Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 589/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 136,  art. 138  par. 2,  art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 16  par. 1,  art. 7, 77 i 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4  pkt 9 i  pkt 9  lit. b1 i  art. 11  ust. 1,  art. 82,  art. 83  ust. 1 i  ust. 2  pkt 2,  art. 43  ust. 1,  art. 45  ust. 1 i 2,  art. 60  ust. 2 i  art. 60a  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skarg S. N. [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr DOI-1-[...]-[...]-RU/14 w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. N. – [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...], wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą m.in. ceny sześciu nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie S. N. w stosunku do udziału Skarbu Państwa w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu przedmiotowych nieruchomości, tj.:

- nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 8 101 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 10917/2101612 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, odpowiadającemu lokalowi mieszkalnemu nr [...] oraz lokalowi niemieszkalnemu (garażowi wielostanowiskowemu i komórce lokatorskiej) w budynku przy ul. [...] [...] (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 7 381 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 43/73810 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 1 561 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 9/15610 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...], o powierzchni 11 158 m2, nr [...] o powierzchni 5 459 m2, nr [...] o powierzchni 12 177 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 209/287940 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 2050 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 14/20500 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł);

- nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 3660 m2, uregulowanej w KW nr [...], w stosunku do udziału 32/36600 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości (cena [...] zł).

Jednocześnie w decyzji tej organ I instancji ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu wymienionych nieruchomości w wysokości 0,3 % ceny udziału w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości, czyli kwotę [...] zł. Nadto Prezydent [...] w pkt 8 przedmiotowej decyzji ustalił, że opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu przez cały okres jego sprawowania należy uiszczać w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok, zaś w pkt 9 decyzji ustalił, że opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu za rok 2011, 2012 i 2013 uiścić należy najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzję tę S.N. – [...] otrzymał w dniu [...] października 2013 r. Na skutek niezłożenia w ustawowym terminie odwołania decyzja ta stała sie ostateczna.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2013 r. S. N. – [...] złożył do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności S. N. podniósł, że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani jakiekolwiek inne uregulowania prawa powszechnie obowiązującego nie stwarzają po stronie organu administracji publicznej prawa do określania w drodze decyzji administracyjnej opłat z tytułu sprawowania przez S. N. prawa trwałego zarządu do nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot prawa użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, niezależnie od źródła powstania takiego prawa. Strona zarzuciła organowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że przepis ten nie ma zastosowania do prawa trwałego zarządu, jaki jest sprawowany przez państwowe jednostki organizacyjne wymienione w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności zaś, gdy źródłem takiego prawa nie jest decyzja administracyjna.

Po rozpatrzeniu wniosku S. N. – [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej naliczenia w pkt 9 tej decyzji opłaty z tytułu trwałego zarządu za rok 2011 i 2012. Odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do treści wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewoda [...] wskazał, że art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe – w rozumieniu art. 60 ust. 1a tej ustawy – wymienionych w ustawie enumeratywnie jednostek i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie opłaty zostały ustalone w związku z nabyciem przez S. N. lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie pracowników, który nie stanowi nieruchomości przeznaczonej na potrzeby statutowe w rozumieniu powołanych przepisów. Równocześnie organ wyjaśnił, że obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu powstaje dopiero od następnego roku kalendarzowego po roku, w którym nastąpiło nabycie z mocy prawa trwałego zarządu. Jednakże w rozpatrywanej sprawie decyzja po raz pierwszy ustalająca opłaty z tytułu zarządu została wydana w dniu [...] października 2013 r. a nie w 2011 r. Decyzja z 2013 r. ma charakter konstytutywny, dlatego też ustalenie opłat wstecznie za 2011 i 2012 rok zostało dokonane bez podstawy prawnej i decyzja w tym zakresie podlega z tego powodu stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. N. – [...] wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 60 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 1 i art. 47 § 1 i § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, naruszenie art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa oraz na wypadek nieuwzględnienia tych zarzutów zarzucił organowi naruszenie art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami w następstwie dokonania jego wadliwej wykładni w związku z art. 4 pkt 9 i pkt 9 b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 11 w związku z art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji skarżący zarzucił również organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 11 i art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także naruszenie art. 17 ust. 3 i art. 60 ust. 2, art. 89 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 kpa. W obszernym, 12-stronnicowym uzasadnieniu odwołujący się przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pobiera się opłat za trwały zarząd nieruchomościami przeznaczonymi na zaspokajanie potrzeb statutowych m.in. S. N. oraz że do trwałego zarządu nieruchomościami wymienionymi w art. 60 i art. 60a tej ustawy nie mają zastosowania art. 82 i art. 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami co do zasady jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ale z art. 60 ust. 1 ustawy wynika wyjątek od tej zasady, który mówi, że nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe m.in. S. N. gospodaruje minister właściwy dla spraw Skarbu Państwa. W konsekwencji powyższego organ II instancji uznał, że kluczowe dla ustalenia organu właściwego do gospodarowania nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania oraz kwestii zwolnienia od opłat z tytułu trwałego zarządu jest poczynienie ustaleń faktycznych, czy nieruchomości te były przeznaczone na potrzeby statutowe S. N. Dopiero wyjaśnienie powyższej kwestii umożliwi ustalenie, czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] dotknięta była wadą powodującą jej nieważność. Organ II instancji zauważył, że jakkolwiek S. N. – [...] w odwołaniu wskazał, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania przeznaczone są na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziów, to skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] [...] w W. na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziego S. N. zamieszkałego poza W. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że organ wojewódzki nie podjął próby wyjaśnienia powyższej kwestii, w szczególności nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego. Jednocześnie Minister wskazał, że w przypadku ustalenia, że lokal mieszkalny nr [...] i udział w lokalu niemieszkalnym, czyli garażu wielostanowiskowym przy ul. [...] [...] w W. przeznaczone są na potrzeby statutowe S.N., konieczne jest ustalenie, czy nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są niezbędne do prawidłowego korzystania z tych lokali zgodnie z ich przeznaczeniem, co organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wziąć pod uwagę i wyjaśnić. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] stanowią drogi dojazdowe do działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy lokal mieszkalny, zaś nieruchomości oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...] sąsiadują z działką nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że organ I instancji nie zbadał, które z nieruchomości objętych decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] są konieczne do prawidłowego korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] i garażu wielostanowiskowego przy ul. [...] [...] zgodnie z ich przeznaczeniem. W konsekwencji Minister stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N. – [...] (uzupełnioną pismami procesowymi z dnia 12 czerwca oraz 14 lipca 2015 r.) oraz Prezydent [...] jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Skarżący S. N. – [...] zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 oraz art. 77 § 4 kpa., a także art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 107 § 3 kpa, jak również – ewentualnie – art. 75 § 2 kpa w związku z art. 140 kpa, wskazując, że organ dowolnie ustalił, że Wojewoda [...] nie poczynił kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, gdyż organ I instancji takie ustalenia poczynił, jednakże dokonał ich wadliwej oceny prawnej. Ponadto skarżący zarzucił, że Minister niesłusznie stwierdził, że obowiązkiem wnoszącego odwołanie było przedstawienie dowodu na okoliczność przeznaczenia składników majątkowych nabytych przez S. N. w imieniu Skarbu Państwa przez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] poczynił niesporne ustalenia w tym przedmiocie. Skarżący podniósł także, że organ II instancji nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że obiektywnie istnieje konieczność przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę [...] postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części a także, że organ milcząco ustalił, iż nie istnieją fakty powszechnie znane lub że w aktach sprawy nie ma dostatecznych danych, które mogłyby pozwalać na ustalenie, że nieruchomości nabywane przez S. N. przeznaczane są na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziów S. N., posiadających miejsce zamieszkania poza W. oraz że sąsiednie nieruchomości w stosunku do przedmiotowej są niezbędne do korzystania z nieruchomości lokalowych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych sędziów S. N., posiadających miejsce zamieszkania poza W. Skarżący podniósł, że nabycie przez Skarb Państwa – S. N. nieruchomości lokalowej nie byłoby prawnie możliwe bez jednoczesnego przeniesienia związanych z nią praw do udziałów we współwłasności do części wspólnych budynku, do miejsca parkingowego, komórki lokatorskiej, jak też związanych z nią praw do udziałów we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) do części wspólnych nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek wraz z nieruchomością lokalową, komórką lokatorską, miejscem parkingowym oraz prowadzącymi do tego budynku wewnętrznymi drogami dojazdowymi. S. N. – [...] wskazał, że zakup przedmiotowej nieruchomości stanowił przejaw realizacji obowiązków ustawowych S. N. i był możliwy jedynie z zaangażowaniem odpowiednio wyodrębnionych w budżecie S. N. środków, których wydatkowanie podlega kontroli, co oznacza, że zanim doszło do zakupu tej nieruchomości musiałaby zostać na taki zakup wyrażona zgoda w ramach prac nad ustawą budżetową na rok kalendarzowy, w którym miało dojść do takiego zakupu. W kontekście powyższego skarżący podniósł, że nie otrzymałby środków na zakup innych nieruchomości niż służące realizacji jego rzeczywistych potrzeb statutowych. Skarżący podniósł jednocześnie, że powszechnie wiadomym jest, że Skarb Państwa – S. N. po uzyskaniu praw do nieruchomości stanowiących jego aktualną siedzibę przy [...] w W. nie artykułuje innych potrzeb w zakresie korzystania z nieruchomości niż związane z zapewnieniem odpowiedniego zakwaterowania w W. tym sędziom S. N., którzy otrzymali zgodę na zamieszkiwanie poza stolicą. Ponadto skarżący zarzucił Ministrowi, że nie wykazał, iż nie miał możliwości przeprowadzenia ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności przez zobowiązanie strony występującej z odwołaniem do złożenia wyraźnego oświadczenia usuwającego wątpliwości organu. Skarżący podniósł także, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie z uzasadnieniem na niekorzyść wnoszącego odwołanie, które podważa niekwestionowane przez skarżącego i jego zdaniem prawidłowe ustalenie faktyczne Wojewody [...], że Skarb Państwa – S. N. nabył nieruchomość będącą przedmiotem postępowania dla realizacji przysługującego niektórym sędziom tego Sądu prawa do bezpłatnego zakwaterowania w W. Skarżący jednocześnie wskazał, że jako następstwo wadliwego wykonania kompetencji organu odwoławczego Minister naruszył art. 15 kpa, gdyż dowolnie stwierdził, że organ I instancji nie poczynił kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktycznego co do nabytych przez S. N. w dniu [...] lipca 2010 r. składników majątkowych jako służących zakwaterowaniu pracowników S. N. w W. oraz zaniechał, co do zasady, zreferowania zarzutów i twierdzeń odwołania i uchylił się od obowiązku odniesienia się do nich w sposób, który mógłby pozwolić organowi na zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Skarżący zarzucił także Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju oczywistą omyłkę w treści zaskarżonej decyzji, gdzie przy ustaleniach faktycznych organ stwierdził, że do zasobu nieruchomości własności Skarbu Państwa w następstwie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] lipca 2010 r. weszły w całości określone działki, w sytuacji gdy przedmiotem nabycia nie były działki, lecz określone udziały w prawie użytkowania wieczystego tych działek. Skarżący w sposób bardzo obszerny na 33 stronach swojej skargi uzasadnił postawione zarzuty, przedstawiając argumenty na ich poparcie oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. skarżący zmodyfikował i uzupełnił swoje stanowisko zawarte w skardze o zarzut naruszenia przez organ odwoławczy także art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w następstwie braku zastosowania tego przepisu przez uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] w połączeniu ze stwierdzeniem w całości nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W konsekwencji skarżący zmodyfikował również wniosek główny swojej skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji albo o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. Ponadto skarżący wniósł o przyjęcie jako elementu uzasadnienia podnoszonego przy swoim piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r. zarzutu – stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 69/15. Swoje stanowisko w sprawie skarżący przedstawił również w swoim 11-stronnicowym piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2015 r., w którym wniósł dodatkowo m.in. o odrzucenie przez Sąd skargi Prezydenta [...] działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jako pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego do jej wniesienia.

