Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 890/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 165 poz 1590
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Przepisy art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy 97/78/WE zostały właściwie implementowane do polskiego systemu prawnego – ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wskazuje, że przy transpozycji wzięto pod uwagę regulacje unijne dotyczące przeprowadzania weterynaryjnej kontroli granicznej produktów, w tym ich cel, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

TEZY

Przepisy art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy 97/78/WE zostały właściwie implementowane do polskiego systemu prawnego – ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wskazuje, że przy transpozycji wzięto pod uwagę regulacje unijne dotyczące przeprowadzania weterynaryjnej kontroli granicznej produktów, w tym ich cel, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.


SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 890 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "N." Spółki z o. o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1732/10 w sprawie ze skargi "N." Spółki z o. o. w P. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zniszczenia przesyłki filetów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], w przedmiocie nakazu zniszczenia przesyłki filetów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Graniczny Lekarz Weterynarii w G. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) - zwanej dalej k.p.a., oraz art. 13 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 2 pkt 2 oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 nr 165 poz. 1590 ze zm.) i pkt 1, 5 i 7 rozdziału IX Załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. L 139 z 30.4.2004 ze zm.) oraz pkt 1 lit. b) rozdziału VIII sekcji VIII Załącznika nr I rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. L 139 z 30.4.2004 ze zm.) i pkt 1 rozdziału III Załącznika nr III rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. L 139 z 30.4.2004 ze. zm.) nakazał zniszczenie należącej do N. Sp. z o.o. przesyłki mrożonych filetów z mintaja (kontenery "A", "B", "C", kraj pochodzenia - Chiny, zarejestrowanej pod nr [...]).

W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 17 maja 2010 r. M. Sp. z o.o. w G. dokonała, działając na rzecz N. Sp. z o.o., zgłoszenia przesyłki mrożonych filetów z mintaja, nr [...]. Podczas kontroli granicznej przedmiotowej przesyłki ujawniono po otwarciu kontenera "A", iż doszło do rozmrożenia części przesyłki.

W toku dalszego postępowania Graniczny Lekarz Weterynarii w G. wezwał stronę do przedstawienia wykazu temperatur w kontenerach, w których przewożona była przesyłka. W odpowiedzi uzyskano wydruki wykazów temperaturowych. W związku z wnioskiem strony dokonano ponownego otwarcia kontenerów w obecności przedstawicieli ubezpieczyciela wskazanego przez stronę.

W wyniku oględzin stwierdzono, że część przesyłki znajdująca się w kontenerze "A" podlega daleko zaawansowanym procesom gnilnym, co bezpośrednio wiąże się z brakiem utrzymania normatywnej temperatury -18°C. Dalszych ustaleń w zakresie przyczyn ujawnionego stanu rzeczy organ nie prowadził, gdyż nie miały one jego zdaniem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał, że w myśl pkt 1 rozdziału IX Załącznika II do rozporządzenia WE 852/2004 nie może być zaakceptowany żaden surowiec w sektorze spożywczym, jeżeli istnieje ryzyko zanieczyszczenia pasożytami czy mikroorganizmami lub gdy surowiec jest zepsuty. Jednocześnie pkt 5 i 7 rozdziału IX Załącznika II do wyżej przywołanego rozporządzenia nakazują właściwe przechowywanie surowców. W tym stanie rzeczy należy uznać, że doszło do przerwania łańcucha chłodniczego, w wyniku czego produkt nie tylko utracił swoje właściwości spożywcze, ale również stał się potencjalnie niebezpieczny w wypadku dopuszczenia go do obrotu i spożycia przez ludzi. Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Załącznik III, Sekcja VIII, rozdział VIII pkt 1 lit. b) podczas transportu mrożone produkty rybołówstwa należy utrzymywać w równej temperaturze nie wyższej niż -18°C dla wszystkich części produktu.

Jednocześnie zgodnie z pkt 1 rozdziału III Załącznika III rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 139 z 30.4.2004 z zm.) uznaje się za nienadające się spożycia przez ludzi produkty rybołówstwa względem, których kontrola organoleptyczna wykazała brak zgodności z prawodawstwem wspólnotowym.

Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. Sp. z o.o. od decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podniósł, że postanowienia dyrektywy Rady 97/78/WE zostały transponowane do polskiego porządku prawnego w ustawie z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej. Organ przywołując treść art.17 ust. 2 lit. b) dyrektywy 97/78/WE wskazał, że postanowienia ww. przepisu transponowano do art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej.

