Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1638/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 6 , 61 , 54 , 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art, 7 , 77 , 107 , 11, 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skarg A.B. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących: A.B. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) i A.M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...].06.2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 711 ze zmian.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164. póz. 1589) na wniosek A.W. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul [...] w K". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął w dniu 02.05.2011 r. Stwierdzono, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. co do opinii ZIKiT z 20.05.2011 r. pismo znak: [...] , podniesionych w decyzji Kolegium uchylającej poprzednio wydaną w sprawie decyzję organ wyjaśnił, że przedmiotowa opinia została wydana na podstawie materiałów dowodowych załączonych do wniosku, które przesłał do zarządcy drogi celem wydania opinii zgodnie z kompetencjami. Stanowisko wyrażone w ww. opinii zostało przez ZIKiT potwierdzone w toku powtórnego rozpatrzenia sprawy w piśmie z 19.03.2012r. znak [...] w którym wskazano, iż analiza charakteru planowanej zabudowy tj.: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, generującej nieznaczny ruch samochodowy, pozwoliła na stwierdzenie, iż istniejące uzbrojenie terenu w zakresie układu drogowego jest wystarczające pod warunkiem funkcjonowania zjazdu wyłącznie w relacji prawoskrętnej, zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu. Organ wyjaśnił również, że z treści wniosku jednoznacznie wynika, iż złożone podanie nie obejmuje infrastruktury technicznej. Inwestor planuje roboty budowlane polegające na wykonaniu odpowiedniego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia planowanej zabudowy w energię elektryczną, gaz, wodę oraz odprowadzenie ścieków i wód opadowych na warunkach właściwych dysponentów mediów, ale będą one realizowane na podstawie innych decyzji administracyjnych. Brak podstaw prawnych do zobowiązania inwestora do realizowania całości inwestycji na podstawie jednej decyzji lokalizacyjnej obejmującej zakresem obiekty kubaturowe i infrastrukturę techniczną. Inwestor w celu realizacji infrastruktury technicznej, którą jest niezbędna w celu poprawnego użytkowania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego może wystąpić z odrębnym wnioskiem, a organ jest związany wnioskiem inwestora.

W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy do akt dołączono uwierzytelnione kopie warunków i informacji technicznych wydanych przez odpowiednich

f

dysponentów sieci potwierdzające możliwość zaopatrzenia inwestycji w poszczególne media. Sporządzono także powtórnie analizę urbanistyczno-architektoniczną. Z uwagi na fakt, iż w terminie 21 dni od przesłania projektu decyzji o warunkach zabudowy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zajął stanowiska w sprawie, organ uznał, zgodnie z treścią art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji pozytywnie. Ponadto projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, z uwagi na nie zajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem organ uznał za dokonane. Organ uzyskał również: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 20.05.2011 r. oraz z 19.03.2012 w odniesieniu do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 24.05.2011 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z 24.05.2011 w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 25.05.2011 r. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, opinię Biura Planowania Przestrzennego z 18.05.2011 r. w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania.

Organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A.M. , A.B. E.R. i B.C. ,

E.R. i B.C. wskazały, że planowana inwestycja sytuowana jest w centrum "zielonych płuc" K. , na jednej niewielkiej działce w terenie otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Zarzuciły niedbalstwo i brak staranności w całym toku postępowania i dokumentowania poszczególnych etapów uzyskiwania opinii, w tym zwłaszcza problematycznego uzyskiwania opinii poprzez milczenie odpowiednich organów. Realizacja planowanej inwestycji jest szkodliwa dla sąsiadujących domów i zagraża prawu mieszkańców do wypoczynku. Nadto wskazały, że z działki nie ma zjazdu na ruchliwą ulicę, jak również, że przystąpiono już do prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

A.M. i A.B. złożyli

osobnymi pismami - odwołania o takiej samej treści. Zarzucili przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 upzp poprzez wydanie przedmiotowej decyzji pomimo poważnych zastrzeżeń Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dotyczących planowanej inwestycji, wskazujących, iż obsługa komunikacyjna od drogi publicznej ul. [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu zgodnie z istniejącą organizacją ruchu wyłącznie o relacje prawoskrętne, w sytuacji, gdy zjazd nie istnieje w rzeczywistości, powoduje, że nie wypełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej. Błędnie przyjęto też, że decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o przeprowadzenie wizji w terenie na okoliczność, czy w ogóle istnieje i czy jest możliwy w ogóle zjazd i wjazd na posesję, czy możliwe jest spełnienie wymogu udziału powierzchni biologicznie czynnej dla działki objętej wnioskiem na poziomie mniej niż 25% . Nadto podkreślili, że w oparciu o tożsamy stan faktyczny i prawny, w stosunku do tych samych stron zapadło już prawomocne orzeczenie WSA w Krakowie z 08. 02. 2012 r, w którym Sąd orzekł, że przedmiotowa decyzja będąca przedmiotem jego badania nie może być wykonana, w związku z tym istnieje powaga rzeczy osądzonej. Obecnie kwestionowana decyzja jest już kolejną dotyczącą tej samej działki z wniosku tych samych osób. W sytuacji gdy nie zaszły żadne zmiany w stanie faktycznym po raz kolejny wskazali na obiektywny brak możliwości określenia bezpiecznego wjazdu na teren inwestycji ze względu na niekorzystne usytuowanie działki w narożniku dwóch ruchliwych ulic K. ,- co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. Zezwolenie na zjazd z działki stanowiącej teren inwestycji zagraża bezpieczeństwu i narusza przepisy o ruchu drogowym, zaś samo korzystanie ze zjazdu godzić będzie w prawa rzeczowe właścicieli sąsiednich działek. Nadto realizacja planowanej inwestycji zacieni domy znajdujące się na sąsiednich działkach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...]. 09. 2012 r, znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotowa decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Analiza zawiera też część tekstową. Obszar analizowany posiada wymaganą § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (..) wielkość. W obszarze tym znajdują się niewątpliwie działki, zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej i zabudowane obiektami, które mogą stanowić podstawę dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników dla projektowanego przedsięwzięcia. Są to m. in. działki oznaczone nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr [...] ; Nadto Analiza dokonuje w sposób szczegółowy charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy, co w ocenie Kolegium jest wystarczające. Poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi rozporządzeniem w jego § 4 - § 8.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działką sąsiednią będzie ta działka, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli położona w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana i to w taki sposób, że można jej parametry wykorzystać dla ustalenia warunków dla przyszłej zabudowy. Natomiast pojęcie działki z obszaru analizowanego, będzie dotyczyło działek, znajdujących się w granicach wyznaczonych przez organ l Instancji, jako teren do przeprowadzenia analizy. Będzie to więc pojęcie, z którego wynika potrzeba o wiele szerszego podejścia do ustalanych parametrów.

W niniejszej sprawie linię nowej zabudowy, wyznaczono, mając na uwadze fakt narożnego położenia przedmiotowego terenu inwestycji, zarówno od strony ul. [...] jak i od strony ul. [...] obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z podstawową regułą wynikającą z cyt. rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast linię zabudowy od strony ul. [...] ustanowiono jako obowiązującą, rozumianą jako nieprzekraczalną, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższe ustalenia mają oparcie w § 4 ust. 1 i ust.3 rozporządzenia.

W kwestii ustalenia obowiązującej linii zabudowy rozumianej jako nieprzekraczalna linia zabudowy w rozumieniu Normy Polskiej, Kolegium stwierdziło, iż takie określenie tego parametru jest dopuszczalne w świetle istniejącego orzecznictwa sądowego (zwłaszcza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 04.03.2011 r, sygn. II OSK 406/10) - brak jest uzasadnienia do przywiązywania dużej wagi do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Organ winien posługiwać się ustawowym pojęciem "linia zabudowy", użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie skutkuje jednak jakościową zmianą ustalonych warunków zabudowy. Co za tym idzie, zastosowanie w decyzji pojęcia linii zabudowy rozumianej jako nieprzekraczalna linia zabudowy, jest dopuszczalne i nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy zgodził się, że właściwe w przedmiotowej sprawie było wyznaczenie dwóch linii zabudowy, z racji na fakt, że nieruchomość mająca być zainwestowaną usytuowana jest przy dwóch drogach publicznych, przy istnieniu zasady, iż linię zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej na którą następuje zjazd. Wskazał, że taki sposób wyznaczenia linii zabudowy, z dwóch stron nieruchomości jest dopuszczalny i dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do wyroku NSA z 04.03.2011 r., sygn. akt II OSK 406/10.

Kolegium dokonało także kontroli wyznaczenia innych wskaźników i parametrów przyszłej zabudowy i stwierdziło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony prawidłowo. Średni wskaźnik z obszaru został wyliczony prawidłowo na podstawie występujących wskaźników z 28 zabudowanych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym i wyniósł 35 %. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten został ustalony poniżej średniego z obszaru, i poniżej wnioskowanego we wniosku, bowiem tak autor Analizy, jak i sporna decyzja stwierdzili, że należy wyznaczyć go na poziomie 25 %, mając na uwadze ograniczenia wynikające z ustalonych linii zabudowy od ul. [...] i ul [...] , jak też konieczność dochowania wymogom przepisów prawa budowlanego i zachowania wnioskowanych przez Inwestora odległości od działek sąsiednich, tj. 4 m. Powyższe warunki determinują taką właśnie wielkość wskaźnika. Powyższe ustalenie zgodnie jest z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Co do ustalenia wielkości obszaru biologicznie czynnego, Kolegium stwierdziło, że kwestia ta jest poza zasięgiem badania, jako że żaden z obowiązujących przepisów dotyczących postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi o konieczności ustalenia takiego wskaźnika i nie określa, jak należy go obliczać.

Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi 15 m. Ponieważ teren zabudowy położony jest przy dwóch drogach, autor Analizy stwierdził, iż w tej sytuacji należy ustalić szerokości obiektu zarówno od ul. [...] jaki ul. [...]. Niemniej jednak, dla przyszłej zabudowy ustalono te szerokości w nieco mniejszych przedziałach, podając widełkowe ich kształtowanie. W uzasadnieniu powyższego organ l Instancji stwierdził, iż proponowana we wniosku maksymalna szerokość elewacji budynku mieszkalnego wynosiła 14 m i mimo, że mieściłaby się w parametrach budynków w obszarze analizowanym, to jednak z uwagi na wielkość oraz proporcje działki Inwestora, przy zachowaniu proponowanych przez Inwestora odległości zabudowy od działek sąsiednich i ograniczeniu wyznaczonymi liniami zabudowy, inne ustalenie tego wskaźnika jest niemożliwe.

W niniejszej sprawie organ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalił jako wyjątek od zasady głównej, podając w sposób konkretny zarówno wysokość głównej kalenicy - 9 m, jak i wysokość okapu - 5 m. Są to wielkości niższe, niż średnie wielkości tego parametru ustalone przez analizatora i wskazane we wniosku przez Inwestora. Jednakże ze względu na szczególne, narożnikowe położenie działki Inwestora oraz niższą od średniej wysokość obiektów stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo oraz analogiczne usytuowanie względem ul. [...], wysokość projektowanej zabudowy winna stanowić kontynuację wysokości budynków o dachach połaciowych na działkach zlokalizowanych w pierwszej linii zabudowy i zbliżonej odległości od w/w ulicy ( budynki nr [...] ,[...] ) oraz zachowywać poziom górnej krawędzi elewacji frontowych budynków o dachach płaskich na działkach sąsiednich nr [...] ,[...] .

Kolegium konkludował, że poszczególne parametry wyznaczono w sposób prawidłowy.

Natomiast mając na uwadze zarzuty odwołujących się, iż przewidziana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest niebezpieczna z powodu bliskości skrzyżowania, a istniejąca szerokość działki nie pozwoli na zapewnienie zjazdu z niej, a podany warunek w opinii ZIKiT, jest w praktyce niemożliwy do spełnienia, Kolegium stwierdziło, że jest on niezasadny. ZIKiT, w kolejnym swym piśmie z 19. 03 .2012 r. nr [...] potwierdził,- że dla zamierzenia budowlanego w niniejszej sprawie istniejący zjazd z ul. [...]j na działkę nr [...] jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej. Z uwagi na charakter planowanej zabudowy, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, który generuje nieznaczny ruch samochodowy, Zarząd po przeanalizowaniu materiałów wyraził zgodę na dojazd do inwestycji wyłącznie na relacje prawoskrętne, zgodnie z obowiązującą organizacją ruchu. Równocześnie ZIKiT podtrzymał swą poprzednią opinię z 20.05.2011 r. Fakt, że w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zawierał ustosunkowanie się do poszczególnych regulacji poprzednio wydanych decyzji administracyjnych, nie może mieć wiążącego dla niniejszej sprawy znaczenia. Obecne postępowanie toczone jest wskutek wniosku Inwestora – A.W. złożonego w dniu 02.05.2011 r., zaś przywoływany wyrok zapadł w sprawie, która wszczęta została znacznie wcześniej, dotyczyła innego przedmiotu inwestycji i w której wydawano inne, niż obecnie decyzje.

Również pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 upzp, zostały, zdaniem Kolegium spełnione.

Kolegium wskazało, że pozostałe zarzuty takie jak ewentualne zacienienie sąsiednich posesji przez planowaną inwestycję, nie mogą mieć wpływu na treść wydanej decyzji wz. Zagadnienia te będą badane w toku dalszego procesu inwestycyjnego, czyli przy pozwoleniu na budowę. Natomiast zarzuty zawarte w odwołaniu E.R. i B.C. , nie są zarzutami związanymi merytorycznie z podstawą prawną niniejszego orzekania, czyli z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poruszone problemy w przedmiotowym odwołaniu, dotyczą zagadnień ogólnych, opartych na subiektywnych odczuciach odwołujących się.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli A.M. i A.B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy , w tym nie wyjaśnienie, czy zjazd na teren inwestycji, w oparciu, o który ma być realizowana obsługa komunikacyjna rzeczywiście istnieje czy jest to on tylko naniesiony na dokumenty planistyczne, jest usytuowany pod skosem i zachodzi na sąsiednią działkę oraz nieprzeprowadzenie wielokrotnie wnioskowanej wizji lokalnej;

- art. 7, 75 §1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej oględzinom poprzez nie przeprowadzenie wielokrotnie wnioskowanej wizji lokalnej przedmiotowej działki.

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zaskarżona decyzję (w przedmiocie wskaźnika biologicznie czynnego w ogóle nie wyjaśniono , a na pewno nie wyjaśniono w sposób nienależyty. II. naruszenie przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż spełnione zostały łącznie określone w niniejszym artykule ustawy warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy nie jest możliwym wyjazd/zjazd z drogi publicznej oraz wadliwie określono zarówno wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do wskaźnika.

W- uzasadnieniu skarżący ponownie wskazali na konieczność przeprowadzenia wizji lokalnej w celu ustalenia czy możliwy jest bezpieczny i zgodny z przepisami zjazd z drogi publicznej (odwołując się do opinii zarządcy drogi). Zakwestionowali ustalenia w zakresie wskaźnika zabudowy oraz obszaru biologicznie czynnego. Odwołali się również do argumentacji przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 8. 02. 2012 r., znak: II SA/Kr 1489/11 wydane w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddaleniu £

skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do arf. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l Instancji nie odpowiadają prawu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.

W pierwszym rzędzie, odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że nie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą poddaną do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszym postępowaniu, a sprawą rozstrzygniętą przez WSA w Krakowie w dniu 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1489/11, CBOSA), ponieważ aby zaistniała tożsamość spraw konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok NSA z 9. 06. 2010 r. sygn.. akt II OSK 931/09, Lex nr 597967). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie ze względu na przesłankę podmiotową ponieważ prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 8. 02. 2012 r. został wydany w sprawie, w której wnioskującym o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr.[...] przy ul. [...] i [...] w K. był W.W. , natomiast w niniejszej wnioskodawczynią jest A.W. .

Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust l, art. 54 , art. 4 ust. 2 pkt 2.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u. p. z p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga - celem zachowania ładu przestrzennego - przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki i geometrii dachu. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 , zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz graficzną część analizy, o której mowa w § 3 ust.1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. na mapie zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w stosunku do inwestycji liniowych również 1:2000)) sporządzonej w czytelnej technice graficznej (ust.3). Część graficzną analizy, o której mowa w ust. 3 sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy poddanej sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu należy wskazać, że decyzja organu l instancji z 28 czerwca 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżoną decyzja SKO w K. z [...] września 2012 r. - nie odpowiadają prawu przede wszystkim ze względu na niewyjaśnienie kwestii dostępu do drogi publicznej terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy tj. działki nr [...] obr. [...] w K. Mówiąc o dostępie do drogi publicznej należy mieć na względzie zarówno dostęp faktyczny jak i prawny do drogi publicznej. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] z racji swojego usytuowania graniczy -z działkami drogowymi stanowiącymi ulice: [...] i [...] . Niewyjaśniona pozostaje jednak kwestia faktycznych możliwości wykorzystania jednej z ww. dróg publicznych do obsługi komunikacyjnej budynku jednorodzinnego wnioskowanego do budowy na terenie działki nr [...] Co prawda organy obu instancji uznając, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony oparły się na opiniach ZIKiT w K. z 20 maja 2011 r. oraz 19 marca 2012 r., w których wskazano, że teren ma dostęp do dróg publicznych, a obsługa komunikacyjna może się odbywać wyłącznie od ul. [...] z "wykorzystaniem istniejącego zjazdu i zgodnie z istniejącą organizacją ruchu wyłącznie na relacje prawostkrętne. Istniejący zjazd może służyć wyłącznie do obsługi budynku mieszkalnego jednorodzinnego...." Mając na uwadze podnoszone w odwołaniach oraz w skargach A.M. i A.B. zarzuty, iż faktycznie nie ma żadnego zjazdu z działki na [...], na istnienie którego wskazano w opiniach ZIKiT oraz ze względu na brak określenia w ustalonych warunkach zabudowy informacji o miejscu zjazdu z przedmiotowej działki - w ocenie Sądu organy uchybiły wymaganiom art. 7, 77 i 107 k.p.a. a poprzez to także zasadzie z art. 11 kpa (wyjaśnianie zasadności przesłanek ) oraz zasadzie pogłębiania zaufania do organów z art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu przez dostęp do drogi publicznej należy bowiem rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny. Jeśli powstają wątpliwości w zakresie dostępu poprzez kwestionowanie istnienia dostępu faktycznego, przez który rozumieć należy nie tylko możliwość faktycznego zjeżdżania i wjeżdżania z ul. [...] na działkę nr [...], ale możliwość dokonywania takiej komunikacji zgodnie z zasadami ruchu drogowego, to organy powinny to wykazać. Dotyczy to także sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie obejmuje zjazdu. A zatem w ocenie Sądu nie można uznać za wystarczające powołanie w uzasadnieniach decyzji l i II instancji ww. opinii, w których mowa o możliwości wykorzystania już istniejącego zjazdu z działki [...] , którego istnienie kwestionują Skarżący, a którego istnienie nie wynika z dokumentów przedłożonych w aktach administracyjnych sprawy, w tym zdjęć działki nr [...] załączonych do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Także we wniosku A.W. z 2 maja 2011 r. w opisie planowanej inwestycji pierwotnie wskazano, że zjazd będzie z "działki nr [...] z ul. [...] , a następnie numer działki został przekreślony i w jego miejsce wpisano "istniejący". Nadto w punkcie 3 wniosku zawierającym dane dotyczące terenu, wnioskodawczyni wskazała na istniejący wjazd. W takiej sytuacji wątpliwości Skarżącego czy zjazd z działki [...] faktycznie istnieje - na co wyraźnie wskazano we wniosku - wymaga wyjaśnienia. Tym bardziej, że Skarżący nie tylko kwestionują jego istnienie, ale wyrażają obawy czy ewentualne zjazd z działki nr [...] byłby bezpieczny. Należy podkreślić, że nawet jeśli przedmiotowe warunki zabudowy nie obejmują zjazdu, to ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...] wiązało się z przyjęciem, że zjazd z działki na ul. [...] już istnieje, podczas gdy fakt ten jest kwestionowany.

Oceniając pozostałe parametry i wskaźniki dotyczące warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego trzeba stwierdzić, że w ocenie Sądu zostały one ustalone prawidłowo, w oparciu analizę przeprowadzoną w sprawie przez uprawnionego architekta D.S. ( nr uprawnień [...], za wyjątkiem ustalenia dwóch wskaźników: szerokości elewacji frontowej (tj. od ul. [...] i [...] ) oraz dwóch linii zabudowy tj. obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...]j i nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] . Zgodnie bowiem § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Min, Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. szerokość elewacji frontowej znajduje się od strony frontu działki , natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której obywa się główny wjazd lub wejście na działkę. A zatem jeśli organ przyjął że komunikacja będzie się obywać po "istniejącym zjeździe od ul. [...]" należało ustalić jedynie szerokość elewacji wnioskowanego budynku jednorodzinnego od strony ul. [...]. Dodatkowo trzeba wskazać, że ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej od ulicy [...] na poziomie od 8 m do 10 m zawiera w sobie margines dowolności podczas gdy przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby planowane zamierzenie miało jednoznacznie wyznaczone parametry techniczne, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. (por. wyrok NSA z 15. 04. 20-11, sygn.. akt II OSK 679/10, Lex nr 1081838). Analogicznie w odniesieniu do linii obowiązującej zabudowy. Po pierwsze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, iż nie ma istotnej różnicy między obowiązującą linią nowej zabudowy i nieprzekraczalną linią nowej zabudowy, przy czym w ww. rozporządzeniu mowa jedynie o obowiązującej linii zabudowy, która oznacza konkretne umiejscowienie wnioskowanej zabudowy na działce budowlanej .wyznaczonej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia ), podczas gdy linia nieprzekraczalnej zabudowy pozwala na zróżnicowane usytuowanie zabudowy na działce pod warunkiem , że nie zostanie przekroczona linia wyznaczona jako linia nieprzekraczalnej zabudowy. Po drugie, w ocenie Sądu dla każdego wniosku należy ustalić tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, które uzasadniałyby ustalania większej liczby linii obowiązującej zabudowy ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 18. 01. 2012 r. sygn. Akt IV SA/Po 1116/11, Lex nr 1110220). A zatem w rozpatrywanej sprawie zbędne jest ustalenie linii nieprzekraczalnej zabudowy od strony ul. [...]. W odniesieniu do ul. [...] - w sytuacji gdy organ wskazuje, iż wjazd istnieje od strony ul.[...]-wnioskowana inwestycja" będzie sytuowana w odległości "wynikającej z przepisów art. 43 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115zezm.).

Nadto trzeba zauważyć, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy brak zaświadczenia o przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji oraz analizę urbanistyczno-architektoniczną do właściwego samorządu zawodowego.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach wniosek o przeprowadzenia wizji w sprawie stwierdzenia czy z przedmiotowej działki nr [...] istnieje zjazd na ul. [...]. Jak wskazano wyżej kwestia istnienia zjazdu może być ustalona w oparciu o inne dowody. Nie jest zasadny zarzut zacienienia sąsiedniej działki, ponieważ jest on przedwczesny na etapie ustalania warunków zabudowy i będzie mógł być rozpoznany na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie jest także uzasadniony zarzut kwestionujący nieprawidłowości w ustaleniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej gdyż brak przepisów, które na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nakazywałyby ustalać taki wskaźnik.

Co wniosku przeprowadzenia dowodu z wyroku WSA w Krakowie z 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1489/11 to trzeba stwierdzić, iż ww. wyrok jest znany Sądowi z urzędu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd określił o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a