Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2626/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Koncesje
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 740
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.
article: poz. 457
journal: Dz.U. 1998 nr 6 poz. 9
article: art. 22 ust. 6
journal: Dz.U. 1988 nr 41 poz. 324
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.
Teza: Nie każde uchybienie w prowadzeniu dokumentacji określonej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 97 poz. 740 ze zm./ oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie rodzajów dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia /Dz.U. nr 69 poz. 457/ powoduje automatyczne zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" powołanej ustawy, a więc obligatoryjne cofnięcie koncesji. Zależy to od oceny przez organ koncesyjny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z wszystkimi rygorami w tej materii kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacje określone w art. 22 ust. 1 /a więc i w pkt 1 lit "b"/, dotyczą najpoważniejszych sytuacji prawnych, których stwierdzenie powoduje obligatoryjne cofnięcie koncesji. Sytuacje określone w art. 22 ust. 2 związane są tylko z możliwością ewentualnego cofnięcia koncesji.

TEZY

Nie każde uchybienie w prowadzeniu dokumentacji określonej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 97 poz. 740 ze zm./ oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie rodzajów dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia /Dz.U. nr 69 poz. 457/ powoduje automatyczne zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" powołanej ustawy, a więc obligatoryjne cofnięcie koncesji. Zależy to od oceny przez organ koncesyjny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z wszystkimi rygorami w tej materii kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacje określone w art. 22 ust. 1 /a więc i w pkt 1 lit "b"/, dotyczą najpoważniejszych sytuacji prawnych, których stwierdzenie powoduje obligatoryjne cofnięcie koncesji. Sytuacje określone w art. 22 ust. 2 związane są tylko z możliwością ewentualnego cofnięcia koncesji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "S.-P." w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie koncesji o ochronę osób i mienia - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 października 1999 r.; (...).


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 22 października 1999 r. (...), na podstawie art. 16, art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 114 poz. 740 ze zm./ postanowił cofnąć koncesję (...) z dnia 22 stycznia 1993 r. ze zm. udzieloną Spółce z o.o. "S.-P." w W., na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie:

-usługi ochrony osób i mienia w zakresie ochrony fizycznej i technicznej; -usługi ochrony mienia w zakresie:

a/ ochrony fizycznej obiektów oraz konwojowania wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych,

b/ ochrony technicznej przez instalowanie oraz monitoring systemów alarmowych.

Wskazana decyzja została wydana po przeprowadzonej kontroli działalności gospodarczej Spółki przez pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 5 sierpnia 1999 r. W trakcie kontroli podano, że stwierdzono:

a/ brak aktualnego wykazu zatrudnionych pracowników ochrony /sporządzonego zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r./

b/ księgi realizacji umowy /sporządzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 maja 1998 r./

c/ podpisywanie umów o pracę /zatrudnianie pracowników ochrony/ przez zastępcę dyrektora generalnego Giorgio S., gdy zdaniem kontrolerów powinien to robić pełnomocnik ustanowiony przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji,

d/ podpisanie umowy o ochronę obiektu /umowy z klientem/ przez zastępcę dyrektora generalnego Giorgo S., a nie przez pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę ustanowionego do kierowania działalnością określoną. w koncesji. Wskazano, że było to nie zastosowaniem się do zalecenia organu koncesyjnego z dnia 17 stycznia 1997 r. wydanego na podstawie przepisu art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, wzywającego Spółkę do natychmiastowego odstąpienia od praktyki podpisywania umów na ochronę obiektów, w imieniu Spółki przez osobę nieuprawnioną do tych czynności, tj. Giorgio S.

Giorgio S. nie został zgłoszony organowi koncesyjnemu jako pełnomocnik Spółki do prowadzenia jej działalności, co zastrzegł sobie organ koncesyjny.

Stwierdzone uchybienia zakwalifikowano jako naruszenie art. 18 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

Zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia organ koncesyjny zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji oraz do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o wydanie opinii w sprawie zamiaru cofnięcia Spółce "S.-P." koncesji (...) z dnia 22 stycznia 1993 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie usług ochrony osób w zakresie ochrony fizycznej i technicznej, a także usług ochrony mienia w zakresie ochrony fizycznej obiektów, konwojowania wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych oraz w zakresie ochrony technicznej przez instalowanie i monitorowanie systemów alarmowych.

Działając w trybie art. 106 par. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego:

- Komendant Stołeczny Policji, postanowieniem z dnia 28 września 1999 r. wyraził opinię, że Komenda Stołeczna Policji nie posiada materiałów, mogących dawać podstawę do wnioskowania o cofnięcie Spółce "S.-P." koncesji;

- Komendant Wojewódzki Policji we W., postanowieniem z dnia 4 października 1999 r., zaopiniował pozytywnie działalność Spółki.

Spółka z o.o. "S.-P." w trakcie postępowania wyjaśniającego podniosła, że już w toku kontroli usunęła stwierdzone uchybienia.

Stwierdzone uchybienia nie pozwalały na stwierdzenie, że Spółka nie wykonuje polecenia ustawowego określonego w art. 19 ust. 1. Wskazano, że: a/ w czasie kontroli Spółka została wezwana do przedstawienia wykazu zatrudnionych pracowników. Wykaz ten okazano kontrolującym, przy czym składał się on z dwu części, a to /a/ rejestru alfabetycznego prowadzonego odręcznie i zawierającego dane osobowe pracowników /b/ dane w komputerze zawierające wszystkie informacje o pracowniku wymagane przepisami... Przedsiębiorca w ciągu 3 dni uchybienie usunął przenosząc brakujące dane z zapisu komputerowego do rejestru (...);

b/ kontrolujący wezwał Spółkę do przedstawienia księgi realizacji umowy. Spółka podała, że prowadzi oddzielne księgi dla każdej umowy i że stanowią one część składową dokumentacji obiektu będącego przedmiotem umowy. Wskazana dokumentacja znajdowała się na poszczególnych obiektach,

c/ podpisanie umowy o ochronie. obiektu /umowy z klientem/ przez zastępcę dyrektora generalnego /Giorgio S./ a nie przez pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji było zdarzeniem incydentalnym, jednorazowym na ogółem blisko 900 umów podpisanych z klientami,

d/ jeżeli chodzi o podpisywanie umów o pracę /zatrudnianie pracowników ochrony/ przez pracownika upoważnionego przez kierownika zakładu pracy do działania stanowiło realizację art. 3[1] par. 1 Kp, nie stanowiło zaś wykonywania czynności zastrzeżonych dla pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji.

Organ koncesyjny, jak wcześniej już wskazano, nie zgodził się z wyjaśnieniami Spółki. Przypomniał, że Spółka nie zastosowała się do zalecenia organu koncesyjnego z dnia 17 stycznia 1997 r. wzywającego do natychmiastowego odstąpienia od praktyki podpisywania umów na ochronę obiektów w imieniu Spółki przez osobę nieuprawnioną do tych czynności, tj. Giorgio S.

Giorgio S. nie został zgłoszony organowi koncesyjnemu jako pełnomocnik Spółki do prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej /co zastrzegł sobie organ koncesyjny/ i w ocenie organu jest osobą nie posiadającą kwalifikacji do tego, a więc osobą nieuprawnioną.

Według organu koncesyjnego w dniu kontroli Spółka:

- przedstawiła do kontroli rejestr zatrudnionych pracowników, który nie spełniał wymogów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, gdyż nie zawierał daty i miejsca urodzenia, adresu miejsca zamieszkania lub pobytu czasowego, serii i numeru dowodu osobistego oraz numeru ewidencyjnego PESEL, a także numeru pozwolenia na broń lub dostępu do broni na okaziciela,

- nie przedstawiła do kontroli księgi realizacji umowy, a informacja o prowadzeniu w obiektach wykazów imiennych pracowników oraz okresu ich zatrudnienia nie spełnia wymogów, jakim zgodnie z ww. rozporządzeniem powinna ta księga odpowiadać.

