Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 727/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1,  art. 34 ust. 4,  art. 36
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. i T. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę istniejącego budynku gospodarczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną po uprzednim trzykrotnym uchyleniu przez Wojewodę D. (decyzjami z dnia: [...]r., [...]r. i [...]r.) decyzji Starosty L. (z dnia: [...] r., [...] r. i [...] r.) orzekających o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z jednoczesnym przekazaniem każdorazowo sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Starosta L. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 stycznia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. F. pozwolenia na budowę obejmującego odbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w Ch., gmina L.

W osnowie decyzji organ orzekający określił również warunki wynikające z ustawy – Prawo budowlane, które muszą być zachowane przy realizowaniu inwestycji, szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, obowiązki inwestora i kierownika budowy oraz obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy – Prawo budowlane, podając, że obejmuje on działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...], [...], obręb Ch., gmina L.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta L. przedstawił szczegółowo kalendarium czynności procesowych, w tym orzeczniczych, podjętych w sprawie od dnia wniesienia wniosku przez inwestora, a ponadto wyjaśnił, że po analizie wniosku i dołączonych do niego dokumentów stwierdził, że spełnia on wymagania art. 33 i art. 34 ustawy – Prawo budowlane oraz odpowiada ustaleniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. przyjętym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. Dln. Nr [...], poz.[...]).

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosły M.B. i T.T., reprezentowane przez pełnomocnika adw. K. H.

W odwołaniu wyrażono niezadowolenie z postanowienia Starosty L. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, poddano w wątpliwość uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że organ pierwszej instancji merytorycznie nie uzasadnił udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz nie dokonał analizy kwestii nasłonecznienia, zarzucono, że "w sprawie nie istnieje budynek gospodarczy" oraz zarzucono naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w związku z przyznaniem prymatu interesom inwestora.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił chronologię dotychczasowego postępowania w sprawie, następnie wskazał, że organ pierwszej instancji przyjął prawidłową klasyfikację zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, uznając je za odbudowę, uwzględnioną w art. 3 pkt 6 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie Wojewoda D.wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie podaje się – wobec braku legalnej definicji tego pojęcia – że przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a jej rezultatem jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu, powstały w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia.

Powołując się na tak definiowaną "odbudowę" oraz materiał sprawy Wojewoda D. podkreślił, że inwestor podjął działania zmierzające do odbudowy budynku gospodarczego na dz. nr[...], obręb Ch., gmina L., przy zachowaniu jego pierwotnych charakterystycznych parametrów i przeznaczenia. Przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany na przełomie XIX i XX w. (str. 20 projektu budowlanego oraz "szczegółowe uzasadnienie wniosku w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych" z dnia 6 października 2008 r.). Budynek ten wymaga odbudowy ze względu na rozebranie dachu, który groził zawaleniem oraz górnych partii ścian, a także ze względu na ubytki w istniejących murach i nadprożach okiennych (str. 6, 7 i 21 projektu budowlanego). Planowana przez inwestora odbudowa związana jest również z niewielką przebudową odbudowywanego budynku gospodarczego (zamiast stropu zwieńczenie stanowić będzie dach jętkowy położony na wieńcu górnym - str. 6 projektu budowlanego, od strony sąsiedniej działki planuje się leżącą rynnę oraz zamurowanie istniejącego otworu - rys. nr 1 i 4, planuje się wyburzenie istniejącego koryta wewnątrz budynku oraz trzy zamurowania - rys. nr 1).

Następnie organ odwoławczy przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i przedstawił argumentację wykazującą zgodność zamierzenia inwestorskiego i przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1113 z późn. zm.), a ponadto wskazał na załączone do wniosku zaświadczenie właściwej izby o posiadaniu wymaganych uprawnień budowlanych przez wykonawcę projektu oraz oświadczenia projektanta złożonego w trybie art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. zanalizował zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Dopuszczalne odstępstwa od wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia ogólnej zasady sytuowania budynku na działce budowlanej, wskazano w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z art 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 (między innymi rozporządzenia). Odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W ocenie organu szczególnie uzasadniony przypadek, którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Inwestor planuje bowiem odbudować częściowo zniszczony budynek gospodarczy, którego dwie ściany (bez otworów okiennych lub drzwiowych), w wyniku dokonanych i w przeszłości podziałów gruntów, znajdują się bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Ponieważ przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie budynków (§ 2 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane), a w sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budynku na działce budowlanej, określone w samym rozporządzeniu, na przeprowadzenie zaplanowanej odbudowy konieczne było uzyskanie przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Postanowieniem z dnia [...]r., (znak:[...]), Starosta L., po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, udzielił M. F. zgody na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wskazane postanowienie wydano więc prawidłowo (zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) i słusznie (projektowana odbudowa nie spowoduje zagrożeń i ograniczeń, o których mowa w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy - Prawo budowlane), ze względu na okoliczności przedmiotowej sprawy - odbudowę budynku gospodarczego. W ocenie organu, analizowana zgoda na odstępstwo nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700. Zgodnie zaś z § 60 ust. 2 rozporządzenia, w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Zdaniem Wojewody D. z analizy nasłonecznienia znajdującej się w aktach sprawy wynika, że odbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie spowoduje zmniejszenia ustalonego w § 60 powoływanego powyżej rozporządzenia czasu nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w Ch., niezależnie od tego, że – w opinii organu orzekającego – budynek ten można potraktować jako mieszkanie wielopokojowe, o którym mowa w § 60 ust. 2 omawianego aktu wykonawczego. W takim mieszkaniu dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia określonego w § 60 ust. 1 rozporządzenia co najmniej do jednego pokoju.

Organ wskazał też, że na drugiej nadziemnej kondygnacji tego budynku znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, które mają zapewniony odpowiedni czas nasłonecznienia.

Następnie Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60,

przy czym zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Organ wskazał jednocześnie, że dokonane obliczenia pozwalają zaaprobować twierdzenie inwestora, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okien południowej elewacji budynku mieszkalnego znajdującego się na dz. nr [...] nie będzie znajdować się inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Ponadto, jak już wyżej wskazano, zachowane zostaną wymagania, o których mowa w § 60 rozporządzenia.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. odnosząc się do kwestii błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – stwierdził, że Starosta L. niewłaściwie przytoczył przepisy art. 33 i art. 34 ustawy – Prawo budowlane, nie konkretyzując – w odniesieniu do planowanego zamierzenia – ich jednostek redakcyjnych, co nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowały M. B. i T. T. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił brak merytorycznego odniesienia się organu drugiej instancji do sformułowanego precyzyjnie w odwołaniu zarzutu braku podstaw do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i niezasadne udzielenie tej zgody mimo jednoznacznego wskazania Ministra Infrastruktury w upoważnieniu z dnia 28 listopada 2008 r. że stanowi ono podstawę dla właściwego organu do orzeczenia w formie postanowienia o udzieleniu zgody lub o odmowie zgody na odstępstwo.

Ponadto – w ocenie pełnomocnika skarżących do wymogów regulowanych w przepisie § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można stosować odstępstwa, o którym mowa w art. 9 ustawy – Prawo budowlane, a przy odbudowie budynku bezwzględnie muszą być zachowane odległości określone w powołanym powyżej przepisie rozporządzenia.

W skardze zarzucono również, że sposób przedstawienia kwestii nasłonecznienia przez projektanta nie odpowiada wymogowi sporządzania projektu w czytelnej technice graficznej, natomiast organ odwoławczy uznając zgodność proponowanych rozwiązań projektowych z warunkami dotyczącymi nasłonecznienia wskazuje na "analizę nasłonecznienia", której faktycznie nie dokonał, co narusza przepis art. 77 § 1 kpa.

Pełnomocnik skarżących podniósł również w uzasadnieniu skargi, że przepis § 12 pkt 2 jest sprzeczny z ustawą Prawo budowlane, co wyeksponował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2065/10).

Zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem pełnomocnik M. B. i T. T. wniósł w petitum skargi o uchylenie tej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] r. (Nr[...]) i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 11 października 2013 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, odniósł się merytorycznie do poszczególnych zarzutów sformułowanych w jej uzasadnieniu, uznając je za niezasadne i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargę, natomiast pełnomocnik Wojewody D. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) ustalając w ten sposób uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialną podstawę orzekania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane, wcześniej wskazywanej. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe podejmowane w warunkach tej regulacji przez właściwy organ – jako czynności podejmowane w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą zasady sformułowane m.in. w art. 7 i art. 77 § 1 - 81 kpa, ustalające niektóre reguły postępowania wyjaśniającego.

Wskazany powyżej przepis art. 7 kpa statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gwarantujących prawidłowość czynności wyjaśniających.

W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu instancyjnym nie naruszyły prawa, ani nie uchybiły ustawowym obowiązkom, a podjęte orzeczenie jest rezultatem dokonanej w prawidłowy sposób subsumpcji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W powyższych regulacjach normatywnych określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tego organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko co do zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Przepis zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej oraz wówczas gdy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) lub złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 32 ust. 4 pkt 1a) oraz złożył - pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Oznacza to więc, iż przepis z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 129).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji – kierując się dyspozycją zawartą na wskazanym powyżej przepisie, wcześniej przywoływaną, uznały, że brak jest podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora i wydania negatywnego orzeczenia.

Zdaniem Sądu ocena przyjęta przez organy właściwe w postępowaniu jurysdykcyjnym jest prawidłowa.

Z materiału sprawy wynika, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany jest zgodny – co w szczegółowy i wyczerpujący sposób wyjaśnił Wojewoda D. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., przyjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] r. Nr[...], w której § 13 ust. 1 działkę objętą zamierzeniem inwestorskim (oznaczoną numerem geodezyjnym[...]) znajdującą się na terenie o symbolu HW, MW, U/P przeznaczono do wykorzystania jako terenu istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego, usług oraz projektowanej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd podziela też przedstawioną przez organ odwoławczy ocenę do zgodności przedłożonego przez wnioskodawcę projektu budowlanego z wymogami określonymi w powołanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem Sądu spełnione zostały w sprawie wszystkie warunki dotyczące elementów składowych projektu budowlanego oraz sposobu jego opracowania.

W uznaniu Sądu – w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie – nie zasługuje na akceptację konsekwentnie formułowany przez pełnomocnika skarżących w środkach zaskarżenia zarzut niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, wyprowadzony z faktu usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego, na którego odbudowę (w części) udzielono inwestorowi pozwolenia decyzją zaskarżoną bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością (oznaczoną numerem[...]), stanowiącą współwłasność M. B. i T. T.

Kwestionując pozytywną ocenę organów właściwych w tym zakresie oraz legalność skorzystania przez Starostę L. z dyspozycji zawartej w art. 9 ustawy - Prawo budowlane, dopuszczającej – z zachowaniem określonych w tym przepisie warunków – odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pełnomocnik skarżących odwoływał się do treści § 12 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego. Rozporządzenie to (w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 lipca 2009 r.) miało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ze względu na treść jego § 2 ust. 1, w myśl którego przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także m.in. odbudowie budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (z zastrzeżeniem § 207 ust. 2).

Jak zasadnie wskazano w postępowaniu jurysdykcyjnym ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odbudowa", uwzględniając je jedynie w określeniu "budowa", wyjaśnionym w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, będącej rodzajem robót budowlanych, objętych warunkiem ustanowionym w art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, stanowiącym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31). Zdaniem Sądu na bezwzględną aprobatę zasługuje natomiast wyjaśnienie pojęcia "odbudowa" dokonane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym akcentowany jest element odtwarzania – poprzez odbudowę – obiektu budowlanego w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że z materiału sprawy, w tym przede wszystkim opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym wynika, że projektuje się odbudowę rozebranej części budynku (dachu, który groził zawaleniem) do jego pierwotnej wielkości i wysokości z zachowaniem wszystkich parametrów, które on posiadał z wyjątkiem stropu nad pomieszczeniami parteru. Ponadto w opisie podano, że zgodnie z dokonaną inwentaryzację oraz oceną stanu istniejącego konieczna jest szybka odbudowa obiektu, aby nie doprowadzić do zniszczenia ścian narażonych na niszczące działanie warunków atmosferycznych. Istotne też jest – w uznaniu Sądu, że istnienie fundamentów i ścian potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy.

Z tych względów – w ocenie Sądu, podzielającego poglądy prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1333/05, ONSA i WSA Nr 4 z 2007 r. poz. 99), oraz w wyroku z dnia 30 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 112/10) organy administracji architektoniczno-budowlanej, orzekające w postępowaniu instancyjnym nie były zobowiązane do tak starannego rozważania kwestii zgodności usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia. Usytuowanie budynku (w części powstałej po rozbiórce dachu) w konkretnym miejscu jest faktem, brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zrealizowania tego obiektu na przełomie XIX i XX wieku, podobnie jak brak jest legalnej podstawy do pozbawienia właściciela nieruchomości prawa do odbudowy budynku na niej usytuowanego, nawet jeśli nie jest możliwe dostosowanie tego budynku do aktualnych wymogów.

Uwzględniając jednak stanowisko przyjęte w tej kwestii przez organy właściwe instancyjnie należy stwierdzić, że prawidłowo i zasadnie – wbrew zarzutom skarżących – Starosta L. skorzystał z upoważnienia Ministra Infrastruktury udzielonego w dniu 28 listopada 2008 r. do wyrażenia zgody w formie postanowienia na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające inwestorowi wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanej odbudowy istniejącego budynku gospodarczego na działce budowlanej o numerze ewidencyjnym[...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Ch., gmina L.

Istotnie – jak wskazuje pełnomocnik skarżących – upoważnienie uprawnia organ upoważniony przez Ministra do udzielenia zgody na odstępstwo lub do jej odmowy, a wybór stanowiska pozostawiony jest ocenie i uznaniu właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca typizuje jednak w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez negację sytuacji przesłanki, które warunkują dopuszczalność odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i pozytywne dla inwestora w tym zakresie orzeczenie przy zastrzeżeniu, że dotyczy to szczególnie uzasadnionych przypadków.

Zdaniem Sądu konieczność dokonania odbudowy dachu na istniejącej części budynku gospodarczego i uzupełnienia ubytków w ścianach w celu wykorzystywania go dla przechowywania płodów rolnych i narzędzi rolniczych została prawidłowo zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zasadnie też organy uznały, że zgoda na odstępstwo nie spowoduje żadnej z sytuacji, uznanych przez ustawodawcę za wykluczające możliwość jej udzielenia tj. zagrożenie życia lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, czy stanu środowiska.

W tych okolicznościach odstąpienie przez organy orzekające w sprawie od przepisów techniczno-budowlanych określających normy odległościowe przyjęte dla sytuowania budynku na działce budowlanej w odniesieniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną – zdaniem Sądu – nie narusza prawa.

Prawidłowo też – w uznaniu Sądu – została rozważona i oceniona przez organy właściwe instancyjnie kwestia nasłonecznienia, uregulowana w przepisach § 13 i § 60 powoływanego poprzednio rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z materiału sprawy (projektu budowlanego) wynika, że po zrealizowaniu odbudowy części obiektu spełnione będą ustanowione przez prawodawcę wymogi dotyczące naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia kwalifikowanych pomieszczeń. Zważyć przy tym należy, że w obowiązujących warunkach prawnych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, natomiast jest upoważniony do uznania, że zgodność tą gwarantuje stosowne oświadczenie projektanta, złożone w trybie art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt SA/Kr 480/10, Lex nr 665488). Projekt budowlany znajdujący się w aktach sprawy takie oświadczenie projektanta zawiera. Zarzut pełnomocnika skarżących odnoszący się do przedstawienia w części rysunkowej projektu w sposób nie odpowiadający przepisom wykonawczym kwestii, objętych regulacją § 13 i § 60 powoływanego rozporządzenia nie zasługuje na uwzględnienie, a odręczne sporządzenie rysunków może być – zdaniem Sądu – rozważane w kategoriach staranności projektanta, ale nie w kategoriach związanych z czytelną techniką graficzną, o jakiej mowa w rozporządzeniu określającym zakres i formę projektu budowlanego.

Ponadto – wobec trzykrotnego poprzedzenia zaskarżonej decyzji decyzją kasacyjną z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – Sąd uznał za niezasadny zarzut przyznania prymatu interesom inwestora. W ocenie Sądu – co zostało wskazane w części wstępnej uzasadnienia organy obu instancji z należytą starannością rozważyły interesy wszystkich stron postępowania, uwzględniając w tych czynnościach regulacje ustawowe i wykonawcze oraz przestrzegając wymogów procedury administracyjnej.

Sąd nie dopatrzył się też zarzucanej w skardze sprzeczności przepisu § 12 (błędnie określono w skardze jednostkę redakcyjną jako § 12 pkt 2) rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z ustawą – Prawo budowlane.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

H.B.6.02.2014 r.