Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3205/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1, art 6 ust 1, art 16, 17 ust 1, 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1980 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 1980 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1607 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] ([...]) będącej własnością S. K. i J. K.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z 13 marca 2013 r. T. K. (spadkobierca byłych współwłaścicieli ww. nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 1980 r., nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1980 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. 267 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", wskazując, że złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia wniosek nie spełniał wymogów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą z 1958 r.", tj. art. 15 tej ustawy. Zdaniem wnioskodawcy organ wywłaszczeniowy nie wykazał niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nadto akta wywłaszczeniowe nie zawierają dowodów potwierdzających przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości. Natomiast w trakcie postępowania wywłaszczeniowego powstały rozbieżności kwotowe widniejące w operatach szacunkowych, a rozprawa odbyła się bez udziału biegłych, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1980 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 1980 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości położonej w R., stwierdzając brak naruszenia ustawowych wymogów wywłaszczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją T. K. (dalej zwany również "skarżącym") powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem tj. brak niezbędności celu wywłaszczenia, brak rokowań, brak biegłych na rozprawie oraz rozbieżności kwotowe proponowane właścicielom za wywłaszczoną nieruchomość.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej zwany także "Ministrem"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2014 r.

Na wstępie wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania dokonał oceny zaskarżonych decyzji pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. organ odwoławczy wskazał, że z zaskarżonych decyzji wynika, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa parkingu dla samochodów osobowych, tj. infrastruktury komunikacyjnej. Z uwagi na zapewnienie powszechnego korzystania przez całe społeczeństwo z tego typu infrastruktury uznał, iż cel ten mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej.

Minister zwrócił przy tym uwagę, że niezbędność wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Organ wywłaszczeniowy zobowiązany był do oceny zaistnienia przesłanki niezbędności i odpowiedniości, na podstawie stosownych dokumentów, planów i opinii.

W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponował decyzją Prezydenta Miasta R. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z [...] października 1979 r., zatwierdzającą plan realizacyjny.

Ponadto z decyzji wywłaszczeniowej drugiej instancji wynika, że lokalizacja parkingu wydana została na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. nr [...].

W oparciu o powyższe Minister stwierdził, że prawidłowo oceniono w zaskarżonej decyzji brak wystąpienia przesłanek do uznania rażącego naruszenia art. 3 ustawy z 1958 r.

Oceniając wymogi art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. wskazał, że z akt wywłaszczeniowych wynika, iż pismem z [...] maja 1980 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. wystąpił do J. K. i S. K. (spadkobierców zmarłych właścicieli M. K. i J. K.) z ofertą nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1607 m2 za cenę [...] zł, na którą składała się cena za grunt w wysokości [...] zł i za naniesienia roślinne w kwocie [...] zł. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wskazanej oferty przez J. K. zamieszkałego w W., natomiast brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru oferty skierowanej do S. K. Jednakże z notatki służbowej z 14 lutego 1980 r. wynika, że S. K. stawił się w Miejskim Zarządzie Gospodarki Terenami i zgodził się na zajęcie nieruchomości. Natomiast J. K. przeglądał operaty szacunkowe 23 kwietnia 1980 r. i nie wniósł zastrzeżeń, co do wyceny i zgodności oszacowanych składników roślinnych, co potwierdza znajdujący się w aktach archiwalnych zapisek urzędowy podpisany również przez J. K.

Tym samym organ II instancji stwierdził, że obowiązek przeprowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. został spełniony, wbrew twierdzeniom skarżącego.

Jak wynika z akt archiwalnych J. K. odpowiedział pismem na złożoną ofertę oświadczając, iż nie zgadza się na zaproponowaną kwotę, bowiem w rozmowach wstępnych z pracownikiem urzędu proponowana była wyższa kwota odszkodowania.

Zdaniem Ministra, wobec niepowodzenia rokowań, zasadny był wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w R. z 27 maja 1980 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, który spełniał wymogi formalne określone w art. 16 ustawy z 1958 r. oraz uzasadniał tryb wywłaszczeniowy z uwagi na brak zgody jednego z właścicieli na dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

W ocenie organu, zgodnie z art. 17 ustawy z 1958 r., zawiadomieniem z 2 czerwca 1980r., Prezydent Miasta R. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz wskazał termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczony na dzień [...] czerwca 1980 r.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż prawidłowo oceniono, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii ustalonego odszkodowania wskazał, że z art. 22 ustawy z 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ wyznaczył i przeprowadził rozprawę [...] czerwca 1980 r. Z protokołu z rozprawy wynika, że na rozprawę nie stawili się współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości oraz biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Ministra nie można jednak przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie, bez wykazania wpływu tej okoliczności na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Należy uwzględnić specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958r. W omawianym okresie nie istniał bowiem wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane zatem było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy.

W aktach sprawy nie zachowały się opinie biegłych stanowiące podstawę przyznania odszkodowania, jednakże, jak wskazał Minister, fakt ich wydania wynika z decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, z wniosku wywłaszczeniowego z 27 maja 1980 r. oraz z notatki służbowej z 23 kwietnia 1980 r. dotyczącej zapoznania się J. K. z operatem szacunkowym.

W ocenie Ministra brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Organ wskazał dalej, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 1980 r. wynika, iż odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie opinii z 15 maja 1980 r., sporządzonej przez biegłego z listy Wojewody [...], zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r., zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1979 r. w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz. Urz. WRN Nr [...], poz. [...]) oraz zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1979 r. w sprawie podziału miasta R. na strefy ekonomiczne dla celów odszkodowawczych za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz. Urz. WRN Nr [...], poz. [...]), które dla nieruchomości położonych w strefie ekonomicznej centralnej miasta przewidywały stawkę 18 zł za 1 m2. Cena za grunt została zatem ustalona jako iloczyn ilości metrów kwadratowych i ceny takiego metra. Natomiast wartość drzew i krzewów owocowych ustalono zgodnie z instrukcją nr 2 Ministra Rolnictwa z 2 sierpnia 1978 r. w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny roślin sadowniczych. Pozostałe składniki wyceniono zaś zgodnie z obowiązującymi cennikami branżowymi i w oparciu o aktualnie obowiązujące ceny skupu. Ponownie podkreślając, iż ówcześnie nie istniał wolny rynek nieruchomości, stwierdził, że ustalona kwota za grunt wynikała ze sztywnych stawek i nie mogła być wyższa.

Odnosząc się do faktu zaniżenia wysokości odszkodowania za grunt wynikającej – zdaniem skarżącego – z dokumentów znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych wyjaśnił, iż był to jedynie brudnopis oferty, w której przekreślono kwotę dotyczącą wysokości odszkodowania. W ocenie Ministra egzemplarz oferty z przekreślonymi kwotami nie stanowi dowodu na potwierdzenie, że pierwotnie zaproponowana kwota odszkodowania była wyższa, poza tym nie został podpisany przez uprawnioną osobę. W aktach znajduje się natomiast egzemplarz oferty skierowanej do J. K. i S. K. z podpisem upoważnionej osoby i adnotacją o wysłaniu pisma [...] maja 1980 r., w którym kwota zaproponowana w ofercie jest tożsama z przyznaną decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z [...] czerwca 1980 r. Kwestia przyznanego odszkodowania była również przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego w decyzji z [...] lipca 1980 r. w związku z brakiem akceptacji przyznanego odszkodowania przez współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał jednak wówczas, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że prawidłowo oceniono w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. również w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. K. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 (późniejsze oznaczenie - art. 16) ustawy z 1958 r. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 1980 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania,

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, że sama przydatność przedmiotowej działki, na cele użyteczności publicznej była wystarczającą przesłanką wywłaszczenia oraz uznanie, że ubiegający o wywłaszczenie nie miał obowiązku wykazać, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie nie miał obowiązku oceny i weryfikacji tego faktu,

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie wywłaszczeniowe poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 i 4 ww. ustawy,

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy w taki sposób, aby ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło po wysłuchaniu biegłych i w oparciu o ich opinię,

– art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie oceny poprawności wydania decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji przeprowadzenia rozprawy bez udziału biegłych i niewyjaśnienia kwestii wysokości odszkodowania, mimo, że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty wskazujące różne kwoty odszkodowania, a także pismo J. K. z 17 maja 1980 r. wskazujące na rozbieżności dotyczące wysokości odszkodowania.

Zdaniem skarżącego wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe nie spełniał wymogów ustawy z 1958 r. Przede wszystkim nie zawierał uzasadnienia konieczności nabycia nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz nie wskazywał dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania nieruchomości. Ponadto w trakcie postępowania obniżono proponowaną kwotę odszkodowania bez zachowania jakichkolwiek procedur, w szczególności o rażącym naruszeniu prawa świadczy przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie naruszają prawa w stopniu rażącym.

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, a zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 1980 r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 1980 r. nr [...].

Organ przeanalizował normę art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z 1958 r. i doszedł do uprawnionego wniosku, że ww. decyzje nie naruszają tych przepisów rażąco. Część zarzutów nie była możliwa do sprawdzenia ze względu na niekompletność akt wywłaszczeniowych, część natomiast nie mogła zostać w sposób bezsporny wyjaśniona.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie oraz decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1960 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] lipca 1980 r. była budowa parkingu dla samochodów osobowych przy ul. [...] Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności (vide wyrok NSA z 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1889/10). Jako "cel użyteczności publicznej" należy potraktować stadion miejski podobnie jak szkołę, kino, teatr, kościół czy muzeum, które służyły i służą zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, niezależne od tego, że nie wszyscy z konkretnych obiektów chcą lub mogą korzystać (vide wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/05). Tym samym jako taki cel należało potraktować budowę parkingu dla samochodów osobowych, który stanowi część infrastruktury komunikacyjnej, z której będą korzystać okoliczni mieszkańcy (vide wyrok NSA z 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06).

Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją Prezydenta Miasta R. Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z [...] października 1979 r. znak: [...] zatwierdzającą plan realizacyjny, w którym przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę parkingu dla samochodów osobowych przy ul. [...]. Powyższa lokalizacja parkingu, jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej drugiej instancji, wydana została w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. nr [...], zatem zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), który nakazywał w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego stwierdzenie zgodności rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad niniejszej ustawy. Umowa taka mogła zostać zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, a ustalenie ceny następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

Ze zgromadzonych dokumentów archiwalnych wynika, że Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. pismem z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] wystąpił do J. K. i S. K., jako spadkobierców J. K. i M. K., z ofertą nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1607 m2 za cenę [...] zł, w skład której wchodziła cena za grunt w wysokości [...] zł oraz za naniesienia roślinne w wysokości [...] zł. W aktach znajduje się również zwrotne potwierdzenie odbioru tej oferty przez J. K., natomiast brak jest potwierdzenia odbioru skierowanego do S. K. Jednakże z notatki służbowej sporządzonej 14 lutego 1980 r. wynika, ze S. K. stawił się tego dnia osobiście w Miejskim Zarządzie Gospodarki Terenami w R. i oświadczył, że zgadza się na zajęcie nieruchomości. J. K. w odpowiedzi na powyższą ofertę pismem z 17 maja 1980 r. poinformował, że nie wyraża zgody na dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości, bowiem zaproponowana kwota odszkodowania jest mniejsza od proponowanej we wstępnych rozmowach z pracownikiem Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w R.

Zachowane dokumenty potwierdzają zatem, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które nie dały jednak pozytywnych rezultatów, zatem organ doszedł do uprawnionego wniosku, iż spełniony został warunek przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zmiany wysokości odszkodowania w trakcie rokowań, wskazać należy, że w aktach archiwalnych znajduje się pismo J. K. z 17 maja 1980 r. potwierdzające zmianę oferty na niższą oraz niepodpisany i bez daty dokument oferty skierowanej do współwłaścicieli z przekreśloną wysokością odszkodowania i pismo z 17 kwietnia 1980 r. przygotowane do Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w R. z wyższą kwotą odszkodowania od przyznanej. Jednakże jak wynika z decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, pisma z [...] maja 1980 r. zawierającego ofertę skierowaną do współwłaścicieli oraz wniosku o wywłaszczenie opinia biegłego będąca podstawą przyznanego odszkodowania sporządzona została dopiero 15 maja 1980 r. Z uwagi na powyższe nie można wykluczyć, że we wcześniejszych rozmowach prowadzonych przez pracownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w R. z J. K. została zaproponowana wyższa kwota od przyznanego odszkodowania, jednakże podstawą oferty skierowanej do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z [...] maja 1980 r. oraz przyznanego odszkodowania zgodnie z decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą był operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w dniu 15 maja 1980 r. Operat ten sporządzony został przez biegłego z listy Wojewody [...] zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r. oraz zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1979 r. w sprawie ustalenia cen odszkodowawczych za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz. Urz. WRN Nr [...], poz. [...]) i zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 1979 r. w sprawie podziału miasta R. na strefy ekonomiczne dla celów odszkodowawczych za nabywane na rzecz Państwa nieruchomości gruntowe w drodze umów cywilno-prawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz. Urz. WRN Nr [...], poz. [...]). Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a przez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczonego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby. Z tych względów, jak poniżej wykazano, sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Wbrew zatem stanowisku skarżącego nie można stwierdzić, że zmieniona została kwota odszkodowania, bowiem kwota zaproponowana J. K. na etapie rozmowy z pracownikiem wnioskodawcy wywłaszczenia nie opierała się na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego będącym podstawą przyznanego odszkodowania. Na etapie rokowań, udokumentowanych pismem z [...] maja 1980 r., współwłaścicielom zaproponowano kwotę odszkodowania wynikającą z opinii biegłego, która stała się też podstawą przyznanego odszkodowania. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut niewłaściwego przeprowadzenia rokowań z współwłaścicielami nieruchomości.

Zdaniem Sądu wniosek o wywłaszczenie spełniał także, jak słusznie wskazał organ warunki określone w art. 16 ustawy z 1958 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w R. wystąpił bowiem wnioskiem z 27 maja 1980 r. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę parkingu przy ul. [...] zgodnie z decyzją z [...] października 1979 r. zatwierdzającą plan realizacyjny. Wnioskodawca wyjaśnił także, iż w wyniku rokowań z właścicielami działek nie doszło do dobrowolnego wykupu nieruchomości z uwagi na różnice cenowe, jak również dysponuje środkami do wypłaty odszkodowania.

Złożenie wniosku o wywłaszczenie wymagało m.in. udokumentowania stosowną decyzją celu przeznaczenia na cele inwestycyjne przedmiotu wywłaszczenia, zatem decyzja o wywłaszczeniu mogła zostać wydana tylko wówczas, gdy uprzednio decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji został określony cel przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96). Wbrew zatem stanowisku skarżącej przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r., gdyż we wniosku o wywłaszczenie wskazano cel wywłaszczenia w postaci budowy parkingu wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z [...] października 1979 r. zatwierdzającej plan realizacyjny w zakresie budowy parkingu na samochody osobowe przy ul. [...].

W zgromadzonych aktach znajduje się również zawiadomienie z 2 czerwca 1980 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości oraz terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] czerwca 1980 r., zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Za istotne zagadnienie sporne w niniejszej sprawie należało uznać stopień naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. w sytuacji gdy biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia taka winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] czerwca 1980 r. na rozprawę nie stawili się współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości, jak również nie był na niej obecny biegły, który sporządził operat szacunkowy.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być zatem kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, wyroki NSA z 9 października 2014 r. I OSK 800/13, z 1 września 2009 r. I OSK 1461/10).

Analiza art. 22 ustawy z 1958 r. prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r., nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Z tego względu omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356). W niniejszej sprawie za zasadne należało zatem uznać stanowisko organu, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Sąd wziął pod uwagę w tym wypadku specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. polegającą na tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Trafnie stwierdził organ, że w tej sytuacji biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć jego powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt położony w strefie ekonomicznej centralnej miasta, zaś składniki roślinne wycenić w oparciu o obowiązujące cenniki branżowe i aktualne ceny skupu. Tym samym należało uznać, że brak udziału biegłego w rozprawie, przy braku możliwości zmiany wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., to jednak nie może być on uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak biegłych na rozprawie, skutkujący zdaniem skarżącego niemożliwością ich przesłuchania, nie stanowi zatem kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Należy przy tym podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego pod względem jej merytorycznej zasadności. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W aktach sprawy nie zachowały się co prawda operaty szacunkowe stanowiące podstawę przyznanego odszkodowania, jednakże fakt ich sporządzenia wynika z obu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, z wniosku o wywłaszczenie oraz notatki służbowej z 23 kwietnia 1980 r. Sąd podziela w tym wypadku stanowisko organu, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z 13 września 2010 r., I OSK 1427/09, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Tym bardziej, że fakt dokonania wymaganej przez prawo czynności wynika z innych dokumentów archiwalnych.

Oceniając zatem zaskarżone decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający prawidłowo uznał, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowo-odszkodowawcze nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu decyzji obu instancji. Organ dołożył bowiem należytej staranności przy wyjaśnianiu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu, nie mogły być jednoznacznie udowodnione.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.