Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1085/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 194/08 w sprawie ze skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I A

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 194/08, po rozpoznaniu skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] Wojewoda Warmińsko - Mazurski po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane - Nida odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach o Nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym I., gmina Ruciane-Nida.

Od powyższego postanowienia Wojewody Warmińsko Mazurskiego zażalenie wniósł J. B..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] Minister Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienie zażalenia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. B..

Postawieniem z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Minister Środowiska w ramach autokontroli uchylił własne postanowienie z dnia 7 lutego 2007 r. oraz postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. i uzgodnił realizację inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie ww. ustawy w związku z położeniem planowanej inwestycji na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB 280008) oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 "Ostoja Piska" (PLH 280013).

Minister wskazał także, że nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania ustalanie okoliczności, które przyczyniły się do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich. Przedmiotowe postępowanie administracyjne ma na celu ustalenie, czy planowana inwestycja, ze względu na jej charakter oraz położenie, jest dopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony przyrody, a nie ocenę legalności postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich.

Zaznaczono , iż nie należy do kompetencji organu pierwszej instancji, jako organu ochrony przyrody, badanie, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji spełniony został warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister zaznaczył, że skarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym ma na celu zbadanie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na gruncie przepisów o ochronie przyrody (jej wpływu na Mazurski Park Krajobrazowy oraz na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB 280008) oraz na projektowany specjalny obszar ochrony Natura 2000 "Ostoja Piska" (PLH 280013). Natomiast badanie, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do organu prowadzącego postępowanie główne, tj. Burmistrza Rucianego - Nida.

W ocenie Ministra uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji jest bardzo ogólnikowe i nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 kpa, gdyż w uzasadnieniu faktycznym nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, lecz w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie to nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym uznano , że organ pierwszej instancji naruszył również art. 77 § 1 kpa , gdyż w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie. Za nieprawidłowe uznano wskazanie przez organ pierwszej instancji jako podstawy odmowy uzgodnienia np. przepisów z rozdziału 1 ustawy o ochronie przyrody gdyż są to normy ogólne, które nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności.

Ponadto zdaniem Ministra Środowiska nie można oprzeć odmowy uzgodnienia o Europejską Konwencję Krajobrazową. EKK jest aktem prawnym wiążącym Polskę jako jej stronę. Zawiera ona przepisy dotyczące ochrony krajobrazu. Jednak są to przepisy skierowane do państw - stron nakładające obowiązek ich wdrożenia zgodnie z zasadami tam wskazanymi. Nie mogą natomiast stanowić samoistnej podstawy dla organów administracji do ograniczania korzystania z prawa własności czy podejmowania innych decyzji.

Wyjaśniono nadto , że położenie w obszarze Natura 2000 stanowiło przesłankę do odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Działka bowiem, znajduje się na obszarze specjalnej ochrony "Puszcza Piska" włączonym do sieci Natura 2000 ze względu na ochronę m.in. bielika, orlika krzykliwego, kani rudej, wymienionych w załączniku I do dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Minister uznał, że nie można dokonać odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji w oparciu o projekt planu ochrony parku, gdyż nie jest to obowiązujący akt prawa. Stwierdzenie, że obszar planowanej inwestycji jest miejscem żerowiskowym dla gatunków ptaków występujących na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska", należy w jego ocenie uznać za niewystarczające. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Stosownie natomiast do art. 36 ust. 1 ww. ustawy na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka, rybacka, jeżeli nie zagrażają one zachowaniu siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin lub zwierząt, ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż nie wykazano, czy inwestycja w istotny sposób wpłynie negatywnie na te gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Należało zdaniem organu drugiej instancji ustalić, że budowa planowanych budynków "w istotny sposób" zagrażać będzie tym gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny.

W odniesieniu do Mazurskiego Parku Krajobrazowego obowiązuje rozporządzenie Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm. Maz. Nr 20, poz. 506). Wśród zakazów wymienionych w ww. rozporządzeniu, nie znajduje się zakaz, który znajdowałby zastosowanie w odniesieniu do planowanej inwestycji. Tym samym zdaniem Ministra brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Dyrektor Mazurskiego Parku Krajobrazowego podnosząc zarzut, iż lokalizacja inwestycji stanowi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 specjalnej ochrony ptaków "Puszcza Piska" (PLB 280008), poprzez zabudowę terenów żerowiskowych rzadkich dla Polski i Europy gatunków ptaków chronionych prawem krajowym i prawem Unii Europejskiej (Dyrektywa Ptasia z 1979 r.) m.in. bielika, orlika krzykliwego i kani rudej.

Zdaniem skarżącego Minister Środowiska z jednej strony przyznaje, że położenie działki na terenie obszaru Natura 2000 i względy ochrony środowiska stanowią przesłankę do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji i jednocześnie nielogicznie wiąże art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 36 ust. 1 tejże ustawy pomijając fakt, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o działalność rolniczą (koszenie łąk), tylko o trwałą zabudowę mieszkalną niszczącą bezpowrotnie żerowiska ginących ptaków.

Jednym z głównych motywów istnienia parku krajobrazowego jest ochrona jego walorów krajobrazowych. Dlatego też zdaniem skarżącego nie można bagatelizować spraw z tym związanych i dopuszczać zabudowę mieszkalną na rolniczych terenach otwartych przy jeziorach, co miałoby miejsce w przypadku przedmiotowej inwestycji. Nie można też ignorować prawa międzynarodowego, które Polska przyjęła (Europejska Konwencja Krajobrazowa z 2000 r.), ponieważ ochrona walorów krajobrazowych tak jak i przyrodniczych jest funkcją Państwa realizowaną w interesie społecznym, a korzystanie z prawa własności nie może być celem nadrzędnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)uchylił zaskarżone postanowienie.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei z art. 77 § 1 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Minister Środowiska rozpoznając sprawę i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył wymienione wyżej przepisy.

Nieruchomości, w stosunku do których toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, położone są na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska".

Z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) wynika, iż zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Przepis ten stosuje się również odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000 znajdujących się na projekcie listy obszarów Natura 2000 opracowanej przez Ministra Środowiska (art. 33 ust. 2 i 27 ust. 1).

Okoliczność, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze Natura 2000 lub na obszarze projektowanego obszaru Natura 2000 nie wyklucza więc realizacji inwestycji, jeśli zostanie wykazane, iż inwestycja ta nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także nie wpłynie negatywnie w sposób znaczący na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Ocena czy istnieją wymienione wyżej okoliczności należy do organu administracji dokonującego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony przyrody. Nie jest możliwe dokonanie tego rodzaju oceny bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zarówno Wojewoda jak i Minister Środowiska takiego postępowania nie przeprowadzili.

Minister Środowiska w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że okoliczność, iż obszar planowanej inwestycji jest miejscem żerowiskowym dla gatunków ptaków występujących na obszarze Natura 2000 "Puszcza Piska", należy uznać za niewystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia inwestycji. Następnie stwierdził, że nie wykazano, czy inwestycja w istotny sposób wpłynie negatywnie na te gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Minister Środowiska mimo stwierdzenia, iż istnieją braki w materiale dowodowym nie zlecił uzupełnienia materiału dowodowego. Jako organ odwoławczy uznał, że skoro nie ma dowodu wykluczającego negatywne oddziaływanie inwestycji lub dowodu potwierdzającego takie oddziaływanie, to uznać należy, iż negatywne oddziaływanie nie wystąpi. Tego rodzaju rozumowanie byłoby do zaakceptowania, gdyby nie istniały żadne możliwości uzupełnienia materiału dowodnego. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu tak jednak nie jest i przed wydaniem rozstrzygnięcia należy z tych możliwości skorzystać. Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu należy dopuścić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia czy planowana inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Niezbędne jest także ustalenie czy projektowany specjalny obszar ochrony Natura 2000 "Ostoja Piska" znajduje się na projekcie listy obszarów Natura 2000 opracowanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jeśli tak jest, to opinia biegłego powinna uwzględniać również ten obszar.

Podzielono pogląd skarżącego, iż bezpodstawne było powołanie przez Ministra Środowiska art. 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią tego przepisu na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie zagrażają one zachowaniu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin lub zwierząt ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Planowana inwestycja nie jest związana z wymienioną wyżej działalnością.

Zgodzono się z poglądem Ministra Środowiska, iż nie należy do zakresu przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego ustalanie okoliczności, które przyczyniły się do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich. Nie może być również brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia Europejska Konwencja Krajobrazowa sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U.06.14.98). Analiza treści tej umowy zdaniem Sądu wskazuje, iż nie nadaje się ona do bezpośredniego stosowania.

J. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniósł zarzut:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. :

obrazę przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., (Dz. U. z 2007, Nr 880, poz. 127,) poprzez całkowite pominięcie wspomnianego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy

obrazę art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz. U. 1997, Nr 483poz. 78,), przez jego niezastosowanie, jako podstawy materialne prawnej zaskarżonego wyroku

- obrazę art. 64 pkt 3 Konstytucji RP przez pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy treści wspomnianego przepisu, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

2) naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.

- naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 135 tej ustawy, przez :

nie wzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze,

niezastosowanie przewidzianych ustawą procesową środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów administracyjnych wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga,

- naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa, jak i 77 kpa, przez uwzględnienie skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego na postanowienie Ministra Środowiska, chociaż postępowanie administracyjne organu drugiej instancji nie było dotknięte żadną z wad wymienionych we wspomnianych przepisach

- obrazę art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi MPK, pomimo barku podstaw wskazujących na naruszenie przez Ministra Środowiska w zaskarżonym postanowieniu, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o oddalenie skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, dopuszczenie załączonych do skargi kasacyjnej dowodów w postaci trzech analiz środowiskowych oraz zdjęć obrazujących prowadzone aktualnie w sąsiedztwie działki skarżącego budowy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa i 77 kpa, przez uwzględnienie skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego, chociaż postępowanie administracyjne organu drugiej instancji nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych.

Wskazując na przesłanki rozstrzygnięcia w zaskarżonym przez Mazurski Park Krajobrazowy postanowieniu Ministra Środowiska oraz opierając się o orzecznictwo stwierdzono, że zadaniem organu odwoławczego jest m.in., dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu zmian stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88 - ONSA 1988, Nr 2, poz. 72).

Zdaniem skarżącego te warunki zostały przez Ministra Środowiska spełnione. W uzasadnieniu postanowienia uchylającego postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego oraz uzgadniającego warunki zabudowy, Minister Środowiska podkreślił, że : "Organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, lecz rozstrzygnięcie to nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym".

Opierając się na dowodach przedstawionych w sprawie przez skarżącego - J. B. oraz wizji lokalnej i serwisie bardzo dokładnych zdjęć lotniczych omawianego terenu, organ drugiej instancji dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, w związku z czym uchylił postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, wskazując jednocześnie, że przedstawione przez Wojewodę dowody są mało wiarygodne.

Zdaniem skarżącego wskazane przez Ministra Środowiska argumenty przemawiające za wydaniem postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy należy uznać za wystarczające. Wojewoda Warmińsko - Mazurski nie przedstawił żadnych dowodów przemawiających za jego stanowiskiem. Również Mazurski Park Krajobrazowy nie wskazał, w skardze na postanowienie Ministra Środowiska, żadnych argumentów mogących podważyć słuszność wydanego przez organ drugiej instancji postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Praktycznie cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany i przedstawiony przez skarżącego – J. B.. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz art. 77 § 1 wynika, że to na organie administracji spoczywa ciężar dowodu . Nie oznacza to jednak, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego, przede wszystkim z tego względu, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne.

Dopiero wówczas gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności i organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z tego wywieść wnioski negatywne dla strony. Ujmując tę kwestię w inny sposób, zdaniem skarżącego należałoby stwierdzić, że organ administracji jest zobowiązany do przyjęcia takiej wersji zdarzeń, która odpowiada logicznie pozostałemu.

W niniejszej sprawie jak podkreślono to skarżący, zbierał materiał dowodowy, po czym przedstawiał go kolejno organom obu instancji administracji publicznej oraz WSA. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy mapek, kilku kompletów zdjęć oraz prezentacji komputerowej ( potraktowanej słusznie przez WSA jako dowód z dokumentu) przedstawiających działkę skarżącego – J. B. i otaczający ją teren, a także obrazujących sąsiednie działki, na których wznoszone są coraz to nowe budowle, jak również w związku z przeprowadzoną przez Ministerstwo Środowiska wizją lokalną terenu, na którym ma powstać planowana Inwestycja, a także przez wzgląd na brak jakichkolwiek kontrargumentów oraz dowodów, ze strony Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, a następnie ze strony Mazurskiego Parku Krajobrazowego - przeciwko przedstawionemu przez skarżącego materiałowi dowodowemu - zgodnie z przytoczonymi powyżej tezami orzeczeń, uznać należy, że wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie jest wystarczający, a postanowienie wydane przez Ministra Środowiska spełnia wszelkie przewidziane prawem wymogi. Co więcej, w związku ze zdaniem drugim art. 7 kpa jako, że rozstrzygnięciu sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie stał na przeszkodzie ani interes społeczny, a też organ wydający owo postanowienie nie przekroczył swoich uprawnień, postanowienie Ministra Środowiska jest jak najbardziej słuszne oraz zgodne z wymogami stawianymi przez prawo i odpowiada zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, natomiast wyrok WSA wydany w przedmiotowej sprawie w ocenie strony narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa a także 77 kpa, co miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zwrócono uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wspomina w ogóle o materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (przedstawionym gównie przez skarżącego), a stanowiącym podstawę wydania przez Ministra Środowiska postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy. Nie zwraca przede wszystkim uwagi na fakt, że na organie pierwszej instancji dokonującym uzgodnień warunków zabudowy spoczywa obowiązek prawidłowej oceny ewentualnych i rzeczywistych zagrożeń dla środowiska przyrodniczego. Taka analiza powinna zawierać pełną argumentację i w sposób wyważony oceniać możliwość wystąpienia negatywnych zjawisk w środowisku. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miało wyjaśnienie przez organ opiniujący, czy w odniesieniu do obowiązujących na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego zakazów dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji. W rezultacie działań przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, nie zostało wykazane czy planowana inwestycja będzie miała jakikolwiek negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze. Organ pierwszej instancji - Wojewoda Warmińsko - Mazurski nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdzałyby zakaz realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie MPK.

Z powyższych względów jak zauważono wątpliwości budzi stanowisko Sądu, uwzględniające skargę Mazurskiego Parku Krajobrazowego, jednocześnie wskazujące na brak materiału dowodowego w sprawie, pomijając tym samym dowody przedstawione, przez skarżącego J. B.. Mając na uwadze stanowisko zgodnie, z którym, jeśli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. Stwierdzić należy, że organ drugiej instancji takiej potrzeby nie widział, gdyż materiał dowodowy w sposób wyczerpujący przedstawiał stan faktyczny sprawy. Zaś Minister Środowiska ustosunkował się do każdego z zebranych w sprawie dowodów, co pozwoliło mu podjąć decyzję uzgadniającą realizację planowanej inwestycji. Ponadto z uwagi na fakt, iż skarga wniesiona do WSA przez Mazurski Park Krajobrazowy oraz żądanie w niej zawarte nie posiadają żadnego uzasadnienia - z tego względu, że MPK nie wskazuje na żadne przepisy, które ową decyzją zostałyby naruszone - nie ma żadnych podstaw do uznania, że planowana inwestycja w odniesieniu do przepisów dotyczących ochrony środowiska byłaby zakazana. Jako, że nie istniały ku temu żadne podstawy, ani Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie przedstawił argumentów i dowodów uzasadniających odmowę decyzji, ani Mazurski Park Krajobrazowy nie wniósł do sprawy żadnych dowodów wskazujących na konieczność uchylenia postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie po prostu nie istnieją żadne zakazy stojące na przeszkodzie rozpoczęciu budowy, w związku z czym przedstawienie dowodów uzasadniających odmowę wydania decyzji uzgadniającej realizacje inwestycji jest niemożliwe.

Odnosząc się zaś do sugerowanych przez WSA możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, skarżący, w związku z bierną postawą organów administracji w tej kwestii załącza do niniejszej skargi, trzy - pochodzące z różnych ośrodków naukowych - ekspertyzy dotyczące wpływu planowanej inwestycji na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt na projektowanym obszarze ochrony Natura 2000.

Pierwsza ekspertyza dotycząca oceny wpływu na środowisko przyrodnicze na obszarze Natura 2000 " Puszcza Piska" (PLB 280008) i projektowanym obszarze specjalnej ochrony "Ostoja Piska" (PLH 280013) planowanej inwestycji pod budowę budynku mieszkalnego sporządzonona została przez mgr Radosława Kozika Doktoranta Uniwersytetu Gdańskiego na Wydziale Biologii, Geografii i Oceanografii, katedra ekologii i zoologii kręgowców, specjalność - ornitologia .

Druga ekspertyza, sporządzona przez mgr T. Z. z Zakładu Geologicznego "Geoservis" (AL [...],[...]) - autora licznych ekspertyz z okolic Puszczy Piskiej i Jeziora Bełdany, przygotowywanych w celu opracowania planów zagospodarowania przestrzennego - dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko dla istniejącej oraz projektowanej zabudowy terenu części wsi I. – K., woj. Warmińsko – Mazurskie. Kolejna ekspertyza została sporządzona przez B. O., Ph.D. ornitologa z Kampinoskiego Parku Narodowego, (ul. [...],[...]) i dotyczy hipotetycznego wpływu inwestycji skarżącego J. B. na pobliską ostoję pozostających pod ochroną ptaków drapieżnych. Z przedstawionych ekspertyz, zdaniem skarżącego planowana inwestycja jeśli zostanie przeprowadzona zgodnie z przedstawionymi wymogami oraz w odpowiednim czasie nie, będzie miała negatywnego wpływu na środowisko.

W odniesieniu do naruszenia przez WSA pozostałych przepisów postępowania zauważono , iż nie będąc związany granicami skargi Sąd zobowiązany był do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności ma to miejsce w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchyli decyzje organów obu instancji. Tym samym Sąd powinien przede wszystkim zwrócić uwagę jakich naruszeń prawa dopuścił się zarówno Minister Środowiska, jako organ, na którego działanie wniesiona została skarga, ale także na naruszenia jakich dopuścił się Wojewoda Warmińsko - Mazurski w swojej decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W stosunku do postanowienia Ministra Środowiska skarżący - J. B. - nie ma zastrzeżeń, natomiast zdaniem skarżącego, Wojewoda Warmińsko - Mazurski rozstrzygając przedmiotową sprawę i wydając decyzję odmawiającą uzgodnienia warunków zabudowy naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana oraz ta, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publiczne", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/2005) Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora go to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W oparciu o materiał dowodowy przedstawiony w przedmiotowej sprawie (m.in. zdjęcia przedstawiające sąsiednie zabudowy), stwierdzić należy, że powyższy warunek został spełniony. Tym bardziej więc niezrozumiałe jest dlaczego Sąd całkowicie pominął w swoich rozważaniach zebrany materiał dowodowy i rozstrzygnął wbrew temu co powyżej tj., na niekorzyść skarżącego (właściciela działek).

Zdaniem skarżącego Wojewoda Warmińska - Mazurski uzgadniając warunki zabudowy dla działek sąsiadujących z działką skarżącego dopuści się naruszenia art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Skoro zatem dla działek sąsiadujących z działką skarżącego zostały wydane decyzje uzgadniające warunki zabudowy, a obecnie na wspomnianych działkach trwają już prace budowlane, właściwym oraz nienaruszającym zasady równości, byłoby zdaniem skarżącego stanowisko zgodnie, z którym również w kwestii przedmiotowych działek zostałaby wydana decyzja uzgadniająca warunki zabudowy. Również ta okoliczność, mająca z pewnością wpływ na postanowienie Ministra Środowiska pozostała jakby niezauważona przez WSA.

Podkreślono, że obszar, na którym znajduje się I.-K. nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ( podobnie jak np. położona nieopodal wieś W.). Więcej nawet : władze gminy Ruciane-Nida nie zamierzają takiego planu opracowywać i uchwalać. Uzgodniona przez Ministra Środowiska inwestycja skarżącego J. B. ma zatem umocowanie w przepisach obowiązującego prawa.

Skoro WSA nie dokonuje samodzielnie oceny prawnej stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dokonuje oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego przez organ administracji to mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, zdaniem skarżącego, WSA powinien był uchylić również postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego odmawiającą uzgodnienia warunków zabudowy, gdyż została ona wydana z naruszeniem wszystkich wskazanych powyżej przepisów, tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 oraz 64 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł także, że WSA w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. wskazuje, że: "Minister Środowiska rozpoznając sprawę i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył wymienione wyżej przepisy" (tj. art. 7 kpa i 77 kpa). Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd podkreśla, że zarówno Wojewoda, jak i Minister Środowiska nie przeprowadzili postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. Logiczne zatem jest, że skoro zdaniem Sądu ani w pierwszej instancji, ani w drugiej instancji takie postępowanie nie zostało w ogóle przez wymienione wyżej organy przeprowadzone należałoby uchylić wszystkie akty wydane do tej pory w przedmiotowej sprawie. Tyczy się to zarówno decyzji o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy wydanej przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego, jak i wydanego przez Ministra Środowiska postanowienia uzgadniającego realizację planowanej inwestycji. Sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czynie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w komentowanym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

W świetle powyższych okoliczności zatem przede wszystkim zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , który w opisanych okolicznościach winien nieuwzględnić skargi i ją oddalić.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł alternatywnie o :

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z ewentualnym wskazaniem zawieszenia postępowania w celu uprzedniego rozpoznania przez właściwy organ zagadnienia wstępnego polegającego na przeprowadzeniu w odrębnym postępowaniu wpływu /oddziaływania na Natura 2000 zamierzenia inwestycyjnego planowanego dla realizacji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ,

2) oddalenie skargi kasacyjnej w większej części wraz z oddaleniem wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z analiz środowiskowych i zdjęć,

3) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Mazurskiego Parku Krajobrazowego i uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2007 r.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ generalnie wskazał, że nieprawidłowo uznał, iż sporne zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane, bowiem ocena wpływu tego zamierzenia planowanego do realizacji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana podczas odrębnej procedury, którą stanowi postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i/lub Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.- zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową ) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 ustawy procesowej , oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 (niepubl.) oraz I OSK 345/05 (niepubl.).

Natomiast skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Niewątpliwe przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm.).

Zgodnie z w/w przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt. 1-7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Natomiast planowana inwestycja dotyczy realizacji budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na działkach Nr [...] i [...] obręb ewid. I. , gmina Ruciane - Nida i zlokalizowana jest na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 Puszcza Piska ( kod obszaru PLB 280008) oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 Ostoja Piska ( kod obszaru PLH 280013), które to chronione są przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.).

Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., a w konsekwencji wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego" (wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX Nr 53353).

Wobec powyższego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany był dokonać niezbędnych uzgodnień w opisanym wyżej trybie gdyż sporny teren inwestycji objęty jest ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Te zaś w art. 33 ust. 1 stanowią , iż zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan środowiska siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki dla , których wyznaczony został obszar Natura 2000 . Przepis ten stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000 ( art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) . Natomiast z art. 33 ust. 3 cytowanej ustawy wynika , że projekty planów i projekty zmian do planów oraz planowane przedsięwzięcia , które nie są związane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000 lub projektowanych obszarów Natura 2000 , lub nie wynikają z tej ochrony , a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać , wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska .

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że sporny obszar znajduje się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego - na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 Puszcza Piska z uwagi na ochronę siedlisk ptaków : bielika, orlika krzykliwego , kanię rudą co wynika z § 2 pkt. 102 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ( Dz. U. Nr 229 , poz. 2313 ze zm.) .

Tym samym w prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym należało w sposób nie budzący wątpliwości w granicach art. 33 ustawy o ochronie przyrody wykazać, czy planowana inwestycja w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w istotny sposób nie wpłynie na te gatunki ptaków, dla których wyznaczony został obszar Natura 2000 a przede wszystkim, że budowa domu mieszkalnego i gospodarczego nie zagrozi w sposób istotny tym gatunkom .

Natomiast analizując zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie należy stwierdzić , że tej kwestii w sposób odpowiadający przepisom procedury administracyjnej nie wyjaśniono choć wydano zaskarżone postanowienie w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa , dlatego też trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.

Zauważyć w tym miejscu należy , że organ pierwszej instancji Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia 18 grudnia 2006 r. nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przyjmując , że planowana inwestycja stanowić będzie zagrożenie dla równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego znajdującego się na obszarze Parku oraz obszaru specjalnie chronionego Natura 2000 Puszcza Piska jak też projektowanego specjalnego obszaru siedlisk Ostoja Piska. Przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, wywodząc w istocie taki pogląd z przepisów prawa materialnego a nie konkretnego materiału dowodowego, pozwalającego na takie stwierdzenie. Fakt ten został przyznany przez organ odwoławczy tj. Ministra Środowiska , który w zaskarżonym postanowieniu uznał , że z naruszeniem art. 77 § 1 kpa organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, zaś te przesłanki , które były podstawą negatywnego rozstrzygnięcia nie mogły tego stanowić. Natomiast organ ten nie przeprowadzając również jakiegokolwiek postępowania dowodowego (uzupełniającego) doszedł do przeciwnych wniosków niż organ pierwszej instancji , przyjmując , że skoro nie wykazano , czy inwestycja w sposób istotny wpłynie negatywnie na te gatunki dla których wyznaczono obszar Natura 2000 , a rozporządzenie Wojewody Warmińsko –Mazursko z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie zakazuje tego typu inwestycji to należy , pozytywnie uzgodnić przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie to niewątpliwie uznać należy co najmniej za przedwczesne.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji , polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego jak i wad na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku rozstrzygnięcia odmiennego sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno - reformacyjne , gdyż zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone orzeczenie albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty. Przepis ten można zastosować tylko wtedy gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnieniu dowodów i materiałów w sprawie ( art. 136 kpa) . W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy a mimo to nie podjął działań w celu jego uzupełnienia jak też nie rozważył potrzeby uchylenia zaskarżonego postanowienia zobowiązując organ do podjęcia odpowiednich czynności .

Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie stosownego rozstrzygnięcia opartego na błędnym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej , wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą w szczególności czy i w jakim stopniu sporna inwestycja może zagrażać w sposób istotny na gatunki ptaków dla , których wyznaczono obszar ochrony Natura 2000 , aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trefnego rozstrzygnięcia. Z kolei realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z zasadą realizacji praworządności ( art. 6 kpa) , prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego.

Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie z urzędu niezbędnych w postępowaniu dowodów . Z art. 7 i 77 § 1 kpa wynika , że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności , a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywiście nie znaczy to , że strona zwolniona jest ze współdziałania w realizacji tego obowiązku i zwłaszcza , że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznie może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony , lecz nie dotyczy to niniejszego postępowania uzgodnieniowego , gdzie przecież główny ciężar dowodu powinien spoczywać na organie.

Wprawdzie nawet gdyby przyjąć , że to skarżący przedstawił dodatkowy materiał dowodowy w postępowaniu przed organem odwoławczym ( co wprost wynika ze skargi kasacyjnej ) , uzupełniając w ten sposób postępowanie dowodowe , to z zaskarżonego postanowienia powinno wynikać , że Minister Środowiska w sposób należyty ocenił ten materiał dokonując jego wnikliwej oceny w ramach swobodnej oceny dowodów ( art. 80 kpa) , zaś rozważania prowadzące od odmiennej konkluzji niż te organu pierwszej instancji powinien był przedstawić w zaskarżonym postanowieniu , czego jednakże nie uczyniono wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze kasacyjnej , naruszając niewątpliwie w sposób istotny art. 107 § 3 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w tej sprawie tak naprawdę nie wyjaśnił przesłanek pozytywnego rozstrzygnięcia zgodnie z regułami procedury administracyjnej, przyjmując wyłącznie , że organ pierwszej instancji nie wykazał ich w sposób prawidłowy. Powyższe rozważania nie pozwalają na przyjęcie poglądu zawartego w skardze kasacyjnej , że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stąd też należało takie postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego , co trafnie uczyniono zaskarżonym wyrokiem , prawidłowo stosując w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej.

Na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy , iż skarżący dołączył do skargi kasacyjnej trzy opracowania określone jako ekspertyzy dotyczące wpływu planowanej inwestycji na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt na projektowanym obszarze ochrony Natura 2000. Opracowania te w żadnym wypadku nie mogły wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego poglądu , o wadliwości zaskarżonego postanowienia albowiem nie są opiniami biegłych (ekspertyzami) dopuszczonymi przez organ administracji w trybie art. 84 § 1 kpa lecz stanowią prywatne opinie osób wyrażających w nich swój pogląd , a nadto opracowane zostały już po wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Natomiast Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności rozstrzygnięcia administracyjnego z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Zmiana stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz zgłoszenie nowych ewentualnych dowodów nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli rozstrzygnięcia.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy uchylenie tylko zaskarżonego postanowienia powoduje konieczność ponownego rozpoznania zażalenia J. B. w granicach art. 138 kpa . Przede wszystkim organ odwoławczy mając na uwadze art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody , powinien zgodnie z regułami procedury administracyjnej ponownie ocenić przedstawione w toku postępowania administracyjnego przez stronę dowody i rozważyć ewentualność przeprowadzenia właściwego postępowania w celu przesądzenia w ramach postępowania uzgodnieniowego czy planowana inwestycja (jej charakter) w sposób znaczący nie pogorszy stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt , a także w sposób znaczący nie wpłynie negatywnie na gatunki , dla których został wyznaczony obszar Natura 2000 a więc , że inwestycja nie oddziaływuje znacząco na obszar Natura 2000 . W takim wypadku możliwe jest dokonanie przedmiotowego uzgodnienia .

Natomiast gdyby organ odwoławczy uznał , iż nie jest możliwe w ramach postępowania uzupełniającego dokonanie niezbędnych ustaleń i wobec braku możliwości podjęcia skutecznych działań wyjaśnienia wszystkich istotnych przesłanek rozstrzygnięcia w ramach postępowania odwoławczego , winien uchylić zaskarżone postanowienie i wskazać okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ( art. 138 § 2 kpa).

Nadto gdyby organ odwoławczy uznał , ze względu na charakter inwestycji , iż przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w granicach określonych w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (co powinno być uzasadnione wystąpieniem przesłanek wskazujących na istnienia takiego znaczącego oddziaływania ) a więc , że sporna inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 wobec niemożności wykluczenia takiego ryzyka a w konsekwencji niezbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, powinien o powyższym powiadomić organ prowadzący postępowanie główne uznając , iż jest to kwestia prejudycjalna dla dokonania przedmiotowego uzgodnienia.

Procedura prowadząca do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi gwarancję , że inwestycja realizowana z zachowaniem wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 nie wpłynie negatywnie na te obszary i nie można jej zastępować opinią biegłego. Jednakże postępowanie takie nie toczy się z inicjatywy organu współdziałającego w trybie art. 106 kpa stąd też postępowanie takie winien uruchomić uprawniony podmiot .

Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji , iż w sprawie należy dopuścić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia czy planowana inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt , a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki dla , których został wyznaczony obszar Natura 2000.

Dodatkowo wskazać należy , iż inwestor posiada prawo do spornego terenu , który wprawdzie znajduje się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 , co nie wyklucza przecież możliwości jego zainwestowania , dlatego też prowadząc postępowanie w tej sprawie należy także uwzględnić jego konstytucyjne prawa w tym zawarte w art. 64 ust.1 Konstytucji R. P. , które uprawnia do korzystania z podmiotowego prawa własności.

Konkludując podkreślić należy , iż wobec oddalenia skargi z uwagi na błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku , który odpowiada prawu , przestaje wiązać ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ,a zostaje zastąpiona tą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.