Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 321/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.97 § 1pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 861/13 w sprawie ze skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 861/13 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 29 lipca 2005 r.", zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie o rozwiązanie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Organ wskazał, że niniejsze postępowanie wszczęto wnioskiem M. Sp. z o.o. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości. Jak jednak ustalono, w dniu [...] października 2012 r. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła do Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny pozew w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., o rozwiązanie użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Sprawa prowadzona jest pod sygn. akt [...]. Z treści pozwu wynika, że w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wskazano, że nieruchomość została oddana w użytkowanie celem zagospodarowania jej jako obszaru urządzeń komunikacji i nie przewidywała realizacji inwestycji o charakterze usługowym. W ocenie organu, w tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem prawnym rozstrzyganym przez sąd powszechny a ewentualną możliwością jego późniejszego przekształcenia. Zaistniały zatem przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia M. Sp. z o.o., postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Organ podniósł, że istotą zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., jest to, że musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia prejudycjalnego. Powołany przepis nie dotyczy wyłącznie sytuacji, w której od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego uzależnione jest wydanie decyzji, ale akcentuje także wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na rozpatrzenie sprawy, a więc uwzględnienie jej całokształtu. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a wynikiem postępowania cywilnego dotyczącego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Organ nie podzielił przy tym zarzutu odwołującego się, że organ I instancji był w sprawie nieobiektywny. Nie można bowiem utożsamiać działań Prezydenta Miasta K. jako reprezentanta Skarbu Państwa - na podstawie art. 11 i art. 11a w zw. z art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - z czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ I instancji, jakim w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. Sp. z o.o. w W., wnosząc o uchylenie postanowień I i II instancji, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do istoty zażalenia, tj. kwestii, czy obecnie istnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego pozwalające na wydanie merytorycznej decyzji, czy też jakiegoś elementu tego stosunku brak, a brak ten jest możliwy do usunięcia tylko w ramach innego postępowania, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707) poprzez zaniechanie zmiany zaskarżonego postanowienia, mimo ewidentnego naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przyjęcie, że zainicjowane przez Prezydenta Miasta K., działającego w imieniu Skarbu Państwa, postępowanie cywilne o rozwiązanie użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając powyższą skargę wskazał, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne ma charakter prejudycjalny, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe".

W ocenie Sądu, w przypadku wydawania przez organ decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącej prawa użytkowania wieczystego, powinno być bezsporne. Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest bowiem kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym, mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

W ocenie Sądu, skoro w niniejszej sprawie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wniosła pozew o rozwiązanie ze skarżącą umowy użytkowania wieczystego, to okoliczność ta spowodowała, że kwestia przysługującego spółce uprawnienia z tytułu użytkownika wieczystego stała się kwestią sporną. W tej sytuacji organ l instancji zasadnie zawiesił postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania sądowego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, a organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 października 2013 r. wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adw. K. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wywołanej wniesioną skargą, brak pochylenia się nad zarzutami wniesionej skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo jego oczywistej niezgodności z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku nie tylko do wszystkich, ale choćby jednego z zarzutów wniesionej skargi;

3) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo że naruszało ono art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i przyjęcie, że zainicjowane przez Prezydenta Miasta K., działającego w imieniu Skarbu Państwa, postępowanie cywilne o rozwiązanie użytkowania wieczystego jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy:

a) wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" stosunku prawnoadministracyjnego pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń tegoż stosunku, a nie gdy dysponując tym "elementem" oczekuje, że element stosunku, którym dysponuje, może przestać istnieć w przyszłości (ze skutkami ex nunc);

b) z zawieszeniem postępowania z powodu prejudycjalności mamy do czynienia wówczas, gdy chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było, a nie zawieszeniem postępowania z przekonaniem (nadzieją), że istniejący na datę orzekania element stosunku prawnego przestanie występować;

c) zależność związek, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zachodzą w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie innej sprawy może w przyszłości wpłynąć na istnienie jednej z przesłanek stosunku prawnego, albowiem oznaczałoby to kwestionowanie istniejących w obrocie prawnym aktów prawnych, decyzji, orzeczeń, umów, które póki nie zostaną wyeliminowanie z porządku prawnego nie mogą być kwestionowane zgodnie z odrębnymi przepisami, właściwymi dla danego typu aktu, czy stosunku prawnego (np. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 16 K.p.a., art. 11 K.p.c., itp.);

d) zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 16 K.p.a, art. 11 K.p.c. zainicjowanie postępowania o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego nie tworzy stanu sporu co do istnienia prawa użytkowania wieczystego, albowiem ewentualny wyrok wydany w takiej sprawie ma skutki ex nunc, co oznacza, że na chwilę obecną przesłanka istnienia prawa jest spełniona i wszystkie elementy stosunku prawnego istnieją, nie wymagają uzupełniania – ergo wydanie decyzji nie jest niemożliwe z uwagi na brak wszystkich elementów stosunku administracyjnoprawnego;

e) zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece organ administracji jest związany wpisem prawa użytkowania wieczystego ujawnionym w księdze wieczystej, a samo wszczęcie postępowania, mającego na celu zmianę ustalonego stanu prawnego wynikającego z wpisu korzystającego z domniemania zgodności z prawem nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem zależność pomiędzy postępowaniami nie wynika z potrzeby uzupełnienia postępowania o brakujący element, lecz z przekonania, że być może ubędzie tego elementu wskutek postępowania cywilnego;

