Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1423/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 141
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2431/15 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. z siedzibą w P. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu [...] czerwca 2013 r. skarżąca zawarła z Województwem [...] (Instytucja Pośrednicząca) umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]" o wartości dofinansowania 311 731,20 zł, którego głównym celem było nabycie nowych, uzupełnienie lub podwyższenie wiedzy i umiejętności ogólnych i zawodowych w zakresie obsługi komputera przez 120 osób zamieszkałych na terenie województwa [...] w okresie od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. W ramach projektu skarżąca zaplanowała zatrudnić dwie osoby jako personel zarządzający: koordynatora projektu na ¾ etatu na okres 12 miesięcy na podstawie umowy o pracę oraz specjalistę ds. monitoringu na umowę zlecenia w wymiarze 80 godzin/miesiąc na okres 12 miesięcy. W dniu 30 sierpnia 2013 r. skarżąca zatrudniła A. A. na stanowisku koordynatorki projektu na podstawie umowy zlecenia, w wymiarze 120 godzin miesięcznie.

Pismami z dnia 20 sierpnia i 10 października 2014 r. skarżąca została wezwana do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w łącznej kwocie 8.365,75 zł. W związku z brakiem zapłaty decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. Marszałek Województwa [...] określił skarżącej kwotę do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 8.365,75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia zasadności zwrotu części dofinansowania w kwocie 6.800,00 zł – jako wydatków niekwalifikowalnych przedstawionych do rozliczenia w ramach wynagrodzenia koordynatora projektu za styczeń - luty 2014 r. oraz w kwocie 875,00 zł – jako wydatków niekwalifikowalnych przedstawionych do rozliczenia w ramach wynagrodzenia specjalisty ds. monitoringu projektu za marzec 2014 r. a także niekwalifikowalnych kosztów pośrednich w wysokości 690,75 zł (9% x 7.675,00 zł = 690,75 zł).

Sąd wskazał, że pomimo powołania w skardze przepisów wskazujących na braki w ustaleniu stanu faktycznego, skarżąca nie kwestionowała, iż zatrudniła na stanowisku koordynatorki projektu osobę na podstawie umowy zlecenia w wymiarze 120 godzin miesięcznie, chociaż forma zatrudnienia tej osoby nie była zgodna z wymogami wynikającym z wniosku o dofinansowanie, w którym zakładano zaangażowanie do projektu koordynatora projektu na podstawie umowy o pracę.

Sąd podkreślił, że zasadnie organy orzekające wskazały, że wykorzystanie środków na wynagrodzenie koordynatora projektu nastąpiło z naruszeniem procedur, o jakich mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: ufp). Organy orzekające w obydwu instancjach miały podstawy do uznania tych wydatków za niekwalifikowalne. Zgodnie bowiem z zapisami Podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. h) Wytycznych warunkiem kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jest ich zgodność z zatwierdzonym budżetem projektu, który to warunek nie został spełniony. Skarżąca nie przewidziała w budżecie projektu wynagrodzenia dla koordynatora projektu zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia. W ocenie Sądu zatem poniesienie przez skarżącą kwestionowanych wydatków w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie oraz Wytycznymi nie powinno, w rozpatrywanej sprawie, budzić wątpliwości.

Sąd podniósł, że podstawą do wydania Wytycznych jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: uzppr). Zatem, skoro moc wiążąca Wytycznych nie może być kwestionowana, to w ocenie Sądu, strona miała obowiązek zastosowania się do nich. Sąd podkreślił również, że projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta.

Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej dotyczących ograniczania możliwości wykonywania pracy oraz możliwości zarobkowania, według swobodnego wyboru zleceniodawcy i zleceniobiorcy, a opartych na treści art. 10 § 1 Prawa pracy, art. 24, art. 32 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 31 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 735 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), Sąd podkreślił, że skarżąca i jej pracownik (zleceniobiorca) mogli zawrzeć umowę swobodnie, także w zakresie koordynowania projektu. Jednakże wówczas skarżąca powinna liczyć się z konsekwencjami w postaci braku możliwości sfinansowania takiego wydatku ze środków otrzymanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu.

Sąd za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia przez organ art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa), art. 11 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa. Organy obydwu instancji w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi regułami wskazywały przyczyny, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy, a wyrazem tego są uzasadnienia decyzji administracyjnych wydanych w toku postępowania.

Zupełnie nietrafne w ocenie Sądu są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Skarżąca przedstawionych powyżej ustaleń faktycznych nie kwestionuje, a jedynie stara się wykazać, że niezastosowanie się do Wytycznych nie powinno pociągać za sobą uznania wydatku za niekwalifikowany. Spór ma zatem charakter prawny.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniosła A w P. zaskarżając wyrok w części dotyczącej kwot przypadających do zwrotu, na które składają się koszty wynagrodzenia koordynatorki projektu A. A. (6800 zł) oraz koszty pośrednie (690,75 zł) czyli łącznie do kwoty 7490,75 zł, i zarzucając naruszenie:

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

- art. 133 § 1 ppsa, z uwagi na fakt nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (podczas wyrokowania) części dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, dotyczących szeregu istotnych okoliczności w przedmiotowym postępowaniu, takich jak fakt, że koordynatorka A. A. wykonała wszystkie przewidziane dla niej czynności w projekcie, które świadczą o jej zaangażowaniu w realizację projektu, o efektywności jej zatrudnienia oraz o braku zależności pomiędzy formą umowy na podstawie której została zatrudniona a zasadnością wydatków poczynionych na jej wynagrodzenie;

- art. 141 § 4 ppsa, poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie: obszernym odnoszeniu się do kwestii, podnoszonych przez organy, a braku odniesienia się do tych zarzutów i ich argumentacji skarżącego, które legły u podstaw rzeczywistego problemu, jakim był fakt, że organy nie dopuszczały możliwości, że osoba zaangażowana na umowę zlecenie jest w stanie zrealizować wszystkie zadania, co do których organy uznają, że mogą być wykonane jedynie przez osobę zatrudnioną na umowę o pracę; braku jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego argumenty skarżącego są w opinii Sądu nietrafne - co skutkuje niemożnością poznania przez stronę rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia;

- art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne nieuwzględnienie skargi w sytuacji oczywistej jej zasadności i w konsekwencji niesłuszne jej oddalenie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, polegające na nieuprawnionym pozostawieniu w obrocie prawnym orzeczenia, które nie wyeliminowało następujących naruszeń postępowania dokonanych przez organy I i II instancji. Dotyczy to następujących zarzutów naruszenia kpa:

• naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 kpa (zasada praworządności) i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej,

• naruszenie prawa procesowego tj. art. 75 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego,

• naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu,

• naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, a następnie przez Sąd.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie, tj.:

- art. 65 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię umowy o dofinansowanie projektu, tj. § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie ("Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu na podstawie wniosku"), która doprowadziła do nieadekwatnych sankcji zastosowanych przez organy w postaci zobowiązania do zwrotu środków z uwagi na inną (aczkolwiek dopuszczalną) formę prawną zawartej umowy z koordynatorem projektu,

- art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ufp w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a uzppr, przez rozstrzygnięcie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że skarżący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących.

Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej kwot przypadających do zwrotu, na które składają się koszty wynagrodzenia koordynatorki projektu (6800 zł) oraz koszty pośrednie (690,75 zł) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi A z siedzibą w P. na tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że środki finansowe przyznane na realizację projektu pn. "[...]" wykorzystane zostały przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poniesionych z tytułu zatrudnienia koordynatora projektu na podstawie umowy zlecenia, a w konsekwencji po trzecie, wobec bezskuteczności wezwania do zwrotu środków, wydanie decyzji określającej kwotę zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 ppsa poprzedzić należy przypomnieniem, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 ppsa obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim, za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego - zdaniem strony skarżącej - jego uzasadnienia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; dostępne w CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd I instancji wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, co wyraziło się, między innymi, w wyeksponowaniu zasadniczych - z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia - elementów tychże ustaleń, i co poprzedzone zostało oceną odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał również podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, co w tym względzie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jednoznaczny sposób odnosiło się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie towarzyszyły więc deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.

W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić należy, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli bowiem, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie – to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa w sposób w jaki przedstawia to skarga kasacyjna, a mianowicie poprzez brak odniesienia się do tych zarzutów i argumentacji strony, na gruncie których eksponowała ona, że "organy nie dopuszczały możliwości, że osoba zaangażowana na umowę zlecenie jest w stanie zrealizować wszystkie zadania, co do których organy uznają, że mogą być wykonane jedynie przez osobę zatrudnioną na umowę o pracę". Wskazywane przez stronę skarżącą zagadnienia w relacji do prawidłowo zidentyfikowanej przez Sąd I instancji istoty spornej w sprawie kwestii - a mianowicie oceny odnośnie do kwalifikowalności wydatków poniesionych przez A z tytułu wynagrodzenia koordynatora projektu zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia, a nie umowy o pracę - pozbawione były bowiem jakiegokolwiek prawnego znaczenia. Istota rzeczy odnosiła się bowiem do tego, czy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ administracji zasadnie i zgodnie z prawem - w konsekwencji oceny, że wymienione wydatki są niekwalifikowane - podjął decyzję określającą kwotę zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, której podstawę stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Wskazana istota spornej w sprawie kwestii nie wymagała więc potrzeby dokonywania kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium zrealizowania zadań powierzonych koordynatorowi projektu, albowiem kontrola ta wykonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd I instancji nie był zobowiązany więc odnosić się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą, której oczekiwania w tym zakresie, w świetle przedstawionych argumentów, uznać należało za pozbawione podstaw.

Uwzględniając wszystkie przedstawione argumenty, zarzut naruszenia art. 141

§ 4 ppsa uznać należało więc za niezasadny.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Z wyrażonej na gruncie wymienionego przepisu zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 ppsa, powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 ppsa, dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 ppsa, może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 ppsa usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; dostępny w CBOSA). Naruszeniem art. 133 § 1 ppsa będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; dostępny w CBOSA). Innymi słowy, art. 133 § 1 ppsa może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza pewne granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 ppsa (por. również wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 287/08; dostępne w CBOSA).

Uwzględniając przedstawione uwagi nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że strona skarżąca nie wykazała, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z przywołanych powyżej sytuacji lub (rodzajowo) sytuacja im podobna świadcząca o tym, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju Sąd I instancji wyszedł poza granice wyznaczone przywołanym przepisem. O ich naruszeniu nie sposób bowiem wnioskować na tej podstawie, że jak wywodzi to strona skarżąca, Sąd I instancji nie uwzględnił takich okoliczności, jak to, że "koordynatorka A. A. wykonała wszystkie przewidziane dla niej czynności w projekcie, które świadczą o jej zaangażowaniu w realizację projektu, o efektywności jej zatrudnienia oraz o braku zależności pomiędzy formą umowy na podstawie której została zatrudniona a zasadnością wydatków poczynionych na jej wynagrodzenie". Wskazane stanowisko strony skarżącej w żadnym stopniu nie dowodzi tego, że Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania fakty nieznajdujące oparcia w aktach sprawy administracyjnej czy też, że przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, o czym jasno i wyraźnie przekonuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku i zawarte w nim stanowisko odnośnie do przyjętego za podstawę wyrokowania stanu fatycznego w relacji do znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej materiału dowodowego.

Za nieusprawiedliwione uznać należało również zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 6 w związku z art. 7, art. 77

§ 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 kpa. W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna.

Wbrew stanowisku strony skarżącej za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6 kpa poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej. W tym względzie, strona skarżąca pomija tę okoliczność, że prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych, stanowiący dla Sądu I instancji normatywny wzorzec kontroli jej legalności. Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że źródłem rekonstrukcji kompetencji organu administracji publicznej do wydania zaskarżonej decyzji oraz źródłem rekonstrukcji treści tej kompetencji w relacji do treści skorelowanego z tą kompetencją obowiązku adresata wymienionej decyzji, nie była norma prawna dekodowana z aktu normatywnego o walorze prawa powszechnie obowiązującego. Wnioskowi temu w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sprzeciwia się to, że za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystywaniu wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3", o których stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 przywołanej ustawy, rozumieć należy również - jak słusznie przyjął Sąd I instancji odwołując się w tym względzie do utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego - postanowienia zawarte w umowie o dofinansowanie projektu, której integralną część (por. § 1 pkt 6 w związku z

§ 3 pkt 2 - 3 umowy) stanowią również postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, których podstawę wydania oraz stosowania w programach operacyjnych stanowi przepis art. 35 ust. 3 w związku z art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a więc akt prawa powszechnie obowiązującego.

