Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1952/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły ( spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. L. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. znak [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. nr [...] nakazującą Miastu [...] wykonanie w terminie do 31 października 2010 r. określonych robót budowlanych, wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] lutego 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miastu [...] pozwolenia na rozbudowę /modernizację/ odcinka drogi krajowej Nr [...] obejmującego [...] w [...], tj. rozbudowę drogi do dwóch jezdni po dwa pasy ruchu każda wraz z rozbudową skrzyżowań, budowę ścieżek pieszo rowerowych, budowę drogi dojazdowej do terenów położonych po zachodniej stronie [...], budowę chodników i dojść dla pieszych, rozbudowę i budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia, likwidację kolizji z urządzeniami obcymi zgodnie z warunkami wydanymi przez ich gestorów, budowę ekranów akustycznych w granicach pasa drogowego ww. drogi krajowej. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2005 r., orzeczenie to zostało utrzymane w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. i B. L. na ww. rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 18 grudnia 2007 r. wydał wyrok (sygn. akt VII SA/Wa 1898/07), którym uchylił zaskarżoną decyzję. Orzekając ponownie, na skutek ww. wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż po zrealizowaniu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie wyjaśnił, iż inwestycja objęta ww. decyzją z [...] lutego 2005 r. została zakończona. W wyniku decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] stycznia 2007 r. udzielającą Gminie Miasto [...] pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego odcinka drogi krajowej Nr [...], obejmującego [...] w [...] i w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję uchylającą ww. ostateczne rozstrzygnięcie o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając na względzie ww. okoliczności, pismem z 12 czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania naprawczego polegającego na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na drodze krajowej Nr [...] obejmującej [...] w [...]. Z uwagi na zakres robót budowlanych, postępowanie naprawcze zostało podzielone na dwie części, według zakresu kompetencji Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] swoim postępowaniem objął roboty budowlane wykonane w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], tj. budowę nawierzchni, krawężników i chodników w rejonie skrzyżowań [...] wraz z budową kolektora kanalizacji deszczowej, budową linii energetycznej NN, oświetlenia ulicznego oraz przepustu dwuotworowego 2 ø 800 mm przy skrzyżowaniu z ul. [...] z wyłączeniem zjazdów i ekranów akustycznych.

Prowadząc ww. postępowanie, postanowieniem z [...]sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] -na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)- zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2009 r. sporządzonej przez uprawnione osoby oceny technicznej robót budowlanych, wykonanych w latach 2005 - 2006 na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. Następnie, uwzględniając złożony przez inwestora wniosek, postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., organ przedłużył termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 marca 2010 r. Przy piśmie z 31 marca 2010 r. inwestor przedstawił wymaganą od niego ocenę techniczną. Przy piśmie z 21 kwietnia 2010 r. inwestor -wykonując wezwanie organu- przesłał uzupełnienie do ww. oceny technicznej.

Do akt sprawy wpłynęło również stanowisko strony tego postępowania – B. L., który w piśmie z 30 czerwca 2009 r. wniósł o zobowiązanie inwestora do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Przede wszystkim wniósł o zobowiązanie inwestora do wybudowania w ramach ochrony przeciwpożarowej bezpośredniego zjazdu z [...] na nieruchomość małżonków L., tj. na działkę nr ewid. [...]. Wskazał przy tym, iż dysponuje pozwoleniem na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr ewid. [...]. Podniósł także, iż na podstawie ww. decyzji, zjazd bezpośredni z [...] na jego nieruchomość został wykonany, a Miasto [...] bez pozwolenia na rozbiórkę zjazd ten rozebrało. B. L. podał również, iż w chwili obecnej jego nieruchomość oddzielona jest od drogi krajowej Nr [...] ekranami akustycznymi wykonanymi niezgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i połączona z ul. [...] za pomocą drogi zbiorczej niespełniającej warunków technicznych.

I dalej z akt sprawy wynika, iż [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2010 r., opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym na opinii technicznej złożonej przez inwestora, wydał decyzję, którą -na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego- nakazał Miastu [...] wykonanie w terminie do dnia 31 października 2010 r. robót budowlanych polegających na:

-obniżeniu krawężników do 2 cm w rejonie przejść dla pieszych na skrzyżowaniu [...] z ul. [...], z ul. [...] po stronie jezdni zachodniej, z ul. "[...]" po stronie zachodniej, na początku chodnika po północno-zachodniej stronie ul. [...],

-usunięciu lub przestawieniu słupa oświetleniowego w rejonie skrzyżowania [...]z ul. [...] (strona wschodnia) przy zachowaniu skrajni poziomej [...],

wykonanych w trakcie rozbudowy [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do łuku stanowiącego początek wjazdu do straży pożarnej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż konieczność wykonania wskazanych w sentencji orzeczenia robót budowlanych wynika z przedstawionej przez inwestora opinii technicznej. Nadto organ wyjaśnił w jakim zakresie postępowanie naprawcze było przez niego prowadzone. Wskazał m.in., iż postępowaniem tym nie objął wykonanych ekranów akustycznych oraz zjazdów. Co do ekranów akustycznych organ dodał, że nie są to obiekty budowlane ani urządzenia budowlane, a urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu. W konsekwencji stwierdził, iż ich wykonanie nie stanowi wykonywania robót budowlanych, a co za tym idzie – nie podlega regulacjom Prawa budowlanego.

W dniu 9 lipca 2010 r. B. L. złożył odwołanie od ww. orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2010 r. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie inwestorowi wykonania czynności mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem, w tym budowy zjazdu z drogi krajowej [...] na jego nieruchomość w celu umożliwienia wjazdu samochodów straży pożarnej oraz pojazdów większych niż samochody osobowe oraz rozebranie ekranów dźwiękochłonnych na wysokości jego nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia B. L. w pierwszej kolejności stwierdził, że nie było podstaw do rozdzielenia postępowania naprawczego na prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], albowiem organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania w stosunku do całej inwestycji jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazał przy tym na art. 83 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego odwołujący się podniósł, że nakazane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prace, jakie ma wykonać Miasto [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem są nie wystarczające, aby inwestycja polegająca na modernizacji [...]odpowiadała przepisom prawa. Wskazał ponownie (jak w piśmie złożonym w toku postępowania), iż jego nieruchomość o nr ewid. [...] nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bo zjazd z tej drogi został rozebrany podczas prac budowlanych na [...]. Zauważył ponownie także, że w miejsce dotychczasowego zjazdu inwestor wybudował ekrany akustyczne oraz drogę dojazdową z ulicy [...], która nie odpowiada przepisom techniczno - budowlanym i zasadom sztuki budowlanej.

Skarżący wskazał również, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wykonane przez inwestora ekrany akustyczne nie są obiektami, ani urządzeniami budowlanymi, a ich wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę, ani też ich budowa nie podlega Prawu budowlanemu.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przede wszystkim zauważył, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Możliwość zastosowania ww. przepisu istnieje w sytuacji, gdy na przykład obiekt został zrealizowany w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie inwestycja była realizowana w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją GINB z [...] października 2008 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż WINB w [...] słusznie zastosował art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej, organ odwoławczy wskazał na złożoną przez inwestora (zobowiązanego do takiego działania postanowieniem) ocenę techniczną i wynikające z niej zalecenia. Na tej też podstawie przyjął, iż uzasadnione było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących wyodrębnienia z przedmiotowego postępowania sprawy dotyczącej ekranów akustycznych, GINB stwierdził, że jest on bezzasadny. Wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji w sprawach dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi. Podał, że z załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) wynika, iż osłony przeciwhałasowe należą do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i służą do ochrony obiektów i obszarów przyległych przed hałasem. Powyższą funkcję tych ekranów potwierdza także § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). I dalej, zauważył, że ekrany akustyczne nie są obiektami czy też urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, lecz służą ochronie obiektów i obszarów przyległych. Zatem w stosunku do części przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. organem nadzoru budowlanego I instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zjazdów z przedmiotowej drogi, organ II instancji wskazał, że z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu drogi krajowej. Organem właściwym w tych sprawach jest powiatowy inwestor nadzoru budowlanego.

