Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 4; art. 149 § 1 i 3; art. 12 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 378/08 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 378/08) oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gdańsku, które wniesiono na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Prezydent Miasta Sopotu, działając na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, 3, 4, oraz art. 42 ust. 1 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji wspólnego przedsięwzięcia inwestycyjnego miast Gdańska i Sopotu – Wielofunkcyjnej Hali Sportowo – Widowiskowej na granicy miast Gdańska i Sopotu wraz z urządzeniami budowlanymi z nią związanymi – dla I etapu w granicach terenu obejmującego działki o numerach: 2/1, 2/7, 2/8, 5 i 6 położonych na obszarze miasta Sopotu w zakresie określonym w punkcie I decyzji.

W rozstrzygnięciu wskazano, że opisane wyżej przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Sopotu nr LII/491/94 z dnia 19 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 16, z dnia 9 sierpnia 1994 r., poz. 74). Prezydent Miasta Sopotu podał, że przedstawione wyżej zamierzenie inwestycyjne zgodne jest również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego połączenia drogowego dolnego tarasu Gdańsk – Oliwa – Sopot z obwodową Trójmiasta – "Nowa Spacerowa", zatwierdzonym uchwałą nr XXVI/439/2001 Rady Miasta Sopotu z dnia 30 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 7 z dnia 31 stycznia 2002 r., poz. 106) oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu przy ulicy Łokietka 63 w Sopocie – zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/440/2001 Rady Miasta Sopotu z dnia 30 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 7 z dnia 31 stycznia 2002 r., poz. 107).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zamiarem inwestora jest realizacja wspólnego przedsięwzięcia inwestycyjnego miast Gdańska i Sopotu - dotyczącego realizacji Wielofunkcyjnej Hali Sportowo – Widowiskowej na wskazanym wyżej terenie. Poza określeniem warunków wynikających z przedstawionych wyżej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określono ustalenia w zakresie komunikacji, ochrony środowiska przyrodniczego, uzbrojenia terenu (wodociągi, kanalizacja deszczowa) oraz warunki wynikające z ochrony środowiska.

Organ I instancji podał również, że projekt decyzji został uzgodniony, w trybie art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z Konserwatorem Zabytków Miasta Sopotu, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Ministrem Zdrowia, Wydziałem Inżynierii Ochrony Środowiska w Urzędzie Miejskim w Sopocie, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Zarazem organ wskazał, że zgodnie z wymaganiami ustawy Prawo Ochrony Środowiska zapewniony został w postępowaniu udział społeczeństwa poprzez podanie do publicznej wiadomości, w sposób i na zasadach określonych w wyżej wymienionej ustawie, informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych i informacji o wydaniu tej decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Załącznikami do tej decyzji określono, ponumerowane 1 do 6:

- wyrys z mapy ewidencyjnej z granicami terenu objętego wnioskiem,

- wyrys z planu koordynacyjnego,

- wyrys z powołanego wyżej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu,

- wyrys z powołanego MPZP połączenia drogowego dolnego tarasu Gdańsk – Oliwa – Sopot z obwodową trójmiasta – "Nowa Spacerowa",

- wyrys z powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ulicy Łokietka 63 w Sopocie,

- raport o oddziaływaniu na środowisko Wielofunkcyjnej Hali Sportowo – Widowiskowej w Sopocie i związanego z nią układu komunikacyjnego na pograniczu Sopotu i Gdańska opracowany przez zespół autorski Biura Projektów i Wdrożeń Proekologicznych z siedzibą w Gdańsku przy ulicy Ziemowita 19.

Z decyzji wynika, iż nie rodzi ona praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś termin jej ważności upływa 30 czerwca 2005 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O. M." w Gdańsku, która wskazała, że ponownie wnosi zastrzeżenia jak w załączniku nr 1 i 2, co do lokalizacji ww. Hali. W ocenie Spółdzielni budowa takiego obiektu, jakim jest Wielofunkcyjna Hala Sportowo – Widowiskowa na dziesięć tysięcy miejsc w rejonie ulicy Łokietka w Sopocie i ulicy Gospody w Gdańsku, spowoduje dalsze pogorszenie wpływu komunikacji samochodowej na warunki zamieszkania członków Spółdzielni z powodu dużej emisji spalin, hałasu i zatarasowanych ulic. Odwołująca się Spółdzielnia wywodziła, że na ulicach dojazdowych przebiegających przez osiedle do projektowanej tzw. Zielonej Drogi doprowadzi to do całkowitego paraliżu ruchu drogowego podczas organizowania masowych imprez sportowo-widowiskowych. Potwierdzeniem tych wątpliwości jest planowane etapowanie przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Według proponowanego harmonogramu w I etapie realizacji inwestycji przewiduje się budowę hali i parkingów w poziomie terenu na 1700 stanowisk, a dopiero w II etapie budowę Zielonej Drogi z bezkolizyjnymi przejściami i przejazdami, z ekranami akustycznymi, z 10 m pasem zieleni izolacyjno krajobrazowym i parkingiem wielopoziomowym na 1300 stanowisk. W ocenie Spółdzielni przedstawione wyżej argumenty przemawiają za potrzebą rezygnacji z budowy przedmiotowej Hali na granicy Gdańska i Sopotu.

Do odwołania załączono odpis pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M." skierowanego do Prezydenta Miasta Sopotu w dniu 21 sierpnia 2001 r., w którym kwestionowano ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu dotyczącego realizacji przedmiotowej inwestycji.

Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i prawne rozstrzygnięcia podjętego w I instancji.

