Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1012/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6a pkt 3, art 92 ust 1, art 96 ust 1 i art 101 ust 5
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1838/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. P. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1838/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekającej o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 19 października 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] orzekł o utracie przez M. P. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 19 października 2010 r. uznając, że takie świadczenie jest mu nienależne, bowiem w tej dacie nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w Białymstoku, tj. miejscowości pobliskiej pełnienia służby.

Organ podał, że M. P. posiada 4 normy zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99 poz. 898 ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m².

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

Wykładnia systemowa powołanego wyżej przepisu wskazuje, że równoważnik taki przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz traci zatem uprawnienie z chwilą, gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Wobec tego, że 19 października 2010 r. M. i M. P. podpisali umowę kupna lokalu mieszkalnego w Białymstoku przy ulicy Z. [...] powstała przesłanka negatywna, która wyklucza możliwość wypłacenia stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Fakt zawarcia umowy zawierającej dodatkowe warunki jest subiektywnym wyborem strony, natomiast istotny jest jedynie fakt przeniesienia własności lokalu.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 338 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za uzasadnioną podniósł, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 12 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zawarte tam unormowania, uzupełnione przepisami rozporządzenia, kompleksowo regulują kwestie dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej. Celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Zgodnie z podstawowym przepisem tego rozdziału, jakim jest art. 92 ust. 1, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 99 pkt 2 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego bądź lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z art. 98 ust. 1 ustawy i stanowi zastępczą formę realizacji prawa do lokalu. Zarówno przydział lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poza służbą uzależnione jest od spełnienia określonych w ustawie warunków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy. Świadczenie to uzupełnia wskazane wyżej formy pomocy mieszkaniowej, przyznawane jest funkcjonariuszowi wówczas, gdy spełnia on warunki do uzyskania przydziału lokalu, zaś brak jest odpowiedniego lokalu, który mógłby mu być przydzielony. Podstawową bowiem formą realizacji przysługującego funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, jest przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zastępcze formy realizacji tego prawa w postaci równoważnika pieniężnego lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, będące konsekwencją niezrealizowania uprawnień do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych (art. 92 ust. 1) również nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7–10 m² powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, Dz.U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ponadto Sąd podniósł, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu, w wyniku którego uznać trzeba, iż nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom) spełniający normy zaludnienia.

Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej organ nie ustalił, czy w dacie 19 października 2010 r. M. P. miał faktycznie zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący powinien utracić prawo do otrzymania powyższego świadczenia z datą wejścia w posiadanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Białymstoku przy ulicy Z. [...], a więc miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia 19 października 2010 r., w § 4 aktu strony ustaliły, że wydanie lokalu nastąpi w terminie do dnia 1 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, że pojęcie "posiada", którym posługuje się ustawa o Straży Granicznej i cytowane rozporządzenie nie zostało w nich zdefiniowane. To oznacza, że należy je interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Jest to więc każda forma posiadania (faktycznego fizycznego władztwa nad rzeczą), a zatem zarówno posiadanie samoistne – tak jak właściciel, jak i posiadanie zależne – tak jak najemca, czy dzierżawca. Dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego nie ma znaczenia komu przysługiwało prawo własności posiadanego przez funkcjonariusza lokalu. Ustawodawcy nie chodzi o własność, chodzi jedynie o posiadanie, a więc o fizyczne (faktyczne), a nie prawne władztwo nad lokalem. Równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy wskutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a więc M. P. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dacie objęcia w posiadanie przedmiotowego lokalu.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien, stosując przedstawioną wyżej wykładnię prawa, dokładnie wyjaśnić, z jakich przyczyn i w jakiej dacie M. P. objął w posiadanie lokal mieszkalny nr [...] położony w Białymstoku przy ulicy Z. [...].

