Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1942/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2553/16 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2553/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania złożonego przez W. i W. G. uchyliło w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną przez Burmistrza Miasta [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulicy Z. w S. [...] na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja ta była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2015 r. P. [...] S.A. z siedzibą w L., wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach nr ew: [...], położonych w rejonie ulicy Z. w S. [...].

W wyniku rozpoznania odwołania W. i W. G. od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulicy Z. w S. [...] na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w L.. Od powyższej decyzji W. i W. G. złożyli odwołanie, w którym zarzucili wydanej decyzji naruszenie prawa, a w szczególności:

1) art. 2 pkt 5, art. 50 ust.2, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.),

2) § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych,

3) naruszenie art. 7, 9, 12, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych w pismach skarżących, nie uwzględniono stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, nie wskazano odpowiednich dowodów na potwierdzenie, że trasa linii pozostaje bez zmian i jest to linia istniejąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło i zważyło co następuje:

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 - dalej u.p.z.p.) stanowiącej podstawę materialnoprawną w tej sprawie. Następnie przytoczył twierdzenia organu I instancji z uzasadnienia decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że uchylając uprzednio decyzję Burmistrza Miasta [...] wydaną w przedmiotowej sprawie wskazywało, że wydana została ona naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) bez podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), co w konsekwencji skutkowało również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek uzasadnienia decyzji. Zdaniem organu powyższa argumentacja jest również aktualna wobec wydanej w dniu 7 czerwca 2016 r. decyzji. Z akt sprawy wynika, że naniesione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, granice terenu inwestycji tworzą obszar obejmujący m.in. działki odwołującego. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ochrony interesu prawnego odwołujących W. i W. G., którzy twierdzą, że planowana inwestycja liniowa będzie naruszała ich prawa, poprzez uniemożliwienie czy też utrudnienie w zagospodarowaniu działek z uwagi na realizowanie na niej obiektów budowlanych, na które uzyskali wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji nie dokonał pod tym kątem analizy materiału dowodowego, stąd też stanowisko organu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich nie może zyskać akceptacji. Osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób. Tym bardziej wnikliwie należy zakres takiej ochrony ustalać w przypadku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sytuowanej na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci inwestycji liniowej, która ze względu na swój charakter, przebiega przez szereg nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, decyzja taka powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób na tyle precyzyjny, aby właściciel nieruchomości objętej taką decyzją nie miał wątpliwości, co do zakresu ingerencji w jego własność w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowej. Jest to kwestia istotna dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, jeśli się weźmie pod uwagę, że dla realizacji takich inwestycji ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z póżn. zm.) przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności stanowiąc w art. 124 ust.1 , że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ winien zatem ustalić czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała z inwestycją, na którą W. i W. G. posiadają ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał ponadto, że niezrozumiałe jest twierdzenie zaprezentowane przez Burmistrza [...], że linia energetyczna prowadzona będzie po tej samej, dotychczasowej trasie, oraz z wykorzystaniem tych samych słupów i nie spowoduje to pogorszenia warunków do inwestowania na działkach W. G. i W. G.. Powyższe twierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym w szczególności w kontekście żądania przedstawionego we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie jak i wydanej decyzji, które dotyczą budowy sieci energetycznej a nie jej remontu czy też przebudowy. Na ten fakt słusznie zwrócili uwagę odwołujący. Organ podkreślił, że w aktach sprawy nie znajduje się również pismo pełnomocnika S. K., wniosek z dnia 19 sierpnia 2015 r., z którego by wynikało, że z terenu inwestycji (obejmującego około 50 działek) wyłączyć działki o nr ew. [...]. Działki te dotyczą istniejącego odcinka linii (sieci) 110. Na tym odcinku zostanie przeprowadzona tylko przebudowa, która będzie wykonywana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Organ odwoławczy podniósł, że istotnym w sprawie jest również, że stanowisko organu, iż uwarunkowania wynikające z tranzytowej trasy linii napowietrznej 110 kV wraz z przewodem OPGW, wykluczają możliwość dokonania zmiany trasy planowanej linii energetycznej, na krótkim odcinku i w praktyce, ani nie było takiej potrzeby i konieczności, ani nie jest to uzasadnione pogorszeniem dotychczasowych uwarunkowań w zakresie zagospodarowania działek nie zawierają żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie brał pod uwagę ochrony interesów osób trzecich uznając przy tym prymat interesu inwestora. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] z urzędu wiadomym jest, że decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającą na budowie sieci elektroenergetycznej tj. linii napowietrznej 110 kV na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulic: P., B., F., Al. [...] i Z. w S. P. na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w L.. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do żądań zawartych w odwołaniu, dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego o akta spraw Nr [...], a więc decyzji wydawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz decyzji znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrza Miasta [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Nr [...] znajduje się w aktach sprawy i stanowi jej materiał dowodowy. W kontekście natomiast konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o akta sprawy w której decyzją Kolegium Nr [...] uchylona została decyzja Burmistrza Miasta [...] znak: [...], organ zauważył, że organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie opierał się na materiale dowodowym zebranym w tej sprawie, w związku z powyższym zasadnym jest uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mając na uwadze wyżej podnoszone naruszenia przepisów, w tym konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym, szeroko wykazanym w uzasadnieniu niniejszej decyzji zakresie, orzekło jak w sentencji decyzji wskazując, iż uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. [...] S.A. z siedzibą w L., zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (zwaną dalej kpa) - poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...], Znak [...] pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

art. 6, art. 8, art. 12 kpa poprzez uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] z powodu przyczyn nie wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] we wcześniejszej decyzji przekazującej przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania tj. w decyzji z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...], co stanowi prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów oraz pozbawiło stronę prawa do szybkiego rozpoznania sprawy;

art. 15 kpa poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 56 w zw. z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 778 zez m.) poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza [...], podczas gdy w realiach niniejszej sprawy, zamierzenie inwestycyjne Wnioskodawcy jest zgodne z przepisami odrębnymi, w związku z czym nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto ochrona interesu osoby trzeciej, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji, zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji oddalającej skargę właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności stwierdziła, iż organ II Instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, iż stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna do wydania której organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie powyższego przepisu stanowi niewątpliwe wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy będącej konsekwencją zasadniczej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Istotą tej zasady jest dwukrotna ocena dowodów i wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dla zapewnienia więc realizacji tej zasady dwuinstancyjności postępowania, nie jest wystarczające jedynie wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć. Dlatego rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ drugiej instancji stanowi obowiązek organu odwoławczego, od którego wyjątek przewiduje art. 138 § 2 K.p.a., jednak tylko w ściśle określonej sytuacji. Sytuacja ta związana jest z tak poważnym naruszeniem zasad postępowania przez organ pierwszej instancji, które doprowadziło do wydania decyzji przez ten organ, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został zgromadzony w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Innymi słowy wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. W takim przypadku konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zakres braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy właśnie przez wzgląd na stosowanie zasady dwuinstancyjności, uniemożliwia organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają więc charakter wyjątkowy. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami wynikającymi z oceny prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które bez wpływu na zasadę dwuinstancyjności mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, w oparciu o uzasadnienie decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art, 138 § 2 K.p.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ochrony interesu prawnego uczestników postępowania, którzy twierdzą, że planowana inwestycja liniowa będzie naruszała ich prawa poprzez uniemożliwienie czy też utrudnienie w zagospodarowaniu ich działek z uwagi na realizowanie obiektów budowlanych, na które uzyskali wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę, zebrania wyczerpujących dowodów. Sąd wskazał, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym, znacznym zakresie . W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zdaniem sądu w rzeczywistości kwestionuje zasadność merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji i w istocie nie wskazuje na poważne uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Twierdzenie organu, że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został przez organ wykazany, gdyż organ nie skonkretyzował potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania i jego zakresu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zarzucił organowi pierwszej instancji, że materiał dowodowy nie odzwierciedla jego ustaleń co do tego, że linia energetyczna prowadzona będzie po tej samej, dotychczasowej trasie oraz z wykorzystaniem tych samych słupów. Wskazał, że w materiale dowodowym brak jest pisma wnioskodawcy z dnia 19 sierpnia 2015r. stanowiącego element materiału dowodowego w innym postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla tej linii energetycznej, ale dotyczącego innych działek. W odróżnieniu od treści kasacyjnego rozstrzygnięcia, jego uzasadnienie wskazuje, iż nie istniały powody do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy w znacznym zakresie, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wskazane braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, instancji nie są w takiej sytuacji powodem do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie stanowią naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Decyzja o lokalizacji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy i nie podlega tak daleko idącym ustawowym rygorom, jakie przewidziano dla stanowiącej regułę decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odróżnieniu więc od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na wyjątkowy charakter decyzji o lokalizacji celu publicznego i określony zakres dokonywanej przez organ analizy stosownie do treści art. 54 ustawy w decyzji tej określa się: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. A zatem stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56 ustawy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi etap wstępny w procesie inwestycyjnym i nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana.

Sąd I instancji zauważył także, że organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest zakresem wniosku inwestora i nie może narzucić zmiany wniosku.

Organ I instancji ocenił, że wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, a przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych wykazała możliwość realizacji inwestycji.

Stosownie do treści art. 54 ustawy, w decyzji określił rodzaj inwestycji i linie rozgraniczające teren inwestycji, a także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W decyzji stosownie do ustawowego wymogu określono linie rozgraniczające teren inwestycji z uwzględnieniem wniosku inwestora. Sąd podkreślił, że organ w tym postępowaniu nie ma kompetencji, a zatem również obowiązku do precyzyjnego określenia położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ prowadzący to postępowanie na podstawie złożonego projektu budowlanego ocenia kwestie związane z uszczegółowieniem usytuowania projektowanych obiektów w kontekście obowiązujących przepisów i wymogów określonych w decyzji środowiskowej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wypowiedział się, że uwarunkowania wynikające z tranzytowej trasy linii napowietrznej 110 kV wykluczają możliwość dokonania zmiany trasy planowanej linii energetycznej, jak też że w tej sprawie nie było ani takiej potrzeby, ani konieczności, gdyż nie jest to uzasadnione pogorszeniem dotychczasowych uwarunkowań w zakresie zagospodarowania działek. Stanowisko to, z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy jest neutralne, gdyż organ nie miałby kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy niezgodnie z wnioskiem. Wypowiedź tą należy wiązać raczej z zamiarem wyjaśnienia uczestnikom postępowania zasadności określenia przez wnioskodawcę już na tym etapie postępowania planowanego przebiegu linii energetycznej ze względu na charakter inwestycji i zachowanie dotychczasowej trasy. Twierdzenie organu, że ten fragment uzasadnienia wskazuje na wzięcie pod uwagę jedynie interesu inwestora jest nieuprawnione. Nieuprawniony zdaniem sądu jest stawiany przez organ odwoławczy zarzut, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji nie odzwierciedla stanowiska tego organu, że planowana linia energetyczna prowadzona będzie po tej samej dotychczasowej trasie oraz z wykorzystaniem tych samych słupów. Nie ma wątpliwości, że organ I instancji oparł swoją ocenę co do planowanego przebiegu linii energetycznej na znajdujących się w aktach sprawy dowodach. Organ odwoławczy nie poddał jednak tych dowodów wnikliwej analizie. Trzeba podkreślić, że do wniosku inwestora dołączona została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 6 grudnia 2014r. dotycząca przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie linii napowietrznej 110 kV relacji [...], jak też karta informacyjna tego przedsięwzięcia. Na str. 2 karty wskazano nr słupa projektowanego na działce nr [...] (słup nr 4). W karcie wskazano, że istniejąca inwestycja została przerwana po posadowieniu słupów, a obecny stan odcinków linii nie pozwala na jej użytkowanie. Podano, że planowane prace na linii 110 kV polegać będą na: montażu stanowisk słupowych, montażu przewodów roboczych wraz z osprzętem, demontażu istniejących przewodów odgromowych wraz z osprzętem, a także montażu przewodów OPGW wraz z osprzętem (str. 4). Najistotniejsze jednak znaczenie dla ustaleń organu I instancji w przedmiotowej sprawie mogła mieć informacja zawarta na str. 5 tej karty "Przewidziane prace budowlane nie mają na celu zmiany charakteru istniejącego obiektu budowlanego, a jego podstawowe parametry tj. długość, trasa, napięcie dla jakiego linia była projektowana pozostaną bez zmian", a także "szerokość pasa zajmowanego przez linię nie ulegnie zmianie". Niewątpliwie informacja o zachowaniu trasy i parametrów linii (głównie napięcia i szerokości zajmowanego pasa) była informacją dostateczną dla ustalenia przez organ I instancji, że przebieg trasy zostanie zachowany, co zdaniem organu wiąże się z brakiem wpływu na pogorszenie możliwości zagospodarowania działek należących do uczestników postępowania ze względu na ich plany inwestycyjne. Zwłaszcza, że uczestnicy postępowania nie zaprzeczali, że na ich działce usytuowany jest już słup energetyczny. Wątpliwość może dotyczyć jedynie ustalenia przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja nie będzie wiązała się z budową nowego słupa na działce uczestników, ale możliwe że wynikało to z dodatkowych wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę w piśmie stanowiącym materiał dowodowy w innym postępowaniu administracyjnym. Dodatkowe posłużenie się tym dowodem znanym organowi z urzędu bez zamieszczenia informacji o fakcie znanym z urzędu, który organ weźmie pod uwagę w tym postępowaniu było oczywiście błędem organu i naruszeniem art. 77 § 4 kpa, ale z pewnością naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego. Zasadność uwzględnienia w materiale dowodowym tego dokumentu nie stanowiła więc znacznego zakresu postępowania dowodowego, koniecznego do przeprowadzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy mógł wiec uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jednak w zakresie właściwym dla tego postępowania, co powinien uwzględnić organ odwoławczy. Wymagania te muszą zawierać ogólne, podstawowe informacje o działaniach jakie musi przedsięwziąć lub uwzględnić inwestor chcąc realizować planowane przedsięwzięcie, dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, tak więc stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w punkcie 6 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zatytułowanym "ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" ustalił, że inwestycja nie powinna pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie może powodować hałasu, wibracji, zakłóceń elektromagnetycznych, zanieczyszczać powietrza, wód i gleby. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy narzucił konieczność ustalenia przez organ I instancji w ramach określania wymogów dotyczących ochrony osób trzecich, czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała z inwestycją planowaną przez uczestników zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę. Wskazanie to jest w ocenie sądu nieuzasadnione. Przede wszystkim organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy wymagania ustalone w decyzji nie są wystarczające tak z punktu widzenia zaleceń kierowanych do inwestora na tym etapie postępowania, jak też z punktu widzenia konieczności odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania i występowania w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która ma być realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organ nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów, które uzasadniałyby twierdzenie, że w sytuacji, gdy z dołączonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że parametry budowanej linii energetycznej nie ulegną zmianie, a inwestorowi zalecono zapewnić, by inwestycja nie powodowała hałasu, wibracji i zakłóceń elektromagnetycznych, że zachodzą wątpliwości co do tego, że inwestycja może być na tym terenie realizowana. Jeżeli organ dostrzega jednak niedostateczność ustaleń w zakresie wymogów dotyczących ochrony osób trzecich, powinien twierdzenie to oprzeć na rzeczowej i samodzielnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie wskazał bowiem żadnego konkretnego zalecenia co do uzupełnienia tego materiału. A przecież skoro słup energetyczny był już usytuowany na działce uczestników, to decyzja o pozwoleniu na budowę to sąsiedztwo obiektu uwzględniała i na to wskazuje organ I instancji. Na rozprawie uczestnik postępowania potwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę uwzględniano usytuowanie słupa, jednak jako słupa sieci niskiego napięcia. Z kolei inwestor przy realizacji inwestycji musi liczyć się z zaleceniami dotyczącymi ochrony praw osób trzecich wynikających zarówno z etapu lokalizacji inwestycji, a przede wszystkim z etapu budowlanego, a skoro tak, to musi uwzględnić takie faktyczne usytuowanie obiektu, które zapewni realizację tych zaleceń, w sytuacji gdy na działkach [...] mają być usytuowane budynki mieszkalne. W ocenie sądu brak było powodów do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie przez organ I instancji, organ odwoławczy powinien samodzielnie uzupełnić brakujące elementy i podjąć czynności zmierzające do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy o pismo inwestora z dnia 19 sierpnia 2015r. na które powołał się organ I instancji i oceni wszechstronnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonując w szczególności analizy czy ustalone w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich są wystarczające na tym etapie, postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. wskazując na art. 174 pkt. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 KPA, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana z pomięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich pomimo, że przepisy art. 54 pkt. 1 lit 4ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organ obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania, decyzja burmistrza [...] z dnia [...].06.2012 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na rozbiórce i budowie linii napowietrznej 110 kV relacji [...] na terenie Miasta i Gminy [...] w powiecie s. , województwie m. nie jest wystarczającym dowodem ochrony interesów osób trzecich z uwagi na to, że na działkach odwołującego realizowana jest na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja budowy budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, ocena interesów osoby trzeciej powinna uwzględniać wpływ lokalizacji sieci energetycznej na te inwestycje, konieczność wyznaczania stref ochronnych, dopuszczalność realizacji infrastruktury osiedlowej, - nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy inwestycja ta ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas gdy załączone do wniosku mapy nie potwierdzają takiego charakteru tej inwestycji,

2. powołując się na art. 174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono WSA naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego bez analizy kompleksowej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, decyzja o lokalizacji celu publicznego powinna określać warunki i zasady zagospodarowania terenu w sposób precyzyjny tak aby właściciel nieruchomości nie miał wątpliwości co do zakresu ingerencji w jego własności co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie ponieważ skarżący na nieruchomościach stanowiących jego własność realizuje na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycję budowy domów wielorodzinnych, inwestycja jest rozpoczęta realizowany jest pierwszy z zaprojektowanych budynków , za niewystarczające należy uznać stwierdzenie z decyzji o lokalizacji celu publicznego ograniczające się do stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie będzie ograniczać dostępu do światła, drogi publicznej, drogi, emisji hałas podczas gdy sytuowanie napowietrznych linii energetycznych wymaga zachowania odpowiednich odległości od budynków przy napięciu znamionowym do 110 kV - 7,74 m; odległość przewodów od powierzchni ziemi powinna wynosić: przy napięciu znamionowym 110 kV - 5,74 m; linie elektroenergetyczne na skrzyżowaniach i zbliżeniach z budynkami należy tak prowadzić i wykonać, aby ich budowa i eksploatacja nie powodowała trudności w użytkowaniu i należytym utrzymaniu budynków, przęsła linii znajdujące się nad budynkiem były jak najkrótsze zabrania się krzyżować budynki mieszkalne, szkoły, budynki użyteczności publicznej,

- naruszenie art. 54 pkt.1 lit. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji z pominięciem analizy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, faktu realizowania na przedmiotowych nieruchomościach inwestycji budowy trzech budynków wielorodzinnych, inwestycja jest rozpoczęta realizowany jest pierwszy z zaprojektowanych budynków, za niewystarczające należy uznać stwierdzenie z decyzji o lokalizacji celu publicznego ograniczające się do stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie będzie ograniczać dostępu do światła, drogi publicznej, drogi, emisji hałas podczas gdy usytuowanie linii energetycznych wymaga przy budynkach wymaga zachowania odległości od budynków , wyznaczenie stref ochronnych, oddziaływania pola elektromagnetycznego,

- naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna wykładnię i przyjęcie , że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi podczas gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie nie obejmowało badania zgodności projektowanej linii energetycznej z przepisami prawa budowlanego w części dotyczącej odległości od linii od budynków mieszkalnych i innej infrastruktury projektowanej na przedmiotowych działkach jako zorganizowana całość,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie , że inwestycja opisana w decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] spełnia wymagania inwestycji celu publicznego , aby inwestycja mogła być zaliczona do inwestycji celu publicznego musi spełniać dwie przesłanki: pierwszą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą przesłanka jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącego Sąd błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] nie została wydana z naruszeniem art. 77§ 1 w k.p.a. a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera uchybień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie podniosło w decyzji z dnia [...].07.2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji nr [...] przez Burmistrza Miasta [...] nie zwiera wymaganej przepisami art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy kompleksowej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Pomija w całości okoliczności, że na działkach objętych decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego realizowana jest przez skarżącego na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę inwestycja budowy budynków wielomieszkaniowych wraz z infrastrukturą. Organ nie dokonała żadnej oceny jaki wpływ na ochronę interesów skarżącego będzie miała realizacja tej inwestycji przy uwzględnieniu ograniczeń takich jak zachowanie zachowania odpowiednich odległości od budynków przy napięciu znamionowym do kV - 7,20 m; 110 kV - 7,74 m;, odległość przewodów od powierzchni ziemi powinna wynosić: przy napięciu znamionowym do 110 kV - 5,74 m; m, linie elektroenergetyczne na skrzyżowaniach i zbliżeniach z budynkami należy tak prowadzić i wykonać, aby ich budowa i eksploatacja nie powodowała trudności w użytkowaniu i należytym utrzymaniu budynków, nie bada oddziaływania pola elektromagnetycznego. Obowiązkiem organu wydającego decyzje o lokalizacji jest zbadanie tych okoliczności a nie poprzestanie na badaniu oddziaływania linii na środowisko i w konsekwencji wydanie decyzji o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Budowa przez skarżącego budynków wielomieszkaniowych została już rozpoczęta przed podjęciem decyzji o lokalizacji celu publicznego a zatem dokonanie takich ustaleń jest niezbędne w spełnienia wymogu ochrony interesów osób trzecich. Nie zwalnia to z obowiązku przeprowadzenia takiej analizy art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza wpływu planowanej sieci na nieruchomości skarżącego mogłaby stanowić podstawę do ustalenia, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone tym przepisie pozwalające na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu, podniesione w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że okoliczności dotyczące ochrony interesu osób trzecich będzie można precyzować i podnosić w przypadku postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę sieci wysokiego napięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana z pomięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich pomimo, że przepisy art. 54 pkt. 1 lit 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organ obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną przez Burmistrza Miasta [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...] położonych w rejonie ulicy Z. w S. [...] na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesione odwołanie przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji i rozpoznania samego odwołania. Nie można wydać decyzji kasacyjnej jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodzić się należy z oceną sądu wojewódzkiego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niezasadnie uznało, iż zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wytknął decyzji Burmistrza [...], że zapadła ona z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie tych przepisów organ odwoławczy upatrywał w braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ochrony interesu prawnego osób trzecich tj. W. i W. G., nie wzięcie pod uwagę ich interesu przy ustalaniu celu publicznego i brak przeprowadzenia postępowania odnośnie tego czy budowa linii 110 kV relacji [...] nie będzie kolidowała z inwestycją co do której uzyskali oni pozwolenie na budowę, brak zebrania materiału dowodowego wykazującego występowanie na nieruchomościach uczestników postępowania istniejącej linii energetycznej po trasie której ma dojść do budowy linii napowietrznej 110 kV wraz z przewodem OPGW.

Należy podzielić argumentację sądu I instancji, że żadna z powyższych okoliczności nie stanowi przesłanki przemawiającej za koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli organ odwoławczy dostrzega niedostateczność ustaleń w zakresie wymogów dotyczących ochrony osób trzecich powinien twierdzenie to oprzeć na rzeczowej i przede wszystkim samodzielnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało żadnego konkretnego zalecenia co do uzupełnienia tego materiału. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej było wadliwe.

Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt. 1 lit 4 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów gdyż nie kontrolował decyzji merytorycznej, niczego też w sprawie nie przesądził.

Na marginesie zauważyć należy, odnośnie redakcji zarzutu - art. 54 pkt. 1 lit 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że ustawa ta nie posiada takiego przepisu. Art. 54 składa się z punktu 1 i 2 przy czym punkt 2 podzielony jest na litery a, b, c, d, e . Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepis według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 54 pkt.2 lit d) wskazanej ustawy.

Niezrozumiały jest także zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie , że inwestycja opisana w decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] spełnia wymagania inwestycji celu publicznego. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisu, który zawiera ustawową definicję inwestycji celu publicznego. Pod tym pojęciem kryją się wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie czy też krajowe, które zaspokajają interes publiczny dla zbiorowości a nie interes indywidualny. Celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest między innymi budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ( art.6 pkt.2 wskazanej ustawy ). Nie budzi zatem najmniejszej wątpliwości, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] spełnia wymagania inwestycji celu publicznego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.