Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 190/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] sierpnia 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek S. W. (zwanego dalej Skarżącym, Inwestorem, Wnioskodawcą) o wydanie warunków zabudowy działek [...]budynkiem biurowym, do 4 kondygnacji z powierzchnią zabudowy do 70%. Działka o nr geodezyjnym ma powierzchnię [...].

Decyzją z dnia [...] października 2013r. Wójt Gminy [...] ustalił S. W. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków biurowych na terenie działek o nr ewid [...] położonej w miejscowości [...], ustalając m. in powierzchnię zabudowy nie więcej niż 16,8% powierzchni przedmiotowego gruntu.

Decyzja ta została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie podał bowiem jakie działki analizą zostały objęte, część tekstowa analizy nie wyszczególnia wszystkich zabudowanych działek (np. 191/2, 190/2, 41/45). Analiza w sposób bardzo lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie brak bliższej charakterystyki parametrów wszelkiej istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – z dokładnym wskazaniem na jakich działkach jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie – co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących nie tylko funkcji, ale i parametrów zabudowy. SKO podało, że z przepisów nie wynika upoważnienie organu do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy liczby kondygnacji podziemnej czy też wysokości całkowitej planowanego budynku. Za nieprawidłowe uznało wyznaczanie innej poza frontowej linii zabudowy. Za rażące naruszenie przepisów art. 64 w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznało odstąpienie przez organ od wniosku Inwestora w zakresie m.in. powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, liczby, szerokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...], wskazując na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) odmówił S. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych na terenie działek [...] położonych w miejscowości [...]. Uzasadniając napisał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokładnie określają przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy.

Wójt wskazał, że po uchyleniu decyzji z [...] października 2013r. ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził nową analizę urbanistyczną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopiach sześciu map zasadniczych w skali 1:1000 stanowiących część graficzną niniejszej analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 318,0 m, zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren, zgodnie z § 2 pkt. 5 ww. rozporządzenia. Wójt stwierdził, że przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo-usługowej. Budynki zlokalizowane są w odległości ok. 5,0 - 88,0 m od linii rozgraniczającej drogę. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 12,8%. Na jego podstawie wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowych działek, zgodnie z §5 ust. 1 Rozporządzenia.

Wójt wskazał, że teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne - inwestycja będzie realizowana na gruntach RIVb i RV. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wójt napisał, że pismem z dnia 7 maja 2014 r. wezwał Wnioskodawcę do pisemnego wyrażenia swojego stanowiska (zgody lub braku zgody) w zakresie wyników przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawca nie wyraził zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wartości wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym w dniu 1 lipca 2014 roku został sporządzony projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i nowe wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w których odniesiono się do wniosku z dnia 13 sierpnia 2013r. oraz pisma z 14 maja 2014r.

Wójt wskazał, że zgodnie z §5 ust. 1 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (§5 ust. 2 ww. Rozporządzenia). Zgodnie z analizą, stanowiącą załącznik do decyzji, średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 12,8%. Projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem miałaby zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym. Wójt podał, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wymaga uzgodnienia. Stosownie do wymagań art. 10 kpa strony zastały skutecznie powiadomione o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem przedmiotowej decyzji.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawca podał, że odmowa wydania decyzji pozytywnej, z wyrażeniem zgody na 70% powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – jest bezpodstawna. Tym bardziej że w 2012 roku Wójt wydał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla działek wymienionych w odwołaniu, i to z powierzchnią zabudowy 70%. Wnioskodawca wymienił pozytywne decyzje Wójta:

1. dla działki o numerze ewidencyjnym [...] - która na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2012 została połączona razem z działkami o numerach 35/7, 35/8 i 35/9 w jedną działkę o numerze 312, która następnie została podzielona na działki 312/1 i 312/2- została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...].09.2012 r. i to z powierzchnią zabudowy 70%,

2. dla działki [...], która na podstawie ww. decyzji Starosty z dnia [...].09.2012 została połączona razem z działkami o numerach 35/7, 35/10 i 35/9 w jedną działkę o numerze 312, która następnie została podzielona na działki 312/1 i 312/2- została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...].08.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%,

3. dla działki [...], która na podstawie ww. decyzji Starosty z dnia [...].09.2012 została połączona razem z działkami o numerach 35/8, 35/10 i 35/9 w jedną działkę o numerze 312, która następnie została podzielona na działki 312/1 i 312/2- została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...].08.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%,

4. dla działki [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2012 r. z powierzchnią zabudowy 70%,

5. dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].01.2013 r. z powierzchnią zabudowy 70%,

6. dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].09.2012 r. z powierzchnia zabudowy 70%

7. Dla działki sąsiedniej [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...],12.2012 r. z powierzchnia zabudowy 70%

8. Dla działki [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...].12.2012 r. z powierzchnia zabudowy 70%

9. Dla działek sąsiednich [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr. [...] z dnia [...].11.2012 r. z powierzchnia zabudowy 70%

i ocenił, że Wójt działa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy "ekstremalnie uznaniowo", nie kierując się obowiązującymi przepisami. Dla tych samych numerów działek raz wydaje decyzję o warunkach zabudowy z powierzchnią zabudowy 70% a drugi raz twierdzi, że procent zabudowy może być tylko ok. 12,8% mimo iż od roku 2012 z którego pochodzą powyższe przykłady warunki do analizy pozostały niezmienne. Skarżący podał, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zachowanie ładu przestrzennego a nie blokowanie inwestycji. Dlatego też wszelkie wątpliwości, przy zachowaniu zasad zdrowego rozsądku, powinny być rozstrzygane na korzyść właściciela działki, który powinien mieć możliwość korzystania z niej w zakresie przysługującego mu prawa własności. Stanowisko powyższe jest zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 roku , sygn. akt K17/08, w którym wskazano, że interpretacja powinna być przeprowadzona na korzyść obywatela, to jest na korzyść uprawnień właścicielskich. W przedmiotowej sprawie w jego ocenie Urząd Gminy postąpił odwrotnie, tj. wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na jego niekorzyść naruszając zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania mimo iż przedmiotowe działki [...] spełniają wszystkie wymienione przez Wójta warunki zgodnie z art.61 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełniają one warunki sąsiedztwa - teren ma dostęp do drogi gminnej, przy której są zabudowania o jakie wnioskował i planowana inwestycja byłaby kontynuacją tej zabudowy, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a % zabudowy już w 2012 roku był ustalony w decyzjach wydanych przez tego samego wójta na wysokości 70%.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014r. w całości.

W uzasadnieniu SKO podało, że zgodnie z normą art. 61 PZP wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 PZP. ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 PZP),

2/teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 PZP),

3/istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 PZP),

5/teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca i994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym,

5/oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wszystkie w/w warunki muszą być spełnione łącznie.

SKO podało, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to. czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 PZP. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 PZP zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku w sprawie IV SA 482/06 ). Z analizy akt wynika, że inwestycja kontynuowałaby występującą w obszarze analizowanym funkcję usługową.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 PZP wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową iub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej.

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 PZP było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. Wnioskodawca, określając we wniosku zapotrzebowanie na media wskazał, że inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w energię, gaz i wodę. I chociaż znajdująca się w aktach opinia operatora sieci elektrycznej - [...] o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej na teren inwestycji była ważna w okresie 12 miesięcy od daty wystawienia, nadto brak opinii właściwego gestora sieci gazowej, to powyższego naruszenia - wobec nie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP - nie można uznać za mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia.Przedmiotowa działka nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 PZP, albowiem inwestycja realizowana byłaby na gruntach klasy IV.

