Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 632/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 133, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, 183,184,189, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5,6 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 211/17 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 211/17, oddalił skargę A. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], decyzją z [...] marca 1993 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], zespół cegielni [...], gm. [...], składający się z: 1) budynku mieszkalnego nr [...]; 2) budynku gospodarczego (socjalnego) nr [...]; 3) baraku nr [...]; 4) budynku mieszkalnego nr [...]; 5) suszarni [...] nr [...]; 6) suszarni nr [...]; 7) suszarni nr [...]; 8) budynku fabrycznego (piece) nr [...]; 9) wyrobowni nr [...]; 10) suszarni nr [...]; 11) suszarni nr [...]; 12) budynku mieszkalnego nr [...].

A. R. wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie ww. obiektów z rejestru zabytków, wskazując na ich zły stan techniczny i realne zagrożenie dla bezpieczeństwa osób. We wniosku wskazała, że budynki, zlokalizowane na działce nr [...] są nieużytkowane.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), skreślił z rejestru zabytków barak nr [...][...] (działka nr ewid. [...]); suszarnię [...] nr [...] - [...] (działka nr ewid. [...]); suszarnię nr [...] - [...] (działka nr ewid. [...]); suszarnię nr [...] (działka nr ewid. [...]); suszarnię nr [...] - [...] (działka nr ewid. [...]), wchodzące w skład zespołu cegielni w [...], oraz odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku mieszkalnego nr [...] - [...] (działka nr ewid. [...]); budynku gospodarczego (socjalnego) nr [...] - [...] (działka nr ewid. [...]); budynku mieszkalnego nr 4 - [...] (działka nr ewid. [...]); budynku fabrycznego (piece) nr [...] - [...] (działka nr ewid. [...]); wyrobowni nr [...]- [...] (działka nr ewid. [...]); suszarni nr [...] [...] (działka nr ewid. [...]), budynku mieszkalnego nr [...] [...] (działka nr ewid. [...]), wchodzących w skład ww. zespołu cegielni. Następnie decyzją z [...] listopada 2016 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał mocy powyższą decyzję z [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w omawianej sprawie odnośnie baraku nr [...][...], suszarni nr [...]suszarni nr [...], suszarni nr [...]suszarni nr [...]wchodzących w skład zespołu cegielni słusznie wskazano na konieczność wykreślenia ww. obiektów z rejestru zabytków. Natomiast odnośnie pozostałych elementów zespołu uznał, że nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie ich z rejestru zabytków. Organ podkreślił, że wskazane przez skarżącą zniszczenia substancji budowlanej obiektów, wobec których orzeczono o odmowie skreślenia z rejestru zabytków, nie przesądzają o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym zarówno wartości artystycznej, jak i historycznej oraz naukowej. Powyższe budynki zachowały bowiem czytelną bryłę, formę i wyraz architektoniczny, zachował się układ przestrzenny i czytelne są powiązania funkcjonalne pomiędzy budynkami, które wprost definiują ww. zespół jako dokument historii architektury utylitarnej oraz jako materialnego świadka historii rozwoju przemysłu w Polsce. W obecnym stanie zachowania konstrukcji i materiału budowlanego ww. zespołu, nadal możliwe jest przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków wchodzących w skład cegielni, z uwzględnieniem ewentualnej konieczności odtworzenia drewnianych elementów w nowym materiale. Wskazał, że w trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości wykazywanej przez właścicieli, drewniane elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Taka wymiana substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie jeśli zachowana zostaje technika budowlana, w tym np. sposób obróbki i gatunek drewna. Organ podkreślił, że część budynków (budynki mieszkalne) jest w zadowalającym stanie technicznym i pozostaje użytkowana zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Minister stwierdził ponadto, że stan zachowania przedmiotowych budynków nie uzasadnia stwierdzenia o utracie wartości historycznej, artystycznej i naukowej.

Skargą A. R. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na: wydaniu decyzji sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a to wobec bezkrytycznego oparcia się o opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, w sytuacji gdy z dołączonej do opinii dokumentacji fotograficznej wynika katastrofalny stan całego zespołu cegielni, który uzasadnia przyjęcie trwałej i nieodwracalnej utraty wartości zabytkowych tego zespołu; zebraniu materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, a to z pominięciem dowodu z opinii biegłego o specjalizacji z zakresu budownictwa, a to w kontekście możliwości ustalenia, czy od strony technicznej istnieje faktyczna możliwość przeprowadzenia remontu kapitalnego w sposób, który doprowadzi do zachowania wartości zabytkowych zespołu cegielni; zebraniu materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, a to z pominięciem dowodu z oględzin zespołu cegielni, którego to dowodu nie może zastąpić wybiórcza dokumentacja fotograficzna; nieprawidłowym przyjęciu, że ochroną objęte są poszczególne budynki zespołu cegielni, w sytuacji gdy decyzja w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków została wydana w stosunku do całego zespołu cegielni; a także art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na jego błędnym zastosowaniu, w sytuacji, w której organ nie poczynił ustaleń w zakresie pierwotnej wartości historycznej zespołu cegielni, co uniemożliwia określenie stopnia utraty wartości historycznej na skutek zniszczenia, a to w sytuacji, gdy wartość historyczna cegielni już w momencie jej wpisu do rejestru zabytków była niewielka.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym, ponadto zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do przytoczonego przepisu, skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma miejsce m. in. w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Nawet zatem obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości, nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Wskazana przesłanka, z uwagi na okoliczności sprawy, miała decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, dokonując oceny jej wystąpienia Minister kierował się prawidłową wykładnią tego przepisu. Prowadząc postępowanie miał na celu ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu, jak i jego walorów. W tym celu wykorzystał nie tylko dokumenty pochodzące od wnioskodawczyni (a zarazem właścicielki) zabytku, ale też zlecił wykonanie specjalistycznej opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa, w tym przypadku Oddział Terenowy w [...]. W efekcie do akt włączono opinię z 16 lutego 2016 r. sporządzoną przez ww. Instytut. Opinia ta przygotowana została nie tylko w oparciu o akta sprawy, ale również w oparciu o protokół i dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej 9 października 2015 r. W opinii tej wskazano we wnioskach końcowych, iż przeprowadzone oględziny zespołu cegielni nie potwierdziły złego stanu technicznego wszystkich obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Stwierdzono, że obiekty wchodzące w skład zespołu cegielni, tj.: budynek mieszkalny (nr l, [...]), budynek gospodarczy (socjalny) (nr [...]), budynek mieszkalny (nr [...]), budynek fabryczny (piece) (nr [...]), wyrobownia (nr [...]), suszarnia (nr [...]), budynek mieszkalny (nr [...]) nie kwalifikują się do skreślenia z rejestru zabytków, ponieważ od momentu wpisu do rejestru nie uległy zniszczeniu powodującemu utratę wartości zabytkowych, nadal zachowany jest w ich przypadku znaczny autentyzm materiału. Pomimo złego stanu technicznego i przekształceń budynku fabrycznego (z piecem) i przylegającej do niego wyrobowni, stwierdzono w opinii, iż nie utraciły one wartości zabytkowych. Aktualnie stan (ilość) zachowania oryginalnej - historycznej substancji zabytkowej, z czasu wpisu do rejestru zabytków, jest znaczny w obu obiektach, co wpływa na pozytywną ocenę ich wartości zabytkowej. Budynki nie utraciły charakteru architektonicznego związanego z pierwotnie pełnionymi funkcjami. Utrzymane zostały w większości: materiał, konstrukcja, plan, bryła, elewacje, rozplanowanie wnętrza oraz stolarka otworowa i pokrycie dachu (zniszczone). Ponadto, w budynku fabrycznym zachowały się regały suszarniane oraz piec wypałowy z kanałem ogniowym (wymieniony w decyzji w sprawie wpisu do rejestru). Jest to służący do wypału cegieł tzw. piec kręgowy Hoffmanna. Tego typu konstrukcja została opatentowana przez Fryderyka Eduarda Hoffmanna w 1858 r. i była krokiem milowym w technologii wyrobu cegły, stanowiąc w kolejnych latach podstawowe wyposażenie cegielni. Piec w [...] znajduje się w dobrym stanie technicznym, zachowany jest także w jego przypadku autentyzm materiału, jest to obiekt o wartościach zabytkowych, reprezentatywny przykład zanikających już zabytków techniki, co związane jest ze zmianami w technologii produkcji cegieł. Zachowane budynki cegielni nadal tworzą powiązany ze sobą historycznie i funkcjonalnie zespół, rozbudowywany we wskazanym w decyzji okresie. W obecnej formie nadal odzwierciedla on historyczny charakter i historyczne funkcje, jakie pełnił, pozostają one czytelne w strukturze materialnej i przestrzennej (zabudowa zachowuje oryginalną skalę, gabaryty, autentyczną substancję zabytkową). Pomimo rozbiórki jednej z suszarni historyczny układ przestrzenny (z okresu wpisu do rejestru zabytków) pozostaje nadal czytelny. W konsekwencji, zdaniem Sądu, mając na względzie okoliczności wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ miał podstawy by przyjąć, że część obiektów zabytkowego zespołu nadal przedstawia wartości prawnie chronione. Mógł więc uznać, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie w pełni (tj. w odniesieniu do wszystkich obiektów objętych ochroną) wniosku skarżącej o wykreślenie zabytku z rejestru, na podstawie art. 13 ust. 1 ww. ustawy materialnej. Sąd uznał, że ocena organu w tej sprawie jest prawidłowa, oparta na wystarczająco zgromadzonym materiale dowodowym, prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, ponadto analizie argumentów właścicielki obiektu. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. k.p.a. przez niewystarczające zgromadzenie dowodów, czy nieprawidłową ich ocenę. Wbrew wywodom skargi, nie poprzestał bowiem na przytoczeniu wniosków z ww. opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, ale w oparciu o całość zgromadzonych dowodów, dokonując ich oceny, poczynił własne ustalenia w sprawie. Oprócz tej opinii specjalistycznej organ dysponował także dokumentacją zdjęciową, w tym w części znajdującą się na nośniku oraz protokołem z wizji. Sąd dodał, że z uwagi na brzmienie art. 13 ust. 1 ww. ustawy, żadnego znaczenia w sprawie nie mogły mieć kwestie ekonomiczne, czy związane z opłacalnością dalszego utrzymywania zabytkowego zespołu czy przeprowadzenia jego remontu. Wskazał też, że w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru nie są rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru jest taki, że utracił on swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową. W związku z tym za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego o specjalizacji z zakresu budownictwa. Sąd nie zgodził się też ze skarżącą, że organ pominął dowód z oględzin zespołu cegielni z 9 października 2015r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wprost wskazał, że rozstrzygnięcie zostało dokonane w oparciu m. in. o opinię z 16 lutego 2016 r. wraz z protokołem oględzin. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut dotyczący nieprawidłowego przyjęcia przez organ, że ochroną objęte są poszczególne budynki zespołu cegielni, w sytuacji gdy decyzja w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków została wydana wobec całego zespołu cegielni i należy rozważyć wykreślenie tego zespołu w całości. Wskazał, że organ miał na uwadze, że sprawa dotyczy obiektów wchodzących w skład zabytkowego zespołu, jak i że wpisem objęto tenże zespół składający się z kilkunastu obiektów, tworzących historyczne założenie. Wobec treści art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków mógł jednak przyjąć, że zasadnym jest uwzględnienie wniosku o wykreślenie tego zespołu jedynie w części.

Skargą kasacyjną A. R. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), polegające na nieuprawnionym utożsamieniu utraty wartości zabytkowej wyłącznie ze stopniem zniszczenia substancji budynków, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że o utracie wartości zabytkowej należy mówić także wtedy, gdy zabytek utracił inne cechy definiujące jego wartość zabytkową, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd powinien był uznać istnienie przesłanki do wykreślenia z rejestru zabytków dalszych siedmiu obiektów cegielni, gdyż wskutek pozbawienia ich całkowicie dotychczasowych związków funkcjonalnych i przestrzennych z pozostałymi pięcioma budynkami tejże cegielni (co do których organ stwierdził utratę waloru zabytkowego), również one utraciły w ten sposób swój walor zabytkowy, który zdefiniowany został z uwzględnieniem "układu przestrzennego i powiązań funkcjonalnych między budynkami", a więc współzależności elementów zespołu.

2) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b) i c) powołanej wyżej ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu nieuzasadnionego założenia, że zabytek stanowiący zespół budynków, powiązanych ze sobą funkcjonalnie i przestrzennie oraz służących wspólnie określonemu celowi, może nie być traktowany kompleksowo, lecz każdy jego element może być traktowany indywidualnie i jako taki stać się przedmiotem odmiennych rozstrzygnięć administracyjnych, podczas gdy prawidłowy sposób rozumienia tych przepisów prowadzi do wniosku, że ochroną objęty jest cały układ, który tworzą wchodzące w jego skład elementy, np. budynki;

3) art. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy polegające na ich nieuzasadnionym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy, przejawiające się w uznaniu obowiązków właściciela zabytku w tych przepisach określonych za okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia kwestii wykreślenia zabytku z rejestru, podczas gdy przyczyny złego stanu technicznego zabytku nie mają znaczenia dla oceny zasadności bądź niezasadności wykreślenia go z rejestru zabytków, a zatem okoliczność ta nie powinna była w ogóle stać się przedmiotem rozważań Sądu I instancji, przy czym wspomniane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wspomniany przepis art. 5 ustawy o ochronie zabytków i czyniąc to przy okazji referowania wniosków opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa (które w całości uznał następnie za trafne) dał wyraz temu, że okoliczność ta pozostaje dla sprawy relewantna, a także posłużyła za dodatkowe uzasadnienie istnienia przesłanek dla odmowy wykreślenia z rejestru zabytków siedmiu z dwunastu obiektów zespołu cegielni [...];

4) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brzmienie tych regulacji daje ogólne uprawnienie do dokonania wykreślenia z rejestru zabytków dowolnej części zabytkowego kompleksu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów nakazuje każdorazowe odwołanie się przy rozpatrywaniu tej kwestii do indywidualnie określonych walorów zabytkowych danego zespołu, określonych w konkretnej decyzji o wpisaniu go do rejestru zabytków i stanowiących dla takiej decyzji uzasadnienie;

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejącej ku temu przesłance w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przejawiającego się w odstąpieniu od przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i tym samym wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie w poczynieniu ustaleń w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, przy czym powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd sanował poczynione przez organ nieprawidłowości w zakresie wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym stopnia zniszczenia obiektu oraz realnych, technicznych możliwości jego zachowania, co doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejącej ku temu przesłance w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiającego się w odstąpieniu od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wizji lokalnej następowała dalsza, systematyczna i bardzo szybka degradacja wszystkich obiektów wchodzących w skład zespołu cegielni [...], co skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, następnie zaś do akt sprawy złożona dostała podczas rozprawy w dniu 30 listopada 2017 r. stosowna dokumentacja fotograficzna na tę okoliczność. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem odstąpienie od przeprowadzenia dodatkowego - a przy tym możliwego i koniecznego w kontekście twierdzeń skarżącej - postępowania dowodowego uczyniło niemożliwym poczynienie rzetelnych ustaleń stanu faktycznego, które (gdyby jednak poczynione zostały) mogłyby skłonić organ do wydania odmiennego rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo istniejących ku temu przesłanek w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy o ochronie zabytków, polegającego na nieuzasadnionym postrzeganiu przez organ administracyjny poszczególnych budynków cegielni [...] wyłącznie jako pojedynczych obiektów, które niezależnie od pozostałych mogą podlegać wykreśleniu z rejestru zabytków, podczas gdy wszystkie budynki cegielni [...] winny być traktowane jako całość, której integralność była przyczyną uznania tego obiektu za ślad dziedzictwa i przesłanką wpisania go do rejestru zabytków;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością i aktami sprawy poprzez pominięcie w opisie stanu faktycznego ustaleń wynikających z dokumentacji fotograficznej złożonej podczas rozprawy w dniu 30 listopada 2017 r., przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło poczynienie rzetelnych ustaleń okoliczności znaczących dla treści rozstrzygnięcia, w tym dla oceny stopnia zachowania substancji inkorporującej wartość zabytkową siedmiu z dwunastu budynków cegielni [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji a także decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem Ministra, Sąd prawidłowo ocenił, iż organy przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe oraz dokonały niebudzącej zastrzeżeń wykładni przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej; ustawy) tak przez ich błędną wykładnię jak i przez ich niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 tejże ustawy zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Przepis ust. 1 stosuje się do skreślenia z rejestru części zabytku – art. 13 ust. 2 ustawy.

Ustawodawca dopuszcza zatem sytuację, kiedy zabytek zostaje skreślony z rejestru zabytków, a dotyczy to przypadków, gdy stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Podkreślić przy tym należy, iż w przepisie tym nie chodzi o jakikolwiek rodzaj zniszczenia, ale taki na skutek którego przedmiot objęty ochroną utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam bowiem fakt zniszczenia przedmiotu, który jest (lub może być) wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot mógł zostać skreślony z rejestru zabytków przesłanki ustanowione w art. 13 ust. 1 ustawy muszą wystąpić łącznie: - po pierwsze, zniszczenie przedmiotu i po drugie, utrata przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 173/14; 24 listopada 2016 II OSK 196/15 – publik. CBOSA).

Przypomnieć też należy, iż przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami jednoznacznie stanowi, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (pkt 1 lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit.c). Nie sposób nie zauważyć, że na gruncie tejże ustawy ochroną objęte są także np. mury obronne, fortyfikacje, pałace itp. znajdujące się w stanie częściowo zniszczonym i to czasami dosyć istotnie (ruiny). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dotyczącego skreślenia z rejestru zabytków), podkreśla się, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy ustawy - Prawo budowlane, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki do wykreślenia zabytku (części zabytku) z rejestru zabytków. Stopień zniszczenia zabytku ma znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków wyłącznie w kontekście jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Stopień zniszczenia zabytku nie ma natomiast znaczenia w kontekście ekonomicznym, gdyż przepis art. 13 ust. 1 ustawy nie wiąże wykreślenia zabytku z rejestru z możliwością jego naprawy, usunięcia powstałych zniszczeń i opłacalnością tych prac. Z tych względów bez znaczenia w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru jest okoliczność, czy zabytek wymaga wykonania prac remontowych lub robót rekonstrukcyjnych. Dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków ( por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 234/07; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2514/[...] publik. CBOSA). To zaś oznacza, że skreślenie z rejestru zbytków powinno mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach.

Powyższe należy odnieść do stanu zaistniałego w niniejszej sprawie i wydanych decyzji.

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że budynki wchodzące w skład Zespołu cegielni w [...], których odmówiono skreślenia z rejestru zabytków, znajdujące się na nieruchomości skarżącej, pomimo zniszczeń na skutek upływu czasu i zaniedbań właścicieli nie utraciły swojej wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił zebrany materiał dowodowy, w tym opinię sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, wydaną po przeprowadzeniu wizji i po analizie dokumentacji dotyczącej Zespołu cegielni w [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Narodowy Instytut Dziedzictwa w sporządzonej opinii odniósł się łącznie do Zespołu cegielni w [...] jak i do każdego z budynków osobno; ocenił stan zachowania każdego z budynków oraz zachowanie lub utratę wartości historycznej, artystycznej i naukowej każdego z budynków osobno, a także szczegółowo wyjaśnił i uzasadnił zachowanie wartości historycznej, artystycznej i naukowej przez Zespół cegielni w [...], pomimo zaistnienia podstaw do wykreślenia z rejestru zabytków części obiektów wchodzących w skład Zespołu cegielni w [...] wpisanej do rejestru zabytków (pod numerem [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1993 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa szczegółowo ustalił i ocenił poszczególne obiekty i uzasadnił dlaczego barak nr [...] (obiekt nieistniejący), suszarnia [...] nr [...], suszarnia nr [...], suszarnia nr [...] (obiekt nieistniejący) i suszarnia nr [...] (brak części tej suszarni) mogą zostać wykreślone z rejestru zabytków oraz podał przyczyny z powodu których budynek mieszkalny nr [...], budynek gospodarczy (socjalny) nr [...], budynek mieszkalny nr [...], budynek fabryczny (piece) nr [...], wyrobownia nr [...], suszarnia nr [...] i budynek mieszkalny nr [...] powinny nadal figurować w rejestrze zabytków i nie zachodzą przesłanki umożliwiające ich wykreślenie z rejestru zabytków nieruchomych.

W niniejszej sprawie przedmiot wpisu do rejestru zabytków, pomimo stwierdzonego zniszczenia i zaistnienia podstaw do wykreślenia z rejestru zabytków części obiektów wchodzących w skład Zespołu cegielni w [...] zachował wartości artystyczne, historyczne i naukowe. Znajduje to potwierdzenie w opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, popartej materiałem zdjęciowym, szczegółowym opisem i fachowym uzasadnieniem. Z powyższych względów zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa jest niezasadny. Nadto, jak już wyżej wskazano, zły stan techniczny obiektu, który może uzasadniać jego rozbiórkę na gruncie ustawy - Prawo budowlane, nie stanowi samoistnej przesłanki do wykreślenia zabytku (części zabytku) z rejestru zabytków i bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje zasadność ekonomiczna przeprowadzenia remontu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej przyczyny złego stanu technicznego zabytku nie mają znaczenia dla oceny zasadności bądź niezasadności wykreślenia go z rejestru zabytków, a zatem okoliczność ta nie powinna była w ogóle stać się przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 powołanej wyżej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Oznacza to, że właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość jaką prezentuje zabytek. Mając na uwadze istotę i cel instytucji ochrony zabytków nie można uznać, że brak działań właściciela zabytku w celu należytej ochrony zabytku może wymuszać wykreślenie zabytku z rejestru zabytków.

Z powyższych względów chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., albowiem organy administracji nie naruszyły art. 13 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w pominięciu w opisie stanu faktycznego ustaleń wynikających z dokumentacji fotograficznej złożonej podczas rozprawy w dniu 30 listopada 2017 r.

Z uwagi na tak postawiony zarzut przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.