Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 181/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 148 ust. 4, art. 146 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 112 ust. 3, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 i 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151, art. 133 § 1, art. 113 ust. 1, art. 106 § 3, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 65 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 469/16 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy J. znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz U. K. kwotę 1789 (tysiąc siedemset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], obciążył U. K. – właścicielkę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 2.908,00 m2 , położonej w obrębie wsi S., gmina [...], opłatą adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej w ramach inwestycji: budowa drogi S. – H., obejmującej budowę nawierzchni utwardzonej, obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlenia ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowie linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych na działkach o numerach geodezyjnych [...],[...] oraz częściowo na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie S.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wobec milczenia organu nadzoru budowlanego, zawiadomionego w dniu [...] listopada 2012 r. o zakończeniu realizacji inwestycji, z dniem [...] grudnia 2012 r. rozpoczął bieg termin, w którym mogła być naliczona opłata adiacencka. Przesłanka naliczenia opłaty adiacenckiej, polegającą na stworzeniu warunków do podłączenia działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] do nowo wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej zaistniała wraz z wydaniem przez eksploatatora tej sieci, W. Sp. z o.o., informacji o tym fakcie w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. W wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, który został określony w operacie szacunkowym z lipca 2015 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się stosownymi uprawnieniami.

Od decyzji organu I instancji właścicielka nieruchomości złożyła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż Gmina [...] zrealizowała inwestycję obejmującą budowę drogi gminnej S.-H., obustronnych chodników, kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i przyłączami do posesji, oświetlenia ulicznego, zjazdów na posesje prywatne w pasie drogi, przebudowie linii energetycznej NN i urządzeń telekomunikacyjnych. Wskazano, że organ I instancji uzyskał operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości wskutek realizacji przez Gminę w ramach opisanej wyżej inwestycji sieci kanalizacji sanitarnej, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się stosownymi uprawnieniami, jak również stanowisko tego rzeczoznawcy majątkowego odnośnie wątpliwości zgłoszonych przez odwołującą się w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że podobnie jak i organ pierwszej instancji, dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, szczególnie pod kątem zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń. W wyniku przeprowadzonej analizy SKO stwierdziło, że zarzuty odwołania pokrywają się z zarzutami zgłoszonymi pisemnie przez stronę w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji i że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do tych zarzutów w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Argumenty rzeczoznawcy, dotyczące poszczególnych zarzutów do ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym, przedstawionym jako dowód w sprawie są, w ocenie Kolegium, argumentami przekonywującymi.

Kolegium za niezasadny uznało zarzut, jakoby wartość gruntu "przekazanego" pod budowę drogi należało rozliczyć jako partycypację odwołującej się w kosztach inwestycji gminnej.

U. K. złożyła od tej decyzji skargę do sądu administracyjnego i zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, t.j.:

- art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w wydanej decyzji nakładów poczynionych przez skarżącą, t.j. - ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego Gminie z tytułu przejęcia nieruchomości, na podst. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za symboliczną kwotę w wys. 1 zł za m2, czyli [...] zł, która zdecydowanie nie odpowiada wartości rynkowej przekazanej nieruchomości i w zasadzie stanowi nieodpłatne przysporzenie na rzecz Gminy;

- art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 363 K.c., poprzez przyjęcie, że ustalona przez strony kwota odszkodowania stanowi wyrównanie uszczerbku na mieniu skarżącej i jest odpowiednią sumą pieniężną należną za przejętą przez Gminę nieruchomość, pomimo że celem skarżącej było przekazanie nieruchomości pod budowę drogi, co świadczy, że de facto jest to poniesiony nakład na inwestycję;

- art. 146 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi pomimo, że jak wskazano w odwołaniu m.in. porównywane nieruchomości były nieruchomościami foremnymi, a należąca do skarżącej nieruchomość nie jest nieruchomością foremną, ale jest nieruchomością wąską i wydłużoną, położoną na skraju skupiska zabudowy zagrodowej o powierzchni różniącej się kilkukrotnie od powierzchni nieruchomości porównywanych i z tej przyczyny nie powinna być wyceniana tak jak nieruchomości przyjęte do porównania;

- art. 146 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły, pomimo takiego obowiązku nie dokonał korekty cen uwzględniającej różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a porównywaną, a przyjęte do porównania działki nie były działkami podobnymi, ani pod względem kształtu, położenia, zagospodarowania lub dostępności do drogi;

- art. 143 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej nie tylko od budowy urządzeń infrastruktury technicznej lecz również od przebudowy linii NN i urządzeń telekomunikacyjnych, mimo że przepis takiej podstawy do naliczenia opłaty nie przewiduje;

2. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, t.j.:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokładnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności ustalenia jaką w rzeczywistości wartość miała przejęta przez Gminę [...] działka nabyta na podst. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w jakiej wysokości dokonano wypłaty odszkodowania, celem oceny ekwiwalentności świadczeń obu stron oraz oceny, czy ze strony skarżącej nastąpiło przeniesienie majątku na rzecz Gminy, celem budowy drogi i urządzeń stanowiących podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej i czy skarżąca uzyskała stosowną rekompensatę za przejęcie na własność nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność Gminy;

- art. 7 i 77 § 1 i 84 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wartości nieruchomości przejętej na rzecz Gminy, celem oceny czynności pomiędzy stronami oraz oceny, czy uszczerbek w majątku skarżącej na majątek gminy w postaci przeniesienia nieruchomości na jej rzecz zyskał odpowiednią rekompensatę w postaci wypłaconego odszkodowania.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy rozdziału 7, działu III – "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

W myśl art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ustawy). Przy ustaleniu opłaty adacenckiej – jak stanowi art. 148 ust. 4 ustawy – różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wniesiona w sprawie skarga oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia cytowanego wyżej art. 148 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy drogi. Zarzut ten w ocenie Sądu I instancji jest niezasadny. W świetle treści art. 148 ust. 4 ustawy, nie może budzić wątpliwości, że różnica, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, ulega odpowiedniemu zmniejszeniu, o ile właściciel (bądź użytkownik wieczysty) nieruchomości poniósł nakłady na budowę drogi, wybudowanie przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zdaniem skarżącej, poniesionym przez nią nakładem, było ustalenie w akcie notarialnym z dnia [...] marca 2012 r., Rep. A nr [...], wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz gminy, własności nieruchomości nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), wchodzącej w skład inwestycji, za symboliczną kwotę w wysokości 1 zł za m2 czyli [...] zł. Skarżąca wywiodła, że przeniesienie własności nieruchomości za symboliczną kwotę miało być zrekompensowane nienaliczaniem opłaty adiacenckiej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowym aktem notarialnym z dnia [...] marca 2012 r. U. W. (aktualnie K.) sprzedała Gminie [...] prawo własności działki składającej się z niezabudowanej działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0.0369 ha, położonej w obrębie [...] , gmina [...]. Sporządzona umowa była rezultatem rokowań przeprowadzonych pomiędzy Gminą a U. W., z których w dniu [...] marca 2012 r. sporządzono protokół. W protokole ustalono warunki nabycia przez Gminę przedmiotowej nieruchomości. Z jego treści wynika, że Gmina jest zainteresowana nabyciem przedmiotowej działki z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie drogi wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej. Nabywca czyli Gmina wyraża gotowość nabycia nieruchomości za cenę [...] zł, a ponadto nabywca zwróci koszt podziału geodezyjnego w wysokości [...] zł oraz poniesie koszty sporządzenia umowy i opłat sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że zdaniem skarżącej cena nieruchomości ustalona w akcie notarialnym stanowi odszkodowanie za przejętą przez Gminę działkę, na podstawie 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą regulacją działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zd. 1). Przepis ust. 3 art. 98 ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. (...). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu I instancji, nie mamy do czynienia w sprawie. Regulacja zawarta w art. 98 ustawy dotyczy wydzielania działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości. Jak wynika z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydanej przez Wójta Gminy [...], działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...]. Podziału tej działki dokonano w celu zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie mamy do czynienia z nabyciem nieruchomości przez Gminę przeznaczonej na cel publiczny. W takim przypadku Gmina może nabyć nieruchomość m.in. poprzez wywłaszczenie lub w trybie ogólnych – cywilnoprawnych – zasad przenoszenia własności nieruchomości. Przy czym wywłaszczenie jest wyjątkiem o czym stanowi przepis art. 112 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie może być wykorzystane dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży. W sprawie została zawarta właśnie taka umowa sprzedaży nieruchomości. W przypadku zawierania umowy sprzedaży nieruchomości, w warunkach "zagrożenia" wywłaszczeniem zasada swobody kontraktowej, czyli wolność decydowania o zawarciu albo niezawarciu umowy jak i o jej treści, nie została ograniczona. Na brak szczególnego charakteru tej umowy zwraca się też uwagę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdzie wskazuje się m.in., że umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest taką samą umową kupna nieruchomości, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron. Na tle tych ogólnych uwag w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji stwierdził, że kwota [...] zł, t.j. 1 zł za m2 działki nr [...] nie stanowi odszkodowania (bo działka ta nie została wydzielona pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ustawy ani też nie została wywłaszczona), a stanowi cenę ustaloną przez strony umowy sprzedaży nieruchomości, na zasadzie swobody kontraktowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w umowie sprzedaży brak jest oświadczenia wójta zgodnie z którym przeniesienie własności nieruchomości za symboliczną kwotę miałoby być zrekompensowane nienaliczaniem opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli skarżąca została wprowadzona w błąd to na drodze postępowania cywilnego może powołać się na wadę oświadczenia woli. Natomiast formułowanie przed sądem administracyjnym zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 363 k.c. jest bezzasadne. Powyższy przepis art. 98 ust. 3 ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Natomiast art. 363 § 1 k.c. zgodnie z którym naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu, dotyczy instytucji prawa cywilnego.

