Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1107/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64 ba, art. 64 e
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 17, art. 18 i art. 64 e ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w S. z dnia [...] nr [...] odmawiające R. D. umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego w łącznej kwocie [...]zł, powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych: nr [...] do [...], nr [...] do [...], [...] oraz nr [...] do [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Oddziału ZUS w S. prowadzi wobec R. D. (dalej: zobowiązany, strona, skarżący) postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. obejmujących zaległości składkowe za lata 2007-2018.

Za dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności, w tym za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych w bankach: A S.A., B., C S.A. i D S.A., naliczono opłaty według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłatę manipulacyjną z art. 64 § 6 u.p.e.a., zdefiniowane w art. 64 c § 1 tej ustawy jako koszty egzekucyjne obciążające zobowiązanego.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2020 r. zobowiązany zwrócił się do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu naliczonych składek i kosztów egzekucyjnych za okresy inne niż kwiecień – czerwiec 2007 r. oraz luty-grudzień 2018 r. oraz o rozłożenie na raty należnych kosztów egzekucyjnych za ww. okresy prowadzenia działalności gospodarczej. We wniosku powołał się na decyzję ZUS Oddział w C. nr [...] z dnia [...], w której wskazano okresy prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej.

Na wezwanie z dnia 20 sierpnia 2020 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz obecnej sytuacji materialnej informując, że w prowadzonej jednoosobowo działalności gospodarczej, a szczególnie w okresie od marca do czerwca 2020 r. znacznie zmalały obroty i płynność finansowa z uwagi na C0VID-19. Poinformował, że w jego małżeństwie ustanowiono rozdzielność majątkową, właścicielką mieszkania jest małżonka wnioskodawcy. Do oświadczenia załączył rozliczenie podatkowe PIT- 36 za 2019 r. oraz wydruk z zapisów w księdze firmy D R. D. za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2020 r.

Dyrektor Oddziału ZUS w S. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...]zł, przypisując konkretne kwoty kosztów do odpowiednich tytułów wykonawczych obejmujących składki na FUS, FUZ, FP i FGSP za lata od 2007 r. do 2015 r.

W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany podniósł, że koszty egzekucyjne objęte tym rozstrzygnięciem obejmują okres, w którym nie prowadził działalności gospodarczej, na którą to okoliczność ZUS Oddział w C. wydał decyzję z dnia [...] nr [...]. Dodał, że ZUS Oddział w C. umorzył niesłusznie naliczone składki za okresy inne niż IV-VI 2007 oraz II 2018 do nadal. Wskazał, że koszty egzekucyjne objęte zaskarżonym postanowieniem obejmują właśnie okresy, w których nie prowadził działalności gospodarczej. Odnośnie natomiast kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym składek za okres, w którym działalność była faktycznie prowadzona zawarto układ ratalny, który jest realizowany.

Za niezrozumiałe uznał domaganie się zapłaty składek i kosztów egzekucyjnych za czas, w którym nie prowadził działalności gospodarczej i powoływanie się przez ZUS na wcześniejsze decyzje, a nie najnowszą decyzję Dyrektora Oddziału ZUS w C. z dnia [...] nr [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w S. z [...] nr [...], przekazując sprawę o ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz odniesienia się organu I instancji do argumentów strony dotyczących umorzenia nienależnych składek i ich wymagalności w kontekście decyzji z dnia [...] stwierdzającej, że w okresie od lipca 2007 r. do stycznia 2018 r. strona nie prowadziła działalności gospodarczej.

Po ponownej weryfikacji materiału dowodowego Dyrektor Oddziału ZUS w S. postanowieniem z dnia [...] nr [...] powtórnie odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...] zł, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczych przypisując konkretne kwoty kosztów do odpowiednich tytułów wykonawczych obejmujących składki na: FUS, FUZ, FP i FGSP za lata od 2007 do 2015.

Organ egzekucyjny wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] wydał decyzję nr [...] określającą zadłużenie strony z tytułu składek za okres od lipca 2007 r. do kwietnia 2009 r.

Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził, że zobowiązany jako osoba prowadząca działalność gospodarczą nie podlegał w okresie od 1 października 2009 r. do 15 stycznia 2010 r. obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu a od 1 lipca 2007 r dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w związku z równoległym zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] nr [...] określił podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej za okres od lipca 2007 r. do września 2009 r. i od stycznia 2010 r. do maja 2012 r., a decyzją nr [...] stwierdził kwotę należnych składek na Fundusz Pracy za okres od maja 2009 do maja 2012 r.

W dniu [...] ZUS wydał decyzję o wysokości zadłużenia składkowego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2007 r. do września 2009 r. i od stycznia 2010 r. do marca 2015 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2007 r. do marca 2015 r. i na Fundusz Pracy za okres od maja 2009 r. do września 2009 r. oraz od stycznia 2010 r. do marca 2015 r. Decyzje te stały się podstawą wystawienia tytułów wykonawczych i skierowania określonych w nich należności na drogę przymusowego dochodzenia.

Po złożeniu przez stronę w dniu 7 lutego 2019 r. wniosku w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności gospodarczej o zmianie wstecznie daty likwidacji działalności gospodarczej na dzień 30 czerwca 2007 r., ZUS Oddział w C. wydał w dniu [...] decyzję nr [...]. Zmienił nią decyzję z dnia [...] nr [...], nadając jej sentencji brzmienie: "Pan R. D. od 1 lipca 2007 r. do 31 stycznia 2018 r. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, wypadkowemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą". Ponadto decyzją tą uchylił decyzje z dnia [...] o nr [...] i [...].

Wskutek wydania tej decyzji składki na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od lipca 2007 r. do marca 2015 r. wygasły.

Na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w S. z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych zobowiązany wniósł zażalenie. Wskazał w nim ponownie, że koszty egzekucyjne, które zostały objęte zaskarżonym postanowieniem obejmują okres, w którym nie prowadził działalności gospodarczej, na którą to okoliczność ZUS Oddział w C. wydał decyzję z [...] nr [...]. Dodał, że sprawa dotycząca kosztów egzekucyjnych toczy się bardzo długo i z uwagi na przedłużające się postępowanie nie jest w stanie uzyskać pomocy z tzw. tarczy antykryzysowej, o którą można ubiegać się w Urzędzie Pracy. Wskazał także, iż art. 64 e § 2 u.p.e.a. pozwala na umorzenie kosztów egzekucyjnych w sytuacji, kiedy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Oświadczył ponownie, że nie uchyla się od zapłaty kosztów egzekucyjnych za okres, w którym prowadził działalność gospodarczą, natomiast koszty, które zostały niesłusznie naliczone nie powinny być egzekwowane.

Powyższe zażalenie nie zostało uwzględnione.

Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia rozpoczęto od wskazania, że zgodnie z art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. w związku z art. 6 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553 ze zm.) w egzekucji należności pieniężnych pobiera się opłaty za dokonane czynności oraz opłatę manipulacyjną za doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, podlegające w myśl założeń art. 115 § 1 tej ustawy pierwszeństwu zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami. Ustawodawca przewidział jednakże rezygnację organu egzekucyjnego z należnych kosztów egzekucyjnych poprzez ich umorzenie w całości lub w części na podstawie art. 64 e § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. Zastosowanie jednak tej instytucji może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, wymienionych w art. 64 e § 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., a więc gdy: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Treść powołanych powyżej przepisów wskazuje jednoznacznie na uznaniowy charakter podejmowanych przez organ postanowień w tym przedmiocie. Prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych dysponuje w tym przypadku organ egzekucyjny, który może ale nie musi, umorzyć naliczone koszty egzekucyjne. Uznanie administracyjne, jak podkreślono, nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia.

Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki do ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca.

Przesłanka umorzenia z art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a została sformułowana alternatywnie. Występuje zarówno wtedy, gdy stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku, jak również wtedy, gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Wykładnia systemowa wewnętrzna przypadków objętych jedną przesłanką umorzenia, w sytuacji sformułowania przez ustawodawcę zamkniętego katalogu przesłanek umorzenia, nakazuje ich interpretację w sposób spójny aksjologicznie. Nieściągalność obowiązku zachodzi wtedy, gdy w wyniku czynności egzekucyjnych stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i wskazany brak majątku ma charakter trwały. Wykazanie przez zobowiązanego, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej również podlega ocenie w kontekście trwałego charakteru braku majątku, z którego może być prowadzona egzekucja.

Zdaniem organu II instancji w omawianej sprawie taka przesłanka nie wystąpiła. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że zobowiązany zmaga się z kłopotami finansowymi, jednak dotychczas nie zakończono postępowania egzekucyjnego, a zatem nie można jeszcze ostatecznie przesądzić o możliwości zaspokojenia także kosztów egzekucyjnych.

Dalej wskazano, że przesłanka "interesu publicznego", o której mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej zaś strony interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej Państwa. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanych wyżej wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 646/05; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1429/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Po 203/09).

"Interes publiczny", na który wskazano w u.p.e.a. musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Użycie tego słowa podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes. Uwzględnić należy również fakt, że przedmiotem ulgi udzielanej w oparciu o art. 64e u.p.e.a. są koszty egzekucyjne, a zatem należność związana z przymusowym dochodzeniem należności. Przy ocenie przesłanki ważnego interesu publicznego organy egzekucyjne powinny zatem uwzględnić z jednej strony zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy.

Z drugiej strony należy mieć na uwadze, że także odnośnie kosztów egzekucyjnych mają zastosowanie przepisy u.p.e.a. stanowiące o zasadach ogólnych postępowania egzekucyjnego. Interes publiczny nie może być bowiem utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych. Przy jego ocenie należy uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. W orzecznictwie dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e u.p.e.a. przyjmuje się, że przez "interes publiczny" należy rozumieć m.in. zapewnienie wpływu należnych kosztów do organu egzekucyjnego. Nie oznacza to jednak, że dla oceny tej przesłanki obojętne są przyczyny powstania zaległości.

Dalej organ II instancji zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne nie zostało dotąd zakończone, a zatem nie jest jeszcze przesądzona kwestia możliwości odzyskania należnych kosztów egzekucyjnych. Kwalifikacja kosztów egzekucyjnych do pierwszej kolejności zaspokajania, wymienionej w art. 115 u.p.e.a. nadaje tym należnościom bardzo wysoką rangę, a to oznacza, że odstąpienie od ich dochodzenia musi być usprawiedliwione ewidentną niemożnością ich poniesienia przez zobowiązanego.

Jednocześnie podkreślono, że udzielenie wnioskowanej ulgi i umorzenie kosztów egzekucyjnych powoduje definitywną i nieodwracalną rezygnację po stronie organu egzekucyjnego z uzyskania środków należnych, a więc w sposób szczególny obciąża ona budżet Państwa - w związku z tym jej udzielenie nie powinno być stosowane przedwcześnie i pochopnie.

Dokonując więc oceny zebranego materiału dowodowego w świetle wcześniej przywołanych przepisów prawa, organ uznał, że w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, o których mowa w art. 64 e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r.

Kolejną przesłanką w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych jest konieczność przeanalizowania, czy ściągnięcie kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne, poprzez generowanie wydatków egzekucyjnych ponoszonych w związku z ich odzyskaniem (art. 64 e § 2 pkt 3 u.p.e.a.). Odnosząc wskazane powyżej kierunki wykładni przepisów normujących przesłanki udzielenia wnioskowanej ulgi, do stanu faktycznego sprawy rozpatrywanego na podstawie zebranego materiału dowodowego, zauważono, iż postępowanie egzekucyjne kierowane wobec zobowiązanego nie zostało umorzone, zatem nie można obecnie przesądzić, czy ściągnięcie kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki.

W dalszych wywodach zaskarżonego postanowienia zaznaczono, że w przypadku złożenia wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego przez podmiot gospodarczy prowadzący działalność gospodarczą, a taką zobowiązany prowadzi, konieczne jest badanie czy ewentualnie udzielona pomoc będzie stanowić pomoc publiczną.

Umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego kwalifikuje się jako pomoc publiczna, jeśli spełnione są warunki art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) - poprzednio art. 87 ust. 1 TWE. Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE za pomoc publiczną uznaje się przysporzenie w jakiejkolwiek formie, przyznawane przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, które zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Bowiem w myśl art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.

O wystąpieniu pomocy publicznej ze wszystkimi konsekwencjami przesądza łączne spełnienie następujących przesłanek: wsparcie jest adresowane do przedsiębiorcy, wsparcie pochodzi od państwa lub ze środków państwowych, wsparcie przynosi korzyść ekonomiczną przedsiębiorcy; wsparcie ma charakter selektywny, w wyniku udzielenia wsparcia następuje faktyczne lub potencjalne zakłócenie lub groźba zakłócenia konkurencji, wsparcie wpływa na wymianę handlową na rynku unijnym.

Pomocą publiczną jest zatem stosowanie ulg w spłacie należności tylko w takim przypadku, gdy może to doprowadzić lub prowadzi do zakłóceń w wymianie handlowej między państwami UE. Innymi słowy udzielenie pomocy niezakłócającej wymiany handlowej między państwami UE nie stanowi jeszcze niedozwolonej pomocy publicznej. Organy podatkowe muszą tę okoliczność samodzielnie ustalać w każdej indywidualnej sprawie.

Weryfikacji tych przesłanek, pod kątem warunków ujętych w art. 107 ust 1 TFUE, dokonał Dyrektor Oddziału ZUS w S., uznając, że w przypadku sytuacji materialno – bytowej strony w kontekście przepisów regulujących warunki udzielenia zarówno pomocy publicznej, jak i przesłanek z art. 64 e § 2 u.p.e.a. nie występują okoliczności uzasadniające przychylenie się do wniosku o udzielenie ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych, a jak wcześniej zaznaczono w ramach uznania administracyjnego sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki do ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że "jak wyżej dowiedziono, w niniejszej sprawie nie realizuje się żaden z przypadków wyszczególnionych w art. 64 e § 2 ustawy egzekucyjnej, a także nie naruszono innych przepisów regulujących zagadnienie udzielenia podmiotom gospodarczym pomocy publicznej oraz nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego".

Na marginesie wskazano także, iż

f'"'

ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2019 r. poz.1553 ze zm.) zmieniono z dniem 20 lutego 2021 r. przepisy ustawy egzekucyjnej dotyczące kosztów egzekucyjnych. W myśl jednak art. 6 ww. ustawy z 4 lipca 2019 r. w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7 -11.

Jak słusznie zauważył organ egzekucyjny, zgodnie z art. 64 ba u.p.e.a., mającym zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z art. 6 ust.2 pkt 4 ustawy nowelizującej, wygaśnięcie obowiązku, którego dotyczył tytuł wykonawczy, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu, nie zwalnia z obowiązku zapłaty kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy z 4 lipca 2019 r. nowelizującej ustawę egzekucyjną, niewyegzekwowaną lub niepobraną przed dniem wejścia w życie ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł. Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 20 lutego 2021 r.) opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40 000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5, 7 i 11 oraz § 1 a i 5 ustawy egzekucyjnej w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 40.000 zł.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł, że odmowa umorzenia dotyczy kosztów egzekucyjnych przypadających na okresy, w których nie prowadził działalności gospodarczej. Organ potwierdził to w decyzji ZUS o/C. nr [...] (załączonej do akt sprawy). Zdaniem skarżącego, skoro ZUS o/C. umorzył stronie niesłusznie naliczane składki, to ZUS o/S. powinien umorzyć koszty egzekucyjne.

Dalej skarżący podniósł, że sprawa trwa od kwietnia 2020 r., Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach dwukrotnie odsyłał ją do ZUS o/S., a teraz utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, posługując się niezrozumiałym wywodem. Nie wzięto pod uwagę argumentacji wnioskodawcy z uwagi na zmianę przepisów dotyczących kosztów egzekucyjnych w lutym b.r. z datą wsteczną, co nie powinno być dopuszczalne, gdyż prawo nie działa wstecz. Zasadne jest zatem pytanie, czy gdyby nie przeciągające się postępowanie i wprowadzone zmiany przepisów, strona miałaby szansę na umorzenie kosztów egzekucyjnych.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że ZUS o/C. potwierdził w wydanej decyzji, iż strona nie prowadziła działałności w okresach innych niż kwiecień – czerwiec 2007 r., a następnie od listopada 2018 r. do nadal. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że ZUS o/S. w dniu [...] wydał decyzje o wysokości zadłużenia i stały się one podstawą wystawienia tytułów wykonawczych i przymusowego dochodzenia tych należności. Skarżący podnosił, iż nie odbierał żadnej korespondencji z ZUS-u, nie mieszkał pod adresem, pod który ZUS wysyłał pisma (ZUS posiadał zresztą informację, że skarżący w okresie od 3 marca 2015 do 25 listopada 2015 r. oraz od 12 stycznia 2016 r. do 12 września 2017 r. odbywał karę pozbawienia wolności). Przez wiele lat ZUS wiedział, że strona nie posiada majątku, nie ma z czego dokonywać potrąceń, a mimo to postępowania egzekucyjnego nie zakończono. Skoro zaistniały nowe okoliczności, tj. prawomocna decyzja o umorzeniu należności, to organ zobowiązany był ją uwzględnić.

Nadto strona wskazała, że przez przedłużające się postępowanie kolejny miesiąc z rzędu nie uzyskała pomocy z tzw. tarczy antykryzysowej. Nie otrzymała bowiem (pomimo, iż zaległość dotyczy kosztów egzekucyjnych, a nie składek) zaświadczenia o niezaleganiu wobec ZUS, co warunkuje taką pomoc.

