Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1144/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 558/17 w sprawie ze skargi R. J. na zarządzenie pokontrolne [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz R.J. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 558/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. J. na zarządzenie pokontrolne [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] kwietnia 2017r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów, uchylił zaskarżone zrządzenie pokontrolne.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [..] kwietnia 2017 roku [..] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawę art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska ( tekst jedn. Dz.U z 2016r., poz. 1688 z późn. zm., dalej jako u.i.o.ś.) zarządził: naliczyć i wnieść na konto urzędu marszałkowskiego opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za rok 2016 w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 roku. Wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 30 maja 2017 roku.

W uzasadnieniu organ wskazywał, że R. J. jest właścicielem działki nr [..], na której zlokalizowana jest kopalnia piasku, "[..]" w miejscowości [..]. Podczas kontroli stwierdzono, że obecnie kopalnia nie jest użytkowana. Na teren wyrobiska dowożone są i składowane odpady komunalne, które częściowo przykryte były warstwą piasku i gleby. Właściciel działki nie posiada decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów. Może jedynie zgodnie z decyzją Starosty [..] z dnia [..] września i 2011 roku prowadzić działalność w zakresie wydobycia piasku. W związku z powyższym na podstawie art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz.U z 2017 roku, poz. 519 z późn. zm., dalej: "p.o.ś."), za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną przez R. J. skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wskazał, że w sytuacji gdy organ po przeprowadzonej kontroli zdecyduje się na podstawie art. 12 ust.1 pkt 1 u.i.o.ś. wydać zarządzenie pokontrolne, winien zastosować normy wynikające z wyżej powołanego przepisu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 zarządzenie pokontrolne może obejmować zobowiązanie kontrolowanego do przedstawienia informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń - w terminie wskazanym w zarządzeniu pokontrolnym oraz ewentualnego przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust.3 ). W ocenie Sądu jeżeli w sprawie potrzebne jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to zachodzi potrzeba, aby taka sprawa została rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Badając treść przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego Sąd doszedł do wniosku, że [..] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekroczył zakres uprawnień określonych w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów na składowisku na podstawie art. 293 ust. 3 u.o.ś. mogło być nałożone tylko w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

W skardze kasacyjnej [..] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. J. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionego w niej zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że nie może oczywiście wystąpić jednoczesne naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, polega na tzw. błędzie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego - ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 503/09 - LEX nr 510713). Jeżeli zaś autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku i preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i uznał, że [..] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekroczył swoje uprawnienia nakładając zarządzeniem pokontrolnym na stronę obowiązek naliczenia i wniesienia na konto urzędu marszałkowskiego opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za rok 2016.

Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest postępowaniem odrębnym prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie art. 293 ust. 3 p.o.ś. Zarządzenie pokontrolne jest także aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 u.i.o.ś. przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Kontrola ta jest prowadzona przez wyspecjalizowany organ. Na podstawie ustaleń kontroli organ ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki lub osoby fizycznej, może również wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną lub wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Podkreślenia wymaga, że zarządzenie takie zawiera jedynie ustalenia i wynikające z nich zalecenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego.

Obowiązek naliczenia i wniesienia opłaty podwyższonej wprost wynika z przepisów ustawy tj. z treści art. 293 ust. 3 u.o.ś. który stanowi, że za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowisko ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe bez jednoczesnego zastosowania art. 288 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Ten ostatni przepis jednoznacznie stanowi, że jeżeli w danym stanie prawnym i faktycznym podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze składowiska jak i o wysokości należnych opłat - marszałek województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli WIOŚ; opłatę w wysokości która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 117/10 dostępny: CBOIS). Dlatego też niedopuszczalne było nałożenie w ramach zarządzeń pokontrolnych obowiązków, które wprost wynikają z przepisu prawa. Tym bardziej, że kolejne przepisy powołanej ustawy przewidują tryb postępowania w przypadku niezastosowania się przez podmiot korzystający ze środowiska do obowiązku wynikającego z treści tego przepisu.

Ponadto postępowanie w ramach którego wydawane jest zarządzenie pokontrolne, nie toczy się w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatem strona pozbawiona jest możliwości wykazania, że nie jest posiadaczem odpadów i uchylenia się od domniemania w tym zakresie, co z kolei jest możliwe w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska i ustawy o odpadach. [..] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdzając w ramach zarządzenia pokontrolnego podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym, wszedł w kompetencje marszałka województwa wynikające z art. 288 ust. 1 u.o.ś.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.