Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1876/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 685/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 685/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę M. M. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją dnia z [...] lipca 2020 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej Burmistrzem) z [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności.

Wnioskiem z 13 maja 2020 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej pomocy na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności.

W dniu 22 maja 2020 r. przeprowadzono ze Skarżącą wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że posiada dochód w wysokości 2117,09 zł, na jaki składa się emerytura w wysokości 1901,25 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Skarżąca mieszka sama, w mieszkaniu własnościowym. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której istnienie datuje się od urodzenia. Podczas wywiadu Skarżąca podtrzymała wniosek o przyznanie jej pomocy na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności wskazując, że otrzymywany dochód nie jest wystarczający ze względu na posiadane zadłużenie w banku oraz u osób prywatnych, które jednak nie zostało w żaden sposób udokumentowane, na przykład przez okazanie umów. Wskazała również, że ponosi koszty leczenia, jednak nie zostały przedstawione rachunki dokumentujące wysokość wspomnianych kosztów leczenia, bądź zakupu leków.

Orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Skarżącej wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2018 r., [...] włączono do akt sprawy. Podobnie w aktach utrwalono decyzję Burmistrza z [...] stycznia 2019 r., [...], którą przyznano Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł miesięcznie oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 marca 2020 r. o waloryzacji emerytury do kwoty 2271,70 zł brutto. Jednocześnie wskazano, że świadczenie emerytalne zmniejsza się o kwotę 567,92 zł z powodu należności egzekwowanych na podstawie tytułu wykonawczego. Odnotowano również pismo z 28 czerwca 2019 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] wskazujące, że zostało wszczęte przeciwko Skarżącej postępowanie egzekucyjne na wniosek wierzyciela, [...] o zapłatę należności głównej w wysokości 7924,08 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., Burmistrz odmówił przyznania zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego. Organ wskazał, że dochód wnioskującej w wysokości 2117,09 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które – stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.), powoływanej dalej "u.p.s." – wynosi 701 zł. Burmistrz podkreślił, że zgodnie z regulacją ustawową dochód stanowi świadczenie pomniejszone o zaliczkę na podatek, składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz alimenty. Zajęcia komornicze, inne niż alimentacyjne, nie zmniejszają dochodu. Jednocześnie Burmistrz podkreślił, że Skarżąca, pomimo twierdzeń, że jej dochód nie jest wystarczający ze względu na ponoszone wydatki, nie przedstawiła umów pożyczek ani nie udokumentowała jak wysokie koszty ponosi w związku z leczeniem.

Jednocześnie organ wskazał, że Skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, które zostały określone w art. 41 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z przywołanym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Do szczególnie uzasadnionych przypadków należą takie sytuacje życiowe, które są nadzwyczajne, występują okazjonalnie i wykraczają poza granice przewidywalności i ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Jest to zatem świadczenie wyjątkowe i nie może być traktowane jako pomoc o charakterze ciągłym. W toku postępowania ustalono, że otrzymywany dochód pozwala na zabezpieczenie własnych potrzeb, a jednocześnie nie występuje żadna sytuacja nagła, której nie można byłoby przezwyciężyć wykorzystując własne zasoby i możliwości. Podkreślono także, że Skarżąca korzystała wcześniej ze świadczeń pomocy społecznej, uzyskując kilkanaście razy pomoc finansową.

Od powyższej odwołała się Skarżąca.

Decyzją z [...] lipca 2020 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. (kryterium dochodowe), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1–15, w którym określono przyczyny udzielania pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że Skarżąca przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Kolegium wyjaśniło także, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ podkreślił, że użycie sformułowania "może" świadczy o tym, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest uznaniowa. Jednocześnie przyznanie tego świadczenia może nastąpić tylko, gdy są spełnione pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. W sprawie przesłanką wykluczającą możliwość przyznania zasiłku celowego Skarżącej było przekroczenie kryterium dochodowego. Sytuacja ta spowodowała konieczność rozważenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. Kolegium podzieliło w tym zakresie pogląd organu pierwszej instancji również wskazując, że nie doszło do zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dodatkowo Kolegium zauważyło, że sytuacja Skarżącej od dłuższego czasu nie ulega zmianie, i wielokrotnie Skarżąca składała wnioski o podobne świadczenia zgłaszając identyczne potrzeby. Z tego względu nie można mówić tutaj o zaistnieniu nadzwyczajnych losowych zdarzeń uzasadniających przyznanie szczególnej, celowej pomocy.

Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosła Skarżąca. Ponownie opisała swoją sytuację życiową wskazując, że należy jej się pomoc finansowa. Aktualnie nie stać jej na zakup podstawowych rzeczy, takich jak okulary.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z 11 maja 2021 r. uzupełniającym skargę pełnomocnik wyznaczony z urzędu, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 14, art. 39 i art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 pkt 7 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej "K.p.a."). Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia. Podkreślił, że Skarżąca nie wskazała we wniosku w jakiej formie ma być jej przyznana pomoc, a organy dowolnie przyjęły, że chodzi tu o uzyskanie świadczenia w postaci zasiłku celowego. Z kolei analiza możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego została przeprowadzona ogólnikowo, bez wszczęcia odrębnego postępowania w tej sprawie, co naruszyło art. 10 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. Wskazano także, że zarówno zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek celowy mogą służyć zaspokojeniu potrzeb, takich jak opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności, które były przedmiotem wniosku. Ponadto w skardze podkreślono, że postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji życiowej Skarżącej nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i staranny. Pominięto informacje dotyczące: stanu mieszkania Skarżącej, która podnosi, że jest ono zniszczone, zagrzybione, występują w nim uszkodzenia instalacji wymagające napraw; sytuacji żywieniowej Skarżącej czy pokrywania bieżących opłat za media. Nie wezwano Skarżącej także do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt leczenia i ponoszenia przez nią kosztów z tym związanych, co spowodowało naruszenie reguł postępowania dowodowego. Tym samym przekroczono granice uznania administracyjnego, gdyż warunkiem zgodnego z prawem działania organu w ramach uznania, jest wcześniejsze prawidłowe ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Opisanym na wstępnie wyrokiem z 2 czerwca 2021 r. Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie zasiłku celowego przeprowadzono prawidłowo pod względem formalnym. Po złożeniu przez Skarżącą wniosku w piśmie z 13 maja 2020 r., w kolejnych dniach przeprowadzono wywiad środowiskowy (22 maja 2020 r.), przez co zadośćuczyniono wymogowi z art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s.

Sąd Wojewódzki wskazał, że bezspornym w sprawie było także to, że Skarżąca osiągnęła w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (zob. art. 8 ust. 3 u.p.s.) dochód w wysokości 2117,09 zł, który uzyskała w ramach prawa do emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca w dacie złożenia wniosku o pomoc, a także w czasie orzekania przez organy obu instancji, posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 10 grudnia 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji, kontrolowane decyzje obu instancji nie naruszają prawa także w aspekcie materialnym. Skarżąca jest osobą w wieku emerytalnym. Biorąc pod uwagę jej wypowiedzi w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd I instancji wskazał, że przyjął założenie, że obecnie jest ona niezdolna do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jej sytuację. Sąd wskazał, że kolejną okolicznością wynikającą z akt administracyjnych jest fakt, że Skarżąca posiada stały dochód w postaci emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 1901,25 zł oraz w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 zł. Uzyskiwana przez Skarżącą kwota dochodu (2117,09 zł) trzykrotnie przekracza wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosi 701 zł. Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, należy mieć na uwadze treść art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób".

Zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zgłaszane przez Skarżącą inne obciążenia – takie jak konieczność spłaty pożyczek czy finansowania kosztów leczenia, które nie zostały udokumentowane w toku postępowania przez skarżącą – nie mogłyby zgodnie z ustawą stanowić podstawy pomniejszenia dochodu.

Odnosząc się do przedmiotu wniosku Sąd I instancji podkreślił, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie jej pomocy społecznej wskazała jedynie, że oczekuje dofinansowania na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności, nie dookreślając jednak w formie jakiego świadczenia miałyby zostać one przyznane. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organy słusznie rozpatrzyły dwie możliwe formy świadczeń w tym przypadku – zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że organy słusznie przeanalizowały sytuację pod kątem możliwości udzielenia pomocy społecznej Skarżącej w formie specjalnego zasiłku celowego, który jest przyznawany osobom i rodzinom, których dochody przekraczają kryteria ustawowe. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.p.s. wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Głównymi przesłankami udzielenia specjalnego zasiłku celowego są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". "Szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, który uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na jego okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia. Przypadek ten powinien być na tyle dotkliwy w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do wystąpienia tego rodzaju zdarzenia. Trudna sytuacja osobista (finansowa) Skarżącej nie wynika ze zdarzenia nagłego, którego wystąpienia skarżąca nie była w stanie przewidzieć. Jak sama podkreślała Skarżąca w pismach procesowych, jej sytuacja wynika z konieczności spłaty zadłużeń oraz pokrycia kosztów leczenia. Nie udokumentowała jednak o jakie zadłużenia chodzi (w jakiej wysokości, wobec kogo zaciągnięte), jak i nie przedstawiła dokumentacji medycznej wskazującej na konieczność leczenia wraz z kosztami tego leczenia (na przykład zakupu leków czy specjalistycznego sprzętu). Wiadomo jedynie, że świadczenie emerytalne zostało zmniejszone o kwotę 567,92 zł z powodu należności egzekwowanych na podstawie tytułu wykonawczego wobec wierzyciela, jakim jest [...] Powyższa dokumentacja, zdaniem Sądu I instancji, nie jest jednak kluczowa dla sprawy, gdyż wskazane obciążenia finansowe nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w orzecznictwie wprost wskazano, że "braku środków pieniężnych na wykup leków czy braku dostatecznych środków na bieżące wydatki codziennego utrzymania nie można traktować jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po 433/11, źródło CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."– oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania Skarżącej przyznania zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) Naruszenie prawa materialnego, to jest;

a) art. 106 ust. 1 u.p.s., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygając kwestię przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego organ rozstrzygający tą kwestię nie musi wydać decyzji administracyjnej;

b) art. 106 ust. 4 u.p.s., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie przez organ pomocy społecznej wywiadu środowiskowego ograniczającego się do przytoczenia informacji o sytuacji majątkowej Skarżącej było wystarczające do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na:

a) błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, w ślad za orzeczeniem Kolegium, że postępowanie wyjaśniające dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego zostało przeprowadzone przez organ pomocy społecznej prawidłowo; podczas, gdy postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. i w tym kontekście na

b) naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie (nierozpoznanie) podniesionych

przez pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego wniosła o uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy czym pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Jednocześnie pełnomocnik z urzędu wniósł o przyznanie wynagrodzenia według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, w ślad za orzeczeniem Kolegium, że postępowanie wyjaśniające dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego zostało przeprowadzone przez organ pomocy społecznej prawidłowo; podczas, gdy postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. i w tym kontekście na naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie (nierozpoznanie) podniesionych przez pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. zawarty w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Powyżej zaprezentowane uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a., który ma cztery jednostki redakcyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.

Przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji jest kierowanie się przez ten organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z art. 8 K.p.a. wynikają także inne obowiązki organu administracji dotyczące sposobu prowadzenia postępowania, wykraczające poza konieczność kierowania się wskazanymi wyżej zasadami. Organy administracji powinny więc postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. Subiektywne odczucia Skarżącej w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisu procesowego art. 8 K.p.a.

Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. art. 11 K.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powyżej powołanych przepisów. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji podjęły czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., czy art. 77 K.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Natomiast obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Naruszenie tych przepisów nastąpi, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.

Zatem okazały się nietrafne zarzuty naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie (nierozpoznanie) podniesionych przez pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a.

Stosownie do postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Z przepisu tego wynika, że sąd pierwszej instancji jest związany "granicami sprawy", a nie jest związany wyłącznie "granicami skargi". Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 816/22 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22, źródło CBOSA).

Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób wskazany przez Skarżąca w pkt 1 skargi kasacyjnej. Organy administracji prawidłowo uznały, że skarżącej nie może być przyznany zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. i w związku z tym jej wniosek rozpatrywały na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie naruszyły art. 106 ust. 1 u.p.s.

Niezasadny jest pogląd o konieczności rozdzielenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego od wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego i wydanie w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, winien swymi rozważaniami objąć także kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający zainteresowanego do otrzymania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 u.p.s.).

Zasadniczą przesłanką różnicująca przyznanie obu zasiłków jest właśnie kryterium dochodowe. Z tych względów organ zasadnie w niniejszej sprawie po wpłynięciu wniosku w pierwszej kolejności procedował go w oparciu o art. 39 u.p.s., a dopiero po ustaleniu, że zostało przekroczone kryterium dochodowe rozważył również zaistnienie przesłanki z art. 41 u.p.s. Rozdzielenie spraw w sytuacji oceny w obu sytuacji wnioskodawczyni byłoby niecelowe i nieracjonalne z punktu widzenia szybkości postępowania również jego przejrzystości (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1591/21).

Wbrew zarzutom skargi brak odrębnego rozstrzygnięcia co do specjalnego zasiłku celowego nie pozbawiło strony możliwości kwestionowania stanowiska organu o niespełnieniu przesłanek z art. 41 u.p.s. Tym samym decyzja organu o odmowie przyznania pomocy finansowej jest poddana kontroli zarówno w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 39 jak i z art. 41 u.p.s. w związku z art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut konieczności wydania dwóch decyzji w dwu sprawach.

Skarżąca w skardze kasacyjnej kwestionuje również stanowisko organu. Zarzuca naruszenie art. 106 ust. 4 u.p.s., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie przez organ pomocy społecznej wywiadu środowiskowego ograniczającego się do przytoczenia informacji o sytuacji majątkowej Skarżącej było wystarczające do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Przyznanie specjalnego zasiłku celowego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swych ustaleń. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1591/21).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd I instancji uznał, że organy administracji rozpatrując wniosek Skarżącej, podjęły wszelkie czynności w celu wyjaśnienia sprawy i zasadnie uznały o odmowie przyznania zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego. Ponadto właściwie przyjęły, iż sytuacja Skarżącej nie nosi cech "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi art. 41 u.p.s.

Dochód Skarżącej znacznie przekracza kryterium dochodowe, nawet po pomniejszeniu o egzekwowane należności. Sytuacja Skarżącej związana z długotrwałą chorobą czy powstałym zadłużeniem nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, na co słusznie zwróciły uwagę organy oraz Sąd I instancji.

Organ ustalił sytuację finansową (Skarżącej) w nie tylko (co zostało zarzucone w skardze kasacyjnej) oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy. W aktach sprawy znajduje się jeszcze inny materiał dowodowy a mianowicie chociażby decyzje: o waloryzacji emerytury czy o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem sytuacja życiowa Skarżącej była znana organowi I instancji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Skarżąca nie przedłożyła dowodów na zadłużenie w banku oraz u osób prywatnych. Również koszty leczenia, jak i zakup leków, nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Powyższe skutkuje uznaniem, że Burmistrz wywiązał się ze swych obowiązków należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zatem dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi cech dowolności, nie została oparta jedynie na wywiadzie środowiskowym a na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, zostały w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie Sądu orzekające w obydwu instancjach organy w sposób prawidłowy, uzasadniły decyzję, odmawiając przyznania Skarżącej zasiłku celowego.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.