Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 118/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 543/18 w sprawie ze skargi A.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 543/18 oddalił skargę A.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.R. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak bliższego ujęcia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia do nich w wyroku, chodzi tu o podniesiony przez stronę i szczegółowo przedstawiony zarzut wadliwości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. [pic] podniesioną w tym zakresie argumentację, który to przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15. 2.2010 r., Il FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39), gdyż motywy skarżonego wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym:

2) art. 106 § 3 P.p.s.a. przez brak pełnego rozpoznania wniosków i zarzutów strony przedłożonych w skardze, a nadto określonych w jej wnioskach i wywodach w postępowaniu przed organem administracji co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie zasadności zastosowania 61a § 1 K.p.a. przez organy administracja poprzez uznanie zgłoszenia skarżącej jako wniosku o wszczęcie postępowania o którym mowa w art. 61 K.p.a. w sprawie ujawnienia danych i uznanie jako innej uzasadnionej przyczyny dla której postępowanie nie może być wszczęte, a tym samym niepoczynienie ustaleń opartych na całokształcie materiału dowodowe, a nadto oparcie się na danych, które nie mogły odnieść się do niniejszej sprawy (vide str. 8 linijka 8, 9, 10 odnosząc się w nich do scalenia gruntów i działki [...] w sytuacji, gdy sprawa dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] w obrębie [...];

3) art. 145 P.p.s.a. poprzez niewskazanie przyczyn dla jakich Sąd de facto pominął wszystkie zawnioskowane i przedstawione dowody przez skarżącą w postępowaniu przed Starostą [...] a także [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wykazujące brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie kwestionowanego działania Starosty [...] w odniesieniu do zaniechania powinności urzędowej zgłaszanej przez skarżącą potrzeby wprowadzenia z urzędu zmian w ewidencji gruntów sięgających jeszcze połowy lat osiemdziesiątych XX wieku, w sytuacji gdy ewidencja gruntów ma odzwierciadlać aktualny stan prawny , a nie tworzyć nowego stanu , którymi wszak były i są dokumentacja geodezyjno-kartograficzna biegłego sądowego mgr inż. [...] l. ks. rob. [...] z dnia [...] września 1985 r. do sprawy [...] w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali [...] wraz ze szkicem sytuacyjnym w skali [...] ustalającej przebieg granicy pomiędzy dz. ew. nr [...] a dz. ew. nr [...] oraz ugoda sądowa z dnia [...].09.1985 r. do sprawy [...] w Sądzie Rejonowym w [...], jak też dokumentacja geodezyjna biegłego sądowego A.L., tj. mapa z rozgraniczenia do celów sądowych w sprawie sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w [...], obręb ewidencyjny [...] oraz prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] do sprawy sygn. akt [...] z [...] stycznia 1998 r. oraz wyrok [...] z [...] kwietnia 1998r. Sądu Okręgowego w [...], prawomocne postanowienia Sądów I i Il instancji w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej przez dz. ew. [...] o obszarze [...] m² tj. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] rgu sygn. akt [...] z [...] grudnia 2005 r. wraz z mapami biegłego B. W. w skali 1:750, 1: 2880, 1:250 oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] [pic]z [...] lipca 2007 r. przyjmujący między innymi ustalony przebieg granic z rozgraniczenia działek przez biegłego A.L.i biegłego sądowego mgr inż. J.S., to jest mapy dla celów sądowych z rozgraniczenia w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...], obręb ewidencyjny [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2000 r., sygn. [...] opartej na mapie biegłego sądowego J.S. dokonującej pomiarów i rozgraniczenia działki [...] od działki [...] z [...] czerwca 2000 r., granic zewnętrznych nieruchomości skarżącej ustalonych w trakcie dokonanego podziału wg operatu pomiarowego B W. l. ks. rob. [...] zam. [...] z [...] marca 1995 r. oraz podziału działek sąsiednich nr ew. [...], dz. ew. nr [...] [pic]oraz dz. ew. nr [...] przyjętych przez Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z [...] listopada 1997 r. sygn. akt [...] stwierdzającym nabycie własności w/w działek przez A.R., jak też akty notarialne z uwagi na zmieniony areał działek i rodzaj użytków gruntu, a nadto[pic]

4) sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału poprzez przyjęcie, iż strona skarżąca kasacją uprawniona jako właścicielka nieruchomości i strona postępowań zakończonych ugodą oraz prawomocnymi orzeczeniami sądów w pismach z [...] września 2017 r. oraz [...] grudnia 2017 r., [...] stycznia 2018 r., a także [...] marca 2018 r. wraz z załączoną dokumentacją prawną i geodezyjną - skierowanych do Starosty [...] domagała się wydania decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę ujawnienia zmian, gdy tymczasem jedynie zgłaszała potrzebę rejestracji zaniechanych z niewiadomych przyczyn przez organ administracji zmian (vide uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu Il SA/Wr 680/13 z 4 grudnia 2013 r.) względnie wydania decyzji o odmowie rejestracji czyli przyjęcia złożonych dokumentów do zasobu geodezyjno-kartograficznego, jak też :

