Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 36/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50  ust.1 , 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia 12 października 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...], znak [...], z dnia 12 października 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. S. i S. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], znak: [...] którym postanowiono inwestorowi W. C. "1. Wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w zakresie: rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego Nr [...] położonego na działce oznaczonej nr [...], a które zostały wykonane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być wydana przez organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego. 2. Nie ustala się wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, gdyż dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie oraz kontrola przeprowadzona w dniu 15 marca 2017 r. nie wykazała w tym zakresie nieprawidłowości" – umorzył postępowanie zażaleniowe.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., postanowieniem Nr [...] z dnia 22 maja 2017 r., znak: [...], postanowił inwestorowi W. C. "1. Wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w zakresie: rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego Nr [...] położonego na działce oznaczonej nr [...], a które zostały wykonane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być wydana przez organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego. 2. Nie ustala się wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, gdyż dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie oraz kontrola przeprowadzona w dniu 15 marca 2017r. nie wykazała w tym zakresie nieprawidłowości". Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – w ramach postępowania w sprawie dotyczącej doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przez inwestora w osobie W. C. w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym Nr [...], który położony jest na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości Ź. gm. A., do stanu zgodnego z prawem, gdyż realizowane są bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być wydana przez organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego. Postanowienie to zostało doręczone stronom w maju i czerwcu 2017 r. (pełnomocnikowi inwestora w dniu 24 maja 2017 r.).

Pismem z dnia 10 czerwca 2017 r. J. S. i S. M. wniosły zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C.. Skarżące sformułowały zarzuty wobec tego postanowienia, w szczególności zarzut niezapewnienia udziału stron w odnośnym stadium postępowania; wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zobowiązanie organu do wznowienia postępowania z udziałem prawnych stron.

Działając na skutek zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie, którym umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył art. 50 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że termin dwóch miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud. traci moc i przestaje obowiązywać w obrocie prawnym. Zgodnie z informacją telefoniczną uzyskaną w dniu 11 stycznia 2018 r. z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 22 maja 2017 r. nie została wydana decyzja w sprawie robót budowlanych w zakresie: rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] położonego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości Ź.. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie posiada samoistnego bytu prawnego, a ważność postanowienia zależy od prawidłowego wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane lub jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 w/w ustawy. Zatem skoro w niniejszej sprawie nie została w ustawowo przewidzianym terminie wydana (ani w ogóle nie została wydana) jedna z decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie można uznać, iż została spełniona przesłanka z art. 50 ust. 4 ustawy prawo budowlane, a tym samym zaskarżone postanowienie wygasło i nie pozostaje już w obrocie prawnym. Wobec powyższego rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], znak: [...], wobec utraty jego ważności z mocy prawa, z uwagi na brak w obiegu prawnym decyzji wydanej w sposób wskazany w art. 50 ust. 4 Pr. bud., staje się bezprzedmiotowe i obliguje do umorzenia postępowania zażaleniowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. oraz fakt niezakończenia postępowania przed organem I instancji nie mogą być one rozpoznane w niniejszym postępowaniu zażaleniowym.

Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. S. M. złożyła skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej, inwestor powinien być zobowiązany do przedłożenia dokumentów projektowych; nie dokonano remontu, lecz dobudowy domu mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor dobudował część nowego budynku nr [...] na części działki [...] obręb Ź. własności S. M.. Inwestor nie wykonał prawnej mapy sytuacyjno-budowlanej 1:500 dla celów budowlanych; nie ustalono granicy między działkami [...] i [...] z udziałem geodety uprawnionego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. miał obowiązek złożyć wniosek do Starosty [...] o zobowiązanie W. C. do przedłożenia należnej dokumentacji do rozbudowy domu mieszkalnego nr [...] na działce [...] obręb Ź. według wniosku z dnia 24 listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2069 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami organ II instancji umarza postępowanie zażaleniowe, ilekroć stanie się ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie taki właśnie przypadek bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego wystąpił i – zdaniem Sądu – został przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zidentyfikowany.

Zażalenie dotyczyło postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud."). Zgodnie z art. 50 ust. 4 pr.bud. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W niniejszej sprawie we wspomnianym terminie dwumiesięcznym ani nawet później nie została decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 pr.bud.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postanowienie o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy i wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 pr.bud. "Upływ czasu, na który akt został wydany, a więc nadejście terminu końcowego, ma charakter zdarzenia przyszłego pewnego i powoduje wygaśnięcie aktu. Wraz z nadejściem terminu końcowego postanowienie przestaje obowiązywać, wygasa z mocy samego prawa i nie ma potrzeby stwierdzania jego wygaśnięcia ani jego uzasadniania. (...) Utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji traci kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym, nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy, ani uchylić. Właściwe w tym stanie rzeczy jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie organu pierwszej instancji (...). Zgodnie z 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące postanowienia, które utraciło ważność, wobec braku jego przedmiotu, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym" (T. Filipowicz, Komentarz aktualizowany do art. 50 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el., teza 17; por. też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 566/10, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się nawet, że "merytoryczne" postanowienie organu II instancji, wydane na skutek zażalenia na postanowienie z art. 50 ust. 1 i 2 pr.bud. po utracie przez nie mocy wiążącej – byłoby dotknięte wadą powodującą jego nieważność (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Wr 530/15, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo przyjął, że wobec utraty mocy wiążącej przez objęte zażaleniem postanowienie organu I instancji postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe i odpowiada prawu.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one niezasadne. Rację ma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdy w odpowiedzi na skargę podnosi, że w zaistniałej sytuacji, na obecnym etapie, nie mógł oceniać prawidłowości odnośnego postanowienia ani tym bardziej badać merytorycznie całości postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zarzuty skarżącej mogłyby być podniesione w stosunku do rozstrzygnięcia kończącego wspomniane postępowanie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.