Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1103/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi R. w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

R. w [...] (dalej też jako "Skarżący", "Szpital") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Dyrektor [...] OW NFZ") z dnia [...] października 2013 roku nr [...] oddalającą odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie program lekowy - leczenie stwardnienia rozsianego po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu, w tym - leki w programie lekowym - leczenie po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej też jako "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu [...] kwietnia 2013 r. postępowanie w trybie konkursu ofert [...] o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresach:

- program lekowy - leczenie stwardnienia rozsianego po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu,

- leki w programie lekowym - leczenie po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu.

Wartość zamówienia została określona na kwotę nie większą niż 1.049.816 zł na pierwszy okres rozliczeniowy od 1.05.2013 do 31.12.2013 r. przy okresie obowiązywania umowy od 1.05.2013 r. - 31.12.2014 r.

W odpowiedzi wpłynęły trzy oferty. Komisja Konkursowa w trakcie weryfikacji dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym przeprowadziła kontrolę w R. w [...].

W dniu [...] kwietnia 2013 roku Komisja Konkursowa zawiadomiła skarżącego o odrzuceniu jego oferty w całości z powodu "niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach". Komisja odrzuciła jeszcze jedną ofertę, a wskutek rozstrzygnięcia postępowania wybrany został [...] W. w B..

Skarżący wniósł do Dyrektora [...] OW NFZ odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia postępowania. Odwołujący zakwestionował dokonanie wybory oferty drugiego z oferentów. Wskazał, że posiada interes prawny w wywiedzeniu odwołania. Zarzucił naruszenie zasad postępowania w zakresie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umów. Odwołujący wskazał, że w celu oceny powyższych zarzutów oczekuje ujawnienia odwołującemu części niejawnej konkursu ofert. Skarżący zwrócił się ponadto o:

1. przekazanie oferty złożonej przez podmiot wygrywający;

2. jednoznaczne wskazanie przyczyny nie wybrania jego oferty w trybie konkursu ofert i w tym aspekcie porównanie z ofertą wybrana spośród wszystkich oferentów;

3. udostępnienie i wydanie treści opinii podmiotu opiniującego oferty;

4. wskazanie imienia i nazwiska lekarzy zgłoszonych do umów z NFZ w latach 2007-2009, którzy realizowali świadczenia w rodzaju Leczenie w zakresie: programu terapeutycznego (lekowego) - leczenie stwardnienia rozsianego po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu - leczenie stwardnienia rozsianego, na obszarze województwa kujawsko-pomorskiego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2013 r. oddalił przedmiotowe odwołanie. Wskazał, że podczas wizytacji Oddziału Neurologicznego R. w dniu [...] kwietnia 2013 roku ustalono, że w leczeniu chorych będzie brało udział dwóch lekarzy specjalistów neurologów, przy czym zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżącego jeden ma pięcioletnie, a drugi dwuletnie doświadczenie w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym. Organ zwrócił tymczasem uwagę na okoliczność, że zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 4 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2013/DGL z dnia 19 lutego 2013 roku dotyczącego Wymagań wobec świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu programów zdrowotnych w leczeniu stwardnienia rozsianego powinni brać udział lekarze specjaliści neurologii z co najmniej 5 letnim doświadczeniem w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym w ramach programu lekowego a ich łączny czas pracy powinien być równoważnikiem dwóch etatów. Organ zauważył, że zgodnie z ustaleniami Komisji Konkursowej R. w [...] nie spełnia wyżej wymienionego warunku, co potwierdziła również opinia Konsultanta Wojewódzkiego ds. Neurologii z dnia 4 kwietnia 2013 r. Organ podkreślił, że z posiadanej przez Komisję Konkursową informacji pochodzących ze sprawozdawczości wynika, że wykazany w ofercie lekarz z 5 letnim doświadczeniem, w rzeczywistości nie spełnia tego wymogu i nie był wykazywany w leczeniu chorych na stwardnienie rozsiane w ciągu ostatnich 5 lat. R. w [...] posiada umowę na leczenie chorych na stwardnienie rozsiane w ramach programu lekowego od 1 stycznia 2012 roku. Przez ten rok leczono 59 chorych, z czego 21 pacjentów jest leczonych przez pełny rok kalendarzowy, z datą włączenia w styczniu 2012 roku.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dodatkowo podniósł, że niezależnie od zarzutów skarżącego i merytorycznych kwestii, które zadecydowały o odrzuceniu oferty R. w [...] zaproponował cenę za punkt rozliczeniowy wyższą od drugiego oferenta wytypowanego, który ponadto spełniał wszystkie, pozostałe, wymagane kryteria. Wybrana w postępowaniu oferta w sposób wystarczający zabezpiecza świadczenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w całości, wskazując naruszenie przepisów postępowania polegające na nieudostępnieniu skarżącemu ofert konkurencyjnych, w szczególności oferty złożonej przez [...] W. w B.

W dniu [...] października 2013 roku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał Decyzję nr [...] oddalającą odwołanie R. w [...]. Organ powtórzył argumentację przedstawioną już uprzednio w decyzji z dnia [...] maja 2013 roku przemawiającą za zasadnością odrzucenia oferty skarżącego. Ponadto podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego stronie zapewniono czynny udział zawiadamiając o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że dniach [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. skarżący dwukrotnie zapoznał się z aktami. Nadto wydano mu również kserokopie dokumentów, o których wydanie się zwracał.

R. w G. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 roku nr[...], w którym zarzucił naruszenie:

a/ art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i ponowne wydanie decyzji oddalającej odwołanie R. w [...] z dnia [...] maja 2013 roku od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, podczas gdy w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należało przeprowadzić ponownie postępowanie w trybie rokowań, podczas których zostanie udostępniona pełna oferta podmiotu konkurencyjnego uczestniczącego w konkursie tj. [...] W. w B, z uwzględnieniem wszelkich danych dotyczących wykształcenia, stażu pracy oraz posiadanych specjalizacji personelu tego podmiotu,

b/ art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. - poprzez nieumożliwienie odwołującemu tj. R. w [...] zapoznania się pełną z dokumentacją zgromadzoną w sprawie - w tym zapoznanie się z pełną ofertą podmiotu konkurencyjnego.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 roku. Za nietrafiony uznał organ odwoławczy pierwszy zarzut, tj. nieprzeprowadzenia postępowania o udzielenia świadczeń w trybie rokowań, tj. rażącego naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem organu z decyzji z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] jasno wynika, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora [...] OW NFZ w B. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego w zakresie rozparzenia odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia komisji konkursowej z uwagi na błędy proceduralne w trakcie rozpatrywania tego odwołania.

Wbrew stanowisku skarżącego, wydając decyzję Prezes NFZ w istocie nie uwzględnił odwołania, co miałoby miejsce, gdyby podstawą rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 k.p.a., lecz przekazał odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej do ponownego rozpoznania w I instancji. Organ podniósł, że zgodnie z bogatym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego postępowanie w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przebiega w dwóch fazach. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Wydając swą poprzednią decyzję, Prezes NFZ nakazał organowi I instancji rozpatrzyć tylko i wyłącznie sprawę o charakterze administracyjnym w rozumieniu powyższego orzeczenia, co też Dyrektor [...] OW NFZ w B. uczynił. Dlatego też w ocenie organu przedstawiona przez skarżącego argumentacja za wszczęciem rokowań na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przy odpowiednim zastosowaniu art. 144 ustawy o świadczeniach nie znajduje zastosowania i niezastosowanie tego przepisu nie może stanowić skutecznego zarzutu pod adresem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 73, art. 74 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującemu zapoznanie się z pełną ofertą podmiotu konkurencyjnego, organ poczynił konstatację, że w istocie zarzut sprowadza się do niewłączenia do akt postępowania całości oferty konkurencyjnej złożonej przez [...] W. w B.

Organ zauważył, że do akt postępowania załączono wszystkie dokumenty wchodzące w skład oferty, które przepisy o ochronie danych osobowych pozwalają udostępnić. W trakcie postępowania dokonano bowiem oględzin oferty, z której to czynności sporządzono notatkę urzędową i załączono do akt sprawy wszystkie elementy oferty z wyłączeniem wyraźnie wskazanych w notatce dokumentów lub ich części, które zawierają dane osobowe. Definicja danych osobowych zawarta jest w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002, Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), zgodnie z którym za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Wbrew stanowisku skarżącego, dane zawarte w ofercie pozwalają na zidentyfikowanie tożsamości konkretnych osób fizycznych, co nic wymaga nadmiernych kosztów, czasu czy działań, a tylko te przesłanki mogą powodować przyjęcie, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, że informacja nie umożliwia określenia tożsamości osoby. Z kolei zgodnie z art 23 ust. 1 pkt. 1 w. ustawy, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Tymczasem oferta [...] W. w [...] nie zawiera żadnych informacji wskazujących, że wymienione tam osoby wyrażają zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych, w szczególności poprzez ich udostępnienie innym podmiotom. Tym samym NFZ nie jest uprawniony do udostępnienia tych danych innym oferentom, w szczególności odwołującemu się. Z tego względu zdaniem organu pogląd skarżącego, jakoby dane osobowe osób fizycznych zawarte w ofercie konkurencyjnej stanowić mogły jedynie przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa nie znajduje oparcia w przepisach i w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ stanął na stanowisku, że przytoczone wyżej dane osobowe podlegają bezwzględnie ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] R. w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie:

- art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi, w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika,

- art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ze względu na uchybienia organu I instancji wskazane niżej było to konieczne;

- art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i ponowne wydanie decyzji oddalającej odwołanie R. w [...] z dnia [...] maja 2013 roku od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] , podczas gdy w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji należało przeprowadzić ponownie postępowanie w trybie rokowań, podczas których zostanie udostępniona pełna oferta podmiotu konkurencyjnego uczestniczącego w konkursie tj. [...] W. w B., z uwzględnieniem wszelkich danych dotyczących wykształcenia, stażu pracy oraz posiadanych specjalizacji personelu tego podmiotu.

- art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. - poprzez nieumożliwienie skarżącemu zapoznania się pełną z dokumentacją zgromadzoną w sprawie - w tym zapoznanie się z pełną ofertą podmiotu konkurencyjnego.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2013 r., dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę na podstawie wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zaskarżoną przez R. w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 roku oddalającą odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W przedmiotowej sprawie zadaniem organów obu instancji była odpowiedź na pytanie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania oraz interesu prawnego skarżącego, wskutek rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję Konkursową w dniu [...] kwietnia 2013 roku. Komisja odrzuciła dwie oferty, w tym – co istotne - ofertę skarżącego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Czy zatem skarżący ma podstawę domagania się ponownego przeprowadzenia konkursu i kwestionowania wyboru przez Komisje konkursową oferty przedłożonej przez [...] W. w B..

Zasady przeprowadzania postępowania w zakresie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone zostały w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. I tak przepis art. 132 ust. 2 cyt. ustawy wskazuje, że umowa może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w tym dziale.

Stosownie natomiast do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Nadmienić przy tym należy, że na gruncie niniejszej sprawy znajdą zastosowanie przepisy ww. ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 listopada 2013 r.). Ustawa nowelizująca w art. 5 wskazuje bowiem, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Te przepisy będą też przywoływane w dalszej części uzasadnienia.

