Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1122/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.Z. kwotę 500 zł (słownie pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wiaty użytkowanej jako tartak, zlokalizowanego na działce nr 1 w R. , gm. M. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż zapadło ono w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Kr 1784/03, który uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], a także stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...].

Organ podał, iż przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego dokonano oględzin i stwierdzono, iż przedmiotowa wiata nadal jest użytkowana jako tartak, bez uzyskania pozwolenia na zmianę użytkowania przedmiotowego budynku.

Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...]października 2007 r. nałożył na M.Z. , właściciela przedmiotowej wiaty, obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2008 r. ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego i urządzeń związanych z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku wiaty, potwierdzającej możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu jako tartaku poprzez wykazanie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i ochrony środowiska. Powyższy obowiązek został wykonany przez M.Z.

Organ wskazał, iż zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązujące przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu z materiału dowodowego, w szczególności z ekspertyz przedstawionych przez M.Z., , wynika, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak również niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Dodatkowo użytkowanie wiaty jako tartaku jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej opisanej decyzji w ustawowym terminie złożyli T.F. i W.F., .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 71 i art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz Prawa budowlanego.

Wskazano, iż prowadzone postępowanie jest przedwczesne, bowiem dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie kwestii samowoli budowlanych dokonanych przez M.Z. w zakresie robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia budynku. Wskazano, że w związku z tym organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii.

Dalej organ podniósł, iż przepis art. 71 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji odsyłał do wymogów określonych w art. 32 tej ustawy. Wskazano, że organ I instancji nie dopełnił wszelkich formalności przewidzianych w tym artykule dla legalizacji zmiany sposobu użytkowania. obiektu budowlanego W szczególności M.Z. nie przedstawił oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy w ówczesnym brzmieniu). Nadto podniesiono, że celowe jest rozważenie zażądania od M.Z. przedstawienia stosownych uzgodnień, wymaganych przez przepisy szczególne, a to np. uzgodnień z Państwową Strażą Pożarną, Państwową Inspekcją Pracy, Państwową Inspekcją Sanitarną (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy w ówczesnym brzmieniu).

Odnosząc się do twierdzeń skarżących organ wskazał, iż w przypadku spełniania przez obiekt użytkowany jako tartak wszelkich stawianych prawem wymagań nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich na uruchomienie nawet tak uciążliwej dla nich działalności. Nadto zastrzeżenia dotyczące innych przeprowadzonych przez M.Z,. robót, służących uruchomieniu tartaku, nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu, ale w odrębnych postępowaniach nadzorczych, które może prowadzić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. . W kwestii wątpliwości co do tożsamości właściciela przedmiotowej działki, wskazano na załączony do akt sprawy akt notarialny, na mocy którego jedynym właścicielem tej działki jest obecnie M.Z. .

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1994 r. Prawo budowlane sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) poprzez przyjęcie, że na zmianę sposobu użytkowania nie mogą się składać roboty budowlane skutkujące zmianą sposobu użytkowania,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprzed zmiany poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie są prowadzone czynności sprawdzające czy wykonane roboty budowlane wymagają legalizacji,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktów znanych organowi orzekającemu z urzędu.

Zarzuty powyższe omówiono w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego mającego zastosowanie w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wiaty użytkowanej jako tartak, zlokalizowanego na działce nr 1 w R. , gm. M.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Również dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje podstaw do wniosku o zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, iż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wiaty użytkowanej jako tartak, zlokalizowanego na działce nr 1 w R. , gm. M. toczy się od 1999 r. Wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia tej sprawy podjęte przez organy administracyjne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Kr 1784/03. Wskazanym wyrokiem stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...] oraz uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...]. Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że organy orzekające w sprawie błędnie zastosowały do przedmiotowej sprawy przepisy art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zamiast przepisów art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 i 51 cyt. ustawy. Podniósł, że "postanowienia art. 71 ust. 3 ustawy odnoszą się do sytuacji samowolnej zmiany użytkowania obiektu, tj. już dokonanej a nie tylko zamierzonej. Przepis art. 71 ust. 3 wskazuje środki jakie należy stosować w razie dokonania zmiany użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę i stanowi, że w takiej sytuacji należy stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Redakcja art. 71 ust. nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 dla samowolnego wykonywania robót budowlanych czyli po wstrzymaniu użytkowania obiektu nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zgodne z samowolnie dokonaną zmianą". Powyższe uwagi prawne Sąd odniósł do ustalonego jako niesporny w sprawie stanu faktycznego, zgodnie z którym S.Z. i M.Z. uzyskali decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 1994 r. pozwolenie na budowę na działce nr 1 wiaty na cele rolnicze. Zmiana sposobu użytkowania wiaty nastąpiła samowolnie w 1996 r. i do dnia wydania decyzji z dnia 16 czerwca 2003 r. obiekt użytkowany był jako tartak. Sąd wskazał, że użytkowanie wiaty przeznaczonej na maszyny rolnicze jako tartaku z zamontowanym w niej trakiem i innymi urządzeniami tartacznymi stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 66 taj ustawy. Jako błąd organów Sąd wskazał nie zastosowanie przez nie art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją stanowiło kontynuację postępowania administracyjnego w konsekwencji wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Kr 1784/03, czemu wyraz dał organ pierwszej instancji w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Okoliczność ta ma znaczenie nie tylko ze względu na treść art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby", lecz przede wszystkim z uwagi na treść art. 153 tej ustawy stanowiącego, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Kr 1784/03 jest jasna i wynika z niej, że w przedmiotowej sprawie organy były zobligowane do zastosowania art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zasadne jest przy tym stanowisko, że ze względu na okoliczność, że sprawa niniejsza została wszczęta przed dniem wejścia w życie nowelizującej Prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zm.) w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, nie miał też zastosowania art. 71a Prawa budowlanego (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej). Zasada stosowania przepisów dotychczasowych obowiązuje również po dokonaniu kolejnych zmian Prawa budowlanego, które nastąpiły po dniu 31 maja 2004 r. Jest to zrozumiałe w sytuacji, gdy wszystkie nowelizacje (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1217, Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665, Dz. U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880, Dz. U. 2007 r. Nr 88, poz. 587, Dz. U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880, Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1373) dotyczą zmian tejże ustawy, ale nie odnoszą się do omawianego przepisu art. 71a, nie uchylają, ani nie wprowadzają żadnych zmian do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, co oznacza, iż przepis ten nadal obowiązuje, mimo zmian dokonanych przez ustawodawcę w samej ustawie Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 1118/07, LEX nr 461635).