Z kolei skarżący Prezydent [...] działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 60 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że położone w W. nieruchomości, służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych sędziów S. N. mieszkających poza W., należałoby uznać za przeznaczone na potrzeby statutowe S. N., co w konsekwencji oznaczałoby, że gospodaruje nimi minister właściwy ds. Skarbu Państwa i są one zwolnione od opłat z tytułu trwałego zarządu a także zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji powyższego Prezydent [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na obie skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem S. N. – [...] jakoby faktem powszechnie znanym było to, że nieruchomości nabywane przez S. N. przeznaczane są na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych sędziów S. N., posiadających miejsce zamieszkania poza W.i dlatego nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie oraz że nie było potrzeby dowodzenia, że sąsiednie nieruchomości są niezbędne do korzystania z nieruchomości lokalowej. Organ wskazał, że nie są to fakty powszechnie znane i jako takie wymagają udowodnienia w postępowaniu administracyjnym. Brak jest również regulacji wprowadzającej domniemanie prawne, z którego wynikałoby, że wszelkie nieruchomości nabywane przez S. N. przeznaczone są na realizację celów statutowych S.N. Odnosząc się zaś do skargi Prezydenta [...] organ wskazał przede wszystkim, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, czy została spełniona przesłanka przeznaczenia nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania na cele statutowe S. N. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jako ingerujące w zasadę trwałości decyzji administracyjnej musi być poprzedzone bezsprzecznym ustaleniem istnienia określonych faktów istniejących w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem całego zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (publ. ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym orzeczeniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i nie będąc związany granicami skargi nie może ograniczyć się jedynie do oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej skardze.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi S.N. – [...]

