Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 701/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 15 lutego 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 15 lutego 2017r., [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...], obręb [...], położonych przy ul. G. 29 i 29A, oznaczonych literami ABCD na załączniku graficznym do decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową i niezbędną infrastrukturą. Postanowieniem z dnia 13 marca 2017r. ww. decyzja została sprostowana odnośnie daty podjęcia decyzji jest "G., dnia 15.02.2016r.", a powinno być "G., dnia 15.02.2017r."

W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy art. 4 ust.2 pkt.2, art.53 ust.3, 4, art. 54 w zw. z art.64 ust.1, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej także rozporządzeniem).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy w wielkości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki - wyznaczonego od strony ul. G., z której odbywa wjazd na działkę -22m. Wyznaczony obszar wyznaczony został jako trzykrotność 22m = 66m od granic działki inwestora. Z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że obszar analizowany stanowią nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi przy ul. G. i ul. O. oraz w zabudowie bliźniaczej ul. G. i ul. O. szczegółowo opisane w analizie, zarówno w części graficznej, jak i opisowej. Z treści wykonanej w sprawie analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej. Odnosząc się do zarzutu odwołujących, iż budynek mieszkalny wielorodzinny na obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna nie może stanowić kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy Kolegium zauważyło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego, które wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm. ). Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zatem nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (mieszkaniowy wielorodzinny) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Sądów nieuprawniony jest pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 roku, sygn. II SA/GI 300/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 roku, sygn. II SA/Łd 560/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie pomimo tego, że inwestor planuje budowę domu wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, to jego gabaryty nie odbiegają od tych ustalonych w obszarze analizowanym, a więc nie naruszają ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Ocenę poszczególnych wskaźników określonych w zaskarżonej decyzji dla planowanej inwestycji rozpoczęło Kolegium od obowiązującej linii zabudowy linii. W niniejszej sprawie jest ona niesporna i przejęto ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ul. G. 31A,33,35. Dopuszcza się cofnięcie od obowiązującej linii zabudowy na odległość do 5m na szerokości elewacji do 50%. Dopuszcza się cofnięcie ostatniej kondygnacji od obowiązującej linii zabudowy na całej szerokości elewacji frontowej na przedłużeniu ściany frontowej budynku - ul. G. 27. Odnośnie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy ustalono go zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, według treści którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który wynosi 0,26. Odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Według powyższej zasady został on określony w sprawie w wielkości 15m z tolerancją 20% przy zachowaniu prawem dopuszczalnych odległości od granic działki. Z kolei odnośnie geometrii dachu ustalono, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome. W najbliższym sąsiedztwie istnieją dachy płaskie i taki został określony w zaskarżonej decyzji. Powyższych współczynników inwestor ani pozostali odwołujący nie kwestionują. Kwestionują natomiast sposób ustalenia w sprawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Z analizy wynika, że budynki w obszarze analizowanym mają od 1 do 4 kondygnacji. Po nieparzystej stronie ul. G. wysokość budynków mieszkalnych położonych od frontu działki kształtuje się od 1 kondygnacji -ul. G. 31/31A tj. ok. 4,5m do 2 kondygnacji tj. ok. 7m. - ul. G. 21. Z uwagi na położenie terenu objętego wnioskiem oraz konfigurację terenu - spadek w kierunku zabudowy przy ul. O., różnica poziomu na działce inwestora wynosi ok. 10m oraz biorąc pod uwagę wniosek inwestora według którego planuje on budowę budynku 2 - kondygnacyjnego w części cofniętej w stosunku do lica budynku 3- kondygnacyjnego, dla zachowania ładu przestrzennego po nieparzystej stronie ul. G. przyjmuje się wysokość dla części 2- kondygnacyjnej ok. 7m , podobnie jak budynku położonego w sąsiedztwie przy ul. G. 21, natomiast dla części cofniętej 3-kondygnacyjnej wysokość przyjęto podobnie jak budynków 3-kondtgnacyjnych tj. ok. 9m przy ul. G. 34/34A, 38/38A. Wysokość należy przyjąć od średniej rzędnej ul. G..

W świetle cytowanych wyżej regulacji rozporządzenia stosując przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia zdaniem Kolegium urbanista przekonująco wyjaśnił opierając się na stanie faktycznym - szczegółowo opisanym w części graficznej i opisowej analizy dlaczego dopuszcza się budowę 2 kondygnacji, a w części cofniętej w stosunku do lica budynku 3 kondygnacji, które mieszczą się w wartościach średnich na analizowanym obszarze, a nadto z uwagi na położenie terenu i konfigurację tego terenu dostosowano te wysokości do budynku położonego w sąsiedztwie. Nie można zatem uznać, że organ I instancji naruszył treść § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem dopuszcza on wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Kolegium w sprawie warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej i nie narusza ładu przestrzennego w sąsiedztwie. W tym stanie wnioski odwołującego inwestora odnośnie zmiany sposobu wyliczenia wysokości planowanej inwestycji nie mogą zostać uwzględnione. Zarzuty pozostałych odwołujących skupiające się wokoło kwestii dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej nie miały znaczenia w sprawie.

Skargę na powyższą decyzje wniosła E. G. wskazując, że w jej ocenie skarżona decyzja narusza wymogi określone w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie zgody na realizację zabudowy wielorodzinnej wraz z halą garażową na obszarze osiedla domów jednorodzinnych położonego w okolicy ul. G. oraz ul. O. w G. bezpośrednio narusza prawa interes skarżącej. Podkreśliła skarżąca, że określenie warunków zabudowy planowanej inwestycji o parametrach wskazanych w treści decyzji Prezydenta Miasta narusza zasadę dobrego sąsiedztwa mającą na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne i estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać nie tylko charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu), ale i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Nie można uznać, że budynek zabudowy wielorodzinnej, stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej. Oba rodzaje zabudowy różnią się parametrami i cechami zabudowy i te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa. Zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, w którym występuje wyłącznie jednorodna zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy.

Kolegium w skarżonej decyzji podkreśla, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, a w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Ponadto SKO podkreśla, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wyraźnie wynika, iż sam fakt znajdowania się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej nie przesądza niespełnienia przez planowaną zabudowę wielorodzinną warunku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Jednak skarżąca uważa, że nie jest to jedyne kryterium, które należy brać pod uwagę przy określeniu warunku zachowania kontynuacji funkcji zabudowy. Ponadto organ zwraca uwagę, że przepisy prawa rozróżniają zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną jedynie z uwagi na fakt spełnienia ustawowych wymogów technicznych ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego. W ocenie skarżącej pogląd ten jest nieuprawniony. Sądy administracyjne wyraźnie dostrzegają odmienność cech, parametrów i funkcji zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej i ich wpływ na zachowanie ładu przestrzennego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/12). Jednocześnie z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wyraźnie wynika, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej. Obszar analizowany znajduje się na terenie osiedla o utrwalonej historycznie zabudowie domków jednorodzinnych. Nie budzi także wątpliwości, że celem przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zachowanie ładu przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 749/16).

W ocenie skarżącej organy administracji przy określeniu warunków zabudowy nie uwzględniły obiektywnego kryterium zabezpieczenia w sposób dostateczny spełnienia wymogów zachowania ładu przestrzennego przez inwestora. Przy dokonywaniu analizy należy uwzględnić specyfikę okolicznej zabudowy. Obszar osiedla wskazanej okolicy ul. G. i ul. O. jest jednorodny i stanowi wyłącznie zabudowę jednorodzinną. Funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest funkcją dominującą i jedyną. Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. G. 29 i 29A stanowi ostatnią działkę niezabudowaną znajdującą się na obszarze analizowanym. Cała okoliczna infrastruktura jest dostosowana wyłącznie do takiej zabudowy, a obszar osiedla został geodezyjnie podzielony na działki o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą. Nie ulega wątpliwości, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sposób nieproporcjonalnie większy niż budowa domu jednorodzinnego zwiększy intensywność wykorzystania terenu, stoi w konflikcie z istniejącym otoczeniem i narusza wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Budowa intensywnej zabudowy wielorodzinnej pośród niewielkich budynków mieszkalnych jednorodzinnych może spowodować nadmierny wpływ na warunki korzystania z działek sąsiednich.

Wszystkie budynki w obszarze analizowanym są usadowione równolegle do pasa drogowego. Planowana inwestycja o układzie wewnętrznym i cechach zewnętrznych bloku mieszkalnego może spowodować konieczność usadowienia budynku prostopadle do pasa drogowego i równolegle do działek sąsiednich. Powyższe spowoduje, że większość okien pomieszczeń mieszkalnych oraz balkonów znajdować się będzie bezpośrednio przy granicy działek sąsiednich nieruchomości ul. G. nr 27 oraz nr 31. Takie rozwiązanie nie tworzy logicznej całości urbanistycznej i stoi w sprzeczności z funkcją mieszkalno - wypoczynkową nieruchomości sąsiednich.

Nie ulega wątpliwości również fakt, że szerokość dróg dojazdowych nie jest dostosowana do zwiększonego wykorzystania terenu - ul. G. jest ulicą wąską a wyminięcie się dwóch pojazdów jadących z przeciwnych kierunków jest w wielu miejscach niemożliwe. Budowa hali garażowej oraz miejsc postojowych bezpośrednio przy nieruchomościach położnych przy ul. G. nr 27 oraz nr 31 stoi w sprzeczności z funkcją mieszkalną tych budynków. Nie ulega wątpliwości, że budowa placów parkingowych i hal garażowych jest niezbędna i stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej budynków wielorodzinnych. Jednak na osiedlach mieszkaniowych wielorodzinnych cała przestrzeń jest ukształtowana w taki sposób aby dolegliwości związane z ruchem pojazdów ( hałas, spaliny, światła manewrujących pojazdów ) nie stanowiły nadmiernej uciążliwości dla mieszkańców, nie naruszały funkcji mieszkalnej. Planowana inwestycja spowoduje nadmierną uciążliwość dla właścicieli okolicznych nieruchomości. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w decyzji organu pierwszej instancji, że uciążliwość związana z ruchem pojazdów ma charakter powszechny i kwestie z tym związanie nie mogą być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i spełnienia przez inwestora warunków technicznych określonych w przepisach szczególnych. Zdaniem skarżącej istotna jest także ocena czy takie rozwiązanie nie narusza regulacji art. 61 ust 1 pkt 1 ww. ustawy.

W treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazano że dla posesji nr 25 ul. G. wydano decyzje "pozytywne". Wedle wiedzy skarżącej Prezydent Miasta wydał decyzje o warunkach zabudowy dopuszczając parametry zbliżone do budynków sąsiednich, wbrew pierwotnym zamierzeniom inwestora.

W opinii skarżącej organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy biorąc pod uwagę intensywność wykorzystania terenu, czy inwestycja nie stoi w konflikcie z istniejącym otoczeniem i nie narusza wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Jednocześnie z treści decyzji oraz wniosku inwestora nie wynika jakie jest jego zamierzenie inwestycyjne - nie wskazano planowanej ilości lokali mieszkalnych. Powyższe ma istotny wpływ na ocenę spełnienia przez nową zabudowę kryteriów określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy.

Wątpliwość budzą także dopuszczone gabaryty budynku, które po uwzględnieniu uwag wniesionych przez strony, nadal wielokrotnie przewyższają okoliczną zabudowę. Trzeba zauważyć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej okolicznych budynków znajdujących się po stronie nieparzystej ulicy G. wynosi maksymalnie około 1,5 kondygnacji mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie tj. budynek ul. G. 31-1 kondygnacja o wysokości około 3 metrów, budynek ul. G. 27 -1,5 kondygnacji dach spadzisty. Dominuje więc zabudowa bardzo niska o przeznaczeniu jednorodzinnym, a skarżone decyzje dopuszczają zabudowę 3 kondygnacji mierzonych od naturalnej rzędnej położonej w linii zabudowy działek ul. G. 31, 33 i 35. Dopuszczenie tak wysokiej, jak na warunki lokalne, zabudowy oznacza, że budynek będzie dominował nad sąsiednią zabudową i naruszał zachowany obecnie ład przestrzenny tej okolicy.

Nadto dopuszczenie cofnięcia ostatniej - 3-ciej kondygnacji od obowiązującej linii zabudowy na całej szerokości elewacji frontowej na przedłużeniu ściany frontowej budynku ul. G. 27 nie zmienia faktu, że planowany budynek będzie naruszał ład przestrzenny i nie będzie spójny z sąsiednią zabudową.

Wysokość budynku od strony frontowej wynosząca 9 metrów znaczenie przewyższa okoliczną zabudowę, chociaż jak zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w obszarze analizowanym znajdują się budynki o takiej wysokości elewacji frontowej ( budynki ul. G. 34/34A oraz 38/38A położone po przeciwległej stronie ulicy). Jednak warunki na tych działkach odbiegają znacznie od zabudowy położonej na zboczu po nieparzystej stronie ul. G., o czym organ pierwszej instancji sam wspomina w treści uzasadnienia decyzji. Ponadto wysokość tych budynków ( ul. G. 34, 34 A, 38 i 38A ) mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku w rzeczywistości jest mniejsza i wynosi około 2 kondygnacji (budynki te są wbudowane w skarpę, pierwsza kondygnacja ma charakter pomieszczeń gospodarczych i znajdują się tam garaże, a główne wejścia do budynków znajdują się na poziomie 2-giej kondygnacji). Nadto w projekcie decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta wskazał inną wysokość tych budynków -10 m. (ul. G. 34/34A oraz 38/38A)

Jeżeli organ pierwszej instancji dokonując analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako średni parametr do określenia wysokości elewacji frontowej przyjął wysokość elewacji mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, to powinien go stosować w ten sam sposób w odniesieniu do wszystkich budynków znajdujących się na obszarze analizowanym.

Powyższe rozbieżności powodują, że należy poddać w wątpliwość prawdziwość wszystkich przyjętych przez organ pierwszej instancji parametrów budynków na obszarze analizowanym i rzetelność przeprowadzenia całej analizy. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób rzetelny postępowania dowodowego, prowadził postępowanie administracyjne w sposób nie budzący zaufania oraz z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skarżonej decyzji nie odniosło się do tych uwag.

Organ pierwszej instancji nie wystąpił z zapytaniem do Zakładów Energetycznych o możliwości techniczne podłączenia do sieci tak dużego budynku. Z uzyskanych przez skarżącą informacji wynika, że przydziały mocy dla poszczególnych posesji są niewielkie, a okoliczna sieć jest stara, często ulega awariom. Nie ustalono więc czy jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Finalnie wskazała skarżąca, że w jej ocenie Prezydent Miasta prowadząc postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy błędnie określił krąg stron tego postępowania. Mając na uwadze powyższe, w jej ocenie, status strony przedmiotowego postępowania powinni mieć m.in. właściciele działek położonych po parzystej stronie ul. G. znajdujących się na przeciwległe planowanej inwestycji, ponieważ charakter miejscowej zabudowy powoduje, że wskazane działki znajdują się w orzasze bezpośredniego oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

W przeprowadzonym postępowaniu Sąd badał zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...]., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...], obręb [...], położonych przy ul. G. 29 i 29A, oznaczonych literami ABCD na załączniku graficznym do decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową i niezbędną infrastrukturą.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osobie dysponującej prawem do terenu, nie można zatem odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, o ile brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny lub interes osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie, przy czym tytułem prawnym do władania nieruchomością na cele budowlane należy się wykazać dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Wobec okoliczności, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobligowany był uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób w niej określony. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle istniejącego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczególną urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków, w tym warunku, określanego w literaturze jako zasada dobrego sąsiedztwa. Polega on na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Jak wyżej wskazano zaskarżona decyzja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną halą garażową i niezbędną infrastrukturą.

Natomiast z analizy urbanistycznej i formalno-prawnej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że obszar analizowany stanowią nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi oraz w zabudowie bliźniaczej przy ul. G. i ul. O.. Z treści wykonanej w sprawie analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej.

Realizacja ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowę już istniejącą na danym terenie. Dlatego przykładowo wskazuje się, że nie jest obojętne z punktu widzenia planistycznego, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojąca. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07).

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowane ładu przestrzennego, określanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Musi ona też uwzględniać wymagania nie tylko ładu przestrzennego ale też inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p.

Nie oznacza to bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10).

Podkreślić jednak należy, że wprowadzenie obiektu o nowej funkcji bądź obiektu odmiennego rodzajowo w ramach funkcji mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna) wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i przedstawienia konkretnej koncepcji co do przyjętych rozwiązań urbanistycznych.

W wyroku NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2463/12 nie wykluczono możliwości lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzanej analizy obszaru. Zaznaczono jednak, że w każdej indywidualnej sprawie organ określający warunki zabudowy musi poddać analizie obszar tworzący urbanistyczną całość, tak aby możliwe było dokonanie rzetelnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy jednoczesnym zachowaniu wymogów wynikających z ustawy.

Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż w znajdującej się w aktach administracyjnych analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie uzasadniono przyczyn odstępstwa od kontynuacji zastanej w analizowanym obszarze funkcji zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej oraz bliźniaczej na rzecz zabudowy wielorodzinnej.

Sąd nie podziela tym samym stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym samo ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej, jako dominującej, automatycznie oznaczało dopuszczenie planowanej zabudowy wielorodzinnej.

Rzeczą organów obydwu instancji było uwzględnienie wszystkich istotnych elementów charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. Skoro w analizie ustalono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne było wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej stwierdzić należy, iż parametr ten został określony na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie natomiast do § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W decyzji Prezydenta Miasta z [...] powyższy parametr określono w następujący sposób: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dla części 2 kondygnacyjnej do 7m; dla części 3 kondygnacyjnej do 9m - mierzona od naturalnej rzędnej w linii zabudowy".

W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do wzmiankowanej decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od ok. 4,5 m (dla 1 kondygnacji) do ok. 12 m (dla 4 kondygnacji). Po nieparzystej stronie ul. G. parametr ten kształtuje się od ok. 4,5 m (dla 1 kondygnacji) do ok. 7 m (dla 2 kondygnacji). Jednakże z uwagi na położenie terenu objętego wnioskiem (spadek w kierunku zabudowy przy ul. O., różnica poziomu na działce inwestora ok. 10 m) oraz uwzględniając wniosek inwestora (budowa 2 w części 3 kondygnacyjnego budynku (...) z ostatnią kondygnacją cofniętą w stosunku do lica budynku) parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym w ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadnia odstąpienie od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, iż w powyższej analizie nie wyjaśniono, czy ustalając powyższy parametr przyjęto wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej budynków po nieparzystej stronie ul. G. mierzoną od naturalnej rzędnej w linii zabudowy. Ta okoliczność wymaga wyjaśnienia albowiem prawidłowe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wymaga odniesienia do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich według tych samych zasad.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego zapewnienia planowanej inwestycji dostaw energii elektrycznej wskazać należy, iż organ I instancji stwierdził, że zasilanie elektroenergetyczne odbywać się będzie z istniejącej

sieci eksploatowanej przez Zakład G. Warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej Koncernu Energetycznego [...] - zostaną określone po złożeniu wniosku przez Inwestora. W uzasadnieniu wskazał natomiast, że stanowisko to wynika z uzgodnienia z Dyrektorem Zakładu Energetycznego [...] co uzasadnia odstąpienie od przesyłania Zakładowi zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy dla inwestycji. W ocenie Sądu powyższe pozwala przyjąć, iż zapewnienie uzbrojenia terenu w zakresie dostaw energii elektrycznej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego określenia stron prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż tylko podmiot twierdzący, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Skoro inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na ww. przesłankę wznowieniową, to nie mogą również żądać wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu tego uchybienia, niejako w zastępstwie podmiotów uprawnionych. Tylko od woli strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego. Inne podmioty, nie mogą skutecznie podnieść zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na to, że któraś ze stron postępowania nie brała w nim udziału (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2009/15;, z 20 października 2016 r., sygn. II OSK 284/15 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.