Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 438/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 20
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi B. I. stwierdza nieważność § 3 pkt 8, § 56 i załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 u.s.g. zaskarżył uchwałę w sprawie planu miejscowego obrębu wsi B. m.in. w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 56 oraz załącznik nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, jako podjętej z naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Według skarżącego, organ wyznaczając w § 56 uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem R z przeznaczeniem na tereny upraw rolnych nie uwzględnił, że w części dla obszaru tego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziano teren dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej oznaczony symbolem P. Według wyjaśnień organu w trakcie postępowania nadzorczego, dla części tej nie została udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w powyższym zakresie. Według organu studium zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określa jedynie kierunki zmian w przeznaczeniu terenu, nie zaś jego konkretne przeznaczenie. Zgodne ze studium byłoby uchwalenie w planie miejscowym nie tylko przeznaczenia przewidzianego w kierunkach zmian, ale także przeznaczenia dotychczasowego. W planie zachowano dotychczasowy sposób użytkowania terenów, pomimo określenia kierunków zmian na tereny aktywności gospodarczej o dominującej funkcji usługowej i produkcyjnej, z uwagi na nieuzyskanie zgody na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów. Dla pozostałej części terenu R nie zachodzi niezgodność ze studium.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013r. sygn. akt II SA/Wr 417/13 tut. Sąd uwzględnił skargę w całości, tj. również w opisanym powyżej spornym zakresie. W ocenie Sądu brak zgodności postanowień planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust.1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności powyższej regulacji. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie oznaczał sytuacji wpływającej na dopuszczalność wyprowadzenia w planie przeznaczenia odmiennego od określonego w studium.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 8, § 56 i załącznika nr 1 w części dot. terenu R organ zarzucił naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a ponadto naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust.4 u.p.z.p. Organ nadal przyznał, że dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem R, w studium przewidziano teren dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej. Stanowiło to implikację braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014r. sąd odwoławczy uwzględniając skargę kasacyjną uchylił wyrok z dnia 27 sierpnia 2013r. w omawianym zakresie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Według NSA w nin. sprawie należało dokonać "oceny zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego w planie symbolem R, a w studium – symbolem P", jednak było to niemożliwe " gdyż w aktach sprawy, w oparciu o które wyrokował Sąd I instancji, brak czytelnej części graficznej studium, pozwalającej na ustalenie, w jakim zakresie doszło, czy też nie, do zmiany w planie miejscowym kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium dla terenu oznaczonego symbolem P". Sąd odwoławczy wskazał ponadto, że wówczas, gdy osiągnięcie kierunków zmian w przeznaczeniu terenu okazało się niemożliwe, należało dokonać zmiany studium albo wyłączyć dany teren z obszaru planu. Jak zaznaczono "ocena legalności działalności organu planistycznego nie może pomijać również okoliczności związanych z brakiem w toku procedury planistycznej stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych". Ponadto "z akt sprawy nie wynika natomiast w żaden sposób, jakiego konkretnie terenu dotyczyły rozstrzygnięcia Ministra i jak przekłada się to na zapisy studium oraz zgodność planu miejscowego z zapisami studium". Oznaczało to naruszenie art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Orzekanie w oparciu o niekompletne akta sprawy i nieczytelny załącznik nr 1 było przedwczesne. Jak wskazano "ocena legalności działalności organu planistycznego będzie w warunkach niniejszej sprawy możliwa dopiero po uprzednim prawidłowym skompletowaniu akt sprawy poprzez wezwanie organu do ich uzupełnienia o czytelną część graficzną studium, obejmującą teren objęty planem miejscowym oraz dokumentację prac planistycznych, odnoszącą się do etapu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w tym w szczególności zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na która powołuje się Rada Gminy oraz dokumenty pozwalające na ustalenie jakich terenów objętych planem miejscowym dotyczy przedmiotowa zgoda, a jakich nie. Dopiero po skompletowaniu akt niezbędnych do rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd I instancji dokona ponownej oceny zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, ustalając w oparciu o część tekstową oraz część graficzną studium planu miejscowego i studium, czy przyjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach zakreślonych ustaleniami studium". Nieco wcześniej sąd odwoławczy uznał, że "nie wszystkie podniesione w ramach podstaw kasacyjnych zarzuty są usprawiedliwione". Jak zaznaczono, wskazał jedynie jako usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., uzupełniając go o naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Tym niemniej uzasadnienie wyroku NSA zawiera obszerny wywód materialnoprawny dotyczący stosowania art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z powołaniem wyroków II OSK 2473/12 i 2080/11, jednak bez odniesienia do zarzutów skargi kasacyjnej.

W wykonaniu wskazań zawartych w wyroku sądu odwoławczego dołączono do akt sprawy dokumentację obejmującą w szczególności część graficzną studium oraz dotyczącą etapu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub określającą jakich terenów objętych planem miejscowym dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd w obecnym składzie podtrzymuje dotychczasowy pogląd prawny, że dochowanie zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium wymaga zrealizowania założeń polityki planistycznej gminy przyjętej w tym studium. Nie akceptuje tym samym poglądu prawnego organu, że w przypadku niemożności osiągnięcia tego celu, dozwolone byłoby ustalenie w planie przeznaczenia oznaczającego kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. W studium, przewidziano bowiem zmianę tego sposobu. Jak trafnie zaznaczył sąd odwoławczy, w przypadku takiej niemożności należy albo zmienić studium, albo wyłączyć teren z obszaru planu. W przypadku wyodrębnienia z obszaru planu danego terenu w sposób jednolity przewidzianego pod określone przeznaczenie, nie ma znaczenia, że jedynie część tego terenu uzyskała przeznaczenie niezgodne ze studium. Sąd bowiem może wprawdzie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części, ale część ta musi być wyodrębniona w części tekstowej i graficznej planu miejscowego. W przypadku wyodrębnienia jednolitego terenu oznaczonego symbolem R, uchwała będzie nieważna w odniesieniu do całego terenu , o ile nawet w jego ramach część, w planie nieoznaczona, nie narusza zasad i nie narusza prawa w sposób istotny. Nie był więc ponadto trafny argument organu, że to Sąd powinien wyodrębnić z terenu R i samodzielnie oznaczyć część zgodną ze studium i w tej części skargę oddalić. To organ uchwalając plan powinien z planowanego terenu R wyłączyć część przeznaczoną w studium pod R oraz część przeznaczoną w studium pod P, ale odrębnie przeznaczoną w planie również pod R (np. jako R-2) i dopiero wówczas podjąć próbę przekonywania, że ten teren R-2 jest zgodny ze studium wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia. Ponownie wskazuje się, że taka argumentacja byłaby oczywiście nieuzasadniona. W żaden sposób bowiem nie daje się uzasadnić twierdzenie, że teren przeznaczony w planie pod R jest zgodny z przeznaczeniem tego terenu w studium pod P. Jak trafnie wskazał sąd odwoławczy, ocena na temat zgodności planu i studium w dużej mierze uzależniona jest od sposobu sformułowania przepisów studium. Studium może przedstawiać rozwiązania alternatywne, ogólne, warunkowe lub niestanowcze. W nin. sprawie ustalenie studium jest jednoznaczne i precyzyjne, nakazujące organowi ustalić przeznaczenie terenu w ramach zabudowy usługowo – produkcyjnej. W tych ramach nie mieści się teren upraw polowych.

Sąd odwoławczy nie miał wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nieprzestrzeganie zgodności treści planu ze studium. Obowiązek dochowania tej zgodności wynika wyraźnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Przedstawione w toku postępowania nadzorczego, w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej twierdzenie organu, że w ramach terenu R planu miejscowego określona powierzchnia w studium jest przeznaczona pod P, znalazło potwierdzenie w dołączonej na żądanie sądu odwoławczego dokumentacji.

Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 147 § 1,art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

J.T.16.10.14