Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1240/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2006r. sprawy ze skargi Firmy Handlowej "D.J.N." Spółka Jawna na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6.07.2005 Firma Handlowa "D. J.N." Spółka Jawna wniosła o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr "1" przy ul. B. w G. na magazyn handlu hurtowego. Wniosek zawierał m.in. projekt budowlany przedmiotowej inwestycji oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2005r., nr[...] Starosta G. działając na podstawie art. 28 ust. l i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.) oraz art.104 k.p.a. odmówił Firmie Handlowej "D.J.N." Spółka Jawna zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr "1" przy ul. B. w G. na magazyn handlu hurtowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż przedłożony wniosek w ocenie organu jest przedwczesny. "W trakcie prowadzonego postępowania ustalono bowiem, że pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego udzielone zostało Panu K.H. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1999r., w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po realizacji drugiego etapu inwestycji tj. zjazdu wraz z pasem wyłączenia ruchu. NA podstawie wyżej wymienionej decyzji obiekt w zasadzie został zrealizowany jednak Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o wydanie pozwolenia na użytkowanie. (...) Zatem budynek ma status obiektu w budowie i istotne zmiany w trakcie realizacji budowy, powinny być rozstrzygane w trybie zmiany decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę. Z wnioskiem o zmianę decyzji może wystąpić jedynie Inwestor lub osoba przez niego upoważniona, zatem niezbędne jest wcześniejsze przepisanie pozwolenia na budowę stosownie do ustaleń art. 40 ustawy Prawo budowlane."

W odwołaniu od tej decyzji Firma Handlowa "D.J.N." Spółka Jawna (zwana dalej skarżącą) nie zgodził się z treścią decyzji Starosty G. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Podniesiono, że "nie można podzielić stanowiska organu I instancji, iż objęty postępowaniem obiekt budowlany ma status obiektu w budowie z uwagi na nie uzyskanie przez pierwotnego inwestora pozwolenia na użytkowanie." Wskazano, iż pojęcie "zakończenia budowy" nie zostało zdefiniowane w ustawie prawo budowlane. "W związku z tym pojęcie to należy rozumieć przez pryzmat projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wynikających z nich robót budowlanych. Taki też znaczenie zostało nadane pojęciu "zakończenia budowy" w orzecznictwie sądów administracyjnych. (...) W ocenie strony przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają dla przyjęcia "zakończenia budowy" uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wręcz przeciwnie, z art. 54 ustawy wynika, iż pozwolenie na użytkowanie jest następstwem zakończenia budowy. Zgodnie z powołanym przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z powyższych przepisów wynika, iż pozwolenie na użytkowanie jest całkowicie odrębną instytucją w stosunku do pozwolenia na budowę i nie ma żadnego znaczenia dla przyjęcia czy roboty budowlane zostały zakończone czy też nie. Stąd w ocenie strony wadliwe jest stanowisko organu I instancji (...). Skoro zatem organ I instancji stwierdza, że "obiekt w zasadzie został zrealizowany" to tym samym zakończono budowę, czyli wykonano wszystkie roboty niezbędne do ukończenia obiektu zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Okoliczność, że pierwotny inwestor nie wystąpił o pozwolenie na użytkowanie nie ma znaczenia. W związku z tym, iż nowy właściciel budynku (obecny inwestor) zamierza wykonać przebudowę obiektu zachodzi dostatecznie uzasadniona podstawa do wydania pozwolenia na budowę (przebudowę). Przebudowa nie ma bowiem żadnego związku z pierwotnie realizowaną budową i została określona w nowym projekcie budowlanym."

Decyzją z dnia [...]września 2005r., nr[...] Wojewoda, na podstawie art.28, art.33, art.34 ust. 1, 2, 3, art.35 ust. 1 oraz art.81 ust. 1 pkt 2 i art.82 ust.3 ustawy prawo budowlane oraz art.138 § l pkt l k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż "pawilon handlowy, który miałby być przebudowany nie został oddany do użytkowania zgodnie z warunkiem zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1999r. Z uwagi na powyższą sytuację, przedmiotowy pawilon handlowy traktuje się jako obiekt w budowie, na budowę którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Obecnie chcąc przebudować ten pawilon na magazyn handlu hurtowego należy dokonać poprzez zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę."

Decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma Handlowa "D.J.N." Spółka Jawna zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż obiekt budowlany objęty postępowaniem ma status obiektu w budowie, z uwagi na nie uzyskanie przez pierwotnego inwestora pozwolenia na użytkowanie; naruszenie prawa materialnego, a to art. 36a ust. l i art.28 ust. l i 2 prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 k.p.a. Z uzasadnienia skargi wynika, iż strona skarżąca nie zgadza się z stanowiskiem organów administracyjnych i w znaczącej części powtarza swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu jej odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. Nadto dodaje, iż "dotychczasowy właściciel obiektu Pan K.H. użytkował ten obiekt od 1999r. przez kilka lat. Budynek ten został wpisany do ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatu G. i otrzymał swój numer [...]. Budynek jest też wyodrębniony i oznaczony na mapie ewidencyjnej. Firma Handlowa "D.J.N." spółka jawna nabyła obiekt objęty postępowaniem w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko Panu K.H. jako budynek używany co wynikało ze stanu faktycznego (w budynku tym przez kilka lat prowadzony był supermarket) oraz z operatu biegłego rzeczoznawcy. Skoro zatem przedmiotowy obiekt był używany przez kilka lat to tym samym nie można twierdzić, iż nie zakończono jego budowy." Zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stan faktyczny sprawy oraz nie przeprowadziły w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego. "Organ administracji nie zebrał żadnych dowodów pozwalających przyjąć, iż obiekt skarżącego ma status "obiektu w budowie". Organ administracji oparł się jedynie na dokumentach, w tym rejestrze pozwoleń na użytkowanie i informacji PINB w G. Organ administracji nie zweryfikował w ogóle zasadności wykonanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę (...). Należyte i zgodne z zasadą prawdy obiektywnej wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wymagało czynności postępowania dowodowego, które potwierdziłyby, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę."

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że "w sytuacji, w której nastąpiła zmiana osoby dysponującej nieruchomością na cele budowlane, przy jednoczesnym niewykonaniu ciążących na inwestorze obowiązkach (uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie) czyli niewykonaniu decyzji, konieczne stało się uzyskanie jej przeniesienia na Skarżącego, w trybie art. 40 ustawy prawo budowlane. W takiej sytuacji obecny użytkownik wieczysty, firma "D." nie może wystąpić ani o pozwolenie na użytkowanie, ani o pozwolenie na zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę, gdyż nie jest inwestorem." Dlatego też wniósł o oddalenie skargi.

W związku z wnioskiem strony skarżącej, zawartym w skardze z dnia 3.10.2005r. o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art.l 19 i nast. ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) i wobec braku wniesienia przez inne strony postępowania, w ustawowym terminie, żądania przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, rozpoznano ją w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotowa sprawa dotyczy pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego (pawilonu handlowego).

Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ponieważ pozwolenie na budowę zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, to przez owe roboty budowlane należy rozumieć także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art.3 pkt.7 i 12 ustawy prawo budowlane). Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. l ustawy prawo budowlane). Ponieważ przebudowa obiektu budowlanego (w tym przypadku budynku) nie została objęta regulacją przepisów art. 29-30 prawa budowlanego zatem wymaga ona uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Przebudowywać można wyłącznie istniejący obiekt budowlany bez zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Na tle przedmiotowej sprawy jako istotne jawią się dwie kwestie: czy można przebudować obiekt budowlany przed zakończeniem jego budowy i związanym z tym dopuszczeniem obiektu budowlanego do użytkowania oraz czy i kiedy przebudowa wymagać będzie uprzedniego uzyskania pozwolenie na budowę.

Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie, to przebudowywać można jedynie obiekt budowlany, który fizycznie istnieje przynajmniej w takim zakresie, iż nadaje się on do przebudowy w sensie zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Przebudować można obiekt budowlany, który został zrealizowany w sensie techniczno-budowlanym i odpowiada on warunkom określonym w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Roboty budowlane związane z takim obiektem budowlanym winne być zatem zakończone (nie jest równoznaczne z zakończeniem samej budowy np. w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę obejmuje większy zakres robót budowlanych lub zespołu obiektów).

Odnośnie natomiast stwierdzenia czy i kiedy przebudowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, to wskazać należy na zróżnicowanie sytuacji prawnej w zależności od tego czy przebudowa dotyczy obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona i został on oddany do użytkowania, czy też nie.

W przypadku, gdy sama realizacja obiektu budowlanego objęta pozwoleniem na budowę została ukończona w sensie techniczno-budowlanym, lecz budowa objęta decyzją o pozwoleniu na budowę nie została zakończona i obiekt nie został oddany do użytkowania oraz normalnej eksploatacji, przebudowy takiego obiektu budowanego można dokonać wyłącznie poprzez ewentualną zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a prawa budowlanego po spełnieniu przewidzianych w tym przepisie przesłanek.

Natomiast w przypadku, gdy budowa obiektu budowlanego została zakończona, a sam obiekt został oddany do użytkowania oraz normalnej eksploatacji zamiar dokonania w takim obiekcie przebudowy wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu takiej przebudowy. Do użytkowania obiektu budowlanego, którego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po dokonaniu zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu decyzję o dopuszczeniu do użytkowania. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, z godnie z brzmieniem art.57 ust. 1 prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), inwestor był obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

4) protokoły badań i sprawdzeń;

5) inwentaryzację geodezyjną po wykonawczą.

Pozwala to stwierdzić czy obiekt budowlany wykonany został zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie można zatem uzyskać pozwolenia na przebudowę obiektu budowlanego inaczej niż po zakończeniu jego budowy oraz stwierdzeniu przez właściwy organ, iż obiekt taki wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W przeciwnym przypadku mogłoby dochodzić do dokonywania przebudowy obiektów, których prawidłowość realizacji nie została stwierdzona, a ten sposób mogłoby dochodzić do legalizacji samowolnych odstępstw od pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organy administracyjne w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy.

Zakończenie budowy obiektu budowlanego (budowa pawilonu handlowo-usługowego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].03.1999r., nr [...]), który jest objęty wnioskiem o przebudowę, nie zostało zgłoszone, a co więcej wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości i nie jest sporna. W konsekwencji nie można przyjąć, iż budowa przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. została zakończona. "O zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. l cyt. ustawy. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57 prawa budowlanego). Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania." -por. wyrok NSA z 20.06.1996r., sygn. akt SA/Wr 2735/95

Co więcej inwestor, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie na budowę pawilonu handlowo-usługowego z dnia [...].03.1999r., nr[...], K.H. twierdzi w swoim piśmie z dnia 3.08.2005r., że "inwestycja nie została zakończona i ma odchylenia od projektu, na które zostało wydane pozwolenie na budowę."

Zatem zgłoszenie zakończenia budowy przedmiotowego obiektu oraz uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie jest niezbędne przed wydaniem pozwolenia na przebudowę tego obiektu budowlanego. W przeciwnym wypadku przebudowy tego obiektu budowlanego można dokonać jedynie w trybie art.36a prawa budowlanego przez zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jak wynika ze stanu faktycznego budowa ta nie została zakończona (jej zakończenie nie zostało zgłoszone).

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono ojej oddaleniu.