Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 627/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], w sprawie odmowy wygaszenia trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (dalej: GDDKiA Oddział w B.; skarżący) do nieruchomości, położonych w obrębach:

- Ć., oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0036 ha, [...] o pow. 0,0204 ha, [...] opow. 0,0360 ha, [...] o pow. 0,0085 ha, [...] o pow. 0,0385 ha, [...] o pow. 0,0236 ha, [...] o pow. 0,0627 ha, [...] o pow. 0,0233 ha, [...] o pow. 0,0620 ha, [...] o pow. 0,0257 ha, [...] o pow. 0,0628 ha, [...] o pow. 0,0508 ha, [...] o pow. 0,0495 ha, [...] o pow. 0,0304 ha, [...] o pow. 0,0660 ha, [...] o pow. 0,0194 ha, [...] o pow. 0,0900 ha, [...] o pow. 0,1508 ha, [...] o pow. 0,0822 ha, [...] o pow. 0,0347 ha, [...] o pow. 0,0930 ha, [...] o pow. 0,1075 ha, [...] o pow. 0,0930 ha, [...] o pow. 0,0325 ha, [...] o pow. 0,0397 ha, [...] o pow. 0,2756 ha, [...] o pow. 0,0369 ha, [...] o pow. 0,0378 ha, [...] o pow. 0,0026 ha, [...] o pow. 0,2834 ha, [...] o pow. 0,0320 ha;

- Ć., oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0209 ha, [...] o pow. 0,3044 ha;

- Z., oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,2480 ha, [...] o pow. 0,2101 ha, [...] o pow. 0,4369 ha, [...] o pow. 1,0371 ha, [...] o pow. 0,1219 ha, [...] o pow. 0,1054 ha;

- G., oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,2991 ha, [...] o pow. 0,6071 ha, [...] o pow. 0,0177 ha, [...] o pow. 0,0204 ha, [...] o pow. 0,9324 ha, [...] o pow.0,2590 ha;

- C., oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,0938 ha, [...] o pow. 0,0412 ha, [...] o pow. 0,1955 ha, [...] o pow. 0,2851 ha, [...] o pow. 0,0636 ha, [...] o pow. 0,4081 ha, [...] o pow. 0,2869 ha, [...] o pow. 0,0096 ha, [...] o pow. 0,0739 ha, [...] o pow. 0,1221 ha, [...] opow. 0,1320ha.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r., GDDKiA Oddział w B. wystąpił do Starosty Z. o wydanie decyzji o wygaśnięciu ustanowionego na jego rzecz prawa trwałego zarządu do szczegółowo wymienionych w treści tego pisma nieruchomości. W treści wniosku wskazano, iż przedmiotowe nieruchomości wydzielone zostały celem wyodrębnienia dodatkowej jezdni z pasa drogi ekspresowej przeznaczonej do przekazania Gminie K.. Przekazanie dodatkowej jezdni odbędzie się w ramach realizacji porozumienia nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zawartego pomiędzy skarżącym a gminą w sprawie przekazania i przejęcia dodatkowej jezdni w pasie drogi ekspresowej S8, przez Gminę K., jako ciągu drogi gminnej. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania powstały w wyniku wydania decyzji podziałowych Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. o znakach: [...]. Nieruchomości, które uległy podziałowi stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od Obwodnicy W. - za Obwodnicę M. od km 586 +635,88 do km 601+700 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowalnymi oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Organ wojewódzki ustanowił nieodpłatny trwały zarząd na nieruchomościach objętych wnioskiem.

Dalej organ wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. zawarto pomiędzy Wójtem Gminy K., a Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie nr [...] w sprawie przekazania i przejęcia dodatkowej jezdni w pasie drogi ekspresowej S8, przez Gminę K., jako ciągu drogi gminnej. Porozumienie zostało w dniu [...] stycznia 2021 r. opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], organ I instancji odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz GDDKiA Oddział w B. w odniesieniu do wskazanych we wniosku nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wniosek swój GDDKiA Oddział w B. uzasadnił tym, że: "nieruchomości wydzielone zostały celem wyodrębnienia dodatkowej jezdni z pasa drogi ekspresowej do przekazania gminie K.. Przekazanie dodatkowej jezdni odbędzie się w ramach realizacji porozumienia nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zawartego miedzy GDDKiA a Gminą w sprawie przekazania i przejęcia dodatkowej jezdni w pasie drogi ekspresowej S8, przez Gminę K., jako ciągu drogi gminnej."

Dalej organ wyjaśnił, że Rada Gminy K. podjęła uchwałę [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie woli przejęcia przez Gminę K. do zasobów dróg gminnych drogi położone w pasie drogi ekspresowej S8 służącej do jej obsługi oraz terenów przylegających w miejscowościach: G., Z., C., Ć. oraz Ć. oraz uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Strefa gospodarcza I". Przedmiotem planu jest obszar o powierzchni ok. 46,69 ha zlokalizowany w obrębach ewidencyjnych G. i Z.. Plan ten nie obejmuje wnioskowanych we wniosku działek. Z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych z dnia 15 maja 2004 (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 741 ze zm.) wynika, że wskazane we wnioski działki leżą w ciągu drogi S8 (pkt 14 załącznika do rozporządzenia ).

Zdaniem organu pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii można dokonać w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. podtrzymuje swój wniosek twierdząc, że wnioskowany teren nie stanowi zasadniczego przebiegu drogi S8 i nie może być pozbawiony kategorii drogi krajowej w trybie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić.

Dalej organ wyjaśnił, że rozpatrując możliwość dokonania wygaszenia zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części rozpatruje się przede wszystkim możliwość jej przyszłego zagospodarowania oraz ocenia, czy jest ona zbędna do realizacji zadań wnioskodawcy. Tymczasem wnioskodawca nie przedstawił wystarczających dowodów potwierdzających fakt, iż przedmiotowe działki stały się faktycznie zbędne dla jednostki sprawującej trwały zarząd. Ponadto nie nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nich, gdyż droga ta nadal funkcjonuje i jest niezbędna zarówno do obsługi terenów przyległych, jak też w szczególności jest niezbędna dla zarządcy drogi krajowej nr 8.

Zdaniem organu również z porozumienia zawartego pomiędzy Gminą K. a GDDKiA wynika, że część drogi krajowej przewidziana do przekazania Gminie K. nie jest zbędna dla funkcjonowania drogi krajowej S8. A tylko w przypadku zbędności fragmentu drogi do celów związanych z funkcjonowaniem drogi krajowej można wygasić zarząd. W porozumieniu z dnia [...] października 2018 r. strony potwierdzają, że w części drogi krajowej przewidzianej do przekazania funkcjonują urządzenia odwadniające na tyle ważne dla trwałości funkcjonowania drogi S8, że wprowadzono obwarowania ciągłego dostępu do urządzeń odwadniających czy niemożność czasowego wyłączenia z ruchu przekazanej drogi.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o drogach wszystkie urządzenia niezbędne dla funkcjonowania drogi publicznej muszą znajdować się w pasie drogowym, czyli pasie będącym w tym przypadku w zarządzie GDDKiA. To dlatego GDDKiA obwarowała w porozumieniu z Gminą K. dosyć szczegółowo zakaz zmiany klasy drogi, obniżenia jej jakości, parametrów, zmiany konstrukcji a w szczególności stały dostęp do urządzeń odwadniających i zakaz czasowego wyłączania z ruchu drogi, gdyż te urządzenia i sama droga jest dla GDDKiA na tyle niezbędne, do prawidłowego funkcjonowania zasadniczej drogi krajowej, że nie może sobie pozwolić na utratę nad nimi kontroli. A zatem po ewentualnym wygaszeniu zarządu i przekazaniu działek dla Gminy K. nie wszystkie urządzenia niezbędne dla zarządcy drogi nadal będą znajdować się z pasie drogowym.

Organ zauważył także, że w porozumieniu strony uzasadniają konieczność przekazania części drogi krajowej dla Gminy K., w celu stworzenia na podstawie Uchwały Rady Gminy ciągu drogi gminnej. Tymczasem Wójt Gminy K. w piśmie z dnia 19.01.2021 r. informuje, że droga gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów nr 185/4 i 186/1, będąca własnością Gminy K., stanowiąca naturalne i jedyne przedłużenie tzw. dodatkowej drogi krajowej, nie posiada na dzień dzisiejszy statusu drogi gminnej. Powyższe oznacza, że organ rozpatrujący możliwość wygaszenia zarządu nie może opierać się na wystąpieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych w postaci chociażby zamiaru podjęcia uchwał przez Radę Gminy K.. Nie można w tej chwili zagwarantować, że uchwała o nadaniu drodze statusu drogi publicznej zostanie uchwalona. Ponadto należy zauważyć, że proponowana do przejęcia droga nie stanowi ciągu drogowego, tylko dwa odrębne odcinki przerwane w połowie na odcinku ok. 90 mb przez drogę krajową, na której wnioskodawca nie chce wygaszać zarządu. Natomiast załączniki graficzne do porozumienia z dnia [...] października 2018 r. oraz do Uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. będące w zasadzie jedynym dokumentem, z którego można odczytać intencję Rady Gminy K., nie przewidują przerywania ciągu drogowego przewidzianego do przejęcia od GDDKiA.

Na koniec organ zauważył, że przedmiotowe porozumienie w § 5 zawiera termin na realizację jego zapisów, który wynosi 8 miesięcy od dnia opublikowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Strefa gospodarcza I" w Dzienniku Urzędowym Województwa P.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został opublikowany w dniu 6 listopada 2019 r. natomiast wniosek o wygaszenie zarządu wpłynął do organu w dniu 18 września 2020 r. (prawie 10 miesięcy po opublikowaniu). Nasuwa się wiec pytanie, czy zapisy porozumienia nadal obowiązują i czy w tej sytuacji Rada Gminy podtrzyma w przyszłości zapisy zawarte w porozumieniu, którego termin "ważności" upłynął. Tym bardziej, że Rada Gminy K. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2019 r.) już po podpisaniu porozumienia, nie objęła zasięgiem przewidzianej do przejęcia drogi i dlatego nie odniosła się do przyszłych zmian kategorii drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył GDDKiA w B., który wskazał, że dodatkowa jezdnia (DD-1, zwana serwisową) nie jest sama w sobie drogą, ponieważ nie posiada pasa drogowego i jest tylko elementem drogi ekspresowej w jej pasie drogowym. W związku z tym dodatkowa jezdnia będąca przedmiotem nieodpłatnego przekazania samorządowi w żaden sposób nie spełnia warunków drogi krajowej. Skarżący wskazał, że fakt posadowienia w pasie DD1 urządzeń odwadniających nie oznacza, że nieruchomość jest niezbędna dla GDDKiA. Skarżący wskazał, że obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość usytuowania urządzeń obcych na nieruchomościach innych podmiotów. Skarżący wskazał ponadto, że przekroczenie terminów wynikających z § 5 porozumienia jest następstwem zawieszenia postępowania, tzn. wydania opinii w formie postanowienia w zakresie podziałów nieruchomości. W związku z tym skarżący stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz nie wziął pod uwagę faktycznej możliwości zagospodarowania zbędnej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...].W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

W ocenie organu odwoławczego okoliczności dotyczące możliwości pozbawienia jezdni DD-1 kategorii drogi publicznej nie mają decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Nie można zapominać, iż w przepisie art. 47 ust. 1 u.g.n. mowa jest o nieruchomości lub jej części bez rozróżnienia na kategorie drogi określone w przepisach ustawy o drogach publicznych. Do wygaszenie trwałego zarządu na wnioskowanych nieruchomościach konieczne jest wykazanie, że nieruchomość jest zbędna dla jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nad nieruchomością. Należy również odróżnić sytuację wskazaną w treści art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. od tej wskazanej w art. 47 ust. 1 u.g.n. W tym ostatnim przepisie jedyną ustawową przesłanką materialnoprawną decyzji wygaszającej trwały zarząd nad nieruchomością lub jej częścią na wniosek trwałego zarządcy jest zbędność nieruchomości dla trwałego zarządcy. Pojęcie zbędności wskazane w tym przepisie nie jest tożsame z sytuacją, w której nieruchomość stała się zbędna dla celu jaki został określony w decyzji, w tym wypadku decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od Obwodnicy W. - za Obwodnicę M. od km 586 +635,88 do km 601+700 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami

i urządzeniami budowalnymi oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Przy czym pojęcie zbędności odnieść należy do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nad nieruchomością.

Z treści porozumienia zawartego w dniu [...] października 2018 r. pomiędzy GDDKiA oraz Wójtem Gminy K. wynikają zapisy, które nie dają podstaw do przyjęcia, że nieruchomości objęte wnioskiem stały się zbędne dla jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. W § 2 ust. 4 porozumienia wskazano, że wspólne urządzenia odwodnienia drogi ekspresowej S8 i DDJ wymienionej w § 1 niniejszego porozumienia, służące drodze krajowej, będą zarządzane i utrzymywane przez GDDKiA. Gmina na przejmowanych w zarząd terenach, o których mowa w § 2 ust. 1, umożliwi GDDKiA nieodpłatny dostęp do tych urządzeń odwadniających w zakresie niezbędnym do wykonywania prac utrzymaniowych i remontowych. Natomiast w § 2 ust. 5 porozumienia ustalono, że nieodpłatny dostęp do urządzeń odwadniających, o których mowa w ust. 4, zapewniony będzie w ramach niniejszego porozumienia, a po jego wygaśnięciu w ramach służebności gruntowych ustanowionych na rzecz GDDKiA. W § 4 ust. 2 pkt 1 porozumienia wskazano z kolei, że gmina zobowiązuje się w zakresie zachowania trwałości projektu na określonych w porozumieniu warunkach, iż m.in. przekazywana dodatkowa jezdnia będzie nadal używana do celów określonych w projekcie zrealizowanym przez GDDKiA.

Zdaniem więc organu odwoławczego zapisy porozumienia wskazują, iż część drogi krajowej przewidziana do przekazania Gminie K. nie jest zbędna dla funkcjonowania drogi krajowej S8. Urządzenia odwodnienia drogi ekspresowej S8 i DDJ, które służą drodze krajowej mają być zarządzane i utrzymane przez GDDKiA co wskazuje, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku nie stały się zbędne dla jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. W tym kontekście również istotne jest, że po wygaszeniu trwałego zarządu i przekazaniu nieruchomości gminie nie wszystkie urządzenia niezbędne do funkcjonowania drogi publicznej będą znajdować się w pasie drogowym. Organ I instancji słusznie zauważył, że wszystkie urządzenia niezbędne dla funkcjonowania drogi publicznej muszą znajdować się w pasie drogowym, a w tym wypadku w pasie będącym w zarządzie skarżącego.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie została spełniona przesłanka zbędności określona w art. 47 ust. 1 u.g.n., której wykazanie jest niezbędne do wygaszenia trwałego zarządu na rzecz jednostki organizacyjnej. Nie nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Droga jest niezbędna zarówno do obsługi terenów przyległych, jak też jest niezbędna dla zarządcy drogi krajowej nr 8, a potwierdzają to postanowienia zawarte w porozumieniu nr 2/2018 z dnia 15 października 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Skarb Państwa - GDDKiA w W. Oddział w B., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) Naruszenie prawa materialnego:

- art. 47 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną odmowę wygaszenia trwałego zarządu na nieruchomościach, które stały się zbędne dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad;

- art. 47 ust. 2 u.g.n. poprzez niewydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

2) Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 77§1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że nie zachodzi w sprawie przesłanka zbędności opisanych wyżej nieruchomości dla realizacji zadań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisał stan faktyczny oraz omówił argumentację podniesioną przez organy w wydanych przez nich decyzjach. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśniecie tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Przy czym jak stanowi ust. 2 tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia zbędności odnieść ją należy do zbędności faktycznej. Dla oceny czy w sprawie zaistniał stan zbędności konieczne jest ustalenie celu trwałego zarządu, a następnie oceny na ile cel ten - sposób wykorzystania nieruchomości - już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny. Wbrew twierdzeniom organów wydających decyzję w niniejszej sprawie nieruchomości będące przedmiotem wniosku stały się zbędne dla jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. Należy podkreślić, iż warunkiem prawidłowego rozpoznania wniosku jest właściwie ustalony stan faktyczny sprawy. Działki objęte przedmiotowym wnioskiem powstały z podziału działek nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...].04.2012 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od Obwodnicy W. - za Obwodnicę M. Niewątpliwym jest fakt, iż nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy określającej zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, która to ustawa umożliwia prowadzenie przygotowań w celu budowy dróg publicznych w trybie szczególnym i temu służą instrumenty w niej przewidziane, tzn. podziały nieruchomości, ich wywłaszczenie oraz ustalenie trwałego zarządu na rzecz GDDKiA. Trwały zarząd do przedmiotowych nieruchomości potwierdzono decyzjami Wojewody P. na cele budowy drogi. W ramach inwestycji w pasie drogi ekspresowej S8 wybudowano jezdnię dodatkową DD-1, prace związane z realizacją budowy zostały zakończone i jezdnie zostały oddane do użytkowania. Z chwilą realizacji celu jakim jest zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego część nieruchomości stanowiąca drogę dojazdową DD-1 nabyta na mocy ZRID stała się zbędna dla GDDKiA jako dotychczasowego zarządcy drogi. Przyczyną takiego stanu rzeczy była chęć przejęcia przedmiotowej jezdni przez Gminę K. wyrażona przez Radę Gminy K. w Uchwale [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie woli przejęcia przez Gminę K. do zasobów dróg gminnych drogi położonej w pasie drogowym drogi ekspresowej S8 służącej do jej obsługi oraz terenów przyległych w miejscowościach Ć., Ć., Z., G., C. w gminie K.. Gmina K. składając oświadczenie woli zawarte w w/w uchwale podejmowała działania zmierzające do realizacji własnych interesów mających na celu stworzenie Strefy Gospodarczej na przyległych terenach, które docelowo miały być obsługiwane przez dodatkowa jezdnię DD-1. Na etapie uzgodnień projektu MPZP GDDKiA wnioskowała o objęcie planem przedmiotowej jezdni. Z uwagi na stanowisko gminy zawarte w piśmie [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. świadczące o braku możliwości zmiany obszaru MPZP wynikającej z wcześniejszej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Strefa gospodarcza I", która to uchwała określiła obszar opracowania planu, wniosek GDDKiA nie został uwzględniony. Zmiana granic opracowania planu zdaniem gminy niosła ryzyko nieważności uchwały przyjmującej plan. Następnie dnia [...] października 2018 r. zawarto porozumienie [...] w sprawie przekazania i przejęcia dodatkowej jezdni w pasie drogi ekspresowej S8, przez Gminę K., jako ciągu drogi gminnej. Dodatkowa jezdnia została wybudowana celem zapewnienia nieruchomościom przyległym do jej pasa drogowego dostępu do drogi publicznej oraz w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej. Biorąc pod uwagę przeznaczenie DD-1 oraz plany rozwojowe gminy (utworzenie strefy specjalnej) droga ta będzie miała znaczenie lokalne i służyć będzie miejscowym potrzebom.

Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organów wydających decyzje w niniejszej sprawie, działki objęte wnioskiem stały się zbędne dla realizacji zadań GDDKiA. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, iż w przypadku wygaszenia trwałego zarządu i przekazania nieruchomości gminie nie wszystkie urządzenia niezbędne do funkcjonowania drogi publicznej będą znajdować się w pasie drogowym. Zdaniem organów orzekających urządzenia te muszą znajdować się w pasie drogowym będącym w zarządzie skarżącego. W ocenie GDDKiA jest to błędna argumentacja. Kwestia dostępu oraz utrzymania urządzeń została bowiem uregulowana w zawartym pomiędzy organami porozumieniu, które wyraziły zgodę podpisując przedmiotowy dokument.

W ocenie skarżącego należy również zauważyć, iż obowiązujące przepisy prawa dopuszczają możliwość usytuowania urządzeń obcych na nieruchomościach innych podmiotów. Zgodnie z art. 3051 Kodeksu Cywilnego: "Nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu)". Urządzenia służące do odwodnienia drogowego służą do odprowadzania wód zarówno drogi ekspresowej jak i dodatkowej jezdni. Odmienne ustalenia w tym zakresie przez organ prowadzą do naruszenia przywołanych przepisów prawa. W ocenie skarżącego powstanie trwałego zarządu i jego wygaszenie warunkują określone okoliczności faktyczne i prawne (zawarcie porozumienia z gminą), które uległy zmianie po zrealizowaniu inwestycji, co w konsekwencji w tym konkretnym wypadku przemawia za zbędnością nieruchomości objętych wnioskiem dla zarządcy.

Zdaniem więc skarżącego, mając na uwadze powyższe nasuwa się stwierdzenie, iż organ wydający decyzję odmowną błędnie ustalił stan faktyczny oraz nie wziął pod uwagę faktycznej możliwości zagospodarowania nieruchomości zbędnej (deklaracja przejęcia drogi przez gminę).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], w sprawie odmowy wygaszenia trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz GDDKiA Oddział w B. do nieruchomości (szczegółowo oznaczonych stosownymi numerami), położonych w obrębach Ć., Ć., Z., G. i C.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.).

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca dopatruje się tego naruszenia w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego i przyjęciu przez organy, że nie zachodzi w sprawie przesłanka zbędności przedmiotowych nieruchomości dla realizacji zadań skarżącego.

Zdaniem Sądu z zarzutem tym nie można się zgodzić. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i wyczerpująco. Organy przedstawiły i wyjaśniły wszystkie kwestie związane z ustanowieniem przedmiotowego trwałego zarządu, tj. celem jego ustanowienia, realizacją oraz wnioskiem skarżącego o jego wygaszenie. Zresztą skarżący nie wskazuje, czego organy nie wyjaśniły. Natomiast zarzut ten w istocie dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. dokonania przez organy oceny, że w sprawie nie występuje przesłanka zbędności przedmiotowych nieruchomości dla realizacji zadań skarżącego.

W ocenie Sądu niezasadne są także zarzuty naruszenia przez organy przywołanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Ust. 2 wskazanego przepisu stanowi zaś, że właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1.

Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 792/17), jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd nieruchomością wnioskując o wygaszenie tego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, winna wykazać jej zbędność dla realizacji zadań jednostki organizacyjnej.

W sprawie niniejszej skarżący wniosek o wygaszenie trwałego zarządu uzasadnił następująco: Przedmiotowe nieruchomości wydzielone zostały celem wyodrębnienia dodatkowej jezdni z pasa drogi ekspresowej przeznaczonej do przekazania Gminie K.. Przekazanie dodatkowej jezdni odbędzie się w ramach realizacji porozumienia nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zawartego między GDDKiA a Gminą w sprawie przekazania i przejęcia dodatkowej jezdni w pasie drogi ekspresowej S8, przez Gminę K., jako ciągu drogi gminnej.

Jak z powyższego zatem widać, we wniosku z dnia [...] września 2020 r. skarżący akcentował, iż w wyniku zawartego z Gminą K. porozumienia przedmiotowe nieruchomości miały zostać przejęte przez tę gminę i w związku z tym nie ma już potrzeby, aby skarżący sprawował nad nimi trwały zarząd. Tymczasem, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, pomimo zawarcia porozumienia z dnia [...] października 2018 r., nie doszło do przejęcia przez Gminę K. przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z § 5 porozumienia, strony zobowiązały się zrealizować jego punkty w terminie 8 miesięcy od dnia opublikowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o nazwie "Strefa gospodarcza I" w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Plan taki został uchwalony i opublikowany w dniu 6 listopada 2019 r., a zatem 8 miesięcy upłynęło 6 lipca 2020 r. Skarżący składając w dniu 16 września 2020 r. wniosek o wygaszenie trwałego zarządu był zatem świadom, że mimo zawarcia powyższego porozumienia, jego postanowienia nie zostały zrealizowane.

Trafnie także organy wskazały, że z zebranego materiału nie wynika, aby Gmina K. zamierzała owe porozumienie zrealizować i przedmiotowe nieruchomości przejąć. W porozumieniu z dnia [...] października 2018 r. strony uzasadniały konieczność przekazania części drogi krajowej dla Gminy K. celem stworzenia na podstawie Uchwały Rady Gminy ciągu drogi gminnej. Tymczasem Wójt Gminy K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował, że droga gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], będąca własnością Gminy K., stanowiąca naturalne i jedyne przedłużenie tzw. dodatkowej drogi krajowej, nie posiada na dzień dzisiejszy statusu drogi gminnej. Nie można zatem obecnie zagwarantować, że uchwała o nadaniu drodze statusu drogi publicznej zostanie uchwalona. Organy rozpatrujące możliwość wygaszenia zarządu nie mogą natomiast opierać się na wystąpieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że na gruncie przepisu art. 47 ust. 1 u.g.n., podstawową przesłanką do wygaszenia trwałego zarządu jest wykazanie, że nieruchomość jest zbędna dla jednostki organizacyjnej sprawującej ten zarząd nad tą nieruchomością. Z uwagi jednak na brak definicji ustawowej pojęcia zbędności, należy ją odnieść do zbędności faktycznej, a zatem wymagana jest ocena, czy z punktu widzenia celu, dla którego został ustanowiony trwały zarząd, nadal jest koniecznym jego dalsze trwanie. Cel ten jednak może się zmieniać od chwili wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 625/19). Zauważenia wymaga jednak, że w omawianym przepisie zbędność nieruchomości została oderwana od podstaw (celu) jej nabycia przez Skarb Państwa, a powiązana wyłącznie z celem, dla którego pozostaje w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej; oba cele mogą, choć nie muszą się ze sobą pokrywać. Ustalenie więc zbędności nieruchomości dla zarządcy, to aktywność sprowadzająca się do badania faktycznej możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, dla którego ustanowiono trwały zarząd (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 699/16).

W ocenie Sądu, wnioskodawca nie przedstawił wystarczających dowodów potwierdzających fakt, iż przedmiotowe działki stały się faktycznie zbędne dla jednostki sprawującej trwały zarząd. Z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych z dnia 15 maja 2004 (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 741 ze zm.) wynika, że wskazane we wnioski działki leżą w ciągu drogi S8 (pkt 14 załącznika do rozporządzenia).O ile samo porozumienie z dnia 15 października 2018 r. nie zostało zrealizowane i nie wywarło skutków prawnych i faktycznych, o tyle nawet jego realizacja w sposób jednoznaczny potwierdzałaby, że przedmiotowe nieruchomości są niezbędne skarżącemu jako jednostce organizacyjnej sprawującej nad nimi trwały zarząd. Skarżący zastrzegł bowiem w § 2 ust. 4 porozumienia, że wspólne urządzenia odwodnienia drogi ekspresowej S8 i DDJ służące drodze krajowej, będą zarządzane i utrzymywane przez GDDKiA. Gmina na przejmowanych w zarząd terenach miała umożliwić GDDKiA nieodpłatny dostęp do tych urządzeń odwadniających w zakresie niezbędnym do wykonywania prac utrzymaniowych i remontowych. Ponadto w § 2 ust. 5 porozumienia uregulowano, że nieodpłatny dostęp do urządzeń odwadniających zapewniony będzie w ramach niniejszego porozumienia, a po jego wygaśnięciu w ramach służebności gruntowych ustanowionych na rzecz GDDKiA. W porozumieniu gmina także uregulowała swoje obowiązki, m.in. miała zapewnić obsługę i dostęp dla służb GDDKiA do drogi ekspresowej nr 8 oraz komunikacji przyległego terenu, zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, dodatkowej jezdni dla drogi S8 (§ 4 ust. 1 pkt 2), a ponadto gmina zgodziła się, w zakresie zachowania trwałości projektu, na następujące warunki: przekazywana dodatkowa jezdnia będzie nadal używana do celów określonych w projekcie zrealizowanym przez GDDKiA (§ 4 ust. 2 pkt 1).

Jak z powyższego zatem widać, nawet w sytuacji realizacji porozumienia, do której jednak nie doszło, część drogi krajowej przewidziana do przekazania Gminie K. nie byłaby zbędna dla funkcjonowania drogi krajowej S8. W części drogi krajowej przewidzianej do przekazania funkcjonują bowiem urządzenia odwadniające (które byłyby zarządzane i utrzymywane przez GDDKiA) na tyle ważne dla trwałości funkcjonowania drogi S8, że wprowadzono obwarowania ciągłego dostępu do tych urządzeń odwadniających czy niemożność czasowego wyłączenia z ruchu przekazanej drogi (§ 4 ust. 2 pkt 4). Tym bardziej zatem, w sytuacji niedojścia do realizacji porozumienia, przedmiotowe nieruchomości są skarżącemu niezbędne do wykonywania czynności związanych z obsługą urządzeń odwadniających znajdujących się w pasie drogowym drogi krajowej S8 i służących odwadnianiu tej drogi. Skoro zatem skarżący zobowiązany jest do zarządzania i utrzymywania tych urządzeń, a może to czynić tylko poprzez nieruchomości nad którymi ma ustanowiony trwały zarząd, to trudno mówić o zbędności tych nieruchomości dla skarżącego w rozumieniu przepisu art. 47 ust. 1 u.g.n.

Bez znaczenia dla powyższych rozważań jest zatem stanowisko skarżącego wyrażone na rozprawie, że trwały zarząd sprowadza się w tym przypadku do utrzymywania tej drogi (dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie drogowym drogi ekspresowej S8 – patrz §1 pkt 2 porozumienia)) oraz, że w porozumieniu z gminą skarżący zobowiązał się do utrzymywania urządzeń znajdujących się w tej drodze lokalnej, a nie do utrzymywania samej drogi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy bowiem do czynienia z sytuacją, że Gmina K. nie ma obecnie żadnych uprawnień do przedmiotowej dodatkowej jezdni znajdującej się w pasie drogowym drogi ekspresowej S8, zaś skarżący posiada ją w trwałym zarządzie, a zarząd ten jest mu niezbędny do dostępu do urządzeń odwadniających znajdujących się w pasie drogowym drogi S8. Wygaśnięcie tego zarządu, zgodnie z wnioskiem skarżącego, spowodowałoby, że nie miał by on zagwarantowanego prawnego dostępu do tych urządzeń. Nie została więc wykazana przez skarżącego przesłanka w postaci zbędności dla niego wnioskowanych nieruchomości. Stąd wniosek ten nie mógł być przez organy uwzględniony.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.