Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 609/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 6, art. 2 i 3 par. 1, art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. T. w przedmiocie wymierzenia Przewodniczącej Rady Miasta grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Ke [...] I. wymierza Przewodniczącej Rady Miasta grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 20 lipca 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Przewodniczącego Rady Miasta do rozpatrzenia wniosku S. T. z 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie kserokopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w celu dokonania wszechstronnej oceny i analizy spraw odmowy wygaszenia mandatów radnych oraz uzasadnienia podjętych w tym zakresie uchwał, o czym mowa w zdaniu drugim i trzecim ww. wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku.

W piśmie z 28 października 2022 r. S. T., domagając się wymierzenia Przewodniczącej Rady Miasta grzywny, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na niewykonanie powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wnoszący skargę podniósł, że pomimo, że organ otrzymał odpis prawomocnego wyroku z 20 lipca 2022 r., to wniosek z 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wciąż nie został rozpatrzony. Skarżący dodał, że 17 października 2022 r. złożył wezwanie do wykonania powyższego wyroku, ale okazało się ono bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że wyrok z 20 lipca 2022 r. uprawomocnił się 22 września 2022 r. Z jego treści wynika, że Sąd nie badał skargi w sposób merytoryczny, zwrócił jednak uwagę, na uchybienia jakich dopuścił się organ.

Dalej organ podał, że zgodnie ze zobowiązaniem Sądu, Przewodnicząca Rady Miasta ponownie rozpatrzyła wniosek skarżącego. Po jego merytorycznej analizie uznała, że dokumenty jakie złożyli radni są dokumentami wewnętrznymi, które same w sobie nie stanowią informacji publicznej, odnoszą się przede wszystkim do ich sytuacji majątkowej, rodzinnej, osobistej i nie są skierowane na zewnątrz. Służyły one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu stanowiska i były fragmentem przygotowań do powstania aktu, jakim była uchwała w sprawie odmowy wygaszenia mandatu radnego (wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., III OSK 456/21).

Pisma, które stanowiły informację publiczną i były w dyspozycji Przewodniczącej Rady zostały skarżącemu udzielone (uchwały, pismo Wojewody). Skarżący żądał poświadczonych kserokopii oświadczeń radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych, na terenie Gminy O.. Oświadczeń takich w związku z prowadzonym postępowaniem o wygaszenie mandatu radni nie składali, zaś oświadczenia składane podczas kandydowania zostały dołączone do protokołu listy kandydatów na radnych i zarchiwizowane. Pismo zawierające wskazane treści zostało wysłane do skarżącego 5 października 2022 r., a więc przed upływem 14 dniowego terminu od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Wobec powyższego organ stwierdził, że nie można uznać, że nie podjął czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie organ nie mógł wydać decyzji z uwagi na fakt, że wniosek obejmował informacje, które nie stanowiły informacji publicznej, a także informacje, których organ nie posiadał. O sytuacji tej skarżący został w terminie poinformowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem było niewykonanie wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 56/22, którym zobowiązano Przewodniczącego Rady Miasta do rozpatrzenia wniosku S. T. z dnia 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie kserokopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w celu dokonania wszechstronnej oceny i analizy spraw odmowy wygaszenia mandatów radnych oraz uzasadnienia podjętych w tym zakresie uchwał, o czym mowa w zdaniu drugim i trzecim ww. wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku.

Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022.329, dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego

organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei, w myśl art. 154 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione.

Wezwanie do wykonania wskazanego wyżej wyroku z 20 lipca 2022 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w O. 17 października 2022 r. (k. 16) i należy je uznać za złożone skutecznie. Wprawdzie bowiem w dacie jego złożenia nie upłynął jeszcze wyznaczony przez sąd do załatwienia sprawy termin 14 dni, licząc od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, które to doręczenie nastąpiło 12 października 2022 r., ale Sąd podziela w tym zakresie wyrażony w orzecznictwie NSA i w doktrynie pogląd, że nie ma znaczenia, czy wezwanie zostało doręczone organowi przed upływem terminu, jaki ma on na załatwienie sprawy, czy też dopiero po upływie tego terminu. Przepis art. 154 p.p.s.a. nie określa bowiem terminu, w jakim należy wnieść to wezwanie, co oznacza, że terminy do wniesienia skargi wynikające z art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 - por. postanowienie NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100). Należy zatem uznać, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności (art. 286). Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie NSA - por. wyrok z 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07. Choć w doktrynie został również wyrażony pogląd odmienny, tj. że stosownie do postanowień art. 52 § 4 in fine należy przyjąć, że pisemne wezwanie z art. 154 § 1 p.p.s.a. może być skierowane do organu w każdym czasie po upływie ustawowego lub określonego w wyroku sądu administracyjnego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Opublikowano: WK 2016.), to w okolicznościach niniejszej sprawy o trafności pierwszego z zaprezentowanych poglądów przekonuje to, że zobowiązany wyrokiem z 20 lipca 2022 r. do udostępnienia informacji publicznej Przewodniczący Rady Miasta, już w dniu 4 października 2022 r., a więc jeszcze przed doręczeniem mu odpisu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r., sygn.. akt II SAB/Ke 56/22, ponownie rozpatrzył wniosek S. T. z 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sposób załatwienia tego wniosku nie był, w ocenie skarżącego, zgodny z wyrokiem WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r., a także nie pozostawiał wątpliwości co do tego, że organ uważał sprawę za załatwioną, co dodatkowo uzasadniało wystąpienie przez skarżącego z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r. bez czekania na upływ wyznaczonego w tym wyroku przez sąd terminu udostępnienia żądanych informacji.

Druga z wymienionych przesłanek zastosowania art. 154 p.p.s.a. wymaga na wstępie wyjaśnienia, że obowiązek związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego jest absolutny w przypadku wniesienia skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż w takiej sytuacji przedmiotem skargi jest niewykonanie wcześniejszego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 września 2021 r., III OSK 3768/21). Jeśli więc w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego istotnego z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, w porównaniu do stanu istniejącego w dniu wydania wyroku podlegającego wykonaniu, (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to obowiązek nałożony tym wyrokiem, jego zakres, a także ocena prawna i wskazania dokonane w tym wyroku, mają charakter wiążący. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane

zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11; wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

W uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r. zostało w sposób wiążący wskazane, że przyczyną uwzględnienia skargi było odmówienie udostępnienia wnioskowanych informacji zgromadzonych w czasie postępowania dotyczącego wygaszenia mandatów trzech radnych, z powodu uznania przez organ, że dokumenty te zawierają dane opisujące sytuację osobistą i rodzinną poszczególnych radnych, w związku z czym korzystają z ochrony przed udostępnieniem. Sąd przyjął przy tym, że organ uznał, że w sprawie miał zastosowanie niepowołany wyraźnie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., dotyczący ograniczenia prawa do informacji, o czym w formie pisma z 28 grudnia 2021 r. powiadomił skarżącego. Tak też intencje organu zrozumiał skarżący, który w skardze zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji Sąd przyjął, że organ na tamtym etapie postępowania nie kwestionował charakteru wnioskowanych do udostępnienia informacji jako informacji publicznych. Skoro tak, to organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, gdyż powiadomienie wnioskodawcy w formie pisma jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., czyli tak, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, to powinien wydać decyzję administracyjną (wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2019 r., IV SAB/Po 169/19, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wydając w niniejszej sprawie takiej decyzji, organ popadł więc w bezczynność.

Równocześnie WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2020 r. wyjaśnił, że nie odniósł się do zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń, że dokumenty jakie złożyli radni podczas prowadzenia postępowania dotyczącego wygaszenia mandatów radnych są dokumentami wewnętrznymi, które same w sobie nie stanowią informacji publicznej oraz, że organ nie był w posiadaniu oświadczeń radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych, na terenie Gminy O.. Powoływanie się bowiem na te okoliczności dopiero w odpowiedzi na skargę jest spóźnione, a przez to bezskuteczne, gdyż przedstawione okoliczności nie mogą wpłynąć na ocenę postępowania organu w trakcie rozstrzygania przez niego wniosku skarżącego z 13 grudnia 2021 r.

Ponieważ po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ponownie odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ale z innego powodu niż przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, dla rozstrzygnięcia sprawy konieczna była ocena tych nowych motywów.

Organ w piśmie z 4 października 2022 r., a także w odpowiedzi na skargę powołał się na trzy powody odmowy uwzględnienia wniosku S. T..

Odnośnie objętych wnioskiem z 13 grudnia 2021 r., a także wyrokiem WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r., "odpisu decyzji Wojewody Ś. o toczącym się postępowaniu w sprawie prawidłowości sprawowania mandatów" przez trzech wymienionych z imienia i nazwiska radnych, organ stwierdził, że "Pisma, które stanowiły informację publiczną i były w dyspozycji Przewodniczącej Rady zostały Panu udzielone (uchwały, pismo Wojewody)". Taka odpowiedź nie stanowi jednak o prawidłowym załatwieniu wniosku strony zawartego w zdaniu 3 wniosku z 13 grudnia 2021 r., gdyż o udostępnienie uchwał Rady Miasta z 4 grudnia 2019 r., Nr [...], [...] i [...] – skarżący nie wnosił, a "decyzji Wojewody Ś. o toczącym się postępowaniu w sprawie prawidłowości sprawowania mandatów radnych: K. H., M. O. oraz B. M." skarżącemu nie doręczono. Organ bowiem w odpowiedzi z 4 października 2022 r. na wniosek strony, a także w odpowiedzi na skargę, powołał się na doręczenie wnioskodawcy pisma Wojewody bez wskazania jego daty, znaku i przedmiotu (choć z dołączonych akt sprawy II SAB/Ke [...] można się domyślać, że chodzi o pismo Wojewody Ś. z 7 października 2019 r., znak [...]). Organ nie wyjaśnił w żaden sposób, o jaką decyzję stronie chodziło. Odnośnie więc tych żądań wniosku z 13 grudnia 2021 r., które znalazły się w jego zdaniu trzecim, mimo zobowiązania zawartego w wyroku z 20 lipca 2022 r., organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, nie wykonując w ten sposób w tej części prawomocnego wyroku z 20 lipca 2022 r. uwzględniającego skargę S. T. na bezczynność.

Podobnie należy ocenić sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego z 13 grudnia 2021 r. w części objętej jego zdaniem drugim.

Wniosek w tej części został sformułowany opisowo i ogólnikowo, jako dotyczący wszystkich dokumentów zgromadzonych w celu dokonania wszechstronnej oceny oraz ich wnikliwej analizy przez Przewodniczącą Rady spraw uchwał Rady Miasta dotyczących wygaszenia mandatu trzech radnych. Odstępując od twierdzenia, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną korzystającą z ochrony ze względu na prywatność osób fizycznych – poszczególnych radnych, organ stwierdził, że są to dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej i odnoszą się przede wszystkim do ich sytuacji majątkowej, rodzinnej, osobistej i nie są skierowane na zewnątrz, gdyż służyły wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu stanowiska i były fragmentem przygotowań do powstania uchwały w sprawie odmowy wygaszenia mandatu radnego. Dodatkowo organ stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę poświadczone kserokopie oświadczeń radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych na terenie gminy O., w związku z prowadzanym postępowaniem o wygaszenie mandatu nie były przez radnych składane, zaś oświadczenia radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych na terenie gminy O. składane podczas kandydowania do rady zostały dołączone do protokołu listy kandydatów na radnych i zarchiwizowane.

Odnosząc się do ostatnio opisanych dokumentów należy wyjaśnić, że z wniosku skarżącego z 13 grudnia 2021 r. nie wynikało, aby przedmiotem żądania skarżącego były wyłącznie oświadczenia radnych o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach, okręgach wyborczych na terenie gminy O., składane w związku z prowadzonym postępowaniem o wygaszenie mandatów radnych, których to oświadczeń radni, w związku z prowadzonym postępowaniem o wygaszenie mandatów, według twierdzeń organu nie składali. Wniosek dotyczył bowiem wszystkich dokumentów zgromadzonych w celu dokonania wszechstronnej oceny i analizy będącej uzasadnieniem podjęcia uchwał odmawiających wygaszenia mandatów radnych. Takie określenie obejmuje, zdaniem Sądu, również oświadczenia o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach – okręgach wyborczych na terenie gminy O., składane przez radnych wcześniej, w tym również podczas ostatnich wyborów. Ich zarchiwizowanie może być przeszkodą do ich udostępnieniu, jeżeli doszło do ich przekazania do archiwum państwowego w trybie przepisów art. 8 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U.2022.1277 t.j.) i rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 października 2018 r. w sprawie sposobu przekazywania, przechowywania i udostępniania dokumentów z wyborów (Dz. U. 2018.1995). W takiej sytuacji jednak obowiązkiem organu było uwiarygodnienie jego twierdzeń. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK [...], LEX nr 586432). Nie jest natomiast dla Sądu wątpliwe, że wspomniane oświadczenia o stałym zamieszkaniu i pobycie w miejscowościach – okręgach wyborczych na terenie gminy O., składane przez radnych podczas kandydowania w ostatnich wyborach samorządowych, stanowią informację publiczną jako informacje o sprawach publicznych, tj. o organizacji organów władzy publicznej oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Należy dodać, że wątpliwości co do tego nie miał również sam organ.

Nie można podzielić poglądu organu co do tego, że pozostała objęta wnioskiem dokumentacja ma charakter dokumentów wewnętrznych, przez co wyłączona jest z kategorii informacji publicznej. Pogląd ten organ oparł na twierdzeniu, że dokumenty, jakie złożyli radni odnoszą się przede wszystkim do ich sytuacji majątkowej, rodzinnej, osobistej i nie są skierowane na zewnątrz, gdyż służyły wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu stanowiska i były fragmentem przygotowań do powstania uchwały w sprawie odmowy wygaszenia mandatu radnego. Równocześnie organ nie wskazał, jakie to konkretnie były dokumenty, uniemożliwiając w ten sposób ocenę ich rzeczywistego charakteru i znaczenia dla sprawy wygaszenia mandatów radnych. Z ogólnego ich scharakteryzowania można jednak wywnioskować, że co najmniej część z nich nie ma charakteru dokumentów wewnętrznych.

Dokumenty wewnętrzne nie zostały zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W doktrynie wyrażono pogląd, że od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokumenty takie nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Tym "innym podmiotem" nie jest przy tym komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej..., s. 29).

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznano, że organy władzy publicznej powinny móc podejmować decyzję dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK [...], LEX nr 1264898; podobnie w wyrokach NSA z 14 września 2012 r., I OSK [...], LEX nr 1242950 oraz z 17 października 2013 r., I OSK [...], LEX nr 1556928). Do takich dokumentów należy wewnętrzna korespondencja podmiotów wymienionych w art. 4, która ma charakter roboczy i odnosi się do spraw organizacyjnych i porządkowych (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK [...], LEX nr 672928 i z 17 października 2013 r., I OSK [...]).

Jak to już wyżej stwierdzono, charakteru dokumentów uznanych przez organ za wewnętrzne nie da się ocenić bez konkretnego wskazania tych dokumentów. Twierdzenie organu określające wszystkie te dokumenty jako wewnętrzne nie może przesądzać tej kwestii, gdyż jego zaakceptowanie pozbawiało by strony, a także sąd administracyjny powołany z mocy art. 2 i 3 § 1 p.p.s.a. do kontroli działalności administracji publicznej między innymi w sprawach skarg na ich bezczynność, możliwości jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń organu. Czyniłoby to kontrolę sądowoadministracyjną iluzoryczną. Ponadto na charakter tych dokumentów mogących jednak, wbrew twierdzeniom organu, zawierać informację publiczną wskazuje to, że zdaniem samego organu, służyły one między innymi "zgromadzeniu niezbędnych materiałów" w sprawie odmowy wygaszenia mandatów radnych. Kwestie dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy na skutek utraty prawa wybieralności, bądź braku prawa wybieralności już w dniu wyborów, mają natomiast jednoznacznie publiczny charakter jako dotyczące organów samorządu terytorialnego i osób sprawujących w tych organach funkcje z wyboru, czyli radnych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d) u.d.i.p.). O zaliczeniu bowiem określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK [...]).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że Przewodnicząca Rady Miasta, mimo zobowiązania jej w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 20 lipca 2022 r. do rozpatrzenia wniosku S. T. z dnia 13 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie ściśle w tym wyroku i jego uzasadnieniu określonym, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku - w dalszym ciągu tego wniosku w sposób zgodny z prawem nie wykonała. Skoro zatem organ, po prawomocnym wyroku z 20 lipca 2022 sprawy nie załatwił w pełni i nie udzielił żądanej informacji publicznej - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi bowiem w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być to tolerowane. Nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Dlatego Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. wymierzył Przewodniczącej Rady Miasta grzywnę. Na stosunkowo niewielką wysokość tej grzywny (500 zł), a także na orzeczenie w punkcie II wyroku, że stwierdzona przez Sąd bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem

prawa wpłynęło to, że w znacznej części swego rozstrzygnięcia organ kierował się odmienną wykładnią co do charakteru informacji publicznej, o której udostępnienie strona się zwróciła, niż ta, która została przyjęta przez Sąd. Ponieważ wykładnia ta nie została przez Sąd dokonana i ujawniona w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2020 r. z powodów w nim wskazanych, organowi nie można przypisać świadomego działania nakierowanego na odmowę uwzględnienia wniosku strony bez żadnych racji. Trzeba przy tym pamiętać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnych wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Takich cech popełnionego przez organ naruszenia prawa, Sąd nie stwierdził.