Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1233/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2022 r. znak: SKO.ŚR/4111/599/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Pismem z 22 lutego 2022 r. A. Z. (dalej: "skarżąca") złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, M. P.

Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, organ I instancji decyzją z 8 kwietnia 2022 r. (znak SO-04.8252.87.2022) odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając decyzję wskazał, że w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej: ustawa), bowiem – jak wskazano w załączonym do wniosku orzeczeniu lekarskim – niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 85. roku życia. W ocenie organu I instancji, mimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki przyznania świadczenia, organy powinny stosować wykładnię literalną powołanego przepisu, zaś to ustawodawca powinien podjąć niezbędne działania prowadzące do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisu, który został uznany za niekonstytucyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 21 czerwca 2022 r. (znak SKO.ŚR/4111/599/2022) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że przesłanych materiałów dowodowych sprawy nie można uznać za kompletne. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie poczynił bowiem ustaleń na okoliczność tego, kiedy nastąpiła rezygnacja skarżącej z zatrudnienia, i czy nastąpiło to w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie skarżącej w tym zakresie, zaś brak jest dokumentów, które poświadczałyby zarówno fakt pozostawania przez skarżącą w zatrudnieniu, jak i następnie rezygnację z zatrudnienia. W ocenie organu odwoławczego, dopiero kolejnym etapem powinna być ocena, czy rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki. Zdaniem Kolegium, dodatkowych ustaleń wymaga to, czy inne osoby zamieszkują ze skarżącą i czy opieka nad matką jest dzielona między innych domowników. Organ odwoławczy akcentował, że w sporządzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym, brak jest informacji ile dzieci (poza skarżącą) ma osoba niepełnosprawna podlegająca opiece, i gdzie osoby te zamieszkują. Samo twierdzenie skarżącej o braku możliwości włączenia się jej rodzeństwa w sprawowanie opieki nad matką, nie mogło zostać uznane za wystarczające na potrzeby właściwej oceny tej sprawy. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, organ odwoławczy skonstatował, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciwie od powyższej decyzji organu II instancji (zatytułowanym "skargą") zarzucono brak zastosowania art. 17 ust. 6 ustawy. W ocenie skarżącej, nie są słuszne wątpliwości Kolegium, co do braku związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z pracy, a opieką. Skarżąca zaznaczyła, że mieszka z mężem, którego charakter pracy sprawia, że jest nieobecny przez większą część tygodnia. Opieka zatem nie jest dzielona między innych domowników. Dwaj bracia skarżącej, pozostają aktywni zawodowo i mieszkają w odległych miastach. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie uwzględniło charakterystyki osoby chorej na Alzheimera. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś organ ten stoi na gruncie możliwości odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia z zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu. Skarżąca załączyła do sprzeciwu dokumenty dotyczące jej uprzedniego zatrudnienia (k. 6-17).

W odpowiedzi na opisany wyżej sprzeciw, organ odwoławczy wskazał, że jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również osobom, które podejmują opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po 18. roku życia. Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca nie wykazała, że zakres opieki i dotychczasowa historia zatrudnienia uzasadniają przyznanie jej świadczenia.

W piśmie z 3 października 2022 r. skarżącą podniosła, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy i dąży do pozbawienia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o pominięcie przez Sąd nagłówka jej pisma ("skarga") i wskazała, że pismo to w istocie stanowiło sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw, jako niezasadny, podlegał oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (tj. od decyzji kasatoryjnych). Podkreślić należy, że Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, ocenia jedynie to, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające organ odwoławczy do wydania tego rodzaju aktu (art. 64e P.p.s.a.) Przesłanki te natomiast wynikają z art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). W razie wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., należy uznać za usprawiedliwione.

Jak z kolei stanowi art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nie naruszało cytowanego wyżej art. 138 § 2 K.p.a. W realiach ocenianego przypadku zauważyć bowiem pierwszej kolejności należy, że Prezydent Miasta Krakowa wydając decyzję odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – z ograniczeniem przyjętej argumentacji do wskazania wyłącznie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania tej sprawy. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) uznany został za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Nie mogła zatem powołana wyżej regulacja stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium Odwoławcze w piśmie z 28.08.2022 r. Uchylenie się zaś organu I instancji od merytorycznego rozpoznania tej sprawy, przy jednoczesnym, trafnym dostrzeżeniu przez organ odwoławczy istotnych braków postępowania wyjaśniającego, skutkowało w konsekwencji zasadnym uznaniem, że rozstrzygnięcie tej sprawy przez SKO w Krakowie, po uprzednim ewentualnym uzupełnieniu dostrzeżonych braków postępowania dowodowego, stanowiłoby w istocie o naruszeniu, wynikającej z art. 15 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż istota tej zasady, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez orzekające organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. NSA w wyroku z 24.04.2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Dostrzec więc trzeba, że skoro organ I instancji w ogóle nie badał merytorycznych aspektów tej sprawy, a nadto uchybił przepisom w zakresie prawidłowego skompletowania materiału dowodowego (art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.) – celem poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania, zasadne było wydanie przez SKO w Krakowie decyzji kasatoryjnej. W realiach ocenianego przypadku, słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że poza poczynionymi ustaleniami organu I instancji pozostała kwestia okoliczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia, w tym wystąpienia związku między brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Po drugie, trafnie dostrzegło SKO w Krakowie, że zgromadzony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego materiał dowodowy nie zawierał żadnych właściwie ustaleń dotyczących możliwości dzielenia opieki nad niepełnosprawną przez innych domowników odwołującej się oraz brak było jakichkolwiek danych na temat innych osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej. W tym zakresie w aktach sprawy znajdowały się jedynie, niewystarczające na potrzeby prawidłowej oceny tej sprawy - oświadczenia skarżącej (karty 4 i 19 akt administracyjnych), że jej rodzeństwo pracuje zawodowo i nie może sprawować opieki nad matką. Brak było zatem informacji, co do tego, ile rodzeństwa ma skarżąca, gdzie osoby te mieszkają, i czy istnieją obiektywne przeszkody wyłączające możliwość wywiązywania się tych osób z obowiązku alimentacyjnego względem rodzica. Fakt natomiast, że skarżąca w szerokim zakresie odnosi się do powyższych kwestii we wniesionym do sądu sprzeciwie i w załączonych do niego dokumentach, świadczy o tym, że również i ona zdaje się przyznawać, że dostrzeżone braki postępowania administracyjnego dotyczyły istotnych okoliczności sprawy, które niewątpliwie powinny zostać wyjaśnione. W tym aspekcie podkreślić stanowczo należy, że dowody i wyjaśnienia przedstawione przez skarżącą we wniesionym do sądu sprzeciwie, w zakresie w jakim dotyczą zasadności przyznania wnioskowanego świadczenia, powinny podlegać ocenie organów administracji w ponownie przez nie prowadzonym postępowaniu. Jak przy tym wyżej już wskazano, w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, Sąd bada bowiem wyłącznie zasadność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czyli wydania decyzji kasatoryjnej, natomiast poza zakresem rozpoznania i orzekania Sądu w tej sprawie pozostaje kwestia merytoryczna, czyli rozstrzygnięcia sprawy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. To ostatnie, jest bowiem rolą i obowiązkiem orzekających organów administracji. Powyższe pozostaje w zgodzie z obowiązującym w Polsce kasacyjnym modelem sądownictwa administracyjnego, w którym sąd nie może zastępować organów administracji publicznej w wykonywaniu powierzonym im zadań, lecz dokonuje jedynie kontroli działalności administracji pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 r. poz. 1259).

W tym miejscu podkreślić należy, że wynikające z art. 136 § 1 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie – jak wynika wprost z treści tego przepisu – ma charakter tylko uzupełniający i nie może sanować uchybień organu I instancji, jak też nie może stanowić instrumentu mającego uzupełniać materiał dowodowy z naruszeniem, przedstawionej wyżej, zasady dwuinstancyjności. W ocenianym przypadku, jak już zaznaczono, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem okoliczności dotyczące tak pracy zawodowej skarżącej, jak i rezygnacji z niej (niepodejmowania) oraz kwestia innych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej matki, mają wpływ na rozstrzygnięcie kluczowej, z punktu widzenia art. 17 ust. 1 ustawy kwestii, tj. tego, czy skarżąca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem bliskiej rodziny. Zasadnie zatem Kolegium podjęło decyzję kasatoryjną. Zaniechanie bowiem organu I instancji w gromadzeniu materiału dowodowego sprawy skutkowało powstaniem szerokiego zakresu wątpliwości dotyczących stanu faktycznego tej sprawy, co – w ocenie Sądu – nie pozwalało na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego w myśl art. 136 § 1 K.p.a., bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dodać przy tym należy, że Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji jasno wyraziło, przedstawione już wyżej wskazówki, co do kierunku ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Było to przy tym zgodne z wymogami stawianymi decyzji kasatoryjnej przez art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a.

W odniesieniu do wywodów zawartych w sprzeciwie, wedle których SKO w Krakowie miałoby przesądzić, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawną, należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga przyszłego sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Charakter decyzji kasatoryjnej jest bowiem wyłącznie procesowy – nie przesądza ona o istocie sprawy administracyjnej (ani nie przyznaje, ani nie odmawia świadczenia), nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku, co wyraża się w sentencji decyzji poprzez "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Powyższe uwagi odnieść należy również do podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 6 ustawy. Przedwczesne bowiem jest czynienie zarzutu organowi odwoławczemu, że nie zastosował powołanego przez skarżącą przepisu, skoro Kolegium stwierdziło zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Innymi słowy, zastosowanie przepisu prawa materialnego (w tym przypadku przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych) powinno być poprzedzone prawidłowym zastosowaniem norm postępowania, co winno skutkować dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Skoro w przedmiotowym przypadku pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, to dopiero po jego wyjaśnieniu organy administracji będą mogły przyporządkować ustalony stan faktyczny pod określone normy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.