Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 423/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, 4, 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 par. 1 pkt 3, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [....] w K. D.J. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy L. do wydania w terminie 14-stu dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P.K. z dnia 28 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 28 lipca 2014 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności Wójta Gminy w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na wypadek, gdyby po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną lub wyda decyzję, która zaistnieje w obrocie prawnym, skarżący wnosił o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi P. K. wskazywał, że dnia 28 lipca 2014r. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji w następującym zakresie: czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami. Wniósł o przesłanie takich umów, jeżeli były zawierane. W piśmie datowanym na dzień 11 sierpnia 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia przedłożonego wniosku poprzez wykazanie "szczególnej doniosłości dla interesu publicznego" w terminie 14 dni. Do dnia złożenia skargi Wójt Gminy wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1, a także 2-miesięczny z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia skargi P. K. zawarł obszerne uzasadnienie prawne złożonych wniosków i zarzutów.

W szczególności skarżący wywodził, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Wójt Gminy miał obowiązek udostępnić treść umów. Nie może budzić bowiem żadnej wątpliwości, że kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę i podmiot prywatny mają charakter informacji publicznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, nie staje się przez to informacją przetworzoną. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie szeregu informacji prostych, często na podstawie różnych kryteriów.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, iż o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji oraz stopień zaangażowania technicznych i osobowych środków podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takiej informacji. W tym kontekście przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to również taka informacja, na którą składa się określona suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ze względu bowiem na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Również w doktrynie wyrażany jest pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Zaznaczenia wymaga, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów prowadzących w istocie do utrudnienia funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Przez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest tego prawa pozbawiony. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

W świetle powyższego niezasadne jest stanowisko Wójta, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną i konsekwencji wzywające do wykazania zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, organ dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej;

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej,

- wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), lub poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie zatem, jak już wyżej wskazano, pozostawał w bezczynności nie odpowiedział bowiem w prawem przewidzianej formie na wniosek strony skarżącej.

Do skargi dołączono kserokopie dokumentów obrazujących stan faktyczny sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący wnioskował o przedstawienie mu - w formie skanu - umów zawieranych przez Gminę od 2012 r., dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi i adwokatami. Z racji tego, że uczynienie zadość wnioskowi wymagałoby przetworzenia informacji organ administracji zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie szczególnej doniosłości dla interesu publicznego żądanych informacji. Skarżący wezwania organu nie wykonał.

W świetle poglądów judykatury informacja przetworzona stanowi pewnego rodzaju kompilację posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje przetworzony dokument czy zespół danych, nieistniejący do momentu jego wytworzenia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powstaje zatem nowa jakość wykreowana z informacji jednostkowych. W wyniku procesu przetworzenia powstaje dokument inny niż dokument pierwotny czy pierwotne dokumenty. Różnica między informacją prostą a informacją przetworzoną polega na tym, że informacją prostą jest informacja zawarta w istniejącym dokumencie lub dokumentach, a informacja przetworzona, musi zostać dopiero wytworzona na podstawie istniejących dokumentów, czy inaczej mówiąc - "specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy. Proces przetworzenia oznacza przekształcenie czegoś, nadanie temu innej postaci. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna.

Przetworzenie informacji wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar zaś oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi bowiem o to, czy uzyskanie -udostępnienie - określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

W art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzono zasadę, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby je wykonującej nie wolno żądać wskazania interesu prawnego i faktycznego. Tym samym ustawodawca uznał, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej ma charakter wyjątku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na prawo do informacji publicznej składają się między innymi uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Dla uzyskania szczególnego interesu publicznego niezbędne jest więc wskazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, o które wnosi, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, a ponadto zobowiązany jest określić okoliczności i fakty pozwalające na przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie.

W orzecznictwie sądowym przyjęto, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzania wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W zakresie wnioskowanych informacji organ nie dysponuje gotową informacją. W celu sporządzenia odpowiedzi należałoby dokonać przeglądu wszystkich spraw sądowych od roku 2012, w których Gmina posługiwała się zastępstwem prawnym, a następstwie dokonać analizy, czy przedmiotowe umowy o zastępstwo procesowe lub obsługę prawną mogą być udostępnione, czy też konieczna jest ich anonimizacja.

Zagadnienie kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną lub zatrudnionej i wynagradzanej ze środków publicznych z prawem osób trzecich do informacji publicznej nie jest zagadnieniem nowym. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK- A z 2006 rv nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych.

W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej, jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną.

Kwestie te organ administracji winien rozważyć przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Aby jednak tak się stało, wnioskodawca winien złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej uzupełnić, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – [...] D. J., która zgłosiła udział w postepowaniu sądowoadministracyjnym akcentowała, że informacja publiczna żądania przez skarżącego ma charakter informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednol. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika

z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a.

Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1-2 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach,

o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a.

Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1

i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu (tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, Lex Omega nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, Lex Omega nr 505258). W takich sprawach, brak przesłanek do stosowania art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn zm.- dalej u.s.g.). Jak wyżej już wskazywano, procedura dostępu do informacji publicznej została uregulowana w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej. Jest to regulacja o charakterze szczegółowym dotycząca materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej. Odnosi się ona do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska

w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001r.

o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, zgodnie z dyrektywą wykładni, według której tak regulacja ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali), wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym. Taki ogólny charakter ma art. 101a u.s.g. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Brak uzasadniająca dla stosowanie dyrektywy, według której regulacja późniejsza ogólna nie "uchyla" regulacji wcześniejszej o charakterze szczególnym, gdyż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma charakter regulacji późniejszej szczególnej w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarówno art. 101 u.s.g., jak i art. 101a u.s.g. stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 (Lex Omega nr 1313643), w którym wskazano, że: " Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych."

Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a.

Skarga została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.

Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex Omega nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r, sygn. akt l OSK 123/06, Lex Omega nr 291357, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 2215/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08).

W sprawie bezspornym było, że informacja żądana we wniosku P. K. z dnia 28 lipca 2014 r. jest informacją publiczną, Wójta Gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia i był w posiadaniu tejże informacji.

Powyższe nie budzi zastrzeżeń również w ramach przeprowadzanej kontroli wywołanej wniesieniem skargi.

Artykuł 7 - 12 u.d.i.p. normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Za bezsporne należy uznać w świetle stanowisk stron, że P. K. w dniu 28 lipca 2014r. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji, czy Gmina od 2012r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi i adwokatami. Jeśli umowy takie były zawierane, wniósł także o udostępnienie ich treści. Bezspornym jest również, że w odpowiedzi (pismo z dnia 11 sierpnia 2014r.) organ administracji wezwał P. K. do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnej doniosłości dla interesu publicznego, tj. uznał że żądanie obejmuje udostępnienie informacji przetworzonej. Skarżący wezwania nie zrealizował, a organ żądanej informacji nie udzielił do daty wydania wyroku.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje informacji publicznej: informację nieprzetworzoną (prostą) oraz informację przetworzoną. Udostępnienie informacji prostej nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek warunków. Dla udostępnienia informacji przetworzonej konieczne jest spełnienie przesłanki istotności tego udostępnienia dla interesu publicznego.

Pojęcia informacji prostej i informacji złożonej nie zostały zdefiniowane w przepisach u.d.i.p. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów informacji było jednak już wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa. Takie trafne poglądy uwzględniono w uzasadnieniu skargi.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że nie każda praca, wykonana przez organ administracji przed udzieleniem informacji publicznej jest równoznaczna z jej przetwarzaniem. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Podobnie informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 792/11, Lex Omega nr 1094536). Anonimizacja to wyłącznie czynność techniczna, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. akt I SA/Sz 211/14, Lex Omega nr 1490149).

Informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy ( i to nawet znacznym w zakresie czasowym), lecz przede wszystkim z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy zbiór informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych, w efekcie których powstaje nowa jakościowo informacja. Natomiast takie czynności organu, jak np. poszukiwania i selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, anomimizacja danych chronionych, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Wa 842/14, Lex Omega nr 1508021).

Traktowanie informacji publicznej, jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby to być informacja przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania i anonimizacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej, co powoduje, że wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 października 2014r., sygn. akt II SA/Łd 812/14, Lex Omega nr 1534405). Nawet sama czasochłonność procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Tylko jednoznaczne wykazanie np. ze względu na specyfikę gromadzenia i przechowywania dokumentów, ich obszerność, szczególne zasady prowadzenia biurowości mogłoby w szczególnych sytuacjach uzasadniać uznanie tego rodzaju informacji za informację przetworzoną (zob. powołany wyżej wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Sz 211/14; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/14, Lex Omega nr 1486660).

Dostrzegane przez organ przeszkody w realizacji wniosku skarżącego nie znajdują zatem uzasadnienia w przepisach u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy nie można uznać, aby treść wniosku skarżącego wymagała przetworzenia informacji publicznej. P. K. domagał się informacji o ewentualnych umowach, dotyczących obsługi prawnej i zastępstwa procesowego, zawartych w określonym czasie, a ponadto udostępnienie ich treści, jeżeli były zawierane.

Bezzasadne jest stwierdzenie organu, jakoby żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej przez to, że jej udzielenie wymagałoby przeglądu wszystkich spraw sądowych, gdzie Gmina posługiwała się zastępstwem procesowym, a następnie rozważenia czy konieczna jest anonimizacja umów. Jak wyżej wskazano, sama konieczność anonimizacji nie oznacza, że informacja prosta staje się informacją przetworzoną. Podobnie ustalenie w ilu sprawach sądowych w ciągu półtora roku Gmina korzystała z zastępstwa procesowego nie powinno nastręczać specjalnych problemów, ani być szczególnie czasochłonne. Gmina jest gminą niewielką, nie jest zatem możliwe, żeby uczestniczyła w dużej ilości spraw przed sądami powszechnymi i administracyjnymi, względnie koszt stała z obsługi prawnej i zastępstwa procesowego w skali ponadprzeciętnej. Prawidłowe zorganizowanie biurowości, obsługi prawnej i archiwizacji należy do standardów administrowania, w tym majątkiem publicznym, co powinno pozwolić na szybkie ustalenie zarówno ilości takich spraw, jak i stwierdzenie, czy korzystano w nich z zastępstwa procesowego. Analogiczna uwaga dotyczy obsługi prawnej innego rodzaju.

Żądana informacja jest zatem informacją publiczną, a jednocześnie nie posiada cech informacji publicznej przetworzonej. Organ żądanej informacji tej nie udostępnił, co upoważnia do przyjęcia, że pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku skarżącego.

Rozważyć należało nadto, czy bezczynność w niniejszej sprawie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex Omega nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym z uwagi na to, że stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych, który wyrazem są działania organu administracji po otrzymaniu wniosku oraz motywy podane w odpowiedzi na skargę. Zważyć należy, że organ w przedmiotowej sprawie nie milczał wobec wniosku strony, lecz przyjmując błędnie, że wniosek obejmuje żądanie udostępnienia informacji przetworzonej wezwał skarżącego o wykazanie interesu publicznego. Nadto, skarga na bezczynność mogła zostać złożona niezwłocznie po uzyskaniu przez P. K. przesłanego pocztą elektroniczną wezwania organu z dnia 11 sierpnia 2014 r., o ile zasadność tego wezwania kwestionował, zaś złożono ją dopiero 27 listopada 2014 r. (data stempla pocztowego).

W opisanej sytuacji nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt I. sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P. K. z dnia 28 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, a w punkcie II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięć, zawartych w punktach I i II wyroku stanowił art. 149 § 1 p.p.s.a.,

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.