Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 291/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 ust 1
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2487/14 w sprawie ze skargi J.P., L.Ś.-Z., E.Ś.- P., I.H., J.P.-K., L.R., Z.P. i K.P. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J.P., L.Ś.-Z., E.Ś.- P., I.H., J.P.-K., L.R., Z.P. i K.P. na rzecz Ministra [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2487/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P., L.Ś.Z., E.Ś.P., I.H., J.P.K., L.R., Z.P. i K.P. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem dnia [...] sierpnia 1991 r. L.R., K.P. i Z.P. wystąpili do Ministra [...] zgłaszając "wszystkie: obecne i jakie zaistnieją w przyszłości roszczenia i prawa w związku z pozbawieniem ich prawa własności fabryki "[...]" przez władze komunistyczne".

Minister [...] potraktował ww. pismo jako wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra [...]z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej Fabryki [...] "[...]" F.A. i G. P. - W., ul. [...].

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister[...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzył postępowanie podnosząc, że nie istniała podstawa prawna i faktyczna do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wobec niewykazania przez wnioskodawców interesu prawnego, zwłaszcza w zakresie legitymacji prawnej potwierdzającej prawo własności do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra [...] z dnia [...] września 2009 r. Po rozpatrzeniu skargi na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/09, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 799/10, oddalił skargę kasacyjną Ministra [...] od tego wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę, Minister [...] wskazał, że legitymacja prawna L.R. , K.P. i Z.P. oraz pozostałych stron postępowania, którymi obok ww. wnioskodawców są: J.P., L.Ś.Z., E.Ś.P., E.Z., J.K., K.K., I.P.H., J.P.K., M.V., wynika z szeregu dokumentów.

W odniesieniu do kwestii zbycia przez E.Z. na rzecz J.P., L.Ś.Z., E.Ś.P., udziałów "w wierzytelności wobec Skarbu Państwa z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryki na mocy orzeczenia", "w Fabryce" oraz "w prawie do firmy Fabryki", organ wskazał, że powyższe nie wywołało skutku w postaci utraty przez E.Z. przymiotu strony w tym postępowaniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii przelewu prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Tym samym, w ocenie organu, E.Z. posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

Organ ustalił, że Przedsiębiorstwo [...] "[...]" F.A. i G. P. - W., ul. [...]- stanowiło własność spółki jawnej zarejestrowanej pierwotnie w rejestrze handlowym [...] Nr[...] , której wspólnikami byli: G.P., O.P. oraz spadkobiercy zmarłego wspólnika F.P. , tj. J.P., Z.P., R.W.P. i H.E.P. Następnie, wpisy w [...], zostały przeniesione do rejestru handlowego pod kolejny numer działu [...]. W przedmiotowym rejestrze ujawnione zostało, iż wspólnikami spółki firmowej Fabryka [...] - F.A. i G. P., byli: G.P., O.P., H.E.P., J.P., R.W.P., Z.K., L.P. i S.P. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. wynika, że firma Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. - Spółka firmowa, została wykreślona z urzędu wobec nieprowadzenia przedsiębiorstwa. Wobec ustania bytu prawnego tej spółki interes prawny w tym postępowaniu mają żyjący wspólnicy i spadkobiercy zmarłych wspólników.

Nieruchomości, na których zorganizowane było ww. przedsiębiorstwo zostały objęte działaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z tego względu nie były one przedmiotem przejścia na własność Państwa wraz z ww. przedsiębiorstwem na podstawie wskazanej powyżej decyzji administracyjnej i dlatego też nie są one przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z treścią art. 3 ust 6 ustawy nacjonalizacyjnej, orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa na rzecz Państwa może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] listopada 1946 r. Ministerstwa [...] do Biura Prawnego Ministerstwa [...] przesyłające według załączonego wykazu (obejmującego ww. przedsiębiorstwo) powtórnie opracowane wnioski dotyczące przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., co potwierdza wszczęcie przedmiotowego postępowania nacjonalizacyjnego przed dniem 31 marca 1947 r. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw przy Zarządzie Miejskim w [...] omawiane przedsiębiorstwo zostało umieszczone w czwartym wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, na zasadzie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej. Zarządzenie to, wraz z ww. wykazem, zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1947 r. - w dniu [...] sierpnia 1948 r.

Minister [...] , na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz, art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 65 ust. 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., wydał orzeczenie Nr [...] , mocą którego przeszło na własność Państwa m.in. przedmiotowe przedsiębiorstwo. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 1948 r. przedsiębiorstwo to zostało przekazane Zjednoczeniu Przemysłu [...] w W.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister [...] , działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., nie stwierdził nieważności orzeczenia nr [...] Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało kryteria upaństwowienia przedsiębiorstw, wskazane w przepisach ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), gdyż zdolność zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie w dniu [...] lutego 1946 r. przekraczała 100 pracowników na jedną zmianę.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Minister [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2013 r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia.

Organ wskazał m.in., że w toku postępowania wyjaśniającego pozyskano źródłowy materiał dowodowy wskazujący na zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej oraz w okresie zbliżonym do tej daty. Na podstawie tego materiału organ ustalił, że faktyczne zatrudnienie pracowników w tym przedsiębiorstwie na jedną zmianę przy produkcji w dacie nacjonalizacji, tj, dnia 5 lutego 1946 r. kształtowało się na poziomie 109 pracowników, a zatem wynosiło powyżej kryterium nacjonalizacji, (tj. 100 pracowników zatrudnionych przy produkcji na jedną zmianę).

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej w związku z § 1 ust. A pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym, poprzez błędną wykładnię tychże przepisów; naruszenie przepisów dotyczących postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz wszechstronnego wyjaśnienia całego materiału dowodowego;

- art. 75 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wystąpienia przesłanki zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego, tj. zdolności zatrudnienia w fabryce spółki "[...] " pracowników przy produkcji na jedną zmianę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa sprowadza się do prawidłowości zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Konieczne było zatem dokonanie oceny, czy nie doszło do rażącego naruszenia przepisów materialnych przy przejmowaniu przedmiotowego przedsiębiorstwa.

Sąd wskazał, że w celu zbadania, czy została spełniona przesłanka zatrudnienia, o której mowa w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, nierzadko konieczne jest powołanie biegłego. Wbrew stanowisku organów, powołanie biegłego w niektórych tego rodzaju sprawach jest wręcz wymagane przez sądownictwo administracyjne. Organ w toku postępowania wyjaśniającego pozyskał źródłowy materiał dowodowy w postaci dokumentów, wskazujący na zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej oraz w okresie zbliżonym do tej daty.

Sąd stwierdził, że ocena dokonana przez organ w tym zakresie wkracza w sferę wymagającą wiedzy specjalistycznej, obarczona jest przez to bardzo dużym marginesem błędu. Do momentu, gdy biegły nie wyjaśni struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa, tego jak odbywała się produkcja, na ile była zmechanizowana, jakie było zamaszynowienie, organ porusza się jedynie w sferze domniemań nie popartych wiedzą fachową oraz rzetelną analizą materiału dowodowego. Przy ocenie kryterium zdolności zatrudnienia należy uwzględnić w szczególności stan techniczny maszyn, którymi przedsiębiorstwo dysponowało i realia jego funkcjonowania, wpływające na wielkość zatrudnienia pracowników, pracujących bezpośrednio przy produkcji, na dzień wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r.

Ponadto, wobec rozbieżności w dokumentach źródłowych w przedmiocie jednoznacznego określenia zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę w dacie 5 lutego 1946 r., stosownie do dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. należało dopuścić dowód z opinii biegłego w przedmiocie obliczenia zdolności zatrudnienia przy uwzględnieniu pełnego parku maszynowego oraz jego stanu technicznego znajdującego się na wyposażeniu przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r. Decydujące znaczenie w sprawie miało jednoznaczne wyjaśnienie, czy w dacie 5 lutego 1946 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo było zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 100 pracowników.

Sąd zalecił, aby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zwrócił się do biegłego właściwej specjalności celem ustalenia struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa, tego jak odbywała się produkcja, na ile była zmechanizowana, jakie było zamaszynowienie. Uwzględniając te dane oraz stan maszyn biegły ustali możliwość zatrudnienia na jednej zmianie pracowników produkcyjnych lub bezpośrednio związanych z produkcją, bez których produkcja nie mogła by się odbywać. Ustalenia te mają odnosić się do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że zbycie przez E.Z. na rzecz J.P., L.Ś.Z., E.Ś.P., udziałów "w wierzytelności wobec Skarbu Państwa z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryki na mocy orzeczenia", "w Fabryce" oraz "w prawie do firmy Fabryki", nie wywołało skutku w postaci utraty przez E.Z. przymiotu strony w tym postępowaniu. Sąd wskazał, że nie mamy tu do czynienia z przelewem prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lecz ze zbyciem wystarczająco skonkretyzowanych praw, umożliwiających nabywcy wstąpienie do ww. sprawy w charakterze strony (art. 28 k.p.a.). Podobne czynności prawne dokonywane są np. w sprawach związanych z gruntami warszawskimi, co do których miał zastosowanie dekret z dnia 26 października 1945 r.o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U, Nr 50, poz.279) i nie budzą żadnych wątpliwości, co do możliwości występowania nabywców praw w postępowaniach administracyjnych toczących się na tle ww. dekretu

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez:

- błędne ustalenie, że dla dokonania oceny rzeczywistej zdolności zatrudnienia w znacjonalizowanym przedsiębiorstwie wymagane są wiadomości specjalne, podczas gdy w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ orzeka kasatoryjnie, ocena taka w pierwszej kolejności powinna być dokonywana na podstawie dokumentacji archiwalnej, zaś organ taką dokumentacją, sporządzoną w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej dysponował i opierając się na przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni pojęcia "pracownika zatrudnionego przy produkcji", którą to wykładnię podzielił Sąd w skarżonym wyroku, na zasadach logiki i doświadczenia życiowego oraz wnioskując z jednych udowodnionych faktów o innych, określił tę zdolność prawidłowo, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów;

- błędne ustalenie, że niezbędne jest powołanie biegłego właściwej specjalności, celem "ustalenia struktury organizacyjnej znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, tego jak odbywała się produkcja, na ile była zmechanizowana, jakie było zamaszynowienie, który to biegły na tej podstawie ustali możliwość zatrudnienia na jednej zmianie pracowników produkcyjnych lub bezpośrednio związanych z produkcją", podczas gdy dysponowanie przez organ dokumentami źródłowymi wskazującymi na faktyczne zatrudnienie w tym przedsiębiorstwie w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej w określonych działach i przy wykonywaniu określonych czynności czyni te ustalenia bezprzedmiotowymi, przy założeniu, że zdolność zatrudnienia będzie zawsze wielkością co najmniej równą lub większą niż to zatrudnienie, a obowiązek skorzystania z pomocy biegłego aktualizowałby się dopiero wtedy, gdyby organ wobec braku takiej dokumentacji zmuszony był do samodzielnego określania zdolności zatrudnienia przedsiębiorstwa wyłącznie w oparciu o dokumenty wskazujące na stan zamaszynowienia przedsiębiorstwa;

- błędne przyjęcie, iż to rolą biegłego, nie zaś organu, jest określenie w świetle wykładni pojęcia "pracowników zatrudnionych przy produkcji" prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, których pracowników należy zakwalifikować zatrudnionych przy produkcji, podczas gdy biegły może co najwyżej określić ilu pracowników przedsiębiorstwo zdolne było zatrudnić w określonych działach przedsiębiorstwa, zaś to organ rozstrzygający sprawę obowiązany jest dokonać takiej kwalifikacji;

- błędne ustalenie, iż dokumenty źródłowe zawierały rozbieżności niepozwalające na jednoznaczne ustalenie przez organ rzeczywistej zdolności zatrudnienia, podczas gdy w skarżonej decyzji wykazano, że dokumenty archiwalne wskazujące na faktyczne zatrudnienie w tym przedsiębiorstwie w dacie zbliżonej do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. sporządzone i obrazujące stan zatrudnienia w 1946 r., zawierają zbieżne dane bądź nieznacznie się różniące;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że E.Z. utraciła status strony w postępowaniu nieważnościowym w związku ze zbyciem na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] września 2008 r., Rep. [...] nr [...] na rzecz J.P., L. Ś.Z., E.Ś.P. udziałów w "wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Państwa fabryki na mocy orzeczenia", "w Fabryce" oraz "w prawie do firmy Fabryki", podczas gdy zbycie ww. "praw" nie mogło skutkować przeniesieniem na nabywców prawa do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, bowiem prawo to nie ma charakteru majątkowego i stanowi wyłącznie nadzwyczajny środek zaskarżenia, a przyjęcie za prawidłowe ustaleń Sądu w tym zakresie prowadziłoby de facto do nabycia w drodze umowy cywilnej prawa strony do udziału w postępowaniu nadzorczym, podczas gdy nie przewidują tego przepisy k.p.a.;