Przechodząc do odpowiedzi na zasadnicze pytanie dotyczące tego, czy sprzedaż nieruchomości, wchodzącej w skład inwestycji celu publicznego, za symboliczną cenę, stanowi nakład w rozumieniu art. 148 ust. 4 ustawy, Sąd I instancji stwierdził, że nakładu takiego nie stanowi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie miał podstaw, w świetle normy prawnej wyrażonej w art. 148 ust. 4 ustawy, do uwzględnienia przy ustalaniu kwestionowanej opłaty adiacenckiej roszczeń skarżącej wynikających ze sprzedaży nieruchomości za symboliczną cenę. Tym samym bezzasadny pozostaje zarzut naruszenia tego przepisu a także przepisów procesowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia rzeczywistej wartości nieruchomości sprzedanej gminie i uszczerbku w majątku skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Nie przedstawiła także własnej, odmiennej od spornego operatu, wyceny nieruchomości. Nie było także podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1. Weryfikacji w trybie art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych. Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując treść operatu, Sąd nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. W ocenie Sądu I instancji opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego operat sporządzony na potrzeby postępowania nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia opłaty adiacenkiej. W ocenie Sądu I instancji zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności sporządzenia tego operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zarzuty te są właściwie zbieżne z uwagami do operatu zgłoszonymi w dniu [...] września 2015 r. Do uwag tych rzeczoznawca ustosunkował się w piśmie z dnia [...] października 2015 r. A mianowicie odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia wartości działki maksymalnej z obrębu geodezyjnego K., gdyż miejscowość ta w żaden sposób nie przylega do obrębu geodezyjnego S. wyjaśniono, iż K. jest obrębem tej samej jednostki ewidencyjnej (gminy [...]). Miejscowość ta położona jest około 1 km na południowy zachód od granic administracyjnych B. i w odległości około 4 km mierząc w linii prostej od S.. Oba obręby mają podobną dostępność komunikacyjną i czas dojazdu do śródmieścia B.. W związku z tym na terenie obu obrębów notowane są zbliżone ceny na grunty. Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że jako podobne w metodzie porównywania parami przyjęto działki o różnej powierzchni i kształcie biegły podał, że podstawowym kryterium podobieństwa w pierwszym przypadku był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacyjnej, a w drugim przypadku zapewniony bezpośredni dostęp do takiej drogi i sieci. Niektóre z porównywanych działek miały kształt foremny lub zwarty, ale nie posiadały drogi dojazdowej do drogi publicznej, lub też miały kształt nieforemny. Nieruchomości te miały również zróżnicowaną powierzchnię, to znaczy były mniejsze i większe od działek wycenianych. Biegły podał przy tym, że każdej z porównywanych nieruchomości przypisał stosownie do przyjętych w operacie kryteriów ocenę jej cechy "powierzchnia i kształt" oraz zastosował przy porównaniu z nieruchomością wycenianą w tabelach porównawczych odpowiednie poprawki, zgodne z wyliczeniami dokonanymi w efekcie przeprowadzonej analizy rynku. Na zarzut dotyczący wyjaśnienia odległości lasu od działek skarżącej, która wywiodła iż jest to istotne, gdyż znajdujący się w bliskiej odległości las zmniejsza linię zabudowy działki a w konsekwencji zmniejsza jej wartość, biegły podał, że przeznaczenie nieruchomości ustalił na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z zapisami studium nieruchomość jest położona na obszarze oznaczonym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju. Natomiast decyzja ustalająca warunki zabudowy dla nieruchomości, z której zostały wydzielone wyceniane działki, dotyczy inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. na nieruchomości, z której wydzielone zostały (zgodnie z postanowieniami decyzji) wyceniane działki. Takie przeznaczenie nieruchomości zostało uwzględnione przy oszacowaniu wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu drogi gminnej oraz sieci kanalizacyjnej. Biegły podał, że przeznaczenie konkretnych części wycenianej nieruchomości pod zabudowę oraz wyznaczenie linii zabudowy, uwzględniających między innymi położenie nieruchomości względem lasu dokonywane jest na terenie nie objętym obowiązującym planem miejscowym w decyzji o warunkach zabudowy. Odnośnie zarzutu braku zawarcia w tabeli transakcji z miejscowości K. podano, że rynek lokalny objął również obręb K., jednak w okresie porównawczym nie odnotowano na terenie tego obrębu transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych do wycenianej. Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia w wycenie innych działek przeciętych napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia wyjaśniono, że jako nieruchomość podobna przyjęta została przecięta w poprzek napowietrzną linią elektryczną średniego napięcia działka położona w obrębie I. W przypadku pozostałych porównywanych nieruchomości fakt przecięcia wycenianych działek linią średniego napięcia został uwzględniony odpowiednimi poprawkami z tytułu cechy "przeznaczenie w planie miejscowym", uwzględniającej między innymi ograniczenia ewentualnej zabudowy wynikające z przebiegu infrastruktury technicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że sprzedaż na rzecz Gminy [...] nieruchomości o nr. ewid. geod. Nr [...] położonej w obrębie wsi [...], Gmina [...], za symboliczną kwotę w wysokości 1 zł za m kw., czyli [...] zł, która zdecydowanie nie odpowiada wartości rynkowej przekazanej nieruchomości i w zasadzie stanowiąca przysporzenie na rzecz Gminy, nie stanowi nakładu poniesionego przez skarżącą na rzecz budowy infrastruktury technicznej, przy czym nakładem nie jest tu samo przeniesienie własności nieruchomości, lecz dokonanie upustu w stosunku do rynkowej wartości nieruchomości w związku z okolicznością, że nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę m.in. instalacji sanitarnej;

2. art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że zastrzeżenie jako uwzględnienie nakładu na budowę kanalizacji sanitarnej przy ustalaniu opłaty adiacenckiej przy sprzedaży na rzecz Gminy [...]nieruchomości o nr. ewid. geod. Nr [...]położonej w obrębie wsi [...], Gmina [...], za symboliczną kwotę w wys. 1 zł za m kw., czyli [...] zł, która zdecydowanie nie odpowiada wartości rynkowej przekazanej nieruchomości i w zasadzie stanowi przysporzenie na rzecz Gminy, powinno dla swojej ważności być zastrzeżone w formie aktu notarialnego;

3. art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, pomimo, że biegły w swojej opinii wskazał, że podstawowym kryterium podobieństwa był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacji sanitarnej, pomimo, że żaden z przepisów ustawy, ani powołanego rozporządzenia nie definiuje cechy podobieństwa nieruchomości z nadaniem podstawowego znaczenia dla właściwości odległości od urządzeń i nie uwzględnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa: m.in. nieruchomość w kształcie trapezowym porównywana była głównie z nieruchomościami foremnymi, a należąca do skarżącej nieruchomość jest nieruchomością przeciętą linią NN, położoną na skraju skupiska zabudowy zagrodowej, położona w miejscowości bardzo różniącej się miejscowości, w których leżały porównywane nieruchomości oraz o powierzchni różniącej się w stosunku kilkukrotnym do porównywanych,

4. art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości były nieruchomościami podobnymi I pomimo, że biegły w swojej opinii wskazał, że podstawowym kryterium podobieństwa był brak dostępu do utwardzonej drogi i sieci kanalizacji sanitarnej i uwzględniając, że niniejsza sprawa dotyczy jedynie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanym ustaleniem warunków do przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej przez co nieuzasadnione jest przyjęcie dokładnie tych samych działek do porównania przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową drogi, jak i wzrostem wartości budowy urządzeń infrastruktury technicznej, co można ustalić porównując akta zaskarżonego do NSA wyroku WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 470/16;

5. art. 112 ust. 3 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że sprzedaż nieruchomości pod budowę drogi gminnej, nie będącej drogą publiczną celem budowy urządzeń kanalizacji sanitarnej jest umową uregulowaną w tym przepisie, podczas gdy celem publicznym, które uzasadnia wywłaszczenie nie jest wydzielenie gruntów pod budowę sieci kanalizacji sanitarnej, lecz budowa sieci sanitarnej, i przymusowa realizacja celu odbywa się w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jak najmniejsze ograniczenie prawa własności w drodze zezwolenia Starosty Powiatowego,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego wynik, t.j.:

1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 §1 i 134 p.p.s.a. oraz 65 § 2 kodeksu cywilnego i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, z pominięciem oświadczenia skarżącej przedstawionego na rozprawie sądowej, które również stanowi część materiału dowodowego w tej sprawie, w którym skarżąca powołała się na ustalenie z drugą stroną sprzedaży nieruchomości - Wójta Gminy [...], przeznaczonej pod budowę drogi gminnej oznaczonej w ew. nr [...], że czynność zostanie uwzględniona jako nakład przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, co stanowi część uzgodnień pomiędzy stronami umowy sprzedaży, które to uzgodnienia nie muszą posiadać formy aktu notarialnego, a pominięcie tej okoliczności przy zapoznaniu się z materiałem dowodowym ma wpływ na wynik postępowania, gdyż podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wycena dokonana w operacie szacunkowym, który w niniejszej sprawie został wykonany niezgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie pomniejszył wartości nieruchomości o wartość poczynionych nakładów zgodnie z zasadami wyliczenia wartości nakładu zgodnie z § 35 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego pomniejszonego o wypłaconą cenę sprzedaży;

2. art. 133 §1 p.p.s.a., art 113 ust. 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z urzędu i poczynienie ustaleń stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia na podstawie wyłącznie akt sprawy, bez wyjaśnienia, czy skarżąca zawarła ustne ustalenia z drugą stroną sprzedaży nieruchomości - Wójtem Gminy [...] przeznaczonej pod budowę drogi gminnej oznaczonej w ew. nr [...], że czynność zostanie uwzględniona jako nakład przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, dla której to umowy przepisy prawa cywilnego nie przewidują szczególnej formy i ustalenie, że takie uzgodnienia nie miały odpowiedniego zapisu w akcie notarialnym mógłby stanowić dowód na takie ustalenia stron i pominięcie żądania oświadczenia w tym przedmiocie od reprezentującą Gminę drugą stronę umowy ustnej - Wójta Gminy [...] miało wpływ na postępowanie, gdyż Sąd zakwestionował treść takich ustaleń, przez co wartość nakładów skarżącej nie została uwzględniona w wycenie nieruchomości, wbrew postanowieniom umowy oraz przepisowi art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę lub uchylenie wyroku Sądu I instancji, jak również decyzji wydanych przez organy samorządowe w tej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kasacyjnie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że orzecznictwo nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przepis art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia nakładu, a przez to organy i sądy określające to pojęcie nie mają podstawy prawnej do zawężającej wykładni uprawnienia właściciela nieruchomości do zaliczenia nakładów w ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka wykładnia jest niezgodna z zasadą konstytucyjną działania na podstawie i w graniach prawa. W rozpoznawanej sprawie właściciel nieruchomości wyraził zgodę na zawarcie porozumienia, którego treścią jest sprzedaż nieruchomości, położonej w obrębie S. oznaczona nr [...] pow. 0,0369 ha. Akt notarialny dokumentujący umowę sprzedaży określił wysokość odszkodowania na kwotę [...] za, t.j. 1 zł za m kw. działki i do oceny takiej transakcji nie potrzebne jest posiadanie wiadomości specjalnych, aby stwierdzić, że przeniesienie własności nieruchomości nie zostało w całości zrekompensowana ekwiwalentną sumą zapłaty, która właściwie była symboliczna. Tym bardziej, nie potwierdza takiej ceny znajdująca się w aktach sprawy treść operatu szacunkowego dotycząca nieruchomości sąsiedniej. Nieuprawnionym jest więc twierdzenie, że skarżąca kasacyjnie nie poniosła żadnych nakładów na powstanie inwestycji.

Wywodzono, że zgodnie z zasadami wyceny nieruchomość przyjęta do porównania powinna być podobna do nieruchomości wycenianej. W tym celu określa się cechy tej nieruchomości, które mogą mieć wpływ na jej wartość. Sama treść tabeli sporządzona przez rzeczoznawcę wskazuje, że kształt nieruchomości foremny czy też nie, ma wpływ na jej wartość. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tylko kilka nieruchomości przyjętych do wyceny są podobne do wycenianej.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła, że istotnym jest również okoliczność, że biegły dla dwóch różnych decyzji: opłaty adiacenckiej ustalonej w związku z doprowadzeniem urządzeń kanalizacji sanitarnej (akta zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 469/16) oraz opłaty adiacenckiej z tytułu budowy drogi, w tym przypadku podłączeniem urządzeń kanalizacji sanitarnej przyjął to samo kryterium: dostępu do drogi i do kanalizacji sanitarnej, pomimo że nieruchomości mogą mieć dostęp tylko do drogi lub tylko do kanalizacji sanitarnej, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oceną tylko jednego z czynników na wzrost wartości nieruchomości. Natomiast operaty szacunkowe wykonane w obu sprawach obejmują te same zestawienia nieruchomości podobnych, te same korekty, te same kryteria podstawowe, po to aby ustalić dwie różne okoliczności mające wpływ na wartość nieruchomości. W efekcie biegły wskazał identyczna kwotę wzrostu wartości ceny nieruchomości w związku z budową drogi co w związku z budową kanalizacji sanitarnej, co w ocenie skarżącej kasacyjnie jest dość niezwykłe.

W tym aspekcie, zdaniem U. K., operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami, gdyż biegły nie przyjął do porównania wartości podobnych celem ustalenia wpływu budowy drogi, lecz przyjął nieruchomości podobne, które mogą służyć ustaleniu wpływu budowy drogi oraz urządzeń infrastruktury technicznej łącznie na wartość nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania – dotyczące art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a. oraz art. 65 § 2 k.c. oraz art. 113 ust. 1 w zw. art. 106 § 3 - koncentrują się na wytknięciu zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego zmierzającego do pełnego wyjaśnienia sprawy, to jest do dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia jaki był cel i treść umowy zawartej pomiędzy skarżącą a Gminą [...]dotyczącą sprzedaży nieruchomości z dnia [...] marca 2012 r.

Zarzuty te nie mogły być skuteczne. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącej kasacyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza ze względu charakter dowodu, który miałby być przez Sąd I instancji przeprowadzony – ocena oświadczenia woli stron – a nie przeprowadzenie dowodu z dokumentów, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego w tym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ostatecznej decyzji. Nie jest przy tym uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie wad oświadczenia woli, w tej kwestii bowiem właściwy jest sąd powszechny. Również organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie są właściwe do orzekania w kwestii oceny oświadczeń woli stron umowy sprzedaży.

W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego to jest art. 148 ust. 4 u.g.n. zmierzające do wykazania, że sprzedaż przez skarżącą kasacyjnie nieruchomości za kwotę [...] zł była faktycznie świadczeniem pieniężnym wniesionym przez skarżącą kasacyjnie na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Brak jest bowiem w sprawie dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, a jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny fakt ten nie został potwierdzony materiałem zgromadzonym w sprawie i nie wynika on z umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2012 r. Przy czym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie ocenił, że dla ważności oświadczenia o poczynionych przez skarżącą kasacyjnie świadczeń pieniężnych w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej wymagana jest forma aktu notarialnego, stwierdził jedynie, że w umowie sprzedaży nieruchomości sporządzonej w tej formie brak jest takich oświadczeń woli stron. Okoliczność ta odpowiada stanowi faktycznemu sprawy.

Nie można uznać za usprawiedliwmy zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego to jest art. 112 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, albowiem pomiędzy Gmina [...] a U. K. została zawarta umowa sprzedaży. Powyższa okoliczność przesądza o niezasadności tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Za usprawiedliwione i mające wpływ na wynik sprawy należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 146 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i to zarówno w kontekście zarzutu dotyczącego ustalenia, że przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, jak i w odniesieniu do przyjęcia przez rzeczoznawcę tych samych działek jako podobnych zarówno przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak i spowodowanego budową drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Z operatu szacunkowego wynika, że w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównania parami.

Zasadą jest aby przy zastosowaniu metody porównania parami rzeczoznawca wyszukał nieruchomości mające jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie zastosował stosowną korektę przy zaistniałych różnicach właściwości nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Jednak pamiętać należy, że przy zastosowaniu metody porównania parami, która to metoda została zastosowana przez rzeczoznawcę w rozpoznawanej sprawie koniecznym jest przyjęcie do porównania nie nieruchomości dowolnych lecz nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Jednocześnie wymaga to wyjaśnienia z jakich przyczyn do porównania przyjęto właśnie te nieruchomości. Istotą bowiem metody porównania parami jest uwzględnienie nieruchomości podobnych to jest porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej, aczkolwiek oczywiście nie identycznych z nieruchomością w odniesieniu do której ma być ustalona opłata adiacencka. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny nieruchomości w odniesieniu do której ma zostać ustalona opłata adiacencka. Jednakże nie mogą to być cechy, które nie mieszczą się pojęciu nieruchomości podobnych, to znaczy są znacząco odmienne od cech nieruchomości wycenianej. Bowiem przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. też wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427). Zauważyć bowiem należy, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektu w nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że do porównania nie przyjęto nieruchomości podobnych. Tymczasem ani organy ani Sąd I instancji nie zauważyły, że został naruszony art. 4 ust. 16 u.g.n., albowiem do wyceny wzięto nieruchomości w odniesieniu do których nie można stwierdzić, że są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 ust. 16 u.g.n. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w powołanym wyżej artykule za nieruchomość taką należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczególną uwagę należy zwrócić na "inne cechy wpływające na jej wartość", o których mowa w powołanym przepisie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje co należy rozumieć pod pojęciem "inne cechy wpływające na wartość nieruchomości". Z całą pewnością chodzi tu więc o elementy na tyle istotne i znaczące, że przekładają się one na wartość wycenianej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie taki elementem, który rodzi wątpliwości czy mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi jest położenie nieruchomości przy drodze z nawierzchnią utwardzoną.

W omawianym przypadku zachodziła sytuacja, że organ w dwóch odrębnych decyzjach ustalił wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości, w jednym przypadku w związku ze stworzeniem warunków technicznych do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, a w drugim przypadku w związku z budową drogi. Przy czym, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w obydwu przypadkach, to jest w dwóch odrębnych operatach szacunkowych sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę wzięto to porównania dokładnie te same nieruchomości, a co istotne w obu przypadkach kwota wzrostu wartości nieruchomości była identyczna, albowiem wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej wynosiła [...] zł, a po wybudowaniu [...] zł. Przy czy ponownie podkreślić należy, że wzrost wartości nieruchomości nie zmienił się bez względu na to czy chodzi o wybudowanie drogi, czy sieci kanalizacji. Samo zestawie treści tych dwóch operatów szacunkowych może budzić wątpliwości, z uwagi na fakt, że bez względu na to, czy źródłem wzrostu wartości nieruchomości miało być wybudowanie utwardzonej drogi, czy stworzenie możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca każdorazowo przyjmował do porównania te same nieruchomości. W kontekście zaś definicji nieruchomości podobnej zgodnie z art. 4 ust. 16 u.g.n. nie można uznać, że na podobieństwo nie ma wpływu czy nieruchomość jest położona przy drodze utwardzonej oraz czy ma możliwość podłączania do kanalizacji sanitarnej czy też nie.

Tymczasem zauważyć należy, że nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie były pierwotnie wyposażone w którekolwiek z tych urządzeń infrastruktury technicznej. Trudno zatem przyjąć, że w sytuacji kiedy nieruchomość nie jest położona przy drodze utwardzonej, ani nie posiada możliwości podłączanie do kanalizacji to nieruchomością podobna, stanowiącą podstawę do ustalenia ceny będzie nieruchomość położona przy takiej drodze lub mająca możliwość podłączenia do kanalizacji. Rzeczoznawca w żadnym z operatów nie przyjął do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości jako nieruchomości podobnych właśnie takich nieruchomości, które pierwotnie nie były zaopatrzone w żadną z podanych wyżej infrastruktur technicznych. W realiach rozpoznawanej sprawy celowym wydaje się, aby z uwagi na jednoczesną budowę infrastruktury technicznej w postaci utwardzonej drogi oraz sieci kanalizacji sanitarnej, wzrost wartości nieruchomości skarżącej kasacyjnie ustalić jedną decyzją przy uwzględnieniu powstania obydwu infrastruktur technicznych.

Powyższa wadliwość operatu szacunkowego przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na względzie powyższe rozważania oraz uwzględnią treść art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509).

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto w oparci o art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt a i ust. 2 pkt b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, t.j.).