Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 443/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 443/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1992 r.), na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm., dalej ustawa z 1990 r. bądź ustawa zmieniająca), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez M. w P. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w P. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.

Pismem z 24 marca 2011 r. M. S. (dalej wnioskodawca - następca prawny J. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 1982 r. I Ns [...]) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., w zakresie objętym decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] ha (działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha), stanowiącej współwłasność C. J., J. S. oraz S. i F. G.

Decyzją z [...] Iipca 2009 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] Iipca 2009 r.), Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części - dotyczącej działki nr [...] - stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1964 r. Nr [...] i z [...] maja 1964 r. Nr [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2009 r.

Prawomocnym wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1145/10 (dalej wyrok I SA/Wa 1145/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skarg[i M. S. i J. S. oraz [...] S.A. z siedzibą w P.] na decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Wyrokiem z 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 138/13 (dalej wyrok I SA/Wa 138/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. S. i J. S. uchylił ww. decyzje z: [...] czerwca 2012 r. nr [...] i z [...] listopada 2012 r. nr [...]. W ocenie Sądu nie wystąpiła przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną decyzją, uniemożliwiających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

[Wyrokiem z 29 lipca 2015 r. I OSK 2664/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku I SA/Wa 138/13].

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.), Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] Wojewody [...], stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...].

Pismem z 23 grudnia 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w P. (dalej Spółka bądź [...]) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono naruszenie art. 107 § 1 kpa przez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający identyfikację części działki nr [...], a w konsekwencji uniemożliwiający wykonanie przedmiotowej decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...], stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu Minister podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uregulowane w art 156-159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad [wy]nikających z art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru, analizując czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, jest obowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania.

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew ty[m] przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowane skutki społeczno-gospodarcze. Stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym (wyrok NSA z 4.11.2010 r. I OSK 1133/2010, LexPolonica 2473282; wyrok WSA w Olsztynie z 15.5.2014 r. I SA/Ol 160/14; wyrok WSA w Warszawie z 11.4.2014 r. II SA/Wa 2192/13).

Kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie, czy Minister w decyzji z [...] grudnia 2015 r., zasadnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...], stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...].

Zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z 1990 r., na podstawie którego wydano decyzję z [...] kwietnia 1992 r., ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie następuje z mocy prawa według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić.

Decyzje Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 r. i z [...] lipca 2009 r. w zakresie w jakim stwierdzały nieważność decyzji wywłaszczeniowych Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. nr [...], wywołały skutek ex tunc, co oznacza, że ww. decyzje wywłaszczeniowe we wskazanej wyżej części są nieważne z mocy samego prawa od początku, od daty ich wydania. Oznacza to, że Skarb Państwa nigdy nie nabył skutecznie prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...], tj. do części działki nr [...], a wyłącznie posługiwał się tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji nie został spełniony warunek konieczny uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego wynikający z ustawy z 1990 r. - warunek, że właścicielem gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r. jest Skarb Państwa. Mając to na względzie Minister decyzją z [...] grudnia 2015 r. stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej obecnej działki nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo - art. 2 ust 1-2 ustawy z 1990 r. Skoro ww. nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, to nie mogła być przedmiotem uwłaszczenia.

Decyzja z [...] grudnia 2015 r. jest zgodna z prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 138/13, wiążącym organ nadzorczy w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej ppsa), w którym Sąd wskazał, że za bezsporne należy uznać, że decyzja z [...] kwietnia 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczona decyzją z [...] maja 1964 r. nieruchomość o pow. [...] ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...]). Będąca przedmiotem uwłaszczenia działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z fragmentów działek nr [...] i nr [...], podzielona została na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, z której tylko część o pow. [...] ha odpowiada dawnym działkom nr [...] (dz. nr [...] cz. o pow. [...] ha) i nr [...] (dz. nr [...] cz. o pow. [...] ha).

Powyższe ustalono m.in. na podstawie mapy do celów prawnych, I ks.rob. [...], KERG [...]; mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości z 30 września 1998 r. D.Z. [...]; mapy sytuacyjnej z grudnia 1991 r.; protokołu z przeprowadzonego badania stanu prawnego nieruchomości z 26 września 1998 r.; decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1996 r. nr [...]; decyzji [...] Miasta P. z [...] grudnia 2000 r. nr [...].

W powyższego wynika, że [z] działki nr [...] nie wydzielono odrębnej działki obejmującej wyłącznie grunt objęty wywłaszczeniem, pokrywającej się z dawnymi działkami nr [...] i [...]. W związku z powyższym organ podniósł, że nie może orzekać w stosunku do niewydzielonej części nieruchomości. Sąd w wyroku I SA/Wa 138/13 potwierdził stanowisko organu co do wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1992 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] [s. 4 akapit 4 decyzji z [...] stycznia 2018 r.].

Organ podniósł, że w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego będzie możliwe uwłaszczenie w tej części działki, co do której Skarb Państwa ma tytuł prawny. Z tych powodów organ uznał, że w decyzji z [...] grudnia 2015 r. Minister zasadnie przyjął, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] kwietnia 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] [[...]] S.A. z siedzibą w P. zarzucając decyzji z [...] stycznia 2018 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 140 w zw. z art. 16 § 1 kpa, polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ wszechstronnej oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., w szczególności braku prawidłowego ustalenia zakresu przedmiotowego i skutków stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...] oraz pominięciu w postępowaniu, że wyeliminowanie z obrotu tych decyzji nastąpiło w granicach odpowiadających dawnym działkom nr [...] i [...], a zatem nie dotyczy części działki nr [...], która nie wywodzi się z nieruchomości dotkniętej wywłaszczeniem, co zarazem oznacza, że w zakresie, o którym mowa, organ bezpodstawnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r.;

b. art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 kpa polegające na sprzeczności uzasadnienia decyzji z jej rozstrzygnięciem i przekroczenie zakresu rozstrzyganej sprawy administracyjnej przez objęcie osnową decyzji działki nr [...] w całości, mimo wskazania w treści uzasadnienia, że tylko część działki o powierzchni [...] ha odpowiada dawnym działkom nr [...] i [...], względnie na niewskazaniu przez organ okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] kwietnia 1992 r. w całości, a nadto na całkowitym braku odniesienia się przez organ do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

c. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa polegające na błędnym wyprowadzeniu zdaniem skarżącej przez organ - z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2013 r. I SA/Wa 138/13 - oceny prawnej, zgodnie z którą decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w zakresie, jakim dotyczą całej działki nr [...], a następnie nieuzasadnionym przyjęciu, że organ jest związany tą oceną, podczas gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika jedynie, że przywrócenie stanu sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowych nastąpiło w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie odpowiadającym dawnym działkom nr [...] i [...];

2. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej subsumpcji przez organ faktu stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...] do treści decyzji Wojewody, a w szczególności nieuwzględnieniu, że w zakresie, jakim ww. decyzja dotyczyła części działki nr [...] niestanowiącej części dawnych działek nr [...] i [...] decyzja ta odpowiada prawu, co powodowało, że po stronie organu nie zaktualizowała się kompetencja do stwierdzenia jej nieważności w zakresie części działki nr [...];

b. art. 156 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) i w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, podczas gdy upływ ponad 23 lat od wydania decyzji Wojewody z [...] kwietnia 1992 r. stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności; a z zasady zaufania obywatela do państwa wynika nakaz respektowania ukształtowanej od lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, którzy korzystają z domniemania jej zgodności z prawem, a nadto że sprzeczne z zasadą proporcjonalności jest dopuszczenie nieograniczonej w czasie możliwości wzruszenia trwałości decyzji administracyjnej będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy;

c. art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa przez ich błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego w warunkach określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami, gdy Skarb Państwa posiadał w chwili wydania decyzji tytuł prawny do uwłaszczanej nieruchomości, podczas gdy art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. znajduje verba Iegis zastosowanie do wszystkich nieruchomości stanowiących w dacie obowiązywania ustawy własność Skarbu Państwa, a zatem nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez M. w P. było skuteczne w części obecnej działki nr [...] nieobjętej zakresem wywłaszczenia dokonanego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...], co oznacza także, że w tym zakresie nie jest dotknięta nieważnością decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z [...] stycznia 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2015 r. (k. 3-7 akt I SA/Wa 443/18).

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie (k. 22-23 akt I SA/Wa 443/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 443/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] [...] kwietnia 1992 r. nr [...], orzekającą o uwłaszczeniu M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...].

Decyzje te zapadły po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2013 r. I SA/Wa 138/13, utrzymanym w mocy wyrokiem z 29 lipca 2015 r. I OSK 2664/13 (dalej wyrok I OSK 2664/13), którym NSA oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w P. WSA w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 138/13 po rozpoznaniu skargi M. S. i J. S. uchylił uprzednio wydane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzje z [...] czerwca 2012 r. i z [...] listopada 2012 r. stwierdzające, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 153 ppsa wyrok ten wiąże zarówno organ, jak i sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. W wyroku tym Sąd przesądził, że nie występuje w rozpoznawanej sprawie przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową uniemożliwiająca jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Organ nadzoru ponownie rozpatrując sprawę uznał, że kontrolowana przez niego decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ w dacie 5 grudnia 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej działki, a były nią osoby fizyczne, co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy zasadnie organ w decyzji z [...] grudnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...] oraz czy wydając takiej treści decyzję organ naruszył art. 153 ppsa i błędnie zinterpretował ocenę prawną zawartą w wyroku I SA/Wa 138/13.

W sprawie bezspornym jest, że decyzja Wojewody z [...] kwietnia 1992 r. badana w trybie nadzoru wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1990 r. Poza sporem jest też to, że konsekwencją wyeliminowania w postępowaniu nadzorczym ze skutkiem ex tunc tych części decyzji wywłaszczeniowych wydanych w 1964 r., które odnoszą się do gruntu stanowiącego aktualnie działkę nr [...] przywróciło stan prawny istniejący na gruncie sprzed jego wywłaszczenia. Oznacza to, że sporna nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa (lecz pozostała nadal własnością osób fizycznych) i nie mogła podlegać regulacji wynikającej z powyższych przepisów.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi są niezasadne, żaden bowiem z nich nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedstawionym wyżej stanie faktycznym.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wywłaszczona decyzją z [...] maja 1964 r. nieruchomość o pow. [...] ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...]) i nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...]). Będąca przedmiotem uwłaszczenia działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z fragmentów działek nr [...] i nr [...], podzielona została na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, z której tylko część o pow. [...] ha odpowiada dawnym działkom nr [...] (dz. nr [...] cz. o pow. [...] ha) i nr [...] (dz. nr [...] cz. o pow. [...] ha).

Powyższe ustalono m.in. na podstawie mapy do celów prawnych I. ks.rob [...], KERG [...], mapy sytuacyjnej podziału nieruchomości z 30 września 1998 r., D.Z. [...], mapy sytuacyjnej z grudnia 1991 r., protokołu z przeprowadzonego badania stanu prawnego nieruchomości z 26 września 1998 r., decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1996 r. nr [...], decyzji [...] Miasta P. z [...] grudnia 2000 r. nr [...] [w błędnie nieponumerowanej teczce Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zatytułowanej Kopie z akt sprawy [...]]. Bezspornym jest, że z działki nr [...] nie wydzielono odrębnej działki obejmującej wyłącznie grunt objęty wywłaszczeniem pokrywającej się z dawnymi działkami nr [...] i nr [...].

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu nadzorczym nie mógł orzekać w stosunku do niewydzielonej części nieruchomości. Zdaniem Sądu wbrew zarzutowi skargi organ nie naruszył art. 153 ppsa, bowiem Sąd w wyroku I SA/Wa 183/13 potwierdził stanowisko organu, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] kwietnia 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...]. Oczywistym jest, że rozstrzygnięcie organu może dotyczyć wyłącznie działki o powierzchni odpowiadającej powierzchni wywłaszczonej. Zaskarżona decyzja wyraźnie, zdaniem Sądu, odnosi się tylko do części działki [...], a nie całej nieruchomości, którą uwłaszczono skarżącą Spółkę. Rację ma organ, że w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego (wobec istnienia dokumentów umożliwiających dokładne określenie położenia i powierzchni dawnych granic działek nr [...] i nr [...] objętych decyzjami administracyjnymi) możliwe będzie uwłaszczenie tej części działki nr [...], co do której nie ma wątpliwości, że Skarb Państwa ma tytuł prawny.

Zdaniem Sądu także pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Minister wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy i szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnił przekonująco swe stanowisko - które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie (k. 149, 167-173 akt I SA/Wa 443/18).

Skargę kasacyjną wywiódł [...] S.A. z siedzibą w P., reprezentowany przez r. pr. M. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 443/18 w całości, zarzucają wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa):

a. art. 156 § 2 w zw. z § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2018 r. poz. 2096" ze zm., dalej kpa) i w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464) i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) przez stwierdzenie nieważności decyzji która była podstawą nabycia przez skarżącą prawa do nieruchomości na działce ew. nr [...], mimo znacznego upływu czasu od wydania tej decyzji (ponad 25 lat);

b. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1, art. 16 § 1 i art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464) i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.) przez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na działce ew. nr [...] organ ten nie mógł orzekać w stosunku do niewydzielonej (ewidencyjnie) części tej nieruchomości odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i [...], mimo że stwierdzona przesłanka stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do tej części; podczas gdy należało przyjąć, że ustalone podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się wyłącznie do tej części, gdyż tylko do niej odnosi się skutek stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...];

c. art. 141 § 4 i art. 153 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, z niejednoznaczną oceną prawną skutków zaskarżonej decyzji, w sposób niepozwalający ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, w części omawiającej zakres stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z "[...] lipca 2013" r., gdzie WSA w Warszawie najpierw twierdzi, że: "Zaskarżona decyzja wyraźnie, zdaniem Sądu, odnosi się tylko do części działki nr [...], a nie całej nieruchomości, którą uwłaszczono skarżącą spółkę", a następnie że: "(...) w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego (...) możliwe będzie uwłaszczenie tej części działki nr [...], co do której nie ma wątpliwości, że Skarb Państwa posiada tytuł prawny", w związku z czym nie zostało wyjaśnione, czy zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie nieważności ww. decyzji ogranicza się do części działki nr [...], czy obejmuje całą nieruchomość (tylko w tym drugim przypadku wymagane byłoby ponowienie postępowania wywłaszczeniowego);

2. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa):

a. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464) przez ich niewłaściwe zastosowanie do części działki nr [...] niestanowiącej części dawnych działek nr [...] i [...] w stosunku do których stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...], tj. w zakresie szerszym niż wynikający ze stwierdzonej przez organy i Sąd I instancji okoliczności rażącego naruszenia prawa;

b. art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa przez ich błędną wykładnię a w efekcie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego w warunkach określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r., gdy Skarb Państwa posiadał w chwili wydania decyzji tytuł prawny do uwłaszczanej nieruchomości, podczas gdy art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. znajduje verba legis zastosowanie do wszystkich nieruchomości stanowiących w dacie obowiązywania ustawy własność Skarbu Państwa, a zatem nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez M. w P. było skuteczne w części obecnej działki nr [...] nieobjętej zakresem wywłaszczenia dokonanego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...], co oznacza także, że w tym zakresie nie jest dotknięta nieważnością decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r.; na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 178-183 akt I SA/Wa 443/18).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej jest to, że w sprawie zapadły już wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 7 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/06, od którego skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w P. oddalił NSA prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. I OSK 542/07 (art. 170 ppsa); 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1145/10 (uprawomocnił się bez kontroli kasacyjnej - art. 170 ppsa); 17 lipca 2013 r. I SA/Wa 138/13, od którego skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w P. oddalił NSA prawomocnym wyrokiem z 29 lipca 2015 r. I OSK 2664/13 (art. 170 ppsa).

Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 170 ppsa, lecz dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy konieczne jest uwzględnienie normy wywiedzionej z art. 170 ppsa.

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (W. Piątek w: red. A. Skoczylas, red. P. Szustakiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 295, nb 4). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyroki NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 827, nb 3). Jedną z form oddziaływania mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jest prekluzja stanu faktycznego sprawy, występująca w sprawach o mocno zbliżonym stanie faktycznym, który determinuje zastosowanie tych samych przepisów prawa. Sąd nie może kwestionować ustaleń prawomocnie uwzględnionych w sprawach powiązanych pod względem faktycznym., a moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się na pośrednio przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (wyroki NSA z: 19.12.2012 r. I FSK 62/12; 13.5.2015 r. II FSK 1150/13, cbosa). Mając na uwadze brzmienie art. 170 ppsa i wzgląd na zachowanie jednolitości orzecznictwa sądowego i logiki działania wymiaru sprawiedliwości, jeżeli te same okoliczności faktyczne istniały już w trakcie wcześniejszego postępowania sądowego i miały znaczenie dla oceny legalności określonego przejawu działalności administracji publicznej, to nie powinny one zostać pominięte w innym postępowaniu sądowym, jeżeli nie uległy istotnej modyfikacji z punktu widzenia podstawy prawomocnego rozstrzygnięcia (W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25.3.2013 r. II GSK 2322/11, OSP 2015/9/88, s. 1304-1305; W. Piątek - op. cit., s. 295-296, nb 4 do art. 170).

Zarzut naruszenia art. 153 ppsa okazał się nieuzasadniony zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się częściowo zasadny, jednakże zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 141 § 4 ppsa), odpowiada prawu (art. 184 ppsa).

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012, s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 520-521 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 788-789, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyroki NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok NSA z 20.4.2011 r. II OSK 729/10, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 790, nb 13).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 443/18 przedstawił przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżony wyrok, a uzasadnienie to poddaje się kontroli kasacyjnej.

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91), a wykładni wyroku z 17 lipca 2013 r. I SA/Wa 138/13, jako dokumentu urzędowego (art. 244 § 1 kpc; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 342, uw. 23 i 24, i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo, i art. 76 § 1 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022 s. 547, 549-550 nb 2, 6) należy dokonywać z uwzględnieniem całości sentencji wyroku, jego uzasadnienia, bez pominięcia sentencji i uzasadnienia wyroku z 29 lipca 2015 r. I OSK 2664/13, którym NSA oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w P. oraz w kontekście regulacji prawnych, w jakich doszło do ich wydania.

Sąd I instancji na s. 11-13 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 443/18 starannie przedstawił ocenę prawną, zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 138/13. W szczególności Sąd I instancji trafnie wskazał, że w wyroku I SA/Wa 138/13 Sąd przesądził, że za bezsporne należy uznać, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. [nr [...]] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości (s. 5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 443/18) i nie występuje przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kwestionowaną decyzją, uniemożliwiająca jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że "Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest natomiast ustalenie, czy zasadnie organ w decyzji z [...] grudnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...] oraz czy wydając takiej treści decyzję organ naruszył art. 153 ppsa i błędnie zinterpretował ocenę prawną zawartą w wyroku WSA z 17 lipca 2013 r.".

Niesłusznie autor skargi kasacyjnej podnosi, że uzasadnienie wyroku I SA/Wa 443/18 zostało sporządzone w sposób wewnętrznie sprzeczny, bowiem nie zostało wyjaśnione, "czy zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie nieważności ww. decyzji ogranicza się do części działki nr [...], czy obejmuje całą nieruchomość (tylko w tym drugim przypadku wymagane byłoby ponowienie postępowania wywłaszczeniowego)" (zarzut 1.c petitum skargi kasacyjnej).

Już w uzasadnieniu prawomocnego wyroku I SA/Wa 1145/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - że "Drugą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenia z 1964 r. wywołały, czy też nie nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do części działki nr [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w P.". Wojewódzki Sąd Administracyjny "odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia w uzasadnieniu decyzji I instancji [Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]], że wywłaszczeniem objęta była cała działka nr [...], uznał to uchybienie za nieistotne, nie mające żadnego znaczenia na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że ze "znajdującej się w aktach administracyjnych mapy do celów prawnych jak i rozliczenia działek o łącznej powierzchni [...] ha (wywłaszczonej) z dnia 15 września 2008 r. [w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych - w skoroszycie zatytułowanym Kopie z akt sprawy [...] - uwaga NSA] w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż część działki nr [...] o pow. [...] ha stanowi część dawnej działki nr [...], a część tej działki o pow. [...] ha pochodzi z dawnej działki nr [...]" (s. 9, 10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1145/10).

W tenorze decyzji z [...] grudnia 2015 r. Minister orzekł: "... po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1992 r. znak [...] stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha w części działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...] - stwierdzam nieważność ww. decyzji z dnia [...].04.1992 r. znak [...]". W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. Minister wskazał: "Wywłaszczona nieruchomość (działki nr [...] i [...]) odpowiada obecnym działkom nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (por. mapa do celów prawnych l. ks.rob. [...] KERG [...] oraz protokół z przeprowadzonego badania stanu prawnego nieruchomości z dnia 26.09.1998 r.). Zaś działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], odpowiada części wywłaszczonej nieruchomości (por. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].02.1996 znak [...], decyzję [...] Miasta P. z dnia [...].12.2000 r. znak [...]). Powyższe okoliczności nie zostały zakwestionowane przez strony postępowania ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w przedmiotowej sprawie [wyrokiem I SA/Wa 1145/10 - uw. NSA] i nie budzą wątpliwości organu orzekającego [...] Odnosząc się do stanowiska [...] S.A. [...] w piśmie z dnia 28.10.2015 r. wskazać należy, że z działki nr [...] nie została wydzielona odrębna działka obejmująca jedynie grunt objęty wywłaszczeniem. Nie jest natomiast zasadne orzekanie w stosunku do niewydzielonej części działki" (s. 1 - tenor decyzji, s. 4 akapit 3 i 4, s. 5 akapit ostatni decyzji z [...] grudnia 2015 r.). W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2018 r. Minister stwierdził, że: "Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Minister [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] zasadnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. [...] stwierdzającej uwłaszczenie M. w P. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha w części działki nr [...], wydzielonej z działki nr [...]. [...] Z akt niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczona decyzją z dnia [...] maja 1964 r. nieruchomość o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...]) oraz nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...]). Natomiast będąca przedmiotem uwłaszczenia działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z fragmentów działek nr [...] i nr [...], podzielona została na działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha [do działki nr [...] odnosił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1722/06 i NSA w uzasadnieniu wyroku I OSK 542/07 - uw. NSA]. Z działki nr [...] wydzielona został działka nr [...] o pow. [...] ha, której tylko część o pow. [...] ha odpowiada dawnym działkom nr [...] (dz. nr [...] cz. o pow. [...] ha) i nr [...] (dz. nr [...] cz. o pow. [...] ha) [...] z działki nr [...] nie została wydzielona odrębna działka obejmująca wyłącznie grunt objęty wywłaszczeniem, pokrywająca się z dawnymi działkami nr [...] i nr [...] [...] organ administracji nie może orzekać w stosunku do niewydzielonej części nieruchomości [...] Sąd [...] w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. I SA/Wa 138/13 potwierdził stanowisko organu, co do wydania z rażącym naruszeniem prawa ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1992 r. znak [...] w części dotyczącej działki nr [...] [...] w wyniku przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego będzie możliwe uwłaszczenie działki co do której Skarb Państwa posiada tytuł prawny" (s. 3 akapit 2, s. 4 akapit 2, 4, 5 decyzji z [...] stycznia 2018 r.).

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek - op. cit., s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski - op. cit., s. 661-662, nb 5).

W istocie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prawidłowo wskazuje, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...] jest nieważna. Autor skargi kasacyjnej (omyłkowo przywołując w zarzucie 1.c decyzję uwłaszczeniową z dnia "[...] lipca 2013" [winno być "[...] kwietnia 1992"; odpis decyzji uwłaszczeniowej uwierzytelniony przez Dyrektora Archiwum Państwowego w P. w błędnie nieponumerowanym skoroszycie zatytułowanym Akta organu wojewódzkiego - uw. NSA] r. opacznie rozumie treść zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, rozumiejąc ją tak, jakby organ nadzoru użył sformułowania "w części obejmującej w całości działkę nr [...]", bądź zwrotu odpowiadającego znaczeniu nietrafnie przypisywanemu przez skarżącego kasacyjnie zaskarżonej decyzji - ku czemu brak podstaw. Wskazane przez organ nadzoru dokumenty źródłowe jednoznacznie wskazują, że organ nadzoru należycie uznał, że nieważność decyzji uwłaszczeniowej dotyczy części działki nr [...], która to część pierwotnie powstała z fragmentów działki nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha).

Prawidłowa wykładnia decyzji z: [...] stycznia 2018 r., [...] grudnia 2015 r. i wyroku I SA/Wa 443/18, prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne, a stanowisko Sądu I instancji - przy prawidłowej wykładni zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej - nie jest dwuznaczne (zarzut 1.c skargi kasacyjnej).

W uzasadnieniach wyroków I OSK 2664/13, I SA/Wa 138/13 i I SA/Wa 1145/10 żaden z Sądów nie wypowiadał się wiążąco co do potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego w tej części działki nr [...], co do której nie ma wątpliwości, że Skarb Państwa posiada tytuł prawny. Nieważność decyzji wywłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], dotyczy bowiem wyłącznie tej części działki nr [...], na które złożyły się fragmenty dawnych działek nr [...] i nr [...], które weszły w skład obecnej działki nr [...], a co do których stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...], ostateczną decyzją z [...] Iipca 2009 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Ministra Infrastruktury, która stała się prawomocna po prawomocnym wyroku z 16 grudnia 2010 r. I SA/Wa 1145/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 170 ppsa).

Skoro decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, rażąco naruszały prawo, to powiązana z nimi decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] - w tej części, także rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 - dalej uchwała I OPS 2/12, aprobowana przez B. Adamiak - op. cit., s. 926 nb 40).

Tym samym rozważania Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 443/18 co do potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego w tej części działki nr [...], co do której nie ma wątpliwości, że Skarb Państwa posiada tytuł prawny, były zbędne.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2018 r. poz. 2096 ze zm." [winno być "2017 poz. 1257" - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - uw. NSA], dalej kpa) i w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 [ze zm.]).

Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja z [...] kwietnia 1992 r. została wydana piętnaście lat i 15 dni przed wydaniem przez wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Od dnia wydania wyroku P 46/13, do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, minęło ponad 3 lata i 5 miesięcy - ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 kpa. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (z: 19.5.2011 r. SK 9/08; 24.10.2001 r. SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn).

Prócz wyroków NSA wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 2 przypisy 3-5), zapadł także wyrok z 20.2.2019 r. II OSK 694/17 (dalej wyrok II OSK 694/17). W uzasadnieniu wyroku II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł: 1. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2. zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP; 3. uznanie art. 156 § 2 kpa za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Wyrok II OSK 694/17 zapadł w sprawie, w której po 16 latach od wykonania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że ocieplenie ściany styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane na działce nr..., co do której inwestor nie przedłożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca na taką formę i takie usytuowanie inwestycji godziła się, i jej nie kwestionowała przez ponad 11 lat. Organ II instancji uchylił w całości decyzję I instancji i orzekł, że decyzja Starosty z... lutego 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu (ZNSA 2019/3/123-125, z aprobującą glosą J. Trzcińskiego - tamże, s. 137-141).

W niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zasadniczo różni się od stanu faktycznego i prawnego w sprawie kontrolowanej wyrokiem II OSK 694/17. Niniejsza sprawa dotyczy ochrony praw rzeczowych - należących do najsilniej chronionych w Konstytucji RP. Choćby z tego powodu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja z [...] stycznia 2018 r. - jako niezgodna z poglądem zawartym w wyroku P 46/13 - narusza prawo. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nadal nie jest jednolite w kwestii, czy w sytuacji, w której dotychczasowa treść art. 156 § 2 i art. 158 kpa nie została do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), dostosowana przez ustawodawcę do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13, istnieje możliwość stosowania tego przepisu, przyjmując jego inną treść (tak jak wskazano to w wyrokach NSA z: 11.9.2018 r. I OSK 2256/16; 29.8.2018 r. II OSK 2139/16; 29.8.2018 r. II OSK 1708/16; 28.9.2016 r. II OSK 450/15; 11.10.2017 r. II OSK 2791/16, przywołane w skardze kasacyjnej). Większość orzeczeń, wydawanych w tej materii stała na stanowisku, że skoro art. 156 § 2 kpa miała cały czas [w dniu wydania zaskarżonej decyzji i w dniu 26 października 2018 r. - w dacie wyrokowania wyrokiem I SA/Wa 443/18] taką samą treść, to dopóki nie zostanie ona znowelizowana - taka treść tego przepisu wiąże, gdyż brak jest określenia w sposób ustawowy długości terminu, w którym byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wywołującej skutki nieodwracalne. Określenie okresu, po którym nie stwierdza się nieważności decyzji, należy do ustawodawcy, a nie sądów administracyjnych. Za taką wykładnią opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku I SA/Wa 443/18, ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1 pkt 2 art. 156 kpa. Czyni to zarzut 1.a petitum skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionym.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1, art. 16 § 1 i art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 [ze zm.]) i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; [sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP]).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Na "zasadę zasad" - zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad - w tym m. in. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7). Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnej zasady konkretnej, konstytuującej demokratyczne państwo prawne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 17-19, s. 23-57; Komentator wymienia 13 zasad). Przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywów wyroku P 46/13, w których Trybunał Konstytucyjny wskazał zasady: pewności prawa i zaufania obywatela do państwa (s. 4-5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), wymogu wskazania której zasady z art. 2 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie się dopatruje, wymogu tego nie spełnia. W kontrolowanym postępowaniu w żadnym aspekcie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Nietrafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko Ministra, że w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie mógł orzekać co do niewydzielonej części nieruchomości. Uchybienie to prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tej materii odwołać się do argumentów przedstawionych przy analizie zarzutu 1.c petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniwszy prawidłową wykładnię zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji, nie rozszerzyli zakresu postępowania na grunt, którego sprawa nie powinna dotyczyć. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu 1.b (s. 6-8 skargi kasacyjnej) nie prowadzi do odmiennego rezultatu niźli zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 [kpa] w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 [ze zm.]) przez ich niewłaściwe zastosowanie do części działki nr [...] niestanowiącej części dawnych działek nr [...] i [...] ani art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa przez ich błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie.

W kontrolowanej sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania wskazanych wzorców kontroli do części działki nr [...] niestanowiącej części dawnych działek nr [...] i [...], w stosunku do których stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] października 1964 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] maja 1964 r. Nr [...]. Niesłuszne stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie zasadza się na nietrafnym rozumieniu treści zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, gdzie autor skargi kasacyjnej rozumie ją tak, jakby organ nadzoru użył sformułowania "w części obejmującej w całości działkę nr [...]". Tym samym nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa poza zakresem stwierdzonej przesłanki nieważności (jak to wyżej przedstawiono; uchwała I OPS 2/12).

Zarzut ten stanowi w istocie inne ujęcie zagadnienia, które było przedmiotem analizy zarzutu 1.c petitum skargi kasacyjnej.

Z tych samych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa przez ich błędną wykładnię a w efekcie niewłaściwe zastosowanie.

Sąd I instancji trafnie uznał, że organ nadzoru prawidłowo powołał podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (art. 107 § 1 pkt 4 kpa). Zarówno organ nadzoru, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznali, że Skarb Państwa nie miał w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa własności części działek nr [...] i [...], które weszły w części w skład działki nr [...].

Skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, na podstawie art. 184 in fine ppsa skargę kasacyjną należało oddalić w całości.