Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 438/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Prezesa (...) z dnia (...) stycznia 2022 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "Prezes"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w.") po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Rodzinny Ogród Działkowy 30-lecia w [...] (dalej: "ROD") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: "DRZGW") z 8 listopada 2021 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu [...] (dalej: "DZZ") z 17 lutego 2020 r., nr [...], określającej opłatę zmienną za okres III kwartału 2019 r. za pobór wód podziemnych - utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że DZZ ustalił ROD w informacji z 21 stycznia 2020 r. opłatę zmienną za III kwartał 2019 r. w wysokości 1.288 zł za pobór wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 28 listopada 2016 r. nr [...]udzielonego przez Starostę [...]. Z informacji wynika, że opłata zmienna została obliczona z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: "rozporządzenie"), tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności.

DZZ w związku z nieuznaniem reklamacji ROD, wniesionej od informacji z 21 stycznia 2020 r., decyzją z [...] lutego 2020 r. określił ROD opłatę zmienną za III kwartał 2019 r. w wysokości 1.288 zł. W uzasadnieniu decyzji organ nie podzielił stanowiska ROD, że dokonywany pobór wód podziemnych podlega stawce opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia tj. do celów rolniczych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Organ wyjaśnił, że działki w ROD wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem poboru wód przez ROD jest cel rolniczy. Organ podkreślił, że działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z, jako działalność organizacji członkowskich, niesklasyfikowana.

ROD złożył do DRZGW wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji DZZ, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co zdaniem ROD potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w 2020 r.

Po przeprowadzeniu postępowania, DRZGW decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji stwierdzając, że nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że późniejsze, tj. mające miejsce po wydaniu decyzji, wydanie przez NSA wyroków z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1334/20, II OSK 1098/20 oraz II OSK 1099/10 nie wypełnia żadnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a konstruowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tylko na podstawie tego, że NSA wyraził odmienne zapatrywania na określone kwestie prawne od przyjętych przez organ wydający kwestionowaną decyzję oraz sądy administracyjne w innych sprawach należy uznać za działanie niewłaściwe.

ROD złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji z 17 lutego 2020 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem ROD w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wypełniające wadę rażącego naruszenia prawa sformułowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie ROD oczywistość naruszenia prawa polega na błędnym zastosowaniu stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, zamiast stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39. Wskazany błąd ma charakter rażący, gdyż skutki społeczne i gospodarcze są niemożliwe do zaakceptowania z uwagi na fakt, że utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, na której podstawie ROD zapłacił zawyżoną opłatę, podważa zaufanie obywatela do państwa i jego organów.

Prezes opisał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że właściwość miejscowa, rzeczowa oraz instancyjna DZZ do wydania na podstawie art. 273 ust. 6 p.w. decyzji z 17 lutego 2020 r. nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 2 p.w., organem właściwym w rozumieniu przepisów k.p.a. w sprawach decyzji, o których mowa m. in. w art. 273 ust. 6 p.w., jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Właściwość miejscowa dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich została określona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 28 grudnia 2017 r., w sprawie nadania statutu PGW Wody Polskie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2506). ROD korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych w obszarze właściwości miejscowej DZZ, tj. w zlewni Wieprzy i Parsęty, co wynika z § 18 pkt 19 powołanego statutu.

W przypadku nieuznania reklamacji podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne wniesionej od informacji ustalającej jej wysokość - właściwy organ Wód Polskich wydaje decyzję określającą wysokość opłaty za usługi wodne. Podstawa prawna do wydania decyzji zawarta jest w art. 273 ust. 6 p.w., co oznacza, że DZZ był umocowany do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w związku z nieuznaniem reklamacji ROD wniesionej od informacji z 21 stycznia 2020 r., ustalającej wysokość tej opłaty.

Oceniając decyzję z 17 lutego 2020 r. pod kątem zaistnienia w niej wady w postaci rażącego naruszenia prawa Prezes wyjaśnił, że wniosek ROD o stwierdzenie nieważności decyzji DZZ został oparty na wskazanej przesłance, a ponadto w odwołaniu od decyzji DRZGW z 8 listopada 2021 r. ROD zakwestionował stanowisko tego organu, że objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy (powołując się m.in. na orzecznictwo) opisał definicję rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że kwalifikacja celów poboru wód przez rodzinne ogrody działkowego wymagała zastosowania złożonego procesu wykładni przepisów określających stawki opłaty zmiennej za pobór wód, w tym w szczególności interpretacji pojęcia celów rolniczych, które nie zostało zdefiniowane przez Prawo wodne. Działanie DZZ polegające na przyjęciu odmiennej niż ROD wykładni przepisów, prowadzące do określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r. z uwzględnieniem stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, a niewskazanej w § 5 ust. 1 pkt 39 nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji poprzedzone było skomplikowaną wykładnią przepisów prawa, a nie literalnym zastosowaniem jednoznacznego w swej treści przepisu prawa. Sytuacja ta wyłącza zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, której kryteria są zaostrzone w stosunku do zwykłego naruszenia prawa.

