Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 396/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.184,174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. T. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 547/11 w sprawie ze skargi J. T. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2011 r. IV SA/Po 547/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) oddalił skargi J. T. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej: SKO w Koninie) z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 15 września 2010 r. M. H. i E. D.-H. (dalej: "wnioskodawcy" lub "inwestorzy") zwrócili się do Burmistrza Miasta Turku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego i jego nadbudowę dla celów mieszkalnych na działce nr ewid. [...] o pow. 0,0290 ha w T. przy ul. U.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym po uzgodnieniu projektu decyzji z konserwatorem zabytków i zarządcą drogi powiatowej nr [...] – ul. U. w T., decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta Turku ustalił dla inwestorów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku kwiaciarni o część mieszkalno-usługową, na działce nr [...]– obręb "[...]", położonej w T. przy ul. U.

Wśród warunków zabudowy nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego, przeznaczonego do rozbudowy budynku. Zezwolono ponadto na cofnięcie rozbudowy za lico części istniejącej. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na maksymalnie 66 %, a szerokość elewacji frontowej na maksymalnie 19 m. Bryłę budynku ustalono jako dwukondygnacyjną, z drugą kondygnacją w poddaszu użytkowym, lub dwie kondygnacje pełne z poddaszem nieużytkowym, a wysokość do linii okapu dachu do około 6 m, przy maksymalnej wysokości kalenicy 8 m. Dopuszczono usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nr [...], jeżeli będzie on przylegał powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce i pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy tej działki będzie miała wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na działce sąsiedniej oraz pod warunkiem możliwości zaprojektowania budynku zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ustalone warunki zabudowy w ocenie organu I instancji są charakterystyczne dla zabudowy obszaru analizowanego, w szczególności lokalizacji na działkach znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta. Działka nr [...] posiada funkcję usługowo-mieszkaniową, przy czym parter zabudowy i podwórko wykorzystywane są przede wszystkim pod funkcje usługowe. Organ podkreślił, że szczegółowa lokalizacja i parametry techniczne inwestycji będą oceniane dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Będą one odnosić się także do odległości od drogi publicznej. Aby móc zlokalizować budynek w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni inwestorzy będą musieli uzyskać zgodę zarządcy drogi. W razie braku zgody obowiązani będą cofnąć lokalizację poza lico istniejącej zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: J. T., R. S. oraz wspólnie B. Ch., M. Ch., D. K. i D. Ch.. J. T. zarzucił, że wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: Upzp) oraz zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Ma ona wynosić mniej niż 8 m od drogi publicznej, podczas gdy ustawa o drogach publicznych ustanawia minimalną odległość wynoszącą 8 m, a ustalona linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii istniejącej zabudowy. Ponadto organ I instancji pozostawił w obrocie prawnym ostateczną decyzję z [...] lipca 2005 r. ustalającą dla przedmiotowej działki warunki zabudowy na rzecz innego wnioskodawcy, choć przed wydaniem kolejnej takiej decyzji powinien wygasić decyzję poprzednią. Nie powiadomiono także odwołującego się o wystąpieniu do organów uzgadniających projekt decyzji. Nie umożliwiono mu także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Podobne zarzuty sformułowała w swoim odwołaniu R. S. podkreślając, że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa nastąpiło przede wszystkim przez określenie wskaźnika zabudowy na maksymalnym poziomie 66 %, podczas gdy średni wynosi około 35 %, przez co doszło do jego zawyżenia niemal o 100 %. Pozostałe zarzuty odwołania R. S. były natomiast tożsame z zarzutami J. T. Z kolei pozostali odwołujący się wyrazili sprzeciw wobec inwestycji podając, że w budynku na działce nr [...] znajduje się okno i przybudowa nie jest możliwa, gdyż spowoduje zaciemnienie pomieszczenia użytkowego. Ewentualna nadbudowa spowoduje także brak ciągu w kominie ich budynku znajdującego się w granicy nieruchomości.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] SKO w Koninie, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Miasta Turku prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego wokół działki, posługując się właściwą mapą. Ustalenia faktyczne z analizy obszaru zostały udokumentowane w formie opisowej oraz fotograficznej, a wnioski z niej wynikające znalazły miejsce w projekcie decyzji. Planowana inwestycja spełniała wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 Upzp, a przed wydaniem decyzji dokonano niezbędnych uzgodnień. SKO w Koninie stwierdziło, że z uwagi na fakt istniejącej na działce inwestorów zabudowy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI z 2003") należało stosować przy uwzględnieniu tej okoliczności. Na względzie należało także mieć te z nich, które zezwalają na odstępstwa od reguł w nim określonych. Dlatego podnoszone przez odwołujących się zarzuty w tym zakresie uznano za niezasadne, ponieważ w zaskarżonej decyzji zastosowane odstępstwa zostały przez organ I instancji uzasadnione. Kolegium nie podzieliło także zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia wygaśnięcia wydanej dotychczas dla działki inwestorów decyzji o warunkach zabudowy, a to z uwagi na dyspozycję art. 63 ust. 1 Upzp zezwalającą na istnienie w obrocie prawnym w tym samym czasie więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy. Stronom postępowania zapewniono możliwość wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego, a ponadto przesłano im projekt decyzji. Wprawdzie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ termin do wypowiedzenia się nie został wyznaczony bezpośrednio przed wydaniem decyzji, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Od zawiadomienia organu I instancji z 8 października 2010 r. materiał dowodowy nie uległ zmianie.

