Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 686/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 i 21
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1395/12 w sprawie ze skargi I. K.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy Mogilany odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] Gmina Mogilany dla inwestycji pn. "Leśniczówka - budynek mieszkalny".

W uzasadnieniu decyzji powołano się na okoliczność, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działka nr [...] "wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ I instancji wskazał, że w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266) taka zgoda następuje wyłącznie podczas procedury wykonywania planu miejscowego, a zatem nie ma możliwości dokonania tego w procedurze wydawania decyzji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez I. K. – P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało, że teren planowanej inwestycji stanowi działka będąca własnością wnioskodawczyni, w skład której wchodzą następujące użytki gruntowe: lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,29 ha i pastwiska trwałe (PsV) o powierzchni 0,21 ha, a nie - jak błędnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,40 ha, łąki trwałe (ŁIV) o powierzchni 0,05 ha oraz pastwiska trwałe (PsV) o powierzchni 0,05 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano natomiast, iż zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymagają: grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III. jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0.5 ha (pkt 1), grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa (pkt 2), pozostałe grunty leśne (pkt 5). Powyższe oznacza, iż część obszaru planowanej inwestycji, a to użytki opisane jako lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,29 ha, stanowi teren, w odniesieniu do którego zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie miejscowym. Ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej obszaru tj. lasy i grunty leśne (LsIV) o powierzchni 0,29 ha, jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy obszar ten został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Teren planowanej inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który obowiązywał w dniu 1 stycznia 1995 r., a więc brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla obszaru zakreślonego przez wnioskodawczynię.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych. Można zatem wydawać - co wskazano w orzeczeniach sądów administracyjnych - decyzje o warunkach zabudowy, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć mają kontynuacji celu, na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Inwestycja planowana przez wnioskodawczynię. a zatem budynek mieszkalny, nie jest zgodny z leśnym przeznaczeniem części obszaru planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład gospodarstwa leśnego.

Ponadto Kolegium wskazało, iż niespełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodzi wyłącznie w odniesieniu do części obszaru planowanej inwestycji oznaczonego jako użytek LsIV. Przesłanka ta jest natomiast spełniona w odniesieniu do pozostałej części planowanej inwestycji, a to opisanej jako użytek PsV o powierzchni 0,21 ha. Gdyby więc wnioskodawczyni zakreśliła obszar inwestycji jako część działki nr [...] ograniczający się do części stanowiącej użytek PsV, omawiana przesłanka ustalenia warunków zabudowy byłaby ziszczona. Mając jednak na uwadze, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest wyłącznie na wniosek, organ nie ma możliwości samowolnego dokonywania korekty wniosku inwestora, w tym także zakresu terenu objętego przedmiotowym wnioskiem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Mogilany wydał [...] maja 2012 r. decyzję, którą odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...] Gmina Mogilany dla inwestycji pn. "Leśniczówka - budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym".

Uzasadniając tę decyzję organ I instancji wskazał na zmodyfikowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez I. K. – P. poprzez zmianę nazwy i zakresu inwestycji na "Leśniczówka - budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym" i wskazanie, że inwestycja będzie służyć celom gospodarki leśnej.

Wójt wskazał, że według projektu zagospodarowania działki oba budynki tj. "budynek leśniczówki" i "budynek gospodarczy" będą się mieścić na terenie pastwisk trwałych (PsV), natomiast "droga dojazdowa utwardzona żwirowa" zlokalizowana ma być na części działki nr [...], która oznaczona jest jako lasy i grunty leśne (LsIV). W opisie inwestycji wskazano, że "inwestycja będzie stanowić część gospodarstwa leśnego" oraz że "zabudowania leśniczówki zajmują część działki nr [...], którą stanowi łąka oznaczona na planie PSV i LIV. Przyjęto ten rodzaj zabudowy ze względu na bliskie sąsiedztwo terenów leśnych oznaczonych jako LsIV. (...)formę zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto zgodnie z wytycznymi zawartymi w Informatorze Lasów Państwowych, a dotyczących standardów projektowania leśniczówek".

W ocenie organu I instancji wprowadzona nazwa inwestycji nie mieści się - jako cała nazwa inwestycji - w żadnym zdefiniowanym pojęciu obowiązującego prawa. Załączony przez wnioskodawczynię informator jest publikacją wewnętrzną Lasów Państwowych i nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto nazwanie budynku mieszkalnego leśniczówką sugeruje, że jest to inwestycja związana z produkcją leśną, jednakże z akt sprawy nie wynika, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład gospodarstwa leśnego.

Ponadto w dalszym ciągu planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie inwestor dokonał korekty wniosku poprzez umieszczenie obiektów kubaturowych (budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego) na terenie oznaczonym jako PsV, jednakże dojazd i dojście do tych budynków w dalszym ciągu mieści się na obszarze lasu (LsIV). Projektowane obiekty kubaturowe oraz dojazd i dojście (układ komunikacyjny) stanowią nierozerwalną całość pod względem funkcjonalnym i inwestycyjnym. Wynika to m. in. z § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie organu I instancji całość inwestycji powinna spełniać warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie przeprowadzenie drogi dojazdowej do planowanych budynków na terenie wymagającym zmiany przeznaczenia gruntu sprawia, że inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie tego warunku skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie wskazano, że nie istnieje możliwość innego skomunikowania projektowanych budynków z drogą publiczną jak poprzez użytki gruntowe oznaczone jako las.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K. – P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z przedłożonego przez wnioskodawcę do akt sprawy opisu inwestycji planowanej na działce nr [...] jednoznacznie wynika, że dojazd do planowanych budynków (mieszkalnego i gospodarczego) ma odbywać się poprzez tereny oznaczone jako Ls IV.

W toku postępowania wyjaśniającego wykazano, że działka nr [...] nie była objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano, że przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, która może zostać dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy powtórzył, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, ponieważ byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli oraz sprzeczne z celem, dla jakiego ten przepis ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Można zatem wydawać decyzje ustalające warunki zabudowy, ale jedynie dla przedsięwzięć, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie mają służyć kontynuacji celu, na jaki teren jest przeznaczony oraz pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Niemniej jednak, do tego typu przedsięwzięć nie zalicza się przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, ponieważ, jak wynika ze skorygowanego wniosku Inwestora, dotyczy ono realizacji budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, który to ma w ocenie strony odwołującej się związek z gospodarstwem leśnym.

Podkreślono, że, zgodnie ze skorygowanym wnioskiem inwestora to droga dojazdowa do w/w budynków miałaby przebiegać po terenach oznaczonych jako LsIV, a zatem to ten fragment planowanej inwestycji miałby być funkcjonalnie związany z gospodarstwem leśnym. Tymczasem opisana wyżej droga dojazdowa ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną planowanych budynków, które zgodnie z intencją inwestora, mają być zlokalizowane na części działki nr [...] oznaczonej symbolem PsV. W konsekwencji stwierdzić należy, iż planowana część inwestycji na gruntach oznaczonych jako LsIV nie jest w tym przypadku związana z gospodarstwem leśnym.

Także charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie stanowi celu, na jaki teren (dz. nr [...]) oznaczony symbolem LsIV jest przeznaczony, ponieważ planowana inwestycja dotyczy budowy typowej zabudowy zagrodowej, obejmującej budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Nie można zatem uznać, tak jak wywodzi strona skarżąca, iż są to budynki (o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. tj. z 2011 r. Nr 12, poź. 59 ze zm.), które będą jedynie wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Trudno bowiem za takowe uznać budownictwo mieszkalne, budynek gospodarczy mający, zgodnie z wnioskiem Inwestora, służyć na przechowywanie m. in. sprzętu i narzędzi.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. K. - P.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy administracji opierają swoje stanowisko na założeniu, iż planowana inwestycja w zakresie budowy leśniczówki nie może służyć gospodarce leśnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do argumentacji skarżącej ujętej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz w odwołaniu z dnia 15 czerwca 2012 r. Kolegium przyjęło swoistą negatywną definicję budynku służącego gospodarce leśnej, bowiem nie wypowiada się co do tego czym takie budynki są, jakie powinny spełniać wymagania aby być uznanymi za służące gospodarce leśnej, przemilczając nawet stanowisko Lasów Państwowych ujęte w przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentach. Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej SKO opiera swoje twierdzenie, iż budynek służący gospodarce leśnej nie może być ani zamieszkiwany, ani nie może służyć do przechowywania narzędzi. Takie założenia są dowolne i pomijają fakt, iż takie budynki są sytuowane w Lasach Państwowych, gdzie nie ma wątpliwości, iż służą gospodarce leśnej.

Wnioskodawczyni wyraźnie wskazywała, iż część planowanej zabudowy ma być wykorzystana na cele mieszkalne, odwołując się do odpowiedniego stosowania Informatora Lasów Państwowych, a tym samym uważając, iż osoby prowadzące gospodarkę leśną mogą zamieszkiwać na terenie lasu, co zresztą jest powszechne w Lasach Państwowych i brak podstawy prawnej aby takiej możliwości pozbawiać prywatnego właściciela lasu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 64 §1 pkt 4 upzp.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 upzp, zatem strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Chodzi więc o sytuację, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy muszą więc zbadać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Powyższej oceny należy dokonać z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j. t. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Sąd I instancji argumentował, że działka nr [...] objęta wnioskiem, nigdy nie została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego. Jak słusznie zatem zauważyły organy obu instancji, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nawet w sytuacji, gdy wniosek został ostatecznie zmieniony w ten sposób, że budynek znajduje się w tej części działki, która posiada przeznaczenie rolne. Do budynku zaplanowany został bowiem dojazd (droga) prowadząca przez tereny leśne. Specyfika konfiguracji terenów rolnych i leśnych w obszarze działki [...] jest tego rodzaju, że doprowadzenie do budynku drogi dojazdowej, jak również pozostałej infrastruktury technicznej nie objętej wnioskiem) musi nastąpić przez tereny leśne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącej, że przedmiotowa inwestycja jest leśniczówką i ma służyć gospodarce leśnej, a okoliczność ta nie przeszkadza, że może być zamieszkiwana, czego błędnie nie zaakceptowały organy, naruszając tym samym art. 3 ust. 2 ustawy o lasach oraz 6, 7, 8 i 12 § 1 k.p.a., nie znajduje potwierdzenia.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 12 poz. 59 ze zm.) nie zawiera ustawowej definicji leśniczówki. Pomocniczo zatem można posłużyć się definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125 ) która "leśniczówkę" definiuje jako rodzaj osady leśnej, zabudowanej budynkami pełniącymi funkcję mieszkań służbowych dla pracowników służby leśnej – leśniczych. Jest to definicja zgodna również z potocznym, tradycyjnym rozumieniem tego słowa.

"Gospodarka leśna" jest natomiast pojęciem w ustawie o lasach szczegółowo zdefiniowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, gospodarka leśna oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Po myśli art. 8 ustawy o lasach, gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów; ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; powiększania zasobów leśnych. Co do zasady, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu. Art. 19 ust. 3 stanowi natomiast, że dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Z wszystkich przytoczonych wyżej przepisów wynika zdaniem Sądu I instancji, że nie wystarczy tylko zadeklarować, że budowa domu jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym oraz drogą będzie służyła prowadzeniu gospodarki leśnej. W niniejszym przypadku nie została choćby wydana decyzja starosty określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej dla tego terenu. Można mieć też uzasadnione wątpliwości czy wielkość terenu leśnego (29 arów) wymaga budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego. Wątpliwości te wynikają choćby z oświadczenia skarżącej (k. 26 akta administracyjnych), która precyzując pierwotny wniosek poinformowała, że planowana inwestycja to budynek mieszkalny, wskazana we wniosku "leśniczówka" dotyczy wykończenia budynku drewnem. Zdaniem Sądu rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne to budowa jednorodzinnego domu mieszkalnego. Zdaniem Sądu racje ma organ II Instancji, że droga dojazdowa do w/w budynków miałaby przebiegać po terenach oznaczonych jako LsIV, a zatem to ten fragment planowanej inwestycji miałby być funkcjonalnie związany z gospodarstwem leśnym. Tymczasem opisana wyżej droga dojazdowa ma zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjną planowanych budynków, a nie jako "droga leśna" służyć gospodarce leśnej.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowym celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś podstawowym celem ustawy o lasach jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut odmowy uznania za dowód w sprawie "Informatora w sprawie realizacji inwestycji i remontów budowlanych w Lasach Państwowych" wydanego przez Centrum Informacyjne Lasów Państwowych wraz z pismem Lasów Państwowych wyjaśniających, iż do ustalania warunków inwestycji budowlanych w lasach prywatnych stosuje się odpowiednio zasady ujęte w tymże Informatorze jest całkowicie nieuzasadniony. Informator jak sama nazwa wskazuje nie jest źródłem prawa ani powszechnie obowiązującego ani miejscowego, a jedynie źródłem określonych informacji. Oparcie decyzji o warunkach zabudowy