Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1193/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3, art. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi "[...]" Sp. z o. o. (skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 27 maja 2019 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwóch elektrowni fotowoltaicznych o mocy elektrycznej do 1 MW każda: PV [...] nr 1 - moc elektryczna do 1 MW, [...] nr 2 - moc elektryczna do 1MW, łączna moc elektryczna do 2 MW", na działce ew. nr 654/51 w obrębie [...] jednostka ewidencyjna: [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], organ I instancji działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i 4, art. 65, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"), oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.") - nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwóch elektrowni fotowoltaicznych o mocy elektrycznej do 1 MW każda: PV [...] nr 1 - moc elektryczna do 1 MW, PV [...] nr 2 - moc elektryczna do 1MW, łączna moc elektryczna do 2 MW" na działce o nr ewid.: 654/51 w obrębie [...] (pkt I postanowienia); ustalił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko, który winien odpowiadać wymogom art. 66 ust. 1, bez pkt 10 i 10 a, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt II postanowienia). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a Wójt Gminy [...], na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej jest organem właściwym do wydania żądanej decyzji. Organ I instancji stwierdził, że Karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera istotne zagadnienia dotyczące planowanego zamierzenia, a tym samym odpowiada wymogom, określonym dla tego typu dokumentacji. Następnie organ I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy środowiskowej, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], o wyrażenie opinii dotyczącej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego zadania.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], w wydanej opinii z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] stwierdził, że pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] wyraził opinię, biorąc pod uwagę rodzaj i skalę przedmiotowego przedsięwzięcia, jego lokalizację, zasięg oddziaływania oraz wymienione działania minimalizujące, że zamierzenie nie spowoduje znacząco negatywnych oddziaływań na środowisko gruntowo-wodne. Jednocześnie stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie wpływać negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, wyznaczonych dla jednolitych części wód oraz dla obszarów chronionych, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. c Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej PV [...] o mocy elektrycznej do 1 MW, istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając równocześnie zakres raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyjaśnił, że w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia planowana jest budowa obok siebie dwóch farm fotowoltaicznych ([...] nr 1 i [...] nr 2), o mocy do 1 MW każda, wraz z infrastrukturą techniczną, w granicach działki ew. nr 654/51 położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Powierzchnia działki wynosi ok. 4,78 ha, z czego pod planowane zamierzenie przeznaczone zostanie po ok. 2 ha dla każdej farmy. W ramach przedsięwzięcia zamontowanych zostanie łącznie ok. 9.000 szt. paneli fotowoltaicznych (ok. 4.500 sztuk dla każdej farmy), na konstrukcji wsporczej, metalowej, wbijanej w grunt. Ponadto, dla każdej z farm wykonane zostaną, m.in.: inwertery, stacja transformatorowa kontenerowa, linie kablowe energetyczno- światłowodowe, ogrodzenie, przyłącz elektroenergetyczny, dojazd wraz z placem manewrowym i postojowym oraz pozostałe elementy infrastruktury niezbędne do funkcjonowania farmy fotowoltaicznej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej w skrócie: "u.o.p."). Najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest oddalony o ok. 1,8 km obszar mający znaczenie dla [...]. Inne obszary wchodzące w skład sieci obszarów Natura 2000 znajdują się w większych odległościach. Planowane przedsięwzięcie znajduje się poza granicami głównych korytarzy ekologicznych wyznaczonych w Projekcie korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce. Nie będzie ono w sposób znaczący oddziaływać na obszary wchodzące w skład sieci obszarów Natura 2000, dlatego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania wymaganej art. 6.3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Dalej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, że miejsce planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje w granicach terenu wyznaczonego jako ostoja ptaków o znaczeniu międzynarodowym (IBA) "[...] - ostoi występowania ponad 160 gatunków ptaków (ponad 140 lęgowych), z czego 37 wymienionych jest w Załączniku I Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (26 lęgowych), a 54 w Polskiej czerwonej księdze zwierząt (14 lęgowych). Jest to jedna z istotniejszych w Polsce ostoi orlika krzykliwego, o liczebności populacji lęgowej na poziomie co najmniej 23 par. Odnotowuje się tu również wysoką liczebność trzmielojada. Teren przeznaczony pod zainwestowanie, może znajdować się w obrębie cennych żerowisk gatunków ptaków kluczowych dla Ostoi. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi w dokumentacji, elektrownie zostaną zlokalizowane na terenach byłego PGR. Według mapy ewidencyjnej, grunty w obrębie działki inwestycyjnej zdominowane są przez pastwiska trwałe i nieużytki. We wschodniej części działki występuje zbiornik i ciek stały o szerokości poniżej 5 m. Dalej na wschód, w dolinie rzeki [...], występują tereny podmokłe ze zbiorowiskiem łąk wilgotnych (według danych zawartych w systemie GIS Mokradła, wykonanym przez Instytut Melioracji i Użytków Zielonych w latach 2004-2006). Bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej od zachodu stanowi droga powiatowa nr [...], od północy zabudowa byłego PGR, od południa tereny otwarte o charakterze pastwisk, łąk w dolinie [...]. Na zachód od drogi powiatowej występuje rozległy kompleks leśny [...], który stanowi siedliska lęgowe m.in. dla ptaków drapieżnych. W związku z powyższym, w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może wiązać się z ingerencją w cenne tereny żerowiskowe m. in. dla ptaków drapieżnych. Dodatkowo, teren zamierzenia inwestycyjnego może stanowić miejsce występowania szeregu chronionych gatunków (tj.: roślin, bezkręgowców, płazów, ptaków), a realizacja zadania może wiązać się z bezpośrednim zniszczeniem siedlisk tych gatunków. Z uwagi na charakter i lokalizację przedsięwzięcia oraz oddziaływania z nim związane, należy stwierdzić, iż może ono w sposób negatywny oddziaływać na środowisko przyrodnicze (również krajobraz), przez co wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę powyższe, odnosząc się do art. 63 ustawy środowiskowej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ ten stwierdził jednocześnie, że sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien odpowiadać wymogom art. 66 ust. 1, bez pkt 10 i 10a, ustawy środowiskowej, oraz zawierać elementy określone w art. 66 ustawy środowiskowej. Raport powinien być sporządzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z wszystkimi wymogami prawa krajowego i wspólnotowego oraz wytycznymi i innymi dokumentami opracowanymi przez właściwe instytucje krajowe, w oparciu o rzetelne i aktualne dane. Ponadto, dokument ten powinien określać zasięg możliwego oddziaływania przedsięwzięcia i przedstawić metodykę jego określenia. Raport powinien określać, analizować i oceniać oddziaływanie przedsięwzięcia na: przyrodę, klimat akustyczny, jakość powietrza, gospodarkę odpadami i wodno-ściekową, oraz przedstawiać oddziaływania, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi przedsięwzięciami istniejącymi i przewidywanymi do realizacji na terenie lub w pobliżu projektowanego przedsięwzięcia.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy, przejawiającą się zmarginalizowaniem normy prawnej z 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie okoliczności faktycznych takich jak: analizowany obszar stanowi pozostałość po dawnym PGR, z uwagi na stopień degradacji teren wymaga rekultywacji poprzedzającej realizację zamierzonej inwestycji, dotychczasowy stan nieruchomości wyklucza możliwość występowania jakichkolwiek gatunków chronionych.

Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] organ zażaleniowy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy środowiskowej, zaś kwestie proceduralne rozstrzygają przepisy k.p.a.

Organ zażaleniowy przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśnił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny wynikający z mocy prawa lub fakultatywny - właściwy organ określa, że taki obowiązek występuje, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, określając jednocześnie zakres raportu. Postanowienie to organ podejmuje po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Organ wydaje również postanowienie, jeżeli nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie na gruncie postanowień art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska w praktyce podkreślano, że "odstąpienie od opracowania raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie oznacza braku przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego lub pominięcia § 5 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), czyli braku przeprowadzenia tzw. screeningu na pierwszym etapie procedury oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia". Organ zażaleniowy stwierdził, że pogląd ten mimo zmiany stanu prawnego jest nadal aktualny. Organ zażaleniowy stwierdził, że Karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera istotne zagadnienia dotyczące planowanego zamierzenia, a tym samym odpowiada wymogom, określonym dla tego typu dokumentacji. Organ stwierdził, że istotnym dla badanego rozstrzygnięcia jest stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], zgodne z którym z uwagi na charakter wnioskowanego zamierzenia należy je zaliczyć do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. "zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia". Tym samym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować do grupy mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, których realizacja, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na charakter i lokalizację przedsięwzięcia oraz oddziaływania z nim związane, może ono w sposób negatywny oddziaływać na środowisko przyrodnicze (również krajobraz), przez co wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym, odnosząc się do zapisów art. 63 ustawy środowiskowej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ zażaleniowy stwierdził, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest podstawą ustalenia, w formie decyzji, środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, toteż niezbędnym jest, aby określał w sposób jednoznaczny uwarunkowania, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jest dla organu wiążące.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym stwierdzeniem jakoby planowana inwestycja może w sposób negatywny oddziaływać na środowisko (w tym krajobraz), podczas gdy wszelkie instalacje związane z pozyskiwaniem energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii z zasady mają korzystny wpływ na stan środowiska, nadto obszar objęty zagospodarowaniem aktualnie pozostaje w stanie degradacji, a realizacja przedsięwzięcia skutkować będzie jego rekultywacją. Nadto organ zażaleniowy odwołał się do zupełnie innej inwestycji - PV [...], błędnie analizując stan sprawy;

2) naruszenie 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie okoliczności faktycznych takich jak: analizowany obszar stanowi pozostałość po dawnym PGR, z uwagi na stopień degradacji teren wymaga rekultywacji poprzedzającej realizację zamierzonej inwestycji, dotychczasowy stan nieruchomości wyklucza możliwość faktycznego występowania jakichkolwiek gatunków chronionych;

3) naruszenie 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż opinia wydana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma wiążący charakter dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w rozstrzygnięciach organów obu instancji wadliwie przyjęto m. in., że: "z uwagi na charakter i lokalizację przedsięwzięcia oraz oddziaływania z nim związane, należy stwierdzić, iż może ono negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze (również krajobraz), przez co wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko". Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wewnętrznie sprzeczną argumentację, albowiem z jednej strony wyraźnie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody (...), obszar objęty programem Natura 2000 jest oddalony co najmniej o ok. 1,8 km - z drugiej strony wskazano, że konieczność oceny oddziaływania na środowisko wynika z możliwości znaczącego oddziaływania inwestycji właśnie na obszar Natura 2000. Skarżący wskazał, iż granice obszarów objętych szczególną ochroną posiadają konkretnie określony przebieg, nie mają charakteru "uznaniowego", a zatem nawet ich sąsiedztwo względem inwestycji nie powinno mieć tak daleko idącego znaczenia, jakiego dopatrują się organy administracji obu instancji - gdyby stanowisko organu zażaleniowego było zasadne, to obszar inwestycji zostałby włączony do programu Natura 2000. W tych warunkach skarżący zarzucił, iż poza opisem cech topograficznych inwestycji, jej lokalizacji i wskazania, że obszar inwestycji może (hipotetycznie) znajdować się w obrębie cennych żerowisk gatunków ptaków, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się wyłącznie do jednego zdania twierdzącego, będącego jednocześnie jedyną oceną inwestycji, stanowiącą podstawę merytorycznego orzeczenia. Innymi słowy orzeczenie oparto na przyjętym w sposób arbitralny założeniu, że lokalizacja i charakter inwestycji mają decydujące znaczenie - w oderwaniu od faktycznych jej parametrów i istniejącego stanu rzeczy. Zdaniem skarżącego, taki sposób procedowania i uzasadniania wydanego orzeczenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Tymczasem rzetelna analiza stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim aktualnego stanu nieruchomości, na której inwestycja miałaby zostać zrealizowana - nakazuje stwierdzić, iż zasadność i zakres nałożonego obowiązku nie przystają do rodzaju spodziewanych skutków (wpływu inwestycji na środowisko, który w ocenie inwestora może być wyłącznie pozytywny) - zwłaszcza w kontekście aktualnie istniejącej potrzeby podjęcia działań nakierowanych na rekultywację terenu. Zatem już sam proces realizacji inwestycji znacząco przyczyni się do poprawy stanu środowiska w analizowanym obszarze, nadto zostanie osiągnięte zamierzenie docelowe w postaci wytwarzania energii elektrycznej pochodzącej z OZE, co ma decydujące znaczenie w kontekście oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uznali za zbędne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał opinię, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co zdaniem skarżącego jest działaniem niewspółmiernym względem realizowanego przedsięwzięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w Karcie informacyjnej przedstawiono dane o rzeczywistym wpływie inwestycji na środowisko, a także o korzyściach z realizacji przedsięwzięcia. Natomiast organy obu instancji, w przekonaniu skarżącego dokonały błędnej (najdalej restrykcyjnej) wykładni przepisów ustawy środowiskowej. Skarżący zarzucił zatem, że wskazana w postanowieniu podstawa, na której oparto orzeczenie tj. art. 63 ust. 1 i ust. 4 ustawy środowiskowej zakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, ale tylko takiego, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustawodawca dalej określa, że o takim kierunku prowadzenia postępowania administracyjnego (tj. kierunku zobowiązania wnioskodawcy do wykonania raportu oddziaływania na środowisko) decydować winny uwarunkowania wymienione w art. 63 ust. 1 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, iż porównanie dotychczasowego stanu nieruchomości (obszar o wysokim stopniu i progresji degradacji) ze stanem osiągniętym w związku z realizacją inwestycji - prowadzi do wniosku, iż realizacja przedsięwzięcia już na etapie wykonawstwa przyczyni się do poprawy stanu środowiska. Zdaniem skarżącego, niezwykle lakoniczna treść uzasadnienia postanowienia organu zażaleniowego utwierdza w przekonaniu, iż prowadzące dotychczas przedmiotowe postępowanie organy administracji publicznej potraktowały niniejszą sprawę rutynowo, bez jakiejkolwiek refleksji, a analizowany obszar traktowano jak teren o znikomym stopniu ingerencji człowieka, stanowiący "ostoję przyrody", podczas gdy jest to działka gruntu uprzednio wykorzystywana rolniczo w skali przemysłowej, obecnie zdegradowana - o przeznaczeniu rolniczym, czyli z zasady objęta aktywną działalnością wytwórczą. W ocenie skarżącego w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi zatem potrzeba analizy oddziaływania inwestycji na środowisko, a zaskarżone postanowienie przyczyni się wyłącznie do wydłużenia postępowania - w tym procesu inwestycyjnego - nadto wygeneruje zbędne koszty. Powyższe stanowisko skarżący uzasadnił bieżącym staniem nieruchomości, a także tym, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje znaczącej zmiany przeznaczenia terenu, objętego aktywną działalnością człowieka, niebędącego jakimkolwiek obszarem ochrony, czy rezerwatem. Jeżeli zatem pozytywny wpływ inwestycji na środowisko dostrzegalny jest prima facie, to realizacja oceny oddziaływania na środowisko jest zadaniem nieadekwatnym, realizowanym bez wyraźnej potrzeby. Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na wadliwie dokonanej ocenie ryzyka ingerencji inwestycji w tereny żerowisk ptactwa drapieżnego. Organ administracji oparł się bowiem jedynie na hipotetycznym założeniu, iż miejsce realizacji zamierzenia inwestycyjnego może stanowić obszar występowania szeregu chronionych gatunków roślin, bezkręgowców, płazów, ptaków, a realizacja inwestycji może wiązać się z bezpośrednim zniszczeniem siedlisk tych gatunków. W ocenie skarżącego ww. hipotetyczne założenia nie korelują z elementami stanu faktycznego sprawy. Teren wykorzystywany rolniczo (takie bowiem jest przeznaczenie działki nr 654/51) co do zasady nie może być uznany za obszar występowania gatunków chronionych - chociażby z uwagi na konieczność przeprowadzania systematycznych zabiegów agrotechnicznych. Skarżący zarzucił zatem, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia nie koreluje z faktycznymi uwarunkowaniami analizowanego obszaru. Miejsce lokalizacji planowanej inwestycji to pozostałość po dawnym państwowym gospodarstwie rolnym, budynki zostały usunięte, a teren wymaga rekultywacji. Bezsprzecznym jest, że zaskarżone postanowienie powinno opierać się na rzetelnie ustalonym stanie faktycznym, a nie na wyłącznie hipotetycznych założeniach co do potencjalnego występowania chronionych gatunków, czy ingerencji w obszar ich egzystencji. Przekonanie skarżącego co do braku rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego wzmaga fakt, iż w uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy powołał się na zupełnie inną inwestycję - elektrownie fotowoltaiczną PV [...]. Skarżący stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 3 ustawy środowiskowej, nakazuje uwzględnienie kryteriów, którymi są m. in. obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit e.). Powyższe oznacza, iż decydującym powinno być stwierdzenia faktycznego występowania gatunków objętych ochroną, albowiem zamierzeniem ustawodawcy nie jest objęcie szczególną pieczą wszystkich obszarów, na których jedynie teoretycznie mogą wstąpić siedliska przedstawicieli gatunków chronionych. Obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko nie nakłada się bowiem "zapobiegawczo" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 312/11). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika natomiast, aby stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wskazywało na konkretne gatunki, które faktycznie występują w analizowanym obszarze. Co prawda przedstawiono przykłady gatunków ptaków takich jak orlik krzykliwy, trzmielojad - ale nie wykazano by gatunki te realnie występowały w analizowanym obszarze. Zwykłe doświadczenie życiowe podpowiada, iż przedstawiciele ptactwa drapieżnego będą zapewne egzystować w oddalonym o 1,8 km obszarze Natura 2000, a nie w sąsiedztwie zwartej zabudowy zagrodowej miejscowości [...]. W ocenie skarżącego wątpliwe są zatem zarówno założenia dotyczące występowania w analizowanym obszarze gatunków chronionych, czy też cennych terenów żerowiskowych - albowiem działka ew. nr 654/51 znajduje się w obszarze siedlisk ludzkich, o znacznym stopniu ingerencji człowieka wyrażającego się występowaniem zabudowy zagrodowej, dróg publicznych, itp. Innymi słowy stanowisko organu administracji można by uznać za słuszne jedynie w sytuacji, gdyby inwestycja lokalizowana była w obrębie terenów podlegających ochronie (np. Natura 2000), mieszczących się w znacznej odległości od skupisk siedlisk ludzkich, czy innych elementów infrastruktury stanowiących przejaw działalności człowieka. Abstrahując od powyższego skarżący stwierdził, iż opieranie się przez organy obu instancji na argumentacji odwołującej się do faktu wyznaczenia ostoi ptactwa (IBA) jest niezasadne, albowiem wykracza poza działania ochronne prawnie usankcjonowane, co z kolei godzi w zasadę legalizmu (działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa). W ocenie skarżącego powołane w uzasadnieniu postanowienia opracowania i opinie (IBA, Polska czerwona księga zwierząt) nie są dowodami w niniejszej sprawie. Żaden z tych dokumentów nie został sporządzony dla potrzeb prowadzonego postępowania i nie odnosi się do analizowanego stanu faktycznego sprawy. Są to opracowania o charakterze ogólnym, odwołujące się do różnych innych opracowań, opinii i artykułów. Postępowanie dowodowe i przeprowadzone w jego ramach dowody mają prowadzić do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego konkretnej sprawy. Tak więc ogólne i abstrahujące od konkretnego stanu faktycznego opracowania opisujące pewne zjawiska, ich wpływ i oddziaływanie na środowisko naturalne, niezależnie od zawartych tam poglądów, nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż nie zostały przygotowane dla jej potrzeb. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 311/08 trafnie przyjął, iż "prace poglądowe, nie mogą stanowić dowodów w konkretnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej inwestycji, gdyż prace te nie zostały przygotowane dla potrzeb tego postępowania, ani też nie są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. (zdanie drugie)". Skarżący podniósł również, że opinie przedstawione przez organy współdziałające mają charakter niewiążący, co daje organowi prowadzącemu postępowanie możliwość zajęcia na dalszym etapie procedury odmiennego stanowiska - zwłaszcza gdy analizowany teren inwestycji nie jest objęty obszarem Natura 2000, a stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska sugeruje, iż na potrzeby wydania opinii zastosowano wymogi jak dla wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu zażaleniowego, utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przytaczając pogląd wyrażony w doktrynie, skarżący podniósł, że mimo, iż opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ wydający takie postanowienie nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające, to zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia, organ wydający postanowienie kończące ten etap postępowania winien wskazać - zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy środowiskowej, uw. 4 do art. 64). Skarżący zaznaczył, iż zgodnie z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii (2009/28/WE) Polska do roku 2020 zobowiązała się do realizacji celu 15-procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych (OZE) w końcowym zużyciu energii brutto. Powyższe zobowiązanie może nie zostać wykonane z uwagi na brak odpowiedniej infrastruktury - elektrowni wykorzystujących OZE. Eliminacji ryzyka niewywiązania się przez państwa członkowskie z powyższego zobowiązania mają służyć przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2009/28/WE. Skarżący stwierdził, że administracyjne procedury wydawania zezwolenia powinny zostać usprawnione i powinny w przejrzysty sposób określać terminy dla instalacji wykorzystujących energię ze źródeł odnawialnych. Z uwagi na zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności dotyczące osiągnięcia określonych standardów w zakresie stosowania energii odnawialnej, przepisy prawa należy stosować z zachowaniem prounijnej wykładni. Zakłada ona m. in. prowadzenie działań zmierzających do ogólnie pojmowanej ochrony środowiska. Przedmiotowa inwestycja powinna zatem być potraktowana przez organy administracji jako obiekt służący ochronie środowiska. Dyrektywa wymaga uznania przez państwa członkowskie Unii Europejskiej, między innymi w toku postępowań administracyjnych dotyczących udzielania zgody na lokalizację instalacji odnawialnego źródła energii, że inwestycje te służą ochronie środowiska, a przy stosowaniu prawa administracyjnego i w procedurze udzielania stosownych zezwoleń należy przyjąć, iż z samej swojej istoty, inwestycja w produkcie energii ze źródeł odnawialnych ma korzystny wpływ na realizację celów związanych z ochrona środowiska i zmianami klimatycznymi, zwłaszcza w porównaniu z instalacjami wytwarzającymi energię ze źródeł nieodnawialnych. Zdaniem skarżącego zwykłe zasady logicznego rozumowania i wnioskowania nakazują przyjąć, iż organ administracji przeciwstawia możliwość pozyskania inwestycji realnie i w znaczący sposób korzystnie wpływającej na środowisko - względem ryzyka ingerencji w teren stanowiący jedynie hipotetycznie obszar występowania bliżej nieokreślonych i niesprecyzowanych gatunków chronionych. Taki sposób procedowania może być zatem interpretowany jako działanie szkodliwe nie tylko społecznie, ale także jako postawa zagrażająca interesom Rzeczpospolitej Polski, na którą w przedmiotowym zakresie zostały nałożone zobowiązania w zakresie wzrostu poziomu wytwarzania i wykorzystywania "energii zielonej", wynikające z przepisów prawa wspólnotowego.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy pojmowany na treść końcowego rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Powyższe naruszenia prawa dotyczą bezpośrednio art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.ś.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do przedstawienia zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że opinie organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a u.o.ś., z samej swej istoty nie mają charakteru wiążącego, co oznacza, że niezależnie od faktu, że zostają sporządzone przez specjalistyczne organy dysponujące fachową wiedzą i doświadczeniem, wymagają zawsze wnikliwej, szczegółowej i kompleksowej oceny ze strony organu wydającego postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 u.o.ś. Ostateczną odpowiedzialność za treść postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ponosi bowiem organ prowadzący postępowanie. Samodzielnej i własnej oceny wymagają szczególnie te opinie, które nie są jednoznaczne, pełne, spójne lub które nie rozstrzygają wątpliwości organu lub uzasadnionych zastrzeżeń stron postępowania. Organ wydający postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2 u.o.ś., ma również obowiązek weryfikacji treści opinii – jako szczególnego rodzaju środków dowodowych w postaci stanowisk specjalistycznych podmiotów administracyjnych – wydawanych na podstawie art. 64 ust. 1 u.o.ś. w świetle wymagań określonych w art. 64 ust. 3-3a u.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 u.o.ś. organy, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby – co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 3a u.o.ś. opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może wskazać na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożenia obowiązków działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c. Z powyższych przepisów wynikają określone wymogi w zakresie kryteriów, przesłanek i ich relacji, które organy opiniujące muszą uwzględnić przy formułowaniu swojego stanowiska w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kontrola w zakresie uwzględnienia w treści opinii powyższych uwarunkowań jest więc obowiązkiem organu wydającego postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej.

W przedmiotowej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadziły prawidłowej weryfikacji opinii właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Organy orzekające w sprawie przede wszystkim nie zauważyły, że regionalny dyrektor w opinii z dnia [...] lipca 2019 r. nie zrealizował podstawowego wymogu wynikającego z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś.

Opinia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska powinna była bowiem uwzględnić łącznie wszystkie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, a następnie – po szczegółowym ich zestawieniu – dokonać procesu wyważania wszystkich kryteriów istotnych dla stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko przez ustalenie ich znaczenia w przedmiotowej sprawie oraz wykazanie, że w świetle określonych przesłanek związanych z celami ochrony środowiska oraz zasady równowagi przyrodniczej (zob. art. 3 pkt 13 i pkt 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – u.p.o.ś.) pierwszeństwo lub przewagę należy przyznać określonym kryteriom (np. związanym z koniecznością ochrony siedlisk roślin, zwierząt lub grzybów lub siedlisk przyrodniczych na obszarze planowanego przedsięwzięcia). Brak łącznej oceny kryteriów z art. 63 ust. 1 u.o.ś., w tym zestawienia rodzaju, charakteru, cech i usytuowania planowanego przedsięwzięcia z rodzajami, cechami i skalą możliwego bezpośredniego lub pośredniego jego oddziaływania na środowisko i inne dobra prawne (zob. art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 u.o.ś) nie pozwala na stwierdzenie, że opinia właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska może być wiarygodnym i zasadniczym źródłem oceny konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Opinia tego rodzaju narusza bowiem bezpośrednio art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś.

Przedłożona opinia środowiskowa z dnia [...] lipca 2019 r. ogranicza się zasadniczo do szczegółowej analizy jedynie jednego kryterium i to w wymiarze częściowym. Nie dokonuje natomiast łącznej analizy uwarunkowań (kryteriów) z art. 63 ust. 1 u.o.ś, jak tego wymaga art. 64 ust. 3 u.o.ś. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej PV o mocy do 1 MW, istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, albowiem miejsce planowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje w granicach terenu wyznaczonego jako ostoja ptaków o znaczeniu międzynarodowym (IBA) "[...] (ostoja występowania ponad 160 gatunków ptaków, w tym ponad 140 lęgowych, z czego 37 wymienionych jest w Załączniku I Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (26 lęgowych), a 54 w Polskiej czerwonej księdze zwierząt (14 lęgowych). W ocenie organu opiniującego jest to "jedna z istotniejszych w Polsce ostoi orlika krzykliwego, o liczebności populacji lęgowej na poziomie co najmniej 23 par", "odnotowuje się tu również wysoką liczebność trzmielojada", a teren przeznaczony pod planową inwestycję "może znajdować się w obrębie cennych żerowisk gatunków ptaków kluczowych dla Ostoi". Jednocześnie organ opiniujący, że planowane przedsięwzięcie znajduje się poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.), a najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest oddalony o ok. 1,8 km obszar mający znaczenie dla [...]. Inne obszary wchodzące w skład sieci obszarów Natura 2000 znajdują się w większych odległościach. Organ stwierdził również, że planowane przedsięwzięcie znajduje się poza granicami głównych korytarzy ekologicznych wyznaczonych w "Projekcie korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce", co oznacza, że nie będzie ono w sposób znaczący oddziaływać na obszary wchodzące w skład sieci obszarów Natura 2000. W uzasadnieniu opinii organ przytoczył również pewne informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając, że "zgodnie z informacjami zawartymi w dokumentacji, elektrownie zostaną zlokalizowane na terenach byłego PGR. Według mapy ewidencyjnej, grunty w obrębie działki inwestycyjnej zdominowane są przez pastwiska trwałe i nieużytki. We wschodniej części działki występuje zbiornik i ciek stały o szerokości poniżej 5 m. Dalej na wschód, w dolinie rzeki [...], występują tereny podmokłe ze zbiorowiskiem łąk wilgotnych (według danych zawartych w systemie GIS Mokradła, wykonanym przez Instytut Melioracji i Użytków Zielonych w latach 2004-2006). Bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej od zachodu stanowi droga powiatowa nr [...], od północy zabudowa byłego PGR, od południa tereny otwarte o charakterze pastwisk, łąk w dolinie [...]. Na zachód od drogi powiatowej występuje rozległy kompleks leśny [...], który stanowi siedliska lęgowe m.in. dla ptaków drapieżnych". Powyższe stwierdzenia stały się podstawą do sformułowania wniosku, że "w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia może wiązać się z ingerencją w cenne tereny żerowiskowe m. in. dla ptaków drapieżnych. Dodatkowo, teren zamierzenia inwestycyjnego może stanowić miejsce występowania szeregu chronionych gatunków (tj.: roślin, bezkręgowców, płazów, ptaków), a realizacja zadania może wiązać się z bezpośrednim zniszczeniem siedlisk tych gatunków". Organ stwierdził również, że z uwagi na "charakter i lokalizację przedsięwzięcia oraz oddziaływania z nim związane, należy stwierdzić, iż może ono w sposób negatywny oddziaływać na środowisko przyrodnicze (również krajobraz), przez co wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko".

Powyższe ustalenia i oceny regionalnego dyrektora nie mogą zostać uznane za spełniające wymogi określone w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś. Specjalistyczny organ opiniujący nie dokonał bowiem łącznego rozpatrzenia i oceny wszystkich istotnych w sprawie uwarunkowań (kryteriów) wskazanych w art. 63 ust. 1 u.o.ś. Przede wszystkim zabrakło zestawienia rodzaju, charakteru, cech i usytuowania planowanego przedsięwzięcia z rodzajami, cechami i skalą możliwego bezpośredniego lub pośredniego jego oddziaływania na środowisko i inne dobra prawne (zob. art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 u.o.ś) oraz wskazania przekonujących argumentów, że łączna ocena powyższych kryteriów przemawia za koniecznością przeprowadzenia oceny środowiskowej. W przedmiotowej sprawie właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska powinien zatem dokonać powiązania rodzaju, cech, istotnych parametrów oraz lokalizacji spornego przedsięwzięcia (budowa elektrowni fotowoltaicznej PV o mocy do 1 MW na terenie wyznaczonym jako ostoja ptaków o znaczeniu międzynarodowym (IBA) "[...]) z realnymi możliwościami oddziaływania przedsięwzięcia na szeroko rozumiane środowisko (por. art. 62 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.) z uwzględnieniem znaczenia oraz istotności pozostałych kryteriów oceny z art. 63 ust. 1 u.o.ś. Regionalny dyrektor nie może jednak zapominać, że "usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" jest nie tylko jednym z kryteriów (art. 63 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.), lecz ponadto przyjęta jako decydująca przesłanka konieczności ochrony obszarów ochrony siedlisk ptaków oraz chronionych gatunków roślin i zwierząt jest tylko jedną z wielu okoliczności, którą zarówno organ opiniujący, jak i organ orzekający mają obowiązek uwzględnić (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.o.ś.). Nie są ponadto przekonujące ogólne twierdzenia o możliwości ingerencji "w cenne tereny żerowiskowe m. in. dla ptaków drapieżnych" oraz możliwości "bezpośredniego zniszczenia siedlisk" "szeregu chronionych gatunków (tj.: roślin, bezkręgowców, płazów, ptaków)" jako podstawie do kategorycznego twierdzenia o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ opiniujący nie uwzględnił przede wszystkim faktu, że ostoja ptaków o znaczeniu międzynarodowym (IBA) "[...] nie stanowi formalnoprawnie wyznaczonego terenu ochrony siedlisk. Wyznaczenie ostoi ptaków nie zapewnia formalnej ochrony danego terenu, gdyż jest to jedynie wskazanie, które miejsca należy chronić w ramach istniejących form ochrony obszarowej. Ostoje ptaków IBA powinny więc być obejmowane ochroną jako parki narodowe, rezerwaty, czy też inne obszary chronione (w tym w ramach obszarów Natura 2000). Dokonując oceny konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko należy zatem uwzględnić nieformalny charakter obszaru ostoi ptaków o znaczeniu międzynarodowym (IBA). Nie jest również wystarczające jedynie ogólne stwierdzenie o bliżej nieokreślonym zagrożeniu przedsięwzięcia i jego skutków dla określonych gatunków roślin lub zwierząt bez uwzględnienia aktualnego stanu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz jej rodzaju i cech oraz znaczenia środowiskowego. Już w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia z 2019 r. wyraźnie wskazano, że większość terenu inwestycyjnego (4,78 ha) jest zajęta przez pastwiska klasy IV oraz nieużytki, a obszar zabudowy będzie zajmował powierzchnię ok. 2 ha (s. 5). Co istotne, obszar inwestycyjny stanowią tereny poddane uprzednio już przekształceniu (zagospodarowaniu) przez zlikwidowane Państwowe Gospodarstwo Rolne (na terenie znajduje się zdewastowany budynek dawnego PGR – s. 10), a w bezpośrednim sąsiedztwie tego obszaru (ok. 300 m) znajduje się zabudowa mieszkalna (s. 8-9). Z punktu widzenia ewentualnej ochrony żerowisk ptaków (ich występowanie nie zostało oczywiście wykazane) oraz siedlisk "chronionych gatunków" (okoliczność ta nie została wykazana przez organ opiniujący i nie podano bliższych danych co do realnego występowania gatunków) istotne jest również to, że planowana inwestycja nie będzie wiązała się z wycinką drzew lub krzewów (teren jest zasadniczo terenem trawiastych nieużytków rolniczych). O ile zespoły ogniw fotowoltaicznych i stacja transformatorowa zajmie ostatecznie powierzchnię ok. 4 ha, o tyle z Karty wyraźnie wynika, że panele ogniw zostaną pokryte powłoką antyrefleksyjną, co będzie przeciwdziałać zjawisku tzw. olśnienia ptaków. Również korytarze migracyjne zwierząt nie zostaną zakłócone (s. 10 i 26). Wszystkie te okoliczności powinny zostać ocenione w świetle kryteriów z art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. c, d, f, g oraz pkt. 3 lit. a, c, d, g u.o.ś. Dla końcowej oceny organów istotne będzie również eksponowane już zagadnienie przewagi lub pierwszeństwa kryteriów związanych z istnieniem zagrożeń dla środowiska w zakresie występowania gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk ochrony (art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e u.o.ś.) przed innymi kryteriami. Ocena ta nie może abstrahować od charakteru i cech planowanej inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii (elektrownie fotowoltaiczne) i ich znaczenia dla środowiska (np. zmniejszenie emisji gazów, poprawa jakości powietrza) w świetle zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady zachowania równowagi przyrodniczej. Trzeba także uwzględnić treść dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/77/WE z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE. Organy orzekające w sprawie muszą także uwzględnić, że zgodnie z art. 3 pkt. 13 u.p.o.ś. "ochrona środowiska" to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego, a zgodnie z art. 3 pkt. 32 u.p.o.ś. "równowaga przyrodnicza" to "stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej", natomiast "zrównoważony rozwój" to "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń" (art. 3 pkt 50 u.p.o.ś.).

Opinia regionalnego dyrektora oraz ostateczne postanowienie właściwego organu muszą zatem mieć na uwadze, że kwalifikacja planowanej inwestycji w świetle konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej wymaga uwzględnienia wymogu racjonalnego kształtowania środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt. 13 lit. a) oraz art. 3 pkt 50 u.p.o.ś) oraz zachowania równowagi przyrodniczej (art. 3 pkt. 13 oraz art. 3 pkt 32 u.p.o.ś). Jeżeli zatem inwestycja w zakresie odnawialnych źródeł energii (elektrownie fotowoltaiczne) ma zasadniczo korzystne znaczenie dla środowiska (poprzez np. zmniejszenie emisji gazów, poprawę jakości powietrza, zmniejszenie zapadalności na choroby związane z zanieczyszczeniami powietrza), to okoliczność ta powinna mieć wpływ na kwalifikację planowanej inwestycji w świetle konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej.

W związku z powyższym kontrolowane organy, które wydały na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.ś. postanowienia stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny środowiskowej, umożliwią w pierwszej kolejności właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska uzupełnienie lub modyfikację przedłożonej opinii, a następnie dokonają jej weryfikacji w świetle oceny prawnej zaprezentowanej powyżej oraz zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Negatywna albo pozytywna ocena opinii środowiskowej (na tle art. 64 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś.) nie zwalnia – co już podkreślono – kontrolowanych organów z obowiązku własnych i samodzielnych ustaleń oraz ocen w świetle wskazanych wyżej wzorców oraz obowiązku sporządzenia uzasadnienia zgodnie z wymogami określonymi w art. 65 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.o.ś. i art. 107 § 3 k.p.a.

Niezależnie od powyższych uchybień, w toku kontroli legalnościowej, Sąd stwierdził z urzędu, że decyzja organu odwoławczego została doręczona niektórym stronom na wadliwe adresy (M. R., A. R., E. M.), a ponadto z adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji wynika, że niektóre strony postępowania nie żyją (E. M., M. C., M. R.). Konieczna w tym zakresie jest weryfikacja powyższych informacji oraz – w zależności od wyników ustaleń – podjęcie właściwych czynności procesowych.

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.