Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 20/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 29 listopada 2005 r., nr XXXVII/271/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2005 r. Rady Gminy Bierawa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXVII/271/2005 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiódł w dniu 12 stycznia 2007 r. Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiącego ustawowe upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określającego prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zakres zagadnień wpływających na kształt praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego i odbiorcy usług, wymagających uregulowania przez legislację gminną. W ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie określa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. W szczególności, nie stanowią wypełnienia delegacji ustawowej postanowienia § 3 regulaminu, w którym Rada zawarła odesłanie do umowy w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia utrzymywanego w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej, dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców oraz uprawnienia przedsiębiorstwa do zaniechania ustalania minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zalecono odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia. W ocenie skarżącego, za niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uznać należy odsyłanie w kwestii ustalenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zawieranych między stronami umów. Nie określają również minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo postanowienia § 4 i § 5 regulaminu, które zawierają powtórzenia ustawowych regulacji dotyczących obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy. Przy realizacji ustawowego wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie można odwoływać się tylko do powszechnie obowiązującego już zakresu, jakiemu powinien odpowiadać poziom jakości dostarczanej wody. W konsekwencji, podjęta w dniu 29 listopada 2005 r. uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych wynikających z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, natomiast brak przedmiotowych postanowień uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności aktu w całości.

Ponadto, zdaniem Wojewody Opolskiego, uchwalony regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo, co polega na niedopuszczalnym powtórzeniu bądź modyfikacji norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W tym kontekście, za sprzeczne z prawem uznać należy następujące przepisy przedmiotowego regulaminu:

• § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 (w części określającej uprawnienie przedsiębiorstwa do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i ścieków przemysłowych), § 13 ust. 1, § 19 i § 44 - stanowią powtórzenie odpowiednio art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 3, art. 9 ust. 3, art. 6 ust. 6, art. 26 ust. 1 i art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,

• § 5 pkt 6 - nakłada na odbiorcę m.in. obowiązek utrzymania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w stanie, który nie powoduje pogorszenia warunków eksploatacji sieci, podczas gdy z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w zakresie zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, odpowiada odbiorca usług, chyba że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków stanowi inaczej,

• § 12 ust. 1 - w którym postanowiono, że umowa z przedsiębiorstwem jest zawierana na pisemny wniosek osoby, posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa, stanowi powtórzenie art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sprzeczna z prawem jest również dalsza część omawianego przepisu uchwały, dotycząca uprawnienia do złożenia wniosku przez osobę posiadającą tytuł prawny do nieruchomości. Z treści art. 6 ust. 4 wskazanej ustawy wynika bowiem, że wniosek o zawarcie umowy może złożyć również osoba korzystająca z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

• § 22 ust. 4 - w zdaniu pierwszym kwestionowanego paragrafu uchwały Rada określiła termin zapłaty za dostarczoną wodę, tj. 14 dni od daty doręczenia faktury, podczas gdy zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), termin zapłaty nie może być krótszy niż 14 dni od daty dostarczenia faktury, tak więc przedsiębiorstwo ma prawo ustalić dłuższy termin. W zdaniu drugim przywołanego ustępu § 22 regulaminu Rada wprowadziła zapis, który uznać należy za wykraczający poza delegację ustawową. Zgodnie z jego treścią, opóźnienia w zapłacie uprawniają przedsiębiorstwo do naliczania odsetek w wysokości ustawowej, zaś z art. 6 ust. 3 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że postanowienia w tym zakresie powinny stanowić przedmiot zawieranej między stronami umowy,

• § 22 ust. 6 i ust. 7 i § 23 - stanowią powtórzenie odpowiednio § 17 ust. 2 i ust. 3 i § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

• § 24 ust. 1 i 2 - reguluje sposób ustalania ilości odprowadzonych ścieków w sytuacji, gdy odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych oraz w sytuacji, gdy źródło poboru wody jest mieszane. Tymczasem kwestie sposobu obliczania ilości ścieków regulują - w sposób wystarczający - przepisy art. 27 ust. 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto, w ust. 3 omawianego przepisu uchwały Rada narzuciła odbiorcom obowiązek zakupu i zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego utrzymania i legalizacji w przypadkach określonych w § 24 ust. 1 i 2 uchwały. Nałożenie takiego obowiązku stanowi wykroczenie poza regulacje wskazanej ustawy, która zgodnie z art. 27 ust. 6 przewiduje konieczność montażu dodatkowego wodomierza instalowanego na koszt odbiorcy usług w przypadku ustalenia ilości wody zużytej bezpowrotnie,

• § 28 ust. 1 - określa przypadki, w których przedsiębiorstwo może odmówić realizacji obowiązku przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie. Na podstawie omawianego zapisu uchwały uzasadnieniem takiej odmowy jest pogorszenie warunków technicznych, skutkujących niezachowaniem po stronie przedsiębiorcy minimalnego poziomu usług, a także brakiem zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków, warunkiem realizacji obowiązku przyłączenia do sieci jest spełnienie warunków przyłączenia określonych w regulaminie oraz istnienie technicznych możliwości świadczenia usług. Jednocześnie Wojewoda Opolski zwrócił uwagę, że obowiązkiem przedsiębiorstwa jest zapewnienie zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem (art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), natomiast na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej, za wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że przesłanki uzasadniające odmowę przyłączenia do sieci muszą mieć charakter zobiektywizowany i wynikać bezpośrednio z przepisów prawa,

• § 28 ust. 3 w części uzależniającej podłączenie do sieci od uzyskania zgody przedsiębiorstwa - narusza art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis regulaminu wprowadza w sposób nieuprawniony dodatkową przesłankę, która warunkuje podłączenie do sieci, podczas gdy z przepisów ustawy wynika, iż przedsiębiorstwo może jedynie określić techniczne warunki, które umożliwią dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a ponadto ma ono obowiązek przyłączyć nieruchomość do sieci jeżeli istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Skarżący zarzucił ponadto, iż w § 1 ocenianego regulaminu Rada uchwaliła przepis, z którego wynika, że określa on zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę, realizowanego na terenie Gminy Bierawa, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców. Cytowany przepis - w zakresie określenia zasad - w sposób istotny narusza art. 1 ustawy, z którego treści wynika, iż to ustawa, a nie uchwalony przez Radę regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie strony skarżącej przepis, który upoważnia radę do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie stanowi podstawy do wprowadzenia regulacji zawartych w następujących przepisach uchwały:

• § 12 ust. 6 - stanowiący, iż po zawarciu umowy odbiorca jest zobowiązany do pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości. Do czasu poinformowania przedsiębiorstwa, odbiorca - pomimo wygaśnięcia umowy - ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, prawa i obowiązki stron umowy powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą,

• § 8 ust. 2 - wprowadzający ograniczenie do posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług dla przyłączy będących własnością odbiorcy. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że powyższe kwestie mogą zostać uregulowane w drodze umowy,

• § 34 ust. 1 zd. 2 oraz § 27 ust. 4 - zgodnie z treścią wskazanych zapisów uchwały wynagrodzenie przedsiębiorstwa za odbiór wykonanego przyłącza oraz za wydanie "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" określa obowiązująca taryfa. Tymczasem, wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wskazane wyżej usługi nie określa się w taryfach, na co wskazują następujące przepisy: art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który definiuje pojęcie taryfy; § 5 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, który wymienia elementy taryfy; oraz przepisy rozdziału IV wskazanego rozporządzenia, regulujące w sposób precyzyjny, jakie kryteria różnicowania cen i stawek opłat powinno uwzględniać przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przy wyborze rodzaju i struktury taryf. Wprowadzony przez Radę zapis uznał Wojewoda Opolski za pozbawiony podstawy prawnej. Ponadto, za sprzeczny z wymienionymi wyżej przepisami ustawy i rozporządzenia, uznał także § 43 uchwały, określający zasady dotyczące kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe, gdyż tego rodzaju zapisy powinny być zawarte w taryfach,

• § 34 ust. 2 - uprawnia przedsiębiorstwo do żądania przeprowadzenia na koszt odbiorcy prób szczelności i ciśnienia przyłącza wodnego lub kanalizacyjnego. Do wprowadzenia regulacji w powyższym zakresie Rada nie została upoważniona,

• § 40 ust. 2 - reguluje odpowiedzialność przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług. Tymczasem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odsyła w zakresie odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy do postanowień tej umowy, tak więc - w ocenie organu nadzoru - uznać należy, że Rada nie jest uprawniona do jednostronnego kształtowania zasad odpowiedzialności w treści regulaminu,

