Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2049/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880 art.51 ust.1 art.103 ust.2
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 824/09 w sprawie ze skargi A. i A. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 824/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. C. i A. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach, nakazał A. i A. C. doprowadzenie w terminie do 30 września 2009 r. budynku gospodarczo – garażowego, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w M. przy ul. [...] 95, do stanu zgodnego z prawem (z decyzją Wojewody Lubelskiego w Lublinie z dnia [...] września 1991 r., znak: [...]), poprzez częściową rozbiórkę w celu zlokalizowania wymienionego budynku w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na wspomnianych działkach znajduje się budynek gospodarczo -garażowy, zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią, przylegający do budynku gospodarczego właścicieli działki nr [...] - Z. i S. R.. W ocenie organu, budynek ten powinien zostać wybudowany zgodnie z pierwotną decyzją z dnia 8 października 1990 r., wydaną przez Wójta Gminy w M.. Organ wyjaśnił, że późniejsza decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Puławach z dnia [...] lipca 1991 r., udzielająca Zenonowi Paszkowskiemu pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo -garażowego została uchylona decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 1991 r., którą to decyzją jednocześnie orzeczono nakaz usytuowania budynku w odległości 3 m od granicy działki Z. R.. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie została stwierdzona jej nieważność, ani też nie było prowadzone postępowanie o wznowienie postępowania w tej sprawie. Nadto organ wskazał, iż wybudowany przez skarżących budynek, usytuowany w granicy działki, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego Markuszów, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. nr XX/68/88 z dnia 28 maja 1988 r., dopuszczającego dla przedmiotowej działki lokowanie jednego budynku gospodarczego, pod warunkiem zachowania wymogów Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek nie spełnia również wymogów Prawa budowlanego, w szczególności narusza przepisy § 13 ust. 2 w zw. z § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), obowiązującego w dacie budowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i A. C., podnosząc, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przez ówczesnych właścicieli w 1991 r., a więc przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy - Prawo budowlane. Z tych względów w sprawie organ powinien zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r., które wykluczają możliwość rozbiórki obiektu budowlanego. Zastosowanie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. w stosunku do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. oznaczało - zdaniem skarżących - naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz.

W wyniku rozpoznania odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót, ustalając nowy termin na 31 grudnia 2009 r., w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozpatrywanym przypadku zasadnie nałożono obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, iż inwestor zrealizował budynek z naruszeniem warunków zawartych w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 1991 r. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ odwoławczy stwierdził, że budynek gospodarczo - garażowy skarżących przylega ścianą części garażowej o długości 2,75 m do budynku mieszkalnego Z. R.. Skoro inwestor nie zastosował się do wymogów decyzji lokalizując budynek w granicy z działką nr [...], uzasadnione było nakazanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę części obiektu znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. Nakazane roboty budowlane mają na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z decyzją wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 1991 r. oraz § 13 ust. 2 i § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Przepisy te stanowiły, że budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działek nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce oraz, że odległość wolnostojącego garażu z materiałów niepalnych dla samochodów osobowych od budynku sąsiedniego z materiałów niepalnych na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczona od ściany garażu nie mającego otworów okiennych lub drzwiowych, wynosić powinna 3 m. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z 1974 r., gdyż art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje ich stosowanie tylko do obiektów budowlanych wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie, tj. samowolna budowa obiektu budowlanego, a tym samym nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i A. C., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie stwierdzonej prawomocności decyzji PINB z dnia [...] lipca 1991 r., która umożliwiła inwestorowi zakończenie budowy garażu; art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie. W motywach skargi podniesiono, że materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, iż toczące się w 1991 r. postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., która stała się prawomocna dnia 6 sierpnia 1991 r., a na jej podstawie budynek został dokończony (zgodnie z nową dokumentacją). Odwołanie Z. R. od tej decyzji zostało wniesione po terminie, co potwierdza Urząd Rejonowy w Puławach. Decyzja z dnia [...] września 1991 r., doręczona inwestorowi 19 września 1991 r. była zatem spóźniona, gdyż budynek w tym czasie został wybudowany i zgłoszony do użytkowania w ciągu określonych 7 dni od jego wybudowania. Ponadto o decyzji tej skarżący dowiedzieli się dopiero obecnie w związku ze wszczętym postępowaniem, gdyż ich poprzednik prawny i inwestor Zenon Paszkowski zmarł. Dalej skarżący dowodzili, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a to z uwagi na fakt, iż inwestycja została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielając prawidłowe ustalenia faktyczne organów administracji, stwierdził, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. W jego ocenie, pomimo, iż budynek wybudowany został w 1991 r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy, w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy poprzednio obowiązującej. Przepis przejściowy - art. 103 ust. 1 stanowi bowiem, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika zatem z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną jest, że sporny budynek gospodarczo - garażowy nie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc przepis art. 48 ustawy, a w konsekwencji art. 103 ust. 2 ustawy, nakazujący stosowanie w takiej sytuacji przepisów dotychczasowych nie będzie miał zastosowania. Sąd podkreślił, że przedmiotowy budynek gospodarczo - garażowy wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na kontynuowanie robót, mających na celu dokończenie budynku budowanego, z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. Decyzja zezwalająca na kontynuowanie robót w oparciu o przedłożony projekt budowlany, uwzględniający roboty wykonane i zakres zmian, jest pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadku robót wykonanych (zakończonych), nie stosuje się art. 50 ust. 1 nakazującego wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych. Organ stosuje wówczas odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy (por. art. 51 ust. 7 ustawy). Zważywszy, że w postępowaniu prowadzonym w 1991 r. inwestor przedłożył inwentaryzację robót już wykonanych oraz projekt techniczny na dokończenie budowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zbędne - zdaniem Sądu - było w postępowaniu w sprawie niniejszej nakładanie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Uzasadnione było zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stosowany odpowiednio do robót wykonanych stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Skoro więc decyzja ostateczna z dnia [...] września 1991 r., zezwalająca na wykonanie budynku gospodarczo - garażowego na działkach nr [...] i [...], jednoznacznie określała odległość tego budynku od granicy z działką nr [...] i odległość ta wynika także z dokumentacji projektowej, uzasadnione było nałożenie obowiązku częściowej rozbiórki budynku w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wynikającego z decyzji ostatecznej. Dodatkowo Sąd zauważył, że zarówno pod rządem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., powołanego w decyzji z dnia [...] września 1991 r., jak i świetle warunków technicznych obecnie obowiązujących (rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku gospodarczego lub garażu o wymiarach takich, jak budynek objęty zaskarżoną decyzją, w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, by garaż przylegał do ściany budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Ustosunkowując się do zarzutu, że budynek gospodarczo - garażowy na działce skarżących wybudowany został w granicy z działką Z. R. na podstawie ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 1991 r., przed wydaniem przez organ drugiej instancji decyzji z dnia [...] września 1991 r., Sąd wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, by decyzja organu pierwszej instancji była ostateczna już w dniu 6 sierpnia 1991 r., a co za tym idzie by dawała podstawę do wykonania robót budowlanych nią objętych. Wprawdzie na jednej z kopii tej decyzji odnotowano: "decyzja prawomocna, 1991.08.06" (k. 26 akt organu pierwszej instancji), jednak z materiału zebranego w sprawie wynika, że w tej dacie decyzja nie była ostateczna, bowiem Z. R. złożyła odwołanie, które zostało rozpoznane przez organ drugiej instancji. Natomiast twierdzenie skarżących, że odwołanie Z. R. było spóźnione jest niczym nieuzasadnione. Z akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1991 r. nie wynika, by odwołanie to wniesione zostało po terminie. Błędna ocena tej okoliczności przez organ pierwszej instancji - Kierownika Urzędu Rejonowego w Puławach nie daje podstaw do uznania, że inwestor uprawniony był do wykonywania robót budowlanych na podstawie decyzji nieostatecznej. Ponadto w aktach brak dowodu doręczenia Z. R. decyzji z dnia [...] lipca 1991 r., a więc organ wydający tę decyzję nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że odwołanie jest spóźnione, a w konsekwencji - do stwierdzenia, że decyzja jest ostateczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. i A. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucili naruszenie: art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący, co w konsekwencji spowodowało ich niezastosowanie; art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie podnieśli również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Sądzie I instancji z mocy art. 80, art. 77, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo niewyjaśnienia i w konsekwencji pominięcia faktu ostateczności decyzji PINB z dnia [...] lipca 1991 r., która umożliwiała inwestorowi zakończenie budowy.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, iż w przypadku, gdy sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. i została przed tą datą zakończona decyzją ostateczną to dalsze postępowanie odnoszące się do obiektu, winno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie skarżących kasacyjnie, powyższa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie w przedmiocie budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego przy ul. [...] 95 w M., zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją w 1991 r., tj. przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Tym samym w zaskarżonym wyroku błędnie zastosowano przepisy tej ustawy. Dalej nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż sporny budynek wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na kontynuowanie robót. W tym zakresie wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Urząd Rejonowy w Puławach udzielił wnioskodawcy pozwolenia na kontynuowanie robót w obiekcie oraz stwierdził, że budowę należy realizować zgodnie z załączoną dokumentacją projektową, w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania przestrzennego działki, zobowiązując inwestora do wykonania trzech murów ogniowych, wywieszenia od strony ulicy tablicy informacyjnej, zawiadomienia tutejszego oddziału w terminie 7 dni od daty przystąpienia do użytkowania budynku. W przedmiotowej decyzji zawarto także warunek, że do robót budowlanych można przystąpić po uprawomocnieniu się decyzji. Inwestor wykonał wszystkie warunki, do których został zobligowany przedmiotową decyzją, a po zamieszczeniu adnotacji organu, że decyzja ta jest ostateczna przystąpił do kontynuowania robót budowlanych. Roboty te inwestor wykonał w okresie następującym po uprawomocnieniu się decyzji, tj. pomiędzy 6 sierpnia 1991 r., a początkiem września 1991 r. Zakwestionowano również stanowisko Sądu, zgodnie z którym w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody świadczące o tym, iż odwołanie od decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych Z. R. wniesione zostało po terminie i że inwestor nie był uprawniony do wykonania robót budowlanych. Niewątpliwie - zdaniem wnoszących skargę kasacyjną - o fakcie, iż decyzja z dnia [...] lipca 1991 r. stała się ostateczna w dniu 6 sierpnia 1991 r., świadczy po pierwsze zawarta na przedmiotowej decyzji adnotacja organu: "decyzja prawomocna - 1991.08.06", po drugie okoliczność tę potwierdza dokument w postaci pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w Puławach z dnia 14 sierpnia 1991 r., z którego jednoznacznie wynika, iż odwołanie wniesione przez Z. R. wpłynęło po terminie. Dlatego też dokonana przez Sąd ocena powyższych okoliczności nosi cechy dowolności, bowiem Sąd nie tylko bagatelizuje znaczenie adnotacji organu o prawomocności decyzji, ale również dyskrecjonalnie przyjmuje, iż brak dowodu doręczenia decyzji Z. R. przesądza o wniesieniu odwołania w terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiadała powyższym wymogom, co umożliwiło jej merytoryczne rozpatrzenie.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Wobec nie stwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przejść należało do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis praw materialnego.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie co do braku ostateczności decyzji, w oparciu o którą poprzednik prawny skarżących dokonał realizacji spornego zamierzenia budowlanego. Powołano się przy tym na fakt braku dowodu doręczenia odwołującej się wspomnianej decyzji, co wskazywać miało na spóźnienie odwołania oraz na adnotację na jednej z kopii decyzji, że decyzja ta jest prawomocna.

Z takim wywodem nie można się zgodzić, przede wszystkim dlatego, że nie uwzględnia on legalnej definicji decyzji ostatecznej, zawartej w art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a. W myśl tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ostateczne są zatem decyzje wydane w II instancji, zgodnie bowiem z art. 15 K.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne, a od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). W przypadku skorzystania przez jedną ze stron postępowania, a taką stroną niewątpliwie była Z. R., z drogi odwoławczej i w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji w wyniku rozpatrzenia tego odwołania, z przymiotu ostateczności korzysta tylko ta ostatnia decyzja, a nie decyzja organu I instancji. Nie ma przydawanego przez skarżących kasacyjnie znaczenia fakt poczynienia przez bliżej nieustaloną osobę wzmianki na decyzji organu I instancji o jej prawomocności, gdyż wzmianka ta nie może podważać ogólnych zasad obowiązującego porządku prawnego w zakresie trwałości decyzji administracyjnych. Skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji, to brak jest jakichkolwiek podstaw do zarzucania braku wywierania przez taką decyzję skutku prawnego w postaci pozbawienia mocy prawnej uchylonej decyzji organu pierwszoinstancyjnego. Sąd I instancji w takich okolicznościach sprawy miał pełne podstawy do oparcia swoich ustaleń faktycznych, odnoszących się do zakresu udzielonego pozwolenia budowlanego, na treści decyzji odwoławczej a nie na treści decyzji organu administracyjnego I instancji.

Nie jest usprawiedliwiony także drugi zarzut kasacyjny, a mianowicie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzający się do kwestionowania odmowy zastosowania w sprawie przez sąd I instancji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji także rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w Prawie budowlanym z 1974 r. oraz oparcie rozstrzygnięcia na przepisach Prawa budowlanego z 1994 r.

Przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż stanowi on, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Postępowanie administracyjne dotyczące budowy spornego obiektu zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1991 r. przez Wojewodę Lubelskiego i po tej dacie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w sprawie. W myśl tego przepisu regulacje Prawa budowlanego z 1974 r. nie miały zastosowania do spraw będących w toku, co jednak w rozpoznawanej sprawie bezspornie nie miało miejsca.

Wyjątek od tej zasady (art. 103 ust. 2) dotyczy wyłączenia stosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne (Prawo budowlane z 1994 r. weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem przejściowym, odnosi się zatem do stanów zastanych w dniu wejścia w życie tej ustawy, które wypełniały hipotezę art. 48 tej ustawy. Rozważenia wymaga zatem, czy postępowanie naprawcze w stosunku do budowy prowadzonej w oparciu o udzielone pozwolenie budowlane (w tym wypadku pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych), a zakończonej przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., powinno toczyć się w oparciu o nowe unormowania, które weszły w życie już po ukończeniu budowy. W tym miejscu warto przywołać uzasadnienie wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. OSA 2/01 (ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 143). Sąd wyrażając pogląd, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (Prawa budowlanego z 1994r.), innym niż określony w jej art. 48, przypomniał, że już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 (ONSA z 1998, nr 1, poz. 3) zwrócono uwagę, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych.

Istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten więc nie może mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Konsekwencją jest to, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę części budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym podstawą prawną orzekania przez organy powinny być przepisy art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu rozbiórki (w całości lub w części).

Takie też postępowanie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne. Możliwość zakończenia takiego postępowania decyzją o częściowej rozbiórce obiektu budowlanego, wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., w skutkach tożsamej z decyzją wydaną na podstawie art. 48, nie może powodować powrotu do stosowania przepisów ustawy z 1974 r., gdyż stałoby to rażącej sprzeczności z wyjątkowym charakterem unormowania wynikającego z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Podstawę faktyczną tego rodzaju decyzji stanowiła bowiem obiektywna niemożność doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (z przepisami techniczno – budowlanymi i planem miejscowym), a nie fakt jego wybudowania w warunkach samowoli budowlanej.

W wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 792/07 (System Informacji Prawnej LEX nr 486052) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny i w pełni akceptowany przez skład rozpoznający niniejszą sprawę pogląd, że skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona.

Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli dopuszczono się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48, a nie przykładowo jak w rozpoznawanej sprawie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W świetle powyższego za chybiony uznać należało zarzut kasacyjny, który oparty został na odmiennej od zaprezentowanej wykładni przepisów intertemporalnych, a w szczególności na błędnym założeniu, że w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1994 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.