Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 747/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt. 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. H. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania J. H. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewczą, gazową i elektryczną.

W uzasadnieniu organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. J. H., wystąpił o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę myjni samochodowej na działce nr ewid. [...] w m. F. gmina R..

W uzasadnieniu podania wnioskodawca podniósł, iż nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, pomimo, iż jest właścicielem działki sąsiadującej na którą znacząco będzie oddziaływać planowana inwestycja. Wnioskodawca podkreślił, iż dla ustalenia kręgu stron postępowania kluczowe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego". Przy jego określaniu powinny być uwzględnione indywidualne cechu obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, jak treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych przy uwzględnieniu interesu prawnego umocowanego w przepisach prawa materialnego, albowiem musi on mieć odzwierciedlenie w normie prawnej (wykładnia wyroków NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 832/11, WSA z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1148/14).

Wnioskodawca wyjaśnił, iż odległość myjni samochodowej od budynku mieszkalnego wnioskodawcy wynosi ok. [...] m. Do wnioskodawcy należy też staw hodowlany i działka nr [...] położone w odległości odpowiednio ok [...] m i [...] m od planowanej inwestycji. Zdaniem wnioskodawcy nie może umknąć uwadze okoliczność, iż w odległości ok. [...] m od wiaty myjni znajduje się [...] Przedszkole [...] oraz plac zabaw. Istnieje również obawa, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu z postępowania zważając na stosunek powinowactwa w linii prostej z inwestorem myjni samochodowej. Kierownik Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska jest bowiem teściową inwestora. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, iż wniosek o wznowienie postępowania, w związku z przesłanką określoną w art. 145 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 t.j., dalej jako "k.p.a.") został wniesiony, [...] lutego 2020 r. tj. w terminie jednego miesiąca, zgodnie z art. art. 148 § 2 k.p.a. Wiedzę dotyczącą pozwolenia na budowę myjni samochodowej uzyskał w dniu [...] lutego 2020 r. tj. z chwilą udzielenia odpowiedzi odmownej na wniosek z dnia [...] stycznia 2002 r. i pisma pełnomocnika z dnia [...] stycznia 2020 r. w kwestii udostępnienia akt sprawy. Odwołujący z powyższych powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Starosta R. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przy wyznaczaniu tzw. obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji uwzględniono, że ostateczną decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] o warunkach zabudowy (dalej decyzja o warunkach zabudowy) nie stwierdzono możliwości wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołującego (nr ewid. [...]). Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Z 2019 r. poz. 1839) projektowany obiekt nie został zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283).

Dla określenia obszaru oddziaływania nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mówi o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu, a nie o immisjach (wykładnia WSA w Poznaniu zapisana w uzasadnieniu do wyroku z dnia 10 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 612/10).

Organ I instancji wskazał iż nie stwierdzono żadnych ograniczeń związanych z usytuowaniem istniejących obiektów na działce odwołującego i projektowanego obiektu. Usytuowanie projektowanej myjni na działce inwestycyjnej nastąpiło zgodnie z wymaganiami § 12, 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065)- dalej warunki techniczne.

Zaprojektowano myjnię o wysokości [...] m, na działce nr [...] graniczącej z drogą powiatową - ul. [...] (działką nr ewid.[...] w D. [...]), droga gminna - ul. [...] (dz nr ewid.[...], [...], [...] w F. ) oraz terenem kolejowym (dz nr ewid [...] w R.). Za drogą gminną znajduje się działka odwołującego. Projektowana myjnia samochodowa usytuowana jest, od części garażowo-gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce odwołującego się (nr ewid. [...]) w odległości [...] m. Z tych powodów obszar oddziaływania projektowanej myjni zamyka się w obrębie działki inwestora (dz nr [...]) i odwołujący nie wykazał interesu prawnego wskazującego na nabycie prawa strony w przeprowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W sprawie nie przekroczono uprawnień wynikających z art. 24 § w pkt 2 k.p.a., ponieważ Naczelnik Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w R., postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] została wyłączona od udziału w postępowaniu.

Wojewoda wskazał, iż odwołanie od zaskarżonej decyzji wniesiono w czternastodniowym terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wskazał, iż ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy wyznaczeniu tego obszaru należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił, że przepisem takim nie jest art 140 Kodeksu cywilnego, który to przepis definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzania przez prawodawcę przewiduje. Podstawę do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa - tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ograniczenia, które nie są wynikiem obowiązywania przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, iż interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można wywieść samodzielnie i wyłącznie z art. 140 i art 144 k.c. (por. wyrok NSAz dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2146/17).

Wojewoda podniósł, iż wydając w dnia [...] stycznia 2020 r. decyzję o pozwoleniu na budowę Starosta R. uznał, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obejmuje teren inwestycji tj. działki nr [...]. Jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę był inwestor.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewoda podniósł, iż skarżący nie uwzględnił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta R. wyłączył Naczelnika Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska Starosta [...] w R. od udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. Nie stwierdzono przesłanek wyłączenia ze sprawy organu opisanych w art. 24 § 2 k.p.a. W kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 4 k.p.a. nie dopatrzono się uchybień mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. H. zarzucając jej:

- naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że J. H. nie posiada interesu prawnego w uznaniu go za stronę postępowania, w sytuacji gdy skarżący interes ten wywodzi bezpośrednio z norm obowiązującego prawa,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu zapoznania się z dokumentami dotyczącymi wydania pozwolenia na budowę, które zostały dołączone do akt sprawy po dniu wyznaczonym na zapoznanie się przez strony z materiałami sprawy,

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę dostępu do akt sprawy bez wymaganego prawem postanowienia w tym zakresie, czym ograniczono prawo strony do wniesienia zażalenia,

- naruszenie art. 6 k.p.a poprzez prowadzenie sprawy bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

- naruszenie art. 24 pkt 2 i art. 25 pkt. 1 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika organu lub samego organu pomimo zaistnienia ku temu podstaw już na etapie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że nie podważa, iż udostępniono mu akta postępowania, albowiem w istocie otrzymał do wglądu część dokumentów dotyczących postępowania wznowieniowego, jednakże bez akt postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, które stanowiły główny przedmiot zainteresowania skarżącego - a zatem, wbrew nieprawdziwemu twierdzeniu zawartemu w zaskarżonych decyzjach Starosty [...] i Wojewody, że rzekomo udostępniono pełnomocnikowi skarżącego wglądu w kompletną dokumentację.

Ponadto Skarżący wyjaśnił, iż wbrew stanowisku Wojewody, źródłem interesu prawnego w uznaniu za stronę postępowania administracyjnego może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140, 143 i 144 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 – zwanej dalej "k.c.") do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, jeżeli w jego wyniku zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki się ziściły. Wykonywanie prawa własności przez J. H. od czasu wybudowania myjni jest znacznie utrudnione. Skarżący boryka się z całodobowym hałasem, o natężeniu przekraczającym dozwolone normy, znosi również regularne napływanie pozostałości po mytych samochodach wraz z chemikaliami na jego grunt, co dewastuje środowisko w pobliżu prowadzonego przez niego stawu hodowlanego i sam staw zarybiony i stanowiący ostoję płazów, gadów i ptactwa wodnego

Skarżący podniósł, że w dotychczas złożonych pismach wykazał nie jedynie potencjalne, ale rzeczywiste oddziaływanie inwestycji na należącą do niego nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Skarżący podniósł, iż uzyskane wynika pomiaru hałasu wskazują, że poziom hałasu z myjni znacznie przekracza standardy akustyczne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r. poz. 112).

W przedmiotowej sprawie terenem chronionym akustycznie jest zarówno działka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną jak i działka z "budynkiem związanym ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży" (dz. nr [...] i [...]. sąsiadujące z myjnią, na których zlokalizowane jest przedszkole i plac zabaw dla dzieci).

W zakresie odprowadzania ścieków, w ocenie Skarżącego, dokonano naruszenia § 29 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz. 1065 z późn. zm.).

Z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020 poz. 310 , z późn. zm.) wynika, iż ścieki z myjni samochodowej to ścieki przemysłowe czego podstawę stanowi art. 16 pkt. 64 ustawy - ścieki przemysłowe - rozumie się przez to ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

Skarżący podkreślił, iż na wprowadzanie ścieków z myjni do sieci kanalizacji sanitarnej wymagane jest pozwolenie wodnoprawne - wynika to z art. 34 pkt 3 Prawa wodnego, w którym wskazano, iż szczególnym korzystaniem z wód jest (...) wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy.

Naruszony został także, art. 389 pkt 2 Prawa wodnego, który stanowi, iż jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na (...) szczególne korzystanie z wód. Ścieków nie można bowiem wprowadzać bezpośrednio do wód i ziemi, co wynika z art. 75 pkt 2 i 3 Prawa wodnego.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. Skarżący w uzupełnieniu skargi przesłał decyzję Starosty [...] w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżący przesłał kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] ustalającej dopuszczalny poziom hałasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej.

Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 534/92), granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym.

Zgodnie z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., na która to przesłankę powołał się Skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w zaistniałych okolicznościach Skarżącemu przysługuje status strony postępowania.

Słusznie wskazano w orzecznictwie, że kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1394/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest – jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz.U. z 2018r., poz.1945 – aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293) - aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W tym miejscu ponadto wskazać należy, iż uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Jak to klarownie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2063/15, CBOSA), przy wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 – zwanej dalej "k.c.").

Jak wskazuje się w orzecznictwie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06,; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11, CBOSA). To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1344/14, z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 45/17, z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/20, CBOSA). W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze, iż co prawda w art. 140 i art. 144 k.c. zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed działaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA).

Takiej regulacji podlega ochrona przed hałasem. Prawodawca w ustawie z dnia [...] kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego, organ przedwcześnie bez dokładnej analizy wszystkich przepisów prawa uznał, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość Skarżącego jako teren zabudowy jednorodzinnej podlega ochronie akustycznej, a hałas powodowany przez przedmiotową myjnie oddziaływuje na działkę Skarżącego.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowisko wykonano pomiary hałasu generowanych przez myjnie samochodową. Ze sprawozdania z pomiarów hałasu wynika, iż normy hałasu przekroczone są zarówno w dzień jak i w nocy.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż wyniki pomiarów wykazały wartość równoważna poziomu hałasu dla pory dnia na poziomie [...] dB [...] dB) oraz dla pory nocy na poziomie [...] dB [...] dB). Natomiast zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, określono dopuszczalny poziom hałasu dla pory dnia na poziomie 50 dB, a dla pory nocy 40 dB.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z obecnie obowiązującym § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych (ust. 1).

Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności: hałas i drgania (wibracje); zanieczyszczenie powietrza; zanieczyszczenie gruntu i wód.

Ponadto w sprawie należy mieć również na uwadze § 323 omawianego rozporządzenia zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach (ust. 1). Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem:

1) zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku;

2) pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku;

3) powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań; lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych;

4) pogłosowym, powstającym w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ pominął w analizie prawnej regulację rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. dotyczącego ochrony przed hałasem i drganiami, które to regulacje w istocie wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenów mieszkaniowych.

Ponadto w niniejszej sprawie organ nie rozważył interesu Skarżącego z punktu widzenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczącego stosunków wodnych. Zgodnie z tą regulacją zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżący w pismach do organu jak również w skardze podkreślił, iż "znosi regularne napływanie pozostałości po mytych samochodach wraz z chemikaliami na jego grunt, co dewastuje środowisko w pobliżu prowadzonego przez niego stawu hodowlanego".

Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższej kwestii. Z powyższych względów wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać co najmniej za przedwczesne. Dopiero szczegółowa analiza, uwzględniająca m.in. ww. regulacje, pozwoli organowi na dokonanie prawidłowej oceny faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji.

Sąd natomiast nie podzielił zarzutu Skarżącego naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. 73 k.p.a. poprzez niemożliwość wglądu do akt postępowania o którego wznowienie wnosił Skarżący.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w postępowaniu, akt którego dotyczy wniosek dostępowy. Zatem, tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie regulują natomiast kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Należy pamiętać, iż istotą postępowania o udostępnienie akt jest wyłącznie kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępnienia i zasad ewentualnej odmowy udostępnienia. Natomiast poza zakresem zainteresowania organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie akt pozostaje ocena prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu głównym. W tej mierze rola organu rozpoznającego wniosek ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy osoba, która wystąpiła z żądaniem udostępnienia akt, jest stroną postępowania głównego. Wynika to stąd, że postępowanie w kwestii udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. A skoro postępowanie w kwestii udostępnienia akt wtoku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".

Z tego tez względu organ zasadnie nie udostępnił akt postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę pełnomocnikowi Skarżącego. Dopiero ewentualne pozytywne przesądzenie, iż Skarżącemu w postępowaniu przysługuje przymiot strony będzie oznaczać możliwość zapoznania się z aktami sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Natomiast poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia wydania czy też nie postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, gdyż powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenie art. 24 § 1 pkt 2 i art. 25 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika organu lub samego organu pomimo zaistnienia ku temu podstaw już na etapie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia.

W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała, ponieważ E. K. pełniąca funkcję Naczelnika Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Środowiska jest spokrewniona z osobami składającymi wniosek o pozwolenie na budowę.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony dnia [...] stycznia 2020 r. Tego samego dnia E. K. zwróciła się do Starosty, powołując się na art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. o wyłączenie jej od udziału w postępowaniu, co nastąpiło postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż akta sprawy nie wykazują aby E. K. zarówno w postępowaniu głównym jak i w postępowaniu wznowieniowym podejmowała jakiekolwiek czynności.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt. 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

W ty miejscu wskazać należy, iż kierownikiem organu monokratycznego, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest osoba powołana na stanowisko, z którym związane jest wykonywanie ustawowych kompetencji organu, inaczej - piastun funkcji (kompetencji) organu administracji publicznej. Kierownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. jest kierownik urzędu w rozumieniu przepisów o pracownikach urzędów państwowych, czy przepisów o pracownikach samorządowych (A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego komentarz, LEX/el. 2010).

W niniejszej sprawie kierownikiem organu, o którym mowa w art. 25 pkt 1 k.p.a. jest A. S. - piastujący stanowisko Starosty [...]. Z przedstawionych wyżej regulacji art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że Starosta, jako organ administracji, podlegałby wyłączeniu w sytuacji, gdyby sprawa dotyczyła jego interesów majątkowych lub osób z nim spokrewnionych i spowinowaconych. Pokrewieństwo inwestora z pracownikiem organu nie stanowi - w świetle art. 25 k.p.a. - przesłanki uzasadniającej wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się natomiast podnoszonych zarzutów naruszenia prawa wodnego poprzez nie uzyskanie wymaganego prawem pozwolenia wodnopawnego wskazać należy, iż powyższa kwestia nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ponieważ kontrolowana decyzji dotyczy wyłącznie kwestii formalnych tj. interesu prawnego Skarżącego, a nie prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w skardze wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i orzeczenie o istocie podkreślić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do rozstrzygania spraw w zastępstwie właściwych w tym zakresie organów administracyjnych. Rolą Sądu administracyjnego, jak była już o tym mowa na wstępie, jest wyłącznie kontrola działalności organów administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie, co zresztą Sąd uczynił orzekając w sprawie niniejszej.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie [...]zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie [...]zł oraz opłata skarbowa w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku ponownie przeanalizuje, mając na względzie również przywołane w uzasadnieniu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r., czy nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w zakresie oddziaływania przedmiotowej myjni samochodowej.