Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 160/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 listopada 2013 r. nr LVIII.489.2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta (Dz. Urz. Województwa z 2013 r. poz. 2592) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] listopada 2013 r. Rada Miasta wskazując jako podstawę prawną art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz.266 ze zm., dalej zwana ustawą) podjęła uchwałę Nr LVIII.489.2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod poz. 2592.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda powołując się na treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm., dalej zwanej usg) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwalę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonemu organowi Wojewoda zarzucił podjęcie skarżonej uchwały z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 2 i ust. 3, 25b ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W ocenie Wojewody zaskarżony akt istotnie narusza prawo w zakresie art. 21 ust. 3 ustawy w związku z brakiem uregulowania w uchwale niektórych z wymienionych w w/w przepisie wymaganych elementów, co skarżący utożsamia z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Skarżona uchwała pomija zdaniem skarżącego określenie warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżenia czynszu. Skarżący zauważył, iż pierwsza z wymienionych kwestii nie jest unormowana w § 13 i § 14 przedmiotowej uchwały. Skarżący zwrócił uwagę, iż przepisy te traktują o poprawie warunków zamieszkiwania to jednak dotyczą one jedynie materii zamiany lokalu i formułują warunki jakie muszą być spełnione, aby do zamiany w ogóle mogło dojść. Zdaniem organu nadzoru taki sposób określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy nie sposób uznać za wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie.

Następnie skarżący wskazał, iż wprawdzie w § 10 ust. 2 Rada postanowiła, iż okres obowiązywania obniżek czynszu dla najemców lokali komunalnych nie może być dłuższy niż 12 miesięcy i dotyczy gospodarstw domowych, w których dochód brutto na osobę nie przekracza 200% najniższej emerytury, jednakże zauważył, iż w przedmiotowej uchwale Rada winna wskazać tylko wyłącznie wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Same warunki obniżania czynszu zdaniem Wojewody powinny być zawarte w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a więc w uchwale podejmowanej na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącej przepisy § 10 oraz §11 zaskarżonej uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym, gdyż regulują materię, która powinna być zawarta w innej uchwale, a tym samym stanowią przekroczenie delegacji ustawowej z art. 21 list. 3 ustawy. W ocenie skarżącego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności części przepisu § 10 ust.2 tak aby pozostawić jedynie postanowienie dotyczące określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, gdyż uniemożliwia to sposób konstrukcji tego przepisu.

Wojewoda zarzucił organowi sformułowanie w § 3 zaskarżonej uchwały definicji pojęć takich jak: wynajmujący, mieszkańcy miasta, dochód, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tytuł prawny do lokalu, w sposób istotnie naruszający prawo, z uwagi na powtórzenie definicji ustawowych, ich modyfikację, prowadząc do przekroczenia upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 21 ust. 3 ustawy.

Ponadto zdaniem skarżącego w § 3 pkt 4 uchwały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia określono sposób reprezentacji Miasta przy czynnościach związanych z wynajmem lokali, co może bowiem budzić wątpliwości co do charakteru w/w przepisu - czy ma on charakter normatywny (wiążący), czy wyłącznie informacyjny - oraz co do skutków ewentualnego niedochowania tak określonej reprezentacji.

Również poza upoważnienie ustawowe wykracza zdaniem Wojewody zawarta w

§ 3 pkt 5 uchwały definicja ,,mieszkańców gminy". Mieszkańcem gminy jest bowiem każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art.1 ustawy o samorządzie gminnym).

Odnosząc się do pojęcia "dochód" zawartego w § 3 pkt 6 zaskarżonego aktu, Wojewoda stwierdził, że względy wykładni systemowej wskazują, że na gruncie analizowanej uchwały pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją unormowaną w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. Nr z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Ustawodawca w art. 7 ust. 5 ustawy stosuje bowiem odesłanie do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w związku z czym, z powołaniem się na wykładnię systemową, należy przyjąć, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z definicją unormowaną w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach o dodatkach mieszkaniowych.

Za naruszające prawo w stopniu istotnym uznał również Wojewoda wprowadzenie przez lokalnego prawodawcę definicji pojęcia ,,niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" (§ 3 pkt 8 uchwały), znając, iż rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować w/w pojęcie. Jak zauważył Wojewoda znaczenie tych pojęć można ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może więc postanowić, iż prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy. Posiadanie bowiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku

po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie skarżącego narusza prawo również definicja pojęcia ,,tytułu prawnego do lokalu" zawarta w § 3 pkt 12 uchwały wskazując, iż ustawodawca w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy wielokrotnie posługuje się tym pojęciem, dlatego też pojęcie to należy rozumieć na gruncie tejże ustawy.

Następnie Wojewoda wskazał, że z treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie takiego uprawnienia natomiast od innych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów (w tym m.in. długości zamieszkania na terenie gminy, niepozostawania w stosunku najmu lokalu, braku własnego lokalu i nie zbycie tytułu prawnego do lokalu w pewnym okresie, wielkość powierzchni mieszkalnej przypadającej na osobę) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy. W związku z tym zdaniem skarżącego przepis § 4 ust. 2 pkt od 2 do 5 istotnie naruszają prawo, a w konsekwencji również § 4 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "i spełniają kryteria podane w ust. 2 pkt. 2, 3,4 i 5". Skarżący podkreślił, iż z treści art. 4 ust. 2 ustawy wynika, iż prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Brak jest zdaniem Wojewody podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy. Postanowienia uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują stały pobyt na terenie gminy uznał skarżący za sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami i godzące w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji.

Za istotnie naruszające prawo zdaniem Wojewody uznać należy również przepis § 6 ust. 8, w którym Rada postanowiła, iż Prezydent na wniosek komisji może wstrzymać przyjmowanie wniosków do czasu realizacji w całości lub części wniosków oczekujących na realizację, gdyż prowadzi do niedopuszczalnego czasowego wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które wniosek o wynajęcie lokalu złożyły w późniejszym czasie. Wstrzymanie przyjmowania wniosków prowadzi w konsekwencji do czasowego uniemożliwienia ubiegania się o przydział lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

W ocenie skarżącego rażącym naruszeniem prawa są również objęte zapisy § 7 ust. 8 oraz § 30, wprowadzając pozaustawowe kryteria przyznania prawa do lokalu komunalnego i przez wprowadzenie pojęć nieostrych czy też klauzul generalnych umożlwiających organowi wykonawczemu swobodne uznanie i arbitralne zawieranie umów najmu lokali. Skarżący podkreślił, że treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust 3 ustawy nie przewidują podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dodał ponadto, iż zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe - warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu - od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie wskazane w uchwale kryteria.

Zakwestionowany został także przez skarżącego również § 23 ust. 3 uchwały, w myśl którego warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w przypadku opuszczenia go przez najemcę jest niewystępowanie zaległości w opłatach za użytkowanie lokalu. Zdaniem Wojewody regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 21 ustawy i nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Przepisy takie naruszają również szeroko rozumianą swobodę umów jako uprawnienie do kształtowania przez podmioty wiążących je stosunków prawnych.

Za niezgodny z prawem uznał Wojewoda również przepis § 26 ust. 2 uchwały dotyczący możliwości zbywania lokali mieszkalnych o powierzchni przekraczającej 80 m2, w którym Rada uchwaliła, że "w przypadku braku wniosków, o których mowa w ust. 1 prezydent może po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji, odstąpić od wskazywania lokalu do najmu i przeznaczyć go do sprzedaży w drodze przetargu nieograniczonego". Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej uchwale rada gminy zobowiązana i uprawniona była jedynie do określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Skarżący podkreślił, że w odrębnej uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podejmowanej na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy rada gminy powinna zawrzeć m.in. prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne oraz planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach. Natomiast wszystkie kwestie dotyczące zbywania nieruchomości powinny zostać uregulowane w uchwale w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż w § 27 ust. 2 Rada postanowiła, iż "Umowy na korzystanie z pomieszczenia tymczasowego zawiera się na okres 6-ciu miesięcy, z możliwością przedłużenia na następny okres", który to zapis stanowi naruszenie prawa poprzez modyfikację normy ustawowej zawartej w art. 25b ustawy. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że umowę najmu tymczasowego pomieszczenia zawiera się na czas oznaczony, nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 6 miesięcy. Ustalenie przez Radę w sposób arbitralny okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu pomieszczenia tymczasowego należy uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż stanowi ograniczenie uprawnień, zarówno potencjalnych najemców lokali, jak i organu wykonawczego gminy (miasta).

Skarżący zakwestionował również zgodność z prawem części załącznika do uchwały w pozycji - Deklaracja o wysokości dochodów (BRUTTO) w zakresie zwrotu: "Składając osobiście niniejszą deklarację, oświadczam, że jest mi wiadomo, że dokumenty, na których podstawie zadeklarowałem(am) dochody, jestem zobowiązany(a) przechowywać przez okres 3 lat, a uprzedzony (a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem danych zamieszczonych w deklaracji" oraz w pozycji VII. Oświadczenie lit. a, b c i d oraz w zakresie zwrotu: "Art. 233 § 1 KK. Kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do 3 lat". Wojewoda podkreślił, iż zobowiązanie do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania w uchwale organu stanowiącego będącej przepisem prawa miejscowego pozostaje w sprzeczności z art. 233 k.k., gdyż tylko przepis ustawy może przewidywać możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej i wykracza poza delegację wynikającą art.21 ust. 3 ustawy.

W ocenie skarżącego przekroczeniem delegacji ustawowej jest także zapis, iż składający deklarację jednocześnie oświadcza, że jest mu wiadomo, że dokumenty, na których podstawie zadeklarował dochody, jestem zobowiązany przechowywać przez okres 3 lat. Nałożenie obowiązku przechowywania dokumentów finansowych może wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej, ewentualnie z przepisów rozporządzeń zawierających odpowiednią delegację w tym zakresie.

Zdaniem Wojewody niezgodność z prawem pozycji VII. Oświadczenie w zakresie lit. a, b c i d jest konsekwencją zakwestionowania części § 4 uchwały, jako wprowadzającego pozaustawowe kryteria przyznania lokalów z mieszkaniowego zasobu gminy. Skoro nie jest możliwe wprowadzenie dodatkowych kryteriów to nie można również żądać złożenia oświadczenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ profesjonalny pełnomocnik wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z podniesionymi przez skarżącego zarzutami. Na wstępie zaznaczył, iż zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego - Wojewody, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi pełnomocnik organu po pierwsze nie podzielił zarzutu, iż w skarżonej uchwale nie zostały zawarte wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 3 ustawy, w tym w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniające zastosowanie obniżek czynszu. Zdaniem pełnomocnika organu skarżący pominął, że poza zapisami § 13 i § 14 zaskarżonej uchwały również w § 4 określone zostały warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, co stanowi wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie. Ponadto jego zdaniem uchwała precyzuje jakie warunki zamieszkiwania kwalifikują wnioskodawcę do ich poprawy. W ocenie pełnomocnika organu bezpodstawny jest zatem zarzut, iż rozdział 4 uchwały zatytułowany "Warunki zamieszkiwania kwalifikujące najemcę do ich poprawy" nie traktuje o warunkach zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy. Jak wskazał pełnomocnik organu w przedmiotowej uchwale znalazł się także zapis dotyczący wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniający zastosowanie obniżek czynszu, tj. § 4 ust. 2 pkt. I oraz §. 4 ust. 3 pkt. 1 uchwały. Przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy zostały w jego ocenie w pełni w przedmiotowej uchwale określone poprzez określenie maksymalnej granicy osiąganego dochodu.

Za niesłuszny uznał pełnomocnik organu zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie § 3 pkt 4, 5, 6, 8 i 12 uchwały. Podkreślił, iż cechą istotnego naruszenia prawa jest to, że treść uchwały pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Poprzez wpisanie kryteriów w § 4 uchwały Rada nie przekroczyła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy. Kryteria te są zawarte w w/w przepisie w katalogu otwartym (wyliczenie ma charakter przykładowy). Zatem dodatkowe regulacje takie jak m.in.: długość zamieszkania na terenie gminy, niepozostawanie w stosunku najmu lokalu, brak własnego lokalu i niezbycie tytułu prawnego do lokalu w pewnym okresie, wielkość powierzchni mieszkalnej przypadającej na osobę, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mogły zostać zawarte w przedmiotowej uchwale. Wskazane kryteria, jego zdaniem nie prowadzą do arbitralnego ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu.

