Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 108/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z [...] października 2021 r. znak [...], którą nakazano J. i E. Z. (dalej: inwestorzy) przebudowę płyty gnojowej na działce nr [...] w miejscowości N., gmina R., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, przez wykonanie żelbetowej ściany oporowej o wysokości 1,80 m, długości 18,50 m, grubości 0,25 m, w odległości 5,60 m od granicy z działką nr [...]- w terminie do [...] maja 2022 r. Prace nakazano zrealizować pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na skutek interwencji M. T. - właściciela działki nr [...]położonej w miejscowości N., gmina R., PINB zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "przebudowy budynku gospodarczo-garażowego z przeznaczeniem na budynek inwentarski oraz budowy zbiornika szczelnego na płynne odchody zwierzęce wraz z płytą gnojową, zrealizowanych na działce nr [...] we wsi N. nr [...], gm. R.". W treści zawiadomienia znajduje się odręcznie poprawiony numer działki z [...] na [...].

W tak wszczętym postępowaniu organ pierwszej instancji dwukrotnie przeprowadził oględziny zabudowy na działce inwestorów:

- w dniu [...] kwietnia 2019 r., w obecności właściciela działki J. Z., ustalono, że znajdujący się na działce budynek gospodarczo-garażowy został przebudowany na budynek inwentarski, wybudowana została płyta gnojowa oraz zbiornik na płynne odchody zwierzęce; płytę gnojową żelbetową (o wymiarach około 6,20 x 18,50 m) okalają dwie ściany oporowe (o wysokości około 1,80 m) wykonane od strony działek nr [...]; nie stwierdzono odkładania obornika przy ogrodzeniu działki. Wykonano szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną. W protokole oględzin zapisano, że pod płytą gnojową znajduje się zbiornik na płynne odchody zwierzęce z włazem żeliwnym, a także że roboty budowlane zrealizowano w oparciu o decyzję Starosty Z. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. Z. pozwolenia na "Przebudowę budynku gospodarczo-garażowego z przeznaczeniem na budynek inwentarski (kat II) oraz budowę szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i płyty gnojowej (kat VIII) na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości N., gm. R.." Uczestniczący w oględzinach J. Z. oświadczył, że roboty wykonał w terminie "lipiec 2018 r. - wrzesień 2018 r.";

- w dniu [...] marca 2020 r., po uwzględnieniu przez organ odwoławczy ponaglenia M. T. i stwierdzeniu bezczynności organu pierwszej instancji, organ ten przeprowadził ponowne oględziny, w których uczestniczyli inwestorzy. Ustalono wówczas, że płyta gnojowa i zbiornik pod nią wykonano na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2016 r., podobnie jak utwardzenie terenu (kostką polbruk) o szerokości około 4,0 m znajdujące się pomiędzy płytą gnojową a ogrodzeniem z działką nr [...]. Według pomiarów przeprowadzonych podczas oględzin, minimalna odległość płyty gnojowej od budynku mieszkalnego na działce nr [...]wynosi około 27,70 m a od okien tego budynku około 28,40 m. Podczas oględzin pracownicy PINB stwierdzili, że wyciąg i linki do transportu obornika są w dobrym stanie technicznym, obornik składowany jest na płycie gnojowej a nie na utwardzeniu pomiędzy tą płytą i ogrodzeniem od strony działki nr [...]. PINB stwierdził, że roboty zakończono [...] września 2016 r. Organ sporządził szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną. W protokole oględzin znajdują się również zapisy dotyczące obiektów niebędących przedmiotem postępowania, tj. ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]oraz dwóch wiat na działce nr [...], których wykonanie stwierdzono na podstawie skutecznego zgłoszenia.

Decyzją z [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), PINB nakazał E. i J. Z. wykonanie przebudowy płyty gnojowej na działce nr [...] w taki sposób, by zachować odległość minimum 30 m od okien budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Organ stwierdził, że pomiary wykazały niezgodne z prawem zbliżenie płyty gnojowej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej, co narusza § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81), dalej: rozporządzenie.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli :

- M. T. – PWINB stwierdził niedopuszczalność odwołania postanowieniem [...] kwietnia 2020 r. na podstawie art. 134 K.p.a., z uwagi na brak przymiotu strony;

- E. i J. Z. – odwołanie zostało uwzględnione decyzją PWINB z [...] kwietnia 2020 r., który uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. art. 66 P.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten jest stosowany wyłącznie wobec nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i nie dotyczy sytuacji, w których niezbędne jest nakazanie wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku stosuje się art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Decyzja stała się prawomocna.

W ponownie prowadzonym przed PINB postępowaniu, E. i J. Z. wskazali, że pomiary wykonane [...] marca 2020 r. są błędne, a faktyczna odległość od okna budynku mieszkalnego do granicy wynosi 25 m, a od granicy 5,15 m do płyty gnojowej, czyli ponad 30 m (pismo z [...] lipca 2020 r.).

Decyzją z [...] października 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b., a także § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, nakazał E. i J. Z. przebudowę płyty gnojowej na działce nr [...] w miejscowości N. gm. R., przez wykonanie żelbetowej ściany oporowej o wysokości 1,80 m, długości 18,50 m, grubości 0,25 m, w odległości 5,60 m od granicy z działką nr [...]w terminie do [...] maja 2022 r. Nakazano wykonanie prac pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane.

Zdaniem organu pierwszej instancji, w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2016 r. brak jest na płycie gnojowej ściany oporowej biegnącej równolegle do granicy z działką sąsiednią. Teren na odległości 4 m pomiędzy płytą a działką sąsiednią oznaczony jest jako utwardzony. Istnieje więc możliwość składowania obornika również na tym utwardzonym terenie. Aby temu zapobiec, w ocenie PINB, należy wyodrębnić płytę gnojową i teren utwardzony za pomocą ściany oporowej, której wymiary będą tożsame ze ścianą zaprojektowaną, biegnącą prostopadle do granicy pomiędzy działkami. Odległość nakazanej do wykonania ściany oporowej jako 5,60 m od granicy działki wynika wprost z konieczności zachowania odległości 30 m od otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce sąsiedniej (30 m – 28,40 m + 4,0 m = 5,60 m).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Z. Zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 80 K.p.a. przez niedostateczne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie sporządzonej inwentaryzacji geodezyjnej, z której jednoznacznie wynika dochowanie wymaganych odległości, a więc i tego, że obornik składowany jest bezpośrednio na płycie gnojowej wyodrębnionej od pozostałego utwardzenia; wskazała, że założenie organu nie może być podstawą do nałożenia dodatkowych obowiązków; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że inwestorzy nie zachowali odległości 30 m od otworów okiennych, podczas gdy przedłożona inwentaryzacja geodezyjna jednoznacznie wskazuje, iż taki odstęp został zachowany.

Do odwołania została załączona mapa poinwentaryzacyjna.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r. PWINB utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Ocenił, iż prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż inwestor z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych nie wykonał ściany oporowej. Taką ścianę o wysokości 1,80 m na całej długości płyty gnojowej, równolegle do granicy z działką sąsiednią, przewiduje projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Z. z [...] czerwca 2016 r. o pozwoleniu na budowę. PWINB stwierdził, że wprawdzie na rzutach płyty projektant nie uwzględnił ściany oporowej, ale uwzględnił ją (w widoku) na przekroju zbiornika i płyty gnojowej (bez uwzględniania szczegółów projektowych - vide przekroje pionowe A-A i B-B zbiornika i płyty gnojowej). Ściana oporowa na płycie nie została wykonana podczas budowy, chociaż została przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym. PWINB zauważył, że w projekcie zagospodarowania terenu płyta gnojowa zlokalizowana jest w odległości 5,12 m od granicy działki oraz 30 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...]. Podzielił również jako prawidłowe ustalenie PINB, zgodnie z którym utwardzony teren o szerokości 4 m, pomiędzy płytą gnojową a sąsiednią działką, umożliwia składowanie obornika, na co wskazywał M. T. oraz co potwierdza materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy. Aby temu zapobiec należy ograniczyć płytę gnojową (miejsce składowania obornika) za pomocą ściany oporowej przewidzianej w projekcie. Organ odwoławczy wskazał, że długość ściany oporowej (około 18,5 m) wynika z sumowania długości płyty gnojowej wybudowanej w oparciu o ww. pozwolenie na budowę oraz długości przyległej, istniejącej wcześniej płyty gnojowej, które obecnie tworzą całość użytkową. Wskazał, że wykonanie ściany oporowej w odległości około 5,60 m od granicy z działką sąsiednią wynika wprost z konieczności zachowania 30 m od otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce sąsiedniej i odległości 4 m od granicy działki.

PWINB nie podzielił zarzutów odwołania. Wskazał, że do dnia orzekania przez organ pierwszej instancji inwestorzy nie przedłożyli inwentaryzacji powykonawczej płyty gnojowej, stąd organ powiatowy nie mógł inwentaryzacji uwzględnić w materiale dowodowym. Z kolei mapa poinwentaryzacyjna sporządzona [...] lipca 2020 r. przez uprawnionego geodetę, zgłoszona do zasobu geodezyjnego, przedłożona dopiero na etapie odwoławczym, jest niemiarodajna w pełnym zakresie. Uprawniony geodeta potwierdził co prawda zgodność płyty gnojowej i zbiornika z projektem budowlanym, natomiast nie potwierdził istnienia ściany oporowej, którą zatwierdzony projekt przewiduje. Ponadto skala mapy nie pozwala na jednoznaczne określenie i odczytanie odległości usytuowania płyty gnojowej, zatem nie można potwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości lokalizacji obiektów w odniesieniu do granicy działki. Odwołująca nie przedłożyła operatu geodezyjnego, z którego te odległości mogłyby wynikać. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, PWINB zastosował przepisy P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Skargę na rozstrzygnięcie PWINB z [...] grudnia 2021 r. złożyła do sądu administracyjnego E. Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 7, 77, 80 K.p.a. przez niedostateczne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego:

- pominięcie inwentaryzacji geodezyjnej oraz operatu technicznego, z których jednoznacznie wynika, iż inwestorzy dochowali wymaganych rozporządzeniem odległości, obornik składowany jest bezpośrednio na płycie gnojowej, która jest wyodrębniona od pozostałego utwardzenia, natomiast hipotetyczne założenie organu nie może być podstawą do nałożenia na inwestorów dodatkowych obowiązków;

- przyjęcie jako właściwego pomiaru dokonanego przez pracowników organu, podczas gdy nie posiadają oni stosownej wiedzy ani uprawnień, a także w materiale dowodowym trudno dopatrzyć się jakim urządzeniem była mierzona odległość, czy było to urządzenie certyfikowane i przeznaczone do wykonywania pomiarów;

- brak podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do wykonania ściany żelbetowej (organ wskazuje, że ściana żelbetowa znajdująca się w projekcie winna być wykonana po płycie stropowej zbiornika z przesunięciem, które miałoby na celu zachowanie odległości płyty gnojowej 30 m od okien sąsiada), natomiast przy przyjęciu prawidłowego pomiaru odległości zostaną zachowane;

- nakazanie budowy ściany na istniejącej płycie gnojowej, a zatem na obszarze, który nie był objęty opracowaniem projektowym;

- pominięcie, iż nakazanie budowy ściany bez konsultacji ze specjalistami oraz bez stosownych obliczeń doprowadzić może do katastrofy budowlanej w postaci zarwania się płyty (należy wykonać opinię techniczną), a także pominięcie konieczności uwzględnienia sposobu wykonania ściany z bezpieczeństwem dla istniejących obiektów oraz zweryfikowania takich elementów jak nośność płyty, konieczność wykonania fundamentów na części istniejącej płyty gnojowej;

- pominięcie funkcji budowy spornej ściany oraz jej konieczności, bowiem zgodnie z projektem ściana miała powstać w przypadku gospodarczej konieczności zainstalowania urządzeń, natomiast inwestor w chwili obecnej takiej konieczności nie posiada, a nadto budowa bądź brak ściany żelbetowej w przedmiotowym stanie faktycznym nie jest zmianą istotną projektu;

- nałożenie na inwestora dodatkowych obowiązków w postaci budowy ściany na płycie gnojowej (według pomiarów inspektorów nadzoru budowlanego), co wykracza poza projekt oraz doprowadza do kreowania nowej sytuacji niezgodnej z projektem;

- pominięcie, iż wyznaczenie linii użytkowej płyty gnojowej od powierzchni komunikacyjnej powinno nastąpić w sposób nieobciążający inwestora finansowo, natomiast nakaz kreowany przez organ powoduje koszty rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych, a także spowoduje brak użyteczności płyty betonowej dla inwestora; w chwili obecnej miejsce to służy jako plac manewrowy do poruszania się pojazdami rolniczymi, a w przypadku postawienia ściany inwestor nie będzie miał możliwości korzystania z budynku oraz utwardzenia terenu w sposób zgodny z przeznaczeniem;

2) art. 77 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w postaci zaniechania zwrócenia się do Starostwa Powiatowego w Z. o wydanie odpisu geodezyjnego operatu technicznego inwentaryzacji powykonawczej lub powołania biegłego z zakresu geodezji celem zweryfikowania faktycznych odległości do budynku mieszkalnego oraz do działki sąsiedniej;

3) naruszenie art. 28 K.p.a. przez informowanie M. T. o przebiegu postępowania, podczas gdy nie posiada on statusu strony, co organ przyznał w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym inwestorzy nie zachowali koniecznej odległości 30 m od otworów okiennych.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. operatu technicznego (z [...] lipca 2020 r. znak: [...], identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...], Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z.) - na okoliczność zachowania wymaganych prawem odległości od działki sąsiedniej oraz budynków, a także na dowód zachowania wszelkiej staranności ze strony inwestorów celem jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla sąsiedztwa.

Zdaniem skarżącej, wydanie zaskarżonej decyzji wynika z oparcia się na błędnych pomiarach (nie wiadomo jakimi urządzeniami wykonanych), a niejasności można by wyeliminować wyłącznie dowodem z opinii biegłego geodety. Zaznaczyła, że choć ściana oporowa widnieje w projekcie, to brak jej wybudowania stanowi nieistotną zmianę projektu, niewymagającą uzgodnień. Zaakcentowała nadmierne obciążenie finansowe wynikające z obowiązku budowy ściany oporowej

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Analizując przedłożony do skargi operat geodezyjny "Inwentaryzacji zbiornika i płyty gnojowej na działce nr [...]" stwierdził, że dowodzi on wykonania płyty gnojowej bez ściany oporowej oraz w odległości 4,95 m od granicy działki i 5,50 m od budynku gospodarczego, a zatem odległości bezspornie mniejszej niż 30 m od otworów okiennych budynku mieszkalnego i od naroża tego budynku. W konsekwencji PWINB stwierdził, że mapa poinwentaryzacyjna załączona do odwołania zawiera nieprawdziwe stwierdzenie geodety, że lokalizacja płyty gnojowej jest zgodna z projektem budowlanym. Nie może zatem ta mapa stanowić potwierdzenia wykonania płyty w pełni spełniającej wymagania warunków technicznych dla budowli rolniczych. Pozostałe zarzuty skargi PWINB ocenił jako bezzasadne. Wyjaśnił, że nie wykonując ściany oporowej przewidzianej w projekcie budowlanym inwestor naruszył warunki pozwolenia na budowę, a składując obornik poza obrębem płyty, na placu utwardzonym między płytą a ogrodzeniem działki, narusza warunki techniczne dla budowli rolniczych. Zwrócił uwagę na obowiązek wykonania robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia. Nie zgodził się z brakiem interesu prawnego po stronie M. T. jako właściciela działki sąsiedniej.

Podczas rozprawy w dniu [...] kwietnia 2022 r.:

- skarżąca oświadczyła, że była obecna podczas oględzin w marcu 2020 r., jednak pomiary nie były prawidłowo dokonane. Wskazała, że na gruncie odległość od płyty gnojowej do granicy działki sąsiedniej wynosi 5,12 m, operat jest wykonany prawidłowo przez geodetę. Wyjaśniła, że "stara" płyta była wykonana w 2005 r., niezależnie od innych inwestycji, a na jej budowę była sporządzona dokumentacja. Pomiar na oględzinach był wykonywany taśmą metrową;

- pełnomocnik organu nie potrafił wyjaśnić przyczyn rozbieżności wyników pomiarów szerokości płyty i odległości płyty od granicy działki wskazanych w poszczególnych oględzinach oraz operacie technicznym. Podniósł, że pomiary z inwentaryzacji powykonawczej wykazują, że nastąpiło zbliżenie płyty gnojowej do granicy działki i budynku mieszkalnego sąsiada, w porównaniu z wymiarami wskazanymi w zatwierdzonym projekcie. Naruszyło to warunki pozwolenia na budowę i warunki techniczne. Oświadczył, że pracownicy organu nadzoru budowlanego nie dysponują dalmierzami ale taśmami mierniczymi, które są dopuszczone do wykorzystywania w procesie budowy;

- uczestnik postępowania M. T. wskazał, że uciążliwe jest przetrzymywanie obornika bezpośrednio przy granicy działki. W jego ocenie, skoro obora sąsiada ma pięć par drzwi, to wybudowanie muru nie będzie przeszkadzało we wjeździe do niej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wszystkie zarzuty skargi sąd jednak podziela.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zastosowano przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ich brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (według Dziennika Ustaw z 2020 r., poz. 1333). Wynika to z wszczęcia postępowania w marcu 2019 r. czyli przed zmianą ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis art. 51 P.b. reguluje tzw. postępowanie naprawcze, czyli postępowanie zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku chodzi o stan zabudowy na działce nr [...] należącej do inwestorów E. i J. Z., a konkretnie wykonanie płyty gnojowej.

Zdaniem sądu, bezspornie inwestorzy dysponowali wydanym przez Starostę Z. pozwoleniem na budowę z [...] czerwca 2016 r. na wykonanie przebudowy budynku gospodarczo-garażowego na budynek inwentarski, budowy szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i budowy płyty gnojowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N., gmina R. Realizując tę zabudowę nie działali w warunkach samowoli budowlanej. Z materiału dowodowego natomiast wynika, że nie zastosowali się do wszystkich rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym pozwoleniem projekcie budowlanym. Przede wszystkim nie wykonali ściany oporowej o wysokości 1,8 m i długości 12 m mającej być zrealizowaną równolegle do granicy z działką nr [...]i wzdłuż płyty gnojowej, która to ściana – jak trafnie wskazał PWINB – uwidoczniona jest na rysunku "Przekrój pionowy A-A, B-B" projektu budowlanego (k. 24 akt PINB). Jej niewykonanie pośrednio przyznała również skarżąca, argumentując że inwestorzy zrezygnowali z realizacji ściany z uwagi na zdezaktualizowanie się "gospodarczej konieczności zainstalowania urządzeń".

Zdaniem sądu, zaprojektowanie i obowiązek wykonania ściany oporowej równoległej do ogrodzenia z działką sąsiednią wojewódzki organ nadzoru budowlanego właściwie odczytał z projektu budowlanego. W projekcie tym przewidziano również płytę gnojową (pod którą znajduje się zbiornik na płynne odchody zwierzęce) w odległości 30 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]należącej do M. T. oraz w odległości 5,12 m od granicy z tą działką, co wynika z projektu zagospodarowania terenu (k. 21 akt PINB).

Niewątpliwie płyta gnojowa jest budowlą rolniczą. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.), dalej: rozporządzenie, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowlach rolniczych - rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Pod sporną płytą znajduje się zbiornik szczelny. Zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej, a odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach.

Porównanie projektu budowlanego oraz treści przepisów rozporządzenia wskazuje, że płytę gnojową oraz zbiornik pod nią zaprojektowano w zasadzie w minimalnej dopuszczalnej odległości od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, w którym znajdują się okna (vide usytuowanie okna w budynku na działce nr [...]–szkic do protokołu oględzin z [...] marca 2021 r., k. 40 akt PINB). W tych okolicznościach zaprojektowanie ściany oporowej znajdowało uzasadnienie nie tylko, jak argumentuje skarżąca, w "gospodarczej konieczności zainstalowania urządzeń", ale przede wszystkim w ograniczeniu przemieszczania się obornika poza płytę gnojową. W przeciwnym bowiem razie użytkowanie płyty gnojowej prowadziłoby do korzystania z niej w sposób naruszający warunki techniczne dla sytuowania budowli rolniczych (vide § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia). Należy w tym miejscu podkreślić, że warunki techniczne nie służą wyłącznie zapewnieniu bezpieczeństwa użytkowania, technicznego czy pożarowego, ale też zapewniają odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska, odpowiednie warunki użytkowe, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (§ 1 ust. 2 pkt 1-10 rozporządzenia).

W tych okolicznościach niewykonanie ściany oporowej przewidzianej w projekcie budowlanym stanowi zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu – art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. W konsekwencji możliwe było, jak uczyniły to organy, zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tzn. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak stanowi bowiem art. 51 ust. 7 P.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (chodzi o przypadki inne niż samowola budowlana polegająca na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę).

Powyższe wskazuje, że co do zasady działanie organów nadzoru budowlanego jest w sprawie niniejszej właściwie umotywowane, znajduje oparcie w przepisach prawa, wynika z prawidłowej analizy projektu budowlanego (w szczególności ocena PWINB) i warunków technicznych sytuowania budowli rolniczych. Nie mogą tym samym odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące niezasadności nałożenia obowiązku wykonania ściany oporowej, związanych z tym kosztów, powodowanej przez tę ścianę uciążliwości związanej z utrudnieniem wjazdu do budynku. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że nakaz wykonania ściany wynika wprost z projektu budowlanego oraz znajduje oparcie w przepisach prawa (§ 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia), a inwestorzy zaakceptowali kształt projektu budowlanego zatwierdzony decyzją Starosty z [...] czerwca 2016 r. Wobec funkcjonowania decyzji zatwierdzającej ten projekt w obrocie prawnym nie mogą oni teraz dowodzić, że jest on dla nich nieprzydatny bądź naraża na niepotrzebne koszty. Inwestor zawsze może zrezygnować z realizacji pewnych elementów projektu budowlanego, ale pod warunkiem, że nie będą to elementy wymagane przepisami prawa jako obligatoryjne. Restrykcyjny charakter, niedopuszczający modyfikacji, mają przepisy o odległościach sytuowania budowli rolniczych, co w sprawie niniejszej ma zostać zagwarantowane właśnie przez wykonanie ściany oporowej. Również koszty wykonania ściany nie mogą być argumentem przeciwko nakazaniu jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 52 P.b., to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kolejność podmiotów wymieniona w tym przepisie i ich obowiązki ekonomiczne związane z doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wynikają zatem z woli ustawodawcy a nie organów nadzoru budowlanego.

Natomiast uchybienie organów prowadzące do konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji wynika z tego, że sposób sformułowania obowiązku wykonania ściany oporowej w zakresie określenia odległości od granicy działki nr [...]nie znajduje wiarygodnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z decyzji wynika, że ściana oporowa powinna być umieszczona w odległości 5,60 m od granicy z działką nr [...], co ustalono na podstawie pomiarów wykonanych podczas oględzin [...] marca 2020 r. Wynika z nich, że między oknem w budynku mieszkalnym na działce nr [...]a płytą gnojową na działce inwestorów odległość wynosi 28,40 m, przy czym na szkicu z tych oględzin odległość między płytą a granicą z działką nr [...]wyrysowano wyłącznie z jednej strony płyty jako 4 m (w miejscu największego oddalenia płyty od budynku mieszkalnego na działce nr [...]) nie odnotowując odległości do granicy tego fragmentu płyty, który zlokalizowany jest najbliżej budynku mieszkalnego. Skarżąca podważa ustalenie odległości jako 28,40 m (mniejszej niż 30 m) wskazując, że nie uwzględniono sporządzonej po zrealizowaniu robót budowlanych inwentaryzacji wykazującej zachowanie wymagania 30 m. Z operatu technicznego załączonego do skargi, w szczególności ze znajdującej się w tym operacie inwentaryzacji zbiornika i płyty (k. 14) wynika z kolei, że odległość między fragmentem płyty najbardziej zbliżonym do budynku mieszkalnego na działce nr [...] granicą z tą działką wynosi 4,75 m a fragmentem najbardziej oddalonym a granicą z tą działką – 4,95 m. Wyniki pomiarów geodety (operat przyjęto do zasobu [...] lipca 2020 r.) oraz organu pierwszej instancji różnią się więc prawie o 1 m. W okolicznościach sprawy jest to wartość istotna, bowiem odległość 30 m wynikająca z rozporządzenia musi być zachowana i nie doznaje żadnych wyjątków. Trzeba też mieć na uwadze, że zatwierdzony projekt budowlany z czerwca 2016 r. przewidywał, iż zachowane zostaną odległości 30 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...]przy zaprojektowaniu usytuowania płyty gnojowej (a więc i ściany oporowej od strony ww. działki) w odległości 5,12 m od granicy. Zbliżenie faktyczne płyty do granicy działki na mniej niż 5,12 m (a takie wynika z każdego ze znajdujących się w aktach pomiarów) zobowiązuje do weryfikacji stanu faktycznego w terenie, zwłaszcza że wykonane pomiary są rozbieżne.

Mając całokształt powyższych okoliczności na uwadze stwierdzić więc trzeba, iż materiał dowodowy (inwentaryzacja powykonawcza, pomiary organu) niewątpliwie wskazuje na zbliżenie płyty gnojowej do granicy z działką nr [...](na mniej niż 5,12 m przewidziane w projekcie budowlanym), natomiast czy zachowana została odległość 30 m zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia – na podstawie tego materiału nie sposób wyprowadzić. W konsekwencji nie sposób też zaakceptować nakazania wykonania ściany oporowej w odległości 5,60 m od granicy z działką sąsiednią, bowiem skarżąca skutecznie podważyła pomiary organu treścią przedłożonej inwentaryzacji. Co więcej, wynik pomiarów wykonanych przez pracowników PINB w dniu [...] marca 2020 r. w ogóle nie przystaje do wyników pomiarów dokonanych przez pracowników tego organu podczas oględzin [...] kwietnia 2019 r. Żadne z tych pomiarów, bez weryfikacji, nie mogą być zatem uznane za wiarygodną podstawę do określenia odległości, w jakiej ma być zrealizowana ściana oporowa. Innymi słowy stwierdzić trzeba, że w chwili obecnej mamy do czynienia z co najmniej dwoma pomiarami, które mogą być w ogóle brane pod uwagę (pomiar z [...] kwietnia 2019 r. jest niewiarygodny): pomiar organu pierwszej instancji z [...] marca 2020 r. i pomiar geodety z inwentaryzacji powykonawczej, przy czym oba zawierają rozbieżne wyniki, a drugi z wymienionych nie zawiera wrysowania na mapę poinwentaryzacyjną odległości, o której mowa w § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, zatem również nie potwierdza w sposób niewątpliwy twierdzeń skarżącej, iż odległości zachowano. Wymaga to zweryfikowania spornych odległości w terenie, co dopiero pozwoli na niebudzące wątpliwości określenie odległości, w jakiej powinna być wykonana ściana oporowa. Dotychczasowe ustalenia są zdecydowanie niewystarczające, wzajemnie się wykluczają, nie pozwalają na zaakceptowanie jako prawidłowego i wiarygodnego żadnego ze stanowisk stron postępowania. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tzn. nie wyjaśniono wszechstronnie stanu faktycznego, co ma niewątpliwy wpływ na treść decyzji a więc i na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji dokona w terenie dokładnych ustaleń niezbędnych do właściwego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji w zakresie nałożenia obowiązku wykonania ściany oporowej w odległości wymaganej przez § 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem sądu, przy wielości już przeprowadzonych pomiarów wystarczające będzie ich zweryfikowanie przez pracowników nadzoru budowlanego bez konieczności dopuszczania dowodu z opinii biegłego, chyba że organ oceni, iż istnieją ku temu uzasadnione powody. Zapewni też organ pierwszej instancji możliwość czynnego udziału stron w weryfikacji (dokonywaniu) pomiarów i możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Wypowiedzi organu wymaga również objęcie nakazem budowy ściany oporowej – na części płyty gnojowej istniejącej, z którą płyta sporna w sprawie niniejszej tworzą użytkową całość. Uwzględni organ fakt, iż skarżąca podczas rozprawy przed sądem zadeklarowała posiadanie na wykonanie "starej" płyty stosownej dokumentacji, co również podlega zweryfikowaniu.

Niezasadnie natomiast skarżąca podnosi zarzut braku przymiotu strony uczestnika postępowania M. T.. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b. przymiot strony ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Działka nr [...]M. T. bez wątpienia znajduje się w obszarze oddziaływania spornej płyty gnojowej, a oddziaływanie to jest regulowane prawem – wymagana jest bowiem określona odległość okien w budynku na tej działce od spornej płyty (§ 6 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia). Uczestnik ten może zatem żądać czynności organu nadzoru budowlanego ze względu na swój interes prawny, tzn. może domagać się ochrony prawnej wynikającej z ww. przepisu rozporządzenia o warunkach technicznych. Okoliczność stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez niego odwołania od pierwszej wydanej w sprawie przez PINB decyzji wynikała z orzeczenia w niej na innej niż art. 51 P.b. podstawie prawnej (art. 66 P.b.). Jak wskazał PWINB w decyzji kasacyjnej z [...] kwietnia 2020 r. – przepis art. 66 P.b. nie ma jednak w sprawie zastosowania. Z oceną tą sąd się zgadza. Skutkuje to zaakceptowaniem jako prawidłowego wskazania art. 51 P.b. jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia i w konsekwencji uznaniem interesu prawnego właściciela działki nr [...]w sprawie niniejszej.

Trafnie również PWINB wskazuje, iż nakaz wykonania ściany oporowej powiązano z obowiązkiem zapewnienia nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Eliminuje to zagrożenia formułowane w skardze odnośnie bezpieczeństwa, w tym nośności konstrukcji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych sąd zaliczył wpis w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa.