Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 273/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49 ust. 2, art. 59f ust. i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2723/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2723/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Wymienionym postanowieniem MWINB utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. [...] (dalej "PINB"), mocą którego PINB ustalił dla Spółki opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000,00 zł za wolnostojący nośnik reklamowy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu 6-13-13 położonej przy ul. [...] w [...]. Postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59 f ust. 1 i 59 g w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Prawo budowlane").

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, MWINB wskazał, że wymieniony nośnik reklamowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził zaś postępowanie legalizacyjne i ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, kwalifikując obiekt jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skargę na postanowienie MWINB wniosła Spółka.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki, podzielając w pełni ustalenia i argumentację organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej "P.u.s.a.") w związku z art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w związku z art. 151 P.p.s.a. - przez brak ustaleń faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, brak analizy, czy wykonana została budowa w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego albo budowa w rozumieniu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, brak kontroli ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym Postanowieniu, w szczególności czy materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony przez organ administracyjny, czy przedstawiony został stan rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem, czy dokonane zostały ustalenia faktyczne istotne dla rozpoznania sprawy samowoli budowlanej uregulowanej w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 81a ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego niezachowania wymagań z art. 81a ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, przez zaakceptowanie nieprawidłowego Protokołu kontroli z 4 września 2015 r. (Protokół Nr - [...]);

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 136 K.p.a., art. 140 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., w związku z art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), § 3 i następne Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572) m. in. na potrzeby postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych, § 6 i następne przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych obowiązujących do dnia 10 czerwca 2016 r. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez nieuwzględnienie art. 136 K.p.a., art. 140 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., przyjęcie błędnego założenia, że "Czynności w terenie związane z przedmiotowym obiektem zostały powtórzone z udziałem przedstawiciela spółki 22 stycznia 2016 r. Potwierdzono wówczas prawidłowość wcześniejszych ustaleń jak w ww. protokole. Także później skarżąca spółka nie wykazała, że obiekt posiada inne niż przyjęto wymiary" pomimo, że zaskarżone postanowienie uznaje za materiał dowodowy protokół z kontroli z 4 września 2015 r. (Protokół Nr - [...]) i pomiary wykonane przez osoby nie posiadające kwalifikacji i uprawnień wskazanych w art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, bez zachowania wymagań określonych w ww. ustawie oraz w przepisach Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisach Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, oraz nie uwzględnia tego, że protokół oględzin z dnia 22 stycznia 2016 r. (Protokół Nr - [...]) nie zawiera informacji o wykonaniu pomiarów, nie stanowi podstawy do zatwierdzenia ustaleń protokołu kontroli z dnia 4 września 2015 r. (Protokół Nr - [...]) w zakresie wymiarów nośnika reklamowego i jego elementów oraz lokalizacji nośnika reklamowego, oraz dokonuje ustaleń faktycznych dotyczących wielkości urządzenia reklamowego (tablicy reklamowej), wywodzi z tych ustaleń kwalifikację urządzenia reklamowego (tablicy reklamowej) jako wymagającego pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia zamiaru instalacji tablicy reklamowej;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego - przez brak wyjaśnienia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie: art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych), przy uwzględnieniu art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego - przez brak wyjaśnienia wykładni powyższych przepisów prawa materialnego, powodujący wątpliwość, czy Sąd uwzględnił przesłanki stosowania wynikające z tych przepisów, uniemożliwiając ustalenie czy Sąd zastosował powyższe normy prawa materialnego oraz, jaka jest ich prawidłowa wykładnia, - przez nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno przepisów prawa, jak również stanu faktycznego, Sąd m.in. nie ocenił i nie uwzględnił zarzutów błędnej wykładni Pr. bud. w zaskarżonym Postanowieniu, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez niewyjaśnienie przepisów art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz niewyjaśnienie przyczyn zastosowania art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego - przez niewyjaśnienie zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie oraz zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przez ustalenie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem stawki "500 zł (s)" wskazanej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że wg art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 7, więc art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego (ww. stawki zastosowanej w postanowieniu organu I instancji utrzymanym w mocy postanowieniem MWINB), co spowodowało naruszenie art. 6 K.p.a., dotyczącego obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, a wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalają na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;

Nadto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do pojęcia trwałe związany z gruntem oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, przez ustalenie, że przesłanką stosowania tego przepisu jest wielkość urządzenia i miejsce jego posadowienia oraz nie uwzględnienie tego, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ podstawą prawną orzekania w sprawie samowoli budowlanej są przepisy; art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego albo art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego;

- niezastosowanie przesłanek z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych) oraz z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (dotyczy on tylko budowy obiektów budowlanych);

- niezastosowanie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;

- błędne zastosowanie art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że wg art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, więc art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego;

- błędną wykładnię art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przez wskazanie wzoru do naliczenia opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem stawki "500 zł (s)" określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego pomimo, że wg art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, więc art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje stosowania art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego - ww. stawki wskazanej w zaskarżonym wyroku;

- niezastosowanie art. 4 Prawa budowlanego przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), przepisów art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wg których do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 7, przy czym w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej - a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej;

- niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego), przepisów art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wg których do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 7, przy czym w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nie została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej - a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi Spółki oraz uchylenie w całości zaskarżonego MWINB oraz poprzedzającego PINB oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Spółka wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie spółki wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1, 2 3 i 4.

Autor skargi kasacyjnej w swoich rozważaniach pominął bowiem okoliczność, iż poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, a więc ustalenia co do tego jaki obiekt, w jakiej technologii i gdzie został wzniesiony są w sprawie bezsporne i wynikają nie tylko, z czynności procesowych przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, lecz także z przedłożonego przez samego inwestora projektu budowlanego zamiennego. Skoro zaś sam inwestor przedstawił w toku postępowania odpowiednie dokumenty sporządzone przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, to nie sposób czynić orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego zarzutów mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z dokumentacją przedłożoną w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Zauważyć nadto w tym miejscu trzeba, że niewątpliwie ciążący na organach na mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, celem dokładnego (wnikliwego) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy dotyczy jedynie tych okoliczności, które są w świetle przepisów prawa materialnego istotne prawnie, a nie wszelkich okoliczności podnoszonych przez stronę postępowania. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy drobne rozbieżności co do wymiarów przedmiotowego nośnika reklamowego wynikające z ewentualnego błędu pomiaru, czy też rozbieżności pomiędzy wynikami pomiarów organu, a wymiarami wskazanymi w projekcie budowlanym zastępczym przedłożonym przez stronę, albowiem nie stanowią one okoliczności istotnych w punktu widzenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności nie przesądzają o kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, czy też o wysokości ustalanej opłaty lokalizacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, iż znaczenia ustaleń co do dokładnych wymiarów obiektu dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie wykazano także w skardze kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem kluczowego dla uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania elementu jakim zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest wykazanie wpływu zarzucanych naruszeń na treść rozstrzygnięcia.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na tle zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2 i 3, gdzie skarżąca kasacyjnie nie wykazała wpływu zarzucanych naruszeń na treść poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i nie wykazała, by w następstwie rzekomych uchybień organów przy dokonywaniu oględzin obiektu, a zaaprobowanych następnie przez Sąd I instancji doszło co wadliwego ustalenia fizycznych parametrów będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego nośnika reklamowego, w tym jego wymiarów, lokalizacji, czy technologii wykonania.

Odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3 wskazać nadto trzeba, iż był bezzasadny w stopniu oczywistym także z tego względu, iż wskazane w nim jako naruszone przepisy art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie znajdowały zastosowania w sprawie, albowiem nie dotyczą one przeprowadzania czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Na powyższe wprost wskazuje treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który odnosi się do wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, jak i tytuł wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej rozporządzenia. Znamiennym jest przy tym, iż także sama skarżąca kasacyjnie nie wskazała w oparciu o jakie przepisy wywodzi konieczność stosowania przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego regulacji zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Niezależnie od powyższego wskazać nadto trzeba, iż sposób skonstruowania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie konkretnie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych zostały jego zdaniem naruszone. Wymogu wskazania naruszonego przepisu nie spełnia bowiem użycie sformułowania § 3 i następne jakim w skardze kasacyjnej posłużono odnośnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., jak też § 6 i następne jakim posłużono się odnośnie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, czy też art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w sytuacji gdy przepis ten składa się z dwóch ustępów.

Zarzut kasacyjny powinien zaś zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów, czy też poszukiwać za nią (albo wręcz wskazywać) naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd pierwszej instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza.

Zauważyć wreszcie należy, iż z treści tak uzasadnienia skargi kasacyjnej jak i sposobu skonstruowania zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 1 i 4 wprost wynika, iż strona skarżąca kasacyjnie w ramach tych zarzutów kwestionuje nie tyle zaaprobowane przez Sąd ustalenia faktyczne organów dotyczące okoliczności wzniesienia i parametrów przedmiotowego nośnika reklamowego, co prawidłowość dokonanej kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane i co za tym idzie prawidłowość uznania tych robót za samowolę budowlaną i oraz prawidłowość wdrożonego trybu reakcji organów nadzoru budowlanego na wykonanie spornego nośnika. Powyższe zarzuty uznać zatem w tym zakresie należy za zarzuty naruszenia przepisów postępowania i rozpoznać łącznie z zarzutami wprost tak określonymi w skardze kasacyjnej, co nastąpi w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Powyższe dotyczy także zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 5, który mimo określenia go przez autora skargi jako zarzutu procesowego stanowi de facto zarzut naruszenia prawa materialnego i odpowiada tego rodzaju zarzutom oznaczonym w petitum skargi kasacyjnej jako tiret trzecie, czwarte i szóste.

Poza powyższymi przesłankami o charakterze zasadniczym wskazać nadto należy, iż zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie także z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia przez Sąd I instancji żadnego z tych przepisów, a jedynie usiłowała zakwestionować wynik dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., czy też art. 133 § 1 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej nie powiązał z wskazaniem jakie nie podniesione w skardze, a uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia okoliczności zostały pominięte przez Sąd I instancji, względnie w czym dopatruje się naruszenia zasady orzekania na podstawie akt sprawy, w tym nie wykazał by Sąd I instancji orzekając nie zapoznał się z aktami sprawy, nie dysponował nimi czy też by oparł się na materiale dowodowym, którego w aktach brak.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić potrzeba, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji, co do braku po stronie orzekającego w sprawie organu nadzoru budowlanego naruszeń przepisów było lakoniczne nie przekreśla tejże oceny jako prawidłowej.

Odnośnie zarzutów dotyczących art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. wskazać należy, iż przepisy te mają charakter ustrojowy. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli, np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do ich naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego orzeczenia z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jego legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym regulacjom. Niezrozumiałe jest nadto powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja administracyjna, lecz postanowienie, na które służyło zażalenie.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć trzeba, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że urządzenie reklamowe o całkowitej wysokości ok. 8 m, składające się z dwóch podświetlanych od góry tablic o wymiarach ok. 3 m x 6 m umocowanych do nośnego słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym o wymiarach 3 m x 3 m i wysokości ok. 0,9 m posadowionym na gruncie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem.

Jest to bowiem konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno- użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Podkreślić bowiem należy, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08 – dostępne w CBOSA). Uwzględniając to utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko stwierdzić należy, iż kwalifikacja nośnika jako budowli nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku szeroko odniósł się do parametrów urządzenia reklamowego, wyjaśniając w czytelny sposób, dlaczego uznał, że kwalifikacja urządzenia jako budowli dokonana przez organy orzekające w sprawie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż pod rządami z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy). Ustawa definiuje również pojęcie obiektu budowlanego wskazując, że należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz pojęcie budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Podkreślenia wymaga, że definiując pojęcie budowli prawodawca wprost wskazał w definicji legalnej, że obejmuje ono między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "wolno stojący". W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wykładni językowej, przez pojęcie "wolno stojący" rozumie się samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek lub budowlę, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych obiektu budowlanego i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 637/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r. , sygn. II SA/Gl 1420/13 –dostępne w CBOSA).

Obiekt będący przedmiotem postępowania jest zatem niewątpliwie obiektem wolno stojącym w rozumieniu regulacji prawa budowlanego. Jak wykazano już powyżej jest on także trwale związany z gruntem. Nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stanowi on trwale związaną z gruntem tablicę reklamową, albowiem jedyną funkcją tego obiektu jest zapewnienie prezentowania treści reklamowych.

Powyższe w połączeniu z treścią art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego definiującego pojęcie urządzenia budowlanego pozwala na stwierdzenie, iż tego rodzaju obiekt jest budowlą, a nie urządzeniem budowlanym.

Znamiennym jest przy tym, iż choć autor skargi kasacyjnej kwestionuje zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako budowli, to jednocześnie nie przedstawia jakiejkolwiek własnej propozycji jak tego rodzaju obiekt winien być kwalifikowany na gruncie przepisów prawa budowlanego.

Dalej wskazać należy, iż wyjątki od powszechnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza art. 29 tej samej ustawy, określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, albowiem w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawodawca wskazał jakie rodzaje budów i robót budowlanych spośród wskazanych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wprowadzanie przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 lub 2 Prawa budowlanego i powiązanego z nim art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, zmian polegających na uzupełnianiu tych regulacji o nowe kategorie obiektów i robót budowlanych, nie oznacza zatem wyłącznie obejmowania tychże nowych kategorii obiektów i robót budowlanych reglamentacją polegającą na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przede wszystkim zwalnianie przedmiotów tych zmian spod generalnego obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Jeden z takich wyjątków zawiera art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zgodnie, z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy wykonanie robót o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi architektonicznemu.

Należy zauważyć, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej zwrotu "instalowanie". Jednakże analizując kontekst w jakich zwrot "instalowanie" pojawia się w przepisach ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, iż jest on adekwatny dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych. Za takim stwierdzeniem przemawia analiza treści przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu pierwotnym obowiązującym do 24 grudnia 1997 r. (art. 29 ust. 2 pkt 2), który odnosił się wyłącznie do "tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", co wynikało wprost z jego treści. Następnie wykreślono z jego treści powyższy fragment i zmieniono nieco brzmienie, pozostawiając w dalszym ciągu zwrot "instalowaniu". Przy czym druga część przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowalnego) dotyczy tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, co może wskazywać, że i pierwsza część tego przepisu, ponieważ jest to zawarte w jednym zdaniu, odnosi się też do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach, pomimo że wykreślono wyrazy "na istniejących obiektach budowlanych". Ponadto pojęcia "instalowania" użyto również pkt 14 i 15 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, gdzie wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat i instalowaniu urządzeń odnosi się do robót wykonywanych "na obiektach budowlanych". Zakładając zatem, iż ustawodawca przy kształtowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane posłużył się regułą konsekwencji terminologicznej i pojęciowej będącą jedną z zasad technik prawodawczych, o których mowa w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) to należy uznać, iż skoro ustawodawca w jednym artykule (art. 29) dwukrotnie użył zwrotu "instalowanie" w odniesieniu do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w pkt 6 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego.

Reasumując należy stwierdzić, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego znajdzie zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, natomiast jeśli w ustawie jest mowa o "budowie" to zwrot ten należy odnieść między innymi do takich budowli jak wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, których budowy nie wymieniono w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Inaczej rzecz ujmując robotami budowlanymi podlegającymi hipotezie normy wyrażonej w art. art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego byłyby niewątpliwie prace polegające na zmianie tablicy, względnie innego nośnika reklamowego na już istniejącym fundamencie w postaci na przykład stopy fundamentowej lub na istniejącym budynku bądź innym obiekcie budowlanym, lecz nie realizacja od postaw całej wolno stojącej, trwale związanej z gruntem budowli przeznaczonej na umieszczenie tablicy reklamowej bądź urządzenia reklamowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż skoro przedmiotowy obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a jego wykonanie nie może być kwalifikowane jako instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, to jedyną możliwą kwalifikacją robót polegających na jego wzniesieniu jest uznanie ich za budowę, która zgodnie z definicją ustawową polega właśnie na wykonywaniu obiektu budowlanego, a więc również budowli. Takowa budowa wymagała zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uprzedniego uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, iż w przypadku samowolnego wzniesienia takiej budowli zastosowanie znajdzie właśnie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wprost wskazujący, że odnosi się on do wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych.

Z powyższych względów za bezzasadne uznać należy zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Za nietrafne uznać należy także zgłoszone zarzuty dotyczące naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten dotyczy skutków budowy obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i w ogóle nie stosowany przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji, które orzekały w przedmiocie postępowania dotyczącego wybudowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia.

Zupełnie niezrozumiałym jest zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie go przy wykładni pojęcia "trwałego związania z gruntem". Przypomnieć bowiem trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z treści tej regulacji wprost wynika zatem, że wiąże ona prawo zabudowy nieruchomości ze zgodnością zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, a jednym z elementów tej zgodności jest konieczność uzyskania wymaganych przez prawo zgód właściwych organów, w tym przede wszystkim pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania w jaki sposób regulacja ta winna wpłynąć na wykładnię pojęcia "trwałego związania z gruntem", jak też w czym dokładnie dopatruje się naruszenia tegoż przepisu w realiach w danej konkretnej sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że sankcjonowanie podejmowanych przez inwestora bezprawnych działań polegających na samowolnym wzniesieniu obiektu budowlanego i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie może być oceniane jako naruszenie przysługującego właścicielowi prawa zabudowy jego nieruchomości. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, zaś wynikające z niego uprawnienia właściciel realizować może jedynie w granicach wyznaczonych ustawami. Powyższe wprost wynika z art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Z analogicznych przyczyn nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzuty naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem na czym konkretnie polegać by miało naruszenie tych przepisów, w tym w szczególności jakie wyprowadzane z nich normy zostały naruszone przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego lub Sąd I instancji. Nie można zaś uznać za wystarczające gołosłownego i ogólnikowego twierdzenia, że naruszenie tych norm konstytucyjnych polegało na ich niezastosowaniu przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane. Stawiając takowy zarzut kasacyjny należało bowiem wykazać na czym polegał błąd wykładni powyższych przepisów i jak winny być one wykładane w zgodzie z Konstytucją, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Oczywiście bezzasadne okazały się wreszcie zarzuty naruszenia art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe ich zastosowanie w sprawie.

Zauważyć bowiem należy, iż art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wprost stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepis ten nie odsyła zatem do stosowania do opłaty legalizacyjnej wyłącznie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, lecz do odpowiedniego stosowania w tym zakresie wszelkich regulacji dotyczących kar o jakich mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie zaś taką regulacją jest art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego określający jedynie wysokość stawki opłaty (s), która zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu jest jedną ze składowych wzoru na obliczenie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej o jakiej mowa w tym przepisie.

Z powyższego wynika, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca kasacyjnie, iż dla zastosowania w danej sprawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego niezbędnym jest odwołanie się między innymi także do ust. 2 tego samego przepisu, albowiem tylko to umożliwia dokonanie obliczenia tak kary pieniężnej w nim wskazanej, jak i opłaty legalizacyjnej o jakiej mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Znamiennym i charakterystycznym dla metody polemicznej przyjętej przez autora skargi kasacyjnej jest, iż mimo zakwestionowania prawidłowości zastosowania w sprawie dla obliczenia opłaty legalizacyjnej art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego nie wskazuje w jaki sposób jego zdaniem opłata ta winna zostać naliczona zgodnie z obowiązującym prawem, w tym w szczególności jaka bazowa stawka opłaty (s) winna być zastosowana przy tych obliczeniach.

W oparciu o te ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.