W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii przepisy dyrektywy i implementującej ją ustawy nie pozostają w sprzeczności. Zarówno ustawa, jak i dyrektywa, nie dopuszcza możliwości podziału przesyłki, czy też produktów poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej. Żaden z ww. aktów prawnych nie daje możliwości odesłania części produktów i zniszczenie pozostałej części, na co skarżąca wskazuje w odwołaniu. Zarówno przepisy dyrektywy, jak i ustawy, w sposób spójny określają sposób postępowania z przesyłką produktów, która nie spełnia wymogów przywozowych lub w stosunku do której kontrola wykaże nieprawidłowości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu postępowania, które ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 165, poz. 1590 ze zm.), polegające na:

a) przyjęciu, iż przepis art 34 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.) i w sposób prawidłowy implementuje w porządku prawnym treść art. 17 ust. 2 lit. b) ww. dyrektywy;

b) powołany przepis nie daje możliwości zniszczenia tylko części przesyłki a nie całości, która nie spełnia wymogów przywozowych lub w stosunku do której kontrola wykaże nieprawidłowości;

c) uznaniu, iż w sytuacji stwierdzenia niespełniania wymogów przywozowych oraz nieprawidłowości w odniesieniu do produktów zawartych w jednym z trzech kontenerów składających się na przesyłkę (czyli do części przesyłki) graniczny lekarz weterynarii jest obowiązany wydać decyzję o zniszczeniu (całej) przesyłki w okolicznościach opisanych w ust. 2 pkt 2 art. 34 ww. ustawy;

d) uznaniu, iż Graniczny Lekarz Weterynarii prawidłowo zastosował sankcję w postaci wydania decyzji o zniszczeniu (całej) przesyłki w sytuacji, gdy ustalono istnienie nieprawidłowości jedynie w odniesieniu do części przesyłki – znajdującej się w jednym z trzech kontenerów ("A");

2. naruszenie przepisu art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.), które ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a polega na:

a) nieuwzględnieniu treści postanowień ww. dyrektywy przy dokonywaniu wykładni art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej w sytuacji oczywiście wadliwej implementacji postanowienia art. 17 ust. 2 Dyrektywy w art. 34 ust. 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, polegającej na użyciu w przepisie art. 34 ust. 2 pojęcia "przesyłka" zamiast pojęcia "produkt", którym posłużono się w art. 17 ust. 2 Dyrektywy;

b) przyjęciu, że powołany przepis nie daje możliwości zniszczenia tylko części przesyłki, która nie spełnia wymogów przywozowych lub w stosunku do której kontrola wykaże nieprawidłowości;

3. naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 136/2004 z dnia 22 stycznia 2004 r. ustanawiającego procedurę kontroli weterynaryjnej we wspólnotowych punktach kontroli granicznej dotyczącą produktów przywożonych z państw trzecich (Dz. Urz. UE L z 2004.21.11) w zw. z załącznikiem III do tego rozporządzenia, które to naruszenie ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji a polegające na uwzględnieniu przy wykładni art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej i art. 17 ust. 2 lit. b) Dyrektywy konstrukcji wzoru Wspólnotowego świadectwa weterynaryjnego dla wwozu i przywozu (CVED);

4. naruszenie przepisów art. 14 ust. 1, 6, 7 i 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz .UE L 2002.31.1), które to naruszenie ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji a polegające na nieuwzględnieniu przez Głównego Lekarza Weterynarii ww. przepisów, z których wynika dopuszczalność zniszczenia części przesyłki, jeżeli tylko część przesyłki zawiera niebezpieczne środki spożywcze;

5. naruszenie przepisu postępowania, które ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., polegające na przyjęciu braku możliwości wydania decyzji o nakazaniu zniszczenia tylko części przesyłki, a dopuszczenia jej do obrotu w odniesieniu do produktów znajdujących się w kontenerach, co do których nie stwierdzono nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wobec ustalenia, iż doszło do przerwania łańcucha chłodniczego, w wyniku czego produkt nie tylko utracił swoje właściwości spożywcze, ale również stał się potencjalnie niebezpieczny w wypadku dopuszczenia go do obrotu i spożycia przez ludzi, słusznie organ nakazał zniszczenie przedmiotowej przesyłki. Stwierdzenie, iż przedmiotowa przesyłka nie spełnia wymogów przywozowych oraz jest niezgodna z prawodawstwem wspólnotowym upoważniało bowiem organ do uznania, iż zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu postępowanie z produktem, o którym mowa w art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady nr 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzonych do Wspólnoty państw trzecich oraz z przesyłką produktów, o której mowa w art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej jest zbieżne. W przedmiotowym przypadku, niezależne od zarzutu skarżącej, ani ustawa ani dyrektywa nie dopuszcza możliwości podziału przesyłki lub produktów poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej.

Sąd podniósł, że w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej zawarto definicję legalną pojęcia "przesyłka produktów". Pod pojęciem tym należy rozumieć określoną liczbę lub ilość produktów tego samego rodzaju, objętych tym samym świadectwem weterynaryjnym lub innym dokumentem, transportowanych jednym środkiem transportu oraz pochodzących z jednego państwa trzeciego lub jego części. Z dokumentu CVED towarzyszącego przedmiotowej przesyłce mrożonych filetów z mintaja wynika, iż były one transportowane jednym środkiem transportu, jakim jest statek ( pkt 11 dokumentu CVED) oraz towarzyszyło jej jedno świadectwo zdrowia, które obejmowało swym zakresem trzy kontenery o numerach "A", "B" i "C". Przesyłka mrożonych filetów z mintaja pochodząca z Chińskiej Republiki Ludowej spełnia więc przesłanki określone w ustawie o weterynaryjnej kontroli granicznej, odnoszące się do przesyłki produktów. Wskazać zatem należy, że skoro mrożone filety z mintaja stanową jedną przesyłkę produktów, przewożoną w trzech kontenerach, to stwierdzone nieprawidłowości dotyczą całej przesyłki, a nie tylko jednego kontenera, w związku z czym rozstrzygnięcie nakazujące zniszczenie musiało dotyczyć całej przesyłki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Głównego Lekarza Weterynarii przepisu art. 14 ust. 1, 6, 7 i 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L Nr 2002.31.1), poprzez nieuwzględnienie ich przy wydawaniu decyzji administracyjnej, Sąd wskazał, że przywołany przez skarżącą przepis dotyczy ogólnych wymogów prawa żywnościowego w zakresie bezpieczeństwa żywności oraz że nie odnosi ich w żaden sposób do przesyłki produktów pochodzenia zwierzęcego poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej. Z powołanego przepisu nie wynika jednak możliwość podzielenia przesyłki towarów i wydania na tej podstawie decyzji dopuszczającej jej część do obrotu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku N. Sp. z o.o., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. przepisu art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.) w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że:

a) dyrektywa 97/78/WE nie dopuszcza możliwości podziału przesyłki lub produktów poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej;

b) nie jest możliwe wydanie decyzji o nakazaniu zniszczenia tylko części przesyłki i dopuszczeniu do obrotu tej części przesyłki (znajdującej się w osobnych kontenerach), w odniesieniu do której nie stwierdzono nieprawidłowości;

2. przepisu art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 165, poz. 1590 ze zm.) i art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.) - w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że:

a) w przypadku implementacji art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE w ustawie o weterynaryjnej kontroli granicznej został osiągnięty skutek (rezultat) określony w dyrektywy Rady 97/78/WE w sytuacji, gdy postanowienie 17 ust. 2 lit. b) ww. dyrektywy nie zostało prawidłowo implementowane w ww. ustawie co do rezultatu,

b) przepisy dyrektywy 97/78/WE i ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej w sposób spójny określają sposób postępowania z przesyłką produktów, która nie spełnia wymogów przywozowych lub w stosunku do której kontrola wykaże nieprawidłowości;

3. przepisu art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 165, poz. 1590 ze zm.), interpretowanego zgodnie z celami dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.) - w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że:

a) ustawa z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej nie dopuszcza możliwości podziału przesyłki lub produktów poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej;

b) skoro produkty przewożone w 3 kontenerach były objęte jednym świadectwem zdrowia i stanowiły jedną przesyłkę, to nieprawidłowości stwierdzone przez organ kontrolny dotyczyły całej przesyłki (wszystkich kontenerów), a nie tylko jednego kontenera, w związku z czym rozstrzygnięcie nakazujące zniszczenie musiało dotyczyć całej przesyłki;

4. przepisów art. 14 ust. 1, 6 i 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 2002.31.1) w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że powołane przez skarżącego przepisy odnoszą się ogólnie do możliwości uznania, iż reszta partii, transzy i dostawy nie jest niebezpieczna, z czego nie wynika możliwość podzielenia przesyłki towarów i wydania na tej podstawie decyzji dopuszczającej do obrotu część przesyłki i w konsekwencji nie mają wpływu na wykładnię przepisów będących podstawą wydania decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. o zniszczeniu przesyłki i decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującej ją w mocy;

5. przepisu art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 136/2004 z dnia 22 stycznia 2004 r. ustanawiającego procedurę kontroli weterynaryjnej we wspólnotowych punktach kontroli granicznej dotyczącą produktów przywożonych z państw trzecich (Dz. Urz. UE L z 2004.21.11), w zw. z załącznikiem III do tego rozporządzenia, w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że niezasadne jest stanowisko skarżącego, aby uwzględnienie przy wykładni art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej norm wynikających z ww. rozporządzenia Komisji nr 136/2004 stanowiło naruszenie prawa, skoro normy te mają wpływ na sposób przeprowadzenia weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłek produktów oraz mają wpływ na decyzję wydaną po przeprowadzeniu kontroli.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

3. skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni przepisów prawa europejskiego i mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, o następującej treści:

A. Czy art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.) może być interpretowany w ten sposób, że obliguje organ kontroli granicznej do wydania decyzji o nakazaniu zniszczenia tylko części przesyłki (znajdującej się w jednym z kilku kontenerów objętych jednym świadectwem zdrowia) i dopuszczeniu do obrotu tej części przesyłki (znajdującej się w osobnych kontenerach), w odniesieniu do której nie stwierdzono nieprawidłowości?

B. Czy w sytuacji implementacji art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE w prawie krajowym - art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 165, poz. 1590 ze zm.), z którego wynika konieczność wydania decyzji o zniszczeniu całości przesyłki (we wszystkich kontenerach) w sytuacji, gdy stwierdzone nieprawidłowości będą dotyczyły części przesyłki znajdującej się w osobnym kontenerze, można przyjąć, iż prawo krajowe w sposób prawidłowy realizuje cele dyrektywy Rady 97/78/WE?

C. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie B, czy interpretacja przepisu art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej w zgodzie z celami dyrektywy Rady 97/78/WE zakłada przyjęcie, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości jedynie, co do części przesyłki znajdującej się w osobnym kontenerze, dopuszczalne jest wydanie decyzji o nakazaniu zniszczenia części przesyłki, co której stwierdzono nieprawidłowości, i dopuszczeniu do obrotu pozostałej części przesyłki (znajdującej się w osobnych kontenerach)?

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy nr 97/78/WE dopuszcza jedynie nakazanie zniszczenia produktów, odnośnie których zostało stwierdzone, że nie spełniają wymogów przywozowych lub są nieprawidłowe. Jeżeli w skład przesyłki (objętej jednym świadectwem zdrowia) wchodzą części dające się oddzielić (np. znajdujące się w kilku osobnych kontenerach), a stwierdzone nieprawidłowości będą dotyczyły tylko produktów stanowiących część przesyłki (np. produktów zgromadzonych w jednym kontenerze), to dopuszczalne jest wydanie przez właściwy organ rozstrzygnięcia o nakazaniu zniszczenia tylko tych produktów (stanowiących część jednej przesyłki składającej się z kilku kontenerów), co do których stwierdzono nieprawidłowości. Natomiast z treści art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wynika, że w przepisie tym nie przewidziano możliwości wydania decyzji o zniszczeniu części przesyłki, rozumianej jako jeden z kilku kontenerów objętych tym samym świadectwem zdrowia. W ocenie skarżącej Spółki nakazanie zniszczenia pozostałych produktów, (co do których nie stwierdzono nieprawidłowości) nie dość, że uchybia treści art. 17 ust. 2 lit. h) dyrektywy nr 97/78/WE, to narusza zasadę proporcjonalności.

Skoro zarówno w hipotezie, jak i w dyspozycji art. 34 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, posłużono się pojęciem "przesyłki" (odmiennym niż użyte w implementowanym postanowieniu art. 17 ust. 2 dyrektywy nr 97/78/WE - "produkt"), to doszło do nieprawidłowej i sprzecznej z celami dyrektywy implementacji prawa europejskiego na grunt prawa krajowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii, podzielając argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej - P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, m.in. skargi kasacyjne (art. 173 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Zasadniczy problem, jaki zarysował się w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii zgodności postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 165, poz. 1590 ze zm.), z celami dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich (Dz. Urz. UE seria L 98.24.9 ze zm.). Zarzuty skargi oraz ich argumentacja ogniskują się wokół interpretacji przepisu art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej w kontekście postanowień art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy Rady 97/78/WE. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie postanowienia art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy nie zostały bowiem prawidłowo implementowane w ustawie, co do rezultatu.

W zakresie w jakim akty prawa wspólnotowego w postaci dyrektyw są wiążące dla Państw Członkowskich wskazać należy na treść art. 249 akapit 3 TWE (obecnie art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – dalej TFUE), z którego to przepisu wynika, że dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. W odróżnieniu od rozporządzeń, dyrektywy nie wiążą we wszystkich swych częściach, a tylko co do celu, jaki ma być osiągnięty. O ile, więc musi być zrealizowany cel dyrektywy, to władze państwowe mają swobodę wyboru formy i metody dla realizacji tego celu. Władze mają obowiązek wybrania takich form i metod, które najskuteczniej posłużą osiągnięciu zamierzonego przez dyrektywę celu. To z kolei oznacza, że sądy państw członkowskich zobowiązane są interpretować prawo krajowe, szczególnie zaś przepisy wprowadzone celem implementacji dyrektywy, w świetle jej treści i celu, tak, aby został osiągnięty skutek przewidziany w art. 288 TFUE.

Przepisy dyrektywy zawierają upoważnienie i zobowiązanie państw członkowskich do wykonania dyrektywy poprzez ustanowienie stosownych przepisów powszechnie obowiązujących, nie zaś zobowiązanie do przeniesienia czy przetransponowania jej postanowień do prawa wewnętrznego. (por. A. Wróbel (red.) Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2002 s.109). Implementacja dyrektyw nie musi polegać, ani nawet zasadniczo nie powinna, na dosłownym przepisywaniu ich tekstów do ustaw krajowych (por. Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2004 r., s. 186). W wyniku wydania dyrektyw i wprowadzenia ich norm do prawa krajowego dochodzi do zbliżenia porządków prawnych państw członkowskich, ale nie do ich identyczności. Dzięki temu zapewnia się osiąganie wspólnych celów Wspólnoty, przy równoczesnym zachowaniu odrębności krajowych porządków prawnych.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie wskazywał, że w interpretacji dyrektyw bardzo ważny jest kontekst i cel interpretowanych przepisów (por. np. sprawa C-292/82 Merck (1983) Zb. Orz. 3781, pkt 12). Najczęściej taka analiza będzie obejmowała porównanie środków implementacyjnych podjętych przez państwo członkowskie z oryginalnym tekstem i preambułą dyrektywy. Preambuła odgrywa, bowiem bardzo ważną rolę w ocenie, jakiego typu harmonizacja jest zakładana przez dyrektywę.

Dyrektywa 97/78/WE ustanawia zasady rządzące organizacją kontroli weterynaryjnych produktów przywożonych na teren Unii Europejskiej z krajów trzecich. Przewiduje ona trzy rodzaje kontroli, które muszą być przeprowadzone przez właściwe władze w granicznych posterunkach kontroli w odniesieniu do produktów pochodzących z krajów trzecich: kontrolę dokumentów, kontrolę tożsamości oraz kontrolę fizyczną. Kontrola dokumentów obejmuje sprawdzenie dokumentów i świadectw towarzyszących przesyłce. Kontrola tożsamości oznacza kontrolę dokonaną przez sprawdzenie wzrokowe w celu zagwarantowania, że świadectwa zdrowia lub inne dokumenty rzeczywiście odnoszą się do przywożonego produktu.

W preambule dyrektywy czytamy, że ustanowienie zasad na poziomie wspólnotowym dotyczących organizacji kontroli weterynaryjnych produktów pochodzących z państw trzecich, pomaga w zabezpieczeniu dostaw i zapewnieniu stabilności rynku harmonizując przy tym środki niezbędne do zagwarantowania ochrony zdrowia zwierząt i ludzi. Niewątpliwie zatem celem przyjętej regulacji jest ujednolicenie warunków dla wszystkich produktów pochodzenia zwierzęcego przywożonych z państw trzecich do Unii Europejskiej i z tego powodu należy zastosować jeden program kontroli dla tych produktów.

W art. 2 ust. 2 lit. d) dyrektywy podkreśla się, że kontrola fizyczna oznacza kontrolę samego produktu, która może obejmować kontrolę opakowania i temperatury a także pobieranie próbek i badania laboratoryjne. Celem kontroli fizycznej jest zgodnie z art. 4 ust. 4 lit. b) ppkt i) dyrektywy stwierdzenie, czy produkty spełniają wymagania prawodawstwa wspólnotowego i mogą rzeczywiście zostać użyte zgodnie z przeznaczeniem określonym w towarzyszących świadectwach lub dokumentach.

Przepis art. 17 ust. 2 dyrektywy określa możliwe sposoby postępowania dostępne władzom krajowym, w przypadku gdy produkty z krajów trzecich nie spełniają warunków przywozu. Gdy kontrole określone w niniejszej dyrektywie wykażą właściwym władzom, że produkt nie spełnia warunków przywozowych lub gdy kontrole te wykażą niezgodności, właściwe władze, w porozumieniu z osobą odpowiedzialną za przesyłkę lub jej przedstawicielem, zdecydują o: a) odesłaniu produktu poza terytoria wymienione w załączniku I z tego samego granicznego posterunku kontroli do miejsca przeznaczenia uzgodnionego z osobą odpowiedzialną za przesyłkę, przy użyciu tego samego środka transportu, najpóźniej w terminie 60 dni, w przypadku gdy nie wyklucza tego wynik kontroli weterynaryjnej i wymagania zdrowotne [...] b) lub, jeżeli odesłanie przesyłki jest niemożliwe lub okres 60 dni określony w lit. a) upłynął, lub osoba odpowiedzialna za przesyłkę wydała natychmiastową zgodę, zniszczeniu produktów w urządzeniach przeznaczonych do tego celu, znajdujących się możliwie blisko granicznego posterunku kontroli [...].

Regulacja art. 17 ust. 2 dyrektywy jest przepisem o charakterze ogólnym, odnoszącym się do wszystkich przypadków, w których kontrole, których przeprowadzenie jest wymagane na posterunkach kontroli granicznej wykażą, że produkt nie spełnia warunków przywozu, albo że istnieje nieprawidłowość. Aby spełnić warunki przywozu, partia produktów musi spełniać niezależne od siebie wymogi wszystkich trzech rodzajów kontroli: kontroli dokumentów, kontroli tożsamości oraz kontroli fizycznej. Przykładowo, produkt może nie spełniać warunków przywozu ze względu na niespełnienie wymogów administracyjnych kontroli dokumentów to w takim przypadku zastosowanie znalazłby przepis art. 17 ust. 2.

Przepis art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, który transponował przepis art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy na grunt prawa polskiego, stanowi, że jeżeli weterynaryjna kontrola graniczna wykaże, że przesyłka produktów nie spełnia wymagań przywozowych lub taka kontrola wykaże nieprawidłowości, po złożeniu wyjaśnień przez osobę odpowiedzialną za przesyłkę, graniczny lekarz weterynarii wydaje decyzję zniszczenia przesyłki, jeżeli jej odesłanie jest niemożliwe lub upłynął termin, o którym mowa w pkt 1, albo osoba odpowiedzialna za przesyłkę wyraziła na to zgodę.

Skład orzekający Naczelnego Sadu Administracyjnego aprobuje stanowisko i argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postępowanie z produktem, o którym mowa w art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy 97/78/WE oraz z przesyłką produktów, o której mowa w art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jest zbieżne. W przedmiotowym przypadku, zarówno dyrektywa, jak i ustawa nie dopuszczają możliwości podziału przesyłki lub produktów poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej. Nie można zatem uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie dotyczącą wykładni art. 17 dyrektywy Rady 97/78/WE, w kontekście użytych w tym przepisie pojęć: "przesyłka", "produkty".

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy pojęcie "produkty" oznacza produkty pochodzenia zwierzęcego określone:

- w dyrektywach 89/662/EWG i 90/425/EWG,

- w rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi,

- w dyrektywie Rady 2002/99/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. ustanawiającej zasady zdrowia zwierząt regulujące produkcję, przetwarzanie, dystrybucję i wprowadzanie do obrotu produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi,

- w rozporządzeniu (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia ustanawiającym szczególne zasady organizowania urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi,

- w art. 19 dyrektywy (produkty roślinne).

Ustawa o weterynaryjnej kontroli granicznej w przepisie definicyjnym art. 2 pkt 9 stanowi, że pojęcie "produkty" oznacza produkty:

a) w rozumieniu przepisów o kontroli weterynaryjnej w handlu,

b) określone w rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 273 z 10.10.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 37, str. 92),

c) pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt oraz produkty pozyskane z takich produktów, przeznaczone do spożycia przez ludzi, a także żywe zwierzęta przeznaczone bezpośrednio do spożycia przez ludzi,

d) określone w rozporządzeniu (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 206)

- oraz słomę i siano.

W obu analizowanych aktach normatywnych zawarte są także zbieżne definicje pojęcia: "przesyłki". Na gruncie dyrektywy 97/78/WE "przesyłka" oznacza ilości produktów tego samego rodzaju objętych tym samym świadectwem/tymi samymi świadectwami zdrowia lub innymi dokumentami określonymi w przepisach w dziedzinie weterynarii, przewożonych tym samym środkiem transportu i pochodzących z tego samego państwa trzeciego lub jego część (art. 2 pkt f). Ustawa w art. 2 pkt 11 wskazuje zaś, że pojęcie "przesyłka" oznacza określoną liczbę lub ilość produktów tego samego rodzaju, objętych tym samym świadectwem weterynaryjnym lub innym dokumentem, transportowanych jednym środkiem transportu oraz pochodzących z jednego państwa trzeciego lub jego części.

Powyższa konfrontacja norm definicyjnych dyrektywy i ustawy wskazuje, że w świetle definicji pojęć: "produkty" i "przesyłka" nie można przyjąć, że przepisy obu aktów umożliwiają wydzielenie części produktów z przesyłki. Zgodnie z wolą prawodawcy unijnego i krajowego zniszczeniu, w określonych przepisami warunkach, ulega zawartość przesyłki, tj. składające się na nią produkty.

Należy zwrócić uwagę, że zarówno z przepisów dyrektywy, jak i ustawy wynika, że przesyłka produktów, która nie spełnia warunków przewozowych nie może być wpuszczona na terytorium Unii Europejskiej (Polski). "Warunki przewozowe" oznaczają wymagania weterynaryjne dla przewozu ustanowione przepisami wspólnotowymi i zharmonizowanymi z nimi regulacjami krajowymi.

Z dokumentu CVED towarzyszącego przesyłce mrożonych filetów z mintaja wynika, że były one transportowane jednym środkiem transportu, jakim jest statek, oraz towarzyszyło jej jedno świadectwo zdrowia, które obejmowało swym zakresem trzy kontenery. Przesyłka mrożonych filetów z mintaja pochodząca z Chińskiej Republiki Ludowej spełniała więc przesłanki określone w ustawie o weterynaryjnej kontroli granicznej i dyrektywie 97/78/WE, odnoszące się do przesyłki produktów. Skoro mrożone filety z mintaja stanowiły jedną przesyłkę produktów, przewożoną w trzech kontenerach, to stwierdzone nieprawidłowości musiały dotyczyć całej przesyłki, a nie tylko jednego kontenera, w związku z czym organ zobligowany był wydać rozstrzygnięcie nakazujące zniszczenie całej przesyłki. Nie można było również wystawić aneksu do oryginalnego świadectwa weterynaryjnego w celu wydzielenia z przesyłki części (dwóch kontenerów), która podlegałaby dalszemu dopuszczeniu do obrotu, albowiem obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie pozwalają na takie działanie. Zgodnie postanowieniami pkt 6 załącznika VI do rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. L 139 z 30.4.2004 z późn. zm.) świadectwo musi być wystawione zanim przesyłka przestanie pozostawać pod kontrolą właściwego urzędu państwa wysyłki. Nie jest także możliwe wprowadzanie do świadectwa zmian dotyczących, m. in. ilości przywożonych produktów, o ile nie wynika to z oczywistej pomyłki.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, poprzez przyjęcie przez Sąd, że przepis art. 34 ust. 2 pkt 2 nie pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy 98/78/WE. Implementacja dyrektywy nie zawsze musi polegać na dosłownym i formalnym przeniesieniu jej postanowień do wyraźnych i specyficznych przepisów krajowych. Przepisy art. 17 ust. 2 lit. b) dyrektywy 97/78/WE zostały właściwie implementowane do polskiego systemu prawnego – ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej wskazuje, że przy transpozycji wzięto pod uwagę regulacje unijne dotyczące przeprowadzania weterynaryjnej kontroli granicznej produktów, w tym ich cel, jakim jest ochrona zdrowia publicznego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że wykładnia prounijna, tj. interpretacja prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy, po to by osiągnąć rezultat, stanowi obowiązek nie tylko sądów krajowych, ale również organów administracji. Ponieważ stosując wykładnię prounijną, efektywność dyrektywy jest zapewniona za pomocą norm prawa krajowego, a nie bezpośrednio skutecznych norm prawa Unii Europejskiej, dlatego też często wykładnię prounijną (prowspólnotową) nazywa się pośrednią skutecznością dyrektywy (por. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze 2004 r., s. 197).

W przedmiotowej sprawie brak jest także podstaw do tego, aby można było stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów. Strona skarżąca nie wskazała, w jaki sposób zasada ta została naruszona przez organy administracji publicznej działające w sprawie i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące art. 14 ust. 1, 6, 7 i 8 rozporządzania (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L Nr 2002.31.1). Należy bowiem zauważyć, że przepisy rozporządzenia dotyczą ogólnych wymogów prawa żywnościowego w zakresie bezpieczeństwa żywności. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z art. 14 ust. 6 rozporządzenia Nr 178/2002 wynika norma wskazująca, że jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Prawodawca w przedmiotowym przepisie posługuje się ogólnymi sformułowaniami dotyczącymi partii, transzy lub dostawy żywności, nie odnosząc ich w żaden sposób do przesyłki produktów pochodzenia zwierzęcego przywożonych z krajów trzecich i poddawanych weterynaryjnej kontroli granicznej. Przepis ten odnosi się ogólnie do możliwości uznania, że reszta partii, transzy lub dostawy nie jest niebezpieczna, z czego jednak nie wynika możliwość podzielenia przesyłki towarów i wydania na tej podstawie decyzji dopuszczającej jej część do obrotu.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 w zw. z załącznikiem nr III rozporządzenia Komisji (WE) Nr 136/2004 z dnia 22 stycznia 2004 r. ustanawiającego procedurę kontroli weterynaryjnej we wspólnotowych punktach kontroli granicznej, dotyczącą produktów przywożonych z państw trzecich (Dz. Urz. UE L 21 z 28.1.2004, str. 11-23), poprzez wzięcie jego treści pod uwagę przy wykładni art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Norma zawarta w tym przepisie odnosi się jedynie do obowiązku powiadomienia przez osobę odpowiedzialną za ładunek o przybyciu produktów do punktu weterynaryjnej kontroli granicznej, przy użyciu wspólnotowego świadectwa weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED), określonego w załączniku nr III. Przedmiotowe rozporządzenie również określa procedurę, zgodnie z którą należy postępować po przeprowadzeniu kontroli weterynaryjnej przesyłki produktów, w tym również określa, jakie części dokumentu CVED wypełnia urzędowy lekarz weterynarii oraz sposób dalszego postępowania z tym dokumentem. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że nieuzasadniona jest konstatacja skarżącej spółki, jakoby uwzględnienie tezy wykładni z art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej norm wynikających z rozporządzenia 136/2004, było naruszeniem prawa, skoro normy te mają wpływ na sposób przeprowadzenia weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłek produktów oraz mają wpływ na wydaną po jej przeprowadzeniu decyzję.

Powyższe rozważania czynią zatem bezzasadnym wniosek strony skarżącej, o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zgodnie art. 267 TFUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. Literalne brzmienie akapitu trzeciego przytoczonej regulacji wskazuje na bezwzględny obowiązek skierowania pytania prejudycjalnego do TS, gdy w postępowaniu strona występuje z takim wnioskiem.

Przepis ten potwierdza znaczenie procedury pytań prejudycjalnych dla zapewnienia jednolitej wykładni i stosowania prawa europejskiego i to nie tylko celem ochrony interesów Unii, ale także dla realizacji uprawnień jednostki. W orzecznictwie TS i doktrynie podkreśla się, że jednolite stosowanie prawa wpływa na jego pewność i daje gwarancję określonych rozstrzygnięć w podobnych sytuacjach. Procedura ta ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia, aby prawo stworzone w Traktacie rzeczywiście pozostało wspólnym prawem. Zadaniem pytań prejudycjalnych jest zapobieganie zróżnicowanej wykładni prawa europejskiego w trakcie jego stosowania przez sądy krajowe i zagwarantowanie, że prawo to będzie miało zawsze ten sam skutek we wszystkich państwach członkowskich (por. A. Wróbel, Pytania prawne sądów państw członkowskich Unii Europejskiej wnoszone do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 234 TWE, [w:] Sąd Najwyższy wobec prawa i praktyki Unii Europejskiej, pod red. W. Sanetry, Wrocław 2003, s. 59-65).

Łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także w doktrynie podkreśla się, że mimo literalnego brzmienia powołanego wyżej przepisu TS w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznał, że intencją ustawodawcy unijnego było tutaj stworzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, a jedynie prawo przedstawienia swojego stanowiska. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet więc sąd ostatniej instancji nie musi zatem zwracać się do TS, jeżeli orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto od reguły określonej w art. 267 akapit 3 TFUE istnieją dwa zasadnicze wyjątki umożliwiające sądowi ostatniej instancji rezygnację z zadania pytania prejudycjalnego, pomimo występowania w danym postępowaniu zagadnienia prawnego z zakresu prawa unijnego. Zostały one sformułowane w orzecznictwie TS (ETS) w postaci tzw. doktryn acte clair oraz acte éclairé. Zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Z kolei według doktryny acte clair obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sąd ostatniej instancji nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa europejskiego jest tak oczywista, że nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości (por. Agnieszka Kastelik-Smaza, Pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a ochrona praw jednostki, Oficyna 2010; wyrok ETS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., 6/64; wyrok ETS w sprawie Rheinmühlen z dnia 16 stycznia 1974 r., 166/73; wyrok ETS w sprawie CILFIT z dnia 6 października 1982 r., 283/81, wyrok TS sprawie Adeneler i in. v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) z dnia 4 lipca 2006 r. C – 212/04).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa weterynaryjnego, dotyczące przedmiotowej sprawy są jasne oraz nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. W związku z tym, niezasadne byłoby zwracanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytaniami prejudycjalnymi w sprawie wykładni przepisów dyrektywy, dotyczących przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.