Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1664/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 9, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1436/15 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1436/15, uwzględniając skargę Z. K., stwierdził nieważność uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w części obejmującej działkę nr[...], położoną w[...], obręb[...], jednostka ewidencyjna[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącym działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna[...], jako wydanej z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz wznoszenia budynków i ogrodzeń oraz upublicznienie terenu i ustalenie jego przeznaczenia w całości w publicznie dostępnych terenach zieleni urządzonej, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności,

2. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 199 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku),

3. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,

4. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez ustanowienie zakazu budowy ogrodzeń na nieruchomości skarżącej, mimo iż przepisy powszechnie obowiązującego prawa wprowadzają jedynie zakaz budowy ogrodzeń w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu,

5. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez bezprawne zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w pierwszym rzędzie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1772/11, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] stwierdził nieważkość zaskarżonej uchwały w części: a) odnośnie części tekstowej w zakresie: - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret drugi, - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. c, - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwszy w zakresie słów: TI.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 6 ust. 1 pkt 4 lit. d, tiret czwarty, - § 10 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów: "U.7", "U.8", - § 10 ust. 2 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. a w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. b w zakresie słów: "U/MW", - § 12 ust. 1 pkt 9 lit. d w zakresie słów: "US.t", - § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "z wyjątkiem części Terenu US.t w zasięgu określonym nieprzekraczalną linia zabudowy", - § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "oraz US.t", - § 15 ust. 2 pkt 1 lit. b w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "i dla Terenów zabudowy usługowo - mieszkaniowej U/MW", - § 15 ust. 2 pkt 1 lit. c w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "oraz Terenu US.t", - § 16 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "i US.t", - § 18 ust. 3 pkt 6 w zakresie słów: "US.t", - § 23 ust. 3 pkt 3, - § 24, - §25, - § 26 ust. 1 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 26 ust. 2 pkf 1 w zakresie słów: "U.1", "U.7", "U.8", - § 26 ust. 2 pkt 2, - § 26 ust. 2 pkt 4 w zakresie słów: "i U.9", - § 26 ust. 3 pkt 3, - § 26 ust. 5 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7", - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. c, - § 26 ust. 5 pkt 1 lit. d, - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.7", - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "dla Terenu U.8: 35 %" oraz w zakresie słów: "U.8", "U1", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 4 lit. a w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", - § 26 ust. 5 pkt 4 lit. b, - § 26 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9" - § 26 ust. 5 pkt 9 w zakresie słów: "U.1", - § 26 ust. 5 pkt 10 w zakresie słów: "U.1", "U.9", - § 26 ust. 5 pkt 11 w zakresie słów: "U.1", - § 26 ust. 6 w zakresie słów: "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", - §29, - § 33 pkt 1 w zakresie słów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t"

b) odnośnie rysunku planu w zakresie terenów: "MW.1", "MW.2", "U/MW", "U.1", "U.2", "U.7", "U.8", "U.9", "US.t".

Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest prawomocne od dnia 2 października 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu [...].

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że skarżąca jest właścicielką zabudowanej działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna[...], znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w istotny sposób ograniczają sposób zagospodarowania tej działki i korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności, spełniony został zatem wymóg z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1772/11, wskazał, że "w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały co do pozostałych terenów objętych granicami planu [...] podkreślił, że taki zwrot nie oznacza, iż ustalenia planistyczne dotyczące nieruchomości skarżącej, nie naruszają przepisów prawa i skarżąca niejako automatycznie pozbawiona jest prawa do skutecznego wniesienia skargi. Aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej, nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia.

Sąd uznał za zasadny zarzut istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej, przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku). Skoro nieruchomość ta według wskazań Studium znajdowała się w przeważającej części w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN, a w pozostałej, niewielkiej części nieruchomość znajdowała się w terenach zieleni publicznej ZP (wschodnie obrzeże), to całe jej przeznaczenie na teren zieleni publicznej narusza studium. Na tej płaszczyźnie rozważań należy zaznaczyć, że skarżony organ nie wykazał, iż przesunięcie granicy w planie miejscowym było zgodne z rozdziałem 4.2 pkt. 1 części tekstowej studium. Okoliczności takie nie wynikają również z dokumentacji planistycznej. Uzasadnianie przez organ przesunięcia granic przeznaczenia działki skarżącej z uwagi na gazociąg, który przez nią przebiega nie jest przekonujące.

Za trafny uznał także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Rada znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki skarżącej, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek. Działka skarżącej, ma w myśl postanowień planu stanowić ogólnie dostępną przestrzeń publiczną, stanowi własność osoby prywatnej, bez której zgody Gmina nie będzie mogła stać się właścicielem tego terenu. Tymczasem właściwa wykładnia art. 140 K.c. prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest, aby bez zgody właściciela, z jego nieruchomości mogły korzystać inne podmioty, a on byłby zobowiązany do znoszenia obciążeń wynikających z posiadania prawa własności gruntu. Przy dokonywaniu oceny naruszenia granic władztwa planistycznego poprzez utworzenie ogólnie dostępnej zieleni urządzonej, na terenach, które stanowią własność osoby prywatnej, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że takie postanowienia planu powstały bez dogłębnej analizy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżąca gmina, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w sytuacji gdy faktycznie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego,

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i oparcie orzeczenia nie na całości akt sprawy, to jest z pominięciem całości zapisów Studium i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości skarżącej są niezgodne ze studium,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości skarżącej zostały ustalone z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego i w sposób dowolny ograniczyły uprawnienia skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości pozycja prawna nieruchomości skarżącej została ukształtowana w planie w granicach wyznaczonych przez władztwo planistyczne gminy,

4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium może być dokonywana nie w oparciu o całość zapisów studium, a jedynie o jego fragment, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium musi być dokonywana w oparciu o całość zapisów studium.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r. Z. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżąca złożyła skargę na plan miejscowy na podstawie art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie jego konkretnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku między wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej (aktu prawa miejscowego) a jego własną, prawnie chronioną sytuacją prawną.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonujących argumentów związanych z naruszeniem konkretnego i realnego interesu prawnego skarżącej przez normy planu. Sąd pierwszej instancji uznał, że plan miejscowy jest niezgodny ze Studium w zakresie działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna[...]. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodności planu ze Studium nie można postrzegać jako prostego odzwierciedlenia ustaleń Studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

W świetle powyższych uwag ocena zgodności planu ze studium poprzez proste nałożenie rysunków obydwu aktów planistycznych nie przyniesie zamierzonego rezultatu. Na etapie sporządzania planu miejscowego należy uwzględnić uwarunkowania charakterystyczne dla konkretnego terenu. W niniejszym przypadku takim uwarunkowaniem był przebieg linii gazociągu przez działkę nr[...]. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność ta nie stanowi przekonującego uzasadnienia dla przeznaczenia tej działki nadanego przez organy planistyczne. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) tereny oznaczone symbolem MN określono jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Na tych terenach można stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Zatem ustalenie w tym rejonie terenu ZP.7 jest zgodne ze Studium. Ponadto postanowienia Studium zawarte w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej" stanowią: Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2 pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium".

Skarżąca Gmina zwraca uwagę, że gazociąg został wybudowany przed 2001 r. dlatego szerokość strefy kontrolowanej jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny obowiązywać sieci gazowe i ich usytuowanie, gdzie załącznik nr 2 tabela 1 określa szerokości stref kontrolowanych gazociągów układanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę (poszczególne wartości są takie same). Zaskarżony plan miejscowy uwzględnia wartości stref kontrolowanych określonych w piśmie [...] Sp. z o. o. z dnia 23 maja 2006 r., który przywołuje rozporządzenie z 1995 r. Zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącej zostało ustalone w zgodzie z wytycznymi określonymi w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...](w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) oraz przy uwzględnieniu specyfiki uwarunkowań przestrzennych terenu.

W związku z powyższym trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny zgodności planu ze Studium i w konsekwencji wadliwie uznał, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej. Prawo to nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej organy planistyczne miały na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy jakim jest Studium. Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego doliny rzeki[...], stanowiących element systemu przyrodniczego miasta oraz stworzenie podstaw do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych tzw.[...]. W związku z tym, w obszarze objętym planem, tereny przylegające do rzeki, wskazane w Studium pod ZP, zostały przeznaczone pod zieleń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/12, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1772/11 stwierdził, że w Studium dla obszaru, który został objęty planem ustanowionym uchwałą Rady [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP - tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w studium główną funkcją dla tych obszarów są tereny zieleni publicznej, tj. ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego, itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych".

Trzeba też mieć na uwadze, że jeżeli chodzi o działki nr[...] , to ze względu na ograniczenia wynikające z przebiegających w tym rejonie sieci infrastruktury technicznej (wskazane w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia planu) powierzchnia tych działek możliwa do ewentualnego zainwestowania była niewielka, co sprawiło, że tereny te podporządkowano głównemu celowi planu. Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ograniczenie uprawnień skarżącej w sposób wynikający z planu nie było uzasadnione i naruszało prawo własności.

Zasadność zarzutów kasacyjnych skutkowała orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ocena zarzutów skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., pod kątem związku z realnym i konkretnym naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim należy zbadać, jaki wpływ na treść i istotę prawa własności skarżącej, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, miały postanowienia Studium, a zwłaszcza uwarunkowania związane z przebiegiem przez działkę nr [...] linii gazociągu. W konsekwencji Sąd ponownie oceni, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącej.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zwróci też uwagę na właściwe sformułowanie merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Orzekając o nieważności planu miejscowego należy mieć na uwadze, że ten akt prawa powszechnie obowiązującego składa się z części tekstowej i graficznej. Oznacza to, że stwierdzając częściową nieważność planu należy wskazać wyraźnie nieważność określonego przepisu planu zawartego w jego części tekstowej, albo nieważność poprzez wyraźne oznaczenie terenu (obszaru) znajdującego się w części graficznej planu. Trzeba bowiem pamiętać, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność aktu w całości lub w części, podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Sąd: "stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr[...] , położoną w[...] , obręb[...], jednostka ewidencyjna[...]" jest nieprecyzyjne i każe domyślać się jaka część planu została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.