Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 123/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 840/10 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za umundurowanie i czyszczenie umundurowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 840/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...)w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za umundurowanie i czyszczenie umundurowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 7 maja 2009r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach o wypłatę równoważnika pieniężnego związanego z umundurowaniem stosownie do przepisów ustawy o Służbie Więziennej.

Decyzją personalną nr (...) z dnia (...) czerwca 2010r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach odmówił przyznania A. Z. równoważnika pieniężnego za umundurowanie oraz za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002r. w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 67, poz. 617 ze zm.).

W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia - wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie zawiesza się funkcjonariuszowi w przypadku zawieszenia go w czynnościach służbowych, z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, na okres tego zawieszenia (liczonego w pełnych miesiącach). Natomiast zgodnie z § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia - wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego następuje po zakończeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, chyba że został on zwolniony ze służby na podstawie m.in. art. 39 ust.2 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej tj. wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Organ ustalił też, iż decyzją personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach nr (...) z dnia (...) lutego 2009r. funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od 23.02.2009r. do 23.05.2009r. Natomiast decyzją personalną nr (...) z dnia (...) maja 2009r. funkcjonariusz został zwolniony ze Służby Więziennej z dniem 23 maja 2009r., z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W związku z powyższym organ uznał, iż wnioskowane świadczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje i dlatego orzekł jak w sentencji.

A. Z. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i w ustawowym terminie wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 69 ust. 3 i art. 103 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 61 ust. 1 i 3, art. 104 kpa. Odwołujący stwierdził, iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a. Wyjaśnił, iż wydana decyzja ma na względzie jedynie interes społeczny, nie uwzględnia zaś słusznego interesu strony. Zarzucił także, że organ nie powiadamiał go o prowadzonych czynnościach i oparł rozstrzygnięcie tylko na własnych ustaleniach, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2010r. nr (...) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości poczynione ustalenia faktyczne i prawne zapadłego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do powołanych w odwołaniu naruszeń procesowych, organ wskazał, iż korespondencja prowadzona przez odwołującego z organem I jak i II instancji wskazuje, że została zachowana zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Dlatego też organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzuconych organowi I instancji uchybień procesowych

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. wniósł o stwierdzenie, iż obie wydane w sprawie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa lub stwierdzenie ich nieważności oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i odszkodowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, art. 10 § 1, 2, 3, art. 11 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 wraz z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. na skutek nieprzestrzegania przepisów art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek art. 104 k.p.a. oraz z powodów błędnej interpretacji art. 69 ust. 3 ustawy o SW oraz art. 170 w zw. z art. 171 na skutek art. 153 ustawy P.p,s.a, w zw. z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2010 roku o sygn. akt II SAB/OI 8/10.,

3. nierozpoznanie przez organ istoty sprawy oraz przekroczenie zakresu kompetencji poprzez samowolne, wbrew prawu, modyfikowanie przepisów prawa.,