Skargi na powyższą decyzję SKO w Koninie do WSA w Poznaniu wnieśli J. T. (skargę tę zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 547/11), oraz R. S. (skargę tę zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 548/11). Postanowieniem z 23 sierpnia 2011 r. IV SA/Po 547/11, WSA w Poznaniu połączył wymienione sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. IV SA/Po 547/11.

W ocenie J. T. organ odwoławczy uchybił nakazowi merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie udzielił mu także informacji co do pytania odnośnie przeprowadzenia dowodów w zakresie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki inwestorów. Odmówił również wydania kopii wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy ze wszystkimi załącznikami. W żadnej z wydanych decyzji miano nie wyjaśnić podstawy prawnej braku konieczności uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i/lub nieleśne. Zaskarżona decyzja miała nie zawierać poprawnego uzasadnienia faktycznego, w tym odnoszącego się do okoliczności przekroczenia linii zabudowy w stosunku do wymagań zawartych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący zarzucił ponadto, że nie został zawiadomiony o wystąpieniu przez organ I instancji o uzgodnienie projektu decyzji, czym naruszono jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a Kolegium do tego zarzutu odwołania się nie odniosło. Miało także dojść do naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym inną decyzję o warunkach zabudowy, jak również zasady dobrego sąsiedztwa poprzez niezgodne z prawem wyznaczenie linii nowej zabudowy.

Z kolei R. S., poza częściowym powieleniem argumentów i zarzutów podniesionych przez J. T., zarzuciła, że bez wyjaśnienia nie uwzględniono zgłoszonego przez nią wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty na okoliczność prawidłowego wyznaczenia linii zabudowy i odpowiedniego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Zarzuciła również, że Kolegium nie przeczytało jej odwołania, bowiem ograniczyło się do stwierdzenia, że było ono identyczne co do treści z odwołaniem J. T., przez co miano nie wyjaśnić w sposób poprawny okoliczności faktycznych i prawnych związanych z podnoszonymi przez nią zarzutami. Kolegium nie przeprowadziło we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego ograniczając się do wydania decyzji w oparciu o decyzję organu I instancji. Skarżąca powtórzyła w ślad za odwołaniem, że przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy został zawyżony, a obszar przyjęty do analizy wyznaczono nieprawidłowo. Nadto, nie została wyznaczona ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na powyższe skargi SKO w Koninie wniosło o ich oddalenie.

Oddalając obie skargi opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uznał, że poddane jego kontroli decyzje nie naruszały prawa, a podniesione zarzuty okazały się chybione.

Sąd I instancji podał, że z przepisów Upzp wynikają dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym: zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Zgodnie z nim obejmuje on takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aby sprostać tym wymaganiom przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnieje obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Kluczową regulację zawiera w tym zakresie art. 61 ust. 1 Upzp, który uzależnia wydanie decyzji od łącznego spełnienia określonych w nim wymogów. W art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ustawodawca uzależnił zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, określanych mianem zasady dobrego sąsiedztwa, aby zagwarantować utrzymanie ładu przestrzennego. Zasada ta zakłada więc konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu MI z 2003. Na mocy § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia właściwy organ zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 Upzp. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią następnie załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na względzie powyższe sąd wojewódzki podał, że decyzja organu I instancji zawiera załącznik nr 1 w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z linią rozgraniczającą teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linią zabudowy, załącznik nr 2 przedstawiający analizę i wyniki analizy w formie tekstowej oraz załącznik nr 3 w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonym obszarem analizowanym i zaznaczoną linią rozgraniczającą teren inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 w promieniu 100 m, podczas gdy szerokość frontu działki wynosiła około 33 m.

W ocenie sądu I instancji SKO w Poznaniu trafnie wskazało, że skoro przedmiotem sprawy jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku kwiaciarni o część mieszkalno-usługową, to przepisy rozporządzenia MI z 2003 należało stosować z uwzględnieniem parametrów istniejącego budynku. Przepisy te dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy niż przedłużenie istniejącej linii zabudowy lub dostosowanie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich oraz dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy niż średniego wskaźnika tej wielkości, jeżeli wynika to z analizy. Działka inwestorów miała dotychczasowy wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 14%. Na podobnych działkach w obszarze analizowanym średni wskaźnik wynosi 40%, przy czym jest on silnie zróżnicowany i waha się od 21% do 66% powierzchni zabudowy. Stąd w przekonaniu sądu a quo zezwolenie na zabudowanie 66% powierzchni działki było dopuszczalne. Współbrzmiało z tym ustaleniem zalecenie przyjęcia jak najszerszej elewacji frontowej ze względu na konieczność nawiązania do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie i zabudowy historycznej. Za uprawnione sąd wojewódzki uznał stanowisko organów o możliwości zabudowy przy granicy z działką nr [...]. Z kolei co do odległości lokalizacji rozbudowy od drogi publicznej sąd zwrócił uwagę, że organy przedstawiły dwa możliwe scenariusze, w tym obejmujący sytuację braku zgody zarządcy drogi na odstąpienie od wymaganej odległości. Wtedy budynek zostanie usytuowany jako cofnięty za nieprzekraczalną linię zabudowy. Podkreślono przy tym, że działki inwestorów znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego, dlatego osoby przygotowujące projekt decyzji stanęły przed niełatwym zadaniem pogodzenia rozwiązań historycznych z przepisami prawa i zastaną sytuacja faktyczną. Takim właśnie nietypowym sytuacjom służą przewidziane przez ustawodawcę wyjątki, których zastosowanie zostało przez organy należycie uzasadnione. Sąd zwrócił również uwagę, że w art. 63 ust. 1 Upzp przesądzono, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wygaszenie takiej decyzji następuje tylko, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę bądź dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

WSA w Poznaniu uznał, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. może prowadzić do uchylenia decyzji, ale tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem materiał dowodowy, na którym organ I instancji oparł rozstrzygnięcie, nie uległ zmianie. Ponadto, stosownie do art. 53 ust. 5 Upzp, od wymaganych w sprawie uzgodnień zażalenie przysługiwało jedynie inwestorowi, a pozostałe strony postępowania mogły jedynie asystować tym postępowaniom, zapoznając się z wynikami uzgodnień. Te zostały im doręczone za pismem z 3 listopada 2010 r.

Podzielając zarzut R. S. o powierzchownej ocenie przez SKO w Koninie jej odwołania WSA w Poznaniu stwierdził, że skarżąca wywiodła z tego faktu zbyt daleko idące skutki. Niezapoznanie się z częścią zarzutów nie mogło być samo z siebie powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Z art. 128 K.p.a. wynika bowiem, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Ponadto, istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, na co wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2010 r. II OSK 1705/09. Z tych względów oceniono, że SKO w Koninie wydało prawidłowe rozstrzygnięcie.

Skargi kasacyjne od wyroku z 26 października 2011 r. wnieśli J. T. i R. S., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi R. S. zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z 2003 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne było zezwolenie na zabudowę w stosunku do powierzchni działki na poziomie 66 %, podczas gdy przeprowadzona analiza oraz uzasadnienie decyzji nie zawierały jakichkolwiek informacji, na podstawie których konkretnie działek wskazanych w części graficznej analizy go obliczono oraz informacji, dlaczego do analizy przyjęto taki, a nie inny teren, niż wskazany w części graficznej analizy,

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 106 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku w ustnym sprawozdaniu sędziego o stanie sprawy wskazania zarzutów skargi i ich uzasadnienia związanych z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z 2003 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt c Upzp oraz prawa procesowego: art. 7 w zw. z art. 15 K.p.a.,

2) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działania organu w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia art. 15 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 78 § 2 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty oraz zarzutu rażącego naruszenia art. 7, 9, 10 § 1, 73 § 2, 107 § 1 i 3 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu przyczyn nieuwzględnienia wniosku o sporządzenie i odesłanie kserokopii dokumentów, jak i zarzutu rażącego naruszenia art. 11, 107 § 1 i 3 K.p.a. zw. z § 3 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 polegającego na braku wyjaśnienia przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej wynikowi analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2004 r. nr [...] dla działki nr [...], obręb "[...]" w T. przy ul. U., a także nieustosunkowanie się przez sąd I instancji do tych zarzutów,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI z 2003 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt c Upzp poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, ponieważ sąd wojewódzki nie odniósł się w treści uzasadnienia w sposób właściwy do faktów związanych z zarzutem nieprawidłowego i bezzasadnego wyznaczania obszaru przyjętego do analizy, a także braku określenia (wyznaczenia) ilości miejsc parkingowych właściwych dla planowanej inwestycji.

Z kolei J. T. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia MI z 2003 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne ustalenie przez sąd I instancji, że istnieją przesłanki oraz informacje do uznania, że linia zabudowy, której dotyczyły zaskarżone decyzje, może przebiegać w sposób wyznaczony w decyzji organu I instancji, co skutkowało niewłaściwym jej wyznaczeniem, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów,

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia MI z 2003 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: Udp) poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz nieodniesienie się do zarzutów skargi dotyczących niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania prawa materialnego. Sąd nie odniósł się w sposób właściwy do faktów związanych z zarzutem naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, a w szczególności linii zabudowy poprzez niezgodne z prawem jej wyznaczenie oraz przekroczenie w stosunku do wymagań prawa w zaskarżonych decyzjach dla działki nr [...],

2) art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależytą kontrolę legalności działania organu administracji w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania,

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1, art. 106 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni prawa procesowego oraz niewłaściwego jego zastosowaniu, ponieważ sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku w sposób właściwy do faktów związanych z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) dokonał błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie znaczenia zastosowania tego przepisu w uzasadnieniu wyroku, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje dla tego terenu ostateczna decyzja administracyjna o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r.,

b) niewłaściwie zastosował art. 10 § 1 i art. 106 § 2 K.p.a. w związku z nieprawidłowym wyjaśnieniem ustalonego stanu faktycznego dotyczącego niewykonania obowiązku zawiadomienia skarżącego o wystąpieniu do właściwego organu w celu dokonania uzgodnienia projektu decyzji, przez co sąd l instancji nie uwzględnił zarzutu pozbawienia go prawa do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych podano, że z materiału dowodowego nie wynikało, dlaczego organy odstąpiły od zasady kontynuacji istniejącej linii zabudowy oraz który z budynków na działce sąsiedniej stanowił punkt odniesienia przy opracowywaniu analizy urbanistycznej celem ustalenia warunków dla nowej zabudowy, jak też dlaczego linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie analizy posadowienia istniejącego budynku inwestora. Nowa zabudowa, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, powinna bowiem stanowić kontynuację już istniejącej na działkach sąsiednich, w tym na działce skarżącego, także w zakresie linii zabudowy, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Tymczasem wyznaczono ją jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce inwestora, a nie np. działce skarżącego, podczas gdy sporządzona analiza urbanistyczna nie dostarcza w jego ocenie przesłanek uzasadniających zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003. Oceną tego zagadnienia nie zajął się również WSA w Poznaniu, który nie wskazał ponadto podstawy prawnej ustalenia linii zabudowy, która stanowiła podstawę kontroli rozstrzygnięcia Kolegium pomimo, że w skardze sformułowano tożsame zarzuty. Stwierdzono także, że sąd wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów naruszenia przepisów postępowania i wywodzono z tego, że sąd ten dokonał nienależytej kontroli zaskarżonych decyzji. Sąd wojewódzki miał także pominąć znaczenie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w kontekście decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów.

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "Pusa") w zw. z art. 106 § 1 Ppsa, sformułowany w skardze kasacyjnej R. S., a upatrywany w tym, że wadliwie przedstawiono stan sprawy w ustnym sprawozdaniu sędziego sprawozdawcy. Należy zauważyć, że w myśl art. 105 Ppsa strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy. Z protokołu rozprawy wynika, że zarówno J. T., jak i R. S. byli obecni w trakcie rozpatrywania ich skarg przez WSA w Poznaniu, a żadnych zastrzeżeń do protokołu rozprawy nie wnosili. Brak możliwości powoływania się na tego rodzaju uchybienia odnosi się w równej mierze do wniosku dowodowego skarżących zawartego w skargach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2007 r. II FSK 129/06, LEX nr 1101168), w szczególności odnośnie do dowodu z decyzji Burmistrza Miasta Turku z [...] lipca 2005 r. Zresztą decyzja ta znajdowała się m aktach administracyjnych.

Zarzut zawarty w skardze J. T. odnośnie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w aspekcie pominięcia faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta Turku z [...] lipca 2005 r., nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie pominął tego zagadnienie (por. s. 10-11 uzasadnienia wyroku IV SA/Po 547/11). Zgodnie z art. 63 ust. 1 Upzp w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z mocy art. 65 ust. 1 Upzp organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wydanie przez Burmistrza Turku w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestorów dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w T. przy ul. U. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja tegoż organu ustalająca dla K. K. warunki zabudowy dla działki nr [...] w świetle art. 63 ust, 1 w zw. z art. 65 ust. 1 Upzp nie rodziło obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia tej drugiej decyzji. Nie miało to również znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn zarzut nienależytego wykonania sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie "braku wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej wynikowi analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dn. 18 [...] 2005 r." ocenić należy jako nie mający znaczenia dla wyniku sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzygniętej wyrokiem sądu I instancji.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w powiązaniu z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa. W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa stanowić może samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 Ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11, LEX nr 1252022). Przyjmuje się także, iż naruszenie art. 3 § 1 Ppsa ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065). Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżony kasacyjnie wyrok WSA w Poznaniu odpowiada wymogom cyt. przepisu, a zarzuty skarg kasacyjnych nie dowodzą, aby wskazane powyżej przepisy w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a. oraz Udp, zostały naruszone w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji zwięźle przytoczył stan sprawy, zarzuty skarg, stanowiska stron oraz przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił ją. Sąd I instancji nie ograniczył się do ogólnikowej aprobaty stanowiska organów orzekających, podzielając pogląd SKO w Koninie odnośnie legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy WSA w Poznaniu przeanalizował przesłanki tego poglądu i wyraził własne stanowisko co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie administracyjnej.

Zarzuty skarg kasacyjnych odnośnie nie dostrzeżenia pominięcia przez sąd I instancji naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 106 § 2 K.p.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej nie mogły prowadzić do ich uwzględnienia. Aby naruszenie to miało znaczenie dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, istnieć musi dostateczne przekonanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skargach kasacyjnych nie wykazano takiego wpływu. Z mocy art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 Upzp zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji przysługuje wyłącznie inwestorowi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został skarżącym kasacyjnie doręczony, doręczono im także kopię postanowienia uzgadniającego projekt decyzji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabytków. Z akt sprawy nie wynika, aby postanowienia organów współdziałających zostały poddane weryfikacji, choćby w trybie wznowienia postępowania, z powodu pozbawienia skarżących kasacyjnie prawa do czynnego udziału w postępowaniach uzgodnieniowych. O prawie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem swej decyzji strony zostały poinformowane pismem SKO w Koninie z 15.03.2011 r. (dowód: k. 52 akt organu odwoławczego). Z tych samych przyczyn nie są usprawiedliwione zarzuty odnośnie braku uwzględnienia wniosku J. T. odnośnie sporządzenia i odesłania kserokopii źródłowego wniosku inwestorów, postanowienie SKO w Koninie wydane w tym zakresie nie zostało zaskarżone. Nie ma też znaczenia podniesiony w skardze kasacyjnej J. T. brak w uzasadnieniach decyzji obu instancji wyjaśnienia kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, albowiem z wypisu z ewidencji gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że działka nr [...] jest działką budowlaną.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1, § 4 ust. 1-4 rozporządzenia MI z 2003 w zakresie wadliwego wyznaczenia linii zabudowy. Trafnie strony skarżące kasacyjnie wywodzą, że zasadą przy ustalaniu warunków zabudowy jest zachowanie tzw. dobrego sąsiedztwa, którego jednym z elementów jest określenie wymagań odnośnie do nowej zabudowy w zakresie kontynuacji m.in. linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zakresie ustalania linii nowej zabudowy przepisy § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia MI z 2003 stanowią, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarazem od tak określonych reguł § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia przewiduje wyjątek, albowiem dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, z kolei ust. 2 cyt. przepisu określa, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem orzekających w sprawie organów przeprowadzona w sprawie analizy urbanistyczna pozwalała na ustalenie linii zabudowy oraz ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy tak, jak uczynił to organ I instancji w swej decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd ten podzielił sąd I instancji, a swoje stanowisko w tym zakresie stosownie uargumentował. Zarówno organy jak i sąd wojewódzki zasadnie zwróciły uwagę, że w świetle przeprowadzonej analizy działki inwestorów oraz skarżących znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego, z tego względu ustalając parametry przyszłej inwestycji wzięto pod uwagę możliwość odtworzenia pierzei ulicy U., konieczność nawiązania do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie i zabudowy historycznej. Analiza ta zawiera również argumentację odnośnie wariantowego ustalenia linii zabudowy, uzależnionej od woli zarządcy drogi publicznej. Dopuszczalność odstępstwa od reguł ustalania wskaźnika intensywności zabudowy oraz linii zabudowy przewidziana cyt. rozporządzeniem MI z 2003 ma swoje źródło w sporządzonej analizie urbanistycznej, projekt decyzji został zaakceptowany przez organy współdziałające. Należy mieć także na uwadze, że inwestycja ma polegać na przebudowie i rozbudowie już istniejącego budynku.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 Upzp "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Uzyskanie możliwości zabudowy działki przez inwestorów stanowi wyraz korzystania z prawa własności nieruchomości.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem oddalającym skargi na decyzję SKO w Koninie utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Turku o ustaleniu warunków zabudowy, WSA w Poznaniu nie naruszył wskazanych w skargach kasacyjnych przepisów.

Te okoliczności doprowadziły do wniosku, że skargi kasacyjne nie są usprawiedliwione, a to prowadziło do ich oddalenia na podstawie art. 184 Ppsa.