Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3216/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 a ust. 2, 10, 16, 22 ust. 1, 28 ust. 1, 33
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: atrt. 90 ust 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2117
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "kpa" – po rozpatrzeniu wniosku Akademii [...] im. [...] w [...] (określanej dalej jako strona skarżąca, "[...]") z dnia [...] kwietnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej nr [...] - stacja [...] (km [...] - [...] linii nr [...]) - Obiekt [...]", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...], etap [...], odcinek [...] - [...] - [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r., następnie zmienionym i uzupełnionym, spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa linii kolejowej nr [...] stacja [...] (km [...]-[...] linii nr [...]) obiekt [...]", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: "Modernizacja linii kolejowej [...], etap [...], odcinek [...]-[...]-[...]". Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosła strona skarżąca, następnie je wycofując, co spowodowało umorzenie postępowania postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej nr [...] - stacja [...] (km [...]-[...] linii nr [...]) - Obiekt [...]", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...], etap [...] odcinek [...]-[...]-[...] i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosła m.in. Akademia [...] im. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Ponadto Minister, uznając że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej nie dotyczy interesu prawnego części odwołujących się, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie części wniesionych odwołań.

Wskazana powyżej decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., jak również decyzja Ministra w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. przez [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2504/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. w części, w jakiej umarza ona postępowanie odwoławcze, w zakresie odwołania wniesionego przez jedną ze skarżących stron.

Następnie, wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2505/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z uchyleniem wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2504/15 decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., koniecznym stało się uchylenie także decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 638/17 oddalił skargę kasacyjną AGH od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2505/15.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...], w tym odwołania [...], organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] wniosła o: 1) podjęcie postępowania, dotyczącego jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], ze względu na ustanie powodu jego zawieszenia, tj. wydanie ww. decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, 2) zawarcie ugody o treści wskazanej we wniosku, 3) stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, w zw. z art. 9o ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, ze zm.) nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Wskazanym decyzjom [...] zarzuciła:

- rażące naruszenie prawa materialnego, w tym:

1) art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.), w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez skierowanie decyzji w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] do podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot strony, albowiem teren ten z mocy prawa został wywłaszczony i w tym zakresie decyzja winna być skierowana do Gminy Miejskiej [...] jako właściciela terenu. Jak wskazała [...], zarzut ten został podniesiony na etapie postępowania odwoławczego, jednak w jej ocenie organ do niego nie odniósł się,

2) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezastosowanie do terenów pod przebudowywaną drogą publiczną tj. ul. [...],

3) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez oddanie w decyzji spółce prawa handlowego w użytkowanie wieczyste ul. [...] (na odcinku, na jakim stanowi drogę gminną) oraz poprzez równoczesną nacjonalizację mienia gminnego, zajętego pod ww. drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa,

4) art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przez pozbawienie ul. [...], na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną, charakteru drogi publicznej na co najmniej 5 lat,

5) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku zawarcia umowy przez inwestora z zarządcą drogi, której budowa lub przebudowa spowodowana jest inwestycją kolejową,

6) art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie, albowiem decyzja pozbawiła na co najmniej 5 lat dotychczasowego zarządcy drogi (ZIKiT) - zarządu ul. [...]cna odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną,

7) art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, przez ich niezastosowanie do terenu ul. [...] na całym jej odcinku, w tym na jakim stanowiła drogę gminną,

8) art. 33 ustawy o drogach publicznych, przez jego niezastosowanie do terenu ul. [...] na całym jej odcinku, w tym na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną. Ww. przepisy zdaniem [...] umożliwiały przebudowę drogi bez konieczności wywłaszczania lub nacjonalizacji terenu,

9) art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie, albowiem decyzja naruszyła w sposób rażący ww. przepisy przez dokonanie w decyzji podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek pozostających przy dotychczasowych właścicielach, w tym należącej do skarżącej nowej działki nr [...],

10) art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), poprzez niezastosowanie i dokonanie w decyzji podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności (graficznie lub w dokładnym opisie) poprzez wywłaszczane nowo wydzielane działki, zapewniającego ustalony nieskrępowany dostęp do drogi publicznej wydzielanych działek pozostających przy dotychczasowych właścicielach, w tym należącej do skarżącej nowej działki nr [...],

11) art. 9o ust. 3 pkt 6 lub art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, przez nieustalenie lub błędne ustalenie adresów osób, o jakich mowa w tym przepisie, poprzez oparcie się w trakcie postępowania na liście adresowej dostarczonej przez wnioskodawcę, nie będącej aktualną na dzień dokonywania na jej podstawie czynności zawiadomienia. Ponadto, na skutek powyższej nieprawidłowości nie zawiadomiono wszystkich stron o wydanych w sprawie decyzjach. W konsekwencji decyzję Wojewody [...] skierowano do osób nie będących w sprawie stronami. O powyższej okoliczności organ II instancji wiedział, gdyż taki zarzut [...] podniosła na etapie postępowania odwoławczego,

12) art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego niezastosowanie, gdyż decyzja nie zawierała wszystkich prawem przewidzianych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym [...], w szczególności dotyczących ustanowienia dostępu do drogi publicznej,

13) art. 9s ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezastosowanie i dołączenie innej mapy niż wynika z przepisu, w szczególności nie będącej załączonym do wniosku o wydanie decyzji projektem podziału,

14) art. 9o ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez objęcie wywłaszczeniem terenu niebędącego niezbędnym do realizacji planowanych obiektów budowlanych, albowiem budowa nowej drogi nie mogła być podstawą wywłaszczenia, gdyż nie jest to obiekt, o jakim mowa w tym przepisie, a zajęty teren nie jest w całości niezbędny do budowy tego typu drogi. [...] podniosła, iż brak jest jakiegokolwiek związku przedmiotowej drogi z ruchem kolejowym,

15) art. 9o ust. 6 i 9q 2a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez skierowanie decyzji do osób nieżyjących i nieustalenie stron postępowania,

16) art. 9w ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezastosowanie i nieokreślenie w sentencji decyzji terminu wydania nieruchomości przy uwzględnieniu faktu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

17) art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezastosowanie i podjęcie decyzji pomimo braku dostarczenia przez inwestora mapy w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającej istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych,

18) art. 9o ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 200),

19) art. 9o ust. 3 pkt. 4 lit. g i h w zw. z ust. 4. w zw. z art. 9 ae ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jedynie częściowe zastosowanie i uznanie, iż w omawianej sprawie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] wydał milczącą zgodę na inwestycję, a zarazem uznanie, iż opinia wydana dla inwestora przed wszczęciem postępowania jest wiążąca organ i poprzez to wywłaszczenie działki nr [...] na podstawie warunków przedstawionych przez ZIKiT,

20) art. 9o ust. 3 pkt. 4 lit. i w zw. z art. 9 ae ustawy o transporcie kolejowym, poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie (art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw). Zastosowanie polegało na uznaniu, iż uzgodnienie (opinia) z podanym w przepisie organem jest konieczne do wydania decyzji,

21) art. 9o ust. 1 pkt 6a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie (art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw),

22) art. 46 ust. 4b i 4c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez niezbadanie, czy warunki określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zmieniły się, gdy wniosek o decyzję lokalizacyjną został złożony po upływie 4 lat od uprawomocnienia się ww. decyzji,

23) art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niezastosowanie i błędne uznanie, iż warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zmieniły się, skoro wniosek o decyzję lokalizacyjną został złożony po upływie 4 lat od uprawomocnienia się decyzji RDOŚ, a odpowiedni organ nie wydał postanowienia, na które przysługuje zażalenie, o jakim mowa w ust. 4a art. 72 ww. ustawy,

24) art. 72 ust. 3 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezastosowanie, tj. nieuznanie jako obowiązującego przy składaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej (o jakiej mowa w art. 72 ust 1 pkt 11 ww. ustawy) warunku określonego w art. 72 ust. 3 ww. ustawy oraz art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż przepisy te dotyczą ważności decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. Warunek określony w art. 72 ust. 3 ww. ustawy dotyczy zdaniem [...] obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz określa nowy obowiązek inwestora do złożenia wniosku o decyzję lokalizacyjną w terminie 4 lat od uzyskania przez nią prawomocności.

Ponadto, [...] zarzuciła decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju szereg naruszeń przepisów postępowania, w tym:

1) art. 8 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego (np. w zakresie przebiegu ul. [...], jako drogi publicznej) i nierozważenie, jaki ewentualny wpływ mogłaby mieć ich treść na rozstrzygnięcie organu administracji oraz nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez [...] dowodów zmierzających do wykazania podnoszonych przez stronę okoliczności, a także wykazania faktycznego przebiegu w terenie ul. [...] oraz ustalenia, na jakim odcinku ulica ta stanowi drogę publiczną. Zdaniem [...], organ nie wyjaśnił stanu sprawy i poczynił błędne ustalenia faktyczne co do przebiegu drogi publicznej ul. [...], w szczególności na odcinku działki nr [...]. Organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą, zmierzających do wykazania innego stanu faktycznego (brak wybudowanej drogi na działce nr [...] oraz brak podstawy do uznania, iż na działce tej przebiega droga publiczna),

2) art. 137 kpa, poprzez niezastosowanie do wydanego w trakcie postępowania postanowienia, choć postanowienie to rażąco naruszało szereg przepisów kpa, w tym art. 111 kpa ([...] zgłosiło sprzeciw wobec zawieszenia postępowania) oraz art. 98 § 1 w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 kpa, poprzez m.in. uniemożliwienie [...] oraz innym stronom postępowania wypowiedzenia się w kwestii zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu, o jakim mowa w ww. artykule i wydanie postanowienia bez uprzedniego uzyskania stanowiska innych stron w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek. Jak wskazała [...], konsekwencją uchylenia postanowienia byłaby konieczność uchylenia decyzji i umorzenia postępowania ze względu na ziszczenie się okoliczności, o jakich mowa w art. 9o pkt 2a ustawy o transporcie kolejowym.

3) art. 129 § 2 kpa oraz art. 42 - 48 kpa, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie i błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stronom postępowania nie należy wysyłać decyzji i innych orzeczeń, a także iż doręczenia zastępczego decyzji stronom można dokonać poprzez obwieszczenie, w którego treści nie zawarto samej decyzji, załączników do niej i jej uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, [...] wniosła o wykonanie przez organ kopii akt administracyjnych sprawy, w celu umożliwienia prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji po ewentualnym przesłaniu oryginału akt do innego organu lub sądu.

W uzasadnieniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] wyjaśniła m.in., iż ul. [...] przynajmniej na części przebiegu objętego decyzją lokalizacyjną stanowi drogę publiczną, tj. na odcinku od ul. [...] do wysokości działki nr [...] (ul. [...]) o długości 890 m oraz na odcinku od ul. [...] do wysokości działki nr [...] (ul. [...]) o długości 380 m, wskazując jako dowód załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. Powyższe zdaniem [...] oznacza, iż jako droga gminna została na mocy art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przejęta na własność gminy. Tymczasem decyzja nacjonalizuje teren zajęty pod ulicę i przejmuje go na własność Skarbu Państwa, w użytkowanie wieczyste spółki prawa handlowego.

W tych okolicznościach została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. Jednocześnie Minister, działając na podstawie art. 10 kpa zawiadomił, iż zgromadzony został materiał dowodowy umożliwiający zakończenie przedmiotowego postępowania, a strony mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnienia tego skorzystał inwestor, przedstawiając w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowisko odnośnie argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Inwestor wniósł o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, uznając wniosek o stwierdzenie nieważności za pozbawiony podstaw.

Minister podał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji, gdy uzna, że decyzja obarczona jest jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11). Organ nie jest w postępowaniu nieważnościowym związany żądaniem strony, lecz stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa, bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 645/99 oraz z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92). Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia zatem organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07 oraz z dnia 21 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1053/09).

Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 kpa, przy czym z uwagi na treść wniosku o stwierdzenie nieważności, szczególną wagę w postępowaniu należało przypisać przesłance wskazanej w pkt 2 i 4 ww. artykułu. Wskazał, że w myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samym orzeczeniu. W ocenie organu uznać należy, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia stanowiska organ na wstępie zauważył, że większość zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowi powtórzenie argumentacji odwołania [...] od decyzji Wojewody [...]. Podkreślił, iż rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu niż zakres, którym dysponuje organ w ramach postępowania odwoławczego. Zwrócił także uwagę, iż szereg zarzutów dotyczy oceny postępowania dowodowego oraz przebiegu postępowania wyjaśniającego, w tym ustalonego stanu faktycznego, które co do zasady nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji w trybie stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, organ stwierdził, że nie stanowią one o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności naruszenia art. 2a ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez skierowanie decyzji w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] do podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot strony oraz poprzez oddanie spółce prawa handlowego w użytkowanie wieczyste ul. [...] (na odcinku, na jakim stanowi drogę gminną) i poprzez równoczesną nacjonalizację mienia gminnego, zajętego pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa.

Organ wyjaśnił, iż w myśl art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez [...] S.A. W oparciu o uzyskany tytuł prawny [...] S.A. może, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, realizować niezbędne inwestycje drogowe związane z budową lub modernizacją linii kolejowej. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Należy mieć na względzie, że ustawa o transporcie kolejowym, stosownie do art. 1 pkt 5, określa szczególne zasady i warunki nabywania nieruchomości w celu przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych. W ocenie Ministra, charakter przepisów szczególnych ustawy o transporcie kolejowym umożliwia nabycie przez Skarb Państwa, a następnie inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi publiczne, w tym inne niż krajowe.

Organ zwrócił uwagę na specyficzny i zarazem imperatywny charakter przepisów rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym. Ustawa ta stanowi regulację szczególną, a więc wyjątkową również w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych, a w pewnym zakresie również przepisów innych ustaw. Wyjątki te należy interpretować i stosować ściśle. Ustawa o transporcie kolejowym zawiera uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw. Organ wskazał ponadto, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym, umożliwiające nieodpłatne zajęcie terenów dróg publicznych przy lokalizacji linii kolejowej, weszły w życie w dniu 25 lutego 2015 r., a więc nie mają one zastosowania. Organ wskazał, że w stanie prawnym sprawy, inwestor w oparciu o uzyskany tytuł prawny może stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych realizować niezbędne inwestycje drogowe, związane z budową lub modernizacją linii kolejowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez pozbawienie charakteru drogi publicznej ul. [...] na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną, na co najmniej 5 lat, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Podkreślił, że kategoria drogi publicznej nadana ul. [...] uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, nie została zmieniona poprzez wyłączenie tego odcinka drogi z kategorii drogi gminnej. Ponadto, przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa nie spowoduje, że ww. droga gminna utraci status drogi gminnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1285/12).

Organ zaznaczył także, iż Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował, iż Gmina Miejska [...] deklaruje wstępnie (po zawarciu stosownych umów pomiędzy stronami) zgodę na przejęcie w nieodpłatne użytkowanie działek zajętych pod przebudowę i budowę infrastruktury technicznej, nabytych na rzecz Skarbu Państwa w wieczyste użytkowanie [...] S.A. oraz zgodę na przekazanie na rzecz Gminy (po upływie 5 lat od zakończenia realizacji inwestycji) przedmiotowych działek wraz z modernizowaną infrastrukturą drogową, z równoczesnym wygaszeniem wieczystego użytkowania [...] S.A. Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. zarządca drogi wskazał, iż teren pod drogę ul. [...] należy przekazać na własność Gminy Miejskiej [...], w związku z czym wyraził chęć na przejęcie w przyszłości gruntów przeznaczonych pod drogę. Możliwość przekazania przez inwestora wybudowanej w ramach realizacji inwestycji kolejowej infrastruktury drogowej właściwym zarządcom przed upływem pięcioletniego okresu od zakończenia inwestycji, w formie porozumienia, potwierdziło ponadto Centrum Unijnych Projektów Transportowych w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. W konsekwencji, za niezasadny uznał organ zarzut [...], dotyczący naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie na podstawie decyzji Wojewody [...], na co najmniej 5 lat, dotychczasowego zarządcy drogi (ZIKiT) zarządu ul. [...] na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną.

Organ zauważył ponadto, że art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Zatem ww. przepis nie określa, jakie warunki powinny zostać określone w umowie z zarządcą drogi. Powyższe ma szczególne znaczenie w kontekście art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Innymi słowy, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie może być uzależnione od zawarcia w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych umowy między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej.

Następnie organ wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nakłada na inwestora obowiązek budowy skrzyżowań dróg kołowych z torami linii kolejowych w różnych poziomach, zaś art. 33 ustawy o drogach publicznych stanowi, że wykonanie skrzyżowań nowo budowanych lub przebudowywanych obiektów, o których mowa w art. 32 ust. 1, oraz linii kolejowych, powodujące naruszenie stanu istniejącej drogi lub konieczność dokonania zmian elementów drogi, należy do inwestora zlecającego budowę lub przebudowę tych obiektów. Niewątpliwie, regulacja wynikająca z ustawy o transporcie kolejowym ma charakter lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.).

Organ podał, że inwestor w pismach z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz [...] lutego 2018 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Inwestor podkreślił, że wielkość zajętości terenu ul. [...] podyktowana jest warunkami zarządcy drogi, tj. ZIKiT w [...], zawartymi w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Na podstawie ww. warunków zaprojektowano jezdnię o szerokości 5 m, z obustronnymi poboczami o szerokości 0,75 m oraz uwzględniono rezerwę terenową pod poszerzenie jezdni do 6 m i obustronny chodnik 2 m. Zarządca drogi wskazał również na konieczność dostosowania sytuacyjnie i wysokościowo projektowanej drogi do obniżonej niwelety ul. [...] oraz wskazał konieczność zapewnienia odprowadzenia wód. Dodatkowo, przebudowa ul. [...] wynika z kolizji projektowanego w ramach modernizacji linii kolejowej układu torowego z istniejącym przebiegiem ww. ulicy. Minister podzielił stanowisko inwestora, iż niezbędne było objęcie działek stanowiących odcinek drogi publicznej linią rozgraniczającą teren przedmiotowej inwestycji kolejowej. W konsekwencji, uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 33 ustawy o drogach publicznych za bezzasadny.

Zdaniem organu, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut [...], dotyczący naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w decyzji Wojewody [...] podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom, pozostającym przy dotychczasowych właścicielach, w tym należącej do skarżącej nowej działce nr [...]. Minister podkreślił, iż dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną.

Dalej organ zauważył, iż zgodnie z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 2b, określającym szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe oznacza, iż ustawa o transporcie kolejowym stanowi lex specialis wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które znajdują zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o transporcie kolejowym. Przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" przewiduje, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności. Przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi uzupełnienie art. 119 tej ustawy, określającego elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie dodatkowych elementów decyzji. Te dodatkowe elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zamieszczane są, gdy wywłaszczenie jednej nieruchomości oraz przeznaczenie jej na określone cele może ujemnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, np. dalszy dojazd do nieruchomości. Na gruncie tego przepisu ochrona praw sąsiedzkich realizowana jest na drodze administracyjnej przez możliwość ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu odpowiednich służebności na rzecz nieruchomości sąsiednich.

Po dokonaniu analizy decyzji Wojewody [...], mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Wojewody [...], jak również wyjaśnień inwestora poczynionych na etapie postępowania odwoławczego, Minister stwierdził, że działka nr [...], z obrębu [...][...], pozostająca własnością [...], będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W celu realizacji wymagania zapewnienia dostępu do drogi publicznej (drogi gminnej - ul. [...]), organ I instancji działając na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w decyzji Wojewody [...] na stronie 11 ustanowił dla działki nr [...] (pozostającej własnością [...]) służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] z obrębu [...][...], przechodzącą na własność Skarbu Państwa po zatwierdzonym podziale decyzją Wojewody [...]. Dodatkowo, inwestor uwzględniając oczekiwania [...] dotyczące skomunikowania terenów uczelni z drogami komunikacyjnymi, opracował projekt zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] przez działkę nr [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji w km 63,540 oraz projekt poszerzenia zjazdu w km ok. 63,980 przez działki nr [...] i nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu uznać należy, że nieruchomość [...] (działka nr [...]) będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. dostęp do drogi gminnej - ul. [...], a tym samym nie doszło do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Ministra, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w decyzji Wojewody [...] podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności (graficznie lub w dokładnym opisie) poprzez nowo wydzielone działki. Minister podkreślił, iż art. 285 § 1 ustawy Kodeks cywilny, regulujący zagadnienie służebności gruntowej, nie definiuje, jakie dane powinny być zawarte w opisie służebności. Organ I instancji w decyzji na stronie 11 precyzyjnie wskazał, iż zapewnia działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], z obrębu [...][...], dostęp do drogi gminnej (ul. [...] usytuowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...][...], oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...][...]), poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], z obrębu [...][...], która stanie się własnością Skarbu Państwa, a co do której [...] S.A. nabywa prawo użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Zakres służebności na ww. działce nr [...] jest determinowany przez kształt inwestycji przewidziany na tej działce. Na ww. działce nr [...] (przejętej na rzecz Skarbu Państwa) będzie urządzona droga, umożliwiająca dostęp do pozostającej przy [...]działce nr [...].

W konsekwencji, zdaniem organu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, polegający na braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wszystkich prawem przewidzianych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności dotyczących ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej. Organ podał, że art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym zobowiązuje organ do określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tego rodzaju zagadnienie odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który odwołuje się do uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja powinna uwzględniać zapewnienie sąsiednim nieruchomościom prawa dostępu do drogi publicznej. W pkt 7 decyzji Wojewody [...], doprecyzowanym w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ I instancji odniósł się do kwestii określonej w art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w pkt 1 decyzji zawarł zapisy dotyczące ustanowienia stosownych służebności przejazdu i przechodu, zapewniających m.in. działce stanowiącej własność [...] dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Minister stwierdził, iż interesy [...] nie zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, gdyż działka nr [...], z obrębu [...][...], będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym.

W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje również podniesiony przez [...] zarzut, dotyczący naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 6 oraz art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez nieustalenie lub błędne ustalenie adresów osób, o jakich mowa w ww. przepisie i oparcie się w trakcie postępowania na liście adresowej dostarczonej przez wnioskodawcę, nie będącej aktualną na dzień dokonywania na jej podstawie czynności zawiadomienia. Organ zauważył, że wskazana przez skarżącą jednostka redakcyjna nie istnieje, bowiem ustęp 3 ww. przepisu nie ma punktu 6. W związku z tym, tak sformułowany zarzut [...] można odczytywać jako przesłankę wskazującą na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej.

Odnosząc się do ww. zarzutu organ wskazał, iż [...] nie posiada interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących innych podmiotów, które jej zdaniem bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu. Podkreślił, że [...] brała czyny udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto, tak sformułowany zarzut nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanka wznowieniowa nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie bowiem niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Za pozbawiony podstaw organ uznał zarzut [...] dotyczący naruszenia art. 9s ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego niezastosowanie i dołączenie innej mapy niż wskazana w ww. przepisie, w szczególności nie będącej załączonym do wniosku o wydanie decyzji projektem podziału. Podkreślił, że do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej inwestor załączył - stosownie do art. 9o ust. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym - zarówno mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, jak i mapy z projektami podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 2334/15, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/13 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12). W świetle powyższych wyjaśnień, zdaniem organu za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezastosowanie i podjęcie decyzji, pomimo braku dostarczenia przez inwestora mapy w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającej istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, opracowanej na kopii mapy zasadniczej.

W ocenie Ministra, nie doszło także do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Potrzebę przejęcia części działki nr [...] z obrębu [...][...] pod budowę ul. [...] wyczerpująco uzasadnił organ odwoławczy na stronach 34 - 36 uzasadnienia decyzji. W trakcie postępowania organ odwoławczy przekazał inwestorowi wniesione odwołania i wezwał go do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych zastrzeżeń w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji, w szczególności do wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji inwestycji, aby zminimalizować ingerencję planowanej inwestycji w nieruchomości prywatne, a w przypadku braku możliwości dokonania powyższych zmian - do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań. Inwestor w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2017 r. wyjaśnił kwestię niezbędności działki nr [...], z obrębu [...][...], dla planowanej inwestycji kolejowej. Wskazał ponadto, iż linia kolejowa nr [...] wchodząca w skład korytarza transportowego [...], na odcinku od km [...]-[...] przebiega przez stację [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], z obrębu [...][...] (po podziale: działki nr [...] i nr [...], obręb [...][...]).

Inwestor wskazał, iż ze względu na konieczność poszerzenia międzytorza, wynikającą z lokalizacji nowych peronów oraz przepisów technicznych dotyczących skrajni, układ torowy został przesunięty w stronę północną. Najdalej na północ wysunięte są tory nr 4 i 6. W wyniku tego przesunięcia, fragment toru nr 6 w km ok. [...]-[...] oraz odwodnienie układu torowego przebiega przez działkę nr [...], z obrębu [...][...] (po podziale działka nr [...]). Ponadto, nowoprojektowany układ torowy pokrywa się ze śladem istniejącej drogi publicznej ul. [...]. W związku z powyższym konieczna była przebudowa i przesunięcie ulicy w kierunku północnym, na odcinku od skrzyżowania ul. [...] (km [...] do km ok. [...]). Inwestor wskazał, iż nowa trasa ul. [...], na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...], przebiega po części działki nr [...], z obrębu [...][...] (po podziale działka nr [...]). Wyjaśnił, iż wielkość zajęcia terenu tej działki podyktowana jest warunkami technicznymi wydanymi przez zarządcę drogi, tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]. Na podstawie ww. warunków zaprojektowano jezdnię o szerokości 5,00 m z obustronnymi poboczami o szerokości 0,75 m oraz uwzględniono rezerwę terenową pod poszerzenie jezdni do 6,00 m i obustronny chodnik 2,00 m. Zarządca drogi wskazał również na konieczność dostosowania sytuacyjnie i wysokościowo projektowanej drogi do obniżenia niwelety ul. [...] oraz wskazał konieczność zapewnienia odprowadzania wód.

Jak wskazał inwestor, w km [...] linii kolejowej nr [...] znajduje się wiadukt kolejowy, który ze względu na rozwiązania techniczne układu torowego na stacji (m.in. brak możliwości znacznego podniesienia niwelety torów głównych) nie może zostać podwyższony, w związku z tym zarządca drogi wyraził zgodę na obniżenie skrajni pionowej nad ul. [...] do 3,50 m. Takie rozwiązanie - jak wyjaśnił inwestor - wymaga obniżenia niwelety istniejącej drogi ul. [...] pod wiaduktem i konieczność dostosowania niwelety ul. [...] oraz rozwiązań technicznych zapewniających prawidłową obsługę pojazdów ciężkich. W wyniku dostosowania się do ww. warunków, zajętość terenów na północ od linii kolejowej (w tym zajętość działki nr [...]), została zwiększona o zakres układu drogowego wraz z odwodnieniem. Inwestor podkreślił, że spełnienie ww. warunków technicznych zarządcy drogi umożliwia uzyskanie pozytywnego uzgodnienia projektu budowlanego, niezbędnego dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu, w oparciu o poczynione wyjaśnienia, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Organ zauważył ponadto, iż w wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2892/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż po stronie organów orzekających w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie istnieje obowiązek zweryfikowania przesłanki niezbędności wywłaszczenia, która nie obowiązuje na gruncie ustawy o transporcie kolejowym. Nie może też stanowić przedmiotu postępowania w ramach postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej kwestia zbadania, jakie konkretnie są planowane działania inwestycyjne, dla których realizacji konieczne byłoby zarezerwowanie terenu o wskazanej szerokości.

Za całkowicie niezasadny uznał organ zarzut [...] dotyczący naruszenia art. 9o ust. 6 i 9q ust. 2a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osób nieżyjących i nieustalenie stron postępowania. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż [...] nie posiada interesu prawnego do podnoszenia tak sformułowanego zarzutu, dotyczącego innych stron postępowania. Realizacji lub ochrony swojego prawa może bowiem domagać się strona (a w przypadku śmierci, jej następcy prawni). Podnoszenie zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu, dotyczących innych nieruchomości, nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Ponadto, zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja powinna być skierowana do innego podmiotu, a kto inny został przez organ administracyjny wskazany jako jej adresat. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku przesłanki określonej wart. 156 § 1 pkt 4 kpa nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Niewątpliwie kwestionowane decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rozstrzygnęły o prawach i obowiązkach inwestora.

Jednocześnie Minister wyjaśnił, iż przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Z przepisów ustawy o transporcie kolejowym wynika jednak, iż stroną tego postępowania jest inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec powyższego, organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie mógł stworzyć zamkniętego katalogu stron postępowania, tj. listy, która enumeratywnie wskazywałaby podmioty będące stronami tego postępowania, gdyż taka lista mogłaby zostać powiększona o podmioty mające interes prawny w postępowaniu na podstawie art. 28 kpa.

Organ wskazał, że art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym określa sposób zawiadomienia właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji w trybie art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji. Nawet gdyby takie zawiadomienie zostało wysłane do osób zmarłych, nie oznaczałoby to, że decyzję skierowano do osób zmarłych. Żadne procesowe skutki związane z nieprawidłowym doręczeniem decyzji nie mogą być z tym powiadomieniem związane. Ponadto, na organie nie spoczywa obowiązek badania, czy strony prowadzonego postępowania pozostają przy życiu, jeżeli w aktach sprawy brak jest danych wskazujących na taką okoliczność.

Za całkowicie chybiony Minister uznał zarzut naruszenia art. 9w ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, co zostało wyjaśnione na stronie 36 i 37 decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. Wskazał, że z decyzji Wojewody [...] wynika, iż na stronie 7 rozstrzygnięcia organ I instancji określił termin wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń na 30 dzień od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 9o ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej, organ wyjaśnił, iż [...] nie posiada interesu prawnego do podnoszenia tak sformułowanego zarzutu, dotyczącego innych stron postępowania. Ponownie dodał, że realizacji lub ochrony swojego prawa może domagać się strona, a w przypadku śmierci, jej następcy prawni. Podnoszenie zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego.

Zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h w zw. z ust. 4 i art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym, oraz art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i w zw. z art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym. Wbrew twierdzeniu strony, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h w zw. z ust. 4 w zw. z art. 9 ae ustawy o transporcie kolejowym, gdyż art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h ustawy o transporcie kolejowym został zastosowany w sposób całościowy, a nie jedynie w sposób częściowy. Zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h ustawy o transporcie kolejowym, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera m.in. opinię właściwego wojewody, marszałka województwa oraz starosty w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – w odniesieniu do terenów nieobjętych aktualnymi planami zagospodarowania przestrzennego, oraz opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w odniesieniu do ochrony samorządowych obiektów infrastruktury. Niewydanie przedmiotowej opinii w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się przez [...] S.A. lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego o jej wyrażenie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Organ podał, że inwestor, stosownie do wskazanych powyżej przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wystąpił do właściwych organów o uzyskanie opinii co do lokalizacji planowanej inwestycji w sposób przedstawiony we wniosku. Podkreślił, iż opinie samorządów nie są wiążące dla wnioskodawcy, jak również nie są wiążące dla organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Mają charakter poglądowy, w szczególności co do funkcjonalności przyjętych rozwiązań projektowych w lokalnej infrastrukturze. Inwestor może uwzględnić zalecenia samorządów przedstawione w opinii, jednak nie ma takiego obowiązku.

Organ stwierdził, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niezbadanie, czy warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zmieniły się, skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony po upływie 4 lat od uprawomocnienia się ww. decyzji. Wyjaśnił, że decyzja RDOŚ została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co oznacza, iż przy dokonywaniu oceny ważności tej decyzji zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Dodał, że ww. decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. została zmieniona decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Minister wskazał, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, obowiązany jest stosownie do art. 46 ust. 4b Prawo ochrony środowiska, ustalić w pierwszej kolejności, czy złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nastąpiło przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. W przypadku gdyby okazało się, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony po upływie ww. terminu, organ zobowiązany jest zbadać, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz czy nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku, gdy inwestycja jest realizowana etapowo, a warunki nie uległy zmianie, zgodnie z art. 46 ust. 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej może ulec wydłużeniu o dwa lata.

Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie organ poczynił ustalenia w powyższym zakresie, z których wynika, że decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2009 r, a więc 4-letni termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej upłynął w dniu [...] lutego 2013 r. Natomiast wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji został złożony w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu [...] marca 2014 r. Następnie organ odwoławczy ustalił, czy inwestycja przebiega etapowo oraz czy nie uległy zmianie warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r., zmienionej decyzją RDOŚ z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzją RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z informacji wskazanych na stronie 13 uzasadnienia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wynikało, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r., przebiegało etapowo. Minister wyjaśnił, że organ odwoławczy poddał analizie treść decyzji RDOŚ oraz wniosku inwestora i decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdził, że warunki określone w ww. decyzjach nie zmieniły się. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądowym co do wydłużenia terminu ważności decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 72 ust. 3 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezastosowanie, tj. nieuznanie jako obowiązującego przy składaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej warunku określonego w art. 72 ust 3 ww. ustawy oraz art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż przepisy te dotyczą ważności decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r., organ wskazał, że skarżąca jest w błędzie uznając, że ww. ustawa ma zastosowanie w niniejszym przypadku. Jak wskazano na stronie 21 decyzji, decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co oznacza, iż przy dokonywaniu oceny ważności tej decyzji zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Tym samym argumentacja skarżącej jest nieprawidłowa, w szczególności w zakresie, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydać postanowienie, w którym stwierdzi, że przedsięwzięcie jest realizowane etapowo.

Zdaniem organu, przedłożona przez inwestora decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest ważna i mogła stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia. Dodatkowo organ powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2089/16, publ. CBOSA, przesądził, iż przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym art. 72 ust. 3, 4 i 4a tej ustawy, nie mają zastosowania do decyzji środowiskowych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy. Decyzja wydana na podstawie p.o.ś. pozostaje decyzją ważną, która nie przekształca się w decyzję wydaną na podstawie u.d.i.ś., a tym samym do jej oceny nie stosuje się trybu właściwego dla decyzji wydanej na podstawie u.d.i.ś.

Zatem zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przepisów ww. ustawy, zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Z przepisu tego wynika, że w odniesieniu do wszystkich wymogów związanych z uzyskaniem decyzji środowiskowej, jeżeli została ona wydana na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, nie stosuje się przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wywołuje takie skutki prawne, jak gdyby zapadała w aktualnym stanie prawnym, gdyż ustawodawca zwolnił inwestora w art. 155 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku od powtórnego uzyskania tej decyzji. Powyższe potwierdza stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska - pisma z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r., załączone do pisma inwestora z dnia [...] czerwca 2018 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów rażącego naruszenia prawa proceduralnego wskazanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., organ również uznał je za niezasadne.

W kwestii naruszenia art. 8, 107 § 3 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz szeregu innych przepisów kpa, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą, organ wskazał, że zarzut dotyczący oceny postępowania dowodowego, czy przebiegu postępowania wyjaśniającego nie jest zarzutem, który co do zasady może stanowić podstawę do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Materiał zgromadzony w sprawie dowodzi, iż taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W ocenie organu, w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami kpa, wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organy podjęły wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczyniły na jego podstawie właściwe ustalenia. Organ odwoławczy prawidłowo uznał wnioski dowodowe [...] za niezasadne, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania odwoławczego i nie wymagał uzupełnienia. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, w tym dotyczące przebiegu drogi publicznej na ul. [...], a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono w uzasadnieniu.

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony zawartych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ podkreślił, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w zakresie kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego orzeczenia (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 kpa). Nie przeprowadza ponownie postępowania dowodowego w takim stopniu, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a więc nie może dokonywać dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia, weryfikuje akt administracyjny, ale tylko w granicach zakreślonych przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3/15, publ. CBOSA).

Zdaniem organu, za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 137 kpa, poprzez uniemożliwienie [...] oraz innym stronom postępowania wypowiedzenia się w kwestii zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu i wydanie postanowienia bez uzyskania stanowiska innych stron w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek. Tak postawiony zarzut kwestionuje zgodność z prawem postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., umarzającego postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez [...] i nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody [...], jak i decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. Minister podkreślił, że postanowienie zawieszające postępowanie stanowi odrębny akt administracyjny, dotyczący kwestii wynikających w toku postępowania głównego i podlega odrębnemu trybowi zaskarżenia. Tym samym argumentacja skarżącej, odnosząca się do zasadności wydania postanowienia zawieszającego, bez uprzedniego uzyskania stanowiska innych stron postępowania, jest chybiona. Dodatkowo organ zauważył, że [...] wycofała zażalenie, w wyniku czego organ rozpatrujący zażalenie umorzył postępowanie zażaleniowe.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 129 § 2 kpa oraz art. 42 - 48 kpa, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie i błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stronom postępowania nie należy wysyłać decyzji i innych orzeczeń, a także iż doręczenia zastępczego decyzji stronom można dokonać poprzez obwieszczenie, w którego treści nie zawarto samej decyzji, załączników do niej i jej uzasadnienia, organ wyjaśnił, iż wobec brzmienia art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, jest niezasadny. Minister zauważył, iż [...] doręczono na adres wskazany w katastrze nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...]. Ponadto, skarżąca skutecznie złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...], które zostało rozpatrzone przez organ II instancji.

Organ podał, że zgodnie z art. 9 o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Ustawa o transporcie kolejowym jako szczególna regulacja, zawiera własne uregulowania m.in. odnośnie doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej doręcza się na piśmie tylko wnioskodawcy - inwestorowi. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zawiadamiani są o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, przy czym doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, tj. obwieszczenia zamieszczane w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Powyższe oznacza, że powołany przepis ustawy o transporcie kolejowym przewiduje trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji, poprzez doręczenie decyzji, doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia we wskazanych urzędach, stronach internetowych i prasie lokalnej. Każdy z tych sposobów zawiadamiania dotyczy konkretnej kategorii osób, a mianowicie doręczenie decyzji następuje tylko wnioskodawcy, zaś właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji, pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2198/12, publ. CBOSA).

Organ dodał, że zgodnie z art. 49 kpa, strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis art. 49 kpa tworzy domniemanie prawne doręczenia wobec wszystkich osób i podmiotów, które są adresatami danego aktu. Szczególna forma doręczenia wskazana w art. 49 kpa służy zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką formą doręczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Przepisem szczególnym, stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 kpa, jest art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że organ I instancji, wypełniając obowiązek określony w art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, doręczył decyzję wnioskodawcy oraz wysłał zawiadomienia o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony o wydaniu powyższej decyzji poinformowane zostały w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i w urzędzie gminy właściwej ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronie internetowej tej gminy oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 9q ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Minister dodał, że decyzja Wojewody [...] zawierała prawidłowe pouczenie co do terminu wniesienia odwołania. Organ I instancji pouczył, iż od decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania do organu odwoławczego za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Również w zawiadomieniu i obwieszczeniu o wydaniu ww. decyzji organ zawarł pouczenie o takiej treści. Z akt przedmiotowej sprawy wynika także, że organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 9q ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, zastosował się do obowiązków wynikających z art. 9q ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie z uwagi na udział [...] w postępowaniu odwoławczym, decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została doręczona skarżącej. Organ wskazał również, że żaden przepis ustawy o transporcie kolejowym nie nakłada na organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej obowiązku zamieszczania w treści obwieszczenia samej decyzji, załączników do niej i jej uzasadnienia. Tym samym, organom wydającym decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie można przypisać błędu w tym zakresie.

Minister zauważył, że nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu wnioski strony dotyczące ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,7487 ha, położonej w [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przeznaczonej na przebudowę przedmiotowej linii kolejowej i nie mają wpływu na ocenę decyzji pod kątem zaistnienia wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem organu, decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...], wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie ich nieważności, nie zostały bowiem wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak i nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nadto ww. decyzje nie zawierają wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto, dokonując analizy przedmiotowych decyzji w aspekcie ewentualnego naruszenia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, organ nadzoru stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcia nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] im. [...] w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie lub błędną wykładnię, a poprzez to niestwierdzenie nieważności decyzji, w tym m.in:

1) art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezbadanie, czy warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zmieniły się, skoro wniosek o decyzję lokalizacyjną został złożony po upływie 4 lat od uprawomocnieni się decyzji RDOŚ. Co prawda organ w uzasadnieniu decyzji twierdzi, iż okoliczności te badał, jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu (np. w postaci analizy, notatki służbowej, opinii), iż faktycznie dokonał tej czynności,

2) art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezastosowanie i błędne uznanie, iż warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zmieniły się, skoro wniosek o decyzję lokalizacyjną został złożony po upływie 4 lat od uprawomocnienia się decyzji RDOŚ, a odpowiedni organ nie wydał postanowienia, na które przysługuje zażalenie, o jakim mowa ust. 4a art. 72 ww. ustawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego,

3) art. 72 ust. 3 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezastosowanie tj. nieuznanie jako obowiązującego przy składaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej (o jakiej mowa w art. 72 ust 1 pkt 11) warunku określonego w art. 72 ust. 3 ww. ustawy oraz art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż przepisy te dotyczą ważności decyzji RDOŚ,

4) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez skierowanie decyzji w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] do podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot strony, albowiem teren ten z mocy prawa został wywłaszczony pod tę drogę i w tym zakresie decyzja winna być skierowana do Gminy Miejskiej [...], jako właściciela terenu,

5) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niezastosowanie do terenów przebudowywanej drogi publicznej, tj. ul. [...],

6) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez oddanie w decyzji spółce prawa handlowego w użytkowanie wieczyste ul. [...] (na odcinku, na jakim stanowi drogę gminną) oraz poprzez równoczesną nacjonalizację mienia gminnego, zajętego pod tą drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa,

7) art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, albowiem decyzja naruszyła w sposób rażący ww. przepisy przez pozbawienie ul. [...], na odcinku na jakim stanowiła drogę gminna, charakteru drogi publicznej na co najmniej 5 lat,

8) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku zawarcia umowy przez inwestora z zarządca drogi, której budowa lub przebudowa spowodowana jest inwestycją kolejową,

9) art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, albowiem decyzja naruszyła w sposób rażący ww. przepis przez pozbawienie na jej podstawie na co najmniej 5 lat dotychczasowego zarządcy drogi (ZIKiT) zarządu ul. [...] na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną,

10) art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, albowiem decyzja naruszyła w sposób rażący ww. przepisy przez ich niezastosowanie do terenu ul. [...] na całym jej odcinku, w tym na jakim stanowiła drogę gminną,

11) art. 33 ustawy o drogach publicznych, albowiem decyzja naruszyła w sposób rażący ww. przepisy przez ich niezastosowanie do terenu ul. [...] na całym jej odcinku, w tym na jakim stanowiła drogę gminną. Ww. przepisy umożliwiały przebudowę drogi bez koniczności wywłaszczania lub nacjonalizacji terenu pod nią,

12) art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie, albowiem decyzja naruszyła w sposób rażący ww. przepisy przez dokonanie w decyzji podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanych działek pozostających przy dotychczasowych właścicielach, w tym należącej do skarżącej nowej działki nr [...],

13) art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niezastosowanie i dokonanie w decyzji podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności (graficznie lub w dokładnym opisie) poprzez wywłaszczane nowo wydzielane działki, zapewniającego dostęp do drogi publicznej wydzielanych działek pozostających przy dotychczasowych właścicielach, w tym należącej do skarżącej nowej działki nr [...]. Naruszenie w szczególności polegało na niezapewnieniu i nieokreśleniu przebiegu szlaku służebności odpowiadającemu przepisom szczegółowym (np. co do jego szerokości),

14) art. 9o ust. 3 pkt 6 lub art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, albowiem w trakcie jej wydania naruszono w sposób rażący ww. przepis przez nieustalenie lub błędne ustalenie adresów osób, o jakich mowa w tym przepisie poprzez oparcie się na liście adresowej dostarczonej przez wnioskodawcę, nie będącej aktualną na dzień dokonywania na jej podstawie czynności zawiadomienia,

15) art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niezastosowanie, albowiem decyzja nie zawierała wszystkich prawem przewidzianych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym [...], w szczególności dotyczących ustanowienia dostępu do drogi publicznej,

16) art. 9s ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niezastosowanie i dołączenie innej mapy, niż wynika z tego przepisu, a w szczególności nie będącej załączonym do wniosku o wydanie decyzji projektem podziału,

17) art. 9o ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, albowiem decyzja w sposób oczywisty narusza ten przepis, w szczególności w stosunku do działki nr [...] poprzez objęcie wywłaszczeniem terenu nie będącego niezbędnym do realizacji planowanych obiektów budowalnych,

18) art. art. 9o ust. 6 i 9q 2a ustawy o transporcie kolejowym poprzez skierowanie decyzji do osób nieżyjących i nieustalenie stron postępowania,

19) art. 9w. ust. 3. pkt 2 w zw. z art. 9q. ust. 6. ustawy o transporcie kolejowym poprzez niezastosowanie i nieokreślenie w sentencji decyzji terminu wydania nieruchomości przy uwzględnieniu faktu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

20) art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niezastosowanie i podjęcie decyzji pomimo braku dostarczonej przez inwestora mapy w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającej istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, opracowanej na kopii mapy zasadniczej,

21) art. 9o ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie (art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw),

22) art. 9o ust. 3 pkt. 4 lit. g i h w zw. z ust. 4. w zw. z art. 9 ae ustawy o transporcie kolejowym poprzez jedynie częściowe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] wydał milcząca zgodę na inwestycję, a zarazem uznanie, iż opinia wydana dla inwestora przed wszczęciem postępowania jest wiążąca organ i poprzez to wywłaszczenie działki nr [...] na podstawie warunków przedstawionych przez ZIKiT,

23) art. 9o ust. 3 pkt. 4 lit. i. w zw. z art. 9 ae ustawy o transporcie kolejowym poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie (art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw). Zastosowanie polegało na uznaniu, iż uzgodnienie (opinia) z podanym w przepisie organem jest konieczne do wydania decyzji,

24) art. 9o ust. 1 pkt 6a ustawy o transporcie kolejowym poprzez zastosowanie, gdy przepis ten z mocy prawa nie mógł być stosowany w niniejszej sprawie (art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw),

2. naruszenie przepisów postępowania, w tym poprzez niezastosowanie, tj.:

1) art. 156 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji, pomimo oczywistego rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu,

2) art. 8 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 90 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie (np. w zakresie przebiegu ul. [...] jako drogi publicznej) i nierozważenie, jaki wpływ mogłaby mieć ich treść na rozstrzygnięcie organu administracji oraz nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez [...] dowodów, zmierzających do udowodnienia podnoszonych przez stronę okoliczności, a także wykazania faktycznego przebiegu ul. [...] oraz ustalenia, na jakim odcinku ulica ta stanowi drogę publiczną. Organ nie wyjaśnił stanu sprawy i poczynił błędne ustalenia faktyczne co do przebiegu drogi publicznej ul. [...], w szczególności na odcinku działki nr [...], nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez [...] zmierzających do wskazania innego stanu faktycznego (brak wybudowanej drogi na działce nr [...] oraz brak podstawy do uznania, iż na działce tej przebiega droga publiczna),

3) art. 137 kpa poprzez niezastosowanie do wydanego w trakcie postępowania postanowienia, choć postanowienie to rażąco naruszało szereg przepisów kpa, w tym art. 111 kpa ([...] zgłosiło sprzeciw na zawieszenie postępowania) oraz art. 98 § 1 w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 kpa poprzez m.in. uniemożliwienie [...] oraz innym stronom postępowania wypowiedzenia się w kwestii zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu, o jakim mowa w ww. artykule i wydanie postanowienia bez uprzedniego uzyskania stanowiska innych stron w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek,

4) art. 129 § 2 kpa oraz art. 42 - 48 kpa poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie i błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stronom postępowania nie należy wysyłać decyzji i innych orzeczeń, a także iż doręczenia zastępczego decyzji stronom można dokonać poprzez obwieszczenie, w którego treści nie zawarto samej decyzji, załączników do niej i jej uzasadnienia. Skutkiem powyższego było rażące naruszenie prawa, w tym naruszenie prawa stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi [...] szczegółowo uzasadniła powyższe zarzuty oraz podniosła dodatkowo, iż skarżąca bezskutecznie wnosiła o przeprowadzenie dowodów wymienionych w piśmie z dnia [...] października 2017 r. na okoliczność posiadania przez ul. [...] statusu drogi publicznej na całym odcinku od ul. [...] do ul. [...], a także dowodu z oryginału tego pisma wraz z załącznikami oraz dokumentacją ww. ulicy, będącą w posiadania ZIKiT w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

II. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Przebudowa linii kolejowej nr [...] - stacja [...] (km [...] - [...] linii nr [...]) - Obiekt [...]", realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...], etap II, odcinek [...]-[...]-[...]oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], uchylającej ww. decyzję w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].

III. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

IV. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117, ze zm.), dalej jako utk, w postępowaniu przeprowadzonym na zasadach określonych w rozdziale 2b "Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych".

Powyższa regulacja ustawy o transporcie kolejowym ma charakter szczególny, zarówno w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ratio legis takiego rozwiązania podyktowane zostało koniecznością jego uproszczenia, tak aby zapewnić możliwość realizacji obiektów ważkich z punktu widzenia zapewnienia zbiorowości niezbędnych udogodnień, w postaci linii kolejowej. Nie ulega wątpliwości, że ocena działania organu powinna być nakierowana na zbadanie, czy organ cel ustawy spełnił. Wpływa to na postrzeganie działania organu w postępowaniu nieważnościowym.

Wniosek taki można wyprowadzić z uregulowania zawartego w treści art. 1 pkt 5 utk, zgodnie z którym przepisy ustawy określają szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach, jak i z samego tytułu ww. rozdziału 2b ustawy, a także z art. 9o ust. 2 utk stanowiącego, że do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, jak również z art. 9ad ust. 3 utk, wedle którego w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, realizowanych w trybie ww. rozdziału, nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1023, ze zm.).

Zgodnie z art. 9o ust. 1 utk, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym, decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wydaje wojewoda, na wniosek [...] S.A. lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej jest zatem prowadzone na wniosek inwestora, do którego należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. W toku postępowania administracyjnego organ natomiast dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, stosownie do art. 9o ust. 3 utk. Spełnienie zaś przez wnioskodawcę warunków określonych w rozdziale 2b utk obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej, w której zamieszcza się w szczególności elementy wskazane w treści art. 9q ust. 1 utk.

Podkreślenia wymaga, że inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej decyduje o jej przebiegu oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg linii kolejowej (linie rozgraniczające teren) oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Organ może natomiast działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organ może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Z tego też względu organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej, o ile planowana lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Inwestor samodzielnie dokonuje bowiem najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zadaniem organu jest natomiast sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające linii kolejowej odpowiadają woli ustawodawcy, wyrażonej w regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2892/15 rolą orzekającego w sprawie organu, było sprawdzenie kompletności wniosku, w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W kontekście zarzutów skargi, rozważenia wymaga kwestia zakresu normatywnej oceny przez organ wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na tle przepisów specustawy kolejowej. W świetle przepisów tej ustawy, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji kolejowej toczy się na wniosek zarządcy infrastruktury kolejowej, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 9o ust. 3 oraz art. 9s ust. 1-3 specustawy kolejowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz ocena, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Niedopuszczalna byłaby natomiast ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu linii kolejowej decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej optymalne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy kolejowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organu ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14; z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2892/15, dostępne w CBOSA).

V. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że kontrola prawidłowości wydania w trybie zwykłym decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej zostanie dokonana przez Sąd w sprawie ze skarg na ww. decyzję M. C., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Akademii [...] w [...], zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Wa 1576/18. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1576/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w ww. sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest kontrola prawidłowości dokonania przez organ oceny ww. decyzji w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. I tylko w takim zakresie, a więc pod względem wystąpienia ewentualnych wad prawnych mogących skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia, podlegała kontroli w przedmiotowym postępowaniu decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zarzuty skargi w zdecydowanej większości odnoszą się do prawidłowości przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania w trybie zwykłym, co nie mieści się w zakresie oceny dokonywanej w trybie art. 156 § 1 kpa.

Ponadto zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych znamionuje brak ich powiazania z rażącym naruszeniem prawa, tj. w ocenie Sąd przedstawione wadliwości nie są tego rodzaju, by móc skutecznie twierdzić, iż konieczne jest – wbrew zasadzie stabilności decyzji ostatecznej – wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i to ze skutkiem wstecznym (jaki powoduje stwierdzenie nieważności).

Odnosząc się do szczegółowych kwestii Sąd zauważa, że art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji linii kolejowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez [...] S.A., z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna.

W oparciu o uzyskany tytuł prawny [...] S.A. może, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, realizować niezbędne inwestycje drogowe związane z budową lub modernizacją linii kolejowej. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu, budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Skoro ustawa o transporcie kolejowym, stosownie do art. 1 pkt 5, określa szczególne zasady i warunki nabywania nieruchomości w celu przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, to umożliwia nabycie przez Skarb Państwa, a następnie inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi publiczne, w tym inne niż krajowe.

Prawidłowość decyzji, ocenianej w postępowaniu nieważnościowym wspiera zatem wyraźny przepis prawa, który ma walor przepisu szczególnego, a zatem, prymarnego w procesie interpretacji prawa, w przypadku kolizji norm prawnych.

Nie ma podstaw do wywodzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w przypadku prawidłowego zastosowania wprost normy prawa. Okoliczności takie jak zawarte umowy z Gminą czy okoliczność zgody na przekazanie na rzecz Gminy (po upływnie po lat od zakończenia realizacji inwestycji) przedmiotowych działek, nie podważają poprawności zastosowania art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Zasadnie organ zwrócił uwagę, że ustawa o transporcie kolejowym zawiera uregulowania, stanowiące lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw. Organ wskazał ponadto, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym, umożliwiające nieodpłatne zajęcie terenów dróg publicznych przy lokalizacji linii kolejowej, weszły w życie w dniu [...] lutego 2015 r., a więc nie mają one zastosowania.

Nie ma uzasadnienia prawnego twierdzenie, że realizacja przez inwestora niezbędnych inwestycji drogowych, związanych z budową lub modernizacją linii kolejowej, w oparciu o uzyskany tytuł prawny, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowi rażące naruszenie prawa.

Prawidłowo organ ocenił, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności naruszenia art. 2a ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 6 i 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez skierowanie decyzji w części dotyczącej terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] do podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot strony oraz poprzez oddanie spółce prawa handlowego w użytkowanie wieczyste ul. [...] (na odcinku, na jakim stanowi drogę gminną) i poprzez równoczesną nacjonalizację mienia gminnego, zajętego pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa.

Skierowanie decyzji do strony wiąże się z jej statusem prawnym, bowiem decyzja wpływa w sposób prawnokształtujący lub ustalający na status prawny strony postępowania. Skoro inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, to niewątpliwie powinien być on adresatem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Co do innych podmiotów, to kwestie ich udziału na każdym etapie postępowania (w tym na etapie formułowania rozdzielnika decyzji czy doręczenia decyzji stronie) można podważyć w postępowaniu zwykłym lub w innym niż nieważnościowe postępowaniu nadzwyczajnym, tj. postępowaniu wznowieniowym. Należy bowiem zauważyć, że tryb nieważnościowym i wznowieniowy nie jest zamienny, oparty na tych samych przesłankach. Są to tryby – co do zasady – rozdzielne, wobec tego argumentacją skuteczną w trybie wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odnoszący się do braku udziału stron w postępowaniu) nie można efektywnie posługiwać się w postępowaniu nieważnościowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez pozbawienie charakteru drogi publicznej ul. [...] na odcinku, na jakim stanowiła drogę gminną, na co najmniej 5 lat, słusznie – w ocenie Sądu - organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Podkreślił, że kategoria drogi publicznej nadana ul. [...] uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, nie została zmieniona poprzez wyłączenie tego odcinka drogi z kategorii drogi gminnej.

Wskazane argumenty nie poważają prawidłowości przedmiotowej decyzji, bowiem zaliczenie drogi uchwałą, w poczet dróg gminnych, nie stanowi bezwzględniej negatywnej przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, a w konsekwencji decyzja ustalająca lokalizację nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa ze wskazanego przez stronę skarżącą powodu.

Na marginesie zatem Sąd wskazuje, że organ szczegółowo ustalił, iż Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował, iż Gmina Miejska [...] deklaruje wstępnie (po zawarciu stosownych umów pomiędzy stronami) zgodę na przejęcie w nieodpłatne użytkowanie działek zajętych pod przebudowę i budowę infrastruktury technicznej, nabytych na rzecz Skarbu Państwa w wieczyste użytkowanie [...] S.A. oraz zgodę na przekazanie na rzecz Gminy (po upływie 5 lat od zakończenia realizacji inwestycji) przedmiotowych działek wraz z modernizowaną infrastrukturą drogową, z równoczesnym wygaszeniem wieczystego użytkowania [...] S.A. Nadto w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. zarządca drogi wskazał, iż teren pod drogę ul. [...] należy przekazać na własność Gminy Miejskiej [...], w związku z czym wyraził chęć na przejęcie w przyszłości gruntów przeznaczonych pod drogę.

Z materii regulowanej również prawem cywilnym, tj. art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej oraz art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, nie można wywodzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Prawidłowość decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie jest uwarunkowana treścią umów, których dotyczy ogólny art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych czy art. 16 tej ustawy.

W toku postępowania organ wyjaśnił, że wielkość zajętości terenu ul. [...] podyktowana jest warunkami zarządcy drogi, tj. ZIKiT w [...], zawartymi w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Na podstawie ww. warunków zaprojektowano jezdnię o szerokości 5 m, z obustronnymi poboczami o szerokości 0,75 m oraz uwzględniono rezerwę terenową pod poszerzenie jezdni do 6 m i obustronny chodnik 2 m. Zarządca drogi wskazał również na konieczność dostosowania sytuacyjnie i wysokościowo projektowanej drogi do obniżonej niwelety ul. [...] oraz wskazał konieczność zapewnienia odprowadzenia wód. Dodatkowo, przebudowa ul. [...] wynika z kolizji projektowanego w ramach modernizacji linii kolejowej układu torowego z istniejącym przebiegiem ww. ulicy. Minister podzielił stanowisko inwestora, iż niezbędne było objęcie działek stanowiących odcinek drogi publicznej linią rozgraniczającą teren przedmiotowej inwestycji kolejowej. W konsekwencji, zasadnie organ uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 33 ustawy o drogach publicznych za bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut [...], dotyczący naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w decyzji Wojewody [...] podziału nieruchomości bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom, pozostającym przy dotychczasowych właścicielach, w tym należącej do skarżącej nowej działce nr [...]. Dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie obowiązująca definicja dostępu do drogi publicznej nie przedstawia problemów interpretacyjnych. Przez drogę publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych rozumie się drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ww. ustawie lub przepisach szczególnych. Z kolei art. 8 ust. 1 tej ustawy stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Z powyższego wynika, że drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych. Dla uzyskania przez drogę charakteru drogi wewnętrznej nie istnieje potrzeba zaliczenia tej drogi do określonej kategorii dróg. Przeciwnie zaliczenie danej drogi do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminne sprawia, że droga wewnętrzna traci taki charakter i staje się drogę publiczną.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. nie zawiera definicji dostępu do drogi publicznej).

Pojęcie to zdefiniowano w art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Z powyższego wynika, że dostęp do drogi publicznej może mieć dwojaki charakter: bezpośredni lub pośredni, to jest drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Każdy z tych sposobów dostępu do drogi publicznej jest od siebie niezależny, w tym niezależne od siebie są także wymienione w art. 2 pkt. 14 tej ustawy dwa rodzaje dostępu pośredniego, to jest dostęp drogą wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej.

Powyższe oznacza, że istnienie drogi wewnętrznej, łączącej się z drogą publiczną jest wystarczające dla stwierdzenia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej.

Odwołując się do zasady lege non distinguente stwierdzić należy, że dostęp do drogi publicznej może być zapewniony tak przez pojedynczą drogę wewnętrzną, jak też przez odpowiedni ciąg dwóch lub większej liczby łączących się ze sobą dróg wewnętrznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, że jeżeli droga wewnętrzna ma charakter ogólnodostępny, to inwestor nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do takiej drogi. Taki powszechnie dostępny charakter mają w szczególności należące do jednostek samorządu terytorialnego grunty przeznaczone na drogi (tak m.in. wyroki: WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 462/18, WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1763/17, CBOSA).

Reasumując należy zatem stwierdzić, że dla spełnienia wymogu dostępu nieruchomości do drogi publicznej wystarczające jest wykazanie, iż nieruchomość ma połączenie z drogą publiczną przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną lub odpowiedni ciąg powszechnie dostępnych dróg wewnętrznych.

Konstatacja taka uszła uwadze strony skarżącej.

Sąd podziela pogląd organu, iż ustawa o transporcie kolejowym stanowi lex specialis wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które znajdują zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o transporcie kolejowym. Przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zamieszczony w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" przewiduje, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności. Przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi uzupełnienie art. 119 tej ustawy, określającego elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie dodatkowych elementów decyzji. Te dodatkowe elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zamieszczane są, gdy wywłaszczenie jednej nieruchomości oraz przeznaczenie jej na określone cele może ujemnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, np. dalszy dojazd do nieruchomości. Na gruncie tego przepisu ochrona praw sąsiedzkich realizowana jest na drodze administracyjnej przez możliwość ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu odpowiednich służebności na rzecz nieruchomości sąsiednich.

Logicznym i spójnym jest wywód organu, że dokonanie analizy przez Wojewodę [...], mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji Wojewody [...] (jak również wyjaśnień inwestora poczynionych na etapie postępowania odwoławczego), daje podstawę do twierdzenia, że działka nr [...], z obrębu [...][...], pozostająca własnością [...], będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W celu realizacji wymagania zapewnienia dostępu do drogi publicznej (drogi gminnej - ul. [...]), organ I instancji działając na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 9ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w decyzji Wojewody [...] na stronie 11 ustanowił dla działki nr [...] (pozostającej własnością [...]) służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] z obrębu [...][...], przechodzącą na własność Skarbu Państwa po zatwierdzonym podziale decyzją Wojewody [...]. Dodatkowo, inwestor uwzględniając oczekiwania [...] dotyczące skomunikowania terenów uczelni z drogami komunikacyjnymi, opracował projekt zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] przez działkę nr [...] w liniach rozgraniczających teren inwestycji w km [...] oraz projekt poszerzenia zjazdu w km ok. [...] przez działki nr [...] i nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu uznać należy, że nieruchomość [...] (działka nr [...]) będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. dostęp do drogi gminnej - ul. [...], a tym samym nie doszło do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie ma podstaw do uznania, że należy stwierdzić nieważność z powodu braku dostępu do drogi publicznej.

Słuszna jest ocena Ministra, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w decyzji Wojewody [...] podziału nieruchomości bez ustanowienia szlaku służebności (graficznie lub w dokładnym opisie) poprzez nowo wydzielone działki. Minister podkreślił, iż art. 285 § 1 ustawy Kodeks cywilny, regulujący zagadnienie służebności gruntowej, nie definiuje, jakie dane powinny być zawarte w opisie służebności. Organ I instancji w decyzji na stronie 11 precyzyjnie wskazał, iż zapewnia działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], z obrębu [...] [...], dostęp do drogi gminnej (ul. [...] usytuowanej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...] [...], oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...][...]), poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], z obrębu [...] [...], która stanie się własnością Skarbu Państwa, a co do której [...] S.A. nabywa prawo użytkowania wieczystego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna. Zakres służebności na ww. działce nr [...] jest determinowany przez kształt inwestycji przewidziany na tej działce. Na ww. działce nr [...] (przejętej na rzecz Skarbu Państwa) będzie urządzona droga, umożliwiająca dostęp do pozostającej przy [...] działce nr [...].

W konsekwencji, zdaniem organu bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, polegający na braku w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wszystkich prawem przewidzianych wymagań, dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności dotyczących ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej. Organ podał, że art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym zobowiązuje organ do określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tego rodzaju zagadnienie odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który odwołuje się do uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja powinna uwzględniać zapewnienie sąsiednim nieruchomościom prawa dostępu do drogi publicznej. W pkt 7 decyzji Wojewody [...], doprecyzowanym w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ I instancji odniósł się do kwestii określonej w art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w pkt 1 decyzji zawarł zapisy dotyczące ustanowienia stosownych służebności przejazdu i przechodu, zapewniających m.in. działce stanowiącej własność [...] dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Minister stwierdził, iż interesy [...] nie zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, gdyż działka nr [...], z obrębu [...][...], będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Strona skarżąca nie przedstawiła kontrargumentów, które mogłyby być uznane jako podstawa do stwierdzenia nieważności w przedstawionym wyżej zakresie służebności i praw osób trzecich.

VI. Do materii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie należą następujące kwestie procesowe:

- wynikające z zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 6 oraz art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez nieustalenie lub błędne ustalenie adresów osób, o jakich mowa w ww. przepisie i oparcie się w trakcie postępowania na liście adresowej dostarczonej przez wnioskodawcę, nie będącej aktualną na dzień dokonywania na jej podstawie czynności zawiadomienia. Niezależnie od prawidłowego przywołania jednostki redakcyjnej Sąd stwierdza, że zagadnienie braku udziału wszystkich stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. linii kolejowej nie podlega rozważaniu w trybie stwierdzenia nieważności;

- odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 9o ust. 6 i 9q ust. 2a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez nieustalenie stron postępowania. Jak wcześniej Sąd podniósł, zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja powinna być skierowana do innego podmiotu, a kto inny został przez organ administracyjny wskazany jako jej adresat. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku przesłanki określonej wart. 156 § 1 pkt 4 kpa nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Niewątpliwie kwestionowane decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej rozstrzygnęły o prawach i obowiązkach inwestora.

Zasadnie Minister wyjaśnił, iż przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Z przepisów ustawy o transporcie kolejowym wynika jednak, iż stroną tego postępowania jest inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec powyższego, organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej nie mógł stworzyć zamkniętego katalogu stron postępowania, tj. listy, która enumeratywnie wskazywałaby podmioty będące stronami tego postępowania, gdyż taka lista mogłaby zostać powiększona o podmioty mające interes prawny w postępowaniu na podstawie art. 28 kpa.

Przepis art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym określa sposób zawiadomienia właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji w trybie art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji. Nawet gdyby takie zawiadomienie zostało wysłane do osób zmarłych, nie oznaczałoby to, że decyzję skierowano do osób zmarłych. Brak udziału strony w postępowaniu należy rozważać w innym trybie, o czym była już wcześniej mowa;

- skupiające się na naruszeniu art. 129 § 2 kpa oraz art. 42 - 48 kpa, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie i błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż stronom postępowania nie należy wysyłać decyzji i innych orzeczeń, a także iż doręczenia zastępczego decyzji stronom można dokonać poprzez obwieszczenie, w którego treści nie zawarto samej decyzji, załączników do niej i jej uzasadnienia, organ wyjaśnił, iż wobec brzmienia art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, jest niezasadny. Minister zauważył, iż [...] doręczono na adres wskazany w katastrze nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...]. Ponadto, skarżąca skutecznie złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...], które zostało rozpatrzone przez organ II instancji.

