Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 420/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr ) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi "T." sp.zo.o w P. na [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę 2. oddala wniosek uczestnika postępowania G. – P. o zwrot kosztów postępowania przed sądem administracyjnym /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Oddziału Urbanistyki IV, na podstawie art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. ul. S. [...],P., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu – zespołu mieszkaniowego wraz z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na wskazanych w decyzji działkach ark. [...], obręb G., położonych przy ul. S. [...] w P., ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Jako przeznaczenie terenu wymieniono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Obowiązująca linia zabudowy w odległości 5,0 m. od zachodniej granicy terenu, nieprzekraczalna w odległości 5,0 m. od północno-wschodniej granicy działek nr [...], nieprzekraczalna w odległości 5,0 m. od wschodniej granicy działki nr [...]. Ustalono zabudowę zwartą wzdłuż wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy w odległości 5,0 m. od ul. S. Ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na maksymalnie 50% powierzchni terenu objętego wnioskiem, a powierzchnię biologicznie czynną na minimum 25% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki to maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych tj. do 17,5 m. od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Dopuszczono kondygnacje podziemne. Ustalono dach skośny o spadku do 35˚, dopuszczono dach płaski pod warunkiem zachowania wysokości budynków wynoszącej maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne tj. do 14,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Dopuszczono część usługową w parterze budynków. Wskazano, że obiekty należy zlokalizować i zaprojektować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazano, że dojazd do nieruchomości winien odbywać się maksymalnie dwoma zjazdami: wyłącznie jednym zjazdem z ul. S. - zlokalizowanym nie bliżej od skrzyżowania z drogą boczną niż istniejący zjazd, i jednym zjazdem z drogi bocznej od ul. S. – za zgodą właściciela. Realizacja obsługi komunikacyjnej należy w całości do inwestora planowanej zabudowy i winna być wykonana przed oddaniem do użytku pierwszego z budynków. Zastrzeżono, że przed przystąpieniem do opracowywania projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę należy uzyskać w Wydziale Urbanistyki i Architektury pozytywną opinię koncepcji urbanistyczno-architektonicznej projektowanej inwestycji: układ urbanistyczny projektowanej zabudowy winien uwzględniać sąsiedztwo wartościowych obiektów, zaś koncepcja musi być poprzedzona udokumentowaną analizą architektoniczno-urbanistyczną obszaru obejmującego rejon ul. S. Wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji napisano, że wniosek T. Sp. z o.o. wpłynął do urzędu w dniu 03 stycznia 2007 r. Dla terenu objętego wnioskiem brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozpatrując odwołanie wniesione przez pełnomocnika spółki jawnej G.-P. J. L. (dalej Spółka) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło w szczególności brak przeprowadzenia prawidłowej analizy zabudowy sąsiedniej oraz brak odniesienia się do zabudowy o charakterze przemysłowym, a także brak określenia w jaki sposób przebiegać ma droga dojazdowa do działek skarżącej.

Organ i instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pozwalająca na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Działka posiada umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a Inwestora nie dotyczy obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Spełnione zatem są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor na dalszym etapie ubiegania się o możliwość realizacji inwestycji zobowiązany jest do zapewnienia Spółce prawidłowej obsługi komunikacyjnej jej nieruchomości a także ochronę praw nabytych. Inwestor nie może pozbawić spółki dostępu do drogi publicznej a planowana inwestycja nie może utrudnić korzystania przez nią z prawa przejazdu i przechodu. Organ I instancji zaznaczył, że decyzja została wydana po uzgodnieniu, w myśl art. 53 ust. 4-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z Zarządem Dróg Miejskich.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła Spółka. W ocenie Odwołującej się nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ I instancji wadliwie ocenił, że na sąsiednich działkach istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która pozwala na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja dotyczy budowy osiedla mieszkaniowego na terenie, na którym takie budownictwo nie istnieje – zatem decyzja dotyczy zmiany ładu przestrzennego, co jest niedopuszczalne. W promieniu 285 m nie występują budynki o 5 kondygnacjach z dachem stromym. Dwa budynki ze stromym dachem znajdują się po tej samej stronie ulicy co planowana inwestycja, ale posiadają tylko dwie kondygnacje, zatem nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy. W decyzji organu I instancji brak jest danych dotyczących rodzaju sąsiedniej zabudowy znajdującej się na południe i wschód od działek objętych wnioskiem. Całkowicie pominięto analizę zabudowy sąsiednich działek, na których prowadzona jest intensywna działalność gospodarcza. Działki, na których ma zostać wybudowane osiedle mieszkaniowe stanowiły do niedawna tereny zabudowane budynkami magazynowo-przemysłowymi. Jest to niezgodne z istniejącym na przedmiotowym obszarze ładem przestrzennym. Działalność zakładu galwanizacyjnego wiąże się z obróbką chemiczną substancji łatwopalnych, występuje oddziaływanie dźwiękowe na działki położone w sąsiedztwie. Organ I instancji w ogóle nie zajął się tym, czy i w jaki sposób wnioskodawca zamierza planowaną inwestycję zabezpieczyć przed oddziaływaniem zakładu przemysłowego na osiedle mieszkaniowe. Pomiędzy Spółką a właścicielem działek istnieje konflikt dotyczący drogi dojazdowej do zakładu produkcyjnego, położonej na terenie objętym wnioskiem, toczą się postępowania karne i cywilne. Pomimo tego organ I instancji nie przychylił się do wniosków o zawieszenie postępowania, składanych przez Spółkę. Organ I instancji w żaden sposób nie dokonał analizy faktu, że dojazd samochodów ciężarowych, z załadunkiem w postaci substancji łatwopalnych i żrących do zakładu Spółki będzie prowadził przez sam środek osiedla mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarzuty podniesione w odwołaniu są uzasadnione. Zaskarżona decyzja jest powtórzeniem decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r., uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2007 r. We wspomnianej, wcześniejszej swojej decyzji Kolegium wytknęło organowi I instancji niezauważenie tego, że umożliwiono Wnioskodawcy zasadniczą zmianę sposobu użytkowania terenu z przerzuceniem kosztów z tego tytułu na Miasto P., nie zaś na Inwestora. W części tekstowej obecnej analizy urbanistycznej wymieniono więcej budynków niż poprzednio, jednak opis jest bardzo ogólny, bez konkretnych wymiarów i w części nieprawdziwy. Brak opisów i parametrów budynków przemysłowo-usługowych na działkach położonych po północnej stronie ul. S., sąsiadujących z działkami Spółki. Opisy dotyczące dachów budynków są nieprawdziwe. Budynki mieszkalne położone wzdłuż ul. S. nie posiadają dachów stromych. Wszystkie dachy są dachami płaskimi o nachyleniu mniejszym niż 12˚. Brak opisu dojazdu do zakładu Spółki lub chociażby zdjęcia dokumentującego jego położenie. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż dotyczy służebności dojazdu nie do projektowanego, lecz istniejącego zakładu pracy. Organ I instancji winien być w tej sprawie szczególnie wyczulony, gdyż z pierwszej koncepcji architektoniczno-urbanistycznej Wnioskodawcy wynikało jednoznacznie, że wnioskodawca zamierza zlikwidować istniejący dojazd nie proponując w jego miejsce żadnego innego. Nieprawidłowo określona linia zabudowy od strony południowej granicy działki nr [...]. Niewystarczające jest stwierdzenie, że winna być zgodna z przepisami prawa budowlanego. Nieprawidłowo określono wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bowiem na terenie analizowanym nie występują budynki o 5 kondygnacjach. Nieprawidłowo określono wymagania dotyczące geometrii dachu, gdyż na terenie analizowanym nie występują budynki o nachyleniu połaci dachowej 35˚. Zapis dotyczący służebności dojazdu do zakładu Spółki między innymi przez działkę nr [...] jest niezrozumiały. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nigdy nie było przejazdu do zakładu Spółki przez działkę nr [...]. Kolegium opisało w uzasadnieniu decyzji również relacje sąsiedzkie pomiędzy Spółką a Inwestorem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. Sp. z o.o. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów według norm przepisanych. Wskazał, że Kolegium błędnie przyjęło, iż wydana decyzja umożliwia wnioskodawcy zasadniczą zmianę sposobu użytkowania terenu z "przerzuceniem" kosztów z tego tytułu na Miasto. Kolegium błędnie przyjęło również, że wydanie decyzji przez organ I instancji skutkuje naruszeniem praw Spółki w zakresie użytkowanych przez Spółkę służebności, oraz błędnie przyjęło, że planowana przez Inwestora linia zabudowy nie stanowi kontynuacji istniejącej linii zabudowy. Kolegium błędnie miało również przyjąć to, że organ I instancji dokonał wadliwej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, oraz, że w wyniku wydania decyzji organu I instancji korzystanie przez Spółkę z nieruchomości w dotychczasowy sposób stałoby się niemożliwe bądź mocno ograniczone. Skarżąca spółka oceniła decyzję organu I instancji jako prawidłową, kompletną i w pełni odpowiadającą prawu. Planowana inwestycja stanowi zarówno kontynuację istniejącej już zabudowy jak i kontynuację istniejącego już ładu przestrzennego. Zarzuty Kolegium oparte na odniesieniach do planu zagospodarowania przestrzennego wygasłego z końcem 2003 r. są chybione i niezrozumiałe. Uzasadnienie Kolegium jest chaotyczne, niespójne i niezrozumiałe. W obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania. (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. nr XXXI/299/V/2008) wnioskowane działki są oznaczone jako teren M1 czyli teren zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej, wielorodzinnej, blokowej i kwartalnej z usługami podstawowymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, a w szczególności nie oznacza prawa do zabudowy. Nie powoduje żadnych skutków materialnych, służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Zatem zarzuty naruszenia praw Spółki w zakresie służebności są niezasadne a co najmniej przedwczesne. Inwestor nie kwestionuje prawa przejazdu i przechodu w pasie drogi o szerokości 4 m. Organ I instancji słusznie zauważył, że Inwestor na dalszych etapach ubiegania się o możliwość realizacji inwestycji zobowiązany jest do zapewnienia stronom ochrony praw nabytych w tym służebności przejazdu i przechodu. Na etapie warunków zabudowy bardziej szczegółowe opracowanie w tym zakresie jest niemożliwe i nie jest konieczne. Z przepisów prawa wynika, że badaniu powinno zostać poddane wyłącznie ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na otoczenie, w tym na zakład produkcyjny Spółki, nie zaś odwrotnie. Analiza relacji sąsiedzkich i próba ich oceny moralnej przez Kolegium jest daleko idącym przekroczeniem kognicji Kolegium.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – Spółka, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jako trafny oceniony został argument Kolegium, że ewentualna budowa w ramach warunków zabudowy określonych przez organ I instancji w znaczący sposób ingerować będzie w sposób użytkowania spornego terenu, przez co mogą powstać w stosunku do Miasta roszczenia odszkodowawcze. Kolegium słusznie wskazało, że decyzja organu I instancji skutkuje naruszeniem prawa Spółki w zakresie użytkowanych przez nią służebności. Nadto Kolegium trafnie ustaliło linię zabudowy obowiązującą na przedmiotowym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności.

Jak wynika z nadesłanego przez pełnomocnika strony skarżącej odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 08 kwietnia 2009 r., w dniu 25 stycznia 2007 r. nadzwyczajne zgromadzenie wspólników T. Sp. z o.o. podjęło uchwałę o przekształceniu spółki w spółkę akcyjną. W Dziale 1 rubryka 1 przywołanego odpisu wskazano, że firma, pod którą spółka działa to T2 z oznaczeniem formy prawnej: spółka akcyjna.

Na wstępie podnieść należy, iż przedmiotem oceny, dokonywanej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Kolegium uchylająca w całości decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium jest trafna, chociaż nie wszystkie argumenty zawarte w jej uzasadnieniu zasługują na aprobatę, a Sąd dopatrzył się również takich naruszeń prawa materialnego przez organ I instancji, które nie zostały wymienione przez Kolegium.

Przede wszystkim uwadze Kolegium umknął fakt, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do uzgodnień takich należy również ustalenie warunków zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wynika to jednoznacznie z treści art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). W myśl tego przepisu, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy między innymi ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W rozpoznawanej sprawie takiego uzgodnienia nie uzyskano, mimo że na terenie sąsiedniej działki Spółka prowadzi działalność gospodarczą mogącą mieć wpływ na otoczenie – zakład galwanotechniczny. Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r. sygn. II SA/Po 167/08 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), że konieczność uzyskania konkretnego uzgodnienia zależy od charakteru i lokalizacji planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ orzekający nie ma obowiązku zwracać się do wszystkich wskazanych przez ustawodawcę organów. Powinien jednak w uzasadnieniu decyzji wskazać, jakie okoliczności konkretnej sprawy zwalniały go od tej powinności. Brak wymaganych prawem uzgodnień, dokonanych w trybie art. 106 kpa stanowi bowiem jedną z przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Jako niewystarczający należy zatem ocenić postawiony przez organ I instancji warunek uzyskania opinii co do wymaganych uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji.

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy na fakt sporządzania dla przedmiotowego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwały Rady Miasta Poznania nr XXXI/229/V/2008. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.(art. 9 ust. 3-4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). W związku z cytowanymi przepisami Sąd podkreśla, że ustalenia studium są wiążące dla organów Miasta przy sporządzaniu planów miejscowych, ale wręcz nie mogą być wiążące dla Prezydenta Miasta przy rozpoznawaniu wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 warunków wymienionych w tym przepisie. Zatem dopóki dla danego terenu nie ma obowiązującego prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestor musi wystąpić i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, wydaną w zgodzie z przepisami prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania organów gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, dostępny na stronie internetowej NSA). Zatem błędem jest "podpieranie" decyzji o warunkach zabudowy ustaleniami studium bądź projektu miejscowego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Bezzasadny jest więc argument skargi, że działki Skarżącej są oznaczone w studium jako teren zabudowy średniowysokiej, a w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przeznaczone pod budownictwo wielokondygnacyjne.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego rozwiązanie zaczerpnięte z ustawodawstwa niemieckiego - "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydanie 4. Warszawa 2008, str. 491-492). Zastosowanemu przez ustawodawcę rozumieniu "zasady dobrego sąsiedztwa" nie w pełni odpowiada rozumieniu zaprezentowanemu przez Kolegium, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca, a do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 2 pkt 1, jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony wspomniany już interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu, z drugiej zaś strony szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej jak i w – późniejszej fazie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rolą organów administracji jest takie skonstruowanie decyzji o warunkach zabudowy, aby z jednej strony nie doszło do stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a zarazem z drugiej strony - aby nie ograniczać inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie taki jest cel i sens ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06, LEX 394807).

