Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 718/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21  ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).
journal: Dz.U. 2020 poz 6
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...][...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., utrzymało w mocy decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń i wniosków w sprawie "Uproszczonego planu urządzania lasu obrębu ewidencyjnego R. gm. R.". Do wydania powyższych decyzji doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy:

Na podstawie umowy z [...] lutego 2020r., zawartej pomiędzy Powiatem R. a firmą T. J. K. w L., został opracowany "Projekt uproszczony Plan Urządzenia Lasu", sporządzony dla lasów, stanowiących własność osób fizycznych i wspólnot gruntowych, obowiązujący na okres 01.01.2021- 31.12.2030.

R. M. - właściciel działek [...] i [...], objętych projektem planu, w piśmie z [...] października 2020r. złożył uwagi i zastrzeżenia do ww. projektu. Wskazał, że teren działek nie wpisuje się w obszary prawnie chronione gminy (park, rezerwat, tereny wpisane do rejestru WKZ). Teren działek nie jest związany z produkcją leśną. Nie znajduje się również w obszarze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie jego działek występują enklawy lasu, które m.in. nie stanowią zwartej powierzchni oraz cech urządzonego lasu, są to tereny rolne i w taki sposób są obecnie użytkowane. R. M. odwołał się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2001 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] września 2011 r., a następnie uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2020r. Akt ten na terenie ww. działek umożliwia prowadzenie działalności rekreacyjnej.

W dniu [...] listopada 2020r., została przeprowadzona w sprawie zgłoszonych uwag lustracja działek. W czynnościach udział wzięli: właściciel – R. M. oraz inspektor w Wydziale Środowiska Starostwa Powiatowego w R., przedstawiciel Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych w T., Nadleśnictwa S. oraz wykonawcy projektu.

W protokole nr [...], sporządzonym z czynności ustalono, że na działce nr [...] znajdują się drzewostany określone w kształcie i powierzchni w załączniku mapowym do projektu "Uproszczonego planu urządzania lasu obrębu ewidencyjnego R. gm. R." (dalej jako: "projekt planu"). Nie uznano uwag i zastrzeżeń zawartych w piśmie strony z [...] .10.2021r. W oparciu o dane z geodezji stwierdzono prawidłowość wykonania projektu planu. R. M. odmówił podpisania protokołu z powodu nieuznania granic aktualnego użytku lasu na działce [...] z posiadanymi wcześniejszymi danymi kartograficznymi.

W piśmie z [...] grudnia 2020r. D. M. oświadczyła, że jest właścicielką działki nr [...] od [...] czerwca 2020r. Strona do pisma załączyła wypis z rejestru gruntów (z [...] listopada 2020r. własność R. M., D. M.), bazę danych o lasach, mapę poglądową, inwentaryzację fotograficzną. Strona wskazała na rozbieżności powierzchni lasu na ww. działce. Właścicielka wskazała, że powierzchnia lasu w bazie danych o lasach wynosi [...] ha, w wypisie z rejestru gruntów wynosi [...] ha, natomiast pomiar bezpośredni lasu dokonany przez uprawnionego geodetę [...] listopada 2020r. przedstawia haliznę o powierzchni [...] ha w obszarze lasu o powierzchni [...] ha. Do pisma ww. załączyła zdjęcia wiatrołomów, podnosząc, że ich usuwanie obciąża budżet rodziny.

W piśmie z [...] grudnia 2020r. R. M. - właściciel działki nr [...] , przedstawił wypis z rejestru gruntów (z [...] czerwca 2019r. – własność R. Ż.), bazę danych o lasach, mapę poglądową, system Informacji Przestrzennej Gmina R., mapę obszarów leśnych. Wskazał, że zakreślone kolorem zielonym tereny, oznaczone jako Ls, są porośnięte olszynami, rosnącymi w sposób nieuporządkowany, są to typowe samosiejki, wzdłuż meandrującego kanału zasilanego wodą z jeziora K. Odwołując się do definicji lasu z ustawy o lasach oświadczył, że na jego działce nie mamy do czynienia z lasem. Właściciel odwołał się również do struktury działki użytkowania terenu, przedstawionej w Wypisie z rejestru gruntu (załącznik nr 3,4,5), gdzie ilość wskazanych terenów określona jako Ls nie koresponduje ze sobą. W oparciu o powyższe dowody wniósł o wyłączenie terenu działki z planu uproszczonego urządzenia lasu.

Decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...], Starosta R., działając na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2020r. poz. 6 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 4 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm.), nie uznał zastrzeżeń i uwag właścicieli działek do zapisów zawartych w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie "Uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu ewidencyjnego R. gm. R.". Organ w oparciu o przeprowadzoną lustrację z [...] listopada 2020r. uznał prawidłowość wykonania projektu i podał, że w projekcie planu wskazano, że na działce [...] o powierzchni [...] ha znajduje się: drzewostan olchowy w wieku 30 lat o powierzchni [...] ha oraz drzewostan olchowy w wieku 40 lat o powierzchni [...] ha. Natomiast na działce [...] o powierzchni [...] ha znajduje się drzewostan sosnowy w wieku 42 lat o powierzchni [...]ha.

Odnośnie stanowiska D. M., zawartego w piśmie z [...] grudnia 2020r., organ wyjaśnił, że różnice w powierzchni drzewostanu wynikającego z bazy danych o lasach spowodowane są tym, że drzewostan podany w bazie danych o lasach, położony jest na większej ilości działek niż są w posiadaniu D. i R. M. Co do zarzutów dotyczących ponoszonych przez stronę kosztów utrzymania lasu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do m.in. pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, co przekłada się na obowiązek usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów.

Odnośnie stanowiska R. M. zawartego w piśmie z [...] grudnia 2020r., organ wyjaśnił, że użytki leśne na jego działce nie spełniają definicji lasu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyjaśnił, że o przeznaczeniu danego gruntu do produkcji leśnej decyduje ustalenie leśnego sposobu użytkowania, potwierdzone odpowiednimi zapisami w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie organu, sporne działki są gruntami leśnymi, ponieważ w ewidencji gruntów i budynków ustalony został ich leśny sposób użytkowania. Lasy, występujące na tych terenach mają powierzchnię większa niż 0,10 ha i są częścią większego kompleksu leśnego, a ponadto grunty te nie zostały wyłączone z produkcji leśnej na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W ocenie organu, nie można wyłączyć działek z opracowania uproszczonego planu urządzania lasu. Przepisy dotyczące sporządzania i zatwierdzania uproszczonego planu urządzania lasu nie stanowią alternatywy lub trybu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, określonych w ustawie z 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r. poz. 293 ze zm.) i ustawie z dnia 3 lutego 1991r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1161 ze zm.) oraz nie przewidują możliwości wyłączenia z jego opracowania działek, które spełniają warunki uznawania za las w świetle art. 3 ustawy o lasach.

Organ podkreślił, że leśne użytkowanie gruntu zostało potwierdzone zapisami w projekcie uproszczonego planu urządzania lasu, wizją w terenie oraz dokumentacją fotograficzną.

Odnośnie stanowiska, dotyczącego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi również podstawy do zmian w projekcie uproszczonego planu urządzania lasu.

R. M. złożył do Staroty R. wniosek z [...] stycznia 2021r. o zawieszenie postępowania, załączając do niego obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] stycznia 2021r. nr [...] o wszczęciu na jego wniosek oraz D. M. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu, niestanowiącego na działce ew. nr [...] własności Skarbu Państwa, o powierzchni [...] ha, na użytek rolny.

Starosta R. postanowieniem z [...] stycznia 2021r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania, wskazując że do wydania decyzji w przedmiocie zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzania lasu nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W piśmie z [...] stycznia 2021r. R. M. oraz D. M., działając przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odwołanie od decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2020r. Decyzję zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. Art. 77 §1 w związku z art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów. W sprawie skoncentrowano ocenę stanu faktycznego jedynie na protokole z lustracji, w którym nie wyjaśniono zastrzeżeń oraz nie odniesiono się do wniosków złożonych przez strony i ograniczono się do stwierdzenia prawidłowości wykonania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, z posiadanymi danymi z geodezji, nie dokonując żadnych pomiarów, badań gleby, co skutkowało arbitralnym pominięciem dowodów i wynikających z nich faktów przemawiających za stanowiskiem odwołujących się do nieujmowania obszaru działek nr [...] i [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako las w uproszczonym planie urządzania lasu, gdyż obszar ten nie posiada charakteru użytku leśnego. Pełnomocnik odwołał się w argumentach do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, występujących halizn o pow. [...] ha na terenie działki nr [...] (zgodnie z ew. gruntów pow. działki [...] ha), rosnących wzdłuż kanału samosiejek na działce nr [...], panujących na działce nr [...] trudnych warunków glebowych i występującego wysokiego poziomu wód gruntowych, co uniemożliwia prawidłowy wzrost drzew iglastych z uwagi na słabo wykształcony system korzeniowy i skutkuje licznymi wiatrołomami. Zdaniem pełnomocnika zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla oceny, czy dany grunt jest gruntem leśnym.

2. Art. 6, art. 8 i art. 77 kpa, bowiem nie ustalono rzeczywistego charakteru działek.

3. Art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zdaniem pełnomocnika pominięto dowody przedstawione przez strony. Błędnie zastosowano wykładnię art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące i stanowią podstawę przy ustalaniu projektu uproszczonego planu lasu.

4. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wszczęcie na wnioski:

a) z [...] grudnia 2020r. postępowania przez RDOŚ w B.,

b) z [...] grudnia postępowania przed organem I instancji w sprawie, znak [...] , o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie spornych działek,

- stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) Art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach,

2) Art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

3) Art. 3, art. 21 ust. 5 oraz art. 7 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach oraz § 7 ust. 1 pkt 1 - rozporządzenia Ministra środowiska z 12 listopada 2012r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z [...] marca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2020r. Kolegium w uzasadnieniu, powołując się na ustawową definicję lasu, zawartą w art. 3 ustawy o lasach wyjaśniło, że w praktyce o kwalifikacji gruntu jako lasu, w oparciu o kryterium przeznaczenia, rozstrzygają dane z ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ przytoczył treść art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i wskazał, że na podstawie tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Załącznik nr 6 do tego aktu "Zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" w punkcie 2 wymienia "Grunty leśne", różnicując:

I. Lasy - oznaczone symbolem "Ls", do których zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83 i 125). Grunty zadrzewione i zakrzewione - oznaczone symbolem "Lz", którymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, a także:

1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;

2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;

3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;

4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;

5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;

6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;

7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.

W ocenie organu II instancji, grunty wymienione w powyższych siedmiu punktach nie są lasami, chyba że – tylko w odniesieniu do gruntów wymienionych w punkcie 4 – zostały one zaliczone do lasów.

Organ wskazał, że nieujęcie spornych działek w uproszczonym planie urządzenia lasu byłoby sprzeczne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Kolegium, postanowienia Studium nie mają wpływu na wynik sprawy, z uwagi na to, że akt ten nie jest prawem miejscowym.

Organ podkreślił, że w procesie sporządzania uproszczonego planu nie ma możliwości podważania danych zawartych w ewidencji gruntów, czy też zmiany klasyfikacji gruntów. Kwestie te uregulowane są w odrębnych przepisach i podlegają rozpoznaniu w odrębnych sprawach. Uproszczony plan urządzenia lasu jest dokumentem, który ma przedstawić stan lasu na czas sporządzenia przez wykonawcę inwentaryzacji lasu. W ocenie organu, grunt stanowiący sporne działki jest lasem, tak samo "halizana" jest gruntem leśnym w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o lasach.

Organ stwierdził, że skoro w ewidencji gruntów i budynków sporne działki są gruntami leśnymi, to nie można ich wyłączyć z uproszczonego planu urządzania lasu.

Kolegium odniosło się do ustaleń lustracji, w ramach której potwierdzono istnienie drzewostanów oraz prawidłowość zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu w kształcie i powierzchni określonych w załącznikach mapowych do tego projektu. Organ wskazał, że do protokołu załączono dokumentację fotograficzną, potwierdzającą dokonane ustalenia.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowość zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie może być kwestionowana w postępowaniu dotyczącym zastrzeżeń co do zapisów zawartych w projekcie uproszczonego planu urządzania lasu. Uproszczony plan jest dokumentem, który ma przedstawiać stan lasu na czas sporządzania przez wykonawcę inwentaryzacji lasu.

Kolegium wyjaśniło, że w procedurze sporządzania uproszczonego planu urządzania lasu, jak i uznania lub nie uznania wniesionych do niego zastrzeżeń, decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Z powyższego względu, w ocenie organu, nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 kpa.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wyjaśnił również, że zmiana lasu na użytek rolny określony w art. 13 ustawy o lasach wymaga odrębnego trybu, a zmiana klasyfikacji gruntów następuje w oparciu o inne przepisy niż ustawa o lasach.

R. M., działając przez pełnomocnika wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. (znak: [...] ), utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2020 r. Decyzję zaskarżono w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty R., jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu:

1) art. 6 i 7 k.p.a., poprzez uznanie, że słusznie Starosta R. odmówił uznania zastrzeżeń stron do postanowień projektu "Uproszczonego planu urządzenia lasu obrębu ewidencyjnego R., gm. R.", w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy obszar działek nr [...] i [...], nie posiada charakteru użytku leśnego i tym samym nie powinien być ujmowany w uproszczonym planie urządzenia lasu,

2) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie okoliczności braku podstaw do objęcia działek skarżącego nr [...] i [...], obr. R. uproszczonym planem urządzenia lasu także, z uwagi na fakt, że obszar tych działek nie stanowi części zwartego obszaru leśnego o powierzchni ponad 10 hektarów,

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku prawidłowego rozważenia stanu prawnego rozstrzyganej sprawy,

4) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, polegającą na przyjęciu, że skoro w ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] stanowią grunty leśne to nie można ich wyłączyć z opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu, w sytuacji, gdy to nie wpis w ewidencji gruntów ma znaczenie dla ustalenia planu urządzenia lasu, ale ustalenia zawarte w planach urządzenia lasu są wiążące dla innych aktów i decyzji, w tym dla zapisów ewidencji gruntów.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ II instancji:

a) wydając zaskarżoną decyzję oparł się na wpisie do ewidencji gruntów i protokole z lustracji, w którym z kolei ograniczono się do stwierdzenia prawidłowości projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, zgodnie z posiadanymi danymi z geodezji, bez dokonania jakichkolwiek szczegółowych ustaleń, badań i pomiarów, a tym samym organ uznał, że dane z ewidencji gruntów i budynków są wiążące w procesie sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu, a nie rzeczywisty stan i charakter działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości – R.,

b) nie uwzględnił okoliczności, że w toku postępowania w spawie urządzenia planu lasu możliwe jest kwestionowanie wpisów do ewidencji gruntów, gdyż w postępowaniu tym bada się, czy dany grunt posiada charakter lasu w dacie sporządzania projektu planu, co w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miało miejsca,

c) zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. ustalenia jaki jest rzeczywisty charakter działek nr [...] i [...] , położonych w miejscowości R., gdyż obszar ten nie posiada charakteru użytku leśnego, a także zaniechał inicjatywy dowodowej zmierzającej do ustalenia, jakie są podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków, uzasadniające przyjęcie, że działki skarżącego nr [...] i [...] stanowią w części użytki gruntowe - "las", a w związku z tym zmierzającej do ustalenia, czy obszar ten spełnia przesłanki przewidziane w art. 3 ustawy o lasach,

d) nie uwzględnił rozbieżności co do działki nr [...] , obr: [...] R., w zakresie obszaru oznaczonego jako las, które wynikają z porównania danych wskazanych w wypisie z rejestru gruntów z mapami stanowiącymi załącznik do pisma skarżącego z dnia [...] .12.2020 r.,

e) nie uwzględnił rozbieżności co do działki nr [...] , obr: [...] R., w zakresie powierzchni drzewostanu wynikającego z bazy danych o lasach, wypisu z rejestru gruntu oraz pomiaru bezpośredniego,

5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż możliwość jej rozpatrzenia nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez organy we wszczętym na wniosek skarżącego i uczestniczki z dnia [...] .12.2020 r. postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie, znak: [...] , o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości R.

6) art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej u.p.g.k., oraz w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zwanej dalej: ustawą o lasach, polegające na błędnym przyjęciu, że wpis w ewidencji gruntów i budynków, dotyczący działek skarżącego nr [...] i [...] , wskazujący, że działki te w części stanowią użytki gruntowe - "las" - nie może być przedmiotem dowodu przeciwnego w postępowaniu w sprawie zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, lecz kwestie te podlegają rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu organ sporządzający uproszczony plan urządzenia lasu nie bada, czy ujawnienie w ewidencji gruntów danego gruntu jako las było prawidłowe, lecz bada, czy grunt ten posiada charakter lasu w dacie sporządzania projektu planu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 3a u.p.g.k. w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące i stanowią podstawę przy ustalaniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu,

2) art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że na etapie sporządzania uproszczonych planów urządzenia lasów zapisy w ewidencji gruntów przesądzają o tym, czy grunt stanowi użytek leśny,

3) art. 21 ust. 5 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że niemożliwym jest uwzględnienie zastrzeżeń i wyłączenie działek nr [...] i [...] z opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu skoro w ewidencji gruntów działki te stanowią grunty leśne,

4) art. 3 w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na etapie sporządzania planu urządzenia lasu, o tym czy grunt stanowi użytek leśny decyduje wpis do ewidencji gruntów,

5) art. 7 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach oraz § 7 ust. 1 pkt 1- 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu poprzez ich niezastosowanie

Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:

1) 3 map zasadniczych w skali 1:1000 i jednej mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, na okoliczność istniejących rozbieżności co do obszaru i granic terenu oznaczonego jako las na działkach skarżącego nr [...] (wcześniej działki nr [...] i [...] ) oraz [...] ,

2) decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanej w sprawie [...] o odmowie wydania decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów polegającej na zmianie użytków leśnych na użytki rolne, działek [...] , [...] położonych na terenie obrębu: [...] R. wraz z wnioskiem skarżącego z dnia [...] .12.2020 r. o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na okoliczność odmowy wydania przez organ decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie odnoszącym się do działek skarżącego nr [...] i [...], obr. R.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie, Przewodniczący II Wydziału WSA w B., zarządzeniem, wyznaczył na dzień 8 lutego 2022r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] marca 2021r. nr [...], utrzymującej decyzję Starosty R. z [...] grudnia 2020r. znak: [...], w przedmiocie nieuznania zastrzeżeń i wniosków w sprawie "Uproszczonego planu urządzania lasu obrębu ewidencyjnego R. gm. R.".

Podstawę materialno- prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.). Art. 21 tej ustawy reguluje dwie różne kwestie: zlecania wykonania dokumentów leśnych oraz trybu postępowania z uproszczonymi planami urządzenia lasu. Uproszczone plany urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych sporządza się na zlecenie starosty.

W niniejszej sprawie projekt uproszczony planu urządzenia lasu został sporządzony na zlecenie Starosty R. Natomiast właściciele działek objętych tym projektem, korzystając z uprawnień określonych w art. 21 ust. 5 ustawy o lasach złożyli zastrzeżenia do projektu. Zastrzeżenia stron zostały złożone w terminie, co nie jest kontrowersyjne według stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Spór w przedmiotowej sprawie wymaga ustalenia, czy organy miały wystarczające dowody do przyjęcia w projekcie uproszczonym planu urządzenia lasu, że teren działek [...] i [...] , stanowiących własność R. i D. M., stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach.

Wyjaśnienia wymaga również wskazanie wpływu ustaleń dokonanych w projekcie uproszczonym planu urządzenia lasu na dane w ewidencji gruntów i budynków, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzedzonym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, jak również na przekształcenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

Wyjaśnienie powyższych kwestii będzie stanowiło odpowiedź, czy dwie działki nr ewidencyjny [...] i [...] stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, bowiem uproszczony plan urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skarżący tymczasem kwestionuje objęcie jego działek projektem planu.

Uproszczony plan urządzenia lasu opracowywany jest dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy). Skarżący złożył zastrzeżenie do tego projektu domagając się usunięcia dwóch działek spod działania planu.

Według stanowiska Skarżącego, na ww. działkach nie występuje las w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach.

Organ tymczasem twierdzi – powołując się na utrwalone orzecznictwo, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy decyduje co do zasady zapis w ewidencji gruntów i budynków.

Skoro z wypisu z tej ewidencji wynika, że część działek skarżącego stanowi użytek leśny, to stan taki rodzi konsekwencje w postaci konieczności sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu dla tego terenu. Dane wynikające z ewidencji decydują o kwalifikacji użytku i w tym wypadku objęcie działek użytkiem Ls powoduje automatycznie konieczność objęcia ich planem uproszczonym.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony.

Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest, czy spełnia on kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c) ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14, z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11). Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że plan urządzenia lasu jest dokumentem, który reguluje w terenowej jednostce administracyjno-leśnej sprawy produkcji leśnej i użytkowanie zasobów leśnych w określonym czasie. Uproszczony plan urządzenia lasu jest jednym z instrumentów prawnych gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy działalnością leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zasadniczą zatem funkcją uproszczonego planu urządzenia lasu jest realizacja celów gospodarki leśnej. Oznacza to konieczność takiego sporządzenia planu, aby wszystkie cele oraz zadania tego planu były realizowane na takich użytkach, które kwalifikują się do realizacji gospodarki leśnej. Organ specjalistyczny posiada tę wiedzę właśnie na etapie tworzenia planu uproszczonego.

Natomiast w myśl art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U.2021.1990), ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Treść powołanych przepisów uzasadnia stanowisko, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponieważ w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest ugruntowane co do powyższego poglądu. Pogłębionej analizy powyższej kwestii dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 38/13. Podkreślił, że związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Związanie ustaleniami planu w ewidencji w takiej konfiguracji oznacza, że zapisy planu uproszczonego mają charakter pierwotny w stosunku do zapisów ewidencji. Zatem jedynie na etapie uchwalania planu urządzenia lasu możliwe są nowe ustalenia faktyczne co do występowania oraz zasięgu lasu na danej jednostce geodezyjnej, którymi to ustaleniami będzie związany organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który to - przypomnieć należy - pełni funkcję jedynie rejestracyjną. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone w kolejnych orzeczeniach sądów administracyjnych (wyrok NSA z 21 września 2017r. I OSK 472/17). W wyroku z 18 stycznia 2021r. I OSK 1901/20 NSA stwierdził, że organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji - jak zaznaczono - zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu. NSA wyjaśnił w powyższym wyroku, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, pochodny – odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r. sygn. akt I OSK 385/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z Kolegium, że co do zasady jest ono związane zapisami ewidencji gruntów, ale nie oznacza to, że nie jest władne dokonać zmiany rodzaju użytku w zakresie Ls.

Zdaniem Sądu, właśnie na etapie sporządzania projektu planu możliwe są zmiany danych, które dotyczą lasu jako obszaru zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Jednakże jedynie w tym zakresie tj. klasyfikacji użytku Ls, organ sporządzający projekt planu nie będzie związany zapisami w ewidencji. Wszystkie pozostałe dane, choćby powierzchnia działki, jej granice czy podmiot, który jest jej właścicielem , nie mogą podlegać żadnej weryfikacji i zmianom na etapie tworzenia i uchwalania planu uproszczonego.

Podstawę prawną sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1302, dalej: rozporządzenie) wydane na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy o lasach. W § 7 ww. rozporządzenia uregulowano tryb sporządzania uproszczonego planu. Składa się z szeregu czynności wymienionych przykładowo w § 7.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia tryb sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje sporządzenie w szczególności:

1) skrócony opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia;

2) zestawienia powierzchni lasów ochronnych;

3) ogólnego opisu drzewostanów wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku;

4) rejestru zawierającego: a) zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku, b) zadania w zakresie gospodarki leśnej, c) wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów;

5) kopii lub wyrysu mapy ewidencyjnej gruntów z oznaczeniem działek ujętych w sporządzanym uproszczonym planie urządzenia lasu.

Podkreślić należy wymieniony w § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi, odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu, a stanem faktycznym tych gruntów, ponieważ rejestr, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, sporządza się według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, osobno dla każdej działki ewidencyjnej. Z kolei § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przewiduje konieczność skróconego opisu lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, a pkt 3 przedstawia ogólny opis drzewostanu wraz z zestawieniem powierzchni gruntów i miąższości drzewostanu według gatunków głównych i ich wieku.

Powołany akt wykonawczy wyznacza zatem tryb w przedmiocie uchwalenia planu uproszczonego, nakładając obowiązek ustalenia stanu faktycznego na gruncie poprzez opis drzewostanu i skonfrontowania tego stanu z zapisami w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić jednak należy, że rozporządzenie dopuszcza także możliwość wystąpienia rozbieżności między danymi ewidencyjnymi, a stanem w rzeczywistości na gruncie. Jeżeli według tego opisu stan faktyczny nie odpowiada zapisom w ewidencji w części granic i powierzchni lasu, konieczne jest uwzględnienie owych zmian w planie urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków bowiem nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych faktycznych (granic i powierzchni lasu) odnoszących się do występowania na danej działce lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu.

Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (por. wyrok NSA z 21 września 2017r. sygn. akt I OSK 472/17).

W ocenie Sądu stanowisko organu co do związania zapisami w ewidencji gruntów, również w zakresie granic i powierzchni lasu, jest błędne.

Organ błędnie odczytuje normy prawa materialnego zawarte w ustawie o lasach, jak i rozporządzeniu wykonawczym, odbierając stronie prawo do weryfikacji w niniejszym postępowaniu granic i powierzchni lasu.

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, jak również w protokole z przeprowadzonej lustracji zabrakło wniosków o dokonaniu analizy w zakresie rejestru sporządzanego na podstawie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w kwestii, czy zawiera on wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych planem, a stanem faktycznym na tych gruntach. Jeśli natomiast skarżący podnosi zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego co do występowania lasu na jego działkach na etapie zastrzeżeń do projektu planu uproszczonego konieczna jest weryfikacja tego stanu faktycznego, czego organ zaniechał.

Skład Sądu opowiada się za tą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w której przyjęto, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, stanowiący o konieczności uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków ustaleń planu urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasów, jest regulacją szczególną w stosunku do ogólnych zasad, dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzenia zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego tych terenów, przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów.

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że ustalenia dokonane w uproszczonym planie urządzenia lasu będą wiążące dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie.

Stanowisko organów wyrażone w wydanych decyzjach przedstawia odmienny pogląd, którego Skład Sądu nie podziela.

Wadliwe odczytanie norm prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia uzasadnia zarzut skargi o naruszeniu art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Konsekwencją tego było zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co oznacza naruszenie norm procesowych.

W świetle powyższego, istotne również znaczenie w przedmiotowej sprawie mają ustalenia organu dokonane w trakcie czynności lustracji, podczas której właściciel działek zgłosił konkretne zastrzeżenia co do powierzchni ustalonej w projekcie uproszczonym planu urządzenia lasu.

W niniejszej sprawie w "Projekcie Uproszczonym Planu Urządzenia Lasu" z 2021r., działki nr [...] , [...] (aktualnie dz. [...] ) oraz [...] - nr w rej. gruntów G [...], obręb ewidencyjny [...] -R., określone zostały jako użytek ew. Ls. Według stanowiska organu, prawidłowość powyższej klasyfikacji potwierdza protokół z przeprowadzonej [...] listopada 2020r. lustracji.

Sąd odnosząc się do twierdzeń organu w powyższej kwestii zauważa, że protokół z lustracji zawiera bardzo ogólne informacje. W ustaleniach nie zamieszczono żadnych danych, dotyczących pomiarów terenów leśnych na działkach [...] oraz [...]. Protokół odsyła do powierzchni Projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu w zakresie drzewostanu zlokalizowanego na powyższych działkach, jego kształtu i powierzchni. Szczególnie należy zwrócić uwagę, że załączona dokumentacja fotograficzna (dwa zdjęcia), nie została opisana jako załącznik do protokołu. Nie jest również wiadome, której z działek dotyczą wykonane zdjęcia, jaki obejmują obszar oraz, w których miejscach zostały wykonane. Dalej, trudno ocenić jaką powierzchnię drzewostanu dowody te miałyby potwierdzić. Nie można w oparciu o powyższe fotografie ustalić nawet granic działek. Powyżej opisane nieprawidłowości, popełnione przez pracowników w trakcie lustracji skutkują tym, że włączone do akt administracyjnych sprawy fotografie nie mogą stanowić dowodu na potwierdzenie twierdzenia, że na spornych działkach znajduje się użytek leśny. Protokół z lustracji nie wymienia zdjęć jako załączników. W ustaleniach zabrakło dowodu odniesienia się do map kartograficznych. Nie wyjaśniono jakiego kompleksu leśnego dotyczy w projekcie planu powierzchnia lasu [...] ha. Stanowisko organu, że drzewostan podany w bazie danych o lasach, położony jest na większej ilości działek niż są w posiadaniu D. i R. M., nie zostało poparte dowodami oraz nie zostało uzasadnione.

Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że skarżący odmówił podpisania protokołu z powodu nieuznania aktualnego użytku Ls. na działce [...] z posiadanymi wcześniej danymi kartograficznymi. W skardze, a wcześniej w odwołaniu, strony podniosły, że obszar przedmiotowych działek nie posiada charakteru użytku leśnego i tym samym nie powinien być ujmowany w uproszczonym planie urządzenia lasu.

Wobec zgłoszonych przez skarżącego uwag zawartych w odwołaniu oraz zastrzeżeń do protokołu z przeprowadzonej lustracji i podanie powodów jego niepodpisania, obowiązkiem organu było szczegółowe odniesienie się do zgłoszonych przez Skarżącego uwag.

Organy pominęły zgłoszony przez skarżącego dowód - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się jedynie do twierdzenia, że z uwagi na brak wiążącego charakteru studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu postanowienia tego aktu nie są wiążące przy sporządzaniu projektu uproszczonego planu urządzania lasu.

Sąd wyjaśnia, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, ustalenia jego nie wszystkie muszą być przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego. Akt ten w ocenie Sądu może mieć znaczenie w niektórych kwestiach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021r. poz.1372) zadania własne gminy obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Zadania te w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagają analizy przeznaczenia terenu spornych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ma rację organ wywodząc, że Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie jest tym samym dla organów wiążący. Akt ten jest jednak dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Został sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w jego zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Uchwalenie Studium stanowi jeden z etapów procedury planistycznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2021, poz.741, wersja obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2020r. poz. 293 - dalej jako: "u.p.z.p."), wymienia w art. 10 elementy uwzględniane i określane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, takie jak np.: dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Należy mieć tym samym na uwadze, że każda gmina kształtuje własną politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania terenu, uchwalając przede wszystkim generalny akt jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy do określania kierunków polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to akt generalny a zatem realizacja jego ustaleń następuje w poszczególnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego będącymi aktami prawa miejscowego. Ustalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny, normatywny związek funkcjonalny. W konsekwencji już w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zobligował organy gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, ich jasności i ewentualnie pozostawionego luzu interpretacyjnego. W u.p.z.p. ustawodawca wskazał, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1028/07 zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Wobec powyższego stanowisko Skarżącego zwarte w pismach procesowych, odnoszące się do uregulowania zawartego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania powinno zostać ocenione. Zwłaszcza w kwestii, czy stan faktyczny ustalony na gruncie w dniu przeprowadzonej lustracji znajduje potwierdzenie w przyszłych planach przestrzennych gminy wyrażonych w Studium. Ustalenia organu powinny sprowadzić się wyłącznie do oceny Studium jako dowodu w sprawie w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącego regulacje Studium obejmują teren działek [...] i [...].

Sąd częściowo uwzględnił wnioski dowodowe złożone w postępowaniu przed Sądem. Między innymi Sąd przeprowadził dowód uzupełniający na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z Zaświadczenia Wójta Gminy R. z [...] listopada 2020r. nr [...]., które istniało w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2020r., znak: [...] . Dokument ten potwierdza utratę ważności dotychczasowego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z [...] maja 1994r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...] z [...] czerwca 1994r.). Wójt wskazał, że działka oznaczona nr ew. [...], obręb [...] R., gm. R. nie jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium gminy R. działka posiada oznaczenie: Uwarunkowania środowiska przyrodniczego: gleby średniej i niskiej przydatności rolniczej; kierunki- strefy polityki przestrzennej: W3 wielofunkcyjna – wypoczynkowo- mieszkalna. Zaświadczenie zostało wydane Skarżącemu w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ miał wiedzę o postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzonym na wniosek skarżącego.

W ocenie Sądu, organ powinien wykazać się większą starannością i zbadać jak dotychczas kształtowała się gospodarka przestrzenna na spornym terenie. Naruszenie przez organ art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach uzasadnia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1, art. 8, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym, w ramach prowadzonego postępowania, mając na względzie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji ujawniła dowolną ocenę dowodów przez organy i nieprzeprowadzenie ustaleń w niezbędnym zakresie. Postępowanie dowodowe zostało ograniczone do ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] i protokołu z lustracji. Oparcie się na ewidencji gruntów i budynków jako dokumencie wiążącym dla uproszczonego planu świadczy o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej. W gruncie rzeczy organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu organy nie odniosły się do wszystkich okoliczności faktycznych podniesionych przez skarżącego. Niedokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego oraz brak przekonujących dowodów doprowadziły do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, a tym samym do przedwczesnego, w ocenie Sądu, nieuwzględnienia zastrzeżeń do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu obciążenia skarżących wskazaną opłatą planistyczną. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Odnośnie kosztów postępowania zasądzono je według reguły zawartej w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego.