Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 297/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 106 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2008 r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] września 2008r., Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego 2-segmentowego z lokalami usługowymi, parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...], ark. [...], obręb [...] położonej w P. przy ul. [...].

W punkcie I dotyczącym warunków w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Prezydent Miasta wskazał, że ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, że teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną oraz zabudowę usługową. Teren znajduje się na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego najstarszych dzielnic miasta P. wraz budynkami użyteczności publicznej, sakralnymi, założeniami parkowymi i willowymi wpisanego do rejestru zabytków pod nr A239 decyzją z dnia 6 października 1982r.

W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazano, że linię zabudowy wyznacza linia obowiązująca wzdłuż frontowej granicy działki (jak dla budynku przy ul. [...]). Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono maksymalnie na 47% zabudowy działki wszystkimi obiektami łącznie. Szerokość elewacji frontowej ustalono maksymalnie na 25 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki ustalono w ten sposób, że od ul. [...] maksymalnie do 4 kondygnacji nadziemnych, maksymalną wysokość budynku do gzymsu przewidziano do 14,5 m. Budynek w głębi terenu objętego wnioskiem przewidziano maksymalnie do 8 kondygnacji nadziemnych i maksymalnie do wysokości jak dla budynku przy ul. [...]. Przewidziano dowolną liczbę kondygnacji podziemnych – garażowych, stanowiących wspólną halę garażową dla budynków na działkach nr [...] i [...]. Nadto ustalono płaską geometrię dachu. Potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki inwestora w ilości – dla funkcji mieszkalnej – minimum 1 miejsce na 1 mieszkanie, dla biura, urzędu – 11-24 miejsc na 1.000 m² powierzchni użytkowej, dla obiektów handlowych – od 7 do 20 miejsc na 1.000 m² powierzchni użytkowej. Pełne potrzeby parkingowe z uwzględnieniem wszystkich planowanych funkcji należy bezwzględnie zapewnić na terenie działek inwestora (w garażu podziemnym i na poziomie terenu). Ich obsługa musi odbywać się wyłącznie ze wskazanych zjazdów.

Następnie Prezydent wskazał na wymogi i przepisy prawa dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

W punkcie II decyzji Prezydent Miasta wskazał na warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W tym zakresie podano, że inwestor winien uwzględniać warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

W dalszej części Prezydent Miasta wskazał warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony osób trzecich, a także inne szczegółowe wymagania dotyczące pasa roboczego, uwzględnienia potrzeb osób trzecich, zachowania odległości od granic działek sąsiednich i istniejących na tych działkach budynków z uwzględnieniem warunków przesłaniania i nasłonecznienia, zapewnienia minimum 25 % czynnej powierzchni zielonej. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Prezydent Miasta argumentował, że działki nr [...] i [...] leżą na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego przeprowadzono analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Przeprowadzona analiza wykazała, że na terenie obszaru analizowanego znajdują się budynki o 3 i 8 kondygnacjach, co daje średnio 6 kondygnacji dla nowoprojektowanej zabudowy. Z opinii Miejskiego Konserwatora zabytków z dnia 18 czerwca 2007r. wynika, że na terenie działek inwestora powinna znaleźć się zabudowa maksymalnie 4 kondygnacyjna. W wyniku uzgodnień z dnia 3 kwietnia 2008r. ustalono, że dla budynku w głębi terenu objętego wnioskiem dopuszcza się maksymalnie zabudowę o 8 kondygnacjach naziemnych, o wysokości budynku maksymalnie jak dla budynku przy ul. [...].

Prezydent Miasta wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegających na usunięciu elementów zespołu urbanistyczno–architektonicznego – budynku biurowego, magazynowego, gospodarczego z garażami oraz wiaty znajdujących się przy ul. [...].

Wobec powyższego Prezydent stwierdził, że działki sąsiednie dostępne są z tej samej drogi publicznej – są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a dla brakującego uzbrojenia inwestor przedłożył odpowiednią umowę na jego wykonanie. Teren nie wymaga także zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B. reprezentowany przez radcę prawnego, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 kpa i art. 14 kpa poprzez dokonywanie wespół z inwestorem ustaleń dotyczących zaleceń konserwatorskich bez poinformowania odwołującego się o tym fakcie i pozbawienie go możliwości odniesienia się do zmiany stanowiska oraz brak stosownych adnotacji i notatki o spotkaniu przedstawiciela Prezydenta Miasta z konserwatorem zabytków, a także brak analizy zacienienia działek sąsiednich. Nadto zarzucił naruszenie art. 28 kpa poprzez nieuwzględnienie odwołującego się jako strony postępowania o rozbiórkę obiektów na działce [...] i w tym zakresie wniósł o wznowienie postępowania. Odwołujący podniósł, że dokonywano zmiany wyników analizy z dnia 9 maja 2008r. w wyniku czego dopuszczono linię zabudowy wzdłuż frontowej granicy działki, a wysokość planowanych budynków ustalono do 4 i 8 kondygnacji. Kwestionował ustalenie dotyczące powierzchni zabudowy na poziomie 47 % powierzchni działki, przyjęcie, że pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego winna być cofnięta w głąb działki jedynie na długość jednego samochodu oraz ustalenie, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na zabytkowy charakter dzielnicy. Wobec powyższego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...]lutego 2009r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przyjęło, że kwestionowana analiza została przeprowadzona zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza, jej wyniki, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone przez osobę uprawnioną. W wyniku analizy i sporządzonego załącznika graficznego ustalono, że spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium podzieliło argumentację Prezydenta, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać i nie zakłóci ładu przestrzennego na istniejącym terenie. Podkreślono, że uzyskano uzgodnienia ze wszystkimi organami współopiniującymi, w tym z konserwatorem zabytków. Wskazano, że dopuszczalne modyfikowanie przez inwestora w trakcie postępowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i takie jego formułowanie by był zgodny z intencjami inwestora, który ma niezbywalne prawo do swobodnego dysponowania nieruchomością, i z warunkami określonymi przez organy współopiniujące.

