Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 273/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej częściach tekstowej i graficznej, w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP w granicach działek ewidencyjnych [...] i [...]; II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Gminy Rokietnica na rzecz skarżącego kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wniesioną w dniu 16 marca 2022 r. (data wpływu do organu) skargą R. G. (dalej również jako: "skarżący") reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżącego oraz rażące ograniczenie swobody skarżącego w prowadzeniu działalności gospodarczej, polegające m.in.; na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznych, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego; na bezpodstawnym przeznaczeniu części nieruchomości skarżącego na tereny zielone i pieszo- jezdnię; na przeznaczeniu terenu o powierzchni ponad [...] m2 wchodzącego w skład nieruchomości skarżącego pod tereny (w tym drogi) publiczne, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącego; na pozbawieniu skarżącego możliwość swobodnego wykorzystania swojej nieruchomości oraz ograniczenie jego możliwości inwestycyjnych; na naruszeniu przysługującej skarżącemu swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej poprzez pozbawienie skarżącego terenu, który z uwagi na konieczność parkowania sprzętu budowlanego, jest niezbędny w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;

2. art. 3 ust, 1 w zw. z art. 6 ust 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Gminy władztwa planistycznego i bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącego, polegające: na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie przeznaczenia części nieruchomości pod drugi publiczne pozbawiając skarżącego prawa własności do części nieruchomości oraz powodując, że tereny działki położone wzdłuż zaprojektowanych przez organ dróg stają się dla skarżącego nieużyteczne, albowiem ze względu na zbyt wąski pas terenu jakiekolwiek możliwości inwestycyjne są znacznie ograniczone, na ignorowaniu w toku procedury planistycznej zastanego stanu faktycznego, w szczególności istniejącego uzbrojenia terenu, na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznych, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego, na przeznaczeniu terenu o powierzchni ponad [...] m2 wchodzącego w skład nieruchomości skarżącego pod tereny (w tym drogi) publiczne, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącego, na nieuzasadnionym pomijaniu dotychczasowych nakładów poczynionych przez skarżącego na nieruchomości (m.in. wybudowanie drogi dojazdowej wraz infrastrukturą wodno-kanalizacyjna, telekomunikacyjna i elektryczną, instalacji fotowoltaicznej); na arbitralnym decydowaniu przez organ o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego i ograniczeniu jego prawa do korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (m.in. jako drogi dojazdowej, miejsc parkingowych, terenu pod zabudowę budynków jednorodzinnych);

3. art. 1 ust. 3 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na wprowadzeniu dysproporcji pomiędzy interesami gminy a poszanowaniem praw właścicieli, polegające przede wszystkim: na nieuzasadnionym zaplanowaniu na nieruchomości skarżącego dwóch dróg publicznych, gdzie każda z nich przebiegać ma w poprzek nieruchomości skarżącego, na przeznaczeniu terenu o powierzchni ponad [...] m2 wchodzącego w skład nieruchomości skarżącego pod tereny (w tym drogi) publiczne, co skutkować będzie wywłaszczeniem skarżącego, na nierozpatrzeniu przez Radę Gminy uwag do projektów planu miejscowego oraz pominięciu alternatywnych wskazanych przez skarżącego rozwiązań w zakresie zagospodarowania terenu; na ograniczeniu prawa własności skarżącego ponad niezbędny zakres.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...] oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Równocześnie do skargi załączono szkice (mapy) obrazujące aktualny stan nieruchomości skarżącego oraz założenia planu miejscowego w celu zobrazowania zarzutów do uchwały Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021.

Uzasadniając skargę wyjaśniono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w Rokietnicy przy ul. [...] - działka nr [...] i [...]. W dniu 29 listopada 2021 r. Rada Gminy Rokietnica podjęła uchwałę nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej, która to uchwała, w ocenie skarżącego, narusza wykonywanie przysługującego skarżącemu prawa własności względem nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem.

Następnie skarżący podniósł, że zaprojektowana droga 1KDD stanowić ma połączenie osiedla Parkowego / ulicą Rolną. Natomiast droga 2KDD ma stanowić połączenie zlokalizowanej poza granicami planu ul. Akacjową z występującą w obszarze planu ul. Polną. Obie drogi mają przebiegać przez nieruchomość skarżącego, która jest w pełni zagospodarowana i zabudowana. Przebieg tych dróg pozbawi skarżącego i jego rodzinę możliwości spokojnego zamieszkiwania na terenie swojej nieruchomości oraz bezpiecznego po niej poruszania się, a przede wszystkim naruszy przysługujące skarżącemu prawo własności oraz prawo do dysponowania swoja nieruchomością. W ocenie skarżącego zaprojektowanie przebiegu drogi 1KDD pozbawione jest racjonalnych podstaw, gdyż droga powyższa nie jest niezbędna dla obsługi sąsiadujących z nią działek, a tym bardziej dla działek na pozostałym obszarze oraz działek położonych poza planem. Istnieją bowiem inne możliwości zorganizowania obsługi drogowej dla tych nieruchomości. Możliwe jest bowiem wybudowanie drogi dojazdowej dla działek [...], [...], [...] i [...] bez konieczności przeprowadzania nowej drogi przez nieruchomość skarżącego (1KDD), co nie tylko ograniczy koszty inwestycji, ale wręcz ułatwi dojazd do tych nieruchomości. Równocześnie zaprojektowanie po obu stronach pasa drogowego 1KDD obszaru MN/U przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą lub bliźniaczą, powoduje, że po wydzieleniu bowiem pasa pod drogę 1KDD o szerokości 10 m, przy szerokości działki skarżącego wynoszącej ok. 24 m, pozostaje pas terenu o szerokości zaledwie 14 m. Przy tak wąskiej działce, mając na uwadze również przepisy prawa budowlanego w zakresie odległości budynku od granicy działki, wbrew stanowisku organu, możliwości inwestycyjne są znacznie ograniczone, o ile w ogóle istnieją. Nawet gdyby przyjąć, że na tym terenie – wzdłuż drogi 1KDD posadowione zostaną domy wolnostojące, konieczne będzie rozwiązanie problemu ewentualnego parkowania samochodów wzdłuż tej drogi. Gdyby natomiast, zgodnie z sugestią Rady Gminy, w ramach tej zabudowy realizować usługi, wówczas problem parkowania pojazdów znacznie się pogłębi.

Odnosząc się do drogi 2KDD skarżący wskazał, że jej wybudowanie nie ma logicznego uzasadnienia, gdyż obecnie można przemieścić się z ul. Akacjowej na ul. Polną ulicą Diaglezjową a następnie ulicą Zieloną. Długość tego odcinak wynosi zaledwie 550 m i trasa ta zajmuje 2 minuty samochodem, natomiast pieszo ok. 7 minut. Nie ma więc potrzeby generowania kolejnego połączenia ul. Akacjowej z ul. Polną, skoro dotychczasowe rozwiązania są w pełni wystarczające i w sposób prawidłowy zapewniają mieszkańcom gminy szybki i bezproblemowy dojazd do tych ulic. Dodatkowo skarżący wskazał, że na działce [...] w miejscu zaplanowanej drogi 2KDD posadowiona jest naziemna instalacja fotowoltaiczna. Miejsce ustawienia całej konstrukcji paneli fotowoltaicznych jest miejscem optymalnym dla wydajności i opłacalności całej inwestycji. Przeniesienie instalacji na inne miejsce może doprowadzić do ograniczenia pracy ogniw, a to z kolei przyczyni się do znacznego zmniejszenia możliwości produkcyjnych, które zapewnia ta instalacja.

Skarżący nie zgodził się również z lokalizacją zabudowy szeregowej oznaczonej symbolem 1MNs oraz 2MNs na terenie działek skarżącego, wzdłuż drogi 2KDD. Zgodnie z planem miejscowym tereny te przeznaczone zostały wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie szeregowej (§ 27 planu). Lokalizacja zabudowy 1MNs przebiegać ma w poprzek działki skarżącego niszcząc obecną drogę dojazdową do posesji oraz znajdującą się tam infrastrukturę podziemną. Podobnie skarżący zakwestionował zaprojektowanie pasów zieleni oznaczonych symbolem 2ZP oraz 3ZP, wyjaśniając, że pas zieleni został zaprojektowany wyłącznie po jednej stronie ulicy. Nie stanowi on również wydzielenia pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu, jak również nie ma żadnej kontynuacji z sąsiadującym terenem

Następnie skarżący zakwestionował przebiegu drogi KPJi określonej ciągiem pieszo-jezdnym (§ 17 planu), który przebiegać ma w miejscu obecnej drogi dojazdowej do posesji skarżącego, wskazując, że budowa zaprojektowanej pieszo-jezdni pozbawi skarżącego aktualnego dojazdu do posesji, jak również wiązać się będzie ze znacznymi i niepotrzebnymi kosztami. Na terenie obecnej drogi dojazdowej poprowadzone są wszystkie media (woda, kanalizacja, odwodnienia, prąd, gaz, światłowód, instalacja obsługująca bramy oraz monitoring). Realizacja planu spowoduje, że zniszczona zostanie cała przebiegająca w ciągu obecnego dojazdu podziemna infrastruktura, nawierzchnia z kostki brukowej oraz system oświetlenia i monitorowania posesji skarżącego. Nadto, część nieruchomości skarżącego, na której obecnie znajduje się droga dojazdowa, obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi, albowiem każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] przysługuje służebność drogowa ustanowiona na działce nr [...].

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący wykazuje własność działek o nr ewid. [...] oraz [...], położonych w Rokietnicy, nieopodal ulicy [...]. Są to działki, które do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały w ewidencji gruntów nieruchomościami rolnymi, zabudowanymi na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 10 października 2006 r., nr [...], w ramach której ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo- garażowego o dwóch stanowiskach dla pojazdów osobowych. Wójt zwrócił przy tym uwagę, że obie powyższe działki są użytkowane niezgodnie z przeznaczeniem pod działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącego. Stąd, w ocenie Wójta, skarżący dąży, by organ samorządowy, uchwalając plan miejscowy, sankcjonował jego dotychczasowe działania, a w tym formy zagospodarowania i zabudowy, które nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji formalnej. Skarżący chciałby uzyskać prawną ochronę dla działań, które z punktu widzenia społecznego są potencjalnie szkodliwe, potencjalnie naruszają nie tylko zasady ochrony środowiska, zasady prawidłowego gospodarowania jego zasobami, ale i zasady ochrony interesu osób trzecich (np. ze względu na narażanie sąsiedniego budynku na nadmierne i niewynikające z decyzji administracyjnych drgania od przejeżdżających samochodów ciężarowych).

Zdaniem Wójta wynikająca z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zasada władztwa planistycznego gminy, obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak podkreślił Wójt, zarówno działki skarżącego, jak i posesje sąsiadujące są w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rokietnica" zatwierdzonego Uchwałą Nr XI/72/2011 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 czerwca 2011r. (na dzień przyjęcia planu Studium posiada częściową zmianę zatwierdzoną uchwałą Nr N//32/2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 28 stycznia 2019 r. oraz częściową zmianę zatwierdzoną uchwałą Nr XVII 1/156/2019 Rady Gminy Rokietnica z dnia 16 grudnia 2019 r. przeznaczone na cele mieszkaniowe. To przeznaczenie ustalono w toku procedur uchwalania studium, które projektowane w latach 2007-2011, uchwalone zostało w 2011 r. Wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na tym obszarze jest uzasadnione koniecznością wytworzenia form użytkowania przestrzeni, które nie będą stały w sprzeczności z przeznaczeniem terenów przyległych - a więc zarówno terenów poza planem przy ul. [...], terenów położonych w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. osiedla Parkowego (teren położony w sąsiedztwie skarżonego planu - "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica rejon ul. Szkolnej, ul. Trakt Napoleoński i ul. Zielonej - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz tereny zieleni parkowej i ekologicznej - Etap I" przyjęty uchwałą Rady Gminy Rokietnica Nr Xl/111/2003 z dnia 27 października 2003 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 194 poz. 3623 z dnia 16.01.2003 r.), jak i ogólnego charakteru tego miejsca.

Miejscowy plan dla tzw. osiedla Parkowego, uchwalony w 2003 r., przewidział mieszkaniowy kierunek rozwoju terenów, a działki nr ewid. [...] i [...] stanowią kontynuację takiego przeznaczenia. Ulica Akacjowa, uwzględniona w tamtym planie, kończyła się na granicy obszaru, objętego skarżonym planem miejscowym.

Problemy obsługi komunikacyjnej obszaru objętego skarżonym planem wynikają z faktu, że omawiany szkielet komunikacyjny jest niewymiarowy, a ulica Zielona dochodząc do ul. [...] ma szerokość nieprzekraczająca 6,0 m, co uniemożliwia prawidłowe ukształtowanie skrzyżowania zarówno pod względom widoczności, ruchu pojazdów, jak i bezpieczeństwa ruchu pieszego i ukształtowaniu chodników. Konieczne powiązanie układu komunikacyjnego obszaru planu musi obejmować połączenie części zachodniej terenu objętego planem z ulicą Rolną, a części wschodniej z ulicą Golęcińską. Jedyną możliwość takiego prawidłowego podłączenia, pozwalającego ukształtować pełnowymiarową drogę publiczną o szerokości minimalnej - zgodnie z przepisami o drogach publicznych - 10,0 m daje niezabudowana działka skarżącego, w przybliżeniu w miejscu, w którym dziś zlokalizowany jest wjazd na posesję, jednak z odsunięciem się od działki sąsiada, by nie naruszać jego nabytych praw. W części północnej działek należących do skarżącego przebieg taki jest najbardziej naturalny i w minimalnym stopniu narusza prawa skarżącego - i tak użytkował ten obszar jako dojazd, a więc było to użytkowanie pokrewne do drogi. Minimalizacja przeznaczenia gruntów skarżącego na drogę w północnej części polega na tym, że z chwilą ominięcia zabudowy pozostającej poza granicami planu, a położonej wzdłuż ul. [...], droga zmienia przebieg z północ- południe na wschód-zachód i przechodzi na działki sąsiednie, rozkładając obciążenie w sposób na tyle proporcjonalny między różnych użytkowników, na ile jest to racjonalnie możliwe w zastanej sytuacji. Z kolei część południowa obu posesji obsługiwana jest z nowoprojektowanej ulicy stanowiącej naturalne przedłużenie ulicy Akacjowej, usankcjonowanej w planie miejscowym obowiązującym od 2003 r., opublikowanym w ogólnodostępnym gminnym Systemie Informacji Przestrzennej. Najistotniejsze jest również to, że ta część nieruchomości, którą Skarżący zagospodarował legalnie, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego oraz budynku garażowego dwustanowiskowego, wraz z ogrodem, pozostaje nienaruszona projektowanym przebiegiem przedłużenia ul. Akacjowej oznaczonej w skarżonym planem miejscowym symbolem 2KDD.

Zdaniem Wójta projekt planu, a obecnie uchwalony plan miejscowy, ustanowiły zasady zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z obowiązującymi przepisami i w duchu tworzenia zrównoważonego zagospodarowania harmonijnie powiązanego z otoczeniem. W podjętym planie miejscowym zapewniono wszystkie prawa posiadania i dysponowania, jakie do czasu uchwalenia planu były skarżącemu przyznane z zastrzeżeniem, że ograniczenie prawa własności nastąpiło w sposób proporcjonalny, miarkowany w relacji do wielkości terenu, jaki jest własnością Skarżącego, konieczny w związku z potrzebą zapewnienia właściwego dostępu do wszystkich posesji przeznaczanych zgodnie z polityką przestrzenną Gminy Rokietnica na cele mieszkaniowe i cele towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (drobne usługi, zieleń rekreacyjna).

Nadto Wójt podkreślił, że na etapie opracowania planu analizowane były alternatywne rozwiązania przeprowadzenia układu komunikacyjnego w tej części planu. Dodatkowo, na skutek uwagi złożonej przez skarżącego w pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, układ komunikacyjny w zasięgu jego własności został przeprojektowany poprzez zmniejszenie powierzchni wyznaczonych ciągów komunikacyjnych. Geometria drogi 1KDD, koniecznej dla zapewnienia chociaż jednego pełnowymiarowego połączenie z zewnętrznym układem drogowym tej części Rokietnicy, wyznaczona po szlaku istniejącego dojazdu, zaprojektowana została z zadbaniem o jak najmniejszą ingerencję w grunt należący do skarżącego (dodatkowo na odcinku, w którym sam Skarżący używa terenu jak drogi). Droga 2KDD poprowadzona została prosto, na przedłużeniu istniejącego odcinka ul. Akacjowej, a także prostopadle do dłuższych boków działek będących w posiadaniu skarżącego. Zagwarantowało to, możliwie najkrótszy przebieg po terenie skarżącego, a także poprzecznemu przebiegowi poprzez działki różnych właścicieli zapewnia w miarę proporcjonalne wydzielenia koniecznej drogi publicznej - adekwatne do różnych szerokości różnych nieruchomości przyległych do wytyczonej drogi.

Przeprowadzona analiza w zakresie możliwości dostępnych na obszarze terenów, którymi możliwe jest poprowadzenie ciągów komunikacyjnych wskazała rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie jako najlepsze dostępne rozwiązania projektowe zapewaniające obsługę komunikacyjną nowoprojektowanych działek, dodatkowo zgodne z zasadą proporcjonalności i sztuką projektowania urbanistycznego. Jak wspomniano wyżej, droga 1KDD jest w istocie jedynym bezkolizyjnym sposobem połączenia obszaru planu miejscowego (jego zachodniej części) z zewnętrznym układem drogowym na północ. Nie zapewnia tego ani ul. Zielona (szerokość ok. 6,0 m między ogrodzeniami; poszerzenie wymagałoby burzenia istniejących domostw), ani ul. Polna w jej obecnym kształcie (szerokość ok. 4,0 m w obecnym przebiegu; zaprojektowano tu poszerzenie, bo przeciwnie do ul. Zielonej nie ma tu budynków, które trzeba byłoby wyburzyć, gdyby szerokość dostosowywać do wymogów).

Na gruncie skarżącego (ale też i na innych, sąsiednich działkach) zaprojektowano też przestrzeń publiczną z zielenią, służącą rekreacji. Zieleń ta zlokalizowana jest wzdłuż drogi 2KDD, stanowiącej przedłużenie ulicy Akacjowej. Nie projektowano jej wzdłuż drogi 1KDD, czyli wjazdu od ul. [...], by zachować na gruncie skarżącego możliwość zagospodarowania pozostałego tam, obok drogi 1KDD, terenu inwestycyjnego pozwalającego na lokalizację zabudowy mieszkaniowo- usługowej, mieszkaniowej lub usługowej, co pozwoli w toku procedur administracyjnych rozpoznać, czy jego rzeczywisty sposób użytkowania terenów narusza czy nie narusza praw stron trzecich.

Zdaniem Wójta nieprawdą jest, że Rada Gminy Rokietnica uchwalając zaskarżony plan miejscowy naruszyła w nieuzasadniony sposób prawo własności skarżącego, gdyż ograniczyła ingerencję w teren skarżącego do niezbędnego minimum w postaci terenów publicznych służących komunikacji oraz rekreacji, koniecznym funkcjom służebnym dla zabudowy mieszkaniowej, w sposób proporcjonalny (zieleń obliczono wskaźnikowo, jako wyraz potrzeb lokalnej społeczności, która teren ten będzie użytkować docelowo). W pełni zasadne było wyznaczenie dwóch dróg (oraz drogi wewnętrznej i dojścia/dojazdu), bowiem bez takiego ukształtowania dróg upośledzone lub niemożliwe byłoby obsłużenie komunikacyjne wszystkich posesji. Zieleń jest elementem koniecznym, zgodnie z powyższym uzasadnieniem, by realizować potrzeby rekreacji, jako jednej z trzech fundamentalnych aktywności człowieka. Nieprawdą jest, że [...] m2 przeznaczono pod tereny publiczne - przeznaczono na to [...] m2, czyli 21,15% terenu Skarżącego. Jest to relatywnie dużo, lecz wynika to z geometrii nieruchomości Skarżącego - działka jest wąska i długa i dziś jest wykorzystywana jako droga na odcinku 250,0 m, co plan minimalizuje do 70,0 m od północy i 30,0 m między ul. Akacjową a domem skarżącego i jego bezpośrednim otoczeniem (zresztą ten odcinek pozostaje własnością skarżącego). Plan miejscowy nie ogranicza możliwości inwestycyjnych skarżącego, bo te dotąd nie wykraczały poza wybudowany dom jednorodzinny i budynek garażowy.

Dodatkowo, w ocenie Wójta, skarżący nie miał racji, wykazując rzekome pozbawienie go możliwości zainwestowania i zabudowy swoich nieruchomości. Plan miejscowy ustala prawo zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, parametry planu dostosowano tak, by była to zabudowa pełnowartościowa. Możliwości inwestycyjne na tym terenie plan wprowadził, bo dotąd były to tereny rolnicze, bez możliwości inwestycyjnych.

Końcowo Wójt wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawego skarżącego.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu .... Pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi oraz wskazał, że nie ma wiedzy na temat ewentualnych postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania działek należący do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazał się częściowo zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący jest uprawniony do zaskarżenia Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej. Jego legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej skarżącego jest tym bardziej uzasadnione, że na jego działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, w tym wytyczono przebieg dróg publicznych. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właściciela, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżących jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), gdyż okolicznością niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast - kontrola - uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a więc obejmować kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej.

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności zaskarżonej uchwały rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.

Jak wskazuje analiza wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności.

Przed dokonaniem oceny zasadności powyższych zarzutów Sąd wskazuje, że z punktu widzenia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostają kwestie związane z obecnym sposobem użytkowania nieruchomości należących do skarżącego, co wynika z dwóch okoliczności. Kwestia dotychczasowego, a więc istniejącego w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia nieruchomości nie stanowi kwestii warunkującej treść planów miejscowych. Oczywiście zagadnienie powyższe może być przedmiotem oceny, czy przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności – co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia, jednakże nie może stanowić argumentu przemawiającego za uchwaleniem, czy też unieważnieniem zapisów planu miejscowego. Po drugie pamiętać należy, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie oznacza jeszcze, że określone inwestycje zostaną zrealizowane. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma w powyższym zakresie jedynie charakter hipotetyczny – nie tworzy jeszcze tych obiektów, jak również nie daje podstaw do ustalenia ich poszczególnych cechy. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie pod określoną w nim zabudowę nie jest jeszcze jednoznaczne z jej realizacją - budowa takiej czy innej inwestycji, dopóki nie zostanie zrealizowana musi być oceniona w sferze formalnoprawnej jako potencjalna, hipotetyczna i przyszła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 129/18, Baza NSA). Konsekwentnie przeznaczenie określone w planie może, ale nie musi być zrealizowane i nie zawsze odzwierciedla faktyczny sposób użytkowania gruntów. Co więcej, faktyczna realizacja planów miejscowych, w tym realizacja inwestycji w nich przewidzianych, odbywa się przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy oraz istnienia potrzeby uregulowania danego elementu.

Podobnie, z punktu widzenie procedury planistycznej bez znaczenia pozostaje kwestia istniejącej na działkach skarżącego infrastruktury, gdyż nie ma to wpływu na sposób określenia przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają, w art. 3 ust. 1, zasadę władztwa planistycznego gminy, a więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zasada władztwa planistycznego gminy, umożliwia dokonanie przez gminę oceny przydatności poszczególnych terenów do określonych przeznaczeń, przy uwzględnieniu ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Jak bowiem wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Konsekwentnie treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.

W przedmiotowej sprawie Wójt argumentuje, że przyjęte rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, a co za tym idzie, mogły zostać przyjęte i nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Stanowisko powyższe uznać jednak należało za częściowo wadliwe.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że dla terenów oznaczonych na planie symbolem 1KDD wyznaczona droga publiczna obejmuje cześć działki skarżącego oznaczoną numerem [...], która jest stosunkowo długa i wąska. Jak wyjaśnił Wójt powyższy przebieg przedmiotowej drogi 1KDD wynika z faktu, że jest to jedyny bezkolizyjny sposób połączenia obszaru planu miejscowego (jego zachodniej części) z zewnętrznym układem drogowym na północ. Nie kwestionując powyższej oceny zauważyć należy, że wytyczony przebieg drogi powoduje, że działka skarżącego, w zakresie, w jakim jest leży na terenie planu objętym symbolem 2MN/U nie może zostać zagospodarowana. Jak zasadnie podniesiono w skardze po wydzieleniu pasa pod drogę 1KDD o szerokości 10 m, przy szerokości działki skarżącego wynoszącej ok. 24 m, pozostaje pas terenu o szerokości zaledwie 14 m, a przy tak wąskiej działce, mając na uwadze również przepisy prawa budowlanego w zakresie odległości budynku od granicy działki, wbrew stanowisku organu, możliwości inwestycyjne są znacznie ograniczone, o ile w ogóle istnieją. Powyższy sposób wytyczenia drogi przez działkę skarżącego – z pominięciem jej wymiarów i ukształtowania powoduje, że dochodzi do faktycznego "zamrożenia" części prawa własności przysługującego skarżącemu. Część działki położona na terenie 2MN/U, nie może bowiem faktycznie zostać wykorzystana w sposób przewidziany planem miejscowym, pod zabudowę mieszkaniową lub usługową, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zapisów planu w powyższym zakresie. Niedopuszczalne jest powstanie sytuacji, gdy pomimo częściowo korzystnego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym (przeznaczenie terenu określone symbolem 2MN/U) właściciel nieruchomości zostaje w zasadzie pozbawiony możliwości korzystania z działki w sposób w nim określonym.

