Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 891/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 24 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2, art. 64, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części w jakiej odrzucono nią zarzut dotyczący poszerzenia ulicy [...] na przebiegu wzdłuż działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. M. J. skierował do Rady Gminy R. cztery pisma (datowane odpowiednio 12 i 13 stycznia 2004 r., przy czym pismo z 12 stycznia podpisała także L. J. wnosząc odrębnie uwagi dotyczące stanowiącej jej własność dz. ew. nr [...]), określone przez niego mianem "uwag" do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi S., S., J., F. oraz wsi W., P. Jako właściciel działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zakwestionował w nich:

- przeprowadzenie wzdłuż działki nr ew. [...] (częściowo w jej granicach) poszerzonej drogi,

- poszerzenia sieci dróg lokalnych kosztem jego działek (ul. [...], [...], [...] i [...]) - wskazano, iż w tym zakresie nie przeanalizowano rozwiązań alternatywnych a planowane poszerzenie ulic jest zbędne m.in. z uwagi na realizację drogi ekspresowej oraz doprowadzi do obniżenia wartości gruntów należących do zgłaszającego zarzut,

- przebieg drogi ekspresowej [...], na obszarze gdzie koliduje ona z jego działkami - wskazano, iż jest ona zbędna - droga nie spowoduje odciążenia ruchu na terenie gminy (nie będzie ona miała charakteru obwodnicy),

- wytyczenie nowej drogi KL, która przebiega w kolizji z obszarem jego działki nr ew. [...] - wskazano, iż realizacja drogi jest zbędna, pociągnie zbyteczne koszty oraz doprowadzi do obniżenia wartości gruntu należącego do zgłaszającego zarzut.

Sformułowane w powyższych pismach zastrzeżenia, z uwagi na naruszenie interesu prawnego wnoszącego je właściciela nieruchomości, Rada Gminy zakwalifikowała jako zarzuty, w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. Rada Gminy R. odrzuciła zarzuty w zakresie poszerzenia sieci dróg kosztem działek skarżącego oraz wytyczenia w planie przebiegu drogi ekspresowej [...]. W części uwzględniono zarzut dotyczący wytyczenia nowej drogi KL przebiegającej na obszarze działki nr ew. [...],

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

w ten sposób, iż jej przebieg przesunięto, co prowadzi do zmniejszenia stopnia wykorzystania działki.

W treści uchwały wskazano, iż zrezygnowano z poszerzenia drogi przyległej do działki nr ew. [...] kosztem działki wnoszącego zarzut.

Uzasadniając uchwałę, w części w jakiej nie uwzględniono nią zarzutów, podniesiono, co następuje:

Możliwa jest ingerencja postanowieniami planu w prawo własności (naruszenie interesu prawnego), o ile odbywa się to w granicach dopuszczalnych. Są one wyznaczane przepisami szczególnymi, regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego, oraz granicami władztwa planistycznego, przez co rozumie się konieczność wywiedzenia potrzeby ingerencji w prawa własności.

Gdy chodzi o planowaną sieć ulic (ingerencja dotycząca działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] po stronie południowej) wskazano, iż ingerencja w interes prawny wnoszącego zarzut, do jakiej doszło była uzasadniona, co wynika z następujących uwarunkowań:

- tereny rolne w projekcie planu mają być przeznaczone na nowe funkcje, co doprowadzi do ich urbanizacji - będzie to wymagać zapewnienia właściwej sieci dróg o szerokościach umożliwiających dodatkowo umieszczenie niezbędnej infrastruktury,

- okres przed zabudową sprzyja realizacji sieci dróg o parametrach wymaganych przepisami szczególnymi, w tym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) - zwanego dalej rozporządzeniem z 1999 roku, tereny pod poszerzenie dróg wydzielono głównie z gruntów rolnych,

- określając szerokości dróg przyjęto parametry minimalne dla poszczególnych klas dróg, bądź wynikające z parametrów drogi ustalonych ostateczną decyzją w przedmiocie lokalizacji drogi ekspresowej [...] (gdy są one drogami objętymi postanowieniami tej decyzji) - wskazano, jakie klasy dróg przyjęto i jakie szerokości dla nich zaplanowano,

- stworzenie w projekcie planu podstawowego lokalnego kośćca drogowego umożliwia swobodne kształtowanie pozostałych dróg wewnętrznych i umożliwia

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

najdogodniejszy dostęp do dróg publicznych a tym samym rozwój terenów położonych pomiędzy drogami.

Gdy chodzi o zarzuty dotyczące uwzględnienia w planie przeznaczenie części działek (nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) pod funkcje związane z budową trasy ekspresowej [...] wskazano na następujące uwarunkowania:

- projekt planu nie rozstrzyga o przebiegu i szczegółowych rozwiązaniach projektowanej drogi ekspresowej, uwzględnia jedynie ustalenia wynikające z ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku - w planie uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń (art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym); gmina nie jest uprawniona do ingerencji, co do ustaleń wynikających z prawomocnej decyzji - nie narusza to prawa (przywołano tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/05),

- w świetle art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - zwanej dalej ustawą z 2003 roku, według tekstu na dzień wydania przedmiotowej decyzji nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się własnością Skarbu Państwa - w zakresie części działek przejętych, postanowienia planu nie naruszają prawa własności wnoszącego zarzut.

Uzasadniając przyczyny nie uwzględnienia zarzutu dotyczącego wyeliminowania budowy drogi oznaczonej symbolem 8 KL, która częściowo ma przebiegać na terenie działki skarżącego (po stronie północnej) wskazano na następujące istotne przyczyny przemawiające za jej zaprojektowaniem:

- droga ma orientację wschód - zachód, jej celem jest zaspokojenie potrzeb komunikacyjnych dla terenów położonych pomiędzy ul. [...] i [...] o przeznaczeniu usługowo produkcyjnym (symbol UP), planowane tereny o tych funkcjach przylegają do drogi na odcinku ok. 550 m.,

- droga stanowi najkrótsze połączenie pomiędzy obiema ulicami i wyprowadzi ruch ciężki z centrum wsi (na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. określono ją elementem obwodnicy wsi P.).

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

Uzasadniając przyjęcie szerokości 15 m. dla tej klasy drogi (L) wskazano, iż przemawiają za tym dodatkowe szczególne okoliczności a to: ogólna długość drogi jak i jej ważna rola w obsłudze komunikacyjnej terenów o przeznaczeniu na działalność usługową i produkcyjną.

Wskazano, iż częściowo uwzględniono zarzut przesuwając przebieg drogi w stronę północną tak, iż pod drogę zostanie przeznaczony jedynie fragment działki wnoszącego zarzut - ok. 50 m2 (trójkąt równoramienny o boku 10 m.).

W skardze na powołaną uchwałę M. J. sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 2 i 64 Konstytucji R.P. poprzez noszące znamiona bezprawnej dowolności projektowanie przebiegu dróg bez rozważenia alternatywnej możliwości ich przeprowadzenia, co prowadzi do ograniczenia prawa dysponowania własnością,

- art. 10 ustawy z 2003 roku poprzez posłużenie się tym przepisem na dzień, gdy on nie obowiązywał.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- uchwała narusza konstytucyjne standardy ochrony własności,

- przywołano tezy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 23/05) dotyczące oceny konstytucyjności art. 10 ustawy z 2003 roku, podczas gdy przepis ten na dzień podejmowania uchwały nie obowiązywał,

- na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały prawidłowość decyzji nr [...] została podważona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (o sygn. akt II OSK 1701/08); uchylono nim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (o sygn. akt IV SA 2337/06), którym oddalono skargę na tą decyzję.

Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie, odwołując się do dotychczasowej argumentacji.

Wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 396/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił m.in. decyzję nr [...].

W trakcie rozprawy Pełnomocnik Rady wyjaśnił, iż ul. [...] planowana jest jako jednojezdniowa.

