Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 778/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 25 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Teresa Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 roku przy udziale sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zgłoszenia zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Ławniczak /-/ B. Koś /-/ T.M.Geremek T.M.d WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 22 listopada 2004 roku J.K. złożył w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o uzupełnienie zmian we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Wniosek został pozytywnie rozpatrzony i w dniu 1 czerwca 2005 roku Burmistrz K. wydał zaświadczenie o zmianach w ewidencji działalności gospodarczej. Wydając zaświadczenie jako podstawę materialną wskazał treść art.7a ust 1, 7b ust 1 w zw. z art.7d ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku -"Prawo działalności gospodarczej" (Dz. U. Nr 101 , poz.1178 ze zmianami).

Następnie postanowieniem z dnia [...] roku organ I instancji wyznaczył J.K. 7 dniowy termin do uiszczenia opłaty za zgłoszenie zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Wydając przedmiotowe orzeczenie Burmistrz K. powołał się na treść art.7a ust.3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku-" Prawo działalności gospodarczej", a w odniesieniu do podstaw proceduralnych- na treść art.123 §1 i art. 264§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z 2000r. Nr 89,poz,1071).

Od powyższego postanowienia w dniu [...] roku J J.K. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu swojego środka zaskarżenia podniósł kwestie zarówno natury merytorycznej, jak i procesowej. Mianowicie zakwestionował zasadność pobierania opłaty od czynności zgłoszenia zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz formę wydania postanowienia w sprawie opłaty. Stwierdził, iż postanowienie wydane na podstawie art. 264 Kpa może być wydane tylko równocześnie z wydaniem decyzji. Żalący się zarzucił organowi I instancji nie podanie pełnej i prawidłowej podstawy prawnej decyzji oraz podniósł kwestie nie zwrócenia mu przez organ I instancji uiszczonej tytułem wniesienia odwołania opłaty skarbowej.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 listopada 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] roku w przedmiocie opłaty z tytułu zgłoszenia zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano, iż zaświadczenie o zmianach w ewidencji działalności gospodarczej jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju potwierdzającym sytuację prawną przedsiębiorcy i brak było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Tym samym organ nie mógł zastosować dualistycznego rozwiązania w sprawie kosztów postępowania określonego w treści przepisu art.264 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji o wydaniu postanowienia w przedmiocie uiszczenia opłaty w trybie analogii do kwestionowanego przez skarżącego art.264 Kpa. W ocenie organu II instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wskazano rodzaj aktu prawnego, podano jego pełny tytuł, datę wydania oraz dokładnie wskazano publikator. Organ odwoławczy uznał, iż z punktu widzenia formalnego oznaczenie podstawy prawnej postanowienia organu I instancji było prawidłowe. Nadto ustosunkowując się do kwestii żądania zwrotu opłaty skarbowej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w trybie trwającego postępowania odwoławczego brak było podstaw do rozpatrzenia tego zarzutu .

Na postanowienie organu II instancji J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu. Odnośnie uchybień w prawidłowym wskazaniu podstawy prawnej skarżący zarzucił je tym razem organowi II instancji, wskazując dodatkowo na brak przywołania przez ten organ podstawy materialnej orzeczenia. J.K. zarzucił także organowi II instancji naruszenie treści art. 10 Kpa poprzez nie zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaprezentowało stanowisko jak w decyzji z dnia [...] roku o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę należało oddalić.

W pierwszym rzędzie rozważeniu podlegać będzie zarzut natury merytorycznej, stanowiący podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadności pobierania opłat od przedsiębiorców dokonujących uzupełnienia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z treścią art. 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy – "Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych ustaw "( Dz. U nr 217, poz 2125)- przedsiębiorcy wpisani do ewidencji działalności gospodarczej zobligowani zostali w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do uzupełnienia brakujących danych, o których mowa w art.7b ust. 2 tejże ustawy. Obowiązek ten obwarowany został rygorem odmowy wydania zaświadczenia o wpisie przez organ ewidencyjny . Uzupełnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, na podstawie art.8 cytowanej ustawy, obejmujące między innymi określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD) jest obowiązkiem każdego przedsiębiorcy, wpisanego uprzednio do ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie Sądu uzupełnienie wpisu, polegające na podaniu dodatkowych informacji , jest w istocie zmianą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej , choćby w literalnym brzmieniu. Prezentując taki pogląd prawny bez znaczenia pozostaje spór o odmienność pojęć " zmiana" czy "uzupełnienie" użytych w art.8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku "o zmianie ustawy - Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw" . Racjonalność ustawodawcy zdaje się wykluczać dokonanie jedynie wykładni literalnej powyższych pojęć ustawowych na rzecz wykładni celowościowej i systemowej. Charakter źródeł prawa administracyjnego sprawia, że wykładnia systemowa powinna być stosowana równolegle z wykładnią językową.

Za powyższą argumentacją przemawia też fakt , iż nie zawsze zmiana wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wiąże się ze zmianą stanu faktycznego i prawnego; również uzupełnienie wpisu nie zawsze rodzi takie skutki. Tym samym brak jest rozróżnienia pomiędzy tymi pojęciami także w aspekcie powstałych następstw. Natomiast uwzględniając powyższe oraz kierując się zasada racjonalnego ustawodawcy stwierdzić należy ,iż w istocie uzupełnienie wpisu jest jego zmianą, która podlega opłacie , o ile nie jest z tej opłaty wyraźnie zwolniona.

Za zasadnością przyjęcia wymienionego stanowiska przemawia także analiza przepisów ustaw szczególnych takich jak ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku "Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej" (Dz. U. z 2004 roku nr 173, poz1808). Ustawa ta w art. 69 ust 1,3,5 i 6 stanowi, że przedsiębiorcę wpisanego do ewidencji działalności gospodarczej przed 1 stycznia 2007 roku organ ewidencyjny wpisuje z urzędu do ewidencji działalności gospodarczej i wpis ten podlega opłacie; także ustawa z dnia 9 września 2000 roku – " o opłacie skarbowej"( Dz. U Nr 253, poz. 2532 ze zmianami) wprowadza w art. 2 wykaz zwolnień od uiszczania opłat. Jednakże poza sytuacjami wymienionymi w tym artykule nie zawiera innych zwolnień o charakterze fakultatywnym, a więc poddanych uznaniu organu administracyjnego. Wreszcie ustawa z dnia 19 listopada 1999 roku- "Prawo działalności gospodarczej " przewiduje możliwość zwolnienia z opłat, ale tylko przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie.

Konstrukcja przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, ze jeżeli ustawodawca ma zamiar zwolnić przedsiębiorcę od pewnych opłat – czyni to wprost . Tym samym na tle powyższych rozważań uznać należy , iż brak jest podstaw prawnych do zaniechania pobierania opłaty z tytułu uzupełnienia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Przedmiotem kolejnych rozważań Sądu pozostanie zarzut błędnej wykładni art. 264§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 89,poz,1071).

Skarżący kwestionując fakt wydania postanowienia z dnia 9 września 2005 roku rozstrzygającego o opłacie za uzupełnienie wpisu pominął fakt, iż podstawą prawną tegoż postanowienia był art. 264 § 1 Kpa , ale w związku z art. 7a ust 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku –" Prawo działalności gospodarczej ".

Pozostaje przyznać skarżącemu rację , iż artykuł 264 Kpa stanowi tylko o kosztach postępowania .Niemniej stwierdzić należy, iż przepis ten daje podstawę do orzekania ustalającego wysokość kosztów postępowania, a treść art. 123 Kpa pozwala na rozstrzygniecie tej kwestii postanowieniem. Także orzecznictwo i doktryna dopuszczają możliwość wydawania postanowień przez organ administracji publicznej również w tych sytuacjach, gdy brak wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia. Odnośnie nie wskazania w cytowanym przepisie możliwości odpowiedniego stosowania go do opłat stwierdzić należy ,iż niekiedy wskazanie różnicy pomiędzy opłatą a kosztem postępowania może być utrudnione. Dowodzi tego analiza przepisów ustaw szczególnych, gdzie ustawodawca często posługuje się pojęciami " opłata" i " koszty dodatkowe, ale można również uznać, że w istocie rzeczy chodzi o opłatę. Jeszcze bardziej utrudnione jest wyodrębnienie "innych należności" wynikłych z postępowania , o których mowa w art. 265i 267 Kpa. Wydaje się ,że mogą to być wszelkie inne koszty postępowania nie wymienione w Kpa, a wynikające z ustaw szczególnych (Komentarz do art. 261 Kodeksu postępowania administracyjnego, C. Marzysz, Zakamycze 2005 ).

Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał na treść art. 261 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponieważ w niniejszym postępowaniu złożenie wniosku o uzupełnienie wpisu było czynnością dla której ustanowiony był termin zawity – organ wydał zaświadczenie, a następnie wydał postanowienie o zobowiązaniu do uiszczenia opłaty. Zasadnie organ przyjął, iż załatwienie sprawy z trybie art. 261 § 4 nie powoduje zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty, a jedynie odsuwa w czasie ten obowiązek. W istocie rozstrzygnięcie to było rozwiązaniem dla strony korzystnym, gdyż umożliwiło złożenie środka odwoławczego i ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy. Za koniecznością przyjęcia takiej interpretacji przemawia także fak, iż przepis art. 261§ 2 kpa przewiduje zwrot podania, od którego opłata nie została uiszczona. Jednocześnie § 4 nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia podania mimo nie uiszczenia opłaty, między innymi w przypadku czynności, dla których został wyznaczony termin zawity.

Tym samym w ocenie Sądu - organ I instancji zasadnie przyjął, że powołany przepis art. 264 Kpa można w trybie analogii uznać za podstawę do wydania postanowienia o obciążeniu strony opłatą.

Nie znalazły także akceptacji Sądu zarzuty skargi w charakterze proceduralnym.

Analiza zebranego materiału nie wykazała naruszenia przez organ II instancji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią art.10 § 1 Kpa w związku z art. 140 Kpa - organ odwoławczy przed wydaniem decyzji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów tylko w przypadku gdy przeprowadza uzupełniające postępowanie – co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Czynny udział stron przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż zapewnia jej wpływ na ustalenia stanu faktycznego. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w oparciu o stan faktyczny w całości ustalony przed organem I instancji - uznać należy, iż nie naruszono zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym miejscu wypada dodać ,iż art.10 § 1 Kpa zakłada zagwarantowanie stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, a nie postanowienia.

Nie sposób zgodzić się także z zarzutem strony o nieprawidłowej praktyce organów przy wskazaniu podstaw prawnych wydanych rozstrzygnięć.

Otóż skarżący z jednej strony zarzucił organowi II instancji niepełne wskazanie podstawy prawnej orzeczenia ( bez uwzględnienia wszystkich zmian aktu prawnego), z drugiej zaś podniósł, że w orzeczeniu tym brak jest podstawy prawnej w postaci przepisu prawa materialnego. O ile kontrola zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy to tylko w kontekście przepisu prawa materialnego, gdyż podstawę prawną decyzji stanowią w zasadzie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego i te właśnie przepisy musza wskazywać aktualny stan prawny obowiązujący w czasie orzekania. Natomiast – jak podniósł sam skarżący- w zaskarżonej decyzji nie przywołano przepisu prawa materialnego. Nie jest to jednakże uchybienie organu, gdyż jak to wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego ( wyrok NSA z 05.03.1998, IV S.A. 589/96)- utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie miał obowiązku powoływać podstawy materialno- prawnej, skoro przyjmował, że prawidłowo zastosował ją organ pierwszoinstancyjny.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy , iż żaden z przywołanych w sentencji zaskarżonego postanowienia przepisów proceduralnych nie uległ nowelizacji w czasie trwania postępowania oraz w czasie orzekania przez organ II instancji. Z uwagi na powyższe nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącego o braku pełnej informacji o sposobie rozstrzygnięcia.

Wobec podniesionej przez J.K. kwestii braku zwrotu opłaty skarbowej stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest zarzutem odnoszącym się do niniejszego postępowania. Przepisy ustawy z dnia 9 września 2000 roku "o opłacie skarbowej" ( Dz. U Nr 253, poz. 2532 ze zmianami) stanowią, iż opłata od odwołania podlega zwrotowi, jeżeli odwołanie to zostało w całości uwzględnione, jednakże niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpatruje skargi od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uwzględniającego odwołanie, a w sprawie utrzymania w mocy postanowienia o obciążeniu opłatą.

Sąd ma prawo a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności nawet wówczas gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, nie może jednak swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę będącą już przedmiotem rozpoznania. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy , który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje uzasadnienie w nadesłanych przez organ aktach. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie czy zebrany i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach materiał jest pełny, czy został on prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu. Podniesiony przez skarżącego fakt nie zwrócenia opłaty skarbowej w aspekcie znajdującej się w aktach sprawy dyspozycji skierowanej do Wydziału Finansowo-Budżetowego Urzędu Miejskiego w K. o zwrocie opłaty w kwocie 5 zł pozostaje więc poza kontrolą sądu.

Uwzględniając powyższe, w oparciu o treść art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" ( Dz. U . nr 153, poz. 1270 ze zmianami) – Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

/-/M. Ławniczak /-/ B. Koś /-/ T . Geremek

T.M.d