Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 886/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. C., S. B.i M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania T. G., M. G., W. G., S. G., S. B., M. B. oraz G. C. od decyzji Starosty L. z dnia [...] nr [...], odmawiającej zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej jako działka ewidencyjna nr [...], wchodzącej obecnie w obszar działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kratograficzej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,3469 ha, położonej przy ul. P. w L. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy C., oznaczoną w planie jako działka nr [...] o pow. 1,1010 ha, stanowiącą własność J. S., Z. G., G. C., J. B., E. G. oraz spadkobierców H. S. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "C.".

We wniosku z dnia [...] września 2005 r. o zwrot części ww. nieruchomości wystąpiła do Wojewody L. G. C. Wojewoda L. przekazał następnie powyższy wniosek zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta L.

Prezydent Miasta L. ustalił, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy L. W związku z powyższym Wojewoda L. postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i j wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.

W piśmie z dnia [...] maja 2006 r. E. G., J. B. i W. G. poparli wniosek G. C. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sygn. akt [...], Starosta L. ustalił, że spadek po H. S. nabyli: J. S. - w 1/2 części oraz G. C., J. B., E. G., Z. G. – w udziałach po 1/8 części. Spadek po J. S. nabyli natomiast: G. C., J. B., E. G., Z. G. - w udziałach po 1/4 części. Z kolei na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L.z dnia [...]sygn. akt [...] ustalono, że spadek po Z. G. nabyli: M. G. i W. G. - w udziałach po 1/2 części. Spadek po M. G. - zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sygn. akt [...] - nabył natomiast W. G.

W trakcie postępowania toczącego się przed Starostą L. zmarła J. B., a następnie K. B. Z tego powodu przedmiotowe postępowanie było dwukrotnie zawieszane (postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r.), a następnie podejmowane po każdorazowym ustaleniu następców prawnych zmarłej strony. Ustalenia te poczyniono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sygn. akt [...], na mocy którego spadek po J. B. nabyli: S. B., M. B., K. B. i W. B. - w udziałach po 1/4 części, oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] sygn. akt [...], na mocy którego spadek po K. B. nabyli: S. B., M. B., W. B. - w udziałach po 1/3 części.

Na zlecenie organu pierwszej instancji uprawniony geodeta M. S. sporządził dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości, która w dniu [...] września 2007 r. została zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...]. Na podstawie powyższej dokumentacji ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, weszła w skład działek ewidencyjnych nr [...] (teren oznaczony w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,3469 ha) i nr [...] (teren oznaczony w dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,1875 ha). Działka nr [...] - zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] - stanowi własność Gminy L., natomiast działka nr [...] - zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. - stanowiła własność Gminy L., lecz na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] stycznia 2004 r. Do akt sprawy załączono ponadto akt notarialny z dnia [...] lutego 2008 r. Rep. A [...], z którego wynika, że działka nr [...] o powierzchni 1,5601 ha, powstała wskutek połączenia kilku działek m.in. działki nr [...] (części której żądają zwrotu wnioskodawcy) i została sprzedana przez Gminę L. Spółdzielni Mieszkaniowej "C.".

W dniu [...] czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny żądanej do zwrotu nieruchomości z udziałem stron postępowania. W wyniku oględzin ustalono, że teren oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] zaczyna się u podnóża skarpy, a dalej biegnie w kierunku osiedla mieszkaniowego SM "C." i kończy się w górnej części skarpy przy alejce osiedlowej znajdującej się pomiędzy budynkami mieszkalnymi, położonymi przy ul. O. Działka ta jest zagospodarowana pod zieleń - koszoną trawę i rząd kilkunastu drzew (klony, kasztany, jarzębiny). Działka nr [...] stanowi natomiast własność SM "C." i została zagospodarowana (zieleń, alejka asfaltowa, oświetlenie, skwerek).

