Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 870/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej B. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

1. W dniu 15 kwietnia 2013 r. B. K. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] w M., wniosek o przyznanie czwartej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując do przyznania płatności za realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) działki o łącznej powierzchni 19,37 ha; w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) powierzchnię 15,84 ha, a także pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnia 1,60 ha; w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - powierzchnia 14,24 ha.

2. W dniach pomiędzy 27 września a 5 grudnia 2013 r. w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z kontroli sporządzono raport wraz z załącznikami w postaci szkiców pomiarowych działek rolnych, z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii i stwierdzoną w terenie uprawą oraz dokumentacją fotograficzną. W trakcie kontroli ustalono szereg nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych, którym przypisano odpowiednie kody.

Poza powyższą kontrolą przeprowadzono również kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej, w której stwierdzono, że na działkach rolnych: [...] stwierdzono naruszenie normy [...] oznaczającej, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Powyższej nieprawidłowości przypisano po 3 punkty za zasięg, dotkliwość i trwałość.

3. W dniu 24 marca 2014 r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu Stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w wysokości [...] zł, którą Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzją z 16 czerwca 2014 r. Również kolejne decyzje organu I instancji wydawane po ponownym rozpatrzeniu sprawy z 18 września 2014 r. i 11 września 2015 r. o przyznaniu Stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 zostały uchylone przez organ odwoławczy.

4. Postanowieniem z 10 grudnia 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego, przyznanych Stronie decyzjami o przyznaniu płatności za lata 2010 - 2012.

5. W dniu 29 czerwca 2016 r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu Stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w kwocie [...]zł oraz o ustaleniu do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji przedsięwzięć Programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł, którą organ odwoławczy uchylił decyzją z 23 listopada 2016 r.

6. Decyzją z 13 kwietnia 2017 r. nr [...] organ I instancji przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w kwocie [...]zł oraz ustalił do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji przedsięwzięć Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wpływ na wysokość płatności i kwotę podlegającą odzyskaniu miały nieprawidłowości ustalone w kontroli gospodarstwa Strony na gruntach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, dotyczące powierzchni stwierdzonych działek rolnych (mniejszych od zadeklarowanych) i niespełnienia obligatoryjnych wymogów Programu dla wariantów 2.3 i 3.1, tj.:

1) koszenie lub wypas lub wykonanie tych zabiegów we właściwym terminie na działkach rolnych [...] (wymóg dla wariantu 2.3),

2) pozostawienie nieskoszonej części działek rolnych [...] na obszarze do 10% ich powierzchni (wymóg dla wariantów 3.1.1 i 3.1.2).

Organ I instancji szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości, wskazując odpowiednie przepisy i dokonał wyliczenia należnej płatności za rok 2013 oraz kwoty podlegającej zwrotowi, którą Strona otrzymała z tytułu realizacji wariantów 2.3 [w latach 2010-2011 był to wariant 2.4 Trwale użytki zielone (w okresie przestawiania)], 3.1.1 i 3.1.2 oraz płatności za wariant 2.1, zrealizowanej do działek [...] oraz I za lata 2010 - 2012, tj. od momentu, gdy rozpoczęła realizację Programu i otrzymała wsparcie za powierzchnię większą od stwierdzonej w 2013 r.

7. W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła organowi:

1) zaniechanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z prawdą;

2) niezastosowanie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej przez uchylające rozporządzenia rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013" - mimo przesłanek zobowiązujących organ do odstąpienia od dochodzenia zwrotu wypłaconych środków, w wyniku upływu 18 miesięcy od dnia sporządzenia raportu z kontroli;

3) naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.WE.L.25 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie nr 65/2011" - przez nieuprawnioną, rozszerzoną interpretację przesłanek do odzyskiwania płatności za okresy poprzedzające wystąpienie nieprawidłowości, gdy brak jest dowodów na uchybienia rolnika w wykonaniu wymogów Programu rolnośrodowiskowego w tych okresach.

8. Organ odwoławczy decyzją z 18 lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ wskazał, że warunki uzyskania płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie 2013 r.".

Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009 m.in. wówczas, gdy łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha, a ponadto rolnik ten realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.WE.L.277.1, ze zm.), zwane "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

W myśl art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionych rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.WE.L.316.65), powierzchnie działek rolnych określa się poprzez fotointerpretacje obrazów satelitarnych i zdjęć lotniczych, a w przypadku, gdy fotointerpretacja nie jest możliwa, przeprowadza się fizyczne inspekcje terenowe.

Organ nie podzielił poglądu o konieczności powołania biegłego geodety do oceny dokumentacji fotograficznej skontrolowanych gruntów pod kątem ustaleń kontroli o braku koszenia działek rolnych czy prawidłowości odwzorowania powierzchni użytków rolnych na zdjęciach wykorzystanych w kontroli metodą foto, ze względu na to, że wszystkie materiały z kontroli dostępne dla strony od daty doręczenia raportów dawały możliwość realizacji wnioskowanych dowodów przez rolniczkę, której - zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2017.1856) – dalej: "ustawa PROW 2007-2013", przypisany został ciężar dowodu.

9. Kontrola w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzona w gospodarstwie Strony wykazała niezgodności w zakresie niewykoszenia części trwałych użytków zielonych, dla których odnotowano naruszenie normy [...] na działkach rolnych [...]. Kontrola wykazała, że działka [...] nie została skoszona na całej skontrolowanej powierzchni, [...] na 98% obszaru, a działka [...] na 21,88%. Konieczne było ustalenie wpływu zaniechania w wykonaniu zabiegów agrotechnicznych na obowiązki wynikające z realizacji zobowiązania rolno-środowiskowego, w tym do wykonania w terminie do 30 września roku, w którym został złożony wniosek, koszenia trwałych użytków zielonych. W przypadku łąk zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej, na których jest realizowany Program rolnośrodowiskowy w wariantach 2.3 i 3.1.1 lub 3.1.2, dla których w rozporządzeniu 2013 ustanowiono różne terminy wykonania koszenia, tj. 31 lipca dla gruntów z wariantu 2.3, i 30 września z dwóch kolejnych, beneficjent Programu jest uprawniony do ich wykonania do granicznej daty 30 września z jednoczesną koniecznością pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, każdego roku w innej jej części. Agencja do weryfikacji ich wykonania jest uprawniona najwcześniej po dniu 30 września.

