Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 3838/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 6m ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia del. WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Protokolant Magdalena Gródecka, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 482/14 w sprawach ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej w J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], nr [...]; z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Z przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynikało, że Burmistrz Miasta J. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową w J. (dalej zwana "Skarżącą" lub "Spółdzielnią") do przedłożenia w terminie 7 dni deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wyszczególnionych nieruchomości położonych w J. Następnie wobec niewykonania tego obowiązku wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości przedmiotowej opłaty za okres od dnia 1 lipca 2013 r. dla poszczególnych nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji wydanymi przez siebie decyzjami określił Spółdzielni wysokość przedmiotowych opłat za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r., zgodnie z § 2 uchwały nr 452/XLIII/2012 Rady Miasta Jarosław z 3 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2012 r. poz. 3275), a za okres od 1 września 2013 r. zgodnie z § 1 uchwały nr 588/XIII/2013 Rady Miasta Jarosław z 24 czerwca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2013 r. poz. 2787). Decyzjami z: 1) 4 października 2013 r. dla nieruchomości przy os. [...], odpowiednio w wysokości 985,50 zł i 876 zł, 2) 4 października 2013 r. dla nieruchomości przy os. [...], odpowiednio w wysokości 648 zł i 576 zł, 3) 4 października 2013 r. dla nieruchomości przy os. [...], odpowiednio w wysokości 2295 zł i 2040 zł, 4) 4 października 2013 r. dla nieruchomości przy os. [...], odpowiednio w wysokości 850,50 zł i 756 zł, 5) 4 października 2013 r. dla nieruchomości przy os. [...], odpowiednio w wysokości 931,50 zł i 828 zł, 6) 4 października 2013r. dla nieruchomości przy os. [...], odpowiednio w wysokości 486 zł i 432 zł. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 6o i 6q ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.; dalej zwana "u.u.c.p.g."), art. 21 § 1 pkt 1, § 2 i 3, art. 47 § 3 i art. 207 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.; dalej: zwana "ustawą Ord. pod.") oraz § 2 ww. uchwały nr 452/XLIII/2012 i § 1 uchwały nr 588/LIII/2013. W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że stosownie do § 2 uchwały nr 452/XLVIII/2012, właściciele nieruchomości byli zobowiązani do 31 marca 2013 r. złożyć pierwszą deklarację w sprawie wysokości przedmiotowej opłaty i z obowiązku tego Spółdzielnia się nie wywiązała pomimo skierowania do niej wezwań. Rzeczone nieruchomości były w 2013 r. zamieszkane, czego dowodzą stany wodomierzy podane przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w J. oraz samą Spółdzielnię. Do obliczenia opłat przyjęto ostatecznie liczbę osób wskazaną przez Spółdzielnię. Stosownie zaś do uchwały nr 452/XLIII/2012 wysokość opłaty ustalono jako iloczyn liczby mieszkańców i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość uległa zmianie na mocy uchwały nr 588/LIII/2013. Stąd też niezbędne było ustalenie opłaty w różnych wysokościach w zależności od okresu, za jaki ją naliczono. W ocenie organu, na Spółdzielni ciążył obowiązek złożenia deklaracji oraz ponoszenia opłat za mieszkańców, ponieważ jako zarządca ww. nieruchomości przejęła ona obowiązki właścicieli nieruchomości stosownie do art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g.

2. Skarżąca w odwołaniach od powyższych decyzji zakwestionowała stanowisko organu, jakoby ciążyły na niej obowiązki złożenia deklaracji i uiszczania opłat, ponieważ w jej ocenie podmiotami zobowiązanymi powinni być poszczególni mieszkańcy. Zdaniem Spółdzielni nie jest ona właścicielem rzeczonej nieruchomości i nie sprawuje nad nimi zarządu w trybie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn zm.; dalej zwana "u.w.l."), lecz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.; zwana dalej "u.s.m."), do której przepisy u.u.c.p.g. nie nawiązują. Według Skarżącej wadliwie ponadto ustalono liczbę mieszkańców nieruchomości, ponieważ oparto się w tym względzie wyłącznie na informacjach przekazanych przez Spółdzielnię, która nie jest jednak w stanie zweryfikować rzeczywistej liczby mieszkańców.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej zwane "SKO") decyzjami z dnia 20 i 23 grudnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta J. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości mają obowiązek złożyć organowi gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiścić należną opłatę na zasadzie samoobliczenia. Przy czym, stosownie do art. 2 ust. 3 u.u.p.c.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.w.l., a w myśl art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Dlatego Spółdzielnię należało traktować jako zarządcę rzeczonych nieruchomości, na której ciążyły opisane obowiązki. Zdaniem SKO prawidłowo również ustalono wysokość opłat, przyjmując stawki określone w powołanych wyżej uchwałach. Za niezasadny uznano natomiast zarzut, że Spółdzielnia nie jest w stanie potwierdzić aktualnej liczby mieszkańców nieruchomości, a przyjęta do wyliczeń liczba wskazana przez stronę była poprawna.

4. Spółdzielnia w skargach zarejestrowanych odpowiednio pod sygn. akt (1) II SA/Rz 482/14, (2) II SA/Rz 491/14, (3) II SA/Rz 509/14, (4) II SA/Rz 516/14, (5) II SA/Rz 525/14, (6) II SA/Rz 532/14 domaga się stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.s.m. oraz art. 1 ust. 3 i 5 u.s.m. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowych w rozumieniu u.u.c.p.g. i ciążą na niej obowiązki wynikające z tej ustawy, w tym złożenia deklaracji i uiszczania opłat, ponieważ sprawuje zarząd przedmiotowymi nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu przepisów u.w.l. w sytuacji, gdy nie jest to zarząd powierzony sprawowany w oparciu o przepisy u.w.l., lecz ma charakter odrębny i wykonywany jest na podstawie przepisów u.s.m. Na nieruchomościach tych ustanowiono odrębne własności lokali, co do których Spółdzielnia nie posiada żadnego tytułu prawnego i nie zawierała z ich właścicielami żadnej umowy w tym zakresie. Przepisy u.u.c.p.g. nie rozstrzygają ponadto o kolejności podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji i uiszczenia opłat; 2) art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 ustawy Ord. pod. w zw. z art. 133 § 2 w zw. z art. 6o i 6q u.u.c.p.g. przez błędne przyjęcie, że Spółdzielnia jest stroną postępowań podatkowych w sprawach ustalenia w drodze decyzji wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przedmiotowych nieruchomościach w sytuacji, w której nie posiada ona w tej sprawie statusu podatnika, ponieważ nie podlega obowiązkowi składania deklaracji i uiszczania opłat, 3) art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. polegające na braku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pomimo, że decyzję organu pierwszej instancji skierowano do podmiotu niebędącego stroną, a zatem dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 5 ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. Skarżąca w uzasadnieniach skarg podtrzymała dotychczas wyrażone stanowisko o braku podstaw do nałożenia na nią rzeczonych obowiązków, ponieważ nie pełni ona zarządu rzeczonymi nieruchomościami w trybie przepisów u.w.l., lecz u.s.m., który nie jest zarządem powierzonym. Według Spółdzielni nie jest ona także właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. i nie zawierała umowy z właścicielami wyodrębnionych lokali dających jej prawo władania tymi lokalami, natomiast sporny obowiązek ma aktualnie charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny. Tymczasem w jej ocenie brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że jest podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uznała przy tym, że nie jest bowiem stroną takich postępowań. Ponadto, Spółdzielnia nie ma możliwości zweryfikowania informacji, które należy podać w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej.

