Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 449/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 pkt 9a i 9b , § 9 ust. 1 pkt 5 czy też § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 135 , art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi H. K., K. K., S. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca skarżącemu K. K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. dalej K.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm. dalej u.d.p.), po rozpoznaniu odwołania H. K., K. K., S. K. i A. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] (w decyzji Kolegium omyłkowo wskazano oznaczenie jako nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów z drogi publicznej ([...] w [...]) do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2019 r. H. K., K. K., S. K. oraz A. K. zwrócili się do Zarządu Dróg i Zieleni w [...] o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej z [...] w [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której są współwłaścicielami (k. 3).

We wniosku wskazano, że działka nr [...] po wybudowaniu zjazdu zostanie zabudowana stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowany zjazd ma umożliwić dojazd do działki, gdyż dostęp od strony [...], za pośrednictwem działek nr [...] i [...] jest niemożliwy z powodu ich ogrodzenia, a także zakrzaczenia i zadrzewienia.

Po wyjaśnieniu przez wnoszących podanie, iż wniosek dotyczy lokalizacji dwóch zjazdów z drogi publicznej Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z ul. [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...]. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 29 i 30 u.d.p. oraz art. 104 i 107 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgoda na zjazd z drogi publicznej jest środkiem dbałości o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Im większa dostępność włączeń i zjazdów tym większe zagrożenie występujące w ruchu, zwłaszcza w sieci dróg głównych pełniących funkcję tranzytową. Tym bardziej należy eliminować bezpośrednią obsługę nieruchomości z tych arterii, co znalazło odzwierciedlenie w zapisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego układu ulicznego miasta [...]. Brak ograniczeń dostępności z głównych dróg i dopuszczanie licznych zjazdów jest zagrożeniem płynności ruchu, stwarza zagrożenie większej ilości wypadków drogowych.

Organ wskazał, że w roku 2019 została zakończona kompleksowa przebudowa [...] na odcinku od skrzyżowania z linią kolejową nr [...] [...] do wysokości skrzyżowania z linia nr [...] [...]. Przebudowę ulicy wykonano z udziałem środków unijnych z [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020 w ramach trwającego jeszcze projektu pn. "Wspieranie gospodarki niskoemisyjnej poprzez poprawę mobilności miejskiej w [...]". Wybudowanie zjazdów wymagałoby przebudowy istniejących elementów pasa drogowego oraz naruszyłoby trwałość projektu.

Zdaniem organu powyższe okoliczności nie pozwalały na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem.

Od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu skarżący wnieśli odwołanie.

W odwołaniu powołano się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego mówiące o tym, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości nr [...] winna być umożliwiona z każdej graniczącej z nią drogi, z wyłączeniem drogi głównej. Organ niesłusznie uznał ul. [...] drogą główną gdyż jest ona jedynie drogą zbiorczą.

Po rozpoznaniu odwołania SKO w [...] wydało opisaną we wstępie decyzję, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednakże w art. 29 ust. 4 u.d.p. ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Uwzględniając powyższe przepisy SKO stwierdziło, iż w przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaplanowany przez właściciela działki zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowi to ewidentną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Poza wskazaną wyżej regulacją przepisy ustawy o drogach publicznych ani przepisy wykonawcze do niej nie określają szczegółowo przesłanek, od których zależy udzielenie zgody (lub jej odmowa) przez zarządcę drogi na lokalizację i budowę zjazdu z drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium przepisy ustawy o drogach publicznych nie precyzują, aby warunkiem udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem planowana przez stronę lokalizacja zjazdu jest zgodna z planem miejscowym i nie narusza reguł bezpieczeństwa w ruchu drogowym zarządca drogi winien udzielić zezwolenia na lokalizację zjazdu.

SKO zwróciło uwagę, iż w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu podstawową przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z [...] do działki nr [...] była właśnie niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w dalszej konsekwencji - zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego.

