Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2746/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...]Sp. z o.o. z siedzibą we [...] - utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...] z [...] maja 2016 r., odmawiające uzgodnienia zamierzenia zawartego w projekcie: "Projekt budowlany - przebudowa budynku handlowo - usługowego na budynek handlowo - usługowo - magazynowy (z niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi, urządzeniami technicznymi), wraz z jego rozbudową oraz z przynależnymi funkcji obiektami: pylonami informacyjnymi, utwardzonym placem z miejscami postojowymi dla klientów oraz zjazdem", przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...], [...], [...] [...] obr. [...], projekt autorstwa mgr. inż. arch. [...], sporządzony w lutym 2016 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że Miejski Konserwator Zabytków we [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2016 r., odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej w dokumentacji pn. "Projekt budowlany - przebudowa budynku handlowo - usługowego na budynek handlowo - usługowo - magazynowy (z niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi, urządzeniami technicznymi), wraz z jego rozbudową oraz z przynależnymi funkcji obiektami: pylonami informacyjnymi, utwardzonym placem z miejscami postojowymi dla klientów oraz zjazdem", na terenie nieruchomości przy ul. [...], działka nr [...], część działki nr [...], [...], [...], we [...].

Organ ochrony zabytków pierwszej instancji wskazał, że budynek stanowiący przedmiot inwestycji należy do zespołu budowlanego fabryki wodomierzy [...], położonego między ul. [...], al. [...], korytem rzeki [...] i nasypem kolejowym. Fabryka na tym terenie została uruchomiona w 1897 r., a jej zabudowa była sukcesywnie uzupełniana do lat 40 XX w. Budynek planowany do przebudowy i rozbudowy został wzniesiony między 1943 a 1945 r. Jest to obiekt na rzucie prostokąta, murowany, tynkowany, nakryty dachem 2-spadowym, z łukowo ukształtowanym świetlikiem przebiegającym wzdłuż kalenicy i drugim, wyższym świetlikiem w części wschodniej. Ściany szczytowe budynku urozmaicone są narożnymi, dekoracyjnymi sterczynami; wnętrza - wtórnie przekształcone, układ otworów uległ zmianie, część elewacji otynkowana i pomalowana. Miejski Konserwator Zabytków ocenił, że mimo wprowadzonych współczesnych przekształceń, zachowała się pierwotna kubatura, elewacje i charakter obiektu.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że dla przedmiotowego zamierzenia Prezydent [...] wydał w dniu [...] września 2015 r. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] r., zgodnie z którą inwestycja ma polegać na przebudowie budynku handlowo - usługowego na budynek handlowo - usługowo - magazynowy (z niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi, urządzeniami technicznymi), wraz z jego rozbudową oraz z przynależnymi funkcji obiektami: pylonami informacyjnymi, utwardzonym placem z miejscami postojowymi dla klientów oraz zjazdem/zjazdami.

W ocenie organu I instancji, przedłożony do uzgodnienia projekt budowlany jest niezgodny z warunkami ustalonymi w ww. decyzji, bowiem zakłada częściową rozbiórkę historycznego obiektu.

Po przeanalizowaniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął zaskarżonym do Sądu postanowieniem o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, podzielając jego argumentację.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wskazał kto w analizowanej sytuacji w stosunku do obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego.

Organ wskazał również, że stosownie do zapisów porozumienia nr [...] zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), zadania powierzone porozumieniem, w tym uzgadnianie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, realizowane są przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego w imieniu Prezydenta [...].

Następnie organ wskazał, że zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków [...], utworzono gminną ewidencję, składającą się z kart adresowych zabytków nieruchomych. W aktach postępowania znajduje się karta adresowa historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] we [...], w obrębie którego znajduje się teren inwestycji. Powyższe, w sposób bezsporny przesądza o właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego do zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia.

Ponadto, do akt sprawy włączona jest karta adresowa pn. "zespół fabryki wodomierzy [...], ob. zespół hal i magazynów - budynek przemysłowy, ob. magazyn" dla budynku przy al. [...] we [...] (data opracowania: 15.11.2014 r.). Na liście zabytków nieruchomych, dla których opracowano karty adresowe, prowadzonej w formie elektronicznej, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...], wymieniony został zespół budowlany fabryki wodomierzy [...] pod adresem [...] oraz poszczególne obiekty tego zespołu (10 budynków i ogrodzenie), oznaczone numerami 1- 11, wszystkie pod adresem [...] (stan na maj 2016 r., wydruk załączony do akt sprawy przez stronę skarżącą). Zgodnie ze stanem na wrzesień 2016 r., w gminnej ewidencji zabytków [...] umieszczony jest ww. zespół budowlany (ul. [...][...]), składający się z budynków oznaczonych numerami 1-10 i 12 (11 budynków) przy ul. [...]. W odmienny sposób, na powyższych dwóch listach zabytków, określone są też pierwotne funkcje pełnione przez obiekty zespołu, co uniemożliwia ich identyfikację i porównanie. Ponadto, nazwy i numeracja obiektów zespołu są niespójne z oznaczeniami zamieszczonymi w karcie ewidencyjnej zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, opracowanej dla fabryki wodomierzy [...] (ob. zespół hal i magazynów) w lipcu 2011 r. (wpisany do rejestru zabytków jest jedynie budynek zarządu, oznaczony nr 2; budynek przy ul. [...] oznaczono w ww. karcie nr 9).

Z powyższych względów organ choć miał wątpliwości, czy karta adresowa dla budynku przy al. [...] we [...], została włączona do gminnej ewidencji zabytków, uznał, że usytuowanie terenu inwestycji w obrębie historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] we [...] nie budzi wątpliwości i stanowi o właściwości organu konserwatorskiego do uzgodnienia przedłożonego projektu budowlanego.

Kolejno organ wskazał, że dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku handlowo - usługowego przy ul. [...] we [...] na budynek handlowo - usługowo - magazynowy, wraz z jego rozbudową oraz z przynależnymi funkcji obiektami, została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która uzyskała walor ostateczności (decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2015 r.). Wprawdzie, niezależnie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ pierwszej instancji posiada kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku przy [...] w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednak organ ochrony zabytków związany jest ustaleniami zawartymi w wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Organ też zaznaczył, że wobec niezajęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w terminie 2 tygodni, w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie projektu ww. decyzji przez organ ochrony zabytków zapadło poprzez "milczącą zgodę".

W ocenie organu odwoławczego, z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zakres inwestycji obejmuje dwa działania: 1. przebudowę budynku handlowo - usługowego na budynek handlowo - usługowo - magazynowy (z niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi, urządzeniami technicznymi), 2. rozbudowę ww. budynku o nową część oraz budowę pylonów informacyjnych, utwardzonego placu z miejscami postojowymi dla klientów oraz zjazdu.

Powołując się na definicje zawarte w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane organ wskazał, co należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Kolejno zatem organ wskazał, że zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, uzgodnioną przez organ konserwatorski w zakresie ochrony walorów obszaru ujętego w gminnej ewidencji zabytków, możliwa jest zmiana parametrów użytkowych budynku przy ul. [...], przy zachowaniu jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Parametry ustalone w pkt. 2 a) decyzji nr [...], wobec ustawowej definicji przebudowy, odnoszą się do rozbudowy - czyli nowopowstającej części budynku.

Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika też, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną dla budynku i budowli, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, stanowiącą kontynuację linii zabudowy przebudowywanego budynku od strony al. [...]; od strony ul. [...] - odstąpiono od wyznaczenia. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (obliczony dla działki nr [...], na której planowana jest przebudowa wraz z rozbudową) ustalono do 0,30; szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie i przebudowie - od strony al. [...] - od 65,00 do 75,00 m, od strony ul. [...] - od 20,00 do 35,00 m; szerokość pylonu/pylonów informacyjnych (maksymalnie 2) - do 2,50 m; wysokość górnej krawędzi elewacji/gzymsu - do 10,00 m od istniejącego poziomu terenu, całkowita wysokość pylonu/pylonów informacyjnych - do 10,00 m od istniejącego poziomu terenu; geometria dachu budynku - dach płaski (o kącie nachylenia do 10°); maksymalna wysokość budynku - 10,00 m od istniejącego poziomu terenu.

Organ podkreślił, że właściwy w sprawie organ konserwatorski pierwszej instancji wyraził już zgodę na przebudowę i rozbudowę budynku handlowo-usługowego przy al. [...] we [...] oraz na ww. parametry planowanej inwestycji, w rozumieniu jak powyżej. Zatem, projekt budowlany zakładający rozbiórkę znacznej ilości substancji budowlanej istniejącego obiektu, który miał podlegać jedynie przebudowie i rozbudowie o nową część, nie mógł zyskać akceptacji organu konserwatorskiego.

Organ odwoławczy zauważył, że Miejski Konserwator Zabytków we [...] nie zajął wprawdzie stanowiska i nie ocenił wpływu planowanej rozbiórki i robót na wartość zabytku, w odniesieniu do tych parametrów rozbudowy, które nie zostały określone w ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a które określa lub doprecyzowuje projekt budowlany (rozwiązania materiałowe, kolorystyka, wygląd elewacji). Niemniej jednak powyższe uchybienie nie ma znaczenia dla zapadającego w sprawie rozstrzygnięcia, wobec braku możliwości uzgodnienia całości zamierzenia przedstawionego w przedłożonym projekcie budowlanym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r., złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, które zostało wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w szczególności bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;

2) art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku przesądzenia przez organ II instancji, że obiekt magazynowy (wybudowany w latach 1943-45) objęty planowaną inwestycją jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, gdy tymczasem jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z gminnej ewidencji zabytków miasta Wrocławia (stan maj 2016) znajdującej się na stronie BIP Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków przedmiotowy budynek przy ul. [...] nie figuruje w gminnej ewidencji zabytków, nie wchodzi również w zakres uruchomionego w 1897 r. zespołu budowlanego fabryki wodomierzy [...] mieszczącego się przy ul. [...], opisanego jako "magazyny firmy [...]";

3) art. 39 ust. 3 PrBud w związku z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegający na odmowie uzgodnienia zamierzenia zawartego w projekcie nie z uwagi na walory zabytkowe przedmiotowego budynku i związaną z tym konieczność ochrony konserwatorskiej, co do których organy obu instancji w ogóle się nie wypowiedziały lecz z uwagi na rzekomą niezgodność planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2015 r., uzgodnioną przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków";

4) art. 3 ust. 1 pkt 6 i 7a PrBud w zw. z art. 39 ust. 3 PrBud, polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do zmiany zasadniczych parametrów istniejącego budynku, gdy tymczasem istotą rozbudowy budynku jest zmiana jego zasadniczych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, czy też szerokość istniejącego budynku, co wynika z dokonania przez organ II instancji błędnej wykładni pojęcia rozbudowy poprzez jego utożsamienie z "budową obiektu w określonym miejscu";

5) art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w szczególności w:

- wybiórczym odniesieniu się do twierdzeń zawartych w zażaleniu Spółki i zupełne zignorowanie faktu rozbieżności w dokumentach, uniemożliwiających jednoznaczne przesądzenie, czy obiekt objęty planowaną inwestycją jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków;

- nieuprawnionym i błędnym dokonaniu przez organy obu instancji oceny ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, prowadzące do wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu, stanowiące wykroczenie poza przyznane ustawą kompetencje tych organów;

- braku wykonania ciążącego na organie II instancji obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, w szczególności braku ustalenia aktualnego stanu budynku w kontekście posiadania/lub braku posiadania przez niego walorów objętych ochroną konserwatorską, w sytuacji powoływania przez Spółkę okoliczności, polegającej na dokonaniu w 2014 r. w oparciu o ostateczną decyzję przebudowy tego budynku, prowadzącej do istotnych zmian we wnętrzu budynku oraz na elewacji;

6) art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

7) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia oraz dokonania wykładni przepisów prawa stojących u podstaw wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia planowanego zamierzenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] nr [...] z [...] maja 2016 r., odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego - przebudowa budynku handlowo - usługowego na budynek handlowo - usługowo - magazynowy (z niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi, urządzeniami technicznymi), wraz z jego rozbudową oraz z przynależnymi funkcji obiektami przy ul. [...] we [...] (dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]).

Materialno-prawną podstawą kontrolowanego postanowienia jest art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Z przepisu tego wprost wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków pozwolenie na budowę (rozbudowę) lub rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Forma "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ administracji architektoniczno-budowlanej), a drugi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne), przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. Z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. wynika bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Przy czym wyjątek od tej regulacji wprowadza art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który zobowiązuje wojewódzkiego konserwatora zabytków do zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę/rozbiórkę obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków bądź zlokalizowanego na obszarze ujętym w tej ewidencji, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie - zgodnie z ww. przepisem, uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Zasadą jest zatem ustanowienie fikcji prawnej w postaci domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w terminie i formie przewidzianych w komentowanym przepisie.

W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż obiekt, którego dotyczy wniosek należy do zespołu budowlanego fabryki wodomierzy [...], położonego między ul. [...], al. [...], korytem rzeki [...] i nasypem kolejowym. Fabryka na tym terenie została uruchomiona w 1897 r., a jej zabudowa była sukcesywnie uzupełniana do lat 40 XX w. Budynek planowany do przebudowy i rozbudowy został wzniesiony między 1943 a 1945 r. Jest to obiekt na rzucie prostokąta, murowany, tynkowany, nakryty dachem 2-spadowym, z łukowo ukształtowanym świetlikiem przebiegającym wzdłuż kalenicy i drugim, wyższym świetlikiem w części wschodniej. Ściany szczytowe budynku urozmaicone są narożnymi, dekoracyjnymi sterczynami; wnętrza - wtórnie przekształcone, układ otworów uległ zmianie, część elewacji otynkowana i pomalowana. Miejski Konserwator Zabytków ocenił, że mimo wprowadzonych współczesnych przekształceń, zachowała się pierwotna kubatura, elewacje i charakter obiektu.

Zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków [...], utworzono gminną ewidencję, składającą się z kart adresowych zabytków nieruchomych. W aktach postępowania znajduje się karta adresowa historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] we [...], w obrębie którego znajduje się teren inwestycji. Powyższe, w sposób bezsporny przesądza o właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego do zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia. Ponadto, do akt sprawy włączona jest karta adresowa pn. "zespół fabryki wodomierzy [...], ob. zespół hal i magazynów - budynek przemysłowy, ob. magazyn" dla budynku przy al. [...] we [...] (data opracowania: 15.11.2014 r.). Na liście zabytków nieruchomych, dla których opracowano karty adresowe, prowadzonej w formie elektronicznej, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...], wymieniony został zespół budowlany fabryki wodomierzy [...] pod adresem [...] oraz poszczególne obiekty tego zespołu (10 budynków i ogrodzenie), oznaczone numerami 1-11, wszystkie pod adresem [...] (stan na maj 2016 r., wydruk załączony do akt sprawy przez stronę skarżącą). Zgodnie ze stanem na wrzesień 2016 r., w gminnej ewidencji zabytków [...] umieszczony jest ww. zespół budowlany (ul. [...]), składający się z budynków oznaczonych numerami 1-10 i 12 (11 budynków) przy ul. [...]. W odmienny sposób, na powyższych dwóch listach zabytków, określone są też pierwotne funkcje pełnione przez obiekty zespołu, co uniemożliwia ich identyfikację i porównanie. Ponadto, nazwy i numeracja obiektów zespołu są niespójne z oznaczeniami zamieszczonymi w karcie ewidencyjnej zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, opracowanej dla fabryki wodomierzy [...] (ob. zespół hal i magazynów) w lipcu 2011 r. (wpisany do rejestru zabytków jest jedynie budynek zarządu, oznaczony nr 2; budynek przy ul. [...] oznaczono w ww. karcie nr 9).

Z powyższych względów Sąd orzekających w niniejszej sprawie zgodził się z organem, że choć w karcie adresowej omawiany obiekt nie figuruje to jego usytuowanie i usytuowanie terenu inwestycji w obrębie historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] we [...] nie budzi wątpliwości i stanowi o właściwości organu konserwatorskiego do uzgodnienia przedłożonego projektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że właściwy w sprawie organ konserwatorski pierwszej instancji wyraził już w decyzji nr [...] zgodę na przebudowę i rozbudowę budynku handlowo-usługowego przy al. [...] we [...] oraz na ww. parametry planowanej inwestycji, w rozumieniu jak powyżej. Zatem, uzgodnienie jako takie było. Jednakże projekt budowlany zakładający rozbiórkę znacznej ilości substancji budowlanej istniejącego obiektu, który miał podlegać jedynie przebudowie i rozbudowie o nową część, prawidłowo nie zyskał akceptacji organu konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, uzgodnioną przez organ konserwatorski w zakresie ochrony walorów obszaru ujętego w gminnej ewidencji zabytków, możliwa jest zmiana parametrów użytkowych budynku przy ul. [...], przy zachowaniu jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Parametry ustalone w pkt. 2 a) decyzji nr [...], wobec ustawowej definicji przebudowy, odnoszą się do rozbudowy - czyli nowopowstającej części budynku.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym jako powód negatywnego dla strony rozstrzygnięcia zapadającego w trybie art. 39. ust. 3 ustawy należało wskazać, że w decyzji o warunkach zabudowy "nie było wzmianki o rozbiórce obiektu, ani całkowitej, ani częściowej. W dokumentacji projektowej przewidziano natomiast pozostawienie jednej, dłuższej ściany budynku. Wszystkie pozostałe ściany oraz dach mają zaś zostać rozebrane. W wyniku realizacji zadania ma powstać nowy budynek, odmienny od pierwotnego w zakresie rzutu, bryły, kubatury, elewacji i detalu, rozwiązań kolorystycznych i materiałowych. Brak nawiązań do budynku pierwotnego. Nie podjęto próby opracowania bryły i elewacji w sposób przynajmniej częściowo nawiązujący do wzorów architektonicznych zespołu zabudowy fabryki wodomierzy".

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organ konserwatorski odmawiając uzgodnienia przebudowy/rozbudowy/rozbiórki omawianego obiektu we [...] przekroczył granice uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach należy wydać pozwolenia a w jakich odmawia się jego udzielenia. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie.

Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie organ - odmawiając uzgodnienia omawianego zamierzenia budowlanego - w kształcie zaproponowanym w projekcie autorstwa mgr. inż. arch. [...], sporządzonym w lutym 2016 r. - nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organ wydał słuszne rozstrzygnięcie, które w sposób właściwy i czytelny uzasadnił, co z kolei pozwala na weryfikację prezentowanego poglądu. Odmienne stanowisko, a zatem pozytywne uzgodnienie tej inwestycji, naruszyłoby wartość historyczną obszaru zabytkowego jako dzieła budownictwa. Każda z form ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlega ochronie bez względu na stan zachowania, jak stanowi art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Dopóki stopień zniszczenia i zachodzących na przestrzeni czasu zmian obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który pozwoli uznać, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować czy odtworzyć, dopóty zabytek nie może zostać rozebrany. Zdefiniowana w tej regulacji ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego zachowania historycznej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej) przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, iż są one świadectwami określonych znaczeń, minionych lat, historii. Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych ochrona może wymagać zachowania go w stanie nienaruszonym, lub zmiany w sposób ściśle kontrolowany.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób przekonujący wykazał konieczność zachowania obiektu objętego projektem rozbudowy, w część którego wchodzi rozbiórka większości ścian obiektu.

Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięć obu organów konserwatorskich oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.