Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 257/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 marca 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 marca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (w skrócie: PINB), działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. P. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 31 grudnia 2014 r. wpłynął wniosek inwestora – A. P. w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...], ul. [...], na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r. inwestor został zobowiązany do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W zakreślonym terminie inwestor usunął nieprawidłowości dotyczące zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie geometrii dachu rozbudowywanej części budynku, nie usunął ich natomiast w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w projekcie budowlanym rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne opierają się na typowym dla budynków wielorodzinnych układzie grup pomieszczeń dostępnych ze wspólnej klatki schodowej na wszystkich trzech kondygnacjach. Z przedstawionego projektu nie wynika funkcjonalne połączenie części rozbudowywanej z pomieszczeniami już istniejącego budynku jednorodzinnego, a za takie nie można uznać drzwi łączących klatkę schodową na poziomie parteru części rozbudowywanej z nieokreślonym w projekcie pomieszczeniem części istniejącej. Podział rozbudowywanej części budynku na kilka samodzielnych lokali mieszkalnych jest, zdaniem organu, oczywisty w świetle zaprojektowanych łazienek i przedstawionych projektów instalacji, oddzielnego systemu ogrzewania dla części rozbudowywanej, oddzielnego układ instalacji elektrycznej, układu pionów instalacji sanitarnych (pion K3 zaprojektowany przez 3 kondygnacje, do którego podłączony jest tylko zlewozmywak na poziomie przyziemia), pionu W3 instalacji wodociągowej, który przewiduje podłączenie zlewozmywaków lub umywalek na każdej kondygnacji, pionu wentylacji grawitacyjnej (do pomieszczeń niewymagających w zabudowie jednorodzinnej takiego wyposażenia), który umożliwia zainstalowanie wyciągów kuchennych i urządzenia aneksów kuchennych. Ponadto w części opisowej oraz na rysunkach do projektów instalacji elektrycznych i sanitarnych wprost mówi się o budynku mieszkalnym wielorodzinnym, modułach mieszkalnych oraz mieszkaniach. Także kształtowanie elewacji projektowanej zabudowy jest typowe dla budynków wielorodzinnych. Powtarzalność kondygnacji wynika z powtarzalności funkcjonalnego przyporządkowania ewentualnemu przyszłemu podziałowi na odrębne lokale mieszkalne i nie znajduje odzwierciedlenia w typowym kształtowaniu elewacji zabudowy jednorodzinnej. W podsumowaniu organ stwierdził, że wobec nieusunięcia wskazanych braków, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, po bezskutecznym upływie wskazanego terminu zmuszony był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. nie zgodziła się z nadinterpretacją i zarzutami organu co do projektowanej funkcji budynku. Podniosła, że funkcjonalny podział projektowanej przestrzeni ma bezpośrednie odzwierciedlenie w potrzebach użytkowych jej oraz wielopokoleniowej rodziny. Wyjaśniła, że połączenie funkcjonalne budynków w przyziemiu odbywa się korytarzem z części istniejącej. Połączenia budynku na wyższych kondygnacjach nie jest technicznie możliwe ze względu na różnice w poziomach stropów części istniejącej i nowo projektowanej. Dodała, że funkcja zaprojektowanego w budynku, w tym ilość i rodzaj pomieszczeń, wynika z jej wymagań i konieczności zaspokojenia potrzeb użytkowych wielopokoleniowej rodziny; nie jest też sprzeczna z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy. Podkreśliła, że budynek mieszkalny jednorodzinny może posiadać grupę pomieszczeń dostępnych ze wspólnej klatki schodowej, zwłaszcza że część obejmująca rozbudowę posiada 3 kondygnacje nadziemne, które muszą być skomunikowane. Gabaryty działki i uwarunkowania związane z istniejącą już zabudową oraz konieczność zapewnienia oświetlenia pomieszczeniom mieszkalnym - skierowanym praktycznie tylko na jedną stronę - zdecydowały o takiej właśnie lokalizacji klatki schodowej i wprowadzeniu obsługi funkcjonalnej projektowanych pomieszczeń za pośrednictwem korytarza. Wskazała dodatkowo, że korytarz i klatka schodowa są otwarte, a ich wielkość i gabaryty spełniają warunki techniczne dla budynków wielorodzinnych. Z kolei, zaprojektowanie pomieszczeń typu sypialnie z odrębnymi łazienkami - to w cywilizowanych krajach rozwiązanie standardowe, zapewniające podwyższony komfort ich użytkowników. Oświadczyła również, że nie projektuje budynku wielorodzinnego, a przepisy nie ograniczają liczby pomieszczeń w budynkach jednorodzinnych. Gdyby jej zamiarem było budowanie budynku wielorodzinnego, to bez wątpienia otrzymałabym warunki zabudowy dla takiego budynku, bowiem w analizowanym obszarze jest wiele budynków wielorodzinnych. Podała też, że rozbudowa istniejącej kotłowni była ekonomicznie nieuzasadniona, dlatego zdecydowała się zasilać nowoprojektowaną część z odrębnego kotła. Również rozwiązania w zakresie instalacji: elektrycznej, kanalizacji sanitarnej i wentylacji - są poprawne i ekonomiczne. A. P. przyznała, że w projekcie w opisach części sanitarnej i elektrycznej rzeczywiście pojawia się słowo "wielorodzinny", ale stanowi ono oczywisty, komputerowy błąd piśmienniczy - powstały w trakcie tworzenia przedmiotowego opisu na bazie już istniejącego, innego opisu. Natomiast kształt i forma elewacji to sprawa indywidualnego gustu. Końcowo dodała, że wystąpiła o realizację rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i taką inwestycję pragnie zrealizować. Otrzymała prawomocną decyzję ustalającą warunki zabudowy na inwestycję o wnioskowanej skali, ilości kondygnacji i formie architektonicznej, zaś złożony z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę projekt budowlany realizuje w pełni uwarunkowania określone w warunkach zabudowy.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał na wynikający z treści art. 35 Prawa budowlanego obowiązek dokonania sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami. Wojewoda zgodził się z organem pierwszej instancji, że przedstawiona w projekcie przez projektanta funkcja budynku oznaczona jako budynek jednorodzinny nie koresponduje z liczbą potencjalnych do wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych, których jest więcej niż dwa. Odwołując się do treści art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.), stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż rozbudowywany budynek, określony w projekcie jako jednorodzinny, posiada cechy budynku wielorodzinnego, ponieważ można wyodrębnić w nim bez zmiany projektu budowlanego lokale mieszkalne, na co wskazuje zarówno układ i rodzaj zaprojektowanych pomieszczeń, jak i dostępność zespołów pomieszczeń - umożliwiających prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego bez konieczności korzystania w tym celu z innych lokali - z wydzielonej klatki schodowej. Pierwszy wyodrębniony lokal składa się z pomieszczeń oznaczonych na rysunku w projekcie budowlanym zatytułowanym "rzut I piętra", jako 3.1, 3.2 i 3.3, natomiast drugi wyodrębniony lokal składa się z pomieszczeń oznaczonych na rysunku w projekcie budowlanym zatytułowanym "rzut II piętra", jako 0.6, 0.7 i 0.8. Wskazane wyżej lokale mieszkalne stanowią wraz z już istniejącym budynkiem mieszkalnym 3 lokale mieszkalne, co kwalifikuje przedmiotową inwestycję jako budynek wielorodzinny. W ocenie Wojewody, o wydzieleniu w rozbudowywanym budynku jednorodzinnym odrębnych lokali mieszkalnych może świadczyć przedstawiony układ pionów instalacji sanitarnej K2 i K3 i instalacji wodnej W2 i W3, do których można podłączyć instalacje w wyodrębnionych lokalach, oraz piony wentylacji grawitacyjnej, umożliwiające wykonanie w ramach wyodrębnionego lokalu pomieszczenia kuchni i łazienki. Ponadto na rysunkach do projektów instalacji elektrycznych i sanitarnych wprost mówi się o budynku mieszkalnym wielorodzinnym, modułach mieszkalnych oraz mieszkaniach. Także zdaniem organu odwoławczego, rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie niezgodna z zapisami decyzji Prezydenta Miasta Opola o warunkach zabudowy z dnia 28 maja 2014 r. w zakresie rodzaju inwestycji, funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że w ramach badania przez organy administracji publicznej zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy zawiera się m.in. badanie, czy funkcja obiektu podana przez projektanta w projekcie architektonicznym domu jednorodzinnego koresponduje z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W okolicznościach sprawy, w sytuacji dostrzeżenia rozbieżności w zakresie funkcji zaplanowanej obiektu z funkcją podaną przez projektanta, wydanie pozytywnej decyzji stanowiłoby ze strony administracji publicznej działanie sprzeczne z prawem.

W skardze na decyzję Wojewody Opolskiego, A. P. - reprezentowana przez pełnomocnika - zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że projekt budowlany nie uwzględnia postanowień w zakresie rodzaju inwestycji, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; oraz naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia oraz oceny zebranego materiału dowodowego i oparcie wydanej decyzji na podstawie domniemań oraz hipotez. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Domagała się ponadto zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że organy błędnie uznały, iż wydanie decyzji pozytywnej pozwoliłoby na podjęcie potencjalnych działań zmierzających do powstania budynku wielorodzinnego, a więc sprzecznego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zaznaczyła, że skoro wyraźny przepis prawa uniemożliwia wyodrębnienie więcej niż dwóch lokali w domu jednorodzinnym, to dopóki budynkowi przysługuje status takiego domu, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności większej liczby lokali. Dlatego za pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej uznała działania organu zmierzające do przedwczesnego zablokowania jedynie potencjalnych możliwości wydania przez starostę zaświadczenia o samodzielności 3 lokali mieszkalnych. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie organ nie ma żadnych podstaw - zarówno prawnych jak i faktycznych - aby twierdzić, że inwestorka zamierza, po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, wszcząć postępowanie w celu uzyskania zaświadczenia o samodzielności więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Zresztą, takiego zaświadczenia nie uzyskałaby. Ponadto działanie organu świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Dalej, skarżąca podniosła, że omyłki pisarskie, jakie pojawiły się w projekcie, nie mogą świadczyć o rzeczywistej funkcji budynku. Jej zdaniem, organ drugiej instancji oparł uzasadnienie swojej decyzji w przeważającej mierze na hipotezach i domniemaniach sugerujących, że zaprojektowane instalacje będą mogły zostać potencjalnie wykorzystane celem uzyskania kliku samodzielnych lokali mieszkalnych. Poza jakąkolwiek oceną pozostały natomiast jej wyjaśnienia zawarte chociażby w odwołaniu, a wskazujące na chęć zapewnienia jak największej funkcjonalności oraz komfortu mieszkańców budynku, poprzez zastosowanie przedstawionych rozwiązań. W przedmiotowym budynku, mającym ulec rozbudowie, mieszka wielopokoleniowa rodzina licząca blisko 15 osób, a co za tym idzie, jej potrzeby mieszkaniowe są znaczne większe niż typowej rodziny jednopokoleniowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć o takim stanowisku Sądu nie zadecydowały wszystkie podniesione w niej zarzuty.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Orzekające organy obu instancji zgodnie uznały, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ planowana przez inwestora rozbudowa budynku jednorodzinnego jest niezgodna z zapisami decyzji Prezydenta Miasta Opola o warunkach zabudowy, w zakresie rodzaju inwestycji, funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zgodnie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego).

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania, o których wyżej mowa, właściwy organ nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Omawiany przepis określa zatem zakres obowiązków, jakie organ ma spełnić w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Musi on dokonać szeregu czynności, których celem jest sprawdzenie projektu budowlanego, a w przypadku stwierdzenia braków lub niezgodności, nakłada na inwestora - w drodze postanowienia - obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych w sposób precyzyjny nieprawidłowości. Co istotne w niniejszej sprawie, w ramach opisanych czynności sprawdzających organ miał za zadanie uwzględnić nie tylko stan projektowany (rozbudowa budynku jednorodzinnego), ale również hipotetyczną ilość możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych, bez zmiany projektu. Organ nie jest bowiem związany podaną przez projektanta funkcją budynku. Wręcz przeciwnie, powinien zweryfikować, czy funkcja ta odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu i tym samym, czy koresponduje z definicją legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W kontrolowanej sprawie organy uznały, że nieprawidłowości w projekcie budowlanym, stwierdzone w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2015 r., nie zostały w całości usunięte w ustalonym terminie, zatem - stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wskazano w decyzjach, ujawnione nieprawidłowości polegały na tym, że przedstawiona w projekcie budowlanym funkcja budynku, oznaczona jako budynek jednorodzinny, nie koresponduje z liczbą potencjalnych do wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych, których jest więcej niż dwa. Z zabudowy jednorodzinnej powstała więc w rzeczywistości zabudowa wielorodzinna, o czym świadczy zarówno układ i rodzaj zaprojektowanych pomieszczeń, dostępność do zespołów pomieszczeń z wydzielonej klatki schodowej, a także układ pionów instalacji sanitarnej i wodnej oraz piony wentylacji grawitacyjnej, które umożliwiają podłączenie tych instalacji oraz wykonanie kuchni i łazienki w wyodrębnionych lokalach.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane stanowisko organów w kwestii niezgodności projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy jest przedwczesne.

