Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 182/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu EO (...) od decyzji Wojewody ( )_ z dnia 15 stycznia 2020 r. (....) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądzić od Wojewody (...) na rzecz skarżącej (...) kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w T. z dnia [...] czerwca 2019 r., orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską M. Z. i J. Z., położonej w obrębie [...] gmina K., powiat [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 4,0772 ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w G. na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórkę odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymianę przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV. Przebieg podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, napowietrznej elektroenergetycznej linii SN-15 kV oraz powierzchnię zajęcia nieruchomości o powierzchni 1844 m˛ oznaczono na załączonej mapie zajętości terenu na działce nr [...] w [...] stanowiącej integralną część niniejszej decyzji administracyjnej,

2. ustaleniu, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na obowiązku jej udostępnienia inwestorowi [...] S.A. z siedzibą w G. - na czas budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV, a także na czas wykonywania czynności związanych z jej konserwacją i usuwaniem awarii. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej,

3. zobowiązaniu inwestora do poinformowania właściciela nieruchomości o terminie wykonania prac, o których mowa w pkt 1. nie później niż 14 dni przed ich rozpoczęciem

4. zobowiązaniu [...] S.A. z siedzibą w G. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym inwestor ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za ewentualne szkody powstałe wskutek prac budowlano-montażowych,

5. stwierdzeniu, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Nr [...].

Uzasadniając decyzję organ I instancji podniósł, iż z treści notatki z dnia [...] czerwca 2018 r. ze spotkania pełnomocnika inwestora ze współwłaścicielem nieruchomości wynikało, iż J. Z. potrzebuje czasu do zastanowienia w sprawie zezwolenia na udostępnienie nieruchomości, a z treści notatki z dnia [...] lipca 2018 r. ze spotkania pełnomocnika inwestora ze współwłaścicielem nieruchomości wynikało już, że J. Z. nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach i proponuje skablowanie całej linii SN-15 kV oraz oczekuje wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. Na skierowane przez pełnomocnika inwestora do współwłaścicieli pismo z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii, nie udzielono odpowiedzi. Z treści notatki z dnia [...] stycznia 2019 r ze spotkania pełnomocnika inwestora ze współwłaścicielem nieruchomości wynika, że J. Z. żąda skablowania istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV wzdłuż granic działki nr 157/5 i nr 200/10 i nie chce ustanawiać służebności przesyłu dla działki nr 161/5 oraz wnosi o wypłatę wynagrodzenia jako miesięczny czynsz dzierżawny. Na skierowane przez pełnomocnika inwestora do współwłaścicieli zaproszenie do rokowań z dnia [...] marca 2019 r., nie udzielono odpowiedzi.

Z korespondencji i notatek ze spotkań pomiędzy inwestorem tj. [...] S.A. z siedzibą w G. (działającym przez pełnomocnika), a współwłaścicielami nieruchomości w okresie od [...] czerwca 2018 roku do [...] marca 2019 roku, zdaniem Starosty wynika, że J. Z. nie wyraził zgody na wejście i wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie wyżej wymienionej działki na warunkach przedstawionych przez inwestora, natomiast M. Z. nie uczestniczyła w spotkaniach i nie udzieliła pisemnej odpowiedzi na zawarte w korespondencji propozycje i warunki.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu I instancji, zaistniała sytuacja braku zgody współwłaścicieli nieruchomości, przy czym strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, ponadto brak odpowiedzi na zaproszenie do rokowań, nie reagowanie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego zawierające warunki udostępnienia nieruchomości na potrzeby wykonania inwestycji, skutkowały uznaniem o braku zgody współwłaściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie.

Wskazano, że zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopuszczalność budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiana przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika z uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] października 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowościach [...] i Łopatki - Obszar A, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] października 2018 roku poz. 5406.

W dniu [...] sierpnia 2019 roku w Starostwie Powiatowym w W. odbyła się rozprawa administracyjna. Podczas rozprawy J. Z. oświadczył, że za udostępnienie działki pod inwestycje oczekuje [...] zł za m˛ przy szerokości pasa technologicznego 4 m i długości 320 w cyklu miesięcznym. P. Ł. w imieniu inwestora nie wyraził zgody na przedstawione warunki i zaproponował kwotę [...]zł płatną jednorazowo a J. Z. podtrzymał swoje roszczenia. W imieniu E. O. S.A., jej pełnomocnik podtrzymał swój wniosek z dnia [...] czerwca 2019 roku. W rozprawie administracyjnej nie uczestniczyła M. Z.. Strony postępowania na rozprawie administracyjnej nie doszły do porozumienia.

Starosta [...] analizując zgromadzone akta w sprawie stwierdził, że zakres koniecznego zajęcia gruntu dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jest niezbędny do realizacji budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV. Ograniczenie korzystania z nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr [...] stanowiącym integralną część niniejszej decyzji jest w pełni uzasadnione oraz najmniej uciążliwe dla właściciela nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. i M. Z. podnieśli, że w ich ocenie negocjacje powinny zaspokoić wszystkie roszczenia z tytułu posadowienia na ich nieruchomości urządzeń elektrycznych. J. Z. wskazał, że "pierwsze rozmowy miały miejsce [...].06.2018 i był w czasie ich trwania poproszony o podpisanie oświadczenia woli do bezpłatnego i bezterminowego korzystania z ww. nieruchomości. Następne podejście miało miejsce [...].07.2018 r., w którym miał podpisać oświadczenie woli, w którym rezygnuje z wszelkich roszczeń do obecnych i przyszłych urządzeń i budowli elektrotechnicznych. W czasie trwania rozmów zaproponował, aby linia napowietrzna została zmieniona na linię kablową podziemną w całym ciągu jego działki. Otrzymał nawet słowną zgodę przedstawiciela E. O. S.A popartą załącznikiem graficznym przedstawionym przebieg projektowanej linii kablowej. P. z dnia [...] marca 2019 firma odpowiedziała, iż nie zgadza się na zmianę linii napowietrznej na kablową".

Odwołujący się podkreślił, że nie jest prawdą, iż nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości lecz, że nie wyraża zgody na brak warunków. Zdaniem J. Z. oferta przedstawiona przez niego na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. jest ofertą rynkową, a ponadto uważa, że negocjacje nie zostały zerwane z jego winy, natomiast E. O. S.A. cały czas próbuje za darmo uzyskać tytuł prawny do jego nieruchomości. Odwołujący się chciałby poznać zasady wyliczenia jednorazowego odszkodowania w kwocie [...]zł, ponieważ jego zdaniem jest to określenie "jakiejś zbywającej kwoty aby go zadowolić".

Wojewoda Kujawsko - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy, przy czym dopuszczalność budowy podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórki odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymiany przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV, na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika z uchwały Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowości S. i Łopatki - Obszar A (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] października 2018 r., poz. 5406).

Zdaniem Wojewody, okolicznością wymagającą wyjaśnienia w warunkach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia braku zgody właścicieli działki na dobrowolne posadowienie wskazanej infrastruktury, a to w kontekście prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań, bowiem zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Wojewody, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego trudno uznać, że wyczerpano przesłankę wymagającą przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z właścicielami nieruchomości celem dobrowolnego jej udostępnienia dla wykonania prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z notatki ze spotkania przedstawiciela E. O. S.A. z J. Z. spisanej w dniu [...] czerwca 2018 r. dotyczącej uzgodnienia warunków wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych - w ramach zadania inwestycyjnego polegającego na "kablowej linii SN 15kV wraz z wymianą słupa oraz przewodów linii napowietrznej" wynika, że pełnomocnik inwestora przedstawił i omówił z właścicielem projekt umowy dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu, a także mapę ukazującą lokalizację przewodów i urządzeń na terenie przedmiotowej nieruchomości. Na spotkaniu omówiono także zakres planowanych robót w ramach zadania inwestycyjnego, a także wpływ wykonania robót na obecny i przyszły sposób użytkowania danej nieruchomości. Właściciel nieruchomości zgłosił uwagi i zastrzeżenia w odniesieniu do lokalizacji przewodów i urządzeń na nieruchomości, sposobu wykonania robót budowlanych związanych z realizacją zadania inwestycyjnego oraz określonej w umowie wysokości wynagrodzenia. Z notatki wynikało, że Pan Z. potrzebuje czasu do zastanowienia.

Z notatki ze spotkania przedstawiciela E. O. S.A. z Panem Z. spisanej w dniu [...] lipca 2018 r. wynikało, że właściciel nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach. Proponuje on skablowanie całości linii SN-15kV. Oczekuje wynagrodzenia na udostępnienie nieruchomości.

W aktach sprawy znajdują się pisma pełnomocnika E. - O. S.A. z [...] lipca 2018 r. skierowane do M. Z. i J. Z. w sprawie wyrażenia nieodpłatnej zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gm. K., urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Z kolejnej notatki ze spotkania Pana Z. z przedstawicielem E. O. S.A. spisanej w dniu [...] stycznia 2019 r. wynika, że właściciel żąda skablowania istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV wzdłuż granic działki 157/5 i działki nr [...]. Właściciel nie chce ustanawiać służebności przesyłu dla działki nr [...], wnosi o wypłatę wynagrodzenia jako miesięczny czynsz dzierżawny.

Następnie [...] S.A. pismami z dnia [...] marca 2019 r. skierowanymi do M. Z. i J. Z. wystąpiła z zaproszeniem do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia przewodów urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Spółka w ww. pismach wystąpiła o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie na tejże nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej polegającej na: nadaniu Przedsiębiorstwu Energetycznemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 ust. 11 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo Budowlane, nadaniu Przedsiębiorstwu Energetycznemu prawa do korzystania z tejże nieruchomości w zakresie niezbędnym do posadowienia oraz dokonywania konserwacji, remontów, modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń i instalacji elektroenergetycznych jak również usytuowania w przyszłości kolejnych wyprowadzeń linii, w obszarze nieruchomości zajętym dotychczas przez urządzenia elektroenergetyczne, wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników Przedsiębiorstwa Energetycznego oraz przez wszelkie podmioty i osoby, którymi Przedsiębiorstwo Energetyczne posługuje się w związku z prowadzoną działalnością, znoszeniu istnienia posadowionych na tejże nieruchomości urządzeń, nadaniu Przedsiębiorstwu Energetycznemu prawa do korzystania z tejże nieruchomości, na czas trwania robót budowlanych, w zakresie niezbędnym do ich prawidłowego i bezpiecznego wykonania oraz obowiązkiem przywrócenia jej do stanu poprzedniego, po zakończeniu wykonywania tych robót. Dodatkowo zaznaczono, że w zamian za udzielenie zgody w omawianym wyżej zakresie proponuje się zapłatę jednorazowego wynagrodzenia w kwocie [...]zł (kwota łączna dla obu właścicieli - [...] zł). Jednocześnie poinformowano Pana Z., że Przedsiębiorstwo Energetyczne nie wyraża zgody na wybudowanie linii kablowej SN wraz z wypłatą zaproponowanego przez stronę wynagrodzenia.

Na powyższe pismo Państwo Z. nie udzielili odpowiedzi. Ponadto Wojewoda zauważył, że M. Z. nie brała udziału w spotkaniach z przedstawicielami inwestora, ani nie udzielała odpowiedzi na pisma.

Wskazano ponadto, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2019 r. w Starostwie Powiatowym w W. odbyła się rozprawa administracyjna, w której udział wzięli: J. Z. i P. Ł. - pełnomocnik E. - O. S.A. i z protokołu dokumentującego jej przebieg wynika, że właściciel nieruchomości za udostępnienie działki pod inwestycje oczekuje [...] zł za m˛ przy szerokości pasa technologicznego 4 m i długości 320 metrów w cyklu miesięcznym, co daje: [...] zł. miesięcznie przez cały okres użytkowania urządzeń elektroenergetycznych na działce. Pan Ł. w imieniu Inwestora nie wyraził zgody na warunki zapłaty i zaproponował kwotę [...]zł płatną jednorazowo, natomiast J. Z. podtrzymał swoje roszczenia. Pełnomocnik inwestora oświadczył wówczas, że podtrzymuje swój wniosek z [...] czerwca 2019 r. Pan Z. wniósł o zaprotokołowanie, że negocjacje prowadzone przez inwestora są jednostronne.

Dokonując oceny przedstawionego powyżej przebiegu negocjacji Wojewoda zauważył, że jedyna kwota (tj. [...] zł), jaka została zaproponowana każdemu właścicielowi nieruchomości, nie została poparta żadnymi dowodami. W szczególności nie poparto tej oferty operatem szacunkowym, co powoduje że propozycja ta nosi znamiona dowolnej. Z treści dokumentacji dotyczącej negocjacji wynika przy tym, że inwestor oczekiwał od właściciela nieruchomości nieodpłatnego jej udostępnienia celem wykonania zakładanych prac. Z oczywistych względów trudno uznać, że taka oferta mogła stanowić element realnych i rzetelnych negocjacji, a nie działań pozornych w tym zakresie.

Na podstawie akt przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, że rokowania ze współwłaścicielką nieruchomości – M. Z. były pozorne. Ograniczyły się jedynie do złożenia przez inwestora oferty, bez możliwości jej negocjacji. Mając na uwadze okoliczność, że wniosek składany w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje ze wszystkimi właścicielami danej nieruchomości, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy, zdaniem Wojewody rokowania z M. Z. noszą znamiona pozorności ich przeprowadzenia.

W skierowanym do Sądu sprzeciwie, E. - O. S.A. w G. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez niego wątpliwości dotyczące rokowań/negocjacji nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie prawnym, potwierdzonym wielokrotnie orzecznictwem oraz stanowiskami prezentowanymi przez doktrynę.

Wskazano, że rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie prowadzone były w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie, ewentualnie na ustanowienie w późniejszym okresie służebności przesyłu. [...] S.A. podejmowała wielokrotne próby kontaktów z właścicielami nieruchomości, które miały swój początek jeszcze w połowie 2018 roku, a składały się na nie spotkania, kontakty telefoniczne oraz korespondencja pocztowa.

Strona wnosząca sprzeciw podniosła też, że wielokrotnie prosiła o ustosunkowanie się Państwa Z. do przesyłanych lub omawianych propozycji udostępnienia nieruchomości. Pan Z. prosił o czas do namysłu, jednak ostatecznie nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych przez [...] S.A. propozycji ugodowych, które ta przez długi czas kierowała, licząc na porozumienie. Mimo zapewnień ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego o chęci ugodowego rozwiązania sprawy na każdym jej etapie, nie było takich chęci po stronie Państwa Z.. Dało się zaobserwować dużą nierównowagę w zaangażowaniu obu stron w prowadzone rokowania/negocjacje.

Strona wnosząca sprzeciw wskazała również, że pomimo kierowania pism z propozycjami w zakresie niniejszej sprawy do obu właścicieli nieruchomości, a także propozycji spotkań z nimi, jedynie Pan Z. wypowiedział się w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Pani M. Z. pozostała zupełnie bierna wobec wszelkich przejawów kontaktu ze strony EOP.

Ponadto wskazano, że przedstawiciel [...] S.A. na rozprawie administracyjnej przedstawił zakres planowanej inwestycji, powołał się na podjęte dotychczas próby porozumienia z właścicielem i po raz kolejny zaproponował kwotę za udostępnienie nieruchomości. Pan Z. w odpowiedzi podał jednak znacząco zawyżoną kwotę, którą jest w stanie zaakceptować za udostępnienie nieruchomości, która w dodatku miała być, zgodnie z wolą Pana Z., wypłacana co miesiąc za cały okres korzystania z urządzeń przesyłowych będących własnością [...] S.A., a znajdujących się na nieruchomości Państwa Z., jednak w ocenie strony wnoszącej sprzeciw wynagrodzenie wypłacane miesięcznie byłoby niewspółmierne i z biegiem czasu okazałoby się znacznie wygórowane, a także ekonomicznie nieuzasadnione. Świadczenie należne właścicielom nieruchomości z tytułu jej udostępnienia, powinno być wartością z góry oznaczoną i znaną zarówno im, jak i inwestorowi, co zapewnia oznaczenie jej jako odszkodowania jednorazowego.

Ponadto zwrócono uwagę, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ powinien badać jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie (zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n.). Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań. Również powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygnatura akt: I OSK 3182/15). Brak wypracowania wspólnego stanowiska przez [...] S.A. oraz Państwa Z. poskutkowało uznaniem przez inwestora, iż właściciele nie zgadzają się udostępnienie nieruchomości na warunkach dotychczas proponowanych. Jednocześnie, wobec braku innej precyzyjnej i realnej propozycji oraz braku obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, przedstawiciel [...] S.A. wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na udostępnienie nieruchomości.

Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw nie można wymagać od stron, aby niezależnie od swoich propozycji, zmuszone były do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań, dopóki jedna z nich nie zmieni swojego stanowiska. Prowadziłoby to do tzw. "wiecznych rokowań", o czym negatywnie wyraził się organ I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, wniósł o jego oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia - jedynie - istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.").

Stosownie do powyższego, w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Wojewody tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie Wojewoda nieprzekonywująco umotywował rozstrzygnięcie kasacyjne zarzucające organowi I instancji wadliwe uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy wyczerpano przesłankę wymagającą przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań z właścicielami nieruchomości celem dobrowolnego jej udostępnienia dla wykonania prac, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n., udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowych uzależnione zostało od łącznego spełnienia trzech przesłanek, to jest:

1) wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie uprawnionego podmiotu;

2) zgodności ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

3) przeprowadzenia - przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. - z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W ocenie Sądu, zgromadzony w kontrolowanej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że wystąpiły wymienione powyżej przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską M. Z. i J. Z., położonej w obrębie [...] gmina K., powiat [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 4,0772 ha poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w G. na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórkę odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymianę przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV.

Z wnioskiem o wydanie tej decyzji wystąpił bowiem podmiot, który będzie realizował inwestycję celu publicznego, przy czym wniosek podpisała osoba legitymująca się stosownym pełnomocnictwem inwestora. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących jest zgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przed wydaniem kontrolowanych decyzji, z właścicielami nieruchomości podlegających ograniczeniu w sposobie korzystania, przeprowadzono także rokowania, które zakończyły się wynikiem negatywnym, na co inwestor przedłożył stosowne dokumenty w związku z czym zarzuty podniesione w sprzeciwie korzystają z usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew bowiem twierdzeniom właścicieli nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...] S.A. podejmowała wielokrotne próby kontaktów z właścicielami nieruchomości, które miały swój początek jeszcze w połowie 2018 roku, a składały się na nie spotkania, kontakty telefoniczne oraz korespondencja pocztowa.

Rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie prowadzone były w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na jej udostępnienie, ewentualnie na ustanowienie w późniejszym okresie służebności przesyłu i obejmowały przedstawienie zakresu planowanych prac, z dokładnymi wskazaniami planowanego zajęcia terenu, określeniem szczegółów prac, planowaniem dalszej eksploatacji urządzeń. Właścicielom nieruchomości została również przedstawiona kwota, którą [...] S.A. oferowała za samo udostępnienie nieruchomości, nie wykluczając również późniejszego ustanowienia służebności przesyłu, na co jednak J. Z. nie wyrażał zgody a jego żona nie wyraziła żadnego stanowiska.

Z akt niniejszej sprawy jasno wynika, że inwestor przeprowadził ze skarżącymi rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją spornej inwestycji. Fakt ten potwierdza treść notatki z dnia [...] czerwca 2018 r. ze spotkania pełnomocnika inwestora z współwłaścicielem nieruchomości, z której wynikało, iż J. Z. potrzebuje czasu do zastanowienia w sprawie zezwolenia na udostępnienie nieruchomości, a z treści notatki z dnia [...] lipca 2018 r. ze spotkania pełnomocnika inwestora z współwłaścicielem nieruchomości wynikało już, że J. Z. nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach i proponuje skablowanie całej linii SN-15 kV oraz oczekuje wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. Na skierowane przez pełnomocnika inwestora do współwłaścicieli pismo z dnia [...] lipca 2018 r., stanowiące zaproszenie do rokowań w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii, nie udzielono odpowiedzi. Z treści notatki z dnia [...] stycznia 2019r. ze spotkania pełnomocnika inwestora ze współwłaścicielem nieruchomości wynika, że J. Z. oprócz żądania skablowania istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV wzdłuż granic działki nr 157/5 i nr [...] wyraził brak zgody na ustanowienie służebności przesyłu dla działki nr 161/5 oraz wnosił o wypłatę wynagrodzenia jako miesięczny czynsz dzierżawny. Na skierowane przez pełnomocnika inwestora do współwłaścicieli zaproszenie do rokowań z dnia [...] marca 2019 r., nie udzielono odpowiedzi.

W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione są zatem zarzuty podważające kasacyjną decyzję Wojewody, która oparta została na argumentacji odnoszącej się do braku przeprowadzenia ze skarżącymi realnych i rzetelnych rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wymaga przede wszystkim zauważenia, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby, gdy w ocenie którejś ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia czy udowodnienia warunków składanych propozycji. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11 oraz wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA).

Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11). W konsekwencji podzielić należy pogląd, że nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota rekompensaty, jak i stosunek strony do warunków zgłoszonych propozycji finansowych. Nie mamy też tutaj do czynienia z odszkodowaniem lecz z określoną formą rekompensaty dla właściciela za uciążliwości związane z realizacją inwestycji i czasowym ograniczeniem korzystania z nieruchomości. To, że proponowana kwota nie spełniała oczekiwań skarżącego nie oznacza, że nie został dopełniony wymóg rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy.

Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował również momentu zakończenia rokowań. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/13 (LEX nr 1569512), rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Natomiast niewypracowanie wspólnego stanowiska na skutek np. zdecydowanego sprzeciwu właściciela lub niereagowania właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań, gdyż nie można wymagać od stron, aby niezależnie od propozycji drugiej strony, była zmuszona do respektowania jej warunków lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Przepis art. 124 ust. 3 nie wymaga bowiem prowadzenia "wiecznych rokowań" (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 296/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016r., sygn. akt I OSK 87/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 tej ustawy, jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy; 2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; 3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne; 4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15, https://orzeczenia.nsa.gobv.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że wobec przedstawienia przez pełnomocnika inwestora propozycji oświadczeń woli o udostępnieniu nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją, a także wobec udokumentowanych przez inwestora wielokrotnych prób bezskutecznego nakłonienia skarżących do wyrażenia zgody na lokalizację projektowanej linii SN 15 kV na ich działce, co wynika z akt sprawy, należało uznać, że spełniony został w tej sprawie warunek przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W niniejszej sprawie strony postawiły więc sobie wzajemnie takie warunki, których żadna nie chciała uwzględnić i ostatecznie nie doszło do porozumienia. Nie oznacza to jednak, że rokowania były pozorne. Organ nie wskazał, by były podstawy do twierdzenia, że proponowana kwota jest rażąco niska przy tego typu propozycjach, aby można uprawdopodobnić wystąpienie pozornych czynności. Nie wykazał też, że propozycja właściciela nieruchomości była adekwatna do warunków rynkowych Należy podkreślić, że rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia, inwestor ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2901/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).