Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 156/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku M. N., działającego w imieniu A. i H. K., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy wjazdu i zjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw w B. km 15 + 200, w zakresie poszerzenia jezdni drogi wojewódzkiej, poszerzenia chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych, na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] przy ul. [...] w B.

W uzasadnieniu tego postanowienia Burmistrz Miasta wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2006 r., działający imieniem A. i H. K. – M. N. - zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Do wniosku dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty, a w szczególności poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obszarem, na który będzie oddziaływać to przedsięwzięcie.

Burmistrz wyjaśnił, że podnoszony w pismach Państwa K. fakt nie wykonania przez wnioskodawcę decyzji nadzoru budowlanego o rozbiórce dotychczasowego wjazdu na stację paliw, nie daje, w ocenie Burmistrza, podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zdaniem Burmistrza takiego zagadnienia nie stanowi również fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania decyzji o rozbiórce. Nie może być nim również toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie

postępowanie sądowe ze skargi Państwa K. na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...]. Wniesienie bowiem skargi do sądu, w świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), nie wstrzymuje wykonania uchwały, która weszła już w życie.

Burmistrz podniósł, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Burmistrz wskazał następnie, że równolegle z niniejszym postępowaniem o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej.

Burmistrz stanął zatem na stanowisku, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, jak napisał: "(...) co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna, która stała się sporna w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jak i przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w tej kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania okazało się, że ustalenie stanu prawnego może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu, którym jest Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego."

Zażalenie na to postanowienie złożyli A. i H. K. Podnieśli w nim, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dołączyli wszystkie dokumenty wymagane przepisem art. 46 a ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), co zauważył sam Burmistrz w kwestionowanym przez nich postanowieniu. Sądzili, że nie ma żadnych przeszkód prawnych i faktycznych do rozpoznania ich wniosku. Zdumiało ich postanowienie o zawieszeniu tego postępowania. Uważają, że przyjęty przez Burmistrza tok rozumowania jest błędny. Organ nietrafnie ich zdaniem przyjął, iż istnieją podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia

wstępnego. Wskazali, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Powołali się w tym względzie na wyrok WSA z dnia 19 października 2005 r., "VII SA/Wa/05." Jak wynika z przepisu oraz z przywołanego orzeczenia sądowego podstawową kwestią jest ustalenie związku między toczącym się innym postępowaniem, a postępowaniem, które ma być zawieszone.

Są zdania, że organ l instancji nie ustalił związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej - w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - a zagadnieniem wstępnym jakim jest w ocenie organu prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowanie w sprawie dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, do czego był zobowiązany. Wskazuje na to liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wydane przez Burmistrza postanowienie nie znajduje też podstawy w przepisach merytorycznych będących podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Jedyną taką podstawą, którą wskazał ustawodawca jest art. 46 b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Zarzucili więc Burmistrzowi obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wstępie, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Kolegium wyjaśniło, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumieć należy sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej

przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Poza tym jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było prawomocnie przesądzone, a jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zagadnienia prawnego, albo jeszcze inne okoliczności mające znaczenie prawne. Powołało się w tym zakresie na piśmiennictwo (B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, seria l, 1965, Nr 38, s. 91-92).

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie w dniu 13 lipca 2007 r. do organu l instancji wpłynęło pismo W. i K. K. z dnia 12 lipca 2007 r. określone jako wniosek o zawieszenie postępowania. Strony opisały w nim szereg rozstrzygnięć wydanych w sprawie budowy stacji paliw, a także zjazdów lub wyjazdów z tej stacji i wniosły o: "zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięć tych zagadnień".

Kolegium podniosło, że Burmistrz zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wydanego w tym przedmiocie analizuje kolejno "zagadnienia", które w ocenie W. i K. K. uzasadniają zawieszenie postępowania.

Z treści postanowienia nie wynika jednakże, czy Burmistrz działa z urzędu, czy też na wniosek W. i K. K. Kolegium argumentuje, że w przypadku, gdyby zawieszenie postępowania miało miejsce z urzędu, wówczas, w ocenie Kolegium, brak jest w aktach dowodów uzasadniających konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Kolegium zaznaczyło, że niniejsze postępowanie dotyczy wpływu inwestycji na środowisko, nie zaś możliwości jej realizacji w związku z samowolami budowlanymi w postaci wykonania wjazdu i wyjazdu ze stacji paliw, a także dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu l instancji nie jest badanie legalności budowy stacji paliw, ani też legalności jej późniejsze użytkowania. Inwestycja polegająca na budowie zjazdów wjazdów z drogi wojewódzkiej wraz z koniecznymi w celu urządzenia tych zjazdów i wjazdów przebudowami, może stanowić samodzielne przedsięwzięcie. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 listopada 2007 r.

Ponadto, dodało Kolegium, zawieszając z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. Burmistrz powinien wystąpić

jednocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Brak jest w aktach sprawy dowodów na okoliczność, że takie działania zostały przez organ l instancji podjęte.

W sytuacji, gdyby przyjąć, że doszło do zawieszenia postępowania na wniosek W. i K. K., to możliwość zawieszenia jest uwarunkowana zgodą innych stron. W aktach sprawy nie ma dowodów, aby inne strony się w tej kwestii wypowiadały.

W ocenie więc Kolegium zawieszenie niniejszego postępowania jest wadliwe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie W. i K. K. podnieśli, że z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, co mogłoby stanowić przyczynę uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta. Ich zdaniem Kolegium twierdząc, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu l instancji nie jest badanie legalności budowy stacji paliw, ani też legalność późniejszego jej użytkowania, udowadnia, że ma świadomość, co do wątpliwej kondycji prawnej obiektu. Nie zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium, że inwestycja polegająca na budowie zjazdów i wjazdów z drogi wojewódzkiej wraz z koniecznymi w celu urządzenia tych zjazdów i wjazdów przebudowami może stanowić samodzielne przedsięwzięcie. Uważają, że może stanowić, ale nie stanowi. Podkreślili, że postępowanie bowiem dotyczy środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia określonego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw. Wobec tego nie stanowi ona samodzielnego przedsięwzięcia.

Podnoszą, że w ich ocenie nie można prowadzić analogicznego postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji, co do której wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Działka, na której doszło do popełnienia samowoli budowlanej winna być prawnie wyłączona z jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej, dodają, samo postępowanie jest bezprzedmiotowe ponieważ dotyczy inwestycji już wykonanej. Sprawą winny się zająć służby nadzoru budowlanego, co już uczyniły, a efektem tego jest decyzja o rozbiórce, która nie została jednak wykonana. W związku z określonym stanem prawnym w jakim obecnie znajduje się stacja paliw, zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnień było według nich jak najbardziej celowe. Wnioskują

o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, gdyż zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W niniejszym przypadku Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Kontrolując zaskarżone postanowienie wedle kryterium legalności Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, istnieją cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

Po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, s. 89).

O ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że toczy się postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to do rozważenia pozostały dalsze elementy konstrukcji zagadnienia wstępnego.

Nie podlega dyskusji kwestia związana z pojęciem "innego organu". Bezsprzecznie organem tym byłby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., ale do rozstrzygnięcia pozostaje w istocie najważniejszy element konstrukcji zagadnienia wstępnego - istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wskazana zależność musi mieć charakter związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu, jako przyczynowe uwarunkowanie rozstrzygnięcia kwestii głównej od oceny kwestii wstępnej (wyrok NSA z 7 marca 2000 r. III SA 32/00, niepublik. wyrok NSA z 2 kwietnia 1999 r., III SA 2307/98, niepublik, wyrok NSA z 19 maja 1998 r., l SA 1874/97, niepublik).

Judykatura wskazuje, że musi to być "bezpośredni związek przyczynowy" (wyrok NSA z 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepublik.).

Jeśli chodzi o istotę zagadnienia wstępnego, to podkreślić należy, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Podkreśla się w literaturze przedmiotu, że treścią zagadnienia wstępnego będzie wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne.(G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, s. 104).

Postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest elementem postępowania w sprawie oceny

oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko. Charakteryzuje się dużą autonomią w zakresie rozwiązań procesowych.

Według postanowień art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jednolity tekst Dz. U. Nr 25, poz. 150, zwanej dalej Prawem ochrony środowiska), podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem zasadnicza kwestia determinująca treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wobec powyższego uznać należało za słuszną argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dotyczy wpływu inwestycji na środowisko. Jego przedmiotem nie są więc kwestie związane legalnością budowy stacji paliw, czy też legalnością późniejszego jej użytkowania.

Skoro podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także brak pozytywnego uzgodnienia decyzji przez właściwy organ, to nie istnieje żaden bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem tej kwestii jako głównej, a rozstrzygnięciem zagadnienia związanego z legalnością budów: stacji paliw, wjazdów i zjazdów na drodze wojewódzkiej z tej stacji, czy też dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, które to rozstrzygnięte zostanie w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach. Owszem kwestie związane z legalnością wskazywanych robót budowlanych są doniosłe, ale powyższe wskazuje, że kwestie te wykazują jedynie luźny, a nie bezpośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. O braku wymaganej bezpośredniej zależności przesądza w sposób wyraźny treść materialnoprawnego przepisu, stanowiącego podstawę prawną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - art. 56 Prawa ochrony środowiska. Niezasadne są więc twierdzenia skarżących, zmierzające do zaakcentowania bezwzględnego uzależnienia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w niniejszej sprawie od kwestii rozstrzyganych przez organy nadzoru budowlanego.

Takiej zależności bowiem nie ma. Wobec tego, wbrew stanowisku Burmistrza Miasta, nie można więc mówić w ogóle o wyłonieniu się "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zatem prawidłowe rozstrzygnięcie uchylając postanowienie organu l instancji w sprawie zawieszenia niniejszego postępowania i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zasadnie zwróciło też uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze na pozostałe aspekty proceduralne zawieszenia postępowania administracyjnego, mianowicie, że skoro w aktach sprawy znajduje się pismo stanowiące wniosek skarżących o zawieszenie, to wątpliwości budziło, czy Burmistrz Miasta zawiesił to postępowanie na wniosek skarżących, czy też z urzędu. Słusznie wywodzi Kolegium, że zawieszenie z urzędu implikowałoby jednoczesne wystąpienie przez Burmistrza Miasta do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, zaś w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek, konieczność wezwania strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Zawieszenie na wniosek skarżących pociągałoby jeszcze uzyskanie zgody innych stron.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.