Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 313/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 15 w zw. z art. 127 § 1, art. 183 i art. 188
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku del. do Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku Danuty Dąbrowskiej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 645/12 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 645/12 po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. Anny Ratyńskiej – Kalisz, działającej za Prokuratora Rejonowego w S., sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, oddalił skargę.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. pismem dnia 17 maja 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu K. P. , wobec którego wydano w dniu [...] marca 2012 r. decyzję o uznaniu za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, która to decyzja stała się ostateczna w dniu 29 marca 2012 r.

Pismem z 24 maja 2012 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, skarżącego, organ wnioskujący o wszczęcie postępowania oraz Prokuraturę Rejonową w S., która poinformowała organ pismem z dnia 23 maja 2012 r., że w przypadku wszczęcia postępowania dotyczącego zatrzymania prawa jazdy, zgłasza w nim udział stosownie do treści art. 183 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta S. powołując się na art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy K. P..

W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w dniu 15 czerwca 2012 r., K. P. zadeklarował dobrowolne spłacanie zadłużenia alimentacyjnego i podniósł, że znalazł się w bardzo trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Wskazał, że córka J. P. mieszka z nim od kwietnia 2012 r. a mimo to jej matka nadal pobiera alimenty należne córce.

Organ I instancji przed przesłaniem odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. wystąpił do organu wnioskującego o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu (MOPS w S.), czy wobec argumentacji odwołania, podtrzymuje wniosek o zatrzymanie prawa jazdy, na co organ właściwy dłużnika alimentacyjnego odpowiedział pismem z 20 czerwca 2012 r., że wniosek podtrzymuje. W tej sytuacji organ I instancji przy piśmie przewodnim z dnia 21 czerwca 2012 r. przedstawił odwołanie Kolegium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. P., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium w uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść regulacji prawnej z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odnoszącą się do przesłanek zatrzymania prawa dłużnikowi alimentacyjnemu, który decyzją ostateczną został uznany za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie nawiązując do okoliczności sprawy, Kolegium podkreśliło, ze organ właściwy dłużnika alimentacyjnego wystąpił do Prezydenta Miasta S. o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu dołączając do wniosku odpis ostatecznej decyzji o uznaniu skarżącego za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek o ściganie skarżącego za przestępstwo określone w art. 209 par. 1 k.k. tj. uporczywe uchylenie się od alimentów. Przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawiają organowi orzekającemu o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, uznaniowości działania. Starosta, w tym wypadku Prezydent Miasta S., jest związany przepisami ustawy, które nie dają mu możliwości wyboru innego rozstrzygnięcia sprawy zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Deklaracja dłużnika alimentacyjnego, co do dobrowolnej spłaty zadłużenia nie może mieć znaczenia dla sposobu załatwienia udokumentowanego wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, może natomiast mieć znaczenie dla wystąpienia w przyszłości przez organ właściwy dłużnika alimentacyjnego z wnioskiem o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy o ile dłużnik będzie wywiązywał się ze zobowiązań alimentacyjnych przez określony ustawą sposób (przez 6 miesięcy w kwocie nie niższej niż 50% ustalonych alimentów).

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. P..

Z akt administracyjnych wynika, że odrębne odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył w dniu 26 czerwca 2012 r. tj. w ostatnim dniu 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania, Prokurator Rejonowy w S.. Odwołanie Prokuratora Rejonowego w S. zostało przedstawione organowi odwoławczemu dopiero przy piśmie przewodnim z dnia 31 lipca 2012 r. z wpływem do tego organu w dniu 3 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w . decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania prokuratora z uwagi na jego bezprzedmiotowość z racji rozpoznania sprawy zatrzymania prawa jazdy K. P. po rozpatrzeniu odwołania dłużnika alimentacyjnego. Skarga prokuratora na tę decyzję została zarejestrowana pod sygnaturą IISA/Bk 787/12.

Prokurator Rejonowy w S., zastąpiony przed sądem przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. – Annę Ratyńską – Kalisz, poparł skargę K. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlegała oddaleniu.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że procedura zatrzymania prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu, została przeprowadzona w 2012 r. już przy zastosowaniu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2011 r., Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.

Nowe rozwiązania w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym eliminują, w ocenie Sądu, automatyzm stosowania instytucji niezależnie od okresu zalegania z płatnością alimentów oraz wielkości zadłużenia a także pozwalają dłużnikowi alimentacyjnemu na podważanie wystąpienia przesłanek formalnych i materialnych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Automatyzm wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy został złagodzony wprowadzeniem postępowania w sprawie uznania dłużnika za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Zatrzymanie prawa jazdy nie nastąpi wobec dłużnika, który częściowo wywiązuje się z zobowiązań alimentacyjnych, a postępowanie w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, konieczne dla wydania decyzji przesądzającej o powyższym statusie dłużnika, niezbędnej dla uruchomienia procedury zatrzymania prawa jazdy, nie będzie wszczęte wobec dłużnika, który pracuje, nie unika składania oświadczenia majątkowego a jeśli jest bezrobotny, to rejestruje się w urzędzie pracy i nie odmawia propozycji odpowiedniego zatrudnienia czy udziału w aktywizacji zawodowej.

Ponadto Sąd nie podzielił poglądu prokuratora, jakoby z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 46/07 wynikała generalnie niekonstytucyjność instytucji zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd odczytał, jako potrzebę wprowadzenia takiego rozwiązania, które pozwoli na zróżnicowanie sytuacji dłużników alimentacyjnych i stosowanie instytucji jedynie wobec niewykazujących woli wywiązywania się z zobowiązań alimentacyjnych poprzez unikanie zarobkowania. Obecny mechanizm zatrzymywania prawa jazdy odpowiada, zdaniem Sądu, takiemu założeniu, a jasne określenie okoliczności pozwalających na "odzyskanie" prawa jazdy zatrzymanego dłużnikowi za alimenty, nie przekreśla szans na aktywność zawodową łączącą się z posiadaniem prawa jazdy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z błędną wykładnią i oparciem rozstrzygnięcia o niezgodny z w/w przepisami Konstytucji przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. 2009 r., Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) zawierający analogiczne rozwiązanie prawne w zakresie dopuszczenia możliwości zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, jak zdekonstytucjonalizowany przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.);

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 78 Konstytucji RP, przejawiającą się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przypadku braku łącznego rozpoznania prawidłowo wniesionych odwołań stron, od momentu rozpoznania pierwszego z wniesionych odwołań sprawa przestaje mieć charakter otwarty z uwagi na stan "res iudicata", co oznacza niedopuszczalność wypowiadania się po raz kolejny w tym przedmiocie, podczas gdy wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, a niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej, co z kolei w sytuacji wpłynięcia do organu odwoławczego prawidłowo wniesionego, dotychczas nierozpoznanego odwołania strony winno skutkować wszczęciem z urzędu w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i ponownego łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań.

W oparciu o powyższe zarzuty prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt

P 46/07, na mocy którego stwierdzono niezgodność z Konstytucją art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, doszło do tzw. wtórnej niekonstytucyjności, z uwagi na fakt, iż będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawierał analogiczne rozwiązanie prawne w zakresie dopuszczenia możliwości zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, jak ww. przepis ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie, obligowało Sąd do odmowy zastosowania normy prawnej dotkniętej wtórną niekonstytucyjnością.

Ponadto zdaniem prokuratora organ odwoławczy, który wydaje decyzję w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego tylko przez jedną ze stron pozbawia inne odwołujące się strony możliwości dochodzenia swoich słusznych interesów. W sytuacji wpłynięcia do organu odwoławczego prawidłowo wniesionego, dotychczas nierozpoznanego odwołania strony, organ powinien wszcząć z urzędu w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i ponownie łącznie rozpoznać wszystkie wniesione odwołania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.P. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu, który okazał się zasadny, a który wywołuje najdalej idące skutki prawne, tj. zarzutu prowadzącego do wykazania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2012 r. wydana po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012 r. dotknięta jest wadą nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną prokuratora w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę dwuinstancyjności, z uwagi na nierozpoznanie jednego z wniesionych odwołań. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, że podmiotami prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy były: strona - dłużnik alimentacyjny K. P. oraz uczestnik na prawach strony – Prokurator Rejonowy w S., który jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 23 maja 2012 r. poinformował organ pierwszej instancji, że w przypadku wszczęcia postępowania, zgłasza w nim swój udział (art. 183 § 1 k.p.a.) Wyrażenie przez prokuratora woli udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dawało mu prawo m.in. do wniesienia odwołania (art. 188 k.p.a.), zaś po stronie organu rodziło obowiązek jego merytorycznego rozpoznania w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją przez organ pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza więc obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania, dodatkowo na organie odwoławczym co do zasady spoczywa obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie, co wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęta w takiej sprawie decyzja definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, co w konsekwencji wyłącza w ogóle możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek łącznego rozpoznania wniesionych odwołań nie został spełniony. Jak wynika bowiem z akt sprawy, od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012 r. odwołanie wnieśli: strona postępowania K. P. (w dniu 15 czerwca 2012 r.) oraz występujący na prawach strony Prokurator Rejonowy w S. (w dniu 26 czerwca 2012 r.). Oba odwołania wpłynęły do organu pierwszej instancji w terminie. Co prawda odwołanie prokuratora zostało przekazane organowi odwoławczemu ze znacznym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 133 k.p.a., bo dopiero przy piśmie z dnia 31 lipca 2012 r., nie zmienia to jednak faktu, że w dniu [...] lipca 2012 r., tj. w dniu wydawania przez Kolegium decyzji podjętej na skutek odwołania K. P., odwołanie to było już skutecznie wniesione, a zatem podlegało rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań pociąga za sobą daleko idące skutki prawne, a mianowicie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Decyzja taka dotknięta jest zatem wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Zaskarżona decyzja naruszająca w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności postępowania w wyniku nierozpoznania odwołania prokuratora niewątpliwie te przesłanki spełnia. Przy czym dla stwierdzenia powyższych uchybień nie ma znaczenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu przekazanego w dniu 31 lipca 2012 r. odwołania prokuratora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. umorzyło postępowanie. Ocena legalności tej decyzji stała się bowiem przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec tak określonych skutków prawnych uchybień, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja, przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyda decyzję, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i realizując postulat łącznego rozpoznania wniesionych w sprawie odwołań.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka zgodnie z kompetencjami wojewódzki sąd administracyjny.