Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 90/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 30 listopada 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) po rozpatrzeniu odwołania M. H. działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. od decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...]

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz: M. H., T. H., C. H., P. I., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R., za nieruchomość oznaczoną jako cz.pgr. [...] o pow. 0,0353 ha, położoną w obrębie S., jedn. ewid. [...], objętą księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. – Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K. H. c. L. i M., zajętą pod drogę gminną nr 441 relacji [...] (obecnie droga gminna nr K540131 relacji [...]

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, iż prawomocną decyzją z dnia 26.05.2015 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Gmina [...], nabyła z mocy prawa, własność nieruchomości położonej w obrębie S., jedn. ewid. [...], oznaczonej jako część parceli katastralnej pgr.l.kat. [...] o pow. 0,0353 ha, stanowiącej własność 31 grudnia 1998 r. K. H. (c. L. i M.), zajętej pod drogę gminną nr 441 relacji [...] (obecnie droga gminna nr K540131 relacji [...]) według stanu na 31 grudnia 1998 r. W dniu 6 czerwca 2016 r., w związku z pismami M. H., działającej w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik: T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R., z dnia 5 maja 2016 r. oraz z dnia 2 czerwca 2016 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną m.in. jako cz.pgr. [...] o pow. 0,0353 ha, położoną w S. , jedn. ewid. [...], zajętą pod drogę publiczną. Zgodnie z Aktem Własności Ziemi nr [...], z dnia [...] marca 1977 r., wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...], właścicielką nieruchomości oznaczonej jako pgr. nr [...], położonej w S. , gmina [...] była M. S. z d. Z. c. J. i M.. Wspomniany Akt Własności Ziemi został wydany w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), stał się ostateczny z dniem 27 marca 1977 r. Na skutek dziedziczenia właścicielami przedmiotowej nieruchomości, do dnia 30 grudnia 2005 r. byli: M. H., J. J. H., S. M. H., C. H. , P. H., P. H., M. H. , T. H. , Z. L. , Z. B. oraz E. R. – po 1/11 części każdy. Z wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną m.in. jako cz.pgr. [...] położona w S. , gmina [...] do Starosty [...] wystąpił jedynie M. H., któremu w dniu złożenia wniosku przysługiwało prawo współwłasności do przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 1/11 części. Dalej organ I instancji podał, że E. R. zmarła 24 listopada 2009 r., a spadek po niej nabyli: mąż J. R. w 4/16 części oraz dzieci E. R., R. R., R. R. i H. P. – każdy po 3/16 części. J. H. zmarł 8 lutego 2011 r., a spadek po nim nabyli: rodzeństwo M. H., T. H., S. H., P. H., P. H., C. H., Z. B., M. H. i Z. L. każdy po 1/10 części oraz siostrzeńcy i siostrzenica E. R., R. R., R. R. i H. P. – każdy po 1/40 części. Z. L. zmarła 2 lutego 2014 r., a spadek po niej nabyli: mąż M. L. oraz dzieci R. L., A. M., J. L. - każdy po Ľ części. S. H. zmarł 22 kwietnia 2014 r., a spadek po nim nabyli: rodzeństwo M. H., T. H., P. H., P. H., C. H., Z. B. i M. H. – każdy po 1/9 części, siostrzeńcy i siostrzenice R. L., A. M., J. L. – każdy po 1/27 części oraz E. R., R. R., R. R., H. P. – każdy po 1/36 części. Zgodnie z operatem drogowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]: pgr. [...] o pow. 0,1895 ha podzieliła się na pgr. [...] o pow. 0,1542 ha i cz.pgr. [...] o pow. 0.0353 ha. Na wniosek z dnia 03.08.2015 r. cz.pgr. [...] została wpisana w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...]

Organ I instancji wskazał następnie, że pismem z dnia 5 maja 2016 r. M. H. działając w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R., powołując się na decyzję Wojewody, znak: [...], z dnia 26 maja 2015 r. wystąpiła z zapytaniem "Jak jeszcze długo będziemy czekać na wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną". Następnie, pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. M. H., powołując się na wniosek swojego brata M. H. poinformowała, że złożył on "wniosek o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną również w imieniu wszystkich spadkobierców z racji pełnomocnictwa jako członek najbliższej rodziny, tj. nasz Brat i nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w naszym imieniu w tej sprawie, co zgodne jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nadal oczekuję na zawiadomienie o terminie wypłaty odszkodowania". W dniu 10 sierpnia 2016 r. M. H. przedłożyła oświadczenie z dnia 3 sierpnia 2016 r., w którym to M. H. oświadczył: "składając wniosek o odszkodowanie działałem w dobrej wierze również w imieniu najbliższej rodziny – jako spadkobierców i współwłaścicieli zajętych gruntów na podstawie ustnego pełnomocnictwa" oraz oświadczenie z dnia 8 sierpnia 2016 r., w którym to M. H. oświadczyła, że "nasz brat M. H. zamieszkały [...], występujący w tej sprawie działał również w naszym imieniu na podstawie naszego ustnego pełnomocnictwa, do załatwienia po śmierci Naszej Mamy wszelkich urzędowych spraw związanych z własnością ziemi. Pełnomocnictwa tego nie odwoływaliśmy".

Organ I instancji, po przeanalizowaniu akt sprawy M. H., stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną, został złożony również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Z jego treści w żadnym miejscu nie wynika bowiem, by M. H. działał w imieniu innych osób. Ponadto, w trakcie trwania całego postępowania odszkodowawczego, zarówno w dniu 8 grudnia 2015 r., gdy zapoznał się z aktami swojej sprawy, na okoliczność czego został poinformowany, że "odszkodowanie zostanie ustalone w przypadającym dla niego udziale" nie wniósł on żadnych zastrzeżeń, jak i po wydaniu przez Starostę [...] decyzji nr [...] znak: [...] z dnia 28.12.2015 r. o ustaleniu na jego rzecz odszkodowania za udział wynoszący 1/11 części w nieruchomości oznaczonej jako cz.pgr. [...] o pow. 0,0353 ha, położonej w S. , jedn. ewid. [...], w której to w uzasadnieniu Starosta [...] podał, że "Analizując wyżej opisane przesłanki oraz art. 73 cytowanej na wstępie ustawy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie z właściwym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako cz.pgr. nr [...], położoną w S. , gmina [...], zajętą pod drogę publiczną do Starosty [...] wystąpił jedynie Pan M. H., który w dniu złożenia wniosku był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 1/11 części. Pozostali współwłaściciele w przewidzianym ustawowo terminie tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie złożyli stosownego wniosku, a zatem ich roszczenie wygasło". M. H. nie wniósł od decyzji nr [...] Starosty [...], znak [...], z dnia 28 grudnia 2015 r. odwołania, decyzja stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało mu wypłacone. Czynność współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości mająca na celu spowodowanie uznania wniosku M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. również za wniosek złożony w ich imieniu, tj. złożenie pisma z dnia 2 czerwca 2016 r. oraz oświadczeń z dnia 3 sierpnia 2016 r. i 8 sierpnia 2016 r., zostały podjęte dopiero po wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia 28 grudnia 2015 r. Zdaniem organu I instancji, nie można było uznać, że wniosek M. H. został wniesiony również w imieniu pozostałych współwłaścicieli; brak jest również podstaw do tego, aby uznać iż został on złożony w trybie art. 33 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącego się do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, niemających charakteru majątkowego. Ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ww. ustawy z 13 października 1998 r. zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony, nie jest takim przypadkiem.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że w związku z przejęciem na własność Gminy [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości oznaczonej jako cz.pgr [...], położonej w S. , gmina [...] zostały złożone dwa odrębne wnioski w sprawie ustalenia odszkodowania tj. w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. – wniosek M. H., oraz w piśmie z dnia 5 maja 2016 r. – wniosek Pani M. H. działającej w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik: T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R.. Wniosek Pana M. H. w zakresie przedmiotowej nieruchomości został rozpatrzony w decyzji nr [...] znak [...] z dnia 28 grudnia 2015 r, natomiast przedmiotowa decyzja zawiera orzeczenie w zakresie wniosku M. H.. Dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości utracili prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną od dnia 1 stycznia 1999 r., a uzyskała prawo własności z tym dniem Gmina [...]. Pierwsze pismo M. H. w sprawie ustalenia odszkodowania złożone w Kancelarii Starostwa Powiatowego w [...] datowane jest na dzień 6 maja 2016 r., czyli z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Termin ten jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. złożyła pismem z dnia 20 września 20016 r. M. H. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R..

Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 listopada 2016 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy ustalenia faktyczne organu I instancji, wskazał na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz na wykładnię tego przepisu prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle której wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym z wnioskiem o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to natomiast samodzielne uprawnienie właściciela zmierzające do zaspokojenia przysługującego mu roszczenia odszkodowawczego. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Dalej organ odwoławczy ocenił, że z treści wniosku M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. nie wynika, by działał on również w imieniu innych osób. Zdaniem organu odwoławczego, jako pozbawione podstaw ocenić należy twierdzenia odwołujących się, iż treść złożonego wniosku budzi istotne wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego, przez kogo został złożony. W nagłówku tegoż pisma wskazany jest bowiem M. H., który jako jedyny jest też pod nim podpisany. W tej sytuacji zawarte w tym wniosku sformułowanie: "wnoszę o ustalenie i wypłacenie odszkodowania" oraz brak jakiegokolwiek nawiązania w treści wniosku do jego składania również w imieniu osób trzecich, a także brak dołączenia do pisma stosownych pełnomocnictw nie pozostawia wątpliwości, iż wniosek został złożony jedynie przez osobę wskazaną w nagłówku i podpisaną po treścią pisma. Jako niezgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, uznać należy w szczególności pogląd, iż w takiej sytuacji należało wówczas domniemywać, iż osoba składająca taki wniosek mogła także działać w imieniu innych osób. Ponadto brak jest jakichkolwiek posiadających moc dowodową dokumentów pozwalających przyjąć, iż w chwili składania wniosku z dnia 28 grudnia 2005 r. M. H. był umocowany do działania w imieniu innych osób. Złożone w tym zakresie w dniu 2 czerwca 2016 r. oświadczenia odwołujących się, jak i w dniu 3 sierpnia 2016 r. M. H. nie mogą, zdaniem organu odwoławczego, zostać uznane za wiarygodne. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis. Pełnomocnik obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie jest możliwe w przedmiotowej sprawie uznanie pełnomocnictwa z dnia 3 sierpnia 2016 r., jak i oświadczeń M. H., działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. z 2 czerwca 2016 r. za uzupełnienie czy też sprecyzowanie wniosku M. H. złożonego w dniu 28 grudnia 2005 r. Tym samym nie można przyjąć, iż wnioskodawca dokonał wówczas wskazanej czynności prawnej działając w imieniu własnym jak i w imieniu wymienionych osób. Wnioskodawca mógłby działać również jako pełnomocnik, gdyby złożył w przewidzianym terminie oświadczenie o występowaniu również w cudzym imieniu. Pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazaną czynność (złożenie wniosku w imieniu pozostałych osób) dokonano by jednak w terminie. Oświadczenia złożone po przekroczeniu terminu nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych, podobnie jak wsteczne udzielenie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął. Organ przyjmujący wniosek o odszkodowanie nie był zobowiązany do wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego, w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jak wskazano powyżej, z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by M. H. mógł występować ewentualnie w imieniu innych osób. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie przyjął Starosta [...], że M. H., działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., J. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R., E. R. wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczoną jako cz. pgr. [...] o pow. 0,0353 ha, położoną w obrębie S., jedn. ewid. [...], objętą księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych siedzibą w [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K. H. c. L. i M., zajętą pod drogę gminną nr 441 relacji [...] (obecnie droga gminna nr K540131 relacji [...]), złożyła dopiero pismem z dnia 5 maja 2016 r., a więc już po upływie ustawowego terminu przewidzianego do jego złożenia, co skutkowało koniecznością odmowy ustalenia odszkodowania na ich rzecz, o czym prawidłowo orzekł Starosta [...] w decyzji nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. znak: [...]

M. H., pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuty i wnioski skargi zostały sprecyzowane w sporządzonym przez pełnomocnika skarżącej piśmie z dnia 25 września 2017 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony przez M. H. w dniu 28 grudnia 2005 r. był wnioskiem złożonym jedynie w stosunku do przypadającego jemu udziału w nieruchomościach oznaczonych cz. pgr. 293 - 0,0573 ha, cz. pgr. [...] - 0,0120 ha, dr. [...] oraz cz. pgr. [...] - 0,0353 ha, dr. [...], wchodzące w skład drogi publicznej relacji cz. 291 - 0,0402 ha, cz. 292 - 0,0082 ha oraz cz. [...] - 0,0030 ha dr. 60 [...], przy czym z treści wniosku wynika wprost, iż wniosek złożony przez M. H. odnosi się do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia w odniesieniu do całości w/w nieruchomości; 2) naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy zgodnie z żądaniem wniosku M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r., dotyczącym ustalenia odszkodowania za całość wywłaszczonej nieruchomości, M. H. działał tylko i wyłącznie w imieniu własnym, natomiast z treści żądania wniosku z dnia 28 grudnia 2005 r. wynika wprost, iż dotyczy on całości nieruchomości, więc został złożony w imieniu wszystkich współwłaścicieli; 3) naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż stronami w niniejszym postępowaniu nie są M. H., T. H., C. H., P. H., P. H., Z. B., M. L., R. L., A. M., J. R., H. P., R. R., R. R. oraz E. R., pomijając ich jako strony postępowania w imieniu których działał M. H., które to osoby niewątpliwie mają interes prawny w załatwieniu niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia legitymacji procesowej stron, przyjmując jedynie, iż stroną niniejszego postępowania jest M. H., podczas gdy z treści żądania wniosku złożonego w dniu 28 grudnia 2005 r. wynika wprost, iż dotyczy on całości nieruchomości, a M. H. działał nie tylko w imieniu własnym, lecz również w imieniu wszystkich współwłaścicieli, co spowodowało, iż nie zapewniono im czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 4) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte oraz niewyczerpujące poinformowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ ustalenie ich praw i obowiązków, co skutkowało niesprecyzowaniem wniosku z dnia 28 grudnia 2005 r. przez M. H. oraz nieudzielenie wnioskodawcy wystarczających wskazówek oraz wyjaśnień w celu doprecyzowania lub uzupełnienia braków formalnych wniosku złożonego w dniu 28 grudnia 2005 r., który to wniosek został złożony przez M. H. w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co skutkowało poniesieniem szkody w postaci nieustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości z powodu nieznajomości prawa; 5) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz niezwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku z dnia 28 grudnia 2005 r. oraz określenie czy w związku z zawartym w treści wniosku żądaniem, dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie w odniesieniu do całości nieruchomości występuje również jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli, a jeżeli tak wezwać do usunięcia braku formalnego w postaci przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. W wspomnianym piśmie z dnia 25 września 2017 r. sformułowana została obszerna argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm., dalej "przepisy wprowadzające"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Z powołanego przepisu wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: 1) dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej; 2) nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego; 3) z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. – przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają trzy kwestie: a) po pierwsze, ocena wniosku M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. pod kątem tego, w czyim imieniu został on złożony; b) po drugie, znamiona sprawy administracyjnej powstającej na tle art. 73 przepisów wprowadzających, a w szczególności to, czy w przypadku współwłasności nieruchomości występuje w niej tzw. współuczestnictwo materialne jednolite; c) po trzecie, charakter terminu określonego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Rozstrzygnięcie tych kwestii determinuje ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a także ocenę zasadności zarzutów skargi.

Organy obu instancji uznały, że M. H., składając wniosek z dnia 28 grudnia 2005 r., działał w imieniu własnym. Ocena ta jest wynikiem analizy samego wniosku oraz akt sprawy, została poparta przekonującą argumentacją – i Sąd tę ocenę podziela. Wniosek M. H. jest podpisany tylko przez niego samego; jest sformułowany w liczbie pojedynczej i brak w nim jakiejkolwiek wzmianki o tym, by miał być złożony również w imieniu osób trzecich; nie zostało w nim powołane ani doń dołączone jakiegokolwiek pełnomocnictwo. Słusznie organ odwoławczy przywołał w tym kontekście tezy i uzasadnienie wyroku NSA z 4 lutego 2015 r. (I OSK 1169/13, LEX nr 1658406), w świetle których pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt przy pierwszej czynności oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej czynności przez siebie podejmowanej. Jeżeli tego nie czyni, przynajmniej z treści podania musi wynikać, że działa on w imieniu osób trzecich – tylko wtedy organ ma podstawę do potraktowania braku dokumentu pełnomocnictwa jako braku formalnego i ma obowiązek wezwać o jego uzupełnienie. W przypadku wniosku M. H. taka sytuacja nie wystąpiła. Ta konkluzja jest również wsparta dodatkowo brakiem innych dokumentów pochodzących z tego czasu, a mogących wskazywać na istnienie umocowania do działania imieniem innych spadkobierców. W szczególności warto zauważyć, że w aktach znajduje się notatka służbowa z dnia 8 grudnia 2015 r., z której wynika, iż M. H., poinformowany o mającym nastąpić ustaleniu odszkodowania jedynie w przypadającym na niego zakresie – oświadczył, że "nie wnosi zastrzeżeń" (k. 46 akt administracyjnych I instancji); również wtedy zatem M. H. nie zasygnalizował, że działa imieniem pozostałych spadkobierców ani że odszkodowanie powinno być ustalone w większej kwocie. Twierdzenie, że wniosek M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. miał być złożony imieniem wszystkich spadkobierców, pojawia się dopiero w piśmie M. H. z dnia 2 czerwca 2016 r. W kontekście omówionych okoliczności twierdzenie to – sformułowane niejako ex post – nie może zmienić oceny wyrażonej na wstępie, iż wniosek z dnia 28 grudnia 2005 r. był złożony jedynie przez wymienionego w nim wnioskodawcę. Oceny tej nie może również zmienić następcze oświadczenie M. H. z dnia 3 sierpnia 2008 r. ani późniejsze pisma M. H..

W sprawie powstającej na tle art. 73 przepisów wprowadzających nie zachodzi tzw. współuczestnictwo materialne łączne (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 165-166), które implikowałoby obligatoryjny udział w postępowaniu jurysdykcyjnym wszystkich współwłaścicieli odnośnej nieruchomości lub ich następców prawnych. Każdy ze współwłaścicieli ma bowiem osobne uprawnienie do dochodzenia określonej części roszczenia. Przykładem wypowiedzi judykatury w tej kwestii mogą być tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. (I OSK 2535/14, LEX nr 1985835), w świetle których: "(...) Prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 k.p.a. Każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 7 października 2014 r. (I OSK 328/13, LEX nr 1591026): "Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Oczywiście nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości" (por. też wyrok NSA z wyrok z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12, LEX nr 1574623). Sąd poglądy te podziela.

Termin określony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest terminem materialnym. "Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. (...) Upływ terminu materialnoprawnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takiej sytuacji nie może być nawiązany stosunek materialnoprawny" (A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232). W tym kontekście warto podkreślić, iż art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających, w nawiązaniu do okresu od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., stanowi, że "po upływie tego okresu roszczenie wygasa".

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że konkretyzując negatywnie normę wynikającą z art. 73 przepisów wprowadzających przez wydanie decyzji odmownej – organ działał prawidłowo, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Pozytywna konkretyzacja nie była możliwa z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego.

Rozważania dotychczas poczynione w istocie zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, bowiem generalnie zasadzają się one na założeniu – w ocenie Sądu, nieuprawnionym – że wniosek M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r. został złożony w imieniu wszystkich spadkobierców względnie, że nie był pod tym względem jednoznaczny i wymagał doprecyzowania z inicjatywy organu. Odnosząc się do zarzutów skargi bardziej szczegółowo, wypada stwierdzić, co następuje.

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył art. 73 ust. 1 i 4 przepisów prowadzających, a w szczególności nie naruszył tego artykułu poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony przez M. H. w dniu 28 grudnia 2005 r. był wnioskiem złożonym jedynie w stosunku do przypadającego jemu udziału w nieruchomościach. Jak już wyżej wskazano, wnioskodawca miał pełną świadomość, w jakim zakresie odszkodowanie zostanie ustalone, i w pełni to akceptował; akceptował także wysokość odszkodowania. Zresztą, gdyby nawet rozumieć podanie M. H. tak, że domagał się on odszkodowania odpowiadającego wartości całej nieruchomości, to mogłoby to mieć co najwyższej wpływ na ocenę zasadności jego żądania (w zakresie przekraczającym przysługujący mu udział) – nie świadczyłyby to natomiast o działaniu w imieniu innych osób. Dodatkowo przemawiają za tym omówione wcześniej okoliczności sprawy.

W ocenie Sądu, niezasadny jest naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy zgodnie z żądaniem wniosku M. H. z dnia 28 grudnia 2005 r., dotyczącym ustalenia odszkodowania za całość wywłaszczonej nieruchomości, M. H. działał tylko i wyłącznie w imieniu własnym. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zabrały i wyczerpująco rozpatrzyły potrzebny materiał dowodowy; stan faktyczny został ustalony z należytą dokładnością, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia, w czyim imieniu działał M. H., była przez organy analizowana nie tylko przez pryzmat samego wniosku, ale przez pryzmat akt sprawy i ogółu relewantnych okoliczności.

W ocenie Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Jeżeli zatem nie było podstaw do przyjęcia, że M. H. dział w imieniu innych osób, to nie było też potrzeby ani nawet prawnej możliwości zapewnienia innym osobom udziału w postępowaniu.

Artykuł 9 k.p.a. stanowi, że: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Przepis ten kreuje zatem obowiązki organu wobec stron i ewentualnie innych osób uczestniczących w postępowaniu, a zatem nie można zeń wyprowadzać powinności informacyjnych wobec osób niebędących stronami i nieuczestniczących w postępowaniu. Stroną postępowania był M. H. i to jego prawa i obowiązki były przedmiotem postępowania. Nie można z art. 9 k.p.a. wyprowadzić powinności organu informowania o możliwości zgłaszania analogicznych roszczeń przez inne niż wnioskodawca podmioty. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko – które Sąd podziela – że: "Brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 k.p.a. ze szkodą dla osób składających wniosek" (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1850/13, LEX nr 1517996).

Zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano, organ ma podstawę do potraktowania braku dokumentu pełnomocnictwa jako braku formalnego i w konsekwencji ma obowiązek wezwać o jego uzupełnienie – tylko wtedy, gdy z treści podania wynika, że wnioskodawca działa w imieniu osób trzecich. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.