Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2443/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia określonych prac skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymał w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...]lutego 2013 r., znak: [...], nakazującą wykonanie do dnia [...]grudnia 2013 r. prac konserwatorskich i robót budowlanych przy budynku przy ul. [...]w [...].

Powyższą decyzją [...]Konserwator Zabytków nakazał właścicielowi nieruchomości J. D. wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem budynku przy budynku przy ul. [...]w [...], polegających na:

• uszczelnieniu papą nieszczelności oraz zabezpieczeniu preparatem bitumicznym całego pokrycia dachowego;

• oczyszczeniu zawilgoconych i skorodowanych biologicznie elementów więźby dachowej, wymianie zawilgoconych i skorodowanych biologicznie elementów krokwi i deskowania;

• wymianie uszkodzonych rynien, obróbek blacharskich i rur spustowych;

• naprawie tynków elewacji w obrębie gzymsu wieńczącego, cokołu i wnęk okiennych;

• remoncie okien polegającym na spasowaniu wypaczonych łub zamontowaniu wyrwanych skrzydeł okiennych a jeśli ich stan techniczny na to nie pozwala, odtworzeniu na wzór istniejących i zamontowaniu nowych skrzydeł oraz na uzupełnieniu ubytków szklenia stolarki okiennej;

• wzmocnieniu spękanych nadproży okiennych za pomocą belki wspartej na podporach;

• usunięciu podsufitki i podstemplowaniu belek stropowych dwoma rzędami słupów z kantówek drewnianych ustawionych na podwalinie drewnianej w dwóch pokojach na parterze budynku od strony ul. [...].

Termin przeprowadzenia ww. prac wyznaczono do dnia [...].12.2013 r.

Decyzji na podstawie art. 108 § 1 Kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie zniszczeniem zabytkowej substancji budynku.

Od tej decyzji, odwołała się J. D., zarzucając organowi konserwatorskiemu brak uzasadnienia faktycznego dokonanego rozstrzygnięcia, przekroczenie dyspozycji przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późniejszymi zmianami), poprzez nakazanie odbudowy obiektu a nie prac zabezpieczających ten obiekt oraz nałożenie obowiązku wykonania remontu, z rygorem natychmiastowej wykonalności, podczas gdy bez swojej winy nie ma możliwości podjęcia żadnych z określonych w decyzji prac budowlanych. Z wyjaśnień zawartych w odwołaniu wynika, że budynek nadal zamieszkuje bez tytułu prawnego lokator. Wyrok eksmisyjny zapadł w czerwcu 2011 r., jednak Sąd wstrzymał jego wykonanie do czasu dostarczenia lokalu socjalnego przez [...]. [...]jednak nie wywiązało się dotychczas z obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków wskazał w uzasadnieniu, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę budynku przy ul. [...]w [...]z udziałem strony. Pismem z dnia [...].09.2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem przedmiotowego budynku. Kolejne oględziny budynku poprzedziły sporządzenie przez mgr inż. arch. F. D. i R. K., na zlecenie organu pierwszej instancji, Opinii dotyczącej stanu technicznego obiektu przy ul. [...], z dnia [...].11.2012 r.

Z akt sprawy wynika, że stan zachowania budynku przy ul. [...]w [...]jest zły. Widoczne są liczne spękania, odspojenia i ubytki tynków, a także spękania muru. Na elewacji budynku występują liczne ubytki wystroju architektonicznego. Od strony frontowej nadproże na pierwszym piętrze jest pęknięte i ugięte. Rynny i rury spustowe są niekompletne i silnie skorodowane. Stolarka okienna jest w bardzo złym stanie, zmurszała i częściowo pozbawiona powłok malarskich, występują także ubytki szklenia. Oględziny wewnątrz budynku ograniczono do dostępnych pomieszczeń: klatki schodowej, strychu i lokalu mieszkalnego po prawej stronie hallu. Stwierdzono podczas nich uszkodzenia stropu ostatniej kondygnacji, w pokryciu dachu są ubytki, więźba dachowa nosi ślady korozji biologicznej, konstrukcja jest wypaczona. Pozbawione tynków kominy są popękane, ze skorodowaną cegłą. W udostępnionym lokalu mieszkalnym widoczne są ślady zagrzybienia na ścianach i suficie.

