Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 720/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwane dalej SKO działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z póżn. zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o., od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2020 r., umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek C. sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, dla inwestycji polegającej na wybudowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w sąsiedztwie budynku przy ul. M. [...] w W. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 1 października 2020 r. C. sp. z o.o. wystąpiła wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zrealizowanego nośnika reklamowego wolnostojącego w postaci gabloty reklamowej, całkowitej wysokości 2,65 m, szerokości 1,40 m na działce nr ew. [...] w obr. [...] przy uł. M. [...] w dzielnicy O.

Decyzją nr [...] [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Zarządu Dzielnicy O. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła C. sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust 1 tej ustawy oraz art. 105 § 1 Kpa przez umorzenie postępowania pomimo, że nie obowiązuje od dnia 28 kwietnia 2020 r. w odniesieniu do reklam miejscowy plan z 2009 r. powołany w zaskarżonej decyzji, jako przyczyna umorzenia postępowania.

Zarzucono naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez brak zawiadomienia strony przez wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - pozbawiono stronę możliwości poinformowania o: uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń; postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakładającego na C. obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlanego, m in. Decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie przedmiotowego nośnika reklamowego.

Podniesiono zarzut naruszenia art. 79a Kpa poprzez zaniechanie poinformowania C., co pozbawiło ją uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych i przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek.

Wskazano na naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 Kpa oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu m.in. przez ustalenie, że obowiązuje w odniesieniu do reklam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2009 r., pominięcie uchwały nr [...] oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy kraj obrazowej.

Zarzucono naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. przez jedno zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że wg. art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej ten plan obowiązywał w odniesieniu do reklam do dnia 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie uchwały reklamowej).

Na zakończenie zarzucono naruszenie art. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie zasady wolności budowlanej w zw. z art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Rozpoznając to odwołanie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że możliwość ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej istnieje jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl zaś art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji wskazał, że dla terenu, na którym w sąsiedztwie budynku przy ul. M. [...] C.sp. z o.o. zrealizowała wolnostojącą dwustronną tablicę reklamową, od dnia 28 sierpnia 2009 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru R., przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. W związku z tym dla przedmiotowego terenu sposób zabudowy i zagospodarowania terenu określają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R. Z tego też powodu, na podstawie art. 105 § 1 Kpa organ I instancji umorzył postępowanie.

Tak więc ustawa zakłada, że z punktu widzenia planowania przestrzennego inwestycja może być prowadzona albo na podstawie planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w stosunku do terenu nieobjętego planem miejscowych. W przypadku więc obowiązywania dla danego, mającego podlegać zainwestowaniu terenu, planu miejscowego nie jest możliwym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w ogóle dla takiego terenu, tak więc postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe.

Jak z kolei stanowi art. 105 § 1 Kpa, jeżeli postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, to postępowanie podlega umorzeniu. Skoro w niniejszej sprawie ustalono obowiązywania dla przedmiotowego terenu obowiązywanie planu miejscowego, to nie było podstaw ani możliwości prowadzenia postępowania, gdyż takowe jest zarezerwowane tylko dla terenów nieobjętych postanowieniami planu miejscowego.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedstawiona w odwołaniu argumentacja sprowadza się do kwestii obowiązywania przedmiotowego planu miejscowego w związku z uchwaleniem uchwały określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Jak stanowi w tym zakresie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Jak z kolei stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 15 ust. 3 pkt 9 w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb.

Wskazana w ww. art. 12 ustawa zmieniana w art. 7, to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 i 443), do której wprowadzono art. 37a-37e. W myśl art. 37a ust. 1 rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Nadmieniono również, że wskazana w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. regulacja planów miejscowych odnosiła się do zakresu planu wynikającego z art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Organ dalej wskazał, że z powyższych przepisów, a zwłaszcza z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. wynika, że w przypadku przyjęcia uchwały odnośnie zasad i warunków sytuowania m.in. tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, tracą moc zapisy planu miejscowego odnośnie nośników reklamowych. W to miejsce zaczynają obowiązywać przepisy odpowiedniej uchwały. Dodatkowo, wskazaną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. uchylono art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu przestrzennym, tak więc zasady sytuowania obiektów reklamowych mogą następować tylko w odpowiedniej w tym zakresie uchwale, a nie planie miejscowym.

Organ zauważył, iż wskazane powyższej przepisy nie regulują wprost wpływu zmian w zasadach lokalizowania obiektów reklamowych na kwestie możliwości wydawania warunków zabudowy. Art. 59 ust. 1 wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego. W przypadku podjęcia uchwały w sprawie lokalizacji obiektów reklamowych plan miejscowy jako taki nie traci mocy. Tracą jedynie moc jego zapisy odnośnie obiektów reklamowych. Powstaje więc zagadnienie czy sytuacja taka powoduje, że dla danego rodzaju inwestycji, należy traktować teren jako teren bez ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu literalne brzmienie art. 59 ust. 1 wskazywałby na konieczność nieobjęcia terenu w ogóle ustaleniami planu miejscowego. Z drugiej jednak strony, uchwała podejmowana na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu powoduje utratę mocy niektórych zapisów planu. Należy jednak mieć na uwadze, że przepis art. 59 ust. 1 odnosi się do obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie dla obiektów reklamowych możliwość wydawania warunków zabudowy na podstawie odrębnej uchwały, to taki zapis musiałby się znaleźć w ustawie. Skoro uchwała w sprawie obiektów reklamowych określa warunki lokalizowania takich obiektów, to trudno racjonalnie oczekiwać, że w tym zakresie koniecznym będzie wydawanie warunków zabudowy. Dochodziłoby w tym zakresie do możliwej kolizji, jako, że warunki zabudowy wydawane są na podstawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a wiec na podstawie istniejących obiektów w obszarze analizowanym. Natomiast uchwała samodzielnie określa warunki lokalizowania reklam, bez konieczności odnoszenia się do stanu zastanego.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom tam zawartym uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze narzędzi ochrony krajobrazu. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...], stwierdził nieważność ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W wyroku z dnia 9 grudnia 2003 roku w sprawie [...] poz. [...], Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc

z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego

Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1990 roku, SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Z powyższego wynika, że uchwała Nr [...] nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...].

Dodatkowo wskazano, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 899/20) oddalił skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Fakt wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku w żaden sposób nie wpływa na niniejszą sprawę. Jak już wskazano, istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest obowiązywanie dla danego terenu planu miejscowego, a nie kwestia obowiązywania uchwały w sprawie sytuowania obiektów reklamowych. Fakt, że taka uchwała obowiązuje, uchylając zapisy planu, czy też nie, nie ma znaczenia dla możliwości oceny czy jest możliwe prowadzenie sprawy ustalenia warunków zabudowy, gdyż taka możliwość jest wyłączona z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego, jako takiego. W stosunku do terenu objętego planem miejscowym nie można prowadzić postępowania i rozstrzygać o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie organu nie znajduje też podstaw wniosek o zawieszenie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., ponieważ rozstrzygnięcie przez sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia decyzją administracyjną warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 10 §, art. 79a Kpa poprzez brak zawiadomienia strony przez wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut ten jest zasadny. Organ I instancji rzeczywiście nie poinformowała strony o planowanym rozstrzygnięciu. Jednakże aby zarzut naruszenia tych przepisów mógł być uwzględniony, naruszenie w tym zakresie przepisów musi mieć wpływ na wynik sprawy. Taka zaś sytuacja nie występuje. Strona w ramach odwołania przedstawiła całość swego stanowiska. Okoliczności zaś wskazane w odwołaniu nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż jedyną okolicznością wpływająca na rozstrzygnięcie sprawy miał fakt obowiązywania dla terenu inwestycji planu miejscowego. Nie było więc zwłaszcza konieczności uzupełniania postępowania dowodowego o okoliczności wskazywane przez stronę, gdyż nie miałby one znaczenia dla sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego ze wskazanych powyżej powodów nie doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 Kpa oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., gdyż całość przeprowadzonego postępowania była wystarczającą do zakończenia sprawy, a wszystkie istotne okoliczności ustalone.

Dodatkowo wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia naruszenie art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, organy nie stosują przepisów prawa budowlanego i nie oceniają z tego punktu widzenia wniosku. Zastosowanie w sprawie mają jedynie odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na tę decyzję złożyła C. sp. z o.o.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, w szczególności następujących przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") oraz art. 59 ust. 1 upzp w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy umorzenia postępowania pomimo, że nie obowiązuje od dnia 28 kwietnia 2020 r. w odniesieniu do reklam miejscowy plan z 2009 r. powołany, jako przyczyna umorzenia postępowania;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia Skarżącej, przed wydaniem decyzji I i II instancji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie poinformowanie Skarżącej, że zakończone zostało postępowanie dowodowe, oraz że organ przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogło być konwalidowane oraz związane z tym naruszenie art. 15 k.p.a. przez niezapewnienie Skarżącej prawa do dwuinstancyjnego postępowania;

- naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (dalej: "ustawa krajobrazowa"), m.in. przez ustalenie, że obowiązuje w odniesieniu do reklam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2009 r., pominięcie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej również: "Uchwała reklamowa") oraz błędną wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej;

- naruszenie art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez brak wyjaśnienia i rozpoznania zarzutu Skarżącej, zawartego w odwołaniu od decyzji I instancji;

- naruszenie art. 101, 98, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia, w formie postanowienia, wniosku Skarżącej w sprawie zawieszenia postępowania, przez brak zawieszenia postępowania pomimo, że wg art. 98 k.p.a. wniosek Skarżącej o zawieszenie postępowania powinien być uwzględniony;

- naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że wg art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej ww. miejscowy plan z 2009 r. obowiązywał w odniesieniu do reklam do dnia 28 kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie Uchwały reklamowej);

- naruszenie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez jej pominięcie;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: "Prawo przedsiębiorców").

Podnosząc te zarzuty Spółka wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. wydanej przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy O. z upoważnienia Zarządu Dzielnicy O. [...] oraz zasądzenie na rzecz C. Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którą organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r., umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek C. sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, dla inwestycji polegającej na wybudowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w sąsiedztwie budynku przy ul. M. [...] w W.

Podstawę umorzenia stanowił fakt, że dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji od dnia 28 sierpnia 2009 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca, przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie, albowiem zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji jednak braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustała się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2).

Z powołanych przepisów wynika zatem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest dopuszczalne jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego miejscowego planu.

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wnioskowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu nośnika reklamowego, wskazując, że dla przedmiotowego obszaru nie obwiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie sytuowania reklam, a to w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Z kolei ta uchwała nie obowiązywała w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...], stwierdzającym nieważność ww. uchwały.

Odnosząc się do tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Mocą ustawy krajobrazowej w u.p.z.p. ( bo ten akt jest właśnie ustawą zmienianą), po art. 37, dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e u.p.z.p.).

Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.).

Z wyżej przytoczonych przepisów ustawy krajobrazowej, wynika że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej , powodowało z kolei uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

W realiach rozpoznawanej sprawy, "uchwałę reklamową", stanowiła uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

Skarżąca argumentuje, że w związku z treścią art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, z datą wejścia w życie uchwały reklamowej, uchylone zostają plany miejscowe, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, wspomniana wyżej uchwała reklamowa, wbrew zaprezentowanej w skardze argumentacji, pomimo jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2021 r., poz.1372 t.j. z dnia 2021.07.27, dalej : "u.s.g.") stanowi w art. 92 ust. 1, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z kolei zgodnie z treścią art. 98 ust. 5 u.s.g., rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...], stwierdził nieważność ww. uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone organowi I instancji 3 marca 2020 r. Natomiast zgodnie z § 18 uchwały reklamowej wchodzi ona w życie 90 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Oznacza to, że uchwała weszła by w życie 28 kwietnia 2020 r. ( dane dostępne w aktach i uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 899/20 WSA w Warszawie i znane stronom)

Niewątpliwie jednak przed wejściem w życie została stwierdzona nieważność uchwały reklamowej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia z dnia [...] lutego 2020 r. doręczonym organowi 3 marca 2020 r. Oznacza to, że od tej daty, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., że stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru powoduje wstrzymanie wykonania uchwały z mocy prawa.

Sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" użyte w ww. przepisie należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 968/13 i 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2187/18).

Uznać zatem należy, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego przed wejściem w życie uchwały reklamowej spowodowało, że nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej. Nie doszło więc do uchylenia stosownych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R., przyjętego uchwałą nr [...] Rady m[...] z dnia [...] czerwca 2009 r.

Z tego tez powodu Sąd uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowa.

Nadto należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 899/20 oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a NSA wyrokiem z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1005/21, oddalił skargę kasacyjną. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stało się w myśl art. 98 ust. 5 u.s.g. prawomocne.

Skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie nadzorcze uzyskało przymiot prawomocności dopiero z chwilą oddalenia skargi kasacyjnej, a więc w dacie podejmowania decyzji przez SKO w W. w dniu [...] stycznia 2021 r. jeszcze prawomocne nie było. Niemniej z uwagi na treść art. 92 ust. 1 u.s.g. nie doszło do uchylenia zapisów planu miejscowego z 2009 r.

Należy zatem podsumować, że uchwała reklamowa Nr [...] nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie przestał obowiązywać w zakresie nośników reklamowych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...].

Nie doszło zatem do naruszenia art, 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawę, naruszenia Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez jej pominięcie, a także naruszenia art. 2, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

Odnośnie do naruszenia art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z.U.2021.162 t.j. z dnia 2021.01.26), przypomnieć należy, że stanowi on, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa.

Skoro zatem zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa zasadnie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, nie można zdaniem Sądu mówić o naruszeniu powyższego przepisu.

Z podobnych względów nie można mówić o naruszeniu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Organ nie naruszył także art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, będącego w istocie powtórzeniem zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a.. Nie zostały także naruszone przepisy oraz art. 6, 7,8, 11, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do rozpoznania sprawy oraz rzetelnie i wyczerpująco, uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Organy prawidłowo zastosowały regulację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., zasadnie uznając że w związku z obowiązywaniem w dacie wydania decyzji organu I instancji planu miejscowego, postepowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, stało się bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn.. akt II SA/Gl 1693/19, LEX nr 3025613, z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się bezprzedmiotowe. Organy administracji obu instancji z chwilą przyjęcia na danym terenie planu miejscowego tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego. Brak zatem było podstaw do wszczynania takiego postępowania, które jako bezprzedmiotowe, należałoby następnie, zgodnie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do wszczynania takiego postępowania, którego jedynym dopuszczalnym zakończeniem byłaby decyzja o jego umorzeniu. Takie samo stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 300/16, LEX nr 2378085.

Nie było także w ocenie Sądu podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianej wyżej sprawy zawisłej pod sygn. akt IV SA/Wa 899/20, bowiem postępowanie w tej sprawie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia decyzją administracyjną warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, że w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Sąd a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, brak było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w omawianym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, brak jest zdaniem Sądu tego ostatniego elementu. Należy bowiem podkreślić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, LEX nr 2241989, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

Instytucja obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w tym przepisie, dotyczyć może zatem tylko takiej sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie głównej i to zarówno decyzji pozytywnej jak też negatywnej dla wnioskodawcy, bezwzględnie wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Innymi słowy, wydanie decyzji w sprawie głównej bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Taką też wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierowało się Kolegium.

Wspomniana sprawa, zawisła przez WSA w Warszawie, nie stanowiła przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Brak zatem rozstrzygnięcia w formie postanowienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, choć naruszał art. 101 k.p.a., nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., wskazać należy że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych.

W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz nie poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego.

Naruszenie to, nie miało jednak zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, podzielić bowiem należy, dominujący i utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony stawiającej wskazany zarzut, należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie II FPS 6/04).

Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji (postanowienia) o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca nie wykazała natomiast, jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać poprzez niewydanie przez SKO zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.