Przede wszystkim podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego. W tej sytuacji przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest zatem ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Z akt sprawy wynika, że materialnoprawną podstawę weryfikowanej w trybie nadzoru przez Wojewodę Mazowieckiego a następnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji Prezydenta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] ustalającej opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, stanowiły przepisy art. 4 pkt 9 i pkt 9 b1, art. 11 ust. 1, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.).

Na wstępie zatem wskazać trzeba, że przepisy regulujące sprawy związane z trwałym zarządem znajdują się przede wszystkim w Rozdziale 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami), zatytułowanymi "Oddawanie w trwały zarząd" oraz "Przekazywanie nieruchomości na cele szczególne". Stosownie do treści art. 43 ust. 1 tej ustawy przez trwały zarząd rozumie prawną formę władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z art. 45 ust. 1 trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 2 oraz art. 60a ust. 3, zaś w myśl art. 45 ust. 2 pkt 7 i 8 organ ten ma możliwość ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu oraz jej aktualizacji. W odniesieniu przy tym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, pod pojęciem "właściwego organu" ustawodawca rozumie starostę (jak również prezydenta miasta na prawach powiatu), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 pkt 9 i pkt 9 b1). Warto także przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 17 powołanej ustawy państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości - na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa (ust. 1). W przypadku nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, prawo to wygasa (ust. 2). Jednostki organizacyjne, o których mowa, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Nabycie trwałego zarządu w trybie art. 17 jest nabyciem z mocy prawa, następuje ono automatycznie z chwilą nabycia przez daną jednostkę organizacyjną nieruchomości dla Skarbu Państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie nie ma możliwości potwierdzenia nabycia trwałego zarządu odrębną decyzją administracyjną. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 309/10, Lexis.pl nr 2483729), stwierdzając, że "w przypadku gdy ustawa stanowi o nabyciu z mocy prawa, a jednocześnie nie przewiduje wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie tego prawa, to decyzja administracyjna nie może być wydana, choćby ze względu na brak podstawy prawnej i regulacji przewidującej umocowanie organu do jej wydania". Dokumentem potwierdzającym nabycie trwałego zarządu będzie przede wszystkim sam akt notarialny ewentualnie odpowiednie zaświadczenie organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 89 ustawy, w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Opłaty tej nie pobiera się za rok, w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu.

Z kolei wspomniany wyżej art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości S. P., przeznaczonymi m.in. na potrzeby statutowe S. N. gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w sposób określony w ust. 2, 3 i 4 tego przepisu (ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieodpłatnie, w drodze decyzji, jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim przejęciu niezbędnej dokumentacji od starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 2). Przez potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy natomiast rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1 (art. 60 ust. 1a). Zasady ustalania wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu zostały uregulowane natomiast w art. 82 i art. 83 omawianej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą zasobem nieruchomości Skarbu Państwa generalnie gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako wyjątek przepis ten nie może być wykładany w sposób rozszerzający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1271/10).

W ustawie z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 220, poz. 1412) uregulowano odmiennie niż do tej pory kompetencje ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi przeznaczonymi na potrzeby państwowych jednostek organizacyjnych na szczeblu centralnym. Regulacji tej dokonano przez gruntowną zmianę art. 60 i dodanie do tekstu ustawy art. 60 a.

Jak wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk nr 887), dotyczącego zmiany ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 60 ustawy, "celem projektu ustawy jest wprowadzenie mechanizmów, które umożliwią prowadzenie przez jeden organ spójnej i realnej polityki gospodarowania wszystkimi nieruchomościami na potrzeby administracji rządowej, której ww. organy i jednostki organizacyjne nie tworzą. Uzasadnia to pozostawienie gospodarowania nieruchomościami dla ww. grupy jednostek w odrębnym zbiorze na dotychczasowych zasadach." "Projektowane zmiany w art. 60 przesądzają ostatecznie, że nieruchomości przeznaczone na potrzeby statutowe jednostek wymienionych w tym przepisie nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, a przejęcie nieruchomości przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa od starosty lub przekazanie nieruchomości do starosty nie zależy od woli starosty – skreślono wymóg porozumienia. Poza tym organem ustanawiającym trwały zarząd w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe nadal pozostaje minister, z tym że właściwy do spraw Skarbu Państwa, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby niestatutowe - starosta."

Przenosząc przedstawioną regulację na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że na mocy znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych zakupu określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z zakupem lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego (miejsca w garażu wielostanowiskowym i komórki lokatorskiej) S. N. stał się trwałym zarządcą w stosunku do odpowiednich udziałów Skarbu Państwa w prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jednakże zgodnie z powołanym wyżej art. 60 ust. 1 tej ustawy, będącym wyjątkiem od tej zasady, nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe m.in. S. N., gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z treścią art. 60 ust. 2 omawianej ustawy nie pobiera się opłat z tytułu sprawowanego trwałego zarządu od nieruchomości przeznaczonych na potrzeby statutowe m.in. S. N.

W tej sytuacji, w rozpatrywanej sprawie kluczową a zarazem sporną kwestią wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia było zatem niewątpliwe ustalenie, czy zakup przez S. N. określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z zakupem lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z przynależnymi mu lokalami niemieszkalnymi (garażem i komórce lokatorskiej) dokonany został na cele statutowe S. N. (w rozumieniu art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wówczas uzyskany trwały zarząd winien być nieodpłatny a w sprawie tej ewentualnie mógłby wypowiadać się jedynie Minister Skarbu Państwa, czy też sporny zakup dokonany został na cele niestatutowe, a wówczas miałyby w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 11 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a organem uprawnionym do ewentualnego ustalenia opłaty rocznej za powstały z mocy prawa trwały zarząd byłby starosta (w tym przypadku Prezydent [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Oznacza to, że rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla ustalenia zarówno organu właściwego do gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami, jak możliwości ustalenia opłat za sprawowany trwały zarząd (czyli istnienia podstawy prawnej do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej) oraz możliwości dokonania przez organ nadzoru oceny prawidłowości lub wadliwości (w rozumieniu art. 156 § 1 kpa) decyzji Prezydenta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] października 2013 r.

Rozpatrując tę kwestię Sąd orzekający wziął pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. z 2013 r. Dz. U. Nr 499) sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w Warszawie. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego może wyrazić zgodę na zamieszkanie przez sędziego w innej miejscowości (§ 1). Sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w Warszawie oraz zwrot kosztów przejazdu i dodatek z tytułu rozłąki z rodziną na zasadach określonych w przepisach w sprawie wysokości i warunków wypłacania świadczeń urzędnikom państwowym przeniesionym do pracy w innej miejscowości (§ 2). W tej sytuacji Sąd orzekający podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 69/15 (a także zaprezentowany w skardze), zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że zakup przez S.N. lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na zakwaterowanie sędziego S. N., któremu przysługuje takowe zakwaterowanie na podstawie art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc sędziego, który uzyskał zgodę na zamieszkiwanie poza siedzibą sądu (a zatem nie każdemu sędziemu lub pracownikowi S. N.), stanowi realizację celu statutowego, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczyć przy tym należy, że powołany art. 60 ust. 1a zawiera próbę ustawowego sformułowania definicji pojęcia "cele statutowe". Zgodnie z jego treścią przez potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1. Trudno uznać, aby taka definicja jednoznacznie sprecyzowała pojęcie "potrzeby statutowe", w szczególności w sytuacji, w której, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, S. N. nie działa na podstawie statutu. Nie można zatem w prosty sposób odnieść do niego ogólnej definicji pojęcia "cele statutowe" zawartej w powołanym przepisie. Sądowi orzekającemu znany jest pogląd, że w takim przypadku analogiczne znaczenia ma regulamin S. N., przyjęty uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów S.N. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić w przypadku realizacji celu, który wynika wprost z zapisów ustawy o Sądzie Najwyższym (art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym). W ocenie Sądu orzekającego brak statutu oraz odpowiednich regulacji w regulaminie nie uchyla bowiem obowiązków ciążących na S. N., wynikających bezpośrednio z ustawy.

Z analizy akt sprawy wynika bezspornie, że w podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii celu zakupu przedmiotowych nieruchomości (czyli ustalenia, czy był to cel statutowy czy inny) w aktach sprawy nie ma dosłownie żadnych materiałów. W aktach sprawy znajdują się jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2010 r. (rep. A [...]) oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 2010 r. (rep. [...]), dotyczące zakupu poszczególnych składników majątkowych związanych z mieszkaniem nr [...] oraz 6 operatów szacunkowych zawierających wycenę tych składników. Z treści tych dokumentów nie wynika jednak, ani w jakim celu S. N. nabył lokal mieszkalny i związane z nim udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, ani w jakim celu nieruchomości te są przez Sąd Najwyższy wykorzystywane (na cele statutowe, czy niestatutowe).

W złożonej skardze strona skarżąca na potwierdzenie, że przedmiotowy zakup został dokonany na cel statutowy, podnosi, że jest to fakt powszechnie znany oraz że zasady tworzenia i zatwierdzania budżetu S.N. nie dają możliwości wydatkowania środków na inne cele niż statutowe i dlatego nie było i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Z takimi argumentami nie sposób jednak się zgodzić. Sąd orzekający przychyla się do stanowiska wyrażonego w tej sprawie przez organ II instancji, że kwestia ta nie stanowi faktu powszechnie znanego i również z tego powodu wymaga jednoznacznego wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że w toku postępowania administracyjnego (także nadzorczego) organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ (również organ nadzoru) jednoznacznie nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Wobec całkowitego zaniechania przez Wojewodę [...] wyjaśnienia podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii celu (statutowy bądź niestatutowy) zakupu przedmiotowych nieruchomości przez S. N., Sąd orzekający podzielił w rozpatrywanej sprawie stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bowiem na rozstrzygnięcie tej kluczowej dla sprawy kwestii, czyli nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy zakup przez S. N. określonych w aktach notarialnych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z zakupem lokalu mieszkalnego nr [...] oraz przynależnych mu lokali niemieszkalnych (miejsca w garażu wielostanowiskowym i komórki lokatorskiej) dokonany został na cele statutowe S. N. w rozumieniu art. 60 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa, wyjaśnić trzeba, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji zasady określonej w art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w okolicznościach wymienionych w art. 138 § 2 zdanie 1 kpa, a więc po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy co do istoty, skoro wydanie decyzji ostatecznej poprzedzałoby tylko jednokrotne rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Na podstawie art. 136 kpa organ odwoławczy może zaś przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, podając okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność niewyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, w zakresie mającym istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji.

Należy mieć również na uwadze, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 kpa, który ma także zastosowanie w postępowaniu nadzorczym). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W świetle przedstawionej argumentacji, zdaniem Sądu Minister zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej, skoro organ nadzoru I instancji całkowicie pominął fakt, że w aktach sprawy poza aktami notarialnym i operatami szacunkowymi rzeczoznawcy majątkowego nie ma żadnych innych dokumentów. Brak jest jakichkolwiek dowodów, na podstawie których można byłoby rozstrzygnąć podstawową, sporną w sprawie kwestię, czyli odpowiedzieć na pytanie, czy przedmiotowe nieruchomości zostały zakupione i przeznaczone na cele statutowe S.N. Brak jest zatem podstawowych dokumentów istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Oznacza to, że w realiach rozpatrywanej sprawy prowadzenie przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa nie było możliwe, gdyż postępowanie to z uwagi na szereg zasadnych zastrzeżeń co do braku odpowiednich działań Wojewody nie miałyby charakteru postępowania dodatkowego (uzupełniającego) lecz zasadniczego postępowania dowodowego. Takie działanie organu II instancji stałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 15 kpa, czyli zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że to do organu rozpatrującego ponownie sprawę należy wybór środków dowodowych, które powinny usunąć wszelkie wątpliwości co do statutowego charakteru celu nabycia konkretnej nieruchomości. Strona skarżąca w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie miała również możliwość przedstawienia w tej kwestii organowi takich dokumentów, które uzna za właściwe i wystarczające do udokumentowania statutowego charakteru celu nabycia nieruchomości (w tym np. złożenia w trybie art. 75 § 2 kpa odpowiedniego oświadczenia). Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ nadzoru uzna tę kluczową dla rozpatrzenia sprawy kwestię za udowodnioną lub odmówi uznania jej za udowodnioną. Dopiero w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną organ nadzoru ponownie dokona oceny zasadności wniosku skarżącego, mając na uwadze przesłanki zawarte w art. 156 § 1 kpa.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że postawiony w skardze zarzut oczywistej omyłki w treści zaskarżonej decyzji, gdzie przy ustaleniach faktycznych Minister zdaniem skarżącego stwierdził, że do zasobu nieruchomości własności Skarbu Państwa w następstwie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] lipca 2010 r. weszły w całości określone działki, w sytuacji gdy przedmiotem nabycia nie były działki, lecz określone udziały w prawie użytkowania wieczystego tych działek, nie znajduje potwierdzenia w treści zaskarżonej decyzji, w której cały czas mowa jest o określonych udziałach w prawie użytkowania wieczystego wymienionych nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie na skutek złożenia skargi przez Prezydenta [...] zaszła potrzeba zbadania, czy Prezydent [...], działający jako organ I instancji (starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej) posiada własny, indywidualny interes prawny we wniesieniu skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 kpa, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji Prezydenta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] października 2013 r. nr [...]), a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie w postępowaniu zwykłym Prezydent [...] nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel przedmiotowych nieruchomości, czyli Skarb Państwa reprezentowany przez S. N., który stał się także stroną postępowania nadzorczego. Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu skarga Prezydenta [...], działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna (złożona przez podmiot nieuprawniony), albowiem została złożona przez organ rozstrzygający w postępowaniu zwykłym jako organ I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwe organy nadzoru w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu.

W tej kwestii Sąd orzekający podziela w całości pogląd wyrażony w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, zgodnie z którym "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. (...) Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego."

Z powyższego wynika wprost, że m.in. Prezydent, działający jako starosta, może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów, rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której starosta wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie - w ramach tego samego postępowania - podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium.

Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania (w rozpatrywanej sprawie postępowania nadzorczego), która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. Powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.

Powyższa teza stanowi ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, wyrażone w orzeczeniach zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (poza wspomnianą uchwałą np. postanowienie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 600/10, postanowienie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2428/11, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07), jak również wojewódzkich sądów administracyjnych (np. postanowienie z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. I SA/Gd 175/10, postanowienie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. I SA/Wa 228/14, postanowienie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 2145/12). W kwestii tej wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08, w którym orzeczono, że art. 50 § 1 p.p.s.a. interpretowany w ten sposób, że odmawia on wnoszenia jednostce samorządu terytorialnego (czyli także Prezydentowi [...] wykonującemu zadania starosty) prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, gdy rozpatrywał sprawę i wydał decyzję w pierwszej instancji, jest zgodny z art. 165 Konstytucji.

Powyższe rozważania zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ, orzekający wcześniej w sprawie, interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu reprezentowania interesów właściciela mienia, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też reprezentowania interesów Skarbu Państwa.

Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, "jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." W tej sytuacji nie podlegają rozpoznaniu zarzuty skargi wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.