Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2679/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 208
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 353(1)
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 190, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1545/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości środków do zwrotu z tytułu wykorzystania środków finansowych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz A. Spółki z o.o. w L. 5855 (pięć tysięcy osiemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1545/15 oddalił skargę O. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie określenia zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 października 2009 r. pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w W. (Instytucja Wdrażająca) a O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (skarżąca) została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu pod nazwą "Aktywni na nowo", w ramach Działania 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie Poddziałanie 6.1.1. Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. Instytucja Wdrażająca określiła skarżącej kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34.560 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków. W uzasadnieniu wskazano, że powodem wydania decyzji o zwrocie były ustalenia uzyskane w wyniku weryfikacji przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia wniosku o płatność, które doprowadziły do uznania kwoty w wysokości 34.560 zł za wykorzystaną z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. – dalej: u.f.p. z 2005 r.). Za niekwalifikowalne uznane zostały wydatki poniesione z wyodrębnionego rachunku projektu na częściowe płatności za szkolenia "Telemarketing" i "Opiekunka domowa dziecięca" na rzecz N. Sp. z o.o. Uznano, że doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, bezstronności i obiektywizmu przy wyborze podwykonawcy wskazanych szkoleń oraz przy wydatkowaniu środków unijnych w ramach projektu. Zastrzeżenia dotyczące sposobu wydatkowania środków polegały na zakwestionowaniu płatności za szkolenia w formie częściowej, nieprzewidzianej w treści umów na podwykonawstwo szkoleń na etapie ogłoszenia zamówienia. Sposób rozliczenia szkoleń różnił się, bowiem – inne były warunki podawane w zaproszeniach do złożenia ofert, a inne zapisy treści późniejszych umów. Zmiana zawierała ułatwienia w otrzymaniu wynagrodzenia w miesięcznych częściach zastępujących jednorazowe płatności po wykonaniu usługi szkolenia. Ponadto stwierdzono, że zamawiający z podwykonawcą szkoleń pozostawał w szczególnej relacji (poprzez powiązania osobowo-właścicielskie), pozwalające podwykonawcy na uzyskanie szerszej od pozostałych wykonawców wiedzy o szczegółach zamówienia, wartości zamówienia czy miejscu ich prowadzenia. W ocenie organu zawarcie umów na podwykonawstwo przez prokurenta zamawiającego, będącego współwłaścicielem podwykonawcy oraz reprezentującego Zarząd, w skład którego wchodzi właściciel zamawiającego i współwłaściciel podwykonawcy świadczyło o naruszeniu zasad przejrzystości, konkurencyjności i bezstronności, a także występowaniu konfliktu interesów, co z kolei w myśl § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie skutkowało koniecznością zwrotu w terminie do dnia 15 stycznia 2009r. środków dotacji rozwojowej niewykorzystanych w danym roku budżetowym i niezgłoszonych do Instytucji Wdrażającej.

Minister Rozwoju Regionalnego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej, decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Ministra beneficjent nie zapewnił wolnego konkurowania podmiotów na rynku, co stanowiło naruszenie procedury uregulowanej w § 20 zawartej umowy. Podzielił stanowisko organu I instancji, że wydatki na szkolenie "Telemarketing" i "Opiekunka domowa dziecięca" zostały poniesione niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, co stanowiło naruszenie art. 208 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2436/10 oddalił skargę O. Sp. z o.o. wskazując, że jej działanie, prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy podwykonawczej z N., było złamaniem zasady konkurencyjności, co potwierdzały okoliczności natychmiastowego aneksowania umowy podwykonawczej. Sytuacja, w której jeden z podmiotów zainteresowanych zamówieniem ma otwartą możliwość uzyskania od przedstawiającego zapytanie ofertowe innych, szerszych informacji związanych z zamówieniem lub wcześniej takie informacje uzyskał, zawsze łamie podstawowe zasady uczciwej konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2183/11, wydanym na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wskazał, że trafnie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że "(...) powyższe przepisy stanowią rodzaj innej procedury, której skutki naruszenia przewiduje art. 208 i 211 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. mającej zastosowanie w sprawie" lecz nie wyjaśnił, które z tych przepisów strona skarżąca naruszyła.

W ocenie NSA Sąd I instancji powołując się na naruszenie przez skarżącą § 20 zawartej przez strony umowy nie wskazał, który z trzech ustępów lub 5 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez nią naruszony. Wywody Sądu I instancji sprowadzały się do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność" a strona skarżąca naruszyła "procedury mające na celu wybranie podwykonawcy w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia", lecz również tych "procedur" Sąd nie wykazał. Okoliczność zaś, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

NSA nakazał Sądowi I instancji aby w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważył, czy skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. wskazując przy tym, że zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Podkreślił, że tylko w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w powyższym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Natomiast przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o jakich mowa w art. 208 u.f.p. należało uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Wskazał ponadto, że reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 u.f.p., lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1098/13 oddalając skargę stwierdził, że skarżąca naruszyła przy udzieleniu zamówienia w trakcie realizacji projektu postanowienia § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 umowy w związku z treścią § 3 ust. 2 i 4 umowy, a także § 30 umowy (późniejszy § 29 umowy, zgodnie z aneksem zawartym w dniu 15 grudnia 2010r.). W § 3 ust. 4 zawartej umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do przestrzegania przy wydatkowaniu przyznanych środków aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Zobowiązanie do stosowania zasady konkurencyjności określone zostało również w § 20 zawartej umowy, w którym strona zobowiązała się do jej stosowania w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro. Tym samym sposób zmiany istotnych warunków umów, których pierwotna treść została zaprezentowana w zapytaniu ofertowym i wiązała składającego zapytanie w stosunku do oferentów, wskazywała w ocenie Sądu na rażące naruszenie treści zapisów umowy o dofinansowanie. Podkreślono, że działanie prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy o innych warunkach realizacji, niż przedstawiona w zapytaniu ofertowym było naruszeniem zasady konkurencyjności. Sąd I instancji uznał, że skarżąca postąpiła niezgodnie z procedurą określoną treścią § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 w zw. z treścią § 3 ust. 2 i 4, a także § 30 umowy oraz podrozdział 3.1 pkt 8 Wytycznych, a naruszenia te stanowiły złamanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 208 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2096/13, na skutek złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnie na czym polegało naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (artykuł, paragraf, ustęp, punkt) uregulowań wdrażania programu operacyjnego. Sąd I instancji nie określił z mocy jakich konkretnych zapisów obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych wynikał zakaz sporządzenia aneksów do dwóch umów cywilnych zawartych z oferentem wybranym w trybie § 20 ust. 1 pkt 3 umowy z dnia 30 października 2009 r. po zakończeniu trybu zapytania ofertowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że według § 30 umowy, w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z programu, przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego, w tym z przepisów ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestionując aneksy do dwóch umów, kiedy to podmioty odmiennie, niż w pierwotnie zawartych umowach, ukształtowały wzajemne stosunki cywilnoprawne w zakresie dotyczącym zasad wypłaty wynagrodzenia stwierdził naruszenie zasady konkurencyjności bez wskazania konkretnego przepisu prawa, który już po zakończeniu trybu ofertowego ograniczałby zasadę swobody umów, kompetencję stron w zakresie kształtowania treści zobowiązania. NSA podkreślił, że przepis art. 3531 k.c. nakazuje jednocześnie, aby poddawać badaniu nie tylko treść, ale i cel zobowiązania przy ocenie, czy strony dokonały czynności prawnej we wskazanych granicach wyznaczonych im przez zasadę swobody umów. Przez cel zobowiązania należy rozumieć stan rzeczy, który powinien zostać osiągnięty w następstwie wykonania zobowiązania. NSA uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie przedstawił pełnego wywodu w zakresie dotyczącym zasady swobody umów w sytuacji, w której nie podważono skutecznie ustalenia, że skarżąca po zakończeniu trybu zapytania ofertowego wybrała najkorzystniejszą spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1545/15, zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie, oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd na wstępie zawarł uwagę, że na mocy art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżąca w zapytaniach ofertowych odnoszących się do obydwu realizowanych szkoleń wskazała, że wybór wykonawcy będzie się odbywał z zachowaniem zasady konkurencyjności oraz że w załączeniu zostaje przekazany wzór umowy według którego będzie ona realizowana. W zapytaniach zawarto wymaganie aby wykonawca umowy zawarł ją na takich warunkach, które zostały w niej określone, wykonawca musi ponadto wyrazić w ofercie, że akceptuje bez zastrzeżeń przedstawiony wzór umowy. W § 11 wzoru umowy zatytułowanym "Wynagrodzenie Wykonawcy" w pkt 4 określono, że zamawiający wypłaci wynagrodzenie po wykonaniu usługi w terminie 21 dni od otrzymania od wykonawcy dokumentów niezbędnych do rozliczenia kursu. Skarżąca wysyłając zapytanie ofertowe dotyczące przeprowadzenia obydwu szkoleń, zgodnie z paragrafem 20 zawartej umowy zwróciła się do trzech potencjalnych wykonawców. Wśród nich była Spółka N. Sp. z o.o., z którą ostatecznie podpisano umowę w dniu 23 listopada 2009 r. - na szkolenie z zakresu "Opiekunka dziecięca domowa" oraz w dniu 25 listopada 2009 r. – na szkolenie z zakresu "Telemarketing". Natomiast w dniu 29 listopada 2009 r. zostały podpisane aneksy do obydwu umów, zgodnie z którymi został zmieniony tylko jeden zapis każdej z umów, zawierający się w cyt. § 11 pkt 4, który otrzymał brzmienie z którego wynikało, że zamawiający wypłaci miesięczne wynagrodzenie za godziny szkoleń zrealizowane w minionym miesiącu kalendarzowym, w terminie 14 dni od wystawienia faktury. Tym samym umowy zaledwie po kilku dniach od ich zawarcia zostały zmienione w stosunku do wzoru w bardzo istotnym fragmencie odnoszącym się do wypłaty wynagrodzenia za wykonanie umowy z końcowego rozliczenia (płatnego po 21 dniach) na miesięczne wynagrodzenie (płatne po 14 dniach). Zdaniem Sądu w znaczący sposób zapis ten zmieniał realizację zapłaty za świadczone usługi, gdyż wynagrodzenie z całościowego rozliczenia kilku miesięcy (odpowiednio za ponad 4 i 5 miesięcy) zostało skrócone do rozliczeń za każdy miesiąc w terminie 14 dni od wystawienia faktury, zamiast po 21 dniach od otrzymania od wykonawcy dokumentów niezbędnych do rozliczenia kursu.

Sąd I instancji wskazał, że we wcześniejszych wyrokach NSA wydanych w niniejszej sprawie wskazywano, iż zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w powyższym przepisie zachodzą podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła podstawa do zastosowania tych przepisów. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury", o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 30 umowy z dnia 30 października 2009 r., w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z programu, przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego, w tym z przepisów ustawy Kodeks cywilny. W ocenie Sądu I instancji sporządzone w dniu 29 listopada 2009 r. aneksy do dwóch umów, w których skarżąca i wybrany przez nią podwykonawca (powiązany ze skarżącą) odmiennie ukształtowały wzajemne stosunki cywilnoprawne w zakresie dotyczącym zasad wypłaty wynagrodzenia naruszały art. 3531 k.c.

Zdaniem Sądu, zasada swobody umów wyrażona w art. 3531 k.c. i ograniczenia z niej wynikające miała zastosowanie do umowy z dnia 30 października 2009 r., o czym świadczy jej § 30. Również ograniczenia wynikające z tej zasady należy przenieść na umowy zawierane przez Beneficjenta z podwykonawcami, gdyż umowy z podwykonawcami zostały zawarte w celu wykonania umowy głównej z dnia 30 października 2009 r., bowiem cel wykonania umowy głównej jest tym elementem, który ogranicza swobodę kontraktową – swobodę umów pomiędzy Beneficjentem a podwykonawcą. Skoro celem było jak najkorzystniejsze ustalenie warunków wykonania szkoleń, to natychmiastowe wprowadzenie aneksów sprawiło, że wprowadzono de facto dla tych podwykonawców warunki korzystniejsze niż te, które były pierwotnie oferowane i tym podwykonawcom, ale również pozostałym oferentom (potencjalnym podwykonawcom).

Sąd I instancji uznał, że gdyby oferta skarżącej w zakresie wynagrodzenia za przeprowadzone szkolenia, od początku zakładała wynagrodzenie wypłacane częściowo, a nie jednorazowo po zakończeniu tychże szkoleń, to propozycją skarżącej mogłaby być zainteresowana większa liczba podwykonawców. Wśród tych podwykonawców mogli zaś znaleźć się tacy, którzy oferowaliby korzystniejsze – z punktu widzenia umowy głównej z dnia 30 października 2009 r. – warunki wykonania szkoleń. W związku z tym działanie skarżącej polegające na zawarciu aneksów do umów zawartych z powiązanym z nią podwykonawcą sprzeciwiało się celowi umowy z dnia 30 października 2009 r., a więc naruszało art. 3531 k.c. Zachowanie takie było niedopuszczalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego.

Sąd uznał ponadto, że działanie skarżącej było sprzeczne także z dobrymi obyczajami kupieckimi. Skoro bowiem skarżąca przedstawiła ofertę wskazując, iż chce zawrzeć umowy z podwykonawcami na ściśle określonych – również co do zasad wynagrodzenia – warunkach, a następnie po kilku dniach od podpisania umowy z wybranym powiązanym podwykonawcą zmieniła te pierwotnie nienaruszalne zasady, to wykazała się brakiem lojalności przedkontraktowej wobec innych potencjalnych podwykonawców.

Zdaniem Sądu I instancji zawarcie aneksów wbrew zakazowi wynikającemu z art. 3531 k.c. było złamaniem procedury, o której mowa w art. 208 u.f.p.

Sąd I instancji stwierdził, że stwierdzenie naruszenia art. 3531 k.c. stanowi domenę Sądu. Wcześniejsze stanowisko organów administracji utrzymujących, że zawarta umowa o realizację projektu nie wyklucza wyboru podwykonawców spośród podmiotów powiązanych ze skarżącą nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Złamanie procedury polegało bowiem w istocie na zawarciu z takim podwykonawcą aneksu o treści sprzecznej z art. 3531 k.c. Tym samym nie może być skuteczny podnoszony w skardze zarzut mającego wpływ na treść decyzji naruszenia art. 8 k.p.a.

Wobec powyższych wywodów Sąd I instancji uznał, że bezpodstawne są zarzuty skargi naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. i art. 6 k.p.a.

O. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy z dn. 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) poprzez uznanie, że zgodnie z prawem została wydana decyzja określającą kwotę dofinansowania do zwrotu w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki do jej wydania tj. nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.

2. błędną wykładnię art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że powiązania osobowo-właścicielskie zamawiającego (O. Sp. z o.o.) z podwykonawcą szkoleń (N. Sp. z o.o.) oraz dokonanie aneksu umowy pomiędzy zamawiającym a podwykonawcą szkoleń w trakcie realizacji projektu pn. Aktywni na nowo w ramach Działania 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" PO KL są naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, wynikających z umowy zawartej pomiędzy skarżącą Spółką a WUP w W. z dnia 30 października 2009 r., nr umowy: UDA-POKL.06.01.01-14-191-/09-00 (§ 20 ust. 1 -3 umowy);

3. błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dn. 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) poprzez uznanie, że warunki dofinansowania oraz obowiązki beneficjenta projektu nie muszą być sformułowane wprost w postanowieniach umowy o dofinansowanie projektu.

4. błędną wykładnię art. 65 § 2 ustawy z dn. 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) poprzez uznanie, że umowę z dnia 30 października 2009 r. (oświadczenie woli stron) należy tłumaczyć wbrew jej wyraźnym postanowieniom i woli stron wynikającym z § 20 ust. 1 -3 umowy oraz jej celowi, a także w sposób prowadzący do niemożności jej wykonania, a wynikający jedynie z oparcia się na nazwie jednej z jednostek redakcyjnych umowy ("Konkurencyjność");

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 §2 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ustawy poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej) w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a., art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p., art. 30 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 65 § 2 ustawy z dn. 23.04.1964 r. Kodeks cywilny;

2. art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy art. 8 k.p.a

3. art. 1 § 2 p.p.s.a. w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnego, lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - nie ustosunkowanie się do zarzutów skargi i błędne wskazanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, które zostały naruszone przez O. Sp. z o.o. w L.;

4. art. 190 p.p.s.a. poprzez oparcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego orzeczenia na wykładni prawa sprzecznej z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji ponownie nie określił, z jakich konkretnych postanowień umownych obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych wynikał zakaz sporządzenia aneksów do dwóch umów cywilnych zawartych z oferentem w trybie § 20 ust. 1 pkt 3 umowy z dnia 20 października 2009r. Aneksy te zostały dokonane już po wyborze wykonawcy, a wykonawca się na nie zgodził, zmiany te nie miały charakteru istotnych w rozumieniu cywilnoprawnym. Zmianie uległa bowiem jedynie dynamika wypłat poszczególnych transz wynagrodzenia. Użyta w wyroku argumentacja, gdyby była prawdziwa, nie pozwalałaby po wyłonieniu wykonawcy dokonywać żadnych zmian w umowach, co przecież nie jest ani praktyką, ani intencją stron umowy o realizację środków z programów unijnych. Dokonana przez Sąd I instancji niedopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ma w swej istocie represyjny charakter, a co za tym idzie nie może być interpretowany w sposób, który rozszerza jego zastosowanie. Naruszenie procedur jest bowiem tylko uchybieniem konkretnym wytycznym, przepisom prawa czy też postanowieniom umownym. Z wskazanych przepisów prawa niezbicie wynika, że stwierdzenie naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu przyznanych środków publicznych jest conditio sine qua non wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi. Dokonując interpretacji postanowień umowy oraz naruszonych przez Sąd przepisów prawa materialnego – ustawy o finansach publicznych należy mieć na uwadze cel wprowadzenia odpowiednich przepisów ustawy oraz zawarcia umowy. Bez wątpienia celem zawarcia umowy było przeprowadzenie stosownych szkoleń i podniesienie kwalifikacji osób objętych projektem.

Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Podkreślenia wymaga, że sprawa niniejsza była już uprzednio przedmiotem dwukrotnego orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2096/13 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że okoliczność, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z kolei w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2096/13 nie podzielił stanowiska ponownie orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, że zawierając aneksy do umów z wykonawcą wyłonionym w trybie § 20 umowy z 30 października 2009r. beneficjent naruszył procedurę określoną treścią § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 umowy w związku z treścią § 3 ust. 2 i 4 umowy, a także § 30 umowy oraz podrozdział 3.1. pkt 8 Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd I instancji nie określił jednak, z jakich to konkretnych zapisów obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych wynikał zakaz sporządzenia aneksów do dwóch umów cywilnych, zawartych z oferentem wybranym w trybie § 20 ust. 1 pkt 3 umowy z 30 października 2009r., po zakończeniu trybu zapytania ofertowego. Wskazał też na treść art. 353¹ k.c., który nakazuje aby poddawać badaniu nie tylko treść, ale i cel zobowiązania przy ocenie, czy strony dokonały czynności prawnej we wskazanych granicach wyznaczonych im przez zasadę swobody umów tzn. takich, aby ułożony przez strony stosunek prawny tzn. jego cel lub treść nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że WSA w Warszawie nie przedstawił pełnego wywodu w zakresie dotyczącym zasady swobody umów, w sytuacji kiedy nie podważono skutecznie ustalenia, że beneficjent po zakończeniu trybu zapytania ofertowego wybrał najkorzystniejszą spośród złożonych ofert.

W sprawie zastosowanie zatem znajduje art. 190 p.p.s.a., co oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie mógł też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej (z wyłączeniem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.). Ponadto z art. 190 p.p.s.a. wynika, że stronom nie wolno opierać skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku formalnie wywiązał się z obowiązku rozważenia znaczenia zasady swobody umów przy realizacji umowy z dnia 30 października 2009 r. jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować rezultatu tych rozważań.

Przypomnienia wymaga, że stosownie do § 30 tej umowy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z programu, przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego, w tym przepisów ustawy – Kodeks cywilny.

Zgodnie z art. 353 ¹ k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis ten potwierdza istnienie w obszarze umownych stosunków obligacyjnych zasady swobody umów. Uregulowanie to dotyczy swobody kształtowania treści stosunku prawnego. Jednakże swoboda umów obejmuje również inne jeszcze elementy, a mianowicie: swobodę decyzji o samym zawarciu umowy, swobodę wyboru kontrahenta, swobodę formy, w jakiej ma być umowa zawarta ( uchwała SN z 28.04. 1995r., III CZP 166/94, OSN 1995, Nr 10, poz. 135 ). Potwierdzenie expressis verbis zasady swobody umów wprowadza jednocześnie ważną dyrektywę interpretacyjną, w myśl której wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być poddane restryktywnej wykładni (...), a w szczególności w żadnym wypadku nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej ( por. Kodeks cywilny. Komentarz pod redakcją prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego. Tom I, Beck 1997, str. 573 i podana tam literatura).

Zdaniem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zawarcie aneksów z podwykonawcą sprzeciwiało się celowi umowy z dnia 30 października 2009r. tzn. jak najkorzystniejszemu ustaleniu warunków wykonania szkoleń.

Należy więc uznać, że chodziło o ograniczenie swobody umów w tym jej aspekcie, który dotyczy podjęcia decyzji o samym zawarciu umowy (aneksu z podwykonawcą). Takie ograniczenie w działaniu zasady swobody zawierania umów mogłoby zatem mieć miejsce tylko w wypadku gdyby treść, lub cel mającej być zawartą umowy sprzeciwiała się właściwości (naturze) stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego. Nie chodzi przy tym o jakikolwiek stosunek prawny (a więc również o umowę z 30 października 2009r.), gdyż granice swobody określone w art. 353 ¹ k.c. odnoszą się do treści i celu stosunku prawnego kształtowanego przez strony umowy. Sprzeczności z celem lub treścią kształtowanego (aneksami) stosunku prawnego - dodatkowych postanowień zawartych w aneksach, a zmieniających zasadę wypłaty wynagrodzenia za wykonanie umowy świadczenia usług szkoleniowych z jednorazowej - po wykonaniu umowy, na miesięczne rozliczanie zrealizowanych szkoleń, Sąd nie przedstawił. Trudno zresztą takiej sprzeczności się dopatrzeć, skoro przedmiotem i celem tamtych umów było z jednej strony – zapewnienie wykonania określonych szkoleń, z drugiej zaś strony uzyskanie jak najkorzystniejszych warunków dla wykonania zlecenia, w tym zapewne, również i otrzymania wynagrodzenia, co trafnie podnosił w skardze kasacyjnej kasator.

Sąd nie wykazał także, aby zawarcie aneksów sprzeciwiało się przepisom ustawy lub zasadom współżycia społecznego. Stwierdził co prawda, że zachowanie beneficjenta było niedopuszczalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego, ale stwierdzenie to pozostało gołosłowne, gdyż nie wyjaśnił na czym w istocie ta sprzeczność z zasadami współżycia polegała.

Reasumując – Sąd I instancji formalnie wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia II GSK 2096/13 i zanalizował możliwość kształtowania stosunku umownego beneficjenta z podwykonawcą z punktu widzenia zasady swobody umów. Nie można mu postawić zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawiał wiążącej wykładni, zobowiązując WSA tylko do przedstawienia "pełnego wywodu w zakresie dotyczącym zasady swobody umów (...)."

Wobec przedstawionych wyżej argumentów bezzasadnie jednak Sąd I instancji stwierdził, że zawarcie aneksów nastąpiło wbrew zakazowi wynikającemu z art. 353 ¹ k.c., co stanowiło według niego złamanie procedury, o której mowa w art. 208 u.f.p.

W konsekwencji trafne były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że środki uzyskane na podstawie umowy z 30 października 2009r. zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. oraz dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez Sąd I instancji ( zarzuty 1 a i 2 a petitum skargi kasacyjnej).

Bezzasadne były natomiast zarzuty dotyczące dokonania błędnej wykładni art. 65 § 2 k.c. oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Sąd I instancji wykładni przepisu art. 65 § 2 k.c. nie dokonywał.

Jeśli zaś chodzi o drugi z wymienionych zarzutów, to autor skargi kasacyjnej wiąże go ze stanowiskiem, wyrażanym w decyzjach oraz pierwszym z wyroków wydawanych w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o powiązaniach właścicielskich między beneficjentem a wykonawcą. Umknęło jednak uwadze kasatora, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie opierał się już na tej argumentacji.

Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący wiąże go z zawarciem w uzasadnieniu błędnego, lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje.

Ponadto o tym czy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej czy też winien być powiązany z innymi uchybieniami sądu decyduje istota sformułowanych zarzutów. Jeśli zarzuty uzasadniają twierdzenie, że motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór i uniemożliwiają dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny, wystarczającym jest - w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Również taka sytuacja nie ma miejsca – strona sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej i była w stanie wdać się w spór. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również, aby niemożliwa była kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku.

Brak uzasadnienia dla niektórych zarzutów skargi kasacyjnej nie przesądza jednak o jej bezzasadności w całokształcie. Trafność pozostałych zarzutów, z przyczyn wyżej wyłożonych, sprawiła, że zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając też, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Skarga jest zasadna, przeprowadzona w sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej wykazała, że stanowisko orzekającego w sprawie organu o wykorzystaniu przez beneficjenta środków na dofinansowanie projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. nie ma oparcia w przepisach prawa. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając koszty należne stronie skarżącej łącznie za obie instancje.