Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2097/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1995-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Gry losowe
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1976 nr 19 poz. 122
law: Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o grach losowych i totalizatorach.
Teza: 1. Błędne jest twierdzenie, że nie pobieranie odrębnej ceny za karty do gry, dołączone do gazety, pozbawia je cech losu, gdy w istocie obojętne było, czy owa karta była formalnie bezpłatnym dodatkiem, czy też jej cena ukryta była w podwyższonej cenie gazety.

2. Zasada uznania administracyjnego nie ma zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia interpretacji konkretnych przepisów prawa, dająca organom administracji możliwości wynikające z istnienia tzw. luzu decyzyjnego /np. wybór jednego z kilku podmiotów, ubiegających się o przyznanie im uprawnień/.

3. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony ma podstawowe znaczenie w prawie karnym, natomiast w odniesieniu do prawa administracyjnego, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest "wina" lecz kwestie związane wyłącznie z wykładnią prawa /w tym wypadku pojęcia gry losowej/ nie ma ona zastosowania.

TEZY

1. Błędne jest twierdzenie, że nie pobieranie odrębnej ceny za karty do gry, dołączone do gazety, pozbawia je cech losu, gdy w istocie obojętne było, czy owa karta była formalnie bezpłatnym dodatkiem, czy też jej cena ukryta była w podwyższonej cenie gazety.

2. Zasada uznania administracyjnego nie ma zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia interpretacji konkretnych przepisów prawa, dająca organom administracji możliwości wynikające z istnienia tzw. luzu decyzyjnego /np. wybór jednego z kilku podmiotów, ubiegających się o przyznanie im uprawnień/.

3. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony ma podstawowe znaczenie w prawie karnym, natomiast w odniesieniu do prawa administracyjnego, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest "wina" lecz kwestie związane wyłącznie z wykładnią prawa /w tym wypadku pojęcia gry losowej/ nie ma ona zastosowania.


UZASADNIENIE

Dnia 17 marca 1993 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia czy gra prasowa "LN" przeprowadzona w dwóch wydaniach "Gazety (...)" w dniach 13 i 18 kwietnia 1992 r. przez Spółkę cywilną (...) z siedzibą (...) jest grą losową /loterią fantową/ w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o grach losowych i totalizatorach /Dz.U. nr 19 poz. 122 ze zm./ a następnie - decyzją z dnia 14 maja 1993 r. - odpowiedział na to zagadnienie twierdząco.

W motywach decyzji uznano, że gra "LN" spełnia wszystkie warunki definicji loterii fantowej zawarte w art. 2 powyższej ustawy, a mianowicie:

- wynik zależy od przypadku,

- uczestnictwo następuje poprzez nabycie losu,

- liczbę i wysokość wygranych określa regulamin /umieszczono również na karcie do gry/.

Stwierdzono, że nabycie losu następowało poprzez podwyższenie ceny wydania "Gazety (...)" o 2 tys. zł. /wydanie z dnia 13 kwietnia/ i o 4 tys. zł. /wydanie z dnia 18 kwietnia/. W konsekwencji stwierdzono, że Spółka cywilna (...) naruszyła przepisy 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 1976 r. /Dz.U. nr 26 poz. 154 ze zm./, zgodnie z którym zezwolenia na prowadzenie loterii fantowych udziela Przedsiębiorstwo Państwowe Polski Monopol Loteryjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka cywilna (...) wniosła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej:

- błędne uznanie gry "LN" za loterię fantową,

- zastosowanie przez Ministra Finansów rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o grach losowych i totalizatorach,

- błąd formalnoprawny, czyli rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w drodze decyzji, zamiast w drodze rozporządzenia,

- niezgodne z prawem wykorzystanie przez Ministra Finansów instytucji swobodnego uznania,

- rozstrzygnięcie występujących w stanie faktycznym wątpliwości na niekorzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, wnosząc o jej oddalenie, stwierdził, że podwyższanie cen wydań "Gazety (...)" zawierającej kupony do gry było w istocie formą ich sprzedaży. Wskazuje na to, między innymi, pismo Spółki (...) skierowane do Prokuratury Rejonowej (...) z dnia 23 listopada 1992 r., z którego wynika, że karty "LN" zostały potraktowane jako dodatek do gazety i w związku z kosztami ich druku podwyższono cenę dwóch wydań "Gazety (...)" o 2.000 zł., a następnie o 4.000 zł., nie były one zatem wydawane bezpłatnie.

Podkreślono przy tym, że los "Krajowej Loterii Pieniężnej" urządzanej przez Polski Monopol Loteryjny kosztuje 5.000 zł., zaś koszty druku wykonanego taką samą technologią losu wynosiły w 1992 r. - 300 zł.

Minister Finansów nie zgodził się też z zarzutem stosowania rozszerzającej wykładni przepisów, bowiem skarżący nie kwestionował, że wynik gry zależał od przypadku, a liczbę i wysokość wygranych określał regulamin; natomiast uczestnictwo przez nabycie losu zostało wyjaśnione wyżej.

Uznano też, że w sprawie konieczne było wydanie decyzji, bowiem w drodze rozporządzenia Minister Finansów może przyjąć, iż grą losową jest inna gra niż wymieniona w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Stwierdzono również, iż "uznanie administracyjne" nie może być utożsamiane z pojęciem "swobodnego uznania" przez organ administracji, a ustawodawca powierzył Ministrowi Finansów, w granicach określonych prawem, uprawnienia do kształtowania rynku gier losowych.

Za bezpodstawne uznano twierdzenie o tłumaczeniu wątpliwości na niekorzyść skarżącego, skoro Minister Finansów ma obowiązek rozstrzygnąć czy urządzana gra jest grą losową.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca Spółka stwierdziła w uzupełnieniu skargi, że niektóre fakty zawarte w odpowiedzi na skargę zostały przeoczone lub bezzasadnie przeinaczone.

Podkreślono przede wszystkim, że karta do gry prasowej:

- nie była losem, między innymi dlatego, że sama w sobie nie posiadała żadnej wartości, a ważna była tylko i wyłącznie z kompletem opublikowanych, a następnie wyciętych z gazety kuponów;

- nie była sprzedawana /była bezpłatnym dodatkiem do gazety/ i nie miała swojej ceny; nikt nie mógł kupić samej karty /tak jak nikt nie może kupić samego kuponu biorącego udział w losowaniu nagród zamieszczonego na opakowaniu albo dołączonego do gumy do żucia, czy proszku do prania/.

Wzrost ceny gazety o 2.000 zł. dotyczył tylko codziennej "Gazety (...)" i wiązał się również ze zwiększeniem jej objętości. Nie można natomiast mówić o wzroście ceny o 4.000 zł., bowiem była to cena pierwszego numeru tygodnika, dla którego dodatkową promocją była gra prasowa. Karty gry były jedynie, zgodnie z prawem prasowym, uzupełniającym materiałem prasowym. Jest rzeczą naturalną stosowanie przez wszystkie redakcje wyższych cen wydań z dodatkiem telewizyjnym oraz wydań świątecznych. Nie jest prawdą, że wzrost ceny gazety o 2.000 lub 4.000 zł. był podyktowany kosztami druku kart do gry. Na wzrost ten złożyło się wiele dodatkowych kosztów związanych z wydawaną gazetą.

Podano, że sam koszt druku połączony automatycznie z opracowaniem całej gry, wynosił w przeliczeniu na jedną kartę około 1.500 zł., a łączne koszty zorganizowania gry przekroczyły dochód uzyskany w związku z jej prowadzeniem.

Powołano się w tej mierze na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1937 r. 3 K 1450/36 /Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego Orzeczenia Izby Karnej 1937/V poz. 119/, zgodnie z którym "(...) przez loterię rozumieć należy grę losową, obliczoną na osiągnięcie zysku bezpośrednio z niej samej w postaci nadwyżki kapitału (...)". Celem przedmiotowej gry było natomiast uatrakcyjnienie gazety i zachęcenie do jej systematycznego czytania, a nie uzyskanie zarobku z jej organizowania.

Podważono też stwierdzenie dotyczące uznania administracyjnego stwierdzając, iż w skardze chodziło o tzw. swobodne uznanie, i to w jego szczególnym, związanym z kontekstem ujęciu.

Podkreślono ponownie, że w odniesieniu do przedmiotowej gry nie było elementu nabycia i sprzedaży losów za jakąkolwiek cenę, w związku z czym nie zachodziła jednak z zasadniczych przesłanek zawartych w art. 2 cytowanej ustawy. Dlatego też Minister Finansów nie powinien wydawać w tej sprawie decyzji administracyjnej, lecz rozszerzyć zakres pojęcia loterii fantowej w drodze rozporządzenia.

Dodano przy tym, że zarówno pracownicy naukowi, jak i praktycy /spółka adwokacka/ uznali, iż jest to gra prasowa, a nie gra losowa.

Skarżącą Spółkę dziwi też, iż inne redakcje gazet zarówno przed, jak i po zorganizowaniu przedmiotowej gry przez skarżącego, przeprowadzały analogiczne gry w swoich gazetach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Problemem prawnym wymagającym oceny jest kwestia, czy gra prasowa przeprowadzona w "Gazecie (...)" przez Spółkę cywilną (...) z siedzibą w (...) jest grą losową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o grach losowych i totalizatorach /Dz.U. nr 19 poz. 122 ze zm./. Zagadnienie to ma istotne znaczenie, bowiem w wypadku odpowiedzi twierdzącej powyższa Spółka miała - zgodnie z par. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 1976 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gier losowych i totalizatorów /Dz.U. nr 26 poz. 154 ze zm./ - obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia ze strony Przedsiębiorstwa Państwowego "Polski Monopol Loteryjny", o które - a jest to bezsporne - nie ubiegała się.

Jak to już stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - definicja loterii fantowej zawarta w art. 2 cytowanej wyżej ustawy o grach losowych i totalizatorach zawiera trzy konieczne elementy. Dwa z nich: zależności wyniku gry od przypadku oraz istnienie regulaminu określającego ilość i wysokość wygranych - nie budzi w zasadzie kontrowersji. Jest bowiem rzeczą oczywistą, iż tylko pewna część nabywców gazety z załączonymi kartami konkursowymi oraz gazety codziennej w okresie trzech następnych miesięcy, nabywała prawo do ustanowionych nagród. Oceny tej nie zmienia fakt, iż szanse wygranej zwiększyły się poprzez nabycie większej ilości wydań gazety z kartami, a następnie - kuponami, skoro w istocie otrzymanie nagrody zależało od przypadku. Kwestia te znajdzie szersze rozwinięcie w dalszej części rozważań.

Nie wchodząc też w ocenę poprawności i rzetelności uchwalonego regulaminu, stwierdzić należy, iż takowy istniał, a umieszczony był także na karcie do gry.

Szerszego rozważenia wymaga natomiast zagadnienie, czy karty konkursowe załączone do dwóch wydań "Gazety (...)" można uznać za losy w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy o grach losowych i totalizatorach.

Podkreślić na wstępie należy, że powoływanie się przez skarżącego na fakt, iż w tej mierze wypowiedział się już Ośrodek Zamiejscowy Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest trafny. Otóż Sąd ten w wyroku z dnia 2 września 1993 r. SA/Po 2914/92 podzielił jedynie pogląd Głównego Urzędu Ceł, że sprowadzone z Francji przedmiotowe karty do gry zawierające reklamy: (...) - spełniają rolę materiału reklamowego, skoro "(...) celem jest niewątpliwie zwiększenie nakładu /poczytności "Gazety" (...)"/, a zatem przysporzenie korzyści materialnych jej wydawcy, co jest zawsze funkcją reklamy /str. 3 uzasadnienia wyroku/.

Zakwalifikowanie owych kart do materiałów reklamowych /co zresztą skarżący kwestionował w skardze na decyzję Głównego Urzędu Ceł/ nastąpiło jedynie na użytek naliczenia cła.

Nie wyklucza to jednak, by materiały te nie mogły jednocześnie spełniać funkcji losu, przy zaistnieniu oczywiście dodatkowych okoliczności i faktów.

Analizując zatem sprawę pod tym kątem podkreślić należy, iż skarżący zasadniczą wagę przywiązywał do faktu bezpłatnego dołączania kart "LN" do wydawanej przez siebie gazety oraz braku możliwości sprzedaży nabycia samej tylko karty.

W piśmie z dnia 23 listopada 1992 r. skierowanym do prokuratury Rejonowej w (...) skarżący (...) podkreślił jednakże, iż Spółka poniosła koszty związane z wydrukowaniem tych kart, co zwiększyło nakłady na dany "numer" gazety. Z pisma tego wynika więc wprost zależność podwyższenia ceny dwóch wydań gazety od dołączenia doń kart "LN". O zasadności tego wniosku świadczy również i to, że ceny następnych wydań gazety bez załączonych kart - były niższe.

Oceniając zatem sprawę w tym zakresie stwierdzić - zdaniem Sądu - należy, iż w istocie obojętne było czy owa karta do gry była formalnie bezpłatnym dodatkiem, czy też jej cena ukryta była w podwyższonej cenie gazety. Podkreślić przy tym należy, iż w dniach 13 i 18 sierpnia 1992 r. nie można było wprawdzie nabyć karty bez gazety, ale też nie można było kupić samej gazety bez karty, w "podstawowej cenie".

Tak więc stwierdzenie skarżącego, że niepobieranie odrębnej ceny za karty do gry dołączone do gazety, pozbawia je cech losu, jest błędne.

Dodać przy tym należy, iż wydawca decydując się na przeprowadzenie gry miał na celu - jak to sam twierdził - zwiększenie popularności swojej gazety. Ale przecież nie był to cel jedyny. Związane z tym były bowiem /zrozumiałe zresztą/ nadzieje na zwiększenie nakładu, a w konsekwencji - osiągnięcie większego zysku. Przyjąć przy tym również należy założenie, iż część osób kupowała po kilka egzemplarzy gazet z załączonymi kartami do gry, a następnie przez okres kilku miesięcy - kuponami, po to tylko, aby zwiększyć szanse wygranej, a więc bez zamiaru jej czytania, lecz tylko w celu gry loteryjnej.

Fakt, iż - jak to stwierdził skarżący - w konsekwencji nie osiągnął zysku, nie ma w tym kontekście znaczenia. Również powołany przez skarżącego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1937 r. 3 K 1450/36 /Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego - Orzeczenia Izby Karnej 1937/V poz. 119/ nie wymaga dla zaistnienia bytu kategorii prawnej, jaką stanowi loteria - osiągnięcia konkretnego zysku, a jedynie stwierdza iż taki musiał być jedynie zamiar jej organizatorów.

Tak więc - zdaniem Sądu - brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego w tej mierze przez Ministra Finansów, że gra prasowa, o której była mowa wyżej, była grą losową /fantową/ w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o grach losowych i totalizatorach /Dz.U. nr 19 poz. 122 ze zm./.

Wobec zgodności z prawem rozstrzygnięcia w tym zakresie - niezasadny jest zarzut skarżącego o konieczności rozstrzygnięcia sprawy w drodze rozporządzenia Ministra Finansów podjętego na podstawie art. 2 ust. 3 tej ustawy. Tego rodzaju rozporządzenie może dotyczyć jedynie innych gier, niż gry losowe, co - wobec powyższych stwierdzeń - nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Minister Finansów dokonał jedynie rozstrzygnięcia kwestii prawnej, do czego upoważniony był na podstawie art. 2 ust. 4 cytowanej ustawy.

Wbrew twierdzeniu skarżącego nie została też w sprawie naruszona zasada uznania administracyjnego. Zasada ta w niniejszej sprawie nie mogła mieć właściwie zastosowania, skoro jej przedmiotem była wyłącznie kwestia interpretacji konkretnych przepisów prawa, a nie rozstrzygnięcie, dające organom administracji możliwości wynikające z istnienia tzw. luzu decyzyjnego /np. wybór jednego z kilku podmiotów, ubiegających się o przyznanie im uprawnień/.

W niniejszej sprawie nie mamy też do czynienia - jak to stwierdził skarżący - z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Zasada ta ma podstawowe znaczenie w prawie karnym, natomiast w odniesieniu do prawa administracyjnego, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest "wina", lecz kwestie związane wyłącznie z wykładnią prawa /w tym przypadku pojęcia gry losowej/ nie ma ona zastosowania.

Sąd nie zajmuje też w żadnej mierze stanowiska, które dotyczyć mogłoby zawieszonego w stosunku do skarżącego postępowania karno-skarbowego, ponieważ nie leży to w jego uprawnieniach.

Kwestie związane z rodzajem i stopniem ewentualnej winy, oceną społecznego niebezpieczeństwa czynu, precedensowym charakterem sprawy /wymagającym wykładni Ministra Finansów i Naczelnego Sądu Administracyjnego/ oraz znacznym upływem czasu od zdarzenia będącego przedmiotem sprawy, będą niewątpliwie przedmiotem oceny organów do tego konstytucyjnie upoważnionych.

Rozpatrując sprawę w zakresie swojej właściwości rzeczowej - Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, skargę oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.