Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 700/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 56, art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym [...] stycznia 2017 r. (uzupełnionym [...] lutego 2017 r.) P. A. (dalej też jako "inwestor") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych w istniejącym budynku na pomieszczenia szkolne, na terenie części działki nr [...] ark. 01, obręb S., położonej przy ul. [...] w P..

Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (znak [...]) ustalił na rzecz P. A. warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa działka położona jest na obszarze obecnie opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Terenów położonych przy rzece W., między ulicą [...] a ulicą [...]" w P.. Na terenie inwestycji znajduje się 3-kondygnacyjny budynek biurowy o powierzchni zabudowy ok. 640 m2 oraz niewielkie budynki techniczno-gospodarcze. Planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych znajdujących się na drugiej kondygnacji istniejącego budynku biurowego na szkołę. Inwestycja nie spowoduje zmiany parametrów istniejącego budynku.

Dalej organ I instancji podał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanym dalej "rozporządzeniem MI") obszar analizowany wyznaczono w promieniu 171 m od granic terenu objętego wnioskiem i obejmuje on tereny położone wzdłuż ul. [...] (z zabudową pod nr [...]) oraz wzdłuż ulicy [...] (budynki nr [...]). Z uwagi na charakter inwestycji – obejmujący wyłącznie zmianę funkcji części budynku bez zmiany jego cech architektonicznych i gabarytów – uznano, iż wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy sąsiedniej, a jego dalsze rozszerzenie jest bezzasadne, gdyż nie wniesie dalszych istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia. Ponieważ planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku bez zmiany jego cech zabudowy, inwestycja nie wymaga kontynuacji parametrów architektoniczno-urbanistycznych wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), takich jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość budynku czy geometria dachu – parametry te pozostają bez zmian. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy planowana inwestycja kontynuuje funkcję sąsiedniej zabudowy i czy można ją pogodzić z obiektami zastanymi na danym terenie. Dlatego tzw. analizę urbanistyczną przeprowadzono jedynie w zakresie funkcji istniejącej zabudowy. W efekcie ustalono, że w obszarze analizowanym po zachodniej stronie ul. [...] występuje zabudowa usługowo-produkcyjna (teren zakładu [...] przy ul. [...]), natomiast po stronie wschodniej ul. [...] znajdują się tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Budynki usługowe występują przy ul. [...] i 7 oraz przy ul. [...], [...] i 30. Budynki mieszkalne jednorodzinne znajdują się przy ul. [...] i 13 oraz przy ul. [...], 26 i 28. Przy ul. [...] znajduje się również budynek mieszkalny wielorodzinny.

W ocenie organu I instancji z przeprowadzonej analizy wynika, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy usługowej występującą w obszarze analizowanym. Zmiana funkcji części pomieszczeń istniejącego budynku z biurowych na szkołę stanowi tak naprawdę zmianę rodzaju usług prowadzonych w tym budynku. Powyższe nie godzi w zastane otoczenie, a nową funkcję można pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Dlatego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto posiada ona dostęp do drogi publicznej (ul. Starołęckiej), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta [...] wniosła spółka S. S. (zwana też dalej "Spółką" lub "skarżącą"), reprezentowana przez r.pr. D. O., która zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MI – przez błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, poprzez lakoniczne przyjęcie przez organ I instancji, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym, podczas gdy w obszarze analizowanym występują tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno-, jak i wielorodzinnej. Funkcja usługowa (biurowa) w obszarze analizowanym występuje niejako pobocznie i ma wyłącznie charakter uzupełniający względem ww. funkcji podstawowych. Lakoniczne stwierdzenie, że nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, uznać należy za niewystarczające w przypadku występowania na obszarze funkcji produkcyjnej oraz mieszkaniowej. Istotne jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznacza się, iż możliwe jest lokalizowanie zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, przy czym planowane zamierzenie musi stanowić część pewnej spójnej urbanistycznej całości, uzasadniającej przyjęcie w danym przypadku odmiennych rozwiązań. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze. Zdaniem pełnomocnika skarżącej w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż zabudowa oświatowa stanowi ową spójną urbanistyczną całość na obszarze, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa oraz funkcja techniczno-produkcyjna, która przylega bezpośrednio do terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Spółki przesądza to, iż planowana zmiana zagospodarowania nie stanowi i nie może stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez uznanie przez Prezydenta [...], iż planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń biurowych w istniejącym budynku na pomieszczenia szkolne, stanowi kontynuację funkcji usługowej typu biurowego, podczas gdy z analizy urbanistycznej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w obszarze analizowanym [nie] występuje samodzielna zabudowa usługowa typu oświatowego, do której miałaby nawiązywać omawiania inwestycja. Według pełnomocnika skarżącej podkreślenia wymaga, że funkcja usługowa występująca w obszarze analizowanym, mająca wyłącznie charakter uzupełniający względem funkcji dominującej (techniczno-produkcyjnej oraz mieszkaniowej), nie może być automatycznie utożsamiana z dopuszczeniem realizacji każdej zabudowy, która w jakikolwiek sposób będzie związana z szeroko pojętymi usługami, np. usług pogrzebowych. W ten sposób zmierzałoby do zaprzeczenia zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem nie każdy rodzaj działalności usługowej można pogodzić z funkcją techniczno-przemysłową oraz mieszkaniową.

Z powołaniem się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu SKO oceniło, że słusznie sporządzona analiza urbanistyczna została sprowadzona do zbadania, czy w obszarze analizowanym dopuszczona jest przewidziana przez inwestora funkcja obiektu. Zarazem zwróciło uwagę, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno tej kwestii [kontynuacji] funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skoro na danym obszarze występuje już zabudowa usługowa (np. warsztat samochodowy), to funkcję taką będzie również kontynuowało przedszkole.

W konkluzji SKO stwierdziło, że planowana zmiana sposobu użytkowania części wskazanego budynku biurowego na działalność oświatową jest dopuszczalna, ponieważ można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zwłaszcza, że w niniejszej sprawie inwestor nie domaga się ustalenia warunków zabudowy dla nowego obiektu budowlanego. Przedmiotem jego wniosku jest zmiana sposobu użytkowania części budynku biurowego, która nie przewiduje zmian konstrukcyjnych ani innej przebudowy. Planowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu stanowi kontynuację funkcji już znajdującej się na obszarze analizowanym, ponieważ można pogodzić zabudowę np. mieszkaniową z obiektem o funkcji oświatowej tj. szkołą. Nie można zaś zgodzić się ze skarżącą, że w okolicznościach tej sprawy, jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. funkcji produkcyjnej, można nadać priorytetowe znaczenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO wniosła spółka S. S., reprezentowana przez ad R., który zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na ustaleniu przez SKO, że:

1. na terenie zakładu Spółki usytuowanego przy ulicy [...] w P. występuje zabudowa usługowa oraz produkcyjna, w sytuacji, w której funkcja usługowa i funkcja produkcyjna są całkowicie od siebie odrębne, a zatem SKO powinno było ustalić, że zasadniczą funkcją tego zakładu jest funkcja produkcyjna, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż gdyby SKO ustalenia takiego dokonało, to powinno było dojść do wniosku, że planowana w przedmiotowym budynku działalność oświatowa jest nie do pogodzenia z funkcją produkcyjną realizowaną przez zakład należący do skarżącej;

2. na obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, bez sprecyzowania, jakie konkretne usługi są w ramach tej funkcji realizowane, w sytuacji, w której przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na odniesieniu się do ogólnikowego pojmowania "funkcji usługowej", lecz należy wskazać rodzaj prowadzonej działalności usługowej, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż wyżej wymienione ustalenie doprowadziło SKO do bezzasadnego przyjęcia, że wymóg kontynuacji funkcji zabudowy został w niniejszej sprawie spełniony;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 "u.p.z.p" polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa nie sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku, w sytuacji, w której dominującą funkcję na analizowanym obszarze stanowi funkcja produkcyjna, z którą funkcja oświatowa nie będzie tworzyć harmonijnej całości, a zmiana przeznaczenia budynku na funkcję oświatową będzie miała na funkcję produkcyjną negatywny wpływ, w szczególności w odniesieniu do zakładu produkcyjnego Skarżącej, co powinno doprowadzić SKO do wniosku, że zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy.

