Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 83/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Obrowo z dnia 30 stycznia 2015 r. nr IV/19/2015 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Prokurator Rejonowy Toruń Wschód w Toruniu na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 2a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżył uchwałę nr IV/19/2015 Rady Gminy Obrowo z dnia 30 stycznia 2015 roku w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie :

1/ art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej u.s.g.), i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na zaniechaniu opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sytuacji, gdy stanowi ona akt prawa miejscowego i dla jej wejścia w życie było to niezbędne,

2/ art. 9a, 9b i 9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. 2015.1390 – dalej "u.p.p.r."), polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową z art. 9a ust. 15 tej ustawy w załączniku nr 1 do uchwały - Regulaminie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie w Gminie Obrowo oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania poprzez:

- nałożenie w § 1 ust. 4 Regulaminu obowiązku złożenia przez każdego członka zespołu pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności,

- wskazanie w § 2 Regulaminu celów zespołu interdyscyplinarnego,

- wskazanie w § 3 Regulaminu zadań zespołu interdyscyplinarnego,

- upoważnienia w § 4 ust. 6 Regulaminu Przewodniczącego zespołu do powoływania grup roboczych,

- nałożenie w § 4 ust. 14 i § 7 ust. 8 Regulaminu na członków zespołu obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu,

- wskazanie w § 5 Regulaminu zadań zespołu interdyscyplinarnego,

- określenie w § 7 ust. 8 częstotliwości spotkań zespołu interdyscyplinarnego.

W uzasadnieniu skargi, podniesiono, co następuje:

Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę - zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 42 u.s.g., w zw. z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - dla wejścia w życie wymagają opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, rada gminy nie może dowolnie rezygnować z publikowania swoich uchwały pod rygorem nieważności tego aktu. Aktem prawa miejscowego zaś jest każdy akt normatywny zawierający przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, znajdujące zastosowanie do powtarzalnych okoliczności i adresowane do podmiotów pozostających poza strukturą administracji publicznej (vide wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt: IV SA/Wr 81/12, wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt: III SA/Kr 293/05).

Zaskarżona uchwała zawiera szereg przepisów spełniających kryteria aktu normatywnego, zarówno w warstwie podmiotowej, jak i przedmiotowej. Dlatego wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że akty rad gmin regulujące funkcjonowanie zespołów interdyscyplinarnych stanowią akty prawa miejscowego (I OSK 1922/11). Dla wejścia w życie i tym samym umożliwienia powołania zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Obrowo oraz rozpoczęcia prac przez zespół i grupy robocze, uchwała wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym województwa Kujawsko-Pomorskiego. Taka publikacja nie nastąpiła, a zatem zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, uchwała nie weszła w życie i podlega unieważnieniu (tak też wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt: II SA/Ol 365/11).

Ponadto w załączniku nr 1 do uchwały Rada Gminy - Regulaminie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie w Gminie Obrowo (dalej Regulaminie) zawarła postanowienia wykraczające poza delegację ustawową z art. 9a pkt 15 u.p.p.r bądź sprzeczne z przepisami tej ustawy.

Przede wszystkim - wbrew zakresowi ustawowego upoważnienia - Rada w § 2, 3 i 5 Regulaminu zawarła zadania i cele zespołu interdyscylinarnego i grup roboczych, w sytuacji gdy delegacja z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., obejmowała wyłącznie ustalenie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz jego funkcjonowania. Dodatkowo zadania zespołu i grup roboczych przewidziane przez Radę odbiegają w istotny sposób od przepisów art. 9b ust. 2 i 3 ustawy, modyfikując i rozszerzając zakres działania obu podmiotów. Stanowi to rażące i oczywiste naruszenie wskazanych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Żaden z przepisów u.p.p.r., nie nałożył na członków zespołu obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu ani nie upoważnił rad gmin do dowolnego kształtowania praw i obowiązków zespołu. Delegacja ustawowa z art. 9a ust. 15 ustawy, obejmuje jedynie określenie trybu i sposobu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z tym przepis § 4 ust. 14 oraz § 7 ust. 8 Regulaminu w sposób oczywisty wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w § 7 ust. 8 Regulaminu Rada zmodyfikowała częstotliwość spotkań zespołu, określoną w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., (w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące), poprzez zobowiązanie wszystkich członków zespołu do udziału w spotkaniu nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Powyższe stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu ustawy (tak też wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 23/19).

Ponadto w Regulaminie w § 4 ust. 6 przewidziano wbrew przepisowi art. 9a ust. 14 u.p.p.r., że zespół upoważnia przewodniczącego do powoływania grup roboczych. Powyższe postanowienie pozostaje dodatkowo w sprzeczności z § 1 ust. 5 Regulaminu, który przewiduje, że grupy robocze tworzy zespół interdyscyplinarny. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu sygn. IV SA/Wr 743/11 upoważnienie Przewodniczącego zespołu do powoływania grupy roboczej stanowi rażące naruszenie prawa.

Podobne zastrzeżenia budzi przepis § 1 ust. 4 Regulaminu, któremu odpowiada załącznik nr 1, w myśl którego każdy z członków zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ma obowiązek złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w zespole. Przepis ten z jednej strony nakłada bowiem dodatkowy obowiązek na członków zespołu interdyscylinarnego, poza zakresem upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a z drugiej stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 9c ust. 3 wskazanej ustawy (vide wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 23/19, wyrok WSA w Olsztynie sygn. II SA/Ol 91/19).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie zakwestionowania postanowień § 1 ust. 4, § 4 ust. 6 oraz § 4 ust. 14 Regulaminu, a w pozostałym zakresie o uznanie jej za zasadną.

W uzasadnieniu stanowiska organu, podniesiono, co następuje:

W odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.g., jest on zasadny, albowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 42 u.s.g., w związku z art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, dla wejścia w życie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. I OSK 1922/11).

W odniesieniu do sformułowanego w § 1 ust. 4 Regulaminu obowiązku złożenia przez każdego członka zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, to wbrew stanowisku zawartemu w skardze nie stanowi on modyfikacji przepisu art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a jego uszczegółowienie. Przepis art. 9c ust. 3 ww. ustawy stanowi, iż wskazane oświadczenie członkowie zespołu składają przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy. Wprowadzenie zapisu, aby złożenie oświadczenia miało miejsce przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, nie narusza w sposób istotny ww. przepisu. Nie stanowi powtórzenia, naruszenia, ani modyfikacji art. 9c ust. 3 u.p.p.r., ale jego dostosowanie do realiów funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego i mieści się w pojęciu szczegółowych warunków funkcjonowania, do czego upoważnia art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Wskazanie w § 2, 3 i 5 Regulaminu zadań i celów zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, stanowi przekroczenie delegacji z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i w tym zakresie skargę należy uznać za uzasadnioną.

Przechodząc do zawartego w § 4 ust. 6 Regulaminu, upoważnienia udzielonego przez Zespół Przewodniczącemu do powoływania grup roboczych, stwierdzić należy, iż ustalenie przez Radę, że skład grupy roboczej ustała Przewodniczący Zespołu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 9a ust. 14 i 15 ustawy, bowiem mieści się w pojęciu dotyczącym szczegółowych warunków funkcjonowania Zespołu (vide wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 23/19). Zespól interdyscyplinarny tworzy grupy robocze, ale może on również w ramach swoich uprawnień upoważnić swojego Przewodniczącego do powoływania takich grup. Zatem postanowienia § 1 ust. 5 oraz § 4 ust. 6 nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Skargę w tym zakresie należy uznać za bezzasadną.

Z kolei zarzut, iż nałożenie w § 4 ust. 14 oraz § 7 ust. 8 Regulaminu, obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, uznać należy za nieuzasadniony, gdyż upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 obejmuje także określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Ponadto art. 9a ust. 13 stanowi, iż członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Skoro członkowie Zespołu wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, to mają obowiązek również uczestniczyć w pracach Zespołu, gdyż jest to elementem realizacji ich zadań.

Zarzut naruszenia art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez zmodyfikowanie częstotliwości spotkań Zespołu w § 7 ust. 8 Regulaminu należy uznać za uzasadniony.

Na najbliższej sesji Rady Gminy Obrowo planowane jest podjęcie nowej uchwały w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która zastąpi zaskarżoną uchwałę i w której treści wyeliminowane zostaną wskazane w skardze naruszenia uznane przez Radę za uzasadnione. Wskazana uchwała po jej wejściu w życie zostanie przesłana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy celem dołączenia do akt toczącego się postępowania.

Pismem z dnia 2 marca 2020 r., organ poinformował Sąd, że 27 lutego 2010 r., weszła w życie uchwała Rady Gminy Obrowo nr XVII/131/2020 z dnia 6 lutego 2020 r., w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia 12 lutego 2020 r., poz. 898).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę Gminy Obrowo uchwały nr XVII/131/2020 z dnia 6 lutego 2020 r., która uchyliła zaskarżoną uchwałę nr IV/19/2015 z dnia 30 stycznia 2015 r. oraz publikacja nowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego nie oznacza, iż przedmiotowa skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały, jest bezprzedmiotowa. Stanowisko to uzasadnione jest zróżnicowaniem skutków uchylenia i skutków stwierdzenia nieważności uchwały.

Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien w ogóle wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera samo uchylenie przez radę kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się.

Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445) zajął stanowisko, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r., gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r., zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny.

Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, skutkiem czego byłoby wejście w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

Niewykonanie przez Radę Gminy Obrowo obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. Kwestionowanie przez organ zasadności części zarzutów strony skarżącej nie mogło mieć we wskazanej sytuacji żadnego wpływu na treść wyroku.

Z uwagi na zaistniały pomiędzy stronami spór w zakresie słuszności zarzutów skargi odnoszących się do żądania przez stronę skarżącą stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4, § 4 ust. 6, § 4 ust. 14 oraz § 7 ust. 8, Sąd uznał, że kwestia ta podlega omówieniu na marginesie przytoczonych wyżej zasadniczych rozważań w sprawie.

Przepis § 1 ust. 4 Regulaminu stanowi, że Każdy członek Zespołu i Grupy Roboczej, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole.

Zakwestionowany przepis wbrew twierdzeniom organu narusza art. 9 c ust. 2 oraz 3 u.p.p.r., który stanowi, że: "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych" (ust. 2), przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." (ust. 3).

Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy upoważniona jest do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania. Tym samym, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadzając obowiązek złożenia wójtowi oświadczenia określonej treści uwzględniającego świadomość odpowiedzialności karnej związanej z oczywiście poufnym i wrażliwym charakterem danych, nie zastrzegł żadnej formy złożenia tego oświadczenia, nie stanowi naruszenia prawa, a wręcz wskazanym i pożądanym jest doprecyzowanie przez radę formy takiego oświadczenia. Mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze określenia szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu.

Mimo jednak powyższego stwierdzić należy, że treść § 1 ust. 4 Regulaminu stanowi niedopuszczalną modyfikację normy art. 9c ust. 3 ww. ustawy, która wypacza istotę tej regulacji ustawowej. Regulacja Regulaminu zobowiązuje jedynie przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do złożenia pisemnego oświadczenia " o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole ". Tymczasem norma ustawowa, mimo że nie określa formy (pisemnej, czy ustnej), jednak wprost jednoznacznie określa treść oświadczenia: tj. "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym." Zapis załącznika do uchwały, całkowicie pomija ten obligatoryjny wymóg, a nawet nie odnosi się do regulacji ustawowej w tym zakresie. Z tego powodu przedmiotowy zapis należy uznać za istotnie naruszający prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5.02.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1181/19). Ponadto należy też zauważyć, ze kwestionowana regulacja ma również i inne mankamenty, które też w istotny sposób naruszają prawo. Zakwestionowany przepis zobowiązuje do zachowania tajemnicy informacji uzyskanych w trakcie realizacji zadań jedynie w Zespole, podczas, gdy przepisy ustawy zobowiązują do zachowania tajemnicy informacji uzyskanych podczas pracy zarówno w Zespole, jak i w grupach roboczych, co wynika z treści art. 9 b ust. 3 w zw. z art. 9 c ust. 2. Poza tym, zakwestionowany przepis określając konkretne zdarzenie, tj. "pierwsze posiedzenie" nie precyzuje charakteru tego posiedzenia.

Przepis § 4 ust. 6 Regulaminu stanowi, że "Zespół upoważnia Przewodniczącego do powoływania Grup Roboczych".

Zakwestionowany przepis wbrew twierdzeniom organu istotnie narusza art. 9 a ust. 10 ust. 3 u.p.p.r., który stanowi, że: "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.". W przepisie tym jednoznacznie określono, że tylko zespół może tworzyć grupy robocze. Brak było podstaw do przekazania przez radę gminy tej kompetencji Przewodniczącemu, któremu ustawa nie przyznała szerszych kompetencji. Przyjąć tym samym należy, że Przewodniczący może wyłącznie kierować pracą zespołu, organizować jego pracę, wyznaczać termin jego posiedzeń. Nie można zaakceptować sytuacji, kiedy przepisy podstawowe modyfikują ustawę i przenoszą kompetencje organów do dokonywania ściśle określonych czynności, zwłaszcza, kiedy czynności te są istotne dla funkcjonowania instytucji, których byt reguluje ustawa. Rada nie tylko przekroczyła zakres przekazanego jej ustawą upoważnienia (art. 9a ust. 15) ale i bezpodstawnie określiła inny niż ustawodawca podmiot uprawniony do powoływania grup roboczych w ramach określonych przepisami ustawy prac Zespołu. Ponadto zakwestionowany przepis § 4 ust. 6 Regulaminu stoi w wewnętrznej sprzeczności z jego § 1 ust. 5 , z którego wynika, że to Zespół może tworzyć grupy robocze (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.03.2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 762/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.03.2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 743/11).

Kolejny zakwestionowany przepis § 4 ust. 14 Regulaminu stanowi, że "W celu utworzenia lokalnych, zintegrowanych programów i kampanii profilaktycznych oraz lokalnej polityki społecznej, w pracach uczestniczą wszyscy członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego". Przepis ten w sposób istotny narusza prawo. Uchwałodawca gminny przekroczył bowiem ustawowe upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 2 Konstytucji RP. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18.02.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1071/19). Nadmienić należy także, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy także i dlatego, że wprowadzone pojęcie "w pracach" jest zbyt ogólne, by można było sprecyzować o jakie konkretnie prace chodzi.

Ostatni ze spornych przepisów § 7 ust. 8 Regulaminu stanowi, że: " Wszyscy członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego spotykają się nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, celem przedstawienia zakresu wsparcia udzielonego przez poszczególne grupy robocze".

Zakwestionowany przepis wbrew twierdzeniom organu istotnie narusza art. 9 a ust. 7 u.p.p.r., który stanowi, że: "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące". Omawiany przepis Regulaminu w sposób istotny zawęża powinności zespołu interdyscyplinarnego, które określa ustawa, albowiem pomija potrzebę odbycia posiedzenia w sytuacji zaistnienia takiej potrzeby (niezależnie od periodycznych posiedzeń nie rzadziej, niż raz na trzy miesiące), a ponadto zawęża cel posiedzeń, wprowadzając kryterium tego celu, czego nie czyni ustawa. Ponadto gminny uchwałodawca użył zamiast pojęcia "posiedzenia", pojęcie "spotkania", które jest pojęciem wieloznacznym i mniej precyzyjnym. Wszystko to stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy. Podobne stanowisko zostało wyrażone już w orzecznictwie (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.02.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 818/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28.01.2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1025/19).

W zakresie pozostałych, zakwestionowanych przez stronę skarżącą przepisów Regulaminu, organ uznał zasadność stanowiska Prokuratora, którego argumentację Sąd uznaje za swoją.

Jak już to wskazano wyżej, poczynione wywody Sądu odnośnie spornego zagadnienia pomiędzy stronami zostały poczynione jedynie na marginesie głównych rozważań i nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. O stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały zadecydował fakt braku jej publikacji, co zostało już omówione wyżej.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.