Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1781/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 110
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 a, art. 161 § 1 pkt. 3, art. 184, art. 182
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 770/15 oddalającego skargę H. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. K. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 770/15 oddalił skargę H. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W 2006 r. H. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tychy z [...] marca 1979 r. W toku postępowania wszczętego na skutek tego wniosku organy wydały szereg decyzji, zapadały w sprawie również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (IV SA/Wa 2620/07, IV SA/Wa 1030/09, IV SA/Wa 193/11, I SA/Wa 1271/12) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 231/10 i I OSK 2429/13).

Kolejny raz orzekając w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] marca 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. H. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (data wpływu do organu 1 września 2015 r.), a w dniu 28 września 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] listopada 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r.

Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. (data wpływu do organu 9 listopada 2015 r.) H. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości w powyższym zakresie i zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 4 listopada 2015 r. decyzja została wydana.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że organ w dniu 4 listopada 2015 r. przerwał stan zwłoki i podjął merytoryczne rozstrzygnięcie wydając decyzję w sprawie. Nastąpiło to zatem jeszcze przed wniesieniem skargi (którą na poczcie nadano w dniu 5 listopada 2015 r.). W ocenie Sądu z chwilą podjęcia decyzji z dnia 4 listopada 2015 r. przestała istnieć prawna możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, a w konsekwencji skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie mogła być uwzględniona.

Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), bezprzedmiotowości orzekania o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to stanowisko to nie ma znaczenie w sprawie. Powyższy pogląd nie może być bowiem przenoszony na sytuacje diametralnie odmienne, jakimi są sytuacje wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu aktu administracyjnego, kończącego merytorycznie postępowanie. Wyłącznym celem wniesienia w tym przedmiocie skargi nie może być jedynie uzyskanie prejudykatu w postaci stwierdzenia przewlekłości w zakończonym przed wniesieniem skargi postępowaniu, w celu dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Dla poparcia tego stanowiska Sąd I instancji zwrócił uwagę, że takie właśnie rozwiązanie zawiera ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2004 nr 179 poz. 1843 ze zm.), która w art. 5 ust. 1 przewiduje możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, jedynie w toku postępowania. W niniejszej sprawie Minister 4 listopada 2015 r. przerwał stan zwłoki i podjął merytoryczne rozstrzygnięcie. Uczynił to bezspornie jeszcze przed wniesieniem skargi. Z chwilą podjęcia tej decyzji przestała istnieć prawna możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, a w konsekwencji skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania wniesiona po tym dniu, nie mogła być uwzględniona. W dacie wpływu skargi do organu tj. w dniu 9 listopada 2015 r. decyzja z dnia 4 listopada 2015 r. została doręczona skarżącemu.

W skardze kasacyjnej H. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego zmianę na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przerwał stan zwłoki przed wniesieniem skargi, podczas gdy zważywszy, że decyzja datowana na dzień 4 listopada 2015 r. została doręczona – stosownie do art. 109 § 1 K.p.a. – skarżącemu w dniu 9 listopada 2015 r. – organ administracji pozostawał w zwłoce (art. 35 § 3 in fine K.p.a.), a zatem oczywiście błędne było oddalenie skargi, gdyż prawidłowo Sąd winien ustalając stosownie do treści art. 149 § 1a) p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części – na podstawie art.161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. umorzyć postępowanie zasądzając przy tym na rzecz skarżącego koszty postępowania stosownie do treści art. 200 i art. 201 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro decyzja z dnia 4 listopada 2015 r. została doręczona skarżącemu w dniu 9 listopada 2015 r. (i dopiero od tego momentu Minister był nią związany), to w chwili złożenia skargi – w dniu 5 listopada 2015 r. organ administracji był w zwłoce, a zatem skarga była w pełni uzasadniona.

Jak wynika z akt sprawy, prawomocnym wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. I SA/Wa 2343/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z 4 listopada 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Jakkolwiek w skardze powołano jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które w części okazały się zasadne.

Okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane. Decyzja z 4 listopada 2015 r. została stronie doręczona 9 listopada 2015 r., po wniesieniu skargi na przewlekłość, co nastąpiło w dniu 5 listopada 2015 r. Podkreślić przy tym trzeba, że zgłoszony przez stronę zarzut przewlekłości dotyczy nie całego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, ale jego fragmentu, ograniczonego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ta okoliczność czyni zbędnym rozstrzyganie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii "fragmentaryzacji" stanu przewlekłości. Należy jednak zgodzić się z tezami przestawianymi w literaturze przedmiotu, że jakkolwiek stan przewlekłości stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia (por. P. Kornacki: Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, szczególnie str. 132-134 i 312-314). Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłości wymusza "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki, op. cit., s 184-185). Model ten jest przy tym oceniany krytycznie, ze wskazaniem, że nie przystaje do standardów wypracowanych w orzecznictwie ETCP (tamże, s. 314, 86-89). Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Jak podaje cytowany powyżej autor, uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (tamże, s. 313). Wskazane okoliczności uzasadniają w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zindywidualizowane podejście do rozpoznawania skarg na przewlekłości postępowania administracyjnego, w szczególności jeśli w całym postępowaniu w istocie każdorazowo orzeka ten sam organ, a rozpoznawanie środków odwoławczych nie jest połączone z dewolutywnością, jak w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności prowadzonym przed ministrem. Przedstawione uwagi mają w niniejszej sprawie jedynie marginalne znaczenie, związane z charakterem skargi na przewlekłość, nie odnoszą się natomiast do oceny stanu istniejącego w sprawie, albowiem wyrok Sądu nie zawiera oceny odnoszącej się merytorycznie do oceny sprawności postępowania. Oddalenie skargi na przewlekłość nie zostało uzasadnione jej bezzasadnością (brakiem takiej przewlekłości) ale faktem, że przed wniesieniem skargi organ wydał decyzję. Przedstawione powyżej uwagi wskazujące na konieczność indywidualnego badania zarzutów przewlekłości, z uwzględnieniem cech postępowania i jego charakteru nie pozostają jednak zupełnie bez znaczenia dla oceny zasadności zastosowania w sprawie art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny stanowiska, że data wydania decyzji wyznacza termin skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, który ją wydał, należy zwrócić uwagę, że orzecznictwie w tej kwestii rysują się dwa odmienne stanowiska. Część judykatury wskazywała na podstawy do oddalenia skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu aktu kończącego pewien etap postępowania objętego zarzutem przewlekłości (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2012 r., sygn. III SAB/Kr 13/12, wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2013 r., sygn. II SAB/GL 46/13), część zaś dopuszczała możliwość badania skargi i jej uwzględnienia w przypadku zasadności (tak wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 28 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1168/15, wyrok NSA z 22 września 2016 r., sygn. I OSK 904/16).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zwraca w konsekwencji uwagę na dwie kwestie. Sąd I instancji zajął wysoce rutynowe stanowisko, ograniczając się do stwierdzenia faktu wydania decyzji przed wniesieniem skargi, przyjmując przy tym za datę wydania dzień podany w decyzji. Nie jest kwestionowane, że decyzja ta nie została doręczona stronie przed wniesieniem skargi. Tymczasem w powoływanym wyżej piśmiennictwie, uznając ograniczenia wynikające z przyjętego modelu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego wskazuje się, że granicą tej skargi jest wydanie i doręczenie aktu administracyjnego, co wygasza przedmiot zaskarżenia, jakim jest sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji (por. P. Kornacki, op. cit., s. 185). Warunek doręczenia nie został w sprawie spełniony. Doręczenie decyzji jest momentem wywołującym dla strony szereg konsekwencji i ograniczeń, związanych z terminami do jej zaskarżenia (a konsekwencji uzyskania waloru ostateczności), rodzi też skutek związania po stronie organu, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Uznając, że wydanie decyzji czyni bezskutecznym zarzut przewlekłości postępowania Sąd I instancji w całości pominął przy tym, że również w dniu 16 marca 2016 r. wyrokiem o sygn. I SA/Wa 2343/15 uchylił decyzję Ministra z 4 listopada 2015 r. Oznacza to pod względem procesowym powrót do etapu rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i otwiera drogę do stawiana zarzutu przewlekłości, z uwzględnieniem okoliczności stanowiących powód uchylenia decyzji (na co wskazano powyżej w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszących się do charakterystyki modelu skargi na przewlekłość i kwestii jej "fragmentaryzacji"). W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy wyłączne powołanie się przez Sąd I instancji na fakt wydania decyzji przed wniesieniem skargi jako podstawę do jej oddalenia nie jest wystarczające, postępowanie pozostało bowiem na kwestionowanym etapie objętym zarzutami przewlekłości (a nie bezczynności) Ministra. Z tego powodu nie może odnieść skutku argumentacyjnego powołanie się przez Sąd I instancji na regulację art. 5 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Skargę na tej podstawie można wnieść w toku postępowania w sprawie, co oznacza dopuszczalność jej wniesienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania (por. uchwała SN z 9 stycznia 2008 r., sygn. III SPZP 1/07, OSNP 2008, nr 13-14, poz. 205, postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., II OPP 23/11). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko, że dopuszczalność skargi na przewlekłość jest uzależniona od istnienia przedmiotu zaskarżenia, jakim jest prowadzenie postępowania w sprawie, w którym potencjalna przewlekłość mogłaby zaistnieć. W sprawie niewątpliwie nie doszło jednak do jej prawomocnego zakończenia.

Druga kwestia, z powodu której Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażanego w wyrokach dopuszczających badanie skargi na przewlekłość po wydaniu i doręczeniu decyzji związana jest ze zmianą stanu prawnego w zakresie art. 146 p.p.s.a., która ze względu na datę wniesienia skargi do Sądu I instancji miała zastosowanie w sprawie. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepis art. 149 w znaczący sposób zmienił rozpoznawanie skarg na przewlekłość postępowania, w § 1 pkt 1-3 przewiduje bowiem nie kumulatywne, ale równorzędne rozstrzygnięcia, jakie mogą zapaść, zależnie od okoliczności sprawy. W szczególności zawarte w art. 149 § 1 pkt 3 rozstrzygnięcie umożliwia sądowi stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, któremu nie musi towarzyszyć rozstrzygnięcie w zakresie zobowiązania do wydania aktu (dokonania czynności). Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości jest zatem samodzielnym rozstrzygnięciem, o którym można orzec także wtedy, gdy nie ma podstaw do orzekania o zobowiązaniu do wydania decyzji. Może to odnosić się także do przypadku, gdy zarzut przewlekłości dotyczy postępowania, w którym organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi, ale jej nie doręczył, a nadto decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w konsekwencji za uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a, mimo że w judykaturze uznaje się co do zasady, że zastosowanie tego przepisu jest efektem ustaleń poczynionych przez sąd na podstawie innych przepisów prawa materialnego i procesowego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, poza art. 151 p.p.s.a. nie powołał jednak innej podstawy swego działania, a przepis art. 149 § 1 został zacytowany bez określenia konkretnego punktu i jak się wydaje, w brzmieniu nie mającym zastosowania w sprawie, obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r.

Nie są natomiast w sprawie uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji w istocie nie badał kwestii przewlekłości i nie stwierdził jej, nie mógł zatem naruszyć art. 149 § 1a p.p.s.a., który znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia zarzutu przewlekłości. W aktualnym stanie prawnym nie było także podstaw do umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, zwłaszcza że w sprawie nie miało miejsca zastosowanie instytucji autokontroli. Ze względu na powód oddalenia skargi kwestie jej merytorycznej zasadności nie były w ogóle badane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.