Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2828/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185PAR 1, 203 PKT 2, 205 PAR 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 268/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...] - część B 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 268/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...] - część B: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W piśmie z 4 marca 2016 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) złożył do Sądu I instancji skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...] - część B (dalej: zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Wojewody dopuszczenie w § 21 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały możliwości lokalizacji budynku usługowego na terenie zabudowy usługowej w zieleni urządzonej, oznaczonym symbolem 2U/ZP (§ 4 pkt 6) narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...]. Brak jest w studium jakichkolwiek zapisów na podstawie których możliwe byłoby uznanie, że na przedmiotowych terenach można dopuścić w planie miejscowym zabudowę, w tym zabudowę usługową. Stanowi to zdaniem Wojewody, istotne naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w odniesieniu do obowiązku stwierdzenia przez Radę nienaruszalności ustaleń planu względem Studium.

Ponadto jak wskazał Wojewoda w § 22 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, na terenach obiektów produkcyjnych składów i magazynów, oznaczonych symbolami 1P, 9P, 30P1, 30P2 (§ 4 pkt 7) Rada dopuściła realizację budynków biurowo - administracyjnych pomijając zarazem ustalenie dla nich projektowanej wysokości, czym naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587).

W ocenie Wojewody, Rada naruszyła przepis § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia w zakresie wyznaczenia na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 14, strefy ochrony konserwatorskiej i nie uwzględnienia jej w § 7 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, w którym ustaliła, że strefy ochrony konserwatorskiej zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych zostały wyznaczone dla terenów położonych w granicach obszarów określonych na załącznikach graficznych nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11, 29 i 31.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że nazwa planu "zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy i Miasta [...] - część B" nie odnosząca się do konkretnej lokalizacji terenów może przyczynić się do braku możliwości identyfikacji poszczególnych, licznych terenów objętych planem (ponad 30 osobnych terenów, często o bardzo niewielkiej powierzchni) oraz dezinformacji osób zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 pkt 1 lit. a oraz § 21 pkt 1 lit. a i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 268/16 wskazał, że oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu według Sądu I instancji, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro pojęcie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – to w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100 poz. 908, dalej: z.t.p.). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności ze wskazanymi powyżej wymaganiami stawianym aktom prawa powszechnie obowiązującego, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała zasady te narusza.

W ocenie Sądu I instancji, tytuł uchwały sugeruje, że dotyczy ona terenów objętych już ustaleniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jedynie zmienia postanowienia innej obowiązującej już uchwały. Na takie rozumienie charakteru zaskarżonej uchwały wskazuje także treść § 1, w którym Rada wskazała, że "uchwala się zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe potwierdza również treść § 32 zaskarżonej uchwały, w której wskazuje się, że "tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] wraz ze zmianami w części objętej niniejszym planem". Sąd I instancji zauważył, że wskazany powyżej § 1 oraz § 32 ani też żaden inny przepis zaskarżonej uchwały nie wskazują, ustaleń jakiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą. Jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie nie daje również treść "uchwały intencyjnej", bowiem ta wskazuje, że procedura planistyczna dotyczyła zmiany pięciu obowiązujących już miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Poza tym to uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała o przystąpieniu do prac nad jego przyjęciem, stanowi akt prawa miejscowego, któremu stawiane są wymogi precyzyjności i określoności aktu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji, Rada Miejska zmieniając postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna precyzyjnie wskazać akt zmieniany poprzez wskazanie daty jego podjęcia, nazwy i publikatora. Zaskarżona uchwała mimo jednoznacznego stwierdzenia, iż dotyczy ona zmiany obowiązującej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w żaden sposób nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie. Powyższe w sposób wyraźny dostrzec można w § 32 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że tracą moc ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej niniejszym planem, nie wskazując jednocześnie uchwały, czy też poszczególnych przepisów uchwały, które tracą moc obowiązującą.

Według Sądu I instancji, treść zaskarżonej uchwały nie pozwala zidentyfikować aktu, który podlega zmianie. Może to stwarzać znaczne problemy w zakresie ustalenia stanu prawnego dotyczącego możliwości zagospodarowania nieruchomości objętych ustaleniami planu oraz powodować wątpliwości, które dokładnie ustalenia bliżej nieokreślonego planu miejscowego pozostają dalej obowiązujące, a które zostały uchylone w wyniku zmiany dokonanej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą. Dokonanie zmiany uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego bez wskazania aktu prawnego oraz jednostek redakcyjnych tego aktu, które podlegają zmianie lub uchyleniu powoduje, że znacznie utrudnione jest ustalenie faktycznego przeznaczenia nieruchomości oraz dopuszczalnego sposobu jej zagospodarowania, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na tego rodzaju uchybienia zaskarżona uchwała jest nieprecyzyjna i nieczytelna. Wskazane powyżej uchybienie nabiera jeszcze większego znaczenia jeśli zważy się, że część graficzna zaskarżonej uchwały składa się z 33 załączników, obejmujących pojedyncze działki gruntu rozsiane po całym obszarze gminy, a zaskarżona uchwała nie była jedyną uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą przez Radę w dniu [...] grudnia 2015 r.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowana przez r. pr. P. M. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) błędnym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. i uwzględnieniu skargi Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r., w wyniku uznania przez sąd I instancji, że treść zaskarżonej uchwały narusza art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz narusza § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: z.t.p.), a także art. 2 Konstytucji, podczas gdy wyżej wymienione naruszenia nie miały miejsca. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniknięcie wskazanego wyżej błędu skutkowałoby oddaleniem skargi;

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono ponadto Sądowi I instancji:

1) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;

2) naruszenie art. 20 ust. 1 i 27 oraz 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ich zastosowania, co było wynikiem błędnego zastosowania do stanu faktycznego sprawy art. 28 u.p.z.p.,

3) art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad państwa prawnego poprzez nieprzestrzeganie zasad prawidłowej legislacji, podczas gdy naruszenie to nie wystąpiło.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji naruszył § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 z.t.p. niewłaściwie je stosując do ustalonego stanu faktycznego, podczas gdy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo przy jego zmianie warunkiem niezbędnym jest zachowanie procedur określonych w u.p.z.p., natomiast wymienione powyżej przepisy z.t.p. mają jedynie charakter pomocniczy i ich przestrzeganie nie może stanowić warunku koniecznego do stwierdzenia prawidłowości procedowania przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie - wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z 29 września 2016 r. oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu;

2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o rezygnacji z rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Poznaniu na stronie 9 in fine uzasadnienia wyroku "nie kwestionuje możliwości dokonania w jednej uchwale zmiany kilku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i podzielenia części graficznej planu na części. Intencją Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było wykazanie, że zmiana taka musi być wykonana w sposób pozwalający na precyzyjne oczytanie aktualnie obowiązującej normy prawnej". Nie zważając jednak na powyższe WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że uchwała wyraźnie określa zakres przedmiotowy, wskazuje dokładnie jakich terenów dotyczy i obrazuje to na załącznikach graficznych, a w § 32 wyraźnie wskazuje, że w tym zakresie tracą moc pozostałe plany dla terenów objętych planem uchwalonym na podstawie zaskarżonej uchwały. Dlatego błędne jest również stwierdzenie WSA w Poznaniu zamieszczone na stronie 8 uzasadnienia in fine, zgodnie z którym "Dokonanie zmiany uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego bez wskazania aktu prawnego oraz jednostek redakcyjnych tego aktu, które podlegają zmianie lub uchyleniu powoduje, że znacznie utrudnione jest ustalenie faktycznego przeznaczenia nieruchomości oraz dopuszczalnego sposobu jej zagospodarowania, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną".

Według skarżącego kasacyjnie organu, z powyższego należy rozumieć, że dla WSA w Poznaniu zaskarżona uchwała byłaby prawidłowa, gdyby kazuistycznie wymieniono wszystkie przepisy poprzednich uchwał, które ulegające zmianie. Takie stanowisko Sądu I instancji charakteryzuje się nadmiernym formalizmem i nie bierze pod uwagę faktu, że zabiegu takiego dokonano, poprzez wskazanie w § 32 zaskarżonej uchwały, że w zakresie określonym tą uchwałą, tracą moc pozostałe plany dla terenów objętych tym planem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniknięcie wskazanego wyżej błędu skutkowałoby oddaleniem skargi organu administracji. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że biorąc pod uwagę naruszenia przez WSA z Poznaniu przepisów prawa materialnego należy przede wszystkim podkreślić naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika jasno, że Rada Miejska w [...] uchwalając zaskarżoną uchwałę, podjęła wszystkie niezbędne czynności prawne w celu zachowania wszelkich procedur prawnych określonych w u.p.z.p., co potwierdza także brak tego rodzaju zarzutu w skardze Wojewody, który wskazuje jedynie na nieczytelność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r., natomiast to Sąd I instancji zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 28 u.p.z.p. i art. 2 Konstytucji poprzez nieprzestrzeganie przy jej uchwalaniu zasad prawidłowej legislacji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, duże wątpliwości budzi również stanowisko zajęte przez WSA w Poznaniu w powyższym zakresie stosowania z.t.p., gdyż w ten sposób nie podał ostatecznej podstawy obowiązywania zasad techniki prawodawczej w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie akt prawny będący podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, czyli z.t.p., nie określa adresata tych zasad. Mając to na uwadze, nie sposób wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, nakazującego organom stanowiącym prawo miejscowe stosowania zasad techniki prawodawczej w pełnym zakresie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Poznaniu, posługując się nieprawidłową wykładnią art. 28 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji oraz niewłaściwie stosując § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 z.t.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powyższe błędy WSA w Poznaniu sprawiły, że Sąd nie zastosował podczas rozpatrywania sprawy art. 20 ust. 1, 27 i 34 u.p.z.p., co było wynikiem przede wszystkim błędnego zastosowania do stanu faktycznego sprawy art. 28 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy uchwały nie może budzić wątpliwości z uwagi na wyraźne oznaczenie w §1 zaskarżonej uchwały terenów dla których określa się plan.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] reprezentowany przez r. pr. E. Ś. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Wojewoda [...] zrezygnował z przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za zasadny. Art. 147 § 1 p.p.s.a. umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części". Oznacza to, że zakres zastosowania tej normy prawnej uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie wskazuje na rodzaj naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, skutkuje jego nieważnością w całości lub w części orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. reguluje dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu, oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu jest związane ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA: z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). W sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może być rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwał. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części" (art. 28 ust. 1 zmieniony przez art. 41 pkt 5 ustawy z 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 18 listopada 2015 r.). Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale jedynie wówczas, kiedy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a nie jedynie z naruszeniem zasad. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje na kwalifikowane naruszenie zasad i to na tyle znaczące, iż skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały planistycznej w całości lub w części. Samo więc stwierdzenie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bez oceny, czy może zostać ono uznane za kwalifikowane nie jest wystarczające (zob. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2705/16, LEX nr 2406421). Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób interpretacji jest konsekwencją domniemania, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością nowe brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem było wcześniejsze brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Z uzasadnienia projektu ustawy o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m.in. tą ustawą. Zwiększenie pewności i stabilności miejscowego planu zagospodarowania poprzez nowe brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest konsekwencją powiązania programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi ustawą o p.z.p.

Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego potwierdza orzecznictwo NSA (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami.

Samo zatem uznanie przez Sąd I instancji (str. 5 uzasadnienia) naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego bez oceny, czy może zostać ono uznane za kwalifikowane nie było wystarczające dla stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości. Ponadto niejasności planu miejscowego, na które powołuje się Sąd I instancji powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów i po rozważeniu całości brzmienia tego aktu prawa miejscowego, a nie tylko § 1 oraz § 32. Zaskarżona uchwała w § 1 ust. 3 szczegółowo wylicza jakie tereny zostały nią objęte. W tym zakresie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2015 r. nie budzi żadnych wątpliwości co do obszarów nią objętych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Rada Miejska zmieniając postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna precyzyjnie wskazać akt zmieniany poprzez wskazanie daty jego podjęcia, nazwy i publikatora. Sąd I instancji dla uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie powołał się na treść § 85 ust. 1 i 2 w zw. z § 141 z.t.p.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego regulującego zasady techniki prawodawczej. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio. "Zasady techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Oznacza to, że nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. II OSK 22/12). Potwierdza to trafność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie określając zakresu takich zmian, wprowadzając jedynie wymóg zachowania trybu właściwego dla uchwalania planu. Sąd błędnie bez odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Niejasność legislacyjna w treści miejscowego planu zagospodarowania powinna być usuwana w pierwszej kolejności w drodze wykładni przepisów prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oceni, czy zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego i czy w sposób istotny narusza tryb jej sporządzania, zgodnie z wymogami art. 28 u.p.z.p. Przy czym oceny takiej Sąd dokona w oparciu o brzmienie całości zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów planistycznych. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.