Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1136/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 644/16 w sprawie ze skargi G. T. – F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 20 czerwca 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 644/16 uwzględnił skargę G. T. – F. (dalej skarżąca) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 20 czerwca 2016 r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z 29 marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy D. decyzją z 29 marca 2016 r. ustalił, na wniosek T. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi (w tym przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz studnia), na działce nr ..., obręb W., gm. D. Organ wskazał, że wniosek spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, dalej upzp).

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 20 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., art. 106 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej Kpa) i art. 61 ust. 1 pkt 2-5 upzp, poprzez brak oceny co do uzbrojenia terenu oraz brak wymaganych uzgodnień, co miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 26 stycznia 2017 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji.

Jak wskazał Sąd I instancji organy ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji nazwanej zabudową zagrodową. Organy nie poświęciły jednak dość uwagi wyjaśnieniu tej właśnie przesłanki - czy planowana zabudowa jest zabudową zagrodową W ustaleniach organów brak jest jednak wyczerpujących ustaleń, czy rzeczywiście planowanej inwestycji można przypisać cechy takiej zabudowy. W ocenie Sądu brak analizy takich powiazań czyni tezę o zagrodowej zabudowie przedwczesną, nie każda zabudowa mieszkaniowa będzie zabudową zagrodową, nie wystarczy poszerzenie wniosku o budynek gospodarczy.

Ponadto z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ... stanowi las o powierzchni 0,0229 ha i grunty pod stawami Wsr-ŁV o powierzchni 1,6292 ha. Z uwagi na fakt, że część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi las, nie ma prawnej możliwości wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie bowiem do treści do art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W myśl zaś art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Wprawdzie las na działce nr ... zajmuje jedynie 0,0229 ha, tym niemniej należy brać pod uwagę, że użytek lasy występuje również na sąsiadujących działkach (przede wszystkim na działce nr ... – jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji), tworząc powierzchnię wielokrotnie większą niż 0,10 ha. Czynnikiem decydującym o zakwalifikowaniu gruntów jako las w rozumieniu ustawy o lasach jest ogólna powierzchnia gruntów zadrzewionych, wśród których znajduje się działka skarżącej. W tej sytuacji organy obydwu instancji nieprawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, choć w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

W niniejszej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym wnioskiem na cele nieleśne właściwy organ nie wydawał. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Taka z kolei konstatacja powoduje, że nie wymagają szczegółowej analizy pozostałe zarzuty zawarte w skardze, ponieważ nie mają one już żadnego wpływu na wynik sprawy, który w świetle powyższych rozważań może być tylko negatywny dla wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – w zakresie objętym wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.), poprzez przyjęcie, że:

- w odniesieniu do terenu zamierzenia, w skład którego wchodzi grunt leśny o powierzchni 229 m2 należy brać także pod uwagę grunty leśne i ich powierzchnię położone w sąsiedztwie i poza terenem zamierzenia,

- grunt o powierzchni mniejszej niż 10 arów stanowi las i objęty jest rygorem wynikającym z powyższych przepisów,

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 56 i art. 64 ust. 1 upzp., wobec nieuprawnionego przesądzenia o prawnej niemożności podjęcia decyzji o warunkach zabudowy dla terenu ozn. nr ewid. ..., w skład którego wchodzi grunt leśny o powierzchni 229 m2;

3) w efekcie nieuprawnione uchylenie decyzji obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ administracji określa teren inwestycji i bada przesłanki z art. 61 upzp jedynie w zakresie wniosku inwestora, skutkiem czego działki nie objęte wnioskiem w danym postępowaniu stanowią działki sąsiednie w rozumieniu pkt 1 ust. 1 tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że wniosek inwestora nie zawierał poza działką nr ... innych działek. Tym samym skoro we wniosku o ustalenie warunków zabudowy została wymieniona jako objęta inwestycją działka nr ... to należy założyć, że ta działka, w tym wchodzący w jej obszar grunt leśny o powierzchni 0,0229 ha, stanowi teren inwestycji, Gdyby zatem ta właśnie działka nr ... stanowiła grunt leśny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady podlegałaby pod rygor wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Z uwagi na powierzchnię gruntu leśnego na działce nr ... nie można przyjmować, że do stosowania rygorów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy brać pod uwagę powierzchnię jeszcze innych działek nie wskazanych przez inwestora i nie stanowiących terenu inwestycji.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Sąd I instancji dokonał całkowicie błędnej wykładni pojęcia "terenu" użytego art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Teren w rozumieniu tego przepisu, to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. I w zakresie danego terenu następuje ocena czy nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oceniając tą przesłankę nie bierze się pod uwagę charakteru sąsiednich gruntów (działek).

Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, że czynnikiem decydującym o zakwalifikowaniu gruntów jako lasu w rozumieniu ustawy o lasach jest ogólna powierzchnia gruntów zadrzewionych, z uwzględnieniem sąsiednich nieruchomości, jest oczywiście błędna i nie znajduje jakiegokolwiek oparcia normatywnego. Z uwagi na powierzchnię gruntu leśnego na działce objętej wnioskiem o wydania warunków zabudowy tj. 229 m2, grunt ten nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, co w sposób oczywisty potwierdza spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Sąsiednie nieruchomości, w tym działka nr ... nie zostały wskazane we wniosku jako teren inwestycji, więc znajdujący się na ich obszarze teren leśny nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Tym samym wskazanie przez Sąd I instancji na prawną niemożliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ... z uwagi na to, że jest to las narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 56 i art. 64 ust. 1 upzp było błędne i podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów również jest zasadny.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie rozpoznania sprawy, nie jest w stanie odnieść się do kwestii czy skarga na decyzję Kolegium powinna zostać oddalona i oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, ponieważ Sąd I nie rozpoznał pozostałych zarzutów skargi, błędnie uznając, że nie wymagają one szczegółowej analizy.

Z tych przyczyn konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi, uwzględniając art. 134 § 1 Ppsa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 pkt 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.