Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 321/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 123 poz 698
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 7 i art. 77, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak NSA Grażyna Radzicka Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2013 r. S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania dokumentacji prac planistycznych planów miejscowych uchwalonych przez Radę Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") w latach 1992–2013. Zaznaczył, że jako plany miejscowe należy traktować także wszelkie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") uchwalone w okresie 1.01.1992–31.05.2013. Jednocześnie Wnioskodawca zobowiązał się pokryć wszelkie koszty związane z udostępnieniem żądanych informacji.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] – wskazując w podstawie prawnej na: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz § 1 pkt 1 w zw. z § 4 i § 7 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. [w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych – uw. Sądu] (Dz. U. Nr 156, poz. 970) – odmówił przekazania żądanych kserokopii.

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną i są udostępniane na stronie internetowej Gminy [...] (dalej: "Gmina") w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępniana jest tylko taka informacja, która nie została udostępniona w BIP. Zdaniem organu I instancji, w związku z faktem, że żądane informacje znajdują się na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy, organ jest zwolniony z obowiązku ich udostępnienia w trybie wnioskowym, gdyż Wnioskodawca realizuje swoje prawo przez bezpośredni, 24-godzinny dostęp do informacji zamieszczonej na stronie internetowej Gminy.

Dalej Wójt wyjaśnił, że zgodnie z § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, materiały te, wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, od których wytworzenia nie upłynęło 30 lat, mogą być udostępniane w przypadkach uzasadnionych potrzebami nauki i kultury, o ile nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli oraz tajemnic ustawowo chronionych. Wnioskodawca nie wskazuje we wniosku celu wykorzystania przedmiotowych zasobów archiwalnych, pomimo iż wielokrotnie był informowany o konieczności złożenia wniosku uzasadnionego interesem publicznym lub potrzebami nauki i kultury.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że żądana dokumentacja prac planistycznych zawiera również dane osobowe i adresowe osób fizycznych. Zatem na przeszkodzie udostępnieniu wnioskowanych materiałów stoi uzasadniony, prawnie chroniony interes osób fizycznych biorących udział w postępowaniu związanym z uchwaleniem m.p.z.p., w zakresie ich danych osobowych i adresowych, dostęp do których chroniony jest przepisami art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilnego (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej w skrócie: "k.c.") oraz art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.d.o."). Przygotowanie kserokopii wnioskowanej dokumentacji wymagałoby wykonania kserokopii podwójnie, gdyż wymagana byłaby anonimizacja danych osobowych. Przygotowanie w ten sposób dokumentacji stanowiłoby, zdaniem organu, de facto udzielenie informacji przetworzonej, co zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga wskazania we wniosku interesu publicznego.

Od opisanej decyzji Wójta, S. W. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") – określając, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Wójta była "odmowa udostępnienia informacji publicznej" oraz wskazując w podstawie prawnej na: art. 105, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że nie mogą być w trybie wnioskowym udostępniane informacje publiczne, które ze swej istoty są ogólnie dostępne lub zostały wcześniej upublicznione. Plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, podlegają opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a także za pośrednictwem BIP Urzędu Gminy [...] (dalej: "Urząd Gminy") – zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w tej formie wyłącza – wbrew temu, co podnosi Wnioskodawca w odwołaniu – obowiązek jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie odesłać Wnioskodawcę do publikatora. Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu. Organ II instancji podkreślił, że niezależnie od tego, czy określone dokumenty zostały już zarchiwizowane, czy aktualnie funkcjonują na stronach internetowych Gminy, jeśli zostały w jakikolwiek sposób wcześniej udostępnione, zaś zainteresowany podmiot może z nich skorzystać bez żadnych ograniczeń, nie ma podstaw do ich udostępnienia w trybie wskazanej wyżej ustawy.

Ponadto, odnosząc się wprost do kontekstu rozpatrywanej sprawy, SKO zauważyło, że dziesiątki tego typu, powielających się wniosków, składanych przez Wnioskodawcę do organu I instancji, skutecznie paraliżują pracę organów administracyjnych, nie służą Wnioskodawcy w osiągnięciu celu, a stanowią wręcz nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W., zastępowany przez adwokata R. R. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (d) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (e) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające w szczególności na błędnym przyjęciu przez organ, że opublikowanie planów miejscowych w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a następnie ich zamieszczenie na stronach BIP Gminy, zwalniało organ z obowiązku udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji, oraz na błędnym uznaniu, iż treść wniosku Skarżącego jest tożsama z treścią materiału udostępnionego na stronie BIP Gminy – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji – tj. że każdy m.p.z.p., jako akt prawa miejscowego podlegający publikacji w dzienniku urzędowym, jest powszechnie dostępny ze swej istoty – a ponadto podkreślając, że każdy projekt planu miejscowego, który został wywołany stosowną uchwałą rady gminy, na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 21 dni, co jest szczególnym charakterem udostępnienia materiałów planistycznych, umożliwiającym, poprzez zgłaszanie uwag do planu, wpływanie na jego ostateczny kształt przez społeczeństwo. Po upływie tego terminu projekt planu jest publikowany na stronach internetowych Gminy i jest ogólnie dostępny. Każdy zatem ma możliwość wglądu do dokumentów planistycznych i uzyskania informacji objętych tymi dokumentami. Tym samym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione z tej racji, że są dostępne. Zarazem brak podstaw do wydania decyzji odmownej. Ponadto organ za całkowicie nieuprawniony uznał zarzut skargi, jakoby naruszył art. 7 k.p.a. oraz odstąpił od uzasadnienia decyzji. Wobec częstych wizyt Skarżącego w siedzibie SKO i licznej korespondencji kierowanej do organu, również podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu określono jako chybiony. Tak samo oceniony został zarzut niedoręczenia decyzji jego pełnomocnikowi – skoro odwołanie złożył Skarżący osobiście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta nie mogły się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej są w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji dotyczące informacji publicznej.

Prawo dostępu do takiej informacji wywodzi się z ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji), przy czym podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o "danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Od razu należy wskazać, że status informacji publicznej posiada niewątpliwie informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – jako postać informacji o obowiązującym prawie, w tym przypadku: prawie miejscowym (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; por też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, uw. 7 do art. 1, s. 37; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30 Nb 6) – a także związana z nimi tzw. dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09; wyrok WSA z 16.10.2012 r. IV SAB/Wr 61/12; postanowienie WSA z 04.12.2013 r., II SAB/Kr 242/13 – CBOSA; por też Z. Niewiadomski (red.), Planowanie zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 art. 30 Nb 6).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin (por. wyroki WSA: z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12 oraz z 27.03.2013 r., II SAB/Gd 2/13 – CBOSA).

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA, i tam powołane orzecznictwo NSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33). W konsekwencji, w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28.08.2002 r., II SAB 107/02, LEX nr 101092). Dlatego w sytuacji uznania danego wniosku za powtarzający się – tj. tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wcześniejszym wnioskiem – zasadne będzie poprzestanie na powiadomieniu o tym fakcie wnioskodawcy "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 13 do art. 10, s. 177). Jedynie w przypadku, gdy wcześniejszy wniosek został rozpatrzony negatywnie – tj. gdy wówczas decyzją ostateczną odmówiono udostępnienia żądanej informacji – zachodzić będzie konieczność rozważenia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako istotne jawi się rozróżnienie na "prostą" informację publiczną oraz informację publiczną "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 53). Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, s. 147). Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, iż należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05, CBOSA).

Ustawodawca nie sformułował definicji legalnych tych pojęć. Przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (zob.: wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 49). Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji – polegający na usunięciu (unieczytelnieniu, np. zamazaniu, wykreśleniu, zakryciu itp.) z udostępnianego dokumentu określonych jego elementów, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych – bo czynność ta, jak się przyjmuje, polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (zob. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA).

"Informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Powyższe określenie zasadniczych przypadków, w których mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, że niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. Sąd w niniejszym składzie przychyla się mianowicie do poglądu, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak trafnie wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie: wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

W tym miejscu godzi się podkreślić, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej – powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji (np. wymagane dodatkowe przesłanki) wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 28; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na potrzebę ścisłej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz zachowywania, wynikającej stąd, pewnej dozy ostrożności (wstrzemięźliwości) w kwalifikowaniu odrębnych regulacji jako unormowań szczególnych wzmiankowanych w tym przepisie. Wskazuje się mianowicie, że istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob.: M. Jabłoński, Udostępnienie..., Wrocław 2009, s. 30; wyrok NSA z 20.03.2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA). Dodatkowo podkreśla się, że odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie..., s. 30). W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku takiego zbiegu przepisów, pierwszeństwo mają przepisy szczególne normujące dostęp do danej kategorii informacji publicznej, co wszakże nie wyklucza stosowania w zakresie w nich nieuregulowanym przepisów u.d.i.p. niesprzecznych z tymi przepisami szczególnymi (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa..., Warszawa 2010, art. 1 Nb 11).

Jednym z przykładów regulacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", w skrócie: "u.o.a.n.") w zakresie, w jakim normuje dostęp do dzienników urzędowych oraz do publikowanych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacje o obowiązującym prawie – w tym prawie miejscowym – mają również status informacji publicznej, zaś odnośne regulacje powołanej ustawy stanowią lex specialis wobec unormowań u.d.i.p. (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 37). W myśl art. 2a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 1). Dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 2). Dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydający prowadzi odrębną stronę internetową (ust. 3). Szczegółowe zasady prowadzenia i udostępniania zbiorów dzienników urzędowych oraz zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, zostały uregulowane w art. 26–art. 29 u.o.a.n. Obowiązywanie tych regulacji zwalnia adresata wniosku o udostępnienia informacji o obowiązującym prawie z żądania udostępnienia żądanej informacji (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 37). Lege non distingunte, dotyczy to także aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mających bez wątpienia status takiego aktu (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przysługujące każdemu prawo wglądu do planu miejscowego zostało wyraźnie proklamowane w art. 30 ust. 1 u.p.z.p., który ponadto umożliwia ubieganie się o wypisy i wyrysy z planu miejscowego. Dlatego za trafne, co do zasady, należy uznać stanowisko organów obu instancji, że treść uchwalonych i ogłoszonych m.p.z.p., jako aktów prawa miejscowego, nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym z u.d.i.p.

Natomiast, zgodnie z regułą subsydiarności, ustawa o dostępie do informacji publicznej będzie miała zastosowanie do udostępniania aktów normatywnych (innych aktów prawnych) w zakresie nie uregulowanym ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych ani innymi przepisami szczególnymi (tu np.: u.p.z.p.), tj. w odniesieniu do aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących, aktów prawnych będących w fazie projektowania, a także aktów, które nie podlegają ogłoszeniu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 37). Przepisy u.d.i.p. znajdą zastosowanie także wówczas, gdy wniosek dostępowy dotyczył będzie nie tyle (a przynajmniej: nie tylko) treści aktu normatywnego, ale przede wszystkim (a przynajmniej: również) jego "postaci", tj. kopii dokumentu źródłowego, w którym ów akt został pierwotnie utrwalony, np. załącznika do protokołu sesji rady gminy obejmującego tekst uchwalonej wówczas uchwały (na potrzebę odróżniania "treści" i "postaci" dokumentu urzędowego, w kontekście udostępniania informacji publicznej, wskazuje wyraźnie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Pozyskanie kopii dokumentu urzędowego (jego "postaci") może być w konkretnym przypadku motywowane np. zamiarem weryfikacji zgodności opublikowanej wersji ("treści") aktu normatywnego (np. planu miejscowego) z jego pierwotnym źródłem (tu: oryginałem uchwały rady gminy ów plan wprowadzającej).

Obok samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego), informację publiczną stanowi też niewątpliwie dokumentacja planistyczna związana z uchwalaniem danego planu. Na zasadzie cytowanego art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w czasie trwania procedury planistycznej zasady i tryb udostępnienia tej dokumentacji planistycznej normuje w sposób szczególny ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast po zakończeniu procedury uchwalania m.p.z.p. dokumentacja planistyczna podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych. Samo bowiem jednorazowe udostępnienie danej informacji do wiadomości publicznej (np. wyłożenie jej do publicznego wglądu na określony czas) nie zwalnia z obowiązku późniejszego jej udostępnienia w trybie wnioskowym, jeżeli w momencie składania takiego wniosku żądana informacja nie jest już publicznie dostępna. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zapewnienie rzeczywistej, a nie tylko formalnej, możliwości zapoznawania się z informacjami dotyczącymi sfery publicznej.

Natomiast prima facie może nie wydawać się jasne, czy na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest ograniczanie dostępu do dokumentacji planistycznej z powołaniem się na przepisy normujące zasady dostępu do materiałów archiwalnych – na które wskazano w rubrum i uzasadnieniu decyzji Wójta. Innymi słowy, może budzić wątpliwości, czy – a jeśli tak, to ewentualnie w jakim zakresie (w odniesieniu do całości, czy tylko do niektórych zasobów archiwalnych) – dotycząca tej problematyki ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o narodowym zasobie archiwalnym", w skrócie: "u.n.z.a.") stanowi "inną ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która tym samym miałaby pierwszeństwo zastosowania względem ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do zawierających takie informacje materiałów archiwalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakresy przedmiotowe obu wymienionych ustaw (o dostępie do informacji publicznej oraz o narodowym zasobie archiwalnym) – wyznaczone, z jednej strony, zakresem pojęcia "informacji publicznej" według u.d.i.p., a z drugiej: definicją "materiałów archiwalnych" zamieszczoną w art. 1 u.n.z.a. – krzyżują się, co w szczególności oznacza, że pewne informacje, posiadające status informacji publicznej, mogą zarazem stanowić materiał archiwalny, wchodzący w skład określonego zasobu archiwalnego.

Jest tak dlatego, że w myśl art. 1 u.n.z.a. materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego (zwanymi dalej "materiałami archiwalnymi"), są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Tak szeroko zakreślona definicja "materiałów archiwalnych" – a zwłaszcza ta jej część, która odnosi się do nośników "informacji o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami", a także "o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych" – obejmuje swym zakresem niewątpliwie także materiały zawierające "informacje o sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z tym wszakże zastrzeżeniem, że w przypadku materiałów archiwalnych może chodzić wyłącznie o informacje "o wartości historycznej", wchodzące w skład narodowego zasobu archiwalnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.n.z.a. statuuje zasadę, że materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia. Jeszcze dalej idące obostrzenia przewiduje art. 17 ust. 1a u.n.z.a., w myśl którego niezależnie od wieku materiałów archiwalnych można, w drodze decyzji, odmówić ich udostępnienia, jeżeli: (1) ich stan fizyczny nie pozwala na udostępnienie; (2) udostępnienie miałoby spowodować naruszenie: (a) prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli, (b) tajemnic prawnie chronionych. W art. 17 ust. 2 u.n.z.a. minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego zyskał upoważnienie (fakultatywne) do określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, z uwzględnieniem wymogów, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.n.z.a. W wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych (Dz. U. Nr 156, poz. 970; dalej jako: "Rozporządzenie MKiDN") – powołane w niniejszej sprawie w rubrum i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W myśl § 1 pkt 1 Rozporządzenia MKiDN materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, od których wytworzenia nie upłynęło 30 lat, mogą być udostępniane w przypadkach uzasadnionych potrzebami nauki i kultury, o ile nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli oraz tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie do § 4 ust. 1 Rozporządzenia MKiDN materiały archiwalne udostępnia się na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu złożony we właściwej jednostce organizacyjnej wymienionej w § 3 ust. 1 Rozporządzenia MKiDN, który to przepis wyszczególnia: (1) archiwa państwowe; (2) jednostki organizacyjne z powierzonym zasobem archiwalnym; (3) biblioteki i muzea, które gromadzą i przechowują materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego; (4) uczelnie publiczne, których archiwa zakładowe posiadają zasób historyczny; (5) jednostki publicznej radiofonii i telewizji. We wniosku należy podać w szczególności: (1) tytuł materiału archiwalnego lub temat, którego on dotyczy; (2) cel i przewidywany sposób wykorzystania materiału archiwalnego; (3) nazwę jednostki organizacyjnej oraz imię i nazwisko osoby ubiegającej się o udostępnienie materiału archiwalnego (§ 4 ust. 2 Rozporządzenia MKiDN). W przypadku, gdy o udostępnienie materiałów archiwalnych ubiega się jednostka organizacyjna, materiały udostępnia się osobie fizycznej uprawnionej do reprezentowania tej jednostki organizacyjnej lub posiadającej pisemne upoważnienie jej właściwego organu (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia MKiDN). Zgodnie z § 7 Rozporządzenia MKiDN odmowa wcześniejszego udostępnienia materiałów archiwalnych wymaga pisemnego uzasadnienia.

Ustając wzajemne relacje – w kontekście normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – pomiędzy skrótowo wyżej przedstawionymi, szczególnymi zasadami dotyczącymi udostępniania materiałów archiwalnych w trybie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym, a ustawą o dostępie do informacji publicznej, należy stwierdzić, co następuje:

– art. 17 ust. 1 u.n.z.a. statuujący zasadę, że materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia – a co za tym idzie: również stanowiąca wyjątek od tej zasady regulacja Rozporządzenia MKiDN określająca szczególne wypadki i tryb wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych – odnoszą się, expressis verbis, tylko do materiałów archiwalnych. Tym samym nie znajdują zastosowania w kwestiach dostępu do przechowywanej w archiwum zakładowym tzw. dokumentacji niearchiwalnej. W konsekwencji organ, odmawiając udostępnienia określonych materiałów z archiwum z powołaniem się na unormowania ustawy o narodowym zasobie archiwalnym lub Rozporządzenia MKiDN winien wykazać, że żądane dokumenty rzeczywiście stanowią materiały archiwalne w rozumieniu tej ustawy (z przywołaniem konkretnej podstawy prawnej dokonania takiej kwalifikacji);

– literalne brzmienie definicji legalnej "materiałów archiwalnych" – w której mówi się o dokumentacji nie tylko "powstałej w przeszłości", ale także "powstającej współcześnie" (zob. art. 1 in fine u.n.z.a.) – może prowadzić do wniosku, że dana dokumentacja, spełniająca pozostałe kryteria wymienione w tej definicji (związane z posiadaniem wartości historycznej itd.) zyskuje status dokumentacji stanowiącej materiał archiwalny – w tym sensie, iż podlega rygorom właściwym dla tej kategorii materiałów, na czele z obowiązkiem wieczystego przechowywania (art. 3 u.n.z.a.) – już od chwili jej powstania (wytworzenia). Nie sposób jednak przyjąć, aby art. 17 ust. 1 u.n.z.a. miał dotyczyć tak rozumianych materiałów archiwalnych, gdyż oznaczałoby to konieczność przyjęcia, iż każda tego rodzaju dokumentacja, co do zasady, nie podlega udostępnieniu przez cały trzydziestoletni okres od dnia jej wytworzenia licząc, a więc także w okresie, w którym niezbędne jest jej praktyczne, bieżące wykorzystywanie do celów, dla jakich została wytworzona. Taką wykładnię, jako prowadząca do nie dających się zaakceptować skutków (argumentum ad absurdum), należy zdecydowanie odrzucić. W efekcie trzeba przyjąć, że przepis art. 17 u.n.z.a. może znaleźć zastosowanie jedynie do materiałów archiwalnych znajdujących się już we właściwych archiwach;

– niezależnie od powyższego, istotne względy natury aksjologicznej nie pozwalają, zdaniem Sądu, przyjąć, iżby unormowania art. 17 ust. 1 u.n.z.a. oraz wykonawczego rozporządzenia MKiDN mogły wyłączać lub ograniczać możliwość uzyskania dostępu, na zasadach określonych w ustawie o dostępie od informacji publicznej, do materiałów archiwalnych zawierających informację publiczną – przynajmniej do czasu ich przekazania do archiwum państwowego, a więc przez okres ich przechowywania w archiwum zakładowym. Jeśli się zważy, że materiały archiwalne – lege non distinguente, także te obejmujące informację publiczną – mogą zostać przekazane do archiwum zakładowego zaraz po uznaniu danej sprawy za "zakończoną" (a więc w praktyce np. niezwłocznie po uostatecznieniu się lub uprawomocnieniu decyzji administracyjnej kończącej daną sprawę), to wyłączenie w odniesieniu do takiej dokumentacji, z chwilą jej przekazania do archiwum zakładowego, możliwości uzyskania dostępu na zasadach określonych w u.d.i.p. stanowiłoby nadmierne, nieproporcjonalne i niczym nie uzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej;

– sygnalizowany problem potencjalnej kolizji przepisów u.d.i.p. oraz u.n.z.a. został już dostrzeżony w orzecznictwie, w którym zajęto też podobne stanowisko, w świetle którego obowiązujące zasady dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie mogą stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji, w odniesieniu do dokumentacji zgromadzonej w takich zasobach, ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp (por. wyrok WSA z 12.05.2014 r., II SAB/Kr 98/14, CBOSA);

– z tych wszystkich względów należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że przepisy art. 17 ust. 1 u.n.z.a. oraz wydanego na podstawie art. 17 ust. 2 u.n.z.a. Rozporządzenia MKiDN nie stanowią unormowań szczególnych (lex specialis), o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., które w zakresie udostępniania wytworzonych przez organy gminy materiałów archiwalnych zawierających informacje publiczne mogłyby wyłączać lub ograniczać stosowanie zasad oraz trybu dostępu do takich informacji określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – przynajmniej do czasu przekazania tych materiałów do właściwego archiwum państwowego (zob. wyrok WSA z 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć – w kontekście wskazanego wyżej, szczególnego trybu udostępniania dokumentów archiwalnych – że w zaskarżonej decyzji SKO (w jego w rubrum) przedmiot sprawy został określony jako "odmowa udostępnienia informacji publicznej". Natomiast analiza treści decyzji Wójta skłania do wniosku, że organ ten przedmiotem swego rozstrzygnięcia uczynił w istocie odmowę udostępnienia materiałów archiwalnych (z archiwum zakładowego Urzędu Gminy) – na co wskazuje fakt powołania się w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu na przepisy rozporządzenia MKiDN, które określają szczególne wypadki i tryb wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych.

Powyższe rodzi obawę, że w kontrolowanym postępowaniu nie została zachowana, wymagana w toku instancji, tożsamość sprawy w jej aspekcie przedmiotowym, którą współkształtuje podstawa prawna rozstrzygnięcia – co z kolei skutkowałoby naruszeniem zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny i w efekcie przyjmować, że dla uznania, iż została ona zrealizowana, wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyjęty w orzeczeniu (decyzji, postanowieniu) wydanym w pierwszej instancji. Innymi słowy, organ odwoławczy (zażaleniowy) nie może zmieniać rodzaju sprawy ani orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny – aby zachowana została tożsamość sprawy, tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym (por. wyroki NSA: z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 95; z 30.04.2001 r., II SA/Wr 749/99, CBOSA; z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649; z 01.04.2010 r., II OSK 2060/09, CBOSA). Ponieważ zaś pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składają się: treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny, to, jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji – do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 30.04.2001 r., II SA/Wr 749/99, CBOSA; z 28.03.2006 r., II OSK 664/05, CBOSA; z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649; a także wyrok WSA z 19.09.2007 r., IV SA/Wa 1140/07, CBOSA).

W podstawie prawnej decyzji Wójta, a także w jego uzasadnieniu, zostały expressis verbis powołane przepisy § 1 pkt 1 w zw. z § 4 i § 7 Rozporządzenia MKiDN normujące tryb udostępniania materiałów archiwalnych. Natomiast SKO, nie wskazując w podstawie prawnej swej decyzji żadnych przepisów materialnoprawnych, jej uzasadnienie w całości oparło na regulacjach u.d.i.p. Skoro więc organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na przepisach dotyczących udostępniania materiałów archiwalnych, a organ II instancji orzekał na podstawie przepisów normujących ogólne zasady dostępu do informacji publicznej, to oznacza, że, jak to już wyżej wskazano, w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia w toku instancji wymogu tożsamości sprawy (w jej aspekcie przedmiotowym).

Ponadto, w ocenie Sądu organy obu instancji, z uchybieniem wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co najmniej przedwcześnie negatywnie załatwiły żądanie Wnioskodawcy – odmawiając udostępnienia żądanych dokumentów (Wójt), tudzież umarzając postępowanie (SKO). Przede wszystkim organy nie wyjaśniły, które konkretnie rodzaje (kategorie) żądanych dokumentów nie podlegają udostępnieniu w trybie wnioskowym z uwagi na ich publiczną dostępność na stronach BIP lub w innej formie. Podobnie organ I instancji odmawiając przekazania kserokopii żądanej dokumentacji ze względu na jej uprzednie przekazanie do archiwum nie wyjaśnił, czy rzeczywiście dotyczy to całości dokumentacji, z całego zakreślonego przez Wnioskodawcę okresu (01.01.1992–31.05.2013). Wydaje się to mało prawdopodobne, przynajmniej w odniesieniu do najnowszej dokumentacji, wytworzonej w 2013 r. Ponadto organ I instancji wadliwie ograniczył się do li tylko ogólnikowego wskazania, że żądane przez Wnioskodawcę dokumenty (bliżej przez organ nie określone) stanowią "zasoby archiwalne", bez wyjaśnienia, do jakiej konkretnie kategorii dokumentów (materiały archiwalne czy dokumentacja niearchiwalna) zostały one zakwalifikowane i na jakiej podstawie prawnej przekazane do archiwum. W tym zakresie Sąd podkreśla, że jeżeli powodem nieudostępnienia żądanych dokumentów jest ich archiwizacja, to w uzasadnieniu decyzji odmownej należy wskazać podstawę prawną takiego działania, dokumenty zarchiwizowane i dokumenty wskazujące na dokonanie archiwizacji oraz ewentualnie przepis, który nie pozwala z tych dokumentów korzystać w sytuacji, gdy jest taka potrzeba (por. wyrok WSA z 27.09.2012 r., II SA/Go 500/12, CBOSA).

Niezależnie od powyższego organ I instancji błędnie przyjął, że sam fakt przekazania żądanej dokumentacji do archiwum zakładowego wyłącza możliwość ubiegania się o jej udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – czym naruszył art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie niezasadnie uznał, że na przeszkodzie udostępnieniu dokumentacji planistycznej stoi fakt, iż obejmuje ona również dane osobowe i adresowe osób fizycznych – podczas gdy wystarczającym zabiegiem jest w takim przypadku anonimizacja tego rodzaju danych w udostępnianej dokumentacji. Błędny był także pogląd, że konieczność anonimizacji dokumentacji, sama w sobie, prowadzi do powstania informacji przetworzonej.

Z drugiej strony organ nie rozważył, czy taki ("przetworzony") charakter żądanej informacji nie wynika ewentualnie z szerokiego zakresu wniosku oraz związanych z tym istotnych komplikacji natury organizacyjnej z perspektywy bieżącego funkcjonowania Urzędu Gminy (które organ wszakże winien wykazać). Jak to już bowiem wyżej wskazano, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać podjęcia takich działań organizacyjnych i zaangażowania zasobów kadrowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób – pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu – powinna być uznana za informację przetworzoną (tak też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 51).

W tym kontekście godzi się wskazać także na okoliczność znaną sądowi z urzędu, że mianowicie analizowany tu wniosek o informację publiczną, związany z planami miejscowymi i procedurą planistyczną, stanowi tylko jeden z wielu złożonych przez Skarżącego wniosków tego rodzaju, które wpłynęły do organu Gminy, a następnie zawisły przed tutejszym Sądem (por. np. sprawy o sygn. akt IV SA/Po 313/14–325/14). Przedmiot i liczba tych wniosków oraz żądanych nimi konfiguracji danych, a także deklarowana w wielu pismach osobiście przez Wnioskodawcę jego rzeczywista, jak należy mniemać, motywacja (wystąpienie na drogę sądową przeciwko organom Gminy, ewentualnie także wykorzystanie zgromadzonych informacji w walce wyborczej przeciwko urzędującemu Wójtowi) mogą świadczyć o instrumentalnym traktowaniu przedmiotowych wniosków o informacje publiczną, tj. wykorzystywaniu ich w istocie dla prywatnych, partykularnych interesów, a co za tym idzie – o nadużywaniu prawa do informacji publicznej.

Powracając do analizy uchybień organów należy wskazać, że SKO, powielając błędy organu I instancji w zakresie braku dostatecznego zidentyfikowania i zróżnicowania poszczególnych rodzajów (kategorii) dokumentów zażądanych przez Wnioskodawcę, bezpodstawnie przyjęło, że wszystkie te dokumenty zostały upublicznione w taki sposób, iż "są dostępne" i "zainteresowany podmiot może z nich skorzystać bez żadnych ograniczeń", i na tej podstawie, co najmniej przedwcześnie, umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Tym samym zasadny okazał się zarzut naruszenia przez SKO przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż treść wniosku Skarżącego jest tożsama z treścią materiału udostępnionego na stronie BIP Gminy.

Natomiast pozostałe uchybienia proceduralne wytknięte organowi II instancji w skardze, o ile w ogóle w sprawie wystąpiły – jak te polegające na naruszeniu: art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie Skarżącego bezpośrednio przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów; art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie (ustawowym albo prawidłowo przedłużonym); art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; a także art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skargi pozostały, w ocenie Sądu, bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez Skarżącego: koszty wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł, tj. łącznie 440 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w szczególności rozważy, czy żądana informacja, z uwagi na rozległy zakres wniosku oraz związaną z tym wysoką czaso- i pracochłonność jej udzielenia, nie stanowi informacji przetworzonej, której uzyskanie wymagałoby wykazania przez Wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p.). W każdym przypadku organ winien treść przedmiotowego wniosku skonfrontować z treścią innych złożonych przez Wnioskodawcę i rozpoznanych przez organy wniosków – bacząc, aby nie doszło do wydania dwu lub więcej orzeczeń w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W tym kontekście szczególną uwagę należy zwrócić na wnioski rozstrzygnięte decyzjami, które były przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 313/14.