Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 511/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku [...]r. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, składającego się z 7 turbin wiatrowych o łącznej mocy nominalnej 21 MW, w obrębach geodezyjnych: [...]wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą – [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła m. in. B. S., jako właścicielka działki nr [...], leżącej w przekonaniu odwołującej się w zasięgu faktycznego oddziaływania inwestycji. Zaskarżonej decyzji B. S. zarzuciła naruszenie art. 37 pkt 1 i in. ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 8, art. 77, art. 95 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i in. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej zwanej "u.o.o.ś."). W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła brak rozpatrzenia uwag i wniosków społeczeństwa, naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niegodność zaskarżonej decyzji z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r. uwzględniającym realizację przedsięwzięcia, uchybienie obowiązkowi uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, wydanie decyzji w oparciu o raport oddziaływania na środowisko dotknięty istotnymi brakami i nieprawidłowościami.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu m. in. odwołania B. S. umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że złożone w rozpoznawanej sprawie odwołania były niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, ponieważ wskazane w odwołaniu osoby, w tym również B. S. nie posiadali przymiotu strony postępowania w rozpatrywanej sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych –[...]. Kolegium w kontekście treści art. 28 K.p.a. wyjaśniło, że aby korzystać z przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest wykazanie interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Organ podkreślił, iż w zakresie cech znamionujących pojęcie interesu prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ma on być interesem osobistym, własnym, indywidualnym, konkretnym, aktualnym a nie ewentualnym oraz sprawdzalnym obiektywnie. Ponadto strona może występować w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi się opierać na przepisie prawa. Musi zatem istnieć przepis, będący podstawą do konkretnego roszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 marca 1999 r., I SA 1189/98).

W kontekście powołanego orzeczenia Kolegium podniosło, że wyłącznie przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza zatem dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Wykazanie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań polega zaś na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

W ocenie organu w przypadku decyzji o wydanie środowiskowych uwarunkowań prawem, które będzie stanowić podstawę do wyznaczenia stron, będą na przykład przepisy ustalające poszczególne standardy jakości środowiska. Zaznaczył, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stronami tego postępowania bezsprzecznie będą oprócz wnioskodawcy, także właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, jeżeli oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny - będzie przekraczać ustalone prawem standardy.

Kolegium wyjaśniło także, iż jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są konsultacje społeczne. Realizowane są one poprzez zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, ale wyłącznie w przypadku, gdy w sprawie sporządzany jest raport o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do udziału w takich konsultacjach ma prawo każdy, bez względu na jego status prawny. Prawo to ogranicza się jednak jedynie do możliwości składania uwag i wniosków co do realizacji przedsięwzięcia i nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnień strony w postępowaniu.

W ocenie organu w takim właśnie charakterze mogliby występować i występowali odwołujący się, dlatego też Kolegium nie uwzględniło odwołań złożonych przez wskazane w decyzji osoby i podmioty, w tym B. S.

Dla wyjaśnienia statusu w sprawie osób fizycznych, które złożyły odwołanie Kolegium zaznaczyło, iż określono odległość położenia na kopii mapy ewidencyjnej w skali do 1:5000, działki każdej z odwołujących osób oraz na podstawie obliczeń i danych zawartych w raporcie obszar oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia.

Podkreślono, że podstawowym negatywnym czynnikiem towarzyszącym eksploatacji elektrowni wiatrowych jest hałas emitowany do środowiska. Szczegółowa analiza raportu zawierającego m.in. oddziaływanie hałasu na przyległe tereny wykazała, że działki odwołujących się leżą poza strefą szkodliwego oddziaływania turbin. Jak wynika z danych zawartych w raporcie izolinia (izofona) akustyczna hałasu o poziomie nie przekraczającym 40 dB (normatyw nocny) nie przebiega przez teren działek, będących ich własnością. Badania odległości na kopii map wykazały, że odległość turbiny do nieruchomości położonych w obr. [...]wynosi: około 1100 m -od dz. nr [...], około 1000 m od dz. nr [...]około 2000m. Natomiast odległość od miejsca przebiegu izofony oznaczającej natężenie hałasu o wartości (na poziomie) 40 dB wynosi od 350 do 450 m od granic tych działek.

Organ zaznaczył, że nieruchomości odwołujących się w tym część z nich nie zabudowana znajdują się poza izofoną w związku z czym natężenie hałasu będzie przy granicy zabudowań znacznie niższe od dopuszczalnego. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomości odwołujących się znajdują w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji a inwestycja uniemożliwi lub utrudni korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, stosownie do treści art. 143 Kodeksu cywilnego.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie należało uznać, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie ingerowało w prawa rzeczowe odwołujących się. Powyższe skutkowało uznaniem, że nie mają oni interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, a tym samym nie posiadają przymiotu strony postępowania. Według organu odwoławczego świadczą o tym również podnoszone w odwołaniach kwestie, odnoszące się w istocie do interesu faktycznego, ponieważ dotyczyły szeroko pojętego interesu społecznego, tj. troski o ochronę środowiska, walory krajobrazowe oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję B. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. - poprzez odmowę przyznania statusu strony postępowania, pomimo, iż jest ona właścicielem nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania farmy wiatrowej oraz art. 74 Konstytucji RP - poprzez pozbawienie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do bezpieczeństwa ekologicznego oraz ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że badanie interesu prawnego organ odwoławczy ograniczył do stwierdzenia, że skoro działka strony skarżącej pozostaje poza granicami zakreślonymi przebiegiem izofony wyznaczającej linię negatywnego oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji, to nie służy jej przymiot strony postępowania. W przekonaniu strony skarżącej organ nie dokonał prawidłowej oceny kwestii wystąpienia interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie wstępne ustalanie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora, jednak nie zwalnia to organu administracji od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż organ ten nie jest związany deklaracjami inwestora.

Odnośnie przeprowadzonych przez organ ustaleń skarżąca wskazała, że powyższa, przytoczona z decyzji konstatacja co do braku interesu prawnego strony skarżącej jest przedwczesna. W postępowaniu jego uczestnicy podnosili, iż raport oddziaływania na środowisko, na podstawie którego dokonano ustalenia przebiegu izofony nie stanowi rzetelnego dowodu, zawiera braki merytoryczne, a w związku z tym nie odpowiada przepisom prawa, przy czym zarzuty te odnosiły się również do tej części dokumentu, która opisywała oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko na poszczególnych etapach realizacji przedsięwzięcia. Raport, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego pozbawiony był elementów, które pozwoliłyby ustalić zakres oddziaływań akustycznych we wszystkich fazach przedsięwzięcia, choćby na etapie budowy. W raporcie nie ma nawet skonkretyzowanych parametrów technicznych turbin (ich wielkości, mocy), które zostaną dookreślone na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Stąd na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy nieruchomości strony skarżącej pozostają poza zakresem oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji.

Skarżąca podniosła ponadto, że oddziaływanie farmy wiatrowej na środowisko nie ogranicza się wyłącznie do emisji hałasu. Kolegium natomiast w ogóle nie rozważyło, czy źródła istnienia interesu prawnego nie należy szukać także w innych normach prawnych.

W ramach ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązkiem organu jest każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie - wyznaczenie terenu w otoczeniu, który objęty jest oddziaływaniem tej inwestycji. Organ nie ustalił, czy planowana farma wiatrowa jest przedsięwzięciem odpowiadającym regulacjom rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 ze zm.). Organ nie badał, czy wystąpi emisja pola elektromagnetycznego i jaki będzie zakres oddziaływania tego pola. Istnieją zaś normy w zakresie emisji pola elektromagnetycznego określone rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie określenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Zdaniem skarżącej organ nie rozważył również kwestii oddziaływania infradźwięków, której źródłem będą turbiny, zaniechał oceny, czy nie wystąpi negatywny wpływ na stan zdrowia ludzi i zwierząt w otoczeniu. Podnieść też należy, że okoliczność, iż przyległe do farmy wiatrowej nieruchomości mają charakter rolniczy nie wyklucza występowania negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzkie.

Organ zaniechał zbadania, jaki wpływ na środowisko, w tym na możliwość użytkowania gruntów rolnych strony skarżącej będzie miał efekt zacienienia wywoływany przez takie skupisko elektrowni wiatrowych. Pojawiający się efekt zacienienia oddziałuje niekorzystnie na psychikę ludzką, a nadto obniża plony (z uwagi na ograniczony dostęp światła słonecznego). Następuje też ograniczenie możliwości wykorzystania działek na pastwiska (zwierzęta negatywnie reagują na infradźwięki). W przypadku ewentualnej awarii urządzeń występuje zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia. Tego zaś aspektu nie poruszyły organy obu instancji, co więcej zaakceptowały sytuację, że raport nie zawiera opisu oddziaływań w przypadku wystąpienia awarii, bezpodstawnie zakładając, że takie zdarzenie nie wystąpi. Realizacja inwestycji ogranicza wnioskujących o przyznanie im statusu strony w korzystaniu z prawa własności (obniża się cena gruntu, ograniczona jest możliwość ich zbycia).

W świetle powyższego, w ocenie strony skarżącej, istnienia podstawy prawnej interesu prawnego można się zatem doszukać w instytucjach prawa rzeczowego, które mają charakter norm materialnoprawnych.

Skarżąca podkreśliła, iż w kwestii oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to w omawianych przepisach ustawy byłaby mowa o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 ustawy Prawo ochrony środowiska obszaru ograniczonego oddziaływania.

W zakresie naruszenia art. 74 Konstytucji RP skarżąca podniosła, iż przepis ten obliguje władze publiczne do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Z norm konstytucyjnych wynika prawo powszechnego korzystania ze środowiska, o ile obejmuje ono korzystanie ze środowiska bez użycia instalacji w celu zaspokojenia osobistych potrzeb oraz potrzeb gospodarstwa domowego, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu. Prawo to ma charakter bezwzględny i nie jest ograniczone. Skoro zaś w niniejszej sprawie uczestnicy postępowania - osoby fizyczne wskazywały na konieczność ochrony przed negatywnym oddziaływaniem zamierzonej inwestycji obszarów chronionych prawem - obszar Natura 2000 oraz na negatywne oddziaływanie inwestycji na ornitofaunę i chiropterofaunę to już z ogólnych zasad konstytucji wynika, że istnieją normy publicznoprawne, z których wynikałyby bezpośrednio dla strony skarżącej określone prawa lub obowiązki w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca zaznaczyła, że za stronę postępowania uznał skarżącą organ pierwszej instancji. Otrzymała ona bowiem imienne zawiadomienie o rozprawie administracyjnej, jej nazwisko widnieje pod poz. 49 na liście stron znajdującej się w aktach sprawy. Jako strona występowała także na rozprawie administracyjnej, co wynika z treści załącznika nr 1 do protokołu rozprawy z dnia 8 sierpnia 2011 r. W ocenie skarżącej posiada ona zatem przymiot strony, jako właściciel działki nr [...], leżącej w zasięgu faktycznego oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia [...]. uczestnik postępowania – [...], wyraził stanowisko, że zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie, jako oczywiście bezzasadne. W ocenie uczestnika skarżąca - z przyczyn obiektywnych - nie posiada statusu strony, natomiast prezentowany przez nią w skardze interes faktyczny nie jest wystarczający do tego, aby występować przeciwko zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu pisma uczestnik podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy - co przyznała skarżąca w uzasadnieniu skargi - o zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia decyduje zasięg izofony 40 dB, tj. najbardziej restrykcyjnej wartości (dla pory nocnej) oddziaływania dźwięku określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826), przewidzianej między innymi dla terenów zabudowy jednorodzinnej, szpitali lub domów opieki społecznej. Zaznaczył, że zakres stron przedmiotowego postępowania zdefiniowany został na etapie złożenia przez [...]wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 74 ust.1 pkt. 3 i 6 u.o.o.ś. [...]dołączyła do wniosku mapę wraz z wypisem ewidencji gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowana [...] wraz z obszarem, na który będzie oddziaływać. Wniosek zakładał lokalizację w ramach planowanego przedsięwzięcia do 33 turbin wiatrowych, jednakże, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zdecydowano o tym, że ostatecznie zrealizowany zostanie wariant dopuszczający lokalizację do 7 turbin wiatrowych. Logiczną konsekwencją wynikającą ze zmiany skali planowanego przedsięwzięcia jest zmniejszenie zasięgu oddziaływania planowanej [...] na otoczenie. Niezależnie jednak od zmiany wariantu zdaniem uczestnika skarżąca nie mogłaby zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania zarówno w zakresie ostatecznie przyjętego, jak i pierwotnie planowanego wariantu. Skarżąca nie posiada bowiem tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się na obszarze wyznaczonym izofoną 40 dB. Wobec tego, Skarżąca nie posiada legitymacji do udziału w sprawie z przyczyn obiektywnych, a mianowicie braku interesu prawnego.

