Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1211/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 10, art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) o powołaniu J. T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości powołał J. T. (zwaną dalej "uczestnikiem postępowania", "wnioskodawcą") na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

Izba Notarialna w [...] (zwana dalej także "skarżącą", "Izbą") złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania J. T. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza,

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

Po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję o powołaniu uczestnika postępowania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Argumenty wywiedzione przez Izbę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w decyzji organu I instancji wyczerpująco przedstawiono i rozważono zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazano dlaczego podjął decyzję o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Stwierdził, że rozpoznając wniosek uczestnika postępowania o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...], dokonał wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego. Nadto wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego podjął decyzję o powołaniu uczestnika postępowania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że Minister Sprawiedliwości odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Zdaniem organu chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Minister wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Podkreślił nadto, że zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy, a zatem organ wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Zdaniem organu wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie co – zdaniem organu - potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. o wpisaniu wnioskodawcy na listę adwokatów [...] Izby Adwokackiej, opinia Dziekana [...] Izby Adwokackiej w [...] [...] z dnia [...] września 2016 r.

Organ podkreślił, że w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie dokonano oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W tym kontekście podkreślić należy, że "przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność". Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawcy, który ukończył wyższe studia prawnicze, odbył aplikację adwokacką, złożył egzamin adwokacki z wynikiem pozytywnym i od września 2013 r. bez zastrzeżeń wykonuje zawód adwokata, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem.

Zdaniem organu Izba nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawcy. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do twierdzenia, by istniały jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby wiarygodność wnioskodawcy i w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przeciwne stanowisko Izby stanowi jedynie wyraz niczym nieuzasadnionej polemiki z wnikliwą i wszechstronną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.

W kontekście zarzutów Izby Notarialnej w [...], organ wyjaśnił, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują dwie, równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na złożeniu egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej, bądź przystąpieniu do egzaminu notarialnego bez aplikacji notarialnej, ale po odbyciu określonego w przepisach stażu zawodowego (art. 12 § 2 — 2b ustawy - Prawo o notariacie). Drugą jest m.in. "przejście" z innego zawodu prawniczego: sędziego, prokuratora oraz adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód co najmniej 3 lata. Z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie wprost wynika, że od wymogów określonych w art. 11 pkt 4 i 5 (odbycia aplikacji notarialnej i złożenia egzaminu notarialnego) zwolnione są osoby, które wykonywały zawód adwokata lub radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat. Zwolnienie to jest jednoznaczne i nie zostało obwarowane żadnymi wyjątkami ani jakimikolwiek procedurami weryfikacyjnymi. Z kolei art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wskazać należy, że kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" służy zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu etycznego i zawodowego członka tej korporacji. Jego spełnienie wymagane jest od kandydata na notariusza niezależnie od spełnienia przez niego pozostałych warunków dotyczących kwalifikacji zawodowych określonych w art. 11 pkt 4-5 z zastrzeżeniem art. 12 § 1 ustawy - Prawo o notariacie. Należy przyjąć, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca uznał bowiem za wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w tym przepisie i nie wprowadził obowiązku poddania się dodatkowemu egzaminowi zawodowemu. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej. Podkreślenia wymaga, że powyższe domniemanie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza wynika nie z samego wykonywania innego zawodu prawniczego przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, ale z nienagannego wykonywania tego zawodu. Nadto, doświadczenie zawodowe osób wykonujących inny zawód prawniczy wynika z dotychczasowej pracy wysokokwalifikowanych prawników i mimo, że jest różne od doświadczenia zawodowego notariuszy, to przy stwierdzonym wymaganymi dokumentami posiadaniu szerokiej wiedzy prawniczej, nie stanowi przeszkody do jego wykorzystania w pracy notariusza.

J. T. od ponad 3 lat nienagannie wykonuje zawód adwokata. Nie toczyły się i nie toczą przeciwko niej postępowania dyscyplinarne, cechuje ją duża kultura osobista i rzetelność, prezentuje wysoki poziom wiedzy prawniczej, co wynika z opinii z dnia 12 września 2016 r. Dziekana [...] Izby Adwokackiej w [...] [...]. Obiektywnie sprawdzone umiejętności, profesjonalizm i doświadczenie zawodowe, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że gwarantuje ona prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza. W tej sytuacji nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut Izby, że wnioskodawca nie spełnia warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Brak doświadczenia w zawodzie notariusza jest rzeczą oczywistą nie tylko w jej przypadku, ale występuje u wszystkich osób niewykonujących dotychczas zawodu notariusza. Nie jest jednak wystarczającą przesłanką do uznania, że nie daje ona gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Spełnienie warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie jest oceniane w skali punktowej, czy stopniowej. Kandydat na notariusza albo daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, albo takiej rękojmi nie daje. Interesy potencjalnych klientów każdego notariusza, które mogą być przecież naruszone niezależnie od dotychczas posiadanego doświadczenia zawodowego, chroni regulacja z art. 49 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którą notariusz ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu czynności notarialnych na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, z uwzględnieniem szczególnej staranności, do jakiej obowiązany jest przy wykonywaniu tych czynności.

Zdaniem organu, nie zasługują także na uwzględnienie argumenty, wskazane przez Izbę w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro J. T. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Organ podkreślił, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Dodatkowo organ wskazał na dane liczbowe wskazujące na ilość działających w [...] podmiotów gospodarczych i ich znaczną tendencję wzrostową. Wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawiał zatem zarówno słuszny interes wnioskodawcy, jak również interes społeczny.

Organ odnosząc się do zarzutu Izby w zakresie nie przedstawiania na przestrzeni ostatnich lat struktury zapotrzebowania na usługi notarialne w [...] wyjaśnił, że zarówno zakres ilości notariuszy, jak i ilości dokonywanych przez nich czynności, nie stanowi decydującego znaczenia dla kwestii powołania na stanowisko notariusza. Zakres swobody przyznanej w tym zakresie Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby. Dodatkowo wskazał, że mimo systematycznego wzrostu liczby notariuszy odsetek osób rezygnujących z wykonywania tego zawodu nie jest znaczny. Minister Sprawiedliwości jest związany oświadczeniem notariusza o rezygnacji z prowadzenia kancelarii. Jedynie w nielicznych przypadkach notariusze uzasadniają rezygnację "sytuacją ekonomiczną". W okręgu Izby Notarialnej w [...] w 2014 i 2016 r. z wykonywania zawodu zrezygnowało z przyczyn ekonomicznych dwóch notariuszy.

Mając na uwadze liczbę notariuszy, która ulega stałemu i dynamicznemu zwiększeniu (na dzień 31 grudnia 2013 r. w Izbie Notarialnej w [...] działalność prowadziło 294 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2014 r. - 339 notariuszy, na dzień 31 grudnia 2015 r. - 372 notariuszy, a na dzień 31 grudnia 2016 r. - 389 notariuszy), skala zjawiska "zamykania kancelarii", niezależnie od przyczyn takiej decyzji, jest znikoma.

Organ wskazał, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych.

Organ zaznaczył także, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Organ podkreślił, że wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Wskazał nadto, że o graniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Organ podkreślił, że niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Organ wskazał także, że przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza. Odnosząc się do zarzutu braku planu siedziby kancelarii notarialnych, Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Zatem – w ocenie organu - nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny jego stanowiska w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego. Organ zauważył, że z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby sporządzenia takiego panu. Dodał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych jest jednolite i wskazuje, że w myśl art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy - Prawo o notariacie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Izba Notarialna w [...] wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] utrzymującą, po ponownym rozpatrzeniu, decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2017 r., [...]; w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza J. T. i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 23, ze zm., dalej: "k.p.a."), a mianowicie:

1. art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

2. art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 Prawo o notariacie poprzez uzasadnienie decyzji uznaniowej w taki sposób, jak gdyby była ona decyzją związaną,

5. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kancelarii notarialnej;

6. art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.).

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została podjęta po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu naczelnego, że argumenty podniesione przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podkreślić wypada, że Izba pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego podjął decyzję o powołaniu J. T. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Organ szczegółowo odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe nie potwierdza zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Sąd zauważa, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie był związany treścią opinii rady Izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ zasadnie uznał, że wnioskodawca spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy Prawo o notariacie, co potwierdzały załączone do wniosku dokumenty.

