Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 698/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1641/09, po ponownym rozpatrzeniu odwołania C. [...] Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...].11.2008 r. wydanej przez Prezydenta [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na działce przy ul. K. [...] w W. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].11.2008 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2008 r. wydaną przez Prezydenta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) wniesiono sprzeciw do zgłoszenia C. [...] Sp. z o.o. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. [...] w W. Z analizy dokumentacji dołączonej do zgłoszenia wynikało bowiem, iż przedmiotem zgłoszenia jest wolno stojące urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Organ uznał, że roboty budowlane opisane w projekcie budowlanym polegające na posadowieniu stopy fundamentowej o wym. 2,3 x 3,6 x 0,5 m (na przygotowanym podłożu), na której miała powstać konstrukcja wsporcza i tablica, nie mieszczą się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych". Wielkość urządzenia (wysokość 8,5 m, tablica o wymiarach 6,0 x 3,0 m), duży ciężar całkowity, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczyły zdaniem organu, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o którym mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła C. [...] Sp. z o. o. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, iż roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu objęte

są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a także art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie podstawy prawnej decyzji oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zamontowanie urządzenia reklamowego, objętego treścią zgłoszenia co do zasady mieściło się w katalogu robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2009 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].02.2008 r., a następnie sprostował z urzędu postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2009 r. oczywistą omyłkę zawartą w decyzji Nr [...] z dnia [...].08.2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2009 r. stwierdzono, iż sprzeciw był zasadny, gdyż zgłoszenie dotyczyło nośnika reklamowego o znacznej wysokości (około 8,5 m), trwale związanego z gruntem (stopa fundamentowa o wym. 2,3 x 3,6 x 0,5 m), zaś z opisu technicznego wynikało, iż prace budowlane będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalacji. Dlatego w tym przypadku nie miał zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczy on instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, a instalowaniem nie można nazwać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie.

Podkreślono, iż wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy a taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane).

C. [...] Sp. z o.o. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].08.2009 r. w której podniesiono, iż organ II instancji naruszył art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1, art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a także art. 156 § 1 pkt 3 kpa., art. 138 § 1 pkt 1 kpa., art. 107 § 1 i 3 kpa., art. 80 kpa. w zw. z art. 77 § 1 kpa. i art. 7 kpa., oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1641/09 - uchylił zaskarżoną przez C. [...] Sp. z o.o. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].08.2009 r. wskazując w

uzasadnieniu, iż kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 30 ustawy Prawo budowlane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w przebiegu którego właściwy organ powinien ustalić czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymaganiom określonym w przepisach prawa w związku z czym w prowadzonym postępowaniu wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego stosownie do zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ w rozpoznawanej sprawie powinien przede wszystkim ustalić charakter zamierzenia inwestycyjnego czyli ocenić na podstawie złożonych przez inwestora (zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) informacji i dokumentów - charakter zgłoszonych robót. Uznał to za konieczne dla jednoznacznej oceny czy ich rodzaj i zakres wymaga pozwolenia na budowę, czy też może być zaakceptowany w uproszczonym trybie zgłoszenia.

Wskazał, że ustalenie czy inwestycja jest budowlą określona w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane czyli wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, realizacja których wymaga pozwolenia na budowę czy też instalacją tablicy i urządzenia reklamowego o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, objętą zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązkiem zgłoszenia - pozwoli organowi na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa.

Sąd podkreślił, iż organ zobowiązany był zbadać dołączony do zgłoszenia projekt budowlany tablicy reklamowej w jego części graficznej i opisowej. Jak stwierdził, wskazane w projektach różne warianty dotyczące sposobu ustawienia przedmiotowego urządzenia na gruncie wymagają dokonania ustaleń w tym zakresie, bowiem mają podstawowe znaczenie dla określenia czy dla realizacji inwestycji objętych zgłoszeniem konieczne będzie wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża, co oznaczałoby że inwestycja ta wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania C. [...] Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].11.2008 r., w zw. z

wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1641/09, stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Organ II instancji przypomniał, że w dniu 14.11.2008 r. pełnomocnik –C. [...] Sp. z o.o. - dokonał na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego na działce przy ul. K. [...] w W., wskazując jednocześnie, iż rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych został określony w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia, zaś do wykonania robót budowlanych inwestor zamierzał przystąpić z dniem 15.12.2008 r.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego organ stwierdził, że rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych został określony w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Z opisu technicznego projektu wynikało, iż inwestor zamierza wykonać roboty budowlane polegające na posadowieniu urządzenia reklamowego wolnostojącego, przeznaczonego do ekspozycji plansz reklamowych o wymiarach 3,0 x 6,0 m i powierzchni użytkowej ekranu 18 m2, o wysokości słupa podpierającego ekran wynoszącej od 5,0 m oraz prefabrykowanym fundamencie o wysokości 0,5 m o wymiarach w planie 2,30 x 3,60 m trwale związanym z podłożem.

Z części opisowej projektu budowlanego wynikało jednocześnie, że inwestor przewiduje możliwość posadowienia fundamentu urządzenia reklamowego w dwóch wariantach: 1) jako fundament zagłębiony i 2) jako fundament usytuowany na powierzchni terenu.

W opisie zostało wskazane, iż urządzenie reklamowe może być posadowione na gruntach mineralnych w stanie rodzimym zaliczonych do gruntów budowlanych, natomiast w przypadku posadowienia na innych gruntach zaleca się zagęszczenie. Podsypkę z pospółki lub piasku gruboziarnistego należałoby zastosować w przypadku wystąpienia w podłożu gruntów spoistych tj. gliny, pyły, iły, piaski gliniaste lub pylaste, natomiast w przypadku wystąpienia w podłożu gruntów nienośnych torfów, namułów, humusu zalecano wymianę gruntu. Ostateczną decyzję o sposobie posadowienia fundamentu winien podjąć projektant wykonujący adaptację projektu powtarzalnego dla konkretnej lokalizacji oraz kierownik budowy.

Dalej organu odwoławczy wskazał, że jego obowiązkiem było ustalenie czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymogom określonym w przepisach prawa.

Po dokonaniu oceny projektu budowlanego zgłoszonej inwestycji, Wojewoda [...] stwierdził, że prace budowane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalacji.

Bowiem o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy dokumentacji projektowo-technicznej wynikało, iż projektowana inwestycja ze względu na wielkość urządzenia, jego konstrukcję jak i sposób osadzenia, związania z gruntem jest wolnostojącym trwale z gruntem związanym urządzeniem reklamowym, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych.

Zdaniem organu odwoławczego zamiarem inwestora było trwałe powiązanie z gruntem projektowanej konstrukcji. Tak zaprojektowana inwestycja wymagała zatem pozwolenia na budowę.

Dalej organ wskazał, że w sprawie nie można było mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż chodziło o budowę samodzielnej konstrukcji, budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Opis i cechy charakterystyczne projektowanej inwestycji, wskazują, że jest to budowla o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie

technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany uzasadnia uznanie, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę.

Na poparcie tej tezy organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. : wyrok z dnia 12.05.2009 r. sygn. akt: II OSK 735/08, wyrok z dnia 23.06.2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, wyrok z dnia 25.05.2007r. sygn. akt: II OSK 754/06 i z dnia 10.03.2008 r. sygn. akt. II OSK 186/07.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, dotyczy instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach budowlanych. Jednak według organu odwoławczego, instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie.

C. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość, wynikającą z:

I. Naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci:

1. artykułu 29 ust. 2 pkt 6 w związku z artykułem 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że:

zakwalifikowanie urządzeń reklamowych do kategorii "budowli" w rozumieniu

ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 3 ustawy), stanowi wystarczającą przesłanką

uzasadniającą wprowadzenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla

instalacji przedmiotowego urządzenia reklamowego;

przepis powyższy nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń

reklamowych trwale związanych z gruntem;

c) przepis nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych, nie powiązanych technicznie z żadnym innym obiektem budowlanym:

2. artykułu 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię

skutkującą przyjęciem, że przepis ten dotyczy wyłącznie instalowania urządzeń

reklamowych na istniejących obiektach, zaś instalowaniem nie można określać

wykonania samodzielnej konstrukcji na własnym fundamencie;

3. artykułu 3 pkt 3 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane

poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że:

a) o fakcie, iż inwestycja jest budowlą decyduje wielkość projektowanego urządzenia,

jego konstrukcja, jak i sposób osadzenia na gruncie;

b) o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decyduje

to, że konstrukcja wraz z fundamentem jest na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej

przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przez działanie sił przyrody;

4. artykułu 30 ust. pkt 2 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo

budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące

przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego,

nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż wymagają uzyskania pozwolenia

na budowę.

