Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 622/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust.1 art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/13 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia działań w sprawie budowy budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia działań w sprawie budowy budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 11 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki przy ul. [...] w P.. Ustalił, że budowa ta jest prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z pozwoleniem. Nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], PINB w P. umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 31 maja 2012 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny w tej sprawie. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych związanych z ww. obiektem oraz nie stwierdzono zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości poprzez spadające kawałki cegieł, cementu, elementy drewniane. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 19 lipca 2012 r. nie stwierdzono także bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia dla sąsiedniego budynku przy ul. [...] przez sąsiedni budynek mieszkalny wielorodzinny.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], PINB odmówił podjęcia działań w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. O..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wskazał, że przeprowadzone na terenie budowy oględziny nie potwierdziły aby w wyniku realizacji inwestycji doszło do spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, w tym sąsiednich nieruchomości. Organ wskazał, że zarzuty w tym zakresie mogły być skuteczne na etapie budowy, tak po zakończeniu prac nie można mówić o zagrożeniu wynikającym z wykonanych robót budowlanych. Brak jest podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu dotyczącego zbyt bliskiego usytuowania budynku względem granicy działki i niezgodności z planem miejscowym, organ wyjaśnił, że przedmiotowa budowa powstała zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a inwestor w dniu 15 maja 2012 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie (decyzja PINB nr [...]). Nie ma zatem podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu właściwego. Wykonane prace odpowiadają przepisom.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. O., zarzucając organowi nienależyte przeanalizowanie kwestii dotyczących prawidłowości wykonania obiektu, co do zasadności z pozwoleniem na budowę oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/13, oddalając skargę wskazał, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a. Organy ustaliły, że przedmiotowa inwestycja była zrealizowana na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono aby inwestycja naruszała wymagania w zakresie zachowania odpowiednich odległości od granicy działek sąsiednich. Prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd ponadto wskazał, że toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące postępowania zakończonego ostateczna decyzją Starosty P. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego na działce nr [...] w P.. W takim postępowaniu skarżąca jako podmiot posiadający interes prawny ma prawo domagać się weryfikacji w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji wydanej dnia [...] września 2010 r. – zmieniającej decyzję z dnia [...] maja 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i uchylającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na dz. nr [...], a także zgłaszać zarzuty co do zgodności inwestycji z przepisami ww. rozporządzenia, czy też zarzut niezgodności z prawem miejscowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła J. O., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z obrazą art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. wyrażające się w utrzymaniu przez WINB w mocy decyzji PINB o odmowie podjęcia działań w sprawie budowy na terenie działki nr [...], co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy;

- nierozważenie wszechstronne materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie treści protokołu z oględzin z dnia 19 lipca 2012 r., co zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W dniu 13 listopada 2015 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe J. O. wraz z załączoną opinią architektoniczną, w której sformułowano wniosek, że przedmiotowa inwestycja ogranicza dopływ światła dziennego i prawidłowe nasłonecznienie pokoi w budynku skarżącej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Ma rację Sąd, że w sytuacji zgodności przedmiotowej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę badanie ewentualnych nieprawidłowości z przepisami rozporządzenia i planu miejscowego powinno być przedmiotem postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W tej decyzji bowiem organ architektoniczno-budowlany skonkretyzował prawo do zabudowy, przesądzając o określonym usytuowaniu budynku. Zgodnie z ogólną zasadą Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Skoro inwestor uzyskał w tym zakresie stosowne pozwolenie, które stało się ostateczne, oznacza, że uzyskał prawo do realizacji budynku zgodnie z tym pozwoleniem. Wskazania wymaga, że przeprowadzone w sprawie kontrole wykazały, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stan faktyczny odpowiada zatem przyznanemu inwestorowi uprawnieniu do zabudowania jego działki w określony sposób. W takiej sytuacji jeżeli storna skarżąca kasacyjnie dopatruje się wad to powinna dążyć do wzruszenia udzielonego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, strona postępowania właśnie podjęła takie działania, celem wznowienia postępowania o pozwoleniu na budowę. To w tym postępowaniu ewentualnie możliwa jest ocena i skorygowanie zakresu udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Zgodność inwestycji z pozwoleniem budowlanym zwalnia zaś organ nadzoru budowlanego z prowadzenia postępowania naprawczego, oczywiście o ile wykonane roboty budowlane m.in. nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska bądź nie odbiegają istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach (patrz odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego).

W tym zaś zakresie skarga kasacyjna nawiązuje do pęknięć wewnątrz budynku skarżącej, natomiast w piśmie procesowym złożony w dniu 13 listopada 2015 r. wskazuje się na brak zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia. Z protokołów oględzin przeprowadzonych przez PINB, w szczególności z 19 lipca 2012 r. nie wynika, aby zrealizowanie przedmiotowej inwestycji prowadziło do powstania zagrożenia bezpieczeństwa i mienia. Sąd I instancji wskazał na tę okoliczność przywołując jednak w wyniku omyłki pisarskiej błędną datę oględzin z 19 lipca 2012 r. jako "19 września 2012 r.". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można zatem uznać, że nie rozważono wszechstronnie materiału dowodowego i pominięto ustalenia zawarte w protokole z oględzin z 19 lipca 2012 r. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Poza tym samo stwierdzenie wewnętrznych pęknięć jednej ze ścian oczywiście może być przejawem wystąpienia określonych szkód, jednak samo przez się nie oznacza, że doszło do powstania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosowną ocenę w tym zakresie wyraził wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego; zaś strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który podważyłby ocenę dokonaną przez organ nadzoru budowlanego. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 K.p.a. inicjatywa procesowa należy także do strony postępowania, która przedstawiając swoje stanowisko w sprawie powinna poprzeć je stosownymi dowodami. W tej sprawie takich dowodów jednak nie przedstawiła, co świadczy o bezspornych ustaleniach organu nadzoru budowlanego, co oznacza, że nie było w sprawie potrzeby powoływania biegłego. Ponadto złożona na etapie postępowania kasacyjnego opinia architektoniczna dotycząca nasłonecznienia w ogóle nie podejmuje próby wykazania, że wykonane roboty budowlane odbiegają istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego tylko takie istotne naruszenia mogłyby stanowić podstawę działania organów nadzoru budowlanego. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że jej budynek w sposób administracyjno-prawny został podzielony na dwa odrębne mieszkania (brak stosownego dokumentu Starosty P.), co oznacza, że w takiej sytuacji wystarczające jest zapewnienie nasłonecznienia przez trzy godziny w jednym pokoju. Z przedstawionej opinii wynika, że jeden z pokoi w budynku skarżącej ma zapewnione nasłonecznienie przez ponad 3 godziny, co spełnia wymagania z § 60 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Trudno w takie sytuacji mówić w ogóle o naruszeniu przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji zasadnie ocenił, że zaskarżona decyzja prawidłowo utrzymała w mocy decyzję PINB o odmowie podjęcia działań w sprawie budowy na terenie działki nr [...]. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że w sprawie wystąpiły wady postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w świetle art. 170 p.p.s.a. wiążąca jest dla stron postępowania i innych sądów ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 194/12. Zgodnie z tą wiążącą oceną "łączny czas nasłonecznienia budynku J. O., w ww. przedziale czasowym, będzie wynosił ponad 5 godz., przy czym minimalny okres nasłonecznienia, wymagany obowiązującym przepisami (§ 60 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury) wynosi 3 godziny. Zatem z analizy tej wynika wyraźnie, że istnieje oddziaływanie budynku projektowanego w stosunku do budynku skarżącej, jednak wyrażono ocenę, iż oddziaływanie to mieści się w granicach dopuszczonych przez przepisy". Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodna jest zatem z ww. prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego; zaś strona skarżąca kasacyjnie, jako również związana taką prawomocnie wypowiedzianą oceną, nie podjęła próby jej podważenia w postępowaniu kasacyjnym, jak również aktualnie nie przedstawiła takich dowodów, które pozwalałyby na uznanie, że w zakresie nasłonecznienia doszło do wykonania robót budowanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków wynikających z przepisów prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.