Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 261/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyńsk, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Złotoryi na uchwałę Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. nr VII.30.2011 w przedmiocie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenie wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Złotoryi, powołując się na art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 20.06.1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), wniósł w niniejszej sprawie skargę na uchwałę nr VII.30.2011 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć, zmienioną uchwałą nr XIX.87.2012 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 27 czerwca 2012 r.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ustalenie łącznej i stałej opłaty w wysokości 0,17 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za pierwszą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę za drugą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu oraz 0,07% za rozpoczętą każdą następną godzinę za realizację wszystkich świadczeń w zakresie nauczania, wychowania i opieki bez wyodrębnienia rodzaju zajęć świadczonych przez przedszkole i wskazania konkretnej wysokości opłaty za poszczególne świadczenia, w wyniku czego uchwała nie wypełnia zdaniem skarżącego w całości delegacji ustawowej do ustalenia opłat za świadczenia.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 w/w uchwały nr VII.30.2011 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć.

W uzasadnieniu podał, że Rada Miasta Wojcieszów w dniu 25 maja 2011 r., działając na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) podjęła w/w uchwałę nr VII.30.2011 w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć, następnie zmienioną uchwałą nr XIX.87.2012 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 27 czerwca 2012r. (Dz.Urz.Woj.Dolno. 2011 r. Nr 125, poz. 2024).

W § 1 ust. 3 uchwały uchwalono, że za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze przekraczające wymiar 5 godzin dziennie ustala się opłatę w wysokości:

• pierwsza godzina po 0,17% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów,

• druga godzina po 0,10 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów,

• każda następna godzina po 0,07% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów.

Skarżący zauważył, że w w/w uchwale ustalono zatem jedną stałą opłatę za wszystkie zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze świadczone przez przedszkole w pierwszej godzinie przekraczającej bezpłatny 5 godzinny wymiar zajęć. Wprowadzono także jedną stałą opłatę za wszystkie zajęcia świadczone przez przedszkole publiczne w godzinie drugiej i pozostałych godzinach przekraczających "7" godzinny wymiar zajęć. W uchwale dokonano zróżnicowania opłat za świadczenia przedszkoli wyłącznie według kryterium czasu świadczonych usług. Nie dokonano natomiast wyszczególnienia rodzaju zajęć prowadzonych w tym czasie przez przedszkole i zróżnicowania wysokości opłat w zależności od charakteru danych świadczeń.

Uchwała o takiej treści nie wypełnia zdaniem skarżącego w całości delegacji ustawowej przyznanej radzie gminy do stanowienia prawa miejscowego. Uchwała w/w treści narusza w sposób istotny przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy wynika więc, że organ gminy jest uprawniony do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Świadczenia te podlegają opłacie w wysokości ustalonej przez gminę, o ile są realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Omawiany przepis przy ustalaniu przez gminę opłat nie wprowadza kryterium ustalania odpłatności w zależności od tego, czy mieszczą się w podstawie programowej a według kryterium czasu świadczonych zajęć. Wskazuje na to powołanie się w art. 14 ust. 5 wyłącznie na przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o czasie realizowania bezpłatnego nauczania przez przedszkole publiczne, bez odwołania się do realizowania w tym czasie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Realizowanie podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest warunkiem, jakie musi spełnić przedszkole publiczne i jest określone w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1.

W przepisie art. 14 ust. 5 ustawy ustawodawca stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia. Użycie w liczbie mnogiej terminów "opłat" i "świadczenia" wskazuje zdaniem skarżącego, że organ samorządowy jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wyszczególnienia w uchwale wszystkich zajęć, jakie będą prowadzone w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzinny wymiar i określeniu wysokości opłaty za każde zindywidualizowane świadczenie przedszkola. Przepis nie uprawnia organu samorządowego do wprowadzenia jednej opłaty za wszystkie usługi łącznie. Postanowienia uchwały ustalające jedną opłatę za nauczanie, wychowanie i opiekę, w skład których wchodzą zajęcia, które przecież należą do różnej kategorii w zakresie ich trudności, wskazują zdaniem skarżącego, że nie jest ona racjonalnie skalkulowana po względem finansowym, co narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 35/11 przyjął, że niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w zależności od oferowanych przez nie usług, tak aby było wiadomo z czego wynika kwota za konkretną usługę.

Powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18.11.2009 r. sygn. II SA/Go 705/09 (lex nr 531624) oraz sygn. II SA/Go 531/10 (lex nr 707359) skarżący podniósł, że wysokość opłaty musi być określona racjonalnie, stosownie do charakteru i jakości danego zajęcia oraz musi być prawidłowo skalkulowana pod względem ekonomicznym.

Wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 639/12, w którym Sąd ten podzielił stanowisko Sądu I instancji, według którego określenie wysokości opłaty jako stałej bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych usług (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego, które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów zajęć.

Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2315/11, w którym Sąd ten stwierdził, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy (...), opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W powyższym wyroku, Sąd oceniając uchwałę organu samorządowego stwierdził, że w treści uchwały należało dokładnie określić, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie. Ustalenie przez radę gminy opłaty na sztywnym poziomie, bez niezbędnego skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty od charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług, stanowi oczywiste naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy.

Skarżący podniósł, że Gmina, realizując uprawnianie do ustalania wysokości opłat, powinna wypełniać je w sposób ścisły i kompleksowy. Jest to akt prawa miejscowego zobowiązujący rodziców do ponoszenia ciężarów finansowych. Jej adresaci winni zatem znać wysokość opłat za każde świadczenie przedszkola. Regulacja uchwały, w której brak jest ustalenia konkretnej opłaty i pozostającego z nią w związku konkretnego świadczenia, za które opłata jest należna, narusza w sposób istotny przepis art. 14 ust. 5 ustawy.

Powołując się na powyższe, skarżący wniósł jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wojcieszów wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznała, że w uchwale nr VII.30.2011 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć, zmienioną uchwałą nr XIX.87.2012 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 27 czerwca 2012 r. istotnie postanowiono, że za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze przekraczające wymiar 5 godzin dziennie ustalono opłaty w wysokości:

• pierwsza godzina po 0,17% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, za godzinę,

• druga godzina po 0,10 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, za godzinę,

• każda następna godzina po 0,07% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, za godzinę.

W ocenie organu, w/w postanowienia uchwały w niczym nie naruszają prawa.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki za godzinę zajmowania się dzieckiem nie pokrywają rzeczywistych kosztów świadczeń przedszkoli organ wyjaśnił, że obecnie stawka za pierwszą godzinę wynosi 2,72 zł, za drugą godzinę - 1,60 zł, a za każdą następną - 1,12 zł. Kwoty te nie pokrywają faktycznych kosztów udzielonych świadczeń przez przedszkole. Pokrywają jednie niewielką ich część. Uchwalając stawki w zaskarżonej uchwale radni nie brali pod uwagę rzeczywistych kosztów pobytu dziecka w przedszkolu z rozbiciem na poszczególne godziny. Kierowali się natomiast możliwościami finansowymi mieszkańców gminy.

Zdaniem organu, dopiero gdy opłaty wnoszone przez rodziców (opiekunów prawnych) miałyby pokrywać w całości koszty pobytu dziecka w przedszkolu w czasie ponad bezpłatne 5 godzin, wtedy organ byłby zobligowany dokonać kalkulacji, z której wynikałaby wysokość tych opłat. Podniesiono, że kwota od 1,12 zł do 2,72 zł za godzinę jest kwotą wręcz symboliczną.

Podkreślono, że gmina prowadząca przedszkole ma zapewnić bezpłatnie 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu, co nie znaczy, że nie może pobierać opłat za pozostałe godziny pobytu dziecka w przedszkolu, zwłaszcza opłat o znaczeniu symbolicznym. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że od kiedy ustawodawca przewidział możliwość pobierania opłat za pobyt dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin, kwoty jakie placówki uzyskują z tytułu opłat są mniejsze, niż przed zmianą. Rodzice bowiem w miarę możliwości starają się ograniczyć pobyt dziecka w czasie płatnym, co często podyktowane jest ich trudną sytuacją materialną.

