Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 92/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 listopada 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 4 maja 2021 r. ustalającą Ł. P. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie części istniejącego tarasu na poziomie parteru i zabudowie loggii na poziomie I piętra w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w Gdańsku przy ul. Ś.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ł. P. w dniu 17 grudnia 2020 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części piwnicy w celu zabudowy tarasu na funkcję mieszkalną i rozbudowie garażu.

Inwestor w dniu 16 marca 2021 roku zmienił wniosek wskazując, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na:

- zabudowie części istniejącego tarasu na poziomie parteru – powierzchnia zabudowy ok. 12,5 m2, długość zabudowy ok. 2,1 m, szerokość ok. 5,6 m.

- zabudowie istniejącej loggii na poziomie pierwszego piętra, o powierzchni ok. 6 m2 , długość zabudowy ok. 0,95 m, szerokość zabudowy ok. 5,6 m.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 4 maja 2021 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie części istniejącego tarasu na poziomie parteru i zabudowie loggii na poziomie I piętra w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w Gdańsku przy ul. Ś., na działkach nr [..] i [...] obręb [...]. Prezydent określił m.in. głębokość zabudowy części tarasu od strony ogrodu na 1,7 m, a szerokość na 5,6 m.

W uzasadnieniu wskazano, że inwestor, po zapoznaniu się z protestami stron postępowania, w dniu 16 marca 2021 roku zmienił wniosek, deklarując "częściową", a nie całkowitą zabudowę tarasu oraz wystąpił o zlikwidowanie loggi na 1 piętrze oraz przekazał organowi uaktualnione wizualizacje projektowanej rozbudowy. Zdaniem organu nadbudowa tarasu, bez okien w bocznych ścianach, będzie zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zacieni działki nr [...], ponieważ będzie zbudowana od strony północnej. Jeżeli chodzi o zacienienie działki nr [...] - zabudowa będzie oddalona o 3 metry od tej działki, a projekt architektoniczno-budowlany będzie musiał zawierać analizę zacieniania i przesłaniania sąsiedniej zabudowy, do wglądu i akceptacji przez właścicieli sąsiednich posesji. Prezydent wyjaśnił też, że w punkcie 2 decyzji wysokość nadbudowy do górnej krawędzi stropu 1 piętra podana jest w wartości "maks." 2,90 metra, ze względu na konieczność dopasowania na etapie projektu budowlanego rzeczywistej wysokości parteru, grubości projektowanego stropu oraz jego izolacji.

Organ stwierdził, że zabudowa części tarasu znajdującego się na stropie piwnic nie wpłynie na zmianę wskaźnika powierzchni zabudowy, ponieważ wysokie piwnice, wystające ponad teren są już wliczone do wskaźnika powierzchni zabudowy, a inwestor w piśmie z 27 kwietnia 2021 zadeklarował, że istniejąca co najmniej od 2016 roku wiata, po remoncie zostanie rozebrana i usunięta.

Organ podkreślił, że po rozbudowie niezabudowana część tarasu będzie miała ok. 3 metrów szerokości, a nieprzekraczalna linia projektowanej zabudowy została określona równo z zewnętrzną krawędzią istniejącego tarasu ze względu na planowany strop nad piwnicą. Zabudowa tarasu została określona w punkcie 2 decyzji, co oznacza że rozbudowa parteru nie może wysunąć się na tarasie poza 1,70 m głębokości. Nadbudowa piwnicy od strony ogrodu dzięki zastosowanej kolorystyce, prostej bryle z płaskim dachem oraz z wysoką zielenią, rosnącą na sąsiednich działkach, powinna zdaniem organu "wtopić się" w istniejącą, rozczłonkowaną zabudowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpoznając odwołanie B. K. i W. K., decyzją z 30 listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 4 maja 2021 r.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji obszar analizowany wyznaczył zgodnie z przepisami jako trzykrotność szerokości frontu działki C - D (3 x 8,5 m = 25,5 m), obejmujący teren w odległości 50 m wokół działki. Na działkach sąsiednich występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej, projektowana inwestycja kontynuuje tę funkcję. Nieprzekraczalną linię zabudowy określono jako: 10 m od pasa drogowego ulicy Ś. (działka nr [...]) oraz 6 m od działki [...]. Planowana zabudowa nie może przekroczyć zarysu istniejącego tarasu. Wskaźnik wielkości zabudowy przyjęto jako aktualny wskaźnik zabudowy na działkach inwestora, tzn. 0,40, wyjaśniając, że średnia jego wielkość w obszarze analizowanym wynosi 0,39. Zatem wartość powierzchni zabudowy po zrealizowaniu inwestycji pozostanie bez zmian, podobnie jak szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Natomiast wysokość nadbudowy - do górnej krawędzi stropu 1 piętra, plus ocieplenie i izolacja wyniesie ok. 2,90 m. Geometrię dachu ustalono jako dach płaski. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wykazał, że spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium wyjaśniło, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza bowiem ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania za słuszny zarzutu odwołujących się dotyczącego, w kontekście wydanego w innym postępowaniu rozstrzygnięcia dla działki położonej w sąsiedztwie, naruszenia przepisu art. 8 § 2 k.p.a., który co prawda stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednak przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Kolegium uznało, że wszystkie obawy podnoszone przez strony postępowania, które powtarzają się także w treści odwołania, zostały wyczerpująco uzasadnione w decyzji organu pierwszej instancji, dlatego nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania oraz uwzględnienia wniosków dowodowych wskazanych w odwołaniu.

B. K. i W. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 listopada 2021 r. zarzucili organowi naruszenie:

a/ art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2 i 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy dowodu z oględzin terenu inwestycji w ich obecności oraz poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska o sygn. WUAiOZ-l-6730.172-4.2014.5-EJ.157529 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 sierpnia 2015 roku o sygn. SKO Gd/3653/14 mimo że dowody te zmierzały do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych, m.in. w przedmiocie wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny,

b/ art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania oraz pominięcie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym elementów wymaganych prawem, co doprowadziło do sytuacji, w której niemożliwe jest ustalenie toku rozumowania organu, a co za tym idzie kontrola poprawności rozstrzygnięcia,

c/ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ samodzielnego porównania planowanej zabudowy części tarasu z zamierzeniem inwestycyjnym przy ul. N.,

d/ art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w szczególności wyrażonej w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska o sygn. WUAiOZ-l-6730.172-4.2014.5-EJ.157529 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 sierpnia 2015 roku o sygn. SKO Gd/3653/14, dotyczących terenu położonego przy ul. N.,

e/ art. 127 § 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 4 maja 2021 roku i utrzymanie jej w mocy, podczas gdy nie było ku temu podstaw,

f/ art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie wykonania zabudowy części istniejącego tarasu na poziomie parteru, mimo że zabudowa ta nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania działek sąsiednich, w szczególności zaś jej realizacja doprowadzi do zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy terenu inwestycji,

g/ art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiocie nieprzekraczalnej linii zabudowy (tj. bez szczegółowego opisu istniejącej linii zabudowy oraz uzasadnienia zasadności dopuszczonej linii),

h/ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie wykonania zabudowy tarasu na granicy z działką sąsiednią.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2. przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu inwestycji przy ul. Ś. w Gdańsku w obecności stron;

3. zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdańska do złożenia do akt sprawy jego decyzji o sygn. WUAiOZ-1-6730.172-4.2014.5-EJ.157529 i przeprowadzenie z niej dowodu;

4. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do złożenia do akt sprawy jego decyzji z 24 sierpnia 2015 roku o sygn. SKO Gd/3653/14 i przeprowadzenie z niej dowodu;

5. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do złożenia do akt sprawy jego decyzji z 28 czerwca 2021 roku o sygn. SKO Gd/1012/21 i przeprowadzenie z niej dowodu.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że na żadnej z działek sąsiadujących z terenem inwestycji, położonych w obrębie kwartału składającego się z dwóch 6-segmentowych szeregów domów jednorodzinnych pomiędzy ul. Ś.i N., nie doszło do zabudowy tarasu. Obecna linia zabudowy na poziomie parteru i piętra jest jednolita dla obu szeregów i przebiega na granicy zewnętrznych ścian budynków. Planowana zabudowa tarasu - wysunięta na odległość 1,7 m od tej ściany - będzie istotnie od niej odbiegała, naruszając harmonię zabudowy zrealizowanej według spójnej koncepcji architektoniczno-urbanistycznej.

Skarżący zwrócili też uwagę na to, że w 2020 roku właściciel nieruchomości położonej przy ul. N. wystąpił z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obejmującej m.in. nadbudowę tarasu. W decyzji z 28 czerwca 2021 roku o sygn. SKO Gd/1012/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zauważyło, że sposób ustalenia linii zabudowy powinien wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej zasadność przyjętego rozwiązania. Za niewystarczające uznano podanie samych parametrów tej linii, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (tj. 10 metrów od pasa drogowego ulicy Ś. oraz 6 metrów od działki nr [..]. obrębu [..]). SKO zwróciło uwagę, że analiza urbanistyczna powinna wskazywać jak kształtuje się linia zabudowy w analizowanym obszarze oraz z jakich względów uzasadnione jest w danym przypadku dopuszczenie wyznaczenia linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Pismem z 9 września 2022 r. Ł. P. poinformował, że inwestycja już została zrealizowana, zatem potencjalne uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, skutkować będzie jedynie koniecznością przeprowadzenia legalizacji zabudowy. Zatem w istocie skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżaniu decyzji. Do pisma uczestnik postępowania załączył:

1. kopię dziennika budowy

2. zdjęcie z posesji uczestnika wykonane w kierunku posesji skarżących,

3. kopię pozwolenia na budowę - wnosząc jednocześnie o dopuszczenie ww. jako dowodów.

Sąd na rozprawie oddalił ww. wnioski dowodowe, jak również wnioski dowodowe sformułowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Gdańska są zgodne z prawem.

Sąd w niniejszej sprawie kontroli legalności poddał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 listopada 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 4 maja 2021 r. ustalającą Ł. P. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie części istniejącego tarasu na poziomie parteru i zabudowie loggii na poziomie I piętra w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w Gdańsku przy ul. Ś.

Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z dnia orzekania organu II instancji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1, który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślić należy, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków prowadzi do wydania decyzji odmownej.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie w sprawie wymagań nowej zabudowy, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przy czym, w celu ustalenia ww. parametrów dla planowanej zabudowy, a także ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, która musi być poprzedzona wyznaczeniem obszaru, który tej analizie będzie podlegał (tzw. obszaru analizowanego). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, obowiązującego w dacie wydawania decyzji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako analiza urbanistyczna) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W kwestii wielkości tego obszaru ustawodawca pozostawił organom swobodę, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy). Zatem może to być obszar większy od minimalnego, o ile konieczność takiego powiększenia uzasadniona jest okolicznościami danego przypadku znajdującymi uzasadnienie we względach ładu przestrzennego, wykazanymi przede wszystkim w samej analizie.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, ustalona szerokość frontu działki, oznaczona na załączniku graficznym do decyzji odcinkiem C-D, wynosi około 8,5 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 25,5 m, a zatem obszar analizowano wyznaczono jako nie mniejszy niż 50 m.

Na sąsiednich działkach występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej a zatem, jak słusznie wskazało Kolegium, projektowana inwestycja, którą jest zabudowa części istniejącego tarasu na poziomie parteru i zabudowa loggii na poziomie I piętra - kontynuuje występującą funkcję mieszkaniową jednorodzinną.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną - wbrew zarzutom skarżących - uznać należy, że została sporządzona z poszanowaniem wymogów normatywnych, w tym wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogowi minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu. W sposób wystarczający do rozstrzygnięcia analiza zinwentaryzowała również stan istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co pozwoliło Kolegium na właściwą weryfikację przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest w szczególności - spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Spełnienie tego warunku przez planowaną inwestycję neguje strona skarżąca.

Wyartykułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza przy tym bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3020/18, CBOSA). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Decyzja o warunkach zabudowy określa przy tym tylko podstawowe, ogólne kierunki projektowanej inwestycji budowlanej. Rodzaj parametrów uwzględnianych przez organ w ramach ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wynika z cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Są to więc: linia zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (intensywność), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Analiza decyzji organu I instancji dowodzi, że wszystkie te parametry, w oparciu o analizę urbanistyczną, zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy i wyjaśnione.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu niedokonania szczegółowego opisu istniejącej linii zabudowy oraz uzasadnienia zasadności dopuszczonej linii uwzględnić należy, że w skarżonej decyzji wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy, a także wyjaśniono, że z analizy wynika, iż planowana zabudowa nie może przekroczyć zarysu istniejącego tarasu. Wartość powierzchni zabudowy po zrealizowaniu inwestycji pozostanie bez zmian, podobnie jak szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu i attyki. Precyzyjnie określono także wysokość nadbudowy. Podkreślenia także wymaga, że załącznikami do utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji są część graficzna mapy, a także wynik analizy w jej części tekstowej i graficznej, przy czym w części tekstowej opisano nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik zabudowy a także odniesiono się do szerokości i wysokości elewacji. Z decyzji obu organów jednoznacznie wynika, że wskaźnik zabudowy nie ulegnie zmianie.

Powyższe przepisy w zestawieniu z argumentacją skargi wskazują zarazem, że skarżący zbyt szeroko rozumieją wymagania ładu przestrzennego, które podlegają uwzględnieniu w ramach prowadzonego postepowania w przedmiocie warunków zabudowy. Harmonia istniejącej zabudowy szeregowej, rozumiana przez skarżących w istocie jako jej niezmienność, nie stanowi wymogu ładu przestrzennego, uwzględnianego w ramach zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy na skutek planowanej inwestycji nie dochodzi do zmiany istotnych parametrów już istniejącej zabudowy, wynikających z rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. W rezultacie, co Sąd podkreślił już powyżej, decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje jedynie niektóre parametry nowej zabudowy (rozbudowy), pozostawiając inwestorowi ich szczegółowe dookreślenie na dalszych etapach realizacji inwestycji. W konsekwencji, choć ostateczna decyzja w zakresie warunków zabudowy rzeczywiście rodzi dla jej adresata uprawnienie do domagania się zaakceptowania projektu budowlanego mieszczącego się w ramach ustaleń określonych w tej decyzji, to jednak pod tym wszakże dodatkowym warunkiem, że ów projekt spełniał będzie także wymogi określone przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Obowiązek respektowania tych przepisów na wszystkich etapach procesu budowlanego wynika wprost z art. 5 ust. 1 in principio ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) i podlega sprawdzeniu na podstawie m.in. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tylko taki sposób rozumienia proklamowanej w art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zasady związania organu wydającego decyzję pozwolenie na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy może zostać uznany za właściwy. W świetle tej zasady organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tego organu możliwości - a wręcz ww. przepisy prawa budowlanego nakładają na ten organ -obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki, z przepisami techniczno-budowlanymi. W rezultacie Sąd nie podziela również zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, gdyż te mogą być skutecznie podnoszone dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Ocena legalności decyzji o warunkach zabudowy może bowiem dotyczyć tylko samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie możliwości jej wykorzystania. Stąd też Sąd w pełni podziela stanowisko orzecznictwa w myśl którego zbadanie, czy spełnione zostaną warunki techniczne, w tym określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2022, poz. 1225 dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków") – jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego w postępowaniu o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę.

Nie jest także zasadne twierdzenie skarżących, że przeprowadzenie oględzin jest w ocenianej sprawie kluczowe, gdyż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istotne są dowody z dokumentów i ekspertyz (por. wyrok WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 696/16 z 28 września 2016 r.). Wykonywane są natomiast oględziny nieruchomości poprzedzające sporządzenie analizy funkcji i zagospodarowania terenu, jednakże nie są to oględziny, o których stanowi art. 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.), lecz jedna z czynności przygotowawczych biegłego przed sporządzeniem opinii. Sąd wskazuje w tym miejscu, że zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, jak i przepisy postępowania administracyjnego nie wymagają od organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powiadomienia stron postępowania o dokonaniu oględzin nieruchomości poprzedzających sporządzenie analizy funkcji i zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 718/10, CBOSA). Organy obu instancji odniosły się przy tym do wniosku skarżących o przeprowadzenie oględzin w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Nadto w związku z argumentacją skarżących, że organ nie wydał postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, wyjaśnić należy, że z treści k.p.a., w szczególności art. 123 oraz art. 10 k.p.a. nie wynika obowiązek wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenia danego dowodu (teza 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r. I OSK 1214/17, CBOSA).

Odnośnie do złożonego także do Sądu wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 88/19, CBOSA). Nadto przeprowadzenie takiego dowodu przez Sąd wyklucza art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżących zarzutu odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, na potwierdzenie którego skarżący podali pojedyncze przykłady decyzji, wyjaśnić należy, że przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, przy czym podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 117/21 CBOSA). Z uzasadnienia zarówno skarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji wynika, że inna była skala planowanej rozbudowy inwestycji przy ul. N. i ul. Ś. Co więcej, organ I instancji, odnosząc się do oczekiwań skarżących, w treści uzasadnienia dokonał porównania obu inwestycji, kwestionując ich podobieństwo w zakresie stanu faktycznego. Wyjaśnił zatem powody odmiennego rozstrzygnięcia wniosku inwestora.

Nadto Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (teza wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1871/20, CBOSA), że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. Proces inwestycyjny różnych budów w sąsiedztwie planowanej przez skarżącego inwestycji, mógł podlegać różnym reżimom prawnym, w tym różnym regulacjom planistycznym. Brak jest podstaw do badania różnych, niezwiązanych z kontrolowaną sprawą inwestycji i czynienia ustaleń porównawczych z analogii do wydanych już rozstrzygnięć z pozoru podobnych z uwagi choćby na niespełnienie aktualnych, normatywnych wymogów i ich nieadekwatność do innej sytuacji. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych nie mogłaby przemawiać za akceptacją zamierzenia inwestycyjnego, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy. Zdaniem Sądu przyjąć zatem należy, że – wbrew żądaniom skarżących - brak jest zasadności badania zarówno przez Sąd jak i przez organy administracji, różnych, niezwiązanych z kontrolowaną sprawą inwestycji, a tym samym badania także z nimi związanych decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera przy tym elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom Skarżących możliwe jest przy tym ustalenie toku rozumowania organu, a w dalszej kolejności - kontrola rozstrzygnięcia.

Sąd uwzględnił także, że przy piśmie z 9 września 2022 r. Ł. P. przedłożył kopię ostatecznej decyzji z 20 kwietnia 2022 r. o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Równocześnie przedłożył kopię dziennika budowy (do strony 4). Z powyższych dokumentów oraz oświadczenia Ł. P. wnioskować można o zakresie wykonanych prac, co jednakże pozostaje bez wpływu na orzeczenie w niniejszej sprawie, bowiem nie jest to przedmiotem postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Sąd jednocześnie odmówił przeprowadzenia dowodów z kopii pism/dokumentów dołączonych do tego pisma ze względu na brak ich znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Podobnie Sąd ocenił wnioski dowodowe sformułowane w skardze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.