Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 814/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 64 ust. 2, art. 140aa, art. 140ab ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Inspektora Transportu z dnia 17 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 17 września 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 26 lipca 2019 r. o nałożeniu na B. F. kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 26 lipca 2019 r., nr [...], nałożył na B. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F. H.-U. "O." B. F., karę pieniężną w wysokości 1000 zł za naruszenie polegające na do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona 1-mniej niż 5%.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 92a ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), dalej powołanej jako "u.t.d.". Organ powołał się również na ustalenia protokołu kontroli nr [...] z 21 maja 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 21 maja 2019 r. na ul. S. (fragment drogi krajowej nr [...]) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika siodłowego marki Mercedens-Benz o nr rej. [...] oraz naczepy marki Schmitz Cargobull Gotha o nr rej. [...]. Podczas kontroli ustalono, że pojazdem tym wykonywany był krajowy transport drogowy ziemi z G. do D. Przewóz wykonywany był na rzecz i w imieniu F. H.-U. "O." B. F.

W związku z podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych pojazd poddano kontroli ważenia na punkcie wagowym mieszczącym się w G. przy ul. S. na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi za pomocą przenośnych wag do pomiarów dynamicznych o nr fabrycznym [...]. Powtórne ważenie, o które wnioskował kierowca pojazdu, a z którego pomiary zostały przyjęte jako korzystniejsze dla strony, wykazało (po odjęciu granicznego błędu 2%), że rzeczywista masa całkowita pojazdu – 41,9 t., została przekroczona o 1,9 t., tj. powyżej wartości dopuszczalnej określonej przepisami o 4,75%.

Ponadto, podczas postępowania ustalono, że B. F. zgłosił do posiadanego zezwolenia nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej. [...]. Posiada również licencję dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy nr [...] ważną od 26 kwietnia 2017 r. do 25 kwietnia 2022 r., do której pojazd o nr rej. [...] został zgłoszony 6 kwietnia 2019 r.

Odnosząc się do pisma B. F., w którym wnioskował o umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na fakt, że za to samo naruszenie zostało wszczęte z urzędu postępowanie na podstawie protokołu kontroli [...], organ wskazał, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ wskazał, że 21 maja 2019 r. przeprowadzono jedną kontrolę wagową, podczas której sporządzono dwa protokoły kontroli. Pierwszy (nr [...]) na podstawie ustawy o transporcie drogowym, drugi (nr [...]) na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), powołanej dalej także jako "p.r.d."

W obu protokołach stwierdzono naruszenie wskazanych powyżej ustaw, co było podstawą do wszczęcia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Działanie takie wynika z nowelizacji przepisów ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z początkiem września 2018 r. Zgodnie z treścią części 10 załącznika do tej ustawy, wprowadzono kary pieniężne za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Organ wskazał, że inspektor transportu drogowego prowadząc kontrolę drogową jest obowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w każdym przypadku ujawnienia naruszenia obowiązujących przepisów.

B. F. odwołał się od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa proceduralnego, jak i materialnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz naruszenie jednej z podstawowych i fundamentalnych zasad prawa i stanowiącego jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, jaką jest nienakładanie dwóch kar administracyjnych za ten sam czyn.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 17 września 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy o transporcie drogowym, a nie ustawy prawo o ruchu drogowym.

Ustawa o transporcie drogowym tj. art. 92a ust. 7 pkt 2, stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy.

Stosownie do treści art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie.

Natomiast przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym tj. art. 140aa i 140ab, stanowią, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno-skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej i znajdują się w porządku prawnym od dnia 19 października 2012 r.

Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia.

Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.

W przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że są to sankcje wynikające z odrębnych przepisów. Organ wskazał, że podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona mniej niż 5%, które to naruszenie zawarte jest w treści załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów naruszenia przepisów prawa proceduralnego organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. Organ wskazał, że postępowanie organu I instancji przeprowadzono zgodnie z zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. Organ I instancji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, zebrał istotne w sprawie dowody, a strona została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne stosownie do obowiązujących w tym zakresie wymogów.

W ocenie organu odwoławczego nie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja zawierała wszystkie wymagane elementy. W szczególności zawierała uzasadnienie faktyczne, w którym wymieniono fakty, jakie organ uznał za udowodnione (przede wszystkim fakt wykonywania spornego przejazdu bez wymaganego zezwolenia) oraz dowody, na których organ się oparł. Decyzja zawierała również uzasadnienie prawne, w którym w niezbędnym zakresie przywołano podstawy prawne decyzji o nałożeniu kary na stronę wraz z przytoczeniem właściwych przepisów prawa.

B. F. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak odzwierciedlenia niniejszego w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy organ zobligowany jest do wyjaśnienia istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oaz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa procesowego, tj. art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, a sankcje za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu unormowane w ustawie o transporcie drogowym oraz ustawie - Prawo o ruchu drogowym nie są ze sobą tożsame ani ze strony przedmiotowej ani podmiotowej, pomimo zgłaszania zarzutów przez skarżącego o złamaniu zasady zakazu wielokrotnego karania za ten sam czyn;

3. prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 92 a ust. 1 i 7 u.t.d., lp. 10.2.1 załącznika do u.t.d. oraz art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d. poprzez nadmierny rygoryzm prawny i naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie (naruszenie), które narusza przepisy prawa, nawet jeżeli sankcje określają odrębne przepisy, podczas gdy z zasady państwa prawa wynika m.in. zasada ne bis on idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. prawa materialnego, tj. art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i nie umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy za to samo naruszenie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. nałożył równocześnie w drodze innej decyzji administracyjnej karę pieniężną, podczas gdy w niniejszej sprawie organ winien był odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, albowiem na podstawie protokołu kontroli drogowej z 21 maja 2019 r. nr [...] wydał decyzję administracyjną nr [...] z 26 lipca 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która była konsekwencją przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a więc stanowiła karę za to samo naruszenie, które zostało kolejny raz usankcjonowane decyzją nr [...], następnie utrzymaną w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, naruszył art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 92 a ust. 1 i 7 u.t.d., Ip. 10.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 140aa ust.1 p.r.d. poprzez nadmierny rygoryzm prawny i naruszenie zasady proporcjonalności przejawiające się w dwukrotnym karaniu podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie (naruszenie), które narusza przepisy prawa, nawet jeżeli sankcje określają odrębne przepisy, podczas gdy z zasady państwa prawa wynika m.in. zasada ne bis in idem (zakaz podwójnego karania), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego, winien on ponieść tylko jedną karę administracyjną za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Niezgodne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa jest karanie za ten sam czyn, przez ten sam organ, tego samego podmiotu, podczas jednej kontroli drogowej.

Skarżący podkreślił, że wprowadzenie do ustawy o transporcie drogowym sankcji za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, jak wynika z uzasadnienia do ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r, poz. 1481) było konieczne do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa. Powyższy zabieg pozwolił na zautomatyzowanie wymiany informacji pomiędzy Polską a pozostałymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie poważnych naruszeń przepisów unijnych (i ich kwalifikacji), które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Bez zmiany załączników do ustawy o transporcie drogowym przypisanie poszczególnych naruszeń do ich odpowiedników w rozporządzeniu (UE) 2016/403 byłoby bardzo utrudnione, a czasami wręcz niemożliwe.

W związku z powyższym ustawodawca wskazał, że wszystkie zaproponowane zmiany w załącznikach są niezbędne do prawidłowej implementacji prawa Unii Europejskiej.

Jednocześnie zmiany wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym miały na celu wdrożenie przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. zmieniającej dyrektywę Rady 96/53 ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1), zwanej dalej "dyrektywą 2015/719". Kwalifikacja naruszeń określonych w tabeli 4 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 dotyczy grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów). Postanowienia dyrektywy Rady 96/53/WE zostały już zaimplementowane do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym i są realizowane m.in. poprzez system zezwoleń.

W ocenie skarżącego, działania organu polegające na wszczynaniu dwóch postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za jedno naruszenie jest wynikiem braku spójności prawa oraz narusza ww. zasadę państwa prawa i proporcjonalności. Brak spójności prawa polega, w tym wypadku, na tym, że nałożenie tylko i wyłącznie jednej kary na podstawie protokołu kontroli nr [...] uniemożliwiłoby realizację założeń wprowadzonych do ustawy o transporcie drogowym tj. zautomatyzowanie wymiany informacji pomiędzy Polską a pozostałymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej w zakresie poważnych naruszeń przepisów unijnych (i ich kwalifikacji), które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Ustawodawca wprowadzając zmiany do ustawy o transporcie drogowym (w szczególności do załączników tej ustawy) chciał przypisać poszczególne naruszenia (w tym dotyczące dopuszczalnych mas i wymiarów) do ich odpowiedników w rozporządzeniu (UE) 2016/403 zapominając, że takie naruszenia przepisów są już określone w ustawie prawo o ruchu drogowym.

W związku z powyższym, skoro kontrolujący w trakcie kontroli stwierdził m.in. przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej i powyższy fakt udokumentował w protokole kontroli nr [...] i na podstawie tego protokołu [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej to niezasadne było i sprzeczne ze wskazaną powyżej zasadą ne bis in idem wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za to samo naruszenie opisane w protokole kontroli nr [...].

Odnosząc się do uzasadnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skarżący zwrócił uwagę, że chociaż obie sankcje uregulowane są w odrębnych przepisach (u.t.d. oraz p.r.d.), to są one tożsame, bowiem sankcjonują odpowiedzialność za przekroczenie przez pojazd dopuszczalnej masy całkowitej. Fakt, że w przypadku ustawy o transporcie drogowym zakres podmiotowy został ograniczony wyłącznie do przewoźnika drogowego nie oznacza, że powyższa sankcja nie jest tożsama podmiotowo w pewnych okolicznościach faktycznych. Trzeba bowiem podkreślić, że w ustawie prawo o ruchu drogowym, zakres podmiotowy jest po prostu szerszy, natomiast w kręgu podmiotów odpowiedzialnych jest również przewoźnik i w takim właśnie przypadku - kiedy to przewoźnik drogowy jest pociągany do odpowiedzialności, mamy do czynienia z tożsamością podmiotową.

Fakt, że sankcje te wynikają z odrębnych przepisów (co dla organu stanowi uzasadnienie dla możliwości nałożenia dwóch kar administracyjnych za faktycznie jedno naruszenie) nie może stanowić wystarczającej przesłanki do nałożenia dwóch odrębnych kar administracyjnych za to samo naruszenie, jeżeli złamana została jedna z podstawowych zasad konstytucyjnych - zasada demokratycznego państwa prawa, która przejawia się m. in. w niekaraniu wielokrotnie za to samo naruszenie. Ponadto, na co wskazywał skarżący już w odwołaniu od decyzji, podstawę naruszeń w obu przypadkach organ wywodzi z naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na Rekomendację Nr (91) Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętą 13 lutego 1991 r. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, który odniósł się do tej rekomendacji. Skarżący wskazał, że Trybunał w swoim wyroku zauważył, że rekomendacja zawiera szereg zasad wyznaczających minimalny standard posługiwania się karami administracyjnymi. Jedną z zasad tego standardu jest dyrektywa, że osoba nie może być karana administracyjnie dwukrotnie za to samo zachowanie na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny. Należy ją więc interpretować jako zakazującą także karania za ten sam czyn na podstawie przepisów umieszczonych w różnych aktach prawnych, ale chroniących ten sam interes społeczny. Trybunał zauważył również, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Skarżący zauważył nadto, że znaczenie Rekomendacji nr 91 Komitetu Ministrów dostrzegł też NSA w wyroku z 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 751/10, zaznaczając że rekomendacja, jakkolwiek nie ma charakteru prawa bezwzględnie obowiązującego, stanowi wskazanie niezbędnej drogi państwom, do których jest skierowana.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego. Procedując organ spełnił wymogi wynikające z zasad postępowania administracyjnego. Dokonane ustalenia znajdują oparcie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Organ poczynił wszystkie ustalenia niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji spełnia wymogi prawa. Podniesione zarzuty naruszenia unormowań art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

W istocie, kwestią sporną w niniejszej sprawie nie były zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne, lecz ich ocena prawna.

Co do zasady nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 56 ust. 1 u.t.d. inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych, m.in.: 1) zgodnie z przepisami ustawy, 2) za naruszenia przepisów o ruchu drogowym w zakresie określonym w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. W razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości i naruszenia przepisów wymienionych w obu powyższych ustawach, wydawane są dwie odrębne decyzje, jedna - na podstawie u.t.d., druga - na podstawie p.r.d. Zatem, w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli - przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm, m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego wszczynane są dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - p.r.d. oraz przepisów u.t.d. Są to bowiem dwie sprawy administracyjne, załatwiane dwiema decyzjami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2019 r. sygn. III SA/Łu 343/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 299/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 468/19).

Strona skarżąca kwestionowała możliwość wymierzenia dwóch kar administracyjnych w sytuacji w jakiej w obu przypadkach źródłem negatywnej oceny działania ukaranego była ta sama okoliczność faktyczna - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, które

- z jednej strony stanowi naruszenie normy dotyczącej dopuszczalnej masy całkowitej w świetle unormowań u.t.d.,

- z drugiej strony doprowadziło do ruchu pojazdem, którego masa, z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś, spowodowała, że pojazd ten stał się pojazdem nienormatywnym i przejazd nim wymagał uzyskania zezwolenia, a jego brak podlegał sankcji, przewidzianej w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Rozważenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadzało się w istocie do oceny, czy nałożona kara nie narusza wynikającego z normy art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nałożeniem kar na ten sam podmiot, w związku z przeprowadzeniem kontroli w tym samym czasie.

Rozważenia wymagało zatem czy obie kary zostały nałożone za to samo "stwierdzone naruszenie".

W ocenie Sądu, kary zostały wymierzone za różne stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja nie narusza normy art. 92 c ust. 1 pkt 2 u.t.d., ani innych przepisów tej ustawy, nie narusza także przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym ani uprawnień konstytucyjnych skarżącego.

Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym podlega karze na podstawie art. 92a tej ustawy, a naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej, podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa Prawa o ruchu drogowym. W przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia (czy naruszenia zakazu z art. 64 us.2 p.r.d.) i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje nakładające karę. Do jednego zdarzenia, polegającego na przejeździe pojazdu nienormatywnego wbrew zakazowi z art. 64 ust. 2 p.r.d., zastosowanie mają różne normy prawne, które przewidują niezależne od siebie ujemne konsekwencje.

Okoliczności zaistniałe w niniejszym stanie faktycznym nie wyłączają działania tej zasady.

W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zwraca się uwagę, że fakt pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności za ten sam czyn, ale w różnych postępowaniach o charakterze represyjnym, nie przesądza automatycznie o naruszeniu zakazu podwójnego karania. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka dopuszcza stosowanie różnych procedur i sankcji, uznając prawo danego państwa do wyboru stosowanych środków represyjnych, o ile stanowią one proporcjonalną reakcję na różne aspekty naruszenia prawa. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się, że do naruszenia zakazu podwójnego karania dochodzi, gdy kumulatywnie spełnione są trzy warunki: tożsamość zdarzeń, tożsamość podmiotu popełniającego czyn i tożsamość chronionego interesu prawnego. Istotne znaczenie ma ochrona tego samego dobra na podstawie dwóch różnych regulacji. Ustalenia wymaga zatem, czy orzekane środki realizują identyczny cel, czy też cele przyjęte przez oba środki są odmienne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. III SA/Lu 468/19).

Wymierzona skarżącemu prawomocnie kara została nałożona za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Natomiast niniejsza sprawa, dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym przez skarżącego jako przewoźnika drogowego, a więc podmiotu wykonującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego.

W obu analizowanych przypadkach nie zachodzi tożsamość chronionego interesu prawnego.

Kara za przejazd pojazdu nienormatywnego ma na celu zapobieżenie przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. Zgodnie z art. 140ae ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, kary pieniężne, o których mowa w art. 140aa ust. 1 i 1a, są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Celem tych kar jest zapobieżenie niszczeniu sieci drogowej i niebezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Natomiast kary wymierzane na podstawie u. t. d. za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają na celu zapobieganie naruszaniu przez podmioty wykonujące przewozy drogowe obowiązków nałożonych tą ustawą. Cel tej regulacji jest inny, inny interes prawny podlega na podstawie tych przepisów ochronie. Kara wymierzana jest co do zasady profesjonalnemu podmiotowi gospodarczemu. Jej celem jest wymierzenie sankcji przewoźnikowi, który przy wykonywaniu działalności nie stosuje się do wymogów wynikających z przepisów prawa, co może, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej zmianę do ustawy o transporcie drogowym, prowadzić, zgodnie z unormowaniami unijnymi, do utraty przez przewoźnika drogowego dobrej reputacji. Dobrem chronionym jest w tym przypadku prawidłowość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu. W analizowanym przypadku zawyżania masy ładunku, ochrona prawidłowości prowadzenia działalności transportowej wiąże się bezpośrednio z ochroną uczciwej konkurencji, niewątpliwym jest bowiem, że zawyżanie wagi transportowanego towaru ponad dopuszczalne normy prowadzić może do realizacji transportu po niższych cenach.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, nie stwierdzając naruszania prawa procesowego ani materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.