Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 523/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: 15 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 31
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 7 marca 2017 r. nr P-II.4131.2.19.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Rady Miasta Rzeszowa jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 7 marca 2017 r. nr P.II.4131.2.19.2017.

Rozstrzygnięciem tym Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz na podstawie przepisów art. 15 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) stwierdził nieważność w pkt 1 ) § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, w pkt 2) § 3 ust. 1 pkt 3 w zakresie treści "U/MW.l", w pkt 3) § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie treści "w szczególności poprzez nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych", w pkt 4) § 8 ust. 2 pkt 2 i 3, w pkt 5) § 12, § 13, § 14, § 16 uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2017 r. Nr XXXVIII / 796 /2017 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie.

Organ nadzoru stwierdził, że zapisy § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 3 w zakresie treści "U/MW.l", zapisów przedmiotowego planu została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, tj. z naruszeniem art. 15 w związku z art. 28 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587).

Zdaniem organu nadzoru niewłaściwy, wykraczający poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń planu miejscowego jest zapis zawarty w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały ustalających nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych. W ocenie wojewody upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z nadzorem archeologicznym, w szczególności podczas prowadzenia inwestycji. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały już określone przez ustawodawcę, tj. w ustawie z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu działania organów. Zgodnie z treścią przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jednakże kompetencja tą nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W § 12 treści planu zapisano ustalenia dla terenu oznaczonego ma rysunku planu symbolem MW.l przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, § 13 ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem MW/U.l przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej, w § 14 ustalenia dla terenu U/MW.l przeznaczonego pod zabudowę z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, w § 16 ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem MW/U.2 przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej. Zapisy zawarte w treści ww. ustaleń § 12, §13, §14, §16 dotyczące minimalnej liczby miejsc do parkowania nie odpowiadają dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., która wskazuje że w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Ustalenia dotyczące zasad obsługi komunikacyjnej zawarte w § 12 ust. 4pkt 3, §13 ust. 4pkt 3, §14 ust. 5pkt 3 i § 16 ust.5 pkt 2 uchwały, przyjmujące jako zasadę ilość miejsc do parkowania równą "0", nie spełniają wymogów przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz §4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wskazują przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługową, bez określenia obligatoryjnego elementu planu, jakim jest minimalna liczba miejsc do parkowania. Niewystarczającym, nie spełniającym wymagań ww. przepisów prawa, są w ocenie organu, ustalone dopuszczenia lokalizacji maksymalnej ilości miejsc do parkowania pod ustalonymi warunkami. Zauważa się równocześnie, że ustalenia w przedmiotowym zakresie zawarte w przyjętej przez Radę Miasta uchwale, różnią się od zapisów które przedstawione zostały w projekcie planu wyłożonym do publicznego wyglądu, gdzie ustaloną zasadą był przedział od 0 do 1,0, z czego wynikała możliwość lokalizacji miejsc parkingowych w ilości nie większej niż 1 na każdy lokal mieszkalny bez żadnych ograniczeń.

W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, brak jest prawidłowych zapisów planu dotyczących minimalnej liczby miejsc postojowych dla terenów objętych regulacją § 12, § -13, § 14 i § 16 - MW.l, MW/U.l, U/MW.l i MW/U.2. Skoro zatem Rada nie określiła obligatoryjnego elementu planu jakim jest ustalenie wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla dopuszczalnego przeznaczenia terenów wskazanych w rozstrzygnięciu zasadnym jest stwierdzenie nieważności części uchwały jako podjętej z naruszeniem zasad sporządzania planu. Naruszenie warunków materialnych sporządzania planu (zasad sporządzania planu) musi mieć charakter istotny. Powyższe naruszenia mają charakter istotny albowiem dotyczą przepisów stanowiących bezpośrednią podstawę treści miejscowego planu i mają bezpośredni wpływ na jego konstytutywną treść normatywną. Istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkować musiało uchyleniem uchwały w części, bowiem wadliwość wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowień planu nie pozbawia go tego, aby funkcjonował w pozostałej swej części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miasta Rzeszowa wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuciła Wojewodzie Podkarpackiemu:

1. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 28 tej ustawy, poprzez przyjęcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. został naruszony w istotny sposób wskutek przyjęcia ustalenia zawartego w § 8 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017r., określającego nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych, ponieważ przepis ten nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z nadzorem archeologicznym sprawowanym przez organy nadzoru konserwatorskiego, w szczególności podczas prowadzenia inwestycji, pomimo, iż ustalenie to nie zostało skierowane do organów nadzrou konserwatorskiego

2. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) poprzez przyjęcie, że przepisy art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia zostały naruszone w istotny sposób wskutek przyjęcia w § 12 ust. 4 pkt 3, §13 ust. 4 pkt 3, § 14 ust. 5 pkt 3 i § 16 ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa ustalenia o ilości miejsc do parkowania dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową równej "0", z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnej ilości miejsc do parkowania pod ustalonymi warunkami, ponieważ przepisy te nakładają obowiązek określenia każdorazowo w planie miejscowym dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, pomimo, że istniejący stan zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, o których mowa w § 12 ust 4 pkt 3, §13 ust. 4 pkt 3, § 14 ust 5 pkt 3 i § 16 ust 5 pkt 2 w/w uchwały Rady Miasta Rzeszowa, położonych w ścisłym centrum miasta Rzeszowa, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta, wyklucza, co do zasady, możliwość lokalizacji na tych terenach miejsc do parkowania pojazdów samochodowych; -

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki w ogóle nie odniósł się do uwarunkowań wynikających z istniejącego stanu faktycznego i prawnego, który dotyczy obszaru objętego granicami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie. Z dołączonej do uchwały Nr XXXVI11/796/2017 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. dokumentacji, która została przekazana Wojewodzie Podkarpackiemu w celu oceny zgodności tej uchwały z przepisami prawnymi, wynika, że obszar objęty granicami MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie jest położony w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, w ścisłym centrum miasta Rzeszowa, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Od strony wschodniej graniczy z jezdnią ul. Szpitalnej, od północy z jezdnią ul. Króla Kazimierza, przylegającą do zespołu zabytkowego Rzeszowa (obejmującego średniowieczny układ urbanistyczny rynku oraz wychodzące od niego ulice wraz z zabudową, wpisanego do rejestru zabytków w dniu 30 stycznia 1969 r. pod nr rej. A-325), od strony południowo-wschodniej z nieruchomością Klinicznego Szpitala Wojewódzkiego Nr 1 im. Fryderyka Chopina w Rzeszowie, od południa z jezdnią ul. Grodzisko oraz jezdnią ul. Leszczyńskiego, a od zachodu z jezdnią ul. Baldachówka. Na obszarze objętym przedmiotowym planem, od strony południowo - wschodniej jest obiekt zabytkowy w postaci kamienicy przy ul. Szpitalnej 12, wpisany w dniu 9 września 2016 r. wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego pod nr rej. A - 1417, od strony zachodniej i północnej wschodniej są zlokalizowane obiekty zabytkowe (kamienice wraz z oficynami) wpisane do wojewódzkiej oraz gminnej "Ewidencji zabytków urbanistyki, architektury, budownictwa i archeologii miasta Rzeszowa" (5 od strony zachodniej - ul. Baldachówka oraz 2 od strony północnej - ul. Króla Kazimierza), a na całym obszarze objętym granicami MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie znajduje się stanowisko archeologiczne nr 17 w Rzeszowie (AZP - 103-76/56), wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków, w dniu 15 kwietnia 2016 r., pod pozycją 1217.

W przyjętym w dniu 23 października 2012 r. Gminnym Programie opieki nad Zabytkami Miasta Rzeszowa na lata 2013 -2016 określono priorytet działań Nr VII.4 dotyczących opieki nad zabytkami archeologicznymi, w ramach którego ustalono, że w obszarach występowania stanowisk archeologicznych wszelkie prace ziemne powinny być prowadzone bezwzględnie pod nadzorem archeologicznym (uchwała Nr XLI/784/2012 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 23 października 2012r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu opieki nad Zabytkami Miasta Rzeszowa na lata 2013 - 2016, opublikowana w Dz. Urz. Woj. z 2012 r., poz. 2194). Z dołączonej do uchwały Nr XXXVI11/796/2017 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. dokumentacji w postaci stanowiska Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu w kwestii uzgodnienia projektu MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie wynika, że po wpisaniu stanowiska archeologicznego nr 17 w Rzeszowie (AZP - 103-76/56) do Gminnej Ewidencji Zabytków określenie w projekcie tego planu nakazu nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych na obszarze objętym granicami tego planu, stanowiło istotny warunek jego uzgodnienia przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu.

Mając na względzie powyższy stan faktyczny i prawny nie jest zasadne twierdzenie organu nadzoru, że zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 w/w uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017r. ustalenie wprowadzające nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych, narusza w istotny sposób przepis art 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, w jaki sposób powinny być wyrażone powyższe zasady.

Ustalenie zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa stanowi element ochrony stanowiska archeologicznego AZP - 103-76/56, Rzeszów 17, wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków, w dniu 15 kwietnia 2016 r., pod pozycją 1217, tj. ochrony określonego granicami pewnego zwartego wycinka przestrzeni miasta Rzeszowa, w której pod poziomem gruntu mogą znajdować się ślady materialnej działalności ludzkiej w przeszłości, posiadające wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wbrew twierdzeniu Wojewody Podkarpackiego nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych nie jest skierowany do organów nadzoru konserwatorskiego, w szczególności do Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu. W treści zakwestionowanego przez organ nadzoru ustalenia MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie brakuje bowiem adresata tego nakazu w postaci organu ochrony zabytków. Użytego w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017r. wyrażenia "nadzór archeologiczny" nie można bowiem utożsamiać ze sformułowaniem "nadzór konserwatorski", który został określony w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r.t poz. 1446 ze zm.), i jest on przypisany do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz działających z jego upoważnienia pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków, lub traktować nadzór archeologiczny jako element nadzoru konserwatorskiego. Wprawdzie przepisy prawa powszechnie obowiązujące nie posługują się pojęciem "nadzór archeologiczny", jednakże w praktyce pojęcie to jest stosowane w stosunku do działań osób posiadających odpowiednią wiedzę w zakresie archeologii oraz doświadczenie w zakresie badań archeologicznych, które wykonują te działania na zlecenie podmiotów pełniących w procesie budowlanym funkcję inwestora. Przez nadzór archeologiczny rozumie się bowiem czynności polegające na monitorowaniu prac budowlanych na terenach gdzie istnieje przypuszczenie, że w ziemi przetrwały obiekty zabytkowe. Jest to więc forma nadzoru wykonywanego podczas prac ziemnych ukierunkowana na ewentualne odkrycie archeologicznych zabytków wcześniej nieujawnionych. W przypadku, gdy w trakcie prac ziemnych zostaną znalezione zabytki archeologiczne, wówczas wojewódzki konserwator zabytków w ramach posiadanych kompetencji może nakazać przeprowadzenie archeologicznych badań ratowniczych.

Ustalony w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych jest więc dopuszczalną formą ochrony zabytków, o której mowa w art 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie wkracza ona w kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyż dotyczy ona prac wykonywanych na zlecenie inwestora, w sytuacji gdy nie przewiduje się przed rozpoczęciem prac budowlanych na danym terenie obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych na tym terenie. Badania archeologiczne polegają zaś na wykonywaniu prac ziemnych w obrębie stanowiska archeologicznego, które są podejmowane w ściśle określonym celu, a mianowicie są to archeologiczne badania rozpoznawcze oraz wykopaliskowe ukierunkowane na systematyczne i metodyczne odsłanianie elementów tego stanowiska pod kątem ich udokumentowania.

Poza tym należy zaznaczyć, że nałożony w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. na inwestorów obowiązek zapewnienia nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych koresponduje z powszechnym obowiązkiem określonym w art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do wstrzymania wszelkich robót budowlanych lub ziemnych mogących uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, zabezpieczenia, przy użyciu dostępnych środków, tego przedmiotu i miejsca jego odkrycia, a także niezwłocznego zawiadomienia o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W sytuacji, gdyby nie nałożono na inwestora takiego obowiązku, wówczas ochrona zabytku przewidziana w w/w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami byłaby iluzoryczną jeśli się weźmie pod uwagę wiedzę jaką posiada przeciętny obywatel na temat tego, jaką wartość historyczną, artystyczną lub naukową mogą posiadać odkryte przedmioty w trakcie prowadzonych przez niego lub na jego zlecenie prac ziemnych.

Poza tym przy wprowadzeniu w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. obowiązku nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych kierowano się postanowieniami przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest także zasadny zarzut organu nadzoru, że ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 3, §13 ust. 4 pkt 3, §14 ust, 5 pkt 3 i § 16 ust 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały, które dotyczą określenia ilości miejsc do parkowania dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową równej "0", z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnej ilości miejsc do parkowania pod określonymi warunkami, naruszają przepisy art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia.

Należy zaznaczyć, że te oraz inne ustalenia, odnoszące się do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, określono mając na względzie istotne uwarunkowanie wynikające z faktu zainwestowania tych terenów zabudową historyczną, która ze względu na posiadane przez nią walory powinna być zwłaszcza prawnie chroniona przed jej zniszczeniem lub niewłaściwym wykorzystaniem. Zatem wprowadzenie na tych terenach nowego zagospodarowania jest dopuszczalne o tyle, o ile nie spowoduje to nieodwracalnego zniszczenia substancji zabytkowej.

W § 12 ust. 4 pkt 3, § 13 ust. 4 pkt 3, §14 ust. 5 pkt 3 i § 16 ust. 5 pkt 2 uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. przyjęto ustalenie dla każdego z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, że ilość miejsc do parkowania jest równa "0" w celu podkreślenia, że dla tych terenów, zainwestowanych zabudową historyczną oraz objętych strefą ochrony konserwatorskiej, brakuje możliwości określenia wskaźnika ilości miejsca parkingowych zgodnie ze szczegółową dyspozycją zawartą w przepisie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Równocześnie dopuszczono możliwość lokalizacji na powierzchni tych terenów określonej maksymalnej ilości miejsc do parkowania, jednakże przy spełnieniu warunku, że nie wykluczy to możliwości zagospodarowania poszczególnych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania określonym w planie, które określono głównie pod kątem ochrony istniejącej zabytkowej zabudowy. Ustalenia te więc służą przeprowadzeniu rewitalizacji tej części obszaru Rzeszowa, poprzez umożliwienie nowego rozmieszczenia funkcji mieszkaniowej oraz funkcji usługowej w dotychczasowej zabytkowej zabudowie, przy zastosowaniu zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych rozwiązań architektoniczno - budowlanych oraz przy równoczesnym zachowaniu w stanie nienaruszonym cennych historycznie walorów tej zabudowy.

Ponadto zasadnym jest wskazać, że problem związany z brakiem możliwości określenia wskaźnika ilości miejsca parkingowych zgodnie ze szczegółową dyspozycją zawartą w przepisie § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia dla części terenów objętych granicami MPZP Nr 229/15/2011 przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie jest typowym dla obszarów miejskich zainwestowanych zabudową historyczną, objętych ochroną prawną. Tytułem przykładu można wskazać ustalenie w tym zakresie zawarte w § 13 ust. 12 pkt 2 uchwały Nr Xll/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto", opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. Nr 255, poz. 2059. W tej uchwale postanowiono bowiem, że z uwagi na istniejący stan zagospodarowania obszaru objętego planem nie określa się wskaźników dotyczących miejsc parkingowych dla poszczególnych obiektów. Inny przykład rozwiązania tego problemu można wskazać w § 8 ust. 9 pkt 2 lit. a uchwały Nr XXVI11/712/16 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" rejon Targu Drzewnego i ui. Gancarskiej w mieście Gdańsku, opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r., poz. 3384. W tej uchwale zawarto ustalenie, że parkingi dla samochodów osobowych na działce budowlanej objętej inwestycją pod zabudowę mieszkaniową mają być realizowane według wskaźnika minimalnego wynoszącego "0" oraz maksymalnego wynoszącego 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, a pod zabudowę dla pozostałych funkcji według wskaźnika minimalnego wynoszącego "0" oraz maksymalnego zgodnego z ustaleniami ogólnymi dotyczącymi wskaźników miejsc postojowych dla terenów przeznaczonych pod określone funkcje, zawartymi w § 5 tej uchwały.

W konsekwencji należy przyjąć, że nie jest również zasadne rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 3 w zakresie treści "ll/MW.1", w § 8 ust. 2 pkt 2 i 3, w § 12 w zakresie wykraczającym poza ust. 4 pkt 3, w § 13 w zakresie wykraczającym poza ust. 4 pkt 3, w §14 w zakresie wykraczającym poza ust, 5 pkt 3 oraz w § 16 w zakresie wykraczającym poza ust. 5 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Rzeszowa, gdyż jedynym powodem stwierdzenia nieważności tych ustaleń było to, że są one związane z zakwestionowanymi wprost przez organ nadzoru ustaleniami tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi.

W związku z przedstawionymi zarzutami zawartymi w treści skargi dotyczącymi stanowiska organu nadzoru w zakresie legalności § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały wskazać należy, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy na gruncie § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, że "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miasta Rzeszowa, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W ocenie organu nadzoru, zawarte w § 8 ust. 2 pkt 7 uchwały uregulowanie wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Wskazane upoważnienie me obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych nakazów w toku prowadzenia robót budowlanych.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że z treści postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20.04.2016 r. wynikał obowiązek wprowadzenia nakazu nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych ( § 8 ust. 2 pkt 1), albowiem w treści jego uzasadnienia sprecyzowano jedynie, ze w projekcie planu nie zawarto ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego nr 17 w Rzeszowie (w treści § 8 projektu planu jak i treść rysunku planu przekazanego do uzgodnienia brak jest tego stanowiska archeologicznego). Odmowa uzgodnień treści planu nie wskazywała na konieczność wprowadzenia do jego treści ww. nakazu, którego podstawą są przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i który może zostać nałożony przez Konserwatora Zabytków.

Wskazać należy, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru prowadzenia robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne wynika z art. 34ust. la ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rodzaj i zakres tych badań określa w drodze decyzji wojewódzki konserwator zabytków (art. 31 ust. 2 tej ustawy). Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie akt prawa miejscowego. Co więcej, to właściwy wojewódzki konserwator zbytków określa zakres oraz rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, i to nie w każdym przypadku, lecz tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Ponadto, uregulowania dotyczące prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zawarte zostały także w przepisach ustawy Prawo budowlane - art. 39 ust. 1 (podobnie wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2595/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 96/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1515/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 15/17).

W ocenie organu nadzoru nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącej, dotyczące braku określenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych z uwagi na brak możliwości określenia tegoż wskaźnika zgodnie ze szczegółową dyspozycją zawartą w przepisie 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem plan miejscowy winien obligatoryjnie zawierać ustalenia w zakresie wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem zakwestionowany plan miejscowy nie określa ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań w odniesieniu do terenów MW. 1 MW/U.l., U/MW.l i MW/U.2 (zabudowa mieszkaniowa, usługowa). Zaskarżona uchwała nie zawiera więc określenia obligatoryjnego elementu w postaci ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań, a tym samym nie wyczerpuje pełnego zakresu planu miejscowego, wymaganego w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i 9 lit. c rozporządzenia wykonawczego. Tego rodzaju braki stanowią zaś istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 p.z.p.

Istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego skutkuje uchyleniem uchwały w całości lub w części. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1287/11 wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń planu nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Zdaniem organu nadzoru wadliwość wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowień planu nie pozbawia go tego, aby funkcjonował w pozostałej swej części.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego) przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. W ramach wspomnianej kontroli sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu lub stosownie do treści art. 148 P.p.s.a. uchyla akt nadzoru uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego nr P.II.4131.2.19.2017 z dnia 7 marca 2017 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rada Miasta Rzeszowa z dnia 31 stycznia 2017 r. nr XXXVIII/796/2017 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przy ulicy Szpitalnej w Rzeszowie w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 w zakresie treści "U/MW1", § 8 ust. 2 pkt 1 w zakresie "poprzez nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych", § 8 ust. 2 pkt 2 i 3, § 12, § 13, § 14, § 16 doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podstawę prawną poddania kontroli Sądu aktu nadzoru stanowi przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a ewentualne naruszenie miało wpływ na treść podjętej uchwały (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 754/10).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu a także naruszenie właściwości organów powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Cytowany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki oceny zgodności z prawem uchwały, przesłankę materialnoprawną nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organów.

Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc z jego zawartością (część tekstowa, graficzna, załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08).

Natomiast ocena zaistnienia przesłanki "istotności naruszeń" wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

W rozstrzygnięciu nadzorczym ocenianym przez Sąd stwierdzono nieważność m.in. § 12, § 13, § 14 i § 16 uchwały.

Każdy z tych zakwestionowanych paragrafów dotyczy ustaleń dla terenów przeznaczonych pod różną zabudowę. Zdaniem organu nadzoru zapisy w nich zawarte nie odpowiadają dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo "minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową".

Według organu nadzoru dla wszystkich tych terenów przeznaczonych pod zabudowę ustalenia planu przewidują jako zasadę ilość miejsc do parkowania "0".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Jak wynika z § 4 pkt 9c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) uzewnętrzniona w planie ilość miejsc parkingowych powinna być określona w relacji do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Podkreślenia wymaga, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy będzie wskazanie w kontrolowanej uchwale, iż "w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania w ilości nie większej niż 1 miejsce ma każdy lokal mieszkalny". Ustalenia planu przewidują, że dopuszcza się lokalizowanie dowolnej liczby miejsc parkingowych w podziemnych garażach lub parkingach. W znowelizowanym brzmieniu cytowanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "minimalna liczba miejsc" odnieść należy zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych.

Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych.

Zasada swobody władztwa planistycznego gminy doznaje ograniczeń ze względu na charakter terenu, którego dotyczy.

Teren objęty przedmiotową uchwałą to Stare Miasto z zabudową historyczną objętą nadzorem konserwatorskim. W przedmiotowej uchwale dopuszczono możliwość lokalizacji na powierzchni maksymalnej ilości miejsc parkingowych zgodnie z dyspozycją § 4 pkt 9 lit. e rozporządzenia przy spełnieniu warunku, że "nie wyklucza to możliwości zagospodarowania poszczególnych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem w planie, którego ustalenia skierowane są głównie pod kątem odmowy istniejącej zabudowy zabytkowej. Takie ustalenia planu służą przeprowadzeniu rewitalizacji tych zabytkowych terenów zachowując ich cenne walory historyczne.

Uwzględniając charakter tego terenu również ustalenie w poddanym kontroli planie "dopuszcza się lokalizowanie dowolnej ilości miejsc parkingowych w podziemnych parkingach i garażach" jest spełnieniem wymagań, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie ustalenia planu w zakresie miejsc do parkowania na tym terenie szczególnie chronionym nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ilość miejsc parkingowych przewidzianych w planie jest uwarunkowana możliwościami terenu starego miasta i została przewidziana z uwzględnieniem charakteru terenu objętego planem.

Poza tym ustalenia planu w zakresie miejsc do parkowania w centrum starego miasta muszą uwzględniać m.in. "Wnioski Konserwatorskie Podkarpackiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z dnia 1 lutego 2012 r. zgłoszone do opracowania planu w rejonie ulicy Szpitalnej, oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 15 kwietnia 2016 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków, postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia 9 września 2016 r. w sprawie wpisu kamienicy przy ul. Szpitalnej w Rzeszowie wraz z otoczeniem do rejestru zabytków nieruchomych województwa podkarpackiego".

Przypomnieć należy, że co do zasady gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe i kulturowe.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez niezawarcie w planie obligatoryjnego elementu "o ustaleniu miejsc parkingowych" należy zauważyć, że wyliczenie "obowiązkowych" elementów planu, zawiera tylko art. 15 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie i doktrynie rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, wówczas gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń (patrz: wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12).

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie właśnie tak należy rozumieć pojęcie "obowiązku" ustalenia w planie miejsc parkingowych dla terenu Starego Miasta. Wobec tego ustalenia planu w tym zakresie w § 12, § 13, § 14 i § 16 uchwały nie naruszają prawa. Organ nadzoru stwierdzając nieważność tych paragrafów uzasadnił to brakiem ustalenia miejsc parkingowych.

Zauważyć również wypada, iż organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie musi wykazać, iż naruszenie ma charakter istotny, które skutkuje nieważnością w całości każdego z tych paragrafów uchwały. Takiego uzasadnienia nie zawiera kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze poza przytoczeniem brzmienia zakwestionowanych przez niego ustaleń planu nie zawiera żadnego uzasadnienia.

W rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono również nieważność uchwały w tej jej części, która wprowadza nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych na terenie objętym planem.

§ 8 uchwały dotyczy ustalenia strefy ochrony konserwatorskiej.

Organ nadzoru uznał, iż użycie w § 8 ust. 2 pkt 1 in fine "w szczególności poprzez nakaz nadzoru archeologicznego podczas prowadzenia wszelkich prac ziemnych" jest niezgodne z prawem, co uzasadnia stwierdzenie nieważności.

W ocenie wojewody upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu nie obejmuje możliwości umieszczenia w miejscowym planie uregulowań dotyczących nadzoru archeologicznego. Takiej możliwości zdaniem Wojewody nie przewiduje również ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela takiego stanowiska.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu stanowi, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej. Wspomniana regulacja koresponduje z zapisami ustawy o ochronie zabytków, określonej jako strefa ochrony konserwatorskiej, ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmująca obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy, nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. O ile zatem, co do zasady podzielić należy stanowisko, wyrażone w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż regulacja przyjęta w miejscowym planie nie może zastępować ani modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, o tyle generalna konkluzja o braku jakiejkolwiek kompetencji rady do wprowadzania uregulowań formułujących nakazy i zakazy, mające na celu ochronę zabytków – w szerokim tego słowa znaczeniu – nie tylko wpisanych do rejestru zabytków – jest nieuprawniona.

Poza sporem pozostaje fakt, że obszar ten to stare miasto a tereny objęte nakazem archeologicznym nie są wpisane do rejestru zabytków, nie znajdują się również w gminnej ewidencji zabytków.

Jak ustalono w załączniku nr 38 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pt. "lokalne wartości archeologiczne dziedzictwa kulturowego" teren ten nie jest wpisany do rejestru, lecz podlega specjalnej trosce organu gminy.

W części tekstowej planu, dla terenów położonych w obszarze strefy konserwatorskiej wprowadzono nakaz realizowania wszelkich prac ziemnych pod nadzorem archeologicznym. Regulacja ta nie modyfikuje ani nie rozszerza w sposób niedopuszczalny uczestników procesu inwestycyjnego. Dotyczy bowiem fazy jej realizacji, a więc wszelkie rozważania dotyczące przygotowania inwestycji związane z obowiązkiem uzyskania uzgodnień czy pozwoleń (art. 39 prawa budowlanego) oraz prowadzenia badań archeologicznych (art. 31 ustawy o ochronie zabytków) są bezprzedmiotowe. Ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów nie ujętych w wykazie zabytków archeologicznych stanowi jedyną formę ochrony tego obszaru, określonego w studium jako przedstawiającego "lokalne wartości archeologiczne dziedzictwa kulturowego", zabytki te nie są jednak zidentyfikowane jednostkowo. Taka forma ochrony jest wpisem obszarowym a nie indywidualnym. Odnosi się zatem do wszystkich znajdujących się na tym obszarze obiektów archeologicznych. W odniesieniu do zabytków archeologicznych mogą to być w szczególności pozostałości terenowe pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej – art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.

Zgodzić się należy zatem ze stanowiskiem Gminy wyrażonym w uzasadnieniu uchwały, iż to charakter ochrony obszarowej wymusza określoną jej formę, która odnosi się do robót ziemnych wykonywanych w strefie objętej ochroną konserwatorską, uzasadniając tym samym taki jej zapis.

W ocenie Sądu, nie można uznać, iż Rada Gminy nakazując prowadzenie prac ziemnych pod nadzorem archeologicznym przekroczyła kompetencje wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu w związku z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków.

Sugerowana przez organ nadzoru interpretacja przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, wyłączająca możliwość wprowadzenia jakichkolwiek zakazów i nakazów w strefie ochrony konserwatorskiej, o ile dotyczą procesu inwestycyjnego uczyniłoby ten przepis fasadowym.

Błędne jest stanowisko Wojewody, iż wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego podczas prowadzenia inwestycji zostały określone w ustawie Prawo budowlane.

Jak wynika z brzemienia art. 39 ust. 1 prawa budowlanego – w obecnym brzmieniu – "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania zgodny konserwatora". Jak widać z treści tego przepisu nie dotyczy to obszarów i zabytków nie wpisanych do rejestru. W przypadku ochrony obszarowej związanej z zabytkami archeologicznymi nie ujawnionymi jednostkowo wynikająca z przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków ochrona, dla swej skuteczności wymaga uzupełnienia nakazami i zakazami, wprowadzonymi do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla szczególnych terenów historycznych.

W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego.

Poza tym Wojewoda stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały, lecz rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia. Z brzmienia art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie "w planie uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia".

Z brzmienia § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały wynika, iż poprzez ten zapis organ planistyczny chce "chronić" ład przestrzenny wokół zabytków wpisanych do rejestru. Przyzwolenie na taką regulację w planie uzasadnia zapis art. 19 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zatem o stwierdzeniu nieważności takich zapisów planu jest naruszeniem prawa, również z powodu braku uzasadnienia istoty tego naruszenia każdorazowej konieczności wykazania, iż naruszenie ma charakter istotny.

Nie jest również zasadne rozstrzygnięcie Wojewody stwierdzające nieważność § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały w zakresie wykraczającym poza problematykę miejsc parkingowych.

Zarzuty skargi Rady Miasta Rzeszowa są zasadne.

Z tych względów na zasadzie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił rozstrzygniecie nadzorcze.