Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1512/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 119 par 1
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ;. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i 2 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 w związku z art. 119 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na zobowiązanego B. W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym TW-2 znak [...] wystawionego w dniu 1 lipca 2019 r. dotyczącego przeprowadzenia kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania muru oporowego zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w S. B. – przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. B. ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego na działkach o nr [...] położonych w S. B. sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia – uwzględniającej w szczególności część muru oporowego wskazującego pęknięcia, na fragmencie przebiegającym po działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w S. B. i zawierającej stosowne propozycje rozwiązań mających na celu doprowadzenie muru oporowego do należytego stanu technicznego. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję PINB w S. B. nr [...] z dnia 6 kwietnia 2018 r. i na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał B. W. jako właścicielowi zabudowanych działek o nr ew[...] położonych w S. B. oraz zlokalizowanego od strony południowej na w/w działkach muru pełniącego funkcję oporową: 1. przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania muru oporowego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w S. B. - przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, 2. przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. B. ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w S. B., sporządzonej przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia, - uwzględniającej w szczególności część muru oporowego wykazującego pęknięcia, na fragmencie przebiegający m po działce o nr ew. [...] przy granicy z działką o nr ew. [...] w S. B. i zawierającej stosowne propozycje rozwiązań mających na celu doprowadzenie muru oporowego do należytego stanu technicznego. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w S. B. upomnieniem z dnia 17 czerwca 2019 r. wezwał B. W. do wykonania obowiązku określonego w decyzji MWINB nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie wskazanym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 1 lipca 2019 r. PINB w S. B. wystawił tytuł wykonawczy wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. W terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązany nie skorzystał z prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zażalenie na to postanowienie złożył B. W. domagając się jego uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 7 października 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a ściślej obowiązku przeprowadzenia kontroli bezpiecznego użytkowania muru oporowego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w S. B. zgodnie z warunkami określonymi w decyzji MWINB nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. Obowiązek ten został nałożony na B. W. na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tak nakazany obowiązek przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy podlega egzekucji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 119 i nast. Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea). Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek nie polega na rozbiórce budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 upea, zatem słusznie PINB w S. B. ustalił wysokość grzywny stosując zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 upea, tj. grzywna nakładana na osobę fizyczną nie może przekroczyć 10 000 zł, a nakładana na osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - 50 000 zł. Najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, jest więc kwota 10 000 zł. Stwierdza się, że grzywna nałożona na zobowiązanego, B. W., w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę [...]zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną. Z uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, że w ocenie PINB w S. B. grzywna nakładana na B. W. w kwocie [...]zł spełnia warunek skuteczności, tzn. grzywna nałożona w takiej kwocie przymusi zobowiązanego do wykonania obowiązku. Grzywna ta jest na tyle wysoka, że nie będzie się zobowiązanemu opłacało jej uiszczać celem przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego, lecz zmusi go do wykonania obowiązku. Nie bez znaczenia dla wysokości grzywny w celu przymuszenia pozostaje kwestia jednorazowości grzywny w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek polega na przeprowadzeniu kontroli bezpiecznego użytkowania muru oporowego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w S. B. zgodnie z warunkami określonymi w decyzji MWINB nr [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. W decyzji tej wyraźnie wskazane zostało, że zebrany materiał dowodowy poparty dokumentacją fotograficzną wskazuje, iż mur oporowy na działkach o nr ew. [...] w S. B. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, Zatem nałożony na B. W. obowiązek dotyczy oceny stanu technicznego muru oporowego i związany jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Szczególnie w takim przypadku grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczać i aby zamiast tego wykonał obowiązek. Ze względu więc na to, czego dotyczy egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, kwota grzywny nałożonej na B. W. wydaje się być w pełni uzasadniona. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego to podstawa zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 upea. Zarzuty zaś są odrębnym od zażalenia na postanowienie środkiem prawnym służącym zobowiązanemu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 § 1 upea, i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Inne są też organy właściwe do rozpatrzenia tych środków: zarzuty rozpoznaje bowiem organ egzekucyjny, a zażalenie organ nadzoru. Kwestia uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu złożonego w trybie art. 33 §1 pkt 8 upea, a nie przedmiotem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 884/14). Zatem w niniejszym postanowieniu, wydanym na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB w S. B. nr [...] z dnia 19 lipca 2019 r. organ nie jest uprawniony do rozstrzygania w kwestii zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 upea.

Na to postanowienie B. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść wydanego postanowienia poprzez przyjęcie, że zobowiązany powinien ponosić odpowiedzialność za nieprzeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania muru oporowego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w S. B., podczas gdy w rzeczywistości osobą, która powinna ponosić odpowiedzialność za przeprowadzenie kontroli i koszty przeprowadzenia kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania muru oporowego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w S. B. jest właściciel działki o nr ew. [...] w S. B. ze względu na fakt, iż to nasyp wykonany bez stosownych pozwoleń na terenie tejże działki odpowiada za pogorszony stan muru oporowego znajdującego się na wymienionych powyżej działkach;

2/ naruszenie prawa procesowego, a to art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w stosunku do zobowiązanego spełnione zostały przesłanki uzasadniające nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy w rzeczywistości osobą, która powinna ponosić koszty przeprowadzenia kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania muru oporowego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] położonych w S. B. jest właściciel działki o nr ew. [...] w S. B. ze względu na fakt, iż to nasyp wykonany bez stosownych pozwoleń na terenie tejże działki odpowiada za pogorszony stan muru oporowego znajdującego się na wymienionych powyżej działkach;

3/ naruszenie prawa procesowego, a to art. 6 K.p.a., które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż istnieją podstawy prawne do obciążenia skarżącego grzywną w celu przymuszenia , podczas gdy w rzeczywistości osobą, która powinna ponosić koszty

przeprowadzenia kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania muru oporowego,

zlokalizowanego na działkach o nr ew[...] położonych w S. B. jest właściciel działki nr [...] w S. B. ze względu na fakt, że to nasyp wykonany bez stosownych pozwoleń na terenie tejże działki odpowiada za pogorszony stan muru oporowego znajdującego się na wymienionych powyżej działkach;

4/ naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 K.p.a., które miało wpływ na treść

podjętego rozstrzygnięcia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na

poczynieniu przez organ niezgodnych ze stanem rzeczywistym ustaleń faktycznych

polegających na przyjęciu, iż skarżący ponosi odpowiedzialność za pogorszony stan

muru oporowego znajdującego się na jego nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości odpowiedzialność tę ponosi właściciel nieruchomości sąsiedniej i to

na nim spoczywać powinien obowiązek przeprowadzenia kontroli w zakresie

bezpiecznego użytkowania muru oporowego, zlokalizowanego na działkach o nr

ew. [...] położonych w S. B..

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym a określonego, jako przeprowadzenie kontroli w zakresie użytkowania muru oporowego i przedłożenie w PINB w S. B. ekspertyzy stanu technicznego tego muru sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Skarżący zarzuca, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ nie wziął pod uwagę, że dostęp do muru oporowego znajduje się od strony działki należącej do sąsiada, z którym pozostaje w konflikcie, co uniemożliwia terminowe wykonanie obowiązku, nie może bowiem wejść na działkę sąsiada. Skarga zarzuca także, iż to nie skarżący powinien być zobowiązany do przeprowadzenia kontroli muru oporowego ponieważ to właściciel działki nr [...] wykonał, nasyp który pogorszył stan techniczny muru oporowego. Zarzuty te w ocenie sadu nie zasługują na uwzględnienie.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przypomnienie, że instytucja grzywny w celu przymuszenia została uregulowana w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. dnia 15 kwietnia 2019 r. polegającego na przeprowadzeniu kontroli muru oporowego i przedłożeniu stosownej ekspertyzy. Obowiązek ten nie mógł być w postępowaniu egzekucyjnym podważany. Wynika to wprost z art. 29 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak zasadnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. II OSK 233/16 celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Także w wyroku z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 3594/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Warto też przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14 w którym wskazano, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję (por. też wyroki NSA z dnia 8 listopada 2018 r. oraz z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2539/14).

W ocenie sądu organ spełnił też obowiązujące go wymogi, jakie nakłada ustawa, by uznać kontrolowane przez sąd postępowanie egzekucyjne za w pełni legalne. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W niniejszej sprawie organ skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego pouczając, że a brak tego wykonania wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie to (egzekucyjne) wszczęte zostało w dopuszczalnym ustawowo okresie, po doręczeniu upomnienia.

Wskazać też należy, iż przepisy ustawy dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny a dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia dla wykonawcy kontroli muru oporowego i sporządzenia ekspertyzy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 123/18 z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Oceniając zatem wysokość nałożonej grzywny w kontekście art. 7 u.p.e.a. należy uznać, że nie może być uznana za nadmiernie dolegliwą. Należy przy tym mieć na uwadze, że celem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trudno więc mówić o "szczególnej uciążliwości" grzywny, skoro zobowiązany może uniknąć konieczności jej uiszczenia, jeżeli wykona decyzję. Stąd też uzasadnione jest, aby grzywna z uwagi na jej wysokość wywołała u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej, że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących tego, że to nie skarżący powinien być zobowiązany do przeprowadzenia kontroli muru oporowego ponieważ to właściciel działki nr [...] wykonał nasyp ,który pogorszył stan muru oporowego, wskazać należy, iż zarzut ten z przyczyn o których mowa wyżej nie może być uwzględniony. Jak wskazano wyżej, na etapie postępowania egzekucyjnego organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym ani nie ma kompetencji do oceniania czy nakaz wynikający z ostatecznej decyzji był nałożony na właściwy podmiot. Jeżeli skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku przeprowadzenia kontroli muru oporowego i wykonania ekspertyzy mógł to czynić na etapie postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. dnia 15 kwietnia 2019 r. Na etapie postępowania egzekucyjnego możliwości takiej nie ma.

Co do zarzutu, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ nie wziął pod uwagę tego, że dostęp do muru oporowego znajduje się od strony działki należącej do sąsiada, z którym pozostaje w konflikcie, co uniemożliwia wykonanie obowiązku gdyż nie może wejść na działkę sąsiada, w ocenie sądu jest to zarzut który należy kwalifikować jako niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym a zatem zarzut objęty innym trybem postępowania. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. stanowi, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zwraca się uwagę na niedopuszczalność powoływania w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia na zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Możliwość rozpoznania tych zarzutów w postępowaniu zażaleniowym prowadziła by do obejścia przepisów o zarzutach (art. 27§ pkt 9 oraz art. 33 u.p.e.a). Ten bowiem środek odwoławczy można zgłosić w innym, krótszym terminie niż termin do złożenia zażalenia co wynika z art. 27 1 § pkt 9 u.p.e.a. Kwestia ta ujmowana jest jednolicie zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12 wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2677/17

W zażaleniu zatem, a w dalszej kolejności w skardze możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości grzywny w celu przymuszenia nie można w nim natomiast zarzucać między innymi niewykonalności obowiązku. Tym samym podnoszony w skardze zarzut, co do niewykonalności obowiązku nie może być merytorycznie rozpoznany przez Sąd w niniejszym postępowaniu. O prawie do złożenia zarzutów i terminie do ich wniesienia, zobowiązany jest informowany w samym tytule egzekucyjnym (art. 27 § 1 pkt 7 ustawy).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.