Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2132/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 185 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 127 par. 3, art.105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87 pkt 2, art. 79 ust. 3, art. 83, art. 92 ust. 1, art. 92, , art. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 790
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz I. w G. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r.,

nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Komorniczej

w [...] (dalej: "skarżąca", "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. powołującą E. Z.

na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. o komornika sądowych i egzekucji ((j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 790 ze zm, dalej: "ukse."), powołał E. Z. (dalej: "zainteresowana", "kandydatka") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...].

Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. Rada Izby Komorniczej w [...] zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że powołanie zainteresowanej nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 4 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz pominięcie negatywnej opinii Rady Izby o kandydatce wyrażonej w uchwale z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i odmowę powołania zainteresowanej na stanowisko komornika sądowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, dodając, że posiada status strony w prowadzonym postępowaniu. Stwierdziła,

że legitymacji procesowej samorządu komorniczego należy poszukiwać w przepisach statuujących zakres jego działania, a także w przepisach ustrojowych. Jak wskazała skarżąca, poza sporem pozostaje, że izby komornicze posiadają osobowość prawną (art. 79 ust. 3 in fine ukse.), zaś rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą (art. 92 ust. 1 ukse.).

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ukse, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącą nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, że pochodzi on od podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu

za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli

z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny

i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, skarżąca nie ma interesu prawnego

w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach

w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Jak podkreślił Minister, z przepisu art. 11 ust. 4 ukse wprost wynika, że samorząd komorniczy

jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji

w przedmiocie powołania komornika sądowego.

Minister Sprawiedliwości, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że udział samorządu komorniczego w postępowaniu

o powołanie na stanowisko komornika sądowego sprowadza się

do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięć, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Zaakcentował, że opinie organów samorządu komorniczego nie są dla Ministra wiążące i mają jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji.

Rada Izby Komorniczej w [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2014 r., zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię w związku z art. 79 i art. 89 ukse oraz art. 17 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania.

Skarżąca nie zgodziła się z tym, jakoby była jedynie organem współdziałającym w prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem skarżącej, legitymacji procesowej samorządu komorniczego należy poszukiwać w przepisach statuujących zakres jego działania, a także w przepisach ustrojowych. Skarżąca wskazała, że izby komornicze posiadają osobowość prawną (art. 79 ust. 3 in fine ustawy), zaś rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą (art. 92 ust. 1 ustawy). W literaturze przyjmuje się, jak podała skarżąca, że "wszystkie organy samorządu komorniczego realizują dwa podstawowe zadania: reprezentują komorników oraz sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. Są to uprawnienia generalne, przyporządkowane na mocy art. 17 Konstytucji RP każdemu samorządowi osób wykonujących zawód zaufania publicznego" (tak: A. Machnikowska, Komentarz do art. 79 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Stan prawny: 2012.09.21, eLex, teza 9). Jednocześnie skarżąca wskazała, że wypełnianie przez organy samorządu konstytucyjnych i ustawowych obowiązków może także polegać na obowiązku uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych dotyczących poszczególnych komorników. Podkreśliła w tym miejscu, że w celu realizacji swoich zadań ustawodawca wprost przyznaje radzie izby komorniczej prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 74 ust. 1 ukse.). Prima facie ustawodawca, jak stwierdziła skarżąca, nie przyznaje Izbie Komorniczej prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie oznacza to, że samorząd komorniczy jako osoba prawna takiego statusu nie posiada.

Skarżąca, odnosząc się do treści art. 28 k.p.a., wskazała, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jej zdaniem, interes prawny w niniejszej sprawie posiada komornik, tj. zainteresowana, ale także skarżąca.

Na okoliczność posiadania interesu prawnego wskazała przepis art. 17 Konstytucji, podkreślając, że brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika w praktyce oznaczałoby, że uprawnienia samorządu komorniczego są jedynie iluzoryczne, z uwagi na brak możliwości kwestionowania nawet wadliwych decyzji organów administracji publicznej

w zakresie osób, które np. nie spełniają kryteriów ustawowych.

W ocenie skarżącej, powyższe uprawnienia zostały uszczegółowione

w poszczególnych przepisach ustawy i wynikają z pozycji ustrojowej samorządu komorniczego. Stwierdziła, że ustawodawca nie musiał wprost przyznawać uprawnień strony Izby Komorniczej w postępowaniu dotyczącym powołania

na stanowisko komornika w zakresie jej właściwości miejscowej, gdyż takie uprawnienie wynika bezpośrednio z przepisu prawa, gdyż dotyczy bezpośrednio składu osobowego samorządu zawodowego.

Na poparcie powyżej zaprezentowanego stanowiska skarżąca wskazała

na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie zakwestionowały legitymacji procesowej organu samorządu do wniesienia skargi,

a także legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko

i wniósł o oddalenie skargi.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/Wa 1816/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1816/14 oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Sąd zauważył, że z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 ukse wynika, iż rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 ustawy, a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a., zaś skarżąca jako organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ.

Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję.

Zdaniem Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię.

Rada Izby Komorniczej w [...] złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1816/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 79, 89 ukse oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, rozumiane jako niewłaściwie zaakceptowane przez Sąd zastosowanie tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że w ustalonych przez Sąd okolicznościach faktycznych sprawy, można przyjąć, iż Izba Komornicza w [...] nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, gdyż przepis art. 93 ustawy nie obejmuje uprawnień do posiadania statusu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że tylko uzyskanie przez samorząd komorniczy statusu strony postępowania umożliwia wykonywanie prawidłowej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika i pełną realizację zadań wynikających z ustawy.

Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. II GPS 1/14, skarżąca podniosła, że nie ma przepisu, który wprost zakazuje posiadania statusu organu współdziałającego i jednocześnie strony postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organ współdziałający w procesie wydawania decyzji, w trybie art. 106 k.p.a. nie jest legitymowany do wniesienia skargi na tę decyzję. Wynika to, w sposób oczywisty, z natury działania organu administracyjnego. Organ administracji publicznej działa, co prawda we własnym imieniu, bo jest stroną stosunków prawnych, które powstają wskutek jego władczych aktów lub czynności, ale to działanie jest działaniem w interesie państwa, zostaje zarachowane na rzecz państwa. Organ administracji publicznej nie jest zatem nosicielem własnych interesów (praw lub obowiązków).

NSA zwrócił jednak uwagę na to, że w przypadku rady izby komorniczej mamy do czynienia z działaniem samorządu zawodowego, którego jednostka - izba komornicza ma osobowość prawną (art. 79 ust. 3 uk.s.e). Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu, a więc w tym przypadku osobie prawnej, działającej według zasad przypisanych temu podmiotowi prawnemu, a nie samorządowi zredukowanemu do podmiotu o statusie organu administracji publicznej.

NSA za bezzasadne uznał stanowisko Sądu I instancji, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Podniósł, że dla zaprezentowanej oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną.

Ponadto NSA podniósł, że wyrażanie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Wskazał, że wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o powołaniu lub odwołaniu komornika nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu komorniczego. Ta zależność w rozumieniu uwarunkowania dopuszczalności wydania decyzji przez ministra od wyrażenia opinii przez radę izby komorniczej w tym przypadku nie zachodzi, ponieważ po upływie wspomnianego terminu minister może podjąć samodzielnie decyzję o powołaniu na stanowisko komornika. W konsekwencji opinie tego organu samorządowego nie powinny być traktowane jako opinie, a jakich mowa w art. 106 k.p.a. (M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornika sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego, nr 10-11 z 2007r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15 wydanym na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1816/14.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1434/15, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy powtórzyć za NSA, że organ współdziałający w procesie wydawania decyzji, w trybie art. 106 k.p.a. nie jest legitymowany do wniesienia skargi na tę decyzję. Organ administracji publicznej działa, co prawda we własnym imieniu, bo jest stroną stosunków prawnych, które powstają wskutek jego władczych aktów lub czynności, ale to działanie jest działaniem w interesie państwa, zostaje zarachowane na rzecz państwa. Organ administracji publicznej nie jest zatem nosicielem własnych interesów (praw lub obowiązków).

Jednakże przy ocenie pozycji rady izby komorniczej należy uwzględnić, że jest to organ samorządu zawodowego – izby komorniczej, zgodnie z art. 87 pkt 2 ukse. Sama zaś jednostka - izba komornicza, obok Krajowej Rady Komorniczej, ma osobowość prawną z mocy art. 79 ust. 3 ukse. Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze prawnej. W polskim porządku prawnym istnieje tylko jedna kategoria osoby prawnej, nie wyróżnia się odrębnych osób prawnych, działających na podstawie prawa publicznego, wykonujących zadania publiczne. W myśl art. 83 ukse Krajowa Rada Komornicza jest reprezentantem komorników. Natomiast, na mocy art. 92 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 ukse rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą, którą tworzą komornicy prowadzący kancelarię w okręgu sądu apelacyjnego.

Do zakresu działania rady izby komorniczej, według art. 93 ust. 1 ukse należy, m.in. wyrażanie opinii w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych (pkt 2); nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu (pkt 4); organizowanie szkolenia aplikantów komorniczych (pkt 7), jak i podejmowanie uchwał m.in. dotyczących aplikantów komorniczych, np.: w sprawie wpisu na listę aplikantów komorniczych (art. 29j ust. 1 ukse), w sprawie skreślenia z listy aplikantów komorniczych (art. 30b ust. 1 ukse).

Zatem zakres obowiązków rad izb komorniczych jest bardzo szeroki, nie odnoszący się wyłącznie do komorników, chociaż ci ostatni tylko należą do samorządu komorniczego.

Nie budzi wątpliwości, że zawód komornika sądowego jest zawodem zaufania publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt K 21/08 i powołane w nim orzecznictwo, opubl. OTK-A 2009, z. 5, poz. 67).

Należy podzielić stanowisko NSA, że opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ukse jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu, a więc w tym przypadku osobie prawnej, działającej według zasad przypisanych temu podmiotowi prawnemu a nie samorządowi zredukowanemu do podmiotu o statusie organu administracji publicznej.

Przewidziane przez art. 17 ust. 1 Konstytucji RP sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika powinno być rozumiane szeroko. Oznacza to, że piecza ta, choć generalnie odnosi się do wykonywania zawodu, może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (por. wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, opubl. OTK-A 2011 r., z.9, poz. 99). Brak jest w zasadzie podstaw, aby uznać, że piecza nad należytym wykonywaniem zawodu stanowi przesłankę prawną każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy. Ingerencja taka jest dopuszczalna na warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. w drodze ustawy i ze względu na wartości enumeratywnie tam wyliczone, nadto w zakresie proporcjonalnym, tj. niezbędnym dla ochrony tych wartości (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/10, pkt 2.1., opubl. OTK-A 2012, z. 7, poz. 83 i powołanie w nim orzecznictwo).

Należy powtórzyć za NSA, że do zadań samorządu zawodowego należy sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Nie oznacza to jednak, że jedynym wyrazicielem i reprezentantem tego interesu publicznego mogą być organy administracji publicznej, z natury działające w interesie publicznym.

W systemie władzy zdecentralizowanej sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" może być także powierzone podmiotom samodzielnym, odrębnym ustrojowo czy funkcjonalnie do władzy państwowej co czyni te powierzone kompetencje publiczne państwa własnymi uprawnieniami samorządu, nie naruszając jednocześnie też istoty pieczy.

Samorząd ma prawo do samodzielnego, indywidualnego definiowania interesu publicznego i co za tym idzie - prawo do podejmowania we własnym imieniu działań zmierzających do jego ochrony.

Nie ma zatem merytorycznej sprzeczności pomiędzy działaniem "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" i działaniem osoby prawnej, która z natury ma własne, indywidualne prawa i interesy.

Na podstawie tych wywodów należy więc uznać, że osoba prawna - izba komornicza (działająca przez radę będącą jej organem) ma wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy, w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji uprawnienie do zajmowania stanowiska, w formie opinii, w sprawie powołania komornika. To uprawnienie legitymuje ją do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w takich sprawach. Dla zaprezentowanej oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną.

Wobec powyższego, nie można podzielić argumentów organu, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Należy przy tym zgodzić się z NSA, że opinia rady izby komorniczej w sprawie powołania o odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tym samym o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny, pozakodeksowy przepis prawa. Takim przepisem przewidującym wydanie decyzji o powołaniu lub odwołaniu komornika po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej jest art. 11 ust. 1 ukse. Trzeba go jednak interpretować z uwzględnieniem ust. 4 tego artykułu, według którego nie stanowi przeszkody do nadania dalszego biegu wnioskowi o powołanie (odwołanie) komornika nieprzedstawienie opinii w terminie 21 dni. Brak tej opinii w ostateczności nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji. Decyzja może być wydana bez opinii rady izby komorniczej. Tym samym opinia ta ma niewiążący Ministra Sprawiedliwości charakter. Traktowana jest jako dowód podlegający ocenie według reguł z art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) i art. 80 k.p.a. (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona).

Reasumując, powtórzyć należy za wiążącym Sąd w niniejszej wyrokiem NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 2439/15, że dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw.

z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 11 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. .