Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2319/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 180/16 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 180/16, oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. G. w dniu [...] lipca 2015 r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wniosek o udzielenie pomocy na uregulowaniu czynszu za miesiąc lipiec 2015 r. w kwocie 714,20 zł oraz zaległości w czynszu za miesiące od stycznia 2011 r. do lipca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8, art. 39 oraz art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163) oraz art. 104 k.p.a., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik MOPR - Filia G. odmówił wnioskodawcy udzielenia pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za lipiec 2015 r. w kwocie 714,20 zł oraz zaległości czynszowych za miesiąc czerwiec 2015 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że w dniu [...] sierpnia 2015 r., podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, iż A. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w czerwcu 2015 r., stanowiła renta w wysokości 591,37 zł. Jak wyjaśniono, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 542,00 zł. Dochód A.G. w wysokości 591,37 zł przekroczył kwotę kryterium ustawowego, brak zatem podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Rozważając możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego wynikającego z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji nie stwierdził, aby w sprawie zachodził szczególny przypadek uzasadniający przyznanie takiego zasiłku. W szczególności organ stanął na stanowisku, że wnioskodawca powinien intensywniej, we własnym zakresie, poszukiwać innego mieszkania, o mniejszym metrażu i wysokości czynszu. Jak zauważono, w dniu [...] maja 2013 r., wpłynęła odpowiedź pisemna od Zarządcy Nieruchomości, że nie dysponują żadnym dokumentem będącym wnioskiem A. G. o zamianę lokalu na mniejszy. Ponadto, w celu pomocy w sprawach mieszkaniowych i podjęcia współpracy z Biurem Zamiany Mieszkań Ośrodek skierował A. G. do Zespołu do Spraw Osób Wymagających Wsparcia Zdrowia Psychicznego, jednakże wnioskodawca odmówił współpracy, co przesądza o uznaniu, że nie wykorzystuje on istniejących możliwości poprawy i przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że ośrodek mając na uwadze stan zdrowia A. G., jak również obecną niejasną sytuację mieszkaniową, ponownie w dniu [...] maja 2015 r. wystąpił z prośbą o informację w sprawie mieszkaniowej do Parafii Ewangelicko – Augsburskiej z siedzibą w W. Adresat nie podjął korespondencji. W dniu [...] maja 2015 r. A. G. dostarczył do Filii informację o zmianie zarządcy budynku oraz drugie pismo – wezwanie, w którym nowy zarządca wezwał wnioskodawcę do uregulowania w terminie 7 dni powstałego zadłużenia, tj. kwoty 25915,74 zł. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. MOPR wystąpił do nowego zarządcy z informacją i wnioskiem o udzielenie A. G. pomocy w ramach posiadanych możliwości i kompetencji poprzez np. zaproponowanie zamiany mieszkania na mniejsze, czy też obniżenia opłat czynszowych i obecnie oczekuje na odpowiedź.

Organ I instancji zauważył wreszcie, że udzielana wnioskodawcy pomoc finansowa zmierzała i nadal zmierza do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb, czego dowodem są wydawane decyzje administracyjne w zakresie zakupu żywności i opłacania energii elektrycznej.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta P. - Kierownik MOPR - Filia G. decyzją datowaną na dzień [...] sierpnia 2015 r., znak [...], umorzył postępowanie w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do maja 2015 r.

W odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej A.G. podniósł, że organ I instancji mija się z prawdą i domagał się dotrzymania uzgodnień z 2010 r., że MOPR będzie opłacał czynsz i rachunki za energię elektryczną. Domagał się również przestrzegania art. 67 Konstytucji, podkreślając, że on wywiązuje się z uzgodnień, zakupując leki.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osoby lub rodziny w przezwyciężeniu trudnych sytuacji, o czym mowa w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, zaś nieodłączną cechą procesu pomocy jest aktywne współdziałanie wnioskodawcy oraz egzekwowanie jego zaangażowania, zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu rezygnacja z form pomocy zaproponowanych przez pracownika socjalnego (złożenie wniosku o zmianę mieszkania, nawiązanie kontaktu w programie "KLUCZ") jest wyrazem braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. W tym zakresie organ wyjaśnił, że obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a konstrukcja przedmiotowej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepowodzeń życiowych. Dalej Kolegium podniosło, że celem pomocy społecznej nie jest jednak systematyczne, comiesięczne wspieranie osób, które posiadają dochód przekraczający kryterium dochodowe, co ma miejsce w przypadku strony, gdyż pomoc społeczna jest instytucją przeznaczoną do działania doraźnego, a nie do stałego, comiesięcznego wspierania jednej osoby wymagającej pomocy. Organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia czynszowego umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć.

Organ odwoławczy wskazał także na fakt, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 647/14 oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą przyznania stronie pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc grudzień 2013 r. Oddalone zostały również skargi strony na decyzje Kolegium z dnia [...] września 2014 r. i [...] września 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 13007/14 i II SA/Po 1304/14), a w uzasadnieniach wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, czy też braku środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, stanowi problem nierozwiązany już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż od stycznia 2011 r. dlatego nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy w zapłacie czynszu za marzec 2014 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego w tym zakresie.

A. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej niezgodność z prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, podnosząc dodatkowo, że nie są prawdziwe twierdzenia, jakoby nie starał się o zamianę zajmowanego lokalu. W tym celu wielokrotnie pisał do właściciela lokalu, jednakże nie uzyskał żadnej odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając wyrok oddalający skargę A. G. ,wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Sąd ten podkreślił, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie odmowy przyznania A.G. pomocy w formie uregulowaniu czynszu za miesiąc lipiec 2015 r. w kwocie 714,20 zł oraz zaległości w czynszu za miesiąc czerwiec 2015 r. a okolicznością bezsporną w realiach przedmiotowej sprawy pozostaje, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku - czerwcu 2015 r., wynosił 591,37 zł, a więc przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a wynoszące 542 zł.

Sąd Wojewódzki zauważył, że co prawda kryterium dochodowe uległo zmianie i wynosi obecnie 634 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), przy czym zmiana powyższa weszła w życie z dniem 1 października 2015 r. (§ 3 powołanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów). Tym samym skarżący spełniał, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego. Kolegium w sposób wadliwy nie dostrzegło powyższej okoliczności, rozpoznając sprawę pod kątem możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność powyższa, z uwagi na zbieżność powyższych świadczeń, sytuacji skarżącego oraz zakresu jego wniosku, nie spowodowała wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż Kolegium prawidłowo uznało, że skarżący nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie mu wnioskowanej pomocy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7 k.p.a.), jak i naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z brakiem dochodu po stronie skarżącego, lecz z istniejącym zadłużeniem za opłaty czynszowe i trudnością z bieżącym regulowaniem czynszu.

Sąd i instancji zgodził się z orzekającymi w sprawie organami, że przyznawanie regularnej, pokrywającej koszty opłat czynszowych pomocy z pomocy społecznej, nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. Zarówno analiza akt sprawy, jak i wcześniejszych orzeczeń tutejszego Sądu wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, czy też brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, nie stanowi nowego problemu, lecz jest kwestią nierozwiązaną już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż stycznia 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w lipcu 2015 r. i zaległości za czerwiec 2015 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego w tym zakresie, tym bardziej, że skarżący od wielu lat nie podejmuje kroków realnie zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej i zmiany lokalu na mniejszy, co umożliwiłoby obniżenie czynszu i wystąpienie od dodatek mieszkaniowy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika też, że w okresie od lutego 2011 r. do czerwca 2013 r. organ I instancji kilkanaście razy przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe uregulowanie należności czynszowych, a mimo tego wsparcia sytuacja wnioskodawca nie uległa poprawie, bowiem nie regulował pozostałej części czynszu, co powiększało jego zadłużenie. W tym wypadku zatem, wobec notorycznego zwiększania zadłużenia czynszowego, trudno uznać zgłoszoną przez wnioskodawcę potrzebę za potrzebę mieszczącą się w zakresie zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd i instancji podkreślił, że celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Treść tego przepisu powinna być odczytywana przez pryzmat art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta.

Sąd I instancji stwierdził, że udzielenie skarżącemu żądanej pomocy nie będzie zgodne z celami pomocy społecznej, bowiem nie poprawi ono faktycznie sytuacji skarżącego, który sam mimo posiadanych możliwości nie podejmuje czynnej współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej w celu poprawy swojego położenia i w ten sposób utrwala właśnie niekorzystną sytuację mieszkaniową.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii umowy ustnej, zawartej pomiędzy pracownikami MOPR a skarżącym w 2010 r. o stałym regulowaniu opłat za czynsz i energię przez ten ośrodek, WSA w Poznaniu zauważył, że żaden z pracowników organu nie był uprawniony do zapewnienia skarżącego o możliwości udzielania ciągłej (bezterminowej) pomocy finansowej na opłacenie czynszu, zaś przypadki przyznawania w przeszłości pomocy finansowej na zapłacenie części czynszu wynikały każdorazowo z wydawanych w tym przedmiocie decyzji. Podkreślił Sąd I instancji, że nawet w przypadku przyjęcia za wiarygodne twierdzeń skarżącego, jakoby pracownicy ośrodka składali wobec niego zapewnienia bieżącego regulowania przez tą instytucję należności czynszowych, to okoliczność ta nie miałby jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne składanie przez pracowników pomocy społecznej obietnic pozbawionych podstawy prawnej nie mogłoby bowiem skutkować po stronie skarżącego nabyciem podlegającego ochronie prawnej prawa podmiotowego do uzyskiwania środków z pomocy społecznej na określony cel.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w lipcu 2015 r. i zaległości czynszowych za czerwiec 2015 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego. Skarżący nie wykazał, że samodzielnie podjął konkretne działania zmierzających do obniżenia wysokości czynszu, zaś proponowaną przez organ pomoc w zakresie uzyskania innego lokalu o niższym czynszu uznał za próbę oszustwa. W tej sytuacji skarżący w istocie chciałby utrzymania dotychczasowej sytuacji mieszkaniowej przy jednoczesnym finansowaniu związanych z tym kosztów przez MOPR. Udzielenie pomocy w tym zakresie prowadziłoby zatem do powstania sytuacji, w której organ wyręczałby skarżącego w niemal wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania, a jednocześnie stanowiłoby faktycznie udzielanie pomocy właścicielowi lokalu zajmowanego przez skarżącego, a który to podmiot mimo istnienia wieloletnich zaległości czynszowych skarżącego nie podejmuje efektywnych działań zmierzających do usunięcia dłużnika z zajmowanego lokalu, w szczególności poprzez uzyskanie wyroku nakazującego opróżnienie lokalu z jednoczesnym przyznaniem eksmitowanemu prawa do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Sąd i instancji zauważył, że w razie przyznania takiego uprawnienia w wyroku eksmisyjnym obowiązek dostarczenia odpowiedniego lokalu ciążyłby na gminie, a jego niezrealizowanie skutkowałoby odpowiedzialnością odszkodowawczą gminy względem właściciela lokalu (art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego).

WSA w Poznaniu podkreślił, nie negując przy tym obiektywnie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, że trudność sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, wynika z faktu, że zajmuje on lokal mieszkalny, którego wielkość uniemożliwia mu uzyskanie stałej pomocy w utrzymaniu mieszkania w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki dla przyznania skarżącemu stałej pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wynika to z faktu, że skoro prawodawca ustanowił w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych kryteria przyznawania tych dodatków związane z normatywną powierzchnią użytkową lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, to nie można dla faktycznego obejścia tych regulacji – celem przyznania stałej pomocy odpowiadającej funkcjonalnie dodatkowi mieszkaniowemu dla osoby nie spełniającej kryteriów otrzymywania takowego dodatku – wykorzystywać przepisów innych ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej. Inaczej rzecz ujmując, przyznanie skarżącemu pomocy na regulowanie czynszu za określony miesiąc na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej byłoby dopuszczalne jedynie w szczególnie uzasadnionym, incydentalnym przypadku, nie może zaś służyć stałemu i bezterminowemu wspieraniu go w uiszczanie tego rodzaju opłat.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł A. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym świadczona skarżącemu pomoc państwa będzie skutkowała jego wyręczeniem, bowiem jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności życiowe, co pozostaje w rażącej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

- art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej - poprzez błędne ustalenie, że odmówienie skarżącemu przyznania prawa do pomocy finansowej w spłacie czynszu nie uniemożliwi mu godnego życia, pomimo faktu, iż okoliczności życiowe skarżącego w pełni uzasadniają przyznanie mu takiej pomocy;

- art. 39, art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez nietrafne ustalenie, że przedmiotem zasiłku celowego nie może być pokrycie kosztów związanych z zapłatą czynszu przez skarżącego, całkowicie błędne ustalenie, iż skarżącemu nie jest należny zasiłek celowy pomimo wykazania przez skarżącego, iż jest on dla niego konieczny dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowe oraz niezasadne i kontrfaktyczne przyjęcie, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego nie spowoduje poprawy jego sytuacji życiowej;

- art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez niezasadne odmówienie niepełnosprawnemu skarżącemu prawa do pomocy państwa w zabezpieczeniu jego egzystencji, pomimo faktu, że skarżący nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej, a jego dochody nie wystarczają do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych.

2. przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się wyczerpująco do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji życiowej skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do przyznania zasiłku celowego, co skutkowało wydaniem dowolnej decyzji i odmowie przyznania zasiłku, wydanie orzeczenia sprzecznego z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wobec niewłaściwego przyjęcia, iż fakt pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności, iż skarżący w dniu orzekania przez organ odwoławczy spełniał przesłanki dochodowe określone w tym przepisie nie spowodował wadliwości skarżonej decyzji, pomimo, iż fakt ten skutkował nieuprawnioną odmową udzielenia skarżącemu zasiłku celowego, a zatem przedmiotową decyzję należało bezwzględnie uznać za wadliwą;

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia wobec jej oczywistej zasadności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia. Uzasadniając zasadność skargi podniósł, że WSA w Poznaniu naruszył art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż skarżący w dniu orzekania przez organ odwoławczy spełniał przesłanki dochodowe określone w tym przepisie, nie spowodowało wadliwości zaskarżonej decyzji.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy materialną podstawą decyzji obu instancji był przepis art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163). Zastosowanie tego przepisu wynikało z dokonanego przez organ I instancji ustalenia, że dochód A. G. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w czerwcu 2015 r., stanowiła renta w wysokości 591,37 zł., natomiast prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 542,00 zł. Organy przyjęły, że dochód A. G. w wysokości 591,37 zł przekroczył kwotę kryterium ustawowego, zatem brak było podstaw do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Tymczasem w dniu [...] października 2015 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015 poz. 1058). W § 1 pkt 1a tego rozporządzenia ustalono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 634 zł. Orzekając w dniu [...] stycznia 2016 r. SKO w Poznaniu powyższej zmiany nie zauważyło.

Okoliczność ta dostrzeżona została przez WSA w Poznaniu, który w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia wskazał, że co prawda kryterium dochodowe uległo zmianie i wynosi obecnie 634 zł, tym samym skarżący spełniał, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego, a Kolegium w sposób wadliwy nie dostrzegło powyższej okoliczności, rozpoznając sprawę pod kątem możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, okoliczność powyższa, z uwagi na zbieżność powyższych świadczeń, sytuacji skarżącego oraz zakresu jego wniosku, nie spowodowała wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż Kolegium prawidłowo uznało, że skarżący nie spełnia przesłanek uzasadniających przyznanie mu wnioskowanej pomocy. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji zanalizował sytuację skarżącego w światle przesłanek z art. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że także ten przepis nie mógł być podstawą przyznania żądanego przez A. G. zasiłku celowego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe stanowisko jest błędne.

Zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego, przyznawanym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywanie ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Ustawodawca w tym przepisie wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, ma charakter pomocy doraźnej.

Odmienną, szczególną formą wsparcia jest specjalny zasiłek celowy przyznawany w oparciu o przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jest to pomoc bezzwrotna przyznawana podmiotom przekraczającym dopuszczalny ustawowo dochód, kierowane do osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Jego wysokość nie może przekroczyć wskazanej w ustawie wysokości. W komentarzu do ustawy o pomocy społecznej I. S. (wydanie III, Lex 2014) podkreślono wyjątkowość okoliczności przyznawania tego świadczenia przede wszystkim dlatego, że jego beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności.

Z powyższego zestawienia wynika, że pomimo zbieżności obu świadczeń, każde z nich przyznawane jest w oparciu o inny, odrębny przepis prawa materialnego przy uwzględnieniu odmiennych kryteriów. Zmiana sytuacji dochodowej skarżącego w trakcie postępowania, przed rozpoznaniem odwołania, wymagała zatem ponownej weryfikacji jego wniosku w oparciu o właściwy przepis prawa materialnego. Do takiego badania uprawnione są jedynie organy, a nie sąd administracyjny, który w zakresie swojej kognicji kontroluje jedynie prawidłowość postępowania przed organami i wydanych przez nie decyzji.

Uznanie powyższego zarzutu za uzasadniony powoduje konieczność uchylenia wyroku Sądu I instancji. W tej sytuacji także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mogą być uznane za uzasadnionych. Dotyczą one błędnego przyjęcia przez organy, że A. G. jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności życiowych, a także nie wzięcia pod uwagę okoliczności, że skarżący nie jest w stanie podjąć pracy zawodowej, a jego dochody nie wystarczają do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Powyższe ustalenia dokonywane były jednak w trakcie rozpoznawania przedmiotowego wniosku w oparciu o przepis art. 41 ustawy i w odniesieniu do zawartych w tym przepisie przesłanek dotyczących kryterium przyznania skarżącemu kasacyjnie "specjalnego" zasiłku celowego. W toku ponownego postępowania administracyjnego okoliczności powyższe powinny zostać jeszcze raz przeanalizowane pod kątem przesłanek z art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 P.p.s.a., jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na uwzględnienie także skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.