Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 828/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik -Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skarg R. M., J. S., A. H. oraz A. S. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 24 marca 2017 r. nr XXXI/355/2017 w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy Liszki na rzecz skarżących R. M. i J. S. solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) oraz na rzecz skarżącej R. M. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Rady Gminy Liszki na rzecz skarżącego A. S. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Liszki uchwałą Nr XXXI/355/2017 z dnia 24 marca 2017 r. wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy gruntowych położonych w Budzyniu, nr ew.: 165/1, 165/2, 183, 209/1, 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6, 272/2, 299 stanowiących własność Gminy Liszki.

Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej jako: "u.s.g." oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 i 10 oraz art. 12 ust. 2 Uchwały Nr XXI/198/04 Rady Gminy Liszki z dnia 28 października 2004r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Liszki (DZ .U, Woj. Małopolskiego Nr 357, poz. 3879 ze zm.)

Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. R. M., J. S. oraz A. H. wezwali Radę Gminy Liszki do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały, powołując się na naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy Liszki. Odpowiadając na powyższe wezwanie Rada Gminy Liszki uchwałą z dnia 29 czerwca 2017 r. Nr XXXV/399/2017, odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. R. M., J. S. oraz A. H. – dalej jako skarżący, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę z dnia 24 marca 2017 r.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy Liszki, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały o wydzierżawieniu gruntów stanowiących mienie gminne na rzecz osoby prywatnej, bez zgody zebrania wiejskiego wsi Budzyń.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nieruchomości objęte niniejszą uchwałą stanowią obecnie własność Gminy Liszki, jednakże poprzednio stanowiły własność byłej gminy katastralnej Budzyń.

Gmina Liszki stała się właścicielem ww. nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r. nr GG.II.7242/I/214/17/91/WE. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej, objęte decyzją nieruchomości, dla których prowadzone były Lwh [...] - Budzyń, stanowiły drogi położone w gminie katastralnej Budzyń, będąc tzw. dobrem publicznym wchodzącym w skład majątku gminy katastralnej Budzyń. W ocenie skarżących Rada Gminy Liszki przekroczyła swoje uprawnienia wyrażając zgodę na bezprzetargowe dysponowanie objętymi wskazaną na wstępie uchwałą nieruchomościami naruszając przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa do korzystania z nich.

Wskazane wyżej grunty – zdaniem skarżących - w związku z faktem, że historycznie stanowiły mienie wiejskie były przedmiotem korzystania przez mieszkańców wsi Budzyń i za takie je uważano. Również Gmina Liszki uznawała prawo wsi do współdecydowania o ich losie i przeznaczeniu, a także do czerpania z nich pożytków, zwracając się do wsi Budzyń o wyrażenie w formie uchwały zebrania wiejskiego zgody na wydzierżawienie nieruchomości (potwierdzenie w piśmie z dnia 18.12.1998 r. oraz § 4 zawartej umowy dzierżawy z dnia 20.05.1999 r.). Wystąpienie Urzędu Gminy Liszki do Zebrania Wiejskiego z wnioskiem o podjęcie stosownych uchwał wyrażających zgodę na określony sposób dysponowania nieruchomościami dotyczyło między innymi działek objętych zaskarżoną uchwałą.

Ponadto powołali się na pisma z dnia 29 listopada 1995 r. oraz z dnia 18 sierpnia 1998 r. nr UG 0560/4/98 sygnowane między innymi przez obecnego radcę prawnego Urzędu Gminy Liszki K. D. oraz ówczesnego Wójta Gminy Liszki W. B., w których stwierdzono, że mienie gromadzkie wchodzące w skład mienia gminnego wymaga zgody zebrania wiejskiego czyli uchwały na rozporządzenie tym mieniem. Podkreślili, że przedmiotowe pisma dotyczą właśnie mienia gromadzkiego wsi Budzyń. W ocenie skarżących, działania Rady Gminy Liszki polegające na dysponowaniu powołanymi na wstępie nieruchomościami w formie kwestionowanej uchwały, a zmierzające do wydzierżawienia opisanych na wstępie nieruchomości bez zgody zebrania wiejskiego godzą w dotychczasowe prawa mieszkańców wsi uznane i respektowane na przestrzeni lat.

Podkreślili, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w miejscowości Budzyń, która obecnie znajduje się w obrębie dzisiejszego Zalewu Budzyńskiego (jest zalana wodą). Natomiast przeznaczanie działek określonych jako drogi, które pierwotnie umożliwiały dostęp lądowy, a dzisiaj drogą wodną, do działek stanowiącej obecnie własność skarżących na cele dzierżawne wyłącznie na rzecz T. M., narusza interesy skarżących, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu brak jest naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżących. Organ podkreślił, że wszystkie działki objęte kwestionowaną uchwałą są zatopione w Zalewie w Budzyniu jak również działka skarżących nr [...]. Natomiast właścicielem wszystkich sąsiednich działek i większości pozostałych działek znajdujących się w zalewie jest T. M.. Zdaniem organu sam fakt współwłasności działki nr [...] w obrębie zalewu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z przepisu a nie ze stanu faktycznego. Poza tym żadna z działek przeznaczonych do dzierżawy nie sąsiaduje z działką nr [...], nawet nie znajduje się w jej pobliżu oraz w żaden sposób nie uniemożliwia dostępu do działki nr [...]. Poza tym wszystkie działki są własnością T. M. i nie ma możliwości dostępu do nich inaczej, niż tylko po działkach M. . Zatem zarówno przed jak i po podjęciu uchwały, skarżący nie mieli dostępu do swojej działki, a podjęcie uchwały nie zmienia sytuacji faktycznej i prawnej skarżących. Ponadto twierdzenie, że działki stanowiły drogi, nie ma żądnego znaczenia, bowiem od 1982 r. od kiedy [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w [...] rozpoczęły eksploatację kruszywa, teren był zamknięty i niedostępny dla osób postronnych, a po zakończeniu wydobycia w 1994 r. obszar został zrekultywowany tworząc zalew, a działki znalazły się pod wodą.

