Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1119/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Piotr Fronc SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.15.11.2022.SM w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; I. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej E. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., znak: AB.6743.1022.2021.RWG, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem bezodpływowym o pojemności do 10 m3 na dz. ewid. nr [...] położonej w miejscowości G. (gm. Bukowina Tatrzańska).

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgłaszana inwestycja nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej, jest niezgodna z § 2 ust. 1 Uchwały Nr XX/274/20 Sejmiku Wojewódzkiego Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.U. Woj. Małop. 2020.3482) – dalej zwana uchwałą krajobrazową, oraz że budowa trzech budynków rekreacji indywidualnej wykracza poza definicję określenia indywidualnej zabudowy, a wyraźnie wpisuje się w zabudowę rekreacyjną o odmiennym przeznaczeniu niż indywidualne.

Od ww. decyzji odwołanie wniosła wnioskodawczyni E. T., zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3, k.p.a. poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; art. 107 § 3, k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego; art. 8 i art. 107 § 3 poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji; art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów; art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji sprzeciwu, w sytuacji gdy było brak jakichkolwiek podstaw do jej wydania oraz naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącej, w sytuacji gdy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności, które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. znak: WI-I.7840.15.11.2022.SM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej Pb), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż w zgłoszeniu i załącznikach Inwestor wykazał, iż zamierzona inwestycja obejmuje budowę trzech wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Posadowione będą na fundamentach żelbetowych, konstrukcja ścian: murowana, wykończona tynkiem cienkowarstwowym w kolorze jasnego beżu, strop żelbetowy, konstrukcja dachu: drewniana - krokwie + płatwie, przykryty blachą panelową w kolorze grafitowym. Zbiornik na nieczystości ciekłe – zbiornik żelbetowy podziemny o poj. 10 m3 wykonany w wykopie szerokoprzestrzennym, zasypany z wyprowadzoną studzienką z włazem oraz odpowietrznikiem. Na terenie planowanej inwestycji brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym brak szczegółowych wytycznych dotyczących zagospodarowania działki inwestycyjnej. Działka inwestycyjna nr [...], położona w miejscowości G., gmina Bukowina Tatrzańska, znajduje się w obszarze dla którego obowiązują zapisy uchwały krajobrazowej. Przywołana uchwała w § 2 ust. 1 stanowi, że na Obszarze wprowadza się ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, w celu zachowania ich trwałości oraz zwiększania różnorodności biologicznej.

W ust. 3 określono, że ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmują:

1) przeciwdziałanie procesom zarastania łąk i pastwisk cennych ze względów przyrodniczych i krajobrazowych;

2) zachowanie śródpolnych torfowisk, obszarów wodno-błotnych, oczek wodnych wraz z pasem roślinności stanowiącej ich obudowę biologiczną oraz obszarów źródliskowych cieków;

3) kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego poprzez zachowanie mozaiki pól uprawnych, miedz, płatów wieloletnich ziołorośli, a także ochronę istniejących oraz formowanie nowych zadrzewień i zakrzewień śródpolnych i przydrożnych;

4) utrzymanie i zwiększanie powierzchni trwałych użytków zielonych;

5) prowadzenie zabiegów agrotechnicznych z uwzględnieniem wymogów zbiorowisk roślinnych i zasiedlających je gatunków fauny, zwłaszcza ptaków (odpowiednie terminy, częstość i techniki koszenia);

6) utrzymanie poziomu wód gruntowych odpowiedniego dla zachowania bioróżnorodności;

7) zachowanie i odtwarzanie korytarzy ekologicznych;

8) ochrona terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych;

9) zachowanie siedlisk chronionych i zagrożonych gatunków roślin, zwierząt i grzybów;

10) działania na rzecz czynnej ochrony oraz restytucji rzadkich i zagrożonych gatunków roślin, zwierząt i grzybów;

11) ochrona walorów krajobrazowych - zachowanie walorów estetyczno widokowych

krajobrazu.

Ww. przepis stał się jedną z podstaw wniesienia przez Starostę Tatrzańskiego sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. W ocenie organu II instancji podstawa ta nie budzi wątpliwości oraz została właściwie przywołania oraz zinterpretowania w związku ze zgłaszaną inwestycją. Dokonując analizy akt sprawy organu I instancji, załączonych do zgłoszenia map oraz posiłkując się mapami zawartymi na portalu www.geoportal.gov.pl, organ stwierdził, że działka inwestycyjna położona jest wśród mozaiki pól uprawnych, poza zwartym układem urbanistycznym, w terenie otwartym. Do najbliższej zabudowy, jak wskazała sama skarżąca we wniesionym uzupełnieniu do odwołania (pismo z dnia 16 marca 2022 r.), jest – 178 m (Działka [...]); Gile 7 wynosi – 175 m (2225/18).

