Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 816/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędzia Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami w przedmiocie zmiany granic gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej § 3.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Rada Gminy O. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia wyników konsultacji z mieszkańcami sołectw C. i T., w związku z wnioskami mieszkańców ul. [...] i ul. [...] w S. (Gmina B.), o przyłączenie ich do Gminy O. oraz wyrażenia opinii w przedmiocie zmiany granic Gminy O..

Uchwałę tę Wojewoda [...] zaskarżył w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 3. Ta bowiem w jego ocenie jest sprzeczna z art. 4b ust. 1 pkt 1, art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.).

Zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wydanie rozporządzenia w sprawie zmiany granic gminy wymaga wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Wniosek ten wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi jego zasadność rada gminy przedstawia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody w terminie do dnia 31 marca (art. 4b ust. 3 ustawy).

Podobnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach wynika, że wniosek w sprawach o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym składa rada gminy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy.

Wobec powyższego zawarty w § 3 zaskarżonej uchwały zapis, który zobowiązuje Wójta Gminy O. do przygotowywania i skierowania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody [...], wniosku o dokonanie zmiany granic w zakresie objętym uchwałą jest zdaniem Wojewody [...] sprzeczny z treścią obowiązujących przepisów prawa i wymaga weryfikacji.

Organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wprawdzie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje swoistą samodzielność gminy, która w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność wykonuje zadania publiczne, ta jednak nie oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowania czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast z cyt. wyżej przepisów rozporządzenia oraz ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że to rada gminy występuje z wnioskiem o zmianę granic. Niedopuszczalne jest zatem, aby to inny organ podejmował działania, do których nie jest uprawniony. Powyższe potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 1999 r. Sygn. akt II SA/Wr 364/98 (publik. OSS 1999/3/84) wskazano bowiem, że w przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania organowi wykonawczemu, podjęcie przez radę gminy uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa. A contrario stwierdzić należy – zdaniem Wojewody – że działanie organu wykonawczego w sferze ustawowo zagwarantowanej do właściwości rady gminy jest działaniem z rażącym naruszeniem prawa. Podobne stanowisko zajmuje również doktryna, w świetle której domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że to rada jako organ kolegialny może podejmować działania związane ze stanowieniem albo kontrolą (...). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze (E.Klat-Górska, L.Klat–Wertelecka "Współdziałanie starosty z radą gminy przy wydawaniu decyzji administracyjnej w sprawie zmiany charakteru gruntu z rolnego na leśny" - Sam. Ter. 2003/10/44).

Wola skierowania wniosku do właściwego ministra do spraw administracji publicznej o zmianę granic powinna zatem być wyrażona przez radę gminy w formie odrębnej uchwały w tym zakresie. Wójtowi jako organowi wykonawczemu gminy można jedynie powierzyć wykonanie takiej uchwały jako czynność techniczną. Inny sposób działania organów naruszający przepisy o ich właściwości jest – zdaniem Wojewody [...] - niedopuszczalny.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. podniosła, iż błędne jest stanowisko Wojewody [...] jakoby § 3 zaskarżonej uchwały naruszał zasadę kompetencyjną, zgodnie z którą tylko rada gminy może skierować wniosek o dokonanie zmiany granic w zakresie objętym uchwałą do właściwego organu.

Uchwała z dnia [...] r. nr [...] dotyczyła bowiem w istocie przyjęcia wyników konsultacji i stanowiła jeden z elementów składowych procedury, o której mowa w art. 4 ust. 2, art. 4a ust. 1 i 2 oraz art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Aktem prawnym na szczeblu jednostki samorządu gminnego zamykającym procedurę zmiany granic jest uchwała rady gminy wydana w trybie o jakim mowa w art. 4b ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 art. 4b do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody.

Tymczasem skarga Wojewody dotyczy uchwały Rady Gminy, która obejmuje jedynie przyjęcie wyników konsultacji. Sporny zapis § 3 w istocie ma charakter informacyjny oraz zobowiązujący Wójta Gminy do przygotowania wszystkich niezbędnych materiałów i dokumentów, które następnie zostaną przedstawione Radzie.

Wobec powyższego stanowisko Wojewody [...] zawarte w skardze nie znajduje oparcia faktycznego jak i prawnego, bowiem zaskarżona uchwała nie jest dokumentem zamykającym procedurę zmiany granic lecz elementem składowym całej procedury, która nie daje jeszcze podstaw do skierowania jej do ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Przesłanki do podjęcia uchwały w trybie art. 4b ust. 3 zaistnieją dopiero wówczas, gdy zostanie opracowana i zgromadzona w pełni dokumentacja o jakiej mowa w § 1 i 2 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. Dopóki jednak to nie nastąpi nie można twierdzić jakoby zaskarżona uchwała była sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W punkcie wyjścia wskazać należy, że przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, to jest nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (...), która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowoadministracyjna kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (...).

W przypadku zatem stwierdzenia, że uchwała lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały wydane z naruszeniem prawa sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że te zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 ustawy).

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała właśnie miejsce, zaskarżona uchwała w części określonej w § 3 rażąco narusza bowiem przepisy obowiązującego prawa, stąd wniesioną przez Wojewodę [...] skargę - jako zasadną – należało uwzględnić w całości.

Ustawowo zagwarantowana ochrona samodzielności gmin w niczym nie ogranicza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z przepisami konstytucyjnymi gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym, ale na zasadach określonych przez ustawy (tj. "w ramach ustaw"). Wszelkie zatem akty prawne i czynności podejmowane przez organy gminy powinny być zgodne z ustawami, ponieważ działają one w ramach powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Analogiczne zastrzeżenia ograniczające samodzielność gminy ze względu na obowiązujące ustawy znajdziemy również w treści wielu innych przepisów samej ustawy samorządowej, m.in. w jej art. 6 i 18.

Na gruncie zaskarżonej uchwały pomiędzy organem gminy, a Wojewodą działającym jako organ nadzoru nad działalnością komunalną powstał spór o to, czy zapis jej § 3 jest sprzeczny z przepisami obowiązującego prawa, czy też nie.

Punktem wyjścia w poszukiwaniu odpowiedzi na tak postawione pytanie powinna być - jak słusznie wskazał organ nadzoru - analiza samych przepisów art. 4b ust. 1 pkt 1, art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.).

Ponieważ z ich treści wynika jednoznacznie, że wydanie rozporządzenia w sprawie zmiany granic gminy wymaga wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami, który wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi jego zasadność rada gminy przedstawia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody w terminie do dnia 31 marca, prawidłowe jest – zdaniem Sądu - stanowisko Wojewody, iż zawarty w § 3 zaskarżonej uchwały zapis jest rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności. Zobowiązuje on bowiem wyraźnie Wójta Gminy O. do przygotowywania i skierowania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody [...], wniosku o dokonanie zmiany granic w zakresie objętym uchwałą. Podczas, gdy uprawnienie do działania w tym przedmiocie - powołane wyżej przepisy - zastrzegają wyłącznie dla rady gminy. Jakiekolwiek od nich odstępstwa muszą być zatem traktowane jako sprzeczne z konstytucyjną zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze. Niedopuszczalne jest bowiem – jak słusznie wskazał organ nadzoru - aby to inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. Sygn. akt II SA/Wr 364/98; publik. OSS 1999/3/84).

Wójtowi jako organowi wykonawczemu gminy można jedynie powierzyć czynności materialno-techniczne. Twierdzenie organu gminy jakoby sporny zapis § 3 zaskarżonej uchwały miał właśnie taki charakter nie zasługuje – zdaniem Sądu - na uwzględnienie, albowiem z jego treści nie wynika, iż do obowiązków Wójta Gminy należy wyłącznie przygotowywanie wszystkich niezbędnych do złożenia wniosku w sprawie zmiany granic gminy, materiałów i dokumentów, a wprost obowiązek Wójta przekazania wniosku.

W tej sytuacji zasadnie organ nadzoru uznał, iż treść § 3 zaskarżonej uchwały narusza przepisy art. 4b ust. 1 pkt 1, art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Działanie organów gminy w sposób sprzeczny z prawem jest bowiem zabronione. Stąd działając na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.