Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 840/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ, Minister) w decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku T. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Naczelnik Gminy [...] (dalej: Naczelnik) w decyzji z [...] sierpnia 1979r. orzekł o przejęciu od T. M.i S. małż. A. oraz E. i Z. małż. K. na własność Państwa części gospodarstwa rolnego. W skład przejętej części gospodarstwa wchodziły: działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 5,56 ha położone we wsi [...] oraz działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni 1 ha, położone we wsi [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie decyzji wystąpiła T. A..

Minister w decyzji z [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1979 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] maja 2016 r. wystąpiła T. A. zarzucając

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do dokonania oceny w ramach postępowania nadzorczego prawidłowości ustalenia wartości przejmowanej nieruchomości jak również brak dokonania oceny decyzji w zakresie pkt 2 i nast.;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przesłanki "nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" przez błędne uznanie, że jest to pojęcie tożsame z "nieruchomością rolną" i w konsekwencji uznanie, że nieruchomości objęte wnioskiem z 1 lipca 1979 r. w sytuacji gdy nieruchomości położone we wsi [...] i [...] stanowiły części gospodarstwa rolnego w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1979 r. i w konsekwencji błędnym uznaniu, że ww. decyzji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o jej zmianę i stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r.

Minister w decyzji z [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku T. A., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Minister wskazał, że legitymacja stron do występowania w postępowaniu została ustalona na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] : z [...] lutego 2004r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. K. z [...] listopada 2005r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po E. K. oraz z [...] kwietnia 2007r. sygn[...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. A.. Przejęcie gruntów od małżonków A. oraz K. nastąpiło na podstawie art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140).

Organ wyjaśnił, że przejęte na własność działki stanowiły własność T. A. S. A., E. K. oraz Z. K.. Dodatkowym dowodem potwierdzającym, że przejęcie gospodarstwa było zgodne z wolą jego właścicieli jest podpisane przez nich oświadczenie z [...] sierpnia 1979 r., w którym poinformowali, że nie będą wnosić odwołania od decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że przejęte nieruchomości nie stanowiły części gospodarstwa rolnego w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1979 r., Minister wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej przejęte nieruchomości spełniały wymogi definicji gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.). Zdaniem organu, z przywołanego przepisu wynika, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe elementy (składniki) wymienione w § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia, jeżeli istniały, również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Według Ministra, brak któregoś z tych elementów nie oznaczał, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym, jeżeli należące do tej samej osoby nieruchomości rolne stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Organ wyjaśnił jakie klasy gruntów zostały przejęte i wskazał, że grunty te dawały możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej.

Rozpatrując podniesiony zarzut, dotyczący braku zbadania prawidłowości ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości oraz sposobu wypłaty należności, organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie sprecyzowała w czym upatruje ewentualne rażące naruszenia prawa. Minister wskazał, że sprawa ustalenia wartości nieruchomości mogła być przedmiotem zaskarżenia w trybie zwykłym. Zdaniem Ministra, okoliczność ta nie ma znaczenia dla badania legalności decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa. Sprawa sposobu wypłaty należności poprzez potrącenia z tytułu zadłużeń za zaległe zobowiązania finansowe były kwestiami następczymi, które także nie mogą mieć wpływu na badanie zgodności z prawem decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa.

Według organu, ze zgromadzonych dokumentów wynika, że małżonkowie A. oraz K. posiadali zobowiązania finansowe wobec Urzędu Gminy w [...], Urzędu Miejskiego w [...] , Banku Spółdzielczego w [...] i dlatego zostały one potrącone z sumy wartości za przejęte grunty. Małżonkowie A. posiadali też zobowiązania wobec jednostki gospodarki uspołecznionej, tj. Spółdzielni Kołek Rolniczych w [...] , jednakże z uwagi na fakt, że zadłużenie wobec Banku Spółdzielczego w [...] przekraczało wartość przejmowanych gruntów, cała suma przypadająca z tytułu przekazania gospodarstwa została przeznaczona na jego spłatę. Organ wskazał, że dawni właściciele przejętych gruntów nie kwestionowali ani ustalonej wartości przejmowanej nieruchomości, ani kwestii potrąceń z tytułu posiadanych zadłużeń.

Podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016r.: art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. organ uznał za bezpodstawne.

W skardze T. A. zaskarżyła decyzję Ministra z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] maja 2016 r.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przez dokonanie nieprawidłowej wykładni pojęcia "nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" przez uznanie, że do ww. kategorii należy zaliczyć nieruchomości mogące wchodzić w skład gospodarstwa rolnego mimo, że przepis ten dotyczył wyłącznie nieruchomości stanowiących część gospodarstwa rolnego, a nie nieruchomości które dopiero w przyszłości część takiego gospodarstwa mogą stanowić, co w konsekwencji skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. mimo spełnienia przesłanki "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa";

2. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. nr 31 poz. 215 ze zm.) przez jego zastosowanie w sprawie niniejszej mimo, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 160 k.c., który wprowadzał ograniczenie w nabywaniu "nieruchomościami rolnymi" przez osoby fizyczne, a zatem regulował materię odmienną od sprawy niniejszej;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do dokonania oceny w ramach postępowania nadzorczego prawidłowości ustalenia wartości przejmowanej nieruchomości jak również brak dokonania oceny decyzji w zakresie jej pkt 2 i nast.;

Mając na uwadze powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że, dokonując wykładni językowej art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 sierpnia 1979 r. - tj. pojęcia "nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego" należy stwierdzić, że przepis ten mógł mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących w dacie wydania decyzji część gospodarstwa rolnego. Skarżąca podkreśliła, że wobec zastosowania czasownika w czasie wyłącznie teraźniejszym tj. "wchodzące" zasadnym jest stanowisko, że dyspozycją przedmiotowego przepisu objęto tylko nieruchomości rolne wykorzystywane w ramach prowadzonego gospodarstwa, a nie nieruchomości mogące pełnić taką funkcję w przeszłości.

Również wykładania systemowa w ocenie skarżącej, wskazuje, że pojęcie - "wchodzące" nie obejmowało nieruchomości "mogących wchodzić", skoro w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. nr 31 poz. 215 ze zm.) w odniesieniu do nieruchomości rolnych posłużono się zwrotem "stanowiące lub mogące stanowić" tj. traktując nieruchomości stanowiące część gospodarstwa rolnego oraz nieruchomości mogące stanowić takie gospodarstwo jako odrębne przedmiotowo kategorie. Według skarżącej, organ dopuścił się naruszenia przepisu ww. art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. przez jego błędną wykładnię skoro za tożsame uznał nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego jak i nieruchomości mogące w skład takiego gospodarstwa dopiero wejść. Nie ulega wątpliwości, że ww. naruszenie przepisu skutkowało, brakiem zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro organ uznał ocenianą w trybie nadzoru decyzję za prawidłową mimo, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ww. ustawy z 27 października 1977 r. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wyraźnie wskazał, że grunty rolne objęte decyzją z [...] sierpnia 1979 r. "dawały możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej", a zatem dopiero w przyszłości taką produkcją mogły zostać objęte. Nie stwierdzono, aby taka gospodarka prowadzana była na ww. nieruchomościach w dacie wydania ocenianej w trybie nadzoru decyzji. Według skarżącej, organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. nr 31 poz. 215 ze zm.) przez jego zastosowanie w sprawie niniejszej. Skarżąca zwróciła uwagę, że ww. rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w wówczas obowiązującym art. 160 k.c., który to regulował kwestię nabywania gospodarstw rolnych przez osoby fizyczne. Przedmiotowy przepis w istocie wprowadzał ograniczenia w nabywaniu gospodarstw rolnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozporządzeniu z 28 listopada 1964 r. regulowano materię odmienną od zakresu objętego regulacją ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

Tym samym brak było podstaw do uznania, że kategorie nieruchomości objęte ww. rozporządzeniem z 28 listopada 1964 r. są tożsame z nieruchomościami objętymi dyspozycją art. 53 ustawy z 27 października 1977 r. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia z 28 listopada 1964 r. przez jego zastosowanie w sprawie niniejszej mimo braku podstaw.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., które to naruszenie wyrażało się zaniechaniu zgromadzenia materiału powodowego sprawy w zakresie niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wydania decyzji z [...] sierpnia 1979 r. dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości tj. obejmującego pkt. 2 tejże decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że w świetle brzmienia art. 54 ustawy z 27 października 1977 r., należność za nieruchomość organ zobligowany był ustalić w sposób tożsamy do tego jak czynił ustalenie wartości nieruchomości państwowych przeznaczonych na sprzedaż. Minister w toku poprowadzonego postępowania zaniechał zgromadzenia dowodów pozwalających ustalić położenie przedmiotowych nieruchomości w jednej z 4 stref ekonomicznych wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej lub wiejskiej oddalonej.

Organ naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego również w ten sposób, że całkowicie zaniechał dokonania oceny decyzji z [...] sierpnia 1979 r. w aspekcie prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości tą decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra, utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...]. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra z [...] sierpnia 2016 r., znak [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prwa.

Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie Sąd wskazuje, że kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie trybie nieważności. Poza sporem jest okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zauważenia również wymaga, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, że ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażące naruszenie prawa, a zatem przesłanka o której mowa w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie Sąd po dokładnym przeanalizowaniu przeprowadzonego przez organy postępowania, jak również zgromadzonych w jego wyniku dokumentów uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, Minister wypełnił obowiązki wynikające z treści art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż dokonał czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ w rzeczywistości rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż dokonał czynności zmierzające do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...]

Zaskarżona decyzja Ministra z [...] sierpnia 2016 r. jak też decyzja tego organu z [...] maja 2016 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Organ orzekający w sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...]. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] (dalej: decyzja z 1979 r.). Decyzja ta jak wynika z jej treści została podjęta na podstawie art. 53 i art. 57 ustawy z [...] października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 - dalej: ustawa).

Art. 53 ust. 1 ustawy stanowił, że: "Jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo". W celu ustalenia czy w niniejszej sprawie, jak utrzymuje skarżąca, mamy do czynienia z decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa niezbędne było ustalenie czy ziszczone zostały wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Zagadnienie podstawowe w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy przejęte nieruchomości objęte były treścią normy wynikającej z art. 53 ust. 1 ustawy. Okoliczność, która stanowi oś sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia pojęcia – "nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego". Przepis art. 53 ust. 1 ustawy posługuje się zamiennie pojęciami: "gospodarstwo rolne" i "nieruchomości". Podobnie jak w art. 54, który w ust. 1 stanowi o nieruchomości, a w ust. 2 reguluje jedynie maksymalny obszar nieruchomości - 3 ha. Zgodnie z art. 57 ustawy, odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa oraz ustalenie uprawnień właściciela określonych w art. 55 ust. 2 ustawy następowało w formie decyzji naczelnika gminy.

W słowniczku pojęć zawartym w art. 75 ust. 1 tej ustawy brak jest definicji gospodarstwa rolnego, jak też odesłania do innych aktów prawnych w tym zakresie. W ustawie nie występuje również definicja pojęcia "nieruchomość". Zatem uprawnioną jest konkluzja, że ustawa ta nie zawierała definicji legalnej pojęcia "gospodarstwo rolne" i "nieruchomość".

Stan legislacji wynikający z treści art. 53, 54 i 57 ustawy nie może być uznany za poprawny. Skutkiem takiej oceny nie może być jednak konstatacja o rażącym naruszeniu prawa decyzją dotychczasową. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu.

Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje nigdy oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Skarżąca na str. 3 w uzasadnieniu skargi wskazuje, że "Dokonując wykładni językowej przedmiotowego przepisu t. pojęcia "nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego" należy stwierdzić, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania jedynie w odniesieniu do nieruchomości stanowiących w dacie wydania decyzji część gospodarstwa rolnego. Według skarżącej, wobec zastosowania czasownika w czasie wyłącznie teraźniejszym tj. "wchodzące" zasadnym jest stanowisko, że dyspozycją przedmiotowego przepisu objęto tylko nieruchomości rolne wykorzystywane w ramach prowadzonego gospodarstwa, a nie nieruchomości mogące pełnić taką funkcję w przyszłości. Skarżąca przedstawia własną wykładnię pojęcia "nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego". Wbrew stanowisku skarżącej przejęte nieruchomości spełniały wymogi definicji "gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. nr 31 poz. 215 ze zm.), gdyż jeżeli istniały to również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego.

Z tych samych powodów Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego rażącego naruszenia § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącej organ nie stosował ww. przepisu, lecz zaznaczył, że przejęte nieruchomości spełniały wymogi definicji gospodarstwa rolnego w rozumieniu § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Nie można zatem zarzucić organowi, że posłużył się treścią ww. przepisu dokonując wykładni pojęcia "gospodarstwo rolne" na gruncie ustawy. Organ dokonał analizy treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych i stwierdził, że przejęte nieruchomości spełniały wymogi definicji zawartej w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wbrew stanowisku wyrażonego na str. 4 uzasadnienia skargi, organ nie uznał, że kategorie nieruchomości objęte ww. rozporządzeniem z 28 listopada 1964 r. są tożsame z nieruchomościami objętymi dyspozycją art. 53 ustawy. W konsekwencji nie można było uznać za zasadny zarzutu naruszeni § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia przez jego zastosowanie w sprawie, mimo braku podstaw. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem dokumenty, z których wynika, że przekazane nieruchomości stanowiły gospodarstwo rolne. Wskazać należy, że z treści podania skierowanego przez wnioskodawców do Urzędu Gminy w [...] (k. 91) wynika, że wystąpili oni z prośbą o kupno gospodarstwa położonego w [...] i w [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 1977 r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Cywilny na rozprawie z wniosku M. A. stwierdził nabycie spadku w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, położone w [...] (k. 92). W aktach administracyjnych znajduje się również oświadczenie podpisane przez M. A. oraz I. K. , zgodnie z treścią którego gospodarstwo rolne w [...] przekazano do Urzędu Gminy w [...] (k. 98).

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi, a dotyczącego zaniechania dokonania oceny decyzji z [...] sierpnia 1979 r. w aspekcie prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości objętych ww. decyzją wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument dotyczący ustalenia wartości przejmowanej części gospodarstwa (k. 130). Z jego treści wynika, że ceny zostały ustalone na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z [...] maja 1978 r. ogłoszonym w Dz. Urz. Rady Narodowej [...] z 10 sierpnia 1978 r. Ponadto w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] sierpnia 1979 r. (k. 118) opisano przedmiot przekazania z wyszczególnieniem klasyfikacji gruntów.

Wbrew stanowisku skarżącej, organ rozpatrzył cały zgromadzony i dostępny materiał dowodowy. Wskazać należy, że ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości oraz sposobu wypłaty należności nie miało znaczenia dla oceny legalności decyzji, w której orzeczono o przejęciu gospodarstwa i nie miało wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 3 skargi, a dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, przez prowadzenie postępowania dowodowego. Wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Oceny legalności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzorczym dokonuje się z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku tą przesłanką miało być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów materialnoprawnych. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to zasadniczo wady dotyczące naruszenia prawa materialnego, zaś uchybienia przepisom postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wyjątkowo, gdy w sposób bezsporny rzutowały na treść weryfikowanej decyzji (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 681/19, LEX nr 3043445).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.