Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 564/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącej Spółki kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na wniosek "B" Sp. z o.o. w K., Prezydent Miasta T. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji określonej jako budowa galerii handlowo-usługowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej na parcelach nr [...] w rejonie ul. [...] i [...] w T.. Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli A. i Z. D. oraz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Po rozpatrzeniu odwołań Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Również od tej decyzji odwołanie wnieśli A. i Z. D. oraz "A" Sp. z o.o. Kolegium po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargi na tę decyzję Kolegium wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. D. oraz "A" Sp. z o.o. Po ich rozpatrzeniu Sąd wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 694/10 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. . Sąd wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionym na stosownej kopii mapy, w części tekstowej analizy nie wskazano, jakie konkretnie budynki i obiekty mieszczą się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i jakie konkretnie działki, brane były pod uwagę podczas przeprowadzanej analizy, a ponadto nie wskazano w niej także w jaki sposób doszło do wyliczenia i określenia w przedmiotowej decyzji wymaganych wskaźników, tzn. wskaźnika zabudowy - w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu, natomiast załącznik w postaci analizy graficznej wyznaczony został na kopii mapy w niewłaściwej skali.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. po raz kolejny ustalił dla "B" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla ww. budowy galerii handlowo-usługowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej na wymienionych wyżej działkach, wskazując, że powierzchnia sprzedaży wynosić ma [...] m2.

Organ sformułował nadto wymogi co do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (oznaczając ją jako 46%), szerokości elewacji frontowej ([...] m), geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ([...] m), linii i powierzchni zabudowy oraz ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów na terenach górniczych. W uzasadnieniu organ I instancji szerzej odniósł się do parametrów wskazanych w osnowie decyzji. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 53 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przeprowadzono analizę obowiązujących przepisów mogących mieć wpływ na rodzaj inwestycji planowanej na określonym we wniosku terenie. Dokonano też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W aktach sprawy znajdują się stosowne wypisy z rejestru gruntów. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Organ I instancji podkreślił nadto, że uwzględnił wskazania zawarte w ww. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 694/10.

Do decyzji organ I instancji dołączył wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznik graficzny.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od decyzji organu I instancji wniosło "A" Sp. z o.o. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie § 3, 4, 5, 6, 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164 poz. 1588) polegające na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu wskaźników planowanej zabudowy. W uzasadnieniu Spółka zakwestionowała ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki i ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, a nadto niewnioskowane przez Inwestora zobligowanie do przebudowy istniejącego skrzyżowania.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło pkt IV ust. 4 ppkt 9 zaskarżonej decyzji, utrzymało zaś w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania i omówiło przepisy odnoszące się do ustalania warunków zabudowy. Następnie, odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, iż wbrew odwołującej się Spółce organ pierwszej instancji dokonał analizy (pod kątem wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu) wszystkich obiektów wchodzących w skład obszaru analizowanego, do czego był zobligowany w świetle § 3 oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Natomiast orzekając w oparciu o § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, Prezydent Miasta T. wykazał, że z analizy wynika możliwość ustalenia przedmiotowego wskaźnika w innej wysokości niż średnia z obszaru analizowanego. Kolegium wyjaśniło, że dominującym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy wartość danego wskaźnika planowanej zabudowy przekracza średnią, istnienie w obszarze analizowanym choćby jednego obiektu dla którego wartość tego wskaźnika jest zbliżona do wartości wskazanej we wniosku, pozwala na pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie sprawy. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta T. nie tylko wykazał istnienie kilkunastu takich obiektów, to jeszcze są to obiekty o podobnej funkcji oraz zlokalizowane w tym samym kwartale zabudowy, co planowana inwestycja. Kolegium wyjaśniło ponadto, że także na terenach zdominowanych przez zabudowę mieszkaniową istnieją działki zabudowane w 46 lub więcej procentach.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W granicach zaś analizowanego obszaru występują obiekty o szerokości elewacji frontowej do [...] metrów. Rozważyć tym samym należy, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla obiektu, którego parametry będą większe niż parametry dotychczas największego obiektu znajdującego się na obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium nie ma co do zasady przeszkód by taki obiekt mógł powstać. Obiekt ten nie może jednak godzić w ład przestrzenny lecz winien nawiązywać do zabudowy na obszarze analizowanym, przy czym w przedmiotowej sprawie winien nawiązywać do zabudowy w kwartale obiektów o przeznaczeniu przemysłowo -usługowym. Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z prawem ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wskazało, że także i ten zarzut jest bezzasadny. Tak samo jak w przypadku ustalania szerokości elewacji frontowej, a także stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki, tak i w przypadku przedmiotowego wskaźnika organ działał na podstawie uznania administracyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, (...), jeżeli wynika to z analizy. Zasadnym jest natomiast argument odwołania dotyczący nakazania wnioskodawcy dokonania przebudowy istniejącego skrzyżowania ulic [...] i wewnętrznej dojazdowej do "A" . W zaskarżonej decyzji wskazano, że inwestor powinien dodatkowo wykonać "przebudowę istniejącego skrzyżowania ulic [...] j z drogą wewnętrzną dla planowanej inwestycji - Rondo Strefowe, (...). Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zobligował inwestora do wykonania dodatkowej inwestycji, której to inwestor nie wskazał we wniosku. Tym samym naruszono także art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia [...] r. "A" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie § 3, 5, 6 ,7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wskaźników planowanej zabudowy z naruszeniem ww. przepisów oraz naruszenie art. 77 i art. 107 § 1, § 3. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, niewskazanie dowodów, na których oparł się organ, czego rezultatem było m.in. wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu skarżąca Spółka ponowiła zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie skarżącej Spółki za pozbawioną podstaw prawnych uznać należy argumentację Kolegium w zakresie, w jakim organ ten uznał rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące ww. wskaźników za odpowiadające prawu. Nadto uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze warunku dotyczącego przebudowy istniejącego skrzyżowania ulic [...] i drogi wewnętrznej dojazdowej do [...] (Rondo Strefowe) i brak orzeczenia w tym zakresie, które wskazywałoby rozwiązania jakie winien zastosować inwestor w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, powoduje, że warunki obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji w przyjętym kształcie nie zapewniają racjonalnego kształtowania systemu komunikacyjnego i bezpiecznego ruchu.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...] r., które zarówno zredagowane zostało, jak i wpłynęło do tut. Sądu dopiero po zamknięciu rozprawy skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej jednak kolejności wskazać w tym miejscu należy, że skład orzekający w pełni świadom jest faktu, iż w myśl wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przepis art. 62 ust. 2 tejże ustawy obliguje zaś organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W konsekwencji w przypadku postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego organ obligatoryjnie winien był zawiesić prowadzone postępowanie, niedopuszczalnym jest bowiem w tej mierze wydanie wnioskowanej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10).

W przedmiotowej sprawie skład orzekający, podobnie jak organy, związany jest jednak oceną prawną i wskazaniami zawartymi w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 694/10. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd jednoznacznie przesądził zaś, że rozpatrzenie wniosku inwestora, dotyczącego galerii o powierzchni sprzedaży [...] m2, może zakończyć się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jednakowoż przed jej ewentualnym wydaniem organ winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji Sąd przesądził, że charakter projektowanej inwestycji zezwala na ustalenie jej lokalizacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślenia wymaga zatem, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06. Okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Zaakcentowania wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 694/10, a tym samym nie może w odmienny sposób ocenić kwestii w wyroku tym przesądzonych. W konsekwencji Sąd w obecnym składzie związany jest wyrażoną w ww. wyroku oceną, iż pomimo że planowany obiekt stanowi wielkopowierzchniowy obiekt handlowy możliwe jest wydanie w stosunku do jego lokalizacji decyzji o warunkach zabudowy, o ile spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd w niniejszym postępowaniu winien natomiast ocenić czy i w jakim stopniu organy zrealizowały wskazania zawarte w ww. wyroku i czy wydane przez nie decyzje są formalnie i merytorycznie poprawne. Zauważyć w tym miejscu należy, iż co do zasady organ I instancji podjął próbę realizacji zawartych w wyroku ocen i wskazań. Wniosek inwestora, po jego uzupełnieniu, odpowiada już wymogom ustawowym, dołączona do decyzji analiza, w odróżnieniu od sytuacji uprzedniej, posiada już obecnie i część tekstową i graficzną, skompletowano też brakującą dokumentacje. Pomimo powyższych uwag zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjną muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Stanowią bowiem w częściach dotyczących niektórych spośród kwestionowanych przez skarżącą Spółkę ustaleń rozstrzygnięcia nie odpowiadające wymogom prawa.

Zważyć w tym miejscu należy, że w myśl § 5 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie zaś do ust. 2 cytowanego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobna regulacja odnosi się do szerokości elewacji frontowej, która stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznaczona winna być dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Także i w tym przypadku w ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. I wreszcie w myśl § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie zaś do ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Jak akcentuje się w orzecznictwie nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora – por. wyrok WSA w K. z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, przywołany także w skardze. W konsekwencji ustalenie warunków w sposób odbiegający od wskazanych w rozporządzeniu generalnych reguł wymagać musi wykazania przez organ, iż właśnie takie warunki, a nie wynikające z owych reguł dostosowanie inwestycji do średniego wskaźnika zabudowy bądź średniej szerokości elewacji, odpowiadać będą potrzebom ładu przestrzennego.

Wymogów powyższych wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób zadowalający nie spełnia i w tym zakresie należy po części przyznać rację stronie skarżącej.

W osnowie decyzji tej Prezydent Miasta T. odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem wskazał bowiem, iż wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust 2 rozporządzenia – zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu organ podał, także akcentując, że wskaźnik ten ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora, iż średnia wartość przedmiotowego wskaźnika w całym obszarze analizy wynosi 28% i jest niższa od wnioskowanej wartości wynoszącej 46%. Wyliczonej wartości 28% organ nie wziął jednak pod uwagę, argumentując, iż wnioskowany teren znajduje się w obszarze działalności gospodarczej, stanowiącym sporą część obszaru analizy, gdzie wiodącą funkcją jest funkcja produkcyjna. W konsekwencji wyliczył średni wskaźnik dla tej jedynie części obszaru ustalając, że wynosi on 34%, także mniej niż wnioskowane 46%. W konsekwencji organ odstąpił od ustalenia warunków w oparciu o ww. średnie wartości i skorzystał z możliwości jaką daje § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy oraz uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej zbadano wskaźniki intensywności zabudowy dla poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy stwierdzając, że kilkanaście obiektów przewyższa w zakresie wskaźnika wnioskowane 46% co, zdaniem organu, pozwala na dopuszczenie wnioskowanego wskaźnika intensywności. Sąd zauważa w tym miejscu, że ani z uzasadnienia decyzji, ani z dołączonej analizy nie wynika jakiego typu zabudowa występuje na owych działkach, nie rozważono też w jakiej mierze przyjęcie wnioskowanego wskaźnika odbije się na istniejącym porządku i ładzie planistycznym. Dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji drugoinstancyjnej wskazało, że zabudowa ta to obiekty cyt. "o podobnej funkcji" nie wskazując jednak z jakich materiałów zaczerpnęło informację, która nie wynika z analizy. Kwestia ta jest tym bardziej niejasna, że jak wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty o analogicznej funkcji (wielkopowierzchniowe obiekty handlowe), które jak podaje organ widnieją w analizie pod pozycjami 140 ([...]) i 141 ([...]). W rubrykach o tych numerach analiza wskazuje natomiast, w odniesieniu do obiektu 140 wskaźnik zabudowy jedynie 30%, zaś w przypadku obiektu 141 - 25%. Niejasności te uniemożliwiają Sądowi kontrolę prawidłowości zastosowanego wskaźnika, w tym kontrolę czy wskaźnik ów wynika z racjonalnej oceny ładu przestrzennego, czy też stanowi li tylko uwzględnienie wartości podanej we wniosku.

Jeszcze bardziej istotne wątpliwości budzi szerokość elewacji frontowej, w odniesieniu do której organ I instancji także podkreślił, że ustalono ją (260 m) stosownie do wniosku inwestora. Jak bowiem wynika z tekstu analizy, jak również z uzasadnienia ww. decyzji, nie tylko wartość taka nie wynika z przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia średniej (która wynosi jedynie 38 m), a w konsekwencji organ odstąpił od jej stosowania korzystając z możliwości, którą daje ust. 2 przywołanego paragrafu, ale nadto w całym obszarze analizy nie istnieje ani jeden obiekt, który charakteryzowałby się tak znaczną szerokością. Ani jednak analiza, ani decyzja pierwszoinstancyjna nie podaje i nie uzasadnia powodów uczynienia wyjątku (który musiałby wynikać z oceny ładu przestrzennego) w postaci akceptacji obiektu o przynajmniej niektórych parametrach znacznie odbiegających od sąsiedztwa, zaś argumentacja Kolegium, iż organ działa w warunkach uznania administracyjnego oraz stwierdzenia organów że "funkcja budynku determinuje jego formę" zdecydowanie nie są wystarczające. Także w tym przypadku podkreślenia wymaga, że znajdujące się, jak wskazuje organ, w sąsiedztwie inne obiekty wielkopowierzchniowe oznaczone w analizie nr 140 ([...] i 141 ([...]) mają stosownie do analizy szerokość elewacji frontowej jedynie 180 m i 103 m. Nie wiadomo też czemu zdaniem Kolegium planowany obiekt winien nawiązywać do zabudowy obiektów o charakterze przemysłowo-usługowym pomimo że projektowana galeria stanowić ma obiekt handlowo-usługowy.

Dostatecznie przekonująco, wbrew twierdzeniom skargi, brzmi natomiast uzasadnienie powodów, dla których odchodząc od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji według reguł określonych w § 7 ust. 1 przywoływanego wyżej rozporządzenia organ przyjął w zgodzie z wnioskiem inwestora [...] m. W tym bowiem przypadku organ powołał się na względy wynikające z ukształtowania terenu, a konkretnie jego spadek.

Całkowicie niezrozumiała jest natomiast kwestia ustaleń co do przebudowy skrzyżowania ulicy [...] i dojazdowej do [...] (notabene skarżona przez skarżącą Spółkę dwukrotnie, z jak się wydaje sprzecznych pobudek – raz w odwołaniu z powodu umieszczenia w decyzji takiego ustalenia i po raz wtóry w skardze, z uwagi na uchylenie tego ustalenia przez Kolegium). Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż organ I instancji w uzasadnieniu ani jednym słowem nie odniósł się do powodów umieszczenia w osnowie decyzji pod adresem inwestora dodatkowego nakazu dokonania ww. przebudowy, nie wskazał też jej zakresu. Z kolei Kolegium punkt ten z osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej eliminując podniosło jedynie, zamiast wskazania z jakich przyczyn ustalenie takie uważa za błędne, iż inwestor o inwestycję w postaci skrzyżowania nie wnosił, co notabene jest oczywiste albowiem o skrzyżowaniu mowa nie jako o planowanej inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy, tylko o warunku, od którego uzależniona jest możliwość realizacji galerii handlowej. Kolegium przywołało także przepis art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy jednak w istocie innych przypadków (dobrowolnego zobowiązania się inwestora do konkretnych działań). W efekcie przyjęty przez organy w tej kwestii tok rozumowania z powodu jego niewskazania nie może zostać przez Sąd skontrolowany.

W konsekwencji powyższych wywodów zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i utrzymująca ją w zasadniczej części w mocy zaskarżona decyzja SKO w K. musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej wątpliwości i uchybień, powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a wydane rozstrzygnięcie odpowiadać winno wskazanym wyżej przepisom.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.