Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3251/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 5, art. 37 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1779/17 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lipca 2017 r. nr ST5.4755.2.2017.AMCL.8 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu S. na rzecz Ministra Finansów kwotę 14.952 (czternaście tysięcy dziewięćset pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1779/17 po rozpoznaniu skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lipca 2017 r. nr ST5.4755.2.2017.AMCL.8 w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu S. kwotę 13.703 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 23 listopada 2016 r. nr ST4.4750.212.2016.2.FRKG, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016, poz. 198 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.) Minister Rozwoju i Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.370.257 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. w Powiecie S. stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, ustalono że została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych łącznie o 277,2439, co spowodowało pobranie części oświatowej dotacji ogólnej w wysokości zawyżonej o 1.370.257 zł. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693 ze zm., dalej: rozporządzenie z 20 grudnia 2011 r. lub rozporządzenie w sprawie podziału oświatowej subwencji).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia 27 lipca 2017 r. nr ST5.4755.2.2017.AMCL.8 utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia 23 listopada 2016 r.

Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 23 listopada 2016 r.

Sąd I instancji uwzględnił skargę Powiatu.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu przedawnienia Sąd stwierdził, iż nie znajduje on uzasadnienia. Wskazał, że decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 mogła być wydana do dnia 31 grudnia 2016 r. Decyzja Ministra została wydana w dniu 23 listopada 2016 r. i doręczona Skarżącemu w dniu 28 listopada 2016 r., tj. przed upływem przedawnienia o jakim mowa w art. art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odnoszące się do uczniów nie posiadających na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej: u.s.o.). Zdaniem Sądu, nie można bowiem uznać, że w świetle obowiązujących przepisów uprawnione jest przyjęcie stanowiska, że w odniesieniu do wspomnianych uczniów można uwzględnić orzeczenia wydane po dacie 30 września 2011 r.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie była również ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem.

Sąd I instancji wskazał, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie. Sąd odwołał się do jego językowego znaczenia i uznał że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Zdaniem Sądu wymóg dotyczący uznania, że wychowanek został zakwaterowany należy rozumieć w szerszym znaczeniu mając na uwadze zapisy prawa dotyczące procedury zmierzającej do umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Sąd I instancji wskazał, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178;), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie).

Oceniając stanowisko organu konieczne było rozważenie, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W myśl § 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z poźn. zm.) pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Sąd stwierdził, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b tej ustawy, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Należy uznać w związku z tym, że finansowanie wydatków (w tym wynagrodzenia dla zatrudnionego personelu) związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt: II GSK 2125/17, II GSK 692/15.

Sąd zauważył, że w piśmie z 4 listopada 2016 r. dotyczącym przedmiotowej sprawy w odniesieniu do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Z. MEN wskazało dwa warianty wyliczeń nienależnej Skarżącemu kwoty subwencji ze względu na zakwestionowanie lub nie wychowanków tego ośrodka, którzy na dzień 30 września 2011 r. pomimo skierowania nie przebywali w tym ośrodku.

Sąd podkreślił w związku z tym, że miejsce w ośrodku rezerwowane jest dla konkretnego wychowanka, który posiada już skierowanie wydane przez właściwego Starostę, zaś samo to skierowanie (umieszczenie w ośrodku), jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie z dnia 26 lipca 2004 r.)

Kwestie związane z różną interpretacją pojęcia "wychowanek" przez MEN w kontekście zasadności wykazywania nieletnich skierowanych do ośrodka wychowawczego, którzy na datę 30 września fizycznie w nim nie przebywali, miało bezpośredni wpływ na uznanie prawidłowości naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, a co za tym idzie podziału jej między poszczególne j.s.t. i dalszego jej podziału na potrzeby poszczególnych placówek oświatowych, w tym ośrodków wychowawczych przez j.s.t.- i w konsekwencji częstego nakazywania zwrotu przekazywanych kwot jako pobranych nienależnie.

Mimo zasięgnięcia przez organ opinii u MEN w zakresie prawidłowości udzielenia subwencji za rok 2012 i rozbieżnego stanowiska MEN co do subwencji należnej MOW zawartego w piśmie z 4 listopada 2016 r., organ w zaskarżonej decyzji podzielił pogląd MEN mniej korzystny dla Powiatu wskazując na to, że w jego ocenie stan prawny, nie pozwala na przyjęcie stanowiska Ministra Edukacji.

W ocenie Sądu tego rodzaju działanie pozwala na uznanie, że Powiat może skutecznie powoływać się na naruszenie treści art. 8 k.p.a., ponieważ opinia zarówno MEN jak i decyzja Ministra Finansów i Rozwoju, podjęta bez akceptacji tej opinii i szerszego wskazania dlaczego przedmiotowa interpretacja nie jest właściwa, miała miejsce w tym samym stanie prawnym.

Kwestia ta ma w sprawie tym bardziej istotne znaczenie, że przedmiotowe wątpliwości interpretacyjne zostały ostatecznie wyjaśnione na przyszłość w związku z tym, że w § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) wprowadzono definicję wychowanka. Jest nim nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, i który staje się nim z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Przedmiotowe zmiany prawne zostały uznane przez NSA (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21.11.2017 r. II GSK 2125/17) jako potwierdzające stanowisko, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

Sąd I instancji wskazał, że Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu i wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. W konsekwencji organ będzie zobowiązany w toku ponownego rozpoznania sprawy wydać decyzję, w której właściwie wyliczy kwotę należną do zwrotu w odniesieniu do wszystkich elementów udzielonej subwencji placówkom oświatowym, których dotyczy spór, ze wskazaniem jej części składowych i sposobu wyliczenia.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Minister Finansów zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w zakresie uwzględniania w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat S. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, podczas, gdy zgodnie z zawartym w ust. 2 pkt 5 ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, opisem wagi P34, do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane o liczbie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach;

2) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego i w związku z tym, powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek, części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, a nie - nieletnich skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsca;

4) art. 90 ust. 3a i 3d u.s.o., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanym normom prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lipca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia 23 listopada 2016 r., zobowiązującą Powiat S. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 1 370 257 zł, wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe, stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględniania przy naliczaniu należnej danej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale - według stanu na dzień 30 września 2011 r. - jeszcze w nich niezakwaterowanych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lipca 2017 r., w sytuacji niewskazania naruszenie których przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie za uzasadniony - podniesionego w skardze przez Powiat S. - zarzutu naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu, treści ww. art. 8 k.p.a., wskutek braku akceptacji opinii Ministra Edukacji Narodowej wyrażonej w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. znak: [...], zgodnie z którą nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest wychowankiem tego ośrodka, podczas gdy opinia ta nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nie była jedyną opinią przedstawioną przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiotowej sprawie;

4) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za istotę sporu w przedmiotowej sprawie zwrotu przez Powiat S. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w zakresie uwzględniania w kalkulacji tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych;

5) art. 141 § 4 zdanie drugie i art. 153 p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku - wobec uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lipca 2017 r. - wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego pozostawania w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym - nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Powiat S. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, co skutkuje brakiem możliwości wykonania wyroku z powodu błędnych wytycznych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Powiatu S., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat S. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Względnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwóch zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowanka zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a. oraz art. 7a i art. 7b k.p.a. co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez WSA rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się, bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b k.p.a., które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez WSA w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że WSA w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowanka, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowanka zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska, co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat, czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez WSA z brakiem uzasadnienia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie, pomimo wadliwego zidentyfikowania przez WSA istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez WSA i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez WSA, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska WSA, który – kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra – uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie organ zinterpretował pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego WSA rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem WSA z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko WSA jest błędne. Prawidłowo bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzmieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takimi jak np. wychowanek internatów i burs (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez WSA regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez WSA.

Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje WSA na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, 30 września 2011 r. nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że Powiat nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na 2012 r. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości tej części subwencji oświatowej, co nieprawidłowo zakwestionował WSA. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb zastosowania wagi P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Dodać należy, że takie stanowisko jak przedstawione w rozpoznawanej sprawie było prezentowane wielokrotnie, i to w sposób jednolity, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2958/18; 15 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 2481/18; 16 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2957/18 i sygn. akt I GSK 2321/18; 19 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3034/18).

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i rozpoznał skargę Powiatu. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i oddalił skargę Powiatu.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych na rzecz organu w wysokości 14.952 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (6.852 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (8100 zł), NSA orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).