Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 853/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 9 lipca 2021 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W porządku obrad XXVII sesji Rady Gminy Mikołajki Pomorskie zaplanowanej

na dzień 9 lipca 2021 r. umieszczone zostały m.in. debata nad raportem o stanie Gminy Mikołajki Pomorskie: głos radnych, głos mieszkańców (po zmianach punkt 18) oraz podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Mikołajki Pomorskie wotum zaufania (po zmianach punkt 19).

Po przeprowadzeniu debaty wskazaną uchwałę poddano pod głosowanie.

W głosowaniu imiennym brało udział 12 radnych, spośród których 3 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 9 głosowało przeciw, a 3 radnych wstrzymało się

od głosu. Przedmiotowa uchwała nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania – zgodnie

z art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.) jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie M. P. złożyła wniosek o pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia wotum zaufania, zarówno ustnyk w czasie trwania sesji, jak i pisemny, po jej zakończeniu.

W dniu 21 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Radę Gminy Mikołajki Pomorskie skarga M. P. na uchwałę Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 9 lipca 2021 r., której treścią jest nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy Mikołajki Pomorskie (którą to funkcję pełni skarżąca), zaistniałej z mocy prawa na skutek niepodjęcia przez radę uchwały poddanej pod głosowanie.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały M. P. zarzuciła uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 poz. 559), powoływanej w dalszej cześi uzasadnienia także jako u.s.g., oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez odstąpienie przez Radę Gminy Mikołajki Pomorskie od uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi wotum zaufania.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z pisemnego wniosku

o uzasadnienie przedmiotowej uchwały, odpowiedzi Przewodniczącej Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 15 lipca 2021 r., pisma skarżącej z dnia 19 i 21 lipca

2021 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały oraz odpowiedzi Wojewody Pomorskiego, protokołu

nr XXVII/2021 z sesji Rady Gminy Mikołajki Pomorskie odbytej 9 lipca 2021 r., projektu uchwały Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia wójtowi gminy Mikołajki Pomorskie wotum zaufania, a także nagrania z obrad sesji dostępnego w Internecie.

W kwestii legitymacji do wniesienia skargi, wskazując na art. 101

ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca podniosła, że wniesienie skargi

w imieniu własnym przez osobę pełniącą funkcję wójta gminy, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, oznacza złożenie skargi przez osobę posiadającą legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że po podjęciu zaskarżonej uchwały zwróciła się do Przewodniczącej Rady Gminy Mikołajki Pomorskie z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia uchwały. W dniu 12 lipca 2021 r. skarżąca ponownie wniosła o sporządzenie uzasadnienia. Uzasadnienie nie zostało jednak sporządzone, dlatego też skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności uchwały, informując o możliwości jej zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarżąca wskazała, że udział w debacie wzięła jedynie Przewodnicząca Rady Gminy Mikołajki Pomorskie i jeden z radnych. Mieszkańcy Gminy Mikołajki Pomorskie nie brali udziału w debacie. Z głosowania wynika natomiast, że przeciwko udzieleniu wotum zaufania głosowało 9 radnych. Skarżąca nie miała możliwości poznać motywów negatywnej oceny jej działalności jako organu wykonawczego. Poza uwagami jednego radnego skarżąca nie jest w stanie ustalić, jakie działania powinna podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność wójta i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jej działalność.

Skarżąca podkreśliła, że choć Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wykonywała swoje kompetencje, to jednak jej działanie nosi znamiona arbitralności

i nie poddaje się nadzorowi, a zatem nie może być uznane za zgodne z prawem. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest samowola podczas podejmowania decyzji. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, władza administracyjna musi rozwinąć swoja argumentację i dowieść, że działa w granicach przyznanych kompetencji i podjęła dany akt z należytych powodów.

Skarżąca wskazała, że w świetle obecnie obowiązującego prawa dopuszczalne jest również poddanie pod głosowanie przygotowanego projektu uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Projekt uchwały w tym zakresie powinien zawierać stosowne uzasadnienie, z którego będą wynikać motywy rady gminy dla udzielenia lub też nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Brak uzasadnienia - zwłaszcza w sytuacji, gdy rada gminy nie udzieli wójtowi wotum zaufania - może skutkować w stwierdzeniem nieważności podjętej uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że iż brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w wyniku debaty

nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia. Uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być przy tym sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji rady gminy. Skarżąca wskazał, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona.

Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych

na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna. O ile w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ, powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności.

W skardze wskazano, że obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawa i zasad szczegółowych,

w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady - dyskusji nad raportem - ani zapis audio z tego posiedzenia.

Skarżąca zwróciła uwagę, że tylko jeden z radnych przedstawił argumentację, która uzasadniała nieudzielenie wójtowi wotum zaufania. Skarżąca nie miała możliwości odnieść się do wszystkich zarzutów. Ponadto uniemożliwiono jej poznanie motywów, jakimi kierowali się pozostali radni (co potwierdza nagranie z obrad sesji). Skarżąca podjęła taką próbą w trakcie sesji, jednak jej to uniemożliwiono.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mikołajki Pomorskie wniosła o jej oddalenie wskazując, że zawarte w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 9 lipca 2021 r. pod głosowanie poddano projekt uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Głosowanie zgodnie z wymogami ustawy zostało poprzedzone rozpatrzeniem raportu i przeprowadzeniem debaty o stanie gminy. Rada wskazał, że nie sposób przyjąć aby uzasadnienie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, która to uchwała została poddana pod głosowanie miało zawierać wskazanie przyczyn, dla których nie udzielono wójtowi wotum zaufania, skoro ostateczne nieudzielenie wotum zaufania wynikało

z niepodjęcia uchwały w sprawie udzielenia wotum. Wobec zastrzeżeń zgłaszanych przez radnych w trakcie debaty (którzy potem głosowali przeciw udzieleniu wotum zaufania bądź wstrzymali się od głosu) trudno uznać, że uchwała została podjęta bez faktycznego ujawnienia przyczyn, czy też motywowania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej. Z przepisów nie wynikają szczegółowe kryteria merytoryczne, którymi rada ma się kierować oceniając raport o stanie gminy, a które to kryteria następnie warunkowałyby udzielenie lub brak udzielenia przez radę gminy wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy. Każdy z radnych ze względu na brak przepisów w tym zakresie może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. W ocenie Rady, nie poddaje się sądowej kontroli słuszność udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu gminy, gdyż brak w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa. Rada wskazała, że nie naruszyła procedury podejmowania uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, którą to uchwałę poprzedziło przeprowadzenie debaty o stanie Gminy. W głosowaniu imiennym nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania brało udział 15 radnych,

spośród których 3 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 9 głosowało przeciw

a 3 radnych wstrzymało się od głosu. Projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania nie uzyskał zatem wymaganej przez ustawę większości głosów.

Rada Gminy wskazała, że ustawa o samorządzie gminnym zakłada tzw. udział bierny (brak głosu w dyskusji), który nie jest sankcjonowany prawnie. Brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem wójta o stanie gminy nie może zatem skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa ustawy o samorządnie gminnym. Należy, każdy z radnych może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania, czy wstrzymali się od głosu obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania, czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt (uchwałę), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed rozpoznaniem skargi, Sąd ocenił kwestię istnienia zaskarżonej uchwały oraz legitymację prawną skarżącej do wniesienia skargi.

Instytucja udzielenia wotum zaufania unormowana jest w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g., dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co r. do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w r. poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust. 4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

Mając na uwadze powyższe regulacje normatywne wskazać należy, że ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z uchwał wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania nie uzyskał wymaganej przez ustawę większości głosów. Radni nie podjęli uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.).

Zaskarżona uchwała - której treścią jest nieudzielenie wójtowi wotum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Specyficzne źródło uchwały zaskarżonej nie wpływa na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym i wywiera skutki równorzędne z podjęciem przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

W sprawie został spełniony warunek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa osoby uprawnione do skierowania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, jako każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego należy zatem wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Skarżąca jest osobą sprawującą funkcję Wójta Gminy. Uchwała w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania dotyczy jej zatem bezpośredni i może wywołać skutki związane z podjęciem uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest, zgodnie z art. 91 ust. 1 i w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, istotna sprzeczność uchwały z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Kontrolując zaskarżony akt sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a.), o którym można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por.m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

W związku z podniesionymi w skardze zarzutami, oceny wymagało, czy uchwała w sprawie wotum zaufania wymaga uzasadnienia, oraz jaki jest zakres kontroli przez sąd administracyjny takiej uchwały.

Instytucja udzielania przez radę gminy wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest instytucją wprowadzoną do ustawy o samorządzie gminnym na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). Do ustaw o samorządzie gminnym (powiatowym, województwa) dodano przepisy, które wprowadziły nową instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez organ stanowiący w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (powiatu, województwa). Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że dotychczas głównym narzędziem kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego była instytucja udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Wprowadzając do przepisów samorządowych ustaw ustrojowych raport o stanie jednostki samorządu ustawodawca zdecydował się na połączenie obu procedur, tj. rozpatrzenia raportu o stanie jednostki na tej samej sesji, na której jest podejmowana uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednocześnie postanowiono, że raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności i przeprowadza się nad nim debatę. Celem wprowadzonych zmian miało być zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych - władzy samorządowej. Zmiany te miały się realnie przyczynić do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową.

W przepisie art. 28aa został przewidziany obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Raport, jak stanowi art. 28aa ust. 2 ustawy, obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu.

Uchwała w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie podlega w ocenie Sądu uzasadnieniu, co wynika z charakteru tej uchwały. Postępowanie w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania cechuje odrębność związana ze specyfiką tych spraw, określoną w art. 28aa u.s.g.

Sąd nie kwestionuje potrzeby uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Uchwała ta jest podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania.

Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych i oceny działalności organu wykonawczego. Należy podkreślić, że każdy z radnych może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na tej podstawie dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu, obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 829/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 574/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Po 738/21).

Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego - art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę - art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć (art. 28aa ust. 5 i ust. 6 u.s.g.).

Jak wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

Z przepisów tych wynika ograniczony zakres kontroli zarówno organu nadzoru jak i sądu administracyjnego, które nie są uprawnione do merytorycznej kontroli motywów, jakimi kierowali się radni podczas głosowania. Organ nadzoru jak i sąd nie dokonują bowiem merytorycznej oceny raportu o stanie gminy przedstawionego przez wójta. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w trakcie debaty nad raportem o stanie gminy ani oceny motywów radnych głosujących przeciwko podjęciu uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Sposób głosowania wiąże się bowiem z wykonywaniem przez radnych mandatu udzielonego przez wyborców.

Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie skutkuje brakiem możliwości poddania uchwały kontroli sądowej.

Kontrola przez sąd administracyjny legalności takiej uchwały sprowadza się do sprawdzenia spełnienia wymogów ustawowych podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy, określonych przytoczonymi powyżej przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g. :

1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta);

2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta) w r. poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu;

3) raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności;

4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady;

5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Wskazać także należy, że przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać spełniony poprzez zabranie głosu przez wszystkich radnych. W debacie nad raportem, wbrew stanowisku skarżącej, nie muszą także wziąć udziału mieszkańcy gminy.

Z brzmienia art. 28aa u.s.g. nie wynika, iż radni mają obowiązek zabrać głos w debacie, w szczególności radni, którzy następnie głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem.

Istotne jest to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021, sygn. akt II SA/Rz 1064/20).

Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (tak Cz. Martysz (w:) Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. System Informacji Prawnej LEX). Tzw. udział bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest z kolei sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych.

Sąd nie podzielił w związku z tym przeciwnego reprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym brak uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia (np.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 283/20; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 635/20).

Sąd nie podzielił także wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, że uzasadnienie przedmiotowej uchwały stanowi w istocie treść wystąpień radnych lub mieszkańców podczas debaty. Brak takich wystąpień pozostaje bowiem bez wpływu na prawny byt uchwały i jej ważność.

Wskazać także należy, że skarżącej jako wójtowi umożliwiono zabranie głosu w trakcie debaty, co potwierdza nagranie z sesji Rady, dostępne powszechnie na kanale YouTube, pod wskazanym w skardze adresem internetowym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, w sprawie brak było także podstaw do stwierdzenia z urzędu, że podjęta uchwała narusza prawo, w związku z czym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).