Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1373/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61,71 ust. 2, 71a ust. 4,71a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3, art. 151, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2716/16 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2716/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu 12 czerwca 2015 r. Przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w W.. Przedstawiciel Zarządcy oświadczył, że Spółka od stycznia 2014 r. zajmuje się wynajmem lokali w tym budynku. Przy wejściu do budynku znajduje się recepcja i pomieszczenie ochrony.

W lokalu nr [...] firma P. przechowuje swoje wózki i materiały: pościel, środki czystości, ręczniki na zlecenie spółki reprezentującej właścicieli lokali, którą organ I instancji uznał za zarządcę lokali użytkowanych na potrzeby prowadzenia działalności hotelowej i wobec samowolnej zmiany sposobu użytkowania nakazał na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 280) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] wobec nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji w zakreślonym terminie określonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania Spółki uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nakazującą zarządcy lokali P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali o określonych numerach w budynku położonym na nieruchomości przy ul. W. [...] w W. użytkowanych na potrzeby prowadzenia działalności hotelowej.

Organ odwoławczy uchylił też z urzędu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wstrzymujące użytkowanie ww. lokali w budynku położonym na nieruchomości przy ul. W. [...] w W. wykorzystywanych na prowadzenie działalności hotelowej bez wymaganego prawem zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nakładające na Spółkę – zarządcę ww. lokali obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy określonych dokumentów.

Organ odwoławczy wskazał, że żądane dokumenty nie zostały przedłożone, a w dniu kontroli 17 maja 2016 r. budynek był niedostępny. W ocenie organu odwoławczego fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest niewątpliwy.

W lokalach mieszkalnych prowadzana jest działalność gospodarcza określana w ofercie dla klientów jako H.. Spółka dokonała zgłoszenia do ewidencji obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, prowadzonej przez Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2015 r.: 242 miejsca noclegowe w apartamentach 2 i 4 osobowych. Kontrolowany przez Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w sierpniu 2015 r. przedsiębiorca nie okazał dokumentów dotyczących opinii sanitarnych, przeciwpożarowych oraz opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

Organ odwoławczy wskazał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy czyli właściciel lub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego).

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z akt sprawy nie wynika, aby Spółka była zarządcą omawianych lokali w budynku bowiem w aktach brak jest stosownej dokumentacji.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uzupełnić akta o umowę Spółki z właścicielami ww. lokali bądź o stosowne dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowych lokali i prowadzić postępowanie z udziałem poszczególnych właścicieli bądź ich pełnomocnika (jeśli do akt zostanie załączony stosowny dokument pełnomocnictwa). Natomiast w odniesieniu do recepcji zlokalizowanej w części wspólnej budynku – ewentualne obowiązki mogą być nałożone na wspólnotę mieszkaniową.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nałożenie określonych obowiązków na zarządcę lokali będzie możliwe, jeśli z materiału dowodowego będzie wynikało, że Spółka faktycznie zarządza tymi lokalami tj. gospodaruje nimi, sprząta, pobiera za ich utrzymanie stosowne opłaty."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podniosła zarzuty naruszenia:

a. art. 138 § 1 ust 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie orzekł, co do istoty sprawy i nie umorzył postępowania w pierwszej instancji w całości, jako bezprzedmiotowego, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał ku temu przesłanki,

b. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, w której nie istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie gdyż materiał dowodowy pozwalał na umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej,

c. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że należy zbadać kto faktycznie jest zarządcą lokali wskazanych w zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której złożone do akt sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że zarządcą lokali (obiektu budowlanego) jest Wspólnota Mieszkaniowa, a z pewnością nie jest nim skarżąca Spółka,

d. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i ustalenie, że lokale wskazane w zaskarżonej decyzji są wykorzystywane na prowadzenie działalności hotelowej wymagającej zgłoszenia tj. zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji, w której ww. okoliczności nie zachodzą, a z dowodów, w tym opinii specjalisty, złożonych przez spółkę wynika, ze lokale są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2716/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą prawną decyzji zaskarżonej jest przepis art. 138 § 2 K.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. skutkiem czego organ ten nie wyjaśnił sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Ze stwierdzeniem tym, zdaniem Sądu, należy się zgodzić. O ile bowiem w świetle zebranych dowodów doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele hotelowe, podobnie jak do zmiany części wspólnych budynku o tyle nie zostało przez organ pierwszej instancji ustalone, do jakich podmiotów powinien być skierowany nakaz przywrócenia lokali do poprzedniego sposobu użytkowania. Brak tego ustalenia w oparciu o przekonujące dowody, a szczególności brak dokumentów potwierdzających zarząd skarżącej Spółki co do wszystkich wymienionych w decyzji lokali uzasadnił także uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającego na tę Spółkę obowiązek przedstawienia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów.

Zdaniem Sądu, poza sporem jest, że lokale w budynku opisanym w zaskarżonej decyzji miały charakter lokali mieszkalnych, natomiast co do 30% tych lokali prowadzona jest działalność gospodarcza proponowana w ofercie dla klientów jako usługi hotelowe. Przez części wspólne korytarze, klatki schodowe, windy, garaże oraz patio transportowane są wózki z brudną pościelą pochodząca z tych lokali.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz. U. 2014 nr 0 poz. 196) przez usługi hotelarskie rozumie się krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Przez hotel rozumie się obiekty posiadające co najmniej 10 pokoi, w tym większość miejsc w pokojach jedno- i dwuosobowych, świadczące szeroki zakres usług związanych z pobytem klientów (zgodnie z art. 36 pkt 1 ww. ustawy o usługach turystycznych) natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga Zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei, w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie, bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej poinformowała o przeprowadzonej kontroli w związku z prowadzeniem działalności hotelowej. W trakcie kontroli ustalono, że "w obiekcie znajduje się około 300 Lokali mieszkalnych, z których 85 przystosowano do prowadzenia działalności polegającej na dziennym i długoterminowym wynajmie. W ramach działalności zapewniono 242 miejsca noclegowe w tym zlokalizowane na najwyższej dziewiątej kondygnacji, a mieszkańcy lokali nie są stałymi użytkownikami budynku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonanie intensyfikacji użytkowania ww. lokali poprzez ich wynajem wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku. Lokale objęte najmem znajdują się w jednej strefie pożarowej z pozostałymi lokalami mieszkalnymi, powinny więc spełniać wymagania określone dla kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i ZL V. Ponadto przy zmianie kwalifikacji przedmiotowego obiektu z mieszkalnego średniowysokiego (ZL IV, SW) na budynek zamieszkania, zaliczony on będzie do kategorii ZL V, a pod względem wysokości do grupy budynków wysokich."

W trakcie kontroli dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego ustalono, że "użytkownie poszczególnych lokali mieszkalnych poprzez ich wynajem (krótki lub długotrwały) nie stanowi zmiany warunków higieniczno-sanitarnych. Natomiast zmiana sposobu użytkowania dotyczy nieruchomości jako całości. Znacznie obciążone zostały ciągi komunikacyjne w części wspólnych nieruchomości w tym także klatki schodowe budynku. Przewożona w wózkach serwisowych korytarzami i windami bielizna brudna i czysta, środki i sprzęt do utrzymania czystości, ograniczają w znacznym stopniu pozostałym stałym mieszkańcom budynku, możliwość swobodnego korzystania z części wspólnych. Również konieczność wydzielenia i obsługi oraz korzystania z pomieszczeń magazynów bielizny brudnej i czystej oraz pomieszczeń socjalno-sanitarnych ekip sprzątających jest typowe dla działalności hotelowej, a nie budynku mieszkalnego. Nieustająca zmiana osób korzystających z usług hotelowych wymaga uruchomienia procedur częstszego sprzątania pomieszczeń i części wspólnych."

Na zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na prowadzenie działalności hotelowej zwrócił także uwagę Wojewódzki Inspektor Handlowy który w piśmie z 28 grudnia 2015 r. poinformował, że w toku kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2015 r. stwierdzono, że "przedmiotem działalności ww. Spółki jest zarządzanie lokalami mieszkalnymi spełniającymi wymogi apartamentów nie stanowiącymi własności spółki. Apartamenty te oferowane za pośrednictwem internetowych portali rezerwacyjnych zlokalizowane są w trzech odrębnych lokalizacjach. W toku kontroli okazano zgłoszenie Spółki z dnia [...] lipca 2015 r. do ewidencji innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, prowadzonej przez Prezydenta [...]. Zgodnie z art. 38 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014r. poz. 196 ze zm.) zgłoszono 242 miejsca noclegowe w apartamentach 2 i 4 osobowych. Kontrolowany przedsiębiorca nie okazał wymagań dotyczących opinii sanitarnych, przeciwpożarowych jak również innych opinii określonych odrębnymi przepisami."

W świetle tych ustaleń niewątpliwe doszło do samowolnej zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymogów sanitarnych w obiekcie i zmiany sposobu użytkowania, która uzasadniała zaskarżone procedury określone w art. 71 a ustawy Prawo budowlane.

Adresatem decyzji (na co wskazał organ) wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 ustawy czyli właściciel lub zarządca budynku, gdyż te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego) i to niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Postępowanie powinno się więc toczyć z udziałem właścicieli poszczególnych lokali, których ustalenie nie powinno stanowić trudności na podstawie wpisów do ksiąg wieczystych. Wśród właścicieli lokali może być też Spółka co wymaga ustalenia przez organ. Co do części wspólnych ewentualne obowiązki powinny być nałożone na wspólnotę mieszkaniową. Zdaniem Sądu, jak trafnie wskazał organ nałożenie obowiązków jest też możliwe na zarządcę poszczególnych lokali t.j. Spółkę jeśli z materiału dowodowego będzie wynikać, że zarząd ten sprawuje.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja kasacyjna jest zgodna z prawem i konieczne będzie rozpatrzenie sprawy ponownie przez organ I instancji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ww. przepisy można zastosować do skarżącej Spółki i względem niej prowadzić postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, mimo że skarżąca Spółka nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości, co bezspornie wynika z akt sprawy i nie powinno się stosować do skarżącej trybu przewidzianego ww. przepisami nawet przy założeniu, że skarżąca Spółka faktycznie świadczy usługi przewidziane w art. 3 pkt 8 w obiektach wskazanych w art. 35 ust. 2 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1553),

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi z uwagi na fakt, że organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie orzekł co do istoty sprawy i nie umorzył postępowania jako bezprzedmiotowego względem skarżącej Spółki, która nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, toteż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 71a ust. 4 w zw. z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290).

Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji uznając, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki ani w rozstrzygnięciu organu odwoławczego ani w wyroku Sądu I instancji nie został wyrażony pogląd, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego należy zastosować do skarżącej Spółki i prowadzić względem niej postępowanie w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, iż organ odwoławczy zaznaczył, że nałożenie określonych obowiązków na zarządcę lokali będzie możliwe, jeśli z materiału dowodowego będzie wynikało, że Spółka faktycznie zarządza tymi lokalami tj. gospodaruje nimi, sprząta, pobiera za ich utrzymanie stosowne opłaty. To czy na Spółkę mogą być nałożone jakiekolwiek obowiązki ma być dopiero wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest więc w tej sytuacji bezprzedmiotowy.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w przypadku stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny eliminując z obrotu prawnego decyzje administracyjne umarza jednocześnie to postępowanie. W niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nawet gdyby brak było podstaw do nakładania obowiązków na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki, to samo postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż obowiązki związane z samowolną zmianą mogą zostać nałożone na inny podmiot. To na jaki podmiot obowiązki zostaną nałożone będzie zależało od wyników postępowania dowodowego.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jak to zostało już wyżej wskazane nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nie było również podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do ustalenia na kogo ma być nałożony obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali mieszkalnych zamienionych na lokale hotelowe. Zasadnie w tej sytuacji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.