Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 109/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 48 ust. 1, 2, art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2, art. 65 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 5, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 80,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. P. i G. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2007 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. i G. P. 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3/ orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącym M. i G. P. rozebranie domku letniskowego, zbudowanego z trzech kontenerów, oraz drewnianego sanitariatu znajdujących się na działce nr [...] w K.

Uzasadniając decyzję organ nadzoru budowlanego wskazał, że skarżący wymienione obiekty budowlane zbudowali po 1 stycznia 1996 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie wykonali nałożonego na nich postanowieniem z 18 września 2006 r. obowiązku przedstawienia do 30 marca 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wybudowanych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na skutek odwołania skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 lipca 2007 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że z zebranych dowodów nie wynikało jednoznacznie, kiedy obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, zostały pobudowane. W związku z tym zwrócił się do skarżących pismem z dnia 28 czerwca 2007 r. o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi skarżący wskazali w piśmie z dnia 5 lipca 2007 r., iż te obiekty budowlane wybudowali w lipcu 1993 r. Wobec tego organ odwoławczy, powołując się na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało stosować art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a nie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji tego uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania i z tego powodu decyzje organu pierwszej instancji uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powtórnie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 września 2007 r., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponownie nakazał skarżącym rozebrać domek letniskowy i sanitariat, położone na działce nr [...] w K.

Uzasadniając swoją decyzję organ nadzoru budowlanego wskazał, że skarżący wymienione w decyzji obiekty budowlane wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę w lipcu 1993 r., że w tym czasie dla terenu, w skład którego wchodziła także działka nr [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy z 24 lipca 1992 r., który działkę tą przeznaczał na łąki oraz że obecnie dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż dotychczasowy utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ administracji, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 28 czerwca 1985 r. w sprawie III ARN 11/85, przyjął, że teren, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest przeznaczony pod zabudowę. Organ wskazał, że tezę taką podzielił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 kwietnia 2006 r. w sprawie II SA/Gd 879/04. Ponadto organ administracji wskazał, że podstawą nakazu rozbiórki mógłby być także art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż działka nr [...] znajduje się w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z 24 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2007 r. skarżący wskazali na postępowanie, które się toczy z ich wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. W szczególności podali, że Wójt Gminy decyzją z 29 maja 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej działki, lecz decyzja ta nie jest ostateczna, gdyż wnieśli od niej odwołanie.

Rozpoznając odwołanie skarżących, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2007 r. w sprawie II OSK 1094/06, że ocena wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy, chyba że stan prawny obowiązujący w chwili orzekania jest dla inwestora korzystniejszy. To mając na uwadze organ odwoławczy wskazał, że w czasie budowy obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, działka, na której zostały one wzniesione, nie była przeznaczona pod zabudowę. Odnosząc się do odwołania skarżących organ odwoławczy stwierdził, że skoro obiekty budowlane zostały wybudowane w 1993 r., to należało ocenić ich istnienie w kontekście przepisów obowiązujących w czasie budowy, co z kolei powoduje, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie będzie miało wpływu na wynik sprawy. Organ administracji wskazał też, że na przeszkodzie do zalegalizowania obiektów budowlanych nie stoi brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko to, że teren, na którym zostały one wybudowane, nie był przeznaczony pod zabudowę we wcześniej obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie będzie przeznaczony pod zabudowę także w przyszłości, gdyż leży w Nadmorskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, co wynika, jak wskazano, z uchwalonego w dniu 31 października 2003 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

W skardze skarżący podnieśli, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] została uchylona decyzją z 24 września 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wskazali, że Starosta postanowieniem z 18 kwietnia 2007 r. uzgodnił możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na działce nr [...] na cele nierolnicze i przeznaczenie ich na budowę domku letniskowego oraz że Wojewoda postanowieniem z 20 kwietnia 2007 r. uzgodnił warunki zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu. W końcu skarżący odwołali się też do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, twierdząc, że wynika z niego, iż organ nadzoru budowlanego powinien powstrzymać się z wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego znajdującego się na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do czasu uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia wskazanego przepisu w tym zakresie nie nasuwa wątpliwości. Ponadto do takiego samego wniosku prowadzą inne metody wykładni.

Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Otóż, najkrócej mówiąc, od 24 grudnia 1997 r., jeżeli polskie prawo przewidywało możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, to uzależniało to od tego, aby istnienie samowolnie postawionego obiektu budowlanego nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym albo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze z.), legalizacja samowoli budowlanej była możliwa w przypadku, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Możliwość taką przewidywał art. 49 powołanej ustawy, który w tekście pierwotnym poza upływem wskazanego okresu nie zawierał żadnych innych warunków odmowy rozbiórki obiektu budowlanego. Jednakże ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. nr 111, poz. 726 ze zm.), która weszła w życie 24 grudnia 1997 r., zmieniono ten przepis poprzez dodanie zdania, z którego wynikało, że nie można było nakazać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulegało zatem wątpliwości, że ustawodawca dopuszczał odstąpienie od rozbiórki obiektu budowlanego i jego zalegalizowanie, które polegało na uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym użycie słowa "istnienie" nie pozostawia wątpliwości, że chodziło o przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.

Z kolei nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wprowadzono możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (obowiązującą także obecnie), która nie jest już zależna od upływu czasu od zakończenia budowy, ale obejmuje zarówno obiekty budowlane będące w budowie, jak i takie, których budowę zakończono. Warunkami zaś legalizacji są zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, a jeżeli jakieś były to zostały rozwiane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2000 r., poz. 160), że chodzi o zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.

Zatem, również art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy, dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części powinien być wykładany w ten sposób, że warunkiem tej legalizacji, a patrząc na to z drugiej strony warunkiem nakazania rozbiórki, winna być ocena czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, dokonana według stanu prawnego aktualnego w chwili decydowania o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. W przeciwnym razie system prawny zawierał będzie normy prawne prowadzące do niczym nieuzasadnionej nierówności, polegającej na tym, że wobec pewnej kategorii samowolnych inwestorów przy legalizacji ich inwestycji stosowane będą przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w czasie budowy, natomiast wobec innej kategorii samowolnych inwestorów przy tej legalizacji stosowane będą przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podjęcia decyzji o rozbiórce albo legalizacji. Przy czym kryterium wyróżnienia tych dwóch kategorii podmiotów będzie czas, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej, cezurą będzie zaś 1 stycznia 1995 r. Taka sytuacja w ocenie Sądu narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wskazana cezura nie jest na tyle istotnym elementem, aby uzasadniała nierówne traktowanie.

Brak uzasadnienia dla takiego nierównego traktowania jest szczególnie widoczny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W stosunku do skarżących stosowano bowiem w niniejszej sprawie także przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., co mogło doprowadzić do uwzględnienia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy, lecz okazało się, że nie było to zasadne, gdyż popełniono błąd w ustaleniu faktycznym dotyczącym czasu budowy. Zatem, o innym traktowaniu skarżących, polegającym na zastosowaniu wobec nich przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z czasu budowy, a nie załatwiania sprawy samowoli budowlanej, zadecydował jedynie czas dokonania tej samowoli. W ocenie Sądu nie jest to cecha na tyle istotna, aby mogła uzasadniać ich inne traktowanie w zakresie stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym. Zatem, aby uniknąć tej niczym nieuzasadnionej nierówności należy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykładać zgodnie z jego dosłownym brzmieniem, czyli przyjąć, że chodzi w nim o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej, a nie z chwili budowy.

W ocenie Sądu taka wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit, czyli zasady, że prawo nie działa wstecz oraz powiązanych z nią zasad ochrony praw słusznie nabytych i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. W sytuacji, gdy istnieje obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem przepisów, w szczególności bez wymaganego pozwolenia na budowę, za dopuszczalne należy uznać stosowanie do niego regulacji prawnych, w tym przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie po jego wybudowaniu. Sytuacja taka nie jest bowiem retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym, które uznaje się za dopuszczalne. Na przykład w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r. sprawie SK 12/03 (OTK-A nr 6 z 2003, poz. 51) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że retrospekcja rozumiana jako bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego jest dopuszczalna jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Tutaj takim ważnym interesem publicznym jest planowanie przestrzenne, które nie może ustępować przed faktami dokonanymi, tym bardziej, że fakty te powstały w wyniku naruszenia prawa. Trudno przyjąć, aby interes jednostki związany z zachowaniem obiektu budowlanego postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nawet w zgodzie z wówczas obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, stawiać ponad interesem publicznym, który wiąże się z potrzebą aktualnego planowania przestrzennego, przede wszystkim dlatego, że stawiając obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę naruszono prawo. Oczywiście w niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim o ochronę interesu jednostki (inwestora), gdyż on skorzysta w tym przypadku z retrospektywnego działania nowych przepisów o planowaniu przestrzennym. Nie ma to jednakże znaczenia dla formułowania ogólnej zasady, która decyduje o dopuszczalności stosowania tych przepisów według stanu obowiązującego w chwili załatwienia sprawy administracyjnej, a nie z chwili budowy. Zasady, która będzie działała niezależnie od tego, co będzie korzystne dla inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (Tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124).

Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie gdy zdarzenie to jeszcze trwało. Inaczej natomiast należy oceniać sytuację, gdy zdarzenie polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zostanie zamknięte poprzez poddanie takiej budowy kontroli właściwego organu i w efekcie tego wydania aktu kończącego sprawę jego samowolnej budowy. Wówczas stosowanie do niego przepisów, które weszły w życie po tym zdarzeniu, byłoby działaniem prawa wstecz.

Zatem, za przyjętą wykładnią przemawia konstytucyjna zasada równości i nie przemawiają przeciwko niej inne wartości konstytucyjnie chronione, w tym zakaz retroakcji, czy wiążące się z tym zakazem zasady ochrony praw słusznie nabytych i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Warto też podkreślić, że wykładnia, którą Sąd w niniejszym składzie przyjmuje, nie jest odosobniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jest ona przyjmowana przez niektóre składy Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład wyrok z 6 listopada 2007 r. sprawie II OSK 1454/06) oraz była przyjmowana przez Naczelny Sąd Administracyjny przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego (na przykład wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 16 lutego 2000 r. w sprawie II SA/Gd 980/97).

Mając zatem na uwadze przyjętą wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy wskazać, że przepis ten uzależnia rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części od tego, czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten mówi ogólnie o przepisach o planowaniu przestrzennym, który to termin należy utożsamiać z używanymi w różnym czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. terminami "przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym", czy "przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Terminy te zależały bowiem od nazwy aktualnie obowiązującej ustawy dotyczącej planowania przestrzennego. I tak w 1974 r. obowiązywała ustawa dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, wraz z Prawem budowlanym z 1994 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dniu 11 lipca 2003 r. została zastąpiona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Jeżeli zatem przyjmuje się wykładnię, według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego, to w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony.

Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 tej ustawy, w którym stanowi się, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, fakt, iż obecnie działka nr [...], na której znajdują się obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przesądza, iż działka ta nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyroku WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r., który został oparty na wyroku Sądu Najwyższego z 28 czerwca 1985 r. w sprawie III ARN 11/85, podjętym w innym stanie prawnym, w szczególności w stanie prawnym, który nie przewidywał odpowiednika regulacji wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powołanego art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod zabudowę jest tylko ten teren, którego taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zna dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszym jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, drugą decyzja o warunkach zabudowy. Z uwagi na rodzaj samowolnej inwestycji występujący w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma tylko decyzja o warunkach zabudowy i z tego powodu dalsze rozważania zostaną tylko do niej ograniczone.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powiązanie to jest na tyle mocne, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy kilku wnioskodawcom, uzyskanie pozwolenia na budowę przez jednego z nich, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych pozostałym (art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże z niektórych przepisów powołanej ustawy wynika, że ten związek ulega rozluźnieniu w tym znaczeniu, że osoba wnosząca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy liczy się z tym, albo wręcz zakłada, że nie będzie realizować zamierzonej inwestycji na terenie, którego warunki zabudowy mają być określone. Świadczą o tym takie przepisy, jak te, które zezwalają na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przepisu tego wynika, że również ten sam wnioskodawca może w odniesieniu do tego samego terenu wystąpić z więcej niż jednym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pod warunkiem, że za każdym razem będzie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Ponadto zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można przenieść na inny podmiot. Zatem, ustawodawca zakłada, że celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie ma służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Powoduje to, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany. Dlatego Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, na przykład w wyroku NSA z 7 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1199/06. Warto też zauważyć, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca określił w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej oraz że jej wydanie zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków określonych w innych przepisach. Inaczej mówiąc, jeżeli są spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji właściwy organ nie może odmówić jej wydania. Potwierdza to też art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje zatem w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy. Z drugiej strony z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Można zatem przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw.

W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Co więcej, jest to jedyny sposób wykazania tej okoliczności. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten będzie też uprawniony na podstawie art. 80 k.p.a. do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji. Nie można bowiem dopuścić do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanych. W ocenie Sądu wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją przyjęcia wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w której przyjmuje się, że przepisy o planowaniu należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i wymóg jej uzyskania nie stanowi nałożenia na inwestora obowiązku nieprzewidzianego przez prawo, gdyż taki obowiązek wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu taki sposób wykładni prowadzi też do usunięcia nieuzasadnionych nierówności w traktowaniu samowolnych inwestorów i jednocześnie zachowuje systemowy podział kompetencji, w którym decydowanie o sposobie zagospodarowania terenu, co do zasady zastrzeżone jest dla organów gminy.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że podejmując zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przyjął, że zawiera on normę, według której przepisy o planowaniu należy uwzględniać według stanu prawnego z chwili budowy, a nie orzekania. Natomiast organ pierwszej instancji nie naruszył wskazanego przepisu, tak jak organ odwoławczy, gdyż przyjął go według wykładni akceptowanej przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności powołany art. 4 ust. 2, gdyż przyjął, że według obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym teren, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest przeznaczony pod zabudowę i na skutek tego naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż zastosował go, mimo że nie zostały spełnione jego wszystkie przesłanki, w szczególności, gdy nie została spełniona przesłanka mówiąca o tym, że obiekt budowlany winien znajdować się na terenie, który według przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był jedyną podstawą nakazania rozbiórki obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa. Organ pierwszej instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji także na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, mający jakoby dodatkowo uzasadniać nakaz rozbiórki, jednakże przesłanki zastosowania tego przepisu nie zostały przez organ administracji wykazane. Tą podstawę rozbiórki organ pierwszej instancji powiązał z faktem położenia działki nr [...] w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i obowiązującymi tam szczególnymi rygorami określonymi w przepisach ustawy o ochronie przyrody, których jednakże bliżej nie oznaczył. Tymczasem z rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 55/06 z 15 maja 2006 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 58, poz. 1192) wynika, że mimo iż tym rozporządzeniem utworzono otulinę Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, to nie przewidziano żadnych zakazów, które obowiązywały by na jej terenie. Rozporządzenie to przewiduje jedynie zakazy na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Brak jednakże podstaw, aby zakazy ustanowione na terenie parku krajobrazowego rozciągać na jego otulinę. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.) określone w tym przepisie zakazy można wprowadzać na terenie parku krajobrazowego. Ustanowienie zaś otuliny parku krajobrazowego ma na celu objęcie ochroną otoczenia parku poprzez uzgadnianie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej otuliny parku krajobrazowego z właściwym miejscowo wojewodą.

Nie jest zatem tak, że nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie mógłby być ponadto uzasadniony treścią art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wobec istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarga, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uwzględnieniu. Dlatego na mocy powołanego przepisu oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi i złożonego na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez nich wpis sądowy.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią przyjętą przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym wynikające z niej konsekwencje proceduralne, mianowicie obowiązek organu nadzoru budowlanego umożliwienia samowolnemu inwestorowi wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uprawnienie tego organu do oceny na podstawie art. 80 k.p.a. ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji.