Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2736/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1a-1c, art. 90 ust. 2-3b, art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 177 par. 1, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Robert Hałabis (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Kramsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1051/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. w M. na uchwałę Rady Gminy Kramsk z dnia 30 grudnia 2013 r., nr XXXIV/327/13 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1, 2 i 4 oraz załącznika nr 2, § 7 ust. 1, § 8 i załącznika nr 3, § 9, § 10 ust. 1 i 2 i § 11 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. zasądza od Stowarzyszenia S. w M. na rzecz Rady Gminy Kramsk 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Uchwałą nr XXXIV/327/13 z dnia 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy Kramsk uchwaliła regulacje dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 stycznia 2014 r., pod pozycją nr 287.

II.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie S. w M. wezwało Radę Gminy Kramsk do usunięcia naruszeń prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały w całości.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy Kramsk w uchwale nr XLI/371/14 z dnia 27 sierpnia 2014 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione w zakresie § 4 ust. 1, 2, 4, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 9, § 10 ust. 1 i 2, i § 11, w zakresie "dokumentacji przebiegu nauczania" oraz za uzasadnione w zakresie § 6 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że zaskarżana uchwała była przedmiotem kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, która na posiedzeniu w dniu 5 lutego 2014 r. stwierdziła ważność zaskarżonej uchwały w całości, zatem uchwała ta stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy Kramsk stwierdziła także, że wnioskodawczyni nie wykazała, że kwestionowana przez nią uchwała narusza jej indywidualne prawa i obowiązki wynikające z konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego.

III.

Wyżej wymieniona uchwała Rady Gminy Kramsk z dnia 30 grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia S. w M. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Jako przyczynę wniesienia skargi wskazano naruszenie prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów art. 90 ust. 3e, 3f i 3 g pkt 4 tej ustawy oraz zasad konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji RP).

W skardze Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kramsk oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

IV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1051/14, stwierdził nieważność § 4 ust. 1, 2, 4 i załącznika nr 2, § 7, § 8 i załącznika nr 3, § 9, § 10 ust. 1 i 2 i § 11 zaskarżonej uchwały.

W kontekście stawianego przez stronę skarżącą zarzutu odnośnie niezgodności wskazanych powyżej regulacji zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd I instancji zauważył, że stosownie do postanowień art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako "u.s.o."), dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Wykładnia przytoczonego powyżej art. 90 ust. 2a u.s.o. – w ocenie Sądu I instancji – prowadzi do wniosku, że jedynym warunkiem otrzymania dotacji jest przekazanie organowi wypłacającemu dotację informacji co do planowej liczby uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem, według powołanego przepisu ustawy koniecznym jest jedynie wysłanie organowi stanowiącemu liczbę planowanych uczniów na przyszły rok przed dniem 30 września danego roku. Przepis powyższy nie wymaga od organu ubiegającego się o udzielenie dotacji przekazywania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów, w tym także ze wskazaniem liczby uczniów niepełnosprawnych, uczniów objętych wczesnym wspomaganiem oraz liczby uczniów zamieszkałych w innych gminach. Gmina Kramsk ma prawo żądać jedynie informacji o planowanej liczbie uczniów i na tej podstawie wypłacać dotację. W świetle powyższego uznano, że zaskarżona uchwała Gminy Kramsk w zakresie, w jakim nakłada na podmiot pobierający dotację obowiązek przekazywania miesięcznych informacji o liczbie uczniów – jest niezgodna z prawem na skutek przekroczenia przez Radę Gminy Kramsk upoważnienia ustawowego.

Za niezgodny z prawem Sąd I instancji uznał również załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, na podstawie którego nałożono na podmiot pobierający dotację obowiązek informowania o tygodniowej liczbie godzin realizowanych przez niepubliczne przedszkole. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wysokość należnej dotacji. Wysokość dotacji została przez ustawodawcę powiązana jedynie z planowaną liczbą uczniów, a nie z ilością zrealizowanych godzin przed podmiot otrzymujący dotację.

Podstawą prawną dla zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niewykorzystanej do końca roku budżetowego jest art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Stosownie do postanowień ust. 4 wskazanego artykułu, wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

W odniesieniu do poddanej sądowej kontroli sprawy wykorzystanie dotacji nastąpi w sytuacji, kiedy po zakończeniu okresu, na który zostanie ona udzielona zostanie ustalone, że została ona przeznaczona na realizację właściwego celu, tj. na sfinansowanie nauki w danej placówce przez taką liczbę uczniów, która pokrywać się będzie z planowaną liczbą uczniów wskazanych przez podmiot otrzymujący dotację. Stosownie do postanowień art. 60 pkt 1, 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, w razie niezgodnego z prawem wykorzystania dotacji, o obowiązku zwrotu dotacji orzekać będzie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej wydanej stosownie do postanowień art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W kontekście powyższego zauważono, że na mocy stosowanych bezpośrednio postanowień art. 90 ust. 3f u.s.o. – osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepis ten odczytywany łącznie z regulacjami ustawy o finansach publicznych i kodeksu postępowania administracyjnego stwarza po stronie organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego możliwość zebrania dowodów, aby następnie orzec o obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji.

Za niezgodny z prawem z podobnych do powyższych przyczyn Sąd I instancji uznał także § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym przewidziano, że rzetelność wykazywania liczby uczniów w informacjach miesięcznych oraz sposób wykorzystania dotacji podlegają kontroli ze strony Gminy Kramsk. Skoro w świetle przedstawionych powyżej rozważań organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony do nakładania na podmiot pobierający dotację obowiązku sporządzania i przekazywania comiesięcznych informacji, to tym bardziej nie jest on uprawniony do ich kontroli. Podmiot udzielający dotacji nie jest przy tym również upoważniony do kontroli celowości wykorzystywania dotacji.

Za zasadny uznano również zarzut niezgodności z prawem § 7 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym na osobę prowadzącą podmiot dotowany nałożono obowiązek prowadzenia dokumentacji potwierdzającej aktualną liczbę uczniów i sposób wykorzystania dotacji. Co więcej, na mocy tego przepisu na podmiot pobierający dotację nałożono ponadto obowiązek zamieszczania adnotacji na dokumentach finansowych wskazujących, że określony wydatek został pokryty ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Kramsk. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd I instancji wyjaśnił, że wyłącznie dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania (celowości). Zatem § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nakłada na podmiot dotowany obowiązek prowadzenia dokumentacji potwierdzającej sposób wykorzystania otrzymanej dotacji uznano za niezgodny z prawem.

Z podobnych przyczyn za niezgodne z prawem Sąd I instancji uznał regulacje zawarte w § 8 i 9 zaskarżonej uchwały, nakładające na pobierającego dotację obowiązek składania półrocznych i rocznych sprawozdań, co do których wymaga się, aby podmiot pobierający dotację wykazał wydatki sfinansowane z otrzymanej dotacji z uwzględnieniem wydatków na wynagrodzenia i pochodne, eksploatację obiektów budowlanych, zakup usług, zakup wyposażenia, zakup pomocy dydaktycznych, zakup artykułów biurowych, remonty i konserwacje. Z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest jednoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Można przyjąć, że Gmina Kramsk nakładając na podmiot pobierający dotację obowiązek przedłożenia tak szczegółowych informacji dążyła w istocie do objęcia dotowanego podmiotu kontrolą z punktu widzenia celowości wykorzystania dotacji. Jak wskazano jednak powyżej, Rada Gminy nie była uprawniona do uchwalenia rozliczania udzielonej dotacji z punktu widzenia kierunków jej wykorzystania, to jest z punktu widzenia celowości określonych wydatków.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd I instancji uznał, że również § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, upoważniający pracowników Urzędu Gminy Kramsk do kontroli w siedzibie podmiotu dotowanego w zakresie wskazanym w § 9 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Skoro bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest władny do nałożenia na podmiot pobierający dotacje obowiązku sporządzania półrocznych i rocznych sprawozdań, to również nie jest on upoważniony do przyznania pracownikom urzędu obsługującego organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego prawa do kontroli tych sprawozdań.

W odniesieniu do podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu niezgodności z prawem § 11 zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji przypomniał, że przepisem tym Rada Gminy Kramsk upoważniła pracowników kontrolujących podmiot pobierający dotację do wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany, a także do wglądu w dokumentację organizacyjną, finansową, dokumentację przebiegu nauczania oraz przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek w zakresie objętym przedmiotem kontroli. Odnosząc się do tego zarzutu zauważono, że stosownie do postanowień art. 90 ust. 3e u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Stosownie z kolei do regulacji zawartej w art. 90 ust. 3f u.s.o., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a, dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Konfrontacja treści zawartej w § 11 zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 3f u.s.o. doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że w zaskarżonej uchwale rozszerzono możliwości kontrolne poprzez przyznanie pracownikom Urzędu Gminy prawa wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany. W świetle powyższego należy zauważyć, że stosownie do postanowień wyżej przytoczonego art. 90 ust. 3f u.s.o., osoby upoważnione mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek. Oznacza to, że w świetle art. 90 ust. 3f u.s.o., kontroli podlega szkoła, przedszkole, inna placówki wychowania przedszkolnego, nie zaś podmiot dotowany jako organ prowadzący szkołę. Co więcej, przepis art. 90 ust. 4 u.s.o., będący podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Z kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu udzielania oraz kontroli prawidłowości rozliczania dotacji, nie sposób wyprowadzić kompetencji do określenia uprawnień przysługujących pracownikom Urzędu Gminy, w tym tak daleko idących, jak prawo wstępu na teren podmiotów, które zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. w ogóle nie podlegają kontroli. O braku kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia uprawnień osób kontrolujących świadczy również wykładnia systemowa ustawy o systemie oświaty. W art. 90 ust. 3f tej ustawy ustawodawca określił bowiem w sposób wyczerpujący uprawnienia osób kontrolujących w tym zakresie, nie upoważniając organów samorządu terytorialnego do stanowienia w drodze aktów wykonawczych regulacji, które rozszerzałyby uprawnienia kontrolujących w tym zakresie.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Gminy Kramsk, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 90 u.s.o. oraz przepisów z nim powiązanych, prowadzących do przyjęcia, że:

a) organ podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczył swoje uprawnienia wynikające z dyspozycji art. 90 ust. 4 u.s.o. – wniosek całkowicie sprzeczny z dyspozycją tego przepisu;

b) z dyspozycji art. 90 ust. 2a u.s.o. wynika jedynie obowiązek organu prowadzącego do przekazania organowi udzielającemu dotacji wyłącznie informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego, bez możliwości żądania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów – gmina ma prawo żądać jedynie informacji o planowanej liczbie uczniów i na tej podstawie wypłacać dotację – w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do faktycznej liczby uczniów, na których jest udzielana dotacja;

c) podstawą prawną do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest art. 251 ustawy o finansach publicznych – w sytuacji, gdy art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z art. 253 u.f.p. określa, iż to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, a w takim przypadku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o finansach publicznych;

d) dotacja udzielana na podstawie art. 90 u.s.o. ma charakter podmiotowy, a rada gminy nie jest uprawniona do uchwalania rozliczania udzielonej dotacji z punktu widzenia kierunków jej wykorzystania i wyłączną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, a organom gminy przysługuje prawo do kontrolowania jedynie prawidłowości, czyli zgodności z prawem, nie zaś celowości i gospodarności – w sytuacji, gdy przedmiotowa dotacja ma charakter mieszany: podmiotowo-celowy;

e) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest władny do nałożenia na podmiot pobierający dotacje obowiązku sporządzania półrocznych i rocznych sprawozdań oraz prawa do kontroli tych sprawozdań – w sytuacji, gdy art. 90 ust. 4 u.s.o. daje upoważnienie do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji;

f) użyte w zaskarżonej uchwale określenie "podmiot dotowany" odnosi się do podmiotu/organu prowadzącego daną szkołę lub placówkę, a w związku z tym upoważnienie pracowników do kontroli "podmiotu pobierającego dotację" z prawem wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez "podmiot dotowany" prowadzi do rozszerzenia możliwości kontrolnych na podmiot dotowany jako organ prowadzący szkołę – w sytuacji, gdy takie rozumienie jest sprzeczne z dyspozycją art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 3c, 3e i 3f u.s.o., z których wynika, że "podmiotem dotowanym" jest niepubliczne przedszkole, szkoła/placówka.

W związku z podniesionymi zarzutami – na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. – skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

VI.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie S. w M. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a więc sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tych reguł na wstępie należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania w niniejszej sprawie (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był do ograniczenia swoich rozważań do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów można ogólnie stwierdzić, że w przeważającej części są one usprawiedliwione i w tym zakresie zasługiwały na uwzględnienie w drodze reformatoryjnego rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 188 p.p.s.a. W niewielkim natomiast zakresie skarga nie posiadała usprawiedliwionych podstaw i nie mogła zostać uwzględniona.

W skardze kasacyjnej w tej sprawie strona skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, w którym stwierdzono nieważność § 4 ust. 1, 2, 4 i załącznika nr 2, § 7, § 8 i załącznika nr 3, § 9, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 11 uchwały Rady Gminy Kramsk nr XXXIV/327/13 z dnia 30 grudnia 2013 r. dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Na tle zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do przesądzenia tego, czy uchwała Rady Gminy Kramsk w zaskarżonym zakresie została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. Dotacje oświatowe można wydatkować wyłącznie na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły (placówki). Z przepisu art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Ostatnio cytowany przepis stanowił między innymi podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że przez "tryb udzielania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację, co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2008 r., wyd. II). Natomiast sformułowania "tryb rozliczania dotacji" i "sposób rozliczania dotacji" odnoszą się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Oznacza to, że ciężar tego zagadnienia – udzielania i rozliczania dotacji – położony został na obieg informacji i podstawowe kryteria udzielania dotacji.

W art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wskazano, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są – przede wszystkim – przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Od dnia 1 stycznia 2014 r. wskazany przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827, ze zm.) uzyskał zmienione brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania".

Zmiana polegała więc na uszczegółowieniu, na jakie cele mogą być przeznaczane środki pochodzące z dotacji przekazywanych przez organy samorządu terytorialnego dla jednostki prowadzącej szkołę.

Poprzednia regulacja nie wskazywała enumeratywnie celów, na jakie środki z dotacji mogły być przeznaczane. Po zmianie takie cele zostały wyraźnie wskazane, a w szczególności określono, że dotacja może być wykorzystana na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, ale jeżeli jednocześnie pełni funkcję dyrektora szkoły. Komentowany przepis ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Wskazuje bowiem na uprawnienia podmiotu otrzymującego dotację w zakresie wykorzystania tej dotacji. Początkowo w sposób dosyć ogólny, a następnie w sposób enumeratywnie szczegółowy określa, na jakie cele dotacja może być przeznaczona, a tym samym, na jakie cele przeznaczona być nie może. Ponieważ przepis ten ma charakter materialnoprawny, dlatego jest jednocześnie decydujący o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego w stosunku administracyjnoprawnym, gdyż jego brzmienie musi być stosowane w połączeniu z okresem, w jakim ten stosunek był realizowany. Wynika to z ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz, z której wynika również to, że o treści stosunku administracyjnoprawnego muszą decydować przepisy obowiązujące w chwili jego powstania. Należało mieć tez na względzie, że z uzasadnienia projektu znowelizowanej ustawy o systemie oświaty wynika, że celem zmian było wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne.

W rozpatrywanej natomiast sprawie należało uwzględnić, że uchwała Rady Gminy Kramsk została podjęta w dniu 30 grudnia 2013 r., a więc przed opisaną powyżej zmianą przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, co w konsekwencji miało też znaczenie dla oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może w szczególności zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Zatem przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dawał organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego szerokie uprawnienie do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, co nie oznacza jednak, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest temu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 66/13).

Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Ustawodawca bowiem w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy spornych zapisów uchwały Rady Gminy Kramsk z dnia 30 grudnia 2013 r., mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i doszedł do przekonania – w świetle trafnych zarzutów skargi kasacyjnej, obejmujących w szczególności jej pkt a, b, c i f – że Sąd I instancji wadliwie stwierdził nieważność § 4 ust. 1, 2, 4 oraz załącznika nr 2, § 7 ust. 1, § 8 i załącznika nr 3, § 9, § 10 ust. 1 i 2 i § 11 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji było nazbyt restryktywne. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co odnosi się jedynie do ustalenia zasadności stwierdzenia przez Sąd I instancji postanowienia § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt a petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że treść art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wynika zatem z niego to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Pojęcie "trybu" w potocznym rozumieniu słownika języka polskiego, oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por.: Nowy słownik języka polskiego. Red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli, to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12 oraz zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12). Nie powinno więc budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11). Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza system postępowania, którym może być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1860/11), odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji stwierdził, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie, który podziela pogląd wyrażony przez inny skład NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania nawet z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego, które dzięki takim uprawnieniom nie będą iluzoryczne.

W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przywołane rozwiązania ustawowe są typowymi działaniami funkcjonującymi w ramach procedury kontrolnej. Zatem zobowiązanie podmiotu dotowanego w uchwale będącej przedmiotem rozważeń, do określonych w niej działań – było zgodne z dyspozycją art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Powyższe uwagi pozostają aktualne także do regulacji § 8 zaskarżonej uchwały, nakładających obowiązek przekazywania półrocznych i rocznych sprawozdań z dotacji (ust. 1) w terminie do 31 lipca danego roku (sprawozdania półroczne), a w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym przekazana została dotacja (sprawozdania roczne) (ust. 2). Odnosi się to również do § 9 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w sprawozdaniach z wykorzystania dotacji, o których mowa w § 8, osoba prowadząca podmiot dotowany wykazuje wydatki sfinansowane ze środków dotacji z uwzględnieniem wydatków na wynagrodzenia i pochodne, eksploatację obiektów budowlanych, zakup usług, zakup wyposażenia, zakup pomocy dydaktycznych, zakup artykułów biurowych, remonty i konserwacje. Taka sama relacja dotychczasowych rozważań jest aktualna to również do § 10 i 11 zaskarżonej uchwały. Pierwszy z nich stanowi, że rzetelność wykazywania liczby uczniów w informacjach miesięcznych raz sposób wykorzystania dotacji podlegają kontroli ze strony Gminy Kramsk (ust. 1). Pracownicy Urzędu Gminy Kramsk mogą przeprowadzić kontrolę w siedzibie podmiotu dotowanego, w zakresie wskazanym w § 9 (ust. 2). Drugi zaś, że w związku z prowadzoną kontrolą upoważnieni pracownicy, zwani "kontrolującymi", mają prawo wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany, wglądu w dokumentację organizacyjną, finansową, dokumentację przebiegu nauczania oraz przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek w zakresie objętym przedmiotem kontroli (§ 11 uchwały). Tego regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego były zgodne z prawem w chwili ich uchwalenia.

Odnosząc się zaś do zapisów § 4 ust. 1, 2 i 4 omawianej uchwały wymaga zwrócenia uwagi, że nadano im następujące brzmienie: "Organ prowadzący podmiot dotowany składa w Urzędzie Gminy Kramsk, w terminie do piątego dnia roboczego każdego miesiąca w roku, w którym przekazywana jest dotacja, informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, w którym składana jest informacja (ust. 1). W informacji, o której mowa w ust. 1, podaje się w szczególności dane o liczbie uczniów niepełnosprawnych, o liczbie uczniów objętych wczesnym wspomaganiem oraz uczniach zamieszkałych na terenie innej gminy (ust. 2). Wzór informacji stanowi załącznik nr 2 do uchwały (ust. 4)". Uwzględniając powyższe uwagi Sądu odnoszące się do zakresu delegacji ustawowej przewidzianej w art. 40 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przewidującej określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, stwierdzić należy, że również te postanowienia podjętej uchwały były zgodne z prawem.

Natomiast w treści § 7 ust. 1 uchwały określono, że osoba prowadząca podmiot dotowany zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji potwierdzającej aktualną liczbę uczniów i sposób wykorzystania dotacji. W tym zakresie wskazać należy, że obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. – prawidłowość wykorzystania dotacji. Dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Uwzględniając ponadto uregulowania art. 90 ust. 2a, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 2c, art. 90 ust. 2d, art. 90 ust. 2e, art. 90 ust. 2f, art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty) stwierdzić można, że również to postanowienie uchwały było zgodne z prawem.

Podawana przez niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a-3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11).

Terminowe przekazanie każdej z 12 części dotacji (co do zasady, z wyjątkiem miesiąca grudnia), do końca każdego miesiąca kalendarzowego wymaga niewątpliwie wcześniejszego otrzymania od organu prowadzącego daną placówkę informacji o rzeczywistej, a więc faktycznej liczbie wychowanków w danym miesiącu. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi posiadać wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest zaś informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę, taka jak określono to w § 7 ust. 1 omawianej uchwały.

Powyższe rozważania w sposób bezpośredni rzutowały również na sposób oceny legalności załączników do uchwały Rady Gminy Kramsk powiązanych z omówionymi uregulowaniami zaskarżonej uchwały, jakie zostały w niej przewidziane.

Odmiennie zaś przedstawia się sytuacja dotycząca § 7 ust. 2 uchwały Rady Gminy Kramsk. Stanowi on, że na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Kramsk, w kwocie ... zł dotyczący ... (nazwa dotowanej placówki) ..." oraz pieczęć i podpis dyrektora szkoły i placówki lub osoby prowadzącej. Trzeba zwrócić uwagę, że powyższa regulacja przekracza zakres upoważnienia ustawowego i pozostaje w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który określa, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych. Sformułowanie powyższe wyklucza dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Tymczasem taki sposób ujęcia obowiązku określonego tym postanowieniem zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Uregulowanie przez Radę Gminy Kramsk w zakresie sposobu tworzenia i nadawania określonej formy dokumentacji prowadzonej przez podmiot dotowany – nie znajduje oparcia w prawie. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że uchwała narusza przepisy prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Mając powyższe rozważania na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był uchylić zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 4 ust. 1, 2, 4 oraz załącznika nr 2, § 7 ust. 1, § 8 i załącznika nr 3, § 9, § 10 ust. 1 i 2 i § 11 zaskarżonej uchwały, które to postanowienia okazały się zgodne z prawem i w tym zakresie skargę należało oddalić (pkt 1 sentencji wyroku). Uznając zaś skargę kasacyjną za niezasadną w pozostałej części, obejmującej niewadliwe rozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 uchwały Rady Gminy Kramsk – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną w tej części należało oddalić.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zawarte w pkt 3 sentencji wyroku oparte zostało na zasadzie określonej w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.