Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 275/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 593/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 275/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ( dalej organ II instancji lub organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 593/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że zaskarżoną decyzją Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] lutego 2012 r., w ramach której organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej zwanej Prawem budowlanym.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. B. zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na usługowy na terenie działki nr [...] przy ul. [...] we W., udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej nadbudowy budynku mieszkalnego.

Podstawą działania organów obu instancji był art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona oraz w decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ nadzoru budowlanego wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w odrębnymn piśmie Prezydent Miasta Włocławka uznał projekt budowlany zamienny za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zaś [...] wskazał, że oba zjazdy z działki nr [...], tzn. z ul. [...] i z ul. [...] za zgodne z warunkami i uzgodnieniem udzielonym przez [...] we W. - jako zarządcy obu dróg.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w piśmie skarżącego z dnia 27 marca 2012 r. organ wyjaśnił, że w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano powierzchnię terenów utwardzonych około 457 m2, natomiast nie określono procentowo terenów zielonych - biologicznie czynnych, więc projekt zagospodarowania terenu nie jest w opinii organu odwoławczego sprzeczny z ustaleniami w/w decyzji o warunkach zabudowy.

W kwestii prowadzenia na terenie przedmiotowej działki działalności gospodarczej (autokomisu), wyjaśniono skarżącemu, że organ I instancji, w zaskarżonej decyzji poinformował go, że sprawa ta nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. L. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, polegające na zakwalifikowaniu samowoli budowlanej do robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej;

2. rażące naruszenie art. 33 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie całego zamierzenia budowlanego w projekcie budowlanym zamiennym;

3. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie braku zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

4. rażące naruszenie art. 71 ustawy Prawo budowlane, poprzez dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganych pozwoleń właściwego organu;

5. rażące naruszenie art. 81 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie nadzoru i kontroli ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego;

6. rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego;

7. rażące naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej;

8. rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 66 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie obligatoryjnego obowiązku zawieszenia postępowania, a także rozpoznanie sprawy nienależącej do właściwości organu;

9. rażące naruszenie art. 106 k.p.a. polegające na uzyskaniu opinii innego organu bez wymaganej formy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną.

W pisemnych motywach wyroku Sąd ten stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Zdaniem Sądu organ I instancji w nieprawidłowy sposób ograniczył przedmiot swojego postępowania w kwestii rozbudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na usługowy przy ul. [...] we W. do zmian jedynie w obrębie samego budynku, podczas gdy z całokształtu sprawy wynikało, że kontrola organu winna dotyczyć całego zamierzenia, jakim było niewątpliwie powstanie na terenie nieruchomości autokomisu. W tym celu inwestor dokonał zmiany przeznaczenia części budynku i jego nadbudowy, a działania te obejmowały również przystosowanie w tym celu terenu nieruchomości poprzez jego utwardzenie polbrukiem. W ocenie Sądu I instancji należało zatem rozważyć, czy zrealizowana przez inwestora inwestycja polegała wyłącznie na utwardzenia powierzchni działki, czy też doprowadziła do wykonania obiektu budowlanego (budowli), a mianowicie parkingu przeznaczonego do prowadzenia komisu samochodowego. Decydując o potraktowaniu przedmiotowego placu jako budowli należało ocenić, czy urządzona nawierzchnia, tj. wykonany z polbruku plac, na którym znajdują się przeznaczone do sprzedaży samochody (kilkanaście sztuk), tworzą wraz z przebudowaną i dostosowaną do prowadzenia działalności gospodarczej częścią budynku całość techniczno-użytkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji powołał się w tej mierze na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd że do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnie gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej, ale związanej betonem (zob. wyroki NSA IV SA 887/90, II SA/Wr 895/97).

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie bez wątpienia utwardzona nawierzchnia nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury. Mając jednak na uwadze, jak podkreślił Sąd, jej przeznaczenie (składowanie samochodów w celu ich sprzedaży), to fakt dostosowania samego budynku do potrzeb sprzedaży samochodów, musiał w ocenie Sądu prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działki polbrukiem należało uznać za całość techniczno-użytkową, a w konsekwencji za obiekt budowlany w rozumieniu wskazanego przepisu. Nie bez znaczenia był tutaj w ocenie Sądu pierwszej instancji również zakres prac związanych z utwardzeniem terenu, ponieważ obejmowały one prawie całą powierzchnię działki, tj. ponad 450 m2. A zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane wobec braku wyjątków przewidzianych w art. 29 i art. 30 cyt. Ustawy, na nadbudowę budynku łącznie z wykonaniem utwardzenia terenu poprzez wyłożenie go polbrukiem konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, którego, co jest w sprawie bezsporne, inwestor nie uczynił.

Z tego względu czynności organu ograniczające się jedynie do kwestii związanych z nadbudową budynku bez uwzględnienia utwardzenia otaczającego go terenu w ocenie Sądu I instancji były nieprawidłowe. Organ winien bowiem potraktować wszystkie dokonane przez inwestora zmiany jako całość wymagającą uzyskania jednego pozwolenia na budowę, co z kolei uzasadniało konieczność przedłożenia przez inwestora pozwolenia na budowę obejmującego również utwardzenie terenu, a w dalszej kolejności projektu zamiennego dotyczącego tego samego zakresu robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.). Oddzielenie kwestii nadbudowy budynku od utwardzenia terenu prowadziło do nieprawidłowej oceny prac wykonanych przez inwestora i do mylnego wniosku, że to utwardzenie nie będzie wymagało pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud.

Jako dodatkowy argument przemawiający za koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie utwardzenia terenu stanowi treść art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Co prawda z projektu zamiennego wynika, że przewidziano na terenie działki 4 miejsca postojowe, to w świetle tego, że utwardzony teren zajmuje ponad 450 m2, takie stwierdzenie zawarte w projekcie winno skłonić organ do podjęcia jego oceny. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że na terenie działki znajduje się kilkanaście samochodów, nie ulega zatem wątpliwości, że już tylko z tego powodu utwardzenie terenu, którego konsekwencją było powstanie kilkunastu miejsc postojowych, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wskazał, że inwestor wykonał utwardzenie działki z kostki betonowej, co jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w szczególności z projektem zagospodarowania terenu działki i bilansem terenu. Organ wskazał wówczas, że powyższe roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Zatem już wówczas organ zasadnie potraktował utwardzenie terenu jako roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Późniejsza zmiana stanowiska organu nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor P.B.

Strona skarżąca kasacyjnie rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła:

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. 106 § 3 i § 5 tej ustawy poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego sprawy w zakresie braku pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu w ramacll prowadzonej inwestycji na działce [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...].09.2010r znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

- naruszenia przepisów prawa materialnego ( podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi') polegającej na niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane jako konsekwencja przyjętego błędnego stanu faktycznego sprawy.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Pełnomocnik skarżącego skargę kasacyjną oparł na obydwu podstawach, wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W związku z tym, że prawidłowość stosowania prawa materialnego można ocenić dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo albo nie został skutecznie podważony, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA i WSA 2005/6/120).

Skarżący kasacyjnie powołał się w tym zakresie na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., wskazując na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanu faktycznego sprawy w zakresie pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu w ramach prowadzonej inwestycji. Podniósł, że Sąd nie uwzględnił, iż zatwierdzony projekt budowlany obejmował również w ramach inwestycji wykonanie utwardzenia terenu o powierzchni 270m2.

Mając na uwadze przepis w ramach którego skarżący kasacyjnie usiłował podważyć ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, wskazać należy, że art. 106 § 3 P.p.s.a. określa w jakim zakresie sąd administracyjny może prowadzić postępowanie dowodowe. Wyjątkowość instytucji ograniczonego postępowania dowodowego polega na tym, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w oparciu o akta sprawy, w tym w szczególności akta nadesłane przez organ administracji publicznej przy odpowiedzi na skargę (art. 133 § 1 zdanie pierwsze i art. 54 § 2 P.p.s.a.). Ewentualne braki w materiale dowodowym zgromadzonym w tych aktach, podlegają ocenie Sądu przy rozpoznawaniu sprawy. Strona może jednakże złożyć, w trybie omawianego przepisu, wniosek dowodowy, który będzie podlegał ocenie Sądu na rozprawie. Także Sąd może przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości i jest pozostawione uznaniu sądu, toteż nieprzeprowadzenie takiego dowodu przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, niepubl.). Dla skuteczności tego zarzutu należało wskazać na dowód w postaci dokumentu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie nie został przeprowadzony, i wykazać że brak ustaleń wynikających z tego dowodu uniemożliwił prawidłową ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji prawnego sprawy. Takich wniosków Skarżący w toku postępowania sądowego nie zgłaszał, nie wskazał również z jakiego dokumentu Sąd powinien był przeprowadzić dowód z urzędu. Z tego też powodu uznać należało, zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a za niezasadny. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Nie mogą też służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Przepisy powyższe określają jedynie zakres i tryb prowadzenia postępowania dowodowego przez sądy administracyjne. Odnosząc, się natomiast do uzasadnienia powyższego zarzutu w skardze kasacyjnej, najprawdopodobniej skarżący kasacyjnie nie zrozumiał uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji istotnie używa słowa samowola w odniesieniu do utwardzenia działki w całej niemalże jej powierzchni polbrukiem, jednakże, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, używa tego sformułowania jedynie do tej części obiektu, która została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane prace podlegające reglamentacji tego prawa mogą być wykonywane, bądź na podstawie pozwolenia na budowę, bądź na podstawie zgłoszenia. Wszelkie odstępstwa traktowane są jako samowola budowlana. Sąd pierwszej instancji miał zatem pełne prawo do takiego określenia prac wykonanych bez wymaganych dokumentów. Możliwość legalizacji prac wykonanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, na przykład na podstawie art. 51, art. 48 Prawa budowlanego, nie zmienia faktu, iż w każdym z tych przypadków mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Pozostałe zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty koncentrują się w istocie na kwestii kwalifikacji dokonanych przez inwestora robót budowlanych, które według Sądu pierwszej instancji doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast według skarżącego kasacyjnie w sprawie miała miejsce sytuacja wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, które nie podlegają reglamentacji zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Należy je natomiast traktować w ramach odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie podważone ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności istotnych w sprawie. Jest to o tyle istotne, iż autor skargi kasacyjnej polemizuje z ustaleniami Sądu pierwszej instancji , iż doszło do utwardzenia większej powierzchni terenu, niż zakładał to projekt budowlany .

W rezultacie rozważania prawne należało odnieść do przyjętego zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, zgodnie z którym teren oznaczonej działki inwestor utwardził kostką brukowa, tworząc parking służący przechowywaniu samochodów przeznaczonych do sprzedaży w ramach prowadzonej działalności handlowej autokomisu na danej nieruchomości.

Wbrew wywodom przedstawionym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że wskutek działań inwestora doszło do wybudowania obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo Sąd ten przyjął, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do urządzenia na przedmiotowej nieruchomości placu utwardzonego w celu parkowania samochodów na potrzeby prowadzonej tam działalności autokomisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłożenie placu kostką brukową na potrzeby parkowania samochodów w celach handlowych powinno być zakwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu stanowiące obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 Prawa budowlanego. Należy mieć też na uwadze treść załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe i parkingi. W tej sytuacji parking wybrukowany kostką jest obiektem budowlanym – budowlą, do której przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego nie ma zastosowania. (tak też wyrok NSA sygn.akt II OSK 1722/12). Ustawodawca zróżnicował zatem kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej jaką pełnią i celu ich wykonania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli.

W takim stanie prawnym jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 Prawa budowlanego odnoszącego się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Z tych względów w niniejszej sprawie prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że wybudowanie utwardzonego parkingu z odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę skutkować musiało zastosowaniem art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Co oznacza jednocześnie, iż w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie powyższych przepisów z oceny legalności i możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami nie można było wyłączyć wykonanego parkingu. Zarówno bowiem nadbudowana część budynku, jak również parking stanowią całość funkcjonalną jak zasadnie przyjął to Sąd pierwszej instancji.

Dla porządku dodać należy, że nawet zakwalifikowanie spornych robót budowlanych jako "utwardzonej powierzchni gruntu na działce budowlanej" (art. 29 ust. 2 pkt 5) a nie jako budowli (art. 3 pkt 3) – nie miałoby w sprawie istotnego znaczenia, gdyż inwestor nie dokonał wymaganego zgłoszenia. W skardze kasacyjnej okoliczność ta została pominięta, podczas gdy z ustaleń zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika wyraźnie, iż inwestor wykonał utwardzenie terenu bez uprzedniego zgłoszenia.

Wobec powyższego, z uwagi na fakt, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.