Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 330/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od miasta W. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżąca H. S. wniosła zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w W. Skarżąca nie zgodziła się w swoich zarzutach na przeznaczenie części działki ewidencyjnej Nr [...] oraz [...] na cele zieleni leśnej zamiast zabudowy mieszkaniowej, zakwestionowała brak dojazdu do swojej nieruchomości, brak w projekcie planu zapisów łączących podzielone grunty należące do nieruchomości "[...]".

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Rada W. zarzutów skarżącej nie uwzględniła. Organ wyjaśnił, że na obszar objęty projektem planu składa się działka ewidencyjna nr [...] oraz część działek [...], [...], [...] oraz [...] w obrębie [...]. Nieruchomość skarżącej znajduje się częściowo w Mazowieckim Parku Krajobrazowym, częściowo w jego otulinie i jednocześnie w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z ewidencji gruntów wynika, że są to grunty leśne i lasy. W rozumieniu ustawy o lasach nieruchomość skarżącej stanowi las ochronny. Nieruchomość tę stanowią cenne tereny położone w systemie obszarów chronionych.

Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu miało miejsce w dniu 8 lipca 2003 r. W związku z tym, na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do postępowania w przedmiocie tego projektu stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą". Projekt został oparty na rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego Nr 38a z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie utworzenia Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, następnie uchylonego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego Nr 13 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka, a także na rozporządzeniu tegoż Wojewody Nr 117 z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany Rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego z 16 września 1997 r. Nr 43, poz. 149).

W uchwale Rada wyjaśniła ponadto, że ideą planu było zachowanie naturalnego krajobrazu leśnego i ochrona istniejącej wydmy, gdyż ochronę tej wydmy nakazuje § 2 ust. IV pkt 1 rozporządzenia Nr 117. Wydmę tę należało więc pozostawić na zieleń leśną. Ponadto rozporządzenie Nr 38a, które obowiązywało na etapie projektu planu i jego wyłożenia do publicznego wglądu, zakazywało zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 13 z 4 kwietnia 2005 r, które szczegółowo określa granice Parku Krajobrazowego i jego otuliny, cele ochrony Parku i zakazy obowiązujące na tym terenie. Celem ochrony Parku jest zatem m.in.: zachowanie istniejących kompleksów leśnych oraz ochrona i kształtowanie cennego krajobrazu leśno - łąkowo - polnego. Ponadto, na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, Wojewoda Mazowiecki wydał rozporządzenie Nr 13 z 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego na okres 20 lat. Plan ten zawiera wytyczne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nakazuje zachowanie dotychczasowych terenów leśnych oraz nie przewiduje przeznaczania gruntów leśnych na nieleśne ze ściśle określonymi wyjątkami (np. dla obronności Państwa). Rada oceniła, że wprowadzenie ograniczeń w prawie własności nie przekracza granic władztwa planistycznego, lecz jest dostosowaniem się do przepisów obowiązujących w zakresie ochrony tych terenów. Respektowania przez gminę tych przepisów wymaga art. 9 ustawy. Ustalając przeznaczenie terenu gmina, w ramach art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest związana żądaniami właściciela nieruchomości. Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Rada nie uwzględniła też zarzutu dotyczącego przywrócenia drogi dojazdowej do nieruchomości, gdyż dojazd do działki jest zapewniony za pomocą ciągu pieszo - jezdnego stanowiącego przedłużenie ulicy [...]. Nie uwzględniono też zarzutu przeciwko podziałowi nieruchomości "[...]", gdyż podział działki nie należy do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i dokonywany jest w innym trybie.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z [...] czerwca 2006 r. Skarżąca podała, że w okresie przedwojennym przedmiotowa nieruchomość była zabudowana, a po wojnie bezprawnie ją zalesiono. Także bezprawnie jej część została włączona do Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Skarżąca wskazała, że powinna istnieć możliwość zabudowy działki [...], zwłaszcza, że w przeszłości Burmistrz Gminy W. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny zgodził się na zabudowę, a sąsiednia działka może być zabudowana. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i dopuszczenie możliwości zabudowy nieruchomości, a w razie raku takiej możliwości - wypłacenie odszkodowania za włączenie części gruntu do Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, oraz wyrażenie zgody na zabudowę działki [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył zaprezentowaną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto, stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Rada W. w zaskarżonej uchwale powołała się na szereg okoliczności, które - w jej ocenie - uzasadniają odrzucenie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w W. W pierwszej kolejności wskazała, że nieruchomość skarżącej zakwalifikowana jest jako lasy i grunty leśne, i że stanowi ona las ochronny w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Rada nie podała jednak, jaki z tego faktu wynika wniosek, i jakie jest jego znaczenie dla niniejszej sprawy. Z podjętego w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia ("nieuwzględnienie zarzutów", czyli w terminologii ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odrzucenie zarzutów) oraz z kontekstu sprawy wywnioskować można, iż intencją organu było wykazanie prawnych ograniczeń w ewentualnym przeznaczeniu nieruchomości skarżącej na tereny o funkcji zabudowy mieszkaniowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że zarówno z ustawy o lasach, jak i z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy lasu ochronnego. Wydane na podstawie art. 17 ustawy o lasach rozporządzenie Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nim gospodarki leśnej dotyczy ograniczeń i wymogów w prowadzeniu i utrzymaniu lasu ochronnego (gospodarki leśnej). Z przepisów tych nie wynika natomiast bezwzględny zakaz zabudowy lasu ochronnego. Z kolei art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala na wznoszenie w lesie ochronnym tylko ściśle określonych budynków i budowli (np. służących obronności państwa), ale już ust. 3 tego przepisu przewiduje wyjątek od tego generalnego zakazu, o ile tylko wystąpią ważne ku temu względy społeczne, brakuje innych gruntów, a zgodę na to wyrazi właściwy organ. Dojść należy zatem do wniosku, że brak możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej motywowany leśnym charakterem jej terenów jest bezzasadny. O ile jednak organ wiąże zakaz zabudowy z leśnym charakterem tej nieruchomości, to obowiązkiem Rady W. było wskazanie przepisów, z których taki zakaz rzeczywiście wynika. Powołanie się na sam fakt, że nieruchomość ta stanowi las ochronny, uznane być musi za niewystarczające.

Organ powołał się ponadto na szereg rozporządzeń Wojewody Mazowieckiego (poprzednio Wojewody Warszawskiego), z których wynikać ma bezwzględny zakaz zabudowy całej nieruchomości skarżącej. W tym miejscu zauważyć należy, że nieruchomość ta składa się z dwóch działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...]. Bezsporne jest w sprawie, że tylko jedna z tych działek, stanowiąca zresztą mniejszą cześć całej nieruchomości, położona jest na terenie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego (działka [...]). Działka Nr [...] znajduje się w otulinie tego Parku. Tymczasem organ bezwzględny zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej wyprowadził z ograniczeń w zabudowie ustanowionych w rozporządzeniach Nr 38a Wojewody Mazowieckiego w sprawie utworzenia Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 13, poz. 118), zastąpionego następnie rozporządzeniem Nr 13 tegoż Wojewody z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 75, poz. 1982), a także z rozporządzenia Nr 13 Wojewody Mazowieckiego z 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 87, poz. 2131). Wszystkie te rozporządzenia, niezależnie od tego, czy rzeczywiście wykluczają one zabudowę terenów skarżącej, dotyczą obszaru Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, a nie jego otuliny. Uzasadnianie tego zakazu przepisami rozporządzeń dotyczących wyłącznie obszaru Parku musi więc być uznane za nieuprawnione. Rada zobowiązana zatem była do jednoznacznego wykazania, który z przepisów powołanych rozporządzeń bezwzględnie zakazuje zabudowy Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, a następnie mogła ograniczyć ten zakaz wyłącznie do działki [...]. Konsekwentnie równe traktowanie działek [...] i [...], ignorowanie ewidentnych różnic z statusie prawnym tych działek narusza ustanowiony w art. 24 ust. 3 ustawy obowiązek rzetelnego uzasadnienia uchwały odrzucającej zarzuty, uwzględniającego w indywidualny sposób prawne różnice pomiędzy poszczególnymi działkami. Skarżąca z treści uzasadnienia powinna uzyskać jednoznaczną, przekonującą informację, dlaczego działka [...] ewentualnie nie może być zabudowana.

Z kolei powoływane przez organ rozporządzenie Nr 117 z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany Rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego z 16 września 1997 r. Nr 43, poz. 149), opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2000 r. Nr 93, poz. 911, w § 2.A ust. I punkcie 1 oraz 2.A ust. IV punkcie 1 załącznika Nr 2 do rozporządzenia nowelizującego zakazuje co prawda zmian przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne oraz niszczenia m.in. wydm, ale dalsze przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonywanie określonych inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu dawnego województwa warszawskiego, o ile zabudowa taka nie pozostaje w sprzeczności z powyższym zakazem.

Organ uzasadniając uchwałę powinien więc wskazać przyczyny przyjęcia, iż zabudowa wydmy musi prowadzić do jej zniszczenia mając na uwadze np. lokalne uwarunkowania krajobrazu geologicznego. Nie można bowiem wykluczyć z założenia, iż dla uwzględnienia ograniczeń wynikających wyłącznie z treści normatywnej rozporządzenia wystarczającym byłoby określenie pewnych warunków realizacji na wydmach przedsięwzięć tak, aby generalnie zapewnić ich ochronę jako elementów krajobrazu czy cenną formę geologiczną.

Nie można zatem postawić generalnej tezy, że sam fakt usytuowania nieruchomości skarżącej na obszarze chronionego krajobrazu bezwzględnie wyklucza zabudowę nieruchomości, a zabudowa taka jest równoznaczna ze zniszczeniem wydmy. Nie przesądzając dopuszczalności bądź niedopuszczalności zabudowy obszaru nieruchomości skarżącej położonej istotnie w całości na terenie obszaru chronionego krajobrazu Sąd zauważa, że organ nie ustalił, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, czy nieruchomość ta istotnie nie może być zabudowana ze względu na sam fakt jej lokalizacji na tym terenie. Obowiązkiem Rady było więc ustalenie faktycznych uwarunkowań zabudowy nieruchomości, wykazanie, że sama zabudowa wiąże się ze zmianą przeznaczenia gruntu na cele nieleśne bądź ze zniszczeniem wydmy, na której jest położona, a następnie wskazanie konkretnego przepisu przywołanego rozporządzenia Nr 117, z którego wynikać ma taki zakaz oraz wykazanie, że nie wystąpił żaden z wyjątków od zakazu zabudowy, zwłaszcza, gdy skarżąca wskazuje, że obszar całej dzielnicy [...] W. zlokalizowany jest na wydmie, ale trudno z tego faktu wywodzić bezwzględny zakaz zabudowy w tej dzielnicy. W tym kontekście warto też zauważyć, że w przeszłości, choć oczywiście nie może mieć to znaczenia zasadniczego, skarżąca otrzymała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która takiej zabudowy nie wykluczała, pomimo, że decyzja ta wydana została w warunkach obowiązywania Rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego. Zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej uzasadniony tak, jak w zaskarżonej uchwale, ocenić więc należy jako niespójny z treścią wcześniejszego orzeczenie w sprawie indywidualnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza w niczym ostatecznego kształtu projektu planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącej. Sąd zauważa jedynie, że podane przez Radę okoliczności faktyczne oraz uzasadnienie prawne nie stanowią właściwego uzasadnienia dla pominięcia potrzeby rozważenia interesu skarżącej, tj. prawa do swobodnego korzystania z jej własności. Uwzględnienie walorów ekonomicznych oraz prawa własności nakazuje natomiast art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli organ, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, powołuje się wyłącznie na wiążące go wymogi wynikające z innych, szczególnych przepisów, to powinien precyzyjnie wskazać, które z nich istotnie nakazują ograniczenia w tym prawie i przyznanie prymatu walorom krajobrazowym bądź wynikającym z ochrony środowiska. Równocześnie Sąd wskazuje na uprawnienia Rady do określenia w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń co do zagospodarowania terenów innych, niż wynikające bezpośrednio z obowiązywania określonych aktów normatywnych dotyczących ochrony konkretnych form przyrody. Wprowadzenie takich ograniczeń musi stanowić realizację zasad ogólnych zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy), do których zaliczyć można racjonalne wykorzystanie istniejących terenów zieleni w celu zagwarantowania określonego procentu terenów biologicznie czynnych, terenów wypoczynkowych itp. Wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w granicach tzw. władztwa planistycznego wymaga jednak, w przypadku wniesienia zarzutów, szczegółowego wykazania przesłanek ich wprowadzenia w nawiązaniu do zasad normatywnych planowania (art. 1 ust. 2 ustawy), mając na uwadze art. 24 ust. 3 ustawy. Nie spełnia wymagania właściwego uzasadnienia odwołanie do przepisów szczególnych (które muszą być uwzględnione w treści planu) o ile z ich treści nie wynikają zakazy ustanowione w planie.

Przy ponownym rozpatrzeniu zarzutów konieczne więc będzie ewentualne wskazanie rzeczywistych przeszkód w takiej konstrukcji planu, aby pozwalał on na wnioskowaną przez skarżącą zabudowę. W braku takich przeszkód oraz wobec braku innych powodów zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej konieczne będzie uwzględnienie zarzutów do projektu planu wniesionych przez skarżącą.

Sąd podzielił natomiast ocenę Rady, iż kwestie dotyczące podziału nieruchomości skarżącej nie wchodzą w zakres postępowania planistycznego. Podział taki nie ma żadnego wpływu na podjęty plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zasadnie wskazuje organ, że dojazd do nieruchomości skarżącej jest zapewniony za pomocą ciągu pieszo - jezdnego 8 KPJ. Jak zresztą wynika ze skargi kwestie te skarżąca uczyniła przedmiotem jedynie swoich zarzutów, natomiast w skardze już ich nie podnosiła.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.