Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 428/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 § 2 w zw. a art. 146 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pky 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 680/14 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji oraz odmowy jej uchylenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZAZSADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 680/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę H. Z. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji oraz odmowy jej uchylenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 października 2013 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy K. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie rozgraniczenia działki nr 309 w L., podnosząc że bez własnej winy nie brała udziału w czynnościach postępowania rozgraniczeniowego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r., nr. [...] wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i odmówił jej uchylenia na podstawie art.146 § 2 k.p.a., wskazując, że nie uchyla się decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości argumenty w niej przedstawione. Organ II instancji podniósł, że przepisy art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wykluczają możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, pomimo istnienia wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Przyznał, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w czynnościach na gruncie przeprowadzonych przez geodetę J. S. w dniu [...] września 2011 r. i wada ta stanowi naruszenie art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. poz. 1287). Jednocześnie organ podniósł, że z analizy dokumentów wynika, iż protokół graniczny rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] został sporządzony przez geodetę J. A. w dniu [...] września 2006 r., a w czynnościach tych brała udział m.in. skarżąca. Nagła śmierć tego geodety spowodowała, że do zakończenia rozgraniczenia został upoważniony inny geodeta – J. S. W związku z tym, że zmieniła się właścicielka działki nr [...], geodeta ten wezwał w teren do ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] tylko nową właścicielkę działki nr [...] I. D., z którą w dniu [...] września 2011 r. spisał protokół graniczny. Organ odwoławczy podkreślił, że granica opisana i wskazana nowej właścicielce jest tożsama z granicą ustaloną i wskazaną stronom postępowania w dniu [...] września 2006 r. oraz opisaną w protokole granicznym przez geodetę J. A. Taki przebieg granicy został zaakceptowany przez skarżącą, która podpisała sporządzony na tę okoliczność protokół z dnia 6 września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na fakt cofnięcia przez skarżącą wniosku w sprawie rozgraniczenia skierowanego do Sądu Rejonowego w Oświęcimiu i umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie, co spowodowało uprawomocnienie się decyzji Burmistrza Gminy K. o rozgraniczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Jej zdaniem organ błędnie przyjął, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, pomimo braku dokonania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazała, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że w czynności dokonanej przez geodetę J. S. skarżąca nie musiała uczestniczyć, mimo iż prawo tego wymagało. Fakt, że protokół graniczny sporządzony w dniu [...] września 2006 r. jest w swej treści tożsamy z protokołem z dnia [...] września 2011 r., w którego sporządzaniu skarżąca już nie uczestniczyła, nie uzasadnia stanowiska, że w wyniku uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tym bardziej, że był składany wniosek o powtórzenie czynności pomiarowych. W ocenie skarżącej protokół graniczny z dnia [...] września 2006 r. nie może stanowić podstawy faktycznej wystarczającej do rozgraniczenia działki nr [...] położonej w L. z działkami sąsiednimi, ponieważ z uwagi na śmierć geodety J. A. dokumentacja z rozgraniczenia nie została zaewidencjonowana. Podpis skarżącej pod ww. dokumentem nie ma zatem doniosłości prawnej i jest niewystarczający do stwierdzenia, iż zaakceptowała ona ustalenia zawarte w tym dokumencie. Ponadto skarżąca podniosła, że protokoły graniczne zostały sporządzone w odstępie 5 lat, a zatem stan faktyczny sprawy mógł i uległ zmianie. Zarzuciła, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym arbitralnie pominięto jej wnioski i argumentację .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w L. z działkami sąsiednimi jest ostateczna. Skarżąca została prawidłowo pouczona w tej decyzji o treści art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym zainteresowana strona może żądać za pośrednictwem Burmistrza Gminy K. w terminie 14 dni od daty doręczenia tej decyzji, przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w Oświęcimiu. Bezspornym też jest, że skarżąca złożony do sądu wniosek o rozgraniczenie wycofała, co spowodowało umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns 124/12). Sąd I instancji podkreślił też, że zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt. 4 k.p.a. dotyczy wyłącznie czynności udokumentowanych protokołem z dnia 7 września 2011 r. sporządzonym przez geodetę J. S., a odnoszących się do ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Czynności te zostały wykonane z udziałem nowej właścicielki działki nr [...], z pominięciem udziału skarżącej jako właścicielki działki nr [...]. Sąd I instancji ocenił, że w takim stanie faktycznym sprawy stanowisko organów administracyjnych jest prawidłowe. Wyjaśnił, że nie każde uchybienie

