Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 787/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  art. 156  art. 61  par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi V.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 2777 z późn. zm.), [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] przeniósł V. R. (dalej jako skarżącą) z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Rozkazowi temu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu organ podał, że Komendant Główny Policji rozkazem z [...] listopada 2008 r., nr [...] przeniósł skarżącą z dniem 26 listopada 2008 r. z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. W związku z tym organ przyjął, że od tego dnia skarżąca znajduje się w dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Ponadto organ wskazał, że art. 32 ust. 1 ustawy o Policji przyznaje komendantowi wojewódzkiemu policji uprawnienie do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Natomiast uregulowania zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji umożliwiają komendantowi wojewódzkiemu policji, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, prowadzenie polityki kadrowej w taki sposób, aby zapewnić efektywną realizację zadań nałożonych na Policję.

Skarżąca od powyższego rozkazu wniosła odwołanie, w którym zażądała:

1. jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania albo uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

2. stwierdzenia nieważności rozkazu z [...] grudnia 2008 r. i wstrzymania jego wykonania, bowiem rozkaz ten obarczony jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a., a także opiera się na wadliwym uznaniu, że zaistniała sytuacja uzasadniająca zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności;

3. wyeliminowania rozkazu z obrotu prawnego;

4. "ustalenia faktycznego, a także prawnego statusu kadrowego i uposażenia finansowego od 15 kwietnia 2007 r. do chwili obecnej z rozbiciem na czasokres, uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na faktycznie i prawnie zajmowanym, w przedmiotowym okresie, stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności lub ich wysokości".

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonywania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Ponadto organ wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2008 r. o przeniesieniu skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do Komendy Miejskiej Policji w [...], został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności. Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając zaskarżoną decyzję, wziął pod uwagę zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2009 r. stał się przedmiotem skargi V. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga na powyższy rozkaz została wniesiona 17 marca 2009 r. i zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 548/09 oraz zakończona wyrokiem z 7 lipca 2010 r., oddalającym skargę.

Pismem z 12 marca 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia odwołania od rozkazu personalnego z [...] grudnia 2008 r. poprzez wskazanie, czy wobec wydania przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego z [...] stycznia 2009 r. podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności, a jeżeli tak, to którego rozstrzygnięcia on dotyczy i jakie konkretne wady prawne stanowią istotę zarzutu.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca, w piśmie z 20 marca 2010 r., wskazała, że podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2008 r. i zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 4 zd. 2 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności, że w decyzji I instancji nie wskazano zaszeregowania kadrowego i finansowego skarżącej, co doprowadziło do pogorszenia się sytuacji finansowej;

2. art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń skarżącej;

3. art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 z art. 140 k.p.a. polegające na błędnym i niepełnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym;

4. art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie możliwości aktywnego udziału w postępowaniu oraz niezapewnieniu możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego;

5. art. 35 ustawy o Policji polegające na braku wydania opinii służbowej przed przeniesieniem policjanta do innej jednostki;

6. art. 36 ust. 1 – 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ponowne przeniesienie z urzędu do służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], w której skarżąca de facto pełniła służbę na mocy innych rozkazów, jest dopuszczalne.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że nie stwierdził zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2-7 K.p.a.. Ponadto wyjaśnił, że skarżąca w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2008 r. zawarła wniosek o stwierdzenie nieważności, który następnie podtrzymała w całości w piśmie z 20 marca 2009 r. Zatem bezsprzecznie wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Wskazał, że poza sporem pozostaje także to, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Dlatego organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w instancji odwoławczej będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Minister, odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących dokonania błędnych ustaleń faktycznych, tj. niewskazania statusu kadrowego i finansowego, stwierdził, że kwestionowana decyzja dotyczy wyłącznie przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), tylko rozkazy personalne o mianowaniu na stanowisko służbowe i zwolnieniu ze służby powinny określać m.in. stanowisko służbowe i grupę zaszeregowania, natomiast pozostałe sprawy osobowe policjantów, w tym o przeniesieniu z urzędu, wymogów takich spełniać nie muszą. Organ zwrócił uwagę, że mianowanie na stanowisko jest postępowaniem odrębnym, które toczy się w oparciu o inną podstawę prawną, a wydanie decyzji o mianowaniu należy do Komendanta Miejskiego Policji w [...], nie zaś Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który posiada kompetencje wyłącznie do przeniesienia policjanta na terenie swojego działania. Organ nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a., bowiem organy szczegółowo wyjaśniły przesłanki, którymi się kierowały przy dokonaniu przeniesienia, natomiast udział w toczącym postępowaniu strona zrealizowała poprzez złożenie odwołania i wniosków. Za chybiony organ uznał zarzut braku opinii służbowej. Wyjaśnił, że sporządzenie opinii służbowej nie warunkuje przeniesienia z urzędu do innej jednostki organizacyjnej Policji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca bardzo obszernie i szczegółowo przedstawiła stan sprawy i zarzuciła naruszenie:

• art. 7, art. 77 § 1, art. 4 zd. 2 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności niewskazania zaszeregowania kadrowego i finansowego. Dla oceny legalności decyzji o przeniesieniu na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, zdaniem skarżącej, konieczne jest szczegółowe określenie parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza niezbędnych dla oceny równorzędności stanowisk;

• art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej;

• art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 , art. 140 k.p.a. polegające na zawarciu błędnego i niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem skarżącej organ nie podał przesłanek, które potwierdzałyby konieczność i właściwość decyzji o przeniesieniu z dyspozycji komendanta wojewódzkiego policji do dyspozycji komendanta miejskiego policji;

• art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie możliwości aktywnego wpływania na przebieg postępowania oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego;

• art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia o usunięciu z obrotu prawnego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2008 r. o zwolnieniu z powierzenia obowiązków służbowych z dniem 26 maja 2008 r.;

• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu odwoławczego jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

• art. 35 ustawy o Policji i § 5 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 20002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, polegające na niewykonaniu opinii służbowej w sytuacji, gdy przed przeniesieniem policjanta do innej jednostki powinna być wydana opinia służbowa;

• art. 36 ust. 1 – 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest ponowne przeniesienie z urzędu do służby w KMP w [...], w której de facto skarżąca pełniła służbę, a także była oddelegowana, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że jest to niedopuszczalne;

• art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska bez jednoczesnego mianowania na inne stanowisko służbowe;

• art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie na niższe stanowisko służbowe;

• art. 36 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest delegowanie policjanta z urzędu na okres powyżej 6 miesięcy przez inny organ niż KGP;

• art. 37 a ustawy o Policji poprzez pominięcie faktu, że skarżąca faktycznie została przeniesiona z urzędu i pozostawała w tym stanie przez okres dłuższy niż 12 miesięcy oraz że pozostawanie w dyspozycji winno być poprzedzone powołaniem lub mianowaniem na inne stanowisko służbowe albo zwolnieniem ze służby;

• art. 99 ustawy o Policji poprzez ominięcie określenia statusu kadrowego i finansowego;

• art. 91 ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater poprzez niewypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego;

• art. 73 ustawy o Policji poprzez niewypłacenie równoważnika za wczasy;

• art. 103 ustawy o Policji poprzez mylne uznanie, że skarżąca zajmuje 9 grupę uposażenia i tym samym pozbawienie ją prawa przy przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, do zachowania stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku;

• art. 104 ustawy o Policji poprzez wypłatę dodatku służbowego w innej wysokości niż należny;

• Art. 105 i art. 106 ustawy o Policji poprzez wypłatę uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych wg 9 grupy zaszeregowania, a nie wg grupy zaszeregowanej do stanowiska, na którym ostatnio skarżąca była mianowana.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zarzuty skarżącej nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie zostały wskazane przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu do pełnienia dalszej służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Organ, odnosząc się do zarzutu zawarcia rozstrzygnięcia o usunięciu z obrotu prawnego rozkazu personalnego o zwolnieniu z powierzenia obowiązków służbowych, wskazał że zapis ten miał wyłącznie charakter informacyjny i służył wyjaśnieniu sytuacji prawnej skarżącej. Organ nie odniósł się do pozostałych zarzutów dotyczących przeniesienia do dyspozycji, mianowania na stanowisko, niewypłacenia równoważnika i innych świadczeń socjalnych, opiniowania oraz wysokości uposażenia, uznając, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała tych kwestii.

Powyższą decyzję V. R., skargą z 5 listopada 2009 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce Policji, a tym samym wykorzystania tej instytucji wbrew istocie i celowi jej ustanowienia;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nieuwzględnienie interesu służbowego oraz słusznego interesu skarżącej;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym pominięcie wyjaśnienia i uzasadnienia podstawy prawnej jej wydania.

Ponadto skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z 6 maja 2010 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ w sposób nieuzasadniony wszczął, po wydaniu ostatecznej decyzji w trybie zwykłym, postępowanie w trybie nadzwyczajnym i wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych z [...] grudnia 2008 r. oraz z [...] stycznia 2009 r. Decyzja Ministra z [...] lipca 2009 r. została wydana po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z 17 marca 2009 r. Zadaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji procesowej, Minister zobowiązany był na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, gdyż zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie w sprawie, w której nie mógł mieć zastosowania oraz art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Minister wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie wszczęte skargą V. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2009 r., z uwagi na fakt, że wpłynęła kolejna skarga V. R., która była merytorycznie powiązana ze skargą zawisłą przed sądem. Wobec powyższego organ, zawieszając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonałby rozstrzygnięcia wbrew prawu i postanowieniu WSA w Warszawie z 8 stycznia 2010 r. Organ podniósł, że wykonując zalecenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, doprowadziłby do sytuacji, gdy oba postępowania byłyby zawieszone, co uniemożliwiłoby wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1514/10 w sprawie ze skargi V. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., regulujący przypadek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, ma zastosowanie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W stanie faktycznym tej sprawy, w której postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczące rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2009 r., wydanego w postępowaniu zwykłym, zostało prawomocnie zawieszone postanowieniem WSA w Warszawie z 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 548/09, nie zachodziła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca zawieszenie z urzędu postępowania nadzorczego prowadzonego w tej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

NSA podniósł, że wadliwość zaskarżonego wyroku polega także na tym, iż Sąd nie ustalił, kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania nadzorczego, a z uwagi na konieczność ustalenia przez Komendanta Głównego Policji żądania strony w przedmiocie weryfikacji skargi w trybie postępowania nieważnościowego oraz późniejsze – dopiero po wniesieniu skargi do WSA na decyzję z [...] stycznia 2009 r. sprecyzowanie treści żądania, uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz innej właściwości organu do wydania decyzji w trybie art. 158 § 1 k.p.a., ustalenie tych okoliczności miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, istotna jest chronologia poszczególnych czynności podejmowanych przez skarżącą, a także ich ocena z punktu widzenia wywołania określonych skutków.

W pierwszej kolejności, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 3 marca 2011 r., zachodziła konieczność ustalenia, kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania nadzorczego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne. Stronie nie można odmówić prawa wyboru trybu postępowania – odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego. W sytuacji, gdy strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpoznania sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II OSK 632/06).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2008 r., przenoszącego ją z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...], złożyła odwołanie ("składam odwołanie od Rozkazu Personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ..."), w którym zawarła kilka wniosków:

1. jego uchylenia i umorzenia postępowania bądź też uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

2. o stwierdzenie jego nieważności;

3. wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W świetle, jak się wydaje, jednoznacznej treści powyższego pisma organ prawidłowo uznał, że jest to odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji. W sprawie istotnym jest przy tym i to, że pismo to zostało skierowane, zgodnie z zawartym w rozkazie personalnym z [...] grudnia 2008 r. pouczeniem, do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji, czyli za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności wnosi się od razu do organu wyższego stopnia.

Rozpoznając wniesione odwołanie organ nie mógł przy tym uwzględnić wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji, albowiem zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczlne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 21, wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II OSK 632/06). W przypadku zatem gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny i wówczas zasadnym było uznanie, że odwołanie z [...] grudnia 2008 r. zostało rozstrzygnięte w całości.

Komendant Główny Policji pismem z 12 marca 2009 r. wezwał jednak skarżącą do uzupełnienia odwołania poprzez wskazanie, czy podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności, którego rozstrzygnięcia wniosek dotyczy i jakie istotne wady prawne stanowią istotę zarzutu.

Skarżąca pismem z 20 marca 2009 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji, które wpłynęło do organu 26 marca 2009 r. podała, że podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] i sformułowała w stosunku do tego rozkazu szereg zarzutów, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności z uwagi na jedną z wad prawnych, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. lub w innych przepisach. Powyższe pismo nie zostało podpisane, wobec czego skarżąca została wezwana do usunięcia tego braku, jak określił organ, podania.

Podpisane pismo, opatrzone datą 21 kwietnia 2009 r., wpłynęło do organu 24 kwietnia 2009 r.

W ocenie Sądu właśnie to pismo skarżącej wszczęło postępowanie nadzorcze o stwierdzenie nieważności rozkazów personalnych w przedmiocie przeniesienia skarżącej do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Skutku takiego nie mogło natomiast – wbrew oczekiwaniom skarżącej – wywołać pismo z 20 grudnia 2008 r., zawierające jedynie alternatywny wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z [...] grudnia 2008 r., który to wniosek nie mógł być zrealizowany z uwagi na omówione wcześniej zasady obowiązujące w postępowaniu odwoławczym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest również i to, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organom administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność (tak: NSA w wyroku z 10 lipca 2001 r., I SA 349/00 i w wyroku z 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że wbrew stanowisku skarżącej, wyrażonym w powyższym piśmie, w tej dacie nie było możliwe wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego wydanego przez organ I instancji, czyli przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W tej sytuacji Komendant Główny Policji prawidłowo potraktował z urzędu wniosek skarżącej jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji i w zaistniałej sytuacji zasadnie uznał, że nie jest właściwy do jego rozpoznania. Wbrew jednak dyspozycji art. 65 k.p.a., w wersji tego przepisu obowiązującej w dacie dokonania czynności, nie uczynił tego postanowieniem. Uznać jednak należy, zwłaszcza wobec nowelizacji powyższego przepisu, że uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd przyjął, że do wszczęcia postępowania nadzorczego doszło już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2009 r., którym to rozkazem Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przeniesieniu skarżącej do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Postępowanie sądowoadministracyjne zostaje wszczęte z dniem złożenia skargi przez uprawniony podmiot, a skarga w powyższej sprawie została wniesiona 17 marca 2009 r. (do organu wpłynęła 20 marca 2009 r.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że określone prawa i obowiązki obu stron postępowania sądowoadministracyjnego rodzi wniesienie skargi, a nie przekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę przez organ sądowi (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze, Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 248).

Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze, 2005 r., art. 154, wyrok NSA z 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, wyrok WSA z 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1138/05, wyrok NSA z 7 czerwca 2006 r., II OSK 50/06).

Kontrola zaskarżonego aktu w aspekcie istnienia wad powodujących nieważność staje się wyłączną kompetencją sądu. Wynika to z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Uprawnienia decyzyjne organu w stosunku do zaskarżonego aktu i tryb ich realizacji po wszczęciu postępowania sądowego reguluje natomiast art. 54 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie organ nie uwzględnił powyższych zasad i odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2009 r. i rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] grudnia 2008 r., zamiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, stosownie do obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ art. 157 § 3 k.p.a. Czym innym jest bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i odmowa stwierdzenia nieważności. Aby wydać decyzję "merytoryczną" – o odmowie stwierdzenia nieważności, w pierwszej kolejności należy wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Dopiero wynikiem wszczętego postępowania jest decyzja o odmowie lub stwierdzeniu nieważności decyzji.

Odmowa wszczęcia postępowania następowała w formie decyzji (art. 157 § 3 k.p.a. obowiązujący w dacie procedowania przez organ w przedmiotowej sprawie), co miało miejsce wtedy, gdy następowała niedopuszczalność tego postępowania z przyczyn podmiotowych, np. gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną oraz z przyczyn przedmiotowych, a więc gdy przepisy prawa wyłączją ten tryb, np. w sprawie, gdy złożona została wcześniej skarga do sądu. Dopiero po wszczęciu postępowania, a więc po uznaniu, że nie ma niedopuszczalności tego postępowania, organ prowadzi postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 k.p.a.

Wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie i przeprowadzając postępowanie co do istnienia przesłanek nieważnościowych, organ administracji naruszył wskazane przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zwrócić należy także uwagę na naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uregulowane w art. 24 i 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (tak: W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym,. Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wersji przed zmianami jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).

W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również; J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r, sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).

Na odnotowanie zasługuje fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).

W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarz Stanu [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Odnosząc się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Ministra podsekretarza stanu w ministerstwie.

W tej sytuacji uznać należy, że wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Jednak wobec ustalenia przez Sąd istnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki skutkującej koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, podane powyżej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się do wyłączenia pracownika, nie mogło mieć wpływu na treść wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów skargi, mając na względzie podstawy uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.