Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 61/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz stwierdza, że skarżącemu P. Sp. z o.o. w W. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w kwocie 425 zł (słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych), 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana również jako: "Spółka", "Skarżąca") uiściła na rzecz Urzędu Miejskiego w B. w dniu [...] września 2003 r. kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki S. o nr rej. [...]. Obowiązek uiszczenia opłaty wynikał z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310, dalej jako: "rozporządzenie").

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o zwrot łącznej kwoty 16.100,00 zł za wydanie 32 kart pojazdów dla pojazdów o wymienionych w piśmie numerach rejestracyjnych, w tym kwoty 425,00 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu S. o nr rej. [...].

Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, że opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia, do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, wskazujący na jego sprzeczność z ustawą. Podniosła przy tym, że podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną i naruszało art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych. Zdaniem Spółki, organ pobrał opłatę bez stosownej podstawy prawnej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta B. stwierdził brak podstaw do zwrotu na rzecz Spółki wnioskowanej kwoty, podnosząc, że wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r. określił skutki na przyszłość, a jego moc obowiązująca nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed dniem jego ogłoszenia lub przed innym wyznaczonym przez TK terminem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (tu: § 1 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei opłata związana z rejestracją pojazdu została pobrana w granicach i na podstawie powszechnie obowiązującego prawa.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia i uznania obowiązku Prezydenta Miasta B. dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.");

- prawa materialnego, przez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

- prawa materialnego, przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

- prawa materialnego, przez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca wskazała na przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, do którego odnosi się wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., stwierdzający jego niekonstytucyjność oraz sprzeczność z ustawą od początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Podniosła również, że organy pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu ponad koszt jej wytworzenia czyniły to bez podstawy prawnej, co jest niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i rodzi obowiązek zwrotu nadpłaty.

Spółka zauważyła, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich zwrotu. Organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą, a sądy administracyjne - na mocy art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP – uprawnione są do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie.

W opinii Spółki, pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu, organ naruszył również art. 90 akapit pierwszy TWE, do którego stosowania był zobowiązany, zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Sprzeciwia się on bowiem opłacie, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Spółka podkreśliła, że w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 611 i 612), jak i rozporządzeniu z dnia 18 maja 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 52, poz. 558) w ich § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomie faktycznych kosztów ich wytworzenia tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18 poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłatę w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 w kwocie 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał 75 zł opłaty, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania.

Spółka stanęła na stanowisku, że pomimo iż TK odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku, a odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Pobierając zawyżoną opłatę organ powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a więc liczyć się z obowiązkiem, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Dalej Skarżąca wskazywała, że wbrew twierdzeniom organu, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Również zarzut przedawnienia roszczenia, oparty o art. 118 Kodeksu cywilnego, w związku z prowadzaną przez Spółkę działalnością gospodarczą jest w jej ocenie chybiony. Z uwagi na charakter administracyjny sprawy, przepisy kodeksu cywilnego nie mogą znaleźć zastosowania, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zarzutu przedawnienia roszczenia, co z pewnością mogło by nastąpić, ale wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość, wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, zatem organ jest obowiązany do pobierania opłaty za kartę, bez wydania odrębnego aktu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona czynność była niezgodna z prawem.

Przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia odmowy zwrotu skarżącej Spółce kwoty 425 złotych tytułem części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej w dniu [...] września 2003 r. w wysokości 500 złotych z tytułu rejestracji pojazdu marki S. o nr rej. [...].

Nie budzi wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wskazano, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.).

Skarżąca spółka uiściła sporną opłatę w kwocie 500 złotych na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu poprzez niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 oraz 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r. Trybunał stwierdził, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 złotych, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona ona była w wysokości 75 złotych, nie pozostaje - jak stwierdził Trybunał - w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy.

W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 złotych. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., tj. jeszcze przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Prezydenta Miasta B. odmawiającą zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, za niezgodną z prawem. Rację ma wprawdzie organ, że opłatę pobrano w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra infrastruktury z 28 lipca 2003 r. przewidującego taką a nie inną kwotę opłaty. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taki argument nie ma jednak znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji i ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia będącego aktem podustawowym, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. I OSK 773/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie zatem od tego, że sporne rozporządzenie (z dnia 28 lipca 2003 r.) utraciło moc obowiązującą dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – Sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności będącej powodem żądania zwrotu. W ramach tej oceny skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym, uprawnia do przyjęcia, że powołany przepis, z przyczyn powołanych przez Trybunał Konstytucyjny, nie był zgodny z ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 złotych opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydania karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP, który zastrzega prawo ustanawiania danin publicznych dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 złotych Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana opłata – w części ponad faktyczne koszty wydania karty – była niezgodna z prawem.

Skoro zostało wykazane, że opłata za wydanie karty pojazdu określona rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do kosztów wytworzenia (druku i dystrybucji), to skarżącej Spółce należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty pojazdu określonej w nowym rozporządzeniu w wysokości 75 złotych.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych poruszona została także kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. W tej kwestii wskazuje się, że od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), w której zapisano, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są między innymi dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 ust. 1 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009, Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem sadu, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie niniejszej, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. sygn. II SA/Op 669/11, że "gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu jakimkolwiek terminem przedawnienia". W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ żądań zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 26 marca 2012 r. sygn. II SA/Gl163/12. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowiska.

Sąd nie uwzględnił złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika organu o połączenie niniejszej sprawy i pozostałych 26 spraw ze skarg P. Sp. z o.o. w W. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd miał w tym zakresie na uwadze, że poszczególne sprawy dotyczą pobrania opłaty za kartę pojazdu odnośnie różnych pojazdów w różnych datach i łączy je tylko fakt poniesienia opłat przez ten sam podmiot. Jedynie dodatkowo należy wskazać, że przeciwko połączeniu spraw przemawiały względy ekonomii procesowej. Sprawy zostały wyznaczone na różne posiedzenia i ich połączenie musiałoby się wiązać z koniecznością odroczenia rozpraw i skierowania na nowy termin.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W oparciu o art. 146 § 2 ww. ustawy uznano obowiązek Prezydenta Miasta B. do dokonania zwrotu Skarżącej części uiszczonych opłat w wysokości 425 zł.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów w kwocie 597 zł, na którą to kwotę składa się wpis w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.