Równocześnie z uwagi na zakwestionowanie powyższego przebiegu drogi 1KDD, w zakresie obejmującym działkę skarżącego konieczne było stwierdzenie nieważności zapisów planu dotyczących działki skarżącego w zakresie tereny 3MN/U, gdyż w obecnym stanie brak byłoby możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej powyższego ternu. Dodatkowo w tym zakresie, z uwagi na ukształtowanie działki, istnieją poważne wątpliwości, czy mogłaby ona zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem opisanym w planie miejscowym.

Za naruszenie granic władztwa planistycznego Sąd uznał również utworzenie ogólnie dostępnych ciągów pieszych oraz terenów zielonych na terenach, które stanowią własność skarżącego. Wyznaczenie powyższych terenów – mających stanowić ogólnie dostępną przestrzeń publiczną terenów zielonych i ciągów pieszych stanowiących własność osób skarżącego, bez którego zgody, Gmina nie będzie mogła stać się właścicielem tych terenów, uznać należało za nieuzasadnione. Szczególnie, że właściwa wykładnia art. 140 Kodeksu cywilnego prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest, aby bez zgody właściciela (skarżącego) z jego nieruchomości mogły korzystać inne podmioty, a on byłby zobowiązany do znoszenia obciążeń wynikających z posiadania prawa własności gruntu. Co więcej, mieć należało na względzie, że obecnie dojazd do jego nieruchomości jest już urządzony, a zapisy planu, w przypadku ich realizacji, wymagałyby od skarżącego całkowitej zmiany istniejącego układu komunikacyjnego przy równoczesnym zapewnieniu dostępu do tych działek osobom trzecim.

Natomiast w ocenie Sądu nie można mówić o naruszeniu władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenie działki 2KDD. Sąd podziela ocenę, że projektowana powyżej działka stanowi naturalne przedłużenie istniejącej ulicy Akacjowej. Łączy się ona następnie z istniejącą ulicą Zieloną tworząc spójny układ komunikacyjny. Znajdujące się w aktach sprawy mapy, w tym w również mapy załączone do skargi przez skarżącego, wskazują, że ustalony na terenie kwestionowanego planu miejscowego układ komunikacyjny jest spójny z układem już istniejącym. Oczywiście – jak zasadnie zwraca uwagę skarżący – sposób wytyczenia powyższej drogi stanowi naruszenie prawa własności, z uwagi na "przecięcie" jego działki, jednakże w powyższym zakresie interes publiczny, jakim jest skomunikowanie terenu objętego planem miejscowym, a tym samym zapewnienie dostępu do działek pozostałym właścicielom nieruchomości, powinien mieć pierwszeństwo nad interesem skarżącego. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na terenie przeznaczonym pod drogę 2KDD znajduje się instalacja fotowoltaiczna, gdyż kwestia powyższa, jak powyżej wskazano, nie stanowiła przeszkody dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości, a w przypadku ewentualnej realizacji drogi 2KDD, co będzie wiązać się z wywłaszczeniem części działki skarżącego, będzie ona stanowiła przedmiot oceny przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Podobnie Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące części działek oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 1 MNs W powyższym zakresie Sąd miał na względzie, że tego typu przeznaczenie nieruchomości jest przeznaczeniem najkorzystniejszym z punktu widzenia właściciela nieruchomości. Równocześnie ukształtowanie działki, a więc jej wymiary oraz możliwość dojazdu od nowo projektowanej drogi 2KDD wskazuje, że skarżący będzie miał możliwość realizacji na niej inwestycji zgodnej z planem miejscowym. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pogorszyło zatem sytuacji prawnej skarżącego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżony plan miejscowy naruszał interes skarżącego w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KDD, 2MN/U, 2ZP, 2KPJi, 3ZP w granicach działek ewidencyjnych [...] i [...], gdyż jego postanowienia stanowiły nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność części tekstowej i graficznej planu, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia będzie powstanie stanu prawnego, w którym postanowienia planu miejscowego, których nieważność stwierdzono, zostaną uznane za postanowienia, które nigdy nie weszły w życie. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę nie dopatrując się naruszeń mających wpływ na sytuację prawną skarżącego, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 797,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości 300,- zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.

[...]