Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1378/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 958/16 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 958/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.), Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego W.K. na syna A. K. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w rozumieniu ustawy A.K. jest pierwszym i jedynym dzieckiem w rodzinie, i ze względu na brak dokumentów potwierdzających sytuację dochodową nie było możliwości rozpatrzenia wniosku.

W odwołaniu W.K. podniósł, że A.K. jest jego trzecim dzieckiem. J. i M., dzieci z poprzedniego związku, w okresach, w których wnioskodawca realizuje prawo do kontaktu z nimi, zamieszkują razem z nim i tworzą rodzinę.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2016 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej ppwd) utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2016 r.

Kolegium w oparciu o art. 5 ust. 1, 3 i 4 ppwd, wyjaśniło zasady przyznawania świadczenia wychowawczego i przedstawiło definicję "rodziny" zgodnie z art. 2 pkt 16 ppwd. Ów przepis jednoznacznie przesądza, że w rozumieniu ustawy dziecko może być członkiem tylko jednej rodziny. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Wtedy zalicza się jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców. Nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, gdy dziecko stale zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi rodzic ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty. Tym samym, A.K. jest jedynym dzieckiem w rodzinie W.K.

Skargę na powyższą decyzję złożył W.K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zarzucił organom administracji błędną interpretację art. 2 pkt 16 ppwd. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie uwzględniło, że fragment ww. przepisu odnosi się do sytuacji, w której dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, a sytuacja ta wymaga odrębnego uregulowania ze względu na potrzebę określenia uprawnienia do świadczenia przysługującego w związku z wychowaniem tego dziecka. Gdyby nie przewołany przez Kolegium fragment, nieuregulowana pozostałaby kwestia uprawnienia do świadczenia na to dziecko. Celem przywołanego przez Kolegium fragmentu jest przesądzenie, że w sytuacji w nim określonej świadczenie przysługuje obojgu rodzicom (z uwzględnieniem zasad określonych w art. 5 ust. 2 ppwd). Zdaniem skarżącego taka sytuacja nie występuje w jego sprawie.

Skarżący stwierdził, że sposób interpretacji art. 2 pkt 16 ppwd w zakresie jego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest niezgodny z celem całej ustawy, a także narusza równość wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 2 i z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Celem tej regulacji jest - zgodnie z uzasadnieniem rządowym projektu ustawy – "potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci". Wskazano, że "rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego, związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów". Z tego wynika, że utrzymanie więcej niż jednego dziecka wymaga zawsze wsparcia finansowego państwa i temu służy ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Skarżący wyjaśnił, że A.K. jest jego trzecim dzieckiem. Ponosi ciężar ekonomiczny związany z wychowaniem i wykształceniem dwu jego pierwszych dzieci, J. i M. (o czym świadczy ponoszenie kosztów alimentów, a także zapewnienie im ogniska domowego w okresach, w których realizuje prawo do kontaktu z tymi dziećmi). Ponosi ciężar ekonomiczny wychowania i wykształcenia trzech synów, a skoro celem ustawy jest wsparcie związane z poniesieniem ekonomicznego ciężaru wychowania i wykształcenia więcej niż jednego dziecka, to wsparcie winno dotyczyć dwu z nich. Sprzeczne z celem ustawy pozostaje pozostawienie jednego z dwojga kolejnych dzieci bez wsparcia w postaci świadczenia wychowawczego.

Zdaniem skarżącego, z ww. względów zaskarżona decyzja narusza zasady sprawiedliwości społecznej, a więc jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji. Trudno za sprawiedliwe uznać takie rozstrzygnięcie, które odmawia świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko, choć ustawa tylko przy pierwszym dziecku uzależnia wsparcie od kryterium dochodowego. Rozstrzygnięcie organu narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jego rezultatem jest pogorszenie sytuacji trzeciego dziecka, którego tylko jedno z rodziców jest rodzicem pozostałej dwójki - w porównaniu z sytuacją trzeciego dziecka, którego oboje rodzice są rodzicami pozostałej dwójki. Trzecie dziecko w sytuacji skarżącego jest potraktowane gorzej niż trzecie dziecko, posiadające tych samych rodziców co pozostała dwójka. Trudno przyjąć, by okoliczność, że nie całe rodzeństwo ma tych samych rodziców, stanowiła dostateczną podstawę różnicowania sytuacji kolejnego dziecka. Niezależnie od tego, czy dziecko to ma tych samych rodziców co pozostałe rodzeństwo, czy też nie, ciężar ekonomiczny jego wychowania i wykształcenia stanowi dla rodzica ciężar wychowania kolejnego dziecka. W tym zakresie świadczenie wychowawcze przysługuje.

Skarżący zaznaczył, że ubiega się o przyznanie świadczenia tylko na trzecie dziecko. Matka jego pierwszych dzieci pobiera zaś świadczenie tylko na jedno z nich (na M.). Wniosek skarżącego nie dotyczył świadczenia na żadne z dzieci z jego poprzedniego związku. Nieprzyznanie świadczenia na trzecie dziecko jest, w jego ocenie, sprzeczne z celem ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

W piśmie z 20 marca 2017 r. skarżący, popierając skargę, wskazał na kształtujące się orzecznictwo sądowe, które potwierdza uprawnienia osób, będących w sytuacji analogicznej jak jego, do świadczenia wychowawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która w art. 4 ust. 1 i 2 stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 i 3 ppwd, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł.

Legalna definicja "rodziny", unormowana w art. 2 pkt 16 ppwd, obejmuje odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu, stanowiące istotę sporu pomiędzy stronami postępowania, jest niewątpliwie nowością w polskim systemie prawnym. Wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę ani w treści owej ustawy, ani w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082, dalej kro), czy w przepisach innych ustaw.

Skarżący jest osobą rozwiedzioną; istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego zostały ustalone przez organy orzekające na podstawie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2010 r. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 i 1a kro w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 sierpnia 2015 r., w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka.

Od dnia 29 sierpnia 2015 r. art. 58 § 1 i 1a kro, na skutek jego nowelizacji stanowi, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Do art. 58 kro dodano § 1b, zgodnie z którym, na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.

W przekonaniu składu orzekającego owe regulacje prawne prowadzą do jednoznacznego wniosku, że gdy nie zachodzi taka potrzeba, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki na dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, co w żadnym razie nie oznacza, że w takim przypadku nie dochodzi faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układają wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą.

Z akt administracyjnych wynika, że w wyroku Sądu Okręgowego z [...] września 2010 r., sygn. akt [...] (dalej wyrok [...]), orzekającym rozwód pomiędzy skarżącym a K.K., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi synami J. i M. powierzono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania matki. W punkcie 4 wyroku sąd nie orzekł o sposobie kontaktów ojca z małoletnimi synami; w pkt 3 zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci, zasądzając od ojca alimenty na rzecz synów. Kontakty skarżącego z dziećmi, uregulowane zostały ugodą, zawartą przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] w dniu [...] października "20112" [winno być "2011"] r., w sprawie o sygn. akt [...] (dalej ugoda z [...] października 2011 r.), w następstwie czego umorzono postępowanie sądowe w tym przedmiocie.

Oznacza to, że rodzice J. i M. zgodnie ustalili, że skarżący będzie miał prawo widywać się z dziećmi z możliwością noclegu u ojca w określone dni tygodnia; w co drugi weekend miesiąca, w pierwszy lub drugi tydzień ferii oraz w okresie wakacyjnym od 1 do 15 lipca lub od 1 do 15 sierpnia w Wigilię (w określonych godzinach) i Pierwszy lub Drugi Dzień Świąt Bożego Narodzenia oraz w Święta Wielkanocne w zależności od roku (parzystego lub nie). Zarówno wyrok [...], jak i zawarta ugoda sądowa, miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która wprowadziła do obrotu prawnego pojęcie "opieki naprzemiennej". Treść wyroku i zawartej następnie ugody w zakresie ustalenia kontaktów skarżącego z synami zdaje się wskazywać na bardzo szeroki zakres sprawowania opieki przez ojca dzieci, co może oznaczać de facto sprawowanie opieki naprzemiennej. Uznanie za trafne stanowiska organów obu instancji, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy expressis verbis takie orzeczenie znajdzie się w treści wyroku sądowego, jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu. Co więcej, wykładnia pojęcia "opieki naprzemiennej", o której stanowi art. 2 pkt 16 ppwd zaprezentowana na gruncie rozpoznawanej sprawy przez organy orzekające, co wyraźnie umknęło ich uwadze, skutkowałaby koniecznością wystąpienia do sądu rodzinnego, w każdym przypadku realizowania pieczy nad dziećmi przez oboje rozwiedzionych rodziców, czy też żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, o wydanie w stosunku do realizowanej przez nich pieczy naprzemiennej orzeczenia, w którym sąd ten musiałby wprost orzec o wykonywanej opiece naprzemiennej i w taki też sposób ją określić. Z żadnego przepisu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wynika, by w wyroku np. rozwodowym sąd miał obowiązek orzec o wykonywaniu opieki naprzemiennej, bowiem pojęcie takie nie zostało w tym akcie prawnym zdefiniowane. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to konieczność zwrócenia się przez skarżącego do sądu rodzinnego o zmianę orzeczenia w zakresie jego kontaktów z synami, w taki sposób, by sąd wprost orzekł o sprawowaniu opieki naprzemiennej. Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy, cel ustawy i regulacje związane z potrzebą szybkiego otrzymania wskazanej pomocy, zaprezentowana przez organy wykładnia wskazanego pojęcia, że o opiece naprzemiennej musi uprzednio orzec sąd, nie znajduje oparcia w brzmieniu wskazanego przepisu. Konieczność przedstawienia takiego orzeczenia sądu oznaczałaby każdorazowo wystąpienie o takie rozstrzygnięcie mimo braku podstawy do wyrokowania w tym zakresie, co wręcz doprowadzić mogłoby do zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami i koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla ich rozpoznania. Brak jest podstaw do zaakceptowania prezentowanej przez organy wykładni art. 2 pkt 16 ppwd w zakresie pojęcia "opieka naprzemienna". Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielającego stanowisko wyrażone w wyrokach z: 19.1.2017r. II SA/Łd 918/16; 3.2.2017 r. II SA/Łd 90/16; 15.2.2017 r. II SA/Łd 787/16, oceny w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej dokonać winny samodzielnie organy orzekające w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena ta, dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (nie zaś jedynie wyroku rozwodowego), odpowiadać winna na pytanie czy zgodne ustalenia rozwiedzionych rodziców w zakresie wychowania dzieci stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia istnienia opieki naprzemiennej, przez ustalenie faktycznego zakresu tej opieki wykonywanej przez rodziców w czasie przebywania dzieci u każdego z rodziców. Jeśli, jak ma to miejsce w tej sprawie, władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom, a rzeczywista opieka nad synami jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad nimi, jak wskazywał na to skarżący w toku postępowania administracyjnego, wówczas występują podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną.

Materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, ponieważ organy administracyjne uchyliły się od zweryfikowania prawdziwości twierdzeń skarżącego w zakresie sprawowanej przezeń opieki nad dziećmi, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, które mogło w istotnym stopniu rzutować na wynik sprawy.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy orzekające naruszyły prawo materialne - art. 2 pkt 16 ppwd, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; nadto orzekły o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, nie dokonując należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Prowadząc ponownie postępowanie organ dokona prawidłowej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wyżej sformułowane poglądy prawne.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. J. P., zaskarżając wyrok II SA/Łd 958/16 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że o opiece naprzemiennej nie musi orzec sąd powszechny, a oceny w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej dokonać winny samodzielnie organy orzekające w sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (nie zaś jedynie wyroku rozwodowego);

2. art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ppwd przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie samodzielnie winny dokonać ustalenia za ile dni kalendarzowych opieki świadczenie wychowawcze przysługuje każdemu z rodziców.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia art. 2 pkt 16 ppwd (zarówno samoistnie, jak i w związku z art. 5 ust. 2 ppwd), okazały się w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne.

W dotychczasowym dorobku doktryny wskazywano, że na gruncie ustawy [o pomocy państwa w wychowaniu dzieci], dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Warunkiem jest tu orzeczenie opieki naprzemiennej obojga rodziców przez sąd. Rodzice muszą legitymować się orzeczeniem sądu ustalającego sposób wykonywania władzy rodzicielskiej (P. Daniel (red.), P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 63). Przedmiotowa ustawa weszła w życie dnia 1 kwietnia 2016 r. (art. 58 uppw). Po opublikowaniu Komentarza, w praktyce organów administracji i w orzecznictwie Sądów administracyjnych ujawniło się szereg zagadnień, które wymagały rozstrzygania ad casum.

W zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni prawa nie sposób przejść do porządku dziennego nad faktem, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by Sąd powszechny użył sformułowania "opieka naprzemienna" w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a kro) bądź w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 kro) czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed Sądem rodzinnym (argum. ex art. 59815 § 1 i 2 kpc) regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej bądź ustalającymi kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znała bowiem ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 ze zm.) ani Kodeks postępowania cywilnego, choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji (J. Pawliczak w: red K. Osajda, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, uw. 98, 99.3).

Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062; dalej nowelizacja czerwcowa), ustawodawca przepisem art. 2 pkt 2) w art. 5821 kpc dodał § 4 w brzmieniu: "§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; przepisem art. 2 pkt 3) w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 59821 dodał art. 59822 kpc w brzmieniu: "Art. 598.22. Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; a przepisem art. 2 pkt 4) nadał art. 7562 brzmienie: "Art. 7562. § 1. Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach... .

Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Racjonalny prawodawca, kierujący się w specjalny sposób swą wiedzą i ocenami, wyznaczającymi pewne wartości (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 259, nb 637), ma świadomość, że orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym w zakresie opieki naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd aprobowanej (czego przejawem jest postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie). Burmistrz w decyzji z [...] września 2016 r. odniósł się wyłącznie do wyroku [...]. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się ani do wyroku [...], ani do ugody z [...] października 2016 r., choć koniecznym było odniesienie się do obu tych dokumentów.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd rozwodowy pozostawił wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi J. K. urodzonym [...] sierpnia 2002 r. i M. K. urodzonym z [...] stycznia 2008 r. obojgu rodzicom i ustalił, że miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania matki (pkt 2); nie orzekł o sposobie kontaktów W. K. z synami (pkt 4 wyroku [...]). Prawomocność wyroku [...] stwierdził Sąd Okręgowy w [...] dnia 13 października 2010 r. Jeszcze przed upływem roku ([...] października 2011 r.) strony zawarły przed Sądem rodzinnym - Sądem Rejonowym dla [...] w [...] ugodę, w której ustaliły, że W. K. będzie miał prawo widywania się z małoletnimi dziećmi: J.K. i M. K. poza miejscem zamieszkania małoletnich z możliwością noclegu u ojca w następujących terminach: a) w każdy wtorek od 17 do 19 skarżący będzie utrzymywał kontakt z M. K.; b) w każdy czwartek od godz. 17 do piątku do czasu odwiezienia dzieci do szkoły i do przedszkola; c) w co drugi weekend miesiąca, poczynając od 14 października 2011 r. od godz. 17 w piątek do godz. 17 w niedzielę; d) w pierwszy tydzień ferii zimowych w latach parzystych poczynając od piątku od godz. 17 do soboty następnego tygodnia do godz. 17; w latach nieparzystych w drugi tydzień ferii zimowych na tych samych warunkach; e) w latach parzystych skarżący będzie spędzał z małoletnimi od 1 do 15 lipca a w latach nieparzystych od 1 do 15 sierpnia; f) w latach parzystych poczynając od Wigilii 24 grudnia od godz. 18 do godz. 20 do pierwszego dnia Świąt Bożego Narodzenia; g) w latach nieparzystych w Wigilię 24 grudnia od godz. 14 do 18 oraz drugi dzień Świąt Bożego Narodzenia w godzinach od 9 do 20; h) w latach parzystych w Święta Wielkanocne poczynając od Wielkiej Soboty od godz. 9 do Poniedziałku Wielkanocnego od godz. 20 (art. 106 § 5 w zw. z art. 244 § 1 kpc; odpis protokołu posiedzenia jawnego z [...] października 2011 r. w aktach administracyjnych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść wyroku rozwodowego i ugody zawartej przed Sądem opiekuńczym uprawniała organy obu instancji do uznania, że począwszy od [...] października 2011 r. doszło do ustalenia opieki naprzemiennej obojga rodziców nad małoletnimi synami J. K. i M. K.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że uchylenie się przez organy od zweryfikowania prawdziwości twierdzeń skarżącego o sprawowaniu przezeń opieki nad dziećmi, naruszało art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa.

Mimo braku w kro definicji opieki naprzemiennej (ani nawet wzmianki o tej instytucji), trafnie Sąd I instancji uznał, że ugoda z [...] października 2011 r., wskazująca że małoletnie dzieci J. K. i M. K. będą mieszkać w powtarzających się okresach z każdym z rodziców (J. Gajda w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy, C.H. Beck 2018, s. 505-508, nb 22-26), upoważniają do wniosku, że doszło do wykonywania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców wobec małoletnich J. K. i M. K. Także Kodeks postępowania cywilnego nie posługuje się pojęciem opieka naprzemienna. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 7562 § 1 pkt 3 kpc wprowadził dodatkową gwarancję wykonania postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia w sprawach dotyczących pieczy nad małoletnimi dziećmi i kontaktów z dzieckiem (T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. IV, s. 801-802; J. Gajda w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C. H. Beck 2018, s. 506, 508, nb 23, 26), w zakresie odpowiadającym istocie opieki naprzemiennej.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 19.1.2017 r. II SA/Łd 918/16, Lex 2201891 wskazał, że "1. Gdy nie zachodzi taka potrzeba, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem (dziećmi), poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, co w żadnym razie nie oznacza, że w takim przypadku nie dochodzi faktycznie do wykonywania opieki naprzemiennej pomiędzy rodzicami, którzy w taki sposób układają wzajemne stosunki związane z opieką nad dzieckiem (dziećmi), że dzieci naprzemiennie pozostają pod ich wyłączną pieczą. 2. Uznanie za trafne stanowiska, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy expressis verbis takie orzeczenie znajdzie się w treści wyroku sądowego jest nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec tych rodziców, którzy sami ustalili zasady opieki bez uprzedniej ingerencji sądu. 3. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. 4. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego". Pogląd zaprezentowany w wyroku II SA/Łd 918/16 trafnie aprobuje doktryna (J. Pawliczak – op. cit., s. 745, uw. 100.1; J. Gajda – op. cit., s. 506, nb 22).

Z powyższych względów nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 16 ppwd prowadzi do wniosku, że ustawodawca przesądził, że ustalenia w zakresie istnienia bądź nieistnienia opieki naprzemiennej dokonuje orzeczeniem sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej. Z istoty ustaleń faktycznych wynika, że fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa) ustala się na podstawie dowodów, przy czym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinia biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Dowodem takim co do zaistnienia opieki naprzemiennej nie musi być dowód urzędowy (art. 76 § 1 i 3 kpa) – w szczególności w postaci odpisu orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym. Istotne jest, by opieka naprzemienna obojga rozwiedzionych rodziców (fakt rozwodu ustala się na podstawie odpisu prawomocnego wyroku sądu rozwodowego bądź odpisu aktu stanu cywilnego) była "zgodna z orzeczeniem sądu" – zatem nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia..., s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17 i 18).

Nie ulega wątpliwości, że proces legislacyjny w przypadku ustawy zwykłej nie jest równie staranny, jak proces prowadzony z udziałem Komisji Kodyfikacyjnej, w której zasiadają najwybitniejsi uczeni i praktycy, specjalizujący się w skodyfikowanej dziedzinie.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/258, III pkt 4 uzasadnienia).

Przyjęte przez Sąd rozumienie art. 2 pkt 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ppwd, uwzględnia niewątpliwie powyższą dyrektywę interpretacyjną, nakazującą stosowanie – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej, to jest wykładni w duchu przepisów konstytucyjnych. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska i uznanie, że skarżącemu jako ojcu trojga dzieci nie przysługuje omawiane świadczenie z omówionych wyżej powodów, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK z 15.11.2006 r., P 23/05, OTK-A 2006/10/151 i w cz. III pkt 3 wyroku TK z 18.7.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107).

Mimo, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje rodzinie, to korzyść z niego pośrednio czerpie dziecko, które dzięki temu świadczeniu ma zapewnioną opiekę osoby najbliżej (odpowiednio – na tle zbliżonych w swym celu świadczeń – wyrok TK z: 15.11.2006 r. P 23/05, III.4 uzasadnienia; 22.7.2008 r. P 41/07, III.3 uzasadnienia), podobnie jak pozostałych dwoje dzieci, nad którymi rozwiedzenie rodzice sprawują opiekę naprzemienną.

Rezultaty wykładni systemowej (art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2, i art. 5 ust. 1 ppwd w zw. z art. 58 § 1, 1a, 1b kro w zw. z art. 5821 § 4, art. 59815 i art. 59822 kpc art. 7562 § 1 pkt 3 kpc w zw. z zasadą 3.20 zawartą w zasadach europejskiego prawa rodzinnego dotyczących władzy rodzicielskiej w zw. z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 48, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) i celowościowa (wskazana w uzasadnieniu projektu nowelizacji czerwcowej; punkty 1-3 uzasadnienia projektu – druk VII/3104) przemawiają za rezultatem wykładni, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 5 ust. 2 ppwd w kontrolowanej sprawie w ogóle nie znajdzie zastosowania. Przedmiot sprawy określa wniosek skarżącego z 17 maja 2016 r. Wnosi on wyłącznie o świadczenie wychowawcze na małoletniego syna A. K., nie zaś na małoletnich synów M. K. i J. K. W żaden sposób nie wiąże się to z koniecznością obniżenia świadczenia matki dzieci (s. 4 akapit przedostatni skargi kasacyjnej), bowiem M. K. i J. K. zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rozwiedzionych rodziców (art. 2 pkt 16 ppwd), a W. K. nie wnosi o świadczenie wychowawcze na małoletnich M. K. i J. K.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.