Dodatkowo, organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy Liszki, poprzez podjęcie ww. uchwały bez zgody zebrania wiejskiego , stwierdził, że jest on bezpodstawny.

Organ wyjaśnił, że iż decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r. nr GG.II.7242/I/214/17/91/WE, na którą powołują się skarżący, obejmuje tylko część działek wymienionych w uchwale Rady Gminy Liszki z dnia 24 marca 2017 r. nr XXXI/355/2017 i są to działki nr: 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6, 272/2. Natomiast nie dotyczy działek nr: 165/1, 165/2, 183, 209/1, 299. Zarzuty nie dotyczą zatem w ogóle uchwały w części dotyczącej tych działek i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania uchwały w tej części.

W zakresie działek nr: 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6, 272/2 organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących - nie są one mieniem gminnym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 u.s.g. i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191, dalej: u.przep.wprow.). W dalszej kolejności organ dokonując analizy przepisów ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, oraz powołując się na literaturę i orzecznictwo Sądu Najwyższego (post. z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt OSNC 9/2002 poz. 11), stwierdził, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową).

Zdaniem organu, sołectwu nie przysługuje i nie przysługiwało prawo własności do tzw. mienia gminnego, a jedynie mogły przysługiwać pewne uprawnienia do korzystania z mienia, o ile faktycznie zostały one określone i wynikały z decyzji, postanowień czy innych aktów prawnych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazują, jakie rzekome uprawnienia przysługiwały mieszkańcom wsi do przedmiotowych działek. Nie przedstawiają też żadnych dowodów, aby jakimkolwiek aktem prawnym przyznano sołectwu lub mieszkańcom jakiekolwiek bliżej sprecyzowane prawo do korzystania z tych działek.

Jest to ważne zagadnienie, ponieważ skarżący pominęli bardzo istotną okoliczność faktyczną w niniejszej sprawie, mianowicie fakt, że cały obszar obecnego Zalewu w Budzyniu (w którym zatopione są przedmiotowe działki) od początku lat 80-tych XX wieku był ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych z uwagi na eksploatację kruszywa przez [...] Zakład Eksploatacji Kruszywa w [...] Skutkiem powyższej działalności było właśnie powstanie zalewu w Budzyniu, w którym zostały "zatopione" przedmiotowe działki. Nieruchomości stanowiące własność osób prywatnych, a położone na terenie przeznaczonym do eksploatacji kruszywa zostały nabyte przez przedsiębiorstwo na podstawie umów sprzedaży. Nawet zatem gdyby przyjąć hipotetyczne założenie, że sołectwu lub mieszkańcom przysługiwało zwyczajowe prawo do przejazdu po przedmiotowych działkach, stanowiących drogi, to prawa ta wygasły w latach 80-tych XX wieku wraz z rozpoczęciem eksploatacji kruszywa. Po pierwsze, dostęp do działek był niemożliwy, po drugie - wobec sprzedaży działek, nie było potrzeby, aby ktokolwiek korzystał z tych działek. Ten stan trwał do lat 90-tych XX wieku, a decyzja o zakończeniu rekultywacji złoża Budzyń wydana została 30 marca 1998 r. Natomiast teren zalewu, powstały po wyrobisku, przez cały czas pozostawał ogrodzony, a z oczywistych przyczyn - zalania przedmiotowych działek - nikt z nich nie korzystał. W związku z powyższym, już od lat 80-tych XX wieku, a tym bardziej na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191), ani sołectwu ani mieszkańcom nie przysługiwały żadne uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości.

Skarżący wezwani do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie interesu prawnego wskazali /k.36/, że przedmiotowe działki (nr 210/1, 210/2 i 210/3) były pierwotnie drogami dojazdowymi do pól uprawnych, między innymi do działki skarżących nr [...]. T. M. jest właścicielem większości działek wchodzących w skład Zalewu Budzyńskiego, lecz nie wszystkich. Wydzierżawienie nieruchomości tylko na rzecz jednego z właścicieli nieruchomości wchodzących w skład Zalewu w sposób oczywisty narusza interesy prawne skarżących i to nie w sposób hipotetyczny. T. M. jeszcze przed wydzierżawieniem wykonał metalowe ogrodzenie od strony północnej Zalewu, uniemożliwiając dostęp do działek objętych uchwałą. Zatem został naruszony interes prawny skarżących w postaci poruszania się drogami stanowiącymi własność komunalną. Ponadto legitymację skargową można wyprowadzić ze wspólnotowego charakteru gminy, której członkiem jest skarżący. Społeczność lokalna ma prawo do udziału w decyzji o wydzierżawieniu nieruchomości, a szczególną normą jest tutaj art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł również A. S., reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 37 ust. 4 zd. drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku (dalej jako "u.g.n.") poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania,

- art. 37 ust. 4 zd. pierwsze ww. ustawy polegające na jego niezastosowaniu podczas gdy przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie;

- art. 48 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie uczestnictwa Zebrania Wiejskiego wsi Budzyń przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącego naruszenie powyższych przepisów doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 24 marca 2017 roku Nr XXXI/355/2017, względnie stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części w zakresie w jakim dotyczy ona działki nr 299 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działek oznaczonych numerami [...] oraz [...], które graniczą z działką nr 299 objętą zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Liszki.

Skarżący wyjaśnił, że zanim zaskarżona uchwała została podjęta, pismem z dnia 12 stycznia 2017 roku wystąpił do Wójta Gminy Liszki z wnioskiem o wydzierżawienie działek będących przedmiotem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia 22 lutego 2017 roku Wójt Gminy Liszki poinformował skarżącego o jego negatywnym rozpatrzeniu. Pismem z dnia 14 marca 2017 roku skarżący ponownie zwrócił się Wójta Gminy podtrzymując wniosek z dnia 12 stycznia 2017 roku i wskazał dodatkowo, że jest właścicielem działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...] oraz [...], które graniczą bezpośrednio z działką nr 299 oraz że na tych działkach skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Wskazał, że pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. skarżący wezwał Radę Gminy Liszki do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały. Do dnia wniesienia skargi Rada Gminy Liszki nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w związku z wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n..

Ponadto skarżący podkreślił, że nie było podstaw do zastosowania przez Radę Gminy Liszki przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, bowiem nie został spełniony żaden z warunków określonych w art. 37 ust. 2, ust. 3 i ust. 4a u.g.n., a skarżący był zainteresowany wydzierżawieniem działek objętych zaskarżoną uchwałą, z których jedna (nr 299) graniczy z działkami stanowiącymi własność skarżącego. W konsekwencji w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis z art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n.

W ocenie skarżącego istnieje wyraźny związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącego. Skarżący jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr 299 oraz jako osoba zgłaszająca wolę uczestniczenia w przetargu co do tej i pozostałych działek, został pozbawiony możliwości uczestniczenia w takim przetargu. Nastąpiło to w wyniku bezpodstawnego zastosowania przez Radę Gminy Liszki przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n.

Dodatkowo skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta bez uzyskania zgody Zebrania Wiejskiego Sołectwa Budzyń. Obowiązek uzyskania takiej zgody wynika z art. 48 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina Liszki weszła w posiadanie nieruchomości będących przedmiotem zaskarżonej uchwały na mocy decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 roku o numerze GG.II.7242/1/214/17/91/WE, która z kolei została oparta na przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W związku z powyższym, należy założyć, że przedmiotem ww. decyzji było mienie publiczne przekształcone następnie w mienie gromadzkie, a wreszcie w mienie gminne co do którego zastosowanie znajduje art. 48 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Grunty będące przedmiotem zaskarżonej uchwały stanowiły historycznie mienie wiejskie i były wykorzystywane przez mieszkańców wsi Budzyń. Przedmiotowe działki stanowiły drogi dojazdowe do pól rolnych a następnie po ich zalaniu mieszkańcy wsi Budzyń korzystali z nich w celach rekreacyjno-sportowych. W ocenie skarżącego wątpliwości budzi sposób działania obecnych organów Gminy Liszki biorąc pod uwagę fakt, że przecież sama Gmina Liszki uznawała do tej pory prawo wsi do współdecydowania o losie historycznie przynależnych jej gruntów. Gmina Liszki niejednokrotnie zwracała się do Zebrania Wiejskiego wsi Budzyń o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na gospodarowanie nieruchomościami przez gminę. Co więcej statut Gminy Liszki stanowi w § 45 ust. 4, że: "Rada nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody Zebrania Wiejskiego". Wydzierżawienie gruntów przez osobę prywatną, która następnie odgradza je w taki sposób, iż korzystanie przez mieszkańców wsi z terenów nad zalewem staje się niemożliwe, istotnie uszczupla dotychczasowe prawa sołectwa do korzystania z mienia.

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu brak jest naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżących. Organ podkreślił, że wszystkie działki objęte kwestionowaną uchwałą są zatopione w Zalewie w Budzyniu jak również działka skarżącego nr [...]. Natomiast właścicielem wszystkich sąsiednich działek i większości pozostałych działek znajdujących się w zalewie jest T. M.. Zdaniem organu sam fakt współwłasności działki nr [...] i [...] w obrębie zalewu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z przepisu a nie ze stanu faktycznego. Z pewnością nie jest nim kwestia dostępu do działek skarżącego, ponieważ działki te posiadają dostęp do dwóch dróg publicznych. W związku z powyższym w ocenie organu, skarżący nie posiada interesu prawnego. Organ podkreślił również, że skarżący w swoich pismach nie wskazywał na chęć dzierżawy działek w celu wynikającym z art. 32 ust. 2 kt 6 u.g.n. Ponadto twierdzenia, że działki stanowiły drogi nie mają żadnego znaczenia, bowiem od 1982 r. od kiedy [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w [...] rozpoczęły eksploatację kruszywa, teren był zamknięty i niedostępny dla osób postronnych, a po zakończeniu wydobycia w 1944 r. obszar został zrekultywowany tworząc zalew, a działki znalazły się pod wodą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 4 u.g.n. organ powołał się na orzecznictwo sądowe. Stwierdził, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 u.g.n., przepis ten zawiera w zdaniu pierwszym regułę podstawową, przewidującą zawieranie w trybie przetargowym umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w zdaniu drugim umożliwia odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu zgody - odpowiednio - wojewody albo odpowiedniej rady lub sejmiku. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w aktualnie obowiązującej wersji nie wymaga już, by zwolnienie stosowane było tylko w którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 lub 3 u.g.n., ani nie zawiera żadnych przesłanek informujących, kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Dodatkowo, organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. naruszenie art. 48 ust. 3 u.s.g. poprzez podjęcie ww. uchwały bez zgody zebrania wiejskiego jest bezpodstawny.

Organ wyjaśnił, że iż decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r. nr GG.II.7242/I/214/17/91/WE, na którą powołują się skarżący obejmuje tylko część działek wymienionych w uchwale Rady Gminy Liszki z dnia 24 marca 2017 r. nr XXXI/355/2017 i są to działki nr: 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6, 272/2. Natomiast nie dotyczy działek nr: 165/1, 165/2, 183, 209/1, 299. Zarzuty nie dotyczą zatem w ogóle uchwały w części dotyczącej tych działek i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania uchwały w tej części.

W zakresie działek nr: 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6, 272/2 - wbrew twierdzeniom skarżących - nie są one mieniem gminnym, o którym mowa w art. 48 ust. 3 usg i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191, dalej: u.przep.wprow.). W dalszej kolejności organ dokonując analizy przepisów ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, oraz powołując się na literaturę i orzecznictwo Sądu Najwyższego (post. z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt OSNC 9/2002 poz. 11), stwierdził, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową).

Zdaniem organu, sołectwu nie przysługuje i nie przysługiwało prawo własności do tzw. mienia gminnego, a jedynie mogły przysługiwać pewne uprawnienia do korzystania z mienia, o ile faktycznie zostały one określone i wynikały z decyzji, postanowień czy innych aktów prawnych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje, jakie rzekome uprawnienia przysługiwały mieszkańcom wsi do przedmiotowych działek. Nie przedstawili też żadnych dowodów, aby jakimkolwiek aktem prawnym przyznano sołectwu lub mieszkańcom jakiekolwiek bliżej sprecyzowane prawo do korzystania z tych działek. Cały obszar obecnego Zalewu w Budzyniu (w którym zatopione są przedmiotowe działki) od początku lat 80-tych XX wieku był ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych z uwagi na eksploatację kruszywa przez [...] Zakład Eksploatacji Kruszywa w [...] Skutkiem powyższej działalności było właśnie powstanie zalewu w Budzyniu, w którym zostały "zatopione" przedmiotowe działki. Nieruchomości stanowiące własność osób prywatnych, a położone na terenie przeznaczonym do eksploatacji kruszywa został nabyte przez przedsiębiorstwo na podstawie umów sprzedaży. Nawet zatem gdyby przyjąć hipotetyczne założenie, że sołectwu lub mieszkańcom przysługiwało zwyczajowe prawo do przejazdu po przedmiotowych działkach, stanowiących drogi, to prawa ta wygasły w latach 80-tych XX wieku wraz z rozpoczęciem eksploatacji kruszywa. Po pierwsze, dostęp do działek był niemożliwy, po drugie - wobec sprzedaży działek, nie było potrzeby, aby ktokolwiek korzystał z tych działek. Ten stan trwał do lat 90-tych XX wieku, a decyzja o zakończeniu rekultywacji złoża Budzyń wydana została 30 marca 1998 r. Natomiast teren zalewu, powstały po wyrobisku, przez cały czas pozostawał ogrodzony, a z oczywistych przyczyn - zalania przedmiotowych działek - nikt z nich nie korzystał. W związku z powyższym, już od lat 80-tych XX wieku, a tym bardziej na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191), ani sołectwu ani mieszkańcom nie przysługiwały żadne uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości.

Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z powyższym prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu, z którego korzystało. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd) jako prawo zależne od gminy. Skoro sołectwu nie przysługiwało prawo do korzystania z mienia, to nie ujęto tego również w statucie sołectwa Budzyń, przyjętego uchwałą nr XVI/117/07 Rady Gminy Liszki z dnia 20.12.2007 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy Liszki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być zasadne, choć nie wszystkie argumenty jawią się jako trafne.

Na wstępie trzeba zauważyć, że złożenie skarg nastąpiło w terminie, po bezskutecznym wezwaniu Gminy Miejskiej Kraków przez skarżących do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie wskazać należy, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA, podobnie wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., II OSK 2414/15, LEX nr 2325394 ). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

Wobec tego należy zbadać, czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Co się tyczy skarżącego A. S., w celu uzasadnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący powołał się na to, że jest właścicielem działek nr [...] oraz [...] (art. 140 k.c.), jak również na to, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały zwracał się o wydzierżawienie wszystkich działek objętych zaskarżoną uchwałą /k.73,75 akt sądowych/ i otrzymał odpowiedź odmowną od organu wykonawczego Gminy /k.74/. Skarżący jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr 299 oraz jako osoba zgłaszająca wolę uczestniczenia w przetargu co do tej i pozostałych działek, został pozbawiony możliwości uczestniczenia w takim przetargu, co nastąpiło w wyniku zastosowania przez Radę Gminy Liszki przepisu z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ma on interes prawny do wywiedzenia skargi, w oparciu o art. 140 k.c. Wskazać należy, że stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., I OSK 2229/11, LEX nr 1133957, wskazał, że "Właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć do sądu". Tezę tę należy w pełni podzielić.