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. ([...], dalej m.p.z.p.) wskazują m.in. przeznaczenie terenu i jego obsługę komunikacyjną. Teren działki nr [...], a wraz z nim działki sąsiedniej nr [...] oznaczony został na rysunku planu jako teren usług U3.3 (§ 10 pkt. 3). Na układ komunikacyjny terenu objętego planem wchodzą natomiast drogi publiczne, miejskie drogi wewnętrzne, drogi wewnętrzne stanowiące współwłasność użytkowników oraz tzw. inne terenu komunikacyjne (§ 20). Ulica [...] oznaczona została w planie jako jedna z dróg publicznych - ulica zbiorcza (§ 21 ust. 1 pkt 2). Teren sąsiadujący z terenem U3.3 oznaczono jako KDW2, tj. jako miejska droga wewnętrzna, obejmujący drogę (sięgacz) terenów zlokalizowanych wzdłuż [...] (§ 22 ust. 1 pkt 2). KDW2 obejmuje swym zasięgiem działki nr [...] i [...]. W świetle § 22 ust. 5 m.p.z.p. teren KDW2 może stanowić drogę wewnętrzną jako współwłasność użytkowników terenów, do których zapewnia dojazd. Zdaniem SKO powyższe zapisy jednoznacznie wskazują, iż w świetle postanowień planu dopuszczalny dojazd do działek nr [...] i dalej do nr [...] (stanowiących łącznie teren U3.3) odbywać się winien jedynie za pośrednictwem drogi KDW2 mającej powstać na działkach nr [...] i [...]. Inaczej mówiąc, działka o nr [...] leży wzdłuż [...] (podobnie jak działki nr [...] oraz nr [...]), a obszar KDW2 stanowi dla niej równoległą drogę wewnętrzną (sięgacz), pełniącą także tę rolę dla innych obszarów oznaczonych na planie jako U 1.4, U3.2 i UC.

Organ zaznaczył, iż nieruchomość wnioskodawców składająca się z dwóch działek ([...] i [...]) nie została podzielana prawnie, a jedynie geodezyjnie. Zatem dojazd do działki nr [...] odbywać się musi poprzez działkę nr [...], która aktualnie należy do tego samego właściciela.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, w świetle postanowień § 4 ust. 6 m.p.z.p. dostęp do działki nr [...] jest możliwy z każdej graniczącej z nią drogi, a więc także - a raczej przede wszystkim - z [...], która nie jest drogą główną (wtedy wg zapisu planu wyłącza się taki dostęp), a drogą zbiorczą. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż reguła zawarta w § 4 ust. 6 zawiera zastrzeżenie o treści "o ile na rysunku nie oznaczono graficznie wymaganej obsługi komunikacyjnej nieruchomości". Dla działki nr [...] (terenu U3.3) oznaczono natomiast w części graficznej planu obsługę komunikacyjną. Jest nią właśnie teren [...] Przepis § 4 ust. 6 uchwały nie ma więc zastosowania do tego przypadku.

Organ wskazał, że planowany przez wnioskodawców zjazd z [...] na działkę nr [...] dotyczy obszaru sąsiadującego z ruchliwą [...] oraz niedalekim przejazdem kolejowym. Okoliczności te istotnie wpływają na uznanie, iż dodatkowy zjazd (wyjazd) z [...] znacząco wpływałby na bezpieczeństwo ruchu drogowego i miałby wpływ na płynność ruchu. Były to dla organu I instancji ważne przesłanki dla odmowy uwzględnienia wniosku, które organ odwoławczy, przyjmując słuszność takiego stanowiska, także bierze pod uwagę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta [...] nie był w tym przypadku bezwzględnie zobowiązany do wystąpienia do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] - instytucji zarządzającej projektem unijnym związanym z przebudową ul. [...] - z prośbą o naruszenie zapisów projektu poprzez budowę dwóch zjazdów drogowych. Skoro organ uznał, iż przepisy prawa miejscowego oraz względy bezpieczeństwa nie pozwalają wybudować takich zjazdów, to w ocenie Kolegium pozbawione sensu byłoby angażowanie w sprawę instytucji zewnętrznej.

Nie zgadzając się z decyzją SKO w [...] H. K., K. K., S. K. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zaskarżając decyzję SKO w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 78 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez pominięcie wnioskowanego przez skarżących dowodu o wystąpienie do instytucji zarządzającej projektem przebudowy [...] o wyrażenie zgody na budowę dwóch zjazdów z ul. [...] do działki nr [...] oraz niezbadanie i niesprawdzenie jaki status prawny posiada ul. [...] i zaniechanie ustalenia zarządcy tej drogi

2. art. 8 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie i tym samym odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym co w konsekwencji podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej poprzez uprzednie zezwolenie na lokalizację podobnych zjazdów w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących

3. Art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., art. 123 K.p.a. i art. 124 K.p.a.

4. Art. 29 u.d.p. oraz § 77, 78, 113 ust. 7 i 170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1990 r.

Rozwijając powyższe zarzuty skarżący wskazali, że organy obu instancji zaniechały ustalenia istotnych w sprawie okoliczności takich, czy [...] jest ruchliwa, czy planowany zjazd wpływałby znacząco na bezpieczeństwo ruchu drogowego i płynność ruchu, jaka jest zależność pomiędzy ruchem na ul. [...] a lokalizacją zjazdu do działki strony oraz jaka jest zależność pomiędzy istnieniem przejazdu kolejowego a lokalizacją zjazdu do działki skarżących. Zdaniem skarżących zapisy planu miejscowego pozwalają na lokalizację zjazdu z ul. [...], która przeznaczona jest jako droga służąca obsłudze komunikacyjnej terenu U3.3 na którym znajduje się ich działka. Ich zdaniem organ naruszył także przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 4 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodność treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie o żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w następstwie którego doszło nadto do naruszenia przepisów postępowania.

Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi może wprawdzie wybudować lub przebudować zjazd samodzielnie, ale wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten wprowadza zatem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, przy czym cel jego wprowadzenia do sytemu prawnego polega na zapewnieniu gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Powyższe wynika w szczególności z art. 29 ust. 4 u.d.p. wprost wskazującego, iż główną przyczyną odmowy udzielenia odpowiedniego zezwolenia może być wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co jednoznacznie wskazuje na przyznanie zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego pierwszeństwa w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności.

Nadto przy wykładni art. 29 ust. 1 u.d.p. pamiętać należy, iż skoro przepis ten wprowadza ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa, jakim jest prawo własności to musi być interpretowany ściśle, albowiem zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Dalej zauważyć należy, iż przepisy art. 29 u.d.p. nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, względnie kryteriów odmowy udzielenia takowego zezwolenia ograniczając się w tym zakresie do przywołanego już powyżej art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowiącego, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Z powyższego wynika, iż przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi publicznej może być co do zasady jedynie stwierdzenie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z wprost powołanymi w art. 29 ust. 4 u.d.p. przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Użycie w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowania "może odmówić wydania zezwolenia" wskazuje, że decyzja orzekająca zarówno o wydaniu takiego zezwolenia mimo niespełnienia tych wymogów, jak i o odmowie jego wydania ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ma charakter uznania administracyjnego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "dowolnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a powtórzoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Z powyższego wynika, iż decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu musi wskazywać na prawne przesłanki takowego rozstrzygnięcia, w tym na przepisy inne niż określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które bezwzględnie sprzeciwiają się lokalizacji danego zjazdu oraz na przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, z którymi koliduje lokalizacja danego zjazdu. W tym ostatnim przypadku organ winien nadto przedstawić motywy, którymi kierował się orzekając o odmowie wyrażenia zgody na lokalizacje zjazdu, skoro naruszenie wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne jedynie uprawniają go, a nie zobowiązują do wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy.

Podsumowując ta część rozważań stwierdzić należy, iż w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ograniczony jest przez ustawodawcę jedynie do oceny wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w granicach uznania administracyjnego nie jest uprawniony do wydania decyzji negatywnej dla strony, mimo braku wskazania naruszenia przez planowany zjazd jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż przesłankami odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizacje dwóch zjazdów publicznych z ul. [...] do nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...] były: wskazanie na wykonanie kompleksowej przebudowy ul. [...], w sytuacji gdy realizacja wnioskowanych zjazdów naruszyłaby trwałość tego projektu, wskazanie na sprzeczność lokalizacji przedmiotowych zjazdów z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającymi obsługę komunikacyjna między innymi tej działki poprzez drogę wewnętrzną oznaczona symbolem KDW2 (§ 22 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.) oraz ogólnikowe odwołanie się do dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego uzasadniającej eliminację bezpośredniej obsługi komunikacyjnej nieruchomości z arterii wchodzących w skład sieci dróg głównych pełniących funkcje tranzytową.

Organ odwoławczy zaaprobował argumentację Prezydenta Miasta [...] co do niezgodności planowanych zjazdów z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, iż skoro planowany zjazd na ul. [...] dotyczy obszaru sąsiadującego z ruchliwą ul. [...] oraz przejazdem kolejowym, to okoliczności te wpływają na uznanie, iż znacząco wpływałby on na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego.

Stanowisko organów co do sprzeczności planowanej lokalizacji zjazdów z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne.

