Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 729/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Prezydentowi Miasta Z. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla rejonu L. – Z. w Z. na wskazanych działkach.

Następnie działając na wniosek "A" S.A. w T. z dnia 7 marca 2008 r. (wykonawcy robót budowlanych), Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 40 ust. 1 - 4, ust. 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. zwanej też dalej ustawą), orzekł o zezwoleniu firmie "A" S.A. na zajęcie w dniach od 10 do 14 marca 2008 r. pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w Z. w celu budowy kanalizacji sanitarnej i naliczył opłatę z tego tytułu.

Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. "A" S.A. w T. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, wskazując że z uwagi na treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, to inwestor winien wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji i ponieść opłaty z tego tytułu. W konsekwencji zdaniem Spółki, rozstrzygnięcie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu. Spółka nie posiadała również interesu prawnego, aby uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w sprawie, w której inwestorem był inny podmiot. Tym samym Spółka ta nie mogła być też adresatem obowiązku uiszczenia opłaty z tego tytułu. Legitymację procesową do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma tylko i wyłącznie inwestor. Według Spółki nie może takiego zezwolenia uzyskać wykonawca. Dotyczy to również sytuacji przeniesienia na wykonawcę robót w drodze umowy cywilnoprawnej obowiązku uzyskania zezwolenia i poniesienia kosztów zajęcia pasa drogowego.

Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdziło, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa odnosi się do takiej sytuacji, w której osoba, do której skierowana została decyzja, istnieje, tj. w przypadku osoby fizycznej – osoba taka żyje, choć nie powinna być stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem nie może wykazać się w nim przymiotem strony – w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 579/10, Lex nr 990265). Przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresata decyzji, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jego sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1324/09, Lex nr 737703). Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że omawianą przesłanką obejmuje się bardzo różne sytuacje w tym również takie, gdzie podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony ze względu na brak interesu prawnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 246/09, Lex nr 495394) bądź brak zdolności administracyjnoprawnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2069/07, Lex nr 488017). Stąd też Kolegium uznało, że kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie, komu przysługuje legitymacja procesowa do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji kto może być adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej takiego zezwolenia. Zdaniem Spółki interes prawny uprawniający do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego posiada jedynie inwestor. Tym samym wykonawca prac na rzecz inwestora nie może ubiegać się o zezwolenie, a także nie może być obciążany opłatą za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko to pełnomocnik Spółki wywiódł przede wszystkim z treści art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten określa elementy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wśród nich wymienia się obowiązek zawarcia w tym rozstrzygnięciu pouczeń, m. in. o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skierowanych do inwestora.

Zdaniem Kolegium, przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. nie może być podstawą do stwierdzenia, iż wyłącznie inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wskazuje on, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym. Skoro adresatem takiej decyzji jest właśnie ten podmiot, to też do niego kierowane są pouczenia, w tym o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślono ponadto, że ten element decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3a u.d.p. ma tu jedynie charakter informacyjny. Nie można więc z niego wywodzić braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę określonych prac zleconych przez inny podmiot.

Sam przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza zaś zdaniem SKO ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie tego uprawnienia tylko inwestorom, zostałoby to wyartykułowane w jednoznaczny sposób. Stwierdziło też SKO, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest w tej kwestii jednolitości. Przeważa jednak pogląd akceptowany przez Kolegium, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4, może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o zezwolenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 146/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny wykonawcy prac budowlanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika z tego, że to ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to również on jest adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Taki pogląd pozostaje jednak w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym akcentuje się odpowiedzialność podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 487/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Po 577/10, Lex nr 758551; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 272/08, Lex nr 511394). Zasadnym jest więc zdaniem Kolegium stwierdzenie, że takie zezwolenie może uzyskać inwestor jak i bezpośredni wykonawca prac.

Kolegium wskazało też, że sądy administracyjne rozpatrując sprawy dotyczące decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego wydanych na rzecz wykonawców określonych prac (nie inwestorów) nie kwestionują braku interesu prawnego tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 15/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie występują zatem różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. dotyczące tego, czy wykonawca prac powierzonych przez inwestora może być adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dlatego też również ze względu na istnienie rozbieżności poglądów dotyczących stosowania przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji.

Podkreślono również, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 555/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oddalił skargę wykonawcy prac budowlanych na decyzję organu II instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zarządcy drogi udzielającej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego i naliczającej z tego tytułu opłatę.

Reasumując Kolegium nie stwierdziło istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, której wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto, zdaniem SKO, przeprowadzone postępowanie nie ujawniło istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 157 § 1 kpa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy "A" S.A. zarzuciła naruszenie art. 28 § 1 kpa – poprzez błędne przyjęcie, że Spółka posiadała status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wadliwą wykładnię art. 39 § 3a i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez przyjęcie, że adresatem tych norm jest każdy podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy. Zdaniem Spółki, wykonawca robót budowlanych posiada jedynie interes faktyczny w możliwości prowadzenia robót w pasie drogowym, wynikający ze stosunku cywilnoprawnego, co jednak nie może prowadzić do modyfikacji, czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych z inwestora na wykonawcę robót. Nadto, wbrew twierdzeniom Kolegium, ustawa o drogach publicznych w treści art. 39 wyraźnie posługuje się sformułowaniem "inwestor", co koresponduje z wymogami prawa budowlanego. Cytując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 28/08, skarżąca Spółka wywiodła, że zarówno decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, jak i zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 ust. 1 ustawy, są rozstrzygnięciami podmiotowo i rzeczowo powiązanymi. Pogląd taki potwierdza zaś wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 560/08, wskazujący na adresata decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Wreszcie, Spółka wskazała na możliwość realizacji robót przez wykonawcę osobiście lub za pośrednictwem podwykonawców, co w praktyce uniemożliwia ustalenie podmiotu (bądź osób) faktycznie zajmujących pas drogowy w określonym przedziale czasowym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko wyrażone we wcześniejszej decyzji, nie zgadzając się z poglądem pełnomocnika Spółki, iż art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych uzasadnia tezę, że interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten określa bowiem elementy decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wśród nich wymienia się obowiązek zawarcia w tym rozstrzygnięciu pouczeń, m. in. o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skierowanych do inwestora. Podkreślono, że przedmiot tej decyzji jest odmienny od decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym, a której dotyczy niniejsze postępowanie.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może bowiem dotyczyć:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Każde z tych zezwoleń stanowi samodzielny przedmiot sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji przez zarządcę drogi. Nie zmienia tego faktu również to, że w pewnych sytuacjach realizacja określonej inwestycji wymaga, np. uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jest to raczej oczywiste, a potwierdza to również obszernie cytowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 28/08. Nie można więc stąd wywodzić, że skoro ustawodawca w art. 39 ust. 3a u.d.p. (dotyczącym zezwolenia z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) mówi o inwestorze, to również adresatem zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. może być tylko taki sam podmiot, czyli inwestor.

Kolegium zgodziło się, że interes prawny do uzyskania zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma jedynie inwestor (art. 39 ust. 3a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.). Czyli ustawodawca przyjął w tym zakresie podobne rozwiązanie jak w przypadku pozwolenia na budowę. O ile zezwolenie określone w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. dotyczy lokowania urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią własność określonego podmiotu, to zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym dotyczy wykonywania pewnych czynności technicznych. Dlatego też nie można wyłączyć interesu prawnego wykonawcy tych prac. Podmiot taki, jako faktycznie zajmujący pas drogowy, może być adresatem normy art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a w konsekwencji zobowiązany może być do uzyskania zezwolenia. Sam przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie tego uprawnienia tylko inwestorom, zostałoby to wyartykułowane w jednoznaczny sposób.

W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest w tej kwestii jednolitości. Przeważa jednak pogląd akceptowany przez Kolegium, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p., może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich realizację. W orzecznictwie występują jednak różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. dotyczące tego, czy wykonawca prac powierzonych przez inwestora może być adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dlatego też również ze względu na istnienie rozbieżności poglądów dotyczących stosowania przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. nie można stwierdzić nieważności w/w decyzji.

Stwierdziło też SKO, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite co do tego, że decyzja nakładająca karę za prowadzenie robót w pasie drogowym winna być skierowana do podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Stwierdzono także, że wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w decyzji Prezydenta Miasta Z. oznaczałoby, że "A" S.A. zajmowało pas drogowy bez zezwolenia. W dalszej konsekwencji rodziłoby to po stronie zarządcy drogi – Prezydenta Miasta Z. obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kara taka stanowi 10-krotność opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Wydaje się więc, że niezależnie od przedstawionych argumentów przemawiających za odmową stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Z., pozytywne rozpatrzenie wniosku pełnomocnika działającego w imieniu Spółki, wiązałoby się z poważnymi następstwami finansowymi dla "A" S.A.

Reasumując, stwierdzono, iż rozpatrując przedmiotową sprawę nie stwierdzono istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, której wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto przeprowadzone postępowanie nie ujawniło zdaniem Kolegium istnienia innych wad tej decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa.

W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. w T. domagała się uchylenia obydwu decyzji Kolegium oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo skarżąca powołała się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 97/12 co do podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz adresata decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Stąd też zdaniem skarżącej, błędny jest pogląd Kolegium w zakresie podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W toku postępowania sądowego ogłoszono upadłość "A" S.A. w T., zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. sygn. akt [...] zmieniono sposób prowadzenia postępowania upadłościowego, powołując syndyka masy upadłości.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego Syndyka podtrzymał żądanie skargi co do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO. Podniósł też, że argumentacja Kolegium odnosi się do przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, a nie – skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem prawidłowo Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określenia opłaty z tego tytułu. W szczególności, skład orzekający podzielił pogląd organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 kpa – w postaci jej skierowania do osoby nie legitymującej się przymiotem strony.

W tym względzie w pierwszym rzędzie należy wskazać, że wydanie tej decyzji nastąpiło na wniosek "A" S.A. w T., zaś z treści wniosku wynikało, że firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z., przy czym w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano jako inwestora wadliwie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – Prezydenta tego miasta. Zatem Spółka ta wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz, bo nie powołała się na przymiot pełnomocnika inwestora, którym zresztą nie mogła być w świetle art. 33 § 1 kpa jako osoba prawna. Wynika z tego, że skarżąca będąca dużym podmiotem gospodarczym dysponującym odpowiednimi służbami prawnymi nie kwestionowała swojego przymiotu jako strony. Nadto nie wynika aby wydanego pozwolenia na zajęcia pasa drogowego nie wykorzystała. Istotny jest też fakt, że zdaniem sądu administracyjnego, przywołana wyżej ustawa o drogach publicznych, nie zawiera definicji strony w takim postępowaniu. W szczególności zaś, przepis art. 40 tej ustawy jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia nie posługuje się pojęciem "inwestor". Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w przywołanym przez Kolegium wyroku w sprawie II SA/Sz 555/11, zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m. in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1). Oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 kpa) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kim może być zajmującym pas drogowy.

Wobec tego, że ustawa i przepisy wykonawcze, nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się w tym zakresie do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku z dnia 21 września 2011 r. (II SA/Sz 555/11). Za przyjęciem, że nie jest w stanie faktycznym konkretnej sprawy wykluczone skierowanie takiej decyzji do zajmującego pas drogowy, nie będącego jednocześnie inwestorem, mogą przemawiać też istotne okoliczności faktyczne i praktyczne. Przy dużych inwestycjach realizowanych w wielu etapach, przy wykonywaniu różnych robót wymagających zajęcia pasa drogowego na różny czas i w różnych terminach, uzyskanie takich zezwoleń przez inwestora byłoby trudno wykonalne lub nadmiernie uciążliwe gdy nie zna on dokładnie ani harmonogramu robót, ich specyfiki i potrzebnego na ich wykonanie czasu związanego z zajęciem pasa drogowego. Brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do utożsamiania w każdej sprawie wykonawcy robót z zajmującym pas drogowy w sposób wymagający uzyskanie na to pozwolenia w drodze decyzji zarządcy drogi.

Jakkolwiek z dniem 4 października 2005 r. po wprowadzeniu do art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, terminu "inwestor", w orzecznictwie zdaje się przeważać pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, iż ten podmiot winien być generalnie traktowany jako strona w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego, to jednak kwestia ta mogła być brana ewentualnie pod uwagę jedynie na etapie zwykłego trybu rozpoznawczego, lecz nie mogła odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie jest bowiem możliwe wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z art. 28 kpa. Ustawodawca, co prawda rozróżnia przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa od przesłanki nieważności polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną, to jednak pamiętać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Taki też wniosek należy wyprowadzić z analizy przywołanych przez skarżącą wyroków tut. Sądu, a zwłaszcza wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 97/12. W wyroku tym WSA w Gliwicach wyraził pogląd, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że wykonawca robót nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i z tej racji nie powinien być adresatem decyzji z art. 40 ust. 12 ustawy. Znamienne jest jednak, że stwierdzając naruszenie art. 28 kpa poprzez skierowanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej do podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskutek uwzględnienia skargi "A" S.A. nie stwierdził nieważności tej decyzji, a jedynie orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się istnienia w tej sprawie przesłanki nieważności decyzji, aczkolwiek zauważyć należy, że taki zarzut podniosła skarżąca Spółka, wskazując w skardze na wadę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W konsekwencji również treść tego wyroku nie daje zdaniem Sądu podstawy do przyjęcia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja została wydana w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 2 pkt 4 kpa. Sąd podzielił też stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona także innymi kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia, zdaniem Sądu, wywody Kolegium co do skutków ewentualnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W tej ostatniej kwestii należy jednak zauważyć, co już wyżej podniesiono, że kwestionowana decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta Z., który to organ został w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazany jako inwestor, a co więcej, udzielone zezwolenie dotyczy zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, której organ ten jest zarządcą. Ustawa nie zawiera jednak żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do opisanego stanu rzeczy. Okoliczności te budzą zaś wątpliwość, czy w takiej sytuacji w ogóle wymagane było wydanie decyzji w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wątpliwości te wydają się zasadne tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę, że Prezydent Miasta Z. nie poprzedził wydanej decyzji orzeczeniem opartym na przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p., na co także zwrócono już wyżej uwagę. Tym samym mając na względzie brak jednoznacznej regulacji ustawowej w tym zakresie nie sposób, co zatem idzie dopatrzyć się wady prawnej decyzji Prezydenta Miasta Z. w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W konsekwencji, biorąc pod uwagę stan prawny oraz rozbieżności w orzecznictwie co do adresata decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, skład orzekający podzielił pogląd organu co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] (zobacz też stanowiska tutejszego Sądu zajęte w podobnych sprawach z udziałem tych samych stron, np. w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. , sygn. akt II SA/Gl 750/12 i z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 730/12). Skoro w postępowaniu administracyjnym Kolegium nie naruszyło także innych reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania to skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

mw