Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3031/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m. [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Prezydenta m. [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak:

[...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "[...]KWPSP", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Mienia Skarbu Państwa z upoważnienia Prezydenta [...] od decyzji Komendanta Miejskiego Powiatowej Straży Pożarnej [...] (dalej: "KMPSP", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku nałożonego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. i ustalił nowy termin jego realizacji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w dniu 18 i 29 czerwca 2018 r. na podstawie upoważnienia KMPSP w budynku akademickim nr [...], zlokalizowanym na terenie Osiedla Akademickiego "[...]", ul. [...] w [...], zostały przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze. Zakres tych czynności dotyczył między innymi kontroli przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że obiekt ma następującą charakterystykę przeciwpożarową:

- jest budynkiem wolnostojącym o wymiarach w podstawie 13,02 x 38,04 m,

- wysokość budynku to 6,5 m, a więc kwalifikuje się do grupy budynków niskich (N) z poddaszem nieużytkowym,

- budynek jest niepodpiwniczony,

- kubatura budynku wynosi 1713 m³,

- budynek w całości stanowi jedną strefę pożarową,

- zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL V – w budynku znajdują się 34 miejsca noclegowe,

- budynek jest wyposażony w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantem 25 z wężem półsztywnym.

W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono występowanie uchybień w zakresie braku zapewnienia pełnej sprawności technicznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantem wewnętrznym 25 z wężem półsztywnym, w zakresie zapewnienia parametrów hydraulicznych instalacji. Stan techniczny instalacji określono na podstawie raportu z przeglądu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wewnętrznej DN 25 sporządzonego 25 sierpnia 2017 r. Zgodnie ze wskazanym raportem ciśnienie na hydrancie wynosi 0,1 MPa, natomiast wydajność 42 dm³/min (tj. 0,7 dm³/s). Równocześnie kontrolujący w raporcie wskazali właściwe parametry wymagane przepisami – minimalna wydajność poboru wody mierzona na wylocie prądownicy hydrantu 25 powinna wynosić 1 dm³/s, zaś ciśnienie na zaworze odcinającym hydrantu wewnętrznego powinno być nie mniejsze niż 0,2 MPa. W związku z tym badana instalacja wodociągowa przeciwpożarowa nie spełnia wymagania w zakresie parametrów technicznych w i zakresie wydajności poboru wody oraz ciśnienia dynamicznego dla Domów Studenckich nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podczas kontroli przedstawiono także umowę dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartej między Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta [...], a Akademią [...] im. [...] w [...].

W związku z ujawnionym naruszeniem, pismem z 9 lipca 2018 r., zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 620 ze zm.) stwierdzono, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia naruszeń jest właściciel budynku.

Następnie KMPSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nakazał Skarbowi Państwa - Prezydentowi [...] wykonanie obowiązku polegającego na doprowadzeniu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...], do stanu pełnej sprawności technicznej, w sposób zapewniający minimalne parametry pracy hydrantu wynoszące: 0,2 MPa - ciśnienie, 1 dm3/s - wydajność. Wskazano, że sprawność techniczną hydrantu należy potwierdzić stosownym protokołem z przeprowadzonego badania, a termin na wykonanie obowiązku ustalono na dzień

31 grudnia 2018 r.

Pismem z dnia 10 września 2018 r. Dyrektor Zarządu Mienia Skarbu Państwa wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego [...]KWPSP uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i wskazał nowy termin - do dnia 30 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Odpowiedzialność za realizację powyższych zobowiązań, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Na gruncie regulacji § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r.. Nr 109. poz. 719, dalej: "Rozporządzenie") właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mają obowiązek utrzymywać urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice w stanie pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej.

Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie KMPSP w sposób prawidłowy określił strony w postępowaniu oraz zobowiązał podmiot, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia odpowiednich parametrów technicznych sieci wodociągowych. Dodatkowo, organ I instancji w sposób jasny i wyczerpujący wskazał jakie czynności podmiot zobowiązany powinien wykonać w celu poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu.

Równocześnie organ II instancji podniósł, że zgodnie z przedstawioną umową dzierżawy zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...] jednoznacznie wynika, że napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania wyżej wymienionej instalacji wodnej przeciwpożarowej) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa. Omawiany obowiązek nie mógłby być nałożony na Akademię [...], gdyż dotyczy on konieczności przeprowadzenia prac inwestycyjnych polegających na wymianie instalacji wodociągowej, doprowadzającej wodę do przeciwpożarowych hydrantów wewnętrznych, która nie jest przedmiotem umowy dzierżawy i stanowi mienie Skarbu Państwa. Ponadto, umowa dzierżawy jest umową czasową, zawartą na okres pięciu lat z nałożonym obowiązkiem każdorazowego jej przedłużania i zastrzeżeniem możliwości wypowiedzenia umowy. Do dzierżawionego terenu istnieją zaś roszczenia własnościowe, co może skutkować wcześniejszym wypowiedzeniem dzierżawy terenu i obiektów akademickich.

