Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1044/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Karolina Komotajtys po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1580/09 w sprawie ze skargi Rady Miasta Łaskarzew i W. L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Rady Miasta Łaskarzew i W. L. na rzecz Wojewody Mazowieckiego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1580/09) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta Łaskarzew i W. L. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 lipca 2009 r. nr LEX-S.0911-49/09 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz postanowił, iż zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał w dniu 15 października 2007 r. pismem nr LEX.I.0522/21/07 Radę Miasta Łaskarzew do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew W. L.. W uzasadnieniu podano, że wobec Burmistrza oskarżonego o czyn z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zbiegu z art. 217 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Garwolinie z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Siedlcach z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], warunkowo umorzono postępowanie na okres próby wynoszący 1 rok. Stosownie zaś do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy w sprawach nią nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ostatniej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W tej sytuacji według art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Rada Miasta w Łaskarzewie zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza, po uprzednim umożliwieniu mu złożenia wyjaśnień. Organ ten, tj. Rada Miasta, powinien był to uczynić najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku.

Następnie Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 27 listopada 2008 r. nr LEX-S.0926-1/08, mając za podstawę art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Wiceprezesa Rady Ministrów – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew – W. L.. W piśmie tym stwierdzono między innymi, że w toku składania wyjaśnień przez W. L. nie zakwestionował on ustaleń wynikających ze wspomnianych już wyżej wyroków.

Z kolei w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. nr LEX-S.0926-1/08 adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda Mazowiecki w nawiązaniu do informacji zawartej w zawiadomieniu z dnia 27 listopada 2008 r. nr LEX-S.0926-1/08 poinformował, że odstępuje od zamiaru wydania wspomnianego w nim zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew – W. L.. Uzasadniając zaś swoje stanowisko podał, że skoro wymieniony nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym, to powyższe przesądza o braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego.

Następnie Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia 17 lipca 2009 r. nr LEX-S.0911-49/09, działając na podstawie art. 98a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew - W. L.. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już stan faktyczny i prawny zarówno w wezwaniu z dnia 15 października 2007 r., jak i w zawiadomieniu skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – podał, że skoro Rada Miasta nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu również pomimo wezwania z dnia 15 października 2007 r., to należało zarządzić, jak w sentencji.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miasta Łaskarzew i W. L. zarzucili zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przez błędne przyjęcie, że Burmistrz Miasta Łaskarzew – W. L. w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie posiadał prawa wybieralności;

2. art. 66 i 68 § 4 Kodeksu karnego przez nieuznanie, iż orzeczony w stosunku do Burmistrza okres próby zakończył się;

3. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w czasie ustania podstaw prawnych do jego wydania, tj. wydania go w okresie posiadania przez Burmistrza prawa wybieralności.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podali, że nie kwestionują faktu warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec Burmistrza. Natomiast analiza treści art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 66 § 1, art. 67 § 1 oraz art. 68 § 1 – 3 k.k. prowadzi do wniosku, że W. L. w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia posiadał prawo wybieralności. Wniosek taki jest uzasadniony faktem uprawomocnienia się wyroku w dniu 7 września 2007 r. i zakończenia okresu próby w dniu 7 września 2008 r. W konsekwencji działanie Wojewody Mazowieckiego należy uznać za spóźnione, co potwierdził sam organ w piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. nr LEX-S.0926-1/08 adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto pismo to, podane również do wiadomości Radzie Miasta Łaskarzew, zawiera w sobie wszelkie elementy oświadczenia woli i tym samym uzasadnia brak podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Tym bardziej, że zostało ono wydane po upływie 10 miesięcy od daty zakończenia okresu próby i nie ma też znaczenia fakt niemożliwości podjęcia umorzonego postępowania po 6 miesiącach od czasu zakończenia próby.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zarządzenia zastępcze mają charakter deklaratoryjny. To zaś oznacza, iż stwierdzają tylko pewien stan rzeczy, który wystąpił z mocy prawa. Innymi słowy ani uchwała, ani też zarządzenie zastępcze nie tworzą nowego stanu, lecz – co prawda – po podjęciu uchwały, jak i po wydaniu zarządzenia zastępczego powstaje nowy stan prawny, ale tylko wynikający z niejako "urzędowego" potwierdzenia wcześniejszego stanu. Jednocześnie żaden przepis prawa nie przewiduje restytucji mandatu po jego wygaśnięciu.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2010 r. pełnomocnik Rady Miasta Łaskarzew, powtórzył zarzuty ze skargi akcentując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie został powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.

Wydając wyrok opisany na wstępie sąd I instancji kierował się następującymi względami.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta. Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wygaśnięcie mandatu wójta (zatem w niniejszej sprawie burmistrza) następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Według art. 2 ust. 2 w/w ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Stąd też na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Z regulacji art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że W. L. pełniąc funkcję Burmistrza Miasta Łaskarzew dopuścił się popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W postępowaniu dotyczącym tego czynu doszło do warunkowego umorzenia prowadzonego wobec niego postępowania karnego na okres roku próby. Dowodem tego jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Garwolinie IV Wydział Grodzki z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, że w dniu wydania zarządzenia zastępczego W. L. nie figurował już w Krajowym Rejestrze Karnym.

Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi i przyznał rację Wojewodzie Mazowieckiemu. Organ ten twierdził, że wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew wskutek utraty prawa wybieralności (w dacie zaistnienia zdarzenia określonego normą prawną), a więc z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, nastąpiło z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu karnego, tj. wyroku Sądu Okręgowego w Siedlcach II Wydział Karny z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...]. Orzeczeniem tym utrzymano w mocy zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji. Natomiast stwierdzenie wygaśnięcia mandatu bądź to w drodze uchwały, bądź na wskutek zarządzenia zastępczego zmierza jedynie do potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego zaistniałego z mocy prawa. Akt taki ma zatem charakter deklaratoryjny. Skoro zaś tak, to w myśl art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień, a uchwałę o wygaśnięciu mandatu wójta w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, przewodniczący rady gminy niezwłocznie przesyła wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Według sądu należało stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest brak wydania przez Radę Miasta Łaskarzew stosownej uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza oraz wezwanie Rady pismem Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 października 2007 r. do podjęcia odpowiedniego aktu. Ponieważ powyższe wezwanie okazało się bezskuteczne, to obowiązkiem organu – w myśl art. 98a ust. 2 ustawy – było wydanie zarządzenia zastępczego. Ten bezwzględny obowiązek wymagał przy tym spełnienia jednego warunku. Mianowicie niezbędnym było uprzednie powiadomienie o powyższym zamiarze ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Analizując tę ostatnią przesłankę sąd I instancji zauważył, że rzeczywiście Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 27 listopada 2008 r. nr LEX-S.0926-1/08 powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Jednakże w kolejnym piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. nr LEX-S.0926-1/08/09 adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewoda podał, że: "W nawiązaniu do informacji z dnia 27 listopada 2008 r. (znak jak wyżej) o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew – Pana W. L. uprzejmie informuję, iż odstąpiłem od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego". Z treści tego pisma wynika zatem jednoznacznie, że Sekretarz Stanu był upoważniony przez Ministra do powiadomienia go o powyższym fakcie, skoro powołano się w nim na pismo z dnia 27 listopada 2008 r. Ponadto z pisma tego można wywieść, że "powiadomić" to zgodnie z wykładnią językową oznacza: "dać komuś znać o czymś, przekazać wiadomość o czymś, donieść, poinformować, zawiadomić" (vide: Słownik języka polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka, tom II, Warszawa 1979 r., str. 865). W świetle powyższej analizy sąd podał, że nie można uznać, aby Minister został poinformowany o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Za takim stanowiskiem przemawia to, iż Wojewoda jednoznacznie stwierdził - mimo wcześniejszego powiadomienia z dnia 27 listopada 2008 r. - iż odstąpił od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Reasumując swoje wywody sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego poinformował Ministra, że nie zamierza wydawać zarządzenia zastępczego. Dlatego też wydając je nie wyczerpał przesłanki poinformowania ministra o jego wydaniu. Wprawdzie na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu powołał się na korespondencję prowadzoną w tej kwestii z ministrem, jednakże nie jest ona załączona do akt administracyjnych sprawy i pełnomocnik nie dołączył jej również na rozprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 148 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Postanowił również, iż zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości.

Powyższy wyrok zaskarżony został w całości skargą kasacyjną, którą wniósł Wojewoda Mazowiecki.

Organ ten za podstawę kasacyjną uznał naruszenie następujących przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa):

a) art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy w sytuacji, kiedy stan sprawy nie uzasadniał przyjęcia, iż została ona dostatecznie wyjaśniona,

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w sytuacji, kiedy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

c) art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.), przez uznanie, że zawiadomienie o odstąpieniu od wydania zarządzenia zastępczego znosi skutek wcześniej dokonanego powiadomienia, o którym mowa w tym przepisie.

Z uwagi na zaistniałe uchybienia powołanym przepisom wniósł o uchylenie - na zasadzie art. 176 p.p.s.a - zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumenty przemawiające za wadliwością wyroku sądu I instancji. Według Wojewody Mazowieckiego ze skarg Rady Miasta Łaskarzew i W. L. nie wynikało wcale, by okoliczność zawiadomienia o odstąpieniu miała jakiekolwiek znaczenie w sprawie. Na pismo informujące ministra o odstąpieniu od wydania zarządzenia zastępczego wskazano dopiero na rozprawie i to w kontekście powodu zmiany stanowiska. Udzielając wyjaśnień pełnomocnik organu wskazał na pismo ministra, w którym dokonano odmiennej niż organ oceny następstw usunięcia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o warunkowym umorzeniu i wskazano na potrzebę wydania zarządzenia zastępczego. Takie wyjaśnienia powinny więc były spowodować powstanie istotnych wątpliwości co do tego, czy skutecznie powiadomiono ministra o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.

Mimo przekazania takich informacji, z których wprost wynikało, że istnieją dowody w postaci dokumentów niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, sąd nie podjął stosownych działań w tym kierunku. Zdając sobie bowiem sprawę z wagi takiego ustalenia nie przeprowadził z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, kiedy z całą pewnością nie przedłużyłoby to postępowania.

Jakkolwiek z orzecznictwa sądów administracyjnych jasno wynika, że przeprowadzenie dowodu z urzędu jest uprawnieniem sądu, nie zaś jego obowiązkiem, to jednak występują niekiedy takie sytuacje, w których dopuszczenie takiego dowodu staje się powinnością sądu. Jeżeli bowiem przeprowadzenie dowodu z dokumentu przyczyni się do szybkiego i pełnego wyjaśnienia sprawy, to wówczas taka czynność jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem sądu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z dnia 02.09.2008 r. sygn. II GSK 318/08 - LEX nr 487975). Skarżący kasacyjnie zauważył przy tym, iż orzecznictwo sądowe wskazujące na prawo, a nie obowiązek sądu do przeprowadzenia dowodów uzupełniających, dotyczyło decyzji wydanych w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Tymczasem postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego ma nieco inny charakter i jest jednoinstancyjne.

Z całą pewnością przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie zmierzałoby do ustalenia stanu faktycznego. Jego funkcją byłoby natomiast umożliwienie pełnego wyjaśnienia kwestii zgodności z prawem postępowania organu nadzoru przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia. O tym natomiast, że niewyjaśnienie treści korespondencji pomiędzy ministrem a organem nadzoru było równoznaczne z wystąpieniem istotnej wątpliwości świadczy uznanie, iż wbrew wymogowi określonemu w art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie powiadomiono ministra w zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Ponieważ sądowi I instancji przekazane zostały informacje o prowadzonej z ministrem korespondencji, to okoliczność ta powinna była wywołać u sędziów orzekających w sprawie co najmniej wątpliwość dotyczącą dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Prowadzi to w konsekwencji do wysnucia istotnego dla sprawy wniosku. Otóż zamknięcie - w takim stanie rzeczy - rozprawy nastąpiło przedwcześnie, bez dostatecznego jej wyjaśnienia. Tym samym doszło do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. (podobnie: wyrok NSA z 03.07.2010 r. sygn. II FSK 625/07, LEX nr 491424).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (poprzez uznanie, iż zawiadomienie o odstąpieniu od zamiaru wydania zarządzenia zastępczego znosi skutek wcześniej dokonanego powiadomienia o którym mowa w tym przepisie), to istotnym dla oceny charakteru prawnego tego powiadomienia jest ustalenie ratio legis (celu) takiej regulacji. Ponieważ ustawodawca nie dał ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej żadnych kompetencji wobec dokonanego powiadomienia o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, to ratio legis nakazu powiadomienia ogranicza się tylko do ewentualnej możliwości zasygnalizowania przez ministra wojewodzie, iż brak jest podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Przy czym sygnał taki nie ma charakteru wiążącego. Skoro tak, to powiadomienie przez Wojewodę Mazowieckiego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew wywarło swój skutek. W tej sytuacji późniejsze powiadomienie Ministra o odstąpieniu od wydania takiego zarządzenia nie rodziło już żadnych skutków dla wydanego w takiej sytuacji zarządzenia.

