Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 47/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2018 r. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie trzech miesięcy od dnia upływu terminu do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; Sygn. akt. II SAB/Wr 47/18 IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. S. – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – pismem doręczonym Wojewodzie D. w dniu 8 maja 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego przez Z. M. – poprzednika prawnego skarżącej – o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze E. S. wniosła:

1. o zobowiązanie Wojewody D. do rozpatrzenia wniosku złożonego przez Z. M. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej oraz wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez F. W. w miejscowości T., powiat Z., woj. t.,

2. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 20.000 zł (słownie dwadzieścia tysięcy złotych), w oparciu o treść przepisu art 149 § 2 ppsa,

3. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, tj. w wysokości 20.000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych), w oparciu o przepis art. 149 § 2 ppsa,

4. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi E. S. wyjaśniła, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej został złożony przez Z. M. w 2011 roku, przy czym początkowo postępowanie administracyjne toczyło się w L. Urzędzie Wojewódzkim w G., a wobec stwierdzenia, iż Wojewoda L. nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji, sprawę przekazano Wojewodzie D., o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 23 stycznia 2017 roku.

Od tej daty w sprawie nie wykonano żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku.

W związku z tym, pismem z dnia 9 czerwca 2017 roku pełnomocnik - adwokat A. S. - sporządził monit o pilne rozpatrzenie sprawy.

Monit okazał się bezskuteczny, albowiem sprawa nie została rozpoznana i rozstrzygnięta, nie udzielono też żadnej odpowiedzi na monit.

Zdaniem skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, iż mamy do czynienia z przewlekłością postępowania rozumianą jako podejmowanie działań nieefektywych lub pozornie zmierzających do zakończenia postępowania, a ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, nie odpowiedział na monit, nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że "W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność. Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego łub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (por. wyrok WSA Białystok z dnia 23 listopada 2017 roku, II SAB/Bk 94/17).

W ocenie skarżącej nie powinno budzić wątpliwości, iż bezczynność organu jest rażąca, nie ma żadnych uzasadnionych faktycznie i prawnie podstaw do przewlekłości postępowania, przede wszystkim, okoliczności uzasadniających brak jakiejkolwiek reakcji organu na monit o pilne rozpoznanie sprawy, czy zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy.

W zakończeniu skargi E. S. podała, że niniejsze postępowanie toczy się już ponad 7 lat, tym samym, bezczynność organu jest oczywista. Uzasadniony jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej we wskazanej na wstępie wysokości, tj. w wysokości po 20.000 zł.

W doręczonej Sądowi w dniu 6 czerwca 2018 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Uzasadniając wniosek organ wyjaśnił, że Wojewoda L. zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2017 r. przekazał - zgodnie z właściwością - Wojewodzie D. wniosek E. S. i R. M. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda D. pismem z dnia 16 maja 2018 r. wezwał strony postępowania, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma, do uzupełnienia braków wniosku, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097).

Po uzupełnieniu przez strony braków wniosku, podjęte zostaną czynności mające na celu zakończenie niniejszego postępowania w drodze stosownej decyzji.

Ponadto Wojewoda D. wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 (u.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl zaś art. 52 § 2 w/w ustawy przez wyczerpanie środków rozumie się sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarga strony jest niedopuszczalna, bowiem strona nie wyczerpała środka zaskarżenia uregulowanego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) tj. zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Dodatkowo organ podał, że wprawdzie w dniu 7 maja 2018 r. wpłynęło zażalenie E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, które Wojewoda przekazał w dniu 29 maja 2018 r. wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji, jednakże z uwagi na istotę tego środka prawnego oraz jego nierozpatrzenie przez właściwy organ, należy uznać, iż skarga strony jest przedwczesna.

W piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. oznaczonym jako "Uzupełnienie braków formalnych" E. S. odniosła się do twierdzeń Wojewody D. zawartych w odpowiedzi na skargę i oświadczyła, że stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie, a skarga na przewlekłość postępowania jako dopuszczalna powinna zostać rozpoznana merytorycznie przez Sąd.

Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom Wojewody D. wykorzystała środki zaskarżenia, wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, a skarga została złożona po wniesieniu zażalenia, bowiem list polecony zawierający przedmiotowe zażalenie (o podanym numerze nadawczym) został nadany w dniu 30 kwietnia 2018 r., natomiast skargę nadano przesyłką poleconą (o podanym numerze nadawczym) w dniu 4 maja 2018 r.

Ponadto skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponownie podkreśliła, że bezczynność organu w niniejszej sprawie jest rażąca.

W ocenie strony, trwające blisko 1,5 roku postępowanie w sprawie nie doprowadziło do ustalenia wiarygodnego stanu faktycznego sprawy, co istotne pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero po upływie około 15 miesięcy od dnia otrzymania akt postępowania.

Skarżąca wskazała też, że Wojewoda D. przekroczył wielokrotnie terminy załatwienia sprawy przewidziane w kpa i do chwili obecnej nie zakończył merytorycznie sprawy przez wydanie decyzji, nadto, organ nie zawiadomił stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. Ponaglenia strony pozostawały bez jakiejkolwiek odpowiedzi organu, a wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, o którym mowa w części wstępnej odpowiedzi na skargę, wystosowane na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, jest datowane na dzień 18 maja 2018 roku, tj. po podjęciu stosownych kroków prawnych przez stronę takich jak sporządzenie i wniesienie zażalenia i skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2018 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek Wojewody D. o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem – jak zasadnie wskazała skarżąca w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. – dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania znaczenie ma wyłącznie wykorzystania przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie, trybu zażaleniowego określonego w art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i wykazanie spełnienia przez stronę tego warunku, natomiast nie jest istotne to, czy zażalenie zostało przez organ wyższego stopnia uwzględnione, ani to czy przed wniesieniem skargi w ogóle zostało rozpatrzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych.

Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1-4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy procesowej lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Wojewody D. i prowadzenie w sposób przewlekły postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo E. S., działającej jako następca prawny Z. M., do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – w miejscowości T., powiat Z., województwo t.

Należy stwierdzić, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem spełniona została jedna z przesłanek umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi.

Ponadto w niniejszej sprawie skarżąca złożyła w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa.

Istotne też jest, że postępowanie w sprawie której przebieg został poddany kontroli, prowadzone jest przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2014, poz. 1090 - dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.).

Przepisy procesowe określają także terminy załatwienia spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność nie zaistniała.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy wniosek został przekazany przez Wojewodę L. Wojewodzie D. w trybie art. 65 § 1 kpa – jako organowi właściwemu – wraz z pismem z dnia 23 stycznia 2017 r., doręczonym wraz z aktami sprawy w dniu 25 stycznia 2017 r.

Materiał sprawy wskazuje też jednoznacznie, że Wojewoda D. w dniu 16 maja 2018 r. skierował – w trybie art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wcześniej powołanej – do pełnomocnika skarżącej oraz R. M. wezwanie do uzupełnienia przedłożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania o dokumenty szczegółowo określone w wezwaniu lub – w przypadku ich braku – o oświadczenia dwóch świadków, spełniających konkretnie wskazane w wezwaniu warunki.

Akta sprawy, którymi Sąd dysponował nie zawierają wprawdzie dowodów doręczenia opisanego powyżej wezwania ich adresatom, ale uwzględniając tylko datę jego sporządzenia (tj. 16 maja 2018 r.) należy stwierdzić, że wyznaczony w wezwaniu termin jeszcze nie upłynął, a z treści złożonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżącą pisma z dnia 5 lipca 2018 r. nie wynika, aby do dnia sporządzenia pisma przedmiotowy wniosek został uzupełniony w sposób określony w wezwaniu.

W tych okolicznościach organowi nie można zarzucić bezczynności interpretowanej w sposób wcześniej wyjaśniony.

Wskazać dodatkowo należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność, czy przewlekłość postepowania Sąd uwzględnia materiał sprawy oraz stan prawny i faktyczny istniejący w dniu orzekania.

Natomiast przewlekłość postępowania, którą skarżąca zarzuca organowi w przedmiotowej sprawie nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy, wcześniej powołanych w uzasadnieniu.

Istotne też jest, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że sposób prowadzenia przez Wojewodę D. kontrolowanego postępowania nosi cechę przewlekłości.

Przyjmując taką ocenę Sąd uwzględnił fakt, że pierwsza czynność dokonana w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę D. po przekazaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. akt sprawy przez Wojewodę L. miała miejsce w dniu 16 maja 2018 r. i została podjęta – jak zasadnie zwróciła uwagę skarżąca – dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu.

Zdaniem Sądu opisana sytuacja uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania przez okres szesnastu miesięcy bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych.

Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Sąd w dokonywanej w tym zakresie ocenie uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17).

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu stosownie do art. 149 § u.p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, s. 5). Cel ten w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty. Z materiału sprawy wynika, że Wojewoda D. naruszył przepis art. 12 i art. 35 kpa, jednak całokształt okoliczności pozwala uznać, że naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego. Zdaniem Sadu przy ocenie zaistniałego naruszenia prawa należy też uwzględnić specyfikę spraw regulowanych powoływaną wcześniej ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stopień zawiłości tych spraw, wynikający z upływu czasu i z będących często jego konsekwencją problemów z uzyskaniem wymaganych dokumentów umożliwiających prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W uznaniu Sądu powyższe aspekty spraw dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały też zauważone przez ustawodawcę poprzez szczególną regulację zawartą np. w art. 6 ust. 6 powoływanej ustawy.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20.000 zł i przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powołaniem się na przepis art. 149 § 2 tej ustawy, wskazać należy, że przyjęta w tym przepisie możliwość orzeczenia z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznania skarżącemu kwoty pieniężnej to dwa alternatywnie określone środki o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi.

Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności organu i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela możliwość orzekania o wymierzeniu organowi grzywny z powodu jego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania powinna być wykorzystana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie, wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868).

Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że orzeczenie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwotach ustawowo określonych, o których mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praworządności i praw strony.

W okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie, mimo stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I, II, III wyroku.

Zawarte w pkt IV wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.