Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2565/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204 pkt 1, art. 184, art. 141, art. 183, art. 174, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 par. 2 ust. 1 pkt 1, par. 28 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 534/14 w sprawie ze skargi "K." Spółki z o.o. w K. na informację zawartą w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "K." Spółki z o.o. w K. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 534/14 oddalił skargę K. Sp. z o.o. w K. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że K. Sp. z o.o. w K., zwana dalej "skarżącą" lub "spółką", w dniu 24 maja 2013 r. złożyła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Agencja", wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 na realizację operacji polegającej na zakupie prasy do produkcji pelletu/brykietu ze słomy.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., w oparciu o art. 22 ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm., dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") Agencja odmówiła skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu wskazano, iż złożony wniosek nie spełnił warunków określonych w §10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444, z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.), gdyż skarżąca nie usunęła w terminie wszystkich braków wniosku, pomimo że dwukrotnie została wezwana przez organ do ich usunięcia. Agencja wskazała, że odmowa przyznania pomocy finansowej nastąpiła w związku z niedostarczeniem dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej przez osoby wchodzące w skład Zarządu spółki oraz w związku z niedostarczeniem prawidłowo sporządzonej dokumentacji ofertowej. W odniesieniu do pierwszej przesłanki odmowy organ wyjaśnił, że nie dostarczono wszystkich dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu przedsiębiorstwa, w szczególności w zakresie powiązania podmiotu ubiegającego się o pomoc z innymi przedsiębiorstwami oraz wielkości przedsiębiorstwa. Zdaniem Agencji, wyjaśnienia wraz z dokumentacją nadesłaną przez spółkę nie uwzględniają przy ustaleniu wielkości przedsiębiorstwa powiązań występujących poprzez osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy, mogące wywierać dominujący wpływ na przedsiębiorstwo Wnioskodawcy oraz inne przedsiębiorstwa. W związku z powyższym na podstawie dostarczonej dokumentacji nie można jednoznacznie zweryfikować statusu przedsiębiorstwa. Ponadto wyjaśnienia i nadesłane uzupełnienia nie uwzględniają w szczególności powiązań z innymi przedsiębiorstwami wynikających z faktu uprawnienia do reprezentowania tychże podmiotów przez osobę fizyczną będącą członkiem zarządu. Organ wskazał, że z uwagi na prowadzenie przez osoby fizyczne, uprawnione do reprezentowania Wnioskodawcy, działalności gospodarczej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, spółka została zobowiązana do dostarczenia odpowiedniej dokumentacji oraz tłumaczeń sporządzonych przez tłumacza przysięgłego. W uzupełnieniu dostarczono przetłumaczone sprawozdania finansowe dotyczące tylko jednej z osób wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania Wnioskodawcy oraz dokumenty rejestracji działalności gospodarczej sporządzone w języku oryginalnym. Zdaniem Agencji, z uwagi na zapisy w KRS dotyczące jednoosobowej reprezentacji członków zarządu ww. dane są niewystarczające w celu poprawnej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa.

W odniesieniu natomiast do drugiej przesłanki odmowy organ stwierdził, że spółka nie dostarczyła prawidłowej dokumentacji ofertowej pozwalającej potwierdzić prawidłowość przeprowadzonego postępowania ofertowego i kwalifikowalność planowanych wydatków. Agencja wskazała, że nadesłana wraz z drugim uzupełnieniem wybrana oferta firmy K.(1) sporządzona została w języku oryginalnym i nie dołączono do niej tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego, w związku z czym nie ma możliwości jednoznacznego potwierdzenia kwalifikowalności kosztów. Zdaniem organu, przeprowadzając postępowanie ofertowe Wnioskodawca nie zachował zasady uczciwej konkurencji, gdyż pozostałe dwie oferty mają identyczną treść i wszystkie oferty dotyczą tego samego modelu urządzenia.

