Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1991/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 130 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 96/11 w sprawie ze skargi P. E. na czynność Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 96/11, oddalił skargę P. E. na czynność Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu 7 kwietnia 2010 r. P. E. na drodze krajowej nr 1 w W. popełnił wykroczenia drogowe w postaci: przekroczenia dopuszczalnej prędkości o 75 km/h, korzystania z telefonu komórkowego oraz niestosowania się do sygnałów dawanych przez osoby uprawnione. Za te czyny został przez policjanta z Komendy Powiatowej Policji w Będzinie nałożony na skarżącego mandat karny w kwocie 1000 zł. Na blankiecie tego mandatu (seria CJ nr [...]), poza opisem popełnionych wykroczeń, wpisana została liczba 10 punktów karnych. Mandat ten został przez skarżącego przyjęty, co potwierdził własnoręcznym podpisem.

Następnie w dniu 20 września 2010 r. Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, działając w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), wystąpił do Starosty Opolskiego z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami podając, że P. E. otrzymał łącznie 26 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Powyższy wniosek przesłano do wiadomości skarżącego.

W dniu 22 września 2010 r. skarżący zwrócił się Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy przyznanym mandatem z dnia 27 kwietnia 2010 r., a wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji, w którym za to samo wykroczenie naliczono 16 punktów.

W odpowiedzi Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował skarżącego, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż liczba punktów za popełnione w dniu 27 kwietnia 2010 r. wykroczenia drogowe o kodach E01, Z01 oraz C03 wynosi łącznie 16, natomiast wpis dokonany na mandacie jest błędem pisarskim, gdyż dane wprowadzone na podstawie sporządzonej przez policjanta karty rejestracyjnej są prawidłowe.

Pismem z dnia 12 listopada 2010 r. skierowanym do Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu skarżący, wniósł o wycofanie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, dokonanie odpowiedniej korekty we wpisie do ewidencji kierowców oraz zmniejszenie liczby punktów karnych z uwagi na wzięcie w dniu 20 września 2010 r. udziału w szkoleniu dla kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zarzucił, że mandat karny stał się prawomocny z chwilą jego podpisania i nie może być zmieniony.

W odpowiedzi na powyższe, Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu pismem z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił uwzględnienia wniosków skarżącego wskazując, że wszystkie wykroczenia drogowe popełnione w dniu 27 kwietnia 2010 r. zostały wpisane w blankiecie mandatu karnego seria CJ nr [...], a przyjmując ten mandat ukarany przyznał się do popełnienia tych wykroczeń. Wyjaśnił, że brak jest przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wpisania do ewidencji kierowców innej liczby punktów karnych niż wynikająca z tych tytułów, określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998 ze zm.). Wyjaśnił też, że popełnionym w dniu 27 kwietnia 2010 r. wykroczeniom odpowiadają określone kody czynów oraz liczby punktów, które wynoszą: za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o 75 km/h (kod E01) – 10 punktów, za korzystanie podczas jazdy z telefonu komórkowego (kod Z01) – 0 punktów oraz za niedostosowanie się do sygnałów i poleceń dawanych przez osoby uprawnione do kontroli ruchu drogowego (kod C03) – 6 punktów. Łączna liczba punktów wynosi zatem 16 i taka powinna być wpisana w blankiecie, natomiast wpisana liczba 10 punktów jest oczywistym błędem pisarskim i błąd ten został sprostowany w drodze "sprostowania do mandatu nr CJ [...]" z dnia 22 października 2010 r., którego kopię dołączono do pisma. Dalej organ wyjaśnił, że ta pomyłka nie stanowi podstawy innego sposobu liczenia punktów za popełnione wykroczenia i brak jest podstaw do zmniejszenia liczby punktów w związku ze szkoleniem w dniu 20 września 2010 r., gdyż zostało ono odbyte, gdy łączna suma punktów ostatecznych wpisanych do ewidencji przekroczyła 24, wobec czego brak jest też podstaw do anulowania wniosku z dnia 20 września 2010 r. o sprawdzenie kwalifikacji.

Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2010 r. skarżący, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych. Powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodził, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami (...), Wojewódzki Komendant Policji prowadzi ewidencję punktów karnych i jest właściwy do dokonywania w niej wpisów, jednak brak jest regulacji wprowadzających tryb weryfikacji wpisów. Ponadto wskazał, że podstawę wpisania punktów do ewidencji stanowił mandat karny z dnia 27 kwietnia 2010 r., stąd zgodnie z jego treścią, punkty karne zostały kierowcy przypisane w ilości 10, natomiast organ dokonał wpisu 16 punktów, zatem wpis jest nieprawidłowy i powinien podlegać zmianie (sprostowaniu zgodnie z przypisanymi na mandacie).

W odpowiedzi na powyższe, organ podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r.

W dniu 19 stycznia 2011 r. P. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na odmowę zaprzestania naruszania prawa, tj. zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych przez Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu z dnia [...] listopada 2010 r., w której zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w zakresie, w jakim został wprowadzony w błąd co do istotnych okoliczności faktycznych będących podstawą podjęcia decyzji o przyjęciu mandatu karnego oraz w zakresie braku pouczenia o prawie wniesienia skargi na odmowę dokonania czynności zmiany wpisu do ewidencji, a także przepisu § 9 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami (...) w zakresie, w jakim organy Policji, udzielając informacji o liczbie punktów karnych, wprowadziły skarżącego w błąd co do istotnej okoliczności będącej kryterium podjęcia przez niego decyzji o przyjęciu mandatu karnego. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 pkt 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w zakresie, w jakim organ prowadzący ewidencję nie dokonał zmiany wpisu przypisanych skarżącemu punktów po odbyciu przez niego szkolenia i zastosował przepis prawa (§ 8 pkt 6 rozporządzenia) wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Skarżący domagał się nakazania zaprzestania naruszania prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i zmianę wpisu do ewidencji punktów karnych zgodnie z pouczeniem zawartym w mandacie oraz zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych z uwzględnieniem odbytego szkolenia. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko organu odnośnie możliwości sprostowania mandatu wskazując, że wobec braku środków odwoławczych, takie sprostowanie pozbawia skarżącego możliwości obrony swych praw. Ponadto wskazał, że późniejsze sprostowanie mandatu stanowi istotną zmianę okoliczności, przy której skarżący nie złożyłby oświadczenia woli o przyjęciu mandatu karnego, zaś organy nie wypełniły ciążących na nich obowiązków z art. 9 k.p.a., gdyż strona nie może ponosić niekorzystnych skutków wadliwego pouczenia.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie terminu wskazanego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie oddalenie, wskazując na brak prawnej możliwości usunięcia wpisu. Wyjaśnił, że punkty są naliczane automatycznie po wpisie kodu popełnionego wykroczenia, a ich usunięcie byłoby jednoznaczne z usunięciem wpisu o popełnionym wykroczeniu, które miało miejsce i za które skarżący został ukarany grzywną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), w pierwszej kolejności wskazał na dopuszczalność skargi. Wyjaśnił, że za czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegającą na odmowie dokonania zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych, należało przyjąć stanowisko wyrażone w piśmie Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Opolu z dnia [...] listopada 2010 r., będącego odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 22 września 2010 r. Na tę odmowę skarżący był obowiązany wnieść na piśmie wezwanie do organu w trybie art. 53 § 3 P.p.s.a. o usunięcie naruszenia prawa, co też uczynił pismem z dnia 12 listopada 2010 r. Zatem w tym dniu rozpoczął bieg 60-dniowy termin do wniesienia skargi. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2010 r., które wprawdzie zostało przesłane przez organ na adres skarżącego, ale nie zostało mu skutecznie doręczone. Sąd nie zgodził się bowiem z argumentacją organu, że przesłanie na adres skarżącego pisma z dnia [...] listopada 2010 r. i doręczenie go w dniu 19 listopada 2010 r. jego siostrze, skutkowało domniemaniem doręczenia, skoro osoba ta nie była domownikiem skarżącego i przebywała w jego mieszkaniu jedynie okazjonalnie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że odpowiedź na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa została skutecznie doręczona dopiero pełnomocnikowi skarżącego w dniu 22 grudnia 2010 r., a okoliczność ta skutkowała uruchomieniem biegu 30 -dniowego terminu do wniesienia skargi, który upływał z dniem 21 stycznia 2011 r.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych, Sąd powołując się treść art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego stwierdził, że podmiot prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (Policja) ustala fakt popełnienia naruszenia przepisów ruchu drogowego na podstawie wyroku sądowego, postanowienia o warunkowym umorzeniu postępowania, nakazu lub mandatu karnego, bądź orzeczenia dyscyplinarnego, stwierdzających to naruszenie i posiadających walor prawomocności. Wszystkie te orzeczenia, w tym również mandat karny, zawierają określenie rodzaju i kwalifikacji prawnej czynu wynikających z przepisów prawa, co umożliwia podmiotowi prowadzącemu ewidencję dokonanie porównania ich z zapisami tabeli w celu przyporządkowania odpowiedniego jej zapisu do konkretnego naruszenia. W oparciu o te ustalenia podmiot prowadzący ewidencję stwierdza, jaka jest przewidziana liczba punktów odpowiadających danemu naruszeniu, którą następnie wprowadza do ewidencji. Zważywszy na wynikającą z treści art. 130 ust. 1 zd. drugie samodzielność podmiotu prowadzącego ewidencję w zakresie ustalania liczby punktów karnych przed dokonaniem wpisu do ewidencji, należy uznać, że to na podmiocie tym ciąży odpowiedzialność za prawidłowość ustalania liczby punktów karnych za konkretne naruszenia stwierdzone prawomocnymi rozstrzygnięciami i dbałość o to, by była ona ustalana w sposób zgodny z zapisami tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 130 ust. 1 i 2 ustawy prawomocny mandat karny jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Mandat karny nie posiada natomiast takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów, podlegającą wpisowi do ewidencji przez prowadzący ją podmiot. Wpisana w mandacie liczba punktów nie jest przesądzająca dla podmiotu dokonującego wpisu. Na podstawie treści mandatu ustala on wyłącznie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, a dalszych czynności dokonuje już samodzielnie, do czego został upoważniony z mocy ustawy. W ramach tak ustalonych kompetencji mieści się zatem również dokonywanie weryfikacji wpisów dotyczących liczby punktów wynikających z mandatu karnego przed dokonaniem wpisu do ewidencji w ten sposób, by liczba wpisanych w ewidencji punktów była zgodna z prawem. Sąd wyjaśnił, że gdyby liczba punktów uwidoczniona w mandacie karnym miała odnosić wskazywany przez skarżącego skutek, polegający w istocie na tym, że to nie rodzaj naruszenia ale liczba wpisanych w nim punktów byłaby wiążąca dla podmiotu prowadzącego ewidencję i dokonującego wpisu do ewidencji, wówczas z całą pewnością ustawodawca dałby temu wyraz, zamieszczając odpowiedni zapis w ustawie. Poza tym akceptacja stanowiska skarżącego w istocie prowadziłaby do naruszenia wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa. Za popełnione naruszenie przepisów ruchu drogowego skarżący byłby bowiem premiowany w porównaniu z innymi kierowcami, którzy popełnili to samo naruszenie. Sąd I instancji podkreślił, że skoro skarżący w dniu 27 kwietnia 2010 r. naruszył przepisy ruchu drogowego i naruszenia te zostały stwierdzone prawomocnym mandatem karnym, to obowiązkiem podmiotu prowadzącego ewidencję, jakim w niniejszej sprawie był Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, było przyporządkowanie wskazanym w tym mandacie naruszeniom prawidłowej liczby punktów karnych według tabeli. W świetle zapisów załącznika nr 1 do rozporządzenia liczba punktów za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o 75 km/h (kod E01) wynosi 10, natomiast za niedostosowanie się do sygnałów i poleceń dawanych przez osoby uprawnione do kontroli ruchu drogowego (kod C03) wynosi 6, co stanowi łącznie 16 punktów. Taką też liczbę Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu był zobligowany ustalić na podstawie mandatu karnego i wpisać do prowadzonej przez siebie ewidencji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących odmowy usunięcia punktów karnych w wyniku szkolenia, odbytego przez skarżącego w dniu 20 września 2010 r. Sąd wskazał, że skarżący uczestniczył w tym szkoleniu po osiągnięciu zastrzeżonej przez ustawodawcę liczby 24 punktów karnych. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy, punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Przekroczenie owo rodzi po stronie organu obowiązek skierowania kierowcy na badania psychologiczne oraz na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w działaniu organu, polegającym na odmowie zmniejszenia liczby punktów karnych w związku z uczestnictwem skarżącego w szkoleniu, które miało miejsce po przekroczeniu 24 punktów karnych, zwłaszcza w kontekście przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, z którego wynika, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Nawiązując natomiast do zarzutu wydania ostatnio powołanego przepisu z naruszeniem delegacji ustawowej, tj. art. 130 ust. 4 ustawy, Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 i wskazał, że na gruncie wykładni systemowej i funkcjonalnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziono, iż przepisy rozporządzenia, nie są sprzeczne zarówno z delegacją z art. 130 ust. 4 ustawy, jak i z regulacjami ustawowymi zamieszczonymi w art. 130 ust. 1 ustawy, natomiast przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu stał się przedmiotem skargi kasacyjnej P. E., reprezentowanego przez radcę prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi tj. nakazanie zaprzestania naruszania prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych zgodnie z pouczeniem zawartym w mandacie lub nakazanie zaprzestania naruszania prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i zmianę wpisu w ewidencji punktów karnych z uwzględnieniem odbytego szkolenia, o którym stanowi art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według załączonego wykazu kosztów w przypadku uwzględnienia powyższych wniosków.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., w zakresie, w jakim skarżący został wprowadzony w błąd co do istotnych okoliczności, będących podstawą podjęcia decyzji o przyjęciu mandatu karnego – czego nie podzielił Sąd w inkryminowanym orzeczeniu; § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego w zakresie, w jakim organy Policji udzielając informacji o przypisanych punktach karnych wprowadziły skarżącego w błąd co do istotnej okoliczności będącej ostatecznie kryterium podjęcia przez skarżącego decyzji o przyjęciu mandatu karnego; art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w zakresie, w jakim Sąd nie wypełnił swojej funkcji ustrojowej i zaakceptował naruszenie prawa przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu.

Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię w zakresie, w jakim przepis ten stanowił dla Sądu podstawę wykładni dopuszczającej ograniczenie prawa do odpisania ilości przypisanych punktów w ewidencji po przekroczeniu 24 punktów, wyłącznie na podstawie aktu wykonawczego; art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym – poprzez błędną jego wykładnię w zakresie, w jakim Sąd dopuścił ograniczenie uprawnienia wynikającego z tego przepisu w sytuacji w nim nieprzewidzianej ani niedopuszczonej przez inny przepis rangi ustawowej; art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 pkt. 6 ww. cyt. rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie tego ostatniego przepisu, a to dlatego, iż Sąd nie podzielił zarzutu niekonstytucyjności § 8 pkt. 6 rozporządzenia jako przepisu wykonawczego wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej – o czym orzekł NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09); art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż w zakres delegacji tego przepisu wchodzi kompetencja do określenia przesłanek skorzystania z prawa do odpisania punktów w związku z szkoleniem odbytym zgodnie z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym; art. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tego przepisu w zakresie, w jakim naruszona została zasada zaufania obywateli do państwa, zakaz stanowienia aktów prawnych niezgodnych z aktami wyższego rzędu oraz zasada praworządności; art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tego przepisu w zakresie, w jakim Sąd zaakceptował działanie organu administracji poza przepisami obowiązującego prawa (reguła walidacyjna eliminuje § 8 pkt. 6 ww rozporządzenia z systemu prawa – co oznacza, iż nie było podstaw do odmowy odpisania 6 punktów w związku z odbytym szkoleniem); art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sprawie w zakresie, w jakim strona poprzez błędne i wprowadzające w błąd pouczenie została pozbawiona możliwości poddania swojej sprawy pod ocenę sądu; art. 92 Konstytucji RP w zakresie, w jakim Sąd błędnie zastosował ten przepis uznając, iż § 8 pkt. 6 ww. rozporządzenia został wydany zgodnie z delegacją ustawową oraz w zakresie, w jakim Sąd pominął wynikającą z tego przepisu regułę walidacyjną i ostatecznie zastosował w sprawie § 8 pkt. 6 ww. rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż powyższe naruszenia prawa administracyjnego procesowego stanowią uchybienie Sądu w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie zgodził się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konstytucyjności § 8 pkt. 6 ww. rozporządzenia. Wskazał, że w jego ocenie zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. nie zauważyły różnicy pomiędzy wykładnią celowościową przy ustalaniu zakresu delegacji, a celem jako wyznacznikiem treści rozporządzenia. Sądy te nie dokonały rozróżnienia pomiędzy tym "co można regulować rozporządzeniem" (zakresu delegacji) od tego "w jaki sposób należy regulować" (wyznacznik treści). Odnośnie pierwszego zagadnienia zostało jasno stwierdzone, iż delegacja musi być wyraźna i szczegółowa – nadto wprost formułowany jest zakaz wykładni celowościowej w tym zakresie. Trudno doszukiwać się w treści art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym delegacji do uregulowania warunków przystąpienia do szkolenia, warunków pomniejszenia liczby punktów lub podobnego zapisu wskazującego na delegację w spornym zakresie. Wyraźnie i szczegółowo przewidziana została tylko i wyłącznie kompetencja do określenia liczby punktów odejmowanych po odbyciu szkolenia. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, określenia w art. 124 Prawa o ruchu drogowym, skutków przekroczenia 24 punktów w postaci skierowania na badania psychologiczne ani też fakt wprowadzenia w art. 130 ust. 2 ustawy zakazu wykreślania punktów po upływie roku od dnia ich wpisu, jeżeli kierowca przekroczył 24 punkty. Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że nawet gdyby ustawodawca udzielił delegacji do ograniczenia prawa skorzystania z odpisu punktów, to zabieg ten również byłby wątpliwy konstytucyjnie, ponieważ prawo do odpisu punktów wynika z ustawy i ograniczenie tego prawa mocą rozporządzenia byłoby spornym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący nie kwestionuje faktu popełnienia przez niego żadnego z wykroczeń, żąda od organu usunięcia 6 punktów karnych z ewidencji, ale nie wskazuje, które z wykroczeń i na jakiej podstawie tym samym organ powinien usunąć, zwłaszcza że przesłanki usunięcia wpisów ostatecznych wymienione są enumeratywnie w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Organ wskazał również, że w jego ocenie nie doszło do przekroczenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy. Prawo o ruchu drogowym, a zapis § 8 ust.6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego jest powieleniem i uszczegółowieniem uregulowań ustawowych w kontekście nałożonego na ministra obowiązku określenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Jako pierwsze należy rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10, LEX nr 964529).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. nie są zasadne. Z przepisu art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, iż podmiotem, któremu ustawodawca powierzył zadanie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest policja. Podmiot ten ma dokonać oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, a następnie winien stwierdzonemu naruszeniu przyporządkować właściwą liczbę punktów w skali od 0 do 10. Kolejnym krokiem jest wprowadzenie tej liczby punktów do ewidencji. Czynności wymienione w tym przepisie podmiot prowadzący ewidencję dokonuje samodzielnie. Użyte bowiem w zdaniu drugim art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zwroty "przypisuje się" i " wpisuje się" donoszą się, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wprost do zdania pierwszego i dotyczą podmiotu prowadzącego ewidencję.

Fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego organ prowadzący ewidencję stwierdza w oparciu o wyroki sądu, mandaty karne albo orzeczenia dyscyplinarne (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r.). W myśl art. 98 § 3 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia mandat karny kredytowy staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Przyjęcie mandatu oznacza przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania.

Mandat karny zawiera określenie wykroczenia zarzucanego sprawcy, wskazuje więc rodzaj i kwalifikację prawną czynu (art. 97 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia).

Na tle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż prawomocny mandat karny w świetle art. 130 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Mandat karny nie posiada takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, dalszych czynności dokonuje już samodzielnie w oparciu o przepis art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje też użyty przez ustawodawcę zwrot "przypisuje się". "Przypisywać" oznacza bowiem "ustanowić związek czegoś z kimś lub z czymś" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, sjp.pwn.pl/hasło.php.Zid=2512418). Chodzi tu zatem o ustanowienie związku pomiędzy popełnionym naruszeniem przepisów ruchu drogowego a przewidzianą dla niego, w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r., liczbą punktów karnych.

Reasumując, to organ prowadzący ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest uprawniony do przypisania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów karnych. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, iż organ był uprawniony do samodzielnego przyporządkowania prawidłowej liczby punktów karnych, niezależnie od liczby punktów ujawnionych w mandacie karnym.

Powołany jako naruszony art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2010 r., tj. w dniu podjęcia zaskarżonej czynności, upoważniał ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia:

1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego,

2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji,

3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3,

4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia,

5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 2.

Na podstawie przytoczonego przepisu wydane zostało rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998 ze zm.).

Należy zauważyć, iż rozporządzenie to służy wykonaniu m.in. przepisu art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10.

W myśl ust. 2 art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty.

Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy).

Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy uwzględnić przepis art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem.

Z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24.

W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.

Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej.

Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., nie naruszyły przepisów Konstytucji RP i ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem wykonując delegację ustawową rozporządzenie, zgodnie z ustawą, wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24.

Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych. Podkreślenia wymaga to, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko więc odpowiada unormowaniom zawartym w art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił w całości pogląd NSA wyrażony w tej kwestii w wyrokach z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 oraz z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 (opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Postulowane w skardze kasacyjnej odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które, w myśl założenia ustawodawcy, winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego.

Przedstawione powyżej względy czynią zarzuty naruszenia art. 130 ust. 2, art. 130 ust. 3, art. 130 ust. 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz art. 130 ust. 4 niezasadnymi. W konsekwencji nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 92 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż przepis § 8 pkt 6 cyt. rozporządzenia wydany został zgodnie z delegacją ustawową. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu niekonstytucyjności wskazanego przepisu rozporządzenia z przyczyn powyżej przedstawionych. Oznacza to, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy były uprawnione do stosowania w niniejszej sprawie kwestionowanego przepisu. Skoro zatem skarżący odbył szkolenie mające na celu obniżenie ilości zapisanych punktów o 6 dopiero w dniu 20 września 2010 r., tj. po przekroczeniu 24 punktów, to nie było podstaw do zmniejszenia liczby otrzymanych punktów. W myśl bowiem § 8 pkt 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Wobec powyższego nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji działań organu administracji poza przepisami obowiązującego prawa, gdyż, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, § 8 pkt 6 rozporządzenia został wyeliminowany z systemu prawa. Nie można też podzielić poglądu, że naruszony został zakaz stanowienia aktów prawnych niezgodnych z aktami prawnymi wyższego rzędu (art. 2 Konstytucji RP).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegającego na pozbawieniu strony możliwości poddania swojej sprawy pod ocenę sądu, wskutek błędnego i wprowadzającego w błąd pouczenia.

Kontroli sądowej podlegają bowiem czynności i akty organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem strona może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie, w zależności od stanowiska organu, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 P.p.s.a. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że strona pozbawiona została możności poddania swojej sprawy pod ocenę Sądu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.