Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2225/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art.59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.3 § 2 pkt 5 i 6 , art.147 § 1, art.174, 176, 184, 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1096/11 w sprawie ze skargi J.B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1096/11 oddalił skargę J. B. na uchwałę Rady Gminy Platerów z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/29/2011 w przedmiocie likwidacji szkoły.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że podjęcie uchwały z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/29/2011 o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2011 r. Szkoły Podstawowej w Czuchowie, będącej gminną jednostką budżetową, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej "ustawa o systemie oświaty" Rada Gminy w Platerowie uzasadniła koniecznością dostosowania sieci szkół położonych w Gminie Platerów do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związanym z tym racjonalizowaniem ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Rada Gminy wskazała, że główną przesłanką uzasadniającą likwidację jest mała liczba dzieci w tej szkole, która jest jedną z dwóch najmniej liczebnych szkół prowadzonych przez Gminę, a według prognoz demograficznych stan liczbowy uczniów w klasach "0-VI" będzie kształtował się w granicach 40 uczniów, z tendencją malejącą. Stwierdzono, że Gmina Platerów wykonała dyspozycje warunkujące likwidację szkoły przewidziane w art. 59 ustawy o systemie oświaty:

– podjęto uchwałę w dniu 14 lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji szkoły, w której podano przyczyny jej podjęcia, zapewniono możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu i wskazano organizację oraz sposób bezpłatnego dowozu tam dzieci, a także zamieszczono informacje kadrowe dla pracowników likwidowanej szkoły;

– zawiadomiono w ustawowym terminie rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły;

– zawiadomiono w ustawowym terminie Mazowieckiego Kuratora Oświaty Delegatura w Siedlcach poprzez przekazanie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły z prośbą o wydanie opinii – pismem z dnia 4 marca 2011 r. Kurator negatywnie zaopiniował likwidację szkoły;

– zapewniono uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w Górkach wchodzącej w skład Zespołu Szkół w Górkach;

– skierowano projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w dniu 4 lutego 2011 r. do zaopiniowania przez zakładową organizację związkową – Związek

Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału Powiatowego w Łosicach pismem z dnia 11 lutego 2011 r. negatywnie zaopiniował projekt uchwały.

Pismem z dnia 31 marca 2011 r. J. B. – ojciec dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły – wezwał Radę Gminy w Platerowie do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Gminy w Platerowie w uchwale z dnia 29 kwietnia 2011 r. uznała powyższe wezwanie za bezzasadne i stwierdziła, że naruszenie prawa nie wystąpiło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2011 r., J. B. wniósł o uchylenie uchwały o likwidacji szkoły oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i załącznik nr 2 § 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.), a także art. 25a i art. 25b pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej "ustawa o samorządzie gminnym", art. 2, 88, 94 Konstytucji RP i § 7 pkt 4, § 22 pkt 9 Statutu Gminy Platerów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Platerów wniosła o jej oddalenie podając, że informacje o zamiarze likwidacji szkoły wraz z treścią uchwały wysłano do rodziców uczniów pismem z dnia 17 lutego 2011 r. Podkreślono, że nazwa placówki "Szkoła Podstawowa w Czuchowie" jest prawidłowo oznaczona, ponieważ pod taką nazwą funkcjonuje ona od początku swego istnienia, co potwierdza zachowana dokumentacja z 1974 r. Za spóźnione uznano zarzuty skargi dotyczące uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w Czuchowie.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, dodatkowo wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 107 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący, jako ojciec dziecka uczęszczającego do szkoły w Czuchowie, posiada interes prawny i tym samym legitymację skargową w sprawie, wynikającą z art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji RP i w konsekwencji nie ma obowiązku publikowania przedmiotowej uchwały na zasadach określonych dla aktów prawa miejscowego poprzez skierowanie aktu do publikacji na podstawie art. 2 ust 1, art. 3 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP. Także z przepisów szczególnych, w tym ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek publikowania przedmiotowej uchwały. Uchwała nie posiada także charakteru przepisów porządkowych wymagających obwieszczenia, dlatego też zarzuty skarżącego w tej mierze Sąd uznał za bezzasadne.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że legalność uchwały o likwidacji szkoły publicznej należy ocenić na tle przepisów prawa materialnego regulującego tę problematykę. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Przepis ten wskazuje, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy w Platerowie podjęła zaskarżoną uchwałę o likwidacji szkoły w Czuchowie z zachowaniem przepisów obowiązujących. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że Rada Gminy w wymaganym terminie zawiadomiła rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły i właściwego kuratora oświaty oraz zasięgnęła jego opinii, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Organ dopełnił także obowiązku zaopiniowania wydanego aktu prawnego przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano szczegółowo czynności jakie wykonano i przepisy, które zastosowano.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, w związku z zakresem kompetencji określonym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), wskazany przez organ w uzasadnieniu uchwały społeczno-budżetowy cel likwidacji szkoły przewidujący dostosowanie sieci szkół położonych w Gminie Platerów do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz racjonalizacja ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Sąd zauważył jedynie, że założenie takie organ mógł przyjąć, skoro Szkoła Podstawowa w Czuchowie posiada małą liczbę dzieci, a prognozy demograficzne wskazują na tendencję malejącą w tym względzie.

