Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2347/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56, art. 57 ust. 1-4, art. 58, art. 59 ust. 1 i 5, art. 59a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 200, art. 203 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/11 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.M. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 812/11, oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r., utrzymano w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Decyzja nie zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, ani też bez podstawy prawnej, jak również nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku toczyło się od 1993 r. przedstawiając cały przebieg postępowania aż do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Wyjaśnił, że inwestycja w postaci rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1993 r., zatwierdzającej J. P. projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w S.. Organ zaznaczył, że inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2002 r. wydaną w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż wprawdzie brak w aktach przedmiotowej sprawy protokołu organu stwierdzającego zgodność wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także o uporządkowaniu terenu budowy jednak brak przeprowadzenia oględzin obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jakkolwiek stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie jest to naruszenie o charakterze rażącym, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ dodał też, iż wprawdzie w aktach sprawy brak jest również oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego jednak wydanie decyzji administracyjnej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie stanowi również rażącego naruszenia prawa, a może być jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nie była oparta na ostatecznej decyzji nakazowej, wydanej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że w dniu wydania powyższej decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Zaznaczył, z decyzja ta została uchylona dopiero wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 178/06. Organ dodał, że fakt uchylenia przez Sąd decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego badaną w trybie nadzorczym decyzją organu powiatowego z dnia [...] listopada 2003 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Organ wskazał, że także wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skargą M. M. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. udzielającej J. P. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego do budynku przy ul. M. [...] w S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż wydana została bez wnikliwego zbadania, bez obiektywnej oceny, bez ustosunkowania się do wielu podnoszonych przez skarżącą zarzutów, bez analizy podnoszonego przez nią rażącego naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca podniosła, iż organ błędnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zamiast obowiązku wykonania konkretnych prac czy określonych czynności. Zdaniem skarżącej organ nie może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ograniczać się do obowiązku przedstawienia orzeczenia technicznego, gdyż stanowi to rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodała, iż art. 50 i nast. Prawa budowlanego mogą znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w konkretnym przypadku nie znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, którego treść w dacie orzekania przez oba organy (PINB i WINB) obligowała je do nakazania rozbiórki budynku lub jego części. Ponadto skarżąca postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie zarzuciła naruszenie przepisów, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 §1, 132 k.p.a. Dodała, iż organ działając z naruszeniem prawa na podstawie art. 132 k.p.a. uwzględnił w całości zażalenie J. P. na postanowienie własne z dnia [...] października 2003 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie zaznaczył organ przedmiotowa inwestycja w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1993 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę tegoż budynku. Wskutek wszczętego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wraz z określeniem koniecznych zmian i przeróbek. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki jak również przedłożył dokumenty wymagane na podstawie art. 57 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec wykonania nałożonych na inwestora obowiązków i przedłożenia wymaganych na podstawie ww. przepisu dokumentów prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie, w sposób rażący narusza prawo.

Zdaniem Sądu, słusznie organy stwierdziły, że kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie można zarzucić także, że została wydana bez podstawy prawnej. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił bowiem przepis art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd wskazał na charakter rażącego naruszenia prawa i podniósł, że nie jest nim nieprzeprowadzenie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zwłaszcza gdy okoliczności wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynikają wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego architekta E. B. z 2002 r. wynika, iż prace budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a roboty wynikające z orzeczenia technicznego przedłożonego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 30 czerwca 2002 r. zostały wykonane. Stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nie narusza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1993 r. została wydana na podstawie planu szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji miasta S.. Wskazano, że przedmiotowy plan nie ustalał dla tejże nieruchomości linii, ani też dopuszczalnej powierzchni zabudowy.

Jak trafnie zauważył organ, także brak oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust.1 Prawa budowlanego nie stanowi, w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa, a może być jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Odnoszą się do zarzutu dotyczącego braku oparcia decyzji PINB w S. z dnia [...] listopada 2003 r. na ostatecznej decyzji nakazowej wydanej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, Sąd wskazał, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. W dniu [...] listopada 2003 r. w obrocie prawnym pozostawała bowiem decyzja Pomorskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Decyzja ta została uchylona dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 178/06.

W kwestii zarzutu dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. uwzględniającego w całości zażalenie J. P. na postanowienie własne z dnia [...] października 2003 r. zawieszające postępowania administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego Sąd wskazał, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie gdy uzna to za uzasadnione. Z tego względu, prawidłowo organ uznał, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie PINB w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nie stanowi także rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, nie zachodzą również pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a organy nadzoru budowlanego wykazały, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, a co za tym idzie, brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo także przeprowadzono postępowanie nieważnościowe zawiadamiając strony o mającym nastąpić ponownym rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 17 lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Strony zostały poinformowane o możliwości składania wniosków i wyjaśnień w sprawie w terminie 7 dni, od daty doręczenia zawiadomienia. A zatem wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 jak również 132 k.p.a.

Skargą kasacyjną M. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 59 ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym zmiany nadane z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane (Dz.U.2003.80.718), a także uwzględniającym zmiany nadane kolejnymi ustawami zmieniającymi - przez jego zastosowanie, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r.,

- art. 39 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane, przez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy wydanie pozwolenia na użytkowanie bez ustosunkowania się wojewódzkiego konserwatora zabytków do robót budowlanych (będących samowolą budowlaną), w związku z którą nałożono obowiązek wykonania czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu do użytkowania części budynku (wskutek wydania pozwolenia na użytkowanie) wybudowanego niezgodnie z prawem, co spowodowało zniszczenie nieruchomości będącej własnością skarżącej,

b) przez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 59 ust. 1 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane (gdy Sąd uzna jednak, iż zastosowano wskazany przepis) oraz § 65, § 73, § 74, § 78, § 79 ust. 1 i 2, § 84-§ 86, § 87 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.1980.17.62) i § 22 § 26 ust. 1 i 2 i § 126 ust. 1-3, § 156, § 207 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.1999.15.140), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie pozwolenia na użytkowanie tylko w oparciu o dostarczone przez inwestora dokumenty bez rzeczywistego zweryfikowania zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, warunkami pozwolenia na budowę oraz bez zweryfikowania wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego,

- art. 59 ust. 1 i 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane (gdy Sąd uzna jednak, iż zastosowano wskazany przepis) - przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wydanie pozwolenia na użytkowanie bez dokonania protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy rzeczywistego wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w szczególności w sytuacji, gdy w postępowaniu doszło do wydania sprzeciwu na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego,

- art. 56 ust.1 w zw. .z art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane - przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji braku zawiadomienia wskazanych w tym przepisie organów nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- pkt 63 dotyczącego działki oznaczonej nr. E63.MN oraz części graficznej dotyczącej wskazanej działki miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji miasta S. zatwierdzonego uchwałą MRN w S. dnia 18 stycznia 1988 r. - przez błędną jego wykładnię dopuszczającą możliwość rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w S..

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 141 § 1 i 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpatrzenia wszystkich kwestii koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności kwestii stosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, a także wyraźnie postawionych w skardze zarzutów niedochowania terminu dla wykonania nałożonych obowiązków oraz naruszenia trybu wydania decyzji o nałożeniu obowiązków wykonania czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodności z prawem, co w konsekwencji powodować miało wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez przyjęcie na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, warunkami pozwolenia na budowę oraz decyzją nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w rzeczywistości wykonane roboty nie spełniały tych warunków,

- art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lit. c) .p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zastosowanie powinien mieć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., a zaskarżona decyzja powinna podlegać uchyleniu w całości wraz z decyzją organu I instancji (na mocy art. 135 p.p.s.a.), gdyż utrzymały one w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 56 ust. 1, art. 39 Prawa budowlanego, w zw. z art. 64 ust. 1-3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z § 65, § 73, § 74, § 78, § 79 ust. 1 i 2, § 84 - 86, § 87 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.1980.17.62) i § 22 § 26 ust. 1 i 2 i § 126 ust. 1-3, § 156, § 207 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.1999.15.140),

- art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez ich błędne niezastosowanie, podczas gdy zapadłe już orzeczenia w sprawie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego do budynku przy ul. M. [...] w S. zawierały ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które powinny zostać uwzględnione przez organy administracji i Sąd I instancji przy rozpatrywaniu sprawy,

- art. 170 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. nakazująca wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz M. M. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, iż w sprawie brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji za prawidłowe stanowiska organów orzekających w trybie nadzoru, że badanej w trybie nieważnościowym decyzji PINB w S. z dnia [...] listopada 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, które odmówiły stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazując na brak przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była legalność wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego do budynku przy ulicy M. [...] w S.. Przy ocenie przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania badanego w trybie nadzorczym rozstrzygnięcia, winny więc mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie jej wydania.

Trafnie wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej na naruszenie w zaskarżonym wyroku prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu uwzględniającym zmiany nadane z dniem 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane (Dz.U.2003.80.718), a także uwzględniającym zmiany nadane kolejnymi ustawami zmieniającymi, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 11 lipca 2003 r. dokonaną ww. ustawą z dnia 27 marca 2003 r.

Dokonując oceny, czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył bowiem treść przepisu art. 57 ust. 1 i 2 jak również art. 59 a Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji, pomimo, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Artykuł 7 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadza generalną zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie zmian prawa budowlanego (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się dotychczasowe, nieznowelizowane przepisy Prawa budowanego. Wyjątek od zasady zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej został sformułowany w art. 7 ust. 2, który należy interpretować ścieśniająco. Przepis ten przewiduje stosowanie określonych, wybranych postanowień zmienionego prawa budowlanego do postępowań (wszczętych przed dniem wejścia w życie zmian, a niezakończonych decyzją ostateczną), które dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Oznacza to, iż wprowadzony wyjątek modyfikuje wyłącznie rozwiązania prawne związane z konsekwencjami powstania tzw. samowoli budowlanej. Wyżej wymieniony wyjątek dotyczy przepisów nowych art. 48-49b Prawa budowlanego oraz art. 50a w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. i kolejnymi ustawami jest zatem uzasadniony.

Prawidłowo również zarzucono w kasacji, że w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono przepis art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który nakładał na organy nadzoru budowlanego obowiązek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58 ustawy.

Decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 5 w przypadku niespełnienia wymagań określonych w powołanych tam przepisach ma charakter związany.

Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r.) organ miał bezwzględny obowiązek protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (jeśli takie zostały wydane) oraz warunkami pozwolenia na budowę.

Postępowanie przeprowadzone w sprawie bez zachowania procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy (co miało miejsce w niniejszej sprawie), a więc bez protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (jeśli zostały wydane) oraz warunkami pozwolenia na budowę jest prawnie wadliwe, a podjęte w takim przypadku pozytywne rozstrzygnięcie obarczone poważną wadą prawną, zobowiązującą do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Z kolei przepis art. 57 ust. 3 ustawy nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Niespełnienie tego wymogu, zgodnie z powołanym przepisem art. 59 ust. 5 ustawy również skutkuje obowiązkiem odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że inwestor nie złożył takiego oświadczenia. Wydanie więc w takiej sytuacji pozytywnej decyzji jest także obarczone poważną wadą prawną, zobowiązującą do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Oczywista sprzeczność to taka sprzeczność, która nie wynika z interpretacji brzemienia normy prawnej, a z prostego porównania zapisu w kontrolowanej decyzji z treścią przepisu prawa materialnego. Taka sytuacja zachodzi w badanej sprawie.

Istnieje bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa materialnego - art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje w takim przypadku (niespełnienie wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 3 ustawy) wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a rozstrzygnięciem wydanym w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] listopada 2003 r. udzielającym inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego do budynku przy ulicy M. [...] w S. pomimo niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 59 i w ust. 3 art. 57 ustawy.

Trafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydając w dniu [...] listopada 2003 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego rażąco naruszył art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 3 tej ustawy i już tylko te uchybienia powodują konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie znajdują natomiast uzasadnienia wskazane w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów, gdyż w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. była oceniana jedynie w świetle przesłanek nieważnościowych, a skarżąca nie wykazała, aby przepisy te zostały naruszone w sposób rażący.

W konkluzji stwierdzić należy, że zasadnie wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej na wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. co powinno doprowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Za wadliwe należy więc uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niespełnienia wymagań określonych w tych przepisach.

Przepisy te zostały naruszone zarówno przez Sąd I instancji jak i Głównego i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu w trybie nadzoru wskazanych decyzji.

Natomiast zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się tylko do błędnego oddalenia skargi. Podzielić bowiem należy wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). W konsekwencji chybionym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczących kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego w tej sprawie.

Wobec wykazania zasadności skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę M. M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.

Rozpoznając ponownie wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2003 r. organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.