Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2225/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 7, 107, 138, art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Grantowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. i K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. C. i K. C. kwotę 997(dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i K.C.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] czerwca 2017 r., nakazującej im doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu sprzed wykonania robót budowlanych, zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzje organ wyjaśnił, że 23 stycznia 2017 r. do PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli robót remontowych wykonywanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Zawiadomieniem z 31 stycznia 2017 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w w/w budynku.

31 marca 2017 r. PINB przeprowadził oględziny robót budowlanych stwierdzając, że lokal mieszkalny nr [...] usytuowany jest na ostatniej kondygnacji (dawniej poddasze), a obecnie prowadzone są roboty budowlane polegające m.in. na: wprowadzeniu zmian aranżacyjnych polegających na rozebraniu części ścian działowych i wykonaniu nowych ścianek z płyt gipsowo-kartonowych na profilach stalowych z wypełnieniem wełną mineralną, wymianie podłóg i zdjęciu dwóch warstw desek, przestrzeń pomiędzy legarami wypełniono podsypką, na której ułożono warstwę płyt osb i warstwę płyt firmy fermacell, obłożono podsufitkę i elementy konstrukcyjne więźby dachowej płytami gipsowo-kartonowymi wraz z dociepleniem dachu, dokonano wymiany instalacji elektrycznej i częściowo przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej, bez zmiany przebiegu pionów, wymieniono okna w lukarnach.

PINB postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Pr. bud., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww. lokalu oraz nałożył na K. i A. C. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu, w tym uwzględniającej instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, izolację akustyczną, wpływ prac na konstrukcję i statykę budynku oraz spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac budowlanych.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. PINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., nakazał K. i A. C. doprowadzenie przedmiotowego do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych, zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i K.C.

[...]WINB wyjaśnił kompetencje i zasady postepowania odwoławczego, i stwierdził, że z ustaleń PINB wynika, że właściciele lokalu wykonali roboty budowlane polegające m.in. na: na rozebraniu części ścian działowych i wykonaniu nowych ścianek z płyt gipsowo-kartonowych na profilach stalowych z wypełnieniem wełną mineralną, wymianie podłóg i zdjęciu dwóch warstw desek, przestrzeń pomiędzy legarami wypełniono podsypką, na której ułożono warstwę płyt osb i warstwę płyt firmy fermacell, obłożeniu podsufitki i elementów konstrukcyjnych więźby dachowej płytami gipsowo- kartonowymi wraz z dociepleniem dachu, wymianie instalacji elektrycznej i częściowo przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej, bez zmiany przebiegu pionów, wymianie okien w lukarnach.

Z akt sprawy wynika, że Urząd Dzielnicowy [...] decyzjami nr [...]z [...] sierpnia 1987 r. i nr [...] z [...] sierpnia 1988 r. zezwolił na wykonanie robót adaptacyjno- budowlanych związanych z przebudową części strychu w istniejącym budynku mieszkalnym na lokal mieszkalny z pracownią przy ul. [...] w [...]. W aktach tych znajduje się również m.in.: protokół pomiaru powierzchni i opisu technicznego pracowni plastycznej z aneksem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], z którego wynika, że lokal ten posiada łączną powierzchnię 113,47 m2 (składa się z dwóch izb, kuchni z aneksem, łazienki, klozetu, korytarza, pracowni, pracowni II, innego pomieszczenia, garderoby i magazynku), zaświadczenie nr [...] z [...] marca 1999 r. z treści którego wynika, że lokal ten o powierzchni 113,47 m2, powstały w wyniku adaptacji strychu, składa się z dwóch izb, kuchni z aneksem, łazienki, WC, korytarza, pracowni I, pracowni II, garderoby i magazynku.

Dokonana analiza akt organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzi do przekonania, iż przedmiotowy lokal powstał w wyniku robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] sierpnia 1987 r. oraz projektu adaptacji poddasza na pracownię plastyczną z aneksem mieszkalnym w budynku przy ul [...] w [...] z kwietnia 1987 r. autorstwa arch. R. S. i arch. P. M., sprawdzonego przez mgr inż. M W. (projekt opisany na wewnętrznej stronie okładki, jako załącznik do w/w decyzji). W aktach sprawy znajduje się również drugi projekt adaptacji strychu, opisany, jako załącznik do decyzji [...] z [...] sierpnia 1988 r. Jednakże porównanie powierzchni opisanej szczegółowo w protokole pomiaru powierzchni i opisu technicznego pracowni plastycznej z aneksem mieszkalnym nr [...] oraz wskazanych wyżej projektów wynika, iż inwestycja ta została wykonana na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. oraz stanowiącego załącznik projektu. Tylko bowiem projekt stanowiący załącznik do w/w decyzji przewiduje realizację dwóch sypialni, kuchni z aneksem oraz dwóch pracowni (drugi ze wskazanych projektów dotyczy lokalu składającego się z trzech sypialni, odrębnej kuchni łazienki, WC oraz jednej pracowni).

