Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 87/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 27
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędzia WSA Alina Rzepecka Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2017 rok oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

M.J. (powoływany również jako: "strona", "skarżący") wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego również jako: "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego również jako: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego.

W dniu 31 maja 2017 r. M.J., działając poprzez pełnomocnika A.Z., złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017. We wniosku tym wskazał, że ubiega się o płatność ONW do działek rolnych "A", "B" o łącznej powierzchni 2,94 ha.

W dniu 6 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył w Biurze Powiatowym ARiMR formularz "wycofania części wniosku" (wycofanie działki ewidencyjnej nr [...] tj. część działki rolnej "A" o powierzchni 0,15 ha). Ostateczny obszar zgłoszony do płatności ONW na rok 2017 wyniósł 2,79 ha.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR włączył do akt sprawy zeznania złożone w dniu 12 września 2017 r. przez: B.C. i G.S. oraz oświadczenie A.R. z dnia [...].09.2017 r.

Z kolei w dniu 18 grudnia 2017 r., po uprzednim trzykrotnym wzywaniu, organ przesłuchał skarżącego.

Wezwaniem z [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o podanie danych osobowych rolnika, któremu skarżący zlecał prace agrotechniczne na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2016 oraz na rok 2017.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zarówno on jak i skarżący starali się skontaktować z rolnikiem, który na zlecenie skarżącego wykonywał koszenia na tych działkach. Niestety nie udało im się dodzwonić do tego pana a brak sygnału świadczy, że mógł zmienić numer, zgubić telefon lub umrzeć. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że nie wie też gdzie on dokładnie mieszka bo kontakt był tylko telefoniczny a spotkanie umawiane było bezpośrednio w polu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 627) - zwanej dalej "ustawą PROW 2014-2020", a także § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem ONW" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a." odmówił skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Po uprzednim przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie jest posiadaczem (użytkownikiem) zgłoszonych do płatności na rok 2017 gruntów rolnych. Wskazał, że brak faktur za wykonanie usług (nie tylko koszenia, ale i innych zabiegów mających na celu pielęgnację łąki), brak potwierdzenia zakupu np. nawozów, brak świadków wykonywania tych zabiegów - świadczą o tym, że koszenie, które skarżący zlecił "jakiemuś" rolnikowi było tylko incydentem mającym na celu stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. wnioskodawca musi, zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maja danego roku grunty rolne i utrzymywać je zgodnie z normami.

W oparciu o fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz komentarze do Kodeksu cywilnego organ pierwszej instancji stwierdził, że posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą, określanego, jako corpus possessionis, oraz elementu psychicznego animus rem sibi habendi, rozumianego, jako zamiar władania rzeczą dla siebie a brak któregokolwiek z tych elementów przesądza o braku posiadania. Zaznaczył, że skarżący podczas przesłuchania bezsprzecznie oświadczył, że zlecił tylko jeden zabieg koszenia łąk w roku, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą wyraża się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, a nie w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony.

Od powyższej decyzji M.J. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie poinformował, że szczegółowe stanowisko wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie zostanie przedstawione w odrębnym piśmie w ramach postępowania odwoławczego w przeciągu 21 dni. Jednakże takowego pisma skarżący nie złożył.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW, art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995. 312.1), art. 60 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowanie przez skarżącego o przyznanie płatności uznać należy wyłącznie za kreowanie pozornych warunków celem pozyskania pomocy finansowej realizowanej przez ARiMR.

Wyjaśnił, że zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską jest wspieranie rolników. Powołując się na definicję rolnika wynikającą z art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013 oraz cele wspólnej polityki rolnej wskazane w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013 organ odwoławczy stwierdził, że system dopłat dla rolników został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. System ten jest ukierunkowany na wsparcie prowadzących działalność rolniczą tych rolników, których forma działań w zakresie agrotechniki oraz agronomii zapewnia realizację wskazanych wyżej celów.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie może zostać uznany za samodzielnego rolnika, którego działania wypełniają cele przyświecające wspólnej polityce rolnej. Cele te nie mogą być uznane za spełnione ze względu na formę w jakiej skarżący wszedł w posiadanie działek deklarowanych do płatności, jak również wobec sposobu postępowania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR – analizując zeznania skarżącego oraz pismo jego pełnomocnika z dnia [...] lutego 2018r. stwierdził również, że przyznanie skarżącemu płatności ONW na rok 2017 stanowi w sprzeczności z celami wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. W sprawie nie można stwierdzić by wnioskodawca zwiększał jakkolwiek wydajność rolnictwa albowiem w żaden sposób tego nie wykazał. Nie można mówić o optymalnym wykorzystaniu siły roboczej albowiem skarżący jak też jego pełnomocnik, nie potrafią nawet wskazać kto wykonywał czynności agrotechniczne na deklarowanych działkach. Brak też możliwości realizacji celu wspólnej polityki rolnej jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Skoro strona, poza własnym twierdzeniem, iż "rozliczała się z ręki do ręki", nie potrafi określić z kim się rozliczała, nie posiada w tym zakresie jakiegokolwiek dokumentu (cytat z zeznań: "żadnych faktur"), to trudno uznać jej zeznania za wiarygodne. Ponadto nie sposób mówić, że skarżący - poprzez swoją działalność - podniósł dochód własny bądź osoby, której zlecał prace.

W ocenie organu odwoławczego nie można też stwierdzić, że skarżący i forma prowadzonej przez niego działalności jakkolwiek wypełnia cele takie jak stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw, zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów oraz wspieranie konkurencyjności rolnictwa. Skarżący nie pobierając za to jakiegokolwiek wynagrodzenia - oddaje zebrany plon (w tym wypadku siano) osobie, która przeprowadza koszenie działek deklarowanych przez stronę. Nie można zatem mówić o wspieraniu konkurencyjności czy stabilizacji rynku jeżeli strona tytułująca się mianem rolnika, a więc osoby wykonującej swą działalność zawodowo, z jednej strony płaci (jak twierdzi) za wykonanie usługi, a z drugiej strony bezinteresownie oddaje plon nie pobierając przy tym za to wynagrodzenia. Nadto skarżący nie wykazał w żaden sposób by jego działalność wpływała na tworzenie czy utrzymywanie miejsc pracy. Skarżący (ani też jego pełnomocnik) nawet nie wiedzą komu zlecili wykonywanie czynności agrotechnicznych, a tym samym w takiej sytuacji trudno nawet odnosić się do tego by strona w jakikolwiek sposób, poprzez swoją działalność w materii szeroko rozumianego rolnictwa, decydowało zrównoważonym rozwoju terytorialnym wiejskich gospodarek i społeczności. W ocenie organu odwoławczego zeznania skarżącego miały jedynie wykreować, iż strona prawidłowo prowadziła działalność rolniczą, a sam fakt ich złożenia upozorowany został by uwiarygodnić stronę jako potencjalnego beneficjenta unijnych dopłat. Jednakże nie sposób mówić, iż przedmiotowe zeznania jakkolwiek uwiarygodniają kwestię realizacji przez wnioskodawcę celów wspólnej polityki rolnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż postępowanie skarżącego pozwala uznać, iż jest on współuczestnikiem aktywności polegającej na kreowaniu sztucznych warunków wyłącznie w celu pozyskania płatności realizowanych przez ARiMR. W ocenie organu odwoławczego zasadniczą rolę we wskazywanej aktywności przypisać należy pełnomocnikowi strony tj. A.Z. który - jak to stwierdziła strona w swoich zeznaniach - pomaga w zlecaniu prac na działkach.

Organ wskazał, że skarżący, we współpracy z pełnomocnikiem A.Z. (powielającym opisany mechanizm działania z szeregiem innych swoich mocodawców), wchodzi w posiadanie nieużytkowanych przez formalnych właścicieli działek gruntu rolnego i zgłasza je do płatności - teza taka wynika z zeznań samego wnioskodawcy złożonych w dniu 18.12.2017 r. Po zgłoszeniu działek do płatności i wykonaniu koszenia przez osoby trzecie skarżący - w świetle jego zeznań - nie interesuje się tym co dzieje się z plonem, nie przeznacza go na własne potrzeby, nie sprzedaje, nie uzyskuje zysku z prowadzonej działalności, nie wie nawet kto w jego imieniu wykonywał na działkach czynności agrotechniczne. Nie ma przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie formy działania przedstawionej przez skarżącego. W szczególności nie wskazał on na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne (poza otrzymaniem unijnych dopłat), które miałyby wynikać z utworzenia opisanego mechanizmu działania, stwierdził, iż nie ma żadnych środków produkcji, nie posiada sprzętu. W związku z powyższym jedynym celem opisanego wyżej sposobu postępowania jest uzyskanie korzyści w postaci unijnych dopłat realizowanych przez ARiMR, a te, w ocenie organu odwoławczego, nie powinny być wypłacane beneficjentowi realizującemu mechanizm działania polegający jedynie na bezprawnym wejściu w posiadanie działki i zgłoszeniu jej do płatności.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż podstawowym warunkiem (§ 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3) umożliwiającym przyznanie płatności jest obowiązek posiadania deklarowanych gruntów rolnych w dniu 31 maja roku, w którym ubiega się o płatności ONW (w niniejszym przypadku 2017) a w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, iż skarżący był posiadaczem deklarowanych działek. Według jego zeznań zabiegi agrotechniczne na gruntach zgłoszonych do płatności ograniczyły się do jednorazowego wykoszenia i zebrania skoszonej biomasy. Biorąc pod uwagę formę w jakiej skarżący wchodzi w posiadanie działek (bez tytułu prawnego, na zasadzie wtargnięcia na działki leżące odłogiem), to nie można mówić, że władanie przedmiotowym gruntem ma charakter trwały. W ocenie organu stanowi to jednorazowe wtargnięcie na grunty w celu upozorowania przesłanek do przyznania płatności ONW, a niemającego nic wspólnego z posiadaniem. Nadto organ zaznaczył, że skarżący zeznał, iż zlecił wykonanie i wykoszenia łąk, które miało miejsce w czerwcu, a więc nie mogła być posiadaczem w dniu 31 maja, tym bardziej, że nie posiadał żadnego tytułu prawnego do uprawiania tych łąk. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący nie spełnił ustawowego warunku (posiadanie) umożliwiającego przyznanie płatności ONW na rok 2017.

Powołując się na treść art. art. 27 ust. 2 ustawy PROW organ odwoławczy wskazał, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 Kpa - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. faktury potwierdzające wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, potwierdzenie zbywania plonów, sprawozdania finansowe itd.). W razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2017. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego i nie pozwala ona na przyznanie skarżącemu płatności ONW na rok 2017. Nie przedstawił on bowiem żadnych dowodów potwierdzających fakt prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanych do płatności działkach.

Na powyższą decyzję M.J. wniósł skargę zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 14 § 1, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 zastosowanej jako podstawa rozstrzygnięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w hipotezie tej normy.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego według przepisanych norm.

Skarżący nie uzasadnił podniesionych zarzutów zaznaczył jednak, że takowe uzasadnienie przedstawi w kolejnym piśmie procesowym, które wniesione zostanie w terminie nieprzekraczającym ustawowego terminu przewidzianego na przekazanie skargi do Sądu. Przy czym, podobnie jak w przypadku odwołania, skarżący wspomnianego pisma nie złożył.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Organ stwierdził, że skarżący nie był w 2017 r, posiadaczem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a jego działanie miało na celu sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności tak, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 8, art. 10, art. 14 § 1, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przy czym nie wskazuje z jakich przyczyn uznaje, że normy te zostały przez organ naruszone. Podnosi również zarzut związany z naruszeniem art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 twierdząc, że został on zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w hipotezie tej normy.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w powiązaniu z lekturą decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest słuszne i nie narusza przepisów wskazanych w skardze.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów K.p.a. wskazać należy, że stosownie do treści art. 4 ustawy PROW 2014-2020 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i 81 K.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie zatem z powyższą zasadą na organie, który (odmawiając płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie.

Nadto ograniczone została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasada udzielania informacji (art.9 K.p.a.) przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony.

Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa (por. wyrok we WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 800/17, wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami nie naruszając także art. 14 i art. 77 i art. 80 K.p.a. a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestę stanowi fakt posiadania przez skarżącego gruntów, do których domaga się przyznania spornej płatności. Zgodnie bowiem z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

Zauważyć w tym miejscu należy, że na temat posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach istnieje już ugruntowana linia orzecznicza. Wynika z niej, że wolą ustawodawcy jest finansowe wspieranie rolników, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne. Pojęcie posiadania nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach o płatnościach, należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352). Kodeks rozróżnia różne pojęcia posiadania (samoistne, niesamoistne, w dobrej lub złej wierze). Stosowanie cywilistycznego pojęcia posiadania musi uwzględniać istotę regulacji prawnych w dziedzinie płatności rolnych, których podstawowym celem jest wspieranie podmiotów prowadzących rzeczywiście działalność rolniczą, a nie wspieranie posiadaczy gruntów rolnych, niezależnie od tego, czy grunty te wykorzystują rolniczo. Dla uzyskania wskazanych płatności nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Innymi słowy, posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie rozporządzenia w sprawie płatności należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. Linia orzecznicza, w której wyrażano takie stanowisko jest obszerna, tylko tytułem przykładu można wskazać wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11).

Samo złożenie wniosku o przyznanie dofinasowania nie może przesądzać per se, że wnioskodawca spełnia warunki ich przyznania. Okoliczność ta świadczy tylko o tym, że strona chce takie dopłaty otrzymać. Natomiast ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje status posiadacza czy też nie i czy prowadzi on faktyczną działalność rolniczą na deklarowanych działkach rolnych należy poczynić in concreto na tle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1126/18).

Ponownie podkreślić należy, że to beneficjent ubiegający się o przyznanie pomocy z otrzymanej pomocy wywodzi skutki prawne z tego tez względu to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności, w tym posiadania gruntów w ww. znaczeniu.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał jakoby był posiadaczem działek zgłoszonych do płatności.

Skarżący zeznał, że nie ma dokumentów potwierdzających posiadanie działek. W odpowiedzi na pytanie organu na jakiej podstawie użytkuje działki wskazał, że zna okolicę i wie, które działki są nieużytkowane więc je użytkuje zgodnie z przepisami. Nie zna właścicieli działek. Na działkach znajduje się łąka. W odpowiedzi na pytanie organu co robi na działkach skarżący stwierdził, że kosi na początku czerwca. Nie posiada własnego sprzętu. Wynajmuje go od rolnika z okolic [...], którego nazwiska nie pamięta. Rolnik ten także kosi. Z rolnikiem tym skarżący rozliczał się za gotówkę. Pieniądze z ręki do ręki żadnych faktur. Prace zlecał sam czasami pomagał mu pełnomocnik. W odpowiedzi na pytanie organu co robi z sianem po skoszeniu skarżący zeznał, że rolnik co kosi zabiera siano.

Niemniej jednak pomimo wezwań organu ani skarżący ani jego pełnomocnik nie wskazali danych osobowych rolnika, któremu skarżący zlecał prace agrotechniczne na zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności działkach.

Mając zatem na uwadze formę w jakiej skarżący wszedł w posiadanie działek deklarowanych do płatności jak również sposób postępowania w zakresie rzekomego prowadzenia działalności rolniczej, oraz okoliczność, że w sprawie prócz zeznań skarżącego brak jakichkolwiek dowodów, które potwierdzały by posiadanie przez skarżącego spornych gruntów nie sposób przyjąć, że skarżący władał przedmiotowym gruntem w sposób trwały.

Zatem uprawniona jest konkluzja, że działania skarżącego, na podstawie których uzurpuje on sobie "prawo posiadania" spornych gruntów sprowadzają się w zasadzie do złożenia wniosku, w którym te grunty wskazano oraz jednorazowego skoszenia znajdującej się na tych gruntach łąki.

Trafny jest wniosek organu, że jednorazowe wkroczenie na cudzy grunt celem wykoszenia łąk, które miało miejsce w czerwcu, nie pozwala przyjąć, że skarżący był posiadaczem tego gruntu w dniu 31 maja 2017 r..

Już tylko z tego względu decyzja organu jest trafna. W zaistniałych okolicznościach organ nie miał bowiem podstaw by przyznać skarżącemu wnioskowaną płatność.

Nadto nadmienić należy, że skarżący domaga się przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), których celem jest zrekompensowanie rolnikom dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów związanych z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (poza zeznaniami skarżącego, iż dokonał jednokrotnego skoszenia zadeklarowanych we wniosku cudzych działek) pozwalających przyjąć, że skarżący użytkował rolniczo sporny grunt i ponosił związane z tym koszty. Tym samym nie sposób przyjąć by skarżącemu płatności ONW przysługiwały.

Zgodzić się należy z Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR, że w sprawie nie można również uznać skarżącego za rolnika, którego działania wypełniają cele przyświecające wspólnej polityce rolnej UE wskazane w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013, tj:

a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;

b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie;

c) stabilizacja rynków;

d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;

e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów;

f) wspieranie konkurencyjności rolnictwa;

g) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu;

h) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Sąd podziela wnioski organu, przytoczone szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, wskazujące z jakich powodów celów tych skarżący nie wypełnia.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, który wskazuje, iż bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Kwestia ta jest jednak nieistotna wobec faktu, iż skarżący nie wykazał, że jest posiadaczem gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie przez stronę sztucznych warunków do uzyskania dopłat jest bowiem możliwa dopiero wówczas gdy beneficjent spełnia warunki formalne uprawniające do ich uzyskania, do których należy zaliczyć m.in. posiadanie deklarowanych we wniosku gruntów. Wobec ich niespełnienia przez skarżącego ocena jego wniosku pod kątem istnienia przesłanek do odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 nie była konieczna.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tego też względu Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a., skargę oddalił.