• § 42 ust. 1 - wskazuje podmioty uprawnione do poboru wody na cele przeciwpożarowe z sieci wodociągowej, co wykracza poza delegacją ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W odpowiedzi na skargę Gmina Bierawa podniosła, iż nie sposób zgodzić się w całości ze stanowiskiem strony skarżącej, bowiem wiele kwestii poruszonych w skardze jest dyskusyjne, już chociażby w związku ze zmianą przepisu wykonawczego do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada Gminy poinformowała również, iż w najbliższym możliwym czasie podejmie prace nad nowymi zapisami regulaminu w celu usunięcia zbędnych zapisów, na które brak jest delegacji ustawowej, czy też niezgodnych z techniką legislacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały należy poprzedzić przypomnieniem, że na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. O istotnym naruszeniu prawa świadczy także powielanie postanowień ustawowych w aktach prawa miejscowego, bowiem powtórzenie tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, nie tylko nie stanowi wypełnienia normy kompetencyjnej wynikającej z delegacji szczególnej, co prowadzić może do uznania, że nie został zrealizowany obowiązek podjęcia uchwały w wymaganym zakresie, ale może także prowadzić do stwierdzenia przekroczenia kompetencji normotwórczej. Ponadto, nie jest wątpliwe, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi (por. wyroki NSA z dnia 14.12.2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00, FK 2001/2/55; z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, Lex 53377; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. SA/Wr 2761/95 niepubl.; z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.07.2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, ST 2006/9/64). Podobnie, istotnie narusza porządek prawny modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Bierawa z dnia 29 listopada 2005 r., nr XXXVII/ 271/2005, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135), i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Należą do nich również uregulowania zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą, która określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy zawiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego aktem prawa miejscowego. Zakres przedmiotowy regulaminu określony został natomiast w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy, który stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa dla rady gminy ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością regulaminu, które należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów regulaminu w odrębnej uchwale, co przesądza o niemożliwości konwalidacji takiej wady regulaminu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag należy wskazać od razu na wadliwość zapisu zawartego w § 1 regulaminu, w którym Rada Gminy Bierawa określiła przedmiot podjętej uchwały, stanowiąc, że regulamin określa zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizowanego na terenie gminy Bierawa, w tym prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców. Niewątpliwie, postanowienia zawarte w tym zapisie regulaminu mają charakter normatywny, a zatem - zgodnie z tym, co wskazano na wstępie - zakres objętej nimi regulacji powinien mieścić się w granicach delegacji ustawowej. Tymczasem, brzmienie zapisu § 1 regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż przyjęty przez Radę zakres regulacji objętej zaskarżoną uchwałą jest szerszy od zakresu dopuszczonego przez ustawodawcę. Przypisanie bowiem regulaminowi przez Radę właściwości do określania zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a w tym praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, należy uznać za nieuprawnione, zważywszy, że zgodnie z art. 1 ustawy, zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określa ustawa, natomiast do kompetencji rady gminy ustawodawca pozostawił jedynie określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 ustawy. Brzmienie omawianego zapisu uchwały sugeruje zatem, iż poza prawami i obowiązkami wymienionych podmiotów regulamin może określać jeszcze "zasady" dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a zatem materię pozostającą poza kompetencją normotwórczą rady gminy, jaka została jej przekazana przez ustawodawcę.