W gospodarstwie Strony weryfikację utrzymania gruntów zgodnie z normami przeprowadzono w dniach: 7 października (na działce [...], 15 listopada (na działce [...] i 14 grudnia 2013 r. (na działce [...], na której wizytacja w dniu 27 września była przedwczesna). Sporządzenie dowodów z tej kontroli obligowało organy Agencji do ustalenia ich wpływu na niniejszą sprawę i ustalenie prawa do objęcia działek płatnością rolnośrodowiskową. Organ obniżył płatności za działki [...] i [...] w wariancie 2.3 i włącznie z działką [...] - w wariantach 3.1.1 i 3.1.2. Jak wynikało ze szkicu pomiarowego i fotografii o nr [...] - dz. [...], [...] - dz. [...] oraz [...] - dz. [...], trwale użytki zielone nie były koszone przynajmniej przez cały, jeden sezon wegetacyjny. Stwierdzone na tych powierzchniach rośliny, stadium ich rozwoju i wysokości (z uwzględnieniem terminu kontroli z pierwszych dni października, z listopada i grudnia (w przypadku działki [...], w sposób nie budzący wątpliwości uzasadniały kwalifikację tych obszarów jako niekoszonych. Raport z kontroli i zdjęcia działek stanowiły najwierniejsze odzwierciedlenie stanu, który został na nich udokumentowany i nie dowiodły koszenia łąk w okresie poprzedzających kilku miesięcy.

10. Organ odwoławczy wskazał, że zmniejszenie płatności za różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz § 38 i § 49 ust. 2 rozporządzenia 2013 w związku z załącznikiem nr 7. Organ podał, że wypłata płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości za realizację wariantów 2.3 i 3.1.1, 3.1,2 jest bezpośrednio uzależniona od spełnienia wymogów z załącznika Nr 3 do rozporządzenia, część II. pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne ust. 2 pkt 1) oraz część III. pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone ust. 2 pkt 1), pkt 2) dot. koszenia trwałych użytków zielonych (z pozostawieniem 5-10% ich powierzchni nieskoszonej) i usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy. W razie ustalenia, potwierdzonego dowodami faktu, że w trakcie roku, za który został złożony wniosek o przyznanie płatności, działki rolne nie zostały w ogóle skoszone bądź w niewystarczającym stopniu, wpływa to bezpośrednio na obowiązek pomniejszenia wnioskowanych płatności.

11. Odnośnie zwrotu części nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2013, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) - dalej: "ustawa o ARiMR" - organ I instancji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Z akt wynikało, że Strona w dniu 14 maja 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 i wnioski o takie płatności składała następnie na lata 2011, 2012 i 2013. Decyzjami z: 10 grudnia 2010 r., 14 grudnia 2011 r., 20 lutego 2013 r. oraz z 24 marca 2014 r. (później uchyloną) przyznano Stronie i przekazano na jej rachunek bankowy płatność rolnośrodowiskową za wskazane lata w wysokości (odpowiednio): [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł.

12. Organ odwoławczy wskazał, że kwota do zwrotu w łącznej wysokości [...] zł była wynikiem:

1) ustalenia obszarów kwalifikowanych mniejszych od zatwierdzonych do płatności w latach poprzedzających 2013 r. na powyższych działkach rolnych (poza [...] oraz [...] I (z wariantu 2.[...].1) za lata 2010-2012, na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia 2013, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem,

2) niespełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego dotyczących pozostawienia nieskoszonych części działek rolnych do 10% ich powierzchni na działkach [...] - zwrot za lata 2011-2012,

3) wypłaty płatności za 2013 r., przyznanej decyzją nr [...] z dnia 18 września 2014 r. [błąd organu - chodzi o decyzję z 24 marca 2014 r. nr [...] - dopisek Sądu] i zrealizowanej na rzecz wnioskodawczyni, w części nienależnej z powodu wyników kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy podał, że okoliczność, iż organ I instancji rozstrzygnął o kwocie do zwrotu mimo braku dowodów na nieprawidłową realizację Programu rolnośrodowiskowego w latach poprzedzających 2013, nie stała na przeszkodzie do tego, by ustalić nienależną płatność, lecz była obowiązkiem organu opartym na art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr [...] i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia 2013.

13. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50% dane państwo członkowskie, a w 50% budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58 - art. 54 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013. Ponadto, stosownie do art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (WE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 ... (Dz.U.UE.L.214.255.18), przypadkach, w których pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe nieprawidłowości nie nastąpiło przed dniem 16 października 2014 r. mają zastosowanie przepisy art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1306/2013.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie nieprawidłowości nastąpiło w kontroli gospodarstwa zakończonej 5 grudnia 2013 r., czyli w dacie poprzedzającej dzień 16 października 2014 r. Nieprawidłowości te dotyczą roku 2013, a ustalona kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2010 - 2012 jest konsekwencją ich wystąpienia w trakcie realizacji wieloletniego zobowiązania, jakim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe (w związku z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia 2013).

14. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007-2013 w związku z, art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz wiedzą rolniczą;

2) art. 78 § 1 Kpa, polegające na oddaleniu wniosku dowodowego z opinii biegłego z zakresu łąkarstwa na okoliczność oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z kontroli przeprowadzonej w sprawie przyznania płatności na rok 2013,

3) a w szczególności dokumentacji zdjęciowej przyznania płatności za rok 2013 z uwzględnieniem, czy dokumentacja ta potwierdza brak przeprowadzenia w roku 2013 koszenia działek rolnych, oraz z opinii biegłego z zakresu obliczania powierzchni użytków rolnych za pomocą systemów informatycznych, gdy przeprowadzenie tych dowodów ma istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie;

4) art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia do Strony o zwrot płatności z upływem 18 miesięcy od dnia sporządzenia raportu z kontroli przeprowadzonej w dniach 27.09.2013 - 14.12.2013 r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego.

15. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej uchylenie.

16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/18, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013, a w pozostałej części skargę oddalił.

17. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Sąd uznał, że w części dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 organy ARiMR działały prawidłowo. W gospodarstwie Skarżącej została bowiem przeprowadzona kontrola na miejscu, która ujawniła szereg nieprawidłowości, opisane w raporcie z kontroli, ponadto wykonano dokumentację fotograficzną. Nieprawidłowości zostały dokładnie opisane przez organy wraz ze wskazaniem odpowiednich przepisów prawa, które powodowały pomniejszenie wysokości należnej Stronie płatności. Organy przeprowadziły też skrupulatne wyliczenie przedmiotowej płatności. Tym samym, w ocenie Sądu, dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych miał decydujące znaczenie w sprawie i należało mu przypisać przymiot wiarygodności.

Sąd zaakceptował ustalenia organów ARiMR odnośnie stwierdzonych powierzchni mniejszych od deklarowanych oraz nieprawidłowości związanych z naruszeniem norm dotyczących koszenia okrywy roślinnej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał zarzuty skargi odnośnie wysokości płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", skargę oddalił w tym zakresie.

18. Odnośnie zwrotu nienależnie pobranych płatności, Sąd wskazał, że w myśl art. 29 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2). O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 3).

Sąd zauważył, że art. 5 rozporządzenia nr 65/2011, powołany przez organ, odnosi się do nienależnej płatności. Sąd wyjaśnił przy tym, że na podstawie art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 64/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm.) - rozporządzenie nr 65/2011 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r., lecz ma ono nadal zastosowanie do wniosków o płatności i wniosków o wsparcie złożonych do roku 2014 i lat wcześniejszych.

Rozporządzenie nr 65/2011 weszło w życie 1 stycznia 2011 r. (art. 35), zaś w stosunku do wniosków o płatność, które zostały złożone przed dniem 1 stycznia 2011 r. zastosowanie ma uchylone rozporządzenie nr 1975/2006. Konieczne stało się więc wskazanie i wyjaśnienie podstawy regulującej zwrot nienależnie pobranych płatności za rok 2010.

Sąd podkreślił, że możliwość prowadzenia przez organ postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności musi być ujęta w ramy czasowe. Dochodzenie pobranych płatności nie jest nieograniczone w czasie. Określenie momentu wszczęcia (w tym jego prawidłowości), jak i zakończenia postępowania z uwagi na przedawnienie dochodzenia zwrotu pobranej płatności jest więc istotne.

Jak wynika z akt, organ wszczął postępowanie o zwrot nienależnie pobranych płatności wynikających z decyzji o przyznaniu za lata 2010-2012. Odnośnie zwrotu pobranej płatności za rok 2013 organ nie wszczął postępowania. W tym zakresie za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15), tj. datę doręczenia decyzji organu I instancji z 29 czerwca 2016 r., w której po raz pierwszy organ ustalił kwotę zwrotu pobranych płatności za rok 2013.

19. Wobec zarzutów Skarżącej, organ winien wyjaśnić kwestię terminu wszczęcia postępowania o zwrot. Wskazać należy, że na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w kwestii zwrotu pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy rozdziału 8 dotyczące przedawnienia. Oznacza to, że przepisy o.p. mogą doznać ograniczeń w wyniku zastosowania innych przepisów unijnych lub przepisów krajowych, regulujących kwestię przedawnienia.

Organ nie wyjaśnił jednak kwestii terminu wszczęcia postępowania o zwrot i przedawnienia dochodzonych należności.

Zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013: "1. W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.

2. Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50 % dane państwo członkowskie, a w 50 % budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58.

W przypadku gdy w procedurze odzyskiwania należności instrumentem administracyjnym lub prawnym o charakterze ostatecznym stwierdzony zostanie brak jakiejkolwiek nieprawidłowości, obciążenia finansowe poniesione przez dane państwo członkowskie zgodnie z akapitem pierwszym deklarowane są wobec funduszy jako wydatki. [...].

3. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony

(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza [...] EUR, nie licząc odsetek; lub [...].

W przypadku gdy decyzja, o której mowa w akapicie pierwszym niniejszego ustępu, podejmowana jest zanim pozostająca kwota należna podlegała przepisom, o których mowa w ust. 2, skutki finansowe nieodzyskania kwot ponosi budżet Unii.

4. Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. [...].

5. Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot pokrywanych z budżetu Unii w następujących przypadkach:

a) jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;

b) jeżeli Komisja stwierdza, że decyzja państwa członkowskiego o zaprzestaniu odzyskiwania, podjęta na podstawie ust. 3, jest nieuzasadniona;

c) jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.

Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2.".

20. Sąd stwierdził dalej, że sporne między Skarżącą a organem były konsekwencje naruszenia art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 przez organ. W ocenie Sądu, skoro organ uznał, że art. 54 tego rozporządzenia dotyczy państwa członkowskiego, a nie bezpośrednio beneficjenta, to nie może on regulować terminu dochodzenia pobranej płatności, gdyż w tym zakresie powinny być wydane odpowiednie przepisy krajowe lub przepisy unijne, które regulowałyby kwestię przedawnienia.

W takim przypadku organ winien wskazać te przepisy i je omówić na tle niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, kwestia ta jest istotna, zwłaszcza że w poprzednim stanie prawnym obowiązywały przepisy regulujące wprost kwestię terminu wszczęcia postępowania o zwrot i przedawnienia dochodzenia zwrotu płatności, np. art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11).

Sąd przytoczył brzmienie tego przepisu i wyjaśnił, że przepis ten został uchylony na mocy art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli [...] (Dz.U.UE.L.2004.141.18). Sąd zaznaczył, że w ww. rozporządzeniu nr 796/2004 (nieobowiązującym od 1 stycznia 2010 r.), na dzień jego wydania zawarty był art. 73 regulujący kwestie zwrotu nienależnej płatności, w tym także (w ust. 4 i 5) przypadki w których obowiązek zwrotu "nie ma zastosowania", a ust. 6 stanowił, że: "Kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń na mocy art. 21 i tytułu IV są każdorazowo objęte okresem przedawnienia wynoszącym cztery lata.".

Rozporządzenie Komisji nr 796/2004 zostało uchylone na mocy art. 87 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65). Rozporządzenie nr 1122/2009 stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2010 r.

Sąd wskazał dalej, że organ odwoływał się do rozporządzenia nr 1122/2009 (do art. 35). Rozporządzenie to zawierało art. 80, który zatytułowany był "odzyskiwanie nienależnych płatności" i stanowił:

"1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. [ust. 2 pominięto].

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.".

Przepis ten nie reguluje jednak kwestii przedawnienia, jak przepisy wskazane powyżej. Rozporządzenie nr 1122/2009 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48).

Sąd podkreślił, że organ I instancji wskazywał na art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 jako postawę zwrotu i przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu pobranych płatności. Przepis ten brzmiał:

"1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. [ust. 2 pominięto].

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności."

Rozporządzenie nr 65/2011 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. na mocy art. 43 rozporządzenia nr 640/2014.

21. Zdaniem Sądu, przytoczenie ww. przepisów było uzasadnione w celu wykazania istnienia na przestrzeni lat regulacji dotyczących przedawnienia oraz daty zawiadomienia beneficjenta o obowiązku zwrotu pobranych płatności w przepisach unijnych, odrębnych od przepisów o.p. Jak wynikało z zaskarżonej decyzji, organ całkowicie pominął tę kwestię, czym uniemożliwił Sądowi przeanalizowanie prawidłowości decyzji pod tym kątem.

Wskazać należy, że art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW 2007-2013 jest emanacją zasady legalizmu stanowiącą, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 8 § 1 Kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Decyzja organu zgodnie z art. 104 § 1 pkt 6 Kpa musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś stosownie do art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

22. Zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW 2007-2013 oraz art. 8 § 1 i art. 107 § 3 Kpa przez niewyjaśnienie kwestii zaliczenia pobranych płatności do kwot nienależnie pobranych oraz ram czasowych umożliwiających prowadzenie postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ww. kwestie. Dalszą kolejnością jest ustalenie okoliczności wyłączających zwrot pobranych płatności, w tym na skutek okoliczności nadzwyczajnych oraz obliczenie kwot do zwrotu za poszczególne lata ze wskazaniem i wyjaśnieniem przepisów. W ocenie Sądu, powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu pobranych płatności za lata 2010-2013.

23. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 28 sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o uchyleniu w części decyzji organu I instancji i ustalił nową kwotę do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł za lata 2010 - 2013.

24. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność taka podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:

- nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;

- zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Zwrot tej płatności odbywa się w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

25. W oparciu o ww. przepisy Strona zobowiązana jest do zwrotu uzyskanych wcześniej płatności rolnośrodowiskowych w następujących wariantach:

1. Za różnicę pomiędzy powierzchnią zatwierdzoną w danym roku, a stwierdzoną w kontroli na miejscu z 2013 r., na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRS2013:

1) za 2010 r.: w wariancie - 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - przy zastosowaniu § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ ustalił kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł; w wariancie - 2.2 Uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) kwota do zwrotu wynosi [...] zł; w wariancie - 2.4 Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) - kwota do zwrotu wynosi [...] zł. Łącznie: [...] zł.

2) za 2011 r.: w ww. wariantach kwoty do zwrotu wynoszą odpowiednio: [...] zł, [...] zł i [...] zł, oraz w wariancie 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000: [...] zł. Łącznie: [...] zł.

3) za 2012 r.: w ww. wariantach kwoty do zwrotu wynoszą odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł. Łącznie za rok 2012: [...] zł.

Ponadto, stosownie do art. 18 ust. 1 obowiązującego od roku 2011 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] dotyczącego zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W związku z tym, w przypadku stwierdzenia w kolejnym roku niespełnienia któregokolwiek z wymogów w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na podstawie wskazanego art. 18 ust. 1, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w latach wcześniejszych podlega odzyskaniu w części, której dotyczy niespełnienie wymogu.

Ujawnione uchybienia w 2013 r. miały wpływ na wydanie decyzji organu I instancji, którą przyznano Stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za rok 2013 i zastosowano obniżkę płatności o [...] za niekoszenie w terminie w wariancie 2.3 dla działek rolnych [...] i [...] oraz obniżki w pakiecie 3 dla działek rolnych [...] oraz [...] i [...] po 80% za uchybienia w wykonaniu koszenia trwałych użytków zielonych zostały określone w zaskarżonej decyzji na poziomie [...] Ustalenia takie zostały utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a skarga Strony została oddalona ww. wyrokiem WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Sz 879/17).

2. Z powodu nieprawidłowości polegającej na niespełnieniu wymogów przy realizacji wariantów 2.4, 3.1.1, 3.1.2, stwierdzonej w kontroli na miejscu z 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi ww. rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 organ określił kwoty do zwrotu:

1) za 2011 r.: w wariancie - 2.4 za działkę [...] [...] zł, za działkę [...] [...] zł; w wariancie - 3.1.1 za działkę rolną [...] [...] zł, w wariancie - 3.1.2 za działkę rolną [...] [...] zł, za działkę rolną [...] [...] zł. Łącznie za rok 2011: [...] zł.

2) za 2012 r.: w wariancie - 2.3 za działkę [...] [...] zł, za działkę [...] [...] zł; w wariancie - 3.1.2 za działkę [...] [...] zł za działkę [...] [...] zł. Łącznie: [...] zł.

3. Z powodu zrealizowanej płatności za 2013 r. przyznanej w decyzji z 24 marca 2014 r. w nieprawidłowej wysokości, w łącznej kwocie [...]zł, a kwotą ustaloną nową decyzją z 13 kwietnia 2017 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w kwocie [...]zł, organ odwoławczy ustalił do zwrotu kwotę [...]zł.

Łączna kwota do zwrotu z ww. tytułów za lata 2010-2013 wynosi [...] zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił kwotę do zwrotu, dlatego w wydanej obecnie decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i ustalił nową kwotę do zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2013 w ww. wysokości.

26. Organ odwoławczy stwierdził też, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności uzasadniające zwolnienie Strony z konieczności dokonania zwrotu płatności zgodnie z § 45 rozporządzenia 2013 i art. 47 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Organ przytoczył kategorie siły wyższej określone w rozporządzeniu nr 1974/2006, a także kategorie zapisane w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i stwierdził, że nie ma możliwości zastosowania ww. przepisów w sprawie, gdyż w gospodarstwie Strony wystąpiły nieprawidłowości stwierdzone w kontroli na miejscu, które wynikały z jej winy. Ponadto Strona nie zgłosiła w ustawowym terminie (w ciągu 10 dni od ustania takich okoliczności oraz dołączy dowody potwierdzenie ich wystąpienie) żadnych przypadków wystąpienia w 2013 r. siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w gospodarstwie.

Zdaniem organu, nie wystąpiły też okoliczności zapisane w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określającego sytuacje w których nie stosuje się zmniejszeń i wykluczeń w płatności, gdyż nieprawidłowości w gospodarstwie Strony wyszły na jaw dopiero podczas kontroli na miejscu w 2013 r., a do tego czasu Strona nie poinformowała ARiMR, że wniosek się zdezaktualizował i mogą występować w nim nieprawidłowości.

26. Odnośnie zarzutu zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, organ odwoławczy stwierdził, że wszelkie regulacje tego rozporządzenia mają zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 35, rozporządzenie to ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2011 r. Wyjątek - zgodnie z art. 34 ust. 1 zd. drugie - stanowią sprawy, dla których wnioski o płatność zostały złożone przed 1 stycznia 2011 r. Dla tych spraw zastosowanie ma uchylone w pierwszym zdaniu tego samego przepisu rozporządzenie nr 1975/2006. Sprawy z wniosków złożonych od 1 stycznia 2011 r. są więc rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia nr 65/2011, niezależnie od tego, czy dotyczą zobowiązań nowych, czy też kontynuacji zobowiązań podjętych podczas obowiązywania przepisów wcześniejszych. Z braku przepisów przejściowych oraz brzmienia ostatniego zdania art. 35 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, iż intencją prawodawcy wspólnotowego było zastosowanie tego aktu na terytorium całej Wspólnoty i w odniesieniu do wszystkich spraw wszczętych od dnia wejścia tego aktu prawnego w życie.

Ponieważ Strona podjęła swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010, czyli przed wejściem w życie rozporządzenia nr 65/2011, dlatego ww. przepis ma zastosowanie tylko do spraw z lat 2011-2013. Przepis art. 18 ust. 1 tego aktu prawa unijnego w odniesieniu do płatności przeszłych ma zastosowanie - w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego - gdy zostanie stwierdzone naruszenie wymogów przewidzianych dla poszczególnych wariantów tego programu. Prawodawca wspólnotowy uznał bowiem, że naruszenie wymogów powinno skutkować nie tylko zmniejszeniem lub utratą płatności w danym roku, ale również w latach poprzednich. Zdaniem organu, jest to uzasadnione, gdyż niespełnienie wymaganych wymogów określonych w przepisach krajowych dla upraw w wariantach Programu Rolnośrodowiskowego z powodu niedbałości rolnika powoduje, że pomoc przyznana do tych upraw w latach wcześniejszych nie spełniła swojej roli.

Organ podkreślił, że unormowania polskie i unijne tworzą tu kompleksowy system i nie można ich rozpatrywać w oderwaniu od siebie, stąd odmowa lub zmniejszenie płatności w danym roku, wynikające z przepisów krajowych, nie stanowią przeszkody dla zastosowania analogicznego zmniejszenia lub odmowy w odniesieniu do pomocy z lat poprzednich na bazie regulacji wspólnotowej, z zastrzeżeniem, że zmniejszenie lub odmowa nie może dotyczyć postępowań z wniosków złożonych przed 01.01.2011 r.

Odnosząc się do art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, organ odwoławczy poprzestał na przytoczeniu pełnego brzmienia tego przepisu.

27. Ponadto organ sprawdził czy ustalona należność nie przedawniła się i wskazał, że w przypadku nienależnej płatności, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z późn. zm.) - dalej: rozporządzenie nr 2988/95.

Organ wyjaśnił, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Do płatności nienależnej zalicza się wszelkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika - np. deklaracja we wniosku niezgodna ze stanem faktycznym lub brak realizacji założeń wieloletniego programu. Dlatego w niniejszej sprawie kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności regulują art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - dla wniosków złożonych w 2010 r.) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 605/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 r. i w latach następnych.

Według art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia następuje każdym aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu, okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia (uwzględniając jego przerwanie) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (tj. osiem lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości), jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wydał decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

W niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Stronę należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, tj. dzień 15 kwietnia 2013 r., w którym zawarta została błędna deklaracja działek rolnych uprawnionych do płatności.

W przypadku programu rolnośrodowiskowego, który jest programem wieloletnim okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu, przy czym pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysłanej do Komisji Europejskiej.

Wskazując na powyższe organ uznał, że w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe jest dokonywanie wpłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu), stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UE.L.209, str. 1, ze zm.). Zatem w odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013 okres przedawnienia ulega przedłużeniu do dnia zamknięcia programu wynikającego z deklaracji zamykającej program, wysłanej do Komisji Europejskiej, a więc co najmniej do dnia 31 grudnia 2015 r., jednakże nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2016 r.

Oznacza to, że jeżeli dla danej sprawy, dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013, wyliczony termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on przedłużeniu do tej daty. Ponieważ program rolnośrodowiskowy realizowany przez Stronę jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu - tj. do 31 grudnia 2015 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie Stronie w dniu 11 grudnia 2015 r. zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2010-2013.

Po każdym przerwaniu okresu przedawnienia biegnie na nowo. W przypadku gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszym przypadku do dnia 11 grudnia 2019 r., ale nie dłużej niż do 15 kwietnia 2021 r.

W ocenie organu odwoławczego, nie doszło więc do przedawnienia należności, dlatego organ I instancji zasadnie wszczął 10 grudnia 2015 r. (zawiadomienie doręczone 11 grudnia 2015 r.) postępowanie w celu ustalenia wysokości ww. należności i ostatnią decyzję w niniejszej sprawie nr [...] wydał 13 kwietnia 2017 r., czyli przed przedawnieniem się, które upływa z dniem 11 grudnia 2019 r.

30. Zgodnie z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - dla wniosków złożonych w 2010 r. i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 r. i następnych latach, zwrot płatności uznanej za nienależną nie jest wymagany, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności występuje wtedy, jeśli decyzja o odzyskaniu kwoty nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na zastosowanie ww. przepisów. Płatności rolnośrodowiskowe zostały bowiem prawidłowo wypłacone na wniosek Strony. Nie wynikały one z błędu organu, gdyż dopiero podczas kontroli na miejscu w 2013 r. wyszło na jaw, że Strona nie dotrzymała warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. wymogu koszenia łąk w wymaganym terminie oraz zmniejszyła powierzchnię upraw objętą zobowiązaniem.

31. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu odwoławczego Skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego - decyzji tej zarzuciła:

1) obrazę przepisu art. 54 ust. 1 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., polegającą na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia do Strony o zwrot z upływem 18 miesięcy od dnia sporządzenia raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 27.09.2013 - 14.12.2013 r. kontroli gospodarstwa rolnego;

2) obrazę przepisu art. 153 p.p.s.a., polegającą na naruszeniu przez organ II instancji zasady związania oceną prawną oraz wskazaniami, wyrażonymi przez Sąd w wyroku sygn. akt I SA/Sz 879/17.

W oparciu o takie zarzuty Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

32. Uzasadniając skargę Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem organ II instancji błędnie zastosował obowiązujące przepisy prawa oraz nie zrealizował wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ujawnionych w wyroku w sprawie I SA/Sz 879/17. Mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w tym prawomocnym wyroku, Skarżąca stwierdziła, że organ II instancji w żadnym aspekcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wskazanych przez Sąd rozważań dotyczących zakresu stosowania art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Jak stwierdził sam organ I instancji w decyzji, w dniu 14 grudnia 2013 r. zakończyła się kontrola w gospodarstwie rolnym, zaś postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych zostało wszczęte przez organ 10 grudnia 2015 r.

W ocenie Skarżącej, nie ma więc możności ściągnięcia kwoty uznanej przez organ za nienależnie pobraną, w związku z upływem czasu. Skarżąca podkreśliła, że ww. przepis nie dotyczy jedynie Państwa członkowskiego. Przeprowadzając językową wykładnię ust. 1 art. 54 zwrócić należy uwagę, że ustawodawca posługuje się odrębnym pojęciem państwo członkowskie - odnosząc je w tym przypadku do Polski, a odrębnie pojęciem beneficjent - odnosząc je w tym przypadku do rolnika. Gdyby logicznym były twierdzenia organu, że art. 54 ust. 1 odnosi się tylko do państwa członkowskiego, a nie beneficjenta, oznaczałoby, że w świetle zapisów ust. 1 art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 Polska występuje sama do siebie o zwrot wymaganych środków.

Również treść art. 41 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, ... (Dz.U.UE.L.2014.255.18), zdaniem Skarżącej wskazuje, że art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 znajduje w sprawie zastosowanie. Art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014 posiada brzmienie: "W celu stosowania art 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w przypadkach zgłoszonych lub przypadkach, które mają być zgłoszone Komisji, w odniesieniu do lat finansowych 2013 i 2014, o których mowa w art. 6 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 885/2006, ma nadal zastosowanie rok budżetowy pierwszego ustalenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. W przypadkach, w których pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe nieprawidłowości nie nastąpiło przed dniem 16 października 2014 r. mają zastosowanie przepisy art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013".

Zgodnie z dyspozycją tego przepisu odnosi się on do lat finansowych 2013 i 2014, a przedmiotem rozstrzygnięcia są także lata 2010, 2011, 2012 w stosunku do których znajdują zastosowanie ogólne zasady stosowania nowych przepisów. Nie można uznać za właściwe twierdzenia organu II instancji ujawnione w uchylonej decyzji, że: "/.../ bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58", zobowiązuje do odzyskiwania należności nawet po upływie 18 miesięcy, czterech bądź ośmiu lat, o których mowa w art. 54 ust. 1, 2", wskazuje niewątpliwie na skuteczność obowiązywania art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Prawidłowa wykładnia zakresu wskazanych regulacji oznacza, iż państwo członkowskie ponosić będzie konsekwencje finansowe w sytuacji nieściągnięcia nadmiernie pobranych płatności w sytuacji upływu 4 lub 8 lat, ale w odniesieniu do postępowań wszczętych przed upływem 18 miesięcy.

W ocenie Skarżącej, brak wykonania zaleceń Sądu określonych ww. wyrokiem, w znacznej mierze utrudnia jednak polemikę z zaskarżoną decyzją.

33. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, bowiem decyzja ta narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

34. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.".

Oznacza to, że organ odwoławczy orzekając ponownie, po uchyleniu jego poprzedniej decyzji przez sąd, związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I SA/Sz 879/17.

Taką oceną prawną i wskazaniami związany jest także Sąd w składzie rozpoznającym obecnie sprawę, dlatego niezbędne było przytoczenie fragmentów uzasadnienia tego wyroku, zawierających tę ocenę i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

35. Nawiązując do tych fragmentów uzasadnienia wyroku stwierdzić należy, że wskazano tam, iż organ odwoławczy, w poprzednim rozpoznaniu sprawy, nie wyjaśnił kwestii terminu wszczęcia postępowania o zwrot i przedawnienia dochodzonych należności. Sąd przytoczył w tym zakresie pełne brzmienie przepisów art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 (cytowane powyżej), w tym ust. 1, w myśl którego: "W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. (...)." i stwierdził, że sporne między Skarżącą a organem były konsekwencje naruszenia tych przepisów przez organ, Skarżąca uważała bowiem, że naruszenie, wskazanego terminu 18-miesięcznego powoduje niemożność wszczęcia wobec niej postępowania o zwrot pobranych płatności, natomiast organ uważał, że adresatem przepisu jest państwo członkowskie i jego naruszenie nie ma wpływu na możliwość dochodzenia tych należności od rolnika - o czym świadczyć ma ust. 2 tego przepisu. Skarżąca uważała jednak, że art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 może dotyczyć tylko sytuacji, gdy zgodnie z prawem w terminie 18 miesięcy organ wszczął postępowanie o zwrot płatności.

W związku z takim stanowiskiem organu, w ww. wyroku Sąd stwierdził, że organ powinien wskazać odpowiednie przepisy krajowe lub przepisy unijne, które regulowałyby kwestię przedawnienia oraz je omówić na tle niniejszej sprawy. Jeśliby zaś organ doszedł do wniosku, że art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 reguluje kwestię przedawnienia, to winien wyjaśnić od kiedy należy liczyć termin 18-miesięczny na wszczęcie postępowania o zwrot pobranych płatności; co znaczy dla terminu przedawnienia pojęcie "po zatwierdzeniu" (np. czy jest to data doręczenia beneficjentowi decyzji ostatecznej, w której stwierdzono nieprawidłowości) oraz co należy rozumieć jako "stosowne przypadki", w których po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość.

36. W wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestie przedawnienia ustalonej należności (jako nienależnej płatności) regulują przepisy art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - dla wniosków złożonych w 2010 r. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 - dla wniosków złożonych w 2011 r. i w latach następnych.

Organ szczegółowo wyjaśnił czym jest nienależna płatność i przytoczył brzmienie przepisów mających zastosowanie do okresu przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu takich płatności, w szczególności art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. W myśl tych przepisów (cytowanych powyżej) okres takiego przedawnienia wynosi zasadniczo 4 lata, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Odnosząc te przepisy do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy organ uznał, że w sprawie tej nie doszło do przedawnienia, zatem zasadnie organ I instancji wszczął w dniu 10 grudnia 2015 r., czyli przed upływem okresu przedawnienia, który upływa z dniem 11 grudnia 2019 r.

37. Stwierdzić zarazem należy, że organ odwoławczy realizując wskazanie Sądu dotyczące przedstawienia przepisów regulujących kwestie przedawnienia i omówienia ich "na tle niniejszej sprawy", w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.

Podejmując ostateczną decyzję w sprawie organ odwoławczy zobowiązany był do odniesienia się do takiej – istotnej, rozstrzygającej zdaniem Skarżącej – kwestii, a obowiązek taki wynikał nie tylko z ww. wyroku Sądu, ale także z konieczności działania w sposób budzący zaufanie do organów publicznych, wyjaśniania wątpliwości co do treści normy prawnej oraz przekonywania stron postępowania o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – a zatem z obowiązku przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taki obowiązek wyjaśniania wątpliwości co do treści normy prawnej oraz przekonywania stron ma szczególne znaczenie z uwagi na skomplikowaną kwestię dotyczącą przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu nienależnych płatności, na co zwracał uwagę Sąd w ww. wyroku, przytaczając obszernie przepisy unijne odnoszące się do kwestii przedawnienia, w tym także brzmienie art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013. Wobec tego niezbędne jest więc należyte odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, co może też mieć dodatkowe znaczenie dla strony przy decydowaniu o ewentualnym wniesieniu skargi do sądu.

Całkowite pominięcie kwestii związanych z art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 w zaskarżonej decyzji uznać więc należy za niewykonanie wskazań zawartych w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/17, a tym samym naruszenie art. 153 p.p.s.a., a także naruszenie ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Zasadnie więc Skarżąca w obecnie rozpoznawanej skardze podniosła zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

38. Zarówno w poprzedniej jak i w obecnej skardze Skarżąca zarzuciła też obrazę przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, polegającą na jego niezastosowaniu. Zdaniem Skarżącej, organ na podstawie tego przepisu był obowiązany do odstąpienia od żądania od Strony zwrotu nienależnych płatności z upływem 18 miesięcy od dnia sporządzenia raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 27.09.2013 - 14.12.2013 r. Niedotrzymanie tego terminu oznacza – zdaniem Skarżącej - brak możliwości ustalenia i dochodzenia zwrotu nienależnych płatności. W takiej sytuacji nie mają więc znaczenia wskazywane przez organ przepisy określające terminy przedawnienia, gdyż niezachowany byłby wstępny warunek dotyczący takiego ustalenia, tj. 18-miesięczny okres od ujawnienia nieprawidłowości.

Powyższe – zdaniem Sądu - dodatkowo wskazuje na potrzebę rzetelnego odniesienia się przez organ do tych istotnych kwestii związanych z treścią art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, a brak takiego odniesienia się należało więc uznać za istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 153 p.p.s.a. oraz art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), uzasadniające uchylenie tej decyzji.

39. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została także z innym, niewskazanym w skardze naruszeniem prawa. W postępowaniu administracyjnym Skarżąca podnosiła też zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. W ww. wyroku Sąd nie odniósł się do takiego zarzutu, skupiając się na kwestiach związanych z przedawnieniem, uznając, że już nienależyte wyjaśnienie tych kwestii przez organ skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej obecnie zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ustalenie kwoty nienależnych płatności nastąpiło także (obok przepisów § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) na podstawie art. 18 ust. 1 obowiązującego od roku 2011 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 dotyczącego zobowiązań wieloletnich, w myśl którego, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Zdaniem organu, takie uregulowanie jest uzasadnione, gdyż niespełnienie wymaganych wymogów określonych w przepisach krajowych z powodu niedbałości rolnika powoduje, że pomoc przyznana do tych upraw w latach wcześniejszych nie spełniła swojej roli.

Odnosząc się do art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, organ odwoławczy przytoczył wprawdzie pełne brzmienie tego przepisu, jednak w żaden sposób nie dokonał jego wykładni, co należy uznać za istotne uchybienie proceduralne, które także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

40. Prawidłowo organ zauważył, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich. Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz - D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).

Z tych względów wydanie przepisów krajowych - celem implementacji rozporządzeń unijnych - dopuszczalne jest w określonych przypadkach, przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.

Rozporządzenie nr 65/2011 w art. 5 - zatytułowanym "Odzyskiwanie płatności" - w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia: "Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 [tj.: lit. a - iv) płatności rolnośrodowiskowych, - v) płatności z tytułu dobrostanu zwierząt; lit. b - v) płatności leśnośrodowiskowych] - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.".

Stosownie natomiast do ust. 2 artykułu 18:

"Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria.

Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.".

W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności. Przepisy te, adresowane do Państw członkowskich, określają zatem ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości.

41. W orzecznictwie wskazuje się jednak (wyrok NSA z 29.08.2017 r. II GSK 1281/17), że pomimo iż w treści przytoczonych przepisów brak jest wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, to uznać należy, iż regulacja zawarta art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Wprawdzie ustawodawca unijny w dalszych akapitach tego przepisu wskazał "od czego zależy" ustalenie ww. kategorii stwierdzanej niezgodności, to jednak oczywistym jest, że te ogólnikowe definicje wskazują jedynie na sposób rozumienia tych nieprawidłowości, nie tworząc kompletnego, szczegółowego unormowania tych kwestii.

Należy też mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

Zatem, mimo braku w przepisach ww. rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych, z aktu tego – z art. 18 ust. 2 - pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. Gdyby bowiem uznać, że nakaz pomniejszania, odmowy lub odzyskiwania nienależnych płatności wynikał bezpośrednio z ust. 1 tego artykułu, który zatem stanowił by wystarczającą podstawę do dokonywania tych modyfikacji płatności (w tym także w odniesieniu do płatności za lata ubiegłe – w wypadku zobowiązań wieloletnich), to przepis ust. 2 byłby zbędny. Tymczasem uznać należy, że ma on bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego dokonywania takich modyfikacji płatności, i to z woli ustawodawcy unijnego.

Stwierdzić więc należy, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający – dla prawidłowego stosowania nakazów określonych w ust. 1 - uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Zatem przepis ust. 1 nie może stanowić (skoro ust. 2 jest jego normatywnym uzupełnieniem) samoistnej podstawy prawnej do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej są więc uregulowane w przepisach krajowych, w szczególności – w rozpoznawanej sprawie - przepisach ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Podkreślić tu należy, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 jest przepisem odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, stanowiąc, że w przypadku takich zobowiązań, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, obowiązek zwrotu nienależnych płatności dotyczy również kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Nie oznacza to jednak – zdaniem Sądu – iż nie odnoszą się do niego zasady określone w art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia, w którym wprost wskazano, że państwo członkowskie (m.in.) "odzyskuje wsparcie" właśnie z uwzględnieniem tych zasad.

Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia bowiem także systematyka przepisów art. 18 rozporządzenia 65/2011. Przepis dotyczący odzyskiwania płatności za wcześniejsze lata w odniesieniu do zobowiązań wieloletnich jest częścią ust. 1 (jego drugi akapit), w którym ustanowiono ogólną zasadę pozbawiania, pomniejszania lub odzyskiwania płatności, a zatem i do tego przepisu mają zastosowanie ww. reguły dokonywania przez państwa członkowskie takich modyfikacji płatności. Inna byłaby zatem sytuacja, gdyby przepis ten (zawarty w ust.1 akapit drugi) umieszczono w odrębnej jednostce redakcyjnej, np. w ust. 3, następującym po ust. 2 nakazującym uwzględnianie przez państwa członkowskie wskazanym w nich zasad. Taka redakcja art. 18 mogłaby więc uzasadniać stwierdzenie o szczególnym charakterze tego przepisu, stanowiącym wystarczającą podstawę prawną do orzekania o zwrocie płatności za lata wcześniejsze.

Również przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1) mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, co realizują przepisy ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi natomiast, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.

42. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności za lata 2010-2012 regulowało rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r., jednak w rozpoznawanej sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności za ten okres oraz za rok 2013 zastosowanie ma rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.

Zgodnie z § 39 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwe jest więc w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje - co do zasady - w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Z treści przedstawionych przepisów wynika, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. W przypadku ustalenia, że rolnik prowadził działalność rolniczą w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych na mniejszych powierzchniach działek niż deklarowane, tak jak to (m.in.) ustalono w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że nie realizuje on wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach, na których stwierdzono powyższe nieprawidłowości.

Uznać należy, że zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. Rolnik, który podejmuje się - w zamian za płatności - realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat, zobowiązuje się bowiem w ten sposób do realizacji ściśle określonych działań zgodnych z planem rolnośrodowiskowym, w tym przestrzegania ponadpodstawowych wymogów określonych dla danego wariantu.

Co do zasady, prawidłowe jest też stwierdzenie, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i może powodować obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, także za lata poprzednie – na co wskazuje przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011. Z treści rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, na gruntach, na których zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki NSA z 05.05.2016 r. II GSK 2710/14 i z 21.10.2016 r. II GSK 2115/16).

43. Zdaniem Sądu uznać jednak należy, że dla oceny zasadności ustalenia obowiązku zwrotu przez rolnika pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata poprzednie, decydujące znaczenie ma rozważenie, czy uzyskane płatności są/były "nienależne". Przy czym, płatności nienależne to należności, które zostały wypłacone rolnikowi a powstały w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jego działaniu lub zaniechaniu.

Stwierdzone zatem w wyniku kontroli na miejscu gospodarstwa Skarżącej w 2013 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego w 2010 r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu tych płatności na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednak w postępowaniu takim niezbędne jest jednoznaczne przekonujące wykazanie, że wypłacone Skarżącej płatności za lata 2010-2013 były nienależne. W przepisach §§ 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego brak jest stwierdzenia, że ustalone za dany rok nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkują obowiązkiem zwrotu płatności za lata wcześniejsze. Uznać więc należy, że dla orzeczenia takiego obowiązku niezbędne jest wykazanie przez organ, że stwierdzone za dany rok (tj. rok w odniesieniu do którego prowadzone było postępowanie dotyczące przyznania płatności) nieprawidłowości istniały także w latach wcześniejszych lub zaistnienie takich nieprawidłowości oznacza zaprzestanie realizacji zobowiązania wieloletniego albo gdy jego dalsza realizacja utraciła środowiskowe lub ekonomiczne uzasadnienie, a więc jest nie do pogodzenia z celami systemu płatności rolnośrodowiskowych (tj. ochroną środowiska naturalnego i rozwojem obszarów wiejskich).

W tym zakresie w zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie ogólnikowo, że ustawodawca unijny uznał (w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011), że naruszenie wymogów powinno skutkować nie tylko zmniejszeniem lub utratą płatności w danym roku, ale również w latach poprzednich i jest to uzasadnione, gdyż niespełnienie wymaganych wymogów określonych w przepisach krajowych dla upraw w wariantach Programu Rolnośrodowiskowego z powodu niedbałości rolnika "powoduje, że pomoc przyznana do tych upraw w latach wcześniejszych nie spełniła swojej roli".

44. Uznać więc należy, że takie ogólne określenie zasadności określenia zwrotu płatności za lata poprzednie z powodu nieprawidłowości ustalonych w 2013 r. nie jest przekonujące dla jednoznacznego stwierdzenia, że płatności za lata 2010-2012 są nienależne. Organ nie wykazał należycie, iż w latach 2010-2012 występowały już nieprawidłowości za które w 2013 r. Skarżący został pozbawiony płatności.

W rozpoznawanej sprawie przedwcześnie zatem organ uznał, że Skarżący pobrał w latach 2010-2012 nienależne świadczenie, co miałoby wynikać ze stwierdzonych w 2013 r. nieprawidłowości i że w takiej sytuacji podstawą prawną orzeczenia o zwrocie tych płatności stanowią ww. przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011.

Podkreślić tu jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia państwo członkowskie odzyskuje wsparcie, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności, przy czym w kolejnych akapitach wyjaśnia, co należy rozumieć przez te określenia. Uznanie zatem, że rolnik powinien zwrócić "nienależną" płatność za lata poprzednie wymaga wykazania, że wskutek późniejszych nieprawidłowości nastąpiło przerwanie realizacji zobowiązania wieloletniego albo utraciło ono zakładany cel.

Powyższe oznacza, że na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego można orzekać o zwrocie wypłaconej już płatności za dany rok, jeżeli na podstawie dokonanych następnie ustaleń okaże się, że była ona nienależna. Można również zatem orzec o zwrocie płatności za lata wcześniejsze na podstawie ustaleń dokonanych w późniejszym okresie – jednak w razie wykazania, że były one rzeczywiście nienależne w podanym wyżej rozumieniu tego określenia.

Zauważyć dodatkowo należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominował uprzednio - i nadal jest też prezentowany - pogląd, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji zobowiązania wieloletniego niejako "automatycznie" należy orzec o zwrocie płatności za lata wcześniejsze na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 (por. wyroki NSA z 21.10.2016 r. II GSK 2115/16 i 13.02.2018 r. II GSK 1082/16). Od 2015 r. coraz licznej prezentowane są jednak poglądy przeciwne (por. wyroki NSA z 09.08.2017 r. II GSK 667/17 i z 29.08.2017 r. II GSK 1281/17). W wyroku II GSK 667/17 NSA stwierdził m.in., że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia 65/2011 "nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności".

Ta rozbieżność w orzecznictwie w omawianym zakresie pozwala też na stwierdzenie, że wynikająca z niej wątpliwość nie została przez organ należycie rozważona również w odniesieniu do zasady wyrażonej w art. 7a § 1 K.p.a., nakazującej rozstrzygać wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

45. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a także z naruszeniem ww. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Dokonując wykładni przepisów art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013, organ powinien także odnieść się do argumentów Skarżącej opartych na przepisie art. 41 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.

(Wszystkie przytoczone powyżej wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).