W aktach sprawy znajdują się również informacje o działaniach podejmowanych przez dzierżawcę terenu - Akademię [...], ukierunkowanych na spełnienie obowiązków formalno-prawnych, wynikających z zawartej umowy dzierżawy. W szczególności dzierżawca dokonał na swój koszt przeglądu stanu technicznego elementów końcowych instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w postaci hydrantów wewnętrznych DN 25.

W ocenie [...]KWPSP obarczanie obowiązkiem zapewnienia sprawności technicznej i funkcjonalnej sieci wodociągowej przeciwpożarowej dzierżawcę terenu byłoby nieuprawnione w świetle zawartej umowy dzierżawy. Dzierżawca jest jedynie zobowiązany do udostępnienia terenu w razie konieczności wykonania prac konserwacyjnych, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń podziemnych, przebiegających przez dzierżawiony teren. Równocześnie dzierżawca, realizując okresowe kontrole hydrantów wewnętrznych w poszczególnych budynkach dopełnia obowiązku utrzymania ich w stanie niepogorszonym, a w przypadku, gdyby z okresowego przeglądu takiego hydrantu wynikały usterki - właściwym do ich usunięcia byłby dzierżawca nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie niesprawność sieci wodociągowej przeciwpożarowej nie wynika jednak z niedopełnienia przez dzierżawcę obowiązków, określonych w zawartej umowie dzierżawy. Występująca nieprawidłowość, polega na braku doprowadzenia wody do gaszenia pożaru o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności do hydrantów wewnętrznych DN 25, a nie na samej niesprawności hydrantów. Dzierżawca nie jest zaś uprawniony do ingerencji w podziemną sieć wodociągową przeciwpożarową, gdyż może nie dysponować do niej tytułem prawnym. Z zawartej umowy dzierżawy wynika ponadto, że dzierżawca - biorąc pod uwagę okres dzierżawy - może realizować wszelkie naniesienia wyłącznie o charakterze tymczasowym. W niniejszej sprawie doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej analizowanej sieci wodociągowej przeciwpożarowej będzie wymagało jej kompletnej przebudowy, co wymaga znacznych nakładów finansowych oraz będzie skutkowało trwałą ingerencją w teren objęty umową dzierżawy.

Organ II instancji uznał, że ustalony w zaskarżonej decyzji termin jest zbyt krótki dla technicznego i technologicznego wykonania obowiązku. Wykonanie przedmiotowego obowiązku nie będzie następować w trybie usunięcia awarii, gdyż obowiązek nie dotyczy jednego punktu na sieci wodociągowej, lecz dłuższego odcinka lub wielu odcinków stąd konieczne jest, aby podmiot zobowiązany przedsięwziął czynności w zakresie zabezpieczenia finansowego na realizację obowiązku, zaplanował w terminarzu swoich prac techniczne i technologicznie możliwości wykonania. Z tego względu termin do 30 czerwca 2019 r. jest odpowiedni do wykonania orzeczonych obowiązków, nawet przy uwzględnieniu niesprzyjających zimowych warunków atmosferycznych.

Mając powyższe okoliczności na względzie, organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku, ustalając nowy termin, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Skargę na decyzję [...]KWPSP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Prezydent [...], domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organom naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji do uchylonej części decyzji i niedokonanie rozstrzygnięcia w stosunku do pozostałej części,

- art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący jako właściciel gruntu, na którym położony jest budynek nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" jest zobowiązany w zakresie obowiązków nałożonych na niego decyzją organu I instancji,

- art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a w szczególności prawidłowego ustalenia praw i obowiązków skarżącego jako wydzierżawiającego i Akademii [...] jako dzierżawcy, wynikających z zawartej umowy dzierżawy, a także przez nieprecyzyjne określenie w decyzji nałożonych na stronę obowiązków.

Skarżący wskazał, że zgodnie z § 10 pkt 6 umowy dzierżawy z [...] grudnia 2013 r. dzierżawca jest obowiązany do utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz do dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym. W razie konieczności wykonania prac konserwatorskich, remontów oraz w przypadku awarii sieci komunalnych urządzeń podziemnych przebiegających przez dzierżawiony teren (sieci które nie stanowią części składowych nieruchomości), dzierżawca zobowiązany jest do udostępnienia terenu (§ 11 umowy dzierżawy). W niniejszej sprawie sieć wodociągowa przeciwpożarowa wykorzystywana do zasilania instalacji wodnej przeciwpożarowej budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" nie jest siecią komunalną, lecz stanowi część składową nieruchomości. W związku z tym zastosowanie znajduje § 10 pkt 6 umowy dzierżawy, a podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...]KPSP jest Akademia [...].

Dodatkowo skarżący podniósł, że w sytuacji kiedy właściciel nie włada budynkiem lub terenem to odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przechodzi na zarządcę, użytkownika, bądź na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem.

Zdaniem skarżącego w orzecznictwie sądów administracyjnych niepodzielany jest pogląd, że decyzja nakazująca usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie pozostawia stronie możliwość wyboru realizacji obowiązku. Taka decyzja powinna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, aby możliwe było dobrowolne wykonanie decyzji przez stronę, bądź wykonanie decyzji przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Adresat decyzji nie może mieć wątpliwości jakie czynności powinien wykonać, aby uczynić zadość nałożonym obowiązkom.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do analizy podstawowego w sprawie zagadnienia, to jest ustalenia właściwego adresata wydanej w sprawie decyzji stwierdzić trzeba, iż materialnoprawną podstawą kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej daje uprawnienie organowi do wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnych w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. I tak pierwszy - to możliwość wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie zaś drugi - to możliwość między innymi zakazania używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wybór rozstrzygnięcia uzależniony jest od stanu faktycznego sprawy oraz wykazania przesłanki, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 620) zasadą jest, że takie obowiązki spoczywają na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu.

Ustawodawca przewidział jednakże dwa wyjątki od tej zasady, stanowiąc w art. 4 ust. 1a ustawy, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1:

1. przejmuje w całości lub w części ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie - stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu,

2. natomiast w wypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Zgodnie z przytoczonym przepisem, jeżeli osobie trzeciej właściciel powierzył obiekt budowlany lut nieruchomość (z jej częściami składowymi, a więc i budynkami) w zarząd lub na rzecz takiej osoby ustanowił rzeczowe prawo ograniczone, jakim jest użytkowanie (art. 252 k.c.), wówczas odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzi na zarządcę lub użytkownika, ale "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu". Innymi słowy, ustawodawca pozostawił stronom takich umów swobodę w ustalaniu postanowień podmiotowo istotnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jeżeli więc właściciel nieruchomości lub obiektu budowlanego (budynku) oddał rzecz w użytkowanie lub zarząd, wówczas treść umowy cywilnoprawnej, jako aktu ustanawiającego prawo rzeczowe ograniczone lub stosunek zobowiązaniowy, będzie decydująca w ustaleniu, jaki zakres obowiązków przeciwpożarowych przeszedł z właściciela na drugą stronę takiej umowy.

W konsekwencji należy przyjąć, że właściciel budynku jest adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jeśli jednocześnie faktycznie włada nieruchomością. Konsekwentnie, jeśli właściciel nieruchomości nie włada nią faktycznie wówczas podmiot zobowiązany winien być poszukiwany na podstawie, w art. 4 ust. 1a ustawy.

W ocenie składu orzekającego art. 4 ust. 1a ustawy wprowadza kluczowe kryterium rozróżnienia: "powierzenie obowiązków i zadań ... w odniesieniu do budynku ...". Skoro zatem wprowadzone zostało kryterium "powierzenie obowiązków i zadań ... w odniesieniu do budynku ...", jako sposób wskazania, jakich podmiotów dotyczy norma wyjątku (lex specialis) od reguły wyznaczonej w art. 4 ust. 1 ustawy, to należy przyjąć, że przejęcie odpowiedzialności za realizację obowiązków p.poż. dotyczy tylko tych podmiotów które są wprost wyliczone w art. 4 ust. 1a ustawy, ale nie innych( np. najem wakacyjny).

Niewątpliwie powierzenie zadań i obowiązków w odniesieniu do budynku może wynikać z różnych tytułów prawnych. Pierwsza kategoria to zarządcy lub użytkownicy, "na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie". W tym przypadku obowiązki faktycznie władającego "niewłaściciela", a zwłaszcza ich zakres jest zależny od treści takiej umowy. Organy straży pożarnej muszą taką umowę wziąć pod uwagę rozstrzygając na kim spoczywają obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej i jakie. Druga kategoria "nie właścicieli) to władający, ale w sytuacji gdy umowa taka (zarządu lub użytkowania] nie została zawarta. Na nich też ciążą obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej ale w całości. Takie podmioty nie mogą zasłaniać się treścią umowy (bez względu na jej formę). Oznacza to, że faktycznie władający przejmuje pełną odpowiedzialność przeciwpożarową, jaka obciążałaby właściciela.

Jeżeli więc podstawą faktycznego władania rzeczą jest umowa, to wówczas posiadacz ma prawo władztwa faktycznego o zakresie tą umową określonym. Tak jest np. w wypadku umowy dzierżawy. O ile jednak umowa, jako sformalizowany wyraz woli obu stron, wywiera skutek inter partes, a więc pomiędzy samymi stronami umowy, o tyle osoby trzecie (w tym organy administracji publicznej, wykonujące swoje ustawowe zadania) tylko wówczas są związane postanowieniami umowy, jeżeli ustawa tak przewiduje.

Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15 , z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej ( użytkowania lub zarządu- od autora) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym.

W sytuacji, kiedy właściciel nie włada budynkiem lub terenem, odpowiedzialność, o której mowa w art. 4 ust. 1a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej (vide: wyrok NSA w z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/09 ). Należy więc podkreślić, że o odpowiedzialności podmiotu faktycznie władającego budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt budowlany lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkowania. Jeśli umowa taka została zawarta to odpowiedzialność spoczywa na zarządcy lub użytkowniku.

Kwestię tę jednoznacznie rozstrzygnął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 799/12, w którym stwierdzono, że "odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże zdanie drugie art. 4 ust. 1a ww. ustawy nie może budzić wątpliwości co do hipotezy w nim objętej. Ustawodawca zdecydował bowiem, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie w miejsce właściciela odpowiedzialność wynikająca z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki gospodarcze pomiędzy właścicielem a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu ww. obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela dostosowania budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej".

Niewątpliwie dzierżawca ma nie tylko uprawnienia do nieruchomości, ale i obowiązki "odnoszące się do budynku, obiektu budowlanego lub terenu". Wynika to z konstrukcji umowy dzierżawy przewidzianej w kodeksie cywilnym.

Konkludując należy stwierdzić, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] oraz [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, nakładając na Skarb Państwa, właściciela nieruchomości będącej w faktycznym władaniu Akademii [...] im. [...] w [...], obowiązki określone w zaskarżonej decyzji (doprowadzenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku [...] Osiedla Akademickiego "[...]" do stanu pełnej sprawności) naruszył art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędne zastosowanie.

W takim bowiem stanie faktycznym i prawnym, organ powinien był nałożyć ten obowiązek na faktycznie władającego, na podstawie art. 4 ust. 1a cyt. ustawy.

Należy także podkreślić, że kwestie wzajemnych roszczeń właściciela nieruchomości (jako wydzierżawiającego) i dzierżawcy oraz cywilnoprawny aspekt obowiązków dzierżawcy, dokonywania wyłącznie napraw niezbędnych do zachowania przedmiotu dzierżawy w stanie niepogorszonym (art. 697 k.c.) pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej, a co za tym idzie sądu administracyjnego.

Dodatkowo jednak wątpliwość Sądu budzi kwestia rozbieżności wynikających z treści protokołu kontroli i decyzji I instancji a zaskarżonej decyzji organu odwoławczego dotycząca określenia przedmiotu kontroli, a tym samym przedmiotu wydanych w sprawie decyzji. W protokole kontroli wskazano, że przedmiotowy budynek został wyposażony przez dzierżawcę w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantem wewnętrznym 25 (pkt 8 protokołu kontroli). Decyzją I instancji nakazał Skarbowi Państwa - Prezydentowi [...] wykonanie obowiązku polegającego na doprowadzeniu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...], do stanu pełnej sprawności technicznej.

Jednakże organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji podnosi, że cyt.: "Zgodnie z przedstawioną umową dzierżawy zawartą pomiędzy Skarbem Państwa, dla którego organem reprezentującym jest Prezydent [...], a Akademią [...] jednoznacznie wynika, że napraw urządzeń podziemnych (w tym sieci wodociągowej przeciwpożarowej wykorzystywanej do zasilania wyżej wymienionej instalacji wodnej przeciwpożarowej) dokonuje wydzierżawiający, czyli Skarb Państwa". "W ocenie Organu nieuprawnione jest obarczanie obowiązkiem zapewnienia sprawności technicznej i funkcjonalnej sieci wodociągowej przeciwpożarowej dzierżawcę terenu...". "Dzierżawca nie jest zaś uprawniony w ingerencję w podziemną sieć wodociągową przeciwpożarową, bowiem może nie dysponować do niej tytułem prawnym. (...) ...doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej i funkcjonalnej analizowanej sieci wodociągowej przeciwpożarowej będzie wymagało jej kompletnej przebudowy, co wymaga znacznych nakładów finansowych oraz będzie skutkowało trwałą ingerencją w teren, objęty umową dzierżawy.".

Podkreślić należy, że Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2015 r. sygn.. akt II SA/Go 54/15, iż uwzględnienie doniosłych celów ochrony przeciwpożarowej w aspekcie chronionego konstytucyjnie dobra, jakim pozostaje bezpieczeństwo publiczne, nakazuje wykładanie przepisów art. 3 i 4 ust. 1 i 1a o ochronie przeciwpożarowej z zastosowaniem wykładni funkcjonalnej i celowościowej, tj. w sposób pozwalający na uznanie, iż adresatem obowiązków, o jakich mowa w przepisie art. 4 jest nie tylko właściciel (użytkownik, zarządca, podmiot faktycznie władający) obiektu budowlanego wymagającego zapewnienia mu ochrony przeciwpożarowej, ale także obiektu niezbędnego dla realizacji zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w szczególności zaś takiego, jakim pozostaje sieć wodociągowa służąca zaopatrzeniu w wodę.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż decyzja I instancji wskazuje na nieprawidłowości w działaniu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej zlokalizowanej w budynku nr [...] Osiedla Akademickiego "[...]" przy ul. [...] w [...], w którą tą instalację budynek został wyposażony przez dzierżawcę, który faktycznie włada budynkiem, i który - w świetle przytoczonej przez Sąd wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej- jest adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej odnoszącej się do budynku i omawianej instalacji. Jednakże z twierdzeń organu odwoławczego wynika, że nieprawidłowości dotyczą de facto podziemnej sieci wodociągowej przeciwpożarowej, tj. obiektu doprowadzającego wodę instalacji przeciwpożarowej znajdującej się omawianym budynku. Powyższe będzie podlegało wyjaśnieniu przez organy rozpoznające ponownie sprawę, w szczególności że z akt sprawy nie wynika kto jest właścicielem lub władającym omawianej sieci, czy przedmiotowa przeciwpożarowa jest odrębną siecią czy też jest elementem składowym sieci wodociągowej służącej zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę, w szczególności że w protokole kontroli, w rubryce "inne ustalenia" wskazano cyt.: "W odległości do 75 m znajduje się hydrant podziemny zlokalizowany w drodze wewnętrznej. Hydrant usytuowany na wewnętrznej sieci wodociągowej będącej własnością Skarbu Państwa, reprezentowane przez Biuro Mienia i Skarbu Państwa ul. [...] w imieniu Prezydenta Miasta [...]".

Za nietrafny uznaje Sąd zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji do uchylonej części decyzji i niedokonanie rozstrzygnięcia w stosunku do pozostałej części, bowiem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza możliwość takiego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2270/16 ,NSA stwierdził, że "organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Potrzeby takiej nie ma, gdy z całości decyzji, w tym także uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika niewątpliwa intencja utrzymania w mocy nieuchylonej części organu pierwszej instancji". Sąd stwierdził wówczas, że jeżeli organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. też wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1651/14). Podobne stanowisko prezentowane jest też w niektórym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 698/17).

W sytuacji więc gdy organ odwoławczy uchylając decyzję tylko w części i w tym zakresie orzekając merytorycznie, zaniechał zamieszczenia w sentencji określenia "w pozostałej części pozostawia decyzję organu I instancji w mocy", to – w ocenie tut. Sądu – nie jest to błąd proceduralny, mający wpływ na wynika sprawy, nakazujący uchylenie decyzji organu odwoławczego wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, wyjaśni rozbieżności w kwestii ustalenia przedmiotu sprawy i ustali, czy w chwili ponownego orzekania Akademia [...] im. [...] w [...] nadal jest faktycznie władającym przedmiotowym budynkiem oraz nieruchomości, a następnie omówi to w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które będzie spełniało wymogi normy art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli organ uzna, że usunięcie nieprawidłowości w funkcjonowaniu hydrantów wewnętrznych wymaga rzeczywiście wymiany wodociągów, doprowadzających wodę dla celów przeciwpożarowych poza budynkiem to zobowiązany będzie ustalić, kto jest właścicielem tej sieci wodociągowej i uwzględnić ten fakt przy orzekaniu o sposobie usunięcia nieprawidłowości tak, aby decyzja była faktycznie i prawnie wykonalna.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.