Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1842/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 169 ust. 4, art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 89/17 o odrzuceniu skargi J. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 89/17, odrzucił skargę J. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej jako: "DIAS") pismem z 25 kwietnia 2017 r. złożył skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.; dalej jako: "PwKAS"), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W dniu 23 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z brzmieniem skargi, jej przedmiotem jest bezczynność DIAS w zakresie nie przedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS i żądanie zobowiązania organu do złożenia propozycji służby. Również w piśmie procesowym z 6 marca 2018 r. skarżący powtórzył, że zarzuca organowi bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku, oraz wniósł o zobowiązanie organu do przedstawienia propozycji służby. W piśmie tym domagał się również – alternatywnie – zobowiązania organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jednakże taka modyfikacja treści żądania nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji uznał, że przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") nie przewidują możliwości modyfikacji treści skargi poprzez zastąpienie pierwotnego jej przedmiotu (tu: bezczynność w przedstawieniu propozycji służby) innym przedmiotem (tu: bezczynność w wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia ze służby). Nie istnieje wobec tego możliwość uznania, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu polegająca na braku innego działania, niż określone w skardze. Zgodnie z zasadą skargowości, wskazanie przez stronę zaskarżonego organu i działania (ewentualnie: bezczynności), którego skarga dotyczy, są dla sądu wiążące.

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji przyjął, że propozycja określająca warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a., w szczególności nie stanowi decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji służby) ma nastąpić w drodze decyzji.

Oceny tej nie zmienia brzmienie art. 169 ust. 4 PwKAS. Przepis ten musi być bowiem analizowany na tle odpowiadającej mu regulacji zamieszczonej w art. 172 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o KAS"). W świetle przepisów art. 172 ust. 2 i 5 ustawy o KAS jest jasne, że składana funkcjonariuszowi propozycja (nowych) warunków pełnienia służby (ust. 2) nie stanowi decyzji administracyjnej – decyzji określającej warunki pełnienia służby – skoro tę ostatnią wydaje się dopiero w razie przyjęcia przez funkcjonariusza zaproponowanych mu warunków pełnienia służby (ust. 5). Wobec tego nie sposób racjonalnie przyjmować, że tożsama w swej istocie czynność złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 PwKAS, jest decyzją (ustalającą warunki pełnienia służby). Propozycja pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej (decyzji ustalającej warunki służby), lecz należy ją jako taką decyzję traktować, o ile dojdzie do przyjęcia propozycji służby przez jej adresata (na co wskazuje art. 169 ust. 4 zd. drugie PwKAS).

Sąd I instancji wskazał również, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje, iż skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy: (1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; (2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; (3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, (4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, (5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dokonując oceny charakteru prawnego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w orzecznictwie wskazuje się, że: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 PwKAS), 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Zdaniem Sądu I instancji propozycja zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym bardziej, że sama sprawa związana z przedstawianiem propozycji zatrudnienia albo służby pozostaje w istocie sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej w rozumieniu art. 5 pkt 2 p.p.s.a. A stosownie do tego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych względów nie można uznać, że propozycja zatrudnienia (służby) stanowi akt lub czynność, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. A co za tym idzie – również ewentualna "bezczynność" organu w zakresie przedłożenia takiej propozycji wyłączona jest spod kognicji sądu administracyjnego (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd podkreślił, że ww. stanowisko nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do sądu i nie zamyka mu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W szczególności bowiem nie wyklucza ono, ani nie przesądza (gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy), czy organ nie dopuścił się zaskarżalnej bezczynności na dalszym etapie reorganizacji, w szczególności w związku z przewidzianym w art. 171 ust. 1 PwKAS "przekształceniem się" stosunku służby w stosunek pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i tym samym bezczynność w zakresie przekazania odwołania nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2. art. 277 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że spór związany z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego skarżącego ze Służbą Celno-Skarbową podlega właściwości sądu pracy, podczas gdy propozycja pracy jest decyzją administracyjną (innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

3. art. 276 ust. 1 ustawy o KAS w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że z przepisów tych wynika brak właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe do kontroli działalności administracji publicznej, a w szczególności są właściwe do kontroli decyzji administracyjnych i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

4. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a.;

6. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 PwKAS a także w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunki niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

7. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia:

a) art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;

d) art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność);

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna, a rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Należy przy tym zauważyć, że w części zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się do przedmiotu rozstrzygnięcia i zawierają argumenty dotyczące innych zagadnień, niż rozważone przez Sąd I instancji. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji nie była propozycja zatrudnienia, nie była nim też kwestia rozpoznania odwołania od takiej propozycji. Wobec braku związku ze sprawą, w tych zakresach argumenty skargi kasacyjnej pozbawione były znaczenia i nie mogły odnieść skutku.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 PwKAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 PwKAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 PwKAS).

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 PwKAS),

6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 PwKAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 PwKAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a zgodnie z art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 PwKAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 PwKAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18; 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1249/18; 11 stycznia 2019, sygn. akt I OSK 688/18, 30 stycznia 2019, sygn. akt I OSK 1151/18; 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 953/18, z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1252/18). Stanowisko to znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

Skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. PwKAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 PwKAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy lub stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku przyjęcia złożonej propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Jeżeli natomiast odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 PwKAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS). Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).