Analiza dalszych postanowień zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, iż zasadne są te zarzuty skargi, wedle których uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę, że obowiązek przedsiębiorstwa dostarczania wody wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, a także zorganizowanie dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, zapewniający należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika z art. 5 ust. 1 ustawy. Treść zapisów zawartych w rozdziale II regulaminu, dotyczących określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, prowadzi do wniosku, że w § 3 regulaminu nie doszło w istocie do uregulowania przez Radę Gminy Bierawa kwestii wskazanych w tytule tego rozdziału, a wynikających z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. W § 3 regulaminu zawarto natomiast odesłania do postanowień umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcami usług w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków, minimalnego ciśnienia i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń ścieków odprowadzanych przez odbiorców, a także dotyczących zaniechania - w określonym przypadku - ustaleń odnośnie minimalnego ciśnienia. Takie unormowanie regulaminu, polegające wyłącznie na odesłaniu do postanowień umów cywilnoprawnych należy uznać za niedopuszczalne w świetle zapisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług, co w konsekwencji stanowi naruszenie powołanego przepisu. Jak słusznie podniesiono w skardze, za unormowanie przez Radę minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie można również uznać dalszych zapisów rozdziału II regulaminu, gdyż postanowienia § 4 stanowią o obowiązkach i prawach przedsiębiorstwa dotyczących zapewnienia należytej jakości wody, ciągłości i niezawodności dostaw wody oraz odprowadzania ścieków, ponoszenia kosztów zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, prawa do bieżącej kontroli ilości i jakości ścieków oraz przestrzegania ustaleń umownych dotyczących technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, które wynikają wprost z ustawy, a mianowicie z cytowanego już wyżej art. 5 ust. 1 i art. 15 ust. 3 ustawy, z tym zastrzeżeniem, że bieżącą kontrolę, o której mowa wyżej uznano - w sposób sprzeczny z regulacją art. 9 ust. 3 ustawy - za uprawnienie, a nie obowiązek przedsiębiorstwa. Jak wskazywano już wcześniej, wpisywanie do treści uchwały norm zawartych w ustawie, a także stanowienie przepisów gminnych w sposób sprzeczny z prawem jest istotnym naruszeniem prawa, zatem należało stwierdzić nieważność § 4 regulaminu. Nie normują także minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo regulacje zawarte w pozostałych paragrafach rozdziału II regulaminu, tj. w § 5 i § 6 uchwały, które głównie skierowane są do odbiorców usług.

Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, iż z całą pewnością realizacja przez radę gminy kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy nie może polegać, ani na odsyłaniu do postanowień umownych, ani też na recypowaniu do treści uchwały obowiązujących przepisów ustawy, poprzez powtórzenie kwestii już unormowanych przez ustawodawcę, skoro - jak wskazano wyżej - treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy, gdyż jego podstawowym zadaniem jest wykonywanie tej ustawy. Wykazany brak samodzielnego uregulowania przez Radę Gminy Bierawa minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo skutkuje stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała nie zwiera elementu obligatoryjnego, jaki stosownie do dyspozycji z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy powinien znaleźć się w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stąd okoliczność ta przesądza o tym, iż badana uchwała jest sprzeczna z prawem, a przez to nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Już z przedstawionych wyżej względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, uwzględniając w tym zakresie wniosek Wojewody Opolskiego zawarty w skardze, w uzasadnieniu której wyraźnie wskazano i opisano zarówno tę podstawową wadliwość, jak również inne wady przepisów regulaminu.

Badając nadal zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z prawem, trzeba wskazać na pozostałe dostrzeżone istotne naruszenia prawa, polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia, powtórzeniach regulacji ustawowych lub ich modyfikacji, sprzeczności z unormowaniami ustaw oraz aktów wykonawczych. Powyższe wadliwości dotyczą następujących przepisów uchwały:

1. W § 5 pkt 6 nałożono na odbiorcę usług bezwzględny obowiązek utrzymywania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w stanie, który nie powoduje pogorszenia warunków eksploatacji sieci, podczas gdy taki obowiązek wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym podkreślić w tym miejscu należy, że prawodawca przewidział możliwość innego określenia - postanowieniami umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków - treści i zakresu omawianego obowiązku odbiorcy (zwolnienia). Ponadto, w ocenie Sądu, w zakresie pojęciowym: "zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych", o czym mowa w omawianym przepisie ustawy, mieści się również kolejny obowiązek jaki nałożono na odbiorcę postanowieniami § 5 ust. 7 regulaminu, a polegający na użytkowaniu instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej. Poza tym, stanowienie w regulaminie (pkt 10 § 5) o obowiązku wykorzystywania wody z sieci wodociągowej i przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach i na warunkach określonych w umowie jest niewątpliwie regulacją zbędną, skoro już z samej istoty umowy wynika obowiązek przestrzegania jej warunków.

2. W § 7, pomieszczonym w rozdziale III zatytułowanym: "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami", znalazły się zapisy wykraczające poza tę delegację. Od razu powiedzieć trzeba, że w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy jest mowa jedynie o obowiązku określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów, a nie ich rozwiązywania, które to kwestie pozostawiono do uregulowania przez strony zawieranej umowy. Co prawda, poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów (patrz art. 3531 K.c.) musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy. Z tych wszystkich powodów, za wykraczające poza upoważnienie ustawowe należało uznać postanowienia § 15 - § 17 regulaminu, określone przez Radę jako "Zasady rozwiązywania umów". Oceniając nadal zapisy rozdziału III regulaminu Sąd stwierdził, iż nie stanowią wykonania omawianego upoważnienia dla legislacji gminnej, a więc "szczegółowych warunków i trybu zawierania umów", postanowienia § 7 regulaminu, nakazujące formułowanie tychże umów w sposób zgodny z normami ustawowymi i ich aktami wykonawczymi a także z regulaminem. Wystarczającym w tej mierze jest przepis art. 353¹ Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą - w zasadzie (dop. autora) - ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

3. W § 8 ust.1 regulaminu, stanowiącym, iż umowa określa szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymania przyłączy oraz warunki usuwania ich awarii, w sposób nieuprawniony powtórzono, dokonując pewnych modyfikacji, treść przepisu art. 6 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 ust. 3 ustawy wskazuje na szerszy zakres koniecznych elementów umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, które m.in. określają prawa, a nie tylko obowiązki stron umowy, a więc omawiany przepis regulaminu jest sprzeczny z przepisem aktu wyższego rzędu. Odnośnie zapisów ust. 2 § 8 regulaminu zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, że Rada nie miała kompetencji do wprowadzenia postanowień ograniczających do posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług dla przyłączy będących własnością odbiorcy. Jak słusznie argumentowano w skardze, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika więc, że powyższe kwestie mogą zostać uregulowane w drodze umowy. Z kolei, stanowienie w przepisie gminnym o tym, że umowa określa miejsce wykonywania usługi, tak jak to uczyniono w ust. 3 regulaminu, jest niewątpliwie regulacją zbędną.

4. W § 12 ust. 1 postanowiono, że umowa z przedsiębiorstwem jest zawierana na pisemny wniosek osoby, posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa, natomiast w ust. 4 tego paragrafu przyznano przedsiębiorstwu uprawnienie do zawarcia takiej umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Trafnie podniesiono w skardze, że krąg osób, z którymi przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia umowy w przypadku złożenia stosownego wniosku określa ustawa w art. 6 ust. 4, zatem regulamin w tym zakresie powtarza regulację ustawową, przy czym słusznie też dopatrzył się skarżący istotnego naruszenia prawa w przyznaniu przedsiębiorstwu uprawnienia zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, skoro już sama ustawa przesądza o obowiązku zawarcia takiej umowy, oczywiście pod warunkiem złożenia przez taką osobę wymaganego wniosku. Ponadto, zapisy ust. 6 § 12 regulaminu w brzmieniu: "Po zawarciu umowy Odbiorca jest zobowiązany do pisemnego poinformowania Przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości. Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, Odbiorca pomimo wygaśnięcia umowy ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo", świadczą o nieuprawnionym wkroczeniu przez Radę w materię regulowaną umową. Jak słusznie zauważono w skardze, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, prawa i obowiązki stron umowy powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W tym kontekście, omawiany regulaminowy zapis eliminuje ustanowiony przez ustawodawcę prymat postanowień zawartych w umowie.

5. Treść § 13 ust. 1, jak trafnie podniósł Wojewoda Opolski, stanowi - po części - powtórzenie przepisu art. 6 ust. 6 ustawy, jednak przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada w sposób sprzeczny z tym przepisem ustawy przyznała przedsiębiorstwu uprawnienie zawarcia umowy z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym, podczas gdy jest to obowiązek ustawowy, o ile spełnione zostaną łącznie przesłanki wymienione w ust. 6 art. 6 ustawy.

6. Postanowieniom § 19, odnoszącym się do zasady rozliczenia usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków, trzeba postawić zarzut - odmienny od wywiedzionego w skardze - niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 26 ust. 1 ustawy, poprzez pominięcie jego fragmentu, dotyczącego prowadzenia rozliczeń także na podstawie "ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków". W efekcie, § 19 regulaminu jest sprzeczny z art. 26 ust. 1 ustawy, a ponadto ułomny w tym sensie, że nie wynika z niego, by należności za świadczone przez przedsiębiorstwo usługi stanowiły iloczyn taryfowych cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości usług.

7. W § 22 ust. 4 Rada ustaliła, iż termin za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki wynosi 14 dni od daty doręczenia faktury, a ponadto określiła, że opóźnienia w zapłacie uprawniają przedsiębiorstwo do naliczania odsetek w ustawowej wysokości. Zgodzić trzeba się z organem nadzoru, iż zgodnie § 17 ust. 1 obowiązującego w dniu uchwalania regulaminu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), zwanego dalej rozporządzeniem, omawiany termin nie może być krótszy niż 14 dni, zatem przedsiębiorstwo ma prawo ustalić termin dłuższy. W efekcie uznać należało, że organ stanowiący gminy nie dość, że wykroczył poza delegację ustawową, to jeszcze ograniczył uprawnienia przedsiębiorstwa. Analogiczny zarzut wykroczenia przez Radę poza ustawowe upoważnienie postawić trzeba zapisom dotyczącym naliczania odsetek za opóźnienia w zapłacie za wykonane usługi. Niewątpliwie jest to materia regulowana postanowieniami umownymi (patrz art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy). Analizując dalej zapisy § 22 regulaminu, Sąd uznał zasadność zakwestionowania przez organ nadzoru ust. 6 i 7 tego przepisu, jako że stanowią one nieuprawnione, niemalże dosłowne powtórzenie postanowień ust. 2 i 3 § 17 rozporządzenia. Ten akt prawny wydany został w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 27 ust. 2 ustawy, stanowiącą upoważnienie dla właściwego ministra do określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a to oznacza, że materia ta nie mogła zostać przekazana przez ustawodawcę do właściwości rady gminy. W tym miejscu dodać należy, że omawiane powyżej kwestie podobnie normuje obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886).

8. Zapisy § 23 stanowią nieuprawnioną modyfikację postanowieniami regulaminu treści § 18 ust.1 rozporządzenia, dotyczącej rozliczeń pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego, co w konsekwencji czyni koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego tego przepisu uchwały.

9. Paragraf 24 ust. 1 i 2 określa sposób ustalania ilości odprowadzonych ścieków w sytuacji, gdy odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych oraz w sytuacji, gdy pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń przedsiębiorstwa, przy czym w obu przypadkach nie posiada urządzenia pomiarowego. Oceniając wskazane przepisy regulaminowe podkreślić należy, iż zasady określenia ilości usług są w sposób zupełny uregulowane w art. 27 ustawy, który w ust. 5 stanowi, iż w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy (...), jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Wykraczając poza delegację ustawową, Rada - z istotnym naruszeniem prawa - wprowadziła dla określonych sytuacji własne zasady obliczania ilości odprowadzonych ścieków, które, dodatkowo, nie są zgodne z ustawowymi rozwiązaniami. W konsekwencji należało też uznać, że stwierdzenie nieważności ust. 1 i 2 § 24 regulaminu czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego także ostatniego ustępu tej regulacji, jako że przepisy te są ściśle ze sobą powiązane, a byt ustępu 3 § 22 regulaminu zależy od istnienia obowiązku rozliczenia usług według regulaminowych zasad.

10. Treść § 27 ust. 4, odsyłająca do obowiązującej taryfy w kwestii wynagrodzenia przedsiębiorstwa za wydanie "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", pozostaje w sprzeczności z art. 2 pkt 12 ustawy, który definiuje pojęcie taryfy jako: "zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania". Wydaje się oczywistym, że w tak określonym zakresie przedmiotowym taryfy nie ma miejsca na regulację w sprawie wynagrodzenia za wykonanie przez przedsiębiorstwo usługi polegającej na wydaniu osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci "warunków" tego przyłączenia. Zasadnie poniósł Wojewoda Opolski, iż oprócz zarzuconej sprzeczności z przepisem ustawowym, zapisom § 27 ust. 4 regulaminu należy postawić także zarzut niezgodności z treścią § 5 rozporządzenia, który wymienia w sposób kompletny elementy taryfy, mówiąc jedynie o "cenach" i "stawkach". Przede wszystkim jednak trzeba zauważyć, że stanowienie przez Radę w kwestiach dotyczących wynagrodzenia za usługi przekracza zakres, jaki z mocy art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały, a który określony został jako "warunki przyłączania do sieci".

Analogiczny zarzut należy postawić postanowieniom zawartym w art. 34 ust. 1 zd. 2 regulaminu, które w sprawie wynagrodzenia przedsiębiorstwa za dokonanie odbioru wykonanego przyłącza odsyłają do regulacji taryfowych, tyle że - tym razem - w sposób bezpodstawny Rada dopatrzyła się upoważnienia do podjęcia omawianego przepisu w delegacji do określenia sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 2 pkt 6 ustawy).