Nadto Kolegium argumentowało, że w trakcie analizy urbanistycznej prowadzi się oględziny nieruchomości, którą obejmuje wniosek i nieruchomości sąsiednich, bez potrzeby prowadzenia odrębnych oględzin z udziałem stron, czy rozprawy. Zdaniem Kolegium nie ma także potrzeby powoływania biegłych do oceny analizy urbanistycznej, gdyż analizę sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia urbanistyczne.

Wskazano także, że na etapie niniejszego postępowania brak podstaw do powołania biegłego na okoliczność zacienienia istniejących budynków przez planowaną inwestycję, ewentualną opinię w tym zakresie przeprowadza się w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast kwestia odszkodowania za szkody związane z planowaną inwestycją może być jedynie przedmiotem postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Zarzuty odwołującego się dotyczące braku notatek służbowych z przeprowadzonych czynności mogą natomiast być przedmiotem odrębnej skargi do Prezydenta Miasta na działalność podległych mu pracowników.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009r. wniósł P. B. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2008r.

Skarżący powtórzył zarzuty i argumentację powołaną w odwołaniu wskazując, że Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wszystkich podniesionych zarzutów, a tylko do niektórych z nich. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowy tryb uzgodnień z innymi organami administracji, w szczególności z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z zeznań Miejskiego Konserwatora Zabytków, opinii biegłego dotyczącej zacienia powodowanego przez planowaną inwestycję oraz oceny prawidłowości sporządzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, zwłaszcza w zakresie dopuszczalnej powierzchni i wysokości zabudowy. Wskazał na nieuzasadnioną kilkukrotną zmianę stanowiska Konserwatora Zabytków w kwestii wysokości i linii planowanej zabudowy. Kwestionował również prawidłowość sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy. Nadto domagał się przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania, a przed Sądem Administracyjnym dowodu ze wskazanych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009r. wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 marca 2010r. w trybie art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaliczono w poczet materiału dowodowego, znajdujące się w aktach sądowych sprawy, postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009r. uchylające w całości postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] sierpnia 2008r. uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270, ze zm. dalej p.p.s.a) i stosuje środki przewidziane w art. 145-150 p.p.s.a. Granice orzekania przez sąd administracyjny określa przepis art. 134 p.p.s.a, który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolna sądowa zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Powołany przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, na które stronie przysługuje zażalenie (art. 106 §5 kpa). Dlatego organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 §2 kpa, czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenie na wydane postanowienie oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe (wyr. NSA z dnia 24 stycznia 2008r., II OSK 1931/06). Wiąże się z tym zasada zawarta w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenie na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 §5 kpa, narusza przepis art. 106 §1 kpa." Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądza lub wręcz determinuje jej końcowe rozstrzygniecie, stając się – gdy to stanowisko jest wiążące, jak w niniejszej sprawie – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może, więc korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Co więcej, organ prowadzący postępowanie główne, wiedząc że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien liczyć się z możliwością jego zmiany i właśnie w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości.

W niniejszej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w dniu [...] sierpnia 2008r. wydała postanowienie nr [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony konserwatorskiej. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, które następnie zostało przekazane do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego celem rozpatrzenia. Tymczasem Prezydent Miasta, nie czekając na ostateczne zakończenie postępowania uzgodnieniowego dotyczącego obszaru objętego ochroną konserwatorską w dniu 3 września 2008r. wydał decyzję w sprawie głównej i uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W ten sposób Prezydent Miasta i następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie co do istoty, naruszyli treść art. 106 §1 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Co więcej, na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, Minister postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie, które stanowiło istotny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie determinujący rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta nie mogą się ostać, co musi skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę w postępowaniu administracyjnym należy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy uzyskać ostateczne uzgodnienia projektu tej decyzji od wszystkich koniecznych w niniejszej sprawie organów, przewidzianych przez przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym, w szczególności Miejskiego Konserwatora Zabytków, z zachowaniem wymogów art. 106 kpa.

Pozostałe zarzuty dotyczące uzgodnienia decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków były przedmiotem odrębnego postępowania zażaleniowego i zostały w toku tego postępowania rozpatrzone. W toku postępowania administracyjnego w sprawie głównej o warunki zabudowy, a także postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie jest uprawniony do kontroli postanowienia Konserwatora Zabytków podlegającego merytorycznej ocenie w trybie instancji przez Ministra Kultury. Skarżący sam podkreślił, że zarzuty te znalazły się w treści zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. Z tych samych względów niezasadny jest w niniejszym postępowaniu zarzut braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka w osobie Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Nadto w świetle zgromadzonych akt sprawy Sąd zwraca uwagę na inne dostrzeżone uchybienia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które winny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi przede wszystkim o analizę funkcji i cech zabudowy.

Po pierwsze, analiza urbanistyczna jest domeną urbanistyki i opiera się na wiedzy urbanistycznej, powinna być przeprowadzona zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak decyzja o warunkach zabudowy, przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne lub architektoniczne. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym powołuje się, że przez taką osobę analiza została sporządzona, jednak to nie wynika z akt sprawy.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§3 ust. 1 ) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządza się więc jedną analizę, z której wynikać powinny jednoznaczne wnioski co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Rozumieć to należy w ten sposób, że chodzi o ustalenie wielkości istniejącej zabudowy, otaczającej przedmiotową działkę, np. poprzez pokazanie rozpiętości "od do" i w oparciu o te ustalenia określenie następnie dopuszczalnych maksymalnych wielkości przewidzianych dla nowej zabudowy, których nie można przekroczyć i które nie będą stały w sprzeczności z wielkościami wynikającymi z dokonanej analizy.

Słusznie podnosi skarżący, że nieuzasadnione są kolejne, zmieniające się wyniki analizy zawarte w aktach sprawy (k. 68, 175, 208, 219) dotyczące linii zabudowy i wysokości zabudowy. Nadto trzy wyniki analizy opatrzone tą samą datą posiadają różną treść i obarczone są brakami formalnymi w postaci braku podpisu uprawnionej osoby. W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono również motywów przyjęcia w oparciu o analizę takich, a nie innych uśrednionych wielkości dotyczących powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie uzasadniono dlaczego przyjęto wartości średnie, a nie minimalne, czy maksymalne. Nadto niezrozumiałe jest przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy wartości odmiennych od ustaleń zawartych w analizie, zwłaszcza w kwestii wysokości planowanych budynków, nie wspominając już o wytycznych Konserwatora Zabytków określonych w uchylonym postanowieniu.

W tym zakresie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie sprostały wymogom art. 107 §3 kpa. Nadto, skoro ustalenia zawarte w analizie i tym bardziej uzgodnieniach innych organów stanowią kwestię kluczową (materiał dowodowy) dla rozpoznania sprawy głównej, to ich wyniki powinny znajdować dokładne odzwierciedlenie w decyzji załatwiającej sprawę główną, winny być całkowicie zbieżne z danymi ustalonymi w analizie i uzgodnieniach, a nie dowolne.

Analiza funkcji i cech zabudowy jako materiał dowodowy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy podlega ocenie w ramach kontroli instancyjnej i sądowej decyzji o warunkach zabudowy. Analiza, rzetelnie sporządzona przez osobę o uprawnieniach urbanistycznych lub architektonicznych, nie podlega też badaniu przez kolejnego biegłego celem sprawdzenia jej prawidłowości.

Z zabranych akt sprawy wynika, że skarżący na każdym etapie postępowania administracyjnego był zawiadamiamy o możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do zebranego materiału w sprawie w trybie art. 10 §1 kpa, zapewniono mu więc czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Niezasadny jest zatem zarzut dotyczący konieczności każdorazowego informowania skarżącego o ustaleniach dokonywanych w toku postępowania z Miejskim Konserwatorem Zabytków i treści notatek służbowych z tych czynności znajdujących się w aktach sprawy.

Nadto należy podkreślić, że chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący konieczności sporządzenia w postępowaniu administracyjnym analizy zacieniania wywołanego przez planowaną zabudowę. Zagadnienie to będzie bowiem przedmiotem przyszłego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w którym winna być przeprowadzona stosowna opinia.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy warunków zabudowy planowej inwestycji, nie mogą być zatem przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące odrębnego postępowania o rozbiórkę obiektów na działce [...] oraz postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczącego zgody na prowadzenia robót budowlanych.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w postępowaniu administracyjnym uwzględnić należy powyższe uwagi i dokonać w sprawie prawidłowych ustaleń dotyczących nowej zabudowy w oparciu o rzetelnie sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy oraz o ostateczne uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków, które pozwolą określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o treść art. 200 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

/-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska