Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 29/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji w  części
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców - stowarzyszenia ogrodowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania działek nr [...] i [...] położonych w W. ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Polskiego Związku Działkowców - stowarzyszenia ogrodowego w W. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Michałowice decyzją z 14 października 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40, dalej: "u.r.o.d."), stwierdził nabycie przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w W. , obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W. D. i odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w zakresie działek nr [...] o pow. 0,0709 ha i nr [...] o pow. 0,0150 ha obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na przeznaczenie przedmiotowych działek w kolejno obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem stanowią częściowo tereny oznaczone symbolem R, częściowo ZL i częściowo KDL. Na terenach oznaczonych symbolem R plan dopuszcza utrzymanie istniejących ogrodów działkowych. Podano, że w stanie faktycznym sprawy nie został spełniony warunek określony w art. 76 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d., nie jest bowiem zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie zakresie przeznaczenie ZL i KDL.

Dalej wskazano, że nie można stwierdzić, żeby przedmiotowy ogród działkowy funkcjonował na nieruchomości co najmniej 30 lat. Datą założenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" jest bowiem 27 marca 1985 r., zatem w dniu wejścia w życie u.r.o.d. (19 stycznia 2014 r.) nie minęło jeszcze 30 lat od dnia jego założenia. W związku z tym nie została spełniona przesłanka określona w art. 76 ust. 1 pkt 2 u.r.o.d.

Stwierdzono również, że ogród nie spełnia przesłanki określonej w art. 76 ust. 1 pkt 3 u.r.o.d., bowiem nabycie terenu pod ROD "[...]" przez Gminę M. nie nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na tym terenie rodzinnego ogrodu działkowego. Nabycie własności nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co stwierdzono decyzją komunalizacyjną z 11 sierpnia 1997 r., znak [...]

Nie spełniona została również przesłanka z art. 76 ust. 1 pkt 4 u.r.o.d., jako że ROD "[...]" w dniu 6 maja 1981 r. nie posiadał ustalonej lokalizacji. Został bowiem założony, jak już wyżej wskazano, w 1985 r.

Stwierdzono także, że nie wydano decyzji o likwidacji przedmiotowego ogrodu działkowego w ciągu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie u.r.o.d., to jest od 19 stycznia 2014 r. W konsekwencji stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ogród działkowy stało się uprawnione do nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ROD "[...]" w rozumieniu Kodeksu cywilnego zgodnie z art. 75 ust. 6 u.r.o.d.

Dalej organ I instancji przeanalizował możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. 1. . Organ uznał, że brak jest możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania stosunku do działek nr [...] oraz [...]. Działki te stanowią bowiem w przeważającej części pas drogowy drogi publicznej (droga lokalna [...]). Tylko niewielki ich fragment stanowi użytki rolne (symbol R). Droga ta znajduje się w zarządzie Urzędu Gminy M., który zajmuje się jej bieżącym utrzymaniem, remontami, modernizacjami, odśnieżaniem. Tylko niewielki fragment tych działek potencjalnie mógłby zostać uznany za część ROD "[...]". Z tego powodu – w ocenie organu I instancji - brak jest możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania tych działek bez sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej określającej, jaka powierzchnia gruntu została zajęta jest pod pas drogowy i ustalenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Obecnie natomiast działki te - jako zajęte w przeważającej części pod drogę - nie spełniają kryteriów dla stwierdzenia, że PZD stowarzyszenie ogrodowe w W. nabyło z mocy prawa prawo użytkowania tychże działek. Na działkach tych nie jest bowiem zlokalizowany ogród działkowy.

Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., w odwołaniu zakwestionował stanowisko organu o braku możliwości stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania części działek nr [...] o pow. 0,0709 ha i [...] o pow. 0,0150 ha obr. [...]. Uzasadniając postawiony zarzut, podniesiono, iż działka nr [...] obr. [...] powstała z podziału działki nr [...], a działka [...] powstała z podziału działki nr [...], oddanych PZD decyzją z 27 marca 1985 r. znak [...] na potrzeby prowadzenia ogrodu działkowego.

