Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1132/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 937/13 w sprawie ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ-Obszar II Zalew Kielecki-Klonowa-Piaski" w części dotyczącej § 65 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. C. na rzecz Miasta Kielce kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Ke 937/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. C. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar II – Zalew Kielecki – Klonowa – Piaski" w części dotyczącej § 65.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Kazimierz Chyb zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałę Rady Miasta Kielce Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar II - Zalew Kielecki – Klonowa- Piaski", w części dotyczącej § 65. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art.4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. z 2012r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez arbitralne określenie parametrów drogi sąsiadującej z działką skarżącego w sposób znacznie ograniczający możliwość jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, co doprowadziło do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego; § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powinien i mógł być on zastosowany. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 65.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał m.in., że ulica Piaski nad Rzeką posiada aktualnie szerokość od 3 do 6 m przy długości około 420 m. Jest ona "ślepa" i nie posiada placu manewrowego do zawracania. Ulica jest włączona do ulicy Zagnańskiej i kończy się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Silnicy. W miejscu swojego zakończenia łączy się z urządzoną wzdłuż zalewu miejską ścieżką rowerową, która wymaga przedłużenia i włączenia w planowany system dróg rowerowych. Nawierzchnia ulicy jest nieurządzona, tzw. "gruntowa". W chwili obecnej obsługuje obustronnie około 35 nieruchomości. Rejon ten charakteryzuje się silną tendencją do wprowadzania nowej zabudowy (także w układzie zwartym, szeregowym) oraz dzielenia działek na drobniejsze. Wielokrotna analiza inżynierska możliwości kształtowania przekroju ulicy wykazała brak możliwości zastosowania szerokości pasa drogowego mniejszego niż 10 m. Już w chwili obecnej szerokość pasa drogowego ulicy Piaski nad Rzeką i jego konfiguracja nie pozwala na prawidłowy ruch pojazdów. W planie projektuje się połączenie ulicy Piaski nad Rzeką z projektowaną ulicą o symbolu 9KDD w jeden połączony system komunikacyjny (sieć ulic), spięty dodatkowo projektowaną jezdnią zbierająco - rozprowadzającą po wschodniej stronie pasa drogowego ul. Z. Układ taki pozwoli na unikniecie długich "ślepych" sięgaczy oraz optymalny, swobodny rozkład strumieni ruchu poprzez ulice stanowiące system elementów połączonych. Planowany system ulic dojazdowych w sposób bezpośredni obsługiwać ma obszar zabudowy jednorodzinnej z usługami o powierzchni ok. 6,6 ha. W pasie drogi 10KDD planuje się lokalizację pasa infrastruktury technicznej, którego elementami są sieci: wodociągowa, kanalizacja ścieków komunalnych (kanał grawitacyjny na całym odcinku ulicy oraz w części kanał tłoczny), kanalizacja deszczowa, gazowa średniego ciśnienia, elektroenergetyczna, teletechniczna. Powiększenie szerokości ulicy 10KDD planowane jest po obu jej stronach. Sposób planowanej rozbudowy ulicy uwzględnia wymaganą przepisami minimalną odległość budynków i krawężnika projektowanej jezdni. Według planu ulica Piaski nad Rzeką wyposażona będzie w jezdnię, jednostronny chodnik oraz na fragmencie w ścieżkę rowerową. Zgodnie z wykazem Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach ulica Piaski nad Rzeką jest drogą klasy L o kategorii - gminna. Podstawą ustalenia jej przebiegu jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. oraz Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, przytaczając art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził, że skarżący spełnił warunki formalne wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Zaskarżona uchwała dotyczy zakresu działania administracji publicznej oraz dotyczy interesu prawnego skarżącego, wynikającego z ingerencji zaskarżonej uchwały w przysługujące skarżącemu prawo własności działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Naruszenia swego interesu prawnego skarżący upatruje w ustaleniach planu, określonych w § 65 uchwały, a odnoszących się do szerokości drogi gminnej o symbolu 10KDD (obecna ul. Piaski nad Rzeką) wskazując, że w wyniku poszerzenia tej drogi zostanie zajęty pas jego działki o szerokości 2 m od strony drogi, zaś odległość od linii rozgraniczającej drogę do budynku będzie wynosiła 4 m. W ocenie skarżącego dojazd do terenów pod zabudowę będzie możliwy nowo projektowaną drogą 9 KDD od strony ul. Z.

Zdaniem Sądu przeprowadzona kontrola procesu planistycznego nie dała podstaw do uznania, iż w procesie tym została naruszona procedura przygotowania i uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Sąd przytoczył art. 17 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i podniósł, że kontrolując zaskarżoną uchwałę w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. nie dopatrzył się przy jej podejmowaniu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, o jakich mowa w art. 28 u.p.z.p. Każdy etap prac planistycznych, wskazany w art. 17 u.p.z.p., posiada wymaganą dokumentację. Z przedłożonej przez organ dokumentacji wynika, że w trakcie przeprowadzonej procedury sporządzania planu skarżący wniósł uwagi podczas wyłożeń planu do publicznego wglądu. Uwagi z 1- 3 wyłożenia planu nie zostały przez organ uwzględnione, natomiast uwaga z ostatniego wyłożenia nie podlegała rozpatrzeniu, gdyż nie dotyczyła jego przedmiotu (por. załącznik nr 2 do uchwały k.1- 43 ).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza także przepisów prawa materialnego tj. obiektywnego porządku prawnego. Sąd podkreślił, że istotą planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia danego terenu i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Gmina ma samodzielność planistyczną jednak jej swoboda w kształtowaniu zasad zagospodarowania terenu i ustalaniu przeznaczenia terenu ograniczona jest przepisami u.p.z.p. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 u.p.z.p., ma charakter nieograniczony. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że nie jest trafny zarzut naruszenia przez Radę Miasta Kielce art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że granice prawa własności określają ustawy, w tym u.p.z.p. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie wskazuje się, że naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby w sytuacji, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jakie ma ono spełniać w porządku prawnym. Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone i musi uwzględniać zasady ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu musi być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p. Sąd podał, że § 65 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 10 KDD (1x2), istniejąca ulica Piaski nad Rzeką, kategorii gminnej, ustala: 1) przeznaczenie podstawowe: droga publiczna klasy dojazdowej (D), 2) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: a) jezdnia o szerokości minimum 5m, b) chodnik jednostronny, c) szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10m, d) ulica zakończona placem do zawracania samochodów. Sąd zaznaczył, że ulica Piaski nad Rzeką posiada aktualnie szerokość od 3 do 6 m przy długości 420 m. Jest ślepa i nie posiada placu manewrowego do zawracania. Nawierzchnia ulicy jest nieurządzona, tzw. "gruntowa". W chwili obecnej obsługuje obustronnie około 35 nieruchomości. Sąd zaznaczył, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 10 m (klasa ulicy D). Nie jest kwestionowane, że obecna ulica Piaski nad Rzeką jest drogą klasy L, zgodnie wykazem MZD w Kielcach, o kategorii drogi gminnej. Natomiast jak wynika z § 65 planu przedmiotowa droga miałaby mieć klasę D o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10m. Wobec powyższego zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do arbitralnego określenia parametrów drogi sąsiadującej z działką skarżącego, skoro organ działał na podstawie prawa. Przyjęcie stanowiska skarżącego mogłoby być odczytane jako naruszenie przez organ wymogów powyższego rozporządzenia poprzez prymat interesu skarżącego, kosztem interesu publicznego wszystkich użytkowników drogi publicznej. W realiach rozpoznawanej sprawy wyważenie interesu prywatnego osoby fizycznej i interesu publicznego jest determinowane obowiązującymi przepisami, w tym m.in. ww. rozporządzenia. Z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wynikają parametry drogi, co oznacza, że organ powinien co do zasady przepis ten uwzględniać. Natomiast § 7 ust. 2 rozporządzenia jest wyjątkiem, który organ ma prawo (ale nie obowiązek) zastosować tylko w szczególnych sytuacjach, o których mowa w tym przepisie oraz po spełnieniu przesłanek wynikających z § 6. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. W ocenie Sądu logiczna jest podnoszona przez pełnomocnika organu na rozprawie i w odpowiedzi na skargę argumentacja, że przyjęte w planie parametry projektowanej drogi gminnej o symbolu 10KDD, a w szczególności szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosząca 10 m, wynikają z konieczności: 1) zapewnienia wygody funkcjonalnej i bezpieczeństwa użytkowania ulicy dla aut, rowerzystów i pieszych, przy uwzględnieniu ogółu lokalnych uwarunkowań wynikających zarówno ze stanu istniejącego zagospodarowania lokalnej przestrzeni, jak i zagospodarowania planowanego w przyszłości; 2) zgodnego z przepisami, normami oraz wytycznymi zarządców sieci i dysponentów mediów, rozmieszczenia w pasie drogowym ulicy uzbrojenia podziemnego (istniejącego oraz planowanego); 3) realizacji wymogów przewidzianych w obowiązujących przepisach co do parametrów dróg publicznych. Nadto analiza inżynierska możliwości kształtowania przekroju ulicy wykazała brak możliwości zastosowania szerokości pasa drogowego mniejszego niż 10 m ( por. rys. nr 2 i rys. nr 3 załączników dołączonych do odpowiedzi na skargę).

