Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 539/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78, ust. 7a i 7b
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 9 i art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1, lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie wydatków związanych z potrzebami dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...]r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem [...] M.B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie jako rodzinie zastępczej pomocy w zakresie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanej do rodziny zastępczej małoletniej D. B.. Wnioskodawczyni wskazała w tym zakresie na konieczność zakupu dużej szafy za kwotę 1 500 zł.

W protokole sporządzonym w wyniku przeprowadzonej przez pracownika socjalnego w dniu 25 kwietnia 2008 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, wnioskodawczyni podtrzymała złożony uprzednio wniosek, a ponadto oświadczyła pisemnie, iż zostając rodziną zastępczą dla trojga dzieci D., K. i S. B. nie miała mieszkania, ani żadnego wyposażenia domowego, podobnie jak dzieci, które znalazły się w jej rodzinie zastępczej. M.B. oświadczyła, iż wprowadziła się do wynajmowanego mieszkania w Z., która musiała wyposażyć w niezbędny sprzęt tj. lodówkę, pralkę, telewizor, łóżko piętrowe, biurka oraz dwa inne łóżka, a także inne niezbędne przedmioty codziennego użytku. Wnioskodawczyni dodała, iż nie poinformowano ją przy pierwszym wywiadzie jaką maksymalnie pomoc na zakup niezbędnych rzeczy może uzyskać w związku z czym nie zostały uwzględnione wszystkie potrzeby rodziny.

Decyzją [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w oparciu o art. 19 pkt 3, art. 78 ust. 7 a, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przyznał M. B. – rodzinie zastępczej – jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanej do rodziny zastępczej małoletniej D. B., w kwocie 1 500 zł na zakup dużej szafy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż małoletnia D. B. umieszczona została w rodzinie zastępczej M. B. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Żaganiu Wydział III Rodzinny i Nieletnich [...]. Podał, iż zgodnie z art. 78 ust. 7 a ustawy o pomocy społecznej starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka w wysokości do 150 % podstawy, a w myśl § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kwota stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej ustalono na poziomie 1647 zł. Organ wskazał, iż z wywiadu środowiskowego wynika, że niezbędna potrzeba dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej związana z zakupem szafy wynosi 1 500 zł, która to kwota nie przekracza maksymalnej dopuszczalnej kwoty – 2470,50 zł.

Od powyższej decyzji M.B. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanej do rodziny zastępczej małoletniej D. B. obejmującej zakup pralki tj. przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego w kwocie 2 470,50 zł. Odwołująca się wskazała, iż w zakres rzeczy niezbędnych w związku z potrzebami D., poza tymi na które przyznana została jej pomoc, wchodzi także konieczność zakupu pralki. M.B. wywodziła, iż na konieczność zakupu pralki wskazywała w toku wywiadu środowiskowego, a na zakup ten nie zwrócono uwagi poprzez przeoczenie.

Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 19 pkt 3, art. 78 ust. 7 a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 ,poz. 593 ze zm.) oraz w zw. z § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji przyznając stronie pomoc pieniężną na zaspokojenie potrzeb podopiecznej i zakup dla niej dużej szafy w wysokości wnioskowanej przez M.B., dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia, a decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ podkreślił nadto, iż jednorazowa pomoc, o której mowa w art. 78 ust. 7 a ustawy o pomocy społecznej może dotyczyć tylko wyjątkowych potrzeb dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej, a zakup pralki, o którym mowa w odwołaniu M. B., nie jest - zdaniem organu - związany z przyjęciem dziecka do rodziny, lecz wynika zaspokajania potrzeb rodziny niezależnych od tego czy do rodziny przyjęto dziecko.

