Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 257/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Kamila Paszowska-Wojnar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. (nr OK.4431.6.3.2015) działający z upoważnienia Burmistrza P., Inspektor ds. Kultury i Oświaty orzekł w sprawie:

1. Ustalenia wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w 2014 r. tytułem wyrównania dotacji należnej za 2012 r. dla organu prowadzącego A. Punkt Przedszkolny "M." - B. C., przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy P., na kwotę ogółem [...] zł.

2. Określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia niedokonania zwrotu dotacji w terminie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji włącznie.

3. Ustalenia wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w 2014 r. tytułem wyrównania dotacji należnej za 2013 r. dla organu prowadzącego A. Punkt Przedszkolny "M." - B. C., przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy P., na kwotę ogółem [...] zł.

4. Określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 3, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia niedokonania zwrotu dotacji w terminie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji włącznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z 27 sierpnia 2015 r. (nr SKO/SR-418/46/2015), utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu skargi B. C. (dalej skarżąca, strona) na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r. (sygn. akt III SA/Wr 1084/15) oddalił skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. (sygn. akt IGSK 1174/18) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA.

Wnioskiem z 23 września 2019 r. B. C. (działająca osobiście) zwróciła się do Burmistrza P. o umorzenie zobowiązania określonego w decyzji z 12 czerwca 2015 r., a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie zobowiązania, o zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a). Podniosła, iż Burmistrz P. wydał trzy decyzje w sprawie zwrotu kwot określonych jako "uzupełnienie dotacji" za lata 2011, 2012 i 2013.:

nr OS.4431.6.1.2015 z dnia 12 czerwca 2015 r., której dotyczył wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 1078/15,

nr OS.4431.6.2.2015 z dnia 12 czerwca 2015 r., której dotyczył wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 1077/15,

nr OS.4431.6.3.2015 z dnia 12 czerwca 2015 r., której dotyczył wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 1084/15.

Wnioskodawczyni podkreśliła, że wyroki WSA we Wrocławiu zostały zaskarżone skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie decyzji nr SKO/SR-418/46/2015, utrzymującej w mocy decyzję nr OS.4431.6.3.2015, w dniu 28 lutego 2019 r. wydał wyrok sygn. I GSK 1174/18, oddalający skargę kasacyjną od wyroku sygn. III SA/Wr 1084/15. Zdaniem NSA w tej sprawie, wypłaty dokonane przez Gminę P. miały charakter dotacji i winny zostać wydatkowane i rozliczone. Jednakże ten sam NSA w dniu 30 lipca 2019 r. wydał dwa wyroki w sprawie skarg na orzeczenia WSA we Wrocławiu sygn. III SA/Wr 1077/15 - wyrok NSA I GSK 1238/18 oraz III SA/Wr 1078/15 - wyrok NSA I GSK 1239/18. W tych sprawach NSA uwzględnił skargi kasacyjne i uchylił oba wyroki WSA we Wrocławiu oraz równocześnie decyzje SKO w Legnicy w tych sprawach. Stwierdził, że kwoty wypłacone przez Gminę P. z tych samych tytułów, tj. jako "uzupełnienie dotacji" po wyrokach sądu cywilnego, nie są dotacją i nie podlegają rozliczeniu wydatkowania ani zwrotowi.

Strona podniosła, że mamy zatem do czynienia z wyjątkową sytuacją, gdzie NSA w trzech wyrokach orzekł przeciwnie, w tym w dwóch późniejszych na korzyść skarżącej strony. W ocenie strony, oznacza to i uznać należy, że pierwszy wyrok, wydany przez NSA w dniu 28 lutego 2019 r., został uznany za błędny i skorygowany w następnych orzeczeniach, w których Sąd uznając nieprawidłowość poprzednio wydanego wyroku, sprostował sytuację przez wydanie wyroków jednobrzmiących, przeciwnych pierwszemu wyrokowi. W konsekwencji w ocenie strony egzekwowanie zobowiązania naruszałoby zasady współżycia społecznego oraz równego stosowania prawa przez organy administracji. Z tego powodu, zwróciła się z wnioskiem o umorzenie zobowiązania wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 sierpnia 2015 r. (nr SKO/SR-418/46/2015), utrzymującej w mocy decyzję z dnia 12 czerwca 2015 r. (nr OS.4431.6.3.2015). Jednocześnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie, strona zwróciła się z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. Stwierdziła, że podstawą do zmiany decyzji jest fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o charakterze cywilnoprawnym wypłat, dokonywanych na podstawie i w związku z wyrokami sądów cywilnych oraz wyraźnie wskazał, że wypłacanie tego rodzaju świadczeń po zakończeniu roku budżetowego przesądza, że nie jest już możliwe uznanie i traktowanie tych kwot jako dotacji, podlegających rozliczeniu. Wskazała, że za uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony, wobec której orzeczono dokładnie przeciwnie, oraz uzasadniony interes społeczny polegający na utrzymaniu placówek oświatowych prowadzonych przez stronę i uwzględnienie wytycznych i wykładni przepisów, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec tych samych stron postępowania i w takiej samej sprawie.

Pismem z 5 lutego 2020 r. Burmistrz P. przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy wniosek o zmianę ostatecznej decyzji. Wskazał jednocześnie, że 11 stycznia 2020 r. została wydana decyzja o odmowie umorzenia należności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 5 marca 2020 r. (nr SKO/SR-418/13/20), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówiło zmiany własnej ostatecznej decyzji z 27 sierpnia 2015 r. nr SKO/SR-418/46/2015 utrzymującej w mocy decyzję z 12 czerwca 2015 r. nr OK.4431.6.3.2015 działającego z upoważnienia Burmistrza P., Inspektora ds. Kultury i Oświaty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO podało art. 154 § 1 i § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że skarżąca w jednym podaniu zwróciła się zarówno o umorzenie należności z tytułu zwrotu dotacji określonych w ostatecznej decyzji SKO w Legnicy z dnia 27 sierpnia 2015 r., jak też o zmianę wskazanej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie było przeszkód do jednoczesnego rozpatrywania obu wniosków strony. Zarówno skutkiem umorzenia przedmiotowych należności, jak też zmiany decyzji określających te należności, może być zwolnienie strony z obowiązku ich zwrotu, zatem nie istnieją podstawy do tego, aby dać pierwszeństwo jednemu z tych postępowań.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że zgodnie z przeważającym poglądem judykatury i doktryny, decyzja, w której organ nakłada na stronę obowiązek, jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo, a zatem wzruszenie takiej ostatecznej decyzji może nastąpić w oparciu o przepis art. 155 K.p.a., a nie art. 154 K.p.a. Wskazało, że kwestionowana decyzja nałożyła na stronę określony obowiązek, tym samym nie mogła być uchylona na podstawie art. 154 K.p.a.

SKO zauważyło ponadto, że tryb z art. 154 K.p.a. dotyczy jedynie decyzji uznaniowych. Nie mogą bowiem przesłanki z art. 154 K.p.a. - interes społeczny lub słuszny interes strony, przełamywać przepisów, na podstawie których wydawane są decyzje związane. Decyzja w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wydana na podstawie art. 251 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych, należy do tzw. decyzji związanych, bowiem organ nie ma swobody w kwestii wyboru sposobu załatwienia tej sprawy administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało orzeczenia sądów administracyjnych wyrażających pogląd o niedopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji związanych.

SKO podkreśliło, że kwestionowana przez stronę decyzja ostateczna z dnia 27 sierpnia 2015 r. podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, co zostało stwierdzone w wyniku jej kontroli przez sądy administracyjne obu instancji. We wskazanych przez stronę wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r. (sygn. akt I GSK, I GSK 1239/18) skład sędziowski w ogóle nie odniósł się do wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I GSK 1174/18. Nawet w przypadku, gdyby w wyrokach tych znalazło się takie odniesienie i stwierdzono by, że skład orzekający nie podziela stanowiska zaprezentowanego w niekorzystnym dla strony wyroku z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 1174/18, to nie miałoby to wpływu na obowiązywanie tego wyroku. W ocenie Kolegium każdy ze wskazanych przez stronę wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego ma powagę rzeczy osądzonej tylko w tej sprawie, w której zapadł i jest wiążący zarówno dla strony, jak też dla Sądu oraz dla organów administracji, które wydały decyzje będące przedmiotem zaskarżenia. Tak więc kwestionowana przez stronę decyzja jest zgodna z prawem, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 1174/18.

W skardze do WSA skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 5 marca 2020 r., zarzucając:

naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, gdy zachodzą przesłanki do jej uchylenia, wskutek błędnej wykładni wskazanego przepisu i przyjęcia, iż nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w sytuacji pojawienia się nowych okoliczności faktycznych, jak również poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy słusznego interesu strony oraz interesu społecznego,

naruszenie art. 171 p.p.s.a. poprzez brak uznania mocy wiążącej dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w tej samej sprawie;

naruszenie art. 7 i 8 i 77 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego oraz przy jego ocenie faktu, iż strona otrzymała wyrównania zaniżonych dotacji na drodze cywilnoprawnej nie jako dotacje, lecz świadczenia prawa cywilnego;

naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, naruszenie przyznanej organowi administracji tym przepisem kompetencji do swobodnej oceny dowodów ujawniającej się dowolnym i subiektywnym przyjęciem, że brak jest uzasadnionego interesu strony i interesu społecznego do uchylenia decyzji, która jest ewidentnie niezgodna z prawem;

naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez skupienie się w uzasadnieniu na przesłankach niedopuszczalności rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 154 K.p.a., podczas gdy zgodnie z przepisami organ nie jest związany podstawą prawną podaną przez stronę, a uzasadnienie co do kwestii zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. nie zostało przeprowadzone i jest niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Kolegium w szczególności wskazało, że błędna jest argumentacja pełnomocnika odnośnie braku związania organu żądaniem strony i istnienia po stronie organu obowiązku samodzielnego ustalenia podstawy żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl z kolei art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 5 marca 2020 r., którą organ, działając na podstawie art. 154 K.p.a. odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z 27 sierpnia 2015 r. (o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ustalającej wysokość przypadającej do zwrotu dotacji).

Wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawego ze względu na jej wady lub wady poprzedzającego ją postępowania może nastąpić w trybach administracyjnych albo przez stwierdzenie nieważności takiej decyzji, albo przez jej zmianę po wznowieniu postępowania. Zmiana lub uchylenie decyzji pozbawionych wad powyższych może nastąpić w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Przepisy te konstruują dwie odrębne drogi wzruszania niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Tożsame dla obu trybów są zatem kryteria odwołujące się do aksjologii pozaprawnej (interes społeczny i słuszny interes strony). W odniesieniu do pozostałych przesłanek zastosowania tych przepisów można odnaleźć różnice. Tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. służy do zmiany decyzji, w wyniku której strona nie nabyła żadnego prawa. Dla zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. konieczne jest ustalenie, że strona na mocy decyzji ostatecznej nabyła określone prawo, ponadto niezbędna jest zgoda strony oraz brak przeszkody w uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która wynikałaby z przepisu szczególnego.

Zgodzić należy się z poglądem wyrażanym w orzecznictwie (podzielonym również przez Kolegium), że pojęcie "nabycia prawa", użyte w art. 154 i 155 K.p.a., rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. NSA w wyroku z 23 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1529/14) wskazał, że "odnosząc się do charakteru prawnego decyzji ostatecznej ocena tego, czy strona nabyła lub nie nabyła z niej prawa powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Oznacza to, że określenie charakteru prawnego tej decyzji należy do kategorii prawnej, a nie wynika z rozsądku czy ze znaczenia językowego (...). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska. A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el, 2015)".

W konsekwencji wniosek skarżącej o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. decyzji ustalającej wysokość niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy nie mógł być skuteczny. Decyzja taka jako ustalająca określony obowiązek jest bowiem decyzją, na podstawie której strona "nabyła prawo". W konsekwencji, jak słusznie zauważył organ, art. 154 K.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania do oceny złożonego wniosku.

Kwestią sporną w sprawie było ustalenie, czy wobec oparcia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji na art. 154 K.p.a. i stwierdzeniu przez SKO, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania, organ powinien rozpoznać wniosek strony w trybie art. 155 K.p.a. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Powołanym przez stronę postępowania przepisom powinno się przypisywać - co do zasady - rolę jedynie propozycji prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli zatem w ocenie organu prowadzącego postępowanie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, wniosek taki powinien podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 155 K.p.a., a nie art. 154 K.p.a. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot. Wynika to z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Wniosek strony wiąże organ, co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSK 1331/05, wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1812/11, wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1230/19).

Sformułowane przez skarżącą w piśmie z dnia 23 września 2019 r. żądanie jednoznacznie określało przedmiot sprawy. Nie ulegało wątpliwości, że strona domagała się zmiany ostatecznej decyzji SKO. Powołała się przy tym na słuszny interes strony, wobec której w trzech wyrokach NSA wydanych w takim samym stanie faktycznym orzeczono przeciwnie. Wskazała również na uzasadniony interes społeczny "polegający na utrzymaniu placówek oświatowych prowadzonych przez stronę i uwzględnienie wytycznych i wykładni przepisów, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec tych samych stron postępowania i w takiej samej sprawie". Skoro zatem treść żądania nie budziła wątpliwości co do jego przedmiotu, a organ ustalił, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 154 K.p.a. (wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo), to wniosek taki powinien podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 155 K.p.a.

Na poparcie takiego stanowiska należy tutaj przywołać wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1812/11), w uzasadnieniu którego wskazano, że " organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie. Jeżeli zatem w ocenie organu prowadzącego postępowanie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, wniosek taki powinien podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a.".

W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zatem rozpoznanie wniosku strony w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. Przypomnieć przy tym należy, że postępowanie prowadzone na podstawie 155 K.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji, o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący. Organ powinien mieć na uwadze, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej, pod warunkiem, że zmienione rozstrzygnięcie nie będzie kolidowało z obowiązującym porządkiem prawnym. Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy przeprowadzeniu oceny, czy zasadne jest dokonanie modyfikacji decyzji ostatecznej właśnie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 K.p.a. (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania.

Odnosząc się do charakteru decyzji, które mogą być zmieniane na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. należy zauważyć, że z przepisów tych wynika, że w przewidzianym w nich trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Skoro przepis art. 155 K.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach, to brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Sąd tym samym nie podzielił stanowiska SKO i zaprezentowanej na jego poparcie linii orzeczniczej, co do możliwości zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 i 155 K.p.a. tylko decyzji uznaniowych. W ocenie Sądu z art. 154 i 155 K.p.a. nie wynika, by regulacje te były zastrzeżone tylko dla decyzji uznaniowych. Istota przewidzianego w tych przepisach trybu nadzwyczajnego sprowadza się do zbadania, czy słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła (art. 154 K.p.a.) lub nabyła prawo (art. 155 K.p.a.). Sąd tym samym podziela tą linię orzeczniczą, zgodnie z którą dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. (analogicznie także w art. 155 K.p.a.) nie ma znaczenia czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2007 r., II OSK 127/06, z 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, z 22 września 2016 r., I OSK 3065/15, z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17, z 12 lutego 2020 r., I OSK 3864/18, a także wyrok WSA w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r., II SA/Sz 1175/19).

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wspomniano, organ odmówił zmiany decyzji nie stosując trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. i nie oceniając zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, od których ustawodawca uzależnił możliwość uchylenia lub dokonania zmiany decyzji ostatecznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na podstawie decyzji objętej wnioskiem strona nabyła prawo, zaś złożenie wspomnianego wniosku jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na dokonanie zmiany decyzji. W konsekwencji skoro organ prawidłowo ustalił, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania tryb przewidziany w art. 154 K.p.a., to tym samym – z uwagi na nie budzącą wątpliwości treść żądania – powinien zastosować tryb z art. 155 K.p.a. i ocenić, czy za zmianą wskazanej decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny oraz, czy przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. Tym samym należało stwierdzić, czy w niniejszej sprawie zachodzą wszystkie przesłanki konieczne do dokonania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i czy występują negatywne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie złożonego wniosku, czego organ nie zrobił.

Skoro zatem w sprawie okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w art. 155 K.p.a. nie zostały przez organ wyjaśnione i rozważone, to podjętą w takich okolicznościach przez SKO decyzję z 5 marca 2020 r. Sąd ocenił jako wydaną z istotnym naruszeniem art. 155 K.p.a., a także art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów złożył się: uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.