Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2100/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 2, art. 74 par. 2, art. 35 pkt 3, art. 73.
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 218 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Krajowa Rada Notarialna (dalej: "KRN", "organ odwoławczy") utrzymała w mocy uchwałę -postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej: "RIN", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2012 r. którą odmówiono W. S. (dalej: "skarżący") wydania zaświadczenia żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: "p.n.") oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 3 lipca 2012 r. aplikant W. S. wystąpił do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w [...] w uzasadnieniu swojej uchwały wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości"). Dalej Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienioną uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Z uchwały tej wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść ww. uchwały oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o ww. uchwałę a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu weryfikacji stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Mając powyższe na uwadze RIN wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11).

RIN ustaliła i przyjęła, że skarżący pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżący - zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, odbywał praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną pozytywną opinię o skarżącym. Aplikant odbył również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżący odbywał praktyki wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pisemne opinie o skarżącym. Izba ustaliła także, że skarżący uczestniczył w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącego nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżący odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. W ocenie organu dowodzą one jedynie, że skarżący podjął próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą one, że skarżący jako aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczysto księgowych zakończyła się w przypadku skarżącego sukcesem.

Izba wyraziła pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącego szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez niego na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomił się on z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.

Rada Izby Notarialnej w [...] badając powyższą kwestię w odniesieniu do skarżącego ustaliła, że W. S. nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium a zatem nie zrealizował programu aplikacji notarialnej. W konsekwencji, zdaniem RIN, skarżący nie spełnił warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, co uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez W. S..

W zażaleniu na powyższą uchwałę W. S. zarzucił, że stanowisko organu nie znajduje oparcia w art. 72 § 1 i art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie (PN). Z przytoczonych przepisów art. 72, art. 73 oraz art. 74 § 2 PN wywiódł, iż RIN w ramach obowiązku organizacji i prowadzenia aplikacji nie może odmówić aplikantowi, który odbył aplikację, wydania zaświadczenia o jej odbyciu. Wskazał, iż wywodzenie przez RIN daleko idących uprawnień z obowiązku organizacji i prowadzenia aplikacji narusza prawo. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 2 i 7 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 p.n. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanego ustawie warunku uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia.

Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji - notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących - aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny organ stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

Zdaniem Rady skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację.

Wobec powyższego podzielając stanowisko Izby uznała, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, skarżący (nie zdając kolokwium) nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, w konsekwencji czego, nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. Zdaniem Rady powyższe powoduje, że nie jest możliwe uznanie, że skarżący odbył aplikację notarialną.

Organ odwoławczy podkreślił, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii. W przedmiotowej sprawie uznać należy, że organ jakim jest Rada Izby Notarialnej w [...] była zobowiązana do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy Wnioskodawca odbył aplikację notarialną, a tym samym czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Skoro bowiem ustawodawca upoważnił RIN do wydania zaświadczenia, to tym samym przyjął, że Rada Izby Notarialnej w [...] uprawniona jest, tam gdzie to niezbędne, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z § 2 art. 218 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Radę Izby Notarialnej w [...] we wskazanym wyżej zakresie nie budzi, zdaniem organu II instancji, żadnych zastrzeżeń. Organ odwoławczy zaakcentował, że na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nie przystąpienia do kolokwium lub jego nie zdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył. W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, w świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że Wnioskodawca nie wypełnił swojego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbył aplikację notarialną. Zdaniem organu odwoławczego, Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, co skutkuje uznaniem bezzasadności zażalenia wniesionego przez W. S..

Od uchwały Krajowej Rady Notarialnej skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonych uchwał zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 §1 i § 2 w zw. z art. 40 §1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy Prawo o notariacie w zw. z §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że stanowisko Naczelnej Rady Notarialnej nie znajduje uzasadnienia w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Odwołując się do treści art. 72 §1, art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 72 §1 Prawa o Notariacie określone zostały w sposób enumeratywny i spełnienie ich przez aplikanta skutkować musi wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Podniósł, że termin "odbywanie" aplikacji notarialnej zostało doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zgodnie z w/w rozporządzeniem aplikacja notarialna składa się ze szkolenia praktycznego u notariusza (§1), szkolenia praktycznego w sądzie rejonowym (§9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy (§11). Jednocześnie łączny okres nieobecności aplikanta nie może przekroczyć w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w §4 i §5 w/w rozporządzenia. Spełnienie powyższych obowiązków stanowi wyłączną przesłankę do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Jednocześnie skarżący wskazał, że co prawda §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej umożliwia Radzie Izby Notarialnej przeprowadzenie kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów, ale przepis ten nie wprowadza żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezaliczenia.

Negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium nie można, zdaniem skarżącego, wyprowadzać również z art. 40 §1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy Prawo o notariacie. Z przepisów tych wynika jedynie, że KRN ustala program szkolenia i nadzoruje szkolenie aplikantów, natomiast organizacja i prowadzenie aplikacji należy do poszczególnych Rad Izb Notarialnych. Przepisy te nie ustanawiają kompetencji dla organów samorządu notarialnego do wprowadzenia negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium.

Ponadto, gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić ukończenie aplikacji notarialnej od zaliczenia wszystkich kolokwiów i sprawdzianów, to zapewne uczyniłby to wprost, jak w przypadku aplikacji ogólnej, gdzie art. 26 ust 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, iż warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji.

Dalej skarżący wywiódł, że skoro żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wprowadza sankcji niezaliczenia kolokwium, to w Państwie Prawa nie mogą one być wymyślane przez organy samorządu bądź tworzone za pomocą prawa wewnątrzkorporacyjnego. Według W. S. również uchwała KRN nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w której przewidziano dwa kolokwia nie wprowadza żadnej sankcji niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów.

Wobec powyższego przyjąć należy, w ocenie strony, że kolokwia i sprawdziany mają ułatwić przygotowanie aplikantów do egzaminu notarialnego, a nie uniemożliwić im przystąpienie do niego. Dzięki kolokwium aplikant dowiaduje się, jakie partie materiału opanował, a które wymagają dalszego doskonalenia pod kątem egzaminu notarialnego i pracy w zawodzie. Jednocześnie wyniki kolokwium dają organom samorządu notarialnego możliwość sprawdzenia, które zagadnienia sprawiają aplikantom trudności, a w konsekwencji, na co zwrócić szczególną uwagę w trakcie dalszego szkolenia.

W. S. zaakcentował, że Rada Izby Notarialnej w [...] wydając uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a następnie Krajowa Rada Notarialna wydając zaskarżoną uchwałę ustaliły, że:

1. Skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych Uchwałą nr [...] RIN w [...],

2. Skarżący odbył praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza,

3. Patron - notariusz wydał skarżącemu pozytywną pisemną opinię,

4. Skarżący odbył wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową,

5. Sędziowie, pod kierunkiem których skarżący odbywał praktykę w sądzie wydali skarżącemu pozytywne pisemne opinie,

6. Skarżący uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy,

7. Łączny okres nieobecności skarżącego nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w §4 i §5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej przez RIN w [...] pomimo powyższych ustaleń oraz utrzymanie w mocy uchwały i powielenie argumentacji przez KRN naruszają prawo, dlatego uzasadnione jest żądanie uchylenia zarówno zaskarżonej uchwały jak i uchwały- postanowienia RIN w [...] odmawiającej skarżącemu wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji.

Według strony, nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, że część Rad Izb Notarialnych wydawała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej mimo niezaliczenia któregoś z kolokwium. Ponadto część aplikantów, którzy otrzymali uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji z powodu niezaliczenia kolokwium została dopuszczona do egzaminu, jeżeli spełniała ustawowe kryteria. Stanowisko to poparło również Ministerstwo Sprawiedliwości.

Jak podaje skarżący, powyższe informacje zaczerpnięte zostały z pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości skierowanego do Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...], które zostało zamieszczone na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości. Kopię pisma skarżący dołączył do niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga W. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Stosownie do treści art. 74 § 2 Prawa o notariacie, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu.

W rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...] uznała, że okoliczność w postaci niezdania przez skarżącego kolokwium po II roku aplikacji (również poprawkowego) uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikant nie zrealizował programu aplikacji a więc nie odbył aplikacji notarialnej o której mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie, co z kolei - zdaniem organu - obligowało Radę Izby Notarialnej do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.

Według Sądu, stanowisko organu należy podzielić.

Przy wykładni art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie należy bowiem uwzględnić, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, op. cit., s. 152 i n.).

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, oraz z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Z art. 17 Konstytucji RP wynika, że samorząd zawodowy ma podwójne zadania: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Podkreślenia wymaga, że znaczenie art. 17 ust. 1 Konstytucji w zakresie "zasady sprawowania pieczy" zostało najpełniej wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, że unormowanie wynikające z powyższego przepisu ustawy zasadniczej upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów". Ma być ona sprawowana - z wyraźnego nakazu ustrojodawcy - "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów". Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu". Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej "pieczy". Ramy te determinuje "interes publiczny". Sprawowana piecza służyć winna - mocą postanowienia konstytucyjnego - ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Określenie działań w sferze "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów" i unormowanie kompetencji służących jej urzeczywistnieniu winno być ujęte w sposób pozwalający na ich ocenę z punktu widzenia "interesu publicznego". Inne ujęcie (w tym brak sprecyzowania kryteriów i tym samym - dopuszczenie dowolności w doborze wartości, którym zostały przyporządkowane) nie odpowiada rygorom określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym granic i kryteriów sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego".

Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/2010 wyraził pogląd, iż zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). Wskazał również, że w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego (zob. wyrok TK z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86), jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45; por. też wyrok TK z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149).

Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, iż sprawowanie wspomnianej "pieczy" odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu realnego "zaufania publicznego", które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodów określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu (zob. sygn. P 21/02). W odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego do istotnych wartości należy również pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza - przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania (zob. ibidem). Konieczność spełniania tych wymogów wiąże się przede wszystkim z prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zawodów zaufania publicznego.

Z kolei w wyroku z 19 kwietnia 2006 r. o sygn. K 6/06 Trybunał stwierdził: "(...) wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego. (...) Zadaniem ustawodawcy (i przedmiotem jego odpowiedzialności) jest określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania cechować musi wszakże koherencja i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania, unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na odbiorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych). W ocenie Trybunału zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Określenie wymogów należy do ustawodawcy, który ponosi społeczną i polityczną odpowiedzialność za dokonany wybór. (...) Od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.

W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Stosownie do treści art. 73 omawianej ustawy, aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną (v. art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie). Z kolei przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy stanowi, że Rada Izby Notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Z powyższego wynika, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.) oparta została na wyraźnej, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

W myśl § 6 Uchwały Krajowej Rady w sprawie programu aplikacji notarialnej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Z powyższych uregulowań wynika więc, zdaniem Sądu, że dla stwierdzenia, iż aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa z których prowadzone jest szkolenie konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów.

W przeciwnym razie, w ocenie Sądu, zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Uchwała z [...] listopada 2011 r. weszła w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie także do aplikantów, którzy rozpoczęli zajęcia seminaryjne po 1 stycznia 2010 r. a więc również do skarżącego.

Należy przy tym wskazać, że przed zmianą dokonaną uchwalą z dnia [...] listopada 2011 r. przepis § 6 ust. 3 Uchwały Krajowej Rady w sprawie programu aplikacji notarialnej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stanowił wprost "Drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium". Dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w pierwotnym stanie prawnym jak i po nowelizacji aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzianu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).

Analizując powołany na wstępie przepis art. 74 § 2 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy dojść do przekonania, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że skarżący nie zaliczył kolokwium po II roku aplikacji.

W tym stanie rzeczy uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem W. S. nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji.

Przyznając dokumentom urzędowym (spełniającym określone warunki) moc dowodu zupełnego k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, a więc dopuszcza możliwość wykazania fałszywości zawartego w nim oświadczenia. Zagadnienie odrębne od prawdziwości dokumentu (czyli zgodności jego treści z prawdą) stanowi kwestia jego autentyczności, co nie jest przedmiotem sporu na gruncie niniejszej sprawy, zatem Sąd pozostawia tę kwestię poza rozważaniami. Z kolei obowiązek wydania przez organ zaświadczenia kształtuje się różnie w zależności od tego czy żądanie osoby zainteresowanej oparte jest na przepisie prawa, czy też nie. W pierwszym przypadku - odnoszącym się do realiów rozpatrywanej sprawy - organ nie może odmówić wydania zaświadczenia choćby nie miał do tego danych w posiadanej przez siebie dokumentacji. Organ będzie wtedy musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym do ustalenia faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się zainteresowany (szerzej patrz; Zbigniew R. Kmiecik "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym" Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie- Skłodowskiej , Lublin 2002).

Celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii.

W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym dla potrzeb przedmiotu sprawy zostało przeprowadzone a wyniki tego postępowania znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Ze względu na to, że skarżący nie zrealizował programu aplikacji organ słusznie odmówił W. S. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, co uzasadnia oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dodatkowo można podnieść, że w sprawach toczących się przed tutejszym Sądem dotyczących skarg na postanowienia - uchwały Rad Izb Notarialnych o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (a więc przedmiotowo tożsamych ze sprawą niniejszą) przywoływana jest niejednokrotnie argumentacja zakładająca, że weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego a zatem sprawdzenie wiedzy zdobytej podczas aplikacji (w postaci zaliczenia kolokwiów) nie ma przesądzającego znaczenia dla rekonstrukcji normy z art. 74 § 2 Prawa o notariacie. Zdaniem Sądu, jest to zbyt daleko idące uproszczenie.

Do egzaminu notarialnego może bowiem przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 tejże ustawy.

Zgodnie np. z art. 12 § 2 pkt 3 p.n., do egzaminu notarialnego składanego przed komisją kwalifikacyjną bez odbycia aplikacji notarialnej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez co najmniej 5 lat, w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W myśl art. 74a § 4 pkt 6 p.n., wyżej wskazane osoby dołączają do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego odpowiednio dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii notarialnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt K 1/2010 wskazał m.in. że sformułowanie powyższej normy prawnej znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni celowościowej, uwzględniającej ratio legis kwestionowanego przepisu, a mianowicie to, żeby osoby przystępujące do egzaminu notarialnego odznaczały się odpowiednią praktyką zawodową równoważną odbyciu aplikacji, dającą rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza (por. sygn. K 30/06). Uwzględniając powyższe, problematyka związana z samym egzaminem notarialnym (jego celem, istotą etc.) powinna pozostać poza rozważaniami związanymi z rozpatrywaną na gruncie niniejszej sprawy kwestią pojmowania terminu "ukończenie aplikacji notarialnej" czy też terminu "odbycie aplikacji notarialnej" .