Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1527/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 9n ust 1 i 2, 9x ust 1 pkt
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art 18
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z [...] kwietnia 2014 r., o nałożeniu na p. D. G. (prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą [...]) kary pieniężnej w wysokości 12 800 zł.

Uzasadniając zaskarżony akt organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- zgodnie z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1); sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2); z przepisu tego wynika obowiązek sprawozdania w terminach:

- do 30 kwietnia danego roku za pierwszy kwartał,

- do 31 lipca danego roku za drugi kwartał,

- do 31 października danego roku za trzeci kwartał,

- do 31 stycznia następnego roku za czwarty kwartał.

- niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego jest sankcjonowane karą pieniężną, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, że za przekazanie sprawozdania po terminie grozi kara pieniężna w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia,

- z akt sprawy wynika, że p. D. G. sprawozdanie za I kwartał 2013 r. złożyła w Urzędzie Miasta G. 20 maja 2013 r. a więc 20 dni po ustawowym terminie, sprawozdanie za lI i III kwartał wpłynęły 8 listopada 2013 r. a więc odpowiednio 100 dni i 8 dni po ustawowym terminie;

- wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest zobowiązany nałożyć karę, jeżeli stwierdzi wyczerpanie znamion deliktu administracyjnego (art. 9 zb ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach),

- z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że sprawozdania zostały złożone przez p. D. G. po terminie,

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji dokonał prawidłowego obliczenia wysokości kary pieniężnej, przyjmując kwotę 100 zł za każdy dzień opóźnienia, co dało łączną kwotę 12 800 zł; kara określona w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest karą bezwzględnie obowiązującą i nie podlega różnicowaniu,

- ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że decyzja o wymierzeniu kary nie ma charakteru uznaniowego; ustalenie, iż sprawozdania zostały złożone z przekroczeniem ustawowego terminu, rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną; na wydanie tej decyzji nie ma wpływu trudna sytuacja zdrowotna członka rodziny; decyzja organu I. instancji spełnia wymagania wynikające z art. 107 K.p.a.

W skardze zarzucono błędne ustalenia faktyczne oraz naruszenie:

- art. 7, 76 § 1 art. 77 § 1 i 4 i art. 107 K.p.a., poprzez pominięcie przyczyn, z jakich Strona nie dopełniła obowiązku składania sprawozdań w sprawie odbioru odpadów komunalnych,

- art. 9x, 9n, i 9zb ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne uznanie, że w stosunku do Strony zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 12.800 zł za nieterminowe składanie sprawozdań, w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od Strony.

Uzasadniając skargę wskazano:

- organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił w ogóle, na jakiej podstawie przyjął określone opóźnienie w składaniu sprawozdań; tym samym samo uzasadnienie decyzji narusza art. 107 K.p.a. i uniemożliwia pełne jej zaskarżenie,

- Skarżąca w toku postępowania wyjaśniła, że przyczyną opóźnienia była choroba jej małżonka i jego pobyt w szpitalu; wówczas strona nie mogła zajmować się sprawami firmy; w wyniku tego doszło do przedmiotowego opóźnienia; przyczyny opóźnienia zostały wyjaśnione w piśmie z 12 grudnia 2013 r., złożonym Burmistrzowi w toku postępowania,

- zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niniejsza "opłata" jest "karą"; w takiej sytuacji - wbrew twierdzeniom organów obu instancji - nie mogą pozostać bez znaczenia przyczyny opóźnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Skarżąca wyjaśniła, że mąż pomagał jej w prowadzeniu firmy, lecz nie był w niej zatrudniony.

Pełnomocnik Skarżącej wniósł o wystąpienie przez Sąd, na podstawie w art. 193 Konstytucji R.P. i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zw. z art. 9n tej ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając wniosek wskazał m.in.:

- wykładnia przepisów dokonana przez organy obu instancji narusza art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji - mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności,

- klauzula demokratycznego państwa prawnego, zawarta w art. 2 Konstytucji, stoi w sprzeczności ze stanowieniem przepisów nakładających na obywatela sankcje bez umożliwienia mu prawa do podjęcia i przeprowadzenia działania mającego na celu uwolnienie się od ich zastosowania; z art. 2 Konstytucji wywodzi się zasadę proporcjonalności - zakazu przekroczenia przez ustawodawcę swobody regulacyjnej w zakresie intensywności represji; ustawodawca nie może zastosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych,

