Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2325/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, 77 par 1,80,107 par 3, 108 par 1, 136, 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 47,56 ust 2, 4,7
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. R. i A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2012 r. - zaskarżoną skargą przez E. R. i A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy - wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - wskazał na następujące uchybienia i przedstawił następujące wytyczne:

1. Organ I instancji wydając decyzję na rzecz G. S.A. Oddział w S., wydał decyzję na rzecz podmiotu, który nie był i nie mógł być stroną postępowania pierwszoinstancyjnego w myśl art. 28 K.p.a. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, organ podjął się wyjaśnienia kwestii podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. I tak: we wniosku o wydanie decyzji z [...] sierpnia 2006 r. widnieją dane G. S.A. Oddział w S. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] marca 2011 r. wydana została na rzecz G. S.A. Oddział w S. Do pełnomocnictwa z 16 września 2009 r. nie zostały zaś dołączone dokumenty potwierdzające dalsze umocowanie sygnatariusza wyżej wskazanego pełnomocnictwa do reprezentowania G. S.A. Oddział w S. w zakresie substytucji. W związku z powyższym, w dniu 26 maja 2011 r. organ II instancji wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia wyżej wskazanych dokumentów. Z otrzymanych dokumentów wynikało, że mocodawcą pełnomocników jest E. Sp. z o.o. Z uwagi na rozbieżność podmiotów wskazanych we wniosku o wydanie decyzji i pełnomocnictwach, organ ponownie wezwał pełnomocnika do wskazania, który z podmiotów reprezentuje. W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik w imieniu inwestora wskazał, iż właściwym adresatem przedmiotowej decyzji jest E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia związany jest wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji (art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Niemożliwą jest zmiana podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzi, bowiem do konkretyzacji w drodze decyzji indywidualnych praw i obowiązków jednoznacznie wskazanego podmiotu. Konkretnie określony adresat decyzji stanowi zaś jeden z konstytutywnych elementów postępowania administracyjnego, warunkujący istnienie postępowania, a jego zmiana w toku postępowania czyni je bezprzedmiotowym. Wobec powyższego organ ponownie wezwał pełnomocnika inwestora do potwierdzenia żądania wydania przedmiotowej decyzji dla podmiotu innego niż wskazany we wniosku. Pismem z 5 września 2011 r. inwestor wskazał, iż podmiotem na rzecz, którego ma zostać wydana skarżona decyzja jest E. S.A. w P. Organ odwoławczy wskazał dalej, że oddział spółki prawa handlowego nie posiada osobowości prawnej, nie może tym samym występować samodzielnie w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej. Zgodnie, bowiem z art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodnej działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), przez oddział należy rozumieć wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Samodzielność organizacyjna nie jest zaś tożsama z samodzielnością prawną. Dalej organ dokonał analizy złożonych w toku postępowania pełnomocnictw do działania w imieniu inwestora, wskazując, że okoliczności te winny być przedmiotem rozważań organu I instancji.

2. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska skarżących, co do braku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., na co przedstawił stosowną argumentację. Podkreślił jednak, że przy dalszych uzupełnieniach dokumentacji dotyczącej realizacji przedsięwzięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji winien każdorazowo rozważyć zwrócenie się do właściwego organu inspekcji sanitarnej o zajęcie aktualnego stanowiska.

3. Organ odwoławczy zgodził się z twierdzeniem skarżących odnośnie nieprawidłowej analizy wariantowej przedmiotowego przedsięwzięcia aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. W myśl art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) - dalej w skrócie: "P.o.ś.", w raporcie o oddziaływaniu na środowisko powinien znaleźć się opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia jak i najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Wyżej wskazane wymogi nie są uzależnione od specyfiki bądź konieczności realizacji przedsięwzięcia, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W materiałach dotyczących analizowanej linii napowietrznej brak jest opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, tzw. wariantu 0 i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Są wszakże rozważania w zakresie wpływu poszczególnych wariantów na środowisko, ale są one niewystarczające. W raporcie winny być wyraźnie przedstawione wszystkie warianty przedsięwzięcia poddane analizie, na czele z wariantami określonymi w art. 52 ust. 1 pkt 3 P.o.ś. wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania wszystkich wariantów na środowisko, w tym również w wypadku wystąpienia możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko (art. 52 ust. 1 pkt 4 P.o.ś.). Za niesłuszne uznał organ twierdzenia strony odnośnie analizy wyłącznie dwóch wariantów przedsięwzięcia. Autorzy raportu wskazali dwie grupy wariantów: warianty trasowe i technologiczne. Wśród wariantów trasowych wyróżnione zostały m. in.: wariant preferowany przez inwestora, w przypadku którego występuje kolizja z jednym budynkiem mieszkalnym i dwa warianty odrębne polegające na ominięciu wyżej wskazanego budynku. Ponadto zostały poddane analizie warianty polegające na ominięciu obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] (PLB [...]). Wśród wariantów technologicznych wyróżniono zaś warianty polegające na skablowaniu linii elektroenergetycznej oraz zastąpieniu słupów kratowych rurowymi. O ile możliwość zastosowania okablowania linii w obszarze specjalnej ochrony ptaków Jeziora Wełtyńskie została gruntowanie przeanalizowana to możliwość zastosowania linii okablowanej w rejonie kolizji linii z istniejącą zabudową pozostała bez komentarza. Autorzy wskazali ogólnie na negatywne oddziaływanie na środowisko prowadzenia linii w wykopie w obszarze zabudowanym w tym m.in. pozostawienie pasa terenu technicznego, wyłączonego z jakiekolwiek użytku, ale nie odnieśli się bezpośrednio do kolizji linii z zabudową na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] . Organ z ogólnego opisu wywiódł, iż z powodu konieczności zachowania pasa technicznego, ten wariant techniczny w przypadku wyżej wskazanej działki nie może znaleźć zastosowania, tym niemniej winno to być wyraźnie określone w raporcie o oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Organ wskazał dalej, że wbrew twierdzeniom skarżących, zgoda właścicieli nieruchomości na prowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV nie stanowi elementu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nadto wskazał, że uzasadnienie decyzji z [...] marca 2011 r. jest w części dotyczącej analizowanych wariantów wadliwe. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji nie wskazał wszystkich wariantów poddanych analizie, m.in. wariantów technologicznych, nie wskazał wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i wariantu 0. Z analizy wariantów zawartej w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winny bezpośrednio wynikać powody realizacji przedsięwzięcia w przyjętym do realizacji wariancie. Kwestia wariantowania przedmiotowego przedsięwzięcia wymagać będzie - w ocenie organu odwoławczego - doprecyzowania na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przed organem pierwszoinstancyjnym.

4. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji również w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, jest wadliwe. W przypadku bowiem, gdy rygor nadawany jest przy wydaniu rozstrzygnięcia, stanowi równorzędny merytoryczny składnik decyzji, wymagający z uwagi na brzmienie art. 107 § 3 K.p.a., pełnego umotywowania przesłanek, które legły u podstawy zajęcia przez organ stanowiska w tej kwestii. Uzasadnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. jest zaś lakoniczne i nie wyjaśnia powodów uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za priorytetowe w rozumieniu art. 108 K.p.a.

5. Organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia oględzin dokonanych (na potrzeby wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko) przez Wydział Spraw Terenowych w G. Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. W aktach sprawy dwukrotnie zostało wskazane - przy piśmie Wydziału Spraw Terenowych w G. z 20 września 2010 r. i przy wezwaniu z 6 października 2010 r., iż oględziny takie miały miejsce. Z akt sprawy nie wynika jednak przez kogo oględziny zostały przeprowadzone i co było ich przedmiotem. Nie jest wiadomym czy przeprowadzone oględziny wypełniały definicję oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 K.p.a., tj. naocznego (bądź za pomocą innych zmysłów) spostrzeżenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla sprawy. Choć zastosowanie przez organ tego środka dowodowego jest fakultatywne, to wiąże się z obowiązkiem zagwarantowania w myśl art. 79 K.p.a. czynnego udziału stron. Niedopełnienie obowiązku powiadomienia stron postępowania przynajmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia oględzin skutkuje nie tylko naruszeniem przepisów w zakresie oględzin, tj. art. 79 i 85 K.p.a., ale godzi w ogólną zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowania. W związku z powyższym, także i ten aspekt postępowania pierwszoinstancyjnego stanowić winien obligatoryjny element postępowania wyjaśniającego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji.

6. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyłączenia pracowników i organu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. od udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy podniósł, że arbitralne stwierdzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., w imieniu wszystkich pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. biorących udział w prowadzeniu przedmiotowego postępowania pierwszoinstancyjnego o braku zaistnienia przesłanek wyłączenia, uznać należy za niewystarczające, w szczególności w kontekście przesłanek określonych w ust. 2 i 3 art. 24 § 1 K.p.a., dotyczących sytuacji rodzinnej. Wobec powyższego, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wskazaną kwestię wziąć pod uwagę. Jednocześnie zarzut dotyczący wyłączenia organu administracji publicznej od udziału w przedmiotowym postępowaniu, organ uznał za pozbawiony racji.

7. Dalej organ II instancji podniósł, że planowana inwestycja przebiega w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] (PLB [...]), obszaru mającego znaczenie dla W. (PLH [...]), a także potencjalnego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 [...]. Ponadto trasa linii elektroenergetycznej przebiega w sąsiedztwie obszarów mających znaczenie dla W.: D.(PLH [...]) i W. (PLH [...]), a także obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. (PLB [...]). W ocenie organu, nie przeprowadzona została ocena oddziaływania na potencjalny obszar mający znaczenie dla W. Świadczy o tym brak analizy wpływu inwestycji na wyżej wskazany obszar w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, a także w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2011 r. Standardowy formularz danych obszaru mającego znaczenie dla W. wraz z mapami przedstawiającymi jego granice został przekazany do Komisji Europejskiej w lipcu 2011 r., przy Formularzu do informowania Komisji Europejskiej, przygotowanym w myśl art. 6(4) dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i floty (Dz.U.UE.L.92.206.7), zwaną dalej dyrektywą siedliskową dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]." Obszar ten należy traktować zatem, jako obszar siedliskowy Natura 2000, spełniający kryteria dyrektywy siedliskowej i obszar planowany przez Polskę do wpisania na listę obszarów proponowanych, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, zawartym w wytycznych "Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykułu 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG" z 2000 r., obszary, które nie zostały umieszczone na krajowych listach obszarów proponowanych, a które zgodnie z kryteriami naukowymi wynikającymi z załącznika III dyrektywy siedliskowej powinny zostać umieszczone w takim wykazie są objęte ochroną zgodnie z zasadą przezorności. W stosunku do takich obszarów konieczne jest przeprowadzenie oceny równorzędnej do tej, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej (jego odpowiednikiem w polskim prawodawstwie jest art. 33 ust. 3. ustawy o ochronie przyrody), dlatego też obszary te powinny być brane pod uwagę przez organy administracyjne przy zatwierdzaniu przedsięwzięć, które mogą na ten obszar znacząco negatywnie oddziaływać. Ponadto, zdaniem organu wątpliwości budzi także prawidłowość oceny oddziaływania planowanej linii elektroenergetycznej na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nazbyt ogólnie została przedstawiona metodyka inwentaryzacji przyrodniczej, w szczególności w odniesieniu do awifauny. W metodyce brakuje informacji dotyczących zakresu wykonanych badań, w tym powierzchni na jakich były prowadzone, częstotliwości, terminów i czasu ich trwania. Nie jest również jasne co oznacza stwierdzenie, że obserwacje prowadzono "w szerszym zasięgu". Ponadto wspomniany okres prowadzenia badań, przypada na czas poza okresem jesiennych i wiosennych wędrówek gęsi zbożowej i gęsi białoczelnej, będących przedmiotami ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. W tych okresach powyższy obszar chroniony jest ważnym miejscem koncentracji ww. gatunków. Brak wiarygodnych danych dotyczących występowania gęsi zbożowej i gęsi białoczelnej w obszarze, a w szczególności w sąsiedztwie planowanej inwestycji, sposobu i intensywności wykorzystania przez ww. gatunki tego terenu, w zasadzie uniemożliwia właściwą ocenę skali oddziaływania przedsięwzięcia na wspomniane gatunki awifauny. Bez ww. informacji organ I instancji nie mógł prawidłowo przeprowadzić analizy oddziaływania inwestycji oraz zweryfikować, czy zaproponowane zostały adekwatne środki minimalizujące.

8. Zastrzeżenia organu II instancji budzi również kwestia wariantów realizacji przedsięwzięcia w kontekście obszarów Natura 2000. Na str. 42 Inwentaryzacji stwierdzono, że "w materiałach do planu ochrony dla tego obszaru planowana linia elektroenergetyczna została wymieniona, jako jedno z zagrożeń. Oddziaływanie to można byłoby zminimalizować jedynie poprzez poprowadzenie linii elektroenergetycznej metodą wykopową na terenie obszaru Natura 2000". Odstąpienie od tego wariantu technicznego uzasadniono niekorzystnym wpływem na środowisko spowodowanym koniecznością realizacji głębokich wykopów (co spowoduje zniszczenie roślinności), a na etapie eksploatacji z wygrzewaniem (wysychaniem) gruntu, co zdaniem autorów "wiązać się będzie ze zniszczeniem prawdopodobnych terenów lęgowych w tym obszarze". Nie wskazano przy tym, dla jakich gatunków zwierząt są to tereny lęgowe. Zdaniem organu, z punktu widzenia przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 [...], powyższa argumentacja jest mało przekonująca, zwłaszcza, że za główne zagrożenie dla awifauny uznano kolizje z przewodami linii. Organ zwrócił także uwagę na sprzeczne stanowisko w sprawie środków minimalizujących wpływ inwestycji na ww. obszar Natura 2000.

9. Kolejnym mankamentem jest, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, fakt, iż zarówno w raporcie, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do kwestii oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] na etapie likwidacji planowanej linii elektroenergetycznej.

10. Uchybieniem jest także brak analizy skumulowanego wpływu planowanej inwestycji w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami lub planami, które mogą być źródłem negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...].

11. Dalej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że niezrozumiałe (niejednoznaczne) są również rozważania autorów na temat kompensacji przyrodniczej zawarte w rozdziale 10 "Wskazania właściwych środków łagodzących oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000".

12. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. pominął kwestie oddziaływania na pozostałe obszary Natura 2000, w szczególności na obszar mający znaczenie dla W., przez który przebiega trasa linii, jak również położony w sąsiedztwie obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji ograniczył się jedynie do wymienienia nazw tych obszarów. Natomiast w raporcie scharakteryzowano co prawda ww. obszary, jednakże zbyt ogólnie potraktowano kwestię oddziaływania.

13. Zastrzeżenia budzi również, zdaniem organu odwoławczego, brak uzasadnienia w decyzji z [...] marca 2011 r. odstąpienia od prowadzenia monitoringu porealizacyjnego, który pozwoliłby ocenić skuteczność zastosowanych urządzeń odstraszających, mających na celu zapobieganie kolizjom ptaków z przewodami linii. W związku z tym, że przez tereny sąsiadujące z trasą projektowanej linii przebiega ważny korytarz migracyjny ptaków, podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien rozważyć nałożenie na inwestora obowiązku prowadzenia monitoringu porealizacyjnego w zakresie wpływu funkcjonującej linii na awifaunę.

14. Dodatkowo Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż wydana przez organ I instancji decyzja zawiera warunki o zbyt wysokim poziomie ogólności. Wskazano np. pkt II 6 lit h, pkt II 6 lit n, pkt III 7, 8, 9 i 10. Za niedopuszczalne organ uznał również nakładanie obowiązków wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, jak na przykład pkt II 4 lit c, brzmiący tożsamo z art. 122 a P.o.ś.

15. Wątpliwości organu budzi także kwestia obliczeń poziomu hałasu przedstawiona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Autorzy wykorzystali bowiem wskaźnik LDWN, mający zastosowanie wyłącznie do prowadzenia długookresowej polityki ochrony przed hałasem. Kwestia ta winna bezwzględnie podlegać analizie organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

16. Podsumowując, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że wskazane uchybienia stanowią podstawę do uchylenia decyzji z [...] marca 2011 r., w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego m.in. art. 47, art. 56 ust. 2, 4 i 7 Prawa ochrony środowiska oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, 3 i art. 108 § 1 Kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przede wszystkim z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ pierwszoinstancyjny oceny oddziaływania na środowisko względem potencjalnego obszaru mającego znaczenie dla W. Stąd rozstrzygnięcie zostało oparte o treść art. 138 § 2 K.p.a.

17. Dodatkowo wskazać należy, iż organ odwoławczy ponad uchybienia wskazane wyżej, szczegółowo i obszernie ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony odwołaującej się, które uznał za pozbawione usprawieldiwonych podstaw.

E. R. i A. B. w skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

a) niewłączenie do materiału dowodowego dowodu z opinii biegłego P.I., a także zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie szczegółowego ustalenia przebiegu projektowanej linii na nieruchomościach skarżących;

b) zaniechanie przeprowadzenia dodatkowych dowodów w zakresie oddziaływania promieniowania elektomagnetycznego na zdrowie i życie ludzi;

2. art. 48 ust. 2 pkt 1 pkt 1a ustawy P.o.ś. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie przesłania uzupełnionego raportu oddziaływania na środowisko do zaopiniowania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego;

3. § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na podstawie ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżona decyzja jest zgodna z żądaniem skarżących, tym niemniej jednak nie wszystkie argumenty skarżących, zawarte w odwołaniu zostały uwzględnione w decyzji organu II instancji. Ponadto skarżący nie podzielają niektórych argumentów uzasadnienia decyzji. Stąd stało się konieczne wniesienie skargi na decyzje organu II instancji. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji nie uwzględni tych zarzutów skarżących, które nie zostały uwzględnione przez organ II instancji.

Zdaniem skarżących opinia techniczna sporządzona przez biegłego P.I. na zlecenie Sądu Rejonowego w G. w postępowaniu sygn. akt: [...] wskazuje na poważne uchybienia dokumentacji polegające na niemożności ustalenia przebiegu poszczególnych obiektów, takich jak przewody elektryczne, słupy, transformatory, itp. W takiej sytuacji również przeprowadzone badania oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego tracą jakąkolwiek wiarygodność. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w celu stwierdzenia, czy inwestor nie powinien przeprowadzić ponownych badań promieniowania elektromagnetycznego.

Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko został zmieniony i przeredagowany w wielu miejscach. Organ II instancji całkowicie bezzasadnie przyjął, że to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyduje czy wprowadzone do raportu zmiany są na tyle istotne, że wymagają ponownego zasięgnięcia opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Żaden przepis prawa nie daje takich uprawnień organom ochrony środowiska. W związku z powyższym skoro treść opiniowanych dokumentów uległa zmianie, to te dokumenty powinny być przesłane do organu opiniującego, który może zadecydować, czy wydana opinia powinna być zmieniona lub uzupełniona. W przeciwnym razie skutkiem zaniechania przez organ wysłania raportu do ponownego zaopiniowania jest zarzut braku opiniowania przez Państwowego Inspektora Sanitarnego.

Skarżący podtrzymali zarzut dotyczący niezgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie nie można przyjąć, zdaniem skarżących, argumentacji organu odwoławczego i należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie interpretuje zarówno przepisy miejscowego planu jak i przepis art. 56 ust. 1 P.o.ś. W niniejszej sprawie organ nie może nie brać pod uwagę faktu, że na działce nr [...] został zgodnie z prawem pobudowany budynek mieszkalny i że ewentualna realizacja linii elektroenergetycznej spowoduje stan niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja przepisów, a także analiza planowanej inwestycji nie może być oderwana od rzeczywistości, a także od obowiązującego systemu prawnego.

Skarżący nie podzielili stanowiska organu dotyczącego braku potrzeby wyłączenia pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. z uwagi na fakt, że byli oni współautorami inwentaryzacji stanowiącej część raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wyłączenia pracowników organu I instancji z postępowania wynikające z art. 24 § 3 K.p.a., gdyż udział tych osób w przygotowywaniu raportu oddziaływania na środowisko, który następnie był oceniany w postępowaniu prowadzonym przez ten organ powoduje uzasadnione podejrzenie o brak bezstronności organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą proceduralną tej decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi, zatem na charakter procesowy zaskarżonej decyzji przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była wyłącznie ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie, zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest, bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wskazana regulacja ma charakter fakultatywny (organ "może") i zasadność jej stosowania należy rozważać w związku z inną regulacją, również o charakterze uznaniowym, mianowicie art. 136 K.p.a. oraz ważąc stosowanie zasad: uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), wnikliwości i szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Artykuł 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepis ten może mieć zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji jest niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy winien najpierw ocenić - czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Korzystając, zatem z możliwości, jakie dają organowi powołane regulacje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości, jakie daje

art. 136 K.p.a. i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w ocenie Sądu było uprawnione.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, bowiem, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, 3 i art. 108 § 1 K.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 47, art. 56 ust 2, 4 i 7 P.o.ś. Organ bardzo szczegółowo, odniósł się do wszystkich - przedstawionych w stanie sprawy - uchybień, których dopiero usunięcie pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z prawem. Ponadto wskazane naruszenia przepisów proceduralnych, organ w sposób pełny przeanalizował, jak również omówił przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty. Część z nich podzielił, część uznał za pozbawione podstaw i w tym zakresie w sposób przekonywujący zaprezentował stosowną argumentację. Wobec tego, że skarżący sami wskazali, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ich żądaniem i tylko w wyraźnie wskazanej części nie podzielają stanowiska organu, Sąd odstąpił od szczegółowego rozważania każdego z przytoczonych przez organ uchybień z uwagi na ich niesporny charakter, a także z tego względu, że również w ocenie Sądu wytknięte uchybienia miały miejsce i to w zakresie wskazanym przez organ. W dalszej części rozważań Sąd odniesie się zatem do kwestii dla skarżących spornych, a wypunktowanych w skardze.

Po pierwsze, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska skarżących co do braku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z 6 września 2010 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Do organu uzgodnieniowego został, zatem przekazany raport o oddziaływaniu na środowisko dostępny Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. na dzień 6 września 2010 r., posiadający datę jego sporządzenia lipiec 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. postanowieniem z [...] września 2010 r. pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]", w pouczeniu zawarł informację, iż postanowienie to jest łączne z opracowaniem, na którym znajduje się klauzula uzgodnienia. Pismami z 28 października 2010 r. i z 25 stycznia 2011 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. zostało przekazane opracowanie z 28 października 2010 r. i opracowanie z 25 stycznia 2011 r. W opracowaniach tych, autorzy uzupełnili wersję raportu z lipca 2010 r. o m.in. zagadnienia związane z awariami linii elektroenergetycznych i oddziaływaniem pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzi. Uzupełnione zagadnienia nie stanowią jednak zagadnień bezspornie podlegających ponownej ocenie przez organ inspekcji sanitarnej. Zmiany dokonane w dokumentacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie dotyczyły kwestii higienicznych ani też kwestii zdrowotnych, które to kwestie podlegają ocenie organu uzgadniającego w związku z jego działalnością. Jak wyjaśniono, uzupełnienia w obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzi nie wprowadzały do treści raportu nowych faktów, lecz stanowiły polemikę z argumentacją skarżących z zakresu m.in. czynników rakotwórczych. Wbrew twierdzeniom skarżących, do wniosków takich mógł dojść organ samodzielnie, tj. we własnym zakresie, albowiem jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska ma wystarczającą wiedzę do dokonania oceny - czy i w jakim zakresie winien przedstawić dane zagadnienie do uzgodnienia/zaopiniowania innemu organowi. Istotą postępowania organu sanitarnego było bowiem jedynie to czy w wyniku realizacji przedsięwzięcia zostaną spełnione standardy jakości środowiska w odniesieniu do pól elektromagnetycznych. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącymi, że brak było wymaganego prawem stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. Jednocześnie podkreślić należy - odpowiadając na obawy skarżących, co do dalszego procedowania w tej sprawie przez organ I instancji - że organ odwoławczy wyrażnie wskazał, że przy dalszych uzupełnieniach dokumentacji dotyczącej realizacji przedsięwzięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji winien każdorazowo rozważyć zwrócenie się do właściwego organu inspekcji sanitarnej o zajęcie aktualnego stanowiska. Kwestia pozostaje, zatem otwarta.

Po drugie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraźnie wytknął organowi I instancij, że ten w sposób arbitralny, bez należytego udokumentowania w aktach sprawy, wskazał, że nie zaistniały przesłanki dające podstawę do wyłączenia żadnego z pracowników oddelegowanych do prowadzenia postępowania przed organem I instancji. W ocenie organu odwoławczego, takie działanie jest niewystarczające, w szczególności w kontekście przesłanek określonych

w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., dotyczących sytuacji rodzinnej. Wobec powyższego, w zaskarżonej decyzji zawarto wytyczne dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wskazaną kwestię wziąć pod uwagę. Tym samym organ nie przesądził, że w sprawie nie zachodzi okoliczność wyłączająca pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S. Organ pozostawił tą kwestę do ponownego rozważenia i udokumentowania przez organ I instancji.

Po trzecie, nie można podzielić poglądu skarżących, że omawiane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV od [...] do [...]

(Dz. U. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Otóż działka skarżących nr [...] obręb [...] znajduje się w pasie 10 m od linii po obu stronach na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodararowania przestrzennego jako RP/EE - tereny upraw polowych i tereny napowietrznych linii energentycznych oraz jako RP - tereny upraw polowych. Zgodnie z § 4 ust 1 powołanej uchwały, w granicach terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku zmiany w planie symbolami EE, NU/EE, P/EE, RP/EE, RZ/EE i S/EE obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. A zatem zakaz, o którym mowa obowiązuje jedynie na części działki skarżących (RP/EE). Na terenach oznaczonych jako RP zakaz taki nie obowiązuje. Skoro na działce skarżących został posadowiony budynek - zgodnie z prawem, to znaczy, że na tej jej części, na której ów zakaz nie obowiązuje. Jednocześnie fakt posadowienia budynku nie może automatycznie wykluczać możliwości realizacji inwestycji napowietrznej linii energetycznej, skoro plan miejscowy, na określonym terenie (choćby bezpośrednio sąsiadującym) dopuszcza taką inwestycję. W ocenie Sądu, stanowisko skarżących wynika z błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu obowiązującego na tym terenie. Jak słusznie wskazał organ zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi na części działki nr [...] (tereny RP/EE), obowiązuje od chwili wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], tj. od [...] stycznia 2004 r. i nie jest uzależniony od wszczęcia czy prowadzenia inwestycji. Również nie istnieje taka zależność odwrotna, tj. prowadzenie inwestycji, nie powoduje, że ów zakaz nagle zaczyna obowiązywac na tym terenie.

Po czwarte, nie można podzielić poglądu skarżących, co do niezasadności niewłączenia do materiału dowodowego opinii biegłego P. I., braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie szczegółowego ustalenia przebiegu projektowanej linii na nieruchomości skarżących i braku przeprowadzenia dodatkowych dowodów w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzie. To właśnie na etapie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ orzekający zobowiązany jest do rozpoznania wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej podstawie określenia warunków likwidacji lub minimalizacji tych zagrożeń. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko. Organ orzekający w tej sprawie, jako organ wyspecjalizowany w tej kwestii, owszem może, ale nie musi posiłkować się opinią biegłego. Uzależnienie wydania decyzji środowiskowej od opinii biegłego pozbawiłoby w istocie organ ustawowych kompetencji do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu zarówno Regionalni Dyrektorzy Ochrony Środowiska, jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dysponują wiedzą, i doświadczeniem wystarczającym do rozważenia zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska we własnym zakresie, na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego. Strony mogą wypowiadać się, co do zebranych dowodów, przedstawiać swoje stanowisko i prezentować dowody przeciwne. Organ administracji publicznej obowiązany jest zapoznać się z argumentacją strony i w przypadku niepodzielania opinii strony ustosunkować się do tych twierdzeń w decyzji, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). W niniejszej sprawie organ wyjaśnił, że opinia biegłego P. I. nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, nie stanowi tym samym środka dowodowego i nie może zostać włączona do zgromadzonego materiału dowodowego. Materiały uzyskane przez organ w toku całego postępowania są w pełni wystarczające do określenia lokalizacji przedsięwzięcia na potrzeby ustalenia jego oddziaływania na środowisko. W ocenie organu, w sprawie nie zostały nieudowodnione żadne okoliczności, które mogłyby zostać wyjaśnione na podstawie materiałów przedstawionych przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu, rozumowanie organu w tym zakresie należy uznać za właściwe i zgodne z przepisami prawa.

Podsumowując wskazać należy, że w niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie dwie ww. przesłanki niezbędne dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, 3 i art. 108 § 1 K.p.a. oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47, art. 56 ust 2, 4 i 7 P.o.ś., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości, jakie daje

art. 136 K.p.a.

Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r., wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.