Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 422/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 , art. 86 ust. 1 -4, art.  88 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 , art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018r. sprawy ze skarg [...] na uchwałę Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 27 grudnia 2017r. nr XLIX/312/2017 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Ostrowieckiego oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 27 grudnia 2017r. Rada Powiatu Ostrowieckiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1868) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r.- Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2211), zwanej dalej ustawą, po zasięgnięciu opinii prezydenta, burmistrza i wójtów gmin z terenu powiatu ostrowieckiego oraz Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej, podjęła uchwałę nr XLIX/312/2017 w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ostrowieckiego na 2018 rok:

- w § 1 ustalając:

1. wykaz aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu ostrowieckiego i rozkład godzin pracy w porządku ustalonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały,

2. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy na terenie powiatu ostrowieckiego w 2018 roku w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej uchwały,

3. ustalając, że czas pracy apteki ogólnodostępnej w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy będzie trwał od godz. 22.00 do godz. 7.00 dnia następnego,

4. wskazując, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zmianę rozkładu pracy apteki ogólnodostępnej w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy po pisemnym powiadomieniu Zarządu Powiatu Ostrowieckiego z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem, z jednoczesnym wskazaniem apteki, która realizować będzie pracę w zastępstwie;

- w § 2 obligując kierowników aptek do:

a) umieszczania w widocznym miejscu informacji o aptece pracującej w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy,

b) zgłaszania Zarządowi Powiatu Ostrowieckiego każdorazowej zmiany godzin pracy apteki ogólnodostępnej;

- w § 3 powierzając wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu Ostrowieckiemu;

- w § 4 wskazując, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim, i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów, Burmistrza Miasta i Gminy Kunów, Wójta Gminy Bałtów, Wójta Gminy Bodzechów, Wójta Gminy Waśniów oraz Kielecką Okręgową Izbę Aptekarską. Organ wyjaśnił ponadto, że dyżury pełnić będą apteki z miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, z wyłączeniem aptek z terenu innych gmin, co jest uzasadnione ze względów logistycznych (trudność dojazdu mieszkańców do lokalnych miejscowości, brak pozamiejskiej komunikacji nocnej). Za istotny uznano również fakt, że jedyna placówka medyczna pracująca w nocy znajduje się w Ostrowcu Świętokrzyskim (ZOZ Ostrowiec Świętokrzyski - nocna i świąteczna opieka zdrowotna).

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: [...] żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący zarzucili, że akt ten został podjęty z pominięciem zasadniczych przesłanek regulacji rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych wynikających z art. 94 ust. 1 ustawy, z jednoczesnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej, powodującym brak jednoznaczności treści uchwały i jej wewnętrzną sprzeczność.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że prowadzą apteki ogólnodostępne na terenie Powiatu Ostrowieckiego i są wprost wymienieni w treści załączników do kwestionowanego aktu – co przesądza o ich interesie prawnym naruszonym tą uchwałą.

Skarżący zarzucili, że uchwała:

1. określa rozkład godzin pracy aptek bez uwzględnienia przesłanki "dostosowania do potrzeb ludności" określonej w art. 94 ust. 1 ustawy, pomijając nie tylko obiektywnie ustalane potrzeby ludności z terenu powiatu, ale także uzasadniony adresatów obowiązków nakładanych tą uchwałą; uzasadnienie aktu, odnosząc się do ogólników, nie wyjaśnia, dlaczego doszło do takiej, a nie innej, regulacji rozkładu czasu pracy aptek ogólnodostępnych; pomimo okoliczności, że w konsultacjach przez podjęciem uchwały brały udział apteki nią objęte, nie odniesiono się do przesłanek, jakimi kierował się organ administracji ostatecznie przyjmując taką, a nie inną wersję uchwały; tymczasem na przeprowadzane konsultacje i różnorodność proponowanych rozwiązań wskazuje treść protokołu posiedzenia Komisji Polityki Społecznej Zdrowotnej i Bezpieczeństwa Publicznego Powiatu Opatowskiego z dnia 27 grudnia 2017r., kiedy członkowie Komisji byli informowani o przebiegu konsultacji; ponadto samo odwołanie się do wyroków sądów administracyjnych nie zwalnia organu administracji od obowiązku wskazania w uzasadnieniu aktu prawa miejscowego przesłanek faktycznych przyjętej regulacji;

2. w § 1 ust. 3 jest sprzeczna z treścią załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w niedziele; nawet gdyby postanowienie to miało stanowić generalne wskazanie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, to powinno być ono zgodne z treścią załącznika nr 2 do tej uchwały, który także odnosi się do godzin pracy aptek ogólnodostępnych w niedziele (poz. 9, 11, 19, 21, 22, 25 załącznika nr 2); tymczasem niespójność tej regulacji z treścią załącznika nr 2 nie pozwala na stosowanie w praktyce tego aktu;

3. w § 2 nakłada obowiązki na podmioty, do których nie jest adresowana norma ustawy, a ponadto nakłada obowiązki, które wykraczają poza delegację zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy; adresatami przepisu art. 94 ustawy są bowiem podmioty prowadzące apteki, a nie kierownicy aptek;

4. poprzez niejednoznaczność treści § 1 ust. 1 i przekroczenie zakresu delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy wprowadza niezgodny z prawem załącznik, który stanowi wykaz danych teleadresowych aptek ogólnodostępnych, w tym niemieszczący się w zakresie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy wykaz numerów telefonicznych; ponadto § 1 ust. 1 tej uchwały zawiera postanowienie wprowadzające wykaz "aptek ogólnodostępnych", co nie może być przedmiotem regulacji, a w zasadzie publikacji w ramach takiej regulacji, gdyż powoływany przepis ustawy nie deleguje takiego uprawnienia na organ;

5. w załączniku nr 1 zawiera postanowienia odnoszące się do zakresu uregulowania zawartego w załączniku nr 2 do tej uchwały, to jest wbrew treści § 1 ust. 1-3 uchwały określa również rozkład czasu pracy w niedziele, a także w święta (poz. 9, 11, 19, 21, 22, 25) – co prowadzi do wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały, uniemożliwiającej jej stosowanie; mianowicie w § 1 ust. 1 uchwały, wprowadzając załącznik nr 1, stanowi się, że ma on regulować rozkład godzin pracy (w domyśle aptek wymienionych w załączniku), a w pozycjach 9, 11, 19, 21, 22, 25 załącznika określa się rozkład godzin pracy między innymi w niedziele, podając np. w poz. 19 rozkład godzin pracy od godz. 7:30 do godz. 15:00 tego dnia; natomiast w § 1 ust. 3 stanowi się, że "czas pracy apteki ogólnodostępnej w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy będzie trwał od godz. 22.00 do godz. 7.00 dnia następnego" – co przesądza o niespójności obu regulacji odnoszących się do rozkładu godzin pracy w niedziele, która nie może zostać wyjaśniona poprzez jakąkolwiek wykładnię postanowień tej uchwały, gdyż obie regulacje wprost, wyłącznie, ale odmiennie, regulują rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w niedziele; prawidłowa technicznie regulacja, zgodna z art. 94 ust. 2 ustawy powinna określać - w sposób jednoznaczny i niepowodujący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych - rozkład godzin pracy w okresie (dniach), do którego regulacja taka się odwołuje; niespełniająca tego wymogu treść uchwały (załącznika) czyni taką regulację niezgodną z prawem;

6. w załączniku nr 2, pomimo wyraźnej treści § 1 ust. 2 uchwały i pomimo przyjętej nazwy załącznika nie określono "rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedzielę, święta i dni wolne od pracy" – wobec braku podania, wymaganych przez art. 94 ustawy godzin pracy aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez skarżących; załącznik ten zawiera zatem "pustą" regulację niemożliwą do wykonania; nie można zarazem przyjmować, że inna jednostka redakcyjna tej uchwały, czy też inny załącznik, reguluje te kwestie – wobec wyraźnej woli organu stanowiącego tę uchwałę, aby rozkład ten był unormowany w załączniku nr 2.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wśród ludności powiatu ostrowieckiego (111.984 mieszkańców) zwiększa się ilość osób w wieku postprodukcyjnym. W latach 2012-2017 w godzinach nocnych, niedziele i święta działała całodobowo w powiecie ostrowieckim jedna apteka prowadzona przez Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Farmaceutycznego CEFARM Lublin S.A. w Ostrowcu Świętokrzyskim. W drugiej połowie 2017r. zarząd tej Spółki poinformował, iż nie wyraża zamiaru prowadzenia apteki całodobowej w 2018r., stanowisko to podtrzymał w listopadzie 2017r. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż zasadnym jest by dalej mieszkańcy mogli całodobowo korzystać z fachowej pomocy farmaceutycznej – na co żaden przedsiębiorca nie wyraził zgody, wobec czego zdecydowano o zorganizowaniu spotkania ze środowiskiem aptekarskim powiatu – celem wypracowania najmniej dolegliwego rozwiązania kwestii dostępności do usług farmaceutycznych poza standardowymi godzinami pracy. W spotkaniu w dniu 8 grudnia 2017r. brała udział część skarżących. Z uwagi na brak osiągnięcia porozumienia, w dniu 14 grudnia 2017r. odbyło się kolejne spotkanie ze środowiskiem aptekarskim, które odrzuciło propozycje ustalenia tygodniowych dyżurów nocnych, opowiadając się za przyjęciem drugiej wersji pracy poza standardowymi godzinami pracy tj. by co dzień inna apteka pełniła dyżur po zamknięciu najdłużej pracującej apteki aż do godziny otwarcia pierwszej apteki w dniu następnym tj. od 22 wieczorem do 7 rano. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ posiłkował się wytycznym ustalonymi przez bogate orzecznictwo sądowe, jak również częściowo uwzględniając stanowisko farmaceutów w zakresie godzin pracy w dni powszednie, soboty i niedziele, przy czym załącznik nr 1 został sporządzony na podstawie danych otrzymanych od każdej z aptek i w zasadzie nie ingerował w ustalenie "zwykłych" godzin pracy. Organ podkreślił, że nie sposób jednak było uwzględnić żądań kierowanych m. in. przez skarżących by po godzinie 22 do 7 dnia następnego nie było świadczonych usług aptekarskich – z uwagi na treść drugiej części zdania art. 94 ust. 1 ustawy. W tym zakresie organ miał na uwadze nie zwykłe potrzeby ludności, a raczej prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń nagłych, nieprzewidywalnych a jednocześnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto Kielecka Okręgowa Izba Aptekarska wydała pozytywną opinię co do projektu uchwały, co m.in. wynikało z faktu, iż na spotkaniu w dniu 14 grudnia 2017r. przedstawiciele aptek zaakceptowali dyżury, pełnione każdego dnia przez inną aptekę. Przyjęty przez organ sposób pracy aptek w porze nocnej oznacza w praktyce jeden, najwyżej dwa dyżury apteki w miesiącu - nie można więc uznać, iż interes adresatów obowiązków został pominięty czy też naruszony zobowiązaniem ich do pracy od 22 do 7 rano. W uzasadnieniu uchwały odniesiono się do głównych argumentów i postulatów, które padały na spotkaniach ze środowiskiem aptekarskim, w szczególności wskazano dlaczego organ nie przychylił się do prośby o wyłączenie pracy aptek w nocy, o objęcie dyżurami aptek spoza Ostrowca Świętokrzyskiego i odrębnej roli szpitala w procesie dostępu do świadczeń medycznych. Ponadto nie doszło do przekroczenia normy ustawowej w zakresie podania danych teleadresowych (dobrowolnie udostępnionych przez podmioty objęte skarżoną regulacją) i zobowiązania do umieszczania w widocznym miejscu informacji o aptece pracującej w porze nocnej, niedziele i święta oraz zgłaszania każdorazowej zmiany godzin pracy. Dane te są dostępne na wielu stronach internetowych i żaden z podmiotów aptekarskich nie zastrzegł by jego numer telefonu nie był publikowany w uchwale. Przyjęcie powyższego rozwiązania stanowiło realizację normy prawnej zawartej w art. 94 ustawy, dając praktyczną możliwość skorzystania z usług apteki szczególnie w porze nocnej, ułatwiając ustalenie, czy konkretny lek znajduje się w aptece w jakiej ilości, jaki jest jego koszt itp. Ponadto żaden z podmiotów farmaceutycznych nie miał problemu z odczytaniem w jakie dni ma wykonywać tzw. dyżury poza zwyczajnymi - określonymi w załączniku nr 1 do uchwały - godzinami pracy. Organ, jak również pracownicy starostwa, nie powzięli również informacji, by mieszkańcy powiatu nie byli w stanie ustalić, do której z aptek winni się udać w danym dniu w godzinach 22.00 - 7.00. Żaden z przedsiębiorców prowadzących apteki, w tym nikt ze skarżących, nie zwracał się z wnioskiem o wyjaśnienie zapisów uchwały - wobec czego faktyczną przyczyną skargi jest niezadowolenie środowiska aptekarskiego z konieczności spełniania obowiązku zapewnienia dostępu do produktów leczniczych w godzinach nocnych. Potwierdzeniem tej hipotezy było pisemne "wypowiedzenie" obowiązku zawartego w uchwale przez skarżące apteki. Końcowo organ wyraził pogląd, że skarżący, nie wykonując nałożonych obowiązków, narażają swoim zachowaniem na niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia mieszkańców powiatu ostrowieckiego. Obecnie usługi apteczne według przedmiotowej uchwały świadczy tylko 11 spośród wszystkich 25 aptek w Ostrowcu Świętokrzyskim.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 lipca 2018r. tut. Sąd odrzucił skargi [...].

Na rozprawie sądowej w dniu 11 października 2018r.:

- pełnomocnik skarżących poparł skargi dodając, że naruszenie interesu strony skarżącej w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 wynika z tego, że kierownikami aptek są niektórzy skarżący, albo pracownicy;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, dodając że większość właścicieli aptek jest jednocześnie ich kierownikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne i w związku z tym podlegały oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego części nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Powiatu Ostrowieckiego z dnia 27 grudnia 2017r. w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu ostrowieckiego na 2018r. – w odniesieniu do której Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi nie tylko uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, ale również jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem to rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zakwestionowana uchwała, nakładająca określone obowiązki, narusza interes prawny skarżących – jej adresatów, którymi są podmioty prowadzące apteki na terenie powiatu skarżyskiego.

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w tym również tut. Sądu m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 399/18, zakończonej nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2018r. Skład orzekający akceptuje i uznaje za własne argumenty zawarte w tym orzeczeniu. Stąd też uzasadniając rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd posłuży się argumentami i wywodami przedstawionymi w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 399/18.

Na wstępie wskazać należy, że w wyroku z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1338/10 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści art. 94 ust. 1 ustawy wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W wyroku tym powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006r. sygn. akt III SA/Wr 185/06; wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010r. sygn. akt III SA/Gd 254/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 342/10, dostępne j.w.). Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy.

W ocenie Sądu, rada powiatu – ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy – powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń w tych okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/17, LEX nr 2346728), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 ustawy nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska organu, że wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej, a oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i jakkolwiek ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek przez strony skarżące, to jednak ingerencja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy stanowi realizację przez apteki – będące placówkami ochrony zdrowia publicznego – tego zadania (art. 86 ust. 1 ustawy). Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.

W ocenie Sądu, ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Obowiązek uzyskania opinii ww. podmiotów ma przeciwdziałać ewentualnej arbitralności i dowolności w ustaleniu czasu pracy aptek. W przypadku uzyskania opinii negatywnej bądź też uwag do projektu, organ winien w przypadku zarówno uwzględnienia, ale zwłaszcza w przypadku ich nieuwzględnienia dać temu wyraz z uzasadnieniu uchwały. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt 4 tezy wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (IV SA/Po 412/16, LEX nr 2181934) cyt.: "Jeżeli samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały ustalającej godziny pracy aptek, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. Konieczne jest wskazanie przesłanek, jakimi kierowano się przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej".

W rozpoznawanej sprawie, projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów, Burmistrza Miasta i Gminy Kunów, Wójta Gminy Bałtów, Wójta Gminy Bodzechów, Wójta Gminy Waśniów oraz Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej. Jak dowodzi lektura akt przedstawionych przez organ przy odpowiedzi na skargę, w dniu 8 grudnia 2017r. i w dniu 14 grudnia 2017r. miały miejsce konsultacje i spotkania przedstawicieli organu ze środowiskiem aptekarskim celem wypracowania najmniej dolegliwego dla aptek rozwiązania dostępności do usług farmaceutycznych poza standardowymi godzinami ich pracy. Powyższe wskazuje, że organ przed podjęciem uchwały przeprowadził konsultacje ze środowiskiem aptekarskim celem wypracowania takich zasad pracy aptek by uwzględniały potrzeby ludności, a jednocześnie stanowiły najmniejszą dolegliwość ekonomiczną i organizacyjną dla tych podmiotów.

Zauważyć również należy, że pomimo, iż organ uzyskał pozytywne opinie: Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów, Burmistrza Miasta i Gminy Kunów, Wójta Gminy Bałtów, Wójta Gminy Bodzechów, Wójta Gminy Waśniów oraz Prezydium Kieleckiej Okręgowej Rady Aptekarskiej, uzasadnił uchwałę w sposób przejrzysty i przekonujący co do motywów jej podjęcia, spełniając tym samym przyjęte w orzecznictwie wymogi. Również dokumentacja przedstawiona wraz z odpowiedzią na skargę, w tym materiały z konsultacji ze środowiskiem aptekarskim, wskazuje na motywy jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę. Tym samym zarzut skargi podnoszący brak należytego uzasadnienia uchwały jest, zadaniem Sądu, nieuzasadniony.

Sąd nie dostrzegł również sprzeczności w treści załącznika nr 1 do uchwały. Jak wynika z akt sprawy oraz stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, załącznik ten został sporządzony na podstawie danych otrzymanych od każdej z aptek, a organ wyszedł naprzeciw środowisku aptekarskiemu. Ponieważ 8 aptek wskazało, że pracuje w niedzielę do godz. 22.00, Rada Powiatu nie ingerując w zasadzie w ustalenie "zwykłych godzin pracy", przyjęła dane, które podały apteki. Skoro zatem apteki wskazały, że pracują w niedzielę to organ fakt ten uwzględnił przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Warto zauważyć, że rozkład godzin pracy aptek powinien być dostosowany nie tylko do bieżących potrzeb ludności na wykonywane przez nie powszechne usługi, świadczone w zwykłych warunkach, ale również do sytuacji nadzwyczajnych. To interes społeczny w pierwszej kolejności powinien być respektowany przy ustalaniu harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, a ograniczenie w uchwale swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie jest nadmierne, ani naruszające istotę wolności – odpowiada bowiem wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnie chronionych (art. 68 Konstytucji RP). W konsekwencji Rada Powiatu, kierując się interesem ludności, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, nie mogła brać pod uwagę czynników ekonomicznych podmiotów prowadzących apteki, w tym nierentowności dyżurów nocnych, czy hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę przy realizacji obowiązku wynikającego z tego aktu.

Sumując, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wykracza swoimi uregulowaniami poza delegację ustawową wynikającą z art. 94 ust. 1 ustawy, nie przekroczono też kompetencji uchwałodawczych określonych w art. 94 ust. 2 ustawy.

Jak już wskazano wyżej Rada Powiatu częściowo uwzględniła stanowisko farmaceutów w zakresie godzin pracy w dni powszednie, soboty i niedziele. Załącznik nr 1 do uchwały został sporządzony na podstawie danych otrzymanych od każdej z aptek, a organ w zasadzie nie ingerował w ustalenie godzin pracy. Z kolei w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, z uwagi na wymóg dostępności do świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i dni wolne od pracy nałożono na podmioty prowadzące apteki obowiązek świadczenia usług. W tym zakresie, wbrew zarzutom skargi, stwierdzić trzeba, że uregulowane zaskarżoną uchwałą kwestie wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy, tj. wykaz aptek ogólnodostępnych i rozkład godzin pracy oraz dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy zostały w uchwale podzielone w sposób logiczny i przejrzysty.

Mając na uwadze powyższe, wbrew zarzutom skargi, należy uznać, że zaskarżona uchwała, zarówno w swej treści, jak i w załącznikach stanowi spójną, klarowną i przejrzystą całość, pozwalającą na szybkie i jasne ustalenie dostępności świadczeń aptek ogólnodostępnych zarówno w dzień, jak i w nocy, przez wszystkie dni w roku – co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zapewnienia ludności dostępności do świadczeń farmaceutycznych.

Podkreślenia zarazem wymaga, że zaskarżona uchwała nie narusza istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Natomiast pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 lipca 2018r. o sygn. akt II SA/Bd 238/18 (dostępnym j.w.) "Ustawowo określoną powinnością rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana (...). Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także w porze nocnej i w dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności (...). Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych."

Za niezasadny należy również uznać zarzut przekroczenia delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy poprzez podanie danych teleadresowych i zobowiązania do umieszczenia w widocznym miejscu informacji o aptece pracującej w porze nocnej, niedziele i święta oraz zgłaszania każdorazowej zmiany godzin.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Powiatu, kierując się kryterium interesu ludności, wyszczególniła te dane dla potencjalnych klientów w celach porządkowych i informacyjnych – co mieści się w przesłance zapewnienia dostępności do świadczeń aptek ogólnodostępnych. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018r. o sygn. akt III SA/Łd 213/18 (dostępnym j.w.) "ważne jest nie tylko posiadanie informacji o adresie dyżurującej apteki, ale także kontakt telefoniczny do niej, przykładowo celem ewentualnego ustalenia, czy posiada ona stosowne środki farmaceutyczne. W tym wypadku chodzi bowiem o przekazanie takiej informacji o dyżurującej aptece, która będzie stwarzała możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (...). I o ile ustawodawca faktycznie wprost nie przewidział rozwiązania przewidującego nakaz zamieszczania informacji o dyżurujących w takich sytuacjach aptekach, to jednakże można takowy wywieść z ogólnej treści normy art. 94, poprzez zagwarantowanie właśnie ogólnodostępności aptek. Można takowy także wywodzić z przepisu statuującego obowiązek dla apteki udzielania informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych (art. 86 ust. 2 pkt 4 Prawa farmaceutycznego)".

Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że powyższe informacje są powszechnie dostępne w Internecie i nie stanowią tajemnicy skarżących przedsiębiorstw.

Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący nałożenia obowiązków wskazanych w § 2 uchwały na kierowników aptek, a przez to naruszenie art. 94 ustawy. Sąd zauważa, że uchwała w zakresie § 2 skierowana jest w istocie do grupy której dotyczy - właścicieli aptek. Mając na uwadze powszechną wiedzę, że w praktyce większość właścicieli aptek jest jednocześnie jej kierownikami, jak również spoczywającą na kierownikach aptek odpowiedzialność za ich prowadzenie (art. 88 ust. 1 i art. 5 ust. 1 oraz art. 86 ust. 2 pkt 4 ustawy) Sąd uznał, że treść § 2 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa.

Z tych wszystkich względów skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co obligowało Sąd do ich oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.