- w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że na gruncie Konstytucji zasada proporcjonalności ma ściśle sprecyzowany charakter, związany z ochronną funkcją konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela (tak: wyrok TK sygn. akt K 14/11, opubl. w OTK ZU nr l/A/2013, poz. 7); w demokratycznym państwie prawnym konstytucyjne wolności i prawa mają bowiem przede wszystkim gwarantować jednostce ochronę przed nadmierną ingerencją państwa,

- z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw,

- według ustalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dotyczy sytuacji konfliktu, co najmniej dwóch wartości, a mianowicie z jednej strony konstytucyjnej wolności lub prawa jednostki, z drugiej natomiast ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób, a więc wartości, o których wprost mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak np. wyrok TK o sygn. akt K 19/01, opubl. w OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1),

- zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji ustawodawca nakładając na obywatela karę pieniężną posłużył się regułą opóźnienia - odmawia oceny przyczyn ewentualnego opóźnienia; taka regulacja w oczywisty sposób narusza zasadę z art. 2 Konstytucji; w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Skarżąca znalazła się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i nieterminowe przekazanie sprawozdań nastąpiło bez jej winy,

- z punktu widzenia zasady z art. 31 ust. 3 Konstytucji kwestionowany przepis narusza zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP); Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podejmował się identyfikacji treści wolności działalności gospodarczej; w wyroku z 7 czerwca 2005 r. (sygn. akt K 23/04) wskazał, że mieści się w niej zarówno wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność jej wykonywania; wprowadzenie możliwości nakładania opłat karnych bez możliwości odwołania się do przyczyn opóźnienia stanowi bez wątpienia zagrożenie dla wolności wykonywania działalności gospodarczej,

- dodatkowo, z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie opóźnienie nastąpiło z powodu choroby męża skarżącej, przedmiotowy przepis narusza także konstytucyjnie chronione życie rodzinne (np. art. 47 Konstytucji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa,

W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne. Organ w skarżonej decyzji precyzyjnie wskazał, kiedy złożono wymagane sprawozdania, i ile wynosiło opóźnienie liczone w dniach, co daje sumę 128 dni, oraz przepisy regulujące przesłanki i zasady wymierzania kar (zreferowane wcześniej w uzasadnieniu wyroku). Zarzuty skargi, co do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, są w tym zakresie chybione a jednocześnie Strona nie kwestionuje istotnych w sprawie ustaleń faktycznych (rzeczywista liczba dni opóźnień). Spór sprowadza się natomiast do kwestii interpretacji zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy wręcz legalności przyjętych w niej rozwiązań. Skarżąca początkowo wywodziła, że organ powinien był uwzględnić, jakoby opóźnianie nie wynikało z winy strony. Później zaś jej Pełnomocnik stwierdził, że przepis, który w istocie, co pośrednio przyznał, nie pozawala na ocenę, czy uchybienie terminowi wynikało z winy strony (sankcja jest obligatoryjna), pozostaje w sprzeczności z regałami wywodzonymi z Konstytucji.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie podniesione zagadnienie, czy regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostają w sprzeczności z regałami Konstytucji, w kontekście braku możliwości zwolnienia z odpowiedzialności (poniesienia kary administracyjnej), wobec braku winy strony, nie odgrywa roli. Wobec tego Sąd nie rozważał we własnym zakresie, czy w istocie stosowny zapis może naruszać regały konstytucyjne i - wobec tego - istnieją przesłanki do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego.

Taka ocena Sądu wynika z istotnych, niekwestionowanych uwarunkowań faktycznych sprawy. Otóż Skarżąca prowadziła na własny rachunek dzielność gospodarczą. Jak wyjaśniła w toku postępowania (patrz pismo z 12 grudnia 2013 r.) w jej firmie byli zatrudnieni jej synowie, którzy jednak - wobec braku wiedzy (doświadczenia) - uchybili obowiązkowi przedłożenia wymaganych dokumentów. Jednocześnie w związku z chorobą męża, który w istocie doradzał także Skarżącej w zarządzaniu firmą, oraz potrzebą nad nim opieki nie była ona w stanie zajmować się sprawami prowadzonej działalności gospodarczej z wystarczającym zaangażowaniem.

Sygnalizowane okoliczności nie mogą odgrywać żadnego znaczenia z punktu widzenia ewentualnego uznania braku winy skarżącej przy popełnieniu tzw. deliktu administracyjnego, jakim było nie przedłożenie w wymaganych terminach sprawozdań (art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Przywoływane okoliczności, przy zachowaniu należytej staranności, nie prowadziłyby do skutków w postaci nie dopełnienia wymagań prawnych, ciążących na przedsiębiorcy, prowadzącym danego rodzaju działalność. O ile określona osoba poodejmuje się prowadzenia działalności gospodarczej musi być świadoma obowiązków, jakie się z tym wiążą – wskazanych w art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). W sytuacji faktycznej, jak rozpoznawana, o ile Skarżąca w okresie choroby męża nie dysponowała wystarczającą wiedzą, umiejętnościami czy możliwością poświęcenia koniecznego czasu, aby prowadzić firmę, zatrudniającą także pracowników, powinna była działalność zakończyć (o ile nie istniała możliwość jej zawieszenia) bądź skorzystać z pomocy osób o stosownych umiejętnościach. Jedynie zdarzenia losowe, dotyczące bezpośrednio osoby skarżącej, jako przedsiębiorcy - nagła utrata przez nią możliwością osobistego zarządzania firmą, w tym zakresie, że nie mogłaby ona jej wyrejestrować czy zlecić zarząd firmy osobie o adekwatnych kwalifikacjach (np. choroba wyłączająca taka możliwość) - mogłaby ewentualnie odgrywać rolę przy ocenie, czy zastosowanie bezwzględnej sankcji nie narusza reguł konstytucyjnych. Jednak i w tym przypadku istotne znacznie odgrywałoby ważenie racji pomiędzy ochroną interesu strony a dobrem, którego zagrożenie uzasadniałoby zastosowanie sankcji o charakterze bezwzględnym (odpowiedzialność na zasadzie ryzyka o ile przedsiębiorca nie przewidział skutecznych rozwiązań organizacyjnych na ewentualność nagłej utraty możliwości skutecznego osobistego zarządzania firmą).

Skoro w sprawie nie występują okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia oceny konstytucyjności przepisów, stanowiących podstawę orzekania w sprawie, bezzasadne byłoby rozważanie tej kwestii przez Sąd (także w kontekście ewentualnego wystąpienia z pytaniem prawnym).

Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań chybione są z kolei zarzuty, jakoby regulacje materialnoprawne, stanowiące podstawę orzekania w sprawie pozostawały w sprzeczności z regałami konstytucyjnymi, dotyczącymi swobody prowadzenia działalności gospodarczej czy ochrony życia rodzinnego. Obowiązek należytej staranności, przy prowadzeniu działalności na własny rachunek nie narusza zasady swobody w tym zakresie, w kontekście decydowania o podjęciu działalności, czy jej kontynuowaniu. Obowiązek ten nie pozostaje w opozycji do zasady ochrony życia rodzinnego. Do decyzji każdej osoby pozostaje, czy w jego sytuacji prawidłowe prowadzenie działalności gospodarczej (w tym spełnieni wiążących się z tym obowiązków o charakterze administracyjnym) może być pogodzone z życiem rodzinnym, w tym potrzeby opieki nad osobami bliskimi, wobec szczególnych uwarunkowań – choroby męża. Określone obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym oraz sankcje za ich nie zrealizowanie nie mogą być więc generalnie traktowane, jako ograniczające swobodę działalności gospodarczej czy ingerujące w życie rodzinne, tylko dlatego że określony przedsiębiorca znajduje się w szczególnej sytuacji życiowej.

Dlatego nie są trafne zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłanki i zasady wymierzenia kary jak i przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji nie prowadziły postepowania wyjaśniającego, gdy chodzi o chorobę męża skarżącej, bo kwestia ta nie miała znaczenia dla orzekania w sprawie. Organ odwoławczy trafnie skonstatował za organem I. instancji, że opóźnienie, gdy chodzi o trzy sprawozdania, wynosiło łącznie 128 dni, co oznaczało - przy stawce kary 100 zł na dzień - obowiązek ustalania kary w wysokości 12800 zł.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.