Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1626/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Kr 1626/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 30 maja 2014 r. A. M. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie tarasu widokowego z pergolą na działce nr [...] w miejscowości Z.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta T., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu podał, że przedłożone przy zgłoszeniu szkice i rysunki niczym się nie różnią od szkiców załączonych do wcześniejszego wniosku z dnia 31 marca 2014 r. Wniosek różni się tylko nazewnictwem obiektu i informacją, że konstrukcja jest otwarta i niezadaszona. Tymczasem przedłożone rysunki przeczą tym informacjom. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., a nadto, jako niewymienione w art. 29 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W odwołaniu A. M. zarzucił naruszenie art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 9 Kpa. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie wymieniono budowy, czy też robót budowlanych związanych z budową tarasu widokowego z pergolą, jako niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zachodziły więc okoliczności do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, porównanie lokalizacji tarasu widokowego z pergolą zaznaczonego na mapie w skali 1:1000 dołączonej do zgłoszenia z fragmentem rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., pozwala stwierdzić, że zgłoszona budowa znajduje się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem ZA/2R2 z przeznaczeniem podstawowym - tereny rolnicze z zakazem zabudowy (§ 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] września 2008 r., Nr [...]), w których z uwagi na ochronę ładu przestrzennego (zgodnie z § 5 pkt 1 uchwały) ustala się zakaz lokalizacji: budynków gospodarczych, wiat, altan, a także tymczasowych obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia. Również w § 31 ust. 3 uchwały wymienia się ograniczenia w użytkowaniu terenów, w tym wprowadzony planem zakaz zabudowy w granicach m. in. terenu oznaczonego symbolem R2, za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej i drogowej. Organ II instancji stwierdził również, że sprzeciw został wniesiony w terminie. Ostatni dzień 30-dniowego terminu wypadał 29.06.2014r. w niedzielę. Decyzję o wniesieniu sprzeciwu nadano w najbliższy następny dzień powszedni, tj. 30.06.2014r., czyli w terminie wynikającym z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 57 § 4 i § 5 pkt 2 Kpa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. zarzucił naruszenie:

– art.138 § 1 pkt 1 i 15 oraz 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, jak również utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, wydanej bez wyjaśnienia podstawy prawnej oraz bez przytoczenia przepisów prawa, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębionego zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 Kpa) oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków (art. 9 Kpa), jak również utrudniło polemikę z wydanym rozstrzygnięciem; art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowne w zw. z § 20 ust. 2 oraz 3 pkt 3 lit. i w zw. z § 2 pkt 9 lit. c planu miejscowego poprzez przyjęcie, że zgłoszenie narusza ustalenia ww. planu, podczas gdy uchwała Rady Gminy T. ustala, jako podstawowe przeznaczenie dla terenów R2 łąki wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu w tym między innymi małą architekturę, zadaszenia, pergole, tarasy, place zabaw i oczka wodne itd., jak również dopuszcza na tych terenach realizację terenowych urządzeń sportowych i rekreacyjnych; art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 4 lit. b i c ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że na wybudowanie tarasu widokowego otoczonego pergolą wymagane jest pozwolenie na budowę, podczas gdy z przepisów prawa budowlanego - definicji ustawowych wynika, że zgłoszony taras nie jest ani budowlą ani budynkiem, ze względu na otwartą konstrukcję i brak wydzielonych przegród budowlanych, fundamentów oraz dachu, jest natomiast obiektem małej architektury i zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 22 jego budowa zwolniona jest od uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał na wstępie, że organ odwoławczy nie dokonał klasyfikacji obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane. Przywołując treść art. 29 ust. 1 i art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zaznaczył, że ww. obiekt nie będzie trwale związany z gruntem, a zatem kwalifikowany być może jako budowla lub obiekt małej architektury. Wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają ostrego kryterium, na podstawie którego w prosty sposób można odróżnić budowlę od obiektu małej architektury. W art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wskazuje się, że obiektami małej architektury są obiekty niewielkie, np.: kapliczki, krzyże, obiekty architektury ogrodowej, piaskownice, huśtawki, śmietniki. Obiekty budowlane nie będące budynkami lub obiektami małej architektury są natomiast budowlami. Altana lub wiata mogą być kwalifikowane jako budowle, ale także jako obiekty małej architektury, np. wiata śmietnikowa. O tym, czy wiata (altana) jest budowlą, czy też obiektem małej architektury, decyduje przede wszystkim jej wielkość oraz sposób konstrukcji. Mając to na uwadze, jak również kryterium funkcjonalności, Sąd pierwszej instancji uznał, że zgłoszony obiekt stanowi altanę i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Uchybienie to w ocenie Sądu nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. prowadzi bowiem do wniosku, że budowa tarasu widokowego o powierzchni zabudowy 5 x 5 m, posadowionego na metrowej podmurówce, o wysokości 4 m od podłogi, ze ściankami w formie ażurowych pergoli (altany) pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu. Następnie Sąd szczegółowo przedstawił ustalenia planu. Wyjaśnił, że użyte w § 20 ust. 2 sformułowanie "wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu" nie może oznaczać, iż każde przynależne zagospodarowanie terenu wymienione w pkt 9 § 2 możliwe jest do zrealizowania w terenie R2. Porównanie zapisu z § 2 z treścią § 19 (R1- tereny rolnictwa), § 20 (R2 -tereny rolnictwa), § 21(R3 - stawy hodowlane), § 22 (ZL1- tereny lasów), § 23 ( ZP1 -tereny grodziska), § 24 (ZP2 - tereny zieleni przywodnej i śródpolnej), § 25 (ZC - tereny cmentarzy), § 26 (W – wody płynące), w których przewidziano przynależne do podstawowego zagospodarowanie terenu wskazuje zdaniem Sądu, że w określonym w planie odrębnym terenie można zrealizować tylko te spośród wymienionych w § 2 pkt 9 działań, które są zgodne z przeznaczeniem podstawowym danego terenu. W konsekwencji, za błędne uznano twierdzenie skarżącego, że w terenie R2 z zakazem zabudowy można zrealizować taras widokowy z pergolą, z powołaniem się na dopuszczenie mające wynikać z § 2 pkt 9 tekstu planu. Poza tym, w przepisie tym mowa jest o małej architekturze. Dalej Sąd wskazał, że organ odwoławczy rzeczywiście w sposób lakoniczny ustosunkował się do zarzutów odwołania, w których podano, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, jako wydana bez wyjaśnienia podstawy prawnej jednak organ II instancji wyjaśnił samodzielnie podstawy prawne decyzji, a brak szczegółowego rozważenia zarzutu odwołania nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał na różne poglądy sądów administracyjnych, co do terminów zastrzeżonych dla sprzeciwów w prawie budowalnym, a także poza nim. Według jednego z poglądów datą zgłoszenia sprzeciwu jest data nadania do strony przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie; wg innego – data doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie; wg jeszcze innego – data wydania decyzji o sprzeciwie. Sąd w tej sprawie przyjął, że wymieniony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane termin jest terminem prawa materialnego. Do biegu tego terminu nie ma zdaniem Sądu zastosowania art. 57 § 5 Kpa, adresowany do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Sąd odrzucił zatem pogląd organu II instancji, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. W obowiązującym stanie prawnym data nadania decyzji o sprzeciwie może mieć bowiem tylko znaczenie praktyczne dla odpowiednich organów - w razie konieczności zweryfikowania ewentualnego zarzutu "antydatowania" decyzji.

Sąd wyjaśnił, że konstrukcja tzw. milczącego załatwienia sprawy, której odpowiada regulacja art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polega na wywołaniu z mocy prawa, z upływem ustawowego terminu i przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji, skutku materialnoprawnego. Określony ww. przepisem termin 30 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. W treści art. 30 ust. 5 ustawy brak jest przy tym wyraźnego powiązania zachowania przez organ terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Pogląd o tym, że datą zgłoszenia sprzeciwu jest data doręczenia decyzji stronie jest wynikiem wykładni, która jednak nacechowana jest – zdaniem Sądu – względami bardziej praktycznymi, niż prawnymi. Termin, o którym mowa jest jednocześnie terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się od wykonania robót budowlanych przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zawiadomienia o zamiarze wykonania robót. Zdaniem Sądu przystąpienie przez inwestora do wykonywania robót budowlanych w 31 dniu od daty zawiadomienia jest działaniem co do zasady legalnym. To jednak nie przesądza o zgodności z prawem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu wydanej jeden dzień wcześniej. Nie można bowiem przyjąć, że los decyzji, będącej wynikiem prawidłowej subsumpcji istniejącego stanu faktycznego, zależeć będzie tylko i wyłącznie od daty jej doręczenia stronie.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten reguluje kwestię skuteczności, a nie zgodności z prawem (w tym określającym kompetencje organu) decyzji administracyjnej. Nie da się przy tym z treści przepisu art. 30 ust. 5 wywieść obowiązku wyczekiwania przez inwestora na doręczenie ewentualnie wydanej decyzji. To jednak, czy realizacja zamierzonego przez inwestora działania nastąpiła w zgodzie z prawem (czy była legalna) nie ma znaczenia dla bytu decyzji o sprzeciwie, która już istnieje (choć nie jest doręczona). Taka sytuacja podlega ocenie w kontekście zupełnie innych przepisów i w ramach ew. innych postępowań. Rozwiązania owej "patowej" sytuacji nie należy zdaniem Sądu poszukiwać w nadawaniu innego niż wynikający z przepisów prawa, znaczenia daty doręczenia decyzji. Skutki takich sytuacji oceniać trzeba stosownie do norm odnoszących się do następstw działań zarówno organu, jak i strony, a nie do ich przyczyn.

Z tego względu Sąd przychylił się do poglądu, który za datę zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane uznaje datę wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zostało złożone w dniu 30 maja 2014 r., decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu wydana została w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc w otwartym, 30-dniowym terminie liczonym od daty zawiadomienia, tj. od dnia 30 maja 2014 r. Decyzja została wysłana w dniu 30 czerwca 2014 r. Bez znaczenia pozostaje zaś to, że decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 2 lipca 2014 r.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. M., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w sytuacji gdy ustalił, że Wojewoda nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania, w tym zarzutu niepodania podstawy prawnej, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji wadliwej, naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 Kpa) oraz zasady należytego informowania (art. 9 Kpa);

– art. 141 § 4 Ppsa poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na tym, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji uznaje, na s. 6 uzasadnienia, że zgłoszona budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a z drugiej, na s. 8 uzasadnienia – że nie można przedmiotowego obiektu uznać za obiekt małej architektury, co oznacza, że jego realizacja wymaga pozwolenia na budowę;

– art. 141 § 4 Ppsa polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczyło obiektu posiadającego powierzchnię zabudowy i nazwanie go altaną, w sytuacji gdy zgłoszono wykonanie tarasu otoczonego pergolą, tj. obiektu małej architektury bez ścian i bez dachu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni przepisów planu miejscowego;

II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlne polegającą na uznaniu, że termin 30-dniowy to termin do wydania decyzji przez organ I instancji, w sytuacji gdy jest to termin na wydanie decyzji i zawiadomienie strony o decyzji;

– art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlne w zw. z § 20 ust. 2 i 3 pkt 3 lit. i w zw. z § 2 pkt 2 lit. c planu miejscowego polegającą na przyjęciu, że użyte w § 20 ust. 2 sformułowanie "wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu" nie może oznaczać, że każde przynależne zagospodarowanie terenu wymienione w pkt 9 § 2 możliwe jest do zrealizowania na terenie R2, co doprowadziło do rozszerzającej interpretacji zakazu zabudowy i ograniczenia ponad miarę z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. prawa skarżącego do wykorzystania terenu zgodnie z jego funkcją podstawową, tj. na działalność rolniczą – hodowlę roślin pnących;

– art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 3 i 4 lit. b i c ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że na wybudowanie tarasu widokowego z pergolą wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy zgłoszony taras jest obiektem małej architektury, ze względu na otwartą konstrukcję i brak wydzielonych przegród budowlanych, fundamentów oraz dachu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. że na mocy art. 134 § 1 Ppsa , że Sąd miał obowiązek z urzędu ocenić czy został zachowany termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie, że organ ma 30 dni na wydanie decyzji, a nie na zakończenie sprawy zaprzecza celowi ww. normy prawnej, nadmiernie faworyzuje organ administracji i daje mu przyzwolenie do antydatowania decyzji wydanych po terminie. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis § 5 ust. 1 planu miejscowego wyliczający obiekty, w stosunku do których obowiązuje zakaz zabudowy na terenie R2, nie wymienia ani tarasu, ani pergoli. Sąd pierwszej instancji zignorował przy tym § 20 ust. 2 i 3 ww. planu, zgodnie z którym dopuszczono na terenie objętym zgłoszeniem budowę urządzeń przynależnego zagospodarowania terenu, w tym tarasów i pergoli (§ 2 pkt 9 lit. c). W konsekwencji ograniczone zostało prawo właściciela do korzystania z gruntu w zakresie podstawowym, tj. rolniczym, ponieważ nie może założyć i prowadzić hodowli roślin pnących. Dalej podniesiono, że taras otoczony pergolą nie jest ani budowlą, ani budynkiem, a ze względu na otwartą konstrukcję, brak wydzielonych przegród, fundamentów i dachu jest obiektem małej architektury, co oznacza, że jego realizacja zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał, że dokonał zgłoszenia jeszcze 3 innych pergol i za każdym razem Starostwo Powiatowe informowało, że do ich wykonania nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzuty procesowe stwierdzono, że skarżący już w odwołaniu wskazywał na brak zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy po pierwsze nie rozpoznał powyższego zarzutu, czym naruszył art. 8 i art. 11 Kpa, a po drugie, jeżeli zauważył, że decyzja jest wadliwa, to powinien ją uchylić i orzec co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W odniesieniu do zarzutu sprzeczności uzasadnienia w stosunku do rozstrzygnięcia, skarżący kasacyjnie wskazał, że na stronie 6 uzasadnienia wyroku Sąd uznaje zgłoszoną budowę za niewymagającą pozwolenia na budowę, a na stronie 8 stwierdza, że przedmiotowego obiektu nie można uznać za obiekt małej architektury, co oznacza, że wymaga pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać te drugie, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. FSK 618/04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120).

Niezasadny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na nierozpoznanie przez organ odwoławczy zarzutu niepodania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że brak szczegółowego rozważenia ww. zarzutu odwołania nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ II instancji wyjaśnił samodzielnie podstawę prawną decyzji.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów procesowych stwierdzić należy, że nie ma wewnętrznej sprzeczności między uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że zgłoszona budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a uznaniem, że nie jest to obiekt małej architektury. Sąd pierwszej instancji zakwalifikował bowiem przedmiotowy obiekt jako altanę, szczegółowo wyjaśniając, dlaczego nie uznał go za obiekt małej architektury. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.),dalej powoływanej jako "ustawa Prawo budowlane" , pozwolenia na budowę nie wymagała budowa m.in. altan o powierzchni zabudowy do 25 m². Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, aby przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy wyłącznie obiektów małej architektury. Innymi słowy, odmowa uznania danego obiektu za obiekt małej architektury nie oznacza, że obiekt taki wymaga pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca zgrupował obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę w 27 punktach, z których tylko jeden dotyczy obiektów małej architektury (pkt 22).

Trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazany przez skarżącego, jako zarzut procesowy kwestionujący pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie zgłoszenie wykonania robót budowlanych dotyczyło altany, gdy tymczasem zgłoszono wykonanie tarasu otoczonego pergolą, tj. obiektu małej architektury bez ścian i bez dachu, dotyczy zagadnienia materialnoprawnego - kwalifikacji spornego obiektu i dlatego zostanie rozpoznany razem z zarzutami naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Punktem wyjścia w tej sprawie było zakwalifikowanie zgłoszonych robót budowlanych w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zgłoszone przez skarżącego roboty budowlane należało zakwalifikować, jako budowę altany, której lokalizacja nie jest dopuszczona na terenie objętym zgłoszeniem, co wynika z § 5 pkt 1 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego, nr [...], poz. [...]). Przepis ten jest jednoznaczny i zakwalifikowanie danego obiektu, jako altany wyklucza jego realizację na ww. terenie.

Przedmiotowy obiekt nie może być uznany za obiekt małej architektury w postaci – tarasu otoczonego pergolą i zakwalifikowany jako "przynależne zagospodarowanie terenu" w rozumieniu § 2 pkt 9 planu miejscowego dopuszczającego realizację takich inwestycji na terenie R2. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W świetle okoliczności tej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wymienione obiekty to obiekty małe, w porównywalnej wielkości do posągów, wodotrysków, kapliczek, krzyży itp. Podstawowym kryterium zakwalifikowania obiektu do obiektu małej architektury są więc niewielkie rozmiary i jego przeznaczenie. Nieprecyzyjna definicja wymaga, żeby dany obiekt budowlany oceniać indywidualnie, stosownie do stanu faktycznego. W tej sprawie nie sposób planowanego przez skarżącego obiektu o powierzchni zabudowy 25 m², otoczonego ażurowymi ścianami zwieńczonymi drewnianymi belkami tworzącymi "odkryty dach" , posadowionego na czterech betonowych podstawach o wys. ok.1 m. ze schodami, mającego służyć, jak wynika z akt sprawy do pobytu turystów, uznać za obiekt małej architektury.

