Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 501/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, 22, 89
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1, 106 par. 5,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 87 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I M i R M na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących I M i R M kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...]WKZ") postanowieniem [...] znak [...] działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c, art. 7 pkt. 4, art. 22 ust. 5 pkt. 2 89 pkt. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), art. 106 i art. 105 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z wystąpieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w sprawie wyrażenia stanowiska w formie postanowienia zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zawierającego uzgodnienie wykonanych w lokalu [...] robót budowlanych związanych z wymianą dwóch skrzydeł okiennych oraz likwidacją dwóch parapetów ceglanych w lokalu mieszkalnym nr [...] (elewacja od podwórza) w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] gm. [...] umorzył postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wpłynął w dniu 10 lutego 2015 r. wniosek PINB z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w sprawie wyrażenia stanowiska w formie postanowienia zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zawierającego uzgodnienie wykonanych w lokalu p. [...] robót budowlanych związanych z wymianą dwóch skrzydeł okiennych oraz likwidacją dwóch parapetów ceglanych w lokalu mieszkalnym nr [...] (elewacja od podwórza) w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] , na działce nr [...] gm. [...] . Zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., budynek stanowiący przedmiot postępowania zlokalizowany jest w strefie B ochrony konserwatorskiej, a także znajduje się w wykazie obiektów o wartościach historyczno-kulturowych objętych ochroną konserwatorską w niniejszym planie. Ponadto dzięki swoim wartościom architektonicznym i historycznym budynek ujęty został w wojewódzkiej ewidencji zabytków, która zgodnie z art. 22 ust 5 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest podstawą do tworzenia gminnych ewidencji zabytków. Zgodnie z powyższym, a także mając na uwadze zachowane do dnia dzisiejszego wartości architektoniczne i historyczne obiektu (pomimo wykonanych samowolnie robót budowlanych) obiekt odpowiada ustawowej definicji zabytku (art. 3 pkt. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w postanowieniach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] oraz [...] art. 106 k.p.a. stosuje się w wówczas, kiedy wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ. Powyższy przepis wymaga jednak, aby istniał przepis prawa nakładający obowiązek współdziałania urzędów. W stosunku do decyzji nakładających przez PINB wykonanie określonych czynności (art. 51 Prawa budowlanego) brak jest przepisu prawa wymagającego obowiązek uzgodnienia wykonanych samowolnie prac czy decyzji nakazowej PINB z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tej sytuacji nie ma prawnej możliwości prowadzenia tego postępowania w trybie art. 106 § 5 kpa. W zaistniałej sytuacji stanowisko konserwatorskie wyrażane jest w formie opinii konserwatorskiej. Art. 39 ust 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie decyzji pozwalającej na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydaje decyzji pozwalającej na budowę lub rozbiórkę, a decyzje oparte na art. 51 Prawo budowlane mają charakter nakazowy i nakładają obowiązek wykonania określonych w nich czynności.

[...]WKZ ustalił, że w budynku w wyniku samowolnych działań wymieniono w parterze elewacji tylnej dwa okna oraz usunięto ceglane parapety. W otworach wstawiono ponadto zewnętrzne rolety. Nowe okna nie powtarzają podziałów, proporcji, materiału oraz kolorystyki okien historycznych - wstawiono okna wykonane z PCV w kolorze białym ze ślemieniem o formie i proporcjach całkowicie odbiegających od okien historycznych. Swoje stanowisko odnośnie dokonanej wymiany organ zajął w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] stwierdzając, że "należy przywrócić stolarkę okienną drewnianą, w jej pierwotnej formie z odtworzeniem podziałów wewnętrznych i profili. Na elewacji tylnej (okna w przyziemiu) należy przywrócić podział krzyżowy z dominującym ślemieniem z odtworzeniem profilowania", następnie w pokontrolnych wytycznych konserwatorskich z dnia [...] marca 2010 r. Stanowisko ostateczne [...]WKZ zajął w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] "w budynkach historycznych o zachowanych wartościach architektonicznych wymiana wszelkich elementów historycznych powinna mieć charakter odtworzeniowy względem oryginalnych. W przypadku wymiany historycznej stolarki okiennej jej otworzenie polega na powtórzeniu: materiału (w przypadku budynku przy ul. [...] jest to drewno), wymiarów, proporcji i wewnętrznych podziałów, profili oraz wszelkich elementów zdobniczych (snycersko opracowane słupki, ślemiona itp.). Zgodnie z zasadami konserwatorskimi, w przypadku wymiany historycznej, oryginalnej, drewnianej stolarki okiennej w obiekcie będącym pod ochroną konserwatorską (wynikającej ze zużycia materiału i utraty właściwości termicznych) jako materiał powinno zostać zastosowane drewno, a parapety jako element opracowania elewacji pozostawione w formie i materiale jak historyczne. Stanowiskiem tym organ ostatecznie stwierdził, że negatywnie opiniuje dokonaną wymianę stolarek oraz likwidację ceglanych parapetów, a legalizacja wykonanych prac nie jest możliwa.

Zażalenie na ww. postanowienie nr [...] złożyli [...] w dniu 30 marca 2015 r., podnosząc, że PINB w swym wystąpieniu do [...]WKZ powołał się na dwa wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1565/13 oraz z dnia 27 maja 2014 r. II SA/Bd 209/14. Wskazali, że zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r. "uzgodnienie Konserwatora udzielającego zgody na prowadzenie prac następuje w drodze decyzji konserwatora" (str. 14 uzasadnienia wyroku). Sąd wyjaśnił, że obowiązek uzyskania uzgodnienia wynika z postanowienia § 6 ust. 3 pkt. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] . Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Uzyskanie zatem decyzji Konserwatora będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Dlatego też stwierdzenie [...]WKZ, że "w stosunku do decyzji nakładających przez PINB wykonanie określonych czynności (art. 51 Prawa budowlanego) brak jest przepisu prawa wymagającego obowiązek uzgodnienia wykonanych samowolnie prac z konserwatorem i wydawana jest tylko opinia konserwatorska" jest sprzeczne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W zażaleniu wskazano ponadto, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. II SA/Bd 209/14 WSA w Bydgoszczy stwierdził, że uzgodnienie Konserwatora na prace przy zabytku następuje w formie postanowienia stosownie do art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 Pr. bud. (str. 10 uzasadnienia wyroku).

W wyniku rozpoznania ww. zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje orzeczenie Minister wskazał, że [...]WKZ słusznie umorzył postępowanie uzgodnieniowe w tej sprawie, gdyż jest ono bezprzedmiotowe. Stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2007 r. sygn. IV SA/Wa 510/07, w przypadku ustalenia przez organ uzgadniający "zbędności" uzgodnienia w sensie niepodpadania ustalonego stanu faktycznego pod przepis prawa nakładający obowiązek uzgodnienia, czyli zaistnienia sytuacji określanej mianem bezprzedmiotowości postępowania, organ ten obowiązany jest postępowanie uzgodnieniowe umorzyć.

Minister podkreślił, ż w niniejszej sprawie organ nie jest związany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy dotyczyły odrębnych postępowań, w sprawie innego zakresu robót budowlanych, pomimo że odnosiły się do tej samej nieruchomości. Orzeczenie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 209/14 zapadło w sprawie prac związanych z ociepleniem elewacji, zaś wyrok z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 209/14 dotyczył robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie nad piwnicą, osadzeniu schodów kręconych, zamurowaniu otworu drzwiowego i pracach wykończeniowych. Dlatego też Minister uznał, że w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Pismem datowanym na 28 stycznia 2016 r. [...]i [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 3 oraz art. 51 Pr. bud. w zw. z § 6 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 06.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez uznanie, że brak jest przepisów prawnych, które nakazywałyby uzgadnianie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem przez organ konserwatorski;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12.03.2014 r., II SA/Bd 1565/13 z uzasadnieniem, wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27.05.2014 r., II SA/Bd 209/14 z uzasadnieniem;

3. naruszenie przepisu postępowania art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, pomimo, że istniały podstawy do uzgodnienia w formie postanowienia, wykonanych bez uzyskania pozwolenia na budowę uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, robót budowlanych związanych z wymianą dwóch skrzydeł okiennych oraz likwidacją dwóch parapetów ceglanych (elewacja od podwórza) w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] , na działce nr [...].

Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że budynek znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, która stanowi podstawę do tworzenia gminnych ewidencji zabytków. Ponadto, mieści się on w zakresie ustawowej definicji zabytku - zgodnie z art. 3 pkt. 1 u.o.z. Istotny jest również fakt, że zgodnie z art. 7 pkt. 4 ww. ustawy, formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy Budynek jest objęty ochroną konserwatorską. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno konkretnie wynikać jaki jest zakres przewidzianej w nim ochrony konserwatorskiej. W analizowanej sprawie, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt. 2 lit. e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzenie jakichkolwiek prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. Rada Miasta [...] - jako prawodawca lokalny - nie ograniczyła w żadnym stopniu zakresu robót budowlanych, które podlegają uzgodnieniu. Zatem w pojęciu roboty budowlane mieści się też wymiana dwóch skrzydeł okiennych oraz dwóch parapetów ceglanych.

Na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zatem w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. II OSK 1076/06) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje podlegają kontroli nie tylko w zakresie zgodności z ustawami, ale również w zakresie zgodności z obowiązującym prawem lokalnym. W konsekwencji, organy nie mogą wydawać wiążących orzeczeń, które są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to pod pojęciem zgodności z prawem mieści się również zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 Pr. bud. przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - m.in. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obiekt będący zabytkiem jest chroniony szczególnymi postanowieniami, zawartymi przykładowo w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to należy przyznać im pierwszeństwo w stosowaniu, gdyż stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. W takiej sytuacji zasadne było podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Konserwatorem Zabytków. W świetle art. 39 ust, 3 Pr. bud. wydanie przez właściwy organ pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków musi nastąpić w uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków.

Oczywistym jest w ocenie skarżących fakt, że pozwolenia na budowę nie wydaje organ nadzoru budowlanego, lecz nie ulega wątpliwości, że prowadzi on postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 50 - 51 Pr. bud. Trafne jest również uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 września 2013 r. (sygn. II SA/Ol 432/13), w którym stwierdzono, że "skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych".

Skarżący podnieśli, ze w przedmiotowej sprawie również jest wymagane uzyskanie stosownego uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków, bowiem budynek znajduje się w wojewódzkiej ewidencji budynków, która jest podstawą do tworzenia gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2014 r. "pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zobligowany uzyskać uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych". Przedstawione stanowisko należy uznać za słuszne także w analizowanej sprawie. Roboty budowlane związane z wymianą dwóch skrzydeł okiennych oraz dwóch parapetów ceglanych nadal dotyczą zabytku - budynku objętego ochroną konserwatorską, określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieje podstawa, dla której należałoby odstąpić od stosowania przepisów zawartych we wskazanym planie. W związku z tym niezbędne jest wyrażenie stanowiska na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w formie postanowienia przez Konserwatora Zabytków.

Minister powinien uchylić postanowienie Konserwatora Zabytków i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, by organ niższej instancji mógł dokonać stosownego uzgodnienia robót budowlanych.

W ocenie skarżących Minister dokonał wybiórczej analizy materiału dowodowego sprawy. W zaskarżonym postanowieniu zdaje się jedynie podtrzymywać stanowisko Konserwatora Zabytków. Pomija analizę materiału dowodowego zebranego w toku sprawy oraz weryfikację okoliczności jego interpretacji przez organ I instancji. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uzgodnienie dopuszczalności wymiany skrzydeł okiennych oraz likwidacji parapetów ceglanych, które objęte są ochroną konserwatorską, leży w kompetencjach Konserwatora Zabytków. Po dokonaniu oceny wartości historycznej, konserwatorskiej, architektonicznej itp., może on wyrazić na dokonanie wskazanych robót zgodę, bądź nie. Biorąc pod uwagę fakt, że inne roboty budowlane, tj. wykonanie otworu w stropie nad piwnicą, osadzenie schodów kręconych, zamurowanie otworu drzwiowego, prace wykończeniowe w pomieszczeniu, zrealizowane w tym samym budynku uzyskały uzgodnienie w formie postanowienia wydanego przez Konserwatora Zabytków, to odmowa uzgodnienia w przedmiotowej sprawie narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Skarżący powołują się ponadto, że Konserwator Zabytków dokonał wspomnianego wyżej uzgodnienia, wypełniając wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA z dnia 12 marca 2014 r. {sygn. II SA/Bd 1565/13). Jednak ze względu na fakt, że wymieniony wyrok oraz wyrok z 27 maja 2014 r. dotyczyły przedmiotowego budynku i robót budowlanych w nim przeprowadzanych, Konserwator Zabytków powinien zapoznać się z przytoczonymi orzeczeniami sądów i dogłębnie je przeanalizować. Nie powinien on wyłącznie stwierdzać, że na mocy art. 153 p.p.s.a. nie jest związany oceną prawną i wskazaniami przedstawionymi w wyrokach. Konserwator Zabytków powinien wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pojęcie robót budowlanych objętych ochroną konserwatorską, nie jest w żaden sposób ograniczone, więc uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków jest obligatoryjne, zarówno przy docieplaniu budynku, przy osadzeniu schodów kręconych, jak i przy wymianie skrzydeł okiennych i parapetów, a także przy jakichkolwiek innych robotach. Niezasadne jest zatem pominięcie przy wyjaśnianiu stanu faktycznego analizy materiału dowodowego, jakim są orzeczenia WSA. Organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć przedstawione dowody.

W ocenie skarżących, zarówno Minister, jak i Konserwator Zabytków akceptują okoliczność, iż w odniesieniu do tego samego budynku, który znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej wydawane są odmienne orzeczenia, tj. dla pewnego rodzaju robót budowlanych jest wydawane uzgodnienie, a dla innych nie. Akceptują również fakt, iż właściciele podobnych budynków, znajdujących się w tym samym obszarze ochrony konserwatorskiej, otrzymali stosowane uzgodnienia. Konserwator Zabytków wyraził zgodę na wymianę skrzydeł okiennych oraz parapetów, nawet w przypadku niezachowania ich pierwotnych kształtów i podziałów przez właścicieli budynków na ul. [...] oraz ul. [...] w [...] .

Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra wyjaśnienia, dlaczego właśnie ten rodzaj robót, tj. wymiana dwóch skrzydeł okiennych oraz wymiana dwóch parapetów ceglanych w budynku takiego uzgodnienia nie otrzymał. Ogólne wskazanie, że brak jest przepisów prawnych wymagających uzgodnienia oraz, że w analizowanej sprawie organ nie jest związany oceną prawną i wskazówkami Sądu przedstawionymi w przytoczonych wyżej wyrokach jest naszym zdaniem niewystarczające.

Utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, pomimo, że istniały podstawy do uzgodnienia w formie postanowienia wykonanych bez uzyskania pozwolenia na budowę uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków robót budowlanych, polegających na wymianie dwóch skrzydeł okiennych oraz likwidacji dwóch parapetów ceglanych w budynku, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.

Wybiórcza ocena przez Ministra zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oparcie się wyłącznie na postanowieniu Konserwatora Zabytków oraz niedokładna analiza stanu prawnego i okoliczności faktycznych sprawy, skutkowały wydaniem wadliwego orzeczenia. Minister wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu jest dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania prawa oraz poprawności jego wykładni przez organ I i II instancji przy wydawaniu zaskarżonego i poprzedzającego do aktu (art. 1 ustawy z 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 i art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, a zaskarżone postanowienie Ministra oraz poprzedzające je postanowienie [...]WKZ, jako organu I instancji, naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając prawidłowość twierdzenia Ministra odnośnie braku związania go na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 209/14 i z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1565/13, wskazuje na niekonsekwencję w argumentacji Ministra. Z jednej bowiem strony organ uznaje, że ocena prawna i wskazania, ujęte w wyrokach sądu administracyjnego dotyczących tego samego budynku i w zbliżonym stanie faktycznym nie są dla Ministra wiążące i miarodajne, z drugiej zaś strony ten sam organ przytacza wyrok WSA w Warszawie, wydany w odmiennym stanie faktycznym, jako istotny dla treści rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy odnośnie tego, że w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić stosowne uzgodnienie z konserwatorem zabytków.

Za uzasadnione należy uznać stanowisko WSA w Bydgoszczy z wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 209/14: "(...) postępowanie regulowane przepisem art. 51 Pr. bud. ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis art. 39 ust. 2 pkt. 4 Pr. bud. przewiduje (i przewidywał również w 2009 r.) wymóg uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku (wymienione w ust. 3), a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu poprzedniego lub zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, z 20.06. 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853, zapadłe w sprawach dotyczących obiektów wpisanych do rejestru zabytków, ale których wywody mają w pełni zastosowanie również w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Reasumując, w analizowanej sprawie było niezbędne wydanie postanowienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownie do art. 39 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., w myśl którego zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Brak takiego uzgodnienia spowodował naruszenie przez organ art. 39 ust. 3 Pr. bud. w wersji obowiązującej w 2009 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...).[...].2011 r. (k. 126 akt adm.), że "w oparciu o art. 51 § 1 ust. 2 Pr. bud. brak jest przepisu prawa nakładającego obowiązek uzgadniania decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa podziela także pogląd WSA w Bydgoszczy, wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2014 r. II SA/Bd 1565/13, zgodnie z którym: "celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym niewątpliwie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony dla danego obszaru. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, natomiast w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiektach budowlanym wymienionych § 6 ust. 3 pkt. 1 ww. uchwały (to znaczy: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. – dopisek WSA w Warszawie) niezbędnym jest uzyskania stosownego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy takim obiekcie musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającego zgody na prowadzenie takich prac to uznać należy, że uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych przy takim obiekcie jest zobligowany uzgodnić te prace z wojewódzkim konserwatorem zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Doprowadzenie takiego obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pogląd ten zgodny jest ze stanowiskiem zajmowanym przez NSA wyrokach z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11 oraz z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 153/09 w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Brak stosownych ustaleń w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji brak uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że wprawdzie ocena prawna, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego wiąże organ tylko w sprawie, w której zapadł ten wyrok, to nie sposób pominąć, że dokonywana w wyrokach przez sądy administracyjne wykładnia prawa kształtuje nie tylko pogląd orzeczniczy, ale powinna również mieć znaczenie dla organów stosujących prawo w stosunkach państwo – obywatel. Wykładnia ta bowiem ma na celu umocnienie zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a. i ułatwienie organom administracji dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Brak przepisu, nakazującego organom stosowanie się do oceny prawnej i wskazówek, zawartych w wyrokach sądów administracyjnych w sprawach innych, niż będące przedmiotem orzekania organu jest oczywistą konsekwencją swobody decyzyjnej tych organów. Jeżeli jednak wydają one orzeczenia sprzeczne ze stanowiskiem judykatury, to wówczas orzeczenia te nie są wydawane swobodnie, ale dowolnie, a to nie zasługuje na ochronę. W sytuacji zaś, gdy w sprawach dotyczących tych samych obywateli, tej samej nieruchomości (budynku) i analogicznego stanu faktycznego organ postępuje odmiennie od jednoznacznego i znanego organom stanowiska wyrażonego w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na art. 153 p.p.s.a. a contrario, to – w ocenie Sądu – postępowanie takie stanowi naruszenie nie tylko zasady, wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a., ale także art. 8 k.p.a.

Należy więc wyjaśnić, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Sam zaś obowiązek uzyskania uzgodnienia wynika nie tylko z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ale właśnie z § 6 ust. 3 pkt. 1 i 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie właściwego konserwatora zabytków z PINB odnośnie prac budowlanych, wykonywanych przy zabytku następuje więc w formie postanowienia - stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Pr. bud.

Z tych też powodów zarzut skarżących, że organa obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 39 ust. 3 oraz art. 51 Pr. bud. w zw. z § 6 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , jest uzasadniony, gdyż oba wyżej wymienione akty prawne nakazywały uzgadnianie wykonywanych w przedmiotowym budynku robót budowlanych (w tym, w ocenie Sądu, także polegających na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem) z właściwym konserwatorem zabytków.

Fakt, że toczące się przed PINB postępowanie ma charakter naprawczego, nie zmienia w ocenie Sądu, konieczności dokonywania w ww. trybie uzgodnień w takim stanie faktycznym, jaki w sprawie zaistniał, tym bardziej że sam organ I instancji ustalił, że budynek stanowiący przedmiot postępowania zlokalizowany jest w strefie B ochrony konserwatorskiej, a także znajduje się w wykazie obiektów o wartościach historyczno-kulturowych objętych ochroną konserwatorską w niniejszym planie. Ponadto dzięki swoim wartościom architektonicznym i historycznym budynek ujęty został w wojewódzkiej ewidencji zabytków, która zgodnie z art. 22 ust 5 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest podstawą do tworzenia gminnych ewidencji zabytków. Zgodnie z powyższym, a także mając na uwadze zachowane do dnia dzisiejszego wartości architektoniczne i historyczne obiektu odpowiada ustawowej definicji zabytku (art. 3 pkt. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z powyższych względów, biorąc pod uwagę prawidłową ocenę stanu prawnego, dokonaną w ww. wyrokach WSA w Bydgoszczy, za nieprawidłowe należy uznać w stanie faktycznym niniejszej sprawy stosowanie stanowiska, z przytoczonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] zgodnie z którym w stosunku do decyzji nakładających przez PINB wykonania określonych czynności (art. 51 Prawa budowlanego) brak jest przepisu prawa wymagającego obowiązek uzgodnienia wykonanych samowolnie prac czy decyzji nakazowej PINB z wojewódzkim konserwatorem zabytków i dlatego nie ma prawnej możliwości prowadzenia tego postępowania w trybie art. 106 § 5 k.p.a., zaś stanowisko konserwatorskie wyrażane jest w formie opinii konserwatorskiej, a art. 39 ust 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie decyzji pozwalającej na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków.

Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadnionym był zarzut skarżących, że takim stanie rzeczy, jak ustalony powyżej organ II instancji powinien był zaskarżone orzeczenie uchylić. Kwestią do rozstrzygnięcia przez organ II instancji byłoby jednak, czy dokona tego w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., czy też art. 138 § 2 k.p.a. – w celu dokonania w formie postanowienia [...]WKZ uzgodnienia z PINB wykonanych bez uzyskania pozwolenia na budowę robót budowlanych, polegających na wymianie dwóch skrzydeł okiennych oraz likwidacji dwóch parapetów ceglanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił oba zaskarżone postanowienia, orzekając jednocześnie na podstawie art. 200 p.p.s.a. o kosztach postępowania.