W myśl art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

W przedmiotowej sprawie należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy doszło do naruszenia zasad postępowania oraz interesu prawnego skarżącego, wskutek dokonania rozstrzygnięcia konkursu w dniu [...] kwietnia 2013 roku i wybrania oferty [...] W. w B. w sytuacji, gdy Komisja odrzuciła m.in. ofertę skarżącego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Należy zauważyć, że w toku postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącego pierwotna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiająca jego uwzględnienia została uchylona przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania polegające na nieudostępnieniu skarżącemu ofert konkurencyjnych, w szczególności oferty złożonej przez [...] W. w B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, nie dopatrzyli się naruszeń w poddanym ich kontroli rozstrzygnięciu komisji konkursowej i uznali za zasadne oddalenie odwołania skarżącego.

Natomiast w ocenie skarżącego decyzje organów obu instancji zapadły z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należało przeprowadzić ponownie postępowanie w trybie rokowań, podczas których zostanie udostępniona pełna oferta podmiotu konkurencyjnego uczestniczącego w konkursie tj. [...] W. w B., z uwzględnieniem wszelkich danych dotyczących wykształcenia, stażu pracy oraz posiadanych specjalizacji personelu tego podmiotu. Skarżący zarzucił przy tym organom obu instancji naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 73, poprzez uniemożliwienie zapoznania się przez niego z pełną dokumentacją zgromadzoną w sprawie, obejmującą również ofertę podmiotu konkurencyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle regulacji związanych z postępowaniem wywołanym odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważane było znaczenie pojęcia "akta sprawy administracyjnej". I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 zauważył, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. W związku z tym akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd administracyjny uznał, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mogą, a nawet powinny być włączone przez organ do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, taka sytuacja nie występowała jednakże w przedmiotowej sprawie.

Należy bowiem podkreślić, że oferta skarżącego została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego, niejawnego etapu postępowania.

Stąd istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie kwestii związanych ze spełnianiem przez ofertę skarżącego wymogów formalnych oraz zasadności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu.

Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była możliwa merytoryczna analiza ofert poszczególnych oferentów w tym kwestii dotyczących punktacji ofert konkurencyjnych, uzasadnień tej punktacji, skoro jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącego nie została dopuszczona, a w konsekwencji nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami, bowiem nie podlegała i nie została poddana merytorycznej ocenie.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 273/12, nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. NSA przyjął, że nie można w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego, przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził przy tym, że w okolicznościach sprawy, gdy oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, taka konieczność nie powstaje.

Z taką też sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na niespełnienie wymogu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. W myśl art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę:

1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie;

2) zawierającą nieprawdziwe informacje;

3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu prowadzący postępowanie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że wystąpienie któregokolwiek z wymienionych w nim enumeratywnie przypadków obliguje komisję konkursową do odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez komisję konkursową innej decyzji. Przy czym od odrzucenia oferty należy odróżnić niewybranie oferty, czyli sytuację, w której pomimo braku podstaw do odrzucenia oferty, oferent nie został wymieniony w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu i w konsekwencji umowa z nim nie zostaje zawarta. Jedną z sytuacji skutkujących odrzuceniem oferty jest niespełnienie przez ofertę lub oferenta wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ.

Podkreślić należy, że z przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach wynika, że ustawodawca na równi stawia warunki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz zarządzeń Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

W rozpoznawanej sprawie podstawą odrzucenia oferty skarżącego było niespełnienie przez oferenta warunku wynikającego z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z wymogami określonymi w załączniku nr 4 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2013/DGL z dnia 19 lutego 2013 roku dotyczącego wymagań wobec świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu programów zdrowotnych w leczeniu stwardnienia rozsianego powinni brać udział lekarze specjaliści neurologii z co najmniej 5 letnim doświadczeniem w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym w ramach programu lekowego a ich łączny czas pracy powinien być równoważnikiem dwóch etatów. Tymczasem w trakcie postępowania przed Komisją konkursową podczas wizytacji Oddziału Neurologicznego R. w [...] ustalono, że w leczeniu chorych będzie brało udział dwóch lekarzy specjalistów neurologów, przy czym zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżącego jeden ma pięcioletnie, a drugi dwuletnie doświadczenie w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym. Nadto Komisja konkursowa wskazała, że wykazany w ofercie lekarz z 5 letnim doświadczeniem, w rzeczywistości nie spełniał tego wymogu i nie był wykazywany w leczeniu chorych na stwardnienie rozsiane w ciągu ostatnich 5 lat. Okoliczność ta obligowała Komisję konkursową do odrzucenia oferty skarżącego w przedmiotowym postępowaniu.

Istotnym jest, że skarżący zarówno na etapie odwołania jak i skargi zarzucał przede wszystkim niemożność zweryfikowania przez niego prawidłowości oferty złożonej przez wybrany podmiot, nie podnosił natomiast w ogóle wątku nieprawidłowości odrzucenia jego oferty.

Tymczasem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to prawidłowość odrzucenia oferty skarżącego stanowi przedmiot weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, uwzględnienie odwołania mogłoby mieć miejsce w takim przypadku, w którym organ administracji dostrzegłby błędy w ocenie dokonanej przez komisję konkursową, skutkiem zaistnienia których oferta skarżącego została odrzucona pomimo, że nie było ku temu podstawy w obowiązujących przepisach. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, za błędne działanie Prezesa NFZ należy uznać uchylenie pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2013 roku ze względu na naruszenie przepisów postępowania polegające na nieudostępnieniu skarżącemu ofert konkurencyjnych. Organ nie dostrzegł istoty postępowania wywołanego wniesieniem odwołania przez skarżącego, a w szczególności nie uwzględnił, że oferta skarżącego została odrzucona z uwagi na niespełnienie wymagań i w ogóle nie była poddana ocenie merytorycznej. W związku z tym w tej konkretnej sprawie nie zachodziła potrzeba ujawnienia skarżącemu całości dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania przed komisją konkursową.

Podobnie za bezprzedmiotowe należy uznać rozważania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] dotyczące zagadnienia dostępu do danych ujętych w ofercie konkurencyjnej, czy też ewentualnej zasadności ponownej całościowej oceny ofert.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżący oferent nie spełnił warunku wynikającego z przepisów prawa, co skutkowało koniecznością odrzucenia jego oferty na podstawie art. 149 § 1 ust. 7 ustawy o świadczeniach. W konsekwencji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji sprowadzające się do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oddalającej odwołanie skarżącego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia należy uznać, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, za prawidłowe. Błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może mieć bowiem wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 162/01).

W świetle poczynionych rozważań za bezprzedmiotowe uznać więc należy zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania wyjaśniającego przed organami NFZ sprowadzające się do zanegowania możliwości zapoznania się z całością oferty podmiotu konkurencyjnego oraz zaniechaniem przeprowadzenia rokowań ze skarżącym. Przypomnieć należy, że oferta skarżącego została odrzucona na wstępnym etapie jej badania, bez dokonywania merytorycznej oceny, stąd w realiach omawianej sprawy niecelowa była ocena działania komisji konkursowej w niejawnej części postępowania. Sposób oceny oferty, która przeszła do niejawnego etapu postępowania pozostaje bez wpływu na sytuację prawną skarżącego, skoro jego oferta nie była porównywana z ofertami zakwalifikowanymi do niejawnej części postępowania konkursowego.

Z uwagi na zakres postępowania przed organami NFZ niecelowe było również w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu włączanie do akt postępowania administracyjnego ofert pozostałych oferentów, skoro ich ocena nie były konieczna do wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy, tj. prawidłowości działania komisji konkursowej w zakresie odrzucenia oferty skarżącego. Wobec tego nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut nieudostępnienia skarżącemu całości akt postępowania konkursowego oraz uniemożliwienia ustosunkowania się do informacji w nich zawartych. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przez nieprzeprowadzanie rokowań ze skarżącym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem jego oferta z przyczyn formalnych nie mogła dojść do tego etapu postępowania.

Sąd nie dopatrzył się również by w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych. Oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a zastosowanie przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w stosunku do niego było prawidłowe i poprzedzone badaniem formalnoprawnym jego oferty według jednolitych dla wszystkich oferentów zasad.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.