Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 742/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 182 par. 2 i 3, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48, art. 52, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 926/15 w sprawie ze skargi T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Po 926/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał właścicielowi, tj. Miastu P., reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich w P., rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb W., przy ul. D. w P., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wniósł o zbadanie legalności przedmiotowego nośnika reklamowego. Podanie to motywowane było wcześniejszym wnioskiem C. Sp. z o.o. o wyrażenie zgody na zajęcie tej nieruchomości na cele reklamowe. Z dokumentów załączonych do powyższego pisma wynika, że podmiotem obsługującym wspomniane urządzenie reklamowe była C. Sp. z o.o., przy czym urządzenie to zostało wybudowane w 1994 r. przez B. Sp. z o.o. Jednocześnie stwierdzono brak dokumentacji potwierdzającej legalność omawianej inwestycji. Organ I instancji zwrócił się zatem do Prezydenta Miasta P. z zapytaniem o odnalezienie i przekazanie wszelkiej dokumentacji budowlanej, związanej z poruszanym obiektem budowlanym. Pismem z dnia 16 września 2013 r. Prezydent Miasta P. przekazał jedynie akta znak [...], znak arch. [...], dotyczące nośnika reklamowego przy ul. D. w P.. Dokumentacja ta nie dotyczyła obiektu budowlanego objętego postępowaniem wyjaśniającym organu I instancji. Okazało się również, że dokumenty załączone do wniosku z dnia 5 sierpnia 2013 r. nie dotyczą urządzenia reklamowego objętego kontrolowanym postępowaniem. Organ I instancji ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest Miasto P., w imieniu którego włada tą nieruchomością Zarząd Dróg Miejskich w P.. Dla tego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2013 r. ustalono, że urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w całości w pasie drogowym ul. D., która na odcinku od Mostu D. do budynku starego dworca P. stanowi drogę wewnętrzną. Przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w P. oświadczyli, że C. Sp. z o.o. korzysta z części działki nr [...] w celach reklamowych jako użytkownik bezumowny i ponosi wszelkie koszty związane z eksploatacją nośnika reklamowego. Uczestniczący we wspomnianej kontroli pracownik P. S.A. stwierdził, że nie dysponuje żadną wiedzą co do legalności wybudowania omawianego urządzenia i osoby inwestora. W dniu 10 grudnia 2013 r. inny pracownik P. S.A. oświadczył, że rozważany słup reklamowy powstał na podstawie umowy najmu nr [...]. Jednocześnie strona tej umowy, P., już nie istnieje, a P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami nie jest jej następcą prawnym. Spółka akcyjna P. powstawała bowiem dopiero w 1997 r. Pracownik ten zaznaczył również, że nie posiada informacji o legalności wykonanych robót budowlanych, choć najprawdopodobniej urządzenie to powstało w 1995 r. Próby przywołania do czynności wyjaśniających inwestora, tj. B. Sp. z o.o., okazały się bezskuteczne, gdyż adres siedziby spółki przestał być aktualny z końcem października 2013 r. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że przedmiotowy słup reklamowy, jako wolnostojące i trwale związane z gruntem urządzenie, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie instalację, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W konsekwencji realizacja omawianej inwestycji wymagała, zgodnie z art. 28 ust. 1, pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał zarazem, że rozważany obiekt budowlany powstał w drugiej połowie 1994 r., za czym przemawia opinia Plastyka Miejskiego z dnia 2 lipca 1994 r., umowa najmu z 1994 r. oraz oświadczenie użytkownika urządzenia reklamowego, tj. C. Sp. z o.o. Konsekwentnie przedsięwzięcie to wymagało pozwolenia na budowę także w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego bez pozwolenia na budowę objęta jest zakresem zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Niemniej na mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 37 i art. 40 ustawy z 1974 r. W konsekwencji niezbędne było ustalenie, czy budowa poruszanego urządzenia reklamowego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał następnie, że dla terenu omawianej inwestycji nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wyznaczono C. Sp. z o.o. termin do wystąpienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. Pismem z dnia 15 września 2014 r. Prezydent Miasta P. powiadomił organ I instancji, że w zakreślonym terminie nie został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. wystąpiono do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z prośbą o przesłanie wypisów i wyrysów z wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na rozważanych terenie. W odpowiedzi organ I instancji uzyskał: (1) plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu Śródmieścia miasta P., zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] czerwca 1969 r., (2) plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony przez Wojewodę [...] w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, oraz (3) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował postanowienia tych planów miejscowych, zgodnie z cytowaną uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. Rozważany teren oznaczony był w pierwszym planie miejscowym jako teren urządzeń stacyjnych dworca P. Główny, w drugim – jako teren kolejowy, a w trzecim – jako teren dworca komunikacji publicznej – Dworzec Główny, przy czym dopuszczono lokalizację przystanków, peronów i miejsca zatrzymań kolei dalekobieżnej, regionalnej i ewentualnie szybkiej, tramwajów, autobusów miejskich, autobusów regionalnych i dalekobieżnych. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że C. Sp. z o.o. nie złożyła wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a omawiany teren nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego typu, wobec czego w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. konieczne było wydanie nakazu rozbiórki. Adresatem tego rozstrzygnięcia uczyniono Miasto P., reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P., gdyż podmiot ten jest właścicielem poruszanego urządzenia reklamowego.

Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. T. K. w P. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37-40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez wydanie nakazu rozbiórki, mimo braku niezgodności z przepisami planistycznymi; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo niepełnego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosku z dnia 15 kwietnia 2015 r. o jego uzupełnienie; art. 78 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosków skarżącego w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazał właścicielowi, tj. Miastu P., reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich w P., rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb W., przy ul. D. w P., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 3 marca 2015 r. C. Sp. z o.o. zawiadomiła organ I instancji, że nie jest już właścicielem omawianego nośnika reklamowego, który został sprzedany T. K. w P. W wyniku otrzymania powyższego pisma organ I instancji powiadomił T. K. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej oraz doręczył mu wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Tym samym T. K. został również uznany za stronę niniejszego postępowania administracyjnego. Na wezwanie organu II instancji skarżący dostarczył odpowiedni wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz umowę sprzedaży rozważanego nośnika reklamowego z dnia [...] stycznia 2015 r.

W ocenie Wojewody zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że omawiane urządzenie zostało wybudowane przez B. Sp. z o.o. w Warszawie w drugiej połowie 1994 r. w sposób samowolny. Zarówno art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. przewidywały w takim przypadku obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie znalazł zatem art. 37 ustawy z 1974 r. Jednocześnie okoliczności, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zostały wykluczone w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2013 r. Konieczne było zatem zbadanie, czy w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przy czym w tej mierze należy mieć także na uwadze powołaną uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r. Nie ulega zatem zdaniem organu wątpliwości, że inwestor powinien w takim przypadku uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Niemniej, mimo wyznaczenia stosownego terminu, wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został skutecznie złożony ze względu na braki formalne, które nie zostały uzupełnione. Jednocześnie zarówno plan miejscowy z 1975 r., jak i plan miejscowy z 1994 r. przewidywały na rozważanym terenie zabudowę inną niż komercyjny nośnik reklamowy. Organ II instancji uznał, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do podmiotu, który aktualnie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Adresatem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinno być więc Miasto P., reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P.. Pozostaje to w zgodzie z zasadą superficies solo cedit, skoro nośnik reklamowy trwale związany z gruntem stanowi część składową nieruchomości. Przedmiotowe urządzenie nie stanowi odrębnego przedmiotu prawa własności lub innych praw rzeczowych. Z tych względów umowa z dnia [...] stycznia 2015 r. zawarta pomiędzy C. Sp. z o.o. i T. K. w P. nie stanowi umowy sprzedaży. Ten, kto nie posiada prawa, nie może go bowiem przenieść na inny podmiot. Tym samym skarżący nie jest podmiotem mogącym skutecznie ubiegać się legalizację rozważanej samowoli budowlanej. Nie może być on także adresatem nakazu rozbiórki, gdyż nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości.

Skargą T. K. w P. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37-40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez wydanie nakazu rozbiórki, mimo braku niezgodności z przepisami planistycznymi; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo niepełnego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosku z dnia 15 kwietnia 2015 r. o jego uzupełnienie; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga okazała się zasadna z innych powodów niż w niej podniesiono.

W ocenie Sądu nietrafne jest stanowisko organów, że omawiane urządzenie reklamowe zostało zrealizowane w drugiej połowie 1994 r., a zatem zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika bowiem, że w dniu 29 grudnia 1994 r. Przedsiębiorstwo P. w P. (wynajmujący) zawarł z B. Sp. z o.o. w Warszawie (najemca) umowę najmu nr [...]. W § 2 ust. 1 powołanej umowy podnosi się, że wynajmujący oddaje w najem najemcy 10 m2 terenu w celu umieszczenia tam nośnika reklamowego. Z kolei w § 3 tejże umowy stwierdza się, że najemca jest zobowiązany do złożenia wynajmującemu pełnej dokumentacji technicznej dotyczącej rozważanego nośnika reklamowego przed ustawieniem go w terenie. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, treść przytoczonych postanowień umownych wskazuje jednoznacznie, że w dacie zawarcia wymienionej umowy przedmiotowe urządzenie reklamowe jeszcze nie istniało na terenie ww. działki. Wniosek ten wzmacniają dodatkowo zeznania złożone przez S.S. w dniu 10 grudnia 2013 r. Świadek ten wskazał bowiem, że obiekt budowlany, którego dotyczyła powołana wyżej umowa z dnia 29 grudnia 1994 r., został najprawdopodobniej wykonany w 1995r., a nie w 1994 r. Powyższego stwierdzenia nie zmienia też opinia Plastyka Miejskiego w P. z dnia 1 lipca 1994 r. Dokument ten dotyczy wyłącznie zaopiniowania projektu urządzenia reklamowego. Opinia ta nie potwierdza zatem, że w dacie jej wydania poruszany nośnik już istniał. Przeciwnie, we wspomnianym dokumencie Plastyk Miejski w P. pouczył inwestora, że opinia z dnia 1 lipca 1994 r. nie uprawnia do rozpoczęcia realizacji projektu przedłożonego do oceny. Można zatem wywodzić, że w dacie sporządzenia tej opinii przedmiotowe urządzenia reklamowe jeszcze nie istniało. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nadzoru zastosowały niewłaściwe postępowanie naprawcze, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, zdaniem Sądu, wadliwie obciążono Miasto P. reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P., negatywnymi konsekwencjami zaniechań C. Sp. z o.o. Na mocy postanowienia z dnia 3 lipca 2014 r., organ I instancji wezwał bowiem ww. podmiot, by w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego orzeczenia wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego. Z pisma z dnia 15 września 2014 r. wynika, że wniosek złożony przez C. Sp. z o.o. został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Następnie jednak adresatem nakazu rozbiórki uczyniono Miasto P., mimo że podmiot ten nie był adresatem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 3 lipca 2014 r. Konstrukcja ta jest wadliwa i dodatkowo przemawiała za uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd wyjaśnił, że w przypadku, gdy podmiot będący właścicielem nieruchomości, nie jest zarazem inwestorem samowoli budowlanej, wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy powinno być skierowane do obu tych podmiotów.

Skargą kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował na str. 11 uzasadnienia wyroku ocenę prawną takiej treści, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. był zobowiązany w dniu 3 lipca 2014 r. zawieszając z urzędu postanowieniem nr [...] postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z wybudowaniem wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości przy ul. D. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.), wezwać nie tylko podmiot użytkujący przedmiotowe urządzenie reklamowe, tj. C. sp. z o.o. do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P. działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego urządzenia reklamowego, ale także właściciela nieruchomości gruntowej wg KW nr [...] - Miasto P. - podmiot władający tą nieruchomością w imieniu Miasta P. - Zarząd Dróg Miejskich w P.;

II) przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydając decyzję z dnia [...] maja 2015 r. w błędny sposób ustalili stan faktyczny, tj. że w ocenie Sądu, zgromadzony i ustalony stan faktyczny w sprawie wskazuje na zrealizowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego w 1995 r. a nie w drugiej połowie 1994 r. (str. 10 uzasadnienia wyroku);

2) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie przez Sąd na podstawie akt sprawy, wyrażające się w dowolnym uznaniu przez Sąd szczegółowych ustaleń faktycznych poczynionych przez nadzór budowlany zawartych w uchylonych decyzjach, wskazujących na wybudowanie w drugiej połowie 1994 r. wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości przy ul. D. w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.); innymi słowy oparcie się przez Sąd na wybiórczo ocenionym przez siebie stanie faktycznym (str. 9 uzasadnienia wyroku),

3) art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w zarzucie, że należało wezwać zarówno podmiot użytkujący przedmiotowe urządzenie reklamowe, tj. C. sp. z o.o. do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P., działającego za pośrednictwem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego urządzenia reklamowego, jak i właściciela nieruchomości gruntowej wg KW nr [...] - Miasto P. - podmiot władający tą nieruchomością w imieniu Miasta P. - Zarząd Dróg Miejskich w P. (str. 11 uzasadnienia wyroku).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2015 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący organ zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej organ wskazał, że w całości podziela ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez organy i obydwa te elementy uznaje za swoje. Podniósł, że z treści umowy z dnia 29 grudnia 1994 r. nie można wyczytać, że w dacie jej zawarcia przedmiotowe urządzenie reklamowe nie istniało jeszcze na terenie działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach wskazanych podstaw skargi kasacyjnej.

Wskazać ponadto należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz.U. z 2015r. poz. 658) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zmierzające do podważenia ustalenia przez Sąd I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 1995 r., nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić należy się bowiem z Sądem I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) a nie jak przyjęły organy, jeszcze w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Świadczy o tym przede wszystkim treść umowy zawartej pomiędzy ówczesnym zarządcą terenu, na którym posadowiony został przedmiotowy nośnik (Przedsiębiorstwo P. z/s w P.) a inwestorem B. sp. z o.o. z/s w W., z której jednoznacznie wynika, że w dniu jej zawarcia, tj. 29 grudnia 1994 r., przedmiotowe urządzenie reklamowe jeszcze nie istniało. Wskazać przy tym należy m.in. na takie sformułowania zawarte w ww. umowie, jak: "wynajmujący oddaje w najem najemcy 10 m2 terenu w celu umieszczenia nośnika reklamy(...)" (§ 2 pkt 1); ""najemca zobowiązany jest do złożenia pełnej dokumentacji technicznej nośnika reklamy wynajmującemu, przed ich ustawieniem w terenie(...) Montaż nośnika reklamy musi być pod nadzorem odpowiednich służb kolejowych(...)" (§ 3). Zasadnie również podkreślono w zaskarżonym wyroku, że wnioski wynikające z zapisów powyższej umowy wzmacniają złożone do protokołu zeznania S. S. - przedstawiciela P. S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w P., w których ten wskazuje, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał najprawdopodobniej w 1995 r. Brak przy tym w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, który mógłby podważyć powyższe ustalenia. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stosownie do treści art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni tego przepisu. Ponadto, jak wynika z prawidłowych ustaleń tego Sądu, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.

Za zbyt daleko idące uznać należy natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy powinno być skierowane zarówno do C. sp. o.o. jak i do Miasta P. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w P.. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48. Powyższy przepis określa zatem krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu (M. Wincenciak: Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WK, 2016, Stan prawny: 2015-10-01, LEX).

W przedmiotowej sprawie wezwanie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skierowano do podmiotu, który nie należał do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. C. sp. z o.o. nie była bowiem inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego a jedynie jego bezumownym użytkownikiem. Z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń zarówno organów jak i Sądu I instancji wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego była B. sp. z o.o. z/s w W. W związku natomiast z faktem, iż w dniu orzekania przez organy spółka ta już prawdopodobnie nie istniała, podmiotem wyznaczonym do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do treści art. 52 ww. ustawy, powinien być właściciel obiektu budowlanego, czyli w tym przypadku Miasto P. reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P..

Słusznie zatem zakwestionowano ustalenia Sądu I instancji co do tego, które podmioty w niniejszej sprawie powinny być wezwane do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy przedmiotowego nośnika reklamowego. Powyższe nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż Sąd uchylił decyzje organów obu instancji przede wszystkim ze względu zastosowanie niewłaściwego postępowania legalizacyjnego.

Jedynie na marginesie zwrócić należy uwagę na niedostateczne wyjaśnienie przez organy powodów dopuszczenia do udziału w postępowaniu T. K. prowadzącego działalność gospodarczą T. z/s w P. w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że T. K. nie jest żadnym z podmiotów, który mógłby skutecznie ubiegać się zalegalizowanie przedmiotowego nośnika reklamowego - nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, nie jest inwestorem i nie jest zarządcą przedmiotowego nośnika reklamowego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.