Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1151/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 67 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 253/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy Olsztyn.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 253/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając sprawę ze skargi Gminy Olsztyn – Prezydenta Miasta Olsztyn uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...) w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Olsztyn – działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – pismem z dnia 30 września 2008r. wypowiedział M. i R. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 38/20000 udziału (związanego z udziałem ½ w lokalu mieszkalnym nr 87) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Olsztynie przy ul. G. , wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 155,52 zł, równej 5% wartości gruntu. Wyjaśniono, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1 m2 wynosi 367,29 zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W złożonym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości M. i R. S. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Orzeczeniem z dnia (...) grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, ze tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniesiono, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste w przypadku, gdy przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub przeniesieniu tego prawa nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium w takim wypadku zastosowanie znajdzie prawo cywilne, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości powinien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, co stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 30 września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Zatem pisma z dnia z dnia 30 września 2008 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W złożonej skardze Gmina Olsztyn, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Olsztyn, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. Wyjaśniono, że propozycja opłaty rocznej stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Wskazano, że dotychczas na rozprawach przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą Olsztyn, a użytkownikami wieczystymi. W związku z powyższym kwestionowane orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest niezrozumiałe. Powołując się na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazano, iż w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, a w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Przywołano także postanowienie Sądu Najwyższego, który uznał, iż w przypadku wydania przez Kolegium wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie Kolegium traci moc. Zasada ta winna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sadu administracyjnego. Wskazano, iż rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia Kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydaje orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu.

W związku z powyższym w opinii Sądu pierwszej instancji świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości jest uzasadniony. Ze wskazanych wyżej względów sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu merytorycznie, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Przy czym sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a uwzględniając skargę może jedynie uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzucając mu naruszenie:

1) art. 3 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

2) art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona.

Powołując się na podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W razie nieuwzględnienia zarzutu stanowiącego podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 1 strona skarżąca wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w pkt 2 i 3, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto skarżące Kolegium wniosło o zwrot kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się za właściwy do załatwienia skarg na orzeczenia Kolegium umarzające postępowanie w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stwierdzając, że z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie wynika, iż w sprawach tego rodzaju sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przedstawiony powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem swą właściwość nie na skutek art. 58 § 4 p.p.s.a., lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 § 2 ustawy. Wprawdzie Sąd Administracyjny wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji winien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia akty i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach nie sposób jednak podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. W szczególności orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Orzeczenie nie jest konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku mającego swe źródło w prawie materialnym. Rozstrzyga ono natomiast kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Nie można też uznać, że orzeczenie jest innymi niż określone w pkt 1-3 aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe Kolegia Odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Wprawdzie do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy k.p.a., to jednak z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych.

Skarżące kasacyjnie Kolegium podniosło, iż nie neguje przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami normujących aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych ani wykładni przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Błąd Sądu polega zdaniem Kolegium na tym, iż nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy owej ustawy dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Tymczasem Kolegium ustaliło, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 podanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zatem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotu wypowiedzenia brak. W świetle materiału sprawy fakt ten nie budzi wątpliwości i nie był w toku postępowania przed Kolegium sporny między stronami. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nie posiadającą desygnatu. Opłaty w wysokości 0 zł nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta Olsztyn wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Olsztyn rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Jeśli opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej opłaty, to właściciel nieruchomości powinien ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Według Kolegium termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd pierwszej instancji. Z uzasadnienia jego wyroku bowiem wynika, że bez względu na to czy sprawa niniejsza dotyczy aktualizacji opłaty rocznej czy ustalenia opłaty rocznej po raz pierwszy, Kolegium obowiązane jest tę sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć merytorycznie stosując przepisy art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Identyczne stanowisko prezentuje Gmina Olsztyn.

Ponadto zdaniem skarżącego organu wyrażona przez Sąd w zaskarżonym wyroku obawa, że orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego jest niezasadna. Drogę do sądu powszechnego zamyka sam sąd powszechny, jeżeli odrzuca pozew w przypadku wydania takiego orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium bowiem nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzując rodzaju tego orzeczenia. Skoro zaś ustawodawca w art. 79 ust. 7 dopuścił stosowanie w postępowaniu przed kolegium przepisów k.p.a., m.in. o postępowaniu, to znaczy że zdawał sobie sprawę z możliwości wydawania w tym postępowaniu orzeczeń o umorzeniu postępowania, a jednak nie wyłączył ich spod sprzeciwu. W tej sytuacji twierdzenie, że art. 80 ust. 1 omawianej ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w jej art. 79 ust. 3, jest nieracjonalne i nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny wszak nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium. Rozpatruje pozew, tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego żadnego znaczenia. Ponadto użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn – Prezydent Miasta Olsztyna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. jest niezasadny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 p.p.s.a. uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważenia naruszenia samego art. 3 § 2 p.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji z art. 58 § 4 p.p.s.a. Wobec tego rozważenia wymaga, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania normą art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie, nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 § 4 p.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05). Zatem, jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie samorządowego kolegium odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas SKO ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzeba jednak wskazać, że uwagi te dotyczą sprawy niniejszej, w której właściwość sądu administracyjnego wobec brzmienia art. 58 § 4 p.p.s.a. została przesądzona.

Sprawa dotycząca zarówno ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste jak i jej aktualizacji jest natomiast, zdaniem składu orzekającego, sprawą cywilną podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje przy tym dwa tryby ustalania opłat za użytkowanie wieczyste. Art. 73 ust. 5 u.g.n. stanowi, że wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych ustala się w umowie, natomiast aktualizacja wcześniej ustalonej opłaty odbywa się w sposób opisany w art. 78-80 u.g.n.

Jeżeli zatem wniosek dotyczący ustalenia pierwszej i kolejnych rocznych opłat zostaje skierowany do SKO a opłata ta winna być ustalona w drodze czynności cywilnoprawnej, organ winien zwrócić wniosek wnoszącemu, zgodnie z dyspozycją art. 67 § 3 k.p.a.

W świetle wcześniej poczynionych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.