Porównanie treści zaświadczenia nr [...] z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1987 r. prowadzi do wniosku, że wcześniejsza adaptacja nastąpiła w oparciu właśnie o ww. decyzję.

Ponadto, w przekazanych akiach organu administracji architektoniczno-budowlanej znajduje się dziennik budowy dotyczący inwestycji realizowanej na podstawie decyzji [...] (część I i część II). Z wpisu dokonanego w części II w/w dziennika (str. 8) datowanego na 8 stycznia 1990 r. wynika, że adaptacja strychu została wykonana zgodnie z projektem i że żadnych zmian konstrukcyjnych czy też materiałowych nie dokonano. Ponadto kierownik budowy stwierdził, że roboty adaptacyjne strychu zostały zakończone i pomieszczenia nadają się do zamieszkania. Zdaniem [...]WINB przywrócenie lokalu nr [...] do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed wykonania przedmiotowych robót budowlanych, zgodnego projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1987 r. spowoduje uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Z analizy przywołanej dokumentacji projektowej i wykonawczej wynika, że adaptacja strychu została przeprowadzona na podstawie stosowego pozwolenia właściwego organu, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i została formalnie zakończona (co potwierdza końcowy wpis w dzienniku budowy).

W przekazanych aktach organu administracji architektoniczno-budowlanej brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących, iż inwestorzy obecnie wykonywanych robót budowlanych dokonali zgłoszenia zamiaru ich wykonania lub uzyskali decyzje o pozwoleniu na wykonanie określonych robót budowlanych.

Organ przytoczył art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12 Pr. bud. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Analiza tego przepisu wskazuje, iż uzyskania pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie przebudowy budynku, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli projekt budowlany takiego budynku wymagał uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego wymaga uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a więc przebudowa lokalu nr [...] wymaga uzyskania stosownej decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie przebudowy. Ponadto Prawo budowlane nie zwalnia z uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w odniesieniu do remontu instalacji elektrycznej i przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej - roboty te nie zostały wymienione w przepisach art. 29-31 Pr. bud.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych m.in. w zakresie wykonania przebudowy lokalu nr [...], jak również w odniesieniu do remontu instalacji elektrycznej i przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej.

W ocenie [...]WINB PINB prawidłowo podjął działania kompetencyjne na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego.

[...]WINB przytoczył treść art. 50 ust. 1 Pr. bud., stwierdzając, ze z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych 23 listopada 2016 r. roboty budowlane były wykonywane bez uzyskania stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie określone w art. 50 i 51 Pr. bud. ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora szeregu obowiązków związanych bądź z uzupełnieniem dokumentacji budowlanej, bądź z wykonaniem konkretnych robót. Postępowanie na podstawie art. 50 i w konsekwencji art. 51 wszczynane jest wówczas, gdy (w przypadkach innych niż określone wart. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Pr. bud.) zostanie ustalona jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. W myśl przepisu art. 50 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, iż zachodzi przesłanka z art. 50 i 51 ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerszym od budowy, a zatem art. 50 ma zastosowanie także do robót budowlanych innych niż budowa, które wymagają zgłoszenia albo pozwolenia na budowę, a także do innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co do których istnieje przypuszczenie, że wyczerpują dyspozycję z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 Pr. bud.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., zgodnie z którym przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten wymienia trzy możliwe do zastosowania przez organ rodzaje rozstrzygnięć w zależności od ustalonego stanu faktycznego sprawy. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części nie budzi wątpliwości, co do ich skutków. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ma doprowadzić do sytuacji, w której inwestor dalszych robót nie będzie mógł prowadzić, jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym samym zaniechanie dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek kontynuację, gdyż organ nadzoru budowlanego akceptuje skutki nielegalnego działania inwestora, ale bez prawa ich kontynuowania. Decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy oprócz braku zgody na kontynuowanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych brak jest również możliwości zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego dotychczas wykonanych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie niewłaściwym byłoby nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych, gdyż brak jest pewności, że już wykonane roboty budowlane, pod względem technicznym, jak i prawnym są możliwe do zaakceptowania. Tym bardziej, ze względu na brak odpowiedniego materiału dowodowego, brak jest możliwości rozważenia ewentualnej konieczności zobowiązania inwestorów do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Brak odpowiedniej dokumentacji technicznej spowodowany zaniechaniem inwestorów, którzy będąc zobowiązani postanowieniem nr [...] do przedłożenia oceny technicznej nie podjęli działań mających na celu wykazanie prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych, skutkuje brakiem możliwości legalizacji już wykonanych robót, bądź nakazania wykonania określonych robót dodatkowych.

