Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. P., E. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P. i E. P. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "[...]INB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania [...] i E. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] września 2019r. znak: [...] o zgłoszeniu sprzeciwu odnośnie [do] przystąpienia do użytkowania budynku.

Zaskarżona decyzja [...]INB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] przy [...] (dalej jako "Decyzja PnB").

W dniu [...] września 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej w skrócie "PINB" lub "organ I instancji") wpłynęło zawiadomienie pp. M. i E. P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...].

PINB, działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.bud."), wydał w dniu [...] września 2019 r. przywołaną wyżej decyzję, mocą której zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. budynku.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i E. P. (zwani też dalej łącznie "Skarżącymi"), którzy następnie uzupełnili je o kopie części projektu zatwierdzonego Decyzją PnB.

Utrzymując w mocy ww. decyzję PINB, przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r., [...]INB – podkreśliwszy, że sprzeciw został wniesiony w przepisanym terminie 14 dni od wpływu zgłoszenia – wskazał, że na podstawie przedłożonych dokumentów (w tym oświadczenia kierownika budowy) PINB ustalił, iż: "inwestor w trakcie budowy dokonał włączenia do zabudowy budynku powierzchni tarasu oraz wykonał zewnętrzną partię wejściową, które projektant zakwalifikował jako zmianę nieistotną". Jednak w ocenie PINB dokonane zmiany są zmianami istotnymi "gdyż z powodu zabudowy tarasu oraz wejścia do budynku nastąpiło zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury budynku mieszkalnego".

Dalej [...]INB wyjaśnił, że przepisy art. 54 pr.bud. nie określają szczegółowo przesłanek wniesienia sprzeciwu. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że podstawą jego wniesienia może być m.in. ustalenie przez organ, iż nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W związku z tym organ II instancji wskazał, że z akt sprawy PINB oraz odwołania Skarżących wynika, iż przedmiotowy obiekt został wykonany z odstępstwami od zatwierdzonego Decyzją PnB projektu budowlanego, tak w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długości i szerokości. Organ podkreślił, że powierzchnia zabudowy zwiększyła się o powierzchnię dobudowanego przedsionka (wiatrołapu) o: 3,07 m x 2,07 m = 6,35 m2. Projektowana powierzchnia zabudowy (zgodnie z opisem zatwierdzonego projektu): 214,8 m2 (2% = 4,296 m2). Oznacza to, że dobudowany przedsionek jest większy niż dopuszczalne 2% (6,35 m2 > 4,296 m2), co oznaczałoby, że obecnie powierzchnia zabudowy budynku powinna wynosić 221,15 m2 (214,8 m2 + 6,35 m2). Niemniej jednak inwestor w zgłoszeniu przedłożonym do PINB wpisał, że zwiększono ją do 239,17 m2 czyli o 24,37 m2 więcej od projektowanej. Natomiast zgodnie z pismem inwestora uzupełniającym odwołanie powierzchnię zwiększono do 238,5 m2. Oznaczałoby to, że inwestycja, poza dobudowanym przedsionkiem, została zwiększona jeszcze o 18 m2 (które nie były wliczone do powierzchni budynku zatwierdzonej w projekcie). Skupiając się jedynie na dobudowaniu przedsionka (wiatrołapu), należy – zdaniem [...]INB – podkreślić, że kubatura brutto, zgodnie z zatwierdzonym projektem, miała wynosić 1048,9 m3 (2% = 20,978 m3); po zakończeniu robót, jak wskazano w zgłoszeniu, wynosi ona: 1066,6 m3. Niemniej jednak, w ocenie [...]INB, kubatura samego przedsionka wyniosła: 6,35 m2 x 3,57 m (wysokość liczona od gruntu 3,1 m + 0,47 m = 3,57 m) = 22,67 m3 (nie, jak twierdzą Skarżący, "partia wejściowa Vb = 17,65 m3"). Zatem kubaturę obiektu zwiększono co najmniej do wielkości 1071,57 m3. Zrealizowany przedsionek wpłynął także na zmianę szerokości i długości partii wejściowej zabudowy budynku, szerokość przedsionka wynosi obecnie 3,07 m, szerokość elewacji budynku (wraz z garażem) wynosi 15,50 m, czyli dopuszczalne 2% = 0,31 m. Długość przedsionka wynosi 2,07 m, natomiast całkowita długość budynku wraz z garażem wynosi 17,05 m, co oznacza, że dopuszczalne 2% = 0,341 m. Oznacza to, że i w tym przypadku przekroczono dopuszczalne 2%.

Zdaniem organu II instancji to, że kierownik budowy mgr inż. Z. P. oświadczył, iż dokonane zmiany w zakresie wiatrołapu, jak i zabudowy tarasu, są zmianami nieistotnymi, nie może być brane pod uwagę. W piśmie z [...] października 2019 r. kierownik budowy sam przyznaje, że "powstały wiatrołap stanowi 3% zabudowy", czyli przyznaje, że doszło do zmiany powierzchni zabudowy. W ocenie [...]INB inwestor dokonał istotnych zmian, realizując przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny, które wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 pr.bud., a której inwestor nie uzyskał. Zatem PINB prawidłowo wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Skargę na opisaną decyzję [...]INB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli M. i E. P., zarzucając jej naruszenie przepisów (mające istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez:

1) "prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych", przejawiające się zwłaszcza w tym, że Organ nie przeprowadził dowodów w sposób rzetelny i pogłębiający zaufanie do Organu, lecz zrobił to w sposób dowolny, kwestionując dowody wnioskowane przez Skarżącego, wykazując jednocześnie w efekcie pierwotnie przyjętą tezę, iż zmiany w zabudowie nieruchomości polegające na dobudowaniu przedsionka są zmianami istotnymi i stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

2) nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz w sposób istotny utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności przez brak relewantnego, prawidłowego wyliczenia, czy kwestionowane zmiany w nieruchomości w zakresie powierzchni i kubatury przekraczają dopuszczalne 2%;

3) nieuprawnioną dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, składające się głównie z subiektywnych, niezweryfikowanych twierdzeń na podstawie dowodów przeprowadzonych przez Organ;

4) błędne, sprzeczne z zasadami logiki, wybiórcze zebranie, analizowanie i wykorzystywanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującego uznaniem, że przekroczone zostały dopuszczalne wartości pozwalające kwalifikować zmianę jako nieistotne odstąpienie poniżej 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym.

Ponadto Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 36a ust. 5 pr.bud. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokonane zmiany w budynku są większe niż dopuszczalne zmiany wynoszące maksymalnie 2% wielkości określonych w projekcie budowlanym.

Wskazując na powyższe, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy wyjaśnili, że w obliczeniach przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały zastosowane niewłaściwe wymiary do obliczenia całkowitej kubatury budynku, która zgodnie z zatwierdzonym projektem miała wynosić 1048,9 m3, a w ocenie organu zwiększona została co najmniej do 1071,57 m3. Natomiast pierwotnie projektowana powierzchnia zabudowy miała wynosić 214,8 m2, a w ocenie organu została zwiększona, na podstawie pisma inwestora z [...] listopada 2019 r., do 238,5 m2. Tymczasem, jak wskazali Skarżący, zgodnie z opinią inż. Z. P., zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 p. 5.1.2.2. powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, zatem do powierzchni zabudowy powinien być wliczony podcień z nawisem dachowym nad tarasem oraz podcień partii wejściowej do budynku. W zatwierdzonym projekcie zostało to pominięte, a właściwa projektowana powierzchnia budynku powinna wynosić: 231,65 m2 – powierzchnia zabudowy, 1218 m3 – kubatura. Zgodnie z powyższymi, prawidłowymi wyliczeniami powierzchnia przedsionka czyli 6,36 m2, nie zwiększyła całkowitej powierzchni budynku o więcej niż 2% (dokładnie o 1,97%), natomiast kubatura budynku została zwiększona dokładnie o 1,81% poprzez dodanie kubatury przedsionka o wartości 22,10 m3. Poza tym dobudowany przedsionek nie spowodował zmiany szerokości i długości elewacji budynku, ponieważ przedsionek znajduje się w tle głównych wymiarów szerokości i długości budynku.

Na tej podstawie Skarżący uznali, że dokonane zmiany w projekcie, polegające na dobudowaniu przedsionka, nie są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż spełniają warunki określone w art. 36a ust. 5a pr.bud., tzn. nie przekraczają 2% wysokości, szerokości, lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na skargę, [...]INB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując m.in., że powierzchnia zabudowy zwiększyła się o powierzchnię dobudowanego przedsionka (wiatrołapu) o: 3,07 m x 2,07 m = 6,35 m2 (co potwierdzają Skarżący w skardze do sądu, stwierdzając, że powierzchnia zabudowy obecnie wynosi 238 m2, a wcześniej wynosiła 231,65 m2, <238,0 – 231,65 = 6,35 m2>). Organ podkreślił, że projektowana powierzchnia zabudowy (zgodnie z opisem zatwierdzonego projektu) miała wynosić: 214,8 m2 (2% = 4,296 m2), co oznacza, że dobudowany przedsionek jest większy niż dopuszczalne 2% powierzchni zabudowy (6,35 m2 > 4,296 m2). Ponadto zaznaczył, że obliczeń dokonano na podstawie dokumentów przedłożonych przez Skarżących w trakcie prowadzonego postępowania (m.in. w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, zawiadomienie o zakończeniu budowy, dokumenty przedłożone wraz z odwołaniem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), zgodnie z którym: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się."

Cytowany przepis nie określa przesłanek wniesienia sprzeciwu. Dlatego judykatura przyjmuje, że należy je wyinterpretować w drodze wykładni systemowej, z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych na mocy tej ustawy kompetencji (por. np. wyroki NSA: z 27.03.2007 r., II OSK 520/06; z 15.11.2017 r. II OSK 461/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Przepis art. 84 ust. 1 pr.bud. wylicza podstawowe zadania organów nadzoru budowlanego, do których należy przede wszystkim kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (pkt 1), która z kolei – stosownie do art. 84a ust. 1 pr.bud. – obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Analiza ww. przepisów pokazuje, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W konsekwencji można stwierdzić, że zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu – do którego to zawiadomienia należy dołączyć szereg dokumentów (zob. art. 57 ust. 1–3 pr.bud.) – jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być w szczególności ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. np.: wyrok NSA z 21.11.2007 r., II OSK 1535/06; a także wyroki WSA: z 20.05.2009 r., II SA/Gd 104/09; z 23.11.2017 r., VII SA/Wa 2474/16; z 03.12.2019 r., II SA/Łd 698/19 – dostępne w CBOSA; por. też wyrok NSA z 08.03.2017 r., II OSK 1502/15, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie podstawą wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez Skarżących w dniu [...] września 2019 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego było właśnie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestycja zrealizowana została z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę ("Decyzją PnB") projektu budowlanego, bez uzyskania wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W konsekwencji w niniejszym postępowaniu kluczową, a zarazem sporną, była kwestia, czy w realiach kontrolowanej sprawy, odstąpienia od projektu budowlanego, z jakimi bezspornie zrealizowano przedmiotową inwestycję, mają charakter istotny.

Przy rozstrzyganiu tej kwestii podstawowe znaczenie ma art. 36a pr.bud., w brzmieniu obowiązującym do [...] sierpnia 2018 r. [co wynika z art. 55 pkt 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (poz. 1496), mocą której dokonano z dniem [...] sierpnia 2018 r. nowelizacji Prawa budowlanego, w tym jego art. 36a, zarazem wyłączając stosowanie znowelizowanych przepisów w odniesieniu m.in. do zamierzeń budowlanych, wobec których przed tym dniem została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę]. Art. 36a pr.bud. w ust. 1 statuuje zasadę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie ustawodawca przesądził w art. 36a ust. 5 pr.bud., że: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b."

Zarazem jednak ustawodawca zastrzegł w art. 36a ust. 5a pr.bud., że: "Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych."

W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prezentowany jest w zasadzie jednolicie pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego jednego z parametrów określonych normami art. 36a ust. 5 pr.bud. nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Podkreśla się, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pr.bud., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też, że z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w ww. przepisie oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne, czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych normami art. 4 i art. 5 pr.bud., w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.). Za takim rozumieniem art. 36a ust. 5 pr.bud. – pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości – przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu (por. wyroki NSA: z 25.06.2010 r., II OSK 1273/09; z 13.03.2012 r., II OSK 2527/10; z 28.11.2012 r., II OSK 1375/11; z 25.02.2014 r., II OSK 2287/12; z 21.11.2019 r., II OSK 2/18 – CBOSA). Powyższy pogląd utrzymuje się również w najnowszym orzecznictwie, wypracowanym już pod rządem, dodanego od 01 stycznia 2017 r., art. 36 ust. 5a pr.bud. W orzecznictwie tym zwraca się bowiem uwagę, że ostatnio wymieniony przepis co do zasady nie zmienia dotychczasowej linii orzeczniczej, skoro został wprowadzony nowelizacją ustawy Prawo budowlane, której celem była dalsza liberalizacja i uproszczenie procedur budowlanych (por. wyroki WSA: z 17.10.2017 r., II SA/Łd 659/17, z 11.04.2018 r., II SA/Gd 708/17 – CBOSA).

Bez wątpienia w okolicznościach kontrolowanej sprawy sporny przedsionek ("wiatrołap") został dobudowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.

Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organu, że w sprawie nastąpiła zmiana szerokości i długości obiektu budowalnego (budynku) w rozumieniu art. 36a ust. 5a pr.bud. Podkreślić należy, że przepis ten stanowi o wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego jako całości, a nie jego określonego elementu, jakim w niniejszej sprawie jest dobudowany przedsionek (tudzież określona w decyzji "partia wejściowa budynku"). Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, szerokość elewacji frontowej wraz z garażem wynosi 15,50 m. Z dołączonych do zawiadomienia dokumentów nie wynika, aby ta wartość w odniesieniu do całego budynku uległa zmianie. Zatem o istotnym odstąpieniu w zakresie szerokości lub długości obiektu budowlanego można by mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby dokonane odstępstwo spowodowało zwiększenie tych parametrów w odniesieniu do całej bryły obiektu (tu: budynku). W niniejszej sprawie – co doskonale obrazuje m.in. znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (zob. k. 17 akt adm. II inst.) – z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Natomiast jest poza sporem, że na skutek dobudowy inkryminowanego przedsionka zwiększeniu uległa powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji. Spór de facto dotyczy zaś tego, ile procent wyniósł ów "przyrost" powierzchni. Przy tym różnica stanowisk w tej kwestii pomiędzy organem II instancji, a Skarżącymi nie dotyczy powierzchni dobudowanego przedsionka – gdyż tutaj strony zgodnie uznają, że wynosi ona 6,35 m2 – a wyłącznie tego, jaka była faktycznie pierwotna, tj. przewidziana w projekcie budowlanym, powierzchnia zabudowy całego obiektu budowlanego.

W ocenie organu, powołującego się w tym zakresie na zapis w zatwierdzonym projekcie budowlanym, powierzchnia zabudowy wynosi łącznie 214,8 m2. Natomiast w ocenie Skarżących prawidłowo wynosi ona 231,65 m2. Wskazana różnica danych bierze się stąd, że – jak to wyjaśniono w załączonym do skargi pisemnym oświadczeniu kierownika budowy, Z. P. – zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 p. 5.1.2.2. powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, zatem do powierzchni zabudowy powinien być wliczony podcień z nawisem dachowym nad tarasem oraz podcień partii wejściowej do budynku. Tymczasem w zatwierdzonym projekcie zostało to pominięte. Dlatego – zdaniem kierownika budowy – zaprojektowana powierzchnia zabudowy budynku, obliczona zgodnie z normą, wynosi: 231,65 m2, a kubatura – 1218,22 m3.

W tym miejscu wypada zauważyć, że na etapie postępowania odwoławczego Skarżący przedłożyli oświadczenie kierownika budowy z [...] października 2019 r., z którego wynika, że zabudowa tarasu, a właściwie podcienia, nie spowoduje zmiany kubatury i powierzchni zabudowy, ponieważ podcień w tym wypadku wliczany jest do powierzchni zabudowy i kubatury budynku (k. 12 akt adm. II inst.).

W ocenie Sądu, w świetle dotychczasowych uwag istotne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy było zweryfikowanie przez organ II instancji twierdzeń Skarżących, że wskazana w projekcie budowlanym łączna powierzchnia zabudowy nie została prawidłowo zliczona (zsumowana) – czego [...]INB błędnie nie uczynił. Organ ten, pomimo wskazania przez Skarżących w odwołaniu, że powierzchnia 214,81 m2 dotyczy powierzchni zabudowy bez podcienia w elewacji ogrodowej, a powierzchnia zabudowy z garażem i podcieniami od ogrodu wynosi 232,20 m2, zignorował powyższą informację, nie podejmując próby jej weryfikacji na podstawie zatwierdzonego, kompletnego projektu budowlanego (którego brak w aktach sprawy).

Takie postępowanie organu II instancji skłania do oceny, że z naruszeniem ogólnych zasad postępowania – w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – a także przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., [...]INB nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozpoznając sprawę, organ powinien sięgnąć do zatwierdzonego projektu budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, a co pozwoliłoby mu na weryfikację twierdzeń strony o nieprawidłowym zliczeniu w tym projekcie powierzchni zabudowy, tj. o obliczeniu powierzchni zabudowy bez pierwotnie zaprojektowanych podcieni. W ocenie Sądu taka weryfikacja mieści się w zakresie zadań organu nadzoru budowalnego, stanowiąc szczególną postać wzmiankowanej w art. 84 ust. 1 pkt 2 pr.bud., "kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej". Z tych wszystkich względów stanowisko pracownika organu, wyrażone w notatce służbowej z [...] listopada 2019 r., o braku konieczności zapoznania się z zatwierdzonym projektem budowlanym i możliwości poprzestania jedynie na analizie wybranych jego kart (rysunków) przedłożonych przez Skarżących (k. 15 akt adm. II inst.) nie może być uznane za trafne. [...]INB, wobec twierdzeń Skarżących, powinien był podjąć niezbędne działania dla zweryfikowania prawidłowości ich stanowiska, że wynikająca z zatwierdzonego projektu budowlanego, a obliczona zgodnie z właściwą normą, powierzchnia zabudowy inwestycji wynosiła pierwotnie 231,65 m2, a kubatura 1218,22 m3. Dopiero powyższe ustalenia pozwoliłyby na dokonanie dalszej, prawidłowej oceny, czy w istocie dokonane zwiększenie powierzchni zabudowy – a co za tym idzie: również kubatury budynku – miało charakter istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, w kontekście art. 36a ust. 5 i 5a pr.bud.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organ II instancji dokonał – zdaniem Sądu – błędnej wykładni prawa materialnego, przyjmując, iż w świetle art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud. dopuszczalne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego również w zakresie powierzchni zabudowy, jak i kubatury budynku może wynieść tylko 2% wielkości każdego z tych parametrów określonych projekcie.

Godzi się zauważyć, że analizowany przepis wyraźnie dopuszcza odstąpienie – nieprzekraczające 2% w stosunku do wielkości określonych w projekcie budowlanym – jedynie w zakresie wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego, natomiast milczy odnośnie do dopuszczalności odstąpienia także w zakresie jego powierzchni zabudowy lub kubatury.

To milczenie ustawodawcy może być, teoretycznie, tłumaczone dwojako.

Po pierwsze, jako przesądzenie przez ustawodawcę braku możliwości uznania za odstąpienie nieistotne jakiegokolwiek odstępstwa w zakresie powierzchni zabudowy lub kubatury obiektu budowlanego. Taka interpretacja rzutowałaby jednak "automatycznie" na sposób wykładni wyraźnie dopuszczonych w art. 36a ust. 5a pr.bud. odstępstw w zakresie wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego – nakazując za nieistotne uznawać tylko takie zmiany jednego z ww. parametrów (np. zwiększenie długości obiektu), które zostałyby skompensowane odpowiednią zmianą innego z tych parametrów (np. zmniejszeniem szerokości obiektu) – tak aby w rezultacie ani powierzchnia zabudowy obiektu, ani jego kubatura nie uległy zmianie.

Taka wykładnia nie wydaje się jednak racjonalna i trudno byłoby znaleźć dla niej jakieś rozsądne uzasadnienie. Dlatego bardziej uprawniony wydaje się drugi z możliwych sposobów wyjaśnienia milczenia ustawodawcy w kwestii dopuszczalnych odstępstw od projektu budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy oraz kubatury obiektu. Wyjaśnienie to opiera się na spostrzeżeniu, że ww. parametry w istocie (w modelowym ujęciu: dla bryły prostopadłościennej) stanowią pochodne parametrów wskazanych w art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud. (powierzchnia zabudowy – długości i szerokości obiektu, a kubatura – jego długości, szerokości i wysokości), a więc że wolą ustawodawcy było dopuszczenie takich modyfikacji powierzchni zabudowy i kubatury obiektu, które wynikają z wyraźnie dopuszczonych w art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud. granicznych "odchyłek" długości (2%), szerokości (2%) lub wysokości (2%) obiektu budowlanego. Zarazem użycie przez ustawodawcę w treści ww. przepisu spójnika "lub" – znamionującego alternatywę nierozłączną – wskazuje, że każdy z tych parametrów może ulec zmianie o podane 2%, i to nie tylko z osobna (tj. jedynie długość albo jedynie szerokość, albo jedynie wysokość), ale, w skrajnym przypadku, także łącznie (tj. i długość, i szerokość, i wysokość). Wówczas należałoby jednak uznać, że na gruncie tak rozumianego art. 36a ust. 5a pkt 1 pr.bud. ustawodawca – konsekwentnie – dopuścił "odchyłkę" maksymalnie o 4,04% w zakresie powierzchni zabudowy danego obiektu (102% długości x 102% szerokości obiektu) oraz maksymalnie o 6,1208% w zakresie jego kubatury (102% długości x 102% szerokości x 102% wysokości obiektu).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie taka właśnie wykładnia art. 36a ust. 5a pr.bud. – dopuszczająca uznanie za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego zmianę (tu: zwiększenie) powierzchni zabudowy oraz kubatury obiektu, określonych w tym projekcie o, odpowiednio, ok. 4% oraz ok. 6% – jawi się jako wykładnia uprawniona.

Godzi się zauważyć, że w istocie na podobnych założeniach zostało oparte rozumowanie zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 05 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1161/18 (CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził, że "analiza treści ust. 5 i 5a art. 36a ustawy Prawo budowlane wskazuje, że jeśli zmiana szerokości, wysokości i długości nie przekracza 2%, wówczas dla uznania odstępstwa za nieistotne nie ma znaczenia wielkość wynikającej stąd zmiany kubatury czy powierzchni zabudowy".

Poza tym słuszność przyjętej tu interpretacji art. 36a ust. 5a pr.bud. – jako nie stojącej w szczególności na przeszkodzie uznaniu za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego zmiany (zwiększenia) powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, w stosunku do wielkości określonej w tym projekcie, o ok. 4% – pośrednio zdaje się potwierdzać także zmiana art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud., która wejdzie w życie z dniem [...] września 2020 r. W świetle tej nowelizacji za istotne odstąpienie będzie bowiem uznawana zmiana powierzchni zabudowy dopiero w zakresie przekraczającym 5%.

Należy wszakże podkreślić, że w stanie prawnym właściwym dla kontrolowanej sprawy – w świetle art. 36a ust. 5a pkt 3 pr.bud. – nawet dochowanie, w sytuacji odstąpienia od projektu budowlanego, ww. maksymalnych "odchyłek" parametrów zabudowy (tj. 2% w odniesieniu do długości, szerokości lub wysokości obiektu budowlanego, ok. 4% co do jego powierzchni zabudowy, lub ok. 6% w zakresie kubatury), nie pozwoli uniknąć zarzutu, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, jeżeli odstąpienie to będzie zarazem stanowić odstępstwo w zakresie, o jakim mowa w art. 36 ust. 5 pkt 3–6 pr.bud., a więc jeżeli będzie ono w szczególności niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, jeżeli, przykładowo, powierzchnia zabudowy budynku przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym będzie odpowiadać maksymalnej powierzchni zabudowy dopuszczonej w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy, wówczas jakiekolwiek zwiększenie tej powierzchni w toku realizacji inwestycji stanowić będzie istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 1 pr.bud.

Z tych względów organ II Instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien zweryfikować dokonane odstępstwa również w świetle postanowień obowiązującego – jak wynika z uzasadnienia Decyzji PnB (k. 2v akt adm. I inst.) – na terenie przedmiotowej inwestycji planu miejscowego (czego dotychczas [...]INB błędnie nie uczynił).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję [...]INB.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżących, solidarnie, wpisu od skargi, w kwocie [...]zł.

Ponownie rozpoznając sprawę – po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku – organ II instancji uwzględni powyższe wskazania oraz oceny prawne wyrażone przez Sąd, w szczególności co do konieczności zweryfikowania twierdzeń Skarżących o błędnym określeniu (zliczeniu) w zatwierdzonym projekcie budowlanym łącznej powierzchni zabudowy, a także co do zasadności zastosowania przedstawionej wyżej, uznanej przez Sąd za właściwą ("uprawnioną"), wykładni art. 36a ust. 5a pr.bud.