Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1252/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skarg A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. oraz Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia 25 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargi oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 208 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o:

1/ ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. w wysokości 311 509,85 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], miejscowość K., objętej księgą wieczystą [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. K. od ul. B. km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

2/ wypłacie odszkodowania w wysokości 311 509,85 zł wskazanej wyżej spółce;

3/ o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości 79 276,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], miejscowość K., objętej księgą wieczystą [...] przejętej na rzecz Gminy Miejskiej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. K. od ul. B. km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

4/ o wypłacie ustalonego w punkcie 3 odszkodowania na rzecz K. K.;

5/ do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina, reprezentowana przez Prezydenta

6/ zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że własność działki nr [...] z dniem 20 lipca 2011 r. na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Z operatu podziałowego z dnia 26 stycznia 2010 r. wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...]. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że właścicielem działki nr [...] była spółka [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K., dział III tej księgi obciążony jest ograniczonym prawem rzeczowym o następującej treści: "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem szerokości 6 metrów wzdłuż północnej granicy działki nr [...]". W dniu w którym decyzja z dnia 1 czerwca 2011 r. stała się ostateczna działka nr [...] stanowiła własność A. K.. Zawiadomieniem Prezydenta Miasta z dnia 17 sierpnia 2011 r. wszczęto z urzędu postępowania, w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W myśl art. 18 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 25 maja 2012 r. operat szacunkowy, w którym ustalono wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Biegły do sporządzenia wyceny zastosował § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przypadku niniejszej wyceny, ze względu na fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie była w miejscowym planie przewidziana pod trasy komunikacyjne, a cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości ma zastosowanie § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została ustalona na kwitę 372 177,00 zł. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. strony zostały poinformowane o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z jego treścią oraz terminie rozprawy administracyjnej. W związku z brzmieniem art. 18 ust. 1 e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej kwotę 372 177,00 zł stanowiącą odszkodowanie za działkę nr [...] należało powiększyć o 5% czyli o 18 608,85 zł co daje łączną kwotę 390 785,85 zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość służebności gruntowej ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] na kwotę 79 276,00 zł. Mając na uwadze treść art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych kwotę 390 785,85 zł stanowiącą odszkodowanie należy pomniejszyć o wartość służebności gruntowej ustanowionej na tej nieruchomości, co daje kwotę 311 509,85 zł, która zostanie wypłacona na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K..

Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta, podnosząc między innymi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 K.p.a., art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 134 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Również od decyzji Starosty odwołanie złożyła [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K., zarzucając między innymi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 112 ust. 4 a, 4c, 4 f i 5 oraz art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1e i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 u.g.n.

Wojewoda decyzją z dnia 25 marca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 29 sierpnia 2012 r. i orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o. w wysokości 390 785,85 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], miejscowość K., objętej księgą wieczystą [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. K. od ul. B. km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

- w pkt 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości 390 785,85 zł w całości na rzecz spółki [...] Spółka z.o.o.;

- w pkt 3 o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. (s. J. i A.) w wysokości 79 276,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0578 ha powstałą z podziału działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], miejscowość K., objętą księgą wieczystą [...] przejętą na rzecz Gminy Miejskiej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa ul. K. od ul. B. km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego;

- w pkt 4 o wypłacie ustalonego w pkt 3 odszkodowania w wysokości 79 276, 00 zł na rzecz K. K.;

- w pkt 5 o tym, że do wypłaty zobowiązana jest Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta;

- w pkt 6 o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna.

