Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 491/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 47/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w [...] na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 47/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1.art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwaną dalej ustawą o ARiMR) w związku z art.80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a-c i ust. 4 lit. a-c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa

2. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jej niewłaściwe zastosowania i objęcie ustaleniem kwot niestanowiących ani nienależnie ani wygórowanych płatności

3. art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w związku art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (nie zastosowanie)

4. art. 73 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez ich niewłaściwą wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie

5.art. 3 ust. 1w związku z art. 1 ust.2 Rozporządzenia Rady (WE , EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

6. art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust.2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 73 ust.4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004

II. Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7.art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 §1 i 134 §1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7,75, 77§1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew nieprzeprowadzeniu przez organy administracyjne dowodów na okoliczności, że pomyłka właściwego organu co do ustaleń faktycznych związanych z obliczaniem płatności nie mogła zostać wykryta przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8.art. 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77§1, 78 § 1 i 2, 80 i 107§3 k.p.a. i nie odniesienie i wyłożenia przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, nadto w zakresie ustalenia daty przedawnienia - jako dzień zakończenia programów wieloletnich - co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia i uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

9. art. 141 §4 p.p.s.a. i art. 133 §1 p.p.s.a. i 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77§1, 78 § 1 i 2, 80 i 107§3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy nie zgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułów 133 §1 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

10.art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z artykułami 133 §1 i 134 §1 p.p.s.a. oraz w związku z artykułami 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, 75, 77 §1 i 2, 78, i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony - co nie wątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

12.art. 133 §1 i art. 134 §1 p.p.s.a poprzez ich nie zastosowanie i nie uwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy - co nie wątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

13. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez arbitralne i dowolne pominiecie żądań dowodowych strony.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stosownie do tego przepisu w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana do wskazania przepisów prawa materialnego, które jej zdaniem zostały naruszone, formy tego naruszenia (błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie), a także do wyjaśnienia na czym to naruszenie polega, nadto, w przypadku naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że gdyby do tego naruszenia nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej, nie może, niejako w zastępstwie za stronę, uzupełniać podstaw kasacyjnych ani też nadawać im innego znaczenia niż wynika to z treści podniesionych zarzutów i towarzyszącej im argumentacji. Wypada też dodać, że podstawą kontroli instancyjnej zastosowanego prawa materialnego jest stan faktyczny, jaki przyjął Sąd I instancji przy orzekaniu.

Przystępując do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów o najdalej idących skutkach prawnych.

W pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 93 § 1 i 2 O.p. i art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009.

Powołane przepisy (w brzmieniu właściwym dla sprawy) stanowią:

Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej (29 ust. 1 ustawy o ARiRM).

Osoba prawna zawiązana (powstała) w wyniku łączenia się: 1) osób prawnych, 2) osobowych spółek handlowych, 3) osobowych i kapitałowych spółek handlowych - wstępuje we wszelkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki każdej z łączących się osób lub spółek. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie: 1) innej osoby prawnej (osób prawnych); 2) osobowej spółki handlowej (osobowych spółek handlowych), (art. 93 §1 i 2 ) O.p.

Do celów niniejszego artykułu:

a) "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji z tytułu przedmiotowych jednostek produkcyjnych;

b) "przekazujący" oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi;

c) "przejmujący" oznacza rolnika, któremu gospodarstwo jest przekazywane ((art. 82 ust. 1 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009)).

Po tym, jak przejmujący poinformuje właściwe władze i zwróci się o wypłacenie pomocy zgodnie z ust. 3 lit. a):

a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego, wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem, powstałe na skutek złożenia wniosku o przyznanie pomocy, przechodzą na przejmującego;

b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem przypisane zostają przejmującemu do celów stosowania odpowiednich zasad wspólnotowych;

c) przekazane gospodarstwo uważa się, w stosownych przypadkach, za odrębne gospodarstwo względem danego roku gospodarczego lub okresu premiowego ((art. 82 ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009)).

Trzeba też wskazać jeszcze na dwa przepisy ustawy o ARiMR (w brzmieniu właściwym dla sprawy), które stanowią:

Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. (art. 29 ust. 1a).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7).

W postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o ARiRM mają więc odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p. Uregulowana w art. 93 i nast. O.p. instytucja następstwa prawnego ma szczególny charakter, wynikający z istoty objętych nią praw i obowiązków – następca prawny wstępuje we wszystkie przewidziane w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki podatnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na stworzenie sztucznych warunków uzyskania pomocy, Spółka w 2007 r. nie była faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. [...] stworzył sztuczne warunki uzyskania pomocy, poprzez chęć przysporzenia na rzecz nowo utworzonych spółek kapitałowych wielokrotności maksymalnego limitu przysługującemu jednemu beneficjentowi. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej stanowi zaś samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW. Powyższe skutkuje więc koniecznością zastosowania art. 29 ustawy o ARIMR i zobowiązaniem do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za powierzchnię stwierdzonego zaniechania.

Bezspornie na rachunek Spółki zostały wypłacone nienależnie pobrane środki publiczne za lata 2005 - 2006 w kwocie [...] zł z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Argumenty zaś Spółki w zakresie ustalenia prawa do płatności za 2007 r. nie dotyczą postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalenie przez organy na podstawie decyzji ostatecznej orzekającej o uprawnieniu Spółki do płatności za 2007 r. uzasadnia zaś przyjęcie, że Spółka nie spełniła warunków realizacji zobowiązania przez cały okres jego trwania. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 3 i art. 82 ust. 1 lit. a)-c) i ust. 4 lit. a)-c) rozporządzenia nr 1122/2009 oraz w zw. z art. 93 § 1 i 2 O.p.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt I.2.3.4.5.6. wskazać należy, że ich pozostawanie w funkcjonalnym związku uzasadnia rozpoznanie ich łącznie.

Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95).

Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 O.p.).

Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR).

Zatem, art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o ARiMR przepisów działu III O.p. Zwrot "stosuje się odpowiednio" nie oznacza jednak, że w każdym przypadku jest możliwe zastosowanie wprost instytucji uregulowanych w dziale III O.p. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bowiem albo możliwość zastosowania tych przepisów wprost (w całości), albo zastosowania tych przepisów z modyfikacjami – uwzględniającymi istotę i cel konkretnego postępowania, lub też – może oznaczać odmowę ich zastosowania. O stopniu przetransponowania przepisów działu III O.p. na grunt ustawy o ARiMR decyduje to, czy i w jakim stopniu dana instytucja została uregulowana w ustawie o ARiMR oraz w przepisach normujących płatności rolne na poziome krajowym i unijnym.

Podstawowym aktem prawnym na poziomie unijnym, regulującym instytucję przedawnienia dochodzenia zwrotu nieprawnie pobranego wsparcia finansowego, jest rozporządzenie nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, co na wstępie wyklucza odwołanie się do regulacji krajowej, w sprawach do których rozporządzenie to ma zastosowanie.

W myśl tego rozporządzenia w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 1 i 2).

Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w ust. 1 (art. 3 ust. 1 i 3).

Tak więc rozporządzenie to wprowadza nominalny termin przedawnienia, który wynosi cztery lata i może być skrócony (nie mniej niż do trzech lat) na podstawie przepisów sektorowych, albo wydłużony na podstawie przepisów krajowych wydanych przez poszczególne państwa członkowskie.

W stanie prawnym sprawy brak jest przepisów sektorowych, które by skracały podstawowy termin przedawnienia. Nie ma też przepisów krajowych które by wydłużały ten termin. Wobec czego należało przyjąć czteroletni termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co wykluczało z kolei zastosowanie art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną przepisy O.p. nie należą do prawa sektorowego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Ustawa O.p. stanowi podstawowy akt prawny regulujący polskie prawo podatkowe (materialne i procesowe), a jej przepisy jak zostało wcześniej wskazane są stosowane w innych dziedzinach prawa jedynie na zasadach w nich określonych i pod warunkiem, że nie ma odpowiedniej regulacji na poziomie unijnym.

Stanowisko to potwierdza wyrok z 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17, w którym TSUE rozważał kwestię terminu przedawnienia, w jakim można żądać zwrotu bezprawnie przyznanego wsparcia finansowego z budżetu UE, a więc, czy terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest termin dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (1. Kompetencje Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. 2. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi albo w charakterze pomocy indywidualnej, albo w ramach programu pomocowego. Jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez Państwo Członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie powoduje przerwanie okresu przedawnienia. Każde przerwanie powoduje, że okres przedawnienia zaczyna biec od początku. Okres przedawnienia zostaje zawieszony, dopóki decyzja Komisji jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. 3. Jakąkolwiek pomoc, w odniesieniu do której upłynął okres przedawnienia, uznaje się za pomoc istniejącą.), termin czterech lat przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, czy może termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia (pkt 108 – 128 uzasadnienia wyroku wraz z przytoczony tam orzecznictwem TS) TSUE wyraził pogląd, że prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie (tu: nr 800/2008), terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bez¬prawnie przyznanej pomocy jest — jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 ¬grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich są spełnione — termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub — w razie ich niespełnienia — termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

Trybunał przypomniał, że z orzecznictwa TS wynika, że w braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym. Sądy krajowe powinny zagwarantować, by z naruszenia art. 108 ust. 3 ostatnie zdanie TFUE zostały wyciągnięte wszelkie konsekwencje zgodnie z ich prawem krajowym, w szczególności w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych, jak i do zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia, w związku z czym celem powierzonego sądom krajowym zadania jest podjęcie przez nie środków mających usunąć brak zgodności z prawem wprowadzania w życie pomocy, tak aby jej beneficjent nie mógł nią dysponować w czasie, jaki pozostał do wydania decyzji przez Komisję. (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, pkt 30, 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

Zdaniem Trybunału terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), a wobec tego, żeby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem, a każde stosowanie terminu przedawnienia w drodze analogii powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki. (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jeśli chodzi konkretnie o pomoc współfinansowaną z funduszu strukturalnego Unii rozporządzenie nr 2988/95 może mieć zastosowanie, ponieważ w grę wchodzą interesy finansowe Unii. Przyjmując bowiem rozporządzenie nr 2988/95, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 akapit pierwszy, prawodawca Unii postanowił wprowadzić ogólną regułę przedawnienia mającą zastosowanie w tej dziedzinie, poprzez którą zamierzał, po pierwsze, określić minimalny termin mający zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, a po drugie, zrezygnować z możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości przynoszącej szkodę interesom finansowym Unii po upływie okresu czterech lat od wystąpienia tej nieprawidłowości (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że począwszy od daty wejścia w życie rozporządzenia nr 2988/95 wszelkie nieprawidłowości przynoszące szkodę interesom finansowym Unii mogą - co do zasady i z wyjątkiem sektorów, dla których prawodawca Unii przewidział termin krótszy - być przedmiotem postępowań prowadzonych przez właściwe organy państw członkowskich w terminie czterech lat (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Corman, C-131/10, EU:C:2010:825, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

Trybunał wskazał też, że zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia zakresem jego zastosowania objęte są "nieprawidłowości" w świetle prawa Unii, zaś pojęcie to zostało zdefiniowane w tym przepisie jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Jeśli chodzi konkretnie o warunek, zgodnie z którym naruszenie przepisu prawa Unii powinno wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, Trybunał wskazał, że miał już okazję wyjaśnić, że zasada dotycząca przedawnienia przewidziana w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania do postępowań w sprawie nieprawidłowości wynikających z błędów organów krajowych przyznających korzyści finansowe w imieniu i na rachunek budżetu Unii (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc podmiot składający wniosek o przyznanie pomocy powinien wpierw sprawdzić, czy spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu, celem skorzystania z pomocy zwolnionej na podstawie tego rozporządzenia, w związku z czym nie można uznać, że przyznanie pomocy z naruszeniem tych warunków wynika wyłącznie z błędu popełnionego przez odnośny organ krajowy. Trybunał podkreślił, że jest tak nawet wtedy, gdy rzeczony organ został poinformowany przez beneficjenta rozpatrywanej pomocy o stanie rzeczy skutkującym naruszeniem przepisu prawa Unii, jako że okoliczność ta nie ma sama w sobie wpływu na kwalifikowanie jako "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Poza tym definicja "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 obejmuje zarówno nieprawidłowości zamierzone lub będące skutkiem niedbalstwa, mogące - zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia - prowadzić do nałożenia kar administracyjnych, jak również nieprawidłowości pociągające za sobą jedynie cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r., Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, pkt 33). Trybunał wskazał również, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25). Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia może ulec przerwaniu przez każdą czynność właściwego organu władzy, o której zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W tym względzie z brzmienia art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że pojęcie "danej osoby" oznacza podmiot gospodarczy, co do którego istnieje podejrzenie, iż dopuścił się nieprawidłowości, oraz że pojęcie "czynności odnoszącej się do dochodzenia lub postępowania" oznacza każdą czynność, która określa dostatecznie dokładnie operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, w związku z czym warunek wskazany w tym przepisie należy uznać za spełniony, jeśli na podstawie całokształtu okoliczności danego przypadku można dojść do wniosku, że dana osoba została rzeczywiście zawiadomiona o takich czynnościach odnoszących się do dochodzenia lub postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 36, 38, 43).

Z powyższych względów, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, należy stwierdzić, że termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynosi cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a nie – termin przewidziany w art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wnioski o płatności ONW złożone przez skarżącą dotyczyły lat 2005 -2006. Niewątpliwie są to lata wcześniejsze niż 2014 rok. Tym samym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności za ww. lata stanowi art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Za nietrafny uznać zaś należy zarzut skarżącej, że zastosowanie w tym zakresie winny znaleźć przepisy art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95.

W myśl zaś art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Stosownie z kolei do art. 73 ust. 5 powoływanego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres miedzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Poza sporem pozostaje, że skarżącej zostały przekazane środki z tytułu realizowanego przez nią zobowiązania w dniu 23 maja 2006 r. - za 2005 r. oraz w dniu 5 kwietnia 2007 r. - za 2006 r. Zawiadomienie zaś o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone w dniu 16 maja 2016 r., a zatem nie upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia o którym mowa art. 73 ust. 5 ww. rozporządzenia.

W sprawie nie zachodziły przypadki wyłączające obowiązek zwrotu płatności z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Realizacja płatności nie wynikała z pomyłki organu. W dacie przyznawania i wypłaty płatności skarżącej organ ARiMR kierował się bowiem danymi zawartymi w jej wnioskach złożonych na 2005 r. i 2006 r. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada zaś występujący z nim rolnik.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II. 7.-13. petitum skargi kasacyjnej) wypada wskazać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszcząć z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, w trybie art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych. Postępowanie to nie powinno jednak, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. W postępowaniu tym organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, a także czy została zwrócona dobrowolnie przez zobowiązanego. Może to zrobić samodzielnie lub skorzystać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, z ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu w sprawie odmowy przyznania płatności.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza, że zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie są trafne, a w konsekwencji za nietrafne należało też uznać zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów p.p.s.a.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.