Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2047/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f
journal: Dz.U. 2012 poz 1061
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg  wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których  mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 638/17 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną, umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 638/17 oddalił skargę W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa zasiłku, odmowie uznania za osobę bezrobotną, umorzeniu postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art.151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej jako "K.p.a."), oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1061 ze zm. – dalej jako "ustawa", lub "ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy"), po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w której po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzeczono o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] orzekającej o uznaniu W. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2014 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, odmowie uznania W. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2014 r., umorzeniu postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2017 r. strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ nadzoru wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. w dniu [...] kwietnia 2014 r., uzyskując status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji zainteresowany podał w oświadczeniu rejestrowanego, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący w dniu [...] maja 2016 r. został skierowany do odbycia stażu w firmie [...] s. c. we W. Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], przyznano zainteresowanemu stypendium w okresie odbywania stażu, tj. od dnia [...] czerwca 2016 r. Kolejną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] orzeczono o utracie prawa do stypendium z dniem [...] grudnia 2016 r. Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2016 r. z powodu nieuzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji pracy. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Urząd Pracy we W. pozyskał dokument z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG), z którego wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej, ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] lutego 1994 r. i nie złożył wniosku o zawieszenie wykonywania tej działalności.

W związku z powyższym postanowieniem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] wznowiono postępowanie w przedmiocie:

- uznania Pana W. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2014 r. oraz odmowy przyznaniu prawa do zasiłku, zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...],

- przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...] czerwca 2016 r. zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia 14 czerwca 2016 r. nr [...],

- utraty prawa do stypendium z dniem [...] grudnia 2016 r., zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...],

- utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2016 r. zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...].

W dniu [...] maja 2017 r. W. M. złożył w kancelarii urzędu pracy oświadczenie, w którym potwierdził fakt dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w dniu [...] lutego 1994 r. oraz wskazał, iż działalność ta nic była przez niego prowadzona od [...] lutego 1994 r., natomiast w dniu [...] kwietnia 2017 r. dokonał wykreślenia wpisu z rejestru. Na tej podstawie podjęto zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując sprawę organ odwoławczy powołał treść art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzone postępowanie wykazało, iż zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., według której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy przyznania statusu osoby bezrobotnej i nieznaną organowi wydającemu decyzję oraz istniejącą w dniu [...] kwietnia 2014 r. należy uznać posiadanie przez W. M. wpisu w CEIDG.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej ustawą), określenie bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej dnia podjęcia działalności gospodarczej. Przepis ten wskazuje, że samo posiadanie wpisu uniemożliwia nabycie statusu osoby bezrobotnej. Bez znaczenia jest fakt nieprowadzenia tej działalności gospodarczej. Stanowisko takie jest zgodne ze stanowiskiem sądów administracyjnych, (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 286/16, LEX 2231520). Z załączonych do odwołania dokumentów jednoznacznie wynika, że strona rejestrując się w urzędzie pracy w dniu [...] kwietnia 2014 r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie zgłosił zawieszenia wykonywania tej działalności. Zainteresowany nie kwestionuje tego faktu.

Powołany wyżej przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, odwołuje się jedynie do samego faktu posiadania takiego wpisu, nie obliguje organu do weryfikacji jego poprawności. Organy zatrudnienia nie są właściwe do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i ewentualnej korekty tego wpisu. Zgodnie z przepisami regulującymi prowadzenie działalności gospodarczej, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek aktualizacji danych zawartych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Z informacji z CEIDG wynika, że wpis dokonany w dniu [...] lutego 1994 r. został wykreślony dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r.

W związku z tym, że skarżący rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu [...] kwietnia 2014 r., posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie złożył wcześniej wniosku o zawieszenie wykonywania tej działalności należy uznać, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie spełniał definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy.

Informację o tym fakcie Powiatowy Urząd Pracy we W. uzyskał w dniu [...] kwietnia 2017 r. i chociaż zainteresowany podaje, iż nie prowadził działalności gospodarczej, to do dnia wykreślenia wpisu z rejestru nie spełniał warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, koniecznego do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Istniała zatem podstawa do uchylenia decyzji wskazanych w sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W związku z powyższym zarzuty pełnomocnika odwołującego się dotyczące naruszenia zasad określonych w art. 7, nie mogą zostać uwzględnione, gdyż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Organ zauważył, że powołane w odwołaniu przepisy ustawy o działalności gospodarczej nie zostały ustanowione przez organ pierwszej instancji jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji i jako takie nie mogą również tej podstawy stanowić. Jako podstawa decyzji wskazana jest prawidłowo ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i jej przepisy, nie zaś przepisy materialne innych ustaw. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ orzekający przepisów prawa materialnego należy uznać zatem za całkowicie bezpodstawne.

Organ zauważył, że chociaż skarżący jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej wskazał dzień [...] lutego 1994 r., to do dnia wykreślenia wpisu z rejestru, tj. do dnia [...] kwietnia 2017 r. nie spełniał warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, koniecznego do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Istniała zatem podstawa do wydania zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną interpretację, przez przyjęcie, że samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy działalność gospodarcza nigdy nie została podjęta i nie była prowadzona, powoduje utratę prawa do uznania za osobę bezrobotną;

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, albowiem organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie dokonując właściwej oceny sytuacji prawnej uczestnika postępowania co do treści posiadanego przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w kontekście złożonego przez niego oświadczenia w dniu [...] maja 2017 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził m.in., że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności faktyczne ustalone przez organy prowadzące sprawę w obydwu instancjach są prawidłowe i nie są kwestionowane przez skarżącego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prawidłowo ustalonych przez organy obydwu instancji istniała podstawa prawna do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. lecz nieznanych organowi ją wydającemu o tym, że skarżący miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w okresie od [...] lutego 1994 r. do [...] kwietnia 2017 r.

Zgodził się z ze stanowiskiem organów, że powyższa okoliczność w świetle definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy stanowiła przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wydaną w sprawie skarżącego przez Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, które wydał decyzję. Z jego treści z sposób jednoznaczny wynika, że mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają być: a) nieznane organowi, które wydał decyzję i b) muszą istnieć w dniu wydania decyzji, której wznowienie dotyczy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła. Po wydaniu bowiem przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, ujawniła się okoliczność nieznana organowi, a istniejąca w dniu wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta W., potwierdzona informacją uzyskaną w dniu [...] kwietnia 2017 r. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, z której wynika, że skarżący miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w okresie od [...] lutego 1994 r. do [...] kwietnia 2017 r.

W świetle definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie. Zgodnie z ww. przepisem prawa, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę m.in. niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Obecne brzmienie wskazanego przepisu nadano ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. 1725) i obowiązuje od 1 lutego 2011 r.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej – działalności gospodarczej, osoba posiadająca taki wpis może być uznana za bezrobotną w dwóch sytuacjach, gdy zawiesi działalność gospodarczą i okres zawieszenia trwa lub, gdy nie upłynął dzień – określony we wniosku, do podjęcia działalności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotne dla rozpoznania sprawy ustalenia stanu faktycznego są niesporne. Skarżący zarejestrował działalność gospodarczą dnia [...] lutego 1994 r. – wyrejestrował zaś dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący nie dokonał wpisu o zawieszeniu działalności gospodarczej. Wskazał też datę rozpoczęcia działalności na dzień [...] luty 1994 r.

Nie ma znaczenia wpisana w dacie wykreślenia data zaprzestania prowadzenia działalności – [...] luty 1994 r. Powyższe dane wynikają z dokumentu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Sąd w niniejszym postępowaniu – wobec jak stwierdzono wyżej – określenia przez ustawodawcę przesłanek uzasadniających przyznanie statusu osoby bezrobotnej nie ma podstaw do badania, czy faktycznie skarżący prowadził działalność gospodarczą. Tym samym zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Sąd uznał za niezasadne.

W. M. reprezentowany przez radcę prawnego M. R. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

- art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy działalność gospodarcza nigdy nie została podjęta i nie była prowadzona, powoduje utratę prawa do uznania za osobę bezrobotną, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał m.in., że: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę zaaprobował stanowisko Wojewody [...], że z powołanego przepisu w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika zatem, że w przypadku wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, osoba posiadająca taki wpis może być uznana za bezrobotną w dwóch sytuacjach, gdy zawiesi działalność gospodarczą i okres zawieszenia trwa lub, gdy nie upłynął dzień - określony we wniosku, do podjęcia działalności. Sąd podkreślił, że wykładnia językowa omawianego przepisu nie daje podstaw przeprowadzenia interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy w sposób przedstawiany w skardze.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i podniósł, iż literalna wykładnia przepisu w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie pozwala na stwierdzenie, że w każdym wypadku posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, wyklucza status bezrobotnego. Należy wskazać, że powyższy przepis dopuszcza posiadanie wpisu działalności gospodarczej przy rejestracji jako osoba bezrobotna, jeżeli nastąpiło zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres, do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

W obydwu przypadkach ustawa dopuszcza więc łączne posiadanie wpisu w ewidencji działalności i statusu bezrobotnego, jeśli faktycznie działalność gospodarcza nie jest wykonywana i nie została podjęta. Wykładnia systemowa, ratio legis przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku dostarcza więc podstaw do stwierdzenia, że samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie wyklucza posiadania statusu osoby bezrobotnej jedynie w takiej sytuacji, gdy działalność ta nigdy tj. od dnia dokonania wpisu do dnia wyrejestrowania nie zostanie podjęta lub jej wykonywanie zostało zawieszone. Tym samym przepis ustawy dopuszcza możliwość nadania statusu osoby bezrobotnej, przy jednoczesnym posiadaniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, w przypadku zawieszenia jej wykonywania i faktycznego nie podjęcia jej wykonywania. Ratio legis powyższego przepisu przewiduje zatem możliwość zbiegu uznania za osobę bezrobotną z jednoczesnym posiadaniem wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, w sytuacji faktycznego nie wykonywania działalności gospodarczej, taka jest bowiem przesłanka zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej i możliwości dokonania wpisu do ewidencji z późniejszym terminem rozpoczęcia jej prowadzenia.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem W. M. nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, pomimo formalnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że W. M. składając w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy tj. [...].kwietnia 2014 r. oświadczenia o braku wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, faktycznie tej wiedzy nie posiadał z uwagi na upływ czasu i okoliczności dokonania powyższego wpisu. Uczestnik dokonał bowiem w dniu [...] lutego 1994 r. wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w celu podjęcia zatrudnienia z podmiotem gospodarczym z siedzibą w B., gdyż taki był wymóg pracodawcy. W. M. miał być przedstawicielem handlowym powyższego podmiotu na obszarze województwa wrocławskiego, jednakże do zawarciu umowy nigdy nie doszło. Natomiast skarżący, nie miał wiedzy, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jakiego dokonał w dniu [...] kwietnia 1994 r., nie został wykreślony i dalej występuje w ewidencji. W. M. poza formalnym dokonaniem wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nigdy jej nie podjął, tak więc działalność gospodarcza nigdy nie została przez uczestnika postępowania wykonywana. W. M. nigdy nie dokonał zgłoszenia do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, nie występował o nadanie nr REGON, nigdy nie był zarejestrowany we właściwym Urzędzie Skarbowym, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. W. M. dokonał wyłącznie technicznego wpisania działalności gospodarczej do ewidencji. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również fakt, że pomimo wielokrotnej zmiany przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, W. M. dokonał wpisu do ewidencji na podstawie ustawy z dnia [...] grudnia 1988r. o działalności gospodarczej, a organ ewidencyjny nie wzywał W. M. do uzupełnienia danych zawartych we wpisie, nie wykreślając uczestnika z ewidencji działalności gospodarczej.

Nie sposób się zatem zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona i była kiedykolwiek prowadzona, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienia statusu bezrobotnego takiej osoby.

W ocenie skarżącego, taka wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za bezrobotnego jest zbyt wąska, pozbawiona podstawy prawnej, pomijająca możliwość posiadania wpisu do ewidencji działalności, w zbiegu z uznaniem za osobę bezrobotną, jeśli działalność nie została w ogóle podjęta, co w konsekwencji doprowadziło do uznania zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cyt. ustawy za zasadny.

Powyższy pogląd został ugruntowany w orzecznictwie sądowym, wydanym na tle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f po jego nowelizacji ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), która wprowadziła zmianę definicji bezrobotnego.

Skarżący wskazał, że od [...] października 2007 r. to wpis do centralnej ewidencji działalności gospodarczej decyduje o możliwości uznania za bezrobotnego. Należy jednakże pamiętać, że celem przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f cyt. ustawy jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy uważać osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji. Konieczne jest jednak ustalenie rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia działalności. Wszystkie powołane w skardze orzeczenia sądowe dotyczą przypadku kiedy uprawnionym odmówiono statusu bezrobotnego z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Niezależnie wiec od różnego brzmienia przepisu definiującego pojęcie bezrobotnego, w orzecznictwie przeważa pogląd o decydującym znaczeniu wpisu do ewidencji, przy czym nie wykluczano możliwości obalenia, wynikającego z wpisu do ewidencji, domniemania wykonywania działalności (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OF5 5/96, ONSA 1997/2/471).

Skarżący podał, że część cyt. orzeczeń sądów, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2010 r. III SA/Kr 385/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r. III SA/ Łd 524/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2010 r. I OSK 529/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. I OSK 2298/12 dotyczyło stanu prawnego przed 2 lutym 2011 r., nie mniej jednak kwestią sporną w dalszym ciągu było to czy sam wpis do ewidencji działalności, bez względu na to czy działalność gospodarcza została w ogóle podjęta, ma wpływ na status osoby bezrobotnej. W powyższych sprawach Sądy przyjęły pogląd, że pomimo wpisu do ewidencji, koniecznym jest, rzeczywiste podjęcie wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego, zmiana stanu prawnego, która nastąpiła od dnia 1 lutego 2011 r. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725), wyłącznie doprecyzowała przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit, f, zachowując jego zasadnicze brzmienie. Dlatego też powołane orzeczenia sądowe znajdują zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po 1 lutym 2011r., albowiem w dalszym ciągu sporną okolicznością jest posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Skarżący podniósł, że nie miał w 1994 r., możliwości zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, z odroczonym terminem podjęcia samej działalności, albowiem taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97) dodając art. 14 ust. 3. Skarżący stoi na stanowisku, że skoro faktycznie nie podjął, ani nie wykonywał działalności gospodarczej, a taka jest bowiem przesłanka zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej i możliwości dokonania wpisu do ewidencji z późniejszym terminem rozpoczęcia jej prowadzenia, to w jego przypadku posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie pozbawi go statusu osoby bezrobotnej.

Istotne znaczenie mają czynności i działania konkludentne, faktyczne skarżącego - czyli to, że skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, co potwierdza wprost powyższy fakt, że w dacie wykreślenia działalności gospodarczej skarżącego z ewidencji widnieje wpis - data zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej - [...] luty 1994 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał m.in., iż zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok nie narusza wskazanego przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i uwzględnił te okoliczności faktyczne, które mają w niej istotne znaczenie.

Wskazanie przez skarżącego daty zaprzestania prowadzenia działalności w ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło niemal dwadzieścia lat po dokonaniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej i trzy lata po rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Bez znaczenia dla sprawy pozostają twierdzenia skarżącego o braku wiedzy, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej, którego dokonał, nie został wykreślony. Oczekiwania skarżącego względem organu ewidencyjnego podjęcia działań przez ten organ. z urzędu i wykreślenia wpisu, nie mogą być uwzględniane na etapie rozstrzygania o możliwości przyznania statusu osoby bezrobotnej. Okoliczność ta mogłaby być ewentualnie rozważana na etapie dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, kiedy to ustawodawca daje możliwość powołania się na okoliczności ekskulpujące skarżącego. Natomiast przy ustalaniu prawa do dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna, stwierdza się jedynie obiektywne okoliczności, takie jak ta, czy rejestrujący się w urzędzie pracy jest wpisany w ewidencji działalności gospodarczej i nie podlegające ocenie co do stopnia winy Skarżącego w złożeniu nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji słusznie w zaskarżonym wyroku wskazuje również, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania czy utraty statusu osoby bezrobotnej nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego w przedmiocie tego, czy skarżący był czynnym przedsiębiorcą, bowiem jest to okoliczność pozbawiona znaczenia prawnego. W aktualnym stanie prawnym ta okoliczność nie budzi już żadnych wątpliwości. Wobec jasno sformułowanej w tym zakresie regulacji i oczywistych wniosków, do jakich prowadzi wykładnia językowa art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, niemożliwe jest posłużenie się wykładnią celowościową tego przepisu.

Wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy nie budzi już żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Bez znaczenia jest to, czy skarżący miał możliwość rozpoczęcia prowadzenia działalności z dniem późniejszym, niż data wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Jeżeli jej nie prowadził, mógł ją w każdej chwili wykreślić, do czego był skarżący zobowiązany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, w której kontrolowana była decyzja podjęta w trybie wznowieniowym, wzorcem kontroli był art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętych wznowieniem ( wyrok NSA z dnia 27 lipca 20 10 r., sygn. akt I OSK 529/10, Lex nr 745255), zatem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 257, poz. 1725).

Od 1 lutego 2011 r. bezrobotnym może być osoba, która m. in. nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Wyżej wskazana ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. dostosowywała ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2010 r., nr 220 ze zm.). Jak czytamy w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wprowadzone zmiany miały na celu jedynie doprecyzowanie, w jakim okresie osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej może jednocześnie posiadać status bezrobotnego. Związane to było - jak się wskazuje w uzasadnieniu projektu - ze zgłaszanymi wątpliwościami interpretacyjnymi. Z uwagi na powyższe określono, że osoba, która przy składaniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oznaczyła późniejszy termin podjęcia tej działalności, może posiadać status bezrobotnego, aż do dnia wskazanego we wpisie jako dzień podjęcia działalności. Doprecyzowano, także, że można posiadać status bezrobotnego, posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności.

Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że negatywną przesłanką statusu bezrobotnego nie jest faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, ale posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Dlatego przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy jest zgodne z językową treścią tej normy i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną.

Powyższy pogląd jest obecnie jednolity w orzecznictwie (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1256/10; z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1699/13; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3263/14; z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 765/18 i I OSK 766/18, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Skarżący w dniu 17 kwietnia 2014 r. otrzymywał do wiadomości i własnoręcznie podpisał "Pouczenie dla osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku", gdzie został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej i oświadczył, że nie złożył wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Tymczasem z wypisu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że wpis skarżącego kasacyjnie do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany w dniu [...] lutego 1994 r., a dnia [...] kwietnia 2017 r. dokonano wykreślenia wpisu z rejestru.

Do dnia rejestracji skarżący nie zgłosił zawieszenia prowadzenia tej działalności ani nie wskazał innego niż data wpisu do ewidencji terminu jej podjęcia. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie mógł otrzymać statusu osoby bezrobotnej.

W toku prowadzonego postępowania przez organy administracyjne i przed Sądem pierwszej instancji skarżący wskazywał, iż nie prowadził działalności gospodarczej. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji nie były uprawnione do oceny prawidłowości wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż kompetencje w tym zakresie zarezerwowane są dla organu rejestrowego.

Tym samym stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.