Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 790/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 maja 2007 r., nr VIII/75/07, wydaną na podstawie art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", w związku z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa o ochronie zabytków", Rada Miejska przyjęła gminną ewidencję zabytków dla gminy G., opracowaną przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w G., stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały.

Uzasadniając potrzebę podjęcia uchwały Rada wyjaśniła, że ochrona zabytków, które znajdują się na terenie gminy, należy do obowiązków samorządu lokalnego. Wskazując na obowiązki nałożone na gminy, wymienione w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, Rada stwierdziła, że realizacji tych zadań ma służyć gminna ewidencja zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 ww. ustawy.

Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, W. K. wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej jego nieruchomości, położonej w G. w Gminie G., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (pkt [...] załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku

i w konsekwencji ujęcie w gminnej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości skarżącego, która nie ma cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a zatem nie powinna być ujęta w ewidencji, co skutkuje ograniczeniem praw właścicielskich skarżącego (art. 140 k.c.).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi W. K. wyjaśnił, że - jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, ma interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g., albowiem wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej, tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie. Wskazując na art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków skarżący stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość budynkowa w 2007 r., poza wiekiem, nie posiadała wartości historycznej, naukowej lub artystycznej, która uzasadniałaby jej zachowanie w interesie społecznym. Dodał, że nie był poinformowany o zamiarze wciągnięcia nieruchomości do ewidencji, a co za tym idzie - nie miał prawa do zajęcia stanowiska. Spowodowało to ograniczenie przysługującego mu prawa własności (art. 140 k.c.). Podkreślił, że sam fakt, iż nieruchomość znajdowała się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie może w państwie prawa automatycznie przesądzać, że jest ona uznawana za zabytek. Wskazując na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/13, skarżący dodał, że do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które - ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe i artystyczne, zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami.

Skarżący wskazał również na wnioski orzeczenia technicznego, które zostało załączone do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że z orzeczenia tego wynika, iż stopień zużycia budynku przekracza 75%, a sumaryczna ilość wad i usterek wskazują na konieczność jego rozbiórki, co - w ocenie skarżącego - przekreśla ww. obiekt jako kwalifikujący się do traktowania go jako zabytku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że upłynął termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił też, że uchwała zawiera wykaz nieruchomości wpisanych do ewidencji zabytków, która jest sporządzona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w tym przedmiocie Gmina nie ma uprawnień stanowiących.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarżący zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 30 maja 2007 r., nr VIII/75/07, którą Rada przyjęła gminną ewidencję zabytków dla gminy G., stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały, Rada wskazała art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), oraz art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

(Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa o ochronie zabytków".

Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma bowiem na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt

III RN 41/97, OSNAPiUS z 1998 r., nr 6, poz. 171). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu

- wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi poprzez zachowanie terminu do jej wniesienia, stwierdzić trzeba, że warunki te również zostały zachowane. W zakresie dotyczącym wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym, wbrew stanowisko zaprezentowanemu przez organ w odpowiedzi na skargę, żaden przepis prawa nie określa w jakim terminie wezwania takiego należy dokonać. Można więc takiego wezwania dokonać w każdym czasie. Natomiast skarga do sądu administracyjnego wniesiona musi zostać z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

W niniejszej sprawie skarżący w dniu 3 października 2014 roku skierował do Rady Miejskiej w G. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie

art. 101 ust. 1 u.s.g., którego organ nie uwzględnił, powiadamiając go o tym pismem z dnia 27 października 2014 roku. Skarga do sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 25 listopada 2014 roku. Z zestawienia przedstawionych dat wynika, że skarga została wniesiona przez skarżącego w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Zgodnie z treścią przywołanego już art. 101 ust 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84

i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W ocenie Sądu skarżący w toku postępowania nie wykazał, aby zakwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma on legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt

IV SA 1693/97, Baza Orzeczeń LEX nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Baza Orzeczeń LEX nr 47938).

Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa

w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale misi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.

W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnił, że jako właściciel nieruchomości ujętej w gminnej ewidencję zabytków dla gminy G. pod pozycją numer [...] (vide załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały), przyjętej przez Radę Miejską w G. zaskarżoną uchwałą, ma interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g., albowiem wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej,

tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie. Dodał, że nie był poinformowany o zamiarze wciągnięcia nieruchomości do ewidencji, a co za tym idzie - nie miał prawa do zajęcia stanowiska. Spowodowało to ograniczenie przysługującego mu prawa własności (art. 140 k.c.). Podkreślił też, że sam fakt, iż nieruchomość znajdowała się w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie może w państwie prawa automatycznie przesądzać, że jest ona uznawana za zabytek. Do ewidencji powinny bowiem zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe i artystyczne zasługują na zachowanie, a takich wartości jego nieruchomość nie posiada.

W ocenie Sądu podnosząc powyższe zarzuty, dotyczące ograniczenia przysługującego mu prawa własności podjętą uchwałą, skarżący przeoczył, że zaskarżona uchwała została wydana w innym stanie prawnym, niż przytaczany w skardze i przywoływanym przez niego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/13.

Zaskarżona uchwała została podjęta 30 maja 2007 roku, a więc znacznie przed dniem wejścia w życie niezwykle istotnej dla sposobu kształtowania ochrony zabytków ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474) – zwanej dalej "Nowelą ustawy o ochronie zabytków", która weszła w życie 5 czerwca 2010 roku.

Nowela ustawy o ochronie zabytków w sposób zasadniczy zmieniła status prawny ewidencji zabytków. Przed jej wejściem w życie, a więc także w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ewidencja ta (niezależnie od jej rodzaju) prowadzona była wyłącznie dla celów wewnętrznych. Pozwalała ona na analizę i inwentaryzację istniejącej substancji kulturowej. Sporządzenie karty ewidencyjnej danego obiektu mogło stanowić zatem zarówno wynik kwerendy poprzedzającej formalne wszczęcie procedury w przedmiocie wpisu tego obiektu do rejestru zabytków, jak i samodzielny efekt prac dokumentacyjnych, których jedynym celem było zachowanie pamięci o wspomnianym obiekcie na użytek przyszłych badań, przy braku podstaw do objęcia szczególną ochroną prawną jego materialnej substancji. W żadnym jednak wypadku ewidencja zabytków nie mogła stanowić dla organów konserwatorskich samodzielnej podstawy do zastosowania względem objętego nią obiektu działań o charakterze władczym (w tym, wydawania uzgodnień czy udzielania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków). Umieszczenie w ewidencji nie było bowiem równoznaczne z poddaniem nadzorowi konserwatorskiemu. Nadzorowi temu podlegały wyłącznie obiekty objęte jedną z prawnych form ochrony konserwatorskiej, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków (tak też Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski oraz Krzysztof A. Wąsowski w: "Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", Baza Orzeczeń LEX). Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (do czasu wejścia w życie Noweli ustawy o ochronie zabytków) stanowił, że formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekt ujęty w ewidencji zabytków takiej ochronie podlegał zatem o tyle, o ile został jednocześnie uwzględniony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. IV SA/Wa 163/07, Baza Orzeczeń LEX nr 335145). Jeżeli był tylko wpisany do ewidencji zabytków, takiej ochronie nie podlegał. Potwierdza to m.in. treść przywoływanego w skardze art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały brzmiał następująco:

"Art. 39. 1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.

3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych."

Nowela ustawy o ochronie zabytków diametralnie zmieniła status gminnej ewidencji zabytków (de facto ustawiając ją w hierarchii przed ewidencją wojewódzką).

Przede wszystkim w sposób znaczący zmieniła funkcję gminnej ewidencji zabytków. Jak już bowiem wskazano powyżej, pod rządami dotychczasowych przepisów ewidencja miała wyłącznie znaczenie porządkujące (stanowiła podstawę do sporządzania gminnych programów opieki nad zabytkami - vide art. 21 ustawy o ochronie zabytków) i nie mogła stanowić samodzielnej podstawy kształtowania sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Tymczasem, w znowelizowanym stanie prawnym:

a) gminna ewidencja zabytków stanowi jedną z równorzędnych podstaw do objęcia zamieszczonego w niej obiektu ochroną konserwatorską m.in. w decyzji o warunkach zabudowy - vide art. 1 pkt 4 Noweli, którym dodano w art. 19 ustawy o ochronie zabytków (po ust. 1) ust. 1a w brzmieniu:

"1a. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego uwzględnia się w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.";

b) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, w tym - ujęte wyłącznie w niej, podlegać będą uzgodnieniom konserwatorskim na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy - vide art. 4 Noweli o zmianie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), który otrzymał brzmienie:

"2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;";

c) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, w tym - ujęte wyłącznie w niej, podlegać będą uzgodnieniom na etapie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę - vide art. 3 Noweli o zmianie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.), który otrzymał brzmienie:

"3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.".

Reasumując, w znowelizowanym stanie prawnym gminna ewidencja zabytków zyskała w istocie status nienazwanej, tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, prawnej formy ochrony zabytków (tak też Maksymilian Cherka (red.), Patrycja Antoniak, Filip M. Elżanowski, Krzysztof A. Wąsowski w: "Komentarz do art. 22 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", Baza Orzeczeń LEX). Wcześniej, jak wynika z analizy ww. przepisów, takiego statusu nie miała. Nie wywoływała bowiem skutków prawnych wskazywanych przez skarżącego w skardze, a co za tym idzie – nie mogła w jakikolwiek sposób naruszyć interesu prawnego skarżącego.

W tym miejscu należy również podkreślić, że przepisy Noweli ustawy o ochronie zabytków dotyczące gminnej ewidencji zabytków nie kreują tej ewidencji w sposób automatyczny. W szczególności, prowadzona dotąd przez organy gminy gminna ewidencja zabytków nie wywołuje dla zabytku w niej umieszczonego skutków prawnych wynikających z przepisów wprowadzonych tą Nowelą. Nie staje się bowiem niejako automatycznie gminną ewidencją zabytków, o jakiej mowa w tej Noweli.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 cyt. Noweli, w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków założą odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków (ust. 1); w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków (ust. 2).

Przepis art. 7 ww. Noweli stanowi: "W terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków."

Z art. 8 Noweli ustawy o ochronie zabytków wynika zaś, że:

- do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (ust. 1);

- do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (ust. 2);

- do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa

w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (ust. 3).

Z powyższych regulacji wynika, że po wejściu w życie Noweli ustawy o ochronie zabytków organy gminy miały 2 lata od daty przekazania im przez wojewódzkich konserwatorów zabytków wykazów, o których mowa w art. 7 Noweli (tj. wykazów zabytków wskazanych w art. 1 pkt 5 lit. b tej nowelizacji), na utworzenie nowych gminnych ewidencji zabytków. W tak zarysowanym okresie przejściowym, podstawę do stosowania przez organy ochrony zabytków ich nowych, opisanych wyżej kompetencji, w zakresie m. in. uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy (oraz pozostałych decyzji wymienionych w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków), a także pozwoleń na budowę i rozbiórkę, stanowił natomiast wykaz, o którym mowa w art. 7 Noweli. Po upływie tego przejściowego okresu, podstawę do stosowania przez organy ochrony zabytków ich nowych kompetencji, przyznanych im omawianą Nowelą ustawy o ochronie zabytków, stanowią nowe gminne ewidencje zabytków, utworzone na podstawie przepisów omawianej Noweli. Nie zaś ewidencja zabytków przyjęta przez Radę zaskarżoną uchwałą.

Analiza przepisów przejściowych omawianej Noweli ustawy o ochronie zabytków również potwierdza zatem, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącego. Przyjęta nią ewidencja zabytków nie wywołuje bowiem obecnie żadnych skutków prawnych, opisanych przez niego w skardze.

Wobec tego, że skarżący nie wykazał skutecznie aby zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie przepisów

art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego spowodowało jednocześnie, że brak było podstaw do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.