczasowych uprawnień do nieruchomości. Oznacza to tym samym, że ograniczenie uprawnień we władaniu nieruchomością stanowi szczególną postać wywłaszczenia. Wskazać należy, że wydanie decyzji w oparciu o art. 33 ust. 7 ustawy szerokopasmowej prowadzi do trwałego, a nie wyłącznie czasowego, ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń teleinformatycznych (światłowodowej linii kablowej) przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Reasumując, decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.

Zasady przyznawania odszkodowania zostały określone w art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z przepisu tego wynika zatem, że odszkodowanie przyznawane na tej podstawie prawnej obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n., w tym ewentualne odszkodowanie za nieprzywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej.

Odszkodowanie z art. 124 ust. 4 u.g.n. nie przysługuje za samo zdarzenie w postaci wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia prawa nieruchomości, lecz za wynikające z takiej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Inaczej mówiąc, odszkodowanie na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. przysługuje również wtedy jeżeli zostanie ustalone, że w wyniku wydania takiej decyzji doszło do trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego, co oznacza, że trafnie uznano, że w tym zakresie odszkodowanie nie przysługuje. Powyższe jednak nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania albowiem zakres zajęcia nieruchomości przez infrastrukturę przesyłową związany z jej stałym pozostawaniem na nieruchomości uwzględnić należy w kontekście zmniejszenia wartości nieruchomości.

Skoro ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości powoduje konsekwencje dla właściciela w postaci obowiązku udostępniania nieruchomości celem usuwania awarii i konserwacji posadowionych na tej nieruchomości urządzeń, to właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za zmniejszenie się wartości tej nieruchomości. Uszczerbkiem majątkowym dla właściciela nieruchomości jest w takiej sytuacji ograniczenie jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n.

Szczegóły wyceny zmniejszenia wartości nieruchomości normuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda [...] uznał, że bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, w

szczególności bez uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że dokonane decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie wpłynęło w żadnym stopniu na zmniejszenie wartości nieruchomości pozostającej w zarządzie wnioskodawcy. W tym zakresie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie bezpodstawnie uchylił się od należytego wyjaśnienia i załatwienia sprawy co do jej istoty. Powyższe, w świetle dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., upoważniało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania wnioskodawca może żądać wynagrodzenia za szkody wynikłe z wydania decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., tj. za szkody związane z tym, że prawo własności nieruchomości ograniczone zostało przez udzielenie innej osobie zezwolenia na eksploatację i konserwację istniejącej na nieruchomości światłowodowej linii kablowej. Brak jest natomiast podstaw do tego, by w ramach tego postępowania uwzględniać odszkodowanie za szkody związane z położeniem na nieruchomości światłowodowej linii kablowej albowiem do ułożenia takiej linii nie doszło w związku z wydaną decyzją administracyjną, lecz w związku z zawartą przez strony umową cywilnoprawną.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.