Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1059/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 ust. 2, art. 137, art. 229, art. 140, art. 142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1, art. 28, art. 157 par. 1 i 2, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 7, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury oraz A. K., G. M. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1325/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz na rzecz A. K., G. M. i A. G.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1325/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi R. S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - i orzekającą o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Starosty I. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] orzeczono o zwrocie na rzecz R. S. i J. S. nieruchomości położonej w I. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz o zwrocie na rzecz Miasta I. zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia - w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. A. K., G. M. oraz A. G. – byli dzierżawcy gruntu pod garażami, które znajdowały się na objętej zwrotem nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z [...] listopada 2000 r., jako rażąco naruszającej przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda K. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku podnosząc, że objęta nim decyzja nie narusza w sposób rażący prawa.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawców, Minister Infrastruktury stwierdził, że - zgodnie z orzecznictwem sądowym - dzierżawcy oraz najemcy mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i uznał, że kontrolowana decyzja rażąco naruszała art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 ust. 4 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał bowiem, iż Starosta I., dokonując rozliczeń z tytułu orzeczonego zwrotu nieruchomości położonej w I. przy ul. S. (dz. nr [...]), nie wystąpił do biegłego rzeczoznawcy o sporządzenie operatu szacunkowego, na podstawie którego powinny być dokonane rozliczenia pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednim właścicielem, związane ze zwrotem nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. S. podnosząc m. in., że naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogło być traktowane jako naruszenie prawa rażące, wskazując, że byli zwróconego gruntu nie utracili możliwości sądowego dochodzenia roszczeń o zwrot nakładów a zatem ich sytuacja prawna nie uległa pogorszeniu w związku z brakiem wskazania, przez organ orzekający o zwrocie nieruchomości, wartości poczynionych przez nich nakładów.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że organy administracji, orzekające w niniejszej sprawie, nie uwzględniły faktu, iż postępowanie nadzorcze zostało w rozpatrywanej sprawie wszczęte na żądanie byłych dzierżawców zwróconego gruntu, którzy posiadali w tym postępowaniu jedynie w ograniczonym zakresie interes prawny.

Sąd powołał się w tym miejscu na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OPS 6/03, Lex nr 81335), w której wprawdzie wyrażono pogląd, że najemca podlegającej zwrotowi nieruchomości ma przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej, a następnie wynajętej nieruchomości, wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy nieruchomości, ale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie iż, najemca może wyłącznie wykazywać w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ustawy lub występuje przeszkoda do zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Jedynie zatem – jak wywodził Sąd Wojewódzki - taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który – jak wspomniano - wynika z art. 138 ust. 2 ustawy.

Sąd pierwszej instancji powołał się również w tym miejscu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 755/06, Lex nr 337023), w którym stwierdzono, że decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi władczą konkretyzację norm materialnego prawa administracyjnego i tylko z tych norm można wyprowadzać interes prawny w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż wobec faktu, że żądający stwierdzenia nieważności - w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym - byli dzierżawcami gruntu pod garażami, to organ nadzoru I instancji prawidłowo uczynił wszczynając, w związku z tym wnioskiem, postępowanie nadzorcze. Zdaniem Sądu I instancji - organ nadzoru mógł jednak, na skutek tego wniosku, ocenić legalności objętej wnioskiem decyzji tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to jest w zakresie zgodności z prawem samego zwrotu nieruchomości (gdyż taki był zakres interesu prawnego wnioskodawców). A contrario, organ nadzoru nie był uprawniony - orzekając z wniosku byłych dzierżawców nieruchomości - do oceny w/w decyzji w zakresie rozliczeń pomiędzy Miastem I. a osobami, na rzecz których orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skoro bowiem – jak argumentował Sąd Wojewódzki - w postępowaniu zwykłym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości interes prawny najemcy (dzierżawcy) nie jest pełny, gdyż jego zakres jest ograniczony do przesłanek zwrotu, to - tym bardziej w postępowaniu nadzorczym - zakres tego interesu nie może być szerszy.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż w analizowanej sprawie wprawdzie organ nadzoru miał obowiązek rozważyć, poza zarzutami podniesionymi we wniosku, wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k. p. a., lecz wyłącznie w zakresie objętym interesem prawnym żądających stwierdzenia nieważności.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki uznał, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowej oceny legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie dopatrując się w tym rozstrzygnięciu zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ nadzoru I instancji nie dostrzegł wspomnianego wyżej, zakresowego interesu prawnego wnioskodawców i dlatego znaczna część uzasadnienia tej decyzji dotyczyła kwestii rozliczeń finansowych, tym niemniej rozstrzygnięcie organu I instancji było w rezultacie zgodne z prawem. Wadliwa natomiast okazała się decyzja organu II instancji.

W rezultacie Sąd uznał, że Minister Infrastruktury, przeprowadzając kontrolę decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości tak, jakby postępowanie nadzorcze było wszczęte z urzędu, naruszył art. 157 § 2 k.p.a. a ponadto naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż brak było podstaw do orzekania o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji z wniosku najemców garaży.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. K., G. M. i A. G. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1) art. 7 i 157 § 1 k.p.a., poprzez uznanie braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pomimo uzyskania przez organ nadzoru wiadomość o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie rozliczeń, o jakich mowa w jej art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.);

c) art. 28 k.p.a. przejawiające się w uznaniu, iż skarżący mają przymiot strony, ale o ograniczonym zakresie i nie mogą dokonywać wszystkich czynności, jakie zgodnie z przepisami postępowania strona może dokonywać tj. nie mogą składać żadnych wniosków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, które wybiegających poza interes prawny skarżących, a więc poza kwestie: czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102,poz. 651, ze zm.) oraz, czy nie zachodzi negatywna przesłanka jej zwrotu, o której mowa w art. 229 tej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucję jej stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygniecie w sprawie zwrotu odszkodowania. Niedopuszczalne jest zaś rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu.

Ponadto akcentowano, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia pełnego i niepełnego interesu prawnego w postępowaniu. Kodeks ten nie recypował także pojęcia osoby interesowanej, którą - zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) - był "każdy, kto żąda czynności władzy, do którego czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy". Osoby te zaś mogły uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w ograniczonym zakresie, określonym przez przepisy rozporządzenia, bowiem, w przeciwieństwie do stron postępowania, ich uczestnictwo w sprawie nie było oparte "na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu", lecz na podstawie interesu faktycznego. W obecnym stanie prawnym brak jednak podstaw do przyjęcia, że poza stronami i uczestnikami działającymi na prawach strony, istnieje kategoria podmiotów (osoby zainteresowane), których interesy faktyczne mogłyby być chronione w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i podmioty te mogłyby uczestniczyć w tym postępowaniu

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie twierdzili, że uznanie danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek zapewnienia temu podmiotowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.). W przypadku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza to zatem czynny udział w całym postępowaniu - zarówno w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak i dokonania ostatecznych rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podnoszono również, że w uchwale z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OPS 6/03) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż najemca zwracanej nieruchomości ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ) a jego przedmiotem są kwestie: czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 omawianej ustawy, czy nie zachodzi negatywna przesłanka jej zwrotu, o której mowa w art. 229 tej ustawy, oraz - co pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając w uzasadnieniu wyroku treść uchwały - kwestie rozliczeń, o jakich mowa w jej art. 140.

Ponadto skarżący kasacyjnie zwracali uwagę, że możliwość ochrony w innych postępowaniach nie może być argumentem przemawiającym za brakiem przymiotu strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Minister Infrastruktury, który, wnosił o uchylenie w całości w/w wyroku, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci art. 138 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dzierżawcy gruntu pod garażami nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania;

II) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż organ II instancji rozpatrzył odwołanie w zakresie przekraczającym interes prawny odwołujących się dzierżawców gruntu pod garażami,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku oceny prawnej wiążącej organ, iż orzeczenie Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2009 r. jest zgodne z prawem pomimo przyznania przymiotu strony dzierżawcom gruntu pod garażami zarówno w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości jak i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano m. in., że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, iż stronami postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie przepisów art. 156 – 159 k.p.a., są strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W niniejszej zaś sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] listopada 2000 r. wystąpili dzierżawcy zwróconej nieruchomości, którzy – stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z art. 28 k.p.a. - mają interes prawny w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

Zwracano też uwagę, że sprawa zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy, to jest, uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucję jej stanu prawnego z okresu sprzed wywłaszczenia oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu orzeczonego odszkodowania oraz nieruchomości zamiennej. Niedopuszczalne jest zatem rozstrzygniecie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, gdyż na podstawie art. 140 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami elementy te muszą być rozstrzygane łącznie.

Z tych względów Minister stał na stanowisku, że skoro dzierżawcom gruntu pod garażami przyznano status strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to wywołuje to również skutek prawny, co do rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadziłaby bowiem do sytuacji absurdalnych, gdyż w skrajnych przypadkach (jak w sytuacji najemców i dzierżawców) doręczenie decyzji zwrotowej zawierającej rozstrzygnięcie dotyczące zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania prowadziłoby do nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wywodził, że dzierżawcy zwróconej nieruchomości, będący stroną w postępowaniu zwrotowym, byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym postępowaniu w zakresie, zarówno w zakresie zwrotu nieruchomości, jak i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, R. S. wnosił o ich oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skarg kasacyjnych, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach.

Podstawy te w zasadniczej części okazały się zasadne a sprowadzały się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni art. 138 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury) oraz art. 28 k.p.a. (skarga kasacyjna A. K., G. M. i A. G.), jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 157 § 2 oraz w zw. z art. 28 k.p.a, jak również art. 141 § 4 P.p.s.a. (skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury) i naruszenia art. art. 7 i 157 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. (skarga kasacyjna wniesiona przez: A. K., G. M. i A. G.).

W analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy byli dzierżawcy zwróconej dawnym właścicielom nieruchomości, którzy - po myśli art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczanej nieruchomości, są również uprawnieni do występowania w charakterze strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a.- w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, wówczas, gdy kwestia rażącego naruszenia prawa ma być rozważana jedynie, w stosunku do tej części decyzji orzekającej zwrot nieruchomości, która dotyczy rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, ponieważ w postępowaniu zwykłym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości interes prawny najemcy (dzierżawcy) nie jest – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji - pełny, gdyż jego zakres jest ograniczony tylko do przesłanek zwrotu, to - tym bardziej - w postępowaniu nadzorczym zakres tego interesu nie może być szerszy. W związku z powyższym, skoro w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, wystąpili byli dzierżawcy zwróconego gruntu a wniosek swój uzasadniali rażącym naruszeniem przez w/w decyzję art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - po wszczęciu postępowania nadzorczego i ustaleniu w jego toku, że sam zwrot nieruchomości był zgodny z prawem, niedopuszczalne było orzekanie o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia przez nią w sposób rażący prawa - w zakresie dotyczącym rozliczeń towarzyszących zwrotowi nieruchomości.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (...). Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Zatem, ponieważ jednym z warunków orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest jednoczesny zwrot otrzymanego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania (nieruchomości zamiennej) to należy uznać, że ustawodawca w ten właśnie sposób przesądził, iż orzeczenie o zwrocie nieruchomości i postanowienie o obowiązku zwrotu w/w odszkodowania (nieruchomości zamiennej) muszą być ujęte w jednej decyzji, która zostaje wydana w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zatem oznacza, że posiadanie interesu prawnego w takim postępowaniu odnosi się do wszystkich kwestii, o których w tym postępowaniu organ rozstrzyga.

Słusznie przy tym zauważają skarżący kasacyjnie, że aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia "zakresowego" czy "częściowego" interesu prawnego. Posiadanie interesu prawnego w danej sprawie (przy braku przepisów szczególnych, które zawierały by wyraźnie sprecyzowane ograniczenia) musi być rozumiane jako możność wykonywania wszystkich uprawnień przysługujących stronie.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, wskazać zatem należy, że przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przewidują jedynie ograniczenie w prawach stron biorących udział w tym postępowaniu, co do legitymacji w wystąpieniu z wnioskiem o zwrot. Po myśli cytowanego wyżej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, z tego rodzaju wnioskiem (wnoszonym w trybie zwykłym) może wystąpić jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Ograniczenie to jednak nie dotyczy już postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji, które może zainicjować również inny podmiot uprawniony do występowania w takim postępowaniu jako strona, jak również może to postępowanie być wszczęte z urzędu.

Zaznaczyć również należy, że interpretacja treści uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OPS 6/03, Lex nr 81335), w której wyrażono pogląd, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie może być dokonywana w sprzeczności z przepisami obowiązującej – w dacie wydawania uchwały, jak również nadal obowiązującej – procedury administracyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu w/w uchwały Naczelny Sąd Administracyjny koncentrował swoje rozważania głównie na kwestiach dotyczących bezpośrednio samego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale nie nasuwa żadnych wątpliwości, że uchwała ta (czego wyraźnie dowodzi treść jej sentencji) formułuje zasadę odnoszącą się do "postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości", które przecież obejmuje – jak wyżej to zostało podniesione - orzekanie zarówno o samym zwrocie nieruchomości jak i rozliczeniach towarzyszących mu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne były zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnym był zatem również zarzut zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej przez byłych dzierżawców nieruchomości dotyczący art. 28 k.p.a.

Zasadnie także Minister Infrastruktury wskazywał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i w zw. z art. 28 k.p.a., zaś skarżący kasacyjnie: A. K., G. M. i A. G. podnosili zarzut naruszenia art. 7 i 157 § 1 k.p.a. (choć nadmienić wypada, że w przypadku tej ostatniej skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia procedury administracyjnej winien być lege artis powiązany z procedurą stosowaną przez sąd administracyjny, to jest procedurą sądowoadministarcyjną). Tym niemniej należy się zgodzić, że akceptacja wyżej przedstawionego poglądu, który wyraził Sąd Wojewódzki prowadziłaby do powstania swego rodzaju rebusu procesowego. Przy tak skonstruowanym wniosku, jak w tej sprawie należałoby bowiem w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym zarówno je wszczynać i prowadzić, jak i odmawiać jego wszczęcia.

W związku też z tym, że Sąd Wojewódzki, poprzestał w analizowanej sprawie jedynie na odmowie interesu prawnego byłym dzierżawcom zwróconej nieruchomości, a nie rozpoznał kwestii merytorycznych, dotyczących zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, należało uznać zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Ministra a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. za usprawiedliwiony. Choć bowiem wyjaśnienie tego zarzutu przyjęte w skardze kasacyjnej nie było trafne, bo wyrażenie przez wojewódzki sąd administracyjny określonej oceny prawnomaterialnej, z którą strona nie zgadza się, winno być zaskarżane poprzez sformułowanie odpowiedniego zarzutu prawnomaterialnego, tym niemniej sam zarzut był zasadny. Wspomniany wyżej przepis wymaga by sąd w uzasadnieniu swego wyroku wyjaśnił w pełni podstawy rozstrzygnięcia, w tym przypadku – jak wyżej wskazano – nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy kwestie.

Za niezasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w skardze kasacyjnej byłych dzierżawców zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz – wskazane w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury zarzuty odnoszące się do przepisów art.138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. czyli naruszenia zasady prawa strony do czynnego brania udziału w postępowaniu administracyjnym musi być rozumiany bowiem jako naruszenie tego rodzaju uprawnienia strony przez organ i to w postępowaniu, które kończy zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja. Ponadto powyższego przepisu, mającego charakter procesowy, nie może naruszyć sąd poprzez dokonanie wykładni prawa materialnego (dotyczącej interesu prawnego strony). Zatem, przyjęcie błędnej wykładni, dotyczącej prawa wypowiadania się przez byłych dzierżawców zwracanej nieruchomości w kwestiach dotyczących rozliczeń, o których mowa w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogło oznaczać naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 10 § 1 k.p.a.

Z uwagi zaś na fakt, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił dotąd, czy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. była – pod względem merytorycznym – prawidłowa, wypowiadanie się przez Sąd Odwoławczy w kwestii naruszenia w tej sprawie art.138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ocenić, czy orzeczone zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości było prawidłowe, mając na uwadze, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się, nie tyle do faktu poczynienia na zwracanej nieruchomości nakładów a do kategorii zwiększenia się lub zmniejszenia się wartości tej nieruchomości (kwestia atrakcyjności nieruchomości) a ponadto, jako że w/w przepis nie jest przepisem samoistnym bo jest powiązany z regulacją zawartą w art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których sformułowano zakaz użycia nieruchomości wywłaszczanej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, musi być on wykładany ( w przypadku wzrostu wartości nieruchomości ) jako wzrostu spowodowanego tylko na skutek działań, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. W zależności od dokonanych ustaleń, należałoby też ewentualnie rozważyć, czy uchybienia w postępowaniu dowodowym mogłyby być traktowane jako rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na fakt, że uchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów uznanych przez Sąd z urzędu za istotne, a pogląd ten okazał się nieuprawnionym.