Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1225/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 6, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 73-74, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Prezes NFZ) decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej zwanej: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (nazywanego też: skarżącym, Spółką) od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ortodoncji dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia na obszarze: [...],[...],[...],[...] o kodzie nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ([...]OW NFZ), w dniu [...] września 2010 r., ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ortodoncji dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 r.ż.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obwiązującego, wskazane w:

1). rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484);

2). rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719);

3). rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144 ze zm.);

4). rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 10);

5). Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zwanym dalej "zarządzeniem 55/2010/DSOZ";

6). Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r., zwanym dalej "zarządzeniem 73/2009/DSOZ ze zm.";

7). Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zarządzeniem 49/2010/DSOZ".

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

W poszczególnych kryteriach punktacja oferty Świadczeniodawcy przedstawiała się, następująco :

■ oferta cenową - 3,889 punktów;

■ ciągłość - 10,000 punktów;

■ jakość - 32,500 punktów;

■ dostępność - 5,000 punktów.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu.

W poszczególnych kryteriach punktacja Świadczeniodawcy przedstawiała się następująco:

■ oferta cenowa - 15,000 punktów;

■ ciągłość - 10,000 punktów;

■ jakość - 32,500 punktów;

■ dostępność - 5,000 punktów.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 2 ofert (2 miejsca udzielania świadczeń). Ostatnia z wybranych ofert uzyskała 70,000 punktów. Pod linią odcięcia, na 3 pozycji, znalazła się oferta świadczeniodawcy oceniona na 62,500 punktów. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wpłynęło w dniu [...] grudnia 2010 r. do siedziby [...]OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ, w dniu [...] stycznia 2011 r., wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie Świadczeniodawcy.

Od powyższej decyzji, Świadczeniodawca złożył, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., odwołanie do Prezesa NFZ.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Prezes NFZ decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu analizy akt dotyczących konkursu ww. ofert i ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. decyzji Nr [...] Prezesa Funduszu, Dyrektor [...]OW NFZ, w dniu [...] grudnia 2011 r., wydał decyzję Nr [...] oddalającą odwołanie Świadczeniodawcy.

W powyższej decyzji przedstawił wyniki analizy przedmiotowego postępowania pod kątem dwóch okoliczności tzn. czy rozstrzygnięcie ww. postępowania zostało dokonane przez komisję z naruszeniem zasad postępowania oraz czy w związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ wskazał, nie stwierdził w postępowaniu komisji konkursowej naruszeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub innych zasad postępowania, które mogłoby - bezpośrednio lub chociaż pośrednio skutkować innym rozstrzygnięciem konkursu ofert, w szczególności zaś - wyborem oferty odwołującego się.

Od powyższej decyzji, Świadczeniodawca złożył w terminie, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., które wpłynęło w dniu [...] stycznia 2012 r. odwołanie do Prezesa NFZ. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ oraz zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Na decyzję Prezesa NFZ Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów:

• prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach między innymi poprzez:

- odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty Oferenta w rankingu w stosunku do innych ofert,

- podział negocjacji na dwa niezależne etapy,

- (...) odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącego w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącego uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej (...),

- (...) uniemożliwienie skarżącemu złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji (...),.

- naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez (...) wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawą negocjacji (...) oraz (...) dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (...),

- (...) umieszczenie oferty oferenta na miejscu w rankingu niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę Oferenta (...),

- (...) wprowadzenie przez [...]OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny (...).,

- (...) wprowadzenie i zastosowanie przez komisją konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty skarżącego z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotą wyższą niż cena oczekiwana [...]OW NFZ albo spisanie protokołu rozbieżnego z negocjacji (...).

• postępowania administracyjnego, a w szczególności: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu,

- nieudostępnienie Oferentowi wszystkich akt postępowania,

- objęcie akt sprawy klauzula tajności albo wyłączenie wglądu do akt,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy.

Nadto według skarżącego Prezes NFZ, a wcześniej Dyrektor [...]OW NFZ ograniczyli badanie (...) wyłącznie do czynności podjętych w odniesieniu do Skarżonego oraz wyłącznie w stosunku do oferty skarżącego (...) co uniemożliwia ustalenie prawidłowości przeprowadzenia całego przedmiotowego konkursu ofert, naruszając tym samym art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Prezes NFZ, w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. – naruszają przepisy prawa.

Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez obrazę w toku postępowania konkursowego zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś mówi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego (jak uważają organy NFZ). Skład orzekający podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powołanych uregulowań art. 152, 153, 154 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z art. 134 ust. 1 tej ustawy (mówi on, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) należy przyjąć, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Jak podkreślił NSA przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu.

W konsekwencji postępowanie odwoławcze przed organami NFZ zmierza do analizy porównawczej zawartości ofert ubiegających się o zawarcie umowy świadczeniodawców.

Jak podkreślił NSA w powołanym orzeczeniu, interpretacja art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach przywoływana przez organy NFZ "stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach". Z przepisów tych nie wynikają jakiekolwiek odstępstwa od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a tym samym – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy też rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem (NSA tamże).

Nie jest też sporne, że kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, nie ma cech postępowania administracyjnego, a raczej postępowania cywilnoprawnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem.

Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny (w powoływanym wyroku) zauważył, że "Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.". Sąd ten nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 k.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc powyższe do kontrolowanych rozstrzygnięć, skoro zarzut skarżącego dotyczył bezpodstawnego zawyżenia oceny ofert, które zostały przez Komisję Konkursową wytypowane do zawarcia umowy oraz nierównego traktowania poszczególnych oferentów podczas przeprowadzanego konkursu, uniemożliwienie Spółce zapoznanie się z pozostałymi ofertami i kompletem dokumentacji dotyczącej tych ofert (dokumentacji dotyczącej negocjacji prowadzonych z tymi podmiotami) nie pozwalało na przeprowadzenie rzetelnej kontroli wyniku zaskarżonego postępowania.

Należy przy tym zauważyć, że udostępniona skarżącemu dokumentacja z przebiegu postępowania konkursowego, która – zdaniem organu - miała ukazywać zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, nie spełniała tych wymagań. Organy obu instancji opisywały przebieg negocjacji, ale z protokołów negocjacji prowadzonych ze skarżącym nie wynikają wszystkie podnoszone w decyzjach okoliczności. Zatem, skoro w aktach administracyjnych brak jest materiałów dowodowych co do przebiegu negocjacji, to i skarżący nie miał możliwości zapoznania się z nimi. Prezes NFZ nie uznał za element pełnej dokumentacji protokołów negocjacji z innymi podmiotami, szczególnie tymi, wytypowanymi do zawarcia umowy. Ponadto protokoły z przebiegu postępowania nie zawierały informacji o czynnościach, które zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) powinny zawierać, w szczególności: wnioski i oświadczenia członków komisji konkursowej oraz świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy składane w trakcie postępowania (pkt 5 § 7 tego rozporządzenia). W trakcie postępowania konkursowego Komisja Konkursowa podczas części jawnej dwukrotnie zwracała się do skarżącego o złożenie wyjaśnień, co nie zostało następnie ujęte w protokole z posiedzenia Komisji w części jawnej z dnia [...] listopada 2010 r. ani w protokole z posiedzenia Komisji w części niejawnej z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie przesądzając, czy przedstawione przez skarżącego wyjaśnienia, zwłaszcza co do harmonogramu personelu, nie powinny być oceniane w kontekście art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z załącznikiem nr 3f do zarządzenia Prezesa NFZ nr 55/2010 i tabelą 1.9. Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 54/2011 nie znalazły opisywane czynności odzwierciedlenia w protokołach z posiedzenia Komisji. W sytuacji, gdy skarżący podnosi, że i inne podmioty były wzywane przez Komisję o składanie wyjaśnień, które świadczyły, że ich oferty zawierały nieprawdziwe informacje, co powinno skutkować odrzuceniem tychże ofert, załączona dokumentacja z postępowania konkursowego budzi wątpliwości co do jej rzetelności i kompletności.

Wobec powyższych zastrzeżeń powstały wątpliwości czy także dokumentacja z przebiegu postępowania konkursowego była zgodna z komunikatem na stronie internetowej centrali NFZ z dnia 3 lutego 2011 r. dotyczącym udostępniania dokumentacji dotyczącej innych świadczeniodawców (s. 11 zaskarżonej decyzji).

Z kolei co do przebiegu negocjacji, w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 1), ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (pkt 2).

W przepisach wykonawczych brak jest szczegółowych uregulowań co do przebiegu negocjacji. Kwestię negocjacji reguluje załącznik do Uchwały Nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". Jednakże należy tę regulację traktować jako akt wewnętrzny, a nie akt prawa powszechnie obowiązującego. Bez względu, jak są przeprowadzane negocjacje, nie mogą zostać naruszone zasady z art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że nie została zachowana reguła równego traktowania świadczeniodawców, a sposób prowadzenia negocjacji nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji, gdyż w przeciwieństwie do innych oferentów nie mógł złożyć nowej propozycji cenowej, nie mógł porównać czy negocjacje z innymi świadczeniodawcami zostały przeprowadzone w podobny sposób, jak z nim. Przy braku dokumentacji z postępowania konkursowego, nie jest możliwa ocena czy negocjacje przebiegały zgodnie z wymogami ustawowymi, zwłaszcza że były one przeprowadzane co najmniej dwuetapowo. Zdaniem Sądu z reguły przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zakaz udzielania informacji co do innych oferentów na etapie postępowania przed Komisją.

Niezależnie od podnoszonych przez skarżącego argumentów, Prezes NFZ nie rozważył czy w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach było możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie wydał w dniu [...] listopada 2011 r. decyzję Nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Na kwestie tę także zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie II GSK 121/12, gdzie stwierdził: "Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Kierując się powyższym uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącego.

Mając na uwadze, że w omawianym postępowaniu odwoławczym występuje związanie rygorami procedury administracyjnej, oznacza to, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wobec powyższego należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o świadczeniach, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).