4. naruszenie przepisów art. 61 § 1 (zdanie drugie) i § 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW i na skutek art. 61 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organy prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zgłoszonego przez funkcjonariusza wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego związanego z umundurowaniem, miały zastosowanie przepisy art. 69 ust. 3 cytowanej ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002r. w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 69 ust. 5 tejże ustawy. Treść tych właśnie unormowań wyznaczała organom zakres prowadzenia postępowania dowodowego, niezbędnego do poczynienia ustaleń faktycznych, koniecznych do załatwienia zgłoszonego wniosku. Przepisy powołanych aktów prawnych jednoznacznie uzależniają wypłatę wnioskowanego świadczenia od wykonywania czynności służbowych oraz pozostawania w służbie w okresie objętym wnioskiem. Mianowicie na mocy kwestionowanego § 6 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwa wypłata równoważnika za umundurowanie w okresie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Funkcjonariusz traci też definitywnie prawo do wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy po upływie wyznaczonego terminu zawieszenia zostaje zwolniony ze służby z konkretnych przyczyn, w tym wydalenia ze służby. Jak słusznie zauważył skarżący, przepisy § 6 rozporządzenia nie różnicują równoważnika w zamian za umundurowanie i równoważnika za czyszczenie chemiczne umundurowania, stanowiąc o równoważniku w zamian za umundurowanie. Taka jednak redakcja przepisów § 6 rozporządzenia nie powinna, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych, gdy uwzględniony zostanie aspekt logiczny wypłaty omawianego świadczenia. Skoro bowiem funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych wstrzymana zostaje wypłata środków na nabycie nowego umundurowania (takie jest z założenia przeznaczenie równoważnika wypłacanego w zamian za umundurowanie), to w takiej sytuacji zakładać należy, że funkcjonariusz nie posiada umundurowania i tym samym niezasadnym jest rozstrzyganie o równoważniku za jego czyszczenie chemiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie takich naruszeń procesowych. W szczególności za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, do czego obliguje art. 10 § 1 K.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro okoliczności faktyczne, na których oparto rozstrzygnięcie bez wątpienia znane były stronie. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 (ONSA i WSA 2000/6/poz.157) zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. " może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności. " W niniejszej sprawie skarżący, poza ogólnikowym powołaniem się na omawiane naruszenie normy zawartej w art.10 k.p.a., nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy owym naruszeniem a wynikiem sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie, zarzucanego w skardze naruszenia art. 8, 9, 11, art. 77 § 1 i 4 K.p.a. oraz art. 107 § 3, ponieważ organy orzekające w sprawie wyjaśniły przesłanki wydanych decyzji. Strona skarżąca natomiast, poza zarzutem naruszenia powyższych przepisów, nie wskazała na czym konkretnie owo naruszenie miałoby polegać. Zdaniem Sądu pierwszej instancji błędne jest także przekonanie skarżącego, że wyrok tutejszego Sądu, uwzględniający skargę A. Z. na bezczynność organu I instancji w rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 maja 2009r. o wypłatę przedmiotowego świadczenia, zobowiązywał organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Wyrok ten nałożył jedynie na organ obowiązek rozpatrzenia zgłoszonego wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej i cel ten został osiągnięty decyzją z dnia 9 czerwca 2010r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z. zarzucając mu:

1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. polegającym na oddaleniu skargi w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu z powyższego było stwierdzenie naruszenia art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej stanowiącego, że "W zamian za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny". Z przepisu tego wynika jasno, że funkcjonariusz SW otrzymuje obligatoryjnie równoważnik pieniężny i za co go otrzymuje. Wobec tego obligatoryjność wypłaty równoważnika pieniężnego za umundurowanie i czyszczenie chemiczne może zostać ograniczona jedynie w całości obowiązującym i wskazującym na takie ograniczenie przepisem prawa zamieszczonym w ww. ustawie o SW. Artykuł art. 69 ust. 5 ustawy o SW w całości do obydwu równoważników takiego ograniczenia nie stosuje. Zatem wynika z tego, iż nie przesądzono konkretnie w zaskarżonym wyroku czy w sprawie decyzji organów obu instancji nie doszło do nadinterpretacii ww. przepisu art. 69 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 5 ustawy o SW oraz jakiegokolwiek naruszenia prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji, na co w swojej skardze wskazywał skarżący, iż w przedmiotowej sprawie naruszono prawo materialne i zasady postępowania oraz to, iż zaskarżona decyzja organu I i lI instancji jest niezgodna z prawem oraz brak jej należytego i zgodnego z faktami oraz podstawą prawa uzasadnienia, to i tym samym nie sposób było ocenić, czy dokonano prawidłowej oceny faktów i zastosowanej podstawy prawa w sposób prawidłowy i zgodny z prawem. Wobec tego, skoro powyższego należnie nie zbadano, to Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz z art. 3 § 2 P.p.s.a. co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z powodów wykazanych w skardze skarżącego oraz odpowiedzi skarżącego na pismo organu z dnia 10.09.2010 r. doszło do naruszeń prawa, a Sąd orzekający na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. mógł jego skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz ją poprzedzającą gdyż obie decyzje podjęte zostały z naruszeniem prawa, art. 69 ust. 3 ustawy o SW

2. naruszenie art. 1 § 2 na skutek art. 1 § 1 pkt i p.u.s.a. w zw. z art. 151 P,p.s.a., polegającym na przyjęciu, iż "art. 69 ust. 3 ustawy o SW uprawnia funkcjonariusza SW do świadczeń, o których w nim mowa, to jednak nie stanowi wystarczającej podstawy do ich wypłaty. Skoro, bowiem funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych wstrzymana zostaje wypłata środków na nabycie nowego umundurowania (jakie jest z założenia - przeznaczenie równoważnika wypłacanego w zamian za umundurowanie), to w takiej sytuacji zakładać należy, że funkcjonariusz nie posiada umundurowania i tym samym niezasadnym jest rozstrzyganie o równoważniku za jego czyszczenie chemiczne.", i tym samym rozstrzygnięciu merytorycznie za organ odwoławczy o sprawie poprzez dopełnienie uzasadnienia jego decyzji zakresem ww. tezy, a który to przepis oznacza, iż Wojewódzkie Sądy Administracyjne, w przeciwieństwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są wyłącznie sądami prawa, ale przede wszystkim sądami kontroli legalności działalności administracji publicznej - art, 184 P.p.s.a. nie ma zastosowania przed tymi sądami, gdyż Sąd ten jedynie bada czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. przez uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności, a nie przez ocenę sprawy pod kątem jej słuszności, co w sprawie zaskarżonego wyroku zaistniało, gdyż wynika to ze strony 5, 6 i 7 jego uzasadnienia i powyższej sądowej tezy.

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a, w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., wobec nieuwzględnienia skargi skarżącego w sytuacji, gdy obowiązkiem ww. Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 6, 7,77 § 1, 80 K.p.a, i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w ogóle nie podniesiono kwestii równoważnika pieniężnego za czyszczenie chemiczne umundurowania i nie uzasadniono podstawy faktycznej oraz prawnej odmowy jego wypłaty, czym doprowadzono do bezpodstawności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, bowiem i w tej też decyzji organ I instancji w ogóle nie odniósł się do równoważnika pieniężnego za czyszczenie chemiczne. Wobec tego, skoro nie wskazano i nie uzasadniono w zaskarżonej decyzji odwoławczej przyczyn legalności utrzymania w całości w mocy decyzji organu i instancji oraz nie ustalono w ogóle podstaw prawnych i faktycznych odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za czyszczenie chemiczne, to tym samym nie sposób było ocenić w kontroli sądowej, czy dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz czy podjęto prawidłowe działania do jej ustalenia i z powyższego czy zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wydano zaskarżone decyzje obu organów. Zatem, skoro w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego brak jest uzasadnienia i poczynionych zgodnie z zakresem art., 69 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 5 ustawy o SW w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. ustaleń oraz, iż w tych faktach sprawy Sąd oddalił skargę skarżącego, to oznacza to, że Sąd orzekający pierwszoinstancyjnie wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej organu odwoławczego pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 P.p.s.a., bowiem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, iż; "wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego następuje po zakończeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych" nie wskazując w ogóle, o który to równoważnik tak naprawdę organowi chodzi, czy o równoważnik za umundurowanie czy za czyszczenie chemiczne. Tej kwestii zaskarżona decyzja organu odwoławczego tak jak i organu pierwszej instancji nie przesądza ani też nie rozstrzyga. Takie działanie zatem przyczynia się do wadliwości ww. decyzji organów i tym samym do wadliwości zaskarżonego wyroku i ma znaczny wpływ na jego wymiar oraz dla sprawy, gdyż Sąd orzekający z powodu naruszeń przez organ odwoławczy oraz pierwszej instancji art. 6,7,77 § 1, 80 K.p.a, w zw., z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW zobligowany był skargę w całości uwzględnić, czego w sprawie nie uczynił.

4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewystarczające przedstawienie stanu sprawy i rzetelnego dokonania ustaleń faktycznych sprawy i oceny zebranych w sprawie dowodów. Dokonania z tego oto powodu błędnej oceny zasadności zarzutów skarżącego podnoszonych w jego skardze i powielonych w trakcie posiedzenia sądowego, co przyczyniło się na podstawie art. 151 P.p.s.a. do bezzasadności oddalenia skargi skarżącego, mylnie przyjmując, że organ odwoławczy dokonał wydania decyzji odpowiadającej prawu i zgodnej z zakresem normy art. 69 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 5 ustawy o SW na skutek § 6 ust. 2

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002 roku w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za czyszczenia chemiczne umundurowania dla. funkcjonariuszy Służby Więziennej. Wobec tego, Sąd dokonał błędnej oceny zasadności zarzutów skarżącego podnoszonych w jego skardze i w trakcie posiedzenia sądowego, co przyczyniło się na podstawie art. 151 P.p.s.a. bezzasadnie do oddalenia skargi skarżącego, mylnie przyjmując, że organ odwoławczy dokonał wydania decyzji odwoławczej odpowiadającej prawu, jak I to, iż jest ona zgodna z prawem i stanem faktycznym sprawy. W konsekwencji powyższego, poza rozwagą tego Sądu pozostały zarzuty stanowiące o brakach i wadach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją odwoławczą. Takie potraktowanie przez Sąd zarzutów stanowi wyraz naruszenia przepisu postępowania. Zatem, odmienna ocena dowodów i rzetelne rozpoznanie sprawy na podstawie poprawnych dowodów skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji i z tych powodów i z powodu braku właściwego i należytego rozstrzygnięcia zakreślonego wniesionym przez skarżącego odwołaniem oraz skargą i dodatkowo też jego pismem procesowym z dnia 26 października 2010 r., bowiem należy zwrócić uwagę na to, że sprawa została zainicjowana przepisem art. 69 ust. 3, który jest obligatoryjnym dia organu administracji do stosowania, gdyż wskazuje on na uprawnienia strony do przyznania jej należnego mocą ustaw/ o Służbie Więziennej uprawnienia i zatem przepis ten wymaga od organów zachowania należytej staranności i poprawności w działaniach z zachowaniem poprawnych zasad postępowania administracyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw, z art, 139 k.p.a. i w zw. z art. 7,107 § 3 k.p.a,)

5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., przez wadliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz gołosłowne przyjęcie, iż skarżący skoro został zawieszony w obowiązkach służbowych, to tym samym z tego powodu nie posiadał umundurowania oraz z powodu tego zawieszenia nie dokonywał w obowiązującym go roku mundurowym (art. 2 ust. 1 ustawy o SW) nabycia nowego umundurowania, jego składników i zatem nie należą mu się uprawnienia wynikające wprost z normy art. 69 ust. 3 ustawy o SW, tzn. równoważnik za umundurowanie i czyszczenie chemiczne, pomimo obowiązku uzupełniania i odnawiania składników umundurowania oraz też z powodu posiadania obligatoryjnie już od dnia wstąpienia do służby w SWumundurowania w tym i specjalnego (art. 69 ust 1 ustawy o SW) przekazanego przez Areszt Śledczy w Bartoszycach. Bowiem, jak wynika z przepisów ustawy o Służbie Więziennej, Służba Więzienna jest formacją umundurowaną (art. 1 ust. 2 ustawy o SW) i zatem z tego oto powodu w normie art. 69 ust 3 na skutek, art. 1 ust. 2 ustawy o SW ustawodawca zawarł formułę, że za umundurowanie i czyszczenie chemiczne funkcjonariusz SW otrzymuje równoważnik pieniężny, co ma na wynik sprawy i treść zaskarżonego kasacyjnie wyroku, gdyż naruszono nim art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to skutkuje jego uchyleniem, gdyż ma znaczny wpływ na jego uzasadnienie i zapadłe w nim rozstrzygnięcie, bowiem skoro skarżący z dniem przyjęcia do służby obligowany był posiadać umundurowanie oraz otrzymał też i umundurowanie specjalne, to tym samym jest logiczne, i jednoznaczne, gdyż wynika to z przepisów ww. prawa, iż posiadał umundurowanie o jakim mowa w art. 69 ust. 3 ustawy o SW i zatem skoro posiadał umundurowanie, to tym samym był uprawnionym do otrzymania równoważnika pieniężnego za jego czyszczenie chemiczne a nawet i za samo umundurowanie, które był zobligowany posiadać oraz odnawiać i uzupełniać ze względu na obowiązujące go obligatoryjnie przepisy prawa, art. 62 ust. 1 ustawy o SW.,

6. naruszenie art. 92 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002 roku w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej na skutek art. 69 ust. 5 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW., przez niedostrzeżenie, iż norma § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002 roku w sprawie pozbawienia należnego obligatoryjnie uprawnienia do otrzymania równoważnika za umundurowanie została podjęta z przekroczeniem uprawnień ustawowych o jakich mowa w art. 69 ust. 5 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW i zatem w faktach sprawy nie mogła przez Sąd orzekający pierwszoinstancyjnie zostać uwzględniona i zaakceptowana do zastosowania ze względu na to, iż norma § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w kwestii ww. równoważnika ewidentnie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem to art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 69 ust. 5 na skutek art. 69 ust. 3 ustawy o SW stanowił zarówno podstawę wydania aktu § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, jak i określał jego granice przedmiotowe, które zostały w ocenie kasatora, jak i skarżącego bezspornie przekroczone, czego to Sąd orzekający pierwszoinstancyjnie mimo swoich ustawowych obowiązków i nakazów nie dostrzegł ani też nie usunął w stosowaniu w zaskarżonej doń decyzji organu odwoławczego i organu I instancji, co ma wpływ na sprawę oraz prawość wydanego, a zaskarżonego obecnie wyroku, bowiem tego rodzaju wadliwości, jak powyżej, stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności wymienionych regulacji oraz uchyleniu kontrolowanej w sprawie niniejszej decyzji.

7. naruszenie art. 69 ust. 3 ustawy o SW przez wadliwą wykładnię treści w/w przepisów oraz subiektywne w tym kierunku poczynione przez Sąd orzekający rozważania. Bowiem, nie można się pogodzić z tym, że zdaniem tego Sądu przepis art. 69 ust. 3 ustawy o SW stanowi o tym, że funkcjonariusz SW będący zawieszonym w czynnościach służbowych nie może i nie powinien otrzymać równoważnika pieniężnego za czyszczenie chemiczne umundurowania, które posiada, art. 69 ust. 1 w zw, z art.1 ust. 2 ustawy o SW oraz równoważnika pieniężnego za umundurowanie, które też posiada i jest

pomimo tego zawieszenia obligowany odnawiać i uzupełniać, art. 62 ust. 1 ustawy o SW, gdy jego interpretacja nie budzi jakichkolwiek wątpliwości ze względu na konstrukcje prawną oraz w odniesieniu do jego rozważań wskazuje jednoznacznie, że funkcjonariusz SW otrzymuje za umundurowanie, i nie jest przy tym ważne jakie umundurowanie, obligatoryjnie w zamian za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania, równoważnik pieniężny.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną organ oparł na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 92 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002 roku w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w zw. z art. 69 ust. 3 i 5 ustawy o Służbie Więziennej. Żaden z powołanych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przechodząc w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutów prawa materialnego należy wskazać, iż zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł zostać uznany za trafny, gdyż w przepisie tym zawarte są normy o charakterze ustrojowym; określają one funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca.

Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002 roku w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w zw. z art. 69 ust. 3 i 5 ustawy o Służbie Więziennej nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości został wydany z przekroczeniem uprawnień ustawowych wynikających z art. 69 ust. 5 ustawy o Służbie Więziennej.

Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 listopada 2001 r., sygn. akt U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie, jako akt wykonawczy wobec ustawy, zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami (por. też wyrok NSA z 30 października 2008 r., I OSK 1842/07, LEX nr 510165).

Korzystając z tego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 69 ust. 5 ustawy o służbie więziennej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 9 maja 2002 roku w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. W §6 ust 1 i 2 tego rozporządzenia organ ustalił, iż wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie zawiesza się funkcjonariuszowi w przypadku zawieszenia go w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, na okres tego zawieszenia (liczonego w pełnych miesiącach) oraz, że wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego następuje po zakończeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, chyba że został on zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 lub ust. 3 pkt 2 ustawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – konkretyzuje szczegółowe zasady otrzymywania i zwrotu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz wysokość równoważnika pieniężnego za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy stanowiące wymóg delegacji ustawowej zawartej w art. 69 ust. 5 ustawy o służbie więziennej. Bezspornym jest, iż przypadki, w których funkcjonariuszowi służby więziennej zawiesza się wypłatę równoważnika pieniężnego za umundurowanie mieszczą się w zakres spraw przekazanych do uregulowania Ministrowi Sprawiedliwości w art. 69 ust. 5 omawianej ustawy. Twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że wykonując upoważnienie ustawowe organ dopuścił się "modyfikacji zapisów ustawy oraz przekroczył zakres upoważnienia" nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa, a uzasadnienie skargi kasacyjnej poza dokonaniem szerokiej i ogólnikowej wykładni przepisów ustawy o służbie więziennej, wydanego na jej podstawie rozporządzenia oraz przepisów Konstytucji nie precyzuje w jaki sposób Minister Sprawiedliwości miałby zakres upoważnienia ustawowego przekroczyć. Należy wiec uznać, że tryb zawieszenia wypłaty omawianego równoważnika pieniężnego ustanowiony w §6 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia znajduje oparcie w treści delegacji ustawowej, zawartej w art. 69 ust. 5 ustawy o służbie więziennej.

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 69 ust. 3 ustawy o służbie więziennej. Powołany przepis kreuje po stronie funkcjonariusza służby więziennej prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania, jednakże nie jest to norma o charakterze bezwzględnym. Z akt sprawy wynika, iż decyzją personalną Dyrektora Aresztu Śledczego Bartoszyce skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych z dniem 23 lutego 2009, natomiast w dniu 23 maja 2009 r. skarżący został dyscyplinarnie zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie więziennej. Wobec powyższego należy uznać, iż zostały spełnione negatywne przesłanki wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie określone w §6 ust. 1, który stanowi wprost, iż wypłatę równoważnika zawiesza się funkcjonariuszowi w przypadku zawieszenia go w czynnościach służbowych.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów o charakterze procesowym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie stwierdzić należy, iż niezasadny jest zarówno zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 §1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. w ten sposób, że zamiast uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów K.p.a., Sąd ten przyjął, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga podlegała oddaleniu. Należy jednak podnieść, iż do podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wystarczy wskazać wyłącznie art. 145 § 1 czy art. 151 P.p.s.a., gdyż przepisy te samodzielnie powołane nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. Określają one bowiem tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do takiego, czy innego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publik. w Lex nr 18753, z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1509/07 niepublik.). To zaś, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uchylił zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie, ale skargę wniesioną na tę decyzję oddalił, jest rezultatem oceny prawnej sprawy, którą Sąd ten przyjął na podstawie akt sprawy oraz przeprowadzonej rozprawy. Dla zakwestionowania tego wyroku nie wystarczy samo przekonanie strony, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji powinno być inne, niż przyjęte przez ten Sąd. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie odmiennie ocenia dowody i wyprowadza z nich własne wnioski i oceny, a nie wskazuje przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, których naruszenia - jej zdaniem - dopuścił się sąd pierwszej instancji przyjmując taką, a nie inną ocenę prawną sprawy, to tym samym nie podaje podstawy kasacyjnej wymaganej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 1396/10). Co prawda formułując zarzut naruszenia m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skarżący wskazał szereg przepisów K.p.a. jednakże nie wyjaśnił przy tym, na czym konkretnie polegały uchybienia Sądu w odniesieniu do poszczególnych przepisów i jaki to miało wpływ na wydane orzeczenie. Z rozpoznawanej skargi kasacyjnej można wywnioskować jedynie, że zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie dokonując rzetelnej kontroli postępowania administracyjnego przyjął za własne błędne ustalenia organów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sprzeczność istotnych ustaleń przejawiła się w ustaleniu stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że materiał w sprawie był zebrany nieprawidłowo i sposób niewyczerpujący, a ustalenia organów i Sądu nie odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy. Tym samym stwierdzić należy, że zarzut ten z uwagi na jego niezasadność nie mógł zostać uwzględniony.

Podobnie sytuacja przedstawia się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 w zw. z art. 133 §1 P.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 §1 P.p.s.a. mógłby odnieść skutek tylko w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie materiału nie znajdującego oparcia w aktach sprawy. Sformułowany w tym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Nie jest więc również naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko Sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego sprawy, co jednakże w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Natomiast powiązanie zarzutu naruszenia art. 133 §1 P.p.s.a. z art. 141 §4 P.p.s.a., określającym obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku nie może zostać uznane jako prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem powyższe przepisy nie są ze sobą w funkcjonalny sposób powiązane i dotyczą zupełnie innej materii. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć jednocześnie art. 141 §4 poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wymaganych prawem elementów i art. 133 §1 P.p.s.a. poprzez wydanie całego wyroku na innej podstawie niż akta sprawy, gdyż obydwa przepisy nawzajem się wykluczają.

W tej sytuacji jako nietrafny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające przedstawienie stanu sprawy. Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak i zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe wymogi stwierdzić należy, iż w tej sprawie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został naruszony. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił stan sprawy. W treści uzasadnienia zawarto bowiem treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy oraz w sposób szczegółowy omówiono argumenty, które legły u podstaw powziętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.