Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 148/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1a, art. 13, art. 19 ust 1-2 i ust. 4-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Świnice Warckie z dnia 20 września 2018 r. nr XXVI/212/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 pkt 3 oraz § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały. a.bł.


UZASADNIENIE

20 września 2018 r. Rada Gminy Świnice Warckie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr XXVI/212/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 1 pkt 3 oraz § 14 ust. 2.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił naruszenie:

1. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez określenie w "§ 3 pkt 4" regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, czym zaniechano pełnego uregulowania materii wskazanej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.;

2. art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. poprzez określenie w § 14 ust. 2 regulaminu, że reklamacje dopuszczalne są wyłącznie w formie pisemnej.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Tymczasem w regulaminie nie uregulowano kwestii jakości dostarczanej wody określając, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane prowadzić regularną kontrole jakości wody. Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294). Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, gdyż nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa.

Prokurator podniósł także, że prawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., kształtując konstrukcję sposobu załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcą usługi złożona. Przyjęty w regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 12 grudnia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz zmianie niektórych innych ustaw. Najważniejszą zmianą w stosunku do dotychczas obowiązującego systemu było powołanie organu regulacyjnego nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, który przejmie od gmin wiele kompetencji w tej kwestii. Obecnie ma on także za zadanie opiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Procedurę uchwalania wskazanych regulaminów zawierają przepisy u.z.z.w. Zatem postępowanie przedsiębiorstw, rad gmin oraz organu regulacyjnego powinno być zgodne z art. 19 u.z.z.w. W stosunku do projektu uchwały organ regulacyjny – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, nie miał żadnych uwag i zastrzeżeń. Pozytywnie zaopiniował projekt zaskarżonej uchwały. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do dokonania zmian zapisów w uchwale wskazanych przez prokuratora. Wojewoda Łódzki po otrzymaniu zaskarżonej uchwały wraz z opinią organu regulacyjnego nie wniósł żadnych zastrzeżeń i nie wszczął procedury w zakresie stwierdzenia nieważności zapisów zawartych w uchwale, które kwestionuje Prokurator Rejonowy w Łęczycy. Jakkolwiek zmiana regulaminu wymaga zatem uzyskania opinii organu regulacyjnego w formie postanowienia co wskazuje, że Rada Gminy Świnicie Warckie nie może bez pozytywnej opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonać zmian w zaskarżonej uchwale. Prokurator zarzucił obrazę przepisu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez określenie w "§ 3 pkt 4" regulaminu zapisu o kontroli wewnętrznej jakości dostarczonej wody. Nie istnieje "§ 3 pkt 4" regulaminu. Zdaniem organu administracji, uwadze sądu nie powinno umknąć, że w desygnacie pojęcia "załatwianie reklamacji" mieści się również sposób składania reklamacji, co nie wyklucza możliwości złożenia reklamacji na piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie wyłącza również możliwości jej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 u.z.z.w. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.).

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

W skardze zasadnie prokurator zarzucił, że regulacja zawarta w § 1 pkt 3 regulaminu nie jest kompletna i narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Należy przy tym zauważyć, że § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały prokurator wskazał w petitum skargi. W § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały określono, że w zakresie dostarczania wody dostawca usług jest zobowiązany prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody.

Z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w., tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294). Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). W § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały przewidziano jedynie, że w zakresie dostarczania wody dostawca usług jest zobowiązany prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody. W zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody ani w tym przepisie, ani w żadnym innym. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust. 1a u.z.z.w., a zatem jego dodatkowe nałożenie w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Ponadto w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących sposobu wykonywania przez dostawcę umowy, w szczególności ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości naliczonych opłat za te usługi, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

W skardze zasadnie prokurator zarzucił także naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. poprzez regulację zawartą w § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w myśl którego reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej w terminie 14 dni, po powzięciu informacji o wystąpieniu zdarzenia stanowiącego podstawę złożenia reklamacji. Przepisy u.z.z.w. nie zawężają bowiem formy składanej reklamacji do formy pisemnej. Prawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja może zostać złożona przez odbiorcę usług. Przyjęty w regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny, z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r., II SA/Rz 861/19).

Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, że organ regulacyjny pozytywnie zaopiniował projekt zaskarżonej uchwały i nie miał żadnych uwag oraz zastrzeżeń, należy w tym miejscu dodatkowo przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Opinia ta stanowi jednakże jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru. Opinia ta winna jednak zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z u.z.z.w. poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 3 oraz § 14 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 20 października 2020 r. odwołano termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na 28 października 2020 r. i na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na ten sam dzień, tj. 28 października 2020 r., o czym strony zostały zawiadomione.

dc