5) brak odniesienia się do przedstawionych aktów notarialnych i konieczności ich rejestracji, skoro organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów nie ma kompetencji do ingerencji w treść aktu notarialnego , w tym zapisów co do powierzchni (vide uzasadnienie wyroku NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13) , a nadto:

6) pominięcie, iż skarżąca w dalszych kierowanych obok zażalenia do [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], [pic]jak też w piśmie do Sądu I instancji z [...] maja 2018 r. wykazywała brak tożsamości obecnego postępowanie dotyczącego rejestracji w zasobie dokumentów zgodnie z prawem geodezyjnym i rozporządzeniem wykonawczym podnosząc fakt wyłączenia przedstawionych przezeń dokumentów do innego postępowania, aczkolwiek dotyczyły one wyłącznie rejestracji dokonanych w przeszłości czynności prawnych przed wszczęciem postępowania mającego na celu opracowanie zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów, a tym samym[pic]

7) zaniechanie dokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego oraz prawnego, iż wprawdzie w ramach postępowania wszczynanego z urzędu można wyróżnić postępowanie urzędowe sensu stricto stosownie do treści § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), jak też postępowanie urzędowe sensu (zgłoszeniowe), to jednak strona skarżąca kasacją uprawniona jako właścicielka nieruchomości i strona postępowań zakończonych ugodą sądową oraz prawomocnymi orzeczeniami Sądu Rejonowego w [...] i Okręgowego w [...] w pismach z [...] września 2017 r. oraz [...] grudnia 2017r. wytykając zaniechanie administracyjne zgłaszała jedynie potrzebę rejestracji istniejących od dawna zmian ( vide uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu Il SA/Wr 680/13 z 04 grudnia 2013 r.) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym stanem prawnym, w zakresie przebiegu prawnych granic nieruchomości ustalonych w postępowaniach sądowych, które to winny stanowić podstawę postępowania względnie domagała się wydania decyzji o odmowie rejestracji przedstawionych dokumentów. Wadliwe przyjęcie tożsamości niniejszej sprawy z prowadzonym postępowaniem administracyjnym odnośnie zarzutów do zmodernizowanej ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] znak [...], w sytuacji gdy przedstawione w niej zarzuty A.R. dotyczyły jedynie przebiegu granic, a nie rejestracji stanu prawnego, jak też rodzaju użytków i areału nieruchomości skarżącej kasacją strony, które wskazała w piśmie z [...] marca 2018 r.

II. Naruszenie art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP to jest naruszenie powinności działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, także w zakresie ochrony własności praw i wolności obywatelskich poprzez uznanie zasadności odmowy rejestracji dokumentacji prawnej i geodezyjno-kartograficznej, a także naruszenie prawa materialnego w tym naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 Pgik i innych ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), poprzez ich błędną wykładnię oraz bezpodstawne przyjęcie, iż zgłoszenie potrzeby rejestracji przedstawionej przez skarżącą dokumentacji dotyczy wszczęcia postępowania[pic]

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto złożyła oświadczenie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej "uCOVID-19") wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi zarówno organ jak i pełnomocnik skarżącej wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r., na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z: 17 grudnia 2021 r., sygn akt III OSK 4812/21, 30 listopada 2021 r., sygn akt III OSK 4672/21, 2 grudnia 2021 r., sygn akt I OSK 261/20, CBOIS).

Badana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] marca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie przebiegu granicy dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obr. [...].

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 K.p.a.

Wskazać zatem należy, że z art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn akt I OSK 135/19, CBOIS). Tożsamość ta istnieje więc wówczas, gdy:

1) występują te same podmioty w sprawie,

2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i

3) tego samego stanu prawnego, a do tego

4) w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się do kwalifikacji wniosków skarżącej z [...] września 2017 r. (o aktualizację w trybie czynności materialno-technicznej danych ewidencyjnych działek) i [...] grudnia 2017 r. (wydanie decyzji w oparciu o art. 24 ust. 2c ustawy prawo geodecyzje i kartograficzne) w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zarejestrowanego pod nr [...] zainicjowanym wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2016 r. i zachodzącej między nimi tożsamości podmiotowej i przedmiotowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w zaskarżonym wyroku, trafnie podzielił ustalenia organu przeprowadzone w ramach wstępnej analizy wniosków, że oba złożone w niniejszej sprawie wnioski - z [...] września 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. - pochodziły od A.R. i dotyczyły aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd ten podzielił także ustalenia, że w momencie składania ww. wniosków toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zainicjowane pismem A.R. z [...] stycznia 2016 r. Z akt sprawy wynika również, że zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. Starosta [...] poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...].

Podnieść należy, że zgodnie z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków: "modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1. uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,

2. modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu;

3. poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych".

Powyższe oznacza zatem, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków jest zabiegiem technicznym, którego celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowywanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie natomiast z art. 24a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Starosta [...] zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z tych też względów, zgodnie z ust. 11 art. 24a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Oznacza to, że dane ewidencyjne dotyczace przebiegu granic działek ewidencyjnych, będących własnością skarżącej do czasu zakończenia postępowania w sprawie złożonych zarzutów nie były wiążące. Natomiast w przypadku trwającego postępowania w sprawie zarzutów, nie było możliwe, jak trafnie wskazał zarówno Sąd I instancji jak i organy orzekające w sprawie, wszczęcie kolejnego postępowania aktualizacyjnego. Podnieść również należy, że postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków jest formą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym uznać należy, że dopiero ostateczne zakończenie postępowania w sprawie zarzutów skutkować mogło tym, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków staną się wiążące, co w konsekwencji umożliwi ich zakwestionowanie w trybie aktualizacji. Podnieść również należy, że dopiero decyzją z [...] marca 2018 r. Starosta [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów wniesionych przez A.R. do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obr. [...], wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] listopada 2015 r. nr [...]. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i prawna sprawy wszczętej wnioskami skarżącej z [...] września 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. ze sprawą, która została zainicjowana wnioskiem z [...] stycznia 2016 r., niewątpliwie występuje.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie badał decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] a postanowienie tego organu utrzymujące w mocy, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. Zauważyć nadto należy, że przepis ten określa wymagania, które powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Należy podkreślić, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak, wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia tego przepisu polegający na nie odniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby więc odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek Sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Zatem, za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. Natomiast okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu i neguje ustalenia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, nie może stanowić o skuteczności postawionego zarzutu. Dlatego też, powyższy zarzut należało uznać za chybiony.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje się w niepełnym rozpoznaniu przez Sąd I instancji wniosków i zarzutów zawartych w skardze, a także błędnym uznaniu przez ten Sąd trafności zastosowania przez organy orzekające w sprawie art. 61a K.p.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten zatem zawiera jedynie uprawnienie dla sądu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a nie obowiązek dopuszczenia określonego w ww. przepisie dowodu. Z tego powodu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zarzut kasacyjny oparty na art. 106 § 3 P.p.s.a. - co do zasady - może okazać się skutecznym tylko, gdy wojewódzki sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z tego przepisu (zob. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r. str. 453 oraz wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn akt I OSK 576/21, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła, gdyż Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego, a oceniał zasadność zastosowania przez organy orzekające w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Z tych też względów zarzut naruszenia powyższego przepisu nie był zasadny, przy czym podkreślić należy, że nie można zarzutem naruszenia tego przepisu, skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 P.p.s.a. podnieść trzeba, że po pierwsze w skardze kasacyjnej nie wskazano dokładnie jednostki redakcyjnej zarzucanego przepisu i nie powiązano go z żadnym przepisem prawa materialnego lub procesowego, po drugie uzasadnienie zarzutu sprowadza się de facto do zakwestionowania pominięcia przez Sąd I instancji dowodów przedstawionych przez skarżącą w postępowaniu przed organem administracji. Zauważyć należy, że ww. przepis skonstruowany jest z paragrafów oraz punktów, zaś skarżąca kasacyjnie nie wskazała (nawet w uzasadnieniu), o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi, zaś każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Z tego też względu zarzut ten nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, bowiem "niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty" (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. I OSK 2892/19, LEX nr 2751679). Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie. "Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować" (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 2693/18, LEX nr 2616393).

W tym miejscu podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające z przepisu art. 183 §1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała błędna wykładania lub niewłaściwe zastosowanie i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawić argumenty mające na celu wskazanie zasadności podniesionych wcześniej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, publ. W CBOSA). Jest to możliwe jednak wyłącznie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie poprawnie określi przepisy, jakie jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dlatego też, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać wskazane w petitum skargi kasacyjnej (pkt 4-8) naruszenia, bowiem nie wskazano naruszenia jakich konkretnie przepisów dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich błędną wykładnię. Jak już wspomniano we wcześniejszych rozważaniach, istotą sporu w niniejszej sprawie nie była, jak podniesiono w zarzucie, zasadność odmowy rejestracji dokumentacji prawnej i geodezyjno-kartograficznej, a kolizja postępowań w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.