i naruszenie przepisów skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd i instancji wskazał też, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym ciężar wykazania istnienia przesłanek uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji spoczywa przede wszystkim na wnioskodawcy. Podkreślił, że skarżąca miała możliwość dochodzenia swoich racji w postępowaniu przed sądem powszechnym, jednak z tej drogi zrezygnowała. W związku z tym, za zgodne z prawem uznał stanowisko organów, że przebieg granicy między spornymi działkami możliwy był do ustalenia nawet przy braku zgody skarżącej, jeżeli przebieg tych granic znajduje swoje potwierdzenie w dokumentacji geodezyjnej. Zgodził się również z oceną organów, że wobec szczególnej sytuacji spowodowanej nagłą śmiercią geodety J. A., czynności wykonane przez niego z udziałem m.in. skarżącej pozostawały nadal w mocy, w tym protokół spisany w dniu [...] września 2006 r. Dalsze czynności podejmowane w tym postępowaniu w istocie nie doprowadziły do zmiany dotychczasowych ustaleń w przedmiocie przebiegu granic działki nr [...]. Protokół spisany w dniu [...] września 2011 r. z nową właścicielką działki nr [...] potwierdził przebieg granicy między działkami ustalony w protokole z dnia [...] września 2006 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że pominięcie skarżącej w czynnościach dokonanych tylko z udziałem I. D. stanowiło naruszenie art. 33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Zaznaczył, że skarżąca w toku postępowania wznowieniowego nie kwestionowała stanowiska organów, że przebieg spornych granic w obu protokołach, tj. z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] września 2011 r., jest taki sam. Jednocześnie w toku tego postępowania skarżąca nie przedstawiła organom żadnych dokumentów wskazujących na inny, niż ustalony w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., przebieg granic. Wniosek o powtórzenie czynności pomiarowych we wznowionym postępowaniu z tego powodu, że na obecnym etapie postępowania skarżąca nie zgodziła się z przebiegiem granic ustalonych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. jest nieuzasadniony. Podważenie tych ustaleń możliwe było tylko w trybie art. 33 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Natomiast w przypadku uznania jedynie naruszenia prawa materialnego, wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż zaniechanie lub cofnięcie żądania przekazania w tym trybie sprawy sądowi powszechnemu uniemożliwia w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania weryfikację merytorycznych ustaleń organów administracyjnych dokonanych w toku postępowania rozgraniczeniowego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż brak żądania lub cofnięcie żądania przekazania w tym trybie sprawy sądowi powszechnemu nie stanowi przeszkody w możliwości dokonania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania weryfikacji merytorycznych ustaleń organów administracyjnych dokonanych w toku postępowania rozgraniczeniowego;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie uznano, iż organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo że organy I i II instancji zaniechały merytorycznego rozpoznania istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a, w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie uznano, iż organ II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć organ

II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, iż organ I instancji zaniechał merytorycznego rozpoznania istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym.;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie uznano, iż organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, że organy te uznały, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 146 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie uznano, iż organ II instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć organ

II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo że organ ten uznał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, pomimo braku dokonania wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co z kolei spowodowało oparcie się na materiale dowodowym zgromadzonym przed wydaniem decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, pomimo że skarżąca w toku postępowania wznowieniowego, kwestionując ustalenia dotychczasowych protokołów granicznych, wnosiła o powtórzenie postępowania dowodowego w części dotyczącej czynności pomiarowych, czym także naruszono art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie uznano, iż organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie, w jakim nie uznano, iż organy I i II instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć organy te uznały, iż materiał dowodowy zgormadzony w niniejszej sprawie jest wystarczający do wydania decyzji rozgraniczeniowej, gdy tymczasem materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczający w świetle w/w przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do wydania decyzji rozgraniczeniowej;

6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji zaniechał uchylenia decyzji organów I i II instancji uznając, iż organy I i II instancji nie naruszyły prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę z powodu braku naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej powtórzył dotychczas podnoszone argumenty. Podkreślił, że protokół graniczny z dnia [...] września 2006 r. nie może stanowić podstawy faktycznej wystarczającej do rozgraniczenia działki nr [...] położonej w L. z działkami sąsiednimi, ponieważ z uwagi na śmierć geodety J. A. dokumentacja z rozgraniczenia nie została zaewidencjonowana. Z tych względów podpis skarżącej pod tym dokumentem nie ma doniosłości prawnej na gruncie niniejszej sprawy, a w szczególności nie sposób uznać, iż skoro skarżąca podpisała ten dokument, to akceptuje przebieg granicy, który został opisany w protokole granicznym sporządzonym 5 lat później, tj. [...] września 2011 r., przy sporządzaniu którego nie zapewniono jej czynnego udziału. Ponadto, podpis skarżącej pod protokołem granicznym z dnia 6 września 2006 r. nie jest tożsamy ze zgodą na ustalony w tym protokole przebieg granic, a jego moc dowodowa ogranicza się do wykazania, iż skarżąca uczestniczyła w tym dniu w sporządzaniu tego protokołu. Autor skargi kasacyjnej uznał za istotną w sprawie okoliczność, że w toku postępowania wznowieniowego skarżąca wnosiła o powtórzenie czynności pomiarowych, a w treści odwołania od decyzji organu I instancji wskazywała. iż nie sposób przyjąć, że okres 5 lat nie przyniósł nowych okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy. W odwołaniu wskazywała też, iż w okresie pomiędzy sporządzeniem protokołów granicznych uzyskała dokumenty, które mają znaczenie w ustaleniu faktycznych granic nieruchomości, a uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w czynnościach geodety skutkowało brakiem przedstawienia i udokumentowania swojego stanowiska. W konsekwencji, w postępowaniu wznowieniowym nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, pomimo że skarżąca sygnalizowała wątpliwości co do przebiegu granic działek podlegających rozgraniczeniu.

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej, w uzupełnieniu argumentów skargi kasacyjnej, przedłożył kopie map z 1997 r., notatkę córki skarżącej z 2005 r., oraz szkic polowy. Podał, że z dokumentów tych można wyprowadzić wniosek o nieprawidłowym przeprowadzeniu czynności geodezyjnych.

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca osobiście wniosła o uwzględnienie jako dowód w sprawie przemawiający za wznowieniem sprawy – skargi małżonków Z. skierowanej do Głównego Geodety Kraju, opisującej problemy związane z ustaleniem prawidłowego przebiegu granic należących do nich gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych. Co do zasady w pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny i prawny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W związku z tym, najpierw należy odnieść się do stanowiska autora skargi kasacyjnej, zarzucającego, że zaskarżona decyzja, wydana po wznowieniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji oraz odmawiająca jej uchylenia, podjęta została z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a oddalenie skargi na tę decyzję przez Sąd I instancji spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wskazać zatem należy, że jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art.16 k.p.a., zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Doniosłość tej zasady powoduje, jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to, ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest możliwość wznowienia postępowania.

Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, że omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których otwiera dopiero możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym".

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów nakazuje organowi administracji publicznej w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzji nie uchylił. Drugi ze wskazanych przepisów stanowi zaś, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję w wyniku przeprowadzenia kontroli jej legalności nie naruszył, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w powiązaniu ze wskazanymi przepisami k.p.a.(art. 7, 77, 80, 107 § 3, 138, 149 § 2, 146 § 2). Wszystkie podnoszone zarzuty odnoszą się do wadliwego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaakceptowania przez sąd postępowania prowadzonego przez organy administracji, bez wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia o dowody zebrane przed wydaniem decyzji rozgraniczeniowej, (co w konsekwencji doprowadzić miało do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a.), mimo że skarżąca domagała się powtórzenia czynności pomiarowych we wznowionym postępowaniu.

Wyjaśnić zatem należy, że skarżąca brała udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, na jej wniosek zostało ono wszczęte, uczestniczyła w czynnościach ustalenia przebiegu granic przeprowadzonych w dniu [...] września 2006 r i została jej doręczona decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalająca i zatwierdzająca granice nieruchomości. Jedyną czynnością, przy której nie była obecna, a które to uchybienie procesowe legło u podstaw wznowienia postępowania , była przeprowadzona w terenie w dniu [...] września 2001 r. czynność ustalenia przebiegu granicy między działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej, a działką nr [...] stanowiącą własność I. D., przy czym czynność ta była powtórzeniem czynności z 2006 r. i wynikała ze zmiany właściciela działki nr [...]. Wskazane w trakcie tej czynności punkty graniczne i przebieg granicy były tożsame z opisanymi w protokole granicznym z [...] września 2006 r. Zatem podnoszenie zarzutu nieuczestniczenia skarżącej w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, w której dotyczy to tylko jednej czynności tego postępowania, jest chybione. Niemniej jednak, ponieważ tę właśnie okoliczność wskazała skarżąca jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania, organ uwzględnił ten wniosek i postępowanie wznowił. Jednakże, ponieważ we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca nie powołała się na żadne dodatkowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku wznowionego postępowania jedynym jej wnioskiem było ponowne dokonanie czynności pomiarowych, organ I instancji miał prawo uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą przebieg granic był kompletny, a decyzja wydana we wznowionym postępowaniu odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że brak udziału w czynnościach przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. uniemożliwił jej przedstawienie i udokumentowanie stanowiska nie może być uznane za trafne, gdyż po wznowieniu postępowania mogła powołać się na wszystkie istotne z jej punktu widzenia okoliczności i dowody, o czym została poinformowana zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r., zgodnie z art.10 § 1 k.p.a. Również w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca nie powołała żadnych dodatkowych dowodów, stwierdzając jedynie, że uzyskała jakieś dokumenty, ale ani ich nie opisała, ani nie wskazała ich ewentualnego źródła. Natomiast dołączenie dopiero na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odpisów map i skargi adresowanej do Głównego Geodety Kraju nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując, że protokół ustalenia stanu władania nie stanowi prawnej formy ustalenia granic nieruchomości sąsiednich, a sporządzony przez geodetę protokół graniczny nie jest ugodą. Może on być natomiast podstawą wydania decyzji rozgraniczeniowej i tak się właśnie stało w rozpoznawanej sprawie. Oczywistym jest także, że złożenie podpisu na protokole granicznym nie oznacza zgody na ustalenie przebiegu granic, bo do tego niezbędne jest albo zawarcie ugody (art. 31 ust.4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), albo wydanie decyzji rozgraniczeniowej (art. 33 ust. 1 tej ustawy,) albo - w razie sporu - wydanie postanowienia przez sąd powszechny (art. 33 ust. 3 i art.34 ustawy).

Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem stanowisko organów, że przebieg granicy między działkami możliwy był do ustalenia nawet przy braku zgody skarżącej, jeżeli przebieg tych granic znajduje swoje potwierdzenie w dokumentacji geodezyjnej. Przy czym skarżąca nie kwestionowała, że przebieg granic w obu protokołach, tj. z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] września 2011 r., jest taki sam. Słusznie także Sąd I instancji uznał, że wobec szczególnej sytuacji spowodowanej nagłą śmiercią geodety, czynności wykonane przez niego z udziałem m.in. skarżącej pozostawały nadal w mocy, w tym protokół spisany w dniu [...] września 2006 r., a czynności dokonane w dniu [...] września 2011 r. pozostawały bez wpływu na treść prawidłowo sporządzonego protokołu z dnia [...] września 2006 r.

Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji nie dopatrzył się istotnych naruszeń procedury administracyjnej.

Skoro zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne, należy przejść do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej dopatruje się tego naruszenia w błędnej wykładni art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że zaniechanie lub cofnięcie żądania przekazania w tym trybie sprawy sądowi powszechnemu uniemożliwia w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia postępowania weryfikację merytorycznych ustaleń organów administracyjnych. Zarzut ten należy również uznać za nietrafny. Sąd I instancji nie wykluczył bowiem możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i prowadzenia tego postępowania przez organy administracji publicznej. Wskazał jedynie, w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, że w przypadku braku akceptacji dla rozstrzygnięcia organu administracji strona ma prawo żądać przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skorzystała z tego uprawnienia i zgodnie z art. 33 ust. 3 tej ustawy, po wydaniu decyzji zażądała przekazania sprawy do sądu powszechnego. Następnie jednak wniosek skutecznie cofnęła, co spowodowało umorzenie postępowania sądowego i uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję administracyjną. Podkreślić zatem należy, że trybem przewidzianym przez ustawodawcę dla strony postępowania rozgraniczeniowego, umożliwiającym kwestionowanie przebiegu granic ustalonych w decyzji administracyjnej, jest żądanie skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, prawidłowo w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w całości ocenę tę podziela.

W związku z powyższymi rozważaniami skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.