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie procedura planistyczna toczy się w myśl przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy Skarżący miał interes prawny do wniesienia zarzutu w myśl art. 24 ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący na dzień wnoszenia zarzutów był właścicielem działek, których dotyczyły postanowienia projektu planu, miał więc interes prawny w kwestionowaniu postanowień projektowanego planu dotyczących ustaleń odnośnie należących do niego działek, które wpływały na zakres wykonywania prawa własności. Gdy chodzi o działki wydzielone na cel budowy drogi [...], mylnie wskazano w zaskarżonej uchwale, jakoby Skarżący utracił prawo ich własności z dniem, gdy decyzja nr [...] stała się ostateczna (w związku z treścią art. 12 ustawy z 2003 roku). W świetle brzmienia art. 12 ustawy z 2003 roku na dzień wydania decyzji nr [...], orzeczenie rodziło skutki prawne wyłącznie w sferze podziału nieruchomości (art. 12 ust. 1 i 2). Jej wydanie nie rodziło skutków w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa gruntów wydzielonych pod budowę drogi (tego rodzaju rozwiązania wprowadzono po wydaniu decyzji). Tak więc, na dzień podejmowania zaskarżanej uchwały, Skarżący mógł wywodzić swój interes prawny dla wniesienia zarzutu także z tytułu własności gruntów wydzielonych w celu realizacji drogi ekspresowej.

Jak wskazano, Rada Gminy błędnie zinterpretowała skutki prawne wydania decyzji nr [...]. Pomimo jednak mylnego wniosku, jakoby Skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia zarzutu odnośnie działek przeznaczonych pod drogę, odnosiła się, co do meritum, do sformułowanych zarzutów. Wywiedziono mianowicie, iż postanowienia decyzji są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planu. Powołano się więc w tym zakresie na argumentację o charakterze merytorycznym, co do treści planu (kwestia związania Rady Gminy ostatecznym orzeczeniem w kwestii swobody w przyjmowaniu rozwiązań planistycznych z przywołaniem orzeczenia TK sygn. akt K 23/05). Zawarte wywody, są trafne, co do meritum, w kwestii związania Rady Gminy ustaleniami odnośnie przeznaczenia

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

terenu, wynikającymi z regulacji szczególnych, w tym prawomocnych orzeczeń administracyjnych wydanych na podstawie ustawy - art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 11 ustawy z 2003 roku. W tym kontekście musiały podlegać odrzuceniu zarzuty, gdzie kwestionowano ograniczenie prawa własności w następstwie przeznaczenia gruntów na realizacje pasa drogi w konkretnych liniach rozgraniczających. Dokonując w zaskarżonej uchwale błędnej oceny stanu prawnego, Rada Gminy uchybiła obowiązkowi precyzyjnego uzasadnienia prawnego uchwały, jednak wadliwość ta nie miała znaczenia w sprawie, skoro wyartykułowano istotne okoliczności (związanie Rady Gminy warunkami wynikającymi z ostatecznego orzeczenia) i w konsekwencji wskazano, iż zarzuty w tym zakresie nie mogą być uwzględnione.

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję nr [...], ani to, iż już po podjęciu uchwały decyzja ta została uchylona (wyrok w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 396/09). Istotne znaczenie dla oceny legalności uchwały ma bowiem stan prawny na dzień jej podejmowania. W okresie tym Rada Gminy była związana ustaleniami wynikającymi z decyzji nr [...], stąd zarzuty skarżącego w tym zakresie nie mogły być uwzględnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za zasadne, gdy chodzi o wywiedzenie uprawnienia do ingerencji w prawa właściciela odnośnie działek nr ew. [...], [...], [...] i [...], w związku z przewidywanym w projekcie planu poszerzeniem ul. [...].

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej, tj. czy uchwała ta zawiera ustawowo określone elementy oraz w płaszczyźnie materialnoprawnej, tj. czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osób wnoszących zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy do zadań własnych gminy. Powołane uprawnienie planistyczne stanowi podstawę prawną do naruszania interesu prawnego podmiotów praw przysługujących do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego, jako instrumentem kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Uprawnienie to może być realizowane jedynie w interesie publicznym, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zasad określonych w ustawach szczególnych (art. 2 ust. 1 ustawy).

W kwestii przebiegu dróg publicznych o kategorii gminnych z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika dla rady gminy, w ramach przyjmowania rozwiązań planistycznych, obowiązek dbałości o ład przestrzenny, gospodarkę terenami oraz układ drogowy. Równocześnie budowa i utrzymanie dróg należy do celów publicznych, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.).

Z powyższego wynika, iż w procedurze planistycznej kwestia właściwego ukształtowania sieci dróg publicznych o znaczeniu lokalnym musi być rozważana oraz rozstrzygnięta.

Jednocześnie przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących planowania sieci drogowej (brak szczegółowych wytycznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Musi być ona więc tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z ww. art. 1 ust. 2 ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1 i 5).

Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, w których prawa ingerują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, prawodawca, w mających w sprawie zastosowanie a uprzednio obowiązujących przepisach, poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której organ gminy postanawia nie uwzględnić uwag określonego podmiotu pomimo naruszenia jego interesu prawnego - rozpatrywanie zarzutów. Instytucja ta obejmowała obowiązek poinformowania wnoszącego zarzut o

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

terminie posiedzenia rady gminy, na którym będzie rozpatrywany zarzut, obowiązek uzasadniania odrzucenia zarzutu i w końcu możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego odnośnej uchwały, co pociąga za sobą kontrolę legalności uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10 i art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Instytucja zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu służyła wstępnej kontroli zachowania przez radę gminy procedury planistycznej m.in. w kontekście obowiązku rzetelnego rozważenia i odniesienia się do konkretnych żądań i postulatów.

W tym świetle, wobec wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym, niedopuszczalne jest takie naruszenie interesu prawnego, które nie jest wystarczająco uzasadnione w uchwale o odrzuceniu zarzutu w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności za brak właściwego uzasadnienia należy uznać sytuację dopuszczenia wewnętrznej sprzeczności pomiędzy prezentowaną argumentacją a przyjętymi rozwiązaniami. Bowiem uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu stanowi uzewnętrznienie woli większości członków organu kolegialnego - rady gminy, co do przyjęcia określonych rozwiązań z odwołaniem do konkretnych racjonalnych względów.

Nie można z kolei zaaprobować, aby uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu (a więc uznanie, iż ingerencja w interes prawny wnoszącego zarzut jest zasadna) mogło dotyczyć wyłącznie kwestii niesprzeczności przyjętych rozwiązań z przepisami odrębnymi. Przyjęte rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być także uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminy, jako przesłanka odrzucenia zarzutu (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt IVS.A. 1638/98 opubl. lex nr 48261, wyrok NSA sygn. akt II OSK 145/09 opubl. w publicznie dostępnej elektronicznej bazie orzeczeń NSA). Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów administracji publicznej, w zakresie, w jakim ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe. W kontekście ustawowej możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego, faktyczne zwolnienie z obowiązku merytorycznego uzasadnienia uchwały, w razie gdy poszczególne rozwiązania planistyczne nie wynikają wyłącznie z regulacji

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

szczególnych, prowadziłoby do ograniczenia zasady określonej w art. 184 Konstytucji RP.

Jednocześnie, gdy chodzi o stopień szczegółowości argumentacji przemawiającej za przyjęciem określonych rozwiązań, z naruszeniem artykułowanych interesów wnoszącego zarzut, musi być ona adekwatna do stopnia szczegółowości zarzutów. Wobec bowiem stosunkowo szerokich możliwości przyjmowania rozwiązań planistycznych, jak i kwestii naturalnych konfliktów interesów (społeczność lokalna - jednostka, jednostka - jednostka) szczegółowe wywiedzenie, iż w każdym aspekcie są one optymalne nie jest możliwe. Argumentacja powinna więc przekonywująco odnosić się do konkretnych kwestii podnoszonych w zarzucie.

W rozpatrywanym przypadku, wobec braku szczególnych regulacji normatywnych, z których wynikałaby konieczność umiejscowienia drogi o określonych parametrach w proponowanym przebiegu, Rada Gminy R., uzasadniając naruszenie interesu prawnego Skarżącej, wskazała, iż rozwój sieci dróg jest niezbędny z uwagi na przekształcenie funkcji terenu a dla poszczególnych klas dróg ustalono parametry szerokości wynikające albo z rozwiązań będących następstwem obowiązywania ostatecznej decyzji nr [...] (dla dróg powiązanych z trasą ekspresową [...]) albo przyjęto minimalne parametry wskazane w rozporządzeniu z 1999 roku. Wskazano szczegółowo również klasy dróg, których poszerzenie prowadzi do ingerencji w prawa wnoszącego zarzut oraz ich planowane szerokości. Z uwagi na ogólnikowo sformułowane zarzuty argumentacja taka mogłaby być uznana za spełniającą wymagania wynikające z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gdyby, nie okoliczności, iż w istocie w stosunku do planowanych parametrów ulicy [...] deklarowane zasady nie zostały zachowane. Drogę tę, bowiem planuje się jako jednojezdniową a jej klasę określono jako Z. Dla drogi wskazanej klasy minimalna szerokość wynosi 20 m. (§ 7 ust. 1 w kol. drugiej rozporządzenia z 1999 roku) natomiast w planie przyjęto 25 m. Określenie w planie większych parametrów szerokości niż minimalne jest naturalnie dopuszczalne, także wtedy, gdy koliduje z interesem prawnym właścicieli przyległych nieruchomości, jednak musi być wywiedzione z określonych konkretnych potrzeb, czy obiektywnych uwarunkowań. Logiczna i spójna argumentacja, przemawiająca za zastosowaniem określonych parametrów zawarta w uchwale o odrzuceniu zarzutów

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

pozwala uznać, iż przesądzenie o przyjęciu określonego rozwiązania nastąpiło po rozważeniu istotnych okoliczność, czemu rada gminy daje wyraz w uzasadnieniu uchwały (daje to podstawę do uznania, iż ingerencja w prawa własności nastąpiła z uwagi na faktyczny interes publiczny wyrażony przez organ prawodawczy na szczeblu lokalnym). Zadość temu wymaganiu uczyniła Rada Gminy R. uzasadniając w zaskarżonej uchwale przyjęcie parametrów szerokości dla drogi oznaczonej 8 KL, przebiegającej po północnej stronie działki nr ew. [...] (wg 7 ust. 1 kol. druga tabeli w rozporządzeniu z 1999 roku minimalna szerokość dla drogi klasy lokalne to 12 m., według projektu planu - 15), powołując się na szczególne okoliczności, do których należą: znaczenie drogi jako przejmującej ruch z centrum wsi, planowane przeznaczenie przyległych terenów na cele usługowe i produkcyjne itd. (zostały one przywołane w części wstępnej uzasadnienia i ich powtarzanie nie byłoby zasadne). Wobec ogólnikowego zarzutu, iż planowana droga jest zbędna a jej wytyczanie prowadzi do obniżenia wartości nieruchomości, uzasadnienie uchwały w tym przypadku spełnia wymagania wynikające z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z czego wywieść należy, iż swoboda w zakresie tzw. władztwa planistycznego organu gminy (art. 4 ust. 1 ustawy) nie została nadużyta. Logicznie i spójnie wywodzono w tamtym przypadku także potrzebę realizacji samej drogi.

Gdy chodzi natomiast o przyjęte parametry ul. [...] w uchwale nie wyartykułowano żadnych szczególnych przesłanek przemawiających za przyjętą jej szerokością. Wręcz przeciwnie, z treści uzasadnienia uchwały możnaby wnosić, iż wolą Rady Gminy było w tym przypadku zaplanowanie tej ulicy o szerokości minimalnej. W takim razie nie można uznać, iż naruszanie interesu prawnego Skarżącego, polegające na przeznaczeniu określonej części jego działki na poszerzenie ulicy do przyjętych w projekcie planu parametrów (25 metrów), nie stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego (wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a więc nie narusza prawa. Brak stosownego uzasadnienia dla naruszenia interesu prawnego skarżącego skutkuje także tym, iż zaskarżoną uchwałę podjęto w tym zakresie z naruszeniem wymagania wskazanego w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (właściwe uzasadnienie).

Rozpoznając ponownie kwestie zarzutu skarżącego w zakresie przeznaczenia jego działek na poszerzenie ul. [...], Rada Gminy będzie musiała rozważyć,

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

jakie rozwiązania w tym zakresie zamierza przyjąć, a zajęte stanowisko w tym zakresie adekwatnie uzasadnić.

Natomiast nie trafne są wywody skarżącego, w których kwestionuje się odrzucenie pozostałych zarzutów wniesionych do projektu planu. W szczególności należy wskazać:

- gdy chodzi o uwzględnioną w planie lokalizację drogi ekspresowej na fragmentach działek skarżącego - uchwała w tym zakresie nie narusza prawa, gdyż, jak trafnie wskazano, Rada Gminy była związana ustaleniami wynikającymi z ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...],

- bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt wydania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1701/08, na dzień podjęcia uchwały nie orzeczono nim bowiem o uchyleniu ostatecznej decyzji nr [...],

- przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały art. 10 ustawy z 2003 roku, w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 23/05, nie stanowiło uchybienia; Trybunał dokonał bowiem oceny konkretnych regulacji systemowych, późniejsze zastąpienie określonego przepisu (art. 10 ustawy z 2003 roku) normą analogiczną, zamieszczoną w innej jednostce redakcyjnej (art. 12i ust. 2 ustawy z 2003 roku po nowelizacji), nie prowadzi do dezaktualizacji wyrażonych tez,

- w uchwale logicznie i wystarczająco (w kontekście stopnia szczegółowości zarzutów) wywiedziono potrzebę poszerzenia dróg kosztem działek skarżącego (stosowną argumentację przytoczono w części wstępnej niniejszego uzasadnienia i jej powtarzanie nie byłoby zasadne), obowiązek rozważenia rozwiązań alternatywnych dotyczy przypadków, gdy zostaną w tym zakresie sformułowane określone propozycje; przeznaczenie terenów na poszerzenie dróg, o ile nie następuje z naruszeniem zakresu swobody władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie prowadzi do naruszenia art. 2 i 64 Konstytucji R.P. - w takim przypadku ingerencja w prawo własności następuje w interesie publicznym i w zakresie wynikającym z ustawy,

- potwierdzeniem sprostania przez Radę Gminy obowiązkowi poszukiwania najbardziej optymalnych rozwiązań (w uzasadnionych granicach) jest

Sygn. akt IV SA/Wa 891/09

przeprojektowanie drogi o symbolu 8 KL, tak, iż tylko w nieznacznym stopniu przebiega przez nieruchomość skarżącego - działkę nr ew. [...] (uwzględnienie zarzutu w część, gdy chodziło o zakres ingerencji w prawo własności).

Należy zauważyć natomiast, iż skutki prawne uchylenia przez sąd administracyjny decyzji nr [...], będzie musiała uwzględnić Rada Gminy w dalszym etapie prac planistycznych, w tym przy przyjmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (po zakończeniu etapu rozpatrywania zarzutów). Bowiem legalność uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być oceniana według stanu prawnego na dzień jej podjęcia.

Uchybieniem niemającym znaczenia z punktu widzenia legalności zaskarżonej uchwały jest posługiwanie się w treści jej uzasadnienia zamiennie numeracją działek przed i po podziałach, będących skutkiem prawnym ostatecznej, na dzień podjęcia uchwały, decyzji nr [...] (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 roku). Zarzuty wniesione zostały przed dokonaniem podziału (posłużono się starą numeracją), jednak procedując nad ich rozpatrzeniem Rada Gminy winna była wskazać, jakim numerom działek odpowiada aktualna numeracja a następnie posługiwać się numeracją aktualną na dzień rozpatrzenia zarzutów. Wskazane uchybienie nie miało jednak znaczenia z punktu widzenia prawidłowości rozpatrzenia konkretnych zarzutów, co do meritum oraz w kontekście realnej możliwości oceny skutków prawnych zawartych w uchwale rozstrzygnięć.

Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych niż wskazane wyżej naruszeń w procedowaniu Rady Gminy nad rozpatrzeniem zarzutów skarżącego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzeczono, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutu, organ gminy uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia.