Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 § 1pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nakazania wprowadzenia w życie nowelizacji ustawy postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 25 lutego 2018 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie nakazania wprowadzenia w życie nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, albowiem według oficjalnego stanowiska rzecznika Rady Ministrów z 24 lutego 2018 r. rząd wstrzymał wdrażanie ustawy o IPN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Zakres skargi na bezczynność organu administracji publicznej wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.

Analiza treści skargi prowadzi do konstatacji, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego.

Zgodnie z zasadą trójpodziału władz, wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność władzy wykonawczej w zakresie zgodności z prawem działania administracji publicznej oraz działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl bowiem art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem skargi w tej sprawie wniesionej na bezczynność Prezesa Rady Ministrów jest nakazanie wprowadzenia w życie nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej.

Czynności, które poprzedzają uchwalenie przez Sejm i Senat stosownej ustawy są czynnościami składającymi się na swoisty w tych sprawach proces legislacyjny, a więc czynnościami z zakresu władzy ustawodawczej. Stąd też już w oparciu o powołane wyżej ogólne przepisy Konstytucji RP stwierdzić można, że nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1199/09 (LEX nr 628882, także dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawotwórczy charakter procesu legislacyjnego, jako zespołu czynności określonych w przepisach Konstytucji RP i regulaminie Sejmu powoduje, że niewykonanie tego uprawnienia przez organy państwa nie stanowi o bezczynności organu administracji, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego, w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja niewydania konkretnego aktu prawnego może być jedynie uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak można by przyjąć – cechy tzw. deliktu konstytucyjnego.

Szczegółowy zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczony został w wymienionym już wcześniej art. 3 § 2 i § 3 oraz w art. 3 § 2a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w wymienionych wyżej pkt 1-4 ustawy. Skarga na bezczynność organu, dopuszczalna jest więc tylko w takich sprawach, w których organ administracji publicznej powinien wydać akt lub dokonać czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy. Z tego powodu powyższa skarga nie przysługuje także na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie nakazania wprowadzenia w życie nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, bowiem zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736).

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Z przywołanego przepisu można bowiem wnioskować, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, LEX nr 244311; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, LEX nr 341207). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" – konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną – należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07, LEX nr 427557). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15]. W przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, ten element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, oceniane pod tym kątem czynności składające się na proces legislacyjny zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego, niewątpliwie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Tym samym skoro niepodjęcie tych czynności nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, to również skarga wniesiona na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie wejścia w życie nowelizacji ustawy jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji skoro czynności, których domaga się skarżący, nie stanowią żadnego z aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, to skarga jako niepodlegająca kognicji sądowoadministracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.