Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 578/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną Stowarzyszenie A z siedzibą w W. (dalej Stowarzyszenie), zwróciło się do Urzędu Miasta M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W piśmie z dnia 3 marca 2016 r. przekazano wnioskodawcy informację odnoszącą się do I i II Zastępcy Prezydenta, oraz Sekretarza i Skarbnika Miasta S. Natomiast decyzją nr [...] wydaną w dniu [...]r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 z późn. zm.) Prezydent Miasta S. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji w zakresie wysokości nagród przyznanych innym pracownikom samorządowym oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę ich przyznania.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że wniosek dotyczy informacji publicznej, która podlega ograniczeniu objętym treścią art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wszystkie bowiem stanowiska w urzędzie związane są z pełnieniem funkcji publicznej. Z tej przyczyny żądane informacje o wynagrodzeniu każdego pracownika nie mogą zostać udostępnione. Podniesiono, że klasyfikowanie pracowników według kryteriów przyjętych we wniosku narusza przepisy art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, w których za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowania lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, a osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio. Zauważono, że jednym z instrumentów ochrony danych osobowych jest tajemnica wynagrodzenia za pracę. Jej niedochowanie przez pracodawcę może być traktowane jako naruszenie dóbr osobistych pracownika. Powołano się na brzmienie art. 51 w/w ustawy stwierdzając, że umożliwienie dostępu do danych płacowych osobom nieupoważnionym stanowi przestępstwo.

Na poparcie zaprezentowanego stanowiska organ przytoczył pogląd judykatury (uchwałę 7 sędziów SN z dnia 16 lipca 1993r. sygn. akt I PZP 28/93).

Analizując przepisy Kodeksu pracy stwierdzono nadto, że pracownik jest jedyną osobą uprawnioną do wglądu w dokumenty płacowe i nie można udostępnić tych danych osobom trzecim, gdyż mogłoby to zostać zakwalifikowane jako naruszenie dóbr osobistych.

W związku z powyższym organ uznał za słuszne ograniczyć udzielenie wnioskowanej informacji do przedstawienia łącznej kwoty nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Miasta w 2015r. oraz wysokości nagród wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne, a dane te wskazane zostały w uzasadnieniu decyzji.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S. Stowarzyszenie A, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę do informacji publicznej oraz nieprawidłowe ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej spowodowane niezasadną odmowa jej udostępnienia;

- art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznych będących przedmiotem wniosku mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych oraz poprzez błędne zastosowanie w/w przepisu w sprawie;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zakresie w jakim stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zarzucono nadto naruszenie procedury administracyjnej (art. 7, art. 8, art. 11 Kpa.).

Uzasadniając przedstawione zarzuty odwołujący na wstępie wskazał na art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. stwierdzając, że umieszczenie tej regulacji w wydanym akcie wskazywałoby na odmowę udostępnienia informacji publicznej ze względu na nadanie jej charakteru informacji przetworzonej.

Uznano uzasadnienie decyzji za lakoniczne, gdyż zdaniem odwołującego nie wskazano w nim w jaki sposób organ dokonał podziału pracowników samorządowych na pełniących funkcje publiczne i funkcji tych nie pełniących, co pozostaje w sprzeczności wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r. (sygn. akt K 17/15). Mając na względzie wymieniony wyrok, odwołujący zauważył, że do organu należała ocena czy nagrodzonym pracownikom przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych oraz analiza w jakim stopniu ujawnienie wnioskowanych informacji, w tym imion, nazwisk, wysokości przyznanych nagród oraz przyczynie przyznania nagrody stanowi naruszenie prywatności. Organ obowiązku powyższego nie wypełnił.

Zauważono także, że z akt sprawy nie wynika, by organ zbadał przesłankę, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p i, a ograniczenie dostępności informacji publicznej nie znajduje zastosowania, gdy osoba, której dana informacja dotyczy wyrazi zgodę na jej ujawnienie.

Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 36. ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych zauważono, że nagroda przysługuje pracownikowi za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Informacje będące przedmiotem wniosku nie dotyczą więc sfery prywatności, a związane są z działalnością publiczną pracowników samorządowych. Błędny jest więc pogląd o możliwości naruszenia sfery prywatności osób fizycznych poprzez udzielenie informacji o przyczynach udzielenia nagrody za szczególne osiągnięcia zawodowe. Podkreślono, że osoby, które wkraczają w działalność publiczną muszą się liczyć z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą stać się obiektem zainteresowania społeczeństwa. Na poparcie swego stanowiska odwołujący wskazał wyrok SN z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt CSK 190/12 dotyczący sytuacji osób zawierających umowy cywilne z jednostką samorządu terytorialnego.

Odwołujący zakwestionował możliwość powołania się w jego sprawie na uchwałę SN podjętą w sprawie pracowniczej, która jego zdaniem nie ma przeniesienia na sytuacje pracowników samorządowych. Zacytował w tym miejscu fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie (z dnia 7 maja 2015r. sygn. akt II SA/Wa 2170/14), w którym uznano za nieuprawnione odwoływanie się do argumentacji uchwały SN z dnia 16 lipca 1993r I PZP 28/93 w sprawach dotyczących informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzją z dnia [...]r. sygn. akt [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien był wezwać stronę do uzupełnienie wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego. Z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji narusza przepisy procesowe, w tym art. 107 § 2 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który obliguje do wskazania w uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej (czego organ nie uczynił) ale także wymaga oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra - o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - wydano decyzję odmowną. Tego obowiązku organ również nie dopełnił, a brakujący element decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za obowiązkowy, skutkiem czego decyzja niezawierająca wskazanego elementu wydana jest z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym samodzielną przesłankę do jej uchylenia.

Dokonując analizy zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało za bezsporne zakwalifikowanie informacji o wysokości wypłaconych pracownikom samorządowym nagród jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyło, że tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może stanowić podstawę do jej ograniczenia. Zadaniem dysponenta takiej informacji jest zatem ustalenie, które z osób z kręgu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pełnią funkcję publiczną. Wobec braku definicji legalnej tego terminu wskazano na definicję wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i judykaturę, zgodnie z którą jest to funkcja związana z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Są to osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania, przez co uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Za cechę wyróżniającą takie podmioty uznano posiadanie przez nie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

W przypadku ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne informacja o części ich wynagrodzenia w postaci nagrody pieniężnej podlega udostępnieniu. Informacja taka dotycząca osób uznanych za niepełniących funkcji publicznych podlega reglamentacji poprzez odmowę jej udostępnienia pod warunkiem, że osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony.

Kolegium stwierdziło, ze w przypadku ustalenia kręgu pracowników Urzędu Miasta S. uznanych za niepełniących funkcji publicznych, mając na uwadze zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także uwzględniając art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. organ wydający decyzję jest zobowiązany wskazać w jej uzasadnieniu pracownikowi niepełniących funkcji publicznych w taki sposób, by strona mogła takie stanowisko zweryfikować i ocenić poprawność dokonanej przez organ kwalifikacji.

Zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ powinien dokonać kategoryzacji pracowników urzędu miejskiego z uwzględnieniem pełnienia i niepełnienia funkcji publicznych. W przypadku tych ostatnich organ powinien odebrać od nich oświadczenie, czy wyrażają zgodę na ujawnienie wysokości uzyskanych nagród.

Kolegium zaleciło nadto organowi I instancji dokonanie oceny wnioskowanej informacji z punktu widzenia jej charakteru i ustalić, czy jest to informacja prosta czy też przetworzona. Pouczono organ o konsekwencjach prawnych uznania wnioskowanej informacji przetworzonej wskazując, że jej udzielenie wymaga ustalenia czy istnieje szczególny interes publiczny do jej uzyskania przez Stowarzyszenie.

Odnosząc się do tej części uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której uznano, że klasyfikacja pracowników według przyjętego we wniosku kryterium narusza art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych Kolegium stwierdziło, że w art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewidziano możliwość przetwarzania danych osobowych, jeżeli jest to niezbędne do zrealizowania uprawnień lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Takim przepisami prawa są z pewnością przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym poprzez pryzmat art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy ustalić, czy informacja o przyznanym pracownikowi samorządowemu wynagrodzeniu będzie mogła podlegać ujawnieniu.

Dodatkowo odnosząc się do stanowiska organu I instancji uznano je za niespójne wobec odmówienia decyzją udzielenia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracownikowi i jednocześnie udostępniono w tej samej decyzji informację o wysokości nagród udzielonych czterem pracownikom. Zauważono, że udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną i ewentualna decyzja odmowna dotyczyć powinna tylko tej informacji, której organ nie udostępnia.

Zauważono nadto, że w sytuacji gdy przyznawanie nagród osobom pełniącym funkcje publiczne było poprzedzone analizą ich osiągnięć w pracy lub innych czynników powodujących przyznanie gratyfikacji pieniężnych i takie uzasadnienia zostały sformułowane, informacja o tym powinna podlegać także rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie;

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne, bo zbyt daleko idące, ograniczenie;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym niepełniącym funkcji publicznych;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej narusza prywatność tych osób, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p;.

- art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w przypadku w jakim organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej powinien wezwać stronę wnioskująca do złożenia ponownego wniosku o udostępnienie informacji w sposób określony w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę na przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który jego zdaniem dotyczył nadzwyczajnej płatności, jaką jest nagroda za szczególne osiągnięcia w pracy. Zdaniem skarżącego, informacja ta ma wyłącznie związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego, co wyklucza możliwości zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedstawiono obszerną argumentację mającą na celu wykazać, że informacja o pobranych nagrodach nie ingeruje w sferą osobistą pracownika samorządowego. Z tej przyczyny uznano za bez znaczenia dla sprawy kwalifikowanie pracowników jako pełniących funkcję publiczną i funkcji takiej nie pełniących. Powtórzono, że nagrody przyznawane za szczególne osiągnięcia w pracy nie stanowią zwykłego składnika wynagrodzenia, a wyraz docenienia pracownika skorelowany ze szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej. Wiedza o szczególnych osiągnięciach w pracy zawodowej mieści się natomiast w zakresie prawa obywatela do uzyskiwania wiedzy o działalności władz publicznych.

Podniesiono, że tylko dzięki dostępności informacji społeczeństwo może dokonywać kontroli takich wydatków jak nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej i ocenić czy faktycznie przyznaje się je na podstawie prawidłowych kryteriów. Brak możliwości uzyskania wnioskowanych informacji stanowiłby o sprzeczności z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż wprowadzałby nieuzasadnione ograniczenie prawa do wiedzy o funkcjonowaniu systemu motywacyjnego dla pracowników samorządowych. Poza tym nieuzasadnione byłoby zróżnicowanie kontrahentów podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz nagrodzonych pracowników samorządowych w ten sposób, że informacja o imionach i nazwiskach pierwszych z nich jest jawna, natomiast informacje o imionach i nazwiskach tych drugich objęta tajemnicą.

W dalszej kolejności skarżące Stowarzyszenie zakwestionowało zastosowanie - nawet odpowiednio - procedury administracyjnej. Podkreślono, że ustawa regulująca dostęp do informacji publicznej zawiera odformalizowany sposób wnioskowania o tę informację. W akcie tym brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, a w szczególności podpisu identyfikującego wnioskodawcę. Powołano się przy tym na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynikać miało, że brak jest podstawy do zastosowania przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej za wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z tych przyczyn, zdaniem strony skarżącej, nie ma podstaw do uznania, że organ był upoważniony do zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wniosku, nawet w sytuacji, w jakiej treść wniosku dotyczy informacji podlegających wyłączeniu w całości.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Kolegium powtórzyło częściowo argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia zaskarżona decyzja nie ograniczyła temu podmiotowi dostępu do informacji publicznej.

Podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie nakazano organowi I instancji w ponownym postępowaniu odmówić udzielenia informacji publicznej. Natomiast wyjaśniono, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, a ewentualne wydanie decyzji o odmowie wymaga wnikliwej oceny co do każdego z pracowników z osobna czy można go zaliczyć do kategorii podmiotów pełniących funkcję publiczną. Zdaniem Kolegium ocena ta jest niezbędna w sytuacji, gdy ograniczenie dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną oraz podmiotów rezygnujących z przysługującego im prawa do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy.

Podkreślono, że informacja o wynagrodzeniu pracownika technicznego czy pomocniczego podlega reglamentacji, co przewiduje również powołany w skardze art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

Odpowiadając na zarzut braku podstaw prawnych do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie Kolegium podtrzymało swoje stanowisko dodatkowo wykazując, że bez uzupełnienia wniosku w wielu wypadkach mogłoby dojść do wydania decyzji dotkniętej wadą prawną. Dopiero podpisanie wniosku przez wnioskodawcę pozwala wszcząć postępowanie administracyjne, którego uwieńczeniem jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego było przeprowadzone postępowanie była ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej "u.d.i.p.". Zasadność stosowania powyższej regulacji nie była kwestionowana ani przez adresata wniosku ani jej autora. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały trzy przesłanki niezbędne do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Prezydent Miasta M., a więc podmiot wymieniony art. 4 ust. u.d.i.p., podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a przedmiot wniosku zawiera żądanie informacji o wydatkach ponoszonych z budżetu samorządu, a więc żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy. Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej rozpatrzony zostaje w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji.

Jak wynika z treści skargi i przedstawionych akt administracyjnych, adresat wniosku odmówił w nakazanej prawem formie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Aktem poddanym kontroli Sądu jest natomiast wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja o charakterze kasacyjnym podjęta w stosunku do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W decyzji o tym charakterze organ nie jest uprawniony do przesądzenia o istocie sprawy i także też orzeczono w kontrolowanym akcie. Stosownie do tego, Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, jako że rozstrzygnięcie takie usunięte jest z obrotu prawnego wskutek orzeczenia organu II instancji. Ocena legalności decyzji kasacyjnej sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydawania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd dokonuje przede wszystkim analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z powodów wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Art. 138 § 2 K.p.a przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do jej wydania.

Mając na względzie argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji trzeba uznać, że wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcie sprawy było zasadne.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (CBOSA), zgodnie z którym wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Stosownie do przepisu art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Natomiast zgodnie z art. 63 § 3a K.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Stosownie do art. 20a ust. 1 powołanej ustawy, identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP." Brak podpisu na podaniu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Podanie wywołuje skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28, którą ustala się na podstawie danych zawartych w podaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak , Komentarz, 1996, s. 324). Wszczęcie i prowadzenie postępowania na żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.), z pominięciem regulacji zawartej w art. 63 § 1- 3a K.p.a., bez wezwania do uzupełnienie braków formalnych, jak trafnie zauważył organ II instancji prowadzić może do rażącego naruszenia prawa. Uchybienie takie nie może zostać naprawione na etapie organu II instancji.

Zauważyć należy również, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w rozpoznawaniu sprawy, bo byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Uprawnienie wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- przyznające organowi odwoławczemu możliwość orzekania co do istoty sprawy - nie powoduje, w związku z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. aby organ musiał z mocy ustawy sprawę rozpoznać i orzec o jej istocie w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z przepisami proceduralnymi i istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie). Wręcz przeciwnie - w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Takie stanowisko znajduje aprobatę w utrwalonym już orzecznictwie sądowym.

Również pozostałe uchybienia proceduralne dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowią uchybienia nakazujące organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim zasadnie uznano, że kolizja pomiędzy dwoma zagwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela (wart. 61 ust. 1 i 2 i art. 47 Konstytucji RP) wymaga głębszego wyjaśnienia faktów. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają bowiem (por. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) pozbawienia ochrony prywatności wszystkich osób, które zawarły umowę o pracę z podmiotem publicznym (w zakresie udostępniania danych o ich wynagrodzeniu, a tym też nagrodach). Przez fakt zawarcia takiej umowy nie uzyskują one statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Przedmiotem informacji publicznej jest, po pierwsze cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zaś po drugie, działalność osób pełniących funkcje publiczne, lecz - ze względu na art. 47 Konstytucji - tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, gdy ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30).

Na marginesie sprawy zauważyć trzeba, że skarżący działając na etapie postępowania odwoławczego nie kwestionował braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wręcz podnosił w tym kierunku zarzuty zbliżone w swej treści do stanowiska prezentowanego w kontrolowanej przez Sąd decyzji .

Trafnie wskazane jest także, jako przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji, niedopełnienie przez ten organ obowiązku określonego w treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika konieczność wymienienia w decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, a także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m. in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. W aktach sprawy powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015r. sygn. akt I OSK 1860/14 publ. CBOSA).

W kontrolowanych decyzjach, wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Nie oznaczono także podmiotów, których dobra wymagały ochrony skutkując wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zawierający powyższy wymóg, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 K.p.a., a w ocenie sądu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odstąpienia od niego. Organ I instancji nie wskazał żadnych przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku stosowania się do wskazanych reguł.

Konkludując Sąd stwierdza, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydano stosownie do procedury administracyjnej i przepisów szczególnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zaistniałych okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

-----------------------

2