Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanym na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku I. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2004-2010 oraz w roku 2012 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Raportem z dnia [...] maja 2014 r. I. K. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, zgodnie z załączonymi imiennymi kartami wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu za lata 2004-2013, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydał zaświadczenie potwierdzające, że I. K. w latach 2011 i 2013 wykonywał co najmniej 6 razy czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez I. K. służby w latach 2004-2010 oraz 2012 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych I. K. oraz analizy materiałów będących w posiadaniu właściwych podmiotów. Zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła jednak uczestnictwa I. K. (w latach 2004-2010 oraz w roku 2012) w czynnościach zagrażających jego życiu lub zdrowiu w ilości wskazanej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uniemożliwiając tym samym Komendantowi Głównemu Policji wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. W tej sytuacji możliwe było jedynie wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia za wskazane lata.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik I. K. zarzucił, że doszło do rażącej obrazy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędnie ustalono stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach zwłoki w terminie tak odległym od daty złożenia wniosku i do tego pismem opatrzonym błędną podstawą prawną, traktować należy jako uchybienie, co pozostaje także w sprzeczności z przepisami działu VII K.p.a. oraz zasadami ogólnymi zawartymi w rozdziale II K.p.a. W ocenie pełnomocnika, postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób niespójny, niekompletny i nierzetelny, a jego wnikliwość przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ma charakter jedynie iluzoryczny. Ponadto sposób procesowania w niniejszej sprawie ma charakter selektywnie wybiórczy i subiektywny oraz narusza zasady obowiązującej procedury administracyjnej i doktryny prawa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera precyzyjnych informacji, czy wskazane przez wnioskodawcę w imiennych kartach czynności miały miejsce, ale nie spełniają kryteriów przewidzianych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., czy też w ogóle nie zostały przeprowadzone. Podniósł ponadto, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zostały przekroczone wszelkie terminy na jej załatwienie, co stanowi rażącą obrazę przepisów K.p.a. Powołał się też na orzecznictwo oraz literaturę dotyczące kwestii wydawania zaświadczeń, a także prowadzenia postępowań wyjaśniających w koniecznym zakresie.

Podkreślił, że wnioskodawca w trakcie pełnienia służby wykonywał czynności dochodzeniowo-śledcze regulowane procedurą karną, zatem wszelka dokumentacja potwierdzająca fakt ich dokonania pozostaje w dyspozycji innych podmiotów, tj. sądów i jednostek prokuratury. Policja jedynie czasowo dysponuje dokumentami procesowymi zebranymi w trybie K.p.k. i to w stopniu mocno ograniczonym, zważywszy chociażby na art. 156 § 5 K.p.k. Wskazał także na kwestię przenikania się w procesie wykrywczym czynności procesowych i operacyjno-rozpoznawczych, dlatego, jego zdaniem zasadnym jest, w tej konkretnej sytuacji dokonanie kwerendy materiałów dokumentujących czynności operacyjno-rozpoznawcze. Jednocześnie zwrócił uwagę na fakt wykonywania przez wnioskodawcę obowiązków w ramach pomocy prawnej dla innych jednostek organizacyjnych Policji, w tym wypadku Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, a także uczestnictwa funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji w czynnościach procesowych realizowanych bezpośrednio przez inne komórki organizacyjne tej jednostki lub inne jednostki Policji. Wskazał także, że I. K., będąc delegowanym do Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, a następnie pełniąc w tej komórce organizacyjnej służbę, prawie bez wyjątku był dowódcą grup realizacyjnych. Podał jednocześnie przykładowe daty wykonywania przez wnioskodawcę czynności, a także zaznaczył, iż w dalszej kolejności powinno się dokonać kwerendy analogicznej dokumentacji innych komórek organizacyjnych Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji oraz innych jednostek organizacyjnych Policji. Podniósł także, iż w prowadzonym postępowaniu dokonano jedynie analizy akt głównych będących w dyspozycji Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, czyli akt postępowań będących aktualnie prowadzonych, z pominięciem akt głównych zakończonych już postępowań, jak też akt postępowań będących na etapie postępowania sądowego. Zdaniem pełnomocnika, właściwa kwerenda nie nastręcza długotrwałych czy skomplikowanych przedsięwzięć, skoro wnioskodawca dokonał aktu należytej staranności i uzyskał pisemnie zgodę na kwerendę tych akt, po czym ją wykonał.

Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wydanym na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2004-2010 oraz w roku 2012 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, iż na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to należy podkreślić, iż jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.

Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Nie budzi jednak wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz opis czynności wyjaśniających jakie zostały podjęte na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podkreślił, iż warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. I choć w aktualnym stanie prawnym zagrożenie to nie musi mieć charakteru bezpośredniego, to jednak należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.), odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest zatem, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

Oczywistym jest bowiem, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców — art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa.

W konsekwencji podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

W przedmiotowej sprawie natomiast ani z akt osobowych I. K. ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika jednoznacznie, że wymieniony, w trakcie pełnienia służby w Policji, w latach 2004-2010 oraz w roku 2012 wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w takim wymiarze, który mógłby skutkować wydaniem zaświadczenia o podwyższeniu emerytury policyjnej.

Samo subiektywne twierdzenie wnioskodawcy, że wykonywał czynności szczególnie zagrażające jego życiu lub zdrowiu, wobec braku potwierdzenia takiego stanu faktycznego w będącej w posiadaniu organu Policji dokumentacji, nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.

Organ zaznaczył przy tym, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 K.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu.

Ponadto zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać.

W niniejszej sprawie materiały znajdujące się w aktach osobowych I. K. oraz zebrane w postępowaniu wyjaśniającym, nie pozwoliły na potwierdzenie pełnienia przez wnioskodawcę w latach 2004-2010 oraz w roku 2012 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Organ za niezasadny uznał zarzut pełnomocnika wnioskodawcy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób stronniczy i nieobiektywny. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że dokonano szczegółowej i czasochłonnej analizy posiadanej dokumentacji, nie tylko uwzględniając sprawy wskazane przez I. K. w załączonych do wniosku o wydanie zaświadczenia imiennych kartach... oraz w składanych pismach, ale również analizując inne dane znajdujące się w posiadaniu organu.

W związku natomiast z faktem, iż w bezpośredniej dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie znajdowała się dokumentacja potwierdzająca pełnienie przez I. K. czynności zagrażających jego życiu lub zdrowiu, zwrócono się do podmiotów, które mogły być w posiadaniu właściwych materiałów.

Brak natomiast możliwości potwierdzenia, że wnioskodawca w latach 2004-2010 oraz w roku 2012 wykonywał takie czynności służbowe w trakcie których jego życie lub zdrowie było zagrożenie ponad miarę właściwą z uwagi na specyfikę wykonywanego przez niego zawodu policjanta, oraz w ilości wskazanej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., nie może być przez niego postrzegane jako działanie stronnicze, nieobiektywne, czy też nierzetelne.

Organ zaznaczył przy tym, że wielokrotnie kwestionowane przez I. K. stanowisko Naczelnika Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Policji przekazane zostało (a zatem i zatwierdzone) przez Komendanta wymienionej jednostki organizacyjnej, któremu nie sposób zarzucić stronniczość, czy też złą wolę.

Jednocześnie, na obecnym etapie postępowania, mając na uwadze treść dokumentacji dotychczas zebranej, Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, bowiem zarówno wymieniony organ, jak i Naczelnik Zarządu w K. najlepiej znają specyfikę pełnionej przez podległych im policjantów służby.

Niezasadnym jest natomiast powoływanie się przez wnioskodawcę na okoliczności dotyczące wydania zaświadczeń innym osobom, bowiem postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia, określone w dziale VII K.p.a. ma charakter stricte indywidualny, a zebrana dokumentacja dotyczy wyłącznie I. K. Nie sposób się także odnieść do stwierdzenia, że Komendant Główny Policji znajduje się w posiadaniu dokumentacji dotyczącej bliżej nieokreślonych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę z wnioskodawcą.

Za niezasadne organ uznał też zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania oraz przekroczenia ustawowych terminów na załatwienie sprawy. Organ podkreślił, że pełnomocnik wnioskodawcy był systematycznie informowany, zarówno o prowadzonych przez organ czynnościach, jak i o przewidywanym terminie ich zakończenia. Ponadto sam brał czynny udział w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik I. K. zarzucił organowi rażącą obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego mające znaczący wpływ na wydanie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę faktycznie uwzględnił tylko jeden podnoszony przez niego argument, a mianowicie dokonano kwerendy akt postępowań przygotowawczych aktualnie w dyspozycji sądów. Kwerenda ta potwierdziła tylko fakt uczestnictwa skarżącego we wszystkich wskazanych uprzednio we wniosku o wydanie zaświadczenia czynnościach. Całkowicie pominięto natomiast argumenty dotyczące niewłaściwej interpretacji przywoływanych przepisów prawnych oraz judykatów, a także treści pism składanych przez wnioskodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i wadliwości wydawanych postanowień. Mimo, że organ w wydawanych postanowieniach wielokrotnie przytacza jako podstawę zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. to jednak dokonuje własnej interpretacji niektórych treści w nich zawartych z pominięciem reguł stosowania wykładni prawa, a także reguł inferencyjnych i interpretacyjnych niezbędnych do stosowania prawa, nie dostrzegając innych zapisów, które są dla organu wiążące. Z § 4 ww. rozporządzenia wynika natomiast, iż do podwyższenia emerytury niezbędne jest łączne spełnienie dwóch kryteriów: kryterium ilościowego podejmowania w ciągu roku sześciu czynności oraz kryterium dotyczące warunków wykonania czynności to jest podejmowania czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Rozumując per se bezspornym pozostać musi fakt, że decydujące znaczenie ma ustalenie szczególnego charakteru konkretnej czynności i rozpoznanie, czy warunki w jakich była wykonywana zagrażały życiu i zdrowiu. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że jeżeli konkretna czynność podejmowana jest przez więcej niż jednego funkcjonariusza, a której towarzyszy jedność miejsca i czasu - jak w przypadku czynności procesowych, to warunki wykonywania tej czynności również są tożsame dla wszystkich biorących udział w niej osób. Wnioskować zatem należy, że w przypadku stwierdzenia, że dana czynność wykonywana była w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to potencjalne zagrożenie dotyczy wszystkich jej uczestników. Całkowicie chybiony jest zatem argument Komendanta Głównego Policji, "że niezasadnym jest natomiast powoływanie się przez wnioskodawcę na okoliczności dotyczące wydania zaświadczeń innym osobom, bowiem postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia, określone w dziale VII K.p.a. ma charakter stricte indywidualny, a zebrana dokumentacja dotyczy wyłącznie I. K.", gdyż jeżeli I. K. był uczestnikiem czynności, która uprzednio została zakwalifikowana jako czynność podejmowana w warunkach zagrażającym życiu lub zdrowiu i znajduje się w imiennej karcie... innego funkcjonariusza, który w niej uczestniczył to sprecyzowane i rozpoznane uprzednio zagrożenie dotyczyło również jego. Indywidualność postępowania nie może bowiem oznaczać przyjmowania indywidualnych i odmiennych kryteriów oceny określonych faktów i okoliczności w zależności od tego kto się ubiega o ich potwierdzenie, gdyż byłoby to złamaniem nie tylko przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ale przede wszystkim zasady równości wobec prawa zawartej w art. 32 pkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Niezrozumiałym pozostaje więc fakt, że Komendant Główny Policji deprecjonuje i podważa już poczynione ustalenia faktyczne przez podległych sobie funkcjonariuszy, a mające odzwierciedlenie w imiennych kartach... innych policjantów, którzy podejmowali czynności służbowe z I. K. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w ogóle nie podjęto czynności zmierzających do ustalenie, czy wskazane przez wnioskodawcę czynności nie zostały uprzednio rozpoznane jako podejmowane w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Skoro natomiast legislator, ani w przepisach rangi ustawowej, ani podustawowej nie zawarł precyzyjnego katalogu czynności, których podejmowanie można mieć wpływ na podwyższenie emerytury to przyjąć należy, że dokonując kwalifikacji konkretnych czynności jako czynności podejmowanych w warunkach zagrażającym życiu lub zdrowiu należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności mogące powodować zagrożenie, jak również stanowisko osób podejmujących czynności, które mogą w sposób precyzyjny wskazać przesłanki odróżniające te konkretne czynności od innych zwłaszcza w kontekście niestandardowego poziomu ryzyka . Bezpodstawne i bezprawne jest zatem odrzucenie niektórych czynności tylko ze względu na jej rodzaj - uwzględniono zatrzymania, a nie uwzględniono przeszukań, zwłaszcza w kontekście treści zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 sygn. akt U 12/13, w którym "Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ władzy wykonawczej nie może wykraczać poza ustawowe upoważnienie i wprowadzać dodatkowych, nieznanych ustawie kryteriów realizacji praw i wolności, niezależnie od ich racjonalności lub operatywności dla konkretnego wypadku. Zawężenie kryteriów podwyższania emerytury, tak jak w niniejszej sprawie, leży w wyłącznej kompetencji ustawodawcy."

