Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 256/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 23 ust. 2, art. 366
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 24 § 4, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego [...] z dnia [...] lutego 2021 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r., które do Wydziału Gospodarczego i Zapatrzenia Uniwersytetu Przyrodniczego [...] wpłynęło w dniu [...] listopada 2020 r., W. G. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "umów zawartych przez Uniwersytet Przyrodniczy [...] z:

1. Wspólnikami spółki cywilnej, tj. K. s.c. "B. ul. [...], [...], NIP: [...], REGON: 300769850,

2. M. Ł., NIP 7661113035, REGON: 570277160, ul. [...], [...],

3. Wioletą Łukaszewską, NIP [...], REGON [...], ul. [...], [...]".

Wnioskodawca wystąpił o:

1. udostępnienie kopii wszelkich umów jakie zawarte zostały przez Uniwersytet Przyrodniczy [...] z ww. podmiotami w 2020 r.,

2. udostępnienie kopii wszelkich faktur jakie wystawione zostały przesz ww. podmioty Uniwersytetowi Przyrodniczemu [...] w 2020 r.,

W odpowiedzi, Kanclerz tej uczelni (R. F.) pismem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazano, że po dokonaniu wnikliwej analizy treści złożonego wniosku uznano, iż taki interes po stronie wnioskodawcy nie występuje.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się o wskazanie różnic między przedmiotowym postępowaniem, a wcześniej skierowanym przez niego wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., który został uwzględniony. Jednocześnie zakwestionował uznanie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponownie wnosząc o udzielenie żądanej informacji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], Kanclerz uczelni poinformował wnioskodawcę, że wobec braku wykazania istnienia jakiegokolwiek interesu publicznego, jak i szczególnie istotnego interesu publicznego, została podjęta przez Uczelnię decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów zawartych przez Uniwersytet Przyrodniczy [...] z określonymi we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. podmiotami.

W uzasadnieniu stanowiska wyjaśniono, że w niniejszej sprawie sporne jest, czy żądane przez Skarżącego informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. a nadto, z uwagi na zakres informacji, czy żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Przyjmując, iż żądane informacje są informacjami publicznymi, nie ulega wątpliwości, że są informacjami publicznymi przetworzonymi. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie uzasadnił zarówno istnienia jakiegokolwiek interesu publicznego, jak i szczególnie istotnego interesu publicznego. Wezwany pismem z dnia [...] listopada 2020 r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie wykazał istnienia takiego interesu. Wobec powyższego Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. W. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że żądane informacje stanowią informacje proste, gdyż Uniwersytet zobowiązany jest posiadać kopie wszelkich umów, jakie zostały zawarte z określonymi w treści wniosku podmiotami, oraz faktur, jakie zostały wystawione przez te podmioty Uniwersytetowi. Ponadto nie przytoczono wyczerpującej podstawy prawnej uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji. Brak jest również obligatoryjnych elementów decyzji w myśl art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.), tj. brak powołania podstawy prawnej oraz pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach takiego zrzeczenia. Wskazano również na zawiłe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi, Kanclerz uczelni pismem z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez Skarżącego, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r.

W. G. pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Uniwersytet Przyrodniczy [...] w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. Jako podstawę skargi powołano przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), wskazując na naruszenie:

a) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., tj. odstąpienie przez Uniwersytet Przyrodniczy [...] - bez uzasadnionej przyczyny - od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy, któremu uprzednio w sprawie o analogicznym stanie prawnym i faktycznym informację publiczną Uniwersytet udostępnił;

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 u.d.i.p. poprzez uznanie przez organ, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. informacja stanowi informację przetworzoną, którą można uzyskać jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy rzeczywiście stanowi ona informację prostą, gdyż Uniwersytet zobowiązany jest posiadać kopie wszelkich umów, jakie zostały zawarte przez Uniwersytet oraz faktur, jakie zostały wystawione przez wymienione we wniosku podmioty;

c) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie, podczas gdy wnioskowana informacja powinna zostać udostępniona wnioskującemu bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2., przy czym w przedmiotowej sprawie okoliczności z ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 nie zaistniały;

d) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej, podczas gdy dostęp do informacji o takim charakterze dotyczącej jednocześnie podmiotów, które wykonują zadania publiczne jest zagwarantowany w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w jej myśli powinien być realizowany przez podmioty zobowiązane;

e) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej, podczas gdy odmowa udzielenia informacji powinna przybrać procesową formę decyzji administracyjnej;

f) art. 9 k.p.a. poprzez brak dopełnienia przez Uniwersytet obowiązku pouczenia wnioskodawcy o przysługującym mu prawie do odwołania, tzn. o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

g) art. 15 oraz art. 138 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, a w efekcie wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w formie nieprzewidzianej w art. 138 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2020 roku, sygn. akt I OSK [...], informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. Zatem nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Uniwersytetu, jakoby wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna była informacją przetworzoną. Wnioskowana informacja nie była informacją nową - już w momencie złożenia wniosku istniała ona w swojej ostatecznej treści i postaci, były to bowiem faktury i umowy, które organ powinien posiadać. Informacja ta nie wymagała wytworzenia za pomocą czynności analitycznych czy porządkujących. Nadto, jej udostępnienie nie wymagało wykroczenia poza rutynowe czynności w celu nadania informacji formy umożliwiającej jej udostępnienie, gdyż jej proste udostępnienie było możliwe.

Skarżący podniósł, że u.d.i.p. określa tryb i sposób rozpatrywania wniosków oraz terminy. W niniejszej sprawie Uniwersytet nie udostępnił informacji publicznej w przewidywanym u.d.i.p. terminie, nie powiadomił skarżącego o ewentualnych powodach możliwego opóźnienia, a dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Podniesiono, że nawet w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje czy też nie - czego też w żadnym z pism Uniwersytet Przyrodniczy nie uczynił.

Zdaniem skarżącego należy uznać, że Uniwersytet Przyrodniczy [...] winien był udostępnić wnioskodawcy informację publiczną z uwagi na to, iż była ona informacją publiczną oraz nie stanowiła informacji przetworzonej. Z uwagi na brak udostępnienia wnioskowanej informacji organ naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem dostęp do informacji o takim charakterze dotyczącej jednocześnie podmiotów, które wykonują zadania publiczne, jest zagwarantowany w Konstytucji RP. Zarzut ten uzasadnia ponadto okoliczność, iż Uniwersytet w sprawie o analogicznym stanie prawnym i faktycznym udostępnił informację publiczną, o której udostępnienie zawnioskował skarżący.

Skarżący podniósł następnie, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie spełnia kryterium aktu administracyjnego. W świetle przepisów ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej, dokonywana jest, także przez podmioty niebędące organami władzy publicznej, w formie decyzji administracyjnej. Do decyzji tej, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., także art. 138 k.p.a. Uniwersytet, po ponownym rozpoznaniu wniosku, pismem z dnia [...] lutego 2021 r. - nie wskazując podstawy prawnej swego działania - odmówił udostępnienia informacji publicznej. Obowiązkiem Uniwersytetu było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem wydanym w dniu [...] stycznia 2021 r. i rozstrzygnięcie jej, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, co wymagało zastosowania przepisu art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2021 roku w postaci odmowy udzielenia informacji publicznej, jako nieprzewidziane w art. 138 § 1 k.p.a., narusza zatem prawo. Uniwersytet rozpatrując sprawę po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2021 r. ponownie wydał decyzję w trybie art. 104 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. udzielił Rektor Uniwersytetu Przyrodniczego [...], wnosząc w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na jej sprzeczne podstawy, a ewentualnie, gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie - o oddalenie skargi w całości. Jednocześnie, stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Uzasadniając stanowisko w pierwszej kolejności Organ wskazał na podstawę zaskarżenia, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podnosząc, że Skarżący powołuje się na kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmującą orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem Skarżący jednocześnie zaskarża akt lub czynność dokonaną przez Organ, jak również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazano, że w przypadku zastosowania przez skarżącego przeciwstawnych podstaw skargi, właściwe jest jej odrzucenie. Skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej oraz skarga na bezczynność bądź przewlekłość postępowania są względem siebie przeciwstawne. Kwestionując więc skargą pismo organu, będące zdaniem strony ostateczną decyzją administracyjną, nie jest prawnie skuteczne ani pożądane jednoczesne kwestionowanie (tą samą skargą) bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie. Co do zasady więc strona musi się zdecydować, czy zaskarża działanie organu polegające na wydaniu w istocie decyzji administracyjnej, czy też zaskarża jego bezczynność. Wobec powyższego zasadne wydaje się odrzucenie skargi.

Uzasadniając żądanie oddalenia skargi Rektor Uniwersytetu Przyrodniczego [...] ustosunkował się do poszczególnych jej zarzutów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a Rektor wskazał, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Natomiast Skarżący jako utrwaloną praktykę podał rozstrzygnięcie przez Uniwersytet Przyrodniczy tylko i wyłącznie jednej sprawy, dodatkowo nie wykazując jakoby przedstawiała ona taki sam stan faktyczny i prawny. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut odstąpienia od utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym z uwagi na brak wypełnienia dwóch przesłanek określonych w przywołanym przepisie - utrwalenia praktyki rozpatrywania spraw przez organ oraz tożsamości stanu faktycznego i prawnego.

W odniesieniu do zarzutu wadliwej kwalifikacji prawnej informacji objętej wnioskiem Rektor podniósł, że katalog uprawnień przysługujących w zakresie dostępu do informacji publicznej precyzuje art. 3 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia m.in. uzyskanie informacji przetworzonej, jednak tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Organ już w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazał, że z uwagi na zakres żądanych informacji, należy je uznać za informację przetworzoną, co wiąże się z koniecznością wykazania istotnego interesu publicznego. Co istotne, zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Skarżący jednak nawet po wezwaniu przez organ nie wykazał powyższych okoliczności, tj. istnienia istotnego interesu publicznego.

Zdaniem Rektora skarżący niezasadnie zarzuca nieudzielenie dostępu do informacji w ustawowym terminie, podczas gdy organ już piątego dnia od otrzymania wniosku skierował do niego pismo, umożliwiając wykazanie istotnego interesu publicznego, koniecznego z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Brak udostępnienia informacji publicznej zależny był tylko i wyłącznie od działania wnioskodawcy, który nie przedstawił po wezwaniu żadnych nowych okoliczności, w tym w szczególności nie wykazał istnienia istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji.

Skarżący zarzuca, iż organ nie odniósł się w żadnym z pism do istnienia lub nieistnienia przesłanki istotnego interesu publicznego. Konieczne jest jednak podkreślenie, że organ wskazał w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., iż po dokonaniu wnikliwej analizy treści złożonego wniosku, istotny interes publiczny w przypadku przedmiotowego postępowania nie występował, jednocześnie zakreślając wnioskodawcy 14 - dniowy termin na wykazanie go. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wezwany pismem z dnia [...] listopada 2020 r. do wykazania istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, takiego interesu nie wykazał. Nie wykazał w istocie nic, nawet choćby tego, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP bowiem brak udzielenia Skarżącemu dostępu do informacji publicznej wynika li tylko z braku wykazania istotnego interesu publicznego, zgodnie z wezwaniem, które zostało do wnioskodawcy skierowane niezwłocznie.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących formy decyzji Rektor odwołał się do poglądów doktryny, zgodnie z którymi brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku NSA z [...] lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nadto na identyfikację organu pozwala także odcisk pieczęci umieszczony na decyzji. Z rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2021 r. wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wynikała z podtrzymania wcześniejszej argumentacji, tj. braku wykazania istotnego interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Rektora oparcie skargi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a. wydaje się być niezrozumiałe zwłaszcza z uwagi na fakt, że większość zarzutów dotyczy treści rozstrzygnięcia organu. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania11.

Wobec powyższego, wskazując na niezwłoczną reakcję organu na wniosek Skarżącego oraz aktywną postawę w postępowaniu, nie sposób przyjąć bezczynności Uniwersytetu w niniejszej sprawie.

Do odpowiedzi na skargę załączono Statut Uniwersytetu Przyrodniczego [...] - załącznik do zarządzenia Rektora nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. obejmujący załącznik do Uchwały nr [...] Senatu UPP z dnia [...] czerwca 2019 r. z poźn. zmianami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów zawodowych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W niniejszej sprawie Skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) zwrócił się do Uniwersytetu Przyrodniczego [...] (dalej także jako "Uniwersytet") o udostępnienie informacji publicznych obejmujących udostępnienie kopii wszelkich umów jakie zawarte zostały przez Uniwersytet z wskazanymi w treści wniosku podmiotami w 2020 r. oraz o udostępnienie kopii wszelkich faktur jakie wystawione zostały przez ww. podmioty Uniwersytetowi w 2020 roku. Wniosek ten nie został uwzględniony i kolejno pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r. odmówiono Skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji uznając, że stanowią one informacje przetworzone, a wnioskodawca nie wykazał, że ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podstawę materialnoprawną rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p.").

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej oraz, że Uniwersytet Przyrodniczy [...] jest organem, który podlega pod regulacje u.d.i.p. Uniwersytet jest uczelnią publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 478), reprezentowaną przez Rektora na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy, który - zgodnie z tym przepisem - kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, zarządza uczelnią oraz prowadzi gospodarkę finansową uczelni.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią też treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną.

Stosownie natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującego w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 366 ww. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Należy zatem stwierdzić, że Rektor Uniwersytetu Przyrodniczego [...] jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie oświaty i nauki, Uniwersytet ten dysponuje funduszami publicznymi i majątkiem publicznym, a żądana przez skarżącego informacja dotycząca wydatkowania przez Uniwersytet środków finansowych - jest informacją publiczną.

Mając na uwadze stanowiska stron w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy rozważyć, w jakim trybie Skarżący powinien zakwestionować sposób rozpatrzenia przez Uniwersytet jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2020 r. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że organ przyjął, iż wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powołanym przez organ w skierowanych do Skarżącego pismach z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udzielania informacji publicznej. Ustawa precyzyjnie określa również obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wymienia i określa formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Jedynie w bardzo wąskim zakresie ustawa odsyła do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowiąc, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania toczy się wedle przepisów k.p.a.

Zgodnie z zasadami procedury określonym w u.d.i.p., jeżeli organ uważa, że skarżący żąda informacji przetworzonej, to winien go wezwać do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po bezskutecznym upływie terminu na wykazanie występowania tej przesłanki, organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wykazać brak istnienia przesłanki w przypadku wydania decyzji odmownej.

W realiach niniejszej sprawy skarga W. G. została zadekretowana przez Sąd jako skarga na decyzję Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego w [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (Repertorium SA). Taka dekretacja wynikała nie tylko z treści samej skargi, w której choć jako podstawę jej wniesienia powołane zostały przepisy p.p.s.a. odnoszące się do zaskarżania bezczynności organów, to jednak w pierwszej kolejności argumentacja skargi odnosi się do aktu administracyjnego, a nie bezczynności. Ponadto skarżący wnosząc skargę uiścił wpis od skargi w kwocie [...]zł, a nie [...] zł od skargi na bezczynność. Należy również mieć na uwadze, że wniesienie skargi nastąpiło na skutek doręczenia Skarżącemu przez organ pisma z dnia [...] lutego 2021 r., które skierowane zostało do niego na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych przyczyn w opinii Sądu wymienione pisma należy uznać za decyzje.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że przepisy k.p.a. stosuje się od momentu wydania decyzji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r., s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, "Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1991/12, z dnia 24 maja 2006 r., sygn. I OSK 601/05, z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 244/14).

W opinii Sądu choć pismo organu z dnia [...] stycznia 2021 r. nie zostało zatytułowane jako decyzja, to jednak zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania tego aktu jako decyzji. Zawiera bowiem oznaczenie podmiotu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy z przytoczeniem obszernych wywodów o istocie informacji przetworzonej oraz przyczynach uwzględnienia wniosku Skarżącego. W uzasadnieniu stanowiska użyto zwrotu o podjęciu przez Uczelnię decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (str. 2) z wskazaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a decyzja podpisana została przez osobę działającą z upoważnienia organu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169). Z kolei pismo z dnia [...] lutego 2021 r. skierowane zostało do skarżącego w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co pozwala uznać to pismo za decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia tego wniosku na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 k.p.a. oraz odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, choć niewątpliwie nie spełnia ono wymogów, jakim ten rodzaj aktu administracyjnego powinien odpowiadać. Ponadto z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę można wywodzić, że również Rektor nie oponuje, iż pisma z dnia 7 stycznia oraz z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiły decyzje wydane na podstawie art. 16 u.d.i.p. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu co do konieczności odrzucenia skargi z uwagi na sformułowanie w skardze zarzutów co do bezczynności organu.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i została podpisana przez tą samą osobę, co decyzja pierwszoinstancyjna, tj. Kanclerza Uniwersytetu Przyrodniczego [...] - R. F.. Do przekazanych Sądowi akt administracyjnych załączono pełnomocnictwa udzielone tej osobie przez Rektora Uniwersytetu, obejmujące upoważnienie do udzielania odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej (pełnomocnictwo z dnia [...] września 2020 r.), a od [...] stycznia 2021 r. do załatwiania spraw związanych z udostępnianiem informacji publicznej przez Uniwersytet Przyrodniczy [...] (pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz z dnia [...] marca 2021 r.).

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższa instytucja wyłączenia pracownika ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 267/14). Przepisy art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyłają do odpowiedniego stosowania k.p.a. w zakresie wydania decyzji.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] maja 2010 r. o sygn. akt I OPS [...], przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] lutego 2013 r. o sygn. akt II GPS [...].

W sytuacji zatem, gdy decyzja w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej nie jest wydawana osobiście przez rektora, czyli osobę piastującą funkcję organu (piastuna organu), lecz przez upoważnione przez niego osoby (tu Kanclerza uczelni – dawniej dyrektora administracyjnego, a więc pracownika uczelni), przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę.

Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. narusza zatem prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, teza 6 do art. 145, wyrok NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13).

Wobec stwierdzenia powyższej podstawy uchylenia wyroku przedwczesne byłoby wypowiadanie się do co zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia prawa materialnego. Ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. (pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu co do konieczności wyłączenia od udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kanclerza Uniwersytetu, który wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. Ponadto, w przypadku uznania, iż zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji, organ zobowiązany będzie odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przyszła decyzja powinna spełniać wymagania określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Marginalnie Sąd tylko wskazuje, że rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów zawartych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z podmiotami zewnętrznymi oraz wystawionych przez takie podmioty faktur za wykonane usługi rozważenia wymaga nie tylko, czy wniosek obejmuje udostępnienie informacji przetworzonej, ale również, czy żądane dokumenty mogą zostać udostępnione w formie odpowiednio zanonimizowanej, jak i czy ich udostępnienie może wkraczać w materię objętą ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. 2020 r. poz. 1913).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.