Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2121/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 49/17 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy T. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 49/17 oddalił skargę Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy T. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w T. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1963 ze zm., dalej "u.s.o."), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Przepis art. 5c pkt 2 u.s.o. stanowi natomiast, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), wydanego na podstawie art. 36 ust. 12 u.s.o. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponownie jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zatem, unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli – po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie – ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę. Zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia występuje tylko w przypadku wystąpienia związku między wynikiem konkursu a działaniami komisji. Nie każdy zatem przypadek nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym musi prowadzić do istotnego naruszenia prawa, skutkującego unieważnieniem konkursu. Jedynie zaistnienie takich nieprawidłowości w procedurze konkursowej, które nie pozostają bez wpływu na wynik konkursu, winno skutkować jego unieważnieniem.

W rozpoznawanej sprawie takich uchybień nie było, toteż Wojewoda prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminował z obrotu prawnego wadliwe zarządzenie Wójta Gminy. W motywach tego zarządzenia nie pojawiły argumenty obrazujące istotne naruszenie prawa, do jakiego – zdaniem Wójta – doszło w trakcie trwania konkursu, które miałyby wpływ na jego wynik. Okoliczności wskazujące, że doszło do niezgodnego z prawem wyboru przedstawiciela Rady Rodziców, czy, że wyłoniono kandydata przewagą jednego głosu nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z protokołu z 4 sierpnia 2016 r. wynika, że w konkurs wygrała D. S. otrzymując 5 głosów "za" i 0 głosów "przeciw", 0 głosów "wstrzymujących się". Kolejny kandydat uzyskał zaś 3 głosy "za", 0 głosów "przeciw" i 0 głosów "wstrzymujących się".

Poza tym mając na uwadze, że Szkoła Podstawowa w T. wchodziła w skład Zespołu Szkół w T., który funkcjonował do 31 sierpnia 2016 r., należało uwzględnić postanowienia Statutu Zespołu Szkół w T. W szczególności Sąd wskazał, że z § 41 ust. 4 tego regulaminu wynika, że szczegółowe zasady organizacji i funkcjonowania Rady Rodziców, w tym szczegółowe zasady wyznaczania przedstawicieli rodziców do pracy w innych organach, z wyłączeniem wyboru przedstawicieli do Rady Zespołu Szkół, określa Regulamin działalności Rady Rodziców. Rada Rodziców natomiast może m.in. delegować swojego przedstawiciela do komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (§ 46 lit. d). Postanowienia regulaminu określają jaki zakres kompetencji przysługuje Radzie Rodziców – Rozdział VI Ramowy plan pracy Rady Rodziców czy Rozdział IV Tryb podejmowania uchwał przez Radę Rodziców, w których wskazano m.in., kiedy i na czyj wniosek powinny być zwoływane posiedzenia plenarne Rady Rodziców, jaki jest tryb podejmowania uchwał. Nie wskazano jednak sposobu zwoływania Rady Rodziców w Zespole Szkół w T., jak i nie określono, że protokół powinien przewidywać szczegółowe informacje dotyczące głosowania. Potwierdziła to również była Dyrektor Zespołu Szkół w T. – R. F., wyjaśniając, że przyjętą praktyką w Zespole było zwoływanie Zebrania przez telefoniczne informowanie każdego z członków (powołała się na procedurę zwoływania zebrań Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej, która była stosowana przy wyborze przedstawicieli Rad do komisji konkursowej konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w T., który odbył się w 2013 r.). Poza tym jak zwrócił słusznie uwagę Wojewoda, w dniu 14 lipca 2016 r., tj. w dacie zebrania Rady Rodziców, liczba członków Rady Rodziców wynosiła 17 osób, a w wyniku głosowania osoba wybrana na członka komisji konkursowej uzyskała 9 z 10 głosów poparcia (potwierdza to protokół), co potwierdza, że został spełniony wymóg wynikający z Rozdziału IV dotyczącego wymaganego kworum.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w zebraniu Rady Rodziców uczestniczyła taka liczba członków, że możliwe było podjęcie uchwały, jak i to, że ani Regulamin, ani inny akt nie określają podmiotu, który byłby uprawniony do zwoływania posiedzenia Rady oraz sposobu jej zwoływania, czy też nie wskazują co powinien zawierać protokół, że wyrażone w zarządzeniu Wójta Gminy wątpliwości, co do prawidłowości zwołania zebrania w dniu 14 lipca 2016 r. nie uzasadniają unieważnienia postępowania konkursowego we wskazanym przez Wójta trybie.

Odnosząc się do kwestii przesłuchania kandydata przez jednego z członków komisji, Sąd stoi na stanowisku, że biorąc pod uwagę treść wypowiedzi tego członka komisji, który zwracając się do jednego z kandydatów na stanowisko dyrektora szkoły powiedział "życzę powodzenia", w ocenie Sądu nie może świadczyć o naruszeniu obiektywizmu bądź przesądzać o bezstronności tego członka komisji. Nie można także uznać, że "ogólna" wypowiedź jednego członka komisji, stanowi podstawę do uznania, że cała komisja konkursowa naruszyła zasadę bezstronności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina T., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że brak obiektywizmu członka komisji konkursowej oraz brak możliwości niebudzącego wątpliwości wykazania prawidłowego zwołania Rady Rodziców, nie stanowią innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu;

2/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów i argumentów zawartych w skardze oraz niedostateczne wyjaśnienie dlaczego sąd przyjął, że Regulamin Rady Rodziców nie określał organu uprawnionego do zwołania zebrania, a zatem zebranie może być zwołane przez Dyrektora Zespołu szkół, podczas gdy z Regulaminu jednoznacznie wynika, że zebranie może być zwołane na wniosek Dyrektora, co za tym idzie dyrektor nie może samodzielnie zwołać takiego zebrania. Nadto Sąd nie podjął polemiki ze skarżącą w zakresie przyczyn unieważnienia konkursu z powodu braku obiektywizmu jednego z członków komisji, który przed zakończeniem przesłuchania kandydatów złamał zasadę tajności głosowania życząc powodzenia tylko jednemu kandydatowi. Nie wyjaśnił również, dlaczego wybór kandydata Rady Rodziców do komisji konkursowej był ważny w sytuacji, gdy o zebraniu nie zawiadomiono co najmniej trzech członków Rady Rodziców. Niewykluczone, że po zawiadomieniu wszystkich członków Rady Rodziców doszłoby do zgłoszenia innego kandydata do składu komisji i głosy podczas zebrania rozłożyłyby się w całkiem odmiennym stosunku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na wątpliwości, jakie wyłoniły się w toku analizy dokumentacji konkursowej, zwrócono się 13 października 2016 r. do po. dyrektora Szkoły Podstawowej oraz Dyrektora Gimnazjum o nadesłanie dokumentacji związanej ze zwołaniem zebrania Rady Rodziców Zespołu Szkół w T. na dzień 14 lipca 2016 r. w tym: dokumentów z których wynika kto zwołał zebranie, listy członków rady rodziców oraz dowodów doręczenia zawiadomień członkom, listy obecności podczas zebrania w dniu 14 lipca 2016 r. Dyrektorzy dostarczyli kopie wszystkich dokumentów dotyczących zebrania Rady Rodziców, tj. protokołu z zebrania oraz listy obecności 17 października 2016 r.

W dniu 19 października 2016 r. zwrócono się zatem do byłej przewodniczącej Rady Rodziców oraz byłej Dyrektor Zespołu Szkół o dostarczenie dokumentów związanych ze zwołaniem Rady Rodziców w Zespole Szkół w dniu 14 lipca 2016 r. w szczególności dokumentów: związanych z podjęciem decyzji o zwołaniu Rady Rodziców oraz potwierdzających dostarczenie zawiadomień przedstawicielom jedynek klasowych. Osoby te telefonicznie poinformowały o tym, że nie posiadają wymienionych dokumentów.

