Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 680/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 3, art. 55 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
article: art. 58 ust 1, art. 52 ust 1, art. 54 ust 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 16, art. 162, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 61 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008r. sprawy ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania K.K.J.K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią, stacji transformatorowej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, wjazdu i wyjazdu, przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, energetycznego i telefonicznego, na terenie działek o nr ewidencyjnych 2864/10, 2864/11, 2864/12, 2864/13, 2864/20 i 3671 położonych we W W., przy ul. P..

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż wnioskiem z dnia [...] uzupełnionym w dniu [...] K.K.i K.K. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W podstawie prawnej decyzji Burmistrza Gminy powołano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w uzasadnieniu wskazano, że projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, zawierającymi zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych w obrębie strefy ochronnej komunalnych ujęć wód podziemnych, w obszarze podwyższonej ochrony ujęcia wody ustanowionych dla miasta W. decyzją Wojewody z dnia 28.12.1998r. znak: ROS.IX-6210/27/98.

W odwołaniu pełnomocnik inwestorów podnosił, że decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. wygasła z mocy prawa, albowiem przewidywała termin obowiązywania do czasu ważności pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody w ilościach określonych tą decyzją. Pozwolenia wodnoprawne na pobór wody ze studni SW I, SW II i Nr 1 udzielono do końca 2000r. a następnie termin ten przedłużono decyzją Wojewody z dnia 15.12.2000r. do końca 2001r. Stwierdził, że jako nowe z okresem ważności do końca 2017r. należy potraktować pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę w dniu 14.12.2001r. dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Odwołujący się podkreślił, że strefa ochrony pośredniej ujęć wody na terenie miasta W. została ustanowiona rozporządzeniem Nr 1/2007 z dnia 14.05.2007r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej., a uchylenie tego aktu nie oznacza, że nadal obowiązuje decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. Zgodnie z rozporządzeniem teren planowanej inwestycji znajdował się poza zasięgiem strefy pośredniej w nim określonej.

Odwołujący twierdził również, że decyzja z dnia 28.12.1998r. nie obowiązywała od dnia jej wydania, ponieważ rozstrzygnięcie Wojewody stanowi akt prawa miejscowego i powinno być podjęte w drodze rozporządzenia.

W kolejnych pismach odwołujący uzupełnił zarzuty podważające zasadność wydanej decyzji wskazując, iż decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. nie jest stosownie do art. 87 Konstytucji źródłem prawa powszechnie obowiązującego i z tego względu nie stanowi podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nadto zdaniem strony odwołującej decyzja ta została pośrednio uchylona w dniu wejścia w życie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. zgodnie z zasadą, że akt prawny który nie określa końcowej daty obowiązywania, obowiązuje do czasu wydania nowego aktu o tej samej lub wyższej mocy prawnej, regulującego tą samą materię. Nie przewiduje się automatycznego i milczącego wskrzeszania już raz uchylonych przepisów prawnych, a obowiązująca od 1.01.2002r. ustawa – Prawo wodne wprowadziła zasadę ustanawiania stref ochronnych w drodze rozporządzenia.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości uznało je za bezzasadne. Przytaczając treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, że na obszarach pozbawionych planu miejscowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61, przy czym ust. 5 stanowi o zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska przewiduje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnienie ograniczeń wynikających z ustalonych w trybie ustawy Prawo wodne stref ochronnych ujęć wód. Art. 51 pkt 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne określają cele dla których ustanawia się strefy ochronne ujęć wód oraz pojęcie takiej strefy.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii obowiązywania decyzji Wojewody z dnia 28.12.1998r. ustalającej obszar podwyższonej ochrony ujęcia we W W. w pasie gruntów między terenami wewnętrznymi dla studni SW I i SW II do czasu ważności pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody w ilości nie przekraczających wskazanych w decyzji ilości wody stwierdzając, że została wydana na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Organem właściwym do jej wydania był zgodnie z art. 59 ust. 2 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody. W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkalniwej Sp. Z o.o. we W . posiadało pozwolenie wodnoprawne na pobór wody podziemnej z w/w studni i eksploatację urządzeń do poboru wody udzielone decyzją Wojewody z dnia 26.01.1996r. oraz Wojewody z dnia 15.12.2000r. zmienione następnie na podstawie art. 155 kpa decyzją Wojewody z dnia 14.12.2001r. w ten sposób, że zgodnie z pkt III tej decyzji pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody i eksploatację ujęć udzielono do końca 2017r.

