Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 492/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 71
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2009 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy C na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w G z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały w części dotyczącej wydatków budżetu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w G na rzecz Miasta i Gminy C kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2009 r. Miasto i Gmina C. zawało międzygminne porozumienie samorządowe z Gminą [...] Gminą [...] Gminą [...] Miastem i Gminą [...] oraz Gminą Miejską [...] w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie [...] - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach [...], miejskiej [...], wiejskiej [...], [...], [...], [...] i [...] i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu, polegającego na remoncie bądź odbudowie kościołów w ww. miejscowościach oraz aplikowaniu na jego realizację o środki z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013. Przedmiotem projektu jest przeprowadzenie prac remontowych oraz konserwatorskich w 11 zabytkowych kościołach będących własnością poszczególnych parafii rzymskokatolickich Powiatu [...], w tym w kościele pod wezwaniem Wniebowzięcia NMP w C.

W tym samym dniu tj. 30 marca 2009 r. reprezentowana przez proboszcza parafia Wniebowzięcia NMP w C. i reprezentowana przez burmistrza gmina C. zawarły umowę, na mocy której gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację przy zabytkowych kościele, zaś parafia przekazała gminie prawo do dysponowania nieruchomością oraz zabytkami ruchomymi zgromadzonymi w kościele na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych gminy oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych przy kościele. W umowie sprecyzowano, że udostępnienie obiektu gminie nie może zakończyć się przed okresem pięciu lat od dnia zakończenia prac konserwatorskich oraz, że ma ono polegać na udostępnianiu kościoła na szczegółowo określonych zasadach do zwiedzania oraz organizowaniu w tym obiekcie zająć z historii, festiwali muzyki instrumentalnej i dawnej oraz wystaw prac wykonywanych w ramach plenerów artystycznych. Gmina zobowiązała się do wykonywania wskazanych uprawnień z poszanowaniem funkcji sakralnej nieruchomości oraz "do utrzymywania kościoła w zakresie restauratorsko - konserwatorskim w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w tym w szczególności z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U nr 162, poz. 1568)" przez cały okres obowiązywania porozumienia - w taki sposób zatytułowano bowiem zawartą przez Gminę i Parafię umowę.

Uchwałą z dnia 26 marca 2009 r. nr XXVII/09 Rada Miejska w C. dokonała zmian w budżecie gminy na 2009 r.

Zmiany objęły zwiększenie dochodów budżetu o kwotę 121 200 zł dotacji celowej na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień miedzy jednostkami samorządu, która to kwota zwiększyła jednocześnie planowane na 2009 r. wydatki gminy. W uchwale sprecyzowano, że na podstawie samorządowego porozumienia z dotacji będą sfinansowane zadania projektu "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie [...] ". Do uchwały dołączono załączniki zawierające szczegółowe wykazy zmian.

Po zapoznaniu się z treścią powyższego aktu, uchwałą z dnia 23 kwietnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej jako "RIO") działając w trybie nadzorczym określonym w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. 2001 Nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej jako "ustawa o RIO") stwierdziło w uchwale Rady Miejskiej istotne naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym finansowaniu wydatków przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła, wobec czego wstrzymało wykonanie powyższej uchwały w tej części i nakazało usunąć wskazaną nieprawidłowość w terminie do dnia 18 maja 2009 r.

W uzasadnieniu wskazano, że z godnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Po zapoznaniu się z treścią porozumienia z dnia 30 marca 2009 zawartego między gminą a parafią, Kolegium RIO uznało, że gmina C. nie posiada żadnego z wymienionych tytułów do kościoła pod wezwaniem Wniebowzięcia NMP w C. Tym samym Kolegium nakazało Gminie doprowadzić budżet do zgodności z obowiązującym prawem albo poprzez całkowite usunięcie kwestionowanego wydatku lub też zaplanowanie go w formie dotacji celowej dla podmiotu faktycznie władającego obiektem w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W dniu 13 maja 2009 r. dotychczasowe porozumienie pomiędzy Gminą a Parafią zastąpiła umowa użyczenia, na mocy której parafia zobowiązała się zezwolić Gminie na bezpłatne używanie nieruchomości oraz zabytków ruchomych kościoła do takich samych celów, jakie wcześniej określono w porozumieniu - zaś gmina, analogicznie jak poprzednio, do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację, konserwacje i roboty budowlane przy kościele oraz do utrzymywania przedmiotu umowy w stanie zgodnym z przepisami ustawy o ochronie zabytków i innych ustaw. Umowa została przesłana do wiadomości RIO.

Uchwalą z dnia 21 maja 2009 r. Kolegium RIO działając w trybie nadzorczym z art. 12 ust. 1 ustawy o RIO, orzekło o nieważności badanej uchwały w części dotyczącej wydatków budżetu przeznaczonych na remont kościoła pod wezwaniem Wniebowzięcia NMP w C.

W ocenie Kolegium gmina nie dokonała naprawy wadliwej uchwały w wyznaczonym jej w tym celu terminie. W uzasadnieniu przywołano fakt, że do usunięcia naruszenia prawa wezwano Gminę po stwierdzeniu, iż nie posiada ona wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków tytułów prawnych do kościoła. Z treści zawartej w dniu 13 maja 2009 r. umowy użyczenia, w której Parafia zobowiązała się zezwolić gminie na bezpłatne używanie nieruchomości, nie wynika zaś aby Gmina stała się faktycznym dysponentem zabytkowego kościoła. Organ podkreślił, że w dalszej części umowy zawarto postanowienia dotyczące zobowiązań parafii do udostępniania kościoła o identycznej treści do postanowień porozumienia z dnia 30 marca 2009 r. Tym samym dokonano jedynie zmiany tytułu powyższego dokumentu z "porozumienia" na "umowę użyczenia", bez zmiany charakteru stosunku prawnego łączącego gminę z parafią.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie uchwały kolegium RIO z dnia 21 maja 2009 r. Formułując zarzuty strona skarżąca wskazała na naruszenie przez organ art. 71 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, że Gmina C. nie posiada żadnego tytułu prawnego do zabytkowego kościoła oraz że z zawartej przez Gminę umowy użyczenia nie wynika, że stała się ona faktycznym dysponentem kościoła.

Strona skarżąca podkreśliła, że art. 71 ustawy o ochronie zabytków umożliwia gminie finansowanie prac przy zabytku, wobec którego posiada ona tytuł prawny wynikający m.in. z praw o charakterze obligacyjnym, a więc także ze stosunku użyczenia. Na podstawie umowy zawartej z Parafią Gmina weszła natomiast w posiadanie należącego do Parafii kościoła, co można określić jako objęcie faktycznego władztwa nad zabytkiem, wiążącego się z możliwością posługiwania się nim i korzystania z niego w zakresie określonym umową. Zdaniem strony skarżącej jest to równoznaczne z wejściem w posiadanie przedmiotowego zabytku. Reasumując strona skarżąca wskazała, że prawo do faktycznego dysponowania rzeczą wynika w przedmiotowej sprawie nie tylko z umowy użyczenia w pełni określającej charakter stosunku obligacyjnego łączącego strony, jak również wykładni systemowej odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego regulujących instytucje użyczenia.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał dodatkowo, że dokonując analizy umowy z dnia 13 maja 2009 r. doszedł do wniosku, że Parafia przekazała Gminie tylko pewne ograniczone uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości kościelnej w ściśle określony sposób, co świadczy o tym, że Parafia zobowiązała się znosić wykonywanie przez Gminę określonych umową uprawnień, jednakże faktyczne sprawowanie władzy nad zabytkiem nadal będzie pozostawało w gestii kościelnej osoby prawnej jaką jest Parafia. Organ zwrócił też uwagę, że udzielone gminie zezwolenie na używanie rzeczy w celu przeprowadzenia przy niej prac konserwatorskich, które zostało sformułowane jako przysługujące jej uprawnienie, w rzeczywistości jest nałożonym na nią obowiązkiem. Z art. 713 Kodeksu Cywilnego wynika natomiast, że w wypadku umowy użyczenia biorący do używania rzecz zobligowany jest jedynie do ponoszenia zwykłych kosztów utrzymania rzeczy użyczonej - ponieważ koszty prac konserwatorskich trudno uznać za mieszczące się w pojęciu tego rodzaju kosztów. W takim wypadku Gminie przysługiwałoby zatem w stosunku do Parafii roszczenie o zwrot poczynionych na kościół nakładów. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 64 § 2 Kodeksu Cywilnego nakazującego badać umowy pod kątem zamiaru stron i celu umowy, organ stwierdził, że Gmina nie włada faktycznie przedmiotową nieruchomością, tak więc brak jest podstaw do tego aby w trybie art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków sprawowała opiekę nad zabytkiem, w tym finansowała jego remont ze środków własnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a0, b), i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo ale i obowiązek dokonywania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga Miasta i Gminy C. zasługuje na uwzględnienie. Kierując się powyższymi zasadami Sąd dostrzegł bowiem, że wydana w trybie nadzorczym uchwała Kolegium RIO narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia wykraczają poza zarzuty poniesione w skardze.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy na podstawie zawartej w dniu 13 maja 2009 r. umowy zatytułowanej jako "umowa użyczenia" strona skarżąca posiadała tytuł prawny o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków do kościoła parafialnego pod wezwaniem Wniebowzięcia NMP w C.

