Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 196/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz P. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] , znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania P. P. na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 20 listopada 2013 r. wydaną po wznowieniu postępowania, odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 12 października 2011 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. i J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego

z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o. i elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 8,0 m3 na działkach Nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta K. decyzją z dnia 12 października 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. S. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Organ I instancji określił, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki: Nr [...] . W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją jest informacja, że działki inwestorów mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej (publicznej) poprzez drogę wewnętrzną. Decyzja z 12 października 2011r. stała się ostateczna.

W dniu 12 kwietnia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynął wniosek P. P.a o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w którym wskazano, że wydano je niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bez powiadomienia właściciela sąsiedniej działki Nr [...] - P. P. i bez jego zgody na dostępność do drogi publicznej.

Wnioskodawca wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w Kielcach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r. odrzucił pozew Gminy M. o uznanie jej właścicielem działki Nr [...] , a zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] właścicielem działki Nr [...] jest P. P., który winien być stroną postępowania i który nie wyraża zgody na korzystanie z tej działki w celach dojazdu do działek inwestorów.

Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarzucił, że Urząd Gminy w M. jak i Starosta K. pomimo powzięcia informacji

o sprzeczności pomiędzy zapisami w księdze wieczystej, a wpisem do ewidencji gruntów, nie wykonuje żadnych czynności prawnych zmierzających do uregulowania niepewnej sytuacji prawnej zarówno urzędów państwowych jak i wnioskodawcy i nie stara się o doprowadzenie do uregulowania stanu prawnego.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji, wydając pozwolenie na budowę

z dnia 12 października 2011 r. oparł się na wypisie z ewidencji gruntów, w którym wskazano, że działka Nr [...] jest własnością Gminy M., sklasyfikowaną jako droga i na tej podstawie uznał, że działka ta jest "drogą wewnętrzną", zapewniającą działkom inwestorów dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisami Prawa budowlanego.

Starosta K. postanowieniem z 7 maja 2012 wznowił na wniosek P. P.a postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 12 października 2011 r.

Po wznowieniu, organ I instancji postanowieniem z 11 maja 2012 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną (stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego) oraz do wykazania prawa do przejścia i przejazdu drogą wewnętrzną - działką Nr [...] , w terminie do dnia 15 czerwca 2012 r. Inwestorzy nie dostarczyli żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie.

W dniu 12 czerwca 2012 r. Starosta K. powziął wiadomość, iż 5 czerwca 2012 r. Gmina M. złożyła w Sądzie Rejonowym w Kielcach pozew

o "ustalenie aktów notarialnych przenoszących własność działki Nr [...] położonej w obrębie W.".

Postanowieniem z 20 czerwca 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ I instancji zawiesił wznowione postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ustalenia właściciela działki Nr [...] ,

a Wojewoda [...] po rozpatrzeniu sprawy w trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi P. P.a prawomocnym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012r. sygn. akt. II SA/Ke 623/12 uchylił zarówno postanowienie I jak i II instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W dniu 9 maja 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynęło pismo M. i J. S., w którym wskazali, że działki Nr [...] - zgodnie z wydanymi przez Powiatowy Zarząd Dróg w K. warunkami z dnia 30 marca 2011 r. - posiadają dostęp do drogi powiatowej nr 0292T poprzez drogę wewnętrzną, a co za tym idzie - w ocenie inwestorów - zostały spełnione wszystkie wymagania potrzebne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Starosta K. decyzją z 16 maja 2013 r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 12 października 2011 r.

Wojewoda [...] działając w trybie odwoławczym decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. uchylił ww. decyzję z 16 maja 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Starosta K. po przeprowadzeniu ponownego postępowania decyzją z 29 lipca 2013 r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z 12 października 2011 r. Od powyższej decyzji odwołał się P. P..

W trakcie prowadzonego postępowania organ odwoławczy wezwał M. S. i J. S. do przedłożenia oświadczenia właściciela działki Nr [...] położonej w miejscowości T. o prawie do przejścia i przejazdu przez tę działkę w celu zapewnienia dostępności komunikacyjnej do działek Nr [...] i Nr [...] . Inwestorzy nie odpowiedzieli na powyższe pismo i nie przedłożyli wymaganego oświadczenia.

Wojewoda [...] działając w trybie odwoławczym decyzją

z 9 października 2013 r. uchylił ww. decyzję Starosty K.ego z 29 lipca 2013 r.

w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta K. decyzją z 20 listopada 2013 r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z 12 października 2011 r. W uzasadnieniu uznał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 12 października 2011 r. spełnia wymogi wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdził, że sposób zagospodarowania działek Nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki Nr [...] , ponieważ obszar oddziaływania obiektów usytuowanych na działkach Nr [...] zamyka się w granicach tych działek.

Organ I instancji podniósł także, że w dacie wydania decyzji z dnia 12 października 2011 r. dysponował dokumentem, to jest decyzją [...] stanowiącą, że właścicielem działki Nr [...] jest Gmina M.. Organ podkreślił, że Gmina M., traktowana w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 października 2011 r. jako właściciel działki Nr [...] , nie posiadała przymiotu strony w sprawie.

Na podstawie powyższego organ I instancji stwierdził, że P. P. jako właścicielowi działki Nr [...] , nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty K. z 12 października 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołał się S. K. – pełnomocnik P. P.. Wskazał, iż działki Nr [...] nie mają dostępu do drogi publicznej,

a działka Nr [...] , przez którą mógłby być dostęp do drogi była i jest własnością P. P.a, zgodnie z KW [...], który na przejazd nie wyraził zgody. Pozwolenie na budowę wydano niezgodnie z przepisami, a decyzja z dnia 30 sierpnia 1994 r. została wydana na podstawie sfałszowanych dokumentów.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, że skoro wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to po wznowieniu postępowania należało w pierwszej kolejności zweryfikować twierdzenie P. P.a, iż jako strona nie brał udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta K. decyzją z dnia 12 października 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba, na działkach Nr [...] i Nr [...] podając, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustalony dla inwestycji, rozciąga się na działki objęte decyzją, czyli obejmuje działki Nr [...] i Nr [...] . Stwierdził, że w myśl stosownych przepisów dotyczących ochrony środowiska, to jest rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja objęta skargą nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego nie podlega żadnym procedurom z zakresu ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy podlega uregulowaniom jedynie Prawa budowlanego, a obszar oddziaływania inwestycji wyznacza się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów z dnia 25 października 2012 r. działka Nr [...] stanowiąca własność P. P.a, składa się z gruntów ornych, łąk trwałych i pastwisk trwałych. W trakcie postępowania przed organem II instancji odwołujący się poinformował organy administracji architektoniczno - budowlanej pismem z 17 grudnia 2013 r., że działka Nr [...] od dnia 22 października 2013 r. jest "drogą". Na rysunku miejscowego planu działkę Nr [...] określono jako droga projektowana KW. W miejscowym planie określono, że linia zabudowy dla obiektów mieszkalnych wynosi minimum 6,00 m od krawędzi jezdni drogi projektowanej (§18 ust. 3 pkt 4 ustaleń miejscowego planu).

Wskazując na § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ odwoławczy podniósł, że budynek mieszkalny zlokalizowano na działkach Nr [...] i Nr [...] , w odległości 8,00 m od granicy z działką Nr [...] . Zbiornik na nieczystości płynne zlokalizowano na działce Nr [...] w odległości 2,60 m od granicy z działką Nr [...] . Obszar oddziaływania inwestycji projektowanej na działkach Nr [...] i Nr [...] położonych w miejscowości T., zamyka się w granicach tych działek.

Zdaniem Wojewody, P. P. nie wskazał przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu swojej działki z uwagi na wybudowanie przedmiotowej inwestycji. We wniosku o wznowienie postępowania S. K., działający w imieniu i na rzecz P. P.a wskazał, że pozwolenie na budowę wydano niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bez powiadomienia właściciela sąsiedniej działki Nr [...] , P. P.a i bez jego zgody na dostępność do drogi publicznej.

Z wniosku o wznowienie postępowania i z akt sprawy w ocenie Wojewody wynika zatem, że P. P. wywodzi swój przymiot strony z konstatacji, iż planowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, zaś skoro działka Nr [...] przylega do działki Nr [...] , to dojazd do drogi publicznej zapewnia przejazd przez działkę Nr [...] , która jest jego własnością.

Organ zauważył, że przepisy Prawa budowlanego i rozporządzeń towarzyszących wskazują jednoznacznie, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Z przepisów Prawa budowlanego wynika zatem jednoznacznie, że inwestor starający się o pozwolenie na budowę winien legitymować się dokumentem świadczącym, że ma uregulowaną kwestię zapewnienia dojazdu z własnej działki do drogi publicznej.

Wojewoda wskazał, że Prawo budowlane nie zawiera natomiast żadnych przepisów dotyczących zapewnienia dojazdu do działki inwestora przez działki osób trzecich. Przepisy prawa budowlanego nie regulują zasad urządzenia dojścia

i dojazdu na działkach stanowiących cudzą własność. Jest to sfera prawa cywilnego.

Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jedynie przepisy prawa budowlanego mogą być źródłem uprawnień.

Wojewoda stwierdził, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji

z dnia 12 października 2011 r. nie określono, na jakich działkach usytuowana jest droga wewnętrzna, przez którą działki inwestorów mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej (publicznej). Jedynie przedstawione w projekcie zagospodarowania inwestycji usytuowanie dróg i placów wewnętrznych może sugerować, że jest to działka Nr [...] granicząca z działką Nr [...] od strony wschodniej. Jednak działki inwestorów, to jest działka Nr [...] , graniczy z drogą wewnętrzną także od strony zachodniej i mogą oni zapewnić sobie dojazd także i przez tę drogę. Zaś droga usytuowana od strony zachodniej działek inwestora nie jest własnością P. P.a.

Organ podniósł, że P. P. wykazuje się jedynie interesem faktycznym, a nie opartym o przepisy Prawa budowlanego interesem prawnym, który jako jedyny decyduje o możliwości uznania zainteresowanego za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, P. P. nie może zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji

z dnia 12 października 2011 r. Skoro żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony, to nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania,

a organy administracji nie mają podstaw do prowadzenia postępowania rozstrzygającego istotę sprawy i są zobligowane odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wojewoda zauważył, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty K. z dnia 12 października 2011 r. nie określono, na jakich działkach usytuowana jest droga wewnętrzna, przez którą działki inwestorów mają zapewniony dostęp do drogi powiatowej (publicznej). Teren, na którym znajdują się działki Nr [...] i Nr [...] , objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. na terenie gminy M..

Działki Nr [...] i Nr [...] znajdują się na terenie określonym symbolem MN1 na rysunku planu. Rysunek planu wskazuje w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestorów lokalizację dwóch dróg wewnętrznych (KW): od strony wschodniej działka Nr [...] przylega do drogi wewnętrznej - działki Nr [...] , a od strony zachodniej działka Nr [...] przylega do drogi wewnętrznej - działki Nr [...].

Stosownie do zapisów zawartych w § 27 ust. 4 lit. a planu, dotyczących terenu MN1, jako warunki zagospodarowania terenu MN1 określa się zapewnienie dostępności komunikacyjnej zgodnie z § 18, dla terenów nie posiadających bezpośredniego dojazdu lub dostępności do istniejących dróg publicznych; wydanie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest uzyskaniem służebności dla przechodu, przejazdu i przebiegu mediów komunalnych. W słowniczku planu - § 10 - zdefiniowano na potrzeby planu pojęcia: dostęp do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej, służebność drogowa - należy przez to rozumieć dostępność gruntową do przejazdu, przechodu lub uzbrojenia technicznego, potwierdzoną notarialnie z wpisem do księgi wieczystej.

Powiatowy Zarząd Dróg w Kielcach pismem z dnia 30 marca 2011 r. załączonym do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty K.ego

z dnia 12 października 2011 r. poinformował, że działki Nr [...] i Nr [...]

w miejscowości T. posiadają dostęp do drogi powiatowej 0292T poprzez drogę wewnętrzną.

Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących zapewnienia dojazdu do działek Nr [...] i Nr [...] , sporządzonych w sposób zgodny z warunkami zawartymi w przepisach planu.

Powyższe, w ocenie Wojewody, obliguje właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej do podjęcia z urzędu działań w sprawie wydanego pozwolenia na budowę na działkach Nr [...] i Nr [...] .

Skargę na decyzję Wojewody [...] ego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył P. P. wnosząc o jej uchylenie oraz "wydanie nakazu wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę nr 2094/2011 z 12 października 2011 r. dla p. S.".

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie uwzględnił żadnego

z zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że niezrozumiałym jest dla niego postępowanie Wojewody [...] ego, który w tej samej sprawie podjął bardzo sprzeczne decyzje – z 4 lipca 2013 r., 9 października 2013 r. oraz 7 stycznia 2014 r.

Zdaniem P. P. wywód Wojewody, iż właściciel działki nr 100/1, będącej ewentualnie drogą dojazdową, nie jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Wskazał, że działki nr [...] i [...] na dzień dzisiejszy nie mają dostępu do drogi publicznej i inwestorzy nieruchomości nie powinni otrzymać pozwolenia na jej budowę, jak również nie powinno dojść do uznania tych działek jako działek budowlanych. W dacie wydania pozwoleń Gmina M., jak

i Starosta K. wiedzieli, że będąca w planie przestrzennym jako droga działka nr [...] jest i była własnością skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że została ona wydana

z naruszeniem prawa.

Objęte skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowienie z dnia 7 maja 2012r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez P. P.a był przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu.

Po wznowieniu postępowania organ badał we wstępnej fazie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o. i elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 8 m3 na działkach Nr [...] i Nr [...]

w miejscowości T. [...]..

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami,

w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 tego Prawa zawęża zatem treść pojęcia "strony" do osób wymienionych w tym przepisie. Inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także

w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja

o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że norma wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis

w stosunku do treści art. 28 kpa. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tego ostatniego przepisu. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie

w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa materialnego (art. 28 kpa). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (zob.: W. Piątek, A. Despot - Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 Prawa budowlanego, zob. tez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, dostępny w CBOSA, pod adresem strony internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kluczowe znaczenie w sprawach pozwolenia na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych".

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane

w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 490/09, dostępny w CBOSA).

Poza pewnymi wyjątkami (np. art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska) przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie wstępnych ustaleń w tym zakresie dokonuje projektant, a także inwestor, co wynika

z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w którym mowa jest o projektowaniu

w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych oraz zapewnieniu poszanowania interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Organ administracji właściwy dla postępowania

o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie jest jednak związany oceną przekazaną przez inwestora czy projektanta, a ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające (zob. też: W. Piątek i inni, "Prawo budowlane...", teza 19 do art. 28 Prawa budowlanego).

Bezspornym w sprawie niniejszej jest to, że skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...] , położonej w miejscowości T. - [...] M., która graniczy od strony wschodniej z działkami inwestorów objętymi pozwoleniem na budowę. Z projektu budowlanego wynika, że działka skarżącego, podobnie jak sąsiadująca od zachodu w planowaną inwestycją działka nr [...], stanowią jedyny dostęp należących do inwestorów działek nr [...] i [...] do drogi publicznej. Wprawdzie w ostatecznej decyzji Starosty K. z 12 października 2011r. udzielającej pozwolenia na budowę nie wskazano wprost, przez którą działkę ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, jednak wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia projekt zagospodarowania działki stanowiący integralną część zatwierdzonego w decyzji z 12 października 2011r. projektu budowlanego. Projekt ten przewiduje bowiem urządzenie wjazdu na działki nr [...] i [...] wyłącznie od strony działki skarżącego oznaczonej nr [...] , a cały budynek mieszkalny zorientowany jest na tę właśnie stronę i zaprojektowany

z uwzględnieniem wjazdu przez działkę nr [...] . Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "inwestorzy mogą zapewnić sobie dojazd także" przez znajdującą się od zachodu działkę nr [...], skoro oczywistym jest, że realizując udzielone pozwolenie na budowę są oni zobowiązani do wykonania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym także zgodnie z projektem zagospodarowania terenu.

Bezspornym w sprawie jest, że działka skarżącego zaliczona została

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa T. na terenie Gminy M. (uchwała nr XXV/199/2005 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 31 sierpnia 2005r.) do dróg wewnętrznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgodnie z ustawą z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, drogi wewnętrzne nie są zaliczone do dróg publicznych, a więc takich, z których może korzystać każdy. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy droga oznaczona

w planie miejscowym jako wewnętrzna nie stanowi własności gminy, lecz osób prywatnych, tak jak ma to miejsce w tym przypadku. Korzystanie z takiej drogi musi każdorazowo uzyskać akceptację właściciela działki (właścicieli działek), na której jest ona zlokalizowana. Wprawdzie oznaczenie danego terenu w planie miejscowym jako droga wewnętrzna nie daje możliwości innego jego zagospodarowania, to jednak nie pozbawia właściciela działki położonej na tym terenie uprawnień właścicielskich i prawa do zadysponowania swoją własnością poprzez wyrażenie zgody na ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej bądź odmowę udzielenia takiej zgody. Uprawnienie właściciela wypływa wówczas z powszechnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego, a zwłaszcza z art. 140 i nast. kodeksu cywilnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wbrew stanowisku wyrażonemu

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy prawa budowlanego, czy też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, ale również takimi przepisami odrębnymi są przepisy prawa cywilnego, dotyczące ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1296/10, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 841/13).

Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 841/13, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu

i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Skoro organ w zaskarżonej decyzji ustalenia odnośnie obszaru oddziaływania obiektu ograniczył wyłącznie do przepisów prawa budowlanego, to takie rozumowanie należy uznać za wadliwie, gdyż obszar ten wyznacza się również

w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego.

Tym samym nie było podstaw do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z tego tylko powodu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, skoro organy nie analizowały interesu prawnego właściciela działki nr [...] pod kątem przepisów prawa cywilnego, zwłaszcza przepisów w zakresie ochrony własności.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego uznały, że skarżący, będący właścicielem nieruchomości przylegającej do działek inwestorów, stanowiącej faktycznie jedyny dojazd do drogi publicznej, wymagający zgody P. P.a, nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę i tym samym nie może być stroną we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie wniosku

o uchylenie decyzji z dnia 12 października 2011r. we wznowionym postępowaniu, przy uwzględnieniu że nie można odmówić skarżącemu przymiotu strony z tego powodu, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym wyłącznie – jak przyjęły organy – przepisami prawa budowlanego.