Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 228/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137 ust. 1 w zw z art. 216
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1051 i art. 1053
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 217/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz D. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody P. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz decyzję Starosty L. z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zasądził od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Sąd wydał mając na względzie następujący stan faktyczny i prawny.

Z. M., reprezentowany przez radcę prawnego R. K., wnioskiem z [...] sierpnia 2013 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...], objęte w dniu zbycia wykazem hipotecznym 1316 dawnej księgi gruntowej oraz działki nr [...] i nr [...] objęte księgą wieczystą nr [...].

W związku z faktem, iż wnioskowane do zwrotu nieruchomości stanowią własność Gminy Miasto [...], mając na uwadze art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") Wojewoda P. postanowieniem z 14 kwietnia 2014 r., wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył Starostę L..

Starosta L. decyzją z [...] listopada 2014 r., orzekł:

– w pkt 1 o zwrocie na rzecz Z. M. nieruchomości położonej w obrębie [...] [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0338 ha oraz nr [...] o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr [...], objęte KW nr [...] stanowiące własność Gminy Miasto [...],

– w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr [...] położonej w obrębie [...] [...], powstałej z podziału działki nr [...],

– w pkt 3 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 17.017,99 zł,

– w pkt 4 o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności,

– w pkt 5 że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu,

– w pkt 6 zaś, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych.

Gmina Miasto [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez brak uznania w decyzji kosztów wynikających z przeprowadzonych inwestycji poczynionych na zwracanej nieruchomości oraz art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania.

Z kolei Z. M. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 26, dalej również "k.p.a."), poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości pomimo braku należytego wyjaśnienia sposobu zagospodarowania części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr [...] oraz tego, czy stanowi ona część drogi publicznej, ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną stanowi przesłankę do odmowy zwrotu nieruchomości.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołań decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownym postępowaniu nakazał organowi prawidłowo wyznaczyć północną granicę działki nr [...] zgodnie z przebiegiem pasa drogowego oznaczonym na załączniku graficznym do pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z [...] lutego 2015 r. oraz ponownie dokonać obliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, zastrzegając konieczność zabezpieczenia wierzytelności gminy przez ustanowienie hipoteki.

Pismem z [...] sierpnia 2015 r. radca prawny R. K. działający w imieniu D. K. oraz Z. M., poinformował, iż Z. M. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2015 r. rep. A nr [...] zbył spadek po M. N. zmarłej [...] sierpnia 1975 r, w tym roszczenie o zwrot nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, na rzecz D.K.. Do pisma dołączył akt notarialny rep. A nr [...] potwierdzający zbycie spadku. D. K. podtrzymał w całości wniosek o zwrot działek.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta L. decyzją z [...] listopada 2015 r., orzekł:

– w pkt 1 o zwrocie na rzecz D. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0317 ha oraz nr [...] o pow. 0,2712 ha powstałe z podziału działki nr [...], obręb [...] obj. KW nr [...] stanowiące własność Gminy Miasto [...],

– w pkt 2 odmówił zwrotu części działki nr [...] położonej w obręb [...], powstałej z podziału działki nr [...],

– w pkt 3 o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 16. 206,52 zł,

– w pkt 4, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego,

– w pkt 5, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu,

– w pkt 6, że wierzytelność Gminy Miasta [...] w kwocie 16.206,52 zł podlega zabezpieczeniu w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej na rzecz poprzedniego właściciela.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto [...] zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 u.g.n., przez zaniżenie wysokości odszkodowania.

Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewoda P., który decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. nr Rep. [...] M. N., z domu M., zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki o numerach: [...], [...], [...], [...] położone w [...] w rejonie ul. O., z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r. Z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że dawne działki o numerach: [...], [...], oraz część [...] położone w [...] odpowiadają obecnie części działki nr [...] o pow. 4,0026 ha, położonej w [...] w obrębie [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1991 r., potwierdził, że ww. działki z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasta [...]. Prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia, jak i wnioski organu I instancji, że na działkach nr [...] oraz nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, co stanowiło podstawę do orzeczenia o ich zwrocie. Na podstawie przeprowadzonych [...] maja 2014 r. oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości stwierdził, że część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dawnej działce nr [...] stanowi skarpę oraz teren porośnięty trawą. W północno-zachodniej części przedmiotowej działki znajduje się fragment chodnika i ścieżki rowerowej. Na podstawie mapy zasadniczej stwierdził, że przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: ciepłociąg, wodociąg, kable telekomunikacyjne oraz energetyczne. Pozostała część działki nr [...] odpowiadająca obecnie działce nr [...] nie jest zagospodarowana i stanowi teren porośnięty trawą. Natomiast część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] oraz fragment działki nr [...], stanowi obecnie działkę nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]), na której znajduje się park miejski z urządzonymi alejkami, wykonanymi z kostki brukowej, przy których znajdują się ławki, teren porośnięty jest trawą oraz drzewami liściastymi i iglastymi. Na podstawie mapy zasadniczej stwierdzono, że przez nieruchomość przebiegają urządzenia infrastruktury technicznej takie jak: wodociąg, kable energetyczne i telekomunikacyjne oraz kanalizacja deszczowa. Ponadto w pobliżu stacji trafo usytuowany jest drewniany słup energetyczny, na którym znajduje się skrzynka z licznikiem poboru energii elektrycznej.

W świetle powyższego organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że działki nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym z [...] grudnia 1967 r. rep. A numer [...] z roku 1967.

Odnosząc się do kwestii zwrotu odszkodowania za zwróconą nieruchomość organ wyjaśnił, że odszkodowanie zostało określone przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] września 2015 r. na kwotę 16 206 zł. Wartość rynkowa zwracanych działek wynosi 1 454 846 zł. Sporządzony operat odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a skarżąca nie przedłożyła innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w niniejszej sprawie.

Gmina Miasto [...] w skardze do Sądu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje decyzję organu I instancji dotyczącą zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. przez bezpodstawne przyjęcie, że przy dokonywaniu rozliczeń powinny być brane pod uwagę wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego. Wskazała na niejednolite w tym zakresie orzecznictwo, powołując wyroki, które potwierdzają prawo gminy do zwrotu nakładów nie poniesionych na realizację celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1812/11, czy wyrok z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 288/12).

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że inwestycje zrealizowane na spornych nieruchomościach zostały zrealizowane niezgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto po złożeniu wniosku, w związku z czym obciążenie spadkobiercy po byłym właścicielu nieruchomości, odszkodowaniem stanowiącym nakłady niezwiązane z celem wywłaszczenia zrealizowane po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości byłoby niewłaściwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej wymienione. W konsekwencji uchylił decyzję Wojewody P. z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] listopada 2015 r. i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji przyjęły legitymację wnioskodawcy D. K. w tej sprawie. Jedyny następca prawny poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M.N. – Z. M., w toku postępowania zwrotowego zawarł z D. K. umowę sprzedaży spadku po niej [...] lipca 2015 r. w formie aktu notarialnego rep. A. [...]przed notariuszem B. C. w [...] (s.170, tom II akt organu I instancji). Spadek po M.N. został prawomocnie stwierdzony przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2012r. [...] (s. 58 akt organu I instancji). Z treści aktu notarialnego wynikało, że w skład spadku wchodziło m.in. roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Dalej Sąd I instancji wskazał na uregulowania zawarte w art. 1051 i n. k.c. dotyczące umowy zbycia spadku oraz stanowisko doktryny w tym zakresie. Jednocześnie Sąd wywiódł, że na tle zbycia spadku lub udziału w nim może powstać wątpliwość co do zbycia spadku przez jedynego spadkobiercę, w takim przypadku bowiem, z chwilą definitywnego nabycia spadku, spadek jako odrębna masa majątkowa przestaje istnieć, staje się majątkiem osobistym uprawnionego, co zdaje się wyłączać możliwość zbycia spadku lub udziału w nim na podstawie art. 1051 k.c. W pewnych sytuacjach można jednak przyjąć dopuszczalność zbycia spadku, ma ono sens przed faktycznym zatarciem odrębności masy spadkowej (M. Pazdan (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, s. 991). Po pierwsze, sytuacja taka może mieć miejsce wówczas, gdy da się ustalić odrębność masy majątkowej stanowiącej spadek, na przykład w skład spadku wchodzi udział w majątku wspólnym spadkodawcy i jego współmałżonka, a spadek dziedziczy w całości dziecko spadkodawcy. Do chwili zniesienia wspólności spadek istnieje jako odrębna masa. Po drugie, za dopuszczalne należałoby uznać zbycie spadku przed uzyskaniem stwierdzenia nabycia spadku lub sporządzeniem aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli spadkobierca traktuje spadek jako odrębną masę majątkową. Jeżeli jednak postanowienie zostanie wydane lub akt zostanie sporządzony i nastąpi włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy, przedmiot zbycia (spadek) przestaje istnieć (tak Elżbieta Niezbecka w Komentarzu do k.c. pod red. A.Kidyby art. 1051 k.c. LEX).

Zdaniem Sądu I instancji ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym wątpliwości Sądu co do ważności (skuteczności) umowy sprzedaży spadku na rzecz Dominika Kusiaka mogą zostać rozstrzygnięte przed sądem powszechnym. W związku z tym rzeczą organów będzie zakreślenie stronom stosownego terminu do wytoczenia powództwa w przedmiocie ważności (skuteczności) przedmiotowej umowy, pod rygorem zawieszenia postępowania.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie ustaliły prawidłowo podstawowej przesłanki w tego typu sprawie tj. celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 u.g.n.) Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Z art. 136 ust. 3 ustawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64). W tym trybie na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. nr Rep. [...] M.N. z domu M. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr: [...],[...],[...],[...] położone w [...] w rejonie ul. O., na podstawie art. 6. ustawy z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów - zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] grudnia 1966 r. Organy ustaliły cel wywłaszczenia wyłącznie na podstawie opisanej wyżej decyzji z [...] grudnia 1966 r. Zupełnie pominęły pozostały bogaty materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie (zwłaszcza s. 59-65 i s. 73 akt I instancji). Przede wszystkim nie zwróciły uwagi na decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1967 r. na budowę stopnia wodnego i zalewu w [...] w rejonie "[...]" (s. 73 i n. akt organu I instancji). Istotne - zdaniem Sądu I instancji - było to, że decyzja z [...] listopada 1967 r. została wydana przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa [...] grudnia 1967 r. Z powyższym ma związek także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] sierpnia 1966 r. o zezwoleniu na podział nieruchomości, dotycząca dawnych pgr [...],[...]i [...]. Zdaniem Sądu I instancji przesądza to o wadliwym ustaleniu podstawowej przesłanki w tego rodzaju sprawie tj. celu wywłaszczenia i naruszeniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Z kolei odnoszenie się do zarzutu skargi naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., w sytuacji wątpliwej legitymacji osoby składającej wniosek o zwrot nieruchomości i błędnym ustaleniu celu wywłaszczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 listopada 2016 r. wniósł uczestnik postępowania D. K..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w postaci:

1. art 136 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że w myśl tego przepisu cel wywłaszczenia rzutujący na rozstrzygnięcie organu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należało odczytywać z innych źródeł aniżeli "określenie go w decyzji (akcie, czynności) o wywłaszczeniu"; w szczególności naruszono ten przepis wywodząc, że cel wywłaszczenia należało ustalać w oparciu o bliżej nie określony "bogaty materiał dowodowy" oraz "pod względem treści decyzji o lokalizacji z [...] grudnia 1966 r."; regulacja wprost bowiem wskazuje, że warunek zwrotu winien być wyprowadzony w oparciu o cel wywłaszczenia określony tylko w samej decyzji (czynności) o wywłaszczeniu, jak też postąpiły organy w badanej sprawie,

2. art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1796), poprzez dokonanie nieuprawnionej oceny skuteczności czynności prawnej (umowy zbywającej spadek) w sposób zobowiązujący organy do pominięcia jej waloru dokumentu urzędowego, tzn. dokumentu któremu należało udzielić mocy dowodowej i wiarygodności na datę orzekania, z pierwszeństwem przed innymi ewentualnymi dowodami i przyszłymi wynikami ewentualnych postępowań cywilnych, czemu (gdy idzie o szkodę dla obrotu prawnego) zapobiegać ma przecież art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

