Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 588/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 12 czerwca 2014 r. nr XLIV/964/2014 w przedmiocie nadania statutu Osiedlu Trynek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 08 czerwca 2017 r. o nr NPII.4131.2.20.2017 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej także usg) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej także Ppsa) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIV/964/2014 Rady Miasta Gliwice z 12 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Trynek, w całości, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 oraz z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Argumentując organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta Gliwice nadała statut Osiedlu Trynek. Podejmując uchwałę, jak zaznaczył, Rada działała m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zaznaczył przy tym, że art. 35 ust. 3 ustawy określa katalog obligatoryjnych elementów statutu takiej jednostki, przy czym katalog ten ma charakter otwarty, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Do elementów obligatoryjnych statutu zaliczono określenie:

1) nazwy i obszaru jednostki pomocniczej,

2) zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej,

4) zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji,

5) zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Nadto pokreślił, że elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest również, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią normy o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązujące) formułujące otwarty katalog problemów wymagających uregulowania w uchwale.

Organ nadzoru wyjaśnił, że zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w upoważnieniu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały, co zdaniem organu nadzoru zachodzi w przedmiotowej uchwale. Stanowisko to potwierdził NSA stwierdzając m.in., iż: "statut powinien jednak zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą. Ustawa nie zna bowiem pojęcia statutu częściowego", zob. wyrok z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl., wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

W dalszej kolejności wskazał, że statut jednostki pomocniczej jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy. Akt taki zgodnie z art. 87 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Organ stanowiący podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową musi ściśle przestrzegać wytycznych zawartych w upoważnieniu. Oznacza to, iż treść aktów prawa miejscowego powinna być dostosowana ściśle do zakresu przyznanego upoważnienia i kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z powierzonych mu zadań. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa, a podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle przestrzegać wytycznych zawartych w upoważnieniu. Tymczasem - jak skonstatował organ nadzoru - statut Osiedla Trynek, stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały, nie zawiera pełnej regulacji, o której mowa w powyższych przepisach.

Za niewypełnienie delegacji zawartej w ustawie organ nadzoru uznał pominięcie w treści statutu kwestii, o której mówi art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy. Przepis ten wymaga uregulowania obszaru dotyczącego zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji. We wprowadzanym statucie osiedla brak jest jednak jakiejkolwiek próby uregulowania powyższej problematyki, Rada zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia konkretnego zakresu spraw przekazanych do właściwości jednostki pomocniczej oraz sprecyzowania form ich realizacji. Organ uchwałodawczy powinien wybrać i przekazać jednostce pomocniczej zadania, oczywiście poza tymi które mieszczą się w wyłącznej kompetencji rady gminy lub organu wykonawczego gminy, enumeratywnie wyliczając je w statucie i nadać im formę katalogu zamkniętego. Brak tego elementu w uchwale powoduje, że ustawowe minimum nie jest spełnione, dając zarazem podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Ponadto - jego zdaniem - treść § 35 Statutu także nie wypełnia delegacji ustawowej, która tym razem zawarta jest w art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy, bowiem nie reguluje kwestii nadzoru nad organami jednostki pomocniczej. Kwestionowany przepis stanowi, że "Rada Miasta sprawuje kontrolę nad działalnością organów Osiedla oraz rozpatruje skargi na ich działalność". Przepis ustawy zaś daje kompetencje do zawarcia w uchwale, nadającej statut jednostce pomocniczej gminy, uregulowań dotyczących zakresu i formy kontroli oraz nadzoru gminy nad działalnością organów tej jednostki. Tymczasem w przedmiotowym Statucie uregulowano jedynie kwestie dotyczące kontroli nad działalnością organów Osiedla, pomijając całkowicie kwestie nadzoru.

Organ nadzoru podkreślił także, że statut nie zawiera również unormowań wymaganych art. 48 ust. 1 ustawy, to jest nie określa sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Nie ustala on również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

W opinii organu nadzoru zaskarżona uchwała Nr XLIV/964/2014 Rady Miasta Gliwice z 12 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Trynek została pozbawiona elementów obligatoryjnych wpływających na legalność całego aktu prawnego.

Zastrzeżenia organu nadzoru budzą regulacje przedmiotowego statutu, zawarte w § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu: "w szczególności". Regulacje zawarte w tych przepisach, w zakresie zwrotu "w szczególności", powodują niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz ustalają otwarty katalog:

a) kompetencji i zadań Rady Osiedla (§ 6 ust. 1 statutu),

b) kompetencji i zadań Przewodniczącego Rady Osiedla (§ 7 ust. 1 statutu),

c) kompetencji i zadań Zarządu Osiedla (§ 8 ust. 1 statutu),

d) kompetencji i zadań Przewodniczącego Zarządu Osiedla (§ 9 ust. 1 statutu).

Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Organ nadzoru stwierdził również, że kompetencje i zadania organów Osiedla, jak również przewodniczących tych organów, powinny zostać określone w Statucie Osiedla, w formie katalogu zamkniętego. Tymczasem, co podniósł, regulacja zawarta w § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 Statutu w zakresie wyrazu "w szczególności" może prowadzić do powiększenia kompetencji i zadań organów Osiedla oraz przewodniczących tych organów bez uprzedniej zmiany Statutu Osiedla w powyższym zakresie. Takie działanie, zdaniem organu nadzoru, należy uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Podsumowując powtórzył, że uchwałę Nr XLIV/964/2014 Rady Miasta Gliwice z 12 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Trynek należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia jej nieważności w całości w pełni uzasadnionym i koniecznym.

Rada Miasta Gliwice reprezentowana przez Prezydenta Miasta Gliwice, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zwrócono uwagę w pierwszej kolejności, że organ nadzoru, składając skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 usg powinien był oznaczyć stronę przeciwną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Stroną przeciwną jest organ, którego uchwała (zarządzenie) podlega zaskarżeniu, w niniejszej sprawie stroną tą jest Rada Miasta Gliwice, nie zaś Gmina Gliwice, jak wskazano w treści skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OZ 64/14 oraz przywołane tam orzecznictwo tego Sądu). W tym zakresie konieczna jest modyfikacja skargi, gdyż na chwilę obecną jest ona wniesiona przeciwko podmiotowi niewłaściwemu.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik Rady, stwierdził, iż choć prima vista wydawać być się mogło, że statut Osiedla Trynek jest wadliwy w zakresach wskazanych przez Wojewodę Śląskiego, to głębsza analiza treści tegoż aktu prowadzi do wniosków odmiennych.

Powołując się pogląd piśmiennictwa prawniczego podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jednym z obligatoryjnych elementów statutu jednostki pomocniczej jest zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (m.in. Monika Augustyniak "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" Wolters Kluwer, 2016). Równocześnie zauważył, że klasyfikacji zadań jednostki można dokonać za pomocą kryterium podmiotu wykonującego zadania, źródeł kompetencji i zadań organów oraz przedmiotu i charakteru zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze. Uwzględniając ostatnie z tych kryteriów, można wyróżnić następujące zadania tych jednostek:

- ustrojowo-organizacyjne;

- gospodarczo-majątkowe;

- budżetowo-finansowe;

- administracyjne (w tym kompetencje orzecznicze);

- opiniodawczo-wnioskowe;

- konsultacyjno-reprezentacyjne;

- proceduralne.

Jeśliby odnieść te zadania do treści analizowanego Statutu, to - jak argumentował - okaże się że poprzez przypisanie konkretnych kompetencji poszczególnym organom jednostki pomocniczej (Radzie Osiedla [Trynek] - § 6 Statutu i Zarządowi Osiedla [Trynek] - § 8 ust. 1) ustala się zadania samej jednostki. Zadania te sprowadzają się do opiniowania (§ 6 ust. 1 pkt 4-8, 11), wnioskowania (§ 6 ust. 1 pkt 9-10) oraz działalności organizacyjnej (§ 6 ust. 1 pkt 12-14). W Statucie można też dopatrzyć się przypisania Osiedlu Trynek kompetencji konsultacyjnych (§ 6 ust. 1 pkt 11). Po części zadania te mieszczą się w wyeksplikowanej wyżej grupie zadań proceduralnych. Natomiast wprost określono podstawowe zadanie Osiedla Trynek - działania w sferze ustrójowo-organizacyjnej (§ 5).

Nie jest zatem tak jak twierdzi się w skardze, że "(...) We wprowadzanych statutach osiedli brak jest jednak jakiegokolwiek próby uregulowania powyższej problematyki [z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Otóż - w jego ocenie - można polemizować co do poprawności wykorzystanego przez uchwałodawcę zabiegu legislacyjnego, ale brak jest podstaw do rzeczowej polemiki co do uregulowania zadań jednostki pomocniczej. Te uregulowane bowiem zostały (poprzez przypisanie ich realizacji Radzie Osiedla) i Osiedle Trynek jako jednostka pomocnicza od szeregu lat z powodzeniem wykonuje swoje zadania opiniodawczo-wnioskowe, ustrojowo- organizacyjne i inne.

Ponadto w jego ocenie - jeżeli chodzi o realizację obowiązku z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to - Statut zawiera elementy wypełniające przesłanki przewidziane przez ustawodawcę w tym zakresie. Dla powierzonych Osiedlu Trynek do realizacji zadań (§ 6 Statutu) wystarczające jest wyposażenie go w odpowiedni lokal oraz narzędzia pracy. To zapewnione zostało. Niezbędną regulację prawną w tym zakresie zawiera rozdział 5 Statutu. Zarządzanie sensu stricto, tj. administrowanie polega na dokonywaniu czynności bieżących (faktycznych i prawnych, mając tu także na względzie status jednostki pomocniczej) dotyczących składników tego mienia. Ustawodawca nie zdefiniował, jakie prawa mają przysługiwać jednostce pomocniczej w związku z zarządzaniem mieniem komunalnym i wykorzystywaniem go, pozostawiając tę sprawę w gestii rady gminy, toteż organ ten przekazał przedmiotowej jednostce pomocniczej jedynie lokal wraz z wyposażeniem celem korzystania z niego na cele statutowe oraz określił zasady finansowania wydatków tej jednostki, przy czym tryb wykorzystywania i wysokość środków finansowych pozostawił w gestii Prezydenta Miasta Gliwice.

Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu organu nadzoru, sprowadzającym się do uznania, że użycie w § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 Statutu zwrotu "w szczególności" skutkuje niejasnością i nieprecyzyjnością uchwały, podał, iż "swojego twierdzenia nie odnosi organ nadzoru do żadnego konkretnego przepisu prawa, zwłaszcza że przepis art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym także zawiera otwarty katalog materii statutowych; także ustawodawca posłużył się w nim zwrotem "w szczególności". Czy samo to eo ipso ma świadczyć o tym, że taka regulacja jest niejasna oraz nieprecyzyjna, a jednocześnie przez to sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP? Sąd administracyjny analizuje akty prawne jednostek samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zaś w skardze zabrakło wywodu prawnego co do tego w jaki sposób rzekoma niejasność i nieprecyzyjność uchwały ma owe przepisy naruszać. Same zastrzeżenia organu nadzoru w tym zakresie są dalece niewystarczające, by uwzględnić jego żądanie i stwierdzić w całości nieważność zaskarżonej uchwały po bez mała trzyletnim okresie jej funkcjonowania i odegrania pozytywnej roli w życiu społeczności lokalnej skupionej na terenie Osiedla Trynek".

W dalszych motywach wyraził opinię, zgodnie z która "byłoby wręcz urągające szeregowi ludzi zaangażowanych w pracę na rzecz tej społeczności w ramach organów Osiedla Trynek stwierdzenie, iż praca ta okazała się bezcelowa wobec owych rzekomych niejasności i nieprecyzyjności. Dotychczasowe pozytywne efekty działalności Osiedla Trynek przeczą twierdzeniu Wojewody Śląskiego jakoby jednostka ta - poprzez wadliwy statut - pozbawiona została możliwości skutecznego prawnie działania. Zaskarżony Statut z powodzeniem od trzech lat funkcjonuje, na jego podstawie dokonano wyboru władz Osiedla, które wzięły aktywny udział w życiu miasta".

Mając powyższe na uwadze wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 Ppsa. W art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W art. 86 usg - ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Postępowanie sądowe zmierzające do kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gliwice z 12 czerwca 2014 r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Trynek, w całości zainicjowane zostało skargą Wojewody Śląskiego.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwraca uwagę na treść art. 147 § 1 Ppsa zezwalający, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 Ppsa pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie zaskarżony akt narusza prawo, a jeśli tak, to czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całego zaskarżonego aktu, względnie jego części.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że skład orzekający w pełni podziela poglądy i wywody zawarte w wyrokach tut. Sądu zapadłych także ze skarg Wojewody Śląskiego z tożsamego przedmiotu. Stąd też w całości odwołuje się do argumentacji tam zawartej - por. min. wyrok WSA Gliwice z 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 401/17.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny kompletności regulacji prawnych Statutu Osiedla Trynek z punktu widzenia art. 35 ust. 3 i art. 48 ust. 1 usg.

Przechodząc zatem do istoty sporu przypomnienia wymaga, że organ nadzoru wskazał, iż zarówno przepis art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jak i jej art. 48 ust. 1 zawierają wyliczenie zagadnień, które statut jednostki organizacyjnej musi określać. Tymczasem zakwestionowany statut pomija całkowicie obligatoryjne elementy określone w art. 35 ust. 2 pkt 4 i 5 usg. Nie zawiera też unormowań, o których mowa w art. 48 ust. 1 usg. Odmienny punkt widzenia zaprezentowała Rada Miasta Gliwice stwierdzając, że obowiązek uchwałodawcy wynikający z delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy został wypełniony.

Co do zarzutu niewyznaczenia w Statucie zakresu zadań przekazywanych jednostce i sposobu ich realizacji Rada wyjaśniła, że zakres zadań przekazywanych jednostce i sposób ich realizacji wynika z regulacji statutowych odnoszących się do kompetencji przypisanych poszczególnym organom jednostki pomocniczej, a w szczególności kompetencji Rady Osiedla Trynek.

Dokonując oceny przedstawionych stanowisk Sąd zauważa, że ustawodawca, przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 usg radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy są wyłącznie elementami składowymi gmin, nie mającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Poza ramami organizacyjnymi gminy dzielnica nie istnieje, gdyż nie ma w żadnej mierze choćby nawet ułomnej osobowości prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 61/04, LEX nr 138349), przy tym "utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin" (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, Lex nr 47646).

Ustawodawca nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże (por. M. Augustyniak, w: B. Dolnicki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 84, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1719/14).). Co istotne, z chwilą przekazania swoich zadań i kompetencji jednostce pomocniczej, rada gminy traci te uprawnienia.

Nie jest zatem możliwe utworzenie jednostki pomocniczej bez określenia jej zadań, gdyż w takiej sytuacji de facto nie byłaby ona zdolna do wykonywania jakichkolwiek zadań.

Za wadliwe uznaje się w piśmiennictwie prawniczym także postanowienia statutu jednostki pomocniczej zawierające tak skonstruowaną regulację, która uniemożliwiałaby w istocie identyfikację zadań przekazanych jednostce pomocniczej, a także postanowienia statutu jednostki pomocniczej, które zbyt ogólnie określają sposoby wykonania zadań, uniemożliwiając powiązanie zadania przekazanego jednostce pomocniczej z konkretną normą kompetencyjną lub środkiem służącym do realizacji zadania (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego wyd. 3 LexisNexis Warszawa 2007 str. 221).

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że w kontrolowanym statucie Rada Miasta Gliwice powinna była uregulować w sposób szczegółowy i wyraźny zakres zadań wynikających z ustawowych norm zadaniowych, a przekazanych jednostce przez gminę.

Natomiast określenie organizacji i zadań organów tej jednostki stanowi odrębną materię statutową. Ustawodawca w treści upoważnienia dla Rady Gminy, o którym mowa w art. 35 ust. 3 usg, posługuje się pojęciem zadań organów jednostki pomocniczej (pkt 3) jednocześnie wskazując na zadania samej jednostki (pkt 4). W piśmiennictwie tak sformułowane upoważnienie traktowane jest jako upoważnienie do przenoszenia przez radę gminy swoich zadań na jednostkę pomocniczą i kompetencji swoich organów na organy jednostki pomocniczej (por.; M. Augustyniak, w: B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, str. 583).

Analiza postanowień zaskarżonej uchwały wykazuje, że Rada Miasta Gliwice określiła w § 5 jako główne zadanie organów osiedla Trynek Gliwice współpracę z organami Miasta i innych osiedli. W § 6 ust. 1 pkt 1 -14 wskazała, jakie zadania przypisane zostały do kompetencji Rady Osiedla, w § 7 ust. 1 - jakie zadania przypisane zostały do kompetencji Przewodniczącego Rady Osiedla, w § 8 ust. 1 wskazano kompetencje Zarządu Osiedla, a w § 9 ust. 1 – Przewodniczącego Zarządu Osiedla. Wszystkie te przepisy zamieszczone zostały w rozdziale 3 Statutu o nazwie "Organizacja i zadania organów Osiedla", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

W ocenie składu orzekającego wbrew twierdzeniu Rady Miasta Gliwice Statut Osiedla Trynek w rozdziale tym nie określa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji.

Jednym z podstawowych aktów ustrojowych jednostki samorządu terytorialnego, obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń, są statuty. Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy, jak i jej jednostek pomocniczych. Statut jest prawem miejscowym, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 usg przewidujący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego między innymi w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy.

Akty prawa miejscowego, jako konstytucyjne źródła prawa, winny spełniać wszelkie wymogi stawiane przepisom kształtującym prawa i obowiązki adresatów tych przepisów. Normy prawne w oparciu, o które ma funkcjonować jednostka pomocnicza powinny być sformułowane w sposób, czytelny, niebudzący żadnych wątpliwości co do treści nałożonych nimi uprawnień i realizowanych przez nie zadań. Obowiązek tworzenia jasnych i czytelnych sformułowań użytych w treści przepisów prawa miejscowego wynika z podstawowych zasad praworządności. Nie zamieszczenie w statucie wymaganych regulacji i doszukiwanie się ich w drodze wykładni stanowi o braku należytego wypełnienia upoważnienia ustawowego. Sugerowana przez pełnomocnika Rady Miasta Gliwice konieczność wyinterpretowania zadań powierzonych przez gminę jednostce pomocniczej z kompetencji jej organów zaprzecza czytelności statutu i stanowi istotne naruszenia zasady poprawnej legislacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa ujętej w art. 2 Konstytucji RP.

Rada, kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej przez ustawodawcę w art. 35 ust. 3 pkt 4 usg upoważnienia, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji statutowej.

Nie stanowi wypełnienia tego obowiązku także zamieszczenie w § 5 Statutu Osiedla Trynek wskazania, że "głównym zadaniem organów Osiedla jest współpraca z organami Miasta w i innych osiedli w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców".

Zadania, których wyzbywa się Rada Miasta na rzecz jednostki pomocniczej oraz sposób ich realizacji powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w jej statucie. Tym samym Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do tego, że kontrolowany Statut osiedla nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim jest określenie zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.

Brak ten, zdaniem Sądu dyskwalifikuje w całości ten akt. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej, zwłaszcza tak ważnej dla bytu jednostki pomocniczej, jaką jest rodzaj zadań przekazanych do jej kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 472/03 oraz z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1110/15, jak również wyrok tut Sądu z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 370/16).

Sąd podziela również stanowisko skarżącego co do braku uregulowania w Statucie Osiedla Trynek obligatoryjnego elementu jakim jest zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W rozdziale "Zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów Miasta nad działalnością organów Osiedla" wskazano jako podmiot uprawniony do kontroli – Radę Miasta, której przyznano uprawnienie do rozpatrywania skarg na działalność tych organów. Natomiast wydatki finansowe Osiedla poddano procedurom kontrolnym obowiązującym w Urzędzie Miasta.

Istotnie, jak zauważa się w odpowiedzi na skargę, ustawodawca nie przedstawił rodzaju procedur ani też rodzaju instrumentów jakie powinna uwzględniać rada gminy wyznaczając zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W art. 15 ust. 1 usg stanowi się, że to rada gminy jest organem kontrolnym. Nie można jednak z tej regulacji wyprowadzać wniosku, że rada gminy nie może określić w statucie jednostek pomocniczych zasad i form sprawowania przez organy gminy "wewnętrznego" nadzoru sprawowanego przy pomocy organu wykonawczego (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 113). Zgodzić się można z dalszym wywodem odpowiedzi na skargę, w którym wskazuje się na konieczność stosowania instrumentów nadzoru do poszczególnych rodzajów zadań jakie powierza się jednostce pomocniczej do realizacji. Słuszna jest również uwaga co do tego, że kryterium nadzoru powinno być zgodność z prawem. Podnoszone kwestie nie stanowią jednak wystarczającej argumentacji pozwalającej na ekskulpowanie Rady Miasta Gliwice z zarzutu rzeczywistego braku zamieszczenia obligatoryjnej regulacji statutowej.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że działalność organów jednostek pomocniczych, które należy zaliczać do kategorii władz gminy, podlega niewątpliwie nadzorowi konstytucyjnych organów nadzoru. Jak zauważa się w piśmiennictwie, w przypadku delegowania zadań i kompetencji przez radę gminy na rzecz jednostki pomocniczej rola konstytucyjnych organów nadzoru sprowadza się do kontroli i ewentualnie zastosowania środków korygujących tylko wobec uchwały organu gminy zawierającej nieprawidłowe delegowanie kompetencji lub niezawierającej w statucie postanowień zapewniających skuteczne wykonywanie nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej przez organy gminy (por. cyt. powyżej Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego wyd. 3 LexisNexis Warszawa 2007 str. 362).

Wyczerpujące i kompletne unormowanie dotyczące nadzoru rady gminy nad organami jej jednostek pomocniczych stanowi istotny element statutu, jako że nie wynika z generalnych zasad nadzoru konstytucyjnego.

Nadzór traktowany jest jako stałe i bieżące kontrolowanie podległej lub podporządkowanej jednostki z równoczesnym wydawaniem stosownych decyzji, mających na celu usprawnienie, udoskonalenie działalności nadzorowanej jednostki.

Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. Organ nadzorujący ma więc prawo do kontroli, sprawdzania na bieżąco funkcjonowania podległych mu jednostek oraz wydawania stosownych decyzji, rozporządzeń i zaleceń, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, usprawnienie działania, bardziej efektywne funkcjonowanie. Toteż aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane, przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia. Noszą one miano środków nadzoru.

Natomiast kontrola administracji polega na badaniu jej stanu organizacyjnego oraz zachowania się (działania lub niedziałania) ze względu na określone kryteria. Przedmiotem kontroli może więc być zarówno struktura organizacyjna administracji, jak i jej działalność (por. O. Bujkowa, J. Jagielski, J. Lang, "Kontrola administracji", UW, Warszawa 1986 r.). W zakwestionowanym przez Wojewodę Śląskiego Statucie Osiedla Trynek brak jest takich rozwiązań prawnych, co stanowi o niewypełnieniu upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 5 usg.

Za trafne należało uznać także stanowisko organu nadzoru, że obligatoryjnym elementem statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, o czym stanowi art. 48 usg. Statut ustala także zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Wbrew twierdzeniom Rady Miasta Gliwice przedstawionym w odpowiedzi na skargę, takiego uregulowania statut z całą pewnością nie zawiera.

W § 33 Statutu Osiedla Trynek określono bowiem zindywidualizowany przedmiot majątku gminy, z którego korzystać będzie Osiedle Trynek, a to lokal wraz z wyposażeniem. Określono nadto w jaki sposób nastąpi przekazanie lokalu i kto ponosi za niego odpowiedzialność.

Tymczasem zarządzanie i korzystanie z mienia komunalnego oraz rozporządzanie dochodami z tego źródła określone w statucie jednostki odnosi się do zasad, które obejmować powinny nie tylko stan faktyczny w momencie uchwalania statutu lecz także czas przyszły. Nie jest wykluczone, że w przyszłości Rada Miasta uzna za stosowne przekazać w celu realizacji powierzonych jednostce pomocniczej zadań inny rodzaj mienia. Wymagałoby to, w tym stanie prawnym, dokonywania zmian w uchwale.

Słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę, że zarządzanie (administrowanie), o którym mowa w art. 48 ust. 1 usg, polega na dokonywaniu czynności bieżących - tak prawnych, jak i faktycznych - dotyczących składników mienia. Z kolei "korzystanie" z mienia obejmuje zarówno działania faktyczne (używanie mienia dla zaspokojenia własnych potrzeb oraz pobieranie pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi) jak i formalne, w tym czynności cywilnoprawne. Dochodami z mienia komunalnego mogą być zarówno pożytki naturalne, jak i cywilne, czyli w tym wypadku np. czynsz z najmu. Powyższy przepis nie uprawnia natomiast rady gminy do wyposażania jednostek pomocniczych gminy w określone zindywidualizowane mienie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami czynność przekazania konkretnych składników mienia do korzystania jednostkom pomocniczym należy do wójta, który może to uczynić w ramach uprawnienia do zarządzania mieniem i gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Regulacja zawarta w § 33 wykroczyła zatem poza upoważnienie statutowe nie obejmując natomiast istotnych kwestii wynikających z art. 48 ust. 1 usg.

Jako zasadne uznał również Sąd zastrzeżenia organu dotyczące konstrukcji § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 statutu Osiedla Trynek Gliwice. Wprowadzenie bowiem w katalogu zadań poszczególnych organów jednostki pomocniczej określenia "w szczególności" czyni te katalogi otwartymi.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej, o czym stanowi przywoływany wyżej art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że gmina kieruje się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z.Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z.Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie wskazanym organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność. Jednak zauważyć trzeba, że jednostka pomocnicza nabywa tylko takie kompetencje dla swoich organów, które zostają jej przekazane przez radę gminy i to tylko takie, które należały dotychczas do rady gminy i nie stanowią jej wyłącznych kompetencji. Z tych więc względów konstrukcja katalogu otwartego uprawnień poszczególnych organów jednostki pomocniczej zasadnie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Faktycznie ustawodawca użył w art. 35 ust. 3 usg terminu "w szczególności" przez co pozostawił radzie gminy możliwość zamieszczenia w statucie jednostki pomocniczej, poza obligatoryjnymi regulacjami możliwość dalszych regulacji. Nie oznacza to jednak dowolności działania organów jednostki pomocniczej, której byt uzależniony jest wyłącznie od woli rady gminy i nadanych jej statutem konkretnych uprawnień.

Stosownie do art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrolowana uchwała stanowi prawo miejscowe, a zatem mimo upływu roku od jej podjęcia Sąd uprawniony jest do zastosowania sankcji nieważności. Sąd zastosował tę sankcję wobec całości ustawy, gdyż bez kluczowych regulacji, których brak dostrzegł organ nadzoru, jednostka pomocnicza nie ma faktycznych legalnych możliwości funkcjonowania.

W tym stanie rzeczy orzeczono na mocy art 147 § 1 Ppsa jak w sentencji .