Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1631/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 22
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 262, art. 264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 1 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 340,00 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z 03.04.2013 r., na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a.,

- w pkt. 1 zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 172,20 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty z 03.04.2013 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. K., A. S. oraz M. P. w wysokości 14910,00 za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0079 ha, powstałą z podziału działki nr [...] obj. księgą wieczystą nr [...], przejętą na rzecz Gminy decyzją Starosty z 14.01.2011 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej nr [...] "[...]" (ul. N. w Z.)", sprostowaną postanowieniami Starosty z 11.07.2011 r. i z 22.08.2011 r.; o wypłacie odszkodowania w wysokości po [...] na rzecz L. K., A. S. oraz M. P. za udziały wynoszące 1/3 części oraz o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Wójta Gminy, działającego w imieniu Gminy;

- w pkt. 2 wskazał, że kwotę 172,20 zł należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w terminie 14 dni - licząc od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek Wójta Gminy

z 6.10.2010 r. Starosta, na podstawie art. 12 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), w dniu 14.01.2011 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr [...] "[...]" (ul. N. w Z.)", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,007 ha, położoną w obr. [...] jedn. ewid. [...]. Decyzją z 03.04.2013 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania i jego wypłacie na rzecz L. K., A. S. oraz M. P. za ww. nieruchomość przejętą na rzecz Gminy ww. decyzją.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z § 6 umowy nr [...] z 2.11.2011 r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 172,20 zł. Wobec powyższego kosztami wykonania operatu, na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a., obciążono gminę.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ewentualnie jego zmiany poprzez obciążenie kosztami postępowania w całości organu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ, a to w szczególności naruszenie: art. 264 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a także pominięcie przepisów art. 262 k.p.a.; art. 124 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na całkowitym braku uzasadnienia w zakresie tego z jakich przyczyn organ obciążył Gminę kosztami sporządzenia operatu, którego obowiązek sporządzenia wynika z przepisów prawa.

W uzasadnieniu gmina argumentowała, że z treści art. 264 § 1 i 2 k.p.a. wynika jedynie obowiązek ustalenia przez organ w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Przepis nie stanowi jednak podstawy do tego, aby owymi kosztami obciążyć gminę. Organ całkowicie pominął przepis art. 262 k.p.a. W niniejszej sprawie obowiązek uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości wynika z odrębnych przepisów, między innymi art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec powyższego, brak było podstaw do obciążania gminy powyższymi kosztami. Strona żaląca się odwołała się do wyroku WSA w Krakowie z 12.03.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 70/09, wyroku WSA w Krakowie z 21.12.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1524/12, wyroku WSA w Białymstoku z 30.03.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 46/10, wyroku NSA z 10.11.1995 r., sygn. akt III SA 199/95. W zażaleniu nadmieniono również, że brak jest podstaw prawnych do stosowania do skutków zwłoki bądź opóźnienia w zapłacie kosztów postępowania odpowiednio przepisów kodeksu cywilnego. Zarzucono, że uzasadnienie postanowienia narusza art. 124 k.p.a.

Wojewoda postanowieniem z 1.10.2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z. art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż regulacje ustawy o szczególnych zasadachprzygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają szczególny charakter. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Trzeba więc przy stosowaniu tych przepisów, każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy.

Wojewoda wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych.

Zdaniem organu II instancji art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowią podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda przytoczył treść wyroku NSA z 10. 06. 2011 r., sygn. akt l OSK 1246/10, wskazał także inne w wyroków NSA.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody wniosła Gmina domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę nieruchomości składającej się działki nr [...];

- art. 3 ust. 2 ustawy z 16.12.2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę nieruchomości składającej się działki nr [...];

- art. 264 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gminę obciążają koszty sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę nieruchomości składającej się działki nr [...] na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

-art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych przez Gminę w zażaleniu na postanowienie Starosty.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 22 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 16.12.2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest błędna. Z brzmienia art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Regulacja ta konstruuje wyjątek od zasady, iż koszty postępowania prowadzonego zgodnie z art. 7, art. 77 k.p.a. ponosi organ prowadzący postępowanie i zdaniem strony skarżącej z uwagi na ten charakter nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Gmina nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, nie można także przyjąć, że koszty operatu zostały poniesione w interesie Gminy. Obowiązek sporządzenia operatu przez organ prowadzący postępowanie wynikał z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem by strona ponosiła koszty postępowania, poza przypadkami przewidzianymi w art. 262 § 1 k.p.a., obowiązek taki musi wynikać z przepisów szczególnych wobec regulacji k.p.a. Zgodnie z tym poglądem wypowiedział się NSA w wyroku z 15. 06. 2011 r., sygn. akt: I OSK 433/2011. W ocenie strony skarżącej, regulacje art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie stanowią takich przepisów szczególnych. Przepis art. 22 dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie dotyczy on kosztów innego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie-odszkodowania za przejętą nieruchomość. To postępowanie ma charakter następczy, odrębny od nabycia z mocy prawa własności przejętej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ust 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który organ podejmuje decyzję o odszkodowaniu są kosztami, którymi można obciążyć stronę skarżącą czy też koszty te ponosi organ, który ustala odszkodowanie w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 2008, nr 193, póz. 1194 ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ww. ustawy z 10.04. 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacania odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - stają się z mocy prawa: 1. własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2. własnością odpowiednich jednostek sam. terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednie przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.Należy podkreślić, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ww. ustawy z 10.04.2003 r. z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy.

Art. 130 ust. 2 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to także zgodne z normą z art. 84 § 1 kpa, który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W związku z powyższym należy rozważyć kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem przedmiotowego operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Rozważając tę kwestię trzeba wskazać na treść art. 262 § 1 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1. wynikły z winy strony, 2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 kpa wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki.. Dopiero uznanie, iż koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub " na żądanie" strony postępowania. Tylko w sytuacji gdy któraś z ww. przesłanek zachodzi - możliwe będzie obciążenie kosztami postępowania stronę lub strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków określa art. 77 § 1 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 kpa).

W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 §1 kpa, powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 578).Przytoczony art. 262 § 1 kpa ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji. Brakuje jednak regulacji wskazującej przy pomocy jakich narzędzi należy rozgraniczyć te koszty, w tym koszty które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Trzeba podkreślić, że art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta zostaje sprecyzowana w treści art. 77 § 1 kpa. Z treści obu ww. przepisów wynika zatem, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Przepisy działu IX kpa wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych nałożonych na organ (art. 7, 77§ 1 kpa). Koszt sporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy nie jest zatem kosztem poniesionym w interesie strony

- w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania. Nie ma znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny -gmina.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie ma do niej zastosowania, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy. Nie zostały także poniesione na jej żądanie -w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów obciążał organ prowadzący postępowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1, art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt. 2 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie świadczy to o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy wnioskodawcy, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wywłaszczenie dokonywane w tym trybie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ww. ustawy 10. 04.2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania.

Odstępstwo od ww. przepisów kpa, byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej postanowienia art. 262 §1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10.04. 2003 r. Nie stanowi jej zwłaszcza przepis z art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r., który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów Dofinansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy właściwy zarządca drogi może nabyć w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa , województwa, powiatu lub gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ( gdy własność przechodzi z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest cześć nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości.

Mając na uwadze treść art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy, odnoszące się do nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się jednak koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z 10.04. 2003 r. ma charakter regulacji materialno-prawnej, związanej z realizacją zadań publiczno-prawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Przepis z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w kpa.

Nadto należy zauważyć, że stanowisko organów l i II instancji prowadzi w konsekwencji do obciążenia kosztami postępowania administracyjnego jednej ze stron tego postępowania tj. Gminę. Wszelkie obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego winny znajdować umocowanie w normach prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania, w tym przypadku Gminy.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji, że strona postępowania administracyjnego – Gmina jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z 10. 04. 2003 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który Starosta decyzją własną z 3 kwietnia 2013 r. znak: [...] ustalił na rzecz L. K., M. P. i A. S. odszkodowanie w łącznej wysokości 14 910,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0079 ha, położoną w obr. [...] jedn. ewid. [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy decyzją Starosty [...] z 14 stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa publicznej drogi gminnej nr [...] "[...]", (ul. N. w Z.)" jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ww. ustawy, a zatem stanowi naruszenie prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało, w sposób niezgodny z prawem treść zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.).

W oparciu o art. 152 p.p.s.a. określono, za zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.