Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 318/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 09 grudnia 2005 r. nr LII/382/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Obornikach w dniu 9 grudnia 2005 r. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i uchwały Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr XXXIX/304/05 podjęła uchwałę Nr LII/382/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę gospodarczo-przemysłową na działkach o numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości O.

Zgodnie z § 2 uchwały integralną częścią planu były: tekst planu, rysunki planu – załączniki nr 1 i nr 2 do uchwały w skali 1:500, rozstrzygnięcie dotyczące sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 3 do uchwały) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy (załącznik nr 4 do uchwały).

W § 2 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 4 dotyczącym sposobu realizacji inwestycji zapisanych w planie, wskazano "wybudowanie nowych odcinków dróg publicznych – obowiązek gminny". W § 3 wspomnianego załącznika przewidziano, iż "skutki finansowe wynikające z realizacji postanowień projektu planu mogą obciążać budżet Gminy O. w zakresie wykonania sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz budowy i utrzymania dróg publicznych na terenie objętym planem".

W § 9 ust. 2 uchwały stwierdzono, iż oznaczeniami graficznymi na rysunku planu będącymi obowiązującymi ustaleniami planu są m.in. obowiązujące linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania. W § 11 dotyczącym przeznaczenia terenów wskazano m.in., iż "dla części powierzchni działki nr ewid. [...] ustala się przeznaczenie podstawowe tereny przemysłu, oznaczone symbolem P na rysunku planu (§ 11 ust. 1 uchwały), dla części powierzchni działki nr ewid. [...] ustala się przeznaczenie uzupełniające usługi handlu, oznaczone symbolem P/U na rysunku planu (§ 11 ust. 2 uchwały), dla części powierzchni działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] i [...] ustala się przeznaczenie uzupełniające – usługi handlu, oznaczone symbolem P/U na rysunku planu (§ 11 ust. 7 uchwały). W § 13 ust. 5 i 6 dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego użyto sformułowań "zaleca się odprowadzenie wód opadowych..." i "zaleca się stosowanie paliw niskoemisyjnych". W § 14 ust. 2 wskazano, iż "dla działki nr ewid. [...] wprowadza się następujące zasady zagospodarowania terenu: dla zabudowy obiektami przeznaczonymi dla prowadzenia działalności gospodarczej P/U wzdłuż granic działki od strony ul. [...] i ul. [...]".

W myśl § 14 ust. 4 dla terenu P/U ustala się obowiązek realizacji wolnostojących obiektów handlowo-usługowych o maksymalnej powierzchni do 300 m² każdy, a w ust. 7 ustala się obowiązek wykonania pasa zieleni wysokiej wzdłuż granicy z ulicami [...] i [...], zgodnie z rysunkiem planu.

Zgodnie z § 15 ust. 3 uchwały dotyczącym działki nr ewid. [...], dla terenu P/U ustala się obowiązek realizacji wolnostojących obiektów handlowo-usługowych o maksymalnej powierzchni całkowitej do 300 m² każdy. W § 15 ust. 6 stwierdzono, iż "ustala się obowiązek wykonania pasa zieleni wysokiej wzdłuż granicy z ulicą [...] i działkami nr ewid. [...] i [...]. W § 16 ust. 1 pkt 2 wskazano, iż dla działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] wprowadza się następujące zasady zagospodarowania terenu – dla zabudowy obiektami przeznaczonymi dla prowadzenia działalności gospodarczej na terenie P/U wzdłuż granicy działki od strony ul. [...], w odległości określonej na rysunku planu". W ust. 4 stwierdzono, że dla terenu P/U ustala się obowiązek realizacji wolnostojących obiektów handlowo-usługowych o maksymalnej powierzchni całkowitej do 300 m² każdy. Z kolei ust. 5 stwierdza "ustala się obowiązek realizacji fasady obiektów handlowych zgodnie z obowiązującą linią zabudowy ul. [...] tak, aby stanowiły jednolitą pierzeję. W myśl. ust. 10 ustala się obowiązek wykonania pasa zieleni wysokiej, zgodnie z rysunkiem planu". W § 16 ust. 14 i 16 przewidziano, iż przy zastosowaniu dachu płaskiego ustala się maksymalną wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi, wynoszącą 8,0 m od projektowanego poziomu terenu, a w przypadku dachu dwu- lub wielospadowego – 10 m, oraz – dla wszystkich dachów maksymalną liczbę 3 kondygnacji naziemnych. W ust. 16 wskazano, iż "zaleca się możliwość realizacji obiektów budowlanych na działce w powiązaniu z istniejącymi budynkami na terenie objętym planem".

W § 19 ust. 7 dotyczącym infrastruktury technicznej stwierdzono, iż "postuluje się przyjęcie systemu ogrzewania budynków paliwami niskoemisyjnymi i odnawialnymi".

W trakcie procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie powyższej uchwały – pismami z dnia 6 i 7 września 2005 r.(doręczonymi w dniu 9 września 2005 r.) Urząd Miejski w Obornikach przesłał do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko celem uzgodnienia i zaopiniowania.

Pismem z dnia 3 października 2005 r. Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu (Wojewoda działający jako organ ochrony środowiska) przedstawił opinię do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z uwagami dotyczącymi prognozy. W dniu 15 listopada 2005 r. prognoza została poprawiona w związku z opinią Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wielkopolskiego.

Plan miejscowy został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 14 października 2005 r. do 15 listopada 2005 r.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o wstrzymanie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda przeprowadził w odniesieniu do przedmiotowej uchwały szczegółowe postępowanie nadzorcze. W wyniku tego postępowania stwierdzono, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Wskazał, że zapis § 9 ust. 2 uchwały zamieszczony w przepisach ogólnych Rozdziału I o treści "obowiązujące linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania" jest sprzeczny z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie do obowiązkowych ustaleń planu miejscowego zaliczono "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podkreślono, że na rysunkach planu, będących załącznikami nr 1 i 2 do uchwały użyto określenia "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu". Wskazano na niezgodność zapisu § 2 uchwały, w którym stwierdzono, że zakres obowiązywania planu określają granice uchwalenia planu, których przebieg szczegółowo określają rysunek planu z zapisem "granice zatwierdzania planu" znajdującym się na wskazanych rysunkach stanowiących załączniku nr 1 i 2 do uchwały. Zastosowane w uchwale określenia nie są tożsame i nie można ich używać zamiennie.

Postanowienia § 11 uchwały określają przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania i zabudowy terenów objętych przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego, posługując się określoną obowiązującymi przepisami prawa symboliką. Tymczasem w § 14 ust. 1 pkt 2 oraz § 16 ust. 1 pkt 2 użyto określenia "dla prowadzenia działalności gospodarczej P/U". W § 14 ust. 1 pkt 2 uchwały ustalono możliwość zabudowy działki [...] obiektami przeznaczonymi dla prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast oznaczenie P/U użyte w § 11 uchwały oraz w załączniku graficznym do planu należy rozumieć jako możliwość realizacji na terenie części działek, których to oznaczenie dotyczy obiektów działalności usługowej i przemysłowej. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z załącznikiem Nr 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) oznaczenie literowe P stosuje się dla terenów obiektów produkcyjnych i magazynowych, a symbol U dla terenów zabudowy usługowej. Wobec powyższego – zdaniem wojewody – oznaczenie P/U należy interpretować jako ustalenie przeznaczenia terenu pod zabudowę. Działalność przemysłową z dopuszczeniem usług. Wobec tego określenie "działalność gospodarcza" użyte w § 14 ust. 1 pkt 2 oraz § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały jest niezgodne z ww przepisami.

Zdaniem organu nadzoru posługiwanie się w uchwale wyrażeniem "obowiązek realizacji" oraz "obowiązek wykonania" (§ 14 ust. 4 i 7, § 15 ust. 3 i 6, § 16 ust. 4, 5 i 10) dla określenia obowiązku, który aktualizuje się z chwilą przystąpienia do realizacji określonej w uchwale inwestycji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Nie ma możliwości nałożenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na właściciela nieruchomości czynnego obowiązku realizacji czy wykonania określonej inwestycji. Zdaniem wojewody wskazane zapisy nie spełniają wymogów poprawnej legislacji i stoją w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej, określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).

Wojewoda podkreślił także, że zawarty w § 2 ust. 1 pkt 5 oraz w § 3 załącznika Nr 4 do uchwały zapis o możliwości obciążenia budżetu gminy "w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych na terenie objętym planem" nie został odniesiony do konkretnych terenów, oznaczonych w planie jako KD, KDt i KDp, a przeznaczonych odpowiednio na tereny dróg gminnych, tereny komunikacji technicznej i tereny komunikacji wewnętrznej-pieszej. W przedmiotowym planie nie określono wyraźnie, które z inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowią inwestycje celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym ustala się m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Niejednoznaczność tych zapisów może w konsekwencji uniemożliwić realizację ewentualnych inwestycji celu publicznego - budowy dróg publicznych - na terenie objętym planem.

Wojewoda wskazał także, że zawarte w § 13 ust. 5 i 6, § 16 ust. 16, § 19 ust. 7 uchwały określenia "zaleca się " i "postuluje się" odpowiednio w zakresie: odprowadzania wód opadowych, zaopatrzenia w ciepło, realizacji obiektów budowlanych oraz ogrzewania budynków są niezgodne z wymaganiami dotyczącymi standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego określonymi w § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), gdzie mówi się o określeniu nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń", a nie zaleceń czy postulatów.

Organ nadzoru podkreślił, że postanowienia § 16 ust. 14 ustalające maksymalną wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi przy dachu płaskim do 8 m od projektowanego poziomu terenu (ust. 1) przy jednoczesnym ustaleniu maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych do 3 (pkt 2) biorąc pod uwagę przepisy art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) są niemożliwe do realizacji. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku zapisu § 16 ust. 15 pkt 1 i 2 dotyczącego obiektów z dachem dwu- lub wielospadowym o dopuszczalnym kącie nachylenia 45°, gdzie maksymalną wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi ustalono na 10,0 m od projektowanego poziomu terenu do poziomu kalenicy, a maksymalną liczbę kondygnacji na 3. W świetle obowiązujących przepisów należy uznać, że § 16 ust. 14 pkt 1 Uchwały jest sprzeczny z punktem 2 tego przepis, podobnie § 16 ust. 15 pkt 1 z punktem 2 tegoż paragrafu.

Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wykonuje kolejno nałożone na niego ustawą czynności. W procedurze uchwalania mpzp czynności te są niezbędne i muszą następować po sobie w ściśle określonej kolejności, bez pominięcia jakiegokolwiek etapu. Art. 17 ust. 7 nakłada na burmistrza obowiązek uzgadniania projektu z wymienionymi organami i organizacjami. Następnie burmistrz ogłasza w sposób określony w punkcie 1 tego artykułu, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 ust. 10 ustawy).

Wojewoda podkreślił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu mpzp zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Obornikach oraz w "Głosie Wielkopolskim" w dniu 6 października 2005 r. Projekt mpzp był wyłożony do publicznego wglądu w dniach 14 października 2005 r. do dnia 15 listopada 2005 r. Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona przez Wydział Środowiska i Rolnictwa Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu dotycząca projektu planu została wydana w dniach 3 października 2005 r. oraz 15 listopada 2005 r. (uzasadnienie do uchwały punkt 8 i 9).

Wobec powyższego organ nadzoru uznał, iż nie dochowując określonej obowiązującymi przepisami procedury, w sposób istotny naruszono tryb i zasady sporządzania przedmiotowego planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Obornikach wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o orzeczenie, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie – o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały. Wskazano, iż zarzuty wojewody nie dają podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest przepisem szczególnym wobec art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, iż ustawodawca zawęził podstawę prawną stwierdzenia nieważności m.p.z.p. Wojewoda w swoje skardze, w ogóle nie odnosi się do dyspozycji art. 28 u.p.z.p., a wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały uzasadnia ogólnym sformułowaniem o licznych naruszeniach prawa, a to nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze Wojewody w konfrontacji z art. 28 u.p.z.p. nie uzasadniają wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności zapisu §9 ust. 2 uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp wskazano, iż jest on niezasadny, bowiem w planie wypełniono dyspozycje ustawy i określono obligatoryjne zagadnienia wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Zarzut, iż w zaskarżonej uchwale posłużono się określeniem nie odpowiadającym literalnie treści art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem użycie określenia "użytkowanie terenu" zamiast określenia "przeznaczenie terenu" nie ma żadnego wpływu na treść norm prawnych.

Wskazano też, iż skoro stosownie do art. 20 ust. 1 in fine upzp, rysunek stanowi załącznik do uchwały, to w drodze wykładni należy przyjąć, iż określenia "użytkowanie terenu" i "przeznaczenie terenu" na gruncie zaskarżonej uchwały są tożsame.

Rada Miejska podkreśliła, iż określenie zatwierdzenie planu na gruncie zaskarżonej uchwały należy rozumieć jako tożsame z jej uchwaleniem. W przedmiotowej sprawie nie doszło do rozbieżności w określenia granic planu w tekście uchwały i na rysunku planu, a granice planu odpowiadają granicom określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu i nie budzą wątpliwości.

Rada Gminy podkreśliła też, iż niezasadny jest zarzut, iż przeznaczając w §14 ust. 1 pkt 2 oraz §16 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały tereny pod obiekty produkcyjno - magazynowe oraz usługi, użyto określenia, iż są to tereny działalności gospodarczej. Produkcja, magazynowanie jak również inne usługi są rodzajem działalności gospodarczej. W związku z tym określenie, zawarte w uchwale jest poprawne, a użycie symbolu P/U doprecyzowuje ustalenia planu w tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego użycia w w §14 ust. 4 i 7, §15 ust. 3 i 6, §16 ust. 4, 5 i 10 zaskarżonej uchwały wyrażenia "obowiązek realizacji" oraz "obowiązek wykonania" Rada Miejska podkreśliła, iż obowiązki, o których stanowią te przepisy aktualizują się z chwilą przystąpienia do realizacji inwestycji. Plan miejscowy nie nakłada obowiązków o charakterze czynnym. Organ nadzoru popełnił błąd w interpretacji przepisów prawa. To, że przepis prawa, w tym wypadku planu miejscowego posługuje się wyrażeniem obowiązek nie jest jednoznaczne z tym, iż obowiązek ten ma charakter czynny. Z przepisu tego należy wyinterpretować normę prawną, a ta w przypadku interpretacji ustaleń planów miejscowych może stanowić wyłącznie obowiązki o charakterze biernym. Taki charakter norm prawnych wynikających z ustaleń mpzp nie jest jednak uzależniony od tego, czy w ustaleniu tym użyto sformułowania - obowiązek -, lecz wynika z zakresu upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego określonego w akcie rangi ustawowej czyli w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustrojowych zasad państwa i jego porządku konstytucyjnego, a w szczególności z art. 87 Konstytucji RP określającego system źródeł prawa i jego wzajemną hierarchię wynika, iż użyte w zaskarżonej uchwale sformułowanie nie może nakładać obowiązków czynnych. Nie można bowiem przekraczają zakres ustawowej delegacji, w akcie niżej rangi ustanowić wiążących norm prawnych. Kwestionowane sformułowanie jest poprawne bowiem plan miejscowy, aby był zgodny z zasadami jego sporządzania musi określać obowiązki, tj. formułować nakazy i zakazy. Tyle tylko, że mają one charakter bierny.

Wskazano też, iż Wojewoda zarzucając naruszenie Zasad techniki prawodawczej określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., jednocześnie nie wskazuje żadnego przepisu, na potwierdzenie swej tezy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisów o możliwości obciążania budżetu gminy O. "w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych na terenie objętym planem" (§2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, załącznik nr 4) Rada Miejska wskazała, że zapis ten jest jednoznaczny i należy go rozumieć w ten sposób, iż budowa i utrzymanie wszystkich dróg publicznych może być finansowane z budżetu gminy. Rada Gminy podkreśliła, że zbędnym było określenie konkretnego źródła finansowania dla każdej inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej.

Rada Gminy podkreśliła też, iż nie ma takiego obowiązku, aby w mpzp określać, które z inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowią inwestycję celu publicznego. To, czy konkretna inwestycja ma taki charakter wynika z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis enumeratywnie wymienia przedsięwzięcia celu publicznego. Zatem określanie w mpzp, które inwestycje mają charakter inwestycji celu publicznego, czego domaga się Wojewoda byłoby wadliwe, gdyż to reguluje przepis rangi ustawowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sformułowania "zaleca się", postuluje się, (§13 ust. 5 i 6, §16 ust. 16, i §19 ust. 7 zaskarżonej uchwały) Rada Miejska podkreśliła, iż z uwagi, na swój charakter są to sformułowania puste. Użycie tego typu zwrotów, niepotrzebne, nie jest jednak podstawą w rozumieniu art. 28 upzp do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Rada Miejska podniosła też, iż §16 ust. 14 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne. Podkreśliła, iż w uchwale określono wysokość jak i liczbę kondygnacji na poziomie maksymalnym, przy czym nie przesądzono, iż kondygnacja nie może być zrealizowana poniżej istniejącego poziomu gruntu.

Priorytetem ustaleń planu jest zatem wysokość budynku. Można zrealizować trójkondygnacyjny budynek o wysokości 8 m, a więc w zgodzie z § 72 ww. rozporządzenia. Co więcej przepis § 72 ww. rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie realizacji wszystkich trzech kondygnacji powyżej istniejącego poziomu gruntu. Ponadto, gdyby okazało się, iż nie jest możliwe jednoczesne zastosowanie poziomów maksymalnych określonych w zakwestionowanych przez Wojewodę przepisach to właśnie z uwagi na to, że określają one jedynie maksymalny poziom, przepisy te znajdą zastosowanie przy odpowiednim opracowaniu projektu architektoniczno-budo wlanego. Zatem ustalenie to nie narusza zasad sporządzania mpzp, albowiem z obu przepisów można wyinterpretować normę, która określa dopuszczalną przez plan wysokość budynków i związaną z tym liczbą kondygnacji, przy czym norma ta znajdzie zastosowanie przy realizacji obiektu budowlanego. Nie ma zatem podstaw w rozumieniu art. 28 upzp do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Powyższą argumentację w całości odnieść należy także do zakwestionowanego przez Wojewodę ustalenia w §16 ust. 14 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzenia planu Rada Miejska wskazała, iż prognoza oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu została sporządzona przez fizjografa mgr E.K. Prognoza była sporządzona wcześniej, niż to podnosi Wojewoda. Dnia 3 października wpłynęła opinia Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego dotyczą prognozy - nie jest to więc data jej sporządzenia.

Podkreślono, iż prognoza stosownie do art. 25 i 17 pkt 10 upzp, była udostępniona organom uzgadniającym projekt planu oraz była udostępniona w trakcie wyłożenia tegoż projektu do publicznego wglądu.

Dnia 15 listopada 2005 r. prognoza została poprawiona w związku z opinią Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego. Sformułowanie opinii dotyczącej prognozy w pełni odpowiada dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który stanowi, iż Wojewoda jako organ ochrony środowiska opiniuje projekt planu wraz z prognozą w ramach oceny oddziaływania na środowisko. Rada Miejska podkreśliła, że prognoza nie jest aktem prawnym, lecz opracowaniem informacyjnym i może zostać zmieniona, poprawiona itp., gdyż jej celem jest to, aby jak najlepiej opisać potencjalne rezultaty realizacji ustaleń planu dla środowiska. Treść prognozy musi się zmienić w przypadku zmian w projekcie planu, ale może być również zmieniana w wyniku opinii organu ochrony środowiska, tak jak to miało miejsce w mniejszej sprawie.

Ponieważ prognoza nie jest częścią mpzp (nie jest nawet załącznikiem do planu), nie podlega procedurze planistycznej określonej w art. 17 upzp., nie podlega też ocenie Wojewody w trybie nadzoru.

Uwzględniając powyższe uregulowania prawne oraz cel prognozy, która jako dokument informacyjny powinna jak najlepiej opisywać wpływ realizacji ustaleń planu na środowisko, stwierdzić należy i nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu i art. 28 u.p.z.p. nie znajdzie zastosowania.

Z ostrożności Rada Gminy podniosła także, iż nie każde, ale tylko istotne naruszenie trybu sporządzania mpzp skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

Opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko w dniach 3 października oraz 15 listopada 2005 r. nie może być uznane, za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, gdyż z uwagi na to, że jest ona dokumentem informacyjnym, termin jej powstania nie wpływa na treść ustaleń planu miejscowego. Tryb procedury planistycznej odnosi się bowiem do projektu planu. To projekt planu podlega w myśl art. 17 pkt 6 i 7 upzp opiniowaniu i uzgadnianiu, a następnie na podstawie art. 17 pkt 10 upzp wyłożeniu do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 17 pkt 9 upzp organ sporządzający projekt planu wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień do projektu planu. Także przedmiotem uwag składanych przez społeczeństwo jest stosownie do art. 18 ust. 1 upzp kwestionowanie ustaleń projektu planu. Uznać zatem należy, iż zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie na gruncie art. 28 upzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 28. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. , Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podkreślenia wymaga, iż powyższy przepis stanowi lex specialis do art. 91 i modyfikuje on przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.).

Według art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie gminnego studium lub m.p.z.p. są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, t. 3 do art. 28)

Podkreślić trzeba, iż powyższe uregulowania są konsekwencją zasady wyrażonej w art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 48, sprost. Dz. U. z 2001 r., Nr 28, poz. 319), który stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Sposób wykonywania przez organy jednostek samorządu terytorialnego ich konstytucyjnych zadań i funkcji musi pozostawać w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 7 Konstytucji RP). Jedną z najistotniejszych gwarancji tej zasady jest nadzór administracji rządowej. W tym też aspekcie należało interpretować normy zawarte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zaznaczyć przy tym trzeba, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu.

Pogląd ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, iż Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej EKTS) wymaga, aby nadzór nad komunalnymi korporacjami samorządowymi był wykonywany zgodnie z zasadą proporcjonalności, to jest w sposób gwarantujący zachowanie właściwej proporcji między stosowanymi środkami nadzoru a chronionymi przez ten nadzór wartościami. W związku z tym możliwości stwierdzenia nieważności uchwały winny zostać określone w sposób jednoznaczny i kategoryczny. W art. 4 ust. 1 EKST wskazano, iż podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. To postanowienie nie wyklucza jednakże możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, zgodnie z prawem. W myśl art. 4 ust. 2 społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.

Ust. 4 powołanego artykułu przewiduje, że kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.

Sprzeczność uchwały organu gminy z przepisami prawa musi być zatem oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania.

Naruszenie prawa oznacza naruszenie przepisów zawartych w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, przy czym organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze biorąc za podstawę przepisy prawa obowiązującego w dacie podjęcia uchwały.

Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Obornikach wymagało zatem kategorycznych ustaleń w zakresie tego, czy:

1) naruszono zasady sporządzania planu miejscowego

2) doszło do istotnego naruszenia trybu ich sporządzenia

3) doszło do naruszenia właściwości organów w tym zakresie

Odnosząc się do kwestii zasad sporządzania planu miejscowego przede wszystkim podnieść należy, iż ustawodawca w żadnym przepisie nie zdefiniował powyższego pojęcia, co – mając na uwadze, iż w cytowanym przepisie wyraźnie rozróżniono zasady od trybu sporządzania planu, rodzi pewne wątpliwości interpretacyjne. Mając jednak na uwadze wymienione wyżej zasady wynikające z Konstytucji oraz z EKST należy interpretować powyższy termin w sposób maksymalnie ograniczający możliwość ingerencji we władzę uchwałodawczą Rady Gminy.

Należy przyjąć, iż pojęcie "zasady sporządzania planu miejscowego" dotyczy zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określają art. 15 ust.1 i 17 pkt 4 i art. 20 u.z.p. Przedmiot (wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: Rozporządzenie).Wyłącznie wyraźne naruszenia któregoś z wymienionych przepisów mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Wprawdzie skarżący nie wyartykułował tego wprost, jednak należało przyjąć, iż większość zarzutów podniesionych przez niego w skardze dotyczyło właśnie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W tym zakresie za nieuzasadniony należało uznać zarzut sprzeczności § 9 ust. 2 uchwały, w którym użyto sformułowania "obowiązujące linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania" z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Norma prawna odtworzona z cytowanego artykułu nakazuje zawarcie w planie miejscowym określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Naruszenie odtworzonej z przepisu normy polegać zatem może wyłącznie na niezamieszczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazanych informacji (to jest nieokreśleniu przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu. Okoliczność, iż zamiast sformułowania "o różnym przeznaczeniu" użyto "o różnym sposobie użytkowania" nie może być traktowane, jako naruszenie prawa. Nie można też uznać, iż użycie takich sformułowań jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Podzielić należy pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż aby doszło do naruszenia zasad sporządzania mpzp to, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp musiało by polegać na nieokreśleniu przeznaczenia terenu lub nieoznaczeniu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Należy przyjąć, iż użycie określenia, które nie odpowiada literalnie treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa, tym bardziej, że zestawienie treści § 19 i rysunku planu nie pozostawia wątpliwości, iż stwierdzenie "użytkowanie terenu" i "przeznaczenie terenu" są na gruncie zaskarżonej uchwały tożsame. W związku z tym należało podzielić pogląd Rady Gminy w Obornikach, iż istotne jest – w świetle ustalenia przesłanek nieważności z art. 28 u.p.z.p. - czy zakres norm prawnych wynikających z przyjętych ustaleń planu odpowiada wymaganiom ustawy, nie jest natomiast zasadą warunkującą ważność sporządzania m.p.z.p. cytowanie określeń ustawowych.

Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia przepisów przez użycie odmiennych sformułowań w § 2 i na rysunkach planu (w § 2 mowa o "granicach uchwalenia planu", natomiast na rysunkach użyto sformułowania "granice zatwierdzenia planu").

Zamienne użycie wymienionych określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa.

Prawdą jest, że u.p.z.p. nie zawiera nigdzie sformułowania "zatwierdzenie planu miejscowego" i stwierdzenie to nie jest uzasadnione normatywnie. Mając jednak na uwadze, iż stwierdzenia tego użyto wyłącznie na mapie stanowiącej załącznik do planu, nie może budzić wątpliwości, iż winno ono być rozumiane jak słowo "uchwalenie". Powyższa rozbieżność terminologiczna nie wpływa jednak na prawidłowe odtworzenie normy dotyczącej zakresu obowiązywania planu. Należy przy podzielić poglądy Rady Miejskiej, iż o naruszeniu zasad sporządzania m.p.z.p. można by zasadnie twierdzić, gdyby doszło do odmiennego określenia granic planu w tekście uchwały i na rysunku planu, albo gdyby granice planu nie odpowiadały granicom określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu podjętej na podstawie art. 14 u.p.z.p. Takie wadliwości stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W niniejszej sprawie granice obowiązywania uchwalonego planu nie budzą wątpliwości.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez § 14 ust. 1 pkt 2 oraz § 16 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587).

Przeznaczając w §14 ust. 1 pkt 2 oraz §16 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały tereny pod obiekty produkcyjno - magazynowe oraz usługi, użyto określenia, iż są to tereny działalności gospodarczej.

Po pierwsze, podzielić należy pogląd skarżącej, iż zarówno produkcja, magazynowanie jak również inne usługi są rodzajem działalności gospodarczej.

Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej: u.s.d.g.) działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Podkreślenia wymaga, iż przewidziana w art. 2 u.s.d.g. definicja działalności gospodarczej powinna być traktowana jako powszechnie obowiązujące rozumienie tego pojęcia w polskim systemie prawnym, wiążące zarówno dla ustawodawcy, jak i organów wykonawczych oraz sądowniczych (por. K. Kohutek, Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej LEX/el. 2005 stan prawny: 2005.05.01, t.2)

Po drugie, zauważyć trzeba, iż § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, iż podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż oznaczenia określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia nie mają charakteru zamkniętego. Nie sposób zatem uznać, iż stwierdzenie, że tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjno-magazynowe oraz usługi są terenami działalności gospodarczej jest sprzeczne z prawem i naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. W cytowanym rozporządzeniu nie przewidziano oznaczenia literowego dla terenów przeznaczonych na działalność gospodarczą, zatem nie można zarzucić Radzie Gminy naruszenia zasady sporządzania planu.

Po trzecie, oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, a zatem w tym zakresie plan został sporządzony zgodnie z zasadą wyrażoną w § 8 ust. 2 Rozporządzenia.

W związku z powyższym należy podzielić pogląd Rady Gminy, iż określenie zawarte w uchwale jest poprawne, a użycie symbolu P/U doprecyzowuje ustalenia planu w tej kwestii. Zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, iż symbol ten ogranicza spektrum działalności gospodarczej do produkcji, magazynowania oraz usług.

Za niezasadny należało także uznać kolejny zarzut organu nadzoru sprowadzający się do stwierdzenia, iż posługiwanie się w uchwale wyrażeniem "obowiązek realizacji" oraz "obowiązek wykonania" (§ 14 ust. 4 i 7, § 15 ust. 3 i 6, § 16 ust. 4, 5 i 10) dla określenia obowiązku, który aktualizuje się z chwilą przystąpienia do realizacji określonej w uchwale inwestycji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Nie ma możliwości nałożenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na właściciela nieruchomości czynnego obowiązku realizacji czy wykonania określonej inwestycji. Zdaniem wojewody wskazane zapisy nie spełniają wymogów poprawnej legislacji i stoją w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej, określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908).

Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść trzeba, iż – co nie budziło wątpliwości stron – obowiązki te aktualizują się z chwilą przystąpienia do inwestycji. Podkreślić należy, iż istotą (i jednym z elementów) każdej normy prawnej jest nakazanie określonego zachowania się. Powyższych sformułowań użyto w aspekcie określenia zasad zagospodarowania terenu. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż zapisy w m.p.z.p. powinny być werbalizowane w taki sposób, aby możliwe było wyinterpretowanie z nich fragmentów generalnych i abstrakcyjnych norm postępowania. W aktach tych najczęściej zawarte są te fragmenty norm prawnych, które dotyczą nakazu określonego zachowania się. Pozostałych fragmentów tych norm (adresata, okoliczności) szukać należy w w u.p.z.p. i w innych ustawach, a także w aktach wydanych na podstawie upoważnień ustawowych. Analizując treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzeba zatem mieć na uwadze, iż często przydatne są one jedynie do odtworzenia części normy prawnej. Całość normy te zrekonstruowana zostać może wyłącznie poprzez zestawienie zapisów zawartych w m.p.z.p. z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W teorii prawa taką sytuację określa się mianem rozczłonkowania syntaktycznego norm w przepisach prawnych (por. Maciej Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady. Reguły wskazówki, Warszawa 2002, s. 103 i n.). Polega ono na tym, że w jednym przepisie zawarty zostaje co najmniej nakaz lub zakaz określonego zachowania się, natomiast inne elementy normy (adresat, okoliczności), w których dany adresat ma się zachować w określony sposób, zawarte są w innych przepisach prawnych. Przepis prawny, który wysławia co najmniej element nakazu (zakazu) wespół z elementem określającym zachowanie nazywany jest przepisem zrębowym. Przepis zrębowy, w którym brak któregoś z dwóch określeń – adresata lub okoliczności, jest przepisem zrębowym niezupełnym (por. M. Zieliński, op. cit. s. 106). Na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, iż powołane wyżej kwestionowane zapisy planu miejscowego mają charakter przepisów zrębowych niezupełnych. Skoro nie wskazują one okoliczności, ani adresata normy, to nie nakładają żadnych obowiązków o charakterze czynnym. Oczywistym jest, iż wskazane obowiązki znajdą zastosowanie dopiero w momencie, w którym organy administracji będą wydawały decyzje w ramach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego.

Nadto, na marginesie wskazać trzeba, iż § 2 pkt 6 Rozporządzenia wskazuje, iż przez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów należy rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu.

Skarżący nie wskazał przy tym, jaki konkretnie przepis Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" naruszono w przedmiotowej uchwale, co zwalnia Sąd od dalszych rozważań w tej kwestii.

Niezasadny jest także zarzut Wojewody, iż zawarty w § 2 ust. 1 pkt 5 oraz w § 3 załącznika Nr 4 do uchwały zapis o możliwości obciążenia budżetu gminy Oborniki "w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych na terenie objętym planem" nie został odniesiony do konkretnych terenów, oznaczonych w planie jako KD, KDt i KDp, a przeznaczonych odpowiednio na tereny dróg gminnych, tereny komunikacji technicznej i tereny komunikacji wewnętrznej-pieszej.

W tym zakresie nie wskazano, jaki przepis – zdaniem wojewody – został naruszony. Podzielić należy pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż zapis ten nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny i stanowi, że budowa i utrzymanie wszystkich dróg publicznych może być finansowane z budżetu gminy. W szczególności przychylić się trzeba do twierdzenia, iż nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy, aby dla każdej inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej określać konkretnie źródła finansowania, w sytuacji gdy wszystkie można objąć jednym zbiorczym ustaleniem. Wystarczające było wskazanie w uchwale, iż każda z inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń zaskarżonej uchwały może być finansowana z budżetu gminy. Nie sposób zaaprobować tezy, iż przedmiotowy zapis jest niejednoznaczny, oraz wniosek, iż może to utrudnić ewentualną realizację inwestycji celu publicznego.

Nieokreślenie w planie miejscowym, które z inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowią inwestycje celu publicznego także nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym ustala się m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej: u.g.n..).

Podzielić należy pogląd Rady Gminy, iż określenie, które z inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej stanowią inwestycje celu publicznego zostało szczegółowo i wyczerpująco określone w ustawach. Art. 6 u.s.g. wymienia cele publiczne i wskazuje (pkt 10), iż celami publicznymi są cele określone w ustawach. Kwestionowane przez wojewodę paragrafy mają zatem charakter przepisów zrębowych niezupełnych, na ich podstawie można odtworzyć wyłącznie część normy prawnej, a dla odtworzenia całości konieczne będzie sięgnięcie do u.s.g. i (ewentualnie – na podstawie art. 6 pkt 10 u.s.g. – do innych ustaw). Podkreślić trzeba, iż katalog ten jest zamknięty, a związane jest to z tym, iż realizacja takiej inwestycji daje podstawę prawną do ewentualnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, iż cytowane przepisy uchwały zostały sformułowane w sposób pozwalający na stwierdzenie ich nieważności. Określanie w m.p.z.p., które inwestycje mają charakter inwestycji celu publicznego, byłoby nie tylko bezcelowe, ale i sprzeczne z zasadą, iż w aktach prawa miejscowego nie powtarza się uregulowań ustawowych. W myśl art. 4 u.p.z.p. w m.p.z.p. następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Zasadne jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż – zgodnie z powołanym przepisem - celem planu jest lokalizowanie tego typu inwestycji np. określenie przebiegu drogi. Czym innym jest jednak określenie, co jest inwestycją celu publicznego, bowiem wynika to z powołanego art. 6 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu wojewody, iż zawarte w w § 13 ust. 5 i 6, § 16 ust. 16, § 19 ust. 7 uchwały określenia "zaleca się " i "postuluje się" odpowiednio w zakresie: odprowadzania wód opadowych, zaopatrzenia w ciepło, realizacji obiektów budowlanych oraz ogrzewania budynków są niezgodne z wymaganiami dotyczącymi standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego określonymi w § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) Zważyć należało, iż wskazane sformułowania nie wyrażają norm prawnych. Wypowiedzi optatywne, które wyrażają życzenie, by pewien stan rzeczy powstał lub trwał nie są normami postępowania i w konsekwencji nie mogą być normami prawnymi (por. M. Zieliński, op. cit, s. 22)

Zasadny jest pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż tego typu wyrażenia nie powinny być formułowane w tekstach aktów prawnych, jednak z uwagi, na swój charakter są to sformułowania puste. Użycie tego typu zwrotów, niepotrzebne, nie jest jednak podstawą w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Za niezasadny należało także uznać zarzut dotyczący niemożliwości realizacji § 16 ust. 14 i § 16 ust. 15 pkt 1 i 2 uchwały. W § 16 ust. 14 uchwały ustalono maksymalną wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi przy dachu płaskim do 8 m od projektowanego poziomu terenu (ust. 1) przy jednoczesnym ustaleniu maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych do 3 (pkt 2). Zdaniem organu nadzoru treść przepisów art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wyłącza możliwość realizacji takich obiektów. § 16 ust. 15 pkt 1 i 2 dotyczącego obiektów z dachem dwu- lub wielospadowym o dopuszczalnym kącie nachylenia 45°, gdzie maksymalną wysokość zabudowy obiektami kubaturowymi ustalono na 10,0 m od projektowanego poziomu terenu do poziomu kalenicy, a maksymalną liczbę kondygnacji na 3.

Powyższy zarzut także okazał się bezpodstawny.

W tym zakresie słusznie zauważyła Rada Gminy, iż uchwała wysokość i liczbę kondygnacji określa tylko na poziomie maksymalnym, przy czym nie określa, iż kondygnacja nie może być zrealizowana poniżej istniejącego poziomu gruntu. Określenie maksymalnej wysokości budynku nie jest równoznaczne z określeniem maksymalnej czy minimalnej wysokości jednej kondygnacji. Podzielić należy pogląd, iż możliwe jest zrealizowanie trójkondygnacyjnego budynku o wysokości 8 m (czy 10 m), a więc w zgodzie z § 72 ww. rozporządzenia.

Kwestionowane ustalenia nie naruszają zatem zasad sporządzania m.p.z.p.

Ostatni zarzut skarżącego dotyczył naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał, że w procedurze uchwalania m.p.z.p. czynności te są niezbędne i muszą następować po sobie w ściśle określonej kolejności, bez pominięcia jakiegokolwiek etapu. Art. 17 ust. 7 nakłada na burmistrza obowiązek uzgadniania projektu z wymienionymi organami i organizacjami. Następnie burmistrz ogłasza w sposób określony w punkcie 1 tego artykułu, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 ust. 10 u.p.z.p.).

Nie ulega kwestii, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 17 pkt 10 u.p.z.p. projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko winien być wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. W niniejszej sprawie prognoza w wersji uwzględniającej opinię Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego nie została wyłożona w odpowiednim czasie, bowiem dopiero w dniu 15 listopada prognoza została poprawiona w związku z opinią Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. Dostrzegając powyższe uchybienie należało jednak uznać, iż nie jest ono uchybieniem istotnym i w związku z tym nie mogło ono mieć wpływu na ważność zaskarżonej uchwały (por. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r. II SA/Bk 322/05, LEX nr 173731). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie "istotne naruszenia" trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego. Naruszenie trybu, poprzez zaniechanie, którejś z czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania planu miejscowego może stanowić istotne naruszenie trybu postępowania skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części wówczas, gdy doprowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz, pod. Red, Z. Niewiadomskiego, W-wa 2004 r., s. 251)

Prognoza sporządzana jest przed uchwaleniem m.p.z.p. i stanowi podstawę do oceny zasadności przyjętych w nim rozwiązań. Podkreślić trzeba, iż prognoza oddziaływania na środowisko nie jest elementem planu.

Stosownie do treści art. 17 pkt 4 u.p.z.p. wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przeciwieństwie do rysunku planu, prognoza ma odrębny byt prawny. Nie jest ona aktem powszechnie obowiązującym, nie jest nawet aktem kierownictwa wewnętrznego, w ogóle nie jest ona aktem normatywnym. Prognoza jest dokumentem wyłącznie informacyjnym, a jej postanowienia nie wiążą organów administracji publicznej, obywateli, czy gminy, która prognozę przygotowała (Z. Niewiadomski: Samorząd a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, "Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6 s. 60, również: Grzegorz Ninard, Formalnoprawne wymogi ochrony środowiska w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny z 2004 r., Nr 9 s. 56 – 57).

Podzielić przy tym należy pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż prognoza może zostać zmieniona, poprawiona, gdyż jej celem jest to, aby jak najlepiej opisać potencjalne rezultaty realizacji ustaleń planu dla środowiska. Może być ona zmieniana w wyniku opinii organu ochrony środowiska.

Prognoza nie będąc częścią m.p.z.p. nie podlega procedurze planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. (G. Ninard, op. cit., s. 57).

W niniejszej sprawie – mając na uwadze charakter prognozy oraz fakt, iż może ona ulegać zmianom (także po zakończeniu procedury planistycznej), nie sposób dopatrzyć się wpływu wskazanego wyżej uchybienia na treść zaskarżonej uchwały. Rada Gminy podejmując uchwałę brała pod uwagę treść prognozy w jej kształcie z dnia 15 listopada 2005 r.

Sformułowanie opinii dotyczącej prognozy w pełni odpowiada dyspozycji art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie, z którym wojewoda jako organ ochrony środowiska opiniuje projekt planu wraz z prognozą w ramach oceny oddziaływania na środowisko.

Na marginesie zauważyć trzeba, iż opinia Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego została przedstawiona po terminie określonym zgodnie z art. 25 u.p.z.p.

W końcu podnieść należy, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie tego, iż przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. in fine). W tym zakresie organ nadzoru nie sformułował zresztą żadnych zarzutów, a Sąd nie dopatrzył się naruszenia właściwości z urzędu.

Mając na uwadze wszystkie przytoczone wyżej argumenty, skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

/-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga

MK