Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 28/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 28, art 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 19 października 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 18 września 2013 r., nr [...], orzekającą w pkt 1 o udzieleniu spółce akcyjnej – A. z siedzibą w G. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w G. stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3,4226 ha, obręb ewidencyjny [...], dla której III Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w G. prowadzi księgę wieczystą [...], będącej współwłasnością E.S. i J.Z.S., w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, o której mowa w decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej nr [...] z 17 września 2013 r. oraz w pkt 2 orzekającą o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 21 stycznia 2013 r. A. z siedzibą w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G., obręb [...], nr księgi wieczystej [...], stanowiącej współwłasność E.S. i J.S., poprzez udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych przewodów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2 x 110 kV wraz z jednym słupem energetycznym, obejmującej odcinek linii o łącznej długości około 198 m oraz w przypadku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości - o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazana inwestycja została objęta decyzją Wojewody z 31 marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji pn. "Budowa dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Stacja [...] - istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji P.- S. wraz z przewodem OPGW i stacji 110/15 kV GPZ [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą", wydaną na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 26, poz. 133 ze zm.), dalej zwanej ustawą o Euro.

Decyzją z 17 września 2013 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb ewidencyjny [...], poprzez udzielenie inwestorowi tj. A. z siedzibą w G. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomości przewodów i urządzeń elektrycznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2 x 100 kV, obejmującej odcinek linii o długości około 198 m - zgodnie z projektem wskazanym w załączniku stanowiącym integralną część decyzji.

Kolejną decyzją z 18 września 2013 r. Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.) orzekł o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości gruntowej, nadając rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja o ograniczeniu korzystania z opisanej nieruchomości jest ujęta w decyzji Wojewody z 31 marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, wydanej w oparciu o ustawę o Euro, z której wynika, z art. 34, że decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Wskazał, że w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro, w zakresie określonym do ww. rozporządzenia, ww. inwestycja wpisana jest pod poz. 23 jako "rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji trójmiejskiej".

Następnie organ wyjaśnił, że inwestor w swoim wniosku wskazał, że projektowany GPZ [...], który będzie zasilany z przedmiotowej linii jest niezbędny dla rozwoju południowych dzielnic G. oraz miejscowości B. Stacja ta pozwoli na realizację wielu inwestycji mieszkaniowych i usługowych, obecnie wstrzymanych z uwagi na brak możliwości zasilania. Linia ta, wraz z GPZ [...], znacznie poprawi pewność zasilania aglomeracji trójmiejskiej, a także umożliwi dalszy rozwój gospodarczy regionu. Projektowana linia elektroenergetyczna jest ważnym elementem dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego aglomeracji trójmiejskiej.

Mając na uwadze powyższe oraz istniejące w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) zobowiązanie przedsiębiorstw energetycznych (m.in. wnioskodawcy) do rozwijania i modernizowania sieci, zwielokrotnione ryzyko przerw w dostawie energii w przypadku potencjalnej awarii, niemożliwość zapewnienia przez inwestora (bez rozbudowy sieci) dostaw energii na wymaganym poziomie oraz biorąc pod uwagę długotrwały proces uzyskania uzgodnień niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę, organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istnieje zarówno interes społeczny, jak i wyjątkowy interes strony. Zostały zatem spełnione przesłanki z art. 108 k.p.a.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E.S., decyzją z 30 stycznia 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 18 września 2013 r. i umorzył w całości postępowanie w pierwszej instancji. Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że postępowanie w sprawie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości prowadzone w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Inwestycja, w związku z realizacją której Prezydent Miasta ograniczył w decyzji z 17 września 2013 r. sposób korzystania ze wskazanej na wstępie nieruchomości, została objęta decyzją Wojewody z 31 marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, wydaną na podstawie ustawy o Euro. Decyzja Prezydenta Miasta z 17 września 2013 r. jest więc rozstrzygnięciem wydanym w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012, a zatem, zgodnie z dyspozycją art. 34 ust. 1 ustawy o Euro, podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Tym samym nie było przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wymienionej nieruchomości i do wydania w tej sprawie odrębnej decyzji.

Kontrolując legalność powyższej decyzji, wskutek złożenia skargi przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 214/14, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ocenił jako błędne stanowisko Wojewody, że samo umieszczenie inwestycji w wykazie rozporządzenia z 2009 r. oraz wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy o Euro 2012 jest wystarczające do dalszego zastosowania przepisów tej ustawy. Wskazał, że założony cel tej ustawy w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia ustał. Turniej już się odbył, a inwestor dopiero po jego zakończeniu podjął działania zmierzające do realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że nie było to przedsięwzięcie niezbędne do przeprowadzenia turnieju w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o Euro, a zatem podstawowe kryterium zastosowania tej ustawy ustało. W konsekwencji sąd przyjął, że Prezydent Miasta, rozpoznając wniosek inwestora z 21 stycznia 2013 r., prawidłowo procedował w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, opierając oba swoje rozstrzygnięcia (o ograniczeniu sposobu korzystania i zezwalające na niezwłoczne zajęcie nieruchomości) na przepisach art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n.

Postanowieniem z 10 maja 2016 r. Wojewoda i wstrzymał z urzędu natychmiastowe wykonanie decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z 18 września 2013 r., orzekającej o zezwoleniu na niezwłoczne zajecie nieruchomości gruntowej położonej w G., stanowiącej działkę nr [...].

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E.S., decyzją z 15 października 2018 r. uchylił w całości zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta z 17 września 2013 r. i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów oraz urządzeń do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci - dwutorowej linii napowietrzanej 2 x 110 kV, wraz z jednym słupem energetycznym, obejmującej odcinek linii o maksymalnej długości 198 m - zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu, Wojewoda decyzją z 19 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 18 września 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka uprzedniego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzję taką wydał bowiem wobec przedmiotowej nieruchomości Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej dnia 17 września 2013 r. Zauważył przy tym, że rozstrzygnięcie to zostało wprawdzie uchylone przez Wojewodę decyzją z 15 października 2018 r., lecz zastąpiono je, orzekając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnięciem tożsamym co do istoty, tj. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Rozważając wystąpienie okoliczności przewidzianych w art. 108 k.p.a. i ważnego interesu gospodarczego, uzasadniających wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. wskazał, że zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Wojewoda wskazał, że inwestor we wniosku wyjaśnił, że projektowana linia elektroenergetyczna jest ważnym elementem dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego aglomeracji trójmiejskiej oraz, że ze względu na brak możliwości zasilenia południowych dzielnic G. oraz miejscowości B., przez długi okres czasu nie były wydawane warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla nowych odbiorców. Organ stwierdził, że budowa przedmiotowej linii energetycznej jest realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., stanowiącego, że celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że zapewnienie dostaw energii ma nie tylko podstawowe znaczenie dla poszczególnych jednostek, ale jest również istotne z punktu widzenia ogółu społeczeństwa. Ma ono bowiem bezpośredni wpływ na rozwój cywilizacyjny regionu oraz poziom życia obywateli. Jest również elementem zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury. Także Wojewoda, wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 z 31 marca 2011 r. stwierdził, że planowana inwestycja jest niezbędna dla rozwoju południowych dzielnic G. oraz miejscowości B., a stacja pozwoli na realizację inwestycji mieszkaniowych i usługowych obecnie wstrzymanych ze względu na brak możliwości ich zasilenia. Organ odwoławczy wskazał, że linia ta wraz ze stacją GPZ [...] znacznie poprawią pewność zasilania aglomeracji trójmiejskiej, a także umożliwią dalszy rozwój gospodarczy regionu. Podkreślił, że w chwili obecnej w tym rejonie istnieje poważny niedobór mocy na potrzeby inwestycji budowlanych.

Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że realizacja celu publicznego, w szczególności związana z zapewnieniem i utrzymaniem odpowiedniej ilości dostaw energii oraz zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego całej aglomeracji wskazuje na istnienie zarówno interesu społecznego, jak i ważnego interesu gospodarczego i uzasadnia wydanie decyzji przewidzianej w art. 124 ust. 1a u.g.n.

Odnosząc się do treści odwołania wskazał, że nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących decyzji Prezydenta Miasta z 18 września 2013 r., a treść odwołania jest identyczna, jak w odniesieniu do decyzji z 17 września 2013 r., w której organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, do których odniósł się w uzasadnieniu decyzji z 15 października 2018 r.

W skardze na powyższą decyzję E.S. zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję;

3. art. 124 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 104, art. 107 i 108 k.p.a., poprzez brak podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i nadania jej rygorowi natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dowodów, na jakich oparł swoje rozstrzygniecie, w szczególności organ I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie, ustalił że:

- obecnie przyłączania do sieci w związku z brakiem realizacji inwestycji tj. budowy dwutorowej linii 110 kV zostały na terenie ulicy N. i ulicy M., dzielnicy O. jak również na terenie pozostałego odcinka tejże linii zostały wstrzymane. W tym zakresie organ I instancji nie wskazał, ile wniosków o przyłączenie do sieci zostało negatywnie rozpatrzonych przez inwestora w związku z brakiem realizacji ww. inwestycji i czy w ogóle takie negatywne rozpatrzenie wniosków miało miejsce;

- w rejonie O. istnieją poważne niedobory mocy na potrzeby inwestycji budowlanych;

- na terenie realizacji inwestycji istnieją poważne niedobory mocy na potrzeby inwestycji budowlanych w sytuacji, gdy w okolicach ulicy S. od 2010 r. powstały 4 Osiedla Mieszkaniowe, tj. Osiedle [...] wybudowane przez B. z kilkunastoma wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi. Osiedle [...] budowane również przez B. (przedmiotowe Osiedle nadal się rozbudowuje), Osiedle [...] wybudowane przez C., Osiedle [...] wybudowane przez D., Osiedle [...] wybudowane przez E. Nadto ww. osiedla się nadal rozbudowują, a poza tym w budowie jest Osiedle [...], budowane przez F. - fakty te są powszechnie znane;

- istniejąca infrastruktura jest wyeksploatowana i przeciążona do tego stopnia, że w południowych dzielnicach G. możliwości zasilania nowych odbiorców są w dużej mierze ograniczone. W tym zakresie organ II instancji nie wziął w ogóle pod uwagę tego, że GPZ [...] wraz z odcinkiem linii 110 kV od GPZ [...] do S. został już wybudowany;

- w jakiej mierze możliwości zasilania nowych odbiorców są ograniczone, w sytuacji, gdy od 2010 r. inwestor wydał warunki przyłączeniowe umożliwiające przyłączenie bardzo dużej liczby nowych odbiorców;

- w związku z awarią w tym rejonie ryzyko przerw w dostawie zostanie zwielokrotnione, co może powodować znaczne szkody w szczególności odbiorców tj. zakładów pracy i gospodarstw domowych.

Ponadto skarżąca wskazała, że organ I instancji nie ustalił, ile awarii na obszarze dzielnic południowych miało miejsce od 2010 r. do dnia obecnego oraz ile obecnie zakładów pracy i gospodarstw w tym rejonie jest zasilanych. Podkreśliła przy tym, że treść uzasadnienia organu II instancji odnosi się do rejonów południowych miasta tj. M. oraz B., a nie O., na której znajduje się jej nieruchomość. Poza powyższym, organ II instancji nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego, która nastąpiła w rejonie B.i dzielnic południowych, bowiem na tym obszarze powstał już GPZ [...] wraz z odcinkiem linii 110 kV od GPZ [...] do S. Powyższe w żaden sposób nie zostało uwzględnione i rozważone przez organ II instancji, a niewątpliwie ten fakt ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Skarżąca wskazała także, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ nadając rygor natychmiastowej wykonalności obowiązany jest szczegółowo powołać się na przesłanki wynikające z możliwości jego zastosowania wraz ze wskazanie dowodów, na podstawie których organ uznał, te przesłanki za spełnione, bowiem dopiero wówczas można mówić o spełnieniu przez organ obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zaistnieniu podstaw do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie sprostał przedmiotowym wymaganiom, bowiem w całości oparł się na niezweryfikowanych przez siebie i nieaktualnych twierdzeniach inwestora w tym zakresie, które na dodatek nie zostały poparte żadnymi dowodami.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie przez sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie również decyzji organu I instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 28 stycznia 2019 r. skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze, wskazując że organ odwoławczy istotnie naruszył przepisy prawa, pomijając fakt, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w G. z 27 września 2017 r., sygn. akt [...] współwłasność nieruchomości, której dotyczy zezwolenie zawarte w skarżonej decyzji, została zniesiona. Jedynym jej właścicielem pozostaje skarżąca, a jej były mąż utracił prawo własności do tej nieruchomości. W dalszej części tego pisma skarżąca powieliła argumenty, przytoczone w skardze, uzasadniające – jej zdaniem – uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo, w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 124 ust. 1 i 1a ung.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, będącym przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, skierowana jest do podmiotów, w odniesieniu do których został ograniczony, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na dokonanie określonych czynności, wyszczególnionych w tej decyzji. Zezwolenie to oznacza jednocześnie ograniczenie uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, wynikających z rzeczowych praw do nieruchomości – jak w okolicznościach niniejszej sprawy – prawa własności. W konsekwencji, istotnego znaczenia nabiera identyfikacja podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, a której dotyczyć ma owo zezwolenie. Wydanie decyzji na podstawie w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi bowiem do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Ze względu na funkcje tego ograniczenia obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład przedsiębiorstwa którego wchodzi dane urządzenie przesyłowe). Co istotne jednak, z mocy art. 124 ust. 1a u.g.n. wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości następuje tylko na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny i wyłącznie po wydaniu wcześniej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2018 r., II SA/Ol 785/17, LEX nr 2443821).

Taka decyzja w okolicznościach niniejszej sprawy została wydana, gdyż w decyzji z 15 października 2018 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 17 września 2013 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości gruntowej i orzekł "o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], położonej w G., dla której Sąd Rejonowy [...] w G., III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie A. w G. z siedzibą w G. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów oraz urządzeń do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej 2 x 110 kV, wraz z jednym słupem energetyczny, obejmującej odcinek linii o maksymalnej długości 198 m – zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji". W decyzji tej (w sentencji) jej adresat nie został wprost wskazany, bowiem jego identyfikacja nastąpiła w sposób pośredni poprzez wskazanie go jako właściciela nieruchomości i odesłanie do księgi wieczystej o oznaczonym numerze. Istotne jest jednak to, że ww. decyzja jest pierwotna w stosunku do decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tym też zakresie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości, a więc określenie jej adresata ma znaczenie dla decyzji następczej, jaką jest decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości. Nie ulega jednak wątpliwości, że adresatem obu decyzji wydanych w okolicznościach niniejszej sprawy może być tylko właściciel nieruchomości, stanowiącej działkę o nr [...], obr. [...] w G. Jest on bowiem adresatem obowiązku związanego z udzielonym zezwoleniem.

O ile w decyzji z 15 października 2018 r. jej adresat został wskazany w sposób pośredni jako jej właściciel, o tyle - jak wynika z treści decyzji organu I instancji z 18 września 2013 r., dotyczącej zezwolenia na zajęcie nieruchomości – została ona skierowana do współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem inwestora – czyli do E.S. i J.Z.S. Bezspornym jest jednocześnie, że w dacie jej wydawania ww. osoby były współwłaścicielami tej nieruchomości. Natomiast, jak oświadczyła skarżąca, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w G. z 27 września 2017 r., sygn. akt [...], współwłasność nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] obręb ewidencyjny [...] w G., której dotyczy zezwolenie zawarte w skarżonej decyzji, została zniesiona. Na mocy tego postanowienia wyłącznym właścicielem tej nieruchomości stała się skarżąca. Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego, który w sentencji zaskarżonej decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji orzekającej o "zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w G. stanowiącej działkę nr [...] o pow. 3,4226 ha, obręb ewidencyjny [...] [Nr [...]], dla której III Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] w G. prowadzi księgę wieczystą [...], będącej współwłasnością Pani E.S. i Pana J.Z.S.(...)". Również w treści uzasadnienia decyzji (s. 2) organ odwoławczy powołał się na ustalenie w zakresie stanu prawnego w odniesieniu do ww. nieruchomości, wskazując na wspólność ustawową małżeńską E. i J.Z. S. Decyzja organu odwoławczego została również doręczona E.S. i J.Z.S. W sentencji ww. decyzja Wojewoda zatem precyzyjnie, bo imiennie wskazał jej adresatów, nie zaś pośrednio, jak miało to miejsce w decyzji z 15 października 2018 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Okoliczność ta nie mogła ujść uwadze sądu, kontrolującego decyzję wydaną w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie z tym przepisem kwalifikowaną wadę postępowania stanowi skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Art. 28 k.p.a. stanowi natomiast, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Konsekwencją faktu, że decyzja dotyczy praw lub obowiązków podmiotu, któremu w związku z tym przysługuje status strony postepowania, jest też okoliczność skierowania jej do tego podmiotu, którego sytuację materialnoprawną w związku z tym taka decyzja kształtuje. Odwrotnie natomiast, stwierdzenie, że brak jest związku pomiędzy sferą materialnoprawną określonego podmiotu albo że ten związek ustał w toku postepowania, skutkuje uznaniem, że taki podmiot nie ma statusu strony w danym postępowaniu albo status ten utracił. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc gdyby ustanowiono dla takiej osoby prawa lub nałożono obowiązki (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 1445962). W tym też kontekście wskazać należy, że przesłanie decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji uznawane za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej" (wyrok NSA z 6.06.2017 r., II OSK 2506/15, LEX nr 2366925). Skierowanie decyzji w rozumieniu cytowanego przepisu zatem nie oznacza omyłki w doręczeniu decyzji, lecz rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną postępowania.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem organ odwoławczy niewątpliwie orzekł o obowiązku J.Z.S., wymieniając go wprost w sentencji zaskarżonej decyzji jako współwłaściciela nieruchomości, pomijając istotną okoliczność, że – jak oświadczyła skarżąca - z mocy powołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w G. z 27 września 2017 r., sygn. [...], wobec zniesienia współwłasności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, przestał on być jej właścicielem. W konsekwencji - nie może być adresatem obowiązków, które mogą być kierowane wyłącznie do podmiotu, któremu przysługuje rzeczowe prawo do tej nieruchomości (prawo własności), co oznacza, że stracił status strony w toczącym się postępowaniu. Kierując decyzję do byłego właściciela nieruchomości organ odwoławczy nieprawidłowo ukształtował stosunek prawny, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast, kwestia doręczenia decyzji J.Z.S. ma charakter wyłącznie procesowy i jest konsekwencją wadliwej kwalifikacji materialnoprawnej w zakresie przysługującego mu statusu.

Reasumując, należy wskazać, że decyzja wydana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie z 19 października 2018 r. została podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. w zakresie ustalenia statusu J.Z.S. jako strony niniejszego postępowania, a także z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podstawą uwzględnienia skargi jest zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wskazać też należy, że sąd – biorąc pod uwagę stwierdzone istotne uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania – nie mógł merytorycznie zweryfikować poprawności pozostałych ustaleń organów i stanowiska odnośnie do zaistnienia przesłanek w zakresie zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. Postępowanie w sprawie musi być bowiem ponownie przeprowadzone pod kątem zweryfikowania podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości o nr [...], obr. [...] w G. Przesądzenie przez sąd o prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń, jak również wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego ze skutkiem związania organu wyrażoną oceną na tym etapie byłoby przedwczesne. Wiążąca organy ocena prawna sądu w kwestiach merytorycznych może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy krąg podmiotowy postępowania nie budzi wątpliwości, w przeciwnym bowiem razie udział stron w ponownie prowadzonym postępowaniu byłby wyłącznie formalny.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy dopuści dowód z wypisu z księgi wieczystej [...] aktualnego na dzień orzekania oraz zwróci się do właściwego sądu powszechnego o przesłanie postanowienia, na które powołuje się skarżąca jako tytuł zniesienia współwłasności nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie i wówczas ustali krąg podmiotów, którym przysługuje do niej tytuł prawny, a następnie orzeknie o zasadności tego wniosku w świetle przesłanek, wynikających z prawa materialnego.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej E.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi.