Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 169/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 5 marca 2008 r. I. T., współwłaścicielka posesji przy ul. S. w G., poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o wynajmowaniu przez M. B., współwłaściciela przedmiotowej posesji, budynku garażu osobom trzecim użytkującym ten budynek jako warsztat samochodowy. I. T. podkreśliła, że nie wyraża zgody na prowadzenie warsztatu i stanowi to dla niej dużą uciążliwość (często blokowany jest dojazd do jej budynku mieszkalnego). Ponadto wszystkie jej uwagi i zastrzeżenia są ignorowane. Z załączonej do pisma I. T. kopii aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 18 stycznia 1996 r. oraz odpisu księgi wieczystej KW – [...] z dnia 18 września 2007 r. wynika, że właścicielem lokalu nr 2 jest I. T., zaś lokalu nr 1 Z. B. i M. B. Pozostałe części budynku (poza lokalami nr 1 i 2) stanowią części wspólne budynku. Z powyższego wynika, że przedmiotowy garaż jest wspólną własnością tych osób.

PINB w trakcie wizji lokalnej w dniu 23 października 2008 r. stwierdził, że na przedmiotowej posesji funkcjonuje warsztat kompleksowej naprawy samochodów. Wynajmujący garaż J. G. oświadczył, że prowadzi warsztat od około 7 lat i posiada wymagane dokumenty związane z jego działalnością. Na wizji nieobecny był M. B. I. T. przedłożyła do protokołu kserokopię rzutu parteru rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. S. opatrzoną pieczęcią potwierdzającą, że rysunek stanowi część projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 27 czerwca 1991 r.. Z rysunku wynika, że w ramach zaprojektowanej rozbudowy przewidziano wyburzenie części przedmiotowego garażu o szerokości 1,92 m, prawdopodobnie ze względu na zbyt bliską odległość od budynku mieszkalnego. Powyższa rozbiórka nie została wykonana. Z rysunku wynika, że odległość pomiędzy budynkami wynosi ok. 1,2 m.. Zgodnie z pomiarami wykonanymi w trakcie wizji budynek garażu na wymiary w planie 5,8 m x 5,7 m z dobudówką od strony ulicy o wymiarach 2,2 m x 2,0 m. W trakcie wizji I. T. oświadczyła, że warsztat funkcjonuje co najmniej 5 lat.

Pismem z 29 lipca 2009 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na posesji przy ul. S. w G. na warsztat naprawy samochodów.

I. T. wraz z Ł. T. okazali w PINB oryginał aktu notarialnego - pełnomocnictwa nr [...] udzielonego I. T. przez Ł. T., co zostało zanotowane w protokole PINB z 19 maja 2010 r.

Uznając, że w przedmiotowej sprawie w wyniku użytkowania garażu jako warsztatu napraw samochodów nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska - warsztat naprawy samochodów jest zakładem pracy, dla którego obowiązują inne wymogi techniczne niż dla garażu, tutejszy organ stwierdził samowolną zmianę sposobu użytkowania określoną w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z 16 października 2014 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane PINB zobowiązał M. B. do przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2015 r., ekspertyzy technicznej budynku warsztatu samochodowego na posesji przy ul. S. w G. z oceną techniczną w zakresie spełnienia wymogów nałożonych przepisami dla warsztatów naprawy samochodów tj. między innymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Do sporządzenia ekspertyzy należało przystąpić po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stwierdzającej możliwość funkcjonowania warsztatu na przedmiotowym terenie. Autor ekspertyzy musiał uwzględnić warunki i wymogi nałożone powyższą decyzją.

PINB w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów, a (zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 powyższej ustawy) w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na te osoby, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia).

Analizując przepisy w związku ze wskazanym przez strony postępowania czasem rozpoczęcia działalności usługowej warsztatu napraw samochodów (podczas wizji I. T. oświadczyła, że był to rok 2003 lub wcześniej, natomiast osoba wynajmująca budynek warsztatu wskazała 2001 r.) PINB stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), (który wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r.) - przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl przepisu art. 71 ust .3 ustawy Prawo budowlane (a więc wcześniej obowiązujących przepisów - dotychczasowych) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z uwagi na powyższe PINB prowadzi postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 ww. ustawy Prawo budowlane. Natomiast celem wyjaśnienia wątpliwości odnośnie właściwego zaadaptowania budynku garażowego do funkcji warsztatu (spełnienia przepisów jakie są wymagane dla powyższego sposobu użytkowania) PINB nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy. Ze zdjęć wykonanych podczas oględzin - widoku brzegu dachu przy bramie wjazdowej wynika, że wykończenie (miejsce okapu) pokrycia dachowego jest uszkodzone. Nie było możliwości oceny stanu elementów konstrukcyjnych dachu ze względu na ich przysłonięcie od wewnątrz jakimś materiałem - tkaniną. W związku z powyższymi ustaleniami oraz z powodu samowolnej zmiany sposobu użytkowania PINB ma wątpliwości czy budynek spełnia przepisy stawiane tego typu działalności usługowej.

W ocenie organu I instancji podstawową nieprawidłowością jest brak pomieszczenia ubikacji. J. G. (prowadzący działalność gospodarczą w garażu) oświadczył, że korzysta z ubikacji w budynku M. B. W pomieszczeniu stwierdzono także brak umywalki oraz instalacji wodno - kanalizacyjnej. Wątpliwości budził także sposób zagospodarowania odpadów związanych z prowadzonymi usługami - brak potwierdzeń utylizacji zużytego oleju, przechowywanie butli gazowych, prowadzenie prac warsztatowych i spawalniczych w związku z usytuowaniem warsztatu w sąsiedztwie budynku mieszkalnego (w odległości 1,5 m) i na styku z drewnianą dobudówką oraz przy granicy z działką sąsiednią. Z uwagi na spadek terenu ścieki (wlewane do kratek ściekowych "odpady’’) spływają w kierunku części mieszkalnej I. T. Strop warsztatu jest obłożony nieznanym materiałem, natomiast drewniana brama jest obłożona styropianem w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowości wykonania - styropian w wielu miejscach odpadł. Powyższe spowodowało, że PINB powziął wątpliwości w zakresie spełnienia przez warsztat wymogów przeciwpożarowych i higieniczno-sanitarnych. Z ustaleń PINB wynika, że usytuowanie warsztatu może nie spełniać wymogów wymaganej odległości od budynku mieszkalnego I. T. Powyższa zabudowa mieszkaniowa powstała na podstawie zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę z 27 czerwca 1991 r.. Zgodnie z zapisami § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mających na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E) nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. Minimalna odległość budynku warsztatu od budynku mieszkalnego (kategoria zagrożenia ludzi określona jako ZŁ) zgodnie z powyższą tabelą wynosi 8 m. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości nałożono obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, która powinna być uzgodniona z rzeczoznawcami do spraw przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnych. Konieczność powyższych uzgodnień spowodowana była ustaleniem, że warsztat jest pomieszczeniem pracy. Aby ustalić zgodność usytuowania warsztatu na przedmiotowym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor powinien wystąpić do Urzędu Miejskiego o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącego i aktualnie funkcjonującego warsztatu napraw samochodów. Powyższą decyzję należy uzyskać przed przestąpieniem do realizacji ekspertyzy z uwagi na to, że warunkuje ona możliwość legalizacji warsztatu. Ponadto autor ekspertyzy winien odnieść się do warunków i wymogów określonych w powyższej decyzji, w przypadku gdy dopuszcza ona możliwość funkcjonowania warsztatu na omawianym terenie. Autor ekspertyzy technicznej winien ocenić zgodność stanu budynku z przepisami w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie wymagań stawianych budynkom użytkowanym jako warsztaty napraw samochodów. Do powyższego opracowania należało załączyć inwentaryzację architektoniczną budynku. W ocenie należało odnieść się co do spełnienia przepisów wymaganych dla warsztatów napraw samochodów w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska, a także do sprawy odległości pomiędzy budynkiem warsztatu a budynkiem mieszkalny I. T. oraz połączonym z warsztatem budynkiem drewnianym. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości autor ekspertyzy winien wykonać projekt robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić stan budynku do zgodności z przepisami. Przedłożona dokumentacja winna być uzgodniona z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcą do spraw sanitarnych. Ponadto autor ekspertyzy winien uwzględnić przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy.

Pismem z 7 listopada 2014 r. M. B., reprezentowany przez adwokata T. J., złożył zażalenie na postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie prowadzenia postępowania zmianie uległ stan faktyczny – I. T. nie jest właścicielem nieruchomości, a tym samym prowadzenie postępowania w zakresie rzekomo samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy samochodów na posesji przy ul. S. w G. jest bezprzedmiotowe, w związku z czym postępowanie administracyjne powinno być umorzone.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie go z obrotu prawnego. WINB uznał, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane umożliwia nałożenie obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie przewiduje nałożenia obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie przewiduje również, aby dostarczenie ocen technicznych lub ekspertyz mogło zostać uzależnione od uzyskania przez zobowiązanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego, na podstawie przepisu art. 138 § 2 w związku z przepisem art. 144 k.p.a., WINB postanowieniem z 19 lutego 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB z 16 października 2014r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

WINB uznał, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie w przedmiotowej sprawie występują "uzasadnione wątpliwości’’ co do jakości wyrobów budowlanych czy też do stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności takie jak: uszkodzenie pokrycia dachowego (miejsce okapu, brzeg dachu) przy bramie wjazdowej, przesłonięcie elementów konstrukcyjnych dachu od wewnątrz "jakimś materiałem - tkaniną" (co miało uniemożliwić ocenę stanu tych elementów), brak przeprowadzenia procedury legalnej zmiany sposobu użytkowania (i związany z tym brak uzgodnionego i zaopiniowanego projektu budowlanego), brak pomieszczenia ubikacji, sposób zagospodarowania odpadów związanych z prowadzonymi usługami (i związany z tym brak potwierdzeń utylizacji zużytego oleju), sposób przechowywania butli gazowych, prowadzenie prac warsztatowych i spawalniczych w związku z usytuowaniem warsztatu w sąsiedztwie budynku mieszkalnego (w odległości 1,5 m) i na styku z drewnianą dobudówką oraz przy granicy z działką sąsiednią, obłożenie stropu warsztatu nieznanym materiałem, obłożenie drewnianej bramy styropianem, który w wielu miejscach odpadł, nie stanowią "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w przepisie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W świetle powyższego przepisu "uzasadnione wątpliwości" powinny odnosić się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy też do stanu technicznego obiektu budowlanego

W przedmiotowej sprawie podczas oględzin w dniu 17 lipca 2014 r. zostało ustalone, iż w ramach przystosowania przedmiotowego budynku do funkcji warsztatu (poprzedni był garaż) nie wykonano żadnych robót budowlanych. Wobec braku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych nie można stwierdzić, aby występowały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości robót budowlanych. Ustalenie, że styropian, którym jest obłożona drewniana brama, "w wielu miejscach odpadł", jak również, że strop jest obłożony "nieznanym materiałem" nie daje podstaw do stwierdzenia występowaniu "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych. W trybie nadzoru budowlanego nie zostało jednoznacznie stwierdzone, że fakty te są stricte związane z funkcjonowaniem warsztatu. Ze względu na brak ustaleń odnośnie stanu technicznego elementów konstrukcyjnych dachu (z uwagi na ich przesłonięcie od wewnątrz "jakimś materiałem - tkaniną") nie można stwierdzić, aby występowały "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego.