W ramach badania drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie dokonano prawidłowej weryfikacji osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Doświadczenie zawodowe wnioskodawcy, który ukończył wyższe studia prawnicze, odbył aplikację adwokacką, złożyła egzamin adwokacki z wynikiem pozytywnym i od września 2013 r. bez zastrzeżeń wykonywał zawód adwokata predystynuje go do wykonywania zawodu notariusza.

W tych okolicznościach nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, że wnioskodawca nie nabył wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było również podstaw do zakwestionowania wiarygodności wnioskodawcy w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydata budziło wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Należy zaznaczyć, że przepisy ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego. Natomiast drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego, jak np. sędziego, prokuratora, adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez okres co najmniej 3 lat oraz radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, którzy zajmowali to stanowisko przez co najmniej 3 lata. Wymóg odbycia aplikacji notarialnej oraz złożenia egzaminu notarialnego nie dotyczy także profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych.

Zastrzec przy tym należy, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie, co wielokrotnie podkreślał w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, należy zauważyć, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście niezasadne jest stanowisko Rady Izby Notarialnej w [...], która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanego i dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Rada nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby dotychczasowa praktyka zawodowa zainteresowanego była niewystarczająca i nie dawała rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, a tym samym wpływała także na nieskazitelność charakteru. Skarżąca nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydata. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza istnienie wątpliwości zgłoszonych przez skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nienaganne wykonywanie zawodu adwokata. Przeciwko niej nie są prowadzone postępowania dyscyplinarne, cechuje ją duża kultura osobista i rzetelność. Cechuje ją również wysoki poziom wiedzy prawniczej.

Trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie uczestnika nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie.

Odnośnie zaś wyznaczenia kancelarii notarialnej w [...] Izba Notarialna w [...] opiniując negatywnie w tym zakresie wniosek podnosiła, że nie widzi potrzeby zwiększania liczby kancelarii notarialnych w [...] bowiem jest ona wystarczająca. Jak już wyżej wspomniano organ nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu terytorialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z września 2001 r., sygn. akt II SA 1488/00). Niewątpliwie, jak wynika z ukształtowanego orzecznictwa sądowego na Ministrze Sprawiedliwości ciąży obowiązek prawidłowego rozmieszczenia kancelarii notarialnych, zgodnie z podstawowym celem jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 44/09). Realizując ten obowiązek Minister powinien ocenić celowość utworzenia kancelarii w miejscowości objętej wnioskiem w aspekcie zagwarantowania bieżącego dostępu do usług notarialnych. Ponadto w zw. z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie należy mieć na uwadze również treść art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. (sygn. akt II SA 1904/00, LEX nr 53467) wyjątki o jakich mowa w tym ostatnim przepisie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu wnioskodawcy do wyboru siedziby swojej kancelarii. Dodać jedynie należy, że tylko na mocy ustawy możliwe jest ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu, przy czym Konstytucja RP stawia takiej ustawie określone warunki, o których mówi art. 31 ust. 3. Ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 44/09). Idąc tym tokiem rozumowania oraz mając na uwadze konkretne dane statystyczne przytoczone przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Sąd zaakceptował ocenę organu.

Wbrew stanowisku skarżącej Izby, dane statystyczne powołane przez Ministra m.in., potwierdzają, że wyznaczenie na tym terenie nowej kancelarii notarialnej jest uzasadnione zapewnieniem szerokiego dostępu do usług notarialnych, co leży w interesie społecznym obywateli. Wypada też zauważyć, że poczyniona przez organ analiza danych statystycznych dotyczących podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w [...] świadczy o tym, że [...]a jest prężnie rozwijającym się miastem.

W konsekwencji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi na bezzasadne. W niniejszej sprawie zarzuty skargi Izby Notarialnej koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że popyt na usługi notarialne w [...] został zaspokojony co odczytywać można, jak słusznie zinterpretował to organ, jako dążenie do ochrony konkurencji ze strony innych kancelarii. Jednak ta linia obrony przyjęta przez skarżącą korporację zawodową stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Ministra. Ponadto, stanowisko Izby nie opiera się na kryteriach wymienionych w ustawie - Prawo o notariacie. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie [...] oraz zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

W ocenie Sądu nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w rozpoznawanej sprawie. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu uczestnika postępowania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W konsekwencji podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.