Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 916/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 pkt 8, art. 3, art. 24, art. 24a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz - Frymus


UZASADNIENIE

Rada Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2010 r., na podstawie art. 24 a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 oraz z 2007 r. nr 147 poz. 1033), zatwierdziła taryfę za zbiorowe odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. na okres od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2010 r. W zatwierdzonej taryfie określono cenę netto w złotych za 1 m2 na miesiąc dla 4 grup odbiorców usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G." w P. zarzucając naruszenie przepisów art. 27 ust. 5 i art. 2 pkt 8 c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z przyjętym w zaskarżonej uchwale sposobem rozliczania z odbiorcami odpłatności za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, tj. od wielkości powierzchni utwardzonych. W ocenie skarżącej ustawa wskazuje na dokonywanie rozliczeń od ilości odprowadzonych ścieków, przy zastosowaniu ustalonej stawki opłat, a ilość ta powinna być ustalona na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku powinna być ustalona przez strony umowy o odprowadzanie ścieków jako równa ilość wody pobranej lub ilości ścieków określonej w umowie.

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko Rady Miasta P. dotyczące uznania, że powierzchnie dachów budynków, zwłaszcza mieszkalnych oraz powierzchnie wszystkich dróg wewnętrznych w obrębie osiedli mieszkaniowych stanowią "powierzchnię zanieczyszczoną" , z której odprowadzane wody opadowe i roztopowe zalicza się do ścieków w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sposób rozliczeń z odbiorcami za odprowadzone ścieki, jak i sposób ustalania ilości odprowadzanych ścieków zostały jednoznacznie i precyzyjnie uregulowane w przepisach art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem skarżącej przepisy te nie dopuszczają innego sposobu ustalania odpłatności na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego za odprowadzanie ścieków jak tylko i wyłącznie jako iloczyn przyjętej w zatwierdzonej taryfie stawki/ceny za jednostkę miary ścieków i ilości tych ścieków, przy czym ilość odprowadzanych ścieków ustala się zasadniczo na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku tych urządzeń wyłącznie w umowie zawartej z odbiorcą, jako równą ilości wody pobranej lub ilości określonej w tej umowie. Ustawa nie przewiduje, aby ilość odprowadzanych ścieków mogła być ustalona w jakikolwiek inny sposób niż wskazany w art.. 27 ust. 4 i 5, zwłaszcza nie przewiduje, by ilość ścieków mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni nieruchomości, z której mają być odprowadzane ścieki – obszar w m2.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy i w związku z tym wniosła "o uchylenie" zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik Rady Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 5 oraz art. 2 pkt 8c ustawy jest całkowicie bezzasadny ponieważ w przypadku wód opadowych i roztopowych nie mamy do czynienia z wodami uprzednio pobranymi z ujęć własnych lub od przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, lecz mają one pochodzenie naturalne. W związku z tym nie jest możliwe określenie ilości odprowadzonych ścieków jako równej ilości wody pobranej i nie jest możliwe ustalenie ilości odprowadzonych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych gdyż takie urządzenia nie są instalowane w przypadku urządzeń kanalizacyjnych służących odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. W związku z tym jedną z możliwych, jeżeli nie jedyną możliwością określenia ilości ścieków, w tym przypadku, jest określenie wielkości powierzchni, z których wody te spływają, przy czym określenie to musi nastąpić w jednostkach właściwych określeniu powierzchni, to jest w metrach kwadratowych.

W ocenie pełnomocnika organu taki sposób określenia podstawy opłat za odprowadzanie wód odpadowych i roztopowych przyjęty został w Rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. z 2006 r. nr 127 poz. 886). Rozporządzenie to zawiera upoważnienie do określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Wskazując na treść § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia pełnomocnik organu stwierdził, że zamiarem racjonalnego prawodawcy było wskazanie na powierzchnię zanieczyszczonej powierzchni jako podstawę obliczania ilości ścieków opadowych i roztopowych.

Pełnomocnik organu stwierdził również, że rozporządzenie będące obowiązującym aktem prawa powszechnie obowiązującego jest bezwzględnie obowiązujące dla wszystkich jego adresatów, w tym dla podmiotów przygotowujących taryfę, podmiotów przedkładających taryfę (Prezydent Miasta P.) jaki i dla podmiotów dokonujących jej kontroli w postaci zatwierdzenia (Rada Miasta Poznania).

Żaden z tych podmiotów nie może postąpić w sposób sprzeczny z określonymi przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia.

W konkluzji pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności,

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. podjęta na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. nr 123 poz. 858 ze zm. – dalej ustawa).

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Ustawa w art. 1 określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Przepis ten określa podstawowe założenia i cele ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku. Upoważnienie takie zostało zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obowiązek przedstawienia radzie gminy do zatwierdzenia taryf w celu sprawdzenia czy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i zweryfikowania pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 ustawy).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok.

Art. 24 a ust. 1 ustawy stanowi, że w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują oceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zawarte w art. 24a ust. 1 ustawy unormowania znajdują zastosowanie do Zarządu Dróg Miejskich w P., który od dnia 1 lipca 2009 r., zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2009 r. podjął działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych.

W art. 2 pkt 8 ustawy ustawodawca określił pojęcie ścieków odprowadzanych do wód lub ziemi zaliczając do nich również wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" ograniczając się do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej nawierzchni. Jest to istotne dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszym rzędzie brać pod uwagę jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono jasne można sięgnąć pozajęzykowe metody wykładni. Wykładnią taką jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym.

Rację ma skarżąca, że z przepisów ustawy i z wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków ( Dz. U. nr 127 poz. 886 – dalej rozporządzenie) nie wynika obowiązek płacenia opłat za wody opadowe i roztopowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów. Wręcz przeciwnie, z definicji ceny za odprowadzone ścieki określonej w § 2 pkt 10 rozporządzenia wynika, że odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu za 1m3 odprowadzonych ścieków powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. II OSK 255/07, z którego wynika, że przykładowe wymienienie w art. 2 pkt 8 lit. "c" ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, iż ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. W związku z tym naliczenie opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów nie ma oparcia w przepisach prawa.

Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę powołał się, między innymi, na przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia, które dopuszczają możliwość obliczenia ceny za odprowadzone ścieki jednostką miary powierzchni zanieczyszczonej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zapis ten jest niekonstytucyjny ponieważ wykracza poza treść delegacji ustawowych zawartych w art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli Sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi może odmówić z tego powodu jego stosowania. W toku rozpoznawania sprawy Sąd może więc ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W związku z tym Sąd, w niniejszej sprawie odmówił zastosowania wyżej wskazanych przepisów.

Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy, na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

Zasadą jest, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4 ustawy). Natomiast w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się jako równą ilość wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 ustawy).

Można też rozważyć możliwość obliczenia odpłatności za odprowadzane ścieki na podstawie rocznej sumy opadów na obszarze miasta Poznania wskazanej przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

Z informacji tego Instytutu z dnia 14 stycznia 2010 r., złożonej przez pełnomocnika skarżącej, 1 mililitr opadu równa się 1 litrowi na 1m2 powierzchni. W związku z tym ilość mililitrów opadu razy m2 powierzchni określi ilość litrów wody. Na tej podstawie można obliczyć ile litrów wody spadło na określoną powierzchnię.

Taki sposób obliczania można określić w umowie, przyjmując średnią ilość opadów, np. 10 lat i zastrzec w tej umowie, że ostateczne rozliczenie nastąpi w I kwartale kolejnego roku, po ostatecznym ustaleniu ilości opadów według danych Instytutu Meteorologii.

Ustalając taryfy opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych należy mieć na uwadze, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej, która charakteryzuje się tym, że nie jest ekwiwalentna, to znaczy, że odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z tych usług. Oznacza to konieczność finansowania ze środków publicznych (art. 24 ust. 6 ustawy).

Uzasadnieniem stosowania dopłat są społeczne i ekonomiczne cechy działalności użyteczności publicznej oraz cel społeczny i szeroko rozumiany interes publiczny.

Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Sąd w pkt 2 określił również, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

/-/G. Radzicka /-/G. Radzicka /-/E. Makosz – Frymus

za nieobecnego

sędziego B. Popowską

przebywającą na urlopie

mb