Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1689/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 150 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 13
journal: Dz.U. 1948 nr 35 poz 240
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. J. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej również: Wojewoda) decyzją z 31 maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. - dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania J.Z. i E.J. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 2 marca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania.

Wojewoda podkreślił, że pismem z 1 lipca 2020 r. J.Z. i E.J. wystąpili do Urzędu [...] o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 224 m2, w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Wskazali, że ich rodzice – J. i H. Z. w 1963 r., przy podziale jednej dużej działki o pow. 2611 m2 na 5 mniejszych, zostali zmuszeni przez Radę Narodową w [...] do bezpłatnego przekazania Skarbowi Państwa dwóch działek: nr [...] o pow. 294 m2 i działki nr [...] o pow. 224 m2. Ponadto wyjaśnili, że objęta wnioskiem o wypłatę odszkodowania działka o pow. 224 m2 - teren uliczny (obecnie działka nr [...] z obrębu [...]) została bezpłatnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240), a zapis o jej bezpłatnym przekazaniu Skarbowi Państwa znalazł się w akcie notarialnym z 22 sierpnia 1963 r. przy sprzedaży działki nr 2/3 o pow. 695 m2, zawartym między H. i J. Z. a M. i J. T. Wnioskodawcy do pisma o wypłatę odszkodowania za ww. działkę załączyli:

a. akt notarialny zawarty przed notariuszem M. L. Rep. [...] z 2 października 1962 r. - umowa darowizny, na mocy której J. Z. darował swojemu synowi J. Z. oraz jego żonie H. Z. (c. J. i A.) do wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomość położoną w Osiedlu [...], powiatu [...], przy ul. [...], stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu nr [...] obszaru [...] dla której Sąd Powiatowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

b. akt notarialny Rep. Nr [...] z 22 sierpnia 1963 r. umowę sprzedaży nieruchomości opisanej w pkt "a";

c. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...], Wydział II Cywilny, sygn. akt [...] z 3 września 1998 r. stwierdzające, iż spadek po H. Z., zmarłej dnia 17 października 1993 r. w [...], na podstawie ustawy nabyli: mąż J. Z., syn J.Z. oraz córka E.J. - po 1/3 części spadku każde z nich;

d. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Wydział II Cywilny, sygn. akt [...] z dnia 14 lipca 2014 r. stwierdzające, że spadek po J. Z., zmarłym 3 października 2010 r. w [...], nabyli: córka E.J. oraz syn J.Z. - każdy w ½ części spadku.

Z treści powołanego wyżej (pkt "b") aktu notarialnego z 22 sierpnia 1963 r. wynika, że przy tym akcie notariuszowi okazano plan podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], wykonanego dnia 16 lutego 1963 r. przez geodetę Z. O., zatwierdzonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa - Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w [...] w dniu 25 lutego 1963 r. za nr [...]. Z umieszczonego na ww. planie wykazu powierzchni wynika, że z nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. 2611 m2 zostały utworzone 4 odrębne działki gruntu oznaczone na tym planie nr: [...] i [...] oraz teren o obszarze 224 m2 przeznaczony pod ulicę. W akcie tym wskazano też, że ważność zatwierdzenia ww. planu podziału przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa - Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w [...] uzależniono od bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa gruntu przeznaczonego pod ulicę o ogólnej pow. 224 m2 oraz działki oznaczonej na planie numerem [...] o pow. 294 m2 przy pierwszym akcie kupna-sprzedaży nieruchomości. Stawający do aktu z 22 sierpnia 1963 r. J. i H. małż. Z. warunek ten spełnili poprzez złożenie oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu Skarbowi Państwa 224 m2 - terenu przeznaczonego na ulicę i działki nr [...] o pow. 294 m2.

Zgodnie z informacją zawartą w wypisie z rejestru gruntów, dla objętej wnioskiem o wypłatę odszkodowania nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z zapisów działu 11 "Własność" tej księgi wynika, iż ww. nieruchomość stanowi własność Miasta [...] - na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego, znak [...] z 8 kwietnia 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa mienia komunalnego. Wcześniej ww. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z 22 sierpnia 1963 r. sporządzonego przez notariusza W. W.

Decyzją z 2 marca 2021 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a., art. 4 pkt 9b1, art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., umorzył postępowanie dotyczące wniosku J.Z. i E.J. o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 224 m2, w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Prezydent m. st. Warszawy ww. decyzję uzasadnił brakiem normy prawnej w obecnych regulacjach, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast niektórych osiedli, a w odniesieniu do wniosku stron postępowania, nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n.

Pismem z 31 marca 2021 r. J.Z. i E.J. wnieśli odwołanie od ww. decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo ciążącego na organie obowiązku w tym zakresie.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda Mazowiecki podzielił stanowisko organu I instancji, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dają podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt, który – jak wynika z rejestru gruntów – oznaczony jest jako droga symbolem "dr".

W dalszej argumentacji Wojewoda przywołał art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wskazując, że z przepisu tego wynika, iż za grunty przeznaczone pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej (w trybie ww. ustawy) nie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie praw do ww. nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, bowiem przy przejmowaniu nieruchomości w trybie pow. ustawy nie wydawano decyzji administracyjnych, zarówno w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak i odszkodowań za przejęte nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że zastosowanie w analizowanej sprawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący dzisiaj czy ówcześnie - w chwili przeniesienia prawa własności ww. działki na mocy aktu notarialnego Repertorium Nr [...] z 22 sierpnia 1963 r., nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie tego przepisu. Podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi wyłącznie sam art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, a materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Przepisy ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli obowiązywały od 31 lipca 1948 r. do 1 września 1972 r. Przepisy te utraciły moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175). Uchwalone w 1948 r. przepisy z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach. Niewątpliwie świadomość tego faktu miał ustawodawca, który zadecydował o powołaniu do życia przepisu procesowego, jakim jest art. 129 ust. 5 u.g.n. i uzależnieniu prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 1 stycznia 1998 r. od istnienia materialnoprawnej podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2111/14, podkreślając, że w okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje, że odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy.

W ocenie organu odwoławczego, wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, zatem stanowisko, jakie zajął organ I instancji w kwestionowanej decyzji, zasługuje na podtrzymanie.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.J. i J.Z., podnosząc w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, przy nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych, nieprzekonujących i lakonicznych nie odnoszących się do zasadniczych zarzutów skarżących, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego Prezydent m. st. Warszawa jako organ I Instancji odmówił zwrotu działek jako nieruchomości zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o które występowali od 2005 r. J.Z., J.Z. i E.J., do czego był zobligowany prawem, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136, art. 137, art. 138, art. 139) oraz na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt [...], w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie skarżących, cały proces prowadzenia sprawy zwrotu działek odbywał się z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jest sprzeczne z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślili, że sprawa trwa już ponad 16 lat. Wojewoda Mazowiecki jak sam przyznaje odnosi się wyłącznie do załączonej informacji rejestru gruntów z dn. 20.08.2020 r, a nie odnosi się ani nie bada stanu prawnego działki nr [...] od 2005 r, od kiedy skarżący występują o jej zwrot. W/w działka w 2005 r. nie miała odrębnej księgi wieczystej, figurowała jako własność J. i H. Z., nie była odłączona od innej księgi wieczystej pozostałych działek.

Następnie skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., polegający na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów przez Wojewodę Mazowieckiego, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do uznania, iż to skarżący mają pełne prawo do otrzymania odszkodowania lub odzyskania działek.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy naruszył również art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie wydanej decyzji nie wskazuje przyczyn i niepodważalnych dowodów oraz przepisów prawa, dla których należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o umorzeniu. Doszło też – ich zdaniem - do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. polegającego na braku zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także naruszenia art. 9 k.p.a. polegającego na nagminnym braku informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw skarżących do odzyskania utraconych działek nr [...] i nr [...] będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżących organ naruszył też przepis prawa materialnego. W świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma znaczenia, że przepisy na podstawie, których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie przewidywały odszkodowania, lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości. Materialnoprawną podstawą do ustalenia tego odszkodowania jest wprost art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz wiążące Polskę i obowiązujące w porządku prawnym europejskie normy konwencyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 20 stycznia 2022 r. E.J. i J.Z. wskazali na celowe niedołączenie przez organ postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 6 stycznia 2010 r., z którego wynika, że skarżący starają się wyłącznie o działkę nr [...] z obrębu [...] a starania o zwrot działki nr [...] z tego samego obrębu zostały pominięte. Podkreślili, że z treści pełnomocnictwa dla radcy prawnego Urzędu wynika wyraźnie, że nie przewidywano zwrotu działek prawowitym właścicielom. Obecnie, zarówno Urząd Prezydenta m.st. Warszawy jak i Wojewoda Mazowiecki uznają prawo skarżących do wywłaszczonych działek, jednak nie przewidują możliwości wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...]. Ponadto skarżący podnieśli, że nie otrzymywali odpowiedzi w terminach.

Przy piśmie procesowym z 21 kwietnia 2022 r. skarżący dołączyli dokumenty, które ich zdaniem zostały pominięte w aktach sprawy. Wskazali, że zachodzi przesłanka nieważności, gdyż stosownie do art. ust. 1 u.g.n. to starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest właściwy w tej sprawie. Zachodzi też przesłanka wyłączenia Prezydenta m.st. Warszawy od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Powołując się na art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wskazali, że organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy. Wyrazili przekonanie, że sprawa wymaga zbadania stanu prawnego działki nr [...] od 2005 r., od kiedy skarżący występują o jej zwrot. Ich zdaniem w trakcie postępowania o zwrot działek nr [...] i [...] z obrębu [...] zostały złamane wszelkie możliwe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Na wstępie wypada zauważyć, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczającego granice orzekania sądu administracyjnego, przedmiotem postępowania sądowego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność (dopuszczono się bezczynności). Ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, istotą zaś postępowania sądowoadministracyjnego jest badanie konkretyzacji tego stosunku.

Sprawa, w której została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wymagała zauważenia, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa materialnego i ustalony stan faktyczny uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji merytorycznej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej. Dochodzi w takim przypadku do sytuacji, w której prawnie niemożliwym staje się wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

U źródła sprawy załatwionej w drodze decyzji organów administracji wydanych w analizowanej sprawie leży inicjujący ją wniosek z 1 lipca 2020 r. złożony przez J. Z. i E. J. o odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni 224 m2, która poprzednio oznaczona była nr [...] i została przejęta na rzecz Skarbu Państwa pod drogę (k. 27 akt adm.). Podstawą przejścia prawa własności tej działki był art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli. Zgodnie z tym przepisem, właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Z powyższego wynika, że przepis ten nie przewidywał w opisanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego podziałowi.

Powyższe spostrzeżenie pozostaje istotne z uwagi na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Brzmienie tego przepisu pozwala na przyjęcie, że nie stanowi on samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowane należy uznać stanowisko, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2472/17, 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20, 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 632/21, CBOSA).

Pozbawienie własności poprzedników prawnych skarżących w zakresie działki nr [...] nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, która od dnia 1 września 1972 r. nie obowiązuje, a stanowiła wyraźnie o braku podstaw do przyznania odszkodowania. Przepisy ww. ustawy utraciły moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. zatem nie mogły odpowiadać standardom w niej zawartym. Podkreślić należy, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że jakkolwiek art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r., to jednak dotyczy to spraw, w których do tej pory nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały (zob. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2111/14, CBOSA). A zatem orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 128 ust. 1 u.g.n., który przewiduje ogólną regułę ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty, byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Z regulacji ustawowej powinna bowiem wprost wynikać możliwość zastosowania art. 128 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Sąd administracyjny nie może natomiast zastępować ustawodawcy i wypełniać obowiązujących przepisów treścią będącą rezultatem wykładni prawotwórczej.

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18 (CBOSA) powtórzyć należy, że oba te przepisy, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają całkowicie odmienną treść. Według art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście własności działek wydzielonych pod drogi zgodnie z planem nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 u.g.n. Jak zaznaczono, wolą ówczesnego prawodawcy było odjęcie własności na cele wskazane w art. 13 ustawy o podziale nieruchomości (...) bez odszkodowania.

Skoro zatem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest przepisem blankietowym i dla przyznania odszkodowania wymaga, by istniała konkretna norma materialna, przewidująca takie prawo obecnie i w dniu wywłaszczenia, to ustalenie, że grunt został przejęty na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, uniemożliwia przyjęcie, że aktualnie istnieje możliwość wypłaty odszkodowania za przejęty grunt. Brak w obecnych regulacjach normy prawnej, która przewidywałaby możliwość wypłaty odszkodowania w takim przypadku prowadzi do konstatacji o prawidłowości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Pozbawia to słuszności złożonej w sprawie skargi co do meritum. Brak podstaw do merytorycznego zakończenia sprawy i umorzenie postępowania wyklucza przyjęcie, że organ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy naruszając tym samym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w wyniku przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.

W odniesieniu do podważanej w skardze kwestii właściwości rzeczowej Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, należy zauważyć, że przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. mocuje do działania w tym zakresie starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528), prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, natomiast na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) organem wykonawczym w miastach powyżej 100 000 mieszkańców jest prezydent miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu łączy zatem uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Prezydent m.st. Warszawy orzekał w niniejszej sprawie jako organ I instancji wykonując zatem zadania starosty, co pozbawia słuszności wywody skarżących o rozpoznaniu sprawy przez organ niewłaściwy.

W odniesieniu natomiast do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżących wskazać należy, że poza zakresem sprawy wywołanej wnioskiem o odszkodowanie pozostaje kwestia zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, jak też przewlekłe prowadzenie przez organ postępowań wywołanych wnioskami skarżących. Odrębność tych zagadnień nie mogła wpłynąć na kontrolę Sądu nakierowaną w tej sprawie na ocenę legalności decyzji o umorzeniu postępowania odszkodowawczego. Wypada przy tym wyjaśnić, że przedłożone przy skardze oraz pismach procesowych kopie dokumentów urzędowych pozostają częścią nadesłanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych. Tym samym pozbawione słuszności pozostają argumenty o celowym działaniu organu o zatajeniu niewygodnych faktów.

Reasumując, Sąd wskazuje, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.