Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 95/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Stwierdzono przewlekłość postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ust. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. spraw ze skarg K. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargi w pozostałej części ; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Katarzyny kwotę 720 ( siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 14 sierpnia 2017 r. K. O. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2017/2018 na córkę M. O.. Wniosek został przekazany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa pismem z dnia 4 września 2017 r. zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy w wychowaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.).

Z dniem 1 stycznia 2018 r., na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa Wojewoda.

Pismem z dnia 17 września 2019 r. Wojewoda poinformował, że wystosował do zagranicznej instytucji właściwej do spraw koordynacji świadczeń rodzinnych formularz SED F001, mając na celu przekazanie, tytułem pierwszeństwa, złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2017/2018. Wskazał na art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. , który stanowi, że w przypadku gdy członek rodziny przebywa i pracuje za granicą , o tym , który kraj jest krajem pierwszym do wypłaty świadczeń decyduje aktywność zawodowa osoby przebywającej w Polsce wraz z dziećmi. Organ wskazał, że na obecnym etapie kończy postępowanie, bowiem pierwszeństwo do wypłaty świadczeń jest po stronie d., a jedynie w przypadku odmowy przyznania świadczenia przez instytucję zagraniczną Polska będzie zobowiązana do rozpatrzenia wniosku.

Znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek na druku F001 nosi datę wysłania 7 listopada 2019 r.

W dniu 29 kwietnia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej w sprawie załatwienia jej wniosku, wraz z dodatkowymi dokumentami.

W dniu 11 maja 2020 r. Wojewoda wystosował do pełnomocnika skarżącej pismo stanowiące informację o stanie faktycznym i prawnym prowadzonych spraw. Wskazano w nim m.in., że jeżeli skarżąca lub jej mąż posiadają decyzję z D. przyznającą lub odmawiającą świadczenia od dnia 1 października 2017 r., proszeni są o ich dostarczenie. Wskazano, że jeżeli nie jest to możliwe, to należy złożyć oświadczenie o wysokości otrzymywanych świadczeń z D. , z rozbiciem na poszczególne dzieci i kwartały, z potwierdzeniem uzyskanych przelewów na konto bankowe. Wskazano również, że po uzyskaniu decyzji lub oświadczenia będzie możliwe rozpatrzenie wniosku pod kątem dodatku dyferencyjnego.

W dniu 10 września 2020 r. pracownik organu skontaktował się ze skarżącą telefonicznie, informując o procedurze wydania decyzji pod kątem dodatku dyferencyjnego, informując o braku możliwości wydania decyzji z powodu braku odpowiedzi z zagranicznej instytucji właściwej i pouczając o możliwości dostarczenia decyzji we własnym zakresie.

W dniu 14 września 2020 r. skarżąca przedłożyła organowi skan decyzji z instytucji d. za 2017 r., informując, że nie posiada decyzji za rok 2018.

W dniu 15 września 2020 r. Wojewoda wystosował do d. instytucji właściwej formularz SED F026 - wniosek o dodatkowe informacje, w którym zwrócił się o przesłanie d. decyzji przyznających świadczenia rodzinne na dzieci M. O. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

W dniu 18 sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego) K. O. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 14 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 na córkę M. O., zarzucając organowi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niezałatwieniu sprawy na podstawie ustalonego stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz jej małoletniej córki oraz naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i brak informowania strony o terminie załatwienia sprawy, w tym niepodjęcie jakichkolwiek działań przez okres ponad dwóch lat.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego na córkę M. O. za okres zasiłkowy 2017/2018, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." za każdy rok bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jej mąż M. O. od stycznia 2015 r. pracuje w D. , tam też złożył wniosek o uzyskanie świadczenia rodzinnego na dwoje wspólnych dzieci.

Świadczenie zostało przyznane w czerwcu 2016 r., zaś w momencie wprowadzenia świadczenia w Polsce (na drugie dziecko), w D. świadczenie sukcesywnie było pomniejszane. W D. co kwartał pieniądze były wypłacane i do stycznia 2019 r. była to kwota 3880 koron, natomiast w kwietniu 2019 r. była to kwota jedynie 1311 koron. W czerwcu 2019 r. małżonkowie O. otrzymali pismo z SKAT z D. z informacją, że 11 lipca 2019 r. wchodzi w życie ustawa w Polsce mówiąca o tym, że świadczenie wychowawcze należeć się będzie na każde dziecko bez kryterium dochodowego, więc SKAT obniża świadczenie o kwotę, którą mają uzyskać uprawnieni w swoim kraju (SKAT będzie natomiast wypłacać tylko wyrównanie, czyli 1311 koron co kwartał).

W ocenie skarżącej bezczynność organu nie jest usprawiedliwiona, albowiem posiadał on niezbędne dokumenty do wydania decyzji. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie dostała żadnego pisma wzywającego ją do dalszego uzupełnienia wniosku. Pierwsze sygnały sugerujące konieczność uzupełnienia dokumentacji uzyskała w 2020 r., przy czym nie wskazano o jaki konkretnie wniosek chodzi, a składała wniosek również na okres świadczeniowy 2019/2021. Organ jest w posiadaniu akt co najmniej od 4 września 2017 r., wobec czego w przewidzianym prawem terminie mógł chociaż wezwać skarżącą do uzupełnienia brakujących dokumentów i wskazać, kiedy sprawa zostanie załatwiona, co dałoby jej chociażby sugestię, na jakim etapie jest postępowanie, czy wniosek jest kompletny, czy prawidłowy i czy może się w związku z tym spodziewać rozstrzygnięcia korzystnego dla siebie.

Przykry jest dla niej fakt, iż organ zareagował dopiero po dwóch latach i przez cały ten okres czasu utrzymywał stan niepewności , czy przyzna świadczenie, czy też nie. Otrzymanie decyzji uchylającej wcześniej przyznane świadczenie (decyzja za okres zasiłkowy 2016/2017) wiąże się ze stresem, w ślad za taką decyzją bowiem zazwyczaj idzie decyzja nakazująca zwrot otrzymanych świadczeń. Niepewność co do stanu, w jakim znajduje się skarżąca jest przytłaczająca, zwłaszcza że nie wiadomo, w którym momencie może się spodziewać decyzji. W ocenie skarżącej zaistniała bezczynność ma rażący charakter, albowiem do dnia wniesienia skargi skarżąca nie wie, kiedy jej wniosek zostanie rozpoznany, czy jest już kompletny. Rażące jest także nieinformowanie strony, kiedy może spodziewać się rozstrzygnięcia. Strona ma prawo planować pewne wydatki, zważywszy na fakt, iż świadczenia wychowawcze mają charakter pomocowy i służą utrzymaniu rodziny.

Każda bezczynność tworzy poczucie krzywdy, w tym przypadku jednak ma wyjątkowy charakter. Organ nie działa w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do organów Państwa i nie działa zgodnie z przepisami. Nie informuje strony, kiedy może się spodziewać rozstrzygnięcia, nie informuje nawet o przedmiocie sprawy, co do którego przesyła pismo. Organizuje pracę urzędu w taki sposób, że nie ma realnej możliwości dowiedzieć się czegokolwiek telefonicznie, nie odpowiada na e- maile, strona nie ma pewności, czy sprawą ktoś się zajmuje, czy może się zagubiła, zaś w okresie epidemii sytuacja ta się dodatkowo pogłębiła.

Takie podejście do obywateli przez organy Państwa jest jako wyjątkowo krzywdzące, ponieważ świadczenia wychowawcze miały służyć dobru rodziny, zaspakajaniu bieżących potrzeb. Z racji charakteru świadczeń objętych wnioskiem strona nie mogła nawet liczyć na to, że wypłacone jej świadczenia zostaną powiększone, choćby o odsetki za opóźnienie. Z drugiej strony w momencie składania wniosku skarżąca miała prawo oczekiwać, że jej wniosek zostanie rozpoznany pozytywnie. Z racji tego, że nie było konieczne spełnienie kryterium dochodowego, skarżąca ma prawo sądzić, że decyzja będzie dla niej korzystna i nie miało znaczenia dla niej, który organ ją wyda. Kwota 500 zł miesięcznie jest znacząca dla rodziny skarżącej. Pozwala na bieżąco zaspakajać potrzeby dzieci, systematyczność natomiast ma pomagać w planowaniu wydatków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa dopiero dnia 1 stycznia 2018 r. Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, Wojewoda przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania oraz ich wpływu. Zgodnie z metryką sprawy wniosek skarżącej został zarejestrowany przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego w dniu 14.06.2018 r.

Wojewoda wyjaśnił, że pomimo wysłania dwukrotnie formularza SED do D. (7 listopada 2019 r. oraz 11 maja 2020 r.) zagraniczna instytucja d. nie udzieliła odpowiedzi. W związku z faktem, że na terenie Polski stronie przysługuje ewentualny dodatek dyferencyjny (ponieważ jest ona krajem drugim do wypłaty świadczeń) konieczne jest ustalenie w jakiej wysokości świadczenia rodzinne na dzieci przyznawane są w D.. Dodatek dyferencyjny jest bowiem różnicą pomiędzy wysokością polskich i zagranicznych świadczeń. Jeżeli strona otrzymała w D. świadczenia niższe, niż przysługiwałyby jej w Polsce, organ orzeka o przyznaniu świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego. Organ mimo wystosowania wniosku nie otrzymał żądanych informacji.

Jak podkreślił Wojewoda, stara się uzyskać z urzędu informacje od d. instytucji właściwej, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby informacje te przekazała bezpośrednio strona. Jak tylko Wojewoda otrzyma stosowne informacje, postępowanie administracyjne zostanie zakończone.

Wnosząc o oddalenie skargi w zakresie żądania zapłaty sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że strona nie uprawdopodobniła ani poniesienia trwałej szkody wskutek spóźnionego załatwienia sprawy, ani doznania krzywdy. Nawet gdyby Sąd uznał, że doszło w niniejszej sprawie do bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, nie jest to przesłanką wystarczającą do uznania za zasadne przyznanie sumy pieniężnej, jeżeli skarżąca nie wskaże okoliczności uzasadniających konieczność szczególnego zadośćuczynienia za okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku.

Sprawa ze skargi K. O. na bezczynność Wojewody została zarejestrowana pod sygnaturą akt III SAB/Gd 95/20.

Jednocześnie z opisaną wyżej skargą na bezczynność K. O. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 14 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 w zakresie świadczenia na córkę M. O., zarzucając organowi naruszenie art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i brak informowania strony o biegu sprawy i terminie jej zakończenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła część argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi na bezczynność Wojewody.

W ocenie skarżącej dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy winno być znaczne i niezaprzeczalne. Wniosek pozostawał bez biegu bez żadnych przyczyn , mimo że sprawa nie była skomplikowana, ani nie zaistniały przeszkody niezależne od organu uniemożliwiające załatwienie sprawy. Ciężar organizacyjny przejęcia obowiązków i ryzyko niewywiązania się z ich treści obciąża w całości organ, który musi liczyć się z tym, iż z uwagi na zmianę przepisów musi poczynić starania o sprawną organizację miejsc pracy i bieżące wykonywanie obowiązków nałożonych przepisami prawa. Zatem nawet przy przyjęciu, że w zwłoce pozostawał w okresie od 4 września 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Marszałek Województwa, to Wojewoda przez ponad dwa lata (dwa i pół roku) nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie był w stanie przesłać zapytania do właściwej d. jednostki. Tak długie procedowanie w sposób jaskrawy narusza podstawowe prawa socjalno-bytowe rodziny skarżącej.

