Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 683/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr./ Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skarg A., Spółka z o.o. w K. oraz Gminy Miejskiej K, na decyzję Wojewody z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Spółki z o.o. w K. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 208 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o:

1/ ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. w wysokości 311 509,85 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. [...] , miejscowość K. , objętej księgą wieczystą [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. [...] km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

2/ wypłacie odszkodowania w wysokości 311 509,85 zł wskazanej wyżej spółce;

3/ o ustaleniu odszkodowania na rzecz K.K. w wysokości 79 276,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. [...] , miejscowość K. , objętej księgą wieczystą [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. [...] km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

4/ o wypłacie ustalonego w punkcie 3 odszkodowania na rzecz K.K.

5/ do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta K.

6/ zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że własność działki nr [...] z dniem 20 lipca 2011 r. na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej K. na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Z operatu podziałowego z dnia 26 stycznia 2010 r. wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] . Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że właścicielem działki nr [...] była spółka [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. , dział III wyżej wymienionej księgi obciążony jest ograniczonym prawem rzeczowym o następującej treści: "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem szerokości 6 metrów wzdłuż północnej granicy działki nr [...] ". W dniu w którym decyzja z dnia 1 czerwca 2011 r. stała się ostateczna działka nr [...] stanowiła własność A.K. . Zawiadomieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2011 r. wszczęto z urzędu postępowania, w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] . W myśl art. 18 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 25 maja 2012 r. operat szacunkowy, w którym ustalono wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] . Biegły do sporządzenia wyceny zastosował § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przypadku niniejszej wyceny, ze względu na fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie była w miejscowym planie przewidziana pod trasy komunikacyjne, a cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości ma zastosowanie § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została ustalona na kwitę 372 177,00 zł. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. strony zostały poinformowane o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z jego treścią oraz terminie rozprawy administracyjnej. W związku z brzmieniem art. 18 ust. 1 e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej kwotę 372 177,00 zł stanowiącą odszkodowanie za działkę nr [...] należało powiększyć o 5% czyli o 18 608,85 zł co daje łączną kwotę 390 785,85 zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość służebności gruntowej ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] na kwotę 79 276,00 zł. Mając na uwadze treść art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych kwotę 390 785,85 zł stanowiącą odszkodowanie należy pomniejszyć o wartość służebności gruntowej ustanowionej na tej nieruchomości, co daje kwotę 311 509,85 zł, która zostanie wypłacona na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , podnosząc między innymi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 K.p.a., art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Również od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. , zarzucając między innymi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 112 ust. 4 a, 4c, 4 f i 5 oraz art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1e i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 u.g.n.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. i orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o. w wysokości 390 785,85 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. [...] , miejscowość [...] , objętej księgą wieczystą [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. [...] km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

- w pkt 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 390 785,85 zł w całości na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o.;

- w pkt 3 o ustaleniu odszkodowania na rzecz K.K. (s......) w wysokości 79 276,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałą z podziału działki nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. [...] , miejscowość K. , objętą księgą wieczystą [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. [...] km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

- w pkt 4 o wypłacie ustalonego w pkt 3 odszkodowania w wysokości 79 276, 00 zł na rzecz K.K. ;

- w pkt 5 o tym, że do wypłaty zobowiązana jest Gmina K. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. ;

- w pkt 6 o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] przytoczył treść art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 12 ust. 4f oraz art. 18ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z literalnego brzmienia przepisów ustawy o szczególnych zasadach, przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż w przypadku stwierdzenia, iż na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej (tzn. tej, którą została wydzielona pod drogę), w istocie istniało ograniczone prawo rzeczowe, które wygasło z uwagi na wydanie tej decyzji organ winien ustalić odszkodowanie za odjęte prawo. Pozostaje natomiast bez znaczenia w tej sytuacji kwestia czy prawo to było ustanowione za odpłatnością. W ocenie organu odwoławczego wymieniona ustawa nie daje też organowi ustalającemu odszkodowanie możliwości różnicowania ograniczonego prawa rzeczowego w postaci "służebności drogi koniecznej" od innych ograniczonych praw rzeczowych, z uzasadnieniem tego faktu okolicznością, iż dostęp do budowanej drogi zastępuje "utratę" służebności drogi koniecznej. W świetle zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, brak jest w opinii organu odwoławczego podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty K. w kontekście samego faktu potwierdzenia uprawnień właściciela omawianej nieruchomości, a także osoby uprawnionej z tytułu służebności w. w nieruchomości do otrzymania odszkodowania w trybie przepisów omawianej ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak zauważyć należy, iż zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej przez Wojewodę [...] ze względu na fakt, iż ustalona w niej wysokość odszkodowania nie jest wysokością właściwą z uwagi na ustaloną w operacie szacunkowym wartość utraconych przez te podmioty praw, w tym prawa własności działki nr [...] oraz wysokości odszkodowania za prawo rzeczowe ograniczone w postaci służebności drogi koniecznej. Organ odwoławczy przestawił poglądy literatury prawniczej na temat wykładni art. 139 K.p.a. i podniósł, że w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Starosty K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. złożyły zarówno [...] Spółka z. o.o. z siedzibą w K. jak i Gmina K. czyli dwie strony niniejszego postępowania o przeciwstawnych interesach. W wyniku wadliwego sformułowania decyzji Starosty K. (i to zarówno w sentencji decyzji jak i uzasadnieniu tej decyzji) tj. zamiast kwoty 390 785,85 jako stanowiącej wysokość odszkodowania za utratę prawa własności działki nr [...] , po uprzednim pomniejszeniu wartości nieruchomości - kwoty 433916 zł oraz kwoty 17537 zł stanowiącej wartość składników roślinnych i budowlanych tj. 451 453 zł. o wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa rzeczowego w kwocie 79276 zł, organ I instancji błędnie wskazał kwotę 311 509,85 zł. Kwota ta prawdopodobnie powstała w wyniku wadliwego dwukrotnego odjęcia od wartości nieruchomości kwoty stanowiącej wartość służebności drogi koniecznej wskazanej jako wysokość odszkodowania za wygaśnięcie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Zgodnie z aneksem do operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2012 r. sporządzonego przez biegłą M.G. wyceniana służebność szerokości 6 m, zlokalizowana na wycenianej działce nr v o po w 578 m2, stanowiąca pas terenu szerokości ok. 11 m2, zajmuje część terenu wyżej wymienionej działki, którego powierzchnia wynosi 44 m długości razy 6 m szerokości co daje 264 m .Tym samym doszło do sytuacji w wyniku której wartość służebności drogi koniecznej jak wskazują przepisy ustawy z 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn zamiast wartości sięgającej maksymalnie do 40% wartości obciążonego nią gruntu, w tej sytuacji sięgałaby 80% wartości tej części nieruchomości po której przebiega służebność (264 m2). W związku z powyższym po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy postanowiono zreformować zaskarżoną decyzję. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę spełnia wymogi nałożone przez przepisy prawa, co też w sposób całościowy zostało ocenione przez organ I instancji. Jednak ocena operatu została uwieńczona błędnymi wnioskami o charakterze obliczeniowym, a wynikiem błędu obliczeniowego było wydanie wadliwej decyzji. Już na pierwszy rzut oka widać, że kwoty wymienione w punkcie l i 3 sentencji decyzji sumują się do kwoty znacząco niższej od wartości rynkowej nieruchomości ustalonej w operacie rzeczoznawcy, która łącznie ze składnikami budowlanymi oraz roślinnymi wynosi 451 453.16 zł. Wynikająca z decyzji suma kwot stanowiących odszkodowania za prawo własności nieruchomości (nawet po dodaniu 5%) oraz za służebność wynosi zaledwie 390785,85 zł, co nie odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej ustalonej przez rzeczoznawcę. Starosta K. w decyzji z dnia 29 sierpnia 2012 r. po ustaleniu podstawy określenia wartości rynkowej odjął (prawidłowo) wartość służebności. Tak powstałą kwotę powiększył słusznie o 5%, po czym - co jest niezrozumiałe dla organu II instancji - ponownie odjął wartość służebności. Niezależnie od faktu, że w zaskarżonej decyzji Starosty K. w sposób niewłaściwy ustalono kwotę należną tytułem odszkodowania za nieruchomość, należy stwierdzić, że wymieniony błąd obliczeniowy, mający zasadnicze znaczenie dla uznania że decyzja została wydana w sposób wadliwy, jest - jak się wydaje - skutkiem mało przejrzystej w tym zakresie wyceny. Operat szacunkowy winien był ustalić poszczególne wartości w sposób chronologiczny to znaczy biegła najpierw powinna była dokonać wyceny wartości z uwzględnieniem wszystkich składników nieruchomości,(co uczyniła dopiero w sporządzonym później aneksie z dnia 19 lipca 2012 r.), a następnie należało podać wartość służebności. Takie zestawienie dawałoby jednoznaczny obraz tego, jaką wartość posiada przedmiotowa nieruchomość po odjęciu wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Tymczasem oszacowania dokonano nieco chaotycznie, podając poszczególne wartości w różnych miejscach wyceny. istotną wadą wykonanego operatu jest jego mała przejrzystość w zakresie poszczególnych dokonanych przez rzeczoznawcę oszacowań wartości, a ściślej niewystarczająco wyraźne zaznaczenie wartości podstawowych. Te niedociągnięcia zostały jednak naprawione poprzez logiczne i spójne zestawienie wartości zawarte w przesłanym wyjaśnieniu rzeczoznawcy z dnia 20 lutego 2013r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2013 r., w którym zarysowano zaistniałe wątpliwości obliczeniowe. Należy wiec stwierdzić, że będący podstawą ustalenia wartości odszkodowania operat pozwala na to aby w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy wyliczeń wartości orzec reformatoryjnie w zakresie wydanej decyzji Starosty K. W rozpoznawanej sprawie należałoby więc uwzględnić fakt, iż w piśmie z dnia 20 lutego 2013r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 13 lutego 2013r., rzeczoznawca majątkowy M.G. przedstawiła chronologicznie zestawione wartości, potwierdzając i równocześnie porządkując tym samym dane zawarte w sporządzonej wycenie z dnia 25 maja 2012 r. i aneksie do operatu szacunkowego z dnia 19 lipca 2012 r.

