Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 272/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sieci Badawczej [...] w K. na czynność Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej budynków do ewidencji zabytków 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2/ zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz Sieci [...] w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wójt G. B. zarządzeniem z dnia 13 grudnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami zaktualizował gminną ewidencję zabytków Gminy B. .

Na zarządzenie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Instytut [...] zaskarżając czynność polegającą na sporządzeniu karty adresowej obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków Gminy B. , tj. hali odlewni zlokalizowanej na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Instytutu, położonej przy ul. [...] w B. na działce ewidencyjnej nr [...], obręb B., objętej księgą wieczystą o nr [...], oraz włączeniu jej do ewidencji. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1/ art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568 ze zm., dalej: u.o.z.) poprzez błędne zakwalifikowanie hali odlewni zlokalizowanej na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Instytutu, położonej przy ul. [...] w B. na działce ewidencyjnej nr [...], obręb B., objętej księgą wieczystą o nr [...], jako zabytku, podczas gdy nie jest ona obiektem posiadającym wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a jej zachowanie nie leży w interesie społecznym, co przesądza o braku możliwości zakwalifikowania hali odlewni jako zabytku;

2/ art. 3 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków hali odlewni, pomimo braku przeprowadzenia stosownego postępowania mającego na celu obiektywne stwierdzenie, czy w przypadku przedmiotowego obiektu występuje rzeczywista wartość historyczna, zwłaszcza w perspektywie innych obiektów, w których była prowadzona działalność przemysłowa w obrębie gminy B., jak również poprzez brak wyjaśnienia, czy w przypadku przedmiotowego obiektu występuje rzeczywista konieczność jego zachowania w świetle interesu społecznego oraz na czym ten interes miałby polegać w niniejszym przypadku;

3/ § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez brak opisania w karcie adresowej zabytku nieruchomego historii oraz wartości hali odlewni, co uniemożliwia weryfikację zabytkowego charakteru obiektu;

4/ art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków hali odlewni, podczas gdy nie posiada ona cech zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.

W uzasadnieniu wskazano, że instytut jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], na której zlokalizowana jest sporna hala odlewni. Dokonanie czynności polegającej na wpisaniu danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków z całą pewnością winno opierać się na pogłębionej analizie występowania w przypadku danego obiektu rzeczywistych cech zabytkowości. Jednakże w odpowiedzi na przesłane pismo - pomimo wystosowania o to prośby przez Instytut - Wójt Gminy B. nie przedstawił żadnej opinii mogącej potwierdzić zabytkowy charakter nieruchomości. Samo wyjaśnienie przedstawione przez organ było nad wyraz lakoniczne, bowiem w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. podano wyłącznie: "Obiekt hali odlewni jest obiektem będącym dziełem człowieka, związanym z jego działalnością i stanowiącym świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną". Tego rodzaju stwierdzenie można przypasować do każdego budynku z lat 50-tych ubiegłego wieku służącego celom przemysłowym. W istocie na podstawie przekazanych Instytutowi informacji nie sposób wywnioskować jakie względy w rzeczywistości mają przemawiać za zabytkowym charakterem hali odlewni. W ramach dokonywania wykładni terminów ustawowych i ustalania, czy konkretny obiekt wypełnia przesłanki uznania go za zabytek, niezbędne jest odniesienie się do wszystkich kryteriów wskazanych w definicji przytoczonej w art. 3 pkt 1 u.o.z. Oznacza to, że objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania. że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W świetle postanowień komentowanej ustawy o uznaniu danego dobra za zabytek przesądzają względy materialne, a nie formalne. W konsekwencji o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu (przedmiotu) i jego właściwości, nie zaś decyzja administracyjna (wpis do rejestru zabytków, ewidencji). Decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny i przesądza o objęciu zabytku ochroną konserwatorską. W świetle powyższego, zgodzić należy się z tezą, że posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu takich pojęć, jak "zabytek" czy "otoczenie zabytku" nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej, nakłada natomiast na te organy wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć, tak by w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady praworządności, ale również proporcjonalności i szeroko rozumianej zasady demokratycznego państwa prawa. Wójt Gminy B. w pismach z dnia 28 października 2021 r. oraz z dnia 15 grudnia 2021 r. bardzo lapidarnie przedstawił problem zabytkowego charakteru hali odlewni. W istocie Instytut nie wie czym kierował się organ w swoim rozumowaniu odnośnie zabytkowego charakteru hali odlewni, o czym poniżej w części VII niniejszego pisma. Prowadzi to do wniosku, że organ nie dysponuje żadnym materiałem dowodowym na poparcie swojego stanowiska. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posługuje się definicjami legalnymi o charakterze nieostrym w kontekście kształtowania się dopuszczalnego stopnia dyskrecjonalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Przede wszystkim należy w tym miejscu wskazać, że decyzje organów ochrony konserwatorskiej mają charakter decyzji związanych, a nie uznaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 337/18, stwierdził: "Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko toki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego". Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2498/19, przyjął, że: "Udzielenie nadzwyczajnej ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków powinno zostać dokonane wyłącznie wobec rzeczy, które ze względu no posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne, zasługują no zachowanie. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone szczegółową oceną danej i konkretnej rzeczy dokonaną przez organ, o w razie potrzeby poprzedzone stosowną ekspertyzą, czy badaniami". Błędem byłoby przy tym przyjmowanie, że obiekt posiadający jakąś wartość historyczną (świadczący o jakiejś działalności lub zdarzeniach) automatycznie kwalifikuje się do objęcia go ochroną poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków. Przeciwnie, przedmiotowy walor musi posiadać wysoki (rzeczywisty) stopień istotności. Jak wyłożył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/17: "Wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. (...) Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść. Jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego".

Strona skarżąca stwierdziła, że zabytkowy charakter danego obiektu powinien wynikać z samej karty adresowej zabytku nieruchomego. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem: "Karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: historia, opis i wartość. Karta adresowa dotycząca odlewni w ogóle nie zawiera informacji na temat historii oraz wartości przedmiotowego budynku. W rubryce nr 8 "Historia, opis i wartości" karty adresowej zabytku nieruchomego podano jedynie: "Jeden z budynków naziemnych pozostałości dawnej kopalni "B. ". Zbudowany w 1955 roku, na rzucie prostokąta, parterowy, niepodpiwniczony. Budynek murowany, częściowo konstrukcji stalowej. Dach dwuspadowy, kryty blachą, z wyniesionymi przeszkleniami w obrębie dachu. Elewacje niesymetryczne. Otwory okienne prostokątne, niektóre sięgające ziemi, wielodzielne, wzmacniane szprosami. Część danych otworów okiennych i bram wjazdowych zamurowana". Powyższe świadczy o braku zdolności organu do wskazania tego rodzaju okoliczności. Zabytkowego charakteru obiektu w żaden sposób nie potwierdzają także pisma Wójta Gminy B. z dnia 28 października 2021 r. oraz z dnia 15 grudnia 2021 r. Brak jest w nich bowiem tego rodzaju rozważań. Jedynym dokumentem, który stwarza pozory dokonania analizy zabytkowego charakteru hali odlewni jest pismo z dnia 24 maja 2021 r. skierowane przez Wójta Gminy B. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Jednakże i ono w rzeczywistości nie dostarcza żadnych argumentów pozwalających na obdarzenie obiektu walorem zabytkowości w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Na wstępie zaznaczyć należy, że opis przedstawiony w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. jest bardzo ogólnikowy, a przez to wielce nieprecyzyjny. W szczególności w piśmie przedstawiono zdarzenia niemające związku z budynkiem hali odlewni oraz prowadzoną w nim działalnością. W pierwszej kolejności wskazano, że: "Plac, na którym znajdują się obiekty Instytutu Odlewnictwa należał w XIX i na początku XX wieku do prywatnej kopalni "B. ". Na przełomie XIX i XX w. na placu znajdowały się zabudowania, płuczka i szyb "[...]". Kopalnię zatopiono w 1931 roku, a w 1958 roku zasypano szyb". Na podstawie przedstawionych informacji nie można dociec jaki jest związek infrastruktury, którą wymienił Wójt Gminy B. w stosunku do hali odlewni. Działalność górnicza zdecydowanie różni się od działalności odlewniczej. Przedstawiony opis jest zatem zupełnie bezprzedmiotowy w perspektywie zakwalifikowania spornego budynku jako zabytku. Dalej Wójt Gminy B. podał: "W 1967 roku plac wraz z przedwojennymi zabudowaniami został przekazany w wieczyste użytkowanie Instytutowi [...] w K.". Nie wiadomo jednak o jakich budynkach jest mowa, jak również czy istnieją one obecnie. Nie sposób zatem odnieść się do tak przedstawionej informacji. Następnie organ wskazał: "Przez ponad 30 lot prowadził tu swoją działalność Wydział Terenowy Zakładu Doświadczalnego Instytutu [...], który specjalizował się w wykonywaniu odlewów o wysokiej odporności na niszczenie i zużycie dla hydrauliki wysokociśnieniowej, a także mielników i części urządzeń mających zastosowanie głównie w przemyśle cementowym". Jeżeli mowa jest o wydziale terenowym to zweryfikować należy, czy przedstawiona wyżej działalność była wykonywana w B. , czy też w ramach samego Zakładu Doświadczalnego Instytutu [...] mieszczącego się w K.. W dalszej kolejności należy zauważyć, że - przy hipotetycznym założeniu, że opisana działalność Zakładu Doświadczalnego miała miejsce w B. - z zacytowanego fragmentu nie wynika jaka była skala tej działalności, czy miała ona nowatorski charakter, czy też jedynie odtwórczy w stosunku do działalności właściwej siedziby Zakładu Doświadczalnego mieszczącego się w K.. Innymi słowy nie jest wiadome w zasadzie nic na temat działalności prowadzonej stricte w spornym budynku. Wójt Gminy [...] przytoczył także: "W lotach 90 XX w. Zakład Doświadczalny (w rzeczywistości Wydział Terenowy Zakładu Doświadczalnego, przyp. wł.) zdołał dostosować się do zmieniających się potrzeb i przez kilka lot utrzymywał się na rynku produkcji odlewów w kraju i za granicą". Wskazany cytat uznać można za zredagowany w sposób wręcz ekwilibrystyczny. Pozornie niesie on ze sobą jakąś treść, jednak w istocie stanowi on wydumany obraz aktywności Instytutu na przedmiotowym terenie. W rzeczywistości działalność Wydziału Zamiejscowego była marginalna, co zresztą potwierdza jego likwidacja (oczywistym jest, że tego rodzaju przedsięwzięcie następuje etapowo, a w konsekwencji od zdiagnozowania nieprzydatności tego rodzaju do jego zupełnej likwidacji mija z reguły kilka lat). Świadczy to o tym, że działalność Wydziału Zamiejscowego nie była - wbrew niczym niepopartemu stwierdzeniu organu - istotna zarówno dla rynku krajowego, jak i zagranicznego. Organ nie przedstawił przy tym żadnych danych na poparcie swojego twierdzenia. Co więcej sposób formułowania wypowiedzi sugeruje, że Wydział Zamiejscowy prowadził jakąś własną, niezależną działalność od Zakładu Doświadczalnego zlokalizowanego w K.. Przypomnieć należy, że z natury rzeczy nie jest to możliwe z uwagi na brak odrębnej osobowości prawnej oraz właściwej kadry zarządzającej. Wydział Zamiejscowy nie miał żadnej bazy klientów czy kontaktów, co zdaje się sugerować treść pisma z dnia 24 maja 2021 r. Następnie organ wymienił przyczyny upadku Wydziału Zamiejscowego. Jest to wysoce osobliwe, bowiem trudno zrozumieć skąd Wóit Gminy [...] mógłby posiadać informacje na temat przyczyn likwidacji działalności Instytutu w obrębie B.. Tego rodzaju stwierdzenia jedynie potwierdzają to, że przedstawione w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. treści nie opierają się na rzetelnie zebranych i zweryfikowanych informacji, lecz stanowią one swobodną twórczość autora, stanowiącą wyłącznie próbę usprawiedliwienia ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków. Kończąc przedstawione rozważania Wójt Gminy [...] stwierdził, że: "Obiekty proponowane do ujęcia w ewidencji zabytków stanowią świadectwo działalności przemysłowej prowadzonej w centrum B. ". Zacytowana wyżej konstatacja dostarcza szeregu wątpliwości w świetle przesłanek zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że hala odlewni zlokalizowana na działce ew. nr [...] w B. ma wartości historyczne i naukowe, a także architektoniczne, dokumentujące dokonania przemysłu w regionie. Jednocześnie stanowi ona materialne świadectwo historii B. . Dla oceny wartości obiektu ma znaczenie historyczny i kulturowy kontekst jego powstania i funkcjonowania. Teren, na którym znajduje się obecny budynek odlewni należał w XIX i na początku XX wieku do prywatnej kopalni "B. ". Znajdował się wówczas w tym miejscu plac z zabudowaniami, płuczką i szybem "[...] W 1931 r. kopalnia została zatopiona. Szyb został natomiast zasypany w roku 1958. Dnia 30 grudnia 1967 roku na mocy decyzji wydanej przez Zjednoczenie Górniczo Hutnicze Metali Nieżelaznych w K. - Zakłady Górniczo Hutnicze "[...]" w B. przekazały w trwały zarząd użytkowanie nieruchomości i teren o powierzchni 19 400 m2. Instytut Odlewnictwa nabył nieruchomość w celu zlokalizowania w tym miejscu produkcji materiałów pomocniczych dla mocno rozwijającego się w tym czasie w Polsce odlewnictwa. Wraz z nieruchomością Instytut [...] nabył również budynki po byłej płuczce, świetlicę przyzakładową oraz łaźnię. I tak w miejscu, gdzie była płuczka, powstała odlewnia stanowiąca Wydział Terenowy Instytutu [...] w K. jako jednostka wyodrębniona o nazwie: "Zakład Doświadczalny przy Instytucie [...] w K. Wydział Terenowy w B. . Obiekt odlewni odwołuje się do lokalnej tradycji kulturowej regionu, dokumentując istnienie działalności przemysłowej - odlewniczej w miejscowości B., a w konsekwencji jest nieodłącznie związany z historią miejscowości B.. Wpisuje się również w szersze tło rozwoju przemysłu w Polsce, z okresu przypadającego na czasy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Hala odlewni, zlokalizowana na dz. ew. nr [...] w B. , stanowi niewątpliwie materialne świadectwo przeszłości B. . Obiekt ma wartość historyczną i przestrzenną, stanowiąc dokument industrialnego rozwoju miejscowości, obrazując jedną z faz przemian architektury przemysłowej miejsca po dawnej kopalni. Budynek odlewni zachował elementy przemysłowego wyrazu architektonicznego (formę, skalę, a także spójny wyraz). Wartość naukowa obiektu wynika z faktu, że jest to przykład jedynego na terenie B. wolnostojącego budynku przemysłowego, w którym prowadzono działalność odlewniczą, dokumentującego powojenną architekturę przemysłową. Wartość historyczna wynika z faktu, że jest to dokument historii przemysłu (odlewnictwa) w B. , przez co stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie i ochrona jest zasadna. Zdaniem organu, nie ulega więc wątpliwości, że obiekt odpowiada definicji legalnej zabytku określonej w art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie ją wypełniając. Kwestia wykazania interesu społecznego przemawiającego za wpisaniem ww. obiektu zabytkowego do ewidencji stanowi pochodną ustalenia, czy posiada on wartość zabytkową. Przy stwierdzeniu, że obiekt posiada taką wartość, interes społeczny należy rozumieć jako potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego tego obszaru miejscowości B. dla przyszłych pokoleń. Takie rozumienie wykazania interesu społecznego potwierdzone zostało w stanowisku prawnym WSA w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2498/19. Jednocześnie należy stwierdzić, że stan zachowania obiektu świadczy o realnym zagrożeniu jego całkowitego zniszczenia, co wynika wprost z dokumentacji fotograficznej, załączonej do protokołu oględzin z dnia 15.05.2021 r. Zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m. in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 3). Służy temu m.in. objęcie obiektu ochroną poprzez ujęcie w Gminnej Ewidencji Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

272 22

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm (dalej; ustawa.) pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Zauważyć też należy, iż zgodnie z § 18 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku.

Co do zasady włączenie danego obiektu do ewidencji z nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 i 28 ust. 1 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Kwestia wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA). W postępowaniu w sprawie aktualizacji gminnej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ocena zaś czy organ w postępowaniu tym wykazał, że dany obiekt ma cechy zabytku, co za tym idzie, dokonana czynność jest legalna, leży w kompetencjach sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie przedmiotowego budynku (hali odlewni) do karty adresowej gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten jest zasadny. Z akt sprawy nie wynika, jakie cechy tego obiektu decydują o jego zabytkowym charakterze. Okoliczności tych nie opisuje żaden z dokumentów w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji zabytków Gminy B. W szczególności pismo kierowane do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 24 maja 2021 r. odnosi się do historii placu, na którym znajdują się obiekty Instytutu [...] a nie opisują szczególnego znaczenia dla wartości historycznej, artystycznej lub naukowej samego budynku hali odlewni. Argumentacja organu przedstawiona [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w K. dla zamiaru włączenia tego obiektu do gminnej ewidencji nie jest zatem wystarczająca by uznać, że wójt postępowanie prowadził na tyle rzetelnie by wykazać, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter tj. wypełnia kryteria o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Materiał fotograficzny sam w sobie nie stanowi także podstawy do uznania, że fotografowany obiekt (w wyraźnie złym stanie technicznym) nosi cechy czyniącym go obiektem zabytkowym. Odnosząc się natomiast do pisma kierowanego przez organ do strony skarżącej z dnia 28 października 2022 r., stwierdzić należy, że trudno uznać by zawierało ono przekonywujące argumenty do wykazania, że budynek odlewni ma zabytkowy charakter. Opis, że obiekt hali odlewni stanowi dzieło człowieka, związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie człowieka ze względu na posiadaną wartość historyczną, jest zbyt lapidarny by uznać go za niewystarczający do wykazania zabytkowego charakteru przedmiotowego obiektu.

Każdy bowiem obiekt budowlany jest dziełem człowieka związanym z jego działalnością i stanowi świadectwo epoki w której go realizowano. Organ nie wskazuje jaką to epokę charakteryzuje przedmiotowy obiekt i jakie cechy wyróżniają go by uznać, że jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie wystarczają by uznać, że organ w okrojonym ale jednak postępowaniu, poprzedzającym dokonanie kontrolowanej czynności, wykazał, że istnieją podstawy by przedmiotowy obiekt objąć wstępną (jak mowa wyżej) ochroną, która to ochrona jest związana z pewnymi uciążliwościami i ograniczeniami dla jego właściciela. Argumentacja przedstawiana przez organ na etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie podlega przez ten sąd weryfikacji. Sąd administracyjny bowiem nie prowadzi postępowania dowodowego z wyłączeniem możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu i to, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Sąd administracyjny weryfikuje legalność aktu dokonanego przez organ (w niniejszym postępowaniu dokonanej czynności) w oparciu o analizę akt administracyjnych, które to akta, w okrojonej formie organ sporządza także na potrzeby aktualizacji gminnej ewidencji zabytków. Akta te jednak nie wykazują, że przedmiotowy obiekt nowsi cechy by został on włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.