Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 23/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego M. N. z dnia [...] grudnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2016 r.) M. N. (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") – wskazując na art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej w skrócie "u.d.i.p.") – zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, kopii pełnej dokumentacji dotyczącej czynności kontrolnych w sprawie [...]

W odpowiedzi Inne (dalej też jako "PINB" lub "Organ") pismem z [...] stycznia 2017 r. poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie, tym samym nie przysługują Wnioskodawcy uprawnienia strony postępowania, w tym prawo wglądu do akt administracyjnych na podstawie art. 73 k.p.a. Jednocześnie wystosowany wniosek nie ma odniesienia do informacji publicznej, co – jak stwierdził PINB – oznacza, że Organ nie jest zobligowany do udostępnienia żądanej kopii dokumentacji.

Pismem z [...] marca 2017 r. M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zarzucając jemu naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. Z powołaniem się na te zarzuty wniósł o:

1) zobowiązanie Organu do udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku (lub nakazanie wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji),

2) stwierdzenie, że bezczynność Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2016 r. zwrócił się do Organu z wnioskiem o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, dokumentacji dotyczącej kontroli przeprowadzonej u L. J. przez służby PINB w dniu [...] lipca 2016 r. – kontroli w sprawie zalewania ściany szczytowej od strony północnej (proceder, jak stwierdził Skarżący, trwający przez okres jednego miesiąca) oraz usytuowania przybudówki w odległości 1 m od ściany szczytowej Skarżącego. W odpowiedzi otrzymał pismo Organu, który odmówił udostępnienia wnioskowanych kopii dokumentów z tej przyczyny, iż udostępnieniu podlega jakoby wyłącznie "treść aktów administracyjnych, które zawierają informację publiczną". W ocenie Skarżącego stanowisko PINB zaprezentowane w ww. piśmie z [...] stycznia 2017 r. [chodzi tu raczej o pismo z [...] stycznia 2017 r. – uw. Sądu] powiela, uznany przez sądy administracyjne za nieprawidłowy, pogląd, jakoby akta administracyjne nie były dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowe Skarżący stwierdził, iż błędne jest stanowisko, że wszelkie dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie stanowią informacji publicznej. W aktach postępowania administracyjnego, obok dokumentów nie będących informacją publiczną, mogą również znajdować się dokumenty, które stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i umorzenie postępowania w sprawie. Wyjaśnił, iż odmawiając Wnioskodawcy udostępnienia żądanej dokumentacji miał na uwadze m.in. założenie – wynikające z przytoczonych przezeń orzeczeń sądowych – zgodnie z którym o tym, czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. decyduje zawarta w nim informacja. Musi bowiem mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a więc dotyczyć sprawy publicznej. W ocenie Organu niewątpliwie informacje, których udostępnienia zażądał Skarżący, odnoszą się do podmiotów indywidualnych, nie wykonujących funkcji publicznych, ani nie realizujących celów i inwestycji publicznych, nie mają więc charakteru informacji publicznej. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma ona formę, czy postać. Istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej.

Zdaniem PINB orzeczenia, którymi podpiera się Skarżący, nie mają zastosowania do meritum sprawy podnoszonej w skardze, z uwagi na fakt, że dotyczą one stricte "informacji publicznej", z którą w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Jakkolwiek uzasadnienie wyroku zawierać może treści zbieżne z tym, co Skarżący zamierza dowieść, to należy mieć na uwadze, że sąd rozstrzyga daną sprawę na gruncie określonego stanu faktycznego i do tego właśnie stanu faktycznego odnosi swoje rozważania. Stąd występujące niekiedy, uzasadnione rozbieżności w stanowiskach sądów odzwierciedlające się w obowiązującym orzecznictwie.

W konkluzji Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w trakcie dokonywania czynności kontrolnych dot. nieruchomości [...] nie stwierdzono nieprawidłowości w aspekcie zgłaszanych we wniosku Skarżącego zastrzeżeń, tym samym nie stwierdzono przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeprowadzone czynności kontrolne, jak i wytworzona w ich konsekwencji dokumentacja, nie uzasadniają w powyższej sprawie możliwości udostępnienia informacji publicznej, jakkolwiek szeroko ujmując aspekt przedmiotowy i podmiotowy definicji tej informacji, gdyż w ww. sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Jednocześnie PINB zauważył – w ślad za wyrokiem WSA o sygn. akt II SA/Kr 1292/07 – że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. W opinii PINB, umożliwienie potraktowania w żądany przez Skarżącego sposób informacji zgromadzonych przez Organ w przedmiotowej sprawie, zasadniczo dotyczących prywatnej własności, jak również zawierających określone dane osobowe, mogłoby stanowić m.in. o naruszeniu dóbr osobistych poszczególnych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w wydaniu Skarżącemu kserokopii dokumentacji kontroli określonej w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] grudnia 2016 r.

Dla prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niezbędne jest przesądzenie w pierwszej kolejności, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy informacje żądane przez wnioskodawcę rzeczywiście stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że można skutecznie żądać dostępu do informacji publicznej tylko od podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania takich informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc m.in. organy administracji publicznej, do których bez wątpienia zaliczają się także powiatowi (a także wojewódzcy i Główny) inspektorzy nadzoru budowlanego (por. wyroki WSA: z 26.08.2016 r., II SAB/Wa 292/16; z 01.02.2012 r., II SAB/Go 58/11; z 12.01.2012 r., II SAB/Wa 316/11 – CBOSA). Ponadto zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") wymienione organy wykonują zadania nadzoru budowlanego – które są bezspornie zadaniami publicznymi. Jednym z podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego w ramach wykonywanych zadań jest zaś kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (zob. art. 81 ust. 1 pkt 1 pr.bud.).

Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych.

Należy zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Inaczej niż kwestia kwalifikacji żądanej dokumentacji jako stanowiącej (jak twierdzi Skarżący), bądź nie (jak utrzymuje Organ), informację publiczną.

Rozważając ten aspekt sprawy, wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie u.d.i.p.). Należy podkreślić, że omawiana ustawa wprowadziła autonomiczną definicję "dokumentu urzędowego", którym w rozumieniu tej ustawy jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Od razu należy jednak zastrzec – w nawiązaniu do poglądu dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych a podzielanego także przez Sąd w niniejszym składzie – że termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż tylko dokumenty urzędowe w powyższym rozumieniu oraz że nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej wyłącznie z dostępem do takich dokumentów. Albowiem zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nim pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK nr 8/A/2013, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Mając wszystko to na uwadze należy podzielić pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym dokumenty z kontroli przeprowadzonej przez organy administracji publicznej nawet u podmiotu prywatnego stanowią informację publiczną. Z jednej strony są to bowiem dokumenty urzędowe. Z drugiej zaś, dzięki uzyskaniu dostępu do takich danych obywatele mogą sprawdzać rzetelność działań kontrolnych wykonywanych przez administrację publiczną (zob. wyrok NSA z 11.03.2015 r., I OSK 817/14; por. też: wyrok NSA z 14.06.2012 r., I OSK 638/12 – CBOSA). W szczególności informację publiczną stanowi protokół kontroli sporządzony przez organ państwowej inspekcji – jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 3354/15; por. też wyrok NSA 12.06.2015 r., I OSK 1395/14 – CBOSA).

Godzi się zauważyć, że wbrew pozorom trafności powyższej konstatacji nie podważa pogląd wyrażony w przywołanym przez Organ w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 07.10.2009 r., sygn. akt I OSK 209/09, w myśl którego o tym, czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. decyduje zawarta w nim informacja. Wskazany wyrok dotyczył bowiem sprawy udostępnienia protokołu kontroli wewnętrznej, przeprowadzonej w danym organie administracji, a nie u podmiotu zewnętrznego, przy czym spór w owej sprawie – i związany z tym problem z kwalifikacją prawną inkryminowanego protokołu – dotyczył tego, czy przedmiotem kontroli utrwalonej w protokole była ocena wykonywania przez organ kompetencji władczych, czy tylko kontrola rzetelności i prawidłowości wykonywania przez jednego z pracowników organu obowiązków służbowych.

Tymczasem w niniejszej sprawie żądana dokumentacja bezspornie nie dotyczyła kontroli wewnętrznej organu, lecz kontroli przeprowadzonej u podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organu administracji, i w ramach wykonywania przez organ (PINB) kompetencji władczych.

Należy jeszcze podkreślić, że nie można z góry przesądzić, iż cała dokumentacja zebrana w związku z kontrolą przeprowadzoną przez organ będzie mieć status informacji publicznej. Takiego charakteru mogą nie mieć zwłaszcza informacje lub dokumenty pochodzące od podmiotu kontrolowanego. Zachodzi tu dość bliska i oczywista analogia z kwalifikacją materiałów zgromadzonych w "aktach sprawy" w rozumieniu k.p.a. (których to akt zresztą materiały z kontroli stają się często integralną częścią, gdy wyniki kontroli dadzą asumpt do wszczęcia postępowania administracyjnego). Otóż, w przypadku akt spraw administracyjnych (podobnie zresztą, jak i akt spraw sądowych) przyjmuje się, że nie stanowią one, jako całość, informacji publicznej, lecz są zbiorem różnego rodzaju dokumentów (informacji), tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią (zob. wyrok NSA z 16.04.2010 r., I OSK 83/10, CBOSA; por. też: uchwałę NSA(7) z 09.12.2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37; a także wyroki NSA: z 28.10.2009 r., I OSK 714/09; z 21.06.2012 r., I OSK 757/12 – CBOSA).

Organ administracji rozpoznając wniosek o udostępnienie dokumentacji kontroli powinien więc każdorazowo rozważyć, które z elementów (dokumentów, innych materiałów) tej dokumentacji mają charakter informacji publicznej, a które nie.

Godzi się przy tym podkreślić, że sam fakt, iż dana informacja (dokument będący nośnikiem takiej informacji) stanowi (zawiera) informację publiczną, nie oznacza jeszcze bezwarunkowego obowiązku jej udostępnienia wnioskodawcy.

Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z kolei, stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przyczyną odmowy udostępnienia przez Organ żądanej dokumentacji w trybie dostępu do informacji publicznej było – jak wynika z odpowiedzi na skargę – przekonanie Organu, iż dokumentacja ta nie stanowi informacji publicznej, gdyż odnosi się do kontroli przeprowadzonej w indywidualnej sprawie, na prywatnej nieruchomości, i zawiera określone dane osobowe, których udostępnienie "mogłoby stanowić m.in. o naruszeniu dóbr osobistych poszczególnych podmiotów". W istocie więc jedną z podstawowych, o ile nie podstawową, przesłanką odmowy przez Organ udostępnienia żądanej dokumentacji był wzgląd na potrzebę ochronę prywatności podmiotu kontrolowanego.

Od razu więc należy wyjaśnić – korygując błędne w tym zakresie stanowisko Organu – że okoliczność, iż dana informacja, wykazująca cechy informacji publicznej (tu: o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.), może dotykać lub nawet dotyka także sfery prywatności określonej osoby, sama w sobie nie pozbawia tej informacji statusu informacji publicznej. Może jedynie uzasadniać odmowę udostępnienia takiej informacji – co wynika z treści art. 5 ust. 2 (w zw. z art. 16 ust. 1) u.d.i.p., w którym mowa jest tylko o "ograniczeniu" (a nie np. "wyłączeniu") prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przy czym odmowa taka może być rozważana dopiero wówczas, jeżeli dla ochrony prywatności niewystarczający okazałaby się środek mniej restrykcyjny – w postaci anonimizacji kopii żądanych dokumentów.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż pismo PINB z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) stanowiło właściwe załatwienie wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej z [...] grudnia 2016 r. W świetle bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej, w tym także ta motywowana potrzebą ochrony prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) – a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mieliśmy w istocie do czynienia w kontrolowanej sprawie – winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie "zwykłym" pismem.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym żądania udostępnienia dokumentacji z kontroli przeprowadzonej przez PINB, Sąd nie był władny rozstrzygnąć czy żądana dokumentacja rzeczywiście zawiera dane dotykające sfery prywatności osoby fizycznej (np. osoby kontrolowanej), których występowanie mogłoby uzasadniać, poza samą ewentualną anonimizacją, odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji w żądanym zakresie – lecz zmuszony był poprzestać ma konstatacji, że jeżeli, jak wynika z wyjaśnień Organu, dokumentacja ta rzeczywiście takie dane "prywatne" zawiera, to odmowa udostępnienia Wnioskodawcy żądanej kopii dokumentacji została dokonana w niewłaściwej formie, bo "zwykłym" pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.

Mając wszystko to na uwadze należało stwierdzić, że Starosta, załatwiając wniosek Skarżącej z [...] grudnia 2016 r. odmownym pismem z [...] stycznia 2017 r. de iure dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (ten ostatni przepis dotyczy możliwości poboru opłaty na pokrycie kosztów udostępnienia żądanej informacji). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie wszystkie te terminy upłynęły bezskutecznie przed dniem wniesienia skargi oraz wydania wyroku, gdyż w terminach tych Organ nie udostępnił informacji publicznej zawartej w dokumentacji z kontroli (w szczególności w postaci protokołu kontroli oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), ani nie odmówił jej udostępnienia w przepisanej formie (decyzji administracyjnej).

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązał PINB do załatwienia przedmiotowego wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia Organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku (pkt 2 wyroku). Zarazem jednak Sąd uznał, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Wziął przy tym w szczególności pod uwagę, że PINB nie pozostawił wniosku Skarżącego bez odpowiedzi, a jego niezałatwienie we właściwym trybie i formie nie tyle wynikało z lekceważenia przepisów prawa i statuowanych nimi obowiązków, ile raczej z błędnej interpretacji tych przepisów. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ jeszcze raz rozpatrzy wniosek Skarżącego z 22 grudnia 2016 r., z uwzględnieniem wyżej przedstawionych uwag, wytycznych i ocen prawnych Sądu (art. 153 p.p.s.a.).