Pełnomocnik skarżącego za nietrafne uznał również stanowisko organu o braku stosownych dokumentów uniemożliwiające zakwalifikowanie wskazanych przez I. K. zdarzeń jako wykonanych w warunkach zagrażających życiu, gdyż dokonano kwerendy akt sądowych i możliwe były do ustalenia dane dotyczące chociażby osób podejmujących wspólnie z I. K. wskazywane czynności. Możliwe zatem było dokonanie kwerendy imiennych kart... innych policjantów będących już w dyspozycji organu, a tym samym stwierdzenie czy były one już rozpoznane jako wykonane w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia. Możliwe było również dokonanie analizy materiałów śledztwa - protokołów, notatek urzędowych itp. dokumentujących przebieg czynności.

Zarzucił ponadto, że organ procedując w niniejszej sprawie wszelkie ustalenia faktyczne oparł wyłącznie na stanowisku Naczelnika Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Policji, który wyrażał swoje poglądy w formie pisemnej. Argumenty podnoszone przez Naczelnika Zarządu w K. w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., w którym wyjaśnia on powody zakwestionowania niektórych czynności jako czynności o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r uznać należy w ocenie pełnomocnika skarżącego za niewystarczające lub sprzeczne z prawem, a także charakteryzujące się kompletnym niezrozumieniem specyfiki i istoty zagrożeń towarzyszących wykonywaniu niektórych czynności procesowych. Trudno bowiem zgodzić się z twierdzeniem, iż brak jest możliwości stwierdzenia istoty i przebiegu czynności procesowej mając do dyspozycji protokół z jej przebiegu, zwłaszcza wypływające z jego treści informacje o użytych siłach i środkach, co może świadczyć o zwiększonym ryzyku i zagrożeniu związanym z jej wykonaniem. Ponadto zawarte stwierdzenie, iż "wyrażenie przez ówczesnego przełożonego zgody na wykonanie powyższych czynności przez jednego funkcjonariusza, związane z wykonaniem eksperymentów procesowych z zatrzymanym utwierdza w przekonaniu, iż nie występowało zagrożenie życia i zdrowia, bowiem gdyby takie było realne, to ówczesny przełożony nie wyraziłby zgody na taką taktykę prowadzenia czynności " jest jedynie domniemaniem .

Sformułowanie " Fakt jazdy po nieutwardzonych drogach" nie są dowodem pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu świadczy natomiast jedynie o całkowitym niezrozumieniu rozpatrywanej materii. Szczególny charakter tychże czynności i związane z nim ryzyko utraty życia lub zdrowia nie było bowiem związane z charakterem nawierzchni, ale z przebywaniem z osobą podejrzaną o szereg przestępstw w miejscach odludnych lub w pobliżu miejsc zamieszkania innych osób podejrzewanych o popełnienie przestępstw. W sytuacjach potencjalnego zamachu na życie lub zdrowie policjant pozostawał bez żadnego wsparcia. Trudno również zgodzić się z argumentacją dotyczącą nieuwzględnienia czynności wykonywanych przez I. K. w P. i w Z. jako czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. I. K. szczegółowo opisał przebieg i istotę tychże czynności i wskazał przesłanki wskazujące na indywidualny i szczególny ich charakter. Cytowane stwierdzenie funkcjonariusza z N. miało natomiast jedynie podkreślić fakt, iż miejsce wykonanego przeszukania było dotychczas niedostępne dla organów ścigania ze względu na poziom jego zakonspirowania oraz zabezpieczenia technicznego i osobowego, a tym samym podkreśla skalę trudności i ryzyka towarzyszącego podejmowanej czynności. Trudno więc zgodzić się z opinią przytoczoną w zaskarżonym postępowaniu, że fakt, iż "osoby uczestniczące w przeszukaniu stosowały się bez sprzeciwu do poleceń funkcjonariuszy" znosił niejako szczególny charakter przedsiębranej czynności i potencjalne zagrożenie jej towarzyszące.

W ocenie pełnomocnika, szczegółowa analiza akt i dokumentów, której przeprowadzenie zostało podkreślone przez Naczelnika Zarządu w K. sprowadzało się jedynie do ustalenia faktu wykonania przez I. K. wskazanych przez niego czynności, co w aspekcie praktycznym oznaczało tylko odnalezienie w aktach spraw przez [...] M. T. - policjanta pracującego na stanowisku wykonawczym w Zarządzie w K. CBŚP protokołów z konkretnych czynności. Trudno jednak podzielić pogląd organu, iż była to drobiazgowa analiza obszernego materiału dowodowego. Wszelkie informacje pochodzące od I. K. złożone do materiałów postępowania w formie pisemnych oświadczeń były ignorowane przez organ i traktowane jako subiektywne, natomiast poglądy formułowane przez [...] M. Z. jako obiektywne i wiążące, pomimo faktu, że [...] M. Z. nie był uczestnikiem tychże czynności, nie nadzorował ich i nie był wówczas nawet funkcjonariuszem struktur Centralnego Biura Śledczego Policji.

Za błędne w ocenie pełnomocnika należy również uznać wywodzenie obiektywizmu i trafności poglądu co do meritum [...] M. Z. tylko z faktu zajmowania przez niego stanowiska Naczelnika Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego, gdyż takie postępowanie przeczy zachowaniu zasady prawdy obiektywnej.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ nie wskazał w nim przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - szczególnie w odniesieniu do informacji wynikających z pisemnego oświadczenia I. K. co do okoliczności i warunków podejmowania czynności, o których uznanie jako podejmowanych w warunkach zagrażającym życiu lub zdrowiu wnosił.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż w toku postępowania o wydanie zaświadczenia zasadniczo nie jest umocowany do prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy faktycznie były policjant pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a jedynie prowadzi postępowanie w zakresie ustalenia, czy posiadane materiały i dokumenty pozwalają na wydanie stosowanego zaświadczenia.

Organ zaznaczył jednocześnie, iż ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, skutek podwyższenia emerytury wiąże z pełnienie służby poprzez wykonywaniem czynności m.in. dochodzeniowo-śledczych, interwencyjnych, operacyjno-rozpoznawczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie każde wiec zatrzymanie, nawet sprawców grup przestępczych będzie zawierało w sposobie element szczególnego zagrożenia.

W ocenie organu za gołosłowny należy uznać zarzut, co do przeprowadzenia postępowania w sposób ograniczony. Akta sprawy wskazują bowiem na dużą rzetelność w wyjaśnieniu kwestii. Świadczy o tym chociażby fakt uwzględnienia i objęcia sprawdzeniem nawet takich spraw, które nie były podane przez skarżącego. Uzasadnienie postanowienia spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 217 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skarżący I. K. wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 2004-2013 służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

W świetle powyższego przepisu emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można jednak wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. mógł zatem stanowić podstawę rozpoznania wniosku skarżącego, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia.

Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. u. Nr 239, poz. 2404 ze. zm.) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z kolei art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ wydał zaświadczenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym potwierdził fakt pełnienia przez I. K. służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury w roku 2011 oraz 2013. Odmówił natomiast wydania takiego zaświadczenia za lata 2004-2010 oraz za rok 2012 wskazując, iż analiza akt osobowych oraz materiałów będących w posiadaniu właściwych podmiotów nie potwierdziła uczestnictwa wnioskodawcy w tych latach w czynnościach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu w ilości wskazanej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Odmowa wydania I. K. zaświadczenia żądanej treści za lata 2004-2010 oraz za rok 2012 poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a.

Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § w 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. we wskazanych we wniosku okresach, organ zwrócił się o przeprowadzenie stosownej kwerendy do Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Policji oraz do Komendy Powiatowej Policji w O.

Następnie, na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podjął dodatkowe czynności wyjaśniające. W ramach tych czynności przeprowadzona została przez Wydział [...] Zarządu w K. CBŚ kwerenda materiałów postępowań znajdujących się aktualnie w sądach i prokuraturach. W wyniku podjętych czynności wyjaśniających (we współpracy z Zarządami CBŚ w L., B., R. oraz K.) sporządzony został przez Wydział [...] Zarządu w K. CBŚ wykaz tabelaryczny czynności za lata 2004-2010 oraz za rok 2012, w których uczestniczył wnioskodawca. Nie wszystkie czynności ujęte w tym wykazie zostały jednak zakwalifikowane przez organ jako wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Komendant Główny Policji oparł się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez Centralne Biuro Śledcze Policji. Naczelnik Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Policji w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. skierowanym do organu wyjaśnił, że czynności ujęte w sporządzonym wykazie związane z przeszukaniem, przesłuchaniami bądź wykonywaniem tzw. "wizji lokalnych" nie zostały uwzględnione jako czynności wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu z uwagi na brak możliwości potwierdzenia takiego faktu na podstawie przeprowadzonej kwerendy dokumentów będących w posiadaniu tut. Zarządu oraz akt postępowań znajdujących się w prokuraturach powszechnych i sądach, w których znajdują się materiały potwierdzające udział w tych czynnościach I. K. Wskazał też, że w dokumentacji Zarządu brak jest informacji o okolicznościach towarzyszących wykonywanym czynnościom przytoczonych przez I. K., w szczególności wykonywania czynności z osobami o statusie N w myśl przepisów penitencjarnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu.

Z samego zatem faktu, że skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył we wskazanych w wykazie czynnościach nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się bowiem z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzona analiza dokumentacji będącej w dyspozycji jednostek organizacyjnych Policji, w których I. K. pełnił służbę, a także kwerenda materiałów postępowań wskazanych przez wnioskodawcę znajdujących się w dyspozycji sądów i prokuratur, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

Należy zgodzić się z organem, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia zasadniczo nie jest on umocowany do prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy faktycznie policjant pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a jedynie prowadzi postępowanie w zakresie ustalenia, czy posiadane materiały i dokumenty pozwalają na wydanie stosowanego zaświadczenia. Stąd też nieuzasadniony jest zarzut skarżącego skierowany w stosunku do Naczelnika Zarządu w K. Centralnego Biura Śledczego Policji [...] M. Z., że nie był uczestnikiem wskazanych czynności, nie nadzorował ich i nie był nawet wówczas funkcjonariuszem struktur Centralnego Biura Śledczego Policji.

Postępowanie podjęte w trybie art. 218 § 2 K.p.a. musi bowiem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Dopuszczalne jest więc przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodów (w tym także z zeznań świadków) mających na celu wykazanie, gdzie znajduje się stosowna dokumentacja. Organ może jednak wydać, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów.

Organ nie mógł zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącego, prowadzić postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia charakteru wykonywanych przez niego czynności, w sytuacji, gdy nie wynikało to wprost z dokumentów będących w dyspozycji organu. Nie mógł też oprzeć się w tym zakresie na oświadczeniach skarżącego. Organ nie ma bowiem obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Należy podzielić też stanowisko organu, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. ma charakter indywidualny, a zebrana dokumentacja ma dotyczyć konkretnego funkcjonariusza ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. Nieuzasadnione jest zatem powoływanie się przez skarżącego na okoliczności dotyczące wydania zaświadczeń innym bliżej nieokreślonym funkcjonariuszom oraz oczekiwanie od organu, że w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. będzie badał dokumenty dotyczące innych funkcjonariuszy, którzy uczestniczyli razem ze skarżącym we wskazanych przez niego czynnościach oraz ustalał, czy funkcjonariuszom tym czynności te zakwalifikowano jako wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wbrew też zarzutom skargi, organ rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił wykładnię przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Organ badając możliwość wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia nie analizował jej bowiem pod kątem przesłanki "bezpośredniości", o jakiej mowa we wskazanym § 4 pkt 1 rozporządzenia, a jedynie pod kątem podejmowania co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Skoro zatem organ odmawiając wydania żądanego zaświadczenia nie oparł swojego stanowiska na braku po stronie skarżącego bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, to zarzuty w tym zakresie należy ocenić jako bezzasadne.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014 r., odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.