W pokoju od strony ul. [...]uszkodzeniu uległa podsufitka, deskowanie stropu pokryte jest grzybem, ponadto brak jest podłogi, a posadzkę pokrywa gruz. Stropy w wyniku nieszczelności dachu zalewane są wodami opadowymi. Końce belek stropu spoczywają bezpośrednio na murze i nie są zaizolowane.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy budynku przy ul. [...]w [...]. Wydanie takiej decyzji, mającej na cclu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ww. ustawy, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. W ocenie organu odwoławczego, stan zachowania zabytku, udokumentowany w aktach sprawy, uzasadnia zakres prac nakazanych decyzją Prezydenta [...]z dnia [...].02.2013 r. Wykonanie nakazanych prac jest niezbędne dla zahamowania procesu niszczenia zabytku.

Organ odwoławczy wskazał, ze wydając orzeczenie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie przekroczył zakresu prac, jakie był uprawniony nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zakres nałożonych na stronę obowiązków mieści się w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Ustawa Prawo budowlane definiuje roboty budowlane jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję prac konserwatorskich zawiera art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prace konserwatorskie są to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Zatem w przypadku, gdy podejmowane przy zabytku roboty budowlane mają na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji stanowią prace konserwatorskie. Nakaz podjęcia robót budowlanych przy budynku, wskazanych w sentencji zaskarżonej decyzji, jest uzasadniony koniecznością podjęcia działań mających powstrzymać jego postępującą degradację. Podkreślenia wymaga, że nakazane prace stanowią niezbędne minimum by zahamować dalsze niszczenie obiektu i zapobiec katastrofie budowlanej. Główną przyczyną stwierdzonych uszkodzeń jest brak właściwego zabezpieczenia budynku przed czynnikami atmosferycznymi.

Niezwłoczne przeprowadzenie nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych we wskazanym zakresie jest konieczne. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie z nieszczelnym pokryciem dachowym, brakiem sprawnego odprowadzenia wód opadowych i uszkodzoną stolarką okienną, naraża go na dalsze działanie czynników niszczących. Zabezpieczenie natomiast spękanych nadproży okiennych i belek stropowych w dwóch pokojach na parterze budynku jest konieczne z uwagi na zagrożenie wystąpienia ich awarii.

Organ stwierdził, że okoliczności natury cywilno-prawnej, w przedmiotowej sprawie nic mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku. Fakt aktualnego zamieszkiwania w obiekcie lokatora, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi przeszkody do niezwłocznego podjęcia i przeprowadzenia nakazanych prac. Prezydent [...]określił realny termin wykonania nakazanych prac podyktowany aktualnym stanem obiektu, a zaskarżonej decyzji zasadnie nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wystąpienie zagrożenia dla ważnego interesu społecznego, jakim jest zachowanie dla przyszłych pokoleń przedmiotowego budynku z uwagi na jego znaczenie dla krajobrazu kulturowego miasta, uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego J. D.zarzuciła przekroczenie dyspozycji arl. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 Nr 162, poz. 1568) oraz naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Skarżącej, wskazany przepis upoważnia do wydawania decyzji nakazujących wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W związku z tym konserwator może nakazać jedynie dokonanie prac zabezpieczających, a nie może, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nakazywać np. odbudowy danego zabytku. Jest to istotne naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy, który nie upoważnia konserwatora do nakazywania dowolnych prac przy zabytku. Wskazany zakres prac musi być ściśle związany z wykazanym stanem zagrożenia bądź istotnego uszkodzenia zabytku.

Strona wskazała również, że już po wydaniu decyzji przez [...]Konserwatora Zabytków, a przed rozstrzygnięciem organu II instancji, strona zleciła wykonanie ekspertyzy mykologicznej z której wynika, że na nieruchomości rozwinięte są grzyby należące do tzw. I grypy tj. [...],[...],[...], co zagraża przebywającym tam osobom. Nie można więc wykonywać żadnych prac przy obiekcie do czasu gdy zakończone zostaną działania związane z usunięciem niniejszego groźnego dla zdrowia grzyba. Okoliczność ta nie została wzięta w ogóle pod uwagę przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, co zmusiło stronę do przeprowadzenia na własny koszt badań i analiz. Mimo, że były one zobowiązane w myśl zasady prawdy obiektywnej wszechstronnie zbadać stan faktyczny pominięto okoliczność, że podstawowym zagrożeniem, które musi być usunięte, wpływające na zdrowie ludzkie, ale również stan zachowania obiektu, jest przeprowadzenie odgrzybiania. To sprawia, że niemożliwe staje się wykonanie obowiązków wskazanych w skarżonej decyzji [...]Konserwatora Zabytków. przed wykonaniem odgrzybieniem chorych struktur oraz usunięciem tych, których odgrzybienie nie jest już możliwe.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję [...]Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...]lutego 2013 r., nakazującą wykonanie do dnia [...]grudnia 2013 r. prac konserwatorskich i robót budowlanych przy budynku przy ul. [...]w [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zgodnie z art. 3 pkt 6 z dnia 23 lipca 2003 r. "prace konserwatorskie" to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można także zaliczyć prace związane z naprawą konstrukcji obiektu tj. w zakresie remontu stropów i konstrukcji dachowej oraz prace związane z naprawą pokrycia dachowego jak również wykonanie właściwego odprowadzenia wód deszczowych. Każda z tych robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

W niniejszej sprawie bezspornym w sprawie jest, że stan techniczny budynku jest zły, co potwierdziły przeprowadzone przez organ kontrole a czego również nie kwestionuje strona skarżąca. Potwierdza ten stan materiał zdjęciowy.

Obowiązki właściciela czy posiadacza zabytku polegające na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanic oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości dotyczą właściciela zabytku zarówno będącego osobą fizyczną, jak i Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Stan przedmiotowego budynku niewątpliwie jest wynikiem długoletnich zaniedbań i niewywiązywania się z ciążącego obowiązku opieki nad zabytkiem. Należy pamiętać, że do obowiązków właściciela czy posiadacza zabytku, w myśl art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązki te spoczywają obecnie wyłącznie na J. D..

Określając w decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez dysponenta zabytku wpisanego do rejestru, wojewódzki konserwator zabytków trzymał się ściśle litery prawa, a więc nakazał takie działania które nie wykraczają poza obowiązek przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych rozumianych zgodnie z ich powołanymi wyżej definicjami legalnymi ale dają gwarancję, ze obiekt ten nie będzie podlegał dalszej dewastacji. Co więcej, rodzaj i zakres nakazanych w ten sposób prac lub robót został określony w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Istotą decyzji mającej charakter nakazu jest bowiem jej konkretność. Innymi słowy, działania nakazane adresatowi decyzji konserwatora zostały zdefiniowane w sposób jednoznaczny, umożliwiający skuteczne egzekwowanie ich wykonania (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1089/05, LEX nr 203827).

Odnosząc się do argumentacji strony dot. odgrzybienia obiektu, zdaniem Sądu jeżeli właściciel obiektu uznaje to za konieczne, ponieważ wynika to z opinii biegłych to nic nie stoi na przeszkodzie by w ramach ratowania substancji zabytkowej obiektu, oczywiście w warunkach bezpiecznych, wykonywać również prace odgrzybieniowe.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ nie wziął pod uwagę ,że Sąd powszechny wstrzymał wykonanie eksmisji zamieszkującej w budynku osoby , wskazać należy, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada ani utrudnień z tym związanych ani przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Uprawnienie organu wynikające z wymienionych wcześniej przepisów ustawy stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela budynku. Nie do organów należy natomiast rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami, w tym lokatorem zajmującym część obiektu.

W tym zakresie strony winny wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

W świetle powyższego, zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanych orzeczeń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).