W nawiązaniu do powyższego, wskazać należy, iż zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 03 kwietnia 2008 r. (k. 296-303): po północno-wschodniej stronie ulicy S. występuje zabudowa usługowa i dominują niskie budynki o wysokości do ok. 12 m., zaś po stronie północno-wschodniej znajduje się teren z budynkiem kościoła oraz tereny usługowe z wiatami, garażami, budynkami biurowymi przeznaczonymi do rozbiórki. Budynki mieszkalne posiadają maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne, ale też występują pojedyncze budynki jednorodzinne. Wysokość budynków do gzymsu dachowego wynosi maksymalnie 12-13 m. a do najwyższego punktu dachu wysokość budynku wynosi maksymalnie 15-16 m. Zatem, określone w decyzji o warunkach zabudowy wysokość obiektów i ilość kondygnacji przewyższają wysokość i ilość kondygnacji już istniejących budynków. Z cytowanej analizy nie wynika też, aby jakikolwiek już istniejący budynek w obszarze analizowanym posiadał dach skośny o spadku do 35˚. Autorzy analizy wskazali w sumie 3 dachy skośne w obszarze analizowanym, w tylko jeden dach skośny o skosie około 15˚ oraz dwa dachy skośne (w tym dach budynku kościoła) bez podania choćby orientacyjnego stopnia nachylenia dachu. Sąd ponownie podkreśla, że wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania niedopuszczalne jest powoływanie się na dane umieszczone w projekcie planu. Niedopuszczalne jest również tworzenie nowego ładu przestrzennego jak i przełamywanie zasady dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa ma zostać dostosowana do starej (Z. Niewiadomski, Komentarz, s. 498). Z przytoczonych zapisów analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że maksymalne wymiary nowej zabudowy nie odpowiadają charakterystyce architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Ma rację strona skarżąca wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich oraz nie powoduje żadnych skutków materialnych. Nie rodzi również praw do terenu. Stanowi o tym wprost art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca, a więc i adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prawo to jest badane dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

Sąd podkreśla również i to, że wszelkie kwestie związane z ustanawianiem lub stwierdzaniem istnienia praw rzeczowych, należą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, a nie organów administracyjnych. Dlatego też decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi nowego stanu prawnego w zakresie własności i innych praw rzeczowych. Jeżeli Spółce faktycznie przysługuje służebność gruntowa, która jest ograniczonym prawem rzeczowym skutecznym wobec każdego właściciela nieruchomości obciążonej, zaskarżona decyzja prawa tego nie narusza i naruszyć nie może. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor powinien wykazać się prawem do nieruchomości, na której chce prowadzić budowę i ewentualnie w tamtym postępowaniu Spółka mogłaby podnosić zarzuty dotyczące tego, iż z uwagi na przysługujące im prawo inwestor nie może prowadzić inwestycji na nieruchomości (fragment wyroku WSA w Kielcach z dnia 21 września 2007 r. sygn. II SA/Ke 367/07, zaaprobowany przez NSA w wyroku z dnia 08 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 13/08, oba wyroki z uzasadnieniami dostępne na stronie internetowej NSA). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest tylko i wyłącznie określenie przeznaczenia danego terenu oraz sposobu i warunków jego zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma zatem wpływu na korzystanie przez Spółkę ze służebności.

Trafnie oceniła strona skarżąca, że analiza relacji sąsiedzkich i próba ich oceny moralnej przez Kolegium jest przekroczeniem kognicji Kolegium. Jako zbędne w treści uzasadnienia decyzji należy ocenić rozważania Kolegium o "pojmowaniu zasady dobrego sąsiedztwa wobec działającego legalnie zakładu produkcyjnego" tym bardziej, że w tej części uzasadnienia rozważania Kolegium w żaden sposób nie nawiązywały do zastosowanego przez ustawodawcę rozumienia "zasady dobrego sąsiedztwa".

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1370 ze zm.) skargę należało oddalić.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska

za nieobecnego sędziego

/-/ B. Popowska

ja