Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1193/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego A, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 150/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 marca 2013 r., sygn. IV SA/Po 150/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] grudnia 2012 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] listopada 2012 r., nr [...] odmawiając wszczęcia z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) odmówiło wszczęcia z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2012 r.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podaniem z dnia 4 października 2012 r. Stowarzyszenie [...] wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Na wezwanie do sprecyzowania podstaw żądania podano, że Stowarzyszenie w postępowaniu wznowieniowym uczestniczyło na prawach strony. W konsekwencji Kolegium uznało, że podanie Stowarzyszenia z dnia 4 października 2012 r. stanowi żądanie w rozumieniu art. 31 §1 k.p.a. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 31 §1 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli postępowanie to nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", a jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że wynika to wprost z celów statutowych, jak też z samego faktu, że Stowarzyszenie jest uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów dla terenu wsi [...] . W ocenie SKO, stwierdzenie nieważności uchylenia postanowienia o wznowieniu i postanowienia je prostującego, nie jest uzasadnione żadnym interesem społecznym powiązanym z celami Stowarzyszenia. Kolegium nie dopatrzyło się występowania tego interesu w niniejszej sprawie, ani na taki interes nie wskazał Wnioskodawca. Brak aktywności Stowarzyszenia w przyczynieniu się do wyjaśnienia tej kwestii nie może być interpretowany na jego korzyść, bowiem to Wnioskodawca powinien wyjaśnić, bądź chociaż uprawdopodobnić interes społeczny swojego żądania.

Podaniem z dnia 30 listopada 2012 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując jedynie swoje niezadowolenie z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu podkreśliło, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że wynika to wprost z jego celów statutowych czy z faktu, uczestniczenia w wielu postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów dla terenu wsi [...] . Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, dotyczącej konkretnych podmiotów. Tymczasem cała argumentacja Stowarzyszenia oparta jest na ogólnikowych stwierdzeniach i niedookreślonych celach statutowych. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że zgłoszone żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji, dlatego też nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 §2 k.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania, którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie, trudno dopatrzyć się w tym żądaniu interesu społecznego. W szczególności, na skutek decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. postępowanie w sprawie ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi, zlokalizowanej na terenie działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...] ul. [...], będzie się toczyło od początku. Zatem jeżeli istnieje potrzeba ochrony jakiegokolwiek interesu prawnego wsi [...] (interesu społecznego) łączącego się z tym postępowaniem, to będzie ona mogła być realizowana w tym właśnie postępowaniu. Organ I instancji będzie również badał zasadność żądania wznowienia postępowania i jego podstaw. Stwierdzenie nieważności uchylenia postanowienia o wznowieniu i postanowienia je prostującego, nie jest uzasadnione żadnym interesem społecznym powiązanym z celami Stowarzyszenia. Interesu tego nie dopatrzył się w sprawie ani organ administracji, ani na taki interes nie wskazał Wnioskodawca.

W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia z dnia 28 grudnia 2012 r. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie. Kolegium niewłaściwie uznało, że Stowarzyszenie nie może występować z żądaniem częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działki nr [...] 7/9 zostały oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV. Stanowią one zwarty obszar o powierzchni przekraczającej ponad 10 - krotnie obszar 1 ha, a w czasie wydawania decyzji o warunkach zabudowy podlegały ochronie i wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne". Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem (art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz.U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), na cele nierolnicze i nieleśne mogło być dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a planu takiego nie było. Ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe, gdyż zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, obejmowała inny cel, niż ten, który był przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy (nie było zgody na budownictwo przemysłowe związane z aktywizacją gospodarczą tylko na budownictwo mieszkaniowe). Jakkolwiek w starym planie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tu: konkretnie pod budownictwo mieszkaniowe), to nie można rozważać statusu obszaru objętego zgodą właściwego organu w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Przeznaczenie gruntu rolnego klasy IV o powierzchni powyżej 1 ha na cele nierolnicze, ale cele sprzeczne ze starym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W marcu 2007 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu, a Burmistrz Miasta i Gminy wbrew prawu realizował zamierzenie inwestycyjne, ustalając warunki zabudowy, co doprowadziło do powstania zakładu szkodliwego w miejscu, w którym, zgodnie z prawem, być go nie powinno. Kontrola społeczna w takim przypadku jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest w sprawie nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nie znaną organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), co niewątpliwie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Znaczenie w sprawie ma także to, że Stowarzyszenie w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylonym przez SKO w Poznaniu decyzja z 12 lipca 2012 r., uczestniczyło na prawach strony. Skoro Burmistrz na żądanie Stowarzyszenia wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jest oczywistym, że wcześniej dokonał oceny jego legitymacji procesowej, ponowne badanie tej kwestii nie ma uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 marca 2013 r., sygn. IV SA/Po 150/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem kontroli było postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe Kolegium, które zostały zainicjowane podaniem skarżącego z dnia 4 października 2012 r. wniesionym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w części jej pkt 2 i 3.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Kolegium w pkt 1 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zapadłą we wznowionym postępowaniu. W pkt 2 powyższej decyzji Kolegium uchyliło także postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją zlokalizowanych na terenie działek ewid. nr [...], położonych w miejscowości [...] , ul. [...]. W pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej we wskazanym powyżej postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Sąd I instancji stwierdził, że Stowarzyszenie zarówno w podaniu z dnia 4 października 2012 r., jak i w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. nie wskazało racji, które przemawiałyby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. zarówno z urzędu, jak i w oparciu o art. 31 §1 pkt 1 k.p.a. Organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, lex nr 1219093). Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna nie wskazując w sposób precyzyjny przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu, przerzuca na organ administracji obowiązek ich ustalenia w stanie faktycznym konkretnej sprawy. To na Stowarzyszeniu spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia, dlaczego powinno zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżący w skardze do sądu administracyjnego, opisując zaistniałe jego zdaniem okoliczności przemawiające za niezgodnym z prawem wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. w sposób ogólny stwierdził, że kontrola społeczna w takim przypadku jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Skarżący nie wskazał jednak dokładnie, dlaczego w tej sprawie postępowanie nieważnościowe powinno zostać wszczęte z urzędu i w jakich punktach regulaminu niniejsza sprawa znajdowałaby oparcie. W ocenie Sądu I instancji Kolegium w obu postanowieniach zasadnie wskazało, że przesłankami inicjatywny procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, aby postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania organizacji społecznej musi istnieć merytoryczny związek. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Jak zauważa się w literaturze oraz w orzecznictwie sądowym, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 214; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, lex nr 1109379, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 151/12, lex nr 1145792). Interes społeczny nie może również wynikać z faktu posiadania statusu strony przez organizację społeczną w innych podobnych postępowaniach (wyrok NSA z dnia 12lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, lex nr 1217445). Sąd I instancji zgodził się, że żądanie Stowarzyszenia dotyczyło wszczęcia postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji i z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest w nim dopuszczalne powtórne rozpoznanie przez organ sprawy, w której została wydana decyzja objęta zarzutem nieważności. Skarżący powinien wobec tego tym bardziej wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego względu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, lex nr 1081948). Poza tym, skutkiem wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], będzie toczyło się od początku. Skarżący również w tym względzie nie wskazał, w jakim zakresie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. będzie miało wpływ na interes społeczny. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. mogłoby jedynie służyć interesowi prywatnemu skarżącego, a nie interesowi społecznemu. Nie wiadomo natomiast w ogóle, czyjemu interesowi służyłoby prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., odnoszącego się do postanowienia zapadłego w kwestii technicznej, jaką jest sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. W konsekwencji Sąd zgodził się, że Kolegium w sposób zgodny z prawem uznało, iż za wszczęciem postępowania w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie przemawia interes społeczny, natomiast analiza ogólnikowych celów Stowarzyszenia nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez Stowarzyszenie miałoby przysłużyć się wszczęte postępowanie. Zauważył, że ze sformułowanym zarzutem skargi nie koresponduje jej uzasadnienie, w którym skarżący nie podjął próby wykazania zaistnienia w sprawie przesłanek wszczęcia postępowania o których stanowi art. 31 §1 k.p.a., tylko przedstawił zarzuty w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Samo stwierdzenie, że kontrola społeczna jest jak najbardziej uzasadniona czy konieczna w żaden sposób nie uzasadniało w sprawie zaistnienia przesłanek o których stanowi art. 31 §1 k.p.a., co uzasadnia oddalenie skargi.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 154 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7,8,9,77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w części historycznej uzasadnienia WSA nie przywołał okoliczności poprzedzających wydanie decyzji z [...] lipca 2012 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano, że niezasadne jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby Stowarzyszenie nie wskazało w sposób precyzyjny przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z [...] lipca 2012 r. Sąd I instancji pominął, że już we wniosku z 4 października 2012 r. wskazano jako podstawę żądania przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym co do rozstrzygnięcia nie zaskarżonego odwołaniem stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa. Żądanie stwierdzenia nieważności zgłosiła organizacja społeczna, która na prawach strony uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Istnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. było zatem oczywiste i nie wymagało ani dowodu, ani nowego uzasadnienia. Żądanie z 4 października 2012 r. nie inicjowało nowego postępowania w nowej sprawie, było tylko incydentalnym działaniem nakierowanym na to, by wznowione postępowanie mogło być kontynuowane. Uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy spowodowało powrót sprawy do stanu sprzed 22 kwietnia 2011 r. Żądanie z 4 października 2012 r. spełniało wszystkie wymagania z art. 63 § 2 k.p.a., a Kolegium nie wzywało do jego uzupełnienia. Już w podaniu z lutego 2009 r. Stowarzyszenie wskazało, dlaczego w interesie społecznym leży ponowne zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym. Wniosek ten został zakwalifikowany jako żądanie wznowienia postępowania. Skoro w interesie społecznym było wznowienie postępowania, to tym samym uchylenie postanowienia o wznowieniu było działaniem ewidentnie sprzecznym z interesem społecznym i godzącym w wieś [...] . Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a organy administracji na podstawie całokształtu materiału oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zapoznał się z całością akt sprawy i ograniczył się do ustaleń i ocen dokonanych przez SKO, co stało się podstawą do sformułowania przez Sąd I instancji twierdzenia, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji z [...] lipca 2012 r. mogłoby służyć jedynie interesowi prywatnemu Stowarzyszenia, a nie interesowi społecznemu. Twierdzenie takie jest nieuprawnione i nie zostało przez Sąd uzasadnione.

Podkreślono w skardze kasacyjnej, że do uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy doszło po upływie okresu pięciu lat od stwierdzenia ostateczności decyzji o warunkach. Zniweczono w ten sposób cały dotychczasowy wysiłek Stowarzyszenia w doprowadzeniu do ponownego rozpoznania sprawy i uniemożliwiono ponowne przeprowadzenie postępowania. Fałszywa jest teza Sądu I instancji, że postępowanie w przedmiocie wznowienia będzie toczyło się od początku, przeczą temu późniejsze czynności i rozstrzygnięcia organów, prowadzące do udzielenia odmowy wznowienia postępowania. Sąd pominął, że działanie organów od początku było skierowane na uzyskanie skutku przedawnienia, uniemożliwiającego uchylenie decyzji dotychczasowej. Stowarzyszenie swoją aktywnością w dotychczasowych postępowaniach udowodniło, że dążyło do lepszego wypełniania obowiązków przez opieszałe organy administracji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, albowiem pominął, że ma ona swój początek w roku 2009. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a, Sąd winien wydać wyrok na podstawie akt sprawy. O tym, że Sąd nie zapoznał się z całymi aktami świadczy treść uzasadnienia, które w żaden sposób nie ilustruje tego, co działo się w sprawie przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2012 r., co świadczy o trafności zarzutu kasacyjnego.

W konsekwencji Sąd I instancji winien orzec nie na podstawie art.151, lecz z zastosowaniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, przyjmując że istnieją powody i przesłanki do ponownego zbadania kwestii wszczęcia na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji SKO.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] lipca 2012 r., o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. i, że uprawnione jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że bez wątpienia za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny i jest ono uzasadnione celami regulaminowymi Stowarzyszenia. Prawa procesowe organizacji społecznej w sprawach dotyczących innych osób mogą być realizowane w postępowaniach nadzwyczajnych, gdy przepisy przewidują weryfikację z urzędu, co ze względu na regulację art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. nie budzi w sprawie wątpliwości. Nie jest prawdą, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego we wszczęciu postępowania, od samego początku działania Stowarzyszenia są podejmowane w interesie społecznym, którym jest usunięcie obrotu prawnego wadliwych orzeczeń, szkodzących wsi, których zgodnie z prawem być nie powinno. Aby stwierdzić istnienie w sprawie interesu społecznego, należało uwzględnić całość materiału sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Miała ona początek w lutym 2009 r., kiedy Stowarzyszenie skierowało do Wojewody Wielkopolskiego zawiadomienie o nieprawidłowościach i naruszeniach prawa budowlanego przy tworzeniu dokumentacji dla udzielenia pozwolenia na budowę zakładu firmy "[...]", stawiając szereg zarzutów. Zostały one zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Stowarzyszeniu zależało na przeprowadzeniu kontroli, czy decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z prawem. Odpowiada to wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, udział organizacji sprzyja realizacji zasad postępowania administracyjnego, jego celów i praworządności. Kontrola społeczna w niniejszej sprawie jest jak najbardziej uzasadniona i ma oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Skoro w interesie społecznym było wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy, to tym samym stwierdzenie nieważności postanowienia o uchyleniu postanowienia o wznowieniu musi leżeć w interesie społecznym. Cele Stowarzyszenia, wbrew stanowisku Kolegium, nie są ogólnikowe i nieprecyzyjne, jest nim działanie na rzec wsi. Regulamin określa też formy realizacji tego celu. Treść regulaminu bez wątpienia uzasadnia, że wszczęcie postępowania jest wprost uzasadnione celami regulaminowymi Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że na skierowane przez SKO zapytanie Stowarzyszenie wyjaśniło, że jego wniosek z 4 października 2012 r. stanowi żądanie organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., a nie wniosek strony postępowania. Mimo wezwania nie wskazało także Stowarzyszenie okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie Kolegium zostało wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, organ wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, objęte są kontrolą sądu administracyjnego i przysługuje na nie skarga, o czym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na tej zasadzie skargę wniesioną do sądu administracyjnego przez Stowarzyszenie, którego żądanie wszczęcia postępowania organ administracji uznał za nieuzasadnione, należy uznać za dopuszczalną. Organizacja społeczna żądająca wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby i (lub) dopuszczenia do niego na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania, celem poddania go sądowej kontroli.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Nadto zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jako dotyczący elementu subsumpcji, może być rozpoznawany na gruncie określonego stanu faktycznego, z tego względu co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. odnosi się do przepisów regulujących treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak zasadnie zauważa się w judykaturze, podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Samo powołanie tych przepisów nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania, orzeczenie oddalające skargę lub ją uwzględniające nie jest skutkiem zastosowania wyłącznie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, ale jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów pozwalających na określone rozstrzygnięcie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Skuteczność tego zarzutu zależna jest wobec tego od skuteczności pozostałych zarzutów naruszenia bądź to prawa procesowego, bądź prawa materialnego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji nie przedstawił stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, o czym ma świadczyć, że nie opisał działań dotyczących wznowienia postępowania, jakie miały miejsce przed [...] lipca 2012 r. Nie jest ten zarzut adekwatny do przedmiotu sprawy. Sprawa nie dotyczy wszak wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym i nie stanowi, wbrew przekonaniu Skarżącego, jego kontynuacji, ale odrębnego postępowania o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji wydanej w toku postępowania w sprawie wznowieniowej. Badaniu podlegały zatem przesłanki do ewentualnego wszczęcia z urzędu, na żądanie organizacji społecznej, odrębnego i samodzielnego postępowania w sprawie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji, okoliczności istniejące przed datą wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, dotyczące postępowania o odrębnym przedmiocie, nie wymagały zatem szczegółowego opisania. Należy przy tym zastrzec, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie usprawiedliwiony wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem, a wynikiem postępowania będzie istniał związek przyczynowy, w szczególności wadliwość w zakresie uzasadnienia nie będzie pozwalała na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit, s. 593). Na związek taki w stosunku do podniesionego zarzutu wskazać nie można. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawienie stanu sprawy winno mieć charakter zwięzły, zatem zawierać istotne z punktu widzenia sprawy informacje. Zupełnie przy tym gołosłowny jest zarzut, jakoby Sąd I instancji nie zapoznał się z aktami sprawy, skoro przedstawiony w uzasadnieniu stan sprawy i opisane rozstrzygnięcia pozwalają na pełną rekonstrukcję okoliczności i czynności dotyczących żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia częściowej nieważności decyzji z [...] lipca 2012 r. Organizacja społeczna może wnosić również o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, co do którego nie ma wątpliwości, że każdorazowo stanowi ono postępowanie nowe, odrębne pod względem procesowym od postępowania głównego, w którym zapadło rozstrzygnięcie objęte wnioskiem. Ponieważ pojęcie "podmiotu na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony, to w przypadku żądania wszczęcia kolejnego postępowania (nadzwyczajnego), badaniu podlegają przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 lipca 2014 r., sygn. II SA/Kr 609/14 oraz wyrok NSA z 11 lipca 2014 r sygn. II OSK 272/13). Nie został także w skardze kasacyjnej uzasadniony zarzut przemilczenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa, w szczególności nie sprecyzowano jakiego naruszenia on dotyczy, pozbawiony podstaw jest w konsekwencji zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7,8,9,77 § 1 i 80 k.p.a,. Skarżące Stowarzyszenia stwierdziło, że Sąd I instancji zaakceptował niepełne ustalenia stanu faktycznego, argumentacja uzasadnienia tego zarzutu odnosi się jednak do okoliczności dotyczących postępowania głównego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub przesłanek nieważności zakwestionowanych punktów decyzji z [...] lipca 2012 r., a nie do kwestii przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., co stanowi przedmiot sprawy. Kwestionując stanowisko Sądu, że Stowarzyszenie nie wykazało powodów uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] lipca 2012 r., wskazano na fakt podania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy nieważności, na fakt uczestniczenia Stowarzyszenia w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postepowania, w którym zapadła decyzja z [...] lipca 2012 r. Nie jest przy tym zasadna teza, że skoro doszło do wszczęcia z urzędu na żądanie Stowarzyszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oczywista jest legitymacja Stowarzyszenia do żądania wszczęcia kolejnego, odrębnego postępowania nadzwyczajnego, argumenty przeciwko tej tezie zostały przedstawione powyżej. Bez związku ze sprawą i przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a. są także argumenty odnoszące się do skutków, jaki upływ czasu może mieć na dopuszczalność uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu wznowieniowym oraz wskazywanie na dotychczasową aktywność Stowarzyszenia w monitorowaniu działań administracji. Dla uznania zarzutu naruszenia prawa procesowego konieczne jest wykazanie wpływu takiego naruszenia na wynik postępowania, zarzucane Sądowi I instancji pominięcie podnoszonych okoliczności pozbawione jest bezpośredniego związku ze sprawą odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego musi w tej sytuacji nastąpić przy uwzględnieniu, że skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 31 § 1 i 2 k.p.a., traktowanych jako przepis prawa materialnego. Taka kwalifikacja jest uprawniona i dopuszczona w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 20/07, lex nr 338613, także A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2014, komentarz do art. 31, teza 2). W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie brak było przesłanek do wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, w sytuacji gdy wszystkie przesłanki do wszczęcia były spełnione. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że cele regulaminowe Stowarzyszenia i interes społeczny uzasadniają wszczęcie przez organ żądanego postępowania w przedmiocie nieważności. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Hipoteza tej normy prawnej przewiduje zatem łącznie dwie przesłanki, których spełnienie skutkuje uprawnieniem organizacji do zgłoszenia żądania, zaś organ administracji uznając żądanie za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania. Niewłaściwe zastosowanie przepisu dotyczy sytuacji, polegającej na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej, jest zatem błędem subsumpcji. Stan faktyczny przyjęty w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany. O zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. decyduje zatem prawidłowość kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego. Trzeba przy tym zauważyć, że kwalifikacja ta ma miejsce w oparciu o kryteria wyznaczone w przepisie w sposób ocenny, przy zastosowaniu klauzuli interesu społecznego.

Cele statutowe Stowarzyszenia określa pkt 7 Regulaminu, są nimi działanie na rzecz wsi [...] oraz tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. Z celami stowarzyszenia nie można przy tym utożsamiać środków działania, a to ze względu na przepis art. 40 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 855 ze zm.), który odróżnia takie obligatoryjne elementy regulaminu stowarzyszenia zwykłego, jak cele i środki działania. Ze względu na ochronę interesów stron postępowania przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby winny być wykładane ściśle, z ograniczeniami wprowadzonymi przez przepis, w niniejszym przypadku są nimi wyłącznie cele statutowe organizacji społecznej.

Sprawa administracyjna dotyczy postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, którą uchylono m. in. wcześniejsze postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez podmiot trzeci, w szczególności nie jest to inwestycja gminy. Niewątpliwie przedmiot postępowania nie ma związku z takimi celami statutowej działalności, jak tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy, albowiem nie dotyczy sprawy z zakresu wolności stowarzyszania się czy wolności słowa. Także cel polegający na działaniu na rzecz wsi nie może uzasadnić związku przedmiotu postępowania z celami Stowarzyszenia, w tym przypadku ze względu na ogólnikowość sformułowania. Inwestycja nie jest inwestycją gminną, nie służy realizacji zadań własnych gminy. Skoro w regulaminie nie określono, na osiągnięcie jakich celów mają być ukierunkowane działania na rzecz wsi, przyjęte w Regulaminie rozwiązanie nie pozwala na ustalenie związku tak określonego zakresu działalności z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. W szczególności do określania zakresu statutowej działalności organizacji społecznej nie może dochodzić poprzez kwalifikowanie przez sąd na etapie wniesienia skargi, czy dana sprawa dotyczy działań rodzących negatywne lub pozytywne skutki dla wsi. Byłoby to nieuprawnione wkraczanie sądu w sferę wyłącznych uprawnień członków stowarzyszenia, nadto wnioski zależne byłyby od przyjętych kryteriów oceny skutków działań. Zaniechanie precyzyjnego określenia w regulaminie celu działania stowarzyszenie rodzi negatywny skutek, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji, skutek ten jest jednak następstwem własnych działań członków Stowarzyszenia i brzmienia nadanego regulaminowi. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że ogólnikowość celów sformułowanych w Regulaminie nie daje podstaw do ustalenia zgodności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w konkretnej sprawie z celami Stowarzyszenia. Już ta okoliczność jest przy tym wystarczająca do przyjęcia braku podstaw do uwzględnienia żądania Stowarzyszenia wszczęcia postępowania. Natomiast argument zawarty w skardze kasacyjnej ogranicza się w istocie do wyrażenia przez Stowarzyszenie przekonania, że w kontekście treści regulaminu uzasadnienie żądania wszczęcia celami statutowymi organizacji nie może budzić najmniejszej wątpliwości, ma zatem charakter arbitralny.

Nie są także przekonujące argumenty skargi kasacyjnej, że istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego jest niewątpliwe, bo skoro w interesie wsi było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, to tym samym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu także musi leżeć w interesie społecznym, zaś żądanie wykazania związku w tym zakresie jest absurdalne. Jak wyżej wskazano, kryterium interesu społecznego nie ma charakteru deskryptywnego, ale ocenny. Jest to przykład klauzuli generalnej, co wymaga każdorazowo, w indywidulanie rozstrzyganym przypadku, wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego. Celnie Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie nie sprecyzowało celu, ważkiego z punktu widzenia interesu społecznego, do którego miałoby prowadzić wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia postępowania. Słusznie przy tym zastrzeżono, że takim celem nie może być samo powtórne badanie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie określono, do jakiego pożądanego z punktu widzenia interesu społecznego stanu może ono doprowadzić. Nie jest też dopuszczalne utożsamienie przesłanek zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej oraz interesu społecznego, skoro przepis art. 31 § 1 k.p.a. wymienia te dwie przesłanki kumulatywnie. Prawidłowo w tym kontekście Sąd I instancji przyjął, że interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie nie może zostać sprowadzony do jego celów regulaminowych. W rezultacie także ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie okazał się uzasadniony.

Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.