Polski Związek Działkowców zakwestionował ustalenia organu I instancji co do rzeczywistego wykorzystania działek nr [...] i [...], wskazując, że działki te w przeważającej części znajdują się na terenie ROD "[...]", zaś na działce nr [...] częściowo zlokalizowana jest świetlica ogrodowa będąca własnością PZD. Drogę asfaltową, o której mowa w kwestionowanej decyzji, stanowi działka nr [...] obr. [...], a nie działki [...] i [...]. Zakwestionowano przy tym brak przeprowadzenia oględzin w terenie i oceniono przyjęte ustalenia jako dowolne. Zwrócono uwagę, że nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice potwierdza, iż część terenu tych działek stanowi użytki rolne, które, jak stwierdził organ I instancji, mogą być uznane za część ogrodu.

Jednocześnie wskazano, że przesłanką odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek nie może być stwierdzona konieczność wykonania podziału geodezyjnego. Jeżeli organ dostrzegł taką potrzebę, powinien sam podjąć działania celem sporządzenia tej dokumentacji.

Polski Związek Działkowców zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie PZD o zgromadzeniu materiału dowodowego sprawie przed wydaniem decyzji, co spełnia przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem odwołującego się organ I instancji naruszył także art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 17 października 2019 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Michałowice z 14 października 2016 r., znak [...], działając na podstawie przepisów art. 75 ust. 6 i art. 76 u.r.o.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej także jako "k.p.a.").

W ocenie Kolegium bezsporne jest, iż przesłanką nabycia prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest wykazanie, że na danej nieruchomości zlokalizowany jest rodzinny ogród działkowy. Ogród działkowy funkcjonuje na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], gm. Michałowice. Zasadnie zatem organ I instancji w stosunku do tych działek stwierdził nabycie przez PZD prawa użytkowania tych działek.

Postępowanie wyjaśniające wykazało natomiast, że działki nr [...] i [...] pozostają tylko częściowo zagospodarowane są pod ogród działkowy, w przeważającej części stanowią natomiast pas drogi publicznej, gminnej. Działki te stanowią odrębną nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym od pozostałych działek objętych niniejszym postępowaniem. Działki te są utrzymywane przez Gminę, prowadzone były tam remonty, modernizacje, zapewniane jest odśnieżanie, czego dowodzą wskazywane w zaskarżonej decyzji organu I instancji dokumenty.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji odnośnie do braku możliwości stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek nr [...] i [...] przez Polski Związek Działkowców i to niezależnie od tego jaka konkretnie część zagospodarowana jest pod ROD "[...]", a jaka pod drogę gminną. Rację ma bowiem organ I instancji, że dla precyzyjnego określenia granicy terenu zagospodarowanego pod ogród konieczne jest przeprowadzenie podziału geodezyjnego tych działek przez uprawnionego geodetę. W przeciwnym razie wydane rozstrzygnięcie będzie wadliwe jako sprzeczne z regulacją dotycząca prawa użytkowania ujętą w Kodeksie cywilnym (art. 252 k.c). Użytkowanie ze swej istoty obciąża całą rzecz wraz z jej częściami składowymi oraz, w braku odmiennego porozumienia stron, przynależnościami (por. art. 252 k.c.). Przy tym granice modyfikacji powyższej zasady są ściśle określone w art. 253 § 1 i 2 k.c., który stanowi, iż modyfikacja ta może przebiegać w dwóch kierunkach: po pierwsze, może prowadzić do ograniczenia zakresu użytkowania wskutek wyłączenia oznaczonych pożytków rzeczy, a po drugie, może polegać na dopuszczeniu możliwości zawężenia wykonywania użytkowania do oznaczonej części rzeczy.

Z powyższego, zdaniem Kolegium, wynika, że prawo użytkowania musi obejmować całą nieruchomość, a więc - jak stanowi art. 46 § 1 k.c. - część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Aby zatem stwierdzić nabycie prawa użytkowania do ww. działek [...] i [...] (stanowiących jedną nieruchomość) przez PZD, konieczne byłoby stwierdzenie nabycie tego prawa w stosunku do ich całości. To jednak jest wykluczone z powodu treści art. 75 ust. 6 u.r.o.d., który stanowi, iż przesłanką nabycia prawa użytkowania danej nieruchomości na podstawie tego przepisu jest okoliczność, aby była ona zagospodarowana pod rodzinny ogród działkowy.

Tym samym Kolegium uznało, że uwzględnienie okoliczności zagospodarowania tylko części przedmiotowych działek zagospodarowana pod ROD "[...] jest dokonanie ich podziału geodezyjnego, który uwzględni rożne przeznaczenia poszczególnych części. W ocenie Kolegium brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który nakazywałby dokonanie takiego podziału z inicjatywy organu prowadzącego postępowanie. Przeprowadzenie podziału geodezyjnego dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W analizowanej sprawie niewątpliwie takim podmiotem jest PZD stowarzyszenie ogrodowe w W.; to w jego interesie jest bowiem nabycie ograniczonego prawa rzeczowego do terenu zajmowanego przez prowadzony przez niego rodzinny ogród działkowy. Nie stanowią wystarczającej podstawy do działania Gminy przepisy art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. Stowarzyszenie nie skorzystało natomiast z tego uprawnienia i nie wykazało w toku postępowania, że wystąpiło z wnioskiem o taki podział geodezyjny.

W odniesieniu do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Kolegium podało, że istotnie organ I instancji nie powiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji. Stanowi to niewątpliwie uchybienie zasadzie z art. 10 § 1 k.p.a. Nie miało jednak wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, albowiem odwołujący się nie wykazał, w jaki sposób wpłynęło ono negatywnie na jego sytuację w postępowaniu, w szczególności nie wykazał, aby w wyniku uchybienia nie mógł dokonać jakiejś czynności procesowej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W., zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania gruntu pod Rodzinnym Ogrodem Działkowym "[...]" w W. pomimo że nie została wydana decyzja o likwidacji ogrodu z upływem 24 miesięcy od wejścia w życie ww. ustawy,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niewystarczające zebranie i analizę materiału dowodowego, w konsekwencji błędne przyjęcie, że należy utrzymać decyzję organu I instancji,

- art. 97 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że to Polski Związek Działkowców powinien wystąpić o przeprowadzenie podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości,

- art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pominięcie zawartego tu katalogu zadań własnych gminy.

W oparciu o postawione zarzuty, uzasadnione w dalszej części skargi, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, którą odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. (dalej: PZD) w odniesieniu do działek nr [...] i [...] zlokalizowanych w W. .

Stosownie do art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. 2017 r., poz. 2176; dalej: u.r.o.d.) w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stosownie do art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej.

Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy może również nastąpić w przypadku opisanym w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., tj. w sytuacji, gdy rodzinny ogród działkowy spełnia chociażby jedną przesłankę negatywną likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określoną w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Nabycie prawa użytkowania następuje wówczas z dniem wejścia w życie u.r.o.d. i także wymaga stwierdzenia - w drodze decyzji. Do wymienionych powyżej przesłanek negatywnych wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego zaliczyć należy: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Jedną z koniecznych przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego jest lokalizacja rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. KC.

W przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono, że działki oznaczone jako [...] i [...] stanowią własność Gminy Michałowice, co potwierdza decyzja nr [...] z 15 marca 2019 r., którą na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r., nr 32, poz. 1919 ze zmian.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Wojewoda Małopolski stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Michałowice nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Michałowice, obręb nr [...] [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0709 ha i [...] o pow. 0.0150 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Miechowie, V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S..

Ustalono również, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] nie zostały spełnione przesłanki wyłączające likwidację rodzinnego ogrodu działkowego określone w art. 76 ust. 1 u.r.o.d., a Wójt Gminy Michałowice nie wydał, w ciągu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 19 stycznia 2014 r., decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w W. D..

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie – w odniesieniu do działek nr [...] i [...] - było natomiast spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, o której stanowi art. 75 ust. 6 u.r.o.d. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że "działki te tylko częściowo zagospodarowane są pod ogród działkowy, częściowo natomiast stanowią pas drogi publicznej, gminnej." Decydujące znaczenie miało tu stanowisko Wójta Gminy Michałowice, który w uzasadnieniu decyzji z 14 października 2016 r. wskazał, że działki nr [...] i [...] uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich wraz z załącznikiem tabelarycznym oraz mapą sieci dróg teren działki nr [...] i [...] położone w W. został zaliczony do kategorii dróg lokalnych, nazwa drogi [...], numer ewidencyjny [...], długość 1,3. Wskazał również na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gminy Michałowice Północ, zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/101/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 16 marca 2016 r., poz. 1778), w którym obie działki stanowią "w przeważającej i dominującej części teren tras komunikacyjnych, oznaczony symbolem KLD w niewielkiej części teren rolniczy, oznaczony symbolem R." W uzasadnieniu decyzji Wójt oświadczył nadto "jako zarządca drogi", że "w ramach wykonywanego władztwa droga zlokalizowana między innymi na działkach numer ewidencyjny [...] i [...] w W. była administrowana przez Urząd gminy Michałowice w przeszłości i taki stan trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Między innymi wykonywane były prace takie jak: budowa, urządzenie i całoroczne utrzymanie, remonty, modernizacje, odśnieżanie. Działki nr [...] i [...] zajęte są w przeważającej i dominującej części jako droga asfaltowa, pas przydrożny, grunt ujęty w planie miejscowym jako teren tras komunikacyjnych i jedynie w niewielkim stopniu grunt, który potencjalnie może być zakwalifikowany jako część ogrodu."

Zgodzić należy się ze skarżącym, że organy obu instancji uchybiły wymogom prowadzenia postępowania dowodowego w zgodzie z zasadą prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem rzeczywistego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] w dacie wejścia w życie u.r.o.d. Zgromadzony materiał dowodowy, nie pozwala na stwierdzenie, czy i w jakiej części działki nr [...] i [...] zagospodarowane były pod drogę publiczną, a w jakiej części pod rodzinny ogród działkowy. Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Od tego obowiązku organ nie może się uchylić, stwierdzając w wydanej przez siebie decyzji, że określone okoliczności faktyczne miały miejsce, zwłaszcza gdy są przez stronę kwestionowane, jak też nie potwierdzają ich dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w tym wypis z ewidencji gruntów i budynków (k. 117c akt adm.), czy wyrys z mapy ewidencyjnej (k. 70 akt adm.).

Podkreślić wypada również, że ustaleń organu I instancji nie zweryfikował w wystarczającym zakresie organ II instancji, pomimo że Polski Związek Działkowców w odwołaniu podnosił, że działki nr [...] i [...] w przeważającej części znajdują się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", stanowią obszar porośnięty trawą i drzewami w granicach ogrodzenia ROD, zaś na działce nr [...] częściowo zlokalizowana jest świetlica ogrodowa będąca własnością PZD. Wskazywano również, że drogę asfaltową, o której mowa w kwestionowanej decyzji, stanowi działka nr [...] obr. [...], a nie działki [...] i [...].

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie precyzyjne ustalenie, w jakim zakresie działki nr [...] i [...] w dniu wejścia w życie u.r.o.d., zajęte były pod drogę, a w jakiej części zagospodarowane były na potrzeby Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Dla wyjaśnienia tych okoliczności sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, stosując środki dowodowe przewidziane w k.p.a., w tym dowody z dokumentów, wyjaśnienia strony, zeznania świadków, oględziny, czy opinię biegłego geodety.

W ocenie Sądu zajęcie nieruchomości tylko w części przez rodzinny ogród działkowy nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w zakresie terenu objętego tym prawem, ale zagadnienie materialnoprawne, które powinno zostać wyjaśnione przed wydaniem decyzji. W sytuacji konieczności wydzielenia geodezyjnego części nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy organ administracji powinien zatem podjąć działania niezbędne do rozstrzygnięcia tej kwestii, co może wymagać zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. (gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Zaakcentować przy tym należy, że celem norm prawnych leżących u podstawy zaskarżonej decyzji była regulacja stanów prawnych i usankcjonowanie stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a związanych z funkcjonowaniem na ich nieruchomościach rodzinnych ogrodach działkowych. Postępowanie w tej sprawie powinno zatem zmierzać do efektywnego rozstrzygnięcia kwestii, której uregulowanie nie leży wyłącznie w interesie PZD, lecz także Gminy Michałowice, której organ wykonawczy jest równocześnie właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w I instancji.

Wobec naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach, które ocenić należy jako dowolne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania działek nr [...] i [...] położonych w W. .

W punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a., przyznając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co obejmuje uiszczony wpis, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.