Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7, art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budyneku gospodarczo-garażowego w S. ul. B. , działka nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w stanie faktycznym sprawy, w której decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i T. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego w S. , ul. B. , dz. nr [...]. Projekt budowlany przewidywał budowę dwukondygnacyjnego budynku gospodarczo-garażowego o powierzchni zabudowy 597,00 m2, powierzchni użytkowej 1024,10 m2 i kubaturze wynoszącej 4780,80 m3, z dwiema bramami garażowymi w elewacji frontowej i 17 oknami w elewacji tylnej.

W związku z dokonaniem podziału działki nr [...] na działkę nr [...], na której został zbudowany budynek gospodarczo-garażowy oraz działkę nr [...], na której został usytuowany budynek mieszkalny z garażem oraz zbiornikiem bezodpływowym, Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił pozwolenie na budowę nr [...] budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z podziałem działki nr [...] na działki nr [...] i [...], nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego – nastąpiła zmiana usytuowania obiektu w stosunku do granic działki.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. inwestorzy B. K. i T. K. wnieśli o przeprowadzenie kontroli budowy budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...]. Podczas kontroli w dniu [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał pomiarów wewnątrz i na zewnątrz obiektu, których wyniki załączono do protokołu kontroli. W oparciu o przeprowadzone czynności organ stwierdził nieprawidłowości w budowie obiektu polegające na zmianie wysokości kondygnacji parteru i poddasza (zmniejszono wysokość pomieszczeń przyziemia i zwiększono wysokość pomieszczeń poddasza), wobec czego zmianie uległa także całkowita wysokość budynku, jak i kąt nachylenia połaci dachu. Dokonano modyfikacji konstrukcji dachu. Zmianie uległy również gabaryty budynku takie jak długość i szerokość w zakresie nieprzekraczającym 2% jego długości i szerokości określone w projekcie budowlanym. Ponadto, z uwagi na brak możliwości podłączenia do istniejącej kanalizacji nie wykonano instalacji kanalizacji. Zmieniono również usytuowanie ścian działowych, a także usytuowanie i wielkość otworów okiennych, otworów bramowych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych.

Wobec tego w dniu [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę nr [...]. W toku postępowania naprawczego decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], PINB w K. nałożył na B. i T. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w S. . Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Starosta K. uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz zmieniającą je decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ze względu na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kolejno decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zatwierdził projektu budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót, a decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie obejmujące "budynek gospodarczo-garażowy w S. przy ul. B. (działka nr [...]) (kategoria obiektu III)".

W toku postępowania naprawczego – o czym Sąd ma wiedzę z urzędu ze spraw II SA/Po [...] i II SA/Po [...] – pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. J., właściciel działki nr [...] w S. , wystąpił o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na sąsiedniej działce przed podziałem mającej nr [...] (obecnie [...]). Wnioskodawca zaznaczył, że decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. A. J. podnosił, że wskazaną decyzję wydano w odniesieniu do stanu już zrealizowanego, gdyż o istnieniu zakładu tapicerskiego świadczy wygląd inwestycji. Wnioskodawca skierował pod adresem inwestora zarzut, że ten od początku umyślnie realizował budowę zakładu tapicerskiego, a uzyskanie początkowo decyzji na budynek gospodarczo-garażowy było "kamuflażem". Obecna decyzja o warunkach zabudowy stanowi natomiast instrument służący obejściu prawa i "przyklepaniu" istniejącego i nie wymagającego zmian stanu rzeczy. Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem A. J. z dnia [...] czerwca 2019 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]

Pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. A. J. wystąpił o wznowienie postępowań zakończonych wydanymi w toku postępowania naprawczego decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.: (1) z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], (2) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] i (3) z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wskazując, że nie brał udziału w postępowaniach zakończonych tymi decyzjami, a sprawy dotyczące obiektu na działce nr [...] nie dotyczą obiektu budowlanego kategorii III (niewielkiego budynku gospodarczego), ale obiektu budowlanego kategorii XVII: budynku usługowego – zakładu tapicerskiego.

Na skutek wskazanych wniosków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienia o wznowieniu postępowań administracyjnych zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami, a następnie wydał decyzje odmawiające uchylenia tych decyzji. Ostateczne decyzje Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy te decyzje zostały zaskarżone przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt II SA/Po [...], II SA/Po [...] i II SA/Po [...].

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wydanej w przedmiocie udzielenia B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej PINB w K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] - L. (dz.nr [...]) w S. A. J. wskazał, że obszar oddziaływania przedmiotowego budynku - w istocie zakładu tapicerskiego, obejmuje jego nieruchomość. Na potwierdzenie powyższego przesłał dokumentację fotograficzną przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, tj. m in. zdjęcie drzwi wejściowych nr [...] do budynku, na których widnieje napis "[...] ul. [...] Czynne Pon. - Pt: 8:00- 16:00 (...)". W związku z powyższym, ocenie organu podlega, czy istotnie A. J. powinien być stroną w tej sprawie.

Jak wskazał organ I instancji, z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że A. J. jest współwłaścicielem działki o nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Nieruchomość ta nie graniczy z działką o nr [...]. W ocenie organu I instancji fakt lokalizacji działki A. J. w niedalekim sąsiedztwie nie uzasadnia przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Ochrona uzasadnionego interesu sąsiada powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy obiektu budowlanego. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli takie zagospodarowanie koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na konkretne okoliczności niniejszej sprawy, niezasadnym wydaje się uznanie za stronę właściciela sąsiedniej nieruchomości, który nie jest nawet bezpośrednim sąsiadem nieruchomości wskazanej we wniosku. Sąsiednie usytuowanie działek nie jest równoznaczne z oddziaływaniem ewentualnych obiektów usytuowanych na jednej działce na nieruchomość sąsiednią. Nawet sam fakt bezpośredniego graniczenia z działką inwestycyjną nie przesądza o byciu stroną podmiotu, którego nieruchomość graniczy z tą działką. Ponadto, A. J. nie wykazał, aby przez zamiar inwestora do przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego opisany we wniosku, doznawał jakiś ograniczeń lub aby przedmiotowy obiekt spowodował naruszenie przez niego warunków korzystania z jego nieruchomości. Co więcej, należy wskazać, że brak podstaw, aby stwierdzić, że ta inwestycja w jakikolwiek sposób ogranicza możliwość korzystania przez wnioskującego z posiadanej nieruchomości. A. J. nie wykazał, że nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wobec tego uznano, że należąca do A. J. nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który stanowił przedmiot wniosku, tj. budynku gospodarczo- garażowego.

W odwołaniu z dnia [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. J. wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie ustalił jaka jest odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr [...]. Organ raz przy tym stwierdził, że sporny budynek znajduje się w niedalekim sąsiedztwie, a innym razem, że w znacznej odległości. W szczególności jednak organ nie określił rzeczywistej funkcji, jaką pełnić ma przedmiotowy obiekt budowlany oraz czy został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") wymagana jest w toku postępowania naprawczego, w którym organ nadzoru budowlanego żąda przedstawienia projektu budowlanego zamiennego a następnie, jeżeli wszystko jest zgodnie z prawem, zatwierdza projekt budowlany zamienny oraz nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie nie widać związku pomiędzy budynkiem znajdującym się na nieruchomości [...] a nieruchomością A. J.. A. J. nie jest inwestorem przedmiotowego budynku ani właścicielem nieruchomości, na której się on znajduje. A. J. nie został także zobowiązany przez PINB do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (decyzja PINB z dnia [...] maja 2018 r., [...]), a co za tym idzie, nie mógł być stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (postępowanie o nr [...]), a zatem nie mógł zostać stroną postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Biorąc pod uwagę powyższe A. J. nie może zostać uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 K.p.a.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że postępowanie [...] dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Natomiast z pism A. J. można odczytać, że jego intencją jest ustalenie rzeczywistego przeznaczenia budynku, o którym świadczyć może napis "Tapicerstwo" widoczny na fotografiach znajdujących się w aktach organu I instancji. Jednakże jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, postępowanie, o którego wznowienie ubiega się strona na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest rozpatrywane w zakresie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną. Ma marginesie organ odwoławczy dodał także, że postępowanie dotyczące innego sposobu użytkowania niż ten, który został zatwierdzony w projekcie budowlanym, toczy się już przed organem administracji publicznej. Ponadto w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zapadł wyrok w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA [...].

