Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 286/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
*Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
*Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi V. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowo administracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi V. F. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy, 8 kwietnia 2019 r. do organu administracji wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. Do wniosku załączono szereg dokumentów m. in.: kserokopię paszportu, umowę o pracę na czas nieokreślony z 1 grudnia 2015 r. wraz z porozumieniami zmieniającymi, zgłoszenie ZUS ZUA, załącznik nr 1 do wniosku, zaświadczenie Wójta Gminy B. z 25 marca 2019 r. o zameldowaniu na pobyt czasowy, wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący Firmy będącej pracodawcą strony.

Pismem z 24 lipca 2019 r. skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika (radcy prawnego), powołując się na przepis art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Wnosił o zarządzenie zbadania sprawy pod względem wyjaśniania przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, wskazania, że organ administracji dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, w sytuacji stwierdzenia rażącego naruszenia prawa pociągnięcie do odpowiedzialności osób winnych, zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 7 di i podjęcie kroków zapobiegających podobnym zdarzeniom w przyszłości.

W dniu 28 października 2019 r. skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność organu administracji zarzucając naruszenie: art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wnosząc o: 1) zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, 2) stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z 4 listopada 2019 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego Urzędowi do Spraw Cudzoziemców, zaznaczając, że w jego ocenie jest ono zasadne.

Pismem z tego samego dnia skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa w organie administracji oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: dołączenie kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe oraz okazania paszportu.

W dniu 19 listopada 2019 r. skarżący stawił się osobiście w organie administracji i złożył brakujące dokumenty.

Pismem z 22 listopada 2019 r. organ administracji zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Delegatury ABW we Wrocławiu i Komendy Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W tym samym dniu organ wystosował pismo, w którym organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na 27 marca 2019 r. (winno być: 2020 r.), a ponadto wezwał skarżącego do dostarczenia w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego posiadanie przez pracodawcę uprawnienia do założenia i prowadzenia działalności gospodarczej w branży międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego, prawa jazdy, świadectwa kwalifikacji zawodowej, licencji kierowcy, ważnego orzeczenia psychologicznego i lekarskiego oraz do wypowiedzenia się w temacie aktualności pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę z 22 listopada 2019 r. organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

W dniu 4 grudnia 2019 r. wpłynęło pismo Komendy Wojewódzkiej Policji we W. informujące, że pobyt skarżącego na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W dniu 14 grudnia 2019 r. skarżący przedłożył żądane przez organ administracji dokumenty, informując, że przedłożono już wcześniej oryginały tych pism.

W dniu 10 stycznia 2020 r. wpłynęło pismo strony będące repliką na odpowiedź na skargę wystosowaną przez organ administracji.

W dniu 3 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając pod sygn. akt III SAB/Wr 1343/19 stwierdził bezczynność o rażącym charakterze; zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznał skarżącemu od organu administracji sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł i zasądził na jego rzecz koszty postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie doręczono pełnomocnikowi organu administracji 30 kwietnia 2020 r.

Natomiast pismem z 7 kwietnia 2020 r. organ administracji poinformował stronę o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy, wyznaczając go na dzień przypadający 30 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Jednocześnie wezwał stronę do dostarczenia dodatkowych dokumentów wskazanych w treści pisma.

W dniu 5 maja 2020 r. skarżący uzupełnił akta sprawy o żądane dokumenty.

W dniu 15 maja 2020 r. wpłynęło do organu administracji postanowienie Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców 14 kwietnia 2020 r. uznające ponaglenie skarżącego za uzasadnione i wyznaczające termin rozpoznania sprawy na 7 lipca 2020 r. Jednocześnie stwierdzono, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 24 czerwca 2020 r. do organu administracji wpłynęło pismo skarżącego wzywające do natychmiastowego wykonania wyroku sądu.

W dniu 5 sierpnia 2020 r. organ administracji otrzymał odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.

Decyzją z 10 września 2020 r. organ administracji wydał decyzję zgodnie z wnioskiem strony.

W dniu 14 sierpnia 2020 r. skarżący działający przez pełnomocnika złożył kolejną skargę na bezczynność domagając się niezwłocznego rozpoznania sprawy, zobowiązania organu administracji do jej załatwienia w terminie 7 dni, stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowiącej odszkodowanie w wysokości 22.172 zł, tj. połowy kwoty wskazanej w art.154 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skarżący opisał okoliczności sprawy wskazując, że pomimo wydania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowienia obligującego do załatwienia sprawy nie została ona rozpoznana. Wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 marca 2020 r. wydany w jego sprawie i zobowiązujący do rozpoznania sprawy, co w żaden nie przyczyniło się do rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalanie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania negując stanowisko strony wywodzące, że wniosek nie zawierał braków. Wskazał, że wniesiono go pocztą i nie był kompletny, wobec czego wezwano skarżącego do uzupełnienia braków, a następnie organ administracji przystąpił do merytorycznego badania wniosku. Ponadto wywodził, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz niedoborów kadrowych. Okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, co poparł tezami orzeczeń sądowych. Do tych źródeł odwołał się również, definiując pojęcie rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w rozpoznawanej sprawie taka kwalifikacja nie jest możliwa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej podniósł, że jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ponadto wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie.

W piśmie z procesowym strona podtrzymała dotychczasową argumentację, podkreślając, że wydanie w sprawie decyzji zgodnej z wnioskiem strony było efektem złożenia kolejnej skargi.

Zarządzeniem z 15 września 2020 r. Przewodniczący Wydziału III rozdzielił skargi na przewlekłość i bezczynność kierując je do odrębnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Na wstępie wskazać trzeba, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Powołana ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, jak też ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyróżniają dwie instytucje związane ze sprawnością postępowania. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (§ 1). W ten sposób zdefiniowana jest bezczynność jak i przewlekłość postępowania. Jakkolwiek obie instytucje mają wiele elementów wspólnych, to każda z nich jest odrębna i wymaga oceny innych okoliczności. Powyższe oznacza, że strona może skarżyć każdą z tych okoliczności odrębnie lub łącznie, orzeczenie co do jednej z nich nie przekreśla możliwości i dopuszczalności oceny kolejnej.

Przy czym zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Ponadto stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Oceniając dopuszczalność złożonej przez skarżącego skargi na przewlekłości postępowania, także w kontekście wydanego już w jego sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1343/19, trzeba stwierdzić, że obecne postępowanie prowadzone jest w przedmiocie przewlekłości postępowania. Taki wniosek i żądanie skarżący zawarł obecnie w skardze. Badając zatem formalny wymóg dopuszczalności skargi został wyczerpany, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie, w którym poza bezczynnością kwestionował również przewlekłość postępowania. W ponagleniu z 24 lipca 2019 r. skarżący domagała się wskazania, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Użycie funktora alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem. Oznacza to, że wniesienie ponaglenia w przedmiocie bezczynności i przewlekłości otwiera drogę do złożenia skargi na obie postacie opieszałości organu administracji

W tej sytuacji skarga strony na przewlekłości jest dopuszczalna, gdyż została poprzedzona ponagleniem.

Rozważając jej zasadność wskazać trzeba, że terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie art. 35 § 4 k.p.a stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Przykładem takiej regulacji jest art. 210 ustawy o Cudzoziemcach, stanowiący, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Pojęcie przewlekłości postępowania – tak jak już wspomniano- definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, wskazując, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydał finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała istotna przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że organ administracji publicznej rozpoznawał wniosek strony przez 18 miesięcy licząc od dnia jego złożenia do dnia wydania decyzji w sprawie tj. 10 września 2020 r. Tymczasem termin ustawowy na rozpoznanie sprawy wynosi miesiąc, zaś w sprawach skomplikowanych dwa miesiące. Przy czym sprawa skarżącego nie należała do szczególnie skomplikowanych wymagających szerokiego i wielowymiarowego postępowania dowodowego. Dowodzą tego akta sprawy, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku lub były uzupełniane niezwłocznie po wezwaniu przez organ administracji publicznej. Akta sprawy dowodzą, że pierwsze czynności nakierowane na rozpoznanie wniosku zostały podjęte dopiero po siedmiu miesiącach od jego złożenia. Przy czym działania organu administracji były wymuszane aktywnością skarżącego, złożonym ponagleniem i skargą. Nadmienić przy tym trzeba, że strona reagowała na wezwania organu administracji terminowo, zaś kolejne czynności były przez organ administracji podejmowane z dużym opóźnieniem. Tak znacząca zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia nie wymagającego skomplikowanego uzasadnienia jest niezrozumiała i wykracza poza zwykłe naruszenie prawa.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter tej konkretnej sprawy, nie istniała bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywało się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. Na uwagę zwraca długie procedowanie trwające 17 miesięcy i to bez istotnego uzasadnienia oraz ignorowanie pism skarżącego. Jak wskazano przewlekłość organu administracji w tej sprawie, w opinii Sądu, nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach samej sprawy, nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także wskazywana w aktach sprawy duża ilość składanych wniosków. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej przewlekłość postepowania. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym oceniając tę okoliczność Sąd miał na uwadze wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i tak postępowanie organu administracji publicznej cechowała opieszałość, co wynika z dotychczasowych rozważań Sądu. Jak wskazano wniosek wpłynął do organu administracji 8 kwietnia 2019 r., do wskazanego okresu 31 marca 2020 r. sprawa była procedowana przez okres 10 miesięcy, zaś po 23 maja 2020 r. jeszcze cztery miesiące.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym, sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14, z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15, z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii Sądu art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Orzeczenie podjęte na skutek tej skargi umożliwia bowiem efektywne dochodzenie przez stronę tego odszkodowania. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze fakt wydania 3 marca 2020 r. wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość, w którym Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Przyznana obecnie stronie suma pieniężna uwzględnia zatem czas braku działania organu administracji od daty wniesienia skargi na bezczynność do daty wniesienia skargi na przewlekłe działanie. Ponadto Sąd miał także na uwadze fakt wydania już wobec strony decyzji zgodnej z żądaniem strony. Niezależnie od tego na wysokość orzeczonej sumy wpływa fakt, że strona w żadnej mierze nie uzasadniła swojego żądania, w skardze nie ma jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 200 zł, kierując się również tym, że w sprawie została wydana decyzja.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec wydania względem strony decyzji bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organ administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).