Spółka z o.o. "S.-P." wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 22 października 1999 r. (...).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 16 listopada 1999 r. (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 2 października 1999 r. (...).

Pełnomocnik Spółki z o.o. "S.-P." radca prawny Andrzej S. zaskarżył decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 listopada 1999 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, że:

a/ organ kontrolujący zaniechał pełnego sprawdzenia dokumentacji, a w szczególności odstąpił od sprawdzenia danych umieszczonych w zapisie elektronicznym oraz od skontrolowania dokumentacji uzupełnionej podczas kontroli. Do wniosków o uzupełnienie postępowania przez wykonanie tych czynności - organ kontrolujący nie ustosunkował się.

W ten sposób organ prowadzący postępowanie nie ustosunkował się do złożonych wniosków dowodowych, co naruszyło art. 77 par. 1 i art. 78 par. 1 Kpa,

b/ nie można zgodzić się z poglądem, że jeżeli dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 maja 1998 r., to oznacza, że nie jest w ogóle prowadzona.

Należy przeprowadzić merytoryczną kontrolę, aby sprawdzić, czy rzeczywiście występują istotne braki w dokumentacji. Spółka zgłaszając wnioski dowodowe zamierzała wykazać, że występujące uchybienia nie były tej rangi, aby pozwalały na stwierdzenie, iż nie wykonuje polecenia ustawowego określonego w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia,

c/ porównanie art. 19 ust. 1 pkt 2 z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia wskazuje, że wprowadzenie surowej odpowiedzialności z art. 19 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" poprzedzać powinno wezwanie do usunięcia uchybień i związana z tym odpowiedzialność z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia,

d/ w sposób pojedynczy, przypadkowy została podpisana umowa z klientem przez zastępcę dyrektora generalnego a nie przez pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji, natomiast podpisywanie umów o pracę nie stanowi wykonywania czynności zastrzeżonych dla pełnomocnika ustanowionego przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji,

e/ istnieje wątpliwość, czy zaskarżoną decyzje w imieniu Ministra podpisała właściwa osoba z odpowiedniej komórki organizacyjnej Ministerstwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o ochronie osób i mienia nakazuje obligatoryjne cofnięcie koncesji, jeżeli "przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 (...)". Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1: "Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie osób i mienia obowiązany jest (...) 2/ prowadzić i przechowywać dokumentacje dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów", zaś zgodnie z dyspozycją, przepisu ust. 2 tegoż artykułu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2.

Dyspozycję tę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wypełnił poprzez wydanie w dniu 27 maja 1998 r. rozporządzenia w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Rozporządzenie to weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 20 czerwca 1998 r.

Od tego czasu, każdy przedsiębiorca wykonujący usługi w zakresie ochrony osób i mienia, obowiązany jest, zgodnie z par. 2 ww. rozporządzenia prowadzić: "(...)

1/ aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony,

2/ w zakresie zawieranych i realizowanych umów:

a/ rejestr zawartych umów,

b/ księgę realizacji umowy (...)"

W par. 3 ww. rozporządzenie określa dane, jakie winny być wpisywane do ww. dokumentów.

Ustawodawca nie wprowadził pojęcia wadliwego prowadzenia dokumentacji. Przedsiębiorca winien prowadzić dokumentację dot. zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów zgodnie z wymogami określonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w wydanym w tej sprawie rozporządzeniu /a nie jakąkolwiek dokumentację/. Jeżeli prowadzona przez przedsiębiorcę dokumentacja nie spełnia w sposób istotny ww. wymogów oznacza, że takiej dokumentacji podmiot gospodarczy nie prowadzi i nie wykonuj e obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt "b" ustawy o ochronie osób i mienia.

Obowiązek prowadzenia takiej dokumentacji w sposób określony przepisami prawa ma znaczenie podstawowe, ponieważ warunkuje możliwość kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy

Zdaniem Ministra nie było potrzeby uzupełniania, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, materiału dowodowego w sprawie, bowiem fakt zaniechania prowadzenia przez przedsiębiorcę części dokumentacji wymaganej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. został wystarczająco udokumentowany podczas kontroli /wyjaśnienia dyrektora generalnego, przedłożone dokumenty/. Z tego też powodu organ nie uznał za potrzebne dokonanie uzupełniających czynności kontrolnych. Po przeprowadzeniu analizy ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, opisanych w protokóle kontroli i ocenie treści pisma przedsiębiorcy z dnia 30 września 1999 r., organ koncesyjny uznał, że zgromadzone materiały są wystarczające do podjęcia decyzji o cofnięciu koncesji.

Według Ministra, zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, organ koncesyjny, przed cofnięciem koncesji za zaniechanie prowadzenia przez przedsiębiorcę wymaganej dokumentacji nie ma obowiązku wezwać go najpierw do usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei podpisywanie umów na wykonywanie usług ochrony osób i mienia oraz angażowanie do ich realizacji pracowników ochrony stanowi istotne, elementy wykonywania tego rodzaju usług, właśnie zastrzeżonych dla osób wymienionych w koncesji, które po stosownym sprawdzeniu przez organ dają rękojmię należytego wykonywania tego rodzaju usług.

Organ koncesyjny wskazał na tę kwestię w zaleceniach, z dnia 17 stycznia 1997 r., w których wezwał Spółkę do natychmiastowego odstąpienia od praktyki podpisywania umów na ochronę obiektów, w imieniu Spółki przez osobę nieuprawnioną do tych czynności, tj. Giorgio S.

Przedsiębiorca nie zastosował się do tego wezwania. Nie jest już tu ważna liczba podpisanych umów.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z przepisem art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydania decyzji administracyjnej, postanowień i zaświadczeń". Do wydania - w imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - decyzji administracyjnych w zakresie m.in. udzielania i cofania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej określonej w koncesji (...) posiadali, w czasie wydania decyzji z dnia 22 października 1999 r. o cofnięciu koncesji (...) oraz decyzji z dnia 16 listopada 1999 r. o utrzymaniu w mocy decyzji o cofnięciu ww. koncesji, stosowne imienne upoważnienia pracownicy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, którzy podpisali ww. decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd nie podzielił poglądu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że osoba nie określona w koncesji jako pełnomocnik /wspólnik lub członek zarządu, czy prokurent/ przedsiębiorcy koncesjonariusza nie może być upoważniona przez wskazanego przedsiębiorcę - pracodawcę do zawierania w jego imieniu umów o pracę z pracownikami.

W art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia ustawodawca upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia, w razie potrzeby, w koncesji szczególnych warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Z kolei zgodnie z art. 24 cytowanej ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. w związku z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, ustawodawca upoważnił organ koncesyjny /w tym wypadku Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji/ do określenia w koncesji podstawowych warunków wykonywania działalności gospodarczej.

Korzystając z tych upoważnień organ koncesyjny nie może jednak ograniczać strony w jej działaniach, które są zgodne z obowiązującym prawem.

Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Stąd, jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, przedsiębiorcy mogą, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności oraz działań, które nie są przez prawo zabronione.

Zgodnie z art. 3[1] par. 1 Kodeksu pracy, na pracodawcę będącego jednostka organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuj e osoba lub organ zarządzający tą jednostką, albo inna wyznaczona do tego osoba. Jeśli zatem strona skarżąca do zawierania umów o pracę upoważniła wyznaczoną do tego osobę, to nie można jej skutecznie zarzucać rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji.

Sąd natomiast podzielił pogląd organu koncesyjnego - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że tylko osoba określona w koncesji jako pełnomocnik /wspólnik lub członek zarządu czy prokurent/ przedsiębiorcy - koncesjonariusza może podpisywać umowy o ochronę obiektów w imieniu przedsiębiorcy - koncesjonariusza.

Podpisywanie umów o ochronę obiektów stanowi istotny element wydzielonej - koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Koncesja z dnia 22 stycznia 1993 r., (...) udzielona Spółce z o.o. "S.-P." określa zakres działalności gospodarczej i formy usług /art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia/. I w tym zakresie, do którego należy między innymi podpisywanie umów o ochronę obiektów /umów z klientami/ mogą działać w imieniu przedsiębiorcy - koncesjonariusza tylko osoby wymienione w udzielonej koncesji, a więc wspólnicy lub członkowie zarządu, prokurenci oraz pełnomocnicy w razie ich ustanowienia, ze wskazaniem osób posiadających licencję drugiego stopnia /art. 18 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r.

Umowy o ochronę obiektu, jeśli chodzi o ochronę mienia, dotyczą działań zapobiegających przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałaniu powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz nie dopuszczeniu do wstępu. osób nieuprawnionych na teren chroniony /por. art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r./. Stąd zawieranie wskazanych umów w imieniu przedsiębiorcy - koncesjonariusza jest zastrzeżone tylko dla osób wymienionych w koncesji, które sprawdza wcześniej organ koncesyjny pod kątem zdolności należytego wykonywania usług w zakresie ochrony osób i mienia /por. też art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia/.

Stąd w rozpatrywanej sprawie organ koncesyjny w zaleceniach z dnia 17 stycznia 1997 r. wezwał stronę skarżącą - Spółkę z o.o. "S.-P." w W. do natychmiastowego odstąpienia od praktyki podpisywania umów na ochronę obiektów, w imieniu Spółki, przez osobę nieuprawnioną do tych czynności, czyli Giorgio S. Stwierdzone potem podczas kontroli w Spółce w dniu 5 sierpnia 1999 r. przez pracowników MSWiA, że na kilkaset podpisanych umów o ochronę obiektów /Spółka mówi tu o 900 umowach/ jedna umowa została znowu podpisana przez Giorgio S. stanowiło naruszenie warunku wynikającego z koncesji. To zdarzenie powinno być poddane wnikliwej ocenie co do skali zjawiska na tle ogólnej oceny koncesjonowanej działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę.

Wynikiem tej oceny powinno być zakwalifikowanie stwierdzonego uchybienia:

a/ albo jako takiego, dla którego organ uprawniony do kontroli określa w wezwaniu do koncesjonariusza termin jego usunięcia /por. art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r./,

b/ albo jako takiego, które mieści się w jednej z określonych ustawowo sytuacji pozwalających w ramach uznania administracyjnego /fakultatywnie/ cofnąć lub ograniczyć koncesję /por. art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy/,

c/ albo jako takiego, które mieści się w sytuacji określonej w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "a" in fine ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r., która nakazuje organowi koncesyjnemu obligatoryjne cofnięcie istniejącej koncesji.

Stwierdzone podczas kontroli w dniu 5 sierpnia 1999 r. naruszenie warunku wynikającego z koncesji, polegające na podpisaniu jednej umowy o ochronę obiektu przez osobę nieuprawnioną do tej czynności nie zostało poddane przez organ koncesyjny wskazanym wyżej ocenom prawnym.

Stąd w tym zakresie zaskarżona decyzja narusza art. 22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

Podstawowy spór między stronami dotyczy tego, jak należy interpretować art. 19 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. dotyczącym jednej z sytuacji związanych z obligatoryjnym cofnięciem koncesji.

Organ koncesyjny - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stoi na stanowisku, że art. 19 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. na podstawie którego wydano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca nie wprowadził pojęcia wadliwego prowadzenia dokumentacji. Ma to oznaczać, że jeśli dokumentacja dotycząca zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów o ochronę obiektu nie jest prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w cytowanym rozporządzeniu MSWiA z dnia 27 maja 1998 r., to nie jest wykonywany obowiązek z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o prowadzeniu odpowiedniej dokumentacji, co automatycznie powoduje zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cyt. ustawy, a tym samym obowiązek dla organu koncesyjnego obligatoryjnego cofnięcia koncesji.

Zdaniem organu koncesyjnego obowiązek prowadzenia dokumentacji ściśle według rozporządzenia MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. jest traktowany w sposób tak pryncypialny i zagrożony najostrzejszą sankcją w postaci obligatoryjnego cofnięcia koncesji, ponieważ należyta dokumentacja "warunkuje możliwość kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy koncesjonariusza".

Odmienną interpretację art. 19 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. zaprezentowała strona skarżąca - Spółka z o.o. "S.-P.". Stanęła ona na stanowisku, że jeżeli dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. to nie oznacza, że nie jest w ogóle prowadzona.

Należy przeprowadzić bowiem merytoryczną kontrolę, aby sprawdzić; czy rzeczywiście występują istotne braki w dokumentacji. W trakcie takiej kontroli należy uwzględnić wszystkie wnioski dowodowe także przedsiębiorcy-koncesjonariusza.

Zdaniem Sądu nie każde uchybienie w prowadzeniu - dokumentacji określonej w art. 19 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. oraz w rozporządzeniu MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. powoduje automatyczne zastosowanie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, a więc obligatoryjne cofnięcia koncesji. Zależy to od oceny przez organ koncesyjny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z wszystkimi rygorami w tej materii kodeksu postępowania administracyjnego /art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. przypomina, że koncesję cofa się "w drodze decyzji administracyjnej/ czy braki i uchybienia w dokumentacji są, tej rangi, że pozbawiają" możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy - koncesjonariusza", jak określił to sam Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" cyt. ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. mówi, między innymi, o "nie wykonywaniu obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1" /chodzi więc o pewne natężenie czy powtarzalność proces/, a więc nie mówi o każdym, jednorazowym nie wykonaniu obowiązku z art. 19 ust. 1. Wskazaną wykładnię gramatyczną wspiera wykładnia systemowo-celowościowa. Sytuacje określone w art. 22 ust. 1 /a więc i w pkt 1 lit "b"/, który dotyczy rozpoznawanej sprawy dotyczą najpoważniejszych sytuacji prawnych, których stwierdzenie powoduje obligatoryjne cofnięcie koncesji.

Już sytuacje określone w art. 22 ust. 2 związane są tylko z możliwością ewentualnego cofnięcia koncesji. Konstrukcja racjonalnego ustawodawcy nie pozwala więc tak interpretować art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b", że każde uchybienie w dokumentacji jest nie tylko równoważne "zagrożeniu interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa, albo zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli" i pozostałym sytuacjom z art. 22 ust. 1 /cofnięcie obligatoryjne koncesji/, ale i wywiera ostrzejszą sankcję niż sytuacje z art. 22 ust. 2 /utrata zdolności wykonywania działalności gospodarczej, nie wykonywania obowiązku posiadania licencji przez pracowników ochrony, lekceważenie zaleceń kontrolnych, co do usunięcia stwierdzonych uchybień, rażące uchybienie warunkom wykonywania działalności gospodarczej określonej w koncesji/ powodujące tylko możliwość ewentualnego cofnięcia koncesji.

Stąd uchybienia w prowadzeniu i przechowywaniu prowadzonej dokumentacji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z Kpa, musza być ocenione przez organ koncesyjny pod kątem czy:

a/ powinny spowodować tylko wezwanie do usunięcia uchybień w terminie wyznaczonym przez organ uprawniony do kontroli /za nie podporządkowanie się temu wezwaniu grozi sankcja z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r./,

b/ powinny być uznane za utratę zdolności należytego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia /możliwość cofnięcia lub ograniczenia koncesji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1/,

c/ powinny być uznane za pozbawiające organ koncesyjny możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy koncesjonariusza /obligatoryjne cofnięcie koncesji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b".

W takiej sytuacji zaprezentowana przez organ koncesyjny w zaskarżonej decyzji omówiona wcześniej inna interpretacja prawa narusza, zdaniem Sądu, art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. Zaniechanie zaś przez organ koncesyjny przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego przez pominięcie złożonych przez stronę skarżącą wniosków dowodowych doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 80 Kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro Sąd stwierdził wskazane wyżej naruszenia prawa, to na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 października 1999 r. (...).

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.