Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 179/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 i 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 642/14 w sprawie ze skargi E. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelcach Krajeńskich z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2. zasądza na rzecz skarżących E. B. i W. B. od Gminy Strzelce Krajeńskie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę E. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych "S.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych ,,S." obejmujący obszar części obrębów B., B., L., L. i S. o łącznej powierzchni 1.141,25 ha. Przewidziano w nim lokalizację na tym terenie do 34 wieży siłowni wiatrowych o mocy od 1,5 do 3,0 MW, o łącznej mocy 102 MW, na obszarach oznaczonych na planie symbolami od 1 SW-R do 9 SW-R, o łącznej powierzchni 639,59 ha. Na obszarach tych przewidziano obok lokalizacji siłowni wiatrowych także infrastrukturę towarzyszącą. Przewidziano dla tych obszarów funkcję użytków rolnych połączoną z zakazem zabudowy mieszkaniowej i przeznaczonej na pobyt stały ludzi.

E. B. i W. B. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lipca 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parku siłowni wiatrowych ,,S.". Skarżący podnieśli, że ustalenia planu miejscowego naruszają prawo własności ich nieruchomości. Zaskarżony plan miejscowy dzieli ich nieruchomość na dwie części, przez co jedna część leży poza trenem objętym planem, a druga na terenie objętym planem. Dla terenu objętego planem przewidziano funkcje rolniczą, bez możliwości zabudowy mieszkalnej i zabudowy przeznaczonej na pobyt stały ludzi. Ponadto najbliższa planowana elektrownia wiatrowa znajduje się w odległości około 410 m od granicy ich nieruchomości. Tak bliskie usytuowanie wieży siłowni wiatrowej narazi ich na hałas, efekt migotania cieni i emisję infradźwięków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar, który przeznaczono na lokalizacje elektrowni wiatrowych nie jest "zwartym obszarem" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Elektrownie wiatrowe, których lokalizacje przewiduje plan nie są położone blisko jedna obok drugiej, ani skupione w jednym miejscu. Przez "zwarty obszar" nie należy rozumieć sumy wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Dla obszaru przeznaczonego na realizację jednej elektrowni wiatrowej przewidziano 531 metrów kwadratowych. Tym samym w planie miejscowym nie przeznaczono na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczałby 0,5 ha. Organ wykonawczy gminy nie miał zatem obowiązku uzyskać zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy I-III, na których przewiduje się lokalizacje poszczególnych elektrowni wiatrowych. Nie wykazano, aby powierzchnia dróg dojazdowych wraz z powierzchnią zajętą przez elektrownie wiatrowe przekroczyła 0,5 ha i stanowiły to grunty rolne I-III klasy. Okoliczność, że koszty sporządzenia planu, jak i zmiany studium poniosła spółka zainteresowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest nieważna. Podmiotem sporządzającym projekt jest organ wykonawczy gminy. Kompetencja tego organu nie oznacza obowiązku osobistego wykonania prac planistycznych przez ten organ, a jedynie odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie planu. Projekt wykonała osoba wpisana na listę urbanistów uprawnionych do tego rodzaju czynności zgodnie z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wszystkie czynności związane z uzgodnieniem planu i uzyskaniem opinii w zakresie procedury sporządzania planu, wyznaczanie terminów, dokonywanie ogłoszeń oraz rozpatrywanie wniosków i uwag wykonywał organ wykonawczy gminy- burmistrz. Przeznaczając część nieruchomości skarżących pod grunty rolne (11R) gmina nie przekroczyła w tym zakresie swoich kompetencji. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidział dla tego obszaru funkcję rolniczą z dopuszczeniem upraw ogrodniczych i hodowlanych, bez prawa zabudowy mieszkaniowej i przeznaczenia na pobyt stały ludzi. Teren ten do chwili jego zagospodarowania zgodnie z funkcją ustaloną w planie może pełnić dotychczasową funkcję. Zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest objęta druga część działki skarżących, gdzie obecnie znajdują się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. W tej części nieruchomości skarżący nie są ograniczeni ustaleniami zaskarżonego planu. Celem miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i zabudowy terenu. Nie zastępuje on w szczególności pozwoleń na budowę, które będą wydawane w trakcie przystąpienia do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa farmy wiatrowej i w ramach tego postępowania będzie badana przez organ wydający w tym przedmiocie decyzję, zgodność inwestycji między innymi z przepisami określającymi warunki techniczne obiektów, a także wymagania ochrony środowiska oraz uzasadnionych interesów osób trzecich.

W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucili naruszenie art. 147 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), art. 7 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i pkt 10, art. 17 pkt 6 lit c i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Skarżący zarzucili, że Sąd pierwszej instancji pominął to, że naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zmieszczenie w nim norm otwartych, odsyłających do przepisów odrębnych lub nieobowiązujących, do nieznanych prawu procedur. Ustalenia miejscowego planu tj.: § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 lit. a i b, pkt 5, § 6 pkt 1 lit. g i h, § 7 pkt 1 lit. b i § 8 ust. 1 pkt 3 lit. d tiret trzecie odsyłają do bliżej nie ustalonych przepisów odrębnych. Zamieszczenie w planie miejscowym ustaleń dotyczących działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane i wkraczają we władcze uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków określone w art. 31 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zaskarżona uchwała dopuszcza realizację działalności nierolniczej i nieleśnej na gruntach rolnych klasy III oraz realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych, dla których nie uzyskano uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się w swoich rozważaniach na kwestii analizy pojęcia "zwartego obszaru", pomijając charakter przeznaczenia całego obszaru, tj. realizację tylko jednego przedsięwzięcia w postaci budowy farmy wiatrowej, a nie budowę 34 osobnych turbin wiatrowych. Oddziaływanie tego obiektu zarówno na środowisko naturalne, a szczególności ptaki i nietoperze, będzie stanowiło istotne zagrożenia dla miejscowej awifauny. Farma wiatrowa będzie stanowiła źródło permanentnego hałasu słyszalnego, hałasu infradźwiękowego i wibracji dla otoczenia, co w negatywny sposób będzie wpływało na zdrowie ludzi i zwierząt gospodarskich.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, co potwierdza uzupełnienie uzasadnienia zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego planu, stanowił, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, jeżeli obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Nie jest kwestionowane, że gmina nie występowała z wnioskiem do właściwego ministra o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klasy III na cele nierolnicze, ponieważ stała na stanowisku, że na obszarze objętym planem zmienia się przeznaczenie gruntów rolnych niestanowiących zwartego obszaru użytków rolnych, pod fundamenty wież siłowni wiatrowych, o łącznej powierzchni 1,81 ha, w tym 0,89 ha gruntów ornych klasy III (§ 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały), co oznacza, że zgoda właściwego ministra nie była wymagana. Istota zarzutu skargi kasacyjnej dotyczy tego, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w pełnym zakresie oceny, czy postanowienia zaskarżonego planu stanowią o przeznaczeniu na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Zarzut ten jest uzasadniony.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu tego przepisu w dacie uchwalania zaskarżonego planu, wyłącznie stosując wykładnię językową i przyjął znaczenie ustawowego określenia "zwarty obszar" odwołując się do znaczenia wyrazu "zwarty" w języku potocznym, tzn. złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego; ścisły, zbity, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania kompozycji budowy, składu; harmonijnie zespolony, niezróżnicowany, nierozczłonkowany, spójny, a to oznacza, że nie jest obszarem zwartym obszar jako suma wszystkich obszarów przeznaczonych na inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Natomiast co do ustaleń planu Sąd pierwszej instancji przedstawił ocenę, że na realizację jednej elektrowni wiatrowej przewidziano 531 m2 i na jednym obszarze, według części graficznej planu, nie przewiduje się lokalizacji więcej niż jednej elektrowni wiatrowej, co oznacza, że zwarty obszar gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha i organ gminy nie miał obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze. Jakkolwiek stanowisko Sądu pierwszej instancji nawiązuje do poglądów wyrażanych we wcześniejszym orzecznictwie sądowym, to jednak stanowiska tego nie można podzielić.

Po pierwsze, wykładnia językowa nie może polegać na przyjęciu niektórych znaczeń wyrazu, a pominięciu innych. Z wielu możliwych znaczeń wyrazu "zwarty" nie można eksponować jedynie znaczenia "nierozczłonkowany" i przeciwstawiać mu określenie "rozczłonkowany". Określenie "zwarty" ma przecież także takie znaczenie: harmonijnie zespolony, jednolity pod względem ukształtowania kompozycji, spójny. Oznacza to, że dokonując wykładni językowej ustawowego określenia "zwarty obszar" konieczne jest stosowanie także innych rodzajów wykładni, w tym zwłaszcza wykładni celowościowej.

Po drugie, należy mieć na uwadze, że w art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została przyjęta zasada, że na cele nierolnicze można przeznaczyć grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, jeżeli brak jest gruntów oznaczonych jako nieużytki, natomiast w art. 7 tej ustawy przyjęto zasadę, że zmiana na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody właściwego ministra, a wyjątkowo zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli zwarty obszar gruntów projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha. Te zasady, które określają cele ustawy, muszą być uwzględnione przy wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ocenie legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do tego, czy konieczna była zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Po trzecie, należy uwzględnić prace parlamentarne nad kolejnymi zmianami ustawy, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13. W toku tych prac zwrócono uwagę, że wadliwe rozumienie określenia "zwarty obszar" prowadziło do obejścia zakazu przeznaczania gruntów rolnych klasy I – III na cel nierolnicze bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego ministra. Efektem tych prac było uchwalenie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, znosząc wyjątek, że zgoda ministra nie jest wymagana, jeżeli zwarty obszar gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-III przeznaczony do zmiany nie przekracza 0,5 ha.

Nie można więc przyjąć z góry założenia, że grunty rolne przeznaczone pod lokalizację wież siłowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, tworzącymi park elektrowni wiatrowych, nie stanowią zwartego obszaru gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu tego przepisu w dniu uchwalania planu miejscowego, z tego tylko powodu, że wieże siłowni wiatrowych są od siebie oddalone.

Z tych względów należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały w sposób wadliwy. Nie zwrócono w ogóle uwagi na to, że zaskarżona uchwała, co wynika wprost z uchwały i jej uzasadnienia, jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla parku siłowni wiatrowych "S.", co oznacza, że celem planu jest realizacja jednego przedsięwzięcia na obszarze objętym planem. Z części graficznej planu wynika, że rozmieszczono poszczególne elektrownie wiatrowe w sposób powiązany ze sobą drogami dojazdowymi i placami manewrowymi. Gmina nie wyjaśniła także, czy było konieczne przeznaczenie pod elektrownie wiatrowe gruntów klasy III, skoro na terenie objętym planem są grunty rolne niższej klasy, co było konieczne zwłaszcza w sytuacji, gdy dokumentacja planistyczna była wykonywana przez podmiot zainteresowany uchwaleniem planu.

Nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rysunek planu nie przewiduje możliwości lokalizacji na jednym obszarze (oznaczonym symbolem SW-R) więcej niż jednej elektrowni wiatrowej, co oznacza, że obszar zwarty przeznaczony na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha, skoro zaplanowano do 34 wież siłowni wiatrowych na 9 terenach oznaczonych symbolem SW-R (przykładowo na terenie oznaczonym symbolem 2SW-R ustalono lokalizację siłowni wiatrowych SW23, SW24 i SW34). Również nie jest zrozumiałe stwierdzenie, że "Obecnie nie wykazano aby powierzchnia takiej drogi wraz z powierzchnią zajętą przez elektrownie wiatrową przekraczała 0,5 ha i stanowiły to grunty rolne I-III klasy", skoro w części graficznej planu na wszystkich arkuszach linią przerywaną określono zasady usytuowania dróg dojazdowych i placów manewrowych (montażowych). Nie dokonano także oceny, czy część tekstowa planu jest spójna z częścią graficzną planu (np. co do sposobu określenia lokalizacji wież siłowni wiatrowych, dróg dojazdowych i placów manewrowych).

Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego, czy w planie określono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, co jest obowiązkiem wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie powinno nasuwać wątpliwości, że tereny przeznaczone pod wieże elektrowni wiatrowych, drogi dojazdowe i place manewrowe oraz tereny rolne są terenami o różnym przeznaczeniu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących, że wskazane w skardze postanowienia uchwały są niedookreślone i niewykonalne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.