Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 302/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm, dalej powoływany jako kpa) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1619 ze zm., dalej powoływany jako u.p.e.a.) po rozpoznaniu zażalenia P. C. (zwanego dalej Skarżącym, zobowiązanym) z dnia [...] lutego 2015r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] (znak [...]), którym organ nałożył na P. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28.455,92 zł i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

P. C. – inwestor robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia w [...] wybudował budynek altany o pow. 61,61m2 z bloczków gazobetonowych na betonowych wylewanych fundamentach. W 2009r. wszczęto postępowanie z art. 48 prawa budowlanego w zakresie rozbiórki części budynku o pow. 36,67 m2

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] czerwca 2011r. (znak[...]) nakazał właścicielowi P. C. rozbiórkę części budynku altany znajdującej się na działce nr [...] ROD "[...]" w [...], stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się po prawej części budynku o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2, oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym do decyzji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. (znak [...] utrzymał w mocy tę decyzję. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r. (sygn II SA/Po 102/12) oddalił skargę, NSA wyrokiem z 21.03.2014r. (sygn. II OSK 2591/12) oddalił skargę kasacyjną.

Kontrola PINB w dniu [...].05.2014r. wykazała, że rozbiórka części budynku altany nie została wykonana.

Upomnieniem z dnia [...].11.2014r. PINB [...] (jako wierzyciel) wezwał P. C. do wykonania rozbiórki części budynku altany znajdującej się na działce [...], stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się po prawej części budynku o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2, oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym do decyzji.

Upomnienie zostało doręczone w dniu [...].11.2014r., upomnienie odebrała matka Skarżącego (dorosły domownik).

PINB [...] (jako organ egzekucyjny) [...].01.2014r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]

Postanowieniem z dnia [...].01.2015r. Nr [...] (znak: [...] PINB [...] nałożył na P. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28.455,92 zł i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] do dnia 31 marca 2015r.

Na to postanowienie zażalenie wniósł P. C. w terminie.

W ocenie WWINB decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. (znak [...]) nakazująca Skarżącemu rozbiórkę części budynku altany podlega wykonaniu, a egzekucja obowiązków nią nałożonych jest dopuszczalna. Organ wskazał, że ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego polega na zbadaniu czy dany obowiązek może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony oraz czy zostało doręczone zobowiązanemu upomnienie. Badając prawidłowość takiego postanowienia organ nie może się odnieść do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania, gdyż postępowanie egzekucyjne ma służyć wyegzekwowaniu takiego obowiązku a nie stanowić kolejną drogę prawną do jego weryfikacji. WWINB stwierdził, że obowiązek rozbiórki budynku nałożony decyzją PINB z [...] czerwca 2011r. może być egzekwowany w oparciu o przepisy u.p.e.a.(art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy), pisemne upomnienie zostało w dniu [...].11.2014r. doręczone skutecznie pełnoletniemu domownikowi (matka), tytuł wykonawczy nr 1/2015 z dnia [...].01.2015r. został prawidłowo wystawiony. Wobec faktu, że nałożony obowiązek pozostał nadal nie wykonany obowiązkiem PINB [...] (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. W ocenie organu nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. W razie bowiem wykonania przez niego obowiązku, grzywny ,o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia na wniosek zobowiązanego. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny WWINB podał, że jest ona ustalona prawidłowo. Nałożony na Skarżącego obowiązek rozbiórki nastąpił na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i dotyczy rozbiórki budynku. Sposób obliczenia wysokości nakładanej grzywny został jednoznacznie określony przez ustawodawcę w art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie, z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Skoro zatem powierzchnia zabudowy budynku objętej nakazem rozbiórki wynosi 36,67 m2 , a cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2014r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wynosi 3880 zł (w dniu 21.01.2015r.), to obliczając iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego- 36,67 x (1/5 x 3880 zł) = 28.455,92 zł. – prawidłowo PINB określił wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia.

Sumując WWINB podał, że skoro w niniejszym przypadku egzekucja obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB była dopuszczalna, zastosowano środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, organ egzekucyjny prawidłowo obliczył wysokość tej grzywny, to zaskarżone postanowienie PINB jest prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podał, że postępowanie w sprawie budynku altany toczyło się od 2009r., orzeczenie nakazujące rozbiórkę części budynku altany jest ostateczne od [...].12.2011r. a prawomocne od [...].03.2014r. , zatem trudno polemizować z zarzutami odnośnie terminu rozbiórki oraz wskazaniem, że budynek altany pełni funkcje mieszkalne. Choć rację ma wnoszący zażalenie, że jego podanie z dnia [...].11.2014r. wniesione do PINB po otrzymaniu upomnienia pozostało bez odpowiedzi.

W złożonej w terminie skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] lutego 2015r. Skarżący wnosił o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie,

2. wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania,

3. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego wszystkich kosztów postępowania.

4. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ administracji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał:

1. błąd w ustaleniach faktycznych i w ocenie zebranego materiału dowodowego,

2. sprzeczność z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane i zasadami wyrażonymi w kpa.

W uzasadnieniu podał, że

- WWINB przyznał rację, że PINB nie ustosunkował się do pisma skarżącego z [...].11.2014r. ale nie wyciągnął z tego żadnych wniosków i nie uchylił postanowienia,

- WWINB naruszył zasadę dwuinstancyjności odmawiając rozpoznania zarzutów skarżącego donośnie rozbiórki,

- WWINB podał, że trudno polemizować, że budynek altany pełni funkcję mieszkalne i nie wyjaśnił na czym ta trudność polega i jakie z tego należy wyciągnąć wnioski, a kwestia funkcji mieszkalnej jest bardzo istotna,

- WWIN zignorował fakt, że trudno wykonać rozbiórkę w okresie zimowym, a jest to budynek mający funkcję mieszkalną

- WWIN zignorował fakt zmiany prawa budowlanego dotyczącego wybudowanych altan na ogródkach działkowych i konieczności uchylenia pierwotnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Konsekwencją zmienionego prawa budowlanego jest również fakt wadliwego obliczenia grzywny. W przypadku bowiem innej powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki, o ile w ogóle taki nakaz w świetle obowiązujących obecnie przepisów prawa byłby możliwy, to kwota grzywny niewątpliwie powinna ulec znacznemu zmniejszeniu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014, poz, 1647 z późń.zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi. Przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późń.zm., dalej ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Skarga okazała się bezzasadna. albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB z [...] lutego 2015r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę materialnoprawną dla nałożenia omawianego środka egzekucyjnego stanowi art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny.

W niniejszej sprawie wykonanie konkretnych obowiązków wypływa z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2011 (znak [...]) nakazującej Skarżącemu rozbiórkę części budynku altany znajdującej się na działce nr [...], stanowiącej pomieszczenie wejściowe, pokój znajdujący się w lewej części budynku oraz część pokoju znajdującego się po prawej części budynku o powierzchni w wymiarach zewnętrznych 36,67 m2, oznaczonej kolorem czerwonym na załączniku graficznym do decyzji. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). W tym miejscu dodać należy, iż działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno – prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada zatem ww. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Decyzja z [...] czerwca 2011r. nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy.

Tym samym bezzasadnym był podnoszony przez Skarżącego zarzut, że decyzja nakazująca rozbiórkę winna być uchylona z uwagi na zmianę przepisów w zakresie wybudowanych altan na ogródkach działkowych a tym samym i grzywna winna być niższa. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Zmiana z dniem 30 kwietnia 2015r. przepisów, w tym ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz,U, 2014, poz. 40 ze zm) – art. 2 pkt 9a definiującej altanę działkową jako wolno stojący budynek rekreacyjno – wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 i art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013. 1409 ze zm), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40), nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie może badać merytorycznej poprawności decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także badać możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która stała się ostateczna i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu. (por. wyrok NSA z 24.03.2015r., II OSK 2030/13). Organ nie mógł więc w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku rozbiórki ściśle określonej części budynku prowadzonej w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB z [...] czerwca 2011r. umniejszać powierzchni budynku altany, co do której wykazano nakaz rozbiórki i nakładać niższą grzywnę, czego domagał się Skarżący. Przedstawione w skardze zarzuty odnoszące się w istocie do decyzji nakazującej rozbiórkę budynku altany, w tym naruszenie przepisów prawa budowlanego, nie mogły być przedmiotem badania przez organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym ani oceny sądu. Zarzuty dotyczące zmiany przepisów prawa budowlanego skierowane były więc faktycznie nie przeciw zaskarżonemu postanowieniu a przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu w sprawie samowoli budowlanej, tj. przeciwko decyzji o rozbiórce budynku altany. Nie dotyczą więc one oceny postępowania egzekucyjnego, lecz odnoszą się do obowiązku, który podlega egzekucji. W postępowaniu egzekucyjnym, jak wyżej wskazano nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego (tak wyżej powołany wyrok NSA z 24.03.2015r., II OSK 2030/13)

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż obowiązek wykonania opisanej rozbiórki stał się wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] czerwca 2011r., co miało miejsce dnia [...] marca 2014r. Wobec zaś nie spełnienia go w sposób dobrowolny podlegał on egzekucji administracyjnej.

Stosownie natomiast do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej powołanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż przepis § 1 art. 15 ustawy pełni podobną rolę do art. 11 kpa i ma na celu wyjaśnienie przyczyn podjętych działań, które w efekcie mają skłonić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku (tak: D. Jankowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo UNIMEX, Wrocław 2006, str. 174-175).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] sporządził w dniu [...] listopada 2014 r. pisemne upomnienie, w którym wezwał Skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, jednakże jak wynika z akt sprawy, Skarżący pomimo świadomości nałożonego nań obowiązku do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji nie spełnił go. Potwierdzeniem powyższego jest kontrola organu I instancji dokonana w terenie w dniu [...] maja 2014 r., podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nałożony ww. decyzją nie został wykonany.

Skarżącemu to upomnienie zostało doręczone w dniu [...].11.2015r. Pismem z dnia [...] listopada 2014r. Skarżący wniósł o zweryfikowanie terminu siedmiodniowego wskazanego w upomnieniu podnosząc, że w tak krótkim terminie wykonanie obowiązku rozbiórki nie jest wykonalne, tym bardziej, że altana pełni przez cały rok funkcje mieszkalne. PINB do wniosku nie ustosunkował się na co wskazał również WWINB w zaskarżonym postanowieniu. W postanowieniu z [...] stycznia 2015r.PINB wskazał, że Skarżący zakwestionował termin wykonania rozbiórki i tym samym potwierdził, że obowiązku nie wykonał. Skarżący w skardze podnosił, że WWINB mimo zauważenia tego faktu nie wyciągnął żadnych wniosków i nie podjął działań dyscyplinujących wobec organu I instancji. Przede wszystkim WWINB nie uchylił postanowienia PINB pomimo naruszenia w ten sposób podstawowych zasad postępowania.

W ocenie Sądu zarzut dotyczący braku odniesienia się przez organ I instancji do pisma o zweryfikowanie terminu rozbiórki nie był zasadny, tym bardziej, że Skarżący nie wskazał żadnego innego terminu, w którym rozbiórkę przeprowadzi a jak słusznie wskazał organ II instancji orzeczenie nakazujące rozbiórkę jest prawomocne od 21.03.2014r. Brak udzielenia pisemnej odpowiedzi na wniosek Skarżącego o zweryfikowanie terminu wskazanego w upomnieniu stanowiło naruszenie art. 11 kpa wyrażającego zasadę przekonywania. Naruszenie to jednak nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie stanowiło podstawy do uchylenia żadnego z wydanych w niniejszej sprawie postanowień organów. Podkreślić należy, że samo upomnienie ma właśnie za cel wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (tak jak art. 11 kpa). Nadto istotą upomnienia jest uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Czynność taka nie ma charakteru władczego, nie rozstrzyga ani o ustanowieniu, ani o istnieniu obowiązku. Obowiązek ten bowiem wynika z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Zobowiązany powinien podjąć działania wykonawcze bezzwłocznie po tym, jak obowiązek stał się wymagalny. W tym samym czasie wierzyciel powinien przeprowadzić kontrolę wykonania obowiązku i w razie nieprzystąpienia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania powinien podjąć odpowiednie działania w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792).Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku – wszczęcie egzekucji administracyjnej. Termin 7 – mio dniowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego wynika z treści art. 15 § 1 u.p.e.a. Tym samym zarzut Skarżącego w tym zakresie okazał się bezzasadny.

W niniejszej sprawie egzekucji podlegał obowiązek rozbiórki, czyli obowiązek o charakterze niepieniężnym (art. 2 § 1 pkt. 10 u.p.e.a.) wynikający z decyzji z 20.czerwca 2011r. (art. 3 § 1 u.p.e.a). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanego wyżej obowiązku (wierzyciela) jest zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji z wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Organ ten w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co z mocy art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego.

W przedmiotowej sprawie Skarżący otrzymał tytuł wykonawczy wystawiony dnia [...] stycznia 2015r. Nr [...]. Tytuł wykonawczy zawierał wszystkie wymagane z art. 27 § 1 u.p.e.a elementy, tj oznaczenie wierzyciela, wskazanie imienia, nazwiska i adresu zobowiązanego, treść obowiązku, podstawę prawną obowiązku i stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, datę wystawienia tytułu, podpis, imię, nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, datę doręczenia upomnienia. Zarzutów Skarżący nie wniósł.

W stanie faktycznym i prawnym w ocenie Sądu - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając Skarżącemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego.

Jak już wyżej wskazano grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a , w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 28.455,92 zł. Mając na uwadze fakt, że w niniejszym postępowaniu obowiązek rozbiórki dotyczył budynku altany, która jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, tj. obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (por. wyrok NSA z 31.08.2011, II OSK 1275/10), wysokość grzywny wynika jednoznacznie z treści art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Prawidłowo więc uznały organy, że skoro zatem powierzchnia zabudowy budynku objętej nakazem rozbiórki wynosi 36,67 m2 , a cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2014r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2014r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2014r.) wynosi 3880 zł (w dniu 21.01.2015r.), to obliczając iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego- 36,67 x (1/5 x 3880 zł) grzywna wynosi 28.455,92 zł.

Sąd uznał, że prawidłowo organy przyjęły, że nałożenie grzywny spełnia warunek jak najmniejszej uciążliwości środka egzekucyjnego. Nie był zasadny zarzut braku uwzględnienia funkcji mieszkalnej altany, której części rozbiórkę ustalono w ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Jak już wyżej wskazano kwestie dotyczące ustalenia charakteru budynku nie mogą stanowić przedmiotu niniejszego postępowania. Kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki była już bowiem przedmiotem rozpoznania organów i sądów. To, że Skarżący zamieszkuje w budynku wzniesionym w wyniku samowoli budowlanej nie stanowi podstaw do podważenia zasadności działań organów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty.

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Wbrew zarzutom Skarżącego stwierdzenie WWINB, że trudno polemizować z zarzutami odnośnie terminu rozbiórki w tej konkretnej sprawie nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Jak bowiem słusznie wskazał WWINB postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczy się z udziałem Skarżącego od 2009r. Decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została [...] czerwca 2011r., stała się ostateczna [...].12.2011r. a prawomocna [...].03.2014r. Nie ma więc w sprawie elementu zaskoczenia nałożonym obowiązkiem, brakiem czasu na przygotowanie jego wykonania czy innych okoliczności niezależnych od Skarżącego. Wręcz przeciwnie wykonanie obowiązku zależy tylko i wyłącznie od woli Skarżącego, który mimo nałożenia obowiązku nie podejmuje się dobrowolnego jego wykonania mimo iż od uprawomocnienia się decyzji nakazującej rozbiórkę minęło ponad półtora roku, a więc obowiązek mógł być wykonany nie tylko w okresie zimowym.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.