Tymczasem to na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek jednoznacznego ustalenia, że stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości w stopniu uzasadniającym nałożenie obowiązku w myśl przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skoro "uzasadnione wątpliwości" winny odnosić się stricte do stanu technicznego obiektu budowlanego, jako przedmiot ustaleń w trybie nadzoru budowlanego należy przyjąć przede wszystkim stan techniczny poszczególnych części i elementów konstrukcyjnych budynku (fundamentów, ścian, dachu itd.). Brak dokumentacji odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie daje jeszcze podstaw do stwierdzenia, że stan techniczny obiektu budzi "uzasadnione wątpliwości"

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, iż występują określone braki i nieprawidłowości związane ze sposobem wykorzystywania przedmiotowego budynku jako warsztatu (brak pomieszczenia ubikacji, brak potwierdzeń utylizacji zużytego oleju, przechowywanie butli gazowych itd.) nie może stanowić podstawy do zastosowania przepisu art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skoro przepis ten nie przewiduje, aby "uzasadnione wątpliwości" należy odnosić do sposobu użytkowania obiektu czy też do kwestii występowania określonych braków i nieprawidłowości w zakresie prowadzonej działalności (w niniejszej sprawie działalności warsztatowej).

W ocenie organu odwoławczego w toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie w przedmiotowej sprawie występują "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych czy też do stanu technicznego obiektu budowlanego. "Uzasadnionych wątpliwości" nie należy odnosić wyłącznie do sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu czy też do kwestii występowania określonych braków i nieprawidłowości w zakresie prowadzonej działalności (w niniejszej sprawie działalności warsztatowej).

Z uwagi na okoliczność, iż działalność warsztatowa w przedmiotowym budynku (pierwotnie garażu) miała się rozpocząć w latach 2001-2003, sprawa winna być przeanalizowana w trybie nadzoru budowlanego pod kątem zastosowania przepisów art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoczęcia tej działalności, a nie pod kątem obecnie obowiązujących przepisów. W myśl przepisu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w treści zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy (w tym ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu 17 lipca 2014 r., oświadczenia uczestników oględzin i dokumentacja fotograficzna) potwierdzają fakt prowadzenia w przedmiotowym budynku warsztatu samochodowego. Niewątpliwie prowadzenie w budynku garażu działalności usługowej i przekształcenie tego budynku w warsztat samochodowy skutkuje zmianą sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., gdyż wiąże się ze zmianą dotychczasowych warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych (nawet, gdy nie jest konieczne wykonanie w ramach adaptacji jakichkolwiek robót budowlanych). Ponadto z pisma z 29 lipca 2009 r. (zawiadomienie) nie wynika, aby postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy samochodów na posesji przy ul. S. w G zostało wszczęte "na wniosek", natomiast ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, należy do zadań organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie I. T. występuje w roli pełnomocnika Ł. T., który jest właścicielem lokalu nr 2 oraz współwłaścicielem budynku usytuowanego przy ul. S. w G. (w świetle ksiąg wieczystych [...] i [...]).

Powyższe postanowienie zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 144 dalej k.p.a., art. 136 w związku z art. 144 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 126 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania.

W uzasadnieniu zakwestionował rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego wskazując, że w sprawie nie wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. Skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy bezzasadnie zaniechał wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozpatrzenia. W ocenie strony skarżącej prawidłowym byłoby uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia PINB z 16 października 2014r. i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 81 c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym zobowiązaniu M. B. do przedstawienia dokumentów wymienionych w treści postanowienia, w sytuacji gdy nie ciąży na nim obowiązek w powyższym zakresie, a I. T. nie jest właścicielem nieruchomości. Strona skarżąca na potwierdzenie trafności swojego stanowiska powołała się na linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Skarżący stwierdził że organ odwoławczy błędnie przyjął że braki w materiałach dowodowych miały charakter istotny, podczas gdy w jego ocenie wszelkie wątpliwości dotyczące stron i przedmiotu postępowania mogły być wyjaśnione przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako P.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118).

Stosownie do treści przywołanej regulacji organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Wskazać należy, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

Należy przy tym pamiętać, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Przy tym kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ww. ustawy. Nadto organ ten – a nie strona – ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym (patrz wyroki: NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 865/10; WSA w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011r., II SA/Rz 239/11).

Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że wątpliwości po jego stronie związane są z użytkowaniem przedmiotowego obiektu jako warsztatu napraw samochodów. Stanowisko te zakwestionował organ odwoławczy wskazując, że regulacja art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że uzasadnione wątpliwości w tej sprawie mogłyby odnosić się do co jakości wyrobów budowalnych albo co do stanu technicznego obiektu budowlanego, bowiem żadne roboty budowlane wykonane nie zostały. Ponadto organ odwoławczy za niedopuszczalne uznał żądanie w trybie tego przepisu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał, żeby obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony zasadnie i postanowienie organu I instancji zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Kontrolujący sprawę Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że argumentacja jaką zaprezentował organ I instancji pozostaje w oderwaniu od przesłanek wynikających z przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wywiódł jedynie lakoniczny wniosek mówiący o samowolnym dokonaniu zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy samochodów. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego decydując się nałożyć na stronę kosztowny obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zobowiązany jest dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu. Zastrzec trzeba również, że nałożenie szczególnego obowiązku w postaci przedłożenia ekspertyzy technicznej powinno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach, wtedy kiedy organ nadzoru budowlanego będący przecież jednostką wyspecjalizowaną, nie jest w stanie sam rozstrzygnąć pojawiających się w toku postępowania wyjaśniającego wątpliwości. Korzystając zaś z tego specyficznego środka prawnego trzeba bardzo precyzyjnie wykazać i uzasadnić dlaczego organ nie mógł we własnym zakresie rozstrzygnąć wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu, czego organ I instancji zupełnie nie dopełnił na gruncie rozpoznawanej sprawy. Bardzo dokładne uzasadnienie konieczności nałożenia rzeczonego obowiązku stanowi niezwykle istotną kwestię przy zastosowaniu 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Należy także podzielić pogląd organu II instancji, że przepis ten umożliwia nałożenie obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie przewiduje nałożenia obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie przewiduje również, aby dostarczenie ocen technicznych lub ekspertyz mogło zostać uzależnione od uzyskania przez zobowiązanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Regulacja ta, która faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu, powinien być wykorzystywany tylko wtedy, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Skoro organ nadzoru budowlanego I instancji nabrał wątpliwości co do stanu technicznego spornego przedsięwzięcia budowlanego, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinien wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Wskazuje na to wyraźnie użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 września 2010r., II SA/Ol 620/10). Słusznie wywiódł w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy, że nie każde naruszenie przepisów podczas realizacji obiektu budowlanego, oddziaływujące negatywnie na bezpieczeństwo jego użytkowania, ma wpływ na ocenę wykonanych robót budowlanych również w kontekście ich jakości. Zawarty w skardze zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego przez organ odwoławczy jest niezasadny.

Niezasadne są, w ocenie Sądu także, wszystkie pozostałe zarzuty podniesione w skardze, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organ odwoławczy we własnym zakresie, prawidłowo zweryfikował postanowienie organu I instancji i zasadnie uznał, że sprawa wymaga wyjaśnienia, co ma na treść rozstrzygnięcia i skorzystał z przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadło kontrolowane postanowienie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Tym samym jako chybiony jawi się także zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., gdyż zakres postępowania dowodowego, jakie zostanie ponowione przed organem I instancji wyklucza możliwość uznania, że byłoby to jedynie postępowanie uzupełniające. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógłby tego postępowania sam przeprowadzić. Rozstrzygniecie kasacyjne jest, zdaniem Sądu, zgodne z prawem i zostało poprzedzone wnikliwym zbadaniem sprawy przez organ odwoławczy.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.