Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1648/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. K., M. S. i P. S. na uchwalę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 14 czerwca 2011r. nr IX/104/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza" skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2011 roku Rada Miejska w Olkuszu podjęła uchwałę nr IX/104/2011 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza" zatwierdzonego uchwałą nr XXX/336/2004 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 września 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części dzielnicy północnej i zachodniej dzielnicy przemysłowej Olkusza, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 15 grudnia 2004 roku, nr 419 poz. 4803.

W dniu 3 sierpnia 2011 r. E.K., M.S. i P.S. wezwali Radę Miejską w Olkuszu do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. W wezwaniu zarzucono naruszenie zasady ładu przestrzennego, jak i zrównoważonego rozwoju poprzez utworzenie enklawy przeznaczonej pod usługi zdrowia, która nie została dostosowana do istniejących w jej otoczeniu zabudowań, uniemożliwienie prawidłowego wykorzystania działek sąsiednich i obniżenie ich

wartości, niezgodność obecnego przeznaczenia (usługi zdrowia i opieki - symbol "A3aUZ") działek nr [...] ,[...] [...] z definicjami usług nieuciążliwych zawartymi

w tekście planu zmienianego oraz w obecnej zmianie planu, naruszenie prawa materialnego i interesu prawnego.

Rada Miejska w Olkuszu w terminie miesiąca od dnia doręczenia wezwania, nie podjęła żądanej uchwały na skutek wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 2 września 2011 r. pouczył skarżących o przysługującej możliwości i terminie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W dniu 30 września 2011 r. E.K. , M.S. i P. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr IX/104/2011 Rady Miejskiej w Olkuszu z 14 czerwca 2011 roku

w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza" w części dotyczącej przeznaczenia terenu objętego załącznikiem numer 6 do tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie treści prawa własności nieruchomości sąsiednich w stosunku do działek znajdujących się w otoczeniu terenu objętego załącznikiem numer 6 do zaskarżonej uchwały,

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że przeznaczenie terenu objętego załącznikiem numer 6 do zaskarżonej uchwały jest zgodne z polityką ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegała między innymi na modyfikacji przeznaczenia terenu, utworzonego z działek numer [...] ,[...] [...] , położonych w obrębie ewidencyjnym Pomorzany, co nadto wynika z załącznika numer 6 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z wprowadzoną zmianą, działki te są położone w terenach oznaczonych symbolem A3aUZ z przeznaczeniem podstawowym jako tereny zabudowy usługowej zdrowia i opieki, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: obiekty małej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ścieżki piesze, drogi wewnętrzne i dojazdy dla obsługi terenu UZ oraz miejsca postojowe i garaże oraz budynki gospodarcze dla obsługi terenu UZ.

Podano w skardze, że skarżący E.K. M.S. i P.S. są właścicielami działek przyległych do terenu objętego zmianą planu, wynikającą z zaskarżonej uchwały z 2011. Z dokumentacji dołączonej do skargi wynika, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] obręb ewidencyjny Pomorzany w Olkuszu.

Skarżący wskazali, że zakwestionowana uchwała z 2011 r. nie dotyczy działek sąsiednich do objętych zmianą planu działek nr ewid. [...] ,[...] [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Pomorzany, których przeznaczenie nadal reguluje plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XXX/336/2004 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 29 września 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części dzielnicy północnej i zachodniej dzielnicy przemysłowej Olkusza, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 15 grudnia 2004 roku, nr 419 poz. 4803.

Zgodnie z planem z 2004 r. działki sąsiednie do tych objętych zmianą planu z 2011 r. znajdują się nadal w terenie oznaczonym jako A3MU z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa mieszkaniowo-usługowa, z możliwością wykorzystania całej działki pod działalność usługową, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne dla tego terenu ustalono: usługi sportu i rekreacji, oraz inne usługi publiczne, ogólnodostępną zieleń parkową, uprawy sadownicze, ogrody ozdobne i ogrody warzywne, dojazdy, parkingi, garaże oraz ciągi piesze niezbędne do obsługi zabudowy mieszkaniowej oraz usług, sieci i urządzenia związane z obsługą terenów z zachowaniem zasad zawartych w przepisach szczególnych, zieleń izolacyjną. Takie samo przeznaczenie, do czasu uchwalenia zmiany planu z 2011 r., dotyczyło działek numer [...] ,[...] [...] (działki objęte załącznikiem numer 6 do Uchwały 2011). Działki te w przeważającej części wykorzystywane są na potrzeby działalności gospodarczej - prowadzenia Niepublicznego Domu Opiekuńczo-Lecznicznego "[...]".

Dalej podniesiono, że zarówno uchwała z 2004 r., jak i uchwała z 2011 r. przewidują możliwość prowadzenia działalności usługowej na terenach objętych ich zakresem. Jednakże plan uchwała z 2004 r. (§ 16 pkt 3 ppkt 6) przewiduje, że "uciążliwość wszystkich obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą mieszkańców oraz obiektów usługowych nie może wykraczać poza granice działki, na której te obiekty i urządzenia są lokalizowane". Natomiast zaskarżona uchwała przez usługi nieuciążliwe rozumie "działalność nie wywołującą żadnych zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza powodujących emisję hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów poza granicą działki budowlanej, na której ma być zlokalizowana". W ocenie skarżących do takich usług z pewnością nie można zaliczyć usług zdrowia i opieki, z którymi związane są tereny objęte załącznikiem numer 6 do Uchwały 2011.

Zdaniem skarżących wskazana zmiana planu jest sprzeczna ustawą z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która za podstawę planowania przestrzennego przyjmuje ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 tej ustawy), albowiem narusza obie te zasady.

Podniesiono, że uchwała z 2011 r. doprowadziła do powstania enklawy - terenu o powierzchni około 0,35 ha, przeznaczonego pod zabudowę usługową zdrowia i opieki. Enklawa ta znajduje się w otoczeniu działek o łącznej powierzchni około 2,96 ha, w tym działek sąsiednich, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Utworzenie takiej enklawy z pewnością nie spełnia minimum jednej z przesłanek ładu przestrzennego - "harmonijnej całości". Enklawa ta nie jest oddzielona od otoczenia jakimiś widocznymi i trwałymi granicami, które uniemożliwiałyby negatywny wpływ na otoczenie działalności prowadzonej na terenie tej enklawy. Ustalenia zabudowy enklawy, określone w przedmiotowej uchwale, nie zostały dostosowane do już istniejących w jej otoczeniu zabudowań. Przy określaniu przeznaczenia terenu enklawy, organ administracyjny winien wziąć pod uwagę, że istniejące w otoczeniu zabudowania pozwalały na prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy enklawy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem utworzona enklawa nie spełnia także kryterium "kompozycyjno-estetycznego" ładu przestrzennego. Tym samym ustalenie, że enklawa to teren zabudowy usługowej zdrowia i opieki jest nieprawidłowe.

Ponadto skarżący nie zgadzają się z postanowieniami uchwały z 2011 r. w zakresie, w jakim zezwalają one na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową zdrowia i opieki na prowadzenie działalności opiekuńczo-zdrowotnej, albowiem taka działalność nie spełnia przesłanek działalności nieuciążliwej, albowiem działalność taka niesie ze sobą zjawiska lub stany utrudniające życie właścicielom działek sąsiednich, a zwłaszcza powoduje znaczne zwiększenie hałasu.

W ocenie skarżących należy przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania terenu Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza, uchwalony zarówno uchwałą z 2004 r., jak też uchwałą z 2011 r. opiera się na wewnętrznie sprzecznych i nieracjonalnych założeniach. Z jednej strony bowiem dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową z możliwością usług (uchwała z 2004), z zastrzeżeniem, że "uciążliwość wszystkich obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą mieszkańców oraz obiektów usługowych nie może wykraczać poza granice działki, na której te obiekty i urządzenia są lokalizowane", z drugiej zaś dopuszcza budowę obiektów zdrowia i opieki (uchwała z 2011), a korzystanie z których z pewnością nie ograniczy się jedynie do tych działek, na których te budynki będą posadowione. Zatem by usunąć tą wewnętrzną sprzeczność konieczne jest stwierdzenie nieważności Uchwały 2011 w części zaskarżonej.

W rezultacie należy przyjąć, że ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z obecną strukturą władania terenem uniemożliwiają prawidłowe korzystanie z działek sąsiednich.

Skarżący podnieśli, że dodatkowo na skutek wprowadzonych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "spadła" wartość ekonomiczna działek sąsiednich do planu, albowiem zmalało zainteresowanie potencjalnych inwestorów terenami, które ze względu na swe uwarunkowania nie mogą być w należyty sposób wykorzystane.

Podano, że art. 101 ustawy o samorządzie gminy dla skuteczności skargi wymaga naruszenia interesu prawnego oraz uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że ich interes prawny (prawo własności i prawo do nieskrępowanego korzystania ze swoich działek, w tym prawo spokojnego zamieszkiwania) został naruszony.

Na koniec zwrócono uwagę na art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że ustawowe granice prawa własności, a tym samym wolności zabudowy wyznaczone są przede wszystkim przez: istotę prawa zabudowy i kategorię interesu publicznego z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W rezultacie należy stwierdzić, że nie można wprowadzać takich ograniczeń lub takich przeznaczeń terenu, które naruszałyby uprawnienia właściciela, jak również właścicieli nieruchomości przyległych, przekraczając jednocześnie wymagania, jakie wprowadza zasada proporcjonalności, zasada zachowania ładu przestrzennego, czy dobrego sąsiedztwa. W rozpatrywanej sprawie nie sposób przyjąć, że regulacja planu, wprowadzona uchwałą z 2011 r., tym wymogom odpowiada, gdyż umożliwienie budowy obiektów usługowych opieki i zdrowia na działkach numer [...] ,[...] [...] nie znajduje żądnego uzasadnienia merytorycznego a jedynie ogranicza właścicieli działek sąsiednich w ich uprawnieniach.

Skarżący powołali wyrok z dnia 7 września 2006 roku WSA we Wrocławiu, sygn. akt: II SA/Wr 604/05WSA wskazujący, że: "naruszenie zapisami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana" (podobnie SN w wyroku z 6.01.2005 r., III CK 129/04, Prok.i Pr. 2005/7-8/52). Istotą natomiast prawa własności, na co wskazuje ustawa zasadnicza, jest to, że każdy ma prawo do własności, a prawo to podlega równej dla wszystkich ochronie (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Własność jako prawo bezwzględne jest skuteczne erga omnes, w ramach którego właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innym osób. Uchwała z 2011 r. uniemożliwia prawidłowe (spokojne) korzystanie z działek sąsiednich do zmiany planu przez ich właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olkuszu wniosła o jej oddalenie.

Mając na uwadze sformułowane przez skarżących zarzuty i żądania stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Podano, że istniejący budynek Niepublicznego Domu Opiekuńczo-Leczniczego "[...]" został wybudowany zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXX/143/91 Rady Miejskiej w Olkusz z dnia 18 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Województwa Katowickiego nr 2 z 27.02.1992 r., poz.24). W cytowanym planie obszar, na którym usytuowany jest budynek oznaczony był symbolem "MJw" opisanym, jako: tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług na szczególnych warunkach sanitarnych.

Powołany plan ogólny stracił ważność z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2003 r. W dniu 29 września 2004 r. Rada Miejska w Olkuszu podjęła uchwałę nr XXX/336/2004 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Pomocnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza". Plan z roku 2004 na działkach o nr ew.: [...] ,[...] ,[...] (objętych obecną zmianą) określił przeznaczenie na omawianym obszarze jako: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z możliwością wykorzystania całej działki pod działalność usługową. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje: usługi sportu i rekreacji, oraz inne usługi publiczne, ogólnodostępną zieleń parkową, uprawy sadownicze, ogrody ozdobne i ogrody warzywne, dojazdy, parkingi, garaże oraz ciągi piesze niezbędne do obsługi zabudowy mieszkaniowej oraz usług, sieci i urządzenia związane z obsługą terenów z zachowaniem zasad zawartych w przepisach szczególnych, zieleń izolacyjną.

Organ podniósł, że w planie została utrzymana dotychczasowa funkcja podstawowa z uszczegółowieniem dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

Obecna zmiana planu "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza" uchwalona przez Radę Miejską w Olkuszu w dniu 14 czerwca 2011 roku polega jedynie na usankcjonowaniu obecnego stanu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem ze stanem faktycznym działki o nr [...] ,[...] .[...] wykorzystywane są pod usługi zdrowia (funkcjonowanie Niepublicznego Domu Opiekuńczo-Leczniczego "[...]").

Na podstawie powyższego stwierdzono, że zarzut dotyczący tworzenia nowej enklawy terenu przeznaczonego pod usługi zdrowia wśród zabudowy mieszkaniowej, która wywiera negatywny wpływ na otoczenie, zakłócając jednocześnie ład przestrzenny, jest nieprawdziwy. Wręcz przeciwnie, zmiana planu poprzez dokładne zapisy dotyczące rozwiązań architektonicznych i możliwości zabudowy terenu "A 3aUZ" reguluje ład przestrzenny, sankcjonując jednocześnie obecne (faktyczne) zagospodarowanie terenu, do którego aż do chwili obecnej nie było żadnych zastrzeżeń.

Zarzut dotyczący spadku wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Pomocnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza", w ocenie organu, nie znajduje też żadnego racjonalnego uzasadnienia. Dom Opiekuńczo-Leczniczy "[...]" zgodnie ze swoim przeznaczeniem funkcjonuje od kilku lat. Wprowadzone w planie zmiany nie mogły więc nagle wywołać spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Poza tym wysuwanie tak daleko idących wniosków musi być poparte analizą rynku nieruchomości danego obszaru, dokonane przez profesjonalne (uprawnione) podmioty zajmujące się tego typu działalnością. Skarżący nie przedstawili takiej analizy. Nie powołali się również na jakiekolwiek opracowania, na których została oparta powyższa teza. Jeżeli rozważać, że uchwalenie planu miałoby wpływ na niemożliwość korzystania w dotychczasowy sposób z nieruchomości lub utrudniałoby korzystanie z niej to należy uznać, że sposób korzystania nie uległ co do zasady zmianie, co wykazano na przestrzeni obowiązywania kilku kolejnych planów.

Definicja usług nieuciążliwych związanych z działalnością gospodarczą oraz obiektami usługowymi zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2004 (uchwała nr XXX/3336/2004), do którego odnoszą się strony została zdefiniowana w słowniczku, jako: przedsięwzięcie nie zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 62 7, ze zmianami), a ponadto działalność nie wywołującą zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza powodujących emisję hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów.

Do chwili uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza działki o nr [...] ,[...] [...] położone były w obszarze oznaczonym symbolem "A 3MU" opisanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Lokalizacja Niepublicznego Domu Opiekuńczo-Leczniczego "[...]" na wyżej wspomnianych terenach nie jest sprzeczna z przytoczoną definicją usług nieuciążliwych, gdyż nie jest to obiekt zakwalifikowany do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest też obiektem powodującym emisję hałasu, wibracji zanieczyszczeń powietrza lub odorów. Nadmieniono, że budynek został wybudowany zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę i odebrany do użytkowania przez wszystkie wymagane przepisami prawnymi instytucje.

Przytaczanie przez strony skarżące obecnej definicji usług nieuciążliwych nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż definicja ta dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej oznaczonej w planie symbolem "MJ" i dotyczy wyłącznie nowotworzonej zabudowy lub działalności gospodarczej w obrębie terenów określonych w granicach objętych zmianą planu. Do terenów nie objętych obecną zmianą planu ma zastosowanie definicja poprzednia.

Odpowiadając na postawiony przez skarżących zarzut dotyczący naruszenia ich interesu prawnego, a tym samym ograniczenie przysługującego im prawa własności w zakresie prawidłowego korzystania z nieruchomości, wyjaśniono, że sprawy własności stanowią jeden z istotnych elementów branych pod uwagę w czasie prac nad sporządzeniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże Gmina może w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na mocy przyznanego jej władztwa planistycznego, ograniczyć prawo własności nieruchomości.

Dalej wskazano, że zmiana planu została sporządzona w oparciu o wcześniejsze analizy, inwentaryzacje, prognozy i studia na podstawie przepisów odrębnych, a na potrzeby planu miejscowego zostały sporządzone m.in.: "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, pod kątem aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Olkusz, dokonana przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz, "Opracowanie ekofizjograficzne", dotyczące zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza".

Podano, że przedmiotowy projekt planu został wcześniej uzgodniony i zaopiniowany pozytywnie przez właściwe organy i instytucje, w tym przez Wojewodę, Zarząd Województwa Małopolskiego, Zarząd Powiatu Olkuskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach, a następnie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w terminie 29 listopada 2010 r. do 20 grudnia 2010 r.

E.K. i M.S. w trakcie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy umysłowej Olkusza do publicznego wglądu wniosły uwagi dotyczące: sprzeciwu wobec zmianom na działce nr [...] - zabudowanie działki spowoduje: nasilenie hałasu przygnębiający widok dużego budynku, pośród domków jednorodzinnych, częste wizyty karawanów pogrzebowych, duży ruch uliczny związany z obsługą planowanego ośrodka obecność tego typu instytucji obniża wartość oraz atrakcyjność nieruchomości wybudowanie czterokondygnacyjnego budynku spowoduje zaciemnienie budynku. Złożone uwagi przez skarżących nie zostały uwzględnione przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a zatem zarzuty i wnioski zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują wyraźnie jako skargę na uchwałę Nr IX/104/2011 Rady Miejskiej w Olkuszu z 14 czerwca 2011 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza" w części dotyczącej przeznaczenia terenu objętego załącznikiem numer 6 do tej uchwały i domagają się stwierdzenia nieważności uchwały "w części zaskarżonej", należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, lecz ta jej część, która dotyczy przeznaczenia terenu objętego załącznikiem numer 6 do tej uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty skarżących nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w składzie rozpoznającym miał na uwadze prezentowaną w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia generalne przyjęcie, że skarżący mogliby być legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Akceptacja powyższego poglądu oznacza, że nie ma przeszkód, aby strona skarżąca będące współwłaścicielami działki nr [...] w Olkuszu mogły zaskarżyć całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, chociaż nie odbiera również prawa skarżących do określenia węższego zakresu zaskarżenia uchwały. W niniejszej sprawie skarżący z tego prawa skorzystali kwestionując jedynie część zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Olkuszu pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 3 sierpnia 2011 r.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Skarżący są wprawdzie współwłaścicielami działki położonej w Olkuszu, jednakże sama ta okoliczność nie legitymuje ich jeszcze do skutecznego złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotną w sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może skutecznie złożyć – w świetle szczególnej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – właściciel nieruchomości nie objętej ustaleniami planu.

W orzecznictwie dostrzegalne są dwa stanowiska w powyższej kwestii.

Gdy chodzi o pierwsze z tych stanowisk, to w odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Wiąże się to z faktem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie podkreśla się też, że "fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2007 r., II SA/Po 366/07, LEX nr 460535) oraz wskazuje, że "jeżeli zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Inaczej wygląda sytuacja podmiotu, który wywodzi swoje prawa z faktu sąsiedztwa z nieruchomością, do której uchylono postanowienia planu. W takiej sytuacji zapisy planu nie mają modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela sąsiedniej działki, nie mogą zatem naruszać jego interesu prawnego" (wyrok WSA w Opolu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Op 556/07, LEX nr 506894). Właścicielowi nieruchomości nie przysługuje zatem ochrona prawna w przypadku, gdy rada gminy nie objęła nieruchomości sporządzeniem planu, przy czym przyczyny takiej decyzji organu gminy pozostają poza kontrolą sądową (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Gl 585/10, LEX nr 752882).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe stanowisko jest trafne. Ustawodawca postanowił w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Warto zwrócić uwagę – uwzględniając konieczność rozróżniania norm stanowiących źródło interesów prawnych od norm, z których wynika ochrona tych interesów – na zasadne stanowisko NSA, podkreślającego, że "art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Omawiany przepis nie może być wobec tego źródłem prawa materialnego w postępowaniu opartym o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w skardze skierowanej przeciwko uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten nie kształtuje sytuacji prawnej wnoszącego skargę" (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX 459347, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07).

Niewątpliwie więc – w świetle art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności. O wiele trudniej zaskarżyć skutecznie do sądu administracyjnego uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niż decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Skoro do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi na plan miejscowy, tj. skontrolowania tego planu i poprzedzającej go procedury może dojść dopiero po skutecznym zaskarżeniu uchwały, to kwestie prawidłowości sporządzenia i treści planu, w tym sposobu skorzystania z tzw. władztwa planistycznego nie mogą mieć znaczenia dla oceny legitymacji procesowej w jej kształcie wynikającym z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pozostaje zatem z punktu widzenia oceny legitymacji skarżących porównanie stanu sprzed uchwalenia i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej podstawie budowanie twierdzenia o naruszeniu bądź nie naruszeniu ich interesu prawnego lub uprawnienia. Zestawienie treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku o niedopuszczalności utożsamiania "kształtowania sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" z "naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia", gdyż wówczas wprowadzenie odrębnej konstrukcji legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały samorządowe w stosunku do konstrukcji przyjętej w 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie miałoby sensu. Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jeżeli więc ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do rozszerzenia wcześniej ograniczonej (np. treścią poprzednio obowiązującego planu miejscowego) sfery wolności związanej z prawem własności, to trudno formułować twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. (...) Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje" (wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08, LEX nr 511475). W wyroku z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1799/11 NSA wskazał, że dla stwierdzenia legitymacji skarżącego konieczne jest wykazanie "pogorszenia jego praw" na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest zatem "moc oddziaływania" planu miejscowego na prawo własności. Trzeba pamiętać, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" (art. 4 ust. 1). Wątpliwe wydaje się twierdzenie, że dokonane w planie miejscowym "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" nieruchomości należących do innych podmiotów na terenie objętym ustaleniami planu może naruszać interesy prawne lub uprawnienia podmiotu, którego legitymacja procesowa podlega badaniu. W istocie treść planu w zakresie dotyczącym innych nieruchomości może co najwyżej dotyczyć interesów prawnych lub uprawnień innych osób. Samo ustalenie przeznaczenia terenu poszczególnych nieruchomości nie ogranicza, a tym bardziej nie narusza prawa własności, w tym prawa zabudowy innych nieruchomości. Warto zauważyć, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub na etapie zgłaszania robót budowlanych na konkretnej nieruchomości ocenia się jej zgodność z ustaleniami planu przyjętymi dla tej nieruchomości, a nie z ustaleniami planu dla nieruchomości "sąsiednich". Oczywiście ustalenia planu otwierają również drogę do określonego zagospodarowania tych "sąsiednich" nieruchomości, jednakże ewentualne wpływy wykonywania prawa własności, a zwłaszcza prawa zabudowy tych nieruchomości pozostają na etapie ustaleń planu w sferze nieokreślonej jeszcze przyszłości. Z faktu, że możliwe będzie w przyszłości zagospodarowanie sąsiedniej nieruchomości w określony sposób przewidziany w planie nie da się wyprowadzić wniosku o naruszeniu przez plan miejscowy interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest również inne stanowisko, zgodnie z którym nie można wykluczyć legitymacji do zaskarżenia planu miejscowego przez osoby, które nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, których dotyczy plan. W konsekwencji istnieje konieczność badania w każdej indywidualnej sprawie legitymacji procesowej nawet takich skarżących, którzy nie mają tytułu prawnego do nieruchomości objętej planem (w wyroku NSA z dnia 1 września 2009 r., II OSK 900/09, LEX nr 597946 stwierdzono, że: "nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości". Z kolei w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09, LEX nr 582854 NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym "może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości".

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko powyższe jest co najmniej wątpliwe z przyczyn wyżej wskazanych, niemniej jednak Sąd w niniejszej sprawie dokonał analizy legitymacji skarżących również i z tego punktu widzenia.

Analizując stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że skarżący E.K. M.S. i P.S. , są właścicielami działek przyległych do terenu objętego zaskarżoną zmianą planu. Z dokumentacji dołączonej do skargi wynika, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] obręb ewidencyjny Pomorzany w Olkuszu, która nie została objęta zaskarżoną uchwałą. Skarżący kwestionują ustalenia zaskarżonego planu miejscowego w stosunku do działek nr [...] ,[...] [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Pomorzany. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że działka skarżących o nr [...] nie graniczy z działkami nr [...] ,[...] [...] których dotyczy zaskarżona uchwała. Pomiędzy tymi działkami, a działką skarżących znajduje się zabudowana działka nr [...] Już ta okoliczność wskazuje, że pomiędzy ustaleniami planu dla działek nr [...] ,[...] [...] a interesem prawnym współwłaścicieli działki nr [...] może istnieć co najwyżej pośredni związek. Ponadto, w ustaleniach zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu objętego załącznikiem numer 6 do tej uchwały nie przewidziano przeznaczenia, które nie mieściłoby się w przeznaczeniu wynikającym z dotychczasowego brzmienia planu. Do czasu uchwalenia zaskarżonej zmiany planu miejscowego teren działek nr [...] ,[...] [...] był terenem zabudowy mieszkaniowej z usługami (A 3MU), gdzie przeznaczenie podstawowe obejmowało zabudowę mieszkaniowo-usługową z możliwością wykorzystania całej działki pod działalność usługową, a w ramach przeznaczenia dopuszczalnego możliwe było realizowanie różnego rodzaju usług publicznych (§ 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały w wersji z 2004 r.), a obecnie – po zmianie planu dokonanej zaskarżoną uchwałą - teren działek nr [...] ,[...] [...] to tereny rozwoju usług zdrowia i opieki wraz z zapleczem garażowo-parkingowym i zielenią towarzyszącą (A 3a UZ), gdzie przeznaczenie podstawowe obejmuje zabudowę usługową zdrowia i opieki. Porównanie przeznaczenia dotychczasowego z przeznaczeniem aktualnym prowadzi do wniosku, że dopuszczalny w planie sposób zagospodarowania nieruchomości złożonej z działek nr [...] ,[...] [...] został ograniczony poprzez wykluczenie zabudowy mieszkaniowej oraz poprzez sprecyzowanie dotychczasowych dopuszczalnych różnych usług publicznych jako usługi zdrowia i opieki. W takiej sytuacji treść zaskarżonej części przedmiotowej uchwały nie była w stanie naruszyć prawa własności skarżących skoro ograniczała w istocie dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek nie znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących. Należy też podkreślić, że ani w regulacji poprzednio obowiązującej, ani w regulacji aktualnej nie precyzowano w stosunku do działek nr [...] ,[...] [...] charakteru dopuszczalnych usług (uciążliwe – nieuciążliwe), a wskazywany przez skarżących § 16 ust. 3 pkt 6 uchwały z 2004 r. wskazywał jedynie na zakres ewentualnej uciążliwości stanowiąc, że "uciążliwość wszystkich obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą mieszkańców oraz obiektów usługowych nie może wykraczać poza granice działki, na której te obiekty i urządzenia są lokalizowane". Sprecyzowanie w aktualnej uchwale rozumienia usług nieuciążliwych nie oznacza, że obecnie na terenie działek nr [...] ,[...] [...] dopuszcza się usługi bardziej uciążliwe w stosunku do usług dopuszczonych przed zmianą planu. W tym stanie faktycznym również kwestie związane z odczuciem skarżących o spadku wartości ekonomicznej ich działki w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały – niezależnie od tego, że odczucia takie związane są raczej z interesem faktycznym niż interesem prawnym skarżących - nie znajdują obiektywnego potwierdzenia w treści zaskarżonej uchwały, nie zostały też w żaden sposób wykazane, czy nawet uprawdopodobnione przez skarżących. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym "w sytuacji, w której skarżący kwestionuje postanowienia planu w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem nie jest (i w stosunku do których nie przysługuje mu żadne prawo o charakterze rzeczowym), a które ponadto nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami skarżącego, uznać należy, iż postanowienia te co do zasady nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącego. Postanowienia te nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącemu. Kwestię zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego w konsekwencji bliskiego sąsiedztwa zabudowy o zwiększonej intensywności można rozpatrywać w kategoriach naruszenia interesu faktycznego skarżącego (nie zaś interesu prawnego). Ochrona interesów faktycznych pozostaje jednakże poza zakresem ochrony jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 624/08, LEX nr 5150240.

W konsekwencji wynik analizy treści zaskarżonej uchwały w kontekście treści skargi uzasadnia twierdzenie, że skarżący nie byli w niniejszej sprawie legitymowani do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 14 czerwca 2011 r., nr IX/104/2011 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zachodniej Części Dzielnicy Północnej i Zachodniej Dzielnicy Przemysłowej Olkusza" w części dotyczącej przeznaczenia terenu objętego załącznikiem numer 6 do tej uchwały. Nie są uzasadnione w ocenie Sądu te poglądy, które sprowadzają obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wyłącznie do powołania się na prawo własności i deklaracji o jego naruszeniu. Zasadne jest natomiast stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej".

Podkreślenia wymaga – mając na uwadze podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że kwestię zgodności z prawem zaskarżonej uchwały sąd administracyjny mógłby zbadać dopiero po stwierdzeniu, że skarżący są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z samego faktu, że ustalenia planu w przekonaniu skarżących dotyczą również ich nieruchomości nie da się wywieść, że zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały stanowią uzasadnienie ich legitymacji skargowej opartej o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczne jest podkreślenie, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Pogląd skarżących o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała - niezależnie od oceny jej legalności - narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności – po stwierdzeniu legitymacji – sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt: OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co oznacza, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie musi być równoznaczne z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a w konsekwencji samo stwierdzenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może stanowić argumentu przemawiającego za istnieniem legitymacji skargowej. Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota z 2009 r., nr 11, s. 44).

Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia ich interesu prawnego - nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Oddalenie skargi gwarantuje skarżącemu, iż ocena wykazania przez niego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest wynikiem rozpoznania tej kwestii przez Sąd na rozprawie.

Skoro skarżący nie mają legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono zatem jak na wstępie.