Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1195/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 roku sprawy ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku S. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku garażowego, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 7a (działka nr ewid. 281/6 w obrębie nr [...]). Organ określił, że stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki będzie wynosił maksymalnie 0,5; wysokość zabudowy - wysokość do okapu/gzymsu - maksymalnie 3,5 m., wysokość kalenicy - maksymalnie 3,5m.; szerokość elewacji frontowej - maksymalnie 4,0 m; geometria dachu: kąt nachylenia połaci dachu – maksymalnie 30° (dach płaski lub jednospadowy). Określił zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Obsługa komunikacyjna ma być zapewniona istniejącym zjazdem na ul. A, przez działką o nr ew. 281/3. Dodał, że zgodnie z wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 111/11 z dnia 11 kwietnia 2012 r., pismem Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Z. z dnia 5 marca 2013 r. oraz opinią Radcy Prawnego – A. T. z dnia 20 marca 2013 r., planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej. W ocenie organu I instancji, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), a tym samym istniała podstawa do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. W aktach sprawy znajduje się mapa w stosownej skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Większość zabudowanych działek, znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowana w podobny sposób: budynek mieszkamy oraz budynki gospodarcze/garażowe w granicach działek. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi zatem kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Organ dodał, że z analizy stanu faktycznego i prawnego wynika, że podnoszony przez M. B. i J. B. zarzut o utracie dostępu działki 281/2 do drogi publicznej ze względu na przedmiotowy budynek garażowy jest nieuzasadniony. Wnioskowany budynek garażowy jest przewidziany do realizacji na działce nr ew. 281/6, która jest działką budowlaną, ogrodzoną, będącą wyłącznie własnością inwestora, przez którą nie odbywa się dojazd do żadnej innej nieruchomości. Zabudowa na działce nr ew. 281/6 nie jest zatem w stanie ograniczyć dojazdu do działek sąsiednich. Dowody zebrane w sprawie wskazują, że działka dojazdowa o nr ew. 281/3 jest własnością wyłącznie S. M. Organ wyjaśnił także, że zgodnie ze złożonym wnioskiem przeprowadził postępowanie administracyjne dla projektowanego budynku garażowego, który ma powstać w przyszłości. Podnoszona przez strony kwestia, dotycząca istniejącego budynku garażowego nie należy zaś do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowalnej, lecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. B. i J. B. oraz ich pełnomocnik.

W odwołaniu M. B. i J. B. wskazali, że ustalenia organu I instancji, jakoby inwestorka była właścicielką działki nr 281/3 są nieprawdziwe, bowiem S. M. posiada jedynie udział w wysokości 1/5 w przedmiotowej nieruchomości. Sposób zabudowy działki nr 281/6 uniemożliwia im korzystanie z części należącej do nich działki nr 281/3.

W odwołaniu pełnomocnika M. B. i J. B. podniesiono natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia kwestii podniesionych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 844/07), który uchylił decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w wyniku czego wykonana budowa budynku garażowego, zrealizowanego w Z. przy ul. A 7a stała się działaniem bezprawnym oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 172/08), utrzymującym w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Nadto, zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszenie art. 59 ust 1 i art. 60 ust 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zastosowanie tych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie pełnomocnika, organy nie uwzględniły rozstrzygnięć sądów administracyjnych wydanych w toku kontroli poprzednio wydawanych orzeczeń administracyjnych. Zakwestionował także postanowienie z dnia 20 sierpnia 2009 r. wydane przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie uzgodnienia z zarządcą drogi decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia 2 sierpnia 2005 r. zawiera opis funkcji oraz charakteru planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji polegającej na budowie garażu dla samochodu osobowego w Z. przy ul. A 7a (dz. nr ewid. 281/6 w obrębie [...]). Jego zdaniem, z treści tego wniosku wynika jednoznacznie, że parterowy budynek garażowy przewidziany jest do realizacji w "miejscu istniejącego garażu". Mając na uwadze powyższe, organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji określił jej przedmiot wskazując, że jest nim budowa garażu, przy czym istniejący budynek garażowy przewidziany jest do rozbiórki. Ustalenia te znajdują także odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana jest zatem dla planowanej inwestycji, przewidzianej do realizacji w miejscu istniejącego obiektu budowlanego, nie zaś jak wynika z odwołania "dla obiektu już istniejącego". Stwierdził, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Ustalenie warunków zabudowy nastąpiło na podstawie parametrów i cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Odnosząc to do poszczególnych elementów analizy wskazał, że linię zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wyznaczono jako przedłużenie zabudowy istniejącej bezpośrednio na działce sąsiedniej a wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu został w decyzji wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innego (niż średni) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Szerokość elewacji frontowej pozostaje w zgodzie z przepisami, dotyczącymi sposobu wyznaczania przedmiotowego parametru, jak również z treścią wniosku. Organ wskazał, że ustalona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku - 3,5 m, jest prawidłowa i nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w tym obszarze. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 powoływanego rozporządzenia. W ocenie Kolegium, opisane elementy zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone prawidłowo w oparciu o ustalenia dokonane w toku postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z własnością terenu inwestycji wyjaśnił, że teren inwestycji opisany jako działka nr 281/6 stanowi własność S. M. Jednakże nawet, gdyby inwestor na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy nie posiadał prawa do gruntu wskazanego we wniosku, fakt ten nie mógłby uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Co więcej, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza, to, że adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń warunków zabudowy. Wymóg ten obowiązuje inwestora dopiero na etapie ubiegania się o decyzje o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o prawie do rozpoczęcia budowy. Ponadto, podnoszone w odwołaniu zastrzeżenia wskazujące na inne zamiary inwestycyjne odwołujących się w stosunku do działki nr 349/6, nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy na wskazanym gruncie. Teren ma dostęp do drogi publicznej, bowiem obsługa komunikacyjna ma się odbywać istniejącym zjazdem z ul. A, przez działkę nr ew. 281/3. S. M. jest współwłaścicielem tej działki (udział 1/5) i tym samym ma prawo do korzystania z niej bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych właścicieli. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniu pełnomocnika M. B. i J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługują one na uwzględnienie. W wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 844/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr 281/6 w Z. przy ul. A 7a, stwierdził, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzone przez organ I instancji zostały przeprowadzone nieprawidłowo i nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami (m.in. brak wyznaczenia obszaru analizowanego, brak załącznika graficznego do analizy). Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Z. uwzględnił wszystkie kwestie wskazane w wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 844/07, prawidłowo wyznaczając obszar analizowany (w odpowiednich granicach, na mapie w stosownej skali) oraz przeprowadzając w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustalenia organu I instancji, dokonane w toku postępowania wyjaśniającego znalazły wyraz zarówno na mapie, stanowiącej załącznik do analizy, jak też w części opisowej analizy. Załącznikami do decyzji są: mapa z zaznaczonymi granicami terenu inwestycji oraz wspomniana wyżej analiza, której wyniki stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Organ uznał za całkowicie niezrozumiały zarzut dotyczący wydania przez Prezydenta Miasta Z. postanowienia z dnia 20 sierpnia 2009 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wszystkie postanowienia organu I instancji wydane w tej sprawie, tj. dotyczące uzgodnienia projektu decyzji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, bądź to na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., czy też w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślił, że Prezydent Miasta Z., wydając decyzję z dnia [...], odstąpił od dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi, będąc związany poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 111/11. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. i J. B. podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając ponadto:

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia zasad dobrego sąsiedztwa, wpływu inwestycji w postaci budowy garażu na działce nr 281/1 na otoczenie (w szczególności na działkę nr 281/2 i nr 281/3) w sensie urbanistycznym i rozważeniu interesu stron postępowania w niniejszej sprawie mającego istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż owa przesłanka znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie(...)"

W uzasadnieniu powtórzyli argumentację zawartą w złożonym uprzednio odwołaniu. Wskazali ponadto, że "strona skarżąca z tyłu swojej działki urządziła garaż, do którego wjeżdża piwnicą. Nie korzysta ona z działki nr 281/3. Zatem przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) nie jest spełniona." Jednocześnie podniesiono również, iż "budowa garażu zgodnie z wytycznymi zamieszczonymi w w/w decyzji w dalszym ciągu uniemożliwi korzystanie z działki nr 281/2 przez stronę skarżącą oraz pogłębi eskalację konfliktu między sąsiadami. Działka nr 281/3 stanowi współwłasność w częściach po 4/5 strony skarżącej i 1/5 p.M. (...)"

Podnieśli, iż działka inwestora jest zabudowana w 48% co samo w sobie zaburza istniejący ład urbanistyczny. Budowa kolejnego garażu sytuację tę pogłębi.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że ewentualne naruszenie prawa własności stanowi zagadnienie z zakresu stosunków cywilnoprawnych i może być rozpatrywane wyłącznie przez sądy powszechne. Postępowanie administracyjne zaś, wbrew oczekiwaniom skarżących, nie służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż w rozpoznawanej sprawie trzykrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny.

Wyroki z dnia 20 czerwca 2007r., sygn.akt II OSK 922/06 oraz z dnia 12 lutego 2009r., sygn.akt II OSK 172/08 odnosiły się do kwestii merytorycznych, związanych z prawidłowością poprzednio wydanych w sprawie decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, natomiast wyrok z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn.akt II OSK 111/11 dotyczył kwestii braku obowiązku dokonywania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 106 k.p.a. z uwagi na tożsamość organu decyzyjnego i uzgadniającego.

Stosowanie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że w sprawie brak jest podstaw do dokonywania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu w sposób wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn.akt II OSK 111/11), zaś obowiązkiem organów orzekających ponownie w przedmiocie wniosku S. M. o ustalenie warunków zabudowy było dokonanie analizy stanu terenu inwestycji, po prawidłowym - zgodnym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakreśleniu granic obszaru analizowanego.

Poza sporem pozostaje bowiem, że dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, wciąż brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca zarówno na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dotyczy to również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art.59 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z natomiast treścią, wielokrotnie już przywoływanego w niniejszej sprawie, art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując powtórnie analizy powyższych przesłanek, organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo też dokonały na jego podstawie ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Kwestionowany przez skarżących wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, określony w decyzji na poziomie maksymalnym 0,5 w oparciu o przepis § 5 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury uzasadniony jest ustaleniami i wnioskami sporządzonej analizy. Jak bowiem wynika z jej treści, w obszarze analizowanym stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wynosi od 0,05 do 1,0. Rozbieżność ta została skorygowana poprzez odwołanie się przy określaniu tegoż parametru do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie. Na działce 281/2 (stanowiącej własność skarżących) parametr ten wynosi 0,52, natomiast na działce o numerze ewidencyjnym 280 – 0,39. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz małą powierzchnię działki inwestora (268 m²) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie 0,5. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż działka ta jest już obecnie zabudowana w 48 % nie ma znaczenie dla określenia wspomnianego parametru. W oparciu o decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, inwestor nie zrealizuje zamierzenia budowlanego z przekroczeniem wspomnianego wskaźnika. Dodatkowo podkreślić należy, iż S. M. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała, że projektowany budynek garażowy wzniesiony zostanie zamiast istniejącego garażu drewnianego, przeznaczonego do rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, związanego z samowolą budowlaną inwestora, podkreślić należy, iż nawet wzniesienie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, nie wyklucza skutecznego ubiegania się przezeń o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, ukształtowanym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt P 37/06 (OTK - A 2007/11/160, t. 6-4-6.6), wybudowanie (samowolne) obiektu a nawet wszczęcie postępowania rozbiórkowego, nie wyklucza uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma bowiem, co podkreśla Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, wyłącznie charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Nie podlega nadto wykonaniu ani nie nadaje się do wykonania, co powoduje, że realizacja inwestycji nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por.wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009r., sygn.akt II OSK 1539, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008r., sygn.akt II SA/Łd 1064/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 493239 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn.akt II SA/Wr 609/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 618873)

Szczegółowe określenie lokalizacji projektowanego obiektu na terenie działki inwestora, nie było natomiast przedmiotem orzekania przez organy w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją określono jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie precyzując w szczególności, iż projektowany garaż usytuowany będzie w granicy nieruchomości. Usytuowanie obiektu na terenie, objętym inwestycją stanowi bowiem dalszy etap procesu inwestycyjnego, związany z ubieganiem się przez inwestora o pozwolenie na budowę (lub ewentualnie legalizację obiektu wzniesionego samowolnie).

Przedmiot sporu w kontrolowanym postępowaniu stanowił także dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, wobec braku możliwości zapewnienia go bezpośrednio z ulicy M. (wobec zabudowania całego frontu działki) i konieczności wykorzystania działki o numerze ewidencyjnym 281/3, której S. M. pozostaje współwłaścicielką w 1/5 części. W tym zakresie podzielić należy konkluzję organów obu instancji, iż dostęp ten uznać należy za prawidłowy. Stanowisko skarżących w tym zakresie wynika natomiast z niezrozumienia istoty współwłasności w częściach ułamkowych, pojmowanego przezeń jako uprawnienie do władania "4/5 terenu". Artykuł 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 121) przewiduje zaś określony ustawowo model współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Współposiadanie, według tego modelu, oznacza łączne władanie do niepodzielnej ręki (pro indiviso). Polega ono na wykonywaniu władztwa faktycznego nad całą rzeczą przez każdego ze współwłaścicieli, ale w zakresie, który nie wyłącza takiego korzystania z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Tak określone uprawnienie jest niezależne od wielkości przysługującemu współwłaścicielowi udziału. Wykonywanie własności rzeczy wspólnej podlega zaś nie tylko ogólnym ograniczeniom co do treści i wykonywania własności, ale ponadto ograniczeniom wynikającym z konieczności respektowania praw pozostałych współwłaścicieli. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2013r., sygn.akt III CZP 88/12, Biuletyn Sądu Najwyższego 2013/3/8, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2013r., sygn.akt II CSK 459/12, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1347837).

W świetle więc powyższego, stanowisko organu I instancji, będącego jednocześnie zarządcą drogi publicznej – ul. A w Z. o dostępie do drogi publicznej i możliwości włączenia do tejże drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania przestrzennego terenu poprzez działkę nr 281/3, uznać należy za prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w dużej mierze pozostają one niezrozumiałe. Sformułowany w petitum skargi zarzut "naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że owa przesłanka znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie" oparty jest, jak się wydaje, na nieporozumieniu. Wprawdzie istotnie przepisy art. 61 ust. 2, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu wyłączają zastosowanie pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy do określonych inwestycji (linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, zabudowy zagrodowej oraz inwestycji produkcyjnych lokowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc), jednakże w rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości (wydaje się że również strony skarżącej), że projektowana inwestycja wymaga spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Wynika to zresztą expressis verbis z treści wydawanych w sprawie prawomocnych wyroków (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2012r., sygn.akt II OSK 172/08).

Nie jest również jasne, w jaki sposób projektowana zabudowa "uniemożliwia p.B. korzystanie poprzez działkę 281/3 z działki nr 281/2". Jak bowiem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego działka nr 281/3 jest niezabudowana, a zaskarżona decyzja nie określa warunków jej zabudowy. Dodatkowo w skardze wskazano, iż "strona skarżąca z tyłu swojej działki urządziła garaż (...) i nie korzysta z działki nr 281/3". Niezrozumiały jest również zarzut "prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym", ponieważ w sprawie w konflikcie pozostawały sporne interesy stron postępowania, nie zaś interes społeczny.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec tego, że zaskarżono decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

d.r.