Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1362/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Izby Architektów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Krajowej Rady Izby Architektów z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Rady Izby Architektów na rzecz skarżącego J. B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2007 r. J. B. wniósł do Krajowej Rady Izby Architektów o przeprowadzenie postępowania o nadanie uprawnień budowlanych w trybie weryfikacji osób będących obywatelami państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, które zamierzają uzyskać i wykonywać uprawnienia budowlane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń na podstawie praw, wykształcenia i praktyki uzyskanych za granicą. We wniosku tym J. B. oświadczył, iż spełnia ustawowe warunki tj. jest obywatelem państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, posiada w tym państwie prawo wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie, ukończył odpowiednie studia wyższe oraz odbył dwuletnią praktykę przygotowany do sporządzania projektów lub na budowie. Oświadczył, że jest przygotowany do sporządzania opracowań projektowych i innych dokumentów samodzielnej funkcji technicznej projektanta w specjalności architektonicznej. Do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające posiadane kwalifikacje, w szczególności dyplom ukończenia studiów magisterskich na Politechnice [...] na Wydziale Architektury, zaświadczenie Krajowej Rady Stowarzyszenia Architektów Republiki Francuskiej o uzyskaniu przez J. B. w dniu [...] września 1981 r. prawa wykonywania zawodu architekta we Francji oraz wpisu do właściwego rejestru z tą datą oraz zaświadczenie Prezesa Krajowej Rady Izby Architektów Francuskich, iż J. B. jest wpisany na listę Architektów ILLE de France od dnia [...] września 1981 r. pod numerem regionalnym [...] i krajowym [...] , co uprawnia go do wykonywania zawodu architekta we Francji jako wolnego zawodu, a zatem do projektowania architektonicznego i do zapewnienia wykonawstwa projektu. Z zaświadczenia tego wynika, iż uznanie uprawnień zawodowych J.B. jest zgodne z dyrektywą Rady 85/384/WE z dnia 10 czerwca 1985 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku i jego negatywnym zaopiniowaniu przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Krajowa Rada Izby Architektów, działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 11 i 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), odmówiła J. B. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż J. B. jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym ustawodawca przewidział dla niego tryb postępowania w sprawie uzyskania uprawnień budowlanych w art. 12 Prawa budowlanego. Podkreślił, że do chwili obecnej zainteresowany nie przedłożył dowodu zdania egzaminu przed właściwą miejscowo Okręgową Izbę Architektów, natomiast praktyka architektoniczna zrealizowana na obszarze Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jak też przynależność do Izby Architektów kraju na obszarze którego zainteresowany prowadzi działalność nie są wystarczającym wymaganiem do uzyskania uprawnień w trybie art. 12 Prawa budowlanego.

Od decyzji tej J. B. złożył odwołanie, w którym wskazał na różnicę w postępowaniu prowadzonym przez okręgową komisję kwalifikacyjną, a Krajową Radę Izby Architektów legitymowaną do orzekania w sprawach weryfikacji uprawnień budowlanych osób, o których mowa w art. 12a Prawa budowlanego, to jest obywateli państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, którzy nabyli już uprawnienia do wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie w jednym z państw należących do tego Obszaru. Zwrócił uwagę, iż wniosek, który złożył dotyczył przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego w oparciu o przepisy art. 12a Prawa budowlanego, zaś w postępowaniu przed organem I instancji złożył komplet dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów określonych w ust. 1 pkt 1-3 tego artykułu. Krajowa Rada natomiast nie zakwestionowała żadnego ze wskazanych dokumentów, jak też nie uznała ich za niewystarczające w rozumieniu przepisów dotyczących weryfikacji uprawnień. Podniósł, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż jedyną przeszkodą dla uwzględnienia posiadanych uprawnień zawodowych nabytych na obszarze Unii Europejskiej jest fakt, iż nadal pozostaje obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej co – w ocenie organu – zapewnia mu mniejszy zakres praw na terenie własnego kraju – niż w przypadku obcokrajowca. Zdaniem J. B. Krajowa Rada Izby Architektów nie wzięła pod uwagę podstawowego celu unormowania zawartego w art. 12a Prawa budowlanego, a tym samym przeoczyła oczywisty fakt, że będąc obywatelem Polski od chwili stowarzyszenia z Unią Europejską jest jednocześnie obywatelem państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Dlatego zgodnie z zasadą niedyskryminowania obywateli ze względu na przynależność państwową wyrażoną w treści dyrektywy nr 85/384/WE Rady Wspólnot Europejskich z dnia 10 czerwca 1985 r. w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji w dziedzinie architektury oraz środków mających na celu ułatwienie skutecznego korzystania z prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług ma prawo ubiegać się w każdym z państw Unii, w tym również w Polsce o przyznanie mu uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. J. B. wywodzi to uprawnienie z przyznania mu prawa wykonywania zawodu, po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury, w jednym z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, posiadania kwalifikacji zawodowych w dziedzinie architektury, które są wystarczające dla przyznania wspomnianych uprawnień na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w innych państwa Obszaru oraz legitymowaniem się wieloletnią praktyką w projektowaniu i wymiernymi osiągnięciami w zawodzie architekta.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Krajowa Rada Izby Architektów, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust., 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 11 i 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów oraz art. 104 i 107 § 1 i 4 kpa, ponownie odmówiła nadania J. B. uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń.

W uzasadnieniu organ podniósł, że przepis art. 12 Prawa budowlanego nakazuje m.in. osobie, która chce uzyskać uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń obowiązek zdania egzaminu. Tymczasem J.B. składając wniosek o przyznanie mu uprawnień nie wnosił o przeprowadzenie egzaminu, ani też nie udokumentował faktu jego zdania. Zdaniem organu ustawodawca przewidział wprawdzie w art. 12a możliwość wykonywania samodzielnych funkcji dla osób, które nie zdawały egzaminu, jednakże wyraźnie zastrzegł, że dotyczy to osób innych niż wymienione w art. 12. W konsekwencji przepis ten jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 12 Prawa budowlanego, a ponadto dotyczy wyłącznie osób będących obywatelami Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej. W ocenie Krajowej Rady Izby Architektów użycie przez ustawodawcę w art. 12a tej ustawy określenia "oprócz osób" powoduje, iż wyjątek ten obywateli Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 12 a Prawa budowlanego oraz art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu J. B. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zwrócił uwagę, że od 1981 r. jest członkiem Izby Architektów Francuskich, gdzie po przejściu pełnej procedury zgodnie z prawem francuskim uzyskał uprawnienie do wykonywania zawodu architekta oraz do wykonywania w procesie budowlanym czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w rozumieniu art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, iż legitymuje się ponad dwudziestopięcioletnią praktyką w zawodzie architekta, co potwierdza komplet dokumentów, które złożył w postępowaniu przed Krajową Radą Izby Architektów. Zaznaczył, że organ ten w ogóle nie jest uprawniony do wydawania orzeczeń w oparciu o art. 12 Prawa budowlanego, lecz wyłącznie przeprowadzania postępowania weryfikacyjnego stosownie do treści art. 12a tej ustawy. J. B. podniósł, że włączenie do systemu polskiego prawa unormowań umożliwiających uwzględnianie w postępowaniu przed właściwymi organami kwalifikacji zawodowych, uzyskanych w innych państwach Unii miało na celu nie tylko formalne dostosowanie prawodawstwa polskiego do wymogów Traktatu o Stowarzyszeniu Polski z Unią Europejską, ale przede wszystkim zapewnienie swobody przepływu osób i swobody świadczenia usług, zgodnie z ich ujednoliconymi standardami. Skarżący zarzucił, że z interpretacji art. 12a Prawa budowlanego zastosowanej przez Krajową Radę Izby Architektów w sprawie skarżącego wynikałoby, że prawo do równego traktowania, o którym mówią ustalenia Dyrektywy Nr 85/384/WE Rady Wspólnot Europejskich z dnia 10 czerwca 1985 r. dotyczy na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wszystkich obywateli państw członkowskich UE z wyjątkiem obywateli polskich, stanowiących w ocenie Krajowej Rady gorszą kategorię architektów, których kwalifikacje należy weryfikować dwukrotnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Krajowa Rada Izby Architektów zwróciła uwagę m. in. na pogląd wyrażony w komentarzu do art. 12a Prawa budowlanego wskazujący, iż przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie cudzoziemców w związku z czym nie może mieć zastosowania do obywateli polskich, w tym także do J. B. Organ stwierdził, że jakkolwiek obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 12a Prawa budowlanego mogą być potencjalnie krzywdzące dla obywateli polskich, to jednak nie pozwalają na pozytywne rozpatrzenie skargi J. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga J. B. jest zasadna i powinna zostać uwzględniona ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzającą ją decyzja Krajowej Rady Izby Architektów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozstrzyganej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postępowania weryfikacyjnego przeprowadzonego przez Krajową Radę Izby Architektów o przyznanie uprawnień budowlanych J. B. , wszczętego wnioskiem złożonym w trybie art. 12a Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą:

1. projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego,

2. kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi,

3. kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów,

4. wykonywanie nadzoru inwestorskiego,

5. sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych,

6. rzeczoznawstwo budowlane.

Ustawodawca postanowił, że co do zasady samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w cytowanym art. 12 ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją wydaną przez organ samorządu zawodowego (art. 12 ust. 2), natomiast warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (art. 12 ust. 3).

Natomiast zgodnie z przepisem art. 12a ww. ustawy, dodanym w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej i obowiązującym od dnia tego członkowstwa tj. 1 maja 2004 r. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, oprócz osób, o których mowa w art. 12, mogą również wykonywać osoby będące obywatelami państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Konfederacji Szwajcarskiej, które:

1. posiadają w tych państwach prawo wykonywania czynności odpowiadających samodzielnym funkcjom technicznym w budownictwie,

2. ukończyły studia wyższe zagraniczne uznane w Polsce za równorzędne,

3. odbyły dwuletnią praktykę przy sporządzaniu projektów lub na budowie.

Stosownie do art. 12a ust. 2 właściwy organ samorządu zawodowego (zgodnie z ustawą o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów jest to Krajowa Rada Izby Architektów) przeprowadza postępowanie weryfikacyjne w powyższym zakresie i wydaje decyzję w sprawie nadania uprawnień budowlanych. Powyższych przepisów nie stosuje się do osób, którym państwo członkowskie Unii Europejskiej nadało tytuł zawodowy architekta za szczególnie wyróżniające się osiągnięcia w dziedzinie architektury.

Należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniom organu powołującego się m. in. na pogląd wyrażony w komentarzu do cytowanego przepisu - art. 12a Prawa budowlanego nie stanowi wprost o obywatelach innych niż Rzeczpospolita Polska państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Ustawodawca nie posługuje się również pojęciem "cudzoziemcy". Przepis ten określa jedynie krąg osób innych, niż wymienione w art. 12, które także mogą wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, pod warunkiem wszakże, że spełnią warunki określone w tym przepisie. W rezultacie, wobec nieostrości zastosowanego przepisu art. 12a Prawa budowlanego i ewentualnych wątpliwości, które mogą się pojawiać w procesie jego stosowania konieczne jest przeprowadzenie wykładni tego przepisu, przede wszystkim w kontekście celu jego wprowadzenia do polskiego porządku prawnego.

Podkreślenia w tym miejscu również wymaga, że sprawy rozpoznawane przez polskie sądy po dniu 1 maja 2004 r. dzielą się na dwie kategorie, a mianowicie sprawy wspólnotowe i sprawy czysto wewnętrzne, krajowe. Jak wskazuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ustalenie charakteru prawnego danej sprawy jako wspólnotowej lub krajowej jest niezbędne dla prawidłowego prowadzenia postępowania i dokonania właściwego rozstrzygnięcia. Należy także zwrócić uwagę, że w prawodawstwie wspólnotowym obowiązuje tzw. zasada pierwszeństwa sformułowana po raz pierwszy w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 lipca 1964 r. Flaminio Costa v. E.N.E.L i wynikająca z Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. W rezultacie wspomnianego zasadniczo dualistycznego podziału zakwalifikowanie danej sprawy należącej do właściwości sądu polskiego jako sprawy wspólnotowej lub sprawy krajowej wymaga uwzględnienia pewnych specyficznych kryteriów, które wskazuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W przypadku ustalenia przez sąd, że sprawa ma charakter sprawy wspólnotowej obowiązany jest on do podejmowania kwestii, ocen i czynności, które z reguły nie są podejmowane w sprawach czysto wewnętrznych. Zaznaczenia również wymaga, że właściwe zastosowanie i wykładnia prawa wspólnotowego przez sądy wymaga nie tylko należytego rozeznania w obowiązującym prawie materialnym i procesowym, lecz przede wszystkim poznania zasad regulujących stosunek prawa wspólnotowego do prawa krajowego. Zastosowanie w rozstrzyganej indywidualnej sprawie przepisu prawa wspólnotowego powinno nastąpić m. in. po określeniu charakteru relacji między przepisem prawa wspólnotowego a przepisem prawa polskiego z koniecznością usunięcia niezgodności w drodze wykładni zgodnej z prawem wspólnotowym, natomiast w razie wątpliwości ewentualne rozważenie zasadności zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym (art. 234 TWE).

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ("The principle of the precedence of Community law") została sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie van Gend en Loos oraz w wyroku z dnia 15 lipca 1964 r., Flaminio Costa v. E.N.E.L sprawa 6/64 (English special edition 1964, Page 00585). Treść tej zasady sprecyzował natomiast wyrok z dnia 9 marca 1978 r., Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA (sprawa 106/77 European Court reports 1978, Page 00629), w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego relacja pomiędzy postanowieniami Traktatu oraz bezpośrednio skutecznymi przepisami stanowionymi przez instytucje Wspólnot z jednej strony a prawem państw członkowskich z drugiej jest taka, że z dniem wejścia w życie tych postanowień i przepisów nie tylko automatycznie nie stosuje się sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, ale także — w stopniu, w jakim tworzą one integralną część porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego państwa członkowskiego — wyklucza się możliwość przyjęcia przez ustawodawcę krajowego nowych przepisów, które byłyby sprzeczne z prawem wspólnotowym". Jak się przyjmuje zasada pierwszeństwa nie sprowadza się jednak wyłącznie do zakazu stosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym oraz zakazu stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym. Naruszenie obowiązków wynikających z traktatów założycielskich może być skutkiem utrzymywania w mocy przepisów krajowych, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Stwarza to także stan niepewności prawnej co do możliwości powoływania się przez jednostki na przepisy prawa wspólnotowego (sprawa 168/85 Commission v Italy [1986] ECR 2945; sprawa 167/73 Commission v France [1974] ECR 359; sprawa 159/78 Commission v Italy [1979] ECR 3247; sprawa C-58/90 Commission v Italy [1991] ECR I-4193). Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego jako zasada prawa wspólnotowego umieszczona została wśród zasad podstawowych prawa Unii Europejskiej w przepisie art. 1-6 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy i w tym sensie jest traktatową zasadą podstawową, a nie zasadą ogólną jako twór orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Problem zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym powinien być rozważany z urzędu przez sąd rozpoznający sprawę wspólnotową. Wskazuje na to wyrok z dnia 9 marca 1978 r. Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA 106/77, (European Court reports 1978 Page 00629): "Sąd państwa członkowskiego, który w ramach swojej właściwości ma zastosować przepisy prawa wspólnotowego, ma obowiązek zapewnić im pełną skuteczność, nie stosując z własnej inicjatywy jakiegokolwiek sprzecznego z nimi przepisu krajowego, nawet jeżeli został on wydany później. Sąd państwa członkowskiego nie ma obowiązku występować z wnioskiem o ich uchylenie lub oczekiwać uchylenia takich przepisów przez ustawodawcę lub inny kompetentny organ". Ponadto, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego dotyczy wszystkich przepisów państw członkowskich, niezależnie od ich miejsca w systemie źródeł prawa, w tym przepisów konstytucji. Przykładowo w wyroku z dnia 17 grudnia 1970 r. Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,11-70, European Court reports 1970 Page 01125) stwierdzono: "ważność aktów (The validity of measures) przyjętych przez instytucje Wspólnoty może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. Prawo wywodzące się z Traktatu, niezależne źródło prawa, nie może - ze względu na swą istotę – ustępować jakkolwiek ukształtowanym przepisom prawa krajowego(...). Ważność aktu wspólnotowego i jego skutek w państwie członkowskim nie mogą być kwestionowane w formie zarzutu, że sprzeciwiają się prawo podstawowym określonym w konstytucji tego państwa lub konstytucyjnym zasadom ustrojowym."

W szczególności należy zwrócić uwagę, że w relacji do prawa polskiego zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ma swoje podstawy konstytucyjne. W odniesieniu do prawa pierwotnego ma zastosowanie przepis art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową; w odniesieniu do prawa pochodnego ma z kolei zastosowanie przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, że "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami." Adresatem tych przepisów są organy stosujące prawo, zwłaszcza sądy, dla których wynikają zeń wprost dwa zasadnicze obowiązki, a mianowicie: bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego oraz przyznania pierwszeństwa stosowanemu bezpośrednio prawu wspólnotowemu, jeżeli jest on w kolizji z ustawą, jeżeli nie da się pogodzić ustawy z tym przepisem.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż zastosowanie zasady pierwszeństwa polega na odmowie zastosowania przez sąd przepisu prawa polskiego, który jest sprzeczny z prawem wspólnotowym, chyba że jest możliwe usunięcie tej sprzeczności w drodze wspólnotowej wykładni kwestionowanego przepisu prawa polskiego. Swoista odmowa zastosowania przepisu prawa polskiego w jego literalnym brzmieniu pozostającym w ewentualnej sprzeczności z prawem wspólnotowym wymaga od sądu ustalenia, jaki przepis może stanowić w takiej sytuacji podstawę prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed tym sądem.

Rozstrzygana sprawa zainicjowana skargą J. B. w ocenie Sądu należy niewątpliwie do spraw wspólnotowych co – w świetle powyższych rozważań -oznacza, że sąd administracyjny -jako jednocześnie sąd wspólnotowy rozpoznający skargę - ma obowiązek zbadania kontrolowanej decyzji nie tylko pod kątem zgodności z polskim porządkiem prawnym ale również sprawdzenia czy zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie prawa polskiego zastosowanego zgodnie z prawem wspólnotowym. Sąd państwa członkowskiego jest obowiązany interpretować przepisy prawa wewnętrznego w "świetle brzmienia i celów" dyrektywy, która nie wywołuje skutku bezpośredniego. Zasadę tę sformułował i uzasadnił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 10 kwietnia 1984 r. Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein–Westfalek (case 14/83. European Court reports 1984, Page 018911). Obowiązek prowspólnotowej interpretacji prawa krajowego jest tu jednak ograniczony, bowiem, po pierwsze – dotyczy jedynie tych przepisów krajowych, które zostały ustanowione celem implementacji dyrektywy, po drugie – przepisów krajowych, które nienależycie implementują dyrektywy, po trzecie – przepisów krajowych, które nienależycie implementują przepisy dyrektyw niewywołujących skutku bezpośredniego.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd jest obowiązany dokonywać takiej wykładni nie tylko wtedy, gdy dyrektywa nie wywołuje skutku bezpośredniego, ale także wówczas, gdy sąd stwierdzi, że przepis krajowego jest niezgodny z bezpośrednio skutecznym przepisem dyrektywy; w tym bowiem wypadku przeprowadzenie takiej wykładni jest konieczne celem usunięcia tej niezgodności. Ponadto w procesie wykładni prawa krajowego niezbędne jest niekiedy odwoływanie się nie tylko do brzmienia i celu dyrektywy, lecz równocześnie także do celów i brzmienia innych przepisów wspólnotowych, w tym przepisów traktatów założycielskich. Analiza dorobku orzeczniczego ETS prowadzi do wniosku, iż Trybunał stosuje przede wszystkim wykładnię celowościową, której istotą jest wyznaczanie celów, osiągnięciu których służyć ma przyjęcie danych przepisów prawa wspólnotowego. W swej działalności orzeczniczej Trybunał wielokrotnie ignorował literalne brzmienie określonego przepisu, koncentrując się na celu, jaki zamierza uzyskać.

Bez wątpienia przepis art. 12a Prawa budowlanego, który stanowił podstawę do orzekania przez Krajową Radę Izby Architektów w sprawie J. B. wynika z implementacji odpowiednich przepisów wspólnotowych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepisy Dyrektywy Rady z dnia 10 czerwca 1985 r. Nr 85/384/EWG w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadania kwalifikacji w dziedzinie architektury, łącznie ze środkami ułatwiającymi korzystanie z prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, która zakazuje jakiegokolwiek dyskryminacyjnego traktowania ze względu na przynależność państwową w zakresie przedsiębiorczości i świadczenia usług. Dyrektywa dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie architektury. Określa ona jakie wymogi w zakresie kształcenia i szkolenia muszą spełniać obywatele z tytułem zawodowym architekta państw członkowskich, aby ich dyplomy, świadectwa i inne dowody kwalifikacji formalnych w dziedzinie architektury zostały uznane przez inne państwa członkowskie. Przez kształcenie i szkolenie w tym przypadku rozumie się studia uniwersyteckie obejmujące zajęcia praktyczne i teoretyczne w dziedzinie architektury w wyniku których nabywa się określonej wiedzy i umiejętności. Uznane może zostać również kształcenie i szkolenie, które zostało nabyte drogą przekwalifikowania lub studiów w niepełnym wymiarze godzin, zakończone egzaminem z architektury (adekwatnym do egzaminu uniwersyteckiego), odnośnie osób zatrudnionych w dziedzinie architektury przez co najmniej siedem lat pod kierunkiem architekta lub firmy architektonicznej. Jeśli państwo członkowskie wymaga od osób zamierzających podjąć działalność w zakresie architektury po raz pierwszy, dobrej opinii, to dowodem na nią w przypadku obywateli innych państw członkowskich będzie świadectwo wydane przez właściwe władze państwa członkowskiego, z którego cudzoziemiec pochodzi lub przybywa, które ją potwierdza. Jeśli świadectwo takie nie jest wystawiane przez odpowiednie władze, dowodem może być wyciąg z rejestru sądowego lub równoważny dokument. Dokumenty te są ważne przez trzy miesiące od momentu ich wystawienia. Jeśli i takie wyciągi lub dokumenty nie są wydawane, mogą być one zastąpione oświadczeniem pod przysięgą lub uroczystym oświadczeniem złożonymi przed właściwym organem władz administracyjnych lub sądowych albo w stosownych przypadkach przed notariuszem bądź uprawnionym organem zawodowym w państwie członkowskim, z którego osoba ta pochodzi lub państwie, z którego przybywa. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę na treść art. 10 tej Dyrektywy, zgodnie z którym każde państwo członkowskie uznaje dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji wydane przez inne państwa członkowie obywatelom tych państw jeśli obywatele ci posiadają takie kwalifikacje w dniu ogłoszenia niniejszej Dyrektywy. Z akt sprawy wynika, iż J. B. spełnia podstawowe kryteria wskazane w niniejszej Dyrektywie do uznania jego kwalifikacji zawodowych w zakresie architektury przez Rzeczpospolitą Polską jako kraj członkowski zarówno Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Na marginesie warto także zwrócić uwagę, iż Dyrektywa posługuje się określeniem "kraju, z którego pochodzi lub przybywa", a zatem pomija całkowicie nie tylko kwestię obywatelstwa, ale nawet pochodzenie narodowe osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień zawodowych.

Zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, która zastąpiła cytowaną wyżej dyrektywę Rady z dnia 10 czerwca 1985 r. nr 85/384/EWG, powielając w zasadzie jej zasadnicze postanowienia, a która znajduje zastosowanie do wszystkich obywateli Państw Członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe. Zgodnie z art. 16 tej Dyrektywy jeżeli podjecie lub wykonywanie jednego z rodzajów działalności w niej wymienionych zależy od posiadania wiedzy i umiejętności o charakterze ogólnym, handlowym lub zawodowym to Państwo Członkowskie uzna za dowód posiadania takiej wiedzy i takich umiejętności fakt, że działalność taka była uprzednio wykonywana w innym Państwie Członkowskim.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. B. uzyskał kwalifikacje zawodowe uprawniające do wykonywania zawodu architekta w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] września 1981 r. uzyskał on -na mocy decyzji ministerialnej- prawo wykonywania zawodu architekta we Francji i od tego dnia jest wpisany na listę Izby Architektów "Ile de France", pod określonym numerem regionalnym i krajowym. W konsekwencji spełnia on w ocenie Sądu niezbędne warunki do wykonywania tego zawodu również na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, nie tylko w oparciu o polskie prawo, ale w szczególności normy prawa wspólnotowego regulujące swobodny przepływ osób i usług oraz wzajemnego uznawania kwalifikacji. Wprawdzie organy administracji publicznej zobowiązane są do rozstrzygania w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące prawa polskiego, niemniej jednak podkreślenia wymaga, że tzw. aquis communautaire od dnia 1 maja 2004 r. stał się właśnie częścią polskiego porządku prawnego. Jak Sąd wskazał wyżej w sytuacji zatem, gdy literalne brzmienie przepisu ustawy, który został wprowadzony do polskiego porządku prawnego w drodze implementacji postanowień właściwej Dyrektywy może prowadzić do zanegowania i zniweczenia celu, dla którego ta implementacja została przeprowadzona należy stosować wykładnię celowościową mając na uwadze właściwe przepisy wspólnotowe.

Zasadność skargi w niniejszej sprawie potwierdza orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jak podkreślił Trybunał w wyroku z dnia 11 września 2007 r. w sprawie Herbert Schwarz i Marga Gootjes-Schwarz v. Finanzamt Bergisch Gladbach zgodnie z utrwalonym orzecznictwem status obywatela Unii powinien stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich pozwalający tym spośród nich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji na korzystanie w dziedzinie właściwej "ratione materiae" Wspólnoty Europejskiej z takiego samego traktowania z punktu widzenia prawa bez względu na ich przynależność państwową. Jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie De Cuyper oraz wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie Hagen i Tas uregulowania krajowe, które stawiają w mniej korzystnej sytuacji obywateli danego kraju członowego tylko z tego powodu, że korzystają oni ze swobody przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim stanowi ograniczenie swobód gwarantowanych przez art. 18 ust. 1 Traktatu każdemu obywatelowi Unii. Należy wreszcie zwrócić uwagę na dwa bardzo istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy J. B. wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości tj. wyrok z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawie 115/78 J. Knoors/Staatssecretaris van Economische Zaken (Rec.1979,p.399) oraz wyrok z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie Dieter Kraus v Land Baden-Württemberg. W pierwszej z powoływanych spraw J. Knoors - obywatel holenderski zamieszkały w Belgii, gdzie wykonywał zawód instalatora centralnego ogrzewania i urządzeń sanitarnych, domagał się autoryzacji wykonywania tego zawodu w państwie pochodzenia (Holandii). Władze holenderskie odmówiły autoryzacji na tej podstawie, że J. Knoors nie ma wymaganych prawem holenderskim kwalifikacji oraz że J. Knoors jako obywatel holenderski nie może w Holandii powoływać się na przepisy dyrektywy 64/427, która zobowiązywała państwa członkowskie do uznawania kwalifikacji nabytych w innych państwach członkowskich. W drugiej natomiast sprawie D. Kraus studiował prawo w RFN, gdzie w 1988 r. uzyskał tytuł magistra prawa, a następnie odbył studia podyplomowe na Uniwersytecie w Edynburgu (Wielka Brytania). D. Kraus podjął pracę w charakterze asystenta na niemieckim uniwersytecie, a potem zamierzał podwyższyć swoje kwalifikacje prawnicze, jednakże w 1989 r. Minister Nauk i Sztuk landu Badenii-Wirtembergii odmówił potwierdzenia dyplomu, który uzyskał na Uniwersytecie w Edynburgu, zarzucając, że nie jest to tytuł uznawany na terenie Republiki Federalnej Niemiec.

W sprawie J. Knoors Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż beneficjentami dyrektywy są obywatele wszystkich państw członkowskich, niezależnie od miejsca ich zamieszkania i obywatelstwa, jednakże przy założeniu, że znajdują się (obiektywnie) w sytuacji przewidzianej w dyrektywie. Trybunał postawił następującą tezę: "Mimo, że przepisy Traktatu dotyczące przedsiębiorczości i przepisy dotyczące usług nie mogą być stosowane do sytuacji, które są czysto wewnętrzne w państwie członkowskim, to jednak zawarte w art. 52 Traktatu odniesienie do “obywatela państwa członkowskiego", który zamierza podjąć działalność gospodarczą “na terytorium innego państwa członkowskiego" nie może być rozumiane jako wyłączające własnych obywateli danego państwa członkowskiego z zakresu zastosowania korzyści wynikających z prawa wspólnotowego. Obywatele danego państwa członkowskiego, którzy legalnie osiedlili się na terytorium innego państwa członkowskiego i nabyli w nim kwalifikacje uznane przez przepisy prawa wspólnotowego są w porównywalnej sytuacji z sytuacją, w jakiej znajdują się inne osoby korzystające z prawa i wolności gwarantowanych przez Traktat.

W obu cytowanych orzeczeniach Trybunał podkreślił konieczność przestrzegania zasady transgraniczności, która pozwala zwalczyć zjawisko określane często jako tzw. "odwrócona dyskryminacja" tj. takie traktowanie ze strony państwa członkowskiego, które stawia w gorszej sytuacji swych własnych obywateli w stosunku do obywateli innych państw członkowskich. W ten sposób w sytuacji, w której obywatele państwa członkowskiego przez swoje działanie znaleźli się w jednej z sytuacji regulowanych przez prawo wspólnotowe, takiej jak uzyskanie kwalifikacji zawodowych w innym państwie członkowskim, mogą oni powołać unormowania traktatowe dotyczące swobodnego przepływu osób niejako "przeciwko" regulacji państwa członkowskiego, którego obywatelstwo posiadają. Obywatele ci bowiem znajdują się w stosunku do państwa, z którego pochodzą w sytuacji podobnej do sytuacji wszystkich innych osób korzystających z praw i wolności gwarantowanych przez Traktat.

Zdaniem Sądu skarżący, który posiada kwalifikacje zawodowe w dziedzinie architektury i od przeszło 25 lat wykonuje z powodzeniem swój zawód we Francji jako nie tylko obywatel polski, ale także w ujęciu wspólnotowym obywatel Unii Europejskiej, ma pełne prawo powoływać się na zasadę transgraniczności i zasadę swobodnego przepływu osób i usług niejako przeciwko normie polskiego porządku prawnego, w sytuacji, gdy literalna treść implementowanego przepisu pozostaje w sprzeczności z tymi zasadami. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji tzw. odwróconej dyskryminacji i pozbawienia J. B. prawa wykonywania zawodu na terenie Polski wyłącznie z powodu posiadania polskiego obywatelstwa. Za uznaniem kwalifikacji zawodowych skarżącego przemawiają również reguły wykładni celowościowej skonkretyzowane w praktyce orzeczniczej nie tylko polskiego wymiaru sprawiedliwości ale również sądownictwa wspólnotowego i przytoczone wyżej bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Ponadto za zasadne należy uznać zarzuty J. B. dotyczące zastosowania przez Krajową Radę Izby Architektów niewłaściwych przepisów prawa. Organ ten powinien prowadzić postępowanie weryfikacyjne na podstawie art. 12a przedmiotowej ustawy. Jak słusznie wskazał skarżący istnieje podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 12 Prawa budowlanego a specjalnym postępowaniem weryfikacyjnym. W niniejszej sprawie Krajowa Rada Izby Architektów prowadziła postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego złożonym w trybie art. 12a Prawa budowlanego i na specjalnym, przewidzianym dla tego postępowania formularzu, jednakże stosowała przesłanki zawarte m. in. w art. 12 Prawa budowlanego stwierdzając m. in. brak zdanego egzaminu jako elementu koniecznego do uzyskania uprawnień budowlanych. Tymczasem w świetle przedstawionej sprawy nie ulega wątpliwości, iż całe kontrolowane postępowanie było w istocie postępowaniem weryfikacyjnym, które powinno być prowadzone w oparciu o przepis art. 12a Prawa budowlanego i polegać przede wszystkim na ocenie spełnienia przez J. B. przesłanek zawartych w tym przepisie.

Postępowanie prowadzone przez Krajową Radę Izby Architektów pozostawia także wiele do życzenia w kontekście prawidłowości zastosowania reguł postępowania administracyjnego. W szczególności organ ten uchybił wymogom proceduralnym w zakresie postępowania odwoławczego. Podejmując decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie polega wyłącznie na kontroli prawidłowości decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W przypadku ewentualnych braków w tym materiale, utrudniających bądź uniemożliwiających powtórne rozpoznanie sprawy powinien skorzystać z jednego z instrumentów procesowych łącznie z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego. W żadnym zaś wypadku organ odwoławczy nie może się ograniczać do lakonicznej i pobieżnej kontroli decyzji wydanej w I instancji i właściwie powtórzenia w całości uzasadnienia tej decyzji bez wnikliwego zbadania sprawy, a w szczególności zarzutów podnoszonych przez odwołującego się. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Krajowa Rada Izby Architektów zupełnie nie odniosła się do zarzutów zawartych w odwołaniu J. B. powtarzając wyłącznie dotychczasowe twierdzenia zaprezentowane w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji. W konsekwencji organ uchybił także przepisom art. 7, 77 i 107 kpa. Krajowa Rada Izby Architektów naruszyła również przepis art. 138 w zw. z art. 127 § 3 kpa posługując się błędną sentencją rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji.

Wszystkie powyższe względy przesądzają o wadliwości zarówno zaskarżonej decyzji Krajowej Rady Izby Architektów z dnia [...] czerwca 2007 r., jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd uprawniony jest i zarazem zobowiązany wyeliminować powyższe decyzje z obrotu prawnego. Wymaga tego bowiem wymiar sprawiedliwości sprawowany przez Sąd w postaci kontroli działalności administracji publicznej, w tym także organów samorządu zawodowego architektów, wykonujących powierzone władztwo administracyjne.

Krajowa Rada Izby Architektów zobowiązana będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania weryfikacyjnego w oparciu o art. 12a Prawa budowlanego, mając na względzie wytyczne zawarte w tym wyroku i posiadane przez J. B. kwalifikacje zawodowe.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.