Słuszne jest więc stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, która nie znajdowałaby swojego źródła w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Niezależnie od tego podkreślić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie była decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego, lecz decyzją związaną. Ma to tę konsekwencję, że wobec zaistnienia sytuacji opisanej w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych polegającej na stwierdzeniu wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur - co w rozpatrywanej sprawie wynika z braku ziszczenia się jednego z kumulatywnych warunków kwalifikowalności wydatku, a mianowicie warunku zgodności wydatku z zatwierdzonym budżetem projektu, który to warunek nie został spełniony, gdyż budżet projektu nie obejmował wynagrodzenia dla koordynatora projektu zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia - aktualizuje się, po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 207 ust. 8 przywołanej ustawy, obowiązek (a nie uprawnienie) organu administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Tym samym, skoro z akt sprawy nie wynika, aby w odpowiedzi na wezwanie organu strona skarżąca dokonała zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur albo wyraziła zgodę na pomniejszenie kolejnych płatności, to za nieuzasadnione uznać należało również jej stanowisko, z którego wynika, że w rozpatrywanej sprawie doszło także do naruszenia art. 105 kpa.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnień decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ani też do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu. O braku zasadności tych zarzutów kasacyjnych, w tym zwłaszcza o braku podstaw, aby twierdzić, że do naruszenia wymienionych w nich przepisów postępowania doszło w sposób, w jaki przedstawia to uzasadnienie skargi kasacyjnej, przekonują już bowiem wszystkie dotychczas przedstawione argumenty, zwłaszcza zaś te, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko, że strona skarżąca w istocie rzeczy nie podważa ustalonych w sprawie faktów, lecz (prawną) ich ocenę oraz te argumenty, które odwołują się do konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ppsa.

Z punktu widzenia tych przedstawionych powyżej argumentów, z których wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania należy przypomnieć - co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - że skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wobec tego, że każdorazowo pozostaje on w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, wymaga podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny I instancji za podstawę wyrokowania z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem. Ze skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia nie wynika jednak, aby w zakresie odnoszącym się do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie, strona skarżąca zarzucała istnienie deficytów odnoszących się do prawnie relewantnych faktów, których brak ustalenia albo brak oceny przez organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji dawałby podstawę do formułowania wniosku, że gdyby nie doszło do ich pominięcia to wynik sprawy, z punktu widzenia prawnej oceny tych faktów dokonywanej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, byłby jednak inny. Tak się nie stało, albowiem - jak powyżej już to podkreślano - eksponowane przez stronę skarżącą argumenty odwołujące się do okoliczności wykonania przez koordynatorkę projektu wszystkich przewidzianych dla niej czynności w projekcie, które świadczą o jej zaangażowaniu w realizację projektu, pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowiła przedmiot kontroli sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a więc innymi słowy, bez związku z istotą kwestii prawnej stanowiącej przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie, której materialnoprawne ramy wyznaczała podstawa prawa kontrolowanej decyzji.

W świetle powyższego nie sposób więc zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji niewłaściwie zastosował on - jako wzorce kontroli jej legalności - przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Wbrew stanowisku strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 65 Kodeksu cywilnego w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie naruszenia tego przepisu oraz w jego uzasadnieniu.

W tej mierze, za trafną uznać należy bowiem ocenę Sądu I instancji, która w korespondencji do powyżej już przedstawionych argumentów uzasadnia wniosek, że źródło rekonstrukcji obowiązku strony do zwrotu kwoty środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, a wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, współstanowiły postanowienia umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którą A z siedzibą w P. zawarła z Samorządem Województwa [...]. Skoro ponadto z postanowień tej umowy wynika, że jej integralną część stanowią również Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków, do przestrzegania i stosowania których strona skarżąca zobowiązała się na podstawie wymienionej umowy (por. § 3 ust. 4), w której zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku, to nie sposób zasadnie twierdzić, że nie podlegała ona żadnym obowiązkom, które sama i dobrowolnie na siebie przyjęła, co w rozpatrywanej sprawie odnieść należy do wynikającego z przywołanej umowy obowiązku przestrzegania i stosowania zasad kwalifikowalności wydatków (§ 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie) oraz obowiązku zwrotu (całości albo części) dofinansowania wraz z odsetkami, w sytuacji stwierdzenia, że dofinansowanie jest wykorzystane przez beneficjenta pomocy z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych (§ 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ppsa., orzekł jak w sentencji wyroku.