Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1816/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. W. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę; skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 września 2009r. znak: [...] Starosta odmówił inwestorom W. W. i J. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę nadbudowę, przebudowę, kamienicy mieszkalno-usługowej na działkach nr "1" i nr "2" przy ul. [...] w B. z przebudową wewnętrznych instalacji oraz zmianą przeznaczenia na działalność handlowo-usługowo-biurową. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 35 ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt. 2, art. 80 ust. 1 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art. 82 ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 98z 2000 r. póz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie odpisu z LWH dla działek nr "1" i nr "2". Przekazane w dniu 17 lipca 2009 r. przez sąd zaświadczenie, jak i wypis z rejestru gruntów, stanowiły podstawę zaistnienia, według oceny organu l instancji, wątpliwości, co do prawdziwości złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ l instancji po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności z przedłożonym przez inwestorów oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z dokumentem potwierdzającym to prawo tj. aktem notarialnym Nr [...] z dnia 16.06.2005 r. stwierdził, że inwestorzy są właścicielami przedmiotowej nieruchomości jedynie w 1/6 części. Organ wyjaśnił, że inwestorzy na podstawie umowy kupna -sprzedaży zawartej w I. nabyli w/w udział w nieruchomości od M. S., który nabył przedmiotowy udział w drodze dziedziczenia po swoim ojcu S. S.. W sprawie nie zostały jednak przedłożone żadne dokumenty, z których wynikałoby, że S. S. był jedynym właścicielem w/w nieruchomości, a następnie iż wyłącznym właścicielem nieruchomości w drodze spadkobrania po nim został jego syn M. S.. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 3.08.2009 r. w trybie art. 77 § 1 i 2 k.p.a. organ zobowiązał Inwestorów do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i przedstawienia dokumentów potwierdzających nabycie w całości własności nieruchomości przez S. S., a następnie (w drodze dziedziczenia po nim) przez syna M. S.. W odpowiedzi na powyższe W. W. pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. potwierdził tytuł prawny do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane oraz poinformował, że postępowanie spadkowe po zmarłym rodzeństwie S. S. ujawnionym w zamkniętym LWH [...] jako współwłaściciele przedmiotowych nieruchomości, toczy się przez Sądem Rejonowym w [...] i nie zostało zakończone. Dostarczył również prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] stwierdzające, że spadek po S. S. zmarłym dnia [...] stycznia 1977 r. w zakresie wchodzących do spadku praw rzeczowych położonych na terenie Polski nabył syn M. S. w całości. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że z posiadanych dokumentów wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta. Z odpisu z rejestru gruntów oraz zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] o treści wykazu hipotecznego pod liczbą [...] wynika, że właścicielami w/w nieruchomości, w udziałach wynoszących po 1/6 części, są S. S., A. S., E. S., E. S., E. S., M. S.. Inwestorzy zostali wskazani w rejestrze gruntów jedynie jako współwładający na zasadach samoistnego posiadania. Z oświadczenia inwestorów wynika, że wywodzą oni swój tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z umowy sprzedaży, która została zawarta w T. w Izraelu w dniu 16 czerwca 2005 r. Zgodnie z treścią tej umowy, M. S. oświadczył, że jest wyłącznym spadkobiercą S. S., który według jego oświadczenia był współwłaścicielem nieruchomości w udziale wynoszącym 1/6 części. Na podstawie tej umowy M. S. sprzedał inwestorom "wszystkie udziały jakiekolwiek mu przysługują, jako jedynemu spadkobiercy, z tytułu dziedziczenia po ojcu S. S." nieruchomości, "której jest właścicielem, jako spadkobierca swojego ojca S. S., który był współwłaścicielem nieruchomości w 1/6 części, wpisanym w księdze wieczystej", a nadto jak twierdzi współwłaścicielem w dalszych udziałach, jako spadkobierca po rodzeństwie ojca. Organ zaznaczył ponadto, że powoływanie się inwestorów na okoliczność że są posiadaczami samoistnymi nieruchomości nie może być traktowane jako wypełnienie obowiązku z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Posiadanie, w tym posiadanie samoistne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym i nie mieści się w definicji ustawowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze zgromadzone w sprawie dokumenty organ stwierdził, że inwestorzy są właścicielami 1/6 części nieruchomości, bowiem nie przedłożono dokumentu potwierdzającego nabycie pozostałych udziałów w/w nieruchomości przez S. S. w drodze dziedziczenia po jego rodzeństwie. W związku z tym inwestorzy nie wypełnili obowiązku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. W. i J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane polegające na zignorowaniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które skutkowało przyjęciem błędnego ustalenia, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W ocenie skarżących, organ l instancji wbrew przepisom ustawy Prawo budowlane, w szczególności wbrew jej art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2, założył, że inwestor występujący z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest obowiązany udowodnić, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w rzeczywistości na inwestorze ciąży jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że takie prawo posiada. Organ nie wyprowadził również właściwych wniosków z okoliczności, że skarżący są posiadaczami samoistnymi nieruchomości, jak również przeoczył, że wykaz hipoteczny LWH [...] nie korzysta już z domniemania przewidzianego art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Tenże wykaz, podobnie jak i inne wykazy hipoteczne, był przez właściwe przepisy uznawany za księgę wieczystą i zrównany z nią w skutkach prawnych jedynie do końca 1988 r. Na mocy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg został określony jako "księga dawna" i utracił moc z dniem 1 stycznia 1989 roku. Zachował w dalszym ciągu jedynie moc dokumentu urzędowego. Powyższe oznacza, że zaświadczenie wydane przez Sąd Rejonowy w [...] o treści wpisów w wykazie hipotecznym LWH [...] prowadzonym w swoim czasie przez ten sąd dla przedmiotowej nieruchomości nie może żadną miarą stanowić dowodu na to, kto aktualnie jest właścicielem nieruchomości. Skarżący podkreślili fakt nabycia nieruchomości od M. S., będącego jedynym spadkobiercą swego ojca S. S., do którego zgodnie z zapisem znajdującym się w umowie sprzedaży z dnia 16 czerwca 2005 r. "należały doń wszystkie bez wyjątku udziały w Nieruchomości jako spadkobiercy po ojcu oraz rodzeństwie ojca". Skarżący podnieśli również, że Starosta prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie rozpatrzył w całości zgromadzonego materiału dowodowego i zignorował wynikające z nich wnioski a zwłaszcza z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...], z postanowienia Sądu Grodzkiego z dnia [...] grudnia 1947 r. sygn. akt [...], z decyzji Okręgowego Urzędu Likwidacji w K. z dnia 17 marca 1948 r. Nr [...], z protokołu spisanego w Biurze Obwodowego Okręgowego Urzędu Likwidacji w B. w dniu 8 kwietnia 1948 r., z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...], z postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt [...].

Decyzją z dnia 23 października 2009r. znak: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Według oceny organu odwoławczego, Starosta wypełnił ciążący na nim obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego nie tylko poprzez wezwanie inwestorów do złożenia stosownych dokumentów, ale również poprzez zwrócenie się do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie odpisu z LWH dla działek nr "2" i nr "1". Starosta rozpatrzył także całość materiału dowodowego będącego w jego dyspozycji. Dotyczy to zwłaszcza aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. z którego wynika, że inwestorzy wywodzą tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działki nr "1" i nr "2" (wraz z usytuowaną na tych działkach kamienicą) z umowy sprzedaży, zawartej pomiędzy M. S. a W. W. i J. M.. W przedmiotowej umowie M. S. oświadczył, że jest wyłącznym spadkobiercą S. S., który jak twierdzi był współwłaścicielem tej nieruchomości w 1/6 części, wpisanym w księdze wieczystej, a nadto jak twierdzi, współwłaścicielem w dalszych udziałach, jako spadkobierca ojca po rodzeństwie ojca. Wątpliwości w sprawie budzi jednak brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania spadkowego po rodzeństwie S. S., oraz dokumentu stanowiącego o nabyciu całości nieruchomości przez M. S. w drodze dziedziczenia po ojcu. Powołanie się przez skarżących na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] stanowiące o fakcie nabycia spadku po S. S. przez jego syna M. S. z dniem [...] stycznia 1977 r. według organu odwoławczego, nie potwierdza faktu dziedziczenia przez S. S. spadku po rodzeństwie. Nie można zgodzić się również ze stwierdzeniem skarżących, że niezależnie od tego, czy poprzednik prawny M. S., S. S., nabył pozostałe udziały w nieruchomości w wyniku spadkobrania po swoim rodzeństwie, czy też nie, to i tak istnieją pełne podstawy ku temu, by przyjąć, że w chwili śmierci był on wyłącznym właścicielem nieruchomości O powyższym świadczy, zdaniem skarżących, decyzja Okręgowego Urzędu Likwidacji w K. z dnia [...] marca 1948 r. zarządzająca wprowadzenie S. S. w posiadanie działek nr "1" i nr "2" zabudowanych budynkiem mieszkalno - użytkowym, będących jednak na dzień wydania tego rozstrzygnięcia nadal współwłasnością innych osób. Przedmiotowy dokument nie stanowi zatem podstawy do uznania S. S., jako jedynego właściciela nieruchomości. Podobnie z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielami nieruchomości nr "1" i nr "2" oraz usytuowanego na nich budynku w udziałach wynoszących po 1/6 części były również inne osoby (S. S., A. S., E. S., E. S., E. S., M. S.) natomiast, inwestorzy zostali wskazani w nim jako współwładający na zasadach samoistnego posiadania. Organ zaznaczył przy tym, że posiadanie nie jest prawem, lecz stanem faktycznym. Domniemanie, że posiadania jest zgodne ze stanem faktycznym, potwierdzałoby okoliczność uznania posiadacza samoistnego za właściciela rzeczy, jednakże przyjęcie takiego domniemania w przedmiotowej sprawie nie stanowiłoby podstawy do uznania skarżących za wyłącznych właścicieli nieruchomości.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W. W. i J. M., zarzucając naruszenie art. 8, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 i 2 Dekretu Rady Ministrów a dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor składa oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zaznania. Domniemanie prawdziwości złożonego oświadczenia zdaniem skarżących nie może zostać podważone wykazem hipotecznym LWH [...] gdyż był on prowadzony przez Sąd Rejonowy w [...] dla Nieruchomości jedynie do końca 1988 r. Zatem zaświadczenie wydane przez ten sąd o treści wypisów w wykazie hipotecznym nie może stanowić dowodu na to, kto jest aktualnie właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżących z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającego, że spadek po S. S. nabył z dniem [...] stycznia 1977r. jego syn M. S. bezspornie wynika, że co najmniej do tej daty treść wpisów w wykazie hipotecznym był niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący zaznaczyli, że M. S., w dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 16 czerwca 2005r. był jedynym spadkobiercą po ojcu S. S. i rodzeństwie ojca, był zatem właścicielem wszystkich udziałów w nieruchomości. O powyższym świadczyć może także fakt, że po zakończeniu II wojny światowej S. S. wystąpił do Sądu Grodzkiego w [...] o przywrócenie posiadania nieruchomości znajdującej się wówczas we władaniu Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w K.. Wskazali także, że wniosek Gminy Miasta [...] o zasiedzenie nieruchomości został oddalony, a prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdził Sąd Okręgowy w K., a następnie Sąd Najwyższy. Skoro S. S. był jedyny właścicielem nieruchomości, to w wyniku spadkobrania po nim jedynym właścicielem nieruchomości stał się M. S.. Zdaniem skarżących S. S. nabył przysługujące wcześniej jego rodzeństwu udziały w nieruchomości na skutek przemilczenia, na podstawie art. 33 ust. 1 Dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Nabycie wszystkich udziałów przez S. S. nastąpiło więc z upływem 10 letniego terminu liczonego od dnia uprawomocnienia się postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1974r, przywracającego posiadanie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem badania sądu jest decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na przebudowę i nadbudowę kamienicy mieszkalno-usługowej na działkach nr "1", "2" przy ul. [...] w B. z przebudową wewnętrznych instalacji oraz zmianą przeznaczenia, na działalność handlowo- usługowo-biurową, utrzymana w mocy przez organ II instancji. Przyczyną wydania tych decyzji było ustalenie przez organ, iż skarżący nie dysponują nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem sądu decyzja ta jest prawidłowa a zarzuty podniesione w skardze, nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim, wbrew stanowisku skarżących, zdaniem sądu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, ma prawo do merytorycznej kontroli składanych przez inwestorów oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotnie przepis ten nie przewiduje weryfikacji oświadczenia inwestora przez organ administracji w zakresie ich zgodności z prawdą, ale absurdem byłoby przyjęcie, iż organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia lub gdy wręcz organ ma pewność, że oświadczenie inwestora jest nieprawdziwe. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, iż organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji oświadczenia. Wynika to z faktu że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę jest bowiem nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymogiem takim nie jest samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe a prawdziwość takiego oświadczenia może obalić. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, l tak w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 roku, II OSK 577/06. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż na inwestorze ciąży jedynie obowiązek złożenia oświadczenia, ale organ ma prawo i kompetencje do badania prawdziwości oświadczenia, które powinno zmierzać do ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego. Analogicznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 roku, II OSK 775/06. w którym stwierdza, iż (...) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości" W wyroku dodano również, że takie oświadczenie nie wiąże w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - sam fakt, że przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w wersji po nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 27 marca 2003 (wcześniej inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nakłada na inwestora jedynie obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, ma ułatwić, przyśpieszyć proces inwestycyjny, nie może natomiast sanować stanów jawnie sprzecznych z porządkiem prawnym tj. sytuacji kiedy inwestor planuje inwestycję na nieruchomości co do której nie ma prawa dysponowania na cele budowlane. Zdaniem sądu przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy odczytywać w tren sposób, iż organ administracji wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę inwestorowi, który oświadczenie o którym mowa w tym przepisie złoży, bez konieczności badania z urzędu prawdziwości tego oświadczenia. Mając natomiast wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia weryfikuje je w postępowaniu wyjaśniającym, Dysponując zaś wiedzą (opartą w materiale dowodowym), iż oświadczenie inwestora mija się z prawdą - odmawia udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 7 k.p.a. (wyrażającą zasadę praworządności) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyjaśnienie wątpliwości co prawdziwości składanych przez inwestora oświadczeń, są zatem nie uprawnieniem ale obowiązkiem organu administracji. W tej sytuacji organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu od postępowania cywilnego, nie obowiązuje zasada rozkładu ciężaru dowodów. Prowadząc postępowanie wyjaśniające na organie ciąży przeprowadzenie postępowania dowodowego w rozmiarze koniecznym do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia. Strony tego postępowania mogą także przejawiać inicjatywę dowodową aczkolwiek ich bierność w tym zakresie nie wiąże się z ujemnymi dla nich konsekwencjami. Z natury rzeczy jednak organy administracji w postępowaniu dowodowym są ograniczone, gdyż nie mogą dokonać ustaleń np. w oparciu o dowody im nieznane - dla przykładu dokumenty o istnieniu których nie wiedzą.

Ustalając stan faktyczny sprawy w niniejszym postępowaniu, organ l instancji, mając uzasadnione wątpliwości do prawdziwości oświadczeń skarżących o dysponowaniu przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, w celu ustalenia rzeczywistego stanu prawnego tej nieruchomości zwrócił się do właściwego sądu wieczystoksięgowego, o doręczenie odpisu jej księgi wieczystej LWH [...]. Organowi doręczono dokument - zaświadczenie o zamknięciu wykazu hipotecznego [...] z dniem 1.09.1989 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. z dnia 31 lipca 1986 r.). Zgodnie jednak z § 6. ust 1 rozporządzenia - księgi dawne, które utraciły moc prawną stosownie do § 5 ust. 1, zachowują znaczenie dokumentów. Regulacja zawartą w art. 76 § 1 k.p.a. stanowi, iż dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Tym samym zapisy w dostarczonym organowi przez sąd zaświadczeniu, pomimo iż nie wynikały z nich mocy domniemania o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124 póz. 1361 z późn. zm), a także nie korzystały z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 tejże ustawy) miały moc dokumentu urzędowego tj. stanowiły dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zgodnie natomiast z ich treścią, prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało w równych udziałach (po 1/6) E. M. S., E. S. S., E. S., A. A. S., M. M. S. i S. S.. To samo wynikało z wypisu z rejestru gruntów. Po dokonaniu tych ustaleń, weryfikując prawdziwość złożonych przez skarżących oświadczeń i nie dysponując żadnymi innymi materiałami, które by pozwoliły zgodnie z dyspozycją art. 76 § 3 k.p.a. przeprowadzić dowód przeciw treści tego dokumentu, organ l instancji wezwał skarżących do przedstawienie dokumentów potwierdzających nabycie przez nich przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to było w pełnio prawidłowe, gdyż organ nie miał możliwości sam takich dowodów uzyskać. Przedłożone przez skarżących dokumenty tak przed organem l instancji (po wezwaniu o którym mowa wyżej jak i na wcześniejszym etapie postępowania) jak i przed organem II instancji nie wykazały jednak, iż skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość (zgodnie z ich oświadczeniem dysponowali oni przedmiotową nieruchomością na cele budowlane mając do niej tytuł współwłasności). Na podstawie przedłożonych przez skarżących dokumentów, zdaniem sądu, organy błędnie przyjęły, iż skarżący są współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości w 1/6 części - jako nabywcy udziału we współwłasności od M. S. - syna S. S.. Dowody (dokumenty) te nie mogły potwierdzać bowiem przeniesienia udziału we współwłasności w przedmiotowej nieruchomości, w jakiejkolwiek części. Dokumenty te to kserokopie pisma oznaczonego jako akt notarialny - umowa sprzedaży sporządzony 16 czerwca 2005 r. przed notariuszem M. F. w T. (I.), kserokopia pisma sporządzonego przez tego notariusza - poświadczenie podpisu, oraz kserokopia poświadczenie Ambasadora Rzeczpospolitej Polskiej w [...] autentyczności podpisu not. M. F. oraz zgodności dokumentu z prawem miejsca jego wystawienia.

Zgodnie z art. 73 § 2. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z dnia 18 maja 1964 r.) - dalej k.c - jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególnej jest zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej. Przepis art. 158 k.c. stanowi, iż umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione. Przeniesienie władności nieruchomości (dotyczy to także przeniesienia udziału we współwłasności nieruchomości) pod rygorem nieważności powinno być dokonane w formie aktu notarialnego. Umowa przenosząca własność (udział we współwłasności) nieruchomości bez zachowania tej formy jest nieważna z mocy prawa. Doktryna przyjmuje, iż dopuszczalne jest przeniesienie własności nieruchomości położonej w Polsce dokonane w formie aktu notarialnego sporządzone za granicą, pod warunkiem jednak, iż ten akt n notarialny (sporządzony za granicą) zachowuje formę przewidziane aktu notarialnego przewidziane przez prawo polskie (vide: Stanisław Rucki: komentarz do Kodeksu cywilnego Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1996 r. str. 125) . Materię formy aktu notarialnego reguluje ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie który w art. 92 § 1 stanowi, iż akt notarialny powinien zawierać: 1) dzień, miesiąc i rok sporządzenia aktu, a w razie potrzeby lub na żądanie strony - godzinę i minutę rozpoczęcia i podpisania aktu; 2) miejsce sporządzenia aktu; 3) imię, nazwisko i siedzibę kancelarii notariusza, a jeżeli akt sporządził zastępca notariusza - nadto imię i nazwisko zastępcy; 4) imiona, nazwiska, imiona rodziców i miejsce zamieszkania osób fizycznych, nazwę i siedzibę osób prawnych lub innych podmiotów biorących udział w akcie, imiona, nazwiska i miejsce zamieszkania osób działających w imieniu osób prawnych, ich przedstawicieli lub pełnomocników, a także innych osób obecnych przy sporządzaniu aktu; 5) oświadczenia stron, z powołaniem się w razie potrzeby na okazane przy akcie dokumenty; 6) stwierdzenie, na żądanie stron, faktów i istotnych okoliczności, które zaszły przy spisywaniu aktu, 7) stwierdzenie, że akt został odczytany, przyjęty i podpisany; 8) podpisy biorących udział w akcie oraz osób obecnych przy sporządzaniu aktu; 9) podpis notariusza. Z kolei przepis art. 92 § 4. jeżeli akt notarialny w swej treści zawiera przeniesienie, zmianę lub zrzeczenie się prawa ujawnionego w księdze wieczystej albo ustanowienie prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej, bądź obejmuje czynność przenoszącą własność nieruchomości, chociażby dla tej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta, notariusz sporządzający akt notarialny jest obowiązany zamieścić w tym akcie wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, zawierający wszystkie dane wymagane przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Notariusz jest obowiązany przesłać z urzędu sądowi właściwemu do prowadzenia ksiąg wieczystych wypis aktu notarialnego zawierający wniosek o wpis do księgi wieczystej wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, w terminie trzech dni od sporządzenia aktu.

W sposób oczywisty wymogów o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach nie spełnia dokument (akt notarialny) złożony przez skarżących. Przede wszystkim stwierdzić, że wątpliwości budzi treść tego pisma, w którym spadkobierca S. S. jego syn M. S. sprzedaje skarżącym udziały jakie mu przysługiwały jako jedynemu spadkobiercy swojego ojca (który był ujawniony jako współwłaściciel tej nieruchomości w 1/6 części) a w dalszej części znajduje się stwierdzenie, że "jak twierdzi" (M. S.) jest współwłaścicielem w dalszych udziałach jako spadkobierca ojca po rodzeństwie. Budzi wątpliwości czy dokument taki stanowiłby podstawę do wpisu prawa własności do księgi wieczystej, tym bardziej że nie wynika z niego aby M. S. okazał notariuszowi jakiekolwiek dokumenty potwierdzające jego prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Z okoliczności ujawnionych w czasie postępowania sądowego wynika, iż M. S. dokumentami takimi dysponować nie mógł, gdyż według złożonego przez pełnomocnika skarżących postanowienia częściowego Sądu Rejonowego w [...] E. M. S., E. S. S., E. S., A. A. S. i M. M. S. uznali zostali za zmarłych dopiero na mocy postanowienia które prawomocność uzyskało w dniu 25 luty 2010. Według zapewnień pełnomocnika (składanych na rozprawie 13 kwietnia 2010 r.) z podobnej daty pochodzi postanowienie Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku przez M. S. po zmarłym rodzeństwie ojca, aczkolwiek postanowienie to nie zostało sądowi przekazane. Z całą pewnością można więc stwierdzić, iż na datę sporządzenia umowy sprzedaży - 19 kwietnia 2006 r. M. S. nie mógł wykazać się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Nie mógł bowiem przenieść własności nieruchomości której to własności sam jeszcze nie posiadał. Dokument o którym mowa wyżej nie zawiera ponadto wymaganych przepisami art. 92 § 1 oraz 4. wniosku o dokonanie wpisu prawa własności na rzecz skarżących w księdze wieczystej, zawierający wszystkie dane wymagane przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, stwierdzenie, że akt został odczytany, przyjęty i podpisany a także podpisu notariusza który miał go sporządzić. Pod aktem znajduje się podpis i pieczęć W. W. - Notariusza w B.. Z tych to względów, umowa ta jako nie spełniająca wymogów formy czynności prawnej -przeniesienia własności nieruchomości, nie mogła wywrzeć jakichkolwiek skutków prawnych w efekcie których skarżący nabyliby część czy też całość udziałów w przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na brzmienie art. 1138 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. z dnia 1 grudnia 1964 r.) zgodnie z którym "zagraniczne dokumenty urzędowe mają moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi. Dokument dotyczący przeniesienia własności nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej powinien być uwierzytelniony przez polskie przedstawicielstwo dyplomatyczne lub urząd konsularny. To samo dotyczy dokumentu, którego autentyczności strona zaprzeczyła", rozważyć należało, czy skarżący nie nabyli własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie tego uregulowania. Poza kwestami o których mowa wyżej tj. iż w dacie 19 kwietnia 2006 r. M. S. nie mógł wykazać się prawem własności przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie sprzedać jej skarżącym wskazać należy, iż przepis ten dotyczy postępowania dowodowego (jest przepisem procesowym a nie materialnoprawnym) nie może zatem mieć decydującego znaczenia przy ocenie skuteczności czynności prawnej ze względu na jej formę. Niezależnie od tego skarżący nie przekazali organowi wiarygodnego dokumentu, który by potwierdzał, iż dokument mający świadczyć o przeniesieniu własności nieruchomości na terenie Polski (akt notarialny-umowa sprzedaży) został uwierzytelniany przez polskie przedstawicielstwo dyplomatyczne w T.. Otóż złożony przez skarżących dokument jest kserokopią pisma w którym Kierownik Wydziału Konsularnego stwierdza autentyczność podpisu notariusza M. F. oraz zgodność niniejszego dokumentu (bez oznaczenia o jaki dokument chodzi) z prawem miejsca jego wystawienia. Z pisma tego nie wynika zgodność jakiego dokumentu z prawem miejsca wystawienia potwierdza polskie przedstawicielstwo dyplomatyczne. Kserokopia ta jest też o tyle nieczytelna, iż wydaje się, że stanowi kopie nie jednego ale trzech pism i to sporządzonych w różnych językach.

Kwestię okoliczności podnoszonych przez skarżących (nabycia przez nich przedmiotowej nieruchomości) należało rozważyć także w oparciu o przepis art. 12 dnia 12 listopada 1965 r. Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. z dnia 17 listopada 1965 r.), zgodnie z którym forma czynności prawnej podlega prawu właściwemu dla tej czynności. Wystarcza jednak zachowanie formy przewidzianej przez prawo państwa, w którym czynność zostaje dokonana. Orzecznictwo przyjmuje, iż przepis ten może stanowić podstawę do skutecznego przeniesienia własności nieruchomości położonej w Polsce jeżeli umowa sprzedaży została sporządzona za granicą w formie przewidzianej przez prawo miejscowe (vide: z dnia 8 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy I CK 39/03) aczkolwiek jest to stanowisko dyskusyjne. Bezwzględnym wymogiem by uznać taką czynność za skuteczną jest bez wątpienia zachowanie warunku o którym mowa w art. 1138 k.p.c. tj. obowiązek uwierzytelnienia dokumentu przez polskie przedstawicielstwo dyplomatyczne lub urząd konsularny, który to warunek jak mowa o tym wyżej nie został spełniony.

W związku z przystąpieniem przez Polskę z dniem 14 sierpnia 2005 r. do haskiej konwencji znosząca wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych z 5 października 1965 r. także stwierdzić należy, iż przedłożone dokumenty nie spełniają warunków do zwolnienia z legalizacji dokumentów przedłożonych organowi przez skarżących. Ponad to o czym mowa wyżej - w zakresie nie wskazania w dokumencie wystawionym przez polskie przedstawicielstwo zagraniczne - Ambasadę RP w T. (stwierdzenia autentyczność podpisu notariusza M. F. oraz zgodność dokumentu z prawem miejsca jego wystawienia) o jaki dokument chodzi, pismo to nie spełnia wymogów apostille, o jakim mowa w art. 4 tej konwencji. Tym samym nie zwalnia to tegoż dokumentu z obowiązku jego legalizacji.

Niezależnie od tego, podnieść należy, iż skuteczność nabycia nieruchomości położnej w Polsce na podstawie umowy sporządzonej za granicą w formie przewidzianej przez prawo państwa na terenie którego do zawarcia umowy doszło podlega wyłącznej ocenie sądów powszechnych, które oceny takiej dokonują w postępowaniu wieczystoksięgowym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1998 r. w sprawie II SA 1388/97 w którym sąd ten orzekł, iż "z uwagi na to, że akt notarialny został sporządzony za granicą organy administracji państwowej trafnie uznały, że skuteczność przeniesienia na podstawie tego aktu notarialnego prawa własności powinna zostać oceniona przez właściwy sąd powszechny. Kompetencji tej nie posiadają organy administracji państwowej. Nie są powołane one powołane do oceny aktów notarialnych zarówno w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, jak i międzynarodowego prawa prywatnego".

Także zwolnienie z wymogu legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych na podstawie konwencji znosząca wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych i w związku z załączonym apostille, nie obejmuje badania przez sąd czy dokument ten spełnia określone w prawie państwa w którym dokument został sporządzony wymagań dotyczących formy czynności prawnej (tak w uchwale Sądu Najwyższego z 13 kwietnia 2007 r. III CZP 21/2007). Tak więc badanie skuteczności przeniesienia własności nieruchomości leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych a nie organów administracji.

Swoich ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości która objęta jest postępowaniem o wydanie decyzji, organ administracji dokonuje w oparciu o dokumenty urzędowe wydane prze uprawnione organy państwa tj. wyciągi z ksiąg wieczystych, lub jak ma to miejsce w niniejszej sprawie zaświadczeniu o zamknięciu wykazu hipotecznego. Nie są one natomiast uprawnione do dokonywania prawnej oceny skuteczności czynności prawnych przenoszących własność tej nieruchomości które nie tylko nie zostały ujawnione w księdze wieczystej, ale nawet w stosunku do której wnioskodawcy którzy utrzymują iż nieruchomość nabyli nie podjęli nawet jakichkolwiek kroków, by swoje prawo własności (w ich mniemaniu) ujawnić w przewidzianej przez polskie prawo formie.

Te same uwagi dotyczą kolejnego zarzutu skargi tj. iż S. S. przedmiotową nieruchomość nabył na przez przedawnienia (zasiedzenia) na podstawie art. 33 ust 1 Dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z dnia 19 kwietnia 1946 r.) który stanowił, iż osoby, którym przywrócono posiadanie, nabywają tytuł własności majątków przez przedawnienie (zasiedzenie) 10 -letnie, jeżeli poprzednio już tego tytułu do majątku nie posiadały lub następnie go nie nabyły. Powtórzyć należy, iż nie organy administracji władne są przesądzać, czy dany podmiot nabył nieruchomość, w oparciu o instytucję zbliżoną do zasiedzenia. Kompetentny do orzeczenia w tym przedmiocie jest wyłącznie sąd powszechny. A okoliczność ta ma o tyle drugoplanowe znaczenie, iż jak mowa o tym wyżej skarżący nie wykazali przed organem, iż przedmiotową nieruchomość nabyli skutecznie od M. S..

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.