Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184,141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2010 r., III SA/Kr 1188/09 oddalającego skargi M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) września 2009 r. nr (...) oraz z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., III SA/Kr 1188/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) września 2009 r. nr (...) oraz z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżonymi decyzjami z dnia (...) września 2009 r., nr (...) oraz nr (...) , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Organ I instancji - Prezydent Miasta Krakowa - decyzjami z dnia (...) kwietnia2009 r., znak: (...) oraz znak: (...) , odmówił skarżącemu M. B. przyznania pomocy finansowej na: 1) dofinansowanie do zakupu żywności, 2) dofinansowanie do opłat czynszowych.

W uzasadnieniu tych decyzji organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy na te cele. Mając na uwadze regulację art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ przy ustalania dochodu skarżącego, wziął pod uwagę jego dochód z listopada 2008 r. Ustalono, że świadczenie emerytalne pomniejszone o egzekucję świadczeń alimentacyjnych w listopadzie 2008 r. wynosiło 318,15 zł netto. Powyższą kwotę powiększono o 100,52 zł (15 % kosztów potrąconych roszczeń alimentacyjnych). Tak obliczony dochód w miesiącu listopadzie 2008 r. wyniósł 418,67 zł i nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego 477,00 zł. Dalej organ wskazał, że pracownicy socjalni już w dniu 18 grudnia 2008 r. udali się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednakże bezskutecznie. W dniu 19 grudnia 2008 r. wysłali do skarżącego pismo zobowiązujące do stawienia się w miejscu zamieszkania w dniu 9 stycznia 2009 r. Jednakże, w wyznaczonym dniu nie zastano skarżącego w miejscu zamieszkania. Organ I instancji kolejnymi pismami (z dnia 13 stycznia 2009 r. i 16 lutego 2009 r.) wzywał skarżącego do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego informując równocześnie o skutkach niezastosowania się do wezwania. W dniu 12 marca 2009 r. zaproponowano, by skarżący samodzielnie wskazał możliwą datę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Po pierwszej bezskutecznej próbie dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego, kolejno w dniach 29 stycznia 2009 r. i 30 stycznia 2009 r. pracownicy socjalni udawali się do miejsca zamieszkania skarżącego, jednakże bezskutecznie. Jednocześnie organ I instancji odpowiednio przedłużał termin załatwienia spraw ostatecznie wyznaczając go na dzień (...) kwietnia2009 r. jako ostateczny termin wydania stosownych decyzji w obu sprawach. Poza faktami braku współpracy ze strony skarżącego w ustaleniu jego sytuacji rodzinnej,

organ I instancji wskazał również, że skarżący ze swojej strony nie podjął

konkretnych czynności w celu polepszenia swojej trudnej sytuacji. Pomimo

posiadanych informacji o możliwościach zrewidowania obowiązku alimentacyjnego

skarżącego w związku z faktem, że osoba uprawniona do alimentów jest osobą

dorosłą i samodzielną, w drodze złożenia pozwu do sądu w celu uchylenia tego

obowiązku, albo też wystąpienia do ZUS z wnioskiem o umorzenie zaległości

alimentacyjnych, skarżący nie podjął stosownych kroków. Również od sierpnia

2007 r. skarżący nie pobiera dodatku mieszkaniowego w związku z faktem,

że nie stawił się na wezwanie organu, który w takiej sytuacji pozostawił wniosek bez

rozpatrzenia. Organ wskazał także, na konieczność zweryfikowania oświadczenia

skarżącego, jak i ustaleń poczynionych przez organ z urzędu z wywiadem

środowiskowym, który jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w większości

postępowań w sprawie pomocy społecznej. W związku z bierną postawą skarżącego,

tak w kwestii poprawienia swojej sytuacji we własnym zakresie, jak i względem

współpracy z organem, organ odmówił przyznania mu żądanych świadczeń.

Odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnych złożył M. B. Skarżący podniósł, że w aktach sprawy zgromadzone zostały wszelkie dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy. Skarżący skierował odwołanie tej samej treści od wszystkich 6 decyzji wydanych tego dnia przez organ I instancji w/s wniosku z dnia 17 listopada 2008 r. Wskazał, że organ jest zobowiązany wyznaczać takie daty przeprowadzania wywiadu środowiskowego, które nie będą dla niego uciążliwe i z odpowiednim wyprzedzeniem. Podkreślił, że informował o braku możliwości osobistego stawiennictwa w ośrodku pomocy i społecznej z przyczyn zdrowotnych, jak również to, iż po ustaniu takowych przyczyn uzgodnił z organem I instancji w drodze pisemnej datę przeprowadzenia takiego wywiadu. Skarżący podkreślił fakt niemożliwości nawiązania normalnej współpracy z organem, który wydał przedwcześnie decyzje nie czekając na uzgodnienie terminu wywiadu środowiskowego.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż należy ustalić dochód skarżącego z miesiąca listopada 2008 r. Powinien natomiast ustalić dochód z października 2008 r., bo w dniu 27 listopada 2008 r. M. B. zgłosił wniosek m.in. o dofinansowanie do zakupu żywności i dopłaty do czynszu, co jednakże nie wpływa