Po bezskutecznym wezwaniu Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa, K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu zawartemu w piśmie Prezesa Agencji naruszenie:

1) art. 47 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), poprzez przyjęcie przez Agencję, iż skarżąca nie zachowała zasad konkurencyjności przy wyborze dostawcy na zakup prasy do pelletu w ramach postępowania ofertowego oraz poprzez błędną interpretację pojęcia "uczciwa konkurencja" zawartego w ww. przepisie ustawy;

2) § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., poprzez przyjęcie przez Agencję, iż skarżąca nie prowadzi przedsiębiorstwa określonego w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2005.227.1 – zwanego dalej rozporządzeniem nr 1698/2005;

3) art. 28 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005 poprzez przyjęcie przez Agencję, iż skarżąca nie należy do grupy mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, mimo posiadania dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu skarżącej;

4) zaleceń Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczących definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.Urz.UE L 124 z 20 maja 2003 r. zwanymi dalej "zaleceniami Komisji 2003/361/WE") poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie przez Agencję, iż w przypadku skarżącej ma miejsce wyjątkowa sytuacja, w której przy badaniu, czy spółka należy do grupy MŚP, koniecznym jest wziąć pod uwagę relacje między przedsiębiorstwami, które zachodzą między osobami fizycznymi oraz poprzez przyjęcie, iż członkowie zarządu skarżącej prowadzą indywidualną działalność gospodarczą na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej.

Ponadto w piśmie z 8 kwietnia 2014 r. skarżąca zarzuciła, że Agencja swoim działaniem naruszyła także zasadę zaufania do organów administracji publicznej, gdyż we wcześniejszym postępowaniu o dofinansowanie (w latach 2010-2012) spółka składała identyczne dokumenty dotyczące ustalenia statusu przedsiębiorstwa oraz dotyczące powiązań miedzy przedsiębiorstwami i na żadnym etapie wnioskowej procedury nie została wezwana do przedstawienia dokumentów dotyczących indywidualnej działalności gospodarczej członków zarządu.

Prezes Agencji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wskazał, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej reguluje rozporządzenie z 17 października 2007 r., które zostało wydane na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Odwołując się do art. 1, art. 3 zaleceń Komisji 2003/361/WE oraz motywu 12 preambuły do tych zaleceń, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że jeśli związki między przedsiębiorstwami zachodzą za pośrednictwem osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, to powinny one być interpretowane, jako związki zachodzące za pośrednictwem osoby fizycznej. Zatem w przypadku, gdy osoba prowadząca działalność gospodarczą pełni funkcję prezesa zarządu spółki, to mamy do czynienia ze spełnieniem warunków, o których mowa w przywołanych przepisach Zalecenia Komisji, tj. osoba fizyczna może wywierać dominujący wpływ na oba podmioty poprzez pełnienie funkcji prezesa w spółce oraz jednoosobowe kierowanie swoją działalnością gospodarczą. W przypadku, gdy prezes zarządu spółki prowadzi jednocześnie indywidualną działalność gospodarczą na tym samym rynku właściwym lub na rynku pokrewnym w stosunku do rynku, na którym działa spółka, to oba podmioty należy traktować, jako powiązane. Według Sądu I instancji, taki sposób oceny relacji między podmiotami gospodarczymi pozostaje w zgodzie z funkcjonalną interpretacją definicji MŚP. Należy bowiem mieć na względzie, argumentuje WSA, że przedsiębiorstwo prowadzone przez prezesa zarządu spółki o pokrewnym profilu działalności oraz dana spółka niewątpliwie mogą korzystać ze wspólnego źródła dostępu do informacji, kapitału, rynków oraz sieci dystrybucji, czy też nowych technologii. Z dużym prawdopodobieństwem również ich polityka rozwoju może być koordynowana i budowana na wspólnych podstawach, ponieważ kreuje ją ta sama osoba. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, a mianowicie informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym spółki o treści "W przypadku powołania zarządu wieloosobowego każdy członek zarządu jest uprawniony do składania oświadczeń w imieniu spółki", w ocenie Sądu I instancji, Agencja zasadnie zwróciła się do spółki z wezwaniem do dostarczenia dokumentacji niezbędnej do ustalenia statusu MŚP. Sąd przypomniał, że w odpowiedzi na drugie wezwanie organu złożone zostały wyjaśnienia, z których wynika, iż: " W przypadku członków zarządu spółki K., którzy dodatkowo prowadzą indywidualną działalność, zauważyć należy przede wszystkim, że nie mają oni możliwości pojedynczego oddziaływania i sprawowania kontroli nad spółką K. (...). Ponadto prowadzona przez nich działalność gospodarcza nie odbywa się na tym samym właściwym rynku lub na rynkach pokrewnych". Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wyjaśnienia zostały przez organ słusznie uznane za niewystarczające dla weryfikacji przedmiotowego wniosku. W szczególności zaś w zakresie ustalenia przesłanki braku prowadzenia przez członków zarządu działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych. WSA wskazał, że celem potwierdzenia prawdziwości wyjaśnień skarżącej, spółka powinna przedstawić dokumenty dotyczące prowadzonej przez członków zarządu działalności gospodarczej. Według Sądu I instancji, brak dokumentacji, której dostarczenia wymagała Agencja, uniemożliwił potwierdzenie statusu MŚP. Odnosząc się do natomiast do podnoszonej przez skarżącą okoliczności braku wystosowania do spółki wezwania dotyczącego dokumentacji odnośnie statusu MŚP na etapie oceny innego wniosku o dofinansowanie, Sąd I instancji stwierdził, że pozostaje to bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu z uwagi na odrębność prowadzonych postępowań konkursowych.

Odpierając, jako niezasadny, zarzut wadliwego ustalenia organu, iż spółka nie zachowała zasad uczciwej konkurencji w przeprowadzonym postępowaniu ofertowym - Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8, z późn. zm.), kontrole administracyjne wniosków o wsparcie obejmują w szczególności weryfikację zgodności operacji, dla której wnioskuje się o wsparcie, z obowiązującymi krajowymi i unijnymi przepisami dotyczącymi w szczególności, tam gdzie jest to stosowne, zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych odpowiednich obowiązkowych norm ustanowionych w prawodawstwie krajowym lub w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz racjonalności zaproponowanych kosztów, którą ocenia się za pomocą odpowiedniego systemu oceny, takiego jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający. Sąd I instancji wskazał, że na gruncie tej sprawy w zakresie prawa krajowego ma zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl natomiast art. 47 tej ustawy, podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację określonego we wniosku zadania, powinien przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. Według Sądu I instancji, w sytuacjach budzących wątpliwości w zakresie poprawności takiego postępowania, w szczególności w zakresie podobieństw w otrzymywanych przez wnioskodawcę ofertach, Agencja posiada uprawnienie do szczegółowego wyjaśnienia kwestii zachowania zasady uczciwej konkurencji w trakcie przeprowadzonego postępowania ofertowego. WSA przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, iż wszystkie oferty złożone wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy, mimo iż pochodziły od różnych wystawców, zawierały niemal identyczną treść (jedyną różnicą były dane oferenta i wartość oferty) oraz układ przedstawianych informacji. Z tego względu w pisemnym wezwaniu z dnia 19 lipca 2013 r. Agencja zobowiązała Spółkę do ponownego przeprowadzenia postępowania ofertowego. W wyniku tego wezwania dostarczono jedynie poprawione zapytania ofertowe. W konsekwencji w drugim wezwaniu z dnia 26 września 2013 r. wezwano wnioskodawcę do dostarczenia aktualnych ofert odpowiadających zapytaniom ofertowym. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że Agencja nie miała możliwości jednoznacznego potwierdzenia kwalifikowalności kosztów operacji, a to z tego względu, że nadesłana wraz z drugim uzupełnieniem wybrana oferta firmy sporządzona została w języku oryginalnym i nie dołączono do niej tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego (wbrew wymogom podanym w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy). Sąd stwierdził również, że ponadto pozostałe dwie oferty miały identyczną treść, co mogło wskazywać, że postępowanie ofertowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka K.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy i poprzez oparcie rozstrzygnięcia Sądu I instancji na dosłownym powtórzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu, co mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie:

1) art. 47 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych,

2) § 2.1. pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

3) art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005),

4) zaleceń Komisji z dnia 6 maja 2003 roku dotyczących definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (2003/361/WE - zwanymi dalej "zaleceniami Komisji");

