Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1637/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2060/07 w sprawie ze skarg T.S. i P.W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OSK 1637/08 UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2060/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg T. S. i P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: MKiDN) z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków, oddalił ww. skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach (dalej jako: ŚWKZ) decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wpisał do rejestru zabytków otoczenie zabytku - teren południowego przedpola historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin z ruinami średniowiecznego zamku w następujących granicach: od północy - południowy odcinek strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta C., wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia [...] lutego 1967 r.; od wschodu - droga lokalna (działka nr ew. 49); od południowego wschodu - droga krajowa nr 7 (działka nr ew. 136/4) na odcinku A - B; od południa i południowego zachodu - granice działek lub użytków oraz drogi wewnętrzne (działki nr ew. 45/145, 45/144, 45/149); od zachodu - historyczny trakt Chęciny - Jędrzejów (działka nr ew. 20), na odcinku C - D. Ponadto granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków określono na załączniku graficznym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że objęcie ochroną południowego przedpola Góry Zamkowej z ruinami zamku to kontynuacja działań na rzecz ochrony miasta Chęciny i jego zabytków, gdyż obszar urbanistyczno-krajobrazowy po stronie północnej został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 1967 r., natomiast Zamek o metryce z XIII w., eksponowany jako trwała ruina, wpisano do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lutego 1967 r., pod nr [...]. Obszar objęty obecnie wpisem do rejestru zabytków, będący otoczeniem południowego przedpola historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin z ruinami średniowiecznego zamku, ma cechy krajobrazu zabytkowego, który nie został oszpecony współczesną zabudową i harmonijnie zespala się z ruiną zamku. Krajobraz ten jest jednym z symboli - historycznym znakiem tożsamości regionu świętokrzyskiego, a jego walory nie mogą ulec zdeprecjonowaniu w wyniku niekontrolowanego zurbanizowania. Organ I instancji zauważył, że granice obszaru objętego niniejszym wpisem ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności opinii dr inż. arch. U. F.-B. - konsultowanej przez prof. Z. M., będącego rzeczoznawcą Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków - w zakresie ochrony i rewaloryzacji krajobrazu kulturowego, a także przeprowadzonych z udziałem stron oględzin dokonanych w terenie. Obszar ochrony określony w decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został ustalony z częściowym uwzględnieniem interesów stron.

Od powyższej decyzji odwołali się właściciele nieruchomości położonych na terenie wpisanym do rejestru zabytków: E. B. i inni. Odwołujący się wskazali m. in., że wpisanie do rejestru zabytków omawianego obszaru uniemożliwi im zagospodarowanie działek będących ich własnością, tj. realizację osiedla mieszkaniowego wraz z budową uzbrojenia i infrastrukturą. Odwołujący się T. S. stwierdził, że nieuzasadnione było zawiadomienie o zaskarżonej decyzji przez ŚWKZ w drodze obwieszczenia, bowiem wpisanie do rejestru zabytków jego otoczenia nie zostało wymienione w przepisie art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., nr 162, poz. 1568 ze zm. - dalej jako: uoz), przez co przepis ten nie ma zastosowania. Poza tym podniósł, że bezzasadne było objęcie ochroną konserwatorską terenu działek o nr ew. 18 i 30, stanowiących jego własność. Odwołujący się P. W. zakwestionował mapę określającą granice administracyjne miasta Chęciny z 1967 r. oraz podniósł, że mapa zasadnicza z numeracją ewidencyjną działek miasta Chęciny, według stanu na 1967 r., przedłożona do publikacji prasowej, jest nieczytelna i zamazana i nie pozwala ustosunkować się merytorycznie do jej treści.

MKiDN, w wyniku rozpatrzenia odwołań, decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji MKiDN podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 uoz, do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zbytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W tym trybie, do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Stosownie do przepisu. art. 3 pkt 15 uoz, otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Organ odwoławczy wskazał, że ŚWKZ prawidłowo ustalił na postawie mapy zasadniczej z numeracją ewidencyjną działek miasta Chęciny (według stanu na rok 1967), że w momencie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin, tj. dnia 15 lutego 1967 r., granice administracyjne Chęcin obejmowały również wzgórze zamkowe. Słusznie zatem organ I instancji przyjął, iż wzgórze zamkowe wpisane jest do rejestru zabytków w granicach układu urbanistycznego. A zatem przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia jest wpisanie do rejestru zabytków otoczenia układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin wraz z wzgórzem zamkowym. W ocenie MDiKN, w sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) w związku z art. 94 uoz, zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia to, że postępowanie prowadzone jest w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin, a nie tego zespołu. Organ zauważył, że wpisane do rejestru zabytków południowe przedpole historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin z ruinami średniowiecznego zamku ma charakter rolno-leśny. Na skraju zbocza rozciąga się zabudowa Podzamcza, wkomponowanego zarówno w zbocze, jak i granicę lasu. Ukształtowany w ten sposób układ osadniczy zapewnia niezbędny dystans przestrzenny, stanowiąc znakomite otoczenie obiektu, które jest niezbędne dla jego prawidłowej ekspozycji i percepcji od wschodu, południa i zachodu. MKiDN wyjaśnił, że organ I instancji określił granice obszaru podlegającego wpisowi do rejestru zabytków, opierając się na przeprowadzonych oględzinach terenu oraz "Studium dotyczącym wyznaczenia zasięgu widokowego i określenia roli ekspozycyjnej południowego przedpola ruin zamku w Chęcinach jako otoczenia zespołu urbanistycznego - w celu wpisania terenu otoczenia ruin zamku do rejestru zabytków", opracowanego przez dr inż. arch. U. F.-B. w konsultacji z prof. dr. hab. inż. arch. Z. M.. Wskazany przez organ I instancji teren objęty ochroną konserwatorską, jako otoczenie omawianego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, stanowi minimalny obszar niezbędny dla zapewnienia prawidłowej ekspozycji zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin wraz z ruinami zamku. Minister podkreślił, iż we wspomnianym uprzednio studium, granice ochrony otoczenia przedmiotowego zabytku zostały określone znacznie szerzej. Odnosząc się do argumentów odwołujących się osób MKiDN stwierdził, że decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia zabytku ma na celu zachowanie wartości widokowych zabytku oraz ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Określenie w decyzji obszaru będącego otoczeniem zabytku nie przesądza o jego przyszłym sposobie zagospodarowania i przeznaczeniu.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skarg do WSA, które wnieśli T. S. i P. W.. Skarżący T. S. powtórzył argumenty powołane w odwołaniu od decyzji ŚWKZ dotyczące nieprawidłowego, w jego ocenie, zastosowania przez organy orzekające art. 94 uoz w sprawie wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku. Skarżący podał, że zawiadomienie stron przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania stosuje się w trzech przypadkach dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych i terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych. Jest to katalog zamknięty, a ww. pojęcia są zdefiniowane w art. 3 ust. 4, 12 i 13 uoz. Zadaniem skarżącego, w niniejszej sprawie mają zastosowanie pozostałe przepisy kpa, a w szczególności art. 39 kpa. Skarżący ponadto zauważył, że działka nr 30 znajduje się bezpośrednio za niewielkim, lokalnym wzniesieniem na działkach o nr 32 i 33, które sytuuje większą jej część w cieniu widokowym - tzw. martwym polu. Fakt ten został ujawniony w protokole z wizji lokalnej, jednak postulatu skarżącego dotyczącego nieobejmowania "ochroną konserwatorską" działek nr 18 i 30 nie rozpatrzono merytorycznie, mimo że widok istniejącej strefy ochrony układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta Chęciny, wpisanego do rejestru zabytków, nie jest i nie będzie przysłonięty przez ewentualną zabudowę (w tym np. zabudowę mieszkalną jednorodzinną do wysokości 7 metrów). Skarżący podniósł także, że brak było racjonalnych kryteriów do określenia granic strefy ochrony a objęcie terenu, na którym znajdują się wnioskowane działki, ochroną konserwatorską spowoduje ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, bez możliwości dochodzenia rekompensat lub odszkodowań z tytułu jego ograniczenia. Skarżący P. W. wniósł o uchylenie decyzji MKiDN z dnia [...] października 2007 r. podnosząc, że studium, które włączono do akt sprawy, nie ma charakteru prawnego, nie jest aktem normatywnym, a zatem nie może być dowodem w sprawie - powinien to być dowód z opinii biegłych. W jego cenie, takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadę dążenia do prawdy obiektywnej za pomocą wszelkich niezbędnych środków, wyrażoną w kpa. Ponadto skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 czerwca 2005 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na realizacji osiedla oraz decyzja z dnia 9 grudnia 2005 r. o podziale nieruchomości, co zdaniem skarżącego powoduje brak obowiązku konsultacji i uzgodnień z konserwatorem zabytków na etapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił ponadto, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił pojęć "wokół" i "przy" zamku i nie uzasadnił przebiegu granic ochrony - powołał się jedynie na studium sporządzone na własny użytek oraz własną opinię. W ocenie skarżącego, nie można kwestionować zabudowy jednorodzinnej na działkach otaczających zabytek, nawiązujących architekturą do tradycyjnej zabudowy. Wojewódzki Konserwator Zabytków może jedynie ocenić, czy sposób zagospodarowania działek otaczających zabytek nie zmierza do zagrożenia dla dotychczasowego stanu zabytku. Sposób przeznaczenia działek bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym wpisem, jak i tych z którymi obszar ten bezpośrednio nie graniczy, nie może być uzależniony od stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ administracji musiałby wykazać interes prawny w ochronie zabytków, a zaskarżona decyzja nie ustosunkowuje się do tej kwestii. Brak ten, zdaniem skarżącego, narusza art. 107 § 1 pkt 5 kpa.

W odpowiedziach na skargi MKiDN podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2060/07, WSA oddalił ww. skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że treść art. 9 uoz wskazuje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczone cechą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że Sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym - szczególnie, jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone właściwie - zachowane zostały przepisy procedury administracyjnej. Wprawdzie uzasadnieniom decyzji można wytknąć pewne uchybienia, ale w ocenie Sądu nie stanowią one takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik postępowania. W szczególności organy orzekające wykazały zasadność wpisu do rejestru zabytków obszaru stanowiącego otoczenie zabytku - południowego przedpola historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego, wskazując, że ukształtowany układ osadniczy stanowiący otoczenie układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin z ruinami średniowiecznego zamku, zapewnia niezbędny dystans przestrzenny, który jest niezbędny dla jego prawidłowej ekspozycji i percepcji od wschodu, południa i zachodu. W ocenie Sądu brak jest dowolności w ustaleniu granic obszaru uznanego za otoczenie zabytku. Ustalenie granic obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków uzasadnione zostało bowiem zgromadzonym materiałem dowodowym, tj. opinią dr inż. arch. U. F.-B. - konsultowanej przez prof. Z. M. - rzeczoznawcę Stowarzyszenia Konserwatorów Zbytków w zakresie ochrony i rewaloryzacji krajobrazu kulturowego i protokołem oględzin z udziałem stron dokonanych w terenie. Sąd w całości podzielił pogląd MKiDN, że organy ochrony zabytków - które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych - nie mają obowiązku - orzekając o wpisie dobra do rejestru zabytków - dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy wpisywane dobro jest czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. WSA nadmienił również, że skarżący, kwestionując "Studium dotyczące wyznaczenia zasięgu widokowego i określenia roli ekspozycyjnej południowego przedpola ruin zamku w Chęcinach jako otoczenia zespołu urbanistycznego - w celu wpisania terenu otoczenia ruin zamku do rejestru zabytków", nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, że obszar wskazany jako otoczenie zabytku nie powinien być wpisany do rejestru zabytków, albo że obszar chroniony powinien mieć inne granice. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego T. S., dotyczącego naruszenia art. 94 uoz, wskazując, że skoro z przepisu art. 9 ust. 1 i 2 uoz wynika, że do wpisu otoczenia zabytku do rejestru stosuje się tryb przewidziany dla zabytku nieruchomego na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, to również w postępowaniu w sprawie wpisu otoczenia zabytku do rejestru, art. 94 uoz może mieć zastosowanie. WSA stwierdził także, iż w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na nieprawidłowym powiadomieniu przez organ I instancji o podejmowanych w sprawie czynnościach. WSA nie podzielił też zarzutu ograniczenia konstytucyjnego prawa własności właścicieli nieruchomości, które narusza istotę prawa własności przy braku jakiegokolwiek odszkodowania. Ograniczenia własności skarżących będące konsekwencją wpisu otoczenia układu urbanistyczno-krajobrazowego Chęcin z ruinami średniowiecznego zamku do rejestru zabytków wynikają z uoz, a zatem są dopuszczalne.

Wnoszący skargę kasacyjną P. W. zarzucił ww. wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 15 uoz poprzez przyjęcie, że określona w decyzji z dnia 18 października 2007 r. przez ŚWKZ strefa ochrony wartości widokowych Zamku Chęcińskiego i jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych dotyczy tej, wykazanej w decyzji, strefy przestrzennej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 3 ust. 15 uoz poprzez przekroczenie przez ŚWKZ zasad uznaniowości w postępowaniu administracyjny, gdyż WSA uznał, że Konserwator Świętokrzyski nie przekroczył granic swobodnej oceny; 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty P. W. wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie istnieje tylko jedno dobro materialne - ruiny zamku, natomiast w ogóle nie występuje drugie dobro materialne - zabytkowa część miasta Chęciny, bowiem jest w ogóle niewidoczna. Skarżący podniósł także, że błędna jest ocena WSA, iż decyzja nie narusza praw właścicieli, bowiem w wyniku wydania decyzji przez Konserwatora może on w jej konsekwencji w ogóle nie wyrazić zgody na podjęcie budowy przez właścicieli działek. Zdaniem skarżącego, nie można oceniać skutków podjęcia decyzji na zasadzie, że Konserwator nie musi skorzystać z tego rodzaju uprawnienia, lecz należy oceniać, iż może on wykorzystać uprawnienia, co oznacza ingerencję w prawo własności. Skarżący podniósł zarzut błędnego wyważenie interesu publicznego, a indywidualnego w sposób przekraczający zasadę uznaniowości, opartą na racjonalnych przesłankach i dodał, że suma interesów indywidualnych w niniejszej sprawie stanowi również interes publiczny. Skarżący wskazał także, iż w niniejszej sprawie nie zostało opracowane studium konserwatorsko-urbanistyczne, a podjęta ad hoc decyzja administracyjna budzi wątpliwości w zakresie właśnie prawidłowego zastosowania zasady uznaniowości, która przecież zawiera pewne reguły tej oceny. Skarżący wskazał także - odnośnie swojego wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego -, że błędnie organy administracji nie uwzględniły tego wniosku, a WSA nietrafnie uznał, że to skarżący powinien przedstawić własną opinię. Skarżący wskazał, że opinia w tym zakresie jest bardzo specjalistyczna, stąd zatem był skierowany właśnie wniosek do organów, które w tym środowisku architektów i to w zakresie ochrony zabytków posiadają szczegółowe rozeznanie, a pominięcie tej kwestii miało istotny wpływ na treść podjętego orzeczenia. Zdaniem skarżącego, WSA błędnie nie uwzględnił zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA nie naruszył art. 9 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 15 uoz. Jak wynika z tych przepisów, na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy, do rejestru wpisuje się także m. in. otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a więc teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zdaniem NSA, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy orzekające w sprawie poprawnie wykazały zasadność wpisu do rejestru zabytków obszaru stanowiącego otoczenie zabytku, a także, iż brak jest dowolności w ustaleniu granic obszaru uznanego za otoczenie zabytku, skoro ustalenie granic obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków uzasadnione zostało zgromadzonym materiałem dowodowym, tj. opinią dr inż. arch. U. F.-B. - konsultowanej przez prof. Z. M. - rzeczoznawcę Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków w zakresie ochrony i rewaloryzacji krajobrazu kulturowego i protokołem oględzin z udziałem stron dokonanym w terenie. Skoro organy administracji w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, uzasadniający przyjęty w decyzji zasięg ochrony konserwatorskiej, a z drugiej strony, strona skarżąca poza gołosłownymi zarzutami, nie wskazała na wady zebranego materiału dowodowego, WSA trafnie oddalił zarzuty strony skarżącej w tym zakresie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 ust. 15 uoz poprzez błędne uznanie, że ŚWKZ nie przekroczył zasad uznaniowości w postępowaniu administracyjny. Sąd I instancji słusznie uznał, że treść zastosowanych w rozpatrywanej sprawie przepisów wskazuje, że wydana na ich podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA dokonał prawidłowej kontroli wydanych w sprawie decyzji uznaniowych. Dokonując oceny zgodności z prawem tej decyzji uznaniowej Sąd I instancji miał na uwadze to, że jeśli prawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy, to organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. WSA słusznie doszedł do wniosku, że kontrolowana decyzja administracyjna była wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa - zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Podsumowując powyższe, zdaniem NSA, WSA trafnie uznał, iż organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego, a podstawą takiej konstatacji Sądu I Instancji było prawidłowe zbadanie przez WSA, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę.

NSA nie podziela także zarzutu naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa "poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy". Jak wskazano już powyżej, WSA prawidłowo doszedł do wniosku, że organy dokładnie wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy i przeprowadziły należytą jego ocenę. Odnośnie kwestii nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego należy wskazać, że chociaż organ administracji publicznej powołuje biegłego na żądanie strony lub z urzędu, to zgodnie z niepublikowanym wyrokiem NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2497/81, organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ. NSA pragnie przypomnieć, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości (K. Kołakowski [w:] Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, Warszawa 1996 r., s. 870; podobnie: W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1987 r., s. 275). Przekładając te rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy, NSA akceptuje w całości opinię Sądu I instancji, że właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników i jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada walory zabytkowe. Skoro organy uznały, że nie ma potrzeby korzystać z opinii biegłego w rozpatrywanej sprawie, gdyż wszelkie okoliczności sprawy zostały, w sposób niebudzący wątpliwości, już ustalone, to tym samym mogły nie uwzględnić żądania strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. NSA podkreśla, że jak wskazał chociażby E. Iserzon (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970 r., s. 164), uprawnienie strony do żądania dotyczące przeprowadzenia dowodu "podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania; tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami".

Na koniec, NSA nie podziela także niepodniesionego w podstawach skargi kasacyjnej, ale dopiero w jej uzasadnieniu zarzutu dokonania przez WSA błędnej oceny problemu czy zaskarżona decyzja narusza prawa właścicieli. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów uoz ŚWKZ został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu ochrony zabytków i ich otoczenia. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów uoz przyjmując, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki. Zdaniem NSA, brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków.

Jak wynika z powyższego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.