Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3526/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 107d ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 9/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...]sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 9/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] a także zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 5497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z poźn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robot budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. poz. 1265; zwanego dalej: rozporządzeniem z 22 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż pozwolenie na budowę, zatwierdzające projekt budowlany niejako konsumuje decyzję konserwatora zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku i prace budowlane mogą być prowadzone dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, niezależnie od wygaśnięcia terminu ważności decyzji konserwatora.

2. art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 22 czerwca 2017 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż po uzyskaniu pozwolenia na budowę, inwestor jest uprawniony do prowadzenie robot budowlanych pomimo wygaśnięcia terminu ważności decyzji konserwatora zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku, a w konsekwencji nie ma podstawy do nałożenia na inwestora kary administracyjnej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Istota obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż legitymowanie się przez inwestora, w dniu rozpoczęcia robót budowlanych, pozwoleniem właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wyklucza możliwość nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 107d ust. 1 u.o.z. Innymi słowy spór sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy ważne pozwolenie konserwatorskie wymagane jest do rozpoczęcia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, czy też niezbędnym jest, by pozwolenie to pozostawało ważne przez cały okres prowadzenia tego typu robót budowlanych.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Zgodnie natomiast z art. 107d ust. u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł.

Dodać trzeba, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi więc przedstawić pozwolenie właściwego konserwatora zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., II OSK 31/10, z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2625/11 oraz z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 39 ust. 1 p.b. wskazuje, że uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Jednocześnie wskazać trzeba, że żaden z przepisów prawa nie reguluje dalszej zależności tych dwóch decyzji.

Pozwolenie organu konserwatorskiego nie daje zatem prawa do rozpoczęcia prac budowlanych na realizację obiektu objętego zgodą organu konserwatorskiego. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 p.b. warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych.

Okoliczność upływu terminu pozwolenia konserwatorskiego nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, prowadzi działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Kontynuowanie robot budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, nie może być utożsamiane z podjęciem robot budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle. Pozwolenie konserwatorskie musi zatem zachowywać ważność w momencie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie przez cały okres prowadzenia robót budowlanych. Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni omawianych przepisów oznaczałby, że utrata ważności pozwolenia konserwatorskiego, w związku z upływem wskazanego w nim okresu ważności tego pozwolenia, prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor legitymując się ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, uzyskaną po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, nie mógłby wykonywać robót budowlanych na podstawie tej decyzji. W istocie oznaczałoby to, że wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uzależniona byłaby od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności.

Kierunkowi wykładni omawianych przepisów przyjętemu w skardze kasacyjnej przeczy też sposób w jaki ustawodawca sformułował treść art. 107d ust. 1 u.o.z. Otóż karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, lecz ten kto takie roboty podejmuje. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, podejmowanie oznacza "przedsięwziąć jakieś działanie", "rozpocząć coś". Podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., to ich rozpoczynanie. Zatem karze podlega ten kto rozpoczyna roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć trzeba, że hipoteza normy zawartej w art. 107d ust. 1 u.o.z. nie obejmuje sytuacji w której inwestor uzyskał zgodę właściwego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., następnie w okresie ważności tego pozwolenia uzyskał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i na podstawie tej decyzji wykonywał roboty budowlane, po upływie okresu ważności wskazanego w pozwoleniu konserwatorskim.

Mając powyższe na uwadze, przyjąć należało, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 7 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).