W dniu [...] sierpnia 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot projektowanych działek nr [...] i nr [...]. Obecny na rozprawie pełnomocnik Gminy L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi, podnosząc, że znajdująca się na zawnioskowanym gruncie zieleń osiedlowa stanowi część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a tym samym jest realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto wskazał, że z uwagi na stan prawny działki nr [...] (stanowi ona własność Spółdzielni), jej zwrot jest niemożliwy.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji do akt sprawy załączono również pismo Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] oraz kopię rysunku Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] zmienionej następnie uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]. W piśmie tym wyjaśniono, że we wskazanym planie przedmiotowy teren przeznaczony był w części północnej pod park dzielnicowy – [...], w części środkowej pod arterię promienistą łączącą dzielnicowy ośrodek usługowy z centrum miasta – [...] oraz w części południowej pod obiekty sportu dzielnicowego i usług ogólnomiejskich – [...]. Wskazano ponadto, że ww. plan jest jedynym dokumentem planistycznym poprzedzającym datę wywłaszczenia nieruchomości.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Starosta L. decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1875 ha na rzecz: G. C. w 1/4 części, E. G. w 1/4 części, W. G. w 1/4 części, S. B. w 1/12 części, M. B. w 1/12 części i W. B. w 1/12 części oraz odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]o pow. 0,3469 ha.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne dotyczące projektowanej działki nr [...] organ pierwszej instancji wskazał, że działka ta stanowi część działki nr [...], która w wyniku połączenia z innymi działkami ([...]) weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste SM "C.", a następnie stała się własnością tej Spółdzielni na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] lutego 2008 r. Okoliczność tę organ pierwszej instancji uznał za przeszkodę zwrotu tej części nieruchomości.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].

Na skutek skarg Prezydenta Miasta L. oraz S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11 uchylił ww. decyzje organów obu instancji w częściach odmawiających zwrotu projektowanej działki nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd poddał w wątpliwość stwierdzenie, iż przeszkodą dla zwrotu działki nr [...] jest oddanie jej w użytkowanie wieczyste SM "C.". Zwrócił bowiem uwagę, że w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...], jako nieruchomość oddawana w użytkowanie wieczyste ww. Spółdzielni, wskazano działkę nr [...] o pow. 2,3181 ha, położoną przy ul. K. P. w L. Jednocześnie Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika bezspornie, aby działka oznaczona nr [...] weszła w skład tej nieruchomości i była przedmiotem sprzedaży, która nastąpiła w trakcie toczącego się postępowania o zwrot. Ponadto Sąd stwierdził, iż wyjaśnienia wymaga również kwestia, czy postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0573 ha, jako części działki nr [...] o pow. 0,8580 ha, nie dotyczyło także nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. uzupełnił materiał dowodowy o mapę połączenia działek wraz z wykazem zmian gruntowych przyjętych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], a także o aktualną informację z rejestru gruntów wraz z fragmentem mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 2.5601 ha i odpis zwykły księgi wieczystej ([...]) wg stanu na dzień [...] lipca 2015 r. W oparciu o powyższe dokumenty organ orzekający stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...], w obszar której wchodzi działka o projektowanym numerze [...], stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "C." oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. W oparciu o ten sam materiał dowodowy organ stwierdził, że przedmiot wcześniejszych postępowań zwrotowych (zakończonych w 1997 r.) nie jest tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania.

W toku postępowania, mając na względzie ocenę prawną zaprezentowaną w ww. wyroku, organ dwukrotnie zakreślił wnioskodawcom termin do wskazania, czy wystąpili z powództwem mającym na celu usunięcie z obrotu prawnego umowy przenoszącej własność nieruchomości, w obszar której wchodzi wnioskowany do zwrotu teren. Zakreślone terminy upłynęły jednak bezskutecznie.

Wobec powyższego Starosta L. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, iż pomimo spełnienia w przypadku przedmiotowej nieruchomości przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, nie może ona podlegać zwrotowi, bowiem stanowi własność SM "C.".

Powyższa decyzja została następnie uchylona przez Wojewodę L. decyzją z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu osobom, którym przysługują obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. powiadomił o toczącym się postępowaniu pominięte strony, a następnie decyzją z dnia [...]raz jeszcze odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...].

Powyższa decyzja organu pierwszej instancji również została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W decyzji kasacyjnej z dnia [...] Wojewoda L. wskazał, że przed wydaniem wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej zmarł jeden z wnioskodawców – E. G. Decyzja pierwszoinstancyjna została wobec tego skierowana do osoby zmarłej, a w związku z tym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem spadkobierców tej osoby.

Prowadząc ponownie postępowanie do akt sprawy załączono akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] czerwca 2016 r. Rep. A [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym E. G. nabyli: S. G., T. J. G., M. G. G. i S. G. – wszyscy w udziałach po 1/4 części. Spadkobiercy E. G. podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w granice działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z dnia [...] Starosta L. ponownie orzekł o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: T. G., M. G., W. G., S. G., S. B., M. B. oraz G. C. Odwołujący zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji odmawiającej zwrotu działki nr [...], jak również niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. brak pełnego ustalenia i wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do odzyskania nieruchomości, która winna podlegać zwrotowi. Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania jej zwrotu na rzecz wnioskodawców.

Wojewoda L. tym razem nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny nie budzą wątpliwości. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "C.". Zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod park dzielnicowy, arterię komunikacyjną, obiekty sportu dzielnicowego i usług ogólnomiejskich. Wprawdzie na gruncie stwierdzono zieleń oraz biegnący wzdłuż granicy chodnik wraz ze słupem oświetleniowym, jednak – zdaniem Wojewody - nie oznacza to, że działka ta może podlegać zwrotowi na rzecz uprawnionych. Z załączonego odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] wynika bowiem, że działka ewidencyjna [...], w obszar której weszła wnioskowana do zwrotu projektowana działka nr [...] o pow. 0,3469 ha, będąca częścią wywłaszczonej działki nr [...], stanowi obecnie własność Spółdzielni Mieszkaniowej "C." i właścicieli wyodrębnionych lokali, a wcześniej stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego tej Spółdzielni (wpis do KW nastąpił w dniu [...] stycznia 2004 r.). Fakt ten stanowi negatywną przesłankę dla zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co – jak podkreślił Wojewoda – potwierdza stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn.. akt I OPS 3/14.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję ostateczną Wojewody L. wnieśli wspólnie: G. C., S. B. i M. G. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili rażące naruszenie:

1) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności związanych koniecznością zwrotu przedmiotowej nieruchomości, co utrudnia merytoryczne odniesienie się do decyzji oraz jej kontrolę;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji;

3) art. 6, art. 7, art. 8 art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji odmownej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym wszelkie przesłanki zaistniały i organ administracji winien przychylić się do wniosku odwołujących,

b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. brak pełnego ustalenia i wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do odzyskania sprzedanej nieruchomości, która winna podlegać zwrotowi,

c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, w sytuacji, gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy Konstytucji, chronią prawo własności oraz określają podstawowe ramy zezwalające na wywłaszczenie,

d) dowolność w wydaniu decyzji poprzez dowolne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym występuje negatywna przesłanka do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego oraz przy zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu ponowne uzyskanie własności przez organ administracji przedmiotowej nieruchomości od podmiotu prywatnego;

4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

5) art. 8, art. 10 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu informowania strony o czynnościach podejmowanych w toku sprawy oraz pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;

6) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interes strony;

7) art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiejkolwiek oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;

8) art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na brak informowania stron o czynnościach podejmowanych w toku postępowania;

9) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

10) art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawców;

11) art. 47 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie i brak informowania poprzednich właścicieli o uprawnieniu do zwrotu nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością zawartej umowy sprzedaży;

