Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2150/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [A] w C. oraz Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 410/12 w sprawie ze skargi [A] Spółka z.o.o. w C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.) orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2011 w kwocie 58.557,80 zł obciążającej [A] Sp. z o.o. z siedzibą w C., jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], księga wieczysta [...], położonej w Krakowie przy ul. [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka [A] m.in. podnosząc, że wątpliwości w sprawie budziła kwestia przedłużenia terminu o jakim mowa w art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n., w kontekście powstania użytkowania wieczystego z mocy prawa, co zostało potwierdzone decyzją deklaratoryjną. Zdaniem odwołującej się taka decyzja mogła być zmieniona jedynie w trybie art. 155 k.p.a., w konsekwencji w przedmiotowej sprawie należało wniosek użytkownika wieczystego - spółki [A] o wyznaczenie dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości traktować jako wniosek o zmianę decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i do czasu jego rozpatrzenia sprawa dotycząca ustalenia dodatkowej opłaty rocznej winna zostać zawieszona w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Krakowie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. [...]. Zgodnie z punktem 7 powyższej decyzji zobowiązano użytkownika wieczystego do:

▪ zabudowy gruntu zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. - M2U - "Obszar Mieszkaniowo-Usługowy",

▪ ponoszenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu,

▪ zakończenia zabudowy działki w terminie pięcioletnim licząc od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1998 r. stała się ostateczna w dniu 2 lipca 1998 r., zatem zdaniem Wojewody termin zakończenia zabudowy przypadł na dzień 2 lipca 2003 r.

Wojewoda wskazał także, iż zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt. 3 u.g.n., w decyzji uwłaszczeniowej ustala się warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 62 u.g.n. oraz art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Decyzja ta miała charakter deklaratoryjny w zakresie dotyczącym powstania prawa użytkowania wieczystego, skutek konstytutywny wywierała natomiast w zakresie dotyczącym ustalenia warunków użytkowania wieczystego. Równocześnie podkreślono, że instytucja użytkowania wieczystego winna być postrzegana w miarę możliwości jednolicie. Nie można bowiem było różnicować sytuacji użytkowników wieczystych z uwagi na odmienny sposób powstania tego prawa i wskutek tego doprowadzić do sytuacji nierówności tych podmiotów wobec prawa. Powyższe należało tym samym odnieść do treści regulacji art. 200 u.g.n., statuującego obowiązek ustalenia warunków użytkowania wieczystego w decyzji uwłaszczeniowej właśnie z uwagi na sposób powstania tego prawa w kontekście jego celu.

Organ odwoławczy zauważył także, iż na wniosek użytkownika wieczystego - spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zawierając umowę z dnia 24 września 2003 r. (Rep. A nr [...]) wyraził zgodę na wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, że termin zakończenia zabudowy ustalono do dnia 31 grudnia 2005 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, w tym fakt, że użytkowanie wieczyste w stosunku do gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa powstało z mocy prawa, należało stwierdzić - w ocenie Wojewody - iż termin dodatkowy, o którym mowa w umowie z dnia 24 września 2003 r. został wyznaczony skutecznie. Ponadto organ odwoławczy podzielił pogląd o niedopuszczalności zmiany decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a.

Zdaniem Wojewody nie jest prawidłowe stanowisko, iż decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1998 r. nie zawierała zakresu obowiązków użytkownika wieczystego. Przeczy temu punkt 7 tego rozstrzygnięcia.

Wskazana decyzja stała się ostateczna w dniu 2 lipca 1998 r., a więc termin zakończenia zabudowy przypadał na dzień 2 lipca 2003 r. Podkreślono, iż celem oddania ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste była zabudowa nieruchomości gruntowej, znajdującej się "w ciągu kamienic" przy ul. [...] w Krakowie. Wojewoda zauważył, iż cel ten (zabudowa) został ograniczony wskutek zapisu, który określał, iż zabudowa ma być dokonana zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. - M2U - "Obszar Mieszkaniowo-Usługowy".

Powyższe wskazuje również, iż w sprawie nie można mówić o braku określenia zakresu obowiązków użytkownika wieczystego, skoro w wyżej wskazanym akcie wyraźnie przewidziano, że w stosunku do tej nieruchomości miała nastąpić jej zabudowa, zgodna z planem miejscowym. W ocenie organu odwoławczego oznaczało to, że użytkownik wieczysty winien był podjąć działania zmierzające do zabudowy gruntu i je zakończyć we wskazanym terminie.

Wojewoda wskazał, iż na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 63 ust. 3), w odróżnieniu od przepisów prawa budowlanego, przez pojęcie "rozpoczęcia zabudowy" należy rozumieć wybudowanie fundamentów, a "zakończenia zabudowy" wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Wskazane pojęcia odnosiły się jednak do budynków - kwestią dyskusyjną w opinii organu pozostawało to, czy w tej sytuacji chodziło również o inne obiekty budowlane. Zdaniem Wojewody z uwagi na inne sposoby zagospodarowania nieruchomości poprzez jej zabudowę należało przyjąć, że powyższe dotyczyło również innych obiektów budowlanych. W przypadku innej zabudowy obowiązki użytkownika wieczystego, w tym termin, z uwagi na inne etapy procesu budowlanego, winny zostać uwzględnione w umowie (decyzji) ze względu na inny czasookres trwania procesu budowy jak również inne etapy realizacji (np. brak stanu surowego zamkniętego).

W opinii organu odwoławczego w decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1998 r. określono, iż użytkownik wieczysty winien był dokonać zabudowy gruntu położonego w Krakowie przy ul. [...], która pozostawałaby zgodna z regulacjami planistycznymi obowiązującego w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu strony, że organ I instancji ustalił jedynie, że teren był utwardzony i znajdował się na nim parking, a tym samym nie mógł ustalić, że termin do zagospodarowania nieruchomości w sposób wskazany w decyzji nie został zachowany, podniósł, iż zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na wniosek spółki PKP S.A. z siedzibą w Warszawie wyraził zgodę na wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] w ten sposób, że termin zakończenia zabudowy ustalił do dnia 31 grudnia 2005 r. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w umowie zawartej w dniu 24 września 2003 r. (Rep. A nr [...]) pomiędzy spółką Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, a Skarbem Państwa.

Wojewoda wyjaśnił także, że spółka PKP S.A. umową z dnia 12 listopada 2003 r. (Rep. A nr [...]) sprzedała prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz J. T. i M. F.-T. Następnie umową z dnia 19 lutego 2004 r. (Rep. A nr [...]) osoby te sprzedały prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz spółki [B] Sp. z o.o. z siedzibą w C. (Rep. A nr [...]). Z treści ww. umowy wynikało, że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i położona przy ul. [...], na terenach, których rodzaj użytków określono jako mieszkaniowe (B) i wyłączonych z klasyfikacji.

Umową zamiany z dnia 2 maja 2006 r. (Rep. A nr [...]) [B] przeniosła na rzecz spółki [A] prawo użytkowania wieczystego spornej działki. W umowie tej również wskazano, iż "opisane użytkowanie wieczyste nie jest zabudowane (...)".

Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r., znak: [...] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa wystąpił do spółki [A] o zajęcie stanowiska w przedmiocie zagospodarowania omawianej nieruchomości.

W dniu 27 grudnia 2010 r. do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa wpłynęło pismo spółki [A] (z dnia 23 grudnia 2010 r.) z treści którego wynikało, że aktualny użytkownik wieczysty nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu 2 maja 2006 r. i od razu podjął starania w celu zabudowania działki. Spółka poinformowała również, iż z uwagi na położenie nieruchomości w ścisłym centrum miasta i szeregiem utrudnień z tym związanych, powierzyła wykonanie dokumentacji projektowo-architektonicznej najbardziej doświadczonej pracowni architektonicznej - [...].

Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa pismem z dnia 27 grudnia 2010 r., znak: [...] poinformował, że w dniu 18 lipca 2005 r. na wniosek spółki [B] wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: [...]. Z kolei w dniu [...] marca 2007 r. decyzją nr [...] decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz spółki [A]. Z informacji przekazanej przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wynikało, iż w dniu 16 grudnia 2009 r. spółka [A] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w Krakowie, jednak ze względu na nieuzupełnienie braków wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Pismem z dnia 11 stycznia 2011 firma [... - architektoniczna] poinformowała, że na spółkę [A] została przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy uzyskana wcześniej przez [B]. Jednakże złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na braki formalne oraz konieczność uzyskania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. spółka [A] wystąpiła z wnioskiem o wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości i poinformowała, że w dniu 5 maja 2010 r. wydano odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie obejmującym jedynie część wniosku, a tym samym konieczna stała się zmiana projektu budowlanego, który został przedłożony do ponownego uzgodnienia. Dodała, że zagospodarowanie nieruchomości napotyka na istotne trudności spowodowane specyfiką zabudowy śródmiejskiej, która znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską i w związku z tym zasadne jest wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości.

W dniu 22 marca 2011 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, iż jest ona niezabudowana.

W maju 2011 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], wyceniając ją na kwotę 585.578 zł. Zaznaczył także, iż nieruchomość stanowi grunt niezabudowany.

Powyższe fakty wskazywały - zdaniem Wojewody - na brak zabudowy gruntu położonego w Krakowie przy ul. [...] i to zarówno w terminie pierwotnym (2 lipca 2003 r.) jak i w terminie dodatkowym (31 grudnia 2005 r.).

Wojewoda wskazał także, iż w postępowaniu dotyczącym ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2011 organ I instancji nie był obowiązany do badania winy współużytkowników wieczystych nieruchomości w kontekście faktu braku zagospodarowania działki w wyznaczonym terminie. Skoro więc ustalono, że użytkownik wieczysty działki nie dotrzymał terminu jej zagospodarowania, zasadne było nałożenie na stronę dodatkowej opłaty rocznej za rok 2011.

Odnośnie do brzmienia art. 63 ust. 3 u.g.n. organ wyjaśnił, iż w powyższej regulacji ustalono wysokość opłat dodatkowych na 10% wartości nieruchomości gruntowej, przy czym wartość tę określa się na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. Zatem nie chodziło tu o wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, ale o wartość stanowiącą podstawę ustalenia opłaty rocznej za rok przypadający po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości. Wskazany przepis uzasadniał zdaniem Wojewody nałożenie swego rodzaju "sankcji" dopiero po upływie wyznaczonych terminów, zatem i wartość nieruchomości winna być szacowana na stan po upływie tych terminów. W ocenie Wojewody organ administracyjny, który stwierdził upływ wyznaczonych w umowie (decyzji) terminów zagospodarowania nieruchomości mógł ustalić dodatkowa opłatę roczną już za pierwszy rok po upływie terminu i wtedy wziąć pod uwagę wartość nieruchomości "na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania". Natomiast w sytuacji, gdy organ administracji nie nałożył ww. "sankcji" w pierwszym roku po upływie wyznaczonego terminu zagospodarowania (w przedmiotowej sprawie w roku 2006 r.) to nie było przeszkód by nakładając ją w terminie późniejszym kierować się aktualną w chwili orzekania wartością nieruchomości. Jedynym warunkiem w tej sytuacji było aby wartość nieruchomości nie była ustalana na datę wcześniejszą niż bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości.

Odnośnie do zarzutów nieprawidłowości operatu szacunkowego w postaci przyjęcia do porównań działek, które nie stanowiły nieruchomości podobnych z uwagi na wielkość działek przyjętych do porównań w kontekście możliwości ich zagospodarowania organ podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym dla przedmiotowej nieruchomości wskazał w tabeli 6 odpowiednio współczynniki korygujące wagi cech nieruchomości porównawczych w kontekście nieruchomości wycenianej, a następnie zakres kwotowy przyjętych w tym zakresie poprawek. W ocenie organu odwoławczego takie działanie było prawidłowe w związku z różnicami co do stanu nieruchomości porównawczych.

Wojewoda wskazał również, iż wyceniona przez biegłego działka znajdowała się - wbrew twierdzeniom strony - na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Krakowa-Śródmieścia, uchwalonym w dniu 13 kwietnia 2011 r. (wejście w życie w dniu 17 czerwca 2011 r.). Nie było także potrzeby badania wymogów dotyczących możliwości zabudowy nieruchomości w sprawie o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła spółka [A], zarzucając jej naruszenie:

▪ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

▪ art. 107 § 3 k.p.a.

▪ art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.

▪ art. 64 ust. 2 u.g.n.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 410/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 czerwca 2011 r.

W pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż dodatkowa opłata roczna stanowi swoistą sankcję finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie. Możliwość zastosowania sankcji wymaga od organów przeprowadzenia rzetelnego postępowania mającego na celu ustalenie, czy dany podmiot był w ogóle zobowiązany do zagospodarowania nieruchomości, a jeżeli tak, to czy niewywiązanie się z tego obowiązku wypełnia dyspozycję art. 63 ust 2 u.g.n., tj. czy rodzi po stronie organu obowiązek ustalenia opłaty dodatkowej lub też uprawnienie do wystąpienia o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż wydane rozstrzygnięcie wykraczało poza zakres uznania administracyjnego WSA zauważył, że dodatkowe opłaty roczne mogą być ustalone w każdym przypadku niedotrzymania terminu, niezależnie czy ma on charakter terminu pierwotnego, przedłużonego czy dodatkowego. Choć wydanie przez organ administracyjny decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie jest obligatoryjne, to jednak właściwy organ może taką decyzję podjąć. Od uznania organu zależy zatem, czy decyzja ustalająca dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego zostanie podjęta. Wskazać również trzeba, iż ustalenie rocznej opłaty dodatkowej jest niezależne od kwestii winy w związku z niezagospodarowaniem przedmiotowej nieruchomości w wyznaczonym terminie przez skarżącego, czy też jego poprzedników prawnych. Fakt niezabudowania nieruchomości w sposób wynikający z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1998 r. był spółce [A] znany przed podpisaniem przez nią umowy zamiany z dnia 2 maja 2006 r., na mocy której stała się ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej odnośnie wyznaczenia przez organ administracyjny dodatkowego terminu do zagospodarowania nieruchomości wskazano, że jest to termin wynikający ze stosunku zobowiązaniowego stron. O ile więc wniosek poprzednika prawnego skarżącej w tym przedmiocie został uwzględniony poprzez zawarcie umowy z dnia 24 września 2003 r., to jednak z uwagi na to, że wyznaczenie dodatkowego terminu, o jakim mowa w art. 63 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe w decyzji, "nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1 u.g.n., gdyż terminy te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków".