Sytuacja wygląda nieco inaczej w przypadku pozostałych skarżących, a to R. M., J. S. i A. H., jako współwłaścicieli działki nr [...]. Jak wynika z mapy ewidencyjnej /k.14 verte akt adm./, działka ta nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek wydzierżawionych. Skarżący podnieśli, że wywodzą swój interes z dwóch okoliczności. Pierwsza okoliczność to kwestia tego, że niektóre działki wydzierżawione, a to nr 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6 i 272/2, figurują w ewidencji jako drogi, oraz że kiedyś stanowiły dojazd do pól dla działek w bezpośrednim bądź dalszym sąsiedztwie. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku działki skarżących nr [...], do której dojazd odbywał się po działkach nr 210/1, 210/2, 210/3. Zdaniem skarżących, właściciele innych nieruchomości wchodzących w skład Zalewu Budzyńskiego, powinni mieć zagwarantowane prawo dostępu do nieruchomości stanowiących ich własność w formie niezmienionej, a więc za pośrednictwem dotychczasowych nieruchomości – dróg komunalnych. Wobec tego wydzierżawienie tych nieruchomości narusza ich interes prawny. Druga okoliczność podnoszona przez skarżących to fakt, że zadysponowano mieniem bez zgody zebrania wiejskiego, co godzi w dotychczasowe prawa mieszkańców wsi, uznane i respektowane przez wiele lat. W ocenie skarżących, mogą oni wywodzić swój interes prawny z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., albowiem legitymację skargową można wyprowadzić ze wspólnotowego charakteru Gminy, której członkami są skarżący. Wskazane przepisy dają prawo tak mieszkańcom sołectwa jako zbiorowości wchodzącej w skład Gminy, jak i indywidualnym jej członkom. Decydowanie o sprzedaży czy wydzierżawieniu nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie ( sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców. Skarżący powołali się tutaj na wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013r. I OSK 1591/12 (publ. Lex/el.) gdzie w uzasadnieniu wskazano, że "postanowienia będące normami ustrojowymi mogą stanowić źródło ich interesu prawnego w kwestii oceny legalności zarządzenia organu gminy w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych, w szczególności tych znajdujących się na terenie sołectwa, którego mieszkańcami są skarżący. Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można więc wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege są skarżący".

Omawiając najpierw drugie zagadnienie, należy przytoczyć treść art. 48 u.s.g.:

Art. 48. 1/. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. 1a/. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do jednostki niższego rzędu, o której mowa w art. 35 ust. 2.

2/. Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. 3/. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. 4/. Do mienia gminnego mają zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego.

Jak chodzi o stanowisko doktryny w odniesieniu do przytoczonego przepisu, to Monika Augustyniak w Komentarzu do art. 48 u.s.g. ( Publ. Lex/el.) polemizuje z poglądem Kazimierza Bandarzewskiego, że podmiotem prawa określonego w art. 48 ust. 2 u.s.g. może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje właśnie takiej społeczności jako podmiotowi. Że zatem zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 u.s.g., to nic innego jak społeczność lokalna i pod takim "szyldem" zebranie to powinno wyrażać zgodę; nie jako jednostka pomocnicza, ale jako mieszkańcy wsi. Autorka wskazuje, że przyjęcie zaproponowanej wykładni celowościowej jest trudne do zaakceptowania, ponieważ w art. 48 ust. 2 ustawodawca użył zwrotu o jednoznacznej konotacji normatywnej - "zebranie wiejskie" to organ sołectwa, a nie "mieszkańcy sołectwa" w ujęciu cywilistycznym. Zatem ujęcie normatywne zwrotu "zebranie wiejskie", co do zasady wyklucza wywodzenie z cytowanego przepisu indywidualnego interesu prawnego, jak to czynią skarżący. W doktrynie i orzecznictwie przeważa bowiem stanowisko, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Powrócić zatem należy do oceny tego interesu w oparciu o pierwsze wskazane kryterium, a więc kryterium prawa własności. W ocenie Sądu, nie można bezpośrednio wywodzić tegoż interesu z okoliczności konfiguracji działek i ich wzajemnego położenia, w kontekście dróg dojazdowych do pól. Nie podlega bowiem kwestii, że nieruchomości te zostały zalane i obecnie stanowią część obszaru wody stojącej, określonej jako "Zalew Budzyński". Nie ma zatem mowy o dojeździe do pól po drogach ( np. po działkach nr 210/1, 210/2, 210/3 do działki nr [...]), gdyż nie ma tam ani pól, ani dróg, które figurują na mapie ewidencyjnej, a jest jedynie zalew z wodą. Nie można też sięgać do historii sprzed zalania, albowiem, jak podnosi się w odpowiedzi na skargę, bezpośrednio przed zalaniem teren był eksploatowany przez [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w [...] do lat 90-tych XX wieku, a więc także nie było mowy o uprawie pól i dojeździe do nich. Decyzja o zaprzestaniu eksploatacji zapadła w 1998r. Wobec tego argumentacja skarżących o teoretycznej możliwości faktycznego wykorzystania działek jako dojazdu do pól, jest chybiona. Jednakże nie można całkowicie przekreślić możliwości wywiedzenia interesu prawnego z przysługującego skarżącym prawa własności do działki nr [...]. W rozważaniach dotyczących tego aspektu pominięto dotąd bowiem kwestię tego, że grunt skarżących wraz z gruntami sąsiednimi, w tym działkami będącymi przedmiotem uchwały, został zalany wodą i stanowi zalew, wody stojące. Wobec tego należy zbadać, co taki stan oznacza dla skarżących jako współwłaścicieli zalanej działki nr [...].

W polskim prawie podtrzymywany jest pogląd, że woda nie jest rzeczą w ujęciu prawa cywilnego; w konsekwencji nie jest też przedmiotem stosunku prawa własności w ujęciu cywilistycznym (por. W.Katner w: Prawo cywilne, część ogólna, System Prawa Prywatnego t.1, red. M.Safjan, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 1322). Wody, które są związane w sposób naturalny z gruntem lub znajdują się w sztucznych urządzeniach trwale połączonych z gruntem, wchodzą w zakres unormowania prawa wodnego, będącego częścią prawa administracyjnego, o ile nie są normowane przez inne gałęzie prawa. Woda stanie się rzeczą, gdy zostanie jej nadana cecha samoistności, np. przez zamknięcie w kanistrze, zbiorniku, innym naczyniu lub sieci wodociągowej (por. Bartosz Rakoczy w: Własność wód w prawie polskim, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2013, nr 1, s.11). W sytuacji jak w niniejszej sprawie konieczne jest zatem odwołanie się do przepisów prawa wodnego. Art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1121 t.j., dalej "p.w.") wskazuje, że śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się m.in. na stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Zgodnie z art. 5 ust. 4 p.w. przepisy o wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Jest to bez wątpienia przypadek mający miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 p.w. wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Wedle zaś art. 12 p.w. wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Skoro zatem do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami, stosuje się odpowiednio przepisy o wodach stojących, to oznacza, że takie wody stanowią własność właściciela nieruchomości gruntowej. Przepis ten określa więc zależność między własnością gruntu a własnością wody stojącej. Ustawodawca zastosował w tym przepisie zasadę określoną w art. 48 k.c. - ten, czyją własność stanowi grunt, jest właścicielem wody - a która wywodzi się z prawa rzymskiego (superficies solo cedit) (tak Bartosz Rakoczy w: Komentarz do art. 12 prawa wodnego, publ. Lex/el.). Niemniej daleko idąca zbieżność prawa własności wód z charakterem własności rzeczy w rozumieniu cywilistycznym, a zwłaszcza jej bezwzględny charakter, który winien być skuteczny wobec wszystkich, uzasadnia jedynie częściową analogię. Różnica w stosunku do klasycznie rozumianego prawa własności polega na wyeksponowaniu obowiązków związanych z tym prawem, a więc kwestią prawidłowego gospodarowania wodami (ratio legis prawa wodnego) -tak Bartosz Rakoczy w: Własność wód w prawie polskim, Przegląd Prawa Ochrony Środowiska 2013, nr 1, s.18.

Wobec tego woda niewyodrębniona od innych rzeczy nie posiada statusu rzeczy, może jednak być przedmiotem własności (por. Piotr Szwedo w: Transgraniczny handel wodą w świetle prawa międzynarodowego, Wyd. nauk. UKSW, warszawa 2017, str. 76). Skoro zatem własność gruntu w zalanym zagłębieniu przynależy do Gminy oraz do osób fizycznych, to woda w zbiorniku będzie własnością tak Gminy, jak i osób fizycznych, a zatem także skarżących. Jednocześnie woda niewyodrębniona, pozostająca w zbiorniku jako woda stojąca, ze swej istoty jest przedmiotem niepodzielnym. Oznacza to, że własność wody przysługuje wszystkim właścicielom gruntów zalanych, ale na zasadzie analogicznej do współwłasności rzeczy niepodzielnej. Jeśli zaś wysnuć taką analogię, to zgodnie z art. 206 k.c., stosowanym w drodze analogii, każdy z właścicieli, pozostających odnośnie wody w stosunku zbliżonym do współwłasności, jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Każdy z właścicieli "wody" prawo do współkorzystania z całej "wody" (dopóty, dopóki znajduje się się w zbiorniku), w tym przypadku z całego akwenu, dopóki trwa sytuacja, że zalane grunty należą do różnych podmiotów, w tym wypadku do Gminy i osób fizycznych. W ocenie Sądu, ostatecznie z tej przyczyny właściciele działki nr [...], będącej jednym z gruntów zalanych w akwenie, mają interes prawny do skarżenia uchwały, która wyraża zgodę na wydzierżawienie innych zalanych gruntów konkretnym osobom. Jest tak, albowiem chodzi o krąg osób uprawnionych do współkorzystania z całego akwenu będącego wspólnością właścicieli gruntów zalanych; zatem właściciele zalanych gruntów mają interes prawny do kwestionowania uchwały w przedmiocie tego, kto i w jakim trybie nabędzie takie uprawnienie. Wobec tego skarżącym R. M., J. S. i A. H. przysługuje legitymacja z art. 101 ust. 1 u.s.g. do skarżenia uchwały.

Wobec ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie wszystkich skarżących, przystąpić należy do oceny podniesionych w skardze argumentów, czy uchwała narusza przepisy prawa.

Rozpoczynając od kwestii podstawy prawnej do wydania uchwały, jest nią art. 37 ust. 4 u.g.n. Jednak rozpocząć należy od treści art. 37 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustęp 2 przepisu określa przypadki, kiedy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. W ustępie 3 jest mowa o tym, kiedy wojewoda lub właściwy minister mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych. Ustęp 4 stanowi zaś, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Trzeba też stwierdzić, że ustęp 4 art. 37 u.g.n. jest obecnie, wbrew stanowisku skarżących, samoistną podstawą do podjęcia uchwały. Przytaczane w skargach wyroki odnoszące się do powiązania przepisu art. 37 ust. 4 z art. 37 ust. 1u.g.n. dotyczą stanu sprzed zmiany art. 37 ust. 4 u.g.n., dokonanej nowelizacją z dnia 5 listopada 2009 r., która usunęła m.in. odwołanie do ust. 1 umieszczone w art. 37 ust. 4 u.g.n. Analizując aktualnie obowiązujące brzmienie art. 37 ust. 4 u.g.n., można zauważyć, że w zdaniu pierwszym tego przepisu ustawodawca sformułował wprost wymóg stosowania trybu przetargowego przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, najem i dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony i w ten sposób określił podstawową zasadę (analogicznie jak w art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n. w odniesieniu do zbywania nieruchomości). Dopiero w zdaniu drugim art. 37 ust. 4, a następnie w art. 37 ust. 4a u.g.n. umożliwił pewne wyjątki od stosowania tej zasady. Po wspomnianej wyżej nowelizacji omawiany przepis zawiera w zdaniu pierwszym regułę podstawową, przewidującą zawieranie w trybie przetargowym umów użytkowania, najmu i dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w zdaniu drugim umożliwia odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów po uzyskaniu zgody – odpowiednio – wojewody albo odpowiedniej rady lub sejmiku. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w aktualnie obowiązującej wersji nie wymaga już, by zwolnienie stosowane było tylko w którymś z przypadków wymienionych w art. 37 ust. 2 lub 3 u.g.n.. ( por. Ewa Bończak – Kucharczyk w: Komentarz do art. 37 u.g.n., publ. Lex/el.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, a mianowicie, czy skoro przepis art. 37 ust. 4 nie zawiera żadnych przesłanek informujących, kiedy dopuszczalne jest stosowanie trybu bezprzetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, to czy oznacza to dowolność w udzielaniu przez wojewodę lub radę bądź sejmik zgód na stosowanie trybu bezprzetargowego. Doktryna wypowiada się w tej kwestii różnorodnie. W ocenie Pawła Czechowskiego ustawodawca zostawił dużą uznaniowość organom gminy w rozpatrywanej kwestii (por. Komentarz do art. 37 u.g.n. tegoz autora, publ. Lex/el.). Ewa Bończak – Kucharczyk w cytowanym komentarzu zdaje się sugerować, że należy jednak kierować się przy udzielaniu omawianych zwolnień jakimiś zasadami, np. ograniczać je nadal do przypadków wymienionych w art. 37 ust. 1 i 2 u.g.n., czyli tych, które są wyjątkami od zbycia nieruchomości w trybie przetargu. Z kolei Elżbieta Klat-Górska i Lidia Klat-Wertelecka w komentarzu do art. 37 u.g.n. (publ. Lex/el.) wskazują, że skoro przepis nie uzależnia owej zgody od spełnienia dodatkowych warunków – rada gminy ma więc możliwość uznaniowego wydania tej zgody lub odmowy jej wydania. Podkreślają jednak, iż aby rada gminy miała podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, musi dysponować stosownym wnioskiem podmiotu zainteresowanego wyrażeniem takiej zgody. Inaczej rzecz ujmując, osoba, która chce uzyskać zgodę rady gminy na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości komunalnej, musi wystąpić ze stosownym wnioskiem do tego organu.

W ocenie Sądu prawidłowe jest to ostatnie stanowisko, z zaznaczeniem, że wniosek powinien podlegać wymogowi uzasadnienia, podobnie jak podjęta następnie uchwała. Jeśli bowiem zostaje ona powzięta w warunkach dużej uznaniowości, to nie oznacza to w żadnym razie dowolności i braku kontroli. Rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji przy wydaniu aktu z zakresu administracji publicznej) wymaga oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do istotnego naruszenia podstawy prawnej podjęcia uchwały, a to art. 37 ust. 4 u.g.n., poprzez brak przedstawienia powodów podjęcia uchwały, wyrażającej zgodę na dzierżawę nieruchomości stanowiących mienie gminne w trybie bezprzetargowym konkretnemu podmiotowi, w formie uzasadnienia odnoszącego się do wniosku zainteresowanego podmiotu. W ocenie Sądu, uznaniowość aktu władzy publicznej nie oznacza braku możliwości kontroli, gdyż nie oznacza możliwości pominięcia wyjaśnienia przyczyn powzięcia aktu. Przeciwnie, tam, gdzie mamy do czynienia z uznaniowością, jeśli dotyczy to odejścia od zasady ( jak w tym wypadku odejścia od trybu przetargowego) – wymagane jest jasne uzasadnienie powziętego stanowiska przez organ administracji publicznej. Sąd procedujący w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. III SA/Kr 1283/16, gdzie stwierdzono: "Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności". Zatem w szczególności tam, gdzie pojawia się uznaniowość przy władczych aktach z zakresu administracji publicznej, konieczne jest uzasadnienie zajętego stanowiska. Zgodnie z zasadą praworządności, organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwalają przepisy prawa. Skoro zatem w niniejszej sprawie podjęta uchwała nie zawiera uzasadnienia wskazującego przyczyny jej podjęcia oraz ustosunkowującego się do wniosku zainteresowanego, należy stwierdzić, że narusza art. 37 ust. 4 u.g.n. w sposób istotny. Organ bowiem podjął uchwałę z powodów nie dających się ustalić, co w państwie prawa nie może mieć miejsca. Na marginesie stwierdzić należy, że wspomnianego wniosku osoby zainteresowanej brak w aktach administracyjnych przedstawionych przez organ, tak że nie wiadomo, czy w ogóle taki wniosek przed podjęciem uchwały został do organu wystosowany.

Natomiast co do wykładni art. 48 ust. 3 w związku z zarzutem naruszenia art. 48 ust. 2 u.s.g., należy wyjaśnić pojęcie mienia gminnego w cytowanym przepisie. Otóż jak wskazuje Monika Augustyniak w: Komentarz do art. 48 u.s.g., pod red. B.Dolnickiego publ. Lex/el.). "Zgodnie z art. 48 ust. 3 wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Przez mieszkańców wsi należy rozumieć mieszkańców byłych gromad lub ich następców prawnych zamieszkałych na obszarze byłych gromad. Użyte w tym przepisie pojęcie mienia gminnego jest nazwą mylącą, chodzi bowiem o tzw. dobra gromadzkie, "do których mieszkańcom gromad nie mogło przysługiwać prawo współwłasności, lecz tylko prawo do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków". Mieszkańcom tym nie służyło nigdy wobec dobra gromadzkiego prawo własności, dlatego też nie może ono zostać utrzymane w mocy. Służyły im natomiast prawa do korzystania z rzeczy cudzej i te zostały utrzymane w mocy art. 9 u.p.w.s.t. (...) Do mienia gminnego mają zastosowanie wprost, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego. Jak wskazuje J. Dominowska: "stosując to odesłanie, należy jednak zachować daleko idącą ostrożność ze względu na specyfikę mienia gminnego. I tak, po kolei, skoro to mieszkańcom wsi przysługują prawa do mienia gminnego, to oczywiste jest, że nie stosuje się do niego w ogóle art. 43 i 44 u.s.g., stanowiących o tym, czym jest mienie komunalne i jak się je nabywa. Do mienia gminnego stosuje się natomiast wprost art. 45 u.s.g., a tymi podmiotami, które samodzielnie decydują o mieniu gminnym, są oczywiście mieszkańcy wsi".

Podobnie co do charakteru mienia gminnego w nawiązaniu do art. 48 ust. 3 wypowiada się Kazimierz Bandarzewski w Komentarzu do art. 48 u.s.g. pod red. Pawła Chmielnickiego (publ. Lex/el.). Autor ten wskazuje, że: "Wydaje się, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której na terenie danej gminy istniały przed 27 maja 1990 r. (czyli datą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym) sołectwa i przysługiwały im pewne prawa (mienie). Jednakże nawet w takiej sytuacji mienie przysługujące sołectwom stało się ex lege mieniem komunalnym. Można sądzić, że intencją twórców art. 48 ust. 2 było utrzymanie części uprawnień na rzecz sołectw, jeżeli posiadały one mienie przed 27 maja 1990 r. Taka konstrukcja jednak nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie uprawnienia nadal ma takie sołectwo. Jedną z możliwych wykładni komentowanego artykułu jest przyjęcie założenia, że gmina uzyskała nie tylko prawo własności mienia należącego do sołectwa, lecz również inne prawa dotyczące składników majątkowych, z których korzystało sołectwo (o charakterze obligacyjnym lub rzeczowym). Jednakże wraz z tym nabyciem sołectwo otrzymało prawo do wykonywania tych praw w imieniu gminy. Oznacza to, że nabywając z mocy prawa własność np. nieruchomości gruntowej, "należącej" poprzednio do sołectwa, gmina obligatoryjnie upoważniała organy sołectwa do wykonywania (w imieniu gminy) przysługujących mu praw do danej nieruchomości stosownie do stanu sprzed daty komunalizacji. Sołectwo nie może mieć tych uprawnień, które powodowałyby możliwość skutecznego dysponowania składnikiem mienia na rzecz osoby trzeciej. Dlatego wyłączone będzie np. prawo do rozporządzania daną rzeczą".

Z powyższego wynika, że kwestia zgody Zebrania Wiejskiego dotyczyć ma ewentualnie mienia dawnych gromad, zatem wymagałoby ustalenia w oparciu o historyczny materiał dowodowy, czy sołectwo Budzyń takim właśnie mieniem dysponowało, co zresztą mogłoby dotyczyć tylko działek, które były poddane procesowi komunalizacji. Nie ma w sprawie sporu, że skomunalizowana została jedynie część działek objętych uchwałą, że zatem pozostałej części to zagadnienie w ogóle nie dotyczy. Nadto w ocenie Sądu kwestia ta, a więc, czy na terenie działek objętych komunalizacją istniały przed 27 maja 1990 r. (czyli datą wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym) sołectwa i przysługiwały im do nich pewne prawa - wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy. Materiał dowodowy zgłoszony przez skarżących dotyczył tego, że w przeszłości podejmowano już uchwały, poprzedzone zapytaniem Zebrania Wiejskiego. Jednak w ocenie Sądu ta okoliczność sama przez się nie daje jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy i jakie uprawnienia do przedmiotowych działek ( niektórych z nich) miało sołectwo przed dniem 27 maja 1990r. Stąd też tego rodzaju materiał dowodowy, skoro nie może dać odpowiedzi na powyższe pytanie - okazał się nieprzydatny, niezależnie od tego, że kwestia ta leży poza zakresem sprawy, o czym już była mowa.

Nie ma natomiast sporu, że mienie objęte uchwałą stanowi mienie Gminy Liszki, które mogło być przedmiotem skarżonej uchwały.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.