Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1361/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 ust. 2 i art. 142 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr: [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;

Podaniami z dnia 23 grudnia 2009 r. oraz 2 listopada 2010 r. K.K., M.K., I.K., R.K. i S.K. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie nabycia przez Skarb Państwa jako działka nr 512 gmina katastralna [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część działki nr 64/15 o pow. 0,2864 ha, obj. KW nr [...], stanowiącej własności Gminy Miasto [...], odpowiadającej dawnej działce nr 512, wyznaczając do tego Starostę [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część działki nr 262/9 o pow. 1.6574 ha stanowiącej własność Gminy Miasto [...], odpowiadającej dawnej działce nr 512, wyznaczając do tego Starostę [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Starosta [...] połączył do wspólnego rozpatrzenia sprawy prowadzone pod nr [...], dotyczące zwrotu nabytej w warunkach wywłaszczenia nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 64/19 (wydzielonej z działki nr 64/15) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr ewid. 262/9.

Po rozpoznaniu odwołań wniesionych imieniem Gminy Miasto [...] oraz Miejskiego Zarządu Dróg [...], decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wyjaśnił, że w opisywanej sprawie żądanie wnioskodawców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było uzasadnione, ponieważ cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Była nim budowa szpitali wojewódzkich [...], wobec tego organ uznał, że działka nr 64/19 stała się zbędna w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów i podlegała zwrotowi za zwrotem z kolei zwaloryzowanego odszkodowania.

Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się Gmina Miasto [...] wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. II SA/Rz 985/12 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Zdaniem Sądu rozpatrujące sprawę organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy i nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że nieruchomość zwrócona wnioskodawcom istotnie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nie wyjaśniono również źródła interesu prawnego Miejskiego Zarządu Dróg [...], a co za tym idzie statusu ww. podmiotu jako strony postępowania. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do jednoznacznego ustalenia przeznaczenie terenu obejmującego dawną działkę nr 512, wynikającego z planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich. Za zasadne uznano wkreślenie granic tej działki na kopię mapy "Ogólny plan realizacyjny Dom Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki [...] plansza uzbrojenia terenu" oraz podjęcie wszelkich niezbędnych środków dowodowych celem ustalenia, w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu dawnej działki nr 512 i kiedy to zagospodarowanie zostało zakończone.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydaną z naruszeniem przepisów procedury i na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda uchylił ją.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 64/19 o pow. 0,1172 ha, objętej KW nr [...], na rzecz: K.K. w 20/32 części, a na rzecz M.K., I.K., R.K. i S.K. – po 3/32 części, zobowiązując ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 4 946 zł, z czego 3 091,24 zł przez K.K., natomiast pozostałych po 463,69 zł. W punkcie III tej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr ewid. 262/9 o pow. 1,6574 ha. Starosta postanowił, że ostateczna decyzja stanowić ma podstawę ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów podziału działki nr 64/16 o pow. 0,2848 ha na działki nr 64/18, 64/19 i 64/20 o pow. 0,0055 ha.

Podał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2009 r. [...] wnioskodawcy w osobach: K. K., M. K., I. K., R. K. i S. K., są następcami prawnymi E. K. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 512 została nabyta przez Skarb Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] dnia 8 grudnia 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od E. K. i K. K. za odszkodowaniem, jako niezbędna pod budowę zespołu szpitali wojewódzkich [...]. Aktualnie działka nr 512 stanowi część działek nr 64/15 i 262/9 obr. [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że wnioskowana nieruchomość niezbędna była pod budowę zespołu szpitali wojewódzkich [...], którego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona decyzją Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...].

Uzupełniony materiał dowodowy sprawy pozwolił wykazać, że część działki nr 64/15 stanowi fragment pasa drogowego ulicy L. łącznie z jezdnią, terenem zieleni oraz wyasfaltowanym chodnikiem, a część działki nr 262/9 fragment pasa drogowego ulicy C. wraz z przylegającymi do niej pasem zieleni. Ulica C. jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg powiatowych, co wyklucza możliwość jej zwrotu, z uwagi na zawarty w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż wymienionych w tym przepisie. Natomiast część drogi wewnętrznej – ulicy L. składającej się na działkę nr 64/15 nie jest objęta takim wyłączeniem, a skoro nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia podlegała zwrotowi na rzecz uprawnionych. Konsekwencją zaś orzeczonego zwrotu nieruchomości jest wynikający z przepisów art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednio zbywcom.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto [...] zarzuciła wadliwe ustalenie wysokości zwracanego odszkodowania. Starosta [...] nie uwzględnił bowiem nakładów poczynionych przez Gminę na zwróconej nieruchomości związanych z budową drogi wewnętrznej, a określając wnioskodawcom 60-dniowy termin na zwrot odszkodowania pozbawił Gminę możliwości dochodzenia ustawowych odsetek, skoro zgodnie z przepisami u.g.n. wykonanie decyzji winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin do wniesienia skargi na tą decyzję do sądu administracyjnego.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., podzielając stanowisko organu I instancji Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Starosta [...] prowadząc ponownie postępowanie ustalił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, uwzględniając zarówno wskazania WSA, jak i zalecenia organu odwoławczego. Nie ulega wątpliwości, że na działce nr 64/15 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i wybudowana na niej droga nie jest drogą publiczną, a zatem organ był zobowiązany do wydania decyzji o jej zwrocie. W konsekwencji skoro na ww. nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, niezasadnym byłoby obciążenie osób uzyskujących zwrot nieruchomości kwotą poczynionych przez Gminę nakładów na ta nieruchomość.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2014 r. orzekającej o zwrocie działki nr 64/19.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że na zwróconej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom organów działka ta weszła w skład kompleksu obiektów szpitala i wykorzystana została dla celu budowy drogi dojazdowej do Domu Pielęgniarek. Późniejsza zaś zmiana celu wykorzystania nieruchomości nie może prowadzić do podważenia celu wywłaszczenia i czynić przedmiotową nieruchomość zwracalną;

II. art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo, że cel ten, czyli realizacja Zespołu Szpitali [...] został zrealizowany;

III. art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe określenie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania;

IV. art. 140 u.g.n. poprzez uznanie, że zwrotowi podlegają tylko nakłady, które były związane z realizacją celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody żaden z zarzutów skargi nie powinien zostać przez WSA uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Wojewoda wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.). Zdolność administracyjnoprawną do stosowania tego przepisu Organ prawidłowo wywiódł z treści art. 216 ust. 1 u.g.n. bowiem nieruchomość objęta wnioskiem została nabyta przez Skarbu Państwa na podstawie umowy przewidzianej przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Przedmiot sprawy został właściwie przez organy ustalony stosownie do treści wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Należy zauważyć, iż wszyscy z uprawnionych do zwrotu nieruchomości złożyli stosowne żądanie, zaś w sprawie orzekał organ wyznaczony na podstawie art. 26 § 2 i 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia.

Należy przypomnieć, iż sprawa zwrotu opisanej w części stanu faktycznego nieruchomości nabytej w celu budowy Zespołu Szpitali [...] stanowiła już przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. WSA ponownie oceniając działania Starosty i Wojewody nie miał wątpliwości, iż zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2012 r., o sygn. akt II SA/Rz 985/12, wytyczne zostały przez Organy wykonane, co tym samym nie pozwala mówić o uchybieniu art. 153 p.p.s.a. Ustalono bowiem w myśl tych wytycznych miejsce położenia wywłaszczonych działek na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali [...] (wersja zaktualizowana na dzień 3 kwietnia 1975 r.). Plan realizacyjny zagospodarowania wyznaczał przestrzenne granice celu wywłaszczenia. Poprzez wyjaśnienie tej kwestii na chwilę obecną nie można mieć wątpliwości, że zwrócone byłym właścicielom działki były położone poza granicami terenu zaplanowanego przez ówczesne władze Zespołu Szpitali [...]. Wobec tego jest oczywistym, że już w chwili nabywania przedmiotowa nieruchomość była ona zbędna dla określonego w umowie celu wywłaszczenia. Jeżeli bowiem nieruchomość znajdowała się poza planem realizacji celu publicznego, to w konsekwencji nie mogła zostać wykorzystana na określony w umowie cel publiczny. Kluczową w niniejszej sprawie kwestię realizacji celu wywłaszczenia pozwoliło organom rozstrzygnąć także oświadczenie zastępcy dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg [...] z dnia 20 października 2010 r. Wynika z niego, że odcinek wschodni ul. L. do ul. C. powstał samorzutnie w wyniku prac mieszkańców budynków w zabudowie szeregowej znajdujących się przy tej drodze. Uznano więc za odpowiadające prawdzie obiektywnej ustalenie Wojewody, iż cel budowy drogi wewnętrznej w postaci ul. L. nie pokrywa się z celem nabycia nieruchomości czyli budową Zespołu Szpitali. W tej sytuacji nie sposób podważać twierdzeń wnioskodawców co do wypełnienia hipotezy art. 137 ust. 1 u.g.n.

Z tych też przyczyn Starosta obowiązany był orzec o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 64/19, powstałej z podziałów działki nr 64/15. Ten obowiązek wynikał dla w/w organu z treści art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jednocześnie za rozstrzygnięcie zgodne z prawem uznać należało odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr 262/9, ponieważ na działce tej urządzona została droga o statusie drogi publicznej – droga powiatowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako ugruntowane traktuje się stanowisko o powstaniu w takich okolicznościach negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wyprowadza się wniosek o wyłącznie publicznym statusie dróg zaliczonych do jednej z kategorii dróg publicznych. Powyższy przepis nie dopuszcza do sytuacji, w której właścicielem drogi publicznej staje się podmiot inny niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Ponieważ w ponownie prowadzonym postępowaniu należycie wyjaśniono podstawy faktyczne stosowania przepisów umożliwiających zwrot nieruchomości wywłaszczonej tj. art. 136 i 137 u.g.n., to za niezasadne uznano zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Starostę i Wojewodę [...] przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7 i art. 77 K.p.a.

Także za całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut skargi oparty na naruszeniu art. 139 i art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez stwierdzenie w zaskarżonych decyzjach, iż zwrotowi podlegają tylko nakłady, które były związane z realizacją celu wywłaszczenia. Twierdzenia Wojewody w tym zakresie nie budzą jakichkolwiek zastrzeżeń składu orzekającego. Jak już wyjaśniono powyżej, realizacja drogi wewnętrznej nie była związana z celem nabycia nieruchomości. Dlatego za słuszne uznano stanowisko Organu o braku podstawy prawnej pozwalającej na obciążenie byłych właścicieli obowiązkiem zwrotu poczynionych na nieruchomości nakładów, co należy ponownie podkreślić, nie mających jakiegokolwiek związku z budową infrastruktury technicznej Zespołu Szpitali. WSA podziela stanowisko WSA w Gliwicach co do interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n., w myśl której, brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Dopuszczenie wykładni odmiennej stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2014 r., o sygn. akt II SA/Gl 1711/13, LEX nr 1507665).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia art. 142 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Otóż w myśl tego przepisu: O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, Starosta [...] określił w swej decyzji termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, pomijając przy tym określenie terminu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Wymaga zwrócenia uwagi, że przytoczony przepis nakłada na starostę obowiązek określania w rozstrzygnięciu o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej terminów w jakich nieruchomość ma zostać zwrócona oraz terminu w jakim ma zostać zwrócone odszkodowanie, w tym nieruchomość zamienna jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana. O tym obowiązku Starosty świadczy podstawowy rodzaj wykładni tekstu normatywnego, czyli wykładnia językowa. Zawarty w art. 142 ust. 1 u.g.n. zwrot, iż o terminach zwrotu orzeka starosta świadczy wyraźnie o intencji ustawodawcy, która polegała na nałożeniu na ów organ obowiązku wyrażenia w decyzji zwrotowej wskazanych wyżej elementów. Innymi słowy, ustawa nie pozostawia staroście wyboru czy w przypadku decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy ma orzekać o terminie zwrotu nieruchomości jak i terminie zwrotu odszkodowania i ewentualnie nieruchomości zamiennej. Wyraźne stwierdzenie o treści "orzeka", świadczy o konieczności orzeczenia o terminach w jakich ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości. Starosta stosując powyższą regulację, wbrew twierdzeniom Wojewody [...], nie działa w ramach uznania administracyjnego. Artykuł 142 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się typowym dla tej konstrukcji sformułowaniem "może". W rezultacie, nierozstrzygnięcie o terminie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej świadczy o istotnym naruszeniu przepisu prawa materialnego w postaci art. 142 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy. Poprzez nieustalenie tego terminu organ nie rozstrzygnął o tych wszystkich kwestiach, o których miał obowiązek z mocy przepisów prawa materialnego rozstrzygnąć.

Starosta określając termin zwrotu nieruchomości i termin zwrotu odszkodowania wypełni w całości nakaz skorzystania z kompetencji w jaką wyposaża go art. 142 ust. 1 u.g.n. Stosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 9 u.g.n. jak twierdzi skarżąca Gmina Miasto [...]. W myśl art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W literaturze przedmiotu słusznie podkreśla się, iż art. 9 u.g.n. ma to służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych. Wypada pokreślić, iż odroczenie wykonalności decyzji określone w tej regulacji nie dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem co do zasady skarga do sądu administracyjnego przysługuje po wyczerpaniu przysługujących stronie środków prawnych, a w tym wypadku odwołania. Treść art. 9 u.g.n. w odniesieniu do decyzji o zwrocie nieruchomości nie określa terminu w jakim ma nastąpić zwrot nieruchomości czy zwrot odszkodowania lecz termin w jakim decyzja ta uzyska cechę wykonalności, a w rezultacie czas po jakim rozpocznie swój bieg termin określony przez starostę w decyzji zwrotowej. Określone w tym przepisie odroczenie terminu wykonalności decyzji zwrotowej oznacza jedynie, że przez czas wstrzymania wykonania nie biegnie termin po upływie którego nastąpi skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości jak i powstanie stanu wymagalności zwrotu odszkodowania. Innymi słowy, art. 9 u.g.n. nie pozbawia starosty kompetencji w jaką w sposób wyraźny wyposaża ten organ art. 142 ust. 1 u.g.n. Należy pamiętać, że wykonalność decyzji administracyjnej to zdatność tego rozstrzygnięcia do wywołania skutków prawnych bezpośrednio określonych w decyzji (tak R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów 2008 r., s. 109). Wykonanie aktu administracyjnego w omawianym przypadku będzie polegało na wejściu do obrotu prawnego rozstrzygnięcia w zakresie terminów o jakich mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. Artykuł 9 u.g.n. oznacza tylko tyle, że decyzja o zwrocie nieruchomości pomimo swej ostateczności i związanej z niej mocy prawnej uzyska wykonalność sensu stricto po upływie czasu w nim określnego jak również terminów określonych w tej decyzji na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n.

Ponadto Sąd z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja jest także wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Otóż w świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n.: wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania - w tym wypadku Gminy Miasto [...]. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także przepisu procesowego w postaci art. 107 § 2 k.p.a.

Wskazane zaniechania oznaczają, że ustalony przez organy wynik postępowania nie jest pełny skoro brakuje w nim rozstrzygnięcia o terminie zwrotu nieruchomości jak również rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...] w postaci odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi nieruchomości. Wojewoda [...] utrzymując w mocy nielegalną decyzję Starosty naruszył przepis procesowy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 141 ust. 1 i art. 142 ust. 1 u.g.n. obligowały do uchylenia decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozstrzygając w sprawie zwrotu nieruchomości Organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom prawa, co powinno polegać na określeniu w decyzji zwrotowej terminu zwrotu nieruchomości jak i formy zabezpieczenia wierzytelności z tytułu, o którym mowa w art. 140 u.g.n.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody nastąpiło zaś na mocy art. 152 p.p.s.a.