Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 431/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 7, art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 10
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Gdańsku sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr 1161/XLVII/10 w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 kwietnia 2010 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Jako podstawę prawną uchwały wskazał art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) i art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.).

W złożonym w dniu 21 maja 2012 r. piśmie R. B. wezwał Sejmik do usunięcia naruszenia jego uprawnienia do zagospodarowania jego działki

nr [...] położonej w O., gmina S. Wskazał, że dla działki tej nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej położenie w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego, co narusza § 5 pkt 8 ww. uchwały. Zdaniem skarżącego uchwała nie precyzuje pojęcia "inne zbiorniki wodne", co powoduje, że najmniejsze nawet zagłębienie z wodą uniemożliwia prowadzenia jakichkolwiek prac na posiadanych działkach. Prawodawca lokalny uprawniony był do określenia, jakich zbiorników wodnych dotyczy zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie 100 m od ich brzegów oraz na jakiej części obszaru zakaz ten obowiązuje. Organ stosujący prawo nie jest uprawniony do arbitralnego określenia, czy do danego rodzaju zbiornika wodnego zakaz ten obowiązuje, bowiem właściwość ta zastrzeżona została dla prawodawcy lokalnego, który przedmiotowy zakaz wprowadził.

W skardze z dnia 10 lipca 2012 r. R. B. zaskarżył ww. uchwałę w części dotyczącej sformułowania "inne zbiorniki wodne" i wniósł o przyznanie mu prawa budowy siedliska rolniczego na jego działce nr [...] w O.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc ponadto, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej przez skażonego inwestycji na działce nr [...] w O. z uwagi na jej położenie w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, co stanowi naruszenie § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego, spod pojęcia zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 7 i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody należy wyłączyć inne zbiorniki wodne, takie jak oczka wodne.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie wskazując, że zakaz określony w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały znajduje swoje uzasadnienie w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Sejmiku oczko wodne znajdujące się na działce skarżącego jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu ww. przepisu. Skoro Sejmik w uchwale nie doprecyzował, jakich zbiorników wodnych ona dotyczy, oznacza to, że dotyczy ona wszystkich bez wyjątku zbiorników wodnych położonych na terenach chronionego krajobrazu. Tam gdzie prawodawca nie wprowadza wyjątków od przyjętej zasady, nie wolno ich domniemywać. Uchwała nie zawiera żadnych pojęć, które byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sejmiku nie zachodzi spełnienie przesłanek prawnych znoszących zakaz budowy przez skarżącego w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowy zbiornik wodny jest położony na terenie W. Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 "B.".

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. skarżący oświadczył,

że na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

z dnia 11 sierpnia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1629/11, oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej,

może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się uchwała Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w części dotyczącej sformułowania "inne zbiorniki wodne", zawartego w § 5 pkt 8 uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2 czerwca 2010 r. Nr 80, poz. 1455 (dostępna w Systemie Informacji Prawnej LEX). Zgodnie z tym przepisem na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w § 1 ust. 1, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa

w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Stosownie do treści tego przepisu, na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Przedmiotowa uchwała, na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), na objętym nim obszarze województwa pomorskiego, reguluje zagadnienia związane z jedną z form ochrony przyrody, zatem wydana została w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Uchwała w zaskarżonej części narusza interes prawny skarżącego, albowiem ogranicza, wynikające z przysługującego mu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w O., prawo zabudowy, poprzez zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych. Nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie 100-metrowej od linii brzegowej zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce nr [...].

Mając powyższe na uwadze, jak również fakt, że skarżący

w dniu 21 maja 2012 r. wezwał Sejmik do usunięcia naruszenia prawa, spełnione zostały przesłanki do merytorycznej oceny zgodności z prawem uchwały w zaskarżonej części.

Wskazać należy, że w istocie skarżący kwestionuje kwalifikowanie jako "inne zbiorniki wodne" niewielkich zbiorników, jak glinianki, sadzawki, baseny, czy oczka wodne. Nie jest natomiast przedmiotem zaskarżenia istota zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej jezior, rzek i innych zbiorników wodnych, na terenach obszaru chronionego krajobrazu. Zakaz ten wynika

z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, którego treść została powtórzona w kwestionowanym w skardze § 5 pkt 8 uchwały. Również ten przepis ustawy posługuje się pojęciem innych zbiorników wodnych obok zbiorników stanowiących jeziora i rzeki. Zauważyć należy, że pojęcia innych zbiorników wodnych zaskarżona uchwała, jak również ustawa o ochronie przyrody nie definiują, zatem dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy przede wszystkim zastosować metody wykładni celowościowej. Natomiast używane w innych ustawach pojęcia, służące do zdefiniowania pojęcia zbiornik wodny, nie mogą być wprost przenoszone na grunt ustawy o ochronie przyrody i wydanych na podstawie jej przepisów aktów prawa miejscowego.

Mieć również należy na uwadze, że obszar chronionego krajobrazu, według art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Ochronie w ramach tej formy ochrony przyrody podlega zatem krajobraz jako całość, na którą składają się, występujące w terenie, zróżnicowane elementy i obiekty. Ochronie nie podlegają natomiast samodzielnie poszczególne elementy krajobrazu. Jeżeli na danym terenie występuje krajobraz, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie go ochroną w formie obszaru chronionego krajobrazu, to występujące na tym terenie elementy, czy obiekty podlegają ochronie jako całość, bez względu na ich charakter. Występowanie zbiorników wodnych na obszarze chronionego krajobrazu powoduje, że zbiornik ten staje się elementem krajobrazu, którego wartość przyrodnicza uzasadniała objęcie tego krajobrazu ochroną. Nie ma natomiast znaczenia charakter tego zbiornika wodnego. Dla ochrony krajobrazu istotne są bowiem zarówno występujące w nim obiekty zajmujące większy obszar (np. jeziora), jak i te które są stosunkowo niewielkie (np. stawy, sadzawki, baseny, wyrobiska, zapadliska z wodą, czy oczka wodne). Podobnie nie ma znaczenia dla wartości przyrodniczej krajobrazu, czy występujący w nim zbiornik wodny jest zbiornikiem naturalnym, czy tez sztucznym, jak np. zbiorniki pochodzenia antropogenicznego, w tym oczka wodne pozostałe po wydobywaniu torfu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest również okoliczność, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zbiorników wodnych. Przyjąć należało w konsekwencji, że intencją ustawodawcy było objęcie ochroną na podstawie ww. ustawy wszelkich zbiorników wodnych. W konsekwencji również przepis

§ 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały dotyczy wszelkich zbiorników wodnych bez względu na ich charakter. Regulacja ta uzasadniona jest celami, dla których ustanawia się obszar chronionego krajobrazu na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

W świetle powyższych rozważań słuszne jest stanowisko organu,

który w odpowiedzi na skargę powołał się na argumentację zawartą w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 sierpnia 2011 r.,

nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2011 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowej zagrody rolniczej na działce skarżącego nr [...] w O. Podkreślić przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający skargę R. B. na powyższe postanowienie, nie znalazł podstaw do jego uchylenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 27 lutego 2012 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1629/11). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ww. postanowieniu słusznie wskazał m.in., że użyte

w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody pojęcie "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć jako inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne powstałe zarówno w wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu – bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że zbiornik wodny występujący w pobliżu jego działki, nie jest innym zbiornikiem wodnym w rozumieniu

§ 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie mogła uzasadniać zakwestionowania zgodności z prawem tego przepisu. Przepis ten jest bowiem zgodny z brzmieniem

art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, który ma takie samo brzmienie. Odmienna interpretacja tego pojęcia, proponowana przez skarżącego, nie stanowi sprzeczności ww. postanowienia uchwały z prawem. Przeciwnie, próba wprowadzenia, jak to sugerował skarżący w uzasadnieniu skargi, wyłączeń spod pojęcia innych zbiorników wodnych takich obiektów jak glinianki, sadzawki, baseny czy oczka wodne stanowiłoby naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Sejmik województwa nie został bowiem upoważniony do tworzenia definicji pojęć, innych niż zawarte w ustawie o ochronie przyrody. Podobnie w ustawie brak jest upoważnienia dla sejmiku województwa do określenia jakich zbiorników wodnych dotyczy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od ich brzegów. Tego rodzaju postanowienia uchwały stanowiłyby przekroczenia upoważnienia ustawowego i w razie ich zaskarżenia przez uprawniony podmiot podlegałyby stwierdzeniu nieważności.

Z powyższych względów podejmowane przez skarżącego próby wykazania, że istniejący w pobliżu jego działki nr [...] w O., zbiornik wodny nie jest "innymi zbiornikiem wodnym" w rozumieniu § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały, a także w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Dla zaliczenia danego zbiornika wodnego do kategorii innych zbiorników wodnych w rozumieniu ww. regulacji prawnych, nie ma bowiem znaczenia jego charakter, wielkość, a także kwalifikacja prawna. Wskazać w tym miejscu tylko należało, że definicja oczka wodnego zawarta w art. 4 pkt 10 ustawy

z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) została utworzona na potrzeby regulacji tej ustawy. Nie może być w związku z tym wprost przenoszona na grunt ustawy o ochronie przyrody, a tym bardziej dla kreowania definicji zbiornika wodnego. Ponadto również w ww. definicji oczka wodnego wskazano, że jest to śródlądowy lub śródleśny zbiornik wodny o powierzchni 1 ha, nie podlegający klasyfikacji gleboznawczej.

Przywołana przez skarżącego publikacja autorstwa Wojciecha Radeckiego nie przesądza o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę przepisów prawa. W szczególności autor ten dokonał jedynie analizy przepisów prawa, na podstawie których została zaskarżona uchwała podjęta, co oznacza jedynie, że dokonał wykładni przepisów prawa pozytywnego, z którym zaskarżona ustawa musi pozostawać w zgodzie. Publikacja stanowi wyraz poglądów autora, na temat użytego

w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, pojęcia "innych zbiorników wodnych", do których nie należy według niego zaliczać takich obiektów jak np. glinianki, baseny, sadzawki, zbiorniki przeciwpożarowe, czy oczka wodne. Z powołanych wyżej względów Sąd nie podziela tego poglądu. W szczególności nie znajduje uzasadnienia dopuszczalność poszukiwania definicji zbiornika wodnego, na potrzeby wykładni

art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w innych aktach prawnych (takich jak np. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy ustawa – Prawo wodne). Ponadto, jak to już wyżej Sąd zważył, celem ustawodawcy, wprowadzającego przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody było objęcie ochroną wartościowego przyrodniczo krajobrazu, bez względu na charakter występujących w nim elementów przyrody, co dotyczy również występujących, w objętym ochroną krajobrazie, zbiorników wodnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie narusza przepisów prawa i tego względu, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną, orzekł jak w sentencji wyroku.