W szczególności zauważyć należy, iż działka inwestorów oznaczona nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem U3.3, między innymi dla którego w § 22 ust. 1 pkt 2 planu przewidziano drogę obsługującą o statusie miejskiej drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]

Zauważyć jednakże należy, iż tego rodzaju zapisy nie przesądzają o niedopuszczalności obsługi komunikacyjnej działki inwestorów bezpośrednio z ul. [...], albowiem zgodnie z § 4 ust. 6 m.p.z.p. o ile na rysunku planu nie oznaczono graficznie wymaganej obsługi komunikacyjnej nieruchomości, ustala się możliwość obsługi z każdej, graniczącej z nieruchomością drogi z wyłączeniem drogi głównej.

Jak wynika z postanowień planu ul. [...] jest ulica zbiorczą (§ 21 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.), a jedyną drogą główną w obszarze planu jest ul. [...].

Na rysunku planu odnośnie działki inwestorów nie zaznaczono wymaganej obsługi komunikacyjnej. Wbrew twierdzeniom SKO w [...] nie jest takim zaznaczeniem samo wprowadzenie na planie przeznaczenia terenów pod drogę wewnętrzna oznaczoną symbolem KDW2, albowiem jak wynika z legendy części graficznej m.p.z.p. przewiduje ona oznaczenie dla "wymaganej obsługi komunikacyjnej nieruchomości" w postaci czarnej strzałki, a oznaczenia takiego nie użyto dla terenu oznaczonego symbolem U3.3, odmiennie niż na przykład co do terenów oznaczonych symbolami U1.1., U1.3, U1.2, U3.1 czy też MU1.1.MW, MU2.

Przykład terenów oznaczonych symbolami U1.2 i U3.1 jest przy tym szczególnie znamienny, albowiem ustalenie wymaganej obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonych na tych terenach od strony drogi wewnętrznej KDW1 faktycznie przesądza o niedopuszczalności lokalizowania zjazdów na działki od strony ul. [...], co jednakże nie zostało wprowadzone w przypadku terenu [...]

Co za tym idzie przyjąć należy, iż obowiązujący m.p.z.p. przewiduje obsługę komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem U3.3 na jakim położona jest działka inwestorów zarówno z ul. [...] jak i drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]

Powyższe oznacza, iż przepisy m.p.z.p. nie sprzeciwiają się lokalizacji wnioskowanych zjazdów, a decyzja zarówno organu I jak i II instancji wydana w tym zakresie została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - § 4 ust. 6 oraz § § 22 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. polegającym na błędnej wykładni tych przepisów.

Jednocześnie tak w decyzji SKO w [...], jak i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazano by lokalizacja przedmiotowych zjazdów była niedopuszczalna ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Rozważania czynione w tym zakresie przez organy są bowiem oderwane od konkretnych regulacji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dotyczących wymogów jakim winno odpowiadać sytuowanie zjazdów publicznych z dróg klasy Z zawartych chociażby w § 9 ust. 1 pkt 5 czy też § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 tegoż rozporządzenia.

Odnosząc się do zawartej w decyzji SKO argumentacji odnośnie sąsiadowania zjazdów na ul. [...] z ruchliwą ul. [...] wskazać należy, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na znajdowanie się planowanych zjazdów w obszarze skrzyżowania względnie obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], które to obszary posiadają przecież definicje legalne określone w § 3 pkt 9a i 9b rozporządzenia.

W tym też zakresie decyzje organów obu instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne, albowiem wydane bez zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, a więc wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nadto decyzje te uznać należy za wydane z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. ze względu na brak wskazania w uzasadnieniach decyzji dowodów w oparciu o które organ uznał, iż lokalizacja przedmiotowych zjazdów Stanowic będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu lądowym.

Naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w decyzjach organów obu instancji dopatrzyć się nadto można w braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z wyjaśnieniem przepisów prawa, albowiem organy nie wskazały na jakiekolwiek przepisy uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdów na drogę publiczną ze względu na uprzednie przeprowadzenie przebudowy tej drogi w ramach projektu realizowanego z udziałem środków unijnych. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji, albowiem okoliczność powyższa stanowiła jeden z głównych argumentów podnoszonych przez organy na poparcie zajętego stanowiska.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do poglądów prawnych zawartych w niniejszym wyroku.

Nadto rzeczą organów będzie wyeliminowanie uchybień procesowych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz na podstawie art. 225 P.p.s.a. co do zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.