Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 904/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 608/14 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 608/14) oddalił skargę M.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej PINB) decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił zatwierdzenia inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego wybudowanego samowolnie przez M. L. na działce nr [...]/1 w miejscowości M. gm. [...] oraz odmówił zalegalizowania budynku i dopuszczenia go do użytkowania. Jednocześnie ten organ nadzoru budowlanego nakazał M.L. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na powyższej działce.

W uzasadnieniu tej decyzji PINB podał, iż M.L. opisany budynek gospodarczy wybudowała z naruszeniem § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Wskazał organ I instancji, iż budynek gospodarczy został wybudowany bez pozwolenia po dniu 23 lutego 2010 r., z naruszeniem prawa własności działek T.W. (dz. nr 75) oraz E.M. małżonków T. (dz. nr ew. [...]/2), które to działki bezpośrednio sąsiadują z działką M.L. (dz. nr [...]/1). Do dnia 23 lutego 2010 r. zinwentaryzowany geodezyjnie budynek gospodarczy usytuowany w miejscu wzniesionego po tym dniu obiektu posiadał inne wymiary i położenie. Powołując się na mapę inwentaryzacyjną z dnia 15 grudnia 2009 r. PINB podał, iż budynek gospodarczy usytuowany był tuż przy granicy z działką nr [...] będącą własnością T.W. i w oddaleniu około 3,5 m – 4,5 m od działki nr [...]/2 będącej własnością E. i M. małżonków T. Według załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, budynek gospodarczy znajdujący się na dz. nr [...]/2, w 1992 r. posiadał wymiary ok. 3,80 m x 7,80 m. Budynek zaś wzniesiony po 23 lutego 2010 r. posiada wymiary 4,90 m x 12,24 m, wchodząc na działkę nr 75 ścianą południową i zachodnią 77 cm od granicy działki [...]/1 oraz 16 cm ścianą północną i zachodnią na całej długości tj. 12,47 m ściany zachodniej budynku. Ten budynek M.L. wzniesiony w 2010 r., ścianą północną wchodzi na działkę [...]/2 E. i M.T. na odległość 146,5 cm od granicy tej działki z działką nr [...]/1. Organ I instancji wskazał, iż budynek gospodarczy wybudowany przez M. L. w 2010 r. jest usytuowany na trzech działkach i posiada wymiary 4,99 m x 12,24 m.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wniosła M.L. Podała, iż organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej oceny materiału dowodowego w odniesieniu do daty wybudowania spornego budynku gospodarczego i nie zastosował się do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/11. Zarzucała M.L., że szkic sytuacyjny do inwentaryzacji powykonawczej nie może być podstawą do ustalania, że budynek przekracza granice działki. Dodała, iż nawet gdyby uznać, że budynek faktycznie przekracza granice jej nieruchomości, to jedynie nieznaczne jego części są położone poza granicami tej działki i nie wiadomo czy rozbiórka tych części byłaby wystarczająca.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M.L. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,87 m x 12,16 m i wysokości 3,50 m - 4,51 m usytuowanego na działce nr ew. [...]/1 położonej w miejscowości M. 53 A g. [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji streścił dotychczasowe postępowanie i przywołując art. 28 Prawa budowlanego podał, że przedmiotowy budynek został wybudowany po 1995 r. Na potwierdzenie tego wniosku organ odwoławczy wskazał na oświadczenia: T.W. z dnia 12 lipca 2010 r., M.B. z dnia 11 lipca 2010 r., J.B. z dnia 11 lipca 2010 r., R.D. z dnia 12 lipca 2010 r. oraz P.W. z dnia 12 lipca 2010 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z oświadczeń tych wynika, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego miała miejsce w 2008 r. W efekcie wykonanych prac powstał nowy obiekt - budynek murowany o większych rozmiarach - w miejsce poprzednio istniejącego budynku drewnianego. Podkreślił organ II instancji także, iż analiza wyrysów z map ewidencyjnych sporządzonych na rok 1992 oraz 2009 wskazuje, iż budynek gospodarczy w aktualnym kształcie nie odpowiada obiektowi istniejącemu na tej nieruchomości w 1992 r. Na wybudowanie tego obecnego obiektu niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. Organ odwoławczy podkreślił, że z protokołu wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych poprzednio w ewidencji gruntów i budynków, sporządzonego przez uprawnionego geodetę (protokół został przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego Starostwa Powiatowego w Radomiu w dniu 10 lipca 2012 r.) wynika, iż sporny obiekt nie tylko usytuowany jest w części na działce T.W., ale również częściowo na działce E. i M.T. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy budynek nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się zaś do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/11, iż: "Organy nie rozważyły, czy rozbiórka części budynku mogłaby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nie rozważyły również, czy przekroczenie granicy rzeczywiście musi skutkować nakazem rozbiórki, zwłaszcza gdy skarżącej przysługiwałoby roszczenie o wykupienie ziemi zajętej pod budowę przy nieumyślnym przekroczeniu granicy (art. 231 kodeksu cywilnego)", MWINB w Warszawie podkreślił, że T.W. w toku całego postępowania wskazywała, że nie wyraża zgody na wybudowanie budynku w granicy swojej nieruchomości, nie wspominając o fakcie przekroczenia granicy. Tym samym organ II instancji stwierdził, iż nie można zalegalizować obiektu w takim stanie, jaki jest obecnie. Na potrzeby postępowania legalizacyjnego, M.L. nie przedstawiła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnoszącego się do działki nr [...] oraz [...]/2, położonych w miejscowości [...]. Nie wskazała również, aby było prowadzone postępowanie sądowe w sprawie roszczenia z art. 231 K.c.

M.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego w toku ponownie prowadzonego postępowania, wskazań WSA w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 styczna 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/11, co do możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia w toku postępowania administracyjnego dowodu w postaci opinii biegłego geodety, w sytuacji gdy istniejące w sprawie rozbieżności w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku, wynikające z różnych map sporządzonych w różnych datach, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie na jakiej długości i szerokości skarżąca przekroczyła granice sąsiadujących działek,

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w toku postępowania administracyjnego dowodu w postaci opinii z zakresu budownictwa, celem ustalenia czy częściowa rozbiórka budynku spowodowałaby jego zniszczenie,

- art. 80 k.p.a. poprzez swobodną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego w następstwie braku ustosunkowania się do treści oświadczeń E.T., D.S. i M.S. i zaniechania przesłuchania ich w charakterze świadków, pomimo wniosku skarżącej i nie przedstawienie w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowiska w zakresie ich wiarygodności, co skutkowało dowolnym i niekonsekwentnym ustaleniem, że budowa budynku gospodarczego na działce skarżącej miała miejsce w 2008 r.,

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolne, niejednoznaczne i niekategoryczne ustalenie daty wybudowania budynku gospodarczego na działce skarżącej,

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł się organ administracji oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r. (VIII SA/Wa 608/14) oddalił skargę M.L. na opisaną powyżej decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Sąd podał, że kluczowe dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustalenie daty zakończenia budowy spornego obiektu.

WSA w Warszawie wskazał, że analiza zeznań i oświadczeń: T.W. M.B., J.B., R.D. i P.W. w kontekście wyrysów z map ewidencyjnych trafnie doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że sporny budynek został wybudowany w 2008 r. Nie odpowiada on bowiem budynkowi przedstawianemu na mapie z 1992 r. Porównanie kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1992 r. oraz mapy, na której przedstawione obiekty budowlane zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 marca 2010 r. i wpisano do ewidencji pod nr 1576-10/10, jak również kopii mapy dołączonej do protokołu wyznaczenia punktów granicznych wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 10 lipca 2012 r. nr ewidencyjny 1576-10/12 – prowadzi do wniosku, iż budynek przedstawiany na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1992 r. jest innym budynkiem niż istniejący na kopii mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 marca 2010 r., a który jest przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Wprawdzie przedstawienie budynku, na który organ wskazuje jako na wcześniejszy budynek drewniany, na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1992 r. nie jest jednakowe, to wszystkie te mapy przedstawiają jednak ten budynek jako mniejszy od istniejącego obecnie i w całości przy tym położony w granicach działki skarżącej (nr [...]/1). Wskazywana przez organ dokumentacja geodezyjno - kartograficzna i ocena w jej świetle zeznań wymienionych osób nie może być uznana za dowolną i pozbawioną logiki. Doprowadziła ona do ustalenia daty powstania spornego budynku w sposób pozwalający na określenie przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że poprawność ustaleń organu odwoławczego, iż istniejący obecnie budynek powstał w 2008 r., w miejsce wcześniej istniejącego mniejszego budynku drewnianego potwierdza także treść aktu notarialnego z dnia 22 maja 1995 r. Rep. A Nr 1367/95 (karta 38 i nast. akt administracyjnych), z którego wynika, iż w dacie sporządzenia tego aktu na działce istniał jedynie budynek mieszkalny. Brak jest tam bowiem informacji o jakimkolwiek budynku gospodarczym. Według oświadczenia skarżącej złożonego podczas rozprawy administracyjnej z dnia 3 stycznia 2013 r., sporny budynek gospodarczy został zrealizowany w 1992 r., rozbudowany w 1993 r. Z uwagi na to, iż z map przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1992 r. wynika, iż budynek na działce nr [...]/1 został naniesiony, aczkolwiek innej wielkości i inaczej usytuowany niż na późniejszych mapach, w ocenie sądu I instancji wiarygodne są twierdzenia wskazywanych przez organ odwoławczy świadków, co do istnienia poprzednio mniejszego budynku drewnianego, który nie stanowił wartości istotnej do rozliczenia między stronami ww. aktu notarialnego, tak jak to miało miejsce w odniesieniu do budynku mieszkalnego. Z opisu technicznego inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego oraz opinii technicznej z dnia 31 maja 2010 r. mgr inż. K.K. także nie wynika, aby budynek nosił cechy rozbudowy.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę na to, że mimo nieodniesienia się organu odwoławczego do oświadczeń świadków powołanych przez skarżącą tj: E.T., D.S. i M.S., to fakt zakwestionowania prezentowanego przez M. L. stanowiska jest równoznaczny z tym, że wskazanym świadkom także odmówiono wiarygodności.

W ocenie WSA w Warszawie trafne są także ustalenia organu co do naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji poprawnie oparły się na wynikach pomiarów przedstawionych w protokole wyznaczenia punktów granicznych, wpisanym do ewidencji zasobu Starostwa Powiatowego w Radomiu w dniu 10 lipca 2012 r., z których bezspornie wynika fakt przekroczenia granicy przy budowie spornego obecnie budynku.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca chcąc zwalczać ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia winna była wykazać stosowną inicjatywę dowodową (przestawić dowód z opinii biegłego geodety i z zakresu budownictwa).

WSA w Warszawie uznał także, iż orzekające organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. i wykonały wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 804/11. Organy administracji zostały zobligowane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności co do daty budowy i wielkości przekroczenia granicy działki. Sąd wówczas dostrzegł też potrzebę rozważenia zasadności orzekania rozbiórki w przypadku, gdyby skarżącej przysługiwało roszczenie o wykupienie części działki przewidziane w art. 231 k.c. oraz dopuszczalność orzekania częściowej rozbiórki i legalizację części budynku. Wskazał też na brak stosownych rozważań co do możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, także przy uwzględnieniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Orzekający obecnie WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że ustalony został stan faktyczny w odniesieniu do daty powstania budynku, jego usytuowania i wielkości przekroczenia granic działki należącej do skarżącej. W tym też kontekście organy nadzoru budowlanego rozważyły możliwości doprowadzenia zabudowy do stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do warunków techniczno-budowlanych. Rozważyły też okoliczności warunkujące dopuszczalność legalizacji, jak również rozbiórkę części budynku, zwróciły także uwagę na brak wykazania przez skarżącą, iż toczy się cywilne postępowanie sądowe, którego podstawą byłby art. 231 k.c.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.12.2014 r. wniosła M.L. Oparła skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania, wskazując na uchybienie następującym przepisom:

1. art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 80 K.p.a. poprzez swobodną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego i brak ustosunkowania się do treści oświadczeń świadków skarżącej tj: E.T., D.S. i M.S., a także brak przesłuchania tych osób w charakterze świadków, pomimo zgłoszonego wniosku, co skutkowało dowolnym i niekonsekwentnym ustaleniem, że budowa budynku gospodarczego na działce skarżącej miała miejsce w 2008 r.,

2. art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolne, niejednoznaczne i niekategoryczne ustalenie daty wybudowania budynku gospodarczego na należącej do skarżącej działce [...]/1 położonej w Mireniu,

3. art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77§1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego geodety, w sytuacji gdy istniejące w sprawie rozbieżności w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku, wynikające z różnych map ewidencyjnych sporządzonych w różnych datach, nie pozwalały na precyzyjne i nie budzące wątpliwości ustalenie położenia przedmiotowego budynku i przekroczenia granic sąsiednich działek,

4. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. póz. 1409), poprzez brak uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego w toku ponownego postępowania administracyjnego wskazań sądu administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/11 co do możliwości zastosowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Doprowadziło to do niezasadnego oddalenia skargi na przedmiotową decyzję, w następstwie chybionej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, co do okoliczności mających istotnych wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej podała, że punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego jest ustalenie daty zakończenia jego budowy na działce [...]/1. Ma to kluczowe znaczenie dla możliwości zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do ustalenia umiejscowienia przedmiotowego budynku na działce [...]/1 (oraz względem działek sąsiednich) w okresie przed 1995 r. oraz w czasie późniejszym, w tym jego powierzchni, niezbędna jest analiza dowodów w postaci dokumentów geodezyjnych, które są niejednoznaczne. Ustalenie Sądu jakoby budynek zlokalizowany na działce nr [...]/1 przed 1996 r. był mniejszy aniżeli ten istniejący obecnie jest całkowicie dowolne, albowiem wyrysy map ewidencyjnych nie zawierają danych w zakresie powierzchni budynków. W związku z czym porównanie powierzchni obiektu budowlanego przed 1995 r. i po tej dacie może nastąpić jedynie orientacyjnie. Dowód w postaci biegłego geodety mógłby odpowiedzieć na pytanie, biorąc pod uwagę rozbieżności wynikające z w/w dokumentów, jaka była powierzchnia budynku gospodarczego przed 1995 r., a jaka jest obecnie, co pozwoliłoby na jednoznaczne rozstrzygnięcie powstałego sporu. Argumentacja sądu I instancji, jest chybiona z tego powodu, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby na powierzchnię budynku gospodarczego przed 1995r. i po tej dacie. Nie jest przekonujące oparcie się na kryterium "wielkości" budynku na podstawie wyrysów ewidencyjnych. W ocenie skarżącej, uzupełniające oparcie się przez organy administracji, na dowodach osobowych w tym zakresie, w szczególności na zeznaniach świadków, którzy zostali zawnioskowani przez T.W., uczestniczkę pozostającą w sporze ze skarżącą, powoduje, że dokonano dowolnej oceny dowodów, dyskredytując zawartość merytoryczną oświadczeń osób, zawnioskowanych do przesłuchania przez skarżącą. Organ administracji winien na rozprawę administracyjną skutecznie wezwać świadków, których dane adresowe widniały w aktach sprawy, zaś wymaganie od skarżącej aby na rozprawę przybyła ze swoimi świadkami, nie ma oparcia w przepisach prawa.

Podkreślała skarga kasacyjna, że nawet jeśliby założyć, że przedmiotowy budynek powstał na działce skarżącej w 2008 r. to nie budzące wątpliwości ustalenie, że przekracza on granice działki [...]/1, bez przeprowadzenia prawem przewidzianych dowodów musi budzić zastrzeżenia. Skoro skarżąca odmówiła podpisania protokołu wyznaczenia punków granicznych w dniu 24 maja 2012 r., to obowiązkiem organu było kwestię tę rozstrzygnąć ostatecznie. Skarga kasacyjna nie podzieliła argumentacji sądu I instancji w zakresie wskazującym na obowiązek inicjatywy dowodowej skarżącej. Podkreślała, ze M.L. nie ma odpowiedniego wykształcenia i nie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Dlatego brak wiedzy o możliwościach składania odpowiednich wniosków dowodowych, powinien zostać uzupełniony przez działanie organu administracji z urzędu. Biorąc również pod uwagę rozbieżności w zakresie usytuowania granic oddzielających działkę [...]/1 oraz 75 i [...]/2 nie sposób stwierdzić na podstawie materiału dowodowego znajdującego się aktach sprawy, czy na przestrzeni lat rozbudowano istniejący na działce [...]/1 budynek gospodarczy w związku z czym przy jego rozbudowie przekroczono granice działek sąsiednich, czy też zmieniły się granice tychże działek poprzez fakt ich dokładniejszego pomiaru geodezyjnego w późniejszym czasie.

Zwracała też uwagę skarga kasacyjna, że jednym ze wskazań WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 804/11 było, aby przy ocenie możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego budynku do stanu zgodnego z prawem wziąć pod uwagę możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, określonego w art. 9 ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonej decyzji nie sposób dostrzec tego, czy przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego była wskazana kwestia. W żaden sposób nie ustalono, czy w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, który umożliwiałby zastosowanie w/w przepisu prawa. Analizy takowej również nie można dopatrzeć się w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Domagał się oddalenia skargi kasacyjnej akcentując niezasadność wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. WSA w Warszawie, oddalając bowiem skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11.04.2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego stanowiącego własność M.L. - nie naruszył żadnego z przepisów powołanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że zarzuty podniesione względem zaskarżonego wyroku podzielić można na dwie grupy. Pierwsza (pkt 1-3 skargi kasacyjnej) zmierza do zakwestionowania przyjętego przez WSA w Warszawie stanu faktycznego sprawy. Druga (pkt 4) odnosi się natomiast do niewykonania wskazań orzekającego uprzednio w sprawie sądu, tj. wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 804/11.

Odnośnie do przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w ocenie NSA nie budzi wątpliwości ustalenie, że sporny budynek został wybudowany w 2008 r. Okoliczność ta bowiem została prawidłowo ustalona nie tylko na podstawie zeznań przesłuchanych w sprawie świadków (por. niżej), których wiarygodność nie została podważona w toku postępowania, ale również – na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Chodzi tu w szczególności o wyrysy z map ewidencyjnych. Jak trafnie bowiem wskazał orzekający sąd I instancji, porównanie mapy z 1992 r., z mapami z 2010 r. i 2012 r. prowadzi do wniosku, że obiekt uwidoczniony na najwcześniejszej mapie jest obiektem mniejszym w stosunku do istniejącego obecnie. Nadto, mapa z 1992 r. ukazuje, że przedmiotowy wcześniejszy budynek w całości położony jest w granicach działki stanowiącej własność skarżącej (nr [...]/1), podczas gdy mapy późniejsze dowodzą przekroczenia granicy tej działki. Podkreślić należy, że brak cech rozbudowy tego istniejącego obecnie budynku (por. opis techniczny inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego oraz opinia techniczna z 31 maja 2010 r. mgr inż. K.K.), przy niekwestionowanych zeznaniach świadków, a także rozbieżnościach w powierzchni spornego budynku wynikających z kolejnych map powodują, że należycie sąd I instancji przyjął, iż budynek będący przedmiotem postępowania powstał w 2008 r., w miejsce wcześniej istniejącego mniejszego obiektu. Skarga kasacyjna akcentuje przy tym, że wobec braku dopuszczania w sprawie dowodu z opinii biegłego geodety, ustalenia sądu I instancji co do powierzchni budynków uwidocznionych na kolejnych mapach nie są kategoryczne (są wyłącznie orientacyjne). Zauważyć jednak trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie uwzględnia tego, iż wszystkie wskazane wyżej mapy, sporządzone są w tej samej skali (1:1000). Nadto, stanowią one dokumenty urzędowe, korzystające z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (stwierdzone). Mając to na uwadze należy uznać, że miarodajne było dokonane przez organ administracji i aprobowane przez sąd I instancji ustalenie, że cechy budynku uległy zmianie na przestrzeni kolejnych lat, skoro ze wskazanych map niezbicie taki wniosek wynika. Dowodzenie powyższej okoliczności opinią biegłego, wbrew skardze kasacyjnej, nie było więc w sprawie niezbędne.

Również jako niewadliwe należało ocenić te wywody sądu I instancji, które odnosiły się do braku przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżącą M. L.. To uchybienie organów administracji nie miało jednak wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że okoliczność dotycząca daty wybudowania spornego obiektu przede wszystkim została ustalona w pełni obiektywnymi dowodami z dokumentów (wskazanymi powyżej), a jedynie uzupełniająco (pomocniczo) posłużono się spójnymi i kategorycznymi zeznaniami świadków, złożonymi we wskazanym zakresie.

Reasumując, zarzuty odnośnie do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie okazały się usprawiedliwione.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 9 Prawa budowlanego, poprzez brak uwzględnienia wskazań poprzednio orzekającego sądu, co do możliwości zastosowania w sprawie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych należy zauważyć, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26.01.2012 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 804/11) wskazując powyższą kwestię podkreślił jednocześnie, że orzekające organy administracji nie ustaliły, czy sporny budynek rzeczywiście narusza granice działek. Sąd zalecił zatem dokładne zbadanie tego aspektu ocenianej sprawy. Ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało natomiast, że przedmiotowy obiekt jest usytuowany z przekroczeniem granicy działki nr [...]/1, zarówno od strony sąsiedniej działki nr 75, jak też od strony działki nr [...]/2. W takich, okolicznościach faktycznych, uregulowana w art. 9 Prawa budowlanego instytucja "odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych" nie ma zastosowania. Wzniesienie budynku z przekroczeniem (naruszeniem) granicy działki inwestora, nie jest objęte możliwością "legalizacji" tego stanu w trybie wskazanej instytucji prawnej.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.