Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 208/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze. zm.), Komendant Główny Policji uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że raportem z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] J. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o zaliczenie do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, miedzy innymi okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] kwietnia 1992 r. do dnia [...] października 2001 r.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał w dniu [...] marca 2012 r. rozkaz personalny nr [...], na mocy którego, powołując się na art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), a także art, 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310), ustalił J. S. wysługę lat, uwzględnianą przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] stycznia 2012 r. w wymiarze 14 lat, 2 miesięcy i 28 dni i przyznał policjantowi od dnia [...] stycznia 2012 r., prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wymiarze 14% oraz odmówił zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym, w charakterze domownika, od dnia [...] kwietnia 1992 r. do dnia [...] października 2001 r.

J. S. nie złożył odwołania od tego rozkazu personalnego, w wyniku czego powołana decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik J. S. zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. Powołał się przy tym na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa oraz stwierdził, że "wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję w postaci świadków", które wskazał.

W uzasadnieniu wniosku zaznaczył, że świadkowie ci posiadają wiedzę na temat czasu i sposobu wykonywania pracy przez J. S. w gospodarstwie rolnym rodziców, a zatem mogą potwierdzić fakt pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców w wymaganym wymiarze. Pełnomocnik przedstawił ponadto faktury za lata 2000-2001, dotyczące sprzedaży przez ojca J. S. tuczników, bydła, mleka oraz ziemniaków ze swojego gospodarstwa rolnego, co w ocenie pełnomocnika strony, świadczy o tym, że pomoc strony w prowadzeniu danego gospodarstwa rolnego była potrzebna.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił, w trybie art, 64 § 2 Kpa, do pełnomocnika strony o przedstawienie informacji, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi pełnomocnik strony stwierdził, że nie ma znaczenia, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, skoro nie upłynął termin 5 lat wskazany w art. 146 § 1 Kpa. Jednocześnie wskazał, że "strona o możliwości zgłoszenia nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, celem wznowienia postępowania, dowiedziała się w czerwcu 2016 r.".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 149 § 1 Kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia [...] kwietnia 1992 r. do dnia [...] października 2001 r.

W przeprowadzonym postępowaniu organ przesłuchał wskazanych przez stronę świadków – H. S., A. M. oraz L. G.

W dniu [...] września 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...]wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa; art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, rozkaz personalny nr [...], którym uchylił rozkaz personalny nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], z dnia [...] marca 2012 r., w części dotyczącej odmowy zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, a w pozostałej części rozkaz ten utrzymał w mocy. Ustalił na dzień przyjęcia J. S. do służby, tj. [...] sierpnia 2005 r., wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta w wymiarze 13 lat, 3 miesięcy, 25 dni, określił na dzień [...] czerwca 2016 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat w wysokości 24%.

W dniu [...] października 2016 r. J. S. złożył, odwołanie od tego rozkazu personalnego, wskazując że odwołuje się "w części dotyczącej określenia prawa do wzrostu uposażenia" i wnosi o "zmianę określenia daty wzrostu uposażenia z [...] czerwca 2016 r. na dzień [...] stycznia 2012 r." bowiem wniosek o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców złożył w dniu [...] stycznia 2012 r.

Komendant Główny Policji rozkazem wskazanym na wstępie uchylił rozkaz personalny organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podał, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do jego prowadzenia, w myśl zasady legalizmu wynikającej m.in. z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Wskazał też, że decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 Kpa, co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych.

Jedną z takich możliwości stwarza instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-153 Kpa), przy czym granica tego postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02).

Następnie organ podał, że wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia omawianego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 Kpa, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § kpa.

Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 Kpa).

Natomiast gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa).

Organ wskazał, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3226/14, z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2043/12, z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2727/13). Podał też, że strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną do wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach (lub od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji).

Odnosząc się do sprawy organ wskazał, że zarówno z akt przedmiotowej sprawy, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Komendant Wojewódzki Policji w [...] dokonał stosownych ustaleń w powyżej wskazywanym zakresie.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r., jest w istocie wiedza wskazanych osób (świadków) na temat wykonywanych przez J. S. prac w gospodarstwie rolnym rodziców. Organ wskazał też, że konieczne jest zatem ustalenie, kiedy J. S. dowiedział się, że wskazane przez niego osoby posiadają wiedzę o świadczeniu przez nią pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Organ podkreślił, że nie można bez dodatkowych wyjaśnień w przedmiotowym zakresie bezkrytycznie przyjąć, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia omawianego postępowania strona dowiedziała się w czerwcu 2016 r., a zatem w tym samym czasie, w którym w świetle bardzo ogólnikowego stwierdzenia pełnomocnika strony (zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r.) strona dowiedziała się "(...) o możliwości zgłoszenia nowych dowodów (...) celem wznowienia postępowania (...)". Należy bowiem pamiętać, że przedstawieni przez J. S. świadkowie, to osoby z jego bliskiego otoczenia (matka, siostra i sąsiad), mało wiarygodnym jest zatem, aby o posiadanej przez nich wiedzy na temat swojej pracy w gospodarstwie rolnym strona dowiedziała się dopiero po upływie wielu lat od zdarzeń, które świadkowie obserwowali.

Następnie organ odnosząc się do art. 138 § 2 Kpa wskazał, iż przepisu tego nie sposób wykładać w oderwaniu od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), która ma walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Zwrócił przy tym uwagę na dwa aspekty tej zasady. Otóż, z jednej strony nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Z drugiej jednak strony zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a zatem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji; przy czym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 693/10, z dnia 28 listopada 2013 r" sygn. akt VII SA/Wa 1609/13 oraz z dnia 3 lutego 2014 r" sygn. akt I SA/Wa 1778/13, a także zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 513).

Mając na uwadze powyższe rozważania organ stwierdził, iż zebrany na obecnym etapie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, czy zachowane zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, w szczególności, czy został dochowany termin do złożenia wniosku. Zakres stwierdzonych braków w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji jest tak szeroki, że nie może być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Tym samym Komendant Główny Policji nie ma podstaw zarówno do orzekania, co do istoty sprawy po wznowieniu postępowania, jak również nie może we własnym zakresie rozstrzygnąć o dopuszczalności wznowienia.

W zaleceniach dla organu I instancji Komendant Główny Policji, wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, obowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia, czy nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody formalne, w szczególności w zakresie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wskazywanej przez stronę. Dopiero w sytuacji stwierdzenia, iż powyższe przeszkody nie zaistniały, organ może wydać decyzję, w której merytorycznie odniesie się do żądania J. S.

Niezależnie od powyższego organ przytoczył treść art. 151 § 1 Kpa i wskazał, że powołane regulacje nie przewidują uchylenia decyzji dotychczasowej w części i jednoczesnego utrzymania jej w mocy w pozostałej części, tak jak uczynił to Komendant Wojewódzki Policji w [...] w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Utrzymanie decyzji w mocy jest wyłącznie uprawnieniem organu odwoławczego, przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, przy czym Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie orzekał w niniejszej sprawie w trybie powołanego przepisu.

Podkreślił też, że przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stanowi wyłącznie podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Ustalenie więc w rozstrzygnięciu rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. wysługi lat policjanta wykracza poza ramy decyzji administracyjnej ustalone w powołanym przepisie.

Odnosząc się natomiast do złożonego odwołania wskazał, że w przypadku określonym w art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, a więc gdy organ uzna za zasadne uchylenie decyzji dotychczasowej, zobligowany jest równocześnie rozstrzygnąć o istocie danej sprawy. Uchylenie decyzji dotychczasowej jest zatem ściśle związane z rozstrzygnięciem o istocie sprawy, co oznacza, że w obrocie prawnym nie może samodzielnie funkcjonować wyłącznie decyzja uchylająca decyzję dotychczasową albo wyłącznie decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. Jeżeli więc strona kwestionuje w odwołaniu jedynie nowe rozstrzygnięcie wydane po wznowieniu danego postępowania, jak ma to miejsce w omawianej sprawie, organ nie może rozpatrywać takiego odwołania w oderwaniu od badania prawidłowości rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji dotychczasowej, jak też prawidłowości wznowienia danego postępowania.

Ponadto organ wskazał, że ustawodawca w przepisie art. 138 § 2 Kpa nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o wskazaną podstawę prawną i przekazania do ponownego rozpoznania jedynie w części decyzji. Przepis art. 138 § 2 Kpa stanowi wprost o możliwości uchylenia decyzji jedynie w całości. Niedopuszczalne zatem jest uznanie przez organ odwoławczy, że jedynie w części rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast w pozostałej części zgromadzony materiał dowodowy w zupełności wystarczy do orzeczenia o istocie sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IIOSK 547/11).

