Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 911/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015r. (nr [...]), którą organ utrzymał w mocy swoje uprzednie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014r. (znak [...]) wzywające A. K. do zagospodarowania na terenie kraju odpadów nielegalnie sprowadzonych z [...] do Polski.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

W dniu 31 maja 2013r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego przywozu odpadów z [...] do Polski przez skarżącego. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym uprzednio przeprowadził kontrolę, której wyniki spowodowały wszczęcie postepowania. Sporządzono protokół z kontroli, z kilkoma załącznikami, który skarżący podpisał w dniu 22 maja 2013r. Jako załącznik nr 3 do tego protokołu złożono pisemną informację przedstawioną przez A. K. Wskutek tej kontroli zidentyfikowano na posesji u skarżącego w miejscowości S. odpady w postaci sprowadzonych z [...] zbiorników na olej opałowy oraz butli po gazach technicznych. Wwóz do Polski tych przedmiotów nie został zgłoszony właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenia, a zatem był nielegalny.

Organ w dniu [...] lipca 2013r. wydał postanowienie na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. nr 124, poz. 859), zwanej dalej Umpo, w związku z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów. Organ wezwał skarżącego do zagospodarowania na terytorium kraju 100 sztuk odpadów w postaci zbiorników na olej opałowy (kod 15 01 10) oraz 12 sztuk odpadów w postaci butli po gazach technicznych (kod 15 01 11) sprowadzonych nielegalnie z [...] w instalacji posiadającej uprawnienie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o wskazanych kodach. Obowiązek ten może być wykonany także za pośrednictwem przedsiębiorcy posiadającego decyzję na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów o wymienionych kodach. Wskutek zażalenia wniesionego przez skarżącego Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Następnie A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 marca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 2871/13) uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] lipca 2013r. Sąd po pierwsze stwierdził, że przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy wskazywane przez organ przedmioty są odpadami, skoro postanowienie nie precyzuje o jakie przedmioty chodzi. Po drugie rozstrzygnięcie zostało uchylone z tego powodu, że ewentualne orzeczenie nakazujące określone działanie powinno określać konkretną czynność, a ponadto precyzować przedmioty objęte działaniem. W przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia. Nie jest wiadomym, które spośród 120 pojemników są pojemnikami zanieczyszczonymi substancjami ropopochodnymi.

Ponownie prowadząc postępowanie organ przeprowadził kontrolę, której wyniki zawarto w protokole z dnia [...] czerwca 2014r. Do protokołu załączono m.in. dokumentację fotograficzną, protokół poboru próbek ze zbiorników ze wskazaniem każdego z nich oddzielnie oraz sprawozdania z badań wystawione przez laboratorium WIOŚ w P. Jako załącznik złożono także wyjaśnienia skarżącego, w którym prostował swoje uprzednie oświadczenie złożone w toku poprzedniej kontroli zakończonej protokołem z dnia [...] maja 2013r.

W tej sytuacji Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] sierpnia 2014r. postanowienie, w którym ponownie wezwał skarżącego do zagospodarowania odpadów w postaci 41 sztuk zbiorników wykonanych z metalu i PCV zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi (odpad o kodzie 15 01 10) w krajowej instalacji posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 15 01 10. Obowiązek ten może być wykonany także za pośrednictwem przedsiębiorcy posiadającego decyzję na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów o wymienionym kodzie.

A. K. wniósł zażalenie, które nie zostało uwzględnione i Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. – zaskarżonym obecnie do WSA w Warszawie – utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania. Zwrócił uwagę, że z protokołu kontroli wynika, że na posesji skarżącego znajdowały się 82 sztuki zbiorników. W wyniku analiz chemicznych próbek pobranych ze wszystkich zbiorników ustalono, że w 41 zbiornikach znajdują się substancje niebezpieczne zgodnie z definicją zawarta w art. 3 pkt 37 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. W toku postępowania skarżący przedstawił informacje sprzeczne z podawanymi w toku pierwszej kontroli. Podał, że część zbiorników została sprowadzona przez niego z [...] w 2002r, ale nie jest w stanie wskazać, które konkretnie. Organ w powołaniu na pisemną informacje złożoną przy pierwszej kontroli wskazał, że zbiorniki zostały pozyskane nieodpłatnie na terenie [...]. Ich właściciele pozbyli się ich w związku z modernizacją ogrzewania. Tak więc przedmioty te stały się odpadem już w momencie wyzbycia się ich przez właścicieli na terenie [...]. A. K. zebrał odpady, które następnie wwiózł na teren RP. Stwierdzone pojemniki są odpadami spoza listy i podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych władz. Skarżący nie posiadał takiego zezwolenia i wobec tego przywóz odpadów wypełnia definicję nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006. Organ stwierdził, że skarżący nie zamierzał wykorzystywać zbiorników do celów, do których były pierwotnie przeznaczone gdyż stwierdził, że zostały one przywiezione w celu magazynowania wody deszczowej, gnojowicy oraz ciepłej wody wytworzonej w instalacji solarnej, a także jako zbiorniki na ścieki. Obecne twierdzenie co do daty przywiezienia zbiorników (2002r.) zostały zweryfikowane poprzez przesłuchanie świadka G. S. Nie stwierdzono potrzeby aby przesłuchiwać innych świadków na tę okoliczność.

Dalej stwierdzono, że pobór próbek z każdego zbiornika nastąpił rzetelnie i bez żadnych uchybień. Stwierdzona obecność w niektórych zbiornikach substancji ropopochodnych pozwoliła na zaklasyfikowanie tych zbiorników jako odpadu o kodzie 15 01 10. Organ odmówił także wiarygodności twierdzeniom skarżącego, że wszystkie zbiorniki zostały sprowadzone celem magazynowania paliwa niezbędnego dla urządzeń w prowadzonym gospodarstwie rolnym.

Skarżący zaskarżył do WSA w Warszawie powyższe postanowienie. Skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporne zbiorniki stanowią odpad, w sytuacji gdy nadają się do ponownego wykorzystania.

Skarżący twierdzi, że zbiorniki nie były zanieczyszczone, a badania zostały przeprowadzone w sposób nieprofesjonalny i wymagany przepisami prawa. Ponadto skarżący twierdzi, że organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych w ten sposób, że przyjął, iż skarżący pozyskał nieodpłatnie zbiorniki od osób na terenie [...], a właściciele wyzbyli się ich w związku z modernizacją ogrzewania. Dalej - poprzez pominięcie zawnioskowanych dowodów z przesłuchania świadków.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że nałożenie na skarżącego obowiązku zagospodarowania odpadów - w krajowej instalacji w zakresie przetwarzania lub zbierania odpadów - w postaci zanieczyszczonych zbiorników na olej opałowy nie narusza przepisów prawnych przytoczonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości ocena i kwalifikacja spornych zbiorników jako odpadu. Ta ocena była wynikiem szczegółowej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się przy tym do twierdzeń strony formułowanych na etapie postępowania administracyjnego oraz w zażaleniu, uzasadniając w przekonujący sposób przyczyny zakwestionowania owych twierdzeń.

Dlatego nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przepisu prawa materialnego - art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zbiorniki zebrane od osób fizycznych oraz innych podmiotów nieodpłatnie na terenie [...] i przywiezione na teren RP stanowią odpad. Przede wszystkim w oparciu o wiarygodne źródła organ ustalił stan faktyczny sprawy sprowadzający się do zebrania na terenie [...] przedmiotów, które już w chwili przekazania skarżącemu stanowiły odpad. Jak sam stwierdził w pierwszym oświadczeniu zbiorniki pochodziły z demontażu instalacji grzewczych. Pozyskiwał je także od firm zajmujących się demontażem starych kotłowni i budową nowych instalacji. Także okres sprowadzenia na teren Polski tych zbiorników nie budzi wątpliwości. Pierwotnie skarżący twierdził, że miało to miejsce w latach 2008 – 2012, co potwierdziły zeznania świadka S. G. Dopiero w toku postępowania wycofał się z tych twierdzeń i próbował wywodzić, że zbiorniki te przywiózł w 2002r, co oznaczałoby, że jeszcze przed wejściem w życie przepisów zarówno Umpo, jak i rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Organ zasadnie dokonując oceny zmiany twierdzeń skarżącego nie dał mu wiary, słusznie uznając, że pierwsze informacje nie mogły podlegać żadnym manipulacjom i one oddają rzeczywisty stan faktyczny. Z tego względu trafnie wskazano, że dokonano przemieszczenia odpadów w sytuacji, gdy obowiązywały przepisy ograniczające i kontrolujące te czynności.

Dalszą kwestią jest zakwalifikowanie zbiorników jako odpadów. Kwestionując wadliwe zastosowanie powyższego przepisu skarżący podniósł, że poprzedni właściciele przekazywali mu zbiorniki w celu wykorzystywania ich zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Na potwierdzenie tej tezy skarżący próbuje wywodzić, że ze względu na prowadzenie gospodarstwa zbiorniki miały służyć wyłącznie przechowywaniu oleju opałowego i substancji ropopochodnych. W ocenie Sądu jako racjonalne i uzasadnione należało ocenić stanowisko organu odmawiające wiary tym twierdzeniem - z pierwszych informacji podanych przez skarżącego w załączniku do protokołu kontroli z dnia [...] maja 2013r. wynika, że zbiorniki miały służyć do magazynowania wody deszczowej, gnojowicy, wody wytworzonej w instalacji solarnej oraz jako zbiorniki na ścieki.

W ocenie Sądu trafnie organ przyjął, że owe zbiorniki stanowią odpad.

Z definicji odpadu, zawartej w ustawie z 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r, Nr 185, poz. 1243 ze zm.) wynika, że odpadem jest każda substancja lub przedmiot należący do kategorii określonej w załączniku nr 1 do ustawy, które posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest obowiązany (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Przytoczona definicja odpadu została przejęta z innego aktu prawnego – dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/12/WE z 5 kwietnia 2006r. w sprawie odpadów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit a) tej dyrektywy odpady oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty, należące do kategorii oznaczonych w załączniku nr 1, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć. Do tej definicji odsyła także rozporządzenie (WE) 1013/2006 (art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia). W ocenie Sądu przy kwalifikowaniu spornych zbiorników jako odpadu ma znaczenia definicja zawarta w przywołanej ustawie, nie zaś w akcie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia tj. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r, poz. 21 ze zm.). Ocena bowiem sprowadzonych jako odpad przedmiotów musi być dokonywana na datę ich wwozu na terytorium RP, bowiem w tej dacie następuje międzynarodowe przemieszczenie odpadu. Jak natomiast wynika z prawidłowych ustaleń faktycznych ów wwóz miał m miejsce w latach 2008-2012, a zatem pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z 2001r.

Z powołanych przepisów wynika, że niezbędnym warunkiem uznania danego przedmiotu za odpad jest, aby jego posiadacz wyzbywał się jego lub zamierzał się wyzbyć (o ile wyzbycie nie jest prawnie wymagane). Prawo krajowe i wspólnotowe nie definiuje "pozbywania się" (wyzbywania). Niemniej jednak, "pozbycie" zgodnie z wypracowanym w tej kwestii orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, oznacza zmianę sposobu użytkowania danego przedmiotu, niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 960/08). Z "pozbyciem się" mamy do czynienia wówczas, jeżeli posiadacz przedmiotu nie znajduje dla niego żadnego zastosowania (por. W. Radecki: Ustawa o odpadach. Komentarz. Warszawa 2008r., s. 81).

Problematykę definicji odpadów poruszają także liczne orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z dnia 22 marca 1990r. (C-359/88) Trybunał orzekł, że substancje i przedmioty zdolne do powtórnego wykorzystania, mogą być odpadem. W połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97 Trybunał wywiódł, że przedmiot poddany procesowi odzysku jest odpadem (wyrok ETS z dnia 15 czerwca 2000r., Lex nr 82853). W wyroku z dnia 15 stycznia 2004r. w sprawie C-235/02 (ECR 2004/1B/I-01005) ETS stwierdził, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Zdaniem ETS odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (wyrok ETS z dnia 25 czerwca 1997r. wydany w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94 i C-224/95, publ. ECR 1997/6/I-03561).

Sąd podkreśla, że odpad powstaje jeżeli faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go. Jak wynika z akt sprawy poprzedni właściciele zbiorników pozbyli się ich, traktując jako nieprzydatne i bezużyteczne. Potwierdza to także, choć w żadnym razie nie determinuje, fakt przekazania ich skarżącemu nieodpłatnie. Jest to bowiem jedna z okoliczności, które wraz z innymi mogą wskazywać na charakter przekazanych przedmiotów jako odpadu. Zdaniem Sądu całokształt sprawy uprawniał organ do stwierdzenia, że dotychczasowi właściciele zbiorników wyzbyli się ich, ponieważ straciły one dla nich jakąkolwiek funkcję. Nie nadawały się do wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Trzeba podkreślić, że przy kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu należy przede wszystkim brać pod uwagę kryteria obiektywne, dotyczące tego przedmiotu: jego właściwości fizyczne, jakość, stopień zużycia, możliwość dalszego wykorzystania, powodujące, że jego posiadacz dochodzi do przekonania, że nie nadaje się on do wykorzystania zgodnie z właściwym mu przeznaczeniem. W niniejszej sprawie sytuacja jest oczywista. Ze względu na wymianę ogrzewania dotychczasowe zbiorniki stały się bezużyteczne dla dotychczasowych posiadaczy. Z tego powodu wyzbyli się ich.

Nie można także twierdzić, że poprzez zagospodarowanie przez skarżącego w dotychczasowy sposób sprowadzonych zbiorników nie stanowią one odpadu. Przede wszystkim zostały one zakwalifikowane jako odpad przez podmioty wyzbywające się ich. I ten moment decyduje o zakwalifikowaniu ich jako odpadu.

Natomiast możliwość przywrócenia odpadowi jego zdolności użytkowych nie wpływa na jego ocenę jako odpadu. Innymi słowy – nie pozbawia właściwości odpadu możliwość zagospodarowania odpadu przez odzysk. Przedmiot podlega bowiem ocenie według stanu z chwili wwozu do Polski. Zbiorniki te nie stanowią elementu instalacji grzewczej, co było ich przeznaczeniem

W kwestii kwalifikacji spornych odpadów - ma to znaczenie jeśli przyjmujemy metodę ich zagospodarowania oraz zakwalifikowania jako nadających się do odzysku. Skarżący twierdzi, że błędnie zakwalifikowano je jako odpad o kodzie 15 01 10. Przy pobieraniu bowiem próbek celem zbadania rodzaju zanieczyszczenia dopuszczono się błędów oraz nierzetelności. W ocenie Sądu powyższy zarzut pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Otóż błędy przy pobieraniu próbek mogły być zgłaszane na etapie postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania merytorycznego i nie jest uprawniony do weryfikacji twierdzeń strony, ewentualnie do uchylenia z tego powodu rozstrzygnięcia. Skarżący na etapie postępowania przed organami władny był zgłaszać tego rodzaju zarzuty, czego nie uczynił. Tym samym Sąd nie dysponuje żadnym argumentem, aby podważyć kwalifikację opadów, jaką przyjął organ tj. o kodzie 15 01 10.

Reasumując, skoro zbiorniki zostały wwieziony przez skarżącego do Polski w okolicznościach i stanie wskazującym, że stanowią one odpad, bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia, uzasadnione i zgodne z prawem było wydanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zaskarżonego postanowienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organ nie przesłuchał wnioskowanych przez stronę świadków. Otóż dysponował dwoma wiarygodnymi źródłami co do daty wwozu owych zbiorników na terytorium RP (oświadczenie skarżącego oraz zeznania świadka S.), stąd jako zbędne należało uznać słuchanie innych świadków. Stosownie do art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić żądania strony przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. zastosował się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2014r. i uzupełnił postępowanie dowodowe celem zindywidualizowania zbiorników, które podlegają zagospodarowaniu. Umożliwi to prawidłowe wykonanie wydanego postanowienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.