Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1965/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 270/21 w sprawie ze skargi E. K. i A. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2020 r. nr 1691/20 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. K. i A. W. solidarnie na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., VII SA/Wa 270/21, w sprawie ze skargi E. K. i A. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 28 października 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej, w punkcie I, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w punkcie II, zasądził od MWINB na rzecz E. K. i A. W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 14 kwietnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) wpłynęło pismo Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "X." Osiedle "S." dotyczące robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.

Postanowieniem z dnia 9 września 2020 r. PINB na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej, zawierającej inwentaryzację lokalu sprzed i po przebudowie) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., w tym odnoszących się do instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i wentylacyjnej, zawierającej wpływ na konstrukcję i statykę budynku oraz odnoszącej się do spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") – w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne.

Zaskarżonym postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na to postanowienie wnieśli E. K. i A. W., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu, żaden z organów nie wykazał w uzasadnieniu kontrolowanych postanowień, aby pracownik tego wyspecjalizowanego organu nie posiadał należytej wiedzy specjalistycznej dla oceny nieskomplikowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych ścian działowych, wymianie podłóg w pokojach i przedpokoju na deski drewniane, wymianie okładzin z płytek ceramicznych w łazience i części płytek aneksu kuchennego, wyrównaniu i wygładzeniu ścian wraz z pokryciem farbą, wymianie instalacji elektrycznej, wykonaniu nowych podejść wodno-kanalizacyjnych, wymianie okien z drewnianych na PCV, montażu nowych drzwi wejściowych i drzwi wewnętrznych, likwidacji instalacji gazowej. Tym bardziej, że PINB poprzestał wyłącznie na oględzinach lokalu, nie podejmując nawet próby ustalenia prawidłowości wykonanych robót. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, konieczne jest wykonanie odkrywek w lokalu, jednak organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie mógł dokonać tego samodzielnie. Jeżeli bowiem właściciel lokalu (a są nim skarżący) wyraziłby zgodę na takie działanie, to nie ma żadnych przeszkód natury prawnej do dokonania niezbędnych odkryć czy to stropu, czy elementów nośnych. WSA stwierdził, że do takich robót nie jest potrzebny wysoce specjalistyczny sprzęt budowlany; trudno zaś uznać, że pracownicy organu decydującego o stanie technicznym budynków, dopuszczający je do użytkowania, nie dysponują podstawowymi narzędziami dla wykonania odkrywki. Wątpliwości Sądu budziło też stanowisko organów, że ocenie technicznej należy poddać wszystkie roboty budowlane, nowe elementy, przyjęte rozwiązania i technologię prowadzonych prac, a zatem, że ocena całości prac wymaga wiadomości specjalistycznych. Tymczasem z ustaleń organu nadzoru budowlanego poczynionych w następstwie przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2020 r. oględzin lokalu i analizy przedłożonej przez skarżących dokumentacji, sporządzonej przez uprawnionego architekta, nazwanej "projekt aranżacji wnętrz mieszkania" (zawierającej rysunek rzutu podstawowego budowlanego – inwentaryzacji przed remontem, rzutu podstawowego po remoncie, instalacji elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej), wynika, że część wykonanych prac nie nasuwa zastrzeżeń co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego lokalu jako części budynku wielomieszkaniowego. Nie stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Poprzez porównanie stanu dotychczasowego i po przeprowadzeniu prac można było ustalić poza rozmiarem tych prac, jakość użytych wyrobów i podstawowe parametry użytkowe lokalu. Zbędna więc była ocena techniczna odnosząca się do wymiany podłóg na deski drewniane, wymiany okładzin z płytek ceramicznych w łazience i części płytek aneksu kuchennego, wygładzenia ścian wraz z pokryciem farbą, wymiany okien, czy montażu drzwi wejściowych. W wyniku robót powiększeniu uległ jeden z pokoi, aneks kuchenny przeniesiono z jednego pokoju do drugiego, nieznacznych zmian dokonano w pomieszczeniu łazienki powiększając ją kosztem jednego z pokoi. Sygnalizowane w tym zakresie wątpliwości mogły zostać usunięte przez pracownika organu podczas oględzin. Do tej czynności nie są wymagane wiadomości specjalne. Również w odniesieniu do kolejnej wątpliwości dotyczącej prawidłowej wentylacji aneksu kuchennego (przy zamianie kuchni gazowej na elektryczną), organ nie podjął nawet próby rozwiania tych wątpliwości we własnym zakresie. Podobnie Sąd ocenił stanowisko organów co do obowiązku przedłożenia oceny technicznej odnoszącej się do instalacji wodno–kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej. Z protokołu kontroli i poczynionych ustaleń nie wynika, by przeprowadzając oględziny podjęto choćby próbę weryfikacji poprawności działania elementów wymienionych instalacji. W omawianym zakresie organy ograniczyły się do sformułowania wątpliwości, nie uzasadniły dlaczego – po dokonaniu oględzin i dysponując projektem prac w tym projektem instalacji wodno–kanalizacyjnej i elektrycznej - nie jest możliwe usunięcie tych wątpliwości we własnym zakresie i należy przerzucić na skarżących obowiązek usunięcia wymienionych wątpliwości w sporządzonej ocenie technicznej. W kwestii wyburzenia części ścian działowych oraz wybudowania nowych ścian w technologii zabudowy tzw. suchej ściany (gipsowo-kartonowej na profilach aluminiowych), organ nie uwzględnił zapewnień projektanta (oświadczenie z dnia 24 stycznia 2020 r.) – posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, że żadne z wykonanych prac nie obejmowały elementów konstrukcyjnych budynku i nie wpłynęły na konstrukcję lokalu i całego budynku. Organ także i w tym zakresie nie podjął próby oceny, czy w ten sposób wykonane ściany działowe (jak wynika z protokołu oględzin – nieingerujące w konstrukcję budynku) mogą przenosić jakiekolwiek obciążenia, skoro stanowią lżejszą konstrukcję od ściany wykonanej np. z cegły, bądź pustaków ceramicznych. Organ winien wskazać jakich pomiarów i obliczeń należy dokonać, a których nie mogą wykonać jego pracownicy. Te same uwagi należy odnieść do stwierdzeń dotyczących konieczności wykonania odkrywek, na czym te czynności mają polegać i dlaczego jest wymagany np. sprzęt specjalistyczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2019.2197; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. MWINB i PINB oraz wydanych przez te organy rozstrzygnięć w zakresie nałożenia obowiązku przełożenia oceny technicznej, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b., przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nienależycie uzasadniły i nie wykazały przesłanek do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b., podczas gdy zarówno z treści postanowień jak również z akt sprawy wynika, że w omawianej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. poprzez uwzględnienie skargi E. K. i A. W. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie w trybie art. 8łc ust. 2 p.b. zgodnie z obowiązującymi przepisami;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nie odpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi E. K. i A. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W motywach skargi kasacyjnej MWINB, zgadzając się z Sądem I instancji, że cześć z wykonanych prac powinny były zostać – jako nieskomplikowane – ocenione przez pracownika organu nadzoru budowlanego, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej było spowodowane koniecznością zbadania "prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z ingerencją w instalację wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną, a także likwidację instalacji gazowej, które ulegają zakryciu, a z kolei mają ścisły związek z instalacjami całego budynku". W ocenie organu, zasadne jest więc sprawdzenie prawidłowości realizacji wykonanych robót, "tj. sztuki budowlanej, materiałów jakich użyto oraz zgodności z odpowiednimi normami w tym prawidłowości wykonania podejść do instalacji, sposobu połączenia, zlokalizowania przewodów, w szczególności zbadanie odległości w stosunku do innych przewodów i instalacji, ustalenia czy ich przebieg zapewnia bezpieczeństwo użytkowania". W opinii MWINB, wyrażonej w motywach zaskarżonego postanowienia i podtrzymanej w skardze kasacyjnej, zasadne jest dokonanie oceny wpływu wykonanych robót budowlanych polegających na wyburzeniu części ścian działowych i wykonaniu nowych na konstrukcję i statykę budynku. Weryfikacji winno podlegać również funkcjonowanie wentylacji w związku z nową aranżacją lokalu. Organ podkreślił, że przedmiotowy lokal jest na 3 piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wykonane roboty budowlane w powyższym zakresie – zdaniem MWINB – wymagają oceny dokonanej przez osobę mającą stosowne uprawnienia, wiedzę, doświadczenie zawodowe oraz odpowiedni sprzęt. W ocenie organu II instancji, projekt przebudowy nie zawiera żadnych obliczeń powykonawczych i stanowi dokument techniczny zawierający wytyczne do realizacji robót. Nie stanowi jednak o prawidłowości ich wykonania.

Stanowisko organu jest uzasadnione.

Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że w realiach niniejszej sprawy konieczne jest sporządzenie oceny technicznej, w szczególności z uwagi na zmiany w instalacjach budynku, w tym instalacji gazowej. Fakt, że organy w motywach podjętych rozstrzygnięć nieprecyzyjnie wskazały, które konkretnie kwestie powinny być przedmiotem oceny technicznej – bo nie było potrzeby obejmować nią takich kwestii, jak wymiana podłóg na deski drewniane, wymiana okładzin z płytek ceramicznych w łazience i części płytek aneksu kuchennego, wygładzenie ścian wraz z pokryciem farbą, wymiana okien, czy montaż drzwi wejściowych – nie pozbawia trafności podjętych postanowień, ponieważ przede wszystkim co do zmian w instalacjach, zwłaszcza gazowej, sporządzenie oceny technicznej było zasadne i pomimo że organy nadzory budowlanego dysponują szeroką wiedzą z zakresu budownictwa i robót budowlanych, objęcie wykonanych robót budowlanych oceną techniczną sporządzoną przez wyspecjalizowany podmiot było zasadne. Konieczne do wyjaśnienia zagadnienia wymagały bowiem pogłębionej analizy, przekraczającej zakres prowadzonych przez organy czynności.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają w tych okolicznościach usprawiedliwione podstawy. Zasadne są przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b., bo WSA niesłusznie uznał, że organy nadzoru budowlanego nienależycie uzasadniły i nie wykazały przesłanek do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b., podczas gdy z treści postanowień i z akt sprawy wynika, że w omawianej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. W tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.