Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1625/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 lit.a i c .
journal: Dz.U. 2010 nr 45 poz 270
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg  funkcjonariuszy Straży Granicznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Beata Łomnicka / spr. / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.M. i R.M. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 września 2014 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących M.M. i R.M. kwotę 457 /czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r. znak [....] na podstawie:

- art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013.267);

- art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.);

umorzył w całości z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z doprowadzeniem przedmiotowych robót do stanu zgodnego z przepisami.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [....] 05.2013 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wpłynęło pismo M.M., i R.M. w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [....] w K.

Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [....] .05.2013 r. czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem osoby uczestniczącej w kontroli M.D. - męża właścicielki budynku przy ul. [....] w K. , inwestorem wykonywanych robót budowlanych na tarasie I piętra budynku są M.D. i M.J.. W 2013 r. zaczęli oni wykonywać zadaszenie tarasu. Zadaszenie jest w konstrukcji drewnianej o wymiarach ok. 3,60 m x 3,60 m, wsparte na trzech słupach, dach oparty na sześciu belkach wspartych w gniazdach ściany zewnętrznej budynku. Pokrycie dachu wykonano z gontu bitumicznego podbitego deskami. Obróbki wykonano z blachy. M.D. oświadczył, iż roboty budowlane związane z zadaszeniem tarasu wykonane zostały bez stosownych zezwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W związku z powyższym, iż przedmiotowa inwestycja polegała na wykonaniu robót budowlanych na tarasie budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 22.10.2013r., znak: [....] wstrzymał M.J. i M.D. - inwestorom prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto PINB w ww. postanowieniu ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wskazanych ustawą Prawo budowlane dokumentów, dotyczących wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem zadaszenia nad tarasem I piętra w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, tj.: ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną wraz z określeniem ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku.

Za pismem z dnia 21.11.2013 r. M.J. i M.D. , wypełniając obowiązek nałożony ww. postanowieniem PINB w K. - Powiat Grodzki, przedłożyli "Inwentaryzację architektoniczno - budowlaną, ekspertyza techniczna" sporządzoną przez mgr inż. arch. R.S. posiadającego uprawnienia w specjalności architektonicznej i inż. S.M. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcji, z treści której wynika, iż zadaszenie zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Nadto w dniu 13.03.2014r. M.D. w uzupełnieniu powyższej ekspertyzy zgłosił wykonanie odwodnienia wraz z pismem R.S. potwierdzającym, iż odwodnienie wykonane zostało zgodnie ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, iż wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami i w związku z tym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. / Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm/. W tym stanie rzeczy w ocenie organu postępowanie w sprawie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.M. i R.M. , którzy wskazali, że z decyzją tą się nie zgadzają, gdyż ich zdaniem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W toku postępowania administracyjnego organ nie nałożył na inwestora wszelkich niezbędnych dla zalegalizowania obowiązków, a zwłaszcza nie zobowiązał go do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też zlecił wykonanie przez rzeczoznawców ekspertyz w zawężonym zakresie, a przez to nie uzyskał pełnych danych dotyczących stanu technicznego i prawnego modernizowanego budynku. Ponadto nieprawdziwe są twierdzenia eksperta o braku negatywnego wpływu rzeczonej samowoli budowlanej na nieruchomość skarżących, gdyż prowizoryczna 15 centymetrowa opaska pionowa założona bez ich wiedzy i zgody na ścianie budynku skarżących nie zabezpiecza budynku przed rozbryzgami intensywnego deszczu, gradem, zalegającymi masami śniegu i innymi czynnikami.

Zdaniem skarżących obrażono art.75 § 1, art. 77 § 1, art.78 § 1 i art. 86 § 1 kpa i na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji merytorycznej w całości.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 września 2014 r. znak [....] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej. Kpa);

- art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.);

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, iż z uwagi na treść art. art. 3 ust. 7 a ustawy Prawo budowlane, wykonane roboty budowlane uznać należy za przebudowę, ze względu na ingerencję części danych w konstrukcję nośną istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [....] obr. [....] . Z uwagi na charakter wykonanych robót budowlanych, stanowiących inne przypadki niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50-51 w/w ustawy, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego.

W kontrolowanej sprawie PINB w K. - Powiat Grodzki działając na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną wykonanych robót budowlanych.

W dniu [....] 2013 r. inwestorzy przedłożyli żądaną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z ekspertyzą techniczną przedmiotowych robót budowlanych opracowaną przez mgr inż. arch. [....] oraz inż. [....] . W w/w opracowaniu technicznym wskazano zakres wykonanych robót budowlanych.

Przedłożona ekspertyza techniczna zawiera przedstawienie wykonanych robót budowlanych, stwierdzenia autora opracowania odnośnie prawidłowości wykonanych robót budowlanych, których prawidłowość wykonania została poparta stosownymi obliczeniami. Również inwentaryzacje wykonanych robót budowlanych zawierają opis ich wykonania oraz zostały zobrazowane w sposób graficzny na załączonych do opracowania rysunkach technicznych. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego przedłożone opracowania techniczne spełniają wymagania dla tego typu opracowania i zostały sporządzone w sposób prawidłowy.

Organ podkreślił, iż powyższe opracowania zostały wykonane przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, pełniące zawód zaufania publicznego, posiadające wymagane prawem uprawnienia poświadczone odpowiednimi dokumentami o nadaniu uprawnień i wpisami do właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ odwoławczy wskazał nadto, iż dokonał analizy przedłożonej przez M.M. i R.M. opinii technicznej opracowanej przez dr inż. P.S. , która w jego ocenie z uwagi na powołaną w niej argumentację nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i w przeważającej większości stanowi przytoczenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz powołanie wyroków sądów administracyjnych. Natomiast przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna , zdaniem organu zawiera stosowne obliczenia statyczne dotyczące wykonanego zadaszenia. Zdaniem organu brak jest także podstaw do twierdzenia, iż wykonane roboty budowlane powodują zacienianie budynku sąsiedniego, z uwagi na przestrzenną konstrukcję zadaszenia, tym samym brak było podstaw do badania kwestii przesłaniania w niniejszej sprawie.

Zarzut skarżących dotyczący naruszenia własności ściany oddzielającej sąsiednie budynki, wskutek wykonania części robót budowlanych, również nie znajduje w ocenie organu potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby ściana konstrukcyjna oddzielająca budynek skarżących od budynku inwestorów była ścianą należącą do skarżących. Z rzutów budowlanych stanowiących część graficzną przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej (rys. A-1 i rys. A-2 w/w opracowania) wynika, iż oba budynku posiadają wspólną ścianę konstrukcyjną dla obu budynków. Organy nadzoru budowlanego nie są natomiast władne do rozstrzygania ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W przedmiotowej sprawie samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia nad częścią tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [....] obr. [....] , zostały w ocenie zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego wykonane prawidłowo, zatem nie zachodziła konieczność nakazania inwestorowi wykonania dodatkowych czynności lub rozbiórki obiektu w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodnego z prawem, albowiem roboty te odpowiadają prawu. Z uwagi na powyższe zasadnym było więc umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podtrzymali w całości swoje zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto na rozprawie podnieśli, iż wykonane zadaszenie wpłynęło na zmianę kubatury budynku nr [....] przy ul. [....] w K. , w związku z tym wykonane roboty budowlane winny być zakwalifikowane jako rozbudowa , a nie przebudowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania.

Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ostateczna decyzja, którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Postępowanie to prowadzone było w stosunku do wybudowanego już zadaszenia nad tarasem l piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. , na którego realizację inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie legitymowali się zatem jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego zadaszenia.

Przede wszystkim inwestor nie dysponował więc projektem budowlanym zawierającym projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że brak było dokumentacji obrazującej formę i konstrukcję zadaszenia, jego charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a ponadto dokumentacji określającej dokładne usytuowanie zadaszenia także względem budynku sąsiedniego.

Wnoszący skargę zasadnie zarzuca w tej sytuacji organom nadzoru budowlanego, że zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody były niewystarczające do uznania, że budowa wykonana została zgodnie z prawem, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia sprawy. Dowody te praktycznie sprowadzały się do inwentaryzacji powykonawczej, sporządzonej przez architekta oraz ekspertyzy technicznej w zakresie konstrukcji, użytych materiałów i obliczeń statycznych.

W tym miejscu koniecznym jest stwierdzenie, że Sąd nie podziela stanowiska skarżących wyrażonego na rozprawie, w kwestii zaliczenia wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy, skutkujących niedopuszczalnością stosowania art. 5o-51 Prawa budowlanego, a to w związku z powiększeniem kubatury budynku inwestorów. Otóż zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Natomiast w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazane jest, że przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

W niniejszej sprawie prace budowlane dotyczyły budowy zadaszenia nad tarasem z istniejącą już balustradą, zatem zgodnie z wyżej cytowanym przepisem rozporządzenia wykonane roboty budowlane (polegające na budowie konstrukcji przestrzennej nad tarasem z balustradą) nie wpłynęły na zmianę kubatury budynku i w związku z tym prawidłowo zostały zakwalifikowane jako przebudowa, a nie rozbudowa obiektu budowlanego, skutkująca w konsekwencji zastosowaniem prawidłowej procedury legalizacyjnej określonej w art. 51 Prawa budowlanego.

Podzielając zatem zarzuty skarżących o niekompletności materiału dowodowego, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W postępowaniu takim, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis arf. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej dokumentację budowy, oraz inwentaryzację powykonawczą, przy czym dokumentacja budowy powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala bowiem na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa zadaszenia, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi , ale pozwala także na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu.

Wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Z kolei w razie niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2, z zastosowaniem odpowiednio obu tych przepisów z mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 7 ustawy.

Powyższe rozważania skłaniają nadto do konkluzji, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane sprzecznie z przepisami prawa, bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a stwierdzenie tej przesłanki stwarza dopiero podstawę do umorzenia postępowania.

Sąd uznaje również za nieprawidłowe ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (z ustaleń faktycznych, potwierdzonych rzutem budowlanym stanowiącym część graficzną przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wynika, iż budynki posiadają wspólną ścianę konstrukcyjną). Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na, cele budowlane". Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4pkt2P.b.).

Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49 b P.b., natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 P.b. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

"Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością, na cele budowlane.

Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1366/13; pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 P.b. i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tak jak w niniejszej sprawie na podstawie na podstawie zgłoszenia, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez Sąd w niniejszym wyroku tj. zbadania m.in. czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz rozpatrzenia ich w kontekście obowiązujących przepisów, rozumianych w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając niniejsza sprawę organy winny mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 14 kwietnia 2014 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uznał, że organy obu instancji odstępując od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w tym aspekcie dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Te uchybienia skutkowały uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzję i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarżący byli reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i dlatego zasądzono na ich rzecz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zatem na kwotę 457 zł złożyły się równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).