Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1461/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90 d ust. 1 w zw. z ust. 7 i ust. 8, art. 90 n ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 3-13, art. 6 pkt. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 443/08 w sprawie ze skargi B. C.- reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 443/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] Wójt Gminy Dywity odmówił przyznania B. C., synowi A. C., stypendium szkolnego. Podał przy tym, że z przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż dochód miesięczny jej rodziny stanowią: wynagrodzenie za pracę A. C. w wysokości [...] zł, świadczenia z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dywitach w wysokości [...] zł. oraz dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] ha przeliczeniowych w wysokości [...] zł. Dochód z tytułu gospodarstwa rolnego, obliczono zgodnie z art. 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207, 00 zł., a tak ustalone dochody z gospodarstwa rolnego sumuje się z dochodami z innych źródeł. W czerwcu 2007 r. łączny dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosił [...] zł, a zatem przekraczał kryterium dochodowe ustalone na kwotę 351,00 zł. miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania A. C., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy Dywity z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na reguły przyznawania pomocy materialnej uczniom, zawarte w przepisie art. 90 b ust. 1 i 2 oraz 90 d ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa o systemie oświaty) oraz zasady obliczania dochodu określone w art. 8 ust. 3 - 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001 i nr 273, poz. 2703 – dalej powoływana jako ustawa o pomocy społecznej). Stwierdziło ponadto, że stypendium szkolne może być przyznawane wyłącznie uczniowi, w którego rodzinie dochód nie przekracza kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. 351 zł. na 1 osobę. Tymczasem miesięczny łączny dochód rodziny A. C. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. czerwcu 2007 r. wyniósł [...] zł., a zatem bezspornie przekraczał wskazane kryterium dochodowe. Obowiązujące przepisy nie uprawniają organów orzekających do pomniejszania dochodu uzyskiwanego przez daną rodzinę o inne składniki niż wymienione w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie można było więc obniżyć dochodu rodziny o stałe wydatki związane między innymi z opłatą za szkołę syna czy ze spłatą domu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż dochód z gospodarstwa rolnego oblicza się w sposób określony w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. Istotny jest zatem sam fakt posiadania oraz powierzchnia hektarów przeliczeniowych, a nie faktyczny dochód, jaki uzyskuje się z posiadanych gruntów rolnych.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył B. C., reprezentowany przez matkę A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przez nieuwzględnienie wysokość comiesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem rodziny oraz tego, iż gospodarstwo rolne nie przynosi dochodów, w takiej wysokości, jaką przyjęły organy obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wspomnianym wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 443/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Dywity z dnia [...] stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 90 d ust. 1 i art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, o ile dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008r, Nr 115, poz.728). Stosownie do art. 8 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej miesięczna wysokość dochodu ustalana jest na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-14 tej ustawy. Od 1 października 2006 r. kwota ta wynosi 351 zł. na 1 osobę w rodzinie, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 153, poz. 950).

Dochodem w rozumieniu przepisów art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub - w przypadku utraty dochodu - z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszona o :1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się jedynie jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Niezasadne są zatem zarzuty skargi, w których strona skarżąca wywodzi konieczność uwzględnienia stałych wydatków rodziny przy ustaleniu kryterium dochodowego w rodzinie, gdyż dochodu uzyskiwanego w rodzinie nie można pomniejszyć o inne składniki niż wymienione w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Nietrafnie strona kwestionuje też prawidłowość ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiągniętego z gospodarstwa rolnego osoby, która prowadzi gospodarstwo rolne lub ma możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania, a zatem przepis ten zwalnia z obowiązku ustalania wysokości faktycznie osiąganego dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego.

Przy ustalaniu dochodu organy prawidłowo uwzględniły więc posiadane przez rodzinę skarżącej gospodarstwo rolne. Nie ustaliły natomiast czy z tego tytułu są odprowadzane i ewentualnie w jakiej wysokości, składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Okoliczność ta musi być wyjaśniona, bowiem przedmiotowe składki podlegają odliczeniu od dochodu rodziny na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

WSA w Olsztynie zauważył ponadto, że A. C. wystąpiła o przyznanie B. C. stypendium szkolnego w dniu [...] lipca 2007 r,. natomiast Wójt Gminy Dywity rozpatrzył to żądanie decyzją w dniu [...] stycznia 2008 r., doręczoną stronie w dniu [...] lutego 2008r, czyli dopiero po upływie 7 miesięcy po złożeniu wniosku. W aktach sprawy brak jest przy tym zawiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem nowego terminu jej załatwienia, nie ma również jakiejkolwiek informacji uzasadniającej tak rażącą bezczynności. Dowodzi to, zadaniem Sądu I instancji, że organ ten ewidentnie naruszył przepisy art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 – 2 kpa oraz zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 kpa.

Taka nieusprawiedliwiona bezczynność organu I instancji pozbawiła stronę możliwości złożenia nowego wniosku i ewentualnego skorzystania z wnioskowanego świadczenia. Na złożenie kolejnego wniosku zezwala zaś art. 90 n ust. 7 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego może być złożony po upływie terminu (tj. po 15 września danego roku). Strona nie składała nowego wniosku, mimo zmiany sytuacji materialnej, gdyż niewątpliwie spodziewała się otrzymać stypendium szkolne na podstawie wniosku z lipca 2007 r. W tej sytuacji organ I instancji, mając na uwadze treść art. 90 n ust. 3 powoływanej ustawy, powinien przed wydaniem swej decyzji raz jeszcze sprawdzić czy sytuacja majątkowa rodziny wnioskodawcy nie uległa zmianie. Chodzi tu nie tylko o świadczenia z gminnego ośrodka pomocy społecznej, ale też o pozostałe dochody wykazane we wniosku. Przez tak długi okres mogły bowiem zmienić się zarobki ojca wnioskodawcy oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego. Zdaniem WSA w Olsztynie, takie ustalenia z pewnością powinny mieć swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, a skoro nie zwrócił na to uwagi organ I instancji to powinien to uczynić organ odwoławczy. Wobec wielkiej opieszałości w rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie można uznać by został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że naczelna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 kpa nakazuje organom administracyjnym uwzględniać słuszny interes strony, jeżeli tylko jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Organy administracji, ze względu na służebną rolę wobec obywateli, mają postępować tak, aby obywatel mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia, za czym przemawia również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 kpa).

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. przedłożył kopię decyzji Wójta Gminy Dywity z dnia [...] lutego 2008 r. wstrzymującą wypłatę dzieciom A. C. zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej i na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły. Powyższa decyzja z [...] lutego 2006 r. została doręczona A. C. w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzja o odmowie przyznania B. C. stypendium szkolnego została podjęta w dniu [...] stycznia 2008 r., a zatem przed tą datą, ale doręczono ją A. C. dopiero [...] lutego 2008 r. Istotne jest także to, że A. C. kwestię pozbawienia ją prawa do zasiłków podnosiła już w odwołaniu. Dlatego organ I instancji biorąc pod uwagę daty doręczenia obu decyzji, powinien sprawdzić z urzędu kiedy zostały wysłane obie decyzje i czy w dniu wysyłania decyzji o odmowie przyznania stypendium szkolnego organ nie był już związany decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. w rozumieniu art. 110 kpa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, doszedł do przekonania, że organ I instancji przed wydaniem decyzji, z uwagi na swą dotychczasową bezczynności, obowiązany był zweryfikować sytuację rodzinną i materialną wnioskodawczyni i ocenić czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego stypendium szkolnego, działając w tym zakresie nawet z urzędu. Było to tym bardziej, niezbędne, że zmiana sytuacji rodzinnej i materialnej rodziny C. mogła być znana organowi I instancji z urzędu w dniu wydawania decyzji o odmowie przyznania stypendium szkolnego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, bądź też uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Strona skarżąca zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, iż nie zaistniało mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, które polegać miało na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie to przeprowadzono zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 kpa, a ponadto bez rozważenia czy stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów postępowania (w ocenie Kolegium uchybienia takie w ogóle nie wystąpiły bądź były nieistotne) miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ zarzucił również naruszenie prawa materialnego polegającego na naruszeniu art. 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) w zw. z art. 90 d ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż od kwoty dochodu określonej w art. 8 ust. 9 ustawy należy stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 2 odliczyć składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, m.in. iż Sąd I instancji, błędnie zinterpretował art. 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 90 d ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wysokość dochodu uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne ustalana jest na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej. Za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o określone miesięczne obciążenia. W powołanym przepisie oraz w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy ustawodawca przyjął, iż dochodem jest przychód pomniejszony o szczegółowo wymienione obciążenia. A zatem ,jeśli w art. 8 ust. 9 przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł., to brak jest podstaw do pomniejszenia tej kwoty m.in. o składki na ubezpieczenie społeczne rolników, gdyż odliczenie takie byłoby sprzeczne z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji bez upoważnienia ustawowego pomniejszono by dochód, nie zaś przychód zgodnie z brzmieniem tego przepisu. W ocenie strony przeciwnej stanowisko Sądu znajdowałoby uzasadnienie w sytuacji, gdyby ustawodawca w art. 8 ust. 9 zapisał, iż przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się przychód miesięczny w wysokości 207 zł. Wówczas należałoby odnieść się do zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 ust 3 ustawy i obliczyć dochód z tego gospodarstwa w sposób tam wskazany. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zdaniem kasatora, Sąd błędnie zatem wskazał na obowiązek odliczenia składek od dochodu rodziny. Organy muszą dokonywać tych odliczeń, ale tylko przez pomniejszenie kwotę przychodu w celu obliczenia dochodu rodziny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustawodawca realizuje zasadę prawidłowej legislacji i wynikający z niej obowiązek tworzenia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli. W § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wyrażono zasadę konsekwentności języka prawodawcy, wskazując, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Jeżeli więc w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie należy podać nowe znaczenie danego określenia i precyzyjnie ustalić zakres, w jakim należy odczytywać to określenie w zmienionym znaczeniu (J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003).

Na skutek błędnej wykładni powołanego przepisu Sąd I instancji błędnie przyjał, iż organy administracji, nie ustaliły, czy rodzina skarżącej odprowadza z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego składki na ubezpieczenie społeczne rolników, w związku z czym organy te, nie dokonały stosownych odliczeń w tym zakresie, przez co dopuściły się naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, organom nie można zarzucić takich uchybień, bowiem nie miały one obowiązku ustalania ewentualnego faktu opłacania składek do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Kasator w dalszej części uzasadniania skargi kasacyjnej przyznał, iż wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2008 r. został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji dopiero w styczniu 2008 r., a stronie doręczono stosowną decyzję w dniu [...] lutego 2008 r. Postępowanie takie chociaż rzeczywiście było naganne, nie mogło mieć jakikolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie mogły weryfikować sytuacji dochodowej wnioskodawczyni w dniu wydawania decyzji, czy też rozpatrywania odwołania, gdyż zobowiązane były ocenić sytuację dochodową wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku. Ponowne badanie, czy sytuacja majątkowa rodziny wnioskodawcy nie uległa zmianie, nawet w razie długotrwałej zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, czyli ocenianie tej sytuacji na dzień wydawania rozstrzygnięcia, stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Strona przeciwna nie znajduje również w przepisach ustaw, mających zastosowanie w sprawie, wyjątków od tej reguły, na które można by się powoływać. Z tego też względu, Sąd w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił szczególnego charakteru regulacji art. 8 ust. 3 ustawy i błędnie przyjął, iż stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco ustalony przez organy obu instancji. Nadto nakazał w toku ponownego rozpatrywania sprawy, dokonanie dodatkowych ustaleń, które stoją w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd błędnie, zdaniem kasatora, ocenił także fakt złożenia do akt sprawy kopii decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem Sądu obligowało to organy to wyjaśnienia, czy w chwili wydawania decyzji o odmowie przyznania stypendium szkolnego organy te były związane decyzją o uchyleniu uprawnienia do świadczeń rodzinnych od dnia 1 lutego 2008 r., nakazując przeanalizowanie chronologii doręczeń. Tymczasem fakt ewentualnego związania rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2008 r. nie mógł mieć jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. Przedstawienie kopii tej decyzji, miało jedynie na celu wykazanie, że powoływana przez wnioskodawcę zmiana sytuacji majątkowej nastąpiła w okresie, którego nie można już było uwzględnić, co uzasadnia uznanie, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Jeśli zaś Sąd miał jakiekolwiek wątpliwości co do powyższych okoliczności, winien je rozstrzygnąć na rozprawie.

Podobnie nie można, zdaniem strony przeciwnej, przyjąć, iż organ pierwszej instancji pozbawił stronę możliwości złożenia - po zmianie sytuacji materialnej zainteresowanej - nowego wniosku o przyznanie stypendium. Można mówić jedynie o takiej ewentualności. Jednakże nawet taka ewentualność, nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. Gdyby strona w późniejszym okresie złożyła nowy wniosek, musiałby on zostać rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu. W jakimkolwiek związku z oceną legalności ocenianej przez Sąd decyzji nie pozostaje też brak działania organu pierwszej instancji z urzędu. Decyzję wydano bowiem w postępowaniu wszczętym na skutek określonego wniosku B. C. reprezentowanego przez matkę A. C. Jeśliby nawet organ zdecydował się na skorzystanie z możliwości określonej w art. 90n ust. 3 ustawy o systemie oświaty, musiałby przeprowadzić odrębne postępowanie, w którym ustalałby kwestie dochodu na postawie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej adekwatnie do daty wszczęcia postępowania z urzędu. Brak jest bowiem możliwości prowadzenia jednocześnie postępowania na wniosek i z urzędu, czego Sąd zdaje się nie dostrzegać. Nawet gdyby postępowanie z urzędu było prowadzone, nie mogłoby ono w żaden sposób wpływać na ocenę legalności decyzji będących przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem strony przeciwnej tym bardziej takiego skutku nie można wywodzić w sytuacji negatywnej oceny braku działania organu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej argumenty są nietrafne.

W pierwszej kolejności należy jednak rozważyć najdalej idący zarzut naruszenia prawa materialnego. Jest on chybiony, gdyż Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie nie sposób wytknąć błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.).

Zgodnie z art. 90 d ust. 1 w zw. z ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w jego rodzinie, przy czym miesięczną wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o to świadczenia ustala się na zasadach określonych w art. 8 ust. 3 - 13 ustawy o pomocy społecznej (z wyłączeniem świadczeń, o których mowa w art. 90 c ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty niepodlegających wliczeniu do tak ustalanego dochodu).

Ustawa o pomocy społecznej w powołanych przepisach określa pojęcie dochodu oraz sposób jego ustalania dla celów pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 stanowi ona, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.

Powołany przepis nie definiuje pojęcia "przychód". Nie oznacza to jednak, że należy go interpretować, posługując się wykładnią zawartą w innych przepisach, a nawet utożsamiać go z pojęciem "przychodu", o jakim mowa w art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem wyłącznie do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a zatem w sposób oczywisty dotyczy przychodu uzyskiwanego tylko z takiej działalności. Natomiast art. 8 ust. 3 ma charakter ogólny. Z przepisu tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że dla potrzeb ustalania dochodu, od którego zależy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych wpływów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania.

W sprawach pomocy społecznej, stosownie do art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., dochód rodziny - a o taki w niniejszej sprawie chodzi - stanowi sumę miesięcznych dochodów ustalanych w sposób podany w art. 8 ust. 3. Chodzi tu zatem o kwoty pieniężne uzyskiwane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku lub w którym złożono wniosek, gdy dochód został utracony, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zastrzeżenie to odnosi się do czasu uzyskania dochodu, a wyjątek inaczej normujący zasadę zawarty w art. 8 ust. 3 zawiera ust.11 art. 8. Dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy, to zatem ogół wpływów pochodzących z okresów wskazanych w tym przepisie lub ust.11 art.8.

Składniki dochodu rodziny ustala się według zasad zawartych w poszczególnych ustępach art. 8. Należy przy tym mieć na uwadze między innymi regulację zawartą w ustępie 4 powołanego artykułu, zgodnie z którą do dochodu nie wlicza się: jednorazowego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny.

Dochody ustalone z uwzględnieniem tych zasad sumuje się. Wynika to jednoznacznie z art. 10 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym sumuje się dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej, z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł. Tak zsumowane dochody pomniejsza się następnie o obciążenia wymienione z art. 8 ust. 3 pkt 1-3. W punkcie 2 ust. 3 art. 8 wymienione zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami, o jakich mowa w powyższym przepisie, są bezspornie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998r, Nr 7, poz.25 ze zm.), nakładające na rolników obowiązek opłacenia składki na przewidziane ustawą ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy, nie podlegają odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do odliczania uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne rolników od dochodu ustalanego na potrzeby pomocy społecznej, to taki zamysł powinien znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 3 pkt 2. Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych. Organy administracji publicznej i sądy administracyjne nie powinny doszukiwać się takich intencji i zamiarów ustawodawcy. Nawet jeżeli przepisy omawianej ustawy mogą rodzić pewne wątpliwości interpretacyjne, to i tak nie mogą być wykładane na niekorzyść osób korzystających z pomocy społecznej.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Oznacza to w konsekwencji, że zaskarżonym wyrokiem nie naruszono też powołanych przepisów postępowania. Skoro składki na ubezpieczenie społeczne rolników pomniejszają dochód rodziny na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, to nie może ulegać wątpliwości, że organy, rozpatrując wniosek A. C. o przyznanie jej synowi stypendium szkolnego, zobowiązane były zbadać, czy wymieniona uiszczała te należności, a tym samym czy mogła skorzystać z omawianych odliczeń od dochodu jej rodziny. Nie dokonując takich ustaleń, w sposób oczywisty złamały wymogi przewidziane w art. 7 i art.77 § 1 kpa. Obligowało to WSA w Olsztynie do uchylenia, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a., zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, gdyż wskazane naruszenia przepisów postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów uznać należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia w pozostałym zakresie.

Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu I instancji w części, które zarzuca organom niewyjaśnienie między innymi aktualnej sytuacji materialnej rodziny A. C. oraz nierozważnie możliwości przyznania B. C. stypendium szkolnego z urzędu. Podniesione w tym zakresie uchybienia, jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem B. C., reprezentowanego przez A. C. W ramach tego postępowania niedopuszczalne nawet było badanie przesłanek przyznania uczniowi stypendium szkolnego z urzędu. Wójt Gminy Dywity mógł skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 90 n ust.2 ustawy o systemie oświaty dopiero po uruchomieniu odrębnego postępowania, a nie w toku postępowania wszczętego na wniosek uprawnionego. WSA w Olsztynie w swych rozważaniach nie dokonał ponadto pełnej analizy treści powołanych już art. 90 d ust.1 i ust.7 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej oraz innych norm tych aktów prawnych. Tymczasem z przepisów tych jednoznacznie wynika, że sytuację materialną uprawnionego ocenia się z uwzględnieniem wszystkich przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Omawiane regulacje, z zastrzeżeniem art. 8 ust.11, nie przewidują żadnych wyjątków od tej zasady i nie dopuszczają możliwości ustalania wpływów pochodzących z innych okresów. W sprawie niesporne jest, że wniosek o przyznanie B. C. stypendium został złożony w dniu [...] lipca 2007 r. Oznacza to, że sytuacja materialna ucznia mogła być rozważana wyłącznie z uwzględnieniem dochodów jego rodziny w czerwcu 2007 r. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do dokonywania takiej analizy na dzień wydania decyzji. W tej sytuacji rażąca opieszałość organu I instancji nie mogła mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.