Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1126/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 lit b i lit c; § 1 ust. 1 pkt 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7; § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3; § 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4; § 10 ust. 4, ust. 9 i ust. 10; § 12 ust. 1; § 17 ust. 3; § 18; § 19 ust. 3; § 20 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy B. dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446, dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej "u.u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B.. Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie określono z załączniku do uchwały (§ 1 uchwały).

Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności w odniesieniu do § 1 ust. 1 b i 1 c, § 1 ust. 2-7, § 3 ust. l i 2 pkt 1 i pkt 3, § 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 10 ust. 4, ust. 9, ust. 10, § 12 ust. l, § 17 ust. 3, § 18, § 19 ust. 3 oraz § 20 ust. l i ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały Rady Gminy B. .

Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt 2, pkt l c i 1 d oraz pkt 2, 3, 5-8 ustawy z dnia [...] września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( [...]) poprzez określenie w §1 ust. l pkt 1 b i 1 c oraz w ust. 2-7 załącznika do uchwały, szczegółowych zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 3 ust. l oraz ust. 2 pkt l i pkt 3 nakazu niezwłocznego usuwania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, a także określenie sposobów realizacji obowiązku oczyszczania nieruchomości oraz wprowadzenie nakazu i określenie częstotliwości usuwania piasku użytego do usunięcia śliskości chodnika;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 5 ust. 2 załącznika możliwości mycia samochodów do określonych części;

- art. 4 ust. 2 pkt ld ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w §5 ust. 3 i ust. 4 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi poza określonym ich rodzajem;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowej delegacji i wskazanie w § 10 ust. 4 sposobów odbioru odpadów niebezpiecznych ;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( [...]) poprzez przekroczenie ustawowej delegacji i wskazanie w § 10 ust. 9 podmiotów odpowiedzialnych za usuwanie odpadów budowlanych i remontowych;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowej delegacji i odesłanie w § 10 ust. 10 do bliżej nieokreślonych przepisów w zakresie sposobu postępowania z odpadami zawierającymi azbest;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w §12 ust. 1 zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady m.in. lodu, śniegu ,gorącego popiołu czy odpadów pochodzących z działalności gospodarczej;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 17 ust. 3 zakazu wprowadzania zwierząt domowych w określone miejsca;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 18 ust. l odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe za szkody, uciążliwości i zagrożenia wynikające z ich zachowania;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez uregulowanie w § 18 ust.2 sposobów postępowania ze zwierzętami bez opieki;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, w § 19 ust. 3, do utrzymywania ich w sposób niepowodujący uciążliwości takich jak odór;

- art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewypełnienie ustawowego upoważnienia i nie wyznaczenie w § 20 ust. l terminów obowiązkowej deratyzacji;

- art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia i obciążenie w § 20 ust. 2 kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wójt zgodził się zarzutami oraz argumentacją skargi i wniósł o jej uwzględnienie w całości i odstąpienie od obciążania Gminy kosztami postępowania sądowego. Organ wskazał, że uwzględniając stanowisko Prokuratora oraz zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996r. Rada Gminy jest zobowiązana do dostosowania Regulaminu obowiązującego w Gminie do wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019r., poz. 2028) w terminie 12 miesięcy do [...] września 2020r., co zostanie wykonane.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu Prokurator sprecyzował żądanie co do oznaczenia ustępów i punktów w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz pkt 2-7 Załącznika do Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy B. Nr [...] z [...] czerwca 2016r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] lipca 2016 r., pod poz. 4468.

Skargę na powyższą Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...]; OTK-A [...]/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z [...] października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd [...], dostępne CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać i modyfikować regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...] września 2009 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne CBOSA).

Zgodnie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...] oraz we W. z [...] grudnia 2009 r., II SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; we W. z [...] grudnia 2009 r., sygn. aktII SA/Wr [...], dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie wskazał zatem Prokurator, że w § 1 ust. 1 pkt l lit b i lit c, a także w § 1 ust 1 pkt od 2 do 7 Załącznika do Uchwały, szczegółowe zasady w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy B. określono poprzez powtórzenie postanowień ustawy, a konkretnie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c i lit d, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5-8 u.u.c.p.g. w sposób stanowiący rażące naruszenie prawa. Uchwałodawca dokonał zabiegu powtórzenia i modyfikacji ustawowych regulacji zawartych w powyższej wskazanych przepisach u.u.c.p.g., co należało uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonych postanowień Załącznika do Uchwały. O ile zgodzić się można z powtórzeniami dosłownymi ustawy, o tyle niedopuszczalne są modyfikacje określonych przepisów prawa, jak to miało miejsce w § 1 Regulaminu, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności § 1 ust. 1 Załącznika do Uchwały we wskazanym zakresie.

Zgodzić należy się ze skarżącym, iż przepisy § 3 ust. 1, 2 pkt 1 i 3 Załącznika do Uchwały stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie. We wskazanych przepisach Uchwały organ uchwałodawczy Gminy nałożył na właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania z śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Obowiązek powyższy powinien być realizowany przez koszenie, zamiatanie, zbieranie, grabinie, zmywanie, itp. Uprzątanie chodnika z piasku lub kruszywa użytego do likwidacji śliskości niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego stosowania.

Niezgodne z prawem jest powyższe rozwiązanie, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Ponadto wskazać należy, że unormowania § 3 ust. 2 pkt 3 Załącznika do Uchwały, formułujące wobec właścicieli nieruchomości obowiązek usunięcia piasku lub kruszywa zużytego do ograniczenia śliskości, wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a więc także np. zużytego piasku lub kruszywa). W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

Słusznie reasumuje Prokurator, że w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania, czy nawet ograniczania śliskości chodnika, dodatkowo zobowiązując ich do usuwania użytego w tym celu piasku, a nadto wskazania terminu wykonania obowiązku poprzez określenie "niezwłocznie".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie zakazu mycia i naprawy samochodów poza przypadkami wskazanymi w § 5 ust. 2, 3 i 4 Załącznika do Uchwały, wyjaśnić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Słusznie wskazuje skarżący, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Tymczasem ograniczając możliwość mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jedynie do wykonywania ich w obrębie własnej nieruchomości nie wypełnia dyspozycji ustawowej powyższego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g. Naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g. wynika, że w Regulaminie Gmina winna określić wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie określać zakazy, np. w zakresie mycia siników, podwozi czy innych podzespołów samochodowych, jak w niniejszej sprawie.

Słusznie wskazuje skarżący, że w myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd [...], www.orzeczenia.nsa.gow.pl). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g.

Nadto w § 5 ust. 3 i 4 Załącznika do Uchwały Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g. wprowadzając ograniczenie w naprawie pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do takich, które są "drobne" "nie wpłyną ujemnie na środowisko", "stwarzają uciążliwości" oraz zabraniając napraw "blacharsko-lakierniczych". Rada dopuściła się w ten sposób naruszenia § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez użycie nieostrych sformułowań. Akty prawa miejscowego winny być bowiem formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Tak samo w sposób nieuprawniony ograniczono również rodzaj napraw, które można wykonać poza warsztatem wykluczając z nich naprawy "blacharsko-lakiernicze".

Stąd konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2, 3 i 4 Załącznika do Uchwały.

Jak trafnie zauważył Prokurator Rada Gminy nie była również upoważniona do uregulowania w § 10 ust. 4 Załącznika do Uchwały obowiązku do dostarczania we własnym zakresie przekazywania odpadów niebezpiecznych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Słusznie wskazuje skarżący, że zagadnienia związane z odpadami niebezpiecznymi są uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tymczasem zawiera regulacje dotyczące zasad postępowania z odpadami komunalnymi, a więc na jej podstawie Rada nie ma upoważnienia do regulowania zagadnień dotyczących odpadów innego rodzaju, w szczególności odpadów niebezpiecznych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z [...] grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd [...], w P. z [...] marca 2017r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne CBOSA).

Z kolei w § 10 ust. 9 Regulaminu Rada przekroczyła ustawowe upoważnienia, a także posłużyła się nieuprawnionym powtórzeniem przepisu wyższego rzędu wskazując podmioty odpowiedzialne za usuwanie odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Regulacje w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g. wskazując, że utrzymanie czystości i porządku na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych. Jak wskazano powyżej redagowanie postanowień uchwały poprzez powtórzenia treści przepisów ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.

Podobnie odnieść należy się do uregulowania zawartego w § 10 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, że z odpadami zawierającymi azbest należy postępować zgodnie z przepisami odrębnymi. Słusznie wskazuje skarżący, że regulacja ta nastąpiła z przekroczeniem upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez nieprecyzyjne odesłanie do przepisów innego aktu prawnego. Akt ten nie został w żaden sposób określony, nie podano daty uchwalenia, miejsca i czasu publikacji. Taki sposób redagowania przepisów prawa jest obarczony istotną wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności powyższego postanowienia Załącznika do Uchwały.

Istotne naruszenie prawa ma miejsce w postanowieniu § 12 ust. 1 Regulaminu, w którym Rada Gminy wprowadziła zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady zmieszane m.in. gorącego popiołu, śniegu, lodu, gruzu budowlanego i innych. W przepisie tym Rada wykracza poza delegację ustawową art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Jak już wskazano powyżej, przepis ten nie zawiera kompetencji do regulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z odpadami innymi niż komunalne i nieczystości ciekłe. Zasady postępowania z innymi rodzajami odpadów są uregulowane w innych aktach prawnych m.in. w ustawie o odpadach. Słusznie wskazuje skarżący, że wprowadzając powyższe ograniczenia do Regulaminu Rada Gminy dopuściła się naruszenia prawa art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. (wyr. NSA z [...] listopada 2017r., sygn. akt II OSK [...]; WSA w Gdańsku z [...] lutego 2019r., sygn. akt II SA/Gd [...], CBOSA).

W § 17 ust. 3 regulaminu Rada wprowadziła zakaz wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci. Powyższy zakazy nie znajduje ustawowego upoważnienia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Celem wprowadzenia przepisów odnoszących się do właścicieli zwierząt jest ochrona przed zagrożeniem z ich strony i uciążliwością dla innych oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzane przepisy muszą jednak zachować proporcje pomiędzy celem jakiemu służą i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, zwłaszcza o randze konstytucyjnej. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw, a takim jest prawo do przebywania w miejscu publicznym, a więc również w piaskownicy, mogą mieć jedynie ustanawiane w ustawie.

Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważnił Rady Gminy do formułowania zakazu wstępu ze zwierzętami w określone miejsca, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania z nimi, aby pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku był nieuciążliwy i bezpieczny dla innych ludzi (wyr. WSA w Bydgoszczy z [...] maja 2011r., sygn. akt II SA/Bd [...], WSA w Poznaniu z [...] października 2013r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne CBOSA). W świetle powyższej argumentacji Rada Gminy w przepisie § 17 ust. 3 Regulaminu wykroczyła poza ustawowe upoważnienie przewidziane w powyższym przepisie ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. także treść postanowienia § 18 ust. 1 i 2 Załącznika do Uchwały została uchwalona wbrew upoważnieniu ustawowemu. Celem Regulaminu, w części która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie jest ustalanie zasad odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, ale ustalenie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt. Słusznie wskazuje skarżący, że regulacja ta pozostaje nadto w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 431 kodeksu cywilnego. Zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, określone w kodeksie cywilnym są kompletne, a Rada Gminy nie ma żadnej kompetencji do ich modyfikacji, co uczyniła w zaskarżonym postanowieniu Regulaminu (wyr. WSA w Krakowie z [...] października 2019r., sygn. akt II SA/Kr [...]; WSA w Gdańsku z [...] marca 2019r., sygn. akt II SA/Gd [...]; dostępne CBOSA).

Słusznie wskazuje skarżący, że zagadnienia dotyczące postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840), zatem Rada Gminy nie ma kompetencji, by uregulowania te powtarzać, a tym bardziej modyfikować.

Do istotnego naruszenia prawa doszło także w postanowieniu § 19 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym utrzymanie zwierząt gospodarskich nie może powodować uciążliwości w szczególności zapachowych (odór) dla współużytkowników nieruchomości oraz użytkowników sąsiednich posesji. Kwestię uciążliwości powodowanych przez właściciela nieruchomości w związku z korzystaniem z niej regulują przepisy Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, czy przepisy kodeksu wykroczeń dotyczące zakłócania spokoju publicznego (art. 51 k.w.). Zatem już z tego powodu Rada Gminy, regulując kwestię ewentualnej uciążliwości, jak odór dla innych współużytkowników nieruchomości oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich posesji przekroczyła swoje kompetencje. Nadto stopień ogólnikowości i pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego przepisu Regulaminu, pozwala uznać, że kwestionowany przepis jest sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji uchwalonego Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku (wyr. NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; CBOSA).

W konsekwencji należało stwierdzić, że treść analizowanego postanowienia wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., dotyczącego normowania "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach".

Przyznać należało także rację skarżącemu w kwestii kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w treści § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu. W założeniu miał on być realizacją upoważnienia wynikającego z treści art. 4 ust 2 pkt 8 u.u.c.p.g. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm., w wersji na dzień podjęcia Uchwały), nakazującego wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania oraz poprzez nałożenie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji. Tymczasem § 20 ust 1 Regulaminu nie wypełnia przedmiotowego zakresu upoważnienia. Słusznie podnosi skarżący, że postanowienie niezgodnie z prawem posługuje się określeniami "na bieżąco", "w przypadku wystąpienia gryzoni", których nie można uznać za określające termin. Tym samym Rada w § 20 ust. 1 Regulaminu nie uregulowała w przepisie prawidłowo i wyczerpująco kwestii terminów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 Regulaminu właściciele nieruchomości są zobowiązani do przeprowadzania deratyzacji na terenie będącym w ich władaniu, na bieżąco, w przypadku wystąpienia gryzoni. Po skonfrontowaniu treści Regulaminu we wskazanym zakresie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. należy stwierdzić, że celem upoważnienia zawartego w tym przepisie ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Także obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, jak to Rada wskazała w § 20 ust. 2 Regulaminu na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.

Nadto, przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zatem norma kompetencyjna nie upoważnia do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji i określania częstotliwości dokonywania deratyzacji, jak to ma miejsce w zaskarżonym akcie prawa miejscowego (wyr. WSA w Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd [...], dostępne LEX nr 1945250).

Przy czym stwierdzić należy, że regulacje w tym zakresie zawierają postanowienia § 20 ust. 3 Regulaminu, a co do terminu przeprowadzenia deratyzacji - § 20 ust. 4 Regulaminu. W ocenie Sądu regulacja Regulaminu w tych postanowieniach Załącznika do Uchwały nastąpiła w stopniu pozwalającym na przyjęcie, że Rada wypełniła dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze, że Uchwała w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 1 lit b i lit c; § 1 ust. 1 pkt 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7; § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3; § 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4; § 10 ust. 4, ust. 9 i ust. 10; § 12 ust. 1; § 17 ust. 3; § 18; § 19 ust. 3; § 20 ust. 1 i ust. 2 Załącznika do zaskarżonej Uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w tej części.

Sąd uznał, że nie było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, już chociażby z tego względu, że skarżący Prokurator nie złożył takiego wniosku w skardze. Nadto skarga Prokuratora zwolniona jest od kosztów sądowych z urzędu i Prokurator działał przez swoich funkcjonariuszy.