Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5715/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155 w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy o pochronie przyrody
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kuratorium Oświaty w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 731/20 w sprawie ze skargi Kuratorium Oświaty w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr SKO.4170.85.2020 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej nakazu wykonania nasadzeń zamiennych za usunięte drzewa i krzewy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 731/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Kuratorium Oświaty w Łodzi (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020 r. nr SKO.4170.85.2020 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej nakazu wykonania nasadzeń zamiennych za usunięte drzewa i krzewy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Kuratorium Oświaty w Łodzi i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłową wykładnię art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej także: "k.p.a." w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 sierpnia 2015 r. poprzez błędne przyjęcie, że upływ terminu na dokonanie przez skarżącą nasadzeń zastępczych wskazanego w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr ZZ/1778/15 znak: DSS-OŚR.I.6131.185.2015.AW spowodował zmianę sytuacji prawnej skarżącej i wygaśnięcie tego uprawnienia, które nie może być już zmienione w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem wiąże stronę, która może wnioskować o dokonanie zmiany jej treści z uwagi na słuszny interes strony, a w konsekwencji naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej także: "p.p.s.a.", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. przez oddalenie skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji działające w sprawie nie dokonało wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz oceny, czy w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki zmiany decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek rozważań w przedmiocie słuszności lub braku słuszności interesu społecznego i interesu skarżącego w zmianie decyzji oraz niewskazanie jaki interes ogólny uzasadnia odmowę zmiany decyzji oraz niewykazanie, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącego

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w istocie rzeczy termin dokonania nasadzeń zastępczych dotyczy nie terminu ważności decyzji, ale w istocie jedynie terminu wykonania dodatkowego obowiązku określonego w decyzji. Przepisy obowiązuje w dacie wydawania zezwolenia, jak i obowiązujące obecnie przewidują możliwość nałożenia obowiązku nasadzeń zamiennych, co wiąże się z odroczeniem terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Spełnienie tego obowiązku nie jest warunkiem ważności zezwolenia, a więc trzeba go traktować jako zlecenie, czyli jako dodatkowy obowiązek obciążający adresata zezwolenia. Gdyby bowiem przyjąć, iż obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych jest warunkiem mocy wiążącej decyzji zezwalającej na usuniecie drzew i krzewów i jego niedopełnienie powoduje wygaśniecie decyzji, doprowadziłoby to w konsekwencji do sytuacji, gdzie usunięcie drzewa lub krzewu zgodnie z treścią decyzji zezwalającej, lecz bez dokonania nasadzeń zastępczych, rodziłoby takie same skutki jak usunięcie drzewa bez zezwolenia (bo upływ czasu doprowadziłby do wygaśnięcia tej decyzji, a więc i wynikających z jej osnowy obowiązków nałożonych na stronę). Zdaniem skarżącego, z koncepcją taką nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę konsekwencje, jakie ustawodawca przewidział w takiej sytuacji. Należy przyjąć, że niespełnienie zlecenia nie powoduje wygaśnięcia zezwolenia, a więc samo zezwolenie, mimo niewykonania nasadzeń, nie podlega uchyleniu. Zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 sierpnia 2015 r. nie została wykonana w całości, ani też wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżącej zostało przyznane pewne uprawnienie obwarowane terminem i termin ten minął, ale nie wypływa to na funkcjonowanie samej decyzji w obrocie prawym. Nie nastąpiło jej wygaśnięcie, bowiem taka decyzja nadal kształtuje sytuację prawną Kuratorium Oświaty w Łodzi.

W ocenie Kuratorium mimo niewykonania nasadzeń zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów pozostaje w obrocie prawnym, a więc może ono stanowić w całości lub w części (np. dotyczącej zlecenia) przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, iż zmiana terminu dokonania nasadzeń zastępczych jest uzasadniona i przemawia za nią zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, bowiem jedyną przyczyną niedopełnienia obowiązku była jego obiektywna niewykonalność z przyczyn niezawinionych przez stronę i od niej niezależnych, których nie można było przewidzieć w terminie wykonywania uprawnienia do wycinki drzew. Skarżąca podkreśla, że celem wykonania nasadzeń zastępczych jest rekompensata strat w środowisku naturalnym i cel ten zostanie w pełni osiągnięty, jeśli wystąpi obiektywna możliwość na zrealizowanie nasadzeń mających szanse zachować żywotność. Ponadto wskazał, iż wykonanie nasadzeń w terminie pierwotnie określonym nie osiągnęłoby celów wynikających z ustawy, gdyż nasadzenia uległyby zniszczeniu wskutek prowadzonych prac remontowych. Zrealizowanie nasadzeń, które nie zachowałyby żywotności prowadziłoby do konieczności poniesienia opłaty, zatem wykonanie nasadzeń w zakreślonym terminie prowadziłoby do wydatkowania środków w sposób oczywiście zbędny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 3 u.o.p.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych. Istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści przepisu wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 września 2018 r., II OSK 3351/17, wyrok NSA z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08). Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek, upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4821/21).

W rozpoznawanej sprawie decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 sierpnia 2015 r. Kuratorium Oświaty w Łodzi uzyskało zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów(pkt. 1). W punkcie 3 tej decyzji naliczono opłatę w wysokości [...] zł, a w punkcie 4 odroczenie tej opłaty na okres 3 lat, to jest do dnia 27 sierpnia 2018 r. Warunkiem odroczenia opłaty było dokonanie nasadzeń zamiennych w postaci 8 sztuk drzew na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. (pkt 2 decyzji). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 września 2015 r. Skarżące kasacyjnie Kuratorium w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. wniosło o zmianę w punkcie 2 decyzji z dnia 27 sierpnia 2015 r. poprzez określenie nowego terminu dokonania nasadzeń zamiennych do dnia 1 marca 2021 r.

Istotne więc z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. jest dokonanie oceny czy na podstawie punktu 2 decyzji z dnia 27 sierpnia 2015 r. na skarżące kasacyjnie Kuratorium nałożono obowiązek, którego niewykonanie pociąga za sobą konieczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem wykonania tego obowiązku, czy też przyznano skarżącemu kasacyjnie uprawnienie, które wygasa po upływie wskazanego w decyzji terminu. Jak bowiem zostało omówione powyżej w przypadku zaistnienia drugiej ze wskazanych sytuacji zmiana decyzji ostatecznej po upływie terminie do realizacji uprawnienia przysługującego stronie nie jest już możliwa, albowiem uprawnienie to straciło już moc obowiązującą, czyli jak zasadnie przyjął Sąd I instancji prawo do wykonania tego uprawnienia wygasło.

Mając na względzie treść art. 84 u.o.p. (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 27 sierpnia 2015 r.). stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uprawnieniem, a nie obowiązkiem skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 2 u.o.p.). Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust. 3 u.o.p.). Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami (art. 84 ust. 4 u.o.p.). Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat (art. 84 ust. 5 u.o.p).

Z treści powołanego wyżej przepisu wynika więc, że zasadą jest ponoszenie opłaty za usunięcie drzew. Organ może jednak odroczyć termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat licząc od dnia wydania zezwolenia jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. Zezwolenie, które uzyskało skarżące kasacyjnie Kuratorium przewidywało dokonanie nasadzeń zastępczych. W przypadku zachowania żywotności przez nowonasadzone drzewa przez okres 3 lat lub nie zachowania żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlegałby umorzeniu przez właściwy organ. Skarżące kasacyjnie Kuratorium otrzymywało więc na mocy punktu 2 decyzji uprawnienie do umorzenia należności po spełnieniu opisanych powyżej warunków. Zezwolenie zawarte w punkcie 2 decyzji na dokonanie nasadzeń zastępczych stanowiło więc uprawnienie dla strony skarżącej kasacyjnie. Po upływie określonego w punkcie 2 terminu, to jest po dniu 30 listopada 2016 r. uprawnienie to wygasło, a co za tym idzie nie jest możliwa zmiana decyzji w tym zakresie na podstawie art. 155 k.p.a. Dodać należy, że nieuprawnione są w tym zakresie dywagacje strony skarżącej kasacyjnie, że takie stanowisko wskazywałoby na wygaśniecie całej decyzji, a więc skutkowałoby usunięciem drzew bez zezwolenia. Z upływem terminu wygasło bowiem jedynie uprawnienie strony do dokonania nasadzeń zastępczych, a w konsekwencji od uzyskania możliwości zwolnienia się od ponoszenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu powyższych przepisów świadczy brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz oceny czy zaistniały przesłanki zmiany decyzji, to jest rozważenia elementu słuszności lub braku słuszności interesu społecznego i interesu skarżącego oraz niewykazanie jaki interes ogólny uzasadnia odmowę zmiany decyzji. Ponownie podkreślić należy, że upływ terminu do wykonania uprawnienia przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowił przeszkodę do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., a co za tym idzie nie zachodziła konieczność badania przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.