Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 151 i art. 145 pkt. 1 lit. "a"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1942/07 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od W. R. na rzecz W. L. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008r., Sygn. akt VII SA/Wa 1942/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - 5 segmentowego szeregowego w T..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych kontrolowanej sprawy:

Wnioskiem z 19 kwietnia 2007r. D. i M. U. i inni zwrócili się do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 5-cio segmentowego szeregowego, na terenie działki nr [...] w T., przy ul. [...] (obręb nr [...]). Wskazując jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa wnioskodawcy podnieśli, że zaskarżone pozwolenie na budowę narusza w sposób rażący warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa przyjętego uchwałą Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005r., oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Zdaniem wnioskodawców decyzja Starosty, udzielająca pozwolenia na budowę budynku, który miał być budynkiem szeregowym, a jest ich zdaniem budynkiem wielorodzinnym, narusza ich interes prawny, gdyż jego wykonanie spowoduje negatywne oddziaływanie na ich dotychczasowy sposób korzystania z własności. Kupując działki na terenie jednostki urbanistycznej UMN 6 - Kolejarz, byli przekonani, że osiedle będzie zabudowane budynkami jednorodzinnymi, co miało zapewnić spokojne, komfortowe zamieszkiwanie, bez nadmiernego ruchu pojazdów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Wojewoda Pomorski - powołując art.157 § 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r. uznając, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmioty nie będące stronami w sprawie. Ponadto, zdaniem organu, w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest przesłanek wskazujących, aby przedmiotowa decyzja Starosty Tczewskiego dotknięta była jakąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie narusza ona art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wskazana decyzja została wydana zgodnie z prawem, w tym z art. 35 ust. 4 powołanej ustawy. Wojewoda podał również, że Starosta Tczewski decyzją z dnia [...] maja 2007r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania na żądanie tych samych osób, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Pomorskiego (decyzją z dnia [...] lipca 2007r.), czym potwierdzona została teza organu I instancji, iż osobom tym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r.

Decyzją z dnia [...] września 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego wskazując, że podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a w rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony wyłącznie do działki nr [...], należącej do inwestora. W tej sytuacji właściciele działek sąsiednich, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały też naruszone warunki techniczne, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zachowania odległości planowanej inwestycji od granic działek będących własnością skarżących oraz innych istniejących już obiektów. W tych okolicznościach uznano, że skoro wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazali żadnej innej normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny lub obowiązek, nie są stronami w postępowaniu dotyczącym wzruszenia wskazanej decyzji Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r. w trybie art. 156 § 1 kpa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - W. R. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że organ nie rozpoznał sprawy pod względem naruszenia praw majątkowych skarżących. Podał, że swój interes prawny wywodzi z faktu naruszenia jego praw majątkowych i obowiązku naprawienia szkody, powstałej w związku z wydaniem decyzji, który zagwarantowany jest w art. 77 Konstytucji RP oraz w art. 417 ustawy Kodeks Cywilny. Podniósł również, że zgodnie z art. 233 kpa, skargi pochodzące od innych osób niż będących stroną, powinny być rozpatrzone przez organ z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję powołał się na niezwiązanie Sądu zarzutami skargi i uznał, że w niniejszej sprawie miało miejsce wadliwie przeprowadzone postępowanie, w którym nie zostały wyjaśnione kwestie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stanowiące własność osób odwołujących się od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007r. W ocenie Sądu I instancji, lakoniczne stwierdzenie organu, że "w niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu jest ograniczony do działki nr ewid. [...]", nie zostało poparte żadnymi dowodami, z których wynikałoby, że nieruchomości wszystkich osób odwołujących się nie są położone w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 2003r. Prawo budowlane. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania ma zaś kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że uprawnień strony do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać także w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego stanowiącym, że obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i normami obowiązującymi w budownictwie. Uznano zatem, że jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia, mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Logika przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskazuje, aby w takim postępowaniu brały udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości.

Sąd I instancji powołał się także utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są nie tylko strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem – w ocenie Sądu I instancji - jeden z uczestników postępowania – D. U., przyłączając się do skargi, podniosła, ze projektowany obiekt położony jest blisko granicy jej nieruchomości, co może ograniczać możliwości zagospodarowania, gdyż wysokość projektowanego budynku niewątpliwie przysłoni jej dom i teren nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, użytkowanie projektowanego obiektu, w którym ściana szczytowa zwrócona jest do granicy z nieruchomością jednego z uczestników postępowania, może stwarzać trudności w zagospodarowaniu jego nieruchomości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podkreślił przy tym, że organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na różną sytuację i interes poszczególnych osób skarżących i nie ustalił odległości projektowanego budynku od innych obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich i wpływu projektowanej inwestycji na zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości, czym naruszył art. 7, 77 i 80 kpa.

W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za celowe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L. (inwestor) – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie sprawy w warunkach gdy podniesione przez skarżącego podstawy skargi zostały pominięte, a przesłanką rozstrzygnięcia był interes osób trzecich nie wnoszących skargi;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" tej ustawy, poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie naruszenia prawa materialnego przez organy administracji publicznej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz brak przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie stosownego postępowania dowodowego z naruszeniem art. 7 i 77 kpa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że wadliwie został zakreślony krąg podmiotów pozostających w strefie oddziaływania obiektu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie o jego zmianę i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił argumentów wskazanych w skardze W. R., lecz podjął się obrony procesowej innych osób, które nie wniosły skargi, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony, nie może zastępować skargi przystąpienie do niej w charakterze uczestnika osoby, która mając status uczestnika postępowania skargi nie wniosła, bowiem takie respektowanie jej praw narusza zasadę skargowości. Podano przy tym, że nie można przyjmować, iż strona samodzielnie skargi nie wnosząca, doznaje obrony swojego interesu wówczas, gdy wnoszący skargę nie jest w stanie swego interesu prawnego udowodnić. Nie może bowiem przystąpienie do skargi uznanej za bezzasadną, zastępować wniesienia samemu skargi zasadnej. W tych okolicznościach stwierdzono, że skoro nie zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi W. R. z podstaw które zawierała, to nie może interes osoby innej niż skarżący decydować o rozstrzygnięciu skargi, która w ochronie tego interesu nie została w terminie wniesiona.

Według wnoszącego skargę kasacyjną, dokonana przez Sąd I analiza interesu prawnego uczestnika przystępującego do skargi, nie odpowiada obowiązującemu prawu materialnemu, to jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który zawęża krąg osób kwalifikowanych jako takie, których interes prawny jest reprezentowany w postępowaniu administracyjno-budowlanym ze względu na położenie ich nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem strony, ta tendencja legislacyjna, wytyczająca kierunek wykładni powołanego przepisu została zupełnie w rozstrzygnięciu Sądu odwrócona. Podano przy tym, że celem noweli sprzed 5 lat było udrożnienie procedur skracających przystąpienie do realizacji inwestycji, co ustawodawca przesądził zawężeniem kręgu osób o statusie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również odformalizowaniem materialnych przesłanek ustalających "obszar oddziaływania obiektu". Przepisy w tym względzie sprowadzają się do wymiernych parametrów fizykalnych unikających subiektywnych ocen i klauzul generalnych. Dodano, że przepisy o charakterze techniczno-budowlanym były przez organy obu instancji wnikliwie analizowane i prawidłowo stosowane, wykluczając możliwość ustalenia "strefy oddziaływania obiektu", którego budowa jest kończona w granicach nie przekraczających nieruchomości, na której powstaje Nawet D. U. – uczestniczka postępowania, która skargi nie wniosła, a jest jedyną występującą przed Sądem I instancji właścicielką nieruchomości, która styka się z działką inwestora, nie wykazała oddziaływania budynku mieszkalnego na zagospodarowanie swojej działki, skoro jej budynek znajduje się w odległości ponad 15 m od granicy nieruchomości, zaś ściana wznoszonego budynku zachowuje odległość wymaganą przepisani techniczno-budowlanymi od granicy działki uczestniczki, tak że oba budynki dzieli ponad 18 metrowa przestrzeń ogrodowa.

Z tych względów wniesienie skargi kasacyjnej uznano za konieczne i uzasadnione.

Do skargi kasacyjnej inwestora ustosunkował się W. R., który podniósł, że strona bezpodstawnie próbuje podważyć ustawowo zagwarantowane prawa uczestników postępowania sądowego do reprezentowania swoich interesów prawnych oraz prawa sądu do uznawania ich interesu prawnego, podważając tym samym zasadność przepisu zawartego w art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za nieuprawnione uznano także stwierdzenie, że wyrok Sądu I instancji rażąco obraża przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To właśnie, zgodnie z przywołanym art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie jest ograniczony, tylko do rozważenia zarzutów podniesionych w skardze, lecz zobowiązany jest do zbadania całościowo sprawy pod kątem zgodności z prawem postępowania organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarówno na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 i art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Ustosunkowując się do przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie sprawy w warunkach gdy podniesione przez skarżącego podstawy skargi zostały pominięte, a przesłanką rozstrzygnięcia był interes osób trzecich nie wnoszących skargi. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, jako właściwy do rozpoznawania tych skarg, obowiązany jest w sposób wszechstronny skontrolować legalność postępowań przeprowadzonych w sprawie przez organy obu instancji i w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli uwzględnić skargę nawet wówczas, gdy stosowny zarzut nie został w niej podniesiony. W takim kontekście, skarga uprawnionego podmiotu jest jedynie pismem procesowym wszczynającym postępowanie sądowe, którego celem jest zabezpieczenie nie tylko indywidualnego interesu prawnego skarżącego, ale także szeroko rozumianego interesu społecznego, polegającego na eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Za konstatacją taką przemawia m.in. regulacja art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która dopuszcza wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W świetle tych argumentów za nieuprawnione należy uznać twierdzenie, zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby w sytuacji braku przesłanek do uwzględnienia skargi z podstaw, które zawierała, ale przy stwierdzeniu innych uchybień sąd administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy bowiem pamiętać, że stosownie do art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazana regulacja prawna wprowadza zatem kryterium przedmiotowe, a nie podmiotowe, przy określaniu granic kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, stosownie do art. 12 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Zgodnie zaś z art. 32 i art. 33 § 1 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Natomiast osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Skoro, ustawodawca zabezpiecza prawa procesowe uczestnika postępowania na równi z prawami stron, to tym bardziej rozważenie kwestii naruszenia interesu prawnego uczestnika postępowania przez organy administracji publicznej musi być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że z ich uzasadnienia wynika, że mimo oznaczenia w petitum, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, należy domniemywać, że chodziło o naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy, który został powołany przez ten Sąd w zaskarżonym wyroku jako podstawa uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. Zarzut ten został ponadto powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że wadliwie został zakreślony krąg podmiotów pozostających w strefie oddziaływania obiektu. Stąd też, zarzuty te będą rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny łącznie. W tym zaś kontekście wskazać przede wszystkim należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, w którym nie zostały wyjaśnione kwestie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stanowiące własność osób odwołujących się od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007r., w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń poczynionych w tym przedmiocie przez organy rozpoznające wniosek tych samych osób o wznowienie postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa - w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - 5 segmentowego szeregowego w T.. Na ustalenia poczynione w tym postępowaniu wyraźnie wskazywał Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2007r. podając, że Starosta Tczewski decyzją z dnia [...] maja 2007r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania na żądanie D. i M. U., i innych, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia [...] lipca 2007r, czym potwierdzona została teza organu I instancji, iż osobom tym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Tczewskiego z dnia [...] marca 2007r. Rozstrzygnięcia te znajdują się ponadto w aktach administracyjnych, które zostały przekazane przez organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz ze skargą W. R..

W powołanych decyzjach, organy administracji publicznej dokonały szczegółowej analizy obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości wnioskodawców z uwzględnieniem zarówno art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jak i zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W wyniku tych ustaleń organy przyjęły, że stroną postępowania w omawianej sprawie jest inwestor oraz Gmina Miejska Tczew, jako właściciel drogi gminnej – ul. [...] oraz zjazdu z tejże drogi na posesję nr [...]. Decyzja z dnia [...] lipca 2007r. Wojewody Pomorskiego jako organu odwoławczego w tej sprawie jest ostateczna, co oznacza, że obowiązuje ona w obrocie prawnym, korzystając z domniemania legalności. Zaznaczyć przy tym należy, że wobec niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa uznać należy za właściwy tryb dochodzenia przez podmiot pominięty w postępowaniu własnego interesu prawnego. Z uzasadnienia zaś zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I Instancji rozważał kwestię, czy negatywne rozpatrzenie tego wniosku nie wyklucza możliwości uruchamiania innych trybów nadzwyczajnych, w rozpoznawanym przypadku stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, na wniosek tych samych podmiotów, biorąc pod uwagę kwestię związania organów właściwych do orzekania w tych trybach oceną prawną w zakresie braku interesu prawnego wyrażoną w decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym. Nie oceniano, czy po kontroli sprawy w trybie wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie prowadziłoby do sytuacji, w której podmioty mogłyby domagać się uznania ich interesu prawnego uruchamiając kolejne tryby nadzwyczajne, przed różnymi organami administracji publicznej. Rozstrzygnięcia tych organów nie mogłyby jednak wpływać na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w przypadku uznania przez te organy, że podmiot ma interes prawny w prowadzonym przez nie postępowaniu, doprowadziłyby do obowiązywania dwóch ocen prawnych tego samego stanu. Taka zaś sytuacja byłaby niedopuszczalna w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych i stabilności rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

W świetle powyższej argumentacji, w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na zainicjowanie tego postępowania przez podmioty, które już w przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie zostały uznane stronami postępowania i brak innych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, w którym nie zostały wyjaśnione kwestie przymiotu stron postępowania, a tym samym oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, stanowiące własność osób odwołujących się od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007r. – uznać należy za przedwczesne, co zasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.