Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1175/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 904/17 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 904/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Wyrok ów został zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), po rozpatrzeniu wniosku K. F. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca), decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2017 r.), na podstawie art. 17 ust. 3a, art. 23 i 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej uśr), odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P. F. od dnia 1 lipca 2017 r.

Odwołanie wniosła K. F., wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie:

1. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt uzyskania i pobierania przez odwołującą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma istotne znaczenie dla oceny jej wniosku, a także całkowite oderwanie tego przepisu, a co za tym idzie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13);

2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej kpa) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

3. błędne ustalenie stanu faktycznego, powołując art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr, że odwołującej jako małżonce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy sprawowaniu opieki przyznano skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem P. F. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.);

4. art. 6, 7 i 8 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.), po rozpatrzeniu odwołania K. F., utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2017 r.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Przedstawiając treść art. 17 ust. 1 i 5 uśr wskazało, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. o przyznaniu K. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego w celu sprawowania stałej opieki nad P. F.). Osoba wymagająca opieki - P. F., pozostaje w związku małżeńskim z K. F., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z art. 17 uśr jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie - poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, które nie są w sprawie sporne i nie wymagają szerszego ustosunkowania się - muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega - co do zasady - na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną (art. 17 ust. 1 uśr). Druga ma charakter negatywny - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b uśr. Prawo do świadczenia określonego w art. 17 uśr stanowi zamkniętą regulację normującą możliwość jego przyznania.

W ocenie Kolegium, podjęte przez Prezydenta rozstrzygnięcie jest zasadne i znajduje oparcie w ww. przepisach. Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołania są chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77 i 80 kpa jest chybiony i w konsekwencji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie poprzedzające wydanie kontestowanej decyzji przeprowadzono z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady prawdy obiektywnej i przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, a decyzję wydano po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, który odnosił się do przedmiotu prowadzonego postępowania.

W skardze K. F. zarzuciła decyzji z [...] września 2017 r.:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez nie zastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr i przez to nie uwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5 uśr;

2. błędne ustalenie stanu faktycznego, powołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, że skarżącej jako małżonce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa, przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Opierając się na wskazanych zarzutach wniosła o: uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej Sądu i wskazań co do dalszego postępowania w zastosowaniu przepisów uśr w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13, tj. zobowiązanie organów do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zgodzie z jej wnioskiem.

W motywach skargi autorka podała, że P. F. (dalej mąż), urodzony w 199[...] r., jest osobą niepełnosprawną, chorą na czterokończynowe porażenie (tetraplegia); brak mu czucia od pach w dół z powodu nieszczęśliwego upadku z wysokości spowodowanego zaniedbaniami technicznymi w kamienicy, w której mieszka. Mąż jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji, z wieloma odleżynami. Orzeczeniem z [...] grudnia 2015 r. [Miejski] Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] uznał P. F. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano na czas określony, datę powstania niepełnosprawności datuje się od dnia [...] września 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 25 listopada 2015 r. Prezydent w decyzji wskazał, że skarżąca nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Prezydent nie pouczył skarżącej w dniu składania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ art. 17 ust. 1b uśr, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej sytuacji nie można uznać za nieodwracalną - wymaga to wyeliminowania z obrotu prawnego, czy też wygaszenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy jedynie po to, by nie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Organ może działając z urzędu - na podstawie art. 155 kpa - uchylić decyzję ostateczną, przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy przy ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dotychczasowej ocenie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, ratio legis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr sprowadza się do tego, by uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie kilku świadczeń, np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których celem jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy tak interpretować, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwu lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Art. 27 ust. 5 uśr powoływany jako jedna z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, wyraźnie mówi o wyborze jednego ze świadczeń. Oznacza to, że strona ma prawo do zmiany zdania w zakresie rodzaju świadczenia, które chciałaby uzyskiwać i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków, do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia.

Skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, dnia 14 lipca 2017 r. złożyła oświadczenie, że ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr i art. 155 kpa. Prezydent pominął treść ww. oświadczenia, jak również art. 27 ust. 5 uśr, nie czyniąc tego przedmiotem rozważań, akcentując wyłącznie istnienie według niego zbiegu prawa do świadczeń. W tej sytuacji, wskazane przez organy obu instancji okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, doszło bowiem do błędnego zastosowania art. 27 ust. 5 uśr, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zastosowanie przez organy wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organów. Nie może budzić wątpliwości, że sytuacja prawna uzasadnia konieczność kreatywnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr i odstąpienia od jego literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją, mając na uwadze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio kształtujące sytuację beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni. Organy winny były podjąć próbę zinterpretowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy, kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. Organy odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, gdyż pominęły prawnie uzasadnione cele tej ustawy i zasady konstytucyjne. Należyta interpretacja aktu normatywnego polegająca na odczytaniu zeń właściwego i zgodnego z intencjami prawodawcy sensu, wymagała od organów zastosowania metod wykładni zmierzających do ustalenia celu, w jakim wydano dane przepisy, i tłumaczących ich sens w świetle tego celu. Odstąpienie od ścisłej wykładni językowej i posłużenie się inną metodą wykładni w sprawie było nieodzowne, a brak aktywności organu w tej mierze doprowadził do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia przez zastosowanie prawa materialnego w sposób zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego.

Za uznaniem zasadności owej tezy w sytuacji prawnej skarżącej przemawiają istotne argumenty funkcjonalne. W przypadku skarżącej można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro spełnia ona wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowi wcześniejsze uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawo do świadczeń rodzinnych jest realizacją polityki społecznej i gospodarczej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją.

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie może prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno jest w każdych okolicznościach ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej, co w ocenie skarżącej miało miejsce w sprawie. Organy rozstrzygające o prawie opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej do świadczenia pielęgnacyjnego winny dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów i procedować w oparciu o odpowiadające gwarancjom konstytucyjnym normy prawne. Nie bez znaczenia jest, że skarżąca została niejako zmuszona do wystąpienia o specjalny zasiłek opiekuńczy przez ustawodawcę. Taka sytuacja nie może pociągać za sobą aż tak daleko idących konsekwencji, jak pozbawienie skarżącej możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego sam fakt uzyskania przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny jej wniosku z 14 lipca 2017 r., tzn. nie może przesądzać o niemożności przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalnym jest czynienie zarzutu skarżącej, że jest "na prawie" do mniej korzystnego świadczenia, gdyż Prezydent nie wywiązał się z obowiązku i nie poinformował jej, że w związku z ogłoszeniem wyroku K 38/13 i powstałymi skutkami prawnymi, zmieniła się także jej sytuacja prawna jako opiekunki sprawującej wyłączną i całodobową opiekę nad mężem.

W sprawie prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b uśr prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr obliguje skarżącą do wyboru jednego ze świadczeń, co uczyniła.

Organy administracji wskazały, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, przywołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i wskazały ten zapis jako kryterium negatywne przy ustaleniu prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Przy sprawowaniu opieki nad mężem, skarżącej przyznany został specjalny zasiłek opiekuńczy mimo, że spełniała także warunki do świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent nie poinformował skarżącej, że zgodnie z art. 27 ust 5 uśr ma ona prawo do wyboru jednego ze świadczeń opiekuńczych.

Obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z treści art. 23 i 27 kro, w świetle których małżonkowie są obowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność.

Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje skarżącą do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. Małżonek znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżone decyzje winny zostać uchylone, gdyż zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego i z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Z unormowania zawartego w art. 17 uśr jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie - poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych - muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega - co do zasady - albo na nie podejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną - stosownie do art. 17 ust. 1 uśr. Druga ma charakter negatywny - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b uśr.

Sąd podzielił pogląd organów administracji, który nie podlega kontestacji skarżącej w zakresie uznania, że strona pobierająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr jest niewątpliwa i nie nastręcza różnorakich [trudności] interpretacyjnych.

Skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, czego nie kontestuje, ale uwadze organów umknęła treść oświadczenia z 14 lipca 2017 r., które skarżąca dołączyła do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu tym wskazała ona, że ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, taka treść oświadczenia skarżącej winna skutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie - w razie spełnienia przesłanek - wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie treści oświadczenia skarżącej poskutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem - w ocenie Sądu - prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa.

Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 kpa), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jakkolwiek art. 6 kpa stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (np. wyrok NSA z 29.10.2015 r. I OSK 557/14, cbosa). Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Obowiązek przestrzegania przez organy władzy publicznej wskazanych zasad w toku prowadzonych postępowań jest bezwzględny i konsekwentnie egzekwowany w orzecznictwie, także sądów administracyjnych.

Z wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej wynika, że organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie przez organy normie zawartej w art. 7 kpa ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (np. wyrok NSA z 12.9.2017 r. II OSK 3091/15).

