Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 645/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz. 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.
article: art. 75, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Stwierdzenie, że uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego po jej podjęciu przez właściwy organ nie została opublikowana w sposób prawem przewidziany, powoduje, iż należy uznać, że nie uzyskała ona mocy prawnej, co powoduje stan taki, jak gdyby w ogóle nie została wydana. Tym samym nie można przypisywać skutków prawnych uchwale o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu pod budownictwo jednorodzinne, nawet gdyby została ona prawidłowo opublikowana. Dalszym skutkiem jest stwierdzenie, że decyzja o podziale nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne została wydana bez podstawy prawnej, skoro na dany teren nie zostały w sposób prawem przewidziany rozciągnięte przepisy o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego.

TEZY

Stwierdzenie, że uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego po jej podjęciu przez właściwy organ nie została opublikowana w sposób prawem przewidziany, powoduje, iż należy uznać, że nie uzyskała ona mocy prawnej, co powoduje stan taki, jak gdyby w ogóle nie została wydana. Tym samym nie można przypisywać skutków prawnych uchwale o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu pod budownictwo jednorodzinne, nawet gdyby została ona prawidłowo opublikowana. Dalszym skutkiem jest stwierdzenie, że decyzja o podziale nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne została wydana bez podstawy prawnej, skoro na dany teren nie zostały w sposób prawem przewidziany rozciągnięte przepisy o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego.


SENTENCJA

uchyla decyzję naczelnego organu administracji państwowej, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (...) o zatwierdzenie planu podziału nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne.


UZASADNIENIE

Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie przyjęły, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości wydana na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (...) z 8 lutego 1964 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu pod osiedle domów jednorodzinnych jest zgodna z prawem.

Postępowanie w sprawie wyznaczenia terenów pod budownictwo jednorodzinne było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 31 poz. 138/. Niesporne w sprawie jest, iż została opublikowana w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwała o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu budownictwa jednorodzinnego.

Istnienie uchwały w wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego organ orzekający ustalił na podstawie dowodów pośrednich.

Tekst uchwały nie został odnaleziony.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdza się, iż faktem jest, że po ponad 25 latach w związku z licznymi reorganizacjami różnych organów rozpatrujących sprawę, część akt zaginęła i mimo starań nie udało się ich odnaleźć. Dotyczy to szczególnie uchwały o rozciągnięciu przepisów cytowanej ustawy na tereny wsi C. oraz uchwały o wyznaczeniu terenów dla budownictwa jednorodzinnego, która została podjęta, ale zaginęła wraz z innymi dokumentami w latach siedemdziesiątych. W związku z podniesionym przez stronę skarżącą zarzutem braku powyższych uchwał, skutkującym stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, organ pierwszej instancji zauważył, iż uwzględnienie wniosku zadowoliłoby tylko jednostki, uniemożliwiając kontynuację budowy osiedla, zaś organ odwoławczy stwierdził, że organ administracji państwowej nie ma możliwości badania legalności tych uchwał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Rozpoznając powyższą sprawę Sąd stwierdził, że dla jej rozstrzygnięcia kluczową kwestią jest, czy przewidziane ustawą z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, stanowiącą materialnoprawną podstawę do wydania zakwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętych wyznaczonym terenem budownictwa jednorodzinnego uchwały organu samorządu terytorialnego miały moc prawną.

Analizując ten problem Sąd zauważył, że wyżej wymieniona ustawa w przepisie art. 4 ust. 1 przewidywała, iż prezydia rad narodowych obowiązane były wyznaczyć tereny budownictwa jednorodzinnego na obszarze miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie. Ustęp 2 tego artykułu umożliwiał rozciągnięcie przez prezydia wojewódzkich rad narodowych obowiązku wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego na inne miejscowości, w których potrzeby budownictwa mieszkaniowego tego wymagają. Stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 ww. ustawy uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego wymagała dla swej ważności podania do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej miejscowo rady narodowej.

Po wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego, w sposób prawem przewidziany, przystępowano do opracowania planu zagospodarowania terenu /art. 6 ust. 1 /. Uchwała o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu budownictwa jednorodzinnego podjęta przez prezydium powiatowej rady narodowej, analogicznie jak uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego, musiała być podana do publicznej wiadomości w drodze ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej miejscowo rady narodowej. Nieopublikowanie tych uchwał z zachowaniem wymogów określonych w art. 7 ust. 1 ustawy powodowało, że nie nabywały one mocy prawnej.

W rozpatrywanej sprawie, jak to wynikało z przebiegu postępowania administracyjnego oraz sądowego, niesporne jest, że została wydana uchwała w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu budownictwa jednorodzinnego, jak też, że uzyskała ona moc obowiązującą wskutek jej opublikowania. Brak jest natomiast dowodów bezpośrednich na to, iż została wydana uchwała, o której mowa w art. 4 ust. 2 ww. ustawy o rozciągnięciu obowiązku wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego na miejscowość C. jak też ustaleń co do tego, że uchwała z dnia 8 sierpnia 1991 r. o wyznaczeniu gruntów dla budownictwa jednorodzinnego została opublikowana w sposób określony w art. 7 ust. 1.

Sąd uznał za istotne w sprawie zwłaszcza to, czy uzyskała moc prawną uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego. Podjęcie tej uchwały przez właściwy organ i opublikowanie jej z zachowaniem ustawowych wymogów mogłoby ewentualnie wskazywać w sposób pośredni na to, że został spełniony warunek określony w art. 4 ust. 2 - rozciągnięcia obowiązku wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego na wieś C.

Stwierdzenie natomiast, iż uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego po jej podjęciu przez właściwy organ nie została opublikowana w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej miejscowo rady narodowej, powoduje, iż należy uznać, że nie uzyskała ona mocy prawnej, co powoduje stan taki, jak gdyby w ogóle nie została wydana. Tym samym nie można przypisywać skutków prawnych uchwale o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu budownictwa jednorodzinnego, nawet gdyby była ona prawidłowo opublikowana, skoro nie została poprzedzona ważnie podjętą uchwałą o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego. Dalszym skutkiem takiego stanu rzeczy jest stwierdzenie, że decyzja o podziale nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne została wydana bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, bowiem na dany teren nie zostały w sposób prawem przewidziany rozciągnięte przepisy o wyznaczaniu terenów budownictwa jednorodzinnego.

Brak wyjaśnienia przez organ administracji, czy uchwała o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego uzyskała moc prawną poprzez jej prawidłowe opublikowanie, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie Sądu stanowiło naruszenie art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawsie art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska wyrażonego przez organ orzekający w zaskarżonej decyzji, iż organ administracji nie ma możliwości badania legalności powyższych uchwał organów samorządu terytorialnego, skoro od stwierdzenia, że uzyskały one moc prawną zależy ocena legalności kwestionowanej w sprawie decyzji. Ponadto Sąd wbrew twierdzeniu zawartemu w decyzji organu pierwszej instancji uznał, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, iż uwzględnienie wniosku strony byłoby społecznie nieuzaSądnione, gdyż zadowoliłoby tylko jednostki uniemożliwiając dalszą realizację osiedla. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w razie dojścia do przekonania, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji dokona jednocześnie oceny, czy zaistniała określona w art. 156 par. 2 Kpa przeszkoda w stwierdzeniu nieważności tej decyzji /wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych np. sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich całości lub części gruntów/.

Gdyby taka przeszkoda wystąpiła, organ rzeknie o wydaniu kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera stronie możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa.