Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 192/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody z dnia 27 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 10 marca 2020 r. Starosta (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu wniosku P. H. z dnia 10 stycznia 2020 r.

o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych jako "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G" i "H" o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na terenie działek nr [..]-[.]., jednostka ewidencyjna: [..], obręb ewidencyjny: [..].

Decyzja została podpisana przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego W.B.

Pismami z 20 i 26 maja 2021 r. T.K.-F., A. P.

i P.Ś. (dalej: "Wnioskodawcy"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Starosty z wnioskami

o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 marca 2020 r., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

W uzasadnieniach Wnioskodawcy wskazali, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie wydania ww. pozwolenia na budowę, pomimo występowania oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 10 marca 2020 r., po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia 1 września 2021 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia

10 marca 2020 r. oraz odmówił wstrzymania jej wykonania.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że dokonał ponownej analizy zgromadzonych w toku postępowania materiałów i dowodów, w tym przeanalizował opracowany projekt budowlany pod kątem istnienia przesłanek do wznowienia postępowania oraz przyczyn do uznania wydanej decyzji za wadliwą, które zostały wskazane we wnioskach o wznowienie przedmiotowego postępowania.

Starosta ocenił, że decyzja z dnia 10 marca 2020 r. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXI/283/2005 z dnia 18 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. obręb Ż. sektor D (Dz. Urz. Woj.. z 2005 r., poz. 979). Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe działki objęte inwestycją znajdują się w terenie oznaczonym w planie symbolem D-10.MN, który jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Opracowany dla przedmiotowej inwestycji projekt budowlany zawiera ponadto informację o obszarze oddziaływania obiektu, o której mowa w § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Starosta podał, że dokonał analizy przesłaniania i zacieniania działek sąsiednich przez projektowane osiem budynków mieszkalnych, zaś wykonaną analizę przedstawiono w sposób opisowy. Odniesiono się do § 60 i § 40 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Organ pierwszej instancji wskazał, że budynki mieszkalne zlokalizowane na działkach [..] oraz [..] oznaczone jako "B" i "D" o wysokości 8,5 m zgodnie z załączonym projektem budowlanym będą się znajdować w odległości 7,25 m od granicy z działką [..], której współwłaścicielem jest T. K.-F., natomiast budynki oznaczone jako "A"

i "C" będą się znajdować w odległości 6 m od działki nr [..], która objęta była tym samym postępowaniem, natomiast od działki nr [..], której właścicielem jest A. P. inwestycję dzieli również gminna droga (ul. P., działka nr [..]). Równorzędna sytuacja ma miejsce w przypadku P. Ś., właścicielki działki nr [..], którą z ww. działkami budowlanymi i zlokalizowanymi na nich budynkami dzielą działki nr [..] oraz drogowa nr [..].

Decyzja została podpisana przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego W. B.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Wnioskodawcy.

Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia

1 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty z dnia 10 marca 2020 r. zostały podpisane przez tę samą osobę - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego W.B. Tym samym pracownik ten niewątpliwie uczestniczył w obu postępowaniach administracyjnych, zakończonych wydaniem obu ww. rozstrzygnięć,

a przede wszystkim brał udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do ich wydania.

Zdaniem Wojewody wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Starosty przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które jest kwalifikowane przez ustawodawcę jako ciężkie naruszenie przepisów procedury, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musiało skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w celu zapewnienia stronom rozstrzygnięcia sprawy przez dwa bezstronne w sprawie organy. Wojewoda zaznaczył, że ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia nie ocenia ponownie całości materiału dowodowego; wynik postępowania wyjaśniającego został zdyskwalifikowany w całości ze względu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy prawa.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie rozpatrzył

w sposób prawidłowy wniosków, złożonych na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Do wniosków tych Starosta odniósł się dopiero w zaskarżonej decyzji, w której jednocześnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odmówił wstrzymania jej wykonania

z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Odwołując się do treści art. 152 k.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, przy czym rozstrzygnięcie to powinno mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności rozpatrzyć (w formie postanowienia) wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero wówczas wydać stosowną decyzję w postępowaniu wznowieniowym.

Ponadto w ocenie Wojewody Starosta błędnie ustalił strony postępowania wznowieniowego. Wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 marca 2020 r. została wydana na rzecz P. H., jednakże decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. decyzja ta została przeniesiona na rzecz "A. (dalej: "Spółka, Skarżąca"). Tym samym P. H. nie jest już dysponentem praw wynikających z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a prawa te przekazane zostały na rzecz Spółki. W przeprowadzonym przez Starostę postępowaniu wznowieniowym za strony postępowania zostali uznani natomiast: 1. Spółka, 2. . H. oraz wnioskujący o wznowienie postępowania: 3. P. Ś., 4. T. K.-F.

i 5. A. P. Zdaniem Wojewody w związku z przeniesieniem pierwotnej decyzji

o pozwoleniu na budowę P. H. utracił swoje uprawnienia i nie powinien zostać uznany za stronę postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy zauważył również, że korespondencję w sprawie wznowieniowej Starosta błędnie kierował do pełnomocnika Spółki (A. O.) ustanowionego jedynie w postępowaniu dotyczącym przeniesienia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można więc uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo poinformował stronę, tj. Spółkę, o wszczęciu postępowania wznowieniowego oraz o jego końcowym rozstrzygnięciu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

Od decyzji organu odwoławczego Spółka wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty z dnia 1 września 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ze względu na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, chociaż wskazane przez organ odwoławczy podstawy rozstrzygnięcia nie dają podstawy do zastosowania tego przepisu;

2. art. 138 § 2a k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów prawa, które mają zastosowanie w sprawie, pomimo uznania przez ten organ, że Starosta ustalił nieprawidłowy krąg stron postępowania wznowieniowego, czyli innymi słowy dokonał niewłaściwej wykładni przepisów określających status strony w postępowaniu wznowieniowym;

3. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nieustaleniu przez organ odwoławczy tego, czy T.K.-F., A. P.

i P.Ś.posiadają status strony w postępowaniu wznowieniowym, w tym w postępowaniu odwoławczym, do czego organ administracji publicznej jest zobligowany na każdym etapie postępowania administracyjnego, niezależnie od rodzaju wydawanego rozstrzygnięcia w sprawie, a także bezzasadne zobowiązanie organu pierwszej instancji do ponownego ustalenia kręgu stron postępowania, pomimo braku zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji

w zakresie dotyczącym nieuznania T.K.-F., A. P.

i P.Ś. za strony postępowania;

4. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji powinna nastąpić obligatoryjnie w postanowieniu, przed wydaniem decyzji, podczas gdy nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ pierwszej instancji

w decyzji rozpoznając sprawę co do istoty zamieścił rozstrzygnięcie dotyczące wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji, ponieważ to nie forma, lecz treść decyduje, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia

w konkretnej sprawie, zaś decyzja z dnia 1 września 2021 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie;

5. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja

z dnia 10 marca 2020 r. udzielająca pozwolenia na budowę i decyzja z dnia 1 września 2021 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym zostały wydane z naruszeniem powołanego przepisu, ze względu na to, że zostały podpisane przez tę samą osobę -Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, pomimo tego, że decyzja z dnia 1 września 2021 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, do którego nie mają zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, w tym również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także ze względu na to,

że wspomniane decyzje zawierają dwa odmienne rozstrzygnięcia, tj. decyzja z dnia

10 marca 2020 r. dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast decyzja z dnia 1 września 2021 r. dotyczyła odmowy uchylenia tej decyzji ze względu na to, że Wnioskodawcy nie posiadają statusu strony w postępowaniu. Ponadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności, że decyzja z dnia 10 marca 2020 r. została wydana przez naczelnika wydziału, ponieważ tylko on był upoważniony do podpisywania decyzji administracyjnych, żaden inny pracownik nie mógł podpisywać decyzji administracyjnych, wobec tego gdyby decyzja nie została podpisana przez niego, to wówczas nie byłoby osoby, która mogłaby wydać rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W dodatku, decyzje były przygotowywane merytorycznie przez dwóch różnych pracowników Starostwa Powiatowego - decyzję z dnia 10 marca 2020 r. przygotowywał inspektor P. B., natomiast decyzję z dnia 1 września 2021 r. inspektor B. S. Organ odwoławczy nie zbadał tej okoliczności, lecz bezrefleksyjnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody z dnia

27 stycznia 2022 r. w całości i zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono m.in., że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. stanowiące podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia 1 września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Skarżącej uznanie P. H. za stronę postępowania, odmowa wstrzymania wykonania decyzji wydana w formie decyzji, a nie postanowienia, czy też błędna wykładnia organu odwoławczego przepisów dotyczących wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, nie daje podstawy do uchylenia decyzji z dnia 1 września 2021 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Skarżącej Wojewoda powinien rozpoznać merytorycznie odwołanie od decyzji z dnia 1 września 2021 r., nie zaś uchylać się od rozpoznania sprawy, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Spółki decyzja organu odwoławczego nie może ostać się w obrocie prawnym, ponieważ organ ten nie wskazał precyzyjnie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, jeżeli w ocenie Wojewody Starosta dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, np. w zakresie ustalenia stron postępowania, które miały zastosowanie w sprawie, to organ odwoławczy powinien - zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. - obligatoryjnie udzielić organowi pierwszej instancji wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów, czego jednak Wojewoda nie uczynił.

W piśmie z dnia 17 marca 2022 r. Wojewoda podniósł, że sprzeciw nie jest zasadny, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 27 stycznia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,

że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji

w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Przede wszystkim Wojewoda prawidłowo dostrzegł, że decyzja Starosty z dnia

1 września 2021 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W judykaturze wskazuje się, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji

(zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 331/18). Wskazuje się również, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1357/10 i z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt I GSK 253/05).

W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.

Odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana

w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od postępowania "zwykłego". Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania wznowieniowego bada się m.in. to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając zaś taki punkt widzenia w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu "zwykłego".

W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany

w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14).

Podsumowując poczynione dotychczas rozważania należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział

w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 135/15).

Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno decyzja z dnia 10 marca 2020 r.

o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i decyzja

z dnia 1 września 2021 r. o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej, zostały podpisane przez tę samą osobę (Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego W. B.) Wojewoda prawidłowo stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Należy przy tym zauważyć, że pracownik, który podlegał wyłączeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnięcie, a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miało postać kwalifikowaną. Naruszenie tej regulacji, zwłaszcza kwalifikowane, samo przez się implikuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych - takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej

z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Analogiczne założenie należy przyjąć, ilekroć odnośne naruszenie - zachodzące w odniesieniu do orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji - zostanie zidentyfikowane przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego. Adekwatnym działaniem organu drugiej instancji jest wówczas wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Należy w tym miejscu wskazać, że sformułowana zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. Skoro w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych, a zaistniałą wadę dostrzegł organ odwoławczy, spełniona została przesłanka orzeczenia kasacyjnego, opisana w art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogło być bowiem konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.

W związku z powyższym jako niezasadny należało ocenić sformułowany

w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy podkreślić, że wydanie przez Starostę decyzji z dnia 1 września 2021 r. z naruszeniem tej regulacji stanowiło dla Wojewody wystarczającą i samoistną przesłankę do uchylenia tej decyzji na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Dla oceny sformułowanego przez Spółkę w powyższym zakresie zarzutu istotny jest również § 2 ww. artykułu, który stanowi, że na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.

Literalne brzmienie przytoczonej wyżej regulacji przesądza zatem, że organ administracji publicznej rozstrzyga w sprawie żądania strony wstrzymania wykonania decyzji, wydając w tym zakresie postanowienie.

W judykaturze wskazuje się przy tym, że wstrzymanie może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 listopada

2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 872/19, WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt

II SA/Łd 619/11, WSA w Rzeszowie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1103/12). Nieprawidłowe jest natomiast rozstrzyganie w przedmiocie wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji w akcie kończącym postępowanie wznowieniowe (tj. decyzji), biorąc chociażby pod uwagę inne środki zaskarżenia, które przysługują stronie od tych rozstrzygnięć (co do zasady od decyzji przysługuje odwołanie, które wnosi się w terminie 14 dni, na postanowienie przysługuje zażalenie, które wnosi się w terminie 7 dni).

Wstrzymanie wykonania decyzji następuje zatem w drodze postanowienia, podobnie jak odmowa wstrzymania. Postanowienia takie mogą być wydane z urzędu i na żądanie strony. Uzasadnienie postanowienia o wstrzymaniu musi przy tym wskazywać okoliczności uprawdopodabniające uchylenie decyzji. W wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt

II OSK 1000/16 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma ta powinna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw

w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego.

Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego

w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl natomiast art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia 10 marca 2020 r. została wydana na wniosek inwestora, tj. P. H., który w dniu 3 stycznia 2020 r. wystąpił do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę.

W dniu 1 lipca 2020 r. Spółka, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, wystąpiła do Starosty o przeniesienie na swoją rzecz ww. decyzji z dnia 10 marca 2020 r.

o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu wniosku Spółki i przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie Starosta wydał w dniu 21 sierpnia 2020 r. decyzję, którą przeniósł na Spółkę decyzję z dnia 10 marca 2020 r.

z dotychczasowego inwestora, tj. P. H. Tym samym, od dnia 28 sierpnia

2020 r., tj. od dnia, w którym decyzja z dnia 21 sierpnia 2020 r. stała się ostateczna, inwestorem była już Spółka.

Nie ulega wątpliwości, że podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania, przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron tego postępowania (zob. wyroki: WSA w Krakowie z dnia

4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1682/14, WSA w Warszawie z dnia 6 października

2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1011/10). W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt

II OSK 1921/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział

w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. Dlatego krąg podmiotów w postępowaniu nieważnościowym może być różny od kręgu podmiotów postępowania zwykłego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,

że o ile w momencie złożenia wniosków o wznowienie postępowania (maj 2021 r.) inwestorem była już Spółka, o tyle złożone wnioski dotyczyły wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 marca 2020 r., która została wydana na rzecz P. H. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem prowadził postępowania z udziałem zarówno P. H., jak i Spółki, mając na uwadze treść art. 28 k.p.a. Nie można tym samym podzielić stanowiska Wojewody, że Starosta błędnie ustalił krąg stron postępowania wznowieniowego.

Powyższe, błędne stanowisko Wojewody nie mogło automatycznie przesądzać

o uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r., biorąc pod uwagę opisane wcześniej, dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji związane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 152 k.p.a.

Wojewoda słusznie natomiast zauważył, że korespondencję w sprawie wznowieniowej (w tym postanowienie z dnia 14 lipca 2021 r. i decyzję z dnia 1 września 2021 r.) Starosta kierował do A. O., który zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem (k. 19 akt administracyjnych) został upoważniony przez Spółkę do jej reprezentowania "przed organami administracji państwowej i instytucjami miejskimi

w związku z odbiorem Dziennika Budowy oraz Dziennika Rozbiórki dla inwestycji budowy ośmiu domów jednorodzinnych w zabudowie dwulokalowej, na podstawie pozwolenia na budowę [..] z dnia 10.03.2020". Nie można więc uznać, że Starosta prawidłowo poinformował jedną ze stron postępowania, tj. Spółkę, o wszczęciu postępowania wznowieniowego oraz o jego końcowym rozstrzygnięciu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uprawniało Wojewodę do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z dnia

17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]