Postanowieniem [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. dokonało sprostowania oczywistej omyłki we własnej decyzji z dnia 23 czerwca 2008 r. w zakresie wskazania przepisów kompetencyjnych w podstawie prawnej decyzji tj. zamiast wskazanego art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, winno być art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której wniosła ona o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego w kwocie 2 470,50 zł na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanej do rodziny zastępczej D., obejmujących zakup pralki.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa, w szczególności art. 78 ust. 7 a ustawy o pomocy społecznej wobec błędnego przyjęcia przez organ, iż po stronie małoletniej D. nie występują wyjątkowe potrzeby. Wyjątkowość jej potrzeb, dla której skarżaca tak jak dla dwójki rodzeństwa stała się rodziną zastępczą, polega na tym iż wszyscy razem musieli zamieszkać w wynajmowanym mieszkaniu w Z., bez jakiegokolwiek wyposażenia. Skarżąca podkreśliła, iż jako studentka wcześniej mieszkała w akademiku i na stancji. Nadto podkreślała, iż SKO wskazując, iż jednorazowe świadczenie pieniężne przyznawane jest tylko na szczególne potrzeby dziecka a nie całej rodziny, nie mogło w niniejszej sprawie zasadnie przeciwstawiać potrzeby dziecka przyjmowanego do rodziny z potrzebami całej rodziny, gdyż rodziną jest tylko skarżąca a do rodziny przyjęta został trójka dzieci.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. pełnomocnik organu oświadczył, iż w ocenie organu wniosek skarżącej nie obejmował zwrotu poniesionych nakładów na zakup lodówki, natomiast w swojej decyzji organ II instancji wyrażając w tym zakresie swoje stanowisko, jedynie odniósł się do zarzutu zawartego w tym zakresie w odwołaniu. Pełnomocnik dodał, iż jeżeli organ odwoławczy potraktowałby zarzut odwołania jako nowy wniosek lub też rozszerzenie wniosku, wówczas przekazałby go do rozpoznania organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa ) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał że zarówno decyzja działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. [...], jak i zaskarżona skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. narusza przepisy postępowania, a w szczególności zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity z 2008r : Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm. )

Podkreślenia wymaga to, że pomoc społeczna stanowi szczególny obszar działalności organów administracji publicznej. Jest ona nakierowana na aktywną działalność wśród tych osób i rodzin, które samodzielnie nie potrafią uporać się z trudnymi sytuacjami życiowymi oraz ich konsekwencjami (art. 2 ust. 1 ups). Udzielanie pomocy rodzinom, w tym także rodzinom zastępczym zostało wprost wskazane w Konstytucji, jako jeden z obowiązków władz publicznych (art. 69 i 71 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 78/57/483, sprost. 28/01/319). Realizacja przez organy administracji publicznej obowiązków w zakresie pomocy społecznej winna uwzględniać fakt, iż działalność ta stanowi niezbędny element prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Obowiązki Państwa w zakresie pomocy osobom potrzebującym wskazane zostały również w art. 13 i 14 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. 8/99/67, w zakresie, w jakim RP jest tymi przepisami związana). Organy realizujące kompetencje w zakresie pomocy społecznej winny mieć zatem na względzie szczególną sytuację osób, które o taką pomoc się ubiegają. Wykładnia przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie może pomijać owych norm konstytucyjnych i prawa europejskiego.

Rodzina zastępcza jest jedną z form pieczy zastępczej wykonywanej nad dzieckiem i jest zbliżona do modelu wychowania w naturalnej rodzinie. To instytucja prawna wyodrębniona przez przepisy prawa spośród innych struktur i form organizacyjno-prawnych o podobnych celach. Podstawową funkcją rodziny zastępczej jest zapewnienie dziecku faktycznej pieczy w sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem przejściowo lub stale nie może być sprawowana przez jego rodziców. Pojęcie faktycznej pieczy nie zostało zdefiniowane. Jest ono wycinkiem ogólnej pieczy, na którą składają się faktyczne starania o dziecko, polegające głównie na opiece i wychowaniu oraz zapewnieniu dziecku odpowiednich warunków rozwoju. Podmiot wykonujący pieczę bieżącą powinien kierować się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw. Nadrzędnym celem tej pomocy jest umożliwienie rodzinie zastępczej wypełniania jej funkcji. Pomoc zmierzająca do realizacji tego celu powinna mieć miejsce również wtedy, gdy zaistnieje potrzeba zorganizowania dla dziecka opieki zastępczej.

Rodziny zastępcze otrzymują dwa rodzaje finansowego wsparcia: wynagrodzenie i pomoc pieniężną. Wynagrodzenie przyznawane jest jedynie zawodowym rodzinom zastępczym niespokrewnionym z dzieckiem. Pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka otrzymuje natomiast każda rodzina zastępcza. Jest ona jednak zróżnicowana i zależy od typu rodziny i potrzeb dziecka.