Z uwagi na przesądzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że miała miejsce przewlekłość postępowania, przy uwzględnieniu faktu, że miała ona cechy rażącego naruszenia prawa oraz faktu, iż ponadnormatywny okres rozpoznania wniosku naraził skarżącą i jej rodzinę na brak świadczeń służących wychowaniu dziecka, uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł. Organ nie działał w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów Państwa i nie działał zgodnie z przepisami. Nie informował , kiedy można się spodziewać rozstrzygnięcia i czego dotyczy kierowane pismo. Takie podejście do obywateli jest wyjątkowo krzywdzące, ponieważ świadczenia wychowawcze miały służyć dobru rodziny, zaspakajaniu bieżących potrzeb. Dodatkowo, z racji charakteru świadczeń strona nie mogła liczyć na to, że wypłacone jej świadczenia zostaną powiększone, choćby o odsetki za opóźnienie. Kwota 500 zł miesięcznie od każdego dziecka jest znacząca dla rodziny, którą posiada skarżąca. Pozwala na bieżąco zaspakajać potrzeby dzieci, systematyczność natomiast ma pomagać w planowaniu wydatków.

W odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając, analogicznie jak w odpowiedzi na skargę na bezczynność, przebieg postępowania w sprawie wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018.

Żądanie przyznania sumy pieniężnej zdaniem organu jest niezasadne, albowiem skarżąca nie uprawdopodobniła ani poniesienia trwałej szkody wskutek spóźnionego załatwienia sprawy, ani doznania krzywdy. Nawet gdyby Sąd uznał, że doszło do przewlekłości i to z rażącym naruszeniem prawa, nie jest to przesłanką wystarczającą do przyznania sumy pieniężnej, jeżeli skarżąca nie wskaże okoliczności uzasadniających konieczność szczególnego zadośćuczynienia za okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku.

Sprawa ze skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania dotyczącego wniosku skarżącej z dnia 14 sierpnia 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 w zakresie świadczenia na córkę M. O. została zarejestrowana pod sygnaturą akt III SAB/Gd 96/20.

Postanowieniem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 96/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawę ze skargi K. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi K. O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie świadczenia wychowawczego, zawisłą przed tutejszym sądem pod sygn. akt III SAB/Gd 95/20 i zarządził prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturą akt III SAB/Gd 95/20.

W dniu 3 lutego 2021 r. Wojewoda poinformował, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia 14 sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2017/2018 w zakresie świadczenia na córkę M. O. została rozpatrzona decyzją Wojewody z dnia 2 lutego 2021 r., nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego. Organ nadesłał jednocześnie m.in. kopię ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne albo postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że przedmiotem skarg była bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, sprawy zostały rozpoznane w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.

Ten wymóg formalny wniesienia skarg skarżąca spełniła.

Skargi – co do zasady- zasługują na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przypadku gdy organ zakończy sprawę w przepisanej prawem formie już po wniesieniu skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest oczywiście możliwe zobowiązanie go przez sąd do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności ( art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a.).

W takim przypadku zastosowanie ma art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionych przez skarżącą skarg na bezczynność Wojewody i przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdzić należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości". Natomiast w art. 37 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał , że o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. , natomiast w art. 37 §1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 i 3a ( art. 35 § 4 k.p.a.).

Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia w dniu 14 sierpnia 2017 r. Wniosek przekazany został Marszałkowi Województwa jako instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej i wpłynął do tego organu w dniu 6 września 2017 r.

Wojewoda przejął zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od Marszałka Województwa od dnia 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz.2407 ze zm. ).

Analiza akt administracyjnych prowadzi do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności , nie załatwiając sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., nie dopełniając przy tym czynności z art. 36 k.p.a. Znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienie z dnia 20 grudnia 2019 r. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2020 r. , na który powoływało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2020 r. , nr [...], dotyczącym ponaglenia w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, wbrew stanowisku Kolegium nie dotyczyło okresu zasiłkowego 2017/2018, a 2019/2021.

Wniosek skarżącej był procedowany przez 3 lata i 3,5 miesiąca (wyłączając okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6, wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz.U. z 2020 r., poz. 568 i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.), a przez samego Wojewodę - przez prawie 3 lata.

Oczywiście w przypadku, gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego , a ustawodawstwo innego kraju ma zastosowanie na zasadach pierwszeństwa, jak w niniejszej sprawie, zakończenie postępowania nie jest zależne tylko i wyłącznie od procedowania przez polski organ administracji, z uwagi na konieczność uzyskania szeregu informacji od właściwej instytucji zagranicznej. Jednak Wojewoda, który zadania dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od dnia 1 stycznia 2018 r., przesłał wniosek F001, dotyczący skarżącej, o ustalenie właściwości, do właściwej jednostki d. dopiero w dniu 7 listopada 2019 r. Nawet mając na uwadze wskazanie organu , że wniosek skarżącej – po przejęciu zadań od Marszałka Województwa – został zarejestrowany w dniu 14 czerwca 2018 r., pierwszą czynność organ wykonał po roku i pięciu miesiącach. Wskazać przy tym należy, że skarżąca nie powinna ponosić konsekwencji zmiany organu właściwego do rozpoznania jej wniosku i ewentualnych problemów organizacyjnych z tym związanych.

W związku z powyższym, nawet mając na uwadze konieczność uzyskania przez Wojewodę informacji od instytucji zagranicznej, brak podjęcia jakichkolwiek działań w tak długim czasie sprawia, że organ dopuścił się bezczynności , i to bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu organ dopuścił się też przewlekłego prowadzenia postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wskazano powyżej, pierwszą czynność organ podjął dopiero w dniu 7 listopada 2019 r. , wysyłając wspominany powyżej wniosek F001 do instytucji d..

W dniu 11 maja 2020 r. Wojewoda wystosował do pełnomocnika skarżącej opisane powyżej pismo informacyjne, następnie w dniu 10 września 2020 r. doszło do kontaktu telefonicznego ze skarżącą, podczas którego poinformowano ją o procedurze wydania decyzji pod kątem dodatku dyferencyjnego, braku możliwości wydania decyzji z powodu braku odpowiedzi z zagranicznej instytucji właściwej i pouczając o możliwości dostarczenia decyzji we własnym zakresie.

W dniu 14 września 2020 r. skarżąca przedłożyła organowi skan decyzji z instytucji d. za 2017 r., informując, że nie posiada decyzji za rok 2018.

W dniu 15 września 2020 r. Wojewoda wystosował do d. instytucji właściwej formularz SED F026, dotyczący wymiany informacji dodatkowych między instytucjami Państw Unii Europejskiej, zwracając się o przesłanie d. decyzji przyznających świadczenia rodzinne w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Informacje z instytucji d. na druku F003, dotyczącym decyzji w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych we właściwym Państwie członkowskim organ uzyskał w dniu 27 października 2020 r. ( prezentata), wydając decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącej poprzez odmowę przyznania dodatku dyferencyjnego w okresie zasiłkowym 2017/2018 w dniu 2 lutego 2021 r.

Mając na uwadze powyższe zestawienie stwierdzenia wymaga, że organ nie podjął we właściwym czasie działań w celu zakończenia sprawy. Najpierw nie podejmował żadnych czynności, a po wystosowaniu wniosku do instytucji d. - mimo braku odpowiedzi - nie podjął aż do 15 września 2020 r. czynności nakierowanych na jej uzyskanie.

Z zestawienia wymienionych wyżej dat wpływu wniosku , podjęcia czynności merytorycznych w sprawie, a także wydania decyzji kończącej postępowanie oraz dzielącego te daty dużego odstępu czasowego wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny.

W tej sytuacji Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania ( punkt 1. wyroku ) oraz na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( punkt 2. wyroku).

Zgodnie z art. 146 §2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Pomimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, brak jest, w ocenie Sądu, wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sum pieniężnych. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny. Przyznawana suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy.

Zauważyć wobec tego należy, że skarżąca uzasadniając wnioski o przyznanie sum pieniężnych wskazywała na to, że głównym celem tego świadczenia jest zdyscyplinowanie organu, aby wydał decyzję w sprawie oraz kompensacja doznanej krzywdy lub szkody. Wskazywała, że działania organu nie pogłębiają zaufania obywatela do organów Państwa, że nie działa on zgodnie z przepisami , nie informuje strony , kiedy może doczekać się rozstrzygnięcia, nie odpowiada na e-maile , organizuje pracę w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji drogą telefoniczną. Wskazywała także na to, że nie ma dla niej znaczenia, który organ wyda korzystną dla niej decyzję , a kwota 500 zł jest znacząca dla jej rodziny, pozwala zaspokajać potrzeby dzieci , a systematyczność pomaga w planowaniu wydatków. Nie może też liczyć na wypłatę świadczenia z odsetkami za zwłokę.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej odnosi się nie tyle do jej negatywnych przeżyć wynikających z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a przede wszystkim do wadliwego procedowania przez organ oraz do przejawów wadliwego zorganizowania przez niego pracy. Zauważyć należy, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące braku odpowiedzi na e-maile czy brak możliwości uzyskania informacji drogą telefoniczną są przez Sąd nieweryfikowalne, bowiem nie mają potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy.

Przyznanie sumy pieniężnej zależne jest też od rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego.

W niniejszej sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018 zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku uzyskiwania świadczeń rodzinnych w innym niż Polska państwie , którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa , w Polsce może jedynie istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego dla sumy, która przekracza kwotę przewidzianą przez pierwsze ustawodawstwo ( art. 68 ust.2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego , Dz.U.UE.L.2004.166.1).

Mąż skarżącej, co nie było sporne w sprawie, od stycznia 2015 r. jest zatrudniony w D. , gdzie złożył wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego na dzieci i w czerwcu 2016 r. świadczenie zostało mu przyznane. Było ono pomniejszane, jednak co kwartał następowały wypłaty , co najmniej do lipca 2019 r. (pismo skarżącej z dnia 27 kwietnia 2020 r. – ponaglenie). Tak więc wypłaty świadczeń rodzinnych były systematyczne i rodzina skarżącej bez tych świadczeń nie pozostawała.

Skarżąca wskazywała też, że głównym celem sumy pieniężnej jest zdyscyplinowanie organu, aby wydał decyzję w sprawie. Z poglądem tym należy się zgodzić. Decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącej o świadczenie wychowawcze na M. O., na okres zasiłkowy 2017/2018 - w formie dodatku dyferencyjnego, została wydana przez Wojewodę w dniu 2 lutego 2021 r. , wobec czego w niniejszej sprawie odpadł dyscyplinujący cel sum pieniężnych , wnioskowanych przez skarżącą.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu formułowane w tym względzie żądania skarg nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skargi w tej części podlegały oddaleniu (pkt 3 wyroku).

Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wskazać należy, że połączenie spraw do wspólnego rozpoznania lub do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ma charakter techniczny i jest podyktowane ekonomią procesową. Nie pozbawia ono połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia ich samodzielnego charakteru (por. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., I GSK 2703/05, ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 77). W takiej sytuacji sąd rozstrzyga nie o jednym , a o dwóch wnioskach strony o zwrot kosztów postępowania.

W niniejszej sprawie o zwrocie kosztów postępowania (punkt 4. wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 720 zł. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą w obu sprawach radcy prawnego.

Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Przepis art. 206 p.p.s.a. w przywołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. W obecnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (zob.: art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym, jakim jest "uzasadniony przypadek".

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego jest uzasadnione. Powodem takiego stanowiska jest fakt, że pełnomocnik skarżącej wniósł dwie skargi w sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych , które to okoliczności faktyczne mają istotne znaczenie w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji, przez co sprawy wymagały mniejszego nakładu pracy. Wskazują na to treści wniesionych skarg. Zdaniem Sądu wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał , że powyższe okoliczności uzasadniały w stopniu wystarczającym miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika na poziomie 720 zł , mimo że w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.265 ) powinno ono wynosić w każdej ze spraw 480 zł ( łącznie 960 zł). Należy też wskazać, że Sąd nie przyznał od organu na rzecz skarżącej sum pieniężnych, wnioskowanych przez skarżącą w obu sprawach.