WSA zauważył także, że decyzją z dnia 18 lipca 2005 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na spornej działce. Nastąpiło to zatem 5 lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej - por. postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2011 r., nr: [...]. Wniosek o pozwolenie na budowę, został przez skarżącą złożony w dniu 16 grudnia 2009 r., a zatem więcej niż rok przed wszczęciem postępowania i ponad 4 lata od dnia kiedy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna. Z powyższych okoliczności wynikała zatem celowość wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z brakiem zagospodarowania oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Za nietrafny uznano zarzut skarżącej wskazujący na zabudowanie nieruchomości zgodnie z celem, na jaki została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z punktem 7 decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia [...] czerwca 1998 r. zobowiązano użytkownika wieczystego m.in. do zabudowy gruntu zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., w którym zapisano, że:

"1. Wyznacza Obszar Mieszkaniowo-Usługowy - z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30% powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej (...) liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki.

2. Dopuszcza się nadto lokalizację obiektów i urządzeń wymienionych w § 16 ust. 2 pkt. 3-7 (obiektów usług komercyjnych, wyodrębnionych terenów zieleni publicznej, urządzeń sportu, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów produkcyjnych nieuciążliwych dla otoczenia, urządzeń komunikacyjnych) pod warunkiem:

1/ że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie użytkowania podstawowego,

2/ zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 20% danego obszaru,

3/ nie naruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.".

Tak więc ww. decyzja jak i uchwała zobowiązywały użytkownika wieczystego do określonej zabudowy terenu nie zaś do zabudowy jakąkolwiek budowlą (parkingiem). Bez znaczenia w ocenie WSA pozostaje fakt, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. dotyczyła Przedsiębiorstwa PKP w Warszawie, bowiem wszyscy kolejni użytkownicy wieczyści nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie stawali się następcami prawnymi pierwotnego użytkownika wchodząc tym samym we wszelkie jego prawa i obowiązki.

Uzasadniony okazał się natomiast - zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut dotyczący naruszenia art. 63 ust. 3 u.g.n. poprzez dokonanie nieprawidłowej wyceny nieruchomości i ustalenie jej wartości według cen obowiązujących w roku 2011, a nie na dzień 1 stycznia 2006 r.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Chodzi tu więc o wartość stanowiącą podstawę ustalenia opłaty rocznej za rok przypadający po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości Jeżeli więc opłata dodatkowa miałaby zostać ustalona dopiero po kilku latach od upływu terminu zagospodarowania nieruchomości, to za podstawę ustalenia wysokości tej opłaty nie można byłoby przyjąć wartości nieruchomości w roku wprowadzania opłaty dodatkowej ani w żadnym innym z kolejnych lat po upływie tego terminu. Za podstawę należy przyjąć wartość nieruchomości w roku następującym po tym, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Tak więc zastosowanie opłaty dodatkowej powoduje konieczność zwiększania tej opłaty w kolejnych latach o 10% tej samej (bazowej) wartości nieruchomości ustalonej dla roku następującego po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości.

W związku z powyższym WSA podkreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy powinny dokonać ustaleń co do wartości przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 stycznia 2006 r.

Trafny, choć w okolicznościach niniejszej sprawy mający charakter drugorzędny, jest także zarzut dotyczący ustalenia w decyzji terminu zapłaty opłaty dodatkowej. W tym zakresie WSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/10, w myśl którego: "Brzmienie przepisu art. 64 ust. 2 u.g.n. jest jasne, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych a określa termin, do jakiego opłata dodatkowa za dany rok przez osobę zobowiązaną powinna być uiszczona. Zamieszczenie więc w decyzji organu terminu wymagalności opłaty dodatkowej w sposób odmienny od tego uregulowania, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż narusza wyraźną, niebudzącą kłopotów interpretacyjnych normę prawną" Uchybienie to, przy uwzględnieniu stanowiska organu, nie może być jednak oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł zarówno Wojewoda Małopolski jak i spółka [A], kwestionując zaskarżony wyrok w całości i żądając jego uchylenia wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego orzeczeniu WSA w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył art. 63 ust. 3 u.g.n. dokonując nieprawidłowej wyceny działki ewidencyjnej o numerze [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w Krakowie przy ul. [...].

WSA wadliwie przyjął, iż w myśl art. 63 ust. 3 u.g.n. za podstawę ustalenia opłaty dodatkowej należy przyjąć wartość nieruchomości w roku następującym po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości.

W art. 63 ust. 3 u.g.n. ustalono wysokość opłat dodatkowych na 10% wartości nieruchomości gruntowej, przy czym wartość tę określa się na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. Nie chodzi zatem o wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, ale o wartość stanowiącą podstawę ustalenia opłaty rocznej za rok przypadający po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości. Taki zapis uzasadnia nałożenie swego rodzaju "sankcji" dopiero po upływie wyznaczonych terminów, zatem i wartość nieruchomości winna być szacowana na stan po upływie tych terminów. Tym samym organ administracyjny, który stwierdzi upływ wyznaczonych w umowie (decyzji) terminów zagospodarowania nieruchomości może ustalić dodatkową opłatę roczną już za pierwszy rok po upływie terminu i wtedy bierze pod uwagę wartość nieruchomości "na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania".

Wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/09 oraz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1031/05) Wojewoda Małopolski zauważył, iż w jego ocenie w sytuacji, gdy organ administracji nie nałożył "sankcji" w pierwszym roku po upływie wyznaczonego terminu zagospodarowania (w przedmiotowej sprawie w roku 2006) nie ma przeszkód by nakładając ją w terminie późniejszym kierował się aktualną w chwili orzekania wartością nieruchomości. Jedynym warunkiem w tej sytuacji jest by wartość nieruchomości nie była ustalana na datę wcześniejszą niż bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości.

W skardze kasacyjnej spółki [A] orzeczeniu WSA w Krakowie zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie, w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji również rażąco naruszającej prawo - art. 64 ust. 2 u.g.n.,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej jako p.u.s.a.) poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze oraz ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyłącznie do oceny części zarzutów;

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak pełnego i rzetelnego skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności poprzez brak rozważenia kwestii utraty z dniem 2 stycznia 2003 r. mocy obowiązującej przez Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 63 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, poprzez niezasadne przyjęcie, iż w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 63 ust. 2 organ administracyjny ma obowiązek nałożenia dodatkowej opłaty albo wystąpienia o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego;

b) art. 63 ust. 2 w związku z art. 62 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, poprzez niezasadne nieuwzględnienie zarzutu, że nieruchomość oddana skarżącej w użytkowanie wieczyste została zabudowana na cele określone w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 1998 r.

Uzasadniając zarzut nr 1a skargi kasacyjnej wskazano, iż obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstaje dopiero na mocy ostatecznej decyzji, zaś pierwszym rokiem, za który można naliczyć opłatę dodatkową jest albo rok, w którym decyzja ustalająca taką opłatę stała się ostateczna albo też rok następny. Skoro organ wydał decyzję po dniu 31 marca danego roku, to terminem jej zapłaty będzie dzień 31 marca roku następnego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wprawdzie wskazał, iż uchybienie w tym zakresie należy co do zasady oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, jednakże w ocenianej sprawie nie uznał stwierdzonego uchybienia za kwalifikowane (rażące). Stwierdzenie takie pozbawione zostało jednak jakiegokolwiek wytłumaczenia, co całkowicie uniemożliwia jego ocenę.

Wskazane naruszenie skutkować powinno - w ocenie spółki [A] - stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz decyzji Wojewody Małopolskiego, który w sposób nieprawidłowy utrzymał decyzje organu I instancji w mocy.

Uzasadniając zarzut nr 1b skargi kasacyjnej wskazano, iż na etapie postępowania przed WSA podniesiono szereg zarzutów zarówno natury proceduralnej jak i dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd ma obowiązek przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. WSA w Krakowie w ogóle nie odniósł się do zarzutu braku dokonania przez organy rzetelnej oceny materiału dowodowego, w szczególności zaś braku oceny operatu szacunkowego pod kątem rzetelności jak i poprawności jego sporządzenia. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej.

Brak przedstawienia tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, a co za tym idzie brak jego oceny, może skutkować powstaniem mylnego przekonania po stronie organów administracji, które będą ponownie rozpatrywać sprawę, że sposób sporządzenia operatu (w szczególności dobór materiału porównawczego) w postępowaniach zakończonych uchylonymi decyzjami nie był wadliwy i w efekcie prowadzić do kolejnych naruszeń prawa.

Uzasadniając zarzut nr 1c skargi kasacyjnej wyjaśniono, iż WSA nie rozważył w ogóle kwestii utraty mocy obowiązującej przez Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.

Istotne dla rozstrzygnięcia kwestii naruszenia obowiązku zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste było więc ustalenie w jaki sposób kształtuje się aktualnie treść obowiązku zabudowy. W tym celu niezbędną była odpowiedź na pytanie, czy użytkownik wieczysty winien nadal być związany postanowieniami aktu, który został wyeliminowany z obrotu. Sąd pierwszej instancji nie poczynił jednak takich ustaleń, jak również nie zwrócił uwagi na fakt, że rozważań w tym zakresie pozbawione są również uzasadnienia decyzji.

Uzasadniając z kolei zarzut nr 2a skargi kasacyjnej spółka podniosła, iż z brzmienia art. 63 ust. 2 u.g.n. wyraźnie wynika, iż decyzja o nałożeniu dodatkowej opłaty rocznej ma charakter uznaniowy, co wynika z użycia zwrotu "mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne".

Podkreślenia wymaga, iż art. 33 ust. 3 u.g.n., regulujący kwestię żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w inny sposób niż art. 63 ust. 2 u.g.n. reguluje przesłanki zastosowania takiego rozwiązania. Koniecznym jest tu wystąpienie sytuacji, w której "użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie".

Art. 33 ust. 3 u.g.n. w sposób wyraźny odsyła do art. 240 Kodeksu cywilnego, który wprowadza dodatkowy wymóg dla żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a mianowicie, by użytkownik "korzystał z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem".

Wskazane przepisy (art. 63 ust. 2 oraz 33 ust. 3 u.g.n.) znajdują się w różnych częściach aktu prawnego - żądanie rozwiązania użytkowania wieczystego ulokowano poza rozdziałem 7 "Ustalanie sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych". Dodatkowo opłata z art. 63 ust 2 u.g.n. nakładana jest w formie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga sprawę administracyjną, zaś rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest instytucją prawa cywilnego i nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe różnice w sposobie uregulowania tych dwóch instytucji skutkują tym, że nie można za zasadne uznać twierdzenia, iż w ramach uznania administracyjnego wprowadzonego w art. 63 ust. 2 u.g.n. mieści się zastosowanie jednego z dwóch rozwiązań w postaci wydania decyzji administracyjnej bądź żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie postępowania cywilnego.

W ocenie skarżącej wykładnia art. 63 ust. 2 u.g.n. powinna prowadzić do wniosku, iż organ administracji może w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości wydać decyzję nakładającą dodatkową opłatę, bądź też odstąpić od jej nałożenia, co nie zawsze powinno pociągać za sobą żądanie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. W sytuacjach szczególnych (związanych przykładowo z wystąpieniem niezależnych od użytkownika okoliczności uniemożliwiających dochowanie terminu) wprowadzone przez ustawodawcę uznanie administracyjne pozwalać powinno organowi na ocenę, czy nałożenie opłaty dodatkowej zrealizuje cel wprowadzenia tej sankcji, to jest zdyscyplinuje użytkownika wieczystego do zagospodarowania nieruchomości.

Uzasadniając zarzut 2b skargi kasacyjnej wskazano, iż wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosują określenie "zabudowa nieruchomości", definiując dodatkowo jej rozpoczęcie i zakończenie, jednak nie bez znaczenia w sprawie pozostaje treść przepisów Kodeksu cywilnego. Ustawodawca w art. 239 § 2 k.c. wyraźnie posłużył się pojęciem "wzniesienia budynków lub urządzeń", co wyraźnie przesądza, że dopuszczalnym powinno być również zabudowanie nieruchomości poprzez wzniesienie innych obiektów niż budynki, w tym również parkingu. Postanowienia Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa dopuszczały lokalizację na terenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste również "obiektów usług komercyjnych" oraz "urządzeń infrastruktury technicznej", w ramach których mieści się również parking. WSA w Krakowie w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni art. 63 ust. 2 u.g.n. stwierdzając, iż nieruchomość nie została zabudowana zgodnie z celem oddania w użytkowanie wieczyste.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mimo uwzględnienia skargi, dokonał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia błędnej wykładni art. 63 ust. 2 u.g.n. Przyjęcie tej wykładni przez organy rozpatrujące ponownie sprawę może skutkować wydaniem nieprawidłowej decyzji, naruszającej interes prawny spółki [A].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W odniesieniu natomiast do skargi kasacyjnej spółki [A] NSA zauważa, iż wprawdzie nie jest ona usprawiedliwiona w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, niemniej jednak niektóre z podniesionych w niej zarzutów zasługiwały na częściowe uwzględnienie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jednakże z nieco odmiennym uzasadnieniem. Działanie takie dopuszcza art. 184 in fine p.p.s.a.

Analizując w pierwszej kolejności środek odwoławczy wywiedziony przez organ administracyjny NSA zwraca uwagę na kwestionowane w nim twierdzenie WSA w Krakowie, wskazujące na nieprawidłową wycenę spornej działki - ze względu na datę, na którą należało określić jej wartość na potrzeby naliczenia opłaty dodatkowej. Organ prezentuje pogląd, iż w omawianym przypadku zasadne było kierowanie się aktualną w chwili orzekania wartością nieruchomości, nie zaś wartością tej nieruchomości w pierwszym roku po upływie okresu wykonania zobowiązania zabudowy.

Powyższe stanowisko NSA uznaje za chybione.

Stosownie do treści art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Z treści tego przepisu wynika zatem jednoznaczny wniosek - wbrew stanowisku analizowanej skargi kasacyjnej - iż wartość nieruchomości po bezskutecznym upływie terminu/ów jej zagospodarowania ustala się tylko raz, uwzględniając wartość (w istocie ceny) z pierwszego roku po upływie terminu do którego zagospodarowanie miało nastąpić. Jest to więc cecha w zasadzie stała, która nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, w którym roku - po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych - wydawana jest decyzja.

Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy. Po pierwsze, jeżeli właściwy organ uznaje, iż nie dotrzymano terminu/ów zagospodarowania nieruchomości, może niezwłocznie wszcząć postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty dodatkowej. Opóźnienie bądź zwłoka w tym zakresie nie może więc modyfikować gwarancyjnej roli art. 63 ust. 3 u.g.n., który chroni pewność obrotu stron stosunku użytkowania wieczystego. Chodzi w szczególności o użytkownika wieczystego, gdyż wskazany przepis pozwala mu w istocie na skalkulowanie ewentualnych konsekwencji niedotrzymania zaciągniętego zobowiązania zabudowy nieruchomości, bez względu na ewentualne zmiany wartości nieruchomości gruntowych w czasie. Po drugie, "stałość" czasowa wartości nieruchomości, służąca ustaleniu opłaty dodatkowej, ma również motywować organy do sprawnego działania, nie zaś zwlekania w wyjaśnieniu sprawy. Podkreślenia wymaga, iż oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest tylko sposobem dysponowania mieniem nieruchomym należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa i czerpania z tego tytułu korzyści finansowych. Instytucja ta ma doprowadzić do odpowiedniego ich zagospodarowania, gdyż użytkowanie wieczyste, zwłaszcza w miastach, w zasadzie służy celom budownictwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać stanowisko odmienne od prezentowanego, jednakże z przyczyn wskazanych wyżej NSA w niniejszym składzie nie akceptuje twierdzenia, iż wartość nieruchomości stanowiącą podstawę obliczenia opłaty dodatkowej można ustalić na datę wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się z kolei do skargi kasacyjnej spółki [A] należy ogólnie zauważyć, iż środek ten powołuje obydwie podstawy zaskarżenia przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. zarzuca się w nim Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało mieć - zdaniem spółki - istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Ustosunkowując się zatem do zarzutu nr 1a zwrócić należy uwagę, iż akcentuje on uchybienie polegające na niestwierdzeniu przez WSA nieważności obu decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie oznaczenia w decyzji organu I instancji terminu uiszczenia opłaty dodatkowej i nie zauważenia tego w decyzji organu II instancji.

Zarzut tej treści byłby częściowo uzasadniony, gdyby po pierwsze kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie decyzje zostały (z tego powodu) utrzymane przez WSA w obrocie prawnym, po drugie, gdyby nie było w postępowaniu organów uchybienia a limine wyłączającego badanie innych, niejako następczych, zarzutów. Inaczej mówiąc, podstawą uchylenia decyzji przez WSA było niewłaściwe określenie daty, na jaką należało określić wartość nieruchomości, stanowiącą niezbędny element w procesie ustalenia wysokości opłaty dodatkowej. Zdaniem NSA, bez prawidłowego określenia wartości nieruchomości, od której należy obliczać opłatę, nie może być mowy o badaniu zasadności określenia terminu realizacji tego obowiązku. Wadliwe ustalenie wartości nieruchomości, będące jednym z początkowych elementów procesu określenia dodatkowej opłaty rocznej, wyłącza bowiem potrzebę badania określonego przez organ terminu jej uiszczenia (w sensie przesłanki uzasadniającej eliminację decyzji z obrotu prawnego). Nie wyłącza to natomiast możliwości zwrócenia uwagi na wadliwy kierunek rozważań organu w tym zakresie, co też WSA w Krakowie uczynił, uznając zasadność stosownego zarzutu skargi.

Dodatkowo NSA zauważa, iż rażąco wadliwe określenie daty uiszczenia opłaty dodatkowej nie uzasadniałoby, jak chce spółka, stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w całości. Istnieje bowiem możliwość częściowego unieważnienia decyzji administracyjnej.

Chybiony jest także zarzut nr 1b skargi kasacyjnej, wskazujący na nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze względem rozstrzygnięć organów administracyjnych. Głównym powodem podniesienia wskazanego uchybienia był brak odniesienia się do kwestii rzetelności oceny materiału dowodowego przez organy, zwłaszcza zaś niewłaściwie dokonanej przez nie oceny operatu szacunkowego.

W ocenie NSA, z uwagi na uchylenie decyzji ze względu na wadliwe określenie daty na którą należy ustalić wartość nieruchomości, nie było potrzeby analizowania dalszych zarzutów dotyczących prawidłowości doboru przez biegłego materiału porównawczego do wyceny (opinia ta została bowiem zakwestionowana przez WSA). W ponownie toczącym się postępowaniu, w zależności od jego kierunku, zostanie sporządzony nowy operat szacunkowy, który strona będzie mogła ewentualnie kwestionować, w tym zgłaszać w ramach postępowania dowodowego np. pytania do biegłego, nie wyłączając możliwości skorzystania z procedury określonej w art. 157 u.g.n. (ocena operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych).

Częściowo zasadny jest zarzut procesowy nr 1c, wskazujący na brak rozważenia kwestii utraty mocy obowiązującej przez Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. WSA nie sprecyzował wprost, na jakiej podstawie spółka jest aktualnie (po utracie mocy wiążącej planu miejscowego) zobowiązana do wykonania zabudowy na nieruchomości, choć wskazuje, iż powinna ją wykonać w zgodzie ze wspomnianym planem.

Niemniej jednak, z uwagi na wadliwie dokonaną wycenę nieruchomości (ze względu na przyjętą datę jej wyceny), zarzut ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (decyzje nie obowiązują już w obrocie prawnym). Natomiast kwestia zobowiązania do zabudowy, którą NSA będzie jeszcze rozważać w dalszej części uzasadnienia, będzie mogła być podnoszona przez stronę w ponownym postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej.

Odnosząc się, w sposób łączny, do zarzutów materialnoprawnych nr 2a i 2b należy zauważyć, iż ich istota sprowadza się po pierwsze do zakwestionowania przyjętych przez WSA granic uznania administracyjnego (strona podważa bowiem twierdzenie, jakoby mieściło się w jego ramach zastosowanie jednego z dwóch rozwiązań: wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty dodatkowej bądź żądania rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie postępowania cywilnego), po drugie strona uważa, iż organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjęły, iż realizacją zabudowy, w myśl Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. nie jest budowa parkingu na spornej nieruchomości.

Oceniając tak sprecyzowane zarzuty należy przede wszystkim odnieść się do istoty uznania administracyjnego w sytuacji nie wywiązania się przez użytkownika wieczystego z przyjętego obowiązku zabudowy.

Generalnego potwierdzenia wymaga stanowisko, iż wymierzenie opłaty dodatkowej (a ściślej proces dochodzenia do decyzji o jej wymierzeniu), pozostaje w sferze uznania administracyjnego, bowiem to organ decyduje, jakie działania podjąć, w sytuacji stwierdzenia uchybienia wyznaczonego terminu. W ramach tego uznania organ musi jednak uwzględnić (wyważyć) uzasadniony indywidualny interes strony postępowania, jak również interes społeczny, z jakim niewątpliwie powiązana jest instytucja użytkowania wieczystego oraz dodatkowej opłaty rocznej.

Słusznie zatem wskazuje WSA w Krakowie, iż w sytuacji przekroczenia terminu organ ma wybór pomiędzy rozważeniem wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej bądź też podjęciem działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (o ile zobowiązanie to wynika z umowy). Z uwagi na wskazaną potrzebę wyważania słusznych interesów, niejednokrotnie mających sprzeczny charakter, istnieje również - zdaniem NSA - możliwość odstąpienia od wymierzenia opłaty dodatkowej, będąca swoistym wentylem bezpieczeństwa na wypadek zajścia pewnych zdarzeń, mających wpływ na dotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości.

W ocenie NSA, nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą proporcjonalności (również określoną ustawowo), jak i ze zmieniającą się rzeczywistością społeczno-prawną byłaby teza, iż w przypadku przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości organ nie może rozważyć odstąpienia od wymierzenia opłaty dodatkowej (może ją albo wymierzyć albo rozwiązać umowę). Zasadnie bowiem podnosi strona skarżąca, iż katalog przypadków, z powodu których dochodzi do niedochowania terminu może być niezmiernie bogaty, zaś samemu wymierzeniu wspomnianej sankcji powinna towarzyszyć świadomość realizacji celu dla którego została ona wprowadzona przez ustawodawcę. Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której termin zabudowy nieruchomości upływa bezskutecznie z uwagi na np. długotrwałość procedur administracyjnych, które w przypadku inwestycji budowlanej muszą być przez stronę bezwzględnie dochowane. Jako przykład w tym zakresie można podać blokowanie inwestycji działaniami organu (opieszałością) lub innych osób, co przy dodatkowym uwzględnieniu okoliczności, iż ten sam organ w miastach na prawach powiatu, jest uprawniony do wymierzenia opłaty dodatkowej, jak i wydania decyzji rozpoczynających proces inwestycyjny na nieruchomości (decyzja o warunkach zabudowy, a później decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę), przemawia za słusznością prezentowanego stanowiska.

Skupienie tak dużych uprawnień w jednym ręku musi pozostawiać możliwość oceny, czy w określonym stanie faktycznym wymierzenie opłaty dodatkowej przez organ, z punktu widzenia jej gwarancyjnej roli, może zostać uznane za zgodne z prawem. Kwestie tego rodzaju muszą być szczegółowo rozważone na etapie podejmowania decyzji o wymierzeniu opłaty dodatkowej.

W odniesieniu natomiast do stanowiska spółki [A] o wywiązaniu się z zobowiązania zagospodarowania nieruchomości poprzez jej zabudowę parkingiem NSA w tej kwestii prezentuje pogląd tożsamy z wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Parking samochodowy, w okolicznościach sprawy, nie może zostać uznany za realizujący zobowiązanie strony. Istota zawartego porozumienia, odczytywana łącznie z lokalizacją nieruchomości (centrum miasta Krakowa), wskazuje na potrzebę nawiązania do zabudowy przyległej i jej kontynuowania. Zobowiązanie takie miało swoje umocowanie zarówno w treści przywoływanego już wielokrotnie planu miejscowego z dnia 16 listopada 1994 r., jak również w decyzji o warunkach zabudowy czy w końcu decyzji budowlanej.

Końcowo NSA wskazuje, iż w ponownym postępowaniu organy uwzględnią wytyczne WSA w Krakowie z modyfikacjami płynącymi z niniejszego wyroku. Ewentualne opłaty dodatkowe będą przy tym mogły dotyczyć lat po ustaleniu pierwszej z nich (po podjęciu decyzji naliczającej opłatę roczną). Nie wiążą się one z latami następującymi po momencie powstania obowiązku (1 stycznia 2006 r.).

Na marginesie NSA zwraca również uwagę, iż precyzyjnego sprawdzenia przez organ wymaga, czy ul. [...] znajduje się w granicach objętych uchwałą Nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto", którą ogłoszono w Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 255, poz. 2059 z dnia 17 maja 2011 r.

Reasumując, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, uznając iż zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.