Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1786/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 16 ust. 1i 2 , art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Jacek Hyla Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 488/05 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wr 488/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: B. C. w dniu 10 grudnia 2004r. złożyła w Urzędzie Miejskim w W., Dział Świadczeń Rodzinnych, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Strona przedłożyła w załączeniu wyrok Sądu Rejonowego w Ś. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r., w którym Sąd stwierdził, że P. I. wymaga konieczności stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, poczynając od dnia 27 maja 2003 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 17, 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 213, poz. 2162 ), Prezydent Miasta W. przyznał B. C. świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 grudnia 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 420 zł miesięcznie.

Od tej decyzji B. C. złożyła odwołanie, wnosząc o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego jej zdaniem zgodnie z wyrokiem sądowym również za okres od dnia 27 maja 2003 r. do listopada 2004 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 i art. 24 ust. 2 i 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko P. I. od dnia 1 grudnia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. w wysokości 420 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności na czas określony, świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane do końca miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, czyli w rozpoznawanej sprawie do 31 grudnia 2006 r. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 10 grudnia 2004 r., zaś orzeczeniem o niepełnosprawności z wymaganymi wskazaniami dziecko legitymuje się od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] listopada 2004 r., tj. od dnia 8 grudnia 2004 r.

Na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., B. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 1, poprzez nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 27 maja 2003 r. do dnia 1 grudnia 2004 r.

Skarżąca wskazała, że skoro Sąd uwzględnił jej żądanie, to winno być również przyznane za ten okres świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto podniosła, że stosownie do orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. dziecko jest niepełnosprawne od dnia 1 marca 2002 r. i data ta powinna wpływać na przyznanie świadczeń dla dziecka.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wr 488/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wskazał, że art. 17 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie reguluje kwestii związanej z początkowym momentem wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Zastosowanie znajduje tu ogólna reguła wynikająca z art. 24 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Sąd podkreślił, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego w Ś., skarżąca złożyła w Urzędzie Miejskim w W. w dniu 10 grudnia 2004 r., w związku z czym zasadnie, w ocenie Sądu, przyznano skarżącej świadczenie od dnia 1 grudnia 2004 r. stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd wskazał, że przepisy powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości ustalenia prawa do świadczenia i jego wypłaty ani od momentu, od którego datuje się niepełnosprawność, ani też od daty złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Brak jest zatem podstaw prawnych do wypłaty świadczenia za okresy poprzedzające złożenie wniosku o wypłatę świadczenia do Urzędu Miejskiego w W..

Ponadto Sąd zauważył, że stosownie do art. 72 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącej podstawę prawną do przyznania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, ustawa ta obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r., w związku z czym żądanie skarżącej odnośnie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający wejście w życie ustawy, pozbawione jest podstaw prawnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła B. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W przypadku przyjęcia, iż zachodzą okoliczności określone w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem P. I. - począwszy od dnia 27 maja 2003r. do dnia 1 grudnia 2004r. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) poprzez jego błędną dna wykładnię, polegającą na wadliwym określeniu początkowego terminu ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uwarunkowanego dysponowaniem przez osobę uprawnioną orzeczeniem o stanie niepełnosprawności i bezzasadnym przyjęciu, iż naliczanie powyższego świadczenia winno być dokonywane począwszy od daty złożenia wniosku przez osobę uprawnioną pomimo stwierdzonego stanu niepełnosprawności w dacie poprzedzającej ubieganie się o przyznanie świadczenia; która to wykładnia pozostaje niezgodna z art. 2 i art. 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest: art. 145 §1 pkt lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.)., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo istniejącego naruszenia prawa materialnego, wynikającego z przeprowadzonej i następnie zastosowanej w konkretnych okolicznościach sprawy błędnej wykładni przepisu art. 151 wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego wadliwe zastosowanie w danych okolicznościach faktycznych sprawy pomimo istnienia usprawiedliwionych podstaw dla uwzględnienia skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że treść art. 24 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych nie przesądza w sposób jednoznaczny, iż ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uzależnionego od dysponowania przez podmiot uprawniony orzeczeniem o niepełnosprawności, w sytuacji gdy stan taki trwał przed datą złożenia stosownego wniosku, pozostaje równoznaczne z możliwością dokonania wypłaty świadczeń jedynie na przyszłość, bez uwzględnienia okresu faktycznie trwającej niepełnosprawności. Wskazano, że powołany przepis precyzuje jako datę końcową ostatni dzień ważności orzeczenia o niepełnosprawności, bez jednoczesnego określenia daty początkowej naliczania tego rodzaju świadczenia.

W ocenie skarżącej brak jest uzasadnionych podstaw, by przesądzać, iż celem ustawodawcy było pozbawienie osoby uprawnionej należnych jej świadczeń również w okresie, gdy po jej stronie istniały przestanki do nabycia określonych uprawnień, brak też jest podstaw dla przyjęcia, iż sformułowanie "ustalenie prawa do świadczeń" nie może obejmować okresu poprzedzającego datę spełnienia przesłanki o charakterze formalnym, jaką jest czynność złożenia wniosku w rozumieniu art. 23 powołanej ustawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że bezzasadne i pozostające w sprzeczności z treścią zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji jest przyjęcie restrykcyjnej i niczym nieuzasadnionej wykładni zawężającej, która w konsekwencji w istotny sposób ogranicza prawidłowe i efektywne korzystanie z praw podmiotowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego, to przypomnieć należy, że jego naruszenie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym stanowi art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta. Do wniosku, sporządzonego według ustalonego wzoru, należy dołączyć między innymi orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

Rozpoczynając zatem rozważania w niniejszej sprawie wskazać należy, że proces przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, składa się z dwóch etapów: urzędowego potwierdzenia istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku i przyznania zasiłku. Zasiłek jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia.

W niniejszej sprawie spór dotyczy terminu, od którego należy przyznać skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, a więc, czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności wskazana w decyzji, której uzyskanie jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, czy też data wynikająca z zaskarżonego w niniejszej sprawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonując wykładni art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, oparł się na wykładni literalnej powołanego przepisu, natomiast wydaje się, że zasadnym byłoby tu zastosowanie wykładni celowościowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 24 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Trybunału, istniejąca regulacja art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek - w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności.

Zdaniem Trybunału stwierdzenie, że dopiero od chwili uzyskania ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności i innych niezbędnych dokumentów można się domagać przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nieuprawnione. W ocenie Trybunału przepis powyższy ma zastosowanie tylko do sytuacji, w której data ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności jest tożsama z datą wystąpienia niepełnosprawności, natomiast nie uwzględnia sytuacji, w której orzeczenie o niepełnosprawności stwierdzałoby, że niepełnosprawność wystąpiła przed dniem wystąpienia z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności.

W ocenie Trybunału przyczyną nielogiczności i powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności) i które to uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kreowanie zaś mechanizmu, który umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostająca pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, ani to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił przy tym, że artykuł 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej normy wynika zasada sprawiedliwości i równości wobec prawa. Z zasady sprawiedliwości społecznej wynika ochrona słabszych ekonomicznie jednostek i grup ludności wyrażająca się w istnieniu odpowiednich usług socjalnych świadczonych przez państwo i różne wspólnoty samorządowe. Zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z ideą państwa prawnego są w Konstytucji RP odpowiednikiem koncepcji socjalnego państwa prawnego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji.

W związku z w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, oraz biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.