Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 248/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75 ust 1,2,3; art. 75a ust 1; art. 75c ust. 1,2,4,7,8; art. 75c ust. 1; art. 75i ust. 1; art. 75j ust. 1,2
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2220/06 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. odstępuje od obciążenia M.K. kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. − Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm., dalej: p.o.a.), po rozpoznaniu odwołania M.K. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ds. aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] – zmienił w części uchwałę w zakresie ilości punktów uzyskanych podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r., natomiast utrzymał w mocy w pozostałym zakresie, tj. stwierdzenia negatywnego wyniku testu egzaminu konkursowego.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących odpowiedzi na pytania o numerach 57, 102, 116, 128, 129, 151, 181, 247, albowiem podnosił on, że pytania te sformułowano błędnie i nieprecyzyjnie, skutkiem czego możliwe było udzielenie na każde z nich co najmniej dwóch prawidłowych odpowiedzi, bądź też prawidłowa odpowiedź była inna, niż wskazana w "kluczu" odpowiedzi. Minister uznał za uzasadnione zastrzeżenia co do pytania nr 102 i podzielił stanowisko skarżącego, że możliwym było udzielenie dwóch poprawnych odpowiedzi. Organ uznał, że skoro M.K. zaznaczył odpowiedź "B" należało doliczyć mu jeden punkt, co dało ostateczny wynik 187 punktów. Jednocześnie Minister podał, że dokonana korekta punktacji nie podważyła ostatecznego (negatywnego) wyniku egzaminu, ponieważ dla uznania wyniku za pozytywny strona winna uzyskać 190 punktów.

W skardze do Sądu M.K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Ministra Sprawiedliwości "w części dotyczącej zarzutów do pytań nr 116, 129, 247 uznanych za bezzasadne".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/06 stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oraz stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Zdaniem Sądu, z ustawy – Prawo o adwokaturze wynika, że stworzono dwa etapy postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką", które kończą się uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Pierwszy z tych etapów to "egzamin konkursowy", zaś drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich. Sąd podkreślił, że rozróżnienie tych etapów zostało dokonane w ustawie w sposób niebudzący wątpliwości. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 75 c) p.o.a procedurę "egzaminu konkursowego", która rozpoczyna się od ogłoszenia Ministra Sprawiedliwości o egzaminie konkursowym, poprzez dokonanie przez zainteresowanego "zgłoszenia" o przystąpieniu do egzaminu konkursowego, aż po ustalenie wyniku kandydata. W ocenie Sądu, użycie w art. 75j ust. 2 p.o.a. sformułowania, że od "uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości", nie ma przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką za postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które ma się kończyć wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej.

Sąd uznał, iż art. 75j ust. 2 p.o.a. wprowadza jedynie na użytek ustawy – Prawo o adwokaturze swoistą "procedurę" weryfikacji wyniku kandydata, natomiast nie daje podstaw Ministrowi Sprawiedliwości do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu, od której służy odwołanie, nie jest ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd podkreślił również, że odstąpienie przez ustawodawcę od określenia wprost w normie prawnej formy decyzji administracyjnej dla załatwienia konkretnej sprawy samo przez się nie oznacza, że forma taka jest wyłączona, a według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata nie jest ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to jedynie oświadczeniem wiedzy, a jej celem nie jest wywołanie bezpośredniego skutku prawnego, a zatem nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków. Nie rozstrzyga indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego ani nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata, dlatego też ustawodawca nie przewidział w prawie o adwokaturze możliwości rozstrzygnięcia odwołania w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, ustawa − Prawo o adwokaturze nie przewiduje przeprowadzania ustalenia wyniku egzaminu w drodze postępowania administracyjnego kończonego wydaniem decyzji. Sprawą indywidualną jest natomiast postępowanie dotyczące wpisu na listę aplikantów adwokackich lecz komisja egzaminacyjna w tym przedmiocie nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja właściwej okręgowej rady adwokackiej jako jednostki organizacyjnej samorządu adwokackiego (art. 75 ust. 3 p.o.a.). Tego rodzaju uchwała jest oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników egzaminu konkursowego), w trybie i w formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowaniem stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego. Stąd też Sąd uznał, że dopiero uchwała właściwej okręgowej rady adwokackiej jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 § 1 k.p.a., gdyż zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego.

W konkluzji Sąd stwierdził, że przepisy ustawy − Prawo o adwokaturze nie przewidują kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej.

Minister Sprawiedliwości złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

– art. 75j ust. 1, art. 75j ust. 2, art. 75j ust. 3, art. 75 ust. 1, art. 75 ust. 2, art. 75c ust. 2, art. 75 ust. 3, art. 75a ust. 1, art. 75c, art. 75a ust. 2 p.o.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca nie przewidział w ustawie – Prawo o adwokaturze możliwości rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 75j ust. 2 p.o.a. w drodze decyzji administracyjnej,

– art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ), dalej: p.u.s.a., w związku z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe

przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności,

– art. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 § 2 pkt 6, art. 104, art. 138 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że komisja egzaminacyjna nie jest organem do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych i brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez Ministra Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu odwołania M.K. od uchwały komisji egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.

Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że uchwała komisji egzaminacyjnej stanowi indywidualny akt administracyjny o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji, mający charakter działania jednostronnego i władczego, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, a zatem jest decyzją administracyjną, co do której przewidziano, wynikający wprost z ustawy − Prawo o adwokaturze, tryb odwoławczy do Ministra Sprawiedliwości. Ponadto, nieprawdą jest, iż ustawa nie zakreśla terminu do wniesienia odwołania, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze termin do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie wynosi czternaście dni od dnia doręczenia orzeczenia lub uchwały. Nawet, jeżeli przyjąć, iż art. 12 ust. 2 powołanej ustawy nie miałby w sprawie zastosowania, to i tak zgodnie z treścią art. 129 k.p.a. termin na wniesienie odwołania wynosić będzie 14 dni.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, komisja egzaminacyjna podejmując zaskarżoną uchwałę działa jako organ administracyjny. Komisja egzaminacyjna jest bowiem bez wątpienia organem, przy czym ewentualne wątpliwości dotyczyć mogą ustalenia, czy organem samorządu zawodowego wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej (organ administrujący), czy też wprost organem administracyjnym (na co wskazywać może skład i tryb powoływania). Wątpliwości te jednak nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem w obu przypadkach organom takim przysługuje uprawnienie do załatwiania spraw indywidualnych poprzez dokonanie konkretyzacji prawa. Ta konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym winna być traktowana jako przejaw woli organu, dotyczący powstania określonych stosunków prawnych. Uchwala komisji egzaminacyjnej jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników konkursu), w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że postępowanie w sprawie przyjęcia na aplikację składa się z dwóch etapów, tj. egzaminu konkursowego oraz procedury wpisu kandydata na listę aplikantów. Drugi etap stanowi bez wątpienia swego rodzaju postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią ustawy − Prawo o adwokaturze jedną z trzech przesłanek wpisu na listę aplikantów adwokackich jest spełnienie warunku wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu konkursowego. Na drugim etapie procedury nie następuje zatem badanie okoliczności związanych z egzaminem konkursowym, albowiem organ dokonujący wpisu na listę aplikantów jest związany wcześniej dokonaną konkretyzacją (na pierwszym etapie - konkursowym i dokonaną przez inny organ − komisję egzaminacyjną) ustalającą wynik egzaminu. Tym samym pierwszy etap sam w sobie nie powoduje jeszcze nabycia uprawnień aplikanta, niemniej już przy ustaleniu wyniku egzaminu następuje konkretyzacja uprawnień − prawa do legitymowania się przesłanką pozytywnie zdanego egzaminu. Ponieważ badanie tych okoliczności na drugim etapie jest niedopuszczalne, przyjąć należy, iż skutek prawny bezpośrednio wywoływany jest na etapie podejmowania uchwały przez komisję egzaminacyjną (względnie Ministra Sprawiedliwości, działającego jako organ odwoławczy). Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, iż uchwała komisji egzaminacyjnej stanowi jedynie czynność materialno-techniczną (co pośrednio wynika z uzasadnienia Sądu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z ustawą z dnia 26 maja 1982 r. − Prawo o adwokaturze nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego (art. 75 ust. 1 ustawy − Prawo o adwokaturze). Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego (art. 75 ust. 1 ustawy).

Egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane w obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (art. 75a ust. 1 ustawy).

Komisje te powołuje Minister Sprawiedliwości spośród osób, których wiedza, doświadczenie i autorytet dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu konkursowego (art. 75e ust. 1 ustawy).

Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji (art. 75 ust. 2 ustawy).

Postępowanie konkursowe przeprowadza się po uprzednim ogłoszeniu przez Ministra Sprawiedliwości o egzaminie konkursowym, w którym podaje się m.in. wymogi formalne dotyczące złożenia zgłoszenia (art. 75c ust. 1 i 2 ustawy). Jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymagań formalnych określonych w ust. 2, przewodniczący komisji wzywa kandydata listem poleconym do usunięcia braków w trybie przepisów art. 64 § 2 k.p.a. (art. 75c ust. 4 ustawy). Z kolei, jeżeli kandydat nie uiścił (mimo wezwania) opłaty za udział w egzaminie konkursowym, przewodniczący komisji wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości (art. 75c ust. 7 ustawy).

Jeżeli zgłoszenie zostało złożone później niż 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu konkursowego, przewodniczący komisji wydaje decyzję odmawiającą dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie konkursowym. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 75c ust. 8 ustawy).

Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa (art. 75i ust. 1 ustawy).

Z przebiegu postępowania egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi do protokołu a przewodniczący komisji przesyła Ministrowi Sprawiedliwości protokół w terminie 7 dni od dnia sporządzenia (art. 75i ust. 4 i 5 ustawy).

Po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego (art. 75j ust. 1 ustawy). Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 75j ust. 2 ustawy).

II. Egzamin konkursowy na aplikację adwokacką jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Od sposobu przeprowadzenia naboru, w tym − od zakresu, zasad przeprowadzenia, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację, zależy − w zasadniczej liczbie przypadków − możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację (pozostających do tego momentu poza obrębem korporacji i poza podległością organizacyjną organom samorządowym) z wolności wyboru zawodu adwokata i uzyskania − po korzystnym ukończeniu aplikacji − dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzenia konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów) a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P21/02 - OTK-A2004, nr 2, poz. 9).

Postępowanie konkursowe podejmowane przez komisję egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej i jej rozstrzygnięcie w formie uchwały ustalające wynik egzaminu jest jedną z istotnych przesłanek decydujących o wpisie na listę aplikantów adwokackich.

Jest to jednak postępowanie odrębne od postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów, gdyż o wpisie na listę aplikantów decyduje inny organ, a mianowicie okręgowa rada adwokacka, przy czym organ ten nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. W konsekwencji organy samorządu adwokackiego są związane uchwałą komisji egzaminacyjnej i nie mogą odmówić wpisu na listę aplikantów osobie, która uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego (art. 75 ust. 4).

Tylko uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia egzaminu konkursowego (art. 75 ust. 3). Między datą ogłoszenia wyników egzaminu a datą złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów może zatem zachodzić dość znaczna odległość czasowa.

W okresie poprzedzającym egzamin przewodniczący komisji egzaminacyjnej sprawdza czy zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu konkursowego odpowiada warunkom formalnym określonym w ustawie, czy zostało złożone w terminie oraz czy kandydat uiścił opłatę za udział w egzaminie. Jeżeli zgłoszenie nie odpowiada warunkom formalnym przewodniczący wzywa kandydata do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym samym trybie przewodniczący komisji wzywa kandydata do uiszczenia opłaty. Jeżeli kandydat pomimo wezwania nie uiścił opłaty za udział w postępowaniu konkursowym, przewodniczący komisji wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Na to postanowienie przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości. Jeżeli zaś zgłoszenie zostało złożone po terminie, przewodniczący komisji wydaje decyzję odmawiającą dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie konkursowym. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Rozstrzygnięcia dotyczące dopuszczenia kandydata do egzaminu konkursowego mają charakter władczych czynności, których adresatem są kandydaci na aplikantów, realizujący swoje uprawnienia do udziału w egzaminie. Sytuacja prawna uczestników postępowania egzaminacyjnego jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć przewodniczącego komisji w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie wezwania, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a., postanowienia oraz decyzji.

III. Rozważenia wymaga, jaki charakter prawny ma komisja egzaminacyjna. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.

Komisja egzaminacyjna jest powoływana przez Ministra Sprawiedliwości (art. 75e ust. 1) i działa przy tym Ministrze (art. 75a ust. 1), przy czym Minister Sprawiedliwości jest w stosunku do komisji organem wyższego stopnia (art. 75a ust. 2), a od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 75j ust. 2). Powołana przez Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna jest podmiotem, o jakim mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., gdyż przepisy ustawy uprawniają ją do przeprowadzenia postępowania konkursowego i wyposażają w uprawnienia władcze w postaci uchwały ustalającej wynik egzaminu. Uchwała komisji egzaminacyjnej poza oświadczeniem wiedzy na temat kwalifikacji kandydata na aplikanta (znajomości różnych dziedzin prawa) zawiera oświadczenie woli organu jednostronnie i władczo decydującego o prawie do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów. Wynik egzaminu jest zaś prawnie wiążący dla okręgowej rady adwokackiej.

Stąd też nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy, a jej celem nie jest wywołanie bezpośredniego skutku prawnego, skoro − jak wyżej podano − ten skutek wywołuje.

IV. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany bardzo szeroko. Obejmuje on całokształt działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawnie formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.).

Ustawa − Prawo o adwokaturze nie zawiera przepisów, które wprost określałyby możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących konkursu na aplikację adwokacką. W związku z tym konieczne jest rozważenie, w jakiej formie działania organ administracji publicznej podejmuje czynności i rozstrzygnięcia w toku przeprowadzania konkursu.

Powołane wyżej przepisy omawianej ustawy wskazują, iż organy podejmują czynności i działania przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu konkursowego wszczyna więc postępowanie administracyjne i jeżeli postępowanie to nie przebiega bezkonfliktowo, to w jego toku rozstrzygane są poszczególne kwestie w odrębnych sprawach, które wymagają zakończenia przez wydanie postanowienia (na które przysługuje zażalenie) lub przez wydanie decyzji (od której przysługuje odwołanie). Skoro więc dla odmowy dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie przez przewodniczącego komisji ustawodawca przewidział formę decyzji, to należy również przyjąć, że uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu ma formę decyzji administracyjnej.

Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca przewidział formę decyzji dla rozstrzygnięcia przewodniczącego komisji o odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie konkursowym tylko z przyczyn formalnych (złożenia zgłoszenia po terminie), a wykluczył taką formę dla merytorycznego rozstrzygnięcia komisji ustalającej wynik egzaminu konkursowego. Zarówno odmowa dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie, jak i uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu kandydata poniżej 190 punktów (negatywny wynik egzaminu) uniemożliwiają kandydatowi skuteczne złożenie wniosku o wpis na listę aplikantów.

Wprawdzie nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego (art. 75 ust. 1 ustawy), a wpis na listę aplikantów następuje po przeprowadzeniu egzaminu (art. 75 ust. 3 ustawy), lecz samo postępowanie konkursowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów.

Uchwały w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu na aplikację adwokacką mają − podobnie jak uchwały w przedmiocie wpisu na listę aplikantów − charakter aktu indywidualnego − decyzji administracyjnej.

Z przytoczonych powodów skarga kasacyjna zasługuje w całości na uwzględnienie i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy, biorąc pod uwagę, iż skarżącego nie może obciążać wynik postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie zbadał jego zarzutów merytorycznych (dotyczących wyniku egzaminu), lecz wychodząc ponad żądanie skargi wadliwie stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.