Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 535/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 100 par. w i par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. i M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego poprzez demontaż zadaszenia wejścia do budynku oraz detali architektonicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

PINB prowadził w [...] postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] we W. prowadzonych przez inwestora – M. W. Organ ustalił wówczas, że w budynku prowadzone są samowolne roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami PINB wstrzymał roboty budowlane związane z przebudową i remontem budynku wykonywane bez wymaganego zgłoszenia i zarządził wykonanie określonych zabezpieczeń. Następnie PINB dla miasta Wrocławia (dalej: PINB lub organ I instancji) decyzją z [...] (nr [...]) nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Wykonanie obowiązku zaniechania potwierdzono w [...].

Na skutek kolejnej sygnalizacji dotyczącej wykonywania robót budowlanych w obrębie budynku przy ul. [...] we W. oraz po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] PINB wszczął urzędu w dniu [...] postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy dachu (z wykonaniem dodatkowych doświetleń i zmianą kształtu dachu lukarny) oraz poszerzenia otworów okiennych i otworu drzwi wejściowych do budynku przy ul. [...] we W. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu PINB pozyskał kopię decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: MZK) z [...] (nr [...]), którą zmieniono wydaną na rzecz L. W. i M. W. decyzję z [...] (nr [...]), w sprawie: Remontu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. Ponadto do akt sprawy włączono kopię decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] (nr [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono L. W. i M. W. pozwolenia na budowę obejmującą remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. Zgodnie z pismem PINB z [...] projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] obejmował: wykonanie robót utrzymaniowych oraz uzupełniających polegających na uzupełnienie tynków na ścianach i sufitach, uzupełnienia posadzek drewnianych malowanie ścian i sufitów, lakierowanie podłóg, częściowa wymiana i konserwacja ogrodzenia oraz konserwacja i wymiana instalacji oświetleniowej. Zmianie ulegną częściowo okładziny zewnętrzne oraz wewnętrzne. Drzwi tarasowe w kuchni zostaną zastąpione oknem, w celu lepszej organizacji układu kuchni. Ponadto projektuje się remont schodów wewnętrznych zarówno na pierwsze piętro jak i na poddasze. Ze względu na widoczne zarysowania filara nośnego (filar podtrzymuje podciąg usytuowany na parterze w strefie dziennej) podjęto decyzję wzmocnienia ściany słupem stalowym. Zaprojektowano wykonanie częściowej rozbiórki tej ściany nośnej oraz wzmocnienie ich słupem stalowym.

W dniu [...] PINB przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości, podczas których stwierdził zakończenie prowadzenia robót budowlanych. Na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli PINB doprecyzował przedmiot prowadzonego postępowania jako przebudowę dachu (z wykonaniem dodatkowych doświetleń i zmianą kształtu dachu lukarny od strony frontowej i przebudową lukarny od strony tylnej), zmianę zadaszenia wejścia do budynku oraz poszerzenia otworów okiennych i otworu drzwi wejściowych do budynku, a także zamurowania otworu okiennego (znajdującego się po prawej stronie drzwi wejściowych do budynku).

