Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2940/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 3, 5 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 269/17 w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 269/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]; w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalono to w powyższym wyroku, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt i udzielił L. O. (inwestor) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego. W/w decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., który jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez nadesłanie w terminie 10 dni, czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – rozp. MI z 2002) ze szczególnym uwzględnieniem wymogów § 12 ust. 3 pkt 3, ust. 5 pkt 1 i § 28-29 tegoż rozporządzenia, nadto opracowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm. – rozp. MTBiGM z 2012) ze szczególnym uwzględnieniem wymogów z § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

W wyznaczonym terminie złożono wymagane dokumenty, jednakże po ich analizie organ I instancji stwierdził, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonych przedmiotowym postanowieniem obowiązków. Rozbudowę budynku usytuowano bowiem, podobnie jak w pierwotnym projekcie w odległości mniejszej niż 3 m od granic sąsiednich działek budowlanych, niezgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozp. MI z 2002. W projekcie nie przedstawiono również rozwiązań w przedmiocie sposobu odprowadzania wód opadowych stosownie do § 28 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Organ stwierdził, iż projekt nadal nie spełnia wymogów z § 8 ust. 3 rozp. MTBiGM z 2012, gdyż nie usunięto braków wskazanych w postanowieniu. W konsekwencji i działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, uPb), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – K.p.a.), decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego położonego w miejscowości [...] na działce nr [...] – obręb [...].

L. O. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 uPb przez nie uznanie, że projekt jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy mimo spełnienia tych warunków, art. 35 ust. 4 uPb przez odmowę wydania pozwolenia mimo spełnienia wszystkich wymagań z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tej ustawy. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak dalej w obecnie kontrolowanym wyroku wskazano, organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny i wywodził, że z akt sprawy wynika, iż w wyniku projektowanej rozbudowy zostanie rozbudowany taras na parterze oraz I piętrze. Zastosowanie do takich inwestycji znajduje § 12 ust. 5 pkt 1 rozp. MI z 2002, zgodnie z którym, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z załączonego przez inwestora projektu wynika, iż projektowany taras będzie usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiadów, a częściowo w tej granicy.

Wojewoda znaczył, iż projekt nie został uzupełniony o rozwiązania odnośnie odprowadzania wód opadowych, w sytuacji gdy w decyzji o warunkach zabudowy wskazywano w ust. 6 pkt 4 – odprowadzanie wód opadowych na powierzchnie biologicznie czynne w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny w sposób nie zakłócający stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Zgodnie z projektem inwestor planuje odprowadzać wody opadowe na powierzchnię biologicznie czynną na swej działce. Wskazany sposób odprowadzania tych wód wzbudził u organu II instancji wątpliwości w związku z faktem, że działka inwestora w wyniku realizacji inwestycji będzie rozbudowana w 88,5%, a jedynie część powierzchni niezabudowanej będzie stanowiła powierzchnię biologicznie czynną. Organ I instancji zobowiązał inwestora do wskazania rozwiązań technicznych pozwalających na odprowadzanie wód opadowych w sposób nie zakłócający stosunków wodnych na działkach sąsiednich tzn. minimalizując ryzyko zalania wodami opadowymi działek sąsiednich, inwestor tego zobowiązania – zdaniem Wojewody [...] – nie wypełnił.

W skardze do WSA w Łodzi na decyzje organu odwoławczego L. O. zarzuciła bezzasadną analizę zgodności projektu z postanowieniami § 12 ust. 5 pkt 1 rozp. MI z 2002, która doprowadziła do wniosku o jego niezgodności z tymi przepisami, podczas gdy decyzja organu I instancji nie wskazuje, by niezgodność projektu była jedną z przyczyn odmowy wydania decyzji, nadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że część rysunkowa projektu zagospodarowania nie zawiera elementów pozwalających na określenie orientacji położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, wejść do budynków, wzajemnej odległości obiektów budowlanych, w sytuacji gdy projekt zawiera rzeczone elementy, który to błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkował niewłaściwym stwierdzeniem, że projekt nie odpowiada wymogom z § 8 ust. 3 w związku z § 7 rozp. MTBiGM z 2012. Strona skarżąca zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w wyniku projektowanej rozbudowy zostanie wybudowany taras na I piętrze i parterze, podczas gdy projekt zakłada wyłącznie budowę tarasu na piętrze, który to błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkował niewłaściwym stwierdzeniem, że projekt narusza § 12 ust. 5 pkt 1 rozp. MI z 2002. Podniosła ponadto naruszenie § 28 ust. 2 rozp. MI z 2002 poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzi konieczność wskazania dodatkowych rozwiązań technicznych pozywających na odprowadzanie wód opadowych oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów odwołania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

W motywach tego wyroku stwierdzono, że organy nie przeanalizowały należycie uzupełnionego projektu w kontekście § 8 ust. 3 w zw. z § 7 rozp. MTBiGM z 2012. Zdaniem sądu a quo nieuprawnione było również stwierdzenie, że w wyniku projektowanej rozbudowy zostanie wybudowany taras na parterze budynku, a tym samym wątpliwości budzi stwierdzenie, że w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 12 ust. 5 pkt. 1 rozp. MI z 2002.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie wyjaśniono należycie również kwestii związanej z odprowadzaniem wód opadowych, a w szczególności wywiedziono, iż nie sposób podzielić zapatrywania organów co do niewywiązania się przez skarżącą z uzupełnienia dokumentacji projektowej, w kontekście lakonicznie nałożonego obowiązku spełnienia wymogów z § 28 i § 29 rozp. MI z 2002. W tym zakresie naprowadzano na ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę na wątpliwości jakie może budzić kwalifikowanie przez organ inwestycji jako zabudowy jednorodzinnej przez odwołanie się do § 12 ust. 3 rozp. MI z 2002, w sytuacji gdy budynek, z uwagi na wielkość powierzchni usługowej nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wynikającej z art. 3 pkt 2a uPb. Okoliczność ta – zdaniem WSA w Łodzi – powinna być również wyjaśniona i doprecyzowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i A. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) zarzucili sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów, a mianowicie:

- art. 35 ust. 2 i 3 uPb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, polegające na nie ustaleniu przez sąd, że projekt rozbudowy budynku nie spełnia wymogów przewidzianych prawem, w tym niezasadne pominięcie okoliczności, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.

- błędną wykładnię § 12 ust. 5 rozp. MI z 2002, poprzez uznanie przez sąd, że w

w/w przepis nie znajduje zastosowania, pomimo, że prawidłowa wykładnia przepisu z

uwagi na umiejscowienia tarasu nawet na I piętrze projektowanego budynku nakazuje

stosować w/w przepis w przedmiotowej sprawie,

- naruszenie § 8 ust. 2 pkt 2-4 rozp. MTBiGM z 2012 poprzez ich pominięcie przez WSA w Łodzi,

naruszenie art. 5 ust. 9 uPb w zw. z art. 144 K.c. poprzez jego pominięcie, tj. nieuwzględnienie wymogu dla obiektów budowlanych, iż winny one być projektowane i budowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,

błędną wykładnię § 18 rozp. MI z 2002 poprzez uznanie, iż zawarcie umowy najmu stanowisk parkingowych stanowi wypełnienie obowiązku urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzucają ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami uzasadniającymi wyrok uchylający decyzje organów obu instancji.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi L. O., a także o zasądzenie, na podstawie art. 203 Ppsa kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżących projektowana rozbudowa nie spełnia wymagań prawa budowlanego, w tym nie jest zgodna z § 12 rozp. MI z 2002, zaś złożony przez inwestora projekt nie spełniał wymogów rozp. MTBiGM z 2012.

W odpowiedzi L. O. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

W ocenie skarżącej planowana inwestycja nie tylko nie wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania działki skarżących kasacyjnie, ale wręcz będzie miała na nią korzystny wpływ tak teraz, jak i na przyszłość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M. K. i A. K. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny odnośnie naruszenia art. 35 ust. 2, gdyż przepis ten został uchylony art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), zmieniającej uPb z dniem 11 lipca 2003 r. Cyt. art. 35 ust. 2 uPb nie mógł naruszyć sąd wojewódzki, skoro przepisu tego nie stosowały organy orzekające w sprawie, albowiem ten nie obowiązywał w dacie toczącego się postępowania administracyjnego.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 uPb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów, polegające na nie ustaleniu przez sąd, że projekt rozbudowy budynku nie spełnia wymogów przewidzianych prawem, w tym niezasadne pominięcie okoliczności, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r.

Na obligatoryjną zawartość projektu zagospodarowania działki lub terenu wskazuje § 8 ust. 3 rozp. MTBiGM z 2012. W myśl tego przepisu część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7 tego rozporządzenia, powinna określać:

1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata;

2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową;

3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu;

4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu;

5) urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary;

6) układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych;

7) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów;

8) w razie potrzeby rezerwę i podział terenu wynikający z programu całego zamierzenia budowlanego oraz przewidywanej rozbudowy;

9) granice obszaru terenu zamkniętego i zewnętrznych stref ochronnych, na którym znajdują się obiekty budowlane służące obronności i bezpieczeństwu państwa.

Ponadto art. 35 ust. 1 uPb w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Konsekwencje wadliwości w zakresie wskazanym powyżej określono w art. 35 ust. 3 uPb, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wymaga również podkreślenia, że wezwanie w powyższym trybie musi być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość zadośćuczynić takiemu wezwaniu. Kwestia ta ma istotne znaczenie, jeżeli zważy się na konsekwencje niezastosowania się do wezwania organu, którą jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. W literaturze wskazuje się, że nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 uPb, organ powinien mieć bowiem na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Takie rozumowanie roli postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że organ obowiązany jest dołożyć wszelkich starań, aby wesprzeć inwestora, po spełnieniu przewidzianych prawem warunków, w jak najszybszym zrealizowaniu przysługującego prawa do zabudowy (vide: A. Ostrowska, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 478).

Wskazać dalej należy, że postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Starosta [...] zobowiązał skarżącą do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego zgodnie z przepisami rozp. MI z 2002 – ze szczególnym uwzględnieniem wymogów § 12 ust. 3 pkt 3, ust. 5 pkt 1 i § 28-29 cyt. rozporządzenia, nadto opracowanego zgodnie z unormowaniami rozp. MTBiGM z 2012. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła poprawiony projekt budowlany uznając, że wypełniła nałożony nań obowiązek, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. W tej sytuacji organ winien dokładnie wyjaśnić podnoszone przez stronę skarżącą argumenty, a w szczególności sprawdzić, czy obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 uPb zostały nałożone precyzyjnie i prawidłowo. Jak słusznie podnosi skarżąca, organy nie przeanalizowały m. in. należycie uzupełnionego projektu w kontekście § 8 ust. 3 w związku z § 7 rozporządzenia MTBiGM z 2012 r.

Jak wynika z akt sprawy projekt zagospodarowania działki nr [...] sporządzony w skali 1:500 (k. [...] projektu) zawiera elementy pozwalające na określenie orientacji położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, wejść do budynków, wzajemnej odległości obiektów budowlanych. Wskazać należy, że dane te, których uzupełnienie przez stronę organy kwestionują, są czytelne i widoczne. Wbrew zatem stanowisku obu organów oraz skarżących kasacyjnie projekt taki został dopasowany do wymogów określonych w § 8 ust. 3 w zw. z § 7 rozp. MTBiGM z 2012 i nie można było uznać, jak to podnoszą skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu omawianego zarzutu, że strona nie przedłożyła poprawionego projektu budowlanego w zakresie, w którym był wadliwy.

Trafnie wywodził sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły należycie kwestii związanej z odprowadzaniem wód opadowych, a w szczególności nie podzielono zapatrywania organów co do nie wywiązania się przez skarżącą z uzupełnienia dokumentacji projektowej w kontekście lakonicznie nałożonego obowiązku spełnienia wymogów z § 28 i § 29 rozp. MTBiGM z 2002. Słusznie podnosił również sąd wojewódzki, że organy nie przeanalizowały okoliczności związanej z wybudowaniem tarasu na parterze budynku, a wątpliwości budzi także kwalifikowanie przez organ inwestycji jako zabudowy jednorodzinnej przez odwołanie się do § 12 ust. 3 rozp. MI z 2002, w sytuacji gdy budynek, z uwagi na wielkość powierzchni usługowej nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wynikającej z art. 3 pkt 2a uPb. Niewątpliwie te okoliczności winny być również wyjaśnione i doprecyzowane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było ogólnikowe i lakoniczne i nie zawierało wyjaśnienia motywów ani podstawy działania organu, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 107 § 3 K.p.a., który nakazuje organowi przytoczenie wszystkich istotnych podstaw wydanej decyzji. Brak ten uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Nie wyjaśnienie przez organ II instancji w dostateczny sposób wszystkich okoliczności uniemożliwiało dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego konieczne stało się jej uchylenie przez sąd pierwszej instancji. Także wskazane powyżej wady decyzji organu I instancji powodowały konieczność jej uchylenia.

B. Zarzut naruszenia § 12 ust. 5 pkt 1 rozp. MI z 2002 również został uznany za niezasadny, ponieważ z projektu budowlanego na s. [...] (rys. rzutu piętra) wynika, że projekt ten przewiduje taras wyłączenie na I piętrze rozbudowywanej części inwestycji i zgodnie z tym projektem został zlokalizowany on zlokalizowany w odległości min. 1,50 max. 3,26 od granicy z działką nr ewid. [...], oraz w odległości 3,91 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaś minimalna dopuszczalna odległość to 1,5 m.

C. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 2-4 rozp. MTBiGM z 2012 poprzez ich pominięcie przez WSA w Łodzi.

Skarżący kasacyjnie w odniesieniu do tego zarzutu podnoszą, że projekt – inwentaryzacja nieruchomości nie zawiera wszystkich elementów istniejącego stanu zagospodarowania działki, w tym utwardzeń, chodników ani opisu projektowanych zmian w tym zakresie. Ich zdaniem projekt nie zawiera również układu komunikacyjnego na nieruchomości, ani zestawienia powierzchni biologicznie czynnej. W odniesieniu do tak postawionego zarzutu wskazać jednak należy, że to rzeczą organu było właśnie ustalenie, czy projekt nie pomija jakichś elementów zagospodarowania terenu, a to z uwagi na konieczność dokonania przez organ odwoławczy oceny jego zgodności z planem. Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów I i II instancji stwierdził jedynie, że organy nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd ten wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organy winny prawidłowo przeprowadzić postępowanie, wszechstronnie wyjaśniając i ustalając istotne dla sprawy okoliczności, w tym wątpliwości i mankamenty podniesione w motywach kwestionowanego wyroku i stosownie do poczynionych ustaleń zakończyć postępowanie. Wskazał także, że organy winny się skupić na wnikliwej analizie przedłożonej dokumentacji projektowej, przede wszystkim w kontekście warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] września 2013 r. jak i obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych. Nie można zatem zarzucać sądowi pierwszej instancji, że to on pominął wskazane wyżej przepisy.

D. Nie jest trafny zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to "art. 5 ust. 9" (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodziło o art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb w zw. z art. 144 K.c. poprzez jego pominięcie, tj. nieuwzględnienie wymogu dla obiektów budowlanych, iż winny one być projektowane i budowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten daje organom administracji architektoniczno-budowlanej podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia działań zapobiegających zmianie naturalnego spływu opadowych wód powierzchniowych powodującego zatrzymywanie się tych wód na sąsiedniej działce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 140/00 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

W procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego. Jednakże zauważyć należy, że w świetle art. 140 K.c. prawo własności nie ma absolutnego charakteru, gdyż granice wykonywania tego prawa wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Potwierdza to cytowany już art. 4 uPb, który odnosi się zarówno do właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, jak i inwestora. Z kolei sformułowany w art. 144 K.c. zakaz immisji wskazuje na obowiązek właściciela nieruchomości w powstrzymywaniu się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Kwestię odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej regulują m. in. przepisy § 28 i 29 rozp. MI z 2002. Zgodnie z § 28 ust. 1 cyt,. rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Z kolei stosownie do § 29 rozp. MI z 2002 dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w powiązaniu z § 29 rozp. MI z 2002, ustanawiają wyraźny nakaz podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu i stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć opartych na przepisie art. 35 ust. 3 i ust. 5 uPb. W projekcie budowlanym winny zostać zatem rozwiązane wszystkie kwestie odnoszące się do istniejących stosunków wodnych na terenie planowanej inwestycji. Rozwiązania przyjęte w projekcie powinny bowiem zapewniać ochronę projektowanego obiektu przed zalewaniem wodami opadowymi spływającymi z wyżej położonych terenów, przy czym nie może się to odbywać z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt. II SA/Gl 1189/10 i WSA we Wrocławiu z dnia 15 mara 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 757/11 – CBOSA).

Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia przez organ I instancji projekt budowlany przewiduje, że wody opadowe odprowadzane będą na własny nieutwardzony teren, co jest zgodne zarówno z zapisami decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i brzmieniem § 28 ust. 2 rozp. MI z 2002.

Podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, iż wobec braku dodatkowych wymogów ustawowych, jak również dodatkowych obwarowań w decyzji ustalającej warunki zabudowy, nieuprawnionym jest jedynie odwoływanie się przez organ odwoławczy do proporcji pomiędzy powierzchnią biologicznie czynną a powierzchnią zabudowy po rozbudowie. Wielkości te pozostają bez wpływu na ocenę, iż projekt budowlany w zakresie ustalenia sposobu odprowadzania wód opadowych jest zgodny z ustaleniami decyzji z dnia [...] września 2013 r. i przywołanymi wcześniej przepisami. Jak wynika z dokumentacji projektowej nie jest również projektowana zmiana naturalnego spływu wód poprzez zmianę poziomu terenu czy jego nachyleń, celem kierowania wód na teren sąsiedniej nieruchomości. W tej sytuacji wynikający z § 29 rozp. MI z 2002 zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości nie został naruszony. Słusznie sąd pierwszej instancji wywiódł, że o ile – jego zdaniem - okoliczności sprawy wskazują na konieczność spełnienia dodatkowych warunków, to winien on precyzyjnie wskazać ich zakres i podstawę prawną. Dopiero bowiem niewykonanie obowiązków nałożonych prawidłowo i precyzyjnie może skutkować wydaniem decyzji negatywnej. Wszystko to prowadzi to do wniosku, że w tych okolicznościach organ nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej dla Inwestora. Tym samym zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z art. 144 K.c. jest nieusprawiedliwiony.

E. Co zaś tyczy się zarzutu błędnej wykładni § 18 rozp. MI z 2002 poprzez uznanie, że zawarcie umowy najmu stanowisk parkingowych przez inwestora stanowi wypełnienie obowiązku urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, wskazać należy, iż sąd pierwszej instancji tego przepisu ani nie wykładał, ani go nie stosował, stąd nie mógł go w ten sposób naruszyć.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że § 18 ust. 1 rozp. MI z 2002 nie określa, w jaki sposób inwestor zobligowany jest do zapewnienia miejsc postojowych. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że kwestie miejsc parkingowych i postojowych winny być uregulowane w decyzji o warunkach zabudowy, z którą niewątpliwie projekt zagospodarowania działki powinien być zgodny. Wbrew natomiast stanowisku skarżących kasacyjnie wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie tych miejsc na terenie działki inwestycyjnej. Wskazać bowiem należy, że § 18 ust. 1 rozp. MI z 2002 jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 4 uPb zasadą wolności budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1736/14, CBOSA). Zgodzić się zaś należy ze skarżącymi kasacyjnie, że projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej winien przewidywać na jej terenie miejsca postojowe dla planowanej inwestycji. Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w pewnych sytuacjach takie rygorystyczne stosowanie ww. zasady doprowadzi do naruszenia wskazanych wyżej zasad (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., II OSK 1165/13; CBOSA). Prowadzić mogłoby to bowiem do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że inwestycja zrealizowana w obecnym kształcie nie posiada miejsc parkingowych na terenie własnej działki. Przyjęcie zatem zasady, że każda ingerencja w obiekt wymagająca pozwolenia na budowę wymaga zaprojektowania obligatoryjnie miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej. Obowiązkiem zatem organu, który ocenia, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, jest rozważenie, czy dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu pozwala na zrealizowanie miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej. Inaczej przy tym przedstawiać się będzie ta ocena w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie wkracza w zastaną sytuację faktyczną, a inaczej wówczas, gdy musi uwzględniać powstały zgodnie z prawem stan istniejący na działce.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia § 18 ust. 1 rozp. MI z 2002 pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Ustawodawca wskazał wszak, że miejsca te mają być urządzone stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Jeśli zatem zabudowa ta żadną miarą nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych, to dopuszczalne jest ich usytuowanie na innej nieruchomości. Warunkiem spełnienia tego obowiązku, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aby miejsca te miały jednak charakter trwały.

F. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa tylko wówczas okażą się uzasadnione, gdyby trafne były inne zarzuty skargi kasacyjnej. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – odpowiednio – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, które naruszył sąd pierwszej instancji, przyjmując wadliwie istnienie uchybień przez orzekające organy. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że dostrzeżone uchybienia przepisów przez skarżony organ (organy) nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, względnie – że takowych uchybień po prostu nie było. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

G. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.