Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 303/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 2 pkt 13 , § 5 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 163 poz 1302
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 36(8 ) ust. 1, art. 36(8) ust. 14, art. 36(1) ust. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
Teza: 1.	Postępowanie odwoławcze przed Komisją II stopnia jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

2.	Oddalenie przez Sąd I instancji skargi zdającego na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego - w sytuacji braku w aktach administracyjnych sprawy pisemnej opinii przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 163 poz. 1302) oraz protokołu z posiedzenia komisji odwoławczej, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia - stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

TEZY

1.	Postępowanie odwoławcze przed Komisją II stopnia jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

2.	Oddalenie przez Sąd I instancji skargi zdającego na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego - w sytuacji braku w aktach administracyjnych sprawy pisemnej opinii przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 163 poz. 1302) oraz protokołu z posiedzenia komisji odwoławczej, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia - stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 992/11 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego na rzecz [...] kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., o sygn. akt II SA/Wa 992/11, oddalił skargę [...] na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdziła, że [...] (zwany dalej także skarżącym lub zdającym) uzyskał negatywny wynik egzaminu. Zdający otrzymał z pierwszej części egzaminu - ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu - ocenę celującą, z trzeciej części - ocenę dobrą, z czwartej części - ocenę dostateczną, zaś z piątej części -ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), (dalej: u.r.p.) Komisja uznała, że zdający uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Oboje egzaminatorzy ocenili sporządzone przez zdającego rozwiązanie zadania z prawa administracyjnego na ocenę niedostateczną.

Od powyższej uchwały zdający wniósł odwołanie. W odwołaniu stwierdził, że prawidłowość dokonanej przez niego wykładni przepisów prawa materialnego i oparte na niej zarzuty skargi zostały potwierdzone w obydwu ocenach cząstkowych. Kluczową bowiem kwestią podniesioną w przygotowanej skardze było dokonanie prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.; dalej: ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), zgodnie z którym osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W sytuacji, w której zdający przyjął, iż o charakterze nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decydował wpis w rejestrze gruntów, bezzasadnym było stawianie w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu przez organ charakteru tej nieruchomości w chwili wejścia w życie ustawy. Wybór tego, w jego ocenie najkorzystniejszego dla strony, rozwiązania był też podyktowany koniecznością zachowania właściwej korelacji pomiędzy zarzutami dotyczącymi naruszenia procedury administracyjnej a zarzutami dotyczącymi naruszenia norm prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionego w jednej z opinii cząstkowych zarzutu dotyczącego braku podania w skardze adresu pełnomocnika i skarżącego, zdający zauważył, iż adres ten, w przeciwieństwie do pozostałych zadań z prawa karnego i cywilnego, nie został podany w udostępnionych materiałach. Można więc było przyjąć, że pełnomocnictwo obejmuje tylko upoważnienie do sporządzenia skargi, a już nie do reprezentowania strony przed sądem (doręczanie pism sądowych dokonywane byłoby zatem na adres skarżącego), bądź też, że jest ono podane w samym pełnomocnictwie. Z kolei adres skarżącego wskazany jest w aktach administracyjnych, które uwzględniając tryb wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji, wraz ze skargą zostają przekazane do sądu. Adres ten jest więc znany sądowi z urzędu.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej: Komisja II stopnia lub Komisja odwoławcza), uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymała w mocy uchwałę z dnia [...] lipca 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W.

Dokonując oceny rozwiązania zadania przez zdającego, Komisja II stopnia stwierdziła, że obaj egzaminatorzy ocenili, iż zdający prawidłowo zdecydował się na sporządzenie skargi i w zasadzie wyczerpuje ona wymogi formalne, a także wskazuje naruszony przez organ przepis. Jednak na tym kończą się pozytywne cechy rozwiązania zadania z tej części egzaminu radcowskiego. Egzaminatorzy wskazali na następujące mankamenty i wady pracy: w ocenianym przypadku konieczne było ustalenie, jak była wykorzystywana nieruchomość skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy. Organ takich ustaleń nie poczynił. Zdający nie zauważył, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona - brak zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący nie potrafił ocenić stanu sprawy na podstawie akt sprawy, wydanych decyzji oraz przepisów prawa. Niezauważenie przez zdającego, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dyskwalifikuje tę pracę. Zdający skupił się na naruszeniu prawa materialnego, wskazując poprawnie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednakże uzasadnienie tego zarzutu sprowadziło się do powtórzenia treści decyzji, przepisów oraz komentarza.

Według Komisji II stopnia sporządzona przez skarżącego skarga nie zawiera szerszego wywodu i rozważania, dlaczego zdający uważa, że wskazany przez niego przepis prawa materialnego został naruszony. Z tego powodu zasadna jest ocena egzaminatorów, wytykająca jako poważny mankament skargi brak samodzielnego wywodu prawnego zdającego co do naruszenia przez organ wskazanego przez niego przepisu prawa materialnego.

W ocenie Komisji II stopnia zasadny jest także dalszy zarzut, jaki postawili egzaminatorzy ocenianej pracy, że zdający nie potrafił ocenić sprawy administracyjnej. Prawidłowo oceniona sprawa powinna doprowadzić zdającego do wniosku, że naruszenie prawa administracyjnego należało powiązać z tym, że organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego, wobec czego doszło do rozstrzygnięcia, bez spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tych warunkach organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale tylko na podstawie jego fragmentu. To zdaniem egzaminatorów stanowi wadę dyskwalifikującą rozwiązanie zadania. Komisja Odwoławcza opowiedziała się za takim rozumieniem przepisu art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego ocena musi uwzględniać poziom wiedzy, jakiego należy wymagać od profesjonalnego pełnomocnika, wykonującego zawód zaufania publicznego. Organ zauważył również, że praca skarżącego oprócz braku numeru sprawy, nie wskazuje stron postępowania sądowoadministracyjnego, w tym organu odwoławczego.

Komisja II stopnia, rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy w jej całokształcie i ponownie, także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, dokonała w tym zakresie weryfikacji opinii egzaminatorów. Oceny wyrażone w tych opiniach Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła w całości, nie dostrzegając w nich istotnych uchybień, które powodowałyby konieczność podwyższenia ocen cząstkowych.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., o sygn. akt II SA/Wa 992/11, oddalił skargę. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał na przepisy regulujące szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego, powołując ich treść. Dalej WSA stwierdził, że każda sprawa dotycząca ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego rozstrzygana uchwałami komisji egzaminacyjnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpatrywana porównawczo, ponieważ uchwały komisji egzaminacyjnych konkretyzują normy prawa materialnego (ustawy o radcach prawnych) wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego zdającego i w jego wyłącznie sprawie. Organy administracyjne, badając całokształt zgromadzonego w indywidualnej sprawie materiału dowodowego, nie mogą i nie wykraczają poza granice tej sprawy. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że zebrany w sprawie skarżącego materiał dowodowy pozwalał na ocenę przygotowania prawniczego zdającego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. W związku z tym, wniosek skarżącego o przeprowadzenie przez Sąd dowodów na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) z protokołów z posiedzeń Komisji II stopnia, na których były rozpoznawane odwołania od wyników egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w 2010 r., nie mógł być uwzględniony.

Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, albowiem organ odwoławczy prawidłowo zebrał i wszechstronnie rozważył materiał dowodowy w niniejszej sprawie, jak i wszelkie istotne okoliczności faktycznoprawne z niego wynikające. WSA stwierdził, że Komisja II stopnia w sposób wszechstronny i dokładny zbadała sprawę, w tym również zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego, czemu w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący dała wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Komisja II stopnia dokonała ponownej, całościowej oceny prac egzaminacyjnych skarżącego w tym zwłaszcza jego pracy z części piątej egzaminu. Bezspornym było również, że praca skarżącego nie zawiera wskazania stron postępowania, a także oznaczenia numerowego zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia. Wybór danego rozwiązania, które jest równowartościowe prawnie wobec innych dopuszczalnych przez ustawę, nie jest zupełnie dowolny i swobodny. Ograniczony jest on przez przepisy prawa materialnego w tym wypadku przez przepisy ustawy o radcach prawnych, zwłaszcza art. 364 ust. 1 oraz art. 365 ust. 2, oraz przepisy proceduralne, zgodnie z art. 368 ust. 12 ustawy, odpowiednio stosowane przez Komisję II stopnia przepisy k.p.a.

II

Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organ z pominięciem obowiązującej procedury (w aktach sprawy brak jest pisemnej opinii członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu Skarżącego wraz ze stanowiskiem oraz protokołu z posiedzenia Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, na którym referowane i omawiane było odwołanie skarżącego);

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 368 ust. 12 w zw. z art. 365 ust. 2 o radcach prawnych, poprzez przyjęcie, iż uchwała w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest decyzją administracyjną wydaną w warunkach uznania administracyjnego;

4) na podstawie art.174 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez oddalenie skargi pomimo niewłaściwego zastosowania przez organ wynikających z powyższego przepisu kryteriów oceny zaproponowanego przez Skarżącego sposobu rozstrzygnięcia problemu.

Ponadto na podstawie art. 191 p.p.s.a. kasator wniósł o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r. oddalającego wnioski skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.:

a) opinii na temat prac pisemnych z zakresu prawa administracyjnego (piąta część egzaminu radcowskiego) dotyczących zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem członka referującego daną sprawę komisji odwoławczej,

b) protokołów z posiedzeń Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, na których rozpoznawane były odwołania od wyników egzaminu radcowskiego z zakresu prawa administracyjnego, na okoliczność sporządzenia przez członków referujących poszczególne sprawy komisji odwoławczej opinii, iż nie można uznać za dyskwalifikujący pracę pisemną z zakresu prawa administracyjnego brak zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przyjęcia przez Komisję II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości stanowiska zgodnego z tymi opiniami.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej skarżący wskazał, w aktach sprawy skarżącego brak jest pisemnej opinii członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu. Co więcej, w aktach sprawy brak jest także protokołu z posiedzenia Komisji II stopnia, na którym omawiane było odwołanie skarżącego. Znajduje się wyłącznie protokół z posiedzenia, na którym odbyło się głosowanie z adnotacją, iż sprawa omówiona została na poprzednim posiedzeniu. Oddalenie natomiast skargi w przypadku braku w aktach sporządzonej przez członka komisji odwoławczej ww. opinii oraz protokołu z posiedzenia Komisji, stanowi w ocenie skarżącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (stosowanymi na podstawie art. 368 ust. 12 ustawy radcach prawnych. Tym samym kontrolowana przez Sąd uchwała została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji, wbrew art. 7 k.p.a., nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a nadto nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto Sąd oddalił skargę pomimo, iż Komisja I! stopnia oprócz ww. przepisów postępowania naruszyła także wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, jak i wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wobec usprawiedliwionych podstaw zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia determinują całkowicie zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Istota postawionych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem Komisja II stopnia nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto nie zebrała i nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jak podnosi autor skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych sprawy brak jest pisemnej opinii członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto, w aktach sprawy brakuje również protokołu z posiedzenia komisji odwoławczej na którym powinno być omawiane odwołanie skarżącego.

Szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w art. 36 - 369 u.r.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 163 poz. 1302; dalej: rozporządzenie z 2009 r.), wydanym na podstawie art. 361 ust. 16 u.r.p. Wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej (art. 366 ust. 2 u.r.p.), od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dnia od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały (art. 368 ust. 1 u.r.p.), jednak procedura odwoławcza nie została uregulowana w ustawie. W myśl art. 368 ust. 12 u.r.p. do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 368 ust. 14 u.r.p. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z 2009 r. Z przepisów § 5 ust. 2 pkt 1–3 omawianego rozporządzenia wynika, że przewodniczący komisji odwoławczej wyznacza miejsce i terminy posiedzeń komisji oraz kieruje jej pracami, w tym w szczególności: 1) rozdziela pracę pomiędzy siebie i członków komisji odwoławczej, wskazując osobę odpowiedzialną za sporządzenie pisemnej opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze zakres odwołania lub zakres pracy pisemnej z zadania z części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego podlegającej ocenie w trybie art. 365 ust. 5 u.r.p., doświadczenie i wiedzę członków komisji odwoławczej z zakresu prawa objętego odwołaniem, a także zapewnienie możliwie równego rozdziału prac; 2) wskazuje członka komisji odwoławczej lub członków komisji odwoławczej, którzy referują daną sprawę komisji odwoławczej; 3) wyznacza członka komisji odwoławczej, który sporządza protokół każdego posiedzenia komisji odwoławczej oraz protokół zbiorczy prac tej komisji. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia przewodniczący lub członek komisji odwoławczej, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Stosownie zaś do § 5 ust. 4 rozporządzenia głosowanie jest jawne. W pierwszej kolejności komisja odwoławcza głosuje nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu radcowskiego, która została zakwestionowana w odwołaniu, następnie komisja odwoławcza głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego o wyniku egzaminu radcowskiego. W myśl § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia sporządza się protokół posiedzeń komisji odwoławczej uwzględniający podział pracy pomiędzy członków komisji odwoławczej, a także uwagi zgłaszane przez członków komisji odwoławczej przed podjęciem uchwały, który podpisują przewodniczący i wszyscy członkowie komisji odwoławczej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż obowiązek komisji odwoławczej ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, stosownie do przepisu § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2009 r., nie polega na ponownej ocenie wszystkich części egzaminu, lecz na ponownej, ostatecznej ocenie wyłącznie zadań zakwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 392/11).

Z powyższego wynika, że postępowanie odwoławcze przed Komisją II stopnia jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zebrał i wszechstronnie rozważył materiał dowodowy jak i wszelkie istotne okoliczności faktycznoprawne z niego wynikające. Według Sądu I instancji Komisja odwoławcza w sposób wszechstronny i dokładny zbadała sprawę, w tym również zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego, czemu w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący dała wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie tej oceny nie podziela. Przede wszystkim należy wskazać, że brak w aktach administracyjnych sprawy opinii przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz protokołu z posiedzenia tej komisji, na którym powinno być omawiane odwołanie skarżącego, nie pozwala stwierdzić, czy rzeczywiście taka opinia została wydana oraz, czy odbyło się posiedzenie na którym miało być omawiane odwołanie skarżącego. Przy czym dla stwierdzenia tej okoliczności nie wystarcza wzmianka na stronie 2 znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu zbiorczego prac komisji odwoławczej z dnia [...] lutego 2011 r., że "opinia w tej sprawie została przedstawiona i przyjęta na posiedzeniu w dniu [...] I 2011 r.".

W konsekwencji nie sposób wywieść, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania określonych w rozporządzeniu z 2009 r. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a – w tym, czy członkowie Komisji II stopnia podejmujący zaskarżoną uchwałę zapoznali się z merytoryczną analizą podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów oraz stanowiskiem członka Komisji sporządzającym opinię. Wymaga podkreślenia, że opinia przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotycząca zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem jest elementem procedowania nad odwołaniem przed rozstrzygnięciem organu kolegialnego, sporządzonym dla potrzeb zapoznania z odwołaniem i stanowiskiem wyznaczonego sprawozdawcy oraz pozostałych członków komisji odwoławczej.

Brak tych dokumentów nie pozwala na pełne prześledzenie etapu oceny dowodów, toku rozumowania i wreszcie wnioskowania komisji odwoławczej. W konsekwencji, za zasadny uznać należy zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że komisja odwoławcza nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto nie zebrała i nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Natomiast Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest zobowiązana zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniła. Obowiązkiem Sądu I instancji było zaś zbadanie, czy uchwała została podjęta z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie określonej treści rozstrzygnięcia. Decydujący dla uchwały w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego jest bowiem zebrany w sprawie i podlegający ocenie według zasady swobodnej oceny dowodów, materiał dowodowy. Składają się nań rozwiązane zadania z wszystkich części egzaminu i wystawione przez dwóch niezależnych od siebie egzaminatorów oceny cząstkowe z kolejnych zadań na etapie postępowania przed komisją egzaminacyjną oraz dodatkowo pisemne opinie dotyczące zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów wraz ze stanowiskiem opiniujących na etapie postępowania przed komisją odwoławczą (por. por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 233/11).

Wobec powyższego należało uznać za zasadny zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasad i standardów postępowania wynikających z rozporządzenia z 2009 r., tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Reasumując, oddalenie przez Sąd I instancji skargi zdającego na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego – w sytuacji braku w aktach administracyjnych sprawy pisemnej opinii przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem stosownie do § 5 ust. 3 rozporządzenia z 2009 r. oraz protokołu z posiedzenia komisji odwoławczej, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia - stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała Komisji II stopnia została wydana bez wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu.

Jak wynika z uzasadnienia obydwu wystawionych przez egzaminatorów ocen cząstkowych z części piątej obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, główną przyczyną wystawienia oceny niedostatecznej był brak postawienia w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Natomiast w odwołaniu do komisji odwoławczej skarżący podnosił, że zaproponowane przez niego rozstrzygnięcie, a więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, jest zarówno prawidłowe, jak i zabezpiecza interes reprezentowanej strony w największym stopniu i najszerszym zakresie. Według skarżącego prawidłowość dokonanej przez niego wykładni przepisów prawa materialnego i oparte na niej zarzuty skargi zostały przy tym potwierdzone w obydwu ocenach cząstkowych. Zatem kluczową kwestią podniesioną w przygotowanej skardze było dokonanie prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tymczasem jak słusznie podnosi skarga kasacyjna uzasadnienie zaskarżonej uchwały, obok przywołania przepisów stanowiących podstawę działania komisji odwoławczej zawiera jedynie przytoczenie treści opinii egzaminatorów, w oparciu o które zapadło rozstrzygnięcie objęte odwołaniem oraz kilkukrotne powtórzone, że organ odwoławczy zgadza się z tą oceną.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych (por. m. in. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 489/11).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały należy uznać za niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia komisji odwoławczej stanowi w zasadzie jedynie powtórzenie uzasadnienia ocen cząstkowych sporządzonych przez obu egzaminatorów. Natomiast brak jest wyczerpującego uzasadnienia nieuwzględnienia przez komisję odwoławczą zarzutów podniesionych przez zdającego w odwołaniu. Z uwagi na powyższe, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast za niezasadne należy uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, na czym polegało naruszenie tych przepisów oraz jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia rozpoznanie tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 993/10).

Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego powodują, że przedwczesna byłaby ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Posunięcie takie niweczyłoby bowiem cele kontroli instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na podstawie art. 191 p.p.s.a. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r. oddalającego wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, należało uznać go za bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii prac innych zdających złożony przed Sądem I instancji, prowadziłby w istocie do porównywania tych prac z pracą skarżącego. W tym kontekście należy wskazać, że okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu ocen pozytywnych w innych postępowaniach dotyczących wyników z egzaminu radcowskiego innych osób nie są okolicznościami, które powinny, czy też mogły być badane w konkretnej sprawie. Kontrola działalności administracji publicznej może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy ze skargi na konkretny indywidualny akt administracyjny. Uwzględnienie przez sąd administracyjny przy tego rodzaju kontroli legalności rozstrzygnięć wydanych w innych sprawach, nawet o zbliżonym stanie faktycznym ze wskazaniem identycznej podstawy prawnej oznaczałoby, że sąd dokonałby oceny działalności administracji publicznej w szerszym zakresie aniżeli ta, do jakiej był upoważniony.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną uchwałę, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.