Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 28/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 174 pkt. 2, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1, art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Wojciech Mazur, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 838/09 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., oddalił skargę H. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]lutego 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1980 r. w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 8.41 ha położonego w Z., stanowiącego własność J. A.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku H. B. – spadkobierczyni dawnego właściciela gospodarstwa. W ocenie organu administracji decyzja Naczelnika Miasta Z. z [...] lutego 1980 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Organ wskazał, iż w myśl art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), gospodarstwo mające więcej niż 2 ha, mogło być przejęte z urzędu w zamian za rentę, o ile spełnione były następujące warunki: gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął stosowny wiek lub został zaliczony do grupy inwalidów.

Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "niskiego poziomu produkcji rolnej", należałoby uznać, że pojęcie to odpowiada zdefiniowanemu w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), zwanego dalej rozporządzeniem z 1968 r. Stosowne ustalenia dokonywane były w protokołach lustracji gospodarstwa z ostatnich 3 lat przed przejęciem.

Z uzasadnienia decyzji z 1980 roku wynika, iż lustracja potwierdziła leżenie odłogiem gruntów gospodarstwa w latach 1977, 1978 i 1979.

J. A. został orzeczeniem z 9 stycznia 1980 roku uznany za inwalidę I grupy.

Na podstawie decyzji z 1980 r. dokonano stosownego wpisu w księdze wieczystej (6 marca 1980 r.), o czym zawiadomiono J. A. (19 lipca 1980 r.). J. i J. A. przyznano rentę inwalidzką (decyzja z 13 marca 1980 r.). Na wniosek J.A. (z 10 listopada 1981 r.) renta była wypłacana odrębnie obojgu małżonkom. Małżonkowie nigdy nie kwestionowali faktu przejęcia gospodarstwa ani wysokości przyznanej renty.

J. A. wyjaśniła do protokołu, że dzieci jej i jej męża były w 1980 r. pełnoletnie i nie były zainteresowane przejęciem gospodarstwa. Jej mąż chorował od 1969 r., a od 1974 r. był całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym.

Organ wskazał, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt przejęcia gospodarstwa z datą wcześniejszą niż [...] lutego 1980 r.

Podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia nie może być nieprawidłowe ustalenie stron postępowania. Decyzja została skierowana do J. A. – będącego stroną postępowania (brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Nawet gdyby przyjąć, iż nie odebrał on decyzji (w aktach brak dowodu doręczenia), nieuczestniczenie w postępowaniu przez stronę stanowi przesłankę dla jego wznowienia, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji.

H. B. wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]kwietnia 2009 r., w której podniosła szereg zarzutów, świadczących zdaniem skarżącej o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) podniósł, że przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wadą nieważności są dotknięte decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa, a koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa przez organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż decyzja z 1980 r. nie narusza prawa w sposób rażący.

Sąd wskazał, że przy orzekaniu w sprawie organ administracji nie dysponował aktami administracyjnymi sporządzonymi na potrzeby wydania orzeczenia z 1980 r. Nie zostały one przekazane do Sądu, a z korespondencji w aktach administracyjnych (k. 57, 60 i 66) wynika, iż zostały utracone w toku toczących się postępowań związanych z żądaniami zwrotu gospodarstwa należącego wcześniej do J[...] A.

Sąd podniósł, że uzasadnienie decyzji z 1980 r. jest wprawdzie lakoniczne, jednak określa jedną z przesłanek, jakimi kierował się organ wydając orzeczenie (niski poziom produkcji rolnej), przy czym druga wymagana przesłanka niewątpliwie występowała. Skarżący podnosi wprawdzie, iż w orzeczeniu nie posłużono się nomenklaturą stosowaną w rozporządzeniu z 1968 r., jednak z faktu tego nie można wywieść, iż decyzja ta jest oczywiście wadliwa. Pojęcie odłogowania gruntów potocznie rozumiane jest jako ich niewykorzystywanie, obecne postępowanie nie jest prowadzone celem ustalenia czy zachodziły przesłanki do przejęcia gospodarstwa, lecz służyć ma ocenie czy ówczesne ustalenia organu były oczywiście wadliwe.

Sąd podkreślił, iż ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała pojęcia "gospodarstwo wykazujące niski poziom produkcji". Wskazana w zaskarżonym orzeczeniu zasadność odwołania się do definicji zawartej w akcie wykonawczym do innego aktu normatywnego, w związku z zastosowaniem wykładni systemowej, może mieć charakter wyłącznie pomocniczy. Nawet gdyby procedujący ówcześnie organ pominął treść normatywną wskazanej regulacji, nie mogłoby to zostać potraktowane jako rażące naruszenie prawa, skoro naruszenie takie może dotyczyć wyłącznie kwestii regulowanych w sposób jednoznaczny i oczywisty.

Zdaniem Sądu jedynie ujawnienie materiałów archiwalnych, znanych organowi administracji na etapie orzekania w 1980 r. mogłoby stanowić obecnie podstawę dla uznania, iż wadliwie zakwalifikowano gospodarstwo za "wykazujące niski poziom produkcji". Wyjaśnienia J. A. złożone w 1997 r., iż pełnoletnie dzieci nie były zainteresowane prowadzeniem tego gospodarstwa, wskazują na małe prawdopodobieństwo, by stan gospodarstwa był zadowalający. Istotną okolicznością jest także niepodejmowanie żadnych kroków prawnych przez małżonków A. wobec przejęcia ich gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Nawet gdyby uznać, iż decyzja z 1980 roku nie została doręczona zainteresowanemu, to małżonkowie A. byli świadomi faktu jej wydania (kwestia pobierania renty, wpisów w KW) i brak jest dowodów, by kwestionowali ten stan rzeczy. Zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania sprzeciwiają się uznaniu, że właściciel mógł zaaprobować przejęcie dobrze funkcjonującego, a więc (przy powierzchni ponad 8 ha) przynoszącego konkretne dochody, gospodarstwa w zamian za rentę rolniczą.

Sąd wskazał ponadto, iż nie można uznać, jakoby dokument z [...] lutego 1980 r. nie stanowił decyzji administracyjnej. Twierdzenie strony skarżącej, iż decyzja nie została doręczona zainteresowanemu J. A. jest dowolne, fakt niezachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji, gdy chodzi o doręczanie decyzji stronie (w myśl art. 109 § 1 K.p.a. – wg obecnej numeracji), w sytuacji, gdy J. A. znajduje się w rozdzielniku decyzji. Jednocześnie nawet gdyby przyjąć za stroną, iż dokument nie został nigdy doręczony J. A., nie zasługuje na aprobatę wyrażany w skardze pogląd, iż nie stanowi on decyzji i nie może powodować skutków prawnych.

Wprawdzie trafnie podnosi się w skardze, iż podmioty wskazane w rozdzielniku decyzji z 1980 r., poza J. A., nie były stronami postępowania i doręczenie im decyzji nie rodziło skutków prawnych z punktu widzenia jej prawomocności, jednak o ile J.A., mając świadomość wydania decyzji (co bezsprzecznie potwierdza zarówno otrzymanie zawiadomienia o dokonaniu wpisu w KW, jak i fakt pobierania renty z tytułu przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa) nie podjął środków procesowych. tj. nie wniósł odwołania względnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środków odwoławczych czy też wniosku o wznowienie postępowania to po upływie ostatniego terminu dla dokonania tych czynności nie można uznać, że dokument nie stanowi decyzji wywołującej skutki prawne.

Zdaniem Sądu nie ma znaczenia dla oceny dokumentu z [...] lutego 1980 r. podniesiony na rozprawie brak precyzyjnego wskazania na pieczęci, iż orzeczenie podpisano z up. Naczelnika Miasta Z., w zestawieniu z innymi pieczęciami, którymi opatrzono dokument nie pozwala wątpić, iż organem upoważniającym był właśnie naczelnik tego Miasta.

Niezasadne są w ocenie Sądu zarzuty, że brak było materialnoprawnych podstaw do orzekania w przedmiocie przejęcia gospodarstwa, skoro nie były spełnione warunki nabycia renty lub emerytury wskazane w ustawie z 1977 r. Wbrew poglądom skarżącej, z samej treści art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (wykładnia językowo-logiczna) również w zestawieniu z ówczesnymi regulacjami w tym zakresie (względy wykładni systemowej i logicznej) wynika, iż pozostawiony, na mocy art. 77 ust. 1 ustawy z 1977 r., przepis art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, wyznaczał odrębne od wskazanych w pozostałych przepisach dotyczących zaopatrzenia emerytalnego i rentowego rolników przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę lub emeryturę. Przepisy ustawy z 1977 r. miały zastosowanie jedynie "odpowiednio" (art. 77 ust. 2 tej ustawy), a więc wyłącznie w kwestiach nieobjętych pozostawioną w mocy regulacją szczególną, nie dotyczyły zaś kwestii wyczerpująco regulowanych w art. 9 ust. 2 tj. przesłanek wydania decyzji. W zaskarżonej decyzji prawidłowo wymieniono materialnoprawne przesłanki przejęcia gospodarstwa wynikające z ówczesnych przepisów.

Bez znaczenia w sprawie jest fakt, iż w pismach z 1 i 22 marca 1980 r. wskazywano, jako termin przejęcia gospodarstwa 10 luty 1980 r., wobec braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność można jedynie domniemywać, iż wskazanie takiej daty wynikało z oczywistego błędu.

Za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy wyłącznie spraw załatwianych w postępowaniu międzyinstancyjnym. W judykaturze przyjęto, iż ma on także odpowiednie zastosowanie, gdy w sprawie ponownie orzeka ten sam organ o strukturze kolegialnej (wyrok NSA sygn. akt II OPS 2/09). W takim przypadku poprzez stosowny dobór składu możliwe jest, co do zasady wyeliminowanie sytuacji ponownego orzekania przez te same osoby w tej samej spawie. Brak jest analogii przy orzekaniu, gdy role organów są piastowane jednoosobowo. Prawodawca w takich przypadkach, co do zasady dopuścił możliwości orzekania przez tą samą osobę piastującą funkcję organu, w związku z treścią art. 127 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. wniosła H. B., reprezentowana przez adwokata zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 102 (art. 110 – obecna numeracja) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U Nr 30, poz. 168 ze zm.) poprzez uznanie, że organ wydający decyzję, oraz strony postępowania są tą decyzją związani także w przypadku, gdy przedmiotowa decyzja nie zostanie doręczona żadnej ze stron postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. (numeracja z 1980 r.), art. 21 § 1 pkt 4 .pa (numeracja z 1980 r.), art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. (obecna numeracja) poprzez uznanie, że Naczelnik miasta Z. był organem właściwym do orzekania w 1980 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do J.A. za rentę, podczas gdy Naczelnik był wyłączony od orzekania na podstawie art. 21 § 1 pkt. 4 K.p.a. (numeracja z 1980 r.),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 4 K.p.a. (numeracja z 1980 r.) uznając że kompetencja podmiotu do reprezentowania Skarbu Państwa mogła być w 1980 r. domniemana,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 25 K.p.a. (numeracja z 1980 r.) uznając że stroną postępowania w 1980 r. w sprawie przejęcia z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego należącego do J. A. był Skarb Państwa,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 K.p.a. (obecna numeracja), art. 102 K.p.a.(numeracja z 1980 r.) uznając pismo z [...] lutego 1980 r. za decyzję administracyjną, oraz uznając, że pismo to mogło być badane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 156 § 2 K.p.a. (obecna numeracja),

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z: art. 4 K.p.a. (numeracja 1980 r.), art. 41 K.p.a. (numeracja 1980 r.), art. 45 (numeracja 1980 r.) K.p.a. uznając, że można domniemywać doręczenie decyzji także w przypadkach niewymienionych w art. 41 K.p.a. (numeracja 1980 r.) i art. 45 K.p.a. (numeracja 1980 r.),

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w związku z: art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 10 § 1 K.p.a. (obecna numeracja) i art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. (obecna numeracja), gdyż Sąd nie rozważył wpływu nie uczestniczenia przez strony w postępowaniu przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi na prawidłowość decyzji z [...]kwietnia 2009 r. nr [...], i przez to niedopatrzenie uznał na zasadzie milczącego przyzwolenia, że postępowanie administracyjne było poprawne i mogło się toczyć bez udziału stron, które są nim zainteresowane, oraz że organ nie ma obowiązku zawiadamiać stron o toczącym się postępowaniu,

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 102 K.p.a. (art. 110 K.p.a. obecna numeracja) ponieważ Sąd uznał, że jedną z decydujących przesłanek o uznaniu pisma z [...] lutego 1980 r. o przejęciu gospodarstwa z urzędu za rentę za decyzję administracyjną alternatywnie za "nie akt" jest wystąpienie lub brak późniejszego obrotu nieruchomościami wchodzącymi w skład przedmiotowego gospodarstwa. Natomiast w świetle art. 102 K.p.a. (art. 110 K.p.a. obecna numeracja) jedyną przesłanką powodującą ukonstytuowanie się decyzji jest jej skuteczne (zgodne z K.p.a.) doręczenie co najmniej jednej stronie,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. uznając, że posiłkowe użycie w piśmie z [...] lutego 1980 r. definicji "niskiego poziomu produkcji" zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 58) przy pomocy wykładni systemowej, wyklucza możliwość uznania, że naruszenie definicji "niskiego poziomu produkcji" jest rażącym naruszeniem prawa,

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. (obecna numeracja), § 1 ustęp 1 rozporządzenia z 1968 r., art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. stwierdzając, że gospodarstwo rolne może zostać uznane za wykazujące niski poziom produkcji na podstawie występowania odłogów nieuprawianych w latach 1977,1978, 1979,

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (obecna numeracja), art. 127 § 3 K.p.a. (obecna numeracja), i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (obecna numeracja), uznając, że w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy na podstawie wniosku opartego o art. 127 § 3 K.p.a., osoba która rozstrzygała w pierwszej instancji może uzyskać upoważnienie do ponownego rozstrzygania tej samej sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. wyklucza możliwość otrzymania przez taką osobę stosownego upoważnienia,

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z 133 § 1 P.p.s.a., wydając wyrok, który na skutek wadliwej interpretacji zgromadzonych dowodów, nie ma oparcia w aktach sprawy, gdyż z akt sprawy wynika, że pismo z [...] lutego 1980 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego dotyczy tylko przejęcia gruntów, a nie całego gospodarstwa rolnego jak twierdzi Sąd,

13) 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z 133 § 1 P.p.s.a., wydając wyrok, który na skutek wadliwej interpretacji zgromadzonych dowodów, nie ma oparcia w aktach sprawy, gdyż w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego, że pismo z [...] lutego 1980 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego doręczono J.A., natomiast Sąd uznał, że do tego doręczenia doszło,

14) 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z 133 § 1 P.p.s.a., wydając wyrok, który na skutek wadliwej interpretacji zgromadzonych dowodów, nie ma oparcia w aktach sprawy, gdyż w aktach sprawy nie ma dokumentu potwierdzającego, że "decyzja" z [...] lutego 1980 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego stała się ostateczna, natomiast Sąd uznał że dokument ten jest ostateczny,

15) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku art. 99 § 1 K.p.a. (numeracja 1980 r.), uznając że pismo z 1980 r. jest decyzją administracyjną, pomimo tego, że nie zawiera ono oznaczenia organu, pozwalającego na jego identyfikację miejscową,

16) 45 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z 133 § 1 P.p.s.a., wydając wyrok, który na skutek wadliwej interpretacji zgromadzonych dowodów, nie ma oparcia w aktach sprawy, gdyż pismo z [...] lutego 1980 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego wobec braku oznaczenia organu nie spełnia minimum wymagań co do formy więc nie jest decyzją administracyjną, Sąd uznał że ten dokument jest decyzją administracyjną.

Podnosząc powyższe zarzuty w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. pełnomocnik skarżącej podniósł ponadto, że przy przejęciu nieruchomości został naruszony art. 5 K.p.a., jednakże wobec tego, że okoliczność tę wskazano po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie mogła ona podlegać rozpoznaniu jako zarzut kasacyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wyliczone enumeratywnie art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które Naczelny Sąd Administracyjny – w myśl art. 183 § 1 tej ustawy obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu.

Przed przystąpieniem do omówienia postawionych zarzutów podnieść należy, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, by zawarte w tej skardze zarzuty mogły być skuteczne należało wykazać, że doszło w sprawie do określonego naruszenia konkretnego przepisu procesowego, a także, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Kolejną kwestią mającą ogólny charakter i jednocześnie istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie jest całkowicie pomijana w skardze kasacyjnej okoliczność, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w nadzwyczajnym trybie, gdyż było to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego za nieporozumienie uznać należy traktowanie przez skarżącą tego postępowania tak, jakby sprawa podlegała po raz kolejny rozpoznaniu w trybie zwykłym i postępowanie to prowadzone byłoby w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego J. A. w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 218). Tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) jest nowym, odrębnym postępowaniem, które ma za przedmiot ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Inny jest zakres tego postępowania niż w postępowaniu zwykłym, bo w jego wyniku może być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego – stwierdzająca nieważność lub odmowna w tej materii, nie ma natomiast możliwości rozstrzygania o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 704 i powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258).

Przypomnieć też trzeba, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło ustalenia, czy wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1980 r. w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa, będące ciężką wadliwością decyzji, która obarcza decyzję od dnia jej wydania, stwierdzone być może jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie, że jest ona obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Zgodnie z podzielanym przez skład Sądu poglądem wyrażonym przez W. Chróścielewskiego (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206) o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją.

W świetle zakreślonych wyżej ram postępowania, wynikających bezpośrednio z charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto mając na uwadze, że brak jest obecnie akt administracyjnych postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją uznać należało, że zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji jest prawidłowa i nie narusza, w sposób o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dotyczyć może wyłącznie naruszenia przepisu niebudzacego wątpliwości interpretacyjnych, którego treść nie wymaga tłumaczenia w drodze wykładni wykraczającej poza jego literalne brzmienie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne dopuszczał możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, "jeżeli wykazuje ono niski poziom produkcji rolnej". Brak w ustawie definicji tego pojęcia powodował posiłkowanie się definicją zawartą w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). W świetle wcześniejszych uwag należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w takiej sytuacji nie może być mowy o oczywistości ewentualnego naruszenia przepisu ustawy w omawianym zakresie.

Nie można w sprawie zaakceptować prezentowanego przez stronę skarżącą poglądu, że okoliczność, iż obecnie brak jest akt postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją upoważnia do twierdzenia, że pewne czynności nie zostały w tym postępowaniu przeprowadzone, że J. A. nie została doręczona decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1980 r. Przeciwnie, jedynie wówczas, gdyby z istniejących akt administracyjnych, zawierających pełny materiał dokumentacyjny sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. wynikało w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że doręczenie decyzji nie miało miejsca, to dopiero wówczas uprawnione byłoby takie stwierdzenie. Dlatego też zarzuty nawiązujące do twierdzenia skarżącej, że decyzja nie została doręczona J.A. pozostać musiały całkowicie bezskuteczne, a zarzut, że Sąd pierwszej instancji przyjął wbrew zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji – domniemanie doręczenia decyzji uznać należało za chybiony, podobnie jak mające związek z tym zarzutem kwestionowanie ostateczności tej decyzji. Nie doszło też w zaistniałej w sprawie sytuacji do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Treść znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1980 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że pismo to ma niezbędne cechy decyzji administracyjnej, również w zakresie oznaczenia organu, na co wskazuje nie tylko wydanie decyzji "z up. Naczelnika Miasta", lecz także opatrzenie decyzji stosownymi pieczęciami, zresztą żadnych wątpliwości w tym względzie nie miały organy rentowe, nie powstały też takie wątpliwości przy dokonywaniu wpisu w księdze wieczystej.

Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. był jedynie J. A., a nie również Skarb Państwa – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast słusznie, jak wcześniej wskazano, Sąd ten przyjął, że samo twierdzenie skarżącej H. B. zgłoszone w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niewystarczające, by przyjąć, że decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. nie była doręczona J. A. Dodatkowo Sąd odwołał się do okoliczności takich jak pobieranie przez małżonków A.przez wiele lat świadczeń rentowych czy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa, o którym J. A. był powiadomiony 19 lipca 1980 r., a wykluczających wprost możliwość braku wiedzy rolnika o wydaniu kwestionowanej decyzji.

Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku zarzuty odnoszące się do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym zdaniem skarżącej naruszono art. 10 § 1 K.p.a.

Strona, na której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została zaskarżona decyzja i której tę decyzję doręczono, mogłaby skutecznie podnosić zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyby wykazała, że doszło w sprawie do takich naruszeń zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono.

Żaden z poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczyły naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ P.p.s.a. w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługiwał, jak wcześniej wskazano, na uwzględnienie. Podnoszone dodatkowo w późniejszym czasie okoliczności (stanowisko pełnomocnika skarżącej wyrażone na rozprawie w dniu 21 października 2010 r.) nie mogły być rozpoznane jako nowe zarzuty, skoro przedstawione zostały po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym czasie, zgodnie z art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie zgłoszonych w skardze podstaw kasacyjnych i tak tylko mogły być potraktowane kwestie podniesione na rozprawie kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.