Odnosząc się do podniesionego na rozprawie sądowej zarzutu skargi, że dojazd do terenów pod zabudowę będzie możliwy nowo projektowaną drogą 9KDD od strony ulicy Z. Sąd stwierdził, że istnienie innego wariantu dojazdu do terenów pod zabudowę nie oznacza, że przewidziane w planie poszerzenie drogi gminnej narusza prawo. Wręcz przeciwnie, przyjęte w planie rozwiązania mają doprowadzić do stanu zgodności z wymogami jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Procedura planistyczna nie została naruszona w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżonym planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia władztwa planistycznego.

W skardze kasacyjnej K. C., reprezentowany przez r.pr. A. W., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.) w kontekście zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na oddaleniu skargi pomimo, że uchwalenie przez Radę Miasta Kielce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kielce Północ - Obszar II - Zalew Kielecki - Klonowa - Piaski" nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m. in.:

a) wymagań ochrony środowiska i walorów architektonicznych i krajobrazowych tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na zaniechaniu przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z ww. przepisami prawa i pominięciem przez Sąd okoliczności, iż teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego leży w strefach krajobrazowych A, B, C, P Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obrębie których obowiązują zakazy oraz działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemu zawarte w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2010 r. nr [...] poz. 3020) w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Rejon ulicy Piaski nad Rzeką objęty jest strefą C, w obrębie której w zakresie czynnej ochrony ekosystemu wprowadzono obowiązek kształtowania i rozwoju terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji oraz obowiązek ochrony krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazu. Wobec powyższego poszerzenie ulicy Piaski nad Rzeką wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze przyczyniając się do degradacji naturalnych siedlisk ptactwa (bażanty, drobne ptactwo) i innych zwierząt naturalnej bariery ochronnej terenu, a przede wszystkim przyczyni się do degradacji drzewostanu wzdłuż ulicy (drzewa ozdobne, stare modrzewie i sosny), czego Sąd nie dostrzegł na skutek zaniechania kontroli legalności zaskarżonej decyzji z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zaskarżona uchwała narusza wskazane przepisy prawa, a Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi winien uwzględnić każde naruszenie prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej uchwały;

b) wymagań ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z ww. przepisami prawa, co doprowadziło do pominięcia przez Sąd okoliczności, iż poszerzenie ulicy Piaski na Rzeką przy jednoczesnym zaplanowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszarach sąsiadujących z osiedlem Piaski nad Rzeką kliku nowych ulic dojazdowych tj. ulic oznaczonych na rysunku planu jako 9 KDD, 10 KDD, 13 KDD oraz poszerzenie istniejącej ulicy P. oraz budowy węzła komunikacyjnego łączącego ulicą K. z W. będzie źródłem dodatkowej nadmiernej uciążliwości z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, zanieczyszczenia spalinami i innymi substancjami emitowanymi przez pojazdy mechaniczne, co w sposób znaczący obniży standard warunków środowiska, w którym żyje skarżący. Ponadto Sąd nie uwzględnił również, iż poszerzenie ulicy Piaski nad Rzeką do parametrów drogi publicznej klasy dojazdowej obniży poziom bezpieczeństwa mieszkańców ulicy Piaski nad Rzeką, gdyż jak wskazywano w toku postępowania - na skutek poszerzenia ulica ta stanie się drogą objazdową dla pojazdów stojących w zakorkowanej ulicy Z. Zgodnie zaś z art. 1 ust.2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy osiedla mieszkaniowe chronić od nadmiernych obciążeń jakie niesie ze sobą wzmożony ruch uliczny zarówno w aspekcie bezpieczeństwa ludzi i mienia jak i ochrony środowiska, czego nie uwzględniono w zaskarżonej uchwale. Pomimo zaprojektowania nowych rozwiązań komunikacyjnych nie przewidziano w planie żadnych rozwiązań ograniczających negatywny wpływ poszerzenia ulicy Piaski nad Rzeką jak i całego nowego układu komunikacyjnego na bezpieczeństwo mieszkańców i standard środowiska. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie zbadał w ogóle zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego był zobowiązany w myśl art. 3 §1 i 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że uchwała nie narusza obowiązującego porządku prawnego i skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

2. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w kontekście dokonania przez Sąd błędnej kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że gmina nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne poprzez arbitralne określenie parametrów drogi 10 KDD sąsiadującej z działką skarżącego w szczególności poprzez odmowę zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne bez dostatecznego uzasadnienia tej decyzji, co wskazuje na jej dowolność i na nadużycie władztwa planistycznego przez gminę, co doprowadziło do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącego, podczas gdy cel publiczny mógł zostać zrealizowany w inny sposób niż ustalony w zaskarżonej uchwale, a to poprzez zastosowanie § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i utrzymanie ulicy Piaski nad Rzeką w niezmienionej szerokości za czym przemawiał wyjątkowy wypadek uzasadniony istniejącym stanem zagospodarowania tej ulicy tj. fakt, iż droga ta w obecnym kształcie zapewnia wszelkie potrzeby komunikacyjne mieszkańców posesji wzdłuż niej usytuowanych. Co więcej droga ta posiada pełną infrastrukturę kanalizacyjną, wodną i gazową a poszerzenie tej drogi wiązałoby się z koniecznością usunięcia istniejących instalacji i spełnia wszystkie funkcje użytkowe drogi publicznej i wszystkich teraźniejszych mieszkańców osiedla z niej korzystających. Potrzeby komunikacyjne przyszłych mieszkańców zaspokajają zaś w pełni zaplanowane drogi 9 KDD oraz 13 KDD a także poszerzona ulica P. Tym samym Sąd na skutek błędnej kontroli zaskarżonej uchwały zaakceptował nieproporcjonalny stopień ingerencji organu w prawo własności skarżącego, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 31 ust. 3 i art, 64 ust. 3 Konstytucji RP podczas gdy cel publiczny może zostać zrealizowany bez poszerzania ulicy Piaski na Rzeką, gdyż możliwe jest zaspokojenie potrzeb teraźniejszych i przyszłych użytkowników drogi bez poszerzania drogi przy uwzględnieniu układu komunikacyjnego wyznaczonego przez inne zaprojektowane w planie drogi, czego Sąd nie uwzględnił i co doprowadziło do oddalenia skargi. Sąd nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały pod kątem zasadności i legalności odstąpienia przez organ od możliwości zmniejszenia parametrów drogi na podstawie § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. tj. nie zbadał, czy odmowa zmniejszenia drogi była dopuszczalna, czy nie przekroczono granic uznania i czy organ w sposób dostateczny uzasadnił swoje rozstrzygniecie. Pomimo, iż decyzja organu co do odstąpienia od zasady wyrażonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. ma charakter uznaniowy nie pozostaje jednak poza sądową kontrolą jej legalności.

3. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście dokonania przez Sąd błędnej kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na oddaleniu skargi pomimo, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kielce Północ - Obszar II - Zalew Kielecki - Klonowa - Piaski" nastąpiło z naruszeniem procedury planistycznej tj. bez uprzedniego, indywidualnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w ustawowej formie przez Radę Miasta Kielce uwag skarżącego do projektu planu dotyczących naruszenia przez plan zasad jego sporządzenia, a to ochrony środowiska, walorów krajobrazowych - przed podjęciem zaskarżonej uchwały na etapie wyłożenia projektu planu skarżący wraz z pozostałymi mieszkańcami ulicy Piaski nad Rzeką wskazywali na negatywny wpływ poszerzenia ww. ulicy na środowisko przyrodnicze (załącznik nr 2 do planu - m.in. pkt II ppkt 19, pkt III ppkt 6 ) tj. faktu naruszenia zasad ochrony środowiska, ochrony walorów krajobrazowych, brak rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Kielce o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącego w zakresie naruszenia przez projekt planu zasad ochrony środowiska i walorów krajobrazowych jest uchybieniem powodującym nieważność zaskarżonej uchwały. Powyższe stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej i stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały a także o wadliwości orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w aspekcie błędnie dokonanej kontroli legalności zaskarżonej uchwały;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie faktu, iż obecna ulica Piaski nad Rzeką jest drogą klasy L, zgodnie z wykazem MZD z Kielcach o kategorii drogi gminnej, co nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, gdyż skarżący K. C. oraz inni mieszkańcy ulicy Piaski nad Rzeką, w tym już na etapie wyłożenia projektu planu zgłaszali swoje uwagi, w których wskazywali, iż obecna ulica Piaski nad Rzeką powstała na gruntach własnych, w celu wytyczenia dojazdu do posesji na skutek przekazania części swoich nieruchomości do wspólnego użytkowania i nie została wykupiona przez władze miasta - petycja mieszkańców z dnia 24 września 2010 r. a także w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 lipca 2013 r., co wskazuje na wadliwość zaskarżonego wyroku.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na błędnej jego wykładni przez Sąd, co doprowadziło do przyjęcia, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż doprowadziłoby to do naruszenia obowiązujących w zakresie szerokości dróg norm prawnych, podczas gdy przepis § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia przyznaje organowi uprawnienie do odstąpienia od reguły wyrażonej w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia z uwagi na istnienie okoliczności faktycznych sprawy uzasadniających zastosowania mniejszych szerokości do ulicy Piaski nad Rzeką.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Kielce, reprezentowana przez r.pr. P. K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie organu skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, oparł się na właściwych normach prawnych, dokonując ich prawidłowej wykładni. Organ podniósł, że zarzucając naruszenie dotyczące: wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, należy wykazać istnienie swojego interesu prawnego. Tymczasem skarżący nie uczynił tego ani w skardze kasacyjnej, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie zarzuty te w ogóle nie zostały podniesione. Organ podkreślił, że istniejący w omawianym rejonie lokalny układ komunikacyjny nie jest wystarczający dla obsługi przewidzianej w planie zabudowy. Ulice Zagnańska i Witosa są ulicami podstawowego układu komunikacyjnego miasta (wysokie klasy techniczne - odpowiednio główna i zbiorcza) i z tego powodu nie ma możliwości urządzania przy nich zjazdów dla bezpośredniej obsługi przyległych nieruchomości. Funkcję tę muszą przejąć drogi układu lokalnego klasy technicznej lokalnej lub dojazdowej albo - w ramach pasa drogowego wyższych klas - niezależne jezdnie zbierająco-rozprowadzające. Łączna powierzchnia terenów w przedmiotowym rejonie wynosi około 9,22 ha (UMN1+MN1=1,19 ha; UMN2+MN2+MN3=2,94 ha; UMN3+MN4+MN5=2,52 ha; MN 6+MW2=2,5 7 ha).

Nadto organ podał, że uwaga skarżącego, datowana na dzień 24 stycznia 2012 r., wpłynęła w dniu 25 stycznia 2012 r. (drugie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu) i została - zgodnie z procedurą określoną przepisami ustawy - rozpatrzona i rozstrzygnięta negatywnie (załącznik nr 2 do uchwały zawierający rozstrzygnięcia Rady Miasta Kielce na temat sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu; wyłożenie drugie, poz. 19).

W ocenie organu niezasadny jest zarzut błędnej wykładni § 7 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wielokrotna analiza, o której mowa w tym przepisie, wykazała brak możliwości zastosowania pasa drogowego o szerokości mniejszej niż 10 m. W tej sytuacji należy uznać, że interes skarżącego został uwzględniony w najwyższym dopuszczalnym przez przepisy prawa zakresie, bowiem ul. Piaski nad Rzeką została zaplanowana w wariancie najwęższym spośród dopuszczonych przez § 7 ust. 1 rozporządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2014r. K. C., reprezentowany przez r.pr. A. W., poparł skargę kasacyjną. Skarżący podniósł, że omyłkowo w podstawach skargi kasacyjnej wskazano na art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zamiast art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia zarzutów jednoznacznie wynika, iż skarżący podnosił, że Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi winien uwzględnić każde naruszenia prawa, powodujące wzruszenie zaskarżonej uchwały, co jednoznacznie wskazuje, że intencją skarżącego było zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego chybione są twierdzenia organu, iż skarżący nie wykazał ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdy tymczasem Sąd pierwszej instancji ustalił, że K. C. spełnia warunki formalne wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, w tym wykazał istnienie interesu prawnego. Skarżący podniósł, że ulica Piaski nad Rzeką w zupełności zaspakaja potrzeby komunikacyjne mieszkańców, których posesje usytuowane są wzdłuż tej ulicy, ulica nie wymaga poszerzenia, a jedynie utwardzenia celem wyeliminowania istniejących nierówności. Twierdzenia organu o możliwości zabudowy terenów MN2 i MN3 nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Szerokość tego terenu ok. 100m i długość ok. 500 pozwalają na wybudowanie zaledwie kilku posesji od strony nowoprojektowanej ulicy 9 KDD.

W ocenie skarżącego kasacyjnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Kielce Północ - Obszar II - Zalew Kielecki – Klonowa -Piaski nastąpiło z naruszeniem procedury planistycznej, tj. bez uprzedniego, indywidualnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w ustawowej formie przez Radę Miasta Kielce uwag skarżącego do projektu planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.)- dalej:u.p.z.p.

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (ONSAiWSA 2010/1/1).

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza jednak, że Sąd może wyjść poza granice danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

W niniejszej sprawie K. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałę Rady Miasta Kielce Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar II - Zalew Kielecki – Klonowa- Piaski", w części dotyczącej § 65. Paragraf 65 tego planu dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 10 KDD (1x2), istniejąca ulica Piaski nad Rzeką, kategorii gminnej, ustala: 1) przeznaczenie podstawowe: droga publiczna klasy dojazdowej (D), 2) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: a) jezdnia o szerokości minimum 5m, b) chodnik jednostronny, c) szerokość w liniach rozgraniczających minimum 10m, d) ulica zakończona placem do zawracania samochodów.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym pod względem jej zgodności z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Do dnia 21 października 2010 r. przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis ten zmieniony został przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Z dniem 21 października 2010 r. przepis art. 20 ust. 1 uzyskał brzmienie: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu(...). Jednocześnie w art. 4 ust. 1 powyższej noweli ustawodawca postanowił, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Z mocy zaś art. 4 ust. 2 tej noweli do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie Rada Miasta Kielce uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar II – Zalew Kielecki – Klonowa – Piaski" podjęła w dniu [...] marca 2006 r. W tej sytuacji w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed noweli.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozważył kwestie dotyczące wniesionych przez skarżącego uwag do projektu planu podczas kolejnych wyłożeń planu do publicznego wglądu. Zasadnie też uznał, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego przyjmując przytoczoną wyżej treść § 65 planu.

Jak stanowi art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2 ); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych ( pkt 3 ); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ( pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); walory ekonomiczne przestrzeni ( pkt 6 ); prawo własności ( pkt 7 ); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa ( pkt 8 ); potrzeby interesu publicznego ( pkt 9 ).

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W.Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Miasta Kielce nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego i nie dopuściła się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że każdy etap prac planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p., posiada wymaganą dokumentację, w tym dotyczącą wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu i rozstrzygania o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag do projektu planu.

Argumentacja towarzysząca rozpatrzeniu uwag pozwala uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych. W szczególności gmina rozważyła należycie kwestię ulicy Piaski nad Rzeką, w tym celowość i konieczność zastosowania określonych parametrów dla tej drogi. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na przeprowadzoną analizę inżynierską, która wykazała brak możliwości zastosowania szerokości ulicy w liniach rozgraniczających mniejszej niż 10m. Nadto gmina wskazała rzeczowe argumenty przemawiające za poszerzeniem ulicy Piaski nad Rzeką, należącej do sieci komunikacyjnej – istniejącej i planowanej do rozbudowy ( system komunikacyjny ). Rada Miasta Kielce rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a rozstrzygnięcie Rady Miasta Kielce sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu – stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały – zawiera załącznik nr 2 do tej uchwały. Uwagi dotyczyły parametrów projektowanej drogi 10 KDD, a także istniejących ogrodzeń i starych modrzewi oraz infrastruktury ulicy i uciążliwości wynikających z rozbudowy ulicy. Rada Miasta Kielce, uzasadniając sposób rozpatrzenia uwag (negatywnie), w tym uwag skarżącego, wypowiedziała się w kwestiach dotyczących poszerzenia ulicy Piaski nad Rzeką, parametrów tej ulicy – planowanej drogi gminnej 10 KDD jako inwestycji celu publicznego, infrastruktury tej ulicy, naruszenia prawa własności. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie rozpatrzenie tych uwag, wnoszonych po kolejnych wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu, w aspekcie dokumentów dotyczących procedury planistycznej.

Zauważyć należy, iż K. C. złożył uwagi do planu, w tym uwagi, które wnieśli "Mieszkańcy i Właściciele nieruchomości położonych przy ulicy Piaski nad Rzeką" ( pismo podpisane m. in. przez K. C. ). W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organowi, iż uwagi tych osób zostały rozpatrzone łącznie. Rada Miasta Kielce we wskazanym wyżej załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały szczegółowo opisała uwagi wniesione po kolejnych wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu, podjęła rozstrzygnięcie co do tych uwag i zawarła uzasadnienie swojego stanowiska, w tym odnośnie paragrafu 7 powołanego wyżej rozporządzenia i szerokości ulicy Piaski nad Rzeką – drogi 10KDD, ścieżki rowerowej i wyjaśniła kwestie dotyczące nabywania nieruchomości dla realizacji celu publicznego ( umowa, rokowania) i ewentualnej procedury wywłaszczeniowej.

Podkreślić też należy, że kwestie dotyczące uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2010 r. nr [...] poz. 3020) w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu skarżący podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji przytoczyć należy - akceptowany przez skład orzekający - pogląd wyrażony przez J.P.Tarno, że jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P Tarno, Prawo o postępowaniu, (2010), s. 312). Powyższe skutkuje tym, że granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami rozpoznania sprawy przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, Legalis).

Jak już wyżej podniesiono K. C. zaskarżył do Sądu pierwszej instancji uchwałę Rady Miasta Kielce Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ – Obszar II - Zalew Kielecki – Klonowa- Piaski" jedynie w części dotyczącej § 65. Zauważyć też należy, iż w toku procedury planistycznej sporządzono "Prognozę oddziaływania na środowisko", która obejmuje m. in. Kielecki Obszar Chronionego Krajobrazu ( obszar – Dolina Silnicy) (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2010r.), a projekt zaskarżonej uchwały został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Kielcach – stosownie do art. 17 u.p.z.p. Kwestie te pozostają poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w skardze kasacyjnej nie postawiono w tym zakresie odpowiedniego zarzutu.

Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i 2, art. 134 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 28 u.p.z.p.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 – aktualnie t.j. Dz.U.z 2015r., poz.1515) – dalej "u.s.g." Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W niniejszej sprawie – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - mimo, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 43, poz.430 ze zm.) dla klasy ulicy L – takiej klasy jak ulica Piaski nad Rzeką - przewiduje najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających 12m, to w § 65 zaskarżonej uchwały przyjęto 10m. Poszerzenie ulicy Piaski nad Rzeką zaplanowano symetrycznie po obu stronach tej drogi. To zaś oznacza, iż gmina w toku procedury planistycznej przy projektowaniu drogi gminnej 10KDD miała na uwadze zarówno interes publiczny jak i interesy indywidualne właścicieli gruntów przyległych do tej ulicy.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że § 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia jest wyjątkiem od zasady, z którego organ może (ale nie musi) skorzystać w szczególnych sytuacjach. A mianowicie, w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 § 7, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6, a przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej kwestie wyszczególnione w § 7 ust. 2 rozporządzenia. W niniejszej sprawie gmina wskazała przyczyny, dla których nie zdecydowała się skorzystać z § 7 ust. 2 rozporządzenia.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 134 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 7 ust. 2 powyższego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.