5. SKO w odpowiedziach na skargi, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawach.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. II SA/Rz 482/14. Jednocześnie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 482/14 oddalił skargi na zaskarżone przez Spółdzielnię decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu. Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wbrew wywodom skarg odpowiadają prawu. Przechodząc do oceny legalności kontrolowanych decyzji wskazał, że z art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów u.w.l., lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W ocenie Sądu z powyższych przepisów wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów u.u.c.p.g. nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że osoby, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego (takie prawo jest ograniczonym prawem rzeczowym), nie mają tytułu prawnego do władania nieruchomością tj. gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale. Własność danego gruntu i budynku przysługuje wyłącznie spółdzielni. Zatem w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w zw. z art. 2 ust 1 pkt 4 u.u.c.p.g., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków). Ponadto skład orzekający w sprawie nie zgodził się ze stanowiskiem Spółdzielni zgodnie z którym nie jest podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g., bo zarząd nieruchomościami sprawuje w trybie u.s.m. a nie u.w.l. w jego ocenie skoro w art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów u.w.l., zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 u.u.c.p.g.) ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony to należało stwierdzić, że Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Tym samym w przekonaniu Sądu Spółdzielnia ustanawiając na rzecz swoich członków oraz innych osób odrębną własność lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów u.w.l., sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów u.w.l. WSA zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/2012 wypowiadając się co do charakteru zarządu o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. odwołał się do uzasadnienia Uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r. III CZP 100/08, który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 u.s.m. rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie w art. 27 ust. 1 stanowi "w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie pewnych zagadnień ustawie o własności lokali, lecz zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa ust. 2 art. 27. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawowe znacznie w kształtowaniu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. chociaż właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni z zastrzeżeniem art. 241 i 26". Wg NSA ze względu na formułę art. 27 ust. 2 u.s.m. należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej. Jak wskazał NSA w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 października 2012 r. w sprawie sygn. akt V CSK 459/1 w którym sformułowano tezę "odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej, nie może być rozumiane jak przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 26 u.s.m". W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony wg art. 18 ust. 1 u.w.l. powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. Tym samym Sąd nie zaakceptował w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przyjęcie takiego rozumienia art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. wg którego przyjmuje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ww. ustawie, natomiast nie podlegają im spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów u.s.m. W dalszej części jako niezasługującą na uwzględnienie uznał argumentację Skarżącej dotyczącą trudności w wyegzekwowaniu części opłaty, ponieważ koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach określonych w u.s.m. Stwierdził przy tym, że art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu oraz członowi spółdzielni, będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczenie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie z art. 4 ust. 4 l u.s.m. zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczanie przychodów i kosztów. Wobec tego kwestia rozliczeń z osobami którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu jak i z właścicielami odrębnych lokali pozostaje domeną prawa spółdzielczego. Reasumując stwierdził, że z faktu, iż opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli lokali nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone, a następnie rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem w zakresie uznania Spółdzielni za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy Miejskiej J. opłat za gospodarowanie odpadami. Według Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była kwestia podstaw ewentualnej odpowiedzialności karnej związanej z obowiązkiem podania przez Spółdzielnię liczby mieszkańców, gdyż okoliczności te mogą być badane w postępowaniu karnym, a nie administracyjnym. Ponadto w ocenie Sądu prawidłowo wyliczona została kwota opłaty za tereny zamieszkałe, dla poszczególnych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej odnośnie nieprawidłowego określenia wysokości opłaty z uwagi na nieprawidłowe ustalenie aktualnej liczby mieszkańców, wskazał, co też słusznie zauważył organ odwoławczy, że zgodnie z § 17 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej w J. członek Spółdzielni jest zobowiązany zawiadomić Spółdzielnię o każdorazowej zmianie ilości osób zamieszkujących w lokalu. Zatem to Spółdzielnia posiada aktualne dane o liczbie mieszkańców w administrowanych zasobach mieszkaniowych. Reasumując stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wskazanych w decyzjach nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniach decyzji. Stan faktyczny sprawy ustalony został w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie a organ dokonał wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 ustawy Ord. pod.

7. Pełnomocnik Skarżącej skargą kasacyjną z dnia 17 października 2014 r. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 i 5 u.s.m., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu przepisów u.u.c.p.g., oraz że Skarżąca sprawuje zarząd nieruchomością wspólną objętą przedmiotem postępowania w rozumieniu przepisów u.w.l., w sytuacji, w której: a) zarząd sprawowany przez Spółdzielnię w odniesieniu do tej nieruchomości wykonywany jest na podstawie przepisów u.s.m. a nie w oparciu o przepisy u.w.l.; b) w przedmiotowych nieruchomościach ustanowiona została odrębna własność niektórych lokali, co do których Spółdzielnia obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego, a tym samym nie może wchodzić w miejsce właścicieli tych lokali, bowiem nie zawarła z nimi żadnej umowy w tym zakresie, a nadto będąc jedynie zarządcą części wspólnych nieruchomości stanowiących własność członków Spółdzielni nie może wykonywać co do tych części odrębnie obowiązków właściciela w rozumieniu u.u.c.p.g., bowiem niedopuszczalnym jest odrębne potraktowanie zarządzania tą częścią nieruchomości wspólnej, która stanowi własność członków, od tej, która stanowi własność osób, które nie są członkami, gdyż części te w żaden sposób nie są wydzielone w przestrzeni i wydzielić ich nie można; c) w odniesieniu do lokali objętych prawami spółdzielczymi, pojęcie właściciela w rozumieniu ustawy obejmuje zarówno Spółdzielnię, jak i podmioty władające lokalem (lokatorów), natomiast ww. ustawa nie rozstrzyga, na którym z podmiotów w pierwszej kolejności spoczywają obowiązki złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta J. i wzorach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi problem ten również nie został rozstrzygnięty; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażącą obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Spółdzielni, w sytuacji, w której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak i Burmistrza Miasta J.) została wydana z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. oraz z naruszeniem art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 w zw. z art. 235 ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6o i art. 6q u.u.c.p.g., jak również z naruszeniem art. 247 § 1 pkt 5 ustawy Ord. pod. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z uwagi na brak posiadania statusu podatnika/płatnika przez Skarżącą w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości objętej przedmiotem sprawy, a zatem w związku ze skierowaniem decyzji organu do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 p.p.s.a. Zarzuty procesowe, które co do zasady powinny być rozpoznawane jako pierwsze, są w tym przypadku pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznanie, że decyzje zostały wydane w stosunku do osoby, która nie jest stroną postępowania zależne jest bowiem od rozstrzygnięcia, czy Skarżąca jest osobą zobowiązaną do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym samym od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi przy tym wątpliwości. Przedmiotem sporu jest kwestia odpowiedzialności związanej z obowiązkiem złożenia deklaracji dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami oraz podstawa ich określenia przez właściwy organ. Opłaty za gospodarowanie odpadami są związane z poszczególnymi nieruchomościami stanowiącymi budynki wielolokalowe, w których co do części lokali mieszkalnych ustanowiono odrębną własność a część lokali należy natomiast do spółdzielni mieszkaniowej.

9. Zgodnie z art. 6m ust.1 u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązany jest także do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są jego nieruchomości (art.6h w zw. z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.). Gmina jest natomiast obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.). Na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g.). W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właściciele lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art.3 ust.1 u.w.l.). Zasadą wynikającą z art.2 ust. 3 u.u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.u.c.p.g. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013r. nie wymienił w tym przepisie expressis verbis, spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3 u. u.c.p.g. użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali".

10. Zgodnie z art. 18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Sposób zarządu nieruchomością wspólną obowiązuje również tych właścicieli lokali, którzy nabywali ich własność sukcesywnie, po określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną (art. 18 ust.2 u.w.l.). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami. W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, w którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art.241 i art.26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art.18 ust.1 oraz art. 29 ust.1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art.26 (to jest podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art.18 ust.1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepis art.18 ust.1 i art.29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy ustawodawca stwierdza, że zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze.

11. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust.1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy. W orzecznictwie dotyczącym art. 27 ust. 2 u.s.m. podkreślano, że przyjęcie zasady, że do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością- procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogło sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008r., III CZP 100.08, OSNC z 2009r.,nr 10,poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010r., SK 19/09, OTK-A z 2010r., nr 8,poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art.18 ust. 1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art.18 ust.1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013r.,nr 2,poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty. Przepis art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art.18 ust.1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art.2 ust. 3 u.u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013r., K 17/12 (OTK-A z 2013r., nr 8,poz. 125, Dz.U. z 2013r.,poz. 1399) art. 6h i art. 6m ust.1 w zw. z art.2 ust.3 u.u.c.p.g. za zgodny z art.2 Konstytucji. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art.6h i 6m u.u.c.p.g.

12. Zmiana art. 2 ust.3, jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015r.,poz.87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, była, jak wynika z uzasadnienia projektu jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy Sejmu VII Kadencji nr 2402). Wskazać ponadto należy (z uwagi na argumentację zawartą w skardze kasacyjnej), że art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy do 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 3b , ciążył przed 1 stycznia 2012r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust.3 i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązania do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art.29 ust.1 u.w.l. w zw. z art. 27 ust.2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe- w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego- doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię. Zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2012r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art.2 ust.3 u.u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art. 6k ust.1 u.u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności vide wyrok powołany Trybunału Konstytucyjnego K 7/12,pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt - art.6q u.u.c.p.g.). Istotnie, jak wskazano w skardze kasacyjnej, opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art.6b u.u.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów.

13. Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art.2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 i art.6 m ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art.2 ust.3 u.u.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa. Z uwagi na uznanie, że art. 2 ust. 3 u.u.c.p.g. dotyczy również spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, zbędne było odnoszenie się do argumentacji naruszenia art. 2 ust.1 pkt 4 u.u.c.p.g. poprzez niewskazanie w uchwale Rady Miasta Jarosławia kolejności podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji. Jeżeli Skarżąca była właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to była ona także obowiązana do ponoszenia opłat za gospodarowanie opłatami i złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ust.1 u.u.c.p.g. Skoro deklaracji tej nie złożyła, Burmistrz Miasta J. był uprawniony i zobowiązany do określenia wysokości tych opłat w przedmiotowych decyzjach. Utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji, określające wysokość opłat osobie zobowiązanej do ich ponoszenia na podstawie art. 6 h u.u.c.p.g., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. i art. 3 pkt 3 lit. c, art. 7 § 1, art. 120, art. 121 § 1, art.133 § 2 i art. 235 Ordynacji podatkowej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo w związku z tym nie zastosował art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

14. Z powołanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.