Konieczność interpretacji przepisów posługujących się pojęciem celów rolniczych oraz różnych wyników dokonywanej ich wykładni potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które jednak w większości podzielało przyjętą przez DZZ wykładnię przepisów prawa (np. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Go 822/19, z 29 lipca 2020 r., sygn. II SA/Go 249/20, WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Gd 627/19 oraz WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1002/19, CBOSA). Późniejsze wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków przedstawiających odmienną interpretację pojęcia celów rolniczych, aniżeli przyjętą w decyzji z 17 lutego 2020 r. (np. wyroki NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1098/20, II OSK 1099/20 oraz II OSK 1334/20, CBOSA) oraz w większości wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, nie skutkuje kwalifikowaną wadliwością tej decyzji ani na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ani na podstawie innych przesłanek nieważnościowych enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Problem kwalifikacji celów poboru wód istnieje na płaszczyźnie wykładni prawa, co wyklucza możliwość uznania, że kontrolowana decyzja z 17 lutego 2020 r. rażąco narusza prawo.

W ocenie Prezesa, przedstawione w odwołaniu od decyzji DRZGW zarzuty ROD nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazuje na wszystkie elementy składające się na przesłankę rażącego naruszenia prawa, tj. nie tylko na oczywistość naruszenia prawa, ale także na skutki naruszenia prawa, tj. niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Dla zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa konieczne jest łączne spełnienie trzech elementów, tj. oczywistość naruszenia prawa, uwzględnienie charakteru przepisu oraz skutki społeczno- gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Brak któregokolwiek z ww. elementów wyłącza możliwość naruszenia prawa w sposób rażący.

W przedmiotowej sprawie wykluczony jest element oczywistości naruszenia prawa, skoro organ przed wydaniem decyzji musiał dokonać interpretacji przepisów prawa, której wynikiem było zajęcie określonego stanowiska. Zasadnie zatem DRZGW uznał, że decyzja DZZ z [...] lutego 2020 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodził się ROD, wnosząc pismem datowanym na 9 lutego 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Ww. decyzji zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię i zastosowanie:

"1) art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

2) art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji z dnia 8 listopada 2021 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa ".

ROD wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji, a także merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi ROD podniósł, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, lecz pomija te niekorzystne dla niego lub cytuje niepełne sentencje wyroków, jak choćby w przypadku wyroku WSA w Olsztynie z 15 maja 2014r., sygn. akt I SA/Ol 160/14, które w całości stanowi, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Ponadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa", w tym przypadku pominął zdanie drugie mówiące o praworządności.

Najnowsze orzecznictwo NSA, choćby wyrok z 3 marca 2020r., sygn. akt II OSK 2173/18, stwierdza, że "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

W ocenie skarżącego powyższe przesłanki zostały spełnione, gdyż doszło do oczywistego naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r., w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę w wysokości określonej w pkt 36 lit. a, zamiast w pkt 39, a więc nie ma mowy (jak to próbuje wykazać organ I instancji) do problemów wykładni konkretnego przepisu, skoro zastosował on błędną stawkę z pkt 36a zamiast z pkt 39 i ma ono charakter rażący, gdyż skutki społeczne i gospodarcze są nie możliwe do zaakceptowania z uwagi na fakt, że utrzymanie w obrocie prawny zaskarżonej decyzji podważa zaufanie obywatela do państwa, jego organów.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 - "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji", a w wyroku z 27 maja 2021r., sygn. akt I OSK 3431/15, wskazano, że "ocenie podlegają skutki, które rzeczywiście wystąpiły, a nie te które mogą hipotetycznie wystąpić. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki. Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji".

ROD stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rzeczywistą szkodą skarżącego, która w oparciu o decyzję z 17 lutego 2020 r., zapłaciła zawyżoną opłatę za pobór wód podziemnych, a stwierdzenie jej nieważności umożliwi naprawienie tego błędu i skorygowanie poboru zawyżonej opłaty, co potwierdza spełnienie przesłanek do uznania, że doszło do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes w obszernej odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd orzekał już 21 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 437/22, której przedmiotem była decyzja Prezesa utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...]w tej części, która dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], nakładającego na ROD opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za III kwartał 2018 r. w wysokości 1 560 zł. (pkt I ww. decyzji). Stan faktyczny i prawny ww. sprawy w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności był zbliżony do sprawy niniejszej. Stąd też czynione poniżej rozważania dotyczące zasadności stanowiska organu są - z natury rzeczy – tożsame z podobnymi rozważaniami, zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 437/22.

Uznać należy, że organa obu instancji zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...], określającej opłatę zmienną za okres III kwartału 2019 r. za pobór wód podziemnych, poprawnie określając przesłanki dopuszczające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i słusznie wyjaśniając nadzwyczajny charakter postępowania w takiej sprawie.

Organa administracji publicznej, dokonujące kontroli decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, nie prowadzą postępowania administracyjnego, które było przedmiotem kwestionowanej decyzji. Ich obowiązkiem jest bowiem dokonanie oceny wyłącznie w zakresie tego, czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wynika to wprost z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją Prezesa Wód Polskich, było postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, było ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Powołane wyżej poglądy judykatury są nadal prezentowane w orzecznictwie, również w cytowanym przez skarżącego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 36 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 736) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do innych celów niż wymienione w pkt 1 - 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności wynoszą 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 39 tego rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dopatruje się skarżący w tym, że organ ustalający stawkę za pobór wody przyjął za podstawę ww. § 5 ust. 1 pkt 36a, a nie § 5 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia. Należy jednakże wyjaśnić, że dla zastosowania konkretnego punktu (a więc 36a lub 39) ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia niezbędne jest dokonanie jego wykładni. Wykładni – w kontekście ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1073, dalej: "r.o.d.") – wymaga bowiem to, czy działkowiec lub stowarzyszenie ogrodowe (w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 6 ustawy) prowadzą działalność rolniczą i pobierają wodę na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, o charakterze rolnym. W tym jednak zakresie dokonywana przez sądy administracyjne wykładnia tego pojęcia nie jest jednolita.

Część sądów przyjmowała, że wykorzystanie gruntów na potrzeby ROD "już z samej definicji jest tożsame z wykorzystywaniem tych gruntów na cele rolnicze" (tak np. WSA w Szczecinie w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/20, CBOSA), a "okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych" (WSA w Szczecinie w wyroku z 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 939/20, CBOSA). Podobne stanowisko odnaleźć można w innych wyrokach tego Sądu (np. z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1142/19, z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 965/20, CBOSA).

W wyrokach innych sądów prezentowany był jednakże pogląd odmienny, że wprawdzie "objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym" (tak WSA w Łodzi w wyroku z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 265/20, CBOSA), zaś "jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych, czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz - co wynika z charakteru Rodzinnych Ogrodów Działkowych - w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników Rodzinnych Ogrodów Działkowych (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 627/19, podobnie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 626/19, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. różnice w dokonywanej sądowej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia mają swoje źródło w tym, że aby należycie wyłożyć pojęcie "uprawy rolnej" lub "działalności rolniczej" należy odwołać się do ustaw źródłowych.

Zgodnie z art. 46 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 5 r.o.d. rodziny ogród działkowy to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Owo zaś "korzystanie przez działkowców" nie polega wcale na działalności wytwórczej w rolnictwie, ale na zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (art. 2 pkt 2 r.o.d.). Ponadto, na co należy zwrócić uwagę, celem rodzinnego ogrodu działkowego nie jest działalność wytwórcza w rolnictwie, ale zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; ochrona środowiska i przyrody; oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka i tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych (art. 3 r.o.d.).

Dlatego też podzielić należy stanowisko, wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 626/19 (CBOSA), że "nie sposób celów rolniczych (lub leśnych), o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia (...), zrównywać (utożsamiać) z celami Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Podstawowe cele ROD zostały wskazane zostały wskazane w art. 3 ustawy z 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i są nimi m.in.: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1). Jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz - co wynika z charakteru ROD - w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne".

Skoro więc rażąco można naruszyć tylko taki przepis, który w swym brzmieniu jest jasny i oczywisty, to – a contrario – jest to niedopuszczalne w wypadku przepisu, wymagającego wykładni, zwłaszcza, gdy wykładnia taka jest skrajnie odmienna w judykaturze. Dlatego też, niezależnie od tego, że tut. Sąd uznaje prawidłowość zastosowania § 5 ust. 1 pkt 36a rozporządzenia przez organ ustalający stawkę opłaty za pobór wody (a więc brak naruszenia prawa), to słusznie przyjął organ I instancji, a za nim Prezes Wód Polskich, że w tej sprawie nie można było stwierdzić nieważności decyzji DZZ z [...] lutego 2020 r., nr [...], określającej opłatę zmienną za okres III kwartału 2019 r. za pobór wód podziemnych z uwagi na konieczność interpretacji przepisów posługujących się pojęciem celów rolniczych oraz różnych wyników dokonywanej ich wykładni.

Organa obu instancji dokonały w swych decyzjach oceny wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., zaś sporządzone uzasadnienia odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. pod względem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz art. 11 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy.

Tym samym organ II instancji poprawnie zastosował dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z [...] listopada 2021 r.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został przez Prezesa Wód Polskich naruszony art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Art. 7a § 1 k.p.a. nie miał też w tej sprawie żadnego zastosowania, gdyż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia", ale kontrola legalności aktu administracyjnego. W takim też postępowaniu nie rozstrzyga się też ponownie o wysokości jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.