Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 69/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz umorzono postępowanie administracyjne.
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Gorzów Wlkp., dnia czerwca 2021 r. Sygn. akt II SA/Go 69/21 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. udostępnić wyrok niezwłocznie w sekretariacie Sądu przez okres 14 dni. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Sławomir Pauter


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi przez T.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 czerwca 2020 r. T.C. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem M.C., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2016 r., wydanym do [...] maja 2020 r.

Dnia [...] lipca 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, iż M.C. jest osobą schorowaną i wymaga stałej opieki i pomocy osoby drugiej, aby prawidłowo funkcjonować. Taką opiekę sprawuje matka T.C., która mieszka razem z synem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 ., poz. 111, dalej jako u.ś.r.), art. 15h.1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) oraz art. 104, art. 107, art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), Burmistrz odmówił przyznania T.C. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na syna M.C.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uznał, że wnioskodawczyni – jako matka osoby niepełnosprawnej – jest formalnie uprawniona do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną przez ZUS T.C. nabyła prawo do emerytury od dnia [...] lutego 2011 r., którą nadal pobiera. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (...). Zatem w związku z pobieraniem emerytury przez wnioskodawczynię, nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co obligowało organ do odmownego załatwienia wniosku.

Od decyzji powyższej T.C. złożyła odwołanie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 pkt 1 lit. u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmówienie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym od dzieciństwa synem M.C. z tego powodu, że ma ustalone prawo do emerytury, mimo iż przepis ten w zakresie, w którym różnicuje jej sytuację z sytuacją osób otrzymujących takie świadczenia (znaczna dysproporcja w wysokości uzyskiwanych świadczeń) został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

2. naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz zasady niedyskryminacji (art. 18 Konstytucji RP) poprzez dokonywanie przez organ takiej wykładni (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia stronę w całości do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo, iż przysługuje jej prawo do emerytury, ale w wysokości niższej niż ww. świadczenie pielęgnacyjne.

Odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną - synem M.C. lat 36, przynajmniej w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy uzyskiwaną przeze nią emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl natomiast art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Kolegium podniosło, że odwołująca ma ustalone prawo do emerytury, a więc nie zrezygnowała z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, a nadto – jak wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r. – T.C. pobiera emeryturę w wysokości 1.200,00 zł miesięcznie (wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 1.025,00 zł). Odwołująca nie zakwestionowała faktu, iż ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu jednoznaczne brzmienie zacytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, a na koniec uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania T.C. wnioskowanego świadczenia.

T.C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, w której powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części różnicy pomiędzy wysokością emerytury a wysokością świadczenia ewentualnie pozostawiwszy wybór pomiędzy pobieraniem emerytury bądź zawieszeniem emerytury i pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego bez konieczności wnoszenia pozwu.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; określanej dalej jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 5 maja 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono skarżącemu jak i organowi wypowiedzenie się w sprawie

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy u.ś.r. Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia ze względu na to, iż ma ona ustalone prawo do emerytury. Przy niespornym i jasnym stanie faktycznym spór stron sprowadza się do tego, czy w przedmiotowej sprawie istnieją szczególne przyczyny przemawiające za odstąpieniem od jasnych wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Stosownie bowiem do treści tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Badany problem interpretacyjny jest następstwem sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury, a osoba uprawniona nie może skorzystać z tego korzystniejszego kwotowo świadczenia. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, jak wynika bowiem z dołączonej do akt sprawy decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżącej przyznano emeryturę, która obecnie wynosi 1200 zł miesięcznie.

Kwestia powyższa była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. Akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20.

Sąd w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega

się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1

lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i w 2020 r. wynosiło 1830 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 1200 zł brutto. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M. P.2020.1031) wynosi 1971 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie zatem w orzecznictwie odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Zdaniem Sądu, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Aktualnie dominujące jest jednak w orzecznictwie odmienne stanowisko wskazujące na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2478/20). Podkreśla się w tych orzeczeniach, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Jednocześnie w powyższych orzeczeniach podkreślono, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291; dalej jako u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Mając powyższe na uwadze nie sposób podzielić poglądu organu II instancji, wedle którego przy ocenie zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bez znaczenia pozostaje to, czy ustalone świadczenie, o którym mowa w tym przepisie, jest przez osobę sprawującą opiekę realizowane. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W badanej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Skarżąca nie została poinformowana o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano jej również do przedłożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z żądaniem strony. Powyższe spowodowało, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia miała charakter przedwczesny.

Na marginesie należy jeszcze dodać, że - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - ustalone prawo do emerytury nie stoi na przeszkodzie podejmowaniu zatrudnienia. Wobec tego z faktu uzyskania tego prawa nie można wyprowadzać wniosku, że skarżąca nie miała możliwości rezygnacji ze stosunku pracy w celu sprawowania opieki, co stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).