Dla wyjaśnienia należy zauważyć, że taras ujęty w § 2 pkt 9 planu jako przynależne zagospodarowanie terenu (obok obiektów małej architektury) nie posiada definicji legalnej, a w języku potocznym opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (częstą połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., s. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (zob. Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl). Takie rozumienie tego pojęcia występuje również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdzie § 12 stanowi w ust. 5 pkt 1, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Taras stanowi więc całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku oraz dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacje z ogrodem. W konsekwencji brak jest także podstaw, aby zgłoszony przez skarżącego wolnostojący obiekt o drewnianych i ażurowych ścianach, nie związany w żaden sposób trwale z innym budynkiem uznać za taras.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że ze względu na rozmiary, sposób konstrukcji i funkcję zgłoszony obiekt stanowi altanę, której realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę, ale której lokalizacja nie jest dopuszczona na terenie objętym zgłoszeniem, co wynika z § 5 pkt 1 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy T.. W orzecznictwie sądów administracyjnych altana ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne utożsamiana jest z wiatą, której lokalizacja również została zakazana w § 5 pkt 1 w/w planu miejscowego (por: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1875/12).

W konsekwencji zarzuty błędnej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane okazały się chybione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane , Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym zachowanie 30-dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie należy odnieść do art. 57 § 5 Kpa, co oznacza, że obejmuje on wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie tej decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (od dnia 1 stycznia 2013 r. wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe). Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nakazuje bowiem identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych. Konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia, skargi czy skargi kasacyjnej przez stronę. Termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Z tych przyczyn dla sposobu obliczania rozpoczęcia i zakończenia biegu terminu, a więc i ustalenia zachowania terminu należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 Kpa.

Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym pismem w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 Kpa przy ocenie, czy organ zachował termin 30-dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tego terminu przez organ. Nie można więc nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma bezpośredniego wpływu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni obejmuje doręczenie stronie decyzji organu (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 427/13). Takie stanowisko skarżącego jest nie do przyjęcia, ponieważ skraca rzeczywisty czas na zgłoszenie sprzeciwu, jako że organ musiałby brać pod uwagę ewentualność doręczenia zastępczego lub też jak wyżej wskazano, że adresat będzie utrudniał przyjęcie przesyłki z decyzją o sprzeciwie - na co organ nie ma żadnego wpływu. Dla skuteczności wniesienia przez organ sprzeciwu w tej sprawie ma znaczenie fakt wydania decyzji i nadania jej do strony w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego( por. wyroki NSA z dnia 2.09.2011r. II OSK 737/11, z 18.10.2011r. II OSK 1447/10, z dnia 28.02.2012r. II OSK 2425/10, z dnia 7.08. 2014 r., sygn. II OSK 427/13 wszystkie publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu Sądu pierwszej instancji o braku możliwości zastosowania do biegu terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – art. 57 § 5 Kpa. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie ostatni dzień terminu do wniesienia sprzeciwu wypadał w dniu 29 czerwca 2014 r., a ponieważ była to niedziela – termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 30 czerwca 2014 r., kiedy to Starosta T. nadał w placówce pocztowej decyzję (o sprzeciwie) z dnia [...] czerwca 2014 r., co oznacza, że termin o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane został zachowany.

Dodać tylko należy, że zmiana brzmienia art.30 ust.5 i dodanie do tego artykułu ust.6a przez art.1 pkt 8 lit.h ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) wyjaśniły jednoznacznie, jak należy liczyć termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art.30 ust.6a za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art.3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012r.- Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529 z późn.zm.). Tak więc zgodnie z powyższym przepisem do terminu 30 dniowego, o którym mowa w ust.5, nie wlicza się terminu doręczenia decyzji (o sprzeciwie). Wprawdzie z mocy art. 6 powyższego unormowania nie stosuje się w odniesieniu do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia cyt. ustawy - co oznacza, że art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie - ale wskazuje na antycypację opisanego powyżej kierunku orzeczniczego przez ustawodawcę.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 Ppsa, ponieważ nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.