Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 373/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27  ust. 2,  art. 31 a  ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję znak: [...], na mocy której wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1 decyzji) oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt. 1 (pkt 2 decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy.

Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja ta została dostarczona do punktu sprzedaży, należącego do M. R., tj. do prowadzonego przez niego punktu sprzedaży [...] ul. [...], w [...].

W dniu [...] października 2010 r. w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do M. R. po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, pobrano te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu.

Badania przeprowadzone przez Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w [...] wykazały, iż w produktach pochodzących z punktów sprzedaży prowadzonych przez M. R., znajduje się substancja: 1-Pentylo-3(4metoksy-1-nafoilo)1H-indol (JHW-081) - kontrolowana przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancja ta wykazuje działanie psychoaktywne. Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

M. R. złożył w dniu 20 października 2010 r. wniosek do Głównego Inspektora Sanitarnego o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku, strona wskazała, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa zawartym w art. 6, art 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 14, art. 30 § 3, art 32, art. 33, art. 40, art. 42, art. 107, art 108, art. 156 oraz art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony decyzja naruszyła także przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisy prawa międzynarodowego oraz art. 2, art 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Odnosząc się do zarzutu strony organ zauważył, iż, przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania.

Organ wskazał, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Przepis ten odnosi się do "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktóww obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Organ podniósł dalej, że decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na ochronie prawa.

Państwowa Inspekcja Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji.

W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 ustawy o PIS służą ochronie zdrowia ludzkiego. Dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia. Zamiast "rozszczepionej" i rozrzuconej administracji terenowej, decyzję wydaje organ centralny, co znaczenie zwiększa ekonomikę prowadzonych postępowań.

Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, iż konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w §1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w §1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Należy także stwierdzić, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 k.p.a.).

Zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przez GIS art. 62 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania.

Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna (tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania . W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia.

W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji.

Organ wskazał, że w przypadku gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

W przypadku decyzji w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji.

Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

W orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. W postanowieniu z dnia 28 września 2001 r. NSA / I SAB 2/01/ stwierdził, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie". Również SN w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. / III RN 135/03/ podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)".

Doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia.

Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, nie zastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

W treści decyzji z dnia [...] października 2010 r. wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia, który, w związku z tym, zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego - organu administracji wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania.

Organ podkreślił, iż produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał M. R. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. R. zarzucając naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego.

W ramach zarzutu dotyczącego naruszeń przepisów postępowania wskazał na uchybienia przepisów: art. 107 kpa o polegające na nieoznaczeniu strony postępowania w decyzji z dnia [...] października 2010 r., art. 33 kpa poprzez uznanie, że pracownik sklepu był pełnomocnikiem skarżącego, a w konsekwencji: art. 28 kpa i dopuszczenie do czynności osoby nieuznanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego za stronę, art. 10 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału osobie rzekomo uznanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego za stronę, art. 40 kpa poprzez jego niezastosowanie i doręczenie pisma osobie do tego nieuprawnionej, art. 42 kpa poprzez jego niezastosowanie i niedoręczenie pisma do siedziby przedsiębiorcy, art. 35 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i załatwienie sprawy w terminie dłuższym, niż wskazany w ustawie, art. 36 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się na pozostawaniu w zwłoce pomimo wyznaczonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego terminów; art. 62 kpa poprzez niekonsekwentne jego stosowanie - uznanie, że występuje łączność podmiotowa spraw, gdy treść postanowień o przedłużaniu terminu wskazuje na wnioski odmienne; wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że przyczyną zatruć były środki zwane potocznie "dopalaczami" w sytuacji, gdy brak jest na to jednoznacznych dowodów, a wyniki badań, na które powołuje się organ, nigdy nie zostały stronie doręczone; wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że oferowane przez skarżącego produkty są szkodliwe dla zdrowia w sytuacji, gdy środki te były nie do spożycia i brak jest jednoznacznych dowodów na twierdzenia Głównego Inspektora Sanitarnego, art. 75 i nast. kpa poprzez ich niezastosowanie - brak dowodów w sprawie, nie uwzględnianie wniosków dowodowych, nie zawiadomienie o terminach i miejscach dokonywania przez Organ czynności, nie wysłuchanie strony, błędną ocenę rzeczywistości, brak opinii biegłego - nie doręczenie rzekomo istniejących wyników badań, art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010r. - brak elementarnych składników decyzji, art. 127 § 3 i 4 kpa poprzez nadanie decyzji z dnia [...] października 2010r. rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy naczelne organy administracji państwowej wydając decyzję, takiego rygoru nadawać nie mogą, a także niekonsekwentne działanie Organu - wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, a następnie zwlekanie z wydaniem decyzji przez ponad rok, art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie wyrażające się na nie pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie - nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie moich praw i obowiązków, nieudzielanie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, nie ustosunkowanie się do zarzutów decyzji, art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie - niezapewnienie czynnego udziału stronie na każdym etapie postępowania, naruszenie przepisów postępowania - art. 11 kpa poprzez jego niezastosowanie - nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się Organ przy wydawaniu decyzji, natychmiastowe zastosowanie przymusu, art. 14 kpa poprzez jego niezastosowanie - wielokrotne odstępstwa od zasady pisemności przy prowadzeniu postępowania, art. 31 Konstytucji poprzez nakazanie zachowania, które nie było przez prawo zakazane, wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że w sklepie prowadzonym przez skarżącego znajdował się środek [...] oraz, że produkty sprzedawane przez skarżącego są środkami podobnymi do "[...]" w sytuacji, gdy produkty oferowane przez skarżącego były legalnie zakupione, posiadały atesty i nie były zabronione przez jakąkolwiek ustawę; naruszenie elementarnych zasad prawa - zasady lex retro non agit; wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że koniecznym było niezwłoczne działalnie w sytuacji, gdy działalność kolekcjonerska na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej istniała od 2007r. i była prowadzona zgodnie z przepisami prawa, art. 6 kpa wyrażające się na działaniu bez podstaw prawnych - zakazanie prowadzenia działalności gospodarczej zgodnej z przepisami prawa, powoływanie się na regulacje wprowadzone później, niż wydana decyzja, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie przepisów procedury, działanie uniemożliwiające wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał na uchybienia przepisom art. 27 ust. 2 ustawy o inspekcji sanitarnej, poprzez jego błędną wykładnię - przyjęcie, że występował stan zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, gdy faktycznie nie było ku temu przesłanek, a w konsekwencji: art. 88 ust 1 Konstytucji poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. zastosowanie miały przepisy wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która weszła w życie w dniu 12 listopada 2010 r., a w konsekwencji: art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez uznanie, że oferowane przez skarżącego produkty nie są zgodne z zasadniczymi wymaganiami oraz zagrażają bezpieczeństwu określonym w odrębnych ustawach w sytuacji, gdy przeprowadzona przez pracowników inspekcji kontrola, tego nie wykazała, art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez uznanie, że produkty oferowane przez skarżącego nie były bezpieczne w sytuacji, gdy przeprowadzona przez pracowników inspekcji kontrola, tego nie wykazała, art. 38 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną jego wykładnię - uznanie, że dane zawarte w rejestrze CEIDG nie są jawne i umieszczenie ich w decyzji czy też rozdzielniku naruszałoby przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a w konsekwencji: ustawy o ochronie danych osobowych poprzez przyjęcie, że oznaczenie strony stanowi naruszenie przepisów w niej wyrażonych (Organ wskazuje na wszystkie przepisy), art. 32 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie i bezprawne dyskryminowanie zarówno skarżącego, jak i prowadzonej przez niego legalnej działalności gospodarczej, art. 65 Konstytucji poprzez zabronienie skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej zgodnej z prawem, art. 1 i nast. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że działalność prowadzona przez skarżącego jest niezgodna z przepisami prawa oraz uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej, której wolność jest zagwarantowana przepisami prawa, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego naruszenie wyrażające się na zakazaniu prowadzenia działalności gospodarczej zgodnej z przepisami prawa i nierówne traktowanie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyrażające się na utrudnianiu prowadzenia działalności gospodarczej niezabronionej przepisami prawa w sytuacji, gdy przepisy prawa nakazują wspieranie przedsiębiorców,

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej zw. ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej zw. upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, było przeprowadzenie właściwych badań próbek poszczególnych produktów, zabezpieczonych w sklepie skarżącego, potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw znajdują się wyniki badań pięciu produktów ("[...]" 10x0,5g, "[...]" 10x0,5g, "[...]" 10x0,25g, "[...]" 10x0,5g, "[...]" 10x025g) z ośmiu stwierdzonych w sklepie skarżącego (oprócz ww. jeszcze – "[...]" 1x0,25g, "[...]" 6x0,25g, "[...]"- kapsułki pod nazwą "[...]" 2x025g). Ponadto wskazać należy, że z postanowień o zabezpieczeniu nr [...] z [...] października 2010 r. i [...] z [...] października 2010 r. nie wynika, by wszystkie z tych produktów zostały zabezpieczone – postanowieniami nie został objęty produkt "[...]" 1x0,25g.

W przebadanych produktach stwierdzono występowanie substancji zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii tj. 1-Pentylo-3(4metoksy-1-nafoilo)1H-indol (JHW-081). Jednakże na ten temat brak jest jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji, nie wspominając o ich analizie, tj. omówieniu wyników badań znajdujących się w aktach sprawy i wskazaniu ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie w przypadku ich zażycia.

Główny Inspektor Sanitarny, który mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, wszystkich zabezpieczonych produktów, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. Przede wszystkim jednak, co wyżej zaznaczono, w aktach sprawy nie znajdują się wyniki badań wszystkich zabezpieczonych przez organ produktów. Z ośmiu zabezpieczonych produktów organ przebadał pięć, jednakże w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób nawet do badań tych pięciu produktów. Nie wyjaśnił ich wpływu na życie lub zdrowie ludzkie. Uzasadnienie decyzji jest zatem sporządzone wadliwie, gdyż nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z których innym dowodom odmówił wiarygodności. W rezultacie organ rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonego przez niego, konkretnego sklepu nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 .k.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepów, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Takiego postępowania w niniejszej sprawie zabrakło.

Nie można też zaliczyć do faktów powszechnie znanych innych okoliczności wskazanych przez organ jako takie fakty tj. ilości przypadków odnotowanej interwencji medycznej z powodu zażycia dopalaczy, ilości przypadków zatruć tzw. dopalaczami, liczby osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych. Informacje te organ uznał za fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a). Stanowi to niewątpliwe nadużycie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

W aktach sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd brak było wszystkich wyników badań laboratoryjnych, wyników konsultacji medycznych i analizy wpływu tych substancji na zdrowie człowieka. Organ nie może - ingerując tak znacznie w swobodę działalności gospodarczej - opierać się wyłącznie na początkowych, wstępnych ustaleniach bez jakiejkolwiek weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. Jeżeli organ powołuje się na okoliczność zabezpieczenia określonych próbek produktów celem ich przebadania, to zobligowany był do przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Należy w tym miejscu podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] organ podał m.in., że dalsze badania potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny jednakże to lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w szczególności nie poparte całkowicie konkretnym materiałem dowodowym musi zostać ocenione jako arbitralne i wręcz gołosłowne. Co istotne w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego zabezpieczono kilka produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże - jak wskazano wyżej - brak jest wyników badań wszystkich tych produktów i ich wpływu na zdrowie człowieka. Tymczasem nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ orzekał w oparciu o niepełny materiał sprawy, z zabezpieczonych ośmiu produktów w aktach sprawy znalazły się badanie tylko pięciu. Ponadto brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do badań zabezpieczonych produktów przesądza o wadliwości decyzji organu.

Należy również wskazać na niekompletność materiału sprawy. Niedopuszczalną sytuacja jest okoliczność by organ powołując się w uzasadnieniu decyzji na określone fakty nie posiadał potwierdzenia ich w zebranej dokumentacji sprawy. Sytuacja taka stwarza wrażenie orzekania oderwanego od realiów sprawy. I tak należy wskazać, że w aktach brak jest pisma Ministra Zdrowia z [...] października 2010 r. W aktach znajduje się natomiast polecenie służbowe wydane przez Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie, czy jest o oczywista omyłka pisarska, czy też faktycznie w aktach powinno się jeszcze znajdować pismo z dnia [...] października 2010 r.

Reasumując Sąd w niniejszej sprawie podzielił zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji 7 k.p.a., art. 77 § 1 , 80 i 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do uwzględnienia badań substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w sklepie należącym do skarżącego i które zostały zabezpieczone w dniu [...] i [...] października 2010 r. W rezultacie tych badań Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy ww. substancje są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.