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z oceną prawną zawartą w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/09, zgodnie z którą interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwo wynika z następstwa prawnego po byłych wspólnikach spółki jawnej będącej pierwotnie właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, której byt ustał w związku z jej wykreśleniem z Rejestru Handlowego i przyjęcie, że interes prawny do żądania oceny legalności orzeczenia nacjonalizującego można wywodzić również z faktu zbycia w drodze czynności cywilnoprawnej udziałów w "wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Państwa fabryki na mocy orzeczenia", "w Fabryce" oraz "w prawie do firmy Fabryki", a w konsekwencji błędne ustalenie, iż E.Z. utraciła prawo do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym, pomimo że orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa tego nie negował, choć zbycie przez nią wskazanych udziałów nastąpiło przed datą orzekania przez ten Sąd;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd uznał, że E.Z. utraciła status strony w postępowaniu nieważnościowym w związku ze zbyciem na rzecz J.P., L.Ś.Z., E.Ś.P. udziałów w "wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Państwa fabryki na mocy orzeczenia", "w Fabryce" oraz "w prawie do firmy Fabryki" oraz niezawarcie w tej części wskazań co do dalszego postępowania organu - co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem wydanych decyzji.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; względnie, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz Ministra [...] od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do oceny ustaleń przyjętych przez organ orzekający w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena orzeczenia nr [...] Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej Fabryki [...] "[...]" F.A. i G. P. - W., ul. [...] z perspektywy przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Warto dla porządku przypomnieć, że przepis o którym wyżej mowa reguluje przesłanki tzw. postępowania nadzwyczajnego, które jest wszczynane i prowadzone w odniesieniu do decyzji ostatecznych, a co za tym idzie stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości takich decyzji.

Po wtóre stwierdzić trzeba, że przesłanka nieważności postępowania, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który legł u podstaw decyzji kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji odnosi się do dwóch przypadków:

1) działania organu bez podstawy prawnej, co może nastąpić w sytuacji, gdy przepis, na który powołuje się organ:

- w ogóle nie istniał;

- istniał, ale w dacie wydawania decyzji już nie obowiązywał;

- miał odmienną treść od przyjętej przez organ (przy czym nie chodzi tu o różnice w wykładni przepisu lecz o "nadanie" mu treści nieistniejącej w ustawie);

2) rażącego naruszenia prawa, które polega na kumulatywnym wystąpieniu trzech przesłanek:

- oczywistości naruszenia prawa;

- charakterze przepisu, który został naruszony;

- skutkach, jakie wywołuje konkretna decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej żadnych wątpliwości sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co istotne, w taki sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15).

W rozpoznawanej sprawie przepisem prawa materialnego, do naruszenia którego miało dojść przy wydawaniu orzeczenia Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r., był art. 3 ust. 1 lit. B oraz, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 z późn. zm.). Przepis ten przewidywał przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstw przemysłowych, niewymienionych pod lit. A, jeżeli ich zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę wynosiła więcej niż 50 pracowników. Co istotne, w oparciu o delegację zawartą w tym przepisie Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 1946 r. (Dz. U. z 1947 r., Nr 2, poz. 7) podwyższyła dolny limit pracowników na jednej zmianie do 100 (§ 1 lit. A pkt 4).

W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister [...] w postępowaniu prowadzonym w celu zbadania wystąpienia okoliczności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym, wyciągnął zbyt daleko idące wnioski, które jednakże nie dawały jednoznacznej odpowiedzi bez dysponowania wiadomościami o charakterze specjalnym, co zdaniem tego Sądu, uzasadniało sięgnięcie po środek dowodowy w postaci opinii biegłego.

Takiego stanowiska podzielić nie sposób i rację w tym względzie należy przyznać stronie wnoszącej skargę kasacyjną. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym charakteryzuje się szeregiem odmienności od trybu "zwykłego". Jedną z istotnych różnic jest jego cel, a mianowicie zbadanie okoliczności, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że w postępowaniu tym stosuje się pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie chodzi tu o "ponowne rozpatrzenie sprawy" a o jej ocenę pod względem konkretnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Co do zasady nie można więc z góry wykluczyć możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nadzwyczajnego, nie mniej jednak winno być one ograniczone wyłącznie do takich przypadków, gdzie brak określonego dowodu całkowicie wyklucza wydanie rozstrzygnięcia. W tym kontekście strona skarżąca kasacyjnie zasadnie wytknęła błąd w rozumowaniu sądu, który polega na przyjęciu założenia, że to w istocie biegły a nie organ winien dokonać wykładni pojęcia "pracowników zatrudnionych przy produkcji". Przypomnieć przeto trzeba, że zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. to organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dowód z opinii biegłego jest zaś dowodem przeprowadzanym tylko wówczas, gdy w sprawie wymagane są tzw. wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.), a tymczasem okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na to aby w istocie wątpliwości w tym zakresie wystąpiły. Co więcej, dowód w postępowaniu administracyjnym winien dotyczyć faktu, nie zaś jego interpretacji.

Zauważyć wypadnie, że na gruncie niniejszej sprawy część uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowi w istocie polemikę z ustaleniami dowodowymi organu, co wykracza poza zakres kontroli wyznaczony treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). W tym zakresie wywód Sądu pierwszej instancji jest zresztą dalece niekonsekwentny, skoro w jednym miejscu wskazuje, że przyjęta przez organ wykładnia pojęcia "pracowników zatrudnionych przy produkcji" była prawidłowa, odwołując się do zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w postaci szeregu dokumentów, by następnie uznać, że w niniejszej sprawie niezbędna jest wiedza specjalistyczna, gdyż ocena dokonana przez organ jest obarczona bardzo dużym marginesem błędu. Ponadto, wskazując na konkretny dokument, będący podstawą ustaleń organu (kwestionariusz nr [...] ) i nie kwestionując wartości dowodowej tego dokumentu, Sąd pierwszej instancji odwołuje się do dodatkowego kryterium "zamaszynowienia" (?) wskazując na jego zasadnicze znaczenie dla oceny kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. W przeprowadzonym wywodzie brakuje jednoznacznego stwierdzenia, czy pominięcie owego kryterium (abstrahując od jego zasadności) w toku postępowania administracyjnego mogło być uznane za rażące naruszenie prawa. Przypomnieć zarazem trzeba, że nawet jeśli organ zastosowałby się do zaleceń Sądu i przeprowadził dowód z opinii biegłego, to i tak opinia ta podlegałaby weryfikacji opartej o art. 80 k.p.a., niekoniecznie zmierzającej w kierunku, jakiego oczekiwałby, jak się wydaje, Sąd pierwszej instancji.

Powyższe świadczy o tym, że umknął Sądowi pierwszej instancji z pola widzenia charakter postępowania, które przyszło mu kontrolować. Jak już bowiem wcześniej stwierdzono, postępowanie to prowadzone było w specyficznym trybie, w którym wyjaśnienia wymagało tylko i wyłącznie, czy rozstrzygnięcia poddane kontroli sądu w sposób prawidłowy oceniały inny akt administracyjny pod względem zaistnienia okoliczności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W całym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na próżno szukać jakiejkolwiek refleksji na temat wpływu ustaleń dokonanych przez organ na ocenę orzeczenia Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. z perspektywy przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ, dysponując określonym materiałem dowodowym, którego nie zakwestionowano, zbadał bowiem okoliczności przejęcia Fabryki [...] "[...]" F.A. i G. P. - Spółka firmowa i wyjaśnił, dlaczego owo przejęcie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji skupił się tymczasem na podważeniu tych ustaleń, w istocie odstępując od ich oceny w kontekście kryterium wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i polemizując z organem w obszarze ustaleń dowodowych, które z perspektywy celu kontrolowanego postępowania administracyjnego nie miały pierwszorzędnego znaczenia.

