Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2758/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6312 Odmowa   wydania       pozwolenia    na       broń
Hasła tematyczne: Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 i w zw. z art. 15 ust. 1 pkt od 1 do 5
journal: Dz.U. 2004 nr 52 poz 525
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jedn.
article: art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1088/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.S. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1088/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że M.S wnioskiem z dnia 10 grudnia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji z prośbą o wydanie pozwolenia na posiadanie 18 jednostek broni sportowej. Wniosek swój umotywował tym, iż po jego stronie nie występują żadne negatywne przesłanki uniemożliwiające posiadanie pozwolenia na broń, a ważną przyczyną, dla której występuje z podaniem o broń sportową jest członkostwo w stowarzyszeniach o charakterze strzeleckim, tj. w Stowarzyszeniu "[...]", [...] Stowarzyszeniu [...] i [...] oraz posiadanie kwalifikacji sportowych, o których mowa w art. 10b ustawy o broni i amunicji. wnioskodawca wskazał ponadto, że strzelectwo sportowe zamierza uprawiać uczestnicząc we współzawodnictwie sportowym w ramach PZSS, jak też poza strukturami tego związku, chce też strzelać ze wszystkich rodzajów broni palnej sportowej, a także uczestniczyć w różnych typach konkurencji strzelania, do czego potrzebuje osiemnastu egzemplarzy broni. Do wniosku, oprócz dokumentów potwierdzających jej kwalifikacje sportowe, dołączono zaświadczenia o członkostwie w [...] i [...] wraz ze statutami tych stowarzyszeń oraz orzeczenia lekarskie i psychologiczne potwierdzające, że może dysponować bronią.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji uzyskał pozytywną opinię z miejsca zamieszkania wnioskodawcy oraz wydruk z Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości wskazujący, że jest on osobą niekaraną. Ponadto organ ten zwrócił się do strony o dostarczenie zaświadczenia o przynależności do Stowarzyszenia Strzeleckiego "[...]" oraz dokumentów uzasadniających potrzebę posiadania wnioskowanej ilości broni do celów sportowych, tj. komunikatów z zawodów lub wyciągów z treningów. W odpowiedzi M.S. w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. wskazał, iż przedłożył organowi wszystkie wymagane przez ustawę o broni i amunicji dokumenty. Wnioskodawca zmienił również swoje żądanie i wniósł o wydanie mu pozwolenia na 28 sztuk broni. Wskazał także, iż zgodnie ze znowelizowanymi przepisami, o prawo do broni mogą się również ubiegać osoby, które dotychczas nie startowały w żadnych zawodach, a ich treningi ograniczały się do nauki strzelania, w celu uzyskania dokumentu, o którym mowa w art. 10b ustawy o broni i amunicji. Podniósł, iż przechodzi intensywne szkolenie strzeleckie oraz uczestniczył w zawodach sportowych z udziałem obserwatora PZSS. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 10 lutego 2012 r. odmówił wydania pozwolenia na broń palną sportową w celu uprawiania strzelectwa sportowego.

M.S. odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę i wydanie pozwolenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazał, że organy administracji nie mają kompetencji do oceny i weryfikacji ilości broni wnioskowanej przez osoby zainteresowane uzyskaniem pozwolenia.

Komendant Główny Policji rozpatrując przedmiotowe odwołanie wyjaśnił, iż podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 10 ust. 1 i 2 pkt 4 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z tymi przepisami prawa pozwolenie na broń wydaje się, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni, przy czym w przypadku broni palnej do celów sportowych za ważną przyczynę uważa się w szczególności udokumentowane członkostwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiadanie kwalifikacji sportowych, o których mowa w art. 10b oraz licencji właściwego polskiego związku sportowego.

Organ odwoławczy przyznał, że M. S. spełnił wskazane w powyższym przepisie kryteria formalne - jest członkiem stowarzyszenia o charakterze strzeleckim i posiada stosowne uprawnienia do uprawiania sportu strzeleckiego oraz uczestniczenia we współzawodnictwie sportowym w zakresie strzelectwa w dyscyplinach: pistolet, karabin, strzelba gładkolufowa. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności nie uzasadniają wydania pozwolenia na dowolną liczbę egzemplarzy broni tylko na podstawie deklaracji wnioskodawcy. Sprzeciwia się temu cel ustawy o broni i amunicji. Sens tego aktu prawa powszechnie obowiązującego jest bowiem taki (nawet po nowelizacji obowiązującej od dnia 10 marca 2011 r.), że broń palną w tym do celów sportowych, można posiadać jedynie za zgodą organów Policji wyrażoną w decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało wydane pozwolenie oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni (art. 12 ust. 1 ustawy). Decyzja taka ma zatem charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Organ wskazał, że z uwagi na liberalizację organom zmniejszono zakres sprawy podlegający ich ocenie. Obecnie podlega jej nie zasadność żądania w ogóle, lecz tylko zakres tego żądania. Organy Policji nie stwarzają przeszkód w wydaniu pozwolenia na 1-2 egzemplarze broni każdego rodzaju z wymienionych w przepisie art. 10 ust. 4 pkt 4. W przypadku jednak, gdy dana osoba wnioskuje o dużą ilość broni, przeprowadzają postępowanie wyjaśniające zasadność tego żądania.

Komendant Główny Policji podniósł, że osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń do celów sportowych bez większych trudności może uzasadnić (podobnie jak wnioskodawca) zupełnie teoretycznie - tylko deklarując szeroki obszar zainteresowania sportem strzeleckim - potrzebę posiadania dużej ilości broni, bowiem konkurencji strzeleckich jest również bardzo wiele. Stąd, jak podkreślił organ odwoławczy, nie można odmówić organom Policji prawa do żądania od wnioskodawcy przedstawienia takiego materiału dowodowego, który umożliwiłby ocenę (art. 80 k.p.a.), czy wnioskując o prawo do broni określonego rodzaju i ilości opiera się on na obiektywnych i słusznych przesłankach. Trudno zatem poprzestać tu tylko - jak chciałaby strona - na deklaracjach (nawet bardzo szczegółowo opisanych), dotyczących zainteresowania określonymi konkurencjami strzeleckimi.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że niejednokrotnie o pozwolenie na dużą liczbę jednostek broni występują osoby, które patent i licencję uzyskują w niedługim czasie od zapisania się do klubu strzeleckiego Takie osoby, mimo że spełniają niewątpliwie minimalne wymogi do wydania im pozwolenia na broń, to nie można ich uznać za w pełni świadomych swoich zawodniczych preferencji. Organ odwoławczy podkreślił, że pozwolenia na broń do celów sportowych nie wydaje się dlatego, że dana osoba spełnia wymogi formalne, określone w przepisie art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy, ale dlatego, że uprawia ona strzelectwo. Z tego właśnie powodu organy Policji badają w jaki sposób osoby wnioskujące o pozwolenie na broń sportową uprawiają strzelectwo (temu służą wezwania do przedstawienia dokumentów potwierdzających udział w treningach i zawodach) skoro żądają one większej ilości jednostek broni.

Ponadto organ wskazał, że pomiędzy formą uprawiania sportu strzeleckiego a liczbą i rodzajem broni objętej wnioskiem powinna istnieć odpowiednia korelacja. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji nie uległ bowiem w swej istocie zmianie - zmiana ma tylko charakter "graficzny". Komendant Główny Policji podniósł, że gdyby ustawodawca nie chciał zobowiązywać organów Policji do przeprowadzania postępowania dowodowego w zakresie "rodzaju i liczby egzemplarzy broni" to mógłby przyjąć inne rozwiązanie, takie jakie np. obowiązywało pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, zgodnie z którą nie wymagano w decyzji o pozwoleniu określenia ilości jednostek broni, a zakup każdej jednostki odbywał się tylko na podstawie zaświadczenia właściwego organu Policji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy M. S. nie dostarczył na wezwanie organu I instancji dowodów przekonujących, iż do celów sportowych jest mu potrzebne osiemnaście jednostek broni, a nawet odpowiadając na nie, podwyższył swoje żądanie o kolejnych dziesięć jednostek uznając, że ma do tego prawo, bowiem posiada patent i licencję strzelecką, jego wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza bowiem, aby taka ilość broni była mu do uprawiania strzelectwa niezbędna. Organ uznał, iż w warunkach niniejszej sprawy, organy Policji rozpatrując wniosek M, S, negatywnie, działały w granicach prawa mając na uwadze cel i reglamentacyjny charakter ustawy o broni i amunicji i nie można im zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych i prawa materialnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 i w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o broni i amunicji, art. 7 Konstytucji, art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, art. 7 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wskazał, że za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez Komendanta Głównego Policji przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd za niezasadne uznał także zarzuty skargi co do niewłaściwej interpretacji przez organ przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący pierwotnie wniósł o wydanie pozwolenia na posiadanie 18 sztuk broni, a następnie zmodyfikował to żądanie i wniósł o pozwolenie na posiadanie aż 28 sztuk broni. Na uzasadnienie wskazał zainteresowanie sportami strzeleckimi i ich uprawianie. W ocenie Sądu I instancji kwestie te należy traktować rozłącznie: poziom uprawiania sportu strzeleckiego nie zależy bowiem od tego, czy dana osoba jest właścicielem broni. Dyscyplin strzeleckich jest około 4-6, więc nawet przyjmując, że skarżący będzie specjalizował się we wszystkich, trudno przyjąć, że wynika z tego konieczność zakupienia aż 28 sztuk broni. W polskim prawodawstwie uprawnienie do posiadania broni palnej nie należy do zakresu konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. W konsekwencji przepisy regulujące przedmiotową kwestię winny być interpretowane w sposób wysoce restrykcyjny. Wykładnia zaś przepisów ustawy o broni i amunicji powinna zmierzać w kierunku zawężającym. Sąd wskazał, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy dotyczące materii stanowiącej wyjątek od reguły, iż prawa do posiadania broni palnej nie mają obywatele, nie dopuściłby do sytuacji, by do obrotu mogła dostać się bliżej nieograniczona ilość sztuk broni.

Sąd wskazał, że z art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji wynika, że pozwolenie na broń wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało wydane oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni. Organ Policji wydaje zatem pozwolenie na broń zawsze w określonym celu oraz w zakresie określonej w decyzji liczby i rodzaju egzemplarzy broni. W świetle powyższych regulacji nie do przyjęcia jest stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą, że organy Policji nie mają obecnie żadnych kompetencji władczych w zakresie określenia w decyzji liczby i rodzaju egzemplarzy broni, lecz związane są w tym zakresie żądaniem strony.

Sąd podzielił pogląd organów Policji, że reglamentacyjny charakter ustawy o broni i amunicji wynika w szczególności z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i szeroko rozumianego porządku publicznego. Nie może zatem oznaczać uprawnienia osoby spełniającej kryteria formalne do uzyskania pozwolenia na broń do uzyskania pozwolenia na nieograniczoną ilości egzemplarzy broni, według tylko jej uznania. Gdyby taka regulacja była zamysłem ustawodawcy, to przepis art. 12 ust. 1 ustawy byłby zbędny. Wystarczałoby bowiem ogólne pozwolenie, przesądzające co do zasady prawo do posiadania broni i określenie celu (np. sportowa). Kwestia rodzaju tej broni i liczby egzemplarzy broni uzależniona byłaby natomiast wyłącznie od woli osoby posiadającej takie pozwolenie i nie wymagałaby określenia w decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji błędna jest zatem argumentacja skarżącego, że spełnienie przez niego kryteriów formalnych, określonych w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy, do uzyskania pozwolenia na broń palną do celów sportowych oznacza jego prawo do uzyskania pozwolenia na nieograniczoną ilość egzemplarzy i rodzajów broni do celów sportowych. W sytuacji zatem, gdy skarżący domagał się pierwotnie udzielenia uprawnienia do posiadania 28 sztuk broni palnej do celów sportowych, winien przedstawić (wykazać) występowanie ważnej przyczyny posiadania każdego z rodzajów żądanej broni. Winien więc przekonać organ, iż każda sztuka broni, opisana we wniosku, jest mu niezbędna do uprawiania sportu strzeleckiego. Ustawodawca w art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji posłużył się zwrotem "w szczególności" przy określaniu ważnej przyczyny posiadania broni. Powyższe sprawia więc, iż intencją ustawodawcy nie było ograniczenie się wyłącznie do przesłanek wskazanych w powyższym przepisie przy ustalaniu ważnej przyczyny posiadania broni. Organ miał więc prawo żądania od skarżącego wykazania istnienia ważnej przyczyny posiadania wnioskowanej ilości sztuk broni palnej sportowej, również przy użyciu innych przesłanek. Sąd zaznaczył, że organy poczyniły prawidłowe rozważania na temat obowiązujących przepisów w zakresie dostępu do broni i wyciągnęły z nich prawidłowe wnioski. Organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszyły przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez nie wydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych pomimo tego, że wnioskodawca przedstawił/udokumentował istnienie ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych w rozumieniu art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

2. art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni amunicji przez błędne uznanie czym w rozumieniu ustawy jest ważna przyczyna posiadania pozwolenia na broń palną dla celów sportowych, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie przestawienia przez organ Policji szyku zdania tekstu autentycznego ustawy sformułowania "w szczególności", w miejsce gdzie to sformułowanie nie występuje, przez to wprowadzenie możliwości oceny innych niż wskazane w przepisie art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji przesłanek (okoliczności faktycznych) wydania broni dla celów sportowych;

3. art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich właściwą interpretację poprzez uznanie, że ustawowa definicji ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych jest określona w ustawie w sposób wyczerpujący, a organ policji badając spełnianie przez stronę postępowania ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych nie jest uprawniony do badania innych przesłanek niż określone w art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

4. art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 i w zw. art. 15 ust. 1 pkt od 1 do 5 ustawy o broni i amunicji poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez ich właściwą interpretację i uznanie, iż właściwa ich interpretacja powinna prowadzić do stanowiska, iż wnioskodawca spełnił wszystkie kryteria uzasadniające wydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych;

5. art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i określonej w nim zasady legalizmu działania organów administracji oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionych przepisów przez uznanie, że dla wydania pozwolenia na broń dla celów sportowych wnioskodawca spełniać powinien inne jeszcze kryteria niż określone w art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji;

6. art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten nadaje organowi administracji uprawnienia w zakresie oceny ilości egzemplarzy broni, jakich strona domaga się wpisania w pozwoleniu na broń, podczas gdy przepis ten nie nadaje kompetencji i kryteriów dla oceny ilości egzemplarzy broni wpisywanych do decyzji administracyjnej pozwolenie na broń;

7. art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 KPA poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego niezastosowanie, ustalanie interesu społecznego i przedłożenie interesu społecznego ponad brzmienie przepisów prawa materialnego, a w szczególności ponad art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na broń posiada charakter decyzji związanej.

W oparciu o te podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, popierając argumentację Sadu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej odnośnie nieprawidłowej wykładni art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą o broni i amunicji", poprzez wadliwe zrekonstruowanie treści norm zawartych w tych przepisach. Na wstępie trzeba wskazać, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195), została zmieniona m.in. treść art. 10 ustawy o broni i amunicji. Zaznaczyć przy tym należy, że obecne brzmienie postanowień art. 10 ustawy o obroni i amunicji koresponduje z treścią dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5), a konkretnie z art. 5 lit. b tej dyrektywy, który stanowi, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń do celów sportowych, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Za ważną przyczynę – dla pozwolenia na broń do celów sportowych, uważa się w szczególności udokumentowane członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiadanie kwalifikacji sportowych, o których mowa w art. 10b, oraz licencji właściwego polskiego związku sportowego. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji stanowi natomiast, że pozwolenie na broń wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się cel, w jakim zostało wydane oraz rodzaj i liczbę egzemplarzy broni.

Sąd pierwszej instancji, w ustalonym stanie faktycznym, kierując się funkcjonalnymi dyrektywami wykładni postanowień art. 10 ust. 1 i 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o broni i amunicji uznał, że racjonalny ustawodawca nie dopuściłby do sytuacji, by do obrotu mogła dostać się bliżej nieograniczona ilość sztuk broni. Dlatego posługując się, w art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji, zwrotem: "w szczególności", przy określaniu ważnej przyczyny posiadania broni, nie ograniczył się wyłącznie do przesłanek wskazanych w tym przepisie. Posiadanie i używanie broni palnej stanowi w polskim systemie prawnym sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Prawo do posiadania broni nie należy do praw jednostki gwarantowanych w Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa podmiotowego. Dostęp do broni poddany jest istotnym ograniczeniom wynikającym zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przymusu, jak i z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/10, niepubl.; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 97/05, Lex Nr 201345; por. też M. Filar, Prawo do posiadania broni palnej jako obywatelskie prawo podmiotowe, "Państwo i Prawo" 1997, nr 5, s. 43-45). Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP zadaniem Państwa jest, m. in. zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. W ramach tego obowiązku Państwo musi przeciwdziałać bezprawnym zagrożeniom i zamachom wymierzonym w obywateli.

Nie można się zgodzić z tezą Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji nie zawiera normy, która jednoznacznie określałaby przesłanki wydania pozwolenia na broń do celów sportowych. Norma postępowania nie musi być oczywiście rekonstruowana przez odwołanie się do znaczenia jednego przepisu. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji jest regulacją kompletną, określającą przesłanki materialnoprawne wydania pozwolenia na broń do celów sportowych, a zatem zawiera wszystkie niezbędne elementy treściowe kreujące normę postępowania. W postanowieniach art. 10 ustawy o broni i amunicji zawarta została zarówno norma kompetencyjna, jak i materialna, upoważniająca właściwy organ Policji do wydania pozwolenia na broń:, "jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni" (ust. 1). Wysłowiona została podstawa do określenia celów wydania pozwolenia na broń z przykładowym ich wskazaniem (ust. 2) oraz został określony, w stylizacji pozytywnej, otwarty katalog przesłanek uważanych przez ustawodawcę za "ważną przyczynę" wydania pozwolenia (ust. 3).

Materialne prawo administracyjne, regulując treść relacji jednostki z państwem, reprezentowanym przez organy państwa, opiera ją na autorytatywnej konkretyzacji norm tego prawa przez organy państwa. Gdy chodzi o konkretyzację norm reglamentacyjnych o dostępie do broni, to organy administracji nie mogą rozszerzająco (funkcjonalnie) interpretować tych norm, a zwłaszcza w oderwaniu od ich językowego kontekstu. Kierując się zatem językowymi i systemowymi dyrektywami wykładni postanowień art. 10 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy o broni palnej, należy stwierdzić, że rolą właściwych organów Policji jest tylko ocena, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów sportowych, spełnia łącznie normatywne przesłanki tj., czy nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy udokumentowała członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiada kwalifikacje sportowe, o których mowa w art. 10b, oraz licencję właściwego polskiego związku sportowego.

Przepis art. 10 ust. 3 ustawy określa, co w "szczególności", uważa się za ważną przyczynę posiadania broni. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Konstrukcja normatywna art. 10 ust. 3 ustawy zakłada z jednej strony kazuistyczne określenie, co należy uważać za "ważną przyczynę" posiadania broni, z drugiej zaś daje organom Policji luz decyzyjny - prawo dokonania wyboru wartościującego w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, niemieszczących się jednak w katalogu ustawowych kryteriów pozytywnych. Ocena dokonywana przez organ Policji, na podstawie wyłącznie zwrotu ocennego: "ważna przyczyna", jest wtedy oceną jednostkową i sytuacyjną oderwaną od ustawowo określonych kryteriów. Dotyczy jednak tylko sytuacji niezdefiniowanych w ust. 3 art. 10.

Sformułowaniu: "ważna przyczyna" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który w przeciwieństwie do wyrażeń wieloznacznych oparty jest nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, co na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy. Przedmiotem czynności interpretacyjnych pozostaje w tym przypadku nierozerwalnie sfera faktu i sfera prawa. Zarówno przy wyjaśnianiu zwrotów ocennych, stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający (por. L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, "Annales UMCS", vol. XXXVIII, 1991, s. 161-162; Postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. II OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 84). Jednak, w świetle brzmienia znowelizowanych przepisów ustawy o broni i amunicji, możliwość normatywnej ewaluacji ziszczenia się przesłanki: "ważna przyczyna", w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną, ogranicza się tylko i wyłącznie do przypadków nie określonych wprost w ust. 3 art. 10 ustawy. Racjonalny ustawodawca wziął bowiem pod uwagę, że wnioskodawca może przedstawić taką "ważną przyczynę" posiadania broni, która nie została zdefiniowana normatywnie.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że wobec osoby ubiegającej się o pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów sportowych, organy Policji nie są uprawnione do badania innych przesłanek poza tymi, wskazanymi w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy. Nowela do ustawy o broni i amunicji z dnia 5 stycznia 2011 r. zasadniczo wyeliminowała uznaniowość organu poprzez ścisłe wskazanie pozytywnych i negatywnych warunków wydania pozwolenia na broń. Autorytatywne stwierdzenie, jakie przyczyny usprawiedliwiają wydanie pozwolenia na broń sportową, a jakie muszą być uznane za niewystarczające nie może zatem nastąpić a casu ad casum. Nie ma podstaw prawnych, aby tylko na podstawie zwrotu ocennego: "ważnej przyczyny", mogły być konstruowane każdorazowo wymagania, determinujące w sposób stanowczy (władczy) rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na broń do celów sportowych, skoro ustawa zawiera w tej materii jednoznaczne regulacje. Decyzja - pozwolenie na broń do celów sportowych ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek materialnoprawnych wskazanych art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ Policji zobowiązany jest do wydania pozwolenia.

W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że reglamentacyjny charakter ustawy o broni i amunicji nie może oznaczać uprawnienia, osoby spełniającej kryteria formalne, do uzyskania pozwolenia na nieograniczoną ilość egzemplarzy broni, tylko według jej uznania. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar udowodnienia, że każdego rodzaju broni opisanego we wniosku, używał już przy uprawianiu sportu strzeleckiego. Zdaniem organów Policji i Sądu Wojewódzkiego, odnosząc się do instytucji racjonalnego ustawodawcy, nie sposób byłoby przyjąć, że taki ustawodawca tworząc przepisy dotyczące materii stanowiącej wyjątek od reguły, iż prawa do posiadania broni palnej obywatele nie mają, umożliwiałby obywatelom dostęp do broni palnej, w oparciu o przesłanki przyszłe i niepewne (tj. chęć używania każdego rodzaju broni przy uprawianiu sportu strzeleckiego w bliżej niesprecyzowanej przyszłości), a nie w oparciu o zaistniałe fakty przez co, dopuściłby do sytuacji by do obrotu mogła dostać się bliżej nieokreślona ilość broni

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela tej argumentacji. Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, że w przypadku pozwolenia na broń do celów sportowych, ważną przyczyną relewantną dla jego uzyskania, jest udokumentowane członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiadanie kwalifikacji sportowych, o których mowa w art. 10b, oraz licencji właściwego polskiego związku sportowego (art. 10 ust. 3 pkt 3). Ustawodawca nie wprowadził natomiast normy kompetencyjnej, która uzależniałaby przyznanie pozwolenia na broń do celów sportowych od spełnienia uprzednio przez wnioskodawcę warunku np. osiągnięcia wybitnych wyników w strzelectwie sportowym, częstotliwości starów w zawodach, czy wykazania potrzeby posiadania określonej ilości egzemplarzy broni danego rodzaju. Są to pozaustawowe kryteria, które nie mogą automatycznie przesądzać o wydaniu bądź odmowie wydania, przez właściwy organ Policji, pozwolenia, o którym stanowi dyspozycja art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II OSK 683/06, [w:] CBOSA).

Zaakcentować należy, mając na względzie reglamentacyjny charakter postanowień o dostępie do broni i amunicji, że prowadzenie właściwej polityki w zakresie dostępu do broni, powinno zakładać ścisłą odpowiedniość rodzaju broni palnej, którą chciałaby się posługiwać osoba występująca z wnioskiem o wydanie pozwolenia, do deklarowanego celu. Wzgląd na tę okoliczność ustawodawca uznał za na tyle ważny, że prócz celu wydania pozwolenia i rodzaju broni, ustanowił elementem materialnym decyzji administracyjnej także "liczbę egzemplarzy", na co wskazuje dyspozycja art. 12 ust. 2 ustawy. Wskazanie "liczby egzemplarzy broni" jest wprawdzie elementem obligatoryjnym decyzji, jednak organ Policji ma pełną swobodę w zakresie określenia tej liczby. Jest to bowiem element rozstrzygnięcia, który ma w pełni charakter uznaniowy. O ile zakres swobody, jaką posiada organ Policji w zakresie oceny przesłanek, które uprawniają wydanie pozwolenia na broń w celach sportowych, ograniczają normy materialnoprawne (art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3), tak w przypadku określenia "liczby egzemplarzy" broni danego rodzaju, organ dysponuje luzem decyzyjnym. Swoboda decyzyjna w tym zakresie nie może jednak stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej.

W odniesieniu do określenia liczby egzemplarzy broni konkretnego rodzaju, należy zastosować wykładnię celowościową przepisów ustawy o broni i amunicji, w oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie materiału dowodowego, zebranego stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pomiędzy formą uprawiania sportu strzeleckiego a liczbą i rodzajem broni objętej wnioskiem powinna istnieć współzależność, a każdy przypadek powinien być oceniany przez organ indywidualnie w tym znaczeniu, że należy określić adekwatną liczbę egzemplarzy do deklarowanego celu. Organ nie jest w tym przypadku związany żądaniem wnioskodawcy; może, w oparciu o obiektywne i subiektywne kryteria, określić odpowiednią liczbę egzemplarzy broni. Natomiast nie jest dopuszczalne, w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie ustawowe kryteria wydania pozwolenia, wydanie decyzji negatywnej tylko z tego powodu, że żąda on określonej (zbyt dużej) ilości egzemplarzy broni danego rodzaju. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie zarzucając, że zarówno organ, jak i kontrolujący decyzję Sąd pierwszej instancji, odmawiając skarżącemu wydania pozwolenia na broń w celach sportowych tylko z powodu nieudokumentowania wniosku o określoną liczbę egzemplarzy broni, stworzyli pozaustawowe, materialne kryteria wydawania pozwoleń na broń. Stan taki jest nie do zaakceptowania na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nakazującej organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy do uwzględnienia wskazanych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego należało skargę uwzględnić i uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają ustaleń, które są potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wskazanych przepisów rozumianych tak jak to zostało wyżej przedstawione.

Mając na względzie wynik postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kasacyjnie poniesione przez niego koszty postępowania sądowego.