Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 781/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 429/09 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 429/09 (dalej wyrok z 14 stycznia 2010 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem datowanym dnia 9 sierpnia 2005 r. T. M. wniósł o wymeldowanie A. M. (obecnie L.) z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [B.] C. [...] w G. wskazując w uzasadnieniu, że opuściła ona ów lokal i wyjechała prawdopodobnie do Anglii.

Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na wystąpienie przez A. L. na drogę sądową z pozwem o ochronę naruszonego posiadania spornego lokalu.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r., I C 137/06 Sąd Rejonowy w Gdańsku nakazał T. M. przywrócenie A. M. posiadania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w G. przy ulicy [B.] C. [...] przez wydanie kluczy do lokalu. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 30 stycznia 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Miasta Gdańska podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdańska orzekł o odmowie wymeldowania A. L. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [B.] C. [...] w G.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania T. M. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm., dalej ustawa o ewidencji ludności) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że przesłanki wymeldowania sformułowane są w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Przepis ten stanowi, że podmiotem decyzji o wymeldowaniu może być osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę korzystny dla A. L. wyrok Sądu powszechnego i fakt, że T. M. uniemożliwia jej zamieszkanie w lokalu, stanął na stanowisku, że opuszczenie lokalu nie nastąpiło dobrowolnie. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo Sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawomocny wyrok Sądu powszechnego o przywróceniu naruszonego posiadania stronie postępowania o wymeldowanie jest równoznaczny z brakiem dowolności opuszczenia przez nią lokalu. Organ wskazał, że A. L. nie zamieszkała ponownie w lokalu, bowiem T. M. jej to uniemożliwia. Z tej przyczyny A. L. wystąpiła do komornika o wykonanie egzekucji dotyczącej przywrócenia jej posiadania przedmiotowego lokalu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. M. domagał się orzeczenia o wymeldowaniu i eksmisji A. L. z owego lokalu. Skarżący wskazał, że nie chce ona wymeldować się z jego lokalu mimo tego, że od stycznia 2005 r. zamieszkuje w Anglii, a w 2008 r. założyła tam rodzinę. Nadto swym postępowaniem A. L. utrudnia skarżącemu życie.

Motywując rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności podniósł, że sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych i nie wydają decyzji administracyjnych. Sąd nie może orzekać w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów administracji publicznej a jedynie kontrolować te orzeczenia pod kątem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Sąd nie może orzec reformatoryjnie w kwestii wymeldowania A. L.

Wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest możliwe, w momencie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa. Ustawa o ewidencji ludności w art. 15 ust. 2 stanowi, że podmiotem decyzji o wymeldowanie może być jedynie osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z powszechnie akceptowaną linią orzeczniczą Sądów administracyjnych, by mówić o opuszczeniu lokalu w rozumieniu tego przepisu należy stwierdzić, że opuszczenie lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że prawomocny wyrok przywracający posiadanie lokalu osobom bezprawnie zeń usuniętym, oznacza brak przesłanki "opuszczenia".

Organ meldunkowy orzekający w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego, winien w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnić, czy opuszczenie lokalu w konkretnym przypadku ma taki właśnie charakter. Dopiero po tych ustaleniach organ może wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Gdy brak elementu dobrowolności lub trwałości opuszczenia lokalu, organ nie może orzec o wymeldowaniu. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazują na znaczenie dobrowolności opuszczenia lokalu przy wydawaniu decyzji o wymeldowaniu. Sąd I instancji podzielił i uznał w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 3.4.2000 r., V SA 1784/99, który stwierdził, że spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób (Lex nr 49415). W wyroku z 21.11.2008 r., II OSK 1426/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał iż w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji istnieje podstawa do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać (LEX nr 489261).

