Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1980/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1788/13 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz D.P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. Sygn. akt II SA/Wa 1788/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2012 r. D.P., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz. 1198 dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstu umowy koncesyjnej, zawartej w dniu 19 września 1997 r. przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. wraz z załącznikami oraz aneksami, na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice (węzeł Murckowska, km 340,2) – Kraków (węzeł Balice, km 401,1), o długości 60,9 km do wymogów płatnej autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku.

Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu 2 lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia żądanej umowy, powołując się na stanowisko spółki S., jako strony umowy, iż nie wyraża ona zgody na udostępnienie treści umowy jakimkolwiek osobom trzecim na zasadach innych, niż opisane w art. 18.1 umowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 21 lutego 2012 r. wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 lutego 2012 r.

Na skutek skargi wniesionej przez D.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Wa 438/12 uchylił obie decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznając, że spółka S. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy wprost jej prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Stanowisko to podzielił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt. I OSK 2560/12 oddalając skargę kasacyjną wniesioną przez D.P.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] odmówił udostępnienia D.P. żądanej we wniosku informacji publicznej w postaci treści umowy o budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice (węzeł Murckowska, km 340,2) - Kraków (węzeł Balice, km 401,1) o długości 60,9 km do wymogów autostrady płatnej oraz eksploatację autostrady na tym odcinku z dnia 19 września 1997 r. wraz z załącznikami oraz aneksami, z wyłączeniem postanowień umowy w zakresie węzła autostradowego "Jeleń", co do których spółka wyraziła zgodę na udostępnienie. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że spółka objęła żądane materiały klauzulą poufności, a zatem stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w ocenie organu wypełnia również przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 w/w ustawy. Jednocześnie podniesiono, że organ nie ma wiedzy, które z postanowień umowy mają wartość gospodarczą dla spółki, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje uprawnienia zarówno do decydowania w tej materii niejako "za spółkę", jak również postępowania wbrew wyraźnie określonemu przez nią stanowisku dotyczącemu żądanych materiałów.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 maja 2013 r. Wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorcy stanowi przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki. Według organu oznacza to, że tajemnica przedsiębiorcy posiada szczególną rangę, pozwalającą na jej zrównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki oraz jest odpowiednikiem prawa do prywatności osoby fizycznej na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. W konsekwencji powyższych wywodów Minister podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w decyzji z dnia 29 maja 2013 r., że żądana przez wnioskodawcę umowa zawarta ze spółką S. nie może zostać udostępniona z uwagi na objęcie jej klauzulą poufności, co wypełnia, zdaniem Ministra, wskazany w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji warunek "podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności". Ponadto spółka w trakcie postępowania złożyła oświadczenie dotyczące braku zgody na udostępnienie treści umowy, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Minister powołał się również na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt V Ca 1960/11, którym zostało oddalone powództwo o nakazanie Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udostępnienia informacji publicznej w postaci przedmiotowej umowy koncesyjnej. Organ wskazał, że wedle spółki przedmiotowa umowa zawiera m.in. dane o charakterze poufnym, które dotyczą rentowności projektu koncesyjnego, kwestii podziału zysku, alokacji ryzyk pomiędzy stroną publiczną a stroną prywatną, informacje o rodzaju i prognozowanych cenach robót budowlanych, jakie spółka zamierza zakupić na rynku w formie przetargów otwartych nieograniczonych z udziałem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Dodatkowo to spółce przysługuje prawo określenia, czy treści zawarte w umowie mają dla podmiotu wartość gospodarczą.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P. Powołując się na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący wskazał na konieczność określenia, jak szeroko tajemnica przedsiębiorcy może ograniczać konstytucyjne prawo do informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd przytoczył legalną definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania treści umowy z dnia 19 września 1997 r. w tajemnicy, czego wyrazem jest § 18.1 umowy. W ocenie Sądu skoro cała umowa objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to organ prawidłowo uznał, że informacja, o jaką wystąpił skarżący, pomimo, że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za okoliczność niesporną Sąd uznał działania spółki mające na celu zachowanie w poufności treści umowy zawartej z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W umowie tej zawarta została bowiem klauzula dotycząca zachowania w poufności informacji o drugiej stronie. Sama Spółka S. w piśmie z dnia 26 stycznia 2012 r. oraz z dnia 7 maja 2013 r. nie wyraziła zgody na upublicznienie przez organ treści umowy. Oświadczyła, iż wszystkie postanowienia umowy, w tym postanowienia aneksów i załączników, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podlegają ochronie. Od tej zasady uczyniła jeden wyjątek, zgadzając się na udostępnienie postanowień umowy w zakresie dotyczącym węzła autostradowego "Jeleń" w innym postępowaniu administracyjnym. W zakresie, w jakim udostępniono postanowienia umowy odnoszące się do węzła "Jeleń", w niniejszym postępowaniu spółka również wyraziła zgodę na udostępnienie odpowiednich zapisów umowy dotyczących ww. węzła autostradowego treści przedmiotowej umowy, które zostały udostępnione skarżącemu. Za uzasadnione Sąd uznał również stanowisko organu, że informacja o treści przedmiotowej umowy ma dla Spółki S. wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogła ona zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Za istotny fakt Sąd uznał zbadanie kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa przez Sąd Okręgowy w sprawie o sygn. akt VCa 1960/11, gdzie oddalono powództwo Gminy J. na rzecz S. Sąd nie podzielił zarzutu skargi jakoby umowa zawarta pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej a Spółką podlegała regulacjom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Sąd podkreślił również, że nie widzi potrzeby zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w brzmieniu: "Czy ograniczenie, wynikające z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jest zgodne z art. 31 ust 3 Konstytucji RP w przypadku rozumienia, że tajemnica przedsiębiorcy ma absolutne i bezwarunkowe pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej?“ w całym zakresie wskazanym przez skarżącego, które to skarżący zgłosił na rozprawie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od odpowiedzi na powyższe nurtujące skarżącego pytania, ale od indywidualnej, charakterystycznej dla każdej sprawy, oceny, czy dokonane przez stronę umowy handlowej zastrzeżenie poufności danego elementu umowy zasługuje na ochronę prawną.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D.P. zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 107 § 3, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 89 § 2 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- przez niewyjaśnienie przez organ faktu, że większość informacji zawartych w umowie jest publicznie jawna,

- przez uniemożliwienie wyjaśnienia sprawy na rozprawie administracyjnej mimo, że zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron i tylko możliwość bezpośredniego zadawania pytań i bezpośredniego składania oświadczeni jednej strony wobec oświadczeń drugiej strony umożliwiłaby całościowe wyjaśnienie sprawy,

- przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia, iż przedmiotowa umowa zawiera informacje sprzed 17 lat i niezbadanie, które z tych informacji posiadają wartość gospodarczą na dzień dzisiejszy,

- przez nie wyjaśnienie i pominięcie faktu, że spółka, prócz przedmiotowej umowy dot. Autostrady A4 przez 17 lat nie brała udziału w żadnych innym postępowaniu o udzielenie koncesji na budowę i eksploatację dróg,

- przez nie wyjaśnienie jaką wartość gospodarczą na dzień dzisiejszy mają informacje zawarte w umowie, tj. nie wyjaśnienie w jaki sposób utajnienie informacji zawartych w umowie przyczynić się może do zwiększanie albo zachowania przychodów lub zmniejszenie albo utrzymania kosztów,

- przez niewyjaśnienie pojęcia "wartości negocjacyjnej",

- przez niewyjaśnienie, dlaczego niemożliwe jest udostępnienie umowy będącej przedmiotem sporu z wyłączeniem niektórych danych mających wartość gospodarczą,

2) naruszenie art. 141 p 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienie na jakiej podstawi Sąd ustalił, że umowa będąca przedmiotem sporu w całości posiada wartość gospodarczą,

- brak wyjaśnienia dlaczego w sprawie nie miał zastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

3) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie:

- że ustawa wyłącza postanowienia Konstytucji i że Konstytucji nie stosuje się bezpośrednio w tej sprawie,

- że tajemnica przedsiębiorcy ma absolutne (w każdych okolicznościach) pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej,

- że absolutna ochrona tajemnicy przedsiębiorcy nie narusza istoty prawa do informacji publicznej i jest konieczna w demokratycznym państwie prawnym,

4) naruszenie art. 193 Konstytucji RP poprzez odmowę zadania pytania prawnego o zgodność art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust 4 ustawo o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji rozumianymi w ten sposób, iż prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy ma w każdych okolicznościach bezwzględne pierwszeństwo wobec prawa do informacji publicznej - z art. 61 ust 1 i ust 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP,

5) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez błędną wykładnię i uznanie:

- że utajnienie wskazanych w uzasadnieniu wyroku informacji zawartych w spornej umowie może mieć wpływ na zysk (osiągnięcie celów gospodarczych) spółki,

- że posiadanie wartości gospodarczej oznacza nie tylko rzeczywistą, aktualną i wymierną wartość, ale także potencjalną (przyszłą i nieokreśloną) wartość.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonano rozwinięcia postawionych zarzutów z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z powodu braku przytoczenia podstaw kasacyjnych zgodnie z art. 180 w zw .z art. 178 i art. 176 p.p.s.a. ewentualnie o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Również Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na szeregu zarzutach naruszenia procesowego, jak i materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez organy administracji, a co za tym idzie tylko dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, umożliwiało prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany dany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 roku, syg. akt II GSK 819/11).

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w przedmiotowej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd administracyjny zaakceptował ustalenia poczynione przez organ administracji publicznej pomimo istotnych naruszeń wskazanych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skutkowały brakiem pełnego postępowania wyjaśniającego przejawiającego się brakiem ustaleń dotyczących między innymi dzisiejszej wartości gospodarczej dla spółki informacji zawartych w umowie, nie wyjaśnienie pojęcia "wartości negocjacyjnej".

Należy zauważyć, że postępowanie wyjaśniające w sprawie uzyskania dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, tym przypadku dokumentów w postaci tekstu umowy koncesyjnej, zawartej w dniu 19 września 1997 roku wraz z załącznikami i aneksami na budowę przez przystosowanie autostrady A-4 na odcinku Katowice (węzeł Murckowska) – Kraków (węzeł Balice) do wymogów płatnej autostrady oraz eksploatację autostrady na tym odcinku winno sprowadzać się do ustalenia i wyjaśnienia, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w przypadku pozytywnego stanowiska, czy nie zachodzą ograniczenia w dostępie do informacji określone w przepisach powołanej ustawy.

Oceniając legalność przeprowadzonego postępowania w kontekście stawianych zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej warto zauważyć, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności nieudostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu umowy koncesyjnej z dnia 19 września 1997 roku zawartej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej ze spółką S. wraz z załącznikami oraz aneksami z uwagi na ochronę tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd I Instancji zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, iż przedmiotowa umowa stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, ale nie może być udostępniona, ponieważ zawiera informacje, które podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy.

Należy zauważyć, że aby dana informacja została zakwalifikowana i podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako tajemnica przedsiębiorcy w związku z art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna jest spełniona, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tej informacji.

Przesłanka materialna zostaje spełniona wtedy, gdy określone informacje mogły być objęte tajemnicą przedsiębiorcy; muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika z przepisów prawa.

Warunkiem koniecznym do uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Sąd I Instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, iż informacja o jaką wystąpił skarżący, pomimo, że ma charakter informacji publicznej, nie mogła zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako chroniona tajemnica przedsiębiorcy.

Należy zgodzić się z sądem administracyjnym tylko w tym zakresie, że przedsiębiorca faktycznie podjął działania formalne celem zachowania w poufności treści przedmiotowej umowy.

Jednocześnie należy uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, że ocena występowania przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy opiera się li tylko na ogólnych rozważaniach, bez przeprowadzenia własnej oceny, iż w przedmiotowej umowie występują informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne mające wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, czym zostały naruszone reguły postępowania wyjaśniającego określone w art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § k.p.a.

Za wystarczające w tym przedmiocie Sąd uznał, odwołanie się tylko do oceny i rozważań, które zostały dokonane w postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie V Ca 1960/11 oraz wynikające ze stanowiska zainteresowanego przedsiębiorcy.

W tym przypadku nie można uznać, że prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., w sytuacji gdy organ odstępuje od własnej oceny konkretnych zapisów umowy w kontekście występowania informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest wykazanie, że dane zawarte w umowie koncesyjnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli, bądź wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu).

Powołanie się przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy, bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Takie postępowanie zostało przeprowadzone sprzecznie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Nadto należy zauważyć, że każdy wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien zawierać takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Do niezbędnych elementów takiego wniosku należy zaliczyć wskazanie zakresu żądanej informacji oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia informacji.

W niniejszej sprawie żądanie wniosku zostało określone maksymalnie szeroko, jako żądanie udostępnienia całej treści umowy koncesyjnej wraz z załącznikami i aneksami.

Zdaniem Sądu umowa jako dokument stanowi zbiór informacji o zasadach, warunkach realizacji przedsięwzięcia, którego przedmiotem jest budowa poprzez przystosowanie autostrady na odcinku Katowice – Kraków do wymogów autostrady płatnej oraz jej eksploatację. Z tej też racji, tak naprawdę nie do końca jest wiadomo, czy wnioskujący o udzielenie informacji publicznej był zainteresowany wszystkimi informacjami wynikającymi z przedmiotowej umowy, na co może wskazywać zarzut, że organ nie wyjaśnił dlaczego nie można udostępnić umowy bez danych stanowiących wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy.

Na pewno w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie będą mogły wejść informacje dotyczące gospodarowania publicznymi środkami finansowymi w ramach umowy koncesyjnej. Zgodnie z art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.) klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązania są realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zdaniem autora skargi kasacyjnej polegał na braku wskazania, na podstawie jakich dowodów ustalił organ fakt, że w całości umowa będąca przedmiotem sporu posiada wartość gospodarczą, oraz nie wyjaśnienie sformułowania "wartość negocjacyjna", a także nie wyjaśnienie w uzasadnieniu, dlaczego w sprawie nie miał zastosowania art. 31 ust.1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 15 lutego 2010 roku, syg. akt II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w związku z czym niemożliwa staje się kontrola instancyjna orzeczenia.

Sąd ten wywiódł, że stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko jako (zwięzłe, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny przyjęty przez sąd. W rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zakresie nie sposób stwierdzić.

Kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych mogłaby być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdyby w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia Sąd nie zajął stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego. Sąd w sporządzonym uzasadnieniu przedstawił przyjęty stan faktyczny w sprawie, a kwestia prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i co za tym idzie przyjętego stanu faktycznego mogła być i była zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zarzucających naruszenie przepisów art. 31 ust. 3 w związku z art. 8 ust.1 oraz 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust.1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to również obejmuje uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenia prawa, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących między innymi tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie należy zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na wyłączenie jawności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w przypadku braku ustaleń co do występowania podstaw do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi naruszenie wskazywanych konstytucyjnych zasad dostępu do informacji publicznej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię o tyle jest zasadny, że brak prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie nie pozwalał na prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego.

W związku z podniesionymi okolicznościami, przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny być zbadane i wyjaśnione okoliczności związane z podstawą występowania w przedmiotowej umowie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnienie informacji, a odmowa jest wyjątkiem od zasady. W związku z tym ciężar wykazania przesłanek obligujących do wydania decyzji odmownej spoczywa na właściwym organie po przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który ponownie rozpozna skargę uwzględniając powyższe stanowisko.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art.203 pkt 1 p.p.s.a.