Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 923/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1326/09 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skarg K. K., D. W., L. W., S. N., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1326/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił K. K. wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż skarżący w swoim wniosku podniósł, że projektowana inwestycja polegająca na lokalizacji drogi powoduje, iż należąca do niego działka traci dostęp do drogi publicznej, co z kolei w ocenie skarżącego oznacza, że już z zaskarżonej decyzji wynika niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody polegającej na wypowiedzeniu umów dzierżawy skarżącemu jako wydzierżawiającemu oraz związane z tym obowiązki uiszczenia kar umownych. Zaskarżona decyzja bowiem, jak dowodzi skarżący, pozbawi jego teren możliwości dojazdu do drogi publicznej. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nastąpi likwidacja prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa.

Sąd I instancji nie podzielił zasadności argumentacji skarżącego. W ocenie Sądu skarżący ani nie utraci swojej nieruchomości, ani też nie nastąpi ograniczenie w możliwości korzystania z tej nieruchomości w związku z zaskarżoną decyzją. Należy bowiem podnieść, że skarżący zaskarżył decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej a taka decyzja nie nakłada ani obowiązków ani uprawnień na osoby będące właścicielami nieruchomości przylegających do terenu lokalizacji inwestycji publicznej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej określa tylko samą możliwość realizacji danej inwestycji i jej podstawowe parametry. To, czy inwestor będzie mógł zrealizować daną drogę będzie wynikało z wydanego pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie będzie miało miejsce określenie parametrów drogi i ewentualnie lokalizacji jej zjazdów. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji wcale nie musi skutkować wypowiedzeniem umów dzierżawy, bowiem na etapie rozpoznawania skargi na decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nieruchomość skarżącego nie utraci dostępu do drogi publicznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący K. K. wnosząc o jego uchylenie oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] znak: [...]. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto skarżący wskazał, że decyzja, której wstrzymania się domaga, sankcjonuje przebieg linii szybkiego tramwaju, która to linia odcina dostęp do drogi publicznej nieruchomości będących własnością skarżącego. Nie można, zdaniem skarżącego, zgodzić się z argumentacją Sądu, że uwagi związane z przebiegiem drogi oraz wjazdów do nieruchomości będzie można zgłaszać na etapie sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, skoro nie będzie istniała możliwość zmiany przebiegu linii szybkiego tramwaju. Poza szkodą, którą uzasadniał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wystąpią również nieodwracalne skutki w postaci wybudowanej linii tramwajowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowlane. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza zarazem projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego – w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Należy zwrócić uwagę, że w przypadku wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie chodzi o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Zasadnicze znaczenie ma więc ocena, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przy czym należy tu także uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi.

Decyzja, której wstrzymania wykonania domaga się strona skarżąca, została wydania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), przy stosowaniu przepisów omawianej ustawy w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą zmieniającą z 25 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) tj. w okresie obowiązywania dwuetapowej realizacji inwestycji drogowych, najpierw poprzez uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, a potem poprzez uzyskanie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Dopiero powołana ustawa zmieniająca z mocą od 10 września 2008 r. zastąpiła dwuetapowy etap przedinwestycyjny jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dając inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Ustawa zmieniająca w przepisach przejściowych nadto stanowi w art. 6 ust. 1, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustawa w brzmieniu sprzed noweli, w art. 17 ust. 3 pkt 1 stanowiła, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jedynie uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skutki, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłyby wystąpić dopiero w wyniku wykonania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie powoduje takich skutków, ponieważ nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jedynie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Lokalizacja drogi publicznej jest dopiero pierwszym etapem zmierzającym do jej powstania i stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Oznacza to, że nie zachodzi w związku z jej wydaniem niebezpieczeństwo wyrządzenia właścicielowi nieruchomości znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia planowanej inwestycji nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Kwestie dalszego procesu inwestycyjnego i ewentualnego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, nie mogą wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonej oceny o braku podstaw do wstrzymania przedmiotowej decyzji, gdyż dotyczą kwestii nie będącej przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie tejże decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania orzeczenia. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi.

Należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie tego prawa. Należy podkreślić, że wynikłe z wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność, m.in. Skarbu Państwa, wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.