Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2429/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6,  art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/17 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (zwany dalej: [...] WKZ) postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1446 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.z.), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie części nadziemnej oraz przebudowie i rozbudowie części piwnicznej budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowie i rozbudowie infrastruktury technicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na cele biurowo-usługowo-hotelowe na działce nr ew. [...] obręb [...] Śródmieście przy ul. [...] w K.

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez W. D., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] WKZ. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że inwestycja dotyczy kamienicy przy ul. [...] (d. [...]) wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Miejskiego Konserwatora w K. z dnia [...] maja 1974 r. Kamienica zlokalizowana jest ponadto w obrębie zespołu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] WKZ z dnia [...] lutego 1934 r. oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta, zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Ponadto nieruchomość przy ul. [...] zlokalizowana jest na obszarze wpisanym na listę Światowego Dziedzictwa Narodowego UNESCO.

W ocenie Ministra projektowany szyb windowy zlokalizowany od strony ul. [...] zmieni wygląd kamienicy wpisanej do rejestru zabytków oraz wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne pomiędzy przedmiotową kamienicą a kościołem bernardynów i placem przykościelnym. Dobudowa szybu windowego do eksponowanej elewacji od strony kościoła, stanowi niedopuszczalną pod względem konserwatorskim ingerencje w zachowaną strukturę przestrzenną kamienicy oraz artykulację i detal architektoniczny jej elewacji. Ponadto, zdaniem organu, zaburzony zostanie zamierzony przez budowniczych kamienicy efekt wycofania części zabudowy kamienicy (oficyny) na rzecz pełnej ekspozycji fasady kościoła zakonnego. Nadto organ odwoławczy wyraził zastrzeżenia odnośnie do zawartych w przedłożonym projekcie decyzji ustaleń w zakresie doświetlenia poddasza sześcioma lukarnami oraz przebicia wyjścia ewakuacyjnego na plac Bernardyński w północno- zachodniej elewacji budynku, w miejscu istniejącego otworu okiennego ( w piątej osi od lewej strony). Zdaniem organu budowa pięciu lukarn od strony placu przykościelnego i jednej od strony ul. [...] przy jednoczesnym podniesieniu wysokości dachu, przyczyni się do radykalnej zmiany wyglądu zabytkowej kamienicy, która w aktualnej, historycznej formie, nie posiada lukarn w poddaszu. Również wybicie drzwi w miejscu okna doprowadzi nie tylko do zniszczenia ujętego dekoracyjnymi ramami otworu okiennego, ale zdekomponuje również historyczny układ i wygląd elewacji od strony placu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie było okolicznością sporną, iż planowany do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynek mieszkalno-usługowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele biurowo-usługowo-hotelowe na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]. Budynek ten jest położony w obrębie zespołu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...] (wpisany do rejestru pod nr [...]) oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "[...] -historyczny zespół miasta" (zarządzenie Prezydenta RP z 8 września 1994r.). A nadto nieruchomość przy ul. [...] zlokalizowana jest na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Narodowego UNESCO.

W świetle art. 4 u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Ochrona ta winna być zapewniona bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego. Oceny, czy dane przedsięwzięcie objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, daje się pogodzić z zasadami ochrony zabytków określonymi w art. 4 u.o.z.

W przypadku postanowień uzgodnieniowych wydawanych przez wyspecjalizowane organy w kontroli sądowej chodzi przede wszystkim o zadbanie, czy organ wyspecjalizowany w sposób logiczny i przekonujący umotywował swoje stanowisko w świetle akt sprawy oraz relewantnych przepisów prawa materialnego. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia, czy orzekające w sprawie organy w należyty sposób uzasadniły, że rozbudowa, przebudowa i nadbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku wpisanego do rejestru zabytków naruszy zasady ochrony zabytków.

W ocenie Sądu I instancji, organy te w sposób wystarczający wykazały i umotywowały, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie części nadziemnej oraz przebudowie i rozbudowie części piwnicznej budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowie i rozbudowie infrastruktury technicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na cele biurowo-usługowo-hotelowe na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], zmieni w istotny sposób wygląd kamienicy wpisanej do rejestru zabytków oraz wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne pomiędzy przedmiotową kamienicą a zabytkowym kościołem bernardynów i placem przykościelnym. Szyb windowy zlokalizowany od strony ul. [...] zmieni niewątpliwie wygląd kamienicy. Organ odwoławczy ocenił, że dobudowa do eksponowanej części elewacji od strony kościoła szybu windowego stanowić będzie niedopuszczalną pod względem konserwatorskim ingerencje w zachowaną strukturę przestrzenną kamienicy oraz artykulację i detal architektoniczny jej elewacji. Szyb windowy zaburzy zamierzony przez budowniczych kamienicy efekt wycofania części zabudowy tej kamienicy (oficyny) na rzecz pełnej ekspozycji fasady kościoła zakonnego. Sąd zgodził się również z organem, że: wskazana w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalenia w zakresie doświetlenia poddasza sześcioma lukarnami przy jednoczesnym podniesieniu wysokości dachu przyczyni się do radykalnej zmiany wyglądu zabytkowej kamienicy, która w aktualnej formie nie posiada lukarn w poddaszu; przebicie wyjścia ewakuacyjnego na pl. [...] w północno-zachodniej elewacji budynku, w miejscu istniejącego otworu okiennego doprowadzi nie tylko do zniszczenia dekoracyjnego otworu okiennego ale również zdekomponuje, zaburzy historyczny układ okien i wygląd elewacji od strony placu.

Argumentacja przedstawiona w decyzji jest racjonalna, logiczna i przekonująca. W ocenie Sądu organy dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyraźny określił kryteria swojego rozstrzygnięcia. Tym samym mając na względzie, że ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy konserwatorskie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, Sąd uznał wydane w sprawie rozstrzygniecie za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. znak: [...], na które powołała się skarżąca, organ orzekł o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji dotyczył inwestycji tak samo nazwanej to jednak zapisy projektu tej decyzji od zapisów projektu decyzji uzgadnianej zaskarżonym postanowieniem różnią się a zatem uzgadniany w istocie był odmienny projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej W. D. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188; zwanej dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonych postanowień w tym w szczególności z punktu widzenia ich zgodności z art. 8 § 1 k.p.a. tj. przyjęcie, że w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy postanowienie [...] WKZ, a następnie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie podczas gdy zmiana stanowiska organu w stosunku do zawartego w ostatecznym postanowieniu [...] WKZ z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sytuacji, gdy nie doszło do zmian stanu faktycznego ani stanu prawnego uzasadniającego taką zmianę, obligowała Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonych postanowień jako wydanych z naruszeniem wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa;

- art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonych postanowień, w tym w szczególności z punktu widzenia ich zgodności z art. 8 §1 i 2 k.p.a., tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, że dopuszczalnym jest odstąpienie przez organ ochrony zabytków I i II instancji od stanowiska wyrażonego w uprzednio wydanym postępowaniu uzgodnieniowym i zawartego w ostatecznym postanowieniu [...] WKZ z dnia [...] sierpnia 2015 r. uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podczas gdy takie stanowisko organów I i II instancji narusza zawartą w artykule 8 k.p.a. zasadę ochrony usprawiedliwionych oczekiwań obywateli do działania organów państwa, zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa, a w rezultacie obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonych postanowień organu I i II instancji;

- art. 1 § 2 p.u.s.a, art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonych postanowień w tym w szczególności z punktu widzenia ich zgodności z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, że dopuszczalnym jest odstąpienie przez organ ochrony zabytków I i II instancji od stanowiska wyrażonego w uprzednio wydanym postępowaniu uzgodnieniowym i zawartego w ostatecznym postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podczas gdy takie stanowisko organów I i II instancji narusza zawartą w artykule 8 k.p.a. zasadę ochrony usprawiedliwionych oczekiwań obywateli do działania organów państwa, polegającą na działaniu Skarżącej w zaufaniu do stanowiska [...] WKZ zawartego w wydanych w sprawie postanowieniach uzgodnieniowych, a polegających na dostosowaniu projektu inwestycji do wymagań wynikających z wiążących wypowiedzi [...] WKZ, a odstąpienie od dotychczasowego stanowiska przez [...] WKZ w [...], bez uzasadniającego taką zmianę stanu faktycznego lub prawnego sprawy, obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonych postanowień organu I i II instancji jako wydanych z naruszeniem art. 8 k.p.a.;

- art. 1 § 2 p.u.s.a, art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonych postanowień w tym w szczególności z punktu widzenia ich zgodności z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, że dopuszczalnym jest odstąpienie przez organ ochrony zabytków I i II instancji od stanowiska wyrażonego w uprzednio wydanym postępowaniu uzgodnieniowym i zawartego w ostatecznym postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy podczas gdy zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a zatem wydanie przez organy odmiennego niż zawarte w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcia, w niezmienionym stanie prawnym ani faktycznym, obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonych postanowień jako wydanych z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a.;

- art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia tj. przyjęcie, że dopuszczalnym jest wydanie przez [...] WKZ oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia, które pozostaje w sprzeczności z uprzednio wydanym postanowieniem [...] WKZ z dnia [...] sierpnia 2015 r., które stało się ostateczne w wyniku postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem wiązało [...] WKZ;

- art. 1 § 2 p.u.s.a, art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, że dopuszczalne jest postawienie przez organ II instancji nowych zarzutów pod adresem planowanej inwestycji, które nie były objęte wypowiedzią organu I instancji podczas gdy takie działanie organu II instancji powoduje pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej;

- art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a. w zw. z art. 4 u.o.z. poprzez przyjęcie, że punkt odniesienia przy ocenie planowanego zamierzenia z przepisami ustawy o ochronie zabytków mogą stanowić przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie wszedł jeszcze w życie podczas gdy nie stanowi on prawa powszechnie obowiązującego, a w rezultacie nie może być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 4 u.o.z. oraz nie może prowadzić do skutecznego ograniczenia skarżącej w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności;

- art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 131 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 k.p.a., oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 4 u.o.z. poprzez brak skontrolowania przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności ze stanem faktycznym sprawy, przepisami prawa materialnego, a także pod kątem zgodności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadą ważenia interesów, zasadą praworządności, czy zgodności z zasadą pewności prawa, co czyni zasadnym zarzut braku wykonania przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej;

- art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu tj. przyjęcie, że organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie części nadziemnej oraz przebudowie i rozbudowie części piwnicznej budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowie i rozbudowie infrastruktury technicznej wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na cele biurowo-usługowo-hotelowe na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], zmieni w istotny sposób wygląd kamienicy wpisanej do rejestru zabytków oraz negatywnie wpłynie na relacje przestrzenne pomiędzy przedmiotową kamienicą, a zabytkowym kościołem [...] i placem przykościelnym podczas gdy z dotychczasowego przebiegu postępowania (m. in. postanowienia [...] WKZ z [...] sierpnia 2015 r.) wynika w sposób jednoznaczny, że planowana inwestycja nie narusza właściwych relacji kubaturowych, przestrzennych i utrzymuje historyczny układ urbanistyczno-architektoniczny, nie będzie się wiązała z wprowadzeniem niekorzystnych dominant widocznych w historycznej zabudowie, nie wpłynie negatywnie na wartość zabytkową rozplanowania oraz kompozycję przestrzenną układu urbanistycznego dawnego [...] ze [...], a przez to stanie się dopełnieniem historycznej zabudowy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że organ II instancji nie naruszył wydanym rozstrzygnięciem art. 7, 8 i 11 k.p.a. co wyklucza kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób niedopowiadający wymaganiom ustawy, tj. przede wszystkim poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, zbyt ogólnikowe uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 u.o.z. poprzez niewłaściwą wykładnię tj.

przyjęcie, że organy I i II instancji w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień nie są zobligowane do dokładnego wyjaśnienia i wskazania na czym polega niniejszej sprawie ochrona zabytku i uznanie za wystarczające posłużenie się przez organy ogólnikowymi i nieodniesionymi do stanu faktycznego niniejszej sprawy sformułowaniami, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 4 nakłada na organy, ze względu na ogólny charakter jego zapisów, szczegółowego wskazania na czym polegać ma ochrona zabytku w konkretnym stanie faktycznym, zwłaszcza w świetle faktu, że przepis ten stanowi podstawę ograniczenia właściciela w rozporządzaniu i dysponowaniu przysługującym mu prawem własności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 u.o.z. poprzez niewłaściwą wykładnię przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że punkt odniesienia dla organów ochrony zabytków mogą stanowić przepisy nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy mogą to być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego ponieważ powołany przepis ogranicza właściciela w korzystaniu z chronionego konstytucyjnie prawa własności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak sprawy: [...] i uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 2016 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzeni kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazałą się bezzasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Nietrafne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji na strona 9-10 uzasadnienia wyroku odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast odmienna ocena okoliczności opisanych w zarzutach, dokonana przez Sąd I instancji nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do omówienia kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że przywoływany w poszczególnych zarzutach art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i mógłby samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli, a do takiej sytuacji nie doszło w niniejszej sprawie.

Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, a do tego zmierza autor niniejszej skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji trafne ocenił również, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepisy te przewidują, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona.

W toku postępowania organy ustaliły, że inwestycja dotyczy kamienicy przy ul. [...] (d. [...]) wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją [...] Konserwatora w [...] z dnia [...] maja 1974r. Kamienica zlokalizowana jest ponadto w obrębie zespołu urbanistycznego dawnego miasta [...] ze [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1934r., oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta, zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Ponadto, nieruchomość przy ul. [...] zlokalizowana jest na obszarze wpisanym na listę Światowego Dziedzictwa Narodowego UNESCO. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia szeroko opisał historię przedmiotowej kamienicy i wyjaśnił, dlaczego projektowany szyb windowy zlokalizowany od strony ul. [...] zmieni wygląd kamienicy oraz wpłynie negatywnie na relacje przestrzenne pomiędzy przedmiotową kamienicą, a kościołem bernardynów i placem przykościelnym. Organ wyjaśnił ponadto, że zaburzony zostanie zamierzony przez budowniczych kamienicy efekt wycofania części zabudowy kamienicy na rzecz pełnej ekspozycji fasady kościoła zakonnego. Organ wyjaśnił także, dlaczego budowa pięciu lukarn od strony placu przykościelnego i jednej od strony ul. [...] przy jednoczesnym podniesieniu wysokości dachu, przyczyni się do radykalnej zmiany wyglądu zabytkowej kamienicy, która w aktualnej, historycznej formie, nie posiada lukarn w poddaszu. Również wybicie drzwi w miejscu okna doprowadzi nie tylko do zniszczenia ujętego dekoracyjnymi ramami otworu okiennego, ale zdekomponuje również historyczny układ i wygląd elewacji od strony placu. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, w jaki sposób działanie organu nie miało podstawy prawnej.

Sąd I instancji trafnie ocenił również, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznać można zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. Niemniej jednak uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż wydając zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oceniał inny projekt decyzji o warunkach zabudowy, niż projekt, którego dotyczyło postanowienie [...] WKZ z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowienie zapadło zatem na tle innego stanu faktycznych. Skoro uzgodnieniu podlegał inny projekt decyzji o warunkach zabudowy, to brak było również podstaw aby uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Natomiast subiektywne odczucia skarżącej kasacyjnie w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisu procesowego art. 8 k.p.a.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Art. 4 u.o.z. dzieli się na cześć punktów, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, naruszenia której konkretnie jednostki redakcyjnej miał dopuścić się Sad I instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia zatem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów kasacyjnych. Ubocznie wskazać jednak należy, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, że część uzasadnienia postanowienia organu, w którym odnosi się on do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma znaczenie drugorzędne względem zasadniczej argumentacji przedstawionej przez organ, a mającej przemawiać za wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. To nie treść przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przemawiała za wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji lecz konieczność ochrony przedmiotowej kamienicy oraz relacji przestrzennych pomiędzy przedmiotową kamienicą, a kościołem bernardynów i placem przykościelnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.