Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1578/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b. w wyniku rozpatrzenia odwołania M P, Z S, K S i R S uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Nieruchomości Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] sierpnia 2020 r. Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na spółkę jako inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Nieruchomości sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Rozpoznając odwołanie wniesione od powyższej decyzji Prezydenta [...] przez M P, Z S, K S i R S, Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając podjęcie w sprawie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązany był ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno zachowanie przez organy przepisów prawa materialnego, jak i przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, kontrolowana decyzja budzi zastrzeżenia w obu tych zakresach. W pierwszym rzędzie Wojewoda wyjaśnił, że mają one związek z ustaleniem stron postępowania, co jest podstawowym obowiązkiem organu (art. 61 § 4 k.p.a.). Wojewoda zauważył, że z dokumentacji sprawy wynika, iż Prezydent [...] za strony postępowania uznał właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że właścicielami ww. nieruchomości sąsiedniej są W S, K S i R S. Jednocześnie nie budzi wątpliwości to, że W S nie żyje i w jego miejsce nie wstąpili do sprawy jego spadkobiercy. Niezrozumiałym, według Wojewody [...], jest prowadzenie postępowania w sytuacji, kiedy nie można bezspornie ustalić kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Organ zwrócił uwagę na to, że na etapie postępowania odwoławczego (pismo z 23 kwietnia 2021 r.) M P oświadczyła, że: "W związku ze śmiercią ojca W S jestem prawnym spadkobiercą i współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]". Niemniej jednak, jak podniósł Wojewoda, podstawą do uznania konkretnych osób za spadkobierców i następców prawnych zmarłego może być jedynie postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt notarialny poświadczenia dziedziczenia, zaś organ nie ma uprawnień do tego, aby ustalić krąg spadkobierców we własnym zakresie, jak również interesu prawnego do tego, aby zainicjować w tym zakresie postępowanie przed sądem powszechnym, bądź wystąpić w imieniu strony o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji, w kontekście powyższych ustaleń powinien raz jeszcze ocenić, czy spadkobiercy po zmarłym W S zostali ustaleni i czy ich wezwanie do udziału w postępowaniu jest obecnie możliwe. Jedocześnie sprawdzenia wymaga, czy w sprawie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 30 § 5 k.p.a. Ewentualnej oceny może wymagać zajście na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołując się do treści art. 35 ust. 1 i 3 p.b., organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] skorzystał z przysługującego mu prawa i postanowieniem nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej. Z akt sprawy wynika również, że inwestor 21 grudnia 2020 r. zwrócił projekt budowlany oraz odniósł się do nałożonych ww. postanowieniem obowiązków. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji powinien jednakże ponownie dokonać sprawdzeń zgodności projektu budowlanego z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] . Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zapis pkt 1.1. decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do szerokości elewacji frontowej (od ulicy [...]) ustalający ją w przedziale 26 - 34 m. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr PB.A.00.A, str. 55 projektu budowlanego) wynika, że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku oznaczona została na poziomie 27,10 m. Z rysunku m.in. rzutu kondygnacji +2 (rys. nr PB.A.03.A, str. 67 projektu budowlanego) wynika jednak, że do szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku oznaczonej na poziomie 27,10 m uwzględniono zaprojektowane balkony - 3,10 m. Ta kwestia powinna być ponownie przeanalizowana i wyjaśniona. Organ wskazał również na zapis pkt 1.1. decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki/kalenicy głównej. Wyjaśnił, że z dokumentacji sprawy wynika, iż projektowany budynek zaprojektowany został jako "7-kondygnacyjny pomiędzy osiami 3-5, natomiast pomiędzy osiami 5-7 budynek będzie 4 kondygnacyjny mieszkalny wielorodzinny z lokalem usługowym w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną" (opis do projektu zagospodarowania terenu, pkt 2 Przedmiot inwestycji, karta 49 projektu budowlanego). Z rysunku opisanego jako Kondygnacja +5 (piętro 4)/Antresola (rys. nr PB.A.06.A, str. 70 projektu budowlanego) wynika, że z projektowanych lokali mieszkalnych znajdujących się na czwartej kondygnacji zaprojektowane zostały antresole. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 21 grudnia 2020 r. wynika, że "Projektowane antresole odrębnych lokali mieszkalnych znajdujących się na czwartej kondygnacji są antresolami kondygnacji wydzielonymi stropem pośrednim z czwartej kondygnacji, niezamkniętymi przegrodami budowlanymi od strony wnętrza. W związku z czym spełniamy wszystkie warunki zawarte w pkt. 19 § 3 WT". Wojewoda w tym kontekście wskazał, że zgodnie z ustawową definicją antresoli zawartą w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), dalej: rozporządzenie MI, przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Opierając się na powyższej definicji organ odwoławczy wstwierdził, że, po pierwsze, antresola musi znajdować się bezpośrednio w niniejszym przypadku nad kondygnacją, z której została wydzielona. Po drugie, powierzchnia antresoli musi być mniejsza od powierzchni kondygnacji. Po trzecie, antresola nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi (ścianami) od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Ostatnia cecha dotyczy wydzielenia antresoli z jednoprzestrzennej kondygnacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg jednoprzestrzenności nie wynika wprost z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia MI, jednakże analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że skoro powierzchnia antresoli ma być mniejsza od strony wnętrza, z którego została wydzielona, to kondygnacja musi posiadać układ jednoprzestrzenny (czyli posiadać jedno wnętrze). Wymóg jednoprzestrzenności znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, organ I instancji powinien ponownie ocenić, czy dla projektowanej przestrzeni został spełniony warunek jednoprzestrzenności kondygnacji (czyli jej wydzielenia z całej kondygnacji, na której nie ma przegród wewnętrznych), a tym samym, czy można uznać ją jako antresolę kondygnacji, czy też wskazaną przestrzeń uznać należy za dodatkową kondygnację. Organ odwoławczy podniósł również, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazują na możliwość zastosowania dominanty lokalnej o maksymalnej wysokości do 22 m. Z rysunku Kondygnacja techniczna (rys. nr PB.A.09.A, str. 73 projektu budowlanego) oraz Przekrój B-B (rys. nr PB.A.12.A, str. 76 projektu budowlanego) wynika, że zaprojektowana została kondygnacja techniczna, do wysokości budynku przekraczającej wymagane 22 m. Również ta kwestia powinna być ponownie przeanalizowana i wyjaśniona. Organ podkreślił, że analiza przesłaniania i nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich powinna być sporządzona z jednoznacznymi wnioskami i oświadczeniem projektanta w zakresie spełnienia warunków § 13 i § 60 rozporządzenia MI, ponadto analiza powinna być przygotowana w sposób, który umożliwi organowi weryfikację zawartych w niej twierdzeń. W tym kontekście organ zauważył, że inwestor powinien przedłożyć analizy dla dwóch dni równonocy tj. marzec i wrzesień. Znajdująca się w projekcie budowlanym analiza nasłonecznienia (rys. nr PB.A.20.A, str. 84 projektu budowlanego) nie spełnia ww. kryteriów. Odwołująca Z S do pisma z 17 grudnia 2020 r. załączyła ocenę oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego z lokalem usługowym przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]) na zabudowany teren sąsiedniej działki nr ew. [...] autorstwa mgr. inż. arch. M C, natomiast odwołujący K S i R S do odwołania z 4 maja 2021 r. załączyli ocenę techniczną dotyczącą rozwiązań projektowych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym (...) autorstwa dr. inż. R C i dr. inż. L K z kwietnia 2021 r. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji, uwzględniając uzupełnioną analizę inwestora oraz analizy przedłożone przez strony odwołujące, powinien dokonać ponownej analizy zgodności projektowanej inwestycji z ww. przepisami i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Badając kompletność przedłożonego projektu budowlanego, Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że z przedłożonej opinii geotechnicznej oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego z maja 2020 r. autorstwa mgr. inż. J M wynika, iż projektowany obiekt należy do drugiej kategorii geotechnicznej, w terenie panują proste warunki gruntowe. Zgodnie zaś z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Analiza dokumentacji projektowej wykazała brak projektu geotechnicznego. Organ odwoławczy zwrócił równocześnie uwagę na to, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy przedłożyć oryginały lub poświadczone odpisy wszystkich dokumentów formalnych, takich jak: decyzje, postanowienia, uzgodnienia i umowy, przy czym wymagania tego inwestor w sprawie nie dochował. Z akt sprawy wynika, że załączona do projektu budowlanego m.in. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2019 r. oraz decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]o przeniesieniu ww. decyzji o warunkach zabudowy na rzecz [...] Nieruchomości Sp. z o. o. stanowią niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie. Ponadto, ww. decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, brakuje bowiem załącznika opisanego jako Nr 1 - Mapa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Brak w aktach sprawy jest również dokumentacji dotyczącej rozbiórki wskazanych na projekcie zagospodarowania terenu budynków. Wojewoda [...] stwierdził, że naprawienie wskazanych braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, wobec czego zasadnym było zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. złożyła [...] Nieruchomości Sp. z o. o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy dającymi podstawę do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym;

2. naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ I instancji podjął niedostateczne starania w celu ustalenia kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron oraz przyjęcie, że to na organach administracji publicznej (lub innych stronach postępowania) ciąży obowiązek ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym W S;

3. naruszenie art. 35 ust. 1 p.b. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji zaniechał sprawdzeń nakazanych dyspozycją tego przepisu;

4. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem podnoszone przez siebie ewentualne wątpliwości Wojewoda Mazowiecki mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie zarzucanego przepisu;

5. naruszenie art. 77 § 1, art. 80, 10 § 1 i art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego w sprawie, ograniczając się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia treści przepisów i zgłoszeniu swych wątpliwości, a zarazem w ramach swej kognicji uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, co narusza zasadę dwuinstancyjności.

Powyższe zarzuty strona skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Złożony w niniejszej sprawie sprzeciw okazał się zasadny.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ta zasada powinna być rozumiana jako nakaz odstąpienia od badania przez sąd administracyjny innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ocena ta opiera się na stanowisku, że wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnych, trzeba mieć na uwadze, iż według założeń do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w ocenie ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Konsekwentnie wyrazić z tego względu należy pogląd, co trafnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 570/20, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To zapatrywanie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestionowane (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19).

Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez Wojewodę [...] decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2021 r. w granicach wyznaczonych przepisem art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.

Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Wojewodzie [...] należało w kontrolowanym postępowaniu przypisać błąd w odniesieniu do uznania, że zaistniały w sprawie podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez organ odwoławczy wad cechujących postępowanie zakończone przez Prezydenta [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Ma zatem rację skarżąca spółka wskazując w złożonym sprzeciwie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie czyniły sprawy niewyjaśnioną w stopniu nakazującym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenę taką odnieść należy względem każdej z trzech kwestii, na które w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę Wojewoda, trafnie zgrupowanych przez stronę jako zagadnienia mające związek z brakiem prawidłowego ustalenia przez Prezydenta [...] stron postępowania, zgłoszonymi przez organ odwoławczy zastrzeżeniami odnoszącymi się do zgodności projektu budowlanego z przepisami p.b., warunkami techniczno-budowlanymi i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także kompletności złożonej dokumentacji projektowej.

Odnośnie do pierwszej z zaznaczonych powyżej kwestii niesporne pozostaje, że stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. organ o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron powinien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, komu w danej sprawie powinien przysługiwać status strony, co w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kształtować powinny ustalenia dokonywane poprzez odwołanie się do treści art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Argumenty organu odwoławczego wskazujące na wadliwość działania Prezydenta [...] w kontrolowanym postępowaniu bazują, jak wynika z treści decyzji z [...] czerwca 2021 r., na uznaniu, że nie doszło do ustalenia w wymaganej formie spadkobierców zmarłego W S, który w świetle informacji z rejestru gruntów pozostawał współwłaścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...] wraz z K S i R S, niemniej brak jest, zdaniem Sądu, uzasadnionych podstaw do zakwestionowania tego, że udział uczestniczących w postępowaniu M P, Z S, K S i R S nie uwzględniał konieczności dopuszczenia do udziału osób, których interes prawny opiera się na sukcesji uprawnień i obowiązków po zmarłym. W toku postępowania strony biorące w nim udział oświadczyły, że pozostają prawnymi spadkobiercami po W S. Sąd nie podziela przy tym wniosku, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość dopuszczenia spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu. W wyroku z 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 916/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkobiercy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców ustawowych w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali w danej sprawie wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji posiadał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, powinien domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia. Podobne stanowisko prezentowane jest również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 901/16). Powołana wyżej sytuacja odnoszona do sporności określenia, kto pozostaje spadkobiercą po zmarłym W S w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, co oznacza, że wskazana przez Wojewodę [...] okoliczność nie mogła determinować kierunku rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do udziału w sprawie M P, która wniosła odwołanie od decyzji nr [...] , należało równocześnie mieć na uwadze, że naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku powinno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej i nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W zakresie przywołanej wcześniej pozostałej grupy zagadnień Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko strony wnoszącej sprzeciw, że zastrzeżenia Wojewody [...] nie uzasadniały posłużenia się decyzją kasacyjną. Organ odwoławczy sformułował wątpliwości odnośnie do kwestii mającej związek z szerokością elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, formą zaprojektowanych antresol lokali mieszkalnych znajdujących się na czwartej kondygnacji, tym, czy kondygnacja techniczna powinna zostać zaliczona do wysokości budynku, jak i prawidłowością zamieszczonej analizy przesłaniania i nasłoneczniania. Kwestie te, dotycząc płaszczyzny merytorycznych wniosków formułowanych w odniesieniu do oceny spełnienia warunków prawnych umożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego, w okolicznościach badanej sprawy nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej prowadzącej do odesłania sprawy ponownie do I instancji. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że Prezydent [...] oparł się na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego podlegających zastosowaniu w sprawie, powinien był bowiem skorzystać z możliwości orzekania reformatoryjnego a nie kasatoryjnego. Co ponadto istotne, jeżeli dokumentacja projektowa posiadała określone błędy, albo wymagała uzupełnienia, co w szczegółowy sposób opisał w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda, brak było powodów do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, skoro organ odwoławczy jest upoważniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego niewątpliwie mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Tą regułą Wojewoda [...] był zobowiązany posłużyć się, ponieważ charakter wskazanych przez organ wadliwości sprowadzających się w zasadniczej swojej części do sformułowania rozbieżnych ocen prawnych przez organ I instancji i organ odwoławczy, jak i rodzaj uchybień popełnionych przy ocenie kompletności dokumentacji projektowej mogły podlegać korekcie, nie prowadząc do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że powoływanie się na powyższą zasadę nie powinno przełamywać wyjątkowości orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. W. Piątek [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J. P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 207-210).

Z przedstawionych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., uznając zarzuty sprzeciwu za uzasadnione. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.