Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 936/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 27 par. 1  pkt 9, art. 33 par. 1 pkt 4, 8, art. 34 par. 1, 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi K. Z. i J. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata J. P. G. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] o oddaleniu w całości zarzutów K. Z. i J. Z. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego przez wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia – przedstawiając stan faktyczny sprawy - podniósł, że w dniu 25 marca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił na małżonków K. i J. Z. tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący należność z tytułu grzywny w celu przymuszenia. Tytuł ten przekazany został Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O. w celu dochodzenia objętych nim należności w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 30 kwietnia 2014r. poborca skarbowy doręczył K. Z. tytuł wykonawczy nr [...] oraz spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanych. W dniu 6 maja 2014r. K. Z. i J. Z. wnieśli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. pismo z dnia 6 maja 2014r. zatytułowane "Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". W wystąpieniu tym zobowiązani wskazali, iż opierając się na przepisach art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r., poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., podnoszą zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (błąd co do osoby zobowiązanego), a także art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). W związku z tym wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia sprawy przez Ministra Finansów. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że w dniu 25 marca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], na kwotę 47 378,21 zł, nie powinni oni być jednak adresatami tytułu wykonawczego, lecz osoba, która wybudowała budynek gospodarczy. Budynek, w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą jego rozbiórkę, został wybudowany zanim stali się właścicielami nieruchomości, na której jest usytuowany. Fakt ten był już wielokrotnie podnoszony, dlatego też zobowiązani nie wiedzą, z jakiej przyczyny organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania w stosunku do "osoby winnej zaniedbania, czyli uzyskania pozwolenia na budowę". Budynek został wykonany zgodnie z przyjętymi normami. W piśmie z dnia 6 maja 2014r. skarżący zarzucili zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wskazując, że zastosowany środek egzekucyjny jest nie do przyjęcia, ponieważ nie dysponują żadnym wartościowym majątkiem i zajęcie choćby nawet najmniejszego składnika należącego do ich gospodarstwa domowego, pozbawi ich możliwości jakiejkolwiek egzystencji. J. Z. utrzymuje się z renty w wysokości 726,21 zł, zaś K. Z. otrzymuje zasiłek przedemerytalny w wysokości 840 zł. Posiadają 1,1265 ha przeliczeniowego, który jest użytkowany na ich potrzeby i nie osiągają z tego tytułu żadnych przychodów. Ponadto skarżący wskazali na swoją trudną sytuację materialną. Wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dodatkowo podnieśli fakt zwrócenia się do Ministra Finansów z wnioskiem o umorzenie lub też rozłożenie na raty spłaty opłaty legalizacyjnej, co umożliwiłoby ewentualne uchylenie decyzji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O., działając w oparciu o art. 65 k.p.a., przekazał powyższe pismo skarżących Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O., jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Ten zaś w dniu 20 maja 2014r. wydał postanowienie o zawieszeniu od dnia 15 maja 2014r. do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku skarżących, na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Pismem z dnia 20 maja 2014r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jako wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonego przez skarżących, na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. W dniu 26 maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym "zajął stanowisko w sprawie zarzutów na tytuł wykonawczy i stwierdził o niezasadności zgłoszonych zarzutów wniesionych przez Państwa K. i J. Z. (...) na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 i art. 33 § 1 pkt 8 ustawy (...) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W uzasadnieniu postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Nie można uznać za trafny zarzut skierowania tytułów wykonawczych do osób niebędących zobowiązanymi. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, za samowolnie realizowaną budowę obiektów budowlanych odpowiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem prawidłowo wskazano właściciela nieruchomości jako zobowiązanego. Ewentualne rozliczenia z tytułu następstw prawnych samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych winny być przedmiotem dochodzenia roszczeń wobec byłego właściciela na drodze cywilnej. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem grzywna w celu przymuszenia jest pierwszym i najmniej uciążliwym środkiem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nie jest ona karą, a środkiem przymusu, który ma doprowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku. Kwestia wysokości nałożonej grzywny była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który oddalił skargę K. Z. i J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego. Następnie Dyrektor podniósł, że na rozstrzygnięcie PINB w O. z dnia [...] zobowiązani złożyli zażalenie, po rozpatrzeniu którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił je w całości i postanowił stwierdzić "o niezasadności zgłoszonych zarzutów wniesionych przez Państwa K. i J. Z. (...) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...], tj. rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego (...), na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 i art. 33 § 1 pkt 8 ustawy (...) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut błędu co do osoby zobowiązanego nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając powyższe stanowisko organ ten wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nakazał K. Z. i J. Z. rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 6,85 m, wybudowanego w miejscowości B. nad P., dz. nr ewid. [...], gm. M., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 lutego 2011r., II SA/Łd 749/10, oddalił skargę K. Z. i J. Z. na decyzję z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że wszczęcie przez PINB w O. postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka w postaci nałożenia na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia, było uzasadnione, ponieważ zastosowanie środków egzekucyjnych ma zmierzać do realizacji nakazu i stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej, unormowanej w art. 6 u.p.e.a. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanych niż wykonanie zastępcze. Wobec powyższego, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.

W tym stanie faktycznym postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowił "oddalić w całości wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego przez wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]". Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy, stwierdził bowiem, że NUS w O., wydając rozstrzygnięcie w sprawie złożonego przez skarżącego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego – w sposób prawidłowy oparł się na wiążącym stanowisku wierzyciela, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wyrażonym w ostatecznym postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Mając na uwadze dyspozycję art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności złożonego przez zobowiązanych zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. Uprawnień do merytorycznego badania zasadności zarzutów nie posiada również organ nadzoru. Dalej Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. stwierdził, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. nie zastosował żadnego ze wskazanych w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., środków egzekucyjnych. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego, wobec skarżących na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w dniu [...] poborca skarbowy doręczył K. Z. odpis tytułu wykonawczego oraz spisał protokół o stanie majątkowym zobowiązanych. Mając na uwadze zaistniałe w sprawie okoliczności, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uznał zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego za niezasadny. Zauważył także, iż grzywna w celu przymuszenia jest w myśl art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, a wydający postanowienie o jej nałożeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zarazem organem egzekucyjnym i wierzycielem (obowiązku o charakterze niepieniężnym). Sytuacja ta zmienia się jednak, gdy grzywna nie zostaje przez zobowiązanego uiszczona i następuje jej przymusowe ściągnięcie. Powołując art. 124 § 1 u.p.e.a., w myśl którego nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych - podniósł, że ustawa traktuje tryb ściągnięcia nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia jako nowy obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. Wówczas organ egzekucyjny, który wymierzył grzywnę w celu przymuszenia, staje się jak argumentował Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wierzycielem i prowadzi "nową" egzekucję. Nadto nadmienił, że instytucja zarzutów na postępowanie egzekucyjne jest środkiem ochrony prawnej, przyznającym zobowiązanemu, m.in. prawo wystąpienia o poszanowanie minimum jego egzystencji przez zgłoszenie zarzutu zbytniej uciążliwości środków egzekucyjnych zastosowanych przez organ egzekucyjny w toku danego postępowania egzekucyjnego. Nałożona na skarżących grzywna w celu przymuszenia była środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanym przez organ egzekucyjny – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] nr [...], obejmującego obowiązek rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00 x 6,85 m, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. nad P., gm. M. Co do zasady, w toku tego postępowania egzekucyjnego zobowiązani mogli kwestionować zasadność oraz celowość nałożonej grzywny w celu przymuszenia oraz podnosić zbytnią uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, bowiem mocą art. 122 § 3 u.p.e.a., ustawodawca przyznał zobowiązanym prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Następnie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. podkreślił, że z uwagi na nieuiszczenie przez skarżących grzywny w celu przymuszenia, należność ta stała się zaległością, na którą wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] nr [...], który skierował następnie do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. na podstawie tytułu wykonawczego postępowanie egzekucyjne, przedmiotem którego jest wyegzekwowanie zaległości z tytułu nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia, jest postępowaniem odrębnym od prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postępowania egzekucyjnego w przedmiocie rozbiórki budynku, w toku którego ta grzywna została na zobowiązanych nałożona. Zatem w toku postępowania egzekucyjnego, toczącego się w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], argumentacja skarżących dotycząca uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie mogła podlegać merytorycznej ocenie. Subiektywne przekonanie strony, wyrażające się niezadowoleniem z rozstrzygnięcia, nie może być według Dyrektora izby Skarbowej w Ł. podstawą do stwierdzenia, że organ prowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania stron i innych uczestników postępowania. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Ł., postanowienie NUS w O. z dnia [...] nie spełnia co prawda przewidzianych przepisami prawa wymogów formalnych z uwagi na niewskazanie w sentencji rozstrzygnięcia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jego podjęcia, jak również niewystarczające uzasadnienie prawne. Niemniej jednak treść uzasadnienia tego postanowienia pozwalała Dyrektorowi na jednoznaczne ustalenie podstawy prawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia NUS w O. Natomiast wady tego rozstrzygnięcia, tj. brak wskazania w sentencji postanowienia art. 33 § 1 pkt 4 i pkt 8 u.p.e.a., będącego przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia oraz nieprzytoczenie treści przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie – zostały konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.

W skardze na powyższe postanowienie K. Z. i J. Z. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności ich sytuacji materialnej jako przesłanki do ustalenia podstawy wysokości nałożenia grzywny w celu przymuszenia;

- naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym dla nich środkiem;

- naruszenie art. 33 § 8 u.p.e.a. poprzez uznanie, że zastosowany wobec skarżących środek egzekucyjny nie jest dla nich zbyt uciążliwy;

- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ I instancji nie naruszył wymienionych przepisów w sytuacji, gdy organy w ogóle nie dokonały wnikliwej analizy ich sytuacji materialnej i ustalenia, czy nałożona grzywna celu przymuszenia jest w ogóle możliwa do "spełnienia".

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy obu instancji naruszyły art. 7 § 2 u.p.e.a. Wielokrotnie bowiem podkreślali w pismach kierowanych do organu, że znajdują się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i nie są w stanie uiścić nałożonej na nich kary. Mimo to organy administracji nakładały na nich grzywny w celu przymuszenia, bez dokładnej analizy sytuacji materialnej. Zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala zdaniem skarżących przyjąć, że organ rozstrzyga o wysokości grzywny w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne co do tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy ustalaniu grzywny, oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli. Organ w ogóle nie wyjaśnił w sprawie, na jakiej podstawie przyjęto, iż obowiązek określony w tytule wykonawczym nie został przez skarżących wykonany. Organ bezzasadnie przyjął iż organ I instancji nie naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy organy w ogóle nie ustaliły, czy możliwa jest realizacja tego obowiązku. Przez to – jak argumentują skarżący - ich zadłużenie powiększyło się i nie są w stanie go uregulować, a ich sytuacja zdrowotna uległa pogorszeniu. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało w sentencji przepisów prawa materialnego, mimo iż art. 124 k.p.a. przewiduje taki wymóg.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 34 § 1 i § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.

Stosownie do art. 33 § 1 pkt 4 i 8 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być błąd co do osoby zobowiązanego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zarzut błędu do zobowiązanego organ egzekucyjny rozpoznaje zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie tego zarzutu, z tym, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Z kolei na mocy art. 34 § 4 u.p.e.a. po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ ten wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z powyższych przepisów wynika, że istotnym elementem procedury rozpoznawania zarzutów jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela. Podnieść jednakże trzeba, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007r., I FPS 4/06, ONSA WSA 2007, nr 5, poz. 112, wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się zatem, że w wypadku gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot, przeprowadzenie postępowania przewidzianego w art. 34 § 1 u.p.e.a. jest oczywiście bezprzedmiotowe, gdyż nie tylko nie chroni uprawnień zobowiązanego, ale narusza ponadto interesy wierzyciela, prowadząc do oczywistego przedłużenia czasu trwania postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013r., I SA/Go 1123/12, LEX nr 1269760; zob. także wyroki WSA: w Warszawie z dnia 21 lutego 2013r., III SA/Wa 1954/12, LEX nr 1323895; w Poznaniu z dnia 21 lipca 2009r., I SA/Po 506/09, LEX nr 555269; wyroki NSA: z dnia 27 maja 2009r., II GSK 980/08, LEX nr 513118; z dnia 7 czerwca 2006r., II FSK 775/05, LEX nr 270329; z dnia 20 grudnia 2005r., FSK 2677/04, LEX nr 190895; z dnia 11 października 2005r., II FSK 609/05, LEX nr 217409; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2005r., I SA/Sz 486/04, LEX nr 300525). A contrario rozumując jeśli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem obowiązku, co ma miejsce np. w przypadku gdy przedmiotem egzekucji są podatki od nieruchomości i opłaty lokalne należne gminom nie mającym statusu miasta wymienionego w odrębnych przepisach, uzyskanie stanowiska wierzyciela co do wniesionych przez zobowiązanego zarzutów jest obowiązkowe. W takiej sytuacji obowiązkiem wierzyciela jest wyrażenie własnej oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez dłużnika (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005r., III SA/Wa 1890/04, LEX nr 217419, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2008r., V SA/Wa 2576/07, LEX nr 471282). Wypowiedź wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, wyrażona w formie postanowienia, uznawana jest wówczas za element materiału dowodowego w sprawie wniesionych zarzutów (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007r., I FSK 3/07, LEX nr 368349). Z istoty przyjętego w art. 34 § 1 u.p.e.a. rozwiązania wynika zatem, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygnięcia postanowieniem o tych zarzutach (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009r., II GSK 980/08, LEX nr 513118). Nałożony na wierzyciela obowiązek badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutu, jest w takich sytuacjach konsekwencją tego, że to wierzyciel ma w tym zakresie niezbędną wiedzę i temu służy instytucja uzyskania stanowiska wierzyciela. Wierzyciel, zajmując stanowisko w sprawie zarzutu, powinien działać zgodnie z przepisami prawa, z tym że nie istnieje norma prawna, która pozwalałaby mu na odmowę badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012r., II FSK 1631/10, LEX nr 1137542, oraz z dnia 31 stycznia 2012r., II FSK 1412/10, LEX nr 1109247). Odstąpienie przez organ egzekucyjny, który nie jest jednocześnie wierzycielem, od wymogu uzyskania wypowiedzi wierzyciela, stanowi jak podnosi orzecznictwo sądowe naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania egzekucyjnego (np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., I FSK 1413/10, LEX nr 1123041).

Zważywszy na tę regulację prawną podnieść trzeba z urzędu poza zarzutami skargi, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostało – wbrew art. 34 § 1 u.p.e.a., rozważaniom tych postanowień oraz treści pisma wyjaśniającego Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia 15 stycznia 2016r. - podjęte bez uzyskania uprzedniego stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 6 maja 2014r. zarzutów, choć rozważania uzasadnienia obu postanowień wskazują, iż organy powinny mieć świadomość tego faktu. Wadliwość ta jest konsekwencją błędnej oceny zawartych w aktach dowodów, w szczególności zaś postanowień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...]. Ta zaś jest - jak można przypuszczać - wynikiem dwu czynników. Po pierwsze, chaotycznego prowadzenia akt sprawy, w których brak nie tylko chronologii zamieszczania dokumentów, ale także szeregu niezbędnych dla prawidłowej oceny okoliczności sprawy dokumentów, jak np. rozstrzygnięć w sprawie składanych przez skarżących licznych wniosków, postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z dowodem jego doręczenia czy dowodu doręczenia tytułu wykonawczego nr [...], a także jakiejkolwiek informacji o losach tych wniosków, zwłaszcza dotyczących umorzenia egzekwowanych obowiązków. Po drugie, sprawa jest skomplikowana, co jest wynikiem zarówno składania przez skarżących licznych wniosków uruchamiających kolejne postępowania o różnym charakterze, ich nieporadnością w prowadzeniu własnych spraw, nierozumienia przez nich istoty poszczególnych postępowań i składanych wniosków oraz skutków podejmowanych aktów przez organy i wyroków sądów administracyjnych, jak i zbiegu różnych postępowań tak jurysdykcyjnych, jak i egzekucyjnych, oddziałujących na siebie. Analiza licznie składanych przez skarżących pism bez wątpienia wskazuje, iż czują się oni pokrzywdzeni zarówno nałożeniem na nich obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego przez poprzedniego właściciela nieruchomości budynku gospodarczego (nazywanego przez nich obórką) i w związku z tym uznaniem ich za zobowiązanych do jego rozbiórki, a następnie opłaty legalizacyjnej w wysokości przekraczającej ich możliwości finansowe a obecnie wymierzeniem im grzywny w celu przymuszenia, traktowaną przez nich za zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, a także nieuwzględnianiem przez organy ich wniosków o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, skutkujących w ich odczuciu uchyleniem "decyzji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia". Z zawartych w aktach administracyjnych dowodów, uzupełnionych o uwzględnione przez Sąd z urzędu okoliczności faktyczne wynikające z prowadzonych postępowań sądowych w przedmiocie samowoli budowlanej (II SA/Łd 794/10) oraz przymuszenia do wykonania rozbiórki budynku (II SA/Łd 534/13), w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w O. nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00x6,85m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce o nr ew. [...] w miejscowości B. nad P. gm. M. Wobec tego, że obowiązek rozbiórki tegoż budynku nie został przez skarżących wykonany dobrowolnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowania egzekucyjne i w tym celu wystawił w dniu 12 sierpnia 2011r. tytuły wykonawcze nr [...], wskazując w nim jako postawę obowiązku decyzję z dnia [...] i treść obowiązku w postaci wskazanego w tej decyzji nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Jako środek egzekucyjny w egzekucji rozbiórki tego budynku zastosował postanowieniem z dnia [...] nr [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Grzywna ta – co sami skarżący przyznają - nie została przez nich dobrowolnie uiszczona z uwagi na trudną sytuację majątkową i zdrowotną. Z tego względu PINB w O. doręczył skarżącym zawarte w aktach upomnienie z dnia [...] nr [...] jak wynika z tytułu wykonawczego nr [...] (brak w aktach dowodu doręczenia) - w dniu 17 lutego 2014r., a następnie w dniu 25 marca 2014r. sporządził tytuł wykonawczy nr [...] , doręczony skarżącym jak wynika z tego tytułu w dniu 30 kwietnia 2014r. Z druku tytułu wykonawczego nr [...] wynika nadto, że podlegającym egzekucji na jego podstawie obowiązkiem jest wynikająca z postanowienia z dnia [...] nr [...] grzywna w celu przymuszenia w kwocie 47 378,21 zł. W piśmie z dnia 6 maja 2014r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 6 maja 2014r., skarżący zawarli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując jednoznacznie, iż dotyczą one postępowania egzekucyjnego wszczętego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. na podstawie tytułu wykonawczego nr 1/2014 z dnia 25 marca 2014r. W uzasadnieniu zarzutów - odwołując się do faktów - wskazali, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] na kwotę 47378,21 zł". Zarzuty te PINB w O. pismem z dnia 14 maja 2014r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał NUS w O. jako organowi egzekucyjnemu obowiązku pieniężnego – grzywny w celu przymuszenia. Powyższe okoliczności nie pozostawiają zatem najmniejszej wątpliwości, że w związku z nakazem rozbiórki spornego obiektu toczą się obecnie równolegle dwa postępowania egzekucyjne. Jedno prowadzone jest przez PINB w O., będący jednocześnie wierzycielem obowiązku niepieniężnego – rozbiórki obiektu budowlanego i organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych obowiązków niepieniężnych, w którym zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Drugie postępowanie zaś prowadzone jest przez NUS w O. jako organ egzekucyjne obowiązku pieniężnego – grzywny w celu przymuszenia, należnej wierzycielowi – PINB w O. A zatem rola PINB ulega zmianie w zależności od tego, czy przedmiotem egzekucji jest obowiązek niepieniężny, czy pieniężny. Te okoliczności uzasadniały prowadzenie odrębnych akt administracyjnych dla potrzeb egzekucji obu o tak diametralnie odmiennym charakterze obowiązków i to obowiązków egzekwowanych wedle odmiennych reguł. Rozróżnienie ról organu nadzoru budowlanego w zależności od przedmiotu egzekucji ma więc istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podejmowanych tak przez NUS w O., jak i PINB w O. oraz ŁWINB w Ł. czynności procesowych w obu tych postępowaniach egzekucyjnych.

Zważywszy na treść pisma skarżących z dnia 6 maja 2014r., determinującą dalszą analizę i ocenę dowodów sprawy, podnieść należy, że przedmiotem obowiązku podlegającego egzekucji w niniejszej sprawie jest grzywna w celu przymuszenia, nie zaś rozbiórka obiektu budowlanego. Poza treścią zarzutów skarżących, wskazuje na to szereg innych zawartych w aktach administracyjnych dokumentów. W piśmie z dnia 14 maja 2014r. PINB w O. – powołując się na załączonego do niego pismo skarżących z dnia 6 maja 2014r. i kopertę z datą stempla pocztowego na dzień 6 maja 2014r., a więc na złożone zarzuty w sprawie egzekucji grzywny – stwierdza, że dotyczy ono wszczętego postępowania egzekucyjnego przez NUS w O. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wobec tego przekazuje je NUS w O. zgodnie z kompetencjami. Z kolei NUS w O. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne w sprawie egzekucji grzywny, powołując w jego sentencji numer tytułu wykonawczego [...] i rodzaj należności nieuiszczoną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 47 378,21 zł, w jego uzasadnieniu zaś wskazując pismo skarżących z dnia 6 maja 2014r. Pismem z dnia 20 maja 2014r. NUS w O. zwrócił się też do PINB w O. jako wierzyciela należności z tytułu tej grzywny o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia 6 maja 2014r. a dotyczących obowiązku egzekwowanego na postawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] informując jednocześnie PINB w O. o wszczęciu w dniu 30 kwietnia 2014r. egzekucji na podstawie tego tytułu poprzez doręczenie skarżącym odpisu tego tytułu oraz sporządzenie protokołu o stanie majątkowym. Konsekwencją powyższego było podjęcie przez PINB w O. w dniu [...] postanowienia nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów. Postanowieniem tym, co wynika z jego uzasadnienia, PINB w O. stwierdził niezasadność zarzutów zawartych w piśmie skarżących z dnia 6 maja 2014r. a dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]. W zażaleniu z dnia 6 czerwca 2014r. na to postanowienie skarżący – pomijając argumentację uzasadnienia koncentrującą się jak w szeregu innych pism wokół zasadności nakazu rozbiórki obiektu i wysokości opłaty legalizacyjnej – wprost wskazali, iż skarżą "postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia nr [...] wydane w dniu 26.05.2014r. przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O." oraz zarzucili tak samo jak uprzednio w zarzutach z dnia 6 maja 2014r. błąd co do osoby zobowiązanego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu zażalenia w pierwszej kolejności podnieśli, że PINB w O., wydając postanowienie nr [...], dokonał wadliwej oceny ich sytuacji; brak jest podstaw prawnych do obciążenia ich winą za budynek wybudowany przez ciotkę skarżącego; organ winien zastosować najmniej uciążliwy środek, następnie zaś podtrzymali dotychczasową argumentację co do trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Treść pism skarżących, jak i tok postępowania oraz podejmowane rozstrzygnięcia w sposób nie budzący wątpliwości dowodzą, że postępowanie dotyczy egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Jednakże ŁWINB w Ł., rozpoznając to zażalenie, postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie PINB w O. z dnia [...] nr [...] i stwierdził niezasadność zgłoszonych przez skarżących zarzutów "w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] tj. rozbiórki budynku inwentarsko - gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,00x6,85m wybudowanego w miejscowości B. n P.". Przedstawiając w uzasadnieniu tego postanowienia przebieg postępowania, ŁWINB w Ł. opisał tok postępowania w sprawie samowolnej budowy spornego budynku, postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki tegoż budynku, a następnie wskazał, że NUS w O. pismem z dnia 20 maja 2014r. zwrócił się w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. do PINB w O. o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów, ten zaś postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził niezasadność zgłoszonych przez skarżących zarzutów. Uchylając postanowienie PINB w O. z dnia [...] nr [...] i stwierdzając niezasadność zarzutów w sprawie egzekucji rozbiórki samowoli budowalnej spornego obiektu - ŁWINB w Ł. podniósł, że w sentencji postanowienia nr [...] nie wskazano jakiego postępowania egzekucyjnego ono dotyczy, koniecznym było zatem sprecyzowanie, że zarzuty te dotyczą egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] tj. rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego. Tego stanowiska ŁWINB w Ł. nie sposób jednakże ani zrozumieć, ani tym bardziej podzielić. Niekompletność sentencji postanowienia PINB w O. z dnia [...] nie uzasadniała bowiem jego uchylenia w celu sprecyzowania przedmiotu rozstrzygnięcia. Ten bowiem jednoznacznie wynikał z uzasadnienia tegoż postanowienia, jak i z odwołania do pism skarżących i tytułu wykonawczego w sprawie egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Nie było zatem cienia wątpliwości w jakim przedmiocie zostało ono podjęte. Podejmując natomiast postanowienie z dnia [...] ŁWINB w Ł. w istocie w konsekwencji zmienił przedmiot egzekucji, co spowodowało naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta wymaga tego, aby ta sama sprawa wyznaczona treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tej sprawie postanowienia PINB w O. z dnia [...] była dwukrotnie przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej, zasadniczo usytuowane na różnych szczeblach struktury organizacyjnej. Tożsamość sprawy zachodzi zaś gdy dotyczy ona tego samego podmiotu i przedmiotu. Musi zatem zachodzić zgodność tych elementów sprawy rozpoznanej przez organ pierwszej i drugiej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011r., I OSK 1899/10, LEX nr 846194). Orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009r., II SA/Go 289/09, LEX nr 563684). Organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r., II OSK 1173/13, LEX nr 1658267, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972). Nie może zatem orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009r., III SA/Łd 529/08, LEX nr 504031). Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006r., I OSK 451/06, LEX nr 290649). Jeżeli organ odwoławczy wychodzi poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny, to tym samym pozbawia stronę prawa do jednej instancji. Strona nie może bowiem odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a o którym nie orzeczono w niższej instancji. W odniesieniu do decyzji administracyjnych w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o ile organ odwoławczy stwierdzi, iż w pierwszej instancji nie orzeczono o całości żądania strony, to winien decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009r., II SA/Ol 64/09, LEX nr 550247). Do konsekwencji zasady dwuinstancyjności należy nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo wynikające właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej, jak i zagadnienia prawnego (analogicznie WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014r., II SA/Sz 1472/13, LEX nr 1474255). Organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2012r., II SA/Kr 1211/11, LEX nr 1138522). Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301).

Wymagana na gruncie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. tożsamość przedmiotowa sprawy rozpoznanej postanowieniem ŁWINB w Ł. z dnia [...] i postanowienia PINB w O. z dnia [...] nie zachodzi. Pierwsze ze wskazanych postanowień rozpoznało sprawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku niepieniężnego - rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, drugie zaś zawierało stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych przez skarżących w egzekucji obowiązku pieniężnego – grzywny w celu przymuszenia. A zatem organ odwoławczy nie dość, że zmienił zakres przedmiotowy sprawy jak wykazano wyżej wbrew wyraźnej woli skarżących, to jeszcze w innym trybie zostały rozpoznane zarzuty skarżących (w trybie zarzutów, w trybie stanowiska wierzyciela). Widoczna jest również niekonsekwencja organów nadzoru budowlanego. PINB w O. zgodnie z intencją skarżących przekazał zarzuty organowi egzekucyjnemu – NUS w O. i wydane przez niego postanowienie nr [...] wyrażało jego stanowisko jako wierzyciela obowiązku pieniężnego – grzywny w celu przymuszenia. ŁWINB w Ł. zaś – nie dokonując analizy akt właściwego postępowania egzekucyjnego i nie analizując pisma skarżących z dnia 6 maja 2014r. – w przedstawionym w postanowieniu nr [...] stanie faktycznym co prawda przyznał, że NUS w O. przekazał PINB w O. w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., a więc wierzycielowi, zarzuty skarżących zawarte w piśmie z dnia 6 maja 2014r., nie wyciągnął jednak z tego faktu prawidłowych wniosków. Co istotne, prezentując stan faktyczny sprawy, ŁWINB w Ł. wskazał, że skarżący zarzuty w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a więc w egzekucji nakazu rozbiórki, zawarli w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011r., zaś zarzuty te zostały rozpoznane postanowieniem PINB z dnia [...] nr [...] o ich "odrzuceniu" jako bezzasadnych a ŁWINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił postanowienie nr [...] i oddalił zarzuty skarżących zawarte w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011r. Wobec przyznania tych okoliczności przez ŁWINB w Ł. (przy niekompletnych aktach egzekucyjnych) należy uznać, że tak właśnie przedstawia się stan sprawy egzekucji obowiązku nakazu rozbiórki. Wobec powyższego przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wnosi się z terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, a skoro tytuł wykonawczy nr 8/2011 został doręczony skarżącym – jak wynika z jego treści - w dniu 12 sierpnia 2011r., to stanowi to dodatkowy argument wskazujący na wadliwość dokonanej przez ŁWINB w Ł. oceny faktów w sprawie, a mianowicie, że zarzuty skarżących zawarte w piśmie z dnia 6 maja 2014r. bez wątpienia nie dotyczyły egzekucji nakazu rozbiórki, lecz jak wynika z ich jednoznacznej treści egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Powyższe wobec braku odpowiednich dowodów w aktach sprawy uzasadnia zdaniem Sądu uchylenie, nie zaś stwierdzenie nieważności, postanowienia ŁWINB w Ł. nr [....] Podjęcie przez Sąd w tym zakresie rozstrzygnięcia było stosownie do art. 135 ppsa konieczne dla zagwarantowania prawidłowego toku dalszego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań egzekucyjnych. Dla osiągnięcia tego celu konieczne jest również skompletowanie akt, a następnie dokonanie analizy dokumentów i wynikających z nich skutków dla egzekucji grzywny w celu przymuszenia tym bardziej, że do wskazywanej powyżej rozbieżności doszło w wyniku zmiany przez ŁWINB w Ł. zakresu przedmiotowego sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] na etapie postępowania zażaleniowego, będącej konsekwencją niedostatków akt i swoistego "pomylenia" ról procesowych przez organy nadzoru budowlanego. Podejmując w tym zakresie rozstrzygnięcie uchylające, Sąd z urzędu uwzględnił ustaloną na podstawie sądowego systemu okoliczność, iż postanowienie ŁWINB w Ł. nr [...] nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, co oznacza, iż można przyjąć, że jest ono prawomocne. Co istotne strony nie podnosiły w toku postępowania sądowego, iż zostało ono w innym trybie wyeliminowane z obrotu prawnego. Z akt nie wynika natomiast, czy w sprawie zostało zajęte przez PINB w O. stanowisko w sprawie zarzutów co do egzekucji grzywny w celu przymuszenia i czy postanowienie ŁWIBN w Ł. nr [...] było jedynym rozstrzygnięciem zażaleniowym w sprawie egzekucji rozbiórki, czy pozostaje ono w obrocie prawnym. Powyższe dostatecznie - wbrew sugestii pisma Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] – dowodzi, że nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem PINB w O. z dnia [...] nr [...] i postanowieniem ŁWINB w Ł. z dnia [...] nr [...]. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że część argumentów skarżących, nie mających rozeznania co do istoty podejmowanych czynności, dotyczy wysokości grzywny, rozbiórki budynku i opłaty legalizacyjnej. Nie budzi wszak wątpliwości, że pismo z dnia 6 maja 2014r. zawierało zarzuty w sprawie egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Argumentacja skarżących nie powinna natomiast wpływać na przekwalifikowanie zażalenia skarżących, którzy wprost powoływali się na rozstrzygnięcia podejmowane celem egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Pomimo ich formułowania oczywiste jest to, iż przedmiotem tych rozstrzygnięć była grzywna w celu przymuszenia, a organ powinien uwzględnić fakt nieporadności skarżących w prowadzeniu tak trudnej dla nich sprawy.

Wobec uchylenia przez ŁWINB w Ł. postanowieniem nr [...] postanowienia PINB w O. nr [...] z obrotu zostało wyeliminowane stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 6 maja 2014r. zarzutów. Oznacza to, że postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] [...] w sprawie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] utrzymane w mocy zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem, zostało podjęte z naruszeniem art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a., tj. bez wymaganego stanowiska wierzyciela w sprawie tych zarzutów. Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia nr [...] nie została – jak wynika z uzasadnienia tegoż postanowienia - zauważona przez organ egzekucyjny – NUS w O. W uzasadnieniu tegoż postanowienia NUS w O. podniósł co prawda, że stosownie do dyspozycji art. 34 § 1 u.p.e.a. zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, zaś wierzyciel postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyraził swoje stanowisko, nie uwzględniając tego zarzutu, natomiast ŁWINB w Ł. wydał postanowienie, nie sprecyzowane przez organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] Niemniej jednak przyznał też, że zostało ono uchylone a zgłoszone zarzuty uznano za niezasadne. Należy sądzić, że organ egzekucyjny miał w tej części uzasadnienia na myśli postanowienie nr [...] bowiem w dalszej jego części stwierdza on, że ŁWINB w Ł. podniósł w tym postanowieniu, że decyzją z dnia [...] nr [...] nakazano skarżącym rozbiórkę budynku, a WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 2 lutego 2011r., II SA/Łd 749/10, oddalił skargę skarżących na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co oznacza, jak argumentuje organ egzekucyjny, że kwestia wskazania adresata decyzji rozbiórkowej podlegała ocenie WSA w Łodzi. Następnie podniósł, że "(a) zatem zgodnie z zapisem art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowisko Wierzyciela dla organu egzekucyjnego jest wiążące". Podkreślić trzeba, że organ egzekucyjny przytoczył w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] tylko pierwszą część sentencji postanowienia ŁWINB nr [...], nie precyzując, iż merytoryczne rozstrzygnięcie ŁWINB dotyczyło stwierdzenia niezasadności zarzutów w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, co z kolei ma istotne znaczenie dla bytu postanowienia PINB w O. z dnia [...] tj. braku stanowiska wierzyciela co do zarzutów zgłaszanych w egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Co ważne porównanie dat postanowienia PINB w O. - wierzyciela, tj. 26 maja 2014r., i daty postanowienia NUS w O. - organu egzekucyjnego, tj. 20 kwietnia 2015r., w sposób oczywisty wskazuje, iż w dacie podejmowania tegoż drugiego w obrocie prawnym nie występowało to pierwsze, tj. postanowienie PINB w O. w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów w egzekucji grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny nie mógł więc przyjąć, jak stwierdza na stornie 3 postanowienia z dnia [...] iż stanowisko to w zakresie zarzutów w egzekucji grzywny w celu przymuszenia było dla niego wiążące. O ile z uwagi na usytuowanie organów nadzoru budowlanego i organów skarbowych w strukturze administracji publicznej i zakres ich właściwości rzeczowej i kompetencji naczelnik urzędu skarbowego i dyrektor izby skarbowej nie posiadają uprawnienia do weryfikowania w jakimkolwiek trybie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego i ich kwestionowania, to jednakże mają kompetencje, a wręcz obowiązek, ocenić skutki podejmowanych przez te orany rozstrzygnięć dla prawidłowości prowadzonego przez organy skarbowe postępowania egzekucyjnego. Ciążył na nich też obowiązek uwzględnienia rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jako elementu stanu faktycznego w toku egzekucji grzywny w celu przymuszenia, jak i wyjaśnienia w drodze czynności postępowania wyjaśniającego okoliczności zajęcia przez PINB jako wierzyciela stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów w egzekucji grzywny poprzez zwrócenie uwagi organom nadzoru budowlanego na okoliczność wyeliminowania postanowieniem ŁWINB w Ł. nr [...] z obrotu prawnego postanowienia PINB w O. nr [...]. Postanowienie PINB w O. w sprawie stanowiska wierzyciela stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy niezbędny element stanu faktycznego w sprawie zawartych w piśmie skarżących z dnia 6 maja 2014r. zarzutów. Skoro zatem okoliczność ta wynikała nie tylko z rozstrzygnięcia ŁWINB w Ł., ale i z niekompletnych akt administracyjnych, zawierających postanowienie nr [...], to organ egzekucyjny nie powinien pomijać tej okoliczności i zaniechać wyjaśnienia w drodze współdziałania z wierzycielem okoliczności zajęcia przez niego stanowiska co do zarzutów w egzekucji grzywny w celu przymuszenia. A zatem nie może zostać uwzględnione stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. zawarte w złożonym w toku postępowania sądowego piśmie z dnia 15 stycznia 2016r., w którym stwierdza on, że "gdzie wierzycielem jest inny organ, aniżeli Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., zasady ogóle postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przyznają organowi egzekucyjnemu, ani organowi nadzoru (Dyrektorowi Izby Skarbowej w Ł.) uprawnienia do oceny prawidłowości postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne pod względem merytorycznej i formalnej prawidłowości".

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] i ŁWINB w Ł. z dnia [...] nie odpowiadają prawu, co z kolei uzasadniało ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organy skarbowe obowiązane będą wyjaśnić z udziałem wierzyciela – PINB w O. grzywny w celu przymuszenia kwestię jego stanowiska co do zarzutów skarżących zgłoszonych w piśmie z dnia 6 maja 2014r., zaś organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza zaś ŁWINB w Ł., rozpoznać zażalenie skarżących na postanowienie PINB w O. z dnia [...], mając przy tym na uwadze treść art. 34 § 4 u.p.e.a. a to ze względu na zarzut skarżących błędu co do osoby zobowiązanego, a także wiążącą ocenę prawną zawartą w prawomocnych wyrokach WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2013r., II SA/Łd 534/13, w przedmiocie przymuszenia i z dnia 2 lutego 2011r, II SA/Łd 794/10, w przedmiocie rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przeanalizowanie przez organy administracji publicznej przebiegu postępowania egzekucyjnego obu obowiązków. To zaś wymaga uprzedniego uzupełnienia, skompletowania i uporządkowania akt administracyjnych, a następnie dokonania ponownej zgodnie z powyższymi wskazówkami oceny skutków podjętych w sprawie egzekucji grzywny w celu przymuszenia rozstrzygnięć. Uzyskanie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów, wymaga uwzględnienia, że Sąd wyeliminował jedynie postanowienie ŁWINB z dnia [...], co oznacza, że w obrocie pozostaje nieprawomocne, wobec nierozpoznanego zażalenia skarżących, postanowienie PINB w O. z dnia [...] Konieczna jest zatem ocena przez ŁWINB w Ł. kontrola instancyjna tegoż postanowienia, w tym w zakresie podniesionej przez ŁWINB w Ł. niekompletności sentencji postanowienia PINB w O. z dnia [...] oraz wiążącej oceny zawartej we wskazanych wyżej wyrokach WSA w Łodzi. Wobec wskazanych wcześniej kompetencji sądów administracyjnych nie jest dopuszczalna ocena tychże okoliczności przez Sąd za organy administracji publicznej.

Stwierdzone uchybienia wykluczają również dokonanie przez Sąd oceny sformułowanych przez skarżących w skardze zarzutów, gdyż musiałoby to w istocie prowadzić – wbrew kognicji sądów administracyjnych – do oceny zasadności zgłaszanych przez skarżących zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Sąd z pominięciem organów. Ocena ta byłaby przedwczesna.

Wynagrodzenie dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika w osobie adwokata P. G. Sąd przyznał - stosownie do art. 250 § 1 ppsa oraz § 19 w zw. z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie opłat za czynności adwokackie, w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801) - w kwocie 295,20 zł, obejmującej należny podatek VAT.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa uwzględnił skargę. O kosztach udzielonej skarżącym z urzędu nieopłaconej pomocy prawnej zaś orzekł na podstawie art. 250 § 1 ppsa oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie.

d.j.