Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1501/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 73; art. 107 par 3; art. 7; art. 8; art. 10; art. 77;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154 ust. 1; art. 152 ust. 1 i 2; art. 153;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55;
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej U. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor MOW NFZ) z [...] lutego 2011 r., którym oddalono odwołanie U. G. (skarżąca) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie: [...], na obszarze: [...] – powiat g., [...] – G., [...] – S., o kodzie postępowania numer [...].

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Dnia [...] września 2010 r. Dyrektor MOW NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w powyższym rodzaju, zakresie i obszarze. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...], 00 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

- Zarządzeniu Nr 60/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień,

- Zarządzeniu Nr 67/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 74/2009/DSOZ z dnia 26 listopada 2009 r.,

- Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r.

Termin składania ofert ustalono w ogłoszeniu na [...] października 2010 r. W odpowiedzi zostało złożonych 3 oferty, w tym oferta skarżącej.

Komisja konkursowa w części jawnej, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako ustawa o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz dokonała oceny złożonych ofert pod kątem spełnienia warunków, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącej zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 41,991 punktów w tym za:

ofertę cenową - 15,000 punktów;

ciągłość -7,368 punktów;

kompleksowość - 0,000 punktów;

jakość - 14,623 punktów;

dostępność - 5,000 punktów.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości [...]zł.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy w ocenie komisji konkursowej spełnili wymagane warunki, komisja działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia nr 73/2009 i zarządzenia nr 67/2009, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu 7312009/DSOZ.

Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś każdy oferent, w tym skarżąca w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej została sklasyfikowana na 3 pozycji.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez C., ze względu na rozbieżne stanowiska stron w protokole końcowym z negocjacji oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez w/w podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 44,804 punkty, zamiast 43,866 punktów (błąd aplikacji konkursowej). Kryteria oceny brane pod uwagę zostały odzwierciedlone w treści pytań ankietowych. W poszczególnych kryteriach punktacja skarżącej U. G. była następująca:

oferta cenowa - 17,813 zamiast 16,875 punktów (błąd aplikacji konkursowej); .

ciągłość -7,368 punktów;

kompleksowość - 0,000 punktów;

jakość - 14,623 punktów;

dostępność - 5,000 punktów.

Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania ofertę znajdującą się na pozycji 1 i 2 w rankingu końcowym. Oferty uznane za najlepsze, zostały sklasyfikowane na pierwszej i drugiej pozycji w rankingu końcowym zdobywając kolejno 62,037 punktów i 51,400 punktów, i tym samym zamknęły listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na przedmiotowe postępowanie. Natomiast oferta w rankingu końcowym została sklasyfikowana na 3 miejscu.

W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2010 r. do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, złożone przez skarżącą U. G.

Dyrektor MOW NFZ, w dniu [...] grudnia 2010 r., wydał decyzję oddalającą odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor MOW NFZ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta skarżącej, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, nie została wybrana w związku z otrzymaniem zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odwołaniu wskazano, iż oferta spełniła wszelkie oczekiwane przez NFZ wymogi formalne, przychodnia przez wiele lat udzielała świadczeń specjalistycznych w zakresie świadczeń zdrowia psychicznego dla dorosłych w ramach środków publicznych, a brak kontraktu pozbawi kilka tysięcy pacjentów na terenie powiatu myślenickiego dostępu do lekarzy specjalistów i uniemożliwi im kontynuację leczenia w tej przychodni. Zarzucono, iż decyzja komisji konkursowej naruszyła art. 68 pkt 2 Konstytucji RP z uwagi na ograniczenie dostępności do lekarzy specjalistów, a także nie uwzględniła słusznego interesu społecznego.

Prezes NFZ rozpatrując złożone odwołanie uznał, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. W związku z tym Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję Dyrektora M OW NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu [...] lutego 2011 r. ponownie wydał decyzje oddalającą odwołanie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania wartości zamówienia, określonego w ogłoszeniu. Wskazywana przez w odwołaniu rozbieżność pomiędzy ceną jednostkową zawartą w protokole końcowym z negocjacji, a ceną jednostkową wykazaną w rankingu końcowym wynikała z informatycznego błędu aplikacji konkursowej, co spowodowało wygenerowanie innej ceny w rankingu końcowym. Analiza wszystkich rankingów świadczy o tym, że błąd ten nie miał wpływu na wynik konkursu. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym z negocjacji oznaczała, że oferta nie zostanie wybrana.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym podtrzymując dotychczasowe stanowisko zarzuciła, że istnieje rozbieżność pomiędzy ceną jednostkową wskazaną w protokole końcowym z negocjacji, a ceną jednostkową wykazaną w rankingu końcowym. Wskazała również, że Dyrektor MOW NFZ nie bierze pod uwagę przesyłanych pisemnie dowodów na podawanie nieprawidłowych danych w ofertach złożonych przez innych oferentów.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, że oferta skarżącej nie została wybrana w związku z otrzymaniem zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert, zaś rozbieżność pomiędzy ceną jednostkową w protokole końcowym z negocjacji a ceną jednostkową w rankingu końcowym spowodowana była błędem aplikacji konkursowej i nie wpłynęła na ostateczny wynik postępowania konkursowego.

Przytaczając treść przepisów art. 152 ust. 1, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach oraz orzecznictwo sądowe (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 264/10 i sygn. akt II GSK 265/10) Prezes NFZ wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji Prezes NFZ wyjaśnił, iż komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które jak wskazano, były jednakowe dla wszystkich oferentów. Organ ocenił, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Podczas postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: [...], w zakresie [...], na obszarze [...], oferta skarżącej otrzymała łączną liczbę punktów w wysokości 44,804. W złożonej ofercie skarżąca dołączyła oświadczenie o "zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o nie zgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania".

Prezes NFZ stwierdził, że MOW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Jednak wyższa punktacja uzyskana przez oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym w kryteriach poza cenowych, wskazuje na zapewnienie przez oferentów świadczeń o wyższej jakości świadczeniobiorcom. W związku z tym, zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta skarżącej nie została wybrana, pomimo faktu, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz faktu, że strony doszły do porozumienia, co do ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, naruszenia art. 68 pkt 2 Konstytucji RP, organ II instancji wskazał, że ustawa o świadczeniach nie przewiduje zabezpieczenia świadczeń w każdej lokalizacji kraju. Zatem nie można stwierdzić, iż w przedmiotowym postępowaniu ograniczono świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń finansowanych ze środków publicznych z powodu niedogodności lokalizacyjnej wybranych w konkursie miejsc udzielania świadczeń i naruszono słuszny interes społeczny. Podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń oddziały Funduszu są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego, z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczeniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Oczywistym jest, że w przypadku wybrania na drodze konkursu oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze będzie istniała niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców. Jest to sytuacja nieunikniona przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów.

W konsekwencji Prezes NFZ uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa. Ustalono, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem komisji konkursowej.

Skarżąca złożyła na decyzję Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o;

- stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektora MOW NFZ jako wydanych bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach). W tym zakresie strona argumentowała, że zaskarżone decyzje są kolejnymi decyzjami w przedmiocie złożonego przez skarżącą odwołania podczas, gdy ustawa stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

ewentualnie o uchylenie powyższych decyzji w całości, jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów prawa:

a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach a mianowicie przepisów o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określone w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez szczegółowo opisane w skardze działania lub zaniechania organu uniemożliwiające skarżącej zmodyfikowania oferty cenowej do poziomu gwarantującego jej zawarcie umowy

b) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu, przepisów postępowania, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § i k.p.a., art. 18 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

– naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, nieudostępnienie oferentowi wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie oferenta o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji, przy czym zarzut ten odnosi się zarówno do ofert innych oferentów, uczestniczących w konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

– bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie nie wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., albo dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,

– bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

– niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawię,

– wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym nagrań z negocjacji z udziałem skarżącej, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą;

W obszernym uzasadnieniu skargi strona wywodziła, iż odmowa udostępnienia jej całości akt sprawy z uwzględnieniem ofert złożonych przez innych uczestników konkursu nie pozwoliła na dokonanie pełnej oceny czy postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W tym kontekście sprawy strona stwierdza, iż o odmowie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów organ rozstrzyga w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącej skoro organy orzekające w sprawie powołują się na okoliczności wynikające m.in. z ofert złożonych przez innych uczestników konkursu oraz protokoły negocjacji, zatem logiczne jest, że także skarżąca powinna mieć możliwość zapoznania się z tymi dowodami. W konsekwencji prawidłowość postępowania komisji konkursowej w stosunku do pozostałych - obok skarżącej - oferentów oraz prawidłowość oceny ofert tych pozostałych oferentów ma kluczowe znaczenie i wywiera bezpośredni skutek w stosunku do skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o oddalenie skargi. Stwierdził, że w toku postępowania skarżącej zapewniono czynny udział, a dokumentacja została zebrana w sposób prawidłowy i pełny oraz udostępniono ją skarżącej do wglądu w zakresie, w jakim było to dopuszczalne i możliwe. W tym zakresie organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2011 r. w sprawach o sygn. akt II GSK 264/11 i II GSK 265/11., w których Sąd ten stwierdził, że w trakcie postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. ,nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawa o świadczeniach stanowi podstawę powierzenia organom NFZ – m.in. Dyrektorom Oddziałów i Prezesowi określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Środki te nie przysługują jednak na: wybór trybu postępowania; niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153 ustawy o świadczeniach, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy o świadczeniach.

Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy o świadczeniach, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma. Takie odwołanie skarżąca złożyła [...] grudnia 2010 r., czyniąc to w terminie.

W art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; wyrok WSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 oraz wyrok WSA z 4 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1083/11).

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącą odwołania (tj. od [...] grudnia 2010 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji znalazły zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców pomimo, że skarżąca o to wnosiła. Organy uzasadniając tą odmowę w swoich decyzjach powołały się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz na ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazały, że oferty współuczestniczące w postępowaniu zwierały dane wrażliwe, podlegające szczególnej ochronie i z tego powodu nie podlegały udostępnieniu innym świadczeniodawcom. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po [...] grudnia 2010 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mógł precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącemu wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Sąd oceniając skargę rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym - stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200.

-----------------------

9