Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 393/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 19 marca 2019 r., nr VII/54/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Olesno na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr VII/54/2019 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Olesno (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej, albowiem np. w § 3 ust. 1 Regulaminu nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych – wykonawczych do Ustawy - podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Mając na uwadze fakt, że woda pobierana jest z różnych ujęć, może ona posiadać inne parametry niż te, które wynikają z Rozporządzenia Ministra Zdrowia, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego tymi przepisami. Tym samym według skarżącego brak określenia w Regulaminie minimalnego poziomu jakościowego wody, stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy została wypełniona jedynie częściowo. Dodatkowo zauważono, że w sytuacji gdy w § 26 ust. 3 Regulaminu przewidziano, że odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących jakości świadczonych usług, to brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Podobne rozważania skarżący odniósł do tych zapisów Regulaminu, które dotyczą odbioru ścieków, tu także jego zdaniem unormowania winny być skonkretyzowane. Tymczasem w § 3 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska w Oleśnie wskazała, że umowa określa rodzaj ścieków odprowadzanych przez odbiorcę oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków. Odesłanie do zapisów umowy nie stanowi w ocenie skarżącego wypełnienia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Ponadto, zdaniem skarżącego, uchwalony przez Radę Regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo, np. w § 5 ust. 3 i 4 Regulaminu Rada Miejska wskazała na określone obowiązki odbiorców związane z usuwaniem zagrożeń istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Wskazano w Regulaminie, iż konsekwencją niewypełnienia tych obowiązków może być wyłączenie dostaw wody lub odbioru ścieków. W ocenie organu nadzoru art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala na unormowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania i ograniczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym Regulaminie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 43/19). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy prawa i obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinny zostać określone właśnie w tej umowie.

Dalej zarzucił organ nadzoru, iż w rozdziale 3 Regulaminu w § 6 ust. 1 i 2 zamieszczono zapis, że przedsiębiorstwo udostępnia wzór wniosku o zawarcie umowy, w którym określa elementy przedmiotowo istotne. Rada jednak, w ocenie organu nadzoru, dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ustawa wyraźnie bowiem wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie.

Zdaniem organu nadzoru poza delegacją ustawową znajdują się także przepisy zawarte przez Radę Miejską w Oleśnie w § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z tymi przepisami wraz z wnioskiem o zawarcie umowy należy złożyć dokument określający aktualny stan prawny nieruchomości, a w przypadku korzystania z "nieuregulowanego stanu prawnego" wnioskodawca w sposób bliżej nieokreślony "określa swój status do zajmowanej nieruchomości".

Dalej zarzucono w skardze, iż w rozdziale 4 Regulaminu unormowano sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Przepis § 9 ust. 2, który dotyczy cen nie zawartych w taryfach wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, na podstawie którego Rada Miejska powinna normować jedynie kwestie rozliczeń w oparciu o ceny i stawki wynikające z taryf. Ponadto w § 11 Regulaminu Rada w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. Według skarżącego tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. Wydaje się niezbędnym ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo.

W ocenie strony skarżącej także zapis § 16 Regulaminu narusza postanowienia ustawy w zakresie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 19 ust. 3 i 5 tego aktu. W § 16 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że w przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb, zawinionej przez odbiorcę niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, odbiorca jest zobowiązany do pokrycia dodatkowych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo: kosztów wodomierza i plomb wodomierzowych wraz z ich montażem zgodnie z cennikiem usług przedsiębiorstwa. Taka regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy. Kwestia dotycząca rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów należy do materii samej umowy i zbędne jest formułowanie w tym zakresie dodatkowych postanowień w formie regulaminowej (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy). W przypadku prawidłowej konstrukcji umowy, kwestionowany zapis Regulaminu byłby zbyteczny, a w przypadku braku odpowiedniej regulacji umownej, ze względu na treść art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy i tak nie mógłby stanowić podstawy ewentualnych roszczeń z tytułu opisanego w tym przepisie przypadku nienależytego wykonania umowy.

W ocenie skarżącego również w sposób nieuprawniony Rada Miejska postanowiła w § 16 ust. 4 Regulaminu, że w razie nielegalnego poboru wody lub odprowadzania ścieków, za udowodniony okres korzystania z usług, przedsiębiorstwo obciąża korzystającego z usług pięciokrotnością cen i stawek opłat z każdą usługę, według: 1) ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków lub 2) przeciętnych norm zużycia wody lub 3) średniego zużycia wody lub odprowadzonych ścieków z okresu poprzedzającego nielegalny pobór. Przepis ten w zakresie odpowiedzialności za nielegalny pobór wody lub odprowadzanie ścieków posiada charakter sankcyjny. Dla tego typu reżimu odpowiedzialności administracyjnej wymagane jest umocowanie ustawowe, którego Rada w ocenie skarżącego nie posiadała, przez co naruszyła art. 19 ust. 5 ustawy.

W skardze sformułowano także zarzuty dotyczące treści rozdziału 5 Regulaminu. W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazano, że w § 17 pkt 9 Regulaminu jako jeden z wymaganych załączników do wniosku o przyłączenie do sieci wskazano mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Takie unormowanie w ocenie skarżącego nie znajduje jednak oparcia w delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy.

Skarżący wskazał, iż w § 19 Regulaminu postanowiono, warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Jednak w ocenie skarżącego nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego treść rozdziału 6 Regulaminu nie realizuje dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5, nie zawiera bowiem warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści rozdziału 6 wykazała, że przedmiotowy Regulamin nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. Zdaniem strony skarżącej dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy § 21 i § 22 Regulaminu, pełniące rolę jedynie informacyjną i odsyłające do dokumentów zgromadzonych w Urzędzie Miejskim lub siedzibie przedsiębiorcy.

W konsekwencji, w ocenie Skarżącego, omawiana uchwała nie zawiera kolejnego elementu obligatoryjnego, co wpływa na legalność całej uchwały.

Podkreślono dalej, iż w rozdziale 7 Regulaminu wykonanie przyłącza uwarunkowano wcześniejszym uzgodnieniem dokumentacji projektowej z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym (§ 23 ust. 1). Przywołany przepis został zdaniem Skarżącego wprowadzony bez podstawy prawnej. W tym zakresie podkreślono, że tryb realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych reguluje ustawa Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17). Jednocześnie brak w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej.

Zanegowano w skardze prawidłowość uregulowania zawartego w § 23 ust. 2, w którym zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu - przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza - geodezyjną inwentaryzację powykonawczą. Tym zapisem – w ocenie skarżącego - organ stanowiący Gminy Olesno uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej

Końcowo w skardze podniesiono, iż przepis § 28 ust. 2 Regulaminu stanowi, że odbiorca ponosi odpowiedzialność za skutki wynikające z zaniedbania obowiązku poinformowania o zmianie adresu do korespondencji, a § 29 uprawnia przedsiębiorstwo do wystawienia upomnienia w przypadku opóźnienia z wpłatą należności. Wskazane przepisy jednak – w ocenie skarżącego - wykraczają poza zakres delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy. Tego rodzaju zapisy mogą natomiast być przedmiotem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w części, uznała bowiem za uzasadnione zarzuty dotyczące § 4, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 17 pkt 9.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide: np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA - strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b Regulaminu określenie "o normatywnej jakości odpowiadającej wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy". Uznać zatem należy, iż w Regulaminie nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych – wykonawczych do Ustawy - podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości dostarczanej wody.

Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Odesłanie do odpowiednich przepisów nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy.

Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 Ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U.2017.2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić/ lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w Regulaminie w § 4 przewidziano, iż przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przy czym jak już wyżej wskazano w zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a samej Ustawy, a zatem jego dodatkowe nałożenie w regulaminie, było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Słusznie też organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 26 ust. 3 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanowienia § 21 i 22 Regulaminu.

Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści uchwały wykazała, że przedmiotowy Regulamin nie zawiera żadnych regulacji we wskazanym zakresie. Zdaniem Sądu dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy rozdziału 6 Regulaminu. Zawarte tam uregulowania, dotyczące zapewnienia dostępu do usług w granicach technicznych możliwości istniejących urządzeń wodociągowych, możliwości uzyskania informacji o dostępności do usług oraz określenia zachowań odbiorców usług nie realizują delegacji wynikającej z ustawy. Poza tym zapisy te są nieprecyzyjne. W konsekwencji omawiana uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy.

Dalej wskazać należy, iż w myśl § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia wzór wniosku o zawarcie umowy. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu nadzoru, iż Rada gminy tym samym dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 511/10).

Zdaniem Sądu poza delegacją ustawową znajdują się także przepisy zawarte przez Radę Miejską w Oleśnie w § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 6 ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z tymi przepisami wraz z wnioskiem o zawarcie umowy należy złożyć dokument określający aktualny stan prawny nieruchomości, a w przypadku korzystania z "nieuregulowanego stanu prawnego" wnioskodawca w sposób bliżej nieokreślony "określa swój status do zajmowanej nieruchomości". Już na wstępie należy zauważyć, że przepisy te są niejasne i nieprecyzyjne. Trudno stwierdzić, o jakich dokumentach mowa w niniejszych przepisach, a także w jaki sposób określić swój status do zajmowanej nieruchomości, przy czym ostatnie sformułowanie jest zupełnie niejasne, nie jest absolutnie sformułowaniem prawnym. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - dalej Rozporządzenie - przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Paragraf 8 Rozporządzenia stanowi natomiast, że w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego zasady te mają zastosowanie na podstawie § 143 Rozporządzenia. Wskazane przepisy w sposób istotny naruszają także postanowienia art. 6 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem umowa może być zawarta zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, jak i z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawa nie formułuje w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości. Należy zauważyć, że przytoczony przepis Regulaminu prowadzi do nierównego traktowania odbiorców usług - jednych obliguje do składania dokumentów, podczas gdy inni składają oświadczenia ("opis statusu prawnego w stosunku do nieruchomości"). W ocenie Sądu Rada Miejska, wprowadzając nieprzewidziane przez ustawę wymogi przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków (poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania ustawa nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów) w sposób istotny naruszyła ww. przepisy ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1149/17).

W ocenie strony skarżącej także zapis § 16 Regulaminu narusza postanowienia ustawy w zakresie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 19 ust. 3 i 5 tego aktu. W § 16 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że w przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb, zawinionej przez odbiorcę niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, odbiorca jest zobowiązany do pokrycia dodatkowych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo: kosztów wodomierza i plomb wodomierzowych wraz z ich montażem zgodnie z cennikiem usług przedsiębiorstwa. Taka regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy. Kwestia dotycząca rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów należy do materii samej umowy i zbędne jest formułowanie w tym zakresie dodatkowych postanowień w formie regulaminowej (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy). W przypadku prawidłowej konstrukcji umowy, kwestionowany zapis Regulaminu byłby zbyteczny, a w przypadku braku odpowiedniej regulacji umownej, ze względu na treść art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy i tak nie mógłby stanowić podstawy ewentualnych roszczeń z tytułu opisanego w tym przepisie przypadku nienależytego wykonania umowy.

W ocenie Sądu również w sposób nieuprawniony Rada Miejska postanowiła w § 16 ust. 4 Regulaminu, że w razie nielegalnego poboru wody lub odprowadzania ścieków, za udowodniony okres korzystania z usług, przedsiębiorstwo obciąża korzystającego z usług pięciokrotnością cen i stawek opłat z każdą usługę, według: 1) ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków lub 2) przeciętnych norm zużycia wody lub 3) średniego zużycia wody lub odprowadzonych ścieków z okresu poprzedzającego nielegalny pobór. Przepis ten w zakresie odpowiedzialności za nielegalny pobór wody lub odprowadzanie ścieków posiada charakter sankcyjny. Dla tego typu reżimu odpowiedzialności administracyjnej wymagane jest umocowanie ustawowe, którego Rada nie posiadała, przez co naruszyła art. 19 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18). Co więcej, kwestionowana regulacja jest nieprecyzyjna i pozostawia niedopuszczalny luz interpretacyjny - przyznaje przedsiębiorstwu trzy możliwe sposoby obliczenia kary, bez wskazania, który tryb i do jakiej sytuacji winien mieć zastosowanie jako pierwszy. Dodatkowo należy zaznaczyć, że ustawa przewiduje odpowiedzialność za bezprawny pobór wody w art. 28. Kwestia odpowiedzialności za niezgodny z umową pobór wody lub odprowadzania ścieków należy natomiast do materii umownej (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy).

W skardze słusznie sformułowano także zarzuty dotyczące treści rozdziału 5 Regulaminu. W tym zakresie w pierwszej kolejności wskazano, że w § 17 pkt 9 Regulaminu jako jeden z wymaganych załączników do wniosku o przyłączenie do sieci wskazano mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Takie unormowanie w ocenie Sądu nie znajduje jednak oparcia w delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Obowiązek dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej nie wynika również z samej ustawy i - jak się wydaje - jest zbyteczny w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości a przebieg sieci wodno- kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 383/18). Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został natomiast określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust 1- 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 43 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 pkt 3 i § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133). Budowa przyłącza może również nastąpić na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Stany faktyczne wymagające sporządzenia wszelkiej dokumentacji (w tym geodezyjnej) uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, nie można więc kwestii tych normować aktem prawa miejscowego, jakim jest regulamin. Należy przy tym zaznaczyć, że brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów niż wymagane przez Prawo budowlane. W konsekwencji, zdaniem Sądu § 17 pkt 9 Regulaminu - jako modyfikujący obowiązki inwestora w procesie budowlanym - zobowiązujący osobę ubiegającą się o przyłączenie do dołączenia aktualnej mapy sytuacyjnej nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r" II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 174/19).

Skarżący słusznie również wskazał, iż w § 19 Regulaminu postanowiono, warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Jednak nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 77/18). Należy również zwrócić uwagę, że art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, w związku z czym przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1309/07). W ocenie organu nadzoru nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku niewynikającego z ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.

Prawidłowo także, zdaniem Sądu, zanegowano w skardze prawidłowość uregulowania zawartego w § 23 ust. 2, w którym zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu - przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza - geodezyjną inwentaryzację powykonawczą. Tym zapisem – w ocenie Sądu - organ stanowiący Gminy Olesno uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 383/18). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę, przyjąć trzeba, że § 23 ust. 2 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 ustawy.

Należy także zauważyć, iż przepis § 28 ust. 2 Regulaminu stanowi, że odbiorca ponosi odpowiedzialność za skutki wynikające z zaniedbania obowiązku poinformowania o zmianie adresu do korespondencji, a § 29 uprawnia przedsiębiorstwo do wystawienia upomnienia w przypadku opóźnienia z wpłatą należności. Wskazane przepisy jednak – w ocenie Sądu - wykraczają poza zakres delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy. Tego rodzaju zapisy mogą natomiast być przedmiotem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Art. 6 ust. 3 ustawy określa co powinno znaleźć się w takiej umowie. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy swobody w ustaleniu jej treści, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Określenie przez radę gminy w regulaminie tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, stanowi ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). Takie działanie nie tylko narusza zakres kompetencji organów gminy, ale również narzuca stronom czynności cywilnoprawnej treść istotnych postanowień umowy, co jest niezgodne z zasadą swobody umów uregulowaną w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Tymczasem Rada Miejska w Oleśnie określiła w Regulaminie obowiązki odbiorcy usług i prawa przedsiębiorstwa - co zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 powinno zostać uregulowane w umowie.

W § 11 Regulaminu Rada Gminy w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. Według skarżącego tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy, niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo. Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).