Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 312/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c; art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.K. - Firma Usługowo-Handlowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 570/11 w sprawie ze skargi W.K. - Firma Usługowo-Handlowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., II SA/Bk 570/11, oddalił skargę W.K. – Firma Usługowo-Handlowa w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin.

Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.

Starostwo Powiatowe w S. zwróciło się do Burmistrza S. o uzgodnienie projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] II" na działce o nr [...] w obrębie P., gmina S., powiat S., województwo P. dla W.K. prowadzącego działalność gospodarczą po nazwą Firma Usługowa-Handlowa w A.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Burmistrz S. nie uzgodnił projektu decyzji Starostwa Powiatowego w S. na wydobycie kruszywa z ww. złoża. Powodem odmowy uzgodnienia było to, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta i gminy S. (uchwała nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 grudnia 1999 r. zmieniona uchwałą nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 1 marca 2005 r.) teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł W.K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w świetle art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: p.g.i.g.) uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przedmiotowej sprawie na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego. Oznacza to, że w sprawie należało dokonać ustaleń wyłącznie w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka powyższy teren oznaczono jako grunty rolne bez wskazania, że przeznacza się je pod wydobywanie kopalin. Dlatego też należało odmówić dokonania uzgodnienia decyzji koncesyjnej. Wskazano przy tym, że obowiązek dokonania ustaleń w oparciu o studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza wolności gospodarczej z naruszeniem normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 22. Studium stanowi bowiem tylko wzorzec zagospodarowania przestrzennego, a nie normę, w oparciu o którą ograniczono właścicielom i przedsiębiorcom konstytucyjnie zagwarantowane prawa. Końcowo zaznaczono, że wbrew stanowisku skarżącego, obowiązek rekultywacji terenów rolnych i leśnych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 16 ust. 5 p.g.i.g.

Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniósł W.K.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., II SA/Bk 570/11, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał szczegółowej wykładni art. 16 ust. 5 p.g.i.g. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z literalnego brzmienia tej regulacji wynika jednoznacznie, że jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni ona zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony, lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne zaś – w ocenie Sądu – jest stosowanie innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) czy też ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W tym świetle – zdaniem Sądu I instancji – stwierdzić należy, że rzeczą organów w sprawie niniejszej, zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 5 p.g.i.g. było dokonanie ustaleń w zakresie zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie inwestycji przestał obowiązywać z dniem 1 grudnia 2003 r. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązek dokonania ustaleń w oparciu o studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza wolności gospodarczej z naruszeniem normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 22. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie jest studium, lecz przepis p.g.i.g., który wskazuje, jakie kryterium należy brać pod uwagę dokonując uzgodnień.

Tym samym – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – nie można stwierdzić, że doszło do ograniczenia swobody działalności gospodarczej i prawa własności na podstawie aktu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Treść planu miejscowego czy studium przy braku planu stanowi tylko wzorzec zagospodarowania przestrzennego, a nie normę, w oparciu o którą ograniczono właścicielom i przedsiębiorcom konstytucyjnie zagwarantowane prawa. W konsekwencji nie ma podstaw do odstąpienia od stosowania art. 16 ust. 5 p.g.i.g. w zakresie, w którym odwołuje się do studium. Nie można z faktu uzgodnień zgodnych z prawem, mających oparcie w jasno sformułowanym przepisie ustawy, wywodzić naruszenia norm konstytucyjnych. Ograniczenie prawa własności i wolności gospodarczej nastąpiło w drodze uregulowań ustawowych ze względu na funkcję i przeznaczenie terenu.

Sąd I instancji jednocześnie zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie studium nie przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszarów wydobycia kopalin. Jak podkreślił Sąd, z dołączonej do akt administracyjnych mapy wynika bowiem, że działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na obszarze położonym w kwartale, na którym widnieje cyfra 5 – przy drodze E-12, co potwierdził skarżący na rozprawie. Powyższe potwierdzają również kopie map studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dołączone do akt administracyjnych i sądowych. Z legendy znajdującej się na mapie stanowiącej załącznik do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sokółka wynika, że tereny przeznaczone do wydobycia surowców naturalnych oznaczono na mapie liniami czerwonymi. Sąd I instancji zauważył, że działka nr [...] znajduje się w kwadracie, na którym jest umieszczona cyfra [...] (rzędna terenu), przy drodze E-12 – jak wynika z przedłożonych map poza obszarem na którym przewiduje się wydobycie surowców naturalnych. Ten stan rzeczy – w przekonaniu Sądu I instancji – stanowił wystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia decyzji koncesyjnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł W.K.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

Na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 2, art. 134 § 1 i 2 , art. 141 § 1 i 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 153 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i niezasadne oddalenie skargi przez pominięcie obowiązujących na dzień orzekania zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. wprowadzonych uchwałą nr XVII/103/11 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 29 września 2011 r. oraz wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji gdy organy naruszyły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 106 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolność kontroli odwoławczej oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela prowadzącego działalność gospodarczą, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 16 ust. 5 i art. 53 p.g.i.g. w zw. uchwałą nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 grudnia 1999 r., uchwałą nr XXXI/239/05 Rady Miejskiej w S. z dnia 1 marca 2005 r. i uchwałą nr XVII/103/11 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 września 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, że studium nie przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją skarżącego obszarów pod wydobycie kopalin, w sytuacji gdy na datę orzekania w zmienionym ww. uchwałą nr XVII/103/11 z dnia 29 września 2011 r. studium obręb Podkamionka został określony w pkt 3.8 zał. nr 2 jako strefa występowania i eksploatacji kopalin naturalnych, a działka nr 243 jako położona w strefie obszarów przeznaczonych na tereny górnicze oznaczona symbolami PG, co wykluczało brak negatywnych przesłanek do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin;

2) art. 3, 9, 10 ust. 2 pkt 12, art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i art. 20-22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy studium ze zmianami nie przewiduje w obrębie geodezyjnym Podkamionka dla działki nr 243 żadnego filara ochronnego ani nie wyłącza jej spod zabudowy, zaś wydobywanie kopalin naturalnych ze złoża ma charakter przejściowego zagospodarowania terenu, który z mocy prawa podlega obowiązkowej rekultywacji celem pierwotnego przeznaczenia rolnego;

3) art. 6 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) w zw. z art. 20, art. 21, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i naruszenie gwarantowanej ustawowo oraz konstytucyjnie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości w zakresie eksploatacji kopalin naturalnych przy braku ustawowego upoważnienia do ograniczenia prawa jej zagospodarowania zgodnie ze słusznym interesem obywatela.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przywołał szereg argumentów na poparcie zarzutów w niej podniesionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą przede wszystkim tego, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił, iż po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 4 lipca 2011 r., a przed wydaniem wyroku podjęta została uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 29 września 2011 r., którą zmieniono uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., na skutek czego nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze, na którym mogą być eksploatowane kopaliny.

Zarzuty te, powiązane ze wskazanymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie są trafne.

Istota sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej polega na tym, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę na akt administracyjny. Kontroluje wydanie tego aktu pod względem zgodności z prawem. Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest więc ocenianie, czy organ wydał określone rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że późniejsze zmiany zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego co do zasady nie mogą być podstawą oceny zaskarżonego aktu. Nie sposób stawiać organowi administracji zarzutu, że wydał zaskarżony akt z naruszeniem przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.) z tego powodu, że nie uwzględnił zmian, które nastąpiły po wydaniu aktu.

Odnosząc te ogólne rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r. powinno być uchylone przez Sąd pierwszej instancji na tej podstawie, iż później, bo 29 września 2011 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka, co obecnie umożliwia eksploatację kopalin na nieruchomości skarżącego. Zmiana studium jako nowa okoliczność może uzasadniać ponowne wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej udzielenia koncesji, a nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i kwestionowania zaskarżonego postanowienia.

Nie można również podzielić zarzutów skarżącego co do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skoro ustawodawca w art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego uzależnił zgodność zamierzenia polegającego na wydobywaniu kopalin z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia tego studium wyznaczają podstawy prowadzenia tego rodzaju działalności. Nie można więc, odwołując się do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, twierdzić, że dopuszczalne jest prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin z uwagi na przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które dopuszczają okresowe wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolnej lub leśnej.

Takie rozumowanie w istocie rzeczy pozbawia znaczenia prawnego przepis art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, który dotyczy przecież działalności gospodarczej szczególnego rodzaju.

Wzajemną relację przepisów tych ustaw należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli zgodnie z planem miejscowym, a w razie jego braku z ustaleniami studium, dopuszczalne jest wydobywanie kopalin, to wówczas, jeżeli działalność ta ma być prowadzona na gruntach rolnych lub leśnych, mają zastosowanie także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów Konstytucji RP. Swoboda działalności gospodarczej nie oznacza, że ustawodawca w drodze ustaw nie może reglamentować tej działalności, wprowadzając określone warunki jej wykonywania. Wyrazem tego jest działalność gospodarcza prowadzona na podstawie Prawa geologicznego i górniczego. Jedną z wartości konstytucyjnych, która może uzasadniać ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej jest ochrona środowiska i związana z nią gospodarka przestrzenna. Źródłem ograniczenia w zakresie wydobywania kopalin jest ustawa, która nakazuje uwzględnić postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w razie braku miejscowego planu, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.