Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 429/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6553
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.45 ust.1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. N. - Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe J. N. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz J.N. - Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe J. N. kwotę 2800 zł (dwa tysiące osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] stycznia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z [...] listopada 2009 r. w przedmiocie nałożenia na J. N. prowadzącego Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo - Usługowe kary pieniężnej za naruszenie polegające na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych.

Prezes ARR wskazał, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. decyzją z [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 2 pkt 11, art. 45 ust. 1 pkt 3 lit b), art. 45 ust. 2 i 3 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2009 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w art. 45 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 107, poz. 684) i w zw. z art. 31 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.UE.L.04.345.1) w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, dalej: rozp.1973/2004, wymierzył J. N. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie polegające na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych odebranych od wnioskodawców na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

W związku ze złożonym przez J. N. odwołaniem Prezes Agencji Rynku Rolnego, decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe J. N. decyzją z [...] kwietnia 2007 r. zostało zatwierdzone jako pierwsza jednostka przetwórcza w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy o płatnościach. Organ wskazał, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy interpretować w oparciu o treść przepisów wspólnotowych normujących mechanizm przyznawania płatności do upraw roślin energetycznych w szczególności rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 oraz rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003. Analiza art. 45 ust 1 pkt. 3 lit.b) ustawy o płatnościach, nie może być dokonana wyłącznie na podstawie wykładni językowej w oderwaniu od przepisów wspólnotowych. Dokonując analizy treści przepisów krajowych oraz wspólnotowych, a w szczególności art. 32 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004, przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej stwierdził, iż z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że zatwierdzona pierwsza jednostka przetwórcza, która przetworzyła wstępnie rośliny energetyczne na pośredni produkt energetyczny (w przypadku gorzelni rolniczej - surówkę spirytusową) przed 31 lipca drugiego roku po roku ich zbiorów i nie zapewniła przed upływem tego terminu przetworzenia pośredniego produktu energetycznego na końcowy produkt energetyczny (odwodniony alkohol etylowy), podlega karze pieniężnej. Fakt sprzedaży surówki spirytusowej do zakładu odwadniającego alkohol po upływie powyższego terminu nie jest okolicznością, która pozwalałaby odstąpić od wymierzenia kary i jednocześnie potwierdza, że cały proces przetwórczy nie został przeprowadzony w wymaganym przepisami prawa terminie.

Organ podniósł również, że termin z art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczy przetwarzania całego procesu przetwórczego rozpoczynającego się przetwórstwem roślin energetycznych i kończącego się uzyskaniem końcowego produktu energetycznego oraz, że nie można uznać spirytusu surowego za produkt końcowy uzyskiwany w prowadzonej przez przedsiębiorcę pierwszej jednostce przetwórczej, gdyż listę końcowych produktów energetycznych określa art. 88 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE, wśród których spirytus surowy nie został wymieniony. Prezes ARR stwierdził również, iż treść decyzji Dyrektora Oddziału z [...] kwietnia 2007 r. o dokonaniu zatwierdzenia zakładu przedsiębiorcy jako pierwszej jednostki przetwórczej nie przesądza o rodzaju końcowego produktu energetycznego, do którego uzyskania jest ona zobowiązana, a wyłącznie określa zakres działalności gospodarczej tej jednostki związanej z przetwórstwem roślin energetycznych, do wykonywania której jest uprawniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 670/10 oddalając skargę J. N. na powyższą decyzję wskazał, że na mocy decyzji z [...] kwietnia 2007 r. przedsiębiorstwo skarżącego zostało zakwalifikowane jako pierwsza jednostka przetwórcza, czyli jako przedsiębiorca, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa roślin energetycznych z zamiarem pozyskania jednego lub więcej końcowych produktów energetycznych – takich jak np. bioetanol. Nie ma jednak wymogu, aby pierwsza jednostka przetwórcza wytwarzała końcowy produkt energetyczny. W przypadku gdy pierwsza jednostka energetyczna wytwarza jedynie produkty pośrednie, to kolejne jednostki przetwórcze przetwarzają produkty pośrednie na końcowe produkty energetyczne.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.) do celów rozdziału 8 zatytułowanego "Dopłaty do roślin energetycznych" termin "pierwszy przetwórca" oznacza jakiegokolwiek użytkownika surowców rolnych, z wyjątkiem wnioskodawców wykorzystujących surowce w gospodarstwie, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa tych surowców z zamiarem pozyskania jednego lub więcej produktów wymienionych w art. 88 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.), określanych terminem "produkt energetyczny". W art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wskazano, iż rośliny energetyczne oznaczają rośliny dostarczane zasadniczo na potrzeby produkcji następujących produktów energetycznych: produktów uznawanych za paliwa biologiczne wyszczególnione w art. 2 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz. Urz. UE L 123 z dnia 17 maja 2003 r., str. 42 ze zm.); energii elektrycznej i termalnej produkowanej z biomasy. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a) i f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE za biopaliwo uznaje się: "bioetanol": etanol produkowany z biomasy i/lub ulegającej biodegradacji części odpadów, do użycia jako biopaliwo oraz "bio-ETBE (eter etylowo-t-butylowy)": ETBE produkowany na podstawie bioetanolu.

Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych. Stosownie zaś do art. 27 ust. 6 zdanie drugie cyt. rozporządzenia pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 zatytułowanym "Dopłaty do roślin energetycznych". Art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi ponadto, iż pierwsi przetwórcy przekazują właściwym organom niezbędne informacje dotyczące przedmiotowych etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania wykorzystywanych do określenia ilości produktów końcowych, które mogą zostać uzyskane.

Sąd stwierdził, że zakres zobowiązań podstawowych i pochodnych w rozumieniu art. 20 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2220/85 z dnia 22 lipca 1985 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu zabezpieczeń w odniesieniu do produktów rolnych (Dz. Urz. UE L 205 z dnia 3 sierpnia 1985 r., str. 5 ze zm.), został w odniesieniu do pierwszych przetwórców określony w art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, w którym wskazano, iż zobowiązanie do przetworzenia co najmniej ilości surowców określonej zgodnie z art. 27 ust. 1 na produkty końcowe określone w umowie stanowi zobowiązanie podstawowe, natomiast zobowiązanie do przetworzenia surowców do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów stanowi zobowiązanie pochodne. Podkreślił, iż zobowiązanie pochodne, zgodnie z definicją zawartą w art. 20 ust. 3 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2220/85 jest to wymóg przestrzegania terminu wywiązania się z zobowiązania podstawowego, tj. przetworzenia roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne.

Sąd wskazał, że organ prawidłowo w swojej decyzji jako podstawę do wymierzenia kary pieniężnej określił art. 45 ust. 1 pkt 3 lit b ) ustawy o płatnościach w związku z czym stwierdzenie naruszenia polegającego na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych ze zbiorów 2007 r. na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów tj. do 31 lipca 2009 r. stanowiło podstawę faktyczną wymierzenia kary pieniężnej.

W zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, Sąd wskazał, że organ I instancji pismem z [...] czerwca 2008 r., w poinformował skarżącego o obowiązkach pierwszych jednostek przetwórczych w zakresie prawidłowego rozliczenia procesu przetwórczego roślin energetycznych, wyjaśniając sposób rozliczenia procesu przetwórczego roślin energetycznych i sposób rozliczenia spirytusu surowego jako produktu pośredniego. Ponadto pismem z [...] grudnia 2008 r. organ określił zakres odpowiedzialności pierwszej jednostki przetwórczej za brak przetworzenia roślin energetycznych na końcowe produkty energetyczne. Skarżący pismem z [...] czerwca 2008 r. został również poinformowany o sposobie wypełniania tabeli zawierającej informacje o procesie przetwórczym. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżący znał prawidłową interpretację terminu "produkt końcowy" czy " końcowy produkt energetyczny", miał również świadomość, że spirytus, czyli produkt wskazany w decyzji zatwierdzającej jest "produktem pośrednim" nie zaś " końcowym". W ocenie WSA potwierdzało to również pismo skarżącego z [...] września 2009 r., w którym wnosi o przedłużenie terminu sprzedaży spirytusu do kolejnej jednostki przetwórczej w celu wytworzenia końcowego produktu energetycznego.

J. N. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP, art. 6 i art. 8 K.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o płatnościach, a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2008 r. polegające na stronniczej interpretacji budzących wątpliwości przepisów na szkodę obywatela;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), tj.: art. 106 § 5 w zw. z art. 328 § 2 i art. 398.9 kodeksu postępowania cywilnego.

W uzasadnieniu kasator wyjaśnił, że odebrał od wnioskodawców 124 tony pszenżyta ze zbiorów 2007 r. celem jego przetworzenia na surówkę spirytusową, zgodnie z zakresem działalności jego przedsiębiorstwa, jak i w związku z decyzją z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzającą go jako pierwszą jednostka przetwórczą. Cały odebrany surowiec przetworzył na spirytus (alkohol etylowy) w ilości 44 309 l w obowiązującym go terminie do 31 lipca 2009 r. Następnie spirytus odsprzedał kolejnej jednostce przetwórczej, o czym powiadomił organ w dniu [...] października 2009 r. Zatem spirytus został wytworzony przed 31 lipca 2009 r., czyli przed terminem określonym w art. 45 ustawy o płatnościach. Podkreślił, że nigdy nie zostało zakwestionowane wyprodukowanie spirytusu surowego przed 31 lipca 2009 r.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Agencja Rynku Rolnego nie udowodniła w toku postępowania, że istnieje umowa, z której wynikało jego zobowiązanie do przetworzenia skupionego surowca na inny produkt jak tylko ten, który wynika z decyzji zatwierdzającej jego firmę jako pierwszą jednostkę przetwórczą. Wobec tego, jego zdaniem nie było podstaw prawnych do nałożenia na niego kary pieniężnej. W piśmie z grudnia 2008 r., kierowanego do przedsiębiorców zatwierdzonych jako pierwsza jednostka przetwórcza, nie ma mowy o tym, iż należy zapewnić przed upływem określonego w art. 45 ustawy o płatnościach terminu, przetworzenie pośredniego produktu energetycznego (spirytusu) na końcowy produkt energetyczny (odwodniony alkohol etylowy, bioetanol).

W ocenie J. N. uchybienie Sądu polega na niedokonaniu interpretacji określenia "do użycia jako biopaliwo", mimo że jego zdaniem dokonanie wykładni tego pojęcia jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Istnieje więc potrzeba dokonania wykładni art. 2 pkt 2 lit a i f) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/30/WE, bowiem sam Sąd miał problem z precyzyjnym zdefiniowaniem terminu "produkt końcowy" czy " końcowy produkt energetyczny".

Przedsiębiorca stwierdził, że to nie w prawie unijnym zostały określone szczegółowe obowiązki polskich przedsiębiorców rejestrujących pierwsze jednostki przetwórcze i ustanowione sankcje z tytułu niedopełnienia tych obowiązków. Postulaty zawarte zatem w przepisach unijnych nie mają żadnego znaczenia.

Ponadto wskazał, iż art. 36 ust. 1 pkt a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1937/2004, pozostaje, w jego ocenie w całkowitej spójności z interpretacją art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą istotne jest by cały wolumen surowców został przetworzony na produkty energetyczne oraz by przetworzyć surowce nie później niż do 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów, co miało miejsce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Rynku Rolnego, podzielając rozważania Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a. i zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego.

Odnosząc się do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 328 § 2 i art. 398.9 kodeksu postępowania cywilnego NSA wyjaśnił, że art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., który zawiera wyjątek od zasady nieprowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego, stanowiąc, iż sąd może na wniosek strony lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut ten nie został uzasadniony, co powoduje, że uchyla się spod kontroli kasacyjnej, a ponadto naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. możliwe jest wówczas gdy stosowany jest § 3 tego artykułu, a WSA nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego.

NSA stwierdził natomiast, że skarga ma usprawiedliwione podstawy w zakresie zbiorczego zarzutu naruszenia prawa materialnego objętego pkt. 1 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tego zarzutu NSA przypomniał, że decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w P. z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzono firmę Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe J. N. jako pierwszą jednostkę przetwórczą wykonującą działalność gospodarczą w zakresie przetwórstwa surowców energetycznych na spirytus, a zakres tej działalności obejmuje przetwarzanie żyta, pszenżyta i kukurydzy.

Natomiast zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją wymierzono skarżącemu jako pierwszej jednostce przetwórczej administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 45 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy o płatnościach. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że podlegające penalizacji na podstawie wymienionego przepisu zdarzenie to "nieprzetworzenie całkowitej ilości roślin energetycznych odebranych od wnioskodawców na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

NSA podkreślił, że podzielając stanowisko organów co do zasadności nałożenia kary pieniężnej Sąd I instancji zauważył, że skarżący został zakwalifikowany jako pierwsza jednostka przetwórcza czyli przedsiębiorca, który prowadzi pierwszy proces przetwórstwa roślin energetycznych z zamiarem pozyskania jednego lub więcej końcowych produktów energetycznych – takich jak np. bioetanol, do którego wytwarzania używany jest spirytus. To właśnie spirytus wytwarzał skarżący z roślin energetycznych. Sąd ten stwierdził, że nie ma wymogu, aby pierwsza jednostka przetwórcza wytwarzała końcowy produkt energetyczny, a w przypadku gdy pierwsza jednostka energetyczna wytwarza jedynie produkty pośrednie (w tym przypadku spirytus), to kolejne jednostki przetwórcze przetwarzają produkty pośrednie na końcowe produkty energetyczne.

Omawiając unormowania zawarte w rozporządzeniu Komisji(WE) 1973/2004 dotyczące obowiązków pierwszego przetwórcy WSA wskazał, że z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych. Natomiast w myśl art. 27 ust. 6 zdanie drugie cyt. rozporządzenia pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 tego aktu - "Dopłaty do roślin energetycznych". Art. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi ponadto, iż pierwsi przetwórcy przekazują właściwym organom niezbędne informacje dotyczące przedmiotowych etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania wykorzystywanych do określenia ilości produktów końcowych, które mogą zostać uzyskane.

W konkluzji Sąd ten uznał, że stwierdzenie naruszenia polegającego na nieprzetworzeniu całkowitej ilości roślin energetycznych ze zbiorów 2007 r. na końcowe produkty energetyczne do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów tj. do 31 lipca 2009 r. stanowiło podstawę faktyczną wymierzenia kary pieniężnej.

Odnosząc się do przedstawionych wywodów NSA zauważył, że w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa unijnego jak też regulacje krajowe. Wskazał, że zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (obecnie art. 288 TFUE) rozporządzenia są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Znajdujące w sprawie zastosowanie ówcześnie obowiązujące rozporządzenie 1973/2004 jest częścią krajowego systemu prawnego, a wynikające zeń obowiązki są bezdyskusyjne. Nie ulega więc wątpliwości, że na skarżącym, który uzyskał zatwierdzenie jako pierwsza jednostka przetwórcza spoczywają wszelkie obowiązki właściwe dla takiej jednostki a wynikające z tego rozporządzenia.

Zdaniem NSA prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż z powołanych przepisów art. 27 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia 1973/2004 wynika wprost, że obowiązkiem pierwszego przetwórcy, bez względu na to czy przetwarza rośliny energetyczne - tak jak w rozpoznawanej sprawie tylko do etapu produktu pośredniego, czy może dalej - jest zapewnienie by doszło do wytworzenia produktu energetycznego końcowego. NSA zauważył także, że w postanowieniach pkt. 20 preambuły do rozporządzenia wskazuje się na potrzebę jednoznacznego rozróżnienia między obowiązkami wnioskodawcy, które kończą się w momencie dostawy całej ilości zebranego surowca a obowiązkami ciążącymi na pierwszej jednostce przetwarzającej, które rozpoczynają się w chwili dostawy, a kończą w momencie ostatecznego przetworzenia surowca na produkty energetyczne.

Jednakże fakt nie wykonania obowiązków w zakresie zapewnienia przetworzenia roślin energetycznych na produkt końcowy w określonym terminie nie wystarcza do zastosowania sankcji karnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Musi istnieć jeszcze przepis prawa, który takie zachowania penalizuje. W zakresie dotyczącym sankcji z tytułu niewykonania obowiązków zatwierdzonego podmiotu gospodarczego omawiane rozporządzenie 1973/2004 w art. 37 ust. 4 zobowiązuje Państwa członkowskie do zapewnienia zastosowania odpowiednich sankcji w szczególności w przypadku stwierdzenia, że zatwierdzony podmiot gospodarczy nie spełnia zobowiązań ustanowionych w rozdziale 8 dotyczącym dopłat do roślin energetycznych lub krajowych przepisów przyjętych na jego podstawie. Inaczej mówiąc tylko takie naruszenia podlegać mogą penalizacji, które mieszczą się w hipotezach norm zawartych w przepisach karnych ustawy o płatnościach.

Z brzmienia art. 45 ust. 1 pkt. 3 lit. b tej ustawy o płatnościach wynika, że podlega karze ten kto będąc zatwierdzoną pierwszą jednostką przetwórczą przetwarza rośliny energetyczne na cele energetyczne niezgodnie z przepisami, w tym nie przetwarza na produkty końcowe określone w umowie roślin energetycznych w ilości równej co najmniej plonom reprezentatywnym albo całkowitej ilości tych roślin, w przypadku gdy dla danej rośliny energetycznej nie określono plonu reprezentatywnego, lub nie przetworzył roślin energetycznych do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów.

NSA podkreślił, że z pierwszej części omawianego przepisu wynika, że sankcjom podlega przetwarzanie roślin energetycznych na cele energetyczne niezgodnie z przepisami i jest to norma bardzo ogólna mieszcząca w sobie niesprecyzowaną bliżej ilość przypadków naruszeń. Doznaje ona natomiast uściślenia tylko do niektórych przytoczonych zdarzeń (użyto formuły w tym). Te uściślenia dotyczą naruszeń polegających na nieprzetworzeniu na produkty końcowe określone w umowie wymaganej ilości roślin bądź przekroczenie wymaganego terminu przetworzenia.