Odrębną kategorią wparcia są fakultatywne świadczenia przyznawane w związku z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej ( art. 78 ust. 7a i 7b). Pomoc tę rodzina zastępcza otrzymuje na zaspokojenie szczególnych potrzeb podopiecznego oraz na złagodzenie skutków zdarzenia losowego, które spowodowało umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Swobodę ustalania jej wysokości pozostawiono organowi administracyjnemu. Ustawodawca wskazał jedynie górną granicę tej pomocy oscylującą pomiędzy 50% a 150% podstawy. Wydaje się, że przyznawanie omawianej pomocy powinno dotyczyć sytuacji szczególnych i wyjątkowych potrzeb. Przyjęcie dziecka do rodziny zawsze łączy się z wydatkami, co jednak nie daje podstaw do roszczeń o jednorazową pomoc. Przyznając ją, organ powinien rozważnie korzystać z władzy dyskrecjonalnej oraz brać pod uwagę zasady i cele pomocy społecznej.

Pomoc dla rodzin zastępczych jest rodzajem świadczenia z pomocy społecznej ( art. 36 pkt 1 lit. e), zatem jego przyznanie (jak i odmowa) powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej ( art. 106 ust. 1) poprzedzonej rodzinnym wywiadem środowiskowym (107 ust. 1).

Zgodnie z art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka w wysokości do 150 % podstawy. Na tle regulacji dotyczącej rodziny zastępczej zawartej w artykułach od 72 do art. 79 wskazanej ustawy przedmiotowa forma pomocy finansowej wyróżnia się cechą fakultatywności, co znaczy, że oprócz obligatoryjnego wsparcia finansowego przydzielanego każdej rodzinie zastępczej na podstawie art. 78 ust. 3 Starosta może na wniosek osób tworzących rodzinę zastępczą udzielić odrębnie świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków. Nie budzi wątpliwości fakt, że organ w zakresie wysokości tego świadczenia otrzymał bardziej przejrzyste wskazówki orzekania, gdyż ustalono górną granicę odnoszącą się do podstawy ustalenia wysokości pomocy pieniężnej, a jest nią kwota 1.621 zł. Co do celów tego rodzaju pomocy - tutaj przesłanka określona jest w sposób w dużym stopniu ogólny, pozwalający organowi wziąć pod uwagę nie tylko konkretny cel wskazany we wniosku o przyznanie świadczenia, ale też ogólne zasady i cele pomocy społecznej. Nie znaczy to jednak, że decyzja ma być dowolna. Organy nie mogą przekroczyć granic uznania wyznaczonych przepisem. O przekroczeniu można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

Zauważyć należy, iż do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o pomocy społecznej z mocy art. 14 tejże ustawy stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania uchybiły wielu z przedstawionych wyżej zasad.

Skarżąca wniosła do MOPS o przyznanie pomocy w w/w formie wskazując we wniosku z dnia 24 kwietnia 2008r. jako niezbędne wydatki związane z potrzebami przyjętej małoletniej D., zakup dużej szafy na kwotę 1 500 zł. Jednakże przy aktualizacji wywiadu środowiskowego, dokonanego już następnego dnia po złożeniu powyższego wniosku, skarżąca pisemnie oświadczyła wyraźnie, iż w związku z faktem, że ustanowiona została dla trojga swego małoletniego rodzeństwa rodziną zastępczą, wprowadziła się wraz z nimi do wynajmowanego mieszkania w Z., które musiała wyposażyć w niezbędny sprzęt tj. lodówkę, pralkę, telewizor, łóżko piętrowe, biurka oraz dwa inne łóżka, a także inne niezbędne przedmioty codziennego użytku. Skarżąca dodała, iż nie poinformowano ją przy pierwszym wywiadzie, jaki z nią przeprowadzono, jaką maksymalnie pomoc na zakup niezbędnych rzeczy może uzyskać, w związku z czym nie zostały uwzględnione we wniosku wszystkie potrzeby rodziny zastępczej. Tymczasem organ I instancji rozpoznając powyższy wniosek skarżącej orzekł jedynie w zakresie wskazanego przez nią zakupu szafy na kwotę 1 500 zł. Organ w żaden sposób w treści decyzji nie odniósł się do wspomnianego przez skarżącą zakupu pralki. W ocenie Sądu, orzekający w zakresie w/w wniosku organ I instancji naruszył obowiązujące zasady postępowania, w tym przede wszystkim art. 7 i art. 9 kpa.

Zgodnie art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Istota tej zasady sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta ma więc fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145).

Na tle w/w zasady podkreślić należy, iż obowiązek zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym ciąży na organie administracyjnym już od momentu wszczęcia postępowania, bowiem już na tle treści podania mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje zatem również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (wyr. NSA z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). Nadto w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 1995 r. ( SA/Wr 2744/94, niepublikowany )przyjęto, że: "Reguła wyrażona w art. 7 kpa ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć powinno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. , II OSK 1004/05).

W myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie ( wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Za szeroką wykładnią art. 9 kpa opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. ( III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa; PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą J. Zimmermanna ), który stwierdził, że: "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe".

Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00). Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, t.j. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00).

O ile organ rozpoznając sprawę o przyznanie pomocy społecznej dochodzi do wniosku, iż rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak aby zapewnić jej maksymalną ochronę interesów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. I SA/Wa 766/06).

Organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 kpa obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również ,,niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać ,,wskazówek" jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (wyrok z dnia 10 listopada 2006 r. WSA w Warszawie sygn. akt V SA/Wa 550/060).

Obowiązek ten na gruncie pomocy społecznej ciąży na organie w sposób szczególny. Stanowisko takie potwierdził w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 273/06, orzekając, iż w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony (często osoby proste, z niską świadomością prawną, nieporadne w kontakcie z administracją) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa w zw. z art. 100 § 1 u.p.s.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy więc, iż organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie pominął poruszoną przez skarżącą kwestię zakupu pralki. Organ w wydanej decyzji w żaden sposób nie odniósł do tak istotnego oświadczenia skarżącej, nie traktując go ani jako rozszerzenia uprzedni złożonego wniosku, ani też jako nowozłożonego wniosku.

W ocenie Sądu organ I instancji powziąwszy na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu informację o oświadczeniu wnioskodawczyni co do konieczności wcześniejszego zakupu pralki w związku z przyjęciem małoletniej D. B. jako rodzina zastępcza, nie mając pewności czy stanowi to uzupełnienie wniosku lub nowy wniosek, miał prawny obowiązek ustalić w tym momencie rzeczywisty zakres złożonego uprzednio wniosku. Zdaniem Sądu, podjęcie przez organ w tym zakresie czynności było bezwzględnie konieczne, tym bardziej, że skarżąca wskazała w protokole wywiadu, iż wcześniej nie posiadała wiedzy na temat maksymalnej wysokości świadczenia jednorazowego, o które może wystąpić.

Należało zatem uznać, iż organ I instancji wydając w sprawie rozstrzygnięcie naruszył przede wszystkim art. 7 i art. 9 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Podkreślić należy iż przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (,,Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa, s. 458).

Dodatkowo wskazać należy, iż na gruncie niniejszej sprawy w wyniku naruszenia, którego dopuścił się organ I instancji dojść mogło do istotnego ograniczenia prawa strony i uniemożliwienia uzyskania pomocy we wnioskowanym zakresie tj. pokrycia kosztów zakupu pralki. Tym samym mogło to narazić skarżącą na poniesienie szkody. Trzeba uwzględnić fakt, iż skarżąca dochodziła w/w prawa w ramach wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka do rodziny zastępczej. Świadczenie to ma charakter po pierwsze fakultatywny, a po drugie jak sama nazwa wskazuje jednorazowy, co można interpretować także w ten sposób, iż przyznawane jest na podstawie tylko raz złożonego wniosku, w którym wymienione zostaną niezbędne wydatki związane z zaistniałą sytuacją. Oznaczać może to tym samym, iż złożenie dodatkowego wniosku zawierającego wskazanie innych wydatków także związanych z potrzebami dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej (w sytuacji, gdy wcześniej świadczenie takie zostało pozytywnie rozpoznane), mogłoby spotkać się z negatywną oceną i skutkować uniemożliwieniem uzyskania pomocy w takiej właśnie formie przewidzianej przez ustawę o pomocy społecznej.

Naruszenia przepisów procedury administracyjnej dopuścił się także organ II instancji. Należy podkreślić przede wszystkim, iż organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie jedynie działać jako organ kontrolny i ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Warto zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje, więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji nie podjął w tej materii żadnych czynności. Utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które z powodów podanych wyżej było błędne. Przy rozpoznawaniu sprawy ma on przy tym obowiązek wziąć pod uwagę całokształt jej okoliczności, w tym wnioski i zarzuty podnoszone przez stronę, do których winien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji.

W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, iż rozpoznając odwołanie i badając ponownie stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie organ II instancji pominął fakt, który wcześniej nie znalazł też odzwierciedlenia w decyzji organu I instancji, iż w treści protokołu z aktualizacji wywiadu skarżąca podała, iż dokonała zakupu sprzętu domowego min. pralki lodówki oraz że nie poinformowano jej przy pierwszym wywiadzie jaką maksymalnie pomoc na zakup niezbędnych rzeczy może uzyskać w związku z czym nie zostały uwzględnione wszystkie potrzeby rodziny. Jednocześnie organ odnosząc się w tym zakresie do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu orzekł merytorycznie, wskazując, iż jednorazowa pomoc, o której mowa w art. 78 ust. 7 a ustawy o pomocy społecznej może dotyczyć tylko wyjątkowych potrzeb dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej, a zakup pralki, lodówki związany z przyjęciem dziecka do rodziny zdaniem organu wynika zaspokajania potrzeb rodziny niezależnych od tego czy do rodziny przyjęto dziecko.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób niewystarczający zinterpretowały okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, które były podstawą do stwierdzenia czy istniała uzasadniona potrzeba pokrycia niezbędnych wydatków na rzecz przyjętego przez skarżącą jej małoletniej siostry D. B.. Przede wszystkim pominęły podnoszoną przez skarżących okoliczność (nie odniosły się do niej), że w związku z ustanowieniem rodziny zastępczej dla D., skarżąca wynajęła mieszkanie ( wcześniej jako studentka korzystała z akademika ), co wiązało się z koniecznością wyposażenia go w niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego. Organ bez głębszej analizy, w sposób wybiórczo potraktował nie tylko intencje skarżących ale i ustawodawcy. Przepis art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej wskazując, że pieniądze mają być przeznaczone "na niezbędne wydatki" każe oczywiście ocenić jakiego typu i jakiej wartości te wydatki mają być, niemniej jednak ocena ta ma być logiczna i odpowiadająca doświadczeniu życiowemu. Tego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Do pozbawienia pomocy nie wystarcza ogólnikowe powołanie się na to, że skarżąca zmierza do zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, a konieczne jest wszechstronne ustalenia sytuacji skarżącej ( fakt przyjęcia w ramach rodziny zastępczej trojga dzieci ), wszechstronna analiza potrzeb związanych z wydatkami na rzecz małoletniej siostry.

Wskazać należy, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika, by organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaś by zbadał prawidłowość ustaleń organu I instancji wyżej wskazanym zakresie.

Podnieść należy również, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ II instancji ograniczył się w nim bowiem do opisu toku postępowania, przytoczenia treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie odnosząc ich do stanu faktycznego. Poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, arbitralnie przesadzając, że wydatek w postaci zakupu pralki nie jest związany z przyjęciem dziecka do rodziny, lecz wynika zaspokajania potrzeb rodziny niezależnych od tego czy do rodziny przyjęto dziecko.

Przywołany wcześniej przepis art. 107 kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zaliczył między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi, zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak, więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wydaje decyzje, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze, według zaś § 2 cyt. artykułu może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy przy tym podkreślić, iż decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji może zostać wydana przez organ odwoławczy tylko wówczas, gdy stwierdzi że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ obowiązany jest ocenić w/w prawidłowość nie tylko w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy, który stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może utrzymać w mocy tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r. II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43).

Wobec powyższego zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. W związku z żądaniem zawartym w skardze wyjaśnienia jedynie wymagało, iż stwierdzenie przez Sąd wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie mogła prowadzić do jej zmiany i orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej o przyznaniu jednorazowego świadczenia w kwocie przez nią wnioskowanej. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem merytorycznie w kwestii zgłoszonych żądań, ale uwzględniając skargę, jedynie uchyla zaskarżony akt .