Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 654/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 86/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylił postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: "DWINB") z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: "PINB) z dnia [...], w przedmiocie nakazania A. B. (inwestorowi) sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjnej na I i II piętrze budynku przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu Sąd wskazał na brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. Przede wszystkim nie wykazano wystąpienia "uzasadnionych wątpliwości" (art. 81c ust. 2 p.b.), co do jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego instalacji gazowej i elektrycznej brak jest bowiem, między innymi, odpowiednich zapisów w protokole oględzin w tym zakresie.

W konsekwencji omówionego wyroku, PINB wydał postanowienie z dnia [...], nr [...], którym nałożył na A. B. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 lipca 2015 r. ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (wraz z aktualnymi na dzień sporządzenia ekspertyzy dokumentami potwierdzającymi posiadane uprawnienia (oraz zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby inżynierów budownictwa), określające jakość wykonanych robót, zgodność ich zrealizowania z zasadami wiedzy technicznej oraz przepisami. W przypadku stwierdzenia konieczności wykonania określonych robót bądź czynności mających na celu usunięcie wad lub nieprawidłowości ww. instalacji, ekspertyza winna zawierać opis niezbędnych robót bądź czynności. Powinna odnosić się także do występujących zalań w zlokalizowanym na parterze lokalu, wyjaśniając, czy ich skutkiem jest wadliwie wykonana instalacja wodno-kanalizacyjna na pierwszym piętrze.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał na następujący zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W dniu [...] dokonano oględzin, w toku których ustalono, że na II piętrze budynku przy ul. [...] we W. istnieje lokal mieszkalny składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Po lewej stronie wejścia do kuchni widoczna jest kratka wentylacyjna. W łazience na suficie znajduje się kratka wentylacyjna nie podłączona do przewodu kominowego. Drzwi do łazienki harmonijkowe kompletne, bez otworów nawiewnych w dolnej części skrzydła. Drzwi te zamontowane zostały ok. 1 cm nad poziomem posadzki. Lokal wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną, gazową i c.o. Instalacja wodno-kanalizacyjna jest zakryta warstwami wykończeniowymi – płytkami ceramicznymi, co uniemożliwia ocenę poprawności (jakości) wykonanych robót, jednakże na suficie w lokalu na I piętrze w pomieszczeniach usytuowanych pod łazienką i kuchnią w lokalu na II piętrze brak jest śladów zalań i zawilgoceń, które mogłyby świadczyć o nieszczelności połączeń poszczególnych elementów instalacji wodno-kanalizacyjnej. Stwierdzono, że istnieje instalacja elektryczna podtynkowa z zamontowanymi w licu ścian puszkami, gniazdkami wtykowymi i włącznikami. Jedno z gniazdek wtykowych w pokoju dostępnym bezpośrednio z przedpokoju nie zostało zamocowane do ściany przez co przewody elektryczne są odsłonięte. Brak widocznych śladów zwarć, tj. nadpaleń instalacji wokół gniazdek wtykowych i włączników – brak jest zatem wizualnych wątpliwości co do jakości robót związanych z wykonaniem instalacji na elektrycznej na II piętrze. Licznik instalacji elektrycznej znajduje się w przedsionku do lokalu na II piętrze. Instalacja gazowa została wykonana z rur stalowych bez szwu, gwintowanych. Poprowadzona jest od gazomierza znajdującego się na klatce schodowej w poziomie poddasza przez przedsionek do kuchni do kuchenki gazowej. Rury gazowe nie posiadają uszkodzeń mogących spowodować nieszczelność instalacji. W pomieszczeniu kuchennym jak i w pozostałych pomieszczeniach lokalu na II piętrze brak jest wyczuwalnego zapachu gazu. Instalacja c.o. zasilana jest z kotła na paliwo stałe zlokalizowanego w piwnicy. Rury pionów stalowe, odgałęzienia stalowe, grzejniki panelowe zamontowane pod oknami. Rury (piony i odgałęzienia) nie posiadają uszkodzeń mogących skutkować nieszczelnością instalacji. Na I piętrze budynku znajduje się lokal mieszkalny składający się z trzech pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Kuchnia wyposażona jest w kuchenkę gazową, nad którą w ścianie widoczna jest kratka wentylacyjna. W łazience po prawej stronie w ścianie pod sufitem znajduje się kratka wentylacyjna wspomagana mechanicznie. Drzwi do łazienki o szerokości 70 cm otwierane są na zewnątrz, posiadają kratkę nawiewną o wymiarach 43 cm x 10 cm w dolnej części skrzydła. Ściany i podłoga łazienki wyłożone są płytkami ceramicznymi. Poziom posadzki znajduje się ok. 3-4 cm powyżej poziomu posadzki w przedpokoju. Lokal wyposażony jest w następujące instalacje: wodno-kanalizacyjną, elektryczną, gazową i c.o. Przewody instalacji wodnej i kanalizacyjnej są zabudowane (zakryte warstwami wykończeniowymi) poza fragmentem znajdującym się przy drzwiach po lewej stronie pod posadzką w pomieszczeniu łazienki. W tym miejscu widoczne jest włączenie rury PCV w rurę żeliwną – pion przebiegający przez lokal na parterze. Brak uszczelnienia na połączeniu ww. rur. W toku oględzin stwierdzono, że podczas używania wody na I piętrze następuje zalewanie lokalu na parterze z pionu żeliwnego z otworu, do którego uprzednio podłączony był odpływ od zlewozmywaka w lokalu na parterze. Wypływająca z ww. otworu woda tworzy na posadzce w kuchni lokalu na parterze zastoisko. Zalegająca woda przesącza się przez strop nad piwnicą powodując korozję belek stalowych stropu. Widoczna jest znaczna korozja oraz rozwarstwienie dolnych półek belek stalowych nośnych ww. stropu oraz znaczne przemoczenie całego stropu oraz ścian piwnic. Nie stwierdzono zalewania z miejsca połączenia rury PCV z rurą żeliwną w poziomie posadzki w łazience w lokalu na I piętrze. Z uwagi na zakryte pozostałe elementy instalacji wodno-kanalizacyjnej podczas oględzin organ uznał, że niemożliwym jest dokonanie oceny poprawności ich wykonania. Wątpliwości co do jakości ich wykonania, zdaniem organu, budzi fakt występowania na suficie kuchni na parterze (lokal nr 1) – usytuowanej pod łazienką na I piętrze w narożu gdzie znajduje się pion żeliwny – mokrego śladu po zalaniu. Może to być skutkiem nieszczelności instalacji wodno-kanalizacyjnej rozprowadzonej w poziomie stropu nad parterem. W pozostałych miejscach w kuchni oraz w jednym pokoju przyległym do kuchni widoczne są stare ślady po zalaniach. Instalacja elektryczna w lokalu na I piętrze podtynkowa z puszkami, gniazdkami wtykowymi i włącznikami. Część puszek zakrytych została folią. Jedno z gniazdek w pokoju na wprost wejścia posiada ślady przegrzania osłony gniazdka. Licznik energii elektrycznej zlokalizowany jest na klatce schodowej. Instalacja gazowa wykonana została z rur stalowych bez szwu, gwintowanych. Poprowadzona jest od gazomierza umieszczonego w korytarzu (na klatce schodowej) przez ścianę do kuchni i podłączona do kuchenki gazowej. Rury gazowe nie posiadają uszkodzeń mogących spowodować nieszczelność instalacji. W pomieszczeniu kuchni oraz w innych pomieszczeniach lokalu na I piętrze brak wyczuwalnego zapachu gazu. Instalację c.o. wykonano z rur stalowych (piony) oraz miedzianych (odgałęzienia). Pod oknami zamontowane są grzejniki panelowe. Nie stwierdzono uszkodzeń rur (pionów i odgałęzień), które mogłyby skutkować wystąpieniem nieszczelności instalacji c.o. Na nadprożach okiennych lokalu na I i II piętrze brak jest zarysowań. Brak jest również widocznych ugięć oraz spękań stropów nad parterem i I piętrem, które świadczyłyby o uszkodzeniu stropów podczas wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową na I i II piętrze budynku przy ulicy [...].

Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Obecny podczas oględzin A. B. wyjaśnił, że w [...] przeprowadzone zostały przez biegłego sądowego oględziny budynku, podczas których ustalono, że zacieki na stropie nad parterem, opisane w protokole, "były suche".

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], PINB wezwał (na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 p.b.) A. B. do przedłożenia: protokołów z ostatnich okresowych kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] oraz instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., w szczególności dotyczących instalacji wodno-kanalizacyjnej w obrębie lokalu na I i II piętrze; protokołów z ostatnich okresowych kontroli stanu technicznego instalacji gazowej, przewodów kominowych, przeprowadzonych w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz instalacji elektrycznej, przeprowadzonej w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 p.b. w obrębie lokalu na I i II piętrze, jednak zobowiązany do dnia wydania niniejszego postanowienia nie przedstawił ww. dokumentów.

Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego PINB uznał, że roboty budowlane związane z: przebudową części budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w obrębie lokalu na I i II piętrze, przebudową instalacji gazowej oraz przebudową instalacji c.o. na ww. kondygnacjach wykonane zostały poprawnie technicznie i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego decyzją z dnia [...], nr [...], umorzono postępowanie w części dotyczącej ww. robót. Odnośnie robót związanych z wykonaniem wentylacji pomieszczeń na I piętrze i na poddaszu PINB stwierdził, że nie naruszają zasad wiedzy technicznej, ale naruszają przepisy techniczno-budowlane, w sposób umożliwiający doprowadzenie ich do zgodności z przepisami. Stąd decyzją z dnia [...], nr [...], (na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 p.b.) nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

Z uwagi na brak możliwości ustalenia poprawności robót związanych z przebudową instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej w drodze oględzin oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy, niemożliwym było objęcie tych robót żadną z ww. decyzji. Zgodnie bowiem z dokonanymi ustaleniami, instalacja wodno-kanalizacyjna (poza jednym miejscem w łazience na I piętrze po lewej stronie wejścia) jest zakryta warstwami wykończeniowymi, przez co nie sposób było podczas przeprowadzenia dowodu z oględzin dokonanie przez przedstawicieli organu oceny wykonanych robót. Wątpliwości co do jakości ich wykonania budzi natomiast fakt występowania na suficie kuchni na parterze (lokal nr 1) usytuowanej pod łazienką na I piętrze w narożu – gdzie znajduje się pion żeliwny – mokrego śladu po zalaniu. Może to być skutkiem nieszczelności instalacji wodno-kanalizacyjnej rozprowadzonej w poziomie stropu nad parterem. Z kolei w przypadku instalacji elektrycznej poza brakiem prawidłowego zabezpieczenia puszek instalacyjnych (obecnie część puszek instalacyjnych pozakrywana jest folią) oraz brakiem zamocowania gniazdka wtykowego do ściany w pokoju na poddaszu w toku oględzin stwierdzono także, że jedno z gniazdek wtykowych w pokoju na I piętrze posiada ślady przegrzania osłony gniazdka. Na załączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej widoczne jest nadpalenie, nadtopienie plastikowej obudowy oraz zaczernienie. Powyższe może wskazywać na nieprawidłowo wykonaną instalację, występujące iskrzenie oraz zwarcia. Ponadto inwestor nie przedstawił żądanych protokołów z ostatniej okresowej kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej, które mogłyby potwierdzić jej sprawność, właściwe działanie zapewniające bezpieczeństwo użytkowania. Wobec powyższego, z uwagi na występujące uzasadnione wątpliwości co do jakości robót związanych z instalacją elektryczną i wodno-kanalizacyjną niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego było nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia organowi rzeczonej wyżej ekspertyzy technicznej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. B. zaskarżył je w drodze zażalenia do DWINB, wnosząc o jego uchylenie w całości, z uwagi na naruszenie art. 79 § 2, art. 80 i art. 81 k.p.a., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB. Rozwijając postawione zarzuty stwierdzono, że sporządzony w toku oględzin protokół nie może być źródłem miarodajnych informacji odnośnie stanu instalacji wodno-kanalizacyjnej. Organ nie zaprotokołował wszystkich istotnych okoliczności, zwłaszcza co do uniemożliwienia przez S. Ch. udostępnienia zajmowanych przez niego pomieszczeń (w tym lokalu nr 1), a to właśnie w przestrzeni instalacji ww. lokalu znajdują się najprawdopodobniej niedrożności powodujące zalewanie. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii będzie umożliwiało wykonanie obowiązku płynącego z zaskarżonego postanowienia. Poddając pod wątpliwość rzetelność przeprowadzonych oględzin stwierdził, że plamy występujące na suficie nie są mokre, co odmiennie, a przez to kontrfaktycznie przyjął organ. Zauważając konieczność wymiany niedrożnej rury kanalizacyjnej – głównego czynnika wywołującego zalewanie lokali, co wynika m.in. z opinii biegłego sądowego z dnia [...], sporządzonej na potrzeby sprawy prowadzonej przed SR dla W.-F. we W. (sygn. akt [...]), dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie rzeczy wspólnej, polegającej na wymianie części instalacji sanitarnej, wskazano na niemożliwość wykonania tego obowiązku, gdyż działania te utrudnia właściciel lokalu nr 1 S. Ch., uniemożliwiając do niego dostęp. Odnośnie stanu instalacji elektrycznej stwierdzono, że nie jest ona w żaden sposób uszkodzona; jedynie osłona w gnieździe elektrycznym na I piętrze przegrzała się, na skutek włożenia do niej nieprawidłowej wtyczki elektrycznej. Folia, o której mowa w postanowieniu, to folia termokurczliwa mająca za zadanie wykazać, że elementy instalacji są sprawne, w przeciwnym razie folia przybrałaby inne kształty, a nie byłaby powierzchniowo gładka. Odnośnie gniazdka elektrycznego na II piętrze, dodano, że wypadło ono tylko z plastikowej puszki w wyniku normalnego użytkowania, a nie w wyniku nieprawidłowego wykonania instalacji elektrycznej.

Przy piśmie z dnia [...] tytułowanym jako "uzupełnienie zażalenia" skarżący przedłożył D. Inspektorowi Nadzoru Budowalnego rzeczoną wyżej kopię opinii biegłego z dnia [...] oraz kserokopie prawomocnego postanowienia SR dla W.-F. we W. (sygn. akt [...]), upoważniającego go do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, polegającej na wymianie części instalacji sanitarnej.

Zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...], z wnioskiem o "oddalenie" złożył również S. Ch., zarzucając mu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Żalący się zauważył, że w motywach podjętego postanowienia brak jest jakiegokolwiek odniesienia do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych przez A. B. od 2001 r. do 2015 r. Podkreślając konieczność przeprowadzenia rzeczonej ekspertyzy stwierdził, że za obecny stan nieruchomości zagrażający bezpieczeństwu mienia, odpowiada A. B. oraz PINB.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], DWINB uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy na dzień 31 stycznia 2016 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Podzielając w pełni przyjęte przez organ I instancji ustalenia, DWINB stwierdził, że w sprawie występują istotne wątpliwości co do jakości wykonanych prac, co wynika niewątpliwie ze zgromadzonego materiału dowodowego. Powołując się na poglądy wyrażone w judykaturze, zauważył, że postępowanie w sprawie sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Niezasadne są zatem na argumenty wskazujące na niewystarczające wyjaśnienie przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie, skoro mająca zostać przedłożona ekspertyza techniczna dopiero wyjaśni podnoszone przez niego zastrzeżenia. Organ dodał, że znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego z dnia [...] na którą powoływał się A. B., nie jest wystraczająca do usunięcia opisanych uzasadnionych wątpliwości organu nadzoru budowlanego, powstałych w toku oględzin nieruchomości.

Powyższe postanowienie oprotestował A. B. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej jako: "WSA we Wrocławiu), zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art.11 i art. 77 k.p.a., wnioskując o jego uchylenie i zmianę ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Przytaczając w uzasadnieniu skargi występujące na gruncie procedury cywilnej pojęcie materiału dowodowego (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972, s. 301), autor skargi wywodził, że organ orzekający w sprawie nie dokonał wnikliwej analizy, materiału dowodowego i dokonał "dowolnej" oceny dowodów. W związku z tym, powołując się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85, podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Stwierdził również, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pojawiły się błędy co do stanu faktycznego w przedmiocie przeprowadzonych robót (instalacja gazowa). Wadliwie wskazano również, że roboty budowlane były wykonywane bez nadzoru osoby uprawnionej, bowiem pomimo tego, że nie zostały one zgłoszone do organu administracji architektoniczno-budowlanej, to były jednak realizowane przez wykonawców z uprawnieniami i pod nadzorem konstruktora i architekta, na podstawie wykonanych uprzednio projektów budowlanych. Zauważył ponadto, że rury wodociągowo-kanalizacyjne, jak również instalacja elektryczna były wymieniane w całym budynku, zatem obowiązek sporządzenia ekspertyzy powinien dotyczyć całej nieruchomości położonej przy ul. [...], a tylko jej dwóch pięter.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wskazując że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarła w treści zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 8/16, odrzucił skargę A. B., z uwagi na niedochowanie terminu do jej wniesienia. Pismem z dnia [...] A. B. oprotestował powyższe rozstrzygnięcie zażaleniem, wnioskując jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 8/16, WSA we Wrocławiu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi, a następnie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 8/16, umorzył postępowanie zażaleniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji, decyzja (postanowienie) organu administracji publicznej podlega weryfikacji w postępowaniu sądowym z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle wynikającego z przywołanego przepisu kryterium kontroli sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (por. [red ] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji nie naruszyły bowiem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem zaskarżonego aktu - prowadząca w istocie do podjęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jego eliminację przez sąd administracyjny.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie DWINB z dnia [...] (nr [...]) podjęte w przedmiocie nałożenia na skarżącego – jako na inwestora robot budowlanych związanych z przebudową części budynku przy ul. [...] we W. oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń w tym budynku (w tym pomieszczeń strychowych) – obowiązku sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej na I i II piętrze wskazanego budynku.

DWINB po rozpatrzeniu zażalenia A. B., uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczając nowy termin do dnia 31 stycznia 2016 r., w pozostałej części utrzymał je zaś w mocy.

Materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień jest przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stanowi on, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia , na osoby o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Przy kontroli zaskarżonego aktu istotne znaczenie ma okoliczność, że przedmiotowa sprawa była objęta kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 86/13, zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 u.p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 ww. ustawy określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Wobec przywołanych poglądów rolą Sądu kontrolującego obecnie zaskarżone postanowienie, jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r o sygn. akt II SA/Wr 86/13 wydanego w tej sprawie. W orzeczeniu tym Sąd uchylając postanowienie DWINB oraz PINB nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji elektrycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjnej wskazał, że w sprawie nie zostało wykazane ani przez zgromadzony materiał dowodowy, jak też w uzasadnieniu postanowień, że jakość wykonanych robót związanych z realizacją instalacji elektrycznej i gazowej może budzić uzasadnione wątpliwości organu. Pomimo kilkukrotnie przeprowadzonych oględzin, w protokole nie odnotowano żadnych wątpliwości co do jakości i sprawności instalacji gazowej. Podczas oględzin nie wskazano też na żadne okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnione wątpliwości odnoszące się do instalacji elektrycznej - w szczególności nie odnotowano żadnych zwarć lub przepięć. Do instalacji gazowej nie odniesiono się zaś w ogóle. Organ nie podjął nawet próby samodzielnej oceny robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Sąd uznał zatem, że zgromadzony materiał dowodowy jak też motywy zawarte w postanowieniach, nie wyjaśniają względów jakie zdecydowały o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej w części dotyczącej instalacji gazowej i elektrycznej. Zalecił także aby w ponownym postępowaniu organ stosując się do wytycznych wyroku wyjaśnił wskazane wyżej kwestie. W uzasadnieniu wyroku nie zawarto natomiast uwag wskazujących na nie wykazanie przez organ wątpliwości dotyczących wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w oparciu o wyżej wskazane reguły, Sąd uznał, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle przedstawionych wyżej wytycznych wynikających z wyroku WSA z dnia 16 stycznia 2014 r. obowiązkiem PINB, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, było podjęcie i przeprowadzenie odpowiednich czynności dowodowych dla zbadania, czy roboty budowlane objęte zakresem niniejszego postępowania budzą uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ powinien zatem wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót, których we własnym zakresie nie jest w stanie rozstrzygnąć. Jak bowiem wskazano w ww. wyroku tylko przesłanka powstania "uzasadnionych wątpliwości", które wynikać powinny z przeprowadzonych przez organ czynności procesowych np. oględzin budynku, uprawnia organ do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i do obciążenia stronę obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy technicznej o której mowa w tym przepisie. Przesłanka uzasadnionych wątpliwości powinna być wykazana w wyniku szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy – obejmującej przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych i dostępnych dowodów - i wymaga odpowiedniego uzasadnienia wykazującego, że organ nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć zaistniałych wątpliwości.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że PINB zastosował się do opisanych wyżej wytycznych. W celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ przeprowadził bowiem w dniu [...] ponowne oględziny obejmując nimi całość samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku. Z protokole oględzin odnotowano wątpliwości organu co do prawidłowości wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Co do robót związanych z wykonaniem instalacji gazowej i c.o. organ nie przedstawił w protokole żadnych wątpliwości co do ich prawidłowości pod względem zasad budowalnych, wyłączając je do odrębnego postepowania. W zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej PINB stwierdził natomiast, że nie jest w stanie przeprowadzić oceny prawidłowości wykonania tej instalacji gdyż zakryta jest jej warstwami wykończeniowymi (płytkami ceramicznymi). Jakość wykonania tych robót budzi zaś zdaniem organu wątpliwości, ze względu na fakt, że na suficie kuchni usytuowanej na parterze pod łazienką znajdującą się na pierwszym piętrze, w narożu gdzie znajduje się pion żeliwny, stwierdzony został mokry ślad po zalaniu, co świadczyć może o nieszczelności badanej instalacji. Wątpliwości te pogłębia okoliczność, że także w innych miejscach na suficie kuchni znajdującej się na parterze oraz w jednym z pokoi przyległych do kuchni, znajdują się stare ślady po zalaniach. Wątpliwości organu budziła także prawidłowość i jakość wykonanej samowolnie instalacji elektrycznej. Organ odnotował bowiem, że na pierwszym piętrze część puszek zakryta jest folią, brak jest zamocowania gniazda wtykowego do ściany w pokoju na poddaszu a jedno z gniazd wtykowych w pokoju na piętrze posiada ślady przegrzania osłony gniazdka. Załączono dokumentację fotograficzną na której widoczne jest nadpalenie, nadtopienie plastikowej obudowy oraz zaczernienie. Zdaniem organów, może to wskazywać na nieprawidłowo wykonaną instalację powodującą iskrzenie i zwarcia. W ramach czynności dowodowych PINB wezwał także skarżącego do przedłożenia protokołów z ostatnich kontroli okresowych stanu technicznego budynku w szczególności w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz instalacji elektrycznej. Skarżący nie przedłożył jednak żądanej dokumentacji, pomimo pouczenia, że może to skutkować zastosowaniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołów oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną oraz ocena tych dowodów przeprowadzona przez organ potwierdzają, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości - w rozumieniu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego - co do jakości i prawidłowości wykonanych w ramach samowoli budowlanej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Należy także zgodzić się z organem, że w oparciu o czynności dowodowe jakie możliwie były dotychczas do przeprowadzenia oraz o uzyskany dotychczas materiał dowodowy nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić stwierdzonych wątpliwości. Brak okresowych ocen wykonanych robót, nadto brak możliwości bezpośrednich oględzin instalacji przez organ (ze względu na ich przykrycie) także wskazuje, że inspektor nadzoru budowlanego dokonując kontroli, nie był w stanie sam określić prawidłowości wykonanych robót.

Zważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08). Zdaniem Sądu wskazane przez organy rodzaje uszkodzeń w postaci śladów zalania sufitów w pomieszczeniach na parterze jak też opisanych śladów iskrzeń przy gnieździe wtykowym świadczyć mogą o nieprawidłowościach instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, co ze względu choćby na bezpieczeństwo ich użytkowania wymaga dokonania żądanej ekspertyzy technicznej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Tylko bowiem ocena dokonana przez osoby posiadające specjalistyczne uprawnienia budowlane pozwoli na określenie rzeczywistego stanu i jakości wykonanych robót budowlanych a to z kolei będzie podstawą dla podjęcia decyzji w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego samowolnej przebudowy przedmiotowego budynku.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postanowienie o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a ponadto znalazło wyraz m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEX nr 1223965).

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy wykazały i uzasadniły, że wykonanie ww. robót instalacyjnych budzi uzasadnione wątpliwości których nie są w stanie we własnym zakresie wyjaśnić, to w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że dopiero na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej możliwe będzie, w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej przebudowy, podjęcie dalszych czynności skutkujących wydaniem decyzji orzekającej merytorycznie (np. nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót) lub w inny sposób kończącej postępowanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. PINB zgodnie z wytycznymi Sądu wynikającymi z wyroku z dnia 16 styczna 2014 r. w ramach ponownego postępowania przeprowadził czynności dowodowe, którymi objął całość wykonanych robót i wykazał, że uzasadnione wątpliwości budzi jakość robót w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnych i elektrycznych. Dodatkowo zauważyć należy, że fakt istnienia uzasadnionych wątpliwości w zakresie wykonana robót wodno-kanalizacyjnych nie był kwestionowany już w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. - uwagi Sądu koncentrowały się głównie na braku uzasadnienia wątpliwości co do jakości instalacji elektrycznej i gazowej.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, uznać należy za nieuzasadnione zarzuty skargi wskazujące na niewyjaśnienie stanu faktycznego związanego z wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. Bezpodstawne pozostają także zarzuty błędu co do stanu faktycznego w zakresie robót związanych z wykonaną instalacją gazową. W tym zakresie organ nie zgłaszał wątpliwości a kwestia dotycząca wykonania tych robót wyłączona została przez organ do odrębnego postępowania i objęta jest odrębną skargą. W ramach tego postępowania nie podlega zatem ocenie Sądu.

Na prawidłowość podjętego postanowienia nie mają także wpływu zarzuty wskazujące, że organy swoją oceną powinny objąć instalacje w całym budynku – także na parterze. Jak wskazano, postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlane ma charakter wpadkowy i wydawane jest w ramach innego postępowania (głównego). Zakres postępowania głównego ogranicza zatem zakres postępowania wpadkowego. W niniejszej sprawie postępowanie główne dotyczy samowolnej przebudowy części budynku mieszkalnego na poziomie poddasza oraz pierwszego piętra i tym samym w tym zakresie organ ocenia prawidłowość samowolnie wykonanych instalacji. Nie można także pomijać, że nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy organ wyraźnie określił, że winna ona wyjaśnić czy zalania na parterze są skutkiem wadliwie wykonanej instalacji na pierwszym i drugim piętrze. Tym samym dopiero przedłożenie powyższej ekspertyzy pozwoli organom na ocenę, czy istnieje jakakolwiek konieczność podjęcia działań (w ewentualnym odrębnym postepowaniu) w odniesieniu do instalacji na parterze.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że skarga zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a podlega oddaleniu.