Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2226/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. W., M. K., R. T. i E. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2017 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1966 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1965 r., nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli T. W., M. K., E. L. oraz R. T.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] grudnia 1965 r., nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości oznaczonej nr hipotecznym KW nr [...] "[...]", składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], przy ul. [...], stanowiącej własność spadkobierców K. L.

Decyzją z [...] października 1966 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymało ww. decyzję w mocy

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 1965 r. i [...] października 1966 r. wystąpił T. W.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1965 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił T. W.

Decyzją z [...] października 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze. zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198).

Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa warunkowało łączne spełnienie dwóch warunków: 1) niezamieszkiwanie w gospodarstwie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz 2) zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części, jak też poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W ocenie organu nadzoru, charakter rolny przejętego gruntu potwierdza pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1966 r., z którego wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Z. był on przeznaczony pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z prowadzeniem tych upraw. Ponadto, w piśmie Ministerstwa Rolnictwa z [...] marca 1971 r. stwierdza się, że okoliczność wyrażenia przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w [...] zgody na podział omawianej działki na [...] działek, nie zmieniła jej przeznaczenia. Również w protokole zdawczo-odbiorczym z [...] grudnia 1968 r. dotyczącym przekazania Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w [...], między innymi, działki nr [...], mowa jest o "terenie przeznaczonym na cele rolnicze". Wobec powyższego, wbrew stanowisku wnioskodawcy, nie można przyjąć, że przejęty grunt stanowił tereny budowlane.

Odnosząc się do kwestii przesłanki niezamieszkiwania w gospodarstwie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) organ nadzoru wskazał na pismo Ministerstwa Rolnictwa z [...] marca 1971 r., z którego wynika, że nikt z właścicieli na gospodarstwie nie zamieszkiwał, co zostało stwierdzone "na miejscu" w 1965 r. Minister zaznaczył również, że spełnienie tej przesłanki nie budzi wątpliwości z uwagi na to, że przejęte grunty nie były zabudowane.

W ocenie Ministra, w sprawie została spełniona również przesłanka zaniechania uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części, jak też poddawania go właściwym zabiegom agrotechnicznym. Przemawia za tym: 1) odwołanie G. L. z [...] grudnia 1965 r., w którym stwierdza, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na miejskie działki budowlane spadkobiercy K. L. zaniechali dalszego uprawiania gruntów jako działek rolnych; 2) pismo Ministerstwa Rolnictwa z [...] marca 1971 r. zawierające informację, że gospodarstwo nie było uprawiane; 3) treść uzasadnienia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1965 r., w którym wskazano, że nieruchomość jest nieużytkiem nieuprawianym od około 20 lat, porośniętym wrzosem, krzakami i drzewami samoistnie zasianymi; 4) treść uzasadnienia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1966 r., w którym wskazano, że grunt był uprawiany w latach 1956 - 1958 przez S. A., zaś w latach 1962-1964 przez I. Z., a w okresie następnym gospodarstwo nie było uprawiane, co zostało ustalone protokolarnie w dniu [...] października 1965 r.

Poddając ocenie istniejący materiał dowodowy, Minister podkreślił, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji. Zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanych decyzji, brak części dokumentów mających zastosowanie w sprawie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organy wydające te decyzje. W omawianej sprawie brak jest dowodów (dokumentów), które podważałyby spełnienie przesłanek określonych w przepisach warunkujących przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej. Jednocześnie, zachowały się dokumenty przemawiające za tym, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a więc brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2018 r. złożyli T. W., M. K., E. L. i R. T. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 i 9 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), jak i art. 107 § 3 k.p.a. (obowiązek wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez:

a) błędną akceptację rażącego naruszenia prawa w postaci m. in. obowiązującego w 1965 r. kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przede wszystkim jego art. 4-9 oraz art. 70-72, wynikiem czego proces wywłaszczenia nieistniejącej działki [...] miał tylko pozorny charakter dwuinstancyjności z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 1965 r., natomiast decyzja Rady Miejskiej została wydana już [...] grudnia 1965 r., przed podjęciem jakichkolwiek działań przez adresatów tej decyzji, a zatem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] całkowicie uniemożliwiło adresatom decyzji wywłaszczeniowych przed jej wydaniem obronę swoich racji, a co za tym idzie do próby jakiegokolwiek merytorycznego rozpatrzenia postępowania wywłaszczeniowego doszło dopiero w postępowaniu odwoławczym;

b) błędne stwierdzenie, że wywłaszczone działki były nieruchomościami rolnymi, kiedy z ewidencji gruntów i opisu działek wprost wynika, że były nieruchomościami budowlanymi (tzn. tereny osiedlowe):

c) błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci:

(i) pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1966 r. stwierdzającego, że wywłaszczone działki były przeznaczone pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze, kiedy zaświadczenie to jest sprzeczne z ewidencją gruntów oraz oficjalnymi i wystawionymi przez uprawnione organy opisami wywłaszczonych działek;

(ii) okoliczności podziału, przed wywłaszczeniem, działki [...] na działki o wielkości pomiędzy [...] m2, a [...] m2 każda - a także przekazanie części działki [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli - stwierdzenie, że podział nie zmienił przeznaczenia działek, kiedy podział działki [...] na tak małe obszary mógł być dokonany tylko wtedy, gdyby działka [...] nie miała przeznaczenia rolnego;

(iii) treści decyzji Rady Wojewódzkiej i decyzji Rady Miejskiej, z których jasno wynika, że wywłaszczenie działek nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r, w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie jak stwierdził organ na podstawie art. 2 ust. 1 z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz na podstawie § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych;

d) nierozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i niedochowanie wymogów odnośnie treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji, polegające w szczególności na niewskazaniu przyczyn, z powodu których dowody - wystawione przez organy uprawnione do stwierdzenia opisanych w nich faktów - w postaci:

(i) opisu nieruchomości gruntowej z [...] września 1965 r.,

(ii) zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] września 1965 r.,

(iii) ewidencji gruntów, załączonej do szczegółowego rejestru pomiarowo- klasyfikacyjnego sporządzonego rzekomo w lipcu 1966 r.,

(iv) pisma Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., w którym wyraźnie wskazano, że rejestr gruntów opisujący wywłaszczone mienie w roku 1966 r. wskazywał, że "teren ów oznaczony jako przeznaczony pod zabudowę",

zostały uznane za niewystarczająco wiarygodne do ustalenia, że wywłaszczone działki nie miały charakteru działek rolnych, a zatem nie mogły być wywłaszczone, jak gospodarstwo rolne;

e) błędne uznanie, że wywłaszczone działki były opuszczonym gospodarstwem rolnym zamiast stwierdzić, że wywłaszczone działki co najwyżej były nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia, kategorią słusznie wyodrębnioną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2010 r. (I OSK 282/10) oraz z 12 stycznia 2010 r. (I OSK 45 8/09);

f) błędną interpretację, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w zakresie dopuszczającym dowolny, niedookreślony, bezwzględny i natychmiastowy zabór nieruchomości bez możliwości usunięcia przez właściciela ewentualnych nieprawidłowości i wbrew treści wydawanych przez Państwo zaświadczeń o nieruchomości był zgodny z:

(i) art. 13 Konstytucji PRL wyraźnie przewidującym uznanie i ochronę Państwa w zakresie własności osobistej obywateli,

(ii) art. 32 pkt 8 Konstytucji PRL upoważniający Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń na podstawie ustaw i (wyłącznie) w celu ich (dokładnego) wykonania, oraz

(iii) art. 2, 21, 64 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.;

wynikiem czego doszło do całkowicie błędnego rozstrzygnięcia, że decyzje wywłaszczeniowe nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż:

a) w toczącym się postępowaniu organ nie musiał ustalić wszystkich stron i nie musiał ich zawiadomić o toczącym się postępowaniu, oraz;

b) stronami powinni być obecni właściciele wywłaszczonych działek zamiast stwierdzić, że w toczącym się postępowaniu brakowało tylko jednej strony, a mianowicie reprezentanta Miasta [...],

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a mianowicie bez:

a) uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1959 r. w sprawie zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], oraz;

b) uchwały nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w sprawie zmiany wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego.

Skarżący wskazał również, że niektóre z wskazanych w skardze naruszeń uchybiają zasadom konstytucyjnym, w szczególności zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1966 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1965 r., którymi przejęto na własność Państwa nieruchomość oznaczoną nr hipotecznym KW nr [...] [...], składającą się z działki nr [...] o pow. [...] ha, położoną w [...], przy ul. [...] obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

Na wstępie podnieść trzeba, że zaskarżona do sądu decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana ona została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem, postępowanie nieważnościowe ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji, nawet naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 174 i Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 161), zwanej dalej "ustawą" w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Stosownie do powołanych regulacji, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne (art. 2 ust. 1 ustawy). Natomiast definicję gospodarstwa rolnego opuszczonego zawierał § 1 ust. 1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r., zgodnie z którym jest to gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się w przeważającej części na wadliwym ustaleniu przez organ, że przejęte grunty miały charakter rolny. W ocenie skarżących, zebrany materiał dowodowy potwierdza, że przejęte grunty stanowiły tereny budowlane. W konsekwencji, nie mogły one podlegać przejęciu na własność Państwa jako gospodarstwo rolne opuszczone.

Odnosząc się do powyższych zarzutów podnieść trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji definicję gospodarstwa rolnego zawierał § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304). Stosownie do powołanego przepisu, za gospodarstwo rolne uważano wszelkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). W myśl § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą.

Na gruncie przytoczonej definicji gospodarstwa rolnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, który sąd w składzie orzekającym podziela, że głównym składnikiem gospodarstwa rolnego była nieruchomość rolna, która stanowiła lub mogła stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Pozostałe składniki wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 28 listopada 1964 r. również wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. Jednakże brak któregoś z tych elementów nie oznaczał, że nie mamy do czynienia z gospodarstwem rolnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1061/13, dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei, w myśl § 1 ww. rozporządzenia z 28 listopada 1964 r., nieruchomość uważało się za rolną, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi albo stosownie do przepisów o planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na inne cele.

Z zachowanych w sprawie dokumentów archiwalnych wynika, że wobec istnienia wątpliwości co do rolnego charakteru przejętych gruntów kwestia ta podlegała wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze zakończone wydaniem decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1965 r. Ostatecznie organ odwoławczy ustalił wówczas, że przejęty grunt miał charakter rolny, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1966 r., z którego wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Z. teren ten był przeznaczony pod uprawy ogrodniczo-warzywnicze, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z prowadzeniem tych upraw. Okoliczność, że sporna nieruchomość nie miała charakteru budowlanego potwierdza również pismo Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] marca 1971 r., w którym stwierdzono, że wyrażenie przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w [...] zgody na podział omawianej działki na [...] działek, nie zmieniło jej przeznaczenia, a także protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1968 r., dotyczący przekazania Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w [...] m.in. działki nr [...], w którym mowa jest o "terenie przeznaczonym na cele rolnicze".

Wobec powyższego, podzielić trzeba stanowisko organu nadzoru, że przejęty grunt nie stanowił terenów budowlanych. Wbrew stanowisku skarżących, powyższych ustaleń co do rolnego charakteru przejętych gruntów nie mogły podważyć opis nieruchomości gruntowej z [...] września 1965 r., zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...] września 1965 r. oraz ewidencja gruntów, gdyż dokumenty te nie decydowały o przeznaczeniu gruntów. Również, na co trafnie wskazał organ nadzoru, do utraty rolnego charakteru gruntu nie prowadzi podniesiony w skardze fakt podziału działki nr [...] na [...] innych działek. Sam bowiem fakt podziału działki nie zmienił w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Z. przeznaczenia gruntu.

Wobec powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty błędnego ustalenia, że przejęte grunty miały charakter rolny.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdza również zarzutu błędnego ustalenia, że przejęte grunty stanowiły gospodarstwo rolne opuszczone.

Jak wskazano powyżej, zgodnie z zawartą w rozporządzeniu z 5 sierpnia 1961 r. definicją gospodarstwa rolnego opuszczonego jest to gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z powyższego wynika, że warunkiem przejęcia gospodarstwa na własność Państwa jako gospodarstwa rolnego opuszczonego było łączne spełnienie dwóch przesłanek: (i) w gospodarstwie nie zamieszkiwali właściciel, małżonek właściciela, jego dzieci lub rodzice oraz (ii) gospodarstwo w całości lub w większej części nie było uprawiane oraz poddawanie właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W sprawie pozostaje bezsporne, że przejęte grunty nie były zabudowane. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ nadzoru, że przesłanka niezamieszkiwania została spełniona. Okoliczność tę potwierdza również pismo Ministerstwa Rolnictwa z [...] marca 1971 r., z którego wynika, że nikt z właścicieli na gospodarstwie nie zamieszkiwał, co zostało stwierdzone "na miejscu" w 1965 r.

Analiza zebranego materiału dowodowego potwierdza również ocenę organu nadzoru, że w sprawie spełniona została druga przesłanka warunkująca przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. Świadczy o tym treść uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1965 r., gdzie wskazano, że nieruchomość jest nieużytkiem nieuprawianym od około 20 lat, porośniętym wrzosem, krzakami i drzewami samoistnie zasianymi, a także treść uzasadnienia decyzji z [...] października 1966 r., gdzie wskazano, że grunt był uprawiany w latach 1956 - 1958 przez S. A., zaś w latach 1962-1964 przez I. Z., a w okresie następnym gospodarstwo nie było uprawiane, co zostało ustalone protokolarnie w dniu [...] października 1965 r. Również w piśmie Ministerstwa Rolnictwa z [...] marca 1971 r. zawarto informację, że gospodarstwo nie było uprawiane. Okoliczność tę potwierdziła ponadto G. L. w odwołaniu z [...] grudnia 1965 r., w którym stwierdziła, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na miejskie działki budowlane spadkobiercy K. L. zaniechali dalszego uprawiania gruntów jako działek rolnych.

Wobec powyższego, prawidłowo przyjął organ nadzoru, że w sprawie zostały spełnione obie przesłanki wskazane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym prawidłowo uznał organ, że przejęta na własność Państwa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Ponadto, dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia podniesiona w skardze okoliczność wskazania w decyzji z [...] grudnia 1965 r. działki [...] zamiast działek oznaczonych numeracją od [...] do [...]. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, powyższe uchybienie organu orzekającego w postępowaniu zwykłym nie oznacza, że przejęty grunt nie istniał, a posłużenie się oznaczeniem działka nr [...] nie uniemożliwiało identyfikacji gruntu w terenie.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa. W ocenie Sądu, krąg stron postępowania został przez organ ustalony prawidłowo. Rację ma bowiem organ nadzoru, że obecne rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie odnosi skutku wobec sytuacji faktycznej i prawnej obecnych właścicieli nieruchomości objętych decyzjami kontrolowanymi w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd nie uwzględnił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnić trzeba, że celem postępowania nadzorczego, inaczej niż postępowania zwykłego, jest wyłącznie weryfikacja samej decyzji ostatecznej i sprawdzenie czy nie zawiera ona wady rażącego naruszenia prawa. W ramach postępowania nadzorczego organ nie dokonuje zatem żadnych nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu, analiza zachowanych akt archiwalnych potwierdza, że w toku postępowania organ nadzoru podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a dokonana przez ten organ ocena nie nosi cech dowolności w rozumieniu art. 80 kpa. Rację ma przy tym organ nadzoru, że organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ zobligowany był do oceny, czy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji w postępowaniu zwykłym dawało podstawę do wydania kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu, powyższa ocena została przez organy nadzoru przeprowadzona prawidłowo. Zebrany materiał dowodowy nie zawiera dowodów podważających spełnienie określonych w ówcześnie obowiązujących przepisach przesłanek warunkujących przejęcie spornej nieruchomości na własność Państwa. Jednocześnie zachowały się dowody przemawiające za tym, że przejęcie gruntów nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy prawidłowo uznał organ nadzoru, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 1965 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.