Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 494/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 29, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30 ust. 1 pkt 1a, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 711/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 711/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza elektroenergetycznego na działce nr ewid. 97, obręb [...], gmina Wielbark, wniesione przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...]. Zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z art. 30 ust. 1 oraz w związku z art. 29 ust. 1 pkt 19a oraz ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 2010 r."), a także art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Inwestor podkreślił, że zgodnie z art. 29 ww. ustawy na przedmiotowe roboty budowlane nie jest wymagane pozwolenie. Z opisu technicznego inwestycji wynikało przy tym, że przyłącze elektroenergetyczne na działce nr ewid. 97 ma rozpoczynać się od złącza kablowo-pomiarowego położonego przy granicy działki i prowadzić do wskazanej instalacji radiokomunikacyjnej, tj. do rozdzielnicy (szafy) TBSB przy wieży będącej częścią stacji bazowej telefonii komórkowej. Wieża i stacja bazowa są objęte odrębnym opracowaniem i były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zgłoszenia, Starosta [...] decyzją nr II 87/18 z 26 kwietnia 2018 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie wykonania ww. robót budowlanych. Decyzja o sprzeciwie została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. ; dalej: "Prawo budowlane z 2017 r.") oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."). Uzasadniając przyjęte stanowisko, organ I instancji wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją zamiarem inwestora jest wykonanie zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej zlokalizowanej na działce nr ewid. 97 do projektowanej rozdzielni TBSB objętej odrębnym opracowaniem. Z rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w [...] wynika, że już wcześnie, tj. w dniu 5 lipca 2017 r., inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 97. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Jednak Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców sąsiednich nieruchomości, uchylił decyzję organu I instancji. Skarga inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie została oddalona wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 983/17.

Zdaniem organu I instancji, instalacja będąca przedmiotem zgłoszenia z 10 kwietnia 2018 r., stanowi integralną część obiektu budowlanego, który ma być realizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Dlatego też instalacja musi podlegać w całości tej samej procedurze, to znaczy nie może być w części realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a w innej części na podstawie zgłoszenia. Organ I instancji podkreślił, że zasadę taką przesądził również WSA w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 983/17. Ww. wyrok jest już prawomocny.

W dniu 24 maja 2018 r. inwestor złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. dotyczącej sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przyłącza elektroenergetycznego na działce nr ewid. 97 w miejscowości [...], gmina [...]. Inwestor przyznał, że w wyroku WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 983/17, wskazano, że instalacja [przyłącza] jako integralna część obiektu budowlanego, który sam wymaga pozwolenia na budowę, musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Inwestor nie zgodził się jednak z tym stanowiskiem i powołał się na brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 29a oraz art. 30 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo budowlane (bez wskazania tekstu jednolitego ustawy; numeracja przepisów według odwołania).

Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu przedstawia usytuowanie wewnętrznej linii zasilającej, stanowiącej element instalacji wewnętrznej obiektu, którym jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W tym kontekście instalacja wewnętrzna nie składa się jedynie z odcinków "wewnątrz obiektu", ale także z odcinków znajdujących się pomiędzy obiektem a siecią energetyczną. Tymczasem, na planie sytuacyjnym złożonym razem ze zgłoszeniem kolorem czerwonym zaznaczona jest linia od projektowanej rozdzielni do lokalizacji złącza kablowo-pomiarowego. Tak zaprojektowane przyłącze jest wszak wewnętrzną linią zasilającą, która jako element instalacji wewnętrznej jest integralnie związana z obiektem. Realizacja instalacji stanowiącej integralną część obiektu budowlanego, powinna być zapewniona w jednej procedurze pozwolenia na budowę. Zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu linia zasilająca na działce o nr ewid. 97 będzie więc elementem stacji bazowej telefonii komórkowej, której budowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższych względów sprzeciw wniesiony decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest zasadny. Takie rozstrzygnięcie jest bowiem uregulowane w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: "Prawo budowlane z 2018 r.").

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestor wniósł o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. inwestor zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 33 ustawy Prawo budowlane (bez wskazania tekstu jednolitego) poprzez bezpodstawne uznanie, że realizacja przyłącza energetycznego musi każdorazowo stanowić całość techniczno-użytkową z planowanym zamierzeniem docelowym, co skutkuje możliwością jego realizacji tylko po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie w trybie zgłoszenia, a ponadto, że przedmiotowy wniosek jest wynikiem dzielenia inwestycji. Inwestor podkreślił, że w latach 2010 i 2015 miały miejsce kolejne nowelizacje ustawy Prawo budowlane polegające na stopniowym łagodzeniu wymogów dotyczących wykonywania stacji bazowych telefonii komórkowej: od pozwolenia na budowę, przez zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, po brak obowiązku zgłoszenia. Stanowisko inwestora znajduje więc odzwierciedlenia w orzeczeniach sądów, które krytykują automatyzm organów administracji w stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu I instancji sporny projekt zagospodarowania terenu przedstawia usytuowanie wewnętrznej linii zasilającej, która faktycznie stanowi element instalacji wewnętrznej obiektu, jakim jest projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że przyłącze kablowe to odcinek sieci ułożonej w ziemi od urządzenia elektroenergetycznego do złącza kablowo-pomiarowego zlokalizowanego najczęściej w granicy działki. Przedłożony zaś projekt zagospodarowania terenu określa planowaną lokalizację złącza kablowo-pomiarowego (połączenia z siecią energetyczną), nie wskazując jednak miejsca lokalizacji istniejącego urządzenia elektroenergetycznego. W ocenie Sądu projektowana przez stronę skarżącą instalacja nie jest przyłączem, ale stanowi ona de facto wewnętrzną linię zasilającą. Nie są zatem słuszne argumenty strony skarżącej jakoby planowana inwestycja polegająca w jej ocenie tylko na wykonaniu przyłącza elektroenergetycznego, wymagała jedynie zgłoszenia. Powstanie takiej linii uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na budowę. O przyjętej przez Sąd konkluzji przesądzają art. 33 Prawa budowlanego (wymóg pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia budowlanego) oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (kwalifikowanie przyłączy jako urządzeń budowlanych). Zatem sprzeciw zgłoszony przez organ był zasadny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła P4 sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie:

- art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że realizacja przyłącza energetycznego musi każdorazowo stanowić całość techniczno-użytkową z planowanym zamierzeniem docelowym, co skutkuje możliwością jego realizacji tylko po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie w trybie zgłoszenia, a ponadto, że przedmiotowy wniosek jest wynikiem dzielenia inwestycji;

II. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wydane przez Sąd I instancji orzeczenie jest oparte na błędnym założeniu, że w przedmiotowej sytuacji nie ma możliwości zatwierdzenia, w trybie zgłoszenia projektu wewnętrznej linii zasilającej, jako uzupełnienia pozostałych decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy przepisy Prawa budowlanego wprost dopuszczają realizację przyłączy w trybie zgłoszenia. W związku z powyższym decyzje organów w niniejszej sprawie są nieprawidłowe.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji; uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).

Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W skardze kasacyjnej inwestor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji przede wszystkim naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Istotą skargi jest więc zarzut błędnej wykładni i błędnego zastosowania przepisu, który zwalnia inwestorów budujących przyłącza elektroenergetyczne, a także wodociągowe, kanalizacyjne itp., z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie zdaniem inwestora, w rozpatrywanej sprawie nie uwzględniono przepisu, który dopuszczał dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania przyłącza lub przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Organy administracji błędnie uznały, że do zamierzonego przyłącza elektroenergetycznego należy bezwzględnie zastosować przepis przewidujący, że pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organy architektoniczno-budowlane oraz przez Sąd I instancji interpretacja powołanych przepisów oraz sposób ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie były prawidłowe.

Przede wszystkim, trzeba mieć na uwadze, że w zgłoszeniu inwestora z 10 kwietnia 2018 r. wskazano budzącą zasadnicze wątpliwości podstawę prawną. Inwestor powołał bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane z 2010 r. (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a nie obowiązujące w dniu zgłoszenia przepisy zawarte w tekście jednolitym Prawa budowlanego z 2017 r. (Dz. U. poz. 1332 ze zm.). Co więcej, odmiennie niż w późniejszej skardze kasacyjnej, w samym zgłoszeniu inwestor wskazał, że upoważnienie do takiego właśnie działania zawarte jest w art. 29 ust. 1 pkt 19a oraz ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego z 2010 r. Wskazana podstawa prawna musiała budzić wątpliwości, gdyż w powołanym tekście jednolitym ustawa nie zawierała punktu 19a, natomiast zwolnienie przyłączy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane było w art. 29 ust. 1 pkt 20. Natomiast, art. 29 ust. 1 pkt 19a zawarty był już w tekście jednolitym ustawy przyjętym w 2017 r. (Dz. U. poz. 1332). Przepis ten wszakże nie odnosił się do przyłączy, jak sugerował inwestor, lecz do sieci pięciu rodzajów, tj. sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych oraz telekomunikacyjnych.

Wskazane niespójności nie mogły być uznane za oczywiste omyłki pisarskie, gdyż określały przedmiot zgłoszenia w sposób wprowadzający w błąd. Organ uznał wszak, że przewidziane w zgłoszeniu przyłącze nie może stanowić sieci elektroenergetycznej, gdyż w zasadniczym zakresie stanowi instalację wewnętrzną, położoną na działce nr ewid. 97, a nie instalację zewnętrzną mającą doprowadzać energię elektryczną do projektowanego lub istniejącego obiektu budowlanego. Wskazywała na to zarówno część opisowa zgłoszenia, jak i dołączony doń projekt zagospodarowania terenu oraz mapa do celów projektowych.

Organ I instancji nie mógł również przyjąć, że zgłoszenie dotyczy wspomnianego w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego przyłącza elektroenergetycznego. Inwestor nie wskazał bowiem, czy jego zamierzenie budowlane spełnia warunki przewidziane dla wspomnianych przyłączy w art. 29a ust. 1-3 Prawa budowlanego dodanego do ustawy już nowelą z 28 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364). Ustalenie stanowiska inwestora w zakresie powołanego art. 29a Prawa budowlanego przesądzałoby o tym, jak należy rozumieć inwestycyjne zamiary inwestora. W tych warunkach Starosta [...] przyjął, że zamierzeniem inwestora jest w istocie rzeczy instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, o czym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego z 2017 r. Ten przepis odnosi się wszak do instalowania urządzeń na obiektach budowlanych. Takie roboty budowlane nie wymagają jednak ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ instalacja kablowa miała według zgłoszenia być zlokalizowaną w wykopie ziemnym, a nie na obiekcie budowlanym, to a contrario należało wykluczyć możliwość zwolnienia inwestora z obowiązków przewidzianych przez Prawo budowlane.

W przedstawionym stanie rzeczy organy administracji właściwe w sprawie, a także Sąd I instancji, który oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody [...], uznały, że z trzech istotnych powodów należało zgłosić sprzeciw wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia.

Po pierwsze, organy architektoniczno-budowlane rozpatrujące zgłoszenie inwestora i odwołanie od sprzeciwu zasadnie uznały, że w świetle przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dniu dokonania zgłoszenia przedmiotowe przyłącze elektroenergetyczne nie stanowiło odrębnego obiektu budowlanego, ale jeden z rodzajów urządzeń budowlanych zdefiniowanych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten wprost przewiduje, że urządzeniem budowlanym jest takie rozwiązanie techniczne, które jest związane z obiektem budowlanym i zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W tej sytuacji kabel zasilający dołączony do ogólnej sieci elektroenergetycznej poprzez złącze kablowo-pomiarowe zlokalizowane w linii rozgraniczającej działki i prowadzący do obiektu budowlanego, jakim ma być stacja bazowa telefonii komórkowej, a ściśle rozdzielnica TBSB, stanowi integralną część całego obiektu budowlanego (stacji bazowej) i nie powinien być przedmiotem zgłoszenia, lecz powinien być wyznaczony w projekcie zagospodarowania terenu dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę całego obiektu.

Przedstawiony pogląd znajduje mocne ugruntowanie zarówno w przepisach ustawy, doktrynie prawniczej wskazującej sposoby rozumienia poszczególnych przepisów ustawy, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się bowiem, że przyłącza stanowiące niezbędną infrastrukturę obiektów budowlanych są dla tych obiektów niezwykle ważne. Umożliwiają bowiem i ściśle warunkują użytkowanie takich obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Dlatego też układ sieci i uzbrojenia terenu budowlanego musi być przedmiotem projektu zagospodarowania terenu, a przez to projektu budowlanego składanego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Przewidywały to wprost przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.; patrz § 8 ust. 3 pkt 6 i 7, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 12 ust. 1 pkt 5. Patrz też: Komentarz do art. 29a Prawa budowlanego w: "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 239-240).

Po drugie, konieczność poddania kontroli organu architektoniczno-budowlanego projektu zasilania energetycznego dla obiektów budowlanych równocześnie z projektem budowlanym takiego obiektu wynika też wprost z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, nawet jeśli zamierzenie to obejmuje więcej niż jeden obiekt. Zarówno organy administracji właściwe w sprawie, jak i Sąd I instancji uznały zatem, że przyłącze energetyczne kablowe wskazane przez inwestora nie może być przedmiotem zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego – jak twierdził inwestor – lecz powinno być zaprojektowane i przedłożone organowi wraz z całym projektem budowlanym. Nie można bowiem badać planowanego przyłącza bez wzięcia pod uwagę charakterystyki technicznej i funkcjonalnej całego obiektu, jakim ma być stacja bazowa telefonii komórkowej. Należy bowiem pamiętać, że jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia z 10 kwietnia 2018 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem z 5 lipca 2017 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej, ale z uwagi na istotne zastrzeżenia do projektu WSA w Olsztynie oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody uchylającą pozwolenie udzielone przez Starostę, a w końcu inwestor wycofał ów wniosek. W takim kontekście całkowicie jasne staje się, że rozpatrywanie zgłoszenia elementu infrastruktury bez możliwości zbadania całego planowanego obiektu byłoby niezgodne z zasadami postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, a także ze sztuką budowlaną.

Wskazana zasada i konieczność stosowania art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stacji bazowych telefonii oraz instalacji nazywanych przyłączem energetycznym znalazły też swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności zasada ta została wyrażona w powołanym już kilkakrotnie wyroku z 10 stycznia 2018 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 983/17. Wyrok ten tym bardziej znaczący, że został wydany w sprawie wcześniejszego zamierzenia budowlanego opisanego przez inwestora (spółkę [...]) w projekcie budowlanym stacji bazowej zaplanowanej na działce nr ewid. 97 w miejscowości [...]. Niezależnie wszak od rozpatrywanego przypadku zasada nierozdzielności głównego obiektu budowlanego (w tym stacji bazowej) i związanej z nim infrastruktury technicznej została potwierdzona między innymi w wyrokach NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3186/18 oraz z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1851/18). Wymienionych orzeczeń nie mógł oczywiście znać inwestor w kwietniu 2018 r., ale z pewnością mógł znać stanowisko doktryny, między innymi komentarz Andrzeja Glinieckiego z 2012 r. Powołane orzeczenia potwierdzają natomiast ciągłość stanowiska praktyki prawniczej w rozpatrywanej kwestii.

Należy też podkreślić, że w świetle ustalonych okoliczności sprawy powoływane w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego z 2017 r. nie mogą być uznane za dopuszczalne wyjątki od wskazanych reguł objęcia urządzeń i instalacji energetycznych obowiązkiem badania w ramach projektu obejmującego całe zamierzenie budowlane i rozpatrywanego w trybie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Oczywiście art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego stanowią przepisy szczególne (leges speciales) w stosunku do art. 28 Prawa budowlanego przewidującego rozpoczęcie robót budowlanych po uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy te należy jednak interpretować ściśle lub zwężająco. Ustanawiają bowiem wyjątki, a uznana zasada rozumowania prawniczego zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów szczególnych (Exceptiones non sunt extendendae). W rozpatrywanej sprawie, kabla zasilającego prowadzącego od złącza na granicy działki do stacji bazowej telefonii komórkowej nie należy jednak traktować tak jak przyłącza elektroenergetycznego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepisy dotyczące różnych typów przyłączy zostały wprowadzone do ustawy w 2003 r. w kontekście doświadczeń związanych z realizacją budynków, w szczególności budynków mieszkaniowych (Andrzej Gliniecki, w: "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 235). W 2005 r. wprowadzono do ustawy Prawo budowlane art. 29a, rozluźniając wymogi regulacyjne, w tym konieczność związania instalacji elektroenergetycznych, wodnych, kanalizacyjnych itp. z budynkiem lub budowlą, które miałyby być w ten sposób połączone z istniejącą infrastrukturą techniczną. Nazwanie określonej, zamierzonej instalacji "przyłączem" nadal nie wystarcza dla zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Aby uznać określone instalacje, kable lub rury za przyłącze w rozumieniu wskazanego przypisu, należało wszakże spełnić warunki określone w art. 29a Prawa budowlanego, a jednocześnie wykazać organowi architektoniczno-budowlanemu, że względy (warunki) techniczne, funkcjonalne i względy bezpieczeństwa uzasadniają odstępstwo od obowiązku "kontroli integralnej" przewidzianej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie inwestor wskazanych warunków nie spełnił, a zatem organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko złożenie sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 10 kwietnia 2018 r.

Trzecim istotnym powodem, dla którego należało zgłosić sprzeciw wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia, było związanie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie wskazanym wcześniej wyrokiem WSA w Olsztynie wydanym w sprawie o sygn. II SA/Ol 983/17. Art. 170 p.p.s.a. stanowi bowiem, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd które je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle takiego przepisu nie powinno być wątpliwości, że ocena prawna projektu stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 97 w miejscowości [...], w tym uznanie zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, wiązało Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie.

Analiza przepisów materialnoprawnych powołanych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że instalacja kablowa zamierzona przez inwestora w związku z projektami budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr ewid. 97 w miejscowości [...], nie może być kwalifikowana jako "przyłącze energetyczne". W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Starosta [...] jako organ I instancji uznając, że dokonane zgłoszenie nie dotyczyło "przyłącza elektroenergetycznego", miał obowiązek podjęcia decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd I instancji słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Mając na uwadze przedstawione powody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu, a zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.