Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1266/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1077/14 w sprawie ze skargi I. H.-W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. H.-W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie III. zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z [...] lutego 2008 r. udzielił J. i M. W., prowadzącym Prywatną Praktykę Stomatologiczną "[...]" s.c. w S. zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w stomatologiczny rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych.

Na skutek złożonego przez I. H.-W. wniosku, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z [...] maja 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie wydanego zezwolenia.

Kolejne wydawane w tym trybie rozstrzygnięcia organów były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Na tym etapie wydane były następujące prawomocne wyroki: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1999/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1928/11.

Rozstrzygając sprawę ponownie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] października 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2008 r. uzasadniając, że ocena, czy I. H.-W. ma przymiot strony byłaby możliwa jedynie po przeprowadzeniu w jej mieszkaniu pomiarów dozymetrycznych. Odmowa odwołującej się na wpuszczenie do lokalu usytuowanego nad pomieszczeniami z zainstalowanymi aparatami rentgenowskimi ekipy pomiarowej w ocenie organu uniemożliwia przeprowadzenie oceny, czy pracujące urządzenia rtg są dla niej szkodliwe i czy naruszają jej interes indywidualny.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania I. H.-W. od decyzji z dnia [...] października 2012 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że PWIS nie wskazał przepisów prawnych (a w szczególności przepisów ustawy Prawo atomowe i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych), na podstawie których możliwe byłoby ustalenie, kto może być stroną tego rodzaju postępowania; nie odniósł się również do zawodowego narażenia skarżącej - czy i dlaczego ma ono znaczenie dla ewentualnego przyznania jej statusu strony. GIS stwierdził ponadto, że dopiero na podstawie powyższego należy rozstrzygnąć, czy I. H.-W. jest stroną prowadzonego postępowania, a jeśli nie jest stroną należy umorzyć postępowanie, które jest już wznowione. Jeżeli I. H.-W. jest stroną postępowania administracyjnego, należy ocenić, czy brak jej udziału w pierwotnym postępowaniu miał wpływ na jego rozstrzygnięcie. Dopiero wtedy należy uwzględnić odmowę wpuszczenia do lokalu ekipy pomiarowej przez skarżącą.

Powyższa decyzja została przez I. H.-W. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 224/13 oddalił skargę. Sąd zwrócił uwagę na konieczność rozstrzygnięcia przez organ, czy I. H.-W. jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2008 r. i stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania nakazał rozstrzygnięcie poprzez umorzenie postępowania lub jego zakończenie w jeden ze sposobów wskazanych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z [...] maja 2008 r. uznając, że brak jest przesłanek do uznania I. H.-W. za stronę toczącego się postępowania administracyjnego. W tym zakresie powołał przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. oraz ustawę z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 264 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. H.-W. Po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy uznał za słuszne twierdzenie organu I instancji, że przepisy ustawy Prawo atomowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy nie zawierają normy prawnej przyznającej status strony osobie innej niż składająca wniosek o wydanie zezwolenia na uruchomienie pracowni rentgenowskiej oraz uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego. Bezspornie stroną takiego postępowania jest adresat zezwolenia, tj. podmiot występujący do właściwego organu o wydanie zezwolenia na działalność związaną z promieniowaniem jonizującym. Organ podkreślił, że przepisy Prawa atomowego i rozporządzeń wykonawczych skonstruowane są tak, by ich przestrzeganie zapewniło maksymalną ochronę przed promieniowaniem. Ustawa określa bowiem m.in. szczególne zasady ochrony osób przed zagrożeniami wynikającymi ze stosowania promieniowania jonizującego w celach medycznych (art. 1 ust. 5 Prawa atomowego). Cel ten jest realizowany przez ustawodawcę poprzez precyzyjne określenie warunków, które przez stronę, tj. wnioskującego o udzielenie zezwolenia muszą być spełnione dla zapewnienia bezpiecznego stosowania źródeł promieniowania jonizującego. Spełnienie tych warunków weryfikowane jest na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia lub w toku kontroli podmiotu. Stąd racjonalne jest działanie ustawodawcy, który w regulacjach szeroko rozumianego prawa atomowego nie zawarł normy prawa materialnego przyznającej przymiot strony podmiotom innym niż jednostka ubiegająca się o zezwolenie, a należącym do kręgu ludzi i środowiska chronionych przepisami prawa atomowego przed promieniowaniem jonizującym. Organ odwoławczy uznał za słuszne stwierdzenie, iż nie cała ochrona określona przepisami tej dziedziny prawa jest realizowana przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na etapie wydawania zezwolenia na uruchomienie pracowni, w której stosowane są aparaty rtg i na stosowanie tych aparatów i badania ustawowych taksatywnie wymienionych w ustawie Prawo atomowe i rozporządzeniu wykonawczym warunków limitujących uzyskanie zezwoleń potrzebnych, tak jak w niniejszej sprawie do prowadzenia gabinetu stomatologicznego ze standardowym wyposażeniem w aparaty rtg.

Organ odwoławczy wskazał, że nadzór i kontrola sprawowane przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego odnoszą się do zakresu działalności, na wykonywanie której organ ten wydaje zezwolenie (art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo atomowe). Zatem nadzór sprawowany przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ma zapewnić ochronę pacjentowi poprzez objęcie kontrolą jednostek udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie diagnostyki i leczenia z wykorzystaniem promieniowania jonizującego, obejmującą swym zakresem ocenę stanu urządzeń radiologicznych używanych do diagnostyki lub terapii oraz porównanie stanu aktualnego z wymaganiami niezbędnymi do uzyskania zgody na prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące w celach medycznych, na co wskazuje § 48 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi (Dz.U. Nr 180, poz. 1325). Wydanie zezwolenia następuje po stwierdzeniu, że spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności związanej z narażeniem, wymagającej zezwolenia - art. 5 ust 5 ustawy Prawo atomowe.

Zdaniem PWIS z § 3 oraz załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2002r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności (Dz.U. Nr 220, poz. 1851 z późn. zm.), wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, a następnie sprawowanej kontroli jest weryfikacja przedłożonych dokumentów, których posiadanie i przestrzeganie gwarantuje prawidłowe i bezpieczne stosowanie aparatów rtg oraz ochronę pacjenta i pracowników będących w otoczeniu sprzętu dopuszczanego do użytku lub kontrolowanego. Organ podkreślił, że sformułowanie "otoczenie jednostki organizacyjnej" użyte w załączniku nr 1 ust. 1 pkt 3 do cyt. rozporządzenia występuje właśnie w kontekście obowiązku użytkownika źródła promieniowania do sprawowania kontroli otoczenia jednostki, analogicznie do kontroli środowiska pracy i pracowników. Ubiegający się o wydane zezwolenia musi określić rodzaj i zakres prowadzonej kontroli, która po uruchomieniu działalności wyklucza wszelkie narażenie na działanie promieniowania jonizującego. Tak skonstruowane przepisy prawa atomowego wraz z rozporządzeniami wykonawczymi powodują, że w postępowaniu administracyjnym przed państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym prowadzonym na podstawie art. 5 ustawy Prawo atomowe krąg podmiotów uczestniczących w charakterze strony ograniczony jest wyłącznie do składającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności określonej w art. 4 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 Prawa atomowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy w kwestii statusu strony I. H.-W., w istniejących okolicznościach brak jest podstaw do uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania zezwolenia na uruchomienie gabinetu stomatologicznego wyposażonego w stomatologiczny rentgenowski aparat do zdjęć punktowych i gabinetu rtg wyposażonego w rentgenowski aparat do zdjęć pantomograficznych w Prywatnej Praktyce Stomatologicznej "[...]" s.c. w S., należącej do J. i M. W. Dnia [...] września 2013 r. w jednostce Prywatna Praktyka Stomatologiczna "[...]" s.c. w S. PWIS przeprowadził kontrolę tematyczną w zakresie przestrzegania warunków ochrony radiologicznej w jednostkach organizacyjnych stosujących aparaty rentgenowskie do celów medycznych. Oględziny, a także dokumenty i informacje zawarte w wyjaśnieniach udzielonych przez obecną podczas kontroli, J. W., wykazały spełnienie wymaganych prawem warunków ochrony radiologicznej. W trakcie kontroli stwierdzono, że w jednostce zainstalowany jest zgodnie z zaopiniowanym przez PWIS w K. projektem i opisem osłon stałych stomatologiczny aparat rtg do zdjęć punktowych typu Kodak 2200 firmy Kodak, oraz, że w pomieszczeniu opisanym w projekcie jako gabinet rtg brak jest rentgenowskiego aparatu do zdjąć panoramicznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki, J. W., stomatologiczny aparat rtg do zdjęć panoramicznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca został zdemontowany i sprzedany, a pomieszczenie, w którym był zainstalowany zostało przeznaczone na magazyn podręczny. J. W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014r. (data wpływu), wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia w części decyzji zezwalających nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. w związku z demontażem i sprzedażą aparatu rtg do zdjęć panoramicznych typu Planmeca PM 2002 EC firmy Planmeca.

W dniu przeprowadzonej kontroli, tj. [...] września 2013 r. w ramach sprawowanego nadzoru, przez pracowników Działu laboratoryjnego Oddziału Badań Higieny Radiacyjnej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. wykonane zostały testy specjalistyczne stomatologicznego aparatu rtg typu Kodak 2200 firmy Kodak. Po stwierdzeniu, że aparat jest sprawny wykonano również pomiary rozkładu mocy dawki w otoczeniu w/w aparatu rtg. Pomiary zostały wykonane we wszystkich pomieszczeniach przyległych do gabinetu oraz w pomieszczeniach garaży usytuowanych bezpośrednio pod gabinetem. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów dozymetrycznych rozkładu mocy dawki promieniowania jonizującego X w otoczeniu aparatu rtg stwierdzono moc dawki od poniżej 1,0 μG/h do 1,0 µG/h. Podjęto próbę wykonania pomiarów w znajdującym się bezpośrednio nad gabinetem lokalu mieszkalnym; w w/w lokalu nikogo nie zastano. Do właściciela mieszkania, I. H.-W. dnia [...] września 2013r., wystosowano pismo z prośbą o umożliwienie wykonania pomiarów dozymetrycznych w celu sprawdzenia skuteczności zastosowanych osłon stałych przed promieniowaniem jonizującym. W odpowiedzi na to pismo I. H.-W. oświadczyła, że jej stanowisko w sprawie zgody na przeprowadzenie pomiarów nie uległo zmianie. Wobec braku zgody na przeprowadzenie pomiarów dozymetrycznych w mieszkaniu znajdującym się nad gabinetem stomatologicznym z zainstalowanym aparatem rtg jako dowód na spełnienie warunków bezpieczeństwa i ochrony radiologicznej można przyjąć wyniki pomiarów dozymetrycznych przeprowadzone za pozostałymi osłonami gabinetu, w szczególności za ścianą oznaczoną w projekcie jako osłona B; znajduje się ona w podobnej odległości od źródła promieniowania rtg - ogniska lampy rentgenowskiej - jak strop sufitowy, a grubość i gęstość materiału, z którego jest zbudowana zapewniają zbliżoną, co do wartości krotność osłabienia dla pierwotnej wiązki promieniowania jonizującego. Pomiary wykonane za tą osłoną wskazują na moc dawki promieniowania jonizującego poniżej wartości 1,0 µG/h. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego z dnia 18 stycznia 2005r. (Dz. U. Nr 20, poz. 168) definiuje dwie kategorie osób podlegających narażeniu, dla których określone zostały warunki oceny narażenia na działanie promieniowania tj. "pracowników" oraz "osoby z ogółu ludności". W ocenie organu w postępowaniu administracyjnym I. H.-W., pomimo jej zawodowego narażenia wynikającego z wykonywanego zawodu, tj. lekarza chirurga dziecięcego, dotyczyć będą jedynie zasady oceny narażenia określone jak dla osób z ogółu ludności, gdyż nie jest związana stosunkiem pracy z Prywatną Praktyką Stomatologiczną "[...]" s.c. w S., ani nie wykonuje żadnej innej działalności w warunkach narażenia na terenie tej jednostki. Osoby z ogółu ludności nie podlegają indywidualnej kontroli, a dla planowania ich ochrony stosowane są odpowiednie ograniczniki dawek. Ograniczniki takie zostają uwzględnione podczas projektowania osłon stałych gabinetów rtg zlokalizowanych w budynku mieszkalnym i wyposażonych w stomatologiczne aparaty rtg.

Zawodowe narażenie wnioskującej nie ma zatem znaczenia dla przyznania jej statusu strony. Dodatkowo jednakże, zgodnie z sugestią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r., odniesiono się do zawodowego narażenia pani I. H.-W. i przeanalizowano dawki otrzymywane przez nią jako pracownika w warunkach narażenia na działanie promieniowania jonizującego na Bloku Operacyjnym podmiotu leczniczego, w którym jest zatrudniona. I. H.-W. objęta jest dozymetrią indywidualną promieniowania jonizującego oraz kontrolnymi pomiarami dawek otrzymywanych przez skórę dłoni - dozymetrią pierścionkową, a przedstawione odczyty dawek są poniżej czułości aparatury pomiarowej i nie wskazują na przekroczenie którejkolwiek z określonych przepisami dawek granicznych.

Analizując tok postępowania PWIS uznał, że I. H.-W. nie może zostać uznana za stronę toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż żaden konkretny przepis prawa materialnego, ani okoliczności zbadane w trakcie prowadzonego postępowania, nie dają podstaw do wyprowadzenia uzasadnienia dla przyznania jej statusu strony. Organ zauważył, iż to na wniosek I. H.-W. prowadzone było postępowanie wznowieniowe. w trakcie którego zgodnie z orzeczeniami sądów badano istnienie prawa materialnego administracyjnego do uznania jej za stronę w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom strony nie ma konieczności wykonania pomiarów dozymetrycznych w mieszkaniu I. H.-W., co skutecznie wykazuje PWIS, gdyż wobec odmowy wykonania pomiarów dozymetrycznych w mieszkaniu, na podstawie badań i ekspertyz wykazano, że warunki bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej zostały spełnione. I. H.-W. nie była zaś zainteresowana wykazaniem istnienia jakiejkolwiek przesłanki do potwierdzenia posiadania interesu prawnego umożliwiającego uznanie za stronę w postępowaniu.

W świetle powyższego organ stwierdził, że zarzuty strony wobec decyzji PWIS umarzającej postępowanie wznowieniowe nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy oraz przeprowadzonym postępowaniu w celu zbadania istnienia prawa materialnego dla przyznania I. H.-W. statusu strony.

Ponadto organ podał, iż zgodnie z zaleceniem sądów PWIS wykazał, iż fakt pracy w/w w narażeniu na promieniowanie jonizujące pozostaje bez wpływu na jej interes prawny i należy się zgodzić z poglądem wyrażonym przez PWIS, że osoby z ogółu ludności, tak jak pani H.-W. są objęte ochroną, ale stroną mogą być w postępowaniu przed właściwym organem dozoru jądrowego. Oczywiście mogą także dochodzić ochrony w postępowaniu cywilnym. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu innego kręgu osób byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem, że spełnienie przez składającego wniosek ustawowych warunków na etapie ubiegania się o zezwolenie nie zapewnia należytej ochrony radiologicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. H.-W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność jej uchylenia, jak również rozstrzygnięcia poprzedzającego jej wydanie. Powołując treść przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd podkreślił, że zarówno Sąd, jak i orzekające w sprawie organy związane są oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanych w tej sprawie wyrokach.

W ocenie Sądu, organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie uwzględnił tych wytycznych. Podkreślił, że wnioskującą o wznowienie postępowania pomimo jej zawodowego narażenia wynikającego z wykonywanego zawodu tj. lekarza chirurga dziecięcego, dotyczą zasady oceny narażenia określone jak dla osób z ogółu ludności – gdyż nie jest związana stosunkiem pracy z Prywatną Praktyką Stomatologiczną "[...]" sc w S., ani nie wykonuje żadnej innej działalności w warunkach narażenia na terenie tej jednostki. A więc organ uznał, że zawodowe narażenie skarżącej nie ma znaczenia. W wytycznych zawartych w wyrokach Sądu jednoznacznie wskazywano na obowiązek oceny interesu prawnego wnioskującej w niniejszej sprawie uwzględniając szczególną sytuację tj. fakt zamieszkiwania nad gabinetem stomatologicznym wyposażonym w rentgenowski aparat do zdjęć, w sytuacji gdy jest ona w swoim miejscu pracy dodatkowo narażona na działanie promieniowania jonizującego. Poza powyższym w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonując oceny przymiotu strony I. H.-W. w postępowaniu rozpoznawczym organ winien wydać właściwą decyzję w trybie art. 151 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – a więc z naruszeniem art. 151 k.p.a. – przy czym organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja zaś organu odwoławczego – tj. objęta skargą decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego – w ocenie Sądu została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. Przepis ten ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie jedynie na kontroli wydanej przez organ I instancji decyzji, ani też na kontroli zasadności argumentów i zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy bowiem – w ramach kontroli instancyjnej rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wydanej decyzji, uznając zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, przytoczył w całości jego uzasadnienie nie przedstawiając żadnych własnych ustaleń, ocen i analiz – czym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Powyższe naruszenia doprowadziły, zdaniem Sądu, do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W. podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - podczas gdy organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach: WSA w Warszawie z 8 września 2009 r., VII SA/Wa 751/09, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2011 r., II OSK 1999/09 oraz WSA w Warszawie z 12 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 224/13.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (także w zw. z art. 153 p.p.s.a.) w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 k.p.a. - poprzez uznanie, że w przypadku braku przymiotu strony nie było dopuszczalne zakończenie postępowania wznowionego postanowieniem poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz utrzymania jej w mocy decyzją organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz, że w tym zakresie organy były związane wskazaniami zawartymi w poprzednich wyrokach - podczas gdy zarówno decyzja I instancji, jak i decyzja II instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowe podstawy prawne, a poprzednie wyroki dopuszczały obie podstawy zakończenia postępowania wznowionego w przypadku ustalenia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - pomimo tego, że rozstrzygnięcie merytoryczne zawarte w decyzji organu odwoławczego nie wymagało przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, a GIS nie miał obowiązku ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o uwzględnienie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd I instancji odnośnie do wypełnienia wytycznych, jakimi związany był organ w szczególności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 224/13. W świetle przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak podkreśla się w doktrynie, sformułowanie wskazań przez sąd administracyjny zawartych w orzeczeniu staje się konsekwencją i dopełnieniem oceny prawnej sądu, a jednocześnie miernikiem prawidłowości zajętego przez niego stanowiska w danej sprawie (por. M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. wyd. C.H.BECK 2015, s. 622-623).

Należy zgodzić się z oceną zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z której wynika, że organy administracji publicznej nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że niewystarczającym dla oceny posiadania przez I. H.-W. przymiotu strony, jest powoływana przez organ okoliczność niewydania zgody na poddanie jej lokalu odpowiednim pomiarom. Istotne w tym zakresie jest dokonanie rozważań dotyczących norm prawa materialnego, z których można wywieźć interes prawny skarżącej. Rozstrzygając sprawę organy pominęły również jedno ze wskazań, jakiego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1999/09). W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że specyfika tej sprawy wymaga uwzględnienia, że gabinet rtg wyposażony w rentgenowski aparat do zdjęć znajduje się bezpośrednio pod lokalem I. H.-W., która wykonując zawód lekarza w codziennej pracy jest dodatkowo narażona na działanie promieniowania jonizującego. Pomimo związania organu na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną zawartą w powoływanym wyroku Sądu, kwestia ta w postępowaniu prowadzonym ponownie nie została wyjaśniona. Organ nie powiązał obu tych czynników, wywodząc brak szkodliwego oddziaływania aparatury rentgenowskiej znajdującej się w gabinecie stomatologicznym na osoby zamieszkujące nad tym lokalem. Powyższa ocena narażenia badana była jak dla "osób z ogółu ludności", a zatem bez uwzględnienia specyficznej dla tej sprawy przypadku, w którym skarżąca jest dodatkowo narażona na negatywne oddziaływanie takiego promieniowania wykonując swoje zawodowe obowiązki. Odrębna analiza dawek promieniowania z obu tych źródeł nie mogła być zatem uznana za wystarczającą. Taki sposób oceny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był niezgodny z udzielonymi w sprawie wytycznymi. W tej sytuacji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (także w zw. z art. 153 p.p.s.a.) w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 k.p.a. należało przede wszystkim uwzględnić, że w kwestii podstaw prawnych rozstrzygnięć mogących znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej wyroku z 5 stycznia 2011 r. Sąd ten wskazał, że ocena przymiotu strony I. H.-W. dokonywana w ramach postępowania rozpoznawczego powinna być zakończona w sposób przewidziany w art. 151 k.p.a. Za prawidłową zatem należy uznać konstatację Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zostało wydane z naruszeniem art. 151 k.p.a. Stwierdzony zatem przez organ brak posiadania statusu strony przez I. H.-W. nie mógł prowadzić do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe świadczy o prawidłowo stwierdzonym przez Sąd I instancji, naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Brak jest również usprawiedliwienia dla podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji o naruszeniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Wskazać trzeba, że z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna, należało uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.