Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1920/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spraw.), Protokolant Iwona Cichocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu drugiego; 2) w zakresie punktu drugiego zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 2 stycznia 2003r. K. M. skierował do Dyrektora Aresztu Śledczego w T. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r., mocą której tenże organ zdecydował o przyjęciu go do Służby Więziennej, mianował na stanowisko [...], ustalił wynagrodzenie i zaliczył na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat w Służbie Więziennej okres służby w Wojsku Polskim w wymiarze 1 rok, 5 miesięcy i 22 dni. Do okresu służby uprawniającej do nagrody jubileuszowej Dyrektor zaliczył okres 1 roku, 5 miesięcy i 22 dni, okres pracy w zakładach pracy w wymiarze 1 roku i 5 miesięcy, a także okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 4 lat. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji K. M. podniósł, że narusza ona § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej w związku z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony RP. Jego zdaniem, naruszenie polega na niezaliczeniu do wysługi lat okresu 4 lat pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej będącej zasadniczą służbą wojskową.

Dyrektor Aresztu Śledczego w T. przekazał wniosek skarżącego Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w B., jako organowi wyższej instancji, który decyzją personalną z dnia [...] lutego 2003r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 Kpa. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (t. j.: Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1998r.. W uzasadnieniu podano, że Dyrektor Aresztu Śledczego w T. w sposób prawidłowy zaliczył okres zasadniczej służby wojskowej do czasu pełnienia służby, zgodnie z art. 100 ustawy o Służbie Więziennej oraz zarządzeniem nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Od powyższej decyzji K.M. złożył odwołanie do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego w T. z dnia [...] stycznia 1998r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. i wydanie nowej decyzji w sprawie ustalenia okresu zaliczonego do wysługi lat.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 Kpa., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w T. Wskazał, że organ I instancji wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 157 § 3 Kpa., zaś w jej uzasadnieniu nie ma wskazanych ustaleń co do tego, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie (art. 28 Kpa.). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w B. przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 Kpa., a rozstrzygnął w oparciu o art. 157 § 3 Kpa.. Zdaniem Dyrektora Generalnego, zaistniała zatem zasadnicza sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem decyzji, wymagająca jej uchylenia.

Badając decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. pod kątem wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa., Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że z chwilą przyjęcia skarżącego do Służby Więziennej, w oparciu o zapis w książeczce wojskowej, zaliczono mu do wysługi lat w Służbie Więziennej okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 roku, 5 miesięcy i 22 dni, zgodnie z obowiązującym wówczas § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Powołując się na art. 59 pkt 1 lit. a i b, art. 82 ust. 1 i art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony RP organ stwierdził, że nie ma podstaw do zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zwrócił uwagę, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przy czym obie traktuje jako czynną służbę wojskową. Art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej, zdaniem Dyrektora Generalnego, nie pozostawiają wątpliwości, że zaliczeniu do wysługi lat podlega jedynie okres zasadniczej służby wojskowej, natomiast okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej takiemu zaliczeniu nie podlega. Na poparcie swej tezy powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy., zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 2003r. o sygn. akt SA/Bd 185/03, wydanym w podobnej sprawie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2003r. K. M. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1998r. nr [...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił organowi, że odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. oraz § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej w związku z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony RP. W jego ocenie, okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej podlega zaliczeniu do wysługi lat, toteż rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego jest błędne i powinno skutkować jego uchyleniem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację zaprezentowaną w wydanej przez siebie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych powodów, aniżeli tych, które zostały w niej zawarte. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezależnie bowiem od doniosłości zarzutów skarżącego, jak również bez względu na argumenty przedstawione przez organ, przede wszystkim w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy akt rangi podustawowej może kreować "nowe" kategorie spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych? W szczególności istota sprawy sprowadza się do tego, czy zaliczenie bądź odmowa zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej, okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej, na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) i § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej (niepublikowane), następuje w formie decyzji administracyjnej?

Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w której ramach to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 tego Kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym.

W świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej.

Przedstawiony w tej ustawie system środków prawnych wyklucza zastosowanie w omawianym zakresie formy decyzji administracyjnej. A zatem ustalenie stażu służbowego funkcjonariusza, na potrzeby zarówno nagrody jubileuszowej, jak i dodatku za wysługę lat, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej.

Art. 28 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolności zgłoszenia się do służby. Początek służby liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe (ust. 2). Mianowanie może nastąpić po odbyciu zasadniczej służby wojskowej albo po przeniesieniu do rezerwy (ust. 3). Zgodnie z ust. 5, decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe powinna w szczególności określać:

1) stanowisko i miejsce pełnienia służby,

2) termin rozpoczęcia służby,

3) uposażenie.

Pomimo, że przepis powyższy nie upoważnia właściwego organu do wydawania decyzji zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej, to jednak Dyrektor Aresztu Śledczego w T.w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. zawarł takie rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 100 ust. 2 tejże ustawy zostało wydane zarządzenie nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 tego zarządzenia, do wysługi lat funkcjonariuszy Służby Więziennej, podlegającej uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, wlicza się m.in. okres zasadniczej służby wojskowej.

W myśl § 3 zarządzenia, zaliczenie okresów służby (zatrudnienia) następuje w formie decyzji personalnej.

W ocenie Sądu intencją ustawodawcy było przekazanie organowi uprawnień wykonawczych w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, a takimi niewątpliwie są decyzje wypowiadające się co do uposażenia zasadniczego bądź nagrody jubileuszowej.

Nasuwa się zatem konkluzja, że wykreowanie w akcie podustawowym "nowej" kategorii spraw administracyjnych, podlegających w istocie rozpoznaniu według Kodeksu postępowania administracyjnego ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Uregulowanie bowiem formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należy do materii ustawowej, a przyjęcie przez organ, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu pracy do okresu służby wymaga formy decyzji administracyjnej, nie odpowiada regulacjom pragmatycznym, jak i zasadom systemowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 września 2001r. sygn. OPS 8/01; ONSA 2002r. nr 1, poz. 9).

Wliczanie okresów pracy do stażu pracy, związane z uprawnieniami do dodatku za wysługę lat lub nagrody jubileuszowej, nie jest zatem dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, lecz wynika z innych odpowiednich dokumentów i może być przedmiotem oceny przy ustalaniu wysługi lub prawa do nagrody jubileuszowej. Jeżeli okoliczność ta miałaby wynikać z odrębnej decyzji (czy też jednej decyzji rozstrzygającej o kilku kwestiach jednocześnie tak, jak w niniejszej sprawie), bezzasadne byłoby zobowiązywanie funkcjonariusza do jej udowodnienia, i to przed organem właściwym do wydania decyzji.

W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U.19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie «cedować» funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K.40/97 - OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego").

Wypływa z tego wniosek, że - po pierwsze - nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz - po drugie - że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym.

Jest zatem niewątpliwe, że organ ten wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U.1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2); Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U.1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86).

Reasumując, zaliczenie bądź niezaliczenie okresu pracy (służby) stanowić powinno jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia dodatku za wysługę lat lub prawa do nagrody jubileuszowej. Oznacza to, że w sprawie takiej, jak niniejsza, organ wpierw powinien ocenić dowody, a dopiero na tej podstawie powinien decyzją administracyjną ustalać kwestię nadrzędną, czyli prawo do dodatku stażowego lub prawo do nagrody jubileuszowej. Kwestia ewentualnego zaliczenia bądź odmowy przedmiotowego okresu pracy powinna stanowić jedynie przedmiot uzasadnienia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. uznając je za nieprawidłowe (naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.), albowiem – w obliczu powyższych wywodów (abstrahując od merytorycznych zarzutów skargi) – istniały wszelkie podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. przez Dyrektora Generalnego należało w takiej sytuacji – również w obliczu powyższych stwierdzeń – uznać za prawidłowe (zwłaszcza co do skutku).

Z uwagi na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w T., Sąd uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej odmawiającą stwierdzenia jej nieważności, nie odnosił się natomiast do kwestii merytorycznych będących przedmiotem skargi.

Jednocześnie warto wyjaśnić skarżącemu, że nie poniósł on żadnych kosztów związanych z prowadzonym postępowaniem (sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych oraz w sprawie nie został ustanowiony pełnomocnik będący adwokatem lub radcą prawnym), zatem nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot kosztów postępowania.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie punktu drugiego zaskarżonej decyzji.