Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 733/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i § 2, art. 107 § 3, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 15, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1966 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w T., oznaczonych jako parcele: l. kat. [...] (pow. [...] ha) oraz [...] (pow. [...] ha), stanowiących własność p. B. G. (błędnie wskazanej jako "B. G."), zwanej dalej "Wywłaszczoną".

Organ administracji przywołał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy:

- z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1966 roku wystąpiła p. A. D. – spadkobierca Wywłaszczonej - zwana dalej "Wnioskodawcą" (pismem z 21 lipca 2010 r.),

- celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA z 22 maja 1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35),

- zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa; o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu; za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (tak np. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99),

- wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczaniu"; zatem - w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy - należy ocenić kwestionowaną decyzję,

- w sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy zostały spełnione materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia; zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, było ono dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była, ubiegającemu się o nie, niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; cele, wymienione w art. 3 powołanej ustawy, nie musiały być realizowane kumulatywnie,

- celem wywłaszczenia była budowa hali sportowej, co wynika z zachowanego w aktach sprawy wniosku Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w T. z [...] sierpnia 1966 r., jak również z treści samej decyzji z 1966 roku,

- niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją właściwego organu architektoniczno-budowlanego nr [...] z [...] września 1962 r., o ustaleniu lokalizacji szczegółowej na budowę hali sportowej, zwana dalej "decyzją lokalizacyjną"; powyższa decyzja została prolongowana przez właściwy organ [...] czerwca 1966 r., do końca obowiązującego ówcześnie planu 5-letniego; zatem - w dacie wywłaszczenia - pozostawała w obiegu prawnym i była zgodna z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta,

- zgodnie z art. 30 ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961, Nr 7, poz. 47), stanowiącym podstawę prawną wydanej decyzji lokalizacyjnej, sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należały do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego; w szczególności organy planowania przestrzennego:

- ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny były być spełnione przy wykonaniu inwestycji,

- wyrażały zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji, ustalając - w miarę potrzeby - warunki, które miały być spełnione przy zmianie wykorzystania,

- ustalały strefy ochronne oraz sposób ich zagospodarowania, jeżeli na podstawie przepisów szczególnych w sprawach tych nie były właściwe inne organy;

zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego,

- biorąc pod uwagę powyższe w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, decyzją lokalizacyjną z 1962 roku, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu, wskazanego we wniosku o wywłaszczenie,

- zarzut nieważności decyzji lokalizacyjnej nie może być skutecznie podnoszony w niniejszym postępowaniu, bowiem jego przedmiotem nie jest badanie w trybie nadzoru legalności decyzji lokalizacyjnej, lecz decyzji wywłaszczeniowej,

- wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z [...] sierpnia 1966 r. obejmował dwie działki ewidencyjne - nr [...] (pow. [...] ha) oraz nr [...] (pow. [...] ha); przy tym - jak wynika z analizy mapy wpisanej do ewidencji składnicy geodezyjnej [...] czerwca 1966 r. (za nr [...]), stanowiącej mapę przedmiotowego wywłaszczenia - działka o nr [...], znajdowała się w obszarze lokalizacji inwestycji, natomiast działka o nr [...] poza obszarem lokalizacji i była przeznaczona na poszerzenie drogi,

- pomimo tego, że działka o nr [...] znajdowała się poza lokalizacją budowy hali sportowej, jednak była ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego; potwierdzają to dokumenty, związane z operatem technicznym podziału nieruchomości, gdzie - w wykazie wywłaszczeniowym nieruchomości, zgłoszonych do wywłaszczenia - znajdowały się działki nr [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha) oraz właśnie [...], przeznaczone są pod rozbudowę ulic,

- niewątpliwie wywłaszczenie działki nr [...], na cel poszerzenia ulicy, stanowiło cel użyteczności publicznej, a tym samym nie można uznać, że wywłaszczenie tej części nieruchomości, pomimo tego że nie była objęta decyzją lokalizacyjną, stanowiło rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- natomiast działka o nr [...] została wywłaszczona zgodnie z obowiązującymi ówcześnie procedurami, a cel wywłaszczenia stanowił cel użyteczności publicznej, bowiem hala sportowa miała służyć ogółowi mieszkańców,

- zostały zatem spełnione przesłanki z art. 3 ustawy o wywłaszczaniu, zarówno odnośnie działki nr [...], objętej decyzją lokalizacyjną z 1962 roku, jak i odnośnie tej o nr [...], niezbędnej pod rozbudowę ulicy,

- zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości,

- pismem z 28 czerwca 1966 r. Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w T. wystąpiła do Wywłaszczonej - obywatelki [...] - z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości; w odpowiedzi Wywłaszczona wskazała warunki, na których może się zgodzić na odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej; jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, rokowania nie doprowadziły do porozumienia,

- wobec powyższego rokowania zostały przeprowadzone, a wymóg art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu został spełniony,

- zgodnie z art. 15 ustawy o wywłaszczaniu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, zgłoszony w organie do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej,

- pismem z 10 sierpnia 1966 r. Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w T. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, oznaczonych nr [...] i [...],

- zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone,

- pismem z dnia 7 września 1966 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło wnioskodawcę wywłaszczenia, właścicielkę i posiadaczy, Ministerstwo Spraw Zagranicznych Departament Konsularny, biegłego, pełnomocnego administratora o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy, wyznaczonej na [...] września 1966 r.; zawiadomienie zostało również wywieszone na tablicy urzędowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T.,

- zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, po przeprowadzeniu rozprawy, organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie,

- zgodnie z art. 21 ustawy o wywłaszczaniu odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy; opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie,

- w przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w zaplanowanym terminie – [...] września 1966 r.; w rozprawie wzięli udział przedstawiciel inwestora, biegły Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej dr M. R. oraz J. P. i administrator nieruchomości Wywłaszczonej,

- w aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej zachowała się opinia szacunkowa biegłego dr M. R., sporządzona [...] października 1966 r., obejmująca wycenę gruntu oraz znajdujących się na nim nasadzeń,

- zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy o wywłaszczaniu, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I; zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335), cena za nieruchomość klasy I, w strefie miejskiej okręgu I, wynosiła 3,60 zł za metr kwadratowy; jak wskazał biegły w opinii szacunkowej na terenie województwa [...] cena ta została podwyższona o 20% na podstawie uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 listopada 1962 r. (Dz.Urz. PWRN Nr 13, poz. 154); wobec tego wartość 1 m2 wyniosła 4,32 zł; zatem wartość działki nr [...] (pow. [...] ha) w części za grunt wyniosła [...] m2 x 4,32 zł.; dało to kwotę [...] zł.; taka kwota, po wysłuchaniu opinii biegłego, została przyznana decyzją z 1966 roku; biegły, sporządzając opinię szacunkową w przedmiotowej sprawie, zastosował prawidłową podstawę ustalenia odszkodowania, bowiem Wywłaszczonej pozostawał grunt o powierzchni powyżej 5 ha,

- zgodnie z obowiązującym wówczas art. 8 ust. 7 ustawy o wywłaszczaniu, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania; odszkodowanie należy się tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości,

- wobec powyższego, zgodnie z opinią biegłego, działka nr [...], zajmowana w celu poszerzenia ul. G., podlegała wywłaszczeniu bez odszkodowania, ponieważ nie przekraczała 25% obszaru całej nieruchomości,

- przy wycenie drzew i krzewów owocowych biegły oparł się natomiast na cenniku Instytutu Sadownictwa w S., uwzględniając dodatkowe czynniki takie jak glebę, kondycję prowadzonej plantacji, strefę miejską i wartość handlową; wartość materiału roślinnego, znajdującego się na nieruchomości, biegły wycenił na kwotę [...] zł i taka kwota została przyznana decyzją z 1966 roku,

- odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem; uwzględniało bowiem wyliczenie biegłego, a biegły uczestniczył w rozprawie; nie można zatem uznać, jakoby zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, a tym bardziej w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy, że opinia szacunkowa została sporządzona przez jednego biegłego i nie przed rozprawą wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, wskazano: uchybienia te nie były istotne, bowiem - jak wynika z protokołu rozprawy - biegły posiadał rozległą wiedzę na temat wywłaszczanej nieruchomości; przed rozprawą dokonał jej oględzin i zobowiązał się do sporządzenia szczegółowego opisu oraz opinii w terminie 14 dni po rozprawie; ponadto pełnomocnik Wywłaszczonej był obecny na rozprawie i mógł odnosić się do wypowiedzi biegłego, a także podnieść inne zarzuty,, czego nie uczynił,

- przypomniano, że w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych; szacunki opierały się na "sztywnych stawkach"; zatem brak udziału drugiego biegłego w żaden sposób nie wpływał na wysokość oszacowanego wynagrodzenia w części za grunt, co w niniejszy przypadku stanowiło przeważającą część całości odszkodowania,

- decyzja z 1966 roku zawiera wszystkie elementy określone w art. 22 ustawy o wywłaszczaniu - ustala przedmiot wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustala odszkodowanie i terminy zapłaty odszkodowania, wymienia osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych; nie jest zrozumiały zarzut Wnioskodawcy, dotyczący braku wskazania adresata orzeczenia wywłaszczeniowego; w rozdzielniku bowiem ocenianej decyzji (pkt 2) wskazano, że adresatem są właściciele nieruchomości, wymienieni w orzeczeniu; z zestawienia wynika, że decyzję skierowano do wywłaszczanej właścicielki – opisanej wówczas jako "B. G."; przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia stanowiła wprawdzie własność p. B. D.; jednakże powyższa oczywista omyłka może być sprostowana w trybie art. 113 § 1 K.p.a.; nie stanowi więc podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1966 roku,

- odnosząc się natomiast do zarzutu, że z treści zaskarżonego orzeczenia oraz akt sprawy nie wynika, aby osoba, która podpisała orzeczenie - Zastępca Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych mgr M. W. - posiadała upoważnienie do takiego działania, wskazano, że upoważnienia nie stanowiły części składowych akt administracyjnych; Wojewoda [...] w prowadzonym przed tym organem postępowaniu ustalił, że - zgodnie z § 3 ust. 3 lit. a i b statutu Urzędu Spraw Wewnętrznych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], nadanego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1962 r., wynika, że zastępca kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych zastępował kierownika urzędu w razie jego nieobecności oraz koordynował i nadzorował pracę jednostek organizacyjnych Urzędu Spraw Wewnętrznych w zakresie zleconym przez kierownika urzędu; p. M. W. został powołany na stanowisko zastępcy kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1963 r.; z zakresu zadań zastępcy kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wynika, że upoważnienie do podpisywania orzeczeń powinno zostać udzielone p. M. W., zaś jego brak może wynikać z niekompletności materiałów archiwalnych i jednocześnie nie może prowadzić do stwierdzenia, że orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu podpisane przez tę osobę jest nieprawidłowe; należy domniemywać, że Zastępca Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych był osobą upoważnioną do podpisania zaskarżonej decyzji; niezamieszczenie przy złożonym podpisie stosownej klauzuli, świadczącej o tym, że podpisujący akt czyni to z upoważnienia organu administracyjnego, nie stanowi istotnej wady aktu administracyjnego,

- w świetle powyższych rozważań nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzja z 1966 roku narusza prawo w sposób rażący,

- w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja była obciążona innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, oraz pkt 3-7 K.p.a.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 7 i 77 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] czerwca 1966 r. (wobec oczywistego błędu wskazano "wrzesień 1962"), zwane dalej "pismem z 1966 roku", informujące o przedłużeniu okresu ważności decyzji lokalizacyjnej z 1966 roku było decyzją administracyjną, oraz naruszenie art. 99 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym na dzień jego sporządzenia, poprzez aprioryczne przyjęcie, jakoby ją stanowiło, w związku z czym organ nie był uprawniony do badania jego prawnej skuteczności w ramach prowadzonego postępowania; tymczasem przedmiotowe pismo nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów decyzji, określonych w przedmiotowym przepisie; nie było decyzją administracyjną, co organ mógł i miał obowiązek ustalić także w ramach prowadzonego postępowania,

- art. 8 i 16 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z 1966 roku stanowiło decyzję administracyjną, które to ustalenie zostało dokonane wbrew ostatecznemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w T. z [...] kwietnia 2013 r., w którym w sposób wiążący przesądzono, że rzeczone pismo nie było decyzją administracyjną,

- art. 140 w zw. z art. 107 § 2 oraz art. 11 i 8 K.p.a., polegające na nieodniesieniu się przez organ w zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia art. 16 K.p.a. podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 3 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez przyjęcie, że - w myśl powyższych przepisów - orzeczenie o wywłaszczeniu działki nr [...] było dopuszczalne ze względu na jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie drogi, podczas gdy celem wywłaszczenia, wskazanym w orzeczeniu, była budowa hali sportowej; zachodziła zatem rozbieżność pomiędzy wskazanym w orzeczeniu, a faktycznym celem wywłaszczenia,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez przyjęcie, że w myśl tego przepisu wystarczające było złożenie Wywłaszczonej, przez Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w T., oferty dobrowolnej sprzedaży nieruchomości; konieczne było natomiast podjęcie z nią rokowań w celu osiągnięcia porozumienia, co do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 21 ustawy o wywłaszczaniu, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie; tymczasem został powołany jedynie jeden biegły (a nie dwóch), zaś opinia o wartości nieruchomości została sporządzona już po przeprowadzeniu rozprawy; było to rażąco sprzeczne z treścią przedmiotowego przepisu,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 99 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu na dzień wydania decyzji z 1966 roku, poprzez uznanie, że zaskarżone orzeczenie zawierało prawidłowe wskazanie jego adresata, gdy brak było oznaczenia adresata zaskarżonego orzeczenia wprost; uznany przez organ za prawidłowy sposób oznaczenia adresata można uznać co najwyżej za jego oznaczenie dorozumiane.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 30) Pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że - jego zdaniem - decyzja lokalizacyjna z 1962 roku straciła ważność ze względu na klauzulę, zgodnie z którą po 3 latach utraciła obowiązującą moc, z powodu braku zmiany sposobu wykorzystania terenu. zwracał uwagę, że organ administracji zawiesił swoje postępowanie wobec sprawy toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, dotyczącej pisma z 1966 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – warunki orzekania w przedmiocie nieważności oraz treść regulacji, dotyczących wywłaszczania nieruchomości, mogących mieć istotne znacznie w sprawie. Trafnie wywodzono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowo nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1966 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną, z zastrzeżeniem, sformułowanym w końcowej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 § 1 K.p.a. Jak trafnie wskazuje organ, przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa jest też kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P.

Przy ocenie, czy określone uchybienie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, trzeba mieć także na uwadze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R.P. W jego uzasadnieniu podniesiono m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (tak w pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (w pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (tak pkt 8.4). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji.

Odnosząc się w tym kontekście kolejno do zarzutów skargi należy wskazać:

- nie sposób kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa, wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie drogi, w sytuacji gdy przylegała ona bezpośrednio do działki ewidencyjnej przeznaczonej na budowę hali sportowej; realizacja tego rodzaju celu, ze swej natury, uzasadnia rozbudowę struktury komunikacyjnej; w takiej sytuacji sam fakt niewskazania expressis verbis w decyzji lokalizacyjnej, że przedsięwzięcie miałoby obejmować także przebudowę przyległej infrastruktury drogowej nie przesądza, że dane inwestycja nie miała tego dotyczyć; w każdym razie tego rodzaju domniemania organu wywłaszczeniowego, sprzed około 50 laty, nie można uznać za kwalifikowaną wadliwość, zwłaszcza gdy Wywłaszczona nie kwestionowała wówczas samego odjęcia własności także w zakresie tej działki ewidencyjnej, co do meritum w trybie zwykłym (przez wniesienie odwołania np. za pośrednictwem pełnomocnika); nie można w takiej sytuacji wykluczyć, że dany fragment nieruchomości w istocie utracił dla Wywłaszczonej wówczas wartość ekonomiczną: reasumując, skoro dana działka została wywłaszczona na cel publiczny, wskazany w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a realizacja poszerzenia drogi przyległej nie została wyłącznie wymieniona w decyzji lokalizacyjnej, nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa; zachodziły bowiem materialne przesłanki dla dokonania wywłaszczenia, zaś okoliczność, że sama dokumentacja, stanowiąca podstawę orzeczenia o wywłaszczeniu, zawierała pewne nieścisłości nie może stanowić o wadzie kwalifikowanej; skoro w myśl ówcześnie obowiązujących regulacji nieruchomość mogła podlegać wywłaszczeniu i były ku temu przesłanki, wady w procedurze nie mogą być kwalifikowane, jako skutkujące nieważnością orzeczenia o wywłaszczeniu, co do działki ew. nr [...]; wypada odnotować że nawet obecnie podział działki, wedle ustaleń planu miejscowego, skutkuje przejściem jej fragmentu, przeznaczonego pod drogi publiczne, na rzecz organu władzy publicznej; inną rzeczą jest to, że w danym aktualnie przysługuje właścicielowi słuszne odszkodowanie z tego tytułu; standardy w danym zakresie uległy istotnej zmianie,

- z tych samych przyczyn nie można uznać, aby o zakwalifikowaniu orzeczenia jaką rażąco naruszającego prawo mogła przesądzić samo nie wyczerpanie toku negocjacji, jakie powinny poprzedzić wszczęcie procedury wywłaszczenie; to, czy nieruchomość została zbyta w drodze czynności cywilnoprawnej czy też w następstwie wydania decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na sytuacje prawną wywłaszczonego, w szczególności w kontekście przyznanej sumy odszkodowania; z treści art. 6 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu wynika jednoznacznie, że wysokość odszkodowania, jaka może być przyznana w ramach negocjacji nie powinna wykraczać poza granice, wyznaczone sztywno ustawą; wobec tego uprawniona jest konstatacja, że przewidziany ustawą dwustopniowy tryb wywłaszczenia nie miał istotnego znaczenia z perspektywy ochrony słusznych interesów podmiotu wywłaszczonego, lecz miał za zadanie ograniczenie przypadków, gdy w proces wywłaszczania musiały być zaangażowane organy administracji publicznej; w takiej sytuacji samo nie wyczerpanie trybu negocjacji nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, choć tego rodzaju oceny bywały formułowane we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych; nie zachowują one aktualności, w szczególności w kontekście ocen i wskazań, wyrażonych w uzasadnieniu przywołanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego; dodatkowo należy wskazać za organem, że pewne czynności w celu dobrowolnego nabycie nieruchomości od Wywłaszczonej, były podjęte; nie przyniosły one jednak zadowalających rezultatów, z perspektywy podmiotu wnioskującego wywłaszczenie; reasumując, samo wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej nie mogło rodzić uszczerbku majątkowego z perspektywy wywłaszczonego, więc ewentualne naruszenie wymagań w danym zakresie nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa; nawet bowiem oczywiste uchybienie treści przepisu nie jest wystarczające dla uznania kwalifikowanej wadliwości orzeczenia, o ile jego następstwem nie jest wydanie rozstrzygnięcia, którego pozostawienie w obiegu prawnym nie byłoby do zaakceptowania w państwie praworządnym; sama okoliczność. że doszło do wywłaszczenia w drodze orzeczenia organu administracji, gdy było potencjalnie możliwe dokonanie tego w drodze dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przy analogicznej sumie odszkodowania, nie może być kwalifikowane jako nieprawidłowość o takiej wadze, aby konieczne było odwrócenie skutków ówczesnych zdarzeń prawnych,

- nie może być kwalifikowane, jak rażące naruszenie prawa, sporządzenie stosownego operatu szacunkowego wyłącznie przez jednego biegłego; samo użycie w ustawie o wywłaszczaniu liczby mnogiej nie może być jednoznacznie rozumiane, jako zamiar nałożenia obowiązku uczestniczenia w każdym postępowaniu wywłaszczeniowym, co najmniej dwóch osób, dysponujących wiadomościami specjalnymi; ustanowienia tego rodzaju rozwiązania nie sposób wywieść z racjonalnych przesłanek, zważywszy że nawet obecnie - gdy standardy praworządności są wyższe - nie ma tego rodzaju wymagania; w takiej sytuacji użycie liczby mnogiej należy traktować, jako chęć zakreślenia zbioru osób, które mogą sporządzać operaty, lecz nie ustanowienia obowiązku uczestniczenia w każdym postępowaniu kilku z nich; nie stanowi też o kwalifikowanej wadliwości sporządzenie stosownego opracowania, co do wartości nieruchomości, stanowiącego podstawę wydania orzeczenia z 1966 roku, dopiero po dniu odbycia rozprawy; nie sposób wykluczyć, że w jej trakcie były udzielane pełnomocnikowi Wywłaszczonej pełne informacje o wartości szacunkowej nieruchomości na podstawie wyliczeń i notatek obecnego na niej rzeczoznawcy, choć nie miały one wówczas formy stosownego opracowania; z kolei o ile pełnomocnik Wywłaszczonej chciałby kwestionować dokonane wyliczenia, odzwierciedlone w stosownym późniejszym opracowaniu, mógł to uczynić, zapoznając się z aktami sprawy po otrzymaniu decyzji o wywłaszczeniu a następnie - gdyby budziły ona jego zastrzeżenia - wnieść odwołanie; nie miało to miejsca; w takiej sytuacji nie sposób uznać, aby uchybienie, w postaci braku operatu szacunkowego na etapie rozprawy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w kontekście realne możliwości ochrony interesów Wywłaszczonej; ewentualne uchybienie nie mogły mieć tego rodzaju charakteru, aby orzeczenie - wydane w następstwie przeprowadzonego postępowania - można było zakwalifikować, jako rażąco naruszające prawo,

- chybiony jest zarzut, gdzie kwalifikowaną wadliwości upatruje się w braku wskazania adresata decyzji z 1966 roku; akt ten wskazuje jednoznacznie, czyja nieruchomość podlega wywłaszczeniu (choć w pisowni nazwiska właścicielki popełniono oczywisty błąd); tego rodzaju redakcja nie pozostawia wątpliwości czyich praw i obowiązków dotyczy dane orzeczenie - kto był stroną; ewentualne wątpliwości rozstrzyga tzw. "rozdzielnik", w którym tradycyjnie wskazuje się strony postępowania; wynika z niego także ze stroną była Wywłaszczona.

Częściowo zasadny jest natomiast zarzut związany z brakiem wyczerpującego odniesienia się przez organ administracji do kwestii charakteru i znaczenia pisma z 1966 roku. W uzasadnieniu lakonicznie wskazano, że przeprowadziło ono do "prolongowania" decyzji lokalizacyjnej z 1962 roku, na co faktycznie mogła wskazywać jego treść, nie odnosząc się do stanowiska Strony, wywodzącej, że decyzja lokalizacyjna w istocie wygasła, a dane pismo nie może być traktowane, jako orzeczenie, przedłużającej jej ważność, co potwierdza także stosowne ostateczne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2013 roku.

Rozpoznawane w przypadku wskazane uchybienie, co do treści uzasadnienia (w rozumieniu art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) – z powodu jego nadmiernej lakoniczności - nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, wobec następujących jej uwarunkowań formalno-prawnych.

Jak trafnie odnotował organ w odrębnym fragmencie uzasadnienia, w ówczesnym porządku prawnym w procesie inwestycyjnym, mogły być wydane dwojakiego rodzaju orzeczenia - decyzja lokalizacyjna bądź zgoda na zmianę sposobu wykorzystania terenu (oprócz tego decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej). Decyzję obu rodzajów były jednak wydawane w przypadku realizacji odmiennych, co do charakteru przedsięwzięć. Inne były też uwarunkowania prawne związane z ich funkcjonowaniem w obrocie prawnym - także utraty mocy. Wynika to zarówno z treści, obowiązującego na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej z 1962 roku zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr [...], poz. [...]), jak i aktu w danym zakresie, będącego w obrocie na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1966 roku - zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr [...], poz. [...]). Treść i wygląd decyzji lokalizacyjnej z 1962 roku nie pozostawia wątpliwości, że była sporządzona przy pomocy stosownego formularza. Zawarte tam były zarówno pouczenia, dotyczące utraty mocy decyzji lokalizacyjnej jak i innego rodzaju orzeczenia - o zgodzie na zmianę sposobu wykorzystania terenu. Egzemplarz decyzji, zawarty w aktach, nie zawiera graficznego oznaczania, która klauzula dotyczy danego aktu, choć wynika to wprost z jego rodzaju, w zestawieniu z treścią pouczeń. Nie pozwala to przyjąć, aby rygory, dotyczące innego rodzaju orzeczenia, miały być przypisane - z woli organu wydającego rozstrzygnięcie - danej decyzji lokalizacyjnej. Brak właściwych oznaczeń na egzemplarzu, załączonym do dokumentacji, dotyczącej wywłaszczenia (nie sposób natomiast wykluczyć, że były one na innych), stanowi wyłącznie oczywiste uchybienie. Nie można mu przypisać daleko idących skutków materialnoprawnych, jak utrata mocy obowiązującej aktu. Konkludując, informacja o utracie mocy obowiązującej po 3 latach, w przypadku nie przystąpienia do realizacji danego przedsięwzięcia – zmiany sposobu wykorzystania terenu - nie dotyczyła w ogóle danej decyzji lokalizacyjnej. W tym kontekście pismo z 1966 nie jest faktycznie aktem modyfikujący uprzednio orzeczenie z 1962 roku (choć może to sugerować jego kategoryczna treść), lecz jedynie formalną informacją, że decyzja lokalizacyjna, zgodnie z obowiązującymi w danym zakresie regułami, nie utraciła mocy.

Brak wyczerpującego odniesienia do tych kwestii przez organ administracji stanowi więc uchybienie, które nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż słusznie uznano, że decyzja lokalizacyjna obowiązywała na dzień wywłaszczenia. Chybione są przy tym zarzuty pominięcia skutków prawnych orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2013 roku. Organ w zaskarżonym akcie nie wywodził bowiem expressis verbis, aby pismo z 1966 roku stanowiło decyzję administracyjną, a zdawkowo wyjaśnił (zresztą niezbyt precyzyjnie), że "prolongowała" jej obowiązywanie, gdy - w istocie - jedynie je potwierdzało, w kontekście ówczesnych reguł wygaszanie decyzji o lokalizacji. Z kolei samo nie odniesienie się organu do zarzutu Wnioskodawcy, naruszenia art. 16 K.p.a., nie mogło mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.