Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 926/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1374/11 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1374/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 marca 2010 r. [...]S.A. z siedzibą w W. wniosło o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie magistrali sieci ciepłowniczej preizolowanej o średnicy 2xDN 1000/1200 i 2xDN900/1100 w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w W., w ramach legalizacji inwestycji (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...]w obrębie [...] powstała w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...] i [...]w obrębie [...], powstałe w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], powstałe w wyniku podziału dz. ew. nr [...] w obrębie [...]; dz. ew. nr [...] w obrębie [...]).

Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, bez wymaganej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzję taką można jednak wydać już po realizacji inwestycji. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, który w konsekwencji doprowadził do nowelizacji art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten daje możliwość uzyskania, w toku postępowania legalizacyjnego, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Kolegium wskazało, iż wykładnia systemowa nakazuje uznać, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza cudzych praw rzeczowych czy obligacyjnych. We wniosku o jej wydanie nie zamieszcza się żadnych dokumentów związanych z udowadnianiem praw do nieruchomości. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest konieczne dopiero w postępowaniu przed organem budowlanym w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Zdaniem Kolegium celem publicznym nie jest legalizacja samowoli budowlanej, lecz inwestycja będąca przedmiotem legalizacji. Inwestycja ta wymieniona jest zaś w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)

Organ odwoławczy wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. ma analogiczne zastosowanie do legalizacji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie warunków zabudowy i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego to dwie instytucje, które - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - są uregulowane podobnie i mają podobne cele. Ustawodawca bardziej sformalizował ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako bardziej doniosłych z punktu widzenia gospodarczego. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika jednak, aby wykluczona była legalizacja samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego i aby dotyczył on jedynie legalizacji samowoli budowlanej, dla której najpierw należy wydać decyzję o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium kwestia ewentualnego odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie ma wpływu na dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej - inwestycji celu publicznego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P., domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy dla już zrealizowanej inwestycji celu publicznego może być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji, także w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji jest to możliwe.

Sąd wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowa inwestycja celu publicznego została zrealizowana bez wydania decyzji o jej lokalizacji w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, żaden z przepisów tej ustawy nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji już zrealizowanej. A za możliwością wydania takiej decyzji przemawia z kolei art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem jeżeli trwająca albo zakończona już budowa obiektu budowlanego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Nadto istotne w sprawie jest to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi istnieć w obrocie prawnym w dniu wszczęcia postępowania przez właściwy organ budowlany. Wynika to ze zmiany brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 206, poz. 1287). Nowelizacja ta polegała na wykreśleniu w tym przepisie wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania". Zmiana ta podyktowana była koniecznością dostosowania stanu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06.

Nadto, zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko organu, że prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie jest warunkiem uzyskania przez niego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa takiego warunku wydania tej decyzji, a wniosek o jej wydanie nie musi zawierać oświadczenia, że inwestor ma jakiekolwiek prawo do nieruchomości (art. 52 ust. 2 tej ustawy). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest konieczne dopiero w postępowaniu przed organem budowlanym. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie rodzi żadnych praw do terenu ani nie narusza cudzych praw rzeczowych, w tym prawa własności, co wynika z systemowej wykładni ww. ustawy.

Sąd przyznał także rację organowi, że to nie legalizacja samowoli budowlanej jest celem publicznym, ale inwestycja, której ta legalizacja ma dotyczyć.

Zdaniem Sądu I instancji nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. dotyczy jedynie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, a nie dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ustalenie warunków zabudowy i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego to - jak trafnie wskazał organ - instytucje, które na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są uregulowane podobnie i mają podobne cele, zaś z wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie wynika, aby wykluczona była legalizacja samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego i aby dotyczył on jedynie legalizacji samowoli budowlanej, dla której najpierw należy wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) wskazał, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nieuzasadnione byłoby zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestora w zakresie możliwości legalizacji samowoli od tego, czy wnioskuje on o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji zgodził się także z konstatacją Kolegium, że kwestia ewentualnego odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej - inwestycji celu publicznego.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł S. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że działanie w sprawie legalizacji inwestycji wykonanej w warunkach samowoli budowlanej jest realizacją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że celem publicznym nie jest budowa inwestycji, ale legalizacja inwestycji istniejącej.

Biorąc pod uwagę powyższe wniesiono o uchylenie w całości zakwestionowanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pytanie zadane sobie przez Sąd I instancji było nieprawidłowe, gdyż właściwym pytaniem w przedmiotowej sprawie jest czy celem publicznym w rozumieniu art. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest legalizacja zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, a nie jej budowa.

W ocenie strony skarżącej brzmienie przepisu art. 6 pkt 2 powyższej ustawy jednoznacznie wskazuje, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie, a więc przepis ten ma zastosowanie do inwestycji, które jeszcze nie istnieją.

Nadto wskazano, że w swoim orzeczeniu Sąd I instancji stwierdził, iż celem publicznym w przedmiotowej sprawie nie jest legalizacja samowoli budowlanej, ale inwestycja której legalizacja ma dotyczyć. Ale takie stwierdzenie nie odpowiada na pytanie czy można uznać, że w pojęciu użytym przez ustawodawcę "budowa i utrzymanie" mieści się inwestycja już zrealizowana. Adresat wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie ma zamiaru niczego budować, a celem jego wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji jest uniemożliwienie wykonania prawomocnie orzeczonego nakazu rozbiórki. Strona skarżąca podkreśliła, że organ pierwszej instancji nie twierdził, iż celem decyzji jest realizacja inwestycji celu publicznego, ani w ogóle realizacja jakiejkolwiek inwestycji. Organ stwierdził jednoznacznie: "w świetle powyższego, przedmiotową decyzję organ wydaje celem umożliwienia legalizacji wnioskowanej inwestycji, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.".

Dodatkowo wskazano w motywach kasacji, że w sprawie istotne jest, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną nie posiadając do nieruchomości żadnego tytułu prawnego. A więc inwestycja została zrealizowana z pogwałceniem prawa. Zatem uznanie, że w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego narusza także art. 2 i 21 Konstytucji RP. Inwestor miał bowiem możliwość zalegalizowania tej samowoli i nabycia tytułu prawnego do nieruchomości, jednakże tego nie uczynił.

Podniesiono także, iż wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 37/06 nie można zastosować w tej sprawie w drodze analogii, albowiem orzeczenie to dotyczy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Trybunał nie wypowiadał się w kwestii dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie samowolnie zrealizowana magistrala sieci ciepłowniczej nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albowiem norma ta wskazuje, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie, a więc przepis ten ma zastosowanie do inwestycji, które jeszcze nie istnieją. Nadto wskazano, że nie można uznać, że w pojęciu użytym przez ustawodawcę "budowa i utrzymanie" mieści się inwestycja już zrealizowana. Ponadto w sprawie istotne jest, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną nie posiadając do nieruchomości żadnego tytułu prawnego. A więc inwestycja została zrealizowana z pogwałceniem prawa.

Z przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z kolei w przepisie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjęto, że celem publicznym w rozumieniu tejże ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przywołane wyżej, a wskazane w petitum skargi kasacyjnej, normy prawa materialnego stanowią ustawową definicję inwestycji celu publicznego we wskazanych wyżej obu ustawach i przepisy te wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie nie zostały wadliwie zinterpretowane i zastosowane przez Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż inwestycja polegająca na budowie magistrali sieci ciepłowniczej preizolowanej o średnicy 2xDN1000/1200 i 2xDN900/1100 w pasie drogowym ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w W., jest inwestycją celu publicznego.

Przede wszystkim realizacja magistrali sieci ciepłowniczej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadanie to obejmuje w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (.......), zaopatrzenia w energie elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Skoro sporna inwestycja dotyczy realizacji i utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów to przedmiotowe przedsięwzięcie odpowiada dyspozycji inwestycji celu publicznego o jakim stanowi przepis art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Poglądu tego nie może zmienić argumentacja skargi kasacyjnej, iż sporna inwestycja jako samowola budowlana, nie może być uznana za inwestycję celu publicznego. Niewątpliwie w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji już zrealizowanej. A za możliwością wydania takiej decyzji przemawia z kolei art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem jeżeli trwająca albo zakończona już budowa obiektu budowlanego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zasadnie wykazano w zaskarżonym wyroku, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi istnieć w obrocie prawnym w dniu wszczęcia postępowania przez właściwy organ budowlany. Wynika to ze zmiany brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287). Nowelizacja ta polegała na wykreśleniu w tym przepisie wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania". Zmiana ta podyktowana była koniecznością dostosowania stanu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06.

To, że określona inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w tej sprawie, co do zasady nie wyklucza legalizacji takiej samowoli budowlanej. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w szczególności techniczno-budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli, w ocenie organu nadzoru budowlanego, budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06 opubl. Lex nr 479575).

Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca zatem uzależnił m.in. od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy przy tym zastrzec, że fakt zakończenia budowy obiektu nie jest przeszkodą do ewentualnego żądania przez organ przedstawienia przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Trzeba bowiem rozróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji mającej powstać legalnie - art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od trybu, który dotyczy inwestycji wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Prawidłowe co do zasady stanowisko, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Właściwa wykładnia przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki, dotyczą zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, że nie można wydać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej - art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. A z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Ponadto zaznaczyć należy, iż akcentowany przez skarżącego brak prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie może w żadnym wypadku wpłynąć na wyrażoną wyżej ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji w motywach kwestionowanego orzeczenia, iż warunkiem uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest dysponowanie przez niego nieruchomością na cele budowlane. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa takiego warunku wydania tej decyzji, a wniosek o jej wydanie nie musi zawierać oświadczenia, że inwestor ma jakiekolwiek prawo do nieruchomości (art. 52 ust. 2 tej ustawy). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niewątpliwie niezbędne dopiero w postępowaniu przed organem budowlanym. Ponadto zasadnie wywiedziono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie rodzi żadnych praw do terenu ani nie narusza cudzych praw rzeczowych, w tym prawa własności.

Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.