Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 576/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust.2, art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 26 ust. 1 pkt 15a,
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
article: art. 207 ust. 8, art 207 ust. 9, art. 207 ust. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędzia WSA Piotr Popek Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu R. na decyzję Zarządu Województwa [.] z dnia [.] czerwca 2017 r. nr [.] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadających do zwrotu i zobowiązania do jej zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [.] z dnia [.] kwietnia 2017 r. nr [.], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Zarządu Województwa [.] na rzecz skarżącego Uniwersytetu R. kwotę 4.064 (cztery tysiące sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Uniwersytetu [...] w R. (dalej określanego także jako "beneficjent" lub "strona skarżąca") jest decyzja Zarządu Województwa [...] (dalej określanego także jako Instytucja Zarządzająca) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak [...], w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadających do zwrotu i zobowiązania do jej zwrotu, którą wydano w następujących okolicznościach.

Uniwersytet [...] zawarł w dniu 18 grudnia 2013 r. z Województwem [...] umowę o dofinansowanie indywidualnego projektu kluczowego w ramach osi priorytetowych I-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, pod nazwą "[...], współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej 5 "Infrastruktura publiczna" (dalej określana jako "umowa"). Całkowitą wartość projektu określono na 23 040 227 zł, zaś wydatki kwalifikowane na 23 000 000 zł, przy czym wkład własny wynosić miał 3 450 000 zł a dofinansowanie 19 550 000 zł. Rozpoczęcie realizacji projektu miało nastąpić 9 października 2012 r. a zakończenie 31 lipca 2015 r.

W lutym 2015 r. z upoważnienia Marszałka Województwa [...] przeprowadzono kontrolę realizacji projektu, której wyniki utrwalono w pisemnej informacji pokontrolnej. Za pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] przekazała beneficjentowi dwa egzemplarze informacji pokontrolnej, które tenże - po podpisaniu, przekazał Instytucji Zarządzającej, zgadzając się z dokonanymi ustaleniami. Następnie na wezwanie z dnia 17 lipca 2015 r. zwrócił określoną należność główną wraz z odsetkami.

W wyniku czynności audytowych podjętych przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. (Instytucję Audytową) podmiot ten uznał, że w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa [...]) podjęła niewystarczające działania naprawcze, ponieważ powinna dodatkowo pomniejszyć beneficjentowi wydatki zadeklarowane do Komisji Europejskiej o 25% wartości ostatecznego przedmiotu umowy.

W związku z powyższym w piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Uniwersytet [...] o wszczęciu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w formie kontroli ex-post dokumentów i procedur w zakresie stwierdzonych naruszeń ustawy - Prawo zamówień publicznych, dotyczących procedury udzielania zamówienia publicznego na wykonanie dokumentacji projektowej dla projektu pn. "[...]". Wyniki tej weryfikacji przekazano beneficjentowi za pismem z dnia 29 grudnia 2016 r., jednak tym razem beneficjent - dwukrotnie, zwrócił te dokumenty Instytucji Zarządzającej bez ich podpisania, składając uwagi i zastrzeżenia oraz odmawiając zapłaty dodatkowej korekty finansowej.

Wobec bezskutecznego wezwania z dnia 30 grudnia 2016 r. do zwrotu środków z EFRR w kwocie 14 892,00 zł wraz z odsetkami, wystosowanego w trybie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), przeprowadzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o zwrocie ww. środków. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak [...], nakazano Uniwersytetowi Rzeszowskiemu zwrot - w terminie 14 dni, kwoty 14 892 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w tym 13 298,25 zł z odsetkami naliczanymi od 10 czerwca 2014 r. oraz 1 593,75 zł wraz z odsetkami od dnia 24 października 2014 r.

W ocenie Instytucji Zarządzającej beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w realizacji projektu, o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, znajdującego zastosowanie w sprawie z mocy art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, ze względu na datę zatwierdzonej pomocy. W § 4 ust. 4 umowy Uniwersytet zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, której nie dochował. W § 8 ust. 1 umowy zawarte było zaś postanowienie, że w razie stwierdzenia wykorzystania całości lub części dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, beneficjent zobowiązany będzie do zwrotu takich środków wraz z odsetkami.

Do współfinansowania ze środków RPO WP nie kwalifikowały się wydatki poniesione w ramach projektu zrealizowanego z pominięciem lub naruszeniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.). Stosowanie tej ustawy przez Uniwersytet wynikało z § 11 ust. 1 umowy. W myśl art. 144 ust. 1 tej ustawy, zakazane było istotne zmienianie postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. Jak natomiast ustalono, beneficjent zawarł w dniu 28 stycznia 2013 r. umowę o prace projektowe nr [...] z "A" spółka z o.o. z/s w K. na wykonanie takiej dokumentacji za kwotę 75 000,00 zł (60 975,61 zł netto i 14 024,39 zł podatku VAT). Zakres prac obejmował wszystkie prace projektowe umożliwiające uzyskanie pozwolenia na budowę. Opracowana dokumentacja została przekazana zamawiającemu w dniu 30 lipca 2013 r. Wykonawca nie wykonał jednak pełnego zakresu zamówienia, tj. brakowało "Przedmiaru robót" oraz "Kosztorysu inwestorskiego", zamiast których zamawiający otrzymał zestawienie "Wartość kosztorysowa inwestycji", a także niewyszczególnioną w protokole odbioru "Specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót budowlanych". Ustalono też, że Uniwersytet zlecił, w ramach umowy zawartej z "B" spółka z o.o. nr [...] z dnia 2 stycznia 2014 r., wykonanie: projektu technologicznego, przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego i specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, a następnie odebrał tę dokumentację protokołem z dnia 22 stycznia 2014 r. Wobec tego uznano wydatki poniesione na wykonanie, w ramach umowy zawartej w dniu 28 stycznia 2013 r. z "A" spółka z o.o., części dokumentacji projektowej obejmującej: projekt technologiczny, przedmiar robót, kosztorys inwestorski i specyfikację techniczną wykonania i odbioru robót budowlanych, w wysokości 4 920,00 zł brutto, za koszt niekwalifikowany projektu. Nieprawidłowość ta została zaakceptowana przez beneficjenta, a środki zwrócone. Jednak Urząd Kontroli Skarbowej (Instytucja Audytowa) uznał, że podjęte działania naprawcze były niewystarczające, ponieważ należało jeszcze dodatkowo pomniejszyć wydatki zadeklarowane do KE o 25% wartości ostatecznego przedmiotu umowy. Dokonując ponownej oceny skutków ustaleń przeprowadzonej w lutym 2015 r. kompleksowej kontroli w zakresie stwierdzonego naruszenia uznano, że spełnia ono znamiona nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, ponieważ niewykonanie części elementów zamówienia stanowi istotną zmianę elementów zamówienia określonych w ogłoszeniu o zamówieniu, co z kolei skutkuje dodatkowo koniecznością ustalenia 25% wydatków niekwalifikowanych w kontrakcie, jako że stanowi to również naruszenie art 144 ust. 1 Prawa zamówień publicznych polegające na zmianie umowy poprzez zmniejszenie zakresu świadczenia wykonawcy w stosunku do zobowiązania zawartego w ofercie. Zmniejszenie zakresu opracowań stanowiło ułatwienie dla wykonawcy w sposób nieprzewidziany na etapie prowadzenia postępowania wyłaniającego wykonawcę, a możliwość zmniejszenia zakresu umowy nie była przewidziana w warunkach zmiany umowy. Nie wiązało się to również ze zmniejszeniem wynagrodzenia wykonawcy, czyli stanowiło wypłatę wynagrodzenia za czynności faktycznie niewykonane. Zamiast objętych zakresem umowy kosztorysów inwestorskich wykonane zostały opracowania, które nie spełniają wymogów Prawa zamówień publicznych dla ustalania szacunkowej wartości zamówienia. Wszystkie niewykonane elementy umowy z "A" spółka z o.o. zostały następnie zlecone "B" spółka z o.o.

Mając na uwadze powyższe oraz dyspozycję art. 207 ust. 1 i 8 ustawy o finansach publicznych naliczono korektę finansową w kwocie 14 892 zł, w sposób szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Uniwersytet [...] zarzucił, że podczas prowadzonego postępowania pominięto jego pełnomocnika. Nie zgodził się także z możliwością nałożenia kolejnej korekty finansowej, ponieważ po zwrocie środków w kwocie 4 920 zł procedura dochodzenia zwrotu środków została zamknięta i prowadzenie kolejnego postępowania było niedopuszczalne. Rozbieżności co do oceny wagi stwierdzonego naruszenia pomiędzy instytucjami powinny być rozstrzygnięte między nimi i nie powinny być przenoszone na beneficjentów. Takie działanie podważa bowiem zaufanie do instytucji władzy publicznej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów uznano, że pominięcie pełnomocnika strony, mimo że miało miejsce, nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie spowodowało dla strony negatywnych skutków. Jeżeli chodzi zaś o kwestie związane z korektą finansową uznano, że nie można mówić w sprawie o "powadze rzeczy osądzonej", ponieważ korekta na kwotę 4 920 zł nie była nałożona w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach sprawy projekt został ponownie skontrolowany przez Instytucję Audytową, a następnie Instytucję Zarządzającą w odniesieniu do właściwej korekty finansowej. Nakładanie korekt finansowych nie odbywa się w granicach uznania administracyjnego, dlatego istniał bezwzględny obowiązek wyegzekwowania stwierdzonego naruszenia i odzyskania nieprawidłowo wykorzystanej kwoty. W momencie podpisywania umowy beneficjent posiadał natomiast wiedzę o tym, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości naliczona będzie korekta finansowa. Nie ulega zaś wątpliwości, że zawierając umowę z dwoma spółkami na wykonanie w części takiej samej dokumentacji naruszono art. 144 Prawa zamówień publicznych. Z punktu widzenia prawidłowości realizacji procesu inwestycyjnego wszystkie niewykonane przez "A" spółka z o.o. elementy umowy miały istotne znaczenie dla zamawiającego. Wszystkie elementy dokumentacji objęte całym zakresem umowy zawartej z "A" spółka z o.o., jak i później częściowo wykonanej na podstawie drugiej umowy zawartej z "B" spółka z o.o., z tym samym zakresem zamówienia, były konieczne do wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie robót budowlanych. Doszło więc do nieuprawnionej zmiany umowy z "A" spółka z o.o. poprzez zmniejszenie zakresu zamówionej dokumentacji, bez pomniejszenia wypłaconego jej wynagrodzenia. Stwierdzone naruszenie mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez dokonanie nieuzasadnionego wydatku i stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. Państwa członkowskie mają zaś obowiązek odzyskania kwot wypłaconych na skutek stwierdzonej nieprawidłowości. Celem korekt finansowych jest z kolei doprowadzenie do sytuacji, w której 100% wydatków objętych wnioskiem o współfinansowanie z funduszy strukturalnych będzie zgodne z regulacjami krajowymi i wspólnotowymi.

W skardze Uniwersytet [...], domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 pkt 1, ust. 9 pkt 1 oraz ust. 10 ustawy o finansach publicznych, poprzez wszczęcie oraz przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania z uwagi na naruszenie procedur w ramach umowy o dofinansowanie i nałożenie na Uniwersytet obowiązku zwrotu dofinansowania w sytuacji, gdy obowiązek taki nałożono na niego już wcześniej i został on wykonany (dokonano zwrotu środków w określonej wysokości), a dobrowolny zwrotu środków winien spowodować zamknięcie procedury dochodzenia zwrotu dofinansowania, a konsekwencji brak było ustawowego upoważnienia do ponownego wszczynania procedury, w wyniku której mogłaby zostać wydana decyzja nakładająca dodatkową korektę finansową,

2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej określanej skrótem "k.p.a."), poprzez nałożenie na Uniwersytet tzw. dodatkowej korekty finansowej (obowiązku zwrotu dofinansowania) w sytuacji, gdy nałożono na niego taki obowiązek wcześniej za to samo naruszenie, który został już w całości wykonany, przez co niedopuszczalne było w świetle zasady zaufania prowadzenie ponownego postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania i wymierzenie tzw. dodatkowej korekty za to samo naruszenie,

3. art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nałożenie na Uniwersytet obowiązku zwrotu dofinansowania z pominięciem charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez konkretne fundusze, a zastosowana korekta w pierwotnej wysokości, tj. 4 920 zł, była adekwatna do stwierdzonego naruszenia i tym samym brak było podstaw do wymierzenia tzw. dodatkowej korekty.