II. Przepisów prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię:

a) art. 47 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Skarżąca nie zachowała zasad konkurencyjności przy wyborze dostawcy na zakup prasy do pelletu w ramach postępowania ofertowego oraz poprzez błędną interpretację pojęcia "uczciwa konkurencja" zawartego w ww. przepisie ustawy,

b) § 2.1. pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Skarżąca nie prowadzi przedsiębiorstwa określonego w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005),

c) art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Skarżąca nie należy do grupy mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, mimo posiadania niezbędnych do ustalenia statusu skarżącej dokumentów,

d) zaleceń Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczących definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich przedsiębiorstw - zwanymi dalej "zaleceniami Komisji") poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w przypadku skarżącej ma miejsce wyjątkowa sytuacja, w której przy badaniu, czy skarżąca należy do grupy MŚP, koniecznym jest wziąć pod uwagę relacje między przedsiębiorstwami, które zachodzą między osobami fizycznymi oraz poprzez przyjęcie, iż członkowie zarządu skarżącej prowadzą indywidualną działalność gospodarczą na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej;

2) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, a mianowicie poprzez niezastosowanie w stosunku do Skarżącej - w odniesieniu do składanych przez Skarżącą wniosków o wsparcie - systemu jednoznacznej identyfikacji, co doprowadziło do przyjęcia w stosunku do Skarżącej w dwóch procedurach wnioskowych, w tych samych okolicznościach, odmiennych ustaleń, a mianowicie, w trakcie procedury wnioskowej w roku 2010, iż Skarżąca należy do grupy MŚP, natomiast w trakcie procedury wnioskowej w roku 2013, iż skarżąca nie należy do grupy MŚP, w konsekwencji czego nastąpiła odmowa przyznania skarżącej pomocy finansowej ze środków unijnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny a także o orzeczenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 powołanej ustawy nie stwierdzono, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd kasacyjny upoważniony jest wyłącznie do oceny, czy zaskarżone orzeczenie uchybia przepisom wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że podstawy - na których ją oparto - nie znajdują usprawiedliwienia.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia). Jednakże tę kolejność rozpoznawania zarzutów należy zmodyfikować w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa, gdyż treść przepisu prawa materialnego warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni przepisów: § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007r.; art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005; oraz zaleceń Komisji z dnia 6 maja 2003 roku dotyczących definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich przedsiębiorstw (zarzuty opisane w punkcie II.1.b, c,d petitum skargi kasacyjnej) trzeba przypomnieć, że przesłanki przyznania pomocy wnioskowanej przez skarżącą spółkę określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich). W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., o pomoc może ubiegać się podmiot, który prowadzi przedsiębiorstwo określone w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Z kolei art. 28 ust. 3 ww. rozporządzenia Rady stanowi, iż wsparcie udzielane na mocy ust. 1 w maksymalnej stawce ogranicza się do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia Komisji 2003/361/WE. Z kolei art. 3 załącznika do Zalecenia Komisji wprowadza pojęcia przedsiębiorstwa niezależnego (ust. 1), przedsiębiorstwa partnerskiego (ust. 2) oraz przedsiębiorstw powiązanych (ust. 3). Uznanie, że dane przedsiębiorstwo jest przedsiębiorstwem powiązanym rodzi skutek określony w art. 6 ust. 2 w związku z ust. 3 załącznika do Zalecenia Komisji, polegający na tym, że dane dotyczące przedsiębiorstwa, w tym liczbę zatrudnionych osób, ustala się na podstawie sprawozdań finansowych i innych danych przedsiębiorstwa, przy czym, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, do danych dodaje się 100% danych każdego przedsiębiorstwa, które jest powiązane bezpośrednio lub pośrednio z danym przedsiębiorstwem. Wprowadzając pojęcie przedsiębiorstw powiązanych w art. 3 ust. 3 załącznika do Zalecenia Komisji określono w punktach a - d oraz akapicie 3 i 4 tego przepisu różne sytuacje, w których uznać należy, że przedsiębiorstwa są powiązane. Między innymi dotyczy to przedsiębiorstw pozostających w jednym z takich związków z osobą fizyczną lub grupą osób fizycznych działających wspólnie, jeżeli prowadzą swoją działalność lub część działalności na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych. Z powyższych regulacji wynika, że oceniając status przedsiębiorstwa należy ustalić, czy udziałowcy danego przedsiębiorstwa są udziałowcami w innych przedsiębiorstwach, czy przedsiębiorstwa te działają na tym samym lub pokrewnych rynkach. Należy wziąć także pod uwagę związki przedsiębiorstw z osobami fizycznymi. Mianowicie, w sytuacji gdy związki między przedsiębiorstwami zachodzą za pośrednictwem osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, to powinny być one interpretowane, jako związki zachodzące za pośrednictwem osoby fizycznej. Za takim rozumieniem omawianego uregulowania przemawia także orzecznictwo. Wiążącej wykładni powyższego przepisu dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wskazując w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., C–110/13, że artykuł 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika do zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwa można uważać za "powiązane" w rozumieniu tego artykułu, jeżeli z analizy nawiązanych między nimi stosunków prawnych i gospodarczych wynika, iż za pośrednictwem jednej osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających łącznie stanowią one jeden podmiot gospodarczy, nawet jeśli formalnie nie pozostają w jednej z relacji, o których mowa w art. 3 ust. 3 akapit pierwszy tego załącznika. Za działające łącznie w rozumieniu art. 3 ust. 3 akapit czwarty tego załącznika uważa się osoby fizyczne, które porozumiewają się w celu wywierania wpływu na decyzje handlowe danych przedsiębiorstw, co wyklucza, aby te przedsiębiorstwa mogły być uważane za niezależne gospodarczo od siebie. Realizacja tego warunku zależy od okoliczności sprawy i nie musi być koniecznie podporządkowana istnieniu więzów umownych między tymi osobami ani stwierdzeniu ich zamiaru obejścia definicji przedsiębiorstw mikro, małych lub średnich w rozumieniu powyższego zalecenia.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy ustalono, (co nie zostało podważone w skardze kasacyjnej), że niektórzy członkowie zarządu skarżącej spółki (a każdy z nich jest uprawniony do składania oświadczeń w imieniu spółki K.) dodatkowo prowadzą działalność gospodarczą. W tej sytuacji, w świetle tego, co już powiedziano, należało wyjaśnić relację między tymi podmiotami gospodarczymi (przedsiębiorstwami) w szczególności zaś ustalić, czy są to podmioty powiązane. W żadnym razie z zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji (a uprzednio organ) przyjął, iż członkowie zarządu skarżącej prowadzą indywidualną działalność gospodarczą na tym samym rynku właściwym lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej spółki. Jak już wskazano, ta okoliczność miała być dopiero badana przez organ. Jednakże nieprzedłożenie przez skarżącą spółkę żądanych w tym celu dokumentów uniemożliwiło organowi poczynienie stosowanych ustaleń a w konsekwencji nie pozwoliło na potwierdzenie statusu MŚP. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut opisany w punkcie II.1.d) petitum skargi kasacyjnej. W efekcie za nietrafne należy także uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie II. 1 b) c) petitum niniejszej skargi. Gdy chodzi o pierwszy z nich, to wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie przyjął, że skarżąca nie prowadzi przedsiębiorstwa określonego w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że odmowa przyznania pomocy finansowej nastąpiła w związku z niedostarczeniem dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej przez osoby wchodzące w skład Zarządu skarżącej spółki. Z kolei zarzut naruszenia art. 28 ust.3 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie należy do grupy mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, mimo posiadania niezbędnych dokumentów do ustalenia statusu skarżącej - jest niezasadny z tego już tylko względu, że za pomocą tego zarzutu skarżąca spółka usiłuje podważyć ustalenia faktyczne, nie zgłaszając jednak w tym zakresie żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ nie wyraziły natomiast sugerowanego przez stronę poglądu, że skarżąca nie należy do grupy mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw. Należy ponownie zaakcentować, że powodem odmowy przyznania pomocy był właśnie stwierdzony przez organ brak dokumentów niezbędnych do potwierdzenia statusu strony, jako MŚP. Dodatkowo należy wskazać, że uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego jest z nim sprzeczne. Na stronie 8 skargi kasacyjnej spółka przyznaje bowiem, że żaden z dokumentów znajdujący się w dyspozycji organu nie pozwolił na ustalenie, czy indywidualna działalność gospodarcza prowadzona przez członków Zarządu skarżącej odbywa się na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej. Przy czym, według wnoszącej skargę kasacyjną, to organ powinien zwrócić się do strony o dostarczenie dokumentów, na podstawie których mógłby dokonać takiej oceny. Ten pogląd skarżącej kasacyjnie należy uznać za błędny. Skarżąca pomija bowiem, że ustawodawca w art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zatem to strona ubiegająca się o pomoc ma obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. W tym przypadku odnośnie do tego, czy indywidualna działalność gospodarcza prowadzona przez członków Zarządu skarżącej odbywa się na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej. W wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1443/13 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się również na inne wyroki tego Sądu, stwierdził, że w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym, powyższy pogląd w pełni podziela. W świetle powyższego, niczym niepoparte wyjaśnienie skarżącej spółki, że członkowie Zarządu skarżącej nie prowadzą indywidualnej działalności gospodarczej na tym samym właściwym rynku lub rynkach pokrewnych w stosunku do skarżącej, oraz zawartość przesłanej dokumentacji, prawidłowo zostały uznane przez organ za niedostateczne dla potrzeb weryfikacji wniosku w omawianym zakresie. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uczynił, akceptując przedstawione stanowisko Agencji jako zgodne z prawem. Kwestionując natomiast w niniejszej skardze kasacyjnej przydatność dokumentów żądanych przez Agencję do oceny statusu strony, spółka usiłuje przerzucić na Agencję obowiązek zebrania dowodów w tym zakresie, co jest sprzeczne z wymienionym art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Za nietrafny należy także uznać zarzut sformułowany w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r., do którego odnosi się Sąd I instancji na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skarżąca spółka wskazała, że na żadnym etapie procedury wnioskowej dotyczącej projektu realizowanego w latach 2010-2012 strona nie była wzywana do przedstawienia dokumentów dotyczących indywidualnej działalności gospodarczej członków zarządu. Ocena prawidłowości ówczesnego postępowania wykraczałaby poza granice niniejszej sprawy (v. art.134 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego wyroku). W tej sytuacji, należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że dla oceny legalności zaskarżonego obecnie aktu nie może mieć znaczenia okoliczność braku wystosowania - w innej sprawie - wezwania dotyczącego dokumentacji odnośnie statusu MŚP. Tym bardziej, że w trakcie niniejszej procedury wnioskowej nie stwierdzono, że strona nie należy do MŚP. Trudno zatem uznać za zasadny zarzut niezastosowania wobec skarżącej spółki systemu jednoznacznej identyfikacji, co miałoby naruszać przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w zw. z art. § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął wszystkich braków w terminie, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio.

