Postanowienie NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2151/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 16 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Skarga gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego na sygnalizację organu nadzoru wskazującą na nieistotne naruszenie prawa jest niedopuszczalna.

2. Gminie nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na sygnalizację organu nadzoru wskazującą na nieistotne naruszenie prawa.

TEZY

1. Skarga gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego na sygnalizację organu nadzoru wskazującą na nieistotne naruszenie prawa jest niedopuszczalna.

2. Gminie nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na sygnalizację organu nadzoru wskazującą na nieistotne naruszenie prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. na sygnalizację II Wicewojewody D. z 11 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie nieistotnego naruszenia prawa, postanawia - odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 sierpnia 2000 r. (...), skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej W., II Wicewojewoda D. zasygnalizował, na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nieistotne naruszenie prawa w podstawie prawnej uchwały Rady Miejskiej W. z 30 czerwca 2000 r. (...) w sprawie przejęcia przez Gminę W. kompetencji do udzielania zezwoleń na prowadzenie zarobkowego przewozu osób taksówką osobową dla przedsiębiorców z Gminy Sz.

W podstawie prawnej tej uchwały powołano bowiem art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 74 ust. 1 powyższej ustawy, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Ponadto, z treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób /Dz.U. nr 141 poz. 942 ze zm./ wynika, iż właściwe rady gmin i Rada m. st. Warszawy mogą wprowadzić wymóg uzyskania zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką, a ust. 2 pkt 2 stanowi, iż zezwolenia udziela się na pojazd i na obszar gmin sąsiadujących, po uprzednim zawarciu porozumienia wszystkich gmin mieszczących się na terenie tego obszaru. W związku z tym, iż powyższa uchwała Rady Miejskiej W. dotyczy porozumienia wskazanego w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. i w art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w podstawie prawnej powinien znaleźć się art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami (...). Określone w tej uchwale porozumienie jest formą współdziałania z inną gminą. Dlatego przed zawarciem porozumienia konieczna jest uchwała, w której podstawie prawnej powinien znaleźć się cytowany przepis ustawy o samorządzie gminnym. Podobne rozważania przeprowadził A. Agopszowicz w: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, 2 wydanie, C.H. Beck 1999, str. 467.

7 września 2000 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę (...) w sprawie zaskarżenia powyższej sygnalizacji do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze Gmina W. zarzuciła przedstawionej sygnalizacji naruszenie przepisów art. 91 ust. 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, a także art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, i wniosła o jej uchylenie.

Gmina podniosła, iż w konkretnym przypadku powołanie się przez Radę Miasta W. na podstawę określoną w art. 18 ust. 2 pkt 12 byłoby nieprawidłowe, gdyż materia, którą zajmuje się uchwała, nie dotyczy wydzielenia majątku gminy na cele związane z realizacją uchwały w sprawie współdziałania z inną gminą, a jedynie gdyby realizacja uchwały związana była z taką dyspozycją majątkiem, prawidłowym tytułem do jej podjęcia byłby ten przepis ustawy o samorządzie gminnym. Prawidłowa podstawa to ta, którą zawiera ogólny przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza gdy uchwała powołuje w swojej podstawie również art. 74 ustawy, który dotyczy porozumień w sprawie przejęcia przez jedną gminę zadań publicznych przypadających drugiej gminie, jak stało się w tym przypadku. Stanowisko przeciwne jest wynikiem mylnej interpretacji przez Wojewodę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od tego, że stanowisko przytoczone w sygnalizacji, wbrew jej treści, nie wynika z cytowanego komentarza do ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgadnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Konstytucyjna zasada decentralizacji jest realizowana przez następne zasady, w tym przez przyjętą w art. 16 ust. 1, w myśl której, "Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową", a następnie przez przyjętą w art. 16 ust. 2, która jest realizacją zawartą w art. 15 ust. 1 zasady decentralizacji władzy publicznej. Prawnym wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy publicznej jest bowiem powierzenie jej wykonywania innym od państwa podmiotom. Art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi: "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Wyrazem przyjęcia, jako podstawowej konstytucyjnej zasady ustroju terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej, zasady decentralizacji jest nie tylko powierzenie sprawowania władzy publicznej odrębnym od państwa podmiotom, ale również zagwarantowanie tym podmiotom samodzielności /art. 16 ust. 2/ oraz zapewnienie sądowej ochrony tej samodzielności /art. 165 ust. 2/.

Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej". Konstytucja wyznacza granice ochrony sądowej, stanowiąc o ochronie samodzielności. Naruszenie konstytucyjnie chronionej zasady samodzielności samorządu terytorialnego następuje przez władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego pozbawiające ich zdolności do działania oraz przez władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego pozbawiające te działania skutków prawnych lub uniemożliwiające podjęcie działania przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Tak wyznaczone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej granice sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego zostały przyjęte w ustawach. Według art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, "Sąd orzeka w sprawie skarg na: akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego". Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, "Rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 16 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a także z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Akt nadzoru to władcze wkroczenie przez organ nadzoru wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie ich zdolności do działania /art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ oraz władcze wkroczenie przez organ nadzoru w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego przez pozbawienie tych działań skutków prawnych /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ lub uniemożliwienie podjęcia działania /art. 89 ustawy o samorządzie gminnym/. Na określenie tego rodzaju ingerencji nadzorczej ww. ustawa wprowadza pojęcie "rozstrzygnięcia organu nadzoru".

Od rozstrzygnięcia organu nadzoru należy odróżnić wskazanie przez ten organ, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Na rozgraniczenie tych dwóch środków działania organu nadzoru wskazuje art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1, "Uchwała organu nadzoru sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90". Zgodnie z art. 91 ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Różnica pomiędzy stwierdzeniem nieważności a wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa polega na tym, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały, pozbawiając ją mocy obowiązującej, zaś w przypadku wskazania nieistotnego naruszenia prawa nie orzeka on o mocy obowiązującej uchwały, a jedynie wskazuje na uchybienia, które nie mają żadnej mocy w zakresie obowiązywania uchwały w obrocie prawnym. Jest to zatem wyłącznie środek działania organu nadzoru nie mający charakteru władczego, a jedynie znaczenie dla prawidłowości postępowania w działaniach przyszłych. Nie mając mocy wiążącej dla organu samorządu terytorialnego, nie wpływa on na ocenę prawidłowości przyszłych działań. Nie może być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru, wobec niewykonania wskazania nieistotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały. Z tego względu pojęciem "rozstrzygnięcia organu nadzorczego" /art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym/ nie można objąć wskazania przez ten organ nieistotnego naruszenia prawa.

Analizując zakres sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, należy wziąć pod uwagę konstrukcję legitymacji do złożenia skargi do Sądu. Według art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone". O naruszeniu interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego. W razie wskazania nieistotnego naruszenia prawa uchwała pozostaje w obrocie prawnym, mając pełną moc wywoływania przewidzianych w niej skutków prawnych. Nie można zatem wywodzić naruszenia interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji.

Powołana ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi o właściwości tego Sądu do rozpoznawania skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie "akt nadzoru" jest szersze od pojęcia "rozstrzygnięcia organu nadzoru". Przy określeniu jednak aktu nadzoru podlegającego zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie aktów podejmowanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, że granice te wyznacza jej art. 98 ust. 1. Regulacja przyjęta w tej ustawie nie jest wyłączną regulacją podejmowania aktów nadzoru. Akty podejmowane na podstawie innych ustaw również będą podlegały zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, będąc aktami nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona sygnalizacja nie zawiera władczego wkroczenia w działalność samorządu terytorialnego. Nie jest orzeczeniem mającym znaczenie prawne dla mocy obowiązującej uchwał, nie pozbawia mocy wywoływanych przez nie skutków prawnych. Sygnalizacja wskazująca na nieistotne naruszenie prawa nie jest zatem aktem nadzoru w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia organu nadzoru, na które, w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie faktycznym i prawnym skarga jest niedopuszczalna. Z tego względu, na podstawie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji.

Stahl Małgorzata Glosa

Problem charakteru prawnego aktów władzy nadzorczej i zakresów pojęć "akt nadzoru" i "rozstrzygnięcie nadzorcze" oraz "wskazania naruszenia prawa" i innych działań organów nadzoru budzi w doktrynie wiele wątpliwości /m.in. Z. Kmieciak i M. Stahl zajmują w tej kwestii odmienne stanowiska [w:] Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego /w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny/, Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2 str. 97/. Por. też m.in. B. Adamiak, Rozstrzygnięcia nadzorcze a środki nadzoru w postępowaniu administracyjnym, w: Administracja publiczna u progu XXI wieku, prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, str. 35 -57/.

Ich wyrazem staje się też orzecznictwo, w tym głosowane postanowienie.

Rozważania w tej materii prowadzone są głównie na płaszczyźnie uregulowań samorządowych ustaw ustrojowych i z tego względu stosunkowo rzadko odnoszone są do poglądów doktryny formułowanych w odniesieniu do nadzoru jako szczególnego rodzaju więzi w systemie zdecentralizowanej administracji publicznej. W tym systemie nadzór zawsze mieści w sobie funkcje kontrolne [funkcje kontrolne mogą też oczywiście występować samodzielnie]. Możliwość wykonywania funkcji kontrolnych stanowi wręcz przesłankę sprawowania nadzoru. Z drugiej strony nadzór w strukturach zdecentralizowanych ma zawsze charakter prawny, co oznacza, że kryteria, środki nadzoru i procedura ich stosowania są określone prawem. To dość oczywiste stwierdzenie ma znaczenie dla oceny stanowiska wyrażonego w tezie głosowanego postanowienia. W tym celu trzeba nawiązać do często używanego w doktrynie określenia "środki nadzoru".

Dokonany przez B. Dolnickiego przegląd stanowisk doktryny z lat poprzedzających reaktywowanie samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku iż pojęcie to było używane w szerokim znaczeniu obejmującym - obok środków korygujących i restryktywnych - także środki nadzoru o charakterze prewencyjnym, środki typu kontrolnego głównie o charakterze informacyjnym /akty kontroli/, środki typu pomocy i doradztwa /akty pomocy/, środki organizacyjne /B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, str. 105-109/. Niekiedy wyróżniano także klasyczne /korygujące, restryktywne/ środki nadzoru odróżniając je od szeroko pojętej pomocy i doradztwa /tak m.in. M. Wierzbowski, Nadzór w zdecentralizowanym aparacie państwowym [w:] M. Kulesza /red./, Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, Warszawa 1982, str. 143/.

W opracowaniach późniejszych dokonuje się podziału środków nadzoru nad samorządem terytorialnym m.in. na środki represyjne i prewencyjne /K. Podgórski, Nadzór nad samorządem terytorialnym. Samorząd Terytorialny 1991 nr 1-2 str. 32/, kontrolne i korygujące /Z. Leoński, Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r., Państwo i Prawo 1990 nr 12 str. 56, tenże, Samorząd terytorialny w RP, wyd. 3, Warszawa 2001, str. 159/, informacyjno-doradcze, korygujące i personalne /B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, str. 109-121/ i na środki informacyjne, ostrzegawcze i prewencyjne oraz represyjne /Z. Niewiadomski [w:] Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, pod red. Z. Niewiadomskiego, Bydgoszcz-Warszawa 2001, str. 207-211/. Takie klasyfikacje środków nadzoru nad samorządem terytorialnym oparte są na szerokim rozumieniu pojęcia "środków nadzoru" /w tym typu aktów kontroli/. Rodzi się zatem pytanie o stosunek tegoż pojęcia do pojęcia "aktów nadzoru ". Skoro środek nadzoru to forma prawna wykonywania nadzoru i tak samo definiuje się akt nadzoru to brak podstaw do uznania, że pojęcie aktów nadzoru jest węższe od pojęcia środków nadzoru.

Kolejną kwestią którą należy rozważyć jest zakres pojęcia "akt nadzoru" i pojęcia "rozstrzygnięcie nadzorcze". Generalnie biorąc, przyjmuje się, iż pojęcie aktów nadzoru jest szersze i obejmuje swoim zakresem m.in. /czy przede wszystkim/ rozstrzygnięcia nadzorcze. Analiza przepisów ustaw samorządowych - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./ a także przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./, ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików, /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985 ze zm./ i ustaw szczególnych potwierdza zróżnicowanie środków służących organom nadzorczym /oraz podmiotom nie nazwanym tak wprost ale w istocie wyposażonym w funkcje nadzorcze np. ministrowi spraw zagranicznych upoważnionemu przez art. 77 ustawy o samorządzie województwa do wyrażania zgody na podjęcie określonych uchwał przez sejmik samorządowy/ i o rozszerzaniu się ich katalogu, zwłaszcza w ustawach innych niż ustrojowe ustawy samorządowe /m.in. Z. Kmieciak, M. Stahl, op.cit., str. 97/.

Wprowadzenie do ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ pojęcia "akt nadzoru" nad działalnością organów samorządu terytorialnego jako aktu podlegającego kognicji sądu administracyjnego miało na celu objęcie kontrolą sądową wszelkich środków nadzorczych, także tych swoistych z uwagi na uprawniony do ich stosowania podmiot przedmiot i charakter. J. Świątkiewicz omawiając to uregulowanie wskazuje, że akty nadzoru mogą nosić różną postać prawną. Przepisy ustaw samorządowych i innych ustaw regulują działania organów nadzoru także w formie środków kontroli /informacyjnych/ m.in. w postaci prawa żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, powiatu i województwa niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych i szczególnych środków o charakterze zarządzeń zastępczych, poleceń /E. Knosala środki nadzoru zawarte w ustawach szczególnych określa jako szczególne /specjalne/ środki nadzoru, Prawne układy sterowania w administracji publicznej Katowice 1998, str. 62, 95-114/. Szczególne rozwiązania w zakresie uprawnień kontrolnych przewidują przepisy dotyczące działalności regionalnych izb obrachunkowych, pomijane w dalszych rozważaniach ze względu na odmienności wielu ich kompetencji w odniesieniu do kompetencji organów nadzoru, regulowanych przepisami samorządowych ustaw ustrojowych /kwestię dopuszczalności zaliczenia różnych, szczególnych form kontroli i nadzoru regionalnych izby obrachunkowych wielokrotnie badał już Naczelny Sąd Administracyjny/. Zaliczenie środków informacyjnych /wynika to wprost z wielu wypowiedzi przedstawicieli doktryny, m.in. Z. Niewiadomskiego, op.cit. str. 207/ i środka nadzorczego w postaci wskazania naruszenia prawa w uchwale /obecnie także w zarządzeniu wójta, burmistrza lub prezydenta/ do środków nadzoru prowadzi w konsekwencji do zaliczenia ich do aktów nadzoru nad samorządem. Tym samym istniałaby prawna możliwość ich zaskarżenia. Z tego punktu widzenia tezę głosowanego orzeczenia należy uznać za dyskusyjną. Wyrażony w niej pogląd odmawiający uznania, skierowanego do organów gminy /powiatu, województwa/ w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, wskazania wojewody stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa, za rozstrzygnięcie organu nadzoru i za akt nadzoru - w myśl powołanego przepisu art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA - budzić musi wątpliwości.

W świetle poglądów doktryny funkcje kontrolne są istotnym elementem nadzoru, wynika to także z ustaw samorządowych które w rozdziałach o nadzorze przyznają wojewodzie prawo domagania się informacji i nakładają na określone podmioty obowiązek przedkładania wojewodzie uchwał i zarządzeń. Zawarte w uzasadnieniu głosowanego postanowienia stanowisko jest uzasadniane zasadą decentralizacji /art. 15 ust. 1 Konstytucji RP/, konstytucyjnym pojęciem wspólnoty samorządowej /art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji/ i art. 165 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Te uzasadnienia są nieprzekonujące, bowiem ani konstytucyjna zasada decentralizacji ani pojęcie wspólnoty samorządowej nie ma prawnego znaczenia dla określenia zakresu pojęcia aktu nadzoru, granic samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i zakresu jej ochrony wyznaczanych przepisami innych ustaw.

Ogólność powołanych przepisów Konstytucji RP sprawia, że mogą one służyć dla uzasadnienia tezy odmiennej prowadzącej do rozszerzenia /a nie do zawężenia/ zakresu ochrony sądowej. Również pogląd, iż granice ochrony sądowej wyznacza Konstytucja stanowiąc o ochronie samodzielności samorządu, może być użyty także dla uzasadnienia poglądu odmiennego, rozszerzającego zakres tej kontroli na inne, niż wąsko rozumiane rozstrzygnięcie nadzorcze, akty nadzoru. Samodzielność organów samorządu terytorialnego jest samodzielnością "w ramach nadzoru" a zatem to ustawowo określony zakres nadzoru /oraz ustawowo określone środki nadzoru/ wyznacza granice samodzielności. Uznanie że naruszenie, chronionej sądownie, samodzielności samorządu następuje jedynie przez władcze wkroczenie organów nadzoru wobec organów samorządu w ich działalność - przez pozbawienie ich zdolności do działania, przez pozbawienie tych działań skutków prawnych lub uniemożliwienie podjęcia działania przez organ jednostki samorządu terytorialnego zawęża zakres samodzielności i zakres pojęcia aktu nadzoru. Władczego charakteru rozstrzygnięcia nadzorczego nikt nie neguje ale jak już była mowa, pojęcie to nie obejmuje wszystkich przypadków ingerencji nadzorczej i wiąże cechę władczości głównie jeśli nie jedynie, ze stosowaniem środków o charakterze represyjnym, wywołującym skutki prawne dla aktów organów samorządu lub dla tych organów. E. Knosala definiując rozstrzygnięcie nadzorcze uznaje, że jest to każde władcze, sformalizowane, dokonane na podstawie przepisu szczególnego działanie organu administracji publicznej skierowane do gminy, a ingerujące bezpośrednio w sferę organizowania przez nią zadań publicznych /E. Knosala, Prawne układy sterowania w administracji publicznej. Katowice 1998, str. 65-66/. Utożsamianie rozstrzygnięcia nadzorczego z aktem nadzoru o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 7. NSA zawęża znacząco zakres tego pojęcia i sprawia, że cel wskazanej regulacji staje się niejasny. Rozstrzygnięcie nadzorcze mieści się niewątpliwie w pojęciu aktów nadzoru, można go nawet uznać za podstawową formę wykonywania nadzoru ale nie wyczerpuje zakresu tego pojęcia. Ono również bywa rozumiane szeroko jako obejmujące zarówno stwierdzenie nieważności uchwały jak i wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa /tak m.in. J.P. Tarno [w:] J.P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002, str. 251/. W ujęciu J. Zimmermanna, rozstrzygnięcie nadzorcze to akt nadzoru kończący postępowanie nadzorcze i konkretyzujący środek nadzoru, który organ chce zastosować /J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991 nr 10 str. 45/.

W uzasadnieniu głosowanego postanowienia potwierdza się wprawdzie, że akt nadzoru to pojęcie szersze od pojęcia rozstrzygnięcia nadzorczego ale jednocześnie jego granice, na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, określa się jedynie w odniesieniu do przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Takie stanowisko pomija treść art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, regulującego dwa rodzaje zakończenia postępowania nadzorczego: rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność i rozstrzygnięcie ograniczające się do wskazania wydania uchwały /zarządzenia/ z naruszeniem prawa. W nawiązaniu do art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 ustawy o samorządzie wojewódzkim szerokie rozumienie rozstrzygnięć nadzorczych jako wszelkiego rodzaju aktów typu administracyjnego podejmowanych przez organy nadzoru przyjmuje Z. Leoński, podkreślając jak wielu autorów, że ustawy samorządowe ustalają listę środków nadzoru według stopnia ich intensywności /Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, op.cit. str. 175, 168/. Przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86 ustawy o samorządzie wojewódzkim stanowią ogólnie o rozstrzygnięciach organów nadzorczych a nie tylko o określonych rozstrzygnięciach.

Wskazanie przez organ nadzoru, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa jest niewątpliwie innym rozstrzygnięciem niż rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały organu samorządu. Nie pozbawia go to jednak cech aktu nadzoru. Istotnie, w pierwszym przypadku organ nadzoru nie orzeka o mocy obowiązującej uchwały a jedynie wskazuje na uchybienia, które nie mają mocy w zakresie obowiązywania uchwały w obrocie prawnym /mają znaczenie dla prawidłowości przyszłych działań/ podczas gdy w drugim orzeka o mocy obowiązującej uchwały. To wskazanie następuje jednak także jako efekt podjętego postępowania nadzorczego jest wynikiem ustawowo określonego działania organu nadzoru. Czy zatem aktowi kończącemu postępowanie nadzorcze można odmówić charakteru aktu nadzoru? Czy ewentualne zaliczenie tej formy działania organu nadzoru do aktów kontroli podejmowanych w ramach funkcji nadzorczej pozbawia to działanie cech aktu nadzoru? Ustawy samorządowe nie dokonują klasyfikacji naruszeń prawa istotnych i nieistotnych, oceny takiej dokonuje - jednostronnie - organ nadzoru. Za istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały /zarządzenia/ organu samorządu przyjmuje się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, oraz przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał /takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie, uznawane też przez doktrynę, najlepiej wyrażone jest ono w wyroku NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1998 nr 3 poz. 79, stwierdzającym że konstrukcja wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych pozwala na wskazanie naruszeń prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały/, za nieistotne naruszenia prawa uważa się m.in. niewłaściwe oznaczenie uchwały, błędną nazwę, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej jeśli istnieje podstawa właściwa, a także takie naruszenie prawa które nie ma wpływu na zakres praw przysługujących danemu podmiotowi /m.in. Z. Kmieciak Ustawowe założenia nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994 nr 6 str. 13 i J.P. Tarno, Samorząd terytorialny w Polsce, op.cit., str. 253, S. Trociuk, Samorząd województwa. Status prawny, organy, kompetencje, mienie, finanse, Warszawa 1999, str. 59/. W orzecznictwie w odniesieniu do kwestii nieistotnego naruszenia prawa nie formułowano dotąd ogólnych zasad odnosząc ocenę do konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej /szerzej Z. Kmieciak, M. Stahl, op.cit. str. 102-103/. Za stanowiskiem zajętym w głosowanym postanowieniu ma przemawiać także konstrukcja legitymacji prawa do sądu, wynikająca z naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawy do wniesienia skargi. Tylko władcze wkroczenie wywołujące skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego, może prowadzić do naruszenia prawnego interesu lub uprawnienia.

W konkluzji takie stanowisko prowadzi, mimo uznania odrębności rozstrzygnięcia nadzorczego i aktu nadzoru, do utożsamiania tych pojęć na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przy jednoczesnym przyjęciu, że akty /bliżej nieokreślone/ podejmowane na podstawie innych ustaw będą podlegały zaskarżeniu jako akty nadzoru. Akty te są jednak również zróżnicowane ale ich skutki zostały tu - generalnie - zrównane ze skutkami rozstrzygnięć nadzorczych. Istotnie, wskazanie naruszenia prawa nie ma znaczenia dla mocy prawnej uchwał których dotyczy. Dyskusyjne jest już jednak to czy rzeczywiście wystąpienie przez organ nadzoru, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego /a to wynika z usytuowania regulacji tej formy działania organu nadzoru w przepisach dotyczących wszczynania postępowania nadzorczego, jego toku i skutków/ ze stwierdzeniem naruszenia prawa nie ma charakteru ingerencji nadzorczej. Zasadność twierdzenia, że nie jest to rozstrzygnięcie organu nadzoru ani akt nadzoru w rozumieniu ustawy o NSA na który służyłaby skarga, nie jest tak oczywista jak wynikałoby z uzasadnienia. Władczość ingerencji nadzorczej nie może być wiązana tylko ze skutkiem w postaci stwierdzenia nieważności uchwały /obecnie także zarządzenia/, odwołania wójta, rozwiązania zarządu powiatu czy województwa czy wprowadzenia zarządu komisarycznego. Organ nadzoru może wkraczać w działalność organów samorządu tylko w przypadkach określonych ustawami.

To prawne ograniczenie nadzoru odnosi się do wszelkich przejawów ingerencji nadzorczej - w tym także do aktów kontroli i stwierdzania wydania uchwały /zarządzenia/ z naruszeniem prawa. Jeśli ingerencji w działalność samorządu dokonuje właściwy organ nadzoru w oparciu o przepisy ustawy, jeśli ingerencja ta następuje w wyniku postępowania nadzorczego i jego skutkiem jest ustawowo określona forma zakończenia tegoż postępowania - to brak podstaw do uznawania tej ingerencji za nie mającą przymiotu aktu nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały/zarządzenia/ jest skutkiem stosunku prawnego nadzoru, jest podejmowane w sprawie zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego. Taki sam charakter ma wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Uznawanie za przejaw władczej ingerencji nadzorczej tylko wkroczenia, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego wydaje się zatem iść zbyt daleko. Władczość środków nadzoru ma różne natężenie, ich uszeregowanie w przepisach ustaw samorządowych to zróżnicowanie stopnia intensywności ingerencji nadzorczej odzwierciedla. Wiązanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki samorządu tylko z działaniem wywołującym skutki prawne dla mocy obowiązującej uchwał lub bytu organu prowadzi do wyłączenia szeregu form ingerencji nadzorczej spod kontroli sądowej. Tak jak cała działalność samorządu podlega nadzorowi tak i wszelkie formy ingerencji nadzorczej w tę działalność powinny skutkować prawem do ochrony sądowej. Taki postulat sformułowano w doktrynie w odniesieniu do aktów kontroli.

Zdaniem B. Dolnickiego, jedynym sposobem obrony gminy w sytuacji ingerowania w jej działalność za pomocą środka nadzoru związanego z obowiązkiem udzielania informacji będzie skarga sądowa, gdy obowiązek informacyjny w sposób nieformalny przybierze postać rozstrzygnięcia nadzorczego /B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem, str. 112/. Prawo żądania informacji powinno być każdorazowo uzasadniane co pozwala na utrzymanie tego prawa nadzorczego w racjonalnych granicach, nie naruszających samodzielności jednostki samorządu /tak w komentarzu do ustawy powiatowej J. Boć, B. Dolnicki, J. Korczak, P. Lisowski, M. Maciejak, M. Miemiec, W. Miemiec [w:] Powiat, pod red. J. Bocia, Wrocław 2001. Szerzej o uprawnieniach organów nadzoru do uzyskiwania informacji M. Miemiec, Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, w: Studia nad samorządem terytorialnym, pod red. Adama Błasia, Wrocław 2002, str. 274-278. Autor ten podkreśla również, że uprawnienie organu nadzorczego do uzyskiwania informacji stanowi element kompetencji nadzorczych/. Także Z. Leoński stwierdzając, że z ustawy gminnej nie wynika wprost czy od wskazania na inne naruszenia prawa służy skarga do NSA przyjmuje, że będzie to swoiste rozstrzygnięcie nadzorcze i należałoby tu postulować możliwość złożenia skargi /Z. Leoński [w:] Z. Leoński, Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, str. 96/. Przychylam się do jego poglądu.

Brak ustawowego sprecyzowania kryteriów oceny naruszenia prawa za istotne i nieistotne sprawia że obowiązek ustalania o jakie naruszenie chodzi obciąża organ nadzoru i oceny tej dokonuje on w ramach uznania /władzy dyskrecjonalnej/. W praktyce wystąpienie wojewody może, w zależności od tego o jakie "nieistotne" naruszenie prawa chodzi wpływać na działalność samorządu w przyszłości i jeśli jest wadliwe - działalność tę wadliwie kierunkować. Wadliwość tego swoistego rozstrzygnięcia nadzorczego może też polegać na tym, że jego podjęcie było zbędne. Wnoszenie skarg na takie rozstrzygnięcia nadzorcze potwierdza że, w odczuciu jednostek samorządu terytorialnego mogą one z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa naruszać ich sądownie chronioną samodzielność.

Opowiadając się zatem za stanowiskiem odmiennym od wyrażonego w tezie, uważam że postępowanie sądowe w przypadku skarg na taką formę ingerencji nadzorczej powinno wiązać się z oceną czy - w konkretnym przypadku - rację miał organ nadzoru czy też doszło do naruszenia szeroko rozumianej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i dopiero ta ocena może stać się podstawą orzeczenia.