Konkludując GINB stwierdził, iż nie ma podstaw do podważenia trafności podjętego przez organ wojewódzki w dniu [...] czerwca 2010 r. rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r., skarżący – B. L., reprezentowany przez r. pr. J. M., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 9 k.p.a. z uwagi na niespełnienie przez organy administracji publicznej, obowiązku należytego i wyczerpującego informowania prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony o podejmowanych przez te organy działaniach w ramach prowadzonego postępowania naprawczego;

- art. 19 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 3 Prawa Budowlanego poprzez zatwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących właściwości rzeczowej, a polegających na wydzieleniu bez podstawy prawnej przez ww. organ części postępowania naprawczego do rozpoznania przez organ nadzoru stopnia powiatowego;

- art. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że ekrany akustyczne nie stanowią obiektu budowlanego;

- § 77 i § 78 oraz § 155 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), poprzez uznanie za prawidłowe zaprojektowanego i wykonanego połączenia nieruchomości skarżącego z drogą publiczną w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i nie zapewniający bezpieczeństwa pożarowego oraz utrudniający dojazd wszelkich służb ratowniczych;

- Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] polegające na niezgodności wykonanego zjazdu z nieruchomości skarżącego na drogę publiczną z ustaleniami tego planu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie zapewnia zgodności wykonanej inwestycji z prawem, w tym z przepisami budowlanymi. Stwierdził, iż określony w decyzji zakres prac uznanych przez organy obu instancji za niezbędne do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa jest niewystarczający. Zauważył przy tym, iż GINB zupełnie pominął podnoszone przez niego wielokrotnie, poczynając od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, kwestie niezgodności zaprojektowanych i wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał, że zarzuty, które podniósł na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostały uznane za uzasadnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 114/06. Z uwagi na fakt zrealizowania inwestycji w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę stało się jednak bezprzedmiotowe i Główny Inspektor postępowanie to umorzył. Zdaniem skarżącego, nie zwalniało to jednak organu od wykonania ww. wyroku NSA, a za wykonanie tego wyroku nie można uznać umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. I dalej skarżący podniósł, iż z uwagi na to, że błędy inwestora dotyczyły wykonania dokumentacji projektowej, a dopiero potem wykonania inwestycji zgodnie z projektem sporządzonym niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, organ przed wydaniem decyzji określającej zakres robót niezbędnych do wykonania w celu przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, winien dokładnie zaznajomić się z przyjętymi przez inwestora rozwiązaniami.

Następnie, skarżący podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczących wyłączenia do odrębnego postępowania sprawy związanej z zapewnieniem mu zjazdu z drogi krajowej na jego nieruchomość. Podał, że w wyniku działań Miasta [...] przy realizacji robót budowlanych związanych z przebudową [...], został pozbawiony zjazdu z tej drogi na swoją nieruchomość, natomiast wykonany przez inwestora układ dwóch zjazdów z "drogi wewnętrznej" na jego działkę pozostaje w sprzeczności z projektem zagospodarowania terenu (działek nr [...] i nr [...]), zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Wskazał również, że obecne, zaakceptowane przez organ II instancji, rozwiązanie układu komunikacyjnego wykonanego przez Miasto [...], wyklucza budowę stanowiska postojowego na działce nr [...] oraz stanowisk postojowych w narożnikach działek nr [...] i [...] powodując tym samym, iż nie zostanie zachowana minimalna ilość miejsc postojowych dla realizowanego obiektu – budynku mieszkalnego.

Ponadto skarżący stwierdził, że organy nieprawidłowo przyjęły, iż ekrany akustyczne nie są obiektami budowlanymi, zatem ich wykonanie nie stanowi robót budowlanych, a więc nie podlegają one regulacjom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodatkowo podał, że zarówno GINB, jak i organy I instancji, tj. WINB w [...] i PINB w [...], uznały się za niewłaściwe do rozpoznania zarzutów podniesionych w ww. zakresie, tj. w stosunku do wybudowanych przez inwestora ekranów akustycznych. Doprowadziło to do sytuacji, w której żaden z organów biorących udział w postępowaniu naprawczym nie rozpatrzył merytorycznie zgłoszonych w ww. kwestii wątpliwości.

Skarżący podniósł również, że w postępowaniu administracyjnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie poinformował go o wyłączeniu części postępowania administracyjnego dotyczącego robót wykonanych w ramach modernizacji [...] do odrębnego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a organ II instancji nie uznał tego za naruszenie zasad postępowania, skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji. Skarżący stwierdził, że na etapie postępowania naprawczego organ I instancji dokonał sztucznego podziału wykonanych robót (wszystkich dotyczących tej samej inwestycji obejmującej drogę krajową) na roboty budowlane dotyczące drogi krajowej i roboty dotyczące drogi gminnej, tym samym uzyskując możliwość zmiany wymagań technicznych dla wykonanych robót.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrolowana decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., którą organ I instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy nałożył na inwestora wykonanie w zakreślonym terminie określonych w sentencji orzeczenia robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu, oba te orzeczenia są zgodne z przepisami prawa, w szczególności wydane zostały we właściwym trybie postępowania legalizacyjnego i przez właściwe organy (tj. w ramach ich właściwości rzeczowej), a orzeczony nimi nakaz wykonania określonych robót budowlanych znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy.

-Przypomnienia wymaga, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miasto [...] pozwolenia na rozbudowę /modernizację/ odcinka drogi krajowej Nr [...] obejmującego [...] w [...]. Decyzja ta, o pozwoleniu na budowę, decyzją GINB z [...] października 2008 r. została uchylona a postępowanie organu I instancji umorzone. Z obrotu prawnego wyeliminowana została również (w trybie postępowania wznowieniowego), decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z \ stycznia 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego odcinka drogi krajowej Nr [...] obejmującego [...] w [...], a wniosek o pozwolenie na użytkowanie załatwiono negatywnie (v. decyzja WINB w [...] z [...] grudnia 2008 r. Nr [...]).

W ocenie Sądu, w tych okolicznościach całkowicie zasadne było przeprowadzenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Inwestycja realizowana była na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę (a więc nie w warunkach samowoli budowlanej), na skutek jednak postępowania sądowoadministracyjnego (w trakcie którego doszło do zrealizowania w całości spornej inwestycji), i zapadłych orzeczeń sądowych (w tym wyroku NSA z 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1148/06 powołanego w skardze), pozwolenie to zostało uchylone.

Dostrzegając powyższe stwierdzić więc należy, iż prawidłowo orzekając w sprawie organy uznały, że zaszła konieczność oceny robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie /modernizacji/ odcinka drogi krajowej Nr [...] w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie wydania decyzji na podstawie wskazanego unormowania (pkt. 1 lub pkt. 2). Przepis ten, który należy interpretować uwzględniając art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (na podstawie art. 51 ust. 7), ma bowiem zastosowanie m.in. do takich obiektów, których budowa została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nadto, trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż omawiany przepis ma zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych (co miało miejsce w niniejszej sprawie), i w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku wydawania postanowienia wstrzymującego roboty (a przewidzianego w art. 50 omawianej ustawy).

-Organami właściwymi w sprawach podejmowanych i prowadzonych na podstawie ww. art. 51, są organy nadzoru budowlanego, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Właściwość rzeczową tych organów ustala art. 83 Prawa budowlanego. W myśl ust. 3 tego artykułu, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jak organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Przepis art. 83 ust. 1 stanowi, iż do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48-51. Z kolei art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 83 w ustępie 3 stanowi, iż wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Zatem, art. 82 ust. 3 zawiera wyliczenie obiektów i robót budowlanych, w stosunku do których organem administracji architektoniczno-budowlanej w I instancji jest wojewoda a organem nadzoru budowlanego (na podstawie art. 83 ust. 3), wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zakres kompetencji ww. organów (jako organów I instancji), ustawodawca określił szczegółowo i na zasadzie wyjątku, a to oznacza, że nie może on być rozszerzony w drodze wykładni prawa.

Powyższe wymagało zauważenia z uwagi na to, iż roboty budowlane wykonane na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na rozbudowę /modernizację/ odcinka drogi krajowej Nr [...], polegały m.in. na wykonaniu drogi dojazdowej oraz ekranów akustycznych. To zaś oznacza, iż w świetle ww. przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, postępowanie naprawcze prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogło być prowadzone co do całości zrealizowanego przedsięwzięcia i musiało ograniczać się tylko do robót budowlanych w sprawach, które pozostają we właściwości rzeczowej tego organu. Tym samym Sąd za prawidłowe uznał podzielenie postępowania naprawczego (prowadzonego w stosunku do powyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na rozbudowie odcinka drogi krajowej), na dwie części, stosownie do kompetencji powiatowego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał objęcie przez WINB w [...] zakresem postępowania naprawczego robót budowlanych wykonanych w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], tj. budowę nawierzchni, krawężników, chodników w rejonach skrzyżowań [...] wraz z budową kolektora kanalizacji deszczowej, budową linii energetycznej NN, oświetlenia ulicznego oraz przepustu dwuotworowego przy skrzyżowaniu z ul. [...], a pominięcie w tym postępowaniu wykonanych dróg dojazdowych, zjazdów oraz ekranów akustycznych.

Jednocześnie w tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż słusznie GINB w zaskarżonej decyzji wskazał na to, że ekrany akustyczne, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, należą do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i służą do ochrony obiektów i obszarów przyległych przed hałasem. Taką funkcję ekranów potwierdza także wskazany prawidłowo przez organ odwoławczy § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To zaś oznacza, iż ekrany akustyczne nie są obiektami, czy też urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym sprawy dotyczące ekranów akustycznych nie należą do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, tylko do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/08). Nadto, wskazać także należy, iż zakresem postępowania naprawczego prowadzonego przez WINB w [...] nie mogły być objęte zjazdy z modernizowanej drogi krajowej. "Zjazd", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), nie jest bowiem częścią drogi, a jedynie połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Z tego też powodu, na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie jest właściwy w takich sprawach (por. postanowienie NSA z 1 marca 2008 r., sygn. akt II OW 95/05, lex nr 193990).

Zatem, skoro WINB w [...] nie mógł zakresem prowadzonego postępowania objąć zrealizowanych w ramach inwestycji zjazdów, dróg dojazdowych oraz ekranów akustycznych (z przyczyn powyżej przedstawionych), to tym samym nie miał żadnych podstaw do rozważania w toku postępowania oraz w uzasadnieniu wydanej decyzji zarzutów skarżącego przedstawionych w ww. zakresie. Nie mógł więc badać w tym postępowaniu prawidłowości wykonania drogi zbiorczej zapewniającej dostęp do działki skarżącego o nr. ewid. [...] i prawidłowości likwidacji -przy okazji inwestycji- zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej Nr [...] na ww. nieruchomość skarżącego. Na marginesie Sąd jedynie zauważa, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu, ale zjazd ten został określony jako tymczasowy, tj. do czasu wybudowania zbiorczej drogi rokadowej wzdłuż ul. [...], z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr ewid. [...] (v. decyzja z [...] listopada 2003 r. Nr [...], k. akt adm. 156 i nast.).

Konkludując, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na zastosowany w sprawie tryb oraz zakres postępowania. Sąd nie podzielił też zarzutów skargi dotyczących powyżej omówionych kwestii, w tym związanych z właściwością organów nadzoru budowlanego. Stąd też za nieuzasadniony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 19 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 3 tej ustawy. Nadto, z uwagi na zakres kontrolowanego postępowania, Sąd nie znalazł podstaw do rozważania zarzutów skargi dotyczących naruszenia § 77 i 78 oraz § 155 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także zarzutu skargi wskazującego na niezgodność wykonanego zjazdu z nieruchomości skarżącego na drogę publiczną z ustaleniami planistycznymi.

-Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanego postępowania, stwierdzić trzeba, iż do akt sprawy złożona została przez inwestora ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, sporządzona w zakresie robót drogowych, robót sanitarnych oraz robót elektrycznych (przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami). W ocenie tej wskazano na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazano na potrzebę obniżenia krawężników oraz przestawienia słupa oświetleniowego, określając jednocześnie miejsca, w których tego typu roboty winny być dokonane. W świetle takiego materiału dowodowego Sąd uznał, iż roboty budowlane określone w decyzji wydanej w sprawie w I instancji (i utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją), są wystarczające do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. W tym miejscu, w kontekście zarzutów skargi, Sąd dodatkowo zauważa, iż w postępowaniu naprawczym (a takie w sprawie było prowadzone), nie ma miejsca na badanie dokumentacji projektowej i przyjętych w niej rozwiązań (bo tego w istocie domaga się skarżący). Celem tego postępowania jest jedynie doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do zgodności z prawem (tj. z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania w tym postępowaniu przez organ). Z tego też powodu w postępowaniu tym, prowadzonym w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z ust. 7 tego artykułu, nie było możliwe wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1898/07 i poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1184/06, które to orzeczenia (co wymaga podkreślenia) zapadły w innej sprawie administracyjnej, bo w przedmiocie pozwolenia na budowę.

-Na koniec, w kontekście podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., wyrażającego zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej, Sąd zauważa, iż skarżący był reprezentowany w kontrolowanym postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, do którego to organy kierowały wszelką korespondencję w sprawie o podejmowanych w toku postępowania czynnościach, m.in. wydane w dniu [...] sierpnia 2009 r. w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie oraz pismo z 10 maja 2010 r. informujące strony postępowania o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Dlatego też Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie naruszyły ww. art. 9.

Z tych wszystkich względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i co najmniej uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną oddalił, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).