Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1647/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1647/14

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], o pozwoleniu na budowę dwóch wolno stojących budynków gospodarczo-składowych na działkach nr [...] i [...] w [...], wydanej B. K. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu [...] października 2008 r. Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch wolno stojących budynków gospodarczo- składowych na działkach nr [...] i [...] w [...].

W dniu [...] października 2013 r. wpłynął do Wojewody, sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...], w którym podnosił, że decyzja ostateczna Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem:

- art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ obiekty, na które opiewała były już częściowo wzniesione,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ projekt budowlany był sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nadto zdaniem Prokuratora wydana została w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Tym samym wypełnia przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.

W odniesieniu do sprzeciwu Prokuratora, inwestor B. K. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. podnosił, m. in., że:

- nie ma rażącego naruszenie prawa w zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy - Prawa budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektów, co było potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego,

- bezzasadny jest zarzut, iż inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zabraniają na terenie zabudowy mieszkaniowej, z czego nie wynika zakaz rozbudowy fermy drobiu. W zmianie do planu nie wskazuje się również strefy odorowej. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy nie przewidywały strefy odorowej,

- zarzut rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wcześniejszą decyzją ostateczną jest nietrafny, albowiem inwestycje w zakresie przedmiotowym są odmienne.

Analizując sprawę w trybie nieważności, organ wskazał, że Starosta [...] w dniu [...] listopada 2007 r. wydal decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch wolno stojących budynków inwentarskich z przeznaczeniem na chów drobiu na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] Gm. [...]. Na podstawie tej decyzji inwestor rozpoczął budowę dwóch budynków inwentarskich.

W wyniku skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., postępowanie w sprawie tej decyzji, uznając, iż wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie fermy tuczu drobiu.

Na wniosek B. K. z dnia [...] września 2008 r., Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił, na podstawie art. 155 K.p.a. własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. i umorzył, na podstawie art. 105 Kpa, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynków inwentarskich.

W związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. umorzył postępowanie wznowieniowe dotyczące tej decyzji.

W dniu [...] października 2008 r. Starosta [...], na wniosek B. K. z dnia [...] października 2008 r., wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch wolno stojących budynków gospodarczo- składowych na działkach nr [...] i [...] w [...]. Do wniosku został załączony projekt budowlany na nową inwestycję - dwa wolno stojące budynki gospodarczo-składowe.

W kontekście wydanych decyzji, organ wojewódzki wskazał, że o zamierzeniu inwestycyjnym jego funkcji, wielkości, wyposażeniu itp. decyduje inwestor. Właściwy organ sprawdza jedynie na podstawie obowiązujących przepisów czy dana inwestycja może być zrealizowana w sposób określony przez inwestora.

W myśl art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Jak wynika z powyższego przepisu, decyzja w trybie art. 37 ust. 2 w związku z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, stanowi nowe pozwolenie na budowę i może być wydana dla inwestycji po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji, na podstawie której została rozpoczęta. Zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym organem do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno- budowlanej.

Realizacja dwóch budynków inwentarskich została rozpoczęta na podstawie, znajdującej się w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., zatem nie wystąpiła samowola budowlana skutkującą obowiązkiem przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w myśl przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane odnoszącego się, m. in., do samowoli budowlanej. Starosta [...] na wniosek inwestora B. K. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W tym czasie nie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2007 r., a zrealizowane roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej.

W dniu [...] października 2008 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę nowej inwestycji, polegającej na realizacji dwóch wolno stojących budynków gospodarczo- składowych na dz. nr [...] i [...] w [...].

Ponieważ, na działkach inwestycyjnych została zrealizowana częściowo wcześniejsza inwestycja, to decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. zatwierdziła już wykonane roboty oraz zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę nowej inwestycji polegającej na budowie dwóch wolno stojących budynków magazynowo-składowych A1 i A2.

W takim stanie faktycznym, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdy nastąpiło uchylenie decyzji wcześniejszej, wydaje pozwolenie na budowę, które sankcjonuje już wykonane roboty oraz udziela pozwolenia na roboty przyszłe. W myśl powyższego zatwierdzenie ww. decyzją już wykonanych robót budowlanych nie stanowiło naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, (...);

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Planowana inwestycja, dwa wolno stojące budynki magazynowo-składowe, nie została umieszczona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) jako inwestycja wymagająca uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone w [...] gmina [...] zgodnie ze zmianą w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej miejscowości: [...],[...] i [...] - zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r., Nr [...], poz. [...]) znajdują się w terenie elementarnym o symbolu 12 RPZ, dla którego obowiązują cytowane powyżej zapisy szczegółowe. Integralną część planu stanowią załączniki graficzne: nr 1 w skali 1:5000 i nr 2, 3 i 4 w skali 1:1000 (załącznik nr 2 przedstawia teren elementarny 12RPZ).

Wskazana zmiana w planie dotycząca miejscowości [...] w pkt 3.1. stwierdza, że na terenie elementarnym oznaczonym symbolem 12 RPZ znajduje się istniejąca ferma drobiu. W punkcie 3.2 wskazano - dopuszcza się prowadzenie innej działalności usługowo- produkcyjnej nie kolidującej z funkcją pkt 3.1. - co oznacza, że można zmienić działalność na inną nie kolidującą z istniejącą. Zapisy te nie wykluczają budowy dwóch wolno stojących budynków magazynowo-składowych, których lokalizacja musi uwzględnić określone w załączniku graficznym do planu nr 2 nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr [...] i [...]. Wyznaczenie w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy potwierdza możliwość dalszej zabudowy tego terenu.

Dodatkowo w planie wskazano, że:

- uciążliwość działalności nie może przekraczać granic własnej działki - pkt 6.1,

- wzdłuż płd. i płd.-wsch. granicy działki konieczny pas zieleni izolacyjnej o szer. min. 10 m - pkt 6.3.

Projekt budowlany dla dwóch wolno stojących budynków magazynowo-składowych został sporządzony w myśl pkt 6.3 planu, albowiem od strony południowej i południowo-wschodniej zaprojektowano 10 m szerokości pasy zieleni izolacyjnej, i w myśl pkt 6.1 planu ponieważ, zgodnie z obowiązującymi przepisami, obszar oddziaływania inwestycji polegającej na realizacji dwóch wolno stojących budynków gospodarczo-składowych zamknął się w granicach działki inwestycyjnej.

Ustalenia planu w zakresie obszaru [...], w pkt 4.2 wskazywały, że powierzchnia zabudowy może wynieść maksymalnie do 30% powierzchni działki. Z projektu budowlanego wynikało, że powierzchnia zabudowy przekroczyła o 1,03% dopuszczalną powierzchnię zabudowy, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Pozostałe zapisy plany, w ocenie organu, nie zostały naruszone.

Dalej organ I instancji wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Zdaniem organu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. zostało naruszone prawo to jest:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, w związku z pkt 4.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej miejscowości: [...],[...] i [...] - zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r.. Nr [...], poz. [...]), co do maksymalnej powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej, przekraczając dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki inwestycyjnej o 1,03%;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez brak wyszczególnienia w projekcie budowlanym robót budowlanych już zrealizowanych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012 r.), które w § 12 ust. 2 stwierdza, że część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak w sentencji decyzji wskazania wśród innych wymienionych podstaw rozstrzygnięcia, również art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Biorąc jednak pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i jest użytkowana przez ich właścicieli jak również fakt, iż nie stanowi samowoli budowlanej, co potwierdza przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. kontrola budowy oraz zaświadczenie PINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., o nie wniesieniu sprzeciwu do zawiadomienia B. K. z dnia[...] sierpnia 2009 r. o zakończeniu budowy dwóch budynków gospodarczo-składowych A1 i A2 na działkach nr [...] i [...] w [...] Gm [...] - w ocenie organu, wymienione naruszenia przepisów nie stanowią rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. z obrotu prawnego.

W trakcie postępowania nieważnościowego badano również, czy decyzja ostateczna nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. skutkujących jej nieważnością. Po tej analizie organ wskazał, że brak jest innych niż rażące naruszenie prawa, przesłanek do stwierdzenia, nieważności decyzji pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...].

Prokurator Prokuratury Okręgowej w[...] złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. K., pozwolenia na budowę dwóch wolnostojących budynków gospodarczo-składowych, oznaczonych symbolami A1 i A2, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...], gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższe oświadczenie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2008 r. złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...] i [...]) na cele budowlane. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

Działki na których zrealizowana została sporna inwestycja, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęte były postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej miejscowości: [...],[...] i [...]. Obszar na którym znajdują się w/w działki oznaczony został w powyższym akcie prawa miejscowego symbolem 12RPZ. Paragraf § 3 ust. 2 pkt 23 ww. planu wskazuje, że teren oznaczony symbolem 12RPZ to ośrodek produkcji zwierzęcej z dopuszczeniem prowadzenia innej działalności usługowo-produkcyjnej nie kolidującej z produkcją zwierzęcą.

Z powyższego wynika, że na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...], gmina [...], była możliwa lokalizacja budynków gospodarczo- składowych.

Mając na uwadze argumentację odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ze sformułowania "Ustalenia funkcjonalne - Ośrodek produkcji zwierzęcej (istniejąca farma drobiu)" nie wynika, zakaz budowy nowych budynków funkcjonujących "w ramach" istniejącej farmy drobiu. Brak jednoznacznego zakazu uniemożliwia zaś uznanie, że doszło do jego "rażącego naruszenia".

Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora.

Nie zasługuje na uznanie taka interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego która dopuszcza przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzuca wszystkie inne przedsięwzięcia, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono.

Parametry projektowanej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], co do powierzchni zabudowy - do 30% powierzchni działki (projektowana: działka nr ew. [...] - 29% i działka nr ew. [...] - 30% - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 4), wysokości zabudowy - 1,5 kondygnacji do 10,5 w kalenicy (projektowana - 5,17 m), jak również udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 30% powierzchni działki (projektowana: działka nr ew. [...] - 69% i działka nr ew. [...] - 38% - projekt budowlany - Opis techniczny - str. 4).

Organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07).

Ponadto analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wykazała, że badana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

W szczególności projektowane budynki gospodarczo-składowe usytuowane są na działkach w taki sposób, że spełnione zostały wymogi określone w rozporządzeniu co do wymaganych odległości w stosunku do sąsiednich działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz działek drogowych nr ew. [...],[...] i [...].

Projektowany budynek A1 (o wysokości 5,07 m) znajduje się w odległości 8,0 m od granicy z działką nr ew. [...],[...] (droga) i [...] (droga), 10,0 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 10,5 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 30,5 m od granicy z działką nr ew. [...], oraz 66,0 m od granicy z działką nr ew. [...].

Natomiast projektowany budynek A2 (o wysokości 5,07 m) znajduje się w odległości 10,0 m od granicy z działką nr ew. [...], 9,3 m od granicy z działką nr ew. [...], ok. 37 m od granicy z działką nr ew. [...], oraz 31,5 m od granicy z działką nr ew. [...] (droga).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2, albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Mając na uwadze, że stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r., (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich z przeznaczeniem na chów drobiu, na działkach nr ew. [...] i [...]), zasadne było wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego.

Z literalnego brzmienia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, wynika wprost, że w przepisie tym jest mowa o dwóch różnych rodzajach decyzji administracyjnych - pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Pozwolenie na budowę jest wydawane, stosownie do treści art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez właściwego starostę, natomiast decyzja o wznowieniu robót budowlanych wydana jest, stosownie do treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, przez właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) wydawana jest wyłącznie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego), a więc - po uchyleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowanego. W analizowanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca.

Wobec powyższego w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Kontrolowana decyzja została, bowiem wydana w okolicznościach, o których przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wprost.

Zatwierdzone obiekty budowlane zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania w/w projektu budowlanego były członkami [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2007 r.). Natomiast rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych płk poż. w st. sp. mgr inż. H. W. stwierdził zgodność projektu omawianej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r.

Zarzucił, iż wydanie decyzji nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy - naruszeniem prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 - t.j. z poźn.zm.) - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której rozpoczęto już prace budowlane, możliwe jest wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę celem ukończenia prac budowlanych, a nie decyzji o pozwoleniu na wznowienie prac budowlanych;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż organ administracji nie jest zobowiązany do weryfikowania czy planowana przez stronę inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - skutkiem czego błędnie uznał, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu Prokurator podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na budowę dwóch wolno stojących budynków inwentarskich z przeznaczeniem na chów drobiu na działkach nr [...] i [...] w [...], gm. [...]. Decyzja ta stała się prawomocna. Na jej podstawie B. K. jeszcze pod koniec 2007 r. rozpoczął budowę wymienionych budynków.

W dniu [...] lutego 2008 r. Starosta [...] wznowił z urzędu ww. postępowanie administracyjne (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), zaś w dniu [...] lutego 2008 r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji z [...] listopada 2007 r. nr [...]. Zgodnie z zapisami dziennika budowy z tego czasu, w tym zgodnie z uwagami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], stan zaawansowania prac budowlanych pod koniec lutego 2008 r. wskazywał, iż inwestor rozpoczął budowę jednego budynku (oznaczonego w projekcie jako budynek A1), wykonano w tym zakresie prace fundamentowe i konstrukcję szkieletową hali w całości, jak również częściowo poszycie ścian i dachu. W toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowionego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. inwestor został zobowiązany do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia budowlanego.

W dniu [...] września 2008r. B. K. wniósł o uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r. o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie decyzji środowiskowej. Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na żądanie B. K., Starosta [...] uchylił na podstawie art. 155 k.p.a. własną decyzję dnia [...] listopada 2007 r. oraz umorzył na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie o zezwolenie na budowę dwóch budynków inwentarskich.

W dniu [...] października 2008 r. B. K. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o pozwolenie na budowę dwóch wolno stojących budynków gospodarczo - składowych na terenie działek nr [...] i [...] w [...] gm. [...]. Do wniosku tego dołączył projekt budowlany, w którym na stronie 4 zawarto informacje wskazujące na rozpoczęcie budowy jednego z dwóch budynków na terenie działek nr [...] i [...] na podstawie poprzedniej decyzji pozwoleniu na budowę oraz stan zaawansowania prac budowlanych. Jednocześnie wskazano, iż objęte projektem budynki mają być nowymi obiektami budowlanymi odmiennym przeznaczeniu, zlokalizowanym jednakże na pierwotnie zaprojektowanym miejscu. Na dołączonych do wniosku mapach przedstawiających lokalizację dwóch zaprojektowanych budynków składowo – gospodarczych, budynek oznaczony symbolem A1, opisano jako będący w budowie. Projekt budynków gospodarczo - składowych pod względem konstrukcyjnym, technologicznym oraz pod względem wyposażenia instalacyjnego odpowiadał projektowi budynków inwentarskich.

Po uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie przeprowadził postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w odniesieniu do rozpoczętej już budowy budynku inwentarskiego. Nie doprowadzono tym samym ani do ukończenia wymienionego obiektu, ani do jego rozbiórki zgodnie z przepisami regulującymi zasady postępowania w tego rodzaju sytuacjach.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nastąpić może po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Pozornie mogłoby się wydawać, iż jeżeli decyzja o pozwoleniu budowę została uchylona w trybie nadzwyczajnym, inwestor winien każdorazowo starać się o uzyskanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak jednak nie jest. Należy bowiem wyraźnie odróżnić sytuację, w której przed uchyleniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęto już roboty budowlane od sytuacji robót tych nie rozpoczęto. O ile w tym ostatnim przypadku, istotnie, właściwe jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o tyle w pierwszym – decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W orzecznictwie bowiem ugruntowany jest pogląd, iż budowę danego obiektu można rozpocząć - w znaczeniu prawym, logicznym i gramatycznym - tylko raz. Jeżeli rozpoczęta budowa została przerwana, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę do jej rozpoczęcia - uchylona nie można wydać kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontynuowanie robót budowlanych natomiast jest możliwe na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (Naczelny Sąd Administracyjny: wyrok z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2301, Lex nr 1372123; wyrok z dnia 16 marca 2011, II OSK 490/10, Lex nr 1080322; wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 1935/07, Lex nr 537767; oraz orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1402/12, Lex nr 1326824; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Wr 189/08, Lex nr 541090)

W przywołanym orzecznictwie wyjaśniono również, iż decyzje określone w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego należą do kompetencji różnych organów. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno - budowlanej, zaś decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych podejmuje organ nadzoru budowlanego.

Organ II instancji wskazał, iż ponieważ decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawana jest wyłącznie w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36 a) ust. 2 Prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie było, to nie ma możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skarżący nie zgadzał się z powyższym wskazując na pogląd wyrażony w doktrynie o niezgodności tego rodzaju interpretacji z wykładnią systemową, w tym z zakazem wykładni prowadzącej do sprzeczności. Skoro bowiem w Prawie budowlanym decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wyłącznie inwestycji przyszłych, dopiero planowanych, to nie może jednocześnie dotyczyć inwestycji w części już zrealizowanych (J. Goździewicz - Biechońska, decyzje administracyjne na etapie realizacji inwestycji budowlanych, [w:] Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno - budowlanym, Lex 2011).

Mając zatem na uwadze stan faktyczno-prawny niniejszej sprawy o możliwości kontynuowania robót budowlanych winien rozstrzygać PINB w [...] w drodze decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a nie Starosta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. rażąco narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, czego błędnie organ II instancji nie dostrzegł.

Nie zgodził się również z konstatacją GINB, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy. Oczywistym jest, iż za prawidłowość projektu odpowiada projektant, a organ nie ma obowiązku wchodzić w jego kompetencje. Nie można jednak formalnej kontroli projektu utożsamiać z obowiązkiem sprawdzenia czy przedstawiony projekt inwestycji jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy działki, o czym wyraźnie stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ nie może bezkrytycznie przyjmować obliczeń w tym zakresie przedstawionych przez stronę, obowiązany jest dokonać ich sprawdzenia. O zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przesądza bowiem strona czy projektant, a organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, iż powierzchnia zabudowy działki nie może przekraczać 30%. Tymczasem przedmiotowa inwestycja powierzchnię tę przekracza o 1,03 %, co odpowiada powierzchni 233,26 m2.

Nie sposób przyjąć, iż różnica ta mieści się w dozwolonej granicy błędu". Przede wszystkim prawo budowlane nie przewiduje takiej możliwości. Nadto przy ocenie stopnia naruszenia prawa nie można pominąć faktu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę budynków gospodarczych przekraczających o 233,26 m2 dozwoloną prawem maksymalną powierzchnię zabudowy, umożliwiła w konsekwencji inwestorowi systematyczne wykorzystywanie ponadnormatywnej powierzchni budynków gospodarczych w produkcji rolnej i uzyskiwanie z tego tytułu dochodów, czego nie da się pogodzić z zasadą praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga jest bezzasadna.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Utożsamianie pojęcia rażące naruszenie prawa z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego bez wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie robót budowlanych jest możliwe na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie). Konsekwencją tego jest objęcie pojęciem samowoli budowlanej przypadków, gdy obiekt budowlany jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 48, art. 49b Prawa budowlanego) . Wobec powyższego powstaje problem, jak w świetle tej regulacji należy zakwalifikować sytuację, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę z powodu jej wadliwości.

Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że nie można utożsamiać samowoli budowlanej z faktem późniejszego wyeliminowania pozwolenia na budowę. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji inwestor, w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego, działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną.

Mimo, że takie przypadki nie stanowią samowoli budowlanej, to jednak nie można robót budowlanych wykonanych w oparciu o nieistniejące decyzje uznać za prawnie skuteczne, bowiem podstawa ich realizowania nie istnieje w obrocie prawnym.

Kwestia ta została uregulowana w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28) albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Treść tego przepisu, nadal rodzi wątpliwości interpretacyjne. W szczególności powstaje problem, która z wymienionych decyzji (pozwolenie na budowę czy pozwolenie na wznowienie robót) powinna być wydana inwestorowi w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po rozpoczęciu prowadzonych przez niego robót budowlanych.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej, stanowi bowiem "inny przypadek" prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmienny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem możliwe tylko w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, a poprzednia decyzja została uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Wynika to z ustanowionej w art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego zasady, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana tylko dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, uzupełnionej normą przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1883/08, LEX nr 489327; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 132; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 1935/07, LEX nr 537767; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Wr 189/08).

W doktrynie został jednak również wyrażony pogląd przeciwny, zgodnie z którym we wszystkich przypadkach wskazanych w art. 37 Prawa budowlanego (z wyjątkiem określonego w art. 36a ust. 2) oraz bez względu na to, czy roboty zostały rozpoczęte, a następnie wstrzymane bądź nie zostały wcale podjęte, należy wydać nową decyzję o pozwoleniu na budowę.

Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jako odnoszącego się do aktu kończącego postępowanie w jednym, konkretnym przypadku (istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia budowlanego), a nie regulacji dotyczącej uniwersalnej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. (Z. Kostka, Prawo budowlane..., s. 130-131.) Tak również w interpretacji prawnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji (nadto w - Interpretacja prawna - wyjaśnienie przepisów Prawa budowlanego - "W sprawie postępowań administracyjnych po wyeliminowaniu z obiegu prawnego wydanego pozwolenia na budowę - art. 37 ust. 2, art. 50-51" z 24.09.2008).

Justyna Goździewicz - Biechońska autorka monografii "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno – budowlanym" (Lex 2011, nr 134783), wskazuje, iż ta ostatnia interpretacja jest niezgodna z wykładnią systemową, w szczególności z zakazem wykładni prowadzącej do sprzeczności, co podnosił także skarżący Prokurator. Skoro w prawie budowlanym przyjęto konstrukcję pozwolenia na budowę jako instrumentu reglamentacji administracyjnej prewencyjnej (decyzji wydawanej przed przystąpieniem do realizacji inwestycji), to nie może ono służyć jako środek konwalidacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych (nawet jeśli przyczyną było uchylenie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę).

Przytoczenie tej rozbieżności interpretacyjnej, jest jednak zdaniem Sądu powodem dla którego brak jest podstaw do ustalenia, iż niewątpliwie doszło do rażącego naruszania prawa, którego jedną z cech jest oczywistość i bezsprzeczność interpretacji.

Mimo, iż Sąd podzielił podgląd organu I instancji, co do wystąpienia w decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż obiekt na który wydawano pozwolenie budowlane, oznaczony w projekcie budowlanym symbolem A1, był już częściowo wzniesiony, to jednak bez wątpienia w sprawie niniejszej nie wystąpiła samowola budowlana. Wyspecjalizowany organ państwa dokonał kontroli przedłożonej przez inwestora dokumentacji i zarówno ówcześnie jak i w toku postępowania o stwierdzenie nieważności wykazano brak sprzeczności z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi.

Sąd podzielił w całości argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zgodności kwestionowanej inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego nie może być mowy o wystąpieniu skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. To ustalenie odnosi się oczywiście do decyzji oraz przewidzianych w niej obiektów, a nie do ewentualnych odstępstw od decyzji, tak w zakresie jej wykonania czy sposobu użytkowania przedmiotowych budynków.

Reasumując, stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie okazały się zasadne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.