Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1346/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 34 par. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 par. 1 i par. 2 pkt 6 lit. a i b, art. 29 par. 1, art. 35 par. 1, art. 59
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. nr 696/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), dalej: p.b., po rozpatrzeniu zażalenia A. M., utrzymał w mocy postanowienie PINB w M. z [...] marca 2022 r. nr [...] o oddaleniu - na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427), dalej jako: u.p.e.a. - zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem A. M. z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB w M. nr [...] z [...] czerwca 2013 r. nakazującą dokonanie rozbiórki niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku gospodarczego" na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. S., przy ul. [...], w zakresie: dobudowanej części (magazynowo - warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich") o pow. zabudowy 214,40 m2; pow. użytkowej 217,60 m2 i kubaturze 799,20 m2, doprowadzając rozbudowany budynek gospodarczy do stanu poprzedniego.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z niewykonaniem przez A. M. (dalej także jako: zobowiązany lub skarżący) obowiązku wskazanego w ww. decyzji PINB z [...] czerwca 2013 r. o rozbiórce, PINB w M., działając w oparciu o przepisy u.p.e.a., przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wynikającego z niej obowiązku. W tym celu w dniu 15 lipca 2021 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie nr [...] wzywające do wykonania obowiązku, które zostało skutecznie mu doręczone 3 sierpnia 2021 r., zaś w dniu 27 września 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu w dniu 4 października 2021 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne w tej sprawie.

Pismem z dnia 11 października 2021 r. zobowiązany wniósł na podstawie art. 33 § 1 i § 2 pkt 6 lit. a) i b) u.p.e.a. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazując na: 1) zaistnienie czasowego odroczenia terminu wykonania obowiązku, 2) niejasne sformułowanie treści obowiązku; 3) tymczasową niewykonalność obowiązku z uwagi na konieczność korzystania z sąsiednich nieruchomości przy rozbiórce w sytuacji, gdy o prawie ich własności wypowie się Sąd Najwyższy na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie cywilnej. W przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów skarżący wniósł o tymczasowe zawieszenie egzekucji do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie II CSK 115/20 w sprawie stwierdzenia nieważności czynności prawnej spisanej aktem notarialnym oraz złożenia skargi konstytucyjnej w związku z wyrokiem NSA z 10 lutego 2021 r. w sprawie II OSK 1784/18.

W wyniku rozpoznania tych zarzutów, powyżej wskazanym postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] PINB w M. zarzuty te oddalił.

Zażalenie na powyższe postanowienie do MWINB wniósł A. M. pismem z dnia 15 marca 2022 r. żądając umorzenia postępowania egzekucyjnego w całości na podstawie art. 59 § 1 pkt 1, 2, 3 i 7 u.p.e.a. z powodu: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, 2) niewykonalności obowiązku oraz 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. "z powodu sprzeczności prawnej – z mocy prawa wzajemnie wyklucza się w tytule wykonawczym istnienie zawartej w nim treści podlegającego egzekucji obowiązku, a podstawą prawną tego obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 5 p.b." oraz 4) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. (art. 33 § 2 ust. 2 lit c u.p.e.a.). Skarżący zażądał "ewentualnie o zawieszenie egzekucji do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej oraz skargi kasacyjnej".

W wyniku rozpoznania zażalenia, opisanym na wstępie postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. MWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu MWINB wskazał, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być okoliczności wskazane w art. 33 § 2 u.p.e.a. Organ przypomniał, że skuteczne wniesienie zarzutów przez zobowiązanego wszczyna postępowanie w sprawie ich rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zasadności. Zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a. stanowi podstawę środka prawnego, przy czym wniesiony zarzut powinien spełniać wymogi formalne wynikające z treści art. 63 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z art. 33 § 2 u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia.

MWINB wskazał następnie, że w piśmie z 11 października 2021 r. zobowiązany powołał się przepisy art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) i b) u.p.e.a., w świetle których podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku oraz rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. W ocenie MWINB, organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji i oceny tych zarzutów wykazując na ich bezzasadność MWINB zaznaczył, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Egzekwowany w tej sprawie obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym i wymagalnym. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zatem dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr 30/13, stanowiąca podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. MWINB podkreślił, że nie stanowi przypadku niewymagalności obowiązku negowanie przez zobowiązanego stanowiska organów nadzoru budowlanego co do zastosowania wobec spornej inwestycji określonych przepisów ustawy - Prawo budowlane. Zagadnienie legalności decyzji rozbiórkowej nie jest aktualne na etapie prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na treść art. 29 § 1 u.p.e.a. MWINB stwierdził jednocześnie, że argumenty przedstawione w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji, pozostają bowiem bez wpływu na postępowanie egzekucyjne.

Skargę na postanowienie MWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z uchyleniem w całości poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W złożonej skardze skarżący wniósł ponadto o:

- zobowiązanie PINB w M. do rozpoznania i wydania postanowienia w przedmiocie zarzutów podniesionych w zażaleniu;

- zobowiązanie PINB w M. do rozpoznania i wydania odrębnego postanowienia co do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego;

- ustosunkowanie się do wniosku o ewentualne wstrzymanie egzekucji z powodów wskazanych przez skarżącego;

- zwrot kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Objętym skargą postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, naruszając tym samym zasadę praworządności, poprzez brak ponownego rozpoznania postępowania w jego całokształcie, co było niezbędne dla jego prawidłowego rozstrzygnięcia;

2) art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy jego orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. brak jest weryfikacji zgodności tytułu wykonawczego z przepisami prawa materialnego budowlanego, administracyjnego oraz dopuszczalności egzekucji czyli zanegowanie dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując faktycznym pozbawieniem strony prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 ust. 3, art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 1, 2 , 3, i 7 i § 4 w zbiegu art. 33 § 2 ust.2 pkt a i c u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 156 k.p.a. oraz art. 2, art.7, art. 31 ust. 1-3, art. 64 ust. 1,3 w zbiegu art. 21 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez niepodjęcie decyzji o uchyleniu postanowienia organu I instancji oraz o umorzeniu z urzędu lub na wniosek postępowania egzekucyjnego;

4/ art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 136 § 1 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez ich odpowiednie niezastosowanie przez organy obu instancji, polegające na braku odwołania się do istotnych faktów znanych z urzędu tj. stanu faktycznego i norm przepisów prawa budowlanego regulujących postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b., co skutkowało wystawieniem wadliwego tytułu wykonawczego w zakresie podstawy prawnej obowiązku i treści obowiązku, przedmiotu egzekucji, wszczęciem i prowadzeniem wadliwej egzekucji oraz brakiem umorzenia postępowania egzekucyjnego;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, oceny okoliczności wskazanych przez zobowiązanego i podnoszonych przez niego twierdzeń, o wadliwości tytułu wykonawczego branych pod uwagę z urzędu po i przed wystawieniem tytułu wykonawczego, oraz nierozpoznanie wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego, postanowienia organów nadzoru budowlanego nie stanowią przedmiotu jakichkolwiek ustaleń ani też ocen, co wobec adresowanych do niego zasad wyrażonych w przepisach art. 7 (w związku z art. 77 § 1 i art. 80), art. 8 k.p.a. oraz praw jednostki i zasad konstytucyjnych (w związku z art. 124 § 2 w związku z art. 126 k.p.a.) ocenić należy krytycznie. Organy eksponują okoliczności nieprawdziwe i jednocześnie świadomie i celowo przemilczają normy prawne jakie ustanowił ustawodawca, orzecznictwo sądowe w spornych kwestiach oraz. brak właściwego uzasadnienia postanowień, co do poruszonych zasad konstytucyjnych;

