Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 481/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1675/07 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1675/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego, z dnia [...] grudnia 1976 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w I., z dnia [...] lipca 1976 r., znak: [...], przejmującej na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone we wsi M. i W., stanowiące własność S. C. Organ ustalił, że gospodarstwo zostało przejęte na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118). Decyzję o przejęciu Naczelnik uzasadniał niskim poziomem produkcji na skutek zaniedbania. Od decyzji Naczelnika S. C. złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, gdyż "5 lat było w procesie". Dodała, że "włącznie od tego roku gospodarować będzie z córką". Wojewoda Kielecki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną Wojewoda wskazał przepis art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118). Lustracje wykazały, że: gospodarstwo prowadzone jest w sposób ekstensywny, część gruntów pozostaje w odłogowaniu, osiągane plony są znacznie niższe od średnich w gminie na podobnych glebach, z inwentarza żywego jest tylko 1 koza i 1 sztuka trzody chlewnej, właścicielka nie stosuje nawożenia mineralnego oraz nie przestrzega terminów agrotechnicznych. W efekcie gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 1992 r. R. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując, że S. C. nigdy nie pobierała renty. Minister ustalił krąg spadkobierców S. C. Należy do nich także R. C. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister stwierdził, że jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Organ przypomniał, że według art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwo mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek: 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.58), gospodarstwo rolne uznawane było za wykazujące niski poziom produkcji, jeżeli w ciągu trzech ostatnich lat:

1) nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystywane lub

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

Gospodarstwo rolne miało powierzchnię [...] ha. Z protokołu lustracji gospodarstwa sporządzonego w dniu [...] maja 1976 r. przez zespół specjalistów, przy udziale sołtysa wsi M. oraz przedstawiciela Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wynika, że w latach 1973-1975 wykorzystywano rolniczo [...] ha gruntów ornych, natomiast plony czterech zbóż były znacznie niższe, niż przeciętne plony osiągane w tej gminie na podobnych glebach. W tym okresie S. C. nie posiadała bydła, trzody chlewnej ani owiec. Według Ministra, gospodarstwo kwalifikowało się zatem do wykazujących niski poziom produkcji. Właścicielka gospodarstwa w chwili przejmowania gospodarstwa miała 67 lat. Decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał S. C. rentę. Zdaniem Ministra, fakt nieprzyjmowania renty nie ma znaczenia w sprawie. W konsekwencji, wydane w sprawie orzeczenia nie zostały, w ocenie Ministra, wydane z rażącym naruszeniem art. 9 ust.2 w/w ustawy oraz § 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. C. stwierdził, że nie zgadza się z krzywdzącą decyzją. Przypomniał, iż matka nie pobierała renty, gdyż nie zgadzała się z nieuczciwym pozbawieniem jej gospodarstwa. Dodał, ze w PRL nagminne było pozbawianie właścicieli własności gospodarstw.

Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [...], Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] czerwca 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał przepisy art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Powtórzył argumentację zawartą w pierwszej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. C. zarzucił, ze gospodarstwo przejęto pomimo oświadczenia matki, iż będzie gospodarstwo prowadziła z córką. Na przejęcie nie zgadzał się także ojciec skarżącego W. C., który był wówczas mężem S. C. Podniósł, iż załatwianie sprawy trwa wiele lat. Powtórzył, że matka nie pobierała przyznanej jej renty, nie godząc się z pozbawieniem jej własności gospodarstwa. Stwierdził, że spadkobiercy będąc dziećmi pracowali w gospodarstwie. Wskazywał, że spadkobiercom należy się odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył na wstępie, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nieważnościowym, który uregulowany jest w art. 156-159 K.p.a. Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wadliwości prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Analizując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji odnotował, że oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118 ze zm.). Z uregulowania tego wynika, że przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne winien był ustalić, czy gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, a następnie ustalić, że rolnik spełnia ustawowe warunki pozwalające na przejęcie gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Państwa za rentę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również mówiących o trybie kwalifikowania gospodarstw rolnych. Na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o art. 9 ust.2 omawianej ustawy posiłkowo wykorzystywano uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz.14). Protokół z lustracji gospodarstwa rolnego S. C., sporządzony w dniu [...] maja 1976 r., spełniający wymogi określone w art. 68 K.p.a., zdaniem Sądu wskazuje, iż gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Sąd zaakcentował, iż sama S. C. nie kwestionowała tego ustalenia. Z akt sprawy wynika nadto, że S. C. spełniała warunki związane z wiekiem, określone w art. 9 ust.2. Powyższe ustalenia wskazują, zdaniem Sądu, że w przypadku gospodarstwa rolnego S. C. spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Odmowa przyjmowania renty nie podważa, w ocenie Sądu, prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia kwestionowanej przez skarżącego decyzji.

W skardze kasacyjnej R. C., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jako podstawę kasacyjną wskazał:

-naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.58) w definiowaniu instytucji "niskiego poziomu produkcji", zawartej w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118), pomimo, że ww. rozporządzenie nie zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118);

-naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnej interpretacji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, podzielając stanowisko, według którego przedmiotem postępowania nieważnościowego jest ocena legalności decyzji przez pryzmat wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż zaskarżona decyzja wydana została w sposób prawidłowy i nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego, w świetle zaistniałego stanu faktycznego obowiązujące normy prawne nie znalazły właściwego zastosowania. Wywodził, iż ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie definiowała określenia "niski poziom produkcji rolnej". Kryterium decydujące w przedmiocie przejęcia nieruchomości było nieostre, niezdefiniowane, całkowicie ocenne. Zgodnie z powszechnie obowiązującym stanowiskiem, znajdującym swoje odzwierciedlenie w Konstytucji RP, nie można pozbawić obywatela jego prawa własności, jeżeli nie wynika to wprost z przepisu ustawy. W sprawie niniejszej, zdaniem skarżącego, brak jest oparcia tak w przepisach ustawy, jak i w jakimkolwiek przepisie wydanym na podstawie ustawowej delegacji. W ocenie skarżącego, Sąd błędnie przyjął, że zawarta w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę lub spłaty pieniężne instytucja "niskiego poziomu produkcji" może być prawnie zdefiniowana za pomocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie . w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.58). Nie zostało ono wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę lub spłaty pieniężne. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której gospodarstwo S. C. zostało zaliczone jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej na podstawie przepisów, które nie mogły znaleźć zastosowania w tym postępowaniu. Uzasadniając drugą podstawę kasacyjną, skarżący przytoczył treść wyartykułowanego w tej podstawie zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacji polegająca na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.58) w definiowaniu instytucji "niskiego poziomu produkcji", zawartej w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118).

Uwagi w tym zakresie rozpocząć można od stwierdzenia, że możliwe jest takie sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej, które polega na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów materialnoprawnych, a które nie nawiązuje do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd administracyjny stosuje i interpretuje prawo materialne. Wymogi podstawy kasacji określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są w tej mierze odmienne, niż w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W tym ostatnim przypadku konieczne jest powiązanie uchybienia proceduralnego organu zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W dalszej kolejności zastanowić się należy, czy wojewódzki sąd administracyjny do którego wniesiono skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje prawo materialne, a jeśli tak, to jak wówczas powinna być sformułowana podstawa skargi kasacyjnej. Odpowiedź na pierwsze pytanie może sprowadzić się do oceny charakteru przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując analizy przepisu art. 156 § 1 K.p.a. dostrzega się dyspozycję: "stwierdza nieważność decyzji" oraz szereg przesłanek tworzących hipotezy uprawniające do zastosowania dyspozycji, zawarte w punktach 1 - 7. Procesowy charakter dyspozycji zdaje się nie budzić wątpliwości. Ze stwierdzenia nieważności nie wynikają dla strony prawa lub obowiązki określone w normach prawa materialnego. Charakter poszczególnych hipotez, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., należy badać odrębnie w odniesieniu do każdej z nich. Ograniczając się do podstawy kasacji, ocenić należy charakter przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W dalszej analizie pominąć trzeba wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż zarzut kasacji nie dotyczył tej przesłanki. W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się zaś naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 759). Jeśli zatem wojewódzki sąd administracyjny bada, czy zgodna z prawem jest decyzja wydana w trybie nadzorczym, oceniająca decyzję wydaną w trybie zwykłym pod kątem jej zgodności z normami prawa materialnego (tzn., czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego), to sąd stosuje prawo materialne. W takiej sytuacji możliwe jest postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 379). Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej oddająca w pełni proces sądowej oceny legalności stosowania prawa materialnego przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może pomijać aspektu nadzorczego. Stosowanie prawa materialnego przez organ nadzorczy występuje w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem ocena sądu pierwszej instancji wyrażana jest także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z tymi przepisami prawa materialnego, które zdaniem skarżącego zostały w postępowaniu administracyjnym zwykłym rażąco naruszone. W konsekwencji, podstawa kasacji sformułowana przez skarżącego jako naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.58) w definiowaniu instytucji "niskiego poziomu produkcji", o którym mowa w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118) powinna być powiązana z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten nie został przywołany w pierwszej podstawie skargi kasacyjnej, ale w drugiej podstawie kasacji, kwestionującej zaskarżony wyrok z punktu widzenia uchybień proceduralnych, wymagany przepis został wymieniony.

Naczelny Sąd Administracyjny mógł więc odnieść się do tak wyartykułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Od razu odnotować trzeba brak precyzji w formułowaniu sposobu naruszenia. Z jednej strony bowiem skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r., a z drugiej to zastosowanie polega na posłużeniu się rozporządzeniem w definiowaniu pojęcia "niskiego poziomu produkcji", zawartego w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W związku z tym najpierw stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów w/w rozporządzenia, nie pociągał stanu faktycznego w części dotyczącej poziomu produkcji w gospodarstwie rolnym S. C. pod przepisy rozporządzenia. Wyraźnie stwierdził, że akceptuje ocenę organu nadzorczego, w której badano decyzję ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym i skonstatowano, iż ustalenie poziomu produkcji dokonywane było w odniesieniu do art. 9 ust.2 ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za usprawiedliwione posłużenie się przepisami rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów w interpretacji pojęcia "niskiego poziomu produkcji". W podstawie kasacji nie wyartykułowano wyraźnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, ale posłużenie się jednymi przepisami w celu zdefiniowania pojęć zawartych w innych przepisach, to przecież zagadnienie wykładni prawa. Tak odczytana materialna podstawa kasacji także nie jest usprawiedliwiona. Interpretacja norm prawnych dokonywana jest nie tylko w oparciu o dyrektywy językowej wykładni prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie nie kwestionuje się dopuszczalności wykładni systemowej, w ramach której treść określonych pojęć wykładana jest przy pomocy pojęć i określeń używanych w innych normach występujących w systemie prawa. W prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne z efektami wykładni systemowej. Organ administracyjny jest zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do uzyskania efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej, jak i wykładni systemowej (por. Wojciech Jakimowicz "Wykładnia w prawie administracyjnym" Kantor Zakamycze 2006, s. 435-436). Pożądane jest posługiwanie się normami interpretacyjnymi, czy też definicjami występującymi jak najbliżej analizowanej normy, pod względem przedmiotu regulacji. Zakładać przy tym można, iż jednakowe lub zbliżone jest znaczenie instytucji prawnych występujących w jednej gałęzi prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, jak i rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, należały do tej gałęzi prawa, która obejmując całokształt norm prawnych regulujących stosunki społeczne związane z kształtowaniem ustroju rolnego, w tym także produkcji rolnej i rynku rolnego, określana była w okresie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa i jest określana obecnie jako prawo rolne (patrz: Aleksander Lichorowicz [w:] "Prawo rolne", red. Andrzej Stelmachowski, LexisNexis 2008, s. 17-18). W polskim systemie prawa, w ramach tegoż prawa rolnego funkcjonowały normy dopuszczające przejmowanie z urzędu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Przepisy rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. i przepis art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. należały nie tylko do jednej gałęzi prawa, ale w jej ramach do węższej, zbliżonej przedmiotowo grupy przepisów. Skorzystanie z definicji zawartych w rozporządzeniu było więc uprawnione (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 41828). Trafna była więc ocena Sądu pierwszej instancji, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o przejęciu gospodarstwa S. C. nie doszło do naruszenia prawa, ani tym bardziej do rażącego naruszenia prawa, na skutek posłużenia się w trakcie wykładni przepisu art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przepisami § 1 ust.1 rozporządzenia rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Skoro zaś nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to Sąd pierwszej instancji nie mógł uwzględnić skargi.

Niezależnie od spostrzeżeń Ministra oraz Sądu pierwszej instancji podkreślenia wymaga to, że w decyzjach obu instancji rozpatrujących w trybie zwykłym sprawę przejęcia gospodarstwa S. C. na własność Państwa nie przywoływano w podstawie prawnej przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Posługiwanie się pojęciami z tego rozporządzenia dla ustalenia znaczenia określenia "niski poziom produkcji" nie wynika także wprost z uzasadnień wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji. O tym posługiwaniu się świadczą jedynie w sposób pośredni czynności procesowe, tj. ustalanie określonych faktów w lustracji gospodarstwa oraz pisma zawiadamiające właścicielkę gospodarstwa o oględzinach oraz prawie składania wyjaśnień i wniosków podczas posiedzenia zespołu lustracyjnego. Skoro jednak organ nadzorczy i w ślad za nim Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały pewnego znaczenia przepisów rozporządzenia, dla dokonania, przez organy rozstrzygające w postępowaniu zwykłym, wykładni określenia "niskiego poziomu produkcji", to Naczelny Sąd Administracyjny rozważył merytoryczną zasadność materialnej podstawy kasacji.

Krótkiego jedynie odniesienia się wymaga druga podstawa skargi kasacyjnej. Skarżący nawiązał w niej do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i to pozwoliło na merytoryczne zbadanie pierwszej podstawy skargi kasacyjnej. Poza związkiem z pierwszą podstawą kasacji, proceduralna podstawa skargi kasacyjnej nie zawiera treści pozwalającej uznać ją za sformułowaną zgodnie z wymogami art. 176 P.p.s.a. Podstawa ta nie została uzasadniona. Skarżący nie wytłumaczył na czym, jego zdaniem, polegała błędna interpretacja przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Brak ten jest tym bardziej znaczący, że według skarżącego Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zastosować dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a więc miałby stwierdzić nieważność decyzji zaskarżonej do Sądu - czyli decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Poza proceduralnym zarzutem podstawy kasacyjnej skarżący nie rozwinął tej myśli w żadnym innym miejscu skargi kasacyjnej. Nie jest zatem możliwe ustosunkowanie się do tej podstawy kasacji. Niezależnie od tego, nie tylko w nawiązaniu do proceduralnej podstawy kasacji, ale w odniesieniu do skargi kasacyjnej w ogóle, przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt II SA 1387/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 46253; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 196694). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.