Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2282/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 830/14 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w części dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia 2 marca 1990 r. w zakresie dotyczącym ustanowienia służebności na działce nr [...] oraz nr [...] w obr. 10 L. z naruszeniem prawa, wobec upływu terminu oraz wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie rozpoznania wniosków Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w S. oraz D. S. o stwierdzenie nieważności części decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia Lębork marca 1990 r. dotyczącej ustanowienia służebności na działce nr [...] obr.10 w L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Wnioskodawcy zgodnie zarzucili, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Wnioskodawczyni D. S. wskazała dodatkowo zarzuty oparte na art. 156 § 1 pkt 1, 4 i 7 k.p.a. twierdząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W ocenie Kolegium z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10, poz. 53) nie wynika w sposób jednoznaczny, by ustawodawca wykluczył możliwość ustanowienia służebności na działkach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego ani też by wykluczył ustanowienie służebności na gruncie, który był w innym władaniu niż Skarb Państwa. Ustawodawca w sposób wyraźny ograniczył natomiast możliwość ustanowienia służebności gruntowej wyłącznie do niezbędnego zakresu korzystania z tej nieruchomości (art. 6 zd. 2 ustawy). Kolegium uznało, że stanowisko wnioskodawców stanowi zatem jedynie możliwą wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Nie stanowi natomiast podstawy do przyjęcia, że organ administracyjny stosując wykładnię przeciwną naruszył prawo, tym bardziej w sposób rażący. Brak oczywistego charakteru naruszenia przepisu prawa, tj. zastosowanego w sprawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., nie uprawnia do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z tej przyczyny.

Odnosząc się do dalszych wątpliwości wnioskodawców wyjaśniono, że organ administracyjny został na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. umocowany do ustanawiania służebności w granicach przez ten przepis określonych, a zatem wydając kwestionowaną decyzję nie opierał się na przepisach kodeksu cywilnego, nie mógł więc przepisów tych naruszyć. Tym samym w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że art. 145 k.c. przewiduje wynagrodzenie za ustanowienie służebności. Również brak opisu służebności w decyzji i brak załącznika graficznego nie stanowi o rażącym naruszeniu art. 6 ustawy. W decyzji tej wskazano zresztą, że przedmiotowa działka nr [...] nie posiadała dojazdu, w związku z czym należało ustalić służebność gruntową na działkach sąsiednich. Zatem służebność została ustanowiona stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., tj. w zakresie niezbędnym dla korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Uznano również, że nie doszło do spełnienia przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wnioskodawcy twierdzą, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej ustanowienia służebności nie była wykonywana przez 24 lata, co wskazuje na to, że już w dniu jej wydania nie była wykonalna. Jak wskazuje Kolegium, już z decyzji wynika, że F. M. korzystał z możliwości dojazdu do działki nr [...] także przed jej wydaniem - wykonanie decyzji w zakresie ustanowienia służebności było więc technicznie możliwe. Nieujawnienie ustanowienia służebności w księdze wieczystej przez ponad 24 lata także nie uzasadnia przyjęcia, że kwestionowana decyzja nie była wykonywana, a także, że była niewykonalna. W odniesieniu do ustanowienia przedmiotowej służebności nie istnieją żadne prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu służebności.

Odnosząc się natomiast do przyczyn stwierdzenia nieważności wskazanych przez D. S. Kolegium uznało za niezasadne powoływanie się na naruszenie przepisów o właściwości oraz na wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Uznało natomiast, że okolicznością mogącą stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji mogłoby być jej skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem w dniu jej wydania, tj. w dniu 2 marca 1990 r., D. S. - właściciel działki nr [...] w obr. 10, która została obciążona służebnością, nie żył. W tej sytuacji należało jednak sprawdzić, czy od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji upłynęło dziesięć lat, a także czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Badając te kwestie Kolegium ustaliło, że na kserokopii kwestionowanej decyzji znajduje się pieczęć potwierdzająca jej prawomocność z dniem [...] marca 1990 r., a zatem przyjęto, że jeszcze przed tą datą decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. W chwili rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji od czasu wprowadzenia jej do obrotu prawnego upłynęło ponad 24 lata. Zatem zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniana decyzja wywołała także nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. było przekazanie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] F. M. jako tzw. "rencistówki" wraz z służebnością niezbędną do korzystania z tej nieruchomości. R. ta, w wyniku spadkobrania po F. M., przeszła na własność B. M. w kształcie w jakim przysługiwała jej ojcu, a zatem wraz ze służebnością przejazdu. Nie można więc w wyniku aktu administracyjnego cofnąć skutków przejścia właściwości na inną osobę niż ta, która otrzymała rencistówkę, ani służebności z nią związanej. Kolegium uznało, że wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek negatywnych, tj. upływu terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. oraz nieodwracalnych skutków prawnych ocenianej decyzji, należało poprzestać na rozstrzygnięciu o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

D. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na błędne ustalenie przez SKO stanu faktycznego i prawnego oraz orzeczenie w sposób sprzeczny z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną, wobec braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. organ administracji państwowej władny był nie tylko do przeniesienia prawa własności nieruchomości, ale również do ustanowienia służebności gruntowej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego korzystania z tej nieruchomości. Przepis ten nie wskazuje, ani nie rozstrzyga, czy ustanowienie służebności gruntowej odnosi się wyłącznie do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwo, czy również do gruntów będących we władaniu osób trzecich. Niemniej jednak w ocenie Kolegium nielogiczną byłaby taka wykładnia tego przepisu, że organ administracji może ustanowić służebność gruntową tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Wówczas przepis ten traciłby sens w sytuacji, gdy wszystkie nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością oddawaną na własność stanowiłyby własność osób trzecich. W takim wypadku organ administracji nie mógłby w żaden sposób zapewnić nieruchomości oddawanej na własność dostępu do drogi publicznej nawet w formie służebności gruntowej, wobec czego niemożliwym byłoby prawidłowe korzystanie z nieruchomości przekazanej. Według kolegium w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. mogłoby dojść tylko w sytuacji, gdyby przepis ten jednoznacznie przewidywał, że organ administracji przenosząc prawo własności nieruchomości może ustanowić służebność gruntową tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Wobec braku takiego zapisu nie można przyjąć, że ustanawiając służebność gruntową na działkach nr [...] i nr [...] decyzją rr [...] z dnia 2 marca 1990r. Burmistrz Miasta L. rażąco naruszył art. 6 tej ustawy.

Dla Kolegium oczywistym było, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. organ nie naruszył też przepisów o swojej właściwości bowiem, przepis art. 6 stanowi jednoznaczną delegację ustawową dla tego organu administracji do wydania decyzji w kwestii przeniesienia prawa własności nieruchomości oraz ustanowienia służebności gruntowej pozwalającej na prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Za błędny uznano również zarzut oparty na treści art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., odnoszący się do niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałego charakteru tej niewykonalności.

Odnosząc się do przesłanki wynikającej z treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, a w tej konkretnej sprawie skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej tj. D. S., stanowi naruszenie prawa, które mogłoby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, niemniej jednak przesądzający w tym zakresie jest upływ czasu, który nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. Od dnia wydania kwestionowanej decyzji minęło 10 lat, w chwili obecnej jest to ponad 24 lata. O nieodwracalności skutków prawnych jakie wywołała kwestionowana decyzja z dnia 2 marca 1990 r. świadczy natomiast fakt, że na jej podstawie została przekazana własność nieruchomości nr [...] oraz ustanowiona służebność pozwalająca właścicielowi na prawidłowe korzystanie z tej nieruchomości. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której nieruchomość posiadająca dostęp do drogi publicznej wynikający z ustanowionej służebności gruntowej traci ten dostęp, a więc i możliwość prawidłowego korzystania z nieruchomości, a nadto osoba obecnie władająca tą nieruchomością traci prawo własności na podstawie aktu administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu pomimo istnienia przesłanek do uznania, że ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] obr. 10 L. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, oraz zmianie ustawy o podatku rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

- obrazę przepisu art.156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na oczywiście błędnym przyjęciu, że wobec upływu ponad 10 - letniego okresu od dnia wydania decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. i wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko wyrażane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne "gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po dwukrotnym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy ustaliło, iż pomimo wystąpienia przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej - Dominika Szpiganowicza, nie można było stwierdzić jej nieważności z powodu ziszczenia się hipotezy art. 156 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że decyzja z dnia 2 marca 1990 r., której wadliwość starała się wykazać skarżąca w zainicjowanym postępowaniu nieważnościowym, wydana została na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy i ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz. 53). Zgodnie z tym przepisem właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Skarżąca kwestionowała prawidłowość decyzji w części ustanawiającej służebność gruntową przejazdu na działce nr 5 i 6 obr. 10 w L..

Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że spośród wszystkich wskazanych przez wnioskodawców przesłanek nieważności, które ich zdaniem zaistniały w odniesieniu do decyzji z dnia 2 marca 1990 r. ziściła się tylko jedna, określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu wydawania decyzji z dnia [...] marca 1990 r. właściciel działki nr [...], która została obciążona służebnością gruntową, D. S. już nie żył. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że zmarł on w dniu [...] lutego 1990 r. Decyzję zatem skierowano do osoby zmarłej.

Sąd I instancji podkreśli ł jednak, że pomimo jednak wystąpienia tej przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru, ziściły się również przesłanki negatywne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności w postaci wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu 10 lat od dnia jej doręczenia.

Odnosząc się do przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jej istota na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Wyraża się to w przekonaniu, że skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, a tym samym nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego.

Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja polegająca na tym, iż z mocy decyzji z dnia [...] marca 1990 r. F. M. uzyskał prawo własności do działki nr 4/4 wraz ze służebnością gruntową przejazdu obciążającą działki nr 5 i 6. W następstwie spadkobrania po F. M. w jego prawa i obowiązki, w tym również wynikające z własności działki nr [...] i związanej z nim służebności gruntowej, wstąpiła jego córka B. M.. Wobec tego przejście prawa własności i służebności gruntowej nastąpiło wskutek zdarzenia prawnego o charakterze cywilnoprawnym, jakim jest spadkobranie. Skutki tego zdarzenia nie są odwracalne przy użyciu instrumentów administracyjnoprawnych, w związku z czym organ administracji dokonać tego nie może mocą własnych orzeczeń. Decyzja z dnia [...] marca 1990 r. wywołała skutek prawny o charakterze nieodwracalnym, albowiem skutku tego przez wydanie decyzji nie da się cofnąć przywracając poprzedni stan prawny. Dodatkowo przywrócenie poprzedniego stanu prawnego byłoby niemożliwe ze względu na to, że podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił wskutek śmierci zdolność do zachowania tego prawa.

Przechodząc natomiast do drugiej przeszkody stwierdzenia nieważności w postaci upływu 10 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] marca 1990 r. Sąd I instancji uznał, że Kolegium prawidłowo wykazało upływ tego terminu, skutecznie uniemożliwiający stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, a skarżąca nie zdołała tej oceny podważyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z kopii decyzji z dnia 2 marca 1990 r., wynika, że skierowana została do następujących stron: F. M., D. S. i Przedsiębiorstwa K. w L.. W dniu wydania tej decyzji D. S. już nie żył, zmarł bowiem w dniu [...] lutego 1990 r., wobec czego decyzja nie mogła mu zostać doręczona, co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja ta nie została skutecznie doręczona pozostałym stronom postępowania, czego w szczególności nie kwestionowała ani B. M., następca prawny F. M., ani Przedsiębiorstwo K. w S. Spółka Akcyjna w S. następca prawny Przedsiębiorstwa K. w L.. Obiektywna niemożność doręczenia decyzji tylko jednej ze stron wskutek jej śmierci nie oznacza niewprowadzenia kwestionowanej decyzji do obrotu prawnego.

O tym, że decyzja z dnia [...] marca 1990 r. weszła do obrotu prawnego świadczy także znajdująca się na tej decyzji pieczęć o treści: "Decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu" opatrzona datą [...] marca 1990 r. Klauzula umieszczona na decyzji z dnia 2 marca 1990 r. potwierdza to, że zarówno weszła ona do obrotu prawnego jak i nie może zostać wzruszona w administracyjnym toku instancji. Skoro zatem badana w trybie nadzoru decyzja weszła do obrotu prawnego, to rozpoczął również swój bieg 10 – letni termin warunkujący możliwość stwierdzenia jej nieważności. Upływ tego terminu powoduje natomiast niedopuszczalność stwierdzenia nieważności nawet w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w decyzji z dnia 2 marca 1990 r., Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organu w tym zakresie uznając je za prawidłowe. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem z przepisu art. 6 ustawy o zmianie ustawy i ubezpieczeniu społecznym rolników indywidulanych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, w sposób stanowczy nie wynika, że ustanowienie służebności gruntowej może nastąpić wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa. Przepis ten przyznaje właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu prawo własności tego gruntu oraz związaną z nim służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z niego, nieokreślając jednak wprost, na jakich gruntach służebność tę można ustanawiać. Skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że służebność ma obciążać grunty Skarbu Państwa, to dopuszczalna jest również taka wykładnia, według której służebność ta obciąży grunty właścicieli prywatnych. Analizując rozstrzygnięcie decyzji z dnia 2 marca 1990 r. z tej perspektywy nie sposób zatem zarzucić jej rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 2 marca 1990 r. w części dotyczącej ustanowienia służebności na działce nr [...], obr. 10 w L. należącej do skarżącej,

- art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wobec upływu ponad 10 – letniego okresu od wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] i wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwe podważenie stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S..

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że o upływie ponad 10 – letniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie może być mowy jeśli zważyć, że termin ten należy odnieść do każdej ze stron postępowania zakończonego sporną decyzja Burmistrza Miasta L.. W odniesieniu do nieżyjącego adresata decyzji z dnia [...] marca 1990 r. 10 – letni termin nie mógł upłynąć, skoro adresat decyzji już nie żył. Termin ten nie upłynął w stosunku do D. S.. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie zachodziła przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do tej strony postępowania.

W skardze kasacyjnej argumentowano, że wobec nieżyjącego D. S. decyzja ta nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie argumentacja ta przesądza o oczywistym naruszeniu art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zasadnie przyjęto zaistnienie przesłanek negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., albowiem od doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, ponadto decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej argumentował powyższy zarzut skargi kasacyjnej niemożnością upływu terminu 10 lat, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wobec D. S., albowiem nie żył on w dacie wydania decyzji. Ponadto wskazano, że śmierć strony spowodowała, iż decyzja ta nie mogła wywołać wobec niej nieodwracalnych skutków prawnych.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przy czym negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest upływ 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 156 § 2 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości i nie jest to kwestionowane w skardze kasacyjnej, że w przypadku wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, decyzja jest obarczona wadą nieważności, gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (por. wyrok NSA II OSK 952/07).

Stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w takiej sytuacji upływ 10 –letniego, który nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji, musi być oddzielnie liczony i ustalony w odniesieniu do nieżyjącej strony, której de facto decyzji nie doręczono, nie jest to pogodzenia z treścią powyższego przepisu. Po pierwsze taka wykładnia prowadziłaby w konsekwencji do całkowitego wykluczania możliwości zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w takich przypadkach, wobec podmiotu, któremu decyzja nie została doręczona. Upływ 10 - letniego terminu, nigdy by bowiem nie nastąpił. Po drugie zaś przepisy kodeksu postępowania nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności decyzji , które byłoby skuteczne jedynie wobec jednego podmiotu. Stwierdzenie nieważności decyzji wywiera bowiem skutek wobec wszystkich uczestników obrotu prawnego.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że decyzja ta została doręczona pozostałym stronom postępowania. Weszła więc do obrotu prawnego. Dzień, w którym decyzja został doręczona chociażby jednej ze stron, otwiera termin do wniesienia odwołania dla innych stron, nawet dla tych, którym nie została ona doręczona (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14). Skoro przepis art. 156 § 2 k.p.a. mówi o doręczaniu decyzji, a nie doręczaniu decyzji podmiotowi, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to w takim razie datą doręczenia decyzji będzie data doręczenia jej pozostałym stronom. Z akt sprawy wynika, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ od doręczania decyzji upłynęło 24 lata. Zaistniała zatem przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a. dotycząca upływu 10 – letniego terminu od doręczenia decyzji.

Niezrozumiały jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku spełnienia drugiej z negatywnych przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez ta decyzję.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że nieodwracalne skutki prawne nie mogły zostać wywołane wobec nieżyjącego D. S.. Zauważyć należy, że ustawodawca w art. 156 § 2 k.p.a. nie mówi o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych wobec określonego podmiotu, ale o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych co do zasady. Chodzi więc o to, czy organ administracji ma możliwość w ramach swoich kompetencji, w postępowaniu administracyjnym zmienić skutek, który nastąpił po wydaniu decyzji, szczególnie w sytuacji kiedy jego źródłem nie była ta decyzja lecz inne czynności prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że taką czynnością prawną, która spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych była sukcesja generalna (dziedziczenie). W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, przywołane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, a co za tym idzie skarga kasacyjna nie kwestionuje, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji.

W związku z powyższym zarzut ten nie mógł odnieść porządnego przez skarżącą kasacyjnej skutku.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący oczywistego naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podkreślić należy, że naruszenie tego przepisu zostało przywołane nie tylko w zarzutach, ale także powtórzone w uzasadnieniu skargi kasacyjne. Skoro w sprawie nie rozstrzygano w kwestii uchwały, ani też aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., to przepis ten nie miał zastosowania i nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.