Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 232/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 376/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 376/19, oddalił skargę M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. W. pismem z 17 maja 2018r. wniósł do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w M. do działki o nr ew. [...]. Wskazał, że po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości zmieni się – dotychczas były to nieużytki, wybudowany zaś zostanie parking dla obiektu handlowo-usługowego oraz stacja paliw. Podał także, że planowany zjazd ma obsługiwać wyłącznie relacje prawoskrętne oraz, że w ramach budowy zjazdu planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu, jako pasa przeplatania, oraz przebudowę zatoki autobusowej. Planowane zmiany pokazano na załączonej do wniosku koncepcji zamierzenia inwestycyjnego.

GDDKiA decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] – na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej "ustawa o drogach publicznych"), § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – dalej "rozporządzenie") – nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w m. M. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb M. celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej, planowanego na działkach o nr [...] zagospodarowania obejmującego stację paliw płynnych oraz obiekt handlowo - usługowy o pow. około 7 tys. m2 wraz z parkingiem.

M. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o drogach publicznych oraz powołanego rozporządzenia. W szczególności skarżący wskazał na brak opinii biegłego celem ustalenia charakterystyki terenu pod kątem potencjalnego oddziaływania, niewykazanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz brak ustalenia w zakresie wpływu lokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDDKiA decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zaznaczając jednocześnie, że ponieważ rozpatrywana sprawa dotyczy drogi klasy GP, to należało w niej zastosować § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia odnoszący się do lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Organ zauważył, że ograniczenie dostępności drogi klasy GP wynika z faktu, iż pełni ona przede wszystkim funkcję drogi tranzytowej, a dopiero w dalszej kolejności jest drogą lokalną, zaspokającą potrzeby mieszkańców. Organ podkreślił, że ustawodawca dopuszcza lokalizację zjazdu z drogi klasy GP jedynie wówczas, gdy mamy do czynienia z obiektywnym brakiem innego dojazdu, natomiast nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie strony, że istniejąca opcja dojazdu jest dla niej mniej korzystna niż wnioskowana. Zdaniem organu, analiza art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż tę wyjątkowość powinien każdorazowo wykazać wnioskodawca, zaś rolą organu jest ocena podniesionej argumentacji. Natomiast ustalenie przez zarządcę drogi braku wyjątkowej sytuacji jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. W ocenie GDDKiA w niniejszej sprawie brak jest właśnie wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Dalej, organ wskazał, że drugą kwestią badaną i ocenianą przez zarządcę drogi w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych jest wpływ projektowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego ze względu na wysokie natężenie ruchu drogowego mieści się w tak rozumianym działaniu prewencyjnym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ podał, że wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] usytuowany byłby na odcinku drogi charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu drogowego, wynoszącym według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. aż 21498 pojazdów na dobę, które posiada w dodatku tendencję do wzrostu: w 2010 r. natężenie ruchu drogowego w tym miejscu było równe 19767 pojazdów na dobę. Zatem wnioskowany zjazd znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym w ramach otwartego katalogu z § 113 ust.7 rozporządzenia, co stanowi dodatkową przesłankę braku możliwości uwzględnienia wniosku.

Organ podkreślił także, iż decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 o drogach publicznych jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W niniejszej natomiast sprawie, zdaniem organu, występują dwa rozbieżne interesy, tj.: interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje prawo własności do nieruchomości nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do tej działki oraz interes społeczny, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które również są wartościami konstytucyjnymi. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie prymat należy dać interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku w sprawie opinii biegłego, organ wskazał, że, po pierwsze, zasięgnięcie takiej opinii jest fakultatywne, zaś po drugie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sam jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego.

Na powyższą decyzję M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości M. niż z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), podczas gdy w istocie możliwość alternatywnego doprowadzenia dojazdu do powyższej nieruchomości nie istnieje, a tym samym skarżący pozbawiony zostaje możliwości prowadzenia na w/w nieruchomości działalności gospodarczej,

- § 113 ust. 7 rozporządzenia polegające na przyjęciu, iż zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości nr [...] znajdowałby się w miejscu niebezpiecznym z uwagi na występujące na drodze bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, podczas gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu zlokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym,

- art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu granic swobodnego uznania administracyjnego w związku z brakiem określenia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów, a w szczególności poprzez zaniechanie powołania z urzędu biegłego w zakresie inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej celem ustalenia charakterystyki terenu pod kątem potencjalnego oddziaływania.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 9 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowaniem "może odmówić" oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu.

Sąd przypomniał, że skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb M. (a to wobec planowanej zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania tej nieruchomości). Droga ta została zaliczona do dróg głównych klasy GP. Zatem – kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP, zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych, a więc: gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Tym samym, w sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

W ocenie Sądu, należało zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podniesioną w nim argumentację wskazującą na możliwość (innego) skomunikowania działki skarżącego, w istocie – zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego na działkach nr [...] zagospodarowania, obejmującego stację paliw oraz obiekt handlowo-usługowy o pow. około 7 tyś. m² wraz z parkingiem, poprzez zjazd z drogi niższej klasy.

Sąd I instancji stwierdził, że z planu sytuacyjnego załączonego do wniosku przez skarżącego wynika bezspornie, że z jednej strony przedmiotowe działki pod inwestycje, za pośrednictwem działki nr [...], przylegają do drogi krajowej nr [...], natomiast z drugiej – teren ten przylega do drogi wojewódzkiej nr [...] (łączącej się następnie skrzyżowaniem z w/w [...]), nadto z tej też strony przewidziano ("drugi") w ramach inwestycji zjazd dla obsługi komunikacyjnej tego zamierzenia, a to poprzez drogę wewnętrzną o symbolu Kw13. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ mógł przyjąć, że istnieje inna możliwość skomunikowania przedmiotowego terenu z drogą publiczną, niż za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z [...], a to wykluczało możliwość pozytywnego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania. Wbrew bowiem zarzutom skargi, nie występuje obiektywny brak innego dojazdu do działki skarżącego, stąd też nie można było uznać, że wystąpiła sytuacja szczególna, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego, Sąd w pełni zgodził się z organem, że orzekając w sprawie nie można było pominąć warunków wynikających z powołanego rozporządzenia, które to winny być zachowane przy lokalizacji zjazdu publicznego. Przepisy tego rozporządzenia nie pozostawiają zaś żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; co więcej, w przypadku wystąpienia takiej sytuacji, organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy i z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych, organ prawidłowo uznał, że także z uwagi na lokalizację zjazdu na odcinku drogi krajowej charakteryzującym się bardzo wysokim natężeniem ruchu o charakterze wzrostowym (21498 pojazdów na dobę - wg. danych z 2015 r.), zgoda na zjazd publiczny nie może być wyrażona. Zdaniem Sądu, organ słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki nr [...] z drogą.

W ocenie Sądu nie można też mówić o sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Sąd podkreślił, że wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie zamiar podjęcia działalności gospodarczej na działce, która pierwotnie nie była wykorzystywana do tego celu, a której zagospodarowanie zgodnie z tymże zamiarem uzależnione jest od jej bezpośredniego skomunikowania z drogą krajową, stwarza dla właściciela określone problemy, ale nie oznacza to, że po stronie właściwego organu zarządzającego drogą krajową powstaje obowiązek wyrażenia zgody na wykonanie z takiej działki zjazdu, skoro przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, nadto – nie pozwalają na lokalizację takiego zjazdu w miejscach określonych przez prawodawcę jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Od powyższego wyroku, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z 26 listopada 2019 r., zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spawy, tj.:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego oraz nie wyjaśniły w dostateczny sposób, okoliczności rzekomego występowania innej możliwości dojazdu do nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości M., niż z drogi krajowej nr [...[ (ul. [...]), podczas gdy w istocie możliwość alternatywnego doprowadzenia dojazdu do powyższej nieruchomości nie istnieje, a tym samym skarżący pozbawiony został możliwości prowadzenia na w/w nieruchomości działalności gospodarczej, przez co w konsekwencji całkowicie pominięto jego interes prywatny, co doprowadziło do naruszenia również zasad wynikających z art. 21, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji;

2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenie dowodów wykraczającej poza reguły ich swobodnej oceny, jak również na automatycznym przyjęciu, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa i zagrożenia ruchu drogowego;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym, z pominięciem podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że budowa zjazdu publicznego nie spowoduje zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach organ oparł ustalenia faktyczne sprawy;

4. art. 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na naruszeniu granic swobodnego uznania administracyjnego w związku z brakiem określenia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przytoczenie przez organ szacunków dotyczących dobowego ruchu pojazdów nie może zostać uznane za wyczerpanie ustaleń faktycznych w sprawie. Dlatego też wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu inżynierii ruchu drogowego, zmierzał w bezpośredni sposób do wszechstronnego i niezależnego rozważenia ogółu okoliczności występujących w sprawie, do czego Sąd się nie odniósł.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 K.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd bezrefleksyjnie zaakceptował ustalenia organu.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że Sąd pominął wskazywane w skardze okoliczności, iż nie ma możliwości alternatywnego doprowadzenia dojazdu do nieruchomości nr [...]. Nie odniósł się także do aspektu, że zaproponowany przez organ sposób skomunikowania przedmiotowej nieruchomości przede wszystkim utrudniłby korzystanie z niej potencjalnych konsumentów, którzy mogliby korzystać z planowanych przez skarżącego usług – stacji paliw płynnych oraz w obiekcie handlowo – usługowym. Pozbawiałoby to skarżącego prawa prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaś zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przestawiono w połączeniu z zarzutami procesowymi. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do tego, że w ocenie skarżącego kasacyjnie, niewłaściwie zastosowano art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, tj. niesłusznie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i tym samym nie zaistniał wyjątkowy przypadek pozwalający na odejście od zasady ograniczenia budowy zjazdów w drodze krajowej. Skarga ta zarzuca także, że organy nie podjęły wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i automatycznie przyjęły, że udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podnoszono ponadto, że decyzja odmowna, którą wydał organ i zaakceptował Sąd I instancji pozbawi skarżącego możliwości rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości – stacji paliw płynnych oraz budynku handlowo – usługowego wraz z parkingiem.

Z powyższymi zarzutami nie można się zgodzić.

Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Natomiast ust. 2 stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 powołanej ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 w/w ustawy, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w sąsiedztwie działek, których dotyczy wniosek, znajduje się trójwylotowe skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...] na którym to skrzyżowaniu nie znajduje się sygnalizacja świetlna. Dodatkowy pas ruchu dla skręcających na skrzyżowaniu w lewo jest wydzielony jedynie dla pojazdów, które skręcają z drogi krajowej na drogę wojewódzką. Na wlocie ul. [...] do drogi krajowej wydzielony jest pas dla skręcających w prawo, włączający się do jezdni głównej poprzez krótki pas włączania do ruchu. Skrzyżowanie to przebiega po łuku, co ogranicza widoczność na jego poszczególnych wlotach. Dalej z akt wynika, że niedaleko skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogą wojewódzką nr [...] znajduje się kolejne, trójwylotowe skrzyżowanie z drogą lokalną – ul. [...]. Droga [...] została zakwalifikowana do klasy GP (droga tranzytowa). Ustalono, że natężenie ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi, obejmującym miejscowość M., w 2015 r. wynosiło 21.498 pojazdów na dobę, zaś w roku 2010 r. wynosił 19.767 pojazdów na dobę.

Wobec powyższego należy przyznać rację zarówno organowi, jak i Sądowi I instancji, że wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej [...] do działki nr [...] znalazłby się na odcinku drogi o bardzo dużym natężeniu ruchu drogowego, a więc w miejscu niebezpiecznym w myśl § 113 ust. 7 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w rozumieniu w/w przepisu, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zasadnie w sprawie uznano, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy, co oznacza, że powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego ze względu na duże natężenie ruchu drogowego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Wskazać należy w tym miejscu na brzmienie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Stwierdzić zatem należy, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP (droga tranzytowa) – jak w niniejszej sprawie – przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Organ nie może zatem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Mając na uwadze lekturę akt niniejszej sprawy oraz brzmienie w/w przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że rację ma zarówno organ, jak i Sąd I instancji twierdząc, że nie zaistniała sytuacja wyjątkowa pozwalająca na zastosowanie powołanego przepisu. Dojazd do przedmiotowej działki [...] może się bowiem odbywać z drogi wojewódzkiej nr [...] i dalej po drodze wewnętrznej (symbol Kw 13), co jest zgodne z planem zagospodarowania terenu inwestycji, załączonym przez skarżącego do wniosku. Natomiast okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej odnośnie planowanej na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej oraz wiążące się z tym utrudnienia, nie mogą być skutecznym argumentem przemawiającym za możliwością lokalizacji takiego zjazdu. Jak słusznie bowiem wskazał organ, gdyby wszyscy właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter drogi tranzytowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że z żadnej normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej musiało miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób, czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a.

W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy zauważyć, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści w/w przepisu, warunkiem uwzględnienia skargi jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując błędy niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W odniesieniu zaś do naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., to analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne, były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o odmowie udzielenia na lokalizację zjazdu publicznego. Dokonano bowiem wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a., przyznając prymat interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem skarżącego.

Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2, orzekł jak w sentencji.