Wójt Gminy T. ustalił następujące okoliczności przemawiające za unieważnieniem konkursu, a mianowicie:

- wątpliwości co do prawidłowości zwołania zebrania Rady Rodziców na dzień 14 lipca 2016 r., bowiem nie wiadomo czy decyzję o zwołaniu zebrania podjął podmiot uprawniony tj. przewodniczący lub przewodniczący na wniosek 3 członków Rady Rodziców lub przewodniczący na wniosek dyrektora szkoły (dział VI ust. 2 regulaminu Rady Rodziców Zespołu Szkół w T.) – brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek zarządzenia lub notatki. Nie sposób natomiast zgodzić się z Sądem Administracyjnym, że Rada Rodziców mogła zostać zwołana również przez Dyrektora Zespołu Szkół w T. Przeczy temu redakcja działu VI ust. 2 Regulaminu Rady Rodziców, który wskazuje możliwość zwołania Plenarnego Zebrania Rady Rodziców na wniosek 3 członków Rady Rodziców lub na wniosek dyrektora szkoły. Redakcja tego zapisu wskazuje, że Dyrektor nie ma prawa zwołać plenarnego zebrania, a jedynie może wnioskować o zwołanie takiego zebrania. Wadliwość zwołania Rady Rodziców rodzi skutek w postaci nieistnienia uchwał podejmowanych przez ten organ. Kandydat wyłoniony uchwałą nieistniejącą nie może być prawnie legitymowany do udziału w komisji konkursowej;

- brak dowodów stwierdzających prawidłowe zawiadomienie 7 z łącznej liczby 17 przedstawicieli "jedynek klasowych". Samo oświadczenie ówczesnego Dyrektora Zespołu Szkół w T. R. F., że poinformowała telefonicznie wszystkich członków Rady Rodziców jest niewystarczające i niewiarygodne w kontekście podnoszonych przez: rodziców (19 osób) w piśmie z 16 sierpnia 2016 r. oraz nauczycieli (25 osób) w piśmie z 14 sierpnia 2016 r. zarzutów co do braku zawiadomienia części rodziców wchodzących w skład Rady Rodziców, nadto z oświadczeń złożonych przez M. J. i D. J. wynika wprost, że nie zostały one powiadomione o zebraniu Rady Rodziców zaś G. R. nie została powiadomiona o celu zwołania zebrania oraz wskazano jej nieprawidłową tj. późniejszą godzinę;

- brak stwierdzenia w protokole Zebrania Rady Rodziców z 14 lipca 2016 r. w zakresie prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Rady Rodziców – co dodatkowo przemawia za stanowiskiem wyrażonym w pismach rodziców i nauczycieli wskazanych powyżej, że nie doszło do zawiadomienia wszystkich członków Rady Rodziców.

- brak stwierdzenia w protokole Zebrania Rady Rodziców: ile głosów oddano, ile głosów jest ważnych i nieważnych, ile osób było przeciw.

Wskazane okoliczności niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik konkursu ponieważ w pracach komisji uczestniczyło 8-miu jej członków w tym przedstawiciel Rady Rodziców wybrany podczas zebrania w dniu 14 lipca 2016 r. Tymczasem kandydata na stanowisko dyrektora wyłoniono przewagą zaledwie dwóch głosów. Nie wiadomo natomiast czy gdyby wszyscy przedstawiciele Rady Rodziców uczestniczyli w zebraniu nie wybraliby innego delegata do komisji konkursowej, który oddałby głos na innego kandydata na stanowisko dyrektora. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2015 r., I OSK 659/15, zgodnie z którym "Niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Uznanie, że przedstawiciel rady rodziców został nieprawidłowo wybrany do składu komisji daje podstawę do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu."

Zwrócono uwagę na zapis wypowiedzi członka komisji z Kuratorium Oświaty w trakcie przesłuchania kandydatki D. S., która ostatecznie wygrała konkurs (Załącznik nr 3) "widać że Pani swoją pracę traktuje z sercem, że realizuje swoje pasje, że zna Pani wszystkie zadania dyrektora, pedagoga, społecznika, że chce Pani pracować dla dobra szkoły i środowiska, a nie tylko być administratorem – życzę powodzenia". Słowa te zostały wypowiedziane przed zakończeniem przesłuchania wszystkich kandydatów, co może sugerować brak bezstronności komisji. Również i to uchybienie zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 25 listopada 2014 r. stanowi podstawę do unieważnienia konkursu: "Podejrzenie braku obiektywizmu członka komisji konkursowej należy zakwalifikować do innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu zgodnie z normą zawartą w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. (...). Nie do zaakceptowania jest z punktu widzenia zasad praworządności przeprowadzenie konkursu przez komisję, mającą w swoim składzie członków, co do których w świetle dokumentów istnieją wątpliwości co do ich obiektywizmu i bezstronności." Demonstrowanie swojego poparcia wybranemu kandydatowi przed zakończeniem przesłuchania kolejnych kandydatów prowadzi do złamania zasady tajności głosowania i może prowadzić do wniosku, że członek komisji konkursowej zachęca tymi słowami pozostałych do głosowania na tego konkretnego kandydata.

Podstawą unieważnienia konkursu były dwa uchybienia polegające na dopuszczeniu do prac komisji konkursowej J. L., która nie była przedstawicielem Rady Rodziców, ponieważ uchwała w tym przedmiocie była uchwałą nieistniejącą (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia) oraz dopuszczenia do prac komisji konkursowej A. B., która nie była osobą bezstronną i wyrażając swoje poparcie dla jednej kandydatki, złamała zasadę tajności głosowania (§ 8 ust. 2 pkt 3 lub 4 rozporządzenia). Ma to istotne znaczenie z uwagi na rozkład głosów podczas głosowania. Jeżeli, przedstawiciele Rady Rodziców i Kuratorium Oświaty oddaliby głos na innego kandydata, wynik głosowania odbiegałby od aktualnego, zatem te wadliwości miały wpływ na wynik konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.

Zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji jest bezzasadny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Regulamin działalności Rady Rodziców nie wskazuje jednak sposobu zwoływania Rady Rodziców w Zespole Szkół w T., jak i nie określa, że protokół powinien przewidywać szczegółowe informacje dotyczące głosowania. W szczególności, regulacja powyższych kwestii nie wynika z postanowienia Regulaminu, że zebranie może być zwołane na wniosek Dyrektora. Zatem prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że zastosowanie tradycyjnej procedury zwoływania zebrań Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej, która była stosowana przy wyborze przedstawicieli Rad do komisji konkursowej konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w T., który odbył się w 2013 r. nie narusza prawa. Dodać przy tym należy, że zwołanie Rady Rodziców w dniu 14 lipca 2016 r. przez Dyrektora Zespołu Szkół nie było kwestionowane przez członków tej Rady w czasie posiedzenia, co potwierdza, że była to stosowana i utrwalona praktyka, dopuszczalna wobec braku szczegółowych uregulowań w tym zakresie w Regulaminie Rady Rodziców. Poświadczają to także informacje zawarte w skierowanych do organu nadzoru pismach byłego Dyrektora Zespołu Szkół w T. (z 3 listopada 2016 r.) oraz Przewodniczącej Rady Rodziców Zespołu Szkół w T. i Skarbnika Rady Rodziców Zespołu Szkół w T. (z 21 listopada 2016 r.). Ustaleń tych nie podważają zresztą załączone do skargi oświadczenia z 5 grudnia 2016 r., 7 listopada 2016 r. oraz 28 listopada 2016 r., a więc złożone po dacie wydania zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy T..

Wreszcie, za istotne nie można uznać także uchybień wskazywanych w skardze, polegających na braku stwierdzenia w protokole Zebrania Rady Rodziców z 14 lipca 2016r. prawidłowości zawiadomienia wszystkich członków Rady Rodziców oraz liczby głosów oddanych, ważnych i nieważnych oraz "przeciw", ponieważ konieczność udokumentowania takich okoliczności w protokole posiedzenia Rady Rodziców Zespołu Szkół w T. nie wynikała z żadnych przepisów regulujących funkcjonowanie tej Rady.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości stanowisko Sądu I instancji, że wypowiedzenie w toku postępowania konkursowego przez jednego z członków komisji pod adresem jednego z kandydatów słów "życzę powodzenia" nie jest żadnym dowodem na naruszenie zasady obiektywizmu, ani na uchybienie zasadzie tajności głosowania, ani też nie przesądza o braku bezstronności tego członka komisji, ponieważ wypowiedź ta nie może być odczytywana inaczej niż zwykły zwrot grzecznościowy, co jest faktem notoryjnym, czyli powszechnie znanym. Z tego względu zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało również uznać za chybiony.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.