Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 886/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 5, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 2, art. 59a ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 2, art. 84b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 3 pkt 6, par. 16 ust. 1,
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w O. udzielił J.M. pozwolenia na użytkowanie, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, budynku mieszkalnego wielopokoleniowego z agroturystyką oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i elektrycznego, położonych "[...]" Organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do wykonania instalacji gazowej wewnętrznej w budynku mieszkalnym wraz z przyłączem do zbiornika na gaz w terminie do dnia 28 lutego 2011 r. oraz do wybudowania podjazdu dla niepełnosprawnych zgodnie z projektem budowlanym,

w miejsce podjazdu tymczasowego, w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu podał, że inwestor złożył w dniu 8 grudnia 2008 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie powyższych obiektów budowlanych, załączając niezbędne dokumenty oraz protokoły badań i sprawdzeń. W trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono, że inwestor wykonał tylko prowizoryczny podjazd do budynku dla osób niepełnosprawnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), zobowiązano go do wykonania przedmiotowego podjazdu zgodnie z projektem budowlanym w określonym w sentencji decyzji terminie. Ponadto pouczono stronę, że niewykonanie tego obowiązku skutkować będzie stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie.

W złożonym odwołaniu J.M. podniósł, że o zamiarze rezygnacji z budowy podjazdu informował Starostę O. w dniu 17 lipca 2008 r. Zmiana wynikała z niewystarczającej liczby pokoi dla wczasowiczów w sezonie letnim i uzgodniona została z architektem. Ponieważ organ administracji architektoniczno – budowlanej nie zajął stanowiska w tej kwestii, odwołujący się uznał, że zmiana jest dopuszczalna. Dodał, że w wyznaczonym terminie wykona instalację gazową i zbiornik gazu.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 22 lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego zmiany dotyczące zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania obiektu przez osoby niepełnosprawne należy traktować jako istotne, wobec czego wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno - budowlanej wyraził zgodę na sporną zmianę, gdyż projektant zakwalifikował ją do zmian nieistotnych. Zgodnie jednak z art. 59a ust. 2 pkt. 2 lit. f Prawa budowlanego w trakcie kontroli obowiązkiem organu pierwszej instancji było sprawdzenie czy inwestor zapewnił warunki niezbędne do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Organ nadzoru budowlanego miał prawo zweryfikować i podważyć ocenę projektanta dotyczącą klasyfikacji przedmiotowych zmian. Z protokołu z obowiązkowej kontroli wynika, że obiekt nie nadaje się do użytkowania, gdyż nie wykonano podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Przedmiotowy budynek ma funkcję agroturystyczną, zatem jest to budynek użyteczności publicznej. Tymczasowy, prowizoryczny podjazd dla osób niepełnosprawnych w budynku użyteczności publicznej narusza zatem § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W złożonej skardze J.M. zarzucił, że organ odwoławczy nie ustalił co stało się z jego pismem o rezygnacji z budowy podjazdu dla niepełnosprawnych oraz czy został należycie powiadomiony o tym, że zmiana w zakresie zaniechania budowy podjazdu dla inwalidów wymaga wydania decyzji. Brak ustaleń w powyższym zakresie, zdaniem skarżącego, narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zarzucił też, że nie został pouczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o tym, że sporna zmiana wymaga wydania decyzji, co z kolei narusza art. 9 K.p.a. Skarżący wywiódł, że działał w zaufaniu do organów administracji publicznej. O zakwalifikowaniu przedmiotowej zmiany jako nieznaczącej świadczyła zgoda architekta, który znał wymogi prawa budowlanego. W przekonaniu tym utwierdził go także urząd, który nie zajął stanowiska w sprawie. Wobec powyższego skarżący pozostawał w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że złożenie pisma ze stanowiskiem projektanta jest wystarczające, by organ nie żądał wybudowania przedmiotowego podjazdu. Skarżący podniósł ponadto, że po stwierdzeniu powyższych okoliczności organ nadzoru budowanego mógł przedłużyć termin na wybudowanie podjazdu, czego jednak zaniechał. W ocenie skarżącego narusza to art. 8 i 9 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Usunięcie natomiast zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi

w przypadku gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto należy również wskazać, że sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wprawdzie art. 135 tej ustawy przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Należy jednak zauważyć, że użyte w art. 135 określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych postępowaniach prowadzonych

"w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji) oraz postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 K.p.a. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 302). Nie mieści się w tym pojęciu postępowanie prowadzone przed innymi organami niż te, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Z tych względów Sąd nie kontrolował prawidłowości działań podjętych przez Starostę O.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że cały proces budowlany uregulowany został w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.). Zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno - budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy (w tym oddanie obiektu do użytku), utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Potrzeba prawnej regulacji tych działań i czynności podyktowana jest koniecznością zapewnienia ochrony interesów inwestora oraz wartości uzasadnionych interesem publicznym. Z tych względów ustawodawca określił w tej ustawie prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego.

Jednym z uczestników procesu budowlanego jest inwestor. Do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym m.in. odbiór robót budowlanych

i zgłoszenie obiektu budowlanego do użytkowania (art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), a następnie - o ile nie jest właścicielem obiektu - oddanie zrealizowanego obiektu budowlanego do użytkowania właścicielowi lub zarządcy (art. 60).

Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54

i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie bowiem z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów obiektów budowlanych wskazanych w tym przepisie obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o zamiarze przystąpienia do użytkowania położonego w Z. budynku mieszkalnego, wielopokoleniowego w zabudowie zagrodowej z agroturystyką, o powierzchni użytkowej 864 m². Powyższe obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f powołanej ustawy). Podkreślić przy tym należy, że zakres kontroli wynika z przepisów prawa i nie został pozostawiony do swobodnego uznania organom nadzoru budowlanego.

W toku przeprowadzonej w dniu 17 marca 2009 r. kontroli organ pierwszej instancji stwierdził brak zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, gdyż inwestor nie wykonał podjazdu dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich. Stwierdzono też, że nie została wykonana część robót wykończeniowych, tj. instalacja gazowa i zbiornik na gaz płynny. Wobec powyższego wskazano w protokole termin ich wykonania. Stwierdzono też, że obiekt nadaje się do użytkowania w pełni bez wykonanego podjazdu dla osób niepełnosprawnych.

W konsekwencji tych ustaleń organ pierwszej instancji, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz przyłączy przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, obligując jednocześnie inwestora do wykonania instalacji gazowej wewnętrznej wraz z przyłączem do zbiornika na gaz oraz do wybudowania podjazdu dla niepełnosprawnych zgodnie z projektem budowlanym, w miejsce podjazdu tymczasowego, w zakreślonych terminach.

W stanie faktycznym sprawy prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że zmiany dotyczące zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne – wybudowanie tylko prowizorycznego podjazdu dla osób niepełnosprawnych w miejsce projektowanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dopuszczalne byłoby jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z treści art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Przedmiotowy budynek mieszkalny, jako budynek użyteczności publicznej musi zatem spełniać ten wymóg (§ 16 ust. 1 w związku z § 3 pkt 6 powołanego rozporządzenia).

Zatem, wobec ustalenia, że inwestor nie wykonał wszystkich robót budowlanych przed przystąpieniem do użytkowania budynku, prawidłowo wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku wraz z przyłączami, zobowiązując jednocześnie inwestora do wykonania w zakreślonym terminie wskazanych robót budowlanych,

tj. podjazdu dla osób niepełnosprawnych i instalacji gazowej wewnętrznej.

Sąd w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy

art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Skarżący naruszenia tego upatruje w braku ustaleń przyczyn zaniechania wydania przez Starostę O. decyzji, pomimo złożenia przez skarżącego pisma z dnia 16 lipca 2008 r. o rezygnacji z budowy podjazdu dla niepełnosprawnych. Należy zauważyć, że wprawdzie w art. 84 ust. 1 pkt 2 i art. 84b ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewidziano, że do zadań wojewódzkiego inspektora nadzoru budowanego należy kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. W wyniku tej kontroli może on kierować do właściwych organów zalecenia pokontrolne,

z wyznaczeniem terminu ich wykonania (ust. 2 art. 84b). Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na ocenę wykonania przez inwestora jego obowiązków w procesie budowanym. Obowiązki organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wynikały bowiem nie ze wskazanych wyżej przepisów, lecz z art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga również, że inwestora wiąże ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym szeroko rozumianego prawa budowlanego, których obowiązek przestrzegania wynika z art. 83 Konstytucji. Ustawodawca nie pozostawił swobodnemu uznaniu inwestora możliwości wprowadzenia istotnych zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz przewidział w tym zakresie w art. 36a ustawy Prawo budowlane określoną procedurę. Ustawodawca nie przewidział w wypadku stwierdzenia wybudowania obiektu budowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, z pominięciem właściwej procedury, możliwości odstąpienia organów nadzoru budowanego od egzekwowania od inwestora doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Bez znaczenia jest więc, czy i kto wprowadził ewentualnie inwestora w błąd co do kwalifikacji zamierzonej rezygnacji z budowy podjazdu dla niepełnosprawnych. Nawet przyznanie, że Starosta naruszył art. 8 i art. 9 K.p.a., czego dowodzi skarżący, to okoliczność ta nie mogłaby wpłynąć na zmianę sposobu postępowania organów nadzoru budowanego w niniejszej sprawie.

Na marginesie tylko należy zauważyć, że Starosta prawidłowo pouczył skarżącego, że to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia, co wynika wprost z treści art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo też wskazał, że istotne odstąpienie może być dokonane tylko po złożeniu wniosku o zmianę pozwolenia na budowę wraz z czterema egzemplarzami projektu zamiennego. Wobec tego nie można podzielić stanowiska, że organ administracji architektoniczno – budowlanej wyraził zgodę na zmiany zgłoszone przez skarżącego

w piśmie z dnia 16 lipca 2008 r., gdyż przede wszystkim nie rozstrzygnął o charakterze zgłoszonych zmian, a ponadto ewentualną zgodę na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego mógł zawrzeć wyłącznie w ostatecznej decyzji

o zmianie pozwolenia na budowę, której jednak nie wydano wobec braku wniosku skarżącego w tej sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut, że skarżący nie został pouczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności wydania decyzji

w przypadku zamiaru zaniechania budowy podjazdu dla inwalidów. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżący występował do tego organu administracji ze stosownym zapytaniem, zaś w toku obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowanego sprawdza m.in. zgodność obiektu budowlanego z zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem architektoniczno – budowlanym i w razie stwierdzenia odstępstw – podejmuje odpowiednie działania prawne wynikające z Prawa budowlanego.

Z akt sprawy nie wynika także, aby w toku postępowania administracyjnego skarżący wnioskował o przedłużenie terminu na wybudowanie podjazdu. W szczególności, nie zgłosił takiego wniosku do protokołu z kontroli z dnia 17 marca 2009 r., natomiast już w tym protokole zakreślono termin do wykonania m.in. spornego podjazdu. Z odwołania również nie wynika, że skarżący zamierza wybudować przedmiotowy podjazd w terminie późniejszym niż wyznaczony. Przeciwnie wyraził on chęć całkowitej rezygnacji z budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych wskazując na względy ekonomiczne (zbyt małą ilość pokoi dla wczasowiczów). W tej sytuacji nie można zarzucać, że organ odwoławczy z urzędu nie zmienił w tym zakresie prawidłowej decyzji. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżący podał na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r., że nie wykonał spornego podjazdu dla osób niepełnosprawnych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.