Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 583/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. N. i J. R.-N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 grudnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwławczego solidarnie na rzecz skarżących K. N. i J. R.-N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 28 grudnia 2015 r., nr [..], w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] przy ul. S. w G., na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania).

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [..] z 13 maja 2014 r., wydaną na wniosek A., Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla działek nr [..]-[..] przy ul. S. w G., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną (likwidacja istniejącego zainwestowania). W toku ww. postępowania uznano, że wnioskowane zamierzenie oddziaływać może na działki bezpośrednio sąsiadujące, przylegające do wnioskowanej nieruchomości tj.:- działki nr [..], [..] KM [..] stanowiące własność prywatną (S.), działkę nr [..] w użytkowaniu wieczystym B., działkę nr [..] w użytkowaniu wieczystym C., działkę nr [..], stanowiącą własność A., a także na działki nr [..]-[..], przez które przebiegają drogi publiczne (własność Gminy), na których realizowana będzie infrastruktura techniczna i komunikacyjna.

O wznowienie postępowania w sprawie wydania powyższej decyzji wystąpili J. R. – N. i K. N. Jako podstawę wznowieniową wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", domagając się uznanie za stronę powyższego postępowania, która nie z własnej winy nie brała w nim udziału i uchylenia decyzji z 13 maja 2014 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wnioskujący uprawdopodobnili, że o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się 14 sierpnia 2015 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyli 14 września 2015 r., za pośrednictwem poczty.

Postanowieniem z 15 października 2015 r. wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r.

Organ I instancji w toku postępowania wznowieniowego zbadał interes prawny wnioskodawców do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy powinni powołać taki przepis prawa, z którego wynikałoby, że lokalizacja budynku mieszkalno-usługowego na działce położonej w sąsiedztwie inwestycji, uniemożliwi prawidłowe korzystanie lub jej zagospodarowanie, a więc naruszać będzie "chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich". U podstaw żądania o wznowienie postępowania nie mogą bowiem lec przypuszczenia, ani też subiektywne odczucia osób, że realizacja inwestycji może utrudnić lub zmienić korzystanie z nieruchomości, a wyłącznie przepisy prawa.

Organ I instancji wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania nie podano żadnego związku o charakterze materialnoprawnym między wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a sytuacją prawną wnioskodawców, polegającą na tym, że ustalenia decyzji będą miały wpływ na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przy ul. S. przez jej właścicieli. Żądanie to nie zostało poparte żadnym przepisem prawa materialnego, z którego wynikałby przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] przy ul. S. Jednocześnie organ wskazał, że możliwość ewentualnego występowania uciążliwości zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", jest przedmiotem badania na etapie wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadzonego w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego ustalane są strony postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. N. i J. R.

– N., domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do meritum sprawy, tj. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z 13 maja 2014 r. Odwołujący się zakwestionowali całkowicie stanowisko organu o braku ich interesu prawnego w postępowaniu, w toku którego w ww. wymienionej ostatecznej decyzji z 13 maja 2014 r. ustalono warunki zabudowy. Jako podstawę swojego interesu prawnego powołali przepis art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

(Dz. U. z 2016 r., poz. 380), w skrócie jako "k.c.", oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 sierpnia 2016 r.

– wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1

i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 54, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2016 ., poz. 778) – w skrócie jako "u.p.z.p.", zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie został zachowany. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie powołanie się przez wnioskodawców o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skutkowało wydaniem przez organ I instancji, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia o wznowieniu postępowania

(z 24 września 2015r.), a następnie organ I instancji po przeprowadzeniu dalszego postępowania wznowieniowego, oceniając sprawę zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia oraz co do istoty sprawy, podjął właściwe proceduralnie rozstrzygnięcie, na mocy art. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawiając uchylenie decyzji dotychczasowej. Brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przesądza o tym, że wnioskodawca nie jest stroną w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Przechodząc do oceny, czy wnioskodawcy mają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu Kolegium wskazało, że pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego, którego podstawą jest art. 28 k.p.a. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ podzielił poglądy przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być jednak stroną takiego postępowania dopiero po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek

z art. 28 k.p.a., a więc wpływu tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego. W świetle przywołanego poglądu, organ uznał za konieczne - dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, poczynienie ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także wynikające z tej ustawy uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nienależących do nich, w tym właścicieli sąsiednich działek. Organ podkreślił przy tym, że poddanie w tym kontekście kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego, wbrew twierdzeniu odwołujących się, wyłącza jej ochronę na zasadach ogólnych, wyznaczonych normami art. 222 § 1 w związku z art. 140 i art. 144 k.c. Dodał, że orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [..], będąca własnością odwołujących się, położona przy ul. S., jest terenem, na którym dominuje zabudowa jednorodzinna. Nie przylega ona bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, oddzielona jest od niej działkami o numerach: [..]-[..]. Odwołujący się wskazują na brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących analizy wpływu tej inwestycji na działki sąsiednie, np. w kwestii obsługi komunikacyjnej, która musi w znacznej mierze przebiegać wzdłuż ul. S., a związana jest także z miejscami parkingowymi dla klientów planowanej inwestycji. Zdaniem wnioskodawców, samochody tych klientów będą parkowane w najbliższym możliwym miejscu, czyli na chodniku wzdłuż ich posesji, co może doprowadzić do całkowitego zablokowania dostępu do ich budynku, a także wpłynie na poziom hałasu. Nadto, wskutek powstania i funkcjonowania planowanego obiektu, którego powierzchnia zabudowy wynosi ok. 1500 m2, a powierzchnia handlowa 1700 m2, zostaną oni narażeni na zwiększone oddziaływanie hałasu, wibracji i spalin. Istnieje także znaczące prawdopodobieństwo zacienienia ich posesji.

Oceniając powyższe okoliczności organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone przez organ I instancji, że będą one przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. I to właśnie na etapie tego postępowania przedmiot oceny mogą stanowić podnoszone przez wnioskodawców ewentualne immisje. Bez bowiem znajomości projektu budowlanego, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie można ustosunkować się do tych kwestii w sposób wiążący. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że z dołączonej do odwołania (sygn. akt Kolegium [..]) kopii decyzji Wojewody z 21 kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 23 listopada 2015 r. odmawiającej inwestorowi A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji wynika, że w postępowaniu tym odwołujący zostali uznani za strony postępowania o pozwolenie na budowę, a więc czynnie mogli uczestniczyć w nim, zgłaszając swoje zastrzeżenia, uwagi i wnioski.

Nadto Kolegium wskazało, że organ I instancji - prowadząc postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., zobowiązany był do ustalenia, czy wnioskującym o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. A zatem poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają zarzuty odwołujących się opisane szczegółowo we wniosku, mające na celu podważanie prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. R. – N. i K. N., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w ich ocenie stanowisko organów obu instancji w przedmiotowej sprawie jest błędne, a żaden z tych organów nie dokonał prawidłowej oceny istnienia bądź braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wskazali, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest konkretne wskazanie wymogów oraz charakterystyki inwestycji, w tym przede wszystkim rodzaju inwestycji, której skutki mogą być choćby potencjalnie - tudzież są - uciążliwe dla sąsiadującego otoczenia. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wiążący w dalszym przebiegu procesu inwestycyjnego, o czym świadczy art. 35 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, decyzja o warunkach zabudowy z całą pewnością wkracza również w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiadujących.

Skarżący podkreślili, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że zastosowanie będzie miał przepis art. 28 k.p.a. Ich interes prawny oparty jest na przepisach prawa materialnego, w tym art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. i wynikających z niego uprawnieniach skarżących. Skarżący podkreślili jednocześnie, że status strony w postępowaniach w przedmiocie warunków zabudowy winien być uzależniony od charakteru zamiaru inwestycyjnego. Nie można a priori wykluczyć, że właściciel nieruchomości bezpośrednio niegraniczącej z obszarem objętym działaniem inwestycyjnym nie będzie posiadał takiego statusu.

Skarżący zarzucili, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazali szereg przepisów potwierdzających ich interes prawny, zarówno wynikających z ustaw jak i aktów wykonawczych – np. § 11 ust. 1 i 2 oraz 323 § 1 i § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Organ odwoławczy uznał, że powoływane wyżej normy nie mają zastosowania w analizowanym postepowaniu, a znajdą zastosowane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Takie stanowisko, zdaniem skarżących, jest błędne. Wbrew stanowisku organów, zasięg oddziaływania planowanej inwestycji winien był zostać ustalony w tej sprawie przez organ rozpoznający sprawę merytorycznie. Skarżący przytoczyli cały szereg norm prawnych, które oddziaływanie takowe regulują, a tym samym które winny być wzięte pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślili, że w ich ocenie, w oparciu o przytoczone przepisy prawa, powinni oni być stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, nie przesądzając czy wydana w nim decyzja narusza te przepisy, czy nie. Ich zdaniem, wydane w sprawie decyzje dotknięte są kwalifikowaną wadliwością, polegającą na nieuwzględnieniu skarżących w kręgu stron postępowania, a tym samym uniemożliwieniu im ochrony ich interesów w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 17 listopada 2016 r. skarżący wskazali, że elementem decyzji o warunkach zabudowy powinna być koncepcja obsługi komunikacyjnej inwestycji i określenie jej wpływu na istniejący układ komunikacyjny. Tymczasem, ten element w ogóle nie był przedmiotem analizy w decyzji. Skarżący stwierdzili, że ul. S., przy której ulokowana jest ich nieruchomość, jest ulicą równoległą do ul. B. i naturalną alternatywą dojazdową do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym dla tej ulicy. Co więcej, z uwagi na katastrofalny stan nawierzchni ulicy B., świeżo wyremontowaną ulicą S. odbywa się znacząco większa część ruchu kołowego. Ulica S. nie została jednak ujęta w zakresie żądanej od inwestora analizy, co oznacza ewidentne naruszenie interesu prawnego skarżących.

W piśmie procesowym z 1 lutego 2017 r. uczestnik postępowania

– A. wniosła o oddalenie skargi. Spółka podkreśliła, że podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, zarówno co do prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak i bezzasadności zgłoszonej skargi. Uczestnik postępowania wskazał, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić jakiegokolwiek naruszenia interesu osób trzecich. Wynika z niej szereg wymagań, stawianych inwestorowi, który dopiero przystępuje do realizacji inwestycji, a które są weryfikowane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W tym też postępowaniu następuje konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich w oparciu o konkretny projekt budowlany. Zdaniem uczestnika postępowania, w ramach decydowania o warunkach zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągnięta na okoliczności, będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno – budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - w skrócie jako "p.p.s.a.". Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na to, że składający wniosek o wznowienie postępowania nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r.

Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył ostatecznej decyzji z 13 maja 2014 roku, którą Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na działkach nr [..]-[..]] przy ul. S. w G. Z ustaleń tej decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynika m.in., że planowana zabudowa ma posiadać szerokość elewacji maksymalnie do 54 m, zaś wysokość elewacji frontowej do gzymsu lub attyki – maksymalnie do 31 m od naturalnej warstwicy terenu. Ponadto w decyzji wskazano, że obowiązująca linia zabudowy ma stanowić kontynuację obecnej linii na sąsiednich nieruchomościach (budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego), i ma zostać przeprowadzona równolegle do przebiegu pasa drogowego ulicy B. Zawarto w niej także zapis, zgodnie z którym "należy opracować koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny

- skrzyżowania ul. C. z ulicami H., N. i W. oraz ulicę B. W przypadku pogorszenia warunków komunikacyjnych spowodowanych planowaną inwestycją, inwestor zostanie zobowiązany do przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (...)", a także zapis, zgodnie z którym "należy wykonać bilans miejsc postojowych dla sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej C. - działka nr [..] (...) jest obecnie użytkowana jako parking osiedlowy."

Wniosek o wznowienie postępowania złożyli skarżący – J. R. – N. i K. N. Jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się wznowienia postępowania wnioskodawcy argumentowali, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy nie brali udziału jako strony tegoż postępowania, mimo że ich nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2146/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1138088). W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym - podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienie następuje tylko na żądanie strony. Tylko bowiem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 roku, sygn. akt

II OSK 51/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509705).

W niniejszej sprawie było bezsporne, że wnioskodawcy, tj. skarżący J. R. – N. i K. N., nie brali udziału w postępowaniu głównym (zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z 13 maja 2014 r.) i dlatego domagają się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestią sporną było natomiast, czy przysługuje im interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji o nieprzyznaniu wnioskodawcom statusu stron postępowania jest błędne. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z punktu widzenia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stanąć na stanowisku, że są one niezgodne z prawem, albowiem materiał dowodowy sprawy dawał podstawy do przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy z 13 maja 2014 roku. Odmienne stanowisko organów stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że z chwilą wniesienia do organu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na organie prowadzącym postępowanie ciąży - zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. - obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu. Ustalenie stron postępowania w tej sprawie następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie, albo zgłoszenie żądania czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdej zatem sprawie organ ma obowiązek przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie ustalić krąg stron postępowania, których interesu prawnego ono dotyczy. Zaniechanie przez organ prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie zawiadomienia wszystkich stron o wszczętym postępowaniu i pozbawienie przez to strony bez jej winy w nim udziału stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - podstawę do żądania wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ustalone, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Powszechnie przyjmuje się także, iż w przypadku tego postępowania administracyjnego jego stronami są: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 października 1998 roku, sygn. akt II SA/Gd 1095/98, Baza Orzeczeń LEX nr 44159). Co za tym idzie, nie powinno budzić wątpliwości, że stroną postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt

II OSK 135/11; z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2105/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; z dnia 29 czerwca 2001 roku, sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 roku, sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). W orzecznictwie wskazuje się również, że właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną takiego postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego. Przykładowo w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 68/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 493251), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 115/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 35532), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 901/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 173675) przyjęto, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Przy czym należy podkreślić, że przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") oraz wskazywany przez skarżących art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przepis art. 140 k.c. stanowi natomiast, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Należy dodać, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Z określonej w cytowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę albo inną wąską, zabudowaną (lub też nie) działkę.

Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może (tak jak w tej sprawie) na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 447/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Interesu prawnego skarżących (wnioskodawców) w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy zatem dopatrywać się w opisanych powyżej normach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa, oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa.

Skarżący są właścicielami działki nr [...], położonej przy ul. S. Działka ta zlokalizowana jest na terenie, na którym dominuje zabudowa jednorodzinna. Jak ustalił organ odwoławczy (organ I instancji żadnych konkretnych ustaleń w tym przedmiocie nie poczynił), działka ta nie przylega bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, oddzielona jest bowiem od niego działkami o numerach: [..]. Organ II instancji pominął jednak, że wskazane przez niego działki - oddzielające nieruchomość skarżących od inwestycji - tworzą w istocie jedną, niedużą nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnym. Fakt ten potwierdza treść mapy stanowiącej załącznik do warunkach zabudowy z dnia 13 maja 2014 roku, a także znajdującego się w aktach sprawy zakończonej wydaniem tej decyzji wyrysu z mapy ewidencyjnej – k. 2 akt administracyjnych (dowód z akt administracyjnych zakończonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2014 r., nr [..], które załączone są do akt tutejszego Sądu o sygnaturze II SA/Gd 550/16, dopuszczony na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku k. 93 akt sądowych). Na niewielką odległość od działek objętych inwestycją, w jakiej znajduje się stanowiąca własność skarżących nieruchomość, wskazywał także skarżący K. N., który na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku wyjaśnił, że odległość pomiędzy granicą jego nieruchomości a granicą nieruchomości objętej planowaną inwestycją wynosi ok 15 - 20 metrów.

W ocenie Sądu zarówno ta niewielka odległość pomiędzy nieruchomością skarżących, która zabudowana jest budynkiem jednogodzinnym w zabudowuje bliźniaczej, a działkami objętymi inwestycją, jak i charakter planowanej inwestycji

- zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlową, podobnie jak i charakter postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja, przemawiają za tym aby uznać działkę stanowiącą własność skarżących za nieruchomość sąsiadującą z działkami nr [..]-[..] (obecnie [..]-[..]), na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, znajdującą się w obszarze jej oddziaływania. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika bowiem, że działka skarżących, dostępna z tej samej drogi, co działki objęte inwestycją, powinna być traktowana jako działka z nimi sąsiadująca i objęta oddziaływaniem inwestycji na nich realizowanej, mimo że nie ma ona wspólnej granicy z tymi działkami lecz sąsiaduje z nimi przez niewielką, zabudowaną budynkiem jednorodzinnym nieruchomość.

Za taką oceną tego stanu faktycznego przemawia także to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy problem stron trzeba analizować także przez pryzmat art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w ramach tego postępowania każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego (w którym zresztą skarżący za stronę postępowania zostali uznani), lecz już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie przywoływany powyżej art. 140 k.c. który – poza tym, że daje właścicielowi pewne uprawnienia, także ogranicza treść przysługującego mu prawa własności, w szczególności zobowiązując właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo zabudowy, niezależnie od tego, czy traktowane jako oczywisty element prawa własności nieruchomości, czy też uprawnienie wynikające z publicznoprawnych aktów zgody organów administracji publicznej, podlega ocenie jego zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też – zdaniem Sądu - należy przyjąć, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (budynek mieszkalny wielorodzinny z funkcją usługową o powierzchni sprzedaży do 1700 m2, o szerokości elewacji do 54 m i wysokości elewacji frontowej do gzymsu lub attyki do 31 m), a także związane z nią w sposób oczywisty uciążliwości, m.in. związane z istotnymi zmianami w układzie komunikacyjnym, uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należy nieruchomość skarżących (wnioskodawców). Sam fakt, że taka możliwość istnieje – chociażby w związku ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, czy też potencjalnymi ograniczeniami w dopływie światła dziennego - uzasadnia uznanie statusu właścicieli tej nieruchomości jako stron postępowania.

