Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2871/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 333/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta C. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia 7 grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz Gminy Miasta C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasycyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 333/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta C. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia ... r., nr ... w przedmiocie nadania nazwy ulicy, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz zasądził od Wojewody P. na rzecz Gminy Miasta C. kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z dnia ... r. Wojewoda P. nadał nazwę R. W. P. ulicy S. R. położonej w mieście C. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2017 r. poz. 744, z późn. zm.) zwanej dalej ustawa dekomunizacyjną.

Wojewoda pismem z dnia 9 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w G. o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy S. R. z art. 1 ww. ustawy. Opinią z dnia 3 listopada 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdził tę niezgodność.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że nazwa ulicy S. R. jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wojewoda przywołał stanowisko IPN potwierdzające przynależność S. R. do partii komunistycznej oraz piastowanie funkcji Pierwszego Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR oraz Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Wojewoda przedstawił także sylwetkę i zasługi W. P..

Wojewoda wskazał, że w związku z tym, że Rada Miejska w C., w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nie zmieniła nazwy ulicy S. R., koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego i nadanie tej ulicy imienia R. W. P.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Miasta C., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. materializujące się brakiem obiektywnych i niebudzących wątpliwości przesłanek pozwalających na uznanie w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g., że S. R. zasłużył na miano osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a ulica nosząca jego imię i nazwisko winna zmienić nazwę na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej odrzucenia o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r. Sąd odrzucił skargę uznając, że została ona wniesiona jeden dzień po upływie ustawowego terminu. Po rozpoznaniu zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OZ 425/18 uchylił zaskarżone postanowienie a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Przepis ten wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r. Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. Nowelizacja ustawy dekomunizacyjnej dotycząca dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze dotyczyć może jedynie spraw niezakończonych a więc tych, w których postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, ale przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zarządzenie zastępcze nie zostało wydane. Z powyższych względów Sąd uznał skargę Gminy Miasta C. za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Sąd podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, opub. w Lex poz. 35586, zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd przywołała również art. 6 ust. 1 i 2 u.s.g. wskazując, że z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. wynika, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwy ulic nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Art. 6 ust. 1-4 ustawy dekomunizacyjnej określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazwy ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób.

W ocenie Sądu Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu. Regulacje tej ustawy mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy tj. wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy interpretować pojęcie "symbolu", mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936.). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy czy prominentni działacze tacy jak Lenin, Stalin, Bolesław Bierut, Władysław Gomułka. Ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym oczywiście osoby te wymieniono przykładowo i można znaleźć w historii wiele innych postaci, organizacji cywilnych lub wojskowych, którym można by przypisać niechlubny charakter symboli komunizmu. W ocenie Sądu nie symbolizują komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały wprawdzie w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz w pamięci członków danej społeczności pozostały z powodu swej działalności innego rodzaju. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli – patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem. W ocenie Sądu, dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Sąd stwierdził przy tym, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy dekomunizacyjnej prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że patron danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy. O tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku. Nie da się takiej interpretacji przepisów ustawy pogodzić z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd zwrócił uwagę na rolę opinii IPN w postępowaniu nadzorczym opartym na ustawie. Opinia ta nie może być uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Uzyskanie przez Wojewodę opinii IPN nie zwalnia go od obowiązku zbadania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy opiera się na pełnej ocenie istotnych faktów odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości i czy wyjaśnia dlaczego dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm – biorąc pod uwagę przedstawione wyżej znaczenie pojęcia symbolu. W opinii IPN powtórzonej bezkrytycznie przez Wojewodę, nazwę ulicy S. R. należy uznać za propagującą totalitarny ustrój komunistyczny z uwagi na członkostwo w "prokomunistycznej" Polskiej Partii Socjalistycznej i zajmowanie stanowisk Pierwszego Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR, Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej oraz burmistrza C. Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego pomija całkowicie fakt ustanowienia S. R. patronem ulicy dopiero w 1997 r. uchwałą demokratycznie wybranej Rady Miejskiej. Zlekceważenie przyczyn dla których obywatele Miasta C. reprezentowani poprzez demokratycznie wybrane organy swego samorządu wyróżnili S. R., ustanawiając go patronem ulicy w swym mieście jest ewidentną wadą zaskarżonego zarządzenia zastępczego i świadczy o wybiórczym podejściu Wojewody do faktów mogących wpływać na ocenę tej postaci. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia brak jest jakiejkolwiek informacji na temat okresu, w którym sprawował on wskazane w zarządzeniu funkcje i stanowiska. Brak także analizy wojennej przeszłości i społecznej działalności S. R., na którą wskazywała w skardze skarżąca gmina, a która powinna stanowić konieczny element oceny tej postaci. Za co najmniej wątpliwy Sąd uznał argument samego "członkostwa w "prokomunistycznej Polskiej Partii Socjalistycznej" jako uzasadniającego uznanie postaci S. R. za symbol komunizmu.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie pozwalało na przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania regulacji ustawy dekomunizacyjnej w odniesieniu do położonej w C. ulicy S. R. i uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W skardze kasacyjnej Wojewoda P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 punkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie "zachodziły podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do położonej w C. ulicy S. R.";

b) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z akt sprawy (opinia IPN) jednoznacznie wynika, że S. R. symbolizuje komunizm, co oznacza, że zachodziły przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej;

c) art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wniosków płynących z opinii IPN, wydanej w sprawie nazwy ulicy S. R., podczas gdy w świetle wyżej wymienionej regulacji opinia ta ma kluczowe znaczenie dla oceny niezgodności tej nazwy z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, gdyż przesądza o tym, że nazwa ta ma jednoznaczne konotacje z postacią symbolizująca komunizm;

d) art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 6 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, sprzeczną z wykładnią celowościową i systemową całego aktu, której niekonstytucyjności Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza, poprzez odniesienie się do nieskonkretyzowanych kryteriów, nieznanych ustawie, przesądzających o tym, że dana nazwa upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo w inny sposób taki ustrój propaguje, to jest do powszechnej rozpoznawalności osoby S. R. jako "znaku, uosobienia idei lub praktyki komunizmu" oraz do społecznego odbioru - konieczności "kojarzenia się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie" danej osoby z komunizmem;

e) art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Wojewoda zobowiązany jest do ustalenia "przyczyn dla których obywatele Miasta C. reprezentowani poprzez demokratycznie wybrane organy swego samorządu wyróżnili S. R., ustanawiając go patronem ulicy" oraz, że konieczne jest ustalenie czy nazwisko danej osoby stanowi powszechnie rozpoznawalny przez członków wspólnoty gminnej znak, uosobienie idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, w sytuacji gdy przepisy te nakazują jedynie poczynienie ustaleń (które Wojewoda poczynił) czy nazwa ulicy upamiętnia osobę symbolizującą komunizm w ogóle, nie zaś w odczuciu określonej grupy społecznej;

2) na podstawie art. 174 punkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, to jest:

a) art. 133 § 1 zdanie 1 w związku art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie poparte żadnym dowodem znajdującym się w aktach sprawy dokonanie ustaleń polegających na przyjęciu, że Wojewoda uznał postać S. R. za symbol komunizmu jedynie w oparciu o "argument samego członkostwa w prokomunistycznej Polskiej Partii Socjalistycznej", w sytuacji gdy Wojewoda opierał się na nie tylko na wieloletniej przynależności S. R. do partii komunistycznej, ale głównie na fakcie wieloletniego piastowania funkcji I Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR w C., Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. oraz burmistrza C. w okresie PRL, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, innego niż wynikający bezpośrednio z opinii IPN i Zarządzenia zastępczego Wojewody z ... r., w sytuacji gdy opinia IPN i zawarte w niej fakty historyczne jednoznacznie potwierdzają niezgodność nazwy ulicy S. R. w mieście C. z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, wskutek czego Sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 148 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie Zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia ... r.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia, że osoba S. R. nie jest osobą symbolizującą komunizm albo inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób tego ustroju nie propaguje oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie;

c) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły szczególne przesłanki do jej odrzucenia wynikające z ustawy o propagowaniu komunizmu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) zwanej dalej ustawą nowelizującą, poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nieodrzucenie skargi. Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Przepis ten wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. i został dodany art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Taka przyczyną może być wyłączenie drogi sądowej przez przepis szczególny.

W orzecznictwie sądowym zaprezentowano pogląd (zob. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II OZ 525/18, opub. w LEX nr 2496543), zgodnie z którym wykładnia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 (oraz art. 3 ust. 1) ustawy dekomunizacyjnej winna być dokonana w oparciu o art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym tą ustawą tzn. ustawą nowelizującą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za "sprawę zakończoną" o której mowa w art. 4 ustawy nowelizującej należy uznać taką sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Natomiast wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a. Tym samym skoro art. 4 ustawy nowelizującej ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. (dniem wejścia w życie ustawy z 14 grudnia 2017 r.), to wydanie zarządzenia zastępczego przed tą datą wyłącza stosowanie art. 4 ww. ustawy.

Przekładając powyższe rozważania prawne na realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu ... r. i doręczone stronie (Gminie Miasto C.) w dniu 11 grudnia 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego powodu w sprawie nie miał zastosowania dodatkowy warunek dopuszczalności skargi gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody określony w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. W związku z tym skarżąca gmina nie była zobligowana wykazać, że brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Gmina nie utraciła prawa do popierania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z ... r. nr ... i nie było podstaw do odrzucenia skargi ani też do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe.

Zarzuty strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół zarzucanej błędnej wykładni Sadu pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy polegającej na stwierdzeniu, że nazwa ulicy imienia S. R. nie symbolizuje komunizmu. Dalej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro z opinii IPN wynika, że S. R. symbolizuje komunizm, to przyjmowanie odmiennej interpretacji stanowi dodatkowo naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Przede wszystkim należy stwierdzić, na co w kontrolowanym wyroku trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym artykule miałoby miejsce wówczas, gdyby dana osoba była symbolem ustroju totalitarnego (np. komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. Trafnie również wskazuje Sąd pierwszej instancji, że pojęcie symbolu ma w tej sprawie istotne znaczenie. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936.). Tym samym aby dana osoba była uznana za symbol określonego ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zostać wykazane, że oznaczenie tej osoby (imię i nazwisko) stanowi właśnie taki symbol. Nazwa danej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem (czyli pełni funkcję zastępczą wobec danej ideologii), jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samo to oznaczenie (samodzielnie) identyfikuje się z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny.

W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro S. R. był wieloletnim członkiem partii prokomunistycznej i piastował funkcję Pierwszego Sekretarza Komitetu Powiatowego PZPR w C., był Przewodniczącym Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. oraz Burmistrzem C. w okresie PRL-u, to jest to osoba symbolizująca komunizm.

Należy stwierdzić, że tak przytoczone okoliczności jak samo członkostwo w Polskiej Partii Socjalistycznej lub nawet partii komunistycznej nie oznacza symbolizowania komunizmu. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej (tym bardziej partii prokomunistycznej), to wprost zostałoby to napisane w ustawie dekomunizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że kierowanie przez S. R. strukturą powiatową Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w C. miało charakter krótkotrwały wynoszący kilka miesięcy (najwcześniej od końca grudnia 1948 r. tj. od zjazdu zjednoczeniowego w dniach 15-21 grudnia 1948 r. Polskiej Partii Robotniczej z Polską Partią Socjalistyczną do kwietnia 1949 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to nie Sąd pierwszej instancji miał wykazywać, że osoba S. R. nie stanowiła symbolu komunizmu, ale organ nadzoru nad samorządem miał obowiązek wykazania, że pełnienie funkcji Pierwszego Sekretarza struktury powiatowej PZPR stanowiło symbol komunizmu. Nic takiego jednak nie znajduje się w zarządzeniu zastępczym Wojewody P. Także podana okoliczność, jaką było pełnienie przez S. R. funkcji Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. nie zostało wykazane jako symbol komunizmu.

Należy stwierdzić, że skoro ustawa dekomunizacyjna nie zawiera enumeratywnie określonego katalogu funkcji lub stanowisk, z pełnieniem których związane byłoby symbolizowanie danego ustroju (np. komunizmu), to w każdym przypadku organ wydający zarządzenie zastępcze na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej musi wykazać, na podstawie jakich przesłanek dana osoba stanowi symbol np. komunizmu. W przypadku osób pełniących funkcje eksponowane w danym ustroju, związane ze znaczną ilością istotnych kompetencji, takie wykazane byłoby najprawdopodobniej znacznie łatwiejsze niż w przypadku osób, które pełniły w latach 1944-1989 stanowiska podrzędne w strukturach ówczesnego Państwa lub określonej partii politycznej.

Ponadto nietrafnie strona skarżąca kasacyjnie upatruje w opinii IPN stanowiska wiążącego Wojewodę co do treści zarządzenia zastępczego. Jak wynika z 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, właściwy wojewoda zasięga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ustawodawca nie doprecyzował wiążącego charakteru takiej opinii i żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ww. ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.) jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie, między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Musi ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenia toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie.

W tej sprawie, jak trafnie to stwierdził Sąd pierwszej instancji, opinia IPN nie zawiera w istocie żadnego wyjaśnienia, dlaczego S. R. był symbolem komunizmu. Być może IPN przyjął jakieś własne kryteria oceniania osób i traktowania ich jako symboli komunizmu. Jeżeli taka sytuacja miała miejsce, to powinno to znaleźć się w samej opinii a nadto powinno mieć podstawę prawną, ponieważ w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), każde działanie podmiotów wykonujących zadania publiczne musi być oparte na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Nie bez znaczenia, na co także trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, jest i to, że nazwa ulicy imienia S. R. została nadana w 1997 r. przez demokratycznie wybrany organ stanowiący Miasta C., co dodatkowo podkreśla, że nazwa ta nie miała stanowić symbolizowania komunizmu.

Mając powyższe należy stwierdzić, że także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej jest nietrafny. Wydana w tej sprawie opinia IPN zawiera jedno zdanie o S. R. nie wyjaśniając, dlaczego tę osobę uważa się za symbol komunizmu.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej jest natomiast częściowo zasadny. Racje ma strona skarżąca kasacyjnie, że nie należy upatrywać jedynie w opinii (w ocenie) wspólnoty samorządowej znaczenia danej osoby jako symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Dana postać, wydarzenie, data lub organizacja staje się symbolem wówczas, gdy powszechnie jest kojarzona z danym ustrojem totalitarnym, a nie jedynie przez członków określonej gminnej wspólnoty samorządowej. Zajęte w tym zakresie stanowisko przez Sąd pierwszej instancji nie stanowi jednak podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, a to dlatego, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.

Także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej jest jedynie częściowo zasadny. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że obowiązkiem Wojewody P. było ustalanie przyczyn, dla których obywatele Miasta C. reprezentowani poprzez demokratycznie wybrane organy swego samorządu wyróżnili S. R. ustanawiając go patronem ulicy. Takiego sformułowania nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie stwierdził jedynie, że Wojewoda P. oceniając postać S. R. pominął jego pracę i zaangażowanie na rzecz społeczności lokalnej oraz ustanowienie patronem ulicy po 1990 r. przez demokratyczne organy samorządu. Natomiast zasadnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że to członkowie wspólnoty samorządowej powinni być tą grupą osób, która ma rozpoznawać daną postać jako znak, uosobienie idei lub praktyki komunizmu bądź innego ustroju totalitarnego. Dana postać, wydarzenie, data lub organizacja staje się symbolem wówczas, gdy powszechnie jest kojarzona z danym ustrojem totalitarnym.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wyniki postępowania, tj. art. 133 § 1 zdanie pierwsze w związku art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. W tej sprawie Sąd nie nakładał obowiązku na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a., a wyrok został wydany na odstawie akt sprawy i po zamknięciu rozprawy. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Także i ten artykuł nie został naruszony, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął zaskarżonym wyrokiem sprawę, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 57a P.p.s.a. dotyczący skargi na pisemną interpretację przepisów podatkowych w tej sprawie w ogóle nie był stosowany. Powołane w tym zakresie przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy nie mogą być podstawą do zakwestionowania naruszenia prawa materialnego, a ponadto Sąd pierwszej instancji trafnie uznał brak związania opinią IPN stwierdzając przy tym, że kontrolując legalność zaskarżonego zarządzenia zastępczego dokonuje oceny co do symbolizowania lub propagowania przez daną osobę ustroju totalitarnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na wyniki postępowania poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia, że osoba S. R. nie jest osobą symbolizującą komunizm albo inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób tego ustroju nie propaguje oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do osoby S. R. wyjaśniając, dlaczego osoba ta nie jest symbolem oraz nie propagowała komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Podstawę prawną zajętego przez Sąd stanowiska należy upatrywać w treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, który to przepis został przywołany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji. W tej sprawie od Wojewody P. zasądzono na rzecz Miasta C. kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

1