Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 898/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 17 czerwca 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. Z. (dalej; "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, A. Z.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 2 pkt 2, art. 3, art. 5, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23-26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu Burmistrz napisał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał Wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką, w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 01 listopada 2012 r. do 30 listopada 2016 r. Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2012 r. poz.1548, dalej jako ustawa zmieniająca z 07.12.2013 r.) przyznane prawo do świadczenia wygaśnie z dniem 01 lipca 2013 r. Dalej Burmistrz napisał, że córka Wnioskodawczyni posiada orzeczenie o niepełnosprawności, z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], z którego jednoznacznie wynika, że dziecko wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji [oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji – uwaga sądu]. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo; razem z mężem jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,22 ha fizycznych (11,9240 ha przeliczeniowych) i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. W toku postępowania Wnioskodawczyni złożyła oświadczenie z którego wynika, że opiekuje się niepełnosprawną córką, natomiast z uwagi na obowiązek ustawowy podlega ubezpieczeniu rolników w KRUS.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Burmistrz podkreślił, że Wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik.

Od opisanej decyzji odwołanie złożyła Wnioskodawczyni. Napisała, że jest matką niepełnosprawnej córki, nad którą sprawuje całodobową opiekę. Córka choruje na lekkie porażenie mózgowe z upośledzeniem umysłowym i wymaga nieustannej pomocy. Wnioskodawczyni nie jest w stanie zajmować się jednocześnie dzieckiem i gospodarstwem.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że organ I instancji postąpił słusznie, odmawiając przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawidłowo powołał się na uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 5/12. Strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. W świetle przywołanej uchwały stanowi to negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jak to wynika z uzasadnienia uchwały, w wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych. Natomiast fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego wiąże się także z uzyskiwaniem z niego dochodów, tym samym nie rezygnując z użytkowania gospodarstwa jego posiadacz nie rezygnuje z uzyskania szans zarobkowych z tytułu dochodów z produkcji rolnej. Ustawowa przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej stanowi nie tylko warunek umożliwiający sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem najbliższej rodziny, ale również wymóg nieuzyskiwania z tego tytułu określonych dochodów, których rekompensatę finansową ma stanowić właśnie świadczenie pielęgnacyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisu art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na orzeczeniu sądu administracyjnego wydanego w sprawie jednostkowej i tylko w tej sprawie wiążącym, w sytuacji, gdy nie stanowi ono źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej i jako takie nie może stanowić podstawy prawnej działań administracji,

2. art. 17 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na stwierdzeniu, ze Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia,

3. art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnią w skutek nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu przedmiotowego zawartej w tym przepisie definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej''.

Uzasadniając napisała, że zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie ma podstaw do przyjęcia szerokiej definicji pojęcia "innej pracy zarobkowej" w drodze zaliczenia w jej zakres wszelkiej działalności rolniczej. Pojęcie to zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione w art. 3 pkt 22 u.ś.r., i, zgodnie z treścią tego przepisu, zatrudnieniem lub inną procą zarobkową jest wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracą nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Definicja ta nie wymienia prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej w charakterze rolnika indywidualnego, tak więc prowadzenie gospodarstwa rolnego, a tym bardziej pozostawanie właścicielem takiego gospodarstwa (organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że Skarżąca nie pracuje zawodowo), nie może byt traktowane jako wykonywanie pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc pod uwagę to, jak wyczerpująco ustawodawca sformułował definicję "zatrudnienia i innej pracy zarobkowej", można dojść do wniosku, ze nieprzypadkowo w definicji tej zabrakło rolnika indywidualnego. Rozszerzająca interpretacja przepisu prowadziłaby do absurdalnej sytuacji, w której osoba będąca współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i podlegająca z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników, mimo iż sprawująca całodobową opiekę nad osobą niepełnosprawną i biorąca na siebie cały ciężar takiej opieki, byłaby pozbawiona możliwości skorzystania z dobrodziejstwa świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto osoba taka dla uzyskania możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musiałaby wyzbyć się gospodarstwa rolnego, a tym samym utracić tytuł do ubezpieczenia społecznego. Akceptacja powyższego stanowiska byłaby niewątpliwie sprzeczna z zakazem dyskryminacji, o którym mówi art. 32 ust. 2 Konstytucji RP; zdaniem skarżącej trudno wyobrazić sobie, iż stanowisko to mógłby zaakceptować racjonalny ustawodawca. Skarżąca podkreśliła, że dotychczas otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne i nie wystąpiła żadna zmiana w Jej sytuacji osobistej w kontekście przesłanek warunkujących uzyskanie tegoż świadczenia.

Skarżąca zaznaczyła, że powyższa argumentacja jest zgodna z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej i wskazała na komunikaty umieszczone na stronie internetowej Ministerstwa. Z komunikatów tych wynika, że rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w ww. art. 3 pkt 22 u.ś.r., niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. warunek bycia osobą, która w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jednoznacznie zdefiniowanego w ww. art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Skarżąca podkreśliła, że decyzje organów obu instancji stanowczo odmawiające przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są niezwykle krzywdzące. Opieka, którą Skarżąca sprawuje nad swoją niepełnosprawną córką, jest bardzo absorbująca z uwagi na charakter schorzeń dziecka. Wymaga ono nieustannej pomocy przy czynnościach dnia codziennego, co jest tym trudniejsze, iż małoletnia wykazuje nadpobudliwość ruchową. Cechuje ją także duża nerwowość.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w opisanym na wstępie zakresie, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 stycznia 2013 r., ustalonym przepisami ustawy zmieniającej z 07.12.2013 r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu, (2) opiekunowi faktycznemu dziecka, (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na tle tego przepisu, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 07.12.2013 r., jeszcze do niedawna istniały wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym w dniu 11 grudnia 2012 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, uchwały o sygn. akt I OPS 5/12 – powoływanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji – w której stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r.

W obszernym uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in., że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów), i to bez względu na wielkość tych dochodów.

Dalej w cytowanej uchwale wskazano, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), w myśl której rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego (art. 6 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też zawodowy charakter działalności rolniczej, na który wskazuje zarówno użycie w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników określenia "rolnik", oznaczającego specyficzne zajęcie i związane z nim umiejętności, jak i to, że ustawa ta przyjmuje zasadę wyłączenia z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osób spełniających warunki do objęcia innym ubezpieczeniem społecznym (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3), dopuszczając jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5a). Unormowanie to, zdaniem NSA, wskazuje jasno cel ustawodawcy, jakim jest zapewnienie ubezpieczenia społecznego osobom, dla których prowadzenie działalności rolniczej jest zawodem, stanowiącym ich podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania (zob. np. art. 7 ust. 2 i art. 16 ust. 2 pkt 1), i które z tego względu nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. Stały charakter, jako kolejna cecha działalności rolniczej, wynika zaś z istoty określenia "prowadzenie działalności". Potwierdzają to także przepisy ustawy, z których wynika, że stały charakter takiej działalności ustawodawca uważa za oczywisty. W szczególności do takiej konkluzji powadzi treść artykułów 7 ust. 2 i 16 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którymi ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek podlega inny (niż osoba, której gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny) rolnik lub domownik, jeżeli działalność rolnicza stanowi stałe źródło jego utrzymania. Z kolei osobisty charakter działalności, jako cecha działalności rolniczej, oznacza, że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyraża się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności. Praca ta lub czynności nie muszą jednak mieć charakteru pracy fizycznej. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. Przyjęte wyżej rozumienie pojęcia prowadzenia działalności rolniczej znajduje dodatkowe potwierdzenie w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 803), która do cech pojęcia rolnika indywidualnego zalicza m.in. osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, wprowadzając domniemanie, że taki stan rzeczy występuje, gdy dana osoba podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności w gospodarstwie rolnym (art. 6).

Powyższe rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wniosku, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

W przywołanej uchwale NSA wskazano też, że wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. skłania do wniosku, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego w przywołanym wyżej znaczeniu. Tak więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. W ocenie NSA rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wspiera je dodatkowo fakt, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – tj. m. in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha – otrzymuje corocznie ze środków Unii Europejskiej jednolitą płatność obszarową.

Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale wyraził przekonanie, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego, nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, NSA uznał, że nie ma powodu do rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne. Podkreślił, że stanowisko takie nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). W ocenie NSA, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 u.ś.r. formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą – zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.

W uchwale dodatkowo podkreślono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej utraconych dochodów, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 u.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zauważono w związku z tym, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 u.ś.r. podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Rolnicy zaś podlegają odmiennemu reżimowi zabezpieczenia społecznego, określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem NSA opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę to, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, s. 1). Wskazał, że postanowienia o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wzmacniają argumentację przemawiającą za tym, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej w rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy bowiem uznać każdego, kto z racji podejmowania aktywności zarobkowej podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii nie należy.

Kierując się w szczególności przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi zaczerpnięte z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12 na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże bezpośrednio w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Tym niemniej każda taka uchwała wykazuje jeszcze rozszerzoną, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z brzmienia art. 269 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale. Jedyną możliwością odstąpienia od takiego stanowiska jest wystąpienie przez skład niepodzielający stanowiska zajętego w uchwale do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym i uzyskanie nowej uchwały o odmiennej treści. Wszystko to oznacza, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – do jakich zalicza się ww. uchwała o sygn. akt I OPS 5/12 – w istocie nie dotyczy tylko danej sprawy, ale także wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, w drodze nowej uchwały odpowiedniego składu NSA, dopóty związane nim pośrednio (tj. w sposób wyżej wskazany) sądy administracyjne, stanowisko to winny respektować. Przy tym, jeżeli wojewódzki sąd administracyjny podziela wykładnię prawa zawartą w uchwale NSA, nie ma obowiązku uruchamiania procedury przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a. i zwracania się do odpowiedniego składu NSA o ponowne zajęcie się danym zagadnieniem prawnym.

Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powołanej wyżej (oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji) uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Podziela także całą argumentację przywołaną w uzasadnieniu ww. uchwały na poparcie tego poglądu, a w szczególności myśl, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i samo zarządzanie gospodarstwem. W konsekwencji przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim w określonym zakresie – i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy – ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Stąd sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw itp. okoliczności pozwalałyby jemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, przywołana uchwała NSA zachowuje swą aktualność także w obecnym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 07.12.2013 r. Dokonana bowiem tą ustawą nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć w istotnym zakresie zmodyfikowała przesłanki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak, po pierwsze, zasadniczo w kierunku ich zaostrzenia (a w efekcie – ograniczenia kręgu osób uprawnionych do takiego świadczenia), a po drugie, w zakresie relewantnym dla oceny uprawnień rolników do tego rodzaju świadczeń, a zwłaszcza co do brzmienia definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" z art. 3 pkt 22 u.ś.r., pozostała niezmieniona.

Skoro zatem w niniejszej sprawie – jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji i czego sama Skarżąca nie kwestionuje – Skarżąca posiada (współposiada wraz z mężem) gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 1 ha, to w świetle powołanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12 świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką nie może być jej przyznane. I to niezależnie od tego, jaki jest zakres opieki sprawowanej osobiście przez Skarżącą nad dzieckiem, i w jakim zakresie ogranicza jej możliwość fizycznej pracy w gospodarstwie.

Na marginesie godzi się zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca nie wykazywała, aby w związku z opieką nad dzieckiem nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.) – jak tego wymaga art. 17 ust. 1 u.ś.r. – lecz że opieka nad [...] uniemożliwia jej pracę w gospodarstwie. Tymczasem praca w gospodarstwie rolnym nie mieści się w pojęciu "zatrudnienia lub innej pracy zawodowej" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji rezygnacja z takiej pracy nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a SKO trafnie decyzję tę utrzymało w mocy.

Odnosząc się do argumentów skargi, Sąd wskazuje, że oparcie decyzji administracyjnej na uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie musi oznaczać naruszenia art. 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skarżąca zdaje się sugerować, że w jej sprawie organy administracji wydały decyzje kierując się uchwałą I OPS 5/12 zamiast obowiązującymi przepisami prawa. Taka sugestia jest jednak "skrótem myślowym" w realiach niniejszej sprawy; organy administracji kierowały się wykładnią przepisów, której dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś samą uchwałą. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisów rozumianych tak, jak rozumiał te przepisy skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmujący uchwałę w sprawie I OPS 5/12. Z tego zatem powodu uchwała i jej wywody były przywoływane w uzasadnieniach decyzji. W ocenie sądu organy administracji wydały prawidłowe decyzje. Na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ma rację skarżąca wskazując, że uchwała nie stanowi i nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Sądowi znana jest treść komunikatu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników (dostępnego w Internecie na stronie tego ministerstwa w zakładce "Wsparcie dla rodzin z dziećmi"). Należy stwierdzić, że komunikat ten opiera się na bardzo uproszczonej, powierzchownej i raczej jednostronnej wykładni językowej odnośnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijającej szereg aspektów tego skomplikowanego zagadnienia interpretacyjnego, na które zwrócono uwagę i poddano analizie w przywołanej uchwale NSA o sygn. akt I OPS 5/12 – w tym kwestię wykładni funkcjonalnej i systemowej owych przepisów. Już z tych względów, a zwłaszcza wobec wnikliwej argumentacji zawartej w uzasadnieniu omawianej uchwały NSA, wyżej w obszernych fragmentach przytoczonej, powołany komunikat MPiPS nie zasługuje na uwzględnienie, ani nie wymaga szerszej polemiki. Tym bardziej, że powołany komunikat, podobnie jak każdy inny tego rodzaju nienormatywny dokument, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce oraz nie wiąże w żadnej indywidualnej sprawie – ani ratione imperii, ani też, w niniejszym przypadku, imperio rationis.

Sąd zaznacza, że SKO wadliwie wywodziło stopień niepełnosprawności dziecka. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139 poz. 1328 z późn. zm.) kryterium wiekowe (ukończone, nieukończone 16 lat) stanowi dla zespołów orzeczniczych element różnicujący o sposobie orzekania tj. dla osób poniżej szesnastego roku życia nie określa się stopnia niepełnosprawności, a powyżej tego wieku jest obowiązek jego określenia (znaczny, umiarkowany, lekki). Uchybienie to nie miało jednak jakiegokolwiek wpływu ani na rozumowanie ani na rozstrzygnięcie Kolegium.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.