Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 332/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 1 ust. 1 i ust 2 pkt 10, art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 46 ust. 1 i 2 i art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

II SA/Kr 332/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LI/939/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości- Przylasek Rusiecki" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 25 oraz § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a oraz lit. c w zakresie słów "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LI/939/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości – Przylasek Rusiecki" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5207, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 4 ust. 1 pkt 25 Uchwały oraz § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a i lit. c Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i Uchwały w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planem nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżony § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a) i lit. c) Uchwały Rady Miasta Krakowa nr LI/939/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości-Przylasek Rusiecki" określają zasady inwestycji celu publicznego z infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji tych inwestycji (anten, masztów, urządzeń) na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej, a także zakaz lokalizowania anten wolnostojących, czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami, bądź przesłaniały ciągi widokowe. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, z którym inwestycja z zakresu łączności publicznej, to jest lokalizacja anten, masztów oraz innych urządzeń telekomunikacyjnych na dachach i elewacjach budynków frontowych, widoczna z poziomu przechodnia, jak i ta przesłaniająca ciągi widokowe byłaby sprzeczna. A zatem Uchwała statuuje zakaz inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym terenie planu w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej podczas, gdy takie inwestycje nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi, a analogiczny zakaz nie został wprowadzony dla innych urządzeń czy sprzętu technicznego. Po drugie, takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na określonym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czy innych obiektów budowlanych, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Na terenie objętym zakazem nie występuje zabudowa podlegająca ochronie konserwatorskiej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje umieszczania ich na budynkach w miejscach widocznych dla przechodnia, a te które mogą być zainstalowane (czyli na budynkach niewidocznych dla przechodnia) nie mogą stanowić dominanty, ani przesłaniać ciągów widokowych. Dodatkowo Uchwała w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c) posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczającej ją przyrody czy ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu lub koloru. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy ciągów widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych. Dalej Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty". Uchwała w zaskarżonej części posługuje się co prawda pojęciem dominanty, które zostało w niej zdefiniowane, ale uznać należy, że definicja dominanty zapisana w Uchwale w zasadzie nie spełnia wymagań stawianych definicji, gdyż z jej treści nie można wywnioskować czym jest, a czym nie jest dominanta. Tego typu definicje powielają potoczne rozumienie jakiegoś określenia i dają niemal nieograniczone możliwości interpretacyjne. Użyte w Uchwale wieloznaczne, nieprawne pojęcia ("dominanta", "widoczność z poziomu przechodnia", "anteny wolnostojące") w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa.

W konsekwencji Uchwała rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. Akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały opisane w § 3.

W skardze zwrócono także uwagę na okoliczność, że została ona wniesiona w otwartym terminie 60-dniowym zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. liczonym od dnia wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta została skutecznie wezwana do usunięcia naruszenia 20 grudnia 2021 r, lecz do dnia wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi przesyłając jedynie stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa za pismem przewodnim, w którym wprost wskazał, że merytoryczne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa ma jedynie charakter informacyjny, które nie jest stanowiskiem Rady Miasta.

Pełnomocnik Rady Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W pierwszej kolejności pełnomocnik organu streścił przebieg procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy Uchwały w istocie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej na całym obszarze planu, a art. 46 ust 1 ustawy szerokopasmowej nie powinien być wykładany w sposób wskazujący na ograniczenie władztwa planistycznego gminy. Dalej, zwrócono uwagę, że w świetle § 3 m.p.z.p. celem planu jest stworzenie warunków służących zachowaniu struktury funkcjonalno-przestrzennej tego rejonu Krakowa. Ustalenia planu pozwalają na utrzymanie równowagi sąsiadujących ze sobą funkcji oraz ochronę ładu urbanistycznego i przestrzeni publicznej, w tym wartości przyrodniczych. Obszar planu znajduje się w terenie wskazanym w Studium do objęcia strategicznym projektem miejskim "Kraków-Nowa Huta Przyszłości", który na przedmiotowym obszarze wskazuje na możliwość wykorzystania istniejących obecnie terenów zielonych do stworzenia atrakcyjnej oferty rekreacyjno-rozrywkowej. Otwarte tereny zielone, na których zachowała się funkcja rolnicza, a także zbiorniki wodne (Przylasek Rusiecki) stanowią o dużym potencjale rekreacyjnym tego miejsca, wyróżniając obszar projektu na terenie miasta. W Studium wskazano także na nowe tereny inwestycyjne, w szczególności położone na wschód od ul. Karaszewicza-Tokarzewskiego, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zwrócono uwagę na to, że w trakcie opracowywania planu uwzględniono walory przyrodnicze obszaru planu, wyznaczając strefy ochrony siedlisk zwierząt i roślin. Ze względu na ochronę cennych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią terenów wprowadzono ograniczenia w możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej. Organ nie zgadza się także ze stanowiskiem jakoby pojęcie "dominanty" było pojęciem niedookreślonym. Jest to pojęcie, które często występuje w literaturze fachowej i języku specjalistycznym. Definicja dominanty znajduje się w Uchwale, nawiązując do pojęcia dominanty urbanistycznej będącej wyróżniającym się obiektem lub zespołem obiektów (budynków), które w zdecydowany sposób odróżniają się w danym rejonie miasta od pozostałej zabudowy przez kubaturę lub wysokość. Także fakt niezdefiniowania pojęcia "poziomu przechodnia" nie oznacza, że jest to pojęcie niedefiniowane. Perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia", który jest zarazem użytkownikiem przestrzeni stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2017 r sygn. II SA/Kr 1073/17 , w którym Sąd wskazał, że poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza t.j. istniejące i realizowane w przyszłości dojścia piesze. Organ nie podziela także zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, podkreślając brak podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej, a funkcja planowania przestrzennego polega na ważeniu różnych wartości w postaci interesu publicznego, w oparciu o zapisy Studium. W kontekście posługiwania się pojęciem anteny wolnostojącej organ wskazał, że odwołuje się ono do pojęcia uznanego w języku specjalistycznym, podkreślające, że antena ta nie stanowi części innej budowli. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia zasady równości. Organ przyznaje, że Skarżąca wzywała go do usunięcia naruszenia prawa w dniu 20 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LI/939/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Nowa Huta Przyszłości- Przylasek Rusiecki" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie, w pozostałej zaś podlega oddaleniu.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej Uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą. Przebieg procedury planistycznej nie budzi zastrzeżeń w świetle wymagań art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz mając na uwadze przedstawione Sądowi akta planistyczne.

Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w zakresie § 4 ust. 1 pkt 25 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 2 lit a i c, bowiem jak wskazuje Skarżąca posługuje się pojęciami niedookreślonymi, co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W § 7 określono zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych. W szczególności w § 7 ust. 9 pkt 2 wskazano, że odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej,

b) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych symbolem: U.8,ZP.1-ZP.6, ZPw.1-ZPw.7, WS/ZP.1-WS/ZP.4,

c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony w ciągach widokowych wyznaczonych na rysunku planu.

W Uchwale zdefiniowano w § 4 ust. 1 pkt 16 pojęcie przestrzeni publicznej jako odnoszące się do miejsc powszechnie dostępnych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery, tereny zbiorników wodnych oraz tereny zieleni urządzonej. Jednak to nie to pojęcie jest kluczowe dla odczytania pełnej treści zakazu, o którym mowa w § 7 ust 9 pkt 2 lit a, albowiem to dopiero "poziom przechodnia" jest kryterium wysokościowym, z którego ocenia się, czy antena umieszczona na dachu lub elewacji frontowej budynku patrząc od strony przestrzeni publicznej narusza zakaz ustanowiony w powołanym przepisie, czy też go nie narusza

Pojęcie "miejsc widocznych z poziomu przechodnia" nie zostało zdefiniowane w Uchwale. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. II SA/Kr 978/20, w którym wskazano, że pojęcie to jest niezrozumiałe z punktu widzenia poprawności legislacyjnej. Z zaskarżonego zapisu planu (ani części tekstowej, ani części graficznej) nie wynika, w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz. Skoro to na organie wydającym decyzję lokalizacyjną będzie ciążył obowiązek oceny, czy stacja bazowa jest należycie umiejscowiona pod tym względem czy również nie ingeruje, ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny. Zatem przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm ograniczających możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego od nakazu lokalizowania ich w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej, pozostaje w sprzeczności z zasadami poprawnej legislacji.

Z kolei w myśl § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c wskazano, że anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie. Pojęcie dominanty zostało zdefiniowane w § 4 ust.1 pkt 25 tej Uchwały. W myśl tego przepisu przez dominantę należy rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33) i następnie oceniając odwołanie się w m.p.z.p. do pojęcia "dominanty" Sąd wskazał, że organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy, jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości." W wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do tych wskazań NSA w Warszawie. Skład sędziowski rozpoznający niniejszą sprawę podziela te zapatrywania prawne. Użyte w zaskarżonym planie miejscowym pojęcie "dominanty" jest nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających pojęcie "dominanty" jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Tym samym uznać należy za zasadny zarzut skargi, że posłużenie się pojęciem dominanty, jak również sposób jej definicji w Uchwale nie spełnia wymogów poprawnej legislacji.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny wprowadzając zakazy lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej posłużył się pojęciami nieokreślonymi "miejsc widocznych z poziomu przechodnia" oraz "dominanty" naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inaczej ma się rzecz odnośnie do zarzutu naruszenia prawa przez § 7 ust. 9 pkt 2 lit c, w zakresie, w jakim mowa jest w tym ostatnim przepisie o zakazie lokalizacji w taki sposób, aby stanowiły przesłony w ciągach widokowych wyznaczonych na rysunku planu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle orzecznictwa NSA brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie w innym wyroku NSA wskazał, że "przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18). Zatem zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy".

Zgodnie z § 6 ust. 3 przedmiotowej Uchwały w obszarze planu występują ciągi widokowe oznaczone na rysunku planu stanowiące o wysokich wartościach krajobrazowych terenu. Powołany przepis w powiązaniu z § 7 ust. 9 pkt 2 lit c oraz załącznikiem graficznym do skarżonej Uchwały w sposób precyzyjny wskazuje, w których miejscach nie mogą być lokalizowane urządzenia łączności, przy czym miejsca te, w odróżnieniu od § 7 ust. 9 pkt 2 lit b, nie zostały wskazane przez odniesienie się do obszaru planu, lecz do elementu planu wyznaczonego w sposób liniowy, jako ciąg widokowy na rysunku planu. W tym ciągu nie można wspomnianych urządzeń lokalizować (do czego sprowadza się zakaz przesłaniania ciągów widokowych). Zachowanie adresata normy zostało zatem jasno określone. Nie wyklucza się przy tym w ogóle lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze planu z uwagi na ich cenne walory krajobrazowe. W tym kontekście podkreślić należy, że świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji między tymi wartościami. Brak przy tym podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji w zakresie łączności publicznej przed innymi wartościami, a kolidujące wartości powinny zostać wyważone. Sposób wyznaczenia w kontrolowanym m.p.z.p. ograniczeń przez odniesienie się do wyznaczonych w planie ciągów widokowych nie wykracza poza to co jest konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych obszaru planu. Stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18 trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). W efekcie powyższego Sąd w obecnym składzie uznał, że zapis § 7 ust. 9 pkt 2 lit c Planu (części tekstowej i graficznej) w zw. z § 6 ust. 3 Planu nie przeczy zasadom prawidłowej legislacji, w konsekwencji skargę w tym zakresie Sąd oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia zasady równości. Przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także zarzut posługiwania się nieprawidłowym pojęciem anten wolnostojących. Organ zasadnie wyjaśnia, że należy je odczytywać w kontekście planistycznym jako podkreślenie, że chodzi o urządzenia, które nie są częścią żadnej innej budowli. Sąd nie przychyla się także do zarzutu nieprawidłowego uzasadnienia Uchwały.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.