II. Mającego istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenia przepisów postępowania, w postaci:

1. artykułu 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1641/09), w szczególności pominięcie:

a) oceny prawnej Sądu, że ustawodawca zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji

polegającej na wykonaniu czynności montażowych, w wyniku których powstaje

urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania

prac budowlanych, w określonym miejscu, co spowodowało, że możliwa stała się

instalacja tablicy reklamowej poza budynkiem;

b) oceny prawnej Sądu, że sposób posadowienia fundamentu (zagłębiony lub

posadowiony na powierzchni terenu) ma decydujące znaczenie dla określenia, czy

dla realizacji inwestycji objętych zgłoszeniem konieczne będzie wykonanie w

określonym miejscu prac budowlanych, polegających na odpowiednim przygotowaniu

7

podłoża, co oznaczałoby, że inwestycja ta wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczy tryb zgłoszeniowy;

c) oceny prawnej Sądu, że za instalację należy uznać realizację obiektu, który nie

musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany

na nowo i ustawiony w dowolnym miejscu;

d) wytycznych, aby organ, na podstawie szczegółowej analizy projektu budowlanego,

ustalił rodzaj i zakres robót niezbędnych dla zrealizowania zamierzonej inwestycji;

e) wytycznych, aby organ ustalił w toku ponownego postępowania, który z dwóch

wariantów posadowienia fundamentu urządzenia reklamowego będzie wykonywany

przy niniejszym zgłoszeniu;

2. artykułu 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w

związku z artykułem 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji

wyłącznie na projekcie budowlanym, dołączonym do zgłoszenia, pomimo wskazania

przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia

2009 r. na potrzebę ustalenia dodatkowych informacji;

3. artykułu 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji

organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona;

4. artykułu 138 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie przez organ II instancji

wszystkich zarzutów spółki, to jest:

a) zarzutu naruszenia artykułu 77 § 1 w związku z 7 k.p.a. w zakresie

nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji;

b) zarzutu naruszenia artykułu 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia

faktycznego oraz prawnego w decyzji organu I instancji;

art. 80 w związku z ar. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu

faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń

faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym

ustalenia, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, że roboty

budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego

stanowią budowę;

art. 80 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie

okoliczności faktycznych, w tym niezgromadzenie dowodów i pominięcie

konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę

faktyczną rozstrzygnięcia, a w szczególności:

a) brak analizy i wykazania, że roboty budowlane, będące przedmiotem zgłoszenia

polegają na budowie urządzenia na miejscu, a nie instalacji urządzenia reklamowego

jak podnosi Inwestor;

b) brak analizy i wykazania, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale

związane z gruntem;

c) pominięcie sposobu wykonania stopy fundamentowej, która to okoliczność wpływa

na fakt, czy mamy do czynienia z instalacją czy budową;

d) niewyjaśnienie sposobu posadowienia nośnika na gruncie, pomimo iż w opisie

technicznym zamierzenia przedstawiono dwa możliwe warianty posadowienia

fundamentu;

e) pominięcie okoliczności, że realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego

nie musi i nie jest wykonywana w określonym miejscu, może być zdemontowana,

zmontowana na nowo i ustawiona w dowolnym miejscu.

Spółka wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zapadłym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, stosownie do zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem C. [...] Sp. z o. o., Wojewoda [...] nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazanych w wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2009 r.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda [...] po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że skoro budową jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, to za instalację należy uznać realizację takiego obiektu, który nie musi być wykonany w określonym miejscu, może być zdemontowany, zmontowany na nowo a nie tylko ustawiony w dowolnym miejscu. Taka ocena prawna była dla organu wiążąca.

Sąd wyraźnie wskazał, że organ winien ustalić przede wszystkim charakter zamierzenia inwestycyjnego dokonując oceny złożonych przez Inwestora informacji dokumentów.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda [...] nie podjął rzeczywistej próby wyjaśnienia wskazanych przez Sąd okoliczności sprawy, lecz ograniczył swoje działania jedynie do bardziej obszernego uzasadnienia decyzji.

Organ zauważył co prawda, że z projektu wynikały dwa możliwe warianty posadowienia fundamentu przedmiotowego urządzenia (fundament zagłębiony w ziemi lub usytuowany na powierzchni), jednak w toku postępowania nie próbował wyjaśnić tych okoliczności i nie ustalił, który z możliwych wariantów będzie realizowany przy przedmiotowym zgłoszeniu.

Bez rozstrzygania tej okoliczności Wojewoda [...] uznał, że o trwałym związaniu urządzenia z gruntem świadczą "wielkość urządzenia, jego konstrukcją jak i sposób osadzenia, związanie z gruntem". Powyższe ustalenie organu było zdaniem spółki dowolne.

Wojewoda przyjął, że prace budowlane zgłoszone przez inwestora, z całą pewnością będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko na jego instalacji czy remoncie.

Organ nie tylko nie wypełnił wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale też zlekceważył oceny prawne wyrażone przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r.

Wojewoda [...] nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania Spółki. Jedynie ogólnikowo stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś zarzuty podniesione przez inwestora są bezzasadne. Organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organy oparły się wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez wnioskodawcę wraz ze zgłoszeniem, wbrew wyraźnym wytycznym w tym względzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zauważył potrzebę ustalenia dodatkowych informacji.

Ponadto, argumentacja organu sprowadzała się wyłącznie do przedstawienia orzecznictwa sądów administracyjnych.

Spółka podniosła, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest budowlą. Zgodnie z przykładowym wyliczeniem, zawartym w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, budowlami są m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zatem, stosując argumentum a contrario, urządzenia reklamowe, które tej cechy nie posiadają nie są budowlami. Przedmiotowe urządzenie reklamowe nie

10

jest trwale związane z gruntem, a zatem nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższe rozróżnienie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdy wziąć pod uwagę treść art. 29 ustawy Prawo budowlane. Wskazany artykuł, wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie przewiduje żadnej zależności wynikających z faktu zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budowli. W punkcie 6 ustępu 2 powyższego artykułu mowa o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, brak jest jakichkolwiek wskazań by możliwość zastosowania uzależniona od ustalenia, czy dany obiekt jest budowlą czy też nie.

Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane znosi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę także dla niektórych obiektów budowlanych kwalifikowanych jako budowle.

Dla zastosowania trybu zgłoszeniowego nie ma znaczenia, czy obiekt jest lub nie jest trwale związany z gruntem. Zarówno urządzenia reklamowe trwale z gruntem związane, jak i te, które nie są trwale związane z gruntem mogą podlegać zwolnieniu jeżeli tylko nie wymagają budowy, a wystarczające są roboty budowlane w postaci instalacji.

Wojewoda [...] uznał w uzasadnieniu swojej decyzji, że przedmiotowe roboty budowlane nie są instalacją, m.in. z tego powodu, że "na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany", tym samym organ uzależnił możliwość wyłączenia z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane od powiązania urządzenia reklamowego z innym obiektem.

Tymczasem fakt powiązania z innym obiektem nie jest w obecnym stanie prawnym niezbędną przesłanką do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i przedmiotowy przepis odnosi się zarówno do urządzeń usytuowanych na innych obiektach, jak i urządzeń wolnostojących, co potwierdza również wykładnia historyczna ww. przepisu.

Wojewoda [...] uznał, że roboty budowlane w niniejszej sprawie nie stanowią instalacji urządzenia, lecz jego budowę. Jednak organ jedynie założył, że przedmiotem zgłoszenia Spółki jest budowa urządzenia reklamowego. Organ nie dysponował żadnymi dokumentami, które uzasadniałyby takie stwierdzenie.

