Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2680/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1661/16 w sprawie ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1661/16, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], stwierdził, z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. i K. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w P., gm. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r.

Po rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku J. W. i K. W., GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: Kpa), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Uzasadniając tę decyzję, GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., zapadła w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym, choć rozstrzygnięcie GINB ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji organu wojewódzkiego w aspekcie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7, to jednak z uwagi na fakt, że kontrolowaną decyzją organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia Wojewody [...] w oderwaniu od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie orzekał organ wojewódzki.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego według stanu na dzień wydania decyzji Starosty [...] przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka inwestycyjna nr [...], w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Chełm zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004 r., nr XX/120/2004, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 163, poz. 2306 ze zm.). Analiza treści ww. uchwały wykazała, że część działki inwestycyjnej nr [...], na której został zaprojektowany sporny budynek, znajduje się na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem ZZ. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 3 planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem ZZ ustala się podstawowe przeznaczenie pod łąki i pastwiska, dozwolone jest urządzenie zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych.

Mając na uwadze przedmiot spornej inwestycji, tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie sposób – w ocenie organu - uznać, iż Wojewoda [...] rażąco, tj. w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, naruszył prawo uznając, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 3 ww. uchwały.

Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] z uwagi na rażące naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640), dotyczącego zakazu budowy obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej. Obowiązujące na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy ww. rozporządzenia ustalały dla gazociągów tzw. strefy kontrolowane (§ 10 ust. 1), których szerokość uzależniona jest od rodzaju i mocy realizowanego gazociągu. Strefa kontrolowana, o której mowa powyżej to zgodnie z § 2 pkt 30 ww. rozporządzenia obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 150 do DN 300 włącznie winna wynosić 6,0 m. Dla inwestycji przesyłowych, zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę przepisy rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. przewidują inną szerokość stref kontrolowanych aniżeli wskazane w ww. § 6 pkt 1. Stosownie do § 110 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r., w związku z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia, dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, i średnicy gazociągu DN250, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec budynków mieszkalnych zabudowy jedno - i wielorodzinnej wynosi 40 m.

Sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości wynoszącej od ok. 4,5 m do ok. 7,5 m od przebiegającego m. in. przez działkę inwestycyjną nr [...] gazociągu o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, oraz o średnicy nominalnej DN250. Powyższy gazociąg został zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w C. pozwolenia na budowę sieci gazowej wysokiego ciśnienia Ż.-K..

Dlatego też GINB uznał, że Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa uznając, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, dotyczących sprzeczności "dwóch odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych, opartych na tych samych przesłankach" GINB wyjaśnił, że postępowanie zakończone decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], względem decyzji organu wojewódzkiego prowadzone było w trybie zwykłym, a zatem do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego wystarczające było tzw. "zwykłe" naruszenie prawa - np. wynikające z odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy. Z kolei niniejsze postępowanie, w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], nie jest prowadzone w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzwyczajnym - w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dla wzruszenia decyzji w tym trybie nie jest wystarczające stwierdzenie "zwykłego" naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowanego, np. "rażącego" naruszenia prawa. Jak zaś wskazano wyżej, "rażące" naruszenie prawa to takie, które jest jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka" oraz wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie każde więc naruszenie, nawet takie, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji w trybie zwykłym (odwoławczym), ma charakter kwalifikowany, "rażący". Innymi słowy dana decyzja może być obarczona wadliwością, która może skutkować jej uchyleniem w trybie odwoławczym, lecz nie będzie skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym fakt, że w podobnej sprawie uchylono decyzję w trybie odwoławczym, nie oznacza, że decyzja kontrolowana przez GINB obarczona była kwalifikowaną wadliwością.

Jakkolwiek decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], dotyczyła budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na tej samej nieruchomości (działka nr [...]), to jednak budynek ten zlokalizowany był w innej części nieruchomości inwestycyjnej nr [...] (tj. położonej bliżej granicy terenów mających różne przeznaczenie w miejscowym planie) oraz zaprojektowanego w większej odległości od przebiegającego gazociągu.

J. W. i K. W., nie zgodzili się z tą decyzją, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania:

- art. 7 i art. 77 Kpa - poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś tego, jakie były motywy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., nr [...], zezwalającej na budowę budynku bliźniaczego na działce o nr [...] przez J. i S. W., która to odmowa stwierdzenia nieważności została dokonana ostateczną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...];

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpc - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności na wniosek skarżących decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w P., pomimo pozostawania w obiegu prawnym decyzji Starosty [...] nr [...], zezwalającej na wzniesienie J. i S. W. drugiej części budynku mieszkalnego bliźniaczego, co w sposób oczywisty narusza słuszny interes zarówno skarżących, jak i J. i S. W. oraz interes społeczny, a także w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, poprzez wydanie decyzji administracyjnych bezzasadnie różniących położenie prawne stron pozostających w analogicznej sytuacji faktycznej.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1661/16 uznał, że kontrolowana decyzja GINB i decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. naruszają prawo, co uzasadniało ich uchylenie.

Sąd wskazał na wstępie, że GINB, orzekając pierwszą swoją decyzją z dnia [...]czerwca 2016 r., już miał świadomość (o charakterze notorium), że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę J. i S. W. (krewnym skarżących) takiego samego budynku i na tej samej działce [...] w P. nie była nieważna. GINB bowiem, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę J. i S. W.. GINB uznał, że decyzji Starosty [...] nie można skutecznie zarzucić, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa – w tym miejscowego, w postaci planu zagospodarowania, a także rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolował i uznał prawidłowość ww. decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Powołana wyżej decyzja GINB ma, w przekonaniu Sądu, bardzo istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Jest bowiem dowodem na okoliczność, że decyzja Starosty [...] nr [...] – tożsama co do przedmiotu i sposobu rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia z decyzją Starosty nr [...], wydaną na rzecz skarżących i zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę J. i K. W. takiego samego budynku, na tej samej działce nr [...] w P. – została nieprawidłowo uznana za nieważną przez Wojewodę [...]. Sąd wskazał, że skoro GINB uznał, rozstrzygając odwołanie krewnych skarżących, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących i J. oraz S. W. analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności załącznika graficznego miejscowego planu, z uwagi na skalę w jakiej został sporządzony (skala 1:10000) uniemożliwia precyzyjne określenie przebiegu granic terenów o różnym przeznaczeniu na jakich znajduje się nieruchomość inwestycyjna, to te same spostrzeżenia powinien był poczynić rozpoznając sprawę z wniosku skarżących.

Sąd podkreślił, że GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalił również, że stanowiąca przedmiot współwłasności działka nr [...] stanowi zarówno teren oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZZ - teren łąk i pastwisk, z dopuszczeniem urządzenia zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych (§ 9 ust. 3 ww. uchwały) jak również teren oznaczony w ww. miejscowym planie innym symbolem. W ocenie GINB, nie sposób jednoznacznie wskazać, czy pozostała część nieruchomości inwestycyjnej stanowi obszar oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem MN (teren zabudowy jednorodzinnej) czy też teren oznaczony symbolem RM. Odmiennie natomiast organ ustalił w zaskarżonej decyzji, przyjmując, że budynek, znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem ZZ, tereny rolnicze bez prawa zabudowy.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, GINB w decyzji z [...] grudnia 2015 r. jednoznacznie ustalił, że "o braku jednoznaczności i precyzyjności ww. uchwały świadczą również wypisy z ww. miejscowego planu, które wskazują, że działka inwestycyjna wchodzi w części w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem D.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w części w skład terenu oznaczonego symbolem RM – uprawy polowe, dla których dozwolona jest lokalizacja zabudowy zagrodowej (wypis z planu miejscowego z dnia 30 stycznia 2014 r)". Wójt Gminy [...], w piśmie z dnia 4 września 2015 r., znak: [...], wskazał, iż zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu działka nr [...] położona jest w jednostce D na obrzeżu terenu oznaczonego symbolem MN, na terenach rolniczych oznaczonych symbolami ZZ oraz terenach rolnych z prawem zabudowy oznaczonych symbolem RM.

Sąd stwierdził, że skoro tak ustalił GINB w sprawie z odwołania J. i S. W. od decyzji Wojewody [...], to oznacza, że powyższe ustalenia powinien odnieść także do stanu faktycznego sprawy z wniosku skarżących, tym bardziej, że z ustaleń tych organ wysnuł następujący wniosek: "Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można (...) w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny ustalić przeznaczenia terenu nieruchomości inwestycyjnej, a tym samym stwierdzić, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo. Skoro zaś nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że kontrolowana decyzja narusza prawo to tym bardziej nie można uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza ustalenia uchwały Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004 r., nr XXl120/2004 r.". Słusznie też, jak ocenił Sąd, zauważył GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., że w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, to nie można też mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że organ słusznie – i zostało to skontrolowane przez WSA w Warszawie - przyjął w sprawie dotyczącej analogicznego stanu faktycznego (z tym tylko, że w sprawie z odwołania krewnych skarżących), że nie mogłoby skutkować uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nawet przyjęcie, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w znacznej części na terenie oznaczonym symbolem ZZ. Plan nie wprowadza bowiem zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem ZZ, a – w słusznej ocenie GINB – "podkreśla się w nauce prawa oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym, ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogą wynikać np. z zapisów planu miejscowego, jednakże przepisy te nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. S. Rudnicki, Komentarz, 2007, s. 34 [za:] Kidyba Andrzej (red.), Dadańska Katarzyna A., Filipiak Teresa A, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX, 2012; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 1995 r., II SA 1499/94, Wokanda 1996, nr 3, s. 32). Prowadzi to do uznania, że w przypadku, gdy interpretacja zapisów planu miejscowego prowadzi do rozbieżnych lub też niejasnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (por. postanowienie [...] z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...])".

Uchylając zaskarżoną przez J. i S. W. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność udzielonego im pozwolenia na budowę Starosty [...], GINB uznał też wadliwość i tej przyczyny stwierdzenia nieważności wyrażającej się przekonaniem Wojewody, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że obszerne odwołanie się do decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. jest uzasadnione, gdyż właśnie z ww. przyczyn GINB uznał, że decyzja Starosty [...], wydana krewnym skarżących, nie może być uznana za nieważną a Sąd podziela stanowisko GINB, wyrażone w uzasadnieniu ww. decyzji.

Odnosząc stanowisko GINB do treści kontrolowanej decyzji Sąd podkreślił, że rację mają skarżący, zarzucając organowi niekonsekwencję w ustalaniu stanu faktycznego; odmiennie w ich przypadku i odmiennie w sprawie z odwołania ich krewnych. Słusznie też podnoszą brak konsekwencji w wysnuwaniu wniosków prawnych przez ten organ. W ocenie Sądu, dokonanie przez GINB stanowczej oceny, że decyzja Starosty [...] nr [...] (tożsama z decyzją wydaną na rzecz skarżących o nr [...]) nie może być uznana za nieważną powodowała konieczność uwzględnienia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., chyba, że – czego organ nie dokonał – inaczej należało w tym wypadku ocenić stan faktyczny.

Sąd podkreślił, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc uznając, że Starosta rażąco naruszył prawo. Jeżeli więc GINB ustalił, wprawdzie w sprawie z odwołania krewnych skarżących, że decyzja Starosty (wydana w analogicznym stanie faktycznym i prawnym) nie naruszała rażąco prawa, to tym samym uznać należało w sprawie niniejszej, że Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, chyba że GINB wykazałby odmienność stanu faktycznego i prawnego obu spraw.

Dlatego też, jak wskazał Sąd, wadliwe uznanie przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] października 2015 r. (która to wadliwość była podstawą dla GINB do uchylenia ww. decyzji w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.), że Starosta [...] rażąco naruszył prawo wydając decyzję nr [...] o zatwierdzeniu krewnym skarżących projektu budowlanego i udzielając im pozwolenia na budowę jest istotne w sprawie niniejszej. Gdyby bowiem uznać, że podobna wada wystąpiła w sprawie zawisłej przed Sądem, to wówczas nie Starosta, ale właśnie Wojewoda naruszyłby prawo w postaci art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i orzeczenie o nieważności prawidłowej i ważnej decyzji Starosty. W takim zaś wypadku, obowiązkiem GINB byłoby stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], zgodnie z art. 156 § 1 Kpa w zw. z art. 6 i art. 7 Kpa.

Sąd podkreślił, że organ, uzasadniając kontrolowaną decyzję odnosi się zresztą do faktu wydania decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i zawartych w niej ustaleń. Zdaniem GINB nie można jednak wysnuwać wniosków, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], ma jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżących, gdyż "prowadzone było w trybie zwykłym, a zatem do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego wystarczające było tzw. "zwykłe" naruszenie prawa - np. wynikające z odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy". Sąd ocenił, że powyższe rozumowanie GINB jest błędne. Organ nie wziął bowiem należycie pod uwagę, że trzeba było odnieść poczynione w decyzji z [...] grudnia 2015 r. rozważania również do niniejszej sprawy. Dopiero bowiem gdyby GINB ustalił prawidłowo, czy Starosta [...] nie naruszył prawa rażąco w decyzji nr [...], to dopiero wówczas mógłby ustalić, czy Wojewoda [...] stwierdzając nieważność takiej niewadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa rzeczywiście nie naruszył rażąco prawa. Nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie przed GINB jest "zwykłe", czy "nadzwyczajne". Naruszenie prawa pozostaje bowiem naruszeniem prawa, zaś "zwykłość" lub "niezwykłość" postępowania nie ma wpływu na rażący charakter takiego naruszenia.

Sąd ocenił przy tym, że w kontekście zawartości akt sprawy GINB należycie ocenił decyzję Wojewody [...], ale przy rozstrzyganiu o odwołaniu krewnych skarżących, a nie w sprawie zawisłej przed Sądem. Porównując uzasadnienie decyzji GINB z [...] grudnia 2015 r. i uzasadnieniu obu decyzji tego samego organu: z [...] czerwca oraz [...] kwietnia 2016 r. Sąd odniósł wrażenie, że tożsamy stan faktyczny był oceniany przez dwa różne organy, a nie wyłącznie przez GINB. GINB - wobec wątpliwości interpretacyjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie tylko odmiennie ocenił położenie przedmiotowej nieruchomości (w zakresie planowanego przeznaczenia terenu), ale także wysnuł zupełnie odmienne wnioski w obu tych sprawach.

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej nie ma dla GINB żadnego już znaczenia fakt, że analiza planu dopuszcza również i takie ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość może być zabudowana. Nie jest istotne również to, że wyznaczenie strefy kontrolowanej wzdłuż gazociągu ma na celu umożliwienie operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń, a nie względy bezpieczeństwa. Nie jest już istotny dla organu fakt, że gdy interpretacja zapisów planu miejscowego prowadzi do rozbieżnych lub też niejasnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości. Organ nie stwierdza już w kontrolowanej decyzji (jak czynił to poprawnie w decyzji z [...] grudnia 2015 r.), że "skoro zaś nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że kontrolowana decyzja narusza prawo to tym bardziej nie można uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza ustalenia uchwały Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004 r., nr XXl120/2004 r.".

Powyższe oznaczało, w ocenie Sądu, że GINB nienależycie ustalił i ocenił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżących. Organ, w przekonujący sposób, nie wyjaśnił, dlaczego interpretuje tożsamy stan faktyczny w sposób odmienny. GINB nie wyjaśnił też w żaden sposób dlaczego kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody jest ważna, pomimo, że także stwierdzała nieważność orzeczenia, co do którego – w kontekście decyzji GINB z [...] grudnia 2015 r. – można było mieć uzasadnione przekonanie, że również nie było nieważne. GINB nie wyjaśnił ponadto, czemu w jego ocenie kontrolowana decyzja Wojewody nie naruszała rażąco art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – podczas, gdy w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. słusznie argumentuje i wywodzi tezę odmienną, uznając, że Starosta nie naruszył rażąco obowiązku badania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z przyczyn powyższych, w ocenie Sądu, GINB naruszył wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że wobec własnych ustaleń GINB, iż decyzja Starosty nr [...] nieważną nie była, organ powinien był więc w sposób należyty wykazać w niniejszej sprawie, dlaczego takiego ustalenia nie poczynił odnośnie analogicznej decyzji Starosty [...] nr [...], przez co nie odniósł się do istotnej w sprawie kwestii, czy ta decyzja została prawidłowo i w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną uznana za nieważną.

Oceniając stan sprawy, jak również stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. z wniosku krewnych skarżących i wobec braku jakiegokolwiek stanowiska GINB w zakresie tego, czy uznana przez Wojewodę [...] za nieważną decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa - należy w ocenie Sądu uznać, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 Kpa. W części dotyczącej ustosunkowania się organu do motywów własnej decyzji z [...] grudnia 2015 r. nie zawiera ono wskazania tych faktów, które usprawiedliwiałyby całkowicie odmienną ocenę prawną stanu faktycznego i prawnego w obu decyzjach, dowodów, na których się oparł w zakresie tych odmiennych ustaleń oraz przyczyn, z powodu których GINB uznał, że pomimo stwierdzenia, że decyzja Starosty nr [...] nie była nieważna, nie uznał, że również decyzja Starosty nr [...] nie jest obarczona nieważnością, co w konsekwencji doprowadziłoby GINB do wymaganego w tej sprawie zbadania, czy niezgodne z prawem stwierdzenie nieważności decyzji przez Wojewodę [...] samo w sobie nie jest rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji GINB naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Ponadto Sąd wskazał, że nie sposób nie doceniać skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, jakie powoduje powstały w sprawie stan rzeczy. Otóż, z jednej strony J. i S. W. mogli na działce dom budować, bo ich pozwolenie na budowę jest ważne, z drugiej zaś strony J. i K. W. budować już nie mogli na tej samej działce, gdyż ich pozwolenie stało się nieważne. Taka sytuacja jest, w ocenie Sądu, absolutnie nie do zaakceptowania w państwie prawa. Narusza ona jednoznacznie zaufanie obywateli do władzy publicznej a ani Wojewoda [...], ani GINB nie uwzględnili tego faktu. Nie dostrzegli, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko działanie w oparciu o przepisy prawa, ale także troska o uzasadnione interesy obywateli. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie sposób skarżącym przypisać działania niezgodnego z prawem, ale w sposób ewidentny działali oni w zaufaniu do władzy publicznej i w sposób prawem przepisany. Obowiązkiem GINB, jak wskazał Sąd, było więc podobnie staranne rozważenie wniosku skarżących i ustalenie ww. okoliczności istotnych, z uwzględnieniem skutków społeczno-gospodarczych także i własnego orzeczenia.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, GINB weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną powyżej przez Sąd i przede wszystkim dokona stosownych ustaleń w zakresie oceny ważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] ze szczególnym uwzględnieniem oceny ważności decyzji nr [...] Starosty [...] i poprawności dokonanego decyzją Wojewody [...] stwierdzenia jej nieważności oraz tego, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymaną w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 618/16) GINB przesądził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], nie jest nieważna i nie narusza rażąco prawa. Nadto, jak wskazał Sąd, organ oceni – na podobnych zasadach jak w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i biorąc pod uwagę wskazane tam okoliczności i ustalony stan faktyczny, odnosząc go do sprawy niniejszej – czy decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzająca podobny projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę domu na tej samej nieruchomości, oznaczonej nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Jeżeli ocena będzie negatywna i GINB uzna, podobnie, jak w decyzji z [...] grudnia 2015 r., że Starosta prawa rażąco nie naruszył, wówczas dopiero dokona stosownej kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], pod kątem tego, czy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty nie było orzeczeniem wydanym z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. GINB weźmie wówczas pod uwagę, że Wojewoda mógł stwierdzić nieważność decyzji Starosty wyłącznie wówczas, gdyby rażąco naruszała ona prawo. Stwierdzenie nieważności bez zaistnienia takiej przesłanki jest bowiem rażącym prawa naruszeniem. W wypadku, gdy organ uzna, że decyzja Starosty [...] nr [...] rażąco naruszała prawo w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ zobowiązany będzie do uzasadnienia, czemu dokonuje oceny odmiennej od dokonanej w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, i zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine i art. 16 § 1 Kpa - poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, pomimo braku dokonania analizy właściwej dla kontroli decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym (czyli w tzw. podwójnym postępowaniu nadzorczym);

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez błędne uznanie, że organ nie wykazał odmienności stanu faktycznego i prawnego występującego w odniesieniu do postępowań nadzorczych dotyczących decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i decyzji wskazanego organu nr [...] z tej samej daty, chociaż takie okoliczności zostały wykazane w decyzjach wydanych przez skarżącego kasacyjnie, co wynika także z części sprawozdawczej uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku.

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 9 ust. 3 i załącznikiem (rysunkiem planu) do uchwały nr XX/120/204 Rady Gminy Chełm z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełm (Dz.Urz.Woj. Lubelskiego nr 163, poz. 2306 ze zm.) oraz § 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 pkt 3 lit. b, § 110 pkt 1 w powiązaniu z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 640) z uwagi na to, że brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa względem decyzji nadzorczej Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak [...], ponieważ nie została ona wydana z naruszeniem prawa, które ma charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 Kpa, a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji, kontrolując w niniejszej sprawie decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że dowodem na okoliczność, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r., tożsama co do przedmiotu, sposobu rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia z wydaną na rzecz skarżących decyzją Starosty nr [...] z tej samej daty, została nieprawidłowo uznana za nieważną przez Wojewodę [...], jest decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2015 r., a ustalenia w niej zawarte powinny zostać zastosowane do stanu faktycznego sprawy z wniosku skarżących.

Stanowisko to jest jednakże nieprawidłowe. Sprawa z wniosku skarżących i sprawa, której dotyczy decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowią bowiem dwie różne sprawy administracyjne. O tożsamości spraw administracyjnych można mówić bowiem tylko wtedy, gdy występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Podkreślić należy, że jak najbardziej prawidłowe jest odwoływanie się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie prezentowanych w wydawanych przez organy administracji publicznej decyzjach poglądów. Niewątpliwie także ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej w jednej sprawie mogą być wykorzystane, pomocniczo, do rozpoznania innej sprawy. Dowodem w postępowaniu administracyjnymi jest bowiem wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. Jednakże, ustalenia organu poczynione w postępowaniu mającym na celu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla jednej inwestycji nie mogą świadczyć o prawidłowości ustaleń dokonanych w celu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla innej inwestycji, nawet jeżeli mają być zrealizowane na tej samej nieruchomości.

Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Inna lokalizacja inwestycji, nawet na tej samej nieruchomości, wskazywać bowiem może na zupełnie inne ustalenia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. Dotyczy to również postępowania mającego na celu zbadanie czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności jest bowiem instytucją procesową stwarzająca prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, czyli wadami enumeratywnie wymienionymi w treści art. 156 § 1 Kpa. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do istoty. Przywołując podglądy doktryny wskazać należy, że wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie odnosi się do przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanego w tym trybie rozstrzygnięcia i jako takich wymienionych w nim, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, str. 630). Nie oznacza to oczywiście, iż podstawa prawna kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie podlega w ogóle ocenie organu. Postępowania nadzwyczajne pozostają przecież w ścisłej zależności od postępowania zwykłego (głównego), skoro służą one poddaniu weryfikacji tego ostatniego. Ma ono charakter służebny, albowiem jego byt prawny jest uzależniony od uprzednio przeprowadzonego postępowania głównego. Na ich przedmiot składa się weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł obowiązujących wyznaczonych przepisami prawa procesowego administracyjnego (B. Adamiak [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red. nacz.). System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9. Warszawa 2010, str. 234-235). Poddanie ocenie kontrolowanej decyzji jest jednak efektem końcowym tego postępowania. Początkowe działania organu sprowadzają się w pierwszym rzędzie do odtworzenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania weryfikowanej decyzji. O ile nie jest on kwestionowany, co pozwala na jego bezpośrednie przyjęcie, to kolejny krok stanowi odtworzenie stanu prawnego i odkodowanie właściwej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej. Dopiero porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa (jakimkolwiek). W następnym etapie zadaniem organu jest natomiast ocena stopnia tej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym czy zachodzi konieczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania następuje badanie, czy naruszenie przepisu wynika z jego bezpośredniego rozumienia, czy też wymaga on stosowania metod wykładni. Podkreślić jednak trzeba, iż rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno-prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia.

Ponadto, pamiętać należy, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Kontrola pod względem zgodności z prawem polega bowiem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z kolei organy administracji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 Kpa), działają na podstawie przepisów prawa i oceniają w ich świetle okoliczności faktyczne istniejące w dacie rozstrzygania sprawy.

Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie dokonał kontroli decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. w tak zakreślonym zakresie kognicji. W uzasadnieniu wyroku odwoływał się wyłącznie do ustaleń dokonanych w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., kontrolowaną przez ten Sąd wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/16. Uchylając zaś wydane w niniejszej sprawie decyzje, Sąd zalecił ponowną ocenę na zasadach określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. z uwzględnieniem wskazanych tam okoliczności i stanu faktycznego, które zalecił odnieść do niniejszej sprawy, aby ocenić czy doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Sąd nie odniósł natomiast się do ustalonego przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy. Uszło przy tym uwadze Sądu, że w zaskarżonej decyzji organ wyjaśniał, dlaczego - w jego ocenie - rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie oznacza, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną.

Zasadność podniesionego przez organ zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wykluczała możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 a także z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze zakres kognicji sądu administracyjnego. Rozpozna zatem i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie, odnosząc się także do zawartych w skardze zarzutów. Kontrola dokonana przez Sąd znajdzie zaś swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać nadto należy, że Sąd dokonując doręczeń w sprawie następcom prawnym skarżącej, powinien uwzględnić, że małoletnie osoby powinny być reprezentowane w toku postępowania przez ich przedstawiciela ustawowego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.