Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2915/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 34 i par 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 450/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 450/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy L. z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] lutego 2015 r. uchwałę Nr [...] o zmianie uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 i z 2015 r. poz. 87). W § 1 uchwały postanowiono, że: "W uchwale nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2013 r. poz. 2937) zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2014r. o zmianie uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2014 r. poz. 906), uchwałą [...] Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2014 r. o zmianie uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2014 r. poz. 2997) i uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] września 2014 r. o zmianie uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2014 r. poz. 4081) wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 11 w ust. 5 skreśla się ostatnie zdanie, 2) Następujące przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.: 1) § 1 ust. 2 pkt 23), 2) § 3 ust. 3 pkt 1) oraz ust. 5, 3) § 7 ust. 2, 4) § 11 ust. 1 pkt 5) - 10) oraz ust. 4, wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.". W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy L. a w § 3 stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski. W skardze wskazano, że zaskarżoną uchwałą dokonano nowelizacji ustanowionego uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Data podjęcia tego regulaminu ma istotne znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej uchwały. Podstawa prawna do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie (tj. art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) uległa bowiem nowelizacji z dniem 1 lutego 2015 r. Pomimo dokonanej zmiany, na mocy art. 11 ustawy zmieniającej, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zachowały moc na okres, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż na 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Tym samym, na mocy przepisu ustawowego, mimo zmiany podstawy prawnej do jego ustanowienia, zachował moc prawną także regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Taki stan prawny ma charakter wyjątku, należy bowiem pamiętać, iż podstawowa reguła walidacyjna stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z dniem wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, kiedy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Taki wyjątek znalazł zastosowanie w ramach wskazanej nowelizacji. W sytuacji, w której upoważnienie ustawowe zostało zmienione, a żaden przepis szczególny nie wprowadza tymczasowych reguł dopuszczających nowelizowanie aktu wydanego w oparciu o podstawę prawną w brzmieniu już nieobowiązującym, to dokonywanie zmian w uchwale ustanowionej na podstawie delegacji prawodawczej w brzmieniu już nieobowiązującym nie jest stanowieniem aktu w granicach upoważnienia. Stanowi to naruszenie art. 94 Konstytucji RP. Jako że niedopuszczalne jest nowelizowanie aktu prawa miejscowego utrzymanego czasowo w mocy (bez wyraźnego przepisu ustawowego umożliwiającego takie działania prawodawcze), a art. 11 ustawy zmieniającej, ani żaden inny przepis nie przewiduje możliwości nowelizowania czasowo utrzymanych w mocy regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawanych w oparciu o przednowelizacyjne brzmienie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że podjęta przez Radę Gminy L. uchwała w sposób istotny narusza art. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Stosownie do § 33 oraz 34 Zasad techniki prawodawczej, organy stanowiące gmin nie zostały upoważnione do nowelizowania ustanowionych przed dniem 1 lutego 2015 r. regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Ustawodawca przewidział możliwość obowiązywania tych aktów przez okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, jednak wskazany czas służyć ma podjęciu przez prawodawcę miejscowego nowego aktu. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na brzmienie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, którym uzależniono wejście w życie części przepisów zmienianej uchwały nr [...] od wystąpienia zdarzenia przyszłego, tj. utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rozwiązanie dotyczące wejścia w życie, przyjęte w § 1 pkt 2 uchwały byłoby dopuszczalne, gdyby od wystąpienia zdarzenia przyszłego uzależnione było stosowanie całej uchwały podlegającej zmianie. Zasadą jest, że ustawa (akt prawa miejscowego) powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie - nie różnicuje się terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy (aktu prawa miejscowego). Odstępstwa od tej zasady przewidziane zostały w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. "Zasady techniki prawodawczej", dopuszczając różnicowanie wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy (aktu prawa miejscowego) tylko w przypadku przepisów zmieniających, uchylających, przejściowych i dostosowujących. Wymienione w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przepisy uchwały nr [...] (wprowadzone uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zmieniającą regulamin) w żadnym wypadku nie mogą być uznane za zmieniające, uchylające, przejściowe czy dostosowujące. Są to przepisy materialne regulujące częstotliwość pozbywania się określonych frakcji odpadów komunalnych i sposób pozbywania się ich, związany ze składowaniem tych frakcji w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. § 1 pkt 2 uchwały regulując wejście w życie § 1 ust. 2 pkt 23, § 3 ust. 3 pkt 1 i ust. 5, § 7 ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 5-10 i ust. 4 uchwały nr [...] stanowi, że przepisy te "wchodzą w życie z dniem utworzenia przez Gminę punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Wprowadzająca te przepisy, powołana wyżej, uchwała nr [...], podjęta w dniu [...] czerwca 2014 r., w § 3 postanowiła, że § 1 ust. 2 pkt 23, § 3 ust. 3 pkt 1 i ust. 5, § 7 ust. 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 5-10 i ust. 4 uchwały nr [...] "wchodzą w życie w brzmieniu nadanym niniejsza uchwałą z dniem 1 marca 2015 r.". Po okresie 7 miesięcy, w ciągu którego uchwała nr XXVI/145/2013, w brzmieniu określonym nowelizacją z dnia 30 czerwca 2014 r., już funkcjonowała w obrocie prawnym, dokonano zatem zmiany raz określonego terminu wejścia w życie wskazanych wyżej przepisów tej uchwały. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa, tym bardziej, że termin wejścia w życie omawianych przepisów w postaci daty dziennej został zastąpiony dniem wystąpienia zdarzenia przyszłego. Omawiany zabieg legislacyjny, zawarty w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, sprawia, że w wyniku przedmiotowej zmiany przepisów intertemporalnych adresaci, będąc przygotowanymi na wejście w życie i początek stosowania uchwały w konkretnym dniu, po ich zmianie nie mają wiedzy i pewności w kwestii wystąpienia zdarzenia przyszłego, od którego wystąpienia jest uzależnione wejście w życie zmienionych przepisów uchwały nr [...].

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od organu nadzoru na rzecz Rady Gminy L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem Gminy organ nadzoru błędnie uznał, że elementem determinującym legalność zaskarżonej uchwały jest nowelizacja art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na mocy ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zmianie uległ art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - czyli jedynie zakres przedmiotowy regulaminu, nie zaś kwestie dotyczące samej procedury jego uchwalania lub organu upoważnionego. Ust. 2 omawianego przepisu ma takie znaczenie, że rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach i dopiero gdyby Rada Gminy poza ten zakres wykroczyła, można by mówić o wykroczeniu poza zakres delegacji ustawowej. Nie można przyznać racji skarżącemu, że Rada Gminy nie była upoważniona do uchwalenia regulaminu lub jego zmiany, bowiem art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przyznaje Radzie Gminy taką kompetencję, przy czym nowelizacja na którą powołuje się skarżący nie pozbawiła jej tego uprawnienia, ani nie wprowadziła zmian w samej procedurze uchwalania regulaminu utrzymania porządku i czystości. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 94 Konstytucji, gdyż Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie i w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Na legalność powziętych przez Radę Gminy uchwał nie ma także art. 11 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Ustawodawca nie wykluczył bowiem w żaden sposób możliwości wprowadzania zmian w uchwalonym wcześniej regulaminie, a odmienna wykładnia stanowi wkroczenie w kompetencje ustawodawcy. Rada Gminy wywiązała się z ustawowego obowiązku utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy, podejmując uchwały dotyczące regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że oznaczenie terminu wejścia w życie uchwały jako data wystąpienia zdarzenia przyszłego, nie zaś data dzienna, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Żaden powszechnie obowiązujący akt prawny takiego rozwiązania nie wyklucza, zaś rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, na które powołuje się skarżący, nie jest aktem normatywnym i stanowi jedynie wskazania dla zachowania standardów kultury prawnej.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na treść art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) przewidujący, że dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4, art. 6 l, art. 6n, art. 6r ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 tej ustawy zachowują moc na okres na jaki zostały wydane jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że moc zachowała uchwała Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L., podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g.). Natomiast zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2015 r. dokonuje zmian ww. uchwały w zakresie selektywnej zbiórki odpadów.

Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały istniała podstawa prawna dla dokonania zmiany uchwały z 2013 roku, bowiem obowiązuje przepis rangi ustawowej dający Radzie Gminy L. kompetencję w tym zakresie. Wbrew argumentacji skarżącego, przepis art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie niesie z sobą zakazu modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 u.c.p.g. Argumentacja skarżącego i przywoływane w skardze poglądy pomijają bowiem okoliczność, że na mocy przywoływanej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. nie uchylono art. 4 u.c.p.g., a jedynie dokonano modyfikacji tego przepisu poprzez zmianę brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz dodanie przepisu art. 4 ust. 2a. Zarzuty skarżącego mogłyby się okazać trafne, o ile ustawodawca uchyliłby art. 4 u.c.p.g., utrzymując czasowo w mocy akty prawne wydane na jego podstawie. Tymczasem ustawodawca nie uchylił art. 4 u.c.p.g., a zatem konkluzje Wojewody Dolnośląskiego w zakresie sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały były zbyt daleko idące.

Zasadne są poglądy skarżącego dotyczące niemożności uchwalania przepisów prawa miejscowego na podstawie przepisów uchylonych w razie czasowego utrzymania w mocy pewnych aktów prawa miejscowego. Jednak w niniejszej sprawie przepis art. 4 u.c.p.g. w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał nadal, a więc możliwe było podjęcie przez Radę Gminy L. uchwały na jego podstawie. Ustawodawca nie zdecydował bowiem o tym, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 u.c.p.g. utraciły moc z chwilą wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. i nie mogą być zmieniane. Tym bardziej, że w art. 11 cytowanej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. ustawodawca wprost postanowił o utrzymaniu w mocy tych aktów prawa miejscowego na okres, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy.

Akt prawa miejscowego jest podjęty z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy w chwili jego podjęcia nie obowiązuje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który mógłby stanowić podstawę prawną jego podjęcia. Tymczasem na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał przepis art. 4 u.c.p.g., a więc Rada Gminy L. nie działała bez podstawy prawnej. Nadto niewątpliwie w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Nr [...], a zatem można było wprowadzić w tejże uchwale zmiany na mocy zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu, regulacja § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), który stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z cytowanego przepisu ustawy wynika, zdaniem Sądu, że uchwałodawca jest uprawniony do określenia terminu wejścia w życie uchwały lub określonych jej przepisów poprzez wskazanie terminu dłuższego niż 14 dni. W realiach niniejszej sprawy utworzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów jest wydarzeniem przyszłym, ale pozostającym w zakresie zadań gminy (art. 3 ust. 1 pkt 5 i 6 u.c.p.g.). Nadto trzeba zauważyć, że w myśl art. 11 cytowanej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r., uchwała Rady Gminy L. Nr [...] wraz ze wszystkimi zmianami utraci moc w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy, to jest od dnia 1 lutego 2015 r. Zatem wejście w życie wskazanych przepisów uchwały może być ograniczone wyłącznie tym terminem. Skoro więc uchwała z 2013 roku utraci moc z chwilą podjęcia nowej uchwały przez Radę Gminy lub z upływem 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r., to zakreślenie terminu wejścia w życie określonych przepisów uchwały w sposób dokonany w zaskarżonej uchwale nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanej części uchwały. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w omawianej części spowodowałoby, że zastosowanie miałby § 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 2014 r., a zatem przepisy te stałyby się obowiązujące od dnia 1 marca 2015 r. Skutek taki stałby w sprzeczności z intencjami Rady Gminy i naruszałby jej autonomię prawodawczą jako prerogatywę organu jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca założył przy tym, że w terminie 18 miesięcy od wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. rada podejmie nową uchwałę na podstawie art. 4 u.c.p.g., a w tejże uchwale uregulowanie kwestii selektywnej zbiórki odpadów będzie musiało być ujęte obligatoryjnie. W przekonaniu Sądu zarzut skarżącego w omawianym zakresie był niezasadny, ponieważ § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa. Określenie terminu dłuższego wejścia w życie określonych przepisów uchwały jest dopuszczalne, o czym stanowią wprost przytaczane przez Wojewodę Dolnośląskiego Zasady techniki prawodawczej. Choć należałoby w tym kontekście wyrazić pogląd, że wskazywane w skardze przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" są zbiorem dyrektyw skierowanych do organów uchwalających przepisy prawa wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych. Natomiast zasady owe nie służą ocenie ważności obowiązującego prawa, gdyż są ujęte w postaci rozporządzenia i nie wiążą w sensie normatywnym organu uchwałodawczego w procedurze stanowienia prawa, w tym aktów prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) oraz § 34 ( w zw. z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że przepis art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 r. nie niesie za sobą zakazu modyfikowania uchwał wydanych na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.),

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 46 ust. 1 ( w zw. z § 143) Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że skoro uchwała z 2013 r. utraci moc z chwilą podjęcia nowej uchwały przez Radę Gminy lub z upływem 18 miesięcy od wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2014 r., to zakreślenie terminu wejścia w życie określonych przepisów uchwały w sposób dokonany w zaskarżonej uchwale nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postawiony zarzut naruszenia art. 94 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 34 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) nie jest zasadny. Wyprowadzenie naruszenia zasad poprawnej legislacji jako jednej z wartości demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wymaga uwzględnienia konstytucyjnej podstawy prawnej wyznaczającej stanowienie prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Organy samorządu terytorialnego mają kompetencję do stanowienia prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Kompetencja do stanowienia prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego wyznacza - po pierwsze, zawarta w ustawie podstawa upoważniająca do stanowienia prawa miejscowego w przedmiotowo określonej materii i wyznaczająca właściwość organu, - po drugie, określająca granice przedmiotowej regulacji. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego wymaga wyprowadzenia naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie tak wyznaczonych tymże przepisem prawa granic kompetencji. Naruszenie zasad poprawnej legislacji to przekroczenie tak wyznaczonych granic kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Artykuł 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określi ustawa. Rozszerza to zakres zasady poprawnej legislacji na merytoryczną treść regulacji w wyznaczonych granicach upoważnienia ustawowego oraz procedurę wydawania aktów prawa miejscowego.

Żądanie zastosowania sankcji nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie postawionego zarzutu naruszenia art. 2 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i naruszenia § 34 oraz § 46 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wymaga uwzględnienia, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale I w rozdziałach 1 - 7 powołanego rozporządzenia. Stosuje się odpowiednio a zatem z uwzględnieniem reguł odpowiedniego stosowania. Oznacza to, że odrębność regulacji stanowienia prawa miejscowego co do podstaw upoważnienia wymaga wykładni, czy przepis prawa ma zastosowanie wprost, zastosowanie odpowiednie, czy też przepis ten nie ma zastosowania. Według § 34 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Przy zastosowaniu tego przepisu wprost do aktu prawa miejscowego należy uwzględnić zakres przedmiotowy zmienianej regulacji ustawą, na podstawie której został akt wydany.

Zakres regulacji art. 6 r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach po zmianie ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87),, nie uległ zmianie co do właściwości rady gminy i materii regulacji poza wyłączenie regulacji ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości.

Dostosowanie do zmienionej regulacji ustawowej aktu prawa miejscowego czasowo pozostawionego w mocy nie narusza art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w związku z § 34 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Naruszenie zasady poprawnej legislacji jako podstawy zastosowania sankcji nieważności aktu prawa miejscowego, może mieć miejsce gdy dochodzi do naruszenia praw jednostki przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień. § 34 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może być stosowany formalistycznie, bez uwzględnienia przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego, który związany jest z realizacją zadań samorządu terytorialnego. Przy wykładni stosowania tej regulacji wymaga uwzględnienia konstrukcja prawna konstytucyjnego unormowania podstaw stanowienia aktów prawa miejscowego. Uzasadnia to zastosowanie § 34 powołanego rozporządzenia odpowiednio, uwzględniając przedmiot zmian aktu prawa miejscowego pozostającego w mocy. Odnosząc treść tego przepisu wprost do aktu prawa miejscowego należy uwzględnić zakres przedmiotowy zmienionej regulacji ustawą, na podstawie której został wydany akt prawa miejscowego zachowany czasowo w mocy.

Zakres regulacji art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po zmianie ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), nie uległ zmianie co do właściwości rady gminy i materii regulacji poza zmianą regulacji w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w przedmiocie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dostosowanie do zmienionej regulacji ustawowej aktu prawa miejscowego czasowo pozostawionego w mocy nie narusza art. 11 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w związku z § 34 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Naruszenie zasady poprawnej legislacji jako podstawy zastosowania sankcji nieważności aktu prawa miejscowego, może mieć miejsce gdy dochodzi do naruszenia praw jednostki co do nałożenia obowiązków, a w tym zakresie zmiana aktu prawa miejscowego nie kreowała nowych obowiązków, a uprawnienia (uchylenie w § 4 ust. 5 ostatniego zdania) oraz regulacji związanej z wprowadzeniem punktu selektywnego zbierania odpadów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego przez naruszenie zasady prawidłowej legislacji wyprowadzony z § 46 powołanego rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". § 46 powołanego rozporządzenia dopuszcza uzależnienie wejścia w życie ustawy albo poszczególnych przepisów od zdarzenia przyszłego, jeśli jest to konieczne ze względy na zakres regulacji. § 46 powołanego rozporządzenia w zakresie zaskarżonej uchwały należy wiązać z koniecznością jego odpowiedniego zastosowania z uwagi na potrzebę podjęcia działań organizacyjnych utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia takiego rodzaju naruszenia przepisu prawa, który uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.