Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2333/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu K. T. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.T. i K.T.pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] lipca 2018 r. wpłynął do organu wniosek G.J. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt Ns 200/15, co do którego Sąd Okręgowy [...] sygn. akt IV Ca 982/16 oddalił apelację i zgodnie z którym wnioskodawczyni nabyła z dniem 1 grudnia 2009 r. udział we współwłasności nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazano również, że wobec faktu, że orzeczenie w przedmiocie zasiedzenia wywołuje skutek ex nunc to w dniu wydania przez organ decyzji będącej przedmiotem wniosku, wnioskodawczyni była właścicielką nieruchomości, zatem powinna być uznana za stronę postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., Prezydent [...], odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzając, że w dacie wydania tej krąg stron był prawidłowo ustalony. Organ podkreślił, że orzeczenie sądowe w sprawie zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny i tylko potwierdza nabycie własności, jest jednak niezbędne, bo skutkiem stwierdzenia zasiedzenia prawomocnym orzeczeniem sądowym jest możliwość zmiany wpisu w księdze wieczystej i ujawnienia w niej prawidłowego właściciela, który stał się nim na podstawie zasiedzenia. Według organu w przedmiotowej sprawie nowy właściciel tj. G. J. została ujawniona w księdze wieczystej z dniem [...] marca 2018 r. wobec czego stwierdził, że krąg stron postępowania, które zakończyło się decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. został ustalony prawidłowo, zatem brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Odwołanie od tej decyzji wniosła G.J. wskazując, że błędnie nie została przez organ uznana za stronę postępowania. W związku z tym zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca w sposób prawidłowy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę pomimo, że z dniem [...] grudnia 2009 r. nabyła udział we współwłasności nieruchomości znajdującej się w ostrej granicy działki – strefie oddziaływania planowanej inwestycji;

b) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 3 września 2015 r. nie stanowi nowej okoliczności w sprawie.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Przedstawiając swoje stanowisko Wojewoda przede wszystkim wskazał na ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie wznowienia. I tak, Wojewoda stwierdził, że organ, do którego wpłynęło żądanie wznowienia jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b § 1 tej ustawy (etap wstępny). Konsekwencją powyższego jest wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź też o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Natomiast, na co wskazuje wprost treść art. 149 § 2 k.p.a., dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku żądania wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 oraz w art. 145a i 145b legitymacja do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wynika z faktu wskazania danego podmiotu wśród adresatów decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu. W przypadku zaś przywołania w podaniu o wznowienie podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wystarczające dla uznania legitymacji wnioskodawcy stwierdzenie, że nie brał on udziału w charakterze strony w zwykłym postępowaniu. W takiej sytuacji należy bowiem mieć na uwadze, że status strony postępowania o wznowienie może przysługiwać także temu, kto nie brał udziału w zwykłym postępowaniu, ale jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, albo kto żąda czynności organu (wznowienia postępowania) ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji mimo związania konkretnie wskazanymi przez skarżącą przesłankami wznowienia, w istocie swej ograniczył swoją rolę w sprawie do zbadania jedynie zaistnienia w niej przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczności, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem każdy z przepisów pkt 1 – 8 art. 145 § 1 k.p.a. wskazuje niezależną od innych podstawę żądania wznowienia postępowania.

Zdaniem Wojewody organ I instancji całkowicie pominął ocenę zawartych we wniosku o wznowienie postępowania przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Tymczasem w stosunku do obu tych podstaw skuteczność złożenia wniosku o wznowienie postępowania zależała od wykazania przez wnioskodawczynię legitymacji procesowej do żądania wznowienia z tych przyczyn, a w przypadku jej stwierdzenia od dowiedzenia, że wniosek został wniesiony w terminie jednego miesiąca od uzyskania wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Wojewody w konsekwencji wystąpienia o wznowienie postępowania z powołaniem się nie tylko na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale też na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić we wstępnej fazie odrębne postępowania wyjaśniające w zakresie formalnych przesłanek do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego tak z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., czego wobec dwóch ostatnich podstaw prawnych zaniechał. W ocenie Wojewody, dopiero zbadanie przez organ formalnych przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., mogłoby stanowić o przeprowadzeniu na wstępnym etapie w całości postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, pozwalającego na przejście do etapu merytorycznego kończącego się wydaniem rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent [...] w zaistniałym stanie rzeczy, nie mógł właściwie i zasadnie przyjąć, że w przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie zaistniały przesłanki wznowienia zarówno z art. 145 § 1 pkt 4 jak i z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., co dopiero mogłoby stanowić istotną podstawę do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 2 listopada 2016 r. w ramach tego postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. T. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji Wojewody zarzucił naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., art. 79a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez "uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy zarówno w decyzji, jak i w przeprowadzonym postępowaniu nie zaistniały uchybienia warunkujące zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., art. 149 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezydent powinien wszcząć oddzielne postępowania o wznowienie postępowania i wydanie odpowiednich postanowień i decyzji dla każdej z podstaw wznowienia postępowania podanych przez wnioskodawczynię, podczas gdy wszystkie podstawy wznowienia dotyczą jednej i tej samej sprawy administracyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

- uchylenie decyzji Wojewody;

- wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości 20.000 złotych;

