Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 700/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz strony skarżącej K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z poźn. zm.) oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w W. (dalej: K.) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej toczących się procesów [...], w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczył informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T.S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W..

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję, w której zatwierdził Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T.S.A. do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwaną dalej "Ofertą SOR"), następnie w części uchyloną, a w części utrzymaną w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. w Części I Ogólnej, Rozdział 7 Oferty SOR opisana została procedura przebiegu Procesu [...].

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. K. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej toczących się Procesów [...] w zakresie usług hurtowych T.S.A., poprzez:

1. odpowiedź na pytanie jakie obecnie (na dzień 4 marca 2013 r.) toczą się Procesy

[...] w zakresie usług hurtowych T.;

2. odpowiedź na pytanie, jakich usług hurtowych T. dotyczą poszczególne Procesy [...], o których mowa w pkt 1;

3. odpowiedź na pytanie, kiedy zostały wszczęte poszczególne Procesy [...], o których mowa w pkt 1;

4. udostępnienie wszelkich informacji (w tym wniosków T.) w zakresie Procesów

[...], o których mowa w pkt 1.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r., Prezes UKE zawiadomił K. o wszczęciu w dniu [...] marca 2013 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie, w jakim wniosek K. dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T..

Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UKE zawiadomił K., że postępowanie w tej sprawie zostanie rozpatrzone do dnia 7 maja 2013 r.

Następnie przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE udzielił K. informacji publicznej dotyczącej procesów [...] w zakresie usług hurtowych T. toczących się przy udziale Prezesa UKE wskazując, że w okresie od dnia 18 lutego 2013 r. do dnia 5 marca 2013 r. nie toczyły się żadne Procesy [...] w zakresie usług hurtowych przy udziale Prezesa UKE, tj. do tego czasu nie uruchomiono żadnego Procesu [...] dla usług hurtowych T., które uznane byłyby przez Prezesa UKE za usługi regulowane w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Jednocześnie Prezes UKE wskazał, że w zakresie Procesów [...] toczących się bez udziału Prezesa UKE informacje te zostały zastrzeżone przez T. z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa T. w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W związku z powyższym, w odniesieniu do wniosku o udostepnienie informacji publicznej w tym zakresie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., Prezes UKE zawiadomił T. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek K. z dnia [...] marca 2013 r.

W dniu [...] września 2013 r. Prezes UKE wydał decyzję administracyjną, w której odmówił udostępnienia informacji żądanych przez K., dotyczących toczących się Procesów [...] w zakresie usług hurtowych T., t.j.:

1. odpowiedzi na pytanie jakie na dzień 4 marca 2013 r. toczyły się Procesy [...] w zakresie usług hurtowych T.;

2. odpowiedzi na pytanie, jakich usług hurtowych T. dotyczą poszczególne Procesy

[...], o których mowa w pkt 1;

3. odpowiedzi na pytanie, kiedy zostały wszczęte poszczególne Procesy [...], o których mowa w pkt 1;

4. udostępnienia wszelkich informacji (w tym wniosków T.) w zakresie Procesów

[...], o których mowa w pkt 1,

w odniesieniu do Procesów [...] toczących się bez udziału Prezesa UKE, z uwagi na fakt, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T. zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Prezesa UKE przez Zastępcę Prezesa L. K.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa UKE dotyczącym objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa T. wskazanych w zaskarżonej decyzji informacji. Zdaniem K., oceniając charakter tych informacji należy mieć na uwadze obowiązki regulacyjne nałożone na T. w kontekście prowadzonych Procesów [...]. Zdaniem K., kwestia oceny czy dana usługa mieści się w pojęciu usług regulowanych jest kluczowa dla przebiegu takiego procesu, a co za tym idzie dla kształtu rynku telekomunikacyjnego. W opinii K., z tego względu kluczowe jest umożliwienie uczestnikom rynku zapoznania się z informacjami, na podstawie których dokonana jest taka kwalifikacja. K. wskazała także, że istotne w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy informacje te posiadają dla innego niż T. przedsiębiorcy wartość gospodarczą umożliwiającą zaoszczędzenie mu wydatków lub zwiększenie zysków. W ocenie K., informacje objęte w zaskarżonej decyzji odmową ich udostępnienia nie mają wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej, są natomiast krytyczne dla możliwości weryfikacji obowiązku T. do odwzorowania danej usługi w ofercie hurtowej. W opinii K. zastrzeżenie przez Prezes UKE wprost tych informacji prowadzi do niewypełniania przez ten organ celów polityki regulacyjnej.

W związku z powyższymi zarzutami K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie żądanej informacji publicznej.

[...].

Prezes UKE, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 104 § 1K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne oraz w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia [...] września 2013 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej toczących się procesów [...], w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczył informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podtrzymał stanowisko, że żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż złożone zostały przez O. (dalej: O.) w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego.

Rozpatrując zaistnienie wymienionych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa organ odwołał się do opisu przebiegu procedury przeprowadzania Procesu [...] ujętej w Części I Ogólnej, Rozdział 7 Oferty SOR wskazując, iż Prezes UKE uczestniczy w toczących się Procesach [...], jedynie w przypadku uznania, że usługa hurtowa stanowiąca przedmiot danego Procesu [...] mieści się w zakresie usług regulowanych, o których mowa w Ofercie SOR. Stąd należy wyróżnić te Procesy [...], które dotyczą usług regulowanych i w związku z tym toczą się one z czynnym udziałem Prezesa UKE od tych, które toczą się bez takiego udziału Prezesa UKE, ponieważ dotyczą usług nie będących usługami regulowanymi. Zatem, mogą zaistnieć przypadki, w których dany Proces [...] będzie toczył się bez udziału Prezesa UKE, bowiem w przypadku uznania danej, nowej usługi za usługę nieregulowaną O. może kontynuować jej wdrożenie bez konieczności informowania Prezesa UKE o dalszych czynnościach podejmowanych w ramach Procesu [...].

Prezes UKE zaznaczył, że O. jest zobowiązana przesyłać Prezesowi UKE informacje o Procesach [...] toczących się w O., bez względu na to czy obejmują one usługi hurtowe zaliczane do usług regulowanych, czy też są to usługi nie zaliczane do usług regulowanych. Tym samym wszelkie informacje przekazywane w tym zakresie Prezesowi UKE i zastrzeżone jako tajemnica O., są analizowane pod tym kątem, w szczególności zaś te, które są przekazywane przez O. w ramach Procesów [...] dotyczących usług nieregulowanych, w których Prezes UKE nie bierze czynnego udziału. Jest to związane z okolicznością, iż zgodnie z postanowieniami Części I Ogólnej, Rozdział 7, pkt 7.1 ust. 4 Oferty SOR w zakresie Procesów [...], "informacje przekazane przez T. dotyczące Usług hurtowych nie będących Usługami Regulowanymi, będą podlegały stosownej ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa".

Organ zaznaczył jednocześnie, że informacje dotyczące Procesów [...] w zakresie usług regulowanych toczących się przy czynnym udziale Prezesa UKE są publikowane na stronie www.uke.gov.pl. Jest to zatem informacja publicznie dostępna i nie zawiera danych posiadających znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa O.. Stąd też informacja taka mogłaby zostać udostępniona K., gdyby istniała. W okresie od 18 lutego 2013 r. do dnia 5 marca 2013 r. nie uruchomiono jednak żadnego Procesu [...] dla usług hurtowych, które uznane byłyby przez Prezesa UKE za usługi regulowane, natomiast w zakresie Procesów [...] toczących się bez czynnego udziału Prezesa UKE dane przekazane przez O. zostały zastrzeżone z uwagi na to, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa O. w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Analizując przekazywane przez O. informacje dotyczące nowych usług hurtowych wdrażanych poprzez Proces [...] Prezes UKE uznał, że zasługują one na ochronę przed ujawnieniem do wiadomości publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa O. W treści pism informujących o wdrażanych w O. usługach hurtowych znajdują się bowiem informacje dotyczące szczegółowych zasad ich świadczenia, technicznych rozwiązań w sieci O. pozwalających na świadczenie danej usługi hurtowej oraz warunki cenowe na jakich O. zamierza udostępnić ją innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym. Tym samym, opisane powyżej informacje zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie O. oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez O. W ramach ww. danych organizacyjnych O. o istotnej wartości gospodarczej mieszczą się także informacje dotyczące rozwiązań technicznych umożliwiających świadczenie danej usługi hurtowej. Informacje te służą również celom stworzenia oferty marketingowej (zgodnie ze strategią marketingową O.) skierowanej do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Informacje o strategii marketingowej O. stanowią natomiast know-how O., który, ujawniony przed wprowadzeniem danej oferty na rynek, mógłby umożliwić O. stworzenie bardziej atrakcyjnej oferty dla klientów hurtowych (innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych), w oparciu o informacje dotyczące klienckiej bazy docelowej O. oraz informacji o warunkach technicznych świadczonych przez O. usług.

Prezes UKE uznał zatem, że dane dotyczące rozwiązań technicznych wdrożonych w O. celem umożliwienia świadczenia danej usługi hurtowej, zwłaszcza w zakresie technicznej organizacji sposobu świadczenia danej usługi hurtowej nie powinny zostać udostępnione K.. Znając bowiem dokładny sposób organizacji i wymagań technicznych dla danej usługi hurtowej, konkurent O. mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty hurtowej, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta hurtowego niż oferta O.. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega takiemu reżimowi regulacyjnemu jak O., szczególnie w zakresie kontroli cen.

Ponadto, ujawnienie przez Prezesa UKE informacji dotyczącej ww. danych umożliwiłoby konkurentom O. uzyskanie informacji o podwykonawcach O., co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody O. o konkretnych wymiarach finansowych.

Także informacje na temat dat uruchomienia danych Procesów [...] przedstawiają wartość gospodarczą, co do której istnieje konieczność jej ochrony przed ujawnieniem. Ujawnienie tych danych mogłoby bowiem spowodować wzrost agresywnej strategii marketingowej po stronie O., której celem byłoby uprzedzenie ewentualnych działań O..

Prezes UKE uznał zatem, że żądane przez K. informacje o toczących się (bez udziału Prezesa UKE) Procesach [...] w zakresie usług hurtowych O. mogą przedstawiać wartość handlową dla O. umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej za pomocą niedozwolonych środków, a co za tym idzie, dane takie bez wąT.ienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą, spełniają zatem pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Rozważając natomiast drugą z przesłanek z art. 11 ust. 4 ww. ustawy organ wskazał, iż nie wszystkie przekazane do dnia 5 marca 2013 r. informacje o toczących się w O. Procesach [...] dla usług hurtowych zastały ujawnione do wiadomości publicznej na dedykowanej dla Procesów [...] stronie internetowej O., [...], a zatem uznać należy, że nieujawnione informacje są chronione przez O. przed ich ujawnieniem do wiadomości publicznej.

Informacje te zostały natomiast przekazane Prezesowi UKE w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji. Nie mogą one zatem dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Podjęcie przez O. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji potwierdza jednocześnie fakt, iż pisma informujące o toczących się w O. Procesach [...] w zakresie usług hurtowych O. zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa O.". O. podjęła zatem działania zabezpieczające wgląd do tych informacji.

W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że informacje odnośnie nowych usług hurtowych O., których udostępnienia zażądała K. spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów K. podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE wskazał, iż w toku rozpoznania wniosku, treść udostępnianych (lub nieudostępnianych) informacji była analizowana przede wszystkim pod kątem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest natomiast ocena wykonywania przez O. obowiązków regulacyjnych.

Prezes UKE wyrażając swoje stanowisko co do objęcia regulowaną ofertą hurtową danej nowej usługi O., nie kształtuje natomiast tą opinią żadnych praw, czy obowiązków żadnego podmiotu (w szczególności O.) w jakiejkolwiek sprawie administracyjnej. Prezes UKE ocenia bowiem jedynie, czy dana nowa usługa O. powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulowanej ofercie hurtowej O., tj. Ofercie SOR. Wszelkie informacje o wdrażanych przez O. usługach hurtowych, czy detalicznych, których odpowiednik powinien, w ocenie Prezesa UKE, znaleźć się w treści regulowanej oferty hurtowej O., tj. Oferty SOR, są podawane do publicznej wiadomości poprzez publikowanie stosownych komunikatów na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz w toku postępowań administracyjnych w zakresie zmiany Oferty SOR.

Za nieuzasadniony Prezes UKE uznał też zarzut K., że nie zbadał, czy nieujawnione informacje posiadają dla innego niż O. przedsiębiorcy wartość gospodarczą umożliwiającą zaoszczędzenie mu wydatków lub zwiększenie zysków powołując się na rozważania w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu K., że zastrzeżenie przez Prezesa UKE tych informacji prowadzi do niewypełnienia celów polityki regulacyjnej, organ wskazał, że jednym z obowiązków Prezesa UKE jest analiza i ocena funkcjonowania rynków usług telekomunikacyjnych. W ramach powyższych zadań, Prezes UKE czuwa nad wykonywaniem przez O. obowiązków wynikających z Oferty SOR, w tym w zakresie Procesów [...]. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje natomiast izbom gospodarczym takim jak K. nie tylko uprawnień do weryfikacji działań Prezesa UKE, ale także i uprawnień do kontroli działań O. w zakresie prowadzonych Procesów [...].

Prezes UKE nie został też na mocy przepisów ustawowych zobowiązany do zapewnienia K. możliwości kontroli przeprowadzenia Procesów [...] toczących się bez udziału Prezesa UKE. W konsekwencji, Prezes UKE, mając na uwadze konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa O., uznał, że żaden przepis prawa nie upoważnia Prezesa UKE do ujawnienia K. informacji, o których mowa w decyzji.

Powyższa decyzja została także podpisana z upoważnienia Prezesa UKE przez Zastępcę Prezesa L.K.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. zarzuciła organowi:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A z siedzibą w W. Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej K. dostęp do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I przez Zastępcę Prezesa UKE (działającego z upoważnienia Prezesa UKE), mimo że zgodnie z przepisami prawa pracownik organu, w tym Zastępca Prezesa UKE, biorący udział w rozstrzyganiu sprawy w pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę w drugiej instancji podlegał wyłączeniu,

3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca procesów [...] żądana przez K. w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa T..

W związku z powyższymi zarzutami K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenia uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazano, iż Prezes UKE jest ministrem w rozumieniu przepisów K.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.). Od rozstrzygnięć Prezesa UKE, na mocy art. 127 § 3 K.p.a., przysługuje zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie Zastępca Prezesa UKE powinien być zatem wyłączony z rozpatrywania wniosku K. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się natomiast do argumentacji merytorycznej zawartej w zaskarżonej decyzji K. podniosła, iż wykonywanie przez T. działań związanych z prowadzeniem Procesu [...] ma podstawy w decyzji Prezesa UKE zatwierdzającej ofertę ramową (tzw. Ofertę SOR) oraz w przepisach prawa, tj. w art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Proces [...] jest procesem, w którym Prezes UKE m.in. bada, czy nowa detaliczna usługa telekomunikacyjna wprowadzana przez T. powinna mieć swój odpowiednik w usługach hurtowych. Zdaniem K. ocena ta powinna być konsultowana ze środowiskiem podmiotów korzystających z usług regulowanych. Najlepiej, gdyby ocena ta dokonywana była w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, bowiem Prezes UKE decydując, czy dana usługa podlega regulacjom, dokonuje władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności wprowadzenia nowej usługi do Oferty SOR.

Prezes UKE nie poinformował natomiast żadnego podmiotu o wniosku T. o przeprowadzenie Procesu [...] i samodzielnie uznał, że usługa wprowadzana przez T. nie podlega obowiązkom regulacyjnym nałożonym na T.. Wobec nieformalnych działań podejmowanych przez Prezesa UKE, w przedmiotowej sytuacji, dostęp do informacji publicznej jest zatem jedynym sposobem uzyskania informacji o regulacji rynku telekomunikacyjnego przez Prezesa UKE.

W ocenie K., mając na uwadze postanowienia Oferty SOR (zatwierdzonej decyzją administracyjną Prezesa UKE), T. nie może uznać informacji o nowej usłudze hurtowej za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wniosek T., o którym mowa w Części I Rozdział 7 pkt 7.2 ust. 1 i 2 Oferty SOR, powinien bowiem zawierać opis usługi - a nie strategię marketingową T.. Tym samym, taki opis, wymagany od T. zgodnie z Ofertą SOR, nie może być tajemnicą przedsiębiorstwa T.. Jeżeli natomiast T. przekazuje Prezesowi UKE więcej informacji, należy uznać, że są to informacje niezbędne do analizy nowej usługi hurtowej, tym samym są elementem wniosku T. o przeprowadzenie Procesu [...] i nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa T..

Odmowa udostępnienia Izbie informacji publicznej w zakresie przedmiotu nowej usługi hurtowej T. wprost narusza postanowienia Oferty SOR. Argumentacja, że dokumenty przedstawiane Prezesowi UKE w ramach wykonywania decyzji Prezesa UKE mogą zawierać informacje o podwykonawcach (przez co stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa), może natomiast prowadzić do absurdalnych wniosków, że w każdym przypadku, gdy podmiot regulowany (jakim jest T.) korzysta z podwykonawców, informacje dotyczące usługi będą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa T..

W ocenie K. żądane przez Izbę informacje powinny być komunikowane rynkowi telekomunikacyjnemu bez potrzeby składania stosownych wniosków o dostęp do informacji publicznej. Tylko bowiem pełna transparentność działań Prezesa UKE, w tym w zakresie prowadzonych Procesów [...], zapewni prawidłowe wykonywanie przez T. nałożonych na nią obowiązków regulacyjnych.

Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że aby uznać, iż dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Pojęcie wartości gospodarczej informacji należy przy tym oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. Tymczasem Prezes UKE przedstawił kilka nieudowodnionych tez o charakterze generalnym. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, czy ujawnienie nieudostępnionych informacji mogłoby pomniejszyć wydatki lub zwiększyć zyski innych niż T. przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Co więcej, Prezes UKE pomija fakt, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył zagadnienia związanego z regulowanym rynkiem hurtowym. Proces [...] jest natomiast procesem, w którym Prezes UKE m.in. bada, czy nowa detaliczna usługa telekomunikacyjna wprowadzana przez T. powinna mieć swój odpowiednik w usługach hurtowych. Ustalenia Prezesa UKE w ramach procesu [...] mają zatem znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego, a odmowa udostępnienia tej informacji, pozyskanej przez Prezesa UKE w ramach procesu [...], powoduje fikcyjność kontroli społecznej przedmiotowych działań organu.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz podkreślając, że wbrew twierdzeniom K., dokonał rzetelnej analizy przekazanych przez O. danych pod kątem konieczności uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, co znalazło odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że ocena dokonywana przez Prezesa UKE w toku Procesu [...] dotyczącego stwierdzenia, czy dana nowa usługa detaliczna lub hurtowa O. powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulowanej ofercie hurtowej O., tj. Ofercie SOR, wbrew twierdzeniom K. nie powinna być dokonywana w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 43 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. K. składając wniosek o informację publiczną nie działa natomiast w oparciu o treść Oferty SOR, ale w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, Prezes UKE badając możliwość udostępnienia informacji przekazanych przez O., analizował wniosek o informację publiczną pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z art. 5 tej ustawy i uznał, że informacje o usługach hurtowych, które nie mieszczą się w zakresie usług regulowanych powinny podlegać ochronie przed ujawnieniem do publicznej wiadomości.

Organ za bezpodstawny uznał też zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wydanie decyzji I oraz decyzji II przez Zastępcę Prezesa UKE wskazując, iż - wbrew temu co twierdzi K. - przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie znajduje zastosowania nie tylko do Prezesa UKE, ale również do Zastępcy Prezesa UKE. W tym zakresie należy bowiem zwrócić uwagę na to, że Zastępca Prezesa UKE nie jest "pracownikiem organu administracji publicznej", ale pracownikiem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga K. zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podzielił zarzut skargi, że Prezes UKE rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 K.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 K.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminować jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Aktualnie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W poprzednim natomiast stanie prawnym wyłączeniu podlegał pracownik biorący udział "w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". W wyniku wspomnianej nowelizacji usunięto zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Celem takiej regulacji jest bezspornie uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa UKE Zastępca Prezesa L. K. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa UKE przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko zaprezentowane przez organ, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie znajduje zastosowania do Zastępcy Prezesa UKE.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 190 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 204 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243) centralnym organem administracji rządowej w dziedzinie regulacji rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych jest Prezes UKE, który jest powoływany i odwoływany przez Sejm za zgodą Senatu na wniosek Prezesa Rady Ministrów.

Aby określić pozycję ustrojową Prezesa UKE, oprócz art. 190 Prawa telekomunikacyjnego należy posłużyć się dodatkowo definicją legalną zamieszczoną w art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Według tego przepisu przez pojęcie ministra rozumie się Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcje ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji państwowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Przepisy obu ustaw (tj. zarówno Prawa telekomunikacyjnego, jak i K.p.a.) jako piastuna organu wskazują zatem jednoznacznie Prezesa UKE, gdyż tylko ten organ w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. jest kierownikiem centralnego urzędu administracji państwowej.

Przewidziana w art. 190 ust. 8 Prawa telekomunikacyjnego możliwość powoływania Zastępców Prezesa UKE do spraw telekomunikacyjnych i pocztowych nie oznacza natomiast, że mamy do czynienia z równorzędnymi piastunami organu. Zastępców Prezesa UKE powołuje minister właściwy do spraw łączności, na wniosek Prezesa UKE, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru.

Prezes UKE wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Komunikacji Elektronicznej (art. 193 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego), a Zastępcy Prezesa UKE są pracownikami tego Urzędu podległymi Prezesowi UKE.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zarówno Zastępca Prezesa UKE, jak i inny pracownik UKE swe kompetencje do wykonywania zadań (w tym wydawania decyzji) czerpią z upoważnienia Prezesa UKE.

Wydanie zatem w trybie art. 127 § 3 K.p.a. decyzji przez Zastępcę Prezesa UKE, który wcześniej wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] września 2013 r. stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.