Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 204/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 154 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [A] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Obecnie skarżąca [A], działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, sprzedała aktem notarialnym z dnia [...] r. działkę nr [...] o powierzchni 0,8830 ha, położoną w gminie J., niezabudowaną, posiadającą dostęp do drogi publicznej. Jak podano w § 1 umowy sprzedaży, w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, działka w pasie 60 m od strony drogi przy ulicy [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej mieszanej, a w pozostałej części położona jest na terenach rolnych. Działka została sprzedana za kwotę brutto 37.500,00 zł.

Pismem z dnia 18 marca 2010 r. Wójt Gminy J. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] w związku ze zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zbycia. Podano, że ustalenie opłaty nastąpi w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę, zgodnie ze stawką ustaloną w uchwale Rady Gminy J., Nr [...], z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.).

W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę G. M. W operacie tym przyjęto, że ustalenie wartości rynkowej działki dotyczy okresu przed zmianą i po zmianie planu. Ustalenia wartości dokonano na dzień zbycia nieruchomości. Opisując przeznaczenie działki podano, że przed zmianą planu, w planie miejscowym przyjętym uchwałą z [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr[...] z dnia [...] r.) działka znajdowała się w jednostce o symbolu R – grunty rolne (uprawy polowe i ogrodnicze, użytki zielone) - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej stanowiącej użytki rolne i zielone różnych klas bonitacyjnych, chronionych dla potrzeb rolnictwa. Obowiązywał zakaz zmiany sposobu użytkowania, w tym zakaz lokalizacji i budowy nowych zagród i innych obiektów kubaturowych. Po zmianie planu, zgodnie z uchwałą Rady Gminy J. Nr [...], działka w pasie 60 m od drogi znajduje się w jednostce MM (tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej), w pozostałej części w jednostce 1R – tereny rolnicze. Równocześnie jednak, mimo odwoływania się do zmiany planu miejscowego, w operacie rzeczoznawca stwierdził (s. 10), że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do wejścia w życie uchwały nr [...], w gminie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Charakteryzując zastosowaną metodę wyceny rzeczoznawca podał, że zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej. Ustalając wartość nieruchomości przed zmianą planu jako próbkę reprezentatywną przyjęto transakcje działkami o przeznaczeniu rolnym bez prawa zabudowy, o korzystnej lokalizacji wzdłuż ciągów komunikacyjnych pozwalającej oczekiwać na możliwość zmiany przeznaczenia (str. 22 operatu). Jednocześnie na str. 24 podano, że wynikające z analizowanych transakcji ceny minimalne odnoszą się do gruntów o mało korzystnej lokalizacji, bez uzbrojenia, o ponadnormatywnej powierzchni. Po obliczeniu ceny średniej i zastosowaniu współczynników korygujących wyliczono wartość działki o pow. 8830 m2 przed "zmianą" planu na kwotę 19.600,00 zł. Wartość po "zmianie" planu ustalono stosując metodę porównywania parami na kwotę 45.600,00 zł. Próbę reprezentatywną stanowiły działki o przeznaczeniu budowlano-rolnym.

Po zapoznaniu strony z operatem, skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do operatu. Podniosła, że cena po zmianie przeznaczenia działki w planie jest niezasadnie wysoka w stosunku do ceny uzyskanej w drodze przetargu. Wskazano także, że zmiana przeznaczenia odnosi się wyłącznie do powierzchni ok. 970 m2, stanowiących ok. 11% terenu całej działki a opłata winna być generowana tylko przez tę część. Zarzucono, że w operacie posłużono się cenami transakcyjnymi z okresu po dacie sprzedaży nieruchomości (6 lutego 2009 r.). Narusza to zasadę, że przy określaniu wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego i ceny z dnia zbycia nieruchomości. Zgłoszono także wątpliwości, czy dla ustalenia wartości działki po zmianie przeznaczenia w planie zastosowano właściwe współczynniki korygujące.

Uwagi strony zostały przedstawione autorowi operatu, który sporządził w konsekwencji aneks do operatu szacunkowego datowany na dzień 20 września 2010 r. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca podał, że opłata wymierzana jest od wzrostu wartości związanego ze zmianą planu a nie w stosunku do uzyskanej ceny transakcyjnej, ceny uzyskiwane w drodze przetargu nie mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych. Rzeczoznawca przyznał, że w operacie wadliwie dokonano aktualizacji cen na datę sporządzenia operatu a nie na datę zbycia nieruchomości, wobec czego sporządzono aneks zawierający sprostowanie obliczeń w tym zakresie. Poza wskazanym zakresem aneks do operatu nie zawiera innych korekt, w szczególności nadal ustala wartość nieruchomości przy założeniu zmiany planu, z zastosowaniem podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej (dla ustalenia wartości przed uchwaleniem aktualnego planu) i metody porównywania parami (dla ustalenia wartości po wejściu w życie aktualnego planu). Analogicznie także charakteryzuje próbę reprezentatywną dla ustalenia ceny średniej jako złożoną z działek o korzystnej lokalizacji (str. 3 aneksu), zaś ceny minimalne odnosi do działek o lokalizacji mało korzystnej (str. 5 aneksu). W wyniku dokonanej korekty rzeczoznawca w aneksie wartość całej działki przez "zmianą" wyliczył na 18.500,00 zł, a po "zmianie" planu na 43.700,00 zł.

Po zapoznaniu się w wyjaśnieniami autora operatu oraz sporządzonym aneksem, pismem z 3 listopada 2010 r., skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze zastrzeżenia dotyczące operatu, zarzucając w szczególności, że zmiana przeznaczenia w planie dotyczy tylko powierzchni 970 m2. Zgłoszono także zastrzeżenia do trafności doboru działek porównawczych.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy J. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...], zbytej w dniu 6 lutego 2009 r., stanowiącej w dacie zbycia własność [A], w kwocie 3.780,00 zł. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 117 uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.

W uzasadnieniu wskazano, że działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] r.), który utracił moc z uchwaleniem nowego planu, była zlokalizowana w jednostce oznaczonej symbolem R, natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym planem znajduje się częściowo w jednostce o symbolu MM a częściowo w jednostce 1R. Analiza przeznaczenia terenu z starym i nowym planie wykazuje, że zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty. Określenie opłaty nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości wzrosła o 25.200,00 zł. Wysokość opłaty została określona jako iloczyn tej kwoty i stawki 15%, przyjętej w planie miejscowym.

W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że jej zastrzeżenia budzą ustalenia operatu dotyczące wartości działki po wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Wyliczona wartość jest zawyżona w stosunku do ceny transakcyjnej uzyskanej po przeprowadzeniu przetargu. Podtrzymano zgłaszane już wcześniej uwagi, że zmiana przeznaczenia dotyczy tylko części powierzchni działki i tylko ta część może być objęta opłatą. Poddano w wątpliwość trafność doboru nieruchomości porównawczych i wskazano, że mimo wcześniejszego zgłaszania powyższych uwag, nie zostały one przez organ I instancji wyjaśnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w dniu 18 stycznia 2011 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną z udziałem autora operatu szacunkowego. Na rozprawę nie stawił się przedstawiciel skarżącej. Rzeczoznawca wyjaśnił, że do wyceny przyjął transakcje gruntami rolnymi z prawem zabudowy w pasie przydrożnym, wybierając nieruchomości podobne pod względem położenia, przeznaczenia i innych cech rynkowych. Wybór cech został dokonany na podstawie analizy transakcji i preferencji potencjalnych nabywców.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku o sygn. IV SA/Wa 629/09 z dnia 9 lipca 2009 r., wzrost wartości w wyniku uchwalenia planu musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu a ustalenie wartości wzrostu winno nastąpić na podstawie operatu. Stanowi on dowód podlegający ocenie organów. Przedmiotowa działka do dnia 31 grudnia 2003 r. była położona w jednostce o symbolu R – tereny rolnicze bez prawa zabudowy. Mimo tego rzeczoznawca wyceniając nieruchomość przed uchwaleniem planu przyjął do porównania nieruchomości o korzystnym położeniu, pozwalającym oczekiwać na zmianę przeznaczenia. Po uchwaleniu planu działka przeznaczona jest w części pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy rekreacyjnej. Z faktu przeznaczenia części działki pod zabudowę wynika, że nastąpił wzrost jej wartości. Oszacowana wartość gruntu przez rzeczoznawcę nie jest zawyżona, nadto jest zbliżona do ceny uzyskanej przez skarżącą od nabywcy. Czynienie rozróżnienia między ceną netto i brutto nie ma znaczenia, albowiem nabywca zapłacił skarżącej cenę obciążoną podatkiem VAT. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być nieruchomości zbyte w drodze przetargu, natomiast ceny te mogą być źródłem informacji, jeżeli nie odbiegają więcej niż o 20% od cen przeciętnych z rynku nieruchomości. Cena uzyskana przez skarżącą (4,24 zł za m2) i ustalona w operacie (4,95 zł za m2) nie różnią się znacznie, co pozwala uznać, że wartość nieruchomości po uchwaleniu planu nie została zawyżona. Nie jest także zaniżona cena ustalona z 1 m2 gruntu rolnego przed uchwaleniem planu.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zawnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniosła, że nie kwestionuje zasadności naliczenia opłaty, ale jej wysokość i wadliwe ustalenie wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu. Powtórzone zostały zarzuty podnoszone na etapie postępowania administracyjnego: cena ustalona w operacie odbiega od ceny transakcyjnej a wzrost wartości może dotyczyć wyłącznie części działki. Zwrócono uwagę, że organy nie ustosunkowały się do zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń do operatu a Kolegium nie odniosło się do tego, czy ceny nieruchomości przyjętych do wyceny są cenami netto czy brutto. Zgodnie z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 ustawy opłata może być wyłącznie skutkiem wzrostu wartości w wyniku uchwalenia planu, a nie wynikiem wpływu innych czynników – np. doliczenia kwoty podatku VAT.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty można uznać za zasadne. W szczególności nie można podzielić tych argumentów skargi, które odnoszą się do różnicy pomiędzy ceną uzyskaną przez skarżącą z tytułu sprzedaży działki a cena wyliczoną w operacie. Należy wyjaśnić skarżącej, że faktyczna cena uzyskana ze sprzedaży działki nie ma żadnego znaczenia ani wpływu na określenie wartości służącej ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Sposób ustalania różnicy w wartości działki, spowodowanej uchwaleniem planu, regulują przepisy, które nie przewidują uwzględniania przez rzeczoznawcę faktycznej kwoty uzyskanej ze sprzedaży wycenianej działki. Z tego powodu nie jest istotne, jaką w rzeczywistości kwotę skarżąca uzyskała ze sprzedaży, w tym, czy kwota ta była obciążona podatkiem. Kwota uzyskana ze sprzedaży nie służy także do weryfikacji prawidłowości sporządzonego operatu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazać należy, że decyzja organu I instancji w istocie nie określa podmiotu zobowiązanego do uiszczenia jednorazowej opłaty. W konsekwencji także rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie wskazuje wprost podmiotu zobowiązanego do jej poniesienia. Nadto w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji niezgodnie ze stanem faktycznym podał, że skarżąca była właścicielem sprzedanej nieruchomości, podczas gdy właścicielem tym był Skarb Państwa. Decyzja o nałożeniu jednorazowej opłaty winna w sposób jednoznaczny wskazywać adresata nałożonego obowiązku. Nie można osoby zobowiązanej domniemywać w oparciu o twierdzenia zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny w decyzji prawidłowo oznaczyć adresata nakładanego obowiązku, mając na względzie przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700 z późn. zm.), regulujące działanie [A}, w szczególności jej art. 5 ust. 1 i 2, będące podstawą do określenia [A} jako adresata decyzji wydawanej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stan prawny, będący podstawą do wydania decyzji ustalającej jednorazową opłatę nie budzi w sprawie wątpliwości i nie był przez skarżącą kwestionowany. Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno przepis art. 36 ust. 4 jak i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przesłankę do ustalenia opłaty wskazuje jedną z dwóch sytuacji faktycznych – uchwalenie planu lub zmianę planu miejscowego. Z treści sporządzonego operatu oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w sposób bardzo dowolny i niekonsekwentny przyjmowano w toku postępowania, która z tych dwóch przesłanek zaistniała. Naprzemiennie podawano, że miała miejsce zmiana planu, jednocześnie stwierdzając, że po 31 grudnia 2003 r. w gminie plan miejscowy nie obowiązywał. Kwestia ta wymaga precyzyjnego ustalenia i konsekwentnego posługiwania się przez organy a także rzeczoznawcę dostosowaną do stanu faktycznego terminologią. Mając na uwadze, że jako poprzednio obowiązujący w gminie plan powoływano uchwałę z [...] r. nr [...], w kontekście art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że plan ten wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. W okresie do wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] r. w gminie nie było zatem planu miejscowego i w tej sytuacji nie można mówić o zmianie, lecz o uchwaleniu planu dla obszaru planu pozbawionego, co ma znaczenie dla określania sposobu ustalania różnicy wartości. W sytuacji uchwalenia planu, wzrost wartości stanowi różnica między wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). Na tę zasadę nakłada się dodatkowo rozstrzygnięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 (OTK-A 2010/2/9). Sąd dostrzega, że wobec tożsamości postanowień poprzednio obowiązującego planu, zgodnie z którymi działka leżała w jednostce o symbolu R i faktycznego rolniczego wykorzystywania działki przed uchwaleniem planu aktualnego, omawiane kwestie być może nie mają zasadniczego znaczenia dla prawidłowości ustalenia wartości działki przed uchwaleniem planu. Dla wiarygodności i rzetelności sporządzonej wyceny winny jednak zostać uporządkowane zgodnie ze stanem faktycznym.

Istotne znaczenie dla uwzględnienia przez Sąd wniesionej skargi mają okoliczności związane z treścią sporządzonego w sprawie operatu oraz sposobem jego weryfikacji w wyniku zarzutów strony, w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy tego odesłania, do sporządzania operatu oraz jego weryfikacji znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Wycena mająca na celu określenie wartości rynkowej dokonywana jest przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Wyceny dokonuje się przy zastosowaniu określonych w przepisach podejść, metod i technik szacowania. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Przepis art. 157 u.g.n. reguluje kwestie oceny prawidłowości operatu. Dokonuje jej organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przepis § 4 powołanego rozporządzenia określa stosowanie do szacowania podejścia porównawczego oraz mające zastosowanie w tym podejściu metody. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się w szczególności metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W sporządzonym operacie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz dwie metody, wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu ustalono z zastosowaniem metody ustalania ceny średniej, zaś wartość po uchwaleniu planu z zastosowaniem metody porównywania parami. W tym drugim przypadku określano wartość całej nieruchomości o mieszanym, rolno-budowlanym charakterze, przyjmując do porównania nieruchomości podobne. Praktyka ta pozwoliła rzeczoznawcy na ustalanie różnicy wartości dla całej działki a nie tylko w stosunku do tej jej części, którą plan przewidział pod zabudowę mieszkaniową. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie regulują takiej praktyki, jakkolwiek dopuszczają w ramach podejścia porównawczego stosowanie różnych metod, to nie rozstrzygają dopuszczalności stosowania w jednym operacie innej metody do ustalania wartości przed uchwaleniem planu a innej metody do ustalania wartości tej samej nieruchomości po uchwaleniu planu. Operat szacunkowy jest niewątpliwie dowodem w postępowaniu administracyjnym i podlega ocenie organu administracji. Podobnie Sąd administracyjny, oceniając legalność decyzji, niejednokrotnie musi odnieść się do kwestii zgodności z prawem operatu i prawidłowości jego oceny dokonanej przez organ. Ocena operatu jako dowodu może jednak dotyczyć w postępowaniu administracyjnym tylko kwestii, które poddają się weryfikacji z odwołaniem do ustalonych w ustawie i przepisach wykonawczych zasad i standardów sporządzania operatu, np. kwestii zastosowania dopuszczalnej metody czy kompletności treści. Nie jest natomiast pozostawiona ocenie organu administracji kwestia prawidłowości merytorycznej operatu, gdy wymaga ona wiedzy fachowej. Operat jest szczególnym materiałem sprawy, do jego sporządzenia wymagana jest wiedza fachowa, weryfikowana przez udzielanie licencji rzeczoznawcom, dlatego też ustawa w art. 157 przewiduje szczególny sposób dokonywania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. W niniejszej sprawie takiej oceny nie przeprowadzono, mimo że strona począwszy od pierwszego pisma złożonego w postępowaniu podnosiła, że przedmiotem ustalenia wartości działki po uchwaleniu planu może być tylko ta część gruntu, która została przeznaczona pod zabudowę. Strona kwestionowała ustalenia dotyczące wartości działki po uchwaleniu planu, które poczyniono z wykorzystaniem innej metody, niż przy ustalaniu wartości działki przed uchwaleniem planu. To właśnie przyjęcie metody porównywania parami dało przy tym rzeczoznawcy możliwość oceny wartości całej działki, a nie tylko części przeznaczonej pod zabudowę. Zaś wobec faktu, że dla ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej podstawowe znaczenia ma różnica między wartościami działki przed i po uchwaleniu planu, prawidłowość zastosowania dwóch metod w ramach jednego operatu ma istotne znaczenie. W takiej sytuacji, skoro nie można ocenić prawidłowości zastosowania w jednym operacie dwóch metod szacowania z odwołaniem się do wyraźnej regulacji ustawy, lecz wymaga to odniesienia się do standardów wiedzy zawodowej, jedynym sposobem weryfikacji operatu mogła być ocena dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców. Zastosowana przez organy praktyka udzielania wyjaśnień przez rzeczoznawcę nie może być uznana za wystarczającą, zwłaszcza że omówiona wyżej kwestia zawiązana z treścią operatu w ogóle nie została dostrzeżona a rzeczoznawca nie odniósł się do zarzutu, że wzrost wartości dotyczył jedynie części terenu działki i w stosunku do niego winno być dokonane oszacowanie różnicy a następnie ustalenie opłaty planistycznej.

Ponieważ w aktualnym stanie rzeczy Sąd nie jest w stanie przewidzieć, jakie skutki finansowe może dla strony pociągnąć za sobą weryfikacja sporządzonego operatu lub sporządzenie nowego, w sprawie nie znajdowało zastosowania ograniczenie, o jakim mowa w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego aktu.

Wobec uchylenia przez Sąd wydanych w sprawie decyzji, ponowne czynności podejmowane w sprawie będą zależały od wyboru toku postępowania. Wskazane wyżej poddanie operatu weryfikacji organizacji zawodowej rzeczoznawców winno mieć miejsce w przypadku podtrzymania przez rzeczoznawcę przyjętej praktyki wyceny, polegającej na zastosowaniu dwóch różnych metod w ramach podejścia porównawczego oraz szacowania przyrostu wartości dla całej działki i utrzymujących się zastrzeżeń strony. W razie zmiany operatu, konsekwentnego przyjęcia jednej metody szacowania i ograniczenia się do ustalenia wzrostu wartości w odniesieniu do tej części działki, która po uchwaleniu planu została przeznaczona pod zabudowę, ocena operatu i ewentualna decyzja o potrzebie jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n. zależeć będą od okoliczności sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).