W skardze z dnia [...] maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 K.p.a. w aspekcie art. 28 K.p.a. oraz art. 153 i art. 170 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przedmiotem sprawy w ocenie organu jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie niewielkiego budynku gospodarczo-garażowego kat. III, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w ocenie skarżącego udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku zupełnie innego, niż ten na który zostało wydane pozwolenie na budowę, tj. dużego budynku usługowego -warsztatu rzemieślniczego tapicerskiego kat. XVII, a nawet budynku przemysłowego kat. XVIII, jeśli w zakładzie będą zatrudnieni pracownicy (cechą warsztatu rzemieślniczego jest wykonywanie usług tylko przez samego właściciela - rzemieślnika). Zdaniem skarżącego postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor od samego początku miał zamiar wybudować budynek usługowo-produkcyjny (zakład tapicerski) i taki budynek wybudował w istocie w warunkach samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja została przy tym wydana już po tym, jak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] stał się prawomocny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku, jednakże pomimo tego organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy wybudowany budynek jest budynkiem gospodarczo-garażowym, czy też budynkiem usługowym - warsztatem rzemieślniczym (kat. XVII), a nawet przemysłowym (kat. XVIII). Powyższe ustalenie, w ocenie WSA w Poznaniu, może mieć istotne znaczenie dla oceny legitymacji skarżącego. Jeżeli bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że na działce [...] mamy do czynienia z innym jakościowo budynkiem, aniżeli ten, dla którego zatwierdzono projekt budowlany, to oznacza, że prawa skarżącego należy odnosić do inwestycji rzeczywiście realizowanej. Tymczasem organy po wznowieniu postępowania nie wypowiedziały się o funkcji i charakterystyce budynku na działce [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zdaniem Sądu w składzie orzekającym status A. J. jako strony postępowania powinien być postrzegany jednolicie dla całego postępowania naprawczego, a nie odrębnie dla każdego z jego poszczególnych etapów. Stąd też Sąd w całości zgodził się z rozważaniami tut. Sądu zawartymi w wyroku z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] – a dotyczącymi statusu A. J. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku "gospodarczo-garażowego" na działce nr [...] – i przyjął je za własne.

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego uregulowane w art. 48 i nast. Prawa budowlanego znacząco różnią się w swej specyfice od aktywności organów architektoniczno-budowlanych, jak i też innych organów biorących udział w zwykłym procesie inwestycyjnym. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy architektoniczno-budowlane (zwłaszcza tych najbardziej reprezentatywnych, czyli o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) jest pewna wizja inwestora – zamierzenie budowlane opisane w projekcie budowlanym. Poza sytuacjami szczególnymi, które Sąd w tym miejscu pomija, organy architektoniczno-budowlane nie kontrolują i nie sprawdzają jaki jest w rzeczywistości stan nieruchomości inwestycyjnej. Sprawdzają tylko, czy przyszłe zobrazowane w formie projektu budowlanego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Skoro więc w sprawach przed organami architektoniczno-budowlanymi przedmiotem jest zamierzenie dopiero zapisane w projekcie, to w rezultacie tylko ono jest wyłącznym przedmiotem postępowania. Idąc dalej – z tego właśnie powodu w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, w tym także w postępowaniu wznowieniowym, nie mogą być skuteczne wywodzone zarzuty, że inwestor zamierza zrealizować coś innego, aniżeli zadeklarował. W kontekście tak ujętej problematyki zapadł przywołany przez organ odwoławczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2019 r., II SA/Rz [...] (w decyzji błędnie podano sygnaturę "II SA/Rz 193/13"; wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Całkowicie inaczej przedstawia się jednak rola organów nadzoru budowlanego. Ich kluczowym zadaniem jest zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwieństwie do przedmiotu zainteresowania organów architektoniczno-budowlanych, przedmiotem postępowań organów nadzoru budowlanego nie jest więc wizja inwestora i przyszłe zamierzenie, ale roboty budowlane rzeczywiście wykonane lub wykonywane, czy też obiekt budowlany w budowie lub wybudowany.

Przedmiot postępowań organów nadzoru budowlanego odnosi się więc do rzeczywistości i rzeczywistości tej nie mogą zmienić deklaracje inwestora (względnie właściciela lub zarządcy) uczestniczącego w procesie legalizacyjnym (naprawczym). Przebieg postępowania legalizacyjnego czy naprawczego może nieznacznie ukierunkować sprawę, lecz nie może być ono prowadzone w sposób zaprzeczający istocie rzeczywiście zidentyfikowanych i skontrolowanych przez nadzór budowlany robót.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że inwestorzy wybudowali na działce [...] budynek o powierzchni zabudowy wynoszącej 610,84 m2, powierzchni całkowitej 1221,68 m2 i użytkowej 1088,48 m2. Budynek ma trzy bramy wjazdowe na elewacji tylnej, dwie witryny na elewacji frontowej i 32 okna. W środku ma 3 klatki schodowe, na parterze 7 pomieszczeń gospodarczych, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2, a na piętrze kolejne 7 pomieszczeń, w tym jedno o powierzchni 277,91 m2 (por. wyrok w sprawie II SA/Po [...]). Wybudowany budynek, nazywany przez inwestora i organy rozstrzygające w sprawie "gospodarczo-garażowym", jest znacząco większy od sąsiadującego budynku mieszkalnego, któremu teoretycznie ma służyć. A należy przy tym pamiętać, że zgodnie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) przez budynek gospodarczy należy rozmieć między innymi "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego".

Co więcej, wprawdzie postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte z urzędu w wyniku pisma inwestorów z dnia [...] marca 2018 r. stanowiącego wniosek o przeprowadzenie kontroli "budynku gospodarczo-garażowego", nie sposób nie zauważyć, że podczas kontroli dokonanej w dniu [...] marca 2018 r. organ I instancji ustalił m.in., że inwestor zmienił usytuowanie i wielkość otworów okiennych, otworów bramowych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych. Zamiast dwóch bram garażowych inwestor wstawił dwie szklane witryny wraz z drzwiami wejściowymi. Po drugiej stronie budynku wykłuł natomiast dodatkową bramę garażową (por. rysunek wprowadzonych zmian na elewacji – k. 9 z rysunkiem elewacji w projekcie budowalnym zatwierdzonym decyzją nr [...] oraz rzut przyziemia, k. 12 akt [...]). Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu wynika przy tym, że budynek tzw. "gospodarczo-garażowy" został posadowiony przy znacznie mniejszym obiekcie, na którym przez całą szerokość elewacji poprowadzono napis "tapicerstwo". Na zdjęciach wykonanych przez pracowników organu I instancji widoczne są przy tym trzy wejścia do spornego budynku (dwie witryny z drzwiami i jedne drzwi jednoskrzydłowe), oklejone szeregiem napisów, w tym widocznym napisem "meble" (k. 14 akt [...]; zdjęcie środkowe w dolnym rzędzie, drzwi po prawej stronie).

Choć organ I instancji nie sporządził zdjęć drzwi wejściowych do spornego budynku z bliższej odległości, to wykonane przez pracowników organu I instancji zdjęcia można porównać ze zdjęciami przekazanymi przez A. J. przy piśmie z dnia [...] września 2020 r. Na drzwiach oznaczonych jako wejście nr [...], które niewątpliwie są tymi samymi jednoskrzydłowymi drzwiami, które znajdują się pomiędzy dwiema witrynami z drzwiami wejściowymi, widnieje profesjonalny napis "[...], ul. [...] czynne Pon. – Pt. 8:00 – 16:00". Stan ten koresponduje przy tym z aktywnością inwestorów – pod adresem wskazanym na drzwiach budynku zarejestrowany jest producent mebli "[...]" z zakładem produkcyjnym właśnie pod podanym adresem [...] Już podczas kontroli dokonanej w dniu [...] marca 2018 r. organ I instancji powinien więc co najmniej powziąć wątpliwość, czy tzw. "budynek gospodarczo-garażowy" nie jest w istocie budynkiem usługowym, skoro uzewnętrznioną wolą inwestorów było prowadzenie w tym budynku usług związanych z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą.

Co więcej, organy rozstrzygające w sprawie już w toku postępowania naprawczego znały stanowisko A. J. odnośnie spornej inwestycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla spornego budynku oznaczonego jako "budynek gospdarczo-garażowy", A. J. wystąpił bowiem o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy spornego budynku, wskazując, że inwestorzy od początku umyślnie realizowali budowę zakładu tapicerskiego, a uzyskanie początkowo decyzji na budynek gospodarczo-garażowy było "kamuflażem" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...]). W piśmie tym skarżący poinformował także organ I instancji, że B. K. i T. K. w dniu [...] października 2015 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową na działce nr [...], ark. mapy 12 w miejscowości S. (co zostało opisane w uzasadnieniach wyroków tut. Sądu z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] i z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...] oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r., II OSK [...]), co niewątpliwie świadczy o tym, że nawet w oczach inwestorów budynek w istocie rzeczy ma taki oto charakter, że może być docelowo użytkowany jako zakład produkcyjny - zakład tapicerski.

Zdaniem Sądu organy nadzoru nie postąpiły więc właściwie relatywizując sytuację prawną A. J. (jako właściciela działki [...]) do budynku o charakterze "gospodarczo-garażowym" (na działce [...]), kwitując krótko, że nie ma on interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, co nastąpiło decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]

W konsekwencji, organy pochopnie uznały, że A. J. nie jest uprawniony do żądania wznowienia zakończonego nią postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Mając na uwadze przedstawione powyżej spostrzeżenia podkreślenia wymaga, że o postępowaniu, które zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], nie można bezrefleksyjnie twierdzić, że dotyczy ono "budynku gospodarczo-garażowego". Sąd oczywiście dostrzega, że budynek "zgłosili" do organów nadzoru budowlanego sami inwestorzy i tak go zakwalifikowali, ale to nie może być traktowane jako ustalenie niepodważalne. Nie może być tak tym bardziej, że – jak widać gołym okiem – budynek ma wiele cech, które podają w poważną wątpliwość traktowanie go w kategoriach gospodarczo-garażowego.

Sąd ma też świadomość, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jako "budynek gospodarczo-garażowy". Jak jednak zaznaczono w rozważaniach wstępnych, owa projektowa kwalifikacja nie może przysłonić faktu, że budynek ma wiele cech mogących świadczyć o jego produkcyjnym charakterze. Tymczasem to właśnie ten rzeczywiście i obiektywnie istniejący budynek był wyjściowo przedmiotem kontroli nadzoru budowlanego i następnie postępowania naprawczego zakończonego decyzją nr [...]

Wreszcie dla oceny sprawy wznowieniowej z wniosku A. J. dotyczącego decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], istotne znaczenie ma to, że jeszcze przed wydaniem tej decyzji – to jest w pismach z dnia 14 i [...] czerwca 2019 r. – skarżący domagał się prowadzenia postępowania dotyczącego budynku na działce [...] i wyraźnie podkreślał, że budynek kwalifikować należy jako produkcyjny, a nie gospodarczo-garażowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawę z wniosku A. J. umorzył, natomiast mimo to równoległe, zdublowane niejako postępowanie naprawcze bez jego udziału zakończył, zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestorów, a następnie wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W wyroku z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] tut. Sąd uchylając decyzje umarzające organów nadzoru budowlanego (wywołane inicjatywą skarżącego) zakwestionował działanie organów, które zlekceważyły zarzuty A. J. o produkcyjnym charakterze spornego budynku zgłoszone już w pismach z dnia [...] i [...] czerwca 2019 r.

Sąd obecnie orzekający nie ma wątpliwości, że wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Po [...] dotyczą nie odrębnej sprawy, ale statusu A. J. (jako właściciela działki [...]) jako ewentualnie posiadającego interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem budynku na działce [...] w takim stanie, w jakim rzeczywiście go wybudowano.

Wbrew wypowiedziom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest wcale tak, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] było postępowaniem dotyczącym "budynku gospodarczo-garażowego", a sprawa kontrolowana wyrokiem II SA/Po [...] miała rzekomo dotyczyć "sposobu użytkowania przedmiotowego budynku". Wszystkie działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w latach 2018-2020 miały jeden tylko przedmiot – niezgodnie z projektem wybudowany budynek na działce [...]. Tak samo jak działań dotyczących budynku domagali się sami inwestorzy w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., tak samo weryfikacji budowy domagał się A. J. w pismach z dnia [...] i [...] czerwca 2019 r. Budynek ten istnieje, ma obiektywne gabaryty, wymiary i układ pomieszczeń i wymagał ingerencji ze strony nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, że na mocy art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), która weszła w życie w dniu [...] stycznia 2017 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zdaniem Sądu sprawę zakończoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], należy traktować jako sprawę, której przedmiotem jest przede wszystkim obiektywnie istniejący budynek wymagający postrzegania go wedle takiej kwalifikacji w jakiej go wybudowano, czyli najprawdopodobniej – choć organy tej kwestii w ogóle nie rozważyły – obiektu usługowego (zakładu tapicerskiego). Po części rzutuje rzecz jasna na sprawę fakt, że inwestorzy przedłożyli dla niego projekt zamienny kwalifikujący go jako obiekt "gospodarczo-garażowy". To jednak nie zwalnia organów z zajęcia stanowiska, czy istnienie obiektu o niepodważalnych cechach, które mogą wskazywać na jego produkcyjne przeznaczenie (gabaryty nieprzystające do budynku gospodarczo-garażowego mającego spełniać funkcję służebną względem budynku mieszkalnego, intencje inwestorów wyrażone w szyldach kategoryzujących budynek jako usługowy oraz w woli inwestorów uzyskania decyzji na zmianę użytkowania tego budynku, profil działalności gospodarczej inwestorów), może mieć wpływ na sytuację prawną właściciela działki [...], tym bardziej, że sporny budynek powstał na dawnej działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką skarżącego, a dopiero w wyniku dokonanego podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], działka skarżącego przestała graniczyć bezpośrednio z działką nr [...], na której posadowiony jest sporny budynek. W skardze z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowiącej integralną część odwołania A. J. zwrócił organom uwagę na tę okoliczność wskazując, że inwestorzy od początku planowali wybudowanie na działce budynku usługowego i w celu pozbawienia skarżącego możliwości przeciwstawienia się ich zamiarom (skarżenia orzeczeń) w dniu [...] grudnia 2013 r. wystąpili o podział nieruchomości w celu wydzielenia działki nr [...] oddzielającej działkę skarżącego od działki, na której powstał sporny budynek, o którego zmianę sposobu użytkowania później wystąpili. Na podstawie akt sprawy nie można natomiast ustalić, czy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającą inwestorom pierwotny projekt budowlany. Z treści tej decyzji wynika jednak, że została ona doręczona wyłącznie inwestorom, choć do wydania tej decyzji doszło jeszcze przed podziałem działki nr [...], kiedy skarżący był właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Końcowo podkreślić należy, że fakt, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie krąg stron postępowania został zawężony wyłącznie do inwestora, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że A. J. winien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczenie stron postępowania ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Pogląd ten wyrażany jest w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20).

Zarzut skargi w zakresie w jakim dotyczył art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. okazał się natomiast nieskuteczny. Na wskazany przepis może się bowiem powołać osoba, wobec której przede wszystkim ustalone zostanie, że ma prawa strony w sprawie. Pierwszoplanowe znaczenie miały więc wobec A. J. ustalenia dotyczące jego statusu jako strony (art. 28 K.p.a.) w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. nie miał natomiast charakteru istotnego. Rzeczywiście w pouczeniu błędnie podano, że wpis od skargi w sprawie wynosi [...] zł, podczas gdy powinien wynieść [...] zł. Jednak skarżący ostatecznie wiedział, jakie koszty sądowe musi ponieść i skutecznie złożył skargę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego w sprawie zastosują się do wskazówek i zaleceń zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Ich rolą będzie zajęcie stanowiska co do oceny charakteru konkretnego, istniejącego budynku będącego przedmiotem postępowania – który już na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można z wysokim prawdopodobieństwem kwalifikować jako budynek usługowy (zakład tapicerski – fabrykę mebli) – w tym także odniesienie się do uwag A. J., oraz następnie ustalenie – w takim właśnie kontekście – czy możliwe jest zidentyfikowanie po stronie skarżącego interesu prawnego (art. 28 K.p.a.), co dalej skutkowałoby uznaniem bądź nie uznaniem wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] stycznia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania.