Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 206/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 12 pkt 1 lit. a), art. 6, art. 35 i art. 42
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 2 pkt 6 lit. b)
journal: Dz.U. 2010 nr 161 poz 1085
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów  ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne.
Teza: Obowiązek prowadzenia (rozgrywania) gier cylindrycznych i gier w karty w kasynach (w liczbie minimum czterech) w takim samym wymiarze czasu jak gry na automatach znajduje uzasadnienie w systemowej wykładni przepisów ustawy o grach hazardowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych  warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085).

„Wydzielenie miejsca”, o którym stanowi  art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych, nie odnosi się wyłącznie do wyodrębnionej i preferowanej przez prawodawcę przestrzeni geograficznej (lokalizacyjnej w tym budynku), w której prowadzone są gry hazardowe, lecz obejmuje także swoim zakresem - z uwagi na wymóg wskazania planowanych godzin otwarcia kasyna - przestrzeń odnoszącą się do czasu, w którym zgodnie z treścią tego przepisu „prowadzi się”, czyli faktycznie rozgrywa się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach.

TEZY

Obowiązek prowadzenia (rozgrywania) gier cylindrycznych i gier w karty w kasynach (w liczbie minimum czterech) w takim samym wymiarze czasu jak gry na automatach znajduje uzasadnienie w systemowej wykładni przepisów ustawy o grach hazardowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych  warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085).

„Wydzielenie miejsca”, o którym stanowi  art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych, nie odnosi się wyłącznie do wyodrębnionej i preferowanej przez prawodawcę przestrzeni geograficznej (lokalizacyjnej w tym budynku), w której prowadzone są gry hazardowe, lecz obejmuje także swoim zakresem - z uwagi na wymóg wskazania planowanych godzin otwarcia kasyna - przestrzeń odnoszącą się do czasu, w którym zgodnie z treścią tego przepisu „prowadzi się”, czyli faktycznie rozgrywa się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1310/16 w sprawie ze skargi Z. S.A. w W. na akt Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. S.A. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1310/16, oddalił skargę Z. S.A. z siedzibą w W. na akt Ministra Finansów z dnia 16 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Minister Finansów na podstawie informacji uzyskanych od Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie stwierdził, że skarżąca prowadzi działalność w 14 kasynach gry z ograniczeniem czasu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu. W czasie, gdy nie są urządzane gry żywe w kasynach (gry cylindryczne, gry w karty) eksploatowane są jedynie automaty do gry, zatem w ocenie Ministra w tym czasie, w oparciu o udzielone koncesje na prowadzenie kasyn gry, skarżąca prowadzi de facto salony gier na automatach. Mając na uwadze powyższe pismem z dnia 16 października 2014 r. Minister Finansów wezwał skarżącą do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienia Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości.

W odpowiedzi pismem z dnia 7 listopada 2014 r. skarżąca poinformowała, że od dnia 10 listopada 2014 r. w wymienionych w piśmie kasynach gry czas prowadzenia gier cylindrycznych i gier w karty będzie dostosowany do godzin otwarcia kasyn. Przedkładając powyższą informację, jednocześnie stwierdziła, że nie podziela przedstawionego w ww. wezwaniu stanowiska organu odnośnie obowiązku prowadzenia gier cylindrycznych i gier w karty przez cały czas działalności kasyn gry i wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości powyższego wezwania, a następnie pismem z 23 grudnia 2014 r. zaskarżyła to wezwanie do sądu administracyjnego, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) poprzez błędną interpretację przepisu definiującego kasyno gry i w konsekwencji uznanie, że skarżąca prowadzi kasyno gry niezgodnie z przepisami ustawy oraz udzieloną koncesją,

- art. 58 ustawy o grach hazardowych poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. zastosowanie go w sytuacji, gdy brak jest faktycznych podstaw do wezwania do usunięcia naruszeń wobec braku naruszeń,

- art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) poprzez wydanie wezwania mimo braku podstaw do jego wydania.

W odpowiedzi Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 533/15 WSA w Warszawie odrzucił skargę uznając, że jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżone wezwanie nie spełnia kryteriów aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2829/15 uchylił powyższe postanowienie wskazując, że sąd administracyjny może rozpoznać skargę w sytuacji, gdy organ administracji publicznej aktem lub czynnością skierowaną do skarżącego twierdzi, że skarżący ma obowiązek wynikający z określonego przepisu prawa, jak i w sytuacji, gdy organ w akcie kierowanym do skarżącego twierdzi, że skarżący ma obowiązek wynikający z mocy prawa, mimo że obowiązek taki nie wynika z mocy prawa. Zdaniem NSA, zaskarżone pismo, poza wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości, stwierdza określony obowiązek skarżącej spółki, który – zdaniem organu – wynika z przepisu prawa, co oznacza, że pismo to jest aktem dotyczącym obowiązku wynikającego – w ocenie organu – z przepisu prawa, wskazując określone przepisy ustawy, podczas gdy skarżąca kwestionuje istnienie takiego obowiązku. Za nieprawidłowe NSA uznał więc stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżony akt nie jest objęty właściwością sądu administracyjnego. Tego stanu rzeczy nie zmienia to, że może się toczyć postępowanie administracyjne w sprawie o cofnięcie koncesji lub zezwolenia z tego powodu, że podmiot, któremu udzielono koncesji lub zezwolenia, nie usunął nieprawidłowości pomimo wezwania.

Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonego aktu według wskazań NSA podzielił stanowisko Ministra Finansów, zgodnie z którym ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy wskazujące na konieczność łącznego prowadzenia w kasynach gry zarówno gier na automatach, jak i "gier żywych" przez cały czas otwarcia kasyna. Za bezzasadny Sąd uznał więc zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Finansów art. 58 ustawy o grach hazardowych poprzez zastosowanie go w przypadku braku naruszeń prawa przez skarżącą.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle przepisów art. 3, art. 6 ust. 1, art. 42 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych zasadne jest stanowisko Ministra Finansów, że niezbędnym warunkiem prowadzenia działalności w kasynie gry jest nie tylko uzyskanie koncesji na taką działalność, ale także prowadzenie w kasynie gry określonych rodzajów gier hazardowych, przy czym ustawa określa zarówno ich rodzaj, jak i minimalną (a w przypadku automatów do gier także maksymalną) ich liczbę. Analiza wskazanych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby w kasynie gry, zarówno gry żywe, tj. gry cylindryczne i gry w karty, jak i gry na automatach, były prowadzone w liczbie określonej przepisami ustawy i warunkami udzielonej koncesji. Konstrukcja powyższego obowiązku w przepisach ustawy o grach hazardowych jednoznacznie wskazuje na jego bezwzględny charakter, który podmiot zobowiązany jest realizować prowadząc działalność w zakresie kasyna gry.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że akceptacja stanowiska skarżącej doprowadziłaby do powstania takiej sytuacji, że skarżąca w oparciu o udzieloną koncesję na prowadzenie kasyna gry będzie prowadziła de facto salon gier na automatach. Prowadzeniem działalności w kasynie gry jest wykonywanie tej działalności w godzinach pracy kasyna zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, udzieloną koncesją oraz zatwierdzonymi regulaminami gier. Tym samym ograniczenie urządzania gier w karty i gier cylindrycznych, których urządzanie i prowadzenie w kasynie gry - jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych do wybranych godzin i dni w tygodniu, jest niezgodne z przepisami tej ustawy oraz udzieloną koncesją. Zaskarżone wezwanie było więc uzasadnione ww. przepisami prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wezwania z dnia 16 października 2014 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych poprzez błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że skarżąca prowadzi kasyno gry niezgodnie z przepisami ustawy oraz udzieloną koncesją;

- art. 3 i art. 6 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną interpretację i w konsekwencji uznanie, że skarżąca prowadzi kasyno gry niezgodnie z przepisami ustawy oraz udzieloną koncesją.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącej przedstawionych w skardze oraz poprzez bezkrytyczne, pozbawione wszechstronnej analizy przepisów prawa przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była do łącznego prowadzenia w kasynie gry zarówno gier na automatach, jak i "gier żywych" w godzinach, w których funkcjonuje kasyno gry;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się i zbadania przez Sąd zarzutów skarżącej oraz bezkrytyczne przyjęcie, że zaistniały podstawy do zastosowania przez Ministra Finansów art. 58 ustawy o grach hazardowych i wezwania skarżącej do usunięcia stwierdzonych przez organ uchybień w ustalonym terminie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Stwierdziła, że z wykładni językowej definicji legalnej kasyna, określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych nie wynika, że kasyno gry jest wydzielonym miejscem, w którym w godzinach jego pracy prowadzi się wymienione w nim gry hazardowe. Podniosła, że pojęcie urządzania gier hazardowych jest pojęciem szerszym od ich prowadzenia. "Urządzanie" gry oznacza zdaniem skarżącej tyle, co jej zorganizowanie, czyli doprowadzenie do tego, aby mogła się odbyć, zaś "prowadzenie" oznacza bezpośrednie rozgrywanie gry hazardowej. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, iż istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność aktu Ministra Finansów w przedmiocie wezwania do usunięcia nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry stwierdził, że akt ten nie jest niezgodny z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na ten akt. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że ograniczenie urządzania i prowadzenia przez skarżącą spółkę w kasynach gier, takich gier hazardowych jak gry cylindryczne oraz gry w karty do wybranych godzin i dni tygodnia, jest niezgodne z przepisami ustawy o grach hazardowych oraz udzielonymi koncesjami na prowadzenie tych kasyn.

Rysujące się na tle stanowiska Sądu I instancji w relacji do podważających jego prawidłowość zarzutów skargi kasacyjnej oraz przedstawionej w ich uzasadnieniu argumentacji sporne w sprawie zagadnienie sprowadza się do kwestii istnienia przesłanek oraz normatywnych podstaw rekonstrukcji źródła prawnego obowiązku o treści określonej w zaskarżonym akcie Ministra Finansów adresowanym do skarżącej spółki, którym wzywana została ona do usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma podstaw, aby twierdzić, że normatywne źródło istnienia obowiązku prawidłowego funkcjonowania kasyna gry, a tym względzie urządzania i prowadzenia w tym kasynie gier hazardowych w sposób, w jaki wymaga tego od strony skarżącej w kontrolowanym przez Sąd I instancji akcie organ koncesyjny, nie istnieje.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowany przez ten Sąd akt Ministra Finansów nie jest niezgodny z prawem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy podkreślić należy, że ocena ich zasadności nie może nie uwzględniać tego, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

W tym względzie wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, a w tym kontekście uwzględniając także konsekwencje postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca

2016 r., sygn. akt II GSK 2829/15, Sąd I instancji wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, jak i podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie towarzyszą więc deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czego strona skarżąca - co należy podkreślić - nie zarzuca, czy to - co z kolei zarzuca - do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizuje ono funkcję kontroli jego trafności. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Uwzględniając więc wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji stwierdzić należy, że Sąd ten nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Omawiany zarzut nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą spółkę z tego powodu, że przepis naruszenie którego zarzuca strona - art. 151 p.p.s.a. - jest przepisem ogólnym (blankietowym), stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia i bez powiązania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu z innymi przepisami postępowania sądowadministracyjnego albo przepisami procesowymi mającymi zastosowanie w postępowaniu przed organem administracji publicznej, stanowiącymi jednocześnie dla sądu administracyjnego I instancji normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania organu, w tym prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych przez organ, nie może być uznany za skuteczny. Ograniczenie się do zarzutu naruszenia wymienionego przepisu nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, albowiem przepisy takie jak art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej z tego powodu, że są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego zaskarżony akt lub oddalającego skargę. Wskazane przepisy mają charakter norm wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie powyższych przepisów jest więc zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Zasadniczo zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów p.p.s.a., czyni tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym, a przez to niezasadnym (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1420/12, LEX nr 1518860 oraz M. Jagielska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 618 - 619 i powołane tam orzecznictwo).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że jakkolwiek skarżąca spółka naruszenia art. 151 p.p.s.a. upatrywała - jak wynika to z omawianego zarzutu - w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się i nie zbadał jej zarzutów oraz bezkrytyczne przyjął, że zaistniały podstawy do zastosowania przez Ministra Finansów art. 58 ustawy o grach hazardowych, to nie oznacza to jednak, że z punktu widzenia powyżej przedstawionych argumentów można zasadnie twierdzić o naruszeniu przywołanego przepisu procesowego.

Zwłaszcza, że zarzut jego naruszenia postawiony został w kontekście bezpośrednio odnoszącym się do istoty spornego w sprawie zagadnienia - istnienia przesłanek oraz normatywnych podstaw rekonstrukcji źródła prawnego obowiązku o treści określonej w zaskarżonym akcie Ministra Finansów adresowanym do skarżącej spółki wzywającym do usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry - a więc w kontekście stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 3 i art. 6 ustawy o grach hazardowych, które to zarzuty również uznać należało za nieusprawiedliwione.

Ocenę tych zarzutów poprzedzić należy przypomnieniem, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę spółki stwierdził, że wezwanie jej do usunięcia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania kasyn gry polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry oraz powiadomienia Ministra Finansów o terminie i sposobie usunięcia nieprawidłowości stanowi nałożenie na skarżącą i egzekwowanie obowiązku, który znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o grach hazardowych, to jest art. 3, art. 6 ust. 1, art. 42 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższą ocenę uznaje za prawidłową.

Obowiązek prowadzenia (rozgrywania) gier cylindrycznych i gier w karty w kasynach (w liczbie minimum czterech) w takim samym wymiarze czasu jak gry na automatach znajduje bowiem uzasadnienie w systemowej wykładni przepisów ustawy o grach hazardowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085).

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia spornej w sprawie kwestii konieczne jest przywołanie i analiza treści tych spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, z których wywodzony jest obowiązek będący przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie.

I tak stosownie do art. 3 ustawy o grach hazardowych urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier prowadzonych w kasynie gry jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 tej ustawy, działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Z kolei z art. 42 ustawy o grach hazardowych wynika, że koncesja na prowadzenie kasyna gry obejmuje, między innymi - co stanowi konieczny jej element - miejsce urządzania gier, rodzaj i minimalną oraz maksymalną liczbę gier, warunki, które powinna spełniać spółka (w szczególności dotyczące zabezpieczeń, o których mowa w art. 63), zatwierdzone warunki techniczne prowadzenia rejestracji gości i nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, co w kontekście określonych przywołaną ustawą zasad urządzania i prowadzenia regulowanej nią działalności, koreluje z prawnymi wymogami wniosku o udzielenie wymienionej koncesji. Wniosek ten, zgodnie z art. 35 ustawy o grach hazardowych, powinien - między innymi - zawierać: opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowane kasyno gry, określenie jego rozmiarów, wraz z planem budynku (pkt 5), przewidywaną datę rozpoczęcia działalności (pkt 7), przewidywany rodzaj oraz liczbę gier, wraz z informacją o planowanej kolejności ich uruchomienia (pkt 8), szacunkową wielkość zatrudnienia, z określeniem stanowisk pracy, oraz projektowane warunki zatrudnienia osoby mającej sprawować zarząd nad kasynem gry (9) - co w odniesieniu do tego wymogu, z całą pewnością skorelowane jest regulacją zawartą w art. 24 przywołanej ustawy - oraz opis organizacji i funkcjonowania kasyna gry (pkt 10).

Jak powyżej już to zasygnalizowano, szczegółowe warunki przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, kryterium oceny ofert stanowi atrakcyjność proponowanej lokalizacji kasyna (przy jednoczesnym wyrażeniu przez prawodawcę stosownych preferencji odnośnie do lokalizacji budynku oraz jego standardu), planowany termin rozpoczęcia działalności kasyna gry oraz - co nie mniej istotne - planowane godziny otwarcia kasyna gry.

Z kolei legalną definicję kasyna gry określa przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych, z którego wynika, że kasyno gry to wydzielone miejsce, w którym prowadzi się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach, na podstawie zatwierdzonego regulaminu, przy czym minimalna łączna liczba urządzanych gier cylindrycznych i gier w karty wynosi 4, a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 5 do 70 sztuk.

Uwzględniając treść wszystkich przywołanych powyżej regulacji prawnych, w tym zwłaszcza odczytywany systemowo kontekst zawartych w nich wypowiedzi normatywnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że termin "wydzielonego miejsca", którym na gruncie przywołanego przepisu ustawy o grach hazardowych operuje ustawodawca, i który współstanowi element definicji "kasyna gry, w którym - zgodnie z tym przepisem - prowadzi się gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach, należy rozumieć w następujący sposób. Mianowicie, że "wydzielenie miejsca", o którym stanowi ten przepis, nie odnosi się wyłącznie do wyodrębnionej i preferowanej przez prawodawcę przestrzeni geograficznej (lokalizacyjnej w tym budynku), w której prowadzone są gry hazardowe, lecz obejmuje także swoim zakresem - z uwagi na wymóg wskazania planowanych godzin otwarcia kasyna - przestrzeń odnoszącą się do czasu, w którym - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych - "prowadzi się" - czyli jak sama podnosi to również skarżąca spółka faktycznie rozgrywa się - gry cylindryczne, gry w karty, gry w kości lub gry na automatach, a więc innymi słowy, obejmuje swoim zakresem czas, w którym uwzględniając godziny otwarcia kasyna gry (por. § 2 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów i pkt 3 Załącznika do tego rozporządzenia w związku z art. 42 pkt 3 i art. 35 pkt 10 ustawy o grach hazardowych), gry, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a) tej ustawy powinny być dostępne dla potencjalnych grających, skoro zgodnie z koncesją udzieloną na prowadzenie kasyna gry są oferowane.

Odmienne podejście do omawianej kwestii i przedstawionego rozumienia definicji "kasyna gry", jako wydzielonego miejsca, nie dość, że nie korespondowałoby z treścią przywołanej powyżej regulacji prawnej, to również kolidowałoby - tak jak w rozpatrywanej sprawie - z wymogami, od spełnienia i spełniania których uzależnione jest to, aby koncesję na prowadzenie kasyna gier uzyskać i prowadzić na jej podstawie tego rodzaju działalność.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzeniem przedstawionego rozumienia wynikających z przepisów prawa wymogów "prowadzenia kasyna" jest także i ten argument natury posiłkowej, który wiąże się z wprowadzonych rozporządzeniem nowelizującym z dnia 27 kwietnia 2012 r. zmian § 2 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów, polegających na dodaniu do tego przepisu pkt 6. W konsekwencji, stosownie treści § 2 ust. 2 pkt 6 lit. b) rozporządzenia, przez niedotrzymanie warunków deklarowanych w ofercie, należy rozumieć zmianę warunków wykonywania działalności w stosunku do deklarowanych w ofercie w zakresie kryteriów oceny ofert, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 3 i 3b.

Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga również, że skarżąca spółka w żaden sposób nie zakwestionowała ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez chociażby próbę wykazania, że ustalenia Ministra Finansów, które Sąd I instancji uznał za prawidłowe, były sprzeczne z warunkami określonymi w koncesjach, na podstawie których prowadzi ona kasyna gry, a których prawidłowość funkcjonowania Minister Finansów zakwestionował w zawartym w akcie z dnia 16 października 2014 r. wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości polegających na ograniczeniu urządzania gier cylindrycznych oraz gier w karty do wybranych godzin i dni w tygodniu, poprzez przywrócenie organizowania ww. gier we wszystkich dniach i godzinach otwarcia kasyn gry.

W związku z powyższym, nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. a) ustawy o grach hazardowych wynika, iż dla zachowania określonych przepisami prawa wymogów funkcjonowania kasyna gry wystarczające jest samo stworzenie i utrzymywanie w wydzielonym miejscu warunków do prowadzenia minimum czterech gier cylindrycznych i gier w karty, bez jednoczesnego stałego - determinowanego udzieloną koncesją oraz godzinami otwarcia kasyna gier - faktycznego ich prowadzenia i oferowania potencjalnym grającym, poprzez - tak jak w rozpatrywanej sprawie - ograniczenie ich prowadzenia jedynie do wybranych godzin oraz dni w tygodniu i niekoniecznie w tym samym czasie, co gry na automatach.

Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, że wezwanie skarżącej spółki przez Ministra Finansów, na podstawie art. 58 ustawy o grach hazardowych, do usunięcia stwierdzonych uchybień, nie jest niezgodne z prawem.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.