Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 193/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 15
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg B. C., M. C. i P. C. na uchwałę Rady Gminy Nędza z dnia 13 października 2016 r. nr XXXVII-216-2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza dla obszaru sołectwa Łęg 1. odrzuca skargi M. C. i P. C.; 2. oddala skargę B. C.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVII-216-2016 z dnia 13 października 2016 r. Rada Gminy Nędza uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza dla obszaru sołectwa Łęg (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 5279).

Pełnomocnik M. C., B. C. oraz P. C., po wezwaniu organu przez B. C. do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę "na decyzję z dnia [...] r." o nieuwzględnieniu wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nr XXXVII-216-2016 przez Radę Gminy Nędza w dniu 13 października 2016 r., zaskarżając wyżej wymienioną decyzję w części dotyczącej przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] położonych w Łęgu. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 1 ust. 2, 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżących, ust. 3 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżących uwag do projektu planu i poprzedzającego go studium;

2) bezpodstawne przyjęcie, że działki te leżą w strefie chronionego krajobrazu, mimo iż takimi nie są; brak jest stosownego rozporządzenia Wojewody z art. 23 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. – dalej u.o.p.).

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wymienionych wyżej działek i zasądzenie na rzecz skarżących należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu podano m. in., że jej treść jest inna od projektu opublikowanego na stronach internetowych Gminy Nędza, mimo iż teksty te powinny być zgodne, skoro głosowane były bez poprawek. Na sesji Rady Gminy, na której dyskutowano projekt uchwały, nie przedstawiono zastrzeżeń m. in. skarżących dostarczonych pisemnie do Urzędu Gminy, szczególnie co do sołectw Zawada Ks. i Łęg. Zatajone zostało w szczególności ustalenie dla działki [...] z oznaczenia symbolem RZ na RM. Mimo wielokrotnie składanych uwag do studium i do projektu planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Nędza stanowisko skarżących nie uzyskało aprobaty Wójta Gminy, mimo iż są oni w posiadaniu prawomocnej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] już od [...] r. W zaskarżonej uchwale, aby utrudnić życie skarżącym, zdecydowano iż działki [...], [...] i [...] obejmie strefa chronionego krajobrazu, mimo iż brak jest w tym zakresie stosownego rozporządzenia Wojewody a Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska już od 2013 r. twierdzi, że takiego obszaru na terenie Gminy Nędza nie ma. Taka treść uchwały narusza interes prawny skarżących, ponieważ:

— ogranicza, bądź nawet uniemożliwia swobodną rozbudowę gospodarstwa rolnego, co do którego pozostaje w obrocie prawnym prawomocna decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę;

— likwiduje możliwość stawiania tablic reklamowych, co jest niezbędne dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego (sprzedaży produktów rolnych) oraz tablic informacyjnych;

— zamyka dotychczasowe tereny jako otwarte, bo usankcjonuje zakaz i stworzy kolizję z dotychczasowym i planowanym profilem gospodarstwa (wieloletnia uprawa szkółkarska, która jest ogrodzona ze względu na możliwość czynienia szkód przez zwierzynę);

— zbędnie ustala pas strefy technicznej po obu stronach sieci wysokiego napięcia, który zakazuje prowadzenia jakiejkolwiek uprawy na jego terenie (ustanowiony pas wynosi prawie 800 mb);

— pas strefy technicznej faktycznie dokonuje podziału dużego obszaru gruntu rolnego, co spowoduje i utrudni w znaczny sposób korzystanie z wielkogabarytowych maszyn rolniczych i wytyczania międzyrzędzi,

— wprowadza zakaz zabudowy na terenach rolniczych (R), który jest niezgodny z prawem, ponieważ w studium tereny te oznaczone są jako (R, Z) a oznaczenie terenów rolniczych w studium różni się oznaczeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

— narusza przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdzie gruntami rolnymi są m. in. także grunty pod budynkami, ochrona zaś gruntów rolnych polega na rolniczym wykorzystaniu, poprawianiu ich wartości produkcyjnej oraz zapobieganie spadkowi urodzajności, do czego niezbędne są odpowiednie warunki gospodarowania;

— pozbawia możliwości uprawiania gruntu zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem, bowiem zakaz wszelkiej budowy uniemożliwia wybudowanie zabudowań m. in. do przechowywania maszyn i urządzeń rolnych, hodowli zwierząt, itp.

— uniemożliwia lokalizację urządzeń wytwarzających energie elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW, co spowoduje znaczne zwiększenie kosztów utrzymania pomp, czujników, monitoringu, które mogłyby być zasilane z baterii słonecznych.

W piśmie z dnia 15 maja 2017 r. pełnomocnik doprecyzował, że skargi dotyczą ww. uchwały z dnia 13 października 2016 r., a nie decyzji.

W odpowiedzi na skargi, uzupełnionej pismem z dnia 21 marca 2017 r., wniesiono o ich oddalenie.

W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Dopełniono wszelkich wymagań formalnych związanych z uchwalaniem planu, a także rozpatrzono przed jego uchwaleniem wnoszone uwagi. Podnosi się kwestię nieprecyzyjnego sformułowania skargi oraz na uprawnienia związane z władztwem planistycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., który stanowił (w dniu wnoszenia skargi), że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jednocześnie wg art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa,

3) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości objętej planem. Przed wniesieniem skargi B. C. pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. wezwała organ, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie pismem z 10 stycznia 2017 r. (doręczonym 12 stycznia 2017 r.) organ poinformował ją, iż nie widzi podstaw do uwzględnienia jej żądania. Skarga została wniesiona 13 lutego 2017 r. (w poniedziałek), a więc z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., tyle, że przez troje skarżących: M. C., B. C. i P. C. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła jedynie B. C. (co potwierdzono na rozprawie), podając w nim wyraźnie: "Przedmiotowa uchwała narusza mój interes prawny (...)". Skargi M. C. i P. C. z tych powodów podlegały odrzuceniu w całości w trybie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Rozpoznaniu podlegała zatem jedynie skarga B. C.

Skarga jest sformułowana w sposób odbiegający od standardów poprawności. Pierwszy zarzut odwołuje się do art. 1 ust. 2, 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby przyjąć, że chodzi o art. 1 ust. 2 u.p.z.p., to przepis ten w ogólny sposób w 13 punktach określa, co uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby przyjąć, że chodzi o pkt 6 tego przepisu, to autor zarzutu mógłby mieć na myśli "walory ekonomiczne przestrzeni", gdy tymczasem w tekście jest mowa o "nieuwzględnieniu prawa własności skarżących". Powoduje to skargę nieczytelną.

Autor przywołuje też ust. 3 "tej ustawy", mając prawdopodobnie na myśli art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Podnosi tym samym zarzut dotyczący nieuwzględnienia zgłaszanych uwag do projektu planu i poprzedzającego go studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stwierdza, że "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne."

Co więcej, w skardze przywołuje się przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r., Nr 11, poz. 79). Ustawa ta uchylona została z dniem 25 marca 1995 r. na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Przepisy ustawy będącej podstawą zarzutów nie obowiązują więc już ponad 20 lat. Nawet jeśli by przyjąć, że chodziło o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to i tak zarzut taki nie mógłby być uwzględniony, jako że zakaz zabudowy na terenach rolniczych nie wyklucza ich rolniczego wykorzystania.

Zgłaszane uwagi do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXXVI-294-2013 r. Rady Gminy Nędza z dnia 13 maja 2013 r. , nie zostały uwzględnione przez Radę Gminy Nędza, gdyż – jak ustalono – nie zostały wniesione w terminie. Studium podlega przy tym odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z kolei w Załączniku Nr 2 do Uchwały Nr XXXVII-216-2016 pt. "Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" wskazano, że uwagi zostały częściowo uwzględnione. Działki wymienione w treści uwag włączono do terenów R – rolniczych. Poprzednie przeznaczenie terenu oznaczono symbolem ZŁ - zieleni łęgowej. Zgromadzona dokumentacja nie daje przesłanek do stwierdzenia, by dla obszaru sołectwa Łęg, przewidziane było dla działki nr [...] oznaczenie RM. Strefy ochronne krajobrazu zostały wyznaczone zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nędza, stąd wprowadzono je do projektu planu. Strefa techniczna od napowietrznych linii elektroenergetycznych została pokazana informacyjnie na rysunku planu, aby pozostawić niezabudowany teren, umożliwiając operatorowi dostęp w celu naprawy i remontu sieci. Tereny R-rolnicze, jako tereny wyłączone z zabudowy, zostały wyznaczone zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dopuszczenie zabudowy na tych terenach naruszałoby ustalenia studium, co nie może mieć miejsca (zob. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Każda uwaga była osobno omówiona i głosowana, co przedstawia Protokół nr XXXVII/2016 z dnia 13 października 2016 r. z posiedzenia Rady Gminy.

Wskazać należy, że §19 zaskarżonego planu miejscowego w ust. 1 wskazuje: wyznacza się tereny o symbolach R, dla których ustala się przeznaczenie:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze;

2) uzupełniające:

a) istniejące dojazdy, drogi dojazdowe do gruntów rolnych,

b) zadrzewienia śródpolne oraz aleje wzdłuż dróg transportu rolniczego,

c) sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony gruntów rolnych.

2. Dla terenów wymienionych w ust. 1:

1) zakazuje się lokalizacji nowych budynków;

2) dopuszcza się możliwość realizacji stawów i sadów jako użytkowania rolnicze terenów.

Także zarzut, że działki nr [...], [...] i [...] położone w Łęgu nie leżą w strefie chronionego krajobrazu, jest bezpodstawny. Wskazać tu należy rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego: "[...]" (DZ. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]). W § 1 tego rozporządzenia Wojewoda zarządził utworzenie Parku Krajobrazowego na obszarze o powierzchni 443,5 km2 oraz jego otuliny. W skład parku wchodzą m. in. gminy Nędza i Kuźnia Raciborska.

Art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody stwierdza, że "park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju". Jednocześnie wg art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Taka forma ochrony przyrody wiąże się z wprowadzeniem określonych ograniczeń, o których mowa w art. 17 u.o.p. To z kolei prowadzić może do zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych (zob. np. art. 17 ust. 1a pkt 1 u.o.p.). Przy tym wg art. 3 pkt 1 u.o.p. cele ochrony przyrody są realizowane m. in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wg art. 16 ust. 6 u.o.p. grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Nie ma zatem przeszkód, by je w taki właśnie sposób wykorzystywać.

Wskazać również należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w §1 ust. 2 pkt 6 odniesiono się do ustanowionej granicy strefy "K" - ochrony krajobrazu.

Dalej w § 7 ust. 2 wskazano: "Ustala się granice: (...)

2) strefy "K" - ochrony krajobrazu, obejmujące rozległe obszary terenów otwartych pomiędzy rzeką O. a rezerwatem przyrody "[...] " z elementami krajobrazu kulturowego, stanowiący część historycznej kompozycji krajobrazowej związanej z rozwojem przestrzennym jednostek osadniczych: wsi Łęg, Zawady Książęcej oraz pomocniczego gospodarstwa folwarcznego Orzeszków; (...)

4) z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 pkt 3 w granicach stref "K" ustala się:

a) nakaz zachowania elementów przyrodniczych, takich jak zespoły zieleni, aleje drzew, cieki wodne, kanały, źródła, stawy,

b) pozostawienie terenów, jako terenów otwartych pełniących funkcje rekreacyjne.

Mając na uwadze wypowiedzi skarżącej na rozprawie oraz przedłożoną wtedy dokumentację, w szczególności pismo z 20 sierpnia 2013 r. od Wójta Gminy Nędza, wskazać należy, że skarżąca mylnie identyfikuje wprowadzone planem ograniczenia, jako związane z rzekomą ochroną "obszaru chronionego krajobrazu", który wymagałby wcześniejszego formalnego utworzenia w drodze uchwały sejmiku województwa, co faktycznie nie miało miejsca. Zatem – jej zdaniem – brak było podstaw do ustalenia strefy "K" w zaskarżonej uchwale.

Argumentacja tego rodzaju wymaga kolejnego odniesienia się do przepisów ustawy o ochronie przyrody. Art. 23 tego aktu wskazuje, że "Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (ust. 1). Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (...)" (ust. 2).

Trzeba jednak mieć na uwadze, że na przedmiotowym terenie ustanowiono Park Krajobrazowy, co wg oświadczeń złożonych na rozprawie jest bezsporne. Skoro tak, to należy stosować m. in. przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące parków krajobrazowych, bowiem z nich wywodzone są również określone ograniczenia dla nieruchomości położonych na tym obszarze. I tak np. wg art. 20 ust. 4 pkt 7 u.o.p. plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera m. in. określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie.

Zatem "strefa ochrony krajobrazu", o której mowa w m.p.z.p., jest związana z funkcjonowaniem ustanowionego bezsprzecznie Parku Krajobrazowego, a nie z "obszarem chronionego krajobrazu", który – jako odrębna forma ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.) – wymagałby podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa.

Co więcej, "strefa ochrony krajobrazu" wyznaczana jest również na "obszarze chronionego krajobrazu" (art. 23a ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Są to więc zupełnie różne pojęcia.

Jednocześnie konieczność zachowania walorów krajobrazowych została wykazana w m.p.z.p., w cytowanym wyżej §7 ust. 2 pkt 2. Art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wskazuje tymczasem, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Dodać należy, że ochrona walorów krajobrazowych wymaga objęciem nią szerokich połaci ziemskich, gdyż taka jest specyfika tego rodzaju ochrony. Uczynienie wyjątku na choćby jednej nieruchomości może całkowicie zniweczyć ww. ochronę i zmierzony rezultat. Stąd wprowadzenie omawianych ograniczeń, w tym koniczność zachowania otwartych przestrzeni, miało uzasadnienie prawne i faktyczne, realizując wymóg art. 3 pkt 1 u.o.p.

W zakresie stawiania tablic i urządzeń reklamowych, co zauważył organ, w czasie procedury planistycznej skarżąca nie złożyła w tym zakresie uwag. Nadto, organ zakaz taki, ze względów estetycznych, mógł wprowadzić (§5 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. z §7 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.p.). Reklamowanie działalności możliwe jest w różnorodny sposób, nie tylko poprzez wolnostojące tablice i urządzenia reklamowe, byleby spełniały wymagania prawne. Nadto, zakaz tego rodzaju wprowadzony był już na mocy §5 pkt 6 ww. rozporządzenia Wojewody [...] z [...] r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego, nie jest to zatem nowe rozwiązanie.

Dopełniono również wymogów z art. 16 ust. 7 u.o.p., wg którego "Projekty (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego." Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił pozytywnie i bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nędza dla przedmiotowego obszaru (zob. też dodatkowo m. in. pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 19 sierpnia 2015 r., znak [...] – załącznik do pisma przewodniego z 22 marca 2017 r., k.19 akt sądowych).

Strefa techniczna napowietrznych linii elektroenergetycznych (pas technologiczny) została pokazana na rysunku planu i to jedynie na krawędzi jednej z działek, objętej niniejszym postępowaniem, co zostało doprecyzowane na rozprawie. Strefa ta przechodzi na teren znajdujący się poza granicami badanego planu. Już z tego powodu nie można mówić o "dzieleniu nieruchomości" w sposób uniemożliwiający prawidłowe gospodarowanie. Skoro na nieruchomościach skarżącej i tak istnieje zakaz zabudowy oraz konieczność pozostawienia otwartych terenów, stąd nie można mówić, by w sposób istotny naruszono tu jakiekolwiek jej prawa wymagające stwierdzenia nieważności uchwały.

Co więcej, kwestie te regulowane są m. in. przez przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm. – dalej p.e.). Art. 18 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu prawnego stwierdza, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy m. in. planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy. Wg art. 18 ust. 2 pkt 1 p.e. gmina realizuje zadania, o których mowa w ust. 1, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z kierunkami rozwoju gminy zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jest oczywistym, że dostęp do urządzeń energetycznych jest wymagany dla prawidłowej organizacji zaopatrzenia w energię w rozumieniu ww. przepisu, w celu niezwłocznego usunięcia awarii. Gmina nie naruszyła zatem swoich uprawnień planistycznych.

Skoro w uzasadnieniu skargi jej autor odwołuje się do uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2013 roku, to należy podkreślić, że będące własnością skarżącej działki nie były objęte zmianą Studium w 2013 r. (zob. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 17 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 152/14). Przedłożona przez organ dokumentacja dotycząca owej zmiany z 2013 r. zawiera jednak również opracowania dla całego obszaru objętego Studium, w tym dla działek skarżącej, przez co możliwe było tu dokonanie ustaleń m. in. co do przeznaczenia rolnego terenu. Przeznaczenie takie wg Studium podkreślono również na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę w tym kontekście doprecyzowuje się, że ustalenia dotyczące terenów skarżących nie zostały zmienione w stosunku do ujednoliconego Studium z 2013 r. Tereny rolnicze i zieleń stanowią tereny trwałych użytków zielonych, należąc do obszarów ochrony środowiska i jego zasobów. Tereny te wskazano do "wyłączenia spod zabudowy". Jednocześnie w legendzie przewidziano hasło "tereny rolnicze, zieleń" (R, Z w planie). Oznacza to, że dopuszczono wprowadzenie dla określonych terenów alternatywnie: tereny rolnicze – R lub tereny zieleni – Z.

W kontekście wydanego pozwolenia na budowę wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i nie może być zmieniany ani naruszany na skutek wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Wszystkie powyższe uwagi, związane z koniecznością ochrony walorów rolnych i krajobrazowych przedmiotowego terenu, uzasadniają również wprowadzenie ograniczeń w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii.

Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze." (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Wartości uzasadniające wprowadzenie stosownych ograniczeń zostały omówione powyżej i niewątpliwie zasługiwały na ochronę.

Projekt planu został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi, co uczyniono. Wersja uchwalona została opublikowana wymaganej formie. Kwestia planu dotyczącego sołectwa Zawada Książęca, do którego nawiązuje się w skardze, pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.

Na marginesie można podnieść, że wg art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Jeśli skarżąca uważa, że do takiej sytuacji doszło, ma prawo, by skorzystać z ww. uprawnienia.

Nie mają dla sprawy znaczenia podnoszone na rozprawie kwestie związane z emeryturami rolniczymi, które, wg skarżącej, podlegają obniżeniu na skutek prowadzenia działalności rolniczej na terenie strefy ochrony krajobrazu. Jest to zagadnienie niemające żadnego wpływu na stosowanie przepisów planistycznych.

Podmioty dokonujące zakupu nieruchomości na terenie Parku Krajobrazowego (wg odpowiedzi na skargę miało to miejsce w przypadku skarżącej w 2010 r.) winny się liczyć z ograniczeniami stąd wynikającymi.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 23 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.o.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 - 3 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga B. C. nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.