Sporne w kontrolowanej sprawie jest to, czy przedłożony przez A. P. projekt budowlany zawiera większą liczbę niż dwa lokale mieszkalne w projektowanym do rozbudowy budynku.

Definicję budynku jednorodzinnego zawiera art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle tej regulacji o tym, czy budynek spełnia cechy budynku jednorodzinnego decyduje m.in. ilość lokali mieszkalnych. Dlatego dla prawidłowego odczytania wskazanej regulacji istotne znaczenie ma pojęcie "lokalu mieszkalnego". Przepisy Prawa budowlanego nie definiują tego pojęcia. Ustawodawca posługuje się nim natomiast w innym akcie prawnym, tj. cyt. wcześniej ustawie o własności lokali, która - w ocenie Sądu - znajduje także zastosowanie w przedmiotowej sprawie w zakresie ustalenia, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera więcej niż dwa lokale mieszkalne w budynku. I tak, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu tej ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Za jedną z istotnych cech lokalu mieszkalnego wskazany przepis uznaje jego samodzielność, zatem możliwość wydzielenia lokalu mieszkalnego należy utożsamiać ze spełnieniem wymagań świadczących o samodzielności lokalu mieszkalnego. Orzecznictwo sądowe niejednokrotnie zajmowało się definiowaniem pojęcia "samodzielnego lokalu mieszkalnego", trafnie uznając, że atrybutem samodzielności lokalu mieszkalnego jest jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, a ponadto to, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp oraz, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Lokal posiada więc cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 522/13, dostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, por. także powołane w wyroku orzecznictwo). Analizując przepisy ustawy o własności lokali w kontekście użytego w niej pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny", podobnie wywodził Sąd Apelacyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I ACa 92/13 (dostępny: System Informacji Prawnej LEX nr 1313383), stwierdził, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność. Za cechy świadczące o samodzielności lokalu przyjmuje się wydzielenie izb lub izby trwałymi ścianami w obrębie budynku, a także to, by lokal mógł pełnić swoją funkcję bez konieczności korzystania w tym celu z innych lokali. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 564/13 (LEX nr 1361787), "Samodzielny lokal ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością". Również zasadnie wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 136/11 (LEX nr 994291), że dla wyodrębnienia prawnego samodzielnego lokalu mieszkalnego (w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali) nie jest konieczne, aby izby posiadały pomieszczenia pomocnicze. Istotnym jest, aby lokal taki spełniał odpowiednie wymaganie budowlano-techniczne i można było z niego korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu.

Uwzględniając wyżej zaprezentowaną wykładnię przepisów, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie zbadały dostatecznie projektu budowlanego pod kątem możliwości wydzielenia w budynku, bez istotnych zmian projektu, dodatkowych lokali mieszkalnych. Sąd nie przeczy, że takie rozwiązania projektowe jak powielenie na trzech kondygnacjach grup pomieszczeń dostępnych ze wspólnej klatki schodowej oraz układ pionów instalacji wodnej, sanitarnej i grawitacyjnej, pozwalających na utworzenie na każdej kondygnacji łazienki i kuchni, może w pewnych sytuacjach przemawiać za przyszłym, ewentualnym wydzieleniem samodzielnych lokali mieszkalnych. Okoliczności te jednak nie są wystarczające dla uznania, że tak zaprojektowane zespoły pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach, skomunikowane wspólnymi korytarzami, a nie np. zewnętrzną klatką schodową, pozwalają na ich wyodrębnienie, tj. "zamknięcie" w jedną całość, przez zapewnienie odrębnego wejścia. Powtórzyć przyjdzie, że o samodzielności lokalu mieszkalnego świadczy m.in. to, że spełnia on wymagania obrotu cywilnoprawnego. W tym zakresie nie przeprowadzono analizy planowanych rozwiązań budowlanych, zatem pogląd o możliwości powstania - bez zmiany projektu - dwóch dodatkowych lokali mieszkalnych jest nieprzekonujący, zwłaszcza że nie ma przeszkód, by w budynku mieszkalnym jednorodzinnym funkcjonowała więcej niż jedna łazienka czy kuchnia (np. w przypadku rodziny wielopokoleniowej), zaś zaprojektowana elewacja budynku nie przesądza o możliwości wyodrębnienia samodzielnych lokali. Zdaniem Sądu, w sprawie należało zweryfikować rysunki projektu pod kątem ustalenia, czy wskazane zespoły pomieszczeń zostały wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi pozwalającymi na wyodrębnienie, w sposób powyżej wskazany, lokali mieszkalnych umożliwiających zamieszkującym w nich ludziom prowadzenie samodzielnych gospodarstw domowych. Tych wymagań budowlano-technicznych stawianych lokalom mieszkalnym (chodzi o cechę odrębności) organy wystarczająco nie zbadały, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w decyzjach, w których zabrakło uzasadnienia dla zajętego, ogólnego jedynie stanowiska w kwestii wydzielenia poszczególnych lokali trwałymi ścianami. Powyższe stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i podjęciu decyzji z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ decyzje nie tłumaczą w sposób dostateczny rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, przedwczesne jest stanowisko, wedle którego budynek określony w projekcie jako jednorodzinny posiada cechy budynku wielorodzinnego.

Ponadto o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. świadczy i to, że w zaskarżonej decyzji niemalże zupełnie nie odniesiono się do wyjaśnień strony, złożonych w związku ze stawianymi jej przez organ pierwszej instancji zarzutami odnośnie zaprojektowania samodzielnych lokali. W odwołaniu A. P. podważała tezę o wyodrębnieniu lokali mieszkalnych, wskazując, że korytarz i klatka schodowa łącząca wszystkie kondygnacje są "otwarte", a brak połączenia - na wyższych kondygnacjach - części rozbudowywanej z częścią istniejącą budynku wynika z różnic w poziomach stropów. Ponadto podała, że taki, a nie inny układ pomieszczeń (powtarzalność pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach) oraz ich wyposażenie w odpowiednie instalacje, a także rozwiązania w zakresie ogrzewania, wymusiły: po pierwsze, konieczność zapewnienia oświetlenia w pomieszczeniach mieszkalnych, zorientowanych na jedną stronę, po drugie, potrzeby wielopokoleniowej rodziny, a po trzecie, względy ekonomiczne i funkcjonalne. Wojewoda przemilczał te kwestie. Podobnie, nie skomentował argumentu dotyczącego zbyt małych gabarytów korytarza i klatki schodowej w świetle wymagań dla budynków wielorodzinnych. Skarżąca podjęła polemikę z argumentacją organu pierwszej instancji (praktycznie z każdym argumentem) i z tego względu jej zarzutów nie można uznać za nieistotne, niewymagające odniesienia się w uzasadnieniu decyzji. Inną natomiast rzeczą jest, czy wyjaśnienia oraz wywody strony mogły być uwzględnione, lecz stanowisko w tej sprawie winno wynikać z uzasadnienia. Tylko tak sporządzone uzasadnienie decyzji uczyni zadość wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. i obowiązującej w procedurze administracyjnej zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.) wzbudzania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.). Jak wykazano, w kontrolowanej sprawie przepisy te zostały naruszone. Sygnalizowano też wcześniej, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi samodzielną podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W tym miejscu odrębnego zaznaczenia wymaga, że dostrzeżona przez organy wewnętrzna sprzeczność projektu polegająca na określeniu przedmiotu inwestycji jako rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy jednoczesnym zawarciu na rysunkach do projektów instalacji elektrycznych i sanitarnych informacji o budynku mieszkalnym wielorodzinnym, modułach mieszkalnych oraz mieszkaniach, wymagała wyjaśnienia. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie podjął w tym kierunku żadnych kroków i założył, że ww. sprzeczność potwierdza stanowisko o zaprojektowaniu budynku wielorodzinnego. Nie uwzględniono przy tym tłumaczenia strony, że doszło do komputerowej omyłki pisarskiej, a poza tym nie podano w uzasadnieniu, dlaczego całkowicie pominięto te fragmenty projektu, poczynając od strony tytułowej, w których wyraźnie mówi się o budynku jednorodzinnym i jego rozbudowie stanowiącej integralną, funkcjonalną całość z istniejącą częścią budynku. W ocenie Sądu, opisane działanie organu było dowolne i podważa zaufanie strony do legalności działań organów administracji, które to działania winno cechować dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organy nie wykazały okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla sprawy, tj. nie przeprowadziły właściwej oceny rozwiązań projektu pod kątem samodzielności możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.