Podniesiono, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odwołuje się wprost do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, który określa ramy świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne. Po zmianie ustawy o systemie oświaty, od 1 września 2010r., przedszkola publiczne realizują programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Opłaty za przedszkole są naliczane za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, które jednak nie może być krótsze niż 5 godzin dziennie. Przedszkola mogą więc realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego nie tylko w ciągu 5 godzin bezpłatnych, ale też po upływie tych godzin z tym, że już odpłatnie.

Organ zauważa, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r. obowiązywała zasada bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Z tych względów opłaty, o jakich mowa, musiały znajdować swoje pokrycie w świadczonych usługach. Stąd niezbędne było szczegółowe wykazanie, jakie są opłaty za poszczególne usługi świadczone przez przedszkola w celu weryfikacji, czy usługi, za które wprowadzono odpłatność, nie są ustawowo bezpłatne.

Obecnie natomiast obowiązujący art. 14 ust. 5, który powołuje się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wprowadza kryterium odpłatności według czasu świadczonych zajęć, a nie według tego, czy mieszczą się w podstawie programowej.

Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/1, zgodnie z którym: w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zwrócono uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z póżn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w (...) uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Mając na uwadze powyższe organ podniósł że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. nr VII.30.2011 w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć, zmieniona uchwałą nr XIX.87.2012 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 27 czerwca 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2011 r., Nr 125, poz. 2024) jest aktem prawa miejscowego.

Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z owym przepisem prawa, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Postanowienia uchwały rady gminy w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli, których organem prowadzącym jest gmina, będąc aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim, bądź bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Dokonując oceny legalności we wskazany wyżej sposób zaskarżonego przez Prokuratora Rejowego postanowienia § 1 ust. 3 uchwały Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. nr VII.30.2011 w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć, następnie zmienionej uchwałą nr XIX.87.2012 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 27 czerwca 2012 r. (Dz.Urz. Woj.Dolnośląskiego z 2011 r. Nr 125, poz. 2024), stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w niczym nie narusza prawa.

W § 1 ust. 3 uchwały postanowiono, że za zajęcia dydaktyczne wychowawcze i opiekuńcze przekraczające wymiar 5 godzin dziennie ustala się opłatę w wysokości:

pierwsza godzina po 0,17% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów,

druga godzina po 0,10 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów,

każda następna godzina po 0,07% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miasta Wojcieszów powołała, obok art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. 1 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), także przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 z późn.zm.).

Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, także w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskrzonej uchwały, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, norma art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawierająca delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, sygn. akt I OSK 1581/12 oraz z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 607/13 – publ. w internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, zaprezentowane w skardze stanowisko wskazujące na to, że takie świadczenie musi być skonkretyzowane, nie jest zasadne. Tak więc, w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Może być to również część zajęć należących do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w ustalonym przez organ prowadzący czasie bezpłatnego świadczenia usług. (por. wyżej powołany wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 607/13).

W powołanym wyżej z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 607/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, zakwestionowane postanowienia zaskarżonej chwały nie wprowadzają opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta w wysokości 0,17 %, 0,10 % i 0,07% minimalnego wynagrodzenia za pracę w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Tym samym wskazana opłata uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.

Nie jest też trafny pogląd strony skarżącej dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem skarżącego pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego), czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny - co podniesiono w odpowiedzi na skargę - i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie, co nie budzi wątpliwości Sądu, ustalone opłaty w tym zakresie mają wyraźnie charakter symboliczny.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w powołanych wyżej wyrokach tego Sądu wydanych w podobnych sprawach, dotyczących uchwał rad gmin podjętych w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. w przedmiocie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć.

W związku z przedstawioną wyżej argumentacją, uznając, że zaskarżone postanowienia uchwały nr VII.30.2011 Rady Miasta Wojcieszów z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie określenia czasu bezpłatnych zajęć oraz ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę w czasie przekraczającym czas bezpłatnych zajęć w niczym nie naruszają prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.