Pełnomocnik dodał, iż nie bez znaczenia dla wprowadzonego zapisu odnośnie wstrzymania przyjmowania wniosków jest okoliczność zgłaszania przez spółdzielnie mieszkaniowe wniosków o przyznanie lokalu socjalnego oraz w przypadku braku możliwości jego przyznania zgłaszanie żądań odszkodowawczych przez spółdzielnie na podstawie art. 18 ustawy w zw. z art. 417 KC.

Pełnomocnik zauważył, iż z uwagi na bardzo ograniczony zasób mieszkaniowy, okres rozpatrywania przez Komisję wniosków o otrzymanie lokalu (§ 4 uchwały), żądania odszkodowawcze zgłaszane przez spółdzielnie oraz nieegzekwowanie przez nie w przypadku eksmisji opłat za użytkowanie lokalu na podstawie art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy od osób z wyrokami eksmisyjnymi, zasadnym stało się wprowadzenie zapisu o wstrzymanie przyjmowania wniosków do czasu realizacji w całości lub części wniosków oczekujących na realizację.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego możliwości wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu poza kolejnością oraz wprowadzenie trybu zawarcia umowy najmu ze względu na uzasadnione interesy społeczności lokalnej czy też nadzwyczajną sytuację wnioskodawców lub interes społeczny, pełnomocnik organu wskazał, iż uchwała rady gminy zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy powinna precyzować kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Wspomniane kryteria mogą uwzględniać przykładowo - utratę mieszkania w wyniku klęsk żywiołowych, pożaru, a także przewidywać pierwszeństwo wynajmowania lokali z zasobu osobom niepełnosprawnym, sierotom i innym, które zostaną uznane za szczególnie potrzebujące pomocy w tym zakresie (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów, s. 162).

Pełnomocnik organu zauważył ponadto pominięcie przez skarżącego, iż zgodnie z § 7 ust.8 uchwały możliwe jest wydanie skierowania pozą kolejnością z list jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji. Zatem niniejsze skierowanie jest poddane kontroli społecznej, a skoro tak to samo skierowanie musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami badanymi przez komisję. Odnosząc się natomiast do § 30 ust. 1 oraz ust. 2 przedmiotowej uchwały pełnomocnik podkreślił, iż wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu musi być uzasadnione interesem społeczności lokalnej, czy też nadzwyczajną sytuacją wnioskodawców lub interesem społecznym. Równocześnie zgoda ta podlega kontroli komisji oraz pozytywnej opinii w tym zakresie.

Strona przeciwna nie zgodziła się z zarzutem wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 21 ustawy przy określeniu warunku zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w postaci niewystępowania zaległości w opłatach za użytkowanie lokalu. W pierwszej kolejności wskazał, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy upoważnia radę gminy do precyzowania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada Miasta w oparciu o art. 21 ust. 3 ustawy wskazała w uchwale kryterium dotyczące lokalu socjalnego, t.j. niewystępowanie zaległości w opłatach za użytkowanie lokalu. Pełnomocnik organu zaznaczył, że Rada Miasta uwarunkowała zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego od niewystępowania zaległości w opłatach za użytkowanie lokalu tylko w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, co oznacza, że zakwestionowany przez skarżącego warunek dotyczy osób, które już mieszkają w lokalu i zgodnie z przepisem art. 688 Kc są odpowiedzialne solidarnie za zapłatę czynszu i innych należnych opłat.

Ponadto w ocenie pełnomocnika Rady Miasta nałożenie na podmiot składający wniosek o otrzymanie mieszkania z gminnego zasobu nieruchomości obowiązku złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Za złożone oświadczenie, nawet jeżeli będzie ono zawierało nieprawdziwe dane, nie będzie wnioskodawcy groziła odpowiedzialność karna.

Obecny na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na liczne błędy popełnione w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiot skargi w niniejszym postępowaniu złożonej przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 usg stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia [...] listopada 2013 r. Nr LVIII.489.2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta.

Nie ulega wątpliwości, iż skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego podlegający kognicji sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności odnosząc się do stanowiska pełnomocnika skarżonego organu podkreślić należy, iż pozytywne przejście przez skarżoną uchwałę weryfikacji w ramach nadzoru przez Wojewodę nie ma żadnego wpływu na wynik kontroli zgodności z prawem przeprowadzanej przez sąd administracyjny w następstwie złożonej przez Wojewodę skargi.

Podstawę materialnoprawną skarżonej ustawy stanowiły przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a w szczególności jej art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3. Wpierw odwołać należy się jednak do treści art. 4 ust. 1 ustawy, w myśl którego tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

Zdaniem Sądu złożona przez Wojewodę skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć należy, iż Sąd związany jest skargą w odniesieniu do aktu poddanego kontroli, ale nie podniesionych w treści skargi zarzutów, co nakłada na Sąd obowiązek i uprawnia do poddania analizie zaskarżonego aktu w całości z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa.

Wskazaną przez Wojewodę podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości był brak uregulowania w zaskarżonej uchwale wszystkich zagadnień określonych w przepisie upoważniającym do jej podjęcia tj. art. 21 ust. 3 ustawy, w tym przypadku dotyczący braku określenia przez Radę warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Zdaniem skarżącego oznacza to brak realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu zagadnienie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu uregulowane zostało w § 10 ust. 2 uchwały (jest to dochód brutto na osobę poniżej 200% najniższej emerytury). Powyższe potwierdza w skardze sam skarżący, jednakże jego zdaniem z uwagi na konstrukcję w/w przepisu nie byłoby możliwe pozostawienie samego zapisu dotyczącego dochodu uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu, mając na uwadze, iż § 10 i 11 istotnie naruszają prawo regulując zagadnienie, które winno zostać zawarte w odrębnej uchwale (tj. warunki obniżenia czynszu) i kwalifikują się do stwierdzenia nieważności. Powyższe oznacza zatem, iż regulacja w powyższym zakresie objęta została uchwałą, ale podlega ona ostatecznie stwierdzeniu nieważności.

Z kolei odnośnie warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy podzielić należy stanowisko pełnomocnika organu, iż zostały one (a właściwie jeden z warunków) określone w treści § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały (zamieszkiwanie w miejscu, gdzie przypada mniej niż 5 m 2 na osobę powierzchni pokoju). Zdaniem NSA nie ma żadnych podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, wskazanego w art. 21 ust.3 pkt 2 in fine, inaczej niż warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.) – wyrok NSA sygn. akt I OSK 1126/11.

Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności uchwały w całości dostrzegając, iż stwierdzenie nieważności jedynie w niezbędnym zakresie obejmującym poszczególne przepisy uchwały istotnie naruszające prawo, w istocie doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały w szczątkowej formie, podważając zasadność jej dalszego funkcjonowania w takiej formule na gruncie prawa.

Zgodzić należy się z organem nadzoru, iż sformułowane w § 3 pkt 4,5,6,8 i 12 uchwały definicje pojęć istotnie naruszają prawo, wykraczając poza ramy upoważnienia ustawowego.

Rada Miasta uchwalając przepisy prawa miejscowego winna czynić to zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

Z powyższego punktu widzenia zastrzeżenia w zakresie zgodności z prawem budzi zawarta w § 3 pkt 4 uchwały definicja ,,wynajmującego" określająca go jako miasto reprezentowane przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Definicja ta została wprowadzona mimo braku ku temu umocowania dla organu uchwałodawczego. Dodatkowo definicja ta budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie przyjętego w niej sposobu reprezentacji gminy, do czego Rada nie została upoważniona w treści art. 21 ust. 3 ustawy. Tym bardziej, że ogólne zasady reprezentacji gminy określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym.

Za istotnie naruszający prawo uznał także Sąd przepis § 3 pkt 5 zawierający definicję ,,mieszkańców miasta" jako mieszkańców faktycznie zamieszkujących na terenie miasta, związanych z miastem zawodowo, rodzinnie lub materialnie. Definicja skonstruowana na potrzeby aktu prawa miejscowego, wykracza poza ramy ustawowe. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcem gminy jest każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w myśl którego mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody.

