Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 826/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 23
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. i D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sąd Rejonowy Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu pismem z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt IX Ns 80/11/4 zawiadomił organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków o zmianie właściciela nieruchomości na skutek zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]obręb S . Do pisma zostało dołączone prawomocne postanowienie tego Sądu Wydziału I Cywilnego z 22 lipca 2011 r. sygn. akt IX Ns 80/11.

Postanowienie nie zawierało mapy z projektem podziału które, jak wynikało z postanowienia, stanowi integralną część postanowienia z 22 lutego 2011 r. i w związku z tym organ pismem z 2 września 2011 r. wystąpił do Sądu o przesłanie tej mapy. Uzupełnione o część graficzną postanowienie wpłynęło do organu 14 marca 2012 r.

W ramach prowadzonego postępowania, organ porównując część graficzną załącznika przedmiotowego postanowienia z sentencją tego postanowienia stwierdził rozbieżności co do działek przyznanych dwóm współwłaścicielom – D. K. i W. K. Ponadto stwierdzono, że wykazane w postanowieniu Sądu pola powierzchni poszczególnych działek są wykazane na załączonej mapie jako powierzchnie przybliżone, zaś w naklejonym na mapie "rozliczeniu działki"- jako powierzchnie obliczone.

Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2012 r. odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z postanowienia Sądu Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce w Poznaniu Wydział I Cywilny z dnia 22.07.2011 r., sygn. akt IX Ns 80/11 o zniesieniu współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którymi zmian w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się m.in. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, a zmiany przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej.

Organ wykazał, że projekt podziału dołączony do postanowienia został sporządzony na nieaktualizowanej mapie zasadniczej nie służącej do celów prawnych, mapa podziału nie jest opatrzona pieczęciami sądowymi, ponadto mapa ta nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ stwierdził, że orzeczenie sądu o podziale nieruchomości wydane w oparciu o dokument, który nie jest częścią składową dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu, nie może stanowić podstawy do ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jakkolwiek dokumentacja ta po wielu poprawkach została ostatecznie włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 listopada 2012r. Z uwagi na niezgodności opracowania z postanowieniem Sądu Rejonowego z 22 lipca 2011r. w zakresie pól powierzchni działek po podziale dokumentacja nie mogła stanowić podstawy zmiany w ewidencji gruntów.

Na skutek odwołania wniesionego przez D. K. i W. K, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzja z [...] marca 2013r. utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2013r. w mocy.

Skarga D. K. na powyższą decyzję odwoławczą z [...] marca 2013r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 11 lipca 2013r. w przyczyn formalnych.

Pismem z 16 lutego 2015 r. Pan D. K. i Pan A. G. zażądali bezzwłocznego wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt IX Ns 80/11, o zniesieniu współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z arkusza mapy [...]obrębu S. w P.

Do pisma dołączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu, Wydział IX Cywilny z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt Ns 80/11, oddalające wniosek współwłaścicieli nieruchomości, tj. A. G., D. K., W. K. i H. K., o dokonanie wykładni postanowienia z dnia 22 lipca 2011r.

Wnioskodawcy 4 maja 2015 r. w protokole przyjęcia podania - skargi uszczegółowili swój wniosek poprzez żądanie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

Prezydent Miasta postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 61a K.p.a., art. 6a ust. 1 pkt 2b i ust. 3, art. 7d pkt 1a, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2a-2c ustawy z dnia 17 maja 19989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r., poz. 520) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z 22 lipca 2011 r. dotyczącego zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę geodezyjną nr [...]z arkusza mapy [...]obrębu S. w P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestia aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie przedmiotowego postanowienia Sądu była już rozstrzygnięta przez organ, który odmówił wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych na podstawie powyższego postanowienia. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i wobec bezskutecznego zaskarżenia przez współwłaścicieli, stała się prawnie wiążąca. Organ stwierdził na podstawie treści księgi wieczystej oraz danych ewidencyjnych, że stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie.

Ponadto organ, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. i odmawiając wszczęcia postępowania, uznał, że w niniejszej sprawie ma miejsce "pierwotna bezprzedmiotowość postępowania", tj. m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie zachodzą trzy przypadki, które powodują, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest zasadna: 1) sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, tj. w formie czynności materialno-prawnej, 2) sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji, 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją.

Na postanowienie Prezydenta Miasta zażalenie wnieśli Pan D. K. i Pan A. G., którzy uważają, że "wydane postanowienie jest bezprawne i służy organowi administracyjnemu za podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, w której, jak wskazuje sam organ, powinna być dokonana z urzędu". Skarżący wskazują, że w obrocie prawnym istnieje prawomocne orzeczenie sądu o zniesieniu współwłasności nieruchomości oraz w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności współwłaścicieli tej nieruchomości. Ostrzeżenie to jest konsekwencją dokonania zniesienia współwłasności nieruchomości, co również zostało ujawnione w dziale III księgi wieczystej, jako podstawa wpisu ostrzeżenia. Skarżący podnoszą, iż zmiana danych ujawnionych w treści księgi wieczystej następuje na wniosek osoby uprawnionej, a w przypadku podziału nieruchomości na skutek zniesienia współwłasności nieruchomości niezbędne są również dokumenty geodezyjne stanowiące podstawę do wprowadzenia tych zmian. Zdaniem skarżących, w sytuacji blokowania przez organ pierwszej instancji dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie jest możliwe uzyskanie dokumentów geodezyjnych niezbędnych do założenia nowych ksiąg wieczystych. Skarżący wskazali, że plan podziału przedmiotowej nieruchomości, będący przedmiotem zniesienia współwłasności, został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także został sporządzony wykaz zmian danych ewidencyjnych przedmiotowej nieruchomości, który ukazywał zmiany danych ewidencyjnych, do których doszło po zniesieniu współwłasności, mimo to organ nie uznaje danych wprowadzonych do zasobu.

Zdaniem skarżących, wobec powyższych okoliczności, organ winien z urzędu przeprowadzić czynności, które doprowadziłyby do zniesienia stanu niezgodności w publicznych rejestrach oraz rejestrze ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej nieruchomości. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego należy traktować jako podstawę do bezczynności organu. Organ nie dokonał żadnych czynności materialno-technicznych, nie podjął żadnego postępowania z urzędu, mimo istnienia dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie skarżących postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu z 2 grudnia 2014 r. oddalające wniosek o wydanie interpretacji orzeczenia tego Sądu z 22 lipca 2011 r. w istocie zawiera wykładnię orzeczenia i potwierdza wiążącą moc sentencji orzeczenia znoszącą współwłasność i tym samym nie ma znaczenia plan podziału nieruchomości sporządzony przez geodetę R. K. i stanowiący integralną część orzeczenia Sądu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] lipca 2015r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 7b ustawy z dnia 17 maja 19989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r., poz. 520) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542) i przywołał przepisy art. 2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 2a i 2c ustawy.

Organ uznał, że sprawa, której dotyczy żądanie zawarte w piśmie z 16 lutego 2015 r. D. K. i A. G., tj. wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu Wydział I Cywilny z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt IX Ns 80/11 o zniesieniu współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], była już przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez orany pierwszej i drugiej instancji.

Organ przypomniał, że Prezydent Miasta decyzją z [...] grudnia 2012r. odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z przedmiotowego postanowienia Sądu, która na skutek zaskarżenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy. Skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniesiona przez D. K., została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 621/13.

Zatem decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna, nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Odnosząc się do żądania skarżących wprowadzenia przez organ pierwszej instancji z urzędu zmian do ewidencji gruntów i budynków w formie czynności materialno-technicznej, podkreślić należy, że organ zastosował tryb określony przepisami prawa. Jednakże wobec stwierdzenia braku podstaw do wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych, na mocy przepisu art. 24 ust. 2c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzją administracyjną odmówił wprowadzenia tych zmian.

Zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji, wydając decyzję w sprawie, od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, jest nią związany. Oznacza to, że organ jest związany dokonaną w decyzji oceną prawną, od której może się uchylić jedynie w trybie przewidzianym przepisami prawnymi, wyznaczonym w art. 16 K.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. W świetle przepisu art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które stanowią przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania administracyjnego, tj. np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Wskazać należy, iż powyższy przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracyjnego żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tożsamość sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, dotyczy tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy. Zatem "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym".

Zauważyć należy, że mimo zmiany z dniem 12 lipca 2014 r. przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadal w rozpatrywanej sprawie występuje tożsamość sprawy, gdyż tożsamość ta istnieć będzie także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...]lipca 2015r. wnieśli A. G. i D. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili

1) naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy z uwagi na okoliczność, że sprawa wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 22 lipca 2011 roku o sygn. IX Ns 80/11 została już przez organy administracji publicznej wcześniej rozstrzygnięta,

2) naruszenie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, że niniejsza sprawa nie wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji,

3) naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1) lit. c) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez błędną wykładnię w/w przepisów i nie zastosowanie ich przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Jednocześnie skarżący wnieśli skargę bezczynność organu administracji publicznej polegającą na braku dokonania czynności materialno-technicznych polegających na wprowadzeniu z urzędu do ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 22 lipca 2011 roku, wydanego w sprawie IX Ns 80/11 o zniesieniu współwłasności nieruchomości stanowiącej pierwotnie działkę ewidencyjną nr [...]z arkusza mapy [...] obrębu S. w P., oraz nakazanie organowi pierwszej instancji - Prezydentowi Miasta wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1) lit. c) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. w celu wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian przedmiotowych i podmiotowych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z dnia 22 lipca 2011 roku, wydanego w sprawie IX Ns 80/11 o zniesieniu współwłasności nieruchomości stanowiącej pierwotnie działkę ewidencyjną nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu S. w P.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosili, że postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu z 22 lipca 2011r., IX Ns 80/11, znoszące współwłasność jest prawomocne i skuteczne erga omnes. Prezydent Miasta decyzją z [...] listopada 2012r. przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nową, poprawiona mapę, która przedstawia taką samą liczbę działek ewidencyjnych oznaczonych takimi samymi numerami porządkowymi, jak w planie podziału nieruchomości z 23 czerwca 2010r. sporządzonego przez geodetę R. K. Mapa uwzględnia nową rzeczywista powierzchnię pierwotnej działki ewidencyjnej nr [...], potwierdzoną wykazem zmian gruntowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po dokonaniu podziału miały miejsce czynności prawne rozporządzające powstałymi w wyniku tego podziału nieruchomościami gruntowymi, stanowiącymi odrębne nieruchomości gruntowe. W dniu 21 listopada 2014r. skarżący D. K. oraz A. G. nabyli na współwłasność w udziałach po ½ każdy od H. B. K. oraz W. K. wszystkie należące do nich działki, z wyjątkiem jednej o nr [...]. Akt notarialny w tej sprawie został przez notariusza przesłany do GEOPOZ, zatem organ był w jego posiadaniu. W tym stanie rzeczy przepisy art. 24 ust. 2a i 2b ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne stanowiły podstawę dokonania z urzędu w drodze czynności materialno-techniczne aktualizacji danych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków.

Nadto z postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z 2 grudnia 2014r. o wykładnię postanowienia Sądu Rejonowego z 22 lipca 2011r. wynika, że treść rozstrzygnięcia znoszącego współwłasność jest jednoznaczna i w sposób wyraźny wskazano w nim, które spośród działek przypadają poszczególnym wnioskodawcom. Wskazanie działek nastąpiło przy tym również w sposób niebudzący wątpliwości poprzez odniesienie się do ich nowej numeracji określonej zgodnie z planem podziału nieruchomości sporządzonym przez geodetę R. K. Bez znaczenia dla prawidłowego zrozumienia treści postanowienia Sądu pozostaje okoliczność, iż geodeta ten oprócz sporządzenia planu podziału nieruchomości na mapie, w tabeli przedstawił także sugerowany sposób zniesienia współwłasności. Integralną część postanowienia sądu (jak wynika z jego treści) stanowi plan podziału nieruchomości (na konkretne działki o określonym w tym planie położeniu i wskazanej w nim powierzchni), nie zaś sugerowany przez geodetę sposób zniesienia współwłasności.

Skarżący zarzucili bezpodstawne przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy z uwagi na to, że żądanie skarżących dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Adresatami przywołanej decyzji z [...] grudnia 2012r. byli pierwotni właściciel nieruchomości A. G., D. K., W. K. i H. K. Tymczasem aktem notarialnym z 21 listopada 2014r. dokonano dalszych rozporządzeń nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących oraz skarżący D. K. wnosili i wywodzili jak w skardze, nadto wskazał, że z powodu działania organów nie może od wielu lat realizować swoich planów związanych z nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".

Podstawą rozstrzygnięcia przez organy administracji w niniejszej sprawie był przepis art. 61a K.p.a. Zgodnie z § 1 powyższego przepisu organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1163/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, jest zatem w szczególności okoliczność, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta. Gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił. W ocenie Sądu taka "inna uzasadniona przyczyna" w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Należy również podnieść, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438, z 27lutego 2012 r., II SA/Kr 1356/11; z 07 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 813/02; z 06 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu o zniesieniu współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu S. w P. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2015r. jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z [...] maja 2015r. jest nieprawidłowe i nie może się ostać.

Przede wszystkim w kontrolowanej sprawie organy administracji bezzasadnie przyjęły, że przedmiotowa sprawa z wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki [...] była już rozstrzygnięta przez organ. Organy argumentowały, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, co stanowi negatywną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących z 16 lutego 2015r. Skarga wniesiona przez właścicieli nieruchomości do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję w pierwotnej sprawie została odrzucona z przyczyn formalnych, co oznacza że wydane przez Sąd orzeczenie nie stanowi merytorycznej oceny ostatecznego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2013r.

W świetle przepisu art. 61a § 1 K.p.a. tożsamość sprawy istnieje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, taki sam jest przedmiot sprawy, identyczny stan prawny i niezmieniony stan faktyczny (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.05.2007r. II SA/Bk 175/07).

W realiach niniejszej sprawy słusznie podnoszą skarżący, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2012r. wniosek o aktualizację ewidencji budynków i gruntów dotyczył czterech współwłaścicieli działki [...] A. G., D. K., W. K. i H. K., aktualnie z wnioskiem z 16 lutego 2015r. wystąpili tylko dwaj właściciele – A. G., D. K., którzy aktem notarialnym z [...] listopada 2014r. nabyli działki, z wyjątkiem jednej, należące do pozostałych dwóch współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że doszło do dalszych rozporządzeń tymi działkami i do zmian podmiotowych w zakresie własności działek powstałych z podziału działki [...]. Wprawdzie nabywcami stali się dotychczasowi współwłaściciel, to jednak nie można przyjmować, że w niniejszej sprawie z tego właśnie powodu ma miejsce tożsamość podmiotowa spraw.

Skoro część działek zmieniła właścicieli, to doszło również do zmian przedmiotowych w sprawie. Ewidencja gruntów i budynków jako zbiór informacji o gruntach stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości i zawiera dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma charakter deklaratoryjny i wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji publicznej oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 ustawy z 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2015r. poz. 520 ze zm.).

Okoliczność ta była organowi znana, gdyż akt notarialny dokumentujący sprzedaż przedmiotowych działek zgodnie z procedurą został przez notariusza do GEOPOZ-u przesłany.

W ocenie Sądu w zakresie analizy zmiany okoliczności faktycznych w obu sprawach uwzględnić należy postanowienie Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z 2 grudnia 2014r. w przedmiocie wykładni prawomocnego postanowienia tego Sądu z 22 lipca 2011r., stanowiącego podstawę do aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd ten wprawdzie oddalił wniosek o wykładnię, ale sprecyzował, że wskazanie działek w postanowieniu Sądu nastąpiło w sposób niebudzący wątpliwości poprzez odniesienie się do ich nowej numeracji określonej zgodnie z planem podziału nieruchomości sporządzonym przez geodetę R. K. Bez znaczenia dla prawidłowego zrozumienia treści postanowienia Sądu pozostaje okoliczność, iż geodeta ten oprócz sporządzenia planu podziału nieruchomości na mapie, w tabeli przedstawił także sugerowany sposób zniesienia współwłasności. Nadmienić należy, że tabela ta nie stanowi projektu podziału, a jak wynika z jej treści służyć ma rozliczeniu powierzchni działki w przypadku przypisania nowych działek poszczególnym uczestnikom w sposób w niej wskazany. Podkreślić należy, że integralną część postanowienia Sądu (jak wynika z jego treści) stanowi plan podziału nieruchomości (na konkretne działki o określonym w tym planie położeniu i wskazanej w nim powierzchni), nie zaś sugerowany przez geodetę sposób zniesienia współwłasności, polegający na przypisaniu w tabeli działek poszczególnym wnioskodawcom.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 61a K.p.a. Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia tego przepisu, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących z dnia 16 lutego 2015r. winien zostać rozpatrzony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania.

Organ pierwszej instancji powinien zatem wszcząć postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków i tym postępowaniu merytorycznie ocenić podnoszone przez skarżących wnioski dotyczące aktualizacji danych, ich zasadność i uzasadnienie prawne. Jak wskazano powyżej z uwagi na rozstrzygnięcie formalne organów i brak merytorycznego uzasadniania sprawy co do jej istoty, Sąd także nie mógł dokonać oceny zasadności zarzutów skarżących odnoszących się do żądania skarżących o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – zasadności wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie, jak orzeczono w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie II wyroku Sąd wydał na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 P.p.s.a. w przedmiocie wykonalności aktu, gdyż zaskarżone postanowienie, jako rozstrzygnięcie negatywne (odmowne), ze swej istoty nie podlega wykonaniu.

Skarga w przedmiocie bezczynności organu polegającej na braku dokonania czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków została zarejestrowana jako odrębna sprawa sądowoadministracyjna (sygn. akt II SAB/Po 124/15) i podlega odrębnemu rozpoznaniu przez Sąd.