12) art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której w zaistniałym stanie faktycznym prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po wejściu w życie powyższej ustawy, a sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła z winy organu administracji publicznej już po dniu złożenia przez wnioskodawców wniosku o jej zwrot, co stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje nieważnością zawartej umowy sprzedaży.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący zwrócili się o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontrolowanych decyzji była kwestia zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej jako działka ewidencyjna nr [...], wchodzącej obecnie w obszar działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kratograficzej w L. pod nr [...], jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,3469 ha, położonej przy ul. P. w L. Przypomnieć należy, że dawna działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] znak: [...], podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Podkreślenia wymaga, że wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, objęta była nie tylko część dawnej działki nr [...] o powierzchni 0,3469 ha stanowiącej projektowaną działkę nr [...], lecz również inny fragment tej nieruchomości oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej wykonanej przez geodetę M. S. jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,1875 ha. Kwestia zwrotu działki nr [...] została jednak już prawomocnie rozstrzygnięta w sposób korzystny dla wnioskodawców. Rozstrzygnięcie o zwrocie tego gruntu, zawarte w decyzji Starosty L. z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] stało się prawomocne wraz z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11, którym po rozpoznaniu skarg na ww. decyzję ostateczną, Sąd uchylił tę decyzje oraz decyzję organu pierwszej instancji wyłącznie w częściach orzekających o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...]. Tym samym przedmiotem dalszego procedowania w sprawie pozostała już wyłącznie projektowana działka nr [...].

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w obecnym stanie prawnym regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.".

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Z przytoczonych regulacji wynika w sposób jednoznaczny, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ograniczone podmiotowo i przysługuje wyłącznie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. O możliwości zwrotu takiej nieruchomości decyduje również ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Ocena zbędności wywłaszczonej nieruchomości polega na precyzyjnym ustaleniu celu wywłaszczenia i skonfrontowaniu go ze sposobem zagospodarowania działki po przejęciu jej na własność Skarbu Państwa. Podkreślić należy, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonej przed wejściem w życie przepisów u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r. (a taka właśnie nieruchomość jest przedmiotem niniejszej sprawy), dla uznania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla oceny jej zbędności pozostaje kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 – dostępne w CBOSA, a także cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Ponadto zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta została wykorzystywana na inny cel (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2139/99, LEX nr 55331; z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, LEX nr 291163; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13, LEX nr 1769222).

W niniejszej sprawie pozostaje poza wszelkim sporem, że wnioskodawcy zwrotu projektowanej działki nr [...] należą do grona osób objętych dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżąca G. C. była jednym ze współwłaścicieli dawnej działki nr ewid. [...] przed jej wywłaszczeniem. Pozostali wnioskodawcy wykazali się natomiast następstwem prawnym po pozostałych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości sprzed jej wywłaszczenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne pozostaje również ustalenie, iż w obrębie projektowanej działki nr [...] (tak jak i w przypadku zwróconej działki nr [...]) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dawana działka nr [...] została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "C." w L., przy czym jej część stanowiąca projektowaną działkę nr [...] – w świetle zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji planistycznej z okresu wywłaszczenia (t.j. Miejskiego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...], zmienionej uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]) – przeznaczona była pod park dzielnicowy. Fakt, iż tak określony cel wywłaszczenia nigdy nie został w obrębie spornej działki wykonany, został jednoznacznie potwierdzony chociażby podczas przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2008 r. oględzin.

Pomimo bezspornego wystąpienia określonej w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że zwrot projektowanej działki nr [...] na rzecz wnioskodawców nie jest możliwy ze względu na oddanie tej nieruchomości (jako wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], która z kolei weszła w skład nowoutworzonej działki nr [...]) w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] znak: [...], a następnie zbycia jej na rzecz tej Spółdzielni na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep. A [...] z dnia [...]. W ocenie organów okoliczność, iż sporna nieruchomość stanowi obecnie własność osób trzecich (tj. SM "C." i właścicieli wyodrębnionych lokali), jest niedającą się usunąć przeszkodą w dokonaniu jej zwrotu. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, iż w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 725/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny - uchylając decyzję Wojewody L. z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] w częściach orzekających o odmowie zwrotu działki nr [...] - uznał, że w sprawie nie zostało wykazane, iż sporna działka była przedmiotem decyzji z dnia [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste SM "C.", a w konsekwencji również, że była przedmiotem umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że w powołanej decyzji wskazano na działkę nr [...] o pow. 2,3181 ha, położoną przy ul K. P. w L., natomiast dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na potwierdzenie, czy działka nr [...] rzeczywiście wchodzi w skład tej nieruchomości. W powołanym akcie notarialnym – jak zauważył Sąd – wskazano z kolei, że w skład działki nr [...], będącej przedmiotem zbycia, wchodzi działka nr [...]. Tymczasem w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] grudnia 2011 r., przedstawionym przez skarżących, wynika, że działka o tym numerze nie została w ogóle włączona do nieruchomości oznaczonej nr [...]. Brak jest przy tym informacji dotyczącej wydzielenia samej działki [...], jak i działki [...]. Sąd stwierdził zatem, że trudno jest dociec, w jaki sposób organ uznał, iż nieruchomość oznaczona nr [...] oznacza działkę [...].

Z powyższych względów WSA w L., formułując wskazania co do dalszego postepowania, nakazał zbadanie przede wszystkim, jakie oznaczenie ma obecnie działka przeznaczona do zwrotu skarżącym, przedstawienie zmian numeracji działek w sposób pozwalający na kontrolę ich sekwencji oraz ustalenie, czy działka nr [...] była objęta umową sprzedaży Spółdzielni Mieszkaniowej "C." i przedmiotem użytkowania wieczystego.

W ocenie Sądu organy administracji – zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", zastosowały się w dalszym toku postępowania do powyższych wskazań i uzupełniły materiał dowodowy w stopniu powalającym na potwierdzenie tego, że sporna działka nr [...], wchodziła w skład nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste SM "C." a następnie zbytej na rzecz tej Spółdzielni. Starosta L. uzupełnił bowiem materiał dowodowy o mapę połączenia działek wraz z wykazem zmian gruntowych przyjętych do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...], a także o aktualną informację z rejestru gruntów wraz z fragmentem mapy ewidencyjnej obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 2.5601 ha i odpis zwykły księgi wieczystej ([...]) wg stanu na dzień [...] lipca 2015 r. Powyższe dokumenty potwierdziły, że w skład będącej przedmiotem umowy sprzedaży działki nr [...] weszła działka nr [...], w skład której wchodziła z kolei wnioskowana do zwrotu część dawnej działki nr [...], stanowiąca projektowaną działkę nr [...]. Tym samym zostało wykazane, że projektowana działka nr [...] stanowi obecnie współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "C." oraz właścicieli wyodrębnionych lokali.

Nie sposób uznać, że okoliczność oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste SM "C.", a następnie jej zbycia na rzecz tej Spółdzielni, dawała podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 229 u.g.n., skoro wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, jak i sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, miały miejsce już po wejściu w życie powoływanej ustawy (odpowiednio w dniu [...] stycznia 2004 r. oraz w dniu [...] lutego 2008 r.). Ocena zaś tego, czy podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być jej zbycie osobie trzeciej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonane po 1 stycznia 1998 r. (tj. po wejściu w życie przepisów u.g.n., a zatem w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 229 u.g.n.) budziła rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Owe spory w judykaturze rozstrzygnęła jednak ostatecznie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (publ. ONSA i wsa 2015/5/82, LEX nr 1665182). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy tylko w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

NSA stwierdził, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący watpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości.

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

NSA podkreślił jednak również, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego.

Cytowana uchwała odnosi się także do zagadnienia, na którym oparty został jeden z zarzutów rozpoznawanej skargi, tj. kwestii obowiązku podejmowania przez organ rozpatrujący sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czynności mających na celu ponowne uzyskanie własności takiej nieruchomości. W tym kontekście NSA uznał za zbyt daleko idący pogląd funkcjonujący uprzednio w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została zbyta osobie trzeciej, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". NSA wyjaśnił, że zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego.

Uwzględniając stanowisko przedstawione w cytowanej uchwale 7 sędziów NSA należy stwierdzić, że fakt zbycia gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] na rzecz SM "C.", stanowił wystarczającą podstawę do orzeczenia odmowy jej zwrotu, pomimo tego, ze nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Zostały one przy tym poprzedzone postępowaniem dowodowym, które przeprowadzono z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji spełniają przy tym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na postawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.