11. Paragraf 28 ust. 1, w którym przyznano przedsiębiorstwu prawo odmowy przyłączenia do sieci w sytuacji przewidywanego pogorszenia warunków technicznych, skutkujących niemożliwością zachowania minimalnego poziomu usług, a także gdy zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków, należy uznać za istotnie naruszający prawo, bowiem przepisem regulaminowym Rada wprowadziła pozaustawowe kryteria odmowy zawarcia umowy z nowym odbiorcą usług. Tymczasem, co zauważono w skardze, z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości ubiegającej się o to osoby, natomiast art. 5 ust. 1 ustawy określa obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody. W tym zakresie nie można pominąć, że na właścicielu nieruchomości - z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - ciąży obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, który jest wyłączony jedynie w przypadkach określonych w tym przepisie. Poza tym, jak słusznie podniósł także Wojewoda Opolski, zapis § 28 ust. 3 regulaminu, w części uzależniającej podłączenie do sieci od uzyskania zgody przedsiębiorstwa, narusza art. 15 ust. 4 ustawy, gdyż wprowadza w sposób nieuprawniony dodatkową przesłankę, która warunkuje podłączenie do sieci, podczas gdy przedsiębiorstwo określa jedynie warunki przyłączenia, a przepisy aktu wyższego rzędu stanowią o obowiązku przedsiębiorstwa w kwestii przyłączenia, o ile istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z kolei, przepis ust. 4 § 28 regulaminu, stwierdzający, iż poziom dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych w przyszłości wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie mieści się w wynikającym z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy pojęciu "technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", przez co stanowi istotne naruszenie prawa.

12. Zapisom § 34 ust. 2, z których wynika uprawnienie przedsiębiorstwa do żądania przeprowadzenia na koszt odbiorcy usług prób szczelności i ciśnienia przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, trafnie w skardze zarzucono nieważność, bowiem nie mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy.

13. Regulacje § 40 ust. 2 wskazujące sytuacje, w których przedsiębiorstwo ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług oraz ustalające katalog przypadków zwolnienia z tej odpowiedzialności, pozostają w rażącej sprzeczności z treścią art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, który w kwestii odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy odsyła do postanowień tej umowy. Tak więc, podzielając argumentację skargi podnieść trzeba, że wskazanymi postanowieniami regulaminowymi Rada bezprawnie wkroczyła w materię zastrzeżoną do ukształtowania w drodze umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że regulamin, jako powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego, bezwzględnie i jednostronnie kształtuje treść przyszłych wzorców umownych i samych umów. W związku z powyższym, komentowane uregulowania uchwały, nie będą mogły być przedmiotem negocjacji przez strony przyszłych umów, dlatego też należało stwierdzić ich nieważność.

14. Treść § 42 ust. 1, wskazująca podmioty uprawnione do poboru wody na cele przeciwpożarowe z sieci wodociągowej, nie mieści się w delegacji ustawowej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

17. Zapis § 43 istotnie narusza prawo, stanowiąc o obowiązku uwzględniania w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe kosztów utrzymania urządzeń niezbędnych dla zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów. Przepis ten wyraźnie wykracza poza delegację zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, albowiem regulowanie kwestii związanych z kalkulowaniem ceny wody nie mieści się w pojęciu: "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Obowiązek kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i stawek opłat wynika z przepisów rozporządzenia (patrz rozdział 4).

18. W § 44, statuującym obowiązek przedsiębiorstwa obciążenia gminy należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, objęto postanowieniami aktu prawa miejscowego materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu, a mianowicie w art. 22 pkt 2 ustawy, zatem i ten przepis regulaminu podlega stwierdzeniu nieważności.

Na koniec, podsumowując ten fragment wywodów podnieść jeszcze raz trzeba, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może w tych działaniach wkraczać w materię regulowaną ustawą, czy też w materię zastrzeżoną dla umów cywilnoprawnych. Nie może też przenosić norm ustawowych do przepisów gminnych, ale - przede wszystkim - nie może stanowić przepisów sprzecznych z unormowaniami zawartymi w aktach wyższego rzędu. W przeciwnym razie, rada gminy narusza obowiązujący porządek prawny i naraża się na stwierdzenie nieważności uchwalonego przepisu gminnego, jako istotnie naruszającego prawo. W tym miejscu zauważyć trzeba, że te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają zakresu regulacji wymaganego normą kompetencyjną wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już jeden rok, skoro jednak badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to - w myśl art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. - brak jest podstaw do stosowania art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i orzekania przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.