Sąd podniósł, że z uzasadnienia uchwały, jak i protokołu z posiedzenia Rady Gminy w Platerowie z dnia 30 marca 2011 r. wynika, że radnym zostało przedstawione zarówno stanowisko Kuratora Oświaty jak i związków zawodowych, a procedura uchwalenia uchwały przebiegała zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami, w szczególności z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w Czuchowie pozostaje fakt, że w uchwale o zamiarze jej likwidacji Rada Gminy w Platerowie przyjęła, że zamierza zlikwidować Szkołę Podstawową w Czuchowie wraz z oddziałami przedszkolnymi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to rada gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i wobec tego likwidacja szkoły podstawowej, w której realizowane jest wychowanie przedszkolne w oddziałach przedszkolnych jest równoznaczna ze zlikwidowaniem także wchodzących w jej skład oddziałów przedszkolnych. W związku z tym bez znaczenia jest, czy zostało to doprecyzowane zarówno w uchwale o zamiarze likwidacji szkoły jak i uchwale o likwidacji szkoły.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie został naruszony art. 25a i art. 25b pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ z okoliczności sprawy nie wynika, aby przewodniczący Rady Gminy w Platerowie D.K. (nauczyciel zatrudniony na niepełnym etacie w szkole, do której mają trafić dzieci z likwidowanej szkoły) jak i radni F. K. (jego żona pracuje na niepełnym etacie w szkole, do której mają trafić dzieci z likwidowanej szkoły) i R. C. (zatrudniony na 1/2 etatu w jednej ze szkół, w której nastąpiłaby redukcja etatów, gdyby nie została zamknięta szkoła w Czuchowie) mieli interes prawny w głosowaniu w Radzie Gminy w Platerowie w sprawie likwidacji przedmiotowej szkoły i z tego powodu podlegali wyłączeniu z głosowania. Nie zostało także wykazane, aby została naruszona zasada niepołączaIności mandatu radnego gminy z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych w skardze okoliczności nie wynika bowiem, aby R. C. nie mógł brać udziału w głosowaniu z tego powodu, że jest zatrudniony także na 1/2 etatu w Gminnym Zakładzie Komunalnym w Platerowie.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia likwidowanej szkoły Sąd stwierdził, że nazwa likwidowanej "Szkoły Podstawowej w Czuchowie" użyta w zaskarżonej uchwale jest identyczna z nazwą, którą posługuje się ta szkoła, co wynika z używanej przez nią pieczęci, co ilustruje udostępniona Sądowi dokumentacja.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy uznano fakt, że Rada Gminy w Platerowie nie wyjaśniła skarżącemu trybu zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały z dnia 14 lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji szkoły w związku z tym, że w dniu 15 lutego 2011 r. wpłynęła do tego organu jego skarga na tę uchwałę powołująca się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. , reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – w stopniu mogącym mieć wpływ na wydane orzeczenie, tj. art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności:

a) art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. poprzez uznanie uchwały rady gminy o likwidacji szkoły wbrew obowiązującej wykładni za akt, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego, co spowodowało oddalenie skargi, zaś skutkiem naruszenia obowiązku ustanowienia odpowiedniego "vacatio legis" jest sprzeczność z art. 2 Konstytucji RP, co powoduje orzeczenie o nieważności danego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował w ocenie skarżącego treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało naruszeniem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

b) art. 6 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych z dnia 29 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612 ze zm.): "Podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązane są używać urzędowych nazw ustalonych zgodnie z niniejszą ustawą, z uwzględnieniem odpowiednich przypadków deklinacji", a także § 7 pkt 5 Statutu Gminy Platerów, uchwała nr XXXI/153/06 Rady Gminy w Platerowie z dnia 21 kwietnia 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Mazowieckiego Nr 127, poz. 4171 z dnia 30 czerwca 2006 r.), w brzmieniu po zmianie, uchwałą nr XV/66/07 Rady Gminy w Platerowie z dnia 28 grudnia 2007 r.: "Do jednostek pozostających w strukturze organizacyjnej Gminy Platerów należą: 5) Publiczna Szkoła Podstawowa w Czuchowie-Pieńkach". Nieuwzględnienie powyższych przepisów i przyjęcie wyjaśnienia, że "nazwa likwidowanej szkoły Podstawowej w Czuchowie, użyta w zaskarżonej uchwale jest identyczna z nazwą, którą posługuje się ta szkoła, co wynika z używanej pieczęci" może wskazywać na likwidację szkoły w innej miejscowości lub zezwalać na stosowanie nazw nieujętych w przepisach, co jest wyrażeniem zgody na naruszanie prawa i uznanie niedbalstwa w aktualizacji dokumentów;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 k.p.a., gdyż Sąd nie dokonał prawidłowej eksplikacji zebranego materiału dowodowego w sprawie, przyjął za wiarygodne wszystkie dokumenty przedstawione przez organ gminy, nie korzystając przy tym z uprawnień wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozstrzygnięcie sprawy "zgodnie z roszczeniem skarżącego".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżący, po wykorzystaniu wszystkich możliwości dozwolonych prawem, wskazywał w zaskarżonej uchwale wielokrotne naruszenie prawa i w konsekwencji zaskarżył uchwałę do Sądu. Stwierdzono, że samą procedurę likwidacji szkoły wykonano zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, jednakże skarżący ustalił, analizując Statut Gminy Platerów, że w strukturze organizacyjnej Gminy Platerów pozostaje "publiczna szkoła podstawowa w Czuchowie – Pieńkach". Biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w czasie podejmowania uchwały, Rada Gminy naruszyła prawo, ignorując tym samym obowiązujący zapis w Statucie Gminy. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Rada Gminy wskazała, że stosuje się nazwę "Szkoły Podstawowej w Czuchowie", zaś przedstawione przez skarżącego dowody wskazują na co innego. Sąd nie zanalizował tych faktów prawidłowo w oparciu o istniejący stan faktyczny i materiał dowodowy, czym naruszył obowiązujące przepisy proceduralne, w tym art. 7 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uznał, że uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisać cech aktu normatywnego, który to pogląd jest sprzeczny z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 i narusza art. 269 § 1 p.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielając stanowiska skarżącego co do nieprawidłowości wydanej uchwały uznał, że jej uzasadnienie jest prawidłowe, mimo że uzasadnienie to nie spełnia w pełni wymogów przepisu art. 107 k.p.a., brakuje w nim m.in. oceny kosztów likwidacji szkoły. W kontekście powyższego Sąd nie zastosował uprawnień wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., chociaż przy podjęciu uchwały nastąpiło naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

Zauważyć na wstępie należy, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom, jakie dla tego typu sformalizowanego środka odwoławczego określone zostały w art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chociaż sformułowanie poszczególnych zarzutów budzi zastrzeżenia, to Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 zgodnie z którą: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", ustosunkował się do wszystkich zarzutów wynikających z powołanych w treści skargi kasacyjnej przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone.

W pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut postawiony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 k.p.a. – poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej eksplikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie z uprawnień wynikających z tego przepisu i przyjęcie za wiarygodne wszystkich dokumentów przedstawionych przez organ gminy oraz – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – mimo, że uzasadnienie uchwały Rady Gminy nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 k.p.a. uznanie, że uchwała jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska. W odniesieniu do art. 7 k.p.a. stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia tego przepisu nie może być adresowany bezpośrednio do Sądu. Sąd administracyjny prowadzi postępowanie zgodnie z przepisami proceduralnymi zawartymi w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a poza wyjątkami wskazanymi w art. 106 § 3 p.p.s.a., co w sprawie nie miało miejsca, nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego. Stąd też nie mógł Sąd pierwszej instancji naruszyć w podany sposób art. 7 k.p.a.

Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. obligował Wojewódzki Sąd Administracyjny do rozstrzygania w granicach niniejszej sprawy, ponadto Sąd ten nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że niezależnie od zarzutów i wniosków skargi Sąd obowiązany był dokonać pełnej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia tego przepisu. Omawiany zarzut nie zawiera w skardze kasacyjnej precyzyjnego uzasadnienia, nie zostały przez skarżącego przedstawione żadne istotne kwestie, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały pominięte.

Do zarzutów procesowych należy niewątpliwie zaliczyć również zarzucane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., co skutkować miało naruszeniem art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkjt 1 lit. c tej ustawy.

Również i te zarzuty są chybione.

Przede wszystkim, skoro sądowa kontrola dotyczyła uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (a nie jak wskazano w art. 3 § 2 pkt 5 i 6), to w przypadku uwzględnienia skargi rozstrzygnięcie Sądu zapadłoby w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., nie zaś jak wskazano w skardze kasacyjnej na podstawie art. 145 tej ustawy.

Ponadto nie wykazano, by w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie, że Sąd uchybił przepisom dotyczącym kontroli, jaką sprawują sądy administracyjne, w ramach której oceniana jest zgodność z prawem zaskarżonych aktów. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie budzi w rozpoznawanej sprawie zastrzeżeń.

W tym miejscu podnieść należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przyznał, że samą procedurę likwidacji szkoły wykonano zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a okoliczność tę potwierdził w swoim uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się żadnych naruszeń prawa mających wpływ na uchylenie podjętej uchwały. Wobec takiego stwierdzenia i braku jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia tej ustawy pozostały do rozważenia zgłoszone w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty odnoszące się do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz do art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.

Stawiając powyższe zarzuty materialnoprawne skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a., nie przytoczył w sposób właściwy podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przede wszystkim nie sprecyzowano w skardze kasacyjnej jakiego rodzaju naruszenia przepisów materialnoprawnych dotyczą zarzuty odnoszące się do poszczególnych przepisów i nie przedstawiono ich właściwego uzasadnienia. Przeciwnie, zarzucono jednocześnie "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", nie wykazując ponadto jak zdaniem skarżącego należało dany przepis wykładać i dlaczego dokonana przez sąd interpretacja jest błędna, nie uzasadniono też na czym miało w sprawie polegać niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny z uchybieniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uznał, że zaskarżona uchwała nie podlegała reżimowi co do jej ogłoszenia określonemu w tym przepisie. Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji RP i w konsekwencji nie ma obowiązku publikowania przedmiotowej uchwały na zasadach określonych dla aktów prawa miejscowego, to jest skierowania aktu do publikacji na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, także z przepisów szczególnych, w tym z ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek publikowania przedmiotowej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający w sprawie niniejszej skargę kasacyjną powyższe stanowisko podziela, zauważając jednakże, że omawiana kwestia nie jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji, choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Następnie omówiono koncepcję szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych przedstawioną przez W. Chróścielewskiego, (Akt administracyjny generalny, Wyd. UŁ, 1994 r.) i stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Powyższe ustalenie dokonane zostało jako przydatne dla rozpoznania wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.)?" Uchwała podjęta w przedstawionej do rozstrzygnięcia kwestii nie zawierała stanowiska co do charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji jej przedmiotem nie było wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w sprawie niniejszej, tzn. czy uchwała taka jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, a w konsekwencji zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania nie mogły wiążąco przesądzać tej kwestii. Nawiązanie w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010r.do charakteru prawnego omawianej uchwały nie pozwala twierdzić – jak to uczyniono w skardze kasacyjnej – że istnieje w tym zakresie związanie, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że motywy uchwały nie zawierają kategorycznego stanowiska w tym względzie. Dlatego przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że skoro wiążący charakter ma stanowisko wyrażone w treści sentencji uchwały, to w rozpoznawanej sprawie takie związanie nie wystąpiło.

Skoro uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, gdyż nie podlega ona przewidzianej tam procedurze, a więc stanowisko Sądu pierwszej instancji było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 6 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu, nie orzekał na jego podstawie.

Wątpliwości, jakie przedstawiono w skardze kasacyjnej co do identyfikacji likwidowanej placówki oświatowej nie są uzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należycie wyjaśnił tę kwestię.

W skardze kasacyjnej nie został bliżej sprecyzowany zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP, do którego miało dojść w wyniku uchybienia wskazanym wyżej przepisom, dlatego również i ten zarzut nie mógł być skuteczny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.