Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2298/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 549/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2010 r., nr [...], 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz A. S. kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 549/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt. 2 i 2a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) pozbawił A. S.statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2010 r. z powodu uzyskania jednorazowej pomocy finansowej na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

W dniu [...]maja 2010 r. A. S. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy nr [...] w L. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 31 marca 2010 roku, z datą rozpoczęcia działalności od dnia 8 kwietnia 2010 roku.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. o pozbawieniu A.S. statusu osoby bezrobotnej i utracie prawa do zasiłku z dniem 2 kwietnia 2010 r. i orzekł o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od dnia 31 marca 2010 r. Stwierdził, że z tym dniem A. S., jako wpisany do ewidencji działalności gospodarczej, przestał spełniać warunki bezrobotnego określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy.

W odwołaniu skarżący zarzucił błędną interpretację art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...]października 2010 r. o wznowieniu postępowania z urzędu i umorzenie postępowania. Podkreślił, że dla oceny, czy dana osoba utraciła statusu osoby bezrobotnej istotne jest podjęcie przez nią działalności gospodarczej, albowiem dopiero z tą chwilą w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f następuje utrata statusu osoby bezrobotnej. Za datę rozpoczęcia działalności gospodarczej należy uznać datę faktycznego rozpoczęcia prowadzenia działalności, a nie datę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2011 r., bezrobotnym jest osoba, która m. in. nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Osoba bezrobotna winna spełniać wskazane powyżej warunki nie tylko w dniu dokonania rejestracji, ale także w okresie pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych, prowadzonej przez właściwy urząd pracy. W przypadku, gdy osoba bezrobotna przestaje spełniać warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, traci status bezrobotnego. Wynika to jednoznacznie z treści art. 33 ust. 4 pkt. 1 ustawy, który stanowi, że starosta z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2. Z analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu [...]1 kwietnia 2010 r. A.S. zawarł z PUP nr [...] umowę o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Przelew środków nastąpił w dniu zawarcia umowy. Prezydent Miasta wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż okoliczność, iż skarżący od dnia 31 marca 2010 r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej była nową, istotną okolicznością faktyczną, która istniała w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., a która nie była znana wcześniej organowi. Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu, Wojewoda Łódzki wskazał, iż status osoby bezrobotnej został powiązany nie z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, ale z posiadaniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście jest prowadzona. Skarżący uzyskał pouczenie. Miał więc świadomość, że uzyskanie przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej będzie skutkowało utratą statusu osoby bezrobotnej z jednoczesną utratą prawa do zasiłku oraz wszystkich świadczeń przysługujących bezrobotnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię. Podniósł także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 125 K.p.a. Wskazał, iż od dnia 1 lutego 2011 r. przepis art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f obowiązuje w nowym brzmieniu, stanowiąc, iż za bezrobotnego uważa się osobę, jeżeli:

nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:

– zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo

– nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącego, zmiana ta potwierdza konieczność zastosowania wykładni celowościowej, a nie literalnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz.1001 ze zm.). Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie ma interpretacja przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2011 r. Zgodnie z tym przepisem, bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Kwestią sporną jest to, czy sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej decyduje o tym, iż osoba nie może być osobą bezrobotną, czy też decyduje o tym faktyczne podjęcie przez nią działalności gospodarczej.

Rozstrzygając te kwestię Sąd stanął na stanowisku, iż za osobę bezrobotną może być uznana osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i nie ma znaczenia to, czy faktycznie podjęła działalność gospodarczą. Wskazuje na to treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, z którego wynika, że bezrobotnym może być osoba nie wpisana do ewidencji działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2011 r., został wprowadzony ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176 poz.1243). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że proponuje się zmianę definicji bezrobotnego przez doprecyzowanie pojęcia warunku umożliwiającego posiadanie statusu bezrobotnego jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej. Zmiana ma na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu ustawy i polega na doprecyzowaniu, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Sąd podkreślił, iż punktem wyjścia przy wykładni przepisu prawnego winna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 12/98 (OTK 1999/5/96), Sąd wywodził, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak jest podstaw od stosowania wykładni systemowej i celowościowej.

Według Sądu, przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 f ustawy z 20 kwietnia 2004 r. jednoznacznie formułuje normę postępowania, a więc należy go rozumieć tak jak faktycznie brzmi, a mianowicie, że uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 stycznia 2011 r. nie można było posiadać statusu osoby bezrobotnej, będąc jednocześnie wpisanym do ewidencji działalności gospodarczej. Bez znaczenia było tutaj wyznaczenie nawet odległej daty faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej. Sam fakt wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowił przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej zaś w przypadku uzyskania takiego statusu powodował jego utratę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 674/10, z 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 531/10, z 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 577/10 i z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1256/10. Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Sąd pierwszej instancji odnotował odmienny pogląd w tym zakresie wyrażony np. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 118/10., stwierdzając, że argumentacja przedstawiona w orzeczeniu nie jest przekonująca. Rozszerza ona w sposób nadmierny pojęcie "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej" wbrew założeniom wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z 24 sierpnia 2007 r. Według Sądu pierwszej instancji, oznacza to przyjęcie nowej przesłanki posiadania statusu bezrobotnego (niepodjęcie działalności gospodarczej) nieprzewidzianej w treści przepisu art.2 ust.1 pkt.2 lit. f ustawy z 20 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż jest to interpretacja contra legem.

Skoro więc skarżący w dniu 31 marca 2010 r. wpisał się do ewidencji, to z tym dniem utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku. Według Sądu, istniała podstawa do wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt.5 K.p.a. Nową okolicznością faktyczną było to, iż w dniu 31 marca 2010 r. skarżący wpisał się do ewidencji działalności gospodarczej. Jest to okoliczność istotna, istniała ona w dacie wydania decyzji, tj. [...] kwietnia 2010 r. i nie była znana organowi administracji. Spełnione zatem zostały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Skargę kasacyjną złożył A. S.. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 549/11.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

[dalej: P.p.s.a]):

art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) poprzez niezasadne uznanie, że skarżący A. S. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla osoby bezrobotnej poprzez sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i bez względu na datę faktycznego podjęcia działalności gospodarczej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: P.p.s.a.]);

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2004 r. Nr 99, poz.1001 ze zm.) poprzez niezasadne uznanie, że skarżący A. S. utracił status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla osoby bezrobotnej poprzez sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i bez względu na datę faktycznego podjęcia działalności gospodarczej;

2) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo wystąpienia przyczyny stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy – zgodnie z art. 188 § 1 P.p.s.a.;

ewentualnie o:

II. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. nie zachodzą, należało zatem odnieść się do podstaw kasacji.

Zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lutego 2011 r. Interpretacja tej normy zadecydowała o zastosowaniu wobec skarżącego dyspozycji art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Zagadnienie niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mieści się zaś w sformułowanej przez wnoszącego kasację materialnej podstawie skargi kasacyjnej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym, oznacza to osobę, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że negatywną przesłanką statusu bezrobotnego nie jest faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, ale posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądami wyrażonymi dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1256/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 744959). Przypomnieć warto, że spór o to, jaka okoliczność jest rozstrzygająca dla uzyskania statusu bezrobotnego: domniemanie wykonywania działalności gospodarczej wynikające z wpisu do ewidencji, czy faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, trwał w trakcie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.) i w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niezależnie od różnego brzmienia przepisu definiującego pojęcie bezrobotnego, w orzecznictwie przeważał pogląd o decydującym znaczeniu wpisu do ewidencji, przy czym nie wykluczano możliwości obalenia, wynikającego z wpisu do ewidencji, domniemania wykonywania działalności (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 5/96, ONSA 1997/2/47).

Stan prawny, w którym domniemanie wykonywania działalności gospodarczej wynikające z wpisania do ewidencji mogło być obalone, jeżeli osoba wykazała, że nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, obowiązywał do dnia 25 października 2007 r. Z dniem 26 października 2007 r. wszedł w życie przepis art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), na mocy którego przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy uzyskał brzmienie obowiązujące w dacie rejestracji skarżącego, aż do dnia 31 stycznia 2011 r. Podkreślić jednak trzeba, że istota regulacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f do dnia 25 października 2007 r. polegała na domniemaniu wykonywania działalności gospodarczej wynikającym z wpisu do ewidencji, a nowela tego przepisu dokonana przepisem art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw jeszcze wzmocniła znaczenie tego domniemania.

W tej sytuacji ustalenie okoliczności, czy osoba jest przedsiębiorcą, czy bezrobotnym, zależało wyłącznie od treści wpisu do ewidencji i domniemania wynikającego z tego wpisu. W dacie wejścia w życie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, według którego bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, tj. w dniu 26 października 2007 r., obowiązywał przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), stanowiący, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". W myśl art. 14 ust. 2 tej ustawy, wpisowi do ewidencji podlegali przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (podobna była regulacja art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), uchylonego z dniem 31 marca 2009 r.). Biorąc zatem pod uwagę ówczesną treść przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 14 ust. 1 i 2 oraz Rozdziału 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z uwzględnieniem art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), należy przyjąć, że z wpisania przedsiębiorcy do ewidencji wynikało domniemanie prowadzenia przezeń działalności gospodarczej od chwili dokonania tego wpisu.

Stan prawny w tym zakresie zmienił się z dniem 31 marca 2009 r., kiedy, na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97) wszedł w życie znowelizowany przepis art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Unormowanie to należy poddać analizie, gdyż obowiązywało ono także w dacie rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. Na mocy zmienionego art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Jednak w myśl dodanego przepisu art. 14 ust. 3, przedsiębiorca miał prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, niż dzień złożenia wniosku. O ile przedsiębiorca z tego prawa skorzystał i określił we wniosku o wpis późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, domniemanie wynikające z takiego wpisu oznaczało, że przedsiębiorca podejmie wykonywanie działalności gospodarczej z dniem określonym we wniosku. W konsekwencji domniemanie to wskazuje na uzyskanie statusu przedsiębiorcy z dniem określonym we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej. Posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie może być wówczas rozumiane inaczej, niż posiadanie wpisu w charakterze przedsiębiorcy, od dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia wykonywanie działalności gospodarczej. Z takiego wpisu wynika też domniemanie, że do dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej osoba wpisana nie podjęła działalności gospodarczej – nie jest przedsiębiorcą.

Dostosowanie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy), które nastąpiło poprzez dodanie, na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725) przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tiret drugie, było w tym przypadku, w odniesieniu do stanu, który istniał w systemie prawa od dnia 31 marca 2009 r. tylko doprecyzowaniem, a nie nowym, korzystniejszym unormowaniem.

Odnosząc się do sposobów wykładni, które w niniejszej sprawie doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do odczytania treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f innego, niż rezultat osiągnięty przez Sąd pierwszej instancji, konieczne wydaje się sformułowanie kilku uwag w tym zakresie. Najpierw dostrzec trzeba, iż rozumienie wpisu do ewidencji, przy wynikającej z przepisów o działalności gospodarczej treści wpisu, nie jest możliwe wyłącznie w oparciu o wykładnię językową przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Konieczne jest uwzględnienie systemu norm regulujących określoną instytucję prawa materialnego, w tym wypadku przywołanych wyżej przepisów art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Warto przypomnieć, że właśnie na potrzebę dostrzeżenia i uwzględnienia uwarunkowań systemowych zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 118/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 594945). Nawiązując zaś do powołanego przez Sąd pierwszej instancji fragmentu uzasadnienia wyroku TK z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 12/98, zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w sposób niepełny przedstawił stanowisko TK w kwestii reguł wykładni prawa. Pogląd Trybunału w całości został sformułowany następująco: "Skoro treść przepisu dzięki wykładni językowej pozwala skonstruować obowiązująca normę a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy to brak jest podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej w celu poszukiwania innego, możliwego znaczenia przepisu" . Części podkreślonej zabrakło w wywodzie Sądu, a ta część wypowiedzi pełniej oddaje sens stanowiska Trybunału. W sytuacji bowiem, gdy treść normy prawnej może być odczytana dopiero z uwzględnieniem systemu norm prawnych, zwłaszcza gdy używane są pojęcia i instytucje prawne regulowane w innych, podstawowych dla analizowanej dziedziny, aktach normatywnych, nie można od tych aktów abstrahować. Nie można zatem zrozumieć rzeczywistego znaczenia normy posługującej się instytucją wpisu, jako przesłanką statusu bezrobotnego, jeśli nie odczyta się prawnego sensu tej instytucji normowanego przepisami o działalności gospodarczej. Stosowanie wykładni systemowej i celowościowej w niniejszej sprawie nie miało więc prowadzić do poszukiwania innego, możliwego znaczenia pojęcia "wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", ale do odczytania rzeczywistego znaczenia tego pojęcia, pozbawionego niedopuszczalnego uproszczenia, wynikającego z ograniczenia się do słów użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Nadto, dalej analizując wywód Sądu pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, iż nie wystarczy ograniczyć się do podania celu zmiany przepisów, tj. usunięcia wątpliwości interpretacyjnych. Ustalenie to nie wskazuje przecież ratio legis unormowania art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Celem przepisu jest zaś wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy uważać osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Cel główny normy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, jak wykazało wieloletnie funkcjonowanie podobnych norm, jest trudny do osiągnięcia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji. Konieczne jest jednak ustalenie rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia działalności.

Rozważając sens takiego rozumienia normy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f nie sposób nie zauważyć, że w badanym stanie prawnym, jak i obecnie, jest to regulacja zbieżna z relacją między osobą związaną stosunkiem pracy i bezrobotnym. Bezrobotnym nie jest osoba zatrudniona, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 43, a więc osoba wykonująca pracę na podstawie stosunku pracy. Wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy zaczyna się w dniu rozpoczęcia stosunku pracy, mimo że umowa o pracę może być zawarta wcześniej. Po nawiązaniu stosunku pracy osoba zatrudniona nie ma możliwości wykazania w procesie ustalenia przesłanek uzyskania statusu bezrobotnego, że faktycznie nie wykonuje pracy. Tak samo osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej nie mogła w rozważanym stanie prawnym wykazywać, że mimo nadejścia dnia wskazanego we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej, działalności tej faktycznie nie wykonuje. Zarówno jednak wobec osoby, która będzie zatrudniona, jak i wobec osoby, która podejmie działalność gospodarczą, nie można przed zmianą ich statusu zawodowego przyjmować domniemania, że w sensie prawnym ta zmiana już się dokonała. Przyjęte w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zgodne z językową treścią tej normy doprecyzowaną normami systemowymi i nie jest sprzeczne z celem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Jednocześnie nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych oraz trudności związanych ze stosowaniem prawa, które wywoływała możliwość wykazywania, że mimo wpisu, działalność gospodarcza nie jest faktycznie wykonywana.

Tytułem uzupełnienia dodać można, iż nie można mówić o jednoznacznej przewadze w orzecznictwie poglądu, według którego wskazanie we wniosku o wpis późniejszego dnia podjęcia działalności gospodarczej, niż dzień złożenia wniosku, nie ma znaczenia. Szereg orzeczeń, także przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zapadło na tle stanów faktycznych i prawnych mających miejsce przed dniem 31 marca 2009 r., a więc przed nowelą art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 531/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 595417; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 577/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 694357).

Skoro więc skarżący we wniosku o wpis do ewidencji określił późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, niż dzień złożenia wniosku, to utraciłby status bezrobotnego z dniem określonym we wniosku, jako dzień podjęcia działalności gospodarczej, tj. w dniu 8 kwietnia 2010 r. a nie w dniu złożenia wniosku, tj. w dniu 31 marca 2010 r. Użycie formy warunkowej "utraciłby" jest uzasadnione tym, że w związku z otrzymaniem środków na podjęcie działalności gospodarczej w dniu 1 kwietnia 2010 r., na mocy art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utracił status bezrobotnego z dniem 2 kwietnia 2010 r.

Niewłaściwe było zatem w postępowaniu wznowieniowym zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, polegające na pozbawieniu go statusu bezrobotnego z dniem 31 marca 2010 r.

Z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, o których mowa w art. 188 P.p.s.a., możliwe było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Uchylenie decyzji obu instancji, uwzględniając naruszenie prawa materialnego wskazane w powyższych uwagach, oparto na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.