Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 251/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28 art. 105 par. 1 art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ul. [...] w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] grudnia 2020 r., wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało (o czym organ I instancji zawiadomił pismem z 19 grudnia 2019 r.), na wniosek skarżącej, która w piśmie z 30 października 2019 r. zażądała unieważnienia decyzji Starosty [...] ("Starosta") nr [...] z [...] stycznia 2012 r.

Tą ostatnią Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowej w [...] i I. i K. S. oraz M. S. i A. S. zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz garażem podziemnym (kat. obiektu XIII) według projektu indywidulanego, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Wskazane pozwolenie na budowę decyzją Starosty z [...] sierpnia 2019 r. zostało przeniesione na rzecz [...] S.A. w [...], a decyzją z [...] września 2019 r. – na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...].

Wnosząc jak wyżej skarżąca w przywołanym piśmie z 30 października 2019 r. podała, że interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], położona w obszarze oddziaływania planowanych obiektów oraz, że planowana inwestycja oddziałuje na przedmiot własności wnioskodawcy chociażby poprzez zacienienie.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] ("Wojewoda"), działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem wydania rozstrzygnięcia o ww. treści jest ustalenie w postępowaniu, że skarżąca nie posiada własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty. Jest współwłaścicielem działek nr ewid. [...] i [...], jednak nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wywodząc w ten sposób Wojewoda wziął pod uwagę art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a także art. 157 § 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji Wojewody, GINB wydał [...] grudnia 2020 r. wskazaną na wstępie decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji GINB podzielił ocenę organu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty.

Argumentując to stanowisko GINB podał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, "Prawo budowlane"), który - jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. - ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg. brzmienia na dzień wszczęcia postępowania), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten, w tym też brzmieniu znajduje zastosowanie w sprawie, a to zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

GINB zauważył przy tym, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma na celu ograniczenie katalogu stron w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę.

I dalej podał za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18), że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

GINB podkreślił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a dalej wywiódł, że przedmiotem spornej inwestycji jest zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną. Inwestycja zlokalizowana jest w województwie mazowieckim, miasto [...], gmina [...] w powiecie [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] w obrębie [...] (Projekt budowlany - Tom I - str. 58). Projektowane zagospodarowanie terenu obejmuje 2 budynki projektowane wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogą wewnętrzną, parkingiem, chodnikami, zielenią i drobnymi formami architektonicznymi. Budynki są niskie, czterokondygnacyjne z antresolami; wysokość względem terenu ograniczona jest zapisem planu miejscowego do 18 m; budynek oznaczony na planie zagospodarowania terenu literą A projektowany jest wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż linii jeziora. Kondygnacje nadziemne budynku podzielne są na dwie części i połączone w poziomie garażu. Budynek B mieści się w całości na działce nr [...]. Działka nr [...] przeznaczona jest na obsługę komunikacyjną budynków (Projekt budowlany - Tom I - str. 59). Dostęp do drogi publicznej realizowany jest poprzez istniejącą drogę zlokalizowaną na działce nr [...] posiadającą istniejący zjazd z ul. [...]. Geometria zjazdu z drogi istniejącej nie ulega zmianie. Na poziomie terenu przewidziano miejsca postojowe w ilości - 4 szt. (Projekt budowlany - Tom I - str. 60).

Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę; wywodzi swój interes prawny z tytułu negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości stanowiące współwłasność właścicieli wyodrębnionych lokali, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...] i [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. [...] i [...], graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...] i [...], na których został zaprojektowany zespół dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (A i B) z usługami, garażami podziemnymi i elementami zagospodarowania terenu oraz nr ewid. [...] przeznaczoną na obsługę komunikacyjną projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Nieruchomości należące do skarżącej nie graniczą natomiast bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...].

Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Tom I - nr rysunku AR-10-10 - str. 64) wynika, że projektowany na działkach nr ewid. [...] i [...] budynek mieszkalny wielorodzinny A o wysokości 17,38 m (Projekt budowlany - TOM II cz. I - Przekrój A-A - nr rysunku AR-30-10 – str. 30) usytuowany jest w odległości od ok. 7 m do ok. 20,5 m od granicy z zabudowaną działką nr ew. [...], natomiast projektowany na działce nr ew. [...] budynek mieszkalny wielorodzinny B o wysokości 16,11 m (Projekt budowlany - Tom II cz. I - Przekrój AA - nr rysunku AR-30-10 - str. 30) usytuowany jest w odległości 3 m (od II kondygnacji włącznie elewacja została cofnięta na odległość ok. 5 m - zob. Elewacja północna i wschodnia - nr rysunku AR-40-80 - str. 38) od granicy z zabudowaną działką nr ew. [...].

Natomiast działka nr ewid. [...] znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy (zob. załącznik graficzny do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - sekcja [...], obręb [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2013 r. poz. [...]). Zgodnie z § 5 pkt 11 ww. uchwały, przez nieprzekraczalne linie zabudowy należy rozumieć, wyznaczone na rysunku planu linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczających lub innych budynków, poza nieprzekraczalną linią zabudowy mogą być realizowane takie części budynku jak balkony, schody zewnętrzne, pochylnie zadaszenia wejść pod warunkiem, że łączna ich powierzchnia w rzucie nie będzie większa niż 5 m² oraz podziemne części budynku. W związku z powyższym realizacja spornej inwestycji nie ogranicza możliwości zabudowy działki nr ewid. [...], gdyż możliwość zabudowy tej działki jest już ograniczona przez plan miejscowy.

W konsekwencji ww. ustaleń GINB przyjął, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działek nr ewid. [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W szczególności nieruchomość o nr ew. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.).

Ze znajdującej się w aktach organu wojewódzkiego Analizy zacieniania budynków sąsiednich przez zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz garażem podziemnym, wynika że "projektowany obiekt w dniach: 21 marca i 21 września nie zacienia pokoi mieszkalnych sąsiednich budynków, ani pokoje mieszkalne w budynku nowoprojektowanym nie są zacieniane przez budynki sąsiednie. W dniach: 21 marca i 21 września co najmniej jeden pokój w mieszkaniach budynków sąsiednich, w godzinach od 7.00 do 17.00 jest oświetlony przez minimum 3 godziny".

Ponadto, jak wskazał GINB, projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawczym (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, zdaniem GINB, planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), a dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomości należące do skarżącej (§ 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r).

Odnosząc się do stanowisko skarżącej, wskazującej na to, że udzielenie pozwolenia na budowę spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych ograniczy możliwość zabudowy działki nr ewid. [...], poprzez brak możliwości budowy 4 - kondygnacyjnego budynku, GINB podał, że taka inwestycja byłaby niemożliwa z uwagi na fakt, że na działce nr ewid. [...] znajduje się już budynek mieszkalny wielorodzinny, którego elewacja południowa znajduje się w odległości ok. 12 m od granicy z działkami inwestycyjnymi o nr ewid. [...] i [...], a elewacja zachodnia znajduje się w odległości ok. 5 m od granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Niemożliwe jest więc zgodne z przepisami (m. in z § 12 - dotyczącym sytuowania budynków czy z § 57 i § 60 - dotyczącym nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], wybudowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego pomiędzy budynkiem położonym na działce nr ewid. [...], a granicami z działkami o nr ewid. [...],[...] i [...].

Także zarzut odwołania, że z uwagi na usytuowanie wjazdu do garażu podziemnego przy granicy z działką nr ewid. [...], ograniczona zostanie możliwość zagospodarowania tej działki, został przez organ odwoławczy uznany za bezzasadny. GINB wziął nadto pod uwagę, że zdaniem skarżącej działka nr ewid. [...] w części nadaje się do wykorzystania z przeznaczeniem na plac zabaw, a poprzez zlokalizowanie na działce sąsiedniej wjazdu do garażu podziemnego, z uwagi na treść § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie będzie możliwa realizacja placu zabaw. Organ zauważył, że odległość budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowana na działce nr ewid. [...] od granicy z działką inwestycyjną wynosi ok. 12 m. Natomiast zgodnie z § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1. Zatem nie jest możliwe usytuowanie placu zabaw przy granicy z działką inwestycyjną zgodne powyższym przepisem, gdyż taki plac zabaw mógłby mieć ok. 2 m szerokości.

GINB odniósł się nadto do stanowiska skarżącej wskazującego na generowany przez wjazd do garażu podziemnego hałas, który będzie przekraczał granice działki. Zauważył, że źródłem interesu prawnego skarżącej do udziału w niniejszym postępowaniu nie mogą być immisje pośrednie takie jak hałas czy zapach. Powyższe może świadczyć jedynie o interesie faktycznym skarżącej, poza tym ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.

Prezentując powyższe GINB przyjął, że skoro decyzja Starosty z [...] stycznia 2012 r., Nr [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r. skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i poczynienie niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń, poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i nieuznanie, że nieruchomość skarżącej, znajduje się we wskazanym obszarze, podczas gdy projektowany sposób zabudowy działki sąsiedniej ogranicza możliwości skarżącej zagospodarowania własnej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz obowiązującymi przepisami prawa, co wynika wprost z przepisów prawa;

2. art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, a nadto uznanie, że sporna inwestycja nie niesie żadnych ograniczeń dla skarżącej w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości oraz, że w ramach kognicji organu badającego interes prawny strony znajduje się ocena zasadności określonego zagospodarowania terenu czy wykonania określonych obiektów małej architektury;

3. § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że użyte we wskazanym przepisie określenie odległości dotyczy granicy terenu wyznaczonego pod plac zabaw a nie obiektów małej architektury wchodzących w skład terenu przeznaczonego na plac zabaw, a w efekcie uznanie, że wykonanie placu zabaw przez skarżącą byłoby niemożliwe czy to ze względów praktycznych czy prawnych i pominięcie w rozważaniach faktu możliwości zagospodarowania terenu na miejsca rekreacyjne;

4. art. 77 i art 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całości materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że żadne prawa skarżącej nie doznają ograniczenia w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę, a więc, że nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jej nieważności;

5. art 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że naruszenie usprawiedliwionego interesu osoby trzeciej w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie skutkuje powstaniem po jej stronie interesu prawnego w uzyskaniu decyzji stwierdzającej nieważność tego pozwolenia.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 6 kwietnia 2021 r. o oddalenie skargi zwróciła się spółka [...] Sp. z o.o. w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB znak: [...] z [...] grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Orzekając w ten sposób GINB przyjął za Wojewodą, że skarżąca, która zainicjowała to postępowanie nadzorcze, nie ma legitymacji do kwestionowania ww. decyzji Starosty; wobec poczynienia ustaleń w tym zakresie po wszczęciu postępowania, organ ten uznał w efekcie także, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. na etapie I instancji było właściwe.

Zdaniem Sądu, wskazana ocena - w stanie faktycznym i prawnym sprawy - jest prawidłowa i zasługuje w pełni na akceptację, a skarga oceny tej skutecznie nie podważa.

Przede wszystkim, Sąd stwierdza, że za prawidłowe uznać należy działanie organów, które po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej, w pierwszej kolejności zajęły się kwestią jej interesu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, co więcej – ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. Postępowanie to może jednak doprowadzić organ do konieczności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., a zastosowanie tego przepisu należy uznać za prawidłowe m.in. wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym spornym orzeczeniem Starosty. Powołała jednak okoliczności mające przemawiać za jej interesem prawnym w kwestionowaniu tego rozstrzygnięcia. Tym samym organ obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni jest stroną w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, ocena w ww. zakresie nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego zatwierdzony projekt budowlany, obok art. 28 Kodeksu - przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także – przepisy odrębne, o których mowa w tym ostatnim. Zatem, po wszczęciu postępowania w sprawie, należało poddać ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia po wszczęciu postępowania, zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje wskazany powyżej art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy (w brzemieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie) pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska, czy przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego charakterystycznych cech oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Zauważa się także, że końcowy fragment cytowanego przepisu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. "Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia". Powyższe zostało podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2620/14, który to wskazał także na to, że "(...) ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" (...) nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. (...) Dopóki, dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania".

Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela powyżej przytoczoną interpretację art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd zauważa przy tym, że GINB orzekając w niniejszej sprawie nie tylko uwzględnił przywołane powyżej przepisy, ale też zastosował prawidłowe ich znaczenie.

I tak, przymiot strony skarżącej organ odwoławczy analizował po pierwsze - we wszczętym na jej wniosek postępowaniu, a po drugie - w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ ten słusznie przyjął, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Słusznie bowiem zauważył, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, iż jego nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie przeprowadził także właściwą analizę celem ustalenia, czy skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia Starosty. Uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności i przepisy prawa, które dla tej oceny mogły mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie inwestycji względem działek należących do skarżącej oraz charakter planowanej zabudowy, w tym – wysokość projektowanych budynków, ich odległość od nieruchomości skarżącej, jak i sposób zagospodarowania otoczenia projektowanej zabudowy kubaturowej. Wziął pod uwagę również okoliczności podnoszone przez skarżącą, w tym związane z "zacienianiem", i dokonał analizy tych okoliczności, w istocie wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej o nr ewid. [...] i [...]. Wykorzystał przy tym "Analizę zacieniania budynków sąsiednich", złożoną przez inwestora - w toku tego postępowania na wezwanie organu I instancji - przy piśmie z 9 marca 2020 r. Co istotne, ze wskazanego dokumentu (nie podważanego przez skarżącą w postępowaniu) wynika, iż zachodnia elewacja budynku skarżącej przy ul. [...] nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Poza tym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności, mających wskazywać na ograniczenia wywołane sporną inwestycją w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości. Prawidłowo ocenił w tej kwestii tego rodzaju ograniczenia dla działki nr ewid. [...], słusznie uwzględniając w tej ocenie ograniczenia w jej zabudowie wynikające już z ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Sąd podziela także argumentację GINB odnoszącą się do działki skarżącej nr ewid. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, oddalonym o ok. 5 m i 12 m od granicy działek inwestycyjnych. Zauważa więc za organem, że ograniczenia w zabudowie tej działki wynikają z jej zagospodarowania, bo odległość określona w § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie musi być spełniona także wobec istniejącej zabudowy skarżącej (z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, mając na względzie powyższe, tj. położenie działek skarżącej w stosunku do spornej/projektowanej zabudowy, charakter planowanej zabudowy, i jej parametry, w tym zwłaszcza wysokość projektowanych - 4-kondygnacyjnych - budynków, GINB prawidłowo przyjął, że przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty nie ogranicza w zagospodarowaniu działek skarżącej, a wobec tego nie można przyjąć, aby Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] przysługiwał przymiot strony w sprawie, i aby podmiot ten mógł skutecznie żądać zbadania w trybie nadzorczym kwestionowanego pozwolenia na budowę. Stąd też w pełni prawidłowe było zaakceptowanie przez ten organ rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornego pozwolenia na budowę, wszczętego na jej wniosek.

Dokonując takiej oceny Sąd podziela także pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, że skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jej nieruchomości. Zgadza się również z GINB co do tego, że źródłem interesu prawnego skarżącej w sprawie nie mogą być immisje pośrednie, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego. Sąd zauważa przy tym, że wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa materialnego cywilnego może nastąpić wyłącznie w sytuacji istniejącego powiązania uprawnień wynikających z prawa cywilnego (m.in. prawa do ochrony prawa własności) z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Podniósł to NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1126/19, zauważając, że "Przepis art. 144 k.c. stanowiący element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie może być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej weryfikacji udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Jednakże (...) przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. (...) ograniczenia takiego nie można upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) (...) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3365/17; 8 grudnia 2015 r., II OSK 905/14; 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 905/14)."

Podsumowując, Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi; uznał, że postępowanie w sprawie w zakresie kwestii formalnej – dotyczącej interesu prawnego skarżącej, zostało przeprowadzone właściwie, z uwzględnieniem również okoliczności ważnych dla samej zainteresowanej; uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia pełną analizę spornego zagadnienia, z odniesieniem się do zarzutów odwołania (spełniając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.), a analiza ta jest prawidłowa.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.