Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 113/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
Teza: Realizacja inwestycji (w całości lub w części) objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ustalenia.

TEZY

Realizacja inwestycji (w całości lub w części) objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ustalenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Iwona Bogucka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. Z., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 500 (pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

M. i W. Z. wnioskiem z dnia [...] roku wystąpili do Wójta Gminy Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego na działce nr 1 w miejscowości U.

Po przeprowadzeniu postępowania, a mianowicie oględzin w dniu [...]roku, Wójt Gminy w Z. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu orzekającego oględziny wykazały, wykonanie stawu (nie napełnionego wodą), a w takiej sytuacji brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tego stawu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – po rozpatrzeniu odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem organu odwoławczego nie została w jednoznaczny sposób ustalona okoliczność zrealizowania stawu w szczególności w świetle ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku, którą umorzono postępowanie w sprawie budowy stawu rybnego na działce nr 1 wobec braku wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] roku ponownie umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W ustaleniach faktycznych wskazał na oględziny przeprowadzone w dniu [...] roku oraz zdjęcia złożone przez uczestnika postępowania J. I. przy piśmie z dnia [...] roku. Analiza dokumentacji fotograficznej z dnia [...] roku i z dnia [...] roku (zdjęcia wykonano w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] roku) świadczy o tym, że działka nr 1 do wiosny [...] roku nie była niszą. Natomiast przeprowadzone oględziny wykazały uformowanie na działce stawu, którego dno obniżono średnio o około

[...] cm w stosunku do poziomu terenu i wykonanie grobli.

Przeprowadzenie robót związanych z budową stawu dopiero wiosną [...] roku potwierdza pismo Zespołu Szkół [...] w Z. oraz pismo Likwidatora [...] w U. Skoro zamierzone roboty zostały w znacznej części wykonane to nie można wydać dla nich decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Inwestorzy M. i W. Z. w odwołaniu oraz uzupełniających je pismach procesowych z dnia [...] roku i [...] roku wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji.

Odwołujący się stwierdzili, że wokół przedmiotowej działki biegną rowy, w których płynie woda. Rowy te są okresowo czyszczone, a wybrany muł odkładany na działkę powodując podwyższenie terenu. Nasyp powstały w ten sposób nie jest groblą i jest on nieznacznie podwyższony w stosunku do pozostałego terenu.

Zakwestionowali zdjęcia złożone przez J. I. twierdząc, że przedstawiają one działkę nr 2, a nie działkę nr 1,

Podali, że pismo Zespołu Szkół [...] w Z. nie zostało podpisane przez uprawnioną do tego osobę; działka nr 1 nigdy nie była użytkowana przez stadninę oraz powołali się na decyzję PINB w Z. z dnia [...] roku. Załączyli (do pisma z [...] roku) opinię geodety z dnia [...] roku na okoliczność, że dno niszy powstałej na działce nr 1, znajduje się powyżej gruntów sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C1 zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa.

Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o oględziny przeprowadzone w dniu [...] roku, w których oprócz stron postępowania wziął udział Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. W następstwie tych oględzin i oświadczenia PINB, iż osobiście nie widział działki nr 1 przed wydaniem decyzji z dnia [...] roku (oględzin dokonali pracownicy organu) natomiast obecnie nie może wykluczyć rozpoczęcia robót budowlanych, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja została rozpoczęta, co uniemożliwia wydanie dla niej wnioskowanej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego sposób ukształtowania brzegów, wyrównanie dna świadczy o rozpoczęciu robót budowlanych związanych z wykonaniem stawu.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowa w przypadku realizacji w całości lub części zamierzenia objętego wnioskiem o jej wydanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący przede wszystkim podtrzymali swoje dotychczasowe twierdzenie o braku realizacji stawu rybnego. Zarzucili, że ustalenia w tym przedmiocie nastąpiły z naruszeniem art. 68, 81, 83 i 10 § 1 kpa. Zdaniem skarżących decyzja została wydana także z naruszeniem art. 76 § 1 kpa przez odmowę uznania mocy wiążącej ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] roku oraz z naruszeniem art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. W konkluzji skargi skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż przede wszystkim z przyczyn, które nie zostały w niej wyartykułowane, a które Sąd sprawujący kontrolę zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa).

Jak wynika z zaskarżonej decyzji przyczyną umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla budowy stawu rybnego na działce nr 1 było ustalenie w postępowaniu administracyjnym częściowej realizacji tego zamierzenia. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego, a także organu I instancji postępowanie w sprawie wnioskowanych warunków stało się bezprzedmiotowe.

Niezależnie od prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, w ocenie składu orzekającego, dla niniejszej sprawy najistotniejsze jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy rozpoczęcie, a nawet zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowe, a w konsekwencji powoduje jego umorzenie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy przewidziana ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziana już nieobowiązującą ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.) mimo licznych różnic mają charakter promesy, przyrzeczenia, że ustalone w decyzji warunki przesądzą o treści kolejnej decyzji, niezbędnej w procesie inwestycyjnym, a mianowicie pozwolenia na budowę, oczywiście po spełnieniu wymagań przewidzianych Prawem budowlanym. Można więc powiedzieć, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy per se porządku prawnego, nie ma charakteru konstytutywnego, a w istocie stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować.

Ma rację organ odwoławczy wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych w których uznano za bezprzedmiotowe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji rozpoczętych (zrealizowanych). Taki pogląd istotnie w orzecznictwie dotychczasowym przeważał co nie znaczy że był jedynym i bezdyskusyjnym.

Wskazywano, że wykładnia systemowa przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do uwzględnienia faktu, iż celem decyzji o warunkach jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jeżeli tak to nieakceptowalne jest wydawanie tej decyzji po zrealizowaniu inwestycji. Decyzja taka byłaby bezprzedmiotowa – wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę (por. wyrok z 4 czerwca 1997 r. – IV SA 1400/95 i z 25 czerwca 1997 roku – II SA/Wr 719/96).

Powyższych poglądów skład orzekający nie podziela.

Artykuł 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Z tego przepisu ani z żadnego innego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w części lub w całości.

W tym miejscu na podkreślenie zasługuje regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 80, poz. 718), która tak jak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, a którą wprowadzono do systemu prawnego art. 32 ust.4a o brzmieniu "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1" (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31).

W tej sytuacji uprawnionym wydaje się twierdzenie, że gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanych (częściowo zrealizowanych) zapis o treści, jak w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego zostałby wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co prawda między ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ustawą Prawo budowlane, co najmniej w zakresie dotyczącym realizacji inwestycji (warunki zabudowy niezbędne do wniosku o pozwolenie na budowę) istnieje związek funkcjonalny, jednakże postępowanie w sprawie warunków jest samodzielnym postępowaniem, niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę. Wyklucza to przeniesienie rozwiązań zawartych w Prawie budowlanym na regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za dopuszczalnością wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej (częściowo zrealizowanej) przemawia także orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku sygn,. akt P 37/06, którego skutkiem jest możność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie trwającego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu częściowo lub w całości zrealizowanego.

Twierdzenie, że można wydać decyzję o warunkach zabudowy w procedurze legalizacyjnej, a wydanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe poza tą procedurą, w przypadku realizacji inwestycji objętej wnioskiem, musiałaby prowadzić do przyjęcia istnienia dwóch różnych decyzji o warunkach zabudowy do czego brak podstaw w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oznacza to, że realizacja inwestycji (w całości lub w części) objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia.

W świetle powyższego stanowiska Sądu zarzuty skarżących zmierzające do wykazania, iż ustalenie zrealizowania inwestycji nastąpiło z naruszeniem prawa tracą na znaczeniu. Jednakże Sąd czuje się zobowiązany do stwierdzenia, że ustalenie stanu faktycznego sprawy zawsze musi nastąpić z zachowaniem zasad kpa. Znajdujące się w aktach protokoły oględzin z dnia [...] roku i [...] roku nie odpowiadają wymaganiom art. 68 § 2 kpa, nie mogły więc służyć ustaleniu stanu faktycznego.

Nadto organy orzekające w sprawie nie przywiązały dostatecznej wagi do znajdującej się w aktach ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku umarzającej postępowanie w sprawie budowy stawu rybnego na działce nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że oględziny działki w dniu [...] roku nie wykazały wykonywania żadnych robót budowlanych. Decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym i dlatego jedynie wykazanie, że roboty przy budowie stawu miały miejsce po dniu [...] roku dawałoby podstawy do odrębnych ustaleń niż w decyzji z dnia [...] roku.

Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.

a i c ppsa oraz art. 135, 152 i 200 ppsa orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania organów orzekających wynikają wprost z powyższego uzasadnienia.

SW