Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1347/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Lp. 6.2.1 załącznika nr 3, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 32 i art. 34
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 208/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 marca 2019 r. nr BP.501.238.2019.1278.OP8.1610 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Sp. z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Op 208/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej zwany "Sądem pierwszej instrancji" lub "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w O. (dalej zwanej "skarżącą") – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD" lub "organem drugiej instancji") z 22 marca 2019 r. (nr BP.501.238.2019.1278.OP8.1610) oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu (dalej zwanego "OWITD" lub "organem pierwszej instancji") z 25 stycznia 2019 r., nr WITD.DI.0152.VIII0307/6/19 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolę drogową w miejscowości O., przy ul. [...], autobusu marki [...] o nr rej. [...] Pojazdem kierował Ł. J. (dalej zwany "kierowcą"), wykonując przewóz drogowy zorganizowanej grupy dzieci na terenie O. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli nr WITD.DI.P.VIII0307/106/18.

Z analizy danych zapisanych w pamięci tachografu nr seryjny 2131941/0411/06/A1 Continental Automotive GmbH wynikało, że w chwili kontroli kierowca prowadził pojazd bez umieszczonej w tachografie karty kierowcy, a w tachografie wpisana był funkcja "OUT". Przesłuchany w charakterze świadka kierowca autobusu zeznał, że w dniu kontroli rozpoczął pracę o godz. 5.00, prowadząc pojazd na linii regularnej do 50 km na trasie O. – S., a następnie S. – O. Jazdę na linii regularnej zakończył o godz. 8.38 w bazie firmy. Następnie kierowca otrzymał zlecenie przewiezienia grupy dzieci z przedszkola przy ul. [...] O. do [...]. O godzinie 8.58 z bazy firmy kierowca podjechał do przedszkola i zabrał grupę dzieci, którą przewiózł [...] do O., gdzie został poddany kontroli. Kierowca podał również, że otrzymał wiadomość SMS o przedmiotowym zleceniu. Wyjaśnił, że posiada kartę kierowcy, ale "znajduje się w firmie u szefa", w której obowiązuje zasada, że po każdym wyjeździe okazjonalnym karta kierowcy jest zatrzymywana przez szefa do kolejnego wyjazdu.

Zawiadomieniem z 15 czerwca 2018 r. w związku ze stwierdzonym podczas kontroli naruszeniem w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec przedsiębiorcy: K. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej zwaną "spółką "L."").

W piśmie z 5 lipca 2018 r. prezes spółki "L." M. D. wyjaśnił, że kierowca nie jest pracownikiem spółki, lecz jedynie współpracuje z nią na podstawie umowy cywilnoprawnej. W dniu kontroli w godzinach porannych wykonywał on na zlecenie spółki (przy użyciu pojazdu B. , nr rej. [...]) przewozy na liniach regularnych o długości nieprzekraczających 50 km w związku z czym przewóz odbywał się na zasadach zwolnienia z obowiązku rejestracji czasu pracy. Następnie autobus zwrócono właścicielowi pojazdu, tj. skarżącej, a kierowca zobowiązany został do zwrotu dokumentów należących do spółki do biura, czego nie uczynił. Prezes podniósł również, że spółka nie wykonywała przewozu drogowego osób w O. z ul. [...] do [...] przy ul. [...], a zatem, nie jest stroną postępowania. Natomiast fakt, że kierowca podczas kontroli okazał dokumenty wystawione na spółkę było jego samowolnym, nieuprawnionym działaniem i nie może stanowić o tym, że spółka wykonywała przewóz.

W piśmie z 8 lipca 2018 r. Dyrektor [...] (dalej zwanego "przedszkolem"), odpowiadając na wezwanie organu, podała, że dla umożliwienia właściwej realizacji zajęć dla dzieci, które odbywały się w [...] placówka oświatowa skorzystała z bezpłatnego użyczenia autobusu wraz z kierowcą od skarżącej. Na potwierdzenie powyższego przedłożono umowę użyczenia z 14 czerwca 2018 r. zawartą pomiędzy przedszkolem a P. Sp. z o.o., w której określono, że użyczający użycza i daje w bezpłatne używanie biorącemu do używania przedmiotowy autobus wraz z kierowcą do przewiezienia grupy przedszkolnej na zajęcia edukacyjne. Umowa została zawarta na czas od godziny 8.00 do godziny 13.00 dnia 15 czerwca 2018 r.

Z kolei w piśmie z 19 lipca 2018 r., skarżąca wyjaśniła, że autokar objęty kontrolą w godzinach od 8.58 do 9.37 był w dyspozycji spółki "L." jako korzystającego.

Następnie zawiadomieniem z 2 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec przedszkola. W piśmie z 10 sierpnia 2018 r. skarżąca potwierdziła, że autokar był bezpłatnie użyczony przedszkolu, natomiast przedszkole ww. pismem z 8 sierpnia 2018 r. wniosło o umorzenie postępowania.

Decyzją z 21 września 2018 r., nr WITD.DI.0152.VII 10307/25/18, OWITD nałożył na przedszkole, na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm.; dalej zwanej "u.t.d."), karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie stwierdzone podczas kontroli 15 czerwca 2018 r.

Decyzją z 24 września 2018 r. OWINTD umorzył postępowanie wszczęte wobec spółki "L." z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na skutek rozpoznania odwołania przedszkola GITD decyzją z 7 listopada 2018 r. uchylił decyzję z 21 września 2018 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że nie zebrano materiału dowodowego, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, na czyją rzecz wykonywano przewóz i jaki był jego charakter.

W dniu 4 stycznia 2019 r. w charakterze świadka przesłuchano M. D. (dalej zwanego "świadkiem"), który wyjaśnił, że autobus, którym przejazd był realizowany należał do skarżącej. Podał również, że ani skarżąca ani spółka "L." nie realizowała tego przewozu, który odbył się nieodpłatnie. Świadek wskazał, że w dniu kontroli kierowca związany był ze spółką "L." umową cywilno-prawną i jako podmiot gospodarczy świadczył na rzecz tej spółki usługi kierowania pojazdem. Natomiast obecnie nie jest związany ze spółką "L.". Nie był też związany żadną umową ze skarżącą. Świadek stwierdził również, że nikt nie wydał kierowcy polecenia przewiezienia grupy przedszkolnej na zajęcia edukacyjne. Przewóz był wykonany na prośbę świadka nieodpłatnie w czasie i miejscu wskazanym przez przedszkole na podstawie ustaleń zawartych w umowie użyczenia.

Zawiadomieniem z 8 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie wobec skarżącej.

W piśmie z 17 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania wobec braku podstaw do jego prowadzenia wobec Spółki. Dowodziła, że Spółka P. – O. nie występuje w żadnym aspekcie udokumentowanej protokołem kontroli, a więc nie może być stroną postępowania. Podniosła, że protokół ten zawiera błędy formalne (błędnie ustalony właściciel pojazdu) mogące świadczyć o braku należytej staranności przy prowadzeniu kontroli oraz zdecydowanie podważającymi jego wartość dowodową. Spółka wskazała też, że nie prowadzi działalności polegającej na przewozie osób, nie zatrudnia kierowców oraz nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego osób oraz nie organizuje przewozów. Niezrozumiałym zatem jest dla skarżącej, dlaczego ma odpowiadać za naruszenie spowodowane przez inny podmiot gospodarczy, tj. Ł. J., w trakcie usługi, której nie była organizatorem, ani nie brała w niej czynnego udziału.

Decyzją z 25 stycznia 2019 r. OWITD umorzył postępowanie wszczęte wobec przedszkola z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Natomiast decyzją z 25 stycznia 2019 r., nr WITD.DI.0152.VII10307/6/19, OWITD, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, za naruszenie, o jakim mowa w załączniku nr 3 u.t.d. – Lp.6.2.1.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu kontroli kierowca okazał dowód rejestracyjny seria [...], który w części C zawierającej dane posiadacza pojazdu/właściciela pojazdu zawiera wpis "P.-O." Sp. z o.o. OWITD dokonał m. in. analizy umowy z 14 czerwca 2018 r. i stwierdził, że nie stanowi ona umowy użyczenia, gdyż niedopuszczalnym jest, aby przedmiotem użyczenia obok rzeczy, tj. autobusu była również osoba – kierowca. Organ przyjął zatem, że intencją stron było zawarcie umowy o nieodpłatne świadczenie usługi opisanej w jej § 1.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśniła, że prowadzi działalność w zakresie wypożyczania autokarów oraz autobusów dla przedsiębiorców wykonujących transport drogowy lub dla osób fizycznych w celach prywatnych. Zdaniem skarżącej, charakter oraz sposób działania przedsiębiorstwa uzasadnia brak wpływu na powstanie stwierdzonego przez organ naruszenia. Podniosła także, że w dniu kontroli kierowca w godzinach porannych wykonywał przewozy drogowe świadcząc usługi podwykonawcze dla spółki "L.". Przewozy te były wykonywane na linii regularnej o długości nieprzekraczającej 50 km, w związku z czym przewóz odbywał się na zasadach zwolnienia z obowiązku rejestracji czasu pracy. Natomiast sporny przejazd był wykonywany wypożyczonym autobusem marki [...] należącym do skarżącej. Przy czym kierowca na prywatną prośbę Prezesa Zarządu skarżącej, zgodził się na wykonanie bezpłatnego kursu w celu społecznym na trasie przejazdu, która wynosiła 5 km. Skarżąca podkreśliła, że z kierowcą autobusu nie łączą ją żadne stosunki cywilnoprawne. Z kolei odnosząc się do zawartej z przedszkolem umowy użyczenia skarżąca podała, że jej celem było nieodpłatne użyczenie pojazdu, co jest zgodne z charakterem wykonywanej przez skarżącą działalności.

Decyzją z 22 marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, GITD utrzymał w mocy decyzję OWITD z 25 stycznia 2019 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 3 i pkt 22, art. 92a, art. 92c u.t.d. w zw. z Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d. oraz art. 32 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60, z 2014 r.; dalej zwanego "rozporządzeniem 165/2014").

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią umowy z 14 czerwca 2018 r., zwanej umową "użyczenia", skarżąca użyczyła przedszkolu autokar turystyczny wraz z kierowcą. W umowie nie wskazano, że przewóz miałby być zrealizowany przez kierowcę prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...]. Skoro wykonawcą przewozu miałby być kierowca to umowa z 14 czerwca 2018 r. powinna zostać zawarta z nim i to jemu powinien zostać użyczony pojazd. W ocenie organu, cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przewóz 15 czerwca 2018 r. był zrealizowany w imieniu i na rzecz skarżącej, dlatego zasadnie nałożono karę pieniężną na ten podmiot. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie zostały także spełnione przesłanki odnośnie do możliwości zastosowania przesłanek egzoneracyjnych, określonych w art. 92c i 92b u.t.d.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i pismem z 24 kwietnia 2019 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję GITD 22 marca 2019 r., zaskarżając ją w całości. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję OWITD z 25 stycznia 2019 r., nr WITD.DI.0152.VIII0307/6/19.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organów o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie skarżącej odpowiedzialności za naruszenie opisane w Lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. jest przedwczesne. Zdaniem WSA, ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie są wystarczające do stwierdzenia, że skarżąca była podmiotem wykonującym przewóz drogowy 15 czerwca 2018 r.

WSA uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Stan faktyczny sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom prawa. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie twierdziła, że jest jedynie właścicielem autokaru, który nieodpłatnie użyczyła dla przedszkola, natomiast nie prowadzi żadnej działalności w zakresie przewozu drogowego. Z uwagi na to stanowisko skarżącej organy winny, zdaniem WSA, uzupełnić materiał dowodowy w sposób pozwalający na bezsprzeczne stwierdzenie, że 15 czerwca 2018 r. skarżąca była podmiotem wykonującym przewóz drogowy. W związku z zaistniałymi wątpliwościami w tym zakresie organy powinny były rozważyć ponowne przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy w celu konfrontacji jego zeznań przede wszystkim z wyjaśnieniami skarżącej, jak i pozostałym materiałem dowodowym, w szczególności ze sporną umową użyczenia z 14 czerwca 2018 r. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że organ odnośnie do stwierdzonego podczas kontroli 15 czerwca 2018 r. naruszenia, dwukrotnie wszczynał postępowanie wobec spółki "L.", czy też przedszkola, a następnie umarzał je jako bezprzedmiotowe, uznając, że nie ma podstaw do przypisania im odpowiedzialności na podstawie art. 92a u.t.d. Zdaniem WSA, powyższe również świadczy o tym, że organy miały duże wątpliwości w zakresie ustalenia podmiotu, który wykonywał sporny przewóz, a w przekonaniu Sądu analiza treści ocenianych decyzje dowodzi, że nadal nie zostały one rozwiane.

Zdaniem WSA, organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym nie podjął koniecznych działań zmierzających do prawidłowego i wyczerpującego ustalenia wszystkich spornych okoliczności faktycznych. W konsekwencji nie rozważył też wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Przede wszystkim organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności i nie wyjaśnił wątpliwości w kwestii, czy przewóz faktycznie był realizowany przez skarżącą. WSA uznał, że w tym zakresie organ arbitralnie stwierdził, iż cały materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że podmiotem organizującym przewóz była skarżąca. Tymczasem, w ocenie WSA, przeczą temu wyjaśnienia skarżącej i wskazany przez nią zakres prowadzonej działalności gospodarczej, który nie został poddany żadnej weryfikacji ze strony organów. Sąd pierwszej instancji podniósł także, że organ odwoławczy oparł swoje twierdzenie, że kierowca nie wykonywał przewozu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na treści wiadomości SMS, z którą w ogóle się nie zapoznał oraz nie dopuścił jako dowodu w sprawie. Ponadto zauważył, że z zeznań kierowcy autobusu wynika, iż przewóz był wykonywany na zlecenie Spółki. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły niekompletny materiał dowodowy, nie wyjaśniając przy tym kwestii podnoszonych przez skarżącą o kluczowym znaczeniu dla możliwości przypisania jej odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

– mylne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami wyrażonymi w przywołanych przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy co do podmiotu wykonującego kontrolowany przewóz, podczas gdy przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego dowody w tym min. umowa z 14 czerwca 2018 r. zawarta pomiędzy skarżącą a przedszkolem wykazały, że to skarżąca była podmiotem wykonującym przewóz, a zatem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej przewidzianej w Lp. 6.2.1 załącznika nr 3 u.t.d. było prawidłowe;

– pominięcie przez Sąd pierwszej instancji argumentacji zawartej w uzasadnieniach uchylonych decyzji, w której organy odniosły się szczegółowo do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz rozważyły podnoszone przez skarżącą zarzuty, w tym także te, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie rozpoznał całokształtu sprawy, czym naruszył powołane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zarządzeniem z 22 listopada 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, prowadząc do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te, co do zasady, są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna, oparta na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, wydanemu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w którym ten Sąd uznał, że organy nie sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy w zakresie, czy to skarżąca Spółka była wykonawcą spornego przewozu. Jednocześnie WSA zaznaczył, że nie przeczy temu, że stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie winno skutkować wymierzeniem kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Wnoszący skargę kasacyjną GITD zakwestionował rezultat tej kontroli, podkreślając, że organy właściwie wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny, a przeprowadzone dowody, w tym w szczególności umowa z 14 czerwca 2018 r. zawarta pomiędzy skarżącą a przedszkolem, wykazały należycie, że to Spółka była podmiotem wykonującym przewóz. Pominięcie przez Sąd argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji doprowadziły Sąd do błędnego przyjęcia, że organ nie rozpoznał całokształtu sprawy, czym miał doprowadzić do naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony – w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia – przy czym istotne jest, że nie było sporne samo popełnienie naruszenia (nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce, lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi – Lp. 6.2.1. załącznik nr 3 do u.t.d. w przyjętym w decyzji brzmieniu) lecz to kto był podmiotem odpowiedzialnym, wykonującym sporny przewóz.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że stosownie do podnoszonych jako uchybione przez organ:

– art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa;

– dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.);

– zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie;

– stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z skarżącym kasacyjnie organem, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia tym zasadom, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Organ jest zobowiązany do gromadzenia i przeprowadzania dowodów w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że jeżeli organ na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów może dokonać niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Tym samym organ administracji nie jest zobowiązany do nieograniczonego poszukiwania dowodów, jeśli okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały już stwierdzone, przy czym nie stanowi wystarczającej podstawy do podważenia tych okoliczności gołosłowne lub sprzeczne ze sobą zaprzeczanie im i podważanie ich przez stronę przeciwną.

W prowadzonym postępowaniu organy Inspekcji Transportu Drogowego trafnie uznały, na podstawie protokołu z kontroli – wraz z protokołem przesłuchania świadka kierowcy Ł. J., umowy z 14 czerwca 2018 r., nazwanej umową użyczenia pojazdu, którym był realizowany przewóz dzieci do [...], oraz przesłuchania – M. D. (prezesa skarżącej spółki oraz spółki "L."), że przewóz został zrealizowany przez przedsiębiorcę Spółkę z o.o. P. – O.. Słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że zasadnicze znaczenie dla dokonania tego ustalenia ma znajdująca się w aktach sprawy umowa z 14 czerwca 2018 r., która nie była kwestionowana ani przez skarżącą ani przez jej kontrahenta. Z umowy tej, jak prawidłowo przyjęły organy wynika, że w istocie skarżąca zobowiązała się nieodpłatnie wykonać na rzecz przedszkola usługę przewozową (zobowiązała się dostarczyć pojazd "wraz z kierowcą" – § 1, zapewniając, że "kierowca posiada niezbędne i wymagane prawem dokumenty i uprawnienia" – § 4). Z kolei, przesłuchanie M. D. (w tamtym czasie prezesa zarządu zarówno spółki "L.", jak i skarżącej, co wynika chociażby z prowadzonej przez niego z organem korespondencji w imieniu obu tych spółek) potwierdziło że rzeczywiście realizowana w dniu kontroli nieodpłatna usługa przewozowa była wynikiem umowy Spółki P. z przedszkolem, a kierowca realizował przejazd na jego prośbę. M. D. podkreślił, że czas i miejsce przewozu były mu z góry znane, o czy poinformował kierowcę dzień wcześniej, stwierdził też, że w dniu realizacji przewozu – pracownik biurowy mógł przypomnieć kierowcy o przewozie. Z kolei, z zeznań świadka Ł. J. (kierowcy) wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie wynika, że realizował przejazd na zlecenie i na rzecz spółki "L.", wyjaśnił on jedynie, że zlecenie otrzymał za pomocą wiadomości sms, a pracownica biurowa firmy K. Sp. z o.o., telefonicznie poinformowała go, żeby pojechał do przedszkola i przewiózł dzieci do [...]. Jednocześnie w tym kontekście zauważyć trzeba, że przesłuchany 8 stycznia 2019 r. jako świadek M. D., który w chwili tego przesłuchania reprezentował spółkę "L.", zeznał stanowczo, że sporny przejazd nie był realizowany przez tę firmę, a kierowca zgodził się wykonać ten przewóz "na jego prośbę", "nieodpłatnie na zlecenie przedszkola". Te ostanie stwierdzenia są z kolei częściowo zbieżne z późniejszym stanowiskiem skarżącej (również reprezentowanej przez M. D. jako Prezesa Zarządu, tym razem tej spółki), która twierdziła, że kierowca Ł. J. miał realizować przewóz w swoim imieniu oraz na własną rzecz, czemu słusznie nie dały wiary organy, gdyż stanowisko to nie miało żadnego potwierdzenia w przeprowadzonych dowodach, ponadto, co trzeba podkreślić, kłóci się ono ze zdrowym rozsądkiem i logiką, które powinny stanowić wiodące dyrektywy nie tylko przy ocenie materiału dowodowego, ale i stanowiska stron. Co innego niż twierdzi strona wynika bowiem przede wszystkim z powoływanej umowy, będącej dowodem obiektywnym, i niekwestionowanym o czym wcześniej już wspomniano. Ponadto jak trafnie zauważył kasator – skoro wykonawcą umowy miałby być kierowca – to z nim, a nie ze Spółką P. w takim wypadku przedszkole zawarłoby umowę i to jemu powinien zostać użyczony pojazd. Organ w zaskarżonej decyzji przekonująco wyjaśnił, że fakt posiadania zarejestrowanej działalności gospodarczej przez kierowcę nie czyni go automatycznie podmiotem wykonującym przewóz (str. 7 i 8), czemu trudno nie przyznać słuszności.

Wreszcie trafnie kasator zakwestionował twierdzenie Sądu, że ustaleniom organów przeczy zakres prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Stanowisko WSA nie uwzględnia znajdującego się w aktach zaświadczenia KRS skarżącej, które wprost wskazuje, że przedmiotem jej działalności jest obok sprzedaży, konserwacji i wynajmu pojazdów także transport lądowy, pasażerski, miejski i podmiejski, przy czym działalność ta stanowi przeważającą działalność Spółki.

Reasumując zatem to co wyżej powiedziano, ocena zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie uwzględnia, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia istotnych w sprawie ustaleń, a dokonana przez organy analiza tego materiału dowodowego była zgodna z zasadami doświadczenia życiowego i logiką, uwzględniała też dowody w ich całokształcie i wzajemnym powiązaniu, a także w kontekście prezentowanego niespójnego stanowiska strony. Organy wydając decyzje w sprawie działały zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 k.p.a. – wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za zasadne.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również WSA błędne wytknięcie, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. ze wskazaniem, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygniecie, a prawidłowe uzasadnienie powinno realizować zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., ma też związek z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czego organ nie dochował.

W tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). W tym kontekście wskazać też należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z kasatorem, że w sprawie przyjąć należało, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że organy zrealizowały swoim działaniem ww. zasady wydając decyzje w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, właściwie zanalizowany, prawidłowo uzasadnione, wyjaśniające przesłanki którymi kierował się organ i dlaczego nie uwzględnił stanowiska strony opartego na koncepcji, że to kierowca, a nie skarżąca Spółka powinien zostać uznany z wykonawcę przewozu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał również skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm).