Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1408/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1 pkt 3 wzw. z  art. 28 i  art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. E. Z. - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2013 r. nr [...], udzielającej I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]i zatwierdzającej już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną i część usługową oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Na wstępie organ podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest zbadanie dopuszczalności odwołania, w tym m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. W postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie, posiada przymiot strony postępowania administracyjnego albo posiada w tym zakresie umocowanie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uznał, że J. E. Z. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy nie występowała wcześniej jako podmiot zainteresowany prowadzoną sprawą, lecz złożyła jedynie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej jako: PINB w [...], nr [...] z dnia [...]marca 2013 r.

Odnosząc się argumentów zawartych w odwołaniu, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: [...]WINB, wyjaśnił, że stroną postępowania w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota mieszkaniowa. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.) wspólnota powstaje z mocy prawa z chwilą, gdy w określonej nieruchomości powstaną lokale zgodnie z regulacją tej ustawy. Do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, uprawniony jest zarząd wspólnoty, zaś wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego winny być nakładane na wspólnotę mieszkaniową. Zauważył, że zarówno z akt sprawy, jak również z informacji uzyskanych od PINB w [...], nie wynika, aby w spornym budynku przy ul. [...] w [...]działała wspólnota mieszkaniowa, lecz właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości upoważnili [...] Sp. z o.o. do reprezentowania ich interesów na zewnątrz.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z., wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze strony, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem właściwych stron postępowania tj. wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej ul. [...].

Organowi odwoławczemu zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż nie jest stroną postępowania, ponieważ nie brała wcześniej udziału w postępowaniu i wniosła odwołanie od decyzji organu powiatowego.

W sensie faktycznym decyzja organu I instancji, stwierdzająca, że I. P. działa zgodnie z prawem prowadząc w lokalu mieszkalnym przychodnię lekarzy specjalistów, dotyczy skarżącej, zwłaszcza, iż jej mieszkanie znajduje się bezpośrednio nad mieszkaniem inwestorki. Dodała, że pacjenci, którzy przychodzą do lekarzy, bardzo często pukają do drzwi skarżącej lub nawet bez pukania próbują wejść do mieszkania.

W ocenie skarżącej decyzja organu powiatowego dotyczy skarżącej tak samo. jak Z. K., której status jako strony został przesądzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zdaniem skarżącej organ II instancji nie rozważył w sposób należyty, czy skarżąca jest i czy powinna być stroną tego postępowania, bezpodstawnie uznając, iż zgłosiła swój udział za późno. Dodała, iż nie mogła zgłosić się wcześniej, gdyż organ nie zawiadomił właścicieli o toczącym się postępowaniu.

Również za błędne uznała stanowisko organu w zakresie udziału w sprawie wspólnoty mieszkaniowej. Organ, cytując przepis ustawy o własności lokali mówiący o powstaniu z mocy prawa wspólnoty mieszkaniowej, stwierdza jednocześnie, że wspólnota nie działa. Nie jest jasne, czy zdaniem organu II instancji "nie działanie" wspólnoty oznacza jej nieistnienie, czy też brak faktycznej aktywności wspólnoty. W pierwszym przypadku wspólnota zgodnie z przepisem art. 6 ustawy powstała, a zatem działa. W drugim przypadku organ nie wie, czy wspólnota działa, czy nie, bowiem wspólnota, tj. ogół mieszkańców (poszczególni właściciele) nieruchomości, nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu.

Odnośnie dokonanej przez organ oceny udziału [...] w sprawie skarżąca wskazała, że podmiot ten nie jest i nie może być reprezentantem wspólnoty z powodu braku umocowania. Stosowne pełnomocnictwo nie zostało udzielone w chwili tworzenia się wspólnoty i nie było udzielane w terminie późniejszym. Przyjęcie - w oparciu o bliżej niesprecyzowane informacje - że wspólnota "nie działa", nie może skutkować przyjęciem, iż wspólnota nie zostanie zawiadomiona o toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kontrolowanym w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciem organ - w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako: k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż skarżącej J. Z. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. O ile należy podzielić pogląd organu odwoławczego co do tego, że jego obowiązkiem, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest zbadanie, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony - a w razie stwierdzenia braku interesu prawnego winien umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane co najmniej przedwcześnie albowiem postępowanie w zakresie wyjaśnienia czy odwołująca posiada usprawiedliwiony interes prawny we wniesieniu odwołania zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania.

I tak należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z. K. z dnia [...]listopada 2009 r. – skargę w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny [...]) położony na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...], należący do I. K. P.. W wyniku rozpoznania tego wniosku PINB w [...]postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wstrzymał I. P. użytkowanie części obiektu budowlanego, gdzie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. lokalu mieszkalnego na lokal usługowy - Prywatny [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nakładające obowiązek przedstawienia w określonym terminie odpowiednich dokumentów. [...]WINB postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2011 r. nr [...], uchylił postanowienie organu powiatowego i umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Z. K. w tej sprawie uznając, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/11, uchylił postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]kwietnia 2011 r. stwierdzając, że wprawdzie nie przesądza, iż skarżącej (Z. K.) taki przymiot przysługuje jednakże organ odwoławczy winien wyjaśnić czy w okolicznościach tej sprawy nie posiada ona indywidualnego interesu w żądaniu wszczęcia takiego postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...]WINB postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB w [...]z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w części dotyczącej wyznaczenia terminu na wykonanie nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin – 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, wskazując jednocześnie, że "Z. K. bezspornie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu".

Wobec złożenia przez inwestorkę wymaganych dokumentów PINB w [...]decyzją z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] udzielił I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdził już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną oraz część usługową, zlokalizowanego na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działkach o nr ew. [...]i [...]oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, objęty jest zasadami określonymi w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, co oznacza, iż stroną w takim postępowaniu, co do zasady, jest wspólnota mieszkaniowa. Nie oznacza to jednak, że także właścicielowi lokalu nie może przysługiwać przymiot strony w takim postępowaniu. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że właścicielowi lokalu taki przymiot przysługuje, jeżeli wykaże, że działaniami innego podmiotu został naruszony jego indywidualny, własny interes prawny, niezależny od interesu prawnego występującej w jego imieniu wspólnoty mieszkaniowej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10, z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1417/08, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10, z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma też racji organ odwoławczy odmawiając przymiotu strony podmiotowi, który wstąpił do sprawy składając dopiero odwołanie od decyzji. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie zaś moment, w którym zgłasza swój udział w postępowaniu. Jak słusznie bowiem zwrócił uwagę Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 3429/01, orzeczenia.nsa.gov.pl) – co podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym, skoro osoba nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania. Strona nie biorąca udziału w postępowaniu ma takie samo prawo do wniesienia odwołania jak strona uczestnicząca w tym postępowaniu.

Wprawdzie [...]WINB prawidłowo wskazał, iż przymiot strony należy w sprawie analizować w kontekście art. 28 k.p.a., ale takiej analizy nie przeprowadził. Nie wziął pod uwagę tego, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 tej ustawy należy interpretować szeroko i wywodzić nie tylko z jednego przepisu, lecz z wielu, wspierając je przy tym przepisami prawa cywilnego. Nie ocenił ewentualnej konsekwencji zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu – czy wpływa lub może ona wpłynąć jedynie na nieruchomość wspólną, czy oddziaływanie może dotknąć także odrębną własność poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji rozstrzygnięcie to należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie wziąć pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Rzeczą organu będzie wyjaśnienie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy okoliczności podnoszone przez skarżącą uzasadniają przyznanie jej statusu strony w sprawie. Oceniajac powysze nie może także ujść uwadze, że taki przymiot przyznano w niniejszym postępowaniu Z. K.. Wprawdzie sam ten fakt nie statuuje przymiotu strony pozostałych właścicieli lokali (w tym skarżącej) jednakże - biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości wobec prawa – te same okoliczności, które zostały uznane za decydujące do przyznania Z. K. przymiotu strony winny być ocenione identycznie w stosunku do odwołującej się J. E. Z..

Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.