Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2648/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 181/16 w sprawie ze skargi [...]. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 181/16, po rozpoznaniu skargi [...] (inwestor), na decyzję Wojewody Pomorskiego (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [....] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.), Prezydent Miasta Gdańska (organ I instancji) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej tej spółki na maszcie [...]., znajdującym się na dachu budynku przy ul. [...] w [...], działka nr [...], obręb [...]. Organ I instancji ustalił, że opisana wyżej nieruchomość stanowi współwłasność [...] (udział - 717/1000) i [...] (udział - 283/1000). [...] w piśmie z dnia 23 września 2015 r. oświadczyła, że nie wyrażała zgody na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane. Inwestor - wezwany do dostarczenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zawierającego powołanie się na zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w wyznaczonym terminie nie dostarczył wymaganego oświadczenia. Organ I instancji wyjaśnił, że przy współwłasności czynności zwykłego zarządu wymagają zgody większości właścicieli, a [...] - sprzeciwiająca się inwestycji - posiada udział wynoszący 717/1000 w prawie własności nieruchomości. Z tych względów, mając na uwadze treść art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora było niewystarczające. W uzasadnieniu odwołania inwestor wyjaśnił, że projektowana stacja bazowa posadowiona ma być na istniejącym maszcie, będącym własnością [...]., a prace budowlane polegać mają na wzmocnieniu istniejącej konstrukcji i dostosowaniu jej do potrzeb dodatkowego użytkownika. Prace te nie spowodują żadnych znaczących zmian w substancji budynku, czy też innych obiektów budowlanych ulokowanych w przedmiotowej lokalizacji. Inwestor stwierdził, że umowa najmu z posiadaczem budynku tj. [....] oraz zgoda [...] na przeprowadzenie inwestycji są wystarczającym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wyjaśnił nadto, że stosownie do treści § 6 ust. 2 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r., tj. umowy sprzedaży udziałów w przedmiotowej nieruchomości, współwłaściciele nieruchomości dokonali jej podziału do korzystania poprzez ustalenie, że w wyłącznym użytkowaniu [...] będzie część nieruchomości wspólnej - działka gruntu o powierzchni ok. 1.160 m2 (oznaczona na szkicu nieruchomości kolorem pomarańczowym) wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali. Planowana inwestycja dotyczy przedmiotowego budynku hali, brak jest zatem podstaw do uzależnienia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od zgody drugiego ze współwłaścicieli. Wyrażenie zgody na zakres planowanych prac nie wykracza bowiem poza kompetencje [...]., wynikające z podziału do użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Nadto inwestor zwrócił uwagę na treść § 6 ust. 3 ww. aktu notarialnego, zgodnie z którym każda ze stron, która dokona nakładu na przydzielonej działce, będzie miała prawo do wyłącznego pobierania korzyści, jakie ten nakład przynosi. Z zapisu powyższego można - zdaniem inwestora - wywnioskować, że współwłaściciele już w 1998 r. przewidywali nakłady na przydzielonych działkach i nie wymagali dodatkowych zgód w związku z powyższymi nakładami - w przeciwnym wypadku przytoczony zapis byłby zbędny.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do organu I instancji wpłynęło pismo [...] - wnoszące sprzeciw wobec planowanej inwestycji oraz pismo [...], w którym [...] - jako współwłaściciel działki nr [...] - nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku współwłasności, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. konstytuuje zgoda wszystkich lub większości współwłaścicieli, a ich oświadczenia dotyczące zgody na wykonanie określonych robót budowlanych podlegają reżimowi prawa cywilnego. Do oświadczeń w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, to jest art. 61 - art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.). Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał się żadnym oświadczeniem woli współwłaściciela działki nr [...], którym jest [...]. Z treści załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r. wynika, że [...] do obiektu, na którym ma być realizowana inwestycja, posiada udział wynoszący 283/1000 w prawie wieczystego użytkowania gruntów oraz w prawie własności budynków stanowiących odrębne nieruchomości. Sygnatariusze aktu notarialnego ustalili, że [...] będzie posiadała prawo do wyłącznego korzystania z części wspólnej nieruchomości tj. działki gruntu o powierzchni 1.160 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali. Z treści księgi wieczystej Kw nr [...] nie wynika, że budynki znajdujące się na działkach nr [..] i nr [...] zostały wyodrębnione ze współwłasności. Wobec powyższego [...]. nie może wykazać się wyłącznym prawem własności do budynku, na którym ma być realizowana inwestycja, a co za tym idzie, nie posiada wyłącznego prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości w zakresie wykraczającym poza zwykły zarząd nieruchomością. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentami inwestora, że ingerencja budowlana dotycząca tylko budynku, do którego [...] posiada tytuł do wyłącznego korzystania z nieruchomości, nie ingeruje w stan prawny i faktyczny całej nieruchomości. Wobec niedokonanego przez [...] i [...] zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej jak i współwłasności nieruchomości budynkowych, wszelkie działania inwestycyjne wykraczające poza zwykłe użytkowanie budynku, wymagają zgody większości współwłaścicieli lub odpowiednio wszystkich. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z uwagi na fakt niespełnienia przez inwestora wymogu określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.

W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił jej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora było niewystarczające z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 181/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego reguluje art. 35 u.p.b. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnicza kwestia, stanowiąca przedmiot sporu, a wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sprowadzała się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie przez organy ustaleń dotyczących dysponowania przez inwestora nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane, tj. ocenienia czy przysługuje mu odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, która objęta została projektowanym zainwestowaniem. Z przedłożonego projektu budowlanego oraz treści decyzji organów obu instancji bezspornie wynikało, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej inwestora na maszcie [...], miałaby zostać zrealizowana na dachu budynku znajdującego się przy. ul. [...], działka nr [...], obręb [...]. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że opisana wyżej nieruchomość budynkowa stanowi współwłasność [...] - jej udział we współwłasności wynosi 717/1000, oraz [...] - udział tej Spółki we współwłasności wynosi 283/1000. W takich samych udziałach ww. podmioty są - zgodnie z treścią załączonej do akt sprawy umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1998 r. (akt notarialny z 30 grudnia 1998 r., Rep. A nr [...]) - współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Nie budzi także żadnych wątpliwości Sądu I instancji ustalenie organów, że [...] sprzeciwia się projektowanej inwestycji, oświadczając, że nie wyraża zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane określone we wniosku inwestora. Dalej Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do ww. nieruchomości inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na umowę najmu zawartą z korzystającym z przedmiotowego budynku [...] oraz umowę najmu z właścicielem masztu - [...] Inwestor wywodził także, iż nie potrzebuje zgody drugiego z współwłaścicieli budynku (a zarazem współużytkownika wieczystego gruntu, na którym on się znajduje), tj. od [...], ponieważ - stosownie do treści § 6 ust. 2 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r., współwłaściciele nieruchomości dokonali jej podziału do korzystania poprzez ustalenie, że w wyłącznym użytkowaniu [...] będzie część nieruchomości wspólnej, tj. działka gruntu o powierzchni ok. 1.160 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonej nieruchomości, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b.). Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 u.p.b. zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Sąd I instancji wyjaśnił, że uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w k.p.a. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, LEX nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, LEX nr 1404619). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13). Sąd I instancji podkreślił, że nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bowiem twierdzenie, że organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną ww. przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, że organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji tego oświadczenia. Wynika to chociażby z tego, że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. (dokonana art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę, jest nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z niezmienionej treści cytowanego powyżej art. 4 u.p.b. Wymogiem takim nie jest natomiast samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Projektowana inwestycja ma zostać zrealizowana na budynku stanowiącym współwłasność [...] - udział we współwłasności wynoszący 717/1000, oraz [...] - udział we współwłasności wynoszący 283/1000, zlokalizowanym na działce nr [...], której współużytkownikami wieczystymi są ww. podmioty w tych samych udziałach.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji weryfikując uprawnienie inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane słusznie uznały, że sprzeciw [...] (udziałowca większościowego) przesądza o tym, że skarżącemu nie przysługuje prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu I instancji, jest oczywiste, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce. Sąd I instancji dodał, że w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (podobnie rzecz ma się, gdy inwestor dysponuje jedynie zgodą jednego ze współwłaścicieli nieruchomości) wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej stanowiłoby bowiem istotne naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to wymagana jest na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współużytkowaniem (a także współwłasnością) w częściach ułamkowych nieruchomości, oceniając więc w świetle prawa cywilnego uprawnienie inwestora do zabudowania przedmiotowej nieruchomości, należy wskazać, że wykonanie robót budowlanych na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, które wykracza poza zakres zwykłego zarządu, i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest zatem równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta natomiast stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie organy uznały również, że prawa do samodzielnego rozporządzania przedmiotową nieruchomością, w tym dysponowania nią na cele budowlane, nie daje [...] wskazywany przez inwestora zapis § 6 ust. 2 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r., zgodnie z którym współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości wspólnej dokonali jej podziału do korzystania poprzez ustalenie, że w wyłącznym użytkowaniu [...] będzie część nieruchomości wspólnej opisana jako działka gruntu o powierzchni ok. 1160 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana. Podział do korzystania (podział quoad usum) polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości i tę część oddzielnie używa i oddzielnie czerpie z niej pożytki oraz oddzielnie ponosi na nią wydatki. Podział quoad usum nie oznacza jednak zniesienia współwłasności. Podział ten nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne i wyłączne prawo własności do wydzielonej fizycznie części wspólnej rzeczy. Dlatego też Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko, zgodnie z którym w wyniku podziału nieruchomości quoad usum współwłaściciel może nabyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie wtedy, gdy wyraźnie zostanie to zapisane w umowie lub orzeczeniu, na podstawie których podział ten powstaje. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie takiego zapisu w akcie notarialnym z dnia 30 grudnia 1998 r. nie ma. Dlatego też [...]. nie może samodzielnie dysponować przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, nie może samodzielnie wyrazić inwestorowi zgody na wykonanie na niej robót budowlanych. W ocenie Sądu I instancji wskazywany przez inwestora § 6 ust. 3 ww. aktu notarialnego jest jedynie konsekwencją dokonanego podziału quoad usum i dotyczy tylko korzyści z nakładów. Zapis ten nie ustala w jaki sposób nakłady będą dokonywane. Nie wskazuje też w żadnej mierze na to, że strony ww. umowy chciały dać sobie wzajemnie prawo do dysponowania przydzieloną do wyłącznego korzystania częścią nieruchomości na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody drugiego ze współwłaścicieli. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji - podjął decyzję zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 u.p.b., przyjął bowiem słusznie, że inwestor nie wykazał prawidłowo, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane. Niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniało natomiast wydanie decyzji odmownej. Z art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że spełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 u.p.b. jest niezbędne aby właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor, który zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przez pozostawienie poza rozważaniami Sądu I instancji istotnych dla sprawy okoliczności wiążących się z zakresem uprawnienia [...] do wyłącznego (z pominięciem [...]) korzystania z budynku posadowionego w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) w oparciu o postanowienia współwłaścicieli nieruchomości zamieszczone w akcie notarialnym Rep A nr [...];

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 u.p.b. oraz art. 199 k.c., przez błędną wykładnię, zgodnie z którą przyznanie nieruchomości budynkowej położonej w [...]przy ul. [...] (działka nr [...] obręb Gdańsk [...]) do wyłącznego korzystania [...] nie rodzi prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a także art. 206 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się pominięciem powołanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...], jako następca prawny [...], wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona przez Sąd kasacyjny weryfikacja zasadności powyższych zarzutów uzasadnia ocenę, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pozostawienie poza rozważaniami Sądu I instancji istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących uprawnienia [...] do wyłącznego korzystania z budynku posadowionego w [...] przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w oparciu o "postanowienia współwłaścicieli nieruchomości zamieszczone w akcie notarialnym Rep A nr [...]".

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest adekwatnym wzorcem kontroli kasacyjnej prawidłowości merytorycznej ocen prawnych Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) ze względu na istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu wystarczającym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z formalnego punktu widzenia przedstawienie stanu sprawy oraz jej ocena prawna spełniają warunki prawidłowości określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolowany Sąd – wbrew twierdzeniem strony skarżącej – nie pozostawił poza zakresem swoich ustaleń, rozważań i ocen zagadnienia treści notarialnej umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1998 r. (Rep. A nr [...]), na podstawie której [...] sprzedał udział w wysokość 283/1000 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu obejmującego działki nr [..] i [...] oraz w prawie własności budynków na nich posadowionych (w tym budynku hali produkcyjno-magazynowej przy ul. [...]) [...]). Sąd pierwszej instancji wskazał w opisie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowisko stron postępowania w zakresie § 6 powyższej umowy (s. 1-3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a następnie dokonał oceny prawnej treści powyższego postanowienia z punktu widzenia przesłanki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 u.p.b.) w odniesieniu do [...]", w tym także w świetle stanowiska strony skarżącej, że wyżej wymieniona Spółka w wyniku podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania (tzw. podział quoad usum) nabyła prawo do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną częścią działki nr [...] w zakresie posadowionego na niej budynku hali produkcyjno-magazynowej (zob. s. 6-7 oraz s. 10-11). Nie można zatem twierdzić, że "okoliczności wiążące się z zakresem uprawnienia" [...] do "wyłącznego korzystania z budynku" spornej hali na podstawie umowy notarialnej z dnia 30 grudnia 1998 r. nie zostały rozważone przez kontrolowany Sąd. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna (treściowa) ocena powyższych rozważań. Weryfikacja kasacyjna treści powyższej oceny nie może być jednak dokonywana w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 pkt 11 u.p.b. i art. 199 k.c. "przez błędną wykładnię" polegającą na uznaniu, że "przyznanie nieruchomości budynkowej położonej w [...] (działka nr [...]obręb [...]) do wyłącznego korzystania [...] nie rodzi prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane" oraz w zakresie art. 206 k.c. "przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się pominięciem" powyższego przepisu.

Weryfikowany zarzut został sformułowany w sposób konstrukcyjnie błędny. Podważanie prawidłowości jedynie subsumpcji stanu faktycznego w świetle art. 3 pkt 11 u.p.b. i art. 199 k.c. oznacza kwestionowanie prawidłowości zastosowania powyższych przepisów, a nie prawidłowości ich wykładni. Z kolei zarzut "niewłaściwego zastosowania" przepisu prawa materialnego przez jego "pominięcie" jest w istocie zarzutem jego niezastosowania, a nie zastosowania.

Powyższe błędy nie stoją jednak na przeszkodzie rozpoznaniu istoty zarzutu kasacyjnego, który sprowadza się do twierdzenia, że wynikające z § 6 ust. 2 i 3 notarialnej umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1998 r. prawo [...] do "wyłącznego użytkowania" budynku hali produkcyjno-magazynowej (na której dachu zainstalowano maszt maszt telekomunikacyjny firmy [...]., na którym to strona skarżąca zamierzała wybudować stację bazową telefonii komórkowej), połączone z prawem do "wyłącznego pobierania korzyści" z nakładów dokonanych przez powyższego "użytkownika" (korzystającego na zasadzie wyłączności), stanowi tytuł prawny do dysponowania powyższym budynkiem na cele budowlane. Tak sformułowane stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest wadliwe i jako takie nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 4 u.p.b. koniecznym warunkiem nabycia prawa do zabudowy nieruchomości jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa – Prawo budowlane w art. 3 pkt. 11) definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". O ile tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu lub ograniczonego prawa rzeczowego co do zasady jest wystarczającą podstawą do uznania, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje, o tyle w przypadku tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego ustawa wyraźnie stanowi, że tytuł ten musi "przewidywać uprawnienia do wykonywania robót budowlanych" (zob. spójnik "albo" oddzielający obie części art. 3 pkt. 11) u.p.b.). W związku z powyższym podstawa stosunku cywilnoprawnego zobowiązaniowego musi zawierać w swojej w treści (np. w treści umowy) wyraźne i precyzyjne postanowienia przyznające podmiotowi tego stosunku (np. umowy o roboty budowlane, umowy o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania) uprawnienia do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju oraz w wyznaczonym zakresie. Uprawnienia tego typu nie mogą być natomiast domniemywane (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1124/08, LEX nr 540017) lub pośrednio wywodzone z innych uprawnień, niezwiązanych bezpośrednio z celami budowlanymi (np. z uprawnień do dokonywania nakładów na nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności).

W konsekwencji umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 1869/06, LEX nr 338967), chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności koniczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku tej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać upoważnienia do jej dokonania przez sąd powszechny.

Nie jest natomiast uprawniony – wyrażony przez stronę skarżącą kasacyjnie – pogląd, że z treści art. 206 k.c. można wyprowadzić wniosek, że z samego prawa każdego ze współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, w jakim daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, wynika, iż podział rzeczy wspólnej do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli (podział quoad usum) rodzi skutki "podobne do zniesienia współwłasności", a zatem każdy ze współwłaścicieli posiada samodzielne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do przyznanej mu w tym podziale części nieruchomości. Niezależnie bowiem od możliwości umownego kształtowania zasad współposiadania rzeczy wspólnej oraz wyłącznego z niej korzystania w ustalonym obligacyjnie zakresie (art. 206 k.c.), aktualne pozostają podział czynności względem rzeczy wspólnej na czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu oraz ustawowe zasady wyrażania zgody na powyższe czynności (art. 199 i art. 201 k.c.). Dysponowanie wspólną nieruchomością na cele budowalne jest czynnością ingerującą w substancję tej nieruchomości (jej części składowych) oraz wykraczającą poza zakres zwykłego posiadania i korzystania z tej nieruchomości. Jeżeli więc umowa o podział quoad usum nie zawiera zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie określoną częścią nieruchomości na cele budowlane, konieczne jest zastosowanie art. 199 k.c.

W świetle powyższych uwag bezzasadne jest zatem twierdzenie, że przyznanie [...] prawa do wyłącznego korzystania z budynku hali produkcyjno-magazynowej (tzw. podział quoad usum), prawa do pobierania pożytków oraz do dokonywania nakładów w zakresie powyższego budynku (§ 6 ust. 2 i 3 notarialnej umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1998 r.) stanowi tytuł prawny do dysponowania tym budynkiem na cele budowlane. Analizowana umowa sprzedaży nie zawiera bowiem wyraźnych i precyzyjnych postanowień przyznających [...]", jako nowemu współużytkownikowi wieczystemu gruntu oraz współwłaścicielowi budynku, uprawnienia do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do spornego budynku hali produkcyjno-magazynowej położonej na działce nr [..] przy ul. [..]. Brak samodzielnego prawa zabudowy w powyższym zakresie skutkował zatem koniecznością uzyskania zgody drugiego współużytkownika wieczystego gruntu oraz współwłaściciela budynku, to jest [...] (aktualnie, po przekształceniu: [...]), zgodnie z treścią art. 199 k.c. Wobec powyższego również umowa najmu zawarta pomiędzy [...] a inwestorem stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) oraz umowa pomiędzy w/w inwestorem a właścicielem masztu antenowego, na którym stacja miała zostać zamontowana ([...]), jako bazujące na notarialnej umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1998 r., która nie stanowi tytułu prawnego do samodzielnego dysponowania budynkiem na cele budowlane, nie mogą być uznane za tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt. 11) u.p.b.). W tej sytuacji wydanie na podstawie art. 32 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 4 i art. 3 pkt 11) oraz w zw. z art. 35 ust. 4 u.p.b. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi (stronie skarżącej kasacyjnie) należy ocenić jako prawidłowe.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.