3. art. 1051 i art. 1053 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380, zwanej dalej "k.c."), poprzez nieuprawnione przyjęcie zajścia "zatarcia odrębności spadkowej" nie wyjaśniając na czym to zdarzenie prawne polegało i z jakiej regulacji wynikało (a było to kluczowe dla wyniku sprawy); pominięto przy tym bezwzględny skutek następujący ex lege, z mocy art. 1053 k.c., bowiem tylko istniejące w dacie orzekania przez organy orzeczenie sądu powszechnego mogło sprowadzić skutek w postaci bezskuteczności umowy cywilnej, o jakiej mowa w art. 1051 k.c. (przyszłe delimituje art. 100 k.p.a., ale takiej formuły WSA nie wskazał);

II. naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. art. 145 § 1 zd. wstępne ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wyjście granicami wyroku poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i uchylenie decyzji II i I instancji w całości, podczas gdy inicjator postępowania (Gmina Miasto [...]) wyznaczył zakres zaskarżenia kwestionując tylko część decyzji II instancji, orzekającą o zwrocie nieruchomości i zwrotu odszkodowania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku, które nie wskazuje, jakim dowodom należy udzielić wiarygodności i z jakich przyczyń jurydycznych, przed treścią aktu wywłaszczającego oraz na braku wskazania podstawy prawnej, dającej organom legitymację do odstępowania od treści dowodu z dokumentu urzędowego podczas załatwiania sprawy, a także brak jednoznacznych wytycznych, wskazujących, czy wątpliwości WSA co do skuteczności umowy zbywającej spadek wiążą, czy też nie wiążą przy ponownym załatwianiu sprawy; ustalenia Sądu I instancji ograniczają się do samych pytań, sformułowanych w zwrotach: "wydaje się..." (k. 7 uzasadnienia), "... co zdaje się...," (tamże), "może powstać wątpliwość...".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

b) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz uczestnika wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

c) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 136 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 u.g.n., bowiem błędnie przyjęto w argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, że cel wywłaszczenia, mający konstrukcyjny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należało odczytywać (z pominięciem bezspornej treści aktu o wywłaszczeniu) z innych źródeł, z innych środków dowodowych. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że zbędność nieruchomości, jako warunek dopuszczalności jej zwrotu, zachodzi w wypadku, gdy staje się bezużyteczna z punktu widzenia "celu określonego w decyzji (akcie, czynności) o wywłaszczeniu". Skoro cel taki Wojewoda, a wcześniej Starosta, ustalił na podstawie stosownego aktu, a następnie poświęcił temu długi i przekonujący, a dodatkowo spójny i logiczny wywód, to brak było - w ocenie skarżącego kasacyjnie - podstaw do przyjmowania, że cel ten wymaga dodatkowych ustaleń. Wskazano jednoznacznie, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci projektowanego przez Skarb Państwa składowiska materiałów. Opisano też szereg urządzeń aktualnie stwierdzonych w wyniku oględzin na nieruchomości, w szczególności zaś infrastrukturę komunikacji pieszej i rowerowej, instalacje ciepłownicze, wodociągowe i kable oraz zieleń miejska. Stan zastany nie ma nic wspólnego z celem wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA nie dał nadto żadnych wskazówek, w jaki sposób wykonać w ponownym postępowaniu tak ogólnie sformułowane wytyczne, jak uwzględnienie "bogatego materiału dowodowego", "pod względem treści decyzji o lokalizacji z [...] grudnia 1966 r.". Wskazane regulacje wprost bowiem determinują, że warunek zwrotu winien być wyprowadzony w oparciu o cel wywłaszczenia określony tylko w samej decyzji (akcie, czynności) o wywłaszczeniu, jak też postąpiły organy w badanej sprawie. Skarga zasługiwała zatem na oddalenie, a WSA naruszył art. 151 p.p.s.a.

Dalej skarżący kasacyjnie wywiódł, że w toku procesu przyjmowania za orzekającymi organami ustaleń dowodowych, doszło do naruszenia art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1796), poprzez dokonanie nieuprawnionej oceny skuteczności czynności prawnej (umowy zbywającej spadek) w sposób zobowiązujący organy do pominięcia jej waloru dokumentu urzędowego, tzn. dokumentu któremu należało udzielić mocy dowodowej i wiarygodności na datę orzekania, z pierwszeństwem przed innymi ewentualnymi dowodami i wynikami przyszłych hipotetycznych postępowań cywilnych, czemu (gdy idzie o szkodę dla obrotu prawnego) zapobiegać ma przecież art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. WSA zupełnie pominął, że umowa z [...] lipca 2015 r., Rep. [...] z uwagi na swoją formę korzysta z domniemania prawdziwości skutków prawnych w niej odzwierciedlonych, a nie tylko z prawdziwości co do złożenia określonej treści oświadczeń woli (jak dokument prywatny). Organy pomijając ją lub wywodząc podstawy do wszczynania procesu cywilnego zmierzającego do obalenia jej treści, naruszyłyby art. 76 § 1 k.p.a. Nadto, ocena WSA zmuszałaby organy do zastosowania art. 100 k.p.a., gdyż przeciwnie do waloru przypisanego mocy dokumentom urzędowym, zakłada generowanie zagadnienia wstępnego (postępowania przed sądem powszechnym) opartego na założeniu wadliwości aktu notarialnego. Tego ostatniego przepisu WSA nie zalecił stosować, co generuje kolejne wymuszenie na organach naruszeń procesu administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA naruszył też regulacje poddane wykładni w uzasadnieniu swojego wyroku, w postaci art. 1051 i art. 1053 k. c. W niepowołany sposób bowiem przyjął zajście "zatarcia odrębności spadkowej" nie wyjaśniając na czym to zdarzenie prawne (instytucja, a może twór teoretyczny) polegało i z jakiej regulacji wynikało (a było to kluczowe dla wyniku sprawy). WSA oparł się przy tym wyłącznie na wątpliwościach przedstawionych przez (odosobnionych zresztą) przedstawicieli nauki prawa cywilnego. Formułując ocenę prawną ani nie wskazano przepisu prawa generującego bezskuteczność umowy zbycia spadku, ani też nie sformułowano nawet własnej oceny takiego stanu przez WSA, który w motywach wyroku "bije się z własnymi myślami" odnosząc do kluczowej dla wyniku sprawy okoliczności takie terminy jak: "wydaje się..." (k. 7 uzasadnienia), "... co zdaje się...." (tamże), "może powstać wątpliwość...." (tamże). Tym samym spełniono warunek naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie taką bowiem rolę uzasadnienia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę ustawodawca założył. W sprawie pominięto zatem bezwzględny skutek następujący ex lege, z mocy art. 1053 k.c., bowiem tylko orzeczenie sądu powszechnego mogło sprowadzić skutek w postaci bezskuteczności umowy cywilnej, o jakiej mowa w art. 1051 k.c. Takie na datę orzekania przez organy nie było wydane; nie wydano go (a nawet nie wszczęto postępowania) nawet w toku procesu sądowoadministracyjnego.

Na rozprawie 10 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 2018 r. oraz części graficznej decyzji [...] z [...] września 1962 r. na okoliczność celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 121714 2/13, LEX nr 1488113).

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście granicami wyroku poza granice sprawy sądowoadministracyjnej i uchylenie decyzji II i I instancji w całości podczas gdy inicjator postępowania wyznaczył zakres zaskarżenia kwestionując tylko część decyzji II instancji orzekająca o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania. Zauważyć należy, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżono jedynie w części decyzję organu II instancji, to jest w zakresie w jakim decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił w całości zarówno decyzję Wojewody P. jak i decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2015 r.

Uchylenie decyzji w zakresie niezaskarżonym stanowi wykroczenie poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym ustanowiono zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te są wyznaczane przez skargę, gdyż to ona konstytuuje sprawę administracyjną, określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. Jeżeli zatem skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to do tej części zawęża granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134, por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2300/17).

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że przepis ten może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1400/17 - http://orzecznia.nsa.go.pl - dalej: CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Tak ogólnikowa i lakoniczna ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji, nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się WSA w Rzeszowie podejmując rozstrzygnięcie w omawianym zakresie. Uniemożliwia to w konsekwencji dokonanie kontroli wyroku WSA w Rzeszowie w tej części. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosząc wątpliwości do ważności (skuteczności) umowy zbycia spadku po M. N. przez Z. M. na rzecz D. K. ograniczył się jedynie do przytoczenia stanowiska komentatora E. N. do art. 1051 k.c. Zdaniem tej komentatorki dopuszczalność zbycia spadku jest wyłączona w przypadku wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia i włączenia spadku do majątku osobistego spadkobiercy, albowiem wówczas spadek przestaje istnieć. Sąd I instancji nie powołując się na stan faktyczny sprawy, a jedynie w oparciu o treść tego komentarza do art. 1051 k.c stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób w jego ocenie nastąpiło włączenie spadku do majątku osobistego spadkobiercy i z jakich przyczyn uznał, że spowodowało ono zespolenie spadku z majątkiem osobistym spadkobiercy, co uniemożliwia dokonanie czynności prawnej w postaci zbycia spadku. Takie stanowisko Sądu I instancji wymagało wykazania, że rzeczywiście sytuacja taka miała miejsce. Aby dokonać takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny musiałby dysponować wiedzą choćby na temat masy spadkowej. Z uzasadnienia zaś nie wynika co legło u podstaw wydania takiego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Zasadnie więc skarżący kasacyjnie zarzucił, że nieuprawnione przyjęcia "zatarcia odrębności spadkowej" stanowi naruszenia art. 1051 i art. 1053 kc. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. Dopiero więc wykazanie, że spadek nie istniał (jako odrębny majątek) w momencie zawarcia umowy o jego zbyciu może budzić wątpliwości co do ważności tej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przywołała żadnych okoliczności faktycznych, które mogłyby budzić takie wątpliwości, a co za tym idzie stanowić podstawę do organu aby zakreślił stronom termin do wytoczenia powództwa, którego przedmiotem byłaby ocena ważności takiej umowy zbycia spadku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił cel wywłaszczenia. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została zbyta na podstawie akty notarialnego z dnia [...] grudnia 1967 r. (zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1966 r.) przez M. N. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod lokalizację składowiska materiałów. Zauważyć bowiem należy, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postepowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W przypadku, kiedy decyzja wywłaszczeniowa nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny to cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych. O ile więc ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny, że cel wywłaszczania może być ustalony nie tylko w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 1966 r., ale także w oparciu o pozostały zgromadzony materiał dowodowy, to uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w rzeczywistości cel wywłaszczenia był inny niż w określony decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r., czy też cele te były tożsame. Mimo braku takiego wyjaśnienia w ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu art. 137 ust. 1 u.g.n. można mówić jedynie w przypadku ustalenia stanu faktycznego wskazującego jednoznacznie czy, cel wywłaszczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie czy został on zrealizowany. Brak ustalenia stanu faktycznego czyni przedwczesnym merytoryczną ocenę naruszeń przywołanego wyżej przepisu.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 136 i 137 ust. 1 u.g.n. w zw. za art. 2016 u.g.n. w zakresie kwestionowania możliwości ustalenia celu wywłaszczania także na podstawie innych dowodów aniżeli decyzja wywłaszczeniowa.

Nie zasługuje na uwzględnienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie. Zgodnie z tym przepisem czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny skuteczności umowy o zbycie spadku dokonanej przed notariuszem, a jedynie stwierdził, ze takiej oceny powinien dokonać sąd powszechny. Przeszkodą do ewentualnej oceny ważności umowy zawartej w formie aktu notarialnego nie jest treść art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. Sąd I instancji nie zobowiązał także organu administracji do pominięcia waloru dokumentu urzędowego jakim jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego, stwierdzając, że o ważności takiej umowy może rozstrzygnąć sąd powszechny, a nie organ administracji.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.