Wyrok NSA, sygn. akt V SA 3619/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 25, art. 50
journal: Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. W wypadku decyzji, które wymagają uprzedniego zasięgnięcia opinii innego organu, konieczne jest wskazanie w samej decyzji wykorzystującej taką opinię wszystkich wymaganych przez art. 107 kodeksu postępowania cywilnego elementów uzasadniających od strony faktycznej zajęcie takiego samego stanowiska, jakie zajęto w opinii. Przy wydaniu decyzji, którą poprzedza opinia innego organu nie jest wystarczające zwykle odesłanie do takiej opinii, z uwagi na to iż funkcje opinii i decyzji są różne. Opinia taka ma być przy wydawaniu decyzji wykorzystana lecz nie może jej zastępować w drodze odesłania.

2. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ przewiduje w art. 50 konieczność wydawania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca, zaś w art. 2 ust. 1 pkt 16 i 25 tej ustawy definiuje swój przedmiotowy zakres, czyniąc to poprzez odwołanie się do wykonywania pracy w ramach wskazanych tam stosunków prawnych. Takie ujęcie wiążące pojęcie legalnej pracy z pracą świadczoną w ramach stosunku prawnego jest ujęciem sformalizowanym. Natomiast czym innym jest "świadczenie pracy" w sensie potocznym, bez umowy i bez pobierania wynagrodzenia w sytuacji gdy cudzoziemiec prowadząc wspólne z żoną gospodarstwo domowe pomaga jej w jej pracy zarobkowej.

TEZY

1. W wypadku decyzji, które wymagają uprzedniego zasięgnięcia opinii innego organu, konieczne jest wskazanie w samej decyzji wykorzystującej taką opinię wszystkich wymaganych przez art. 107 kodeksu postępowania cywilnego elementów uzasadniających od strony faktycznej zajęcie takiego samego stanowiska, jakie zajęto w opinii. Przy wydaniu decyzji, którą poprzedza opinia innego organu nie jest wystarczające zwykle odesłanie do takiej opinii, z uwagi na to iż funkcje opinii i decyzji są różne. Opinia taka ma być przy wydawaniu decyzji wykorzystana lecz nie może jej zastępować w drodze odesłania.

2. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ przewiduje w art. 50 konieczność wydawania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca, zaś w art. 2 ust. 1 pkt 16 i 25 tej ustawy definiuje swój przedmiotowy zakres, czyniąc to poprzez odwołanie się do wykonywania pracy w ramach wskazanych tam stosunków prawnych. Takie ujęcie wiążące pojęcie legalnej pracy z pracą świadczoną w ramach stosunku prawnego jest ujęciem sformalizowanym. Natomiast czym innym jest "świadczenie pracy" w sensie potocznym, bez umowy i bez pobierania wynagrodzenia w sytuacji gdy cudzoziemiec prowadząc wspólne z żoną gospodarstwo domowe pomaga jej w jej pracy zarobkowej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 24 września 2001 r. sprawy ze skargi Andranik A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony - uchyla zaskarżoną decyzję (...); (...).


UZASADNIENIE

Andranik A., obywatel A., złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 października 2000 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. (...) z 10 lipca 2000 r., wydaną w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia Skarżącemu na zamieszkanie na czas oznaczony uchyla zaskarżoną decyzję (...).

Skarżący przebywa w Polsce od 1994 r. /wedle twierdzenia samego Skarżącego zawartego we wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy miał to być 1995 r. - do nieścisłości w podaniu daty przyznał się w toku toczącego się postępowania administracyjnego/.

Skarżący jest żonaty z obywatelską polską od 1996 r. i ma dwójkę dzieci urodzonych w 1997 i 1998 r.

Przyczyną niekorzystnej dla Skarżącego decyzji było to, iż organ administracyjny przyjął, iż wobec Skarżącego zachodzi wystąpienie okoliczności z art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach /pobyt niepożądany ze względu na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego/. Okoliczność ta wynikała z faktu, iż opinia Komendanta Głównego Policji była dla Skarżącego nieprzychylna - z uwagi na kontakty Skarżącego z elementem przestępczym. Ponadto w decyzji przyjęto, iż po stronie Skarżącego zachodzi także okoliczność z art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach : a to z uwagi na fakt, iż Skarżący wykonywał bez zezwolenia pracę zarobkową, czym naruszył art. 50 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ Praca ta miała polegać na handlu na bazarze /żona Skarżącego ma budkę z warzywami na bazarze/. Zaznaczyć należy, że niekorzystna dla Skarżącego opinia Komendanta Głównego Policji była zaskarżona do NSA, który oddalił skargę. Decyzja pierwszej instancji, odmawiająca zgody na zamieszkanie na okres czasowy, wydana przez Wojewodę L. 24 maja 1999 r. została uchylona przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzją z 8 marca 2000 r. z zaleceniem uzupełnienia okoliczności faktycznych przez szczegółowe ustalenie okoliczności, sprecyzowanych w postaci pytań zawartych decyzji uchylającej. W konsekwencji Wojewoda L. wydał kolejną decyzję z 10 lipca 200 r., utrzymaną w mocy przez decyzję zaskarżoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zaskarżone decyzje z punktu widzenia ich zgodności z prawem i prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Zaskarżona decyzja zgłasza pod adresem Skarżącego dwa zarzuty dotyczące występowania po jego stronie przesłanek negatywnych, przeszkadzających uzyskaniu przez niego prawa czasowego pobytu w P. Pierwsza, to wskazane przez art. 13 ust. 1 pkt 9 zagrożenie dla ładu i porządku publicznego ze strony Skarżącego. W tym zakresie zaskarżona decyzja wbrew art. 107 par. 3 Kpa nie wskazuje żadnych własnych ustaleń, dotyczących przyczyn przyjęcia przez organ orzekający tezy, że Skarżący zagraża porządkowi i ładowi. Organ administracji ograniczył się w tym względzie do "powołania się Komendanta Głównego Policji na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa przez Cudzoziemca [co] uzasadnia stwierdzenie, że w przypadku Zainteresowanego zachodzi okoliczność, określona w art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach". Przedstawiony cytat wyczerpuje wszystko, co w zaskarżonej decyzji powiedziano na temat tej właśnie negatywnej przesłanki rozstrzygnięcia. W związku z tym po pierwsze na leży stwierdzić, iż wypadku decyzji, które wymagają uprzedniego zasięgnięcia opinii innego organu konieczne jest wskazanie w samej decyzji wykorzystującej taką opinię wszystkich wymaganych przez art. 107 Kpa elementów uzasadniających od strony faktycznej zajęcie takiego samego stanowiska, jak zajęto w opinii. Konieczne jest także przeprowadzenie wywodu prowadzącego do oceny prawnej, iż rzeczywiście Skarżący zagraża na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych ochronie ładu i porządku w P. Nie jest wystarczające w ramach wydawania decyzji, która poprzedza opinia innego organu zwykłe odesłanie to takiej opinii. Jest wada procedury, ponieważ funkcje opinii i decyzji są różne i opinia ma być przy wydawaniu decyzji wykorzystana, a nie ją zastępować w drodze odesłania. Po drugie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając w ramach postępowania administracyjnego po pierwszym wydaniu przez Wojewodę L. prawidłowo uchylił tę decyzje i zobowiązał Wojewodę do przeprowadzenia ukierunkowanego przez MSWiA postępowania dowodowego. Postępowanie to przeprowadzono, jednakowoż ani w decyzji zaskarżonej, ani decyzji, która ona utrzymuje w mocy nie znalazło się omówienie, analiza i ocena tego postępowania. Skwitowano to (...) w zdaniem, iż "organ wydający decyzję przeprowadził postępowanie uzupełniające, przesłuchał Cudzoziemca i Jego małżonkę i w świetle zgromadzonego materiału i złożonych wyjaśnień nie znalazł podstaw do wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, gdyż Wnioskodawca nie przedstawił innych dowodów, które uzasadniałyby wydanie decyzji odmiennej (...)". Otóż zadaniem zarządzonego przez MSWiA postępowania uzupełniającego zbieranie faktów nie było poszukiwanie tylko nowych faktów czy dowodów, które miałby przedstawić wnioskodawca, lecz zebranie materiału do przedstawienia własnej oceny w przyjętych formach proceduralnych. Tego jednak nie uczyniono, zaniedbując umieszczenie w uzasadnieniu decyzji stosowanych analiz i ocen, kwitując ich przeprowadzenie wzmianką, że się odbyły, natomiast nie wskazując "co" w nich ustalono.

Po trzecie wreszcie zaskarżona decyzja nie zawiera przedstawienia analizy stanowiska organu co do kwestii oceny interesu innych osób niż sam Skarżący, których postępowanie dotyczy, a mianowicie interesu rodziny Skarżącego rozumianego jako interes jego żony i małoletnich dzieci. Jest to czynnik, który w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców mających polskie rodziny musi być brany pod uwagę jako jedna z przesłanek wymagających oceny i wyrażenia stanowiska przez organ. To takiego postępowania zmusza art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z 20 listopada 1989 r., ratyfikowana przez Polskę w 1991 r. która przewiduje iż "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje, opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawa nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka". Oznacza to, że w sprawach gdzie takie interesy wchodzą w grę organ administracji powinien podejmując decyzję wyważyć jej treść z ewentualnie wchodzącym w grę interesem polskiej rodziny Skarżącego. Nie przesądzając sprawy do jakich wniosków miałoby to doprowadzić należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji w ogóle brak oceny sytuacji z tego punktu widzenia.

Kwestia druga dotyczy zarzutu naruszenia art. 50 ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu przez Skarżącego przez fakt podjęcia przez niego pracy bez zezwolenia. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 1994 r. art. 50 przewidując konieczność wydawania zezwolenia na zatrudnienie w art. 2 ust. 1 pkt 16 i 25 ustawy definiując swój przedmiotowy zakres czyni to poprzez odwołanie się do wykonywania pracy w ramach wskazanych tam stosunków prawnych. Takie ujęcie, wiążące pojęcie legalnej pracy z pracą świadczoną w ramach stosunku prawnego jest ujęciem sformalizowanym. Okolicznościami mającymi przemawiać za taką właśnie ocena jest fakt, iż Skarżący pracuje bez wymaganego prawem zezwolenia. Co się tyczy pracy bez zezwolenia, to należy wskazać, że czym innym jest stosunek pracy najemnej, wynikający ze sformalizowanej umowy o pracę, a czym innym "świadczenie pracy" w sensie potocznym, bez umowy. Ustawa z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w art. 50 mówi o "zatrudnieniu i pracy zarobkowej" - co wskazuje na to, że chodzi tu o sformalizowany stosunek pracy. W podobny sposób jest ona interpretowana w orzecznictwie. Natomiast Skarżący prowadząc wspólne gospodarstwo z żoną i pomagając jej w jej zajęciach na bazarze wprawdzie pracuje - w potocznym tego słowa znaczeniu, ale nie "pozostaje w stosunku zatrudnienia" - o czym mówi powołana ustawa. Nie świadczy też pracy zarobkowej, jeżeli nie pobiera wynagrodzenia /"zarobku"/ lecz prowadzi wspólne z żoną gospodarstwo. Wyjaśnienia wymaga więc, czy zarzut naruszenia art. 50 ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu opiera się na wadliwej ocenie faktu, iż Skarżący pomaga żonie, czy też organ administracji stwierdza, że Skarżący pozostaje w nielegalnym stosunku pracy, mającym wszelkie cechy stosunku zatrudnienia z wyjątkiem uzyskania wymaganej zgody.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.