6) art. 107 § 3, art. 124 § 2 w zw. art. 126 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego do podnoszonych zarzutów, skarg i wniosków, i bez oceny czy prowadzona na wadliwym tytule wykonawczym egzekucja doprowadzi faktycznie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem , gdy w rzeczywistości egzekucja skierowana jest przedmiotowo do elementów konstrukcyjnych budynku gospodarczego zgodnych z prawem (z udzielonym pozwoleniem), zamiast części wewnętrznych tegoż budynku w postaci instalacji c.o, wody, sanitariatu, ścianki działowej i 2 m2 antresoli drewnianej, które organ wyłącznie uznał jako istotne odstępstwo od projektu. W ocenie skarżącego, naruszona została generalna zasada prawa administracyjnego i konstytucyjna zasada proporcjonalności, stanowiące, że "rozbiórka budowli może być nakazana i prowadzona tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem". Zasada ta i inne wskazane obowiązują także w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z czym, egzekucja nie prowadzi do wykonania obowiązku w rozumieniu art. 1 pkt 2 u.p.e.a., a stanowi niedopuszczalną ponadnormatywną restrykcję i karę.

Ponadto skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

1) art. 26 § 1 u.p.e.a. polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nadanie tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, gdy tytuł ten nie spełnia przesłanek prawnych, od których zależy prawidłowość postępowania i jej cel;

2) art. 27 § 1 ust. 3 w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 156 k.p.a. polegające na wszczęciu egzekucji pomimo jej niedopuszczalności wynikającej z wady prawnej tytułu w ust. 3 § 1 art. 27, co wynika wprost z ustawy Prawo budowlane, którego norma art. 5 1ust. 5 nie może być (łączona) stosowana do treści podlegającego egzekucji obowiązku. Powyższe wynika także z wnioskowania "per analogiam" z ustawy p.b., a mianowicie z norm przepisów art. 50-51. Skoro takie związanie (przepisów poprzedzających) było i jest niedopuszczalne w decyzjach organu nadzoru budowlanego w procesie naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b., to zakaz ten rozciąga się także na postępowanie egzekucyjne, które jest ostatnią fazą postępowania naprawczego;

3) art. 29 § 1 u.p.e.a. polegające na niezbadaniu z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej co do przedmiotu określonego w tytule i czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego do nieistniejącego przedmiotu na nieprawidłowym tytule wykonawczym.

4) art. 29 § 2 ust. 3 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3;

5) art. 59 u.p.e.a :

a - §1 ust. 1 polegające na braku umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy bezspornie z akt sprawy i z mocy prawa wynika oczywista niedopuszczalność egzekucji co do przedmiotu objętego tytułem, gdyż taka inwestycja w zakresie przeznaczonym do rozbiórki nie istnieje z punktu widzenia prawa, gdyż pozwolenie na budowę dotyczy "budynku gospodarczego" świetle definicji § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Egzekucja jest niedopuszczalna w stosunku do budynku lub jego części nie objętej odstępstwem od projektu (pozwolenia na budowę, w ścisłym znaczeniu), co do której nie toczyło się postępowanie naprawcze. Także z powodów prawnych i faktycznych, wskazanych powyżej i dalej w uzasadnieniu;

b - §1 ust. 2, polegające na braku umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy bezspornie z akt sprawy i z mocy prawa wynika oczywista niewykonalność obowiązku objętego tytułem, gdyż przedmiot określony tytułem nie istnieje. Nie można w egzekucji domniemywać i formułować pojęć wieloznacznych co do przedmiotu i zakresu rozbiórki, gdy domniemywana będąca w budowie część konstrukcyjna budynku i jego posadowienie na gruncie nie była objęta nieprawidłowościami w zakresie odstępstw od projektu;

C - § 1 ust. 3, polegające na braku umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27;

d - § 1 ust. 7 - polegające na braku umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na konstytucyjne zasady prawa i postępowania administracyjnego. Egzekucja w swoim zakresem narusza zasadę proporcjonalności, celowości, słuszności i zakaz nadmiernej ingerencji w prawo własności;

e. - § 4 - polegające na nierozpoznaniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

6) art. 56 § 1 pkt 5 w zbiegu z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez brak zawieszenia egzekucji do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej złożonej na przepisy prawa budowlanego.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna łub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji jest realne zagwarantowanie uprawnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy, a ustawodawca nie może przekreślać prawa podmiotowego z art. 190 ust. 4 Konstytucji, z którego wynika zakaz kształtowania procedur restytucyjnych w sposób kreujący sytuacje, w których strona jest pozbawiona środka prawnego umożliwiającego ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wcześniejszym rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności, adekwatności i prawa własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3, art. 7 w zw. art. 8 ust.2 Konstytucji) polegające na wszczęciu, prowadzeniu postępowania i egzekwowaniu de facto rozbiórki budynku w całości, albowiem stanowi on konstrukcyjną całość i nie jest możliwa rozbiórka części rozbudowanej bez zniszczenia całości. Skarżący wniósł ponadto o wzięcie pod uwagę jego argumentacji zawartej w zażaleniu na postanowienie PINB nr [...] co do faktów w skardze nieprzedstawionych.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 28 lipca 2022 r. (zatytułowanym Replika /w uproszczeniu/ na odpowiedź na skargę MWINB) skarżący podniósł, że punktem wyjścia dla oceny dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia egzekucji jest norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wskazując, że podtrzymuje w całości wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) sąd administracyjny może ten akt wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza on prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący zaskarżony akt administracyjny do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, co ma miejsce w przypadku wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia MWINB w powyżej określonym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy jego wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zobowiązany A. M. wniósł na podstawie art. 33 u.p.e.a. zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wyegzekwowania obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB w M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującą skarżącemu dokonanie rozbiórki niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku gospodarczego" na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. S., przy ul. [...], w zakresie: dobudowanej części magazynowo - warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym "zakładu usług stolarskich", o pow. zabudowy 214,40 m2; pow. użytkowej 217,60 m2 i kubaturze 799,20 m2, doprowadzając rozbudowany budynek gospodarczy do stanu poprzedniego.

Obowiązek rozbiórki określa w tej sprawie wystawiony przez PINB i skutecznie doręczony skarżącemu tytuł wykonawczy z [...] września 2021 r. nr [...].

W stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie, przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. przyznał zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu/zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznaje przypomnieć, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Powołanie zdarzeń i okoliczności innych, aniżeli konkretne wymienione w przepisach art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. uniemożliwia odniesienie się do nich przez organ egzekucyjny w ramach procedury rozpatrzenia zarzutów. Dotyczy to także nowych okoliczności wskazywanych w toku postępowania zażaleniowego zainicjowanego zaskarżeniem postanowienia uznającego zarzuty za nieuzasadnione, w oparciu o które zobowiązany formułuje nowe, niezgłoszone uprzednio zarzuty. Trafnie zatem MWINB wskazał, że wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z art. 33 § 2 u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia. Jednocześnie wskazać trzeba, że jeżeli zobowiązany w piśmie skierowanym do organu egzekucyjnego, oprócz zarzutów sformułowanych na podstawie okoliczności wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a. zgłasza także inne zastrzeżenia, to organ egzekucyjny powinien dokonać analizy treści pisma i oddzielnie rozpatrzyć zarzuty oraz inne zastrzeżenia zobowiązanego dotyczące egzekucji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, WKP 2021, komentarz do art. 33, uwaga 9).

W postępowaniu prowadzonym w tej sprawie przez organy egzekucyjne skarżącemu przysługiwało zatem prawo wniesienia zarzutów, których katalog określa art. 33 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu prawidłowo wskazanym przez MWINB, tj., zarzutów, których podstawą jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W toku postępowania egzekucyjnego, pismem z 11 października 2021 r., zobowiązany wniósł zarzuty sformułowane na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b u.p.e.a. podnosząc: 1) zaistnienie czasowego odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) niejasne sformułowanie treści obowiązku; c) tymczasową niewykonalność obowiązku z uwagi na konieczność korzystania z sąsiednich nieruchomości przy rozbiórce w sytuacji, gdy o prawo do ich własności wypowie się Sąd Najwyższy na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie cywilnej.

W odniesieniu do powyżej wskazanych podstaw prawnych wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz okoliczności faktycznych tej sprawy, w zaskarżonym postanowieniu organ zasadnie stwierdził, że zarzuty te podlegały rozpatrzeniu w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego przesłanek z art. 33 § 2 pkt 6 lit a i b u.p.e.a. Wierzyciel nie jest bowiem uprawniony do badania z urzędu, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zgłoszone przez zobowiązanego, co jest konsekwencją przyznania zobowiązanemu wyłącznego prawa do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji (P. Przybysz, op. cit., komentarz do art. 34 u.p.e.a., uwaga 5). Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej jest wnoszony w sposób określony w art. 63 k.p.a. i szczególności powinien on określać istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4 u.p.e.a.).

Na gruncie tej sprawy, ze względu na odwołanie się przez zobowiązanego do przesłanek z art. 33 § 2 pkt 6 lit a i b u.p.e.a., postępowanie przed organami egzekucyjnymi ograniczać się zatem zasadniczo musiało do analizy przewidzianej tymi przepisami przesłanki braku wymagalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Zgłoszone zarzuty uznane zostać musiały w tej sprawie za nieskuteczne, skoro akta sprawy potwierdzają wniosek organów, że w rozważanym przypadku o braku wymagalności obowiązku nie można mówić. Takiego stanowiska organów, w ocenie Sądu, nie można uznać za wadliwe, ponieważ opiera się ono – wbrew zarzutom skargi – na prawidłowej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz właściwym zastosowaniu ww. przepisów. Przesłanka z art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku w przypadku rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej) nie zachodzi w tej sprawie, gdyż egzekwowany obowiązek nie ma charakteru obowiązku pieniężnego, do którego odwołuje się ww. przepis. Nie istnieją ponadto w tej sprawie żadne okoliczności, które nakazywałyby stwierdzić brak wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie terminu jego wykonania (art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a.). Nie budzi zatem wątpliwości poprawność wniosku organu, że egzekwowany w tej sprawie obowiązek rozbiórki nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym.

Liczne zarzuty skargi, które dotyczą nieprawidłowości w zakresie wystawienia tytułu wykonawczego, w tym zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że wśród przepisów określających co może być podstawą zarzutu brak jest przesłanki "niejasnego sformułowania treści obowiązku", a więc podstawy zarzutu wskazanej przez skarżącego w piśmie z 11 października 2021 r. Zarzut o tej treści nie może być uważany za równoważny zarzutowi, którego podstawę stanowi "określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu" (podstawy zarzutu, o których stanowi art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a.). W kontrolowanym przed Sądem I instancji postępowaniu w przedmiocie zarzutów dopiero w postępowaniu zażaleniowym skarżący podniósł zarzut bezpośrednio odwołujący się do treści art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a., którego podstawą jest wadliwe określenie obowiązku, niemniej wnoszący zażalenie błędnie odwołał się w tym zakresie do normy przyjętej w art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. podnosząc, że zarzuca określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego przepisu prawa. Zauważyć tymczasem trzeba, że w tej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji organów nadzoru budowlanego, zatem podstawę prawidłowo sformułowanego zarzutu powinien stanowić przepis art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. Niewątpliwie brak było jednakże podstaw do uwzględnienia tego rodzaju zarzutu przez MWINB, jeśli zważyć, że został on postawiony dopiero w zażaleniu, przez co uznać należało, że dotyczy on nowej okoliczności wskazywanej w toku postępowania zażaleniowego, niezgłoszonej organowi I instancji w piśmie z 11 października 2021 r. Ubocznie Sąd zauważa, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał jednak, iż treść egzekwowanego obowiązku wynika wprost z ostatecznej decyzji PINB z [...] czerwca 2013 r. i odpowiada obowiązkowi nałożonemu tą decyzją (str. 7 uzasadnienia postanowienia PINB), z czym należy się w pełni zgodzić. Organy obu instancji prawidłowo zarazem stwierdziły, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., nie są uprawnione do badania zasadności wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zatem dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Wszystkie zarzuty skargi, które odnosząc się do dostrzeżonych przez skarżącego wad decyzji rozbiórkowej przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia musiały z tego względu zostać pominięte. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu egzekucyjnego nie dotyczy bowiem sprawy administracyjnej głównej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionujący dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Zakwestionowanie prawidłowości takiej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. II OSK 3419/18). W konsekwencji, za niezrozumiałe należy uznać powoływanie się w skardze na argumenty wskazujące na niezasadność decyzji nakazującej rozbiórkę lub kwestionujące przedmiot rozbiórki oraz wszystkie zarzuty dotyczące braku zweryfikowania zgodności tytułu wykonawczego z przepisami prawa budowlanego materialnego. Podkreślić trzeba, że decyzja PINB z [...] czerwca 2013 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 marca 2014 r. VII SA/Wa 2236/13 oddalił skargę A. M. na utrzymującą w mocy ww. decyzję decyzję MWINB z 12 sierpnia 2013 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjni wyrokiem z 10 marca 2016 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego, wniesioną od wyroku w sprawie VII SA/Wa 2236/13 (sygn. II OSK 1725/14). Decyzji rozbiórkowej nie udało się skarżącemu wyeliminować także w trybie stwierdzenia nieważności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 682/17 oraz wyrok NSA z 10 lutego 2021 r. II OSK 1784/18). Uwzględniwszy powyższe, za niezasadne uznać należało zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji, jako powiązane argumentacyjnie z zarzutami w ramach których skarżący kwestionuje zasadność decyzji o rozbiórce.

W odniesieniu zaś do stanowiska skarżącego odwołującego się do przesłanki niewykonalności egzekwowanego obowiązku Sąd za zasadne uznaje wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie, niewykonalność obowiązku nie mogła być podstawą zarzutu (por. przepis art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.). W stanie prawnym aktualnym w dacie wydawania zaskarżonych postanowień niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), co stanowi jednak przedmiot odrębnego postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie przepisów art. 59 u.p.e.a. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu (art. 59 § 4 zd. pierwsze u.p.e.a.), na postanowienie to służy zażalenie, zaś samo rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. ma charakter uznaniowy i musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ egzekucyjny postępowania wyjaśniającego, spełniającego wymagania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (P. Przybysz, op. cit., komentarz do art. 59, uwaga 28). W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu nie może podlegać uwzględnieniu wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do "wydania odrębnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego", jak i również nie mogą być stwierdzone skutki prawne zaniechania organu w tym zakresie, gdyż wykracza to poza granice rozpoznawanej sprawy, którymi Sąd jest związany mocą art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku skargi obejmującego żądanie "ustosunkowania się do wniosku o ewentualne wstrzymanie egzekucji" Sąd stwierdza, że skarżący w toku postępowania egzekucyjnego istotnie żądał zawieszenia postępowania (jeśli przyjąć, że tego w istocie dotyczy żądania skargi sformułowane jako "wstrzymanie egzekucji"). Sąd wskazuje w związku z tym, że zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a., "wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio.". Z mocy powołanego przepisu zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy samego prawa, jednak mimo to organ egzekucyjny w obecnym stanie prawnym zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie odpowiednio zastosowanego art. 56 § 3 u.p.e.a. (tak: P Przybysz, op. cit., komentarz do art. 35, uwaga nr 4). Takie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie zostało w tej sprawie wydane, jednak z uwagi na to, że organ egzekucyjny od dnia wniesienia przez stronę zarzutów nie dokonał w prowadzonym postępowaniu żadnych czynności, przyjąć należało, że powyższe uchybienie, jakkolwiek formalnie w sprawie zaistniało, to jednak nie miało wpływu na prawidłowość postanowienia w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. II FSK 2997/15).

Sąd uznał, że pozostała argumentacja skarżącego nie prowadzi do uwzględnienia skargi, gdyż pozostaje prawnie nierelewantna w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Pomimo wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi na rozprawie, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie, o którym stanowi powołany przepis.