Zdaniem Kolegium art. 155 kpa w myśl którego decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia pozwala na uznanie, że decyzja z dnia 14.12.2001r. zmieniająca na wniosek Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wcześniejsze pozwolenia wodnoprawne w zakresie ilości poboru wody (nie przekraczającej ilości wskazanych w decyzji z dnia 28.12.1998r.) oraz terminu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego stanowi kontynuację udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego. W tym względzie za nieuzasadnione Kolegium uznało twierdzenia odwołującego w kwestii jakoby decyzja z dnia 14.12.2001r. była nową w sprawie, nie związaną z wcześniejszymi pozwoleniami wodnoprawnymi udzielonymi temu samemu podmiotowi.

Organ odwoławczy przedstawił zmiany stanu prawnego w odniesieniu do ustanawiania stref ochronnych ujęć wody począwszy od dnia 1 października 2001r. kiedy zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085). Regulacja zawarta w art. 59 ust. 3 tej ustawy zgodnie z którą strefy ochronne ujęć wody ustanawia rada powiatu w drodze uchwały, gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody jest starosta lub wojewoda w drodze rozporządzenia, gdy jest on właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie przesądziła o ustanawianiu stref ochronnych w drodze aktów prawa miejscowego. Przepis art. 25 ust. 1 tej ustawy stanowił, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne.

Z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie nowa ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1229). Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 5 strefy ochronne z terenem ochrony pośredniej ustanawia, w drodze rozporządzenia dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259) ustanowione na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r. strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne z 2001r.

W oparciu o tak przedstawiony stan prawny Kolegium wywiodło, że ustanowiona decyzją Wojewody z dnia 28.12.1998r. strefa ochronna ujęć wody stała się strefą ochronną ujęcia wody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne. Z faktu, że teren objęty wnioskiem inwestora położony jest na obszarze podwyższonej ochrony określonej tą decyzją wynika, iż terenu inwestycji dotyczą zakazy, nakazy i ograniczenia w niej wskazane w tym mieszczący się w pkt VIII.6 zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do transportu z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni. Z uwagi na zakres zamierzenia inwestycyjnego (budowa stacji paliw z podziemnymi zbiornikami podziemnymi paliw ropopochodnych, zbiornika gazu płynnego, dystrybutorów paliw i gazu płynnego) Kolegium uznało je za sprzeczne z przepisami odrębnymi tj. decyzją Wojewody z dnia 28.12.1998r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęć wody na terenie miasta i gminy . Powołując brzmienie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że tylko wówczas nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób szczegółowy ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołującego ( str. 8 i 9 decyzji ). Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do uznania decyzji Wojewody za źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić o odmowie wydania decyzji Kolegium stwierdziło, że skoro przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. zezwoliły na traktowanie ustanowionych dotychczas stref ochronnych jako stref w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. to decyzję należy traktować jak akt prawa miejscowego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. K. i K.K. domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez przyjęcie, że powszechnie obowiązującym źródłem prawa jest decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy W. oraz ustalenie, że jest ona obowiązująca mimo jej uchylenia rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. nr 1/2007 z dnia 14.05.2007r. zgodnie z zasadą "lex posterior derogat legi priori".

Naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych skarżący upatrują w nienależytej analizie okoliczności "zakresu obowiązywania" decyzji Wojewody z dnia 28.12.1998r. Powołując bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko doktryny autorzy skargi podnieśli, że tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą kształtować sytuację prawną podmiotów. W zakresie wprowadzającym zakazy i nakazy dotyczące nieokreślonych właścicieli, posiadaczy oraz uprawnionych do nieruchomości położonych w strefach ochronnych decyzja nigdy nie obowiązywała erga omnes, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom Kolegium decyzja Wojewody nie jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, które w odniesieniu do wspomnianej decyzji nie nastąpiło. Nadto zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 22.03.1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej rozstrzygnięcie Wojewody powinno nastąpić w drodze rozporządzenia i podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zdaniem skarżących, powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 59 ust. 3 Prawa wodnego z 1974r. nie wskazują formy decyzji administracyjnej, zaś art. 155 i 104 kpa dotyczy spraw indywidualnych. Za nieuprawnione uznali ustanawianie stref ochronnych w formie decyzji administracyjnej, skoro nie dotyczy konkretnego podmiotu i sytuacji.