Z powołaniem się na te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor w istotnym zakresie powtórzył argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Ponadto podniósł, że nie tylko nie sposób uznać, iż planowana oświatowa funkcja będzie tworzyć harmonijną całość z dominującą w obszarze analizowanym funkcją produkcyjną, ale więcej jeszcze – zmiana przeznaczenia budynku zgodnie z żądaniem wniosku może utrudnić albo wręcz uniemożliwić realizację wspomnianej powyżej funkcji produkcyjnej przez prowadzony przez Spółkę zakład produkcyjny. Niewątpliwie bowiem zmiana przeznaczenia budynku negatywnie będzie wpływać na możliwość korzystania przez Spółkę z jej nieruchomości w ten sposób, iż będzie ona zmuszona ograniczyć działalność produkcyjną, która może być uciążliwa przy realizacji na przedmiotowej nieruchomości szkoły.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że mówiąc o spodziewanych utrudnieniach czy wręcz uniemożliwieniu kontynuacji funkcji produkcyjnej zakładu Spółki w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania części budynku na cele oświatowe, skarżąca obawia się, iż kontynuowanie działalności w takiej sytuacji może ją narazić na roszczenia cywilnoprawne o zaprzestanie immisji ze strony podmiotu prowadzącego szkołę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. (nr [...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) o warunkach zabudowy, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi (zob. pkt 1 jej petitum), organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały trafnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, dotyczących zwłaszcza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu występujących w obszarze analizowanym. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że – jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron – okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy de facto nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej oceny prawnej, tj. przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy występujące w obszarze analizowanym funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu – zważywszy na ich rodzaj (funkcja produkcyjna / mieszkaniowa / usługowa) oraz charakter (funkcja dominująca / uzupełniająca) – uzasadniają twierdzenie o spełnieniu wymogu "kontynuacji funkcji" zastanej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w odniesieniu do zamierzonej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku.

W myśl przywołanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy [zwanej dalej w skrócie "decyzją w.z."] jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia, wzmiankowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ – zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") – wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI).

Jak wynika z części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej też potocznie "analizą urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczno-architektoniczną") załączonych do decyzji organu I instancji (załącznik nr [...]), w kontrolowanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w minimalnej wielkości, tj. o promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki (171 m = 3x57 m). Należy zgodzić się z organem I instancji, że w okolicznościach tej sprawy – zwłaszcza z uwagi na specyfikę zamierzonej inwestycji, obejmującej wyłącznie zmianę funkcji części budynku bez zmiany jego cech architektonicznych i urbanistycznych, a także, dodajmy, na charakter i zróżnicowanie zastanych w obszarze analizowanym: zabudowy oraz zagospodarowania terenu, umożliwiające dokonanie efektywnej oceny spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poszerzanie obszaru analizowanego ponad przyjętą wielkość minimalną byłoby nieuzasadnione i niecelowe.

Trafnie przyjęły organy, że ów specyficzny przedmiot planowanego zamierzenia w kontrolowanej sprawie przemawiał także za zawężeniem prowadzonej analizy urbanistycznej tylko do badania wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – skoro zamierzona zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej części istniejącego budynku ma pozostać bez wpływu na parametry architektoniczne i urbanistyczne dotyczące tego budynku, takie jak: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu (zob. załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta [...]).

Trafność tego stanowiska znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy decyzja w.z. jest wymagana w odniesieniu do obiektów istniejących, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może być poddawany wyłącznie wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Badaniu będzie podlegała w tym przypadku w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Zatem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 304/15; z 14.11.2014 r., II OSK 1018/13; z 19.01.2011 r., II OSK 103/10; z 20.10.2010 r., II OSK 1643/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Cytowany pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Wypada także podzielić spostrzeżenia zawarte w wyroku NSA z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/13 (CBOSA), w myśl których ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu", podczas gdy w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia MI przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (§ 2 pkt 2). Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" autorstwa P. Saternusa (Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej, zwana dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego), zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że "kontynuacja funkcji" oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym sposobu użytkowania obiektów (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 614). Jednocześnie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Sprzeczność tę organ powinien racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 18.06.2014 r., II OSK 128/13; por. wyroki NSA z 10.05.2014 r., II OSK 574/13; z 23.04.2013 r., II OSK 2532/11 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61 Nb 2, s. 615). W konsekwencji przez kontynuację funkcji należy rozumieć także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. np. wyroki NSA: z 28.03.2013 r., II OSK 1301/16; z 23.04.2013 r. II OSK 2532/11 – CBOSA).

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej (zob. zarzuty z pkt 1.1. i pkt 2 petitum skargi), w kontrolowanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, jaka funkcja "dominuje" ("przeważa") w obszarze analizowanym (zdaniem skarżącej są to funkcje: produkcyjna i mieszkaniowa, zaś usługowa ma charakter "poboczny"), tudzież na nieruchomości Spółki (według skarżącej "zasadniczą" jest funkcja produkcyjna, zaś funkcja usługowa "typu biurowego" ma charakter jedynie "uzupełniający"). Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, że zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, CBOSA). Należy jeszcze podkreślić to, co w istocie wynika już z cytowanego wyroku NSA – że jeśli na danym obszarze (w granicach obszaru analizowanego) występują dwie lub więcej funkcje zabudowy (zagospodarowania) terenu, to co do zasady wystarczy, jeśli zamierzona inwestycja kontynuuje – w sposób wcześniej objaśniony – choćby jedną z nich. Przemawia za tym już treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym mowa jest o "co najmniej jednej działce sąsiedniej" mającej pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. kontynuacji funkcji, a nie np. o "większości" czy "przeważającej / dominującej liczbie" działek mających stwarzać taką możliwość.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że zamierzony przez inwestora sposób użytkowania części dotychczasowych pomieszczeń biurowych w przedmiotowym budynku jako pomieszczeń szkolnych spełnia wymóg kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym, gdyż:

- bez wątpienia uzupełnia, stosunkowo licznie reprezentowaną na tym obszarze, funkcję zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej), a także

- wpisuje się w występującą na tym obszarze funkcję usługową, przynajmniej jeśli idzie o funkcję usługową o charakterze biurowym.

Godzi się zauważyć, że zabudowa o charakterze biurowym występuje nie tylko na terenie należącym do Spółki, ale już na nieruchomości, której dotyczy wniosek, na której to nieruchomości posadowiony jest budynek biurowy o trzech kondygnacjach. Ponieważ wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania objęta jest tylko jedna z nich (kondygnacja druga), to wyjątkowo – zdaniem Sądu – także "zastana" funkcja (biurowa) pozostałych kondygnacji, nieobjętych zmianą, może i powinna stanowić punkt odniesienia przy badaniu zachowania wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym.

Trafnie przy tym stwierdza organ I instancji, że zmiana funkcji pomieszczeń istniejącego budynku z biurowych na szkolne stanowi tak naprawdę zmianę rodzaju usług prowadzonych w tym budynku. I to usług – dodajmy – w istotnej mierze "pokrewnych", czego dowodzi choćby dostrzeżona w orzecznictwie praktyczna trudność, a niekiedy wręcz niemożność ścisłego rozróżnienia, w przypadkach "granicznych", funkcji dydaktycznej od funkcji biurowej poszczególnych pomieszczeń danego obiektu, zilustrowana przykładem pomieszczeń sekretariatu szkolnego, które mają bez wątpienia w swej istocie charakter "biurowy", zarazem jednak wykazują niewątpliwy, ścisły związek z przeznaczeniem "dydaktycznym" (zob. wyrok NSA z 29.05.2018 r., II OSK 1665/16, CBOSA).

W tym kontekście traci na znaczeniu – zdaniem Sądu co do zasady trafne – stanowisko strony skarżącej (zob. zarzut z pkt 1.2. petitum skargi), że organ nie powinien poprzestać na stwierdzeniu występowania w obszarze analizowanym ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", lecz winien sprecyzować rodzaj tych usług (godzi się jednak zauważyć, że orzecznictwo nie jest w tej kwestii jednolite – por. np. odmienne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 03.07.2018 r., II OSK 128/18, CBOSA). Takie stanowisko znajduje oparcie w poglądzie, zgodnie z którym przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie powinno się poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1322, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), sposób użytkowania obiektu (por. szerzej: wyrok WSA z 02.10.2014 r., IV SA/Po 496/14, CBOSA).

Tymczasem w analizie urbanistycznej sporządzonej w kontrolowanej sprawie poprzestano na ogólnikowej konstatacji, że w obszarze analizowanym na wymienionych działkach znajduje się "zabudowa usługowa", bez dookreślenia, jakich rodzajów usług ona dotyczy. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro jest w niej niesporne, że – jak to już wyżej wskazano – w obszarze analizowanym występują m.in. funkcja biurowa, a ponadto mieszkaniowa, co wystarcza do uznania, iż planowane zamierzenie spełnia wymóg kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również ostatni z zarzutów skargi, w myśl którego zmiana przeznaczenia budynku zgodnie z żądaniem wniosku może utrudnić albo wręcz uniemożliwić realizację funkcji produkcyjnej przez prowadzony przez Spółkę zakład, w ten sposób, że będzie on zmuszony ograniczyć działalność produkcyjną, która może być uciążliwa przy realizacji planowanej inwestycji (szkoły). Zarazem pełnomocnik skarżącej uchylił się od wyjaśnienia w skardze natury tych "uciążliwości", zaś na rozprawie jedynie ogólnikowo stwierdził, że Spółka obawia się możliwości występowania w przyszłości przez podmiot prowadzący szkołę z roszczeniami cywilnoprawnymi o zaprzestanie immisji.

Abstrahując nawet od ogólnej refleksji, że nie wydaje się uprawnione żądanie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji z powołaniem się na zamiar uniknięcia przez sąsiada ewentualnych przyszłych roszczeń cywilnoprawnych ze strony inwestora o zaprzestanie immisji – stoi temu na przeszkodzie, znajdujący odpowiednie zastosowanie do decyzji w.z., na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis art. 56 u.p.z.p. (w brzmieniu: "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.") – to niełatwo jest wskazać (znamienne, że żaden z zawodowych pełnomocników skarżącej tego nie uczynił), w jakim to aspekcie działalność produkcyjna Spółki, nieuciążliwa, jak należy rozumieć, dla dotychczas realizowanej na przedmiotowej nieruchomości (działce nr [...]) funkcji usługowej (biurowej), może okazać się nadmiernie uciążliwa ("ponad dopuszczalną miarę" w sensie prawnym) dla zamierzonej działalności dydaktycznej.

Wydaje się, że może tu chodzić głównie (jeśli nie wyłącznie) o ewentualne przekroczenie norm hałasu w związku z działalnością produkcyjną zakładu Spółki.

Godzi się bowiem zauważyć, że art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś.") ustanawia zasadę, w myśl której eksploatacja instalacji powodująca m.in. emisję hałasu nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska – rozumianych tu, zgodnie z art. 3 pkt 34 i pkt 4 lit. b p.o.ś., jako poziomy dopuszczalne energii (hałasu), które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze – poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Jednocześnie w wydanym na podstawie art. 113 p.o.ś. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; zwanym dalej "rozporządzeniem MŚ") określone zostały zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu – m.in. określone wskaźnikami hałasu LAeq D i LAeq N – dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: (a) pod zabudowę mieszkaniową, (b) pod szpitale i domy opieki społecznej, (c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, (d) na cele uzdrowiskowe, (e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, (f) na cele mieszkaniowo-usługowe. Co w okolicznościach kontrolowanej sprawy szczególnie istotne, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez źródła hałasu "pozostałe" (tj. inne niż starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, a także drogi lub linie kolejowe) – wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N – są w przypadku terenów przeznaczonych pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży bardziej rygorystyczne (bo niższe o 5 dB) niż analogiczne normy (wskaźniki) hałasu określone dla terenów przeznaczonym np. na cele mieszkaniowo-usługowe (zob. Tabela 1 w załączniku do rozporządzenia MŚ).

Zatem zamierzona przez inwestora zmiana przeznaczenia pomieszczeń biurowych na szkolne – jeśli korzystanie z tych pomieszczeń będzie się wiązać ze stałym pobytem dzieci lub młodzieży – może się wiązać z ustanowieniem lub wzmożeniem ochrony akustycznej tego terenu.

Tej kwestii nie należy jednak, zdaniem Sądu, rozpatrywać z perspektywy istnienia bądź braku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym (co sugeruje skarżąca), lecz ewentualnych ograniczeń mogących wyniknąć dla osób trzecich (emitujących ponadnormatywny hałas) w związku z realizacją zamierzonej inwestycji oraz ewentualnej ochrony interesów tych osób.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu temu ostatniemu zagadnieniu poświęcony został art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. – dotyczący wprost wymaganej treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zwanej w skrócie "decyzją u.l.i.c.p."), ale na mocy odesłania z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. znajdujący odpowiednie zastosowanie do decyzji w.z. – w myśl którego decyzja u.l.i.c.p. (odpowiednio: decyzja w.z.) "określa: [...] 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: [...] d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, [...]".

W ocenie Sądu cytowany przepis nie może jednak stanowić podstawy do skutecznego żądania przez skarżącą dodatkowych obwarowań lub modyfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, nie mówiąc już o żądaniu odmowy ustalenia tych warunków. Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. mowa jest o wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich "wynikających z przepisów odrębnych". Nie sposób zaś wskazać przepisu prawa, z którego wynikałoby, podlegające ochronie, uprawnienie podmiotu (verba legis: "prowadzącego instalację") do emitowania ponadnormatywnego hałasu poza teren zakładu należącego do tego podmiotu. Wprost przeciwnie, z przywołanego wcześniej art. 144 ust. 2 p.o.ś. wynika, co do zasady, zakaz takich działań.

Po drugie, w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych, ustaloną w art. 71 pr.bud. (zob. wyrok NSA z [...].10.2010 r., II OSK [...], CBOSA). Tymczasem z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d pr.bud. wynika expressis verbis, że jedną z przesłanek wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest okoliczność, iż owa zmiana "może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Oznacza to, że badanie, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego może być źródłem określonych ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich – a także ocena, czy owe ewentualne ograniczenia lub uciążliwości mają charakter "niedopuszczalnych" – należą do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, realizowanych w postępowaniu zgłoszeniowym unormowanym w art. 71 pr.bud. W konsekwencji należy uznać, że kwestie te nie podlegają badaniu w, poprzedzającym ww. procedurę zgłoszeniową, postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, i tym samym pozostają bez wpływu na treść decyzji w.z.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.