Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1889/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 215/14 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od skarżącego W.R. na rzecz skarżących kasacyjnie Wojewody Małopolskiego i Gminy Miejskiej K.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg kasacyjnych, wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Małopolskiego oraz Gminę Miejską K., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2014., sygn. akt II SA/Kr 215/14, którym uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.]), dalej w skrócie u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23]), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz W.R. wywłaszczonej nieruchomości. Z ustaleń Sądu wynikało, że wnioskiem z dnia 6 września 2007 r. W.R. wystąpił o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w granicach - przejętej na rzecz Skarbu Państwa - działki nr [...], z obrębu [...] b. dz. adm. [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynikało, że nieruchomość stanowiąca sporną działkę stanowi obecnie własność Gminy K. W związku z tym Wojewoda Małopolski, postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., wyznaczył Starostę K. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Decyzją Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że wniosek o zwrot działki nr [...] był już przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie, z wniosku tego samego wnioskodawcy i postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] stycznia 1994 r. decyzji nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 1009/94.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty K., podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 228/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.R. na powyższą decyzję, ale wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1277/09, a sprawa przekazana do WSA w Krakowie celem ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 898/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w stanie faktycznym nie zachodzi tożsamość rozpatrywanej obecnie sprawy ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z 1994 r., w szczególności nie zachodzi ciągłość regulacji prawnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, aktualnie obowiązująca ustawa (u.g.n.) wprowadziła legalną definicję zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Z tego powodu nie można było podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, iż działka ta, zgodnie z wykazem zmian gruntowych nr ks. rob. [...], powstała z działki nr [...] o pow. 0,0327 ha i części działki nr [...] o pow. 0,0191 ha, położonych w obr. [...] b. gm. kat. [...] i została objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] grudnia 1975 r. w sprawie przeznaczenia terenu osiedla "[...]" pod budownictwo jednorodzinne i jego podziale na działki budowlane. Zgodnie z § 1 ww. Zarządzenia, teren osiedla "[...]", położonego w dzielnicy K., w rejonie ulic: W., B., ST., G. i terenu PKP, przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne, a w tym również działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy osiedla. Na podstawie planu podziału nr [...] z dnia [...] lutego 1983 r. ustalono, że działka nr [...] o pow. 0,0518 ha, powstała z działki nr [...] i części działki nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] o pow. 0,0327 ha i nr [...] o pow. 0,0191 ha. Operatem modernizacji ewidencji gruntów obr. [...], nr [...], z dnia 17 maja 1993 r., działka nr [...] o pow. 0,0191 ha zmieniła powierzchnię i konfigurację bez zmiany oznaczenia na działkę nr [...] o pow. 0,0188 ha. Z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z archiwalną mapą z parcelacji gruntów osiedla "[...]" wynika, że działce nr [...] odpowiada część działki nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], działka nr [...]stanowi własność Gminy K., w użytkowaniu wieczystym R.B. i Z.B.j na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej oraz ich syna R.B. Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...] powstało na podstawie umowy notarialnej o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste z dnia 23 maja 1984 r. i zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 5 czerwca 1984 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa–Krowodrzy w Krakowie z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt I Ns 1653/96/K, spadek po zmarłym w dniu 12 sierpnia 1996 r. R.B. nabyli: syn R.B. w 2/4 części oraz wnuczki: E.G. i K.G. po ¼ części. W dniu 22 marca 2007 r. w księdze wieczystej wpisano ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności R.B. na rzecz: E.G. i K.G.

Organ przyjął, że zgodnie z postanowieniami art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Stwierdzając, że stan faktyczny i prawny sprawy odpowiada hipotezie art. 229 u.g.n., organ podkreślił, że orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości następuje bez względu na fakt, czy wywłaszczona nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Wojewoda Małopolski w wyniku rozpatrzenia odwołania W.R., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazał, że w razie spełnienia przesłanek z art. 229 u.g.n., bezcelowe jest badanie kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W skardze na powyższą decyzję W.R. podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1277/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 898/10;

- art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie obiektywnych przesłanek do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na zasadzie art. 33 ust. 3 u.g.n. w związku z bezskutecznym upływem terminu do zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego zgodnie z umową;

- art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę podniósł, że w myśl z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast, stosownie do art. 229 u.g.n., roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Art. 229 u.g.n. posiada wymiar formalnoprawny, zaś zaistnienie w danej sprawie wynikających z niego przesłanek automatycznie generuje rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu. Co za tym idzie, w sprawie roszczenia o zwrot nieruchomości nie jest stosowany w znaczeniu materialnoprawnym art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż nie ma takiej materialnoprawnej potrzeby i konieczności. Treść art. 229 u.g.n. stanowi wyraz swoistego wyważenia przez ustawodawcę zwykłego, dla potrzeb intertemporalnych, interesów prawnych osób trzecich, które nabyły prawo własności lub użytkowania wieczystego w terminie wskazanym w art. 229 u.g.n. oraz wywłaszczonych właścicieli lub ich następców prawnych. W ocenie Sądu nie można jednak pomijać faktu, że przepis zawarty w art. art. 229 u.s.g. posiada także wymiar materialnoprawny i są takie indywidualne przypadki, kiedy ten wymiar materialnoprawny przybiera na znaczeniu. W sprawie doszło do sytuacji, w której użytkownicy wieczyści nie zrealizowali do dnia rozprawy celu, w jakim uzyskali w 1984 r. przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste, czyli celu publicznego na jaki działka została odebrana poprzedniemu właścicielowi. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że w sprawie mogły zaistnieć przesłanki z art. 229 u.g.n. wskutek nie podejmowania przez Gminę K. działań, w sytuacji, gdy naruszenie umowy użytkowania wieczystego przez użytkownika wieczystego ma charakter długotrwały i uporczywy, a jednocześnie ta okoliczność ma wpływ na możliwość zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego wywłaszczonego właściciela. Dalej Sąd wywodził, że w demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z zasadą praworządności i legalności działania organów władzy publicznej, organy administracji publicznej powinny nie tylko działać w ramach prawa i na podstawie prawa, ale także powinny podejmować działania zmierzające do usuwania stanów niezgodnych z prawem. Właściwy organ powinien szczegółowo przeanalizować, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n., a to dla potrzeb ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w zależności od stanowiska Gminy K. Sąd zwrócił także uwagę na konieczność przeanalizowania prawidłowości stosowania w sprawie art. 40 § 4 - 5 K.p.a. w odniesieniu do E.G. i K.G. Z pisma ich matki A.G., wysłanego z Woking do Starostwa Powiatowego, nie wynika, że E.G. i K.G. zostały poinformowane skutecznie o brzmieniu tego przepisu.

W skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek przyjęcia, że organ przedwcześnie zastosował przepis art. 229 u.s.g. W oparciu o powyższe domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, że w sprawie nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania, a stan faktyczny sprawy spełniał przesłanki do zastosowania art. 229 u.s.g.

W skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej K. zarzucono, na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 151 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi podlegającej oddaleniu i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 3 u.g.n. i art. 240 K.c. poprzez przekroczenie granic kognicji sądu administracyjnego i dokonanie oceny zmierzającej do wykazania, że użytkownik wieczysty narusza umowę użytkowania wieczystego w sposób dający podstawę do jej wcześniejszego rozwiązania. Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 229 u.g.n. na skutek błędnej wykładni i uznania, że pomimo zaistnienia przeszkody do wystąpienia z roszczeniem z art. 136 ust. 3 u.g.n., organ winien badać przesłanki zwrotu z art. 137 ust. 1 u.g.n. W oparciu o powyższe domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że konstrukcja prawna przepisu art. 229 u.g.n. służy ukształtowaniu stosunków prawnorzeczowych powstałych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów i ochronie osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo wieczystego użytkowania. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, nawet pomimo wystąpienia przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 229 u.s.g. zostały spełnione. Następnie skarżący kasacyjnie powołał się na orzecznictwo sądowe i wywiódł, że w takim wypadku organ administracyjny nie ma podstaw do badania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 137 u.s.g., ani możliwości odzyskania nieruchomości przez organ na podstawie art. 33 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 240 K.c. Ponadto kwestie związane z rozwiązaniem użytkowania wieczystego podlegają wyłącznej kognicji sądów powszechnych.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Miejskiej K. wnosił o jej oddalenie, podkreślając szczególne uwarunkowania występujące w rozpoznanej sprawie, a w szczególności to, że od roku 1984 użytkownik wieczysty nie zrealizował celu wywłaszczenia, a naruszenie umowy ma charakter długotrwały i uporczywy. Podniósł też, że w wyrokach NSA i WSA w Krakowie jakie zapadły w sprawie, nakazano rozpoznanie jego wniosku w oparciu o przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na ocenę prawną zawartą w tych wyrokach organ nie mógł uchylić się od rozpatrzenia przesłanek z art. 136 i 137 u.s.g. Działanie użytkowników wieczystych nosi znamiona rażącego naruszenia zasady słuszności, sprawiedliwości społecznej i praworządności, tym bardziej, że w sprawie nie wykazali oni jakichkolwiek obiektywnych trudności w zagospodarowaniu działki, co legło u podstaw odmowy zwrotu nieruchomości w 1995 r., po złożeniu pierwszego wniosku w tym przedmiocie. Skarżący zakwestionował też zarzut jakoby sprawa rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie podlegała kognicji sądów administracyjnych, skoro doszło do sytuacji, w której organy administracyjne nie podejmują żadnych działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Wnosił również o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia którejkolwiek ze skarg kasacyjnych, gdyż utrzymuje się ze skromnej emerytury i nie stać go na kolejne wydatki w sytuacji, gdy już od wielu lat ponosi koszty związane z próbami odzyskania jego własności.

Uczestnik postępowania R.B. poparł stanowisko zawarte w obu skargach kasacyjnych, dodając, że od 2006 r. nieustannie czyni starania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budynek mieszkalny jednorodzinny z mieszkalnym poddaszem na dz. Nr [...],[...]obr. [...] przy ul. K. w K. (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, sprowadzających się do zakwestionowania prawidłowości wykładni art. 229 i odmowy jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy przez Sąd I instancji, należało rozważyć zakres związania poglądami wyrażonymi w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1277/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 898/10. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślił, że w wyrokach tych zawarto wiążącą wykładnię tego przepisu, implikującą konieczność rozpoznania sprawy z uwzględnieniem przepisów art. 136 i 137 u.g.n.

W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13, publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Analiza uzasadnień wspomnianych wyroków, zapadłych bezsprzecznie w granicach i z zachowaniem tożsamości rozpatrywanej sprawy, nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że Sądy obu instancji w prawomocnych wyrokach dokonały wiążącej interpretacji przepisu art. 229 u.g.n. oraz, że przesądziły niemożność stosowania tego przepisu w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie wykorzystuje nieruchomości zgodnie z celem, na który nieruchomość ta została mu oddana. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uchylił wyrok Sądu I instancji, akceptujący istnienie stwierdzonych przez organ podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego z powodu tożsamości sprawy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia 8 marca 1994 r. i wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia 17 lutego 1995 r. NSA zwrócił uwagę, że "wprawdzie z wnioskami o zwrot występował ten sam wnioskodawca i wnioski te dotyczyły tej samej nieruchomości, ale – jak wskazywano w skardze kasacyjnej – nieco inne były obecnie okoliczności faktyczne, a przede wszystkim nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej". Dalej wskazując na różnice w regulacjach prawnych obowiązujących w dacie rozpatrywania pierwotnego wniosku skarżącego w 1994 r. i obecnie podniósł, że "aktualnie obowiązująca ustawa gruntowa wprowadziła legalną definicję zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Okoliczność zaś, w jaki sposób wykładano – przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) – ową przesłankę zbędności, jest obojętna przy porównywaniu obu przedstawionych wyżej regulacji prawnych". Tylko w tym kontekście NSA zwrócił uwagę na to, że "w poprzednim stanie prawnym kwestię zwrotu nieruchomości regulował jeden tylko artykuł składający się z czterech ustępów tj. art. 69 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991, Nr. 69 poz. 127), który w ust. 1 stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aktualnie natomiast problematyka zwrotu regulowana jest przepisami art. 136 – 142 i art. 216 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Najistotniejsze jednak w omawianym przypadku są przepisy art. 136 i 137 w/w ustawy".

Tym samym w cytowanym uzasadnieniu zostały wskazane jedynie różnice normatywne pomiędzy treścią przepisów u.g.n. obowiązujących w poprzednim okresie, w którym rozpatrywano pierwotny wniosek zwrotowy skarżącego, a treścią przepisów u.g.n. obowiązujących w dacie ponownego wystąpienia przez niego o zwrot nieruchomości, wykluczające możliwość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie oznacza to jednak, że NSA w jakikolwiek sposób przesądził, że w świetle nowych unormowań wniosek jest zasadny, ograniczając się do stwierdzenia, że "Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze, że skarga W.R. została wniesiona od decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ umorzył postępowanie w sprawie, choć nie zachodziła w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania".

WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2010 r. powtórzył powyższą argumentację i stwierdził, że "zarówno Wojewoda Małopolski jak i Starosta Krakowski naruszyli wskazany art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy był tożsamy ze stanem faktycznym sprawy wcześniejszej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny aktualnie obowiązująca ustawa gruntowa wprowadziła legalną definicję zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Z tego powodu nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw".

Powyższe oznacza, że i w tym wypadku nie wydano organowi administracyjnemu jakichkolwiek wiążących zaleceń co do sposobu załatwienia sprawy, z wykluczeniem jedynie możliwości uznania jej za bezprzedmiotową.

Jak już wspomniano istotę sporu oraz zasadniczą oś obu skarg kasacyjnych stanowił zakres stosowania przepisu art. 229 u.g.n. w sytuacji, gdy działka wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opierał się na założeniu, że na skutek braku właściwego działania ze strony organów administracyjnych sporna działka pozostaje niezagospodarowana, co nakazuje "dokonania w sprawie skarżącego subsumpcji art. 137 ust. 1 u.g.n., po to by właściwy organ I instancji szczegółowo przeanalizował, czy w sprawie, pomijając okoliczności z art. 229 u.g.n., zachodzą przesłanki, o których stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n., a to dla potrzeb ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w zależności od stanowiska Gminy Kraków, do czasu jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności z art. 229 u.g.n."

Wywód ten jest niejasny i sprzeczny nie tylko z argumentacją poprzedzającą taką konstatację, ale i z rzeczywistą treścią przepisu art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ["Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140"], nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przepis art. 229, zamieszczony w dziale VII ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi tu o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie, a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Odnosząc się do takiego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis art. 229 tej ustawy można rozumieć tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Ze względu na intertemporalny charakter tego przepisu, z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi takiego znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie przysługiwało. Zasadniczy sens przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste i w momencie wejścia w życie tej ustawy przysługuje ono nadal (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 - ONSA 2000, nr 1, poz. 11 i przywołanego w niej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III AZP 5/95 (OSNAPiUS 1995, nr 19, poz. 235). Także w najnowszych wyrokach NSA i Sądu Najwyższego stanowisko to jest podtrzymywane. Przykładowo w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14 (LEX nr 1665743) Sąd Najwyższy wywiódł, że "W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Ze względu zatem na wskazany charakter omawianego orzeczenia, w razie jego podjęcia, wykluczone jest wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej".

Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie. Przykładowo w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami – autorzy: Jacek Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, wyd. C.h. Beck, W-wa 2011, na str. 1657 wywiedziono, że "prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości". Podobnie wywiedziono w komentarzu G. Bieńka, M. Gdesza, St. Kalusa, G. Matusika i E. Mzyka (wyd. LexisNexis, W-wa 2012, str. 1064) oraz w Komentarzu pod red. Pawła Czechowskiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, w którym na str. 1029 podkreślono, ze art. 229 u.s.g., służąc zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego, ogranicza zarazem w ściśle określonych ramach konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Jasna i precyzyjna treść komentowanej normy wyklucza przy tym możliwość jej wykładni w sposób zaprezentowany przez Sąd I instancji, opierającej się na domniemanym pokrzywdzeniu dotychczasowego właściciela, który na skutek przymusowego wywłaszczenia utracił jej własność, a jednocześnie nie doszło do realizacji celu tego wywłaszczenia. Pierwszą zasadą prawa administracyjnego intertemporalnego jest zasad zaufania jednostki do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Opiera się ona na założeniu, zgodnie z którym regulacja normatywna powinna być stabilna i niezmienna, co w założeniu ma spowodować stan pewności i przewidywalności prawa. Drugą zasadą jest zasada ochrony praw nabytych a trzecią jest zasada bezpieczeństwa prawnego ("Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i NSA" wyd. NSA, Warszawa 2014, str. 13). Dopuszczenie wykładni rozszerzającej lub ad casu, w razie dopatrzenia się szczególnych okoliczności umożliwiających odstąpienie od tych zasad, niweczyłoby wskazane zasady oraz prowadziłoby do swego rodzaju chaosu prawnego związanego z koniecznością zwrotu nieruchomości, co do której jednostka wywłaszczająca utraciła już tytuł prawny.

Mając powyższe na uwadze należało uznać zarzuty obu skarg kasacyjnych za usprawiedliwione i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., ze względu na szczególną sytuację strony skarżącej, Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w całości.