Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1394/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15, 20
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do obszaru zawartego pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi S., do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi S., stanowiącego części działek: - nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...] i [...]; - nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]; - nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. 2. stwierdza nieważność: - § 6 ust. 3 uchwały; - § 6 ust. 13 uchwały, w zakresie sformułowania:,,(...) [...],[...],[...] (...)" - § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,, (...) oraz rozbudowy zakładu T.(...)"; - § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...) i celami publicznymi (...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu T.(...)"; - § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem [...]; - § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi S., do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem [...]; - § 30 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 32 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 33 ust. 1 pkt 3 lit. d uchwały; - § 34 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 35 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 39 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 40 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 42 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 43 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 46 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu T. (...)"; - § 46 ust. 4 lit. d uchwały; - § 59 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 60 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 65 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 66 ust. 4 lit. d uchwały; - § 67 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały; - § 71 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 72 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 75 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi K., do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: [...] i [...]; - § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 95 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 96 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 102 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 103 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 104 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 113 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 114 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 120 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 123 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 125 ust. 2 lit. d uchwały; - § 130 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 131 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 134 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 138 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 140 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 143 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 144 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 145 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 153 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; - § 160 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały; - § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały; - § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III; - § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,,(...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...) "; - § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem [...]; - § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III; - § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem [...]; - § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały; - § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały; - § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem [...]; - § 191 ust. 4 uchwały; - § 191 ust. 9 uchwały; - § 201 ust. 5 uchwały. 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 i 2 wyroku nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

I. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego dla obszaru, dla fragmentu którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

II. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" pow. [...] woj. [...], w związku z dopuszczeniem do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 1RP-5 we wsi [...], 8RP-2 i 8RP-3 we wsi [...], w związku z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały;

III. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

IV. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640), poprzez brak określenia na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, jak też poprzez brak lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym, poprzez brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref, poprzez ustalenia zawarte w § 189 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i § 201 ust. 5 uchwały;

V. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 13 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, RM i RMN;

VI. art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. a, tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste, § 46 ust. 2 uchwały;

VII. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

VIII. art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9, w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustaleń:

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do obszaru zawartego pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem, a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek: nr ew.[...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolami R i Ls; nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem R; nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem WS;

- § 6 ust. 3, a także ust. 13 w zakresie sformułowania:"(...) MN, RM, RMN (...)";

- § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały, w zakresie sformułowania:,,(...) oraz rozbudowy zakładu [...] (...)";

- § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte uchwały, w zakresie sformułowania "(...) i celami publicznymi(..)"

- § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania:"(...) oraz rozbudowy zakładu [...](...)";

- § 7 ust. 3 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, na obszarach prawnie chronionych, w granicach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, stanowiących tereny oznaczone symbolem Ls;

- § 29 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenie oznaczonym symbolem 1RP-5;

- § 46 ust. 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) oraz rozbudowy zakładu [...]" (...);

- § 83 ust. 1 i 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza we wsi [...], do lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 8RP-2 i 8RP-3;

- § 174 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie, w jakim dopuszcza do lokalizacji sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, na gruntach rolnych klasy III;

- § 175 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania ,, (...), urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej (...)";

- § 181 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls;

- § 181 ust. 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III;

- § 181 ust. 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls;

- § 189 ust. 1 pkt 2 uchwały;

- § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały;

- § 191 ust. 3 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III oraz gruntów leśnych, na terenach oznaczonych symbolem Ls;

- § 191 ust. 4 uchwały;

- § 191 ust. 9 uchwały;

- § 201 ust. 5 uchwały;

- oraz zapisów wskazanych w skardze paragrafów uchwały ustalających dla oznaczonych terenów maksymalny wskaźnik zabudowy inny niż to wynika z ustaleń studium (m.in. ust. 2 pkt 4 lit. d) paragrafów: kolejno od 30 do 40, 42 – 43, § 46 ust.4 lit d), § 59 - § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d), § 65 ust. 1 pkt 4 lit. d), (......) do § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d) uchwały.

Wojewoda [...] wnikliwie przeanalizował uchwałę i przestawił wyczerpującą argumentację postawionych zarzutów:

Ad.I. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego dla obszaru, dla fragmentu którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" pow. [...] woj. [...]. Natomiast na sesji w dniu [...]grudnia 2014 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...]. Z analizy porównawczej rysunku planu oraz rysunku Studium pn. Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, że przedmiotowy plan miejscowy Rada Gminy w [...] uchwaliła dla części obszaru gminy, dla którego nie sporządziła Studium uchwalonego uchwałą [...]. Brak ustaleń Studium dotyczy fragmentu obszaru objętego planem, położonego we wsi [...], pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...] do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek: nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolami: R i Ls, nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem R; nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem WS.

Wskazany powyżej obszar planu nie stanowi przedmiotu ustaleń Studium gminy [...], objętego uchwałą Nr [...]. Biorąc pod uwagę fakt, iż brak jest ustaleń studium dla w/w obszaru, nie było możliwe stwierdzenie, o którym mowa w podstawie prawnej uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Brak studium skutkuje również tym, że dla obszaru, o których mowa powyżej, nie jest możliwym uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego. W tym zakresie podjęta uchwała narusza również dyspozycję art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Ad.II. Zdaniem Wojewody niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium, dotyczą również lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej. Wskazał, że z ustaleń rozdziału V ust. 1 Studium, wynika, że w każdej ze stref : R-1, R-2, R-3, R-4 na jakie został podzielony w Studium cały obszar Gminy a więc na całym obszarze objętym planem, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania, w zakresie gospodarki rolnej, wykluczono lokalizację nowych ferm (tuczu) trzody chlewnej (strefa R-l, pkt 1 tiret trzynaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2 tiret siódme, str, 19; strefa R-3, pkt 2, str. 21; strefa R-4, pkt 2 tiret drugie, str. 22). Dodatkowo, lokalizacja nowych ferm tuczu trzody chlewnej została także wykluczona w strefie R-3 w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie ochrony środowiska (strefa R-3, pkt 1 tiret siódme, str. 21). Studium dopuszcza wyłącznie rozbudowę istniejących ferm hodowli i tuczu trzody chlewnej i to tylko jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (strefa R-l, pkt 1 tiret piętnaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2 tiret dziewiąte, str. 20; strefa R-3, pkt 2, str. 21; strefa R-4, pkt 2 tiret trzecie, str. 22).

Natomiast lokalizacja nowych specjalistycznych ferm hodowlanych drobiu, została wykluczona w strefie R-4, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie gospodarki rolnej (strefa R-4, pkt 2 tiret pierwsze, str. 22 tekstu Studium). Z ustaleń § 7 ust. 4 tiret trzecie zaskarżonej uchwały, w brzmieniu: "4. Na terenach chronionych przyrodniczo ustala się: (...) - wykluczenie realizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej, oraz nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni", wynika, że wykluczenie realizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej oraz nowych ferm drobiu ustalono wyłącznie na terenach chronionych przyrodniczo, tj. na: Obszarze Natura 2000 Dyrektywa [...] (PLB [...]), obszarze Rezerwatu przyrody "[...]", [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, Obszarze Głównych Zbiorników Wód Podziemnych ONO, o których mowa w § 7 ust. 1 uchwały. Z powyższych ustaleń uchwały, wynika więc, że na pozostałym obszarze objętym planem, tj. poza obszarami chronionymi przyrodniczo, możliwa jest lokalizacja nowych ferm trzody chlewnej i drobiu.

Tymczasem lokalizacja nowych ferm trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, wynika z ustaleń § 9 ust. 1 pkt 8 i pkt 11 uchwały, w brzmieniu: "1. Na terenach objętych planem ustala się: (...) 8) Dopuszczenie lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, z zachowaniem 1000m odległości od zabudowy istniejącej lub projektowanej, przeznaczonej na stały pobyt ludzi lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny. (...) 11) Ograniczenie dotyczy nowopowstających zagród, w istniejących zagrodach, w których obsada zwierząt przekracza wielkości podane w punkcie 10, dopuszcza się modernizację, rozbudowę, przebudowę, budowę nowych obiektów z możliwością zachowania dotychczasowej obsady zwierząt, bez możliwości jej zwiększania".

Zdaniem Wojewody ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz na rysunku planu, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3, w związku z definicją gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej), zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w odniesieniu do lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, wzajemnie się wykluczają.

Ad. III. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, że z powyższych ustaleń uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej oraz budowę urządzeń infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach oznaczonych symbolem R, w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, tj. na terenach lasów oznaczonych symbolem Ls, jak też na obszarach prawnie chronionych, o których mowa w § 7 ust. 1 uchwały. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, na których możliwe jest lokalizowanie planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych (sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg) oraz celów publicznych, tj. dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl w/w przepisów grunty rolne klasy I-III, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgody, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p., zgodnie z którym, organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Skarżący wskazał, że urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1153). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z w/w przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych."

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej ustalenia uchwały, Wojewoda stwierdził, że są one wzajemnie sprzeczne, bowiem z jednej strony, na gruntach leśnych, ograniczają inwestowanie jedynie do urządzeń i obiektów związanych z gospodarką leśną i celami publicznymi, a z drugiej strony dopuszczają na całym obszarze objętym planem, w tym też na obszarach chronionych przyrodniczo, w tym na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych, realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, bez uzyskania zgody, wymaganej na podstawie wskazanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył, że dokumentacja prac planistycznych uchwały nie zawiera decyzji właściwych organów, w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III oraz gruntów leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne, które umożliwiłyby na nich realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Ad. IV. Z kolei wskazując na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, organ nadzorczy podniósł, że w przedmiotowym planie ustalając, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym jest gazyfikacja gminy (§ 201 ust. 5) i istnieje możliwość docelowego zaopatrzenia obszaru gminy w gaz ziemny, w oparciu o gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] i budowę stacji redukcyjno-pomiarowej oraz sieci rozdzielczej średniego i wysokiego ciśnienia (§ 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały) nie określono na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref. Zgodnie zaś z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Szerokości stref kontrolowanych określone zostały w § 10 ust. 6 w/w rozporządzenia. Ponadto w § 10 rozporządzenia zawarto również wymogi dotyczące zasad zagospodarowania w tych strefach w myśl których w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (§10 ust. 3) oraz w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew (§ 10 ust. 4). Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (§ 10 ust, 4). Również lokalizacja budynków od stacji gazowych powinna być większa od zasięgu stref zagrożenia wybuchem ustalonym dla tych stacji (§ 40 w/w rozporządzenia).

Z ustaleń § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały wynika jedynie, że nakazuje się wzdłuż gazociągów zachować strefy kontrolowane zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi sieci gazowej". Brak określenia na rysunku planu przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia oraz brak ustalenia stref kontrolowanych, w zasięgu których obowiązują ograniczenia, o których mowa w § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dotyczące m.in. wznoszenia obiektów budowlanych oraz brak określenia lokalizacji stacji redukcyjno - pomiarowej gazu i stref zagrożonych wybuchem, nie spełnia wymogów określonych w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Stanowi także o braku powiązania rysunku planu z tekstem uchwały, co stanowi także o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Ad.V. Argumentując naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 13 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, RM i RMN Wojewoda podał, że zgodnie z zakwestionowanym zapisem "na terenach zabudowy oznaczonej na rysunku planu MW, MN, RM, RMN funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie jako wbudowana w budynek mieszkalny i nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku." Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Ustalenia § 6 ust. 13 uchwały, naruszają przytoczony powyższej przepis ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach oznaczonych symbolami: RM, RMN i MN, poprzez brak określenia rodzaju powierzchni lokalu użytkowego lokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, budynku w zabudowie zagrodowej, jak też poprzez określenie wielkości powierzchni "funkcji usługowej" do powierzchni użytkowej budynku.

Organ nadzoru zaznaczył, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane nie daje umocowania do regulowania powyższej kwestii w odmienny sposób w planie miejscowym, a zatem jego stosowanie jest obligatoryjne. Ustalenia planu powinny być jednoznaczne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie mogą stanowić norm otwartych. Nie powinny również wymagać interpretacji przepisów oraz ich wyjaśnień na etapie pozwolenia na budowę, jak też nie może z nich wynikać domniemanie co do spełnienia (lub nie) wymogów ustawowych. W związku z powyższym, według Wojewody należy uznać, że ustalenia § 6 ust. 13 uchwały, we wskazanym powyżej zakresie naruszają dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Ad.VI. Wskazując na naruszenie art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 lit. a, tiret piąte, § 7 ust. 3, § 7 ust. 4 tiret dwunaste i § 46 ust. 2 uchwały Wojewoda [...] stwierdził, że Rada Gminy w [...] wprowadziła ustalenia wykraczające poza przyznaną kompetencję do określania zakresu ustaleń zamieszczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p. Zaznaczył, że ustawa nie odnosi się do poszczególnych podmiotów gospodarczych, dla których gmina może zawierać w planie miejscowym ustalenia dopuszczające, lub nie, ich działalność na obszarze objętym tym planem. Tym samym, Rada Gminy w [...] nie posiada umocowania ustawowego do dopuszczenia, wyjątkowo, rozbudowy jedynie zakładu [...], będącej realizacją inwestycji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko, położonej w obszarze prawnie chronionym. Tymczasem w ustaleniach § 7 ust. 2 lit. a tiret piąte uchwały dopuszczono w drodze wyjątku rozbudowę zakładu [...], pomimo przyjęcia jako zasady zaniechania realizacji przedsięwzięć, które zawsze i znacząco oddziaływają na środowisko. Analogiczny wyjątek wprowadzono w § 7 ust. 3 dotyczący przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogarszać stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej. Z kolei z ustaleń § 46 ust. 2 uchwały wynika, że rozbudowa zakładu [...] została dopuszczona we wsi [...], na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1P, o numerach od 1 do 9. W tekście uchwały nie sprecyzowano jednak, na którym z terenów o w/w symbolach dopuszczona została powyższa inwestycja. Na rysunku planu, tereny oznaczone w/w symbolami znajdują się zarówno w obszarze prawnie chronionym Natura 2000, tj. tereny oznaczone symbolami: 1P-4,1P-6, 1P-8, jak i poza tym obszarem, tj. tereny oznaczone symbolami: 1P-1, 1P-2, 1P-3, 1P-5, 1P-7, 1P-9. Z rysunku planu nie wynika jednak, gdzie zlokalizowany jest zakład [...], którego rozbudowę dopuszczają ww. ustalenia uchwały. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy w [...], musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ad.VII. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z wymogami § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., ustalenia projektu tekstu planu miejscowego, dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny zawierać w szczególności określenie "linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Tymczasem w § 6 ust. 3 uchwały, zawarte zostały ustalenia w brzmieniu: "3. Dla ustaleń dotyczących wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek określonych w dalszych przepisach w planie przyjmuje się tolerancję wynoszącą do 15% wielkości". W ustaleniach szczegółowych uchwały, dla poszczególnych terenów określono: maksymalną wysokość zabudowy, minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalną powierzchnię zabudowy oraz geometrię dachów. Przyjęcie tolerancji wielkości ustalonych w uchwale parametrów, a więc dopuszczenie ustalenia innych, większych lub mniejszych, ich wartości, skutkować będzie zmianą tych wskaźników, a tym samym naruszeniem ustalonych w uchwale wielkości tych parametrów. Wojewoda podkreślił, że ustalone wielkości tych parametrów są wzajemnie ze sobą powiązane, tj. w przypadku zmiany tylko jednego z nich (za wyjątkiem kąta nachylenia połaci dachowych), inne parametry także ulegną zmianie.

Podniósł, że skoro w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym powinna być określona maksymalna wysokość zabudowy, a wskaźniki maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej powinny być ustalone w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, to w wyniku ustaleń § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczających tolerancję już określonych wielkości tych parametrów, ustalone w uchwale parametry będą mogły być zmieniane dowolnie, w tym, z naruszeniem ustalonych maksymalnych i minimalnych ich wartości. Jednocześnie wskazał, że w przypadku zmiany parametru określającego wielkość powierzchni działki budowlanej, zmianie ulegną także wskaźniki, które określane są w zależności od tego parametru, tj. wskaźnik maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej.

Biorąc pod uwagę możliwość dokonania zmiany ustalonych w planie miejscowym parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, zdaniem Wojewody ustalenia planu nie określają w jednoznaczny sposób zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych planem.

Organ nadzoru podkreślił, że ustalenia planu, w powyższym zakresie, muszą być jednoznaczne, gdyż dopiero wtedy stanowią precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga dowolnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych.

Skarżący zaakcentował, że zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie. Przekroczenie wymogu w/w przepisu u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto w skardze podniesiono, że skutkiem ustaleń poczynionych w § 6 ust. 3 uchwały, jest odstępstwo od ustalonych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., w którym w Rozdziale VII pn. "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów" dla zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej, zagrodowej realizowanej na terenie gminy dokonano określenia gabarytów m.in. maksymalnego wskaźnika zabudowy, wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Z cytowanych powyżej ustaleń Studium wynika również, iż w przypadku zabudowy usługowej wiążące są ustalenia dotyczące maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki, które ustalone zostały na poziomie 30% w zabudowie usługowej, gdy tymczasem z ustaleń szczegółowych planu miejscowego wynika, że dla wielu jednostek terenowych przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie wyższym - 40% np. dla terenów oznaczonych symbolami: 1 UH1-1UH6, o którym mowa w § 30 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały; 1UA-1, o którym mowa w § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d; 1UA-2 i następnych (do § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały dot. terenu 22UH-1), dla których ustalono parametr powierzchni zabudowy niezgodny w stosunku do ustaleń studium. Uzasadnia to konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń dotyczących tolerancji, których zastosowanie stanowić będzie naruszenie ustaleń studium.

Z cytowanych powyżej ustaleń studium wynika również, iż w przypadku zabudowy produkcyjnej wiążące są ustalenia dotyczące minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 30 % oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki, który dla zabudowy produkcyjnej wyznaczony został na poziomie 40%.

Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego, wynika jednak, iż np. dla terenów oznaczonych symbolami:

1PI - 1P9, o których mowa w § 46 ust, 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 40%;

3RU-1, o którym mowa w § 67 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 40%;

11RU-1, o którym mowa w § 104 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 40%;

14P-1, o którym mowa w § 125 ust. 2 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 40%.

Zdaniem Wojewody także w tym przypadku istnieje konieczność stwierdzenia nieważności powyższych jednostek redakcyjnych.

Ad.VIII. Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9, w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały, Wojewoda wskazał, że w § 191 ust. 7 uchwały, ustalono strefy ochronne od linii elektroenergetycznych wysokiego, średniego i niskiego napięcia. W granicach tych stref ochronnych zawarto ustalenia wprowadzające ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, tj. m.in. zakaz budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, o którym mowa w § 191 ust. 8 uchwały.

Jednocześnie w § 191 ust. 9 uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "9. Dopuszcza się zmniejszenie stref ochronnych z uwzględnieniem powszechnie obowiązujących norm, przepisów i zasad branżowych zgodnie z przepisami odrębnymi." Dopuszczenie zmiany stref ochronnych stanowi tym samym, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, o których mowa w § 191 ust. 9 uchwały, odnoszą się do bliżej nieokreślonych nieruchomości w granicach planu miejscowego. Powyższe ustalenia stanowią normę otwartą. Zamieszczanie w treści planu miejscowego norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu, jest niedopuszczalne, gdyż powoduje, że normy te stają się niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące.

Skarżący zaznaczył, że dopuszczenie zmiany ustaleń planu w powyższym zakresie, wiąże się ze zmianą zasad zagospodarowania terenów, co wymagać będzie przeprowadzenia procedury zmiany ustaleń planu miejscowego, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p. Przekroczenie wymogu w/w przepisu u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Naruszenie w/w przepisów ustawy nastąpiło także poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 uchwały, w brzmieniu: ,,4, Lokalizacja dodatkowych obiektów infrastruktury technicznej nie wymaga zmiany ustaleń planu". Wojewoda podniósł, że z powyższych ustaleń wynika więc, że może nastąpić zmiana przeznaczenia terenów bez zmiany planu.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów planu doprowadzi do zgodności przedmiotowej uchwały z obowiązującymi przepisami, a przy tym nie naruszy komunikatywności pozostałych ustaleń planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze Wojewody [...], aczkolwiek nie do wszystkich.

W kwestii niezgodności ustaleń przedmiotowego miejscowego planu w zakresie dotyczącym lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, organ podniósł, że Wojewoda [...] dokonał niewłaściwej wykładni postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", uchwalonego uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w kontekście uchwalonego m.p.z.p. W konsekwencji Wojewoda [...] błędnie uznał, że postanowienia Studium oraz m.p.z.p. wzajemnie się wykluczają. Mianowicie w swoim wywodzie, Wojewoda [...] przyjął uproszczoną definicję hodowli, wskazując że "w szczególnych przypadkach chów może być hodowlą, jeżeli wraz chowem (tuczeniem) spełniony jest warunek rozmnażania zwierząt gospodarskich". Na mocy powyższego stwierdzania, Wojewoda [...] uznał, iż "chów" zwierząt, stanowi pojęcie węższe niż "hodowla" oraz że pojęcie "chowu" zawiera się w pojęciu "hodowli". Przyjęte uproszczenie przez Wojewodę [...], na potrzeby uzasadnienia zarzutu o niezgodności Studium z m.p.z.p., jest sprzeczne z rzeczywistym zakresem pojęciowym "hodowli". Organ wskazał że "chów" może być "hodowlą" wyłącznie w szczególnych przypadkach, mianowicie jeżeli spełniony jest warunek rozmnażania zwierząt. Natomiast nie uwzględniając tego zastrzeżenia Wojewoda przyjął, że chów jest zawsze hodowlą. Zdaniem organu Studium wyłącza jedynie możliwość lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej, czyli faktycznie chowu trzody chlewnej, w ścisłym tego słowa znaczeniu. Natomiast w § 9 ust. 1 pkt 8) uchwały dopuszczono jednocześnie możliwość lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, co koreluje z postanowieniami Studium.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne organ podniósł, że nie każda inwestycja przeprowadzana na terenach gruntów leśnych wymaga zmiany sposobu użytkowania gruntów. Wobec tego, zważywszy na dopuszczenie możliwości przeprowadzenia inwestycji, bez jednoczesnego określenia rodzaju, na etapie sporządzania m.p.z.p. nie jest możliwym określenie, czy planowana inwestycja w ogóle powstanie, a jeśli powstanie, to czy będzie wymagała uzyskania decyzji właściwych organów, w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Ponadto organ zaznaczył, że szczególne postanowienia m.p.z.p., poza wyznaczonymi planem terenami zabudowy, wykluczają z zabudowy te tereny na obszarach chronionych, których zabudowa mogłaby wpłynąć na siedliska cenne przyrodniczo lub byłaby sprzeczna z zasadami ochrony przyrody określonymi w odpowiednich aktach prawnych (§ 180 ust. I pkt 10). Jeśli zatem planowana inwestycja będzie wiązała się ze zmianą przeznaczenia gruntów, możliwość jej realizacji będzie uzależniona od uzyskania stosownej decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z § 1 Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2011 r. "Realizacja podziemnych inwestycji liniowych w zakresie: sieci wodociągowych, sieci kanalizacyjnych, kablowych linii elektroenergetycznych i przyłączy; linii telekomunikacyjnych nie spowoduje wyłączenia gruntów leśnych z produkcji jeśli zlokalizowane zostaną: w drodze leśnej, w linii podziału powierzchniowego, przy ścianie drzewostanu w niezalesionym pasie do 2m i nie jest planowane jego odnowienie/zalesienie, a grunt; po zakończeniu realizacji inwestycji zostanie przywrócony do stanu poprzedniego".

Zdaniem organu - wbrew twierdzeniom Wojewody [...] - ustalenia § 201 ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały nie naruszają również dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 6 do § 38 oraz § 39 do § 70 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Według organu brak określenia na rysunku planu przebiegu gazociągu, nie narusza któregokolwiek z w/w przepisów. Żadna z wymienionych norm, nie przewiduje obowiązku organu określania przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia na rysunku m.p.z.p. W szczególności obowiązek taki nie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Organ sprostał temu wymaganiu, określając szczegółowo w m.p.z.p. warunki zaopatrzenia w gaz w § 189 uchwały. Nadto w załączniku nr 3 do uchwały określono sposób realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w m.p.z.p. W odniesieniu do sieci gazowej, przewidziano etapową budowę sieci. Natomiast w punkcie 5 załącznika ustalono, że uzbrojenie terenu objętego planem w sieci i urządzenia elektroenergetyczne i związane z zaopatrzeniem w gaz będzie realizowane zgodnie z zasadami w ustawie prawo energetyczne, na warunkach określonych przez zarządców sieci.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego wadliwości ustaleń zawartych w § 6 ust. 13 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: MN, RM i RMN organ stwierdził, że z przytoczonego przez Wojewodę [...] art. 3 pkt 21 ustawy Prawo budowlane, nie wynika obowiązek odwoływania się w m.p.z.p. do sposobu określania powierzchni użytkowej przewidzianego w tej ustawie. Istotnym jest jedynie, aby powierzchnia użytkowa określona w m.p.z.p., nie przekraczała 30% powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem organu nie sposób zgodzić się również z twierdzeniami Wojewody [...], jakoby adresatem postanowień uchwały, w których jest mowa o zakładzie [...], był jeden podmiot gospodarczy – [...]. Organ zauważył, że użyte w treści uchwały wyrażenie odnosi się jedynie do "zakładu [...]", a nie konkretnego podmiotu gospodarczego. Plan nie precyzuje wprost że chodzi o podmiot gospodarczy, nie wskazuje jego firm, siedziby, ani innych danych rejestrowych, czy nawet formy prawnej. W tym znaczeniu wyrażenie "zakład [...]" należy odczytywać jako określenie danego zakładu w znaczeniu przedmiotowym. Wyrażenie to będzie aktualne bez względu na podmiot władający gruntem do którego odnosi się zaskarżone postanowienie uchwały. Błędnie natomiast Wojewoda [...] utożsamia "zakład [...]" z konkretnym podmiotem gospodarczym, bliżej nie określając o jakim podmiocie gospodarczym jest mowa w zakwestionowanych przepisach zaskarżonej Uchwały.

W ocenie organu nie zasługuje również na aprobatę kwestionowanie przez Wojewodę [...] § 6 ust. 3 uchwały, w zakresie w jakim przyjęto tolerancję wynoszącą do 15%, w odniesieniu do ustaleń dotyczących wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek. Parametry te, nawet jeśli ulegną zmianie w związku z przyjętą tolerancją do jednego lub kilku wskaźników, winny się mieścić w ustalonym przedziale. Nie ma zatem tutaj mowy o dowolnej interpretacji. Normy przewidziane w uchwale, pomimo że zawierają pewną swobodę, w dalszym ciągu wyznaczają sztywne granice parametrów, które nie mogą zostać przekroczone. Zdaniem organu zastosowanie tolerancji do poszczególnych parametrów, z jednoczesnym obostrzeniem nieprzekraczania granicy tolerancji, dalej pozwala na jednoznaczne określenie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych m.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy [...] (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2015 r. poz. [...]).

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.- dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex, nr 186663). Ponadto zgodnie z art. 102a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Stąd też jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 312, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2025/11, M. Jagielska, Jacek Jagielski (w) R. Hauser, M. Wierzbowski, p.p.s.a. Komentarz, C.H.BECK 2013, s. 554). Przy czym rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia wad, należało uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11).

Organ nadzoru zaskarżył powyższą uchwałę jedynie w zakresie skonkretyzowanych przepisów planu, tym samym - mając na uwadze powyższe rozważania - wyznaczył w ten sposób zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody [...] w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów uchwały sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zarówno zasad sporządzenia planu jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Dokonując kontroli legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy w [...] Sąd uznał, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie w zakresie wszystkich zarzutów zgłoszonych w niej zarzutów, jak również w pełni podzielił argumentację zarzutów przedstawioną w skardze.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże podkreślenia wymaga, że przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów.

Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że przy podjęciu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego dla obszaru, dla fragmentu którego brak jest obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Z oglądu bowiem rysunku planu i rysunku Studium pn. Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, że rysunek Studium nie obejmuje terenu położonego we wsi [...], pomiędzy zachodnią granicą obszaru objętego planem a przedłużeniem zachodniej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...] do północnej granicy działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej we wsi [...], stanowiącego części działek: nr ew. [...] z obrębu [...], oznaczonej na rysunku planu symbolami: R i Ls, nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem R; nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem WS. Odnotować przy tym należy, że Rada Gminy w [...] udzielając odpowiedzi na skargę w kwestii tej nie zajęła w ogóle stanowiska.

Brak studium skutkuje tym, że dla obszaru, o których mowa powyżej, nie jest możliwym uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego. Oznacza to, że w odniesieniu do terenu, który nie został objęty ustaleniami wymienionego Studium podjęta uchwała narusza dyspozycję art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Jak już zostało zasygnalizowane zgodność aktu planistycznego z zapisami studium jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą oczywistą jest, że w przypadku braku studium dla konkretnego terenu, nie ma nawet możliwości dokonania weryfikacji ustaleń planu przyjętych dla tego terenu w kontekście ich zgodności z zapisami studium. Z powyższych powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do opisanego powyżej obszaru (pkt 1 sentencji wyroku).

Wbrew stanowisku Rady Gminnej w [...] zaprezentowanemu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. (odpowiedzi na skargę) zasadnie podniósł Wojewoda [...], że niezgodności ustaleń przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami Studium, dotyczą lokalizacji nowych ferm chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami: 1RP-5 we wsi [...], 8RP-2 i 8RP-3 we wsi [...], w związku z ustaleniami § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały.

Jak słusznie zauważył skarżący zgodnie z ustaleniami tekstu Studium, zawartymi w rozdziale V pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego w wydzielonych strefach, obszarach, terenach", w ustępie pierwszym pn. "Strefy", obszar gminy został podzielony na cztery strefy: R-1, R-2, R-3 i R-4, dla których określono zasady zagospodarowania obowiązujące w tych strefach. Zgodnie z ustępem drugim tego rozdziału pn. "Obszary", w granicach poszczególnych stref wyodrębniono obszary o następujących funkcjach:

obszary rolnicze;

obszary leśne;

obszary łąkowo - pastwiskowe w dolinnych korytarzach ekologicznych związanych z ciekami powierzchniowymi;

obszary o szczególnych walorach środowiska przyrodniczego, dla których ustanowiono prawne formy ochrony;

obszary o szczególnych walorach środowiska do objęcia ochroną.

Zgodnie zaś z ustępem trzecim pn. "Tereny", dla określenia kierunków zagospodarowania w jednostkach osadniczych wyodrębniono tereny o następujących funkcjach:

- zabudowa zagrodowa z udziałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

usługi ogólnowiejskie;

- zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, obsługa rolnictwa;

- tereny rolniczej produkcji specjalistycznej (fermy hodowlane).

W granicach stref: R- 1, R-2, R-3 i R- 4 znalazły się poszczególne wsie gminy [...], tj.:

w strefie R- 1, wsie: [...] (str. 30 tekstu Studium);

w strefie R-2, wsie: [...] (str. 31 tekstu Studium);

w strefie R-3, wsie: [...] (str. 31 i 32 tekstu Studium);

- w strefie R-4, wsie: [...] - wieś gminna (str. 32 tekstu Studium).

Z ustaleń rozdziału V, ust.1 Studium, wynika, że w każdej ze stref, a więc na całym obszarze objętym planem, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania, w zakresie gospodarki rolnej, wykluczono lokalizację nowych ferm (tuczu) trzody chlewnej (strefa R-1, pkt 1 tiret trzynaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2 tiret siódme, str. 19; strefa R-3, pkt 2, str. 21; strefa R-4, pkt 2 tiret drugie, str. 22). Dodatkowo, lokalizacja nowych ferm tuczu trzody chlewnej została także wykluczona w strefie R-3 w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie ochrony środowiska (strefa R-3, pkt 1 tiret siódme, str. 21).

Z przytoczonych zapisów Studium wynika, że Studium dopuszcza wyłącznie rozbudowę istniejących ferm hodowli i tuczu trzody chlewnej i to tylko jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową (strefa R-1, pkt 1, tiret piętnaste, str. 16; strefa R-2, pkt 2, tiret dziewiąte, str. 20; strefa R-3, pkt 2, str. 21; strefa R-4, pkt 2, tiret trzecie, str. 22). Natomiast lokalizacja nowych specjalistycznych ferm hodowlanych drobiu, została wykluczona w strefie R-4, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania w zakresie gospodarki rolnej (strefa R-4, pkt 2, tiret pierwsze, str. 22 tekstu Studium).

Zasadnie wywiódł Wojewoda [...], że skoro z ustaleń § 7 ust. 4 tiret trzecie zaskarżonej uchwały wynika, że wykluczenie realizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej oraz nowych ferm drobiu ustalono wyłącznie na terenach chronionych przyrodniczo, tj. na: Obszarze Natura 2000 Dyrektywa [...] (PLB [...]), obszarze Rezerwatu przyrody "[...]", [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, Obszarze Głównych Zbiorników Wód Podziemnych ONO, o których mowa w § 7 ust. 1 uchwały, to należy przyjąć, że na pozostałym obszarze objętym planem, tj. poza obszarami chronionymi przyrodniczo, możliwa jest lokalizacja nowych ferm trzody chlewnej i drobiu.

Tymczasem z oglądu rysunku planu wynika, że pod gospodarstwa specjalistyczne przeznaczone zostały tereny oznaczone symbolem RP, położone we wsiach:

- [...] - tereny oznaczone symbolem 1RP o numerach od 1 do 6 (§ 29 ust. 1 uchwały);

- [...] - tereny oznaczone symbolem 8RP o numerach od 1 do 3 (§ 83 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 9RP-1 (§ 87 ust. 1 uchwały);

- [...] - tereny oznaczone symbolem 10RP o numerach od 1 do 3 (§ 94 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 11RP-1 ( § 101 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 13RP-1 ( § 119 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 19RP-1 (§ 155 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 20RP-1 (§ 162 ust. 1 uchwały);

- [...] - tereny oznaczone symbolem 21RP o numerach od 1 do 2 ( § 164 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 22RP-1 ( § 169 ust. 1 uchwały);

- [...] - teren oznaczony symbolem 24RP-1 (§ 173 ust. 1 uchwały).

W ustaleniach szczegółowych dla powyżej wskazanych terenów gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych) nie określono (za wyjątkiem ferm hodowlanych drobiu we wsi [...]), jakie zwierzęta gospodarskie będą w nich hodowane. Za prawidłowe Sąd przyjął stanowisko organu nadzoru, że w związku z brakiem sprecyzowania w uchwale rodzaju zwierząt gospodarskich, uznać należy, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w gospodarstwach specjalistycznych może być prowadzona zarówno hodowla drobiu, jak i chów trzody chlewnej. Według przyjętej uchwałą definicji gospodarstwo specjalistyczne (ferma hodowlana) stanowi wydzielona specjalistyczna jednostka organizacyjna, wyizolowana przestrzennie i odpowiednio zabezpieczona sanitarnie, stosownie wyposażona, zajmująca się chowem lub hodowla zwierząt o obsadzie powyżej 60 sztuk DJP. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.), hodowla zwierząt oznacza "zespól zabiegów zmierzających do poprawienia założeń dziedzicznych (genotypu) zwierząt gospodarskich, w zakres których wchodzi ocena wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt gospodarskich, selekcja i dobór osobników do kojarzenia prowadzony w warunkach prawidłowego chowu". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z póżn. zm.), poprzez "zwierzęta gospodarskie" rozumie się "zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ". Zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt, zwierzęta gospodarskie to m.in. drób (pkt 1 lit. d) i świnie (pkt 1 lit. e). Słusznie zauważył Wojewoda, że z analizy porównawczej rysunku obowiązującego Studium oraz rysunku planu, wynika, że pod nowe gospodarstwa specjalistyczne zostały przeznaczone, w planie miejscowym, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami:

- 1RP-5 położone we wsi [...];

- 8RP-2 i 8RP-3 położone we wsi [...].

Z kolei, jak już zostało wcześniej zauważone, z ustaleń rozdziału V, ust. 1 tekstu Studium, zawartych dla poszczególnych stref, tj. dla strefy:

- R-1 wpkt 1 tiret trzynaste (str. 16);

- R-2 w pkt 2 tiret siódme (str. 19);

- R-3 wpkt 1 i pkt2 (str. 21);

- R-4 w pkt 2 tiret drugie (str. 22),

wynika zakaz lokalizacji, w tych strefach, a więc na całym obszarze gminy [...], nowych ferm trzody chlewnej, to tym samym ustalenia planu zawarte w § 29 ust. 1 i § 83 ust. 1 uchwały oraz na rysunku planu, przeznaczające pod nowe gospodarstwa specjalistyczne tereny oznaczone symbolami: 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3, w związku z definicją gospodarstwa specjalistycznego (fermy hodowlanej), zawartą w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, w odniesieniu do lokalizacji nowych ferm trzody chlewnej, wzajemnie się wykluczają.

W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność § 29 ust. 1 i ust. 2 oraz § 83 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza się lokalizację chowu trzody chlewnej na terenach oznaczonych symbolami 1RP-5, 8RP-2 i 8RP-3. Zasadne było objęcie również ust. 2 tych paragrafów zaskarżonej uchwały, bowiem przewidują one jako przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów – zabudowę zagrodową, usługowo-produkcyjną związaną z działalnością rolniczą, a w oparciu o taki zapis można byłoby ubiegać się o uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę np. chlewni.

Badanie legalności przedmiotowej uchwały wykazało również, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6, lit. c), art. 27 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 j.t.), poprzez dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego, sieci infrastruktury, sieci energetycznej wraz ze stacjami transformatorowymi, urządzeń infrastruktury i komunikacji lokalnej na gruntach rolnych klasy III oraz gruntach leśnych, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazać należy, iż stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. Wymóg uzyskania powyższej zgody wynika również z art. 17 pkt 6, lit. c) u.p.z.p. zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że urządzenia sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięcia drogowe nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną i działalnością rolniczą, (za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych), a to oznacza, że dopuszczenie ich realizacji na gruntach leśnych i rolnych klasy III wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do terenów leśnych i rolnych klasy III, gdzie plan miejscowy dopuszcza lokalizację sieci, urządzeń infrastruktury i obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z w/w przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych telekomunikacyjnych. Zatem przedmiotowy plan narusza istotnie tryb postępowania i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 lit. e tiret czwarte, § 7 ust. 3, § 174 ust. 1 pkt 2, § 175 ust. 1 pkt 2, § 181 ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 189 ust. 1 pkt 2, § 191 ust. 3 i ust. 4 oraz § 201 ust. 5 uchwały w zakresie, w jakim dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, na gruntach rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem Ls.

Nie można podzielić stanowiska organu, że okoliczność, iż nie każda realizacja inwestycji na terenach leśnych lub gruntach rolnych I-III klasy, spowoduje wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej bądź rolniczej, prowadzi do zwolnienia od uzyskania zgody wymaganej na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie gruntów z produkcji leśnej (rolniczej) jest odrębną kwestią rozstrzyganą w innym postępowaniu, prowadzonym w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie procedury uchwalania planu.

Zasadnie podniósł Wojewoda [...], że w przedmiotowym planie ustalając, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym jest gazyfikacja gminy (§ 201 ust. 5) i istnieje możliwość docelowego zaopatrzenia obszaru gminy w gaz ziemny w oparciu o gazociąg wysokiego ciśnienia relacji [...] i budowę stacji redukcyjno-pomiarowej oraz sieci rozdzielczej średniego i wysokiego ciśnienia (§ 189 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 uchwały) nie określono na rysunku planu przebiegu planowanego gazociągu wysokiego ciśnienia oraz jego stref kontrolowanych, lokalizacji stacji redukcyjno-pomiarowej oraz strefy zagrożonej wybuchem i w związku z tym brak ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu w zasięgu tych stref. Z ustaleń § 189 ust. 1 pkt 5 uchwały wynika jedynie, że nakazuje się wzdłuż gazociągów zachować strefy kontrolowane zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi sieci gazowej. Zatem plan ten nie spełnia wymogów określonych w przepisach art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Brak określenia w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu gazociągu powodować może poprowadzenie go w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie należy wskazać, że brak ustalenia przebiegu gazociągu uniemożliwi gminie jego realizację w przypadku, gdy właściciele gruntów, przez który będzie prowadzony gazociąg, nie wyrażą na to zgody.

Należy również podzielić zarzut Wojewody, że ustalenia § 6 ust. 13 uchwały, naruszają art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach oznaczonych symbolami: RM, RMN i MN. Zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały, tereny oznaczone symbolem:

- RM zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową (pkt 2),

- RMN zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową z udziałem zabudowy jednorodzinnej (pkt 3),

- MN zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (pkt 4).

Unormowania w zakresie określenia wielkości i rodzaju powierzchni lokali użytkowych lokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, określa przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Według zaś zapisu § 6 ust. 13 uchwały "funkcja usługowa może być realizowana wyłącznie jako wbudowana w budynek mieszkalny i nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku."

Trafne jest stanowisko organu nadzoru, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane nie daje umocowania do regulowania powyższej kwestii w odmienny sposób w planie miejscowym, a zatem jego stosowanie jest obligatoryjne. Ustalenia planu powinny być jednoznaczne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie mogą stanowić norm otwartych. Nie powinny również wymagać interpretacji przepisów oraz ich wyjaśnień na etapie pozwolenia na budowę, jak też nie może z nich wynikać domniemanie co do spełnienia (lub nie) wymogów ustawowych. W związku z powyższym należy uznać, że ustalenia § 6 ust. 13 uchwały, we wskazanym powyżej zakresie naruszają dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Należy także podzielić zarzut Wojewody, że ustalenia § 7 ust. 2 lit. a) tiret piąte, § 7 ust. 3 i § 46 ust. 2 uchwały, w odniesieniu do zakładu [...], wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, co skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do ustaleń § 7 ust. 2 lit. a) tiret piąte na obszarach prawnie chronionych przyrodniczo, tj. na: Obszarze Natura 2000 Dyrektywa [...] (PLB [...]), obszarze Rezerwatu przyrody "[...]", [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, Obszarze Głównych Zbiorników Wód Podziemnych ONO, zasada zaniechania realizacji przedsięwzięć zawsze lub znacząco oddziałujących na środowisko, podlega wyłączeniu w przypadku rozbudowy zakładu [...]. Analogiczny wyjątek został ustanowiony w § 7 ust. 3 uchwały, w którym na obszarach, o których mowa w ust. 1, przewidziano zaniechanie realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej. Z kolei z ustaleń § 46 ust. 2 uchwały wynika, że rozbudowa zakładu [...] została dopuszczona we wsi [...], na terenach przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1P, o numerach od 1 do 9. W tekście uchwały nie sprecyzowano jednak, na którym z terenów o w/w symbolach dopuszczona została powyższa inwestycja. Na rysunku planu, tereny oznaczone wymienionymi symbolami znajdują się zarówno w obszarze prawnie chronionym Natura 2000, tj. tereny oznaczone symbolami: 1P-4,1P-6, 1P-8, jak i poza tym obszarem, tj. tereny oznaczone symbolami: 1P-1, 1P-2, 1P-3, 1P-5, 1P-7, 1P-9. Z rysunku planu nie wynika jednak, gdzie zlokalizowany jest zakład [...], którego rozbudowę dopuszczają ustalenia uchwały. Niezależnie jednak od tej wadliwości, z całą stanowczością należy podkreślić, że Rada Gminy jako organ kompetentny do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie posiada umocowania ustawowego do dopuszczenia, wyjątkowo, rozbudowy jedynie zakładu [...], będącej realizacją inwestycji zawsze znacząco oddziałującej na środowisko, położonej w obszarze prawnie chronionym. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (w tym akty prawa miejscowego) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W tym przypadku zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej w zakresie zawartości ustaleń planu, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w § 7 ust. 2 lit. a) tiret piąte, § 7 ust. 3 i § 46 ust. 2 uchwały w części dotyczącej rozbudowy zakładu [...].

Jednocześnie Sąd zauważa, że wbrew stanowisku organu z cytowanych powyżej ustaleń wynika, że ich adresatem jest konkretny podmiot gospodarczy – zakład [...]. Dodatkowo zaznaczyć należy, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy wymagania adresowane do właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów w związku z realizacją inwestycji dopuszczonej w planie. Jest to odrębny etap procesu inwestycyjnego, w który rada gminy nie może ingerować uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie wykracza poza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, czemu ma służyć ten akt prawa miejscowego.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję parametrów kształtowania zabudowy i działek budowlanych oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez sporządzenie planu miejscowego z naruszeniem parametrów i wskaźników określonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Słusznie podniósł Wojewoda, że ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, dopuszczające tolerancję wynoszącą do 15% wielkości dotyczących: wysokości zabudowy, kąta nachylenia połaci dachowych, szerokości i powierzchni działek określonych w dalszych przepisach w planie, nie określają w jednoznaczny sposób zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenów objętych planem. Sąd w pełni podziela stanowisko organu nadzoru, że ustalenia planu, w powyższym zakresie, muszą być jednoznaczne, gdyż dopiero wtedy stanowią precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga dowolnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych. Zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie. Przekroczenie wymogu w/w przepisu ustawy stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u. p.z.p. i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń dotyczących tolerancji, których zastosowanie stanowić będzie naruszenie ustaleń Studium, zawartych w rozdziale VII pn. "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów".

Analiza ustaleń szczegółowych przedmiotowego planu potwierdza stanowisko Wojewody, że dla wielu jednostek planistycznych obszaru objętego ustaleniami planu przyjęto wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie przekraczającym wskaźnik maksymalny określony dla danego terenu w powołanych powyżej ustaleniach Studium. W przypadku zabudowy usługowej wiążące są ustalenia Studium dotyczące maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki, które ustalone zostały na poziomie 30% w zabudowie usługowej, zaś z ustaleń szczegółowych planu miejscowego, wynika jednak, iż np. dla terenów oznaczonych symbolami: 1UH1 - 1UH6, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 4 lit. d, 1UA-1, o którym mowa w § 31 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UA-2, o którym mowa w § 32 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UZ-1, o którym mowa w § 33 ust. 1 pkt 3 lit. d, 1UO-1, o którym mowa w § 34 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 1UK-1, o którym mowa w § 35 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1 UW-1, o którym mowa w § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1 UW-1, o którym mowa w § 38 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UR1 - 1UR3, o których mowa w § 39 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1URAJH1 - 1UR/UH2, o których mowa w § 40 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1UŁ/OSP, o którym mowa w § 42 ust. 1 pkt 4 lit. d, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 1UI1 - 1UI2, o których mowa w § 43 ust. 1 pkt 4 lit. d, 2MNU, o którym mowa w § 59 ust. 2 pkt 4 lit. d, 2UH1, o którym mowa w § 60 ust. 2 pkt 4 lit. d, 2UI-1, o którym mowa w § 61 ust. 2 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 3UK-1, o którym mowa w § 65 ust. 1 pkt 4 lit, d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 3UR-1, o którym mowa w § 66 ust. 4 lit. d, 3UR-1, o którym mowa w § 66 ust. 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 5MNU-1, o którym mowa w § 71 ust. 2 pkt 4 lit. d, 5UH-1, o którym mowa w § 72 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 6UK/UH-1, o którym mowa w § 75 ust. 1 pkt 4 lit. d, 9UK-1, o którym mowa w § 88 ust. 1 pkt 4 lit. d, 1OUK/OSP, o którym mowa w § 95 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 1OUH-l, o którym mowa w § 96 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały, 11UH1 - 11UH2, o których mowa w § 102 ust. 1 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 11 UK-1, o którym mowa w § 103 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 12UO/OZ, o którym mowa w § 113 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 12UK/UH-1, o którym mowa w § 114 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 13UH-1, o którym mowa w § 120 ust. 1 pkt 4 lit, d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 14UI-1, o którym mowa w § 123 ust, 1 pkt 4 lit. d uchwały, 15UH-1, o którym mowa w § 130 ust. 1 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 15UK/OSP, o którym mowa w § 131 ust, 1 pkt 4 lit. d uchwały, 16UK/UH, o którym mowa w § 134 ust. 1 pkt 4 lit. d wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 17UH, o którym mowa w § 138 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 14UK/OSP, o którym mowa w § 140 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 18UH-1, o którym mowa w § 143 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 18U-1, o którym mowa w § 144 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 18UO-1, o którym mowa w § 145 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 19MNU, o którym mowa w § 153 ust. 2 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 20UK/UH, o którym mowa w § 160 ust. 1 pkt 5 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%;

- 22UH-1, o którym mowa w § 167 ust. 1 pkt 4 lit. d uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 40%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 30%.

Niezgodność wskazanych powyżej parametrów powierzchni zabudowy w stosunku do ustaleń studium uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższych ustaleń planu. Z ustaleń studium wynika również, iż w przypadku zabudowy produkcyjnej wiążące są ustalenia dotyczące minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 30 % oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy do powierzchni działki, który dla zabudowy produkcyjnej wyznaczony został na poziomie 40%.

Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego, wynika jednak, iż np. dla terenów oznaczonych symbolami:

- 1PI - 1P9, o których mowa w § 46 ust, 4 lit. d uchwały, 3RU-1, o którym mowa w § 67 ust. 2 pkt 2 lit. d, 11RU-1, o którym mowa w § 104 ust. 1 pkt 4 lit. d, 14P-1, o którym mowa w § 125 ust. 2 lit. d uchwały wskaźnik powierzchni zabudowy określono na poziomie 50%, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że wynosić on może maksymalnie 40%, a zatem także w tym przypadku istnieje konieczność stwierdzenia nieważności powyższych zapisów planu.

Należy także podzielić zarzut Wojewody [...], dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, ust. 9 w związku z art. 27 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w § 191 ust. 4 i § 191 ust. 9 uchwały. Regulacje zawarte w § 191 uchwały dotyczą sieci elektroenergetycznych napowietrzno-kablowych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu urządzenia liniowe w postaci linii napowietrznej i kablowej należy lokalizować w pasach drogowych, liniach rozgraniczających lub po terenach prywatnych zgodnie z przepisami odrębnymi. Jednocześnie w ust. 3 Rada Gminy ustaliła, że lokalizacja dodatkowych obiektów infrastruktury technicznej nie wymaga zmiany ustaleń planu, zaś w ust. 9 dopuszczono możliwość zmniejszenia stref ochronnych od linii elektroenergetycznych wysokiego, średniego i niskiego napięcia. Jak słusznie zaznaczył skarżący jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie, o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania, a także nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwałę przeznaczenia, a także zasad zagospodarowania od woli podmiotu innego niż gmina. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Natomiast zakwestionowane przez skarżącego ustalenia § 191 uchwały prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu z pominięciem procedury przewidzianej w art. 27 u.p.z.p. W związku z powyższym, Sąd stwierdził nieważności ustaleń zawartych w § 191 ust. 4 i ust. 9 uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.