Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1027/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 40, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 2, art. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 czerwca 2018 r. nr LIII/738/2018 w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Miasta Zakopane stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane w dniu 28 czerwca 2018 roku podjęła uchwałę Nr LIII/738/2018 w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Miasta Zakopane.

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 lipca 2018 roku poz. 4950.

Rada Miasta Zakopane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994) oraz art. 12 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm.) uchwaliła, co następuje;

§ 1. 1. Ustala się dla terenu Gminy Miasto Zakopane maksymalną liczbę zezwoleń i sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży: 1) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa - 350 zezwoleń, 2) o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) - 350 zezwoleń, 3) o zawartości powyżej 18% alkoholu – 350 zezwoleń.

2. Ustala się dla terenu Gminy Miasto Zakopane maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży: 1) o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa - 180 zezwoleń, 2) zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) - 180 zezwoleń, 3) zawartości powyżej 18% alkoholu - 150 zezwoleń

§ 2. Tracą moc uchwały Rady Miasta Zakopane nr XXXIV/316/2001 z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie określenia limitu punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz uchwała nr XXXIII/466/2008 z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie określenia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miast Zakopane.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że przedmiotowa uchwała w swojej pierwotnej wersji przedłożonej do konsultacji społecznych przewidywała zupełnie inną liczbę zezwoleń na sprzedaż alkoholu w miejscu oraz poza miejscem sprzedaży. Ostatecznie podjęta została uchwała, która przewidywała liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży dwukrotnie większą niż projekt uchwały, a w przypadku zezwoleń na sprzedaż alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży przewidziano kilkadziesiąt więcej zezwoleń niż w projekcie.

W uchwale Nr L/729/2018 Rady Miasta Zakopane z dnia 24 maja 2018 roku zmieniającej uchwałę Nr XLVIII/633/2013 z dnia 12 grudnia 2013 roku w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Zakopane na lata 2014 - 2019 w § 1 Załącznika Nr 1 do uchwały zapisano między innymi, iż głównym celem programu jest: 1) ograniczenie występowania problemów związanych z nadużywaniem alkoholu oraz przeciwdziałanie narkomanii; 3) ograniczenie nadużywania alkoholu oraz używania substancji psychoaktywnych wśród mieszkańców, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i młodzieży; 5) odpowiednie kształtowanie polityki w zakresie zasad usytuowania i limitowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w tym kontrolowanie przestrzegania prawa.

Natomiast w celach szczegółowych programu w pkt 8 zapisano - ograniczenie dostępności alkoholu poprzez uwzględnienie wielkości miasta, jego układu przestrzennego w procesie tworzenia prawa miejscowego, charakteru, wprowadzenie ograniczeń przy uwzględnieniu liczby osób czasowo przebywających w mieście (turyści). W szczególności sprzedaż alkoholu w sklepach oraz w lokalach gastronomicznych sprzedających alkohol powinna zostać ograniczona w pobliżu przedszkoli, szkół, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego, gdzie regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych.

Wojewoda Małopolski powołując się na treść art. 12 ust. 1 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w powiązaniu z kolejnymi przepisami tej ustawy wskazał, że nie przewiduje możliwości ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla poszczególnych części gminy, w tym dla poszczególnych jednostek pomocniczych tej gminy. W związku z powyższym takie działanie rady gminy należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej, a zatem stanowiące naruszenie prawa w stopniu istotnym, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

Z kolei ustawa z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Małopolski stwierdził, że rzeczona uchwała jest niezgodna z przepisem art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem nie uwzględnia postanowień Załącznika nr 1 do uchwały Nr L/729/2018 Rady Miasta Zakopane z dnia 24 maja 2018 roku zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Zakopane na lata 2014-2019, zgodnie z którą głównym celem programu jest między innymi ograniczenie występowania problemów związanych z nadużywaniem alkoholu oraz przeciwdziałanie narkomanii, ograniczenie zaburzeń życia rodzinnego i społecznego, wywołanych nadużywaniem alkoholu i używaniem substancji psychoaktywnych, ograniczenie nadużywania alkoholu oraz używania substancji psychoaktywnych wśród mieszkańców, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i młodzieży, odpowiednie kształtowanie polityki w zakresie zasad usytuowania i limitowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w tym kontrolowanie przestrzegania prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz dopuszczenie dowodów enumeratywnie wymienionych w odpowiedzi na skargę.

W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że uchwałę nr L/ 729/2018 z dnia 24 maja 2018r zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Zakopane na lata 2014- 20019 oparto na danych źródłowych z przeprowadzonej diagnozy uzależnień w Zakopanem uzyskanych z lat 2012-2018. Jak wskazano w diagnozie z uwagi na brak meta danych odnośnie przemocy w rodzinie pod wpływem alkoholu, ilości interwencji w związku z naruszaniem porządku publicznego pod wpływem alkoholu przez mieszkańców Miasta nie można jednoznacznie ocenić wzrostu szkodliwego spożywania alkoholu i jego wpływu na zakłócanie porządku w samym mieście Zakopane. Rekomendacje diagnozy wskazywały, iż niezbędne jest ustalenie zasad usytuowania i limitowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych poprzez dostosowanie ich do liczby mieszkańców, wielkości miasta, jego układu przestrzennego, tworzenia prawa miejscowego, z uwzględnieniem liczby osób czasowo przebywających w Zakopanem.

Również w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 (stanowiącym Załącznik do uchwały Rady Miasta Zakopane nr L/ 729/2018 z dnia 24 maja 2018 r.) wskazano w celach szczegółowych programu w pkt 8: "ograniczanie dostępności do alkoholu poprzez uwzględnianie wielkości miasta, jego układu przestrzennego w procesie tworzenia prawa miejscowego, charakteru, wprowadzanie ograniczeń przy uwzględnieniu liczby osób czasowo przebywających w mieście (turyści). W szczególności sprzedaż alkoholu w sklepach oraz w lokalach gastronomicznych sprzedających alkohol powinna zostać ograniczona w pobliżu przedszkoli, szkół, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego, gdzie regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych. W dalszych działaniach przewiduje się optymalizację gęstości sieci punktów sprzedaży alkoholu zgodnie z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi.

W toku dyskusji na komisjach Rady Miasta Zakopane, jak i w trakcie Sesji Rady Miasta Zakopane w dniu 28 czerwca 2018 r. większość radnych Miasta podjęła decyzję, iż obecna wysokość limitów koncesji na sprzedaż alkoholu jest niewystarczająca, a ich zwiększenie, jeśli chodzi o alkohol typu wódka, wino i piwo oraz wprowadzenie nowej liczby dla alkoholi typu piwo zgodnie z dotychczasowym wykorzystaniem nie spowoduje zagrożeń w obszarze profilaktyki alkoholowej. W toku zaś konsultacji społecznej proponowane przez Burmistrza Miasta Zakopane rozwiązania, tj. propozycja pozostawienia limitów w dotychczasowej wysokości, spotkały się ze sprzeciwem społeczności lokalnej, która nie zgadzała się na obostrzenia ani niską liczbę zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

Organ wskazał również, że w treści Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Alkoholizmowi na rok 2018 brak jest jednoznacznych, definitywnie przesądzających zapisów odnośnie konieczności ustalenia maksymalnego limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w takiej samej liczbie jak dotychczas obowiązujące. Nadto ustawodawca nie wskazał przesłanek, którymi ma kierować się organ stanowiący tworząc regulacje prawne w zakresie nowego maksymalnego limitu na sprzedaż alkoholu typu piwo. Brak jest w Miejskim Programie również nakazów ograniczania ilości punktów lub uchwalenia limitu na dotychczasowym poziomie.

W ocenie organu, gdyby wolą ustawodawcy było nakazanie samorządom gminnym ograniczenia liczby punktów sprzedaży alkoholu, to wyraziłby taki nakaz wprost. Miałoby to miejsce albo w drodze stosownych regulacji o charakterze ustawowym lub pozostawieniu w mocy już uchwalonych uchwał dotyczących limitów sprzedaży alkoholu. Wprowadzenie w przepisach przejściowych terminu wygaśnięcia z mocy prawa dotychczasowych aktów prawa miejscowego wskazuje, iż wolą ustawodawcy było, aby samorządy gminne na nowo kształtowały politykę w zakresie realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Ustawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów kształtujących proces ustalania maksymalnej liczby punktów sprzedających alkohol oprócz odesłania i konieczności uwzględniania zapisów gminnych programów profilaktycznych.

Zawarte w Miejskim Programie Profilaktyki zapisy nie mają charakteru kategorycznego, lecz postulatywny, m.in. poprzez pozostawienie otwartego katalogu rozwiązań dla Rady Miasta Zakopane celem kształtowania zasad lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Tym samym Rada Miasta Zakopane uchwalając uchwałę uwzględniła postanowienia miejskiego programu profilaktyki. Zapisy zaś uchwały nie stoją w sprzeczności, ani nie wykluczają się z treścią uchwały z dnia 24 maja 2018 r. tj. Miejskim Programem Profilaktyki.

Burmistrz Miasta Zakopane odnosząc się do treści zarzutów skargi wskazał, iż poprzednio obowiązująca uchwała nr XXXIII/466/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 22 grudnia 2008r w sprawie określenia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie regulowała kwestii dopuszczalnej liczby zezwoleń na sprzedaż piwa. Po dokonanej nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę, gdzie niniejszy limit ustaliła w liczbie 350 (bary) i 180 (sklepy). W miejskim programie profilaktyki szczególny nacisk położono zaś na kontrolowanie przestrzegania prawa, działania profilaktyczne, informacyjne, edukacyjne, zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjne i nie wprowadzono wymogu ograniczania ilości punktów sprzedaży alkoholu.

Organ wyjaśnił również, że przed uchwaleniem przez Radę Miasta Zakopane uchwały w dniu 28 czerwca 2018 r. obowiązujące przepisy prawa miejscowego zezwalały na działalność 60 sklepów sprzedających alkohol powyżej 4,5 % alkoholu (oprócz piwa) i ta liczba była w pełni wykorzystana. Natomiast liczba lokali gastronomicznych oferujących alkohol w miejscu sprzedaży wynosiła 2193 (limit uchwalony przez gminę wynosił 300). Liczba koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie ulegała zmianie od 2008 r. Na dzień złożenia odpowiedzi na skargę zostało wydanych 86 koncesji na sprzedaż napojów alkoholowych typu wódka w sklepach. Przybyło 26 koncesji w porównaniu do stanu sprzed wejścia nowych uchwał w życie; wydanych na wino zostało 87 koncesji w sklepach - przybyło 27 nowych; wydano 100 koncesji na sprzedaż alkoholu typu piwo w sklepach. Na sprzedaż napojów alkoholowych w gastronomii wydano następującą ilość zezwoleń: 304 piwo, 278 wino, 208 wódka.

W ocenie organu Wojewoda Małopolski nie przestawił argumentów na potwierdzenie swojego stanowiska, nie odniósł się w żaden sposób do kwestii, że Miejski Program Profilaktyki nie reguluje kwestii ustalania maksymalnych limitów na sprzedaż alkoholu, pozostawiając organu stanowiącemu decyzję w tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Skargę w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru, w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm; powoływana dalej jako "u.s.g."). Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy, tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę tą zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Przedmiotem oceny Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Zakopane z dnia 28 czerwca 2018 roku, Nr LIII/738/2018 w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Miasta Zakopane, podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 lipca 2018 roku poz. 4950.

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustęp 4 powołanego przepisu wskazuje natomiast, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17).

Podstawę prawną wydania zaskarżonej kwestionowanej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 powołanej wyżej ustawy;

2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży

oraz art. 12 ust. 7 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Należy podnieść, że jakkolwiek gmina ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować. Prawotwórcze działania rady gminy należy zatem oceniać przez pryzmat nałożonego w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu.

Oznacza to, że wszystkie te aspekty winny znaleźć odzwierciedlenie w akcie prawa miejscowego, który jest jednym z elementów kształtowania gminnej polityki upowszechniania zdrowego stylu życia i powstrzymywania się od spożycia napojów alkoholowych. To z kolei powoduje, że nie jest dopuszczalne takie określenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, bądź pozostaje z nim w sprzeczności.

Konsekwencją powyższego powinno być uzasadnienie uchwały, w szczególności w zakresie tego, jakimi względami kierowała się rada określając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego realnego odniesienia do powyższych zasad, jak również do postanowień Załącznika nr 1 do Uchwały Rady Miasta Zakopane Nr L/729/2018 z dnia 24 maja 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta Zakopane na lata 2014 – 2019, to jest Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Zgodnie z punktem 8 fragmentu Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 zatytułowanym "Cele szczegółowe programu" te właśnie cele to w szczególności "ograniczanie dostępności do alkoholu poprzez uwzględnianie wielkości miasta, jego układu przestrzennego w procesie tworzenia prawa miejscowego, charakteru, wprowadzanie ograniczeń przy uwzględnieniu liczby osób czasowo przebywających w mieście (turyści). W szczególności sprzedaż alkoholu w sklepach oraz w lokalach gastronomicznych sprzedających alkohol powinna zostać ograniczona w pobliżu przedszkoli, szkół, domów pomocy społecznej oraz obiektów kultu religijnego, gdzie regularnie odbywają się zgromadzenia wiernych. W dalszych działaniach przewiduje się optymalizacje gęstości sieci punktów sprzedaży alkoholu, zgodnie z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi". Zaskarżona uchwała, zwiększając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest w sposób ewidentny sprzeczna z powyższymi zapisami Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Powyższa sprzeczność zaskarżonej uchwały z Miejskim Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018 stanowi istotne naruszenie prawa. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały, dlaczego jego zdaniem zwiększenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie zagrozi realizacji celów wynikających z ustawy oraz z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018. Ten brak uzasadnienia uchwały nie może być konwalidowany w odpowiedzi na skargę. Należy również podkreślić, że na sesji Rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, także nie zostały wskazane argumenty przemawiające za wprowadzeniem do uchwały postanowień sprzecznych z projektem uchwały.

Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały – odnoszące się w istocie do projektu uchwały, który miał odmienną treść - nie pozwala na ocenę, czy istotnie uchwała realizuje określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały ocenić należy jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, które to naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.