Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1330/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31 par. 2, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].04.2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło reformatoryjnie :

* uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].01.2012 r.,

odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia S. do udziału

na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji

inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynków technologicznego,

centrum strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem

terenu, na działkach o numerach ew. [...], [...] i części [...],obręb [...] przy ul.

[...] róg [...] w W;

* orzekło o dopuszczeniu wskazanego Stowarzyszenia do udziału w tym

postępowaniu na prawach strony.

W uzasadnieniu swego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż

dopuszczenie to uzasadnione było celami statutowymi wskazanego Stowarzyszenia

oraz przemawiał za tym interes społeczny, z uwagi na potrzebę ochrony terenów

zieleni sensu largo. Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko glosatora

odnoszące się do jednego z wyroków WSA przyjął, że w interesie społecznym leży

utrzymywanie w stanie nienaruszonym terenów zieleni miejskiej w celu wspomożenia

działań zmierzających do zahamowania pogarszającej się sytuacji ekologicznej

miasta.

We wniesionej skardze pełnomocnik inwestora P. Sp. z o. o. zarzuciła

organowi odwoławczemu naruszenie:

art. 105 § 1 Kpa przez dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu

już zakończonym decyzją ostateczną, która to okoliczność winna skutkować

bezprzedmiotowością postępowania incydentalnego o dopuszczeniu jej do udziału w

postępowaniu, na co wskazuje orzecznictwo NSA w tym przedmiocie;

art. 6, art. 7, art. 31, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne przyjęcie, że interes

społeczny - bezpodstawnie rozumiany rozszerzająco - przemawiał za tym

dopuszczeniem, podczas gdy nie zostało to wykazane. W efekcie organ odwoławczy

dał prymat żądaniu Stowarzyszenia nad chronionym prawem, słusznym interesem

strony postępowania;

1

- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 Kpa przez niewskazanie konkretnego

interesu społecznego, który przemawiał za dopuszczeniem Stowarzyszenia do

przedmiotowego postępowania, w wyniku czego rozstrzygniecie to wymyka się

kontroli merytorycznej.

Zarzucono nadto błędne doręczenie zaskarżonego postanowienia na adres byłego

pełnomocnika inwestora, który przesyłki tej nie odebrał, lecz doręczenie organ uznał

za skuteczne w wyniku dwukrotnego awizowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano dodatkowo, że obszar objęty wnioskiem nie był

objęty żadną z form ochrony przyrody przewidzianą prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło

o jej oddalenie, podtrzymując w całości swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w

niej podniesione.

Przede wszystkim na wstępie odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi.

W ocenie Sądu, nie jest trafny zarzut skargi, iż winno zostać umorzone postępowanie

o dopuszczenie Stowarzyszenia S. do udziału na prawach

strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji

celu publicznego, polegającej na budowie budynków technologicznego oraz centrum

strategicznego wraz z garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu, na

działkach o numerach ew. [...], [...] i części [...],obręb [...] przy ul. [...] róg [...] w W. - wobec wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji

Prezydenta W. nr [...] z [...].09.2010 r. o ustaleniu lokalizacji

inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia. Należy mieć bowiem na

uwadze, iż organ odwoławczy związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.09.2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 67/11, w

którym to Sąd - dostrzegając bezczynność organu - zobowiązał Prezydenta

W. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. o

dopuszczenie do udziału na prawach strony w tym postępowaniu inwestycyjnym. W

uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, iż obowiązkiem Prezydenta

W. było rozpoznanie podania o dopuszczenie i "podjęcie stosownego

rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 31 § 2 k.p.a.", a więc dopuszczenie lub

odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu lokalizacyjnym wskazanego

2

stowarzyszenia. Znamienne jest przy tym, że Sąd w sprawie przytoczonej skargi na

bezczynność orzekał w rok po wydaniu wskazanej ostatecznej i prawomocnej decyzji

Prezydenta W. nr [...] z [...].09.2010 r. o ustaleniu lokalizacji

inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy, wobec wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań

zawartych w tym prawomocnym wyroku nie było podstaw, by organy orzekające obu

instancji zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Stanowisko to

wiąże także Sąd obecnie orzekający w tej sprawie.

Kolejny zarzut doręczenia skarżonego postanowienia byłemu pełnomocnikowi

inwestora, którego umocowanie do reprezentacji P. Sp. z o. o. już

wówczas wygasło - o ile organ wiedział o tej okoliczności - mogłoby stanowić

naruszenie przepisów prawa procesowego, ale nie mające istotnego wpływu na

wynik sprawy. Okoliczność ta bowiem nie przeszkodziła inwestorowi w dowiedzeniu

się o wydaniu przez SKO rozstrzygnięcia reformatoryjnego i nie uniemożliwiła

skorzystania w terminie z kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia. Nie zostało zatem

wykazane, aby zarzucone uchybienie spowodowało dla inwestora negatywne skutki

prawne.

Zasadnicze wątpliwości Sądu budzi natomiast przyjęte przez SKO założenie, iż obie

przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - warunkujące dopuszczenie Stowarzyszenia do

udziału w postępowaniu lokalizacyjnym na prawach strony - zostały spełnione. O ile

można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że cele statutowe tego

Stowarzyszenia ekologicznego, co do zasady, mogą przemawiać za owym

dopuszczeniem, to jednak konieczne jest równoczesne spełnienie drugiego z

wymogów zawartych we wskazanym przepisie. Należy bowiem jednocześnie

wykazać, że za tym dopuszczeniem przemawia interes społeczny.

W ocenie Sądu, zasadnie przyjął Prezydent W. w rozpatrywanej

sprawie, iż nie został przez Stowarzyszenie wykazany interes społeczny, który

przemawiałby za udziałem tej organizacji ekologicznej w postępowaniu, mającym za

przedmiot zamierzoną lokalizację inwestycji celu publicznego. Wynika to z faktu, iż

dla tej inwestycji było uprzednio prowadzone postępowanie, które zakończyło się

wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

zgody, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na

środowisko planowanego przedsięwzięcia (okoliczność ta wynika z treści

postanowienia odmownego organu I instancji i potwierdzona została na rozprawie

3

przez przedstawiciela Stowarzyszenia S. Nie ma przy tym

znaczenia, iż przed organem toczy się obecnie postępowanie nadzwyczajne w

przedmiocie wzruszenia tej decyzji środowiskowej. Skoro więc wskazana decyzja

środowiskowa uostateczniła się i przesądziła o zbędności dokonywania takiej oceny

oddziaływania, to nie można bronić poglądu, iż udział organizacji ekologicznej w tym

postępowaniu lokalizacyjnym uzasadniony jest z punktu widzenia interesu

społecznego.

Co do zasady, udział organizacji ekologicznych winien być zapewniony w

postępowaniach służących wydaniu decyzji środowiskowych, o ile takie - z uwagi na

rodzaj zamierzonych inwestycji - są prowadzone. Tyczy to oczywiście inwestycji

wymagających udziału społeczeństwa. Uprawnienia organizacji ekologicznych co do

udziału w takich postępowaniach są szerokie, a wynikają z prawa unijnego,

transponowanego do prawodawstw krajowych. W polskim systemie prawnym

regulacja ta znalazła odzwierciedlenie w art. 44 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o

udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w

ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko odnośnie

inwestycji wymagających udziału społeczeństwa. Postępowanie środowiskowe

prowadzone jest właśnie po to, by uwzględnić wszelki potencjalnie negatywny wpływ

zamierzonej inwestycji na środowisko i przewidzieć konieczne działania

zabezpieczające i kompensacyjne, które to rozwiązania winny być następnie

uwzględnione m. in. w decyzji lokalizacyjnej. Stwierdzenie w ostatecznej decyzji

środowiskowej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko

planowanego przedsięwzięcia (art. 84 cyt. ustawy) oznacza, iż planowane

zamierzenie nie będzie oddziaływało na środowisko w sposób prowadzący do

przekroczenia przyjętych normatywnie standardów jego ochrony. Do czasu

prawomocnego wzruszenia, rozstrzygnięcie takie korzysta z domniemania

prawidłowości, co wynika z zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przy

wydawaniu decyzji środowiskowej brane są pod uwagę wszystkie możliwe

oddziałania i stosownie do ewentualnych zagrożeń, formułowany zostaje zakres

raportu oddziaływania na środowisko. Jeśli jednak organ stwierdzi brak potrzeby

przeprowadzania takiej oceny i takie stanowisko zawarte w decyzji środowiskowej nie

zostanie prawomocnie wzruszone, to trudno w postępowaniu inwestycyjnym

(służącym lokalizacji inwestycji celu publicznego) wskazać interes społeczny, który

mimo wszystko przemawia za koniecznością dopuszczenia organizacji ekologicznej

4

(pozarządowej) do udziału w tym postępowaniu, wbrew interesom inwestora. To

właśnie postępowanie środowiskowe służy temu, by dokonać kompleksowej,

wnikliwej analizy oddziaływania danego zamierzenia na środowisko. Brak potrzeby

przeprowadzania takiej oceny świadczy o tym, iż na obszarze, na który oddziaływać

będzie zamierzona inwestycja nie występują prawnie chronione formy przyrody, a

realizacja danego zamierzenia nie spowoduje przekroczenia obowiązujących

standardów ochrony środowiska. Skoro z decyzji środowiskowej nie wynikają żadne

obowiązki, które organ winien uwzględnić w decyzji lokalizacyjnej, w tym nie

nałożono na inwestora obowiązku kompensacji, nie można założyć, iż organizacja

ekologiczna winna na prawach strony uczestniczyć w takim postępowaniu

lokalizacyjnym, z uwagi na to, iż przemawia za tym interes społeczny. Organ

administracji publicznej ważąc interes publiczny i statutowe cele organizacji

społecznej obowiązany jest uwzględnić także interes strony, stanowiący element

definiowania owego interesu społecznego w konkretnym postępowaniu

administracyjnym. Zważywszy wobec tego, że uzasadnienie postanowienia

reformatoryjnego organu odwoławczego nie zawiera ustaleń odnoszących ów interes

społeczny do treści decyzji środowiskowej (na dzień orzekania ostatecznej i

prawomocnej), które w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym winny

zostać poczynione, w kontekście orzeczonego w decyzji środowiskowej braku

potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego

przedsięwzięcia - za trafny należało uznać zarzut strony skarżącej naruszenia

przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 (przez brak oceny znaczenia

decyzji środowiskowej dla kwestii wnioskowanego dopuszczenia) oraz art. 107 § 3 w

zw. z art. 126 K.p.a. Z tej też przyczyny przedwcześnie przyjęło SKO, iż spełnione

zostały łącznie przesłanki warunkujące dopuszczenie Stowarzyszenia do

przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego na prawach strony, wynikające z art.

31 § 1 pkt 2 Kpa.

Na marginesie należy zauważyć, iż pozbawienie organizacji społecznej uprawnień

procesowych gwarantujących uruchomienie kontroli instancyjnej, a następnie

sądowej danej decyzji lokalizacyjnej w państwie praworządnym nie oznacza pełnej

dowolności działania organów administracji w tym zakresie. Jeśli więc

Stowarzyszenie było przekonane, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna narusza

prawo, mogło wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego prokuratora o

rozważenie wykorzystania środków określonych w art. IV K.p.a.

5

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt

1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) orzekł jak w pkt. I i II

sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. III sentencji, na podstawie

art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając zażalenie,

należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych.