Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 251/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7-9, art. 11. art. 77 par. 1, art. 80. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84 ust. 1, 4, 5, 5a
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie pobrania części opłaty z tytułu usunięcia drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu kwotę 3.788 (trzy tysiące siedemset osiemdziesiąt osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu (poprzednio Pierwszy Urząd Skarbowy w Opolu), zwanego dalej również skarżącym, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2013 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 maja 2013 r., nr [...], i orzeczono o umorzeniu Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 92.516,83 zł oraz pobraniu części opłaty z tytułu usunięcia drzew w kwocie 46.258,42 zł.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 13 maja 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zezwolił Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu na usunięcie 13 sztuk drzew kolidujących z budową parkingu i remontem ogrodzenia przy ul. Rejtana 3 w Opolu (działki nr 13/7 i 13/8, km 74, obręb Opole), uzależniając swoją zgodę od wykonania nasadzeń kompensacyjnych w ilości 42 sztuk drzew. Jednocześnie w decyzji tej organ ustalił opłatę za usunięcie ww. drzew w kwocie 138.775,25 zł, której termin uiszczenia odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia.

W trakcie oględzin w dniu 3 listopada 2009 r. ustalono, że na nieruchomości Parafii w Opolu-Grotowicach przy ul. Oświęcimskiej róg Złotej w Opolu dokonano nasadzeń kompensacyjnych zgodnie z ww. decyzją. Nasadzeń tych dokonał A Sp. z o.o. w [...], na podstawie umowy z Pierwszym Urzędem Skarbowym w Opolu.

Po upływie 3 lat, zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2013 r., organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia zachowania żywotności posadzonych zamiennie drzew oraz umorzenia opłaty w wysokości 138.775,25 zł, a podczas oględzin w dniu 25 lutego 2013 r. stwierdził żywotność 30 drzew spośród wymaganych nasadzeniami kompensacyjnymi; zaś co do 16 drzew nie stwierdzono takiej żywotności. Prezes Spółki A oświadczyła, że nasadzeń dokonano zgodnie z ww. decyzją; zaś z przedstawionych zdjęć z jesieni 2011 r. wynika, że 11 drzew nosiło ślady okorowania pni drzew podkaszarką, co - w jej ocenie - spowodowało ich obumarcie. Stwierdziła również, że sprawa pielęgnacji drzew, w tym podlewanie i wykaszanie, była uzgodniona z ówczesnym proboszczem, który zobowiązał się do dbania o drzewa. Przesłuchiwany w charakterze świadka ks. M. J. oświadczył natomiast, że w okresie, kiedy były sadzone drzewa, tj. jesienią 2009 r. na terenie parafii miały miejsce akty wandalizmu i kradzieże, w wyniku których skradziono około 30 szt. żywotników. Powyższe zdarzenia nie zostały jednak zgłoszone na Policji. Stwierdził nadto, że wszystkie drzewa po posadzeniu nie wykazywały dużej żywotności, nie były również podlewane na zlecenie parafii i nigdy nie widział żadnej firmy, która pielęgnowałaby przedmiotowe drzewa.

Decyzją z dnia 29 maja 2013 r. Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 84 ust. 5 i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220, z późn. zm.), umorzył Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu część należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 92.516,83 zł oraz odmówił umorzenia należności z tytułu usunięcia drzew w wysokości 46.258,42 zł.

