Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 879/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82, art. 82a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 16a
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 940/17 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 940/17, oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2017 r. Zarząd Województwa[...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.w." i art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 862) podjął uchwałę Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru [...] K. M. W jej uzasadnieniu wskazano, że powierzenie obowiązków nastąpiło w związku z odwołaniem dyrektora naczelnego Teatru [...] P. G.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] Wojewoda[...], na podstawie art. 82 ust. 1 i 4 u.s.w. stwierdził nieważność powołanej uchwały. Organ zwrócił uwagę, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odwołania dyrektora naczelnego Teatru[...]. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Zarządowi Województwa [...][...] sierpnia 2017 r. Na mocy art. 82a ust. 1 u.s.w. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym stanie rzeczy z dniem 11 sierpnia 2017 r. odwołanie dyrektora naczelnego Teatru [...] stało się nieskuteczne i brak było podstaw do podjęcia w dniu [...] września 2017 r. uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru[...]. Wojewoda podkreślił, że uchwała Zarządu Województwa[...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] ma ścisły związek z uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Odnośnie tej drugiej uchwały organ nadzoru, wydał rozstrzygniecie nadzorcze, które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarząd Województwa podejmując uchwałę w dniu [...] września 2017 r. o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru [...] posiadał wiedzę o podjętych działaniach nadzorczych, wobec czego sprawa dotycząca odwołania dyrektora naczelnego Teatru[...], nie była prawomocnie zakończona, co oznacza, że dotychczasowy dyrektor naczelny na dzień [...] września 2017 r. nadal pełni funkcję. Organ nadzoru zwrócił uwagę na regulację 82a ust. 1 u.s.w. i stwierdził, że skutkiem prawnym dla uchwały Nr [...] Zarządu z dnia [...] czerwca 2017 r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, było jej wstrzymanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skutek ten trwał od dnia 11 sierpnia 2017 r., bowiem w tej dacie nastąpiło doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego i trwał także w dacie podjęcia uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru[..]. Skoro w myśl art. 82a ust. 1 u.s.w. na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] nastąpiło z mocy prawa wstrzymanie jej wykonania, to mimo, że uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, również nie doszło do skutecznego odwołania dyrektora z uwagi na wstrzymanie jej wykonania, a zatem nadal pełni on swoją funkcję. W tej sytuacji brak było podstaw do powierzenia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru[...].

Zarząd Województwa[...] wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i art. 82a ust. 1 u.s.w.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 15, art. 16 i art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wskazując na prawidłowość stanowiska organu nadzoru, iż żadna z przesłanek wskazanych w ww. przepisach nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W dacie podjęcia uchwały Nr [...] przez Zarząd Województwa, a mianowicie w dniu [...] września 2017 r. nie było wakatu na stanowisku dyrektora naczelnego Teatru[...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., mocą której odwołano dotychczasowego dyrektora naczelnego Teatru[...]. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w dacie podjęcia uchwały Nr [...] nie było prawomocne, bowiem Zarząd Województwa [...] zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Dopiero wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie II SA/Łd 796/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Zarządu. Wyrok jest nieprawomocny. Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 82a u.s.w. i art. 86 ust. 4 u.s.w. wskazał, że z dniem doręczenia Zarządowi Województwa rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 10 sierpnia 2017 r., co miało miejsce 11 sierpnia 2017 r., wstrzymane zostało z mocy prawa wykonanie będącej jego przedmiotem uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., co oznacza, że do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do sądu, bądź też orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę akt ten nie wywołał skutków prawnych. Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora. Skoro zatem dotychczasowy dyrektor naczelny Teatru [...] nie został skutecznie odwołany, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego instytucji kultury innemu podmiotowi. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że uchwała Zarządu Województwa podjęta została z istotnym naruszeniem art. 16a ustawy, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa[...], zaskarżając go w całości i domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi i uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody[...].

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a konkretyzując poprzez naruszenie:

1) art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to jest przez nieuprawnione przyjęcie, że:

a) przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez Zarząd Województwa [...] uchwały Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru [...] K. M. z uwagi na nieskuteczność odwołania dyrektora naczelnego Teatru[...] , powstałą w konsekwencji objęcia uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017r. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., znak:[...], w sytuacji dualizmu czynności odwołania dyrektora z funkcji, podlegającej ocenie na gruncie prawa administracyjnego i prawa pracy;

b) Zarząd Województwa [...] nie miał podstaw do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru [...] w oparciu o ww. podstawę prawną z uwagi na fakt pełnienia funkcji dyrektora naczelnego Teatru [...] przez osobę, objętą dyspozycją uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sytuacji dualizmu czynności odwołania dyrektora z funkcji, podlegającej ocenie na gruncie prawa administracyjnego i prawa pracy;

2) art. 82a ust. 1 u.s.w.:

a) poprzez nieuprawnioną ocenę, że zakres objęty stwierdzeniem nieważności skutkuje wstrzymaniem z mocy prawa wykonania uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczy skutków wynikających z prawa pracy, w sytuacji dualizmu czynności odwołania dyrektora z funkcji, podlegającej ocenie na gruncie prawa administracyjnego i prawa pracy;

b) poprzez przyjęcie, że wstrzymanie wykonania z mocy prawa należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru nie wywołuje skutków prawnych, podczas gdy zakres objęty stwierdzeniem nieważności wstrzymania z mocy prawa wykonania uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nie dotyczy skutków wynikających z prawa pracy;

c) poprzez ocenę, że wstrzymanie z mocy prawa wykonania uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r., eliminuje z obrotu prawnego ww. uchwałę, w sytuacji gdy do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie;

3) art. 82 u.s.w. poprzez dokonanie wykładni:

a) w sposób sprowadzający się do oceny, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały w materii przedmiotem sporu, uprawniają organ nadzoru do formułowania wniosków zastrzeżonych kompetencyjnie do sądów pracy;

b) w sposób sprowadzający się do oceny, że organ nadzoru posiada uprawnienie do dokonywania analizy uchwał, podjętych w oparciu o art. 15 i nast. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie w jakim wywierają one skutki prawne w sferze zatrudnienia, a nie w zakresie administracji publicznej;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a konkretyzując:

1) naruszenie prawa polegające na wadliwym zastosowaniu art. 1 ustawy z dnia 25 iipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) - P.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. art. 82 ust. 1 u.s.w. przejawiające się w uznaniu, że uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2017 roku w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru [...] wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności;

2) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 ww. ustawy winna być uwzględniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Nie można zgodzić się bowiem z, podniesionym na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że zachodziła nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W ocenie skarżącego zagadnienie rozpatrywane w sprawie stanowi materię z zakresu prawa pracy i nie mieści się w obszarze działania administracji publicznej, zatem nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko powyższe, gdyby je podzielić, musiałoby prowadzić do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Prowadziłoby, wbrew rzeczywistym intencjom skarżącego kasacyjnie, do wyłączenia kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 P.u.s.a. wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.

Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. sprawowanie przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosowanie środków przewidzianych w ustawie obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wydane w trybie art. 82 ust. 1 i 4 u.s.w. Nie można zatem uznać, aby rozpoznawana sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Na gruncie niniejszego postępowania kasacyjnego należy podkreślić kwestię dotyczącą dualistycznego (dychotomicznego) charakteru uchwał: o odwołaniu ze stanowiska dyrektora i o powierzeniu tego stanowiska, co wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zostało przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżone. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym, w przeważającej mierze odnoszącym się do dyrektorów szkół, wykształciły się dwa stanowiska.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, iż sprawy dotyczące odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy i w związku z tym, zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, rozpoznawane winny być przez sądy pracy (por. wyroki z dnia 9 maja 1997r., sygn. I PKN 138/97 - OSNAPiUS 1998 r. nr 9, poz. 261, z 27 lutego 2001 r., sygn. I PKN 260/00 - OSNAPiUS 2002 r. nr 22, poz. 542). Wskazuje się, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole nie jest co prawda czynnością rozwiązującą stosunek pracy, czy też wypowiadającą warunki pracy lub płacy, to jednak jest to czynność w wysokim stopniu zbliżona do wypowiedzenia zmieniającego. Czynność ta dotyczy bowiem stosunków między nauczycielem powołanym na stanowisko kierownicze, a jego pracodawcą i doprowadza wskutek odwołania do modyfikacji stosunku pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. I PK 103/03 - OSNP 2004 r. nr 21, poz. 371, z 9 grudnia 2004 r., sygn. I PK 100/04 - OSNP 2005 r. nr 14, poz. 212).

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48) akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi służą również roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 637/08, [w:] CBOSA). Akt powołania (powierzenia) stanowiska dyrektora szkoły w oparciu o art. 36a ust. 1 i art. 36 ust. 1 lub 2 ustawy o systemie oświaty, jak również jego odwołania (art. 38 powołanej ustawy) powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów publicznoprawnych dotyczących odpowiednio powołania albo odwołania dyrektora. Akt ten jest bowiem formą realizacji zadań publicznoprawnych jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 2641/12, [w:] CBOSA). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, [w:] CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100), orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn.zm.) - u.s.g. Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń podjętych przez organ gminy; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C.H. Beck 2011, s. 818-819, nb 12, 13). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu.

Trybunał wskazał, że podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w trybie nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz w zakresie prawa pracy są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – uznaje pośrednio uchwałę rady gminy [zarządu powiatu, zarządu województwa] za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zachowano warunków wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy (odpowiednio – cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku P 9/02).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Inaczej rzecz ujmując, takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., I OSK 968/13, [w:] CBOSA).

Przedmiotem kontroli kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 940/17 oddalający skargę Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru[...].

Skarżący kasacyjnie wobec powyższego wyroku sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także art. 82 i art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez ich błędną wykładnię. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się przede wszystkim do powołania jako naruszonego przepisu ustawy - P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635). Powołane zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna.

Powołany artykuł 16a ww. ustawy wyznacza przesłankę dopuszczalności zastosowania trybu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie. Jest to tryb nadzwyczajny, co wynika z reguły obowiązku organizatora zastosowania trybu uregulowanego w art. 15 lub 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zastosowanie tego trybu jest dopuszczalne, jeżeli stanowisko dyrektora instytucji kultury nie jest obsadzone. Jego zastosowanie może mieć miejsce gdy doszło do skutecznego odwołania dyrektora instytucji kultury (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 137/18, [w:] CBOSA).

Dla oceny, czy - w rozpoznawanej sprawie, stanowisko dyrektora naczelnego Teatru [...] nie było obsadzone, a zatem umożliwiało powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora innej osobie, w trybie art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, znaczenie prawne ma, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania uchwały organu samorządu województwa. Należy odróżnić instytucję wstrzymania uchwały od prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadanie rozstrzygnięciu nadzorczemu przymiotu prawomocności powoduje skutek nieważności uchwały od momentu jej uchwalenia. Dla dopuszczalności wyprowadzenia skutków prawnych uchwały znaczenie prawne ma jednak również instytucja wstrzymania wykonania uchwały. Instytucja wstrzymania wykonania uchwały zawiesza dopuszczalność wyprowadzenia skutków prawnych uchwały.

Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 (art. 82 ust 1 u.s.w.). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie (art. 82 ust. 2 u.s.w.). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 82 ust. 3 u.s.w.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 82 ust. 4 u.s.w.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 82 ust. 6 u.s.w.).

Zgodnie z art. 82a ust. 1 stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odwołał dyrektora naczelnego Teatru[...]. Następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] stwierdził nieważność ww. uchwały. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 796/17 oddalił skargę Zarządu Województwa [...] na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 565/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Województwa o odwołaniu dyrektora naczelnego Teatru [...] jest zatem prawomocne.

Niezależnie od tego, z akt wynika, że powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Zarządowi Województwa w dniu 11 sierpnia 2017 r. Z tym dniem, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, wstrzymane zostało z mocy prawa wykonanie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., co oznacza, że do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, ww. uchwała nie wywoływała skutków prawnych.

Inaczej rzecz ujmując, w rozpoznawanym przypadku, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zastosowanie znalazł art. 82a ust. 1 u.s.w. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie powołanego przepisu zostało wypracowane na gruncie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm.) - u.s.p., i znajduje oparcie w ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 P.p.s.a., w którym również mowa jest o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32 z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005 r., nr 4, poz. 209; zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSK 596/08, a także z 3 września 2013 r., I OSK 968/13, [w:] CBOSA).

Mając na względzie treść art. 82a ust. 1 u.s.w. należy przyjąć za oczywiste, że uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr[...] , na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora naczelnego Teatru[...]. Wobec jednoznacznej treści art. 82a ust. 1 u.s.w. - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie można zatem, przechodząc na regulacje z zakresu prawa pracy twierdzić, że pomimo stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania z mocy prawa uchwała odwołująca z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] i tak spowodowała, że na stanowisku dyrektora naczelnego powstał wakat. Rozumowanie przedstawione przez skarżącego kasacyjnie jest bowiem próbą podważenia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego (prawomocnego na skutek wyroków WSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 796/17 i następnie NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 565/18).

Z uwagi na powyższe, ponownie należy wskazać, że błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, który rozpoznawane zagadnienie zdaje się miejscowić wyłącznie w sferze prawa pracy. Skarżący kasacyjnie, opierając się przede wszystkim na orzecznictwie Sądu Najwyższego, pominął, że źródłem zmiany na stanowisku dyrektora naczelnego Teatru [...] nie tyle było oświadczenie woli pracodawcy, do którego, na podstawie art. 300 Kodeksu pracy, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, ile akty z zakresu administracji publicznej podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/17, [w:] CBOSA).

W takiej sytuacji należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, uznającym za trafne stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora. Skoro zatem dotychczasowy dyrektor naczelny Teatru [...] nie został skutecznie odwołany, wykluczone było powierzenie stanowiska dyrektora innej osobie, co Zarząd Województwa mimo to uczynił uchwałą z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru [...] K. M. Innymi słowy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie można było uznać, że na stanowisku dyrektora istniał wakat, oraz że uprawnionym i koniecznym było podjęcie uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] o powierzeniu stanowiska innej osobie. Wobec nieskuteczności odwołania dotychczasowego dyrektora (art. 82a ust. 1 u.s.w.) powołanie innej osoby na stanowisko dyrektora naczelnego Teatru [...] było niedopuszczalne.

Stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] o odwołaniu ze stanowiska dyrektora naczelnego Teatru [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2017 r. doręczonym Zarządowi Województwa w dniu 11 sierpnia 2017 r. uprawniało Wojewodę [...] do zastosowania art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzenia nieważności - rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie powierzenia innej osobie pełnienia obowiązków dyrektora naczelnego Teatru[...]. Podejmując w dniu [...] września 2017 r. uchwałę Nr [...] Zarząd Województwa istotnie naruszył art. 82a ust. 1 u.s.w. oraz art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 16a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także art. 82 i art. 82a ust. 1 u.s.w. są bezzasadne.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił również naruszenie art. 1 P.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.w., oraz samego art. 151 P.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie. Powyższe zarzuty również nie zasługiwały na uwzględnienie, a jedynie ubocznie należy wskazać, że skarżący nieprawidłowo zakwalifikował je jako naruszenie przepisów prawa materialnego.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 1 P.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego. Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu, strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaznaczyć należy, że przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako zasadna na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. winna być uwzględniona. Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). W tej mierze podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 P.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne powiązanie go z konkretnymi przepisami, czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, którym niewadliwie zastosowano art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] jako sprzecznej z prawem. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi. Nie istniały natomiast przesłanki do uchylenia aktu nadzoru (art. 148 P.p.s.a.). Ubocznie należy wskazać, że w przypadku uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny nie stosuje art. 145 § 1 P.p.s.a., który nie odnosi się do aktów nadzoru, ale do decyzji lub postanowień.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.