Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1179/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1880/20 w sprawie ze skargi D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D.O. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1880/20 oddalił skargę D.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 18 czerwca 2019 r. D.O. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M.O. (ur. [...] 1999 r.).

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił D.O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strona ma ustalone prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Na skutek wniesionego przez D.O. odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchyliło w/w decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwróciło uwagę na treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. i wskazało, że skorzystanie z dobrodziejstwa tego przepisu obwarowane jest wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie. Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił, czy D.O. występowała o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "za okres wsteczny" na podstawie art. 24 ust. 2a u.ś.r., lecz przyjął, że wniosek dotyczy świadczenia na "okres bieżący" i odmówił przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy strona spełnia warunki do przyznania świadczenia we wnioskowanym okresie, w szczególności wyjaśnić kwestię specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego D.O. w związku z opieką nad mężem.

W wyniku powyższego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]:

I) przyznał D.O.:

1) świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad M.O. w wysokości po 1.200 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 31 października 2015 r.;

2) świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad M.O. w wysokości po 1.300 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.;

3) świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad M.O. w wysokości po 1.406 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. i od dnia 1 grudnia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r.;

II) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.O. na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r., na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r., na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 listopada 2017 r. i na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. na stałe.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalono natomiast, że stronie przyznano w/w zasiłek w związku z opieką nad mężem W.O.: 1) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r.; 2) decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r.; 3) decyzją z dnia [...] października 2017 r. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. (ostatnia zrealizowana wypłata nastąpiła w listopadzie 2017 r.). W związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do specjalnego zasiłku opiekuńczego, decyzję z dnia [...] października 2017 r. uchylono decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., a decyzją z dnia [...] marca 2018 r. ustalono kwotę 3.120 zł tytułem nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. Organ uznał, że w okresach, w których strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem, nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córką. Jednocześnie wskazał, że z decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że strona ma przyznaną emeryturę od dnia 1 stycznia 2018 r. i od tego dnia świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jej z tego powodu.

Na skutek wniesionego przez D.O. odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest zaistnienie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazując na dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, Kolegium uznało, że to D.O. sprawuje stałą opiekę nad córką M.O. oraz nie podejmowała zatrudnienia w celu sprawowania nad nią opieki. Spełniona została zatem podstawowa przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wskazało, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tych okresach, w których podbierała ona specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – przyznany każdorazowo na jej wniosek na podstawie art. 16a u.ś.r. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie jest bowiem dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń. Stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Kolegium powołało przy tym treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., dotyczący zbiegu uprawnień do świadczeń, wyjaśniając, że decyzje przyznające stronie specjalny zasiłek opiekuńczy zostały w całości wykonane i wygasły na skutek upływu terminu, do którego miały obowiązywać. Stanowi to przeszkodę prawną do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "wstecz" za okresy, w których strona pobierała ten zasiłek. Nie ma przy tym prawnych możliwości do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającym ze zbiegu uprawnień, który uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie to może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

Odnosząc się do okresu od dnia 1 stycznia 2018 r. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, iż przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest wystąpienie przesłanki negatywnej – wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Jasne brzmienie w/w przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że prawo do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Jego istotą jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca założył, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Brak jest także regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o największej wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do świadczenia o niższej kwocie (emerytury), czy też wstrzymaniu wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Nie jest też możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranej emerytury.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła:

- naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym w odwołaniu zakresie;

- naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także przez ustalenie, że skarżąca w momencie składania wniosku o zasiłek specjalny miała prawo wyboru świadczenia i wówczas dochodziło do zbiegu świadczeń, w sytuacji, gdy Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał błędną decyzję od której skutecznie odwołała się skarżąca i dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku sądu doszło do zbiegu świadczeń;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności podał, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W jego ocenie, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż D.O. w terminie określonym w art. 24 ust. 2a u.ś.r. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia, celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Powyższy przepis określa, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przedmiotowe rozwiązanie umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Obowiązująca treść przepisu umożliwia wsteczne przyznanie prawa do wszystkich świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, nie ograniczając tego uprawnienia, jak było wcześniej, wyłącznie do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu przez opiekuna osoby niepełnosprawnej obwarowane jest wystąpieniem ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, kiedy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji, przewidzianych w systemie prawa, a co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż wskazany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania (por. wyroki NSA z dnia: 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15; 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/18; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2991/17; 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1780/18 i 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3075/18). Konieczne jest zatem dostrzeżenie przy interpretacji omawianego przepisu różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Ze względu na treść art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co też w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma zasadnicze znaczenie dla odkodowania normy określonej w art. 24 ust. 2a u.ś.r.

W świetle powyższego, organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca, składając w dniu 18 czerwca 2019 r. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawną córką zachowała 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., skoro wyrok Sądu Rejonowego [...] zmieniający stopień niepełnosprawności M.O. z umiarkowanego na znaczny, uprawomocnił się w dniu [...] czerwca 2019 r. Na podstawie w/w przepisu słusznie uznały również, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalać począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej córki. Jako datę złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności M.O. przyjęto wskazywaną przez skarżącą datę 1 kwietnia 2015 r. i od tego dnia organy ustaliły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w odpowiednich comiesięcznych kwotach.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kolegium trafnie przyjęło, że w świetle przepisów u.ś.r. niedopuszczalne było przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okresy, w których uzyskiwała ona – z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – specjalny zasiłek opiekuńczy.

Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. określa, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca powołuje się na zbieg świadczeń i prawo wyboru przez stronę świadczenia korzystniejszego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19). Jednocześnie przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18).

Sąd pierwszej instancji powyższe poglądy podzielił. Niemniej jednak stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką za okresy uzyskiwania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – decydujące znaczenie ma fakt, że decyzje przyznające stronie specjalny zasiłek opiekuńczy zostały w całości wykonane i wygasły na skutek upływu terminu, do którego miały obowiązywać. Stanowi to, jak słusznie podniósł organ, przeszkodę prawną do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "wstecz" za okresy, w których strona pobierała ten zasiłek. Nie ma prawnych możliwości do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Już sam zwrot "decyzja na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że uprawnienie wykonywane na mocy tej decyzji ostatecznej musi być realizowane w dacie, w której zmiany te są dokonywane. Nie można więc zmienić lub uchylić decyzji, gdy z uwagi na upływ terminów nastąpiło jej wygaśnięcie. Decyzja ta bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Organ prawidłowo wskazał, że przyznanie świadczenia byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającego ze zbiegu uprawnień, który uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). W ocenie Sądu, oświadczenie ma "konstytutywny" charakter i może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił również stanowisko organów obu instancji dotyczące odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2018 r. w związku z uzyskaniem przez stronę od tej daty prawa do emerytury. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. określa jasno, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Treść tego przepisu wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi również – samo w sobie – naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie to ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń, ani ich wzajemna kompensata.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca, będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą córką. W związku z tym, tak jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na co – w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości – zwracano uwagę w orzecznictwie opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 i 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18). Z kolei okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w u.ś.r., czy w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji RP, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji publicznej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich.

Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji za zbędne uznał czynienie ustaleń na podstawie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. – co zarzuca skarżąca – w zakresie istnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D.O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 § 2a u.ś.r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym w odwołaniu zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także przez ustalenie, że skarżąca w momencie składania wniosku o zasiłek specjalny miała prawo wyboru świadczenia i wówczas dochodziło do zbiegu świadczeń, w sytuacji, gdy Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał błędną decyzję, od której skutecznie odwołała się skarżąca i dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku sądu doszło do zbiegu świadczeń;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa w/w przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdziło, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2021 r. D.O. oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podnoszące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Trzeba zauważyć, że w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje administracyjne, na mocy których przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na poszczególne okresy świadczeniowe i świadczenie to zostało w przeszłości skarżącej wypłacone. Zmiana ostatecznej decyzji może mieć miejsce na podstawie prawem przewidzianych procedur. Wnioskowanie z celu na środki, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, nie może uzasadniać konstruowania hybryd prawnych, które nie odpowiadają trybom przewidzianym w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Nie jest bowiem rzeczą organów stosujących prawo zastępowanie prawodawcy w tworzeniu regulacji adekwatnych do określonych zdarzeń i stosunków prawnych. Działanie praworządnej administracji musi się odbywać na podstawie obowiązujących procedur. Nietrafnie podnosi skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że podstawą do zmiany decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego mógłby być przepis art. 155 k.p.a. Trzeba też przyznać, że nie ma również racji Sąd pierwszej instancji, twierdząc, że decyzje przyznające specjalny zasiłek opiekuńczy wygasły na skutek upływu terminu, w którym obowiązywały, a zatem nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu do decyzji, które wygasły. Sąd bliżej nie precyzuje na czym owo wygaśnięcie decyzji administracyjnej miałoby polegać. Wspomnieć warto, że instytucję wygaśnięcia decyzji administracyjnej normuje przepis art. 162 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Żadna z wymienionych w powołanym przepisie przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku (pkt 2). Ponadto decyzja, na mocy której już wypłacono świadczenie w danym okresie zasiłkowym, nie staje się bezprzedmiotowa. Zrealizowanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został przyznany na dany okres świadczeniowy, nie dowodzi bezprzedmiotowości takiej decyzji. Dowodzi jedynie tego, że uprawnienie wynikające z tej decyzji zostało zrealizowane, a owa decyzja pozostaje legalnym tytułem prawnym przyznania tego świadczenia.

Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Zatem tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 6434/97, LEX nr 37852).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przeszkodą w zastosowaniu przepisu art. 155 k.p.a. jest brak tożsamości sprawy. Skoro bowiem postępowanie w sprawie dotyczyło przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to zmiana owej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może powodować przyznania innego świadczenia – świadczenia pielęgnacyjnego. Podobny cel owych świadczeń nie zmienia faktu, że są to dwa różne świadczenia – o różniej wysokości i uwarunkowane różnymi przesłankami. Na przykład jedną z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego, natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego dochód nie jest przesłanką relewantną. Fakt, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania obu świadczeń i chce wstecznie skorzystać z uprawnienia korzystniejszego nie uzasadnia zmiany przedmiotu postępowania, określonego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie – postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wreszcie zwrócić należy uwagę, że według orzecznictwa przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych (por. na przykład wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233 i 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest decyzją związaną, zatem również z tego powodu jej zmiana w tym trybie nie jest dopuszczalna.

Z tych względów wyrok Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, pomimo wadliwej argumentacji, należało uznać za zgodny z prawem.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego, poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota tego problemu prawnego sprowadza się do zagadnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia: 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia: 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki NSA z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19). Poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela co do zasady. Dostrzec należy, akcentowaną w tych wyrokach potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przyznanie skarżącej prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyroki TK z dnia: 9 marca 1988 r., U 7/87; 6 maja 1998 r., K 37/97; 20 października 1998 r., K 7/98; 17 maja 1999 r., P 6/98; 4 stycznia 2000 r., K 18/99; 18 grudnia 2000 r., K 10/00; 21 maja 2002 r., K 30/01; 28 maja 2002 r., P 10/01 oraz 18 marca 2014 r., SK 53/12). Nie ma zatem przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 1270, dalej w skrócie "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw (ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów – art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Uznać zatem należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Tym samym trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że D.O. powinna być pouczona o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, jeżeli chce skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.