Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 739/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 7, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 98a ust. 1, art. 89a ust. 2, art. 24f ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 383 par. 2, 5 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)
article: art. 15zzs4 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miasta Ś. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks Wyborczy, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta S. A. R., kandydatki z listy nr [...] – Komitetu Wyborczego [...], w związku z naruszeniem ustawowego zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że A. R. objęła mandat radnej Rady Miasta S. i w dniu [...] stycznia 2020 r. na [...] sesji tej Rady złożyła ślubowanie, tym samym rozpoczynając wykonywanie mandatu.

Wojewoda zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wymieniona od dnia [...] stycznia 2000 r. prowadzi działalność gospodarczą pn.: A. R. Usługi [...]. Miejsce świadczenia działalności gospodarczej zlokalizowane jest przy ul. [...]. Obiekt, w którym wykonywana jest przedmiotowa działalność, stanowi własność Gminy Miasto S. i obecnie pozostaje w dyspozycji gminnej jednostki organizacyjnej – Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S.. Strona korzysta w prowadzonej działalności gospodarczej z pomieszczenia sali gimnastycznej mieszczącej się w ww. Szkole w oparciu o umowę najmu zawartą z E. S., która z kolei wynajmuje pomieszczenie sali gimnastycznej na podstawie umowy zawartej ze Szkołą.

Powołując się na art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda wskazał, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z powyższym organ nadzoru pismem z dnia [...] marca 2022 r. zwrócił się do Rady Miasta S. z wnioskiem o wypracowanie stanowiska w sprawie ewentualnego wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu wspomnianej radnej i podjęcia – w przypadku stwierdzenia ku temu przesłanki – stanowczych działań. Zgodnie bowiem z art. 383 § 2 ustawy Kodeks wyborczy, w przypadku zaistnienia ww. przyczyny, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Wojewoda zaznaczył, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. Rada Miasta S. rozpatrując przedmiotową sprawę podjęła uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej.

Zdaniem organu nadzoru, pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody. Radny jest osobą zaufania społecznego. Może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. Wykluczone powinny być wszelkie sytuacje, w których radny będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie mieniem, tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego.

W ocenie Wojewody, w omawianym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że radnej A. R. nie łączy z jednostką organizacyjną Gminy Miasto S.adna umowa cywilnoprawna, nie sposób jednak zaprzeczyć, że prowadząc działalność gospodarczą nie wykorzystuje ona w sposób bezpośredni mienia gminnego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2005 r. (sygn. akt OSK 1854/05), organ nadzoru wskazał, że okoliczność, iż stosunek najmu lokalu (będącego własnością gminy) nie łączy skarżącego bezpośrednio z gminą nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego.

Jednocześnie związek funkcjonalny pomiędzy prowadzoną działalnością gospodarczą przez stronę a faktem wykorzystywania mienia gminy jest w niniejszej sprawie niewątpliwy.

Skargę na powyższe zarządzenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. R., reprezentowana przez adwokata.

Zaskarżonemu zarządzeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów i odstąpienie od ich wykładni celowościowej i funkcjonalnej, a nadto z pominięciem zasady proporcjonalności, skutkującej uznaniem, że A. R. naruszyła zakaz wyrażony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na wykonywanie przez nią usług fizjoterapeutycznych w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w budynku, stanowiącym własność Gminy S., w sytuacji, w której skarżąca nie pozostawała w żadnym stosunku prawnym z Gminą czy jej jednostką organizacyjną, a jej prawo do korzystania z rzeczonej nieruchomości ma swoją podstawę w umowie zawartej z inną osobą fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w tym postępowaniu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona podniosła, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zastosował bowiem literalną wykładnię powyższego przepisu, nakazującą niejako automatyzm w jego stosowaniu. Uważa on jakąkolwiek formę korzystania przez radnego z mienia komunalnego gminy dla prowadzenia działalności gospodarczej za naruszenie zakazu, o którym mowa we wspomnianym przepisie, przy zupełnym pominięciu okoliczności związanych z tym korzystaniem. W szczególności, organ nie bierze pod uwagę braku związku pomiędzy zajmowaniem przez A. R. pomieszczeń sali gimnastycznej na potrzeby prowadzenia w nich działalności gospodarczej z wykonywaniem jej obowiązków jako radnej. Wskazał natomiast na zupełnie potencjalną, zupełnie nieokreśloną, czysto hipotetyczną, ale przede wszystkim – na gruncie niniejszej sprawy niewystępującą możliwość wykorzystywania przez stronę mandatu radnej dla zajmowania pomieszczeń sali gimnastycznej dla prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda pominął przy rozważaniu czy doszło do wyczerpania przesłanek z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to, że podstawą do zajmowania przez nią powyższych pomieszczeń dla prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, nie jest umowa zawarta z Gminą Miasto S. czy z jej jednostką organizacyjną w postaci Szkoły Podstawowej nr [...]. Strona zajmuje bowiem powyższe pomieszczenia na podstawie umowy najmu zawartej z E. S. – innym przedsiębiorcą. Skarżąca nie zna treści umowy zawartej pomiędzy E. S. i Szkołą Podstawową nr [...], nie wpływała w jakikolwiek sposób na budowanie treści tej umowy czy też na sam fakt jej zawarcia pomiędzy wymienionymi podmiotami.

Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r. oraz 22 stycznia 2013 r., strona wskazała na zasadność zastosowania w niniejszej sprawie wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zastosowanie takiej wykładni oznacza, że przepis ten winien być stosowany zgodnie z celem, dla którego został ustanowiony, a zatem ochroną interesu publicznego poprzez zapobieżenie zaangażowaniu się przez radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, uczciwość oraz zapobieżenie podważaniu autorytetu organów, w których działają, skutkując osłabieniem zaufania wyborców i opinii publicznej do kwestii ich prawidłowego funkcjonowania. Ma on służyć zapobieganiu sytuacjom, w których radny mógłby uzyskiwać jakąkolwiek korzyść z tytułu sprawowanego mandatu. Wobec tego o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego nie sposób mówić w sytuacji, gdy korzysta z tego mienia na zasadach powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych dla danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie zaś w warunkach uprzywilejowania.

W ocenie skarżącej, sporny przepis nie może być stosowany niejako automatycznie. Zastosowanie sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wymaga rozważenia również w kontekście standardów konstytucyjnych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, jeśli chodzi o tych spośród samorządowców, którzy swoje stanowisko uzyskali w drodze wyborów bezpośrednich, utrata mandatu refleksowo uderza także w wyborców. Tracą oni bowiem w ten sposób swojego mandatariusza, osobę, której zaufali i której powierzyli sprawowanie w swoim imieniu i z korzyścią dla dobra powszechnego funkcji władczych w danej wspólnocie samorządowej, korzystając ze swego konstytucyjnego prawa wyborczego.

Skarżąca podkreśliła, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może podlegać także wykładni rozszerzającej. Biorąc pod uwagę cel przyświecający ustawodawcy, stosowanie tego przepisu powinno mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy prowadzona przez radnego działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy następuje w sytuacji, gdy wykorzystuje on swój mandat radnego dla uzyskania takiej możliwości, gdy dzięki uzyskanemu mandatowi radnego prowadzi ją na warunkach uprzywilejowanych w stosunku do innych członków wspólnoty samorządowej lub w sytuacji gdy jako radny ma wpływ na warunki korzystania przez niego z tego mienia.

Strona podniosła, że nie negocjowała wysokości czynszu jaki Dyrektor Szkoły uzgodnił z najemcą E. S.. Brak było również innych chętnych dla zawarcia umowy na najem tych pomieszczeń, brak było zaproponowania przez innych chętnych wyższej wartości czynszu najmu, zaś ustalona przez stronę z E. S. wartość czynszu najmu nie odbiega od cen rynkowych. Tym bardziej, że skarżąca nie posiada wyłączności na korzystanie z tych pomieszczeń – korzysta z nich równolegle z E. S.. Innymi słowy – dla zawarcia przez nią umowy najmu z E. S. radna nie wykorzystała tego, że pozostaje radną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarządzenie zastępcze Wojewody nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 89a ust. 2 cytowanej ustawy).

Z kolei w powołanym w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisie art. 383 Kodeksu wyborczego wskazuje się przypadki, w jakich następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Jednym z nich jest opisany w § 1 pkt 5 tego artykułu przypadek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie zaś z art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1277), wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa m.in. w § 1 pkt 5, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast w myśl art. 383 § 5 tej ustawy, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego).

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca w chwili rozpoczęcia wykonywania mandatu ([...] stycznia 2020 r.) była osobą prowadzącą działalność gospodarczą jak również i to, że w działalności tej korzysta ona z pomieszczenia sali gimnastycznej mieszczącej się w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] [...] w S. w oparciu o umowę najmu zawartą z E. S., która z kolei wynajmuje pomieszczenie wspomnianej sali na podstawie umowy zawartej ze Szkołą. Nie ulega też wątpliwości, że obiekt, w którym wykonywana jest działalność stanowi własność Gminy Miasto S. i pozostaje w dyspozycji gminnej jednostki organizacyjnej – Szkoły Podstawowej nr [...].

Sporne w niniejszej sprawie natomiast jest to, czy sam fakt wykorzystywania w prowadzonej przez skarżącą działalności wspomnianego pomieszczenia w budynku stanowiącym własność Gminy – pomimo, że nie łączy jej z Gminą żadna umowa cywilnoprawna - spowodował naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z uwagi na prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała ona mandat).

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że do takiego naruszenia wspomnianego art. 24f ust. 1 cytowanej ustawy doszło bowiem pojęcie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy należy rozumieć szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody.

Jak trafnie wyjaśnił WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Sz 6/21, sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis ten nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający pozostaje sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością.

Omawiany przepis nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., II OSK 159/10, publ. CBOSA). Należy zatem przyjąć, że wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie (por. np. wyroki NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2120/17 i z 11 lipca 2018 r., II OSK 1573/18, CBOSA).

Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 500/22) należy wskazać, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Konsekwentnie też – "antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści (patrz: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62 – uchwała dostępna jw.).

Odnosząc się do argumentacji strony wskazującej na zróżnicowanie orzecznictwa w zakresie wykładni pojęcia korzystania z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz na potrzebę stosowania w tym wypadku wykładni celowościowej i funkcjonalnej, wskazać należy, że w aktualnym orzecznictwie poglądy w tym zakresie uległy ujednoliceniu i obecnie przyjmuje się, że nie ma znaczenia prawnego, czy okoliczności powodujące powstanie zakazu korzystania z mienia komunalnego gminy były zależne od radnego, ani charakter umowy, na podstawie której radny korzystał z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Takie stanowisko zajął NSA m.in. w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 90/19).

W rozstrzygnięciu tym NSA wskazał ponadto, że norma art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Niewątpliwie wykorzystanie mienia gminy musi przy tym pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Ustawodawca wprowadził generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu tego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu działalności gospodarczej, jak też uzyskiwanych z tej działalności przychodów. Naruszenie zakazu wprowadzonego w art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uwarunkowane rodzajem, czy przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Powierzając jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystywania mienia samorządowego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidulanych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z dnia: 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/15, oraz z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/17, dostępne, [w:] CBOSA).

W sprawie, w której zapadł omawiany wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., radny prowadził działalność gospodarczą w lokalu, który na skutek przekształceń własnościowych (już po objęciu przez niego mandatu) stał się lokalem należącym do podmiotu będącego gminną osobą prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że jest to okoliczność całkowicie niezależna od radnego, niezwiązana z podejmowaniem przez niego jakichkolwiek działań, a przy tym niemająca jakiegokolwiek wpływu na jego sytuację jako strony umowy najmu lokalu użytkowego, zaś Wojewoda nie wykazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy faktycznie doszło do wykorzystania przez skarżącego – jako radnego – mienia komunalnego Gminy dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji, uchylił wyrok tego Sądu z dnia 11 października 2018 r. i oddalił skargę. Wskazał, że ustanowiony w artykule 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy wiąże się w każdym wypadku prowadzenia takiej działalności przez radnego rady gminy z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego, niezależnie do tego, czy miał on wpływ na powstanie okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu ustanawiającego taki zakaz, a więc zarówno wtedy, gdy przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego prowadził taką działalność gospodarczą (art 24f ust. 1a), kiedy zobowiązany jest do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, jak i w przypadku, gdy w wyniku przekształceń własnościowych podmiotu wynajmującego radnemu lokal użytkowy, w którym radny prowadzi działalność gospodarczą, podmiot ten stał się gminną osobą prawną, wskutek czego wynajmując lokal użytkowy od dysponującej mieniem komunalnym gminnej osoby prawnej, radny prowadzi w tym lokalu działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego.

Podzielając powyższy pogląd należy wskazać, że także w wypadku skarżącej podnoszone przez nią argumenty niedotyczące w istocie samego korzystania z mienia gminy, a jedynie wskazujące, że to nie ona jest stroną umowy zawartej z tą gminą nie zasługują na uwzględnienie. Z przyczyn omówionych powyżej, bez znaczenia jest także i to, że korzystała ona z pomieszczenia należącego do gminy wspólnie z inną osobą jak i to, że wartość czynszu najmu tego pomieszczenia nie odbiega od cen rynkowych.

W ocenie Sądu, legalności skontrolowanego zarządzenia nie sposób kwestionować na podstawie przepisów Konstytucji i zawartych w nich zasad (w tym demokratycznego państwa prawa). Nie ograniczają one bowiem właściwych organów administracji w podejmowaniu działań określonych prawem. W ocenie Sądu, przyczyna wygaśnięcia mandatu w rozpoznawanej sprawie (naruszenie zasady zawartej w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego) jest na tyle poważna, że nie można także mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 41/17, dostępny jw.). W okolicznościach faktycznych sprawy zarządzenie zastępcze w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej nie wiąże się zatem z niebezpieczeństwem wywołania skutków nieproporcjonalnych, jeśli chodzi o cel przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda wykazał, że miało miejsce prowadzenie przez radną działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, przy czym nie dopełniła ona obowiązku określonego w art. 383 § 5 ustawy Prawo wyborcze. W takim wypadku zastosowanie ma art. 383 § 6 tej ustawy. Rada w oparciu o powyższy przepis stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu terminu, o którym mowa w § 5. Z uwagi na zaniechanie podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej (uchwałą z dnia [...] kwietnia 2022 r., Rada Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej), wydanie zarządzenia zastępczego było zasadne. Zaznaczenia wymaga też, że wydanie zarządzenia zostało poprzedzone stosownym wezwaniem, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ja również powiadomieniem ministra właściwego do spraw administracji publicznej w myśl art. 98a ust. 3 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (strona skarżąca wyraziła wolę uczestnictwa w rozprawie prowadzonej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – w piśmie z dnia 30 września 2022 r.).