Z powyższych względów Wojewoda Mazowiecki uznał wniesioną skargę kasacyjną za konieczną i zasadną.

Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź wniosła Rada Miasta Łaskarzew. Pełnomocnik tego organu wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Rady Miasta Łaskarzew kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego i jednoczesnej zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ jednostki samorządu terytorialnego wskazał na następujące okoliczności.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) wskutek przyjęcia, że zawiadomienie o odstąpieniu od wydania zarządzenia zastępczego znosi skutek wcześniej dokonanego powiadomienia, o którym mowa w tym przepisie. Jak słusznie zauważył sąd I instancji z powodu bezskuteczności wezwania Wojewody Mazowieckiego skierowanego do Rady Miasta Łaskarzew w przedmiocie wygaszenia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew obowiązkiem organu było wydanie zarządzenia zastępczego. Jednakże obowiązek ten aktualizował się przy wystąpieniu warunku o charakterze bezwzględnym. Wydanie zarządzenia zastępczego mogło mianowicie nastąpić dopiero po powiadomieniu o powyższym zamiarze ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Co prawda Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 27 listopada 2008 r. znak LEX-S.0926-1708 powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, jednakże w kolejnym piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. znak LEX-S.0926-1/08/09, kierowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji znak LEX-S.0926-1/08/09 (przekazanym do wiadomości Rady Miasta Łaskarzew), stwierdził następującą okoliczność. "W nawiązaniu do informacji z dnia 27 listopada 2008 r. (znak jak wyżej) o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie" wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew - Pana W. L. uprzejmie informuję, iż odstąpiłem od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego". Zdaniem pełnomocnika Rady Miasta Łaskarzew w pełni uzasadnione było zatem przyjęcie przez sąd I instancji, że właściwy Minister nie został poinformowany o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Pogląd zaprezentowany przez sąd ma mocne oparcie, skoro oświadczenie Wojewody Mazowieckiego jest jednoznaczne w swej treści i znosi skutek wcześniejszego powiadomienia.

Uzasadniając zmianę swojego stanowiska Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż z otrzymanej informacji z Krajowego Rejestru Karnego wynika, iż w zakresie art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich - Pan W. L. nie figuruje w kartotece karnej w podanym zakresie. Informacja powyższa przesądza o braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew – W. L..

Nie może budzić żadnych wątpliwości, że Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zarządzenia zastępczego poinformował właściwego ministra, iż nie zamierza wydawać zarządzenia zastępczego. Tym samym wydając je nie wyczerpał przesłanki poinformowania właściwego ministra o jego wydaniu. Nie jest bowiem trafne w tym zakresie twierdzenie Wojewody Mazowieckiego zawarte w skardze kasacyjnej. Zgodnie z nim z treści skarg Rady Miasta Łaskarzew i W. L. nie wynika, aby okoliczność zawiadomienia o odstąpieniu miała jakiekolwiek znaczenie w sprawie. Zarówno w obydwu skargach, jak i w piśmie procesowym pełnomocnika Rady Miasta Łaskarzew z dnia 10 lutego 2010 r. znajduje się odwołanie do pisma Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2009 r. Pismo to jest podstawą, która posłużyła do sformułowania twierdzeń o bezprawności wydania zarządzenia zastępczego. We wskazanych dokumentach poruszana była również kwestia konsekwencji wydanego pisma dla działań organów Miasta Łaskarzew.

W powołanym piśmie z dnia 10 lutego 2010 r. pełnomocnik Rady Miasta Łaskarzew stwierdza, iż "po poinformowaniu Rady Miasta pismem z dnia 16.01.2009 r. o braku przesłanek do wygaśnięcia mandatu Burmistrza, zarówno Burmistrz jak i Rada Miasta działały w dobrej wierze podejmując stosowne uchwały i zobowiązania". Z kolei pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2009 r., kierowane co prawda do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, lecz podane zarazem do wiadomości Radzie Miasta Łaskarzew, zawierało w sobie wszelkie elementy oświadczenia woli organu nadzorczego. Dlatego też wydanie zarządzenia zastępczego wzbudziło zdziwienie Rady Miasta Łaskarzew, skoro ani stan prawny, ani stan faktyczny od daty poprzedniego pisma nie uległ zmianie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez sąd przepisów art. 113 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną podał, że zarzuty te są nieuzasadnione. Taka ocena tych zarzutów wynika z tego, że aż do rozprawy przed sądem pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego nie powoływał się na korespondencję między Wojewodą Mazowieckim, a właściwym ministrem w przedmiocie wygaszenia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew. Ponadto zdaniem pełnomocnika Rady Miasta Łaskarzew wskazana korespondencja nie ma znaczenia dla oceny, czy przy wydawaniu zarządzenia zastępczego została wyczerpana procedura z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Korespondencja, na którą powołuje się pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego, świadczy natomiast o czymś zupełnie innym. Pozwala mianowicie na sformułowanie tezy, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego w sprawie wygaszenia mandatu Burmistrza Miasta Łaskarzew - W. L. została podjęta nie tylko niesamodzielnie, co wręcz doszło do jej wymuszenia. Załączone pisma stanowią dowód na okoliczność, że przedmiotowa decyzja nie była decyzją Wojewody Mazowieckiego. W istocie stanowiła ona decyzję Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W ocenie pełnomocnika Rady Miasta Łaskarzew przedstawiona powyżej argumentacja winna prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ich ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie wskazać należy na następujące okoliczności.

Przede wszystkim trafne jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż zamknięcie rozprawy przez sąd I instancji nastąpiło przedwcześnie. Oznacza to, iż doszło do naruszenia w toku postępowania sądowego reguły wynikającej z art. 113 § 1 ppsa. Brak dostatecznego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, które odnoszą się do okoliczności faktycznych wpływających na poprawność rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji, skutkuje niemożnością dokonania prawidłowej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie można bowiem w sposób kategoryczny twierdzić - jak to uczynił sąd I instancji - że organ nadzoru wbrew obowiązującej go regulacji nie powiadomił skutecznie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Do stanowczego ustalenia tej okoliczności niezbędnym było uprzednie przeprowadzenie analizy treści korespondencji pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, której początek stanowi pismo z dnia 16 stycznia 2009 r. (LEX-S.0926-1/08/09). Zasadnie sąd I instancji poddał w wątpliwość charakter i znaczenie pisma organu nadzoru z dnia 16 stycznia 2009 r. (LEX-S.0926-1/08/09). Świadczy o tym pytanie sądu zadane pełnomocnikowi Wojewody Mazowieckiego podczas rozprawy w dniu 11 lutego 2010 r. Pytanie to odnosiło się do intencji, jaka towarzyszyła sporządzeniu i skierowaniu do adresata powyższego pisma. Pomimo uzyskania odpowiedzi wskazującej na sformułowany pisemnie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji brak aprobaty dla zmiany stanowiska Wojewody Mazowieckiego, wyrażającej się twierdzeniem Wojewody o braku podstaw do wygaszenia mandatu burmistrza, sąd wątpliwości tej nie wyjaśnił. W szczególności nie wyjaśnił w oparciu o korespondencję, której istnienie zostało ujawnione, czy organ nadzoru – na skutek krytycznych poglądów ministra – rzeczywiście i w sposób skuteczny powiadomił ministra o odstąpieniu od wydania zarządzenia zastępczego, czy też Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje pierwotne stanowisko co do wydania zarządzenia zastępczego i czy skutecznie o tym stanowisku powiadomił właściwego ministra. Wydając kwestionowany skargą kasacyjną wyrok sąd orzekł zatem tak, jak gdyby wszystkie wątpliwości w tej mierze zostały usunięte, zaś stan faktyczny sprawy przedstawiał się jednoznacznie. Tymczasem w aktach sprawy, jakimi dysponował sąd na chwilę orzekania, brak było dokumentu, w którym minister nie podzielił zmiany stanowiska wojewody informującego go o odstąpieniu od zamiaru wygaszenia mandatu i w którym minister uznawał za uzasadnione wydanie stosownego zarządzenia nadzorczego. Powoduje to, iż zarzut naruszenia art. 113 § 1 ppsa należało uznać za uzasadniony.

Zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego (w postaci dokumentu wyrażającego stanowisko ministra odnośnie informacji zawartych w piśmie organu nadzoru z dnia 16 stycznia 2009 r.) w sytuacji, kiedy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i zarazem nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czyni koniecznym uznanie za trafny zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 ppsa. Łatwo zauważyć w kontekście zgłoszonego tu zarzutu (analogicznie jest zresztą w przypadku omówionego już powyżej zarzutu naruszenia art. 113 § 1 ppsa), iż niezbędnym dla należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy było poddanie analizie przez sąd I instancji korespondencji zawierającej ocenę ministra co do zmiany stanowiska organu nadzoru. Nie można bowiem nie dostrzec wyraźnego braku konsekwencji w postępowaniu wojewody. Mianowicie organ ten z jednej strony informuje w piśmie z 16 stycznia 2009 r. o odmiennej ocenie (aniżeli wcześniej wyrażana) podstaw do wygaszenia mandatu burmistrza i w efekcie odstąpieniu od realizacji uprzednio podjętego zamiaru wydania zarządzenia zastępczego. Z drugiej zaś wojewoda zarządzenia zastępcze wydał. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do jednoznacznego przesądzenia, iż organ nadzoru naruszył procedurę wydawania zarządzenia zastępczego. Takie ustalenie, aby mogło ewentualnie mieć należytą podstawę, winno być poprzedzone przeprowadzeniem dowodu, o którym powyżej mowa. Zaniechanie sądu I instancji w tym względzie nakazuje ocenić zaskarżony wyrok jako wydany w dowolnym (niepełnym) stanie faktycznym sprawy.

Ostatni z zarzutów zgłoszonych przez Wojewodę Mazowieckiego (tj. kwestia naruszenia art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, z późn. zm.) nawiązuje do problematyki omówionej wyżej. Zdaniem sądu II instancji ocena tego zarzutu wiąże się z koniecznością udzielenia odpowiedzi na pytanie o skuteczność odwołania powiadomienia (tj. oświadczenia woli) dokonanego wcześniej na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wspomniane powiadomienie jest bowiem traktowane przez ustawodawcę jako niezbędny element legalności procedury wygaszenia mandatu przeprowadzanej przez organ nadzoru. W tym zakresie znów uwidacznia się brak przeprowadzenia stosownych dowodów, które sąd I instancji winien był dopuścić z urzędu. Dopiero bowiem możliwość zapoznania się z treścią korespondencji, do wymiany której doszło pomiędzy wojewodą a ministrem po otrzymaniu przez ministra pisma z dnia 16 stycznia 2009 r., stwarzać mogła podstawę do udzielenia prawidłowej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie. Niezbędne jest bowiem do tego jednoznaczne ustalenie, czy w ogóle ostatecznie miał miejsce brak powiadomienia właściwego ministra o wydawanym zarządzeniu zastępczym. Należało zatem uznać, iż wyrok wydany bez uprzedniego rozstrzygniecie tego zagadnienia jest wadliwy.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, prowadzi to do jej uwzględnienia w oparciu o przepis art. 185 § 1 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 ppsa.