istotnie na sprawę w związku z faktem, iż dochód skarżącego się nie zmienił. Tak obliczony dochód na wysokości 418,67 zł nie przekroczył, bowiem kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej na wysokość 477,00 zł. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalił, że skarżący pobierał dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 sierpnia 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. oraz od 1lutego 2007 r. do 31 lipca 2007 r. w wysokości 343,60 zł miesięcznie. Sam skarżący wskazywał, że prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe. Powyższe potwierdzają zaświadczenia Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z dnia 25 marca 2009 r. i 15 kwietnia 2009 r. Zgodnie z zaświadczeniem "(...)" Energia Spółka z o.o. w Krakowie z dnia 25 lutego 2009 r. skarżący od roku 2003 zakupuje energię elektryczną do licznika przedpłatowego. W okresie października 2008 r. w dokonał wpłat za energię elektryczną w łącznej wysokości 97,81 zł. Dalej organ skazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 24 lipca 2008 r. na stronie internetowej Gazety Krakowskiej znalazła się adnotacja o M. Z. , który zakupił pamiątkowe monety srebrne i złote w kwocie odpowiednio 61, 67 i 1305 zł. Zgodnie z przekazanym przez skarżącego wykazem lekarstw z apteki w Krakowie z dnia 1 czerwca 2006 r. koszt leków przepisanych skarżącemu wynosił 393,10 zł, zaś według listy z dnia 7 sierpnia 2006 r. kwota ta wynosiła 499,45 zł. Zgodnie jednocześnie z zaświadczeniem ZUS z dnia 25 listopada 2005 r. skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego. W obliczu braku sporządzenia obligatoryjnego w postępowaniu z pomocy społecznej wywiadu środowiskowego, wynikającego z nieskontaktowania się skarżącego z organem w wyznaczonym terminie, organ ponownie w dniu 16 lutego 2009 r. wezwał skarżącego do określenia terminu wywiadu przedłużając termin do załatwienia sprawy do 16 marca 2009 r. Ponownie pismem z dnia 12 marca 2009 r. organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do dnia (...) kwietnia2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że jednocześnie organ I instancji przedsięwziął czynności w celu ustalenia faktów. W dniu 9 lutego 2009 r. i ponownie w dniu 10 marca 2009 r. wystąpił do ZUS w Krakowie, natomiast w dniu 13 lutego 2009 r. do "(...) " S.A. w Krakowie i do Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie, tam ponowne pismo wysłane w dniu 6 kwietnia 2009 r., zaś w dniu 20 lutego 2009 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Krakowa, Wydziału do spraw Dodatków Mieszkaniowych i do Poradni Alergologicznej w Krakowie, a w dniu 11 marca 2009 r. do Urzędu Pocztowego nr 23 w Krakowie i w dniu 25 marca 2009 r. do II Komisariatu Policji w Krakowie. Wszystkie te czynności miały na celu zgromadzenie informacji dotyczących sytuacji finansowej, rodzinnej, mieszkaniowej i zdrowotnej skarżącego, do czego organ był zobowiązany. Kolegium z akt sprawy powzięło wiadomość, że w związku z kolejnym wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 27 marca 2009 r., MOPS w Krakowie wezwało w dniu 3 kwietnia 2009 r. skarżącego do przebywania w miejscu zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 28 kwietnia 2009 r. Jednakże skarżący zaproponował termin 30 kwietnia 2009 r., na co organ I instancji przystał. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 30 kwietnia 2009 r. zakończył się jednak odmową jego podpisania przez skarżącego. Odnosząc się, do zarzutu, że zawiadomienia organu I instancji o dacie zamierzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego odbierane są przez skarżącego po dniu przewidywanego wywiadu organ wskazał na niejasność sytuacji związanej z faktem odmiennego adresu zameldowania i pobytu skarżącego się i adresu podawanego przez niego jako adres do korespondencji. Korespondencja kierowana była do skrytki pocztowej - założonej w kwietniu 2008 r. na skutek dyspozycji lokatora lokalu pod adresem podawanym przez skarżącego jako korespondencyjny. Wskutek takiej procedury, możliwe były problemy z odbiorem przesyłek. Organ podkreślił, że warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej powinno być, zgodnie z wymogami art. 106 § 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o w/w pomoc. Ogólnikowe wskazywanie przez skarżącego, że żadne okoliczności nie uległy zmianie nie jest wystarczające. W ocenie organu to sam skarżący swoim działaniem (podawaniem nieaktualnego adresu do korespondencji) spowodował fakt nieterminowego doręczania wezwań. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący znajduje się w ciężkiej sytuacji zdrowotnej i finansowej, jednakże w takim przypadku należałoby oczekiwać, że dołoży on wszelkich starań do uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze strony powołanych do tego organów. Tymczasem, jak wynika z ostatniego wywiadu środowiskowego, znajdującego się w aktach sprawy przeprowadzonego w dniu 30 kwietnia 2009 r. skarżący uniemożliwił ustalenie swojej sytuacji materialnej odmawiając udzielania wyjaśnień, a także odmówił złożenia podpisu pod protokołem.

Skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) września 2009 r., nr (...) oraz (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. B. wnosząc o ich uchylenie wraz z poprzedzającymi je decyzjami organu I instancji oraz o przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie organy powzięły wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia miejsca pobytu skarżącego, tj. rzeczywistego jego miejsca zamieszkania, by ustalić jego faktyczną sytuację życiową w związku ze zgłoszonymi żądaniami udzielenia mu pomocy finansowej na określone cele. Analiza akt administracyjnych dała obraz, z którego wynika, że M. B. wszelkimi sposobami unika nie tylko ustalenia swojego rzeczywistego miejsca pobytu, ale także unika ustalenia swojej rzeczywistej sytuacji życiowej podając organom adres do korespondencji, co nie jest tożsame z adresem miejsca pobytu, kierowaniem korespondencji na skrzynki pocztowe, nie stosowaniem się do wezwań organów pomocy społecznej i poleceń jego pracowników w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka postawa skarżącego nie może być inaczej oc(...) a jak jeden z przejawów braku współdziałania. Skoro wielokrotne podejmowane próby, najpierw zmierzające do ustalenia miejsca pobytu skarżącego, a potem mające na celu ustalenie terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako dowodu, który należy przeprowadzić przed wydaniem decyzji merytorycznej, nie dały pozytywnego rezultatu, o czym świadczą liczne adnotacje urzędowe sporządzone przez i pracowników socjalnych, to nie można postawić organom zarzutu, że wydane w tej sprawie decyzje są obarczone wadą z powodu nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nacechowane są dowolnością. Organy te podjęły, bowiem wszelkie możliwe kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, gromadząc dokumenty także z innych możliwych źródeł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art.

140 k.p.a. oraz art. 50 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia

przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów procedury administracyjnej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą nieuciążliwości.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z

rzeczywistym stanem rzeczy przez uznanie, że skarżący M. B. nie

współdziałał z pracownikami socjalnymi oraz nie znajduje się w trudnej sytuacji

życiowej.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zwrócił się także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 §2 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że skarżący okazał brak współdziałania. Brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej nie został dostatecznie wykazany. Zwłaszcza nie można uznać, że o takim przejawie braku współdziałania świadczy posiadanie przez skarżącego skrzynki pocztowej i kierowanie korespondencji na skrzynkę pocztową, czy też nie stosowanie się do wezwań i poleceń organu pomocowego i jego pracowników (str. 8 uzasadnienia). Posiadanie skrzynki pocztowej nie uniemożliwiło kontaktu pracowników socjalnych ze skarżącym, który prowadził korespondencję z organami administracyjnymi. Wadliwie Sąd administracyjny uznał za skuteczne wezwania organu kierowane do skarżącego celem ustalenia jego sytuacji życiowej. Wezwania (19 grudnia 2008 roku) powinny być kierowane z odpowiednim wyprzedzeniem z uwzględnieniem działania poczty (obieg korespondencji i awizowanie przesyłek). Wezwania (13 stycznia 2009 roku, 16 lutego 2009 roku), wbrew treści art. 50 k.p.a. były nieprawidłowe, gdyż zobowiązywały M. B. do stawienia się w siedzibie organu w celu uzgodnienia terminu wywiadu środowiskowego. Art. 50 k.p.a. przewiduje bowiem wezwanie osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. W pismach kierowanych do organu pomocowego skarżący wskazywał na przyczyny utrudnień dotyczących kontaktów (stan zdrowia), zatem utrudnienia te nie mogą wprost prowadzić do wniosków o celowej czy też złośliwej odmowy współpracy. Jednocześnie skarżący w przesyłanej korespondencji przedstawiał okoliczności dotyczące jego sytuacji życiowej. Ponadto wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego następowały bez uprzedzenia M. B. (18 grudnia 2008 roku, 29 i 30 stycznia 2009 roku).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że o braku współpracy świadczy fakt odmowy podpisania protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 30 kwietnia 2009 roku (str. 9 uzasadnienia), skoro wywiad środowiskowy został przeprowadzony już po wydaniu decyzji odmownych przez organ pierwszej instancji w dniu (...) kwietnia2009 roku. Ponadto okoliczność odmowy złożenia podpisu pod protokołem wywiadu środowiskowego z dnia 30 kwietnia 2009 roku może stanowić o braku współpracy M. B. jedynie, gdy skarżącego pouczono w trybie art. 9 k.p.a., iż nie podpisanie przez niego wywiadu środowiskowego może być potraktowane jako podstawa do odmowy przyznania mu świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja występuje w niniejszej sprawie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, ze pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej.

Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wprost wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym koniczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane aby odmowa ta była możliwa. Mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może ocenić czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia.

Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416).

Z powyższego wynika zatem, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2010 r., I OSK 1160/10).

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż pominął okoliczność niewłaściwego zawiadamiania skarżącego przez organy administracyjne o terminie wywiadu środowiskowego oraz błędne przyjęcie, że skarżący nie współpracował z organami pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika natomiast, iż skarżący utrudniał, a wręcz uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pierwsze wezwanie do przebywania w miejscu zamieszkania w celu przeprowadzenia wywiadu zostało do skarżącego wystosowane 19 grudnia 2008 r. (k. (...).), w którym jako termin dokonania powyższej czynności wyznaczono dzień 9 stycznia 2009 r. Nawet gdyby uznać za słuszny zarzut skargi kasacyjnej, iż wezwanie to zostało do skarżącego wysłane zbyt późno, co spowodowało niemożność przygotowania się do przeprowadzenia wywiadu, to nie można pominąć okoliczności, iż organ nie poprzestał na pojedynczym wezwaniu, ale wciąż starał się skontaktować ze skarżącym. I tak w kolejnych wezwaniach z dnia 13 stycznia 2009 r. i 16 lutego 2009 r. (k. (...).) organ wzywał skarżącego do stawienia się w miejscu zamieszkania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w przypadku nieodebrania tego wezwania lub niemożności zgłoszenia się w wyznaczonym dniu, skarżący otrzymał możliwość stawienia się bezpośrednio u pracownika socjalnego. Skarżący z możliwości tej nie skorzystał i również był nieobecny w miejscu zamieszkania w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo tych przeszkód organ wciąż kontynuował próby skontaktowania się ze skarżącym – w dniu 12 marca 2009 r. wystosował wezwanie w którym zaproponował, aby skarżący sam wybrał dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które to pismo pozostało bez odpowiedzi. Skarżący ograniczał się jedynie do przesyłania do organu pism po terminie wyznaczonym do przeprowadzenia wywiadu, w których podawał, iż jest chory i nie może zgodnie z wezwaniem udać się do pracownika socjalnego. Jednakże pomimo tego skarżący w wyznaczanym trzykrotnie terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego był on nieobecny w miejscu zamieszkania. Także ostatnia ze strony organu próba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odbyta w dniach 19 i 20 marca 2009 r. zakończyła się niepowodzeniem na skutek absencji skarżącego w miejscu zamieszkania.

W związku z tym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, iż uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i nie budzi zastrzeżeń stanowisko organów, iż to skarżący uniemożliwia przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenie w sposób prawidłowy jego sytuacji bytowej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.). Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 50, 77 i 80, 140 k.p.a. są więc niezasadne.

Nie można też uznać za słuszny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji materialnej i nie dokłada wszelkich starań w celu uzyskania pomocy od organów pomocy społecznej np. poprzez odmowę podpisania protokołu sporządzonego z wywiadu środowiskowego, który odbył się w dniu 30 kwietnia 2009 r. na wniosek skarżącego złożony do MOPS w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r. Te wszystkie okoliczności, które miały znaczenie w sprawie, zostały przez organy rozważone, a Sąd pierwszej instancji również ocenił zasadność ich wpływu na rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. można byłoby uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jak wynika z treści tego przepisu, dlaczego oddalił skargę, przy czym wada taka musiałaby mieć istotny (bezpośredni) wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.