W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył treść art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 12 ust. 4f oraz art. 18ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z literalnego brzmienia przepisów ustawy o szczególnych zasadach, przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż na nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej (tzn. tej, którą została wydzielona pod drogę), w istocie istniało ograniczone prawo rzeczowe, które wygasło z uwagi na wydanie tej decyzji organ winien ustalić odszkodowanie za odjęte prawo. Pozostaje natomiast bez znaczenia w tej sytuacji kwestia czy prawo to było ustanowione za odpłatnością. W ocenie organu odwoławczego wymieniona ustawa nie daje też organowi ustalającemu odszkodowanie możliwości różnicowania ograniczonego prawa rzeczowego w postaci "służebności drogi koniecznej" od innych ograniczonych praw rzeczowych, z uzasadnieniem tego faktu okolicznością, iż dostęp do budowanej drogi zastępuje "utratę" służebności drogi koniecznej. W świetle zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, brak jest w opinii organu odwoławczego podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty w kontekście samego faktu potwierdzenia uprawnień właściciela omawianej nieruchomości, a także osoby uprawnionej z tytułu służebności w. w nieruchomości do otrzymania odszkodowania w trybie przepisów omawianej ustawy oraz ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak zauważyć należy, iż zaszła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej przez Wojewodę ze względu na fakt, iż ustalona w niej wysokość odszkodowania nie jest wysokością właściwą z uwagi na ustaloną w operacie szacunkowym wartość utraconych przez te podmioty praw, w tym prawa własności działki nr [...] oraz wysokości odszkodowania za prawo rzeczowe ograniczone w postaci służebności drogi koniecznej. Organ odwoławczy przestawił poglądy literatury prawniczej na temat wykładni art. 139 K.p.a. i podniósł, że w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Starosty z dnia 29 sierpnia 2012 r. złożyły zarówno [...] Spółka z. o.o. z siedzibą w K. jak i Gmina czyli dwie strony niniejszego postępowania o przeciwstawnych interesach. W wyniku wadliwego sformułowania decyzji Starosty (i to zarówno w sentencji decyzji jak i uzasadnieniu tej decyzji) tj. zamiast kwoty 390 785,85 jako stanowiącej wysokość odszkodowania za utratę prawa własności działki nr [...], po uprzednim pomniejszeniu wartości nieruchomości - kwoty 433916 zł oraz kwoty 17537 zł stanowiącej wartość składników roślinnych i budowlanych tj. 451 453 zł. o wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa rzeczowego w kwocie 79276 zł, organ I instancji błędnie wskazał kwotę 311 509,85 zł. Kwota ta prawdopodobnie powstała w wyniku wadliwego dwukrotnego odjęcia od wartości nieruchomości kwoty stanowiącej wartość służebności drogi koniecznej wskazanej jako wysokość odszkodowania za wygaśnięcie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Zgodnie z aneksem do operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2012 r. sporządzonego przez biegłą M. G. wyceniana służebność szerokości 6 m, zlokalizowana na wycenianej działce nr [...] o po w 578 m2, stanowiąca pas terenu szerokości ok. 11 m2, zajmuje część terenu wyżej wymienionej działki, którego powierzchnia wynosi 44 m długości razy 6 m szerokości co daje 264 m .Tym samym doszło do sytuacji w wyniku której wartość służebności drogi koniecznej jak wskazują przepisy ustawy z 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn zamiast wartości sięgającej maksymalnie do 40% wartości obciążonego nią gruntu, w tej sytuacji sięgałaby 80% wartości tej części nieruchomości po której przebiega służebność (264 m2). W związku z powyższym po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy postanowiono zreformować zaskarżoną decyzję. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę spełnia wymogi nałożone przez przepisy prawa, co też w sposób całościowy zostało ocenione przez organ I instancji. Jednak ocena operatu została uwieńczona błędnymi wnioskami o charakterze obliczeniowym, a wynikiem błędu obliczeniowego było wydanie wadliwej decyzji. Już na pierwszy rzut oka widać, że kwoty wymienione w punkcie l i 3 sentencji decyzji sumują się do kwoty znacząco niższej od wartości rynkowej nieruchomości ustalonej w operacie rzeczoznawcy, która łącznie ze składnikami budowlanymi oraz roślinnymi wynosi 451 453.16 zł. Wynikająca z decyzji suma kwot stanowiących odszkodowania za prawo własności nieruchomości (nawet po dodaniu 5%) oraz za służebność wynosi zaledwie 390785,85 zł, co nie odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej ustalonej przez rzeczoznawcę. Starosta w decyzji z dnia 29 sierpnia 2012 r. po ustaleniu podstawy określenia wartości rynkowej odjął (prawidłowo) wartość służebności. Tak powstałą kwotę powiększył słusznie o 5%, po czym - co jest niezrozumiałe dla organu II instancji - ponownie odjął wartość służebności. Niezależnie od faktu, że w zaskarżonej decyzji Starosty w sposób niewłaściwy ustalono kwotę należną tytułem odszkodowania za nieruchomość, należy stwierdzić, że wymieniony błąd obliczeniowy, mający zasadnicze znaczenie dla uznania że decyzja została wydana w sposób wadliwy, jest - jak się wydaje - skutkiem mało przejrzystej w tym zakresie wyceny. Operat szacunkowy winien był ustalić poszczególne wartości w sposób chronologiczny to znaczy biegła najpierw powinna była dokonać wyceny wartości z uwzględnieniem wszystkich składników nieruchomości, (co uczyniła dopiero w sporządzonym później aneksie z dnia 19 lipca 2012 r.), a następnie należało podać wartość służebności. Takie zestawienie dawałoby jednoznaczny obraz tego, jaką wartość posiada przedmiotowa nieruchomość po odjęciu wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Tymczasem oszacowania dokonano nieco chaotycznie, podając poszczególne wartości w różnych miejscach wyceny. istotną wadą wykonanego operatu jest jego mała przejrzystość w zakresie poszczególnych dokonanych przez rzeczoznawcę oszacowań wartości, a ściślej niewystarczająco wyraźne zaznaczenie wartości podstawowych. Te niedociągnięcia zostały jednak naprawione poprzez logiczne i spójne zestawienie wartości zawarte w przesłanym wyjaśnieniu rzeczoznawcy z dnia 20 lutego 2013r. stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody z dnia 13 lutego 2013 r., w którym zarysowano zaistniałe wątpliwości obliczeniowe. Stwierdzono, że będący podstawą ustalenia wartości odszkodowania operat pozwalał na to aby w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy wyliczeń wartości orzec reformatoryjnie w zakresie wydanej decyzji Starosty. Należało uwzględnić fakt, iż w piśmie z dnia 20 lutego 2013r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 13 lutego 2013r., rzeczoznawca majątkowy M. G. przedstawiła chronologicznie zestawione wartości, potwierdzając i równocześnie porządkując tym samym dane zawarte w sporządzonej wycenie z dnia 25 maja 2012 r. i aneksie do operatu szacunkowego z dnia 19 lipca 2012 r.

Skargi od tej decyzji wniosła Gmina Miejska reprezentowana przez Prezydenta Miasta oraz [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K..

Spółka [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. pierwotnie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 6, zarzucając przy tym naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9 i art. 132 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określenie w pkt 6, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 u.g.n. stanie się wykonalna, podczas gdy prawidłowe określenie terminu płatności odszkodowania powinno brzmieć – zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Następnie w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji przyjęcie za podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości netto to jest niepowiększonej o podatek VAT , w sytuacji gdy skarżąca zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 o podatku od towarów i usług ( Dz. U. z 2011 r, Nr 177, poz. 1054 ze zm.) obowiązana jest taki podatek naliczyć i odprowadzić. W efekcie odszkodowanie, które rzeczywiście otrzymuje spółka jest o 23 % niższe od uszczerbku majątkowego faktycznie poniesionego na skutek odjęcia własności i wobec tego nie jest " słuszne".

Gmina Miejska domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom postępowania odniesienie się do dodatkowych materiałów dowodowych zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skarżąca gmina wskazała, że kluczową kwestią z punktu widzenia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, które zapadło w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy poprawnie określona została wysokość odszkodowania za przejęta nieruchomość. Ze stanowiskiem reprezentowanym w decyzji organu II instancji nie można się zgodzić, gdyż z treści samego Studium wynika, że na terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności MW usługi publiczne i komercyjne mogą by lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. W związku z powyższym kwestionowane nieruchomości poz. 8, 9 ujęte w tabeli obejmującej nieruchomości przyjęte dla porównań powinny zostać wyeliminowane gdyż posiadają decyzje WZZiT na budowę obiektów o charakterze biurowo-konferencyjnym lub handlowym. W kontekście brzmienia przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz uwag dotyczących prawidłowości transakcji umieszczonych w tabeli na strome 11 wskazać także należy, iż po wyeliminowaniu transakcji o przeznaczeniu innym niż MW i MN cen nieruchomości nr 7 przekracza o 20 % średnią cen z tej tabeli. Ponadto w trakcie prowadzenia postępowania przyjęty do akt spraw został aneks do operatu szacunkowego oraz pisma wyjaśniające Biura Wycen [...] z dnia 17.01.2013 r. oraz z dnia 20.02.2013 r. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z treści art. 156 ww. ustawy wyraźnie wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo nazwanej operatem szacunkowym. Efektem przeprowadzenia czynności szacunkowych powinno być, zgodnie z § 56 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, przedstawienie sposobu dokonania wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym w związku z tym sporządzony w przedmiotowym postępowaniu aneks do operatu szacunkowego nie może być uznany jaki operat szacunkowy.

W odpowiedzi na skargę [...] Sp.z.o.o. w K. Wojewoda poinformował, że postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. w trybie art. 113 § 1 K.p.a. sprostował swoją decyzję zgodnie z żądaniem spółki, dlatego skarga jest bezprzedmiotowa. W piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. skarżąca spółka podniosła dodatkowe zarzuty, między innymi naruszenie art. 18 ust. 1 i 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n., a także art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Gminy Miejskiej organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc przy tym, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne.

Na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Gminy Miejskiej ze sprawą ze skargi [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. i prowadzić je pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 683/13.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 683/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te wskazywane przez strony.

Zgodnie z dyspozycją art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 208 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust 4b3). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust 5). Zasady ustalania wartości nieruchomości określone są w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do przepisu 130 tejże ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust 2).

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U 2004 Nr 207 poz. 2109), Przepis § 36 stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust 4).

Ostatni z przytoczonych przepisów (§ 36) jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub skarbu państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena powinna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomości przyległych. Przeznaczenie pod drogę o którym mowa w tym przepisie, to zdaniem sądu, drogowe przeznaczenie danej nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wcześniejsze (w stosunku do decyzji ustalającej odszkodowanie) przejęcie w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ewentualnie wywłaszczenie pod drogę publiczną). Zwrócić należy bowiem uwagę, iż z chwilą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość staje się własnością gminy lub Skarbu Państwa i jest przeznaczona pod inwestycję drogową.

Pogląd, iż wycena wartości nieruchomości przejmowanych lub nabywanych pod inwestycje drogowe jest dokonywana w oparciu o transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest w orzecznictwie wykształcony i w zasadzie jednolity – ale różnie uzasadniany. Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. IOSK 98/11 w którym wskazano, iż zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast ust. 2 tego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy nie było sprzedaży gruntów i brak jest cen transakcyjnych z tych sprzedaży. Stanowi on bowiem, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntu określa się w sposób w nim podany. Jako wyjątek od zasady, możliwość skorzystania z ust. 2 § 36 rozporządzenia jest zatem dopuszczalna tylko w takiej sytuacji, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W niniejszej sprawie organy ustalenia co do wysokości odszkodowania poczyniły w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy M. G. oraz jej późniejsze, pisemne wyjaśnienia, przy czym nie wynika z niego aby wartość nieruchomości była obliczana w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi czy też brak w operacie tym stwierdzeń (podobnie jak w zaskarżonej decyzji), iż obrót taki nie występował wobec czego obliczono wielkość odszkodowania na podstawie transakcji nieruchomościami przyległymi. Czyni to decyzje organów obu instancji wadliwymi co stanowi podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wskazano, iż co prawda zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, jednak zdaniem sądu uchylić należało decyzję organów obu instancji – także tą uchyloną już przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem sporządzenia nowego operatu szacunkowego a więc w zasadzie ponowienie całego postępowania dowodowego. Zasadnym było aby sprawa powróciła do pierwszej instancji. Sąd skorzystał więc z możliwości jakie daje przepis 135 p.p.s.a. i uchylił decyzje tak drugiej jak i pierwszej instancji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Gminy Miejskiej co do prawidłowości ustaleń organów, które oparły się nie tylko na operacie szacunkowym ale też aneksie do operatu i późniejszych pismach rzeczoznawcy sporządzanych na ich żądanie. Ani aneks ani późniejsze pisma rzeczoznawcy nie zmieniły bowiem operatu, a jedynie wyjaśniały wątpliwości organów co do operatu - także po zarzutach zgłoszonych przez stronę. Żadne zasady co do dokonywania ustaleń przez organ administracji nie zostały w tym zakresie naruszone. Ponieważ przyczyną uchylenia przez sąd decyzji obu instancji jest wadliwe przeznaczenie działek w oparciu o które ustalono odszkodowanie – zbędnym było ustosunkowywanie się do zarzutów strony w tym zakresie.

Zdaniem sądu nieuzasadnione były także zarzuty [...] Spółka z.o.o. w K. jakie strona ta zgłosiła w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. tj. że wartość odszkodowania powinna zostać powiększona o wartość podatku VAT. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2013 r. I OSK 2309/11 w którym wskazał on, iż prawidłowa wykładnia art. 28 ust 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 134 ust 1 u.g.n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatki od towarów i usług. Tali sam pogląd wyraził Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2010 r. I SA/Wa 1656/10 wskazując, iż "wartość rynkowa nieruchomości" jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. W tym samym wyroku sąd zwraca uwagę, iż rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zgodzić należy się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Stanowisko to jest prawidłowe i skutkuje przyjęciem przez sąd, iż roszczenie strony skarżącej [...] Spółka z.o.o. w K. jest bezpodstawne.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. w K. oraz Wojewody wniesionych od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że za zasadny należało uznać zamieszczony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2119 ze zm.) – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r. – w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. powiązany także (między innymi) z art. 134 ust. 3 i 4 i art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe, przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Ustalając zatem wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację określaną jako zasadę korzyści należało odnieść także do § 36 rozporządzenia RM z 2004 r., który reguluje szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje § 36 rozporządzenia RM z 2004 r. z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, niewątpliwie z § 36 ust. 5 rozporządzenia wnika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe, to zastosowanie znajdzie dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Takie rozumienie § 36 ust. 4, jakie przyjął Sąd I instancji – czyli określenie przeznaczenia nieruchomości na dzień wydawania decyzji o odszkodowaniu – oznaczałoby, że nieruchomość zawsze byłaby przeznaczona pod drogi, skoro w powyższym trybie odszkodowanie przyznaje się za przejęcie pod drogi na podstawie decyzji o zrid.

Również orzecznictwo, na które powołał się Sąd I instancji, nie było adekwatne do okoliczności tej sprawy, gdyż pochodzi sprzed zmiany § 36 rozporządzenia RM z 2004 r., dokonanej rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Tak więc za zasadny uznano też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a na skutek przyjęcia błędnej wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., także w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, jakie zawarł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki powinien na nowo ocenić operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, gdyż dotychczasowy powód uznania tego operatu, jako nieprzydatnego do określenia wartości rynkowej nieruchomości ze względu na niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych i pominięcie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, okazał się błędny.

Skuteczność pozostałych zarzutów procesowych, zawartych w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K., jest wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, która doprowadziła Sąd I instancji do zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i skutków z niej wynikających (zob. art. 135, art. 152 p.p.s.a.).

Za nieusprawiedliwiony uznano zarzut zawarty w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o., dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że wykluczają one powiększenie odszkodowania o kwotę należnego podatku od towarów i usług, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki – prawidłowa wykładnia tych przepisów, a obok nich także przepisów art. 130 ust. 2 u.g.n., art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, powinna prowadzić do wniosku, że ustalając w decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy prawa nieruchomość organ, w przypadku podmiotu, który jest podatnikiem VAT – powinien uwzględnić ten podatek w wysokości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreslił, że poglądy w orzecznictwie na tle tego problemu nie są jednolite, o czym świadczy choćby cytowany w skardze kasacyjnej fragment wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I FSK 1702/10. Tym niemniej skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że "prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług" (zob. wyrok NSA z 7.05.2013 r., I OSK 2027/11, LEX nr 1343868). W tym ostatnim wyroku podkreślono, że w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą – według art. 151 ust. 1 u.g.n. – stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisów specustawy drogowej, ani też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika natomiast, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie specustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Jakkolwiek według przedstawionych w skardze kasacyjnej rozważań podatek ten wynika z odrębnej ustawy, tj. z ustawy o podatku od towarów i usług, to ustawa ta nie determinuje wysokości odszkodowania, lecz jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Podkreślono, że odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości – poza treścią art. 18 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. – w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy, bowiem odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie.

Nieco szerzej na ten temat wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z tego samego dnia (7 maja 2013 r.), w sprawie o sygn. I OSK 1904/11. Podniósł dodatkowo, że nie podziela poglądu, zgodnie z którym możliwe byłoby uwzględnienie VAT na etapie wydawania decyzji o odszkodowaniu, rozumianym jako wartość brutto. Nie pozwala na to zasada legalności, zgodnie, z którą organy administracji publicznej obowiązane są orzekać na podstawie prawidłowo dekodowanych norm (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), a brak jest normy prawnej pozwalającej na doliczenie podatku VAT do odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Takiej normy nie zawiera art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT.

Podzielając te poglądy zwrócono uwagę na to, że obowiązek zapłaty przez skarżącą kasacyjnie spółkę podatku VAT nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu u.g.n. Innymi słowy, wartość rynkowa nieruchomości, którą ma odzwierciedlać odszkodowanie (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), nie rośnie na skutek obowiązku podatkowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1447) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) -dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j Dz. U. z 2014 r poz. 518 ze zm. ) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z dnia 22 września 2004 r , nr 207 , poz.2109 ze zm.) .

Stosownie do art. 134 ust 1 ustawy - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości. Pozostaje to w zgodzie z zasadą "słusznego odszkodowania " wynikającą z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r ), która w jego ust. 2 stanowi że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas , gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wysokość odszkodowania ustala starosta, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości ( art. 129 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W rozpatrywanej sprawie procedura ta została zachowana a ustalone na rzecz skarżącej odszkodowanie jest adekwatne do wartości rynkowej nieruchomości i zachowuje właściwe proporcje pomiędzy interesami: wywłaszczonej i publicznym.

Stosownie do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2015 r – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien na nowo ocenić operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, bowiem dotychczasowy powód uznania go za nieprzydatny do określenia wartości rynkowej nieruchomości ze względu na niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych i pominięcie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe okazał się błędny.

Ponownie oceniając sporządzoną w niniejszym postępowaniu opinię - operat z 25 maja 2012 r rzeczoznawcy M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku że jest prawidłowa i przekonująco uzasadniona.

Wyceniana nieruchomość położona jest przy ul K. w K. i stanowi niezabudowana działkę nr [...] o pow. 578 m kw.

Wbrew twierdzeniom skargi Spółki [...] Sp. zo.o. w K. - Postanowieniem z dnia 19.04.2013 r, [...] Wojewoda sprostował oczywistą omyłkę w pkt 6 decyzji w zakresie terminu zapłaty odszkodowania. Choć ten element decyzji nie podlegał sprostowaniu w sposób jakiego dokonał tego organ administracyjny na podstawie art. 113 §1 k.p.a to jednak określony w pkt 6 termin płatności należało odczytywać bez wątpienia jako 14 dniowy. Samo odszkodowanie zostało już wypłacone a to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)

Kwestia niepowiększenia przyznanego odszkodowania o podatek VAT ( wartość rynkowa nieruchomości netto ) była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 lipca 2015 r. W tym wyroku przesądzono że " prawidłowa wykładnia art. 18 ust 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług. "Brak jest normy prawnej pozwalającej na doliczanie podatku VAT do odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości. Wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie na skutek obowiązku podatkowego.

Wbrew twierdzeniom skargi Gminy Miejskiej organy administracyjne obu instancji prowadziły postępowanie w zgodzie z art. 7, 77 i 80 kpa. Przeprowadzona ocena dowodów była zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, i nie była dowolna. Znalazła oparcie w zebranym materiale dowodowym, wynikała z prawidłowo sporządzonej opinii biegłego rzeczoznawcy.

Podkreślić należy, że organ ma obowiązek dopuścić dowód z opinii innego biegłego tylko w przypadku, gdy dotychczasowa opinia posiada wady dyskwalifikujące ją, jako środek dowodowy, nie decyduje o tym subiektywne przekonanie strony.

Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r przeznaczenie nieruchomości wycenianej opisane jest jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, przy czym dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów usług komercyjnych i publicznych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla obszaru z którego wydzielona jest działka WZZiT pozwala na budowę budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażami podziemnymi , parkingami i obsługą komunikacyjną oraz budynkami pomocniczymi.

Cecha powierzchni została uwzględniona przez Biegłą, jako tzw. kontekst wielkości i możliwości inwestycyjnych działki. Przyjęto do wyceny atrybut nr 4 dotyczący obszaru o powierzchni ok. 17 arów. Poza tym pani Biegła wzięła pod uwagę takie cechy jak : lokalizacja, sąsiedztwo i charakter terenów przyległych, dostępność komunikacyjną, uzbrojenie.

Okoliczność, że nieruchomość wycenianą przecina po przekątnej linia energetyczna średniego napięcia również uwzględniono przy określaniu cechy stanu zagospodarowania nieruchomości ( wpływ przeciętny).

Dalej szczegółowo wzięto pod uwagę lokalizację , przeznaczenie w studium , powierzchnię, cenę i datę sprzedaży nieruchomości porównywalnych.

Niektóre nieruchomości wzięte do porównania posiadały również przeznaczenie komercyjne np. nieruchomość nr 8 - określone pod budowę stacji paliw , budynków biurowych i konferencyjnych , także przeznaczenie nieruchomości 6 - określone w decyzji jako komercyjne ( decyzja na budynki biurowe i komercyjne ). Takie przeznaczenie dopuszcza Studium. Kwestionowane w skardze nieruchomości nr [...] i [...] leżą w obrębie [...] w bliskiej odległości od działki wycenianej w tym samym obszarze o przeznaczeniu MW. Wydana dla nich decyzja WZZiT na budowę obiektów o charakterze biurowo konferencyjnym czy handlowym jest spójna z decyzją dla wycenianej działki.

Transakcja nr 7 uzyskana została w drodze przetargu, ale nie odbiega do 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne, spełnia wiec wymagania § 5 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z dnia 22 września 2004 r., nr 207 , poz.2109 ze zm.) .

Wskazać należy, że Biegła prawidłowo określiła wartość rynkową prawa własności dla aktualnego sposobu użytkowania na podstawie art. 36 ust 1 rozporządzenia. Zastosowała podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej ( § 4 ust 2 i 4 rozporządzenia ), wyszukała i porównała ceny transakcji.

Pani Biegła szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów w aneksie do operatu z dnia 19 lipca 2012 r i piśmie z tej samej daty oraz pismach z 20 marca 2013 r 17 marca 2013 r.

W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w § 56 ust 1 pkt 1-9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu danych, które powinny być zawarte w operacie , ale chodzi o to by dane te były wystarczające dla oceny rzetelności operatu i jego adekwatności do okoliczności danej sprawy ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r II OSK 2017/06 ). Takie dane dotyczące nieruchomości wziętych do porównania zawiera sporządzony operat. Biegła przekonująco wykazała podobieństwa nieruchomości.

Dodatkowe postępowanie dowodowe w postaci żądania aneksu czy też pisemnych wyjaśnień, jakie prowadził organ II instancji było zgodne z art. 136 kpa.

Stosownie, bowiem do tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Ostatecznie stwierdzić należy, że organ trafnie oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy M. G. stosownie do postanowień art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to jest nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270).