Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 335/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 5, par. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1170
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i  placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji
article: art. 60, art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Podmiotu A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Prezydent Miasta (dalej jako organ instancji, Prezydent) określił w stosunku do Fundacji A (dalej jako strona, skarżąca) wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi za rok 2019 na placówki:

- Zaoczna Policealna Szkoła dla Dorosłych,

- Zaoczne Liceum Ogólnokształcące.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalał wysokość miesięcznych transz dotacji na podstawie informacji składanej w każdym miesiącu o liczbie słuchaczy uprawnionych do dotacji. Obowiązek złożenia miesięcznej informacji dotyczącej frekwencji uczniów wynika z postanowień § 5 uchwały nr XXXII/666/2C17 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląg dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Woj. War. - Maz. z 2018 r., poz. 180 ze zm., dalej jako Uchwała).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z "[...]" utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta.

W uzasadnieniu wskazując, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej jako ufp), ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., dalej jako ufzo), Uchwały oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm., dalej jako rozporządzenie).

Następnie wskazano, że w związku z przeprowadzoną kontrolą w okresie od dnia 09.09.2019r. do dnia 11.10.2019r. w zakresie zgodności danych dotyczących liczby słuchaczy oraz informacjami i sprawozdaniami przesłanymi przez organ prowadzący, które były podstawą do naliczenia dotacji w 2019 r. ustalono, że w szkołach w okresie od stycznia do sierpnia 2019 r. pobrano dotację w nadmiernej wysokości. Z dopuszczonego dowodu w postaci protokołu kontroli wynika, iż szkoły pobrały dotację w nadmiernej wysokości z tytułu różnic pomiędzy liczbą słuchaczy, na którą organ prowadzący wnioskował przyznanie dotacji, a faktyczną liczbą słuchaczy ustaloną w oparciu o kontrolowaną dokumentację przebiegu nauczania, w szczególności w oparciu o dzienniki lekcyjne i księgi ewidencji.

Akta sprawy zawierają kserokopie list obecności słuchaczy w roku szkolnym, 2018/2019 na których widnieją czytelne podpisy i nieczytelne podpisy (w poszczególnych dniach zajęć oraz wykazy słuchaczy niespełniających 50% frekwencji i więcej na zajęciach w Policealnej Szkole w poszczególnych miesiącach (styczeń - sierpień 2019 r.).

W dniu 29 października 2019 r. strona złożyła zastrzeżenia do protokołu z przeprowadzonej kontroli w w/w szkołach. Zastrzeżenia dotyczyły wniosku "o uzupełnienie ustaleń faktycznych w treści protokołu o wskazanie, którego konkretnie warunku określonego w art. 26 ust. 2 i 3 ufzo nie spełniają poszczególni słuchacze wymienieni w załącznikach protokołu".

W odpowiedzi na zastrzeżenia Departament Kontroli i Monitoringu wskazał, iż na wszystkich wymienionych słuchaczy dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości ze względu na: nieosiągnięcie przez słuchaczy w danym miesiącu co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych; dokonanie przez słuchaczy nieczytelnych podpisów lub brak jakichkolwiek podpisów.

Strona w dniu 3 grudnia 2019 r. odmówiła podpisania protokołu z kontroli uzasadniając m.in. tym, "iż protokół nie został uzupełniony zgodnie z wnioskiem wskazanym w zastrzeżeniach, zatem nie zawiera prawidłowo ustalonego stanu faktycznego".

W toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik strony złożył wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodów:

- z oświadczeń 44 słuchaczy Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego i Szkoły Policealnej na okoliczność obecności na zajęciach i osiągnięcia wymaganej frekwencji, - przesłuchania w charakterze świadków słuchaczy, których podpisy lub obecność została zakwestionowana w toku kontroli, co skutkowało uznaniem, iż nie osiągnęli wymaganej frekwencji,

- z oględzin dokumentacji przebiegu nauczania, będącej w posiadaniu szkół (protokoły egzaminacyjne, uchwały rad pedagogicznych w przedmiocie klasyfikowania i promocji).

Organ postanowieniem z dnia "[...]" odmówił stronie uzupełnienia materiału dowodowego wskazując, że uznanie uzupełnienia w/w materiału dowodowego byłoby działaniem sprzecznym z obwiązującą jurysdykcją. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ wyjaśnił, że załączone oświadczenia słuchaczy Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i Szkoły policealnej do wniosku o uzupełninie materiału dowodowego nie spełniają warunków do ich uznania. Brak jest, również informacji m.in., w jakim konkretnie dzienniku poszczególni słuchacze dokonali podpisów oraz znaczna większość oświadczeń jest kserokopią nie zawierającą potwierdzenia za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 76a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej, jako kpa), zaś przesłuchanie 140 osób w charakterze świadków słuchaczy wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do protokołu, których podpisy lub obecność została zakwestionowana w toku kontroli w niniejszym postępowaniu jest bezzasadne ze względu na obowiązujące przepisy w danym czasookresie.

Mając na uwadze powyższe odnosząc się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na słuchaczy, którzy nie uczestniczyli, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poszczególnych miesiącach styczeń - sierpień 2019 r., Kolegium nie stwierdziło, aby dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne były nieprawidłowe i niewystarczające. Uznano, że zasadnie organ I instancji przyjął, iż strona występując o dotację obowiązana była dokumentować obecność słuchaczy na zajęciach m.in. w celu ustalenia, na ilu słuchaczy przysługuje dotacja w danym miesiącu, a następnie dla potrzeb kontroli prawidłowości wniosków o dotacje.

W myśl przepisu § 7 ust. 5 Uchwały organ prowadzący niepubliczną szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przekazuje do organu dotującego, do dnia 10-tego każdego miesiąca, informację o faktycznej liczbie uczniów zapisanych, wg stanu na 5-ty dzień danego miesiąca oraz informację potwierdzającą imienną frekwencję uczniów na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu, w tym zestawienie podsumowujące odnoszące się do każdego ucznia, na którego została przekazana dotacja w poprzednim miesiącu, stwierdzające spełnienie wymogu 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Wzór informacji stanowi załącznik nr 3 i 5 do uchwały. Dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 kpa.

W związku z ustaleniem kontroli, że strona w składanych wnioskach o przyznanie dotacji wskazywała większą liczbę słuchaczy uprawnionych do dotacji, niż ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu, organ uznał, że udzielone zgodnie z danymi wskazanymi we wnioskach kwoty dotacji zostały w takich wypadkach pobrane w nadmiernej wysokości, zatem w tej części podlegają one zwrotowi do budżetu gminy.

Odnosząc się dalej do zarzutów pełnomocnika strony, co do nieprawidłowego ustalenia przez kontrolujących liczby uczniów uczestniczących, w co najmniej 50% zajęć lekcyjnych w miesiącu, Kolegium uznało, że w sposób uprawniony organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie przesłuchania słuchaczy poszczególnych kierunków, czy faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Zdaniem składu orzekającego Kolegium podpis na dokumencie powinien być na tyle czytelny, aby pozwolił zidentyfikować osobę, która go złożyła, czego nie sposób ustalić na podstawie przedłożonych dokumentów. Obowiązujące przepisy nie określają znaczenia terminu podpis, który jest niezbędnym elementem zachowania formy pisemnej w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1740 ze zm., dalej, jako kc). Przepis art. 78 § 1 kc zakreśla minimalne wymagania dla zachowania formy pisemnej. W przypadku oświadczenia woli jest to złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym jego treść. Podpis jest to swoisty dla danej osoby, charakterystyczny, powtarzalny znak graficzny, wywodzący się od jej imienia i nazwiska, niebędący koniecznie pełnym imieniem i nazwiskiem, pozwalający na ustalenie tożsamości osoby, która go złożyła.

Następnie organ odwoławczy dokonał analizy przepisów (art. 107 § 1 kpa, art. 93 ustawy o notariacie, art. 89 ust. 6 pkt 5 ustawy o podatku akcyzowym, ustawy o dowodach osobistych) wskazując, że w zasadzie (poza wyjątkami) prawo nie wymaga od nas, abyśmy się podpisywali w sposób czytelny. Na gruncie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny posłużył się określeniem "własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności". Wartość dowodowa informacji, uzyskanych po dwóch latach od zdarzenia, może budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy.

Ustosunkowując się do załączonych do odwołania, oświadczeń słuchaczy Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych oraz Szkoły Policealnej organ odwoławczy stwierdził, że datowane są na dni, w których to prowadzona była kontrola przez organ dotujący, nie zostały jednak przedłożone kontrolującym. Na podstawie oświadczeń słuchaczy nie sposób stwierdzić, których podpisów złożonych na liście obecności i których dni zajęć dotyczą. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w sprawie odmowy uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność obecności na zajęciach oraz osiągnięcia wymaganej frekwencji słuchaczy.

W ocenie Kolegium podmiot otrzymujący bezzwrotne środki publiczne, powinien mieć na uwadze, że konieczne jest takie prowadzenie niezbędnej dokumentacji, aby uniknąć zarzutu pobrania dotacji w "nadmiernej wysokości, co skutkuje koniecznością jej zwrotu". To beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Kolegium, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że nie ma wątpliwości, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. 1.1 art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 §1 oraz art. 80 kpa poprzez: nie uwzględnienie wniosków dowodowych strony złożonych w piśmie z dnia 27.11.2020r., uznaniu, iż jedynym dowodem na obecność uczniów na zajęciach są czytelne podpisy, a w konsekwencji nie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego - co doprowadziło organ I instancji do nieuznania obecności uczniów Szkół na zajęciach dydaktycznych, pomimo obiektywnego faktu, iż na zajęciach byli obecni.

2. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości.

3. A nadto naruszenie norm prawa materialnego: art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp w związku z art. 26 ust. 2 i 3 ufzo poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynym dowodem na podstawie, którego organy obu instancji uznały zasadność wypłaty dotacji są listy obecności, przy czym kwestionowanie frekwencji wyłącznie w oparciu o stwierdzenie nieprawidłowej formy podpisu, jest sprzeczne z art. 75 kpa, który nie wprowadza zamkniętego katalogu dowodów oraz nie stanowi podstawy do uznania prymatu jednych dowodów nad innymi.

Skarżąca podniosła, że co prawda art. 26 ust. 3 ufzo wskazuje, że uczestnictwo na zajęciach potwierdza słuchacz poprzez złożenie czytelnego podpisu, to należy uznać, iż przepis ten ma znaczenie techniczne, a niedochowanie formy czytelnego podpisu może być sanowane w inny sposób i nie stanowi podstawy do uznania, że dotacja pobrana była w nadmiernej wysokości w sytuacji, gdy słuchacz faktycznie uczestniczył na zajęciach. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt posiadania wymaganej do otrzymania dotacji frekwencji przez kwestionowanych słuchaczy, a jedynie forma podpisu. Podkreślenia wymaga fakt, iż w toku postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego w oparciu o wszelkie możliwe dowody, a rozstrzygnięcie powinno zapaść w oparciu o całokształt materiału dowodowego - zgodnie z regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 75, 77, 78, 80 kpa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności organ II instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego strony z dnia 27.11.2020r., który został zgłoszony, pomimo, iż zakwestionowane osoby udokumentowały obecność podpisem. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów (w szczególności oświadczenia słuchaczy, przesłuchanie słuchaczy, czy protokoły i uchwały dotyczące klasyfikowania) zmierzało do potwierdzenia przez stronę obecności osób, na których wypłata dotacji została zakwestionowana.

Na potwierdzenie swojego stanowiska strona powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.08.2018r., sygn. akt III SA/Po 601/17 (wszystkie cyt. wyroki dostępne w Centralnej Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOIS).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ odwoławczy, zaś skarżąca wyraziła na niego zgodę. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna.

Spór w niniejszym przypadku dotyczy oceny, czy zachodziły podstawy do uznania przez organy, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości w 2019r., na skutek różnicy pomiędzy liczbą słuchaczy, na którą wnioskowano o przyznanie dotacji, a faktyczną liczbą słuchaczy ustaloną przez organ. Strona skarżąca dowodzi bowiem, że wobec szeregu naruszeń procesowych (uznaniu, że jedynym dowodem na obecność uczniów na zajęciach są czytelne podpisy na listach obecności) przyjęty stan faktyczny jest niekompletny, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organów, że w niniejszym przypadku podstawę prawną wybadania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy, ustawy o finansach publicznych; ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, Uchwały nr XXXII/666/2C17 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Elbląg dla niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oraz publicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu prowadzenia kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystywania udzielonej dotacji oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji.

Stosownie do art. 60 ust. 1 ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie, tj. w przypadku niewykorzystania dotacji, wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z przepisem art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 252 ust. 5 ufp zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ufp).

W myśl art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (art. 26 ust. 3 ww. ustawy).

Stosownie do § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne gimnazja dla dorosłych i szkoły ponadgimnazjalne dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170 ze zm.) w dzienniku lekcyjnym prowadzonym przez szkołę dla dorosłych wpisuje się tematy przeprowadzonych zajęć edukacyjnych, oceny uzyskane w ramach wewnątrzszkolnego systemu oceniania oraz oceny z ustnych i pisemnych egzaminów semestralnych i egzaminów poprawkowych. Przeprowadzenie zajęć nauczyciel potwierdza podpisem, z zastrzeżeniem § 22 ust. 5. Integralną częścią dziennika lekcyjnego są listy obecności, na których obecność na poszczególnych godzinach zajęć edukacyjnych słuchacze potwierdzają własnoręcznym podpisem.

Zgodnie z § 12 nr XXXII/666/2C17 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 28 grudnia 2017 r.: "organ dotujący jest uprawniony do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Gminy Miasta Elbląg". Z kolei zgodnie z § 13 ust. 4 Uchwały stanowi jednoznacznie, że: "kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania placówki wychowania przedszkolnego/szkoły/placówki oraz list obecności, o których mowa w art.26 ust 3. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz wyjaśnień i oświadczeń zebranych w toku kontroli".

W niniejszym przypadku podstawą czynionych ustaleń w kontrolowanej sprawie były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach od 9 września do 11 października 2019r., w wyniku, której stwierdzono zawyżoną liczbę słuchaczy w stosunku do dotacji przyznanej.

Podstawą tych ustaleń było zakwestionowanie przez organ podpisów uczniów na listach obecności odzwierciedlających ich uczestnictwo, w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Sąd podziela to stanowisko. Podkreślić należy, że art. 26 ust. 3 ufzo zmieniony został przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz.U.2018.2245) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Zmiana art. 26 ust. 3 ufzo polegała na tym, że w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" ustawodawca postanowił zastąpić wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi". Nie budzi więc wątpliwości, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, począwszy od 1 stycznia 2019r., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

Zmiana treści przywołanego przepisu z dniem 1 stycznia 2019 r. dla oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego ma istotne znaczenie. Celem wprowadzenia tej zmiany było m.in. niknięcie jakichkolwiek wątpliwości co do to okoliczności, czy dany słuchacz był obecny w danym dniu w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych finansowanych ze środków publicznych. Częstą praktyką podnoszoną również w orzecznictwie sądów administracyjnych było bowiem ubieganie się przez placówki szkolne o dotacje na uczniów, którzy fizycznie w takich zajęciach nie brali udziału. W świetle powyższego obowiązkiem szkoły było należyte udokumentowanie przebiegu procesu kształcenia w oparciu o listy obecności, które winny spełniać wymogi ustawowe określone w art.26 ust 3 ufzo.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu trafne jest stanowisko Kolegium, że dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 kpa. Jak wskazuję się w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lutego 2020r., sygn. akt I SA/Łd 795/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. I SA/Sz 37/17) dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy. Do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub uczniami, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po kilku latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny.

Do obowiązków szkoły należy więc wykazanie w wiarygodny sposób, że dotacja przysługuje na konkretnego ucznia, co wymaga uzyskania przez szkołę czytelnego podpisu na listach obecności – art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, Dz.U. z 2020 r., poz. 2029 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 321/20). Jeśli podpisu nie można tak zweryfikować w zakresie pochodzenia od ucznia oznacza to, że szkoła nie wykazała faktu jego uczestnictwa w co najmniej 50% zajęć i dotacja nie przysługiwała na tego ucznia, co z kolei wiąże się z obowiązkiem zwrotu tej części dotacji na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305).

Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 ufzo organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także kontrola prawidłowości wydatkowania i rozliczenia tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

W myśl art. 36 ust. 2 ufzo osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Powołany przepis reguluje kwestię związaną z kontrolą, w tym prawem wglądu do list obecności.

Przedkładanie przez osoby prowadzące szkoły list obecności, ma na celu uszczelnienie systemu pobierania dotacji przez szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Podkreślić należy, że Najwyższa Izba Kontroli wskazywała, że częstymi praktykami stosowanymi przez szkoły, mającymi na celu pobranie dotacji w zawyżonej kwocie, były m.in. uzupełnianie podpisów na listach obecności przez słuchaczy po odbyciu zajęć edukacyjnych albo składanie ich jeszcze przed przeprowadzeniem zajęć.

Zatem skarżąca - otrzymujący bezzwrotne środki publiczne, powinna mieć na uwadze, że konieczne jest takie prowadzenie niezbędnej dokumentacji, aby uniknąć zarzutu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co skutkuje koniecznością jej zwrotu. W sprawie nie ma wątpliwości, że dowodem uczestnictwa w zajęciach są zgodnie z art. 26 ust. 3 ufzo listy obecności, na których obecność potwierdzana jest czytelnymi podpisami.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że podpis na dokumencie powinien być na tyle czytelny, aby pozwolił zidentyfikować osobę, która go złożyła, czego nie sposób ustalić na podstawie przedłożonych w niniejszej sprawie dokumentów. Obowiązujące przepisy nie określają znaczenia terminu podpis, który jest niezbędnym elementem zachowania formy pisemnej w rozumieniu art. 78 kc. Przepis art. 78 § 1 kc zakreśla minimalne wymagania dla zachowania formy pisemnej. W przypadku oświadczenia woli jest to złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym jego treść. W prawie nie ma także definicji parafki. Potocznie przyjmuje się, że jest to wersja skrócona podpisu. Zapis o parafce znajdziemy jedynie w ustawie - Prawo o notariacie (art. 93 tej ustawy). Część orzecznictwa skłania się ku poglądowi, że termin ten oznacza znak ręczny złożony z inicjałów (uchwała SN z 30 grudnia 1993 r., III CZP 146/93). Jednak równie często spotykany jest pogląd utożsamiający parafkę z podpisem nieczytelnym (np. wyrok SN z 16 maja 2007 r., III CSK 56/07). Są jednak przepisy, w których jest expressis verbis zapisane, że podpis musi być czytelny. Tak jest np. w ustawie o podatku akcyzowym (art. 89 ust. 6 pkt 5 tej ustawy), w ustawie o dowodach osobistych (Dz. U z 2010 r. nr 167, poz. 1131). Wymóg czytelnego, własnoręcznego podpisu ustawodawca przewidział także na gruncie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przywoływanego już art. 26 ust. 3 ufzo.

Tym samym, w ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że wymóg "czytelnego własnoręcznego podpisu" można niejako zastąpić, czy sanować wskazywanymi przez nią w piśmie z dnia 27.11.2020r. wnioskami dowodowymi w postaci oświadczeń słuchaczy, przesłuchań słuchaczy, czy protokołów i uchwał dotyczących klasyfikowania.

Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie pominęło ww. wniosku dowodowego strony skarżącej. Wskazać bowiem należy, że identyczny wniosek (o uzupełnienie materiału dowodowego w postaci : oświadczeń słuchaczy na okoliczność obecności na zajęciach, przesłuchania w charakterze świadków słuchaczy, których podpisy lub obecność została zakwestionowana w toku kontroli, dowodu z oględzin dokumentacji przebiegu nauczania – protokołów egzaminacyjnych, uchwał rad pedagogicznych, na okoliczność obecności na zajęciach) skarżąca złożyła w toku postępowania przed organem I instancji. Wniosek dowodowy został rozpoznany procesowo, Prezydent postanowieniem z "[...]" odmówił stosownie do art. 78 kpa uzupełnienia materiału dowodowego. Stanowisko zawarte w tym postanowieniu podtrzymał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo wskazując, że przedłożone oświadczenia słuchaczy datowane są na dni, w których to prowadzona była kontrola przez organ dotujący, nie zostały jednak przedłożone kontrolującym. Na podstawie oświadczeń słuchaczy nie sposób stwierdzić, których podpisów złożonych na liście obecności i których dni zajęć dotyczą.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela powyższe stanowisko organów. Skoro z przepisu art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynika, że warunkiem przyznania dotacji na każdego ucznia jest utrzymanie 50% frekwencji na zajęciach w danym miesiącu, zaś na placówce spoczywa wynikający z ust. 3 art. 26 u.f.z.o. obowiązek dokumentowania uczestnictwa uczniów - potwierdzenia udziału w zajęciach własnoręcznymi podpisami uczniów na listach obecności, to nie sposób uznać za zasadne zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 §, 78 §1 oraz art. 80 kpa poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych strony złożonych w piśmie z dnia 27.11.2020r. Wartość dowodowa informacji, uzyskanych po dwóch latach od zdarzenia, może budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny w momencie zdarzenia. W przedłożonych oświadczeniach brak jest, informacji m. in. w jakim konkretnie dzienniku poszczególni słuchacze dokonali podpisów, znaczna większość oświadczeń jest kserokopią nie zawierającą potwierdzenia za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 76a § 2 kpa. Tymczasem dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy na zajęciach.

Dodatkowo odnieść należy się do wskazywanego przez skarżącą wyroku WSA w Poznaniu (sygn. akt III SA/PO 601/17) zgodnie z tezą, którego własnoręczne podpisy uczestników na listach obecności stanowią, istotny, ale nie jedyny (wyłączny) dopuszczalny środek dowodowy. Podkreślić należy, czego zdaje się nie dostrzegła strona skarżąca, że wyrok WSA w Poznaniu dotyczył odmiennego stanu prawnego. Przedmiotem rozpoznania tego Sądu była decyzja dotycząca 2015 i 2016r. Tymczasem w niniejszym przypadku mamy od czynienia z decyzją rozstrzygającą kwestię zwrotu dotacji za 2019r. Jak już wskazywano przepis art. 26 ust. 3 ufzo zmieniony został przez art. 44 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. (Dz.U.2018.2245) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2019 r. Zmiana art. 26 ust. 3 ufzo polegała na tym, że w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" ustawodawca postanowił zastąpić wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi". Zatem z literalnej treści obecnie obowiązujących przepisów wyraźnie wynika, że uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, począwszy od 1 stycznia 2019r., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, że część pobranej przez skarżącą dotacji za 2019r. została pobrana w nadmiernej wysokości. Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędnej do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. Samo stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych prowadzonych wobec beneficjenta. Skarżąca otrzymując bezzwrotne środki publiczne, powinna mieć na uwadze, że konieczne jest takie prowadzenie niezbędnej dokumentacji, aby uniknąć zarzutu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co skutkuje koniecznością jej zwrotu. Nie zasługuje, więc na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp w związku z art. 26 ust. 2 i 3 ufzo.

W tych okolicznościach nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.