Z kolei zawarta w § 3 pkt 6 uchwały definicja ,,dochodu" jako średniego, miesięcznego dochodu brutto za rok poprzedzający złożenie wniosku, wskazany w rocznym zeznaniu podatkowym, narusza istotnie prawo z uwagi na pominięcie zawartego w art. 7 ust. 5 ustawy odesłania do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Powyższe oznacza, iż w/w pojęcie winno być rozumiane zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Uznać należało, iż Rada uchwalając w § 3 pkt 8 definicję ,,niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" również działała z przekroczeniem nadanych jej ustawowo kompetencji w tym zakresie. Pojęciem tym ustawodawca posłużył się w treści art. 4 ustawy nie wprowadzając jednakże w tym zakresie definicji legalnej. Powyższe stanowi wyraźny sygnał, iż celowo ustawodawca nie chciał definiować w/w pojęcia, tym bardziej zatem brak podstaw do przyjęcia takiej definicji na gruncie aktu prawa miejscowego.

Podobnie w sposób nieuprawniony skarżony organ dokonał w § 3 pkt 12 uchwały zdefiniowania pojęcia ,,tytuł prawny do lokalu" mimo braku w tym względzie stosownego przepisu upoważniającego. Pojęcie to winno być interpretowane z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, w której pojęcie to funkcjonuje.

Sąd podzielił również stanowisko skarżącego w zakresie uznania przepisów § 4 ust. 2 pkt 2,4,5 za istotnie naruszające prawo. Przepis ten formułuje warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. W pkt 2 w/w przepisu Rada wskazała, iż dotyczy to osób, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, a w przypadku małżeństwa lub innego związku żadne z nich nie posiada tytułu prawnego do lokalu. W pkt 4 wskazano, iż dotyczy to mieszkańców miasta lub posiadających związek z miastem co najmniej 5 lat. W pkt 5 zaznaczono zaś, iż obejmuje to osoby, które nie zbyły tytułu prawnego do lokalu na rzecz osób trzecich w okresie co najmniej 10 lat wstecz od roku złożenia wniosku, w przypadku małżeństwa i osób wspólnie zamieszkujących żadna z nich nie zbyła tytułu prawnego do lokalu.

Zważyć należy, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Do takich właśnie niekorzystnych uregulowań należy zaliczyć zawarte w § 4 ust. 2 pkt 2,4 i5 badanej uchwały kryteria posiadania związku z miastem co najmniej 5 lat, kryterium braku posiadania tytułu prawnego do lokalu i ewentualnego niezbywania tytułu prawnego do lokalu na rzecz osób trzecich w okresie co najmniej 10 lat wstecz.

Sąd podkreśla, iż zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10). Wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny ( ust. 2).

Podstawowym dopuszczalnym - w świetle treści ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego - kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie u osoby ubiegającej się o najem niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego, czy też niespełnianie innych warunków przez ustawę nie przewidzianych.

W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Wojewodą, iż z punktu widzenia regulacji powołanej ustawy niedopuszczalne pozostaje wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu oraz osób, które ewentualnie zbyły taki tytuł prawny.

Ponadto Sąd uznał, iż istotnie naruszającym prawo jest również § 6 ust. 8 uchwały wyłączający z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osoby, które wniosek o wynajęcie lokalu złożyły po wstrzymaniu przyjmowania wniosków, co skutkuje czasowym wyłączeniem osób, które złożyły wniosek o wynajęcie w późniejszym czasie. Stwierdzić należało, iż w powyższym zakresie Rada podjęła uchwałę bez upoważnienia ustawowego.

Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, iż istotnie naruszają prawo także § 7 ust. 8 i § 30 uchwały. Przepis § 7 ust. 8 uchwały przewiduje możliwość wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego poza kolejnością wynikającą z listy, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji. Z kolei § 30 uchwały upoważnił Prezydenta do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu z osobami, które nie spełniają warunków określonych w § 4 i nie zostały zakwalifikowane na listy uprawnionych o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, a w szczególności gdy osoby te mają kwalifikacje niezbędne do podjęcia pracy zawodowej w jednostkach organizacyjnych, których funkcjonowanie na szczególne znaczenie dla rozwoju miasta (ust. 1); W wyjątkowych przypadkach prezydent może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu z osobami, które nie spełniają kryteriów określonych w § 4 ust 2 pkt 4 i 5, jeżeli jest to uzasadnione nadzwyczajną sytuacją wnioskodawców lub. interesem społecznym (ust. 2); Zgoda, o której mowa w ust 1 i 2 wymaga pozytywnej opinii komisji (ust 3). Powyższe oznacza wprowadzenie nadzwyczajnych trybów zawarcia umowy najmu z osobami, które nie spełniają kryteriów do zawarcia umowy na "zasadach ogólnych". Powyższe niewątpliwie stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i w sposób niedopuszczalny prowadzi do dyskryminacji niektórych członków wspólnoty samorządowej.

Przepisy § 10 i 11 uchwały istotnie naruszają prawo określając zasady udzielania obniżek czynszu, które w oparciu o odrębny przepis art. 21 ust. 2 ustawy, winny zostać uregulowane w osobnej uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Za istotnie naruszający przepisy prawa Sąd uznał przepis § 23 ust. 3 uchwały, w którym Rada bez upoważnienia ustawowego wprowadziła uzależnienie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego od zobowiązania się nowego najemcy do spłaty zaległych należności związanych z danym lokalem. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż określenie w uchwale kto, w jakich okolicznościach oraz w jakim rozmiarze zobowiązany jest do świadczeń na rzecz gminy, zdaniem Wojewody wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy takie naruszają również szeroko rozumianą swobodę umów jako uprawnienie do kształtowania przez podmioty wiążących je stosunków prawnych. Stąd uzależnienie przez organ gminy zawarcia umowy najmu od spłaty długu uznane być powinno za istotne naruszenie art. 519 § 2 k.c. przez to, że tę wolę stron istotnie ogranicza.

Nie ulega wątpliwości, iż z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęty został przez Radę także § 26 ust. 2 dotyczący zbywania nieruchomości wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem przepis kompetencyjny jedynie wyposażał radę w prawo uregulowania zasad oddawania w najem lokali o pow. użytkowej powyżej 80 m 2, ale nie ich zbywania.

Za niedopuszczalne uznać należało wskazanie w treści § 27 ust. 2 uchwały, iż umowy na korzystanie z pomieszczenia tymczasowego zawiera się na okres 6-ciu miesięcy. Tymczasem przepis art. 25 b ustawy wskazuje, iż umowę taką zawiera się na czas oznaczony, nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 6 miesięcy. Zawieranie umów w tym zakresie leży w gestii organu wykonawczego, wobec czego arbitralne przyjęcie okresu na jaki zwierana będzie umowa przez organ uchwałodawczy stanowi przekroczenie kompetencji tegoż organu i narusza swobodę kształtowania przez strony (zarówno organ jak i najemcę) stosunku cywiloprawnego.

Należy również podzielić zarzuty skargi w zakresie braku podstaw w obowiązującym porządku prawnym do nakładania w drodze aktu prawa miejscowego na adresatów tego aktu dodatkowych obowiązków nie wynikających z ustawy i nie objętych upoważnieniem ustawowym, a związanych ze składaniem pisemnych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej ze wskazaniem na art. 233 kk (załącznik do uchwały w postaci deklaracji o wysokości dochodów). W ramach upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy podstawę do takiego działania można by analizować jedynie w kontekście regulacji punktu 5 tego przepisu. W ocenie Sądu upoważnienie do określenia "trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej" jest upoważnieniem dającym organowi podstawę do uregulowania procesowych aspektów działania samego organu, a nie do nakładania obowiązków na adresatów tego działania. Obowiązki takie mogą wynikać wyłącznie z aktu rangi ustawowej bądź z działań organu opartych na upoważnieniu wyraźnie umocowującym organ do nakładania tego rodzaju obowiązków. Należy dodatkowo zauważyć, że w myśl art. 233 § 6 kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy, ewentualnie powinien wyposażyć organ jednostki samorządu terytorialnego w wyraźne upoważnienie do wprowadzenia tego rodzaju rygoru w drodze aktu podustawowego powszechnie obowiązującego. Tymczasem obowiązujące przepisy, w tym również przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 k.k. należy rozumieć zarówno przepisy samej ustawy, jak również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Mając na uwadze powyższe należało podzielić stanowisko Wojewody, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia w załącznikach zaskarżonej uchwały obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 K.k. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle, o ile upoważnia prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., III SA/Kr 1242/13).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać należało także zawarte w załączniku do uchwały żądanie od składającego deklarację złożenia oświadczenia, że jest mu wiadomo, że dokumenty, na których podstawie zadeklarował dochody jest zobowiązany przechowywać przez okres 3 lat, gdyż przepis upoważniający nie wskazuje na możliwość zastosowania przez organ w/w żądania.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego.