Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 605/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 32, art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.  80, art. 107 § 3, art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 186/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie dróg publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2011 r., IV SA/Gl 186/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie bycia zarządcą drogi publicznej.

W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi są postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia następującej treści: "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul [...] w S., jak również jej poprzednik prawny "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w B. B. nie była i nie jest zarządcą, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w świetle którejkolwiek z wersji tej ustawy, obecnie opublikowanej w formie tekstu jednolitego w Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., ciągu ulic [A] (od skrzyżowania z ulicą [B]) – [C] (od połączenia z ulicą [A] do głównego wjazdu do siedziby Spółki) w S., to jest ciągu ulic oznaczonych symbolami 10 KDI (ul. [A]) i 9/KDI (ul. [C]) w części opisowej planu zatwierdzonego uchwałą nr XXXIX/226/2006 Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczyrk, obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta (Dz. Urz. Woj. Śl. z 30 maja 2006 r., nr 66, poz. 1772)". Wniosek Spółki dotyczący wydania zaświadczenia tej treści odnosi się zarówno do wnioskującej Spółki, jak i jej poprzednika prawnego. Nadto zawiera żądanie poświadczenia, że żaden z tych podmiotów nie tylko aktualnie nie jest zarządcą, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, określonych dróg, ale także nie był nim nigdy w przeszłości. Dodatkowo Spółka zwraca się o wydanie zaświadczenia o treści negatywnej, stwierdzającego, że nie ma i nie miała statusu prawnego – zarządcy drogi. Okoliczności te w przekonaniu Sądu mają istotne znaczenie dla oceny zasadności wydanych postanowień o odmowie wydania zaświadczenia.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jest on obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia może być przy tym poprzedzone koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w jego wyniku organ może wystawić zaświadczenie, nie dysponując żadnymi ewidencjami czy rejestrami. Jednakże, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, zatem postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie może służyć regulowaniu stanu prawnego czy rozstrzyganiu wątpliwości co do zakresu praw i obowiązków określonych podmiotów.

Sąd zgodził się z organem I instancji, że Burmistrz nie prowadzi rejestru podmiotów, które nie są zarządcami dróg, żądanie nie mogło zatem dotyczyć poświadczenia stanu faktycznego, że Spółka figuruje w ewidencji takich podmiotów nie będących zarządcami. Bycie zarządcą drogi to sfera stanu prawnego, łączy się z takim statusem określona sfera praw i obowiązków zarządcy. O ile jednak bycie zarządcą drogi stanowi pewien stan prawny, to nie-bycie zarządcą drogi nie jest stanem prawnym, sytuacja prawna podmiotów nie będących zarządcami dróg nie jest przez prawo regulowana, ustawa o drogach publicznych z tego tytułu nie nakłada na nie żadnych praw i obowiązków. Sfera wolna od regulacji prawnej nie może podlegać potwierdzaniu zaświadczeniami z dwóch powodów. Po pierwsze, nie jest ona stanem prawnym. Po wtóre, osoba ubiegająca się o zaświadczenie winna mieć w jego uzyskaniu interes prawny. Jeżeli określony status podmiotu nie łączy się z jakimiś obowiązkami wynikającymi z prawa, przepisy nie ingerują w tę sferę, to nie można uznać, że ma ona związek z interesem prawnym danego podmiotu. Inaczej mówiąc, można domagać się poświadczenia stanu prawnego, z którego wynikają dla podmiotu jakieś prawa i obowiązki, nie można natomiast domagać się poświadczenia, że dany podmiot nie podlega określonej regulacji prawnej i w konsekwencji nie ma przewidzianych nią praw i obowiązków.

Również rozległy zakres okoliczności mających podlegać poświadczeniu uniemożliwiał wydanie zaświadczenia żądanej treści. Aby zweryfikować żądaną treść zaświadczenia organ byłby zobligowany do poczynienia ustaleń co do faktu i zakresu następstwa prawnego między skarżącą Spółką oraz wskazaną jako poprzednik spółką "[...]". Musiałby także ustalić czas funkcjonowania obu podmiotów istotny z punktu widzenia przedmiotu żądania. W końcu, co dotyczy niezwykle istotnej w sprawie kwestii, organ musiałby rozstrzygnąć status prawny ciągu dróg, o jakim mowa we wniosku i jego zmiany. Jak wynika z materiału sprawy, status ten nie jest jednoznaczny. Zasadnie skarżąca Spółka podkreślała, że nie jest wiadome, na jakiej podstawie Burmistrz Miasta przyjął, że drogi te mają obecnie charakter dróg wewnętrznych oraz, że zarządzają nimi następcy prawni podmiotów będących zarządcami dróg zakładowych (pomijając kwestię, czy tacy następcy w ogóle istnieją). Zakres koniecznych w tym zakresie ustaleń oraz ich charakter przekracza ramy postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu o wydanie zaświadczenia.

Sprzeciw Spółki wobec postanowienia wydanego przez organ I instancji jest usprawiedliwiony, jeżeli weźmie się pod uwagę, że Burmistrz Miasta w jego uzasadnieniu podał, że z jednej strony ulica [A] i [C] posiadają zarządcę w osobach następców prawnych DW "[...]" FSM i DW "[...]" [...], zaś z drugiej strony uznał je za drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tezy te wzajemnie się wykluczają. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, instytucję zarządcy drogi reguluje przepis art. 19 ustawy o drogach publicznych. Przewiduje on, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy wymienia organy będące zarządcami określonych kategorii dróg. Sprawowanie roli zarządcy drogi w rozumieniu ustawy przez inny podmiot niż organy wskazane w ustawie, jest możliwe wyłącznie na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prawnym (art. 19 ust. 7 ustawy), na co w sprawie bezspornie nie wskazywano. Instytucja zarządcy drogi dotyczy przy tym wyłącznie kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy. Drogi wewnętrzne nie mają zarządcy drogi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy, zarządzanie takimi drogami należy do zarządcy lub właściciela terenu. Zarządca terenu to niewątpliwie inna kategoria prawna, niż zarządca drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy zatem zgodzić się ze Skarżącą, że uzasadnienie podane przez Burmistrza Miasta jest wadliwe i nie zawiera wyjaśnienia, w oparciu o co sformułowano zawarte w nim tezy. Wadliwość tę dostrzegło także Kolegium, które wskazało, że nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Wadliwość ta nie uzasadnia jednak w przekonaniu Sądu uchylenia wydanego postanowienia, ze względu na podniesione wyżej zastrzeżenia co do dopuszczalności wydania zaświadczenia o treści zawnioskowanej przez Spółkę. Niewątpliwie, ograniczając zagadnienie tylko do skarżącej Spółki i aktualnie obowiązującego stanu prawnego, można stwierdzić, że podmiot prywatny, poza przypadkiem umowy o partnerstwie publiczno-prawnym, nie może być zarządcą drogi publicznej, zaś droga nie będąca drogą publiczną w ogóle nie posiada instytucji zarządcy. Można z tego wyprowadzić wniosek, że podmiot prywatny, który zarządu na podstawie umowy o partnerstwie nie uzyskał, nie może być zarządcą drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wniosek taki nie nadaje się jednak do potwierdzenia w trybie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na wyżej przedstawione przez Sąd stanowisko, że domagania się zaświadczenia o treści negatywnej nie uzasadnia interes prawny. Nie podlegają poświadczaniu stany prawnie irrelewantne, ale stany prawne. Stanem prawnym nie jest zakres wolny od regulacji prawnej, sytuacja podmiotu, który nie podlega jakiemuś reżimowi prawnemu. Z okoliczności sprawy wynika, że kierując się interesem faktycznym, Spółka poprzez zaświadczenie pragnie uzyskać dokument wykazujący, że nie ponosi odpowiedzialności za stan wskazanych we wniosku dróg. Rozkład ciężaru dowodów wskazuje jednak, że to nie Spółka jest zobowiązana do legitymowania się takim ekskulpującym zaświadczeniem, ale podmiot przypisujący Spółce odpowiedzialność za stan drogi winien wykazać, że taki obowiązek na niej ciąży.