Skargi od tej decyzji wniosła Gmina Miejska K. reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. oraz [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K.

Spółka [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 6, zarzucając przy tym naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9 i art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określenie w pkt 6, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 u.g.n. stanie się wykonalna, podczas gdy prawidłowe określenie terminu płatności odszkodowania powinno brzmieć – zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Gmina Miejska K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania odniesienie się do dodatkowych materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca gmina wskazała, że kluczową kwestią z punktu widzenia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, które zapadło w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy poprawnie określona została wysokość odszkodowania za przejęta nieruchomość. Ze stanowiskiem reprezentowanym w decyzji organu II instancji nie można się zgodzić, gdyż z treści samego Studium wynika, iż na terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW usługi publiczne i komercyjne mogą by lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. W związku z powyższym kwestionowane nieruchomości poz. 8, 9 ujęte w tabeli obejmującej nieruchomości przyjęte dla porównań powinny zostać wyeliminowane gdyż posiadają decyzje WZZiT na budowę obiektów o charakterze biurowo-konferencyjnym lub handlowym. W kontekście brzmienia przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ww. uwag dotyczących prawidłowości transakcji umieszczonych w tabeli na strome 11 wskazać także należy, iż po wyeliminowaniu transakcji o przeznaczeniu innym niż MW i MN cen nieruchomości nr 7 przekracza o 20 % średnią cen z tej tabeli. Ponadto w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania przyjęty do akt spraw został aneks do operatu szacunkowego oraz pisma wyjaśniające Biura Wycen LIM AR z dnia 17.01.2013 r. oraz z dnia 20.02.2013 r. W myśl art. 156 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z treści art. 156 ww. ustawy wyraźnie wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo nazwanej operatem szacunkowym. Efektem przeprowadzenia czynności szacunkowych powinno być, zgodnie z § 56 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, przedstawienie sposobu dokonania wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym w związku z tym sporządzony w przedmiotowym postępowaniu aneks do operatu szacunkowego nie może być uznany jaki operat szacunkowy.

W odpowiedzi na skargę [...] Sp.z.o.o. w K. Wojewoda [...] poinformował, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. w trybie art. 113 § 1 K.p.a. sprostował swoją decyzję zgodnie z żądaniem spółki, dlatego skarga jest bezprzedmiotowa. W piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. skarżąca spółka podniosła dodatkowe zarzuty, między innymi naruszenie art. 18 ust. 1 i 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n., a także art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Gminy Miejskiej K. organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc przy tym, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne.

Na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Gminy Miejskiej K. ze sprawą ze skargi [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. i prowadzić je pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 683/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te wskazywane przez strony.

Zgodnie z dyspozycją art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 208 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust 4b3). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust 5). Zasady ustalania wartości nieruchomości określone są w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do przepisu 130 tejże ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust 2).

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U 2004 Nr 207 poz. 2109), Przepis § 36 stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust 4).

Ostatni z przytoczonych przepisów (§ 36) jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, iż zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub skarbu państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena powinna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomości przyległymi. Przeznaczenie pod drogę o którym mowa w tym przepisie, to zdaniem sądu, drogowe przeznaczenie danej nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wcześniejsze (w stosunku do decyzji ustalającej odszkodowanie) przejęcie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ewentualnie wywłaszczenie pod drogę publiczną). Zwrócić należy bowiem uwagę, iż z chwilą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość staje się własnością gminy lub Skarbu Państwa i jest przeznaczona pod inwestycję drogową.

Pogląd, iż wycena wartości nieruchomości przejmowanych lub nabywanych pod inwestycje drogowe jest dokonywana w oparciu o transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest w orzecznictwie wykształcony i w zasadzie jednolity – aczkolwiek różnie uzasadniany. Przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. IOSK 98/11 w którym wskazano, iż zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast ust. 2 tego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy nie było sprzedaży gruntów i brak jest cen transakcyjnych z tych sprzedaży. Stanowi on bowiem, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntu określa się w sposób w nim podany. Jako wyjątek od zasady, możliwość skorzystania z ust. 2 § 36 rozporządzenia jest zatem dopuszczalna tylko w takiej sytuacji, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne. I tak dla przykładu podać można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. I SA/Wa 1625/11 gdzie wskazano, iż przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę w pierwszej kolejności jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 9 sierpnia 2011 r. II SA/Bk 384/11 orzekł, iż dopiero po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest zastosowanie wyceny określonej w z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Analogiczne stanowiska zajmował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 4 lipca 2012 r. I SA/Wa 579/12 oraz z 25 września 2012 r. I SA/Wa661/12.

W niniejszej sprawie organy ustalenia co do wysokości odszkodowania poczyniły w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy M.G. oraz jej późniejsze, pisemne wyjaśnienia, przy czym nie wynika z niego aby wartość nieruchomości była obliczana w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi czy też brak w operacie tym stwierdzeń (podobnie jak w zaskarżonej decyzji), iż obrót taki nie występował wobec czego obliczono wielkość odszkodowania na podstawie transakcji nieruchomościami przyległymi. Czyni to decyzje organów obu instancji wadliwymi co stanowi podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wskazać tu należy, iż co prawda zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, jednak zdaniem sądu uchylić należało decyzję organów obu instancji – także tą uchyloną już przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem sporządzenia nowego operatu szacunkowego a więc w zasadzie ponowienie całego postępowania dowodowego. Zasadnym jest więc aby sprawa powróciła do pierwszej instancji. Sąd skorzystał więc z możliwości jakie daje przepis 135 p.p.s.a. i uchylił decyzje tak drugiej jak i pierwszej instancji. Uchylenie jedynie decyzji zaskarżonej skutkowało by bowiem "powrotem" do obrotu prawnego decyzji I instancyjnej, co z kolei skutkowało by koniecznością jej uchylenia przez organ odwoławczy. Samodzielne prowadzenie całego postępowania dowodowego przez organ II instancji, jawnie bowiem naruszało by zasadę dwuinstancyjności.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu Gminy Miejskiej K. co do prawidłowości ustaleń organów, które oparły się nie tylko na operacie szacunkowym ale też aneksie do operatu i późniejszych pismach rzeczoznawcy sporządzanych na ich żądanie. Ani aneks ani późniejsze pisma rzeczoznawcy nie zmieniły bowiem operatu, a jedynie wyjaśniały wątpliwości organów co do operatu - także po zarzutach zgłoszonych przez stronę. Żadne zasady co do dokonywania ustaleń przez organ administracji nie zostały w tym zakresie naruszone. Ponieważ przyczyną uchylenia przez sąd decyzji obu instancji jest wadliwe przeznaczenie działek w oparciu o które ustalono odszkodowanie – zbędnym jest ustosunkowywanie się do zarzutów strony w tym zakresie.

Zdaniem sądu nieuzasadnione są także zarzuty [...] Spółka z.o.o. w K. jakie strona ta zgłosiła w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. tj. że wartość odszkodowania powinna zostać powiększona o wartość podatku VAT. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. I OSK 2309/11 w którym wskazał on, iż prawidłowa wykładnia art. 28 ust 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 134 ust 1 u.g.n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatki od towarów i usług. Tali sam pogląd wyraził Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2010 r. I SA/Wa 1656/10 wskazując, iż "wartość rynkowa nieruchomości" jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. W tym samym wyroku sąd zwraca uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zgodzić należy się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Stanowisko to jest prawidłowe i skutkuje przyjęciem przez sąd, iż roszczenie strony skarżącej [...] Spółka z.o.o. w K. jest bezpodstawne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali odszkodowanie zgodnie z dyspozycją zawartą w § 36 ust 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego tj. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi a w razie braku takich transakcji – przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit. a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a.