Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2641/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 123
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] , Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE" lub "organ regulacyjny"), działając na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. - dalej także: "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."),

I. ograniczył P. z siedzibą w W. (dalej także: "P. ") oraz K. z siedzibą w W. (dalej także: "K. ", "skarżąca" lub "strona skarżąca"), prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek O. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "O.") z dnia [...] kwietnia 2015 r., zmodyfikowany następnie pismem O. z dnia [...] maja 2015 r. oraz pismem O. z dnia 17 czerwca 2015 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej także: "Oferta S."), zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2010 r., nr [...] , zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH1 w następującym zakresie:

1. "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" opatrzonego klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa O. stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O., w części, w której informacje zawarte w przedmiotowym piśmie nie zostały ujawnione w wersji jawnej "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" stanowiącego załącznik nr 3 do wniosku O. z dnia [...] kwietnia 2015 r, nr [...],

2. "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" opatrzonego klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa O. stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O., w części, w której informacje zawarte w przedmiotowym piśmie nie zostały ujawnione w wersji jawnej "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...],

3. pisma O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O., w części, w której informacje zawarte w przedmiotowym piśmie nie zostały ujawnione w wersji jawnej pisma O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...],

4. pisma O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O., w części, w której informacje zawarte w przedmiotowym piśmie nie zostały ujawnione w wersji jawnej pisma O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...];

II. odmówił ograniczenia wglądu P. oraz K. do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w następującym zakresie:

1. pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O.,

2. załącznika nr 1 "Projekt zmian do S. (wersja tajna)" oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. do pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O.,

3. pisma O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O.,

4. załącznika nr 1 "Projekt zmian do S. (wersja tajna)" oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. spółka O. S.A. wniosła o zatwierdzenie projektu zmiany Oferty S. zgodnie z treścią załącznika nr 2 do przedmiotowego pisma - projektem zmiany Oferty S. w wersji jawnej. W załączniku 3 do przedmiotowego pisma O. przedstawiła także "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem".

Jednocześnie, O. S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., oznaczonym jako tajemnica przedsiębiorstwa O. , przedłożyła wersje zastrzeżone projektu zmiany Oferty S. oraz "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" - odpowiednio załączniki 1 i 2 do przedmiotowego pisma.

W związku z powyższym, pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Prezes UKE zawiadomił O. , K. , P. z siedzibą w W. (dalej "P. ") oraz P. o wszczęciu w dniu 27 kwietnia 2015 r. postępowania w sprawie wniosku O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., informując jednocześnie, że zgodnie z art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Pismem z dnia 5 maja 2015 r. P. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem O. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Postanowieniem z dnia 13 maja 2015 r. Prezes UKE dopuścił P. do udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. O. zmodyfikowała wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. W załączeniu do przedmiotowego pisma O. przedstawiła wersje jawne projektu zmiany Oferty S. - Załącznik nr 1 oraz "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" - Załącznik nr 2. W ślad za przedmiotowym pismem, O. pismem z dnia [...] maja 2015 r. oznaczonym jako tajemnica, przedsiębiorstwa O. przedłożyła wersje zastrzeżone projektu zmiany Oferty S. oraz "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" - odpowiednio załączniki 1 i 2 do przedmiotowego pisma.

Pismem z dnia 29 maja 2015 r. K. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., zmodyfikowanym następnie pismem O. z dnia [...] maja 2015 r.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. Prezes UKE dopuścił K. do udziału w postępowaniu.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej - działając na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz art. 123 k.p.a. - postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] , - ograniczył P. z siedzibą w W. oraz K. z siedzibą w W. prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek O. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w szczegółowo wskazanym powyżej zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE prowadzone jest na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.).

Prezes UKE, powołując się na treść przepisu art. 73 § 1 k.p.a. - stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż prawo wglądu do akt niniejszego postępowania obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie. Niemniej, wskazując jednocześnie na treść przepisu art. 207 ust. 1 Pt, Prezes UKE zauważył, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy organ regulacyjny może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. W tej sytuacji, organ regulacyjny uznał, że przepis art. 207 ust. 1 Pt daje zatem kompetencje do ograniczenia zasady jawności postępowania.

Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisie art. 207 ust. 1 Pt, należy rozumieć tajemnicę, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. - dalej także "u.z.n.k."). Organ regulacyjny wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ regulacyjny stwierdził, że z przywołanego powyżej przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych powyżej przesłanek, Prezes UKE wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Wyjaśnił, że przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Powołując się z kolei na stanowisko doktryny, organ regulacyjny zauważył, że do informacji mogących mieć charakter tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (por. M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy nr 22 z 2001 r.).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Prezes UKE wskazał, że w treści "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej", stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. S.A. z dnia [...] kwietnia 2015 r., oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. oraz "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej", stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r., oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. (dalej łącznie "Uzasadnienia kosztowe"), O. przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez O. wraz z dodatkowym wyjaśnieniami m.in. w zakresie:

• opisu sposobu ustalenia wysokości kosztów ponoszonych za nowe usługi _ szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH będące przedmiotem wniosku o zmianę Oferty S. oraz wybranej metodologii kalkulacji opłat za przedmiotowe usługi wraz z uzasadnieniem jej wyboru,

• kosztu jednostkowego wszystkich, poszczególnych modelowych elementów sieci zaangażowanych w świadczenie usług szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH wraz z przedstawieniem sposobu ustalenia kosztu jednostkowego każdego modelowego elementu sieci wraz ze wskazaniem wartości kosztów alokowanych do każdego modelowego elementu kosztowego,

• sposobu ustalenia wartości poszczególnych wskaźników udziału modelowych elementów sieci w świadczeniu poszczególnych usług szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH wraz z ich interpretacją,

• sposobu ustalenia wartości wykorzystania poszczególnych modelowych elementów sieci biorących udział w świadczeniu danej usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH wraz z ich interpretacją,

O. oznaczyła przedmiotowe dokumenty jako zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, opatrując je klauzulą "tajemnica O. S.A - confidential".

W wyniku analizy przesłanek wynikających z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Prezes UKE stwierdził, iż w przekazanych Uzasadnieniach kosztowych, zostały zawarte informacje dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez O. , które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Po pierwsze, organ regulacyjny uznał, że są one ściśle związane z prowadzoną przez O. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą.

W tym zakresie organ regulacyjny zauważył, że w doktrynie wskazuje się, że wartość gospodarczą informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w walce konkurencyjnej. Prezes UKE wyjaśnił, że innymi słowy informacja ma wartość handlową w sytuacji, gdy informacja ta daje przedsiębiorcy pewną przewagę nad konkurentami (jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędza mu wydatków lub przysparza większych zysków). Prezes UKE podkreślił, że na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą, nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną, aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji (por. A. . Michalak, Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zagadnienia cywilnoprawne, 2006 r., LEX/el 52052). Ponadto, organ regulacyjny zauważył, że Uzasadnienia kosztowe zawierają informacje m. in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w O. , danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej O. . Prezes UKE podkreślił, że dokumenty te dotyczą głównie informacji finansowych, tj. szczegółowej kalkulacji poszczególnych opłat za usługi realizowane w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH, na którą składają się koszty jednostkowe modelowych elementów sieci oraz informacji technicznych - modelowe elementy sieci definiujące fizyczne elementy sieci, pracujące w sieci jako obiekty kosztowe czy wskaźniki udziału kosztu poszczególnych elementów sieci odzwierciedlające fizyczny udział danego elementu w procesie świadczenia danej usługi. Zdaniem Prezesa UKE, informacje takie mają wartość gospodarczą, ponieważ konkurenci O. na rynku telekomunikacyjnym pozyskując informacje zawarte w Uzasadnieniach kosztowych, oznaczonych jako tajemnica O. , będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi. Organ wskazał bowiem, iż przedsiębiorcy telekomunikacyjni poza tym, że korzystają z infrastruktury O. , również budują własną sieć umożliwiającą konkurowanie z O. na rynku detalicznym. Ponadto, organ uznał, że umożliwienie konkurentom O. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla O. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta O. . Zdaniem Prezesa UKE, wykorzystanie przez konkurentów O. informacji zawartych w treści Uzasadnień kosztowych, przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Organ regulacyjny uznał, że wartość gospodarczą kosztów działalności i informacji finansowych potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądowe, czego przykładem jest wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt XVII Ama 78/01 (LEX/el. nr 82091). W opinii Prezesa UKE, przedstawione w Uzasadnieniach kosztowych informacje posiadają przymiot wartości gospodarczej informacji. Organ regulacyjny wskazał, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Organ regulacyjny zauważył, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, zdaniem Prezesa UKE, zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez O. Prezes UKE podkreślił także, że informacje zawarte w Uzasadnieniach kosztowych, dałyby także przedsiębiorcom telekomunikacyjnym wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa O. , także w zakresie wykorzystywanych technologii. W efekcie, jak wskazał organ regulacyjny, wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów O. oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa. Organ regulacyjny wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 1 marca 2010 r. (KIO/UZP/6/10), w którym stwierdzono, że: "Elementy ceny i sposób jej budowania stanowią, zdaniem Izby, informacje, które odczytywane łącznie, tj. jako kalkulacja elementów kosztowych wchodzących w skład oferowanego systemu spełniają przesłanki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżone w tym załączniku informacje posiadają wartość gospodarczą i handlową, jako obrazujące rozwiązanie dotyczące sposobu skalkulowania ceny, które pozwala na uzyskiwanie zamówień w danym zakresie i skuteczne konkurowanie na danym rynku". Ponadto, wykazując spełnienie omawianej przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., Prezes UKE podkreślił, że ujawnienie informacji zawartych w treści Uzasadnień kosztowych umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których O. w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności dałoby możliwość zwiększenia zysków kosztem udziałów rynkowych O. Podsumowując powyższe, Prezes UKE wskazał, że informacje zawarte w Uzasadnieniach kosztowych są związane z przedsiębiorstwem O. i bezsprzecznie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą.

Po drugie, Prezes UKE stwierdził, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej.

W tym zakresie organ regulacyjny wskazał, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną wtedy, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np., gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Organ regulacyjny podkreślił jednocześnie, że tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. Prezes UKE zauważył, iż w związku z tym, że informacje zawarte w treści Uzasadnień kosztowych nie są znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą, nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej.

Po trzecie, Prezes UKE stwierdził, że w stosunku do spornych informacji podjęto niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (podobnie: Sąd Najwyższy /w:/ wyrok z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00, OSNC nr 4 z 2001 r., poz.59). Organ uznał, że podjęcie przez O. działań niezbędnych w celu zachowania poufności spornych informacji potwierdza fakt, iż O. opatrzyła Uzasadnienia kosztowe klauzulą "tajemnica O. S.A – confidential". A zatem, zdaniem organu regulacyjnego, O. podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa O. .

Biorąc powyższe pod uwagę, Prezes UKE uznał, że informacje zawarte w treści Uzasadnień kosztowych objętych klauzulą "tajemnica O. S.A – confidential" spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdzenia, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K. oraz P. ) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa O. . W konsekwencji, zdaniem Prezesa UKE, zaszły wszelkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt.

Jednocześnie, Prezes UKE uznał, że również informacje zawarte w:

1. piśmie O. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , oraz

2. piśmie O. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

uzasadniają objęcie tych informacji ochroną polegającą na ograniczeniu stronom wglądu do materiału dowodowego zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt, albowiem - zdaniem organu regulacyjnego - informacje zawarte w przedmiotowych pismach dotyczą danych kosztowych O. i przedstawiają dla O. wartość gospodarczą. Organ zauważył, że spółka O. S.A. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , w odpowiedzi na pytanie 1 zawarte w wezwaniu Prezesa UKE z dnia 1 czerwca 2015 r. przekazała informacje dotyczące średniej ceny detalicznej za oferty promocyjne O. w zakresie transmisji szerokopasmowej w opcji "100 Mbit/s" i "300 Mbit/s" oraz kosztów przedsiębiorców telekomunikacyjnych (na podstawie danych przekazanych do Testów PS), jakie muszą oni ponieść w celu odzwierciedlenia usługi świadczonej przez O. w opcji "100 Mbit/s" oraz "300 Mbit/s" na poziomie dostępu Ethernet. Z kolei, jak zauważył organ regulacyjny, w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , spółka O. S.A. przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia dotyczące odpowiedzi na pytanie 1 wezwania Prezesa UKE z dnia 1 czerwca 2015 r. zawierające analogicznie, jak przy piśmie O. z dnia [...] czerwca 2015 r. w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , dane dotyczące średniej ceny detalicznej oraz telekomunikacyjnych. W tej sytuacji, organ regulacyjny uznał zatem, że analogicznie do informacji przekazanych w Uzasadnieniach kosztowych, dane przekazane przez O. w przedmiotowych pismach wskazują na sposób budowania ceny za usługi świadczone przez O. . W związku z powyższym, organ regulacyjny stwierdził, że ujawnienie powyższych informacji K. oraz P. , zrzeszających przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących konkurentami O. , mogłoby wpłynąć na kształt ich oferty detalicznej. Prezes UKE wskazał, że dany przedsiębiorca telekomunikacyjny (zrzeszony w K. i P. ), mogący uzyskać za pośrednictwem izby ewentualne informacje, znając spodziewany poziom planowanej ceny nowej usługi detalicznej O. , mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania konkurencyjnej oferty detalicznej, która byłaby atrakcyjniejsza dla klienta detalicznego, niż oferta O. , zwłaszcza, gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega obowiązkom regulacyjnym, szczególnie w zakresie kontroli cen, tak jak O. . W ocenie Prezesa UKE, ujawnienie powyższych informacji mogłoby w konsekwencji spowodować realne straty finansowe dla spółki O. S.A. poprzez utratę przychodów z tytułu świadczenia usług telekomunikacyjnych dla klientów detalicznych (w związku z przejęciem ich przez operatorów alternatywnych zrzeszonych w K. i w P. , którzy w oparciu o uzyskane dane, mogliby stworzyć m.in. bardziej atrakcyjne rozwiązania detaliczne). Zdaniem organu regulacyjnego, powyższe przesądza o konkretnej wartości gospodarczej ww. informacji, a więc owe informacje spełniają pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Prezes UKE wskazał jednocześnie, że stanowisko powyższe zgodne jest z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3258/14, w którym WSA uznał, że "(...) informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym (...) Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnice przedsiębiorstwa w literaturze wymienia się m. in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów". Organ regulacyjny zauważył ponadto, że przyjęte przez organ stanowisko zgodne jest również z poglądem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 382/15, z którego wynika, że dane finansowe przedsiębiorstwa mają strategiczne znaczenie dla prowadzonej przez nie działalności, posiadają wartość gospodarczą i w związku z czym przysługuje im przymiot informacji stanowiącej tajemnice przedsiębiorstwa. Prezes UKE wskazał ponadto, że O. podjęła niezbędne działania zmierzające do zachowania poufności informacji zawartych w przedmiotowych pismach poprzez oznaczenie ich klauzulą "tajemnica O. S.A - confidential". W opinii Prezesa UKE, informacje zawarte w piśmie O. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , oraz w piśmie O. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdzenia, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K. oraz P. ) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa O. .

W związku z powyższym, Prezes UKE wskazał, że w pkt. I sentencji zaskarżonego postanowienia ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego w odniesieniu do:

1. Uzasadnień kosztowych,

2. pisma O. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , oraz

3. pisma O. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. .

Prezes UKE uznał jednocześnie (vide: pkt II sentencji postanowienia), iż nie mogą być kwalifikowane, jako tajemnica przedsiębiorstwa O. , informacje zawarte w następujących pismach:

1. pismo O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], oznaczone tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

2. pismo O. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], oznaczone tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

3. załącznik nr [...] "Projekt zmian do S. (wersja tajna)", oznaczony tajemnicą przedsiębiorstwa O. , do pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

4. załącznik nr 1 "Projekt zmian do S. (wersja tajna)", oznaczony tajemnicą przedsiębiorstwa O. , do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt II postanowienia z dnia [..] sierpnia 2015 r., Prezes UKE wskazał w szczególności, że pisma określone z pkt. 1 i 2 powyżej zawierają jedynie informacje o przekazanych przy tych pismach załącznikach. W opinii Prezesa UKE, brak jest więc w treści owych pism informacji, które mogłyby być związane z działalnością gospodarczą O. i stanowić dla niej wartość gospodarczą. Zdaniem organu regulacyjnego, nie została więc spełniona jedna z przesłanek wskazanych w przepisie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (które muszą wystąpić kumulatywnie dla uznania, że informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa), a mianowicie przesłanka, która stanowi, że za dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa mogą być uznane dane dotyczące informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą.

W odniesieniu natomiast do pism wskazanych w pkt. 3 i 4 powyżej, Prezes UKE wskazał, że informacje zawarte w owych pismach zostały przez O. ujawnione do publicznej wiadomości. Prezes UKE zauważył, że informacje zastrzeżone w piśmie z pkt 3 powyżej dotyczyły wysokości opłat i wysokość ta została ujawniona w wersji jawnej "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" stanowiącego załącznik nr 3 do pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. W odniesieniu natomiast do pisma wskazanego w pkt 4 powyżej, organ regulacyjny stwierdził, że informacje w nim zastrzeżone dotyczące wysokości opłat zostały ujawnione w wersji jawnej "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r.

W konsekwencji, Prezes UKE stwierdził, iż w przypadku pism wskazanych w pkt 3 i 4 powyżej nie wystąpiła przesłanka wskazująca, iż tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje, które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. W ocenie organu regulacyjnego, pomimo, że spółka O. S.A. oznaczyła przedmiotowe pisma klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa O. , informacje zawarte w tych pismach nie mogły zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż zostały one ujawnione przez samą O. odpowiednio w wersji jawnej "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" stanowiącego załącznik nr 3 do pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz w wersji jawnej "Uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" stanowiącego załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r.

Organ regulacyjny zauważył, że powyższe stanowisko zgodne z jest z poglądami doktryny, które stanowią, że: "informacja «ujawniona do wiadomości publicznej» nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa" (por. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, LEX, 2011).

Pismem z dnia 10 września 2015 r. K. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezes UKE z dnia [..] sierpnia 2015 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, K. zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez spółkę O. S.A., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia K. wglądu do materiału dowodowego;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, m. in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia skarżącej K. motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło stronie skarżącej poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia;

3) naruszenie art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt - przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest skarżąca K. , czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

4) naruszenie art. 207 ust. 1 Pt - przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez O. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa O. ", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez O. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej K. możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Prezes UKE naruszył przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przed wydaniem spornego postanowienia obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez spółkę O. S.A. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa O. " zastrzeżonym informacjom. Zdaniem strony skarżącej, Prezes UKE powinien dokonać analizy informacji przedstawionych przez O. , a nie zastrzegać wszelkich danych opatrzonych przez O. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa O. " (strona odwołała się w tym zakresie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1010/05). Strona skarżąca uznała, że Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie strony skarżącej, Prezes UKE powinien był dokładnie przeanalizować złożone przez O. dokumenty i dopiero wówczas wydać [lub odmówić wydania] postanowienie na podstawie art. 207 Pt. Strona skarżąca zauważyła, że w kompetencji organu administracji publicznej należy zweryfikowanie żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w k.p.a., a udział organizacji społecznej nie był fikcją. W ocenie skarżącej K. , organ regulacyjny wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny, bez rzeczywistej analizy informacji zastrzeżonych przez O. . Zdaniem strony skarżącej, mimo że Prezes UKE odniósł się do poszczególnych zastrzeżonych informacji, to nie zbadał jednak istoty sprawy, gdyż nie podjął realnych działań w kierunku oceny, czy żądanie zastrzeżenia przez O. zastrzeżonych informacji było zasadne. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że takie działania podejmowane przez Prezesa UKE naruszają określoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności. Strona skarżąca zarzuciła, że Prezes UKE, bez merytorycznego rozpatrzenia zastrzeżenia O. "tajemnica przedsiębiorstwa O. ", ograniczył skarżącej K. dostęp do akt postępowania. Skarżąca K. wskazała w konsekwencji, że mimo odniesienia się w uzasadnieniu spornego postanowienia do zastrzeżonych informacji, Prezes UKE zrobił to w sposób bardzo ogólny. Strona skarżąca zarzuciła, że nie są jej znane motywy oraz przyczyny działania Prezesa UKE uniemożliwiającego K. dostępu do ww. informacji. Skarżąca zarzuciła, że takie działania Prezesa UKE w zasadzie uniemożliwiają organizacji społecznej, jaką jest skarżąca K. , aktywnie uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 207 ust. 1 Pt, skarżąca K. zauważyła, że Prezes UKE, zastrzegając w całości treść załączników nr 2 do pism z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2015 r., wskazał, iż zawierają one informacje dotyczące m.in. kosztów modelowych elementów sieci zaangażowanych do świadczenia usług FTTH, ich sposobu alokowania, sposobu ustalania ich poszczególnych elementów i wartości. Zdaniem strony skarżącej, organ regulacyjny pominął jednak, bądź nie poddał badaniu istotnej kwestii, a mianowicie tego, iż dane te są związane z siecią O. i jako takie nie nadają się do wykorzystania owych danych przez operatorów alternatywnych. Skarżąca K. wyjaśniła, że każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny ma inaczej zorganizowaną sieć. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, zastrzeżone informacje w tym zakresie nie mogą zostać wykorzystane przez żadnego innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, albowiem - jak zauważyła strona skarżąca - każdy przedsiębiorca podział grup środków trwałych dopasuje do struktury własnej sieci. Strona zauważyła ponadto, że wiedza ekspercka, jaką posiada K. , umożliwia przeanalizowanie wniosku O. w tym zakresie, a następnie przygotowanie i przedstawienie Prezesowi UKE stanowiska w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, jest to szczególnie zasadne, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż skarżąca K. zrzesza wielu przedsiębiorców telekomunikacyjnych korzystających z usług regulowanych O. .

Skarżąca podkreśliła, że istotne jest to, iż na spółce O. S.A. ciążą regulacyjne obowiązki kosztowe, w tym m.in. konieczność zatwierdzenia przez Prezesa UKE instrukcji kosztowej. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, pozbawienie K. możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym powoduje, iż strona skarżąca nie może ocenić prawidłowości danych przedstawionych przez O. , pomimo ciążących na O. obowiązków regulacyjnych. Tym samym, w ocenie skarżącej K. , jej udział ma charakter iluzoryczny mimo, że przedmiotowe informacje, dotyczące sieci O. , nie mogą być wykorzystywane przez innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych - z tego powodu, że dotyczą innej (inaczej zbudowanej) sieci. Zdaniem strony skarżącej, powyższe informacje pozwoliłyby skarżącej K. ocenić wniosek O. i brać aktywny udział w postępowaniu.

Jednocześnie strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe informacje dotyczą usług O. podlegających regulacjom opisanym w przepisach art. 39 Pt i w art. 40 Pt. Skarżąca K. wskazał, że rachunkowość regulacyjna umożliwia ustalenie opłat za transfery wewnętrzne usług pomiędzy odrębnymi rodzajami (obszarami) działalności przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej, opłaty za wewnętrzną sprzedaż usług w ramach przedsiębiorstwa operatora powinny odzwierciedlać opłaty naliczane za takie same usługi innym operatorom. Zasada ta, jak wskazała K. , umożliwia regulatorowi dokładne przeprowadzenie oceny wyników finansowych każdej wyodrębnionej działalności przedsiębiorstwa oraz ma umożliwić identyfikację przepływów transferów wewnętrznych związanych z działalnością w zakresie dostępu telekomunikacyjnego. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, informacje dotyczące usług regulowanych nie mogą być tajemnicą przedsiębiorstwa O. , tym bardziej, że - jak zauważyła strona skarżąca - przedmiotowe informacje zawarte są w instrukcji i nie zawierają szczegółowych informacji o prawdziwej sieci O. .

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt, strona skarżąca uznała, że sporne postanowienie Prezesa UKE uniemożliwia K. udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, ograniczenie przez Prezesa UKE wglądu do materiału dowodowego uniemożliwiło kontrolę prawidłowości wniosku O. i znacznie utrudnia możliwość przedstawienia stanowiska w sprawie. Według strony skarżącej, pozbawianie tego prawa oznacza, że udział K. jest fikcyjny. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli Prezes UKE nie udostępni K. zastrzeżonych informacji (w wersji zastrzeżonej przez O. ) to nie będzie ona posiadała odpowiednich narzędzi (informacji) umożliwiających odniesienie się do wniosku O. .

Reasumując, skarżąca K. stwierdziła, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie wskazał, w jaki sposób inni, niż O. , przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w zastrzeżonych informacjach (w wersji zastrzeżonej przez O. ). W szczególności, zdaniem skarżącej, Prezes UKE w żaden sposób nie określił, czy informacje zastrzeżone przez O. mogą w jakikolwiek sposób ułatwić innym przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku telekomunikacyjnym.

Skarżąca K. przyznała, że Prezes UKE powinien mieć wzgląd na "tajemnicę handlową", jednakże powinien ją samodzielnie ustalać, nie akceptując każdego żądania O. w tym zakresie. Zdaniem strony skarżącej, analiza żądania spółki O. S.A. powinna uwzględniać szereg nałożonych na O. obowiązków regulacyjnych, które co do zasady wymagają jawności szeregu informacji, które pozornie mogą wydawać się "tajemnicą handlową" (lub tajemnicą przedsiębiorstwa).

Skarżąca K. przywołała Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 19 września 2005 r. w sprawie rozdzielności księgowej i systemów księgowania kosztów zgodnie z uregulowaniami prawnymi dla łączności elektronicznej (2005/698/WE), jako - jej zdaniem - odnoszące się do jednego z obowiązków regulacyjnych nałożonych na O. .

Mając powyższe na względzie, skarżąca uznała, że informacje przedstawione Prezesowi UKE przez O. w ramach realizacji obowiązku regulacyjnego polegającego na prowadzeniu rachunkowości regulacyjnej powinny pobudzać rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. W tej sytuacji, według strony skarżącej, aktywny a nie fikcyjny udział K. w spornym postępowaniu z pewnością się do tego przyczyni.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] - nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotowe postanowienie Prezesa UKE nie narusza - zdaniem Sądu - zarówno norm prawa materialnego wyrażonych w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 cyt. ustawy, jak również nie uchybiają przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.

Analizując sporne postanowienie, Sąd uznał ponadto, że Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 1 i art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, organ regulacyjny, rozstrzygając w niniejszej sprawie - nie dopuścił się ponadto obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej K. należy podnieść na wstępie, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie - Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do treści przepisu art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Wskazany przepis art. 207 ust. 1 Pt stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącą K. jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w przedłożonym przez spółkę O. S.A. uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług szerokopasmowego dostępu do Internetu w technologii FTTH1, objętych wnioskiem tej spółki z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zatwierdzenie przez organ regulacyjny projektu zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" ("Oferta S.").

Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, albowiem udostępnienie skarżącej spółce zebranego w sprawie materiału dowodowego grozi ujawnieniem stronie skarżącej tajemnicy przedsiębiorstwa wspomnianej spółki O. S.A.

Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Według Sądu, organ regulacyjny prawidłowo uznał, że informacje zastrzeżone przez spółkę O. S.A., zawarte w:

- "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej" opatrzonym klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa O. i stanowiącym załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

- "Uzasadnieniu wysokości kosztów ponoszonych dla usług objętych wnioskiem o zmianę oferty ramowej", opatrzonym klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa O. i stanowiącym załącznik nr 2 do pisma O. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] , oznaczonego tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

- piśmie O. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. , a także

- piśmie O. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w wersji oznaczonej tajemnicą przedsiębiorstwa O. ,

spełniają łącznie przesłanki wynikające z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., albowiem:

a) spółka O. S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności owych informacji,

b) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej,

c) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą.

Zdaniem Sądu, organ regulacyjny zasadnie uznał w uzasadnieniu spornego postanowienia, iż informacje zawarte w pismach objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa O. , co do których w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezes UKE postanowił ograniczyć wgląd pozostałym stronom postępowania, nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy telekomunikacyjnej lub rynkowej, lecz zostały specjalnie wytworzone dla potrzeb prowadzenia działalności przez O. Należy zgodzić się z organem regulacyjnym, iż spółka O. S.A. podjęła i utrzymała niezbędne działania w celu zachowania poufności owych informacji m.in. poprzez oznaczenie dokumentów odpowiednią klauzulą tajności, zobowiązanie pracowników do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, zawieranie klauzul dotyczących zachowania poufności w umowach z doradcami, konsultantami i przedsiębiorcami świadczącymi usługi lub wykonującymi prace na rzecz O. związane z dostępem do tych informacji. Nie ulega wątpliwości, że ograniczenie dostępu do tych informacji ma na celu uniemożliwienie zdobycia informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa spółki O. S.A. przez operatorów konkurencyjnych, a tym samym uniemożliwienie tym operatorom konkurowanie z O. w sposób nieuczciwy. Ujawnienie zastrzeżonych informacji mogłoby zatem, jak słusznie przyjął organ regulacyjny, spowodować poniesienie szkody majątkowej przez spółkę O. S.A.

Mając na uwadze powyższe działania O. co do ochrony dokumentów zawierających informacje, które należy traktować, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, uznać należy, iż opatrzenie dokumentów przez O. klauzulą typu "tajemnica przedsiębiorstwa" nie stanowiło i nie mogło stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia, czy w aktach sprawy znajdują się dokumenty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Prezes UKE poddał weryfikacji informacje, w zakresie których spółka O. S.A. wniosła o zachowanie ich poufności.

Jeśli chodzi o kolejną z przesłanek wskazanych w przepisie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którą, informacje poufne to takie, które nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, uznać należy, iż Prezes UKE zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż informacje zawarte w dokumentach, co do których Prezes UKE ograniczył skarżącej K. oraz P. prawo wglądu, nie zostały wcześniej ujawnione przez O. .

Mając na uwadze ostatnią z przesłanek, o których mowa w art. 11 u.z.n.k., wskazać należy, iż organ regulacyjny zasadnie uznał, że informacje zawarte w pismach objętych ograniczeniem prawa wglądu są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę O. S.A. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, albowiem przedmiotowe dokumenty zawierają informacje finansowe, technologiczne oraz organizacyjne, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez O. .

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Należy zgodzić się z Prezesem UKE, iż przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na paziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności przedsiębiorstwa. Tym samym, uznać trzeba, iż zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę O. S.A. W efekcie, jak słusznie wskazał organ regulacyjny, wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów O. oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków tego przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, uznać należy, że ingerencja uczestników rynku w szczegółowe kategorie kosztowe stanowiące podstawę ustalenia opłat za usługi świadczone przez spółkę O. S.A. będzie miała wpływ na strategię O. w zakresie jej działań biznesowych na rynku detalicznym i spowoduje realne szkody finansowe dla O. Organ regulacyjny zasadnie przyjął bowiem, że na podstawie informacji o planowanej przez O. strategii firmy co do działalności detalicznej przedsiębiorcy telekomunikacyjni konkurujący z O. mogą wyprzedzić działania O. Organ regulacyjny słusznie stwierdził również, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż spółka O. S.A. jest spółką notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych, zaś ujawnienie szczegółowych danych kosztowych, czy też wartości składników majątkowych O. , bez jakiegokolwiek dalszego wpływu O. na ich przetwarzanie, może mieć istotny wpływ na wycenę akcji O. .

Mając na uwadze powyższe, nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej K. , jakoby Prezes UKE bez merytorycznego rozpatrzenia zastrzeżenia O. , ograniczył stronie skarżącej dostęp do akt postępowania, a także nie uzasadnił w sposób wyczerpujący podstaw owego zastrzeżenia. Sąd nie podzielił również zarzutu, jakoby organ regulacyjny nie zbadał wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, Prezes UKE dokonał wszechstronnej i całościowej analizy informacji zawartych w spornych pismach, co do których organ regulacyjny ograniczył prawo wglądu. Organ wszechstronnie zbadał, czy zostały spełnione jednocześnie trzy przesłanki wynikające z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., których zaistnienie stanowi wystarczający argument do tego, aby informacje zawarte w owych pismach potraktować, jako poufne.

Sąd uznał jednocześnie, że bezzasadny jest zarzut strony skarżącej, jakoby poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, organ regulacyjny uniemożliwił K. udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że Prezes UKE nie zastrzegł wszystkich informacji, lecz tylko te, o których ochronę wniosła O. Warto zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się wersje jawne pism opatrzonych klauzulą tajemnicy O. , a także wnioski O. o zmianę Oferty S.. W tej sytuacji, uznać należy, iż na podstawie pism w wersji jawnej, skarżąca K. miała możliwość wypowiedzenia się w niniejszej sprawie i odniesienia się do zebranych dowodów.

Organ regulacyjny słusznie przyjął, że skarżącej K. nie były niezbędne informacje odnośnie szczegółowych danych kosztowych, składników majątkowych O. oraz szczegółowych czynności, aby wypowiedzieć się merytorycznie w sprawie objętej przedmiotem sporu.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Prezes UKE, ograniczając skarżącej K. prawo wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w pismach wymienionych w pkt. I zaskarżonego postanowienia z dnia [..] sierpnia 2015 r., nie naruszył przepisu art. 73 k.p.a.

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Skarżąca K. , zainteresowana dostępem do materiału dowodowego, bez względu na jej własny, prywatny interes w uzyskaniu do niego dostępu, zobowiązana jest zatem poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane, do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Zarówno interes publiczny, jak i interes prywatny uzasadniają ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, to zaś w konsekwencji musi determinować wydane przez Prezesa UKE postanowienia.

Zdaniem Sądu, organ regulacyjny, wydając sporne postanowienie, prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz regulacje zawarte w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a.

Nie można też organowi zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, albowiem sprawę rozstrzygnięto po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, uznać należy, że uzasadnienie postanowienia Prezesa UKE z dnia [..] sierpnia 2015 r. odpowiada dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, zaś przytoczona przez organ regulacyjny argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności postanowienia zawierają uzasadnienia prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne.

Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu regulacyjnego uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego spraw, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.