Sąd nie podziela w konsekwencji także argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu organu odwoławczego, który przyjął, że drogi mają charakter dróg wewnętrznych, wobec czego zarządzanie nimi należy do podmiotów wskazanych w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a konsekwencji zaświadczenie może wydać organ prowadzący ewidencję gruntów. Taki wniosek stanowi arbitralną zmianę żądania zawartego we wniosku Spółki, która domagała się rozstrzygnięcia, że nie jest zarządca drogi w rozumieniu ustawy, a nie że nie sprawuje zarządu terenem zajętym pod drogi. Brak akceptacji dla uzasadnienia podanego w postanowieniu Kolegium nie stanowi jednak dostatecznej racji dla uchylenia wydanych postanowień. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla kontrolowane rozstrzygnięcia, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże taka zależność w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Skargą kasacyjną z dnia 1 lutego 2012 r. skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z ustaleniem nw. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że ciąg ulic oznaczonych symbolami 10/KDI (ul. [A]) i 9/KDI (ul. [C]) w części opisowej tego planu zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIX/226/2006 Rady Miejskiej w Szczyrku z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczyrk, obejmującego swym zasięgiem tereny położone w granicach administracyjnych miasta (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 30 maja 2006 r. Nr 66, poz. 1772) stanowi drogę gminną o podstawowym znaczeniu dla systemu komunikacyjnego miasta, w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. odczytywanym łącznie z art. 218 § 1 tego kodeksu w następstwie wadliwej wykładni tych ostatnich przepisów lub/i wadliwego ich zastosowania poprzez ustalenie, że:

a) albo strona skarżąca, której przez Burmistrza Miasta Szczyrk przypisywane są oficjalnie i publicznie obowiązki właściwe dla zarządców dróg w świetle przepisów o drogach publicznych, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w domaganiu się wyjaśnienia w formie zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wskazanie na takie informacje urzędowe znajdujące się w posiadaniu adresata wniosku, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., jakie pozwalają danemu organowi na formułowanie tezy o istnieniu po stronie skarżącej spółki określonych obowiązków w sferze administracji publicznej, albo

b) wskazane przepisy k.p.a. nie pozwalają organowi administracji na wydanie zaświadczenia o treści negatywnej, wyrażającej się w stwierdzeniu, że w świetle danych urzędowych znajdujących się w dyspozycji organu wnioskodawca nie ma określonych praw lub/i obowiązków w sferze administracji publicznej, a ściślej nie jest zarządcą drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, w danym wypadku określonego ciągu dróg położonych na terenie miasta - siedziby organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., odczytywanymi przez pryzmat art. 78 Konstytucji RP, w wyniku braku właściwego zastosowania pierwszego z tych przepisów w następstwie ustalenia, że całkowity brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów i argumentacji środka zaskarżenia nie stanowi naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogłoby rzutować na wynik postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy powszechnie przyjmuje się, że zasada dwuinstancyjności postępowania przed organami władzy publicznej ma służyć dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu danej sprawy, a takiego, drugiego merytorycznego rozpoznania sprawy w danym wypadku nie było,

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 tej ustawy, a także art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w następstwie braku właściwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik postępowania przed sądem administracyjnym I instancji w następstwie oczywistego naruszenia zasady równości stron postępowania sądowoadministracyjnego i korespondującej z tą zasadą roli sądu administracyjnego jako podmiotu niezależnego od administracji publicznej (art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) powołanego do kontroli tej administracji zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w wyniku przyjęcia, że powinnością sądu administracyjnego I instancji jest poszukiwanie uzasadnienia dla postanowienia organu odwoławczego w sytuacji, gdy takie uzasadnienie nie zostało przedstawione przez organ ani w samym postanowieniu, ani na etapie postępowania sądowoadministracyjnego lub zastępowanie wadliwego, rażąco niespełniającego wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (tu: w związku z art. 106 k.p.a.), uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego własnym uzasadnieniem,

4) art. 3 § 1 p.p.s.a, oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a, w wyniku braku właściwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a w szczególności:

a) wobec braku dostatecznego omówienia zarzutów skargi i odniesienia się do nich,

b) wobec oddalenia skargi przy braku podania przyczyn przemawiających za takim rozstrzygnięciem zwłaszcza w sytuacji wykazania przez Sąd I instancji licznych wadliwości w działaniach organów administracji, w tym zwłaszcza rażącego braku korelacji między ich rozstrzygnięciami, a uzasadnieniami tych rozstrzygnięć, odznaczających się całkowitą dowolnością, w związku z uchyleniem się przez organy od obowiązku przedstawienia uzasadnienia prawnego w połączeniu z ustalonym przez te organy stanem faktycznym,

c) wobec oddalenia skargi w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie przyczyn takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności przy pozostawieniu otwartymi sformułowanych przez sam Sąd I instancji pytań:

- czy strona wnioskująca o wydanie zaświadczenia określonej treści nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w żądaniu wydania zaświadczenia określonej treści od organu administracji publicznej,

- czy adresat wniosku o wydanie zaświadczenia określonej treści nie był organem właściwym do jego rozpoznania, bo nie dysponował urzędowymi danymi, które pozwalałyby mu na potwierdzenie lub wykluczenie tezy wniosku o wydanie zaświadczenia,

- czy informacja objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia w ogóle nie może być przedmiotem jakiegokolwiek zaświadczenia wydanego przez organ administracji publicznej.

W konsekwencji wniesiono o: 1) uchylenie wyroku WSA w Gliwicach z 18 listopada 2011 r., IV SA/G1186/11 i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania związanych z wniesieniem i rozpoznaniem niniejszej skargi kasacyjnej z udziałem kwalifikowanego pełnomocnika procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono ustalenie WSA w Gliwicach, że zaskarżone postanowienia nie zawierają uzasadnień, które mogłyby, choćby w części, przemawiać za rozstrzygnięciami w nich zawartymi. Za w pełni usprawiedliwioną uznano także krytykę tych uzasadnień w zakresie, jakim stała się ona udziałem Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy sąd administracyjny jako uprawniony jedynie do kontroli legalności aktów organów administracji nie mógł przedstawić całkowicie własnych uzasadnień zaskarżonych postanowień, uznając je tym samym za trafne co do istoty. Zdaniem strony skarżącej dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie aprobuje takiej praktyki - zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 261/11, w którym podniesiono między innymi, że: "Słusznie przy tym stwierdza w kasacji jej autor, że w zasadzie to Sąd I instancji przejął na siebie ciężar przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wyjaśnienia podjętego przez organy administracji rozstrzygnięcia. Takie działanie Sądu, należało ocenić jako wykraczające poza zakres jego działania, którym jest kontrola działalności administracji publicznej, a nie jej zastępowanie, czy wręcz wyręczanie. To organ ma zapewnić stronie realizację jej praw w prowadzonym postępowaniu poprzez między innymi respektowanie zasad tego postępowania, w tym zasad ogólnych tj: dwuinstancyjności, pogłębiania zaufania do państwa, czy też przekonywania, a Sąd ma jedynie dokonać kontroli, czy nie zostały one naruszone". Z tych przyczyn za uzasadniony należy uznać analogiczny zarzut zawarty w niniejszej skardze kasacyjnej.

Przepisy art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 218 § 1 tego kodeksu kreują prawo do żądania wydania zaświadczenia świadczącego o wiedzy organu na temat faktów lub stanów prawnych na podstawie znanej mu z urzędu dokumentacji, a posługując się literą ustawy, "gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Art. 218 § 1 k.p.a., z którego pochodzi ten cytat, wskazuje zarazem na organ właściwy do wydania zaświadczenia. Zdaniem skarżącej nie było i nie ma żadnych przeszkód faktycznych i prawnych, aby Burmistrz Miasta Szczyrk wydał zaświadczenie o treści przez nią żądanej. Teza ta znajduje w szczególności potwierdzenie w decyzji Burmistrza Miasta Szczyrk z 17 grudnia 2010 r., nr FN-3110-XIII/128/09/2010 w sprawie określenia zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2009 r. na okoliczność, że temu organowi, jako organowi podatkowemu, były i są znane z urzędu dane dotyczące podmiotów figurujących w ewidencji i budynków nieruchomości (działek) położonych w granicach Miasta Szczyrk, a w szczególności tych, na których jest usytuowany ww. ciąg dróg, jak również, w związku z postępowaniem dowodowym przeprowadzonym przed wydaniem tej decyzji, że Burmistrz Szczyrku nie posiadał danych, które pozwalałyby na formułowanie tezy, że strona skarżąca jest samoistnym posiadaczem nieruchomości wchodzących w skład ww. ciągu dróg. Stan faktyczny sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości. Wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści pojawił się w okresie, gdy przedstawiciele władz Miasta Szczyrk kategorycznie twierdzili, że zarządcą określonego we wniosku ciągu dróg jest skarżąca spółka, co u każdego odbiorcy takiej informacji miało stworzyć przekonanie, że właśnie ta spółka jest odpowiedzialna za stan techniczny i utrzymanie przejezdności owych dróg. W konsekwencji - zdaniem władz Szczyrku, to właśnie Spółka odpowiada, także w wymiarze cywilnoprawnym za ewentualne szkody, których doznał użytkownik tego ciągu dróg, określanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mianem dróg gminnych o podstawowym znaczeniu. Co więcej, przedstawiciel władz Szczyrku w osobie Wiceburmistrza w oficjalnym piśmie do firmy ubezpieczeniowej wskazał wprost na skarżącą spółkę, jako odpowiedzialną za szkodę, która powstała w samochodzie osoby jadącej tą drogą. Ten stan rzeczy powinien przemawiać za ustaleniem, że skarżąca spółka miała interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w wystąpieniu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, w szczególności w celu wyjaśnienia "źródła danych" urzędowych, które pozwalają tym władzom na przypisywanie skarżącej spółce obowiązków publicznoprawnych właściwych dla zarządców dróg w świetle przepisów o drogach publicznych.

Burmistrz Miasta Szczyrk uznał siebie za organ władny rozpoznać dany wniosek o wydanie zaświadczenia, co - w świetle art. 218 § 1 k.p.a. - przemawia za ustaleniem, że dane urzędowe, o których mowa w tym przepisie, znajdowały się w posiadaniu Urzędu Miasta Szczyrk i pozwalały na udzielenie odpowiedzi określony wniosek. Nie mógł on stwierdzić, że nie wie w czyim zarządzie pozostaje ciąg dróg określony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mianem drogi gminnej o podstawowym znaczeniu dla systemu komunikacyjnego tego Miasta, także w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiącego, że do zadań własnych gmin należą w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Faktem jest, że Burmistrz Miasta Szczyrk nie odniósł się do wniosku o wydanie zaświadczenia tak, jakby jego rozpoznanie nie należało do drogi administracyjnej lub by rozpoznanie danego wniosku należało do innego organu administracji publicznej lub do sądu. Nie zostało bowiem wydane żadne postanowienie przewidziane w przepisach regulujących wszczęcie postępowania administracyjnego.

W świetle ustaleń faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu skarżonego wyroku należy przyjmować, że dane zawarte w udostępnionych Sądowi aktach administracyjnych, nie pozwalają na ustalenie, by skarżąca spółka pozostawała zarządcą określonego ciągu dróg w takim znaczeniu, w jakim pojęciem zarządcy drogi posługują się przepisy o drogach publicznych. Sąd I instancji stwierdził tym samym, że dane przedstawione w aktach sprawy, którymi dysponowały organy obu instancji nie pozwalały tym organom na udzielenie ani odpowiedzi pozytywnej, ani negatywnej na wniosek o wydanie zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku. Postępowanie wyjaśniające, jakie było udziałem tych organów, Sąd I instancji uznał, zwłaszcza w świetle złożoności określonego wniosku, za niedostateczne. Zatem, w oparciu o jakie dane urzędowe przedstawiciele władz Miasta Szczyrk formułują przekonanie o byciu przez skarżącą lub jej poprzednika prawnego w osobie "[...]" sp. z o.o. w B. B. zarządcą określonego ciągu dróg.

W kwestionowanym wyroku Sądu I instancji uznano, że skarżąca spółka nie może uzyskać odpowiedzi na tak postawione pytanie w trybie przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń, a w szczególności podtrzymano ogólne przekonanie SKO w Bielsku-Białej, że na to pytanie w ogóle nie musi odpowiadać Burmistrz Miasta Szczyrk w formie urzędowej. Z takim stanowiskiem nie godzi się strona skarżąca, albowiem jest ono równoznaczne z potwierdzeniem, że władze Miasta Szczyrk mogą przypisywać skarżącej określone obowiązki w sferze publicznoprawnej nie mając po temu żadnych podstaw faktycznych i prawnych, a w każdym bądź razie nie wskazując na istnienie takich podstaw, które byłyby w ich posiadaniu. Sądy administracyjne powinny stanowczo stwierdzić, że takie praktyki są niedopuszczalne w świetle prawa obowiązującego w Polsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po trzecie wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa. Można zatem zanegować jego wartość, wykazując, że stwierdza ono fałsz. Nie może być ono natomiast – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż jest to środek dowodowy (dokument urzędowy) zaliczany, w kategoriach prawnych form działania administracji, do czynności materialno-technicznych tworzących określone skutki prawne w drodze faktów - por. np. M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według Kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1981, nr 1, s. 45 czy W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 62. W szczególności zaświadczenia mogą mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym, gdy żąda się od strony urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

4. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że można żądać wydania zaświadczenia można jedynie w dwóch przypadkach: 1) gdy przedstawienia zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego) lub gdy osoba, która ubiega się o wydanie zaświadczenia, czyni to ze względu na swój interes prawny; powinna wówczas co najmniej uprawdopodobnić istnienie po jej stronie tego interesu – por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 810. Zdaniem NSA, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać – wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 142/96, LexPolonica nr 342381.

5. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. ogranicza przypadki odmowy wydania zaświadczenia do sytuacji, w których do ustalenia jego treści konieczne są inne dane niż pozostające w dyspozycji organu, np. takie dla których uzyskania konieczne jest współdziałanie z innymi organami. I z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ w zakresie swoich kompetencji organ wykonawczo-zarządzający gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie ma obowiązku prowadzenia rejestru (ewidencji lub innego rodzaju dokumentacji urzędowej), zawierającej wykaz zarządców dróg, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami grupujących podmioty, które nie są i nie były zarządcami dróg, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

6. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. wystawienie konkretnemu podmiotowi zaświadczenia określonej treści może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę – art. 218 – przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 2 września 1998 r., II SA/Łd 1119/96 (Legalis) NSA stwierdził, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Z kolei w wyroku NSA z 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, OSP 1998, nr 6, poz. 106 stwierdzono, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Zwrócono przy tym uwagę, że zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Jeszcze wyraźniej ten pogląd został podkreślony w wyroku NSA z 23 kwietnia 2004 r., OSK 177/04. ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 19, w którym stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające może polegać tylko na ustaleniu zgodności z prawem okazanego dokumentu, co widać na przykładzie zaświadczenia właściwego organu administracji publicznej, stwierdzającego ekwiwalentność dyplomu ukończenia studiów wyższych w uczelni obcego państwa z dyplomem polskim po ustaleniu jego zgodności z wymaganiami przepisów umowy (konwencji) międzynarodowej.

7. Z przeprowadzonych w pkt 4 – 6 niniejszego uzasadnienia wywodów wynika niezbicie, że zarzuty naruszenia art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

8. W konsekwencji należy uznać, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia przez organy administracyjne art. 8, art. 11, art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., to i tak ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ naruszenie to pozostawałoby bez wpływu na wynik niniejszej sprawy – zob. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

9. Z kolei zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także art. 106 § 3 p.p.s.a. są całkowicie bezzasadne, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji.

10. Za całkowicie nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2011 r., IV SA/Gl 186/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a.

11. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegających na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

12. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 217 i art. 218 k.p.a. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Natomiast, zdaniem składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie, z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkiem Sądu I instancji jest ustosunkowanie się do każdego zarzutu podniesionego w skardze. Jak bowiem wynika z tego przepisu sąd administracyjny ma jedynie obowiązek przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze. Zaś obowiązany jest do ustosunkowania się jedynie do tych zarzutów, które mają znaczenie dla wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

13. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącej, że Sąd I instancji zaniechał podania motywów, z powodu których uznał, że skarżone postanowienie nie narusza prawa, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

14. Faktu, że SKO w Bielsku-Białej nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można uznać za naruszenie prawa, w wyniku którego pozbawiono wnoszącego środek zaskarżenia prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jeżeli zarzuty te są oczywiście bezzasadne co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i co Naczelny Sąd Administracyjny wykazał we wcześniejszych wywodach.

15. Wreszcie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem prawidłowo w niniejszej sprawie WSA w Gliwicach przyjął, że naruszenie przez organy administracyjne art. 107 § 3 k.p.a. jest uchybieniem procesowym, pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Już chociażby z tego powodu zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a., a także art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać jako niesłuszny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.