Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 747/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 89, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4, art. 53 ust. 5c, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: par. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Burmistrz Miasta odmówił T. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na terenie działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...], położonych przy ul. K. w J. G.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji w całości położony jest na terenie N. Parku Krajobrazowego, a inwestycja narusza, określony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie N. Parku Krajobrazowego, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Pomiar odległości dokonany w toku oględzin w dniu 25 kwietnia 2012 r. wykazał, że teren inwestycji położny jest w strefie 200 m od górnej krawędzi klifu. Prawidłowość pomiaru potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 4 lipca 2012 roku.

Organ wyjaśnił również, że w przedłożonym przy wniosku pomiarze autorstwa geodety Z. R. błędnie określono krawędź brzegu klifowego (pomiaru dokonano bowiem od dolnej krawędzi tarasu osuwiskowego, powstałego w wyniku gromadzenia się koluwium, a nie od krawędzi na koronie klifu), zaś przedłożona przez inwestora opinia B. B. potwierdza konieczność ochrony korony klifu i terenu przyległego, wynika bowiem z niej, że przedmiotowy klif jest klifem aktywnym, gdzie postępują procesy osuwiskowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji narusza art. 53 ust. 5c ustawy, ponieważ Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni, a termin ten nie ulega przedłużeniu. Ponadto organ pierwszej instancji mylne zidentyfikował typ wybrzeża, znajdujący się na tym terenie, w rozpatrywanym obszarze znajduje się bowiem osuwisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 31 lipca 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1

i art. 64 ust. 1 ustawy, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe działki położone są w granicach N. Parku Krajobrazowego oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Kolegium wyjaśniło, że klifem jest stromo nachylony lub pionowy brzeg morski rozwijający się wskutek ciągłego podcinania przez fale dolnej części stoku, powodującego obrywy i osuwiska. Krawędź klifu znajduje się na jego koronie, czyli w najwyższym punkcie załamania terenu. Brzeg klifowy w istocie jest zatem osuwiskiem brzegowym. Wbrew zatem twierdzeniom odwołującej się, w sprawie mamy do czynienia z klifem morskim, co potwierdza przedłożona przez inwestora opinia mgr inż. B. B., w której stwierdza się, że w sprawie mamy do czynienie z klifem, na którym występują procesy osuwiskowe. Wskazana w uchwale Sejmiku krawędź brzegu klifowego znajduje się na jego koronie. Odległość od płotu przyjętego jako granica nieruchomości objętych wnioskiem do krawędzi klifu, uznanego jako najwyższy punkt załamania terenu, wynosi 162,70 m. Odległość tę ustalono podczas pomiaru, przeprowadzonego z udziałem stron, do którego wnioskodawczyni nie wniosła żadnych uwag.

Kolegium stwierdziło również, że ww. oceny nie zmienia podnoszony przez stroną fakt wydania w innej sprawie decyzji pozytywnej. Wyjaśniło nadto, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawarte w piśmie z dnia 4 lipca 2012 roku nie jest uzgodnieniem, o jakim mowa w art. 53 ust. 5c ustawy.

Reasumując, Kolegium uznało, że skoro działki objęte wnioskiem znajdują się w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, zatem prawidłowo organ I instancji ustalił, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stan sprawy nie wymaga zatem przeprowadzenie żądanej przez stroną rozprawy administracyjnej, gdyż nie występują przesłanki przewidziane w art. 89 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego B. G. wniosła o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi przyjęcie błędnego położenia działek. Stwierdziła, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości 250 m od krawędzi brzegu klifowego i nie znajdują się w pasie technicznym. W danym miejscu jest to osuwisko o nachyleniu 30 stopni w kierunku linii brzegowej, gdzie górna krawędź stoku znajduje się 100 m od dolnej krawędzi brzegu klifowego, tj. brzegu morskiego. Krawędź klifu znajduje się zarówno u podnóża klifu, jak i górna krawędź stoku jest również krawędzią klifu. Uchwała Sejmiku z dnia 27 kwietnia 2011 roku nie posługuje się pojęciem "górnej krawędzi klifu" lecz wyraźnie stanowi o "brzegu klifowym".

Skarżąca stwierdziła również, że wprawdzie pomiar dokonany przez organ I instancji do górnej krawędzi stoku klifowego był prawidłowy, jednak nie miał on znaczenia w sprawie, ponieważ kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położone są działki objęte wnioskiem, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Wskazała także, że organ współdziałający zajął stanowisko z przekroczeniem terminu określonego

w art. 53 ust. 5c ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 w sprawie N. Parku Krajobrazowego przez błędne przyjęcie, że krawędź brzegu klifowego należy rozumieć jako górną krawędź stoku klifowego. Wskazała, że zgodnie z zapisami ww. uchwały, północną granicę Parku Krajobrazowego stanowi odmorska granica pasa technicznego Urzędu Morskiego, czyli krawędź brzegu morskiego, a nie górna krawędź stoku klifowego, która z dnia na dzień zmienia swoje położenie względem linii brzegowej. Również strefa ochronna wskazana w tej uchwale winna zatem być ustalana od krawędzi brzegu morskiego. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że linia brzegu morza została ustalona decyzją Wojewody z dnia 12 marca 1997 roku, nr [...].

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zarządzenia nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 89 i art. 107 § 3 k.p.a. Złożył do akt sprawy kopię pisma z dnia 20 września 2012 r. dotyczącego linii brzegowej wód oraz gruntów klasyfikowanych jako nieużytki. Pełnomocnik skarżącej okazał również zdjęcie, które znajduje się w aktach administracyjnych z dnia 25 kwietnia 2012 r., i stwierdził, że zdjęcie przedstawia brzeg klifowy oraz klif, a także wyjaśnił, że na tym zdjęciu znajduje się kamień graniczny w postaci białego słupka, który stanowi odlądową granicę pasa technicznego. Zarzucił również, że § 3 uchwały Sejmiku Województwa z dnia z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie N. Parku Krajobrazowego został sporządzony z naruszeniem § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej. Stwierdził również, że twierdzenia Kolegium dotyczące tego, że przedmiotowe działki znajdują się w pasie technicznym, są nieuzasadnione, ponieważ w przywołanym powyżej zarządzeniu numery tych działek nie zostały przywołane. Kolegium posługuje się pojęciem klifu i to pojęcie definiuje, zamiast definiować pojęcie z rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego, które dotyczy rodzajów brzegów. Pełnomocnik skarżącej złożył również do akt sprawy kserokopię decyzji z dnia 10 stycznia 2007 r., w której – według niego - prawidłowo dokonano pomiarów od linii brzegowej i zarzucił, że Kolegium - naruszając art. 8 k.p.a., nie wyjaśniło dlaczego w zaskarżonej decyzji zaakceptowało inny sposób pomiaru. Stwierdził również, że pomiar do krawędzi klifu - 162,70 m był prawidłowy, strona go nie kwestionuje. Wyjaśnił nadto, że organy nie uwzględniły wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy, a miało to znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, ponieważ "gdyby przeprowadzić rozprawę można by z całą bezwzględnością ustalić po decyzji Burmistrza, że pomiar dokonany przez geodetę Z. R. z dnia 6 lutego 2012 r. został dokonany na podstawie ustawy o ochronie przyrody i że ten pomiar jest właściwy. Dzięki tej rozprawie można by zatem uniknąć sprawy sądowej". Stwierdził również, że skarżąca nie dysponuje pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na które powołuje się organ, zatem nie może z nim polemizować.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jedynie wtedy, gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny takich naruszeń się nie dopatrzył, mimo że zasadnie skarżąca zarzuciła w skardze, że ustalenie Kolegium, zgodnie z którym działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w pasie technicznym, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wadliwość tego ustalenia w żadem sposób nie wpływa jednak na wynik niniejszej sprawy, a pozostałe zarzuty skarżącej są niezasadne.

Kolegium w niniejszej sprawie nie wyjaśniło, z jakich przyczyn przyjęło, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w pasie technicznym. W § 1 ust. 2 pkt 3 zarządzenia nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta (województwo, powiat, Obwód ochronny W. R.) - Dz. Urz. Woj. nr 142, poz. 2936, wskazano numery działek, położonych w obrębie J. G., które znajdują się w granicach pasa technicznego. Przedmiotowe działki położne są w obrębie J. G. arkusz mapy 6. Dla tego obrębu i dla tego arkusza mapy zarządzenie nie wymienia przedmiotowych działek o numerach: [...],[...],[...],[...]i [...]. Kolegium dokonało zatem ustalenia w tym zakresie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Powyższe uchybienie nie mogło jednak prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem ustalenia Kolegium, jak również organu pierwszej instancji, w zakresie odległości przedmiotowych działek od krawędzi brzegu klifowego były prawidłowe. Konsekwencją tego był brak podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przewidującej budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami są m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku krajobrazowego. Błędnie zatem skarżąca twierdziła w skardze, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach N. Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie N. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. nr 66, poz. 1457) – zwanej dalej w skrócie "uchwałą Sejmiku", na terenie Parku obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Bezspornym przy tym pozostaje, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie znajdują zastosowania wyłączenia określone w § 4 ust. 2 uchwały.

W ocenie Sądu słusznie organy przyjęły, że odległość 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wskazana w § pkt 8 uchwały Sejmiku, powinna być mierzona od górnej krawędzi klifu. Przez brzeg klifowy, tworzący wybrzeże klifowe, należy bowiem rozumieć plażę, podnóże klifu oraz stok klifowy. Nie można przy tym utożsamiać – tak jak chciałaby tego skarżąca, pojęcia "krawędzi brzegu klifowego" z pojęciem "linii brzegowej". Przeciwnie, należy przyjąć, że linia brzegowa, rozumiana jako styk morza z lądem, stanowi północną granicę brzegu klifowego od strony Morza Bałtyckiego. Drugą granicą (południową) brzegu klifowego jest górna krawędź stoku klifowego, zwana też koroną klifu. Krawędź górna stoku klifowego jest zatem miejscem, w którym przebiega granica brzegu klifowego oddzielająca go od reszty lądu. Miejsce to stanowi o charakterze wybrzeża klifowego i wyraźnie wskazuje obszar objęty ochroną.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że na analizowanym terenie (w J.G.) występuje wybrzeże klifowe, którego elementem jest wskazywane przez skarżącą w odwołaniu osuwisko. Potwierdza tę okoliczność opinia mgr inż. B. B., złożona przez wnioskodawczynię, w której stwierdza się, że przedmiotowy klif jest klifem aktywnym, na koronie którego występują procesy osuwiskowe.

Należy przy tym również zauważyć, że właśnie szczególny charakter wybrzeża klifowego, występującego m.in. w J. G., legł u podstaw wprowadzania określonych form ochrony przyrody. W szczególności należy wskazać, że utworzenie N. Parku Krajobrazowego miało na celu m.in. zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich oraz ochronę charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) (por. § 2 pkt 1 i 7 uchwały Sejmiku). Niewątpliwie zatem przedmiotem ochrony N. Parku Krajobrazowego jest całe wybrzeże klifowe, które jest wyznaczone przez brzeg klifowy. Przez pryzmat tak sformułowanych celów i przedmiotu ochrony należy definiować pojęcie krawędzi brzegu klifowego. Dla zapewnienia realizacji celów ochrony Parku przyjąć zatem należy, że zakaz budowy obiektów budowlanych – ustanowiony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, winien obejmować obszar wyznaczony jako pas terenu w głąb lądu w określonej w przepisach odległości (200 m), która winna być mierzona od miejsca, w którym przebiega granica obszaru chronionego. Obszarem chronionym w przypadku N. Parku Krajobrazowego jest wybrzeże klifowe, którego granica południowa przebiega górną krawędzią stoku klifowego, a nie wzdłuż linii brzegowej, jak to podnosi skarżąca.

Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć zabudowę w odległości 200 m od linii brzegu, nie wprowadzałby w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) pojęcia "krawędzi brzegów klifowych". Brzeg klifowy jest charakteryzowany występowaniem zjawiska klifu i jako taki winien być rozpatrywany jako wszystkie elementy klifu, a więc również ze stokiem klifowym, czy też powstającymi na tym stoku osuwiskami. Brzeg klifowy nie jest w rezultacie wyznaczony w terenie jako linia, lecz jako pas terenu o zmiennej szerokości (zlokalizowany pomiędzy linią brzegową, a górną krawędzią stoku klifowego). Konsekwencją stanowiska przyjętego przez skarżącą byłoby dopuszczenie zabudowy stoku klifowego w hipotetycznej sytuacji uformowania się brzegu klifowego (np. na skutek dalszych osuwisk) o szerokości większej niż 200 m od linii brzegowej. Właśnie z tej przyczyny, że elementem wybrzeża klifowego są również powstające osuwiska, których konsekwencją jest oddalanie się korony klifu od linii brzegowej morza, to korona klifu stanowi krawędź brzegu klifowego, ponieważ jego zabezpieczenie wymaga aby od tej krawędzi ustalać granice terenu, na którym dopuszczalna jest zabudowa obiektami budowlanymi. Występowanie tych zjawisk powoduje również, że granica dopuszczalnej zabudowy – aby chronić brzeg klifowy, może z czasem przesuwać się w głąb lądu.

Prawidłowo zatem organy obu instancji w niniejszej sprawie dokonały wykładni pojęcia "krawędź brzegu klifowego" użytego w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku przyjmując, że krawędź brzegu klifowego należy rozumieć jako górną krawędź stoku klifowego. Oceny tej nie zmienia wskazywany przez skarżącą fakt, że zgodnie z zapisami ww. uchwały Sejmiku, północną granicę N. Parku Krajobrazowego stanowi odmorska granica pasa technicznego, ponieważ w ww. przepisach nie mówi się o granicy parku krajobrazowego lecz o krawędzi brzegu klifowego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w sprawie jest bezsporne (potwierdza to treść skargi), że działki, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się w pasie szerokości do 200 m mierzonym od górnej krawędzi brzegu klifowego. Usytuowanie działek w pasie szerokości do 200 m od tak rozumianej krawędzi brzegu klifowego potwierdza pomiar dokonany w trakcie oględzin w dniu 25 kwietnia 2012 roku oraz załączona do decyzji organu pierwszej instancji analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu. Skoro to ustalenie jest bezsporne, zatem prawidłowo organy przyjęły, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku. W konsekwencji brak było podstaw do ustalenia dla niej warunków zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku.

Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku przedmiotowego postępowania, Sąd zważył, że istotnie wniosek taki został złożony przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego. Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniło, że w sprawie nie wystąpiły określone w art. 89 k.p.a. przypadki, w których istnieje możliwość lub obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Żadna z sytuacji wskazanych w ww. przepisie nie występowała w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy żaden przepis nie nakazuje przeprowadzenia rozprawy. Natomiast ocena czy rzeczywiście w danej sprawie rozprawa przyczyni się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania należy, poza wypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, do prowadzącego to postępowanie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3717/02, LEX nr 156948). Niniejsza sprawa nie należy do spraw o złożonym charakterze. Nie zachodził także żaden przypadek fakultatywnego prowadzenia rozprawy, wskazany w art. 89 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Rozprawa jest też uzasadniona, gdy organ nie jest w stanie samodzielnie ustalić stanu faktycznego bez udziału stron postępowania. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie występowała.

Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że w sprawie nie występowały trudności w ustaleniu stanu faktycznego, ponieważ spór dotyczył wyłącznie właściwego rozumienia pojęcia prawnego "krawędzi brzegu klifowego", przy czym stanowiska stron w tym zakresie były znane organowi odwoławczemu. Zastosowanie w sprawie tego pojęcia wymagało wykładni prawa, a nie wiadomości specjalnych, np. z zakresu geodezji. Brak było ponadto sporu między stronami co do prawidłowości dokonanego przez organ pierwszej instancji pomiaru odległości od granicy działek do górnej krawędzi klifu. Było również bezsporne, że pomiar przedstawiony przez wnioskodawczynię został wykonany nie od górnej krawędzi klifu, lecz od dolnej krawędzi tarasu osuwiskowego. Nie były zatem sporne same rezultaty pomiarów, lecz to od jakiego punktu powinny zostać wykonane.

Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje także podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w innym postępowaniu, w analogicznej sprawie, dokonano pomiaru od linii brzegowej. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i wydanie decyzji z naruszeniem prawa w innym postępowaniu nie stanowi przesłanki do przyjęcia w sprawie rozpoznawanej, że odległość od krawędzi brzegu klifowego winna być mierzona jako odległość od linii brzegowej. W konsekwencji nie można zarzucić organom wydania w niniejszej sprawie decyzji z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a. Przeciwnie, to właśnie powielanie błędnych decyzji stanowiłoby podważenie zaufania obywateli do władzy publicznej. Kolegium mogło tę kwestię skarżącej wyjaśnić dokładniej w uzasadnieniu swojej decyzji, jednak brak ten

– stanowiący naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Zarzut zawarcia w uchwale Sejmiku przepisów § 3 z naruszeniem § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) był bezzasadny. Przepisy uchwały Sejmiku ustalające określone zakazy na terenie ww. Parku, nie są bowiem przepisami, które powtarzają przepisy ustawy. Jak wynika z treści art. 17 ustawy o ochronie przyrody, organowi ustanawiającemu park krajobrazowy ustawodawca pozostawił możliwość wyboru, które zakazy – z wymienionych w tym przepisie, wprowadzi na terenie utworzonego parku. Wybór ten może zostać dokonany jedynie poprzez zamieszczenie w uchwale treści zakazów określonych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody. Inne sformułowanie zakazów stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która m.in. określa zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Niezasadnie również skarżąca zarzucała wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie stanowiska organu współdziałającego (regionalnego dyrektora ochrony środowiska), zgłoszonego z przekroczeniem terminu określonego w art. 53 ust. 5c ustawy. Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, że pismo ww. organu z dnia 4 lipca 2012 roku nie jest uzgodnieniem decyzji, o jakim mowa w tym przepisie. Pismo to zawiera bowiem jedynie stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie sposobu wyznaczenia w niniejszej sprawie strefy 200 m od krawędzi brzegu klifowego, o jakiej mowa w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku. W piśmie tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnia: "Krawędź klifu to wyraźny próg terenowy na jego koronie. W związku z tą definicją 200 m strefę wolną od zabudowy należy mierzyć od linii kartograficznego odwzorowania krawędzi. (...) na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z dn. 25.04.2012 r. z wizji terenowej, właściwie wskazano wyraźny próg terenowy (krawędź brzegu klifowego). Prawidłowo wykonany pomiar strefy 200 m to pomiar wskazany na V mapie (kartograficzne odwzorowanie terenu). (...). W opracowaniu wykonanym przez uprawnionego geodetę - Pana Z. R., błędnie określono krawędź brzegu klifowego, od którego dokonano pomiaru strefy 200 m, ponieważ pomiaru dokonano od krawędzi tarasy osuwiskowej powstałej w wyniku gromadzenia się koluwium, a nie od krawędzi na koronie klifu."

W piśmie z dnia 4 lipca 2012 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreśla również, że "zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych jest realizacją szczególnych celów ochrony Parku zawartych w Uchwale tj. zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich oraz ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (klifowych). Dlatego też w granicy N. Parku Krajobrazowego strefa bezpiecznego lokalizowania, uwzględniająca postępujące procesy osuwiskowe oraz zachowanie walorów krajobrazowych, została przez uchwałodawcę ustalona na 200 m od krawędzi brzegu klifowego, niezależnie od jego wysokości, budowy geologicznej i stabilności."

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić skarżącej, że uzgodnienia, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w tym uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, do którego odnosi się wskazany przez skarżącą art. 53 ust. 5c cyt. ustawy, są konieczne jedynie w przypadku gdy organ zamierza wydać decyzję pozytywną, a więc ustalającą określone warunki zabudowy dla danej inwestycji, ponieważ jedynie pozytywna, czyli ustalająca warunki zabudowy, decyzja ingeruje w zastany stan rzeczy i tylko wówczas organ uzgadniający może dokonać oceny planowanej inwestycji. Jeżeli natomiast organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie tylko że nie musi, ale wręcz nie powinien być zatem kierowany do uzgodnienia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 czerwca 2011 roku, sygn. IV SA/Po 250/11, Baza Orzeczeń LEX nr 821607, por. też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1515/09, Baza Orzeczeń LEX nr 603677, oraz z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 867/09, dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika skarżącej, który na rozprawie stwierdził, że skarżąca nie dysponuje ww. pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na które powołuje się organ, zatem nie może z nim polemizować, Sąd zważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. – przed wydaniem decyzji w sprawie, organ I instancji, pismem z dnia 3 sierpnia 2012 roku poinformował strony postępowanie, w tym skarżącą (vide zwrotne poświadczenie odbioru tego pisma w aktach administracyjnych), o zakończeniu postępowania i pouczył, że strony mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ podał również numer pokoju w Urzędzie, w którym strony

- w terminie 7 dni, mogły zapoznać się z ww. dokumentacją. Skarżąca mogła zatem zapoznać się również z omawianym pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, znajdującym się w aktach administracyjnych organu I instancji, co zresztą najprawdopodobniej uczyniła, ponieważ w odwołaniu do tego pisma nawiązała, wskazując m.in. jego numer. Organ odwoławczy procedury przewidzianej w art. 10 k.p.a. nie powtarzał, ponieważ nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.