Po pierwsze bowiem doręczenie decyzji może być badane w innym trybie, niż stwierdzenie nieważności, po drugie zgodnie z art. 9 o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Ustawa o transporcie kolejowym jako szczególna regulacja, zawiera własne uregulowania m.in. odnośnie doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zgodnie z art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej doręcza się na piśmie tylko wnioskodawcy - inwestorowi. Właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zawiadamiani są o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, przy czym doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, tj. obwieszczenia zamieszczane w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Powołany przepis ustawy o transporcie kolejowym przewiduje zatem trzy niezależne od siebie sposoby zawiadamiania o wydaniu decyzji, poprzez doręczenie decyzji, doręczenie zawiadomienia o jej wydaniu oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia we wskazanych urzędach, stronach internetowych i prasie lokalnej. Przepis art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym jest przepisem szczególnym, stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 kpa;

- dotyczące pouczenia, co do terminu wniesienia odwołania. Organ I instancji pouczył, iż od decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej przysługuje stronom prawo wniesienia odwołania do organu odwoławczego za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Również w zawiadomieniu i obwieszczeniu o wydaniu ww. decyzji organ zawarł pouczenie o takiej treści. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 9q ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, zastosował się do obowiązków wynikających z art. 9q ust. 2 ww. ustawy;

- odnoszące się do naruszenia art. 137 kpa, poprzez uniemożliwienie [...] oraz innym stronom postępowania wypowiedzenia się w kwestii zgłoszenia ewentualnego sprzeciwu i wydanie postanowienia bez uzyskania stanowiska innych stron w sprawie zawieszenia postępowania na wniosek. Tak postawiony zarzut kwestionuje zgodność z prawem postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r., umarzającego postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez [...] i nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody [...], jak i decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. Postanowienie zawieszające postępowanie stanowi – jak słusznie zauważył Minister - odrębny akt administracyjny, dotyczący kwestii wynikających w toku postępowania głównego i podlega odrębnemu trybowi zaskarżenia;

- dotyczące naruszenia art. 8, 107 § 3 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 9o ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym oraz szeregu innych przepisów kpa, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Są to po pierwsze zarzuty, które co do zasady nie mogą stanowić podstawę do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, po drugie nie zostały one należycie umotywowane. Ważkie w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, w tym dotyczące przebiegu drogi publicznej na ul. [...], a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono w uzasadnieniu. Sąd nie powziął zatem po analizie skargi wątpliwości wskazujących, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa, a z urzędu nie dostrzegł podstaw do takiego wniosku,

- odnoszące się do naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h w zw. z ust. 4 i art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym, oraz art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. i w zw. z art. 9ae ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g i h ustawy o transporcie kolejowym, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera m.in. opinię właściwego wojewody, marszałka województwa oraz starosty w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu – w odniesieniu do terenów nieobjętych aktualnymi planami zagospodarowania przestrzennego, oraz opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - w odniesieniu do ochrony samorządowych obiektów infrastruktury. Niewydanie przedmiotowej opinii w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się przez [...] S.A. lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego o jej wyrażenie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Organ podał, że inwestor, stosownie do wskazanych powyżej przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wystąpił do właściwych organów o uzyskanie opinii co do lokalizacji planowanej inwestycji w sposób przedstawiony we wniosku.

VII. Do materii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie należy ponadto ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,7487 ha, położonej w [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przeznaczonej na przebudowę przedmiotowej linii kolejowej i nie mają wpływu na ocenę decyzji pod kątem zaistnienia wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

VIII. Braku podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd, w przypadku niżej przytoczonych zarzutów upatruje w niewykazaniu w jaki sposób zarzuty te przekładałyby się na praworządność, stosunki społeczne czy inne ważki obszary w taki sposób, że koniecznym stałoby się usunięcie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ponadto strona skarżąca nie wykazała w sposób nienasuwający wątpliwości, że doszło do naruszenie prawa.

Po pierwsze strona skarżąca zarzucając naruszenie art. 9s ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego niezastosowanie i dołączenie innej mapy, niż wskazana w ww. przepisie, w szczególności nie będącej załączonym do wniosku o wydanie decyzji projektem podziału, nie wykazała czy spowodowało to jakiekolwiek uchybienie merytoryczne, nieścisłości w ustaleniu stanu wynikającego z mapy itp. Nadto w świetle orzecznictwa, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna, przyjęta do opracowania materiałów graficznych opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 2334/15, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/13 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12), nie jest to zarzut podlegający uwzględnieniu.

Taka sama sytuacja niewykazania skutków społeczno-gospodarczych dotyczy podnoszonego przez stronę naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Potrzebę przejęcia części działki nr [...] z obrębu [...] [...] pod budowę ul. [...] wyczerpująco uzasadnił organ odwoławczy na stronach 34 - 36 uzasadnienia decyzji, a inwestor w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] grudnia 2017 r. wyjaśnił kwestię niezbędności działki nr [...], z obrębu [...] [...], dla planowanej inwestycji kolejowej. Wskazał ponadto, iż linia kolejowa nr [...] wchodząca w skład korytarza transportowego [...], na odcinku od km [...] - [...] przebiega przez stację [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], z obrębu [...][...] (po podziale: działki nr [...] i nr [...], obręb [...] [...]) oraz podniósł konieczność poszerzenia międzytorza. Inwestor wskazał, iż nowa trasa ul. [...], na odcinku od km ok. [...] do km ok. [...], przebiega po części działki nr [...], z obrębu [...][...] (po podziale działka nr [...]) i podyktowana jest warunkami technicznymi, wydanymi przez zarządcę drogi, tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]. Zarządca drogi wskazał również na konieczność dostosowania sytuacyjnie i wysokościowo projektowanej drogi do obniżenia niwelety ul. [...] oraz powołał się na zapewnienie odprowadzania wód oraz uwarunkowania techniczne, dotyczące wiaduktu. Ten obszar zagadnień został wyjaśniony przez organ w taki sposób, że nie można w nim upatrywać pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności.

Minister słusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie organ poczynił ustalenia w powyższym zakresie, z których wynika, że decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2009 r, a więc 4-letni termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej upłynął w dniu [...] lutego 2013 r. Natomiast wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji został złożony w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu [...] marca 2014 r. Następnie organ odwoławczy ustalił, czy inwestycja przebiega etapowo oraz czy nie uległy zmianie warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r., zmienionej decyzją RDOŚ z dnia [...] października 2011 r. oraz decyzją RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z informacji wskazanych na stronie 13 uzasadnienia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wynikało, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r., przebiegało etapowo. Minister wyjaśnił, że organ odwoławczy poddał analizie treść decyzji RDOŚ oraz wniosku inwestora i decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdził, że warunki określone w ww. decyzjach nie zmieniły się. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na rozbieżne poglądy w orzecznictwie sądowym co do wydłużenia terminu ważności decyzji środowiskowej.

Brak jednolitej linii orzeczniczej i dopuszczalność rozbieżnych interpretacji per se wyklucza stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 72 ust. 3 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez niezastosowanie, tj. nieuznanie jako obowiązującego przy składaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej warunku, określonego w art. 72 ust 3 ww. ustawy oraz art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż przepisy te dotyczą ważności decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r., zasadnie organ wskazał, że skarżąca jest w błędzie uznając, że ww. ustawa ma zastosowanie w niniejszym przypadku. Jak wskazano na stronie 21 decyzji, decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co oznacza, iż przy dokonywaniu oceny ważności tej decyzji zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Tym samym argumentacja skarżącej jest nieprawidłowa, w szczególności w zakresie, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powinien na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydać postanowienie, w którym stwierdzi, że przedsięwzięcie jest realizowane etapowo.

Przedłożona przez inwestora decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogła stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia.

Organ prawidłowo stwierdził, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez niezbadanie, czy warunki określone w decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zmieniły się, skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony po upływie 4 lat od uprawomocnienia się ww. decyzji. Wyjaśnił, że decyzja RDOŚ została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co oznacza, iż przy dokonywaniu oceny ważności tej decyzji zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Dodał, że ww. decyzja RDOŚ z dnia [...] grudnia 2008 r. została zmieniona decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przepisów ww. ustawy, zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Z przepisu tego wynika, że w odniesieniu do wszystkich wymogów związanych z uzyskaniem decyzji środowiskowej, jeżeli została ona wydana na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, nie stosuje się przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wywołuje takie skutki prawne, jak gdyby zapadała w aktualnym stanie prawnym, gdyż ustawodawca zwolnił inwestora w art. 155 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku od powtórnego uzyskania tej decyzji. Powyższe potwierdza stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska - pisma z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z dnia marca 2013 r., załączone do pisma inwestora z dnia [...] czerwca 2018 r.

IX. Zauważyć nadto należy, że większość zarzutów, zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowi powtórzenie argumentacji, zawartej w odwołaniu [...] od decyzji Wojewody [...], do której organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. Podniesione przez [...] zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1-24 oraz pkt II ppkt 2-4, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniesionej skargi, są tożsame z zarzutami oraz argumentacją podniesioną przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia[...] kwietnia 2018 r.

X. Podsumowując Sąd stwierdza, że analizowane decyzje, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jednocześnie nie stwierdzono w toku postępowania, aby były obarczone jakąkolwiek wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. W świetle ustaleń poczynionych przez organ nadzoru, podnoszone we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. przez [...] zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tj. nie mogło dojść do stwierdzenia naruszenia prawa w sposób rażący, w zakresie wskazanym przez [...]. Tym samym, organ orzekający w sprawie ww. wniosku w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie nadzwyczajne oraz odpowiednio przedstawił w zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.

XI. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż bezskutecznie wnosiła o przeprowadzenie dowodów wymienionych w piśmie z dnia [...] października 2017 r., na okoliczność posiadania przez ul. [...] statusu drogi publicznej na całym odcinku od ul. [...] do ul. [...], a także dowodu z oryginału tego pisma wraz z załącznikami oraz dokumentacją ww. ulicy, będącej w posiadania ZIKiT w [...], wskazać należy, iż postępowanie prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu administracji, niż zakres, którym dysponuje on w ramach postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 1998 r. sygn. akt III SA 642/97, publ. Lex nr 35491). Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa. Przede wszystkim, w postępowaniu tym organ nie może dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności słusznie uznał, że nie może w tym postępowaniu prowadzić ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W konsekwencji, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela w pełni twierdzenie organu, że w sytuacji gdy po zrealizowaniu inwestycji okaże się, iż przejęta część nieruchomości nie zostanie wykorzystana na realizację inwestycji, rolą organu I instancji będzie zbadanie w oparciu o kryterium interesu społecznego lub interesu strony zasadności wygaszenia jako bezprzedmiotowej w tej części decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 162 kpa. Wygaszenie decyzji będzie w takiej sytuacji służyć wycofaniu z obrotu prawnego aktu administracyjnego trwale ingerującego w prawo własności skarżącego, bez faktycznej realizacji celu publicznego, co byłoby sprzeczne z treścią klauzuli wywłaszczeniowej wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1913/16, dostępny w CBOSA).

XII. Z opisanych względów, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, kwestionowane orzeczenie nie zawiera jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.