Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 706/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 , art. 10
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – J. S. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku J.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ) utrzymało w mocy swoją własną decyzję nr [...] z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł., przewidzianej do realizacji na działkach o numerach: 251, 250/2, 468/1, 254/1, 469 i 321/2.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł., przewidzianej do realizacji na działkach o numerach: 251, 250/2, 468/1, 254/1, 469 i 321/2.

W dniu 24 września 2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek J.S. - strony postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją ostateczną o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]. Zdaniem J.S. powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 54 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo zaistnienia jedynie jednej z dwóch obligatoryjnych przesłanek wydania decyzji w tym zakresie oraz przepisów postępowania - art. 7, 77, 107 § 1 i 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie znaczenia planowanej inwestycji dla lokalnej, ponadlokalnej lub krajowej zbiorowości.

W ocenie skarżącego inwestycja, której dotyczy decyzja nr [...] z dnia [...] nie wypełnia definicji celu publicznego zawartej w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Według tej definicji, aby zakwalifikować dane zamierzenie inwestycyjne do tej kategorii, musi ono, po pierwsze stanowić realizację celu określonego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a po drugie musi mieć znaczenie lokalne, ponadlokalne lub krajowe. Zdaniem strony planowana inwestycja w postaci budowy drogi gminnej, nie spełnia drugiego z wymienionych elementów, nie służy bowiem zaspokojeniu potrzeby powszechnej. Jak bowiem wynika z przygotowanego przez Gminę Miejską Ł. programu rewitalizacji centrum miasta, przy ul. S. 54 ma zostać zlokalizowana siedziba operatora rewitalizacji, zaś na posesjach przy ul. S. 63 i 65 zlokalizowany ma zostać hotel, położony przy nowoprojektowanej ulicy. Powiązanie budowy hotelu z budową nowej ulicy poddaje - zdaniem strony - w wątpliwość lokalne znaczenie planowanego zamierzenia, a w konsekwencji możliwość zaliczenia go do inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...]z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł..

W ocenie Kolegium, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł., przewidzianej do realizacji na działkach nr: 251, 250/2, 468/1, 254/1, 469 i 321/2, nie pozostaje w sprzeczności z normą zawartą w art. 50 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi w istocie materialnoprawną podstawę tej decyzji.

Organ przypomniał, iż zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Legalna definicja pojęcia "inwestycji celu publicznego" zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo zakwalifikował planowane zamierzenie do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis, przy okazji "inwestycji celu publicznego" odsyła do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie jako cel publiczny określa się między innymi budowę i utrzymywanie dróg publicznych oraz obiektów i urządzeń transportu publicznego (art. 6 pkt 1 ustawy). Inwestycją celu publicznego jest, zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, działanie o znaczeniu lokalnym ( gminnym) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako inwestycje celu publicznego Kolegium przykładowo wymieniło: budowę i utrzymywanie (remonty) dróg publicznych, obiektów i urządzeń transportu publicznego, budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i oczyszczania ścieków oraz utylizacji odpadów, budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo - wychowawczych, budowę i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowę i utrzymywanie zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż mając na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycje celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto Kolegium zgodziło się, iż warunkami dla uznania, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego są: realizacja przez nią celu publicznego oraz przypisanie tej inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Brak któregokolwiek uniemożliwia rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem objęta kwestionowaną decyzją organu I instancji budowa drogi gminnej, służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium stwierdziło, iż nowoprojektowana droga będzie drogą gminą, a zatem drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a z tym faktem z kolei wiąże się powszechność korzystania z niej. Planowana droga połączy w przyszłości ul. N. i ul. K., stanowić zatem będzie zarówno dostęp do tych ulic jak i do obiektów zlokalizowanych wzdłuż nowej drogi. Kolegium podkreśliło, iż co do zasady droga publiczna ma ogólnodostępny charakter i jak każda droga służy do obsługi ruchu drogowego.

Zdaniem Kolegium nie budzi również zastrzeżeń pod względem formalnym prawidłowość przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji. Kolegium również uznało, że dokonana stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza wykazała w sposób jednoznaczny, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co z kolei wypełnia dyspozycję art. 56 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W treści decyzji organ I instancji wskazując podstawy prawne, określił, jakie zasady zagospodarowania, w szczególności zabudowy, muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzaniu inwestycji, oraz jakie warunki musi inwestor spełnić, aby do tego doprowadzić.

Kolegium podkreśliło ponadto, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność ograniczająca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, określona w treści art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania (ostatniej stronie dnia 30 stycznia 2007r.) do dnia wydania przez Kolegium orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]z dnia [...] upłynęło 12 miesięcy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.S. podtrzymał wszystkie zarzuty oraz ich uzasadnienie prawne podniesione w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]z dnia [...] W jego opinii rozstrzygnięcie Kolegium nie jest prawidłowe, organ ten bowiem bezzasadnie stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki do uznania jej za inwestycję celu publicznego. W tej sytuacji strona wnosiła o zmianę decyzji Kolegium, które wobec brzmienia art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno sprowadzić się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] roku i zaaprobowało w całości stanowisko w niej zawarte.

Zdaniem Kolegium, stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie drogi publicznej, do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestycją celu publicznego jest, zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Bezspornie zatem warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie też przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cel publiczny wymienia m.in. budowę i utrzymywanie dróg publicznych oraz obiektów i urządzeń transportu publicznego (art. 6 pkt 1).

Objęta decyzją Prezydenta Miasta Ł. [...]z dnia [...] inwestycja polega na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł..

Brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, iż droga gminna jest drogą publiczną w rozumieniu tego przepisu.

Przy czym, Kolegium zgodziło się ze skarżącym, iż nie ma możliwości zaliczenia do określonej kategorii dróg znajdujących się w fazie projektu. Co do zasady bowiem, zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, następuje dopiero po jego wybudowaniu, a decyduje o tym uchwała np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Uchwała taka nie może zatem wyprzedzać budowy drogi. Powyższe zdaniem Kolegium prowadzi do wniosku, iż na etapie lokalizacji i realizacji drogi, o jej charakterze decyduje wyłącznie wniosek inwestora, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter.

W przedmiotowej sprawie, we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor - Gmina Miejska Ł. wskazała, iż ulica K. łącznie z jej przedłużeniem do ulicy N. planowana jest jako droga gminna o charakterze ulicy dojazdowej Dl/2, o szerokości w liniach rozgraniczających od 10,5 do 16 m. Szerokość nowoprojektowanej drogi (co potwierdza też załącznik graficzny do decyzji nr [...]) odpowiada zatem szerokości przewidzianej dla jej przyszłej kategorii. Dodatkowo Kolegium zauważyło, iż stosownie do brzmienia art. 10 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży i w tym kontekście podkreśliło, iż planowany odcinek drogi połączy w przyszłości ulice gminne: K. i N.. Jednocześnie poprzez obie wymienione drogi publiczne, wpisze się w sieć śródmiejskich ulic ( dróg publicznych). Kolegium uznało, iż ta ostatnia okoliczność przemawia także za uznaniem ogólnodostępnego charakteru planowanej drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. J.S. zarzucił organowi błędną wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja, polegająca na budowie drogi publicznej, jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże zgodnie z powołanym przepisem ustawy, przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony z przytoczonej definicji wynika, iż niezbędnym elementem jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, tj. działanie musi stanowić realizację celu określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz musi mieć znaczenie lokalne, ponadlokalne lub krajowe. Tymczasem – w ocenie strony - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji, polegającej na budowie drogi publicznej, do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznawaniu sprawy nie zbadało okoliczności, czy Prezydent Miasta Ł. przeprowadził postępowanie mające na celu wykazanie znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego przygotowywanej inwestycji. Nie zostało więc w sposób należycie wyjaśnione, czy inwestor, który wskazuje inwestycję jako cel publiczny, musi być gotowy do wykazania jej znaczenia dla danej zbiorowości lokalnej.

Skarżący zwrócił też uwagę, iż objęta przedmiotową decyzją inwestycja, występuje w zakresie przygotowywanych przez Miasto Ł. projektów rewitalizacyjnych. Słowo rewitalizacja ze swojej istoty oznacza dążenia do przywrócenia ładu przestrzennego oraz przyczynienia się do poprawy życia mieszkańców. Historycznie nigdy nie istniało przebicie ulicy K. do ulicy N.. Z tego powodu istnieją poważne wątpliwości, czy planowana inwestycja doprowadzi do przywrócenia ładu przestrzennego i będzie realizowała cel publiczny. Zdaniem skarżącego w postępowaniu nie zostało wykazane, że inwestycja objęta decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ma służyć interesowi publicznemu i czy służy interesowi zbiorowości lokalnej.

Skarżący podniósł ponadto, że brak przeprowadzenia właściwego postępowania, celem wykazania spełnienia przesłanek wypełniających definicję inwestycji celu publicznego, doprowadziło jednocześnie do naruszenia treści przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis pozostaje w ścisłym związku z art. 2 pkt 5 wskazanej powyżej ustawy.

Dodatkowo strona zarzuciła organowi, iż ten nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia wystąpienia wszystkich elementów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie skarżącego z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w ogóle zostało zbadane w toku postępowania, czy planowana realizacji inwestycji, polegająca na budowie drogi, spełniała wymagania techniczne drogi, które określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ocenie strony inwestor starając się o uzyskanie decyzji powinien w sposób należyty i szczegółowy dokonać opisu parametrów technicznych, tak aby odpowiadały one wymogom przewidzianym w przepisach prawa, a dotyczących dróg publicznych, aby można było stwierdzić że dany odcinek drogi, będzie zaliczony do drogi gminnej. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone przez SKO postępowanie, celem wykazania spełnienia warunków z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Możliwość uznania danej drogi w charakterze drogi gminnej powstaje dopiero w chwili jej fizycznego oraz technicznego wybudowania, a więc zakończenia procesu inwestycyjnego oraz dopełnienia wszystkich przewidzianych przepisami prawa czynności, determinujących dopuszczenie jej do ruchu. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych musi również nastąpić na podstawie uchwały właściwej rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W żadnym przepisie prawa nie występuje podmiot w postaci inwestora, jako podmiot władny do określenia typu i charakteru drogi. Nie jest więc właściwe stwierdzenie, że na etapie lokalizacji i realizacji drogi, o jej charakterze decyduje i to w sposób wyłączny wniosek inwestora, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter.

W dalszej kolejności należy też podkreślić, że lokalnego znaczenia drogi nie można domniemywać. Samo wykazanie przez inwestora, że zamierza wybudować drogę o charakterze gminnym, nie może być równoznaczne z określeniem lokalnego znaczenia inwestycji. Jak wcześniej zostało wskazane o drodze można mówić dopiero w sytuacji jej fizycznego wyodrębnienia, wszakże pod warunkiem, że będzie ona spełniała określone parametry techniczne i prawne, gdyż tylko w takim wypadku będzie stanowić o tym czy dana droga jest drogą publiczną, w tym drogą gminną.

Końcowo strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną

(art. 134 §1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się

w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień,

które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia z dnia [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję własną z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...]z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł., przewidzianej do realizacji na działkach o numerach: 251, 250/2, 468/1, 254/1, 469 i 321/2.

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.) dotyczące jednego z trybów nadzwyczajnych – postępowania nieważnościowego uregulowane w art.156 – 159 K.p.a.

Zaznaczyć należy, że choć w przedmiotowej sprawie strona domagała się stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa zaś rozstrzygnięcie dotyczyło odmowy stwierdzenia jej nieważności to jednak sąd akceptuje pogląd, że między postępowaniem o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., a postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji zachodzi nie tylko tożsamość podmiotowa, ale także przedmiotowa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie w trybie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) jest konieczność jednoczesnego ustalenia czy decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W zależności od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., wydać jedną z decyzji o jakich mowa w art. 158 K.p.a. - albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji stosownie do art. 158 § 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt I OSK 577/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 535247). Tym samym więc a contrario, stwierdzenie przez organ w przedmiotowej sprawie braku wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. skutkujące odmową stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji rozumieć należy jako równoznaczne z odmową stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 K.p.a.

Podkreślić jednak należy, że obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest badanie decyzji w aspekcie wszystkich wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę domagającą się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czego jednak, jak wskazuje to lektura kwestionowanego rozstrzygnięcia Kolegium nie uczyniło, a ta wadliwość rozstrzygnięcia ma takie to istotne konsekwencje, że powoduje przyszłą niedopuszczalność żądania stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w oparciu o inną powołaną przez stronę przesłankę z art. 156 § 1 K.p.a. albowiem sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji została już ostatecznie rozstrzygnięta, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie nastąpiłoby w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Tym samym, mimo iż w przedmiotowej sprawie strona żądała stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] rażąco narusza prawo, to jednak Kolegium winno poddać analizie wszystkie wynikające z art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności, czego jednak nie uczyniło, ograniczając zakres postępowania do badania i rozważania jedynie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W takiej sytuacji wydanie decyzji odmownej, bez uprzedniego pełnego zbadania sprawy, również w kontekście powinności wynikających z art. 7 K.p.a., zdaniem sądu, uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Rozważając zaś argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji Kolegium, stwierdzić należy, że i ta ograniczona kontrola w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. też nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, co powoduje konieczność wyeliminowania decyzji kwestionowanej jak i ją poprzedzającej z obrotu prawnego.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie prawa ma wtedy charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 20011r. sygn. akt II OSK 2226/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 824448, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1910/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 746847, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt II SA/Gd 241/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 798194).

Oczywistym jest również, że kontrolując decyzję w ramach postępowania nieważnościowego oceniać należy stan prawny obowiązujący na dzień jej wydania.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej, stanowiącej przebicie ulicy K. do ulicy N. w Ł., przewidzianej do realizacji na działkach w decyzji wymienionych i jak wskazało to Kolegium nie pozostaje ona w sprzeczności z normami zawartymi w art. 50 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi w istocie materialnoprawną podstawę tej decyzji.

W myśl art. 56 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 – zgodnie z brzmieniem na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł.), nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami odrębnymi w rozumieniu cytowanego art. 56 były, w chwili wydawania decyzji z dnia [...] (jak również pozostają nimi nadal), uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., aktualnie: tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Zważywszy na rodzaj i zakres inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jednoznacznie wskazać należy na konieczność rozważań we wskazanym zakresie w kontekście brzmienia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając brak sprzeczności z przepisami odrębnym Kolegium całkowicie pominęło wymienione wyżej przepisy. Tymczasem już w art. 1 ust. 1 tejże ustawy ustawodawca wskazał, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 2, zatytułowanym - Lokalizacja dróg (w brzmieniu aktualnym na dzień decyzji Prezydenta Miasta Ł.) uregulowano zasady postępowania w tym zakresie, wskazując m.in. właściwe organy uprawnione do inicjowania postępowania jak i rozstrzygania, zakres postępowania i warunki decyzji. W ówczesnym art. 10 wskazano zaś, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się.

Brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Kolegium do uregulowań wskazanych przepisów odrębnych, niewątpliwie może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej.

W kontekście powyższych rozważań i okoliczności przedmiotowej sprawy, argumenty skargi dotyczące wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aspektów historycznych a także naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać wszechstronnego badania przesłanek art. 156 § 1 K.p.a., wyjaśnić okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia, stosownie do wskazanych wyżej motywów, należycie oceniając wpływ i wzajemne relacje między przepisami prawa, które winny mieć w sprawie zastosowanie a następnie ocenić konsekwencje z tego wynikające.

Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a.

m.ch.