Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1600/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, 2 i 4, art. 17 pkt 4, pkt 9, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. H. i B. H. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada", "organ") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP", "Plan") gminy [...] dla części miejscowości [...] w rejonie ul. [...], [...] i [...], ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2021 r. pod poz. [...].

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [....].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę wnieśli M. H. i B. H. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – adwokata. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.s.g. poprzez brak określenia zasad kształtowania zabudowy na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. w z w. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w szczególności w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tj. poprzez brak indywidualnego poinformowania właścicieli nieruchomości objętych planem, co mając na uwadze objęcie planem tylko pięciu nieruchomości prywatnych, było możliwe i nie spowodowałoby nadmiernego obciążenia organu, brak działania organu z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw związanych z własnością nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak zorganizowania co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1. 2, 3 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżącym, poprzez przeznaczenie ich działek na teren parkingu, oznaczony na rysunku planu symbolem KPI z podstawowym przeznaczeniem pod publiczny plac parkingowy, w sytuacji, gdy brak było podstaw, aby przedmiotowe działki pozbawić prawa zabudowy, co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki nr ewid. [...] o pow. 0,0445 ha i [...] o pow. 0,0929 ha w [...], wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęli podniesione zarzuty. Zaznaczyli, że fakt, iż stanowiące ich własność nieruchomości położone są na terenie objętym Planem, który spowoduje, że nie będą mogli wykorzystać ich zgodnie z zamierzeniami, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że został naruszony ich interes prawny. Skarżący argumentowali, że w zaistniałym stanie faktycznym poinformowanie właścicieli nieruchomości o etapach prac związanych z uchwalaniem MPZP, w zakresie wynikającym z przepisów prawa, było obowiązkiem organu, którego niedopełnienie skutkuje istotną wadliwością zaskarżonej uchwały. Podnieśli, że na etapie prac związanych z uchwalaniem MPZP nie doszło do zorganizowania co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Zarzucili, że zaskarżona uchwała uniemożliwia im korzystanie z przedmiotowych działek. Skarżący zwrócili uwagę, że na nieruchomościach bezpośrednio przylegających do ich nieruchomości dopuszczona jest możliwość zabudowy, tym samym zakaz zabudowy na ich nieruchomości nosi cechy dowolności i jest przekroczeniem władztwa planistycznego. W ocenie skarżących ustalenia Planu odstają od realiów życia społecznego, są chaotyczne, niekonsekwentne, przypadkowe i w stosunku do nich dyskryminujące oraz niezgodne z Konstytucją RP.

Podnieśli, że planując inwestycję w postaci wzniesienia zabudowy usługowej mieli na uwadze, że obszar ich nieruchomości mieści się w sąsiedztwie innej zabudowy usługowej. W najbliższym sąsiedztwie przeznaczono tereny pod zabudowę usługową U1, a także pod zabudowę mieszkaniowo-usługową MU1. Z niezrozumiałych dla skarżących przyczyn ich działka o nr [...], która dotychczas nie była w żaden sposób ograniczona, została wyłączona z zabudowy i przeznaczona na cele parkingowe. Zaskarżona uchwała jednocześnie nie objęła miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego całego obszaru nieruchomości o nr [...], a jedynie jego część, podczas gdy działka ta częściowo jest objęta tzw. pasem cmentarnym wyłączonym z zabudowy, a także przebiega przez nią wodociąg, co powoduje, że znacznie ograniczonym lub wręcz niemożliwym będzie wybudowanie na tej części działki jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast wskazane ograniczenia nie uniemożliwiają zlokalizowania w tym miejscu parkingów. W ocenie skarżących rozsądniejsze rozplanowanie mogłoby ograniczyć w stosunku do nich dotkliwość wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako przykład podali szersze wykorzystanie pod cele parkingowe dotychczas nieobjętej planem części nieruchomości nr [...], w zamian za nieobjęcie działki o nr [...].

Końcowo skarżący wskazali, że w przeszłości, kiedy nieruchomości o nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...] w [...] były w posiadaniu innego właściciela, części wymienionych działek stały się własnością Gminy [....] w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obecnie na tych terenach usytuowane są również parkingi. Wówczas gmina nie była zainteresowana nabyciem całości lub znacznej części wymienionych działek, natomiast po dwóch latach od nabycia przez gminę części nieruchomości organ wydaje MPZP, który istotnie narusza interesy obecnych właścicieli, jednakże poprzez wydanie Planu organ pomija całą procedurę, w której właściciele nieruchomości musieliby uczestniczyć.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu, iż uchwała określa jedynie parametry i wskaźniki, Rada podała, że nie uwzględniono faktu, że cały plan w wielu miejscach ustala warunki i zasady kształtowania zabudowy np. Rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 i opisany w uchwale w §1 ust. 3 poprzez wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, nieprzekraczanych linii zabudowy czy przeznaczeniu terenów wg opisanych w uchwale symboli. Odnośnie braku zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami organ wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sprawach regulowanych przepisami Rozdziału 2 u.p.z.p., gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 k.p.a. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia MPZP nie jest określony przepisami k.p.a., lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc sprawa administracyjna załatwiana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Organ wyjaśnił również, że Gmina [...] prowadzi równolegle wiele procedur planistycznych, zatem wbrew twierdzeniom skargi zawiadamianie nie ograniczałoby się jedynie do wskazanych w skardze kilku właścicieli działek występujących w granicach obszaru objętego przedmiotowym planem. W ocenie organu zawiadomienie jedynie wybranych osób mogłoby zostać uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Rada nie zgodziła się również z zarzutem pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowaniu. Wskazała, że w ramach procedury planistycznej ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, instytucje i organy właściwe do jego uzgodnienia i opiniowania, sporządzono projekt Planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia Planu, wystąpiono o uzgodnienia i opinie do właściwych instytucji, ogłoszono o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu oraz wyznaczono termin na wnoszenie uwag, a następnie wyłożono projekt do publicznego wglądu oraz przeprowadzono nad nim publiczną dyskusję. Organ podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowym okresie nie wprowadzono ograniczeń w zakresie dostępności obywateli do Urzędu, poza zachowaniem wymagań sanitarnych.

Ponadto Rada wyjaśniła, że sporny teren jest kluczowy dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania centrum miasta [...] w sąsiedztwie Cmentarza parafialnego, Publicznego Przedszkola oraz Domu Kultury. W dniu 29 marca 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na terenie Gminy [....]. Załącznik nr 2 określał obszar rewitalizacji, który obejmował również obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania w tym ul. [...], [....]. W § 2 przedmiotowej uchwały na podstawie art. 11 ust. 5 pkt 1) ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2021, poz. 485) wprowadzono zapis o ustanowieniu na rzecz Gminy prawa pierwokupu wszystkich nieruchomości objętych obszarem rewitalizacji. Gmina podejmowała kroki z poprzednim właścicielem działki nr [...] oraz [...] odnośnie jej zakupu chcąc skorzystać z przysługującego jej prawa pierwokupu, jednak właścicielka nie zgodziła się na sprzedaż działek dla Gminy. Działki zostały przekazane jako darowizna skarżącym, co uniemożliwiło Gminie wykonanie przysługującego jej prawa pierwokupu. Organ wyjaśnił również, że pozostała część działki nr [...] może być przedmiotem ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora. Zapisy planu umożliwiają skomunikowanie tej części działki poprzez teren przeznaczony pod parking za pośrednictwem dopuszczonej realizacji ciągów pieszo- jezdnych. Samo położenie w pasie izolującym teren cmentarny nie powoduje zakazu zabudowy, a występowanie na terenie działki wodociągu (biegnącego w zbliżeniu do granicy działki) ułatwia a nie utrudnia przyszłe zagospodarowanie.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orezczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr [....] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla części miejscowości [...] w rejonie ul. [...], [...] i [...] ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2021 r., poz. [...].

Skarżący zakwestionowali ww. akt w zakresie, w jakim plan ten reguluje przeznaczenie działek stanowiących ich współwłasność, jako działek przeznaczonych pod teren parkingu- KP1. W ocenie skarżących postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ograniczają realizację prawa własności nieruchomości w stosunku, do której uzyskali decyzje o warunkach zabudowy na przeznaczenie inne aniżeli wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzucają również nieprawidłowy przebieg procedury planistycznej poprzez brak zrealizowania dyskusji nad planem a także zaniechanie dokonania zawiadomień właścicieli działek znajdujących się obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że skarżący mają interes prawny do wniesienia skargi jedynie w zakresie dotyczącym działek stanowiących ich współwłasność. Z treści skargi wynika, że skarżący mają tego świadomość składając alternatywne do żądania stwierdzenia nieważności całej uchwały żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek, których są właścicielami.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. II OSK 334/20 ).

Wskazać również należy, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie wymaga uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji. Zgodnie z art. 52 § 2a p.p.s.a.: w przypadku innych aktów ( aniżeli wymienionych w §2), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Powyższe pozwoliło Sądowi na objęcie skargi kontrolą merytoryczną.

Spór w sprawie sprowadza się do tego czy organ nie naruszył przyznanego mu władztwa planistycznego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Choć władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, to nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11). Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Analiza przebiegu postępowania wskazuje na to, że dopełniono wymogów formalnych związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zachowaniu zasady proporcjonalności wynikającego z zapisów planu prawa własności do celów ograniczenia.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza zgodność zapisów planu z zapisami studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego niesprzeczność z postanowieniami studium.

Podkreślić przy tym należy, że plan miejscowy ma jedynie "nie naruszać" ustaleń studium. Nie ma wymogu zgodności planu ze studium, czy np. niesprzeczności. Już ten zwrot, jak i charakter studium, które jest aktem polityki przestrzennej gminy (a nie aktem prawnym) należy interpretować jako stan, w którym postanowienia planu, z natury rzeczy bardziej szczegółowe, nie muszą odpowiadać wprost postanowieniom studium, ale mają ich jedynie nie naruszać, czyli nie pozostawać z nimi w wyraźniej sprzeczności.

Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie, przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc całokształt postanowień ich dotyczących. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie określa kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w planie miejscowym. Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Biorąc pod uwagę charakter omawianego aktu prawnego w kontekście brzmienia jego konkretnych postanowień dotyczących działek skarżących o numerach [...] i [...], w ocenie Sądu uznać należy, że nie znajduje potwierdzenia ich stanowisko o niesprzeczności jego postanowień z odnośnymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego.

W niniejszej sprawie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zmienione uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2013 r., uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [....] maja 2017 r., uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2019 r.

Granice obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczona na mapie. Teren objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajmuje powierzchnię 1, 24 ha. Stanowi fragment zabudowy [...] i położony jest około 280 m na południe od płyty Rynku miejskiego. Większą część obszaru zajmuje ogrodzony teren Przedszkola publicznego zlokalizowany w drugiej linii zabudowy przy ul. [...]. W jego skład wchodzi parterowy budynek przedszkolny o pulpitowym dachu, mały garaż typu blaszak, teren parkingu z wjazdem oraz trawiaste podwórko z przyrządami placu zabaw dla dzieci i elementami architektury. Od zachodu do terenu przedszkola przylega działka, częściowo ogrodzono uprawiana rolniczo z niewielkim domem i dobudowaniami gospodarczymi. Działka znajdująca się na rogu ulic [...] i [...] jest niezabudowana, ogrodzona, wyplantowana, w większości pokryta trawnikiem. Na wprost wjazdu od strony ulicy [...] znajduje się utwardzony plac. Po drugiej stronie ulicy [...] w zakresie planu znajduje się około 80-metrowy odcinek ul. [...] prowadzący do terenu starego cmentarza parafialnego w [...] oraz przyległe do tej drogi fragmenty działek. Droga do bramy cmentarza ma asfaltową nawierzchnię, z północnej strony poprowadzono chodnik, od strony południowej wydzielono miejsca parkingowe oraz przygotowano wjazdy na sąsiednie działki. Trzy z przyległych działek są niezabudowane z pojedynczymi drzewami starego sadu owocowego. Na ostatniej działce, sąsiadującej bezpośrednio z cmentarzem zlokalizowany jest zakład kamieniarski -obok budynku znajdują się materiały ( płyty kamienne, deski) .

Objęte planem tereny zawierają się w następujących obszarach wyznaczonych przez studium :

- obszary zabudowane istniejącej,

-obszary zabudowane potencjalnie i z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych,

- obszary wymagające przekształceń lub rehabilitacji,

-obszary obowiązkowo wymagające sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Działki skarżących objęte zostały przeznaczeniem zabudowy potencjalnej z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych.

W związku z powyższym zgodzić należy się z organem, że zapisy planu przewidujące przeznaczenie ich działek pod teren parkingu publicznego nie pozostaje w sprzeczności z zapisami studium. Jak już wyżej wskazano studium określa jedynie kierunki zagospodarowania, których doprecyzowanie następuje w planie miejscowym. O ile zapisy planu nie pozostają w sprzeczności z zapisami studium nie można mówić o niezgodności. Skoro w studium dla spornego terenu została przewidziana możliwość potencjalnej zabudowy to nie oznaczało to jeszcze ostatecznego przesądzenia charakteru tego terenu.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu przeprowadzona procedura planistyczna.

Zgodnie z art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] października 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w rejonie ul. [...], [....] i [...], której integralną cześć stanowi załącznik nr 1 określający granice obszaru objętego planem. O podjęciu uchwały organ zawiadomił w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 8 grudnia 2020 r., w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w miejscowej prasie. Określił jednocześnie formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia, w formie papierowej na podany adres, bądź elektronicznie za pośrednictwem platformy ePUAP do dnia 4 stycznia 2021 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne wnioski.

Dokonano następnie zawiadomienia właściwych do uzgadniania i opiniowania organów i instytucji.

Pismem z 17 grudnia 2020 r. Zarząd Województwa [...] – Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował, że z obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], uchwalonego uchwałą Nr [....] Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2018 r., dotyczącego inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. dla Miasta i Gminy [...] określone zostały następujące zadania budowa, rozbudowa, modernizacja sieci kanalizacji sanitarnej ( Miasto i Gmina [...]) oraz budowa sieci przesyłowej gazu ziemnego. Z pisma Zarządu Województwa [...] w [....] z 16 marca 2021 r. wynika, że projekt planu nie koliduje z zadaniami samorządu województwa stanowiącymi inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, ujętymi w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] sierpnia 2018 r. Z kolei Okręgowy Urząd Górniczy w piśmie z 10 grudnia 2020 r. poinformował, że zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu urzędu w granicach obszaru objętego opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie występują tereny górnicze. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 30 grudnia 2020 r. wyjaśnił, że część wyznaczonego obszaru znajduje się w granicach historycznego układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków [....] z 31 sierpnia 1969 r.

Powyższe zapisy zostały uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze uzgodnienia i opinie sporządzono następnie projekt planu miejscowego wraz z prognozą i oddziaływaniem na środowisko o czym z kolei stanowi art. 17 pkt 4 u.p.z.p., jak również prognozę skutków finansowych – ust. 5.

Dokonując w prognozie oddziaływania na środowisko analizy wpływu zmian w ramach realizacji zapisów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że przy uwzględnieniu obecnego stanu zagospodarowania obszaru zaniechanie wprowadzenia ustaleń planu wiązałoby się najprawdopodobniej z utrzymaniem dotychczasowego użytkowania. W obrębie terenu przedszkola nie doszłoby do większych zmian w zakresie środowiska. Sąsiednia działka użytkowana rolniczo w przeszłości najprawdopodobniej zostałaby zabudowana, podobnie jak działki przy ul. [...] i [...], przy czym na terenach położonych w pasie 50 m od granicy cmentarza nie ma możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej i zakładów związanych z żywnością. W efekcie mogłaby co najwyżej zostać zachowana większa powierzchnia biologicznie czynna. Nierozwiązany natomiast zostałby problem tej części miasta związany z deficytem miejsc parkingowych. Funkcjonowanie przedszkola oraz czynnego cmentarza pociągają za sobą zapotrzebowanie na liczne miejsca parkingowe. Jeśli tereny pod parkingi nie zostaną zabezpieczone, zatrzymywanie się samochodów odbywać się będzie jak obecnie w przygodnych miejscach – na chodnikach, poboczach, zieleni przydrożnej, terenach prywatnych, co może powodować zanieczyszczenia gleby, wód podziemnych, czy też emisje hałasu, niebezpieczeństwa w ruchu kołowym, jak też odbiłoby się na estetyce analizowanej części miasta. Ewentualne skutki związane z przekształceniem powierzchni ziemi między innymi na terenie planowanego parkingu oceniono jako nieznaczne, a w skali miasta marginalne. Analizie poddano również możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko wskazując, że położenie obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim charakter projektowanego zainwestowania wyklucza takie oddziaływanie.

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Burmistrz [...] dokonał ogłoszenia ponownie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w prasie w dniu 19 kwietnia 2021 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, informując o mającej się odbyć w dniu 10 maja 2021 r. dyskusji oraz prawie do składnia uwag w trybie art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Z dyskusji został przeprowadzony protokół, z którego wynika, że poza głównym projektantem projektu nikt się nie stawił, nie zgłoszono również żadnych.

Bezzasadne okazały się postawione w skardze zarzuty w tym naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.s.g., powinno być być u.p.z.p., poprzez brak określenia zasad kształtowania na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie wyłącznie parametrów i wskaźników. Wbrew tym zarzutom prawidłowo organ wskazuje, że w planie ustalono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, którym z kolei przypisano różne zasady kształtowania terenu.

Nie mają również racji skarżący odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. 10 § 1 k.pa. oraz 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak zorganizowania co najmniej jednej dyskusji publicznej nad projektem, oraz poprzez brak indywidulanego poinformowania właścicieli nieruchomości objętych planem.

Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposoby ogłaszania - w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz z sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) - mają stanowić gwarancję tego, iż właściciele działek, których mają dotyczyć postanowienia planu, uzyskają informacje o zasięgu terytorialnym przyszłego planu, a tym samym służyć mają zapewnieniu należytej ochrony interesów społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że na organie spoczywał obowiązek "indywidualnego zawiadomienia uprawnionych podmiotów rzeczowo do nieruchomości objętych postanowieniami planu o kolejnych etapach procedury planistycznej albo o zamieszczeniu obwieszczenia na tablicy w Radzie Dzielnicy". Ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek jedynie ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na organie nie spoczywa zatem obowiązek imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego o ww. etapach procedury planistycznej.

Rację ma organ wskazując, że w tym zakresie przepisy u.p.z.p. przewidują samodzielną regulację stanowiąc, że obwieszczeń w przedmiocie podjęcia uchwały do przystąpienia do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestępnego, o wyłożeniu projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu wraz z informacją o dyskusji dokonuje się w formie ogłoszenia. Organ dokonał tego w przewidziany sposób, wyznaczając również w tym celu odpowiedni termin. Postępowanie to odpowiadało wymogom formalnym i wbrew skarżącym nie było podstaw do dokonywania zawiadomień w myśl k.p.a. Zatem wobec uczynienia przez organ zadość tym obowiązkom nie można czynić skutecznego zarzutu o nieprzeprowadzeniu dyskusji, skoro żadna zainteresowana osoba, prawidłowo zawiadomiona, w terminie wyznaczonym do jej przeprowadzenia nie stawiła się.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności, który skarżący wywodzą z faktu ograniczenia możliwości zagospodarowania działek powołując się na otrzymane decyzje o warunkach zabudowy Sąd podkreśla, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie czyni z planu miejscowego narzędzia do bezwarunkowego uwzględniania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. Nie taki jest bowiem cel planu miejscowego. Planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu, wynikającego z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, lecz również ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także potrzeb interesu publicznego. Z tego też względu realizacja władztwa planistycznego gminy musi przebiegać na drodze prawidłowego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i równości.

Zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne.

Wbrew zarzutom skargi organ wyważył oba interesy, a zapisy planu są wyrazem należycie uzasadnionego przyjęcia prymatu interesu publicznego.

Z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wynika, że celem jego sporządzenia było umożliwienie rozbudowy przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą oraz zapewnienie miejsc parkingowych w mieście, w tym sąsiedztwie cmentarza. W zakresie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej wprowadzono budowę układu komunikacyjnego wskazując, że w obszarze objętym planem utrzymania i przebudowy wymaga droga gminna KDD2 zapewniająca dostępność komunikacyjną do terenów cmentarza, parkingów oraz usług w tym obszarze.

Ze stanowiącej załącznik do uchwały mapy wynika, że działki skarżących położone są w sąsiedztwie cmentarza. Dzielą je od niego działki [...], [...] i [...] oznaczone zgodnie z uchwałą jako U1 oraz droga wewnętrzna oznaczona KDW1. W terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się również przedszkole. Ponadto z przeprowadzonej prognozy odziaływania na środowisko wynika, że brak realizacji zapisów planu na spornych działkach, na których ma powstać parking spowoduje utrzymanie stanu, w którym z powodu braku miejsc parkingowych wykorzystywane w tym celu będą prywatne posesje, chodniki i trawniki, co przyczyni się do pogorszenia stanu środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby, wód powierzchniowych czy emisji hałasu. Na potrzebę przyjęcia rozwiązań komunikacyjnych w tym terenie wskazywano również w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy uwagę, że przyjęte zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniają usytuowanie objętych nim terenów.

W takim stanie rzeczy Sąd zgadza się, że przyjęte rozwiązanie jest wynikiem należytego wyważenia obu interesów.

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania i pozostawienia dotychczasowego przeznaczenia dla działek sąsiednich zwrócić należy uwagę, że działka bezpośrednio granicząca z cmentarzem oznaczona symbolem U – teren zabudowy usługowej wykorzystywana jest do prowadzenia działalności usługowej – zakład kamieniarski. Działki oznaczone symbolem MU – zabudowy mieszkaniowo – usługowej znajdują się po przeciwnej stronie ul [...] w pasie pomiędzy 50 a 150 m od cmentarza. Organ zachował nie tylko dotychczasowe przeznaczenia wyżej wymienionych działek ustalone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ale i aktualne wykorzystanie, co także należy uwzględnić przy ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie przeznaczenia na parking działki skarżących [...] usytuowanej w całości poza pasem 50 m od granicy cmentarza zauważyć należy, że jest to działka bezpośrednio granicząca z drogą publiczną, ul. [...], przez którą możliwy jest dostęp do cmentarza. Tylko w ten sposób może zostać zapewniony ciąg komunikacyjny, stąd uzasadnione jest również przeznaczenie tej działki pod parking.

Niczym niepoparte okazały się zarzuty skarżących odnośnie niemożliwości zabudowy części działki [...] pozostającej poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ze względu na przebiegający przez działkę pas cmentarny oraz wodociąg. Logiczna jest w tym zakresie kontrargumentacja organu, który wskazuje, że ta część działki może być przedmiotem ustalenia warunków zabudowy na wniosek inwestora. Zapisy planu umożliwiają bowiem skomunikowanie tej części działki poprzez teren przeznaczony pod parkingi za pośrednictwem dopuszczonej realizacji ciągów pieszo -jezdnych ( § 10 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Samo zaś położenie w pasie izolującym teren cmentarny między 50- 150 m nie powoduje zakazu zabudowy. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315): odległość cmentarza od zabudowań mieszalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Słusznie organ podkreśla, że występowanie na terenie działki wodociągu ułatwia, a nie utrudnia zagospodarowanie.

Również jako niczym niepoparty ocenić należy zarzut skarżących, że organ wykorzystuje plan niejako do wywłaszczenia działek. Skarżący twierdzą, że poprzedni właściciel działek w związku z przejęciem działek pod realizację rozbudowy drogi zwrócił się do Gminy o nabycie tych działek, a Gmina nie była zainteresowana. W opozycji Gmina twierdzi, że w ramach posiadanych środków sukcesywnie dąży do zapewnienia właściwego zagospodarowania wokół cmentarza dokonując wykupu części nieruchomości i organizując parkingi wzdłuż ulicy [...]. W ramach tych działań podejmowała również kroki z poprzednim właścicielem działek [...] i [...] odnośnie zakupu chcąc skorzystać z przysługującego jej prawa pierwokupu. Właściciel nie zgodził się, a od gminy wpłynął akt Notarialny, na podstawie którego działki zostały pokazane jako darowizna skarżącym, co z kolei uniemożliwiło gminie wykonanie prawa pierwokupu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.