Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 91/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1 i  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 30 czerwca 2006r. nr XLI/691/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jarocin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 3, 4, 5, 6 i 9, § 3, § 4 pkt 1, § 19 pkt 4 w części obejmującej słowa: "lub ich organizatorzy", § 28 pkt 1; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. określa, że uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2006 r. Rada Miejska w Jarocinie podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. u. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z 2005 r. Dz. U. Nr 236, poz. 2008, dalej w skrócie zwana ucpg) uchwałę nr XLI/691/2006 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jarocin (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2006 r. Nr 140. poz. 3432) (dalej Uchwała bądź Regulamin).

Uchwałę powyższą zmieniono uchwałą z dnia 27 listopada 2008 r. nr XXXVIII/(343)/2008.

W skardze na powyższą Uchwałę Prokurator Rejonowy w J. zarzucił naruszenie przepisów § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad technik prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej ztp) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez wprowadzenie w Regulaminie własnych bądź zmodyfikowanych definicji następujących pojęć: odpady budowlane (§ 2.4), chów zwierząt (§ 2.6), przedsiębiorstwo wywozowe (§ 2.5), pojemnik typowy (§ 2.8), odpady problemowe (§ 2.9),. Bezpodstawne zamieszczenie treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 ww. ustawy w § 3 Regulaminu, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania porządku i czystości, powtórzenie zapisu z art.5. 1 pkt 4 ww. ustawy w § 4 Regulaminu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwaniu błota i zanieczyszczeń z chodnika swojej posesji. Naruszenie przepisów § 135 w zw. z § 143 ztp w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ucpg przez zamieszczenie w niżej wskazanych postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienia ustawowe przez zobowiązanie w § 28 Regulaminu właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia na własny koszt co najmniej raz w roku deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach daje radzie upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, samo zaś wykonywanie deratyzacji nakłada na gminę; nałożenia w § 19.4 Regulaminu na organizatorów imprez masowych obowiązku ustawienia i przygotowania urządzeń do utrzymywania czystości, podczas gdy na mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg podmiot ten nie może być uznany za właściciela nieruchomości. Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakreślonej części. W uzasadnieniu wskazał, iż powtórzenia definicji (ich modyfikacja) i zapisów ustawowych stanowi naruszenie przepisów § 137 ztp. Rada Gminy nie jest umocowana do regulowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Zgodnie z orzecznictwem dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale rady gminy przepisów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tego aktu, gdy czyni to akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06). Warunki te nie zostały spełnione w zaskarżonej Uchwale. Ponadto zgodnie z treścią §143 ztp w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego ustawą upoważniającą dany organ do uregulowania określonego rodzaju spraw. W akcie prawa miejscowego nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Miejska w Jarocinie nie miała upoważnienia ustawowego do nałożenia obowiązków wymienionych w § 28 i § 19.4 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jarocinie wniosła o jej oddalenie wskazując, iż w skardze Prokurator zarzuca naruszenie § 137 ztp przez zastosowanie definicji określonych w § 2 pkt 3-6, 8 i 9 Uchwały jednakże nie określa jakie przepisy zostały w ten sposób naruszone. W związku z powyższym merytoryczne odniesienie się zarzutu jest trudne. W § 2 Uchwały wprowadzono definicje określające użyte słowa w tej ustawie. Jest to zabieg dopuszczalny, mający na celu zapewnienie syntetyczności i przejrzystości tekstu, który jest zgodny z zasadami techniki legislacyjnej również w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Do naruszenia § 137 ztp konieczne jest powtórzenie konkretnych przepisów aktów wyższego rzędu, tymczasem w Uchwale zdefiniowano pojęcia, które nie posiadają definicji w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. ponieważ definicje odnoszą się tylko do Uchwały, nie mogą one wywierać wpływu na interpretację przepisów wyższej rangi. Skoro ustawodawca nakłada na radę gminy przyjęcie regulaminu określającego zasady zbierania np. odpadów budowlanych nie definiując ich, to de facto upoważnia radę do dookreślenia tego pojęcia. Jest to bowiem jeden z przejawów określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości. Zarzut Prokuratora należy, więc uznać nie tylko za nieuzasadniony, ale i bezpodstawny. Jedynym skonkretyzowanym zarzutem naruszenia § 137 ztp jest wprowadzenie definicji odpadów wielkogabarytowych (§ 2 pkt 3 Uchwały), która naruszać ma art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a stanowi uszczegółowienie zasad dotyczących uchwalenia regulaminu i jako taki nie może być definicją. Delegacja do przyjęcia aktu prawa miejscowego ze swej strony musi być mniej szczegółowa niż sam akt na jej podstawie uchwalony. Również § 2 pkt 3 Uchwały nie może naruszać art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ został on uchylony na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa).

. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza nieważność tej uchwały. Z kolei ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwana w skrócie u.s.g.) w art. 91 ust. 1 stwierdza, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. U.s.g. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 marca 2007 r. sygn. II SA/Wr 521/06).

Na wstępie należy zauważyć, że jak wskazuje art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U.. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 ucpg, zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Szczegółowe określenie przez wskazany przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych punktach § 2 Regulaminu, należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 ucpg.). Jak wskazał sąd w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

We wskazanym przez skarżącego § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna zatem powtarzać definicji ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkroczenie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu. Wobec tego także wierne przytoczenie definicji ustawowej należy uznać za naruszenie prawa. Tym niemniej, jeżeli owo "cytowanie" ustawy ma miejsce w wyodrębnionej części uchwały, zawierającej "słowniczek" pojęć używanych w uchwale, naruszenie to należy uznawać za nieistotne, gdyż w takim przypadku nie zachodzi niebezpieczeństwo odmiennej interpretacji sformułowania ustawodawcy w kontekście tekstu aktu prawa miejscowego. Istotnym naruszeniem prawa będzie natomiast definiowanie w uchwale rady gminy pojęć, której już zostały w sposób odmienny zdefiniowane w ustawie upoważniającej bądź ustawie ściśle z nią powiązanej. W rozpatrywanej sprawie dotyczy to definicji zawartych w § 2 pkt 3 – gdzie zdefiniowano pojęcie "odpady wielkogabarytowe", pkt 4 – gdzie zdefiniowano pojęcie "odpady budowlane" i pkt 9 – gdzie zdefiniowano pojęcie "odpady problemowe". Zawarcie tych definicji w uchwale należało uznać za istotne naruszenie prawa Odnośnie odpadów w art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg. rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie wymagań obejmujących "prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (...) odpadów wielkogabarytowych". Sformułowanie zatem we wskazanych przepisach Regulaminu definicji wprowadzających odmienną klasyfikację odpadów, odnośnie których rada gmina ma kompetencję ustalania obowiązków co do ich zbierania i odbierania - jest wkroczeniem w materię uregulowaną już przez ustawę upoważniająca.

Istotnym naruszeniem prawa jest również zdefiniowanie nowych pojęć, w sytuacji kiedy nie ma ku temu potrzeby w celu wypełnienia upoważnienia ustawowego. Taka sytuacja ma miejsce odnośnie pojęć zdefiniowanych w § 2 pkt 6 ( "chów zwierząt" ) Regulaminu. Odnośnie zwierząt gospodarskich i domowych wypowiada się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Należy przy tym zauważyć, że prawodawca lokalny, pomimo zdefiniowania wskazanego pojęcia, w ogóle się nim nie posłużył w dalszej części regulaminu.

Zdefiniowane w § 2 pkt 5 Regulaminu pojęcie "przedsiębiorstwo wywozowe" używane jest w Regulaminie, przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości. W § 20 Regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy zapewniającej odbiór odpadów. Obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika z art. 6 ust. 1 ucpg, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi." Natomiast wg zaskarżonego Regulaminu przedsiębiorstwami wywozowymi są jedynie podmioty gospodarcze i osoby fizyczne posiadające wydane przez Burmistrza zezwolenie na wykonywanie usług związanych z odbieraniem odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W definicji tej nie mieszczą się zakłady będące gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Oznacza to, że Rada Gminy, poprzez takie zdefiniowanie "przedsiębiorstw wywozowych" i sformułowanie obowiązku właścicieli nieruchomości w § 20 Regulaminu wkracza w materię uregulowaną już przepisem art. 6 ust. 1 ucpg, ograniczając przy tym możliwość wykazania się przez właściciela nieruchomości, że dopełnił obowiązku ustawowego poprzez zawarcie umowy o wywóz odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, poprzez pozbawienie go możliwości przedstawienia umowy o świadczenie usług w tym zakresie, zawartej z zakładem będącym gminną jednostką organizacyjną. Naruszenie to uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 pkt 5 Regulaminu, co w konsekwencji pociągnie za sobą konieczność przeredagowania tych przepisów Regulaminu, które posługują się tym pojęciem.

Badając zgodność z prawem przedmiotowej uchwały Sąd uznał, że Rada Miejska, określając w § 2 pkt 8 Regulaminu pojęcie "pojemnik typowy", który został zdefiniowany jako pojemnik przystosowany do opróżniania przez pojazd specjalistyczny do wywozu odpadów – nie naruszyła prawa. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (...). "Pojemnik typowy" w rozumieniu regulaminu określa jego rodzaj umożliwiający odbiór odpadów, nie wypowiadając się przy tym co do jego wielkości, pojemności itp. Określenie to zatem nie jest ani powtórzeniem definicji ustawowej, ani tworzeniem definicji bez upoważnienia ustawowego – co czyni skargę w tym zakresie nieuzasadnioną.

Niezgodnie natomiast z zasadami legislacyjnymi regulamin powtarza w § 3 treść art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymywania porządku i czystości, zaś w § 4 ust. 1 uchwały powtórzono brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, z którego wprost wynika obowiązek właścicieli nieruchomości oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika.

Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10).

Zasadne stało się również stwierdzenie nieważności § 19 ust. 4 regulaminu w części obejmującej słowa "lub ich organizatorzy", nakładającego na właścicieli nieruchomości i organizatorów imprez masowych obowiązek wyposażenia miejsca imprezy w urządzenia do utrzymania czystości. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie o utrzymaniu czystości w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Nie ma oparcia w treści cytowanego artykułu § 28 regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odnośnie deratyzacji ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

Należy zaznaczyć, że tutejszy Sąd w sprawie IV SA/Po 519/09 ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, w wyroku z dnia 16 września 2009r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 18 pkt 1 lit. a w zakresie wyrażenia "300 kg rocznie na mieszkańca, jednak"; w pozostałej części co do zakwestionowanego przez RPO przepisu § 19 pkt 1 i 1a skargę oddalił. Lektura i analiza tego wyroku, a zwłaszcza jego uzasadnienia doprowadziła Sąd w niniejszym składzie do wniosku, że tamtejszy Sąd nie zajmował się materią objętą niniejszą skargą, a więc nie zachodziła sytuacja powagi rzeczy osądzonej.

Wobec powyższego Sąd uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, na podstawie art. 147 § 1 i 152 ppsa orzekł jak w sentencji, oddalając skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 ppsa.