W uzasadnieniu skargi wyrażono ocenę, że w przypadku nałożenia korekty finansowej przeprowadzenie kolejnego postępowania, które ma zakończyć się nałożeniem tzw. dodatkowej korekty finansowej, było niedopuszczalne. W przypadku dokonania zwrotu środków określonych w "pierwszej" korekcie dochodzi do zamknięcia procedury dochodzenia zwrotu środków przewidzianych w ustawie o finansach publicznych. Decyzję w trybie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych można wydać tylko w razie bezskutecznego wezwania do zwrotu środków. W myśl zaś art. 207 ust. 10 tej ustawy, decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Zwrócono przy tym uwagę, że gdyby nie zwrócono kwoty pierwotnie określonej, tj. 4 920 zł, to wydana zostałaby co do niej decyzja, co wyłączyłoby możliwość prowadzenia kolejnego postępowania do określenia dodatkowej kwoty zwrotu. Nie można zatem stawiać w gorszej sytuacji beneficjenta, który zwrócił kwotę określoną w wezwaniu dobrowolnie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ nie zgodził się z tezą skarżącego dotyczącą zamknięcia procedury dochodzenia zwrotu dofinansowania, jako że kontrole u beneficjenta mogą być prowadzone aż przez okres 5 lat od dnia zakończenia finansowej realizacji projektu. Po kontroli w lutym 2015 r. nałożono na beneficjent korektę dotyczącą tylko poniesionych wydatków, a nie obejmowała ona dodatkowej, przewidzianej w Taryfikatorze, korekty w wysokości 25 % wartości ostatecznego przedmiotu umowy, na którą zwróciła uwagę Instytucja Audytowa. Wydana decyzja nie obejmuje kwoty wcześniej zwróconej. Gdyby zaś co do kwoty wcześniej określonej wydano decyzję, jak założono w skardze, to zmiana jej wysokości byłaby przecież możliwa w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w k.p.a. W ocenie organu, do czasu wydania decyzji Instytucja Zarządzająca zawsze może dokonać prawidłowych ustaleń i wezwać beneficjenta do dobrowolnego zwrotu środków w prawidłowej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu w ramach RPO ma specyficzny charakter, ponieważ zasady dofinansowania projektu, oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, oraz zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez Instytucję Zarządzającą (instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą) - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2016, poz. 383 ze zm.) dalej u.z.p.p.r. Z drugiej strony - przepisy u.z.p.p.r. nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na Instytucję Zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do ustalania i nakładania korekt finansowych, oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów - art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą nieprawidłowo wykorzystanych środków są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (wdrażającej, pośredniczącej) wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w związku z art. 11 ustawy o finansach publicznych decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, i art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia czy istniała możliwość wydania decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu środków, w sytuacji gdy beneficjent zgodził się z ustaleniami kontroli i zwrócił środki w wysokości określonej w informacji pokontrolnej.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9 lub 11 wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcje instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

W ust. 10 art. 207 ustawy o finansach publicznych natomiast wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem.

Zdaniem Sądu należy stanąć na stanowisku, że fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez instytucję zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych), co potwierdza wprost ust. 10 art. 207 ustawy o finansach publicznych, w którym wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1382/15).

Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczącego zobowiązań podatkowych. W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że decyzje w sprawie zwrotu środków mają charakter decyzji administracyjnych, zapadają w postępowaniu jurysdykcyjnym i mają do nich zastosowanie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 października 2014 r. pojął uchwałę sygn. akt II GPS 2/14, której przedmiotem było zajęcie stanowiska w sprawie "Czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej?"

NSA w powyższej uchwale stwierdził, że stosownie do tego, na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 ustawy o finansach publicznych może mieć dwie formy: zwrotu określonej, wypłaconej już kwoty dofinansowania i pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2 ustawy o finansach publicznych). Odpowiednio do tego poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do "oddania" środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie. Pozwala to stwierdzić, że przepisy art. 207 ustawy o finansach publicznych mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano.

W konkluzji rozważań NSA przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Przytoczony wywód uchwały nie obejmuje jednak sytuacji, w której wystąpił już stan faktyczny przewidziany w dyspozycji art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych, a więc zwrot środków pieniężnych w żądanej kwocie, z czym ustawodawca jednoznacznie wiąże skutek w postaci obligatoryjnego umorzenia postępowania w tej sprawie.

Jak wynika z dalszej części uzasadnienia uchwały, ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w związku z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca po przeprowadzonej kontroli, ostatecznie przychyliła się do oceny prawnej Zespołu Kontrolującego, podpisała informację pokontrolną z dnia 2 czerwca 2015 r. i zwróciła środki finansowe w żądanej wysokości. Należy przyjąć, że w takiej sytuacji zwrot środków w żądanej przez instytucję zarządzająca wysokości kończył procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzona nieprawidłowością.

Stwierdzenie przez instytucję audytową, że instytucja zarządzająca błędnie oceniła wagę naruszenia, po zakończeniu procedury zwrotu środków w kwocie ustalonej korektą (poprzez ich zwrot), nie uzasadniało zatem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania do zwrotu w związku z tym samym naruszeniem i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Podkreślić trzeba, że beneficjent, który wezwany do zwrotu określonej korektą kwoty, zwrócił ją w żądanej przez instytucję zarządzającą wysokości, nie może znaleźć się w gorszej sytuacji aniżeli beneficjent, który nie zwrócił środków i w związku z bezskutecznością wezwania wydana została wobec niego ostateczna decyzja administracyjna określająca kwotę przypadająca do zwrotu. Istnienie decyzji ostatecznej w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu stanowiłoby przeszkodę do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie.

Reasumując, stwierdzić trzeba, że fakt dokonania zwrotu żądanej kwoty stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji określającej kwotę zwrotu w wyższej wysokości aniżeli w pierwotnie nałożonej korekcie finansowej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a." orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Dokonane w sprawie ustalenia prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, co skutkowałoby umorzeniem postępowania administracyjnego. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył to postępowanie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).