Na uwzględnienie zasługiwały również powołane w kasacji zarzuty dotyczące następstw prawnych zbycia przez E.Z. na rzecz J.P., L.Ś.Z. oraz E.Ś.P. "udziałów w wierzytelności wobec Skarbu Państwa z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Państwa Przedsiębiorstwa Fabryki na mocy orzeczenia". Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wspomniana wyżej cesja nie mogła odnieść skutku na gruncie kontrolowanego postępowania administracyjnego. Kwestię następstwa prawnego na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego reguluje art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Regulacja ta, jak podkreśla się w literaturze (por. P. Gołaszewski, K. Wąsowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. (red. R. Hauser, M. Wierzbowski), Warszawa 2014 r., s. 146 – 149) dotyczy jednak uprawnień i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, niewątpliwie mających charakter zbywalny, które zarazem stanowią przesłanki do powstania, zmiany lub ustania stosunku administracyjnoprawnego. Sięgając z kolei do art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) wskazać przyjdzie, że przedmiotem cesji mogą być przede wszystkim wierzytelności, rozumiane jako prawa podmiotowe przysługujące wierzycielowi do żądania od dłużnika spełnienia świadczenia (w tym zarówno całe wierzytelności, jak i ich części - zob. E. Łętowska w: System prawa cywilnego, T. III, cz. 1, s. 903). W ocenie Sądu pierwszej instancji w analizowanym przypadku "nie mamy do czynienia z przelewem prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie żądania stwierdzania nieważności decyzji lecz ze zbyciem wystarczająco skonkretyzowanych praw, umożliwiających nabywcy wstąpienie do ww. sprawy w charakterze strony (art. 28 kpa)". Pogląd taki jest błędny, co zresztą trafnie wytknięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazać bowiem przyjdzie, że przelew może dotyczyć wierzytelności wynikających nie tylko z umownych stosunków zobowiązaniowych, lecz także ze stosunków opartych o akty administracyjne (por. uchwała SN z dnia 7 maja 2009 r., III CZP 18/09, OSNC 2010, nr 1, poz. 11), tyle tylko, że chodzi w takim przypadku o wierzytelności już istniejące, ukształtowane mocą aktu administracyjnego. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy nie można było owej cesji uznać za skuteczną albowiem w dacie jej dokonania nie istniała żadna konkretna wierzytelność skierowana względem czy to organu, czy to Skarbu Państwa, którą E.Z. mogłaby rozporządzać. Oczywiście istnieją przepisy, które przewidują możliwość "przejścia" uprawnień strony pomiędzy różnymi podmiotami, tyle tylko, że chodzi tu o regulacje o charakterze materialnoprawnym, które wprost tego rodzaju sytuację przewidują. W realiach niniejszej sprawy takich regulacji nie sposób wskazać. Reasumując poczynione uwagi, wskazać przyjdzie, że jedyne czym strona (E.Z.) "dysponowała" to ekspektatywa uzyskania statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej Fabryki [...] "[...]" F.A. i G. P. - W., ul. [...]. Stąd też trudno stwierdzić, jakież to "wystarczająco skonkretyzowane" prawa miał na myśli Sąd pierwszej instancji dopuszczając możliwość ich przeniesienia przez spadkobierczynię byłych właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa na osoby trzecie za kwotę [...] zł.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że to czy E.Z. uzyskałaby status strony zależało od organu rozpoznającego ewentualny wniosek o wszczęcie takiego postępowania, który oceniałby jej sytuację procesową z perspektywy art. 28 k.p.a., zwłaszcza w kontekście uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/09, w którym jednoznacznie przesądzono, iż byli właściciele Fabryki [...] "[...]" F.A. i G. P. i ich następcy prawni mogą uzyskać status stron w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1948 r. Powołane rozstrzygnięcie jednoznacznie wskazuje na istnienie interesu prawnego po stronie konkretnych osób fizycznych w uzyskaniu statusu strony nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, co wszakże wiąże się z przyznaniem im określonych uprawnień na gruncie tegoż postępowania, a nie ze stwierdzeniem istnienia jakiejkolwiek konkretnej wierzytelności względem organu lub podmiotu publicznego.

Wobec powyższego uznać wypada, że skoro nie doszło do skutecznego przeniesienia uprawnień na J.P., L.Ś.Z., i E.Ś.P., to wobec tego E.Z. nadal posiadała status strony postępowania. Procesowe uprawnienie do "bycia stroną" postępowania administracyjnego ma bowiem, co od zasady, charakter niezbywalny w drodze czynności cywilnoprawnej, czego zdaje się Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że wobec śmierci E.Z. w dniu [...] listopada 2010 r. (vide: skrócony odpis aktu zgonu k. 50 akt sądowych) w jej miejsce winni byli wstąpić jej spadkobiercy. Uchybienie w tym zakresie nie jest jednak brane pod uwagę przez organy ani też sądy administracyjne z urzędu, albowiem brak udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym stanowi przesłankę wznowieniową, której realizacja odbywa się wyłącznie z inicjatywy pominiętych stron.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w świetle powyższych wywodów zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl