Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2264/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 7, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. T. i A. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 207 r. znak [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. T. i K. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r" znak: [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...].

Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że [...] maja 2017r. pełnomocnik A.T. i K. T. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji administracyjnej, dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...], położonych w Ł. w Gminie [...] od strony działek nr [...] i nr [...], do czasu zakończenia postępowania o nabycie z mocy prawa własności w/w nieruchomości o sygn. akt [...], toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. Wydział [...].

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r., znak: [...], działając na podstawie art. 61 a w zw. z art. 27 ust. 1-2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015r., poz. 525, z późn.zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym prowadzonej wobec Państwa K. i A. T.. w których imieniu adwokat G. P., pismem z 22 maja 2017r. wniósł o wstrzymanie egzekucji administracyjnej, dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...] od strony działki nr [...] położonych w Ł. w gminie [...] (...) do czasu zakończenia postępowania o nabycie z mocy prawa własności w/w nieruchomości o sygn. akt [...]. toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. Wydziałem [...], prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie decyzji z [...] października 2012r., znak: [...]".

Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym z wniosku A. T. i K. T. było już uprzednio prowadzone przez Wojewodę [...] i zakończyło się orzeczeniem tego organu z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...], odmawiającym wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] maja 2014r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W związku z tym, że sprawa dotycząca wstrzymania egzekucji administracyjnej została rozstrzygnięta już decyzją administracyjną ponowne postępowanie w tej sprawie nie może zostać wszczęto. Postanowienie to zostało zażalone przez skarżących.

Minister wyjaśnił następnie, że art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015r.. poz. 525. z późn.zm.) stanowi, że wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Natomiast, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.).

Skarżący – K. i A. T. są – według organu - niewątpliwie stroną wnioskowanego postępowania, dlatego niezbędne jest ustalenie czy w sprawie wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" uprawniające do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. W doktrynie przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne).

Wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją uważane jest za okoliczność, dla której odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona, dlatego koniecznym było ustalenie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, jak przyjął to Wojewoda [...].

Sprawa uznawana jest za rozstrzygniętą już wcześniejszą decyzją, gdy zostanie ustalona tożsamość sprawy zakończonej decyzją wcześniejszą i zainicjowaną nowym wnioskiem. Tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową, przedmiotową oraz tą samą podstawą faktyczną żądania. Wniosek z dnia 22 maja 2017r. został złożony przez te same strony, oparty został na tej samej podstawie prawnej (tj. art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) i dotyczył tego samego przedmiotu (wstrzymania egzekucji administracyjnej, dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...]).

Minister uznał ponadto, że okoliczności faktyczne sprawy są takie same, jak w poprzednio prowadzonym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 10 maja 2016r., którym pełnomocnik K. T. i A. T. zwrócił się do Wojewody [...] o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ogrodzenia działek nr [...] i [...] od strony działki nr [...] położonych w Ł., gminie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 4 marca 2016r. skarżący wystąpili do Starosty [...] o zmianę oznaczenia działki nr [...] i likwidację symbolu "dr", ponadto po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w którym działka nr [...] oznaczona jest symbolem 4.KDW, wykonanie nakazu rozbiórki może okazać się bezprzedmiotowe. Ponadto w piśmie z dnia 24 sierpnia 2016r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek z dnia 10 maja 2016r" a w uzasadnieniu wystąpienia stwierdził, że "wnioskodawcy złożyli wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości". Do pisma tego załączona została kopia wniosku pełnomocnika skarżących do Sądu Rejonowego w T. z dnia 19 lipca 2016r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości działek nr [...] i nr [...] na odcinkach graniczących z działkami nr [...] i nr [...]. Okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości była znana organom administracji rozpoznającym wniosek pełnomocnika skarżących z dnia 10 maja 2016r. o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ogrodzenia działek nr [...] i [...], co wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016r. (s. 3 uzasadnienia).

Podniesiony zatem w zażaleniu pełnomocnika skarżących, iż wniosek z dnia 22 maja 2017 r. nie jest tożsamy z wnioskiem z dnia 10 maja 2016r. był, zdaniem Ministra, bezzasadny. W toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r., utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016r., organom była znana okoliczność prowadzonego postępowania przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Z uwagi na fakt. że wniosek z dnia 22 maja 2017r. zawiera żądanie wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną, tj. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016r., utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016r., należało więc odmówić wszczęcia wnioskowanego postępowania.

Z postanowieniem tym nie zgodzili się skarżący, którzy – reprezentowani przez pełnomocnika – pismem datowanym na 14 września 2017r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. postanowienie, bez sprecyzowania czy zaskarżają je w całości, czy w części. Pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez "nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, co doprowadziło do pozbawienia możności obrony praw skarżących i naruszyło zasadę zaufania obywatela do organu administracji publicznej"; art. 7 k.p.a. poprzez "zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy"; art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez "nie wyjaśnienie skarżącym w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, którym kierował się organ przy wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017r."; art. 77 k.p.a. poprzez "nie sprostaniu przez organ, który wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017r. obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego" i art. 33 § 1 ust. 8 u.p.e.a. "na skutek zastosowania zbyt uciążliwego środka".

Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...], "wstrzymanie egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym prowadzonej wobec K. i A.T. dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...] od strony działki nr [...] położonych w Ł. w gminie [...] (...) do czasu zakończenia niniejszego postępowania z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec skarżących" i zasądzenie kosztów. Żądaniem ewentualnym pełnomocnik objął wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że zakres i przedmiot złożonego przez skarżących wniosku z dnia 22 maja 2017 r. nie jest tożsamy z wnioskiem skarżących z dnia 10 maja 2016 r. We wniosku z dnia 10 maja 2016 r. skarżący bowiem podnosili, że "na Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r.. błędnie oznaczono działkę nr [...] symbolem 4. KDW. Działka nr [...] położonej w Ł. nie powinna zostać oznaczona jako droga. Działka ta nigdy nie była i nie jest drogą. Nie stanowi ona również dojazdu do wielu posesji, ani nie łączy drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...] z drogą oznaczoną jako działka nr [...] - symbol 3 KDW, a co za tym idzie - nie jest drogą włączoną w sieć dróg gminnych i nie może być użytkowana przez nieograniczoną liczę osób. W przedmiotowym wniosku z dnia 10 maja 2016 r., skarżący mieli przede wszystkim na calu wstrzymane egzekucji do czasu zakończenia postępowania w sprawie zmiany symbolu oznaczenia działki nr [...] w Ł..

Natomiast wniosek z 22 maja 2017 r. miał na celu wstrzymanie egzekucji administracyjnej, dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...], położonych w Ł.w Gminie [...] od strony działek nr [...] o powierzchni ok. 0, 02 ha oraz działki nr [...] o powierzchni 0,0035 ha położonych w Ł., gmina [...] do czasu zakończenia postępowania o nabycie z mocy prawa własności w/w nieruchomości o sygn. akt [...], toczącego się przed Sądem Rejonowym w T..

Wobec powyższego, nie można uznać, że zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku z dnia 22 maja 2017 r. jest tożsamy z wnioskiem z dnia 10 maja 2016 r. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Innymi słowy, tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy występują w niej identyczne podmioty i posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym.

Skarżący nie zostali ponadto zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, co doprowadziło do pozbawienia możności obrony praw skarżących oraz naruszyło zasadę zaufania obywatela do organu administracji publicznej. Obowiązek informowania stron sprowadza się nie tylko do wyjaśnienia przepisów, stanowiących podstawą prowadzonego postępowania i wynikających z nich uprawnień i obowiązków stron, ale także kto stroną postępowania może być z uwagi na interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zaniechanie wyczerpującego, a więc wszechstronnego, informowania prowadzić może do naruszenia zasady zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zasada zaufania, wyrażona w przepisie art. 8 k.p.a., ma kontekst konstytucyjny i unijny. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP. uwzględniać, że po pierwsze, zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa i jako taka ma swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP, po drugie, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano wiele szczegółowych elementów zasady zaufania, które mogą mieć znaczenie w odniesieniu do tej zasady w sensie proceduralnym, w tym między innymi ochrona praw słusznie nabytych i niedziałanie prawa wstecz.

Zastosowany w sprawie środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy dla skarżących, z uwagi na ich ciężką sytuację finansową i życiową, a przede wszystkim wobec faktu, że "niniejsza sprawa prowadzi do jednego tj. do tego aby zniszczyć to co zostało zbudowane".

Pełnomocnik wyjaśnił ponadto, że ogrodzenie "rzekomo postawione jest w drodze, którą nie da się przejechać samochodem, która prowadzi do stoku i która rzeczywiście drogą nie jest kosztowało zarówno dużo wysiłku, jak również obciążyło ich finansowo. Dlatego też nakazanie rozbiórki tego ogrodzenia, które kosztowało blisko 20 000,00 zł jest środkiem uciążliwym dla skarżących. Godnym uwagi jest również fakt, iż nikt nie pofatygował się aby zobaczyć problematyczne ogrodzenie tylko bez oględzin wydał kuriozalną decyzję. Takie myślenie administracji publicznej jest tak abstrakcyjne, że prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej".

Obowiązkiem urzędników administracji publicznej jest udzielenie prawidłowych informacji stronom postępowania co w sytuacji skarżących nie miało miejsca. Błędy urzędników np. geodety spowodowały do wydania abstrakcyjnych decyzji, które negatywnie wpływają na sytuację skarżących. Skutki błędów organu nie mogą zaś być przenoszone na strony postępowania. Pełnomocnik podkreślił też, że "urzędnicy w pierwotnym planie zagospodarowania przestrzennego rzekoma droga była oznaczona jako 4KDW, pomimo że to oznaczenie winno dotyczyć do innej drogi".

Udowodnione naruszenie obowiązku informacyjnego strony jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Ponadto strona, zwracając się do organu o informację, przyjmuje udzieloną informację za zgodną z prawdą, kierując się zasadą zaufania obywateli do organów państwa. W tym kontekście zasada informowania stron przez organ skutkuje ograniczeniem zasady ignoranta iuris nocet. Natomiast w przedmiotowej sytuacji nie miało to miejsca, a w związku z czym skarżący nie powinni ponosić konsekwencji z tego tytułu.

Pełnomocnik po raz kolejny podkreślił też, że "w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., błędnie oznaczono działkę nr [...] symbolem 4 KDW. Działka nr [...] położonej w Ł. nie powinna zostać oznaczona jako droga. Działka ta nigdy nie była i nie jest drogą. Nie stanowi ona również dojazdu do wielu posesji, ani nie łączy drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...] z drogą oznaczoną jako działka nr [...] - symbol 3 KDW, a co za tym idzie -nie jest drogą włączoną w sieć dróg gminnych i nie może być użytkowana przez nieograniczoną liczę osób".

Minister nie podjął w ocenie pełnomocnika skarżących działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego, jak również "nie sprawdził całej dokumentacji związanej z planem zagospodarowania przestrzennego czy opinii wydanych w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez niego postanowienia niekorzystnego dla skarżących".

Skarżący nie mają możliwości postawienia ogrodzenia, które "wcześniej od lat 50 było płotem drewnianym i nikomu nie przeszkadzał w innym miejscu, ponieważ na posesji skarżących umiejscowione są urządzenia doprowadzające prąd, gaz, wodę oraz odprowadzające wodę, a tym samym kuriozalne byłoby pozostawienie skarżących bez tych podstawowych urządzeń. Ponadto brak ogrodzenia spowodowałby, że osoby postronne wyrzucałyby śmieci takie jak puszki po piwie czy niedopałki papierosów, co grozi brudem, smrodem i pożarem.

Skarżący są "osobami starszymi, schorowanymi i ludźmi, którzy obawiają się o swojej bezpieczeństwo ze strony osób trzecich, które z powodu braku ogrodzenia mogły naruszyć ich mir domowy. Konsekwencje nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia mogą być trudne do odwrócenia, a następstwa rozbiórki mogą nie przywrócić stanu sprzed egzekucji. Te wszystkie powody skłaniają stronę skarżącą do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków niej skutków".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skarga natomiast jest niezasadna.

W dniu 10 maja 2016 r. adw. G. P.reprezentując K. i A. T., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem "o wstrzymanie egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...], położonych w Ł.w Gminie [...] od strony działki Nr [...] (...)". Postępowanie egzekucyjne, którego wstrzymania domagał się pełnomocnik, prowadzone było przez PINB w związku z wystawieniem [...] maja 2014 r. tytułu wykonawczego Nr [...] w zakresie obowiązku rozebrania ww. ogrodzenia. Wniosek ten uzasadniony był staraniami skarżących w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprostowanie błędnego – zdaniem skarżących – oznaczenia przeznaczenia działki Nr ewid. [...] (dotychczas oznaczonego, jako "dr" – droga).

Postępowanie administracyjne z wniosku skarżących z 10 maja 2016 r. zostało zakończone ww. postanowieniem Wojewody [...] dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, jako bezprzedmiotowego, gdyż skarżąca K. T. oświadczyła 27 listopada 2015 r. organowi nadzoru budowlanego, że dobrowolnie wykona nałożony na nią obowiązek do 30 czerwca 2016 r. Postanowienie Wojewody zostało utrzymane w mocy przez Ministra 28 grudnia 2016 r. i stało się ostateczne.

Wnioskiem z dnia 22 maja 2017 r. pełnomocnik A. T. i K. T. ponownie zwrócił się do Wojewody [...] o wstrzymanie tej samej egzekucji administracyjnej, dotyczącej rozbiórki ogrodzenia działek nr [...] oraz [...] położonych w Ł. w Gminie [...] od strony działki nr [...], położonych w Ł. (...)". Uzasadnieniem kolejnego wniosku była chęć uzyskania przez skarżących potwierdzenia nabycia własności nieruchomości, składającej się z sąsiadujących działek nr ewid. (jak można domyślać się z ww. wniosku pełnomocnika) [...] i nr [...] – a więc do czasu zakończenia postępowania zasiedzeniowego w sprawie sygn. akt [...], toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. Wydział [...].

Postępowanie, którego wstrzymania domagał się we wniosku z 22 maja 2017 r. pełnomocnik skarżących było tym samym postępowaniem, którego dotyczył uprzedni wniosek o wstrzymanie, z 10 maja 2016 r., prowadzone było przez PINB w związku z wystawieniem [...] maja 2014 r. tytułu wykonawczego Nr [...] w zakresie obowiązku rozebrania ww. ogrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że słusznie organa obu instancji uznały, że postępowanie zainicjowane wnioskiem pełnomocnika skarżących z dnia 22 maja 2017r., byłoby tożsame z zainicjowanym takim samym wnioskiem pełnomocnika z 10 maja 2016 r. postępowaniem, które zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...] o odmowie wstrzymania egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym, prowadzonej przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] maja 2014r. (utrzymanej w mocy ww. postanowieniem Ministra).

Żądanie pełnomocnika skarżących z 22 maja 2017 r. dotyczyło więc orzeczenia przez organ w sprawie, w której organ orzekł już uprzednio. Takie żądanie (ne bis in idem) jest jednak niedopuszczalne.

Należy wyjaśnić, że art. 61a § 1 k.p.a. wymienia przesłanki, uniemożliwiające organowi wszczęcie postępowania. Poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ustawodawca wskazał też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć żądanie rozstrzygnięcia sprawy, już uprzednio rozstrzygniętej decyzją lub postanowieniem merytorycznie rozstrzygającym sprawę (por. w tym zakresie kom. do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017).

Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637, por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1737/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że w niniejszej sprawie niewątpliwie te same strony (skarżący), wnioskiem tego samego pełnomocnika z 22 maja 2017 r., żądały wstrzymana tego samego (gdyż prowadzonego w oparciu o ten sam i jedyny tytuł wykonawczy) postępowania egzekucyjnego, którego dotyczył ich wcześniejszy wniosek z dnia 10 maja 2016 r. i w którym to postępowaniu zapadło już ostateczne orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym, w sprawie wystąpiła tożsamość stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznego postanowienia w sprawie, a powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego gdyż w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (wstrzymania tej samej egzekucji) i tego samego stanu prawnego. Ponadto, zmianie nie uległ w żadnej mierze stan faktyczny.

Jedyną różnicą, odróżniającą oba wnioski pełnomocnika skarżących jest uzasadnienie przyczyny żądania (w zakresie wniosku pierwszego – wadliwe oznaczenie przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wniosku drugiego – oczekiwania na deklaratoryjne orzeczenie sądu powszechnego w zakresie skutków wieloletniego samoistnego posiadania działek sąsiadujących; zasiedzenia). Wbrew jednak stanowisku pełnomocnika skarżących, przyczyna wystąpienia z żądaniem nie ma prawnego znaczenia, o ile nie dotyczy wyżej wskazanych czterech elementów tożsamości stosunku administracyjnego.

To zaś, że pełnomocnik ponownie zażądał wstrzymania egzekucji, ale tym razem dlatego, że w dacie składania żądanie w toku było postępowanie nieprocesowe przed sądem powszechnym w sprawie stwierdzenia nabycia własności przez zasiedzenia działek, nieujętych ani w tytule wykonawczym, ani w postanowieniu nakazującym rozbiórkę ogrodzenia w niczym nie uchyla tożsamości stron, sprawy, stanu prawnego i faktycznego.

Błędnie twierdzi pełnomocnik, że zaniechanym obowiązkiem organu było "zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków", co z kolei "doprowadziło do pozbawienia możności obrony praw skarżących oraz naruszyło zasadę zaufania obywatela do organu administracji publicznej". Nie zwrócił bowiem pełnomocnik uwagi na to, że jeżeli organ orzeka o odmowie wszczęcia postępowania, to – z natury rzeczy – żadnego materiału dowodowego nie zbiera, natomiast jedynym twierdzeniem ("wypowiedzeniem") się podmiotu, branym pod uwagę jest żądanie wszczęcia postępowania. Działanie zgodne z prawem nie narusza natomiast w żadnym wypadku zaufania obywatela do organów władzy publicznej i z cała pewnością nie może być poczytane za niezgodne z ustawą zasadniczą, jak wywodzi pełnomocnik.

Podobnie, stosując art. 61a § 1 k.p.a. organ nie udziela podmiotowi żadnych informacji, bo i nie ma o czym strony informować. Wszelkie niezbędne informacje zawarte są natomiast w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania; w szczególności w jego uzasadnieniu. W kwestii zaś dokonywania oceny prawidłowości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. żadnego znaczenia nie ma ewentualny błąd "np. geodety", a dyspozycja art. 61a zawiera samoistne przesłanki, wśród których domniemany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących błąd urzędnika nie został ujęty.

Zupełnie niezrozumiałe – w granicach rozpoznawanej sprawy – jest twierdzenie pełnomocnika skarżących o "udowodnionym naruszeniu obowiązku informacyjnego strony" i rzekomej "błędnej informacja lub jej braku", co miało "spowodować zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki".

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika, zasada ignoranta iuris nocet może być w kontekście tej sprawy odczytywana, ale w ten sposób, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (jakim jest adwokat lub radca prawny) powinna z dużą ostrożnością powoływać się na nieznajomość prawa. Profesjonalne zastępstwo prawne ma bowiem na celu zapobieżenie stanowi nieznajomości prawa przez stronę, jeżeli zaś taki pełnomocnik uważa, że niezbędna jest mu jakakolwiek informacja od organu, to powinien jej zażądać – zwłaszcza w sytuacji, gdy na organie obowiązek informacyjny (z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania) nie spoczywał. Skoro więc organ nie miał obowiązku informowania w tej sprawie, to skarżący nie poniosą żadnych "konsekwencji" z powodu braku informacji od organu.

Wobec faktu, że profesjonalny przecież pełnomocnik wnosił o wstrzymanie wykonania egzekucji przedmiotem sprawy niniejszej jest prawidłowość zastosowania art. 61a k.p.a., a nie badanie zasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym lub rozpatrywanie żądania zmiany środka egzekucyjnego. Kwestie takie nie mogły być więc przedmiotem oceny organu lub Sądu, w szczególności zaś to, czy "zastosowany w sprawie środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy dla skarżących, z uwagi na ich ciężką sytuację finansową i życiową, a przede wszystkim wobec faktu, że "niniejsza sprawa prowadzi do jednego tj. do tego aby zniszczyć to co zostało zbudowane". Tytułem zaś wyjaśnienia należy tylko wskazać, że rozbiórka ogrodzenia nie jest środkiem egzekucyjnym w rozumieniu przepisów o egzekucji w administracji, ale obowiązkiem skarżących, wynikającym z decyzji organu nadzoru budowlanego.

W sprawie nie ma też żadnego prawnego znaczenia fakt, "iż nikt nie pofatygował się aby zobaczyć problematyczne ogrodzenie tylko bez oględzin wydał kuriozalną decyzję. Takie myślenie administracji publicznej jest tak abstrakcyjne, że prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej". Pełnomocnik nie rozwinął jednak swej myśli, wykazując, jaki – jego zdaniem - prawny wpływ na odmowę wszczęcia postępowania o wstrzymanie egzekucji miałyby ew. oględziny ogrodzenia. Należy przypomnieć, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można skutecznie kwestionować decyzji nakazującej rozbiórkę, nawet jeśli – zdaniem strony – była ona "kuriozalna", a sposób uzasadnienia orzeczenia "abstrakcyjny". Profesjonalny pełnomocnik powinien wiedzieć, w jakim trybie można zwalczać orzeczenie administracyjne i jaki jest przedmiot postepowania egzekucyjnego.

Nie ma w sprawie niniejszej żadnego znaczenia fakt, czy rzeczywiście "działka nr [...] położonej w Ł. nie powinna zostać oznaczona jako droga. Działka ta nigdy nie była i nie jest drogą. Nie stanowi ona również dojazdu do wielu posesji, ani nie łączy drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr [...] z drogą oznaczoną jako działka nr [...] - symbol 3 KDW, a co za tym idzie -nie jest drogą włączoną w sieć dróg gminnych i nie może być użytkowana przez nieograniczoną liczę osób". Kwestia ta powinna być wyjaśniona w odrębnym, niż egzekucyjne, postępowaniu administracyjnym, co zresztą profesjonalny pełnomocnik wiedzieć powinien.

Minister, orzekając jako organ II instancji w sprawie wstrzymania egzekucji, wbrew zdaniu pełnomocnika skarżących, rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie mógł podejmować "działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego" i "sprawdzenia całej dokumentacji związanej z planem zagospodarowania przestrzennego, czy opinii wydanych w sprawie", gdyż (jak już było to wyjaśnione powyżej), przesłanki zastosowania art. 61a k.p.a. określone są w sposób enumeratywny i organ – odmawiając wszczęcia postępowania – nie prowadzi żadnego postępowania merytorycznego.

Podobnie, w sprawie o wstrzymanie egzekucji nie ma znaczenia, czy skarżący mają możliwość postawienia ogrodzenia w innym miejscu. Przedmiotem egzekucji jest bowiem wykonanie obowiązku rozebrania ogrodzenia istniejącego, a nie przeniesienie go w inne miejsce.

Organ orzekający o ewentualnym wstrzymaniu egzekucji lub o odmowie wszczęcia takiego postępowania nie ocenia też konsekwencji uprzedniego nakazania rozbiórki ogrodzenia przez organ nadzoru budowlanego. Z natury więc rzeczy nie zajmuje się możliwością "odwrócenia tych konsekwencji" rozbiórki i przywrócenia "stanu sprzed egzekucji". Wobec ostatecznego charakteru orzeczenia o nakazie rozbiórki i właściwości rzeczowej organów rozważania pełnomocnika skarżących w tym zakresie wykraczały poza zakres orzekania zarówno Wojewody [...], jak i Ministra w sprawie niniejszej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.