Odnosząc się zaś do zakazu wynikającego z art. 139 Kpa, Komendant Główny stwierdził że, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, sam fakt uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty, nie może być uznany za równoznaczny z wydaniem decyzji na niekorzyść strony (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt i SA 820/98 oraz 7. dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 820/98).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, w tym:

1. art.138 kpa, przez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie jest możliwe częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr. [...] z [...] września 2016 r.,

2. art. 139 kpa, przez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że jest możliwe uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego na niekorzyść strony skarżącej,

3. art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, przez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że strona ma wykazać, że o posiadaniu wiedzy przez zgłoszonych przez nią świadków na temat pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców, dowiedziała się dopiero w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy zasadniczą przesłanką tegoż artykułu jest to, że zgłoszone nowe dowody istniejące w dacie wydania decyzji byty nieznane organowi, który wydał decyzję,

4. art. 148 § 1 kpa, przez błędna jego wykładnię polegającą na wadliwym założeni, że strona o dowodzie wiedziała już dawno, podczas gdy w przepisie chodzi o ustalenie kiedy strona dowiedziała się o możliwości wznowienia postępowania poprzez zgłoszenie nowych dowodów nieznanych organowi wydającemu decyzję.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, celem wydania merytorycznej decyzji odnośnie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

W uzasadnieniu skargi J. S. przypomniał stan sprawy, a następnie zarzucił błędną interpretację art.139 kpa, przez przyjęcie, że nie możliwe było uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości, w sytuacji gdy tylko zaskarżył przedmiotowy rozkaz w części. Skarżący wskazał, że decyzja Komendanta Głównego Policji spowodowała rozstrzygnięcie na jego niekorzyść, co stanowi rażące naruszenie art.139 kpa.

Nie zgodził się także ze stanowiskiem organu II instancji, że brak było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.5 kpa. Organ II instancji błędnie uznał, że fakt zgłoszenia nowych świadków, którzy nie byli znani organowi, który wydał decyzję w I instancji nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. O tym, że można złożyć wniosek o wznowienie postępowania, przez zgłoszenie dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję dowiedział się dopiero 1 czerwca 2016 r. podczas konsultacji w Kancelarii Adwokackiej (vide data podpisania pełnomocnictwa procesowego). Wniosek zaś o wznowienie postępowania został złożony [...] czerwca 2016 r. a więc z zachowaniem terminu z art. 148 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.).

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch kolejnych etapach. Wskazać należy, że pierwszy z nich inicjuje złożenie podania o wznowienie postępowania i w jego ramach organ dokonuje wstępnej oceny wniosku, badając czy jest on oparty na wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej w skrócie jako kpa) przesłankach wznowienia postępowania, jak również czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148 kpa.

Art. 148 kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

W przypadku ustalenia przez organ, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a kpa oraz, że został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa organ wznawia postępowania w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Takie postępowania kończy się wydaniem jednej z decyzji określonych w art. 151 kpa.

W sytuacji zaś, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ I instancji stwierdzi, że został on złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 kpa, wydaje na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również organ II instancji - jako organ ponownie rozpoznający sprawę, musi najpierw zbadać czy wniosek został złożony w terminie.

W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik J. S. zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2012 r. Powołał się przy tym na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa oraz stwierdził, że "wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję w postaci świadków", których wskazał. Zastosowanie zatem znajdował w sprawie art. 148 § 2 kpa, który wymaga ustalenia daty, w której wnioskodawca dowiedział się o decyzji kończącej postępowanie będące przedmiotem wniosku.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił, w trybie art. 64 § 2 Kpa, do pełnomocnika strony o przedstawienie informacji, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi pełnomocnik strony stwierdził, że nie ma znaczenia, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, skoro nie upłynął termin 5 lat wskazany w art. 146 § 1 kpa. Jednocześnie wskazał, że "strona o możliwości zgłoszenia nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, celem wznowienia postępowania dowiedziała się w czerwcu 2016 r.".

Po otrzymaniu tego wyjaśnienia postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 149 § 1 Kpa Komendant Wojewódzki Policji w [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia [...] kwietnia 1992 r. do dnia [...] października 2001 r., wskazując w jego uzasadnieniu jedynie, że wniosek został złożony w terminie.

Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. nie zostały zawarte żadne ustalenia i rozważania co do zachowania przez wnioskodawcę terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w przypadku stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, organ ten jest obowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. A zatem dokładne zbadanie przez organ tej okoliczności jest bardzo istotnym elementem postępowania. Wydanie zatem błędnego postanowienia o wznowieniu postępowania, powoduje zamknięcie możliwości wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Co nie oznacza, iż zamyka organom drogę do badania tej kwestii.

W przypadku bowiem stwierdzenia uchybienia terminu z art. 148 kpa już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie w sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, str. 881 i 900; tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 roku, sygn. akt I OSK 1978/06, Baza Orzeczeń LEX nr 453469 oraz w wyroku z dnia 6 października 2000 roku, sygn. akt I SA 855/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54136; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 18/08, Baza Orzeczeń LEX nr 400689).

Powyższe rozważania wskazują, że ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w istocie powyższej kwestii w ogóle nie zbadał i nie wyjaśnił należycie kwestii zachowania przez wnioskodawcę terminu określonego w art. 148 § 2 kpa.

Dokonanie prawidłowych ustaleń dotyczących powyższej kwestii jest bowiem niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 kpa, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 roku, sygn. II OSK 773/09, Baza Orzeczeń LEX nr 597851 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Kr 1502/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993253).

Tak więc podkreślić należy, co wskazane było również wcześniej organ przede wszystkim powinien mieć na uwadze treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji organ powinien zbadać wskazaną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności wznowienia i wyjaśnić okoliczności związane z zachowaniem terminu określonego przedmiotowym przepisem.

Analizując niniejszą sprawę należy stwierdzić, że organ I instancji wezwał wprawdzie wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jednakże całkowicie pominął kwestię zbadania czy strona występująca z tym wnioskiem zachowała termin, o którym mowa w art. 148 kpa. Tymczasem przedmiotowa kwestia ma fundamentalne znaczenie dla udzielenia odpowiedzi czy w ogóle postępowanie administracyjne w sprawie mogło być wznowione. Zasadnie zatem organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 139 kpa, to wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zarzutu tego nie podziela. Ustawodawca w art. 139 kpa wprowadził zakaz reformationis in peius, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa uznał wprawdzie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 kpa bowiem, sam fakt uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty, nie może być uznany za równoznaczny z wydaniem decyzji na niekorzyść strony.

Sąd zaś rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela wyrażonego przez organ poglądu co nie oznacza, że uznał naruszenie przez ten organ art. 139 kpa. Otóż zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie decyzja kasatoryjna jest dla skarżącego niewątpliwie decyzją niekorzystną. Powołać w tym miejscu należy pogląd wyrażony w komentarzu A.Wróbel, w:Jaślowska, Komentarz, s.775, przywołany w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz 8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 620, pod redakcją B.Adamiak, J.Borkowski, który to pogląd Sąd w pełni podziela - "W sytuacji bowiem, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie uprawnienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewność, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej te uprawnienia, skoro (...), decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądziłyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzja Komendanta Głównego Policji jest decyzją niekorzystną dla skarżącego w części, w której organ I instancji ustalił na dzień przyjęcia J. S. do służby, tj. [...] sierpnia 2005 r., wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta w wymiarze 13 lat, 3 miesięcy, 25 dni, określił na dzień [...] czerwca 2016 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat w wysokości 24%., a organ II instancji uchylił tę decyzję w całości na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 139 kpa. Decyzja Komendanta Głównego Policji nie przywołuje wprawdzie art. 139 kpa w sentencji decyzji, jednakże w jej uzasadnieniu organ wyraźnie wskazuje na rażące naruszenie przepisu art. 148 kpa przez organ I instancji. Organ II instancji wykazał w sposób wystarczający, że wydanie decyzji przez organ I instancji, w sytuacji gdy organ ten nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących zachowania terminu z art. 148 § 1 kpa, jest rażącym naruszeniem prawa bowiem ustalenie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 kpa jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Niezbadanie przez organ pierwszej instancji, czy wnioskodawca spełnił wspomnianą przesłankę formalną i wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., było niewątpliwe rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

A to oznacza, że Komendant Główny Policji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, uznając że rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wjaśniającego w sprawie. Organ zaś nie mógł, o czym wskazał prawidłowo w swoim uzasadnieniu, uchylić na podstawie art. 138 § 2 kpa, zaskarżonej decyzji decyzji w części.

Organ drugiej instancji nie mógł też – rozpatrując odwołanie skarżącego od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. orzec we własnym zakresie o spełnieniu wspomnianego warunku formalnego. Postępowanie w zakresie terminu określonego w art. 148 nie zostało w ogóle przeprowadzone przez organ I instancji, a zatem rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co całkowicie uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należy wskazać, że wprawdzie jej uzasadnienie nie wskazuje wyraźnie na rażące naruszenie art. 148 kpa przez organ I instancji, tym niemniej przedstawiona argumentacja organu nie zmienia oceny legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe.

Kontrolując decyzję kasacyjną, Sąd bada bowiem jedynie czy były podstawy do jej wydania na danym etapie postępowania i czy przy jej wydaniu organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja organu odwoławczego jest decyzją prawidłową. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tym zakresie, Sąd uznał, iż nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi.

Mając na powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.