Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1821/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 873/14 w sprawie ze skargi I.U. na zarządzenie Burmistrza O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola, 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz I.U. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 873/14 po rozpoznaniu skargi I.U. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrz O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] “[...]" w O.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy;

Zarządzeniem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz O. odwołał I.U. (dalej: skarżącą) z dniem 5 czerwca 2014 r. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola nr [...] "[...]" w O. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: u.s.o.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole (tu w przedszkolu), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może w przypadkach szczególnie uzasadnionych odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego.

W ocenie Burmistrza powodem podjęcia zarządzenia są uchybienia oraz niezgodne z prawem działania dyrektora Przedszkola nr [...] "[...]" w O., bowiem w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz postępowania wyjaśniającego, stwierdzono:

1/ brak dostępności Statutu Przedszkola nr [...],

2/niewłaściwe relacje Dyrektora z Prezydium Rady Rodziców, uniemożliwiające współpracę pomiędzy tymi organami,

3/ środki finansowe wpłacone przez rodziców na zakup wyprawek bez zgody poszczególnych rodziców wykorzystano na dofinansowanie "[...]" tj. zajęć wykraczających poza podstawę programową,

4/ regulamin ZFŚS nie został zatwierdzony przez Radę Pedagogiczną,

5/ regulaminu ZFŚS nie uzgodniono ze związkami zawodowymi,

6/ dyrektor niezgodnie z regulaminem sam sobie przyznał zapomogę pieniężną,

7/ dyrektor stwierdził do protokołu komisji kontrolującej Przedszkole nr [...], że komisja socjalna przyznała dyrektorowi w roku 2013 zasiłek zdrowotny (w toku kontroli stwierdzono, iż w roku 2013 komisja socjalna w Przedszkolu nr [...] nie działała),

8/ dyrektor posiadał w przedszkolu nierzetelną ewidencję spożywania posiłków przez pracowników przedszkola, posiłków wydawanych przez kuchnię oraz nieterminowe wpłaty za wydawane im jedzenie,

9/ jedna z pracownic przedszkola świadczyła w czasie pracy na rzecz dyrektora i intendentki usługi fryzjerskie,

10/ w teczkach akt osobowych pracowników;

- zakres czynności jednego z pracowników jest niezgodny z jego kwalifikacjami (brak uprawnień elektrycznych),

- zawarto niewłaściwą umowę z jednym nauczycielem kontraktowym,

11/ część pracowników zgłosiła stosowanie przez dyrektora w stosunku do nich mobbingu,

12/ rodzice zgłaszali komisji przypadki złego traktowania dzieci przez personel przedszkola oraz brak reakcji dyrektora na tego rodzaju przypadki, w tej sprawie dochodzenie prowadzi prokurator.

Organ uznał, że niewłaściwe działania dyrektora wpłynęły na destabilizację przedszkola, a co za tym idzie na proces dydaktyczno- wychowawczy oraz właściwe relacje z rodzicami i pracownikami szkoły. Skarżąca jako dyrektor Przedszkola nr [...] naruszyła zdaniem organu istotne przepisy z zakresu kodeksu pracy, karty nauczyciela, ustawy o systemie oświaty a także przepisy z ustawy o ZFŚS. W związku z zaistniałą sytuacją z powodów, o których mowa wyżej, zaszła zdaniem organu konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] "[...]" w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek o odwołanie jej ze stanowiska został pozytywnie zaopiniowany przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu.

Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. (doręczonym dnia 23 czerwca 2014 r.) skarżąca wezwała Burmistrza O. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia [...] maja 2014 r. bądź stwierdzenie jego nieważności. Skarżąca kwestionując zasadność stawianych jej zarzutów, oceniła, że przyczyny odwołania jej ze stanowiska nie zostały prawidłowo udowodnione, jak również nie dają one podstaw do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Skarżąca podniosła też, że nie wezwano jej pisemnie do złożenia wyjaśnień i nie miała możliwości ustosunkowania się do zarzutów.

Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. skarżąca na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013, poz. 594; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 3 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270; dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła zarządzenie Burmistrza O. z [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła;

- rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust 1 pkt. 2 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający organ do odwołania dyrektora Przedszkola nr [...] w O. we wskazanym trybie, w sytuacji, w której zarzucane skarżącej uchybienia nie zostały w żaden sposób udowodnione, a ponadto nie stanowiły przypadków szczególnie uzasadnionych,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na niepouczeniu skarżącej o prawie i terminie zaskarżenia Zarządzenia nr [...] Burmistrza O. z dnia [...] maja 2014 r.,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k. p. a., art. 8 k.p.a., art., 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie, polegające na niezawiadomieniu skarżącej o toczącym się postępowaniu kontrolnym oraz wyjaśniającym i uniemożliwienie jej brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu poprzez składanie wyjaśnień, zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenie wniosków dowodowych.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, iż stanowisko dyrektora Przedszkola nr [...] w O. zostało jej powierzone na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Za osiągnięcia w pracy dydaktyczno -wychowawczej skarżąca została przez organ - Burmistrza O. dwukrotnie nagrodzona w dniu 14.10.2010 r. oraz w dniu 14.11.2012 r., co nie powinno jej zdaniem pozostawać bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy.

Skarżąca nie została pisemnie zawiadomiona o wszczęciu kontroli jak również o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Ponadto skarżąca w trakcie prowadzonej kontroli oraz postępowania wyjaśniającego nie miała możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu poprzez składanie wyjaśnień czy ustosunkowania się do postawionych jej zarzutów, których nie otrzymała w formie pisemnej. Skarżąca nie miała również możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia wniosków dowodowych. Powyższe działanie organu - Burmistrza O. stanowiło zdaniem skarżącej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art., 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły szczególnie uzasadnione przypadki uprawniające organ do odwołania jej ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] w O. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżąca podniosła, że z treści art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika, iż odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Oznacza to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i istnieje konieczność natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji dyrektora ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie przedszkola. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W ocenie skarżącej przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia przyczyny odwołania ze stanowiska kierowniczego nie zostały w sposób prawidłowy udowodnione, jak również nie dają podstaw do zastosowania przez organ art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca, odnosząc się do poszczególnych wymienionych w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. zarzucanych uchybień wyjaśniła, że w latach 2013/2014 w Przedszkolu nr [...] w O. zostały przeprowadzone cztery kontrole przez Kuratorium Oświaty w Poznaniu: w dniu 24 września 2013 r., w dniu 12 listopada 2013 r., w dniu 10 stycznia 2014 r. oraz w dniu 2 kwietnia 2014 r. W trakcie przeprowadzonych kontroli nie zostały stwierdzone uchybienia, które uniemożliwiałyby dalsze prowadzenie Przedszkola nr [...] w O., co jednoznacznie wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych we wskazanym okresie.

Skarżąca wskazała, że statut Przedszkola nr [...] w O. dostępny był zawsze w formie pisemnej w siedzibie Przedszkola, jak również, z krótką przerwą zamieszczony był w formie elektronicznej na stronie internetowej Przedszkola [...].

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza O. z dnia [...] maja 2014 r. nie zostały wskazane konkretne przykłady braku współpracy z Prezydium Rady Rodziców oraz wynikające z tego negatywne konsekwencje dla funkcjonowania Przedszkola. Podniosła również, że rodzice zarówno wyrazili zgodę na zorganizowanie "[...]", jak również zdecydowana większość rodziców wyraziła pisemną zgodę na sfinansowanie ze środków wpłaconych na wyprawkę, wydatków powstałych w związku z organizacją uroczystości. Powyższe okoliczności potwierdzają podpisy rodziców oraz ich późniejsze oświadczenia.

W skardze podniesiono w zakresie braku zatwierdzenia regulaminu ZFŚS przez Radę Pedagogiczną oraz związki zawodowe, iż w Przedszkolu nr [...] w O. nie działała zakładowa organizacja związkowa. Regulamin ZFŚS został uzgodniony z Radą Pedagogiczną w ten sposób, że został odczytany na zebraniu Rady Pedagogicznej i wobec braku uwag ze strony Rady Pedagogicznej, został w takiej formie wprowadzony.

Skarżąca podała, że przyznanie przez Dyrektora Przedszkola zapomogi pieniężnej oraz zasiłku zdrowotnego miało charakter incydentalny, przy zostało w trybie natychmiastowym usunięte poprzez zwrócenie przyznanych kwot. Natomiast nierzetelna ewidencja spożywania posiłków przez pracowników Przedszkola oraz nieterminowych wpłat za wydawane posiłki wynikała z nieprawidłowego działania intendentki – pracownika przedszkola, która w następstwie wykrytych nieprawidłowości została niezwłocznie ukarana karą nagany. W powyższym zakresie, pismem z dnia 21 marca 2014 r. zostały wprowadzone zamiany do Zarządzenia [...] dyrektora przedszkola regulującego koszt, godziny wydawania i formy płatności za posiłki, zobowiązującego pracowników do zgłaszania intendentce deklarowanego posiłku oraz pobierania opłat za spożywanie posiłków z końcem danego miesiąca, o czym Burmistrz O. został pisemnie poinformowany.

Skarżąca nie zgodziła się z pozostałymi wytkniętymi jej uchybieniami twierdząc, że nie miały one miejsca, nie znalazły potwierdzenia w żadnym dowodzie, bądź nie mogą stanowić podstawy do odwołania dyrektora ze stanowiska.

Reasumując skarżąca podniosła, że organ w zaskarżonym zarządzeniu ograniczył się jedynie do wyliczenia uchybień jakich rzekomo dopuściła się skarżąca, które jej zdaniem nie zostały w żaden sposób udowodnione. Ponadto organ nie wykazał, że stwierdzone uchybienia spowodowały naruszenie konkretnych przepisów prawa, nie zostały one bowiem wskazane w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia. Burmistrz O., uzasadniając przyczyny odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, nie wyjaśnił również czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanego przez skarżącą Przedszkola, wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku. Skarżąca przywołała na poparcie swoich twierdzeń stanowisko, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt. IOSK 20412/12.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko reprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu. Zdaniem organu dalsze pełnienie przez skarżącą funkcji dyrektora godziło w interes przedszkola i stwarzało realne zagrożenie dla interesu całej społeczności lokalnej i tym samym konieczne stało się natychmiastowe jej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając uwzględnienie skargi, na wstępie podniósł, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g., zobowiązuje sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia. Sąd meriti stwierdził, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast odwołując się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60) zważył, że nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę. Skarżąca spełniła opisane wyżej wymogi formalne wzywając Burmistrza O. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. W dniu 10 lipca 2014 do Urzędu Miejskiego w O. wpłynęła skarga na zarządzenie. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej, gdyż z chwilą pozbawienia dotychczasowo pełnionej funkcji dyrektora przedszkola, pozbawiono ją powierzonych obowiązków i uprawnień. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżąca wykazała, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny aktu odwołania.

Zdaniem Sądu meriti art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych". Taka regulacja zawęża możliwość zastosowania w/w przepisu do sytuacji wyjątkowych, kiedy to organ odwołujący uznaje, że dalsze kierowanie szkołą (tu przedszkolem)przez osobę odwoływaną jest niemożliwe. Jednak to uznanie nie może mieć cech dowolności i musi być nie tylko szczegółowo wywiedzione ale i uargumentowane. Sąd Wojewódzki przywołał dotychczasowe bardzo bogate orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji (uchwał) podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą, a argumentacja musi podlegać wnikliwej kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. SA/Rz 1969/01, wyrok SN z dnia 5 czerwca 1997 r., III RN 31/97, OSNAPiUS 1998 nr 2, poz. 32; wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369; wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03 OSNP 2004, nr 21 poz. 371; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., I OSKP 637/08, LEX nr 526646; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12, LEX nr 1356976; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12, LEX nr 1264557; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 1775/12, LEX nr 1366436; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/11, LEX nr 1264642; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 13333109).

Poglądy przedstawione w powołanym wyżej orzecznictwie Sąd pierwszej instancji orzekający w sprawie niniejszej w pełni podzielił oraz dodał, że należy także mieć na uwadze, że odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, z natury rzeczy ma być niezwłoczną reakcją na określoną sytuację. Nie tyle ma przy tym znaczenie czy sytuacja ta jest zawiniona przez dyrektora, bądź czy jego działania są bezprawne, lecz czy sytuacja wymaga jego natychmiastowego usunięcia z funkcji kierowniczej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie nie odpowiada żadnym z przedstawionych wyżej warunków, a przy tym przedstawione Sądowi akta administracyjne poza skarżonym zarządzeniem i opinią Wielkopolskiego Kuratora Oświaty zawierają jedynie sprawozdanie z prac komisji do spraw Przedszkola nr [...] w O. z dnia 1 kwietnia 2014 r. Taki materiał dowodowy (a w zasadzie jego brak) w żaden sposób nie umożliwiał weryfikacji zasadności stawianych skarżącej zarzutów, a tym samym stwierdzenia zgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. Zapisy zawarte w sprawozdaniu z prac komisji są nader ogólnikowe i nie wskazują żadnych szczegółów opisywanych zdarzeń, nie zawierają nawet informacji, kiedy zarzucane skarżącej zachowania czy zaniedbania miałyby mieć miejsce i kiedy zostały ujawnione. Zdaniem WSA okoliczności te mają istotne znaczenie, gdyż tryb przewidziany w art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. służy do niezwłocznej reakcji na określoną sytuację. Jednocześnie Sąd wskazał, że podobnie ogólnikowe jest uzasadnienie skarżonego zarządzenia, gdyż zawiera ono jedynie wskazanie podstawy prawnej i listę dwunastu zarzutów (bez ich skonkretyzowania). Skarżone zarządzenie nie zawiera żadnej relacji z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, żadnego odniesienia się do zebranego materiału dowodowego, żadnej jego oceny. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ musi omówić wytykane dyrektorowi nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować, wskazując dlaczego w jego ocenie stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co powinno prowadzić do jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego.

W rezultacie dokonując analizy zarzutów i argumentów organu, Sąd merit doszedł do przekonania, że żaden ze stawianych zarzutów osobno ani wszystkie łącznie nie spełniają wymogów z art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniósł Burmistrz O.. Zaskarżając wyrok w całości, uwzględniając art. 189 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji w trybie art.174 p.p.s.a;

-naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej: "u.s.g.") i ewentualnie art. 53 § 2-P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nieodrzucenie skargi, z uwagi na błędne uznanie że skarga ta nie była przedwczesna, choć w momencie jej wnoszenia przez skarżącego wystosowane przez niego wezwanie do usunięcia naruszeń prawa nie było bezskuteczne, ze względu na to, że nie upłynął termin załatwienia jego sprawy przez organ (skargę wniesiono już w 15-tym dniu od dnia wezwania organu),

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że stwierdzone w niniejszym przypadku przez organ uchybienia skarżącego, jako dyrektora przedszkola, nie zostały należycie umotywowane i nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w zakresie naruszenia przepisów postępowania, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu należało uznać za przedwczesną, z uwagi na fakt, że została ona złożona do sądu przed upływem terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa i winna zostać odrzucona przez WSA w Poznania, jako przedwczesna.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że jest mu znana uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07, niemniej jednak uważa on, że winna zostać zrewidowana, co najmniej w zakresie odpowiedzi na drugie z zadanych pytań. Nie można zdaniem skarżącego kasacyjnie zgodzić się z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2007 r., że wystarczające jest by później, tj. już po wniesieniu skargi, gdy organ nie uwzględni wezwania do usunięcie prawa, wezwanie to stało się skuteczne. Wezwanie zdaniem skarżącego, musi być skuteczne w momencie wniesienia skargi. Wezwanie do usunięcia naruszeń jest bezskuteczne, gdy minął termin udzielania na nie odpowiedzi przez organ. Podniósł nadto, że przyjęcie tezy NSA, że wystarczające do złożenia skargi jest samo wezwanie do usunięcie naruszeń prawa, niezależnie od uprawnienia organu do udzielania odpowiedzi na to wezwanie w odpowiednim czasie, czyni instytucje wezwania fasadową, zbędną czynnością a przy tym ingeruje w znaczący sposób w uprawnienie organu, do zmiany swojego stanowiska, z pominięciem jakichkolwiek negatywnych dla niego konsekwencji tej zmiany. Zaprezentowana przez NSA w w/w uchwale z 2007 r. wykładnia charakteru wezwania oznacza, że sprowadza się tą instytucję wyłącznie do roli warunku formalnego wniesienia skargi, a nie taki jest jednak zdaniem skarżącego cel omawianej regulacji.

Dodać przy tym należy, że po wniesieniu skargi do sądu organ może uwzględnić skargę do dnia rozpoczęcia rozprawy, ale jest to uprawnienie niezależne od wezwania (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Istnieje jednak zdaniem skarżącego zasadnicza różnica pomiędzy uznaniem skargi już na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, a weryfikacją stanowiska w ramach wezwania do usunięcia naruszeń prawa. W pierwszym bowiem przypadku organ ponosi konsekwencje finansowe swojego działania. Zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. organ zobowiązany jest zwrócić skarżącemu koszty postępowania, natomiast w przypadku zmiany stanowiska w związku z wezwaniem do usunięcia naruszeń, organ nie ponosi takowych konsekwencji. W praktyce oznacza to zdaniem skarżącego, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego odpada jeden z czynników stymulujących organy publiczne do zmiany swoich stanowisk.

Skarżący organ wskazał również na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i podniósł, że wykazane przez niego uchybienia jakich dopuściła się I.U. przy pełnieniu funkcji dyrektora przedszkola, były zamieszczone w należycie sporządzonym sprawozdaniu z prac komisji. Komisja ta została specjalnie powołana w celu zbadania i oceny pracy skarżącego. W związku z tym, że art. 38 ustawy o systemie oświaty nie reguluje żadnych reguł postępowania, organ uznaje, że wystarczającym było posłużenie się przez niego taką właśnie procedurą i jej wynikiem w postaci sprawozdania. Nieuprawniona jest zdaniem skarżącego ocena Sądu I instancji, czy zarzuty wskazane przez organ faktycznie miały miejsce. Powołanie komisji było przejawem konieczności dogłębnego zbadania stanu faktycznego sprawy i miało na celu ustalenie, czy istnieją okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora przedszkola. Skoro z prac komisji płynął wniosek o tym, że skorzystanie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest uzasadnione z uwagi na wskazane zarzuty, to nie ma podstaw by nie dać wiary tej ocenie. WSA w Poznaniu mógł zatem jedynie ocenić, czy wskazane przez organ uchybienia uprawniały go do odwołania dyrektora.

W ocenie organu, każde ze zidentyfikowanych uchybień z osobna mieści się w klauzuli "szczególnie uzasadnionych przypadków", a tym bardziej przesłanka ta będzie zachodzić, gdy pod uwagę weźmie się wszystkie uchybienia łącznie.

Skarżący organ wskazał, że odwołał skarżącą niezwłocznie po wykryciu –uchybień. Zdaniem organu, niezwłoczne odwołanie nauczyciela z kierowniczego stanowiska następuje w sytuacji, w której organ powziął informacje i udokumentował uchybienia w jego pracy, co też miało miejsce w niniejszym przypadku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.U. wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów, a wyrażone przez nią stanowisko sprowadziło się do stwierdzenia, że skarga kasacyjna organu stanowi polemikę ze słusznym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był wnioskami i zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zatem zarzuty natury procesowej. Sądowi I instancji wytknięto w tym zakresie złamanie przede wszystkim art. 101 ust.1 i 3 u.s.g. Powyższym zarzutom nie sposób przyznać racji, są one bowiem nieuzasadnione i sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu meriti (na co słusznie wskazywano w odpowiedzi na skargę kasacyjną). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/07 z dnia 2 kwietnia 2007 r. jednoznacznie wskazuje, że skarga na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art.35 § 3 K.p.a. w związku z art.101 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym) jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. NSA w przywołanej uchwale podał, że bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako wymóg (warunek) wniesienia skargi jest spełniony zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że skarga I.U. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spełniła warunek bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej. Wywód skargi kasacyjnej w powyższym zakresie - poza jego polemiczny charakterem, skłania do uwagi innej natury, a mianowicie zauważalnej refleksji organu nad potrzebą rozważenia zasadności wezwania skierowanego do organu przez niesłusznie odwołaną dyrektor przedszkola.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, niezależnie od formy aktu i jego nazwy- wymaga zapewnienia odwołanemu dyrektorowi przed podjęciem takiego aktu możliwości zgłoszenia swoich uwag na piśmie, ewentualnie ustne przedstawienia swoich spostrzeżeń i wyjaśnień (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 706/06 niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 3208290). Tylko rzeczywiste respektowanie tych zasad przez organ zapewnia stronie realne gwarancje do obrony praw i interesów w każdym postępowaniu dotyczącym tej jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie zatem wytknął organowi nieprzestrzeganie omawianych reguł.

Odnosząc się do wytyku skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należy, że także i ten zarzut jest całkowicie chybiony. WSA w Poznaniu nie tylko prawidłowo powołany przepis zinterpretował, ale także w okolicznościach niniejszej sprawy właściwie go zastosował. Trafnie przy tym Sąd I instancji zaakcentował, że odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora, bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący, dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sfera uznania kompetentnego organu chociaż dość znaczna, nie jest jednak pełna, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w art. 38 w/w ustawy. Ten ostatni przepis - jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia nauczyciela - należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu.

Zdaniem Sądu rozstrzygającego przedmiotową sprawę dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48).

Prawidłowość wydanego zarządzenia należy zatem oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły – w sprawie przedmiotowej przedszkola, znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania muszą wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Powołany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek"- używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty-dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą lub placówką stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez nauczyciela czy inne jego zachowania choćby niezawinione, które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń czy okoliczności je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie, w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków, podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Podobnie rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. II SA 3053/1 Lex 82679, z dnia 7 grudnia 2000 r. sygn. II SA 1871/00 i z dnia 7 czerwca 2011 sygn. I OSK 314/11.

Sąd rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną, mając powyższe na uwadze, podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie przesłanek powołanych przez Burmistrza O. w tym znaczeniu, że okoliczności te nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków kwalifikujących I.U. do natychmiastowego zwolnienia jej z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego.

Sąd I instancji trafnie bowiem zauważył, że w uzasadnieniu kontrolowanego przezeń zarządzenia z dnia 2 sierpnia 2011 r. powołano się przede wszystkim na bardzo ogólnikowe stwierdzenia, które nie wskazywały żadnych szczegółów przywoływanych zdarzeń. W uzasadnieniu zarządzenia tylko raz wskazano rok 2013 jako datę zdarzeń, w zasadzie uprawnione jest stwierdzenie, że brak w nim informacji kiedy zaniedbania miały mieć miejsce i kiedy zostały ujawnione. Okoliczności te mają z punktu widzenia dyspozycji przepisu art.38 ust 1 pkt 2 u.o.s. istotne znaczenie, bowiem organ zobowiązany jest do niezwłocznej reakcji na określoną sytuację. Innymi słowy odwołanie dyrektora przedszkola w trakcie roku szkolnego z natury rzeczy ma być niezwłoczną reakcją na określone zdarzenia lub zachowania dyrektora szkoły. W tym zakresie decydujące znaczenie ma nie to czy działania dyrektora szkoły są bezprawne lub przez niego zawinione, lecz czy są one tego rodzaju, że z uwagi na konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania szkoły lub inny interes publiczny wymagają natychmiastowego odsunięcia dyrektora z funkcji kierowniczej. Organ odwołujący powziąwszy informacje o takich okolicznościach sam powinien niezwłocznie dokonać ich wnikliwej analizy pod kątem zasadności odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska jeszcze przed zakończeniem roku szkolnego. Do rozważenia czy w konkretnej sytuacji zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty istotne znaczenie ma dokonana przez właściwy organ ocena zdarzeń i zachowań dotyczących osoby piastującej stanowisko kierownicze w placówce oświatowej.

W rozpoznawanej sprawie poza wskazaniem listy zarzutów, które nie zostały przez organ omówione i ocenione, brak informacji na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego i tym samym brak odniesienia do materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że późniejsze (w odpowiedzi na skargę do WSA w Poznaniu) uzupełnienie zarządzenia o jego uzasadnienie nie konwaliduje nieusuwalnego braku wskazania powodów odwołania ze stanowiska dyrektora. Nie może ono być też uzupełniane ex post (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 2412/12).

Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie zarządzenia organu prowadzącego szkołę nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami ustawy oświatowej oraz przepisami postępowania. Burmistrz miasta O.i zrezygnował z samodzielnej oceny poczynań dyrektora szkoły w kontekście przesłanki przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności przed końcem roku szkolnego (vide wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt I SA 3293/00). Sąd zwraca jednocześnie uwagę na okoliczność, że komisja do spraw kontroli powołana została zarządzeniem nr [...] Burmistrza O. w dniu [...] lutego 2014 r., sprawozdanie z jej prac przedstawione zostało Burmistrzowi w dniu 1 kwietnia 2014 r., w dniu 9 maja Burmistrz O. wystąpił o wydanie opinii w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] w O., opinia została wyrażoną przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w dniu 19 maja 2014 r., natomiast zaskarżone zarządzenie wydane zostało w dniu [...] maja 2014 r.. Trudno zatem o konstatację w oparciu o rozpiętość czasową podejmowanych czynności przez organ, że zaskarżone zarządzenie stanowiło niezwłoczną reakcję na sytuację uznaną przez organ za przypadek szczególnie uzasadniony.

Takie działania niewątpliwie wskazują na istotne naruszenie prawa i obligowały do wyeliminowania zarządzenia Burmistrza O. z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności tego aktu przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 w/w ustawy.