Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2435/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt. 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2011 roku sygn. akt II SA/Łd 679/11 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 679/11 oddalił skargę W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 157 §1 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku magazynu pasz na budynek kurnika. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że za decyzją wójta przemawiał fakt, że budynek magazynu pasz, który miałby zostać przekształcony, faktycznie nie istnieje, gdyż został już wcześniej samowolnie przekształcony przez wnioskodawcę w kurnik. Nadto w sprawie decyzję wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu w dniu [...] czerwca 2005 r., na mocy której nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku i jest ona ostateczna na mocy wyroku NSA. Z ustaleń faktycznych wynika, że decyzje organów nadzoru budowlanego nie zostały wykonane, zatem brak przedmiotu postępowania, a wydanie decyzji oznaczałoby w istocie nierespektowanie postanowień przytoczonych wyroków, które wiążą organy administracji jak i strony.

Skarżący zarzucił decyzji wójta rażące naruszenie przepisu art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Odpowiadając na tak sformułowany wniosek Kolegium przywołało brzmienie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wywiodło, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest wstępną częścią budowlanego procesu inwestycyjnego i dotyczy sytuacji, w których planowana inwestycja ma dopiero powstać, nie jest jeszcze zrealizowana. Organ zauważył, że dotychczas wykształcone na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowisko sądów administracyjnych potwierdza, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które zostało już zrealizowane, ustalenie warunków staje się na tym etapie procesu inwestycyjnego bezprzedmiotowe. Podkreślił, że pogląd ten uległ zmianie na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany, w sytuacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Kolegium, podobne uwagi można poczynić odnośnie do samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku, art. 71a pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, a zatem dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, ale tylko w przypadku, gdy odbywa się to w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej, zaś w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że do chwili obecnej budynek nie został przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, a z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2011 r. wynika, że został ponownie zasiedlony kurami i jest użytkowany jako kurnik, bez decyzji na zmianę sposobu użytkowania. Organ nadzoru budowlanego dodatkowo wyjaśnił, że do chwili zrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nie ma możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany przeznaczenia budynku magazynu na kurnik, gdyż wówczas w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie się wykluczające decyzje. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż planowana zmiana sposobu użytkowania została już dokonana, zmiany tej do czasu wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można zalegalizować, zatem w istocie nie istnieje przedmiot postępowania niezbędny do wydania decyzji na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało prawidłowo umorzone.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że z oczywistych względów nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia, zaś stosownie do art. 128 k.p.a., środek odwoławczy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 138 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Jako zasadniczą przesłankę takiego stanowiska Kolegium wskazało pozostawanie w obrocie prawnym dwóch decyzji wzajemnie się wykluczających.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie uchylenie lub stwierdzenie nieważności tych decyzji, zarzucając naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, zaś pkt 2 poprzez jego niezastosowanie oraz art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu wskazał, że Wójt niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 105 §1 k.p.a., postępowanie nie stało się bowiem bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu upoważniającym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ poczynił wyczerpujące ustalenia i doszedł do zasadnych wniosków w kwestii dopuszczalności inwestycji i jej warunków. Przy czym pozytywne dla wnioskodawcy zakończenie postępowania nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji, gdyż podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, pozwolenia na przekształcenie danego obiektu. Ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach prawem przewidzianych w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego sąd stwierdził, że w istocie inwestor już przekształcił budynek magazynu pasz w budynek kurnika, zasiedlił go kurami i użytkuje jako kurnik, przy czym w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku magazynu samowolnie przekształconego na kurnik, a budynek ten jest zasiedlony i użytkowany jako kurnik, zaś skarżący nie dysponuje decyzją zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania. W istocie zatem nie ma możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany przeznaczenia budynku, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby dwie wzajemnie wykluczające się decyzje. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby prawnie dopuszczalne wyłącznie po przywróceniu przez skarżącego poprzedniego sposobu użytkowania budynku, do tego czasu, jak zasadnie wskazywał organ, postępowanie z wniosku o ustalenie takich warunków jest bezprzedmiotowe. Sąd wskazał ponadto, że dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma nie tylko ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania została dokonana, ale ustalenie, że stan ten nadal istnieje. Tylko bowiem w takim przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby bezprzedmiotowe. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania i przywrócenie następnie poprzedniego sposobu użytkowania pozwalałoby na ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy po przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. Sąd więc ocenił jako prawidłowe umorzenie postępowania przez organ, skoro takie przekształcenie już nastąpiło, gdyż odpadł przedmiot postępowania i stało się ono bezprzedmiotowe. Sąd zaznaczył, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wszystkie zaś elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W ocenie sądu w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 105 §1 k.p.a., a tylko takie obligowałoby organ administracji do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta. Sąd przypomniał, że rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył w dniu [...] października 2011 r. skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 560 zł (w tym 360 zł wynagrodzenia radcy prawnego i 200 zł opłat sądowych), wskazując, że sąd powinien wziąć pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia zawiłej i skomplikowanej sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonych decyzji pomimo tego, że nie odpowiadają one prawu oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że żaden przepis prawa nie zawiera jednoznacznego zakazu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu została już dokonana. Zakaz taki był wynikiem interpretacji sądów, a jego zasadność stała się wątpliwa w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Sąd natomiast nie uwzględnił nowego kierunku wykładni. Fakt zrealizowania inwestycji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem dwie sporne decyzje dotyczą zupełnie innych kwestii. Decyzje o warunkach zabudowy nie mają charakteru konstytutywnego, można natomiast przyjąć, że stanowią urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami można wybudować na danym terenie. Nie ma podstaw do przyjęcia twierdzenia, że zrealizowanie wykonanie jakichkolwiek przekształceń związanych z obiektem czyni bezprzedmiotowym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma też podstaw do umorzenia postępowania. Sąd dokonał ponadto błędnej oceny stanu faktycznego poprzez nie dostrzeżenie, że wójt powinien wydać decyzję merytoryczną w sprawie.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. I. i J. B. wraz z Z. P. wyrazili sprzeciw wobec postępowania skarżącego, który – ich zdaniem – unika wykonania wyroków sądowych wskutek przeciągania postępowań i wprowadzania organów w błąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sformułowane zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w obrocie prawnym obowiązuje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] nakazująca J. T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w G. jako budynku składowego do przechowywania pasz zgodnie z udzielonym przez Starostę pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2002r., a użytkowanego samowolnie jako kurnik. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 marca 2006r. sygn. akt II SA/Łd 945/05 oddalił skargę J. T. i W. T., z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2008r. II OSK 1003/06 oddalił skargę kasacyjną W. T. Nadto z ustaleń faktycznych wynika, że decyzje nadzoru budowlanego nie zostały wykonane. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych brak przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku składowego pasz na budynek kurnika, albowiem taka zmiana nie tylko, że została już w sposób samowolny dokonana, to obowiązująca decyzja z dnia [...] czerwca 2005r. nakazuje skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, czyli jako budynku składowego pasz. Powoływany przez skarżącego kasacyjnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. P 37/06 w przedmiotowej sprawie nie ma istotnego znaczenia. Zgodnie bowiem z art.48 ust.2 dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznaczało to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. W takich okolicznościach Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł o niekonstytucyjności art.48 ust.2 pkt 1 lit. b i ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania".

Tym samym twierdzenia skarżącego, że żaden przepis prawa nie zawiera jednoznacznego zakazu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu została już dokonana, a zakaz taki był wynikiem interpretacji sądów, którego zasadność stała się wątpliwa w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. co do zasady są poprawne. Jednak nie można zapominać, że w przedmiotowej sprawie mamy stan prawny o tyle odmienny, że w obrocie prawnym obowiązuje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] nakazująca J. T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w G. jako budynku składowego do przechowywania pasz, utrzymana w mocy decyzją organu II instancji i skontrolowana przez Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zasadnie przyjęto, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pozwalałoby na ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy. Sąd więc ocenił jako prawidłowe wydanie decyzji przez Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2010r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przekształceniu budynku magazynu pasz na budynek kurnika, skoro takie przekształcenie już nastąpiło, albowiem odpadł przedmiot postępowania, a tym stało się ono bezprzedmiotowe. W takich okolicznościach decyzja z dnia [...] października 2007r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji jest zgodna z prawem, a Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i oddalając skargę nie naruszył prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2012.270 t.j.) oddalił skargę kasacyjną.