Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 744/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę [...]zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. ([...]) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") zawiadomił [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (zwaną też dalej "Spółką" lub "Skarżącą") o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], o powierzchni całkowitej [...] ha, spowodowanego podziałem działki nr [...].

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta – na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, 1b, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].06.2001 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.; dalej w skrócie "Uchwała RM[...]") i art. 104 k.p.a. – orzekł o ustaleniu dla Spółki opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (ark. mapy [...]) o pow. [...] ha i nr [...] (ark. mapy [...]) o pow. [...] ha, spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [...] (ark. mapy [...]) o pow. [...] ha decyzją Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2018 r. nr [...](zwaną też dalej "Decyzją podziałową"). W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania, a następnie powołano się na treść art. 98a u.g.n., a także na operat szacunkowy sporządzony [...] stycznia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. (zwany też dalej "Operatem").

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] maja 2019 r. wniosła Spółka, która nie zgodziła się z wyceną gruntów przed i po podziale, sporządzoną na zlecenie organu. W tym zakresie powołała się na operat szacunkowy sporządzony w roku 2017 dla potrzeb zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy.

W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy, pismem z [...] czerwca 2019 r., odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, podkreślając, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają możliwość dokonania podziału i ustalenia opłaty adiacenckiej oraz zaznaczając, że w sporządzonej wycenie części składowe nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale nie były brane pod uwagę, a określona wartość dotyczy nieruchomości niezabudowanej, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. – SKO, przywoławszy treść przepisów art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. określających przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej, stwierdziło, że bezspornym jest, iż na mocy Decyzji podziałowej wydanej [...] stycznia 2018 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka o numerze [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Spółki, w wyniku którego powstały działki o nr [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2018 r. Ww. działki oznaczone są w ewidencji gruntów jako [...]. Zatem, zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n., działka nr [...] nie ma charakteru rolnego. Zgodnie z Uchwałą RM[...] stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi [...]% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale. Uchwała została opublikowana w dniu [...] czerwca 2001 r. i weszła w życie [...] czerwca 2001 r., a zatem niewątpliwie obowiązywała tak w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział części nieruchomości, jak i w dacie, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Uchwała nadal obowiązuje.

Dokonawszy oceny Operatu, SKO stwierdziło, że jest on prawidłowy i tym samym wystarczający dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Biegła w piśmie z [...] lipca 2018 r. wyjaśniła także, że w sporządzonej wycenie części składowe nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale nie były brane pod uwagę, a określona wartość dotyczy nieruchomości niezabudowanej zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale biegła dokonała w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Ze względu na cel wyceny i rodzaj szacowanej nieruchomości przyjęto obszar rynku regionalnego. Zakres przedmiotowy analizy ograniczono do transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem geodezyjnym biegła ustaliła na kwotę [...]zł. Z kolei po dokonanym podziale biegła ustaliła wartość poszczególnych działek nr ewid. [...] i [...]. Łączna wartość wydzielonych działek stanowi kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości gruntowej przed i po podziale geodezyjnym wyniosła [...] zł, a zatem opłata adiacencka wynosi [...]% tejże kwoty, tj. [...] zł.

Zdaniem SKO materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i wynika z niego w sposób niewątpliwy, że zostały spełnione przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autorka Operatu zawarła w swej opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Zdaniem SKO tak sporządzony Operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

Ustosunkowując się do treści odwołania, SKO wskazało, iż okazało się ono bezzasadne. Przede wszystkim operat sporządzony dla celów innego postępowania nie może zostać uwzględniony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z treści art. 156 ust. 3 u.g.n. wyraźnie bowiem wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Ponadto z treści art. 98a ust. 1b zd. 2 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Części składowe nieruchomości – przy dokonaniu wyceny – nie zostały zatem wzięte pod uwagę, co wynika z Operatu.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 98 ust. 1a u.g.n. przez jego zastosowanie, skutkujące nałożeniem na Skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, w sytuacji gdy warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem działki, zaś w niniejszej sprawie do takiego wzrostu wartości nieruchomości nie doszło,

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez nieprawidłowy dobór w Operacie nieruchomości porównywalnych do nieruchomości Skarżącej, w sytuacji gdy nieruchomości te z uwagi na ich położenie, powierzchnię i przeznaczenie nie są podobne do wycenianej nieruchomości (brak rzeczywistego podobieństwa);

2) naruszenie art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności poprzez nie poinformowanie Skarżącej o możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę Operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n.

Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że wbrew stanowisku SKO operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ dotknięty jest błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową i przydatność w niniejszym postępowaniu. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając Operat, do wyceny przyjęła zbyt mały zbiór nieruchomości, dokonała nieprawidłowego doboru nieruchomości porównywalnych, a do wyceny przyjęła nieruchomości o odmiennych cechach wpływających na poziom cen. Nieruchomości stanowiące własność Skarżącej, położone w [...] przy ulicy [...], oznaczone ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, położone są w miejskiej Strefie Inwestycyjnej [...] Tymczasem K. P. do nieruchomości podobnych zaliczyła nieruchomości przypadkowe, położone w znacznej odległości od ulicy [...](kilka kilometrów) – ulica [...], [...] czy ul. [...]. Są to działki o innym przeznaczeniu (w Operacie określono ogólnie: teren działalności gospodarczej) oraz o mniejszej powierzchni – od [...] m2 do [...] m2. Zdaniem Skarżącej porównanie i ocena wartości jej działki przed i po podziale winna ograniczyć się do strefy przemysłowej [...] i terenów inwestycyjnych bezpośrednio przylegających do tej strefy, jako że teren ten posiada odmienny i specyficzny charakter w mieście, a wartości działek na tym terenie znacznie się różnią od wartości działek o innym przeznaczeniu położonych na innych obrzeżach miasta [...]. Zdaniem autora skargi nieprawidłowy dobór w Operacie nieruchomości porównywalnych do nieruchomości Spółki doprowadziło do sytuacji, że wartość działki nr [...] przed podziałem i po dokonaniu tego podziału wzrosła o ponad [...]%.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości – Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, jako akceptująca operat szacunkowy, którego treść, wbrew stanowisku organów, domaga się jeszcze dodatkowych wyjaśnień.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 1 tego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż [...]% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Art. 98a ust. 1b u.g.n. stanowi zaś, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (za wyjątkiem określonym w art. 98a ust. 2 u.g.n.) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (odpowiednio: prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania;

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), do momentu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej;

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

W ocenie Sądu, na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie budzi wątpliwości wystąpienie przesłanek określonych wyżej w pkt 1–3. Albowiem:

- jest poza sporem, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] ("Decyzją podziałową") Prezydent Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ewid.[...] (ark. mapy [...]) na działkę nr ewid. [...] (o pow. [...] ha) i działkę nr ewid. [...] (o pow. [...] ha);

- w dniu uostatecznienia się Decyzji podziałowej (tj. [...] lutego 2018 r.) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] czerwca 2001 r. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.; w skrócie "Uchwała RM[...]"), w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – w przypadkach innych niż wskazane w § 1 lit. a Uchwały RM[...] – na [...]% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale (§ 1 lit. b Uchwały RM[...]).

- postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu [...] października 2018 r., a więc przed upływem trzech lat od dnia uostatecznienia się Decyzji podziałowej.

W związku z powyższym do zbadania pozostała jedynie kwestia, czy ziściła się ostatnia z przesłanek warunkujących dopuszczalność naliczenia opłaty adiacenckiej, tj. czy w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość (pkt 4 powyżej).

W tym względzie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, muszą brać pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu tej wartości (por. wyrok NSA z 05.10.2007 r., I OSK 1425/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., I OSK 729/06, CBOSA).

W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości – która przybiera formę operatu szacunkowego, stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W kontrolowanej sprawie taki operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. w dniu [...] stycznia 2019 r. ("Operat").

Opinia biegłego rzeczoznawcy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Dlatego czynność tę powierza się biegłemu: rzeczoznawcy majątkowemu, który – zgodnie z art. 150 ust. 5 i art. 156 u.g.n. – określa wartość nieruchomości na piśmie, w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnych zasad i procedury wyceny, unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych, przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; w skrócie "rozp.wycen."). Należy podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczną wiedzę i umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji prowadzące postępowanie, a nawet – w razie konieczności zbadania jego merytorycznej prawidłowości – przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową, zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego ocena wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków tego organu. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych, umożliwiających wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy – związanych z określeniem wartości nieruchomości – nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Dotyczy to także podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania, przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok NSA z 08.01.2016 r., I OSK 364/15, CBOSA). Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.), nie oznacza jeszcze, iż może on działać w sposób dowolny. Również w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma zaś obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny z odnośnymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 24.01.2012 r., I OSK 172/11, CBOSA). Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06; z 04.06.2009 r., I OSK 860/08 – CBOSA).

W przypadku nieruchomości, które są lub – tak, jak dzielona nieruchomość w kontrolowanej sprawie – mogą być przedmiotem obrotu, ich wyceny dokonuje się poprzez określenie wartości rynkowej (zob. art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n.). W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 01 września 2017 r.) wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Art. 152 u.g.n. stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (ust. 3).

Nie ulega wątpliwości (zob. s. 13 Operatu), że oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, przed i po podziale, dokonywano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ten ostatni wymóg został również zaakcentowany w § 4 ust. 1 rozp.wycen., zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W podejściu porównawczym można stosować metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozp.wycen.). Jak to już wyżej wspomniano, w rozpoznawanej sprawie biegła zastosowała metodę porównywania parami, przy której – jak stanowi § 4 ust. 3 rozp.wycen. – porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA z 27.04.2010 r., II SA/Lu 85/10, CBOSA). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA z 07.12.2007 r., II SA/Łd 915/07, CBOSA).

W ocenie Sądu, operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie wymogom tym nie odpowiada w pełni, jako że nie wykazuje w sposób dostateczny, iż nieruchomości wzięte przez rzeczoznawcę do porównań są rzeczywiście – jak tego wymaga art. 153 ust. 1 u.g.n. – nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej – należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W świetle tej definicji należało oczekiwać, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca zawrze uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie wszystkich istotnych cech różniących te nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA z 27.04.2010 r., II SA/Lu 85/10, CBOSA). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Ponadto niezbędne jest prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości przyjęte do porównań, gdyż dopiero wówczas możliwe jest trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu istotne cechy nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości oddzielnie. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok NSA z 08.01.2016 r., I OSK 364/15, CBOSA).

Wątpliwości Sądu co do występowania tak ujmowanego "podobieństwa" pomiędzy porównywanymi nieruchomościami dotyczą przede wszystkim dwóch kwestii:

i) uznania w Operacie, bez żadnego wyjaśnienia, nieruchomości zabudowanej oraz niezabudowanej za "nieruchomości podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.;

ii) braku uzasadnienia w Operacie dla pominięcia przy dokonywanej wycenie, jako jednej z cech istotnych, powierzchni porównywanych nieruchomości.

Ad (i) Jest poza sporem, że poddawana wycenie nieruchomość podlegająca podziałowi była nieruchomością zabudowaną (budynkami o charakterze biurowo-usługowym) – taki status miała działka nr [...] przed podziałem (zob. s. 6 Operatu), a po podziale ma działka nr [...] (zob. s. 9 Operatu); natomiast wydzielona działka nr [...] jest działką niezabudowaną (zob. s. 10 Operatu). Tymczasem do porównań wzięte zostały przez biegłą, bez bliższego wyjaśnienia, tylko nieruchomości niezabudowane (zob. s. 14 i nast. Operatu). Odnosząc się do zarzutu podniesionego w tym zakresie przez Spółkę w odwołaniu, biegła w piśmie z [...] czerwca 2019 r. wskazała, że w związku z tym, iż zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. przy wycenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, to "w sporządzonej przeze mnie wycenie części składowe nieruchomości wg stanu przed podziałem i po podziale nie były brane pod uwagę a określona wartość dotyczy nieruchomości niezabudowanej zarówno wg stanu przed podziałem (działka nr [...]) jak i po podziale (działki nr [...] i [...])".

W ocenie Sądu takich wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego nie sposób uznać za wystarczające. Albowiem biegła w istocie nie wyjaśniła, na jakiej podstawie uznała, że działki niezabudowane oraz zabudowane są nieruchomościami wzajemnie podobnymi w podanym wyżej znaczeniu, ani czy, i ewentualnie w jaki sposób, fakt zabudowy działki wpływa na jej wycenę (w części gruntowej) w porównaniu z ceną działki niezabudowanej. I nie chodzi tu, oczywiście, o wzrost wartości wynikający z wartości naniesień na gruncie, ale o samą wartość gruntu zabudowanego / niezabudowanego jako taką. W konsekwencji biegła nie wyjaśniła też, dlaczego obie działki Spółki (po podziale) – zabudowaną i niezabudowaną – wyceniła w identyczny sposób, tj. bez ewentualnych korekt wynikających z różnic w istnieniu zabudowy na tych działkach. Tymczasem, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie, nie powinno ulegać wątpliwości, że różnica między działką zabudowaną a niezabudowaną jest istotna, dlatego rzeczoznawca przyjmując do porównania nieruchomości różniące się w tym zakresie od nieruchomości wycenianej winien przede wszystkim wskazać w uzasadnieniu operatu, dlaczego w tym przypadku celowym było przyjęcie takich, a nie innych nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA z 29.10.2009 r., IV SA/Po 338/09; por. wyroki: z 11.04.2012 r., IV SA/Po 111/12; z 19.06.2012 r., II SA/Po 332/12; z 21/09.2012 r., II SA/Po 633/12; z 17.04.2014 r., IV SA/Po 195/14; por. też wyrok WSA z 12.12.2018 r., IV SA/Po 918/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W razie zaś konieczności wzięcia do porównania tak różnych działek (np. z uwagi na niewielką liczbę transakcji na danym rynku) rzeczoznawca powinien – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – dać wyraz istniejącym różnicom w zabudowie poprzez zastosowanie stosownych współczynników korygujących; ewentualnie w sposób przekonujący wykazać, że fakt istnienia (bądź nie) zabudowy na porównywanych działkach nie wpływa na wartość wycenianych gruntów; albo (w ostateczności), że nie jest możliwe ustalenie ("wyizolowanie") wartości samego gruntu w rejestrowanych transakcjach dokonywanych nieruchomościami zabudowanymi.

Ad (ii) Charakteryzując relewantny rynek nieruchomości, biegła wskazała (s. 15 Operatu), że: "Na cenę prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę gospodarczą z terenu miasta [...] oprócz powierzchni wpływ miały również następujące cechy: [...]". Z takiego sfomułowania można wnioskować, że "powierzchnia" jest jedną z najistotniejszych (o ile nie najistotniejszą) cechą rynkową nieruchomości. W praktyce obserwuje się przy tym prawidłowość, że wraz ze wzrostem powierzchni działki (dotyczy to zasadniczo działek o powierzchni od ok. [...] m2 wzwyż) maleje jej cena jednostkowa (za 1m2) – co znajduje także potwierdzenie w treści Operatu, w którym wskazano (s. 15), że na analizowanym rynku dla działek o powierzchni nie przekraczającej [...] m2 średnia cena wyniosła ok. [...] zł/1m2, natomiast dla działek o powierzchniach zbliżonych do [...] ha cena średnia wyniosła już tylko [...] zł/1m2. W konsekwencji można więc zasadnie przypuszczać – a w każdym razie nie sposób tego prima facie wykluczyć – że średnia cena działek o powierzchni np. ok. [...] m2 była na badanym rynku wyższa niż średnia cena działek o powierzchni dwukrotnie większej ([...] m2).

Tymczasem w Operacie biegła, pomimo wstępnej deklaracji o istotności parametru "powierzchnia" dla ceny rynkowej nieruchomości – nie ujęła tej cechy w przyjętym przez siebie katalogu cech rynkowych (obejmującym: lokalizację, sąsiedztwo, uzbrojenie, dojazd, kształt/ukształtowanie terenu, dodatkowe utrudnienia w zagospodarowaniu), mających wpływ na wartość niezabudowanej nieruchomości gruntowej (zob. s. 16), i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia. W konsekwencji nie korygowała też w oparciu o tę cechę, cen porównywanych nieruchomości.

Brak uzasadnienia w tym zakresie jawi się jako istotny już z tego względu, że wszystkie z nieruchomości wziętych do porównań (po podziale) były mniejsze od działek wycenianych, przy czym niektóre z nich nawet blisko dwukrotnie (najmniejsza z porównywanych działek liczyła [...] m2; zob. poz. 4 tabeli na s. 16) – co też wytknięto w skardze.

Reasumując, na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy, tj. w obliczu brakujących wyjaśnień autora Operatu w wyżej wskazanych kwestiach, Skarżąca zasadnie mogła żywić wątpliwości, wyrażone w skardze, co do poprawności i rzetelności Operatu w zakresie prawidłowości doboru nieruchomości przyjętych do porównań jako "nieruchomości podobnych" względem nieruchomości szacowanej, a w konsekwencji także – odnośnie do prawidłowego określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości (przede wszystkim: działek po podziale).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II Instancji wystąpi do autora Operatu o przedstawienie brakujących wyjaśnień – a także o odniesienie się do zarzucanego w skardze, jako wadliwego, doboru porównywanych nieruchomości spoza Strefy Inwestycyjnej [...] (wzmiankowanej także w Operacie, na s. 3) – i w zależności od treści i oceny tych wyjaśnień podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art.107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.