Dalej spółka wskazała, że jej nośnik jest urządzeniem rozbieralnym, dostosowanym do wielokrotnego zastosowania oraz nietrwale związanym z terenem. Konstrukcja urządzenia jest tymczasowa, składa się z kilku elementów, których wykonanie oraz próbny montaż następuje u wytwórni, przed przewiezieniem

11

urządzenia na miejsce właściwej instalacji. Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie Wojewody [...] jakoby prace budowlane w niniejszej sprawie miały polegać na wykonaniu nowego obiektu w określonym miejscu.

Błędne było stanowisko organu jakoby o trwałości związania z gruntem miała świadczyć okoliczność, że posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się działaniu czynników atmosferycznych, sił przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Na wstępie odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1641/09).

Potwierdzenie słuszności tego zarzutu wpłynęłoby bowiem wprost na zasadność dalej sformułowanych przez skarżącą zarzutów w odniesieniu do wadliwie jej zdaniem ustalonego stanu faktycznego.

Jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. nie przesądzono o konieczności zastosowania określonych przepisów, co wynika ze stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu wyroku, nakazujących przeprowadzenie ponownej analizy materiału dowodowego. Z kolei

12

zakres ponownej oceny materiału dowodowego dokonany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie narusza prawa.

Należy wskazać, że gdyby ocena prawna Sądu miała mieć charakter wiążący w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, w tym kwestii zastosowania określonego przepisu jako podstawy do wydania decyzji, to musiałaby wiązać się z istnieniem niewątpliwego stanu faktycznego, a takiego charakteru uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2009r. nie można przypisać.

Podkreślić trzeba, że ocena prawna wynika z całości uzasadnienia wyroku sądu i odczytywać ją należy kompleksowo, nie na zasadzie cytowania wyjątków z jego treści.

W tym kontekście stwierdzić trzeba, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1641/09), Sąd z jednej strony wskazał, iż organ powinien przede wszystkim ustalić charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc ocenić na podstawie złożonych przez inwestora (zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) wraz ze zgłoszeniem informacji i dokumentów charakter zgłoszonych robót, co jest konieczne dla oceny czy ich rodzaj i zakres wymaga pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, a jednocześnie "wskazane w projektach różne warianty dotyczące sposobu ustawienia przedmiotowego urządzenia na gruncie, wymagają dokonania ustaleń w tym zakresie, bowiem mają podstawowe znaczenie dla określenia czy dla realizacji inwestycji objętych zgłoszeniem konieczne będzie wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża, co oznaczałoby, że inwestycja ta wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę."

Nie ma podstaw do rozumienia poprzednio zajętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska jako wiążącej oceny prawnej, w odniesieniu do zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd Wojewódzki uchylił bowiem jedynie decyzję organu II instancji, a przedmiotem swoich ustaleń uczynił w pierwszej kolejności stwierdzenie naruszenia prawa procesowego, dochodząc do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym popełniono, błędy, które mogą wpłynąć na sposób jej rozstrzygnięcia, w dodatku wskazując, że od ustaleń faktycznych będzie zależała prawna kwalifikacja sprawy.

Dlatego wyrażanych dotychczas przez Sąd ocen prawnych nie można rozumieć tak, że obejmowały one przyszłe ustalenia faktyczne. Należy je rozumieć

13

jako odnoszące się do dotychczasowego toku postępowania i zarzutów, które podnosił skarżący.

Poza tym użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, gdyż dokonana przez sąd wykładnia prawa może wiązać jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1245/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 201 Or. sygn. II OSK 1631/09, LEX nr 746696).

Odnosząc się do treści zarzutów skargi o charakterze materialnoprawnym należy stwierdzić, że zagadnienia poruszone w skardze, związane są z kolejną inwestycją zgłoszoną do realizacji przez skarżącą Spółkę i po raz kolejny pojawiają się na wokandzie tutejszego Sądu.

Dlatego też zasadnym jest wskazanie, że sporna kwestia była już przedmiotem wielu orzeczeń w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w sprawie sygn. akt II OSK 1686/09, zakończonej wyrokiem z dnia 28 października 2010 r.

Wskazać należy, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane można mówić o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na których zrealizowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczyć należy tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje że bez względu na przyjęty przez inwestora do realizacji wariant budowy (wskazany w opisie technicznym dołączonym do zgłoszenia) inwestycję należało zakwalifikować jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowlę z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na zrealizowanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie został w skardze skierowany w stosunku do przepisów art. 3 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przy czym żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, bowiem

14

decyzja Prezydenta [...] wnosząca sprzeciw została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przepisy Prawa budowlanego, których naruszenie zarzuca się organom wydającym decyzje, służyły jedynie jako uzasadnienie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wykazanie, że urządzenie reklamowe, którego zgłoszenia dokonano wymagało pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki, organ dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6, gdyż jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, a szeroko rozbudowana argumentacja strony sprowadza się do wykazania, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia, nie jest trwale związane z gruntem, tym samym nie jest to "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe", zaliczane do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Tymczasem przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Kwalifikacja tego, czy dane urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wśród cech wyróżniających (określających) urządzenia reklamowe zaliczane do budowli (art. 3 pkt 3) jest to, że są to urządzenia wolno stojące i trwale związane z gruntem, których to określeń nie zawiera przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówiący o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". To, że zgłoszone przez inwestora urządzenie reklamowe jest wolno stojące, nie ulega wątpliwości bowiem tak je określono w zgłoszeniu i wynika to z załączonego opisu technicznego bez względu na wskazane warianty posadowienia.

Sporne jest w ocenie skargi to, czy jest to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, czy też niepołączone trwale z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem oprócz urządzeń reklamowych wymienionych wśród budowli (art. 3 pkt 3), ustawodawca mówi jeszcze w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określając rozumienie budynku jako "obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".

15

Natomiast wśród cech charakteryzujących tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zaznaczono, że są to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, co można rozumieć jako brak trwałego związania z gruntem. Z powyższego wynika, że ustawodawca używa określenia "trwale związany z gruntem" lub "niepołączony trwale z gruntem" w tych przypadkach, kiedy chce wyraźnie rozróżnić dwa obiekty budowlane (budynek i tymczasowy obiekt budowlany), które podlegają odmiennym rygorom prawnym oraz w przypadku urządzeń reklamowych wskazując też różne ich typy (rodzaje) występujące w ustawie.

Skoro w art. 3 pkt 3 ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (dalsza część tego przepisu dotyczy urządzeń reklamowych wymagających pozwolenia na budowę), chodzi tu o inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3. W przeciwnym razie te dwie różne regulacje zamieszczone w jednym akcie prawnym nie miałyby sensu.

Z rozumieniem pojęcia trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, jakie prezentuje strona skarżąca, nie można się zgodzić, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do związania z gruntem w znaczeniu fizycznym. Tymczasem pojęcie użyte w przepisie art. 3 pkt 3, podobnie jak i w pkt 2 ma szersze znaczenie, bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym).

Z faktu, że podstawa żelbetowa prefabrykowana urządzenia reklamowego (nośnika reklamowego), nie jest wykonywana na miejscu posadowienia i że nie jest on zagłębiony w ziemi, nie wynika jeszcze, że brak mu trwałego związania z gruntem bo "działają siły grawitacji". Dla trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, nie jest konieczne, aby to związanie istniało w znaczeniu fizycznym za pośrednictwem np. fundamentu (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r, II OSK 923/05, niepubl.).

Urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 i w art. 26 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego mają jeszcze wiele innych cech je różniących, wynikających z unormowań prawnych, które powinny mieć pierwszorzędne znaczenie w procesie stosowania prawa (wyrok NSA z 12 marca 2009 r., II OSK 324/08; wyrok NSA z 15 maja 2009 r., II OSK 811/08; wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07).

16

Z tych samych względów nie można się zgodzić z rozumieniem pojęć instalacji i robót budowlanych w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z samego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 6 wynika, iż instalowanie tablic i urządzeń reklamowych to też są roboty budowlane, polegające na: "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" (...).

Z przedstawionych względów zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez organ art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle powyższych rozważań za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.

17