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z art. 92 ust. 1 tej ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania poprzez błędną wykładnię i nieprawidłową ocenę zastosowania wskazanych przepisów przez organy Straży Granicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1, § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja administracyjna o utracie przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana z innym naruszeniem przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Straży Granicznej zakwestionował wykładnię przepisu art. 96 ust. 1 ustawy i przepisów rozporządzenia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy spełniona została przesłanka negatywna posiadania przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej odpowiedniego lokalu mieszkalnego, co nastąpiło z datą zawarcia przez M. i M. P. umowy kupna lokalu mieszkalnego w Białymstoku przy ul. Z. [...], to jest 19 października 2010 r. Dodatkowe zastrzeżenie umowne o wydaniu lokalu do dnia 1 kwietnia 2011 r., stanowiące wybór strony, nie może mieć zdaniem organu znaczenia w sprawie. Zdaniem skarżącego, wykładnia terminu "posiadanie" użytego w art. 96 ust. 1 ustawy powinna być dokonana w oparciu o przepisy art. 140 i art. 336 k.c. Doktryna i orzecznictwo wskazują, że na posiadanie składają się dwa elementy: fizyczny określany jako corpus possessionis oraz element psychiczny określony jako animus possidendi. Do istnienia posiadania wystarcza sama możliwość takiego postępowania, które pozwala na korzystanie z rzeczy, nie jest natomiast konieczne efektywne wykonywanie władztwa. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto włada nią jak właściciel. Zgodnie z art. 337 k.c właściciel rzeczy, jako posiadacz samoistny, nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. "Posiadaniem rzeczy jest stan faktyczny polegający nie tylko na rzeczywistym korzystaniu z rzeczy, ale także przejawiający się w realnej w danych okolicznościach możliwości władania rzeczą" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2010 r., I CSK 635/09). W umowie sprzedaży z dnia 19 października 2010 r. spółdzielczego własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, które jest ograniczonym prawem rzeczowym, w § 4 zastrzeżono, że przedmiot umowy zostanie wydany kupującym w terminie do dnia 1 kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 245¹ § 1 K.c. przeniesienie ograniczonego prawa rzeczowego – spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego następuje na skutek samej umowy "solo consensu" i wpisu do księgi wieczystej, jeżeli prawo jest ujawnione w księdze, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 17² ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) umowa o przeniesieniu następuje w formie aktu notarialnego, a z przepisów tej ustawy nie wynika, aby przeniesienie zależało od wydania lokalu, którego prawo dotyczy. Natomiast przeniesienie ograniczonego prawa rzeczowego wedle art. 245 k.c może nastąpić z zastrzeżeniem warunku lub terminu, co ma zastosowanie także do przeniesienia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Jednakże umowa z dnia 19 października 2010r., na podstawie której skarżący nabył omawiane prawo nie została zawarta z zastrzeżeniem terminu. Zastrzeżenie z § 4 umowy brzmiące "Wydanie przedmiotu umowy stronie nabywającej nastąpi po zapłaceniu całej ceny sprzedaży, w terminie najpóźniej do dnia 1 kwietnia 2011 r. i z dniem wydania przejdą na nią wszelkie ciężary i korzyści z przedmiotu umowy" dotyczy terminu przejęcia mieszkania, a nie terminu zawarcia umowy - przeniesienia prawa. Tak więc w powyższej sprawie jest bezsporne, że skarżący nabył prawo własności do spółdzielczego lokalu z datą zawarcia umowy i z tą datą stał się posiadaczem lokalu. Swoboda decydowania przez funkcjonariusza czy i kiedy nabyty lokal przejmie i w nim zamieszka nie może wpływać na ustalenie daty utraty prawa do równoważnika za brak lokalu. Właściciel lokalu mieszkalnego nie ma obowiązku zamieszkiwania w nim, może oddać lokal w posiadanie zależne, przez co nie traci posiadania tego lokalu. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy wskutek zmiany okoliczności faktycznie stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego..." i dalej, że skarżący – utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dacie objęcia w posiadanie przedmiotowego lokalu". Kierując się błędną wykładnią przepisów ustawy i rozporządzenia w zaskarżonym wyroku nakazano organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokładne wyjaśnienie "z jakich przyczyn i w jakiej dacie M. P. objął w posiadanie lokal mieszkalny nr [...] położony w Białymstoku przy ulicy Z. [...]", co nie wydaje się, ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy, uzasadnione. Datą wejścia w posiadanie kupionego lokalu jest data wskazana w akcie notarialnym, tj. 19 października 2010 r. Dodatkowo zauważono, że bezsporną datą utraty prawa do równoważnika może być data wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na zakupiony lokal, którą to kwestię sąd rozpatrując sprawę pominął.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadnie Komendant Główny Straży Granicznej zarzucił, że błędna wykładnia art. 96 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i w konsekwencji do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi wniesionej przez M. P.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". W myśl natomiast art. 99 pkt 2 tej ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy i wystąpienie tej właśnie przesłanki negatywnej rozważane było w sprawie niniejszej, jednakże nie w odniesieniu do przydzielenia lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, lecz jako przyczyny pobawienia funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który przewidziany został w art. 96 ust. 1 powołanej ustawy jako zastępcza forma (obok pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu) realizacji przysługującego funkcjonariuszowi prawa do lokalu mieszkalnego.

Funkcjonariusz M. P. i jego żona M. P. aktem notarialnym z dnia 19 października 2010 r. nabyli lokal mieszkalny nr [...] położony w Białymstoku przy ul. Z. [...]. Poza sporem pozostaje, że lokal ten położony jest w miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza oraz że powierzchnia mieszkalna tego lokalu odpowiada wielkością powierzchni, do jakiej w myśl § 4 ust. 1 i 2 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. uprawniony jest funkcjonariusz, przy uwzględnieniu uprawnień członków jego rodziny.

W § 4 aktu notarialnego z dnia 19 października 2010 r. strony ustaliły, że wydanie nabytego przez małżonków P. lokalu nastąpi w terminie do dnia 1 kwietnia 2011 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego, o których mowa w ustawie o Straży Granicznej i cytowanym rozporządzeniu nie ma znaczenia to, komu przysługiwało prawo własności posiadanego przez funkcjonariusza lokalu, ustawodawcy nie chodzi o własność, lecz o posiadanie, a więc fizyczne (faktyczne) władztwo nad lokalem. Pojęcie "posiada", którym posługuje się ustawa o Straży Granicznej i rozporządzenie nie zostało w nich zdefiniowane, co oznacza, że należy je interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Sąd uznał, że M. P. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dniu objęcia w posiadanie przedmiotowego lokalu, w konsekwencji nakazał wyjaśnić z jakich przyczyn i w jakiej dacie M. P. objął w posiadanie lokal mieszkalny nr [...] położony w Białymstoku przy ul. Z.

Punkt wyjścia do przyjęcia przez Sąd powyższego stanowiska stanowiło stwierdzenie, że posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu, w wyniku którego uznać trzeba, iż nie przysługuje już termu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Potrzeby te można uznać za zaspokojenie, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny (dom), spełniający normy zaludnienia. Podzielając takie stanowisko, które wyrażone zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., I OPS 7/09, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie upoważniało ono do zakwestionowania decyzji pozbawiającej M. P. z dniem zawarcia aktu notarialnego kupna lokalu mieszkalnego (19 października 2010 r.) prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Z dniem 19 października 2010 r. małżonkowie P. nabyli lokal i zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego z tą datą mogą korzystać z nabytej na własność rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, mogą pobierać z niej pożytki i inne dochody, i rozporządzać rzeczą. W myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., IV CSK 529/07 (Lex nr 376397) zgodnie z art. 336 k.c. istotą posiadania samoistnego jest faktyczne władztwo nad rzeczą wykonywane w takich granicach, w jakich uprawniony jest czynić to jej właściciel, a które wyznacza art. 140 k.c., przy czym wystarczające jest, by dany podmiot znajdował się w sytuacji, która potencjalnie pozwala mu na takie korzystanie z rzeczy. Niewątpliwie nabywając przedmiotowy lokal małżonkowie P. w takiej sytuacji się znaleźli. Jako jego właściciele stali się posiadaczami samoistnymi lokalu, postanowienie umowne stron zawierających akt notarialny z dnia 19 października 2010 r., przewidujące możliwość pozostawienia nabytego lokalu w posiadaniu zależnym zbywcy do dnia 1 kwietnia 2011 r. słusznie uznane zostało przez organy za okoliczność, która jest obojętna z punktu widzenia dalszego przysługiwania funkcjonalności prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Nie jest to bowiem szczególna przyczyna o charakterze obiektywnym pozwalająca przyjąć, że do daty faktycznego wydania nabytego lokalu funkcjonariusz nie posiada lokalu w rozumieniu art. 99 pkt 2 ustawy. Wola stron umowy, zgodnie z którą sprzedający lokal wydaje go kupującemu nie w dniu nabycia, lecz w terminie późniejszym, uzgodnionym przez strony umowy, nie daje podstaw by twierdzić, że funkcjonariusz mimo że stał się właścicielem lokalu i jego posiadaczem samoistnym jest nadal uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Bez znaczenia więc w sprawie była wskazana w zaskarżonym wyroku okoliczność z jakich przyczyn i w jakiej dacie M. P. objął w posiadanie nabyty umową z dnia 19 października 2010 r. lokal mieszkalny. Podobnie też nie wymagała dalszego rozważania wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., przyznano M. P. pomoc finansową w kwocie 16.632,00 zł, na uzyskanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego i pomoc ta została wypłacona 14 stycznia 2011 r.

Wobec powyższego stwierdzić należało, że organy prawidłowo uznały, że M. P. od dnia 19 października 2010 r. utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., w istocie bowiem skarga kasacyjna uwzględniona została w wyniku naruszenia prawa materialnego w postaci powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie mogło być rozważane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut nie dotyczy bowiem naruszenia przepisów postępowania regulujących procedurę sądowoadministracyjną, jako że odnosi się do przepisów ustrojowych oraz przepisu wskazującego jeden z rodzajów rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono w myśl art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.