W związku z objęciem budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we W. ochroną zabytków w ramach historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], PINB wystąpił do MKZ o wyrażanie stanowiska dotyczącego wykonanych robót budowlanych (pisma z: [...], [...], [...] i [...]). W odpowiedzi MZK w piśmie z [...] poinformował organ, że inwestorzy nie uzgadniali z nim przebudowy dachu (z wykonaniem dodatkowych doświetleni i mian kształtu dachu lukarny od strony frontowej i przebudową lukarny od strony tylnej), zmian zadaszenia wejścia do budynku, powiększenia otworów okiennych i drzwiowego (drzwi wejściowych), zamurowania otworu okiennego po prawnej stronie drzwi wejściowych. MZK wskazał jednocześnie, że udzielił inwestorom pozwolenia konserwatorskiego (decyzją z [...]), które obejmowało przemurowanie schodów zewnętrznych (front) wraz z balustradą, przebudowy elewacji parteru od strony ogrodowej (zmiana portfenetru na okno), zmiany ogrodzenia betonowego pełnego na wymurowane z cegły klinkierowej (strona ogrodowa). Odnosząc się do wprowadzenia bez uzgodnienia zmian MZK wskazał, że nie akceptuje formy zadaszenia wejścia oraz dodania ahistorycznych opasek wokół otworów okiennych i drzwi wejściowych w elewacji frontowej. W ramach współdziałania organów (art. 7b k.p.a.) PINB wystąpił do MKZ pismem z [...] o udzielenie informacji w jaki sposób należy wykonać niezaakceptowane przez MKZ zadaszenie wejścia do budynku oraz opaski wokół otworów okiennych i drzwiowych w elewacji frontowej budynku. PINB zwrócił się wówczas o wskazanie czy w/w elementy należy usunąć czy zmodyfikować (jeśli tak to w jaki sposób), aby doprowadzić do zgodności z przepisami. PINB wystąpił również o wyjaśnienie dlaczego i w jaki sposób zadaszenie wejścia do budynku oraz opaski wokół otworów okiennych i drzwiowych w elewacji frontowej budynku naruszają zasady ochrony zabytków. Jednocześnie PINB wystąpił o przesłanie kopi decyzji, na której podstawie został dokonany wpis do zabytków (pod nr [...]) historycznego układu urbanistycznego osiedla [...]. W odpowiedzi z [...] MZK przekazał kopię decyzji z [...] o wpisie osiedla [...] do rejestru zabytków. Jednocześnie MZK wskazał, że: "Osiedle [...] jest osiedlem funkcjonalistycznym, którego architektura cechuje się prostymi - modernistycznymi formami, nie stosującymi historyzujących form dekoracji. Dlatego też zastosowanie historyzujących profilowanych opasek okiennych i drzwiowych narusza zasady ochrony zabytków. Dodatkową cechą funkcjonalistycznej architektury [...] jest powtarzalność form architektonicznych cechujących zespoły zabudowy tworzącej układ przestrzenny tego osiedla. Otwarta forma zadaszenia wejścia do budynku [...] nie nawiązuje do form przedsionków zrealizowanych w sąsiedztwie (w obrębie bloku zabudowy ul. [...] od numeru [...] do numeru [...]), co Miejski Konserwator Zabytków także ocenia jako naruszenie zasad ochrony zabytków. Wskazaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków doprowadzenia do zgodności przebudowy budynku przy ul. [...] z przepisami jest likwidacja opasek okiennych i opaski drzwiowej w elewacji frontowej oraz rozbiórka zadaszenia wejścia do budynku".

Ponadto w związku z prowadzonym postępowaniem PINB zobowiązał również inwestorów do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Inwestorzy przedłożyli taką ocenę techniczną. Dołączyli do niej również kopie decyzji MKZ z [...] (nr [...]) udzielającej pozwolenia, zgodnie z wymogiem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na roboty budowlane w obszarze zabytkowym osiedla [...] - w zakresie przemurowania schodów zewnętrznych (front) wraz z balustradą, przebudowy elewacji parteru od strony ogrodowej (zmiana portfenetru na okno). Ponadto przedłożyli do akt kopię decyzji MZK z [...] (nr [...]) zmieniającej decyzję tego organu z [...]. W dniu [...] inwestorzy złożyli uzupełnienie oceny technicznej.

Uznając, że w postępowaniu naprawczym ocena zgodności robót budowlanych z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w formie pozwolenia konserwatorskiego stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy, PINB postanowieniem z [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie i wezwał inwestorów do wystąpienia do MKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego obejmującego następujące roboty budowlane: przebudowę dachu (z wykonaniem dodatkowych doświetleń i zmianą kształtu dachu lukarny od strony frontowej i przebudową lukarny od strony tylnej), zmianę zadaszenia wejścia do budynku oraz poszerzenie otworów okiennych i otworu drzwi wejściowych do budynku, a także zamurowanie otworu okiennego (znajdującego się po prawej stronie drzwi wejściowych do budynku) budynku przy ul. [...].

Pismami z [...] oraz [...] PINB zwrócił się do MKZ o udzielenie informacji, czy inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. W odpowiedzi MKZ poinformował, że inwestorzy nie wystąpili z takim wnioskiem.

W związku z brakiem wystąpienia przez inwestorów o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, po podjęciu zawieszonego postępowania (postanowienie z [...], nr [...]), PINB wydał decyzję z [...] (nr [...]), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał inwestorom przywrócenie stanu poprzedniego poprzez demontaż zadaszenia wejścia do budynku oraz detali architektonicznych - opasek okiennych i opaski drzwiowej elewacji. W uzasadnieniu, powołując się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 14.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, PINB stwierdził, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym wobec obiektu budowlanego, który jest objęty ochroną konserwatorską, doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 u.o.z.o.z. nie może być bowiem rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Podkreślając brak wystąpienia przez inwestorów z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, powołując się na przepis art. 100 § 2 k.p.a., PINB dokonał rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wskazał, że: "Wrocławskie osiedle [...] jest osiedlem funkcjonalistycznym, którego architektura charakteryzuje się prostymi formami, bez historyzujących form dekoracyjnych. Dodatkową cechą charakterystyczną dla tego osiedla jest powtarzalność form architektonicznych, cechujących zespoły zabudowy - układ przestrzenny tego osiedla. Stąd też wykonanie historyzujących opasek okiennych i drzwiowych narusza zasady ochrony zabytków, a także wykonana otwarta forma zadaszenia wejścia do przedmiotowego budynku nie nawiązuje do form przedsionków zrealizowanych w sąsiedztwie, co również stanowi naruszenia zasad ochrony zabytków". Jednocześnie PINB nie stwierdził podstaw do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego obiektu w odniesieniu do przebudowy dachu (z wykonaniem dodatkowych doświetleń i zmianą kształtu dachu lukarny od strony frontowej i przebudową lukarny od strony tylnej), poszerzenie otworów okiennych i otworu drzwi wejściowych do budynku. PINB wyjaśnił, że ten zakres robót nie spotkał się z negatywną oceną MKZ a w przedłożonej ocenie technicznej oceniono, że wykonanie tych robót budowanych nie wpłynęło na bezpieczeństwo konstrukcji budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy, zarzucając PINB błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i mający wpływ na jego treść przejawiający się tym, że organ bezpodstawnie uznał, że wykonane prace budowlane a w szczególności wykonanie otwartego zadaszenia frontowego wejścia do budynku i detali architektonicznych w postaci opasek okiennych i opaski drzwiowej elewacji frontowej naruszają zasady ochrony zabytków i nie nawiązują do form przedsionków zrealizowanych w sąsiedztwie Osiedla [...] we Wrocławiu, co również stanowi naruszenie zasad ochrony zabytków, gdy prawidłowa ocena stanu sprawy a w szczególności dokumentacji fotograficznej i historycznego projektu architektonicznego budynku Osiedla [...], dołączonych do odwołania, wykazuje, że wykonane roboty budowlane nawiązują do historycznego jak i aktualnego wyglądu Osiedla i nie naruszają norm ochrony zabytków.

Odwołujący zarzucili również organowi I instancji naruszenie art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie mającego oparcia w materiale dowodowym albowiem organ nie zaciągnął żadnej opinii czy ekspertyzy specjalistycznej z dziedziny historii architektury czy historii sztuki, która miałaby wskazać na to, że prace budowlane naruszają normy i zasady ochrony zabytków. Ponadto zarzucili naruszenie art. 48 ust. 3 u.p.b. poprzez bezpodstawne odstąpienie przez organ I instancji od poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację z odpowiednim pouczeniem o konsekwencjach odstąpienia od złożenia takiego wniosku. Na okoliczność, że wykonane prace budowlane nawiązują do historycznego i aktualnego wyglądu ciągu budynków odwołujący wnieśli o przeprowadzenie dowodów z: pisma architekta M. S. z [...] w sprawie demontażu zadaszenia wejścia do budynku oraz opasek okiennych i opaski drzwiowej; fotografii elewacji frontowych budynków położonych przy ul. [...] we W. w tym nieruchomości o nr [...] przed i po wykonaniu inwestycji, rysunków z projektu historycznego z [...] budynku nr [...] przy obecnej ul. [...] we W.

Zaskarżoną decyzją z [...] (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji DWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nakazał inwestorom przywrócenie stanu poprzedniego poprzez demontaż zadaszenia nad wejściem do budynku oraz detali architektonicznych - opasek okiennych i opaski drzwiowej elewacji frontowej, ponieważ nie ma możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. DWINB wskazał, że samowolne wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub jego część podlega postępowaniu naprawczemu, o którym mowa w art. 50-51 u.p.b. Z kolei prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 29 ust. 7 u.p.b.). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skarżący zostali poinformowani, że możliwości złożenia wniosku o legalizację znajduje zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części, natomiast wykonane przez nich roboty budowlane stanowią przebudowę, co do której PINB prawidłowo prowadził postępowanie na podstawie art. 50 i n. u.p.b. Dalej DWINB wskazał, że PINB zawiesił prowadzone postępowanie i wezwał inwestorów do wystąpienia do MKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, zatem inwestorzy nie skorzystali z przysługującego im prawa i możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku kompetencji PINB do wydawania rozstrzygnięć wymagających wiedzy specjalnej z dziedziny historii sztuki czy historii architektury, DWINB stwierdził, że organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był art. 100 § 3 k.p.a. Z racji usytuowania budynku przy ul. [...] na obszarze historycznego układu urbanistycznego Osiedla [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], PINB zwrócił się do MKZ o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi MKZ wskazał, że doprowadzeniem do zgodności przebudowy budynku z przepisami jest likwidacja opasek okiennych i opaski drzwiowej w elewacji frontowej oraz rozbiórka zadaszenia wejścia do budynku. DWINB podał dalej, że osiedle [...] jest osiedlem funkcjonalistycznym, którego architektura charakteryzuje się prostymi formami bez historyzujących form dekoracyjnych. Dodatkową cechą charakterystyczną dla tego osiedla jest powtarzalność form architektonicznych, cechujących zespoły zabudowy - układ przestrzenny tego osiedla. DWINB ocenił, że wykonanie historyzujących opasek okiennych i drzwiowych narusza zasady ochrony zabytków, a także wykonana otwarta forma zadaszenia wejścia do budynku nie nawiązuje do form przedsionków zrealizowanych w sąsiedztwie (w obrębie bloku od numeru [...] do numeru [...]), co również stanowi naruszenia zasad ochrony zabytków.

Pismem z [...] L. W. i M. W., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB z [...] (nr [...]), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia obu wskazanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Skarżący zarzucili DWINB naruszenie:

1) art. 7 § 1 oraz art. 77 k.p.a. tj. naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji orzekającej o obowiązku demontażu opasek okiennych i drzwiowych na elewacji frontowej oraz zadaszenia wejścia do budynku, w sytuacji, gdy brak jest dowodów świadczących o niezgodności wykonanych prac z zasadami ochrony historycznego układu urbanistycznego osiedla [...];

2) art. 100 § 2 w zw. z art. 97 § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez PINB we własnym zakresie mimo braku wystąpienia przesłanek zastosowania tego przepisu tj. niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, poważnej szkody dla interesu społecznego, niepowetowanej szkody dla strony;

3) uznania administracyjnego poprzez dowolną ocenę niezgodności z zasadami ochrony obszaru historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] wykonanych przez stronę prac w budynku w zakresie zadaszenia wejścia do budynku i opasek drzwi i okien na elewacji frontowej w sytuacji, gdy wykonane prace odbyły się przy zachowaniu zastanych wartości architektonicznych całości zespołu, nie zmieniły charakterystycznej kompozycji elewacji frontowej, w tym "złamanej" osiowości i asymetrii;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do przesłanek wydania decyzji o demontażu, ograniczających się do stwierdzenia, że takie zalecenie zostało wydane przez konserwatora zabytków.

Uzasadniając skargę jej autorzy powołali się na definicją ustawową historyczny układ urbanistyczny (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz powołali wyrok WSA w Warszawie z 14.11.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1136/19 dotyczący kwestii przedmiotu ochrony w przypadku historycznego układu urbanistycznego. Dalej skarżący wskazali, że na ich zlecenie sporządzona została opinia przez architekta A. W., która to osoba posiada uprawnienia do wykonywania prac projektowych w specjalności architektonicznej przy zabytkach nieruchomych. Z tej opinii wynika, że przeprowadzone prace w zakresie zadaszenia nad wejściem i opasek otworów okiennych i drzwiowych nie stanowią naruszenia przedmiotu ochrony, jakim jest historyczny układ urbanistyczny. Zdaniem uprawnionego architekta zmiany nie wpłynęły na zastane walory urbanistyczne, nie zmieniono kompozycji elewacji frontowej ani zmian w zakresie jej osiowości. W ocenie opiniującej w ochronie historycznego układu urbanistycznego należy dążyć do zachowania zastanej formy i funkcji obiektu. Właśnie z funkcjonalnego punktu widzenia należy oceniać ingerencje w nieruchomość o charakterze mieszkalnym. Wszelkie zmiany mają na celu adaptację do bieżących potrzeb mieszkańców zgodnie ze współczesnymi standardami. Autorka opinii stwierdziła, że biorąc pod uwagę zakres zmian wprowadzonych przez stronę, estetykę wykonania a także użyte do remontu materiały należy wskazać, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób uzasadniający decyzję o demontażu.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 05.09.2019 r. sygn. akt. VII SA/Wa 279/13, którym wskazano na konieczność szczegółowego i rzetelnego przedstawienia i uzasadnienia decyzji wydawanej na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego w kwestii robót budowlanych wykonywanych na obszarze objętym ochrona historycznego układu urbanistycznego, skarżący podali, że nie znajdują w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kompletnej argumentacji, która przekonywałaby, że organ poddał wnikliwej analizie dostępny materiał dowodowy, a następnie dokonał należytej subsumcji stanu faktycznego. W ocenie skarżących już same przedstawione do akt sprawy fotografie budynków na osiedlu [...] sąsiadujących z ich nieruchomością wskazują, że występuje zróżnicowanie modyfikacji pierwotnego układu brył budynków w zakresie wejścia i jego zadaszenia. Występują bowiem nie tylko zabudowane przedsionki, jak wskazuje w uzasadnieniu organ administracji, ale również niepodparte daszki wykonane z tworzyw sztucznych (poliwęglanowe), czy pokryte dachówką. Zdaniem skarżących, zważenie dwóch interesów, które należy brać pod uwagę w wydaniu decyzji wydawanej w niniejszej sprawie, musi prowadzić do wniosku, że ochrona układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków w [...] winna być realizowana w sposób niekolidujący z interesem użytkowników i właścicieli nieruchomości. Jednocześnie te dwa interesy - społeczny w ochronie dziedzictwa kulturowego w postaci układu urbanistycznego i indywidualny interes strony nie stoją w sprzeczności. Odnowienie budynku dla jego użytkowników ma znaczenie dla poprawy funkcjonalności, estetyki i wygody, a dla ochrony układu pozwala na zachowanie chronionego dobra w lepszej formie na kolejne lata. Skarżący uważają, biorąc pod uwagę zakres ingerencji w substancję budynku, estetykę i spójność wykonanych prac remontowych, że nie naruszają one w żaden sposób chronionej wartości przestrzennej osiedla [...].

Skarżący wskazali, że do oceny naruszenia chronionego dobra, winien wypowiedzieć się konserwator zabytków, jednak nie w formie w której odbyła się konsultacja w niniejszej sprawie (pismem). Zgodnie z zawartą w uzasadnieniu decyzji interpretacją przepisów art. 50 i 51 u.p.b. dotyczących postępowania naprawczego, strona winna uzyskać pozwolenie od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto zdaniem skarżących PINB nieprawidłowo doszedł do przekonania, że istnieje możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia przez ten organ czy roboty zostały wykonane niezgodnie z chronionymi wartościami przestrzennymi osiedla [...]. Wydanie takiej decyzji jest pozostawione konserwatorowi zabytków nieprzypadkowo, jako organowi zajmującemu się ochroną zespołów urbanistycznych i posiadającemu wiedzę, doświadczenie i bazę porównawczą dla czynienia wnikliwych ustaleń. Nadto zaskarżona decyzja nie precyzuje w sposób jednoznaczny jakie przepisy (poza obowiązkiem uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku objętego ochroną konserwatorską) o ochronie zabytków zostały naruszone działaniami strony. Argumentacja o charakterze osiedla [...] jako funkcjonalistycznego o architekturze prostej bez historyzujących form dekoracyjnych, w świetle zgromadzonego materiału zdjęciowego jest niepoparta żadnym argumentami i jako taka - całkowicie nieuzasadniona. Biorąc pod uwagę interes społeczny, w którym leży zachowanie substancji budynków w jak najlepszym stanie z zachowaniem układu urbanistycznego, funkcji i estetyki, to prace zrealizowane przez skarżących w żaden sposób go nie naruszają.

Do skargi dołączono sporządzoną przez A. W. ocenę wpływu wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do chronionych wartości przestrzennych osiedla [...] we W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego orzekł względem skarżących o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego budynku przy ul. [...] we W., znajdującego się na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], poprzez demontaż zadaszenia wejścia do budynku oraz detali architektonicznych – opasek okiennych i drzwiowej elewacji frontowej.

Bezspornym jest w sprawie fakt przebudowy przez skarżących budynku przy ul. [...] we W. dachu (z wykonaniem dodatkowych doświetleń i zmianą kształtu dachu lukarny od strony frontowej i przebudową lukarny od strony tylnej), zmiany zadaszenia wejścia do budynku oraz poszerzenia otworów okiennych i otworu drzwi wejściowych do budynku, a także zamurowania otworu okiennego (znajdującego się po prawej stronie drzwi wejściowych do budynku). Organy nadzoru budowlanego zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b. Przyjęły również, że usunięcie skutków samowoli budowlanej podlega reżimowi art. 50-51 u.p.b. Biorąc natomiast pod uwagę treść art. 29 ust. 7 u.p.b., z którego to przepisu wynika obowiązek uzyskania na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, organy nadzoru wywiodły z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że tym bardziej uzyskanie decyzji właściwego konserwatora zabytków jest obligatoryjne w przypadku postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych wykonanych przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W toku postępowania naprawczego przyjęto, że ocena zgodności robót budowlanych z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w formie pozwolenia konserwatorskiego (decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego postanowieniem wydanym na podstawie art. 97 k.p.a. zawieszono postępowanie naprawcze. Wobec braku wystąpienia przez inwestorów z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, organ nadzoru budowlanego rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie, uznając, że zadaszenie wejścia do budynku oraz opaski okienne i opaska drzwiowa naruszają zasady ochrony zabytków. W oparciu o takie ustalenie wydano kwestionowaną przez skarżących decyzję nakazującą demontaż zadaszenia wejścia do budynku oraz opasek okiennych i opaski drzwiowej znajdujących się na elewacji frontowej budynku. Decyzję nakazową wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

W takich realiach sprawy pojawiają się konieczność rozstrzygnięcia dwóch ściśle ze sobą powiązanych zagadnień. Pierwszego będące konsekwencją uznania, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma zastosowanie również do przypadków prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia organu władzy konserwatorskiej i pozwolenia na budowę. Skoro orzekające w sprawie organy przyjęły takie stanowisko - za dominującym poglądem w orzecznictwie sądowym - to konsekwentnie powinny również przyjąć, że wydana na tej podstawie prawnej decyzja ma charakter uznaniowy. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię swobodnej, tj. uznaniowej (dyskrecjonalnej) ocenie organu ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków jest w pełni upoważniony nie tylko do udzielenia pozwolenia lub odmowy wydania takiego pozwolenia, a także do ukształtowania jego treści, w tym także szczegółowych warunków, które musi spełnić podmiot uzyskujący pozwolenie. Nie oznacza to jednakże dowolności orzeczniczej, ale jej swobodę. W przypadku decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego szczególnie ważny pozostaje wymiar prawidłowego ich uzasadnienia. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Przy wydawaniu tej decyzji organ winien zbadać jak najwszechstronniej stan faktyczny. Kontrola tego rodzaju decyzji prowadzona przez Sąd sprowadza się do badania prawidłowości przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji wyważyć te interesy przy załatwianiu sprawy. Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Inaczej mówiąc, organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest, zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. akt SA 820/81).

Dlaczego w rozpatrywanej sprawie kwestia właściwego uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma istotne znaczenie. Dlatego, ponieważ organ nadzoru budowlanego uznając, że wydanie takiej decyzji jest zagadnieniem wstępnym, zawiesił postępowanie naprawcze, jednocześnie zobowiązując skarżących do przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego na wykonane samowolnie roboty budowlane. Następnie na podstawie art. 100 § 3 k.p.a. organ we własnym zakresie rozstrzygnął zagadnienie wstępnie, wydając decyzję z [...], którą nakazał inwestorom przywrócenie stanu poprzedniego poprzez demontaż zadaszenia wejścia do budynku oraz detali architektonicznych - opasek okiennych i opaski drzwiowej elewacji. Lektura uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazuje, że organ I instancji rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, ograniczył się właściwie do powielenia treści pisma [...], którym przecież nie był w żaden sposób związany. Co znaczące dla sprawy, pismo to stanowiło odpowiedź [...] na zapytanie [...], w którym organ powziął wątpliwości na temat powodów, dla których [...] w piśmie z [...] nie zaakceptował formy zadaszenia wejścia oraz dodania ahistorycznych opasek wokół otworów okiennych i drzwi wejściowych w elewacji frontowej. PINB w związku z takim stanowiskiem dopytywał nie tylko o sposób doprowadzenia do zgodności z przepisami zadaszenia wejścia do budynku oraz opasek wokół otworów okiennych i drzwiowych, ale wystąpił również o wyjaśnienie dlaczego i w jaki sposób wskazane elementy budynku naruszają zasady ochrony zabytków. W odpowiedzi z [...] wskazał, że osiedle [...] jest osiedlem funkcjonalistycznym, którego architektura cechuje się prostymi - modernistycznymi formami, nie stosującymi historyzujących form dekoracji. Dlatego też zastosowanie historyzujących profilowanych opasek okiennych i drzwiowych narusza zasady ochrony zabytków. Dodatkową cechą funkcjonalistycznej architektury [...] jest powtarzalność form architektonicznych cechujących zespoły zabudowy tworzącej układ przestrzenny tego osiedla. PINB w żaden sposób powyższego stanowiska nie zweryfikował. Nie skonfrontował go również nie tylko z treścią przedłożonego do akt sprawy opracowania pt. Ocena stanu technicznego robót budowlanych, autorstwa mgr inż. arch. M. S. ale przede wszystkim nie odniósł się do przedmiotu ochrony, jakim jest historyczny układ urbanistyczny. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że budynek mieszkalny przy ul. [...] jest położony na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków z [...]. Z treści nieczytelnej kopi tej decyzji, która znajduje się w aktach sprawy można wyczytać, że osiedle [...] jest osiedlem funkcjonalistycznym, założonym w latach [...] – [...] na miejscu wcześniej istniejącej osady, włączonej do miasta w [...]. Stanowi ono zamknięty układ urbanistyczny. Podaje się również, że występuje w tym miejscu zabudowa willowa i wielorodzinna o specyficznej formie architektonicznej. Mamy zatem do czynienia z wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co oczywiście nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny rozumie się przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zatem zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (por. wyrok NSA z 30.09.2020 r. sygn. II OSK 653/18).

Rozstrzygając zatem we własnym zakresie o zgodności wykonanych robót budowlanych z zasadami ochrony zabytków wynikającymi z faktu lokalizacji budynku na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej, organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim dokonać analizy przedmiotu tej ochrony i zbadać wpływ wykonanych robót na układ urbanistyczny objęty taką ochroną. Może się przy tym okazać, że ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych oraz zasady ochrony zabytków właściwe dla takiego układu urbanistycznego, nie będzie potrzeby uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Z treści analizowanej decyzji nie wynika jednak, biorąc pod uwagę cały zakres wykonanych robót, dlaczego właśnie tylko zadaszenie wejścia do budynku oraz opaski wokół otworów okiennych i drzwi elewacji frontowej naruszają zasady ochrony zabytków obowiązujące na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla [...]. Organ nie odniósł się przy tym do treści decyzji wpisowej i argumentów, które stały za uznaniem za zabytek historycznego układu urbanistycznego osiedla [...]. Co więcej, jest zrozumiałym - w świetle przedłożonego do odwołania i materiału zdjęciowego, który przedstawia stan elewacji budynków znajdujących się przy ul. [...], argument organu - powtórzony za [...] - o powtarzalności form architektonicznych, cechujących zespół zabudowy - układ przestrzenny tego osiedla. W przypadku rozwiązań stosowanych przy wejściach do budynków, doskonałym przykładem na brak takiej powtarzalności, jest całkowicie zabudowane wejście do budynku przy ul. [...], czy też rozwiązanie zastosowane pod numerem [...]. Można się przy tym zgodzić ze skarżącymi na podstawie przedstawionych do akt sprawy fotografii budynków na osiedlu [...], że występuje zróżnicowanie modyfikacji pierwotnego układu brył budynków w zakresie wejścia i jego zadaszenia. Występują bowiem nie tylko zabudowane przedsionki, jak wskazuje w uzasadnieniu organ administracji, ale również niepodparte daszki wykonane z tworzyw sztucznych (poliwęglanowe), czy pokryte dachówką. Można mówić wręcz o wyjątkowych sytuacjach, gdzie wejście do budynku ma postać nakazanego przez organ nadzoru budowlanego rozwiązania. Oczywiście fakt, że w przeszłości na obszarze układu urbanistycznego dokonano zmian, nie implikuje jeszcze możliwości dalszego degradowania wartości zabytkowego układu urbanistycznego, tym jednak w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedłożoną przez skarżących wraz z odwołaniem dokumentację zdjęciową, niczym nie uzasadnionym jest twierdzenie organu, że wykonanie otwartej formy zadaszenia wejścia do budynku nie nawiązuje do form przedsionków zrealizowanych w sąsiedztwie, co stanowi naruszenia zasad ochrony zabytków. Sąd nie kwestionuje tego, że osiedle [...] jest osiedlem funkcjonalistycznym, którego architektura charakteryzuje się prostymi i powtarzalnymi formami architektonicznymi, tym niemniej raz jeszcze należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego nie może ograniczyć się do powtórzenia lakonicznego stanowiska [...] przedstawionego w piśmie z [...]. W tym kontekście za nieprzekonujące uznać należy również twierdzenie organu nadzoru o tym, że wykonanie historyzujących opasek okiennych i drzwiowych narusza zasady ochrony zabytków. Organ nie wskazał w jaki sposób powyższe detale architektoniczne naruszają zasady ochrony zabytków. Kwestię naruszenia takich zasad można byłoby rozważać, gdyby sporny obiekt był wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie o takim wpisie nie ma jednak mowy. Co więcej, skarżący wraz z odwołaniem przedłożyli kopię rysunków z projektu historycznego z [...] budynku nr [...] przy obecnej ul. [...] we W., na którym znajdują się detale architektoniczne o formie zbliżonej do zastosowanych przez skarżących. Do powyższej kwestii nie odniósł się organ odwoławczy, powtarzając za organem I instancji, że takie rozwiązanie świadczy o wykonaniu historyzujących opasek okiennych i drzwiowych co narusza bliżej nieokreślone i niesprecyzowane zasady ochrony zabytków. Stanowisko organu odwoławczego o prostej architekturze osiedla, bez historyzujących form dekoracyjnych, w świetle zgromadzonego materiału zdjęciowego nie zostało poparte żadnym argumentami. Zaskarżona decyzja nie precyzuje przy tym jakie przepisy (poza obowiązkiem uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku objętego ochroną konserwatorską) o ochronie zabytków zostały naruszone. Wątpliwości na temat prawidłowości stanowiska przyjętego przez organy nadzoru budowlanego a zwłaszcza braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kompletnej argumentacji, która przekonywałaby, że organ dokonał wnikliwej analizy dostępny materiał dowodowy, a następnie dokonał należytej subsumcji stanu faktycznego, potwierdza dołączona do skargi opinia architekt A. W. Z tej opinii wynika, że przeprowadzone prace w zakresie zadaszenia nad wejściem i opasek otworów okiennych i drzwiowych nie stanowią naruszenia przedmiotu ochrony, jakim jest historyczny układ urbanistyczny. Zdaniem uprawnionego architekta zmiany nie wpłynęły na zastane walory urbanistyczne, nie zmieniono kompozycji elewacji frontowej ani zmian w zakresie jej osiowości. Autorka opinii stwierdziła, że biorąc pod uwagę zakres zmian wprowadzonych przez stronę, estetykę wykonania a także użyte do remontu materiały należy wskazać, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób uzasadniający decyzję o demontażu.

W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie niedostatecznie wyjaśniono jej stan faktyczny, a zatem zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie udowodniły bowiem wystarczająco kolizji spornych robót z chronionym interesem społecznym, a uznanie, że zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości historycznego układu urbanistycznego, wydaje się na tym etapie postępowania dowolne. Jak powiedziano to już wcześniej, ochrona układu urbanistycznego jest objęta swobodnym uznaniem administracyjnym, ale swobodne uznanie nie jest dowolnością. W związku z tym trzeba szczegółowo i rzetelnie przedstawić i uzasadnić przesłanki prowadzące do decyzji o negatywnych dla strony skutkach. Na tym polega prawidłowe uzasadnienie decyzji, zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien zatem wykazywać zindywidualizowane przesłanki, które pozwalałyby na przekonanie Sądu, że organ nie przekroczył granic swobodnego uznania.

Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru budowlanego w powtórzonym postępowaniu, przy rozstrzyganiu zagadnienia wstępnego we własnym zakresie (art. 100 § 2 i § 3 k.p.a.), weźmie pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wyda decyzję, w której oceni zakres wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia przedmiotu ochrony, jakim jest historyczny układ urbanistyczny osiedla [...], pamiętając przy tym, że zakres ochrony konserwatorskiej zawsze jest wypadkową ram nadawanych przez regulację prawną i indywidualne wartości rozpoznawane przez służby konserwatorskie. Dopiero na tej podstawie uzasadni w sposób niebudzący wątpliwości, czy zadaszenie wejścia do budynku oraz opaski wokół otworów okiennych i drzwiowych w elewacji frontowej budynku, będą miały negatywny wpływ na wartości zabytkowe układu urbanistycznego osiedla [...]. Nie można przy tym zapominać, na co zwracają również uwagę skarżący, że przy rozważaniu dopuszczalności pozostawienia tych elementów architektonicznych na terenie chronionego układu urbanistycznego koniecznym jest posługiwanie się zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Sąd w odniesieniu do analizowanej tu kwestii podziela akcentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym wydanie pozwolenia konserwatorskiego powinno mieć na uwadze przede wszystkim to, czy wnioskowane działanie prowadzi do dodania, bądź odjęcia istotnych elementów układu urbanistycznego (por. J. Kłapa, Rozumienie pojęcia układu urbanistycznego w polskim systemie ochrony zabytków - wybrane zagadnienia (w:) Segmenty dziedzictwa kulturowego. Między ochroną dziedzictwa materialnego a niematerialnego, red. P. Dobosz, W. Górny, A. Kozień, A. Mazur, Kraków 2020, s. 252-253).

Zasadnie natomiast organ odwoławczy wskazał na wystąpienie przesłanki rozstrzygnięcia przez organ zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, albowiem strona pomimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia. Przepis art. 100 § 3 k.p.a. nakazuje bowiem stosowanie przepisu § 2 także wówczas, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do innego organu lub sądu. Podkreślić przy tym należy, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdy zostanie udowodnione wystąpienie jednej z sytuacji wyliczonych w art. 100 § 2 i 3 k.p.a., jest obligatoryjne dla organu administracyjnego. Ustalenie jej wystąpienia powoduje obowiązek zastosowania trybu nadzwyczajnego. Artykuł 100 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej załatwi sprawę", nie że "organ administracji publicznej może załatwić sprawę" (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 532).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ organ wniósł w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżący nie sprzeciwili się wnioskowi w zakreślonym ustawą terminie.