[...]podkreśliła również, że skarżąca nie mogła nabyć statusu strony wyłącznie w konsekwencji tego, że brała w swojej ocenie udział w postępowaniu w pierwszej instancji. Burmistrz prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej w pierwszej instancji. Wobec tego, dopiero w toku tego postępowania mógł ustalić status konkretnych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że organ imiennie powiadomił skarżącą o terminie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 8 sierpnia 2011 roku. Nie można jednak mieć wątpliwości co do tego, że w toku postępowania Burmistrz nie uznał skarżącej za stronę. Skarżąca brała udział wyłącznie w rozprawie administracyjnej, a nie w całym toku postępowania, co spowodowane było tym, iż już organ pierwszej instancji - zobowiązany do badania statusu podmiotów biorących udział w postępowaniu na każdym etapie sprawy - odmówił przyznania jej statusu strony.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się do odległości planowanej inwestycji od działki, której jest ona właścicielką, tj. działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, odległość lokalizacji działki od planowanej turbiny wynosi 400 m. Skarżąca oświadczyła również, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła osobiście w dniu [...]r.

Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wyjaśnił, że mapa z wyznaczoną przez projektującego farmę wiatrową izofoną i lokalizacją turbin została złożona do organu odwoławczego przez dewelopera.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując złożone m. in. przez skarżącą odwołanie od decyzji Burmistrza w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, zaskarżoną decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, uznając że skarżąca nie jest stroną sprawie.

Należy zgodzić się z organem II instancji co do formy i sposobu rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym w kwestii legitymacji procesowej strony. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Kwestia materialnoprawnej legitymacji strony wnoszącej odwołanie powinna być bowiem badana w toku postępowania odwoławczego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej zwana "CBOSA").

W fazie wstępnej postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 134 K.p.a. badaniu poddana może zostać jedynie kwestia dopuszczalności postępowania oraz terminowości złożenia środka zaskarżenia, które to warunki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione.

Zaznaczyć należy, w kontekście zarzutów skargi oraz stanowiska uczestnika, w kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji, że dla oceny posiadania przez skarżącą ww. przymiotu, stosownie do treści regulacji art. 28 K.p.a. w związku z unormowaniami u.o.o.ś., nie ma znaczenia okoliczność, czy skarżąca była bądź nie była uznawana za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem, niezależnie od ustaleń przyjętych w tym przedmiocie przez organ I instancji, samodzielnie ustalić zakres podmiotowy stron postępowania posiadających obiektywny interes prawny w sprawie oparty na normach prawa materialnego i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń następnie rozpoznać sprawę co do jej istoty, bądź też zakończyć ją niemerytorycznym rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W związku z powyższym ocenie poddać należy stanowisko organu odwoławczego w zakresie posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych – [...], w tym przede wszystkim motywy zapadłego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że wykazanie interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Dokonując oceny tego rodzaju oddziaływania w zakresie planowanej inwestycji organ odwoławczy wskazał, iż dla wyjaśnienia statusu w sprawie osób fizycznych, "które złożyły odwołanie określono odległość położenia na kopii mapy ewidencyjnej w skali do 1:5000, działki każdej z odwołujących osób oraz na podstawie obliczeń i danych zawartych w raporcie obszar oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia". Dalej zaznaczono, że podstawowym negatywnym czynnikiem towarzyszącym eksploatacji elektrowni wiatrowych jest hałas emitowany do środowiska, jednak jak wykazała szczegółowa analiza raportu zawierającego m.in. oddziaływanie hałasu na przyległe tereny, działki odwołujących się leżą poza strefą szkodliwego oddziaływania turbin. Izolinia (izofona) akustyczna hałasu o poziomie nie przekraczającym 40 dB (normatyw nocny), jak wynika bowiem z danych zawartych w raporcie, nie przebiega przez teren działek, będących ich własnością.

Organ zaznaczył, że badania odległości na kopii map wykazały, że odległość turbiny do nieruchomości położonych w obr. [...]wynosi: około 1100 m - od dz. nr [...], około 1000 m od dz. nr [...], a od działek nr [...]około 2000m. Natomiast odległość od miejsca przebiegu izofony oznaczającej natężenie hałasu o wartości (na poziomie) 40 dB wynosi od 350 do 450 m od granic tych działek. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomości odwołujących się znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a inwestycja uniemożliwi lub utrudni korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, stosownie do treści art. 143 Kodeksu cywilnego.

W kontekście powyższych ustaleń wskazać należy, iż za ich podstawę w kwestii oceny oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie emisji hałasu organ odwoławczy przyjął kopię mapy ewidencyjnej w skali do 1:5000, na której odręcznie (niebieskim tuszem) naniesiono linię określającą strefę oddziaływania hałasu (izofonę) o wartości 40 dB, jak również oznaczono posadowienie turbin oznaczonych nr A7 i A6 oraz sporządzono legendę. Oznaczono także (ołówkiem) miejsca posadowienia turbin A3, A4 i A5. W tan sam sposób (ołówkiem) naniesione zostały także na kopii mapy linie pomiędzy turbiną A6 a działkami nr [...]wraz adnotacją oznaczającą odległości pomiędzy turbiną A6 a tymi działkami, wynoszące odpowiednio 1100 m, 1200 m oraz 2000 m.

W świetle powyższego przyjąć należy, że określenie odległości położenia na kopii mapy ewidencyjnej działki każdej z odwołujących się osób polegało na ustaleniu odległości tych działek od miejsca posadowienia turbiny A6. W związku z powyższym zaznaczyć należy, że zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też ww. kopii mapy wskazuje, że w zakresie ustalenia strefy oddziaływania hałasu na działki otaczające teren planowanej inwestycji organ odwoławczy pominął stanowiącą własność skarżącej działkę o nr [...]. Nie jest też jasne, wobec złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika, że kopię mapy na podstawie której organ odwoławczy dokonał ustaleń w zakresie legitymacji procesowej osób wnoszących odwołanie, przedłożył deweloper, kto dokonał wyrysowania na ww. kopii mapy izofony o wartości 40 dB oraz miejsc planowanych miejsc posadowienia turbin, zarówno oznaczonych niebieskiem tuszem oraz ołówkiem, na podstawie których organ przeprowadził następnie ustalenia w zakresie odległości pomiędzy miejscem posadowienia turbiny A6 oraz przebiegu izofony o wartości 40 db, a działkami należącymi do osób odwołujących się. Nie jest również jasne w jaki sposób przeprowadzone zostało badanie przez organ tych odległości na kopii mapy. Na mapie tej nie zostały bowiem oznaczone odległości pomiędzy poszczególnymi działkami, a linią przebiegu izofony o wartości 40 dB. Na odległości 350 - 450 m wyznaczonej strefy hałasu o wartości 40 dB od granic działek otaczających planowaną inwestycję wskazano bowiem w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym przez inwestora. Odległości te nie znajdują natomiast potwierdzenia w zakresie ustaleń dokonanych w sprawie przez organ.

Powyższe ma znaczenie szczególnie w przypadku działki skarżącej. Podkreślić należy bowiem, że skarżąca w trakcie rozprawy podniosła, że odległość jej działki od miejsca planowanej lokalizacji najbliższej turbiny wynosi 400 m. Istnieje także uzasadniona wątpliwość co do tego, czy działka skarżącej według oznaczeń zawartych na poddanej analizie przez organ odwoławczy kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 obrębu [...]znajduje się w odległości co najmniej 350 m od linii wyznaczającej izofonę o wartości 40dB, skoro odległość 350-450 m miałaby dotyczyć także pozostałych weryfikowanych działek, znacznie oddalonych od wyznaczonej izofony (40 dB) w stosunku do działki skarżącej.

Zaznaczyć należy także, że organ nie wyjaśnił dlaczego w zakresie powyższej analizy kwestii oddziaływania akustycznego weryfikacji poddane zostały odległości wyłącznie w stosunku do tej jednej konkretnej turbiny A6 spośród siedmiu planowanych.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy ocenie przymiotu strony postępowania organ II instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, które mogą przesądzać o posiadaniu bądź braku przymiotu strony. W efekcie organ powinien wziąć pod uwagę wszelkie przepisy, które mają znaczenie dla oceny zakresu oddziaływania planowanej inwestycji i w ich kontekście dokonać następnie ustaleń w kwestii zakresu oddziaływania warunkującego ustalenie kręgu podmiotowego stron postępowania. W szczególności powinien wziąć pod uwagę wszystkie rodzaje oddziaływań, które zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko, w tym również te ujęte w nim oddziaływania, które w przypadku tego rodzaju inwestycji nie stanowią przedmiotu regulacji normatywnej.

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko poza zagrożeniem hałasem odnosił się także do innych typów potencjalnych zagrożeń, które wiążą się lub kojarzone są z tego rodzaju inwestycją, jak planowana, obejmując przy tym jednocześnie ich ocenę i skalę oddziaływania. Wskazać można choćby na kwestie oddziaływania akustycznego również na etapie realizacji inwestycji, a nie tylko funkcjonowania, zagadnienie oddziaływania infradźwięków, przewidywanych rodzajów i ilości odpadów oraz zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, czy też problematykę emisji pól elektromagnetycznych.

Odnieść należy się jeszcze do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 74 Konstytucji RP, w myśl którego władze publiczne obowiązane są do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska stanowi obowiązek tych władz. Przepis ten stanowi również, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, natomiast władze publiczne zobligowane zostały do wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

W kontekście powyższego unormowania ustawy zasadniczej zaznaczyć należy, że realizacja wskazanych w nim obowiązków oraz uprawnień władz publicznych i obywateli odbywa się przede wszystkim w zakresie i trybach określonych ustawą Prawo ochrony środowiska, jak również u.o.o.ś. - stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięć podejmowanych w rozpoznawanej sprawie. Zakres uprawnień obywateli w sprawach ochrony środowiska przejawiać może się w szczególności w prawie dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz udziale w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa poprzez możliwość składania uwag lub wniosków. Realizacja uprawnień w przypadku podmiotów posiadających interes prawny w określonych sprawach z zakresu ochrony środowiska załatwianych w drodze decyzji administracyjnej przejawiać może się także w możliwości ich udziału w takich sprawach w charakterze stron postępowania. Uprawnienia, o których mowa w art. 74 Konstytucji, także te które stanowią swoiste odzwierciedlenie obligatoryjnych obowiązków władz publicznych w zakresie zapewniania ochrony środowiska oraz prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom nie posiadają zatem pod względem podmiotowym w przypadku postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej charakteru nieograniczonego. Nie jest zatem możliwe dopuszczenie do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym w sprawie z zakresu ochrony środowiska, jako stron wszystkich potencjalnie zainteresowanych tym osób, w tym również tych które nie posiadają w danym postępowaniu interesu prawnego, obiektywnie znajdującego ochronę w normach materialnoprawnych. W przypadku zatem spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia rozstrzyganych w oparciu o u.o.o.ś. osoby nie posiadające w nich opartego na prawie materialnym interesu prawnego korzystać będą mogły wyłącznie z ograniczonego zakresu uprawnień w stosunku do osób posiadających w tych postępowaniach status strony. Zaznaczyć należy przy tym, że przepis art. 74 Konstytucji RP nie może stanowić samoistnej podstawy interesu prawnego w jakiejkolwiek sprawie. Określone w tym przepisie prawa i obowiązki władz publicznych i obywateli także nie mogą być interpretowane dowolnie, bowiem wspomniane już ustawy Prawo ochrony środowiska oraz znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie u.o.o.ś. dookreślają ich zakres. Z uwagi na powyższe zarzut skarżącej, co do naruszenia przepisu art. 74 ustawy zasadniczej, na tym etapie sprawy, nie może podlegać weryfikacji. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez skarżącą w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony warunkować może, w kontekście unormowań u.o.o.ś., naruszenie art. 74 Konstytucji RP.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie zadaniem organu odwoławczego była analiza wszystkich wymienionych w raporcie oddziaływania na środowisko rodzajów zagrożeń w stosunku działek stanowiących własność poszczególnych osób odwołujących się i ustalenie na podstawie dokonanych ustaleń okoliczności posiadania bądź nie przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Niniejszą analizę organ przeprowadził w sposób wybiórczy, ograniczając ją tylko do jednego źródła zagrożeń, a do tego w jego zakresie pominął działkę stanowiącą własność skarżącej. Organ nie wskazał także źródeł danych na jakich oparł zaskarżone rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien dokonać wszechstronnej analizy rodzajów oddziaływań i zakresów, które w myśl przepisów prawa mogą być związane z prowadzeniem planowanego przedsięwzięcia i ustalenie w ich kontekście kwestii posiadania przez skarżącą, jako właścicielkę działki nr [...], przymiotu strony.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt II), sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.