Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 209/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] z dnia 24 sierpnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenie opłaty za pobyt postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie 1


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 24 sierpnia 2020 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działający z upoważnienia Burmistrza N., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy "Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N." [winno być "Burmistrzem N."] a "Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w G." [winno być "Prezydentem Miasta G."] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.K. (dalej zainteresowana lub wnioskodawczyni) o skierowanie i opłatę pobytu wnioskodawczyni w domu pomocy społecznej. Wniósł przy tym o wskazanie, że do rozpoznania wniosku zainteresowanej właściwy jest "Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G." [winno być "Prezydent Miasta G."].

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 5 marca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. wpłynął wniosek zainteresowanej z 2 marca 2020 r. o przyznanie miejsca pobytu w domu pomocy społecznej. Wnioskodawczyni umotywowała swoje podanie faktem, że jest osobą samotną (bezdzietną wdową od 17 lat), z pogarszającym się stanem zdrowia, utrudniającym i uniemożliwiającym jej codzienne, samodzielne funkcjonowanie. Wskazała, że jest w wieku emerytalnym, pobiera świadczenie ZUS i aktualnie przebywa w prywatnym domu opieki "[...]", [...] N. Zainteresowana do akt sprawy dołączyła zaświadczenie lekarskie z 26 lutego 2020 r. i potwierdzenie przelewu przychodzącego, tj. kwoty świadczenia ZUS za miesiąc luty 2020 r.

Dnia 18 marca 2020 r. do Ośrodka w N. wpłynął wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych z 11 marca 2020 r. z MOPR w G., z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego cześć I z zainteresowaną, z uwzględnieniem stanu jej zdrowia oraz dołączenie zaświadczenia od lekarza psychiatry, czy wnioskodawczyni jest świadoma podejmowanej decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, czy stan zdrowia pozwala na wyrażenie świadomej decyzji, wskazanie osób obowiązanych do pomocy; załączenie oświadczenia, od kiedy zainteresowana przebywa w [...] i czy korzysta z pomocy Ośrodka w N. MOPR w G. uznał się za właściwy do załatwienia sprawy, skoro wszczął postępowanie i zlecił Ośrodkowi w N. przeprowadzenie i zebranie dokumentów.

MOPS w N. pismem z 5 maja 2020 r. poinformował MOPR w G. o podjętych działaniach - nawiązaniu kontaktu telefonicznego z zainteresowaną 16 kwietnia 2020 r., podczas którego wyżej wymieniona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zrezygnowała z ubiegania się o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Poinformowano zainteresowaną o konieczności złożenia oświadczenia w powyższym zakresie. Zobowiązała się do przesłania dokumentu. W związku z tym, że oświadczenie nie wpłynęło do tutejszego Ośrodka, 28 kwietnia 2020 r. nawiązano kolejny kontakt telefoniczny z wnioskodawczynią, po którym uzyskano informację, że podtrzymuje ona swój wniosek. Poinformowano również, iż 5 maja 2020 r. ustalono sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawczyni, zgodnie z art. 15o [ust.] 1 "ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw" [winno być "ustawy dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. poz. 274 ze zm."], na podstawie rozmowy telefonicznej, którą udokumentowano na druku wywiadu środowiskowego oraz dokumentów i oświadczeń, o których mowa art. 107 ust. 5b ups i informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 ups. Z chwilą uzyskania dokumentów niezbędnych do prowadzonego postępowania administracyjnego, m.in. zaświadczenia od lekarza psychiatry, zaświadczenia o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o miejsce w domu pomocy społecznej, zostaną one przesłane.

W związku z ograniczeniami związanymi z rozpowszechnianiem się choroby zakaźnej COVID-19, czynności przeprowadzane na wniosek MOPR w G., dotyczące postępowania administracyjnego w sprawie umieszczenia zainteresowanej w domu pomocy społecznej, wykonano z zachowaniem wszelkich środków ostrożności, wynikających z zaleceń Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, [...] Urzędu Wojewódzkiego i Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Było to podyktowane stanem zdrowia wnioskodawczyni i przebywaniem w miejscu o zwiększonym ryzyku, a tym samym niemożnością bezpośredniego kontaktu.

Pracownik socjalny ustalił, że zainteresowana - lat 85, bezdzietna wdowa, od 18 lutego 2020 r. przebywa w prywatnym Domu Opieki "[...]", na terenie gminy N.; nie ma osób obowiązanych do alimentacji. Najbliższą jej rodzinę stanowią: siostra - D.M. i siostrzeniec - P.M., zamieszkali w P., gmina P. Zainteresowana mieszkając w G. utrzymywała z nimi regularny kontakt telefoniczny i bezpośredni - rodzina odwiedzała ją około dwa razy w roku. Obecnie kontaktują się jedynie telefonicznie z uwagi na panującą w kraju sytuację.

Jak poinformowała zainteresowana, mieszkając w G., prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskiwała wsparcie ze strony zaprzyjaźnionej sąsiadki, która robiła jej zakupy, czuwała nad jej bezpieczeństwem. Na początku 2020 r. doszło do zdarzenia, podczas którego zasłabła w trakcie kąpieli. Wówczas pomocy udzieliła jej sąsiadka, zaniepokojona uderzaniem w rurę przez zainteresowaną. Po tym zdarzeniu, w związku z dużymi ograniczeniami ruchowymi, podjęła decyzję o wyjeździe do siostry. Transport do P. zapewnił jej siostrzeniec - P.M. Jak informuje, początkowo, wraz z siostrą, uzgodniły wspólne zamieszkanie w P. Okazało się jednak, że nie jest to możliwe, gdyż stan zdrowia D.M. (lat 78), uległ nagłemu, znacznemu pogorszeniu, sama wymaga pomocy osób drugich, wobec czego nie jest w stanie udzielać wsparcia zainteresowanej. Wnioskodawczyni przebywała w P. przez około trzy tygodnie, po czym została w trybie pilnym umieszczona przez najbliższych w "[...]", placówce prywatnej, zapewniającej całodobową opiekę osobom starszym i niepełnosprawnym. Placówkę na ternie gminy N. wybrała z uwagi na sytuację, jaka wystąpiła, tj. nagłe pogorszenie stanu zdrowia siostry i brak możliwości sprawowania przez nią opieki. Wybór prywatnej placówki podyktowany był również tym że w niedalekiej odległości od P. nie ma innych prywatnych placówek; w tej placówce były na chwilę obecną wolne miejsca. W prywatnej placówce została umieszczona 18 lutego 2020 r., a już wnioskiem z 3 marca 2020 r. zwróciła się do MOPR w G. jako organu właściwego o umieszczenie w DPS. Podjęte przez zainteresowaną działania jednoznacznie wskazują, że w prywatnej placówce i na terenie gminy N. nie przebywała z zamiarem stałego pobytu i nie wiązała z tą gminą swoich spraw życiowych.

Wnioskodawczyni jest osobą przewlekle chorą. Leczy się, systematycznie przyjmuje leki z powodu niewydolności mięśnia sercowego i chorób reumatycznych. Obecnie znajduje się pod opieką lekarza rodzinnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. Placówka ta świadczy dzienną pomoc medyczną dla wszystkich pensjonariuszy "[...]". Ze względu na stan zdrowia, znaczną odległość i sytuację panującą w kraju spowodowaną rozpowszechnianiem się COVID-19, nie mogła korzystać z pomocy i wsparcia lekarza, u którego leczyła się w G. Z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swych podstawowych potrzeb. Porusza się z pomocą innych osób. Samodzielnie spożywa posiłki, pielęgniarka podaje jej leki.

Zainteresowana w placówce zajmuje pokój dwuosobowy, wraz z współlokatorką, wyposażony w wc, łazienkę. Placówka udziela wsparcia we wszystkich czynnościach dnia codziennego, m.in. podawanie posiłków, leków, pranie, zapewnia opiekę lekarską i higieniczną.

Zainteresowana ma stały dochód w postaci emerytury ZUS w kwocie 2267,14 zł miesięcznie. W ZUS zgłoszona jest do ubezpieczenia zdrowotnego. Nie ma gospodarstwa rolnego. Systematycznie dokonuje opłat za Dom Opieki "[...]" w kwocie 3700,00 zł miesięcznie. Kwota opłaty za pobyt w placówce przekracza dochód klientki. Z uwagi na to, że podczas pierwszego kontaktu z pracownikiem socjalnym tutejszego Ośrodka przyznała, że ma oszczędności, podjęta była rozmowa dotycząca powyższego zdarzenia. Zainteresowana oświadczyła, że "nie zrozumiała pytania, nie wie skąd to się wzięło, posiadała oszczędności, które obecnie się skończyły". Podczas wywiadu dodała, że mieszkanie czynszowe, które zajmowała w G. obecnie jest zamknięte, a przed przyjazdem odłączono media, światło, gaz, wodę. Ośrodek w N. ustalił, że zainteresowana jest właścicielką lokalu położonego w G. przy ul. [...], a od kwietnia 2020 r. dokonuje regularnie wpłat za czynsz i media, odpady komunalne. Na dzień 5 sierpnia 2020r. na jej indywidualnym koncie ma 121,72 zł nadpłaty. Dokonywanie przez stronę regularnych opłat od kwietnia 2020 r. świadczy, że zamiar stałego pobytu i jako gminę właściwą uznaje G.

Ustalono, że dominującym problemem wnioskodawczyni jest wiek i stan zdrowia, uniemożliwiający samodzielne funkcjonowanie w środowisku, i wymaga ona całodobowej opieki. Zainteresowana poinformowała, że nie może zostać w obecnym miejscu pobytu, gdyż nie pozwala jej na to sytuacja materialna; oświadczyła, że nic ją nie łączy z gminą N.; nie koncentrują się tu jej sprawy życiowe; nie przebywa w N. z zamiarem stałego pobytu. W ocenie pracownika socjalnego i lekarza rodzinnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w N. - T.M., zainteresowana winna być skierowana do domu pomocy społecznej.

Komplet dokumentów zgromadzonych w sprawie Ośrodek w N. przekazał do MOPR w G. pismem z 10 czerwca 2020 r. (data wpływu do tamtejszej placówki: 16 czerwca 2020 r.). Mimo uprzedniego uznania się za organ właściwy, prowadzenia postępowania, prośby o sporządzenie wywiadu i skompletowanie dokumentów celem skierowania wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej, MOPR w G. pismem z 1 lipca 2020 r. (data wpływu: 7 lipca 2020 r.) uznał, że nie jest właściwy do rozpatrzenia tego wniosku i zwrócił dokumenty zainteresowanej do MOPS w N. w trybie art. 65 § 1 kpa.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym w myśl art. 59 ust. 1 ups - decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dodano, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej miejscem zamieszkania zainteresowanej jest Dom Opieki "[...]",[...] N.

Kierownik MOPS w N. nie zgodził się ze stanowiskiem i uzasadnieniem MOPR w G., że właściwą w sprawie rozpatrzenia wniosku zainteresowanej jest gmina N. Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups) właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Art. 101 ust. 3-7 ups wskazuje, że jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadkach, o których mowa w art. 101 ust. 3 ups można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50. W takiej sytuacji gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która udzieliła świadczenia w miejscu pobytu. Skierowanie osoby wnioskującej do domu pomocy społecznej nie jest wyjątkiem przewidzianym w tych przepisach, od zasady właściwości miejscowej, ustalanej zgodnie z miejscem zamieszkania uprawnionego. Do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej wyłącznie właściwym miejscowo jest ośrodek, na terenie którego, zamieszkuje wnioskująca. W niniejszej sprawie jest to MOPR w G.

W sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej na organie ciąży obowiązek jednoznacznego ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, gdyż dopiero to ustalenie stanowić będzie podstawę do ustalenia organu miejscowo właściwego w zakresie udzielenia wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej.

Ustawy o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, a zatem wyjaśnienie tego pojęcia należy szukać w innych przepisach. Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z unormowania tego wynika, że dla przyjęcia zamieszkania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwu przesłanek: fizycznego przebywania w danej miejscowości i zamiaru stałego pobytu, przy czym przesłanki te muszą występować łącznie. O miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności, więc nie możemy tu mówić tylko o krótkotrwałym, przypadkowym lub wymuszonym okolicznościami, jak w niniejszym przypadku, stanie przebywania danej osoby w danym miejscu. Wynika to wprost z ustawowo sformułowanego wymogu przebywania w danej miejscowości, z zamiarem stałego w niej pobytu. W miejscowości, gdzie człowiek funkcjonuje w sposób trwały, a nie tylko czasowy, czy też wręcz przypadkowy, jak w sytuacji zainteresowanej. Miejsce zamieszkania określić można, jako miejsce stabilnego ześrodkowania funkcji życiowych danej osoby.

Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały pod adresem: G., ul. [...]. Z tego adresu przeprowadziła się na początku 2020 r., w trybie pilnym, w związku z doznanym urazem, do siostry zamieszkałej w P., z zamiarem wspólnego z nią zamieszkania i pobytu stałego. Zbieg okoliczności sprawił, że po kilku tygodniach zmuszona była wyprowadzić się z mieszkania siostry w związku z pogorszeniem się jej stanu zdrowia. Przypadkowo trafiła do Domu Opieki "[...]" w [...], gdzie przebywa od 18 lutego 2020 r. Zainteresowana oświadczyła, że nie jest związana z N., a placówkę na terenie gminy N. wybrała przypadkowo, ponieważ na chwilę obecną były w niej wolne miejsca. Można domniemywać, że gdyby istniał prywatny dom opieki w P., to przebywałaby właśnie w nim. Wnioskodawczyni podczas rozmów z pracownikiem socjalnym nie wypowiadała treści, świadczących o zamiarze stałego pobytu w N., wręcz oświadczyła, że z gminą N. nic ją nie łączy, nie koncentrują się tu jej sprawy życiowej, nie przebywa w N. z zamiarem stałego pobytu.

Miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest G. Zainteresowana związana jest z tym miastem od kilkunastu lat. Ma tam mieszkanie, za które regularnie dokonuje opłaty. Do czasu doznanego urazu na początku 2020 r. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe, uzyskując wsparcie ze strony sąsiadki, miała tam lekarza prowadzącego. Do tego czasu nie wymagała wsparcia w formie usług opiekuńczych.

Przytoczone fakty wyraźnie świadczą o tym, że wszystkie sprawy życiowe i majątkowe wnioskodawczyni koncentrują się w G. i "ta miejscowość" [zapewne "Prezydent Miasta G."] jest właściw[y] do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Z gminą N. wnioskodawczyni w żaden sposób nie jest związana, nie posiada tu majątku i nie koncentrują się tu jej sprawy życiowe, nie korzysta z pomocy MOPS w N., nigdy do tej instytucji nie zwracała się o pomoc.

Miejscem zamieszkania zainteresowanej, ustalonym na podstawie przesłanek określonych w art. 25 kc, jest G. Z akt sprawy nie wynika, by zainteresowana przebywała na terenie Gminy N. z zamiarem stałego pobytu. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko MOPR w G. oznaczałoby to, że gminy w których znajdują się prywatne domy pomocy społecznej wpisane na listę wojewody obowiązane byłyby do ponoszenia odpłatności za wszystkich pensjonariuszy, bez względu na ich miejsce zamieszkania. Oczywistym jest, że żadna z gmin nie byłaby w stanie ponieść takiego ogromnego obciążenia finansowego. Takie twierdzenia są sprzeczne z dyspozycją art. 59 i art. 101 ups, który w celu zapobiegnięcia niewspółmiernemu obciążeniu jednostek samorządowych z tytułu opłat za pobyt w domach pomocy społecznej czy inne świadczenia, stanowi, że obowiązaną do odpłatności jest zawsze gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania, w tym przypadku osoby skierowanej do domu pomocy społecznej.

Pomijając kwestie braku zamiaru zainteresowanej stałego pobytu w przedmiotowej placówce, nie ulega także wątpliwości, że prywatnej placówki opieki, w której pobyt reguluje stosowna umowa stron, która może zostać rozwiązana przez placówkę bez zgody i woli pensjonariusza w drodze wypowiedzenia lub w trybie natychmiastowym, nie można uznać za miejsce stałego zamieszkania pensjonariusza.

Odpowiedź na wniosek z 24 sierpnia 2020 r. złożył Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., wnosząc o wskazanie Burmistrza N. jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu pisma podniesiono, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania i opłatę pobytu w domu pomocy społecznej, zainteresowana przebywała (i nadal przebywa) w Domu Opieki "[...]". W ocenie Prezydenta, z dokumentacji sprawy wynika, że jest to miejsce zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 kc, o czym świadczy fakt jej przebywania w tej miejscowości, a także ześrodkowanie w niej swej aktywności życiowej (zamiar stałego pobytu). Na ześrodkowanie aktywności życiowej wnioskodawczyni w Domu Opieki "[...]", wskazują następujące okoliczności wynikające z dokumentacji sprawy:

1. w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS w N. 5 maja 2020 r. jako miejsce zamieszkania zainteresowanej wskazany został Dom Opieki "[...]" (dodatkowo w zakresie sytuacji mieszkaniowej wskazane zostało to samo miejsce); pracownik socjalny w części VII kwestionariusza - ocena sytuacji osoby, wnioski pracownika socjalnego - wskazuje, że zainteresowana wybrała placówkę na terenie gminy N. z uwagi na chęć utrzymania kontaktu z krewnymi, gdyż "w G. nie ma już żadnej rodziny"; pracownik socjalny wskazuje, że zainteresowana zdecydowała o wyjeździe z G. z powodu stanu zdrowia; obecnie, jak podaje pracownik socjalny, korzysta z opieki lekarskiej w N., ma zapewnione lokum w postaci pokoju dwuosobowego (zajmowanego ze współlokatorką) w Domu Opieki, gdzie ma zapewnioną opiekę, wyżywienie i pomoc w sprawach życia codziennego;

2. zgodnie z zaświadczeniem z 13 maja 2020 r., wystawionym przez upoważnionego pracownika Domu Opieki "[...]", zainteresowana zawarła umowę o zamieszkanie ze sprawowaniem opieki w tej placówce - na czas nieokreślony.

W ocenie Prezydenta, stanowisko wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o uznanie za właściwy do rozpatrzenia wniosków zainteresowanej Prezydenta, na podstawie art. 101 ust. 1 ups, nie znajduje oparcia w stanie faktycznym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydać winien organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, tj. Burmistrz N.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku zainteresowanej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2. 2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09).

Oba organy pozostające w sprawie nie negują, że zainteresowana do początku 2020 r. mieszkała w G., w którym prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe. W wyniku pogorszenia się stanu zdrowia wyjechała do siostry, mieszkającej w P., z którą miała zamieszkać. Wnioskodawczyni przebywała w P. przez około trzy tygodnie, po czym - po pogorszeniu się stanu zdrowia siostry - zamieszkała w prywatnym Domu Opieki "[...]", znajdującym się na terenie Gminy N., w którym do dziś przebywa. W stosunkowo krótkim czasie zainteresowana dwukrotnie zmieniła miejsce pobytu. Pozostaje ustalić, z którym z tych miejsc wiąże zamiar stałego pobytu.

We wniosku, leżącym u podstaw niniejszego sporu o właściwość, zainteresowana wskazała jako swój adres lokal położony w G. przy ul. [...]. Jako adres do korespondencji wskazała z kolei ul. [...], P. Adresatem wniosku był MOPR w G. Jako miejsce "obecnego przebywania" została wskazana "[...]" (Gmina N.).

W ocenie sytuacji osoby i wnioskach pracownika socjalnego (część kwestionariusza) wskazano, m.in. że "Placówkę na terenie gminy N. w wybrała z uwagi na chęć utrzymania kontaktu z krewnymi, gdyż w G. nie ma już żadnej rodziny. Jak informuje Pani K. mieszkając w G. prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uzyskiwała wsparcie ze strony zaprzyjaźnionej sąsiadki, która rozbiła jej zakupy, czuwała nad jej bezpieczeństwem. Na początku roku 2020 doszło do zdarzenia, podczas którego zasłabła w trakcie kąpieli. [...] Po wyżej opisanym zdarzeniu, w związku z dużymi ograniczeniami ruchowymi, podjęła decyzję o wyjeździe do siostry. Transport do P. zapewnił jej siostrzeniec - Pan P.M. Jak informuje, początkowo, wraz z siostrą uzgodniły wspólne zamieszkanie. Okazało się jednak, iż nie jest to możliwe, gdyż stan zdrowia Pani D.M. lat 78, uległ znacznemu pogorszeniu, sama wymaga pomocy osób drugich, wobec czego nie jest w stanie udzielać wsparcia Pani K. Ww. przebywała w P. przez okres około trzech tygodni, po czym zamieszkała w "[...]". [...] Systematycznie dokonuje opłat za prywatny Dom Opieki "[...]" w kwocie 3700,00 zł miesięcznie. Kwota opłaty za pobyt w placówce przekracza dochód Klientki. Z uwagi na fakt, że podczas pierwszego kontaktu z pracownikiem socjalnym tutejszego Ośrodka przyznała, że posiada oszczędności podjęto rozmowę dot. powyższego zdarzenia. Ww. oświadczyła, iż "nie zrozumiała pytania, nie wie skąd to się wzięło, posiadała oszczędności, które obecnie się skończyły". Dodaje, iż mieszkanie czynszowe, które zajmowała w G. obecnie jest zamknięte, zostały odłączone media, światło, gaz, woda. Dominującym problemem ww. jest wiek oraz stan zdrowia uniemożliwiający samodzielne funkcjonowanie w środowisku. Ww. wymaga całodobowej opieki. Jak informuje Pani K. nie może pozostać w obecnym miejscu pobytu, gdyż nie pozwala jej na to sytuacja materialna".

W notatce służbowej z 16 kwietnia 2020 r. pracownik MOPS w N. napisał: "W dniu dzisiejszym skontaktowałam się telefonicznie z Panią B. K. przebywającą w Domu Opieki "[...]" w [...]. Podczas rozmowy z Panią B. uzyskałam informację, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i rezygnuje z wnioskowanej pomocy w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej nr [...] z dnia 02.03.2020 r. Jak deklaruje nadal chce zamieszkiwać w "[...]", gdyż się przyzwyczaiła do swojego miejsca pobytu, a placówka spełnia jej oczekiwania w zakresie zabezpieczania podstawowych potrzeb. Ponadto ustalono, iż ww. dysponuje środkami finansowymi, na zabezpieczenie opłat związanych z jej pobytem. Klientka otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 2.267,14 zł oraz posiada oszczędności w kwocie ok. 70.000,00 zł".

W notatce z rozmowy telefonicznej z 28 kwietnia 2020 r. wskazano: "W dniu 16 kwietnia 2020 r. podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Panią W.B. Pani B.K. poinformowała, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz wycofuje swój wniosek z dnia 02.03.2020 r. o umieszczenie w DPS, jaki złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w G. Uzgodniono wówczas, że Pani K. prześle na adres tut. Ośrodka oświadczenie o powyższym. W związku z tym, że do chwili obecnej MOPS w N. nie otrzymał korespondencji, nawiązałam kontakt telefoniczny z Dyrektorem placówki Panem T.S. ([...]) celem uzyskania informacji na temat możliwości ponownego kontaktu telefonicznego z Panią B.K. Podczas rozmowy uzgodniliśmy, że Pani B.K. w dniu dzisiejszym podpisze oświadczenie, które zostanie przekazane do MOPS w N. Chwilę po rozmowie kontakt z tut. Ośrodkiem nawiązała siostrzenica Pani B.K. z informacją, że jej ciocia zmieniła zdanie i podtrzymuje swój wniosek o umieszczenie w DPS. Wobec powyższego po raz kolejny nawiązano kontakt telefoniczny z Domem Opieki [...]. Podczas rozmowy Pani K. jednoznacznie oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek o umieszczenie w DPS".

Jak wynika z zaświadczenia z 13 maja 2020 r. zainteresowana przebywa w placówce na podstawie umowy o zamieszkaniu ze sprawowaniem opieki, zawartej na czas nieokreślony.

Dnia 19 sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie: "Oświadczam, że nic nie łączy mnie z gminą N., nie koncentruje się tu moje centrum życiowe, jak również nie przebywam w N. z zamiarem stałego pobytu. Uważam, że organem właściwym do rozpatrzenia mojej sprawy o umieszczenie w domu pomocy społecznej i opłaty za pobyt jest miasto G., gdzie zwróciłam się z wnioskiem. W G. mieszkałam całe życie, jestem tam także właścicielem mieszkania".

Analiza powyższego skłania do wniosku, że w wyniku zdarzenia na początku 2020 r., podczas którego zainteresowana zasłabła w trakcie kąpieli, co uświadomiło zainteresowanej, że nie jest w stanie zamieszkiwać sama. Wówczas intencją zainteresowanej stało się zamieszkanie wraz z siostrą w P. Po pogorszeniu się stanu zdrowia siostry wnioskodawczyni, po trzech tygodniach, okazało się niemożliwe. Zainteresowana zamieszkała zatem w prywatnej placówce, w której czuje się dobrze, lecz nie jest w stanie dłużej opłacać kosztów pobytu. W związku z powyższym złożyła wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek ten skierowała do MOPR w G. Zainteresowana ma mieszkanie w G. i jest od kilkunastu lat związana z tym miastem. Wprawdzie nie ma w nim już rodziny, to traktuje je jako swoje naturalne miejsce pobytu (wobec braku możliwości mieszkania u siostry). Wnioskodawczyni ze względu na stan zdrowia i wiek nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, stąd też ma ograniczony wybór aktualnego miejsca pobytu. Pobyt w Gminie N., mimo deklaracji o chęci zamieszkania w "[...]" (notatka służbowa z 16 kwietnia 2020 r.), nie jest możliwy ze względu na ponoszone koszty (w kwestionariuszu zainteresowana wskazuje na brak środków, choć z notatki z 16 kwietnia 2020 r. wynika, że prócz stałego dochodu, który jest niższy niż miesięczne opłaty, ma jeszcze oszczędności). Wobec konieczności, choćby subiektywnej (kwestionariusz), opuszczenia dotychczasowej placówki pobytu, wnioskodawczyni chce zamieszkać na terenie gminy, z którą czuje się związana, w której mieszkała całe życie, w której ma mieszkanie (oświadczenie z 19 sierpnia 2020 r.).

Biorąc pod uwagę powyższe, mimo złożonego stanu faktycznego, należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 kc jest G. w którym znajduje się centrum spraw życiowych zainteresowanej. Dlatego organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku - na podstawie art. 101 ust. 1 ups - jest Prezydent Miasta G.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.