Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 par 2 i 3, art 121 par 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art 21 ust 1, art 64 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 444/10 w sprawie ze skargi U. P. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 444/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę U. P. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Postanowieniem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., którym organ ten, powołując się na przepis art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dniu 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, dalej - jako ustawa o p.e.a.) nałożył na U. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł., jednocześnie wzywając skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Wskazane akty wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 556/08, którym uchylone zostały poprzednio wydane postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak było jakichkolwiek ustaleń organu egzekucyjnego zmierzających do wyjaśnienia czy przedmiotowy pawilon stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też jest to inny obiekt budowlany, w tym tymczasowy obiekt budowlany.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na U. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. obowiązku rozbiórki pawilonu usługowego położonego w Rzepinie na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że ostateczna decyzja PINB z dnia [...] lipca 2005 r. orzekająca nakaz rozbiórki wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z niewykonaniem przez U. P. nałożonego na nią obowiązku dostarczenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał na fakt doręczenia skarżącej upomnienia wzywającego ją do rozbiórki przedmiotowego obiektu z pouczeniem o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązku oraz wystawienia, w dniu [...] listopada 2007 r., tytułu wykonawczego nr [...].

Organ wyjaśnił, że w stwierdzonym stanie faktycznym zastosowanie znaleźć powinny przepisy art. 121 § 2 i § 4 ustawy o p.e.a., zgodnie z którymi, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, co potwierdzają postanowienia art. 125 i 126 ustawy o p.e.a, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego.

Co do wymiaru nałożonej grzywny organ wywiódł, że kierując się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego wymierzył grzywnę w wysokości 10 000,00 zł tj. w maksymalnej w celu uniknięcia dalszego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalona wysokość grzywny jest formą nacisku na zobowiązaną, by wykonała ciążący na niej obowiązek po wyczerpaniu wszystkich możliwych środków prawnych zmierzających do zmiany decyzji o rozbiórce. Zaznaczył także, że pomimo trwającego postępowania administracyjnego, a następnie egzekucyjnego, przedmiotowy pawilon nadal pozostawał w użytkowaniu przysparzając korzyści majątkowej. W ocenie organu, w zaistniałych okolicznościach, zastosowanie niższej kwoty grzywny byłoby niezasadne, ponieważ koszty rozbiórki pawilonu są niewiele niższe od ustalonej grzywny. Wskazał ponadto, że określając wysokość grzywny nie brał pod uwagę sytuacji materialnej zobowiązanej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie U. P. zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o p.e.a., a ponadto art. 122 § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 2 ustawy o p.e.a. – poprzez pozbawienie jej prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu, naruszenie zasady praworządności w szczególności przez zaniechanie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, w tym dotyczących faktycznych możliwości i terminu wykonania rozbiórki, niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego wraz z zaskarżonym postanowieniem, niepowołanie podstawy prawnej nałożenia grzywny (art. 119 ustawy o p.e.a., który zawiera przecież dwie jednostki redakcyjne mające zastosowanie w różnych stanach faktycznych, co ponadto winno być uzasadnione), jak również niepowołanie podstawy prawnej wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, która to podstawa prawna faktycznie nie istnieje, a także brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności w kwestii wyjaśnienia podstawy prawnej oraz wysokości nałożonej grzywny, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wysokość grzywny została ustalona w sposób dowolny, a zatem w sposób niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wobec niewykonania przez stronę nałożonego obowiązku, zasadnym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania uznał, że kwota 10 000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego.

W ocenie organu II instancji wysokość jednorazowo nałożonej grzywny stanowi środek egzekucyjny, którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość tego środka, który ma skłonić do wykonania określonego obowiązku niepieniężnego. Stosownie do przepisu art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego, środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest bardziej uciążliwy, pociąga bowiem za sobą bardziej dolegliwe dla zobowiązanej skutki natury finansowej. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania przez organ takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia obowiązku należytej kontroli instancyjnej. Stwierdziła, że organ II instancji nie odniósł się dostatecznie szczegółowo do zarzutów zażalenia, ograniczając się praktycznie do ogólnikowych stwierdzeń, że podziela pogląd organu l instancji.

Wywodziła nadto, że obecnie dysponuje prawomocnymi wyrokami sądów cywilnych potwierdzającymi jej prawo do dysponowania nieruchomością na istniejącą już zabudowę działki pawilonem usługowym, a mimo to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dotychczas nie odniósł się do jej oświadczenia w tym przedmiocie i wniosku o legalizację.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w maksymalnej wysokości. Wbrew zarzutom skargi takie względy jak sytuacja materialna, rodzinna czy osobista skarżącej oraz przyczyny niewykonania przez nią obowiązku rozbiórki nie są okolicznościami, które organy mają obowiązek uwzględniać przy wymiarze grzywny. Grzywna nie ma bowiem charakteru kary, ale jedynie środka przymuszającego, którego dolegliwość finansowa może być uchylona w przypadku wykonania nakazu.

Zgodnie z przepisem art. 121 § 2 ustawy o p.e.a. w związku z § 4 tego przepisu górna granica jednorazowej grzywny służącej przymuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego nie może być wyższa niż 10 000 zł. Z treści cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jednakże, jak przyjęto w judykaturze, nie jest to uznanie dowolne. Organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 ustawy o p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania takiej dolegliwości, która zmusi zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z treści art. 121 ustawy o p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego czy też uwzględniania przyczyn dotychczasowego niewykonania obowiązku przez dłużnika.

Postępowanie egzekucyjne prowadzone było w stosunku do obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej. W związku z wstrzymaniem postanowieniem Sądu wykonania zaskarżonej przez U. P. decyzji o rozbiórce, postępowanie zostało zawieszone. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało doręczone stronie. Nie nastąpiła zatem sytuacja, w której organ wszczynałby na nowo postępowanie egzekucyjne, co mogłoby uzasadniać ponowne wysłanie upomnienia czy tytułu. Bezzasadny pozostawał również zarzut skargi, iż bez podstawy prawnej w postanowieniu o wymierzeniu grzywny wskazano termin uiszczenia grzywny i opłaty. Zgodnie bowiem z przepisem art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o p.e.a postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać zarówno wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak też wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Nieuzasadnione pozostawały, w przekonaniu Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 10 §1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 124 § 1 w zw. z art. 126, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o p.e.a. Organ dokonał ustalenia stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do rozpoznania sprawy, z pominięciem, podnoszonych w skardze - jako niewyjaśnione - okoliczności faktycznych (sytuacja majątkowa i osobista skarżącej, przyczyny niewykonania obowiązku), które jednakże pozostawały poza przesłankami warunkującymi wysokość grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii legitymowania się przez skarżącą postanowieniem Sądu Rejonowego w S. udzielającego, jej zdaniem, zgody na istnienie pawilonu usługowego na działce będącej przedmiotem współwłasności i zarzutu bezczynności w odniesieniu się do złożonego przez nią w PINB w dniu [...] sierpnia 2009 r. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wniosku o zalegalizowanie wybudowanego w 2001 r. pawilonu, Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. W postępowaniu kończącym się aktem tego rodzaju, działania organu egzekucyjnego mają charakter formalnoprocesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym.

Sąd pierwszej stwierdził, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki pawilonu usługowego skarżącej, poddana była kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Go 695/07 zakończonej wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. oddalającym skargę. Z kolei skargę kasacyjną od powołanego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 1124/08.

Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ egzekucyjny, nie ma uprawnień do badania decyzji merytorycznej kształtującej prawo (tj. zasadności decyzji rozbiórkowej) pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje na podstawie obowiązujących przepisów działania mające na celu jej wykonanie. Również wojewódzki sąd administracyjny, oceniając zgodność z prawem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, nie może dokonywać takiej kontroli. Kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest wyłącznie legalność tj. jego zgodność z przepisami prawa. Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do uwzględniania przy orzekaniu zasad słuszności czy współżycia społecznego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku U. P., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego z 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także w zw. z art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. - poprzez pominięcie zbadania, czy organ administracyjny nie naruszył zasady proporcjonalności oraz zasady ochrony własności i prawa skarżącej do poszanowania swego mienia, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej i przyczyn takiego pominięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 7 § 2 i 3 ustawy o p.e.a. oraz w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o p.e.a. - ponadto w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji zastosowania niedopuszczalnego środka egzekucyjnego, naruszającego praworządność i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

3) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP - poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w którym organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, nie do przyjęcia jest sytuacja nierespektowania - zarówno przez te organy, jak i przez sąd orzekający w niniejszej sprawie - prawomocnych postanowień sądów cywilnych, wyrażających zgodę na zabudowę przez skarżącą spornego terenu w formie istniejącego pawilonu usługowego, którego rozbiórki domaga się organ administracji, nakładając grzywnę w celu przymuszenia, jak również poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej takiego stanowiska.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca zarzuca również naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski - poprzez pominięcie tych przepisów, a więc niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia prawa własności i poszanowania mienia skarżącej z pogwałceniem zasady proporcjonalności;

2) art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - poprzez błędne zastosowanie prowadzące do ograniczenia swobody działalności gospodarczej córek skarżącej z pogwałceniem zasady proporcjonalności;

3) art. 121 § 2 ustawy o p.e.a. - poprzez uznanie, że sama przesłanka skuteczności egzekucji, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, stanowi wystarczające uzasadnienie dla wymierzenia grzywny w wysokości maksymalnej, z pominięciem w szczególności oceny stopnia jej dolegliwości.

