Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 315/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust 1a w zw z art. 2 ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 742/20 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. znak: [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. j. z siedzibą w L. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2020 r., VII SA/Wa 742/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] sp. j. z/s w [...] (Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak [...], Starosta [...] (organ I instancji) odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb 0001, jednostka ewidencyjna [...].

Sąd przytoczył motywy tegoż postanowienia, z których wynika, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr ew. [...] i [...] w L. Wcześniej, decyzją z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...] i [...] na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Dalej wskazano, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki przywołał dalej, że decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) udzielił pozwolenia na użytkowanie 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych, zlokalizowanych na terenie działek nr [...],[...],[...] w [...]. Z kolei decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 18 marca 2019 r., VII SA/Wa 2888/18, WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji GINB z [...] października 2018 r., a następnie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. oddalił skargę Spółki na ww. decyzję GINB, wyrok ten jest nieprawomocny. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie samodzielności lokalu jest zgodny z decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę i decyzją PINB z [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Starosta podniósł jednakowoż, że zgodnie z uchwałą nr 588/XLIV/2014 Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], Kolonia [...] oraz [...] i [...] (MPZP), obowiązującą na dzień wydania źródłowej decyzji Starosty [...] nr [...], działka inwestycyjna (nr ew. [...]) zlokalizowana była na obszarze oznaczonym w MPZP symbolami 5MN, 2UZ, 4Ws, a lokal będący przedmiotem postępowania zlokalizowany był na terenie oznaczonym symbolem 5MN. Ustalenia MPZP w zakresie terenu oznaczonego symbolem MN stanowią: "§ 32. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN. § 33. W zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych". Starosta wywiódł, że w MPZP na terenie oznaczonym symbolem MN przewidziano możliwość realizacji budynków w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej, wykluczając tym samym możliwość realizacji budynków w zabudowie szeregowej. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] (należy zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego był lokal zlokalizowany w budynku przy ul. [...] w [...] – uwaga Sądu), w którym zlokalizowany jest ww. lokal, powstał jako budynek dwulokalowy wspólnie z innymi dwoma budynkami w zabudowie szeregowej. Organ powiatowy dodał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą nr 672/XLVII/2018 Rady Gminy [...] z 9 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] i części obrębu Kolonia [...] (MPZP 2018), ww. lokal zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 6 MN. Ustalenia § 14 ww. MPZP 2018 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6MN stanowią: "przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, jednolokalowa".

Sąd wojewódzki ustalił zatem, że z tych względów Starosta [...] stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności ww. lokalu jest niezgodne z "zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim § 14, a zatem brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści".

Kolejno w wyroku VII SA/Wa 742/20 wskazano, że SKO powołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia Spółki na postanowienie Starosty [...] oceniło je jako prawidłowe, działając na podstawie art. 127 w zw. z art. 141 i 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570).

Sąd wojewódzki przywołał argumentację Kolegium, które przytoczyło przepisy art. 217 § 1 K.p.a., art. 2 ust.1a i ust. 1c Uwl oraz art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. SKO podkreśliło, że kluczowy w sprawie niniejszej jest ustęp 1a art. 2 Uwl, przepis ten został dodany przez ustawę z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości i wszedł w życie 11 września 2017 r. w brzmieniu: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne". Z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. 2018, poz. 1506), wprowadzono zmiany w treści art. 2 ust. 1a cyt. ustawy, a także w ust. 3 art. 2, który od tej daty stanowi, że starosta stwierdza w formie zaświadczenia spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2.

Wskazano, iż SKO zaznaczyło, że nie powinno obecnie ulegać wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z: 1. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz 3. pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Uprawnieniem starosty jest zbadanie, czy liczba lokali, co do których zaświadczeń żąda wnioskodawca jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy plan dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową. Zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ocenia starosta jako organ administracji publicznej wyspecjalizowany w tych sprawach, posiadający wiedzę i doświadczenie oraz dysponujący wykwalifikowanymi kadrami zatrudnionymi w wydziałach architektoniczno-budowlanych.

W wyroku przywołano dalej, iż SKO wskazało, że takiej oceny dokonał Starosta w niniejszej sprawie, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Starosta ocenił bowiem słusznie, że ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy [...] jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie dopuszcza on zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej.

Na terenie działek, na których posadowione są budynki, w których znajdują się lokale, w tym lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązuje MPZP, który obszar, na którym zlokalizowano budynek, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania, określono symbolem 6MN. Jak wynika natomiast z § 33 planu w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN ustala się: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych, jednolokalowych.

Wskazano, iż SKO podniosło, że nie powinno budzić wątpliwości, wskutek obowiązywania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, iż lokal którego dotyczy niniejsze postępowanie, znajduje się w zabudowie szeregowej. Kolegium jednocześnie dodało, że kwestia ta była już badana i została stwierdzona ostateczną decyzją Wojewody [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z głównych przyczyn uznania źródłowej decyzji jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej, podczas gdy plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą.

W wyroku przywołano dalej, iż SKO wskazało ponadto, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do sytuacji nietypowej. W obrocie prawnym funkcjonuje nadal decyzja PINB z [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Kolegium, nie można jednak czynić w niniejszej sprawie ustaleń z przedmiotowej decyzji. Nie można bowiem nie dostrzec, że decyzją z [...] października 2018 r., wydaną przez GINB, utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydane dla tej samej inwestycji pozostają ze sobą w immanentnym związku. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z powyższych przyczyn SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2019 r.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 742/20 przywołano, że w skardze do WSA w Warszawie na ww. postanowienie SKO Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 Uwl poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu bada zgodność z planem miejscowym pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i nie należy do jego właściwości rzeczowej badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie;

2. § 33 pkt 1 uchwały nr 588/XLIV/2014 Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...],[...] [...], oraz [...],[...] poprzez:

a. niezastosowanie ww. przepisu i zastosowanie przepisów niewłaściwego aktu normatywnego, tj. przepisów MPZP z 2018,

b. błędną wykładnię sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" i przyjęcie, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie domów jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem zrealizowana inwestycja - w tym pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie - jest zgodna z "zapisami planu miejscowego";

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zgodnie z postanowieniem WSA z 18 marca 2019 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2888/18 decyzja ta pozostaje w mocy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, zobowiązanie Starosty [...] do wydania wnioskowanego przez nią zaświadczenia w stosunku do lokalu nr 1 przy ul. [...] w [...] w terminie 3 dni od zwrotu akt organowi, i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że na podstawie posiadanych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa organy prawidłowo przyjęły, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Skoro bowiem ustalono, że zabudowa, w której zlokalizowany jest lokal objęty postępowaniem, pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu. Zdaniem tegoż sądu sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych dwulokalowych, nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, nie zwalnia to bowiem organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 6 pkt 2 Ppsa, art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy:

a. postanowieniem WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2888/18 wstrzymano wykonanie decyzji GINB z [...] października 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę i w/w decyzja GINB nie wywołuje skutków prawnych,

b. zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 Ppsa wstrzymanie wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r. traci moc z chwilę uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę,

c. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2888/18, oddalający skargę na decyzję GINB z [...] października 2018 r. został zaskarżony skargą kasacyjną i nie jest prawomocny,

- wobec czego decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę pozostaje w mocy, albowiem decyzja GINB o stwierdzeniu jej nieważności nie podlega wykonaniu, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd pierwszej instancji błędnie przyjął że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego i w konsekwencji uznał, że organ prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1a Uwl;

2. w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że pozostawanie w obrocie ostatecznej i wykonalnej decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania administracyjnego, podczas gdy organ związany jest treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie badając przesłanki wydania zaświadczenia o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu, w tym zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

3. w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy Sąd rozstrzygając sprawę stosował przepisy MPZP, czy też przepisy MPZP z 2018, co uniemożliwia kontrolę instancyjną w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyodrębnienie lokalu jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4. w oparciu o art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 Uwl poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada zgodność z planem miejscowym całej inwestycji pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy organ wydający zaświadczenie jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i nie należy do jego właściwości rzeczowej, badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a kompetencją organu jest wyłącznie badanie, czy plan miejscowy dopuszcza wyodrębnienie określonej liczby lokali na terenie o danym przeznaczeniu:

5. w oparciu o art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie § 33 pkt 1 MPZP poprzez jego błędną wykładnię sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" i przyjęcie, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie domów jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem zrealizowana inwestycja - w tym pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie - jest zgodna z "zapisami planu miejscowego".

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Jednocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie przytacza, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym m. in. w wyroku WSA w Kielcach II SAB/Ke 30/18 oraz w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 3432/18, II OSK 3433/18 i II OSK 3434/18, organ wydający zaświadczenie nie ma kompetencji, by podważać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i jest związany ich treścią co do zgodności obiektu z planem miejscowym. Jej zdaniem sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wyłożył przepisy art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 Uwl i stwierdził, że organ ma obowiązek badać zgodność całej inwestycji z planem miejscowym. Tymczasem w kompetencji organu wydającego zaświadczenie pozostaje jedynie stwierdzenie, czy plan miejscowy dopuszcza wydzielenie określonej liczby lokali w danym budynku. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie MPZP dopuszcza wydzielenie dwóch lokali z budynku przy ul. [...] w [...].

Spółka podnosi dalej, że inwestor uzyskał w zaufaniu do organów decyzję o pozwoleniu na budowę w 2014 r., a po zakończeniu robót budowlanych w 2018 r. - pozwolenie na użytkowanie zakończonej inwestycji. Obie decyzje pozostają w mocy i wiążą organy administracji w innych sprawach, zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której wybudowano i oddano do użytku budynek zgodnie z prawem i na podstawie ostatecznych decyzji, a inny organ w formalnym postępowaniu o wydanie zaświadczenia bezpodstawnie neguje moc decyzji budowlanych, których treścią jest związany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku oddalającym skargę Spółki podzielił stanowisko orzekających w sprawie administracyjnej organów obu instancji, wedle których zachodziła sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynikająca z zaprojektowania budynków, w tym budynku, w którym zlokalizowany jest lokal, odnośnie którego Spółka chciała uzyskać stosowne zaświadczenie o jego samodzielności, albowiem zaprojektowano zabudowę szeregową, ta zaś nie jest dopuszczalna tak w świetle MPZP, jak i przepisów (a nie "zapisów" – jak w zaskarżonym wyroku – uwaga Sądu) MPZP z 2018. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, że Kolegium omyłkowo przytoczyło treść planu, nie miało to jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Podobnie jak orzekające organy sąd pierwszej instancji podkreślał znaczenie faktu odnośnie sprzeczności inwestycji z ustaleniami planistycznymi, polegającej na wzniesieniu zabudowy szeregowej (wraz z przedmiotowym lokalem), a to wobec decyzji GINB z [...] października 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. stwierdzającej nieważność źródłowej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Za chybione uznał ponadto sąd a quo stanowisko skarżącej Spółki odnośnie pozostawania w obrocie prawnym źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wydania przez WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2888/18 postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r. Podkreślono w zaskarżonym wyroku, że skargę na tę ostatnią decyzję oddalono wyrokiem, choć przyznano, że jest on nieprawomocny. W ocenie sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności przemawiać miały za słusznością stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji, czego nie zmieniać ma posiadane przez Spółkę pozwolenie na użytkowanie budynku, w którym zlokalizowany jest przedmiotowy lokal. Stanowisko sądu pierwszej instancji prezentujące powyższą argumentację nie jest prawidłowe.

Chybiony jest przede wszystkim ten kierunek argumentacyjny w zaskarżonym wyroku, w którym w istocie zanegowano moc postanowienia WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., VII SA/Wa 2888/18, wydanego na podstawie art. 61 § 3 Ppsa w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r. Postanowieniem tym bowiem wstrzymano wykonanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] (nie zaś – jak to nietrafnie wskazano w petitum skargi kasacyjnej – stwierdzano nieważność źródłowej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę – uwaga Sądu), którą z kolei stwierdzono nieważność źródłowej decyzji Starosty [...] o udzieleniu Spółce pozwolenia na budowę. Trafnie Spółka wskazuje, że zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 Ppsa, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Skoro zatem wyrok oddalający skargę w sprawie VII SA/Wa 2888/18 nie jest prawomocny, a uprzednio w postępowaniu sądowoadministracyjnym wstrzymano wykonanie decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, to nie można skutecznie – dla celów rozstrzygnięcia sprawy odnośnie wydania zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu, powoływać się na ustalenia zawarte w rzeczonej decyzji GINB z [...] października 2018 r., w aspekcie niezgodności zrealizowanej zabudowy obejmującej przedmiotowy lokal, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2339/20, którym uwzględniono skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 743/20, gdzie także zaskarżono postanowienie SKO w [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w tym samym budynku. W wyroku sądu drugiej instancji podkreślono, że fakt wydania przez sąd administracyjny – w trybie art. 61 § 3 Ppsa – postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten czasowo przestaje wywoływać skutki prawne, jakie wynikają z zawartego w nim rozstrzygnięcia. Sąd Naczelny w przywołanym wyroku wywodził dalej, że istotne dla sprawy postanowienie WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 2888/18) obejmowało ochroną tymczasową akt – decyzję orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonalność takiej decyzji (o stwierdzeniu nieważności) rozumieć należy jako zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji nieważnej. W konsekwencji więc, wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza możliwość dalszej realizacji skutków prawnych wynikających z decyzji ostatecznej, co do której stwierdzono nieważność. To natomiast, jak długo postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu wywołuje skutki prawne, wynika z art. 61 § 6 Ppsa. Stosownie do punktu 2 wskazanego przepisu, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Jeśli zatem zapadł wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18), a postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną od tegoż wyroku nie zostało zakończone, to stwierdzić trzeba, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocne, a to oznacza, że ochrona tymczasowa udzielona przez sąd postanowieniem wstrzymującym wykonanie zaskarżonej decyzji trwa nadal, gdyż rozciąga się na postępowanie kasacyjne. W ocenie Sądu Naczelnego wyrokującego w sprawie II OSK 2339/20, bez znaczenia dla oceny kwestii skutków prawnych, jakie wywołuje źródłowa decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę pozostawała okoliczność, że wydana została ostateczna decyzja orzekająca o stwierdzeniu jej nieważności. Skoro bowiem z mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 3 i art. 61 § 6 pkt 2 Ppsa) skutki prawne tej decyzji nieważnościowej zostały wstrzymane, a skutki te rozciągają się na etap kasacyjny postępowania sądowego, to brak było podstaw do przyjmowania, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę – nie wywiera swoich następstw. Wstrzymanie bowiem wykonania decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – powoduje, że ostatnio wskazana decyzja – do czasu ziszczenia się przesłanki z cytowanego wyżej art. 61 par. 6 pkt 2 Ppsa – nie może być postrzegana jako "niefunkcjonująca w obrocie prawnym".

