Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2652/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1  art. 200 par. 14 ust. 4 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Ewelina Kuszkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Radę Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ".

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...] zarzucając, że zmienianej przez nią uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie: uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" brakowało podstaw do podjęcia, bowiem w dacie podejmowania ustawa, a tym samym będący podstawą podjęcia art. 6 ust. 6, z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) nie obowiązywała, co oznacza, Gmina [...] winna sporządzić ww. studium w trybie oraz na zasadach określonych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dacie podjęcia uchwały. W konsekwencji zaskarżona uchwała także obarczona jest ww. wadą prawną, ponadto zaś narusza: art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 i 2, art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4, § 6 pkt 2, § 7 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), poprzez sporządzenie zmiany studium:

- bez uwarunkowań, bowiem przyjęta uchwała w sprawie zmiany studium nie zawiera części dotyczącej uwarunkowań sporządzonej zarówno w formie tekstowej, jak i graficznej;

- bez określenia wpływu uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ww. ustawy;

- bez ujednoliconej formy projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany;

- bez uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu zmiany studium;

- bez części graficznej przedstawiającej uwarunkowania rozwoju przestrzennego;

- bez określenia w sposób jednoznaczny i wiążący przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, parametrów i wskaźników urbanistycznych.

Na podstawie art. 93 w związku z art. 94 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wcześniej art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), skarżący wniósł o:

1. wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały;

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

3. opcjonalnie w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2 skargi, orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał;

4. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym w dacie podjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium, podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stanowiło naruszenie zasad sporządzania studium, przez podjęcie uchwały z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] Rady Gminy [...] ws. uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W dacie podjęcia ostatnio wymienionej uchwały, tj. [...] sierpnia 2003 r., na mocy art. 88 ust. 1, w związku z art. 89 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, utraciła swą moc obowiązującą, z dniem 11 lipca 2003 r., z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 88 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które jednak nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Utrata mocy obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiła zatem 50 dni przed podjęciem uchwały w sprawie: uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]

Skarżący podniósł również, że ustawodawca w ramach przepisu intertemporalnego, o którym mowa w art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądził, że: "1. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwalę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Zdaniem skarżącego z przytoczonych powyżej przepisów intertemporalnych wynika, że nie dotyczą one procedury sporządzania oraz uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, lecz normują jedynie postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w związku z art. 104 i art. 1 pkt 1 i 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz odnoszą się do wszczętych i niezakończonych procedur dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Przepisy intertemporalne dotyczą także zaawansowanych procedur związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla których już przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokonano kolejno czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tj. po:

- ogłoszeniu w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, oraz po określeniu formy, miejsca i terminu, nie krótszego niż 21 dni, składania wniosków do planu (art. 18 ust. 2 pkt 1);

- zawiadomieniu na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organów właściwych do uzgadniania projektu planu oraz zarządu województwa i powiatu (art. 18 ust. 2 pkt 2);

- analizie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a);

- czynnościach związanych z wystąpieniem o opinie do właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu (art. 18 ust. 2 pkt 3);

- uzgodnieniu projektu planu z właściwymi organami (art. 18 ust. 2 pkt 4);

- zawiadomieniu na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu, właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana tzw. renta planistyczna oraz osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, wraz z uzasadnieniem odmowy ich uwzględnienia (art. 18 ust. 2 pkt 5).

Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, iż w przypadku niedochowania powyższych czynności przed [...] lipca 2003 r. brak było możliwości kontynuowania procedury sporządzania planu miejscowego w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidział przepisów intertemporalnych dla rozpoczętych procedur planistycznych odnoszących się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bądź też do jego zmian. Podkreślił również, iż w przeciwieństwie o obecnych wymogów, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidywała szeregu czynności proceduralnych w tym m.in. nie przewidywała jakiejkolwiek partycypacji społecznej , procesie tworzenia studium. Procedura określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ograniczała się zatem jedynie do:

- formalnego podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1);

- sporządzenia, przez organ wykonawczy gminy, projektu studium, z uwzględnieniem ustaleń strategii rozwoju województwa zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 6 ust. 2), przy czym zawartość studium winna spełnić wymogi określone w art. 6 ust. 4 (uwarunkowania) i ust. 5 (kierunki);

- przedłożenia projektu studium do zaopiniowania właściwym organom, o których mowa w 18 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy, przy czym na mocy przepisu art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak nadesłania opinii w terminie 21 dni był równoznaczny z brakiem wniesienia uwag do projektu studium;

- podjęcia przez radę gminy, uchwały w sprawie studium "uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 6).

Skarżący wskazał, że w tej sytuacji, rozpoczęta na podstawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] grudnia 1998 r., procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie mogła być kontynuowana po [...] lipca 2003 r. w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogła w sposób zgody z przepisami obowiązującymi w dniu [...] sierpnia 2003 r. zakończyć się skutecznym uchwaleniem przedmiotowego studium, bez zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazał również, że ustawodawca określił w sposób jednoznaczny przepisy przejściowe, ale odniósł je jedynie do:

- spraw kończących się wydaniem decyzji administracyjnych, które zostały wszczęte, lecz niezakończone, dla których na mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosować należało przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

- wszczętych postępowań dotyczących uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego województw a także ich zmian, dla których na mocy art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosować należało przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

- wszczętych postępowań dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego województw a także ich zmian, dla których wykonano czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1 - 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla których na mocy art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosować należało przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

co oznacza, że w pozostałych przypadkach należało stosować nowe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym, zdaniem skarżącego, uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2003 r. v sprawie: uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miny [...]" podjęta została:

- bez podstawy prawnej, bowiem przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 6 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem od 50 dni już nie obowiązywał;

- z naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto społeczeństwo lokalne zostało pozbawione możliwości partycypacji społecznej poprzez możliwość składania wniosków i uwag, a także udziału w debacie publicznej. W tym zakresie nie zrealizowano trybu obowiązującego od [...] lipca 2003 r. określonego w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś same ustalenia studium nie odpowiadają wymogom określonym w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem w dacie podjęcia ww. uchwały zarówno Wójta Gminy, jak i Radę Gminy [...] obowiązywały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przyjęcie ww. uchwały bez zachowania trybu oraz z naruszeniem zasad sporządzania studium określonym w ww. przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza zarówno istotne naruszenie trybu, jak i zasad sporządzania studium, co w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ww. Ustawy stanowi bezpośrednią przesłankę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Powyższe, zdaniem skarżącego, wynika również z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w związku z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, znaczenie ma tu istotność naruszenia. Skarżący wskazał, że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która winna mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak i ustawa o samorządzie gminnym, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa.

Wobec powyższych wywodów, skarżący podkreślił, że zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2011r. Nr [...] dokonano zmiany aktu planistycznego, który został podjęty w sposób bezprawny (bez podstawy prawnej), a także aktu, który nie spełnia wymogów formalnych - tj. wymogów merytorycznych w zakresie jego zawartości, określonych przez ustawodawcę w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także aktu, który nie spełnia wymogów proceduralnych, odnoszących się do trybu sporządzania planu miejscowego, określonych przez ustawodawcę w ramach dyspozycji art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada Gminy [...], przy dokonywaniu zmiany studium, była również związana przepisem:

- art. 9 ust. 1, 3 oraz art. 10, w związku z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- §§ 4, 6 i 7, w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) [§ 8.1. Przepisy niniejszego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. 2. Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. 3. Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina podniosła, że zgodnie z art. 94 ust. 2 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl art. 90 ust. 1 zd. 1 usg wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Termin ten nie jest jednak bezwzględnie wiążący, ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie pociąga za sobą jakiekolwiek negatywnych skutków prawnych, ponieważ termin do wydania ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę biegnie od dnia przekazania mu uchwały.

Analiza akt gminnych dotyczących procedury uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w 2003 r. oraz jego zmiany w 2011 r. wykazała, że ww. uchwały zostały przekazane Wojewodzie [...] z zachowaniem 7- dniowego terminu od dnia ich podjęcia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 usg. Uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. przesłano Wojewodzie [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. (wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego dnia [...] stycznia 2012 r.) Z kolei- pełną dokumentację planistyczną przekazano Wojewodzie [...] jako załącznik do pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. W niniejszej sprawie nie zachodzi, zatem przypadek uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały (zarządzenia) w terminie określonym w art. 90 ust, 1 usg umożliwiający stwierdzenie nieważności uchwały w każdym czasie.

Ponadto, przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], która zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp nie stanowi aktu prawa miejscowego. W sprawie nie zachodzi także drugi wyjątek uniemożliwiający stwierdzenie nieważności uchwały w każdym czasie. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] błędnie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy [...], w sytuacji gdy dawno już upłynął roczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 2 usg, a jednocześnie w sprawie nie zachodzą wyjątki umożliwiające stwierdzenie nieważności ww. uchwały w każdym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania" – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności uchwały z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż Rada Gminy [...] podjęła zaskarżoną uchwałę w celu zmiany uchwały z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] ws uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Ostatnio wymieniona uchwała została podjęta po wejściu w życie ustawy

z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec uznania przez Gminę – w ocenie Sądu błędnie - iż zezwala jej na to treść art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sejmiki województw, które do dnia wejścia w życie ustawy nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa, oraz gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą odpowiednio plany zagospodarowania przestrzennego województwa bądź studium, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Zygmunta Niewiadomskiego w "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" (Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 579-580), zgodnie z którym ww. przepis należy interpretować w ten sposób, iż gminy, które do dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sporządziły i nie uchwaliły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązane są do jego sporządzenia i uchwalenia w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z jej wymaganiami. Jak bowiem wskazuje komentator: "Art. 87 ust. 4 w odniesieniu do studium wprowadza rozróżnienie pomiędzy sporządzeniem, a uchwaleniem studium. Wywołuje to pytanie, czy gminy, które sporządziły studium na podstawie ustawy dawnej, ale jeszcze go nie uchwaliły, nie mają obowiązku uchwalenia studium zgodnie z wymaganiami ustawy nowej. Wydaje się jednak, że jest to wynik braku precyzji przepisu. Przepis ten bowiem nie definiuje, na jakim etapie prac planistycznych można uznać, że gmina sporządziła studium, chociaż go jeszcze nie uchwaliła. Ewentualne dopuszczenie możliwości uchwalania pod rządami nowej ustawy projektów studium sporządzonych według starych zasad, musiałoby być wyraźnie uregulowane w art. 85 ust. 2 (a takiej regulacji brak – przyp. Sądu). Ratio legis art. 87 ust. 4 polega na tym, że jeśli gmina nie posiada uchwalonego studium w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ma obowiązek sporządzić i uchwalić studium zgodnie z jej przepisami."

Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2007 roku (sygn. II OSK 1337/07, nie publ.), którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2007 roku (sygn. II SA/Kr 649/06, nie publ.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie zwrócił uwagę, iż "przepisy przejściowe zawarte w rozdziale 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie studium zawierają jedynie wskazanie w art. 87, iż studia uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Wiąże się to z zamiarem ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym tylko tych aktów (studiów), które zostały opracowane na podstawie unormowań ustawowych zawierających nowe zasady planowania przestrzennego (wprowadzone po 1995 r.). Określają też w art. 87 ust. 4, że w przypadku, gdy gmina dotychczas nie sporządziła studium winna je sporządzić w terminie roku od wejścia w życie ustawy zgodnie z jej wymaganiami. Natomiast brak jest jakichkolwiek innych przepisów normujących sytuację, gdy sporządzanie studium bądź jego zmiana były w toku, w dniu wejścia w życie nowej ustawy, bądź też wszystkie czynności przewidziane w art. 6 starej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakończone zostały pod rządem tejże ustawy, a jedynie nie podjęto uchwały w tym przedmiocie w dacie obowiązywania starej ustawy. Wobec braku wyraźnego przepisu przejściowego odmiennie regulującego tę materię zastosowanie ma ogólna zasada, wywodzona m. in. z art. 7 Konstytucji RP, nakazująca działanie organom administracyjnym na podstawie prawa obowiązującego w momencie podejmowania konkretnych czynności. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) należy stosować jej przepisy z wszelkimi konsekwencjami, tj. z koniecznością przeprowadzenia od początku wszelkich czynności zmierzających do uchwalenia lub zmiany studium przy zastosowaniu trybu określonego w art. 9-12 tej ustawy, nawet jeżeli wszczęta i prowadzona w tym zakresie, na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, procedura była tak dalece zaawansowana, że pozostało tylko uchwalenie przygotowanego projektu studium."

Norma art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie w przypadkach kiedy gmina w dniu wejścia w życie ww. ustawy nie sporządziła i nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków rozwoju, zobowiązując do wypełnienia tego obowiązku, a nie stanowi podstawy do kończenia prac nad zmianą studium w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważył skarżący, wobec braku w tej mierze stosownego przepisu przejściowego, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do rozpoczętych prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 85 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), podjęta,

a niezakończona zmiana studium winna być przeprowadzona na podstawie przepisów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Uchwałę, którą zmienia zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] grudnia 2011r., podjęto błędnie w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, co nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, uchwalając przedmiotowe Studium nie dopełniono wymogów przewidzianych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie uzgodniono projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 11 pkt 6).

Podejmując zaskarżoną uchwałę w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie dopełniono obowiązków określonych w art. 11 pkt 10 – 12 oraz w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów artykułu 10 cyt. ustawy wynika, iż wójt ogłasza, w sposób określony w punkcie 1 tego artykułu tj. w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami (art. 11 pkt 10). Wójt wyznacza w ww. ogłoszeniu termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (art. 11 pkt 11), a następnie przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (art. 11 pkt 12). Art. 12 ust. 1 stanowi zaś, iż studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. W niniejszej sprawie – jak wynika z przedłożonej dokumentacji - projekt studium nie został w żaden sposób udostępniony do publicznego wglądu.

Naruszając w tym zakresie przewidzianą w art. 11 cyt. ustawy procedurę dotyczącą uchwalania studium, pozbawiono społeczeństwo lokalne możliwości złożenia uwag do projektowanych w nim zapisów. Tym samym - podejmując zaskarżoną uchwałę - odebrano mieszkańcom gminy [...] możliwość skorzystania z uprawnienia przysługującego im na podstawie przepisów art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Gminy [...] - dokonując niewłaściwej wykładni art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania w zakresie powodującym nieważność uchwały rady gminy w całości, polegającym na nie dopełnieniu obowiązków wynikających z art. 11 ww. ustawy i błędnym zastosowaniu trybu podejmowania uchwały przewidzianego w art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Uzasadniało to zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy.

W konsekwencji, wada ta przechodzi na uchwałę z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Ponieważ jednak studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd - na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej niezgodności z prawem. Sąd miał przy tym na uwadze, iż Rada wykazała stosownym dokumentem (pismo Wójta z dnia [...] stycznia 2012 roku), że zaskarżona uchwała zastała przedłożyła Wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.