Powołując się na powyższe podstawy i zarzuty skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że niemożliwa jest do zaakceptowania - w świetle powołanych przepisów Konstytucji RP, Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji - sytuacja, w której organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie respektują prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych wraz z wynikającym także z tych orzeczeń prawem skarżącej do własności i poszanowania jej mienia. Nie do przyjęcia jest w szczególności stanowisko Sądu, jakoby kwestia legitymowania się przez skarżącą zgodą Sądu Rejonowego w S. na istnienie pawilonu usługowego pozostaje poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie (legalność zaskarżonego aktu). Sąd I instancji nie uwzględnia bowiem, że zasady demokratycznego i praworządnego państwa prawnego dotyczą systemu prawnego tworzącego całość.

Nie można rozpatrywać legalności aktu prawnego w oderwaniu od tego, że prawa i obowiązki zarówno obywateli, jak i organów administracji budowlanej oraz sądów są pochodną całego systemu prawnego, a nie tylko jego poszczególnych gałęzi.

W rozpoznawanej sprawie Sąd odwołał się do wąsko postrzeganej roli sądu, jako badającego legalność nałożonej na skarżącą grzywny w świetle przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, abstrahując od decyzji merytorycznej nakazującej skarżącej rozbiórkę pawilonu oraz od postanowień sądów cywilnych zezwalających na dalsze istnienie tego pawilonu.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł ponadto, że organ administracji przekroczył granice wyznaczone przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności przez zasadę racjonalnego działania wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy o p.e.a. oraz zasadę niezbędności wyrażoną w art. 7 § 3 ustawy o p.e.a. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego tylko takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony albo stał się bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przez organ zasady praworządności oraz pogwałcenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa poprzez nieodniesienie się do zasady proporcjonalności. Miało to wpływ na wynik postępowania, gdyż wzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod rozwagę konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Ponadto Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 121 § 2 ustawy o p.e.a. poprzez uznanie, że przesłanka skuteczności egzekucji, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, stanowi wystarczające uzasadnienie dla wymierzenia grzywny w wysokości maksymalnej, z pominięciem w szczególności oceny stopnia jej dolegliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Tak określona pozycja skarżącej powinna wpływać na sposób formułowania zarzutów pod adresem toku postępowania administracyjnego i jego wyniku w postaci aktu administracyjnego oraz wpływać na treść wniosków zawartych w skardze, składanej do sądu. Zauważyć też trzeba, że zarzuty te, o ile mają odnieść zamierzony skutek, powinny być nie tylko precyzyjnie formułowane, lecz również powinny odnosić się do zakresu kontroli sądowej, tj. wskazywać na naruszenia prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia administracyjnego bądź naruszeń prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez organ administracji skutkowały wadami w zakresie dokonywanej przez nie subsumcji prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę wyznaczającą zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im w ramach kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieznanego ustawie. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie wykroczył zatem poza ustawowy zakres kognicji.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się obszernie do stanu faktycznego sprawy. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto skarżąca nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby orzeczenie o innej treści. Można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisami ustawy o p.e.a.. Zaskarżone postanowienie, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, było sformułowana w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jego treści, organ wyjaśnił motywy, którymi się kierował wydając przedmiotowe postanowienie. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie, trafnie – obiektywnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji.

W tym kontekście należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 7 § 2 i 3 ustawy o p.e.a. poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ egzekucyjny jest uprawniony wyłącznie do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Winien on też, stosownie do art. 7 § 2 ustawy o p.e.a., stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zdaniem skarżącej zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia naruszyła drugą z tych zasad. Dostrzec jednak trzeba, że zarzut ten, jak wynika z jego uzasadnienia, nie dotyczył niewłaściwego wyboru zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego, bowiem jego uciążliwość skarżąca postrzega wyłącznie z punktu widzenia naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i zasady pogłębiania zaufania obywatel do organów państwa. Nie wzięła jednak przy tym pod uwagę, że egzekwując obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego organ dysponował tylko dwoma środkami egzekucyjnymi, a to grzywną w celu przymuszenia oraz wykonaniem zastępczym. Zauważyć trzeba, że przepisy ustawy o p.e.a. nie określają, który z tych środków egzekucyjnych jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego pozostawiając tę ocenę organom egzekucyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny zatem mieć każdorazowo na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1354/05, [w:] LEX nr 312009). W kontrolowanym postępowaniu objęty nakazem rozbiórki pawilon został wybudowany bez, wymaganego Prawem budowlanym, dokumentu o dysponowaniu przez skarżącą nieruchomością na cele budowlane.

Organ egzekucyjny wziął pod uwagę zarówno fakt, że grzywna dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego i może być orzeczona tylko raz, jak też okoliczność, iż grzywna w celu przymuszenia jest najmniej dolegliwym z katalogu środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie, zatem określenie wysokości grzywny na minimalnym poziomie mogłoby nie spełnić jej celu. Wskazał nadto, że zgodnie z art. 1 ustawy o p.e.a. określa ona sposób postępowania w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Maksymalny wymiar grzywny, wobec uporczywego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki, stanowi formą nacisku, biorąc pod uwagę fakt, iż wyczerpała wszystkie możliwe środki prawne, aby zmienić decyzję nakładającą rozbiórkę oraz koszty, jakie poniosła z tego tytułu, chcąc uniknąć kolejnego obciążenia finansowego, wykonała ciążący na niej obowiązek. Tym samym organ uznał, iż wysokość nałożonej grzywny nie jest sprzeczna z zasadami postępowania egzekucyjnego, a Sąd pierwszej instancji zasadnie rozstrzygnięcie to zaaprobował.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie podważa zasady zaufania do organów państwa i prawa. Zasada zaufania do państwa i prawa, wynikająca zarówno z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak i z regulacji art. 8 k.p.a., określana także, jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Określając treść ochrony zaufania obywateli do państwa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie naruszył zasady zaufania do państwa i prawa. Oddalając skargę, Sąd podzielił argumentację wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji. Stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w procesie badania legalności zaskarżonego postanowienia, nie był związany prawomocnym rozstrzygnięciem sądu cywilnego. Zgodnie z art. 11 P.p.s.a. sąd administracyjny jest związany wyłącznie ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, które odnoszą się do popełnienia przestępstwa. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi nierespektowania w niniejszej sprawie prawomocnych postanowień sądów cywilnych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie uchybia także zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy mieć na względzie, że każde działanie władzy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uprawnionego celu; w tym przypadku nakazania rozbiórki obiektu usługowego. Jeżeli zaś istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym, współmiernym do celu. Sąd dokonał wykładni art. 7 § 2 ustawy o p.e.a. i wyjaśnił, jak przepis ten w jego ocenie należy rozumieć. Ponadto skontrolował prawidłowość jego zastosowania przez organy egzekucyjne, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uznać należy za wystarczające i pozwalające zarówno stronie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, poznanie motywów, jakie przesądziły o oddaleniu skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, skład orzekający uznał za całkowicie bezpodstawne zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 31 § 3 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z w zw. z art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski - poprzez ich pominięcie i przez to niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia prawa własności i poszanowania mienia skarżącej z pogwałceniem zasady proporcjonalności.

Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Expressis verbis dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Niewątpliwie ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o p.e.a.. Ustawa ta określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków oraz prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków określonych w art. 2 ustawy o p.e.a. (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 121 § 2 ustawy p.e.a. poprzez uznanie, że sama przesłanka egzekucji, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy, stanowi wystarczające uzasadnienie dla wymierzenia grzywny.

Wysokość grzywny została uregulowana w przepisie art. 121 § 2 ustawy, w myśl którego każdorazowo nałożona grzywna, w stosunku do osoby fizycznej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. O wysokości grzywny organ egzekucyjny orzeka w sposób uznaniowy, co nie oznacza, że całkowicie dowolny, gdyż ustalając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Stosując zatem ten ustawowy środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu osobę zobowiązaną, która nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na niej ex lege powinności.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanej. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą, która czerpie zyski z prowadzenia działalności gospodarczej.

Określając wysokość grzywny organ zasadnie nie brał pod uwagę sytuacji materialnej zobowiązanej. Z treści art. 121 ustawy o p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego bowiem może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., sygn. OSK 1148/04, opubl. [w:] CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej-, Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, skonfrontował przesłankę skuteczności środka egzekucyjnego z oceną jego nadmiernej dolegliwości i prawidłowo wyważył obie te przesłanki, kierując się explicite zasadą proporcjonalności (miarkowania).

W tym stanie rzeczy także, jako bezzasadne należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego, nie może stanowić naruszenia zasady wolności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Tym bardziej, że skarżąca uzasadniając ten zarzut podniosła argumenty odnoszące się bardziej do decyzji merytorycznej nakazującej rozbiórkę pawilonu usługowego, niż do postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny.

Również zarzut naruszenia przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji jest bezzasadny, wskazać należy bowiem, że Kodeks ten nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, może być jedynie traktowany jako akt wytyczający pożądane standardy działania administracji. Jednym z nich jest nakaz rozpatrywania sprawy administracyjnej rzetelnie. Ze standardem rzetelnego postępowania administracyjnego mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ zarówno postępuje zgodnie z przepisami procedury, jak i dokonuje właściwej wykładni przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie Sąd zasadnie uznał, że działanie organu jest zgodne zarówno z ustawowymi regułami odnoszącymi się do zasad wykładni prawa, jak i z przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.