Różnica stanowisk stron sprowadza się do tego, iż w ocenie strony skarżącej wskazana umowa jest źródłem jej uprawnień o charakterze obligacyjnym do korzystania z kościoła, ponieważ odpowiada ona tak w swojej treści, jak i realizacji określonym przez Kodeks Cywilny koniecznym elementom umowy użyczenia. Kolegium RIO zakwestionowało natomiast możliwość finansowania prac konserwatorskich w kościele wskazując, że gminie nie przysługuje żaden z tytułów prawnych określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

W tym miejscu podkreślania wymaga, że w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO uzasadniając twierdzenie, że stronie skarżącej nie przysługuje tytuł prawny do kościoła ograniczyło się do przytoczenia poszczególnych postanowień umowy z dnia 13 maja 2009 r. oraz do wskazania, że z treści tej umowy "nie wynika jednak aby Miasto i Gmina C. stało się faktycznym dysponentem wspomnianego zabytkowego kościoła wraz ze znajdującymi się w nim zabytkami ruchomymi". W istocie zatem dopiero na etapie skierowanej do sądu odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wyjaśniło powody, dla których uznało, że gmina nie dysponuje tytułem prawnym o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że wydając zaskarżaną uchwalę organ dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżony akt nie zawiera wszystkich wymienionych w tym przepisie elementów, ponieważ sporządzone przez organ lakoniczne uzasadnienie nie wyjaśnia w istocie przyczyn, dla których stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej [...]. Jak wskazano wyżej, organ w pełni wyjaśnił dlaczego w jego ocenie gmina nie dysponuje tytułem prawnym, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, starając się w odpowiedzi na skardze wykazać, że zawarta przez Gminę i Parafię umowa nie jest w istocie umową użyczenia. Abstrahując od oceny czy stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe, co będzie przedmiotem odrębnych rozważań sądu, podkreślić należy, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia uchwały i w tym sensie nie może skutecznie konwalidować jej braków. Organ wskazał co prawda jakiego rodzaju przepisy zostały naruszone ( w tym art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków) i na czym w jego ocenie to naruszenie polegało (wskazanie na nieposiadanie przez Gminę tytułu prawnego do kościoła). W uzasadnieniu na zawarto jednak wykładni powołanego przepisu uwzględniającej istotne z punktu widzenia okoliczności sprawy aspekty (brak analizy użytego w art. 71 ust. 2 pojęcia "posiadania tytuł prawny do zabytku wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego"), a przede wszystkim nie wyjaśniono z jakiego powodu uznano, że brak zawarcia w umowie wyraźnego zapisu dotyczącego faktycznego dysponowania kościołem przez gminę dyskwalifikuje tę umowę jako źródło stosunku prawnego, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Dla oceny przedstawianych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stanowisk stron, co do tego czy umowa z dnia 13 maja 2009 r. była źródłem stosunku prawnego, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków konieczne jest zatem dokonanie wykładni powołanego przepisu.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.

Ponieważ poza sporem pozostaje, że Gmina nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą ani też nie dysponowała ograniczonym prawem rzeczowym, którego przedmiotem byłby kościół, dokonując wykładni art. art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, Sąd uznał za zasadne skoncentrować się przede wszystkim na wyjaśnieniu tego, co należy rozumieć pod użytym w tym przepisie pojęciem "posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego.

Stosunek zobowiązaniowy jest podstawowym pojęciem, na którym opiera się regulacja prawa zobowiązań zawarta w księdze III Kodeksu Cywilnego.

Zgodnie z art. 353 § 1 zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może zadąć od dłużnika świadczenia, a dłużnik winien to świadczenie spełnić. Stosunek zobowiązaniowy jest więc istniejącym pomiędzy co najmniej dwoma osobami stosunkiem prawnym, z których jedna uprawniona jest do żądania od drugiej spełnienia świadczenia, druga zaś, zobowiązana do świadczenia. Stosunek zobowiązaniowy może być tego rodzaju, że tylko jedną stronę obciąża obowiązek świadczenia, druga zaś strona jest tylko uprawniona (jednostronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe np. stosunek wynikający z umowy użyczenia ) albo tego rodzaju, że każda ze stron zobowiązana jest do pewnego świadczenia (dwustronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe). Stosunki zobowiązaniowe wynikają m.in. z zawieranych przez ich strony umów. Kodeks Cywilny określa i opisuje szereg typów umów rodzących powstanie stosunku zobowiązaniowego, w tym m.in. wzorzec umowy użyczenia (art. 710 KC i następne). W art. 353 ¹ KC zawarto przy tym zasadę, że zawierające umowę strony mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że fundamentalną zasadą rządzącą prawem zobowiązań jest swoboda umów, która oznacza, iż ustawodawca dopuścił zawieranie przez strony i funkcjonowanie w obrocie prawnym tzw. umów nienazwanych, czyli innych niż te które zostały bezpośrednio uregulowane w KC.

Wynikający z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków warunek posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to zawarta w art. 353 ¹ KC zasada swobody umów. Tym samym w ocenie Sądu ustalenie, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną skutecznie zawartej i ważnej umowy, której przedmiotem jest określony zabytek, w świetle art. 71 ust. 2 daje jej nie tylko możliwość, ale obliguje do sprawowania opieki nad zabytkiem, również poprzez finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy wiążąca jednostkę samorządu umowa jest umową nazwaną czy też nienazwaną, jednostronnie czy też dwustronnie zobowiązującą, realną czy konsensualną itp.

Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia precyzują, że organ zakwestionował posiadanie przez stronę skarżącą tytułu prawnego do zabytkowego kościoła, stwierdzając, że zawarta przez gminę i parafię umowa nie jest umową użyczenia. Wyjaśnia to dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że "Gmina nie posiada tytułu prawnego do kościoła, gdyż z treści umowy nie wynika aby gmina stała się faktycznym dysponentem kościoła i znajdujących się w nim zabytków ruchomych". Sąd podziela pogląd, że zgodnie z art. 710 KC umowa użyczenia jest umowa realną - dla jej zawarcia, oprócz złożenia oświadczenia woli, konieczne jest bowiem wydanie rzeczy biorącemu.

Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, organ nie powinien ograniczać się do zbadania umowy z dnia 13 maja 2009 r. jedynie pod kątem tego czy stanowi ona umowę użyczenia odpowiadającą wymogom z art. 710 i następne KC, ale czy wynika z niej jakikolwiek wiążący Gminę i Parafię stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest kościół pod wezwaniem Wniebowzięcia NMP w C. W tym przede wszystkim czy zawarta przez strony umowa respektuje określone przez art. 353 ¹ KC warunki takie jak zgodność treści i celu umowy z naturą stosunku zobowiązaniowego, z ustawą oraz zasadami współżycia społecznego. Organ nie wskazał w szczególności by zawarta przez strony umowa była nieważna, bądź też obarczona innego rodzaju wadami. Ponadto poprzez stwierdzenie, że zmiana tytułu umowy "porozumienie" na " umowę użyczenia" nie zmieniła charakteru stosunku prawnego łączącego Gminę C. z Parafią, organ pośrednio potwierdził, że wskazana umowa może być źródłem łączącego strony stosunku prawnego innego niż użyczenie. Tym bardziej negatywnie należy zatem ocenić fakt, że organ nadzorczy nie poddał łączącego strony stosunku prawnego stosownej analizie. W konsekwencji pomimo tego, że organ zauważył, iż o treści umowy nie decyduje nazwa umowy lecz jej treść, jego działania należy ocenić jako naruszające wynikające z art. 65 § 2 KC przesłanie. Zgodnie z art. 65 § 2 KC w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Organ nie dokonał jednak analizy umowy pod katem tego, że zgodnym zamiarem stron było umożliwienie Gminie czasowego korzystania z kościoła w celu dokonania w pierwszej kolejności jego renowacji z pozyskanych przez Gminę pieniędzy, a w dalszej kolejności na nieodpłatne wykorzystywanie przez Gminę odnowionej przestrzeni kościoła do promujących ją na zewnątrz działań edukacyjnych, turystycznych i kulturalnych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium RIO winno ustalić, czy zawarcie umowy z dnia 13 maja 2009 r. spowodowało powstanie stosunku zobowiązaniowego pomiędzy gminą a parafią, mając w szczególności na względzie treść art. 65 § 2 KC, oraz art. 353 ¹ KC, a w tym fakt, że swoboda umów obowiązuje również w zakresie ukształtowania umowy jako umowy realnej lub umowy konsensualnej, o ile nie tylko nie sprzeciwia się to naturze stosunku, ustawom oraz zasadom współżycia społecznego. Strony mogą się bowiem umówić, że przedmiot umowy będzie dopiero w przyszłości cyklicznie udostępniany przez jedną stronę na żądanie drugiej na określonych w umowie warunkach, w tym w czasie obowiązywania tej umowy. Ocena czy tego rodzaju umowne postanowienie nie narusza w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 353 ¹ KC, będzie zatem głównym zadaniem rozpoznającego tę sprawę ponownie organu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 148 p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rozstrzygniecie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.