Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1511/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1105/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Votum separatum


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1105/16 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca lub spółka - w dniu 17 marca 2014 r. złożyła do Biura Powiatowego w Białogardzie, wniosek o przyznanie płatności na rok 2014.

Kierownik Biura Powiatu Białogardzkiego ARMiR w Białogardzie decyzją 31 marca 2015 r. odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że sprawie zaistniały przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Chodzi tu o stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Organ II instancji dokonał analizy prowadzonej przez Spółkę działalności pod kątem samodzielności funkcjonalnej oraz zbadał powiązania osobowe i kapitałowe. Spółka posiada siedzibę w miejscowości: [...] Wszystkie ww. Spółki, są zarządzane lub kontrolowane przez [...]. W ramach prowadzonej działalności wydzielono w 2012 r., z "[...], jednostki produkcyjne poprzez wydzierżawienie gruntów. Uprzednio grunty te były zgłaszane wcześniej przez jeszcze inną spółkę kontrolowaną przez [...] Od 2012 roku wydzielono jedenaście dodatkowe jednostki produkcyjne, wydzielone w obrębie jednego gospodarstwa, przy czym, biorąc pod uwagę łączące podmioty mające siedzibę w [...], zarówno stosunki cywilnoprawne, jak i wykazywane powiązania kapitałowo-osobowe, trudno mówić o trwałym i pełnym wydzieleniu gospodarstw zgłaszanych do płatności. Ponadto Spółkę (jak i inne podmioty –spółki komandytowe oraz osoby fizyczne, działające pod adresem [...]) łączy z [...] na podstawie uchwały z 8 grudnia 2014 r. została przejęta przez grupę producentów rolnych w kategorii ziarna zbóż i nasion oleistych - [...] która to spółka po dokonaniu przejęcia, zmieniła nazwę na [...] - [...] zawarta w dniu 1 marca 2012 r., w ramach której podmioty zlecają wykonanie usług rolniczych obejmujących kompleksową uprawę roślin na terenie działek ewidencyjnych będących we władaniu Zleceniodawców, przy czym kompleksowa uprawa roślin obejmuje m.in.: wykonanie usługi uprawy roli, siewu, oprysku, rozsiewania nawozów, usług na użytkach zielonych oraz zbioru plonów, dostawę na działkę rolną środków do produkcji rolnej takich jak materiał siewny, nawozy, ośrodki ochrony roślin. Zgodnie z § 4 umów o gospodarowanie gruntem, w celu zabezpieczenia należności z tytułu wykonywanych usług, płody rolne pochodzące z pól, które są przedmiotem umowy, pod warunkiem ich zebrania przez zleceniobiorcę, zostają z tym dniem przywłaszczone na zabezpieczenie roszczeń do czasu zapłaty wynagrodzenia z umowy; strony dopuszczają możliwość rozliczenia wzajemnych zobowiązań i należności w formie kompensaty wzajemnych rozrachunków. Poszczególne jednostki gospodarują na gruntach dzierżawionych od spółki [...] , przy czym wszelkie zabiegi wykonywane są przez Spółkę [...] Zapłata za usługi zabezpieczona jest płodami rolnymi i jednostki te, jako zrzeszone w grupie obowiązane są sprzedawać płody do spółki [...], która jest jednocześnie grupą producentów.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na sposób, w jaki kształtuje się struktura własnościowa spółki, tj.: [...] Powyższe wskazuje na istnienie istotnych więzi między ww. podmiotami. Dokonanie wyodrębnienia kilkunastu spółek miało na celu wyłącznie decentralizację produkcji, aby nie dopuszczać do zwiększania tzw. strat stałych. Choć z jednej strony dokonano podziału gospodarstwa, to z drugiej koncentruje się produkcję i obrót towarem w celu maksymalizowania zysku ze sprzedaży płodów w ramach grupy producentów. Doszło do podziału gospodarstwa wyłącznie w celu uzyskania jak największego poziomu finansowania z funduszy unijnych a także z budżetu krajowego. Analiza powiązań osobowych w ramach kilkunastu spółek kapitałowych prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z grupą osób fizycznych ([...]), które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne, poprzez wydzielenie gruntów, na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez [...] umiejscowionych pod adresem [...]. Wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego, lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne ([...]). W sprawie mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicję rolnika (w postaci zmultiplikowanych spółek z ograniczona odpowiedzialnością i komandytowych i osób fizycznych z [...]).

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Szczecinie podniósł, że Skarżąca została utworzona w dniu 30 stycznia 2008 r. Wspólnikami Skarżącej w dniu objęcia udziałów byli [...] W okresie 2010 do 2014 roku, powierzchnia "gospodarstwa" Spółki, zmniejszyła się z [...] ha do powierzchni 45,53 ha (na rzecz [...]). Skarżąca zadeklarowała do płatności ONW na 2014 r. grunty o powierzchni 27,66 ha które to grunty zostały wydzierżawione przez Spółkę od [...] potwierdziła, co w efekcie nie jest przedmiotem sporu, że usługi gospodarowania gruntem rolnym świadczone były na jej rzecz przez [...] świadczyła usługi, które obejmowały kompleksową uprawę roślin oraz skup plonów, była także grupą producentów rolnych, wydzierżawiała grunty. Takie umowy o gospodarowanie zawarły również inne podmioty mające wspólną siedzibę/adres, tj. [...] utworzonych spółkach, których siedziba mieści się pod tym samym adresem [...], Karlino. Adres ten jest także adresem osób fizycznych [...]. Jako producenci rolni od 2004 r. pod adresem [...], funkcjonowała [...] której wspólnikami i osobami zarządzającymi byli odpowiednio Christian Bethmann, Andreas Heinrich Osters, Adam Niebieszczański.

Sąd I instancji podniósł, że poczynając od 2012 r. wydzielonych zostało szereg jednostek produkcyjnych a podział gruntów dotyczy łącznie 18 podmiotów (spółek i osób fizycznych) – powiązanych kapitałowo i osobowo poprzez osoby [...]występuje jako współudziałowiec w 12 spółkach, pełniąc w 14 funkcje reprezentacyjne, [...] odpowiednio jako wspólnicy i zarządzający 8 spółkami. Osoby te również występują jako wspólnicy i reprezentujący Skarżącą. Mamy do czynienia z grupą osób fizycznych ([...]), które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkach komandytowych oraz spółkach prawa handlowego utworzonych na gruncie prawa niemieckiego) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy, podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne poprzez wydzielenie gruntów na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez [...], zachodziła podstawa do przyjęcia, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego lub wykazywane jako zarządzane (administrowane) przez osoby fizyczne - [...].

WSA podkreślił, że w przypadku grupy producentów rolnych - celem jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności, nie sposób zatem nie dostrzec, że więzi grupy to więzi strategiczne i służą koncentracji. [...] świadczyła usługi, które obejmowały wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i to na rzecz innych podmiotów pod adresem [...], przeczy to wskazywanej intencji tworzenia kolejnych spółek ,w tym spółki Skarżącej, która miała służyć unikaniu koncentracji. Skoro z jednej strony dokonano podziału gospodarstwa w celu decentralizacji produkcji (zysku, strat), a z drugiej strony, koncentruje się produkcję i obrót towarem w ramach grupy producentów, to doszło do podziału gospodarstwa wyłącznie w celu uzyskania jak największego poziomu finansowania z funduszy unijnych, a także z budżetu krajowego. Rozumowanie przeciwne byłoby sprzeczne z zasadami logiki. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych, jak przez pojedyncze osoby fizyczne (reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, który również reprezentuje jako członek zarządu spółki) należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Nie bez znaczenia jest również fakt zmiany przepisów w zakresie przyznania płatności, który miały miejsce w 2012 r. Stąd znaczące zmniejszenie powierzchni dzierżawionej i zgłoszonej do płatności przez Skarżącą w 2012 r. i w latach następnych, miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia.

Sąd podał, że Skarżąca ubiegająca się o płatności rolne, nie posiada odrębnego kierownictwa, a z pozostałymi podmiotami jest ściśle powiązana osobowo, kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe strony (na bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował inny podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych.

W ocenie WSA organy zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące czasokresu powstania podmiotów, a w przypadku Skarżącej także znaczącego zmniejszenia od 2012 r. dzierżawionej powierzchni, składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, pełnione funkcje, powiązania kapitałowe, przeanalizowały deklarowanie działek do płatności. Skarżąca, nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Nie jest bowiem jednostką wyodrębnioną pod względem technicznym (tożsama siedziba), cechuje ją ta sama działalność (rolnicza), jedność ekonomiczna, czyli powiązania osobowe i kapitałowe, nie posiada odrębnego kierownictwa, wszak w rzeczywistości zarządzana (administrowana) jest przez te same osoby co pozostałe podmioty i co bardzo istotne, nawet nie uprawiała dzierżawionych gruntów, bowiem kompleksową uprawę roślin na wydzierżawionych gruntach świadczyła sama wydzierżawiająca, tj. [...] na rzecz Skarżącej (dzierżawiącej grunty). Wreszcie organy ustaliły cel, jaki zamierzano w wyniku tych praktyk osiągnąć. Celem tym bowiem było pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej, na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Spółka nie przedstawiła wystarczających dowodów potwierdzających, że była odrębną jednostką.

Sąd odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazał, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 art. 21 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym stosownie do regulacji ust. 3 art. 21 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści. Sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującego jednemu beneficjentowi. Zadaniem organów jest każdorazowe badanie, czy stosunki pomiędzy powiązanymi podmiotowo i przedmiotowo osobami są układane w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowej. W wypadku stwierdzenia takiego faktu, organ zobowiązany jest odmówić przyznania dofinansowania.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatu Białogardzkiego ARMiR z dnia 31 marca 2015 roku. Skarżący kasacyjnie w każdym z przypadków wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 z późn. zm.; dalej: ustawa) poprzez:

a) błędne ustalenie, że sprzeczne z zasadami logiki jest z jednej strony tworzenie grupy producentów rolnych a z drugiej strony podejmowanie działań dekoncentracji gospodarstw celem uzyskania większej efektywności;

b) brak umiejscowienia tzw. "tworzenia sztucznych warunków" w czasookresie, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do konkretnych działań Skarżącego i ich obrony;

c) poprzestanie na stwierdzeniu, że Skarżący stworzył sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia bez wskazania z którymi konkretnie celami programu uzyskanie płatności byłoby sprzeczne.

II. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności" a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, który stanowi, iż nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności ONW. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, że możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Zarzucając naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 przez błędną wykładnię tego przepisu, skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że przepis ten należy wykładać ściśle tj. że nie dokonuje się płatności na rzecz beneficjentów, którzy tworzą sztuczne warunki by otrzymać w ogóle płatność, a nie płatność w podwyższonej wysokości. Uznając przedstawioną wykładnię za nieprawidłową, należy stwierdzić, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakichś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 917/18).

Tak też wyłożył wzmiankowany przepis Sąd I instancji, słusznie akceptując, jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie. Wypada przy tym zaakcentować, że strona skarżąca nie kwestionuje, że stworzyła "sztuczne warunki", niemniej jednak, według spółki, to nie wystarcza do zastosowania w stosunku do niej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, rozumianego w sposób, jak przedstawiła to w niniejszej skardze (v. str. 5 skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 przez błędną jego wykładnię należy uznać za niezasadny.

Należy przy tym przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14), które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa (...) - opubl. www.eur-lex.europa.eu.

Skoro zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 nie jest uzasadniony, należy w dalszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego) skarżąca kasacyjnie podnosi po pierwsze, że niezasadnie Sąd I instancji uznał za sprzeczne z zasadami logiki tworzenie z jednej strony grupy producentów rolnych dla jednego produktu celem uzyskania lepszych warunków sprzedaży, a z drugiej podejmowanie działań dekoncentracji celem uzyskania większej efektywności. Według strony skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim czasookresie umiejscowiono stworzenie "sztucznych warunków", a zdaniem strony powinno się ono odnosić do stanu faktycznego z chwili powstania podmiotu tj. jego zorganizowania. Po trzecie, nie został wymieniony choćby jednej cel, który zostałby osiągnięty, gdyby skarżąca otrzymała płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem zarzuty zawarte w pkt I lit. a) i b) skargi kasacyjnej nie odnoszą się w istocie do rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, a kwestionują sposób jego oceny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego dokonał rozróżnienia pomiędzy rozpatrzeniem materiału dowodowego a jego oceną. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a., którego stosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym. Zasada swobodnej oceny dowodów jest natomiast uregulowana w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jednak zarzut jego naruszenia nie został w skardze kasacyjnej postawiony, mimo że skarżący kasacyjnie kwestionował sposób oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut postawiony w pkt I lit. c) skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w nim sposób uzasadnienia przez organ rozstrzygnięcia, zarzucając niewyjaśnienie, z którymi konkretnie celami programu było sprzeczne stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków. Ten zarzut również nie dotyczy rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, lecz prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji, a więc ewentualnego naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie zostało jednak zarzucone w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do powołanego w ramach tej podstawy art. 141 § 4 p.p.s.a., podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska Sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Nadto, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, że wykazane przez organ wieloaspektowe powiązania osobowe i kapitałowe, brak wyodrębnienia pod względem technicznym świadczą o tym, że spółka nie jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Za trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sąd I instancji uznał, że rację ma organ, twierdząc, iż sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nienaruszający art. 141 § 4 p.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie przedstawiono również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wykazano okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi formalnie odrębnymi podmiotami (spółkami). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wyczerpujące, a przedstawienie tych motywów w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zatem zaaprobowanie przez Sąd I instancji tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni zasadne. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez - tylko formalnie różne - podmioty. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.