Organ II instancji podkreślił, że realizacja tego przedsięwzięcia inwestycyjnego jest zgodna z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, szczegółowo opisanymi w decyzji organu I instancji. Wspomniane plany miejscowe przeznaczają przedmiotowy teren pod realizację tego rodzaju inwestycji.

Wyrokiem z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 874/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę SM "O. M." od wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzję nie narusza prawa. Podstawowy zarzut skargi sprowadzał się do tego, że skarżąca Spółdzielnia w samej decyzji nie dopatruje się naruszenia prawa, natomiast dostrzega je w przyszłości. Wskazuje mianowicie na to, iż w razie realizowania II etapu inwestycji stanie się ona niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd wskazał, że decyzja ustalająca warunki zagospodarowania dla tzw. I etapu inwestycji, to jest budowy Wielofunkcyjnej Hali Sportowo – Widowiskowej, uwzględnia uwarunkowania planistyczne i jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 43 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmieniony w 2001 r., nie został naruszony. Przepis ten stanowił, że "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2". Sąd wyjaśnił, że obawy skarżącej nie dotyczą warunków zabudowy, lecz realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Problem ten stanie się zaś aktualny w sytuacji przedłożenia projektu budowlanego, który będzie musiał uwzględniać warunki techniczne, jakim powinno odpowiadać zamierzenie inwestycyjne na tak szeroką skalę.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła w Urzędzie Miejskim w Sopocie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które wniosek ten ropatrywało, decyzją z dnia 4 grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 i art. 149 § 3, k.p.a., odmówiło wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę Wielofunkcyjnej Hali w Sopocie. W uzasadnieniu tej decyzji opisano przedstawiony wyżej przebieg postępowania administracyjnego wskazując przy tym, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożony został w Urzędzie Miejskim w Sopocie, a w piśmie tym wyjaśniono, że w dniu 3 kwietnia 2007 r. do SM "[...]" wpłynęło pismo Komitetu Protestacyjnego osiedli Wejhera i [...]. Do pisma tego załączono kopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod zabudowę Wielofunkcyjnej Hali w Sopocie. Wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo Budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponieważ nieruchomości Spółdzielni znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, to Spółdzielnia powinna być stroną postępowania już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2007 r. wnioskodawca został wezwany do nadesłania informacji wskazującej, kiedy SM "[...]" dowiedziała się o treści decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2003 r. Pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r. wnioskodawca dokonał uzupełnienia braków formalnych złożonego przez siebie wniosku. Nie udzielił on jednak odpowiedzi na pytanie, kiedy dowiedział się o treści decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Następnie pismem z dnia 16 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku ponownie wezwało SM "[...]" do wskazania kiedy Spółdzielnia dowiedziała się o treści decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2003 r., jak również o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji Kolegium nie otrzymało żadnej odpowiedzi na to wezwanie. Ustosunkowując się merytorycznie do złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Udokumentowanie zachowania tego terminu przez wnioskodawcę jest obligatoryjne. Wniosek o wznowienie postępowania nie zawiera informacji, z której wynikałoby kiedy składająca wniosek o wznowienie postępowania Spółdzielnia dowiedziała się o treści decyzji. Analizując znajdujące się w aktach sprawy dokumenty Kolegium ustaliło, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wskazało także, iż Spółdzielnia "[...]" w piśmie z dnia 20 sierpnia 2007 r. precyzyjnie powołała się na numer i datę wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Od podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozstrzygnięcia SM "[...]" złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywodziła w nim, że zagadnienie dotyczące daty uzyskania informacji o wydaniu i treści przedmiotowej decyzji wyjaśnione zostało w piśmie z dnia 20 sierpnia 2007 r., jednakże podana organowi informacja została błędnie zinterpretowana. Spółdzielnia podtrzymała twierdzenie, zgodnie z którym nigdy nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wskazało, że podstawowy problem występujący w sprawie dotyczy nie tego, kiedy Spółdzielnia dowiedziała się o treści decyzji, lecz tego czy skarżąca Spółdzielnia ma interes prawny stanowiący podstawę jej udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Ustalenie tej kwestii winno nastąpić w oparciu o art. 28 k.p.a. Uzyskanie zatem odpowiedzi na poruszony problem pozwoli na zajęcie stanowiska, czy Spółdzielnia była (powinna była być) stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Nie uwzględniając wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. podjęło rozstrzygniecie oparte na przepisach art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 3 i art. 148 § 2, art. 151 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. W wydanej decyzji:

1. uchyliło własną decyzję z dnia 4 grudnia 2007 r.;

2. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę Hali Wielofunkcyjnej w Sopocie zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt 1409/03 w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wyraziło pogląd, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest ten podmiot, który ma interes prawny do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Posiadanie takiego Interesu musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana na terenie należącym od Spółdzielni. Tym samym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie ma przymiotu strony tego postępowania. Kolegium wskazało, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie realizacji przedmiotowej Hali, nie zaś przebudowy całego układu komunikacyjnego oraz parkingów. Te natomiast inwestycje są przedmiotem odrębnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji kolejnych etapów tego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Odwołując się do treści raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko, organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla I etapu inwestycji nie dotyczy interesu prawnego Spółdzielni "[...]".

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucając, że opisana wyżej decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, z 1999r., poz. 139), art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i art. 144 kodeksu cywilnego. Naruszenia wymienionych przepisów wyrażają się w zignorowaniu oczywistego interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Gdańsku. Skutkiem tego było bezpodstawne pominięcie Spółdzielni jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołując się na naruszenie przepisu art. 145 § 1 kpa Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Odwołując się do poglądów doktryny, Prokurator wskazał, że pojęcie oddziaływania inwestycji musi być rozumiane szeroko. Winno ono obejmować zatem zarówno wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie. Granica obszaru oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (w szerokim rozumieniu sąsiedztwa) wyznacza granicę oddziaływania faktycznego polegającego w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowania nadmiernego hałasu, a nawet utrudnienia nasłonecznienia. Odnosząc się do raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko Prokurator wskazał, że w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano 1384 stanowiska parkingowe. Jest to ilość zbyt mała względem zakładanej widowni (nawet piętnaście tysięcy osób). W efekcie prowadzić to będzie do tego, że część osób będzie zmuszona poszukiwać miejsc do zaparkowania samochodów poza terenem obiektu, zaś znaczna ich część przybędzie tam pieszo. Doświadczenia z ekscesów towarzyszących wielu imprezom sportowym przeczą stanowisku strony przeciwnej, że to nie hala sportowa, lecz tylko projektowany układ drogowy stanowić będzie źródło uciążliwości dla mieszkańców osiedla.

Skargę do sądu na przedmiotową decyzję wniosła również SM "[...]" w Gdańsku wywodząc, że z naruszeniem przepisów postępowania (a w szczególności art. 28 k.p.a.) bezpodstawnie pozbawiono jej udziału w sprawie zakończonej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa inwestycja w sposób znaczący będzie oddziaływać na tereny mieszkaniowe Spółdzielni, gdyż na organizowane imprezy przybywać będą samochodami i pieszo kilkutysięczne grupy widzów. Skracając sobie drogę przez tereny zielone Spółdzielni będą oni powodować ich niszczenie, nie wspominając już o hałasie i zanieczyszczeniu osiedla puszkami i plastikowymi butelkami, co jest typowym "atrybutem kibica".

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga nie mogła być według Kolegium uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Uzasadniając wydany wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś za oddaleniem skarg przemawiały następujące względy.

Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2003 r. oparta na przepisach obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalała wyłącznie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego miast Gdańska i Sopotu – realizacji Wielofunkcyjnej Hali Sportowo – Widowiskowej na granicy miast Gdańska i Sopotu wraz z urządzeniami budowlanymi z nią związanymi dla I etapu w granicach terenu obejmującego działki o numerach tam wskazanych, położonych na terenie miasta Sopotu. Z załączonej do akt sprawy dokumentacji, w tym wyciągu z rejestru gruntów oraz mapy, wynikało jednoznacznie, że Hala miała być realizowana wyłącznie na terenie stanowiącym własność gminy miejskiej w Sopocie. Z przywołanych wyżej dokumentów wynikało również to, że nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółdzielni nie przylegają bezpośrednio do terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Inaczej mówiąc, przedmiotowa Hala, stanowiąca I etap opisanej inwestycji, nie kształtowała w niczym nowej sytuacji prawnej skarżącej Spółdzielni.

W związku z treścią zarzutów zawartych w skargach sąd wyjaśniał, że przedmiotem rozstrzygania w sprawie sądowoadministracyjnej nie są zagadnienia dotyczące budowy przedmiotowej Hali wraz z parkingami oraz przebudową całego układu komunikacyjnego Gdańska i Sopotu związanego z realizacją tego ogromnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Przedmiotowa ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] marca 2003 r. dotyczyła wyłącznie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji Wielofunkcyjnej Hali Sportowo – Widowiskowej na granicy miast Gdańska i Sopotu na działkach 2/1, 2/7, 2/8, 5 i 6 położonych na terenie miasta Sopotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że tego rodzaju decyzja, stanowiąc akt administracyjny oparty na ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, była w istocie promesą przesądzającą możliwość realizowania konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego na określonym terenie. Decyzja taka mogła być wydana wielu różnym inwestorom, którzy nie uzyskiwali przez to uprawnienia do terenu objętego takim rozstrzygnięciem. Nie było zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że stronami postępowania o wydanie takiej decyzji mieli być co do zasady właściciele sąsiednich nieruchomości. Tym bardziej, wymogu takiego nie należało stosować wobec właścicieli innych nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Na poparcie tego poglądu sąd I instancji zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 13/95, opubl. ONSA z 1995 r. Nr 4, poz. 154).

Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji w obecnej sprawie było żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2003 r. Żądanie oparte zostało na przesłance wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przewidującej wznowienie postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Zasadnicze zagadnienie prawne sprowadzało się zatem do tego, czy skarżąca Spółdzielnia posiadała przymiot strony (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) uprawniający ją do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Definicja strony postępowania administracyjnego zawarta w art. 28 kpa. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przeważa zdecydowanie pogląd, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może lub też powinna uzyskać konkretne korzyści. Względnie też, może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (poglądy oraz orzecznictwo przytoczone w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak/J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., wyd. 6, s. 332 – 333). Tylko tak rozumiana strona postępowania musi być wezwana przez organ administracji do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu. Sąd I instancji wskazał, że również w komentarzu do K.p.a. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla podkreślono, iż w orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony. Uzasadnienie tego poglądu oparto na przytoczonych tam wyrokach sądów administracyjnych (por. s. 228 – 246).

Podzielając w całości materialny charakter pojęcia strony postępowania administracyjnego, sąd I instancji stwierdził, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja z dnia [...] marca 2006 r. Prezydenta Miasta Sopotu w żaden sposób nie kształtuje nowej sytuacji prawnej skarżącej Spółdzielni. Nie nakłada bowiem na nią żadnego obowiązku, ani też nie daje jej żadnego uprawnienia. Niewątpliwe jest, że skarżąca Spółdzielnia, mieszkańcy osiedla "[...]" oraz właściciele znajdujących się tam nieruchomości mają interes faktyczny dotyczący wyrażania swojego stanowiska w sprawie realizacji tej inwestycji. Jest to zrozumiałe zwłaszcza z uwagi na przewidywane zwiększenie ruchu drogowego, będące w dużej mierze konsekwencją budowy tzw. drogi zielonej.

Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 874/03, w którym to orzeczeniu wskazano skarżącym, że winni się koncentrować na zapewnieniu sobie udziału w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę tej inwestycji, jeżeli spełnią warunek określony w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten określają organy administracji właściwe dla wydania konkretnego pozwolenia na budowę. Skoro zatem skarżąca Spółdzielnia nie miała przymiotu strony w tym postępowaniu, to prawidłowo na podstawie przepisów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji odmówiono jej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a.

Dodatkowo i ubocznie sąd wyjaśnił, iż wystąpiła ponadto druga przesłanka odmowy wznowienia tego postępowania określona w art. 148 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżąca Spółdzielnia mimo kilkukrotnego wezwania organu administracji nie wykazała, aby wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem powyższego terminu. Z tych też przyczyn Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Powyższy wyrok zaskarżony został dwoma skargami kasacyjnymi.

Jedną z nich wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Gdańsku.

Strona ta zaskarżyła podjęte rozstrzygniecie w całości. Za podstawę kasacyjna przyjęła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Według skargi kasacyjnej naruszenie to wyrażało się w uznaniu przez sąd za zgodne z prawem rozstrzygnięcia polegającego na odmowie wznowienia postępowania ze względu na zakwestionowanie przymiotu strony wnoszącego podanie o wznowienie. Tymczasem podstawy wznowienia postępowania administracyjnego podmiot składający podanie o wznowienie upatrywał właśnie w nieuprawnionym pominięciu jego udziału w przeprowadzonym postępowaniu, zakończonym decyzją z [...] marca 2006 r. Powołując się na zaistnienie powyższej podstawy kasacyjnej, skarżąca zażądała uchylenia wydanego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania (wraz z kosztami zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono następującą argumentację mającą wykazać słuszność zgłoszonego żądania.

Zaaprobowanie przez sąd I instancji stanowiska wyrażonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r. i oddalenie skargi wniesionej na tę decyzję jest orzeczeniem skrajnie wadliwym. Niezależnie bowiem od błędnych ustaleń organu odwoławczego i sądu co do braku u skarżącej przymiotu strony należy podkreślić, że odmowa wznowienia postępowania z tego względu była niedopuszczalna, gdyż jako podstawę wznowienia wskazywano właśnie pominięcie danej osoby jako strony tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakłada, że strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Na gruncie tak ujmowanej podstawy wznowienia postępowania organ nie miał prawa odmówić wznowienia z tego powodu, że przymiot strony w jego ocenie nie przysługuje wnoszącemu podanie o wznowienie. Takie wadliwe działanie organu nie mogło w rezultacie zostać usankcjonowane wyrokiem sądu I instancji. Wprawdzie art. 147 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, zaś wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145 a następuje tylko na żądanie strony, to jednak w okolicznościach sprawy należy mieć na względzie właśnie tę szczególną przyczynę powoływaną we wniosku o wznowienie. W żadnym razie przepis art. 147 kpa nie uzasadnia poglądu, że organ mógł już na tym etapie rozpoznania wniosku o wznowienie odmówić wznowienia z powodu braku przymiotu strony. Kwestia ta jest bowiem sporna. Ustalenie, czy z podaniem o wznowienie wystąpił podmiot legitymowany, czyli strona postępowania - nie mogło zatem mieć miejsca na etapie rozpoznania wniosku o wznowienie. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie z poniższych względów.

Złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które kończy się załatwieniem sprawy w trybie art. 149 k.p.a., tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania wyrażaną w drodze decyzji (§ 3). W myśl § 2 postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, jak również odnośnie rozstrzygnięcia istoty sprawy. Rozpoznanie podania o wznowienie odbywa się co do zasady z jednoczesnym badaniem kwestii podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia (weryfikacja zagadnienia legitymacji strony). Ma to jednak miejsce dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., a więc postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dotyczącego m.in. przyczyn wznowienia. Organ może wówczas wydać różnej treści decyzję w zależności od tego, czy stwierdzi istnienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. W tym jednym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania w sposób konieczny łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia. To zaś powinno - zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. - nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania, nie zaś w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o odmowie wznowienia. Ustalenie kwestii legitymacji procesowej podmiotu (czyli przysługiwania mu przymiotu strony) jest oczywiście konieczne, tyle że powinno mieć to miejsce w drugiej fazie postępowania po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może opierać się na ocenie i ustaleniu, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Na poparcie tego poglądu przywołano wyrok NSA z 05.12.2007 r. (II OSK 1621/06) oraz wyrok WSA w Gdańsku z 04.06.2008 r. (II Sa/Gd 79/08).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano również, iż pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa oraz czy został zachowany przewidziany w art. 148 kpa termin do złożenia wniosku. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, np. czy wniosek dotyczy postępowania, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania. Ma ona miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym dopiero etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy. Ocena ta pozwoli ustalić, czy stanowisko wnoszącego podanie jest słuszne. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z 22.10.1998 r., IV SA 116/98, LEX nr 43747.