W zakresie obszaru zwartej zabudowy ze względu na brak definicji ustawowych w Prawie budowlanym, przywołano definicje ww. pojęć znajdujące się w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2021.1326 tekst jednolity ze zmianami) w której to w art. 4 pkt 29 i 30 określono:

Ilekroć w ustawie jest mowa o: 29) zwartej zabudowie - rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m;

30) obszarze zwartej zabudowy - rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. (podkreślenia własne).

Biorąc pod uwagę położenie działek inwestycyjnych i brak jakiejkolwiek zabudowy na działkach w promieniu 50 m od granic działki inwestycyjnej, zasadnym jest stwierdzenie, że znajduje się ona w terenie otwartym, niezabudowanym, co zostało już wykazane we wcześniejszej części niniejszej decyzji, poprzez przywołanie pomiarów wskazanych przez skarżącą, a które przekraczają wartości wskazane w przywołanych definicjach oraz dodatkowo organ dokonał pomiarów na mapach dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl. Nadto § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.(Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niemniej jednak niż 50 m, dotyczył ustalania warunków zabudowy dla budynków nowoprojektowanych i związanego z tym zagospodarowania terenu, a wydana na tej podstawie decyzja o warunkach zabudowy jest załącznikiem obligatoryjnym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Pb. Ww. przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. został uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2399). Tym samym, powoływanie się na treść ww. przepisu w aspekcie rozpatrywanego zgłoszenia w celu określenia obszaru analizy urbanistycznej jest nieprawidłowe.

Działka inwestycyjna znajduje się w obszarze dla którego sporządzone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska (Załącznik nr 7 do Uchwały Nr XLVI/343/2017 Rady gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 22 grudnia 2017 r.), z przeznaczeniem oznaczonym symbolem R/L/S; strefa rolno-leśno-rekreacyjna o potencjalnej możliwości lokalizacji infrastruktury sportowo-rekreacyjnej, z dopuszczeniem lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych wyłącznie jako towarzyszących. W dziale III ww. studium, w punkcie 4 zostały wskazane Obszary i obiekty objęte oraz wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych. W punkcie 4.1 zostały wyszczególnione obszary i obiekty wskazane do objęcia ochroną na podstawie Ustawy o ochronie przyrody, a w ppkt b2 został wskazany wprost Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu wraz z jego ustaleniami w formie zakazów i ograniczeń w tej uchwale wskazanymi. Reasumując, decyzja sprzeciwu oparta m.in. na zapisach § 2 ust. 3 pkt 8 uchwały krajobrazowej jest w pełni zasadna. Uchwalenie przedmiotowej uchwały krajobrazowej nastąpiło na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.), art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244, 2340, Dz. U. z 2019 r. poz. 1696, 1815), tym samym warunek jaki nakłada Konstytucja RP w sprawie możliwości wprowadzenia ograniczenia prawa własności został spełniony, a Starosta Tatrzański miał prawo wskazać ww. przepis jako podstawę wniesionego sprzeciwu wobec zgłaszanego zamierzenia budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie:

- § 2 ust. 3 uchwały nr xx/274/20 sejmiku województwa małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 roku w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez uznanie, że teren inwestycji stanowi teren otwarty i podlega ochronie przed zabudową rozproszoną, w sytuacji, gdy w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się zabudowa mieszkalna, co bezspornie potwierdza załączona przez Skarżącą odpowiedź Starosty Tatrzańskiego z dnia 14.03.2022r.oraz pozostały materiał dowodowy zgromadzony w aktach;

- § 3 pkt.9 uchwały nr XX/274/20 sejmiku województwa małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 roku w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez całkowite pominięcie jego treści w rozpatrywanej sprawie, stanowiący iż jeśli określone w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały lub uzgodnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kierunki zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę, przebudowę, remont lub rozbiórkę obiektów budowlanych na Obszarze, to w przypadku zmiany ww. aktów prawnych lub uchwalenia nowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, po dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, dopuszczalne jest utrzymanie dotychczasowych kierunków zagospodarowania przestrzennego i wynikającej z nich możliwości wykonywania wymienionych powyżej robót budowlanych, nawet jeśli zakazy wprowadzone w § 3 ust. 1 niniejszej uchwały uniemożliwiałyby wprowadzenie takich kierunków zagospodarowania przestrzennego - tym samym planowana przez Skarżącą inwestycja jest dopuszczalna i będzie dopuszczalna oraz jako taka ma możliwość zaistnienia;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącej, w sytuacji gdy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczenie prawa własności, które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

-art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącej.

- art. 4 ustawy Prawo budowlane, jako zasady wolności budowlanej, poprzez nieuwzględnienie go przy orzekaniu, zważywszy że inwestycja objęta skarżonym rozstrzygnięciem w żaden sposób nie narusza żadnych przepisów prawa i dóbr prawem chronionych.

- art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ingerencję organów administracji architektoniczno-budowlanej (I i Il instancji) w planowaną zabudowę nieruchomości niezgodnie z zakresem wyznaczonym przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz prawa miejscowego.

- art. 7, 77 § 1,80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pobieżne rozpoznanie sprawy i niewyczerpujące rozpoznanie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę,

- art. 7, 77 § 1,80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ ii instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania i doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepis art. 138 § 2 k.p.a.

-art. 6 i 8 k.p.a., poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej.

- art. 7, 8, 12 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu prowadzenia postępowania wnikliwie i szybko oraz w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jest rażąco sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz narusza słuszny interes skarżącego;

- art. 7a a k.p.a. w związku z art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w sytuacji gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska stoi w sprzeczności z uchwałą nr XX/274/20 sejmiku województwa małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020r. przewidując na terenie inwestycyjnym możliwość lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych oraz możliwość lokalizacji infrastruktury sportowo-rekreacyjnej, zatem uznanie przez organ, iż teren nieruchomości inwestycyjnej nie może zostać zabudowany jest całkowicie chybione;

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy skarżoną decyzję, w sytuacji gdy zaistniały wszelkie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej - uchylającej skarżoną decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy, gdyż okoliczności podejmowane przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zostały należycie wyjaśnione, a materiał dowodowy w sprawie pozwalał na wydanie takiego orzeczenia,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji będącej przedmiotem odwołania i nie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji gdy, dla podjęcia decyzji w zgodzie z ww. przepisem, okoliczności podejmowane przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zostały należycie wyjaśnione, a materiał dowodowy w sprawie pozwalał na wydanie takiego orzeczenia,

- organ odwoławczy oparł skarżone rozstrzygnięcie powołując się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska (zał. nr 7 do uchwały nr XLVI/343/2017 Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 22.12.2017r.) wskazując, że działka inwestycyjna znajduje się w terenie R/L/S - " z dopuszczeniem lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych wyłącznie jako towarzyszących", w sytuacji gdy inwestycja nie stanowi obiektów kubaturowych, a jedynie budynki rekreacji indywidualnej, natomiast studium jest to jedynie wewnętrzny akt gminy wobec którego nie istnieje moc prawna do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż w przeciwieństwie do Planu Zagospodarowania nie jest ono aktem prawa miejscowego. Rada Gminy uchwalając Studium, tworzy dopiero podstawę do wprowadzenia w przyszłości przepisów gminnych, w formie planów zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma żadnej mocy prawnej i w niczym nie zobowiązuje mieszkańców gminy ani innych podmiotów gospodarujących na jej terenie, ponieważ jest tylko tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, czyli zobowiązuje jedynie lokalne władze samorządowe.

Skarżąca powołała się także na naruszenie zasady równego traktowania, wskazując, iż w innej sprawie, co do działki znajdującej się w bliskim sąsiedztwie, lecz nawet w dalszej odległości od zabudowy mieszkalnej, organ wydał decyzję pozytywną. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisku, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe są poglądy Wojewody Małopolskiego, iż planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego, a teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Natomiast jeśli chodzi o argumentację organu co do niezgodności planowanego zamierzenia z uchwałą krajobrazową – jedynej przesłanki uzasadniającej zdaniem organu wniesienie sprzeciwu - to jest ona co najmniej przedwczesna.

Tę część rozważań zacząć należy od odwołania się do postanowień Konstytucji RP, na której przepisy zasadnie powołuje się skarżąca. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Odnośnie zakresu dyspozycji w/w przepisów, w orzecznictwie TK ustabilizował się pogląd, iż "w przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien pełnić rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa" (wyroki: P 2/98, pkt III.2; podobnie m.in. K 23/98, pkt III.2; K 13/98, pkt III.2; P 11/98, pkt III.4.A; K 14/99, pkt III.2; K 23/00, pkt III.5; z 5 marca 2001 r., P 11/00, pkt III.5; SK 15/00, pkt III.5; z 5 marca 2002 r., SK 22/00, pkt III.3; z 26 marca 2002 r., SK 2/01, pkt III.5). O ile bowiem art. 64 ust. 3 ogranicza się jedynie do wskazania przesłanki formalnej (ustawa) oraz nieprzekraczalnej granicy ingerencji (istota prawa własności), o tyle art. 31 ust. 3 wymienia – jak przyjmuje także TK – "taksatywnie kryteria dopuszczalności ograniczeń korzystania ze wszystkich konstytucyjnych wolności i praw jednostki (lege non distiguenta – także prawa własności)", do których należą: ustawowa forma ograniczeń, istnienie konieczności ograniczeń (brak innych środków skutecznie służących temu celowi), funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych enumeratywnie w art. 31 ust. 3 konstytucji (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób), zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa (P 2/98, pkt III.2.3). Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany w nowszym orzecznictwie TK (zob. np. SK 40/12, pkt III.3.4.1) - Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Opublikowano: Wyd.Sejmowe 2016.

Z przywołanych przepisów m.in. wynika, że ograniczenie prawa własności może być wprowadzone jedynie w drodze ustawy. Innymi słowy, ograniczenia prawa własności wprowadzane, a w zasadzie konkretyzowane w aktach niższego rzędu niż ustawa, jak np. akty prawa miejscowego, muszą mieścić się w granicach zakreślonych ustawą. Idąc dalej należy podkreślić, że także wykładnia przepisów ograniczających prawo własności zawartych w aktach niższego rzędu, musi uwzględniać tę zasadę, co oznacza, że wykładnia przepisów, które wprowadzają ograniczenia w prawie własności, zawartych w aktach niższego rzędu niż ustawa, nie może prowadzić do wyinterpretowania ograniczeń większych, niż ograniczenia zakreślone w tym względzie w ustawie, na podstawie której określony akt normatywny niższego niż ustawa rzędu został ustanowiony.

W niniejszej sprawie organ wnosząc sprzeciw odwołał się do postanowień Uchwały nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 roku w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu – konkretnie jego § 2 ust. 3 pkt 8, który stanowi, że ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmują ochronę terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych.

Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Tak więc to w tej ustawie muszą być wskazane i zakreślone granice, w ramach których, w uchwałach krajobrazowych może nastąpić ograniczenie prawa własności. Z treści art. 23 ust. 2 w/w ustawy wynika, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (podkreślenie własne).

Art. 24 ust. 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;

8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;

9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakaz zabudowy wprost wskazany został w punktach 8 i 9 artykułu 24 ust. 1 w/w ustawy oraz może być wyinterpretowany z treści punktu 2 tego artykułu. Jak zresztą wynika z dalszych przepisów uchwały krajobrazowej dla Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zakazy zabudowy, które wymieniono w art. 24 ust. 1 pkt 2 i 8 w/w ustawy, zostały w niej wprowadzone, skonkretyzowane oraz wskazano wyjątki, kiedy nie mają one zastosowania.

Z powyższego z jednej strony wynika, że zakazy zabudowy w uchwale krajobrazowej mogły być wprowadzone jedynie w wyżej przewidzianych wypadkach (co w praktyce nastąpiło), a z drugiej strony – mającej znaczenie dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącej – że z § 2 ust. 3 pkt 8 przedmiotowej uchwały krajobrazowej, który stanowi, że ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów nieleśnych obejmują ochronę terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, nie można wyinterpretowywać, iż ochrona tego terenu może być wprowadzona poprzez zakaz zabudowy. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody zakaz zabudowy może być wprowadzony jedynie odnośnie budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Innymi słowy, wymóg ochrony terenów otwartych przed zabudową rozproszoną poprzez kształtowanie zwartych układów urbanistycznych, nie może konkretyzować się poprzez administracyjne zakazanie zabudowy właścicielowi nieruchomości, znajdującej się w tym terenie, w sytuacji kiedy dla terenu tego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego zakaz taki by wynikał. Zakaz taki wychodzi bowiem poza zakres ograniczeń wskazanych w ustawie, na podstawie której uchwalono uchwałę krajobrazową.

Dlatego w ponownym postępowaniu – biorąc pod uwagę, że z oczywistych przyczyn zamierzenie skarżącej nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - organ ustali, czy nieruchomość skarżącej nie podlega zakazowi zabudowy wynikającemu z § 3 ust. 1 pkt 7 niniejszej uchwały krajobrazowej (przy uwzględnieniu ewentualnych wyłączeń, o jakich mowa w § 3 ust. 7 uchwały). Jeśli takiemu zakazowi podlega, organ utrzyma w mocy decyzję organu I instancji, a jeśli temu zakazowi nie podlega, organ uchyli decyzję organu I instancji i umorzy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasadzając na rzecz skarżącej 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.