Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 875/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1 w zw z art. 11f pkt 2 i 4 w zw z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 11b ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 9 w zw z art. 10 par. 1 oraz art. 102
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. W. i T. W. oraz H. C. i T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2842/15 w sprawie ze skarg E. W. i T. W. oraz H. C. i T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2842/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi E.W. i T.W. oraz H.A.C i T.C na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]czerwca 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako: inwestor, działając na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), dalej także jako: specustawa drogowa, wystąpił do Wojewody Lubelskiego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie drogi krajowej nr 17 (12) na odcinku Lublin (węzeł "Witosa") - Piaski (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej S17 (12) Kurów - Lublin – Piaski".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2010 r. inwestor dokonał zmiany zakresu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki jego realizacji.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...]marca 2010 r. postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Lubelski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku dotyczących, m.in., map zawierających projekty podziału nieruchomości i skorygowanej mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi. Inwestor usunął w wyznaczonym terminie stwierdzone nieprawidłowości przedkładając organowi brakującą dokumentację przy pismach z dnia 8 listopada 2010 r. oraz z dnia 16 listopada 2010r.

Wnioskiem z dnia 15 listopada 2010 r. inwestor wystąpił do Wojewody Lubelskiego o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 17 (12) na odcinku Lublin (węzeł "Witosa") - Piaski (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej S17 (12) Kurów - Lublin - Piaski".

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, po rozpatrzeniu odwołań D.T. [...] - [..]sp. j., T.W., R.L., R.J. i T.J., M.K, Z.D. i A.K., H.C. i T.C. oraz K.T, od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w punkcie I uchylił w sentencji decyzji Wojewody Lubelskiego zapis na stronie 7 w części oznaczonej punktem II. Linie rozgraniczające teren inwestycji: "Zgodnie z "Mapą w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu"- linie rozgraniczające teren inwestycji określono na planie sytuacyjnym linią koloru czerwonego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości." - i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia zapisu: "Zgodnie z "Mapą w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu", stanowiącą załącznik nr 66 do niniejszej decyzji - linie rozgraniczające teren inwestycji określono na planie sytuacyjnym linią koloru czerwonego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości."; w punkcie II. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 12, stanowiący oznaczenie pkt V., o treści: "Zatwierdzony podział nieruchomości:", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia zapisu: "Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapach w skali 1:1000, 1:2000 oraz 1:5000 oraz w wykazach zmian gruntowych, stanowiących załączniki nr od G/1 do G/638 do niniejszej decyzji, gdzie zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości:"; w punkcie III. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 34, stanowiący oznaczenie pkt VII., o treści: "Zatwierdzony projekt budowlany składa się z następujących części:", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia zapisu: "Zatwierdzam projekt budowlany dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiący załączniki nr od 1 do 36 do niniejszej decyzji, składający się z następujących części:"; w punkcie IV. - w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Minister Infrastruktury stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, 1:2000 oraz 1:5000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załączniki nr od G/1 do G/638 decyzji). Na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załączniki nr od 1 do 36, będący integralną częścią decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nieruchomości przeznaczone do czasowego zajęcia, ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

O wydaniu przedmiotowej decyzji strony inne niż inwestor zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia umieszczonego: na tablicy ogłoszeń Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie oraz na tablicach ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Gminy Mełgiew; na tablicy ogłoszeń i na stronach internetowych: Urzędu Miasta Lublin, Urzędu Gminy Głusk, Urzędu Miasta Świdnik oraz Urzędu Miejskiego w Piaskach. Obwieszczenie zostało zamieszczone także w prasie lokalnej. Akta sprawy obejmują również zwrotne potwierdzenia odbioru przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysłanych na adres określony w katastrze nieruchomości.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Minister wskazał, że wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie województwa lubelskiego, w powiatach lubelskim i świdnickim, na terenach gmin: Lublin, Głusk. Mełgiew, Świdnik i Piaski. Przedsięwzięcie polegać będzie na rozbudowie drogi krajowej nr 17 (12) na odcinku Lublin (węzeł "Witosa") - Piaski (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej S 17(12) Kurów - Lublin - Piaski. W jego ramach przewiduje się przebudowę początkowego odcinka drogi krajowej nr 17(12) długości 1,684 km (do planowanego węzła "Witosa"), rozbudowę do parametrów drogi ekspresowej pozostałego odcinka drogi krajowej nr 17(12) długości 12,1 km, budowę węzła "Świdnik" typu "półkoniczyna" w km 621+820 drogi głównej, budowę dróg dojazdowych po obu stronach drogi ekspresowej, remont istniejących dróg gminnych i lokalnych mających bezpośrednie połączenie z istniejącą drogą ekspresową i włączenie ich do projektowanych dróg dojazdowych obsługujących tereny przyległe do drogi ekspresowej, przebudowę przystanków autobusowych zlokalizowanych przy drodze głównej, budowę ciągów pieszych wzdłuż dróg dojazdowych na odcinkach silnie zurbanizowanych, budowę 15 obiektów mostowych: 5 wiaduktów nad S17(12), 4 mostów drogowych w ciągu projektowanych dróg dojazdowych, 2 kładek dla pieszych nad rzeką Stawek-Stoki, 4 kładek dla pieszych umożliwiających bezkolizyjne przekroczenie drogi głównej, przebudowę dwóch istniejących mostów drogowych, budowę szczelnych rowów drogowych i przepustów, budowę odcinków kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia, budowę 20 zbiorników retencyjno-infiltracyjnych wzdłuż drogi, budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, ekranów akustycznych, a także przebudowę i zabezpieczenie istniejącego uzbrojenia kolidującego z projektowaną drogą - sieć wodociągowa, gazowa, teletechniczna i energetyczna.

W związku ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że organ I instancji oznaczył poszczególne załączniki do decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wyszczególniając jednak ich numerów w treści decyzji, Minister za konieczne uznał uzupełnienie pominiętych przez Wojewodę informacji. Wobec powyższego w zaskarżonej decyzji w pkt I, II i III Minister uchylił poprzednie zapisy nie zawierające numerów załączników do przedmiotowej decyzji Wojewody Lubelskiego, a w ich miejsce ustalił nowe, wskazujące te numery.

Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H.C. i T.C. (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 2842/15) oraz E.W. i T.W. (sprawa o sygn. VII SA/Wa 2843/15).

H.C. i T.C. zaskarżyli decyzję Ministra Infrastruktury oraz organu pierwszej instancji w części, w jakiej ustalają przebieg przedmiotowej drogi wzdłuż stanowiącej ich własność nieruchomości oznaczonej nr [...] znajdującej się w obrębie Kolonia Krępiec w gminie Świdnik, zatwierdzającej jej podział na działki o nr [...], [...] i [...] z jednoczesnym przejęciem dwóch pierwszych na własność Skarbu Państwa.

Zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na:

- nieprzeprowadzeniu w należyty sposób postępowania odwoławczego, ograniczenie się do zbadania formalnych przesłanek do wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, z jednoczesnym zaakceptowaniem w tym zakresie stanowiska inwestora w sytuacji, gdy - w kontekście podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a także ustawowych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu skarżących - zachodziła potrzeba oceny prawidłowości przebiegu pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego i przyjętej w decyzji Wojewody Lubelskiego trasy inwestycji,

- przyjęciu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w żadnym jej zakresie nie ma charakteru uznaniowego,

- ograniczenia uzasadnienia decyzji do powołania obowiązujących przepisów prawa.

E.W. i T.W. zaskarżyli decyzję Ministra Infrastruktury oraz decyzję organu I instancji w części, w jakiej ustalają przebieg przedmiotowej drogi wzdłuż stanowiącej ich własność nieruchomości oznaczonej nr [...] znajdującej się w obrębie Kolonia Krępiec w gminie Świdnik, zatwierdzającej jej podział na działki o nr [...], [...] i [...] z jednoczesnym przejęciem dwóch pierwszych na własność Skarbu Państwa. Prowadzonemu przez Wojewodę Lubelskiego postępowaniu zarzucili niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością dalszego prowadzenia działalności gospodarczej po odjęciu prawa własności znacznej części nieruchomości, która skutkuje całkowitą utratą funkcji obsługi komunikacyjnej domu weselnego i centrum motoryzacyjnego.

Skarżący, poza opisanymi powyżej argumentami podniesionymi przez H.C. i T.C., wskazali, iż w pierwotnej wersji lokalizacyjnej pas drogowy był zaprojektowany w znacznym oddaleniu od należących do nich budynków, w których znajdują się dom weselny i centrum motoryzacyjne, zajmując jedynie część parkingu zewnętrznego. Obecnie pas drogowy zajmuje cały parking zewnętrzny i wewnętrzny, a granica jego leży w odległości 1 m od ściany budynku. Sytuacja ta powoduje zamknięcie dróg wewnętrznych i uniemożliwia transport wewnętrzny niezbędny do prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej. Poinformowali, iż aprobowali oni pierwotny wariant lokalizacyjny, natomiast jego zmiana spowodowała ich aktywność podejmowaną w toku postępowania, w tym złożenie odwołania, które obecnie w pełni podtrzymują.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego w zaskarżonej części oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 27 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2842/15 oraz VII SA/Wa 2843/15, i postanowił prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 2842/15. Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 11 maja 2016 r.

W piśmie z dnia 10 maja 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odniósł się do zarzutów podniesionych przez T.C. w skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 21 marca 2016 r. oraz T.W. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. i wniósł o otwarcie rozprawy.

W dniu 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ogłosił wyrok oddalający skargi E.W. i T.W. oraz H.A.C. i T.C. w sprawie rozpoznanej na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r.

W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, takie jak: wymagania dotyczące powiązania drogi z drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych i zatwierdzony projekt budowlany. Decyzja określa również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nieruchomości przeznaczone do czasowego zajęcia, ustala warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków, określa wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona i obwieszczona.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd stwierdził ponadto, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określający minimalne odległości dla budynków wznoszonych na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie ma zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Sąd zauważył, że minimalne odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej określa art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), jednakże regulacje te odnoszą się wyłącznie do nowej zabudowy, tj. odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. II OSK 1687/07). Artykuł 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy, zdaniem Sądu, sytuowania drogi publicznej względem istniejącego obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania T.W. – orzeczenia o przejęciu na rzecz Państwa należącej do niego nieruchomości, organ słusznie stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Skoro przyjęty w dokumentacji projektowej zakres inwestycji przewiduje zajęcie pod rozbudowę drogi jedynie części należącej do skarżącego działki, to niedopuszczalne jest przejęcie jej w całości. Słusznie również organ stwierdził, że kwestia nabycia przez właściwego zarządcę drogi nieruchomości pozostałej po podziale, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, nie jest przedmiotem tego postępowania, bowiem roszczenie przewidziane w art. 13 ust. 3 specustawy ma charakter cywilnoprawny, a zatem pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy administracji dokładnie ustaliły stan faktyczny i wyczerpująco rozpatrzyły materiał dowodowy. Zarzuty skarżących, w szczególności dotyczące przebiegu drogi jak i rozwiązań projektowych, nie mogły być przez organy administracji uwzględnione. Sąd zauważył, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. II OSK 1730/14). Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, gdyż to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Sąd zaznaczył jednak, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w obu instancjach zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane, czemu organ dał wyraz w obszernym i logicznym uzasadnieniu. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy zasad wskazanych w art. 7, 8, 77 § 1 i 4, 78 § 1 k.p.a. Sąd nie doszukał się także naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skargach kasacyjnych wniesionych od wyroku z dnia 11 maja 2016 r. przez T. i H. małżonków C. oraz E.W. i T.W. skarżący kasacyjnie ww. wyrok zaskarżyli w całości zarzucając:

I. nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) z uwagi na nieotwarcie zamkniętej rozprawy na wniosek Ministra zawarty w piśmie procesowym organu z dnia 10 maja 2016 r. oraz z uwagi na niedoręczenie tego pisma skarżącym, co uniemożliwiło im zapoznanie się z jego treścią i ustosunkowanie się do niego, a w konsekwencji pozbawiło ich możności obrony swych praw;

II. w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skarg, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy :

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w należyty sposób postępowania odwoławczego, ograniczeniu się do zbadania przesłanek formalnych wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy w kontekście zarzutów odwołania oraz ustawowych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu skarżących zachodziła potrzeba oceny prawidłowości przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego oraz przyjętej w decyzji Wojewody trasy inwestycji,

2) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo, ze organ ten naruszył przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i uznanie, że poza interesem inwestora w ramach przedmiotowej inwestycji ochronie podlega jedynie interes osób trzecich sprowadzający się do zapewnienia jakiegokolwiek dostępu komunikacyjnego przyległych nieruchomości do drogi ekspresowej S 17/12, bez poszanowania konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżących,

b) art. 9 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także zaniechanie zawiadomienia stron o zmianie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji,

c) art. 102 k.p.a. poprzez przeprowadzenie istotnej części postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w okresie zawieszenia postępowania, co skutkowało niemożnością zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego i uniemożliwiło na tym etapie sprawy zbadanie zmian we wniosku, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń,

d) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) w zw. z art. 11f ust. 1,3 i 4 specustawy drogowej poprzez ich niezastosowanie i brak zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, w tym należytego dostępu do drogi publicznej oraz zaakceptowanie bez zastrzeżeń wniosku inwestora o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji, w tym jego zmodyfikowanej wersji naruszającej te przepisy;

e) art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U.z 2016 r. poz. 1140) wskutek ich niezastosowania poprzez nieokreślenie kategorii zaprojektowanej i wykonanej drogi równoległej do drogi ekspresowej usytuowanej w pasie drogowym, co uniemożliwia ustalenie normatywnej wielkości pasa drogowego i odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych, art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 3,4, § 4 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1, § 5, § 6, § 8 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie, co skutkuje niemożnością użytkowania obiektu znajdującego się w pasie drogowym,

3) art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f pkt 2 i 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w żadnym jej zakresie nie ma charakteru uznaniowego, co skutkowało niestwierdzeniem przez Sąd I instancji wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

W oparciu o powołane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych skarżący podnieśli, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż Wojewoda Lubelski do kwestii uzasadnionego interesu stron postępowania i osób trzecich w swoim rozstrzygnięciu odniósł się w bardzo ograniczonym zakresie, uznając, że ochrona interesów stron ogranicza się do zbadania niedogodności i uciążliwości związanych z wykonywaniem prac budowlanych. Skarżący zauważyli jednak, że organ uznał ponadto za podlegającą ochronie dostępność komunikacyjną przyległych nieruchomości, stwierdzając, że uzasadniony interes osób trzecich doznał należytej ochrony w związku z zaprojektowaniem dróg dojazdowych. W ocenie skarżących powyższe świadczy o braku konsekwencji i niemożności ustalenia czyje (osób trzecich czy również stron postępowania) i jakie konkretnie interesy należało w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym badać. Zdaniem skarżących, wytyczenie przebiegu drogi powinno uwzględniać nie tylko interes inwestora, ale także uzasadniony interes stron postępowania. W sytuacji, gdy możliwe są alternatywne lokalizacje - projekt złożony przez inwestora powinien podlegać ocenie z punktu widzenia jego trafności i prawidłowości merytorycznej, także pod kątem naruszenia interesów właściciela nieruchomości która ma być zajęta pod inwestycję. W sytuacji, gdy ze strony takiego właściciela zgłaszane są zastrzeżenia, uwagi czy propozycje odnośnie do wyboru jednego z wariantów i są one oparte o obiektywnie uzasadnionym jego interesie - po stronie organu powstaje obowiązek rozważenia wyboru jednej z alternatywnych wersji. Skarżący podkreślili, że organ ll-instancji nie odniósł się do tej kwestii w swojej decyzji, natomiast Sąd I instancji stwierdził jedynie, że zakres inwestycji jest uzasadniony interesem publicznym, natomiast interes skarżących podlega ewentualnie ochronie cywilnoprawnej zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy. W ocenie skarżących, ochrona ich interesów w trybie cywilnoprawnym nie może odnieść oczekiwanego przez nich rezultatu.

Zarzucając obrazę przez Ministra art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane skarżący wskazali, że naruszenia tego przepisu upatrują w jego niezastosowaniu polegającym na braku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, w tym należytego dostępu do drogi publicznej. Uzasadniony interes osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. zapewnienie takiego dostępu do drogi publicznej, który jest niezbędny do wykorzystania nieruchomości na dotychczasowe cele.

Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do związanego charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skarżący podnieśli, że prezentowana przez ten Sąd koncepcja jest sprzeczna z przyjętą linią orzeczniczą, zgodnie z którą organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i powinien dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. II OSK 750/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje potwierdzenia najdalej idący zarzut skarg kasacyjnych dotyczący nieważności postępowania. Twierdzenie, że w sprawie doszło do nieważności postępowania skarżący łączą z przesłanką pozbawienia ich możności obrony swych praw przed Sądem I instancji, co spowodowane było, w ich ocenie, niedoręczeniem im pisma procesowego organu odwoławczego z dnia 10 maja 2016 r. W związku z tym skarżący podnoszą, że do treści tego pisma nie mieli możliwości się odnieść. Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Wskazane powyżej pismo procesowe organu wpłynęło do Sądu I instancji po zamknięciu rozprawy, zaś podstawę do zamknięcia rozprawy stanowi ocena składu orzekającego, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie wpływ pisma Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 maja 2016 r. nie spowodował otwarcia zamkniętej rozprawy na nowo na zasadach wynikających z art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a., wobec czego argumentacja organu zawarta w ww. piśmie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie mogła być uwzględniona przez Sąd I instancji i w niniejszej sprawie uwzględniona nie była. W przypadku, gdy przedmiotowe pismo procesowe organu nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na rozstrzygnięcie Sądu I instancji, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionują, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z wyrażonym w tym piśmie stanowiskiem organu pozbawiło ich możności obrony swych praw, powodując konieczność stwierdzenia nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowią zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe zarzuty, dotyczące rażącego naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dopuszczenie się istotnych uchybień polegających na nieprzeprowadzeniu w należyty sposób postępowania odwoławczego, podczas gdy w ocenie strony zachodziła potrzeba oceny prawidłowości przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego i przyjętej w decyzji Wojewody Lubelskiego trasy inwestycji, cechuje taki stopień ogólności, że nie sposób uznać ich za skuteczne podstawy kasacyjne. Skarżący nie precyzują, do których "żądań, wniosków i zarzutów strony zawartych w odwołaniu" organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, wobec czego nie jest też możliwa ocena przez sąd kasacyjny, czy i w jakim stopniu (tj. mającym bądź niemającym wpływu na wynik sprawy) te uchybienia wystąpiły i mogły uzasadniać uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec powyższego, twierdzenia skarżących o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 p.p.s.a. wobec niezauważenia przez ten Sąd wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za gołosłowne. Zasadności zarzutu, iż lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, czy Sąd I instancji odnosi się do działań organu I czy II instancji treść uzasadnienia wyroku nie potwierdza. Sąd I instancji bezpośrednio w nim wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Ponadto należy stwierdzić, że zgodnie z wymienionym w podstawach kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji (postanowienia) stanowi szczególny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi przez wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w tym przepisie następuje w wypadku ustalenia, że zachodzi przyczyna takiego rozstrzygnięcia, określona w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Będą to przykładowo sytuacje, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednakże jego wzruszenie w tym trybie nie może nastąpić ze względu na to, że w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa, albo wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia (zob. np. art. 245 § 2 o.p.), bądź też wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia - por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 145, WK 2016, Lex nr 498599. Skarżący we wniesionych skargach kasacyjnych nie wykazali, aby w niniejszej sprawie zachodziły takie przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, co sprawia, że nie może jej uzupełniać lub poprawiać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15). Oznacza to, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro wbrew wymogowi zawartemu w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie podano argumentacji przemawiającej za naruszeniem przez Sąd I instancji tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 90/12).

W wyniku rozpoznania podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. powiązany z zarzutami naruszenia 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 oraz art. 102 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również nie jest ona usprawiedliwiona. Skarżący niezasadnie upatrują wadliwości zaskarżonego wyroku w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji pomimo tego, że złożony przez inwestora projekt nie został przez organy oceniony pod kątem tego, czy wytyczony przebieg drogi uwzględniał nie tylko interes inwestora, ale także uzasadniony interes stron postępowania. Zarzut ten podległ rozpoznaniu łącznie z powiązanym z nim zarzutem naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11f ust. 1,3 i 4 specustawy drogowej poprzez brak zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów skarżących, w tym należytego dostępu do drogi publicznej.

W odniesieniu do tych zarzutów należało stwierdzić, że nie jest prawdą, iż w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym ochronie podlegał jedynie interes inwestora oraz osób trzecich, z wyłączeniem ochrony uzasadnionego interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości przyległych do drogi ekspresowej nr S 17/12. W odniesieniu do tej kwestii należy zauważyć po pierwsze, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nie powinien w niniejszej sprawie stanowić wzorca kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem przyjętych w niej ustaleń co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy mieć na uwadze, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie specustawy drogowej, zaś zgodnie z art. 11i ust. 1 tej ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W przypadku inwestycji drogowych ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich gwarantuje art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1102/16). Po drugie, analizowana podstawa kasacyjna nie jest spójna z jej uzasadnieniem, w którym skarżący przyznają, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wojewoda uznał za podlegającą ochronie, a tym samym badaniu, dostępność komunikacyjną przyległych do terenu inwestycji nieruchomości stwierdzając następnie, że interes ten doznaje należytej ochrony w związku z zaprojektowaniem dróg dojazdowych. Wobec powyższego zarzuty kasacyjne dotyczące niewzięcia przez organy administracji publicznej pod uwagę potrzeby oceny ochrony uzasadnionych interesów stron postępowania, a nie tylko osób trzecich, nie mają oparcia w treści zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Należy zaznaczyć, że nieprzychylenie się przez organy do stanowiska strony, że zaprojektowanie dróg dojazdowych w przewidywanym w projekcie budowlanym kształcie nie chroni uzasadnionych interesów skarżących nie jest równoznaczne z pominięciem dokonania stosownej oceny uzasadnionego interesu stron postępowania. Zarzutu dokonania niewłaściwej oceny w powyższej zaznaczonym zakresie skargi kasacyjne nie zawierają. O ile skarżący kasacyjnie mają, co do zasady, rację twierdząc, że uzasadniona ochrona ich interesów wymaga nie tylko zapewnienia jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, ale takiego, który jest niezbędny do wykorzystania nieruchomości na dotychczasowe cele, to rzecz jednak w tym, że skargi kasacyjne nie zawierają jakiejkolwiek, poza mającej walor ogólnych rozważań, argumentacji skarżących zwalczającej stwierdzenie przez wojewodę, że obsługa komunikacyjna należącej do skarżącego T.W. działki nr [...], powstałej po podziale działki nr [...], na której skarżący prowadził działalność usługową, odbywać się będzie zjazdem publicznym o szerokości 5 m, wykonanym z kostki betonowej z nowo projektowanie, równolegle prowadzonej do drogi ekspresowej drogi dojazdowej nr 4 o szerokości 6 m. W złożonym środku odwoławczym skarżący T.W. nie podjął merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organów, iż zaprojektowany układ drogi ekspresowej wraz z drogami dojazdowymi jest optymalny i wystarczający do zapewnienia dogodnych oraz bezpiecznych warunków dojazdu do wszystkich nieruchomości położonych wzdłuż rozbudowywanej drogi krajowej, co nie pozwala sądowi kasacyjnemu poznać racji, które mógłby stać się podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, ani organy administracji właściwe w niniejszej sprawie, ani kontrolujący działalność tych organów Sąd I instancji nie uchylili się od dokonania kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejsze skargi kasacyjne w całości aprobuje, uznaje się, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r., II OSK 2815/16; z dnia 3 września 2014 r. II OSK 1730/14).

Nie budzi też wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność stanowiska Sądu I instancji, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14). Analiza potencjalnych wariantów przebiegu inwestycji odbywa się na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego stwierdzić należało, że stosowne zarzuty w tym zakresie skarżący powinni byli wnosić w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Z powołanych powyżej względów zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f pkt 2 i 4 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w żadnym jej zakresie nie ma charakteru uznaniowego, również uznać należało za niezasadny.

Usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych nie stanowi też zarzut zaniechania poinformowania skarżących o zmianie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji co nastąpiło [...] sierpnia 2010 r., skoro po tej dacie, pismem z dnia 25 października 2010 r. Wojewoda Lubelskie zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych wskazanych we wniosku o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Skarżący nie wskazali ponadto, w jaki sposób niedowiedzenie się przez nich bezpośrednio po modyfikacji wniosku o jego zmianie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W podobny sposób oceniony został zarzut dotyczący art. 102 k.p.a., którego naruszenie skarżący łączą z przeprowadzeniem części postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w okresie zawieszenia postępowania, co według nich "skutkowało niemożnością zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego i uniemożliwiło na tym etapie sprawy zbadanie zmian we wniosku, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń". Skarżący nie precyzują, jakiego rodzaju uwag i zastrzeżeń dotyczył ich zamiar wniesienia tychże uwag i z jakich względów wniesienie owych uwag i zastrzeżeń na późniejszym etapie postępowania mogło być uznane, bądź zostało uznane, za spóźnione i nieskuteczne. Ów całkowity brak merytorycznego uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej nie dostarcza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwej podstawy do uprawnionego stwierdzenia, że skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ust. 2 w zw. z art. 102 k.p.a. uznać należało za zasadny w oparciu o przekonanie, że naruszenie powyższych przepisów stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 184 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza jednocześnie, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1140). Zarzut ten autor skarg kasacyjnych uzasadnił nieokreśleniem kategorii zaprojektowanej i wykonanej drogi równoległej do drogi ekspresowej usytuowanej w pasie drogowym. Z akt sprawy wynika tymczasem, że wszystkie drogi dojazdowe do rozbudowanej drogi krajowej zostały przyporządkowane do określonej kasy drogi (projekt drogowy – Tom 1/1 projekt zagospodarowania terenu - część opisowa), w szczególności droga dojazdowa nr [...], która obsługiwać ma należące do skarżących działki, zakwalifikowana została jako droga o klasie D (droga dojazdowa). Umożliwia to zatem, wbrew postawionemu zarzutowi, ustalenie, czy zachowana została wskazana w art. 34 ustawy o drogach publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Zauważyć ponadto trzeba, że art. 34 ustawy – Prawo o drogach publicznych, wskazuje odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą oraz budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Przepis ten nie stanowi zatem właściwego wzorca normatywnego dla oceny możliwości usytuowania od granicy pasa drogowego obiektów innych, niż wskazane w art. 34 ustawy – Prawo o drogach publicznych: wykop, nasyp, rów oraz wymienione w art. 4 pkt 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, w szczególności nie dotyczy obiektów wznoszonych na działkach budowlanych przylegających do drogi. Wobec powyższego zarzut ten uznać należało za chybiony.

Nie można także podzielić zarzutu skarg kasacyjnych, iż Sąd I instancji naruszył art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 3,4, § 4 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1, § 5, § 6, § 8 ust. 1 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, co skutkuje w ocenie skarżących niemożnością użytkowania obiektu znajdującego się w pasie drogowym. Należy stwierdzić, że w żadnym fragmencie skarg kasacyjnych jej autor nie precyzuje, jaki obiekt znajdujący się w pasie drogowym ma na myśli, co uznać należy za zasadniczy mankament rozpoznawanego środka odwoławczego, przekładający się na jego skuteczność. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naruszenie zaś prawa materialnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Nie może budzić bowiem jakichkolwiek wątpliwości, że poprawna ocena trafności zarzutu kasacyjnego niezastosowania danego przepisu prawa materialnego, w odróżnieniu od możliwości oceny zarzutu dotyczącego wykładni prawa, która może być dokonana abstrakcyjnie (w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), przeprowadzona być może tylko w odniesieniu do zindywidualizowanych okoliczności faktycznych sprawy, tych zaś, jeśli chodzi o "obiekt znajdujący się w pasie drogowym" do którego skarżący odnoszą zarzuty niezastosowania wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. autor skargi kasacyjnej nie określił. Jeśli zaś chodzi o stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, to co do kwestii obiektów znajdujących się w pasie drogi w uzasadnieniu wyroku tego Sądu odnaleźć można dwa odniesienia. Pierwsze polega na podaniu przez Sąd I instancji, że w skardze wniesionej przez T.C. skarżący podniósł zarzut "niezbadania okoliczności związanych z rozbiórką należącego do skarżących budynku produkcyjnego znajdującego się w pasie drogi". Wobec rozbiórki tego obiektu w jego części położonej w pasie drogowym nie sposób więc uznać, że zarzut skarg kasacyjnych sformułowany jako zarzut "niemożności użytkowania obiektu znajdującego się w pasie drogowym" dotyczy owego budynku produkcyjnego Tadeusza Cichosza przeznaczonego na rozbiórkę.

Drugie odniesienie łączy się z argumentacją skarżących E.W. i T.W. którzy wskazywali, że "w pierwotnej wersji lokalizacyjnej pas drogowy był zaprojektowany w znacznym oddaleniu od należących do nich budynków, zajmując jedynie część parkingu zewnętrznego. Obecnie zaś pas drogowy zajmuje cały parking zewnętrzny i wewnętrzny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw, by zarzut kasacyjny dotyczący niemożności użytkowania obiektu znajdującego się w pasie drogowym odnosić do ww. parkingów, skoro z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń w sprawie wynika, że część należącej do niego działki zajęta pod rozbudowę drogi została od skarżącego przejęta, co T.W. potwierdził na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. wskazując, że pozbawiono go parkingu i placu manewrowego za co otrzymał odszkodowanie w wysokości 354 000 zł. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że zidentyfikowany przez skarżących problem prawny dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie odnoszony do niemożności użytkowania obiektu znajdującego się w pasie drogowym jest problemem teoretycznym, związanym z hipotetycznym naruszeniem prawa i jako taki właściwej podstawy uwzględnienia skarg kasacyjnych stanowić nie może.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.