Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1201/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. S. na negatywną ocenę Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inne – negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Programu Operacyjnego ,,Kapitał Ludzki’’ 1. stwierdza, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w K.; 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W niniejszej sprawie skarga dotyczy ostatecznej oceny projektu zawartej w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. , działającego jako Instytucja Pośrednicząca II Stopnia (IP2 PO KL), nr [...]z [...] r. w którym poinformował on skarżącą - J. S. , prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "A" ul. [...], [...] K. , że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "B" , nie został przyjęty do realizacji na etapie oceny merytorycznej z powodu nieosiągnięcia minimum 60% pkt. w cz. IV Karty Oceny Merytorycznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "B" . Wniosek ten wpłynął do WUP w K. w odpowiedzi na konkurs zamknięty nr [...]i został pozytywnie oceniony formalnie [...] r. Następnie przekazany został pod obrady Komisji Oceny Projektów. W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej, wniosek został oceniony negatywnie uzyskując 71 pkt., t.j. mniej niż minimum wynoszące 60 % pkt. w cz. IV części karty oceny merytorycznej, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z [...] r.

W części C kart oceny I oceniający zarzucił, że:

1/ Projektodawca wskazał, że zainteresowanie udziałem w projekcie, okazało 80% respondentów. Nie wskazano jednak dokładnie kiedy przeprowadzono badanie. Zabrakło również szerszych informacji nt. osób uczestniczących w badaniu, oprócz ogólnego podziału na pracujących i bez zatrudnienia.

2/ Oceniający wyraził także zastrzeżenia do sposobu badania poziomu wiedzy w zakresie języka angielskiego. Projektodawca wskazał ogólnie, że kwalifikacja do poszczególnych grup zaawansowania odbędzie się na podstawie wyników testu kompetencyjnego, podczas gdy zdaniem oceniającego oprócz testu projektodawca powinien przewidzieć możliwość bezpośredniej rozmowy w języku angielskim, która potwierdzi, iż dana osoba kwalifikuje się na dany poziom nauczania, jednak nie wskazał dlaczego tek uważa, ewentualnie jakie zasady wyboru projektów działanie takie narusza.

3/ Oceniający wyraził także wątpliwości, czy zaproponowany rozkład zajęć w systemie 2 spotkań w tygodniu po 3 godziny, w godzinach popołudniowych będzie akceptowalny i czy przyniesie zamierzone efekty, jednak tej uwagi również nie uzasadnił.

4/ W odniesieniu do części budżetowej:

a/ wyraził zastrzeżenia co do możliwości zastosowania w projekcie formy e-learningowej do nauki języka angielskiego, jako że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 6 lipca 2012 r. w ramach Poddziałania 9.6.2 "obecne zapisy Szczegółowego opisu priorytetów PO KL ograniczają możliwość zastosowania form e –learningowych, w szkoleniach językowych przewidzianych do realizacji w ramach Poddziałania 9.6.2". Szkolenia językowe prowadzone w formie e – leamingu mogą być realizowane w ramach innych Działań i Poddziałań. Z tej przyczyny jako wydatek niekwalifikwalny uznaje się koszt ujęty w zad. 1 –poz. 4,5,6".

b/ stwierdził, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (Rozdział 4.2, Podrozdział 2 – Koszty bezpośrednie rozliczane ryczałem, ppkt 5) koszty bezpośrednie rozliczane ryczałtem w oparciu o stawki jednostkowe nie mogą dotyczyć zadań, których całość bądź istotna i część dotyczy zadań zleconych. Zdaniem oceniającego zapisy we wniosku wydają się natomiast wskazywać, że wystandaryzowane usługi (poz. 1, 2 oraz 3) zostaną przez Projektodawcę zlecone. Wnioskodawca nie oznaczył wprawdzie przedmiotowych pozycji w budżecie jako zadanie zlecone, jednakże uzasadnione wątpliwości co do faktycznego zamiaru zlecania budzi sposób sformułowania nazw pozycji budżetowych nr 1, 2 oraz 3 tj. np. poz. 1. Usługa szkoleniowa (Wykładowca, sala) (...) umowa cywilnoprawna z firmą zewnętrzną, jednostka miary wskazana w budżecie (tj. usługa), oraz nazwa Etapu 9 w Harmonogramie projektu tj. Wybór w oparciu o Zasadę konkurencyjności, firmy przeprowadzającej szkolenie w ramach projektu oraz firmy wynajmującej w K. sale szkoleniowe. W związku z powyższym zamiar zlecenia firmie zewnętrznej zadań z poz. 1, 2 oraz 3 powoduje, że przedmiotowe koszty są niekwalifikowane. Zgodnie zaś z zapisami Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL zidentyfikowanie wydatków niekwalifikowanych i/lub zbędnych z punktu widzenia realizacji projektu w wysokości przewyższającej 25% wartości projektu skutkuje negatywną oceną budżetu projektu. Natomiast łączna wartość zakwestionowanych pozycji budżetowych w projekcie przekracza 25% - poz. 1,2, 3,4, 5 oraz 6. W związku z tym, ze względu na przedstawione uwagi do części budżetowej, zdaniem I oceniającego, projekt nie kwalifikuje się do otrzymania wsparcia.

Natomiast II oceniający w części C kart oceny wskazał, że projekt adresowany jest do różnych uczestników (bezrobotni, w tym długotrwale, nieaktywni zawodowo, osoby uczące się i zatrudnione), zachowane są proporcje między kobietami i mężczyznami, wartość dodaną stanowi kompleksowość służąca uzyskaniu kwalifikacji językowych, zadania są założone właściwie i prowadzą do realizacji celu. Wskazano, że projektodawca posiada duże doświadczenie w realizacji projektów – 7 zrealizowanych na łączną kwotę ponad 3 mln zł. Jednakże budżet nie spełnia wymogów minimum w dziale IV, co powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie. W punkcie D lit. a karty oceny jako niekwalifikowane wskazano wydatki na koszt dostępu do platformy e –learningowej – poz.4, koszty dostępu do interaktywnych testów próbnych TOIEC wersja 1 i 2 – poz. 5 i 6, oraz usługi szkoleniowe (wykładowca, sala) w zakresie języka angielskiego – umowa cywilnoprawna z firmą zewnętrzną – poz. 1, 2 i 3.

W związku z powyższymi ocenami w punkcie D lit. b karty oceny merytorycznej, II oceniający także wskazał, że zgodnie z Zasadami wyboru projektów, zidentyfikowanie przez oceniającego wydatków niekwalifikowanych lub zbędnych z punktu widzenia realizacji projektu w wysokości przewyższającej 25% wartości projektu skutkuje negatywną oceną budżetu projektu, a wniosek nie spełnił wymogu minimum 60% pkt. W cz.IV karty.

W związku z takim rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z [...] r. złożyła do IP 2 protest. Podniosła w nim, że:

1/ W swych ocenach oceniający kwestionują wydatki związane z zastosowaniem form e-learningowych w ramach projektu, przywołując stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego z 6 lipca 2012r.

Natomiast Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL określają zakres stosowania stawek jednostkowych oraz konkretne kategorie wydatków, które składają się na wystandaryzowaną stawkę (w przypadku szkoleń językowych zakres kosztów obejmuje koszty wynagrodzenia wykładowcy oraz koszty sali). Zatem szkolenia językowe objęte stawkami jednostkowymi nie mogą być realizowane w formie innej niż stacjonarna. W takiej też formie zaproponowano ich realizację w ramach złożonego projektu. Umożliwienie uczestniczkom/uczestnikom projektu dostępu do platformy e-learningowej czy interaktywnych testów próbnych TOEIC stanowić miało, w zamyśle Projektodawcy, jedynie formę wsparcia pobocznego i uzupełniającego wiedzę zdobywaną podczas szkoleń stacjonarnych. Jeżeli natomiast, w myśl przywołanych wyżej Wytycznych, zinterpretowane zostały przez obu oceniających jako koszt niekwalifikowany, zastanawiający wydaje się skarżącej fakt nieprzyznania żadnego punktu (na 3 możliwe do zdobycia) w tym punkcie oceny. Zakwestionowano bowiem wydatki na poziomie 13,5% wartości całego projektu, natomiast zarówno pierwszy, jak i drugi oceniający, weryfikując niezbędność wydatków do realizacji projektu i osiągania jego celów przyznaje 0 punktów. Zdaniem wnioskodawcy można to rozumieć, jakby ich zdaniem wszystkie założone w ramach projektu wydatki były zbędne i nie gwarantowały osiągnięcia celów planowanego przedsięwzięcia, co przecież nie wynika zarówno z wcześniejszych, jak i późniejszych punktów dokonanej przez nich oceny. Co więcej, w punkcie C Karty Oceny Merytorycznej jeden z oceniających stwierdził, iż "budżet określony jest zgodnie z zasadami obowiązującymi przy tego typu projektach".

2/ Oceniający dokonują negatywnej oceny budżetu projektu w związku z uznaniem przez nich za niekwalifikowane/zbędne wydatki przewyższające 25% wartości projektu. Oceniający dokonując oceny racjonalności i efektywności wydatków projektu, tj. zgodności ze stawkami rynkowymi (zgodnie z zasadą efektywnego zarządzania finansami, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL) zakwestionowali pozycje 1, 2, 3, uznając koszty przewidziane na ich sfinansowanie jako niekwalifikowane. Założenia swoje oparli nie na suchych faktach (a takim jest bezwzględnie brak oznaczenia tychże pozycji jako zadania zlecone w Szczegółowym budżecie projektu, kolumna ZADANIA

ZLECONE T/N), a jedynie na błędnym interpretowaniu innych zapisów wniosku (ich wątpliwości budzi nazewnictwo samych pozycji, sposób nazwania jednostki miary oraz zapis jednego z etapów w harmonogramie realizacji projektu). Jak udowodniono w kolejnym punkcie, kwestionowanie kwalifikowalności pozycji 1, 2, 3 było błędem ze strony oceniających, tym samym nie mieli oni podstaw do kwestionowania wydatków przekraczających 25% wartości projektu, a co za tym idzie, do obniżania aż o trzy punkty dokonanej oceny.

3/ Oceniający uznają za niekwalifikowane pozycje nr 1, 2, 3 Szczegółowego budżetu projektu, ocenę swoją opierając na zapisach Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (Rozdział 4.2, Podrozdział 2 Koszty bezpośrednie rozliczane ryczałtem, ppkt 5).

W opinii Projektodawcy ocena tego punktu dokonana została niezgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Obaj Oceniający na podstawie własnych domniemań (cyt. "Zapisy we wniosku wydają się wskazywać ...") zakładają, iż przedmiotowe pozycje zostaną przez Projektodawcę zlecone w sposób niezgodny z Wytycznymi, w rezultacie przyznając 0 punktów na 2 możliwe do zdobycia [zgodnie z Zasadami Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - o czym Projektodawca doskonale wie - nie ma możliwości zlecania zadań w przypadku usług rozliczanych na postawie ryczałtowych kosztów bezpośrednich (str. 49), a koszty bezpośrednie rozliczane za pomocą stawek jednostkowych nie mogą dotyczyć zadań, których całość bądź istotna część dotyczy zadań zleconych (str. 59)]. Ocena w tym punkcie dotyczyć powinna spełnienia zasad kwalifikowalności wydatków określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. zaś przedmiotowe wydatki (poz. 1, 2, 3) takowe spełniają - zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu i właściwą Dokumentacją konkursową nie zostały oznaczone w budżecie projektu jako zadania zlecone (kolumna ZADANIA ZLECONE T/N).

Skarżącą dziwi również fakt kwestionowania przez obu Oceniających jednostki miary, wskazanej w budżecie projektu jako "usługa". Zastosowana nazwa jednostki wprost nawiązuje do zapisów Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (str. 58-59) oraz zapisów Załącznika nr 2 do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (Stawki jednostkowe - szkolenia językowe). Nazwa "usługa" w przytoczonym wyżej załączniku funkcjonuje praktycznie już od jego pierwszego akapitu, gdzie definiuje się zakres zadań obejmowany przez stawki jednostkowe:

"Stawka jednostkowa dotyczy:

- 60 godzin lekcyjnych szkolenia,

-1 osoby przy liczebności grupy nie przekraczającej 12 osób,

- usługi szkoleniowej o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala.

Ponadto wytyczne mówią o obowiązku Beneficjenta udokumentowania wykonania liczby usług objętych stawką jednostkową etc.

Pismem z [...] r. Wnioskodawca został poinformowany o pozytywnym rozpatrzeniu wniesionego protestu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia IP 2 wskazała, że szkolenia językowe prowadzone w formie e-learningu mogą być realizowane w ramach innych Działań i Poddziałań a zastosowanie ich w ramach projektu jest działaniem zbędnym nawet jako forma wsparcia uzupełniającego wiedzę zdobytą podczas szkoleń stacjonarnych, dlatego też protest w tym zakresie uznany został za niezasadny.

Natomiast jako zasadne oceniono zarzuty wyrażone w pkt. 2 i 3 protestu, odnoszące się do niekwalifikowalności wydatków w związku z zamiarem ich zlecenia jak uznały osoby pierwotnie oceniające wniosek. IP 2 przyznała, że w szczegółowym projekcie budżetu nie podano informacji, że poz.1, 2 i 3 w zadaniu 1 to zadania zlecone, zatem brak uzasadnienia dla wskazania w ocenie, że kwestionowane wydatki przekraczają 25% wartości projektu. Ponadto zgodnie z uzasadnieniem rozpatrujących protest w pkt IV b, wydatków w poz. 1,2 i 3 nie można uznać za niekwalifikowalne.

Zatem wniosek został skierowany do powtórnej oceny merytorycznej w następujących punktach Karty Oceny Merytorycznej: IV a, b i c (dot. odpowiednio wydatków na e-learning, odrzucenie 25% kosztów i zlecenie zadań w zakresie usług szkoleniowych).

Ostatecznie, podczas ponownej oceny merytorycznej projekt nie osiągnął 60% punktów w części IV karty oceny merytorycznej. Rozstrzygnięcie zostało zawarte i przekazane Wnioskodawcy w piśmie o sygnaturze [...]z [...].

W Kartach Oceny Merytorycznej I oceniający wskazał:

1/ Pkt. IV a. – poz. 4,5 i 6 – zgodnie ze stanowiskiem MRR z 6 lipca 2012 r. i 24 stycznia 2013 r. oraz zapisami SzOP PO KL brak możliwości szkoleń w formie e-learningowej.

- poz. 10. – zgodnie ze stanowiskiem MRR z 24 stycznia 2013 r. koszt dodatkowych materiałów szkoleniowych nie jest zasadny w przypadku szkoleń rozliczanych za pomocą stawek jednostkowych.

- poz.17. – zgodnie ze stanowiskiem MRR z 24 stycznia 2013 r. koszty zarządzania winny być ograniczone do niezbędnego minimum, a zadania realizowane przez obsługę administracyjną mogą być rozdzielone pomiędzy inne osoby.

- poz. 20,21,22,24 – zgodnie ze stanowiskiem MRR z 24 stycznia 2013 r. koszty związane z działaniami informacyjno – promocyjnymi powinny być ograniczone jedynie do niezbędnego oznakowania projektu np. sal czy materiałów szkoleniowych.

2/ Pkt IV b, poz. 7, 8, 9 – brak możliwości określenia racjonalności kosztów – jakie pomoce multimedialne czy materiały dydaktyczne). Ponadto zgodnie ze stanowiskiem MRR z 24 stycznia 2013 r. wszelkie dodatkowe koszty winny być uzasadnione i nie powinny powodować podniesienia jakości usługi szkoleniowej ponad standard powszechnie oferowany komercyjnie.

- poz. 12 – brak uzasadnienia dla tego kosztu.

- poz. 18 -zgodnie ze stanowiskiem MRR z 24 stycznia 2013 r. koszty zarządzania projektem winny być ograniczone do niezbędnego minimum, dlatego brak uzasadnienia dla ilości godzin Specjalisty ds. rozliczeń finansowych z planowanym zakresem godzinowym 50 godz./miesiąc oraz stawki 1.000 zł/miesiąc. Stwierdzono także, że łączna wartość zakwestionowanych pozycji budżetowych przekracza 25%.

3/ Pkt IV c – brak uwag.

W podsumowaniu stwierdzono, że ponieważ łączna kwota zakwestionowanych pozycji budżetowych wynosi [...]zł ( tj. [...]zł z zakresu merytorycznego wniosku oraz [...]zł z tytułu wysokości wydatków) i przekracza 25% wartości projektu, to skutkuje to negatywną oceną budżetu projektu.

Analogiczną ocenę sformułował II oceniający.

Na to rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze zarzuciła, że narusza ono:

1/ art. 28 ust. 6 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zgodnie z którym dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu w zakresie, w jakim dotyczą tego konkursu. Natomiast w niniejszej sprawie jej niosek został oceniony m.in. na podstawie niemającego umocowania w systemie realizacji programu operacyjnego pisma Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 24 stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie którego MRR w sposób nieuprawniony dokonało rozszerzającej wykładni "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z 15 grudnia 2011 r." w zakresie pojęcia stawki jednostkowej. Ministerstwo nakazując stosować IP 2 rozszerzającą wykładnię pojęcia stawki jednostkowej wbrew literalnemu brzmieniu Wytycznych spowodowało, że nie tylko naruszono przepisy ustawy zakazujące zmian dokumentów wchodzących w skład systemu w czasie trwania konkursu, ale także zasady dokonywania zmian Wytycznych, co nastąpiło w drodze zwykłego pisma, co podważa znaczenie tego dokumentu w procesie oceny.

2/ "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z dnia 1 stycznia 2012 r.", rozdziału 6 Wybór projektów, podrozdziału 6.1 Ogłoszenie konkursu, pkt 11 zd. 1, zgodnie z którym wprowadzenie zmian do dokumentacji konkursowej w trakcie konkursu nie może spowodować pogorszenia jego zasad, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków, co uczyniła IP 2 dokonując oceny merytorycznej w oparciu o pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 24 stycznia 2013 r.

3/ "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z 15 grudnia 2011 r.", poprzez stosowanie - z uwzględnieniem pisma MRR- zmodyfikowanej wykładni pojęcia stawki jednostkowej i przyjęcie, że obejmuje ona inny zakres kosztów niż wykładowca i sala.

4/ art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), poprzez naruszenie zasady przejrzystości postępowania oraz realizacji zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu;

5/ "Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia [...]r." poprzez pominięcie zalecenia, aby w trakcie ponownej oceny weryfikowane były jedynie te elementy oceny pierwotnej, które były przedmiotem procedury odwoławczej i które w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego uznane zostały za ocenione w sposób niewłaściwy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu poprzez oparcie jej na piśmie MRR dokonującego nieuprawnionej wykładni rozszerzającej zapisów wytycznych została dokonana w sposób rażąco naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IP 2 oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc bezzasadność skargi.

Wskazał, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 6 ustawy z.p.p.r., zakazujący niekorzystnych dla wnioskodawców zmian systemu realizacji programu operacyjnego w czasie trwania konkursu nie jest zasadny, gdyż żaden z elementów systemu nie został zmieniony, jako że wskazane przez skarżącą pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 24 stycznia 2013 r. nie wchodzi w skład systemu realizacji programu operacyjnego.

Podobnie za niezasadny organ uznał zarzut sformułowany w pkt 2 skargi, bo skoro nie nastąpiła zmiana dokumentów stanowiących system realizacji PO KL, to tym bardziej nie mogło z tego powodu nastąpić pogorszenie zasad konkursu.

Nie nastąpiło także naruszenie "Wytycznych..." poprzez zastosowanie zmodyfikowanej wykładni pojęcia stawki jednostkowej ani naruszenie zasady równego dostępu do środków europejskich, bo gdyby nawet taka zmiana nastąpiła, to odnosiłaby się w równym stopniu do wszystkich wnioskodawców w danej turze konkursu.

Natomiast co do art. 26 ust.1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 u.z.p.p.r., to jest on chybiony, bo odnosi się tylko do instytucji zarządzającej, zatem IP 2 nie mogła ich naruszyć.

W kwestii naruszenia wymogów dot. procedur odwoławczych i powtórnej oceny tylko tych elementów oceny pierwotnej, które były przedmiotem protestu i uznane zostały za ocenione nieprawidłowo organ wskazał, że strona nie wskazała konkretnie na czym, jej zdaniem, polega uchybienie IP 2.

Organ wyjaśnił, że podczas spotkań z wnioskodawcami, jak i oceny merytorycznej wniosków pojęcie stawek jednostkowych stosowane było zgodnie z "Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 15 grudnia 2011 r.", gdzie przez zakres "usługi szkoleniowej" rozumiano wykładowcę i salę i taka wykładnia została przyjęta w ramach realizacji konkursu nr [...]. Podobna wykładnia w zakresie kosztów szkoleń językowych została zawarta w piśmie MRR nr [...]:[...]z [...]r. Natomiast w piśmie [...]: [...] z [...]r. IZ określiła stawki jednostkowe dotyczące usługi szkoleniowej dla 1 osoby o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala z wyposażeniem, materiały dydaktyczne (w tym podręcznik) jako kompleksowa usługa szkoleniowa ( karta 28 akt sądowych). Ponadto w innym jeszcze piśmie stwierdzono, że na etapie negocjacji IOK może poruszyć inne jeszcze kwestie niż były wskazane w karcie Oceny Merytorycznej. W związku z powyższym, IP 2 poinformowała beneficjentów poddziałania 9.6.2. o konieczności renegocjowania wniosków o dofinansowanie projektów.

Na tej podstawie pełnomocnik organu stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że ponowna ocena projektu została dokonana w sposób naruszający "Zasady dokonywania wyboru projektów...z 1 stycznia 2012 r." i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie 3 lipca 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Skarżąca podniosła, że negatywna ocena wniosku była wynikiem zastosowania w procesie oceny Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programu. Natomiast w momencie składania przez nią wniosku wytycznych tych nie było.

Pełnomocnik organu podnosi, że w 2012 r. organ był w posiadaniu pism Ministra Rozwoju Regionalnego z sierpnia i listopada 2012 r., w których zawarta była interpretacja pojęcia stawki jednostkowej a w styczniu 2013 r. – pisma tegoż Ministra przedstawiającego interpretację stawki jednostkowej w sposób odmienny. Z wyjaśnień Ministra RR złożonych w wyniku interpelacji poselskiej wynika, że pismo to nie jest zmiana wytycznych, ale nakazano w nim dokonywanie ocen w sposób określony przez doprecyzowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na wskazanej wyżej podstawie prawnej, kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst. jedn. Dz. U. 2009, nr 84, poz. 712 z późn. zm.- dalej powoływana jako u.z.p.p.r.).

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 24 stycznia 2013 r. w zakresie określenia stawki jednostkowej dla usługi szkoleniowej stanowi zmianę warunków oceny projektów, a jeśli tak, to czy zmiana taka jest dopuszczalna w czasie trwania konkursu.

Zdaniem skarżącej zmiana wykładni pojęcia stawki jednostkowej, jaka wynika z tego pisma w istocie stanowi zmianę warunków oceny projektów i z tego względu jest niedopuszczalna w czasie już trwającego konkursu.

W ocenie IP 2 zaś pismo MRR z 24 stycznia 2013 r. wprowadzające zmianę treści pojęcia stawki jednostkowej nie wchodzi w zakres systemu realizacji programu operacyjnego, a więc jego zmiana nie narusza powołanego art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r.

W ocenie Sądu orzekającego uprawnione jest stanowisko skarżącej.

W pierwszej kolejności należy przywołać przepisy prawa regulujące omawianą kwestię. Stosownie do art. 28 ust. 6 w zw. z ust. 5 u.z.p.p.r. dokumenty, o których mowa w ust. 5 (tj. dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego – przyp. Sądu), nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych - ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie. Faktem jest, że powołany przepis w istocie odwołuje się jedynie do dokumentów wchodzących w skład systemu realizacji programu. Wydaje się jednak, że przy ustalaniu dopuszczalności zmian zasad konkursu należy spojrzeć na to zagadnienie szerzej i uwzględnić nie tylko fakt, czy dany dokument wchodzi w skład systemu realizacji programu, ale także skutek, jaki wywiera dany dokument w procesie oceny wniosków. W niniejszej sprawie, treść pisma Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 24 stycznia 2013 r. stała się podstawą oceny wniosku skarżącej, na co wskazuje fakt, że dokonujący powtórnej oceny powoływali się na zawierające tę wykładnię pismo praktycznie w każdym punkcie powtórnej oceny. A skoro tak, to mimo że wspomniany dokument formalnie nie wchodzi w skład systemu realizacji programu operacyjnego, to w istocie odgrywa taką rolę, jakby był elementem takiego systemu, stanowi bowiem kryterium oceny wniosków. Zatem wynikający z cytowanego przepisu zakaz zmiany dokumentów wchodzących w skład systemu realizacji programu należy – zdaniem Sądu orzekającego – rozumieć jako zakaz wszelkich zmian kryteriów i sposobu oceny wniosków oraz wykładni pojęć używanych w systemie w czasie trwania konkursu w każdym dokumencie, jaki znajduje zastosowanie w konkursie. Przyjęcie założenia przeciwnego i akceptacja stanowiska IP 2 prowadziłaby w istocie do skutku aprobującego obejście prawa – wbrew celowi ustawy, jakim jest przyznanie środków publicznych dla realizacji najlepszych projektów w sposób przejrzysty, konkurencyjny i w trybie jednakowym dla wszystkich ubiegających się podmiotów – zmiana zasad oceny projektów byłaby dowolna i możliwa w każdym czasie tylko na tej podstawie, że formalnie nie została wprowadzona poprzez zmianę systemu realizacji programu.

Prowadziłoby to z jednej strony do naruszenia zasady równego dostępu do środków publicznych różnych beneficjentów, których wnioski byłyby oceniane przy zastosowaniu różnych podstaw tej oceny, w tym innej wykładni, z drugiej – skutkowałoby zmianą zasad konkursu sensu largo, a więc nie tylko takich, które są zapisane w systemie realizacji programu, ale także takich, które co prawda nie wchodzą w jego skład, ale w istocie mają wpływ na ocenę projektów. Na podkreślenie zasługuje także fakt, że autor nieformalnych wytycznych zawartych w piśmie z 24 stycznia 2013 r. – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, przy ich wydaniu działało jako Instytucja Zarządzająca, co wprost wynika z treści powołanego pisma (w aktach sądowych wśród załączników do skargi). Natomiast z art. 26 ust.1 pkt 8 u.z.p.p.r. wynika, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego. I ten fakt nakazuje opowiedzieć się przeciwko różnicowaniu skutków zmian wprowadzonych przez właściwy organ tylko w zależności od tego, czy zostały wprowadzone poprzez zmianę dokumentacji wchodzącej w skład systemu, czy też niejako "kuchennymi drzwiami".

Tym samym za uzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r. i rozdziału 6 podrozdziału 6.1. Ogłoszenie konkursu, pkt 11, zd. 1 "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z [...]r.", zgodnie z którym wprowadzenie zmian do dokumentacji konkursowej w trakcie konkursu nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na uczestników konkursu dodatkowych obowiązków.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez określenie i zastosowanie reguł oceny, które nie spełniają wymogu przejrzystości i zasady równego dostępu do pomocy w ramach programu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust.1 pkt 3 i 4 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności:

3) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów;

4) wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;

a stosownie do art. 26 ust. 2 instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że są to przepisy adresowane do IZ, a więc organ jako IP 2 nie mogła ich naruszyć.

Znów przyznać trzeba, że literalne brzmienie powołanych przepisów wskazuje, że istotnie są one adresowane do IZ. Tym niemniej wskazać należy, że zgodnie z art. art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego. Zdaniem Sądu orzekającego niemożliwe do zaakceptowania jest stanowisko, że obowiązki w zakresie realizacji zasady równego dostępu beneficjentów do pomocy i przejrzystości reguł postępowania obciążają tylko IZ. Skoro jakiś zakres zadań IZ został powierzony IP, to winna ona przy ich realizacji stosować te same zasady, jakie obowiązują IZ. Przyjęcie, że obowiązki wynikające z art. 26 ust. 2 obciążają tylko IZ, a IP czy IP 2 już nie, byłoby nielogiczne i sprzeczne z celami ustawy oraz podważało samą idęę konkursu.

Ponadto w odpowiedzi na skargę organ zaprzeczył, że modyfikacja wykładni "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków..." miała miejsce, jednak nawet gdyby założyć, że nastąpiła, to miała zastosowanie do wszystkich wnioskodawców w danej turze konkursu, wobec czego nierówność w dostępie do środków europejskich nie miała miejsca. Zauważyć jednak należy, że pierwsza merytoryczna ocena wniosku skarżącej została dokonana w grudniu 2012 r. a projekt poddany został ponownej ocenie, w której zastosowano wykładnię wynikającą z pisma MRR z 24 stycznia 2013 r. tylko na skutek wniesienia przez skarżącą protestu. Tak więc nie można wykluczyć, że w zbliżonym do pierwszej oceny czasie zostały dokonane oceny projektów innych wnioskodawców, które nie uwzględniały zasad wynikających z pisma MRR z 24 stycznia 2013 r., które wówczas jeszcze nie istniało, a więc były przeprowadzone według innych reguł niż ocena projektu skarżącej. Zatem wydaje się wysoce prawdopodobne, że w toku oceny mogło dojść do naruszenia wynikającej z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu.

Co prawda organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że po wyrażeniu przez MRR stanowiska zawartego w piśmie z 24 stycznia 2013 r. "poinformował beneficjentów poddziałania 9.6.2. o konieczności renegocjowania wniosków o dofinansowanie projektów", wątpliwy jest jednak tryb i skutek takiej renegocjacji wniosku w sytuacji, gdy została już dokonana jego ocena.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżącej co do naruszenia "Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ..." poprzez nie zastosowanie się do zalecenia, aby podczas powtórnej oceny wniosku weryfikowane były jedynie te elementy oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej i które w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego zastały uznane za ocenione w sposobów niewłaściwy, w tym w szczególności niezgodne z przyjętymi kryteriami oceny, albowiem nie został on przez skarżącą szerzej uzasadniony, przez co jego ocena jest dalece utrudniona, natomiast Sąd ze swej strony nie dopatrzył się, aby powtórnej ocenie podlegały inne elementy oceny niż objęte protestem skarżącej. Nie zmienia tego ustalenia stwierdzenie, że podczas powtórnej oceny projektu oceniający odwołali się do takich elementów wskazanego we wniosku stanu faktycznego, które nie były kwestionowane w ramach oceny pierwotnej (część IV a – w ponownej ocenie zakwestionowano dodatkowo poz. 17, 20-22 i 24). Należy jednak zauważyć, że cytowany zapis "Wytycznych" ogranicza organ tylko w takim zakresie, że nakazuje przeprowadzenie oceny tych punktów Karty Oceny Merytorycznej, których dotyczył protest, nie zabrania zaś innego uzasadnienia dokonanych ocen czy ich zmiany na niekorzyść protestującego. Natomiast przedmiotem powtórnej oceny były tylko te pozycje – punkty oceny pierwotnej, które obejmował protest skarżącej.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut IP 2, że jest związany wykładnią dokonaną przez IZ. Zauważyć bowiem trzeba, że jest to wewnętrzna relacja pomiędzy podmiotami publicznymi i kwestia ta nie może negatywnie rzutować na sytuację prawną skarżącej. Innymi słowy fakt, że IP 2 była związana wyjaśnieniami MRR zawartymi w piśmie z 24 stycznia 2013 r. nie czyni faktu ich zastosowania zgodnym z prawem, a tylko takie ustalenie mogłoby skutkować oddaleniem skargi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy IP 2 dokona oceny projektu z pominięciem stanowiska wynikającego z pisma Ministra Rozwoju Regionalnego z 24 stycznia 2013 r. i w oparciu o dokumenty wchodzące w skład systemu realizacji programu operacyjnego, ewentualnie inne prawem dopuszczalne dokumenty, jakie obowiązywały w dniu składania wniosku aplikacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe oceny, sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a wobec takiego ustalenia, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Pośredniczącą II Stopnia.