SKO podało, że spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudów) z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest. że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 48.3 ze zm.) źródłami powszedniie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Określony w art. 61 ust. I pkt 5 P/P warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrobinek przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada .2007 r. sygn. akt H OSK 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. svCechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 PZP. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek.Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust, 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5 ww, rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 w w. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali, przy czym za front działki przyjęto tę jej część z której inwestor planuje wjazd. Z część graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Nadto zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej dnia [...] kwietnia 2014 roku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,Zdaniem Kolegium analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. W analizie naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy, które są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium podało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że przy ustalaniu tego wskaźnika prawidłowo uwzględniono wszelką zabudowę obszaru analizowanego. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 12,8%. Przy czym największy wskaźnik zabudowy dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 58/2 i wynosi 23%. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Zatem wskaźnik ten przekroczyłby znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.W ocenie SKO zasadnie Organ I instancji, w sytuacji gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniały nową zabudowę, lecz o parametrach innych niż wnioskowane, pismem z dnia 7 maja 2014 roku wezwał Inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody Odwołującego na inny charakter zabudowy. Wobec braku zgody Inwestora na zabudowę o innych, niż wnioskowane, lecz wynikające z przeprowadzonej analizy, parametry, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego na terenie działek [...].W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania warunków zabudowy dla terenu inwestycji z ustaleniem 70% zabudowy , wskazać należy, że ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ I instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.Skargę od powyższej decyzji wniósł w terminie i formie prawem przewidzianej S. W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] i zasądzenie na rzecz skarżacego od organu kosztów postepowania sądowego wg norm przepisanych.Podał, że uzasadnienie skargi prześle w terminie późniejszym.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skardze.Nadto podało, że trudno przesądzić, czy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów Skarżącego, wydane były zgodnie z prawem. Ustalenie to wymagałoby to niewątpliwie dokładnego zbadania, wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.W ocenie organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyszłe zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki czy też nawet planowane zmiany dotyczące tego samego terenu, nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1130/07, publ. Lex nr 529345). Na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może mieć wpływu sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, choćby podobnej inwestycji. Organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonuje oceny możliwości wydania takiej decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego przez inwestora. Ocena taka dokonywana jest indywidualnie dla każdego przypadku i powoływanie się na treść innej decyzji o warunkach zabudowy, nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej przez Odwołującego decyzji.Pismem z dnia 23 kwietnia 2015r. Skarżacy uzupełnił skargę. Zarzucił zaskarzonej decyzji naruszenie:art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie wzięto pod uwagę uwarunkowań prawnych związanych z terenem objętym planowaną inwestycją, co wprost stanowi naruszenie zasad, o których zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.W sprawie zakończonej zaskarżonymi decyzjami organów administracji publicznej nie wzięto pod uwagę wcześniejszego rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2012 r. ([...]) która zezwalała ten sam teren zabudować łączną powierzchni zabudowy do 70% powierzchni działki i decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]), zezwalającej na budowę budynku magazynowo-usługowo-biurowo-produkcyjnego z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko do 70% powierzchni zabudowy działki. Nie wzięto także pod uwagę decyzji z dnia [...] września 2012 r. ([...]) i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) - zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) - zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dz. 35/9 - gdzie w każdej ze wskazanych decyzji zezwolono na powierzchnię zabudowy do 70% powierzchni zabudowy działki. Zauważyć tutaj należy, że w związku ze zmianami gruntowymi w wyniku połączenia i podziału działek nastąpiła zmiana numerów działek i wnioskowana aktualnie zabudowa na dz. 312/1 i 35/6 odpowiada tej samej powierzchni terenu o wcześniejszych numerach działek 35/7-10 (dla którego to terenu wydano wskazane decyzje o warunkach zabudowy z maksymalną powierzchnią zabudowy do 70%) oraz wcześniej przywołanego terenu oznaczonego numerem dz. 35/6. Skarżacy podał również, że w stosunku do wymienionych powyżej decyzji planowana inwestycja różni się tylko funkcją zabudowy - obecnie wnioskowana jest funkcją biurową. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury pojęcie kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23.10.2006 r., IV SA/Wa 482/06). W ocenie Skarżącego aktualna inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącą w obszarze analizowanym przewidzianym dla inwestycji, zaś sam wniosek o wydanie warunków zabudowy jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidywał powierzchnię ustalaną przez organ wykonawczy gminy we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Skarżacy podał również, że w judykaturze przyjmuje się w zakresie oceny spełnienia warunków umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, że "na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego należy ocenić jako nie naruszające prawa. Odmienne stanowisko organu odwoławczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy - w ocenie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie zasługuje na akceptację. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restryktywne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu" (tak NSA w wyroku z dnia 26.01.2007 r., II OSK 239/06, CBOSA). Powyższy pogląd należy, zdaniem Skarżacego również odnieść do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, gdzie zostały wydane przez ten sam organ administracji publicznej (Wójta [...]) warunki zabudowy dla inwestycji o konkretnej powierzchni zabudowy. Wskazane wcześniej decyzje są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że na ich podstawie inwestor jest uprawniony do ubiegania się o pozwolenia na budowę dla inwestycji o powierzchni zabudowy 70%, nie powinien wobec powyższego w sytuacji identycznej otrzymać rozstrzygnięcia odmiennego. Skarżący podał, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji negatywnej godzi w słuszny interes strony, który nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Jak już wcześniej wspomniano inwestor jest w posiadaniu warunków zabudowy pozwalających na zlokalizowanie inwestycji o wnioskowanej powierzchni zabudowy, zaś sama zmiana dotyczy tylko funkcji zabudowy, która jest dopuszczalna na terenie objętym planowaną inwestycją. Stanowisko organów godzi także w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W praworządnym Państwie nie jest dopuszczalna sytuacja, w której inwestor wnioskuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wójta [...] Odmawiające S. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dówch budynków biurowych na terenie działek [...]Wydanie decyzji odmownej nastąpiło z uwagi na fakt, że Wnioskodawca pismem z dnia [...] maja 2014r. nie zgodził się z projektem decyzji ustalajacej warunki zabudowy w zakresie wskazanych w tym projekcie procentów zabudowy. Wnioskodawca wnosił o przyjęcie dla inwestycji na działkach 312/1 i 35/6 70% zabudowy, w projecie decyzji wskazano nie więcej niż 13% powierzchni przedmiotowego terenu.Sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2014r. podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa, która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członków samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych ( tak NSA w wyroku z 4 listopada 2014r., II OSK 1736/13). Skład kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie był więc niezgodny z przepisami.W pierwszej kolejnosci należy wskazać, że podstawę do przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy.Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.W przedmiotowej sprawie w złożonym wniosku Skarżący domagał się wskazania powierzchni zabudowy do 70 %. Tymczasem z analizy urbanistycznej przeprowadzonej po wydaniu przez SKO w [...] decyzji z 27 lutego 2014r. wynika, że średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 13 %. Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem czy doprecyzowaniem parametrów wskazanych we wniosku lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Z tych względów przy uznaniu braku możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wielkości wskazanej we wniosku zasadne było wydanie decyzji odmownej.Kolejną kwestią wymagającą rozważenia było więc ustalenie, czy w analizowanej sprawie organ zasadnie uznał brak możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wymiarze 70 % powierzchni terenu inwestycji.Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przyjmować zatem należy, że tylko taką propozycję nowej zabudowy można uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny, jeżeli odpowiadający jej wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.Zgodnie z § 3. ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nie było sporne. Wyniósł on 318 m, za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika z analizy urbanistycznej i uzasadnienia decyzji przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo – usługowej. W całym obszarze analizowanym zabudowa jest zróżnicowana. Organy nie kwestionowały faktu, że funkcja wnioskowanej inwestycji godzi w stan zastany.Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.W przedmiotowej sprawie jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi ok. 13 % (dokładnie, jak wynika z zestawienia działek sąsiednich wynosi 12,8%. Najwyższy wskaźnik dla działki nr 58/2 z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o pow. 0,08 ha wynosi 23% %, najniższy dla działki nr 70 z zabudową usługową o powierzchni 1,34 ha wynosi 2 %. Jak wynika z wniosku Inwestora inwestycja w postaci budowy dwóch budynków biurowych do 4 kondygnacji ma znajdować się na terenie dwóch działek o nr geodezyjnych 35/6 i 312/1. Ze znajdującego się w aktach organu wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 312/1 ma o,6279 ha, a działka nr 35/6 ma powierzchnię 0,5193. Łącznie teren inwestycji wynosi więc 1,1472 ha. W obszarze analizowanym, jak wynika z analizy urbanistycznej, działki o zbliżonej wielkości ,nr 29/5 o pow. 1,11 ha i nr 70 o pow. 1,34 ha, mają powierzchnię zabudowy odpowiednio 16, 8 % i 2%.Jak wskazano w obu decyzjach, co wynikało z załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej "projektowana zabudowa miałaby zająć 70% powierzchni przedmiotowego terenu . Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym". Organy obu instancji, jak wynikało z decyzji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie znalazły jednak podstaw do jego zastosowania.W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie zgodne było w w/w przepisami wynikało z uzasadnienia decyzji a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie, a w niniejszej sprawie tak znaczna intensywność zabudowy w porównaniu do istniejącej, musiałoby wynikać z analizy urbanistycznej, co miejsca w przedmiotowej sprawie nie miało. Jak już wyżej wskazano wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie może jedynie opierać się na wniosku a zobligowany jest rozpoznać wniosek w oparciu a przeprowadzoną analizę, uwzględniając ład przestrzenny.Skarżący najpierw w odwołaniu a następnie w skardze zarzucał organom, że w sytuacji identycznej w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia. Podał, że organy nie uwzględniły stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, gdyż nie wzięły pod uwagę, że dla tego samego terenu w 2012r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji i decyzje te są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ II instancji ustosunkowując się do tych zarzutów podał, że kontroli podlega konkretna sprawa administracyjna. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.W ocenie Sądu stanowisko organu II instancji ustosunkowujące się do zarzutów Skarżącego jest lakoniczne, fakt ten nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rację ma bowiem organ uznając, że przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji a nie zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Organ prowadzący sprawę w przedmiocie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności z prawem innych decyzji dot. warunków zabudowy, a już w szczególności wydanych dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji. Jak już wyżej wskazano każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia i nie można oczekiwać, że w przypadku inwestycji o innych parametrach wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy będą identyczne. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano wyniki analizy urbanistycznej nie umożliwiają odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tak znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w tym obszarze. Nie ma racji Skarżący wskazując, że decyzje ustalające warunki zabudowy z 2012r., w których wskazano powierzchnię zabudowy 70% dotyczą tych samych działek o tej samej powierzchni i podobnych inwestycji. Jak wynika ze złożonych przez Skarżącego dokumentów w 2012r. T. W. otrzymał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla budowy hali magazynowo – biurowej a więc inwestycji o innych parametrach niż przedmiotowa inwestycja, obszar analizowany miał inną powierzchnię. Decyzje te dotyczyły poszczególnych działek o nr ewid. nr 35/6, 35/7, 35/8 i 35/10 (poszczególne tereny inwestycji mieściły się w granicach każdej z tych działek osobno a nie łącznie) , przedmiotowa inwestycja dotyczy zaś terenu obejmującego dwie działki nr 35/6 i 312/1 a więc nie tożsamego terenu. Jak wynika z wyciągu z wykazu zmian gruntowych działki 35/7, 35/8, 35/9 i 35/10 zostały połączone w jedną działkę oznaczoną numerem 312, która została podzielona na działki nr 312/1 i 312/2. Teren przedmiotowej inwestycji nie pokrywa się więc z żadną ze wskazanych wyżej działek, na które wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Istniejąca obecnie działka 35/6, co do której wydana została T. W. decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi samodzielnie terenu objętego przedmiotową inwestycją. Nie można więc uznać, że organy co do tożsamej inwestycji na tym samym terenie wydały decyzje przeciwstawne, czym naruszyły zaufanie obywateli do organów państwa. Analizowanie niezabudowanych działek sąsiednich pod kątem parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy również nie jest uzasadnione. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2007r. (IV SA/Wa 744/07), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela " Pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Nie oznacza to jednakże, iż będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym". Nawet przy przyjęciu, że na równi z działką zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie można uznać, że dotyczy to również działek, dla których zostały wydane decyzję o warunkach zabudowy, które nie umożliwiają jeszcze rozpoczęcia budowy. Przy dokonywaniu analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie i rozpoznaniu sprawy przez organy nie było więc podstaw, by uwzględniać dopuszczenie powierzchni zabudowy w wydanych warunkach zabudowy, co do inwestycji, które nie zostały zrealizowane.Sumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu uznał, że zaskarżona decyzja również w części dotyczącej ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego nie narusza postępowania w stopniu mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ma w niniejszej sprawie miejsca sytuacja, gdzie wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na korzyść Inwestora. Nie występują tu bowiem wątpliwości a znaczne odstępstwo od średniej w zakresie powierzchni zabudowy nie znajdujące uzasadnienia w analizie urbanistycznej.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 PZP. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust, 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5 ww, rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 w w. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali, przy czym za front działki przyjęto tę jej część z której inwestor planuje wjazd. Z część graficznej analizy dołączonej do zaskarżonej decyzji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony wokół działki objętej zamiarem inwestycyjnym. Nadto zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej dnia [...] kwietnia 2014 roku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy,

Zdaniem Kolegium analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. W analizie naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy, które są wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium podało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Z analizy urbanistycznej wynika, że przy ustalaniu tego wskaźnika prawidłowo uwzględniono wszelką zabudowę obszaru analizowanego. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi ok. 12,8%. Przy czym największy wskaźnik zabudowy dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 58/2 i wynosi 23%. Projektowana zabudowa miałaby natomiast zająć do 70% powierzchni przedmiotowego terenu. Zatem wskaźnik ten przekroczyłby znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym co nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym.

W ocenie SKO zasadnie Organ I instancji, w sytuacji gdy wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniały nową zabudowę, lecz o parametrach innych niż wnioskowane, pismem z dnia 7 maja 2014 roku wezwał Inwestora do wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie, co do ewentualnej zgody Odwołującego na inny charakter zabudowy. Wobec braku zgody Inwestora na zabudowę o innych, niż wnioskowane, lecz wynikające z przeprowadzonej analizy, parametry, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego na terenie działek [...].

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego wydania warunków zabudowy dla terenu inwestycji z ustaleniem 70% zabudowy , wskazać należy, że ocenie organu odwoławczego podlega konkretna sprawa administracyjna, rozpoznawana wcześniej przez organ I instancji. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.

Skargę od powyższej decyzji wniósł w terminie i formie prawem przewidzianej S. W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Wójta [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] i zasądzenie na rzecz skarżacego od organu kosztów postepowania sądowego wg norm przepisanych.

Podał, że uzasadnienie skargi prześle w terminie późniejszym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skardze.

Nadto podało, że trudno przesądzić, czy decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl zamiarów Skarżącego, wydane były zgodnie z prawem. Ustalenie to wymagałoby to niewątpliwie dokładnego zbadania, wykraczającego poza ramy prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania.

W ocenie organu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Przyszłe zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki czy też nawet planowane zmiany dotyczące tego samego terenu, nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1130/07, publ. Lex nr 529345). Na treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie może mieć wpływu sama okoliczność wydania innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innej, choćby podobnej inwestycji. Organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokonuje oceny możliwości wydania takiej decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego przez inwestora. Ocena taka dokonywana jest indywidualnie dla każdego przypadku i powoływanie się na treść innej decyzji o warunkach zabudowy, nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej przez Odwołującego decyzji.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015r. Skarżacy uzupełnił skargę. Zarzucił zaskarzonej decyzji naruszenie:

art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu podał, że w sprawie nie wzięto pod uwagę uwarunkowań prawnych związanych z terenem objętym planowaną inwestycją, co wprost stanowi naruszenie zasad, o których zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W sprawie zakończonej zaskarżonymi decyzjami organów administracji publicznej nie wzięto pod uwagę wcześniejszego rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2012 r. ([...]) która zezwalała ten sam teren zabudować łączną powierzchni zabudowy do 70% powierzchni działki i decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. ([...]), zezwalającej na budowę budynku magazynowo-usługowo-biurowo-produkcyjnego z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko do 70% powierzchni zabudowy działki. Nie wzięto także pod uwagę decyzji z dnia [...] września 2012 r. ([...]) i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) - zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) - zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy dla dz. 35/9 - gdzie w każdej ze wskazanych decyzji zezwolono na powierzchnię zabudowy do 70% powierzchni zabudowy działki. Zauważyć tutaj należy, że w związku ze zmianami gruntowymi w wyniku połączenia i podziału działek nastąpiła zmiana numerów działek i wnioskowana aktualnie zabudowa na dz. 312/1 i 35/6 odpowiada tej samej powierzchni terenu o wcześniejszych numerach działek 35/7-10 (dla którego to terenu wydano wskazane decyzje o warunkach zabudowy z maksymalną powierzchnią zabudowy do 70%) oraz wcześniej przywołanego terenu oznaczonego numerem dz. 35/6. Skarżacy podał również, że w stosunku do wymienionych powyżej decyzji planowana inwestycja różni się tylko funkcją zabudowy - obecnie wnioskowana jest funkcją biurową. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury pojęcie kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23.10.2006 r., IV SA/Wa 482/06). W ocenie Skarżącego aktualna inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącą w obszarze analizowanym przewidzianym dla inwestycji, zaś sam wniosek o wydanie warunków zabudowy jako dopuszczalną powierzchnię zabudowy przewidywał powierzchnię ustalaną przez organ wykonawczy gminy we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Skarżacy podał również, że w judykaturze przyjmuje się w zakresie oceny spełnienia warunków umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, że "na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego należy ocenić jako nie naruszające prawa. Odmienne stanowisko organu odwoławczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy - w ocenie orzekającego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie zasługuje na akceptację. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restryktywne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu" (tak NSA w wyroku z dnia 26.01.2007 r., II OSK 239/06, CBOSA). Powyższy pogląd należy, zdaniem Skarżacego również odnieść do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, gdzie zostały wydane przez ten sam organ administracji publicznej (Wójta [...]) warunki zabudowy dla inwestycji o konkretnej powierzchni zabudowy. Wskazane wcześniej decyzje są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że na ich podstawie inwestor jest uprawniony do ubiegania się o pozwolenia na budowę dla inwestycji o powierzchni zabudowy 70%, nie powinien wobec powyższego w sytuacji identycznej otrzymać rozstrzygnięcia odmiennego. Skarżący podał, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji negatywnej godzi w słuszny interes strony, który nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Jak już wcześniej wspomniano inwestor jest w posiadaniu warunków zabudowy pozwalających na zlokalizowanie inwestycji o wnioskowanej powierzchni zabudowy, zaś sama zmiana dotyczy tylko funkcji zabudowy, która jest dopuszczalna na terenie objętym planowaną inwestycją. Stanowisko organów godzi także w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W praworządnym Państwie nie jest dopuszczalna sytuacja, w której inwestor wnioskuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wójta [...] Odmawiające S. W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dówch budynków biurowych na terenie działek [...]

Wydanie decyzji odmownej nastąpiło z uwagi na fakt, że Wnioskodawca pismem z dnia [...] maja 2014r. nie zgodził się z projektem decyzji ustalajacej warunki zabudowy w zakresie wskazanych w tym projekcie procentów zabudowy. Wnioskodawca wnosił o przyjęcie dla inwestycji na działkach 312/1 i 35/6 70% zabudowy, w projecie decyzji wskazano nie więcej niż 13% powierzchni przedmiotowego terenu.

Sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2014r. podjętej w trybie art. 138 § 2 kpa, która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członków samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych ( tak NSA w wyroku z 4 listopada 2014r., II OSK 1736/13). Skład kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie był więc niezgodny z przepisami.

W pierwszej kolejnosci należy wskazać, że podstawę do przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

W przedmiotowej sprawie w złożonym wniosku Skarżący domagał się wskazania powierzchni zabudowy do 70 %. Tymczasem z analizy urbanistycznej przeprowadzonej po wydaniu przez SKO w [...] decyzji z 27 lutego 2014r. wynika, że średnia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego wynosi ok. 13 %. Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem czy doprecyzowaniem parametrów wskazanych we wniosku lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Z tych względów przy uznaniu braku możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wielkości wskazanej we wniosku zasadne było wydanie decyzji odmownej.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia było więc ustalenie, czy w analizowanej sprawie organ zasadnie uznał brak możliwości wskazania powierzchni zabudowy w wymiarze 70 % powierzchni terenu inwestycji.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Przyjmować zatem należy, że tylko taką propozycję nowej zabudowy można uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny, jeżeli odpowiadający jej wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

Zgodnie z § 3. ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nie było sporne. Wyniósł on 318 m, za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia). Jak wynika z analizy urbanistycznej i uzasadnienia decyzji przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy magazynowo – usługowej. W całym obszarze analizowanym zabudowa jest zróżnicowana. Organy nie kwestionowały faktu, że funkcja wnioskowanej inwestycji godzi w stan zastany.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi ok. 13 % (dokładnie, jak wynika z zestawienia działek sąsiednich wynosi 12,8%. Najwyższy wskaźnik dla działki nr 58/2 z zabudową mieszkaniową jednorodzinną o pow. 0,08 ha wynosi 23% %, najniższy dla działki nr 70 z zabudową usługową o powierzchni 1,34 ha wynosi 2 %. Jak wynika z wniosku Inwestora inwestycja w postaci budowy dwóch budynków biurowych do 4 kondygnacji ma znajdować się na terenie dwóch działek o nr geodezyjnych 35/6 i 312/1. Ze znajdującego się w aktach organu wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 312/1 ma o,6279 ha, a działka nr 35/6 ma powierzchnię 0,5193. Łącznie teren inwestycji wynosi więc 1,1472 ha. W obszarze analizowanym, jak wynika z analizy urbanistycznej, działki o zbliżonej wielkości ,nr 29/5 o pow. 1,11 ha i nr 70 o pow. 1,34 ha, mają powierzchnię zabudowy odpowiednio 16, 8 % i 2%.

Jak wskazano w obu decyzjach, co wynikało z załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej "projektowana zabudowa miałaby zająć 70% powierzchni przedmiotowego terenu . Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu przekroczyłby zatem znacznie średnią tego wskaźnika w obszarze analizowanym, a także nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w obszarze analizowanym". Organy obu instancji, jak wynikało z decyzji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie znalazły jednak podstaw do jego zastosowania.

W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie zgodne było w w/w przepisami wynikało z uzasadnienia decyzji a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie, a w niniejszej sprawie tak znaczna intensywność zabudowy w porównaniu do istniejącej, musiałoby wynikać z analizy urbanistycznej, co miejsca w przedmiotowej sprawie nie miało. Jak już wyżej wskazano wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie może jedynie opierać się na wniosku a zobligowany jest rozpoznać wniosek w oparciu a przeprowadzoną analizę, uwzględniając ład przestrzenny.

Skarżący najpierw w odwołaniu a następnie w skardze zarzucał organom, że w sytuacji identycznej w zakresie podobnych projektów inwestycyjnych otrzymuje dwa przeciwstawne rozstrzygnięcia. Podał, że organy nie uwzględniły stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, gdyż nie wzięły pod uwagę, że dla tego samego terenu w 2012r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji i decyzje te są decyzjami istniejącymi i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ II instancji ustosunkowując się do tych zarzutów podał, że kontroli podlega konkretna sprawa administracyjna. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji.

W ocenie Sądu stanowisko organu II instancji ustosunkowujące się do zarzutów Skarżącego jest lakoniczne, fakt ten nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rację ma bowiem organ uznając, że przedmiotem niniejszej sprawy był konkretny wniosek dotyczący danej inwestycji a nie zasadność wydania warunków zabudowy dotyczących innych inwestycji. Organ prowadzący sprawę w przedmiocie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności z prawem innych decyzji dot. warunków zabudowy, a już w szczególności wydanych dla innych działek, o innych wielkościach jak i o innych parametrach inwestycji. Jak już wyżej wskazano każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia i nie można oczekiwać, że w przypadku inwestycji o innych parametrach wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy będą identyczne. W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano wyniki analizy urbanistycznej nie umożliwiają odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tak znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym nie znajduje odzwierciedlenia w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w tym obszarze. Nie ma racji Skarżący wskazując, że decyzje ustalające warunki zabudowy z 2012r., w których wskazano powierzchnię zabudowy 70% dotyczą tych samych działek o tej samej powierzchni i podobnych inwestycji. Jak wynika ze złożonych przez Skarżącego dokumentów w 2012r. T. W. otrzymał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla budowy hali magazynowo – biurowej a więc inwestycji o innych parametrach niż przedmiotowa inwestycja, obszar analizowany miał inną powierzchnię. Decyzje te dotyczyły poszczególnych działek o nr ewid. nr 35/6, 35/7, 35/8 i 35/10 (poszczególne tereny inwestycji mieściły się w granicach każdej z tych działek osobno a nie łącznie) , przedmiotowa inwestycja dotyczy zaś terenu obejmującego dwie działki nr 35/6 i 312/1 a więc nie tożsamego terenu. Jak wynika z wyciągu z wykazu zmian gruntowych działki 35/7, 35/8, 35/9 i 35/10 zostały połączone w jedną działkę oznaczoną numerem 312, która została podzielona na działki nr 312/1 i 312/2. Teren przedmiotowej inwestycji nie pokrywa się więc z żadną ze wskazanych wyżej działek, na które wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy. Istniejąca obecnie działka 35/6, co do której wydana została T. W. decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi samodzielnie terenu objętego przedmiotową inwestycją. Nie można więc uznać, że organy co do tożsamej inwestycji na tym samym terenie wydały decyzje przeciwstawne, czym naruszyły zaufanie obywateli do organów państwa. Analizowanie niezabudowanych działek sąsiednich pod kątem parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy również nie jest uzasadnione. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2007r. (IV SA/Wa 744/07), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela " Pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Nie oznacza to jednakże, iż będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym". Nawet przy przyjęciu, że na równi z działką zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie można uznać, że dotyczy to również działek, dla których zostały wydane decyzję o warunkach zabudowy, które nie umożliwiają jeszcze rozpoczęcia budowy. Przy dokonywaniu analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie i rozpoznaniu sprawy przez organy nie było więc podstaw, by uwzględniać dopuszczenie powierzchni zabudowy w wydanych warunkach zabudowy, co do inwestycji, które nie zostały zrealizowane.

Sumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu uznał, że zaskarżona decyzja również w części dotyczącej ustosunkowania się do zarzutów Skarżącego nie narusza postępowania w stopniu mających wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ma w niniejszej sprawie miejsca sytuacja, gdzie wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte na korzyść Inwestora. Nie występują tu bowiem wątpliwości a znaczne odstępstwo od średniej w zakresie powierzchni zabudowy nie znajdujące uzasadnienia w analizie urbanistycznej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.