Pogląd wyrażony w wyroku II OSK 2339/20 Sąd Naczelny w składzie wyrokującym w niniejszym postępowaniu w pełni akceptuje i przyjmuje za własny. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że skuteczny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 61 § 6 pkt 2 i art.16 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie funkcjonowała ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w [...].

Skuteczny w tych realiach sprawy administracyjnej jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 Uwl, poprzez pominięcie pozostawania w obrocie ostatecznej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie budynku, w którym znajduje się lokal, odnośnie którego Spółka starała się o uzyskanie zaświadczenia o jego samodzielności. Rozważania Kolegium w aspekcie zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, mają charakter wyłącznie postulatywny. Kolegium nie jest zresztą organem właściwym w takiej sprawie.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odnośnie stosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów MPZP czy też MPZP z 2018. Uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego w tym zakresie jest jednoznaczne, sąd a quo wyraźnie wskazał, że Kolegium wadliwie przytoczyło treść planu, powołując się formalnie na MPZP, ale stwierdził, że nie miało to znaczenia w sprawie, skoro – w jego ocenie – treść obu planów (MPZP i MPZP z 2018) w aspekcie niedopuszczalności realizowania zabudowy tzw. szeregowej ma być tożsama.

Istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeto z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa Sąd rozpoznał skargę Spółki, uznając iż zasługiwała ona na uwzględnienie i winna skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Oba bowiem orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wydając kontrolowane akty, wadliwie nie uwzględniły akcentowanego wyżej charakteru prawnego postanowienia WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., VII SA/Wa 2888/18, o wstrzymaniu wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r., jak też nie uwzględniły skutków prawnych wynikających z tego orzeczenia, a odnoszonych do źródłowej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedwczesne byłoby natomiast w tej sytuacji odnoszenie się do zarzutu błędnej wykładni § 33 pkt 1 MPZP w aspekcie zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego Spółki z ustaleniami tegoż planu, skoro zagadnienie to będzie przedmiotem oceny w ramach postępowania kasacyjnego, bowiem Spółka zaskarżyła wyrok wydany w sprawie VII SA/Wa 2888/18.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i fakt, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę – wywołuje skutki prawne – do czasu ewentualnego uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2888/18, oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Przy czym nie oznacza to, że organ administracji publicznej powinien wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Organ administracji nie może bowiem pomijać, że istnieją uzasadnione wątpliwości, potwierdzone nieprawomocną decyzją i nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, co do zgodności z prawem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. W tych szczególnych okolicznościach organ administracji będzie zobowiązany rozstrzygnąć o żądaniu wydania zaświadczenia dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Taki wymóg w ocenie Sądu Naczelnego wynika wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), gdyż sprzeczne z tą zasadą byłoby wydanie zaświadczenia na podstawie decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zostało ono stwierdzone nieprawomocną decyzją, która później jednakże uzyskała walor prawomocności. Organ powiatowy zwróci także uwagę, że w tej sprawie przedmiotem było wydanie zaświadczenia dotyczącego lokalu w budynku przy ul. [...], a nie ul. [...], jak w motywach na s. 4 postanowienia organu I instancji.

Organom obu instancji Sąd zwraca uwagę, że zupełnie nietrafnie konkludując swe wywody używają określnika "sentencja", gdy odnoszą to w praktyce do takiego składnika aktu administracyjnego (postanowienia), który wyraźnie w art. 124 § 1 K.p.a. nosi nazwę "rozstrzygnięcie". Określnik "sentencja" odnosi się do składników orzeczeń sądowych (por. np. art. 138 Ppsa). Zamienne i zupełnie nieuzasadnione merytorycznie stosowanie określeń z postępowań sądowych na gruncie postępowania administracyjnego, mającego własną siatkę pojęciową, nie jest działaniem znamionującym profesjonalizm działania organów administracji publicznej, mniej wyrobione strony wprowadzając w błąd. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a obowiązujące w tym zakresie przepisy – K.p.a. – jednoznacznie nie przewidują, jako składnika postanowienia czy decyzji administracyjnej, "sentencji".

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.