Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 791/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1, sty. 52 ust. 3 w zwiazku z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi D. Z-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D. Z-Ł kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. D. Z-Ł (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku usługowo-handlowego w technologii tradycyjnej o powierzchni zabudowy około 100 m2, na działce [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Ponadto wytknął, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie umożliwia weryfikacji prawidłowości ustaleń organu I instancji odnośnie kręgu stron postępowania. SKO wskazało również, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie może być podstawą jakichkolwiek decyzji administracyjnych, a w szczególności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie: "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż planowana inwestycja zasadniczo kontynuuje istotne parametry i funkcje zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, za wyjątkiem linii zabudowy. Na objętej wnioskiem działce obowiązująca linia zabudowy przebiega w odległości około 17 m od działki drogowej nr 30, tj. w odległości około 23 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji przed obowiązującą linią zabudowy w odległości około 1–1,5 m od działki drogowej nr 30 oddzielającej objętą wnioskiem działkę od ul. [...], tj. około 8 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa, zlokalizowana po tej samej stronie ul. [...] co objęta wnioskiem działka, nie posiada uporządkowanej linii zabudowy. Budynki pod wskazanymi niżej adresami zlokalizowane są w następujących odległościach od linii rozgraniczającej ww. ulicy: ul. [...]– 54 m; ul. [...] – 87 m; ul. [...] – 57 m; ul. [...] – 10 m; ul. [...] – 2 m i 19 m. Tak więc, w ocenie organu I instancji, planowane zamierzenie nie kontynuuje obowiązującej linii zabudowy, a lokalizacja planowanego do realizacji budynku usługowo-handlowego możliwa jest we frontowej części działki, jednak nie dalej niż przewidywany przebieg pasa drogowego ul. [...], albo w miejscu wskazanym we wniosku, lecz wyłącznie jako obiekt tymczasowy. W związku z powyższym, jak wskazano w dalszej części uzasadnienia decyzji, stosownie do tych ustaleń zaproponowano Wnioskodawcy odpowiednią zmianę wniosku, której dokonania ten jednak odmówił w piśmie z dnia 27 września 2010 r.

W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. organ I instancji uznał, iż istniejące (lub projektowane) uzbrojenie nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto wskazał, że zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich [...] (dalej: "ZDM"), południowa część działki nr [...] (ark. 7 obręb [...]) docelowo przeznaczona jest na planowany układ komunikacyjny – ulicę klasy głównej ruchu przyspieszonego (ul. [...]). Wobec powyższego trwałą zabudowę należy tak zlokalizować, aby znalazła się ona całkowicie poza pasem przeznaczonym docelowo na komunikację. Dodatkowo organ I instancji nadmienił, że dokonując analizy urbanistycznej terenu ma obowiązek zapoznania się z innymi dokumentami o charakterze urbanistycznym, także tymi pełniącymi wyłącznie rolę informacyjną, jak Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (dalej: "Studium"), zgodnie z którym część działki nr [...] przeznaczona jest na rozbudowę docelowego układu transportowego ul. [...]. W związku z powyższym, jak ustalił organ w oparciu o treść znajdujących się w aktach sprawy pism Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] (dalej: "MPU"), w pasie drogowym tzw. [...] i tzw. Wylotu do [...], nie wydano żadnej decyzji dotyczącej trwałej zabudowy, a wnioski dotyczące takiej zabudowy załatwiane są odmownie. Trasa podtrzymywana jest we wszystkich opracowaniach planistycznych, jak i w wydawanych decyzjach administracyjnych. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując, iż nie spełnia ona warunków z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Wyjaśnił przy tym, że z uwagi na wydanie w sprawie decyzji odmownej – w której nie ustala się warunków i wymagań dla nowej zabudowy – do decyzji nie dołączono, jako załącznika, wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta złożył Wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Zdaniem skarżącego ocena organu I instancji co do braku kontynuacji linii zabudowy planowanej inwestycji jest błędna. Sam fakt, iż sąsiednie działki nie posiadają uporządkowanej linii zabudowy, nie może przesądzać o odmowie wydania warunków zabudowy. W świetle bowiem art. 61 ust. 1 u.p.z.p dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest istnienie na co najmniej jednej z sąsiednich działek podobnej zabudowy. W przedmiotowej sprawie taką działką jest nieruchomość położona przy ul. [...], na której znajduje się budynek w odległości 10 m od pasa drogowego ul. [...], a planowana inwestycja - w odległości 8,5 m. Różnica odległości wynosi zaledwie 1,5 m i na taką korektę z pewnością Wnioskodawca wyraziłby zgodę. Jego zdaniem, pomimo iż jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji podał niespełnienie warunków art. 61 u.p.z.p., to trudno oprzeć się wrażeniu że faktyczną podstawą jest planowana ul. [...], czego dowodzi w szczególności treść wystosowanego przez organ wezwania do korekty wniosku w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji. W tym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Przepis art. 87 Konstytucji określa, jakie akty są źródłami powszechnie obowiązującego prawa – takim aktem z pewnością nie jest Studium. Zdaniem skarżącego nietrafny jest również zarzut braku wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta uznając, że jest ona zgodna z przepisami. W ocenie SKO, organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, z wyjątkiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy w sposób wnioskowany przez Wnioskodawcę, oraz że planowany do realizacji budynek usługowo-handlowy możliwy jest do lokalizacji we frontowej części działki, jednak nie dalej niż przewidywany przebieg pasa drogowego ul. [...] lub w miejscu wskazanym we wniosku, lecz wyłącznie jako obiekt tymczasowy. Okoliczność, że organ ma możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozp.MI.2003") nie przesądza o tym, że ma on obowiązek wyznaczenia w każdym przypadku linii zabudowy, skoro zasadność posłużenia się tym przepisem powinna wynikać z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, SKO za zasadny uznało ten, który kwestionował twierdzenie organu I instancji o braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia wystarczającego dla realizacji przedmiotowej inwestycji. SKO wskazało, że w przypadku uznania, iż brak jest wystarczającego uzbrojenia, Prezydent Miasta winien był wezwać Wnioskodawcę do przedłożenia umów dotyczących uzbrojenia terenu, zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Dopiero zaś po bezskutecznym wezwaniu Wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., organ I instancji mógłby stwierdzić, że projektowana inwestycja warunku tego nie spełnia. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na ustaleniach Studium oraz treści pism MPU, organ odwoławczy stwierdził, iż nie stanowiły one podstawy odmowy wydania decyzji ustalających warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Zarazem podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie będąc aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, nie może być podstawą jakichkolwiek decyzji administracyjnych, w tym odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. Jednakże, w ocenie SKO, Prezydent Miasta nie powołał się na sprzeczność planowanej inwestycji ze Studium, lecz wskazał na jego postanowienia tylko w celu wzmocnienia argumentacji i uzasadnienia podejmowanej decyzji.

Dalej SKO stwierdziło, że decyzja nie posiada kompletu załączników wymaganych w świetle przepisów rozp.MI.2003. Zdaniem organu odwoławczego decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy powinna posiadać dwa załączniki: (i) wyniki (ustalenia) analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w formie opisowej oraz (ii) analizę (ustalenia) funkcji i cech zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym na mapie, w formie graficznej. Mimo stwierdzonych nieprawidłowości SKO uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia decyzji, a uchylenie w tym stanie rzeczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stanowiłoby naruszenie przepisów art. 12 § 1 k.p.a., gdyż prowadziłoby jedynie do przedłużenia, i tak już długotrwałego, postępowania, a wynik lego postępowania nie uległby zmianie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, jako naruszających prawo, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył i rozwinął argumentację zawartą w odwołaniu, odnośnie wadliwości stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umieszczanie w treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy warunków i zasad niemających oparcia w przepisach prawa jest zakazane. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji proponując Wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] września 2010 r. zmianę wniosku powołał się na nieistniejącą ul. [...], dla której nie ma wydanej ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby budowę takiej ulicy. Tymczasowe obiekty budowlane, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mogą być wznoszone tylko w pasie terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą drogę. Organ I instancji nie określił także ram czasowych owej "tymczasowości", a w przypadku inwestycji o charakterze komercyjnym jest to niewątpliwie istotny czynnik. Trudno, zdaniem Skarżącego, zgodzić się z konkluzją SKO, że powoływanie się przez organ l instancji na postanowienia Studium nie stanowiło podstawy odmowy wydania decyzji, skoro jasno wynika to z przywołanego wyżej z pisma organu I instancji z dnia [...] września 2010 r., a także z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto – odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności postępowania organu I instancji w sytuacji zwrócenia się do Skarżącego pismem z dnia[...] września 2010 r. z informacją o braku możliwości realizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem i z propozycją zmiany lokalizacji inwestycji lub jej charakteru na obiekt tymczasowy – SKO wskazało, że powyższe pismo zawierało informację co do wyników analizy i stanowiło jedynie propozycję zmiany wniosku, a więc nie można uznać go za nielegalne, choć rzeczywiście niektóre sformułowania użyte w tym piśmie mogły wydawać się zbyt kategoryczne – co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy i nie uzasadniało uchylenia decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. Skarżący podjął polemikę z niektórymi twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę. W szczególności za "absurdalne" uznał twierdzenie, iż wspomniane wyżej pismo z dnia[...] września 2010 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ I instancji de facto postawił w nim inwestora przed alternatywą: zgoda na lokalizację jako obiekt tymczasowy lub brak zgody uzasadniony niemożliwością ustalenia linii zabudowy, a w rzeczywistości chęcią rezerwacji prywatnych gruntów pod inwestycję publiczną, która nie znajduje się w żadnych wiążących prawnie dokumentach. Pismo to, zdaniem Skarżącego, można w zasadzie uznać za rozstrzygające sprawę co do meritum, bowiem stwierdza się w nim, iż nie będzie możliwa realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, iż nie mogą się one ostać, przede wszystkim z uwagi na naruszenie prawa materialnego, do jakiego doszło przy ich wydaniu.

Nie ulega wątpliwości, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia rzeczywistych motywów, jakie legły u podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Skarżącego.

W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska SKO, iż podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stanowiły postanowienia Studium. Stwierdzenie takie, zdaniem Sądu, jest nie do obrony w świetle treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta oraz materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych tego organu, a w szczególności: pisma MPU z dnia [...] lipca 2009 r. (k. 21), pisma ZDM z [...]22 lipca 2009 r. (k. 25), pisma organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 32), treść uzasadnienia do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwłaszcza k. 63–65) oraz pisma organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. (k. 71).

Szczególnie wymowne, w analizowanym kontekście, są te fragmenty ww. analizy sporządzonej na potrzeby wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, w których stwierdza się, iż: "Choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to pokazuje kierunki, zgodnie z którymi, według Rady Miasta [...] jako organu kompetentnego i odpowiedzialnego za określenie polityki przestrzennej miasta, winno następować kształtowanie ładu przestrzennego. Odnosząc się do powyższego wskazane byłoby, aby projektowane zagospodarowania terenu pozostawało w zgodnie z określonymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego w ww. studium, które na terenie na którym inwestor planuje lokalizację budynku usługowo-handlowego, przewiduje budowę układu komunikacyjnego tj. ulicy głównej ruchu przyspieszonego – ul. [...]. (...) W przedmiotowej sprawie rozbieżność pomiędzy planowaną inwestycją a możliwościami zabudowy wynikającymi z przeprowadzonej analizy nie dotyczą parametrów typu procent zabudowy, wysokość itp. lecz obowiązującej linii zabudowy która w przedmiotowej sprawie, ze względu na przeznaczenie w obowiązującym Studium wyznaczona musi zostać na podstawie § 4.4 ww. rozporządzenia zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jeżeli wynika to z analizy. Z przeprowadzonej analizy oraz zebranych materiałów dowodowych wynika, że realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem tj. w odległości około 8m od linii rozgraniczającej ul. [...] uniemożliwi w realizację układu komunikacyjnego tj. ulicy [...] – ulicy klasy głównej ruchu przyspieszonego, stanowiącej bardzo ważny fragment docelowego układu transportowego miasta [...]." [k. 64–65; pisownia oryginalna].

W nawiązaniu do stwierdzeń zawartych w cytowanej analizie należy podkreślić, iż w świetle unormowania art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków – organy administracji nie mają uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej. Podstawy takiej nie stanowi powołanie się na wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p., w szczególności na wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wartości te mogą stanowić źródło ograniczeń inwestora tylko poprzez ochronę przewidzianą przepisem szczególnym [tak trafnie Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 411–412].

Usprawiedliwionej podstawy dla kształtowania, a zwłaszcza ograniczania uprawnień inwestora, w szczególności zaś odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przezeń inwestycji, nie mogą stanowić postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dystansujące się od poglądu wyrażonego w – jak dotychczas raczej odosobnionym – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08, CBOSA), z którego wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno wiązać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie podzielając tego poglądu trzeba zauważyć, że inny jest charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inny decyzji o warunkach zabudowy. Plan, jako akt prawa miejscowego, ma charakter konstytutywny, gdyż tworzy na określonym obszarze nowy porządek przestrzenny, określając przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania. W następstwie wejścia w życie ustaleń planu, zmianie ulega sytuacja prawno-planistyczna objętych nim działek. Tego wszystkiego nie czyni decyzja o warunkach zabudowy. W przeciwieństwie do planu nie ma ona bowiem charakteru konstytutywnego; nie tworzy nowego porządku przestrzennego, a jedynie przesądza o zgodności (względnie braku zgodności – w przypadku odmowy) zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze. Ponieważ obecnie decyzja ta jest wydawana tylko dla terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to przesądza ona jedynie o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym (tzw. państwowym) porządkiem przestrzennym, tj. z ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy ma, co do zasady, charakter deklaratoryjny, a towarzyszące jej, w bardzo ograniczonym zakresie, uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z jej konstytutywnym charakterem. W ślad za tym decyzja ta nie może być traktowana na równi z planem miejscowym. W przeciwnym razie prawa i obowiązki inwestora określane byłyby z naruszeniem podstawowych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), gdyż ograniczenia prawa własności – czy też, jak w niniejszym przypadku, ograniczenia sposobu wykonywania tego prawa – następowałoby nie w drodze ustawy, jak tego wymaga art. 64 ust. 3 Konstytucji, a w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym decyzji o warunkach zabudowy nie można, w żadnym razie, traktować jak "zamiennika" tudzież "substytutu" planu miejscowego.

W konsekwencji, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, ani decyzja o warunkach zabudowy, ani postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzania ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej. Tym bardziej więc omawiana decyzja nie może być determinowana ustaleniami studium, będącego jedynie aktem polityki przestrzennej. W ocenie Sądu poglądu przeciwnego nie da się pogodzić nie tylko ze wspomnianym wyżej dualistycznym porządkiem przestrzennym w gminie, ale przede wszystkim z zasadami demokratycznego państwa prawnego, w którym własność podlega ochronie konstytucyjnej i może być ograniczana tylko w drodze ustawy – a nie np. w drodze aktu polityki, jakim jest studium, nie posiadające cech prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) – i to tylko w takim zakresie, w jakim dane ograniczenie nie będzie naruszać istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji).

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie wydaje się ani zasadne, ani możliwe sięganie, choćby nawet tylko posiłkowe, do postanowień studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej wymaganie, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodna ze studium., a w braku takiej zgodności – odmawianie ustalenia warunków zabudowy.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, iż orzeczona przez organ I instancji odmowa ustalenia warunków zabudowy – oparta w istocie na stwierdzeniu sprzeczności zamierzenia inwestora z postanowieniami Studium (tj. na kolizji tego zamierzenia z planowanym przebiegiem ul. [...]) – naruszała w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy praw materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie, bez powoływania się na postanowienia Studium, spełniona została w przypadku planowanej inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Już te wskazane wyżej naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., a w ślad za tym – także zaskarżonej decyzji SKO. Utrzymując bowiem w mocy, pomimo ww. uchybień, decyzję pierwszoinstancyjną, organ odwoławczy w istocie dopuścił się naruszenia tych samych przepisów, co organ I instancji, a ponadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w cytowanym wyżej uzasadnieniu wniosków analizy urbanistycznej, ewentualna realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącego nie uniemożliwi przyszłej realizacji planowanego układu komunikacyjnego (ulicy [...]), a jedynie może skutkować określonym wzrostem kosztów ewentualnego wykupu lub wywłaszczenia przedmiotowej działki na potrzeby wspomnianej inwestycji drogowej.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że decyzja organu I instancji dotknięta była dalszymi jeszcze wadami, związanymi z przedwczesnym uznaniem przez Prezydenta Miasta, iż brak jest uzbrojenia (istniejącego lub projektowanego) wystarczającego dla realizacji przedmiotowej inwestycji, oraz z niezasadnym niezałączeniem do decyzji wyników analizy urbanistycznej (w formie opisowej i graficznej). Istnienie tych wad trafnie dostrzegł i uzasadnił organ odwoławczy, a jego stanowisko w tym zakresie Sąd w pełni akceptuje.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (500 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności raz jeszcze przeanalizuje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie art. 4 § 4 rozp.MI.2003, bez odwoływania się do postanowień Studium. Ponadto usunie te uchybienia, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Następnie, stosownie do wyniku powyższych działań, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.