Nadmienił również, że kwestie dotyczące umowy związanej z produkcją, dostawą i wykorzystaniem surowców energetycznych reguluje w odniesieniu do dopłat do roślin energetycznych art. 25 rozporządzenia nr 1973/2004, przy czym obligatoryjnym elementem umowy jest zobowiązanie odbiorców lub pierwszych przetwórców do wykorzystania surowców zgodnie z unormowaniami rozdziału poświęconego dopłatom do surowców energetycznych (art. 25 ust. 4 lit. f). Także art. 32 omawianego rozporządzenia obejmujący wymagania podstawowe, pochodne i podporządkowane wobec odbiorców i przetwórców jako wymaganie podstawowe wymienia w ust. 1 lit. b zobowiązanie pierwszych przetwórców do przetworzenia surowców na produkty końcowe określone w umowie.

NSA wskazał, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się co do zasady, że jeśli mamy do czynienia z przepisem prawnym o sankcyjnym charakterze, to przy jego interpretacji należy dać bezwzględne pierwszeństwo wykładni językowej. W takiej sytuacji w przypadku stosowania wszelkich sankcji (kar) finansowych o charakterze administracyjnoprawnym organ zobowiązany jest kierować się przede wszystkim ściśle interpretowanym postanowieniem przepisu prawa, a więc nie może odwoływać się, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie do wykładni celowościowej i systemowej z pominięciem wykładni językowej. Pominięcie przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 45 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy zapisu dotyczącego określenia w umowie produktów końcowych stanowi niedozwoloną wykładnię per non est.

NSA stwierdził, że z akt sprawy nie wynika by wspomniana umowa między wnioskodawcą a odbiorcą (pierwszym przetwórcą) istniała. Oznacza to, że hipoteza omawianej normy sankcyjnej nie została spełniona, bowiem dla jej zastosowania jest wymagane by produkty końcowe, o których mowa w tym przepisie zostały określone w umowie.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w sprawie po uchyleniu wyroku WSA z 28 lipca 2010 r. musi mieć na uwadze treść art.190 p.p.s.a, który stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając to na uwadze zauważyć jednak przy tym należy, że na rozprawie WSA, która miała miejsce 4 kwietnia 2012 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy 9 umów kupna sprzedaży roślin energetycznych – biokomponentów zawartych w 2007 r. między P.P.H.U J. N. a rolnikami celem ich przetworzenia na alkohol etylowy. Fakt ten powoduje, że pojawiła się nowa okoliczność, która ma znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego, i która może mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Jest to okoliczność, której oceny musi dokonać jednak organ administracyjny. Organ ten musi ustalić, czy umowy te są umowami o jakich mowa w treści art. 25 rozporządzenia nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), istnienie których zarówno w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego na datę rozstrzygania przez NSA, nie było znane. Rozważenie treści umowy dokonane pod kątem wskazanego art. 25 rozporządzenia w szczególności treści ust. 4 lit. f tego przepisu czyli zawarcia zobowiązania odbiorcy lub pierwszego przetwórcy do wykorzystania surowców zgodnie z niniejszym rozdziałem, pozwoli w zestawieniu z treścią art. 32 ust. 1 lit. b w/w rozporządzenia do rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do pierwszego przetwórcy (czyli J. N.) sankcji określonej treścią art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Jak stwierdził bowiem NSA zgadzając się w tej mierze ze stanowiskiem wyrażonym pierwotnie przez WSA, to obowiązkiem pierwszego przetwórcy zgodnie z treścią art. 27 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia 1973/2004 jest zapewnienie by doszło do wytworzenia produktu energetycznego końcowego, bez względu na to, że przetwarza on tak jak w przedmiotowej sprawie rośliny energetyczne do etapu produktu pośredniego czyli w tym wypadku alkoholu etylowego. Jest to jego obowiązek, mimo że sam nie musi takiego produktu końcowego wytworzyć. Gdyby się jednak okazało, że przedłożone przez organ umowy, nie są to umowy o jakich mowa we wskazywanym art. 25 rozporządzenia 1973/2004 wówczas brak będzie podstaw do zastosowania sankcji przewidzianej w treści art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ze względu na to, że możliwość jej zastosowania przy konieczności dokonania wyłącznie wykładni językowej tego przepisu ( na co zwrócił uwagę NSA) będzie wykluczona.

W tym stanie rzeczy w świetle wskazanych faktów, mając na uwadze konieczność dokonania przez organ administracyjny prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawidłowego zastosowania obowiązujących w odniesieniu do niego przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie - na tym etapie sprawy - naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a orzekł jak w wyroku.