Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1787/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit c, art. 188, art. 200 w zw. z art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 §1, art. 68 §1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej spółki A [S.A. w W.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 512/12 w sprawie ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr SKO-D-4031/215/11 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r. [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz spółki A 2784 (dwa tysiące siedemset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 512/12 oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez pozwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 27 października 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono zajęcie przez spółkę [...] pasa drogowego ul. D. (przy skrzyżowaniu z ul. S.) pod reklamę o powierzchni 12,50 m2 bez wymaganego zezwolenia. Organ wszczął postępowanie administracyjne. W ramach oględzin przeprowadzonych w dniu 4 stycznia 2011 r. przedstawiciele ZDM stwierdzili pozostawanie reklamy we wskazanym miejscu. W dniu 18 stycznia 2011 r. dokonano ponownej kontroli, która potwierdziła dalsze zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115) oraz przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r., Nr 101), Zarząd Dróg Miejskich w P., nałożył na [...] S.A. w W., karę pieniężną w wysokości 9. 450,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy D. (przy skrzyżowaniu z ul. S.) w P., poprzez umieszczenie reklamy o pow. 12,50 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 § 1,10, 68 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Według strony, protokół oględzin nie spełniał wymagań określonych w k.p.a. Kara została nałożona na podstawie własnych notatek służbowych, które nie mogą zastępować ustawowych środków dowodowych. Wskazano, że w aktach sprawy nie ma dokumentów dotyczących pomiaru powierzchni reklamy, ani certyfikatów użytego sprzętu pomiarowego. Spółka podniosła ponadto, iż organ nie przedstawił dokumentu urzędowego (geodezyjnego) oznaczającego granice pasa drogowego, brak jest również dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu spółki rzekomego jej przedstawiciela, który wziął udział w oględzinach. Zarzucono również, że strona nie została zawiadomiona o przeprowadzeniu obu kontroli.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano za pomocą specjalistycznego sprzętu w dniach 27 października 2010 r., 7 grudnia 2010 r. i 18 stycznia 2011 r., a dokumenty dotyczące certyfikatów tego sprzętu znajdują się w aktach sprawy. Dalej, powołując się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00 (ONSA 2001/1/12) SKO argumentowało, iż o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje takie jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. W ocenie Kolegium organ I instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki (między innymi na wycinku z mapy zasadniczej) w sposób jednoznaczny i czytelny urządzeniem posiadającym stosowne certyfikaty. Natomiast zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób ekspozycji przedmiotowej reklamy i wskazują, że była ona umieszczona na ogrodzeniu działki, odgradzającym ją od pasa drogi i jednoznacznie z nich wynika, że reklama wystawała poza nieruchomość prywatną i zajmowała tzw. "słup powietrza" nad pasem drogowym. Zaznaczono ponadto, iż organ pouczył prawidłowo stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a., wobec tego zarzuty pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu były bezzasadne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucając im naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 10 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, art. 2 pkt 1 i art. 43 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dokonanie pomiarów geodezyjnych przez nieuprawnione osoby oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji.

Ponawiając zarzuty przedstawione w odwołaniu skarżąca podniosła, iż kara pieniężna została nałożona w oparciu o notatki służbowe sporządzone przez pracowników ZDM bez udziału strony. Według skarżącej, przebieg granicy pasa drogowego nie został udokumentowany. W aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego wykonanie pomiarów przez geodetę, ponadto organ nie wyjaśnił sposobu dokonania pomiarów przez pracowników ZDM. Strona argumentowała, że dołączony do akt wydruk z systemu iGeoMap może być wykorzystywany wyłącznie w celach informacyjnych, nie może zatem stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie. Ponadto na wydruku tym nie została wskazana granica pasa drogowego, ani sporny nośnik reklamowy. Mapa znajdująca się w aktach nie ma podanej skali, ani legendy. Zdaniem strony, organ nie ustalił faktu zajęcia pasa drogowego, ani prawidłowego wymiaru powierzchni przedmiotowej reklamy. W skardze wskazano również, że strona nie była zawiadomiona i obecna podczas kontroli, w ramach których dokonywano pomiarów, natomiast podczas oględzin, w których uczestniczyła, pomiarów nie dokonano.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd ten zauważył, iż zarzut skargi obejmujący naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się do sposobu dokonywania pomiarów i użytych do tego urządzeń. Jednocześnie jednak strona nie kwestionuje powierzchni reklamy ustalonej w toku kontroli i przyjętej jako podstawa naliczenia kary, zwłaszcza nie twierdzi ona jednoznacznie i kategorycznie, że powierzchnia ta była mniejsza lub większa od przyjętej przez organ. Zarzutów w tym zakresie strona nie podniosła również w toku postępowania administracyjnego pomimo, że miała taką możliwość podczas oględzin, o których została prawidłowo powiadomiona, jak i poprzez wypowiedzenie się na piśmie po zawiadomieniu jej przez organ w trybie art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy znajduje się świadectwo odbiornika GPS marki Topcon i certyfikat kalibracji dalmierza laserowego Hilti PD 32, na których wykorzystanie wskazano w protokołach kontroli i oględzin oraz w decyzji I instancji. Zdaniem WSA, nie ma również podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących pomiarów w ramach obowiązków zawodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł ponadto, że podnosząc zarzut niedokładnego ustalenia granicy pasa drogowego, skarżąca sama nie określiła właściwego przebiegu tej granicy. Tak sformułowane zarzuty - w ocenie WSA - nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy drogi w sytuacji, gdy strona nie twierdzi, że granica biegnie inaczej, niż ustaliły to organy, a jedynie zgłasza wątpliwości. Według WSA, skoro skarżąca wynajęła miejsce na reklamę i umieściła nośnik poza ogrodzeniem działki, to w jej interesie leżało dokładne sprawdzenie przebiegu granicy.

Sąd pierwszej instancji przyznał, że załączona do akt administracyjnych mapa nie obrazuje w sposób wystarczający miejsca usytuowania reklamy w stosunku do granicy drogi. Podzielił jednocześnie stanowisko organów, że mapa w powiązaniu z załączoną do akt dokumentacją zdjęciową jednoznacznie tę kwestię wyjaśnia. W ocenie WSA, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości trafność ustalenia, że objęta postępowaniem reklama wystaje poza ogrodzenie oddzielające działkę sąsiadującą z drogą i znajduje się nad przestrzenią pasa drogowego ul. D. w tzw. "słupie powietrza".

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przytoczone ustalenia co do miejsca usytuowania reklamy i obrazujący to usytuowanie materiał zdjęciowy, jak też brak zarzutu, że granica działki nie przebiega wzdłuż ogrodzenia, zwalniały organy administracji z obowiązku wskazywania przebiegu granicy pasa drogi za pośrednictwem geodety.

W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej dotyczącej konieczności przeprowadzenia osobnych pomiarów na okoliczność usytuowania planszy reklamowej względem obudowy, WSA zaznaczył, iż w świetle definicji reklamy wynikającej z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, obudowa planszy reklamowej jest częścią składową reklamy jako jej element konstrukcyjny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi również zarzut dotyczący przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżąca w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania została powiadomiona o stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni reklamy i powierzchni tej nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, również na etapie skargi do sądu administracyjnego nawet nie uprawdopodobniła, że powierzchnia ta mogła być inna, niż przyjęły organy. Odnośny zarzut nie mógł zatem - zdaniem Sądu pierwszej instancji - w sposób skuteczny podważyć poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro strona nie wykazała, że zaniechanie powtórzenia pomiarów dokonanych podczas kontroli w obecności pełnomocnika strony mogło mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny - w ocenie Sądu pierwszej instancji - był również zarzut wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie notatek służbowych pracowników organu. Z protokołu oględzin wynika bowiem jasno, kto uczestniczył w oględzinach oraz co stwierdzono w ich trakcie. Wskazano tam również na sprzęt pomiarowy użyty do ustalenia powierzchni reklamy. Podstawą wydania decyzji był całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym mapa zasadnicza z zaznaczonym pasem drogowym i zdjęcia spornego obiektu.

Korzystając ze skargi kasacyjnej spółka [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niedopełnienia przez SKO obowiązków wynikających z art. 7, 77 §1, art. 68 §1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo wniosła również o dopuszczenie w trybie art. 106 §3 p.p.s.a, dowodów w postaci wydruków z iGeoMapy na okoliczność, iż działka, na której według organu I instancji usytuowana była reklama skarżącej ma oznaczenie 11/17. Sąsiadująca zaś z nią działka będąca w pasie drogowym ma nr 11/8. Dopuszczenie tych dowodów miałoby na celu wskazanie numeru działki na której znajdowała się reklama skarżącej wraz z jej granicami.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona wskazała na wadliwość dokonanych przez organy, a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych dotyczących usytuowania nośnika reklamowego i przebiegu granicy pasa drogowego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż ogrodzenie, na którym usytuowano przedmiotowy obiekt dzieli działkę o nr ewidencyjnym 11/17, jego położenie nie jest zbieżne z granicą działki, tym samym z granicą pasa drogowego. U zbiegu ul. D. i S., po prawej stronie ul. D. ogrodzenie odstaje od krawędzi chodnika o ok. 8 m na długości ok. 50 m, co potwierdzają zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy.

Według strony, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko organów obu instancji, że jeżeli nośnik reklamowy usytuowany jest poza ogrodzeniem, to pozostaje w kolizji z pasem drogowym, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie potwierdza tego w szczególności znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk z systemu iGeoMapy na którym wskazano, iż nośnik reklamowy znajduje się na działce 11/17 w odległości od granicy pasa drogowego, która przebiega pomiędzy działką 11/17 a działką 11/8, wzdłuż chodnika i jest oznaczona na kopii mapy zasadniczej zielonym flamastrem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w §2 tego artykułu. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., zakres kontroli instancyjnej wyznaczał zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji zasad dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, 77 §1, art. 68 §1 oraz art. 80 k.p.a.

Powołany jako podstawa zarzutu art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156).

Trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie działanie organów nie odpowiadało wyznaczonym w ten sposób standardom. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego zgromadzono wszechstronny materiał dowodowy, o tyle dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału i przyjęte na jej podstawie ustalenia faktyczne co do - zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy - okoliczności usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego, pozostają w oczywistej sprzeczności ze znajdującą się w aktach dokumentacją dowodową. Dołączona do akt kopia mapy zasadniczej i wydruk z portalu informacyjnego jednoznacznie bowiem wskazują, że sporna reklama umieszczona została na ogrodzeniu, które usytuowane jest - na tym konkretne odcinku - poza przyjętą przez organ granicą pasa drogowego. Wniosek ów wynika z prostego zestawienia przebiegu granicy pasa drogowego oznaczonej na kopii mapy zasadniczej z położeniem ogrodzenia, które dokumentuje zarówno sama mapa zasadnicza, jak i mapa pochodząca z systemu informacyjnego, a które w miejscu oznaczonym na obu tych mapach jako lokalizacja reklamy, jest wyraźnie cofnięte w stosunku do drogi. Potwierdza to również bogata dokumentacja zdjęciowa.

Z omówionych względów stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie przy ustalaniu stanu faktycznego doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Uprawnione jest również twierdzenie, że organy przekroczyły granicę swobodnej oceny dowodów dokonując oceny dowolnej i - jak wynika z treści obu objętych sądową kontrolą decyzji - niczym nieumotywowanej. Dokonana ocena, jak już wspomniano, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Stwierdzone naruszenia miały charakter istotny. Odnosiły się do lokalizacji reklamy względem granicy pasa drogowego, a zatem do okoliczności o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pada drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sprawa w tym zakresie wymaga zatem zbadania.

Wskazane kwestie i wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnić powinien organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z omówionych powodów, biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono naruszeń procedury, które wiązałyby się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Stąd, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w granicach sprawy stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.

Zwrot kosztów postępowania zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z §6 pkt 4 oraz §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).