Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 441/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 233 pkt 1, art. 236 ust. 1, 2 i 4, art. 238 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 , art. 240 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka, sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014r. sprawy ze skargi Rady Miasta Bartoszyce na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 6 marca 2014r. o nr 0102-62/14 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Miasta Bartoszyce, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 i pkt 9 lit. d) oraz lit. i) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 211, art. 212, art. 214, art. 215, art. 222, art. 235 – 237, art. 239, art. 258 ust. 1 i art. 264 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXXVI/261/2013 w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Bartoszyce na rok 2014 r..

27 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta Bartoszyce zaskarżył powyższą uchwałę do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej również jako: "RIO"), zarzucając Radzie Miasta, wprowadzenie do przedstawionego projektu budżetu poprawek, na które jako organ wykonawczy gminy nie wyraził zgody. Burmistrz Miasta Bartoszyce nie zgodził się ze zwiększeniem przez Radę Miasta określonych w Załączniku Nr 2 do uchwały wydatków na państwowy fundusz policji o 25.000 zł oraz wydatków na dofinansowanie zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych w służbie zdrowia o kwotę 30.000 zł. Wskazując, że Rada Miasta zmniejszyła jednocześnie o kwotę 160.000 zł wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników straży miejskiej, ocenił, że dokonano zbyt daleko idącej modyfikacji opracowanego przez Niego projektu uchwały budżetowej, naruszając art. 240 ust. 2 ustawy z dnia ustawy o finansach publicznych. Ponadto, w związku z redukcją środków na wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, naruszono art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, wkraczając w zakres kompetencji przysługujących Burmistrzowi jako kierownikowi urzędu.

Uchwałą Nr 0102-62/14 z dnia 6 marca 2014 r. Kolegium RIO w Olsztynie w § 1 sentencji uchwały stwierdziło nieważność wymienionej uchwały Rady Miasta Bartoszyce w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Bartoszyce na rok 2014 r., w części dotyczącej:

a) zwiększenia wydatków przedstawionych w Załączniku Nr 2 do Uchwały w:

1) Dziale 600 - Transport i łączność, Rozdziale 60016 - Drogi publiczne gminne, § 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę 90.000 zł (2 nowe zadania inwestycyjne);

2) Dziale 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, Rozdziale 75405 - Komendy powiatowe policji, § 3000 - Wpłaty jednostek na państwowy fundusz policji o kwotę 25.000 zł;

3) Dziale 851 - Ochrona zdrowia, Rozdziale - 85111 - Szpitale ogólne, § 6300 - Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych o kwotę 30.000 zł (nowa dotacja);

4) Dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, Rozdziale 90015 - Oświetlenie ulic, placów i dróg, § 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę 230.000 zł (2 nowe zadania inwestycyjne);

5) Dziale 926 - Kultura fizyczna, Rozdziale 92695 - Pozostała działalność, § 3040 - Nagrody o charakterze szczególnym niezaliczane do wynagrodzeń o kwotę 15.000 zł;

b) zmniejszenia wydatków przedstawionych w Załączniku Nr 2 do Uchwały w

1) Dziale 600 - Transport i łączność, Rozdziale 60016 - Drogi publiczne gminne, § 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych o kwotę 260.000 zł (wykreślenie zadania);

2) Dziale 630 - Turystyka, Rozdziale 6300 l - Ośrodki informacji turystycznej, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 6.480 zł;

3) Dziale 750 - Administracja publiczna, Rozdział 75023 - Urzędy gmin (miasta i miast na prawach powiatu), § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 138.240 zł;

4) Dziale 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, Rozdziale 75416 - Straż gminna (miejska), § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 160.000 zł;

5) Dziale 801 - Oświata i wychowanie, Rozdziale 80101 - Szkoły podstawowe, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 67.000 zł, w Rozdziale 80110 - Gimnazja, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 40.000 zł, w Rozdziale 80114 - Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 13.000 zł i § 4410 - Podróże służbowe krajowe o kwotę 3.000 zł;

6) Dziale 852 - Pomoc społeczna, Rozdziale 85219 - Ośrodki pomocy społecznej, § 4370 - Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych świadczonych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej o kwotę 4.000 zł;

7) Dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, Rozdziale 90095 - Pozostała działalność, § 3020 - Wydatki osobowe niezaliczane do wynagrodzeń, o kwotę 4.500 zł, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników o kwotę 588.000 zł, § 4110 - Składki na ubezpieczenia społeczne o kwotę 104.500 zł, § 4120 - Składki na Fundusz Pracy o kwotę 14.800 zł, § 4014 - Wypłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o kwotę 2.000 zł i § 4300 - Zakup usług o kwotę 50.000 zł.

Jednocześnie w § 2 sentencji uchwały Kolegium RIO w Olsztynie ustaliło w części budżet Miasta Bartoszyce na 2014 rok, przyjmując następujące wydatki w:

1) Dziale 600 - Transport i łączność, Rozdziale 60016 - Drogi publiczne gminne, § 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 960.000 zł;

2) Dziale 630 - Turystyka, Rozdziale 63001 - Ośrodki informacji turystycznej, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 94.500 zł;

3) Dziale 750 - Administracja publiczna, Rozdział 75023 - Urzędy gmin (miasta i miast na prawach powiatu), § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 3.113.360 zł;

4) Dziale 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, Rozdziale 75405 - Komendy powiatowe policji, § 3000 - Wpłaty jednostek na państwowy fundusz policji 13.500 zł;

5) Dziale 754 - Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, Rozdziale 75416 - Straż gminna (miejska), § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 486.000 zł;

6) Dziale 801 - Oświata i wychowanie, Rozdziale 80101 - Szkoły podstawowe, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 6.350.000 zł, w Rozdziale 80110 - Gimnazja, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 4.240.000 zł, w Rozdziale 80114 - Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 499.000 zł i § 4410 - Podróże służbowe krajowe 6.000 zł;

7) Dziale 851 - Ochrona zdrowia, Rozdziale - 85111 - Szpitale ogólne, § 6300 - Dotacja celowa na pomoc finansowa udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych 150.000 zł;

8) Dziale 852 - Pomoc społeczna, Rozdziale 85219 - Ośrodki pomocy społecznej, § 4370 - Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych świadczonych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej 8.000 zł;

9) Dziale 900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska, Rozdziale 90015 - Oświetlenie ulic, placów i dróg, § 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych 0 zł, w Rozdziale 90095 – Pozostała działalność, § 3020 - Wydatki osobowe niezaliczane do wynagrodzeń, 4.500 zł, § 4010 - Wynagrodzenia osobowe pracowników 605.000 zł, w § 4110 - Składki na ubezpieczenia społeczne 107.500 zł, § 4120 - Składki na Fundusz Pracy 15.000 zł, § 4014 - Wypłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 4.000 zł i § 4300 - Zakup usług 216.000 zł;

10) Dziale 926 - Kultura fizyczna, Rozdziale 92695 - Pozostała działalność, § 3040 Nagrody o charakterze szczególnym niezaliczane do wynagrodzeń o zł.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że według treści protokołu Nr 36/2013 z obrad XXXVI Sesji Rady Miasta Bartoszyce w dniu 30 grudnia 2013 r. kwestionowane zmiany wprowadzone przez Radę do budżetu zostały dokonane bez zgody Burmistrza Miasta, na wniosek Komisji Programowej i Budżetu Rady Miasta Bartoszyce oraz na wniosek radnego A.B.. W uzasadnieniu opinii do projektu budżetu na rok 2014, Komisja Programowa i Budżetu Rady Miasta Bartoszyce stwierdziła m. in., że z uwagi na przyszłe wydatki związane z koniecznością uzbrajania nowych terenów, budowę drugiego mostu i rewitalizacją starówki, konieczne było ograniczenie bieżących wydatków, wpływających na możliwość zaciągnięcia kredytów bankowych. W związku z tym Komisja wniosła o zmniejszenie o 160 000 zł kwoty przeznaczonej na wynagrodzenia dla pracowników Straży Miejskiej. Wskazano, że grupa radnych rozważa podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum mającego na celu poznanie opinii mieszkańców na temat potrzeby funkcjonowania straży miejskiej. Komisja wniosła ponadto o zwiększenie dotacji do karetki o 30 000 zł. Natomiast jeden z radnych zgłosił wniosek o przyznanie z nadwyżki budżetowej 25.000 zł dla Komendy Powiatowej Policji z przeznaczeniem na remont radiowozów, uzasadniając, że wpłynie to na szybsze interwencje policji. Wnioski zarówno Komisji, jak i radnego, zostały poddane pod głosowanie jawne i uzyskały bezwzględną większość głosów radnych.

W ocenie Kolegium RIO, podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu Rada Miasta Bartoszyce przekroczyła zakres swoich kompetencji, gdyż dokonała takich zmian w przedstawionym przez Burmistrza Miasta projekcie budżetu, które nie były objęte jego inicjatywą i na które nie wyraził On zgody. Tym samym, zdaniem Kolegium RIO, Rada Miasta naruszyła w sposób istotny art. 240 ust. 2 w związku z art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 1, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska Kolegium RIO wskazało, że podjęcie uchwały budżetowej i kreowanie zadań jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania w roku budżetowym należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego jednostki samorządy terytorialnego. Jednakże inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, zgodnie z art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Analizując relacje między art. 233 pkt 1 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, Kolegium RIO wyraziło ocenę, że przepisu art. 240 ust. 2 ustawy nie można traktować jako lex specjalis w stosunku do fundamentalnej zasady wynikającej z art. 233 pkt 1 tej ustawy. Uznało, że niedopuszczalne jest wnioskowanie a contrario w interpretacji art. 240 ust. 2 ustawy z uwagi na zasadę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa". Kompetencje organu nie mogą być zatem wywodzone na drodze swoistego "domniemania" uprawnień. Art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ma znaczenie podstawowe i wskazuje cechy zupełności, a art. 240 ust. 2 ustawy nie należy traktować jako modyfikatora ww. przepisu. Odwołując się do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 520/12, organ nadzoru podkreślił, że przepis art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych należy ściśle interpretować i z przedstawionych tam zasad nie można wnioskować a contrario, że we wszystkich pozostałych przypadkach nieobjętych tym artykułem organ stanowiący może dokonywać zmian w budżecie.

W związku z powyższym, zdaniem RIO, przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należą do wyłącznej właściwości organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i bez jego zgody organ stanowiący nie może wprowadzać zmian w projekcie uchwały budżetowej. Wyłączna kompetencja organu wykonawczego w przygotowaniu projektu uchwały budżetu nie oznacza całkowitej dowolności w kształtowaniu jego treści. Normy prawne określają bowiem rodzaje zadań, które muszą być w projekcie ujęte, źródła dochodów pozostające do dyspozycji danej jednostki samorządu terytorialnego, jak również zakres szczegółowości projektu budżetu oraz terminy jego sporządzenia. Ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w podejmowanych uchwałach określa kierunki działalności organu wykonawczego, plan zagospodarowania przestrzennego, programy gospodarcze, wieloletnie programy inwestycyjne, a tym samym wpływa na kształt budżetów kolejnych lat.

Kolegium Izby zwróciło uwagę, iż także art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Stanowisko, że organ stanowiący uchwalając zmiany w projekcie uchwały budżetowej, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych tym projektem, na które organ wykonawczy nie wyraził zgody, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA/Bk 759/02, wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/BK 554/08, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2006 r., sygn. akt I SA/Łd 1544/06).

W ocenie Kolegium Izby, wyraźny podział kompetencji pomiędzy organy gminy w zakresie sporządzania projektu uchwały budżetowej oraz projektu o zmianie uchwały budżetowej, a uchwalaniem budżetu i jego zmian, jest ściśle związany ze zmianą pozycji ustrojowej tych organów, spowodowaną bezpośrednim wyborem organu wykonawczego. Ustawodawca, uchwalając w dniu 20 czerwca 2002 r. ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w sposób jednoznaczny opowiedział się za zwiększeniem niezależności organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego, dążąc jednocześnie do zwiększenia zakresu odpowiedzialności za sprawy gminy poprzez personifikację. W zakresie spraw budżetowych, to m.in. wójt gminy (w tym przypadku burmistrz miasta) ponosi pełną odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wynikającą z czynów określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie Kolegium, przyznanie organom stanowiącym prawa do decydowania, bez zgody organu wykonawczego, o kształcie większości postanowień uchwały budżetowej, prowadziłoby do istotnego zagrożenia dla szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej.

Kolegium Izby uwzględniło ponadto zarzut skargi Burmistrza, że Rada Miasta, dokonując zmniejszenia wydatków w części dotyczącej wynagrodzeń i pochodnych od tych wynagrodzeń w Działach 630, 750, 754, 801, 900, naruszyła art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To bowiem Burmistrz jest kierownikiem urzędu gminy i wykonuje wszystkie uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników tego urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Tak więc wszystkie sprawy dotyczące zatrudniania pracowników i kierowników jednostek budżetowych, ustalania wysokości wynagrodzenia leżą w gestii Burmistrza.

Uchwałą z dnia 27 marca 2014r. o nr XXXIX/229/2014 Rada Miasta Bartoszyce, działając na podstawie art. 98 ust.1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, postanowiła wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, upoważniając Przewodniczącego Rady Miasta do występowania i podejmowania przed Sądem wszelkich czynności w jej imieniu, w tym udzielania pełnomocnictw procesowych.

We wniesionej skardze zarzucono rozstrzygnięciu Kolegium RIO, naruszenie:

- art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.), poprzez przeprowadzenie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w sytuacji, gdy nie była ona dotknięta nieprawidłowościami uzasadniającymi takie rozstrzygnięcie,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała nie jest dotknięta taka wadą,

- art. 240 ust. 2 w zw. z art. 233 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu tej jednostki, wprowadzić zmian w projekcie uchwały budżetowej, gdy zmiany te nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, iż art. 240 ust. 2 i art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ustanawiają wzajemne relacje organów jednostki samorządu terytorialnego w pracach nad budżetem tej jednostki na dany rok. W ocenie strony skarżącej, posiadanie inicjatywy w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej oznacza możliwość dokonania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego wyboru momentu uruchomienia procedury uchwalenia budżetu oraz przygotowanie projektu uchwały budżetowej. Projekt ten stanowi podstawę prac organu stanowiącego i zakreśla ramy, w których organ ten może współdecydować o kształcie budżetu. Zgodnie jednak z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwalanie budżetu należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem to na organie stanowiącym ciąży odpowiedzialność za rzetelne, legalne i gospodarne przygotowanie planu finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy nie ma jednak swobody w tych pracach, bowiem jak wyżej wskazano, związana jest ramami określonymi w projekcie przygotowanym przez organ wykonawczy. W szczególności nie może wprowadzać w projekcie zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu, o czym stanowi art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zmiany powodujące wymienione skutki mogą być wprowadzone tylko za zgodą zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawione zasady prac nad budżetem oparte są na wykładni językowej, ale zgodne także z wykładnią funkcjonalną. Kompetencje poszczególnych organów są bowiem wyraźnie określone i wyważone, tzn. żaden z organów nie jest faworyzowany i rola żadnego z nich nie jest iluzoryczna.

Tymczasem, wykładnia przedstawiona w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO jest zdaniem strony skarżącej, nie tylko rażąco niezgodna z językowym rozumieniem art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ale w sposób nieuprawniony sprowadza kompetencje organu stanowiącego do przyjęcia bądź odrzucenia w całości projektu przygotowanego przez organ wykonawczy, bez możliwości konstruktywnego współtworzenia budżetu z ograniczeniami wynikającymi z cytowanego przepisu. Wskazano przy tym, że powołana przez organ nadzoru zasada "dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa" znajduje zastosowanie w stosunkach zewnętrznych administracji, tj. takich, które skierowane są do obywateli i innych podmiotów, które nie znajdują się w ramach aparatu państwa.

Strona skarżąca zarzuciła, że stanowisko Kolegium RIO wyrażone w zaskarżonej uchwale jest wynikiem recepcji poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 520/12, który jednakże zapadł w sprawie o odmiennym stanie faktycznym, gdyż dotyczył oceny zasadności dokonania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w trakcie roku budżetowego, a nie roli organu stanowiącego w pracach nad projektem uchwały budżetowej. Po drugie, przedstawiona w tym wyroku interpretacja art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest odmienna od tej, którą prezentuje organ nadzoru w zaskarżonej uchwale. Wskazano również, że wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13. W ocenie strony, także pozostałe trzy wyroki, które przywołano w zaskarżonej uchwale, odnoszą się do innych rodzajowo spraw. Nie można bowiem utożsamiać procedury uchwalania budżetu oraz uchwalania zmian w istniejącym już budżecie, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1637/13. Strona wskazała, że odmienne od prezentowanego przez organ nadzoru stanowisko wyrażone zostało np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 439/12.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż odpowiedzialność za wykonanie budżetu ponosi organ wykonawczy, a zatem nie może być on pozbawiony wpływu na zakres zmian w uchwale budżetowej. Przyznanie organom stanowiącym prawa do decydowania, bez zgody organu wykonawczego, o kształcie większości postanowień uchwały budżetowej (wprowadzanie nowych zadań i wykreślanie wydatków tzw. "sztywnych", do których zaliczane są wydatki na wynagrodzenia i pochodne), prowadzi do istotnego zagrożenia dla ładu finansów samorządowych i równowagi budżetowej. Kolegium Izby podkreśliło też, że przepis art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych został umieszczony w rozdziale dotyczącym uchwalania budżetu, a więc odnosi się wyłącznie do projektu uchwały budżetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl 1 § 2 p.u.s.a, kontrola, o której mowa w § 1, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również dodać, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a..

Dokonując na podstawie powyższych kryteriów kontroli wydanej w wyniku postępowania nadzorczego uchwały Kolegium RIO, Sąd stwierdził, że wniesiona w skarga na ten akt, zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadza się w niniejszej sprawie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miasta Bartoszyce była uprawniona do uchwalenia budżetu w innym kształcie niż zaproponowany Jej przez Burmistrza Miasta w projekcie uchwały budżetowej, przedstawionym w trybie art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

W związku z rozstrzygnięciem tej kwestii, zajęcia stanowiska przez Sąd wymaga jednak na wstępie jej aspekt podmiotowy i zagadnienie zdolności procesowej strony skarżącej.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (opubl.: ONSAiWSA 2013/2/21 oraz Lex nr 1225396), Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach ze skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do

ochrony sądowej. I choć powołana wyżej uchwała NSA dotyczyła kategorii spraw ze skargi na uchwałę rady gminy, a w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Kolegium RIO, to jednak z uwagi na to, iż w tle powstałego w niniejszej sprawie sporu jest właśnie uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto z uwagi na to, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w końcowej części tezy uchwały NSA, tj. konieczność zapewnienia radzie gminy prawa do ochrony sądowej, sformułowana w tej uchwale ocena znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Według zasady wyrażonej w wymienionej uchwale NSA, to wójt (burmistrz, prezydent miast) reprezentuje gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z zastrzeżeniem jednak, że nie dotyczy to spraw, w których zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Wskazując w uzasadnieniu na przykładowe stany faktyczne, w których może zachodzić wspomniane wyżej niebezpieczeństwo, NSA stwierdził, że takim przypadkiem może być m.in. konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. W niniejszej sprawie zaistniał taki właśnie szczególny przypadek. Odnosząc zatem treść powołanej uchwały do okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że Rada Miasta Bartoszyce mogła być stroną skarżącą w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność części postanowień podjętej przez Nią uchwały. Sprawa ta dotyczy bowiem sporu między Nią a Burmistrzem, którego racje zostały uwzględnione w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Kolegium RIO. Trudno bowiem przyjąć, aby w tej konkretnej sprawie, to Burmistrz Miasta Bartoszyce był zainteresowany we wniesieniu skargi na ww. akt nadzoru.

Nadmienić należy, że na zdolność procesową Rady Gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 1 czerwca 2004 r. - sygn. akt OSK 289/04, z dnia 6 grudnia 2007 r. - sygn. akt II OSK 1456/07, z dnia 16 lutego 2011 r. - sygn. akt II GSK 224/10, z dnia 4 sierpnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 168/11, czy postanowieniu z 10 marca 2009 r. o sygn. II OSK 706/07). W szeregu orzeczeniach NSA nie kwestionował zaś tej zdolności (m.in. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013r. - II OSK 1458/13, czy z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13).

W związku z zarzutami skargi zauważenia natomiast wymaga, że pomiędzy analizowanymi w niniejszej sprawie przepisami art. 233 pkt 1 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zachodzi funkcjonalny związek określający kompetencje organu stanowiącego i wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uchwalania budżetu na poszczególnych etapach procedury uchwałodawczej. Sąd przychyla się do stwierdzenia wyrażonego w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13 (opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż normy ustanowione w tych przepisach mają charakter komplementarny, co pozwala wywodzić, że niezasadne jest nadawanie, tak jak chce tego w niniejszej sprawie Kolegium RIO, przepisowi art. 233 pkt 1 ww. ustawy rangi zasady, wobec której przepis art. 240 ust. 2 ustawy ma znaczenie pomniejsze, nie mające wpływu na zakres stosowania art. 233 pkt 1 (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej uchwały RIO).

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 238 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Stosownie do ust. 2 ww. przepisu, wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej:

1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej;

2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art. 234.

W myśl zaś art. 240 ust. 2 ww. ustawy, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Analizowane unormowania rozdzielają w wyraźny sposób kompetencje organu stanowiącego i organu wykonawczego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie podjęcia uchwały budżetowej. Niewątpliwe w świetle brzmienia powyższych przepisów jest to, że o ile wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej należy przypisać organowi wykonawczemu jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, to prawo do podejmowania uchwał w sprawie budżetu należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego tej jednostki. Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie budżetu gminy.

Problematyczne jest natomiast wytyczenie zakresu kompetencji obu tych organów (w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie uchwalania), w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy do przedłożonego przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej na rok 2014, organ stanowiący wprowadza poprawki, pomimo braku zgody organu wykonawczego. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji niezbędne jest wyważenie uprawnień i związanych również z nimi obowiązków spoczywających na tych organach, w taki sposób, aby rola żadnego z nich nie okazała się w tym procesie iluzoryczna.

Skład orzekający w sprawie podziela wyrażone przez NSA w powołanym już wyroku o sygn. akt II GSK 163/13 stanowisko, że co do zasady inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy bowiem jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże bowiem organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Z tego względu w orzecznictwie sądowym sygnalizowano jeszcze na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 (odpowiednik art. 240 ust. 2 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.), od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa.

W wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09 (opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA wyraził na tym tle stanowisko, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Tym samym NSA wyraźnie rozróżnił procedurę uchwalania uchwały budżetowej od procedury uchwalania w toku roku budżetowego zmian w już przyjętym budżecie.

Na podobny skutek zakresu dopuszczalnych zmian w projekcie organu wykonawczego wskazał NSA w powołanym w skardze wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 163/13, w którym zaakcentowano, że granice wyznaczone treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w których operuje organ stanowiący, podejmując na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej, są uzależnione m.in. od zakresu przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Organ stanowiący jest zatem ograniczony nie tylko wymogami wynikającymi expressis verbis z ww. art. 240 ust. 2 ustawy, w świetle których nie jest uprawniony on do wprowadzania do projektu organu wykonawczego zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, ale również ogranicza go zakres materii przekazanej do unormowania przez organ wykonawczy. Podkreślenia jednak wymaga, że stan faktyczny, w jakim zapadł przedmiotowy wyrok NSA dotyczył odmiennej sytuacji aniżeli ta, która wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż dotyczył procedury uchwałodawczej zainicjowanej projektem uchwały, o którym mowa w art. 233 pkt 3 ustawy, tj. dotyczącym zmiany uchwały budżetowej. W takiej sytuacji, kiedy proponowane zmiany dotyczą zwykle wycinka budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa sądowego, organ stanowiący nie ma podstaw do wyjścia, bez zgody organu wykonawczego, poza materię zakreśloną projektem uchwały przygotowanym przez organ wykonawczy. Tym samym nie może wprowadzić zmian w budżecie w części nie objętej wnioskiem organu wykonawczego.

Zupełnie odmienna jest jednak sytuacja, w której zainicjowana przez organ wykonawczy procedura uchwałodawcza dotyczy uchwały budżetowej na konkretny rok budżetowy i która jest inicjowana przez projekt uchwały wymieniony w art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem stanowionego w toku tej procedury prawa są bowiem wszystkie elementy budżetu na dany rok, tj. wszystkie jego dochody i wydatki. Zdaniem Sądu, w takim przypadku, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ stanowiący może dokonać zmian w projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zachowaniem wymogów określonych w art. 240 ust. 2 ustawy, tj. pod warunkiem, iż w wyniku tych zmian nie wzrośnie deficyt jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem odmówić organowi stanowiącemu prawnej możliwości wpływania na treść podejmowanej przez ten organ uchwały budżetowej. Z uwagi na brzmienie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie ma podstaw do formułowania tezy, która legła u podstaw zaskarżonego w niniejszej spraw rozstrzygnięcia nadzorczego, że podejmując uchwałę budżetową organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt w całości lub też w całości go odrzucić. Prezentowane przez Kolegium RIO stanowisko nie uwzględnia kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i stoi w sprzeczności z brzmieniem zarówno art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak i wskazanego wyżej art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wykładnia literalna ostatniego z ww. przepisów wskazuje, że organ stanowiący nie może bez zgody organu wykonawczego, wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej tylko takich zmian, które powodowałyby zmniejszenie dochodów budżetu lub zwiększenie jego wydatków, o ile w każdym z tych przypadków prowadziłyby one jednocześnie do zwiększenia deficytu. Organ stanowiący może zatem ustalić dochody i wydatki budżetu w innej wysokości, niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, może dokonać przesunięć wydatków na poszczególne zadania, czy też wykreować nowe zadania nieujęte w przedłożonym projekcie (p. C.Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, s. 366). Ciąży na nim przy tym obowiązek zagwarantowania środków na realizację zadań jednostki samorządu terytorialnego i zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami zadań lub zadań przyjętych na podstawie porozumień z administracją rządową bądź innymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale również zabezpieczenia środków na obsługę deficytu i pokrycie zaciągniętych zobowiązań.

Ostatnie stwierdzenie jest o tyle istotne, że w okolicznościach niniejszej sprawy Rada Miasta Bartoszyce dokonała zmniejszenia względem projektu uchwały budżetowej zaproponowanego przez Burmistrza, głównie wydatków w części dotyczącej wynagrodzeń i pochodnych od tych wynagrodzeń, które jak wskazał organ nadzoru, mają charakter tzw. wydatków sztywnych. W związku z tym zauważyć należy, że stosownie do art. 236 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Istotne jest również wskazanie, że w myśl ust. 3 w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na:

1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na:

a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane,

b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań;

2) dotacje na zadania bieżące;

3) świadczenia na rzecz osób fizycznych;

4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym;

6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z ust. 4, w planie wydatków majątkowych wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych, do których zalicza się wydatki na:

1) inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego;

2) zakup i objęcie akcji i udziałów;

3) wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia dogmatyczne założenie Kolegium RIO o braku kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie redukowania wysokości wydatków bieżących, w tym wydatków na wynagrodzenia i innych wydatków z tym związanych. Jedynym wymogiem, jakim i w tym zakresie organ stanowiący zobligowany jest przestrzegać, jest warunek zagwarantowania środków na realizację zadań obowiązkowych jednostki samorządu terytorialnego. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza powodują bowiem konieczność aktualizowania danych przyjętych również i w zakresie wydatków bieżących w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć jednostki samorządu terytorialnego. Zmniejszenie wysokości tych wydatków nie może jednak skutkować niemożliwością wypełniania przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań.

Skład orzekający w sprawie nie podzielił argumentacji Kolegium RIO, iż brak możliwości wnoszenia przez organ stanowiący poprawek do projektu uchwały budżetowej potwierdza spoczywający na organie wykonawczym ciężar odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz zmiana pozycji ustrojowej organów wynikająca z bezpośredniego wyboru organu wykonawczego. Jak już wyżej podkreślono, możliwości odmiennego ukształtowania przez organ stanowiący budżetu w stosunku do projektu organu wykonawczego zostały ograniczone przez brzmienie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i to właśnie ten przepis stanowi dla organu wykonawczego gwarancję, iż na skutek poprawek wprowadzonych przez organ stanowiący nie wystąpi sytuacja, w której doszłoby do zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do założeń organu wykonawczego. Zwiększenia niezależności organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego, które niewątpliwie nastąpiło w stanie prawnym obowiązującym od dnia 27 października 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie zasadniczej większości przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), nie można natomiast traktować jako podstawy do wywodzenia koncepcji o wyłącznym decydowaniu organu wykonawczego o kształcie budżetu jednostki samorządowej, skoro jak już wyżej wskazano, przepisy prawa (art. 18 art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) jednoznacznie określają zakres kompetencji organu stanowiącego w tym zakresie.

W niniejszej sprawie, zarzucając Radzie Miasta brak kompetencji do kształtowania budżetu w zakresie wskazanych wyżej wydatków na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miasta oraz gminnych jednostek organizacyjnych (ośrodek informacji turystycznej, straż miejska, szkoły podstawowe, gimnazja, zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, jednostki organizacyjne z zakresu gospodarki komunalnej i ochrona środowiska) organ nadzoru nie wykazał jednak, by dokonane zmiany w zakresie tych wydatków skutkowały brakiem możliwości wypełniania przez organ wykonawczy gminy, obowiązkowych zadań. W takiej zaś sytuacji nie sposób mówić o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta Bartoszyce, poprzez podjęcie uchwały budżetowej w zmodyfikowanym kształcie w stosunku do projektu przedstawionego przez Burmistrza. Jedynie bowiem ustalenie przez organ nadzoru w sposób nie budzący wątpliwości, że na skutek zmniejszenia danej kategorii wydatków, gmina nie będzie w stanie realizować obowiązkowych zadań własnych lub zadań jej zleconych, czyniłoby zasadnym zarzut sformułowany przez Kolegium RIO pod adresem badanej uchwały, dotyczący naruszenia "szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej". W związku z uchyleniem uchwały Rady Miasta Bartoszyce Kolegium RIO tylko ogólnie wskazało, i to dopiero na etapie postępowania sądowego, że zmiany w budżecie doprowadzą do zmian w strukturze zatrudnienia i uniemożliwią Burmistrzowi realizowanie zadań. Twierdzeń tych nie poparło jednakże przekonywującą analizą ekonomiczną, czy powołaniem konkretnych wskaźników finansowych, bądź innych danych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 6 lutego 2014r. dokonano natomiast, poza opisem dokonanych przez Radę Miasta poprawek, szerokiej wykładni cyt. wyżej przepisów ustaw o finansach publicznych oraz o samorządzie gminnym, w celu wykazania braku kompetencji Rady Miasta do dokonywania zmian w projekcie budżetu przedstawionym przez Burmistrza. To zaś sprawia - mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu odnośnie możliwości modyfikacji projektu uchwały zaproponowanego przez organ wykonawczy, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - że zarzuty wniesionej w tej sprawie skargi należało uznać za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.