W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta będzie bowiem przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Taki pogląd zaprezentował WSA w Warszawie w wyroku z 25.04.2007 r.( IV SA/Wa 295/07, LEX nr 339449).

Z powyższego wynika, że organ nie miał prawa odnieść się negatywnie do podania o wznowienie z tego względu, że uznał podmiot wnoszący podanie o wznowienie za pozbawiony przymiotu strony. Przeciwnie, organ miał obowiązek wznowić postępowanie i prowadzić je w trybie art. 149 § 2 kpa. Dopiero na tym etapie powinien był przystąpić do zbadania, czy wnioskujący o wznowienie jest legitymowaną do tego stroną. W razie ewentualnego ustalenia, że Spółdzielni nie przysługuje jednak status strony, organ miałby podstawy do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro działanie organu było wadliwe, to automatycznie i wyrok sądu I instancji aprobujący rozstrzygnięcie organu należy uznać za niezgodny z prawem.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej Spółdzielni rozważania sądu I instancji co do kwestii nieprzysługiwania skarżącej przymiotu strony, są również nietrafne.

Odnosząc się do końcowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym stwierdzono zaistnienie kolejnej przesłanki uzasadniającej odmowę wznowienia postępowania (w postaci uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie) Spółdzielnia wskazała na następującą okoliczność. Podnoszenie takiego argumentu przez sąd było działaniem całkowicie nieuprawnionym, skoro wydając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odnosił się do zasadności skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 08.04.2008 r. Decyzja ta zaś nie była oparta na ustaleniu uchybienia terminu. Przeciwnie, decyzją z 08.04.2008 r. uchylono decyzję wcześniejszą opartą właśnie na fakcie niezachowania terminu. Organ nie ustalił więc w sposób niebudzący wątpliwości, aby skarżąca faktycznie uchybiła terminowi. Brak też jest w aktach sprawy dostatecznego potwierdzenia uzasadniającego poczynienie przez sąd I instancji takiego ustalenia. Kwestia ta nie mogła zresztą stać się podstawą rozstrzygnięcia, skoro Sąd oceniał zasadność skargi na decyzję, której treść nie odnosi się do faktu uchybienia terminu.

Drugą ze skarg kasacyjnych wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - iż, wyrok ten:

1) został wydany z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1, art. 132, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ppsa. Naruszenie to miało według Prokuratora polegać na wykroczeniu poza granice zaskarżenia i dokonaniu kontroli pkt.1 decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2008 roku. W ten sposób naruszono zakaz orzekania na niekorzyść wnioskodawczyni. Kontrola ta została dokonana wadliwie, gdyż oparto ją tylko na części akt sprawy i nie zwieńczono orzeczeniem. Jej wynik wywołał błędne uprzedzenie i mógł wpłynąć na kontrolę pkt. 2 wymienionej powyżej decyzji;

2) został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149, oraz art. 28 kpa w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999 roku, poz. 1397), art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717) i art. 144 Kodeksu cywilnego. Naruszenie to miało według Prokuratora polegać na powierzchownym tylko skontrolowaniu decyzji poddanej osądowi i zaakceptowaniu błędnego poglądu strony przeciwnej. W myśl stanowiska Kolegium Odwoławczego Spółdzielnia nie miała interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu ustalającym warunki zabudowania sąsiedniej nieruchomości halą widowiskowo - sportową dla piętnastotysięcznej widowni. Tymczasem wydana w tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z [...] marca 2003 roku (nr UA - IV/7.331/44/03) określiła możliwe oddziaływanie tej inwestycji na nieruchomości wnioskodawczyni w sposób wywołujący odpowiedzialność administracyjną i cywilnoprawną. W konsekwencji doprowadziło to do zignorowania oczywistego interesu prawnego i bezpodstawnego odmówienia dopuszczenia Spółdzielni do udziału w postępowaniu. Ponadto naruszenie to wyrażało się w zaakceptowaniu błędnego poglądu Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym ocena, czy wnioskodawczyni miała interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu może zostać dokonana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Gdańsku zwrócił uwagę na ustalenie dokonane przez organ odwoławczy. Przyjął ten organ mianowicie w swej decyzji, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Gdańsku powzięła w dniu 3 kwietnia 2007 r. wiadomość o wydaniu przez Prezydenta Miasta Sopotu decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania złożono dopiero 1[...] kwietnia 2007 r., co czyni go spóźnionym w myśl art. 148 § 1 kpa. Zarazem Prokurator Okręgowy przyznał, iż sposób sformułowania obydwu skarg jest niefortunny. Wynika to z tego, że wnioskodawczyni skupiła się w niej wyłącznie na pkt. 2 decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Tymczasem taki stan rzeczy nie oznacza wcale, iż obydwaj skarżący zaakceptowali rozstrzygniecie zawarte w pkt. 1 wspomnianej decyzji. Marginalne potraktowanie przez sąd I instancji zagadnienia terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania (do czego krótko odniesiono się jedynie w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku) nie może prowadzić do wniosku, iż rozstrzygniecie zawarte w pkt. 1 kwestionowanej decyzji zyskało walor powagi rzeczy osądzonej. W żadnej ze skarg nie zarzucono, iż przy wydawaniu decyzji nieprawidłowo ustalono fakt dotrzymania przez wnioskodawczynię terminu do zażądania wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie skorzystał z art. 49 § 1 ppsa w celu doprowadzenia treści skargi do zgodności z art. 57 § 1 pkt 3 ppsa i przyjął skargi do rozpoznania. Powyższe rozważania dają podstawę do sformułowania wniosku, iż poddając krytyce pkt 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 roku, sąd I instancji skorzystał z uprawnienia określonego w art. 134 § 1 ppsa. Wychodząc poza granice sprawy zakreślone w skargach, naruszył jednak wyrażony w § 2 tego przepisu zakaz orzekania na niekorzyść wnioskodawczyni (Spółdzielni).

Prokurator składając skargę do sądu I instancji w istocie kierował ją wyłącznie przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w pkt. 2 zaskarżonej decyzji. W żaden sposób nie zakwestionował ustalenia strony przeciwnej o dotrzymaniu terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Zaakcentował też brak własnego interesu prawnego, co powoduje, że osądzenie tej sprawy nie może być w jakikolwiek sposób niekorzystne dla Prokuratora.

Zarzut powyższy nie jest jedynym, jaki należy postawić wydanemu wyrokowi. Zdaniem Prokuratora konkluzja sądu o błędnym rozpoznaniu przez stronę przeciwną wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w której wydano decyzję nr [...] z [...] grudnia 2007 r., powinna był doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do zestawienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa i art. 134 § 2 tej ustawy. Skutkiem tego winno zaś być stwierdzenie niemożności uchylenia pkt. 1 decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2008 roku i przedstawienie motywów takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Brak takiego orzeczenia równoznaczny jest z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa.

Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 ppsa podstawą orzekania przez sąd powinna być całość akt sprawy. Ustalenie uchybienia przez wnioskodawczynię terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania mogłoby być poprawne, gdyby wnioskodawczyni nie wykonała kilkukrotnych wezwań strony przeciwnej dotyczących wskazania daty, w której powzięła wiadomość o wydanej przez Prezydenta Miasta Sopotu decyzji z dnia [...] marca 2003 r.). Tymczasem akta administracyjne dotyczące ponownego rozpoznania sprawy przeczą takiemu ustaleniu i najwyraźniej zostały przez sąd zignorowane.

Podsumowując swoje stanowisko Prokurator stwierdził, że prowadzą one do dwóch w miarę równoprawnych ocen zaskarżonego wyroku. Według pierwszej z nich sąd I instancji wyszedł poza granice zarzutów obu skarg i osądził rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1 decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Uczynił to zarazem na podstawie części akt sprawy i błędnie przyjął, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Nie wyjaśnił przy tym podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W ten sposób naruszył konstytucyjne prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy, zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Druga z kolei ocena zakłada, iż sąd ten rozpozna! sprawę w granicach rzeczywistego zaskarżenia i nie doszło do osądzenia rozstrzygnięcia objętego pkt. 1 zaskarżonej decyzji z dnia z [...] kwietnia 2008 r. Przy tej ocenie doszło do naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Orzekając o niezaskarżonej części rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku bezpodstawnie przekroczył granice sprawy.

Uznając, iż była podstawa do wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku kwestii terminowości złożenia przez Spółdzielnię wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, zwrócić należało uwagę na następującą kwestię. Otóż dopiero po stwierdzeniu terminowego złożenia podania o wznowienie postępowania właściwym działaniem była ocena tego, czy wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania głównego. Tym samym można przypisać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku uprzedzenie (skoro nie postąpił w tym zakresie w opisany sposób), a w efekcie zarzucić, że wydając zaskarżony wyrok kierował się przyjętym założeniem o uchybieniu terminu wynikającego z art. 148 § 1 kpa.

Naruszenie przez sąd I instancji powyższych przepisów postępowania mogło wpłynąć na wynik sprawy. Poczynione dotychczas rozważania są niezbędne dla przedstawienia kolejnych argumentów uzasadniających błąd w stanowisku sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął bowiem w sposób nieuzasadniony, iż wnioskodawczyni nie powinna była uczestniczyć w postępowaniu głównym.

Wskazując na występującą dotychczas w orzecznictwie sądowym tendencję zmierzająca do zawężenia kręgu uczestników postępowania lokalizacyjnego, Prokurator przytoczył fragmenty dwóch orzeczeń sądu administracyjnego, które przełamują tą restrykcyjną linię orzeczniczą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z 27 listopada 2003 r. - II SA/Gd 2160/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2005 - OSK 682/04). Kontynuując ten wątek skarżący kasacyjnie podał, iż znajdująca zastosowanie w sprawie ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym traktuje w art. 3 pkt 2 o ochronie własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Z kolei w art. 42 ust. 1 pkt 5 stawia wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Co istotne, nie wprowadza przy tym legalnego ograniczenia kręgu uczestników postępowania określającego warunki zabudowy. Ponadto w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na to, że obowiązująca aktualnie ustawa z 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zadeklarowała podobną swobodę w art. 61 ust. 1 pkt 1 (choć dotyczącą innego zagadnienia). W przepisie tym wprowadzono mianowicie pojęcie "działka sąsiednia", które Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 646/06 z 17 kwietnia 2007 roku (LEX nr 322329) zinterpretował szeroko.

Przy wydawaniu wyroku, sąd I instancji przyjął obiektywną teorię strony, która bazuje na materialnym charakterze strony postępowania administracyjnego. Uznał mianowicie, że stroną będzie osoba, która "na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji". Analizując przedstawione zagadnienie statusu strony Prokurator wskazał, iż Prezydent Miasta Sopotu przyjął w decyzji z dnia [...] marca 2003 r., że w przypadku realizacji robót budowlanych dojdzie do obniżenia lustra wody podziemnej, co zagrozi obiektom należącym do wnioskodawczyni. Jednocześnie w obszarze nieruchomości spółdzielni wystąpią wibracje, hałas i zanieczyszczenia odpadami w stopniu wywołującym konieczność zastosowania środków ochronnych. Tymczasem na obciążający właściciela obowiązek dbania o stan techniczny budynków wskazuje chociażby art. 61 ustawy Prawo budowlane. Z kolei poziomy substancji i energii, których wystąpienie pozwala domagać się od odpowiednich organów administracji publicznej działania interwencyjnego określają przepisy prawa ochrony środowiska. Art. 415 i nast. kc w zw. z art. 325 i 322 ustawy Prawo ochrony środowiska są podstawą do poszukiwania odpowiedzialności za szkody wyrządzone emisją tych zanieczyszczeń. Obowiązek zbierania i pozbywania się ze swojej nieruchomości odpadów komunalnych i zanieczyszczeń (również z chodnika drogi publicznej) wynika natomiast z art. 5 ust. 1 pkt. 3, 3 b i 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.). Pomimo przedstawienia w obydwu skargach okoliczności łączących się ze wskazanymi regulacjami prawnymi, sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wypowiedzenie się wnioskodawczyni o zaplanowanych przez inwestora zamierzeniach i wynikających z nich zagrożeniach byłoby zbędne.

Na odrębną uwagę zasługuje w ocenie Prokuratora art. 144 kc. Skarżący wskazał, że istotna treść normatywna tego przepisu została recypowana do art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć przepis ten traktuje o przeciętnej mierze zakłócania korzystania z nieruchomości, to jednak pozostaje on autonomiczną regulacją kształtującą stosunki sąsiedzkie.

Prokurator podzielił ponadto zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej Spółdzielni, sprowadzający się do kwestii odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Formułując analogiczny jak spółdzielnia zarzut podał, iż w przypadku wskazania za podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie można kwestii spełnienia przesłanek do wznowienia opierać na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Takie ustalanie powinno nastąpić - ewentualnie - po wznowieniu postępowania.

W końcowym fragmencie skargi kasacyjnej Prokurator powołując się na zasadę ostrożności procesowej zawarł postulat rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania również z perspektywy art. 174 pkt 1 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazać z kolei należy, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku), w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi ze wskazanych zarzutów. Taka kolejność czynności kontrolnych, jakie podejmuje Naczelny Sąd Administracyjny ma swoje uzasadnienie w tym, iż dopiero uprzednie ustalenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, warunkuje poprawne działanie kontrolne w odniesieniu do procesu zastosowania prawa. Wskazana kolejność czynności kontrolnych jest uzasadniona również z uwagi na fakt, iż wojewódzki sąd administracyjny w istocie jedynie dokonuje oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej.

Przystępując do analizy zarzutów zgłoszonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Gdańsku wskazać należy na następujące kwestie:

Nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy trafne stanowisko, iż o tym czy Spółdzielnia winna być stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r., można było orzec dopiero w postępowaniu wznowionym, czyli na etapie następującym po wydaniu na mocy art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania. Słusznie sąd I instancji przyjął, że skoro z analizy akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że nieruchomość na której zaplanowano sporną inwestycję (halę sportowo-widowiskową) nie graniczy bezpośrednio z działkami Spółdzielni, to okoliczność ta może wpływać na uznanie, że Spółdzielnia nie miała uprawnień strony tego postępowania. To zaś, w powiązaniu z trafna oceną okoliczności wskazywanych obecnie przez Spółdzielnię w żądaniu wznowienia postępowania jako okoliczności dotyczących jedynie interesu faktycznego a nie prawnego Spółdzielni, mogło w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uzasadniać aprobatę przez sąd I instancji stanowiska Kolegium Odwoławczego w Gdańsku co do oczywistego braku po stronie skarżącej Spółdzielni przymiotu strony i wynikającej z tego niedopuszczalności ze względów podmiotowych zgłoszenia przez Spółdzielnię żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wspomniana wyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2003 r.

Wskazane wyżej okoliczności, na gruncie rozpatrywanej sprawy mogły stanowić podstawę do opartej na treści przepisu art. 149 § 3 kpa odmowy wznowienia postępowania. Jak wyżej bowiem już zaznaczono, żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie, pochodzące od podmiotu niebędącego stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyny o charakterze podmiotowym (por. B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 690).

Okoliczności mające - zgodnie z treścią obydwu skarg kasacyjnych - przemawiać za uznaniem Spółdzielni za stronę w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zasadnie zostały potraktowane jako związane z interesem faktycznym tego podmiotu. Ten zaś rodzaj zainteresowania wynikiem postępowania administracyjnego nie prowadzi do uznania określonej osoby za posiadająca przymiot strony. Aby móc uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu, należy wykazać się kwalifikowanym interesem w sprawie. Jest nim – zgodnie z art. 28 kpa - interes prawny rozumiany jako interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Aby stwierdzić jego zaistnienie niezbędnym jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Owa więź ma polegać na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Takie natomiast czynniki, jak przykładowo zwiększony (nawet w stopniu znaczącym) ruch pieszych i pojazdów, zaśmiecanie i dewastacja zielonych terenów wokół spółdzielni, nadmierna emisja szkodliwego hałasu, mogłyby być odczytywane jedynie jako sugestie za przyjęciem pewnych szczegółowych rozwiązań dla planowanej inwestycji. Sugestie te nie mogą natomiast decydować o powstaniu i istnieniu po stronie skarżącej Spółdzielni interesu prawnego w wyżej wskazanym rozumieniu. Zwiększanie się natężenia ruchu samochodowego i wynikające z tego uciążliwości są obecnie zjawiskiem powszechnym i dotykają, zwłaszcza w miastach, praktycznie każdego. Okoliczności tego rodzaju samodzielnie nie mogą być po stronie podmiotów, których dotyczą źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział tych podmiotów w sprawach o warunki zabudowy dla inwestycji z którymi uciążliwości takie mogą się wiązać. Wskazuje to na trafność rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2008 r., którym odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero wykazanie przez Spółdzielnię, iż planowana inwestycja spowoduje zmianę w jej sytuacji prawnej, pozwoliłoby temu podmiotowi w sposób skuteczny wnosić o wznowienie postępowania. Kwestią zupełnie odrębną byłoby zaś to, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwa. Zależałoby to dopiero od tego, czy argumentacja przedstawiana za takim stanowiskiem okazałby się skuteczna. Jak sygnalizowano już powyżej, okoliczności wskazywane przez Spółdzielnię nie stanowią elementu jej interesu prawnego, którego w realiach niniejszej sprawy - jak wykazano – Spółdzielnia nie posiada.

Należy nadto zwrócić uwagę, na trafne podkreślenie przez sąd I instancji charakteru prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Otóż decyzje te pełniły rolę rozstrzygnięć konkretyzujących (uszczegóławiających) postanowienia zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stąd, rozumiejąc dążenie Spółdzielni do zapewnienia sobie możliwości wpływania na rozwiązania inwestycyjne, które w jej ocenie oddziałują na jej sytuację, trzeba wskazać na dopuszczalność i możliwość kwestionowania przez Spółdzielnię, planowanych przez inwestorów przedsięwzięć w drodze żądania zmiany uchwały obejmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ szereg uciążliwości wiążących się z następstwem wzniesienia planowanej inwestycji Spółdzielnia zdaje się dostrzegać w przyszłej innej inwestycji obejmującej układ komunikacyjny służący obsłudze hali wielofunkcyjnej, podkreślić trzeba, że zastrzeżenia tego rodzaju będą mogły być składane w tych postępowaniach, w których organy administracji decydować będą o układzie komunikacyjnym. Z uwagi na fakt, iż decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozstrzygnęło o tzw. I etapie inwestycji (hala wielofunkcyjna), stąd zarzuty tego rodzaju nie mogły mieć wpływu w rozpatrywanej obecnie sprawie.

Ocenę zarzutów Spółdzielni odnośnie naruszenia przepisów postępowania uznać należało zatem za nieuzasadnioną. W sposób dostateczny - albowiem wynikający z akt sprawy - stwierdzony brak przymiotu strony uprawniał organ orzekający do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, a akceptacja tego stanowiska przyjęta przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest trafna i uzasadniona.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Prokuratora wskazać należy, iż powołana wyżej argumentacja sądu znajduje zastosowanie także do części zarzutów tej skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149, oraz art. 28 kpa w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15 z 1999 roku, póz. 1397), art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, póz. 717) i art. 144 Kodeksu cywilnego. Chodzi zatem o te naruszenia przepisów prawa, które zdaniem Prokuratora spowodowały bezzasadne uznanie za trafny i słuszny wydanym wyrokiem poglądu strony przeciwnej o braku przymiotu strony i w efekcie nie uczestniczenie przez Spółdzielnię w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy żądanie wznowienia.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 132, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ppsa, polegającego na wykroczeniu poza granice zaskarżenia i dokonaniu kontroli pkt.1 decyzji nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2008 r. stwierdzić należy, iż jest to zarzut nieuzasadniony. Nie można uznać, ażeby naruszono zakaz orzekania na niekorzyść wnioskodawczyni, skoro obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, tj. zarówno decyzja z dnia 4 grudnia 2007 r. jak i z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawierały identyczne rozstrzygniecie, tj. orzekały o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o te sama podstawę prawną (art. 149 § 3 kpa). Sposób zaś sformułowania skargi nakładał na sąd I instancji obowiązek objęcia kontrolą całości wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozstrzygnięcia. Nie jest trafne przypisywanie temu sądowi obrazy przepisów, która doprowadziła do kontroli opartej jedynie na części akt sprawy, a nadto niezwieńczonej orzeczeniem. Za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut skargi, iż wadliwa z uwagi na zaistniałe naruszenia przepisów prawa kontrola wywołała błędne uprzedzenie i mogła wpłynąć na kontrolę pkt. 2 zaskarżonej decyzji. Oddalenie przez sąd I instancji skargi przy takim określeniu przez skarżącego zakresu tego środka prawnego nie narusza reguły wynikającej z art. 134 § 2 p.p.s.a.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139), art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717) i art. 144 kc. Skarga w szczególności nie wskazała czy naruszenie tych przepisów polegać miało na błędnej ich wykładni czy niewłaściwym ich zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Stwierdzenie w uzasadnieniu tego zarzutu, że sąd I instancji "powierzchownie tylko skontrolował decyzję poddaną osądowi..." nie jest wystarczające do przyjęcia tak wskazanej podstawy kasacyjnej.

Stwierdzić nadto trzeba, że wskazanie przez sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż żądanie wznowienia zostało złożone po upływie terminu dla tej czynności, nie może decydować o wadliwości tegoż wyroku. Okoliczność ta, tj. uchybienie terminu, przywołana została, jak określił to sąd, jedynie na marginesie rozważanych kwestii i bez przypisywania jej istotniejszego znaczenia.

Z powyższych względów należało uznać, że skargi kasacyjne pozbawione są uzasadnionych podstaw. Prowadzi to z mocy przepisu art. 184 p.p.s.a. do ich oddalenia.