Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 62/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 pkt 4, § 3 ust. 1, § 5, § 6 i § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r. nr SKO.415/209/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących M. C. i S. C. solidarnie kwotę 1 014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. i S. C. (dalej: skarżący) reprezentowanych przez radcę prawnego J. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 października 2021 r. nr SKO.415/209/2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 maja 2021 r. nr RMP.6730.65.29.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 segmentów) w zabudowie szeregowej na terenie działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 6 marca 2020 r. L. J. (dalej: inwestor) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Powyższy wniosek spełniał wymagania określone w art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741; dalej: u.p.z.p.).

Decyzją z dnia 25 września 2020 r. nr RMP.6730.65.15.2020 Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań M. i S. C., H. ., B. T., D. T. i M. T., SKO w Rzeszowie, decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r. nr SKO.415/386/2020 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium ww. inwestycja spełnia warunek "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczący zakresu dostępu komunikacyjnego terenu inwestycji. Kolegium stwierdziło jednak nieprawidłowości w przyjętym wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy.

Burmistrz [...] po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 7 maja 2021 r. nr RMP.6730.65.29.2020 ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 segmentów) w zabudowie szeregowej na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...].

Burmistrz wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) zdefiniowano m.in. obszar analizowany oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej. Zdaniem Burmistrza nadinterpretacją jest twierdzenie, że wskaźnik ten ustalić należy wyłącznie na podstawie [pic]średniej dla wszystkich nieruchomości w ramach obszaru analizowanego. Do analizy tego rodzaju przyjąć można wyłącznie nieruchomości spełniające warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj.: działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej; zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (funkcja mieszkaniowa); zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wobec powyższego tabela w Analizie urbanistycznej w części II nie zawiera wszystkich nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, natomiast w części poprzedzającej tabelę wskazano, że do szczegółowej analizy przyjmuje się wyłącznie zabudowę od strony tej samej drogi publicznej, zgodnie z przepisami rozporządzenia w celu prawidłowego wkomponowania planowanej zabudowy w kontekst przestrzenny. Kontekst ten waży się pod kątem pogodzenia planowanej zabudowy z istniejącymi uwarunkowaniami w sąsiedztwie.

W dalszej kolejności organ I instancji podał, że ustalony w pierwotnej Analizie wskaźnik jest prawidłowy i nie można go uznać za naruszający przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Burmistrz stwierdził, że spełniono wszystkie warunki niezbędne do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: w ramach obszaru analizowanego występuje "dobre sąsiedztwo", reprezentowane przez zespół zabudowy wzdłuż drogi publicznej gminnej Nr [...] - ul. [...], co stwierdzono na podstawie wizji w terenie oraz załączonej mapy; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Końcowo organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy wymagał uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w zakresie melioracji wodnych oraz Starostwa Powiatowego w [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy te dokonały uzgodnień przedmiotowego projektu decyzji w formie tzw. "milczącego uzgodnienia". Ponadto projekt decyzji został przekazany do Referatu Infrastruktury Urzędu Miejskiego w [...] w celu zaopiniowania w zakresie obszaru przylegającego do pasa drogi gminnej.

Od powyższej decyzji M. i S. C., J. K. i S. K. złożyli odwołania.

J. K. i S. K. w odwołaniu zarzucili błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazując, że omawiany wskaźnik powinien być wyliczony na podstawie średniej wartości dla wszystkich działek położonych na obszarze analizowanym, zakwestionowali prawidłowość wyliczeń wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla nieruchomości wymienionych w treści analizy urbanistycznej oraz zwrócili uwagę na błędne ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz kwestię dojazdu do nieruchomości drogą o szerokości nie przekraczającej 3 m, a także zakwestionowali prawidłowość doręczenia zaskarżonej decyzji.

M. i S. C. zarzucili organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 pkt 3, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., § 2 pkt 2, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003, nr 164, poz. 1589) oraz prawa procesowego, tj. art. 10 § 1, art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucili organowi I instancji nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego na potrzeby przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. W ocenie odwołujących niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto w wyznaczonym obszarze brak jest parametrów do przyjęcia planowanej przez inwestora zabudowy. Odwołujący wskazali również na niekonsekwentne ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz błędne użycie nomenklatury w tym zakresie tj. obowiązującej linii zabudowy. Kolejno zarzucili również nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu czy też błędne przyjęcie frontu działki. Skarżący wskazali, iż doręczona decyzja nie zawiera załącznika w oryginalnej skali, nie określa funkcji zabudowy, nie została uzgodniona z zarządcą drogi oraz nie umożliwiono stronie zapoznania z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przed wydaniem decyzji,

Po rozpatrzeniu odwołań, SKO w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 października 2021 r. nr SKO.415/209/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do kontynuacji funkcji planowanej inwestycji z istniejącą zabudową organ odwoławczy wskazał, że na obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe.

SKO odwołało się do decyzji własnej z dnia 15 grudnia 2020 r. nr SKO.415/386/2020, w której wskazano, że zamiar inwestora wybudowania dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 segmentów) w zabudowie szeregowej nie oznacza braku spełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie będzie zatem godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca. Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze. SKO wskazało, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy.

Z kolei odnosząc się do poszczególnych wskaźników zabudowy, Kolegium na podstawie analizy urbanistycznej stwierdziło, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi 26%, natomiast w decyzji wskaźnik ten wyznaczono na nie więcej niż 30%, co nie odpowiada średniej wartości zastanej na obszarze analizowanym. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 11,9 m, co odpowiada wskaźnikowi określonemu w decyzji. Z kolei średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 3,20 m, natomiast organ I instancji w decyzji określił wartość przedmiotowego wskaźnika od 2,20 m do 4,50 m. Odnosząc się do kwestii geometrii dachu, organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż inwestor we wniosku określił wysokość głównej kalenicy budynku na 9,50 m, kąt nachylenia dachu w przedziale od 3° do 15°, o połaci dachowej dwuspadowej. Natomiast z analizy urbanistycznej wynika, iż na obszarze analizowanym występują dachy o kącie nachylenia od 20° do 45° i wysokości górnej kalenicy od 5,5 do 9,0 m. W decyzji określono układ połaci dachowych jako dwu- lub wielospadowy. Ponadto w decyzji dopuszczono wysokość górnej kalenicy na nie więcej niż 9,0 m oraz kąt nachylenia dachu w przedziale od 20° do 45°, przy czym nie jest to zgodne z żądaniem wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy szczegółowo uzasadniono wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki innej niż średnia występująca na obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że z części tekstowej analizy wynika, iż określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 – § 8 rozporządzenia. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia. W świetle powyższego, uprawnione jest stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, a więc nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO ustaliło, że wyznaczenie obszaru analizowanego na potrzeby przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej dokonane zostało w sposób prawidłowy. Ustalenie linii zabudowy w treści decyzji zawiera dwa prawidłowe parametry uwzględnione odrębnie dla każdej z sąsiednich nieruchomości, a użycie nomenklatury w tym zakresie nie wpływa na zakres dokonanych w tym parametrze ustaleń. Zalegająca w aktach sprawy decyzja jest kompletna i z odpowiednimi załącznikami, nie wymaga także odrębnego uzgodnienia z zarządcą drogi - tzw. uzgodnienie wewnętrzne w przypadku tożsamości organu, a jej parametry techniczne nie wykluczają wydania pozytywnej decyzji w sprawie. Natomiast brak zapoznania stron z aktami sprawy nie stanowi uchybienia mogącego skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji. Wbrew zarzutom odwołania, nie ustalono wadliwość doręczenia decyzji, na której widniej czytelny podpis.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. i S. C. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zrzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne było ustalenie poszczególnych parametrów zabudowy w oparciu o pierwotny wniosek inwestora (z dnia 6 marca 2020 r.), pomimo że został on zmodyfikowany (pismo z dnia 24 kwietnia 2020 r.), a organ nie ustalił jaka była rzeczywista wola wnioskodawcy;

– art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalnym było wyznaczenie granic obszaru analizowanego mniejszych niż trzykrotna szerokość elewacji frontowej. Naruszenie to skutkowało nieuzasadnionym zawężeniem obszaru wyznaczonego do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

– § 4 ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie, że prawidłowo ustalono linię zabudowy "w odległości 4,0 m od projektowanego poszerzenia działki nr ewid. [...], użytkowanej zgodnie ze stanem faktycznym jako droga wewnętrzna", podczas gdy ustalona linia nie jest linią obowiązującą, a nieprzekraczalną, poza tym została wyznaczona w sposób wadliwy;

– § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż w sposób prawidłowy ustalono poszczególne parametry zabudowy: geometrię dachu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla obu zespołów budynków, czy wysokość głównej kalenicy dachu, podczas gdy zostały one wyznaczone w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę. Poza tym ustalenie niektórych z ww. wskaźników nie odpowiada średniej wartości zastanej w obszarze analizowanym, przy czym nie można uznać, że organ w sposób przekonywający uzasadnił odstąpienie od zasad wyznaczenia wskaźnika w oparciu o wartości średnie;

– § 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wadliwe doręczenie decyzji tj. doręczenie decyzji niekompletnej bez wymaganego załącznika nr 2 i 3 (część tekstowa i graficzna analizy), co pozbawiło skarżących możliwości pełnej weryfikacji treści decyzji i uniemożliwiło merytoryczną polemikę, w konsekwencji pozbawiło możliwości skorzystania z przysługujących im praw.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

– art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez orzekające organy wszystkich aspektów sprawy, w tym niezweryfikowanie podnoszonych przez skarżących okoliczności, co do nieprawidłowości ustalonego stanu faktycznego, w tym niewłaściwego ustalenia rzeczywistego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, a nadto przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy obowiązkiem organów jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego;

– art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do ponoszonych w odwołaniu zarzutów i okoliczności, co skutkuje tym, że strona postępowania została pozbawiona możliwości poznania przesłanek, jakimi kierowało się SKO w Rzeszowie nie podzielając przedstawionej przez nią argumentacji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 7 maja 2021 r. nr RMP.6730.65.29.2020 oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany pomimo, że organ I instancji poprawnie przyjął szerokość frontu działki (101 m). Z treści decyzji organu I instancji oraz mapy będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że granice obszaru analizowanego od strony zachodniej wyznaczono w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej. Ponadto Analiza nie zawiera wszystkich nieruchomości w granicach obszaru analizowanego. Pominięto zabudowę znajdującą się od strony ul. [...].

Skarżący zarzucili, że organy poddały analizie tylko teren wzdłuż samej drogi publicznej. Zdaniem Stron nie jest możliwe wyłączenie z analizy niektórych (prawdopodobnie niepasujących do planowanej zabudowy) nieruchomości zabudowanych, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie analiza dokonana została dla "działek sąsiednich", dostępnych z tej samej drogi publicznej (pomimo, że teren inwestycji ma pośredni dostęp z drogi publicznej gminnej Nr [...] - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną m.in. na działce nr ewid. [...] oraz poprzez działkę nr ewid. [...]). Analiza funkcji i cech zabudowy obejmująca swoim zakresem jedynie niektóre fragmenty obszaru rozciągającego się wokół działki, której dotyczy wniosek, skutkuje uznaniem, iż w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili, że przyjęte w decyzji parametry zabudowy: geometria dachu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla obu zespołów budynków, czy wysokość głównej kalenicy dachu oraz przebieg linii zabudowy są wyznaczone w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy skarżący stwierdzili, że organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, jednak cześć graficzna decyzji w sposób niewłaściwy, nierzetelny i niespójny z treścią decyzji ustala tę linię. Wyznaczona na załączniku graficznym linia od strony drogi wewnętrznej jest nieregularna, a jej odległość zawiera się pomiędzy 6,0 a 7,0 m. Natomiast treść decyzji w ust. 2 wskazuje na możliwość realizacji inwestycji "w odległości 4,0 m od projektowanego poszerzenia działki nr ewid [...] użytkowanej zgodnie ze stanem faktycznym jako droga wewnętrzna". Przy czym na rysunku brak jest wskazanego obszaru [pic]poszerzenia (określenia docelowej szerokości drogi). Wyznaczenie w taki sposób linii zabudowy skutkuje niemożnością właściwego odczytania ustaleń decyzji w tym zakresie i tym samym brakiem jednoznacznego zagospodarowania przedmiotowej działki.

Odnosząc się do nieprawidłowego wyznaczenia parametrów zabudowy skarżący podnieśli, że podstawą odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest stwierdzenie, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która nawiązuje do wskazanej we wniosku inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji jak i wnioskowanych parametrów. Zgodnie z analizą urbanistyczną średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi 26%, natomiast w decyzji wskaźnik ten wyznaczono na nie więcej niż 30%, co nie odpowiada średniej wartości zastanej na obszarze analizowanym. Z kolei średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 3,20 m, natomiast organ I instancji w decyzji określił wartość przedmiotowego wskaźnika od 2,20 m do 4,50 m. Wysokość górnej kalenicy budynku oraz kąt nachylenia dachu określono w sposób odbiegający od tych występujących w obszarze analizowanym.

Skarżący podnieśli również, że nie doręczono im obligatoryjnego załącznika do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jakim jest część tekstowa i graficzna analizy urbanistycznej, zatem doszło do naruszenia § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia. W niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz część graficzna analizy zostały sporządzone, jednak do decyzji jako jej załącznik nie zostały dołączone wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej. Bez części graficznej nie jest możliwe ustalenie czy stanowi ona odzwierciedlenie części tekstowej i nie jest z nią sprzeczna. Wobec powyższego decyzja organu I instancji była niekompletna, przy czym warunku tego nie rekompensuje informacja zawarta na str. 6 decyzji organu I instancji, że powyższe załączniki nr 2 i 3 sporządzono w dwóch egzemplarzach, z czego jeden otrzymuje inwestor a drugi pozostawia się w aktach sprawy do wglądu dla stron postępowania, w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...].

Końcowo skarżący podnieśli, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Pismem z dnia 16 maja 2022 r. L. J. wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi oraz utrzymanie w mocy decyzji SKO w Rzeszowie.

W uzasadnieniu L. J. wskazał, że złożony przez niego wniosek nie budził zastrzeżeń organów obu instancji, nie budził również zastrzeżeń wnioskodawcy oraz uczestników, na żadnym etapie postępowania, wobec powyższego skoro postępowanie zostało przeprowadzone, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana, nie ma potrzeby odnoszenia się przez organ do zakresu oraz treści wniosku.

Inwestor wyjaśnił, że skarżący niesłusznie podnoszą, iż organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie podjęły próby wyjaśnienia ostatecznej treści wniosku. Skoro wniosek został złożony na wymaganym przepisami prawa formularzu i zawierał wszystkie niezbędne elementy, to nie istniały wątpliwości co do jego treści, które należałoby wyjaśniać. Skarżący niesłusznie utożsamiają w tym zakresie koncepcję zagospodarowania terenu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Koncepcja taka stanowi jedynie poglądowy rysunek techniczny, określający sposób wrysowania się inwestora w terenie, nie przekraczający w żadnym wypadku parametrów wniosku.

W dalszej kolejności L. J. wyjaśnił, że w treści analizy urbanistycznej przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie wskazano, iż główny wjazd na teren inwestycji odbywał się będzie pośrednio z drogi na działce nr ewid [...] (działka na zachód od terenu inwestycji) tj. poprzez m.in. działkę [...], zgodnie z ewidencją nie stanowiącej drogi. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem od ww. drogi wynosi 15,0 m a od działki nr ewid [...] ok 101,0 m. Obszar ten stanowi całość przestrzenną.

Odnosząc się do nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy podniósł, że pojęcie "linii zabudowy" zawiera w sobie pojęcie "obowiązującej linii zabudowy" jak i "nieprzekraczalnej linie zabudowy", a to czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest więc dopuszczalne i oznacza, iż planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii.

Końcowo inwestor podniósł, że skarżący błędnie odczytują wyniki analizy urbanistycznej. W treści analizy wskazano, iż w zakresie wskaźników zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji nie większa niż 30% zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. W zakresie pozostałych wskaźników należy uznać, iż słusznie SKO w Rzeszowie wskazuje, iż odstąpienie od wartości średniej zostało uzasadnione w sposób prawidłowy. Na poparcie swojego stanowiska inwestor przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1213/19, w którym wskazano, że dla uzasadnienie odstępstwa od wartości średniej wskaźnika musi znaleźć odzwierciedlenie w treści analizy urbanistycznej. Nie chodzi więc jedynie o sformułowanie "proinwestycyjne podejście władz lokalnych" jak wskazują skarżący a o całokształt analizy urbanistycznej, w treści której wskazano m.in. na dosyć szerokie różnice wskaźników zabudowy co do poszczególnych nieruchomości i działek ujętych w treści analizy, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji. Należy się w tym zakresie zgodzić ze stanowiskiem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W konsekwencji wyklucza się interpretowanie tej funkcji zawężająco, na przykład jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Co do zasady Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność części podniesionych w niej zarzutów.

Co do zasady w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie nie było kwestionowane spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. i Sąd w tym zakresie również nie dopatrzył się uchybień. Należy w szczególności wskazać, że oprócz nie kwestionowanej okoliczności dostępu do drogi publicznej i zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycyjnego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (teren inwestycyjny znajduje się w granicach administracyjnych miasta). Organy dokonały również wymaganych przez przepisy art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stosownych uzgodnień. Należy w tym zakresie, z uwagi na podniesiony w odwołaniu zarzut Skarżących podzielić stanowisko Kolegium co do tego, że nie było koniecznym dokonanie odrębnego uzgodnienia z zarządca publicznej drogi gminnej (nr [...]), stosownie o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z uwagi na tożsamość z organem właściwym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym w zakresie za wystarczające należało uznać dokonanie tzw. uzgodnienia wewnętrznego.

Odnośnie natomiast spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy, że warunki co do spełnienia ww. wymogu zostały sprecyzowane i uszczegółowione w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu należy w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć granice obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W myśl tych regulacji, obszar analizowany należy wyznaczyć równomiernie wokół wszystkich granic terenu objętego wnioskiem, co z kolei powoduje, że granice tego obszaru powinny przyjąć kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Prawidłowo organy zlokalizowały front działki od strony zachodniej terenu inwestycji, graniczącej z działką nr [...], która użytkowana jest jako droga wewnętrzna, obsługująca nieruchomości przyległe do niej. Należało jednak przyznać rację Skarżącym, że granice obszaru analizowanego od strony zachodniej nie spełniają minimum trzykrotności szerokości frontu działki. Z tego względu w toku ponownego rozpoznania sprawy analizę urbanistyczna należałoby rozszerzyć, tak aby granice obszaru analizowanego obejmowały wymagane przez § 3 ust. 2 rozporządzenia minimum.

Sąd uznał, że organ I instancji wadliwe zastosował przepisy § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia, regulujące sposób wyznaczania parametrów nowej zabudowy tj.: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Jak wskazuje definicja obszaru analizowanego zawarta w § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Badaniu podlegają więc wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech i zabudowy zagospodarowania terenu jedynie w stosunku do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej – tj. ulicy [...]. Organ I instancji stanął na stanowisku, co również zostało zaakceptowane przez Kolegium, że nadinterpretacją jest stwierdzenie, że wskaźniki cech zabudowy należy ustalić wyłącznie na podstawie średniej dla wszystkich nieruchomości w ramach obszaru analizowanego. Zdaniem Burmistrza, do analizy przyjąć można wyłącznie nieruchomości sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W przekonaniu Sądu nieuprawnione jest stanowisko organów, że badaniu w ramach analizy podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Wskazać zresztą należy, że organ I instancji nie był konsekwentny, jeżeli chodzi o przyjęte stanowisko. Organ nie przeanalizował bowiem nawet wszystkich działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a jedynie wybrane z nicy (pominięto w analizie działki nr [...]). Gdyby zamysłem ustawodawcy było ograniczenie zakresu analizy jedynie do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, niewątpliwie inaczej zostałyby skonstruowane zasady analizy urbanistycznej, w szczególności bezcelowy wówczas byłby wymóg takiego wyznaczania terenu analizowanego, jak wskazuje to § 3 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, zarówno definicja obszaru analizowanego, jak i sposób jego wyznaczania prowadzą do wniosku, że badaniu podlegają wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 257/19, LEX nr 2752329, wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 749/16, LEX nr 2303899).

Sąd uznał więc, że ustalenie w niniejszej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy nie było prawidłowe, gdyż nie odpowiadało wymogom wynikającym z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ I instancji nie obliczył średniej dla obszaru analizowanego (uznając takie działanie za "nadinterpretację"), lecz dla wybranych działek, znajdujących się na północ od terenu inwestycji (dz. nr [...]) oraz wzdłuż ulicy [...] (dz. nr [...]). Następnie organ I instancji stwierdził, że dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy (30%), która nieznacznie przekracza ustaloną średnią (26%).

Taki sposób procedowania Sąd uznał za wadliwy, jako nieodpowiadający dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia. Przyznać należy, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Niemniej jednak zdaniem Sądu punktem wyjścia dla wyznaczenia powierzchni zabudowy innej niż średnia występująca na obszarze analizowanym może być wyłącznie prawidłowo ustalona średnia powierzchni zabudowy, obliczona na podstawie wszystkich nieruchomości występujących na wyznaczonym obszarze analizowanym. Tylko na podstawie tak wyznaczonej średniej powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) można następnie zweryfikować, czy ustalenie powierzchni zabudowy w innej wysokości (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) jest prawidłowe. W oparciu o średnią powierzchnię zabudowy z całego obszaru analizowanego, można bowiem ocenić skalę odstępstwa od średniej występującej na obszarze analizowanym a zatem i jej dopuszczalność z perspektywy zachowania ładu przestrzennego w obszarze inwestycji.

Analogiczne uwagi dotyczą wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, jaka średnia występuje na całym obszarze analizowanym, a jedynie na wyżej wskazanych wybranych działkach i w oparciu o tak ustaloną średnią wyznaczyły ww. parametr dla wnioskowanej inwestycji. Również geometria dachu została ustalona jedynie na podstawie kilku wybranych działek a nie odpowiednio do występującej na obszarze analizowanym.

Mając na względzie powyższe Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium w celu uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. (z możliwością zlecenia czynności organowi I instancji) analizy urbanistycznej o dane dotyczące średniej powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu występującej na całym obszarze analizowanym i ewentualnie w celu korekty wyznaczonych parametrów zabudowy, stosownie do uzupełnionych w analizie danych.

Sąd nie zakwestionował prawidłowości wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem odmiennie niż w przypadku wyznaczenia powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej czy określenia geometrii dachu, ustawodawca w przypadku tego parametru zawęża zakres badanego obszaru do działek sąsiednich. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (zob. wyrok WSA w Opolu z 11 lutego 2020 r., II SA/Op 391/19, LEX nr 2777238). Z tego względu Sądu uznał, że wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej w niniejszej sprawie jest prawidłowe, bowiem zostało wyznaczone w granicach występujących już na działach sąsiednich (nr [...] i nr [...]). Dopuszczona maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 4,5 m – stanowi kontynuację wysokości, jaka istnieje na sąsiedniej działce nr [...].

Sąd nie podzielił zasadniczo zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy. Skarżący zarzucali, że § 4 ust. 1 rozporządzenia nakład na organ obowiązek wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, gdy tymczasem wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy.

Określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej (tak wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 681/18, LEX nr 3043584).

Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Potrzeba wyznaczenia linii zabudowy może zachodzić również w przypadku drogi nie posiadającej statusu drogi publicznej, lecz faktycznie ogólnodostępnej i służącej obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości i funkcjonalnie pełniącej rolę drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ I instancji wyznaczył linię zabudowy jako linię nieprzekraczalną wyznaczając ją zarówno w stosunku do działki nr [...] (ulicy [...]), jak i działki nr [...] (pełniącej funkcję drogi wewnętrznej). W analizie urbanistycznej zaznaczono, że linia zabudowy stanowi odległość budynku w stosunku do najbliższej krawędzi jezdni lub granicy działki, stanowiącej dojazd do teren inwestycji. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał tego rodzaju wyznaczenie dwóch linii zabudowy za prawidłowe.

Odnośnie zarzucanej dysproporcji pomiędzy ustaloną w decyzji linią zabudowy względem działki nr [...] a wyrysowaną na załączniku graficznym do niej należy uznać, że istotnie wyrysowana na załączniku graficznym linia zabudowy od strony drogi wewnętrznej (działki nr [...]) może budzić wątpliwości co do jej rzeczywistego dystansu i zgodności z zapisaną w sentencji decyzji odległością 4m. Kwestia ta wymaga korekty w ramach postępowania uzupełniającego.

Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia wraz z decyzją organu I instancji części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej wskazać należy, że brak dołączenia do decyzji doręczonej Skarżącym załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej, stanowiących integralną część decyzji stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest to naruszenie istotne, które stanowiłoby podstawę wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, została powiadomiona o prawie końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości złożenia wniosków i uwagi do sprawy. Ponadto już w samej decyzji Skarżący zostali powiadomieni o możliwość bezpośredniego zapoznania się z częścią tekstową i graficzną analizy urbanistycznej w siedzibie Urzędu Miejskiego w [...]. W ocenie Sądu uchybienie zatem art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy a w szczególności na możliwość zaskarżenia decyzji Burmistrza [...], o czym świadczy szczegółowość zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 1014 zł (tj. wpis od skargi - 500zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika radcy prawnego – 480 zł - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw - 34 zł).