Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1642/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa

TEZY

W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa


SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 837/18 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od L. S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od L. S. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 837/18, na skutek skargi L. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z 16 grudnia 2016 r. Wojewoda [...] wskazaną decyzją z 16 grudnia 2016 r. odmówił skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. o udzieleniu [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 31 stycznia 2018 r. decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

Zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w następujących istotnych okolicznościach faktycznych.

Skarżąca pismem z 17 października 2016 r. wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Twierdziła, że rażąco naruszono art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Z pisma wynikało, że rażące naruszenie powołanych przepisów związane jest z błędnym - zdaniem skarżącej - ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, przy czym ten obszar oddziaływania skarżąca utożsamia ze szkodliwym oddziaływaniem promieniowania elektromagnetycznego, z uznaniem, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie jest sprzeczny z planem miejscowym, z zezwoleniem na budowę obiektu budowlanego, który narusza ład przestrzenny, z błędnym określeniem w decyzji o pozwoleniu na budowę adresu inwestycji oraz z niewłaściwym rozpatrzeniem zebranego materiału dowodowego. W toku postępowania, w szczególności w piśmie z 14 listopada 2016 r., podniesiono dodatkowe zarzuty dotyczące błędnej, w ocenie skarżącej, kwalifikacji projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej w zakresie zaliczenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym błędnych wniosków w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej przyjęto, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano też, że niezakwalifikowanie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko było zgodne z prawem. W tym zakresie wskazano na znajdujące się w aktach administracyjnych opracowania, mianowicie "Analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2" oraz "Kwalifikację przedsięwzięcia", wynikające z akt administracyjnych parametry techniczne inwestycji oraz przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na tej podstawie także uznano, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest, czy Starosta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie mające na celu ocenę dokumentacji przedstawionej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonaną w tym zakresie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ocenę Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłową. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "organy nie dokonały (...) pełnej kontroli postępowania przed Starostą, jak też trafności wydanej przez niego decyzji pod kątem konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozstrzygając tę kwestię oparł się na opracowaniu przedłożonym przez inwestora. Zdaniem Sądu pierwszej instancji opracowanie to może być, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem w sprawie. Nie może jednak - jak stwierdził - "zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego". Zdaniem Sądu pierwszej instancji "nie może być przyjęty jako istotny dowód w sprawie bez przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście przede wszystkim procesu dowodzenia, w efekcie którego autor opracowania ocenił, iż planowane przedsięwzięcie jest lub nie jest przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W ocenie Sądu pierwszej instancji "(p)odzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania jest dopuszczalne ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby dowód ten podlegał jakiejkolwiek weryfikacji. Sąd też stwierdził, że wskazany dowód nie podlegał weryfikacji także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawidłowa ocena tego zagadnienia powinna uwzględniać to, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego systemowa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W związku z tym według Sądu pierwszej instancji "(d)la poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest (...) określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia". Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(k)westia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania". Zdaniem Sądu pierwszej instancji rzetelna analiza wskazanych wyżej okoliczności, miałaby znaczenie dla ewentualnej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja, której dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 § 2 k.p.a. była wadliwa. W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że "(b)rak rzetelnej oceny przez Starostę [...] przedstawionego wyżej zagadnienia powoduje, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przedwczesna" oraz że "(n)ie przesądzając (...) ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zobowiązując organy do analizy prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji".

Jako podstawę prawną zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargi kasacyjne wnieśli [...] Sp. z o.o. w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:

a/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w celu ustalenia, w jaki sposób inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny,

b/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była wadliwa, w szczególności ze względu na brak weryfikacji przedstawionych przez inwestora opracowań, mimo że organy administracji przeanalizowały te opracowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozważenie i wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie części twierdzeń i argumentów istotnych dla przeprowadzonej oceny prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz że przedsięwzięcia te zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej wywiedziono, że z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Powołano się przy tym na wyroki NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15, oraz z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1421/12.

Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie dwóch pozostałych podstaw kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zarzucił wadliwą ocenę dokumentów przedstawionych przez inwestora, mianowicie "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2" oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia", przy czym nie wyjaśnił na czym właściwa ocena tych dokumentów powinna polegać oraz nie wskazał dokładnie na czym polegały uchybienia organów administracji oraz jaki wpływ na wynik sprawy miały te uchybienia. Wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji przeanalizował przedstawione przez inwestora dokumenty.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się rozprawy.

[...] Sp. z o.o. w W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:

a/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu po pierwsze, art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska oraz w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, po drugie, dowodów przedstawionych na rozprawie, to jest sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych oraz zgłoszeń środowiskowych, co spowodowało bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, w szczególności uznanie, że nieuwzględnienie nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny jest rażącym naruszeniem prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieuwzględnienie w decyzji Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. nakładania się wiązek promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez poszczególne anteny można uznać za rażące naruszenie prawa, mimo że wynik wykładni powołanych przepisów rozporządzenia może być różny, co potwierdza orzecznictwo, jak i poglądy doktryny oraz organów branżowych,

b/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 122a ust. 1, art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 1, § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego i materiału dowodowego przez Sąd pierwszej instancji i nieodniesienie się do przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych oraz zgłoszeń środowiskowych dokonanych w trybie art. 122a ust. 1, art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji, mimo że nie zachodziły do tego żadne podstawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim podniesiono, że rażące naruszenie prawa w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zachodzi, gdy wykładnia odnośnych przepisów prawa jest rozbieżna. W związku z tym wskazano, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie są jednolicie wykładane i na dowód tego twierdzenia powołano się na wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15, oraz załączone do skargi kasacyjnej stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Ponadto, jako argument mający przemawiać za wykładnią powołanych przepisów w sposób proponowany przez skarżącą kasacyjnie, a zarazem wyjaśniać przytoczone podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przede wszystkim art. 122a ust. 1 w zw. z art. 122 i art. 152 Prawa ochrony środowiska, powołano twierdzenia skarżącej kasacyjnie dotyczące tego, że pomiary dokonywane po oddaniu inwestycji do użytkowania nie wykazują przekroczenia dopuszczalnych przez prawo poziomów promieniowania elektromagnetycznego.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne są zasadne. Zasadne są te podstawy obu skarg kasacyjnych, w których zarzuca się, uwzględniając także uzasadnienia skarg kasacyjnych, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353), w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zauważyć należy, że argumentacja prawna Sądu pierwszej instancji nie jest jasna. Przedmiotem skargi była decyzja administracyjna o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w której rozważana była jedynie podstawa stwierdzenia nieważności polegająca na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę nie dlatego, że w grę mogły wchodzić jeszcze inne podstawy stwierdzenia nieważności, lecz z tego powodu, że niedostatecznie wyjaśniono sprawę w kontekście stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji skoro Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę to powinien był wyraźnie wskazać te przepisy prawa, które mogły być rażąco naruszone, i w zakresie których rażącego naruszenia sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w istocie wskazał jedynie na § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jako podstawę prawną wyroku powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), czyli przepis odnoszący się do naruszenia przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania. Dodatkowo z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w istocie Sąd pierwszej instancji uważa, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów o postępowaniu dowodowym. Sąd pierwszej instancji tych przepisów niestety nie wskazuje, ale fakt, że z powodu ich naruszenia uwzględnił skargę wynika m.in. z fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnoszącego się do oceny dokumentacji projektowej, w tym przede wszystkim tej jej części, która dotyczy kwalifikacji projektowanej inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko, w którym stwierdza: "Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby dowód ten podlegał jakiejkolwiek weryfikacji. Weryfikacji takiej nie podlegał również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę". Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ta "weryfikacja" miałaby polegać w istocie na uwzględnieniu określonego sposobu wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mianowicie wykładni "systemowej", jak określa ją Sąd pierwszej instancji, prowadzącej do wniosku, że parametr techniczny w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, od którego zależy zakwalifikowanie instalacji wymienionych w tym przepisie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wyznacza się, jak by wynikało z literalnego brzmienia części końcowej tego przepisu, dla pojedynczej anteny, lecz z uwzględnieniem innych anten zainstalowanych w tym samym zakładzie lub na tym samym obiekcie. Na procesowy charakter uchybień uznanych przez Sąd pierwszej instancji za uzasadniające uwzględnienie skargi wskazuje też stwierdzenie, że zaskarżona decyzja "jest przedwczesna", stwierdzenie, że Sąd ten nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia oraz zobowiązanie organów administracji "do analizy prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji". Niemniej nie można pomijać, że zasadniczy argument Sądu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny, gdyż dotyczy sposobu wykładni przepisu prawa, od którego zależy to, czy przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor będzie zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Z art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika bowiem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wymagającego pozwolenia na budowę jest wydawana, gdy planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały zaś określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do takiego przedsięwzięcia, jakiego dotyczyła decyzja Starosty Polickiego z 3 czerwca 2016 r., czyli instalacji radiokomunikacyjnej, odnoszą się konkretnie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia.

Uwzględniając wskazany sposób rozumienia stanowiska Sądu pierwszej instancji należy wskazać na następujące kwestie.

Po pierwsze, odnosząc się do stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, według którego dokumentacja projektowa, w tym przede wszystkim ta jej część, która dotyczy kwalifikacji projektowanej inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko nie została zweryfikowana ani w postępowaniu, w którym wydano decyzję Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r., ani w postępowaniu przed organami administracji rozpoznającymi sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności tej decyzji, stwierdzić należy, że taka teza nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. wynika, że organ ten oceniał projektowaną inwestycję pod kątem zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przyjętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta [...] wyraźnie powołał się na wskazane rozporządzenie oraz kwalifikację przedsięwzięcia opracowaną przez inwestora stwierdzając, że "(p)przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 (...) dlatego nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Także w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zawarto rozważania dotyczące tego samego zagadnienia, obejmujące także kwestie miejsc dostępnych dla ludności, z uwzględnieniem maksymalnego pochylenia wiązki promieniowania. Rozważania te są poprawne, gdyż polegają na prawnej ocenie parametrów inwestycji wskazanych przez inwestora w kontekście odpowiednich dla rodzaju projektowanego przedsięwzięcia przepisów rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czyli § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Wbrew temu co stwierdził Sąd pierwszej instancji ustalenie, czy przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych przedsięwzięcia, nie wymaga żadnego "procesu dowodzenia", lecz prawnej oceny parametrów inwestycji podanych przez inwestora pod kątem podpadania pod przepisy powołanego rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa. Powszechnie bowiem przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie prawa. Nie jest zaś oczywiste naruszenie prawa, które można dostrzec dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Trafnie zatem w obu skargach kasacyjnych zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji błędnie powiązał rażące naruszenie prawa w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z naruszeniem przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Po drugie, nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wykładnia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ma cechy "utrwalonej wykładni". Tytułem przykładu można wskazać na orzeczenia, w których NSA jednoznacznie odwołuje się do wykładni literalnej § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, a więc konieczności wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (wyroki z 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15, z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17, z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2124/18, z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21, z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4390/21, z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 682/21 oraz z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7423/21). Trafnie zatem w obu skargach kasacyjnych wskazuje się, że brak podstaw do przyjęcia, aby doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu. Jest bowiem powszechnie przyjmowane, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy, gdy chodzi o przepis, który może stanowić podstawę do rozbieżnej wykładni.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w obu skargach kasacyjnych trafnie podważono w istocie jedyną przesłankę uwzględnienia skargi, mianowicie rzekome uchybienie przepisom postępowania będące skutkiem błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. NSA przy tym podkreśla, że nie wypowiada się za żadną z dwóch możliwych wykładni powołanego przepisu, gdyż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia tego przepisu nie jest to konieczne. Istotne jest bowiem w tego rodzaju sprawie jedynie to, że powołany przepis jest interpretowany w różny sposób, co powoduje, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do uwzględnienia skargi na skutek przyjęcia jednej z tych możliwych wykładni.

Jednocześnie zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. nie rozważano jedynie rażącego naruszenia przepisów prawa związanych z rozstrzygnięciem, czy projektowana inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie, że wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W związku z twierdzeniami zawartymi w podaniu o stwierdzenie nieważności rozważana była ponadto przede wszystkim kwestia zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie zajął żadnego stanowiska. W związku z tym brak podstaw do uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Dostatecznie wyjaśnione jest jedynie to, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także przepisów postępowania w zakresie ustaleń faktycznych koniecznych do zastosowania powołanych przepisów. Zatem Sąd pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę i ocenić, czy trafne jest stanowisko przyjęte w postępowaniu administracyjnym, według którego decyzja Starosty [...] z 3 czerwca 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa wskazanych przez skarżącą w toku postępowania, w szczególności przepisów odnoszących się do oceny zgodności obiektu budowlanego z przepisami obowiązującego w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżących kasacyjnie, przyjmując, że na te koszty złożyły się wpisy sądowe od skarg kasacyjnych (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocników skarżących kasacyjne ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz z uwzględnieniem tego, że pełnomocnik organu administracji prowadził sprawę od drugiej instancji, zaś pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w W. od pierwszej instancji.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku [...] Sp. z o.o. w W. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na znaczną liczbę stron postępowania (26 podmiotów). Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi w obiektywnie rzecz biorąc nieskomplikowanej sprawie trwa już ponad 4 lata.