W uzasadnieniu organ uznał za bezsporny fakt zachowania żywotności 26 z 42 posadzonych drzew (tj. 20 szt. surmii bignoniowych i 6 szt. brzóz pożytecznych) oraz niezachowania żywotności 2 szt. połamanych brzóz z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W ocenie organu, drzewa te najprawdopodobniej zostały zniszczone przez nieznanych sprawców, którzy w 2009 r. skradli żywotniki i zniszczyli zieleń wokół kościoła. Połamanie drzew przez wandali jest formą niezachowania żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Zdaniem organu, takiego założenia nie można natomiast przyjąć w przypadku 10 szt. dębów szypułkowych i buka, których brak w terenie stwierdzono podczas przeprowadzanych oględzin. Zebrany materiał dowodowy (wyjaśnienie I. N. i dokumentacja fotograficzna) wskazuje, że dęby znajdowały się jeszcze na przedmiotowym terenie jesienią 2011 r., nie mogły więc ulec zniszczeniu przez wandali w 2009 r. Z akt sprawy nie wynika, aby drzewa te zostały skradzione, zniszczone lub w inny sposób nie zachowały żywotności, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W ocenie organu, fakt braku zainteresowania wykonawcy nasadzeń stanem drzew przez cały 3-letni okres pozwala wysnuć wniosek, że drzewa te nie były w ogóle pielęgnowane oraz doglądane, i mogły uschnąć, a osoby koszące doraźnie trawniki wokół kościoła mogły je pousuwać. O braku zainteresowania wykonawcy nasadzeń zachowaniem żywotności dębów, zdaniem organu, świadczy również fakt, że po stwierdzeniu uszkodzenia pni drzew podczas koszenia trawnika, co miało miejsce w okresie jesiennym 2011 r., nie poinformowano proboszcza, ani nie podjęto żadnych działań zabezpieczających. Jeżeli nie można w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić, że niezachowanie żywotności drzew nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, to nie występują przesłanki do zastosowania art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody i umorzenia należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew. Bezsporny natomiast jest fakt niezachowania żywotności 3 suchych drzew, tj. 2 buków i brzozy, z przyczyn leżących po stronie posiadacza nieruchomości. Drzewa te nie były pielęgnowane. W tych okolicznościach organ - w oparciu o art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody - umorzył Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu część należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew, uznając, że 26 drzew zachowało żywotność i 2 drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Należności te wyliczono proporcjonalnie, przyjmując ustaloną w decyzji opłatę w wysokości 138.775,25 zł, jako całkowitą należność za zachowanie żywotności wszystkich 42 sztuk drzew. Kwota, którą organ umorzył z uwagi na zachowanie żywotności 26 szt. drzew i niezachowanie żywotności 2 szt. drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza stanowi 28/42 z kwoty 138.775,25 zł, tj. 92.516,83 zł. Organ nie stwierdził natomiast podstaw do umorzenia części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 46.258,42 zł (tj. 14/42 z kwoty 138.775,25 zł), ponieważ 14 sztuk drzew nie zachowało żywotności z przyczyn leżących po stronie posiadacza nieruchomości. Co do podnoszonego przez stronę zarzutu, że organ winien dokonać oceny zachowania żywotności drzew na dzień upływu 3-letniego okresu, stwierdził, że przepisy prawa, w szczególności art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, nie określają terminu, w jakim organ powinien przeprowadzić kontrolę żywotności drzew. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził organ, że wprawdzie okres ten nie powinien być zbyt odległy, ale z całą pewnością nie oznacza to, że kontrola powinna być przeprowadzona niezwłocznie po upływie 3 lat od momentu posadzenia drzew.

W odwołaniu od tej decyzji Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu zarzucił organowi naruszenie art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez nieuzasadnione i niepoparte żadnymi dowodami stwierdzenie, że niezachowanie żywotności nasadzeń nastąpiło z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Odwołujący podniósł, że oględzin dokonano po upływie prawie 4 miesięcy od terminu wskazanego w art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody, zatem brak jest dowodów, że nasadzone drzewa nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od posadzenia. Ponadto organ nie udowodnił, że za brak 11 drzew winę ponosi odwołujący, zwłaszcza że teren był ogólnodostępny i nie był nadzorowany, a pielęgnację drzew powierzono profesjonalnej firmie, która nie informowała o aktach wandalizmu. Ponadto organ nie ustalił, co się stało z brakującymi drzewami. Natomiast na podstawie zeznań I. N., popartych dokumentacją fotograficzną, należało przyjąć, że osoby trzecie zniszczyły drzewa poprzez podkoszenie ich kosiarką. Nie można również przypisać winy Urzędowi za wadliwą pielęgnację ze strony firmy ogrodniczej, tj. pozostawienie taśm mocujących drzewa, które po wrośnięciu w korę spowodowały ich uszkodzenie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 31 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o umorzeniu Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 92.516,83 zł (pkt 1) oraz pobraniu części opłaty z tytułu usunięcia drzew w kwocie 46.258,42 zł (pkt 2). W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, po czym wskazało, że przepis art. 84 ust. 5 tej ustawy nie stanowi podstawy do wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia części opłaty z tytułu usunięcia drzew i odmowy umorzenia opłaty w pozostałej wysokości, bowiem ustawodawca nie przewidział takiej treści rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 84 ust. 1 i 5 ustawy, w sytuacji gdy drzewa zachowały żywotność organ właściwy orzeka o umorzeniu opłaty, natomiast w przypadku gdy nie zachowały żywotności organ orzeka o pobraniu opłaty. W konsekwencji, organ pierwszej instancji wydał błędne orzeczenie, co skutkowało uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że art. 84 ust. 4 i 5 ustawy nie precyzuje daty, kiedy ma nastąpić badanie zachowania żywotności drzew, określa jedynie, że nie może ono nastąpić wcześniej niż przed upływem 3 lat od dokonanych nasadzeń. Stwierdzenie wykonania nasadzeń nastąpiło 3 listopada 2009 r., natomiast oględziny mające na celu ustalenie żywotności drzew przeprowadzono 25 lutego 2013 r. Kolegium podkreśliło, że w okresie jesiennym drzewa wchodzą w stan wegetacji, stąd badanie zachowania wymogu z art. 84 ust. 5 ustawy bliżej czasu astronomicznej wiosny uznać należy za bardziej korzystne dla strony. Ustosunkowując się do argumentu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego braku profesjonalizmu firmy, której strona zleciła troskę o nasadzone drzewa, wskazało, że okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem strona może wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym w postępowaniu cywilnym.

W skardze na decyzję Kolegium, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie pobrania części opłaty oraz naruszenie przepisu art. 84 ust. 5 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że art. 84 ust. 4 i 5 ustawy wskazuje jedynie na możliwość odroczenia uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, a zatem uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, uniemożliwiając odniesienie się do rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, w sposób nieuprawniony uznano, że utrata żywotności drzew nie nastąpiła z przyczyn niezależnych od skarżącego, podczas gdy nasadzenie drzew i ich pielęgnację powierzono profesjonalnej firmie. Ponadto organ, dokonując oględzin po upływie prawie 4 miesięcy od terminu określonego w art. 84 ust. 5 ustawy, powinien przyjąć domniemanie na korzyść skarżącego, że rośliny zachowały swoją żywotność. Skarżący podniósł również, że właściciel nieruchomości, na której dokonano nasadzeń drzew nie informował skarżącego o jakichkolwiek nieprawidłowościach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 47/14, uwzględniając skargę, stwierdził, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność decyzji organów obu instancji. Sąd uznał, że przepisy ustawy (art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1-5a) określające sposób postępowania w sprawie wycinki drzew i związanego z tym ponoszenia opłat, nie przewidywały możliwości wydania przez organy procedujące w sprawie zarówno decyzji o umorzeniu części ustalonej opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów i odmowie umorzenia pozostałej części opłaty, jak również o umorzeniu części tej opłaty i pobraniu pozostałej części opłaty za usunięcie drzew. Tym samym Sąd uznał, że podjęte w sprawie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, przyjęte przez organy rozwiązanie pozostawało w oczywistej sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 84 ust. 5 i 5a ustawy, powodując jego rażące naruszenie, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1797/14, uchylił wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko, NSA podkreślił, że do ogólnych kompetencji organu należy naliczenie i pobranie opłaty niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się sprawa dotycząca wycinki drzew, tj. pozwolenia czy postępowania o sprawdzenie dokonanej kompensacji nasadzeń. Jeżeli zatem organ umorzył w części ustaloną w decyzji opłatę z tytułu nowych nasadzeń, które zachowały żywotność powyżej 3 lat od dnia ich posadzenia, to jako podmiot działający na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.) powinien wskazać stronie postępowania, w jakim zakresie ciąży na niej obowiązek uiszczenia części opłaty za usunięcie drzew, tym bardziej jeżeli - tak jak w tej sprawie - stwierdzono niezachowanie żywotności 2 sztuk drzew z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Z przepisów ustawy nie wynika, aby to strona mogła dokonać samodzielnie takiego obliczenia. To na organie administracyjnym ciążą w tym zakresie obowiązki, celem dokładnego ustalenia kto, za co i ile powinien uiścić opłaty za usunięcie drzew. Ponadto reguły demokratycznego państwa prawnego wymagają, by podmiot praw i obowiązków miał dokładnie sprecyzowany obowiązek do wykonania. Obowiązek taki nie może być niedookreślony, a strona nie może sama takiego obowiązku kreować, ani się go domyślać. Poza tym Sąd drugiej instancji wskazał na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz piśmiennictwie, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi drzewami lub krzewami i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie oraz następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Należy bowiem przyjąć, że skoro w art. 84 ust. 5a ustawy obowiązek uiszczania opłaty wiąże się z nieskutecznym wykonaniem warunku, to tym bardziej opłatą winien być obciążony podmiot, który warunku zasadzenia drzew lub krzewów w ogóle nie zrealizował. Stosownie do powyższego NSA uznał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dokonane w decyzji o umorzeniu części opłaty wskazanie innej kwoty opłaty do pobrania przez organ od strony postępowania nie może stanowić podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa, nie mówiąc o wadzie rażącego naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2016 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu poinformował, powołując art. 36-38 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 211), że Izba Skarbowa wstąpiła w niniejszej sprawie w miejsce Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą, akcentując, że NSA w wyroku kasacyjnym wyraźnie wskazał, iż w decyzji nakładającej obowiązek powinna być podana prawidłowa podstawa prawna. Wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2013 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy - na skutek rozpoznania odwołania skarżącego - uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew w wysokości 92.516,83 zł (pkt 1) oraz pobraniu części opłaty z tytułu usunięcia drzew w kwocie 46.258,42 zł (pkt 2). Wydając powyższą decyzję, organ odwoławczy uznał, że przepis art. 84 ust. 1 i ust. 5 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nadal zwanej ustawą, nie stanowi podstawy do podjęcia przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia części opłaty z tytułu usunięcia drzew i odmowy umorzenia opłaty w pozostałej wysokości, ponieważ ustawodawca nie przewidział takiej treści rozstrzygnięcia. W konsekwencji tego przyjął, że wystąpiły określone w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki stanowiące procesową podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez Sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów, w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego celowe jest powtórzenie, iż NSA stwierdził m.in., że do ogólnych kompetencji organu należy naliczenie i pobranie opłaty niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się sprawa dotycząca wycinki drzew, tj. pozwolenia czy postępowania o sprawdzenie dokonanej kompensacji nasadzeń. Stwierdził również, że w sytuacji, gdy organ umorzył w części ustaloną w decyzji opłatę z tytułu nowych nasadzeń, które zachowały żywotność powyżej 3 lat od dnia ich posadzenia, to jako podmiot działający na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.) powinien wskazać stronie postępowania, w jakim zakresie ciąży na niej obowiązek uiszczenia części opłaty za usunięcie drzew.

Mając na uwadze stanowisko NSA, którym tut. Sąd jest związany, wskazać przyjdzie, że w art. 84 ust. 1 ustawy wprowadzono obowiązek ponoszenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie zezwolenia. Jednak w sytuacji, gdy właściwy organ uzależni w decyzji zezwalającej, wydanie stosownego zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów lub też zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, to z mocy art. 84 ust. 4 ustawy odroczy termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat. W odrębnym postępowaniu, stosownie do art. 84 ust. 5 i 5a ustawy, organ rozstrzyga w przedmiocie odroczonej opłaty za wycięcie drzew. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli natomiast przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew. W świetle wskazanego wyżej stanowiska i wywodów NSA, a także w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ostatnio powołane przepisy upoważniają do wydania - w zależności od poczynionych ustaleń w kwestii zachowania żywotności nasadzeń zamiennych - decyzji o umorzeniu części opłaty za usunięcie drzew i jednoczesnego orzeczenia o pobraniu pozostałej części tej opłaty. W konsekwencji należało uznać, że zastosowane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie znajduje podstawy prawne w przepisach ustawy o ochronie przyrody.

Pomimo tej oceny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odnotować trzeba, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega w pierwszym rzędzie na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Zauważyć też przyjdzie, że nie każde naruszenie przepisów procesowych skutkuje uwzględnieniem zarzutów skargi, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligującymi do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd kontroluje także, czy wydane w toku postępowania rozstrzygnięcie jest prawidłowo uzasadnione, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Realizując obowiązki w powyższym zakresie, Sąd uznał, że skarżony organ naruszył wymienione przepisy.

W opinii Sądu, przede wszystkim zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Co do uzasadnienia prawnego rację ma Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu twierdząc, że w zaskarżonej decyzji Kolegium, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Opola i kwestionując możliwość wydania - na podstawie powołanych przez organ pierwszej instancji przepisów - orzeczenia, w którym dochodzi do umorzenia części należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew i odmowy umorzenia tej opłaty w pozostałej części - nie podało jednoznacznie zastosowanej przez siebie podstawy prawnej upoważniającej do ustalenia należności podlegającej pobraniu, ani też nie wyjaśniło w przekonujący sposób odpowiednich regulacji prawnych w kontekście podjętego ostatecznie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji jest wprawdzie lakoniczne i pominięto w nim przepis art. 84 ust. 5a ustawy, który to przepis - z uwagi na treść rozstrzygnięcia Kolegium - również znajdował w sprawie zastosowanie, jednak te wadliwości nie mogły jeszcze skutkować uchyleniem poddanego kontroli aktu. Sąd miał natomiast na uwadze, że w sferze faktów decyzja organu odwoławczego pozbawiona jest dostatecznego uzasadnienia. Już z pobieżnej analizy jego treści wynika, że w kwestii zachowania żywotności drzew zasadzonych w ramach kompensacji przyrodniczej Kolegium ograniczyło się tylko do ogólnego odnotowania końcowego stanowiska organu pierwszej instancji. Z decyzji nie wynika jednak, by stanowisko to podlegało jakiejkolwiek weryfikacji przez organ odwoławczy, którego zadaniem było ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W szczególności Kolegium nie oceniło zgromadzonych dowodów i nie podało, które z dowodów (i dlaczego) uznało za mające znaczenie w sprawie. Nie badało też, czy niezachowanie żywotności części nasadzeń kompensacyjnych i brak nasadzonych wcześniej drzew spowodowane było wystąpieniem niezależnych od skarżącego przyczyn. Tymczasem ta ostatnio wskazana kwestia była sporna, ponieważ argumentacja prezentowana przez stronę w toku postępowania oraz przedstawiona w odwołaniu zmierzała właśnie w kierunku wykazania wystąpienia takich przyczyn. Powyższe obligowało zatem organ odwoławczy do przedstawienia w tym zakresie stosownego stanowiska. Wbrew temu obowiązkowi, Kolegium przemilczało argument odwołania o dokonaniu przez Prezydenta Miasta Opola błędnych ustaleń faktycznych. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, iż ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji Kolegium uznało za własne, co mogłoby ewentualnie mieć miejsce w przypadku - który zresztą nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie - utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Ponadto Sąd dostrzegł, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie zawiera matematycznego wyliczenia określonych w rozstrzygnięciu kwot opłaty, podlegających umorzeniu oraz pobraniu, nie wyjaśnia również przyjętej przez organ metodologii tego wyliczenia. Powyższe czyni niemożliwym dokonanie przez skarżącego i Sąd oceny prawidłowości decyzji w tym zakresie.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści badanej decyzji. Kolegium, pomimo że uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i merytorycznie załatwiło sprawę, nie poczyniło własnych ustaleń faktycznych co do możliwości zastosowania przepisu art. 84 ust. 1 i ust. 5 ustawy. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano żadnych ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne i nie odniesiono się do wszystkich istotnych zarzutów odwołania, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. W tym wypadku usprawiedliwione jest również postawienie Kolegium zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonej w art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że to decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, oraz z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Zdaniem Sądu, ujawnienie opisanych powyżej naruszeń, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić również trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego też Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie zaistnienia podstaw do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury. Z tych przyczyn Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1.388 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 2.400 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.