W przedmiotowej sprawie odmowa przyznania pomocy finansowej nastąpiła w związku z niedostarczeniem dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej prowadzonej przez osoby wchodzące w skład Zarządu skarżącej spółki oraz w związku z niedostarczeniem prawidłowo sporządzonej dokumentacji ofertowej. Dotychczas omówione zarzuty kasacyjne dotyczyły pierwszego z wymienionych powodów odmowy przyznania pomocy. Z kolei zarzut kasacyjny sformułowany w punkcie II.1. a petitum niniejszej skargi dotyczy drugiej przyczyny odmowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpatrywanej sprawy, nawet gdyby powyższy zarzut okazał się uzasadniony, to i tak nie mogłoby to prowadzić do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia, gdyż dla uznania prawidłowości podjętego przez organ (i Sąd) rozstrzygnięcia wystarczy, że jeden z wymienionych powodów odmowy zostanie oceniony, jako zgodny z prawem. Na gruncie tej sprawy omówione zarzuty skargi kasacyjnej nie zakwestionowały prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że wystąpiły przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Strona skarżąca, pomimo skutecznie skierowanego do niej ponownego wezwania, nie dostarczyła dokumentacji niezbędnej w celu potwierdzenia statusu spółki, jako MŚP. Ustalenie zaś statusu przedsiębiorstwa ubiegającego się o pomoc należy uznać za warunek podstawowy w omawianej procedurze.

Skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł także wywołać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie powyższego przepisu w niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia Sądu I instancji na dosłownym powtórzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu, co – zdaniem strony - mogło mieć istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wymienionych w punkcie I podpunkty 1-4 petium skargi kasacyjnej. Stanowiska skarżącej spółki nie sposób podzielić. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania postawione mu przez analizowany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. WSA w Warszawie podał i wyjaśnił zasadnicze powody uznania, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5 listopada 2013 r. odpowiada prawu. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, także w powiązaniu z przepisami prawa materialnego i procesowego zastosowanymi w sprawie. To, że prawidłowa wykładnia Sądu jest zbieżna ze stanowiskiem organu, a nie z oczekiwaniami skarżącej spółki, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną spółki K. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).