Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1822/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 5, art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Artur Adamiec, Protokolant Anna Wojtowicz-Hess, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 372/19 w sprawie ze skargi P. na decyzję M. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. na rzecz M. 10800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 372/19 oddalił skargę P. na decyzję M. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Urząd Kontroli Skarbowej w B. przeprowadził u skarżącego kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na rok 2011. W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż na skutek błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r. w M. nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 181,5043 uczniów, a w rezultacie uzyskanie przez P. nienależnie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 856.157,82 zł.

M. decyzją z [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115; dalej: u.d.j.s.t.) zobowiązał P. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 856.157,82 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy M. decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Organ podkreślił, że wskutek wykazania błędnych danych w M. zawyżono o 14 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami P1, P2, P26 i P40, a także zawyżono o 13 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P34. Łącznie nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 181,5043 uczniów.

Organ stwierdził, że za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego uznaje się osobę przyjętą do placówki i z dniem przyjęcia wpisaną do księgi wychowanków. W ocenie organu, algorytm podziału subwencji nie uwzględniał wychowanków, którzy zostali skierowani do placówki, a do niej nie przybyli. Z tego powodu wychowankiem nie była osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz nie wpisana do księgi wychowanków. Organ podkreślił, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób nie będących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Dodatkowo wskazał, iż w przypadku nieletniego wychowanka, który został skierowany, ale jeszcze nie przybył do ośrodka i w związku z tym nie został ujęty w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia subwencji, jednostka samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej.

Wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 332/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję M. z [...] grudnia 2015 r. W ocenie WSA istota sporu sprowadzała się do oceny czy o wychowanku młodzieżowego ośrodka wychowawczego w rozumieniu art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.o.s.o.) można mówić od daty skierowania tej osoby do ośrodka, czy też od daty stawienia się jej w ośrodku zgodnie ze skierowaniem; a w konsekwencji, czy skarżący pobrał dotację dla niepublicznej placówki oświatowej za rok 2011 w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy dotyczyła ona 13 osób, które posiadały skierowania do M., ale nie korzystały z zakwaterowania, i w związku z tym, czy organy orzekające w sprawie uprawnione były do określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji wraz z odsetkami na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 poz. 885 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych).

WSA podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak było regulacji, która wskazywałaby wprost, jakie okoliczności decydują o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy też przybycie (wpisanie do księgi wychowanków).

Wyjaśniając tę kwestię Sąd I instancji podniósł, że regulacje dotyczące zasad dotowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte m.in. w art. 90 ust 3 a), 3 d) i 4 u.o.s.o.

Sąd I instancji za trafną uznał argumentację Powiatu, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje skierowanie tej osoby do ośrodka. Wniosek taki wywiódł z treści § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. nr 296, poz. 1755).

WSA zauważył ponadto, że – wobec braku stosownych uregulowań w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie – na prawidłowość powyższego stanowiska wskazują regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie, tj. § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872), zgodnie z którym nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2014 r. poz. 382 oraz z 2015 r. poz. 1418 i 1707).

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 1662/18 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA materialnoprawną podstawę wydania przez M. decyzji zobowiązującej P. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Sąd I instancji – w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku – z niewyjaśnionych przyczyn nie uwzględnił powyższego przepisu, wskazując natomiast art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Przepis ten zawiera bowiem regulacje w zakresie dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a nie subwencji udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa.

Dalej NSA zaznaczył, że w skardze do WSA w Warszawie P., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. i przepisami wykonawczymi oraz art. 7, 8, 11 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie odniósł się do powyższych zarzutów stwierdzając jednocześnie – że "skarga zasługuje na uwzględnienie".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 252 ust. 1 ust. 3 – ust. 5 ustawy o finansach publicznych i art. 90 ust. 3a, ust. 3d i ust. 4 u.o.s.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie były one podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., zgodnie z którym w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. M. przyjął, że na dzień 30 września 2010 r. statystyczna liczba uczniów, a także określone liczebności wychowanków uprawnionych lub korzystających, podlegały weryfikacji przez szkoły/placówki do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego, tj. roku szkolnego 2010/2011. Zaś dane w bazach danych oświatowych podlegają aktualizacji i przekazaniu wg stanu na dzień 31 marca i dzień 30 września każdego roku. Zmiana danych o liczbie uczniów (dzieci/młodzieży, wychowanków) wykazanych w systemie informacji oświatowej po 30 września - zgodnie z przepisami - nie jest uwzględniana przy ustaleniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Nie miała więc wpływu na wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej określonej na dany rok w ustawie budżetowej. W świetle powyższego prawidłowo organ przyjął datę 30 września 2010 r. do ustalenia wysokości należnej P. części oświatowej subwencji ogólnej.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2010 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniało m.in. 13 wychowanków M. przeliczonych wagą P34. Łącznie nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 181,5043 uczniów. Przyczyną zawyżenia było wykazanie w systemie, jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, korzystających z zakwaterowania nieletnich osób, które nie korzystały z zakwaterowania na dzień 30 września 2010 r. (7 nieletnich nie zostało w ogóle doprowadzonych do ośrodka oraz 6 nieletnich zostało doprowadzonych do ośrodka po dniu 30 września 2010 r.)

W ocenie Sądu M. prawidłowo orzekł w zakresie ww. wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 – dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach).

Sąd I instancji zaakceptował tezy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2018 r., I GSK 879/18, który jednoznacznie wskazał, że z opisu wagi P34 wynika, że cyt. "przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku".

W sprawie niewątpliwie ustalono, że 13 wychowanków na dzień 30 września 2010 r. M. nie korzystało z zakwaterowania w tym ośrodku. Wobec powyższego niezastosowanie do nich wagi P34 i skorygowanie w tym zakresie wysokości części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej dla strony w roku 2011 było prawidłowe.

Sąd wskazał także, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zasadnie zauważył również, że z uwagi na opis wagi P34 cyt. "kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania". Powyższe tezy Sąd I instancji w pełni zaakceptował i wskazał, że treść opisu wagi P34 jest jasna i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Tym samym podmiot zobowiązany do wpisywania danych do systemu informacji oświatowej nie powinien mieć żadnych wątpliwości, jacy wychowankowie mogą być ujęci w wadze P34. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ orzekający prawidłowo zinterpretował pojęcia mające znaczenie dla sprawy. Strona natomiast przy interpretacji pojęcia wychowanka pominęła kwestię związaną z koniecznością zakwaterowania tego wychowanka, co niewątpliwie nie miało miejsca na dzień 30 września 2010 r.

Wobec powyższego Sąd uznał zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. za niezasadny.

WSA wyjaśnił także, że art. 5a ust. 3 u.o.s.o. wskazuje, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt K 35/00 stwierdził, że "część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowaniu zadań oświatowych (ani z konstytucji, ani też z żadnej z ustaw nie wynika jaka część wydatków oświatowych jednostki samorządu terytorialnego powinna być pokrywana z ogólnej subwencji oświatowej)" oraz że "sposób rozliczenia i rozdziału części oświatowej nie jest z założenia instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych". Natomiast środków na utrzymanie podnoszonej w skardze "gotowości" do przyjęcia nieletniego, skarżący winien szukać w swych dochodach własnych (por. WSA w Warszawie z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 12/15). Zdaniem Sądu zasadnym zatem było zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Odnosząc się do powołanych w skardze zarzutów proceduralnych Sąd wskazał, że w jego ocenie organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

P. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. z 2010 r., nr 249, poz. 1659, dalej: rozporządzenie z 16 grudnia 2010 r.) poprzez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że P. otrzymał na rok 2011 kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie do subwencji naliczonej na uczniów i wychowanków M. na kwotę 856.157,82 złote, podczas gdy kwota części oświatowej subwencji ogólnej przekazana P. na rok 2011 była ustalona w prawidłowy sposób, a w konsekwencji tego brak było podstaw do uznania, że P. zobowiązany jest do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej;

- art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia z 16 grudnia 2010 r. poprzez ich błędną wykładnie i nieprawidłowe uznanie, że subwencja dla P. na rok 2011 nie przysługiwała na tych uczniów i wychowanków M., których faktycznie nie było jeszcze w ośrodku, podczas gdy podstawę ustalenia liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego stanowił stan faktyczny ustalony na podstawie księgi wychowanków oraz liczby wskazań dla nieletnich do danego ośrodka, wystawionych przez C.;

- art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia z 16 grudnia 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że subwencja z budżetu państwa dla jednostki samorządu terytorialnego powinna być naliczona wyłącznie na tych wychowanków Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych, którzy korzystali z zakwaterowania w tym ośrodku według stanu na dzień 30 września 2010 r., podczas gdy do obliczenia należnej P. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należało uwzględnić również tych wychowanków, którzy otrzymali skierowanie do tego ośrodka, a ponadto należało powyższe ustalenia czynić według stanu nie tylko na dzień 30 września 2010 r., lecz również na dzień 10 października 2010 r.;

- § 4 ust 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. z 2004, nr 178, poz. 1833, dalej: rozporządzenie z 26 lipca 2004 r.) poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy zobowiązany jest do rezerwacji miejsca dla danego wychowanka przez okres 3 miesięcy, podczas gdy w tym okresie czasu Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy nie może przyjąć innego nieletniego i jest zobowiązany do ponoszenia kosztów zakwaterowania wychowanka, który otrzymał już skierowanie do ośrodka, a jeszcze do niego nie przybył;

n

- art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia z 16 grudnia 2010 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich aspektów subwencji oświatowej, a zwłaszcza nierozważenie celowego charakteru subwencji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uznania, iż wychowankiem Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego jest wyłącznie ten nieletni, który przybył do placówki, podczas gdy wykładnia systemowa i celowościowa nakazują objęcie zakresem tego pojęcia również tych wychowanków, którzy jeszcze nie przybyli do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, lecz otrzymali do niego skierowanie;

- art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędne niezastosowanie i uznanie, że P. otrzymał na rok 2011 kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie do subwencji naliczonej na uczniów i wychowanków M. na kwotę 856.157,82 złote, podczas gdy kwota części oświatowej subwencji ogólnej przekazana P. na rok 2011 była ustalona w prawidłowy sposób, a ponadto czyniła zadość zasadzie udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że w wyroku z 14 listopada 2018 r., sygn. akt: I GSK 1662/18 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, którą związany w niniejszej sprawie był ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnienia wydanego przez siebie orzeczenia jednoznacznie wskazał, że na obecnym etapie postępowania za przedwczesną należało uznać ocenę sformułowanych zarzutów naruszenia art. 37 oraz 28 u.d.j.s.t., tym samym pozostawiając sporne zagadnienie prawne samodzielnemu rozstrzygnięciu Sądu I instancji w ramach ponownego badania niniejszej sprawy;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowodów z dokumentów przedłożonych przez Skarżącego P. wraz ze skargą, a mianowicie: opinii prawnej sporządzonej przez dr hab. Magdalenę Pyter, opinię prawną sporządzoną przez dr hab. Jerzego Korczaka, pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 lutego 2015 r. skierowanego do Ministra Edukacji Narodowej oraz pisma Rzecznika Praw Dziecka z 14 listopada 2014 r. skierowanego do Ministra Edukacji Narodowej, podczas gdy powyższe dowody z dokumentów miały istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszego postępowania, dotyczyły istotnych zagadnień związanych z przedmiotem tego postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych dokumentów w żaden sposób się nie odniósł, w tym również w pisemnym uzasadnieniu wydanego wyroku, co wskazuje na brak rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza nie odniesienie się do twierdzeń podnoszonych w skardze przez Skarżącego P.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi P. na decyzję M.w sytuacji, gdy w wydanej decyzji M. przyjął inną niż dotychczasowo stosowana przez organy administracji interpretację przepisów prawa dotyczących udzielania subwencji oświatowych, co stanowi niewątpliwe naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz narusza zasady dobrej administracji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi P. na decyzję M. w sytuacji, gdy wydana przez M. decyzja oparta została na niedostatecznym rozważaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności dotyczących prezentowanej przez organy administracji publicznej, w tym Ministerstwo Edukacji Narodowej wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydanej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 81, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi P., pomimo, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w konsekwencji:

- niepodjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony,

- niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- nieudowodnienia okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania decyzji o zwrocie części subwencji oświatowej,

- dokonania oceny, że okoliczności zawyżenia liczby uczniów kwalifikujących się do naliczenia subwencji, zostały udowodnione,

- niezawarcia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był do poddania decyzji M. pod kątem przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami i regułami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowy dla rozpoznania tej sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 1 i 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia z 16 grudnia 2010 r., a także § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 lipca 2004 r., przez dokonanie błędnej wykładni "wychowanka" młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba, że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu niezależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego następuje zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. oraz przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 6 powołanej ustawy. W myśl § 3 rozporządzenia z 16 grudnia 2010 r. podział części oświatowej, po odliczeniu 0,6 % rezerwy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia (por. ust. 2 pkt 5 i ust. 8). W załączniku do powołanego rozporządzenia waga P34 została opisana następująco: "P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i)". Co oznacza, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek ośrodka korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Innymi słowy waga P34 może być zastosowana tylko do wychowanków, którzy nie tylko zostali skierowani do ośrodka, ale którzy zostali przyjęci do ośrodka i w nim zakwaterowani. Wyrażenie "korzystają z zakwaterowania" jest zrozumiałe i nie wymaga dodatkowego wyjaśnienia. W tym przypadku chodzi bowiem o tymczasowe, obejmujące okres pobytu w ośrodku, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w ośrodku (por. wyroki NSA: z 30 maja 2018 r. o sygn. akt I GSK 879/18 i z 24 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1309/15). W związku z czym niezależnie od tego, od jakiego momentu osobę nieletnią skierowaną do ośrodka uznamy za wychowanka ośrodka, czy z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka i powstania z tego tytułu obowiązku zarezerwowania miejsce w ośrodku dla tego wychowanka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia osoby nieletniej do tego ośrodka, w każdym z tych przypadków uwzględnienie takiego wychowanka w SIO z wagą P34 jest możliwe od momentu przyjęcia go do ośrodka i zakwaterowania.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie jest on również zasadny, ponieważ opierał się on na odmiennej (od organu i Sądu I instancji) wykładni przepisów prawa materialnego, której Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Poza tym wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby wskazane przez niego naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do nich nie doszło, to rozstrzygnięcie w sprawie byłoby innej treści.

Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozpoznając ponownie sprawę był zobowiązany do zastosowania wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego art. 190 p.p.s.a. miało na celu przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego przez przesądzenie, o ile jest to możliwe, pewnych kwestii spornych, mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę po raz pierwszy wskazał jedynie w sposób ogólny na przepisy prawa materialnego, na podstawie których Sąd I instancji powinien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co pozwalało Sądowi na odwołanie się do ugruntowanego w orzecznictwie poglądu prawnego w kwestii przypisywania wagi P34. Takiemu działaniu nie stoi na przeszkodzie art. 190 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady wyrażane w orzecznictwie poglądy mają moc wiążącą w sprawach, których dotyczą, niemniej jednak nic nie stoi na przeszkodzie, jest wręcz pożądane ze względu na dążenie do jednolitości orzecznictwa, aby inny sąd dokonał takiej samej wykładni tej samej normy prawnej.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma więc charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi i nie wymagał w związku z tym uzupełnieniu. Sąd odniósł się również w niezbędnym zakresie do przedmiotu sporu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej rozpoznanie skargi nie wymagało również osobnego odniesienia się do przedłożonych przez stronę opinii prawnych. W orzecznictwie opinie te są traktowane na równi z wypowiedzią samej strony.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z właściwymi przepisami k.p.a. Powołane przepisy stanowią podstawę orzeczniczą dla sądu I instancji, a więc ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu. W stanie sprawy, jak zostało wcześniej wskazane, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co pozwoliło oddalić skargę. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.