Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 341/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 135, art 145 par 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 77, art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 4 pkt 1, art 38 ust 1, art 39 ust 1 i ust 3, art 40 ust 1 i ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2337/08 w sprawie ze skargi S. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2337/08 oddalił skargę S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., S. P. Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na okres od dnia [...] lutego 2007 r., do dnia [...] kwietnia 2007 r. w celu umieszczenia obiektu reklamowego

Prezydent m. st. W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] podjętą na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej: u.d.p.) oraz art. 104 kpa., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rejonie ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Badania przeprowadzone w USA wykazały natomiast, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną około 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne, głównie przydrożne reklamy.

Zdaniem organu I instancji, pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym m. st. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1640 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym 1250 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. P. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości do 80 km/h. Przy tym odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 9 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Ponadto nośnik reklamowy usytuowany jest w rejonie węzła komunikacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w W., orzekające na skutek odwołania spółki, decyzją z [...] września 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO podniosło między innymi, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu stanowi wyjątek od zasady, w myśl której pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Odstąpienie od tej zasady musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami, a ich ocena należy do zarządcy drogi. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstawienie od ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego. Umieszczanie reklam w pasie drogowym na terenie zabudowanym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Spółka nie wskazała, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpił szczególny przypadek, który uzasadniałby lokalizowanie w pasie drogowym urządzenia reklamowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę spółki na decyzję SKO w W. wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie takie jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. zaostrza przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu.

Sąd I instancji podniósł, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać skarżącej, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem z urzędu posiada informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarządca drogi był zobowiązany ocenić, czy reklama spółki nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 u.d.p., a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zarządca drogi nie ma przy tym obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

Sąd zauważył, że istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców, co wpływa na bezpieczeństwo ruchu samochodowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

W konkluzji Sąd I instancji podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanego zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym otrzymanie zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania zezwolenia na dalsze zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Skarżąca otrzymując wcześniejsze zezwolenia winna mieć świadomość, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowe i po upływie przewidzianego w nim terminu będzie musiała przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spółka nie powołała żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Wskazała jedynie, że od 1992 r., otrzymywała decyzję zezwalające umieszczenia reklamy w tej lokalizacji.

W skardze kasacyjnej S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że wydając decyzję w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rejonie ul. P. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego;

b) art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie to jest poprzez jego zastosowanie w sprawie podczas, gdy przepis ten nie znajdował zastosowania z tego powodu, że dotyczy obiektów jeszcze nie znajdujących się na pasie drogowym, a w niniejszej sprawie tablica reklamowa już znajdowała się w pasie drogowym;

c) art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie to jest poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten znajdował zastosowanie jako, że dotyczy obiektów już znajdujących się na pasie drogowym a w niniejszej sprawie tablica reklamowa już znajdowała się w pasie drogowym.

Skarżąca zarzuciła także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa to jest poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r., podczas, gdy w sprawie istniały podstawy do zastosowania tego przepisu bowiem w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja I instancji i decyzja SKO, które zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, o których mowa w niniejszej skardze;

b) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO i nieuchylenie tej decyzji ani w całości ani w części, pomimo, że decyzja SKO zasługiwała na uchylenie w całości bowiem została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie go wszechstronnie;

- art. 138 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, pomimo, iż prawidłowe rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w znacznej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że organ w każdej sprawie administracyjnej winien zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważyć. Organy nie wywiązały się z tego obowiązku i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie zbadały w sposób wystarczający stopnia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu wywołanego tablicą reklamową skarżącej. Materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że tablica reklamowa umieszczona w pasie drogowym ul. P. w rejonie ul. P. rzeczywiście zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w tym obszarze. Przeważająca część dowodów zebranych w sprawie dotyczyła bowiem ogólnej sytuacji drogowej w Warszawie lub na świecie, nie zaś miejsca, w którym miała być umieszczona tablica reklamowa.

W ocenie skarżącej, organ I instancji odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przekroczył granicę uznania administracyjnego albowiem miał obowiązek zgromadzić i wszechstronnie zbadać materiał dowodowy, a ograniczył się do jedynie do badania natężenia ruchu. Na podstawie tego dowodu nie było możliwe wydanie prawidłowej decyzji, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w sposób dowolny.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji winien przyjąć jako podstawę rozstrzygnięcia art. 38 ust 1 u.d.p. , a nie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust 3 u.d.p. albowiem mają one zastosowanie jedynie do umieszczania na pasie drogowym nowych obiektów i urządzeń a nie odnoszą się do urządzeń i obiektów już znajdujących się w tym pasie.

Uzasadniając zarzuty naruszenie przepisów postępowania skarżąca wskazała, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był w dużej mierze nieadekwatny, gdyż nie służył ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym istnienia przesłanek dla odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej powołane zostały obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagały rozważenia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Należy bowiem zauważyć, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że należy wykazać, iż pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi potencjalny związek przyczynowy.

W rozpoznawanej sprawie pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczył uchybienia art. 135 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem skarżącej, naruszenie przez WSA art. 135 p.p.s.a. polegało na niepodjęciu przewidzianych ustawą środków wobec zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że powołany przepis pozwala na objęcie kontrolą sądowoadministracyjną aktów, które nie zostały objęte skargą wniesioną do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli zostały one wydane w tej samej sprawie w znaczeniu materialnoprawnym, a ich kontrola jest niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy. Regulacja wynikająca z art. 135 p.p.s.a. nie ma natomiast zastosowania do aktów lub czynności, których dotyczy skarga. Podstawę rozstrzygnięcia sądu w tym zakresie wyznaczają bowiem przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych przyczyn uznał zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. za chybiony.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie miało polegać na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia naruszeń w zakresie zbierania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. Należy zauważyć, o czym będzie mowa przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Obowiązkiem organu, w granicach określonych art. 7 i art. 77 k.p.a., jest dokonanie oceny wystąpienia wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wskazała żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających jej wniosek. W związku z tym nie można czynić zarzutu organom orzekającym w sprawie, że nie poszukiwały powodów uzasadniających żądanie skarżącej, gdyż taki obowiązek na nich nie spoczywał. Z tych przyczyn błędne jest stanowisko, że SKO miało obowiązek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.)

Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wadliwego, zdaniem strony, oparcia rozstrzygnięcia na art. 39 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. zamiast na art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz przekroczeniu przy wydawaniu decyzji granic uznania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny.

Przed przystąpieniem do jego oceny przypomnieć należy podstawowe pojęcia, którymi posługuje się u.d.p., gdy chodzi uzyskanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego stanowi przedmiot regulacji rozdziału 4 u.d.p. Ustawa o drogach publicznych w art. 39 ust. 1 ustanawia generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawa nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez "obiekt budowlany" rozumieć należy stanowiącą całość techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. "b"), a budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 u.d.p.

Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym wyżej mowa, omawiana ustawa przewiduje w tej mierze wyjątki. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Omawiany przepis nie określa przesłanek zajęcia pasa drogowego. Określa natomiast cele, na które może być zajęty pas drogowy za zezwoleniem oraz procedury i kompetencje organu, ma więc zasadniczo charakter przepisu procesowego i kompetencyjnego. Natomiast przesłanki materialnoprawne dla wydania decyzji (zezwolenia) w powyższym przedmiocie określa przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Z tych względów prawidłową podstawą prawną dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy w pasie drogowym, tak pozytywnej jak i negatywnej dla wnioskodawcy, jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.

Nie można podzielić poglądu Spółki wyrażonego w skardze kasacyjnej, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres jest co do swej istoty inną decyzją niż decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego po raz pierwszy. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 u.d.p. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określona w decyzji. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Tylko takie rozumienie przepisów ustawy o drogach publicznych umożliwia organowi stałe czuwanie nad bezpieczeństwem pasa drogowego i stałe monitorowanie dopuszczalności jego zajęcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustawie o drogach publicznych brak jest regulacji pozwalającej na przyjęcie, że pierwsze nawet krótkotrwałe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod obiekt niezwiązany z zarządem drogi uprawniałoby beneficjenta tego zezwolenia do uzyskiwania kolejnych zezwoleń bez każdorazowego ustalania przez organ, czy istnieją szczególne okoliczności uzasadniające zajęcie pasa drogowego.

Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., bowiem to właśnie te przepisy stanowią podstawę prawną zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez WSA art. 38 ust. 1 u.d.p. przez jego niezastosowanie w sprawie dotyczącej wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, w sprawie miał zastosowanie wyłącznie przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej u.d.p. Ustawa nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia" i każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych", a zarządca drogi przy każdym nowym wniosku musi badać istnienie przesłanek negatywnych i pozytywnych udzielenia zezwolenia. W tym między innymi przejawia się jego zarządzanie drogą. W celu uzyskania kolejnego zezwolenia aktywność procesową wykazać musi strona (złożyć stosowny wniosek, należycie uzasadniony).

Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Omawiane uregulowanie obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. i dotyczy ono sytuacji prawnej podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i pozwala na pozostanie w pasie drogowym tych obiektów, które dotychczas mogły tam istnieć, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonania zadań zarządu drogi. Ustawodawca postanowił, że obiekty te mogą pozostać, zaś ocena, czy są niebezpieczne i związana z tym aktywność w celu spowodowania ich usunięcia, należy do organu.

Omawiany przepis normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt, niebędący dotychczas w pasie drogowym, znalazł się w tym pasie. Również w tej sytuacji obiekt, jeśli nie powoduje zagrożenia, może pozostać. Podkreślenia wymaga, że art. 38 u.d.p. nie dotyczy obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w czasie obowiązywania ustawy o drogach publicznych za zgodą zarządcy drogi na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, bowiem na gruncie wspomnianej ustawy zajęcie pasa drogowego jest możliwe za zezwoleniem i opłatą, a zezwolenie jest wydawane na czas określony.

Prawidłowo określona podstawa prawna działania organu pozwala rozważyć wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a to z kolei warunkuje podjęcie decyzji uznaniowej zgodnie z prawem. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98 LEX Nr 41643, w którym NSA wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p., zaś "decyzja w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administracyjny, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem").

Sąd I instancji nie naruszył prawa podzielając stanowisko organów administracji publicznej, iż wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlegał regulacji art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., bowiem w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca wyznacza granice uznania administracyjnego między tym, co zabronione (art. 39 ust. 1 u.d.p.), a tym co wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dozwolone (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Ponadto wskazać należy, że to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i jakie reklamy mogą tam za jego zezwoleniem funkcjonować. Uznaniowe decyzje, zarówno zezwalające na umieszczenie reklam, jak i odmawiające zezwoleń, muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami ustawy o drogach publicznych oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia z obowiązku wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji. Jednak to wnioskodawca powinien wykazać, że należy odstąpić od wynikającej z art. 39 ust. 1 u.d.p. zasady bezwzględnej ochrony pasa drogowego i wyrazić zgodę na jego zajęcie na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. z uwagi na istnienie okoliczności, które sprawiają, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek.

Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym, w tym ograniczenia ich liczby. Może on także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego. Jednak, aby nie narazić się na zarzut dowolności lub nierównego traktowania podmiotów, reguły ustalone przez zarządcę drogi powinny być jasne, wyraźnie przedstawione, jednakowe dla wszystkich i zgodne z wymogami ustawy o drogach publicznych, z uwzględnieniem interesu społecznego (koniecznej ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu) oraz interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia).

Mając na uwadze przytoczone powody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego uznając, iż organy trafnie oparły decyzje na art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i zasadnie uznały, że wnioskodawca nie wykazał żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za wyrażeniem zgody na umieszczenie reklamy w miejscu o szczególnie dużym natężeniu ruchu i w bliskiej odległości od krawędzi jezdni.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.