Zasada pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa) wskazuje, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona również, kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z 21.6.2017 r. II GSK 2834/15).

Skargę kasacyjną, sporządzoną przez r. pr. P. A., wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok II SA/Łd 904/17 w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 uśr przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez K. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi kryterium negatywnego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez K. F. "zasiłku dla opiekuna" [winno być "specjalnego zasiłku opiekuńczego"] nie przesądza o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oświadczenie K. F. z 14 lipca 2017 r. stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2. przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 8 kpa przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;

b. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, wskazującego jako jego podstawę prawną tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a jednocześnie zawierającego argumentację świadczącą o błędnym - zdaniem Sądu - zastosowaniu przez organ przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr;

c. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy;

d. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników, a nadto przez przeniesienie do treści uzasadnienia wyroku treści skargi K. F., co uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego; rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 ppsa. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zm. poz. 1629, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że przyjęty stan faktyczny sprawy jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli podciągnięcia tego stanu pod wskazane przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa i art.145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wskazać należy, że Sąd I instancji, uwzględniając skargę, trafnie uchylił decyzje obu instancji, bowiem zasadnie stwierdził, że decyzje te naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak przywołania normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) nie stanowi wady istotnej uzasadnienia, bowiem nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA w zakresie normy odniesienia (cz. III.4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09). Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej jako wzorców kontroli przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu tekstu jednolitego Dz. U. z 2017 r., poz. 1952) nastąpiło niestarannie, bowiem ów jednolity tekst zaczął obowiązywać dnia 20 października 2017 r., gdy tymczasem organ odwoławczy stosował je w brzmieniu tekstu jednolitego Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zmianami - ostatnie Dz. U. z 2017 r., poz. 60 i 624 - obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Ów brak staranności nie uniemożliwił dokonania kontroli zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogłoby być bardziej pogłębione, jednakże zawiera ono konieczne elementy i poddaje się kontroli kasacyjnej. Zarzut 2.d: "przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników", zdaje się być frazą, częściej używaną w skargach kasacyjnych skarżącego kasacyjnie (np. w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 235/18) i nie jest usprawiedliwiony. Przywołanie przez Sąd I instancji w części historycznej uzasadnienia wyroku zarzutów skargi nie stanowi przeniesienia do uzasadnienia "treści skargi" i nie uniemożliwia dokonania oceny wywodu, prowadzącego do wydania wyroku.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę oświadczenia z 14 lipca 2017 r., które skarżąca dołączyła do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W oświadczeniu tym wskazała ona, że ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego chce zrezygnować w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, "zgodnie z art. "25" [winno być "27" - art. 25 uśr nie ma ustępu 5 i nie jest relewantny; uwaga NSA] ust. 5 u.ś.r. oraz w oparciu o art. 155 K.P.A.". W ocenie Sądu I instancji, taka treść oświadczenia skarżącej winna poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie - w razie spełnienia przesłanek - wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie treści oświadczenia skarżącej poskutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem - w ocenie Sądu meriti – trafnie prowadziło do uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Ustawodawca wskazał w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń "... wybrane przez osobę uprawnioną...". Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. By wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, 8 i 9 kpa organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu Sąd I instancji trafnie wskazał organom administracyjnym na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie - w razie spełnienia przesłanek - wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 uśr ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji z [...] marca 2017 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 155 kpa) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent winien rozważyć także powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią winno być dla organów administracji publicznej jedynie takie załatwienie sprawy, by zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem, wsparcia ze środków publicznych (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523; art. 18, 69 i 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP).

Kierując się zasadami zawartymi w ww. przepisach kpa, w toku wszczętego dnia 14 lipca 2017 r. postępowania (art. 61 § 3 kpa) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Prezydent winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyjaśnieniu tego zagadnienia nie służyło powołanie w podstawie prawnej decyzji z [...] lipca 2017 r. art. 17 ust. 3a uśr (który w przypadku decyzji odmownej w ogóle nie znajdował zastosowania). Organy obu instancji, z naruszeniem powyższych zasad (s. 1 decyzji z [...] lipca 2017 r.; s. 3/4 decyzji z [...] września 2017 r.), nie objęły refleksją jednoznacznego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 1.6.2010 r. P 38/09, OTK-A 2010/5/ 53, aprobujące 11 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i 6 wyroków NSA, opartych na wykładni prokonstytucyjnej); dominującego stanowiska sądów administracyjnych (przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2012 r. II SA/Po 891/12, Lex 1235234; wyrok WSA w Łodzi z: 23.10.2012 r. II SA/Łd 637/12, Lex 1235268; 2.10.2012 r, II SA/Łd 617/12, Lex 1235266; wyrok WSA w Rzeszowie z 29.3.2012 r. II SA/Rz 135/12, Lex 1138787; wyrok NSA z 18.11.2015 r. I OSK 1200/14), doktryny (M. Szczepańska, Opinia prawna w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy 2021) z 6 lipca 2009 r., s. 3-4; Paweł Daniel, Przyznawanie świadczeń pielęgnacyjnych osobom pozostającym w związku małżeńskim, Casus 2012/4/24; Katarzyna Małysa Sulińska (red.); Anna Kawecka, Joanna Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 - komentarz do art. 17, przypisy 529, 531, 532).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 92-93 nb 1, 2). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji, zaniechały realizacji obowiązku z art. 9 kpa, naruszając także zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) i zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine kpa).

Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), to organ nie może czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej przyznać należy, że uchylając obie decyzje organów administracji, Sąd I instancji nie wskazał, w uzasadnieniu wyroku, na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 uśr, jednakże tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, bowiem Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 ppsa). Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 135 ppsa to po pierwsze autor skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, a po drugie, naruszenie art. 135 ppsa nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przytoczony przepis uprawnia jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Wniesienie tej skargi jest więc ograniczone co do przedmiotu, a ponadto obwarowane innymi wymaganiami odnoszącymi się do danego aktu lub czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, dochowanie terminu). Przyjęcie innego punktu widzenia podważałoby założenia sądowej kontroli administracji, stwarzając możność kwestionowania w każdym czasie, przy braku jakichkolwiek ograniczeń i rygorów, wszelkich działań organów administracji (wyrok NSA z 12.3.2013 r. I OSK 1199/12, Lex 1305295)

Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego, uznać należy je za chybione. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej pusa). Do naruszenia art. 1 pusa, który jest przepisem ustrojowym, może dojść wtedy, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy prawo materialne czy procesowe to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 pusa zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Jak już wskazano powyżej, odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organy obu instancji ustalenia, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co stanowi samoistną przesłankę odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA z: 14.6.2017 r. I OSK 2920/16; 18.5.2017 r. I OSK 128/16; wyroki: WSA w Krakowie z 26.7.2017 r. III SA/Kr 647/17; WSA w Gliwicach z 27.6.2017 r. IV SA/Gl 29/17; WSA w Rzeszowie z 6.6.2017 r. II SA/Rz 248/17). Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego tj. świadczenia pielęgnacyjnego bądź uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe ma na celu jedynie wyeliminowanie sytuacji, w której organ niejako z góry, z uwagi na fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmawiałby przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 uśr). Nie może dojść do sytuacji, w której po przyznaniu jednego świadczenia, uniemożliwia się uzyskanie świadczenia korzystniejszego tylko dlatego, że zostało przyznane to pierwsze. Nie można zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla skarżącej, uznać za nieodwracalną. W następstwie kolejnych zmian art. 17 uśr doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniących się znacznie wysokością. Powyższe nie może jednakże pozbawiać uprawnionego prawa wyboru, z którego ze świadczeń chce korzystać. Co więcej ustawodawca, w art. 27 ust. 5 uśr wskazał wyraźnie, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Dlatego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ, wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją.

Uznać należy, że jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym dopóki nie zrzeknie się skutecznie tego prawa, to nie może być mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji skarżąca składając wniosek z 14 lipca 2017 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła oświadczenie, w którym wskazała na rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze wyżej prowadzone rozważania i złożenie oświadczenia z 14 lipca 2017 r. przez skarżącą, w kontekście art. 8 i 9 kpa organy administracyjne winny były rozeznać zamiar skarżącej i po dokonaniu oceny, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, doprowadzić do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzależniając od tej kwestii rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie tj. w przedmiocie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

To, że osoba zainteresowana pobiera jedno z ww. świadczeń, nie przesądza o braku możliwości zmiany i przyznania korzystniejszego świadczenia. Odmienna interpretacja mogłaby prowadziłaby do nadużyć i nierównego (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niesprawiedliwego traktowania podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta [...] związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku I OSK 1175/18 (art. 153 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.