Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 590/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.3 ust.1, art. 15 ust.2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 19 ust.1 pkt.2
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z., G. O., M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1382/14 w sprawie ze skargi M. Z., G. O., M. S. i I. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVII/1710/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz M. Z., G. O., M. S. i I. S. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z., G. O., M. S. i I. S. na uchwałę Rady m. st. Warszawy nr LVII/1710/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący – jak wynika z akt sprawy – są współwłaścicielami nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, składającej się z działek geodezyjnych o numerach [...], położonych przy ul. [...] w Warszawie. Nieruchomość zabudowana jest budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków jako "[...]". W uchwale teren działek skarżących oznaczony symbolem H3.9.9U-HB/MN przeznaczony został pod funkcję usług handlu i biur lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 9 zaskarżonej uchwały zatytułowanym – Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej – w jego ustępie 3 ustalono następujące zasady zachowania i ochrony budynków i obiektów wpisanych do ewidencji Konserwatora Zabytków, w tym willi podmiejskiej z ogrodem przy ul. [...] (na terenie H3.9):

1) ustala się ochronę brył budynków,

2) zakazuje się nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków,

3) ustala się ochronę proporcji okien i drzwi z pierwotną drewnianą stolarką i jej podziałem oraz ochronę zachowanych balkonów,

4) ustala się ochronę otaczających budynków i ogrodów, jako integralnych części zespołów zabudowy,

5) ustala się ochronę najbliższego otoczenia obiektów poprzez nie wprowadzanie na ich przylegających terenach wysokiej zabudowy, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi,

6) dopuszcza się zmianę przeznaczenia budowników i lokali, z uwzględnieniem przeznaczenia terenów określonego w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Odpowiednio do wyżej wskazanych zasad w szczegółowych ustaleniach dla terenu H3.9 U-HB/MN, czyli dla nieruchomości skarżących, ustalono takie parametry zabudowy, które odpowiadają wielkości i gabarytom istniejącego na niej obiektu – [...]. Maksymalną intensywność zabudowy ustalono współczynnikiem 0,2. Maksymalną powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej określono na 10 %. Wysokość zabudowy ustalono na dwie kondygnacje, zaś minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 60 %. W zakresie ograniczeń w użytkowaniu terenu przyjęto m. in., że budynki objęte ochroną w planie do zachowania, podlegają ustaleniom § 9 ust. 3 planu oraz wynikającym z rysunku planu.

Jednocześnie, co jest bezsporne w sprawie i co wynika z treści zaskarżonej uchwały dla terenów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżących ustalono takie parametry zabudowy i wskaźniki, które zezwalają ich właścicielom na realizację obiektów o znacznie większych gabarytach i bryłach. I tak, dla sąsiedniej działki nr [...] położonej w jednostce planistycznej H3.8-U/MW przeznaczonej pod funkcję usług handlu i biur lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przyjęto maksymalną intensywność zabudowy na 2,5; maksymalną powierzchnię zabudowy na 45%; maksymalną wysokość do 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalną powierzchnię biologicznie czynną o wielkości 25%. Podobnie korzystniejsze warunki zabudowy ustalono dla drugiej sąsiedniej działki nr [...] położonej w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem H3.7U-HB.

W skardze, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) po uprzednim pisemnym wezwaniu Rady m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a." skarżący, wskazując na powyższe dysproporcje w możliwości zagospodarowaniu ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości sąsiednich, zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), w szczególności jej art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2, a ponadto przepisów art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnieśli, że wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości naruszają zasadę równości i proporcjonalności wyrażoną w powołanych przepisach ustawy zasadniczej.

Wnosząc o oddalenie skargi Rada m. st. Warszawy powołała się na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej dalej jako "u.p.z.p.", zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także treść przepisu art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) przewidującym ustalenie w planie miejscowym stref ochrony konserwatorskiej. Wyjaśniła, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". W ocenie Rady, jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2014 r. skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, bowiem wbrew twierdzeniom organu w kwestionowanym miejscowym planie, brak jest ustaleń dotyczących ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej dla budynku przy ul. [...] (§ 9 ust. 3 planu nie ustanawia strefy ochrony konserwatorskiej) i objęcia tą strefą działek skarżących. Wskazali, iż strefa ochrony, o której mowa w § 9 planu została wyznaczona wyłącznie dla terenów objętych § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonego planu. Wywodzili, że tylko w sytuacji ustanowienia strefy ochronnej można by mówić o wprowadzeniu instrumentów ochrony, uzasadnionych wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego. Powołując się na treść art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wskazali, iż otoczenie zabytku, związane z kwestią ochrony jego wartości widokowych (percepcji, ekspozycji zabytku), chronione może być albo poprzez stosowne postanowienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru (art. 3 pkt 15 ww aktu) albo może stanowić odrębną formę ochrony, podlegającą wpisowi do rejestru, na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Tymczasem w odniesieniu do ich nieruchomości ograniczenie własności nie nastąpiło poprzez wprowadzenie takiej strefy, lecz wskutek nadużycia władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd i instancji za konieczne uznał odniesienie się do regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak Sąd powołał art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Wyjaśnił, że przez zasady sporządzania planu miejscowego rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, przy czym działania gminy muszą odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa. Do tych przepisów należą m. in. art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazujący w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Sąd I instancji wyjaśnił również, że stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Ponadto w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a więc przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, w zakresie określenia w planie dopuszczalnych wskaźników zabudowy na obszarze oznaczonym w planie symbolem H3.9 U-HB/MW, Sąd I instancji stwierdził, że jego zastrzeżeń nie budzi sama zasada (dopuszczalność) ochrony przez lokalnego prawodawcę zabytku/zespołu zabytków, polegająca na zapewnieniu na niego widoku, jak również sposób osiągnięcia tego celu, np. w postaci ograniczenia w określonym miejscu intensywności planowanej zabudowy. Ustawa o ochronie zabytków stanowi w art. 3 pkt 15 definicję legalną otoczenia zabytku nieruchomego, podlegającego ochronie przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Ponadto, taką ochronę względem zabytku przewiduje także art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, przy czym - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Jednocześnie, jak dalej argumentował Sąd I instancji, z art. 7 ustawy o ochronie zabytków, wynika jedna z form ochrony zabytków, polegająca na ustaleniu jego ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią przewidziane przez ustawodawcę narzędzie ochrony odrębne od pozostałych form. Ustalenia te należy jednocześnie odnieść do konieczności uwzględnienia m.in. ochrony:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

3) parków kulturowych.

Z zestawienia przywołanego art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 7 tego aktu można, zdaniem Sądu, wnioskować, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą przybrać różną postać; tj. nie tylko stref ochrony konserwatorskiej, ale również innych form uwzględniających w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych. W ocenie Sądu, tak jak różna może być forma stref ochronnych (uzależniona od stanu faktycznego) obejmująca swoim zasięgiem nie tylko tereny posiadające samoistne cechy zabytkowe, ale również i takie, które pełnią funkcję tzw. stref buforowych, będących niejako otoczeniem zabytków, tak niejednolite formy przyjąć mogą przepisy planu mające na celu ochronę, w szczególności zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych.

Sąd zwrócił uwagę, że [...] położony przy ul. [...] znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. W art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków ustawodawca posłużył się zwrotem "w szczególności", zatem przedmioty ochrony w postaci: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych zostały w tym przepisie jedynie przykładowo wymienione, a nie w sposób zupełny. Wykładnia literalna wskazuje w niebudzący wątpliwości sposób, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a nadto forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej (ustawodawca nie wypowiada się co do form ochrony w miejscowym planie).

Nie jest zatem, w ocenie Sądu, uprawnione twierdzenie, że otoczenie obiektu może być chronione tylko poprzez ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej. W przeciwnym razie zbędny byłby przepis art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, zaliczający do form ochrony zabytków ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ochronie prawnej podlegają zabytki wpisane do rejestru zabytków - art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków takiej ochronie podlega zaś, m.in. jeżeli zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w przypadku nieuchwalenia planu istnieją inne formy ochrony).

Skoro brak jest wyznaczenia form ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to ustalenie wskaźników zabudowy ograniczających prawo zabudowy ze względu na ochronę obiektu nie może być postrzegane jako pozaprawne działanie gminy.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżących zarzutów konstytucyjnych dotyczących naruszenia art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Sąd I instancji uznał je za nieuzasadnione. Przede wszystkim, jak wyjaśnił, Rzeczpospolita Polska strzeże m. in. dziedzictwa narodowego, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, dysponując różnorakimi instrumentami. Przy jego doborze dla określonej kategorii sytuacji musi uwzględniać ograniczenia swego imperium, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli. Z kolei, objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o planowaniu przestrzennym nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich, wynikających z ochrony gwarantowanej art. 64 ust. 3 Konstytucji, składających się na treść prawa własności, takich jak np.: możliwość zabudowy w sposób określony w planie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa - w określonych uprzednio ustawą granicach - kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu, plan miejscowy z założenia bowiem jest aktem ograniczającym prawo własności. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych, ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości – tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać ograniczenia intensywności zabudowy – o ile wiąże się to z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Za niezasadne uznał Sąd I instancji zarzuty dotyczące naruszenia przez Radę zasady równości. Przyjął, że wbrew stanowisku skarżących ich sytuacja prawna jako właścicieli nieruchomości jest diametralnie różna w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich. Za istotną cechę różnicującą uznał fakt istnienia na działce skarżących zabytkowego obiektu.

W skardze kasacyjnej, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący wskazali następujące podstawy:

1) dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 6, 7, art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że ujęcie budynku wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków uzasadnia – w świetle powyższych przepisów – wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego ochrony widoku na ten zabytek, poprzez takie uregulowanie w planie warunków zabudowy otaczających ten budynek działek skarżących, jak w § 23 pkt 3 ppkt 9 uchwały, które de facto pozbawiają skarżących możliwości jakiejkolwiek zabudowy tych działek i pozbawiają je charakteru działek budowlanych,

2) dokonanie błędnej wykładni art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że ustalone przez Radę m. st. Warszawy ograniczenia w planie mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności, a także że uprawnienia właściciela płynące z prawa własności zostały przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione,

3) dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 14 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 3 pkt 15 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy jest upoważniona do określenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez wprowadzenie regulacji chroniących widok na nieruchomość ujętą wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków i nie objętą strefą ochrony konserwatorskiej, w sytuacji kiedy pozycję prawną właściciela takiego zabytku kształtują dopiero zaskarżalne w administracyjnym toku instancji postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie, podkreślając w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest ochroną konserwatorską i wpisana została do gminnej ewidencji zabytków, co w konsekwencji skutkowało postanowieniami planistycznymi, respektującymi wskazania konserwatorskie w zakresie ochrony bryły budynku i otaczającego go ogrodu. Parametry zagospodarowania działek odnoszą się dokładnie do zabudowy istniejącej, a jakakolwiek rozbudowa, czy nadbudowa z istoty jest wykluczona, gdyż naruszyłaby bryłę budynku i układ ogrodu. Niezasadne są jednocześnie twierdzenia skarżących o utracie przez ich działki charakteru działek budowlanych. Ponadto, wbrew ich twierdzeniom, zły stan zabytku nie stanowi przeszkody do objęcia go ochroną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej są częściowo usprawiedliwione. W szczególności nie do odparcia jest zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, aczkolwiek nie przez ich błędną wykładnię, ile przez ich niewłaściwe zastosowanie, a precyzyjniej przez niezbadanie przez Sąd I instancji prawidłowości ich zastosowania przy uchwalaniu zaskarżonego planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Dla porządku należy wskazać, że pierwszy z tych przepisów statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się – w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów u.p.z.p., zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności – wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – prawo własności. Drugi z powołanych wyżej przepisów – art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury. Rozwinięciem tego przepisu są postanowienia zawarte w treści § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie ulega też wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o ochronie zabytków, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może, a nawet ma obowiązek, uwzględnić ochronę zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Ma też możliwość, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, zapewnienia na niego tzw. widoku, poprzez ograniczenie, a nawet wyłączenie zabudowy w sąsiedztwie zabytku. Ochrona "widoku" wynika bowiem z obowiązku określenia zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, mieszczącej się w ramach ochrony przewidzianej w cytowanym wyżej art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także można ją wywodzić z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, w ramach ochrony otoczenia zabytków. Wszystkie te kwestie prawidłowo wyłożył i wyjaśnił w uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji. Zatem z teoretycznego punktu widzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rozważaniach prawnych nie ma jakichkolwiek wadliwości. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budziła również konieczność uwzględnienia w planie ochrony konserwatorskiej obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków i to niezależnie od jego stanu technicznego pod warunkiem, że rzeczywiście obiekt ten w niej figurował. Wprawdzie kwestia ta poniekąd nie była sporna w sprawie tym niemniej odnotować należy, że w aktach sprawy brak jest w tym przedmiocie jakiejkolwiek dokumentacji.

Poważne wątpliwości budzi natomiast zastosowanie, a ściślej prawidłowość zastosowania przez organ planistyczny przepisów powołanych na wstępie w odniesieniu do całego terenu nieruchomości skarżących położonego wokół [...]. Organ wskazał bowiem, że teren ten stanowi równie cenny otaczający ten obiekt ogród/ park. Z kolei, jak wynika z uzasadnienia Sąd przyjął, że chodzi o "zapewnienie widoku" na zabytkowy obiekt. W słownictwie polskim przez określenie "widok" rozumie się "widzianą przestrzeń, fragment przestrzeni zapełnionej szczegółami; krajobraz, pejzaż, widok na okolicę, widok ogólny miasta" (Słownik języka polskiego, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź, PWN, t. 3, Warszawa 1989, s. 697). Problem, czy w rozpatrywanej sprawie chodziło o ochronę cennego również z punktu widzenia dziedzictwa kulturowego i walorów przyrodniczych ogrodu/parku otaczającego zabytek, czy o ochronę jego widoku nie został w żaden sposób wyjaśniony. Ani w odpowiedzi na skargę, ani w aktach sprawy nie ma jakiejkolwiek argumentacji, co więcej nie ma jakiejkolwiek dokumentacji (opracowań, uzgodnień z konserwatorem itp.) pozwalającej przyjąć, że w odniesieniu do całej nieruchomości skarżących składającej się z kilku działek geodezyjnych konieczne było wprowadzenie takiego ograniczenia, które w konsekwencji skutkowało faktycznym zakazem zabudowy pozostałej części nieruchomości skarżących. Nie ma jakichkolwiek wskazań umożliwiających przyjęcie, że w istocie cała nieruchomość wyodrębniona na rysunku planu jako jednostka planistyczna H3.9U-HB/MN, a nie przykładowo tylko pewna jej część, wymaga wyłączenia z zabudowy z uwagi na ochronę widoku bądź ochronę otoczenia obiektu zabytkowego. Nie wiadomo czy w rzeczywistości wokół Dworku znajduje się jakikolwiek ogród i w jakim rozmiarze. Wszystkie te kwestie wymagały szczegółowego wyjaśnienia przez Sąd I instancji w kontekście postawionych w skardze i dalszych pismach skarżących zarzutów przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia przez organ planistyczny konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. Ciężar wykazania zasadności wprowadzenia ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w odniesieniu do całości nieruchomości skarżących co do zasady obciążał gminę. Prawidłowo Sąd I instancji dostrzegł, że sytuacja skarżących nie jest analogiczna jak właścicieli nieruchomości sąsiednich, tym niemniej rozmiar działek skarżących w stosunku do usytuowanego na nich zabytkowego obiektu przy gołosłowności twierdzeń Rady na temat otaczającego zabytek cennego parku wymagała bezwzględnego wyjaśnienia w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji w pierwszej kolejności zobowiąże Radę m. st. Warszawy do wyjaśnienia przyczyn z powodu których cały obszar nieruchomości skarżących został faktycznie wyłączony z możliwości realizacji nowej zabudowy, czy chodziło o ochronę ogrodu stanowiącego otoczenie [...] i w jakim rozmiarze, czy o zapewnienie nań widoku. Ustali jakie względy interesu publicznego przeważyły w tym przypadku nad interesem właścicieli nieruchomości i rozważy czy nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu. Zwróci też uwagę czy w procedurze planistycznej nie miały miejsca uchybienia świadczące o naruszeniu trybu uchwalania planu uregulowanego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.