f) nie istnieje norma prawna, a w szczególności nie jest nią art. 97 K.p.a., która pozwalałaby organowi administracji powstrzymać się z wydaniem decyzji w terminach przewidzianych w art. 35 K.p.a. w sytuacji, gdy na datę orzekania spełnione są wszystkie przesłanki stosunku materialno-administracyjnego;

g) okoliczności postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego oraz postępowania o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego wskazują na to, że zawieszenie postępowania jest formą nacisku na stronę postępowania, nadużyciem władzy, zmierzającym do wywarcia presji na skarżącą w celu akceptacji przez nią zawyżonych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ zawiesił postępowanie w celu ustalenia, czy wniosek o przekształcenie może być rozpatrzony pozytywnie, czy też postępowanie stanie się w przyszłości bezprzedmiotowe. Niewątpliwie zależność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Tymczasem w niniejszym postępowania obecnie nie ma przeszkód do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, albowiem prawo to istnieje i korzysta, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, z domniemania zgodności z prawem. Jeżeli zatem podstawą zawieszenia postępowania jest przekonanie, że zagadnieniem wstępnym jest "istnienie prawa do użytkowania wieczystego", to w świetle przytoczonych poglądów spór sądowy, którego istotą jest rozwiązanie istniejącego prawa użytkowania wieczystego, nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, albowiem prowadzący postępowanie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Nie ma potrzeby uzupełniać postępowanie o brakujący element, jakim jest ustalone prawo podmiotowe - prawo użytkowania wieczystego. Kwestionowanie prawa, będącego przedmiotem postępowania, nigdy nie może prowadzić do tamowania postępowania administracyjnego, albowiem zapatrywanie takie burzyłoby ustalony porządek prawny, w którym z różnych norm prawnych wynika ta sama zasada, tj. że ustalone prawomocnie stosunki prawne, niezależnie czy zostały ustalone w trybie administracyjno-, cywilno-, czy prawnokarnym wiążą wszystkie sądy i organy, póki nie zostaną one wyrugowane z obrotu prawnego, w trybie do tego przewidzianym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżący trafnie wywiódł, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach, odpowiednio przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym i rozstrzygnięcia w obydwu postępowaniach mają charakter konstytutywny. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak to, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości nie budził wątpliwości. Jednak złożenie w dniu [...] października 2012 r. przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. do Sądu Okręgowego w K. I Wydział Cywilny pozwu o rozwiązanie użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości, spowodowało, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się kwestią sporną. Zauważyć należy, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości, w tym przypadku istnienie po stronie skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, powinno być bezsporne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wydania decyzji w tym przedmiocie, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można bowiem prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. są nieuzasadnione.

Nieuzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej wiążący naruszenie przepisów postepowania art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i podnoszący, że okoliczności sprawy wskazują, że zawieszenie postepowania jest formą nacisku na stronę postepowania i nadużyciem władzy zmierzającym do przyjęcia przez skarżącą Spółkę zawyżonych opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W istocie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt V CKN 1284/00 został wyrażony pogląd, że powództwo o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego mogłoby spotkać się z zarzutem nadużycia prawa w sytuacji, gdyby właściciel nieruchomości wystąpił z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego po wniesieniu przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie. Jeżeli bowiem zaistniały przesłanki do żądania rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste, to powinnością właściciela było niezwłoczne wystąpienie z takim żądaniem. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak uznać, że mamy do czynienia z taką sytuacją. Z akt sprawy wynika bowiem, że wprawdzie M. Sp. z o.o. wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ([...] marca 2012 r.) przed wniesieniem pozwu o rozwiązanie użytkowania wieczystego ([...] października 2012 r.), to jednak kwestia korzystania przez Spółkę z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie była podnoszona przez Prezydenta Miasta K. już w pismach z dnia [...] i [...] lutego 2012 r. kierowanych do Spółki i zawierających propozycje modyfikacji umowy w zakresie sposobu i celu zagospodarowania nieruchomości. W tej sytuacji złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie i konieczność jego uwzględnienia wobec spełnienia przesłanek – jak uznaje skarżący kasacyjnie - w istocie zmuszałby właściciela nieruchomości do akceptowania korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. W ten sposób użytkownik wieczysty uzyskiwałby swoistą "premię" w postaci uzyskania własności, mimo tego, iż nie wywiązał się z obowiązków przyjętych w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Takie stosowanie przepisów prawa oznaczałoby akceptację postępowania, które należy zakwalifikować jako nadużycie prawa.

Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 4 P.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zważyć nadto należy, że nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a. niezbędnym jest wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji, jak również Sąd I instancji, wskazały przepisy, na mocy których rozstrzygnięto sprawę tj. art. 97 pkt 4 K.p.a., art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. oraz ich wyjaśnienie, a także wskazały przyjęty stan faktyczny i stanowisko w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie nie wskazał zaś do których zarzutów nie odniósł się Sąd I instancji, stwierdzając ogólnie w pkt 2 skargi kasacyjnej, że Sąd nie odniósł się do choćby jednego z zarzutów skargi. Zatem wobec podania i wyjaśnienia podstawy prawnej w zaskarżonym wyroku i braków skargi kasacyjnej we wskazanym zakresie, nieodniesienie się Sądu I instancji do każdego zarzutu skargi nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.