W przedmiotowej sprawie PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nałożył na K. i A. C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]. Opracowanie to miało służyć dokonaniu oceny już wykonanych robót budowlanych oraz podjęciu decyzji, co do ewentualnie pozostałych do wykonania robót. Możliwość żądania takiego opracowania przewiduje przepis art. 50 ust. 3 Pr. bud. Zdaniem [...]WINB żądanie zawarte w postanowieniu było zasadne, biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót. Zasadność tego żądania została wykazana również w postanowieniu [...]WINB nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Zaniechanie inwestorów w tym zakresie skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny i ewentualnie akceptacji już wykonanych robót budowlanych, w związku z czym zasadnym jest nałożenie obowiązku doprowadzenia lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych, zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z brakiem stosownego opracowania technicznego brak jest również możliwości ewentualnego określenia zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Istotą postępowania naprawczego w trybie art. 50- 51 Pr. bud. jest konieczność uzyskania stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie stan taki będzie osiągnięty w sytuacji, gdy stan lokalu nr [...] będzie zgodny ze stanem przewidzianym projektem budowlanym. Nie można oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej dokumentów. Organ nie może bowiem wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, gdyż takie działania organu z urzędu byłyby zawsze pokrzywdzeniem pozostałych stron postępowania, które muszą znosić stan naruszenia ich praw.

Zdaniem [...]WINB, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Stanowisko organu odnośnie zarzutów podniesionych w treści odwołania zostało przedstawione w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku odniesienia się organu I instancji do stanu zgodnego z którym projektem budowlanym należy doprowadzić przedmiotowy lokal [...]WINB wyjaśnił, iż stan poprzedni uzyskany zostanie po doprowadzeniu lokalu do stanu zgodnego z projektem budowlanym adaptacji poddasza na pracownię plastyczną z aneksem mieszkalnym w budynku przy ul [...] w [...] z kwietnia 1987 r. autorstwa arch. R. S. i arch. P. M., sprawdzonego przez mgr inż. M W. stanowiącym załącznik do decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] sierpnia1987 r.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 30 sierpnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżących zarzucił "wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") poprzez:

1) nierozpoznanie wszystkich zarzutów wskazanych w treści odwołania, w szczególności poprzez zaniechanie zakwalifikowania poszczególnych robót przeprowadzonych przez skarżących do robót budowlanych wymagających zgłoszenia albo robót budowlanych wymagającym pozwolenia,

2) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji,

- co pozbawiło skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy a co w konsekwencji spowodowało, że decyzja jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa".

Pełnomocnik skarżących wniósł "o stwierdzenie nieważności zaskarżone decyzji w całości" i – jak stwierdził "z ostrożności procesowej, w razie nieuznania zasadności ww. zarzutu, zaskarżonej decyzji zarzucam dodatkowo:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich działał zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego ora; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji prowadzonych robót, uznając je za roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia podczas gdy organy rozpatrujące sprawę nie zebrały materiału dowodowego, z którego wynikałoby, że:

i. rozebranie części ścian działowych i wykonanie nowych ścian z płyt karton-gips na profilach stalowych z wypełnieniem wełną mineralną, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, prowadzi do zmiany sposobu użytkowania lokalu lub zmiany wielkości lub układu obciążeń w budynku, względnie zmiany innych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, które uzasadniałoby twierdzenie o zakwalifikowaniu robót, jako przebudowy budynku, podczas gdy w rzeczywistości ww. zakres prac stanowi) bieżącą konserwację lokalu, związaną z uprawnieniem właścicieli do jego użytkowania,

ii. wymiana podłóg i demontaż dwóch warstw desek, wypełnienie przestrzeni między legarami podsypką, na której luzem ułożono warstwy płyty OSB i warstwy płyt firmy [...], bez ingerencji w konstrukcję budynku, prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości ww. zakres prac stanowił bieżącą konserwację lokalu, związaną z uprawnieniem właścicieli do jego użytkowania,

iii. obłożenie podsufitki i elementów konstrukcyjnych więźby dachowej płytą karton-gips, bez ingerencji w konstrukcję budynku i więźby dachowej - prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości ww. zakres prac stanowił bieżąc konserwację lokalu, związaną z uprawnieniem właścicieli do jego użytkowania,

iv. docieplenie dachu bez ingerencji w konstrukcję budynku i więźby dachowe), prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej obiektu budowlanego, co więcej organy nie ustaliły wysokości budynku, co jest istotną okolicznością z uwagi na dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) oraz art. 30 ust. 1 pkt 2c Pr. bud.

v. wymiana instalacji elektrycznej bez ingerencji w konstrukcję budynku - stanowi odtworzenie stanu pierwotnego, podczas gdy w rzeczywistości ww. zakres stanowił bieżącą konserwację lokalu, związaną z uprawnieniem właścicieli do jego użytkowania,

vi. częściowa przebudowa instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmian przebiegów pionów oraz bez ingerencji w konstrukcję budynku - prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości ww. zakres prac stanowił bieżącą konserwację lokalu, związaną z uprawnieniem właścicieli do jego użytkowania,

vii. wymiana okien w lukarnach bez zmian wielkości otworów oraz bez ingerencji w konstrukcję budynku i więźby dachowej - prowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości ww. zakres prac stanowił bieżącą konserwację lokalu, związaną z uprawnieniem właścicieli do jego użytkowania,

b. art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wskazania i wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności okoliczności faktycznych oraz ustaleń organu drugiej instancji przemawiających za zakwalifikowaniem prowadzonych robót za: przebudowę lokalu nr [...] w budynku wielolokalowym przy ul. [...] w [...], przebudowę instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz remont instalacji elektrycznej,

c. art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo niedysponowania przez organ drugiej instancji materiałem dowodowym wystarczającym do zakwalifikowania poszczególnych robót wykonywanych w lokalu nr [...] w budynku wielolokalowym przy ul. [...] w [...] do robót wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,

- co doprowadziło do nieznajdującego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie wniosku, że roboty prowadzone w ww. lokalu stanowiły remont instalacji elektrycznej oraz przebudowę budynku, a w konsekwencji do nieuzasadnionego wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud w zw. z art. 28 ust. 1 Pr. bud w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 Pr. bud. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęć "remont" i "przebudowa", co doprowadziło do nieprawidłowego zakwalifikowania robót prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego, pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek jego wydania".

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji nr [...] z [...] czerwca r. PINB i – "w przypadku nieuwzględnienia wniosku z art. 135 ppsa, na podstawie 145a § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, względnie na podstawie art. 145a § 1 ppsa w zw. z art 145 pkt 1 lit. a ppsa" wniósł "o zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania w terminie zakreślonym Sąd decyzji kasatoryjnej, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy w całości do organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w terminie zakreślonym przez Sąd".

Na podstawie "art. 119 pkt 1 ppsa, względnie na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa" wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik skarżących wniósł też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących opisał stan sprawy w postepowaniu administracyjnym i wyjaśnił, że organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie rozpoznał merytorycznie sprawy, ograniczając się do przytoczenia podstaw prawnych uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia robót budowlanych oraz uznania, że prace przeprowadzone w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowiły przebudowę lokalu, przebudowę instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz remont instalacji elektrycznej.

Organ drugiej instancji nie przedstawił żadnej argumentacji, która mogłaby uzasadniać takie zakwalifikowanie poszczególnych prac. Pomimo oczywistych braków w ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przez organ pierwszej instancji, organ nie podjął próby uzupełnienia dokonanych ustaleń we własnym zakresie. Pozornie usuwając nieprawidłowości popełnione przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji - bez uzasadnienia, opierając się na nieujawnionych stronom postępowania kryteriach - orzekł, że poszczególne prace stanowią przebudowę lub remont.

Takie przeprowadzenie postępowania przez organ drugiej instancji nie spełniło wymogu ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, a o naruszeniu zasady dwuinstancyjności świadczy również fakt, że organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu sformułowanego przez skarżących w odwołaniu z 19 kwietnia 2017 r., w którym wskazali oni, że organ pierwszej instancji nie dokonał kwalifikacji poszczególnych prac dokonanych w przedmiotowym lokalu, a co więcej nie poczynił ustaleń faktycznych pozwalających na przeprowadzenie takiej kwalifikacji.

Pełnomocnik przedstawił rozważania co do istoty postępowania dwuinstancyjnego..

Organy rozpatrujące sprawę a priori założyły, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, że prace wykonywane w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Założenie to jest tym bardziej rażące, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wprost przyznał, że nie posiada wystarczających informacji dla oceny wpływu prac na konstrukcję i statykę budynku. Organ drugiej instancji nie podjął próby uzasadnienia, z jakiego powodu wyklucza możliwość uznania poszczególnych prac za konserwację, arbitralnie charakteryzują je, jako remont lub przebudowę. Motywy, jakimi kierował się organ drugiej instancji przy takim rozstrzygnięciu sprawy nie zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Fakt nieprzedłożenia przez skarżących oceny technicznej w żaden sposób nie zwalnia organu z obowiązku samodzielnego podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności do dokonania jednoznacznych i przekonujących ustaleń co do kwalifikacji i charakteru prac przeprowadzonych w lokalu skarżących. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej została naruszona tym bardziej, że skarżący w trakcie przeprowadzonych oględzin lokalu 31 marca 2017 r. zostali poinformowani przez pracownika organu dokonującego czynności, że w jego ocenie wszystkie zaobserwowane prace nie przekraczają zakresu konserwacji. Opinia ta była zgodna z informacjami pozyskanymi przez skarżących przed przystąpieniem do prac od osoby posiadającej uprawnienia architekta.

Organy powinny przeprowadzić odpowiednie analizy we własnym zakresie, wykorzystując wiadomości fachowego organu administracji publicznej, w celu potwierdzenia lub wykluczenia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie poszczególnych robót wykonanych w spornym lokalu do robót budowlanych wymagających zgłoszenia albo pozwolenia

Niezrozumiałe jest odstąpienie od przesłuchania wykonawców prac w lokalu skarżących, a przede wszystkim zaniechanie zwrócenia się do biegłego odpowiedniej specjalności o wydanie opinii co do zakresu prac, ich skutków, stwierdzenia lub zaprzeczenia zmiany parametrów użytkowych lub technicznych lokalu (zwłaszcza w odniesieniu do zmian wielkości lub układu obciążeń w budynku lub w więźbie dachowej). Organ sam potwierdził, że nieprzedłożenie przez skarżących oceny technicznej skutkowało brakiem możliwości dokonania przez organ oceny wykonanych prac.

Organ nie ustalił, które z prac zostały wykonane przez skarżących, a które przez Wspólnotę Mieszkaniową w ramach prowadzonego remontu dachu na podstawie zgłoszenia z 8 grudnia 2015 r., potwierdzonego zaleceniami konserwatorskimi [...] stycznia 2016 r. Prezydenta Miasta [...], sygn. [...].

Pełnomocnik skarżących, odnosząc się do poszczególnych prac wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], wskazał w których jego zdaniem wypadkach organy nie dokonały ustaleń faktycznych. Odniósł się do rozebrania części ścian działowych i wykonania nowych ścian z płyt karton-gips na profilach stalowych z wypełnieniem wełną mineralną, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku, wymiany podłóg i demontażu dwóch warstw desek, wypełnienia przestrzeni między legarami podsypką (specjalny rodzaj), na której luzem ułożono warstwy płyty OSB i warstwy płyt firmy [...], bez ingerencji w konstrukcję budynku; obłożenia podsufitki i elementów konstrukcyjnych więźby dachowej płytami karton-gips, bez ingerencji w konstrukcję budynku i więźby dachowej; wymiany instalacji elektrycznej bez ingerencji w konstrukcję budynku; częściowej przebudowy instalacji wodno-kanalizacyjnej bez zmian przebiegów pionów oraz bez ingerencji w konstrukcję budynku; wymiany okien w lukarnach bez zmian wielkości otworów oraz bez ingerencji w konstrukcję budynku i więźby dachowej, uznając, że "wszystkie ww. prace stanowiły bieżącą konserwację elementów lokalu".