W razie nieuwzględnienia stanowiska w kwestii nieobowiązywania decyzji z dnia 28.12.1998r. skarżący z ostrożności podnieśli, iż decyzja Wojewody wygasła z mocy prawa, ponieważ obowiązywała do czasu ważności pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody w ilościach nie przekraczających ilości określonych w samej decyzji. Dla ważności decyzji określającej strefy ochronne nie ma znaczenia, że w dniu 14.12.2001r. Wojewoda wydał pozwolenie wodnoprawne na pobór wody, ponieważ było ono nowym w sprawie.

Wreszcie fakt nieobowiązywania decyzji Wojewody skarżący upatrują w pośrednim uchyleniu jej przez rozporządzenie Nr 1/2007 z dnia 14 maja 2007r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i nawet późniejsze zdarzenia prawne (uchylenie tego rozporządzenia przez rozporządzenie tego samego organu Nr 1/2008 z dnia 8 stycznia 2008r.) nie przeczą tej okoliczności, że bezpowrotnie utraciła byt prawny. Nie przewiduje się bowiem milczącego i automatycznego przywracania już raz uchylonych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzupełniając skargę skarżący w piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2008r. przekazali stanowisko Departamentu Prawnego w Ministerstwie Środowiska wskazujące, iż w obecnym stanie prawnym strefa uchronna ujęcia wody (studnia Nr I i Nr II) w miejscowości W. nie jest prawnie chroniona w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne z 2001r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała.

Istota sporu w pierwszej kolejności sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych dla komunalnych ujęć wód podziemnych na terenie miasta i gminy W. (zwana w dalszej części uzasadnienia decyzją z dnia 28.12.1998r.) w aktualnym stanie faktycznym i prawnym zachowuje moc obowiązującą.

Problem ten wymaga rozważenia w kontekście kolejnych regulacji prawnych dotyczących kompetencji organów i form prawnych ustanawiania stref ochronnych ujęć wód.

W dacie wydania decyzji Wojewody z dnia 28.12.1998r. obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy strefy ochronne ujęć wody ustanawiał organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody, to jest stosownie do art. 55 ust. 1 i 2 naczelnik powiatu albo wojewoda. Na tle powyższej regulacji ukształtował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody następuje decyzją administracyjną (por. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 30 marca 2000r. II SA/Po 1478/99). Wskazywano, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1998r. Nr 32, poz. 176) wojewoda wydawał powszechnie obowiązujące przepisy prawne (prawo miejscowe) na podstawie upoważnień udzielonych w ustawach szczególnych lub w art. 22 cyt. ustawy (rozporządzenia porządkowe). Brak upoważnienia do ustanowienia strefy ochronnej w formie powszechnie obowiązującego przepisu prawa miejscowego tj. rozporządzenia w przepisach ustawy Prawo wodne z 1974r. jak również wykładnia historyczna ustawy Prawo wodne z dnia 30 maja 1962r. (Dz.U. Nr 34, poz. 158) wraz z przepisami wykonawczymi tj. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 maja 1965r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęć (...) (Dz.U. Nr 13, poz. 93 ze zm.) uzasadniają stanowisko co do formy prawnej ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w drodze decyzji. Jeżeli bowiem likwidacja ujęcia wody lub zaniechania jej eksploatacji wymagała wydania decyzji o zniesieniu strefy ochronnej (§ 12 rozporządzenia) to identycznym aktem następowało ustanowienie strefy.

W świetle przedstawionych rozważań, za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut skarżących odnośnie niewłaściwej formy ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody powyższą decyzją Wojewody .

Trafnie Kolegium podniosło, że od momentu wydania decyzji Wojewody z dnia 28.12.1998r. stan prawny w kwestii ustanawiania stref ochronnych ujęć wód uległ zasadniczej zmianie, w szczególności zmiany dotyczyły właściwości organu posiadającego kompetencje w tym zakresie oraz sposobu i formy ustanawiania stref ochronnych źródeł i ujęć wód.

Strefy ochronne ujęć wód były przekształcane przez przepisy przejściowe dwukrotnie:

- pierwszy raz w dniu 1 października 2001r. strefy ochronne źródeł wody ustanowione na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 1974r. w brzmieniu sprzed 1.10.2001r. stały się strefami ochronnymi ujęć wód w rozumieniu przepisów tej ustawy (tak stanowił art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085).

- drugi raz w dniu 30 grudnia 2003r. strefy ochronne ujęć wód już przekształcone w 2001r. stały się strefami ochronnymi ujęć wód w rozumieniu przepisów nowej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (tak stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259).

Z jednoznacznej treści przepisów przejściowych wynika, że w obowiązującym stanie prawnym strefy ochronne ujęć wody ustanowione na podstawie przepisów starej ustawy – Prawo wodne z 1974r. należy traktować jak strefy ochronne ujęć wody w rozumieniu przepisów nowej ustawy – Prawo wodne z 18 lipca 2001r. (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W konsekwencji nie ma znaczenia, że z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001r kompetencje do ustanawiania stref ochronnych ujęć wód w drodze uchwały przeszły na radę powiatu, gdy organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody był starosta lub wojewodę w drodze rozporządzenia, gdy był właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie, a następnie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne do ustanowienia strefy ochrony pośredniej właściwy jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze rozporządzenia. Zmiana kompetencji organów w powyższym zakresie nie oznacza, że decyzje ustanawiające strefy w oparciu o przepisy starej ustawy – Prawo wodne z 1974r. stały się rozporządzeniami dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, dla których podstawę wydania stanowi art. 58 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo wodne z 2001r. Z tego względu tego typu decyzji nie można traktować jako aktu prawa miejscowego, jak stwierdziło Kolegium na stronie 9 uzasadnienia. Powyższa wadliwość pozostaje bez wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem Kolegium z analizy regulacji w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wód wywiodło prawidłowy wniosek, kluczowy dla rozpoznania niniejszej sprawy co do rozumienia pojęcia strefy ochronnej ujęć wody ustanowionej decyzją Wojewody z dnia 28.12.1998r. stwierdzając, że stała się ona strefą w znaczeniu przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne.

Zauważyć trzeba, iż przywoływana przez skarżących zasada lex posterior derogat legi priori (ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą) znajduje zastosowanie do określenia obowiązywania prawa w aktach prawnych, w których nie oznaczono czasu ich obowiązywania, jeżeli nowe przepisy regulują te same stosunki społeczne. W ocenie Sądu powyższa zasada nie może zatem regulować kwestii utraty mocy obowiązującej decyzji ustanawiającej strefy ochronne ujęć wód, choćby z tego powodu, że nie jest to akt prawny zawierający przepisy prawa.

Dla oceny mocy obowiązywania decyzji Wojewody z dnia 28.12.1998r. mają znaczenie dwie okoliczności. Po pierwsze z postanowień zawartych w pkt. X wynika, że decyzja określiła termin ważności swego obowiązywania "do czasu ważności pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody w ilościach nie przekraczających ilości z ujęcia na terenie miasta – studni SW I i SW II Q śred.dob. = 5355,0m3/d." Oznacza to, że ważność decyzji ustalającej strefę ochrony ujęcia wody uzależniona jest od ilości poboru wody wynikającej z ważnych pozwoleń wodnoprawnych, z tym, że zapis ten nie zawiera ograniczenia wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych istniejących w dacie wydania decyzji z dnia 28.12.1998r. Bezspornym jest, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. we W. dysponowało kolejno pozwoleniami wodnoprawnymi z dnia 26.01.1996r., z dnia 15.12.2000r. oraz z dnia 14.12.2001r., przy czym ilość wody przeznaczonej do poboru mieściła się w ilościach określonych decyzją ustalającą strefę ochronną ujęcia wody na terenie W.. Wobec powyższego bez znaczenia jest czy pozwolenie wodnoprawne z 2001r. jest nowym czy też kontynuacją wcześniejszych pozwoleń, decydujące znaczenie ma okoliczność, że ilość wody przeznaczonej do poboru decyzją z dnia 28.12.1988r. nie została przekroczona. Należy zatem przyjąć, że z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001r. pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z dnia 14.12.2001r. było obowiązujące i w rezultacie określiło termin obowiązywania ważności decyzji ustalającej strefę do końca 2017r.

Po drugie decyzja z dnia 28.12.1998r. posiada walor ostateczności. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 kpa decyzja taka obowiązuje, a zatem wywołuje skutki prawne, dopóki nie zostanie wzruszona w trybach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych poprzez zmianę lub uchylenie, stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania, wygaśnięcie przewidziane w art. 162.

Wzruszenie decyzji na mocy przepisów odrębnych przewiduje art. 163 kpa stanowiąc: organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis art. 163 zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, lecz niezbędne są przepisy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym pozwalające na zastosowanie postanowień przepisów odrębnych.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych w każdym przypadku wymaga wydania stosownej decyzji administracyjnej. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by tego typu decyzja została w postępowaniu administracyjnym wydana. Zarówno decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. jak i decyzja Wojewody z dnia 14.12.2001r. są ostateczne, nie zostały w żadnym z nadzwyczajnych trybów wyeliminowane z obrotu prawego, w związku z tym pozostają dla stron i organów wiążące.

Z podniesionych wyżej względów brak jest podstaw do stwierdzenia automatyzmu, jak to przyjmują skarżący, że wejście w życie rozporządzenia Nr 1/2007 z dnia 14 maja 2007r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wód podziemnych studni Nr I i Nr II w miejscowości W. spowodowało skutek w postaci usunięcia z obrotu prawnego uregulowań tej strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody z dnia 28.12.1998r. w zakresie w jakim zawarł je w swoim rozporządzeniu Dyrektor. W postanowieniach powołanego rozporządzenia brak jest bowiem regulacji pozwalających na stwierdzenie, że decyzja Wojewody wygasła.

W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że decyzja Wojewody z dnia 28.12.1998r. od momentu jej wydania nie utraciła bytu prawnego i pozostaje nadal w mocy obowiązującej. Tym samym wszelkie podnoszone przez skarżących zarzuty kwestionujące jej obowiązywanie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, za bezpodstawne.

Z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu Sąd nie podzielił poglądu Departamentu Prawnego w Ministerstwie Środowiska odnośnie braku strefy ochronnej, uznając że nie zasługuje on na akceptację. Powyższe stanowisko ma wyłącznie charakter opinii, którą Sąd przy rozpoznawaniu skargi, nie jest związany.

Z faktu, jak już zostało wyżej podniesione, że strefy ochronne ustanowione na podstawie ustawy – Prawo wodne z 1974r. stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów nowej ustawy – Prawo wodne z 2001r. wynika, że interpretacji tego pojęcia należy dokonać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne strefa ochronna to obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody. Strefę ochronną ujęć wody ustanawia się w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 cyt. ustawy). Stosownie do art. 54 ust. 1 na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, przy czym przepis ten zawiera otwarty katalog takich robót lub czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Wojewody z 28.12.1998r. nie narusza regulacji określających pojęcie strefy oraz celów, którym ma służyć jej utworzenie. Zapis pkt VIII.6 wprowadzający zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do transportu z wyjątkiem zbiorników z płynnym gazem lub olejem opałowym dla potrzeb lokalnych kotłowni, bez wątpienia odpowiada dyrektywie dotyczącej niepogarszania jakości wody na terenie objętym ochroną.

Kolegium prawidłowo przytoczyło przepis art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm. wprowadzający wymóg uwzględniania w decyzji o warunkach zabudowy w szczególności ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy – Prawo wodne stref ochronnych ujęć wód. Z dyspozycji powyższego przepisu w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zgodne z przepisami odrębnymi wynika, iż przepisami odrębnymi, które ma obowiązek wziąć pod uwagę organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będą regulacje odnoszące się do obowiązujących stref ochronnych ujęć wody. Za przepisy odrębne należy bowiem uznać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego które zawiera unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej rodzaj.

Ustalenie zatem, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji paliw wraz z niezbędną infrastrukturą, znajduje się na terenie strefy ochrony wody, w której obowiązuje zakaz lokalizacji zbiorników produktów ropopochodnych, oznacza niezgodność tego zamierzenia z przepisami odrębnymi i stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Trafne jest bowiem stwierdzenie Kolegium, że tylko wówczas nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).