W tym kontekście mając na uwadze istotę przedmiotowej sprawy oraz wiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego a także okoliczność, że treść art. 71 ust. 1 dotyczy innych sytuacji niż te, do których odnosi się art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego sprzed wskazanej nowelizacji, należy stwierdzić, że zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej uwagi dotyczące konieczności wypełnienia wymagań art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego są nieuzasadnione. Przepis ten regulował kwestię konieczności uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i w tym zakresie przewidywał odpowiednie stosowanie art. 32 ustawy. Nie dotyczył natomiast sytuacji dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia czyli stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tych sytuacji dotyczył art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego sprzed wskazanej nowelizacji. W tym stanie rzeczy uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogło stanowić naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 32 ustawy przez jego niezastosowanie. Powoływanie się zatem przez organ odwoławczy na "niedopełnienie formalności" wskazanych w art. 32 Prawa budowlanego nie znajduje podstaw prawnych w niniejszej sprawie i nie mogło stanowić podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej.

Również druga z wskazywanych przez organ odwoławczy podstaw wydania decyzji kasacyjnej nie uzasadnia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Stanowisko, że dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie - w kontekście ewentualnego zagadnienia prejudycjalnego stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania - kwestii samowoli budowlanych dokonanych przez M.Z. w zakresie robót budowlanych związanych ze zmianą przeznaczenia budynku, nie znajduje podstaw w treści mającego zastosowanie w sprawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego sprzed wskazanej nowelizacji. Norma zawarta w tym przepisie stanowiąca, że "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" nawiązuje do odpowiedniego stosowania przepisów regulujących tzw. postępowanie naprawcze w zakresie samowoli budowlanej. Nie ma zatem podstaw do prowadzenia w granicach niniejszej sprawy odrębnych postępowań dotyczących samowoli budowlanej, a zwłaszcza stanowisko organu odwoławczego o tym, że konieczność taka występuje nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i wynikających z niej ustaleń faktycznych. Jeżeli organ odwoławczy dokonał nowych ustaleń w stosunku do tych, które legły u podstaw wydania decyzji organu pierwszej instancji a wcześniej wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Kr 1784/03, to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji z nawiązaniem do dokumentacji potwierdzającej to stanowisko. Samo przypuszczenie organu odwoławczego o potrzebie zbadania dodatkach okoliczności sprawy nie jest wystarczającą podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Dla wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie przesłanki konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części jako warunku rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązek wykazania tej przesłanki spoczywa na organie odwoławczym. Przeanalizowane wyżej motywy zaskarżonej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a innych okoliczności mogących uzasadniać rozstrzygnięcie tego typu organ nie przedstawił, w tym również w późniejszej odpowiedzi na skargę. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów nie dostrzeżonych przez organ a mogących uzasadniać jego rozstrzygnięcie. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stanowią jej integralną część, dlatego w ocenie Sądu nie istnieje możliwość akceptowania samego rozstrzygnięcia w przypadku gdy jego uzasadnienie jest w całości wadliwe - przy odwołaniu się do argumentacji, że zaskarżone rozstrzygnięcie mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Obowiązujące prawo – konsekwentnie wobec zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i istoty decyzji administracyjnej obejmującej zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie – nie wprowadza tego rodzaju przesłanki jako elementu kompetencji sądu administracyjnego.

Z tych powodów Sąd nie przesądzając generalnie kwestii zasadności podjęcia w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, a dostrzegając jedynie, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest wadliwa ze względu na jej uzasadnienie, uchylił wyłącznie decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji pierwszej instancji przez sąd administracyjny nie jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż ewentualne rozstrzygnięcie w tym zakresie może podjąć organ odwoławczy.

Art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazując podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, nie wyjaśnił zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nadaje zaskarżonemu rozstrzygnięciu charakter rozstrzygnięcia dowolnego. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej i przekonywania stron o zasadności podjętego rozstrzygnięcia wyrażone w art. 7 i art. 11 k.p.a., oraz sprecyzowane w treści art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te – wymagające wyeliminowania w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w drugiej instancji - miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązany jest podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy, chyba że wykaże, że rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części lub postępowanie stało się postępowaniem bezprzedmiotowym.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).