Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 584/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, przyznania ekwiwalentnych gruntów zamiennych i przyznania odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., reprezentowaną przez r. pr. A. R., jest decyzja Wojewody Opolskiego Wojewódzkiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 10 marca 2016 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie: zatwierdzenia projektu wymiany gruntów; przyznania wnioskodawczyni ekwiwalentnych gruntów zamiennych; przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr a oraz nr b, położone w obrębie [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2014 r. M. B. wystąpiła do Starosty Głubczyckiego o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez wykreślenie błędnych wpisów dotyczących działek nr a i nr b położonych na terenie wsi [...], dokonanych na podstawie niezatwierdzonej decyzją dokumentacji projektu wymiany gruntów, w postępowaniu wdrożonym decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], a zarejestrowanej w 1965 r. w ówczesnej składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] pod numerem [...], a także dalszych kolejnych wpisów w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. ujawnienia w ewidencji gruntów działek nr a i nr b położonych na terenie wsi [...] oraz wpisania wnioskodawczyni jako ich obecnego właściciela. Ponadto wniosła o zatwierdzenie projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], położonych na terenie wsi [...], przez przyznanie wnioskodawczyni w zamian za grunty obejmujące działki nr a oraz nr b położone na terenie wsi [...] ekwiwalentnych gruntów zamiennych. Alternatywnie wnioskodawczyni zażądała przyznania na jej rzecz odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej bądź odszkodowania pieniężnego, odpowiadających wartości rynkowej prawa własności nieruchomości obejmującej działki oznaczone dawniej nr a i nr b, objętych postępowaniem wymiennym na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady w [...] z dnia 13 marca 1965 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku M. B. obszernie argumentowała swoje żądanie, jednocześnie wyjaśniła, że działki o numerach a i b stanowią jej własność, jako następcy prawnego poprzednich ich właścicieli, tj. odpowiednio K. O. i J. B.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2015 r. Starosta Głubczycki odmówił uwzględnienia wszystkich żądań zawartych we wniosku, natomiast Wojewoda Opolski decyzją z dnia 16 marca 2015 r. uchylił ww. decyzję, wskazując na konieczność rozpoznania wniosku w dwóch odrębnych postępowaniach z uwagi na rozbieżność podstaw prawnych poszczególnych żądań. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając żądanie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym Starosta Głubczycki działa jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, natomiast rozpoznając kolejne żądania działa w oparciu o przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Głubczycki zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2015 r. poinformował M. B. o wszczęciu na podstawie jej wniosku z dnia 3 listopada 2014 r. dwóch odrębnych postępowań, tj. niniejszego, obejmującego zatwierdzenie projektu wymianu gruntów oraz przyznania ekwiwalentnych gruntów zamiennych i odszkodowania, z wyłączeniem sprawy dotyczącej aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Następnie decyzją z dnia 10 marca 2016 r., nr [...], opartą o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta Głubczycki orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez ujawnienie w operacie M. B. jako właściciela nieruchomości oznaczonych jako działki nr a i b, położonych w obrębie [...]. Decyzję tę utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...].

Z kolei w niniejszej sprawie, Starosta Głubczycki, decyzją z dnia 10 marca 2016 r., nr [...], powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej K.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, z późn. zm.), postanowił, iż:

1) umarza postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...], podjętego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...].;

2) umarza postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawczyni ekwiwalentnych gruntów zamiennych za działki nr a oraz b położone na terenie wsi [...], które podlegały wymianie w wyniku postępowania wszczętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...];

3) umarza postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr a oraz b położone w obrębie [...], biorące udział w postępowaniu wymiany gruntów w 1965 r.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przywołał treść wniosku z dnia 3 listopada 2014 r. oraz wymienił dokumenty uwzględnione jako materiał dowodowy, na podstawie którego dokonano w sprawie ustaleń, w tym także dokumenty przechowywane w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W zakresie dokonanych ustaleń wyjaśnił, że w operacie ewidencyjnym założonym oraz prowadzonym dla obrębu [...], w odniesieniu do wcześniejszej jednostki rejestrowej gruntów nr c, wpisano w roku 1959 J. B. jako właściciela m.in. działki nr b. Na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 lipca 1962 r., w oparciu o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o wykonaniu aktu nadania z dnia 13 lipca 1962 r., dokonano wpisu prawa własności na rzecz J. B. Natomiast w odniesieniu do drugiej ze wskazanych we wniosku działek, tj. działki nr a, w oparciu o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 lipca 1962 r. założono oraz ujawniono prawo własności na rzecz K. O. W roku 1965 we wskazanym rejestrze ujawniono zmianę (zmiana [...]), w wyniku której w miejsce działki nr b wpisano działki nr d i nr e, natomiast w odniesieniu do działki nr a wpisano działki nr f i nr g. Powyższych zmian dokonano na podstawie akt technicznych oraz formalno-prawnych z wymiany gruntów, zaewidencjonowanych w składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w [...] pod nr [...]. Okoliczność ta wynika z dowodu w postaci notatki z dnia 26 listopada 1965 r., do której załączono protokoły zdawczo-odbiorcze o przekazaniu części działek powstałych w wyniku przeprowadzonej wymiany na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] (protokół z dnia 31 grudnia 1965 r.) oraz na rzecz Państwowego Gospodarstwa Rolnego [...] (protokół z dnia 8 października 1965 r.). Postępowanie w zakresie wymiany gruntów zostało wszczęte z urzędu, decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...], w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226). W postępowaniu odwoławczym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] decyzją z dnia 13 marca 1965 r., nr [...], utrzymało w mocy tę decyzję. Z akt przeprowadzonego postępowania wymiennego, a mianowicie z operatu technicznego oraz formalno-prawnego, znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...], zarejestrowanych pod nr [...], tj. rejestrów pomiarowo-klasyfikacyjnych przed i po wymianie wynika, że działka nr b, której właścicielem był J. B., a także działka nr a, której właścicielem był K. O., weszły wraz z innymi działkami w skład nowoutworzonej, w wyniku przeprowadzonej wymiany, działki nr h, która następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 8 października 1965 r. została przekazana na rzecz Państwowego Gospodarstwa Rolnego [...]. Z "Kwestionariusza życzeń" uczestników scalenia i wymiany gruntów wynika, że w dniu 21 maja 1965 r. J. B. oraz K. O. nie wyrazili zgody na przyznanie ekwiwalentu za wskazane powyżej nieruchomości, z uwagi na niewyrażenie zgody na zmianę przysługujących im parcel. Nieruchomości zamienne zostały im zatem przyznane z urzędu i za działkę nr b przyznano działki nr d i nr e, a za działkę nr a przyznano działki nr f i nr g. Wydzielony ekwiwalent został zatwierdzony przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], co potwierdzają podpisy złożone w załączniku do protokołu okazania projektu wymiany z dnia 2 czerwca 1965 r. Stan faktyczny powstały w wyniku dokonanej wymiany został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia 14 listopada 1968 r., nr [...] (dot. działek nr d i e) oraz nr [...] (dot. działek nr f i g), przyznane z urzędu J. B. i K. O. ekwiwalentne działki przejęte zostały na własność przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174, z późn. zm.). Przedmiotowe decyzje zostały doręczone stronom, o czym świadczą potwierdzenia odbioru z dnia 20 listopada 1968 r., a strony nie wniosły od nich odwołania. Postępowania wymienne zostały zatwierdzone decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 8 grudnia 1975 r. oraz decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia 29 listopada 1980 r. Jednocześnie, zdarzenia zaistniałe na przestrzeni czterdziestu lat od ujawnienia w operacie ewidencyjnym wymiany gruntów przeprowadzonej w roku 1965, wywołały skutki prawne w zakresie zmiany podmiotów dysponujących prawem własności do działek nr b i a. Działki te w roku 1965 weszły w skład działki nr h, która na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 1992 r. została przejęta do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Prawo własności przysługujące do tej nieruchomości zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Obecnie ta nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi natomiast własność Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w [...] oraz jest użytkowana przez A Sp. z o.o. Z kolei, działki wydzielone jako ekwiwalenty wymienne na rzecz J. B. oraz K. O., które wobec ich nieobjęcia zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, weszły w skład działek, które obecnie stanowią własność osób fizycznych. Dalej, organ przedstawił ustalenia w zakresie wpisów w księdze wieczystej nr [...], dotyczącej nieruchomości, której właścicielem M. B. stała się w 1987 r. na skutek przekazania jej gospodarstwa rolnego przez J. B. i jego żonę. W tym zakresie Starosta wskazał m.in., że zmiany wynikające z wymiany gruntów dokonanej w roku 1965 r. zostały ujawnione w księdze wieczystej w oparciu o wykaz zmian gruntowych sporządzony dopiero w dniu 1 października 1985 r., jednak właściciel nieruchomości został powiadomiony o dokonanych zmianach i nie wniósł środka odwoławczego. Ponadto na dzień przekazania M. B. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w jej skład wchodziły wyłącznie dwie działki: nr i oraz nr j. Powyższy stan ujawniony w księdze wieczystej był zatem zgodny ze stanem ujawnionym w operacie ewidencyjnym. Aktualnie, na skutek darowizny z dnia 1 lutego 1999 r., powyższa nieruchomość stanowi własność syna wnioskodawczyni – Z. B. W księdze wieczystej nr [...], która była prowadzona dla nieruchomości stanowiącej własność K. O., zmiany wynikające z wymiany gruntów przeprowadzonej w 1965 r. oraz z decyzji z dnia 14 listopada 1968 r. ujawnione zostały z kolei w 1998 r., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 14 grudnia 1997 r., do którego dołączono wyciąg z wykazu zmian gruntowych sporządzony w dniu 14 grudnia 1997 r. W powyższym wykazie, w rubryce "stan dotychczasowy" wpisano działkę nr a, natomiast w stanie nowym wpisano działki nr f oraz nr g. Właściciel ujawniony w księdze wieczystej został powiadomiony o zmianach, jednak nie wniósł środka odwoławczego. Następnie zaś księga wieczysta została zamknięta. Organ uznał, że chociaż decyzji zatwierdzającej wymianę gruntów nie znaleziono zarówno w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Głubczycach ani w Archiwum Państwowym i Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w Opolu (pismo z dnia 13 kwietnia 2005 r., nr [...]) oraz w B Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do którego przekazano akta po zlikwidowanym Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych w [...], to w wyniku przeprowadzenia analizy skutków jakie wywołało postępowanie wymienne, co znalazło odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych, należy stwierdzić, że ostatecznie doszło do zakończenia postępowania wymiennego, wdrożonego decyzją z dnia 13 marca 1965 r. W konsekwencji, zarówno działki pierwotnie należące do poprzedników wnioskodawczyni (działki nr a oraz b), jak również działki przyznane w ramach wymiany gruntów stały się przedmiotem kilku kolejnych umów cywilnoprawnych, w wyniku których zmieniały kolejnych właścicieli.

Stosownie do dokonanych ustaleń, nawiązując jednocześnie do wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2014 r., organ wskazał na treść przepisu art. 105 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. oraz wyjaśnił, iż dopóki decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została ona zweryfikowana przy wykorzystaniu środków prawnych, postępowanie administracyjne wszczęte w tej samej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Organ dostrzegł, że żądanie wniosku dotyczy zatwierdzenia projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], położonych na terenie wsi [...] (przez przyznanie wnioskodawczyni w zamian za grunty obejmujące działki nr a oraz nr b obręb [...] ekwiwalentnych gruntów zamiennych), jest w części obejmującej zatwierdzenie projektu wymiany gruntów, tożsame z żądaniem wyrażonym przez wnioskodawczynię we wniosku z dnia 11 marca 2005 r., rozstrzygniętym decyzją Starosty Głubczyckiego z dnia 8 marca 2016 r., nr [...]. W związku z powyższym, organ uznał, iż postępowanie administracyjne prowadzone w tym zakresie należy umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ podkreślił, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć jednocześnie dwa rozstrzygnięcia dotyczące tego samego przedmiotu.

Organ dodał, iż kolejną okolicznością dla uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji. Wskazał również, że w przypadku, gdy umocowanie nie istnieje w ramach systemu prawnego, to postępowanie w sprawie cywilnej, ale wszczęte przed organem administracji publicznej, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W tej kwestii, żądanie odszkodowawcze, zgłoszone w związku z przejęciem porzuconych gruntów na rzecz Skarbu Państwa, a wynikające z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z 13 lipca 1957 r., jest sprawą cywilną i winno zostać rozpatrzone przez sąd powszechny, nie zaś przez organ administracji publicznej. W związku z powyższym, postępowanie administracyjne prowadzone w odniesieniu do żądania wnioskodawczyni dotyczącego przyznania jej ekwiwalentnych gruntów zamiennych za działki nr a oraz nr b położone na terenie wsi [...], które podlegały wymianie w wyniku postępowania wszczętego decyzją PPRN w [...] z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...] oraz przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr a oraz b położone w obrębie [...], biorące udział w postępowaniu wymiany gruntów w 1965 r., zdaniem organu, należy uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej, uprawniającej do wydania w tej materii decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do roszczenia dotyczącego przyznania wnioskodawczyni ewentualnego odszkodowania może być ono rozpoznane jako sprawa cywilna, w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. - nadal reprezentowana przez pełnomocnika, podnosząc, że decyzja ta narusza przepisy prawa i dotknięta jest uchybieniami w zakresie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a poczynione ustalenia są niespójne i nielogiczne. Stwierdziła, że umorzenie postępowania w tej sprawie, z wniosku z dnia 3 listopada 2014 r., jest bezpodstawne. Podniosła, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby postępowanie podjęte decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną. Brak jest też jakichkolwiek dowodów pozwalających na stwierdzenie, że skutecznie przeprowadzono wymianę w 1965 r. ani tym bardziej, że w jej następstwie prawnie skutecznie ujawniono nowy stan własności w księgach wieczystych. Organ bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, ponieważ do takiego zatwierdzenia w niniejszej sprawie nigdy nie doszło. Odwołująca stwierdziła, że nie ustalono istotnych w sprawie okoliczności i nie wyjaśniono, na jakiej podstawie jej poprzednicy prawni przejęli grunty ekwiwalentne, zwłaszcza że bezprawne zmiany w księdze wieczystej zostały dokonane dopiero w roku 1985 i 1998. Organ zupełnie pomija także to, że zmiany w ewidencji gruntów w oparciu o niezatwierdzoną dokumentację projektu wymiany nie mogły doprowadzić do wywołania skutków prawnych w zakresie praw własnościowych. Dokumentacja ta nie mogła stanowić podstawy przeniesienia własności nieruchomości "przyznanych", czy też "wyznaczonych" jako nieruchomości zamienne na rzecz poprzedników prawnych odwołującej. Zakończenie postępowania wymiennego bez jednoczesnego przyznania właścicielom działek nr a i b gruntów zamiennych, pomimo ich faktycznego wywłaszczenia, prowadzi niewątpliwie do powstania szkody po stronie właścicieli tych nieruchomości i świadczy o nieosiągnięciu celu postępowania wymiennego. Zdaniem odwołującej, organ błędnie ocenił, że zmiany w księgach wieczystych w latach 1985 i 1998 pozbawiły ją i jej poprzedników prawa własności nieruchomości obejmujących działki nr a i b, a w razie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany - czynią taką decyzję niewykonalną. Odwołująca zakwestionowała ustalenia organu, jakoby wskazane nieruchomości stały się przedmiotem kilku kolejnych umów cywilnoprawnych, w wyniku których zmieniały właścicieli. Podniosła też, że organ nie wskazał, na podstawie jakich dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej nr [...] i nr [...], dotyczących działki nr h, ustalił, że działki nr a i b weszły w roku 1965 w skład działki nr h. Stwierdziła, że nieprawidłowy stan ujawniony w księdze wieczystej KW [...] był rezultatem pozbawionych jakiejkolwiek podstawy prawnej czynności zmierzających do bezprawnego doprowadzenia do jego zgodności z nieprawidłowym stanem ujawnionym w operacie ewidencyjnym w 1965 r. i przynajmniej do 1985 r. Skarb Państwa nie stał się właścicielem działki b, jak również nie weszła ona w skład działki nr h stanowiącej własność Skarbu Państwa w 1965 r. Odwołująca wskazała, że w aktach księgi wieczystej brak jest również potwierdzenia odbioru przez właściciela zawiadomienia o zmianach. Podkreśliła, że wbrew stanowisku organu, to nie strona ma wykazywać w niniejszym postępowaniu, że nie otrzymała na własność gruntów zamiennych, lecz skoro organ wywodzi, że postępowanie wymienne osiągnęło swój cel, to powinien najpierw ustalić ponad wszelką wątpliwość, że J. B. oraz K. O. stali się właścicielami gruntów zamiennych w 1965 r. w oparciu o ważną podstawę prawną nabycia nieruchomości, a to nie zostało ustalone. Organ ustalił jedynie, że J. B. oraz K. O. nie objęli gruntów zamiennych w posiadanie i nie wyjaśnił w jaki sposób, w oparciu o jaką podstawę prawną, mieliby stać się właścicielami tych gruntów. Pozbawione podstawy prawnej czynności nie mogły z kolei doprowadzić do prawnie skutecznego pozbawienia odwołującej i jej poprzedników prawa własności do nieruchomości obejmujących działkę nr a i b. Nie jest bowiem dopuszczalne przeniesienie bądź zrzeczenie się prawa własności nieruchomości w formie dorozumianej. Jednocześnie brak jest decyzji, orzeczenia sądu czy też notarialnego oświadczenia odwołującej lub jej poprzedników prawnych mogących stanowić podstawę do pozbawienia ich własności nieruchomości obejmujących działki nr a i b. Wbrew ustaleniom organu, bezprawnie dokonane zmiany w księgach wieczystych w 1985 r. i 1998 r. potwierdzają tylko, że Skarb Państwa nie mógł stać się właścicielem działki a i b w 1965 r. i nie stały się one częścią działki nr h. Dlatego, wszelkie późniejsze czynności prawne, postępowania scaleniowe i wymienne dokonywane wobec nieruchomości obejmującej działkę nr h mogły odnieść skutek prawny wyłącznie wobec tej nieruchomości i jej właściciela - Skarbu Państwa, a nie wobec nieruchomości obejmujących działki nr a oraz nr b i ich właścicieli.

Wojewoda Opolski, w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał na mający zastosowanie w sprawie przepis art. 105 § 1 K.p.a. Po dogłębnej analizie całego materiału dowodowego, Wojewoda uznał, iż poczynione przez Starostę ustalenia są spójne oraz logiczne i mają odzwierciedlenie w materiale dokumentacyjnym zgromadzonym przez organ, w tym przedłożonym bądź wnioskowanym przez stronę. W tych okolicznościach, podzielił stan faktyczny sprawy wykazany przez Starostę i przyjął ten stan w postępowaniu odwoławczym jako własny, opisując go obszernie w uzasadnieniu decyzji. Jako niezasadne organ ocenił zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące niezrealizowania celu wymiany z uwagi na brak decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów w odniesieniu do postępowania administracyjnego zainicjowanego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. Dodatkowo w tym zakresie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, wydanym na skutek skargi M. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wymiany gruntów (na wniosek skarżącej z marca 2005 r.), stwierdził, że cel wymiany gruntów z 1965 r. został osiągnięty i skoro w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 r. dokonano ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, to po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyniłoby taką decyzję niewykonalną. Nie istnieją w stanie faktycznym sprawy podstawy do zastosowania art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 80), bowiem organ może skorzystać z tego przepisu wyłącznie do spraw w toku postępowania wymiennego, a zatem do trwającego postępowania, którego cel nie został zrealizowany. W świetle ustalonego stanu faktycznego, organ wskazał za regulację wynikającą z art. 105 § 1 K.p.a. i stwierdził, iż żądanie skarżącej objęte wnioskiem z dnia 3 listopada 2014 r. dotyczące zatwierdzenia projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., jest tożsame z żądaniem wyrażonym przez skarżącą w innym, odrębnym postępowaniu z jej wniosku z marca 2005 r. i już rozstrzygniętym decyzją Starosty Głubczyckiego Nr [...] z dnia 8 marca 2016 r., nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne prowadzone w tym zakresie należy umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie mogą istnieć w obrocie prawnym jednocześnie dwa rozstrzygnięcia dotyczące tej samej sprawy. Ponadto przesłanką dla uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak przepisów stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji. W ocenie organu, żądanie odszkodowawcze zgłoszone przez skarżącą, w związku z przejęciem gruntów na rzecz Skarbu Państwa, nie należy do kompetencji organu administracji publicznej lecz do sądu powszechnego. Dotyczy to także sytuacji żądania przez skarżącą przyznania ekwiwalentnych gruntów zamiennych za działki nr a oraz b. Brak podstawy prawnej, uprawniającej do wydania w ww. dziedzinie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, uzasadnia umorzenie postępowania.

We wniesionej skardze M. B. powtórzyła i rozwinęła zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 9 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów poprzez przyjęcie, że tytułem do ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych jest także niezatwierdzona decyzją dokumentacja projektu wymiany gruntów - wykazy zmian gruntowych;

- art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji;

- art. 12 i art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. i art. 15 oraz art. 104 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonanie wpisów na podstawie niezatwierdzonej decyzją dokumentacji projektu wymiany gruntów, w postępowaniu wdrożonym decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...];

- art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem osiągnięto cel wymiany w postępowaniu zainicjowanym decyzją z 10 lutego 1965 r., pomimo niezakończenia tego postępowania w przypisanej formie (...);

- art. 107 § 3 K.p.a. na skutek braku uzasadnienia faktycznego decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym przede wszystkim powodów, dla których nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów, a nadto nieodniesienie się do wszystkich istotnych argumentów skarżącej zawartych we wniosku oraz w odwołaniu.

Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji lub stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu oraz zawarła polemikę ze wskazaniami, wyjaśnieniami i przytoczonymi ustaleniami dokonanymi przez organ. Akcentowała, że postępowanie w sprawie wymiany gruntów do dnia dzisiejszego nie zakończyło się wydaniem decyzji i nie przyznano właścicielom ekwiwalentu, a sama zmiana numeracji działek nie jest tożsama z wymianą gruntu i nie mogła doprowadzić do prawnie skutecznego pozbawienia prawa własności. W jej ocenie, brak jest jakichkolwiek dowodów skutecznego przeprowadzenia wymiany w 1965 r. Uznanie natomiast, że cel wymiany gruntów został osiągnięty mimo niewydania decyzji zatwierdzającej dokumentację projektu wymiany gruntów, zdaniem skarżącej, narusza zasadę prawa do sądu wyrażoną w art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. oraz prawo do pokojowego korzystania ze swojego mienia w rozumieniu art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że z jednej strony sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca. Z drugiej natomiast, dokonując kontroli legalności, sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego umarzającą postępowanie administracyjne. Podkreślić od razu należy, że w granicach kontrolowanej sprawy działania organów dotyczyły żądania skarżącej, sformułowanego we wniosku z dnia 3 listopada 2014 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], przyznania skarżącej ekwiwalentnych gruntów zamiennych oraz przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr a oraz b, położone w obrębie [...].

Odnotować też trzeba, o czym była mowa na wstępie, że w zakresie sformułowanego w ww. wniosku żądania skarżącej dotyczącego aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, przez ujawnienie skarżącej jako aktualnego właściciela działek nr a i b, położonych w obrębie [...], prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne, a decyzje odmowne w tej materii były przedmiotem kontroli przez WSA w Opolu, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 427/16, oddalił skargę skarżącej.

Ponadto, dla zweryfikowania w niniejszej sprawie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia (umorzenia postępowania), z kolei dostrzec należy, że w kwestii zatwierdzenia projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], tj. w tym samym przedmiocie, toczyło się już wcześniej wszczęte postępowanie z wniosku skarżącej z marca 2005 r., które zostało skontrolowane przez WSA w Opolu i w wyniku zapadłego wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, kontynuowane było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, stanowiącą przedmiot skargi w innej sprawie sądowej, tj. o sygn. akt II SA/Op 583/16.

Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, trafnie oceniona została przez oba organy orzekające w niniejszej sprawie, jako skutkująca umorzeniem postępowania wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 3 listopada 2014 r. dotyczącego zatwierdzenia projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...]. Postępowanie wszczęte na wniosek strony w sprawie tożsamej i zakończonej już decyzją, jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 K.p.a. sformułowania "wydaje" oznacza obligatoryjność zachowania się organu w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Inaczej mówiąc, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ nie można wydać decyzji co do istoty sprawy i należy ją zakończyć formalnym, a nie merytorycznym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się decyzja rozstrzygająca już tę samą sprawę, tj. tego podmiotu, tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. W takiej sytuacji, obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. W przeciwnym wypadku doszłoby do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie administracyjnej, a to stanowiłoby niedopuszczalne w sensie prawnym działanie organów administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074 oraz z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1458/10, LEX nr 1082653; por. też: m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 391). Kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem w obrocie prawnym nie mogą istnieć jednocześnie dwa rozstrzygnięcia dotyczące tej samej sprawy.

W świetle powyższego należało stwierdzić, iż zasadnie oba organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że żądanie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], położonych na terenie wsi [...], obejmujących działki nr a oraz b, jest tożsame z żądaniem wyrażonym przez wnioskodawczynię we wniosku z dnia 11 marca 2005 r., rozstrzygniętym decyzją Starosty Głubczyckiego z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], stąd postępowanie administracyjne prowadzone w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, również prawidłowo organy orzekające przyjęły, że zachodziła przesłanka do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a., czyli umorzenia postępowania w zakresie żądania przyznania skarżącej ekwiwalentnych gruntów zamiennych za działki nr a oraz b położone na terenie wsi [...], które podlegały wymianie w wyniku postępowania wszczętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...] oraz przyznania odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr a oraz b położone w obrębie [...], biorące udział w postępowaniu wymiany gruntów w 1965 r. Na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. z bezprzedmiotowością postępowania mamy również do czynienia w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego wnioskodawcy przyznanie żądanego przez niego uprawnienia. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że na dzień orzekania, w zakresie żądanego odszkodowania oraz ekwiwalentnych gruntów, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, czyli brak jest przepisów prawa, stanowiących podstawę do wydania merytorycznej decyzji. Zatem przypadek ten należy uznać za bezprzedmiotowy z uwagi na brak możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego. Ponadto, co do zasady przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a wyłącznie w przypadku szczególnego upoważnienia ustawowego - sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych lub prawa pracy. Skoro żądanie odszkodowawcze, zgłoszone w związku z przejęciem porzuconych gruntów na rzecz Skarbu Państwa, jest sprawą cywilną i należy do kompetencji sądu powszechnego, to bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie może być rozpatrzone przez organ administracji publicznej, czyli sprawa ta nie podlega załatwianiu w formie decyzji administracyjnej. Ponieważ przedmiotowa sprawa w zakresie odszkodowawczym nie miała charakteru sprawy administracyjnej, gdyż jak zostało to już wyjaśnione, w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, organ zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pamiętać bowiem trzeba, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. W tym przypadku uprawnione było zatem powołanie się przez organ na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oraz jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się chybione, bowiem przepisów tych organ nie stosował i to właśnie brak możliwości ich zastosowania stanowił przesłankę umorzenia postępowania z wniosku skarżącej.

Raz jeszcze zaakcentować przyjdzie, iż umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania kończy ją w sposób wskazany w art. 105 K.p.a., z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" - art. 104 § 2 K.p.a. - niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub części.

W realiach rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że decyzje zapadłe w tej sprawie nie są decyzjami rozstrzygającymi sprawę co do istoty, lecz decyzjami o charakterze procesowym. W związku z tym wszelkie zarzuty dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych, a skierowane do meritum sprawy, nie są uprawnione.

Nie sposób także zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, właściwie go ocenił, natomiast swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze, są chybione.

Mając powyższe wywody na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, uznając skargę za bezzasadną.

-----------------------

10