Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 613/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 1 ust. 1 pkt 9 lit. a i b
journal: Dz.U. 2006 nr 42 poz 280
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędzia WSA Wojciech Czajkowski (spr.), Protokolant Marika Brzozowiec, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 października 2009 r., sprawy ze skargi R.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]", w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.zasądza od Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie, na rzecz skarżącego kwotę 9273 (słownie: dziewięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania R.P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości 185.419,80 zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie 116.064,27 zł.

Z przesłanych Sądowi akt postępowania administracyjnego w sprawie wynika, że składając w dniu 14 maja 2006r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, R.P. ubiegał się o płatności do grupy upraw JPO na powierzchni 671,13 ha. Żądanie strony w tym zakresie zostało zaś w całości uwzględnione przez organ I instancji.

Z akt administracyjnych wynika również, że strona wniosła o przyznanie Uzupełniającej Płatności Obszarowej do 655,63 ha powierzchni gruntów. Jednak w odniesieniu do zadeklarowanej powierzchni upraw objętych tą płatnością, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu, decyzją z dnia "[...]" przyznał płatność jedynie do powierzchni 403,13 hektarów, w kwocie 126.361,10zł. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że wykluczone z płatności UPO działki rolne stanowiły trzcinowiska nie spełniające wymogów określonych w § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 280).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r., płatnościami uzupełniającymi objęte są m.in. rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na: łąkach i pastwiskach lub gruntach ornych: trawy (w tym również mieszanki), rośliny motylkowate drobnonasienne (w tym również mieszanki), rośliny strączkowe pastewne (w tym również mieszanki), rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych.

Jak podniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, z ustaleń przeprowadzonej w dniach 21 – 22 lipca 2006 r. oraz 30 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu wynikało, że na części działek rolnych zadeklarowanych do płatności UPO, w odniesieniu do której strona we wniosku o przyznanie płatności zawarła uwagę "Trzcinowiska", kontrolerzy stwierdzili występowanie trzciny pospolitej. Na podstawie powołanego wyżej § 1 ust. 1 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r., płatności uzupełniające przysługują jedynie w odniesieniu do roślin przeznaczonych na paszę dla zwierząt. Warunku tego nie spełnia natomiast trzcina pospolita.

Wymieniona decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR została poddana kontroli sądowej na skutek złożonej przez stronę skargi, po czym uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2008 r. o sygn. akt I SA/Ol 434/08. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał na naruszenie przez organ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Sąd zwrócił uwagę na składane przez skarżącego w postępowaniu przed organami wyjaśnienia, z których wynikało, że strona uczestniczyła w przeprowadzonej kontroli terenowej gospodarstwa, zaś jej wyniki były dla niej korzystne. Stwierdzono, bowiem, iż zgłoszone do przyznania płatności grunty utrzymywane są w należytej kulturze, a ponadto inspektorzy terenowi nie zastosowali w protokole kodów wykluczających przyznanie płatności.

Jak podniósł Sąd w wyroku z dnia z dnia 13 listopada 2008 r., kwestia wyników kontroli terenowej miała istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ stały się one podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji. W stanie prawnym obowiązującym w 2006 r., kiedy przeprowadzono kontrolę, sposób jej przeprowadzenia oraz dokumentacja wyników unormowane były tylko w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz.40) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. z dnia 27 lutego 2004r. Nr 31, poz.271). Przepisy te przewidywały, że kontrola na miejscu może być przeprowadzona przez wykonawcę zewnętrznego. Zatem należało założyć, że wykonawca zewnętrzny spełniał wszystkie wymagane przepisami prawa kryteria, a nadto, że ponosił odpowiedzialność za sposób przeprowadzenia kontroli oraz sposób udokumentowania jej wyników oraz przechowywania dokumentacji. Tymczasem, z dołączonych do akt sprawy protokołów czynności kontrolnych wynikało, że były one uzupełniane, poprawiane, dokonywano wielokrotnych skreśleń i poprawek. Niektóre z nich były opatrywane parafami, inne nie. Obecna przy kontroli D.D. wpisywała wzmianki w rubryce "uwagi inspektora", chociaż nie uczestniczyła w przeprowadzeniu inspekcji terenowej. Wprowadzane zmiany i dopiski przekraczały ponadto ramy odpowiednich rubryk protokołu i w wielu przypadkach doprowadziły do stanu, że odtworzenie rzeczywistej ostatecznej wersji protokołu jest niezwykle utrudnione.

Sąd zwrócił uwagę, że na ten właśnie stan nieczytelności powoływał się skarżący wskazując dodatkowo, iż nie ma pewności, która z wersji protokołu znajdująca się w aktach jest wiążąca. Wyjaśnienia organu, że inspektorzy mieli wątpliwości co do tego, czy trzcinowiska zadeklarowane przez skarżącego kwalifikują się do objęcia płatnościami bezpośrednimi i stąd liczne zmiany w protokole tym wywołane, nie mogły uzasadniać zmian w protokole dokonanych przez inne osoby niż inspektorzy. Dodatkowo, protokół z dnia 21-22 lipca 2006 r. na stronach 3-4/6 i 3-5/6 nie jest podpisany ani przez inspektorów ani przez stronę. Natomiast w rubrykach dotyczących kodów skreślono kody DR 5, przy czym skreślenia tego dokonała prawdopodobnie A.K., zatwierdzająca protokół z ramienia wykonawcy kontroli. Wątpliwość powstała również co do tego, kto umieścił w protokole kody wykluczające z płatności, skoro skarżący twierdził, że takich kodów w toku kontroli nie zastosowano.

Sąd powziął też istotne wątpliwości co do rzeczywistego wyniku kontroli ze względu na fakt, iż w rubrykach protokołu dotyczących wielu spornych działek (np. str.3-1/6, 3-2/6, 3-3/6 protokołu z dnia 21-22.07.2006 r.) inspektorzy terenowi pierwotnie zastosowali kod R 27 oznaczający, że działka nie została skontrolowana ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności (kod ten traktowany jest jako informacyjny, niepowodujący sankcji i do naliczania płatności uwzględniana jest powierzchnia deklarowana powierzchni rolnej), a następnie dopisano (po wielu zmianach) kod D R7 oznaczający, że nie stwierdzono uprawy deklarowanej a stwierdzona uprawa należy do niższej grupy płatności niż uprawa deklarowana.

Mając to na uwadze, za uzasadnione Sąd uznał zgłoszone przez stronę żądanie dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków inspektorów, którzy przeprowadzili kontrolę, aby odtworzyć, jaki był faktyczny efekt tej kontroli. Stwierdzenie organu odwoławczego, że dowód ten nie jest konieczny, gdyż ustalenia poczynione przez kontrolerów zostały zawarte w protokole, było nieuprawnione właśnie dlatego, że protokół był zmieniany i poprawiany przez inne osoby. Nieuwzględnienie wniosku strony w powyższym zakresie stanowiło naruszenie art. 78 § 1 kpa.

Wobec stwierdzonych niedostatków w zakresie ustaleń faktycznych, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się w kwestii zastosowania przez organy prawa materialnego, tj. przepisu § 1 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r.. Jednocześnie zwrócił uwagę, że w powyższym zakresie organy administracji powoływały się na treść pism wyjaśniających, pochodzących od różnych organów, w tym również uzyskanych przez skarżącego. Treść tych pism nie pozwalała zająć jednoznacznego stanowiska w kwestii spornej dlatego, że wszelkiego rodzaju wypowiedzi urzędników nie mogą stanowić dowodu, a jedynie stanowić źródło wiedzy na temat poglądów, jakie w danej kwestii są prezentowane. W związku z tym, zasadne było odwołanie się do wiedzy specjalnej, skoro opracowanie S.J., jako opinia prywatna, nie została uznana za istotny dowód w sprawie. Uznania Sądu nie zdobył ponadto sposób dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie. Niedopuszczalne było bowiem zwracanie się przez organ I instancji do organu odwoławczego, aby ten dopuścił dowód z opinii biegłego, co mogło stanowić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Sąd wskazał, że brak było w aktach sprawy, postanowienia o dopuszczeniu tego dowodu i określenia tezy dowodowej. Jak podniesiono w uzasadnieniu wyroku, biegły K.Z. wydał opinię, dostrzegając prawdopodobnie na podstawie akt, co jest przedmiotem sporu. Stwierdzone uchybienia w zakresie powołania biegłego nie pozwalały traktować wydanej przez niego opinii jako dowodu przeprowadzonego według reguł, jakimi należy kierować się przy przeprowadzaniu tego rodzaju dowodu. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny mieć zatem na uwadze, że co do zasady biegły powołany jest do analizy i oceny faktów, a nie dokonywania wykładni obowiązujących przepisów prawa.

Decyzją z dnia "[...]", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej kwocie 301.484,07 zł, w tym z tytułu JPO w wysokości 185.419,80 zł oraz z tytułu UPO w wysokości 116.064,27 zł, do powierzchni 370,28 ha gruntów. W związku z ponowną analizą okoliczności sprawy organ uznał za zasadne odrzucenie raportu z kontroli gospodarstwa, przeprowadzonej na miejscu i ustalił stan faktyczny w zakresie uprawnień producenta rolnego do otrzymania płatności, według złożonej przez niego deklaracji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, iż zamieszczony przez stronę we wniosku o przyznanie płatności zapis "trzcinowiska" przy 45 działkach ewidencyjnych, nie pozwalał na zakwalifikowanie tych upraw jako rośliny przeznaczone na paszę. Powyższe uzasadniono tym, że zadeklarowana przez wnioskodawcę trzcina koszona jest w okresie zimowym, z przeznaczeniem na cele przemysłowe i inne, nie zaś na paszę. Taki sposób wykorzystania trzciny przez stronę został potwierdzony w przedstawionym przez nią opracowaniu autorstwa dr S.J. pt.: "Projekt zaklasyfikowania użytkowanych rolniczo zbiorowisk trzciny pospolitej do trwałych użytków zielonych istniejących na obszarze Polski Niżowej". Ponadto organ I instancji podniósł, iż wykorzystanie trzciny w celach paszowych powinno być przez stronę postępowania, udokumentowane.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wymienionym na wstępie rozstrzygnięciem organu odwoławczego z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ ten wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, Rada Ministrów określa corocznie, w drodze rozporządzenia rodzaje roślin, do których oprócz chmielu, przysługuje UPO. W odniesieniu do pomocy przyznawanej w 2006 r., Rada Ministrów w § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. określiła, że płatnościami uzupełniającymi objęte są rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na:

łąkach i pastwiskach,

gruntach ornych:

- trawy (w tym również mieszanki),

- rośliny motylkowate drobnonasienne (w tym również mieszanki),

- rośliny strączkowe pastewne (w tym również mieszanki),

- rośliny okopowe pastewne, z wyłączeniem ziemniaków pastewnych.

Jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, w związku z tym, że w toku kontroli na miejscu na zakwestionowanych działkach rolnych stwierdzono występowanie trzciny pospolitej, do której przysługuje tylko JPO, organ I instancji zasadnie odmówił jednoczesnego objęcia tych działek UPO. Wskazując na powyższe Dyrektor Oddziału ARiMR powołał stanowisko Ministerstwa Rolnictwa wyrażone w piśmie z dnia 16 lutego 2007 r., nr "[...]", w którym zaprezentowano pogląd, że obszary trwałych użytków zielonych z dominacją trzciny pospolitej należy uznać jako możliwe do objęcia płatnościami bezpośrednimi do gruntów rolnych, pod warunkiem utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Natomiast płatności uzupełniające przysługują do roślin przeznaczonych na paszę dla zwierząt. Z powołanego pisma wynikało, że trzcina pospolita nie spełnia tego warunku. Należy ona do roślin o bardzo małej wartości pokarmowej, zaś do zakiszania nadają się jedynie jej młode pędy i liście. Zasadniczo zaś trzcina pospolita wykorzystywana jest w przemyśle, budownictwie i do wyrobu papieru.

Uznając za bezzasadne zarzuty odwołania, organ II instancji wskazał, iż przy ponownym ustalaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2006, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR brał pod uwagę zawartą we wniosku o przyznanie płatności deklarację producenta rolnego, tj. opis "trzcinowiska", bez rozróżniania gruntów, na których owe uprawy się znajdowały. Odmowa przyznania UPO do działek rolnych opisanych jako "trzcinowiska" jest konsekwencją uznania, iż uprawy te nie były przeznaczone na paszę dla zwierząt. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stwierdzeniem skarżącego, iż całkowicie pominięto pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego z dnia 21 marca 2006 r..

Odnosząc się do zarzutu niepodjęcia przez organ l instancji prób ustalenia stanu faktycznego na działkach rolnych z opisem "trzcinowiska" i poprzestania w tym zakresie na oświadczeniu skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaznaczył, że wobec zarzutów dotyczących protokołu z dnia 21 – 22 lipca 2006 r. jak i opinii z dnia 21 listopada 2007 r. sporządzonej przez biegłego sądowego K.Z., odmówiono wymienionym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Mając to na uwadze, organ I instancji uwzględnił deklarację skarżącego ujętą we wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie wskazał, że do obowiązków producenta rolnego należało podanie we wniosku stanu faktycznego w zakresie powierzchni i rodzaju upraw użytkowanych rolniczo gruntów. Wobec odrzucenia raportu z kontroli na miejscu, organ I instancji przyjął stan faktyczny wynikający z deklaracji producenta rolnego.

W związku z podniesionym przez stronę zarzutem naruszenia § 1 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r., organ wskazał, że w świetle tego przepisu warunkiem koniecznym do przyznania UPO jest przeznaczenie roślin na paszę. W związku z tym, że zachodzą wątpliwości co do możliwości przeznaczenia trzciny, jako rośliny o znikomej wartości pokarmowej na paszę dla zwierząt, organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W dniu 7 kwietnia 2009 r. R. P. złożył oświadczenie, iż ze względu na konieczność wykonania pilnych prac polowych, wypowie się w sprawie pisemnie do dnia 25 kwietnia 2009 r. Jednakże, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, tj. do dnia "[...]" strona nie złożyła wyjaśnień. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał prawidłowość postępowania organu l instancji.

Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2008 r., m.in. odnośnie przesłuchania przez organ w charakterze świadków inspektorów M.J. i T.W., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że spoczywający na organie administracji obowiązek ustalenia stanu faktycznego nie wyklucza obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie.

Organ odwoławczy przyznał, że wbrew wskazaniom Sądu organ l instancji nie przeprowadził ponownej kontroli gospodarstwa strony oraz nie przesłuchał wskazanych świadków. Jednak w związku ze znacznym upływem czasu (3 lata) od dnia przeprowadzenia przedmiotowej kontroli na miejscu, ustalenie jak faktycznie przedstawiał się w 2006 r. stan zadeklarowanych przez wnioskodawcę działek rolnych, byłoby niemożliwie lub znacznie utrudnione. Z tego względu organ administracji pominął wniosek dotyczący przesłuchania inspektorów przeprowadzających kontrolę. Dyrektor Oddziału ARiMR podniósł, że dowody rzeczowe nie zanikają z czasem, podczas gdy dowody osobowe np. zeznania świadków mogą takiemu zanikaniu podlegać, a to ze względu na znane mechanizmy psychologiczne polegające na bezwolnym nawet modyfikowaniu lub zapominaniu treści pamiętanych zdarzeń przez ich uczestników. Organ, kierując się zatem zasadą swobodnej oceny dowodów, oparł swe rozstrzygnięcie na deklaracji strony. Takie rozwiązanie jest bowiem, co do zasady najkorzystniejsze dla wnioskodawcy, gdyż nie podlega wówczas weryfikacji ani powierzchnia gruntów rolnych, ani rodzaj uprawianej roślinności. Dlatego też wniosek strony o przesłuchanie wskazanych w odwołaniu świadków nie został uwzględniony.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że z przedłożonych przez R.P. dokumentów ("Projekt zaklasyfikowania użytkowanych rolniczo zbiorowisk trzciny pospolitej do trwałych użytków zielonych istniejących na obszarze Polski niżowej" autorstwa dr S.J., "Notatka z wizji terenowej w gospodarstwie Pana R.P. w B." z dnia 08-09.08.2007 r. autorstwa dr S.J.; pismo strony z dnia 23 października 2007 r. stanowiące odpowiedź na pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 9 października 2007 r., w sprawie złożenia wyjaśnień) wynikało, iż zbiór biomasy z łąk łęgowych z dominacją trzciny odbywa się w okresie zimowo – wiosennym, a więc już po okresie wegetacyjnym roślin. Koszenie w tym okresie trzcinowiska uniemożliwia zaś przyjęcie, że wykorzystywane ono jest na paszę. Wykorzystywana w tym celu może być bowiem tylko bardzo młoda trzcina.

Jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", organ I instancji pismem z 19 marca 2009 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku z koniecznością ustalenia przeznaczenia rośliny zadeklarowanej we wniosku jako "trawy trwałe wieloletnie – trzcinowiska". W wezwaniu tym wskazano, iż dowodem potwierdzającym przeznaczenie roślin na paszę mogą być dokumenty, oświadczenia oraz zeznania świadków, przy czym winny one być wiarygodne i jednoznaczne. Jednakże strona do dnia wydania decyzji ("[...]") żadnych wyjaśnień, dokumentów i oświadczeń nie złożyła.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze strona, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości UPO, podniosła zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., art. 67 § 1 K.p.a. oraz art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 75 § 1, art. 76 § 2, art. 77 § 1 K.p.a., § 1 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r., art. 96, art. 119 i art. 133 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz wskazała na rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a..

W uzasadnieniu podała, że w aktach postępowania znajduje się protokół z czynności kontrolnych dokonanych w jej gospodarstwie w dniu 5 maja 2009 r. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, iż czynności kontrolne w istocie polegały wypełnieniu rubryk formularza. W rzeczywistości bowiem żadne czynności kontrolne nie zostały podjęte. Zdaniem strony, powyższe działanie organu było sprzeczne zarówno z przepisami K.p.a., jak i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004.

Skarżący zarzucił również, że dokonując oceny stanu faktycznego, organ II instancji ponownie powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w 2006 r.. Tymczasem wyniki tej kontroli zostały w całości zakwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ nie odniósł się również do podniesionych zarzutów w zakresie nieuwzględnienia interpretacji przepisów przyjętej przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 marca 2006 r. oraz Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Strona podtrzymała zarzut nieuwzględnienia przez organ składanych przez nią w toku postępowania wyjaśnień. Jak podała, w odpowiedzi na wezwanie organu, dwukrotnie wyjaśniano, że deklarowane na zakwestionowanych działkach uprawy, to łąki trwałe (łęgowe) z dominacją trzciny. Chybione są natomiast argumenty organu, iż trzcina posiada nikłą wartość paszową. Podniosła również, że słowo "trzcinowiska" zostało użyte we wniosku w jego potocznym znaczeniu.

Zdaniem skarżącego, organ swe rozstrzygnięcie oparł w części na dokumentach, które według uzgodnień z przedstawicielami organu miały być usunięte z akt sprawy. Dotyczyły one bowiem nie płatności bezpośrednich, lecz płatności rolnośrodowiskowych. Organ nie uwzględnił ponadto wniosków dowodowych odnośnie dopuszczenia dowodu z zeznań świadków, nie podając przy tym żadnego uzasadnienia tej odmowy.

Wskazując na naruszenie przez organ art. 8 K.p.a., strona skarżąca podniosła, że wydana obecnie decyzja jest dla niej mniej korzystna niż ta, która została uchylona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Sąd. Działki w odniesieniu do których odmówiono na obecnym etapie płatności UPO, sklasyfikowane były podczas poprzednich kontroli na miejscu, jako łąki i pastwiska, a zastosowany kod kontrolny DR 25 oznaczał, że jest to "działka rolna położona w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą (...) bez możliwości identyfikacji jej granic". W ocenie strony, działanie organu prowadzi do przenoszenia na nią negatywnych konsekwencji błędów popełnionych przez organ.

W związku z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a skarżący podkreślił, że organ w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji sam przyznał, iż nie wypełnił wskazań Sądu, tj. nie przeprowadził ponownej kontroli gospodarstwa, nie przesłuchał wskazanych przez Sąd osób i nie dopuścił dowodów w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez R.P. skargi, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Podnieść na wstępie należy, że w związku z postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie organy I i II instancji związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2008 r., o sygn. akt I SA/Ol 434/08.

Wynika to wyraźnie z treści art. 153 p.p.s.a. który stanowi, że ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do związania oceną prawną wyrażoną uprzednio w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie, również sądu orzekającego wskutek zaskarżenia wydanej ponownie – na skutek uchylenia przez sąd – decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Ponadto, zarówno w judykaturze, jak i doktrynie prawa administracyjnego, wypracowano pogląd, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25.02.1998 r., sygn. akt III RN 130/97 (OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.), wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), wyjaśnił, że oznacza to, że "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy".

W ramach uwag ogólnych odnoszących się do art. 153 p.p.s.a., należy również podkreślić, że powrót postępowania do fazy administracyjnej otwiera na nowo możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, a wnioski z ponownie prowadzonych postępowań mogą prowadzić do ujawnienia okoliczności, którymi Sąd nie zajmował się w poprzednich fazach postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie bowiem wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do formalnej realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez Sąd wytyczne postępowania. Jeśli natomiast uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim, pogłębionym uzasadnieniem.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanego wyżej przepisu. W szczególności nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości kluczowej kwestii związanej z opisanymi w wyroku Sądu z dnia 13 listopada 2008r. nieprawidłowościami w sporządzonym przez organ protokole z czynności kontrolnych w gospodarstwie strony w dniach 21 – 22 lipca oraz 30 sierpnia 2006 r.. Przypomnieć należy, iż w wyroku tym Sąd zakwestionował moc dowodową protokołu, głównie ze względu na dokonywane w nim, przez osoby nie biorące udziału w czynnościach kontrolnych, poprawki. W wyroku z 13 listopada 2008r. skład orzekający wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia prowadzenia wypasu bydła na działkach AE i AF w czasie przeprowadzenia kontroli na miejscu (str. 11 uzasadnienia). Okoliczność tę mogliby zaś potwierdzić m.in. przesłuchani w charakterze świadków inspektorzy kontroli M.J. i T.W. Nie zostało ponadto dostatecznie wyjaśnione, co faktycznie inspektorzy terenowi w toku czynności kontrolnych ustalili.

Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobligowany jest przeprowadzić wnioskowane przez stronę dowody z zeznań świadków, ustalić w sposób jednoznaczny wynik kontroli, a w zakresie spornej kwestii kwalifikowania upraw do płatności uzupełniającej, w sposób zgodny z procedurą, skorzystać w miarę potrzeby z wiadomości specjalnych biegłego.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do faktu, iż organy administracyjne nie wypełniły nałożonych na nie wyrokiem Sądu z dnia 13 listopada 2008 r. obowiązków. Na stronach od 15 do 16-ej uzasadnienia decyzji z dnia "[...]", zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań inspektorów kontroli – M. J. i T. W. oraz ustalenia rzeczywistego efektu kontroli, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji tłumaczył znacznym upływem czasu (3 lata). Stwierdził jednocześnie, pomimo wyraźnych zaleceń Sądu, iż w związku nie przeprowadzeniem ponownej kontroli gospodarstwa rolnego, rozstrzygnięcie sprawy oparto na złożonej przez producenta deklaracji. W konsekwencji odmówił przyznania płatności uzupełniającej do działek rolnych opisanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności jako "trzcinowiska". Tymczasem, w toku uprzednio prowadzonego postępowania opartego na wynikach kontroli na miejscu, przyznano płatność uzupełniającą również do części działek zadeklarowanych przez samego producenta rolnego jako trzcinowiska. W związku z kontrolą ustalono bowiem, że działki te obejmowały łąki i pastwiska. Na powyższe trafnie wskazała zresztą strona w złożonej skardze, formułując zarzut naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wydanie decyzji mniej korzystnej dla strony,.

Rozpoznając ponownie sprawę podnieść należy, że już samo stwierdzenie, co do którego nie ma sporu, że organy odstąpiły od obowiązku wykonania wskazówek zawartych w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu nie mogło zmienić przyjęte przez organy uzasadnienie przyczyn, dla których nie przeprowadzono wymienionych w wyroku dowodów, wskazujące na znaczny upływ czasu, który spowodował niemożliwość lub znaczne utrudnienie podjęcia czynności. Podkreślić należy, że Sąd w wydanym uprzednio wyroku uchylającym decyzję z "[...]", wyprowadził jednoznaczną ocenę w zakresie celowości i zasadności przeprowadzenia w sprawie dowodów. Organy natomiast są w myśl art. 153 p.p.s.a. są nią związane. Nie dysponują w tym zakresie żadnym sposobem zwalczania wyrażonej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, za wyjątkiem możliwości zaskarżenia orzeczenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji, gdy strony nie skorzystały z przysługujących im na mocy p.p.s.a. możliwości podważenia dokonanej oceny Sądu, wyrok zyskał walor prawomocności. Ma on zatem charakter wiążący zarówno dla sądu, jak i organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się do wywodów Dyrektora Regionalnego Oddziału Agencji, że upływ czasu jest jednym z kryteriów, które mogą mieć wpływ na zakwestionowanie znaczenia dla sprawy danego dowodu, podnieść należy, iż nie mogło to stanowić podstawy wyeliminowania obowiązku przeprowadzenia dowodów, których wartość dla prawidłowych ustaleń faktycznych wyraźnie dostrzegł Sąd rozpoznający sprawę. Ocena wartości dowodu osobowego z zeznań świadka poprzez stwierdzenie, że nie przyniósł odpowiedzi w zasadniczych dla sprawy ustaleniach faktycznych, może nastąpić dopiero po jego przeprowadzeniu i wykonaniu zaleceń co do dalszego postępowania. Odmienne postępowanie organów w niniejszej sprawie świadczy o ignorowaniu funkcji kontrolnej sądów administracyjnych i jako takie nie mogło zyskać akceptacji Sądu.

Zwracając uwagę na następny, skutkujący uchyleniem decyzji aspekt sprawy podnieść należy, że odmowa przeprowadzenia dowodów wskazanych w wyroku skutkowała wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie deklaracji producenta zawartej we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Powyższe było, zdaniem organu, bardziej korzystne dla strony, gdyż w całości zgodne z jej żądaniem. Na tle takiej oceny organu zauważyć należy, iż pozostaje ona przede wszystkim w sprzeczności z oceną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 13 listopada 2008r., kładącą szczególny nacisk na obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie. Oczywistym jest bowiem, że wolą Sądu, jak wynika z uzasadnienia wymienionego wyroku, było ustalenie przez organy, jaki był rzeczywisty efekt kontroli na miejscu, a nie odrzucenie całego dotychczas zebranego materiału dowodowego sprawy i przyjęcie, że wniosek strony był niezgodny ze stanem faktycznym, po czym wydanie orzeczenia wyłącznie w oparciu o deklarację producenta rolnego. Oparcie całokształtu ustaleń na wniosku producenta rolnego, (co wydaje się najprostszym rozwiązaniem dla organu), nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy z zebranego dotychczas materiału dowodowego wynika, że we wniosku tym producent dokonał błędnej klasyfikacji działek rolnych, zaś organ wydaną uprzednio decyzją, w związku z ustaleniami kontroli na miejscu, błąd ten skorygował na korzyść producenta.

Podkreślić w tym miejscu należy, że wobec ustaleń kontroli na miejscu, w decyzji z dnia "[...]" organ przyznał płatność uzupełniającą do części działek, które strona mylnie oznaczyła we wniosku jako trzcinowiska, a na których kontrolujący nie stwierdzili występowania trzcinowisk. W konsekwencji, obecnie zaskarżoną decyzją przyznano stronie płatność uzupełniającą w wysokości niższej aniżeli kwota określona uprzednio. Słuszne zatem są zarzuty skargi, iż orzekając w ten sposób organy naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, wynikającą z art. 8 K.p.a..

Jak wielokrotnie podnoszono w dotychczasowym orzecznictwie oraz literaturze prawniczej, należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy ma kluczowe znaczenie dla każdego postępowania. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Mając natomiast na uwadze, że nadal pozostały niewyjaśnione w sprawie okoliczności faktyczne, na które wskazywał Sąd w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, przedwczesne jest jednoznaczne wypowiadanie się przez skład orzekający niniejszej sprawie co do kwalifikacji zadeklarowanych przez stronę działek jako trzcinowisk z punktu widzenia kryteriów, jakim powinny odpowiadać uprawy objęte płatnością uzupełniającą, a tym samym dokonywanie przez Sąd materialnoprawnej oceny dotychczasowych ustaleń w sprawie.

Wykazane wyżej naruszenie przez organy art. 153 p.p.s.a, samo przez się skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji przedwczesnym było odnoszenie się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów § 1 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. oraz art. 96, art. 119 i art. 133 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, czy też oparcia materialnoprawnej oceny okoliczności sprawy na dokumentach, które według uzgodnień z przedstawicielami organu miały być usunięte z akt postępowania, a co do których organ oświadczył, iż je faktycznie usunął.

Reasumując stwierdzić należało, iż decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez wykonania wiążących zaleceń Sądu i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem z naruszeniem zarówno art. 153 p.p.s.a., jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - zwłaszcza art. 7 i 77 § 1. Orzekając o przyznaniu płatności uzupełniającej w wysokości niższej aniżeli kwota określona uprzednio, (pomimo wcześniejszych ustaleń co do oczywiście błędnej klasyfikacji części działek rolnych przez producenta, we wniosku), naruszyły też art. 8 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane są wykonać wszystkie zalecenia Sądu opisane w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2008r., uwzględniając poczynione wyżej uwagi.

Z powołanych wyżej przyczyn, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zaskarżoną decyzję uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., przy czym wobec uchylenia wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 listopada 2008r., decyzji organu w całości i braku rozstrzygnięcia w sentencji ponownej decyzji z dnia "[...]" odnośnie odmowy przyznania płatności w określonej kwocie, wysokość wpisu podlegającego zwrotowi na rzecz skarżącego ustalono od wartości przedmiotu sporu podanej w skardze, tj. od całej kwoty wnioskowanej płatności uzupełniającej.