Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 424/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par 1 pkt 2, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. W. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 sierpnia 2009r., P. W. wystąpił do Starosty z wnioskiem o ustalenie ciężaru realnego w wielkości [...] kwintala żyta, określonego w dziale III Księgi wieczystej nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., poz. 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 i art. 3a Dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., nr 136, poz. 969 ze zm.), Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 października 2008 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2007 r. (M.P. nr 81, poz. 717), Starosta ustalił, w pkt 1 tej decyzji, wartość ciężaru realnego w wielkości [...] kwintali żyta na kwotę [...] zł z wyliczeniem [...] kwintala żyta x [...] zł. W pkt II decyzji, organ orzekł, że określona wyżej kwota obowiązuje w przypadku wpłaty należności do dnia 31 grudnia 2009r. i wpłacona na wskazane konto organu.

W uzasadnieniu decyzji, organ podał, że zgodnie z § 31 pkt 4 rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 74, poz. 471) należność wynikającą z ciężaru realnego należało przeliczać według przeciętnych wolnorynkowych cen żyta ustalonych przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Starosta wskazał, że obecnie ceny żyta nie są ustalane przez organy rządowe. W związku z tym, do naliczenia należności zastosowano zasady, jak w przypadku naliczania podatku rolnego, przy określeniu średnich cen skupu żyta, zgodnych z komunikatami Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o podatku rolnym oraz zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 października 2008 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2008 r., wartość przedmiotowej ceny wynosiła – [...] zł. W związku z powyższym całość naliczenia wnioskowanej należności [...]

W dniu 20 grudnia 2011 r. P. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 14 września 2009 r. w sprawie ustalenia wartości ciężaru realnego żyta. Jednocześnie P. W. zwrócił się o zobowiązanie Starosty do zwrotu na rzecz wnioskodawcy kwoty [...]

Kwestionowanej decyzji, wnioskodawca zarzucił, wydanie z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 i art. 3a dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wypisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, poprzez ich bezpodstawne oraz błędne zastosowanie w sprawie, w której okoliczności faktyczne nie miały żadnego związku z przesłankami zastosowania wskazanych przepisów, a wydana decyzja z uprawnieniami, wynikającymi z tychże przepisów. P. W. zarzucił także, naruszenie przez Starostę przepisów o właściwości, wynikających z art. 5 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego poprzez załatwienie sprawy, której przedmiot należy do kompetencji Banku Gospodarstwa Krajowego.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem P. W., decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia 14 września 2009r., uznając, że zarzuty wnioskodawcy o rażącym naruszeniu prawa, są bezzasadne. Kolegium podało, że wprawdzie przepisy powołane w decyzji Starosty nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia, to jednak decyzja ta ma umocowanie prawne w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, ewentualnie w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Organ nie uznał także twierdzenia wnioskodawcy, że właściwym do wydania decyzji określających wartość kwintala z żyta, jest Bank Gospodarstwa Krajowego. Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji Starosty z dnia 14 września 2009 r., z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych wobec wydania przez Starostę zaświadczenia, będącego podstawą wykreślenia wpisu o ciężarze realnym z księgi wieczystej.

P. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy decyzję własną z dnia 28 lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium stwierdziło, że Starosta w świetle prawa był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie przeliczenia wartości wierzytelności i prawidłowo zastosował przelicznik wartości wierzytelności ceny kwintala żyta obowiązującej w roku wydania decyzji, a ponadto, że doszło do wykreślenia wierzytelności z księgi wieczystej, co wywołało nieodwracalne skutki prawne.

P. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Kolegium wydaną w dniu 17 maja 2012 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podniósł, że Kolegium nie przytoczyło przepisów, z których wynikała właściwość Starosty do rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę P. W. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 28 lutego 2012 r.

Sąd wskazał, że organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż istnieje podstawa prawna do działania starosty, jako organu uprawnionego do wydania decyzji w sprawie określenia wartości ciężaru realnego, jednakże argumentacja uzasadnień tychże decyzji nie odpowiada wymogom stawianym w art. 107 § 3 K.p.a., jak i narusza przepisy prawa materialnego. Sąd podkreślił, że samo wskazanie przez organ tytułu aktów prawnych (dekretów), czy też rodzajów aktów prawnych jest nie wystarczające aby uznać, że organ uzasadnił w prawidłowy sposób swoje stanowisko. Podstawą prawną decyzji nie jest akt prawny, lecz zamieszczony w nim przepis, z którego można wywieść normę prawa umocowującą organ administracji publicznej do załatwienia sprawy. Tymczasem, Kolegium nie wskazało jednostki redakcyjnej takiego przepisu, jak i nie przytoczyło jego treści. Warunku tego nie spełniało, zdaniem Sądu, powołanie się na bliżej nieokreśloną "intencję ustawodawcy", czy też ogólny zakres unormowania aktów, które według organu stanowią źródło podstawy prawnej.

Sąd podkreślił, że powyższe uchybienie można by uznać za nie mające wpływu na wynik postępowania, gdyby podstawa prawna rzeczywiście we wskazanych aktach istniała. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd uznał, że bezspornie dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Sąd nie podzielił też dalszych twierdzeń organu, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, czy też dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Akty te normują wprawdzie kwestie związane z nabyciem własności nieruchomości w trybie reformy rolnej, wskazują jako organ właściwy – starostę, jednakże brak jest unormowania, które dotyczyłoby przeliczeń ujawnionego w księdze wieczystej ciężaru realnego określonego w kwintalach żyta. Dekrety te nie przewidują domniemania kompetencji starosty we wszystkich sprawach związanych z nabyciem nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. W tej sytuacji, Sąd uznał, że nieuprawnione jest wywodzenie podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej z ogólnego zakresu unormowania dekretów, jak uczynił to organ. Skoro w/w dekrety nie dotyczą sprawy objętej decyzją, co do której prowadzone jest postępowanie nieważnościowe, to w przepisach ustaw kompetencyjnych związanych z podziałem zadań między organami administracji rządowej i samorządowej wynikających z tych dekretów również nie sposób doszukać się umocowania Starosty do ustalenia w formie decyzji wartości ciężaru realnego. Z uwagi na to, że organ nie sprecyzował, jakie to ustawy kompetencyjne stanowią podstawę prawną decyzji z dnia 14 września 2009 r., to Sąd ograniczył się tylko do oceny stanowiska organu w zakresie wyżej wskazanym. Jednocześnie Sąd zauważył, że dokonując oceny stanowiska organu, o istnieniu podstawy prawnej działania starosty, nie może wypowiadać się co do zakresu działania instytucji funkcjonujących poza sferą administracji publicznej, tj. Banku Gospodarstwa Krajowego i poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają zatem kwestie związane z ewentualnym naruszeniem przepisów o właściwości Banku Gospodarstwa Krajowego. Kontrola Sądu nie obejmuje rozważań na temat, jaki jest podmiot właściwy w sprawie, tylko czy Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wykazało umocowanie do wydania decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego.

Sąd nie podzielił też stanowiska organu, że wykreślenie wierzytelności z księgi wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji Starosty, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Według Sądu, organ błędnie rozumiał wymienione wyżej pojęcie. Kierując się stanowiskiem orzecznictwa, Sąd zauważył, że w istocie chodzi o skutki prawne, a nie o skutki faktyczne, na które powołuje się organ, oraz że w analizie tego przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy obowiązującego prawa. Przy czym odróżnić trzeba skutki prawne, które wywoła decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że w tej sprawie istotne jest ustalenie, czy wpis (wykreślenie) dokonane w księdze wieczystej jest skutkiem samej decyzji ustalającej wartość ciężaru realnego, czy też zdarzeń późniejszych, które są wprawdzie związane z decyzją, aczkolwiek jej skutkiem nie są. Zdaniem Sądu, wykreślenie z księgi wieczystej obciążenia w postaci ciężaru realnego ustanowionego na rzecz Skarbu Państwa nie jest skutkiem decyzji ostatecznej, co do której toczyło się postępowanie nieważnościowe. Sąd podkreślił, że wpis został dokonany na podstawie zaświadczenia Starosty, a nie decyzji też organu, co przesądza o tym, iż wpis jest skutkiem zaświadczenia.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zbadać spełnienie przesłanki pozytywnej, jak i negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji w uwzględnieniem powyższych rozważań prawnych i wydać orzeczenie stosowne do wyniku ustaleń.

Decyzją z dnia[...]., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2 , art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność pkt 2 decyzji Starosty z dnia 14 września 2009 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 14 września 2009 r. w części objętym punktem 1.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone po ponownym rozpatrzeniu w wyniku uchylenia poprzednich decyzji SKO przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazało, że zarzuty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie znajdują wsparcia w przepisach prawa, na mocy których została wydana decyzja przez Starostę. W ocenie Kolegium, decyzja Starosty w pkt 2 została wydana bez podstawy prawnej i stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części.

Kolegium podniosło, że przepisy art. 2 ust. 2 i art. 3a dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele fermy rolnej ograniczeń własności, nie uprawniały i nie uprawniają starosty do ustalania wartości ciężaru realnego należności i nie mogły być podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 14 września 2009 r. SKO uznało, że nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa ponieważ decyzja ma umocowanie prawne w niewymienionych wprawdzie w decyzji, ale obowiązujących przepisach zawartych w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym o osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska.

Kolegium, w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. wskazało, że nabywanie gospodarstw (działek) co do zasady odbywało się odpłatnie, a zgodnie z art. 21 dekretu, cena gospodarstwa odpowiadała szacunkowi składników gospodarstwa. Stosownie zaś do przepisów wykonawczych do dekretu, tj. rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu Państwa w sprawie norm obszarowych, szacunku, obliczenia ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, jednostką wyrażającą wartość składników jest kwintal żyta.

Stosownie do § 31 rozporządzenia tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonanej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza.

Zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 8 września 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki, łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej), następują na wniosek właściwego starosty.

Kolegium wywiodło dalej, że po to niezapłaconą cenę gospodarstwa, czy działki wpisywano w księdze wieczystej, jako ciężar realny wyrażony w kwintalach żyta, aby w momencie faktycznej zapłaty, cena była zgodna z realną wartością żyta, a więc odpowiadała woli ustawodawcy dążącego do tego, aby cena gospodarstwa była zgodna z realną wartością przekazanego gospodarstwa.

Według Kolegium, kompetencja organu do załatwienia przedmiotowego wniosku P. W., wynikała z art. 30 powołanego wyżej dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Przepis ten stanowi, że ustalenie ceny nadanego gospodarstwa winno być dokonane przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę. Stosownie do art. 30 ust. 2 tego dekretu, ustalenie ceny winno nastąpić w drodze odrębnego orzeczenia władzy, którą zgodnie z art. 33 wymienionego dekretu, jest obecnie starosta. W art. 34 dekretu wymieniono, że do starostów należy dokonywanie wszelkich czynności w wykonaniu dekretu, o ile dekret lub wydane na jego podstawie rozporządzenia nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 35 dekretu, do zakresu działania starosty należy wydawanie orzeczeń m.in. w sprawach, o których mowa w art. 30 tego aktu. Jak wskazało Kolegium, treść tym przepisom nadała ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 668 ze zm.).

Ponadto Kolegium uznało że, Bank Gospodarstwa Krajowego nie ma kompetencji do ustalania pieniężnej równowartości ceny za gospodarstwa nabyte na mocy dekretu z dnia 6 września 1946 r.

Konieczność stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Starosty, że zapłatę ceny skonkretyzowanej w pkt 1 decyzji, należy dokonać na konto organu, Kolegium upatrywało w braku kompetencji organu do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Obecnie Bank Gospodarstwa Krajowego właściwy jest do przyjmowania tych wpłat, co wynika z tego, że tylko on ma prawo urzędowego potwierdzania dla celów wieczystoksięgowych, faktu uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa w wymienionym trybie. Starosta ma jedynie kompetencje tylko do orzeczenia skonkretyzowanej w pieniądzu ceny wyrażonej w kwintalach żyta. Z tego względu, Kolegium uznało, że rozstrzygając w pkt 1 decyzji Starosta nie naruszył prawa, natomiast w pkt 2 tej decyzji, Kolegium dopatrzyło się przesłanki rażącego naruszenia prawa.

P. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia 14 stycznia 2013 r., gdyż - zdaniem strony - przedmiotowa decyzja w żadnej mierze nie jest zasadna, w szczególności nie ma związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r., Nr [...].

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu z dnia 14 stycznia 2013 r., o tym, że ostateczna kwota ceny wyrażonej w pieniądzu ustalona zostanie dopiero wówczas, gdy w dniu jej zapłaty przeliczona zostanie na kwotę wynikająca z ceny kwintala żyta, przemnożoną przez ilość kwintali stanowiących ciężar realny. Zdaniem organu, nie może to być cena kwintala z lat ubiegłych, brak jest bowiem podstawy prawnej do zastosowania podstawy obliczenia ciężaru realnego według cen z lat ubiegłych. Cenę gospodarstwa, czy działki wpisywano do księgi wieczystej, jako ciężar realny wyrażony w kwintalach żyta, aby w momencie faktycznej zapłaty cena była zgodna z realną wartością tegoż żyta, a tym samym, by cena nabycia gospodarstwa była zgodna z realną wartością przekazanego gospodarstwa i dlatego wartość tę ustawodawca odzwierciedlał za pomocą ilości kwintali żyta, jako jednostki stałej.

Za niesłuszny, Kolegium uznało zarzut P. W., kwestionujący kompetencje starosty w sprawie orzekania o wartości ciężaru realnego, uznając, że podstawą orzekania był art. 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na terenach Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Ustalenie ceny winno nastąpić w drodze odrębnego orzeczenia władzy (art. 30 ust. 2 dekretu). Według Kolegium, władzą tą jest obecnie starosta. Jednoznacznie stanowią o tym art. 33 wskazanego wyżej dekretu, który za władze właściwe, wymienione w tym akcie uznaje – starostów, a jak wynika z art. 34 tegoż aktu, do zakresu działania starostów należ dokonywanie wszelkich czynności w wykonaniu niniejszego dekretu. W ślad za art. 35 dekretu oraz w świetle przepisów wykonawczych do dekretu, Kolegium uznało, że do starosty należy orzekanie w sprawie ustalenia ceny gospodarstwa (działki), tudzież prowadzenia czynności do przygotowania gospodarstw (działek do nadania).

Z tego też powodu, jedynie starosta może orzec, jaką teraz cena szacunkowa ma realną wartość – czyli skonkretyzować tę cenę w pieniądzu. Odnosząc się do konieczności stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji Starosty ponownie Kolegium uznało za słuszne stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 14 stycznia 2013 r., o braku podstawy prawnej, z której można wywieść kompetencję starosty do orzekania w sprawie trybu, terminu, czy innej czynności związanej z czynnością zapłaty.

Odnosząc się do zarzutów strony, wyrażonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności, że kwestionowana decyzja nie ma związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, Kolegium wskazało, że zarzuty te były zbyt ogólne i nie pozwalały organowi odnieść się do nich. Reasumując, Kolegium uznało, że decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zgodna z prawem.

P. W., reprezentowany przez r. pr. A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji, skarżący zarzucił wydanie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący zauważył, że zasadność samej decyzji Starosty oraz kompetencję tego organu do wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, Kolegium upatrywało w art. 21, art. 30 ust. 2 w związku z art. 33, art. 34 oraz art. 35 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, oraz w przepisach (§ 31) rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 1947 r., gdyż jednocześnie w żadnym innym przepisie ani w ustawie, kompetencji takich nie nadano żadnemu innemu organowi, czy podmiotowi.

Według strony, stanowisko organu, jest kompletnie nielogiczne w kontekście rzeczywistej treści powołanego w decyzji art. 30 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r., że starosta nie ustala nowej ceny nabycia w formie podanej przez art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu, ponieważ cena odpowiadająca szacunkowi składników gospodarstwa została już ustalona przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę i orzeczona przez ówcześnie właściwą władzę.

Skarżący zauważył, że z przywołanej przez organ podstawy prawnej nie sposób wywieść przesłanek uzasadniających wydanie decyzji organów obu instancji. Z wyjątkiem § 31 rozporządzenia z dnia 22 listopada 1947 r., powołane przez organ przepisy dotyczą wyłącznie okoliczności zaistniałych przed lub też w chwili wpisu prawa własności oraz ciężaru realnego w księdze hipotecznej (gruntowej). Art. 30 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. , jak zauważył skarżący, dotyczy wyłącznie ceny nabycia gospodarstwa nadawanego (nabywanego), nie zaś ceny ciężaru realnego, a co za tym idzie nie można tego przepisu wiązać z okolicznościami niniejszej sprawy.

Skarżący podniósł ponadto, że żaden z organów administracyjnych, dotychczas procedujący w sprawie, nie dokonał ustalenia na tyle miarodajnego materiału dowodowego, by mieć pewność, że wyżej wymienione przepisy miały zastosowanie w przedmiotowym przypadku, a co za tym idzie nie sposób podzielić pewności Kolegium, że powołane przezeń akty miały, a tym bardziej mają znaczenie w sprawie. Wskazane wątpliwości są dla skarżącego tym bardziej zasadne, że akt własności ziemi wydany na rzecz poprzedników prawnych skarżącego został podjęty na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która to ustawa przewidywała w kwestii nabycia gospodarstwa rolnego, nabycie nieodpłatne z mocy samego prawa, nie zaś na podstawie aktu nadania, o którym mowa w uzasadnieniu Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę P. W., wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

W piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., pełnomocnik skarżącego, r. pr. A. D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i wniósł, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wyżej prezentowanego kryterium, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna, lecz i innych przyczyn niż w niej zarzucono.

W przedmiotowej sprawie istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, ma związanie organu administracji publicznej oraz Sądu, jakie wynika z wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność, czy przewlekłość jest przedmiotem skargi.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej. Zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jaki procesowego (J.P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, str. 362).

Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, opubl. w Lex nr 48019).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w przedmiocie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza, Kolegium nie dopełniło obowiązkowi dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sposób uzasadniony Kolegium uznało, że decyzja Starosty nie jest obarczona wadą z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierując się treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd przyjął, że wadę rozstrzygnięcia strona upatrywała w braku podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd powołał stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazujące, że o braku podstawy prawnej można mówić, gdy brak jest przepisu prawnego, powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w określony sposób lub umocowałby administrację publiczną do działania, jak również w przypadku wyjścia przez organ w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., uznał bezspornie, że nie było podstawy prawnej do działania Starosty w sposób wyrażony w decyzji z dnia 14 września 2009 r., w oparciu o przepisy dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Takie też stanowisko, Kolegium ponownie rozpatrujące sprawę, wyraziło w swych rozstrzygnięciach. Jednakże jednocześnie Sąd we wskazanym wyżej wyroku, nie podzielił stanowiska Kolegium, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Byłego Wolnego Miasta Gdańska, czy tez dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych.

Tymczasem, jak wynika z treści obu decyzji Kolegium, wydanych po wyroku Sądu z dnia 27 września 2009 r., organy podstawę prawną, a tym samym kompetencję działania starosty w przedmiocie wyliczenia ciężaru realnego, wywiodły z art. 30 ust. 2, art. 33 i następnych dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Takie stanowisko organów rozstrzygających w tej sprawie, jest zaprzeczeniem związania organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego wynikającym z art. 153 p.p.s.a.

Wyżej wskazane naruszenie przez Kolegium art. 153 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło kwestii zasadniczej dla rozstrzygnięcia, którą była ocena materialnoprawnej podstawy decyzji Starosty z dnia 14 września 2009 r. w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W takiej zaś sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Kolegium będzie ocena wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji przy uwzględnieniu ocen prawnych wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. tej ustawy, a o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powyższej ustawy.