Organ nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia, że skarżący w rzeczywistości dokonali odtworzenia stanu pierwotnego. Jednocześnie organ nie poczynił ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, co jest konieczne dla uznania prac za przebudowę.

Docieplenie dachu bez ingerencji w konstrukcję budynku i więźby dachowej z tych samych powodów nie stanowiło działań pozwalających na zakwalifikowanie robót budowlanych, jako wymagających zgłoszenia albo robót budowlanych wymagających pozwolenia. Organ nie podjął próby ustalenia, co w omawianym przypal należy rozumieć przez pojęcie "docieplenia dachu" i nie ustalił, jakich materiałów skarżący, a przede wszystkim, czy przed przystąpieniem do prac przez skarżących dach był już docieplony i ewentualnie, jakim materiałem.

Ustalenia w tym zakresie są niezbędne do stwierdzenia, jakie prace w rzeczywiste przedsięwzięli skarżący. Czym innym bowiem jest usunięcie materiału dotychczas stanowiącego ocieplenie dachu i zastąpienie go innym materiałem (co może być traktowane jako bieżąca eksploatacja), a czym innym przeprowadzenie docieplenia, tj. zastosowanie nowej warstwy ocieplenia.

Nawet w przypadku stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do docieplenia budynku, wysokość budynku ma znaczenie dla odpowiedniego zakwalifikowania tego typu prac. W przypadku bowiem docieplenia budynku powyżej 25 m niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 4 a contrario Pr. bud.) Z kolei w przypadku budynków o wysokości od 12 do 25 m konieczne jest zgłoszenie zamiaru ich docieplenia (art. 30 ust. 1 pkt 2c). Docieplenie budynków poniżej 12 m nie podlega natomiast reglamentacji prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2c). Organy rozpatrujące sprawę wysokości budynku przy ul. [...] nie ustaliły.

Organy przeniosły ciężar zebrania odpowiedniego materiału dowodowego na skarżących, jednocześnie przyjmując bierną postawę wobec faktu niezłożenia oceny technicznej przez skarżących. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, tj. przed ustaleniem przez organ rozpatrujący sprawę, czy prace przeprowadzone www. lokalu podlegają reglamentacji prawa budowlanego, co stanowi warunek sine qua non wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Oczywistą konsekwencją naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. jest naruszenie przez organ wydający zaskarżoną decyzję art. 107 § 3. Brak dokonania ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do pełnego rozpatrzenia sprawy przesądza o sporządzeniu uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie mógł w uzasadnieniu zawrzeć wskazania faktów, które uznał za udowodnione, ponieważ w znacznym zakresie faktów tych nie ustalił.

W konsekwencji organ nie mógł również wyjaśnić w sposób należyty podstawy prawnej decyzji, jako że nie dysponował informacjami wystarczającymi do dokonania subsumpcji. Z tego względu organ przytoczył podstawy prawne mogące mieć potencjalnie zastosowanie w sprawie, jednak bez sprecyzowania, jakie przesłanki przesądzają o zasadności ich zastosowania w sprawie.

Organ w żadnej sposób nie przedstawił również toku rozumowania, który pozwalałby na odtworzenie argumentacji prowadzącej do wniosku, że prace wykonane przez skarżących stanowiły przebudowę lokalu oraz remont instalacji elektrycznej.

Wobec przyznania przez organ odwoławczy, że nie dysponuje on materiałem pozwalającym na pełną ocenę charakteru robót przeprowadzonych w lokalu nr [...]miał obowiązek przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ale z przyczyn niewskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji od obowiązku tego się uchylił.

Organ odwoławczy dokonuje błędnej wykładni pojęć "remont" i "przebudowa", klasyfikując do tej kategorii praktycznie każdy rodzaj prac, który może być przeprowadzony w lokalu. W ocenie organu nawet czynność wymiany lukarn należy zakwalifikować, jako przebudowę - pomimo, że ich wymiana (podobnie jak wymiana okna - co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie), o ile nie jest związana ze zmianą wymiarów okna, jest przykładem bieżącej konserwacji, pozostającej uprawnieniem właścicieli. Tym samym, roboty przeprowadzone przez skarżących, jako prace niewymagające zgłoszenia albo pozwolenia na budowę, nie stanowiły tzw. samowoli budowlanej. Okoliczność ta z kolei przesądza o wadliwym utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji nakazującej doprowadzenie lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, pomimo iż nie zaistniały przesłanki wydania tego rodzaju decyzji.

Pismem datowanym na 14 czerwca 2018 r. pełnomocnik "uzupełnił" skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W załączeniu pełnomocnik złożył ekspertyzę sporządzoną przez architekt D. T. oraz architekt I. R., na okoliczność, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej i drugiej instancji w lokalu nr [...] w budynku wielolokalowym usytuowanym w [...] przy ul. [...] nie miała miejsce żadna przebudowa. Przedmiotem prac była wymiana zużytych materiałów eksploatacyjnych na nowe przy zachowaniu najlepszej dostępnej techniki oraz materiałów spełniających tożsame parametry techniczne, które były zastosowane pierwotnie w przedmiotowym lokalu.

Pełnomocnik skarżących uzupełnił swoje zarzuty, zawarte w skardze i stwierdził, że nawet przyjęcie, że w przedmiotowym lokalu prace spełniły definicję legalną remontu, jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Dla ich uruchomienia nie było wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 1) ustawy Prawo budowlane "pozwolenie na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych". Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2a a contrario "zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej nie wymaga wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, o ile do budowli nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Pełnomocnik skarżących przedstawił rozważania odnośnie pojęcia i zakresu robót polegających na remoncie, stwierdzając, że "nie można było przyjąć, że zakres prac pozwolił na ich zakwalifikowanie do przebudowy, gdyż wykonywanie tych robót budowlanych, nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Przyjęcie takiej kwalifikacji dodatkowo, aczkolwiek w sposób rażący naruszyło art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony".

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 14 czerwca 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2225/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania sądowego zakończonej nieprawomocnym wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie będącej prejudykatem o sygn. akt VII SA/Wa 1688/17. W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2243/18 uchylił ww. wyrok i decyzje organów obu instancji, tut. Sąd postanowieniem z 18 maja 2021 r. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak również wyrok NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2243/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób wskazany w poniższej części uzasadnienia w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. obowiązującego w dniu wydania decyzji jest możliwe wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego prawidłowo prawnie wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora postanowieniem obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, odpowiednich ocen technicznych (art. 50 ust. 1 i 3 Pr. bud.). Organ nadzoru budowlanego wydaje bowiem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 decyzję, w której nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym lokalu i nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia oceny technicznej prawidłowości wykonanych już w tym lokalu robót budowlanych. Obowiązku tego skarżący nie wykonali i w konsekwencji PINB wydał decyzję nr [...] z [...] czerwca 2017 r., nakazującej im doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]w [...] do stanu sprzed wykonania robót budowlanych.

Postanowienie PINB z [...] kwietnia 2017 r., stanowiące przyczynę prawną wydania ww. decyzji było jednak przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej. Wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2243/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu I instancji uchylił również postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, że "art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, gdy są one wykonywane bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powołany przepis ma zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy doszło już do naruszenia przepisów prawa i to naruszenie zostało stwierdzone przez organ. Należy podkreślić, że przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych w nim przesłanek. Oznacza to, że właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej jedna z określnych ustawowo przesłanek, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się obowiązek podjęcia działań określonych w omawianym przepisie. Odwrócenie tej zasady postępowania jest niedopuszczalne, a do takiej sytuacji w istocie doszło w rozpoznawanej sprawie".

Sąd Naczelny, wskazał na to, że [...]WINB pominął kwestię możliwości zakwalifikowania przeprowadzonych prac do "bieżącej konserwacji" w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud., a więc bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, zaś "zobowiązanie strony do przedłożenia oceny technicznej jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i powinno być wykorzystywane w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości dotyczących wykonywanych robót. W niniejszej sprawie organy takich ustaleń nie przeprowadziły".

Zawieszając postępowanie w sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze to, że ww. wyrok NSA będzie orzeczeniem prejudycjalnym; a więc determinującym treść wyroku. W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu, Sąd ocenił, że "do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1688/17, otwarta jest bowiem kwestia ustawowych przesłanek nakazania skarżącym przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Nie ulega więc wątpliwości, że dopiero prawomocne zakończenie ww. sprawy umożliwi wydanie rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu - sprawiedliwego i uwzględniającego wszelkie istotne dla sprawy okoliczności. Jest to rzecz również istotna, biorąc pod uwagę wysoką dotkliwość dla skarżących konsekwencji orzeczonego w sprawie niniejszej nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lokalu".

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach. Oznacza to, że wydając wyrok sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny całej sprawy administracyjnej, nie będąc związanym granicami skargi i jej zarzutami.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne – a takim jest wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2243/18 - wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Przesądzenie w sposób prawomocny kwestii wadliwości prawnej postanowienia PINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej i utrzymującego go w mocy postanowienie w postępowaniu odwoławczym [...]WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego powoduje, że zaskarżona decyzja [...]WINB (i decyzja PINB ją poprzedzająca), które były decyzjami związanymi, powinny zostać uchylone z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.

Regulacja prawna art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której występuje ciąg działań prawnych, tj. gdy jedna decyzja (lub postanowienie, na które służy zażalenie – art. 126 k.p.a.) stanowi podstawę do wydania innej decyzji, o ile wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji (postanowienia) pierwszej. Taka sytuacja występuje w sprawie zawisłej przed tut. Sądem.

Zgodnie z ww. art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio art. 145-152 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 5 Pr. bud. na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Hipoteza art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. nie uzależnia natomiast dopuszczalności stosowania przepisów o wznowieniu postępowania od tego, aby uchylana decyzja (lub postanowienie), w oparciu o którą wydana została decyzja ostateczna, rozstrzygała (rozstrzygało) sprawę merytorycznie i ostatecznie w toku postepowania administracyjnego (czyli nie incydentalnie; procesowo). Jedynym warunkiem ustawowym jest to, aby stanowiła (stanowiło) prawne oparcie dla decyzji ostatecznej. Stąd też uznać należy, że uchylenie przez sąd postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 i 3 Pr. bud. może być podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.

Jak słusznie stwierdził NSA "w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. chodzi o decyzje związane, czyli takie, które muszą ze sobą współistnieć w takim sensie, że jedna jest efektem drugiej, a jej brak w obrocie czyni drugą zbędną czy wręcz wadliwą. Chodzi o ścisły istotny związek przyczynowy, jakkolwiek obecnie pojmowany szeroko" (wyrok z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2393/15, CBOSA).

Uchylenie przez NSA postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, rodzi więc dla wydanej decyzji o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego, konsekwencje prawne wynikające z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.

W sprawie niniejszej uznać więc należy, że skoro postanowienie PINB (utrzymane w mocy przez [...]WINB, a następnie uchylone przez NSA) stanowiło podstawę (oparcie prawne) dla zaskarżonej decyzji, to musi dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zależnej. Do uchylenia postanowienia, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja, doszło bowiem w wyniku wydania wyroku sądu administracyjnego. Prawomocny wyrok NSA wywiera skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Zatem w wypadku uchylenia postanowienia PINB z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej i utrzymującego go w mocy postanowienie w postępowaniu odwoławczym [...]WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...]ww. prawomocnym wyrokiem NSA, wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (patrz też wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 672/17, CBOSA).

Wbrew jednak wnioskom pełnomocnika skarżących – nie sposób uznać, że decyzje te były nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Należy wyjaśnić, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia organów nadzoru budowlanego, ale nie wynika z uzasadnienia wyroku tego Sądu, aby zakwestionował ważność tych orzeczeń. Wyrok NSA nie ma więc skutku ex tunc, ale ex nunc.

Oznacza to, że na dzień wydawania zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji związanych (a więc wydanych w związku z uchylonymi dopiero przez NSA postanowieniami) organom obu instancji nie sposób zarzucić rażącego naruszenia prawa lub działania bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), a tylko taka podstawa nieważności w tej sprawie mogłaby mieć zastosowanie.

Wskazania dla organu co do dalszego postępowania w tej sprawie wynikają przede wszystkim z ww. wyroku NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2243/18. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu nakazanego organowi przez ten Sąd postępowania wyjaśniającego i uwzględnieniu wiążącej organ oceny prawnej NSA okaże się, czy w sprawie w ogóle wystąpią przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 i 3 Pr. bud., a w konsekwencji, czy inwestorzy będą mieli potencjalne i określone postanowieniem obowiązki, których niewykonanie mogłoby uprawniać organ do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lokalu.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.