Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 277/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z [...]r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu kurników nr 1 i nr 2, zlokalizowanych w J. 40, do wymogów prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z [...]r. Wójt Gminy Z. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek T. G. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu kurników nr 1 i 2, zlokalizowanych w J. 40, do wymogów prawa budowlanego.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że 29 marca 2017 r. na wniosek T. G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu obejmującej legalizację dwóch z trzech istniejących obiektów inwentarskich w J. 40. Wydana w tej sprawie decyzja Wójta Gminy Z. z [...]2017 r., znak: [...] stała się ostateczna. Złożony przez skarżącego nowy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu kurników nr 1 i 2, zlokalizowanych w J., do wymogów prawa budowlanego dotyczy tej samej sprawy. Organ pierwszej instancji nie doszukał się nowych okoliczności i odmiennego stanu faktycznego w żądaniu skarżącego. Z uwagi na powagę rzeczy osądzonej organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie T. G. wniósł o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie.

Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpatrzył merytorycznie jego skargi, ale ją odrzucił. Załączony do nowego wniosku raport oddziaływania na środowisko określa inny zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Inny jest więc stan faktyczny.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie z [...]r. podniósł, że wniosek skarżącego z 29 marca 2017 r. dotyczył wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu obejmującej legalizację dwóch z trzech istniejących obiektów inwentarskich w J.. W załączonym do tego wniosku raporcie oddziaływania na środowisko z 28 marca 2017 r. wskazano, że przedmiotem wniosku jest legalizacja dwóch budynków kurników, zlokalizowanych na działkach nr ewid. 315/2 i 315/4 w miejscowości J., przy uwzględnieniu istniejącego (legalnego) trzeciego kurnika jako integralnej całości istniejącej Fermy Drobiu w J. (str. 1-2 raportu). Z raportu wynika, że wszelkie obliczenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczyły trzech kurników. Organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie [...]2017 r. decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzją z [...]2017 r. nr [...]. Wniesiona skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucona. Oznacza to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest ostateczna i prawomocna. Wniosek skarżącego z 23 lipca 2019 r. dotyczy wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu kurników nr 1 i nr 2, zlokalizowanych w J. 40, do wymogów prawa budowlanego. Jak wynika z załączonego do wniosku raportu oddziaływania na środowisko z 21 lipca 2019 r. przedmiotem wniosku jest legalizacja dwóch budynków kurników, zlokalizowanych na działkach nr ewid. 315/2 i 315/4 w miejscowości J., przy uwzględnieniu istniejącego (legalnego) trzeciego kurnika jako integralnej całości istniejącej Fermy Drobiu w J. (str. 1-2 raportu). Z raportu wynika, że wszelkie obliczenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczą również trzech kurników. Oba raporty dotyczą tego samego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że raport oddziaływania na środowisko z 21 lipca 2019 r. określa inny zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, a więc zmienił się stan faktyczny organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący nie wskazał na czym polega inny zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Zawarte w obu raportach oddziaływania na środowisko obliczenia i przedstawione graficznie na rysunkach (str. 74-81 w obu raportach) izolinie stężeń amoniaku, dwutlenku azotu, stężeń pyłu PM10 i PM2,5, dwutlenku siarki, węglowodorów alifatycznych, aromatycznych i stężeń tlenku węgla są tożsame. Podobnie jeżeli chodzi o zasięg oddziaływania hałasu. Zdaniem organu drugiej instancji, w sprawie zachodzi tożsamość dotycząca podmiotu występującego z wnioskiem, przedmiotu sprawy, stanu prawnego i faktycznego. Uprawnione jest więc stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego będący przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Decyzja organu pierwszej instancji z [...]2017 r. była decyzją merytoryczną wydaną po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. również rozstrzygnęło sprawę merytorycznie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie T. G. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7 oraz art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy organ pierwszej instancji wzywał skarżącego do ustosunkowania się co do złożonego raportu oddziaływania na środowisko z 21 lipca 2019 r., czy organ drugiej instancji przeanalizował po raz drugi środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu, niewyczerpujące zbadanie przez organ różnic pomiędzy raportami oddziaływania na środowisko z 28 marca 2017 r. oraz z 21 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego. Raport oddziaływania na środowisko z 21 lipca 2019 r. określa inny zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Ponadto od wydania pierwszej decyzji Wójta Gminy Z. upłynął dłuższy okres czasu. Organy obu instancji nie zbadały wnikliwie stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji nie zapoznał się treścią załączonego do wniosku raportu oddziaływania na środowisko. Nie zbadał, czy nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu, czy organ pierwszej instancji wzywał skarżącego do ustosunkowania się co do treści złożonego raportu oddziaływania na środowisko z 21 lipca 2019 r. i czy przeanalizował po raz drugi środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu. Niewyczerpująco zbadał różnice pomiędzy raportami oddziaływania na środowisko z 28 marca 2017 r. i z 21 lipca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu kurników nr 1 i nr 2, zlokalizowanych w Jackowicach 40, do wymogów prawa budowlanego.

Podstawę prawną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącego 23 lipca 2019 r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W przepisie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje. Należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18).

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji stwierdziły, że wniosek skarżącego z 23 lipca 2019 r. dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętą decyzją Wójta Gminy Z. z [...]2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...]2017 r. Prawomocnym postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 917/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...]2017 r. Decyzje te są ostateczne i prawomocne. Oba raporty (z 28 marca 2017 r. i z 21 lipca 2019 r.) dotyczą tego samego przedsięwzięcia i są tożsame. W sprawie zachodzi tożsamość podmiotu występującego z wnioskiem, przedmiotu sprawy oraz stanu faktycznego i prawnego.

W ocenie sądu, analiza akt sprawy, wbrew argumentacji skarżącego, potwierdza zasadność tego stanowiska. W sprawie niniejszej oraz poprzednio rozstrzygniętej decyzją z [...]2017 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...]2017 r. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem obu wniosków skarżącego (z 29 marca 2017 r. i z 23 lipca 2019 r.) było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego dwa z trzech kurników (nr 1 i nr 2), zlokalizowanych w J. 40 na działkach nr ewid. 315/2 i 315/4, dla których prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a więc to samo przedsięwzięcie. Porównanie złożonych przez skarżącego raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 28 marca 2017 r. i z 21 lipca 2019 r. potwierdza prawidłowość stanowiska organów obu instancji, że stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że zawarte w obu raportach oddziaływania na środowisko obliczenia i przedstawione graficznie na rysunkach (str. 74-81 w obu raportach) izolinie stężeń amoniaku, dwutlenku azotu, stężeń pyłu PM10 i PM2,5, dwutlenku siarki, węglowodorów alifatycznych, aromatycznych i stężeń tlenku węgla są tożsame. Podobnie jeżeli chodzi o zasięg oddziaływania hałasu (str. 82-92 w obu raportach). Dodać należy, że tożsame są mapy zasięgu oddziaływania hałasu fermy (str. 94-97 w obu raportach). Ten sam jest przedmiot – ferma do tuczu brojlerów kurzych chowu ściółkowego o maksymalnej obsadzie 73 000 sztuk (292 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (str. 7 w obu raportach). Ta sama charakterystyka przedsięwzięcia – opis trzech obiektów inwentarskich kurników (str. 17-18 obu raportów). Pozostałe elementy obu raportów także są tożsame, w tym analiza odziaływania na stan zanieczyszczenia powierza atmosferycznego (str. 28-81 obu raportów), uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko (str. 159-162 obu raportów). Oba raporty różnią się jedynie datą ich opracowania. Chociaż w zażaleniu na postanowienie z [...]r. skarżący stwierdził, że inny jest zasięg oddziaływania przedsięwzięcia określony w raporcie, to nie wskazał żadnych różnic pomiędzy obu raportami. Różnice te nie zostały także wskazane w skardze. Twierdzenia skarżącego, że doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, a raport oddziaływania na środowisko z 21 lipca 2019 r. określa inny zasięg oddziaływania przedsięwzięcia uznać należy za ogólnikowe, gołosłowne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. W szczególności świadczy o tym analiza obu raportów. Chociaż istotnie w postanowieniu organu pierwszej instancji nie odniesiono się do treści obu raportów, to jednak organ drugiej instancji dokonał ich analizy, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a zawarte w nim wnioski uznać należy za prawidłowe. W tym stanie faktycznym nie było potrzeby podejmowania przez organy administracji dodatkowych czynności wyjaśniających, a zwłaszcza wzywania skarżącego do ustosunkowywania się do złożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko z 21 lipca 2019 r. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.

Okoliczność, że prawomocnym postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 917/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę na decyzję z [...]2017 r. powoduje natomiast taki skutek, że decyzja [...]2017 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...]2017 r. pozostają w obrocie prawnym i korzystają z waloru prawomocności.

Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie, dotyczące legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18).

Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wójta Gminy Z. z [...]2017 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...]2017 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu jest niedopuszczalne i to niezależnie od merytorycznej poprawności tego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie prawidłowo przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ sprawa kierowana do organu administracji publicznej dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy).

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

B.A.