Dalej skarżący podał, że realizuje rzetelnie układ ratalny dotyczący składek i przypisanych im kosztów egzekucyjnych za okresy, w których faktycznie prowadził działalność. Tymczasem organ, uzasadniając swoje stanowisko powołuje się na stare układy ratalne, dotyczące innych okresów oraz na wcześniejsze decyzje, wydane zanim potwierdzono, że strona w określonych okresach nie prowadziła działalności gospodarczej.

Skarżący wytknął także, iż organ opisując sytuację materialną strony wskazał także dochody żony, podczas gdy małżonkowie pozostają w rozdzielności majątkowej, co znaczy, że nie prowadzą wspólnie gospodarstwa domowego, choć zamieszkują razem. W złożonym oświadczeniu podano wszystkie dochody i zobowiązania obojga, z czego wynika, że wydatki stricte związane z działalnością gospodarczą skarżącego przekraczają jej dochody i tym samym żona dokłada do utrzymania męża.

Z powyższego wynika, że skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, co stanowi przesłankę umorzenia kosztów egzekucyjnych z art.64 e § 2 u.p.e.a. W nawiązaniu do wskazania organu, że nie wykazano trudności w bieżącym i terminowym wywiązywaniu się z podstawowych opłat związanych z utrzymaniem oraz spłatą zobowiązań pieniężnych, skarżący podniósł, że to żona pracując ciężko na dwa etaty opłaca swoje kredyty i rachunki z własnych pieniędzy, a nie ze środków skarżącego.

Skarżący oświadczył także, iż dotknęły go skutki pandemii. Uzyskał w związku z tym umorzenie składek za okres od marca do maja 2020 r., gdyż wykazał spadek dochodów w porównaniu do 2019 r. Z uwagi na bezpieczeństwo skarżącego i jego bliskich działalność wciąż nie funkcjonuje w normalnych warunkach, a klientów jest coraz mniej i nie można wypracować dochodu na pokrycie wszystkich opłat. Skarżący nosi się zatem z zamiarem zawieszenia w lipcu działalności gospodarczej i poszukiwania pracy.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz umorzenie kosztów egzekucyjnych naliczonych niesłusznie w łącznej kwocie [...]zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z dnia [...], którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w S. z dnia [...] odmawiające umorzenia należności skarżącego z tytułu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego w łącznej kwocie [...]zł, powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych: nr TW [...] do TW [...], nr [...] do [...], [...] oraz nr [...] do [...].

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 64e § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne.

Art. 64 e § 2 stanowi, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Z przywołanych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w art. 64e u.p.e.a. określenia "może". Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny istnienia w sprawie określonych przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w każdym przypadku złożenia wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą okoliczności (przesłanki) wskazane m.in. w przepisie art. 64e § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Przesłanki te powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08 wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sytuacji dla zobowiązanego nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W tego rodzaju sprawach sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (w myśl art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Sąd nie może zatem ingerować w samo rozstrzygnięcie organu, o ile zostało ono w sposób wyczerpujący umotywowane.

Jak wynika z powyższego "uznanie administracyjne" nie oznacza pełnej dowolności w tym zakresie organu egzekucyjnego. Orzeczenie uznaniowe może być przez sąd uchylone w wypadkach stwierdzenia, że zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Podzielić należy wyrażony w judykaturze pogląd, że w sprawach dotyczących uznania administracyjnego dokonując wyboru organ może przyjąć różne kryteria, np. uwzględnić okoliczności społeczne, ekonomiczne, dotychczasową postawę zobowiązanego, czy podatnika w zakresie wywiązywania się z obowiązków daniowych, okoliczności powstania zaległości, zakres wnioskowanej ulgi itp. (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2620/15) .

W niniejszej sprawie szczególnie istotna jest przesłanka umorzenia z art. 64 e § 2 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą umorzenie kosztów egzekucyjnych jest dopuszczalne, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny. We wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie skarżący domagał się umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekwowaniem składek za okresy, co do których ostateczną decyzją ZUS stwierdzono, że strona nie prowadziła wówczas działalności gospodarczej.

Pojęcie interesu publicznego (niezdefiniowane przez ustawodawcę) na gruncie ww. przepisu należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że omawiane pojęcie nie ma stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego.

Organ I instancji nie stwierdził istnienia tej przesłanki. Uzasadniając to stanowisko wskazał, że względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. W toku postępowania zobowiązany nie wykazał, że nie ma możliwości spłaty zadłużenia, np. w ramach układu ratalnego. Nadto podkreślono, że ustawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Koszty egzekucyjne stanowią należność związaną z przymusowym dochodzeniem. Umorzenie należności z tytułu kosztów egzekucyjnych naliczonych od nieopłaconych składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu kosztów egzekucyjnych oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. W sprawach o umorzenie należności, w tym kosztów egzekucyjnych, interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, ponieważ uzyskane koszty egzekucyjne są przeznaczane przez organy egzekucyjne na ich działalność, co skutkuje wzrostem skuteczności egzekucji i niewątpliwie leży w interesie publicznym. Definitywna rezygnacja z możliwości wyegzekwowania kosztów egzekucyjnych naruszyłaby wartości wspólne dla całego społeczeństwa - godziłaby w prawa innych opłacających należności z tytułu składek oraz kosztów egzekucyjnych. Naruszałaby zasadę równego traktowania ubezpieczonych i tym samym zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Z kolei organ II instancji stwierdził w tym zakresie w szczególności, że w orzecznictwie dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e u.p.e.a. przyjmuje się, że przez "interes publiczny" należy rozumieć m.in. zapewnienie wpływu należnych kosztów do organu egzekucyjnego. Nie oznacza to jednak, że dla oceny tej przesłanki obojętne są przyczyny powstania zaległości. Dalej zaznaczył, że postępowanie egzekucyjne nie zostało dotąd zakończone, a zatem nie jest jeszcze przesądzona kwestia możliwości odzyskania należnych kosztów egzekucyjnych. Kwalifikacja kosztów egzekucyjnych do pierwszej kolejności zaspokajania, wymienionej w art. 115 u.p.e.a. nadaje tym należnościom bardzo wysoką rangę, a to oznacza, że odstąpienie od ich dochodzenia musi być usprawiedliwione ewidentną niemożnością ich poniesienia przez zobowiązanego. Jednocześnie podkreślono, że udzielenie wnioskowanej ulgi i umorzenie kosztów egzekucyjnych powoduje definitywną i nieodwracalną rezygnację po stronie organu egzekucyjnego z uzyskania środków należnych, a więc w sposób szczególny obciąża ona budżet Państwa - w związku z tym jej udzielenie nie powinno być stosowane przedwcześnie i pochopnie.

Z powyższego wynika, że żaden z organów w ogóle nie rozważył, czy za umorzeniem kosztów egzekucyjnych może przemawiać treść decyzji ZUS Oddział w C. z dnia [...] nr [...]. Decyzją ta uchylono decyzje z dnia [...] o nr [...] i [...] i zmieniono decyzję z dnia [...] nr [...], nadając jej sentencji brzmienie: "Pan R. D. od 1 lipca 2007 r. do 31 stycznia 2018 r. nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, wypadkowemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą". Wspomniane decyzje z dnia [...] były podstawą wystawienia tytułów wykonawczych i skierowania określonych w nich należności na drogę przymusowego dochodzenia, co w konsekwencji wygenerowało koszty egzekucyjne objęte wnioskiem o umorzenie.

Jak już była mowa uznanie administracyjne musi być poprzedzone rzetelnym, wszechstronnym i wnikliwym ustaleniem czy w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, zaś samo uznanie nie może być zupełnie dowolne, oderwane od okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2340/21). Wymogów tych w niniejszej sprawie nie dopełniono.

W ponownym postępowaniu właściwy organ zobowiązany będzie ocenić przesłankę z art. 64 e § 2 u.p.e.a. w kontekście realiów niniejszej sprawy. W tym ramach zasadne będzie także rozważenie, czy egzekwowany obowiązek wygasł po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, o czym stanowi przywołany przez organu art. 64 ba u.p.e.a.

Ponownie, po ewentualnej aktualizacji oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, oceniając zaś przesłankę umorzenia kosztów egzekucyjnych z art. 64 e § 2 pkt 1 u.p.e.a. organ oceni czy i jakie znaczenie dla oceny tej przesłanki ma ustrój rozdzielności majątkowej ustanowionej w małżeństwie skarżącego, co dotychczas pominięto.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że "zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia" (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że, jak już była mowa, rozstrzygnięcia dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć uznaniowych. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu zaległości, o co skarżący wnosił w skardze. Nie leży także w kompetencjach Sądu zobowiązanie organu do umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Nie przesądzając zatem wyniku sprawy, Sąd stwierdził konieczność ponownej, wnikliwej oceny zaistnienia ustawowych przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.