Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1017/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1121/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 1121/17, po rozpoznaniu skargi M. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta Rzeszowski decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz utwardzenie części terenu, na działce nr [...] w W. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2015 r.

W dniu 9 stycznia 2016 r. M. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie o przeprowadzenie kontroli inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce nr [...] w W. Wskazał, że w przypadku gdyby wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę, wnosi o wznowienie postępowania z uwagi na niezapewnienie mu udziału w postępowaniu, a następnie wydanie decyzji odmownej wobec braku zjazdu z drogi publicznej.

Wniosek skarżącego, organ nadzoru budowlanego przekazał do rozpoznania Staroście Rzeszowskiemu.

Starosta Rzeszowski wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. o pozwoleniu na budowę, po czym zapadały kolejne rozstrzygnięcia organów, uchylane również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 20 kwietnia 2017 r., w sprawie o sygn. II SA/Rz 1605/16).

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Wojewoda Podkarpacki zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przedmiotem wznowionego postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. było udzielone P. S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, utwardzenie części terenu (dojście, dojazd, miejsce postojowe) na działce nr w W., gm. B.

Wnioskujący o wznowienie M. i K. Grudniewscy są właścicielami sąsiedniej działki nr [...].

Wojewoda Podkarpacki w kontrolowanej przez Sąd decyzji stwierdził, że kwestionowany budynek został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 8 m od granicy z działką nr [...], a zatem jego usytuowanie w stosunku do działki wnioskodawców nr [...], dwukrotnie przekracza wymagania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie organu projektowana inwestycja nie ogranicza w najmniejszym stopniu możliwości zabudowy działki K. G. i M. G.

Inwestycja nie powoduje nawet potencjalnych ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu. Spełnione są wymagania § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wysokość ściany projektowanego budynku do okapu (ściana północno - wschodnia) wynosi 2,69 m i przy 8 metrowej odległości od granicy z działką nr [...], cień rzucany przez budynek nie wejdzie nawet w obszar działki sąsiadów G.

Stosownie do § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, powinna wynosić 8 m.

Działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego budynku, bowiem wszelkie strefy i odległości wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej i zapewnienia dostępu światła, nie naruszają obszaru ww. działki.

Ustosunkowując się do zarzutów, iż skarżący "może mieć w planach budynek usytuowany przy granicy w odległości 1,5 m", Wojewoda wyjaśnił, że takie usytuowanie budynku (a nie fakt budowy budynku na dz. nr [...]) będzie powodowało objęcie działek sąsiednich obszarem oddziaływania obiektu, w myśl § 12 ust. 4 warunków technicznych. Jeżeli ściany będą posiadały konstrukcję drewnianą, to obszar oddziaływania, jak i odległości ścian od granicy z działkami sąsiednimi, będą determinowały uregulowania przepisów przeciwpożarowych - § 271 i następne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest przepisu prawa, który w odniesieniu do kwestionowanej inwestycji wskazywałby na ograniczenie w zagospodarowaniu działki wnioskodawców. Pozostaje ona poza obszarem oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

Mając na względzie, że pozwolenie na budowę, obejmowało także utwardzenie części terenu (dojście, dojazd, miejsce postojowe) Wojewoda wskazał, że wykonanie tego utwardzenia również nie powoduje objęcia działki wnioskodawców nr [...] obszarem oddziaływania inwestycji.

Utwardzenie zostało zaprojektowane w odległości 9 m od granicy działki nr [...] i nie ograniczy w żadnym stopniu korzystania z nieruchomości nr [...].

Także wykonanie miejsca postojowego na działce nr [...], nie ograniczy korzystania z nieruchomości nr [...], gdyż zostało zlokalizowane w odległości 9 m od granicy z tą działką i trzykrotnie przekracza określoną w § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej, która nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że zamierza wybudować studnię "do czerpania wody na potrzeby podlewania ogrodu", a w związku z tym inwestycja wprowadza dla jego nieruchomości ograniczenia wynikające z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis ten odnosi się do odległości studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, nie ma zastosowania do studni "na potrzeby podlewania ogrodu".

W kwestii istnienia służebności przeprowadzenia mediów przez teren działki [...], Wojewoda wskazał, iż powoływane przez skarżącego oświadczenia z dnia 19 października 2012 r. Rep. [...] oraz z dnia 23 października 2012 r. Rep. [...], nie potwierdzają faktu ustanowienia służebności w formie aktu notarialnego (wymaganej przez przepisy prawa).

Zdaniem Wojewody, skoro brak jest przepisu prawa, który w odniesieniu do kwestionowanej inwestycji wskazywałby na ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawców, to słusznie we wznowionym postępowaniu odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. G. wskazywał, że Wojewoda Podkarpacki niewłaściwie określił obszar oddziaływania kwestionowanego budynku.

Zdaniem skarżącego, budowa na działce sąsiedniej, rażąco odbiega od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2013 r. Nadto podnosił, że może mieć zamiar wybudowania na swojej działce budynku usytuowanego przy granicy, w odległości 1,5 m lub 3 m, a wtedy dom na działce [...] musi być odsunięty od granicy 10,5 m lub 9 m, a nie 8 m jak jest obecnie, aby zachować przepisową odległość 12 m.

Poza tym gdyby chciał wyposażyć planowany garaż w ogrzewanie i kotłownię (pomieszczenie zagrożone wybuchem), to odległość do najbliższego budynku powinna wynosić 20 m.

Ma zatem ograniczony pas zabudowy swojej działki w związku z budową kwestionowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę i wskazał, że przedmiotem jego oceny była decyzja odmawiająca uchylenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku ze stwierdzeniem braku podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego budził sposób wykładni i zastosowania przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 8-9 ustawy Prawo budowlane, wobec konieczności ustalenia, czy bezpośrednio granicząca z nieruchomością inwestycyjną działka skarżącego nr [...], stanowi teren znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego.

W ocenie Sądu w świetle art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wystarczającą przesłanką do objęcia danego terenu granicami obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowlanego jest stwierdzenie, że teren ten potencjalnie może zostać objęty określonymi ograniczeniami w zakresie zagospodarowania lub zabudowy (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1344/14, LEX nr 2034062: "(...) przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje."

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Składając wniosek o wznowienie strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, wynikające z przepisu prawa. Nie jest zatem konieczne wykazywanie realnych ograniczeń wynikających dla zagospodarowania (zabudowy) terenu.

Celem art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wyznaczenie podstaw do ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę, a więc takiego kręgu podmiotów, które powinny mieć zapewniony udział w tym postępowaniu ze względu na potencjalną możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji na ich prawo do zabudowy terenu znajdującego się w otoczeniu działki inwestycyjnej. Potwierdzeniem tak określonego celu jest treść art. 5 ust. 1 pkt 8-9 ustawy Prawo budowlane (wyroki: NSA z dnia 15 marca 2017 r., II OSK 1790/15; NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; NSA z dnia 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II OSK 1466/13).

Niezależnie od faktu, że działka skarżącego bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestycyjną nr [...], to skarżący powoływał się na treść § 271 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazywał, że ze względu na odległość 8 m projektowanego budynku do granicy jego działki nr [...], w przyszłości może być niemożliwa albo istotnie utrudniona realizacja budowy budynku ze ścianami zewnętrznymi lub przekryciem dachu rozprzestrzeniającymi ogień (§ 271 ust. 2) lub z pomieszczeniami zagrożonymi wybuchem (§ 271 ust. 3).

Skarżący podnosił, że w przyszłości może mieć zamiar budowy garażu wyposażonego w kotłownię. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w przypadku tego rodzaju budynków odległość pomiędzy budynkami musi zostać zwiększona o 50 lub 100 % względem odległości minimalnej - 8 m (§ 271 ust. 2), albo musi wynosić co najmniej 20 m (§ 271 ust. 3). Tymczasem projektowany budynek ma znajdować się w odległości 8 m od granicy działki skarżącego.

Na etapie oceny legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony nie jest konieczne wykazywanie realnego zagrożenia dla interesu prawnego (wynikającego z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego). Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt. 20, zachodzi potencjalny związek.

Odrębnym zagadnieniem jest możliwość wpływu tego rodzaju zastrzeżeń na treść decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie wznowienia.

Sąd zauważył, że odległość budynku posadowionego obecnie na działce skarżącego (nr [...]) od granicy z działką nr [...] wynosi 26 m, co oznacza, że w tym obszarze istnieje możliwość dalszej zabudowy, której realizacja w zakresie wskazanego rodzaju inwestycji mogłaby podlegać pewnym ograniczeniom (§ 271 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), ze względu na 8 metrową odległość budynku planowanego na działce nr [...].

Natomiast jako nieuzasadnione Sąd ocenił zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie ustaleń faktycznych i ocen oświadczeń z dnia 19 października i 23 października 2012 r. w sprawie zgody na "przeprowadzenie przyłączy prądu, gazu, wody i kanalizacji na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]" oraz w sprawie warunków i zasad pokrycia kosztów tego przeprowadzenia.

Tego rodzaju jednostronne zobowiązania cywilnoprawne o charakterze obligacyjnym nie mogą być utożsamiane ze skutecznym ustanowieniem służebności gruntowej jako ograniczonego prawa rzeczowego, przede wszystkim ze względu na brak zachowania formy aktu notarialnego.

Jako bezzasadne, Sąd Wojewódzki ocenił zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Nie stwierdził także naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie zaleceń wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2017 r.

Wobec przesądzenia, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę - organy zostały zobowiązane do rozstrzygnięcia istoty sprawy, to jest możliwości udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie wydania odpowiedniej decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.

Wojewoda Podkarpacki zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1121/17.

Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 8-9, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 271 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez przyjęcie, że działka nr [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania, dotyczy bowiem przypadków, gdy projektowany obiekt wykonany ma być z elementów rozprzestrzeniających ogień lub w projektowanym obiekcie ma znajdować się pomieszczenie zagrożone wybuchem, natomiast kwestionowane w trybie wznowienia pozwolenie na budowę nie dotyczyło takiego obiektu.

II. naruszenie przepisów postępowania przez ich błędne zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w. zw. z art. 135 p.p.s.a., przez przyjęcie, że kontrolowane decyzje wydane zostały z ich naruszeniem, podczas gdy działka skarżącego nie znajdowała się w obszarze oddziaływania i nie mógł być on stroną postępowania.

Skarżący kasacyjnie organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie wywodził przymiot strony skarżącego z § 271 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wymagania określone w § 271 rozporządzenia dotyczą usytuowania budynków zarówno na różnych działkach, jak i na tej samej działce. Wskazano tam odległości pomiędzy budynkami i ich poszczególnymi elementami, bez odnoszenia się do odległości z granicami działek sąsiednich. Istotą tego przepisu jest takie usytuowanie przestrzenne budynków, które ma w najwyższym stopniu zapobiec rozprzestrzenianiu się pożarów, niezależnie od tego czy miałby on dotyczyć jednej, czy kilku nieruchomości. Decydujące znaczenie ma wyłącznie odległość pomiędzy samymi budynkami.

Z § 271 ust. 2 jednoznacznie wynika, że reguluje on odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, w przypadku gdy ściana budynku lub przykrycie dachu są rozprzestrzeniające ogień.

Natomiast w § 12 wskazanego rozporządzenia, czy też w § 272 określono usytuowanie budynków, względem granic działek sąsiednich.

Projektowany budynek inwestora to dom jednorodzinny parterowy, niepodpiwniczony z poddaszem użytkowym. Obiekt zaprojektowany został w tradycyjnej technologii murowanej. Przykrycie dachu jak i konstrukcja budynku wykonane zostaną z materiałów nierozprzestrzeniających ogień.

Z projektu budowlanego nie wynika też, aby mógł znaleźć zastosowanie § 271 ust. 3 rozporządzenia, gdyż w projektowanym budynku nie będzie znajdowało się pomieszczenie zagrożone wybuchem.

Funkcja, forma, konstrukcja projektowanego budynku przemawiają przeciwko twierdzeniom skarżącego o uciążliwościach przekraczających granice działki inwestycyjnej.

Badając możliwość potencjalnej zabudowy działki nr [...] w odniesieniu do zaprojektowanego budynku, zastosowanie miał § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. który stanowi, że minimalna odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (a taki charakter ma ściana projektowanego budynku od strony działki [...]), winna wynosić 8 m. W sytuacji, gdy odległość taką inwestor zachował, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, ze względu na przepisy przeciwpożarowe.

Sąd I instancji pominął § 272 ust. 2 wskazanego rozporządzenia z którego wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12.

Inwestor spełnia te wymagania i to z dwukrotnym naddatkiem, sytuując obiekt w odległości 8 m od granic działki. Uwzględniając potencjalną możliwość zabudowy działki [...] na tle uregulowań § 271 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczona normą tego przepisu odległość w całości "zamyka się" w granicy działki inwestycyjnej.

Nietrafne było stwierdzenie Sądu, że skarżący ma legitymację do bycia stroną z tego powodu, że może w przyszłości realizować inwestycję polegającą na budowie garażu wyposażonego w kotłownię. Taka wykładania przepisów w zakresie obszaru oddziaływania, przez pryzmat § 271 ust. 2-3 rozporządzenia i zawartych tam ograniczeń jest błędna. Obszar oddziaływania wyznacza się z uwzględnieniem okoliczności dotyczących planowanego obiektu.

Jeżeli przyszły budynek na działce [...] będzie miał ścianę o konstrukcji drewnianej (rozprzestrzeniającej ogień) wówczas inwestor będzie zobowiązany zachować odległość między budynkami wynoszącą 12 m (zwiększoną o 50%).

Sąd pominął, że wymóg zwiększenia odległości ze względu na bezpieczeństwo pożarowe wynikać będzie z faktu, iż M. G. planuje budowę obiektu o konstrukcji drewnianej, a nie z faktu budowy na działce nr [...] budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej (nierozprzestrzeniającej ognia), dla którego wymagana odległość pomiędzy budynkami określona została w rozporządzeniu na 8 m.

Podobnie będzie w przypadku budowy przez M. G. budynku, w którym miałoby znajdować się pomieszczenie zagrożone wybuchem - § 271 ust. 3 warunków technicznych, wówczas odległość między zewnętrznymi ścianami budynków nie powinna być mniejsza niż 20 m. Niezależnie od tego, czy działka sąsiednia byłaby zabudowa czy też nie, M. G. musiałby zachować odległości wynikające nie tylko z § 12 warunków technicznych, ale również z § 271 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego

Wbrew stanowisku Sądu, to nie realizacja spornej inwestycji wprowadzi ograniczenia w zagospodarowanie działki M. G., poprzez uniemożliwienie, czy utrudnienie realizacji budynku (np. o konstrukcji drewnianej) wyposażonego w kotłownię, ale przepisy prawa dotyczące usytuowania budynku na działce ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, będą wymuszały zachowanie większych odległości niż minimalne.

Tym samym M. G. nie przysługiwał przymiot strony we wznowionym postępowaniu, bowiem należąca do niego nieruchomość pomimo sąsiedztwa nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ zobligowany był odmówić uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzając, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., przy czym zostały one wzajemnie powiązane w ten sposób, że stwierdzenie zaistnienia wadliwości materialnoprawnej implikowałoby naruszenie przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Najistotniejszy był zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż działka M. G. nr [...], znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej w trybie wznowienia inwestycji, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę nie dotyczyło obiektu o jakim mowa w § 271 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wbrew temu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził kontrolę legalności wydanych decyzji i słusznie wskazał, że celem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest wyznaczenie podstaw do ustalenia stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a więc takiego kręgu podmiotów, które powinny mieć zapewniony udział w tym postępowaniu ze względu na potencjalną możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji oraz ich prawo do zabudowy terenu znajdującego się w otoczeniu działki inwestycyjnej.

Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należało uwzględnić art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Na etapie oceny legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony nie jest konieczne wykazywanie realnego zagrożenia dla interesu prawnego (wynikającego z przepisów odrębnych). Słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek.

Zatem gdy z przepisów odrębnych, wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oczywiście odrębną kwestią będzie ocena realnego wpływu tego rodzaju zastrzeżeń na treść decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie wznowienia.

Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia, czy zamierzona inwestycja ograniczy możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Z uprawnienia takiego podmiotu do czynnego udziału w postępowaniu wynikać będzie możliwości składania uwag i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

Podkreślić należy, iż dokonana przez Sąd Wojewódzki analiza możliwości posadowienia budynków rozprzestrzeniających ogień na działce M. G., świadczy o istnieniu jego interesu prawnego. Sąd I instancji wykazał, że istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają określone ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki skarżącego względem działki inwestycyjnej. Dlatego jest on stroną wznowionego postępowania niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; 1 marca 2012r., II OSK 282/12 - LEX nr 1292702; 17 kwietnia 2013r., II OSK 2508/11 - CBOSA).

Przepisy § 271 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) wskazują, że 8 metrowa odległość kwestionowanego budynku do granicy działki nr [...], może mieć znaczenie dla możliwości ewentualnej budowy na działce nr [...] budynku ze ścianami zewnętrznymi lub przekryciem dachu rozprzestrzeniającymi ogień lub z pomieszczeniami zagrożonymi wybuchem.

Tym samym M. G. posiada interes prawny i przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jako właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, ma prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, aby móc sprawdzić, czy uczyniono zadość określonym wymogom, w tym czy zachowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż niewątpliwie kwestionowane w trybie wznowienia pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu o konstrukcji nie rozprzestrzeniającej ognia. Jednak gdyby sąsiad inwestora - M. G. zamierzał zbudować obiekt z elementów rozprzestrzeniających ogień lub w obiekcie tym miałoby się znajdować pomieszczenie zagrożone wybuchem, to ograniczenia możliwość ich lokalizacji związane byłyby również z odległością od budynku powstałego na podstawie kwestionowanej decyzji.

Tym samym słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, na § 271 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym w przypadku tego rodzaju budynków odległość pomiędzy budynkami musi zostać zwiększona o 50 lub 100 % względem odległości 8 m (§ 271 ust. 2), albo musi wynosić co najmniej 20 m (§ 271 ust. 3).

Niewątpliwie obszar oddziaływania projektowanego obiektu wyznacza się z uwzględnieniem okoliczności dotyczących tego obiektu, ale jednocześnie w odniesieniu do jego wpływu na możliwości przyszłego zagospodarowania działki sąsiedniej.

Prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że w sytuacji gdy M. G. domagał się wznowienia postępowania powołując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a weryfikacja jego interesu prawnego wykazała, że projektowana nieruchomość wpływa tak na nieruchomość wnioskodawcy, że musiałby ją uwzględnić w sytuacji zamiaru wzniesienia drewnianego budynku gospodarczego, to koniecznym było merytoryczne rozpatrzenie zarzutów wnioskodawcy we wznowionym postępowaniu.

Odmienna wykładnia przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednią nieruchomość można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby organ ustalił, że inwestycja narusza przepisy techniczno-budowlane, ale wtedy niemożliwe byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji Sąd I instancji musiał uchylić wadliwe decyzje. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Poddane kontroli Sądu decyzje, wydane zostały bowiem z naruszeniem wskazanych w wyroku przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.