Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1410/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 771/18 w sprawie ze skargi G. stowarzyszenie zwykłe na decyzję [...] sp. z o.o. w Ż. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Gl 771/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. stowarzyszenia zwykłego (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ż. (dalej: "Spółka") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie wystąpiło do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) opinii/skanu sprawozdania zarządu z działalności Spółki za rok 2017,

2) kopii/skanu wszelkich dokumentów dotyczących podnoszenia kapitału zakładowego Spółki w latach 2017/2018,

3) kopii/skanu wszelkich dokumentów dotyczących uprawnień i kwalifikacji wymaganych regulacjami prawnymi, posiadanych przez członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki,

4) rejestru umów cywilnoprawnych podpisanych z kontrahentami przez Spółkę w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. wraz z oznaczeniem okresu obowiązywania danej umowy, daty zawarcia, przedmiotu umowy, wartości umowy oraz danych kontrahenta danej umowy,

5) rejestru wszystkich umów zawartych z osobami prawnymi przez Spółkę w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r. wraz z oznaczeniem okresu obowiązywania danej umowy, daty zawarcia, przedmiotu umowy, wartości umowy oraz danych kontrahenta danej umowy,

6) kopii/skanu dokumentów potwierdzających wymagane prawem kwalifikacje członków Rady Nadzorczej Spółki, zasiadających w Radzie Nadzorczej w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r.,

7) kopii/skanu uchwał Rady Nadzorczej Spółki za okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] czerwca 2018 r.,

8) kopii/skanu dokumentu regulującego zasady ustalania wysokości wynagrodzenia, przyznawania dodatków i nagród dla członków organów Spółki,

9) podania wysokości wynagrodzenia miesięcznego dla poszczególnych członków Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki,

10) podania kwot wypłaconych nagród lub premii członkom Zarządu i Rady Nadzorczej Spółki w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2018 r. z podaniem kwot dla każdego członka powyższych organów oraz udostępnienia kopii/skanu wniosków Rady Nadzorczej dotyczących przyznania nagród członkom Zarządu,

11) podania wysokości odpraw wraz z nazwiskami osób otrzymujących odprawy, a będących członkami organów Spółki w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] czerwca 2017 r.,

12) kopii/skanu umów na świadczenie usług zarządzania podpisanych z każdym z członków Zarządu Spółki,

13) kopii/skanu wszystkich dokumentów określających w Spółce zasady korzystania i rozliczenia samochodów i telefonów służbowych do celów prywatnych lub zasady korzystania i rozliczenia samochodów prywatnych do celów służbowych lub podpisanych umów w tym zakresie,

14) rejestru uchwał Zarządu Spółki wraz z treścią uchwał w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r.,

15) kopii/skanu dokumentów dotyczących darowizn i zwolnienia z długu dokonanych przez Spółkę w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r.,

16) podania aktualnego zadłużenia Spółki na dzień [...] czerwca 2018 r. wraz z dokumentami dotyczącymi zaciągniętych zobowiązań w bankach, instytucjach finansowych oraz innych instytucjach i jednostkach państwowych i samorządowych w formie kopii/skanu,

17) rejestru umów darowizn i umów sponsoringowych zawartych przez Spółkę wraz z zawartymi umowami w ww. zakresie w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2018 r.,

18) kopii/skanu aktualnego sprawozdania finansowego Spółki,

19) tytułów, z jakich działalności spośród wykazanych w KRS Spółka uzyskiwała przychody w I półroczu i I poł. 2018 r.

Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie dokumentów w postaci cyfrowej, a jako preferowaną formę udostępnienia informacji publicznej wskazało jej opublikowanie w BIP. Stowarzyszenie wyjaśniło również, że informacje objęte wnioskiem w całym zakresie będą służyć prowadzonej przez nie działalności mającej na celu ochronę interesu publicznego poprzez przeciwdziałanie marnotrawieniu środków publicznych i wypracowaniu bardziej efektywnych metod zarządzania majątkiem komunalnym, w tym pozostającym w zarządzie Spółki.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Spółka działając na podstawie art. 104 i 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), orzekła o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie, o którym mowa w punktach 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19 przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu decyzji Spółka uznała, że odnośnie pkt 4, 5, 7, 11, 13, 14, 15, 16 i 17 wniosku zachodzi konieczność ich przetworzenia, zaś Stowarzyszenie nie wykazało spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W szczególności Spółka stwierdziła, że nie ma prawnego obowiązku prowadzenia rejestru umów i to według wskazanego przez Stowarzyszenie kryterium. Spółka wyjaśniła, że prowadzi kilka dużych obiektów, a nadto w zakresie obrotu nieruchomościami zawiera dużą liczbę umów o zróżnicowanym charakterze począwszy od prostych zakupów po umowy z dużymi podmiotami gospodarczymi. Dalej Spółka podała, że część uchwał Rady Nadzorczej oraz Zarządu została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, zgodnie z obowiązującą w Spółce procedurą, a selekcja informacji objętych bądź nie objętych taką tajemnicą stanowi przetworzenie informacji. W kwestii wysokości wypłaconych odpraw, a także darowizn i zwolnienia z długu Spółka stwierdziła, że informacje te nie wynikają z jednego dokumentu, a zatem wymagają analizy szeregu dokumentów (dokumentów księgowych, umów) i sporządzenia nowego dokumentu, w tym według kryteriów wskazanych przez Stowarzyszenie. Co do udostępnienia informacji o aktualnym zadłużeniu Spółki na wskazany we wniosku dzień wraz z dokumentami dotyczącymi zaciągniętych zobowiązań, Spółka stwierdziła, że dzień ten nie jest dniem bilansowym, co wymagałoby stworzenia dodatkowego sprawozdania tylko dla potrzeb realizacji wniosku. Z kolei dokumenty dotyczące finansowania Spółki opatrzone zostały klauzulami zastrzegającymi tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie narażałoby Spółkę na odpowiedzialność względem kontrahentów. Natomiast informacja w przedmiocie zasad korzystania i rozliczania samochodów i telefonów służbowych nie wynika z jednego dokumentu ale wymaga analizy dokumentów dot. pracowników i zleceniodawców, a nadto w ujętym żądaniu objęte są dokumenty rozliczeniowe z pracownikami, co prowadziłoby do naruszenia zasad prywatności. W ocenie Spółki, również informacje w kwestii kwot wypłaconych nagród i premii członom Zarządu i Rady Nadzorczej oraz wniosków Rady Nadzorczej w sprawie przyznania nagród członkom Zarządu mają charakter informacji przetworzonej, bowiem wymagałyby analizy szeregu dokumentów, w tym dotyczących byłych członków Zarządu. Wreszcie informacja o wysokości wynagrodzeń indywidualnych osób przekracza zakres żądania informacji publicznej, gdyż nie dotyczy kwot przeznaczonych na wynagrodzenia ale wysokości wynagrodzeń poszczególnych osób.

Następnie Spółka odniosła się do pkt 12 wniosku wskazując, że na mocy § 13 umów na świadczenie usług zarządzania, postanowienia kontraktów zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Dalej Spółka stwierdziła, że żądana w pkt 9 wniosku informacja o wysokości wynagrodzeń członków Zarządu i Rady Nadzorczej, nie stanowi informacji publicznej. Stowarzyszenie nie domaga się bowiem informacji o zbiorczej kwocie wynagrodzeń, ale indywidualnie o wynagrodzeniach poszczególnych osób. Ponadto zgodnie z umowami o zarządzanie ich szczegółowa treść została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Natomiast do publicznej wiadomości podano zasady kształtowania wynagrodzeń.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło skargę do WSA, w której zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego,

- art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c-e oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku była informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie w przypadku niewykazania przez Stowarzyszenie należytego umocowania do złożenia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Spółka podtrzymała przy tym dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Gl 771/18 WSA uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że osoba, która podpisała skargę, działała na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, a więc była uprawniona do jego reprezentowania jako strony postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji brak jest postaw by uznać, iż zaistniały podstawy do odrzucenia skargi.

Dalej WSA stwierdził, że bezspornym jest, iż Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Realizuje bowiem zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym, a jedynym jej udziałowcem jest Miasto Ż. (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Poza sporem jest również to, że zakres informacji objęty decyzją stanowi informację publiczną. Stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, majątku, którym dysponują, zasadach ich funkcjonowania.

Następnie WSA wskazał, że o ile Spółka uznała, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wystąpienie kwalifikowanego interesu publicznego nie wynika z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to powinna była wezwać Stowarzyszenie do jego wykazania, wskazując jednocześnie, które z żądanych informacji uważa za informacje przetworzone. Nie ma przy tym znaczenia, że takie wezwania, jak twierdzi pełnomocnik Spółki, były kierowane w innych sprawach, bowiem każda z nich ma charakter indywidualny. Skoro Spółka obowiązku tego nie dopełniła, to już z tego powodu zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie mogła się ostać.

Niezależnie od powyższego zastrzeżenia WSA budziło również samo uzasadnienie dotyczące zakwalifikowania informacji, jako informacji przetworzonej. WSA zauważył, że Stowarzyszenie domagało się m. in. udostępnienia informacji źródłowej, tj. kopii bądź skanu dokumentów takich jak: uchwał Rady Nadzorczej, uchwał Zarządu Spółki, dokumentów określających zasady korzystania i rozliczania samochodów i telefonów służbowych do celów prywatnych lub podpisanych umów w tym zakresie, kopii lub skanu umów darowizn oraz umów sponsoringowych. Zdaniem WSA, takie sformułowanie wniosku nie wskazywało, by strona żądała analizy tego materiału źródłowego, czy udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Natomiast takie czynności jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści, konieczność dokonania anonimizacji dokumentów nie czynią z nich jeszcze informacji przetworzonych. WSA wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast Spółka nie wykazała, by ze względu na przygotowanie dużej ilości informacji prostej, należało zakwalifikować ją jako przetworzoną, co wiązałoby się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność Spółki. W uzasadnieniu decyzji nawet w przybliżeniu nie wskazano ilości wnioskowanych o udostępnienie dokumentów w okresie objętym wnioskiem. Tym samym Spółka nie przedstawiła przekonywujących argumentów, że żądaną informację w powyższym zakresie uznać należy za informację przetworzoną.

WSA wskazał również, że na podstawie uzasadnienia decyzji nie sposób zweryfikować, czy istotnie utworzenie zestawienia zawierającego wskazane przez Stowarzyszenie dane, których udostępnienia się domaga, takich jak data i numer umowy, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy, jej wartość i okres obowiązywania - stanowi informację przetworzoną. Wprawdzie Spółka wskazała, że nie ma prawnego obowiązku prowadzenia rejestru umów, natomiast nie wyjaśniła, czy w ogóle prowadzi wykazy/zestawienia umów i w jakiej wersji, a tym samym jakie dane są w nim zawarte. Nadto Spółka nie wyjaśniła, ile umów cywilnoprawnych, a także umów z osobami prawnymi, zostało zawartych we wskazanym we wniosku okresie, w jakich komórkach zostały one zgromadzone, wedle jakich kryteriów zarchiwizowane, czy w komórkach tych prowadzone są wykazy umów, czy danymi żądanymi dysponuje główny księgowy Spółki. WSA wyjaśnił, że dane w tym zakresie z pewnością pozwoliłyby na dokonanie oceny charakteru wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji i w konsekwencji umożliwiłoby stwierdzenie, czy żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. W ocenie WSA, wskazane uchybienia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy bowiem spowodowały nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero bowiem zamieszczenie przez Spółkę w uzasadnieniu decyzji konkretnych informacji związanych z żądanymi dokumentami umożliwiłoby Sądowi ocenę, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Ponadto WSA wskazał, że Spółka nie dokonała odpowiednich ustaleń i analiz odnośnie odmowy udostępnienia części wnioskowanej informacji ze względu na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r., poz. 419) oraz nie przedstawiła rozważań w tym zakresie. WSA zaznaczył, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy, jak miało to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. WSA podkreślił również, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dlatego konieczne było w sprawie zbadanie, czy zawieranie umów z członkami zarządu pozostawało w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych i czy członkowie Zarządu Spółki pełnią funkcje publiczną. To natomiast wymaga analizy takich umów celem ustalenia, czy dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. Takiej analizy również Spółka nie dokonała.

Końcowo WSA zauważył, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Spółka błędnie powołała art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W oparciu o ww. podstawę prawną organ wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji poddanej jego kontroli, a nie rozstrzyga merytorycznie. WSA wskazał również na rozbieżność pomiędzy powołaną w sentencji oraz uzasadnieniu decyzji datą wniosku Stowarzyszenia, który podlegał rozpoznaniu. Jeśli bowiem wniosek swoim zakresem odpowiada w całości bądź w części zakresowi wniosku wcześniej złożonego, tj. przedmiot wniosku dotyczy stanu faktycznego objętego tym samym zakresem czasowym, co do którego Spółka wydała już decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wówczas brak jest podstaw do ponownego wydania decyzji odmownej w takim zakresie, w jakim organ już wcześniej załatwił sprawę przez wydanie decyzji. Spółka nie mogła bowiem wydać decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej (w całości lub w części) inną decyzją ostateczną (res iudicata).

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na:

- pominięciu, że w stosunku do rozstrzygnięć podmiotów nie będących organami władzy publicznej przepisy k.p.a. stosowane są w sposób odpowiedni, a nie bezpośredni, co wskazuje na konieczność dokonywania odmiennej oceny wymagań stawianych takim rozstrzygnięciom,

- błędnym przyjęciu, że Spółka winna była dodatkowo wzywać Stowarzyszenie do wykazywania okoliczności mających przemawiać za tym, że udzielenie informacji objętych wnioskiem uzasadnia szczególnie istoty interes publiczny, nawet wówczas, gdy we wniosku o udzielenie informacji publicznej wskazał cel, dla których miała być pozyskana informacja oraz sposób jej wykorzystania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 47 § 1 i art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a to poprzez pominięcie, że pismo, w którym Stowarzyszenie uzupełniało dokumenty niezbędne do nadania skardze biegu (przedkładało pełnomocnictwo) nie zostało złożone wraz z odpisem dla drugiej strony, przez co Spółce w toku postępowania nie doręczono odpisu wszystkich dokumentów, na których opierała się skarga,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na:

- uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo braku przeanalizowania przez WSA całości materiału dotyczącego sprawy, w tym argumentacji strony dotyczącej uchylonego rozstrzygnięcia (oparcie się wyłącznie na analizie formalnej uzasadnienia decyzji),

- zaniechaniu wezwania strony do przedłożenia dokumentów, w sytuacji, w której WSA uznawał takie dokumenty za istotne dla oceny trafności zaskarżonej decyzji,

- braku przeanalizowania kwestii charakteru żądanej przez stronę informacji - żądania informacji przetworzonej, informacji, której udzielenie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa.

II. Naruszeniu prawa materialnego, t. j. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, polegające na:

- uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że wniosek strony dotyczył informacji przetworzonej, a strona nie wykazała, że udzielenie informacji przetworzonej będzie spełniało przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego,

- uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że żądana informacja dotyczyła kategorii informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa,

- uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że żądana informacja dotyczyła sfery podlegającej ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności.

Wskazując na powyższe uchybienia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

I. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na pominięciu, że w stosunku do rozstrzygnięć podmiotów nie będących organami władzy publicznej przepisy k.p.a. stosowane są w sposób odpowiedni, a nie bezpośredni, co wskazuje na konieczność dokonywania odmiennej oceny wymagań stawianych takim rozstrzygnięciom.

W świetle art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1-2 (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Z powyższego przepisu wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym podmiot, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes strony (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), zebrać i rozważyć materiał dowodowy w sprawie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) i sporządzić uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1-3 k.p.a. – wyroki NSA z 11 stycznia 2018 r., I OSK 549/16 i z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4189/18.

Wadliwie zatem skarżąca kasacyjnie wywodzi, że z racji nieposiadania statusu organu administracji publicznej w ujęciu ustrojowym, odpowiednie zastosowanie wobec niej przepisów k.p.a. w procesie wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. powinno oznaczać rezygnację z pełnego przestrzegania procesowych reżimów kodeksowych.

Skarżąca kasacyjnie wytyka, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że uzasadnienie wydanej przez nią decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych treścią art. 107 § 3 k.p.a. W jej ocenie z treści uzasadnienia oraz akt sprawy można odtworzyć, na jakiej podstawie odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

Dla porządku należy odnotować, że ocena zrealizowania przez uzasadnienie decyzji wymogów przewidzianych treścią art. 107 § 3 k.p.a. odbywa się a casu ad casum, a wiec na gruncie konkretnej sprawy. Przywołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ocen prawnych sformułowanych przez Naczelny Sad Administracyjny w sprawie I OSK 3260/14 może więc mieć jedynie charakter posiłkowy, a nie matrycowy. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła należycie podstaw zakwalifikowania żądanych danych, jako informacji publicznej przetworzonej, podstaw odmowy udostepnienia części wnioskowanych danych z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz podstaw ograniczenia dostępu do części informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej. WSA wskazał, że: 1) skarżąca kasacyjnie nawet w przybliżeniu nie podała ilości wnioskowanych dokumentów w okresie objętym wnioskiem, ich charakteru oraz zakresu czynności, jaki byłby niezbędny do przetworzenia informacji; 2) skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ustaleń i ocen pozwalających zakwalifikować część żądanych danych, jako informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy; 3) skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła należycie, czy zawieranie umów z członkami zarządu pozostawało w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych i czy członkowie zarządu Spółki pełnią funkcje publiczną.

II. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. polegający na błędnym przyjęciu, że Spółka winna była dodatkowo wzywać Stowarzyszenie do wykazywania okoliczności mających przemawiać za tym, że udzielenie informacji objętych wnioskiem uzasadnia szczególnie istoty interes publiczny, nawet wówczas, gdy we wniosku o udzielenie informacji publicznej wskazał cel, dla których miała być pozyskana informacja oraz sposób jej wykorzystania.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., III OSK 3142/21.

Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien zatem poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 r., I OSK 2622/16.

Wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, bez uprzedniego wezwania wnioskodawczy do jego wykazania, stanowi istotne naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

III. Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 47 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a to poprzez pominięcie, że pismo, w którym Stowarzyszenie uzupełniało dokumenty niezbędne do nadania skardze biegu (przedkładało pełnomocnictwo) nie zostało złożone wraz z odpisem dla drugiej strony, przez co Spółce w toku postępowania nie doręczono odpisu wszystkich dokumentów, na których opierała się skarga.

Należy odnotować, że zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 9 sierpnia 2018 roku strona skarżąca została wezwana – pod rygorem odrzucenia skargi - do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, poprzez złożenie pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia lub podpisanie skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Co istotne, w wezwaniu Sąd nie domagał się nadesłania odpisów pełnomocnictwa celem doręczenia ich pozostałym stronom postępowania. Wezwanie zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...] sierpnia 2018 roku. W dniu [...] sierpnia 2018 roku Stowarzyszenie nadesłało odpis pełnomocnictwa. Zarówno na rozprawie, jak i w skardze kasacyjnej Spółka nie kwestionowała prawidłowości umocowania pełnomocnika Stowarzyszenia, lecz zarzucała, że WSA nie przesłało jej odpisu pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia prawidłowości umocowania pełnomocnika strony postępowania sądowoadministracyjnego należy do oceny Sądu, nie strony. WSA w swoim uzasadnieniu podał argumenty pozwalające stwierdzić, iż pełnomocnik Stowarzyszenia jest prawidłowo umocowany. Skarżący kasacyjnie tej argumentacji nie zwalcza, wywodzi natomiast, że niedoręczenie mu odpisu pełnomocnictwa stanowiło uchybienie przepisom prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny takiego wpływu nie dostrzega, a z pewnością nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że można go wywieść z naruszenia zasady równego traktowania stron. Braki formalne skargi, na wezwane zarządzeniem z dnia 9 sierpnia 2018 roku zostały usunięte. Skargę należy więc uznać za wniesioną skutecznie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób nieprzekazanie jej odpisu pełnomocnictwa wpłynęło na brak pełnej realizacji jej uprawnień procesowych, co przełożyło się na wynik sprawy.

IV. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na: a) uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo braku przeanalizowania przez WSA całości materiału dotyczącego sprawy, w tym argumentacji strony dotyczącej uchylonego rozstrzygnięcia (oparcie się wyłącznie na analizie formalnej uzasadnienia decyzji); b) zaniechaniu wezwania strony do przedłożenia dokumentów, w sytuacji, w której WSA uznawał takie dokumenty za istotne dla oceny trafności zaskarżonej decyzji; c) braku przeanalizowania kwestii charakteru żądanej przez stronę informacji - żądania informacji przetworzonej, informacji, której udzielenie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zasadniczo powołany zarzut powiela wywody skarżącej kasacyjnie sformułowane na tle zarzutu omówionego w pkt II niniejszego uzasadnienia. W tym miejscu należy jedynie dodać, iż skarżąca kasacyjnie pozostaje w błędzie twierdząc, że WSA był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego, które pozwalałoby na uzupełnienie argumentacji potwierdzającej zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej. Możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może prowadzić do wyręczania podmiotów wydających decyzję administracyjną i uzupełniania argumentacji na potwierdzenie trafności inkorporowanego w niej rozstrzygnięcia. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, a nie konwalidowanie wadliwości postępowania, celem doprowadzenia wadliwych decyzji administracyjnych do stanu zgodnego z prawem.

V. Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, polegające na: a) uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że wniosek strony dotyczył informacji przetworzonej, a strona nie wykazała, że udzielenie informacji przetworzonej będzie spełniało przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego; b) uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że żądana informacja dotyczyła kategorii informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa; c) uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że żądana informacja dotyczyła sfery podlegającej ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności.

Podniesione zarzuty zostały sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej, przewidzianej treścią art. 174 pkt p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego przez lub niewłaściwe zastosowanie; skarżąca kasacyjnie nie podważa przeprowadzonej przez Sąd a quo wykładni przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego - wyrok NSA z 26 listopada 2009 r., I OSK 601/09, wyrok NSA z 31 marca 2004 r., OSK 59/04,; wyrok NSA z 13 października 2004 r., FSK 548/04,; wyrok NSA z 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok WNSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, 2; wyrok NSA z 3 marca 2005 r., GSK 974/04,; wyrok NSA z 3 września 2008 r., II GSK 293/08.

Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości – wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., III FSK 4246/21.

Wobec zaaprobowania przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych WSA – zob. pkt. I, II, III, IV niniejszego uzasadnienia, zarzuty wadliwego zastosowania prawa materialnego nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej.

Z wyłożonych względów Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.