W przedmiotowym postępowaniu A. L. podnosiła, że nie opuściła owego lokalu na stałe i zamierza doń powrócić, jednak nadal nie jest dopuszczana do użytkowania lokalu w którym jest zameldowana mimo korzystnego dlań wyroku Sądu powszechnego, który nakazał skarżącemu wydanie kluczy do lokalu. W tych przyczyn doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przed wyjazdem do Wielkiej Brytanii A. L. zgłosiła organowi administracji w dniu 26 kwietnia 2005 r. swój wyjazd na pobyt czasowy za granicę, wykonując tym samym obowiązek wynikający z art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i wyroku Sądu w sprawie o naruszenie posiadania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że opuszczenie tego lokalu nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego a co za tym idzie, nie zaistniały przesłanki do wymeldowania A. L. Sąd I instancji uznał, że Wojewoda dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i jego ustalenia nie budzą wątpliwości.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył T. M., reprezentowany przez adwokat M. K., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ([j.t.] Dz.U.06.139.993 ze zm.) ze względu na przyjęcie, że opuszczenie lokalu przez A. L. nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego oraz przyjęcie, że prawomocny wyrok przywracający posiadanie lokalu wydany przez Sąd powszechny na rzecz A. L. oznacza w niniejszej sprawie brak przesłanki opuszczenia lokalu;

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne obu instancji naruszyły:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ze względu na nie wyjaśnienie dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie uwzględniły faktu, że A. L. wyszła

za mąż w Wielkiej Brytanii i tam zorganizowała swe centrum życiowe;

b) art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie przez organ

oględzin spornego lokalu w celu ustalenia czy znajdują się tam rzeczy A. L.;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu drugiej

instancji, który podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania, a także przyznanie pełnomocnikowi adwokat

M. K. od Skarbu Państwa wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej

udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił wyrokowi z 14 stycznia 2010 r. to, że w niniejszej sprawie ani organy administracyjne obu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod uwagę faktu, że będąc w Wielkiej Brytanii od 2005 r., A. L. zawarła w trakcie trwania postępowania dotyczącego spornego lokalu związek małżeński w Wielkiej Brytanii. A. L. nie zamieszkała po zawarciu związku małżeńskiego w Polsce, ale nadal przebywa w Wielkiej Brytanii. Skoro Uczestniczka podjęła decyzję o założeniu rodziny poza Polską, to tym samym niezasadne jest przyjęcie, że nie opuściła ona na stałe miejsca zamieszkania w Polsce i przebywa w Wielkiej Brytanii jedynie czasowo. Być może faktycznie wyjechała ona za granicę z zamiarem czasowego opuszczenia Polski, lecz zamążpójście świadczy w ocenie kasatora o zmianie tej decyzji i zamiarze trwałego pobytu w Wielkiej Brytanii. W ten sposób organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Utrzymując wadliwe w tym zakresie decyzje organów obu instancji, sąd administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a., co powoduje, że oparcie skargi o zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest uzasadnione. W wyroku z 23.X.2008 r., III SA/Lu 174/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że stosownie do art. 10 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z definicji zamieszczonej w tym przepisie wynika zatem, że by uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Miejsce pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swe podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, pierze, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje wizyty gości, przyjmuje korespondencję, itp.

Jak zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, złożonej w niniejszej sprawie, miejscem zameldowania osoby jest miejsce, w którym ona stale realizuje swe funkcje życiowe, to jest w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przyjmuje gości, przechowuje swe rzeczy osobiste, koncentruje swe miejsce pracy, nauki, opieki medycznej i temu podobnych. Takim centrum życiowym A. L. jest w świetle zgromadzonych dowodów w niniejszym postępowaniu Wielka Brytania, a nie Polska. To tam wyszła ona za mąż i tam na stałe mieszka. Wobec czego przyjęcie, że takie centrum życiowe znajduje się w Polsce, w niniejszym przypadku jest nieuprawnione.

A. L. nie zamieszkała ponownie w spornym lokalu nie dlatego, że nie mogła, lecz dlatego że nie chciała i centrum swego życia zorganizowała w Wielkiej Brytanii. O tym, że Uczestniczce nie zależy faktycznie na odzyskaniu dostępu do mieszkania będącego własnością skarżącego, świadczy umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie [...] wobec stwierdzenia jego bezskuteczności.

Sam zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu tam osoby, która ma być wymeldowana, lecz musi być on połączony z przebywaniem, które polega na skoncentrowaniu w tym miejscu swych osobistych i majątkowych interesów. Ocena tego zamiaru nie może się sprowadzać do bezkrytycznego przyjęcia oświadczeń tej osoby dotyczącej jej woli wewnętrznej, z pominięciem czynników obiektywnych pozostających w sprzeczności z tą wolą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21.5.2008 r., II SA/Ol 58/08, LEX nr 509786). Organy badając istnienie i charakter zamiaru osoby zainteresowanej, zawsze winny mieć na uwadze także to, że zamiar, czy wola osoby, jako wyraz jej wewnętrznych przekonań, myśli, czy życzeń, podlega modyfikacjom i zmianom (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29.01.2009 r., II SA/Op 570/08, LEX nr 531005).

Nawet gdyby przyjąć, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne, to dalsze utrzymywanie fikcji zameldowania nie jest stanem pożądanym. Podkreślić przy tym należy, że tak jak zameldowanie w lokalu nie daje jeszcze żadnych praw do niego, tak też wymeldowanie, w żaden sposób praw do lokalu nie ogranicza. O ile skarżąca będzie faktycznie zamieszkiwać na stałe w owym lokalu, będzie miała wówczas nie tylko prawo, ale i obowiązek ponownie się w nim zameldować, a zaskarżona decyzja ulegnie dezaktualizacji ze względu na zmianę okoliczności. Wymeldowanie nie niweczy cywilnoprawnych roszczeń skarżącej dotyczących mieszkania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23.X.2008 r., III SA/Lu 174/08).

W niniejszej sprawie A. L. niewątpliwie opuściła lokal i była to decyzja dobrowolna. Chciała bowiem wyjechać do Wielkiej Brytanii i opuszczenie przez nią lokalu stanowiło wyraz tej decyzji, a nie zachowania Skarżącego. Skarżący nigdy nie zmuszał córki do wyjazdu. Należy zauważyć, że Skarżący umożliwia A. L. dostęp do mieszkania i wpuszcza ją tam kiedy przyjeżdżała ona do Polski. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że wola opuszczenia Polski, początkowo w celu nauki języka angielskiego, uległa przekształceniu w wolę stałego zamieszkania na terenie Wielkiej Brytanii ze względu na podjęcie decyzji o wyjściu za mąż i zamieszkaniu w Wielkiej Brytanii.

Ze względu na przyjęcie, że w powyższym stanie faktycznym opuszczenie lokalu przez A. L. nie było dobrowolne ani trwałe, stanowi błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Wobec tego zasadny staje się zarzut naruszenia przez sąd administracyjny prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Fakt, że w mieszkaniu znajdują się rzeczy uczestnika postępowania, może jedynie oznaczać, że przechowywanie rzeczy w mieszkaniu ma na celu stworzenie pozoru przesłanki wyłączającej wymeldowanie. Nie ma też znaczenia podnoszona przez uczestnika okoliczność, że częściowo ponosił koszty utrzymania domu, ponieważ przesłanki, które podlegają badaniu w postępowaniu o wymeldowanie zostały zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.02. 2008, II SA/Go 809/07, LEX nr 459997). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15.01.2009 r., III SA/Gd 360/08 (LEX 484172) stwierdzono, że nawet pozostawienie rzeczy osobistych nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych w spornym lokalu (art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności). Instytucja zameldowania po przywołanym w tym orzeczeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyłącznie ewidencyjny i winna odzwierciedlać istniejący stan faktyczny przez wskazanie aktualnego miejsca pobytu danej osoby, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani dokonujący kontroli ich decyzji sąd administracyjny nie zajmują się w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie tytułem prawnym do lokalu będącego przedmiotem postępowania. Z powyższego wynika, że osobie, która faktycznie zamieszkuje w lokalu, organ ewidencyjny nie może odmówić w nim zameldowania. A contrario można odmówić zameldowania osobie, która faktycznie nie zamieszkuje w lokalu.

Ze względu na nieprzeprowadzenie przez organ oględzin spornego lokalu w celu ustalenia czy faktycznie znajdują się tam rzeczy A. L. należało uznać, że organy naruszyły art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. Nieuwzględnienie tej okoliczności w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uzasadnia zarzut w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegający na naruszeniu przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Fakt wydania prawomocnego wyroku w sprawie o naruszenie posiadania nie oznacza, że uczestniczka faktycznie z tego uprawnienia ma zamiar korzystać. Jej zachowanie polegające na wyjściu za mąż i osiedleniu się w Wielkiej Brytanii, a także niepodejmowanie żadnych skutecznych czynności w postępowaniu egzekucyjnym, świadczy o zamiarze stałego opuszczenia lokalu w Gdańsku, stanowiącego własność jej ojca. Tym samym organy administracyjne i Sąd przedłożyły treść orzeczenia o naruszenia posiadania nad faktyczną wolę uczestniczki postępowania wynikającą z jej zachowania. Z żadnego przepisu nie wynika, że Sąd administracyjny jest związany orzeczeniem Sądu powszechnego z zakresie prawa cywilnego.

Przywołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z 21.11.2008 r., II OSK 1426/07 nie świadczy o związaniu sądu administracyjnego orzeczeniem sądu powszechnego w zakresie ochrony posiadania. Z wyroku tego wynika bowiem, że: 1. zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie; 2. żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym; 3. jeżeli dana osoba - mimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli - przez długi okres czasu nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania tego lokalu, świadczyć to może o opuszczeniu przez nią miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności; 4. rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie

stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie powoda z tego lokalu.

Ostatnia teza znajduje potwierdzenie również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.4.2002 r., V SA 2352/01, LEX nr 83814.

Sprawy administracyjne prowadzone w przedmiocie ewidencji ludności mają na celu wyłącznie potwierdzanie faktycznego miejsca pobytu stałego lub czasowego. Jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie z pobytu stałego jest trwałe i dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organy ewidencyjne nie są zatem uprawnione do badania tytułów prawnych do zamieszkiwania pod danym adresem, rozstrzygania sporów o prawo własności itd. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2.7.2009 r. IIl SA/Po 507/08 Wspólnota 2009/34/38, Lex 510212).

W tym stanie prawnym i faktycznym Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Oddalając skargę na taką decyzję organu drugiej instancji sad administracyjny dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uzasadnia zarzut w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegający na naruszeniu przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci opisanej w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.). Zakres kognicji organu administracji publicznej wyznacza norma prawa materialnego. W szczególności kasator popada w sprzeczność – z jednej strony podnosi, że: pozostawienie w mieszkaniu rzeczy uczestnika postępowania, może jedynie oznaczać, że przechowywanie rzeczy w mieszkaniu ma na celu stworzenie pozoru przesłanki wyłączającej wymeldowanie; nawet pozostawienie rzeczy osobistych nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych w spornym lokalu (s. 5 skargi kasacyjnej), z drugiej zaś strony stawia zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 75 § 1 k.p.a., wobec nie przeprowadzenia oględzin spornego lokalu w celu ustalenia, czy znajdują się tam rzeczy A. L. (s. 2 skargi kasacyjnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie nie dopatrzył się naruszenia prawa w tej materii.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) w postaci wskazanej w skardze kasacyjnej. Ustawodawca w art.15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności nie wprowadził ustawowej definicji opuszczenia miejsca pobytu stałego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu tego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny, bądź dorozumiany – przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.6.2010 r., II OSK 1060/09). Użyteczne dla oceny tego faktu prawotwórczego pozostaje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 9.3.1959 r. - CO 1/59- OSPiKA 1960, z. 2, poz. 35 s. 71; OSN z 1959 r., z. 4, poz. 95 (na tle stosunku najmu), odpowiednio stosując tę konstrukcję prawną do art.15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności. Pogląd ów zachował aktualność, mimo wielokrotnej zmiany stanu prawnego (uchwała Sądu Najwyższego z 27.7.1989 r., III CZP 70/89, OSNP z 1990 r., z. 9 , poz. 107 s. 3; Z. Bidziński "Status prawny lokali i ich dysponentów" W. Pr. 1998 s. 77). W szczególności zatem nie każdy fakt opuszczenia lokalu świadczy o woli opuszczenia lokalu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że A. M. (obecnie L.), zgłaszając swój wyjazd za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące właściwemu organowi (art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności), w sposób wyraźny dała wyraz woli dalszego przebywania w owym lokalu po powrocie z zagranicy.

Chybionym okazał się zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że jest związany orzeczeniem Sądu powszechnego z zakresie prawa cywilnego. W istocie w wyroku z 14 stycznia 2010 r. poglądu takiego nie wyrażono. Sąd I instancji trafnie nawiązał do utrwalonego w orzecznictwie Sądów administracyjnych poglądu, że o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.6.2010 r., II OSK 1060/09; 12.4.2001 r., V SA 3078/00; 22.8. 2000 r., V SA 108/00; 18.4. 2000 r., V SA 12424/99). Sąd I instancji trafnie uznał, że wytoczenie przez A. M. (obecnie L.) powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania, a następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk- Północ w Gdańsku z 8 sierpnia 2006 r. I C 137/06, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z dnia 30 stycznia 2009 r., w sprawie KM 802/09 Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym Gdańsk-Północ w Gdańsku, wskazuje na podjęcie przez zainteresowaną szeregu działań prawnych dla wykazania, że nadal ma wolę korzystania z przedmiotowego lokalu. W szczególności wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło po zawarciu przez A. L. związku małżeńskiego w Wielkiej Brytanii. Do odmiennych wniosków nie prowadzi umorzenie postępowania egzekucyjnego o świadczenie pieniężne postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r. KM 802/09.

Naczelny Sąd Administracyjny bada interes prawny podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. Stosownie do art. 50 p.p.s.a., postępowanie przed sądem administracyjnym, zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Sąd administracyjny poddaje badaniu legitymację materialnoprawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Instytucja zameldowania ma charakter ewidencyjny. Dotyczy to również wymeldowania, czyli w istocie usunięcia z ewidencji ludności pod określonym adresem, które stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu dokonane w drodze decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od zameldowania, następującego w formie czynności materialno-technicznej. Podmiotem mającym w sprawie zakończonej taką decyzją interes prawny, czyli stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie zakończone decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawie wymeldowania (usunięcia z ewidencji) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. Właściciel dla ochrony swych prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji); ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona) a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się winno z urzędu, a nie na wniosek.

Ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu winno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, a podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Żadnego znaczenia w sprawach meldunkowych nie mogą mieć czynione wobec organu administracji publicznej zastrzeżenia właściciela nieruchomości w kwestii nie podejmowania czynności meldunkowej. Osoba czyniąca takie zastrzeżenie odnośnie nie rejestrowania pod określonym adresem jakichkolwiek osób bez względu na to, czy tam faktycznie przebywają, nie jest do tego uprawniona (brak podstaw prawnych dla takich czynności), a poza tym nie ma interesu prawnego do wysuwania powyższych żądań. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak też dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości. W wyroku z 27.5.2002 r., K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. nr 78, poz. 716), uznającym art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedział się za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych. Wskazał na brak ich związku z prawem do lokalu. Za niedopuszczalne uznał także wymaganie od osoby podlegającej zameldowaniu przedstawienia zgody właściciela lokalu (oznacza to brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zastrzeżeń przez właściciela). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. To także potwierdza zajmowane w niniejszej sprawie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny, że właściciel lokalu nie ma w sprawie o wymeldowanie interesu prawnego, skoro jego oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy, nie będąc stanowiskiem podmiotu mającego w kwestii zameldowania interes prawny. Organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje dotyczące danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem o zameldowanie faktycznie zamieszkuje w lokalu. Badaniu podlegają zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów oraz prawa (do lokalu). Ewidencja ludności jest rejestracją stanu faktycznego i nie stanowi formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego. Potwierdzenie pobytu jest tylko stwierdzeniem faktu - a nie istnienia uprawnienia i ma charakter wyłącznie dowodowy.

Stanowisko takie znalazło uznanie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: (przykładowo) 30.12.2008 r., II OSK 1758/07; 30.12.2008 r., II OSK 1680/07; 30.12.2008 r., II OSK 1681/07; 19.01.2009 r., II OSK 1803/07; 3.4.2009 r., II OSK 485/08; 18.01.2010 r., II OSK 47/09. Pogląd ów akceptował rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku z 11 kwietnia 2011 r. nr RPO-656907-V/10/TS, kierowanego w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W tej sprawie T. M. nie wykazał się interesem prawnym, bowiem sprawa nie dotyczy jego wymeldowania z lokalu, lecz innej osoby – A. L.

Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (art. 250 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.