Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2844/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla K. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], na działkach nr geod. [...] i [...] obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o pięciu częściach nadziemnych z garażem podziemnym, budowie dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że sposób ustalania warunków zabudowy wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także: u.p.z.p.) został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło również, że § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia wskazuje, iż dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego niezbędne jest ustalenie frontu działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i ustalenie szerokości tego frontu. Obszar analizowany ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem – nie mniej w każdym kierunku niż 50 m. Wobec funkcjonującej w orzecznictwie różnicy poglądów, co do sposobu określenia frontu działki, Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja lokalizowana ma być na działkach [...] i [...], które przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, łączna szerokość frontu działek wynosi 39 m. W oparciu o powyższą wartość należałoby wyznaczyć obszar analizowany w odległości 117 m od granicy działek, na których zlokalizowano teren inwestycji. Zdaniem Kolegium, skoro teren inwestycji obejmuje łącznie wskazane działki, które przylegają do drogi, to nie ma wystarczających podstaw do zanegowania tej formy ustalenia frontu terenu inwestycji obejmującej łączną szerokość frontu tych działek, tym bardziej, że do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie został przedłożony załącznik mapowy, na którym oznaczono miejsca, gdzie będzie się znajdował główny wjazd (wjazdy) na działkę. We wniosku wskazano, że dostęp do drogi publicznej będzie się odbywał bezpośrednio z drogi publicznej ulicy [...], z tej samej ulicy będzie miał miejsce główny wjazd lub wejście na działkę. Z materiału dowodowego oraz wyjaśnień inwestora wynika, że decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n. "budowa przedłużenia ulicy [...] w [...]" w zakresie obejmującym: budowę jezdni, przebudowę skrzyżowania, budowę chodnika, budowę miejsc postojowych, budowę zjazdów, budowę kanalizacji deszczowej wraz z wpustami ulicznymi, budowę oświetlenia, wycinkę drzew i krzewów. Decyzją Wojewody [...], nr [...], z [...] lutego 2019 r. ta decyzja została utrzymana w mocy. W ocenie Kolegium, fakt jej zaskarżenia do sądu administracyjnego i złożenia następnie kasacji nie ma wpływu na możliwość wykonania decyzji, ponieważ istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej spełnia wymogi prawnego zagwarantowania dostępu do drogi publicznej. Ustalenie w związku z tym, że dostęp do działek zapewniony jest od ul. [...] (droga gminna) poprzez działki nr geod. [...] i [...],[...], spełnia przesłankę o której mowa w przepisie 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z uwagi na to ustalono, że to punkty styku działek objętych inwestycją wyznaczają front inwestycji. Szerokość frontu wynosi 39 m, zatem minimalny obszar analizowany określono na 117 m. Do obszaru analizy włączono wszystkie działki zabudowane, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego. Wszystkie tereny włączone do analizy, którego częścią jest teren inwestycji, tworzą ład przestrzenny, który charakteryzuje znajdującą się w jego granicach zabudowę. Wyznaczono obszar analizy, którego granice odsunięte są od terenu inwestycji od 117 m do około 304 m i dokonano analizy urbanistyczno-architektonicznej wszystkich działek oraz istniejącej zabudowy zlokalizowanej na wyznaczonym obszarze analizowanym. Istniejąca zabudowa pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Występujący w obszarze analizowanym rodzaj zabudowy potwierdza, że możliwa jest realizacja inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium przypomniało, że przedmiotem wniosku jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o pięciu częściach nadziemnych z garażem podziemnym. Organ I instancji przeprowadził analizę wyznaczonego obszaru i ustalił, że na obszarze analizy występuje zabudowa w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku usługowego oraz budynków garażowych. Przeprowadzona w sprawie analiza wskazuje zatem, że określona przez inwestora funkcja planowanego budynku, w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z funkcjami, które można stwierdzić w obszarze analizowanym, ponieważ nie wprowadza żadnej nowej funkcji, która nie istniałaby już na wyznaczonym obszarze analizowanym. Przepisy cyt. rozporządzenia co do zasady wskazują, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub i geometrię dachu). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie, z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od tych reguł ustalania linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy. Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji określono następujące parametry mające charakteryzować planowaną zabudowę: a) funkcja zabudowy – mieszkaniowa wielorodzinna z towarzyszącymi obiektami infrastruktury technicznej; b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik dla całej zabudowy od 0,17 do 0,36 powierzchni terenu inwestycji; c) linia zabudowy – nieprzekraczalna w odległości 9,3 m od granicy terenu inwestycji z działką nr geod. [...] (oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem "Tp" – grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych); d) szerokość elewacji frontowej (elewacji zwróconych w stronę frontu terenu inwestycji – w stronę dz. nr geod. [...]; dla każdej z pięciu części nadziemnych) – od 11,1 m do 85,2 m; e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (elewacji zwróconych w stronę frontu terenu inwestycji – w stronę dz. nr geod. [...], dla każdej z pięciu części nadziemnych) - 15,1 m z tolerancją do -15% i do +8%; f) geometria dachu (dla każdej z pięciu części nadziemnych) – dachy wielospadowe, z kalenicami głównymi prostopadłymi lub równoległymi do elewacji frontowych (do elewacji zwróconych w stronę frontu terenu inwestycji – w stronę dz. nr geod. [...]), wysokości głównych kalenic 16,0 m z tolerancją do -15% i do 2%, kąty nachylenia połaci od 0° do 20°; g) powierzchnia biologicznie czynna - min. 25% powierzchni terenu inwestycji; h) dla budowy dróg wewnętrznych i miejsc postojowych – z uwagi na rodzaj inwestycji (obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej) – nie ustala się: linii zabudowy oraz parametrów określających wielkość i kształt obiektów. Kolegium wskazało, że ustalono, iż zasadne będzie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9,3 m od granicy terenu inwestycji z działką nr geod. [...], jako nawiązanie do linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...]. Kolegium nie znalazło podstaw, aby kwestionować wyznaczenie tej linii. Z przeprowadzonej analizy wynika również, że w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry, a wskaźniki zabudowy działek lub terenów zabudowanych i zainwestowanych w obszarze analizowanym wynoszą od 0,17 (dz. nr geod. [...]) do 0,59 (dz. nr geod. [...]), średni wskaźnik zabudowy obszaru analizowanego - 0,36; wskaźnik zabudowy istniejącej na terenie inwestycji wynosi 0,25; budynki istniejące na terenie inwestycji przeznaczone są do rozbiórki na podstawie przyjętego zgłoszenia nr [...] z [...] marca 2018 r. Ustalony w sprawie wskaźnik maksymalnej zabudowy określono na: od 0,17 do 0,36 powierzchni inwestycji. Kolegium podkreśliło, że ustalone decyzją o warunkach zabudowy parametry inwestycji będą musiały zostać zachowane na całym etapie inwestycyjnym, dlatego też uzyskanie pozwolenia na budowę budynku odbiegającego od wskazanych ustaleń będzie niemożliwe. Nie znalazło więc również podstaw do kwestionowania ustaleń w tym zakresie, ponieważ parametr ustalony uwzględnia zabudowę zlokalizowaną aktualnie w pobliżu inwestycji oraz nie przekracza wartości maksymalnych, ponadto jest on zbliżony do stanu średniego. Z kolei szerokość elewacji frontowej dla budowy budynku mieszkalnego gospodarczego wyznaczono jako – od 11,1 m do 85,2 m. Dla wszystkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych wynosi od około 3,0 m (budynki garażowe w szeregach na dz. nr geod. [...] do [...], [...] do [...]) do około 85,2 m (budynek mieszkalny wielorodzinny, dz. nr geod. [...]), średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi 33,1 m; szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynoszą od około 11,1 m (dz. nr geod. [...] do około 85,2 m (nr [...], dz. nr geod. [...]), średnia szerokość elewacji frontowych tych budynków wynosi 40,9 m; budynki mieszkalne wielorodzinne na dz. nr geod. [...] usytuowane są między trzema drogami; w stosunku do ul. [...] oraz ul. [...] usytuowane są szczytowo, ale do ul. [...] - dłuższymi bokami; ponadto ul. [...] jest drogą powiatową — o większym znaczeniu niż ul. [...] i ul. [...] – drogi gminne. Zastosowanie określonego zakresu tolerancji nie spowoduje przekroczenia zarówno wartości minimalnych, jak i maksymalnych, występujących na obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w przedziale od 15,1 m z tolerancją do -15% i do +8%. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynoszą od około 2,0 m (budynek garażowy, dz. nr geod. [...]) do około 16,0 m (budynki mieszkalne wielorodzinne, dz. nr geod. [...], [...]), średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi 11,9 m; wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynoszą od około 10,0 m (dz. nr geod. [...]) do około 16,0 m (dz. nr geod. [...], [...]), średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych tych budynków wynosi 15,1 m. Geometrię dachu ustalonow jako: dachy wielospadowe, z kalenicami głównymi prostopadłymi lub równoległymi do elewacji frontowych (do elewacji zwróconych w stronę frontu terenu inwestycji – w stronę dz. nr geod. [...] wysokości głównych kalenic 16,0 m z tolerancją do -15% i do 2%, kąty nachylenia połaci od 0° do 20°. Powyższe nastąpiło w oparciu o stwierdzenie, że budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym przekryte są dachami płaskimi (kąt nachylenia połaci do 10°) oraz stromymi, jedno-, dwu- lub wielospadowymi, kąty nachylenia połaci od około 0° (dachy płaskie, budynki mieszkalne wielorodzinne, dz. nr geod. [...]) do około 35° (budynek mieszkalny wielorodzinny, dz. nr geod. [...]), kalenice główne równoległe lub prostopadłe do elewacji frontowych, wysokości głównych kalenic od około 2,3 m (budynki garażowe w szeregu na dz. nr geod. [...]do [...]) do około 16,0 m (budynki mieszkalne wielorodzinne, dz. nr geod. [...]); budynki mieszkalne wielorodzinne przekryte są dachami o kątach nachylenia połaci zaczynających się od około 0° (dachy płaskie) do około 35° (dz. nr geod. [...]), kalenice główne na wysokościach od około 10,5 m (dz. nr geod. [...]) do około 16,0 m (dz. nr geod. [...]), kalenice główne równoległe lub prostopadłe do elewacji frontowych. Kolegium wskazało, że analiza tych zapisów, zwłaszcza w kontekście ustaleń dotyczących określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównych kalenic, prowadzi do wniosku, że zostały one wyznaczone w sposób sprzeczny z przepisami prawa i odbiegający od stanu istniejącego na obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło bowiem, że zasadniczo § 7 cyt. rozporządzenia stanowi o określaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużeniu tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wyznaczenie innej wysokości jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy. Natomiast geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, przepisy prawa uzależniają ustalenie tych parametrów w oparciu o parametry istniejące na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił jednak oba wymienione parametry w wartościach, które nie występują na obszarze analizowanym, wskazując, że różnica w wysokości w skali całej inwestycji w istniejącym obszarze analizowanym i zastanym układzie urbanistycznym nie jest odczuwalna z poziomu człowieka, zważywszy, że następuje spadek terenu w kierunku tylnej granicy (w stosunku do frontu) – co widać na załączonej kopii mapy zasadniczej. Zdaniem Kolegium, powoduje to, że zaskarżona decyzja nie może się ostać i winna być uchylona, a sprawa przekazana do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że przemawia za tym również fakt, iż do akt sprawy załączona została decyzja Prezydent Miasta [...], nr [...], z [...] czerwca 2018 r., którą nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Kolegium, istnienie w obrocie prawnym tej decyzji oraz brzmienie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oznacza wzajemne związanie tych decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie może więc zawierać rozstrzygnięć sprzecznych z ustaleniami decyzji środowiskowej. Natomias organ I instancji nie zbadał, w ocenie Kolegium, czy wszelkie parametry określone w charakterystyce inwestycji mogą zostać spełnione, a decyzja o warunkach zabudowy zawiera postanowienia niepozostające w sprzeczności z decyzją środowiskową. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji dokona weryfikacji treści decyzji w kontekście zapisów zawartych w decyzji środowiskowej oraz dokona określenia parametrów inwestycji stosownie do wyników wynikających z analizy odpowiadającej zapisom przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz cyt. rozporządzenia.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., nr [...], wniósł K. S., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określona jako od 15,1 m z tolerancją do -15 % i do + 8% została wyznaczona nieprawidłowo, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. Rozporządzenia;

2) § 8 cyt. rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne uznanie, że określona geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) wskazująca, że wysokość głównych kalenic 16,0 m z tolerancją do -15% i do 2 % jest nieodpowiednia do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

3) §7, § 8 w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia, poprzez ich błędną interpretację, wskazującą, że uzasadnienie dla przekroczenia parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości głównej kalenicy zostało oparte na "odczuciach", podczas gdy organ I instancji szczegółowo wskazał budynki oraz nieruchomości wraz z parametrami ich wysokości stanowiące podstawę analizy;

4) art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu zostały określone nieprawidłowo, gdy parametry te zostały określone zgodnie z ustaleniami ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...];

5) prawa do dobrej administracji określonego w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz naruszenie Kodeksu Dobrej Administracji uchwalonego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.;

oraz art. 7 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym między innymi zaniechanie analizy zapisów decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2018 r., a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. Sąd rozpoznaje zaś sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może również przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (por. art. 64d p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, podkreślić również należy, że w sprawach tego rodzaju możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może więc obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, ponieważ formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja kasatoryjna stanowi bowiem rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie decyzji tego rodzaju wymaga jednak kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Decyzja kasatoryjna została bowiem oparta na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy brak możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy oparł w gruncie rzeczy na zarzucie nieprawidłowego ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównych kalenic na zasadzie odstępstwa. Organ II instancji wskazał, że to skutkuje potrzebą sporządzenia przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej.

W ocenie Sądu, nie było jednak żadnych przeszkód, aby Kolegium samo dokonało rozważań na temat możliwości dopuszczenia innego wskaźnika w trybie art. 136 k.p.a. Nie można bowiem czynić organowi I instancji zarzutu naruszenia prawa, skoro przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają odstępstwa pod pewnymi warunkami, tym bardziej, że organ odwoławczy nie stwierdził niezgodności parametrów z przepisami rozporządzenia, a jedynie zastosowanie parametrów odbiegających od średnich wielkości, które występują w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy, zważając zatem na zasadę ekonomiki postępowania, mógł w ramach własnych kompetencji naprawić błędy organu I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił jednak żadnych ustaleń, a przynajmniej nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji ustalił wskazane parametry w wartościach, które nie występują na obszarze analizowanym, jednak na tej lakonicznej uwadze poprzestał.

W takim stanie rzeczy zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uznane być musiało za nieuprawnione, bądź co najmniej przedwczesne. Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie organu odwoławczego zabrakło. Organ nie wykazał bowiem w żaden sposób, że nie może we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego, albo że byłaby to czynność nadmiernie utrudniona lub powodowała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Natomiast odstępstwo od merytorycznego rozpoznania sprawy powinno być należycie uargumentowane.

Uzasadnienie decyzji powinno bowiem odzwierciedlać stanowisko organu oraz tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Tak się jednak nie stało w niniejszej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie tłumaczy motywów, jakimi kierował się organ odwoławczy w sposób przekonywujący. Co więcej, pomimo dość obszernych rozmiarów uzasadnienia – zdaniem Sądu – trudno odnaleźć w nim właściwe i precyzyjne wytyczne dla organu I instancji co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, jakie konkretnie parametry określone w charakterystyce inwestycji, stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej, stoją w sprzeczności z warunkami zabudowy. Co więcej, w tym zakresie również nie poczynił żadnych ustaleń, które znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz nie wykazał, że parametry zabudowy zostały faktycznie ustalone z naruszeniem art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., orzekał jak w sentencji.

Skutkiem uwzględnienia sprzeciwu jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a., podemując rozstrzygnięcie, organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z poczynionych rozważań Sądu, przy czym organ powinien mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.