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wnioskodawczyni żądała wznowienia postępowania wyłącznie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie także pkt 1 i 5 tego przepisu, wobec czego Prezydent był uprawniony do badania zaistnienia tylko podstawy z pkt 4. Dalej autor sprzeciwu podniósł, że skupienie się przez Prezydenta na badaniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie oznaczało, że nie prowadził on postępowania w sprawie badania podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Wynika to "niezbicie z pism organu wytworzonych w toku postępowania", a także postanowienia o wznowieniu postępowania, skoro w jego podstawie powołano art. 145 § 1 k.p.a. Dodał, że organ nie mógł prowadzić postępowania w kierunku stwierdzenia podstaw z pkt 1 i 5 bez czynnego udziału wnioskodawczyni w postępowaniu. Jeśli zatem wezwał ją do wykazania nowych okoliczności lub nowych dowodów, a G. J. wykazała w tym zakresie bierność, to organ mógł jedynie odmówić uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. T. i K.T. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w bryle budynku na działce przy ul. [...]w [...].

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie organ wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. wznawiając na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. na wniosek G. J.postępowanie zakończone decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że wnioskująca wskazywała, że nieruchomość, której własność nabyła w drodze zasiedzenia jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowanej przy ul. [...] w [...] i znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Wobec tego twierdziła, że powinna być uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i móc wziąć w nim aktywny udział dążąc do ochrony swojego interesu prawnego.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846).

Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza prawidłowość zaskarżonej decyzji, którą uchylono wadliwą procesowo decyzję organu I instancji, sprawę kierując do ponownego rozpoznania. Prezydent bowiem, po formalnym wznowieniu postępowania, nie ocenił w sposób prawidłowy wszystkich podstaw wznowienia, na które powoływała się wnioskodawczyni.

Z akt sprawy wynika, że G.J. wniosła o wznowienie postepowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale także na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. wskazując (co do pkt 1 i 5) na prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt VII Ns 200/15 w przedmiocie zasiedzenia (załączone do wniosku), co do którego Sąd Okręgowy w dniu 27 grudnia 2017 r. w sprawie IVCa 982/16 oddalił apelację. Bez wątpienia zatem wskazała także na inne przesłanki niż ta, która dotyczyła niebrania przez stronę udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domagała.

Wniosek w tym zakresie podtrzymała również w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., które stanowiło odpowiedź na zawiadomienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. o zakończeniu postępowania i jednocześnie wezwanie wnioskodawczyni do wykazania nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów. W piśmie tym wnioskodawczyni ponownie wskazała na powyższe orzeczenia sądu powszechnego, jako nową okoliczność istotną jej zdaniem z punktu widzenia bycia stroną w sprawie pozwolenia na budowę.

Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że procedował on dalej z uwzględnieniem wyłącznie przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzając, że przesłanka wznowieniowa nie potwierdziła się, a strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zostały ustalone prawidłowo. Z uzasadnienia tej decyzji wbrew twierdzeniu wnoszącego sprzeciw nie wynika, by organ I instancji odnosił się do podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., zwłaszcza w takim kontekście, że przedstawiając jako nową okoliczność zapadłe orzeczenia sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia udziału we własności nieruchomości, za pomocą tej nowej okoliczności G. J. w istocie próbowała wykazać zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro w sprawie doszło do wznowienia postepowania, to organ administracji publicznej zobowiązany był w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia. Zważywszy na użycie przez ustawodawcę w art. 149 § 2 k.p.a. liczby mnogiej, przyjąć należy, że powinna być przy tym brana pod uwagę każda z przyczyn, na które powoływała się wnioskodawczyni.

Jakkolwiek Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że G.J., jako nowy właściciel nieruchomości sąsiadującej z zainwestowaną działką, została ujawniona w księdze wieczystej dopiero z dniem [...] marca 2018 r., co nie mogło mieć znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., to w istocie nie ocenił przesłanki nowej okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w kontekście przesłanki z pkt 4. W efekcie nie ocenił prawidłowo i nie uwzględnił prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 3 września 2015 r., którym stwierdzono nabycie przez G.J. z dniem [...] grudnia 2009 r. zasiedzenia udziału ½ części prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], co do której wnioskodawczyni twierdzi, że bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, której dotyczyło pozwolenie na budowę i pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji.

Tymczasem postępowanie w przedmiocie zasiedzenia toczyło się w dacie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie postanowienie o zasiedzeniu stało się prawomocne już po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale samo postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia uznaje, że fakt ten nastąpił z dniem [...] grudnia 2009 r. Z uwagi na deklaratoryjny charakter postanowienia o zasiedzeniu przyjąć więc można, że w momencie wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę istniały osoby, którym prawo rzeczowe (własność) do nieruchomości przysługiwało, a organ jedynie nie mógł tych osób ustalić. Konstatacja taka oznacza, że osoby te nie brały udziału bez swojej winy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. Wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1025/11 – Lex nr 1405616).

Zatem także z tej przyczyny Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową, bowiem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, jakoby w odniesieniu do każdej podstawy wznowienia należało prowadzić odrębne postępowanie prowadzące do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, albo odmowie wznowienia. Rację ma autor sprzeciwu, że w wyniku powołania kilku podstaw wznowieniowych we wniosku strony brak podstaw do wszczynania (prowadzenia) kilku postępowań wznowieniowych, ponieważ wniosek taki dotyczy jednej "sprawy" administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w prowadzonej wcześniej "sprawie" administracyjnej.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny zgromadzonych dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Dostrzeżone bowiem uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione.

Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.