Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 40 ust. 1-6 i 8-9
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant: st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 marca 2020 roku Nr XVIII/113/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy Warta 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu 24 marca 2020 r. Rada Miejska w Warcie, podjęła uchwałę nr XVIII/113/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy Warta - dalej: uchwała. Akt ten został podjęty na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a następnie opublikowany w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 20 kwietnia 2020 r., poz. 2421. W treści tej uchwały wskazano co następuje:

"§ 1. 1. Określa się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w celu:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

§ 2. 1. Za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości: 4,00 zł;

2) przy zajęciu jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia jezdni: 8,00 zł.

2. Stawki określone w ust. 1 pkt 1 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.

3. Do elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 i 2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości: 2,00 zł.

4. W odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej dzienna stawka opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynosi: 0,20 zł.

§ 3. 1. Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 2, ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia zlokalizowanego w pasie drogowym:

1) infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej: 10,00 zł;

2) infrastruktury telekomunikacyjnej: 10,00 zł;

3) pozostałych rodzajów infrastruktury: 40,00 zł.

2. Za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia - w wysokości 200,00 zł.

§ 4. 1. Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni:

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego: 0,50 zł;

2) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy innych obiektów: 0,50 zł;

3) tymczasowego obiektu handlowego - stoiska: 2,00 zł;

4) reklamy: 2,00 zł".

Nadto, w § 5 uchwały wskazano, iż traci moc Uchwała nr XV/97/2019 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy Warta. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Warty (§ 6 uchwały). A w § 7 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Nadto, zgodnie z § 8 uchwały, podlega ona podaniu do publicznej wiadomości poprzez jej zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Warcie, a także poprzez jej rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Warcie.

Skargę na tę uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Sieradzu – dalej: Prokurator. W swojej skardze, pismo Prokuratora z dnia 10 grudnia 2020 r., które w dniu 15 grudnia 2020 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Warcie – wniósł on o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały, zarzucając jej naruszenie:

a) art. 40 ust. 2 pkt. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 1 pkt. 3 uchwały, wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki i odmienne niż w ustawie, ukształtowanie zakresu przedmiotowego stawek, polegające na wprowadzeniu do prawa miejscowego, nieznanej ustawie upoważniającej kategorii reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego skutkujące:

- ograniczeniem obowiązku ustalenia stawki w przypadku reklam wyłącznie do grupy reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ;

- rozciągnięciem uprawnienia do ustalenia wysokości stawki na wszystkie obiekty budowlane w tym również związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

b) naruszenie art. 40 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez dokonane w § 4 ust. 1 pkt. 3 uchwały, wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki, i modyfikację sposobu naliczania opłaty, polegające na użyciu dla tymczasowego obiektu handlowego, parametrów innych niż normatywne tj. parametru powierzchni obiektu, w miejsce ustawowego parametru powierzchni rzutu poziomego obiektu na pas drogowy;

c) naruszenie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegające na niewyczerpaniu zakresu delegacji ustawowej i zaniechanie ustalenia w § 4 uchwały wysokości stawki opłaty, za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

- w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące koniecznością zastosowania do tej grupy przepisu § 4 ust.1 pkt 2, i ustaleniem stawki w wysokości 0,50 zł co zaś stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów, która wynosi 0,20 zł.

Prokurator szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik Gminy, uznał skargę Prokuratora w części za zasadną tj. w zakresie odnoszącym się do zaskarżenia § 1 ust. 1 pkt 3) oraz § 4 ust. 1 pkt 3) wskazanej uchwały i w tym zakresie, wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu. Równocześnie pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie oraz o nie obciążanie Gminy kosztami postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik Gminy wskazał, że w istocie § 1 ust. 1 pkt 3) zaskarżonej uchwały został zredagowany w sposób wadliwy, co wypacza sens przepisu art. 40 ust. 1 pkt 3) ustawy o drogach publicznych, nadając mu zupełnie inną wartość normatywną. A tego rodzaju sytuacja pozostaje nie do zaakceptowania w oparciu o kryterium legalności, gdyż oczywistym jest, że Rada Miejska w Warcie nie posiada żadnej kompetencji do ingerowania w materię ustawową, a tak stało się w tej sprawie. Pełnomocnik Gminy przyznał również, iż sformułowania jakimi posłużono się w treści § 1 ust. 1 pkt 3) zaskarżonej uchwały można poczytywać w kategoriach omyłki pisarskiej, albowiem wadliwość wiąże się w istocie z kolejnością zapisu poszczególnych funktorów normotwórczych składających się na ten przepis w całości, jednak błąd ten jest bardzo doniosły a jego eliminacja nie jest możliwa w drodze wykładni, zwłaszcza literalnej. Pełnomocnik Gminy wskazał też, iż podobnej natury uwagi, o zasadności skargi, należy odnieść do § 4 ust. 1 pkt 3) kwestionowanej uchwały, przy uchwalaniu którego także doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez przyjęcie innego sposobu naliczania opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez powierzchnię tymczasowego obiektu handlowego - stoiska. A co za tym idzie, zdaniem Gminy, należy zgodzić się z Prokuratorem co do tego, że sposób naliczania opłaty w zakresie wskazanych obiektów został ukształtowany w sposób ustawowy w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i Rada Miejska w Warcie nie była delegowania do odmiennego uregulowania tej materii. Równocześnie w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że Gmina nie podziela skargi Prokuratora w zakresie odnoszącym się do niewypełnienia delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, a przez to naruszenie § 4 zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie się od ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, co zdaniem Prokuratora powoduje, że urządzenia i obiekty te należy zakwalifikować poprzez pryzmat "innych obiektów", o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2) zaskarżonej uchwały, a to z kolei powoduje naruszenie ustawowej górnej granicy opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez ustalenie jej na poziomie 0,50 zł za 1 m2, podczas gdy maksimum ustawowe wynosi 0,20 zł za 1 m2. W istocie w § 4 zaskarżonej uchwały nie ma postanowienia odnoszącego się do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, która to okoliczność prima facie mogłaby przesądzać o zasadności zarzutu skargi w tej części, niemniej w ocenie Gminy uwadze skarżącego uszło, że taka regulacja została zawarta w § 2 ust. 4 wskazanej uchwały, a ustalona tam stawka opłaty jest zgodna z regulacją ustawową zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Gminy, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło zatem do zaniechania uregulowania stawek opłat w odniesieniu do obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych i w tej części skarga nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana – stosowanie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) - dalej: pusa, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa – jak to wynika z art. 147 § 1 ppsa – polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

W przedmiotowej sprawie, jak już wskazywano, do sądu administracyjnego zaskarżono uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 20 kwietnia 2020 r. o nr XVIII/113/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dla dróg gminnych na terenie Gminy Warta. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej: usg, przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) – dalej: Konstytucja RP lub ustawa zasadnicza, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego, jako akty prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na terenie Gminy Warta niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, iż zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa – zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 ustawy zasadniczej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie tej ustawy – usg - przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 usg). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i judykaturze. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, a więc będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; czy z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Tym samym każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. także: T. Woś, Komentarz do art. 147 ppsa [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el; a także A. Kabat, Komentarz do art. 147 ppsa [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Chodzi więc o takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej: udp - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Przepis art. 40 ust. 2 udp stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Ustawodawca zaznaczył, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 udp), niemniej jednak zgodnie z art. 40 ust. 4 udp opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W myśl art. 40 ust. 5 udp opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z kolei z art. 40 ust. 6 udp wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast przepis art. 40 ust. 8 udp przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Z upoważnienia ustawowego określonego w przywołanych powyżej przepisach wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia.

W świetle powyższego należy zauważyć, że w § 1 ust. 1 pkt 3) zaskarżonej uchwały dokonano przedefiniowania określeń ustawowych, które zostały wskazane w treści art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Jak słusznie podniesiono w skardze, przepis ten wyraźnie wskazuje na obiekty, których umieszczenie w pasie drogowym wymaga zezwolenia i za co w konsekwencji – w myśl art. 40 ust. 3 udp – pobierana jest opłata, przy czym jeden z elementów tej opłaty tj. wysokość stawki, ustala zarządca drogi. Należy przy tym podkreślić, że zezwolenie to dotyczy – zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp – umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Tym samym więc ustawodawca wyraźnie wskazał na dwa rodzaje obiektów rozdzielając je wyraźnie od siebie, chodzi bowiem o: po pierwsze, obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz po drugie, reklamy. Zgodnie z wolą ustawodawcy nie chodzi więc o wszelkie obiekty budowlane, ale tylko o takie, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast, gdy chodzi o reklamy, to ustawodawca nie wprowadził w treści art. 40 ust. 2 pkt 3 udp żadnych dodatkowych znamion, które ograniczałyby zakres pojęcia reklama. Trzeba również zauważyć, że w zależności od tego czy zajęcie pasa drogowego dotyczy obiektu budowlanego, czy też reklamy ustawodawca odrębnie ukształtował w treści art. 40 ust. 6 udp zasady naliczania opłat za zajęcie. W myśl bowiem art. 40 ust. 6 udp opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W świetle powyższego należy zauważyć, że formułując treść § 1 zaskarżonej uchwały powtórzono w istocie treść art. 40 ust. 2 udp – z jedną wprawdzie, niemniej poważną, różnicą. Mianowicie przepis § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowi, że określa się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w celu "umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego". Z treści tego przepisu wynika, odmiennie niż ma to miejsce na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, że § 1 ust. 1 pkt 3) uchwały przewidział dwa rodzaje obiektów - są to: po pierwsze, obiekty budowlane oraz po drugie, reklamy, których cechą jest niezwiązanie z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Formuła, którą zastosowano w skarżonej uchwale powoduje zupełnie inne niż ma to miejsce w treści art. 40 ust. 2 pkt 3 udp ukształtowanie zakresu przedmiotowego regulacji. Zestawienie treści przywołanych przepisów – tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 udp oraz § 1 ust. 1 pkt 3) skarżonej uchwały – wskazuje na odwrócenie w uchwale znaczenia określeń ustawowych. Zgodnie bowiem z treścią uchwały to nie obiekty budowlane mają cechować się brakiem związku z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ale reklamy. Skutkiem ustanowienia takiego brzmienia § 1 ust. 1 pkt 3) skarżonej uchwały jest objęcie opłatami za zajęcie pasa drogowego również obiektów budowlanych, które związane są z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, że przepis § 1 ust. 1 pkt 3) uchwały został zredagowany w sposób wadliwy, wypacza on bowiem sens art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, a uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy również zwrócić uwagę na treść § 4 ust. 1 uchwały, który – w ramach delegacji ustawowej – określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. W treści § 4 ust. 1 – w pkt 3) uchwały ustalono stawkę w wysokości 2,00 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zajętego przez powierzchnię "tymczasowego obiektu handlowego - stoiska". Taki sposób naliczania opłaty odbiega jednak od rozwiązań przyjętych w udp. W myśl bowiem art. 40 ust. 6 udp opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tym samym ustawodawca wprost przewiduje, że kształtowanie opłaty nastąpi w oparciu o powierzchnię obiektu umieszczonego w pasie drogowym. Natomiast w pozostałych przypadkach opłata kształtowania jest w oparciu o rzut poziomy obiektu na pas drogowy. Tym samym więc, jak słusznie podniesiono w skardze, możliwe jest odmienne potraktowanie tymczasowych obiektów handlowych (tj. potraktowanie ich inaczej niż innego rodzaju obiekty), niemniej jednak z zachowaniem kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 udp i tylko w zakresie wysokości stawki. Tymczasem z treści § 4 ust. 1 pkt 3) uchwały wynika, że przy ustalaniu opłaty za umieszczenie w pasie drogowym tymczasowego obiektu handlowego – stoiska, należy zastosować parametr powierzchni takiego obiektu, a nie jak wskazał ustawodawca parametr powierzchni jego rzutu poziomego na pas drogowy. Przyjęte w uchwale rozwiązanie stanowi równocześnie naruszenie: zakresu delegacji, która została przez ustawodawcę w treści art. 40 ust. 8 udp ograniczona wyłącznie do stawki opłaty oraz wskazanego w treści art. 40 ust. 6 udp sposobu obliczenia opłaty. Tym samym więc nie może być wątpliwości co do tego, że przepis § 4 ust. 1 pkt 3) uchwały został zredagowany w sposób wadliwy, doszło bowiem do przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez przyjęcie innego sposobu naliczania opłaty za zajecie 1 m2 pasa drogowego przez powierzchnię tymczasowego obiektu handlowego – stoiska. Należy bowiem podkreślić, że sposób naliczania opłaty w zakresie takich obiektów został ukształtowany w art. 40 ust. 6 udp, a co za tym idzie brak było delegacji do odmiennego unormowania tej kwestii w uchwale. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku).

Zarzut polegający na tym, że w treści uchwały nie została wyczerpana delegacja z art. 40 ust. 8 udp, gdyż w uchwale nie ustalono stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej – nie okazał się zasadny. Należy odnotować, że treść art. 40 ust. 8 udp zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jako zarządcę drogi, do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego wprowadzając równocześnie stawki maksymalne w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W myśl tego przepisu – tj. art. 40 ust. 8 udp - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawiki opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 4 i 6 udp, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Niemniej jednak wobec treści § 2 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym "W odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej dzienna stawka opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynosi: 0,20 zł" – zarzut skargi okazał się niezasadny. Sąd nie dostrzegł również podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. A co za tym idzie w tym zakresie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalono.

a.l.