Należy przy tym wyjaśnić organowi I instancji i inwestorowi, że wbrew ich przekonaniu, to nie konieczność naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich uzasadnia, w myśl art. 28 k.p.a., przyznanie statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, lecz już sama możliwość zaistnienia takiego naruszenia. W ocenie Sądu, jak to już wskazano powyżej, taka możliwość w odniesieniu do skarżących istnieje, a to uzasadnia przyznanie im statusu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, objętych decyzją z 13 maja 2014 r.

Należy także dodać, że analizując kwestię statusu skarżących jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 r., organy ograniczyły się w istocie, jedynie do pobieżnej analizy kwestii bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżących w odniesieniu do działek objętych planowaną inwestycją. Nie poddały tym samym rozważeniu jakichkolwiek innych możliwych oddziaływań przedmiotowej inwestycji na ich działkę i sposób wykonywania przysługującego skarżącym w stosunku do niej prawa własności. Potrzeba przeprowadzenia takiej pogłębionej analizy uzasadniona była na gruncie niniejszej sprawy przede wszystkim charakterem planowanej w tej sprawie inwestycji. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z funkcją usługową o powierzchni do 1700 m2, który ma zostać usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (taka zabudowa występuje także na nieruchomości skarżących), wymaga bowiem szczegółowego rozważenia, w kontekście określenia kręgu stron postępowania, możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym w szczególności pod kątem uciążliwości związanych ze znacznie zwiększonym ruchem drogowym (na co wskazywali skarżący). Nie przesądza to jednocześnie tego, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących rzeczywiście wystąpi. Przesłanki uznania za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu (wbrew stanowisko wyrażonym w decyzji organu I instancji i piśmie procesowym inwestora z dnia 1 lutego 2017 roku). Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Poszanowanie interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji, poprzez zapewnienie im możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nieruchomości mogących na nie oddziaływać, jest bowiem elementem stosunków sąsiedzkich. Stosunki te reguluje z kolei przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych i dalsze przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, do których bezpośrednio nawiązuje norma art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przyznająca prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 247/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przepis art. 144 k.c. stanowi podstawę ochrony uprawnień właściciela nieruchomości przed wpływem niekorzystnych czynników z innych nieruchomości i może stanowić materialnoprawną podstawę interesu, o którym jest mowa w art. 28 k.p.a.

Pozbawiając wnioskodawców - będących właścicielami nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji - prawa udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z 13 maja 2014 r. organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a., jak również przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji RP wprowadzających konstytucyjną ochronę prawa własności. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy ochrony przez Państwo prawa własności. Rozwinięcie treści prawa do własności znajduje się w art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1); własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2);własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Ustawą ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym zaznaczyć, że z przepisów tej ustawy nie wynika aby prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (element prawa własności nieruchomości) miało prymat nad prawem do swobodnego korzystania z nieruchomości sąsiadujących z planowaną zabudową (także element prawa własności). Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze, że zgodnie z przywoływanym już wyżej art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poszanowania wymagają zarówno konstytucyjne prawa inwestora, jak również właścicieli sąsiednich nieruchomości, o ile planowana zabudowa może (potencjalnie) ingerować w ich prawa. W sytuacji gdy wnioskodawcy wyraźnie wskazywali na różne uciążliwości, jakie w ich ocenie planowana inwestycja spowoduje dla ich działki, a co za tym idzie, jak wpłynie na ich prawo własności, organy winny okoliczności te wnikliwie zbadać i przeanalizować, czego nie uczyniły.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 13 maja 2014 r. nie powinni wziąć udziału jako strony postępowania wnioskodawcy, tj. skarżący J. R. – N. i K. N. W ocenie Sądu byli oni bowiem stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, w sprawie zakończonej jej wydaniem zaistniała zatem przesłanka wznowieniowa, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji, nie uznając wnioskodawców za stronę postępowania, naruszyły omówione powyżej przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Trzeba w tym miejscu dodać, że dopiero w przypadku stwierdzenia, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 528/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy uznały, że przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, nie rozpatrywały zatem ponownie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności nie badały z udziałem pominiętych stron postępowania, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co za tym idzie, Sąd w tej kwestii również nie mógł się wypowiedzieć. Sąd administracyjny jest bowiem w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny co do zasady nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie był natomiast uprawniony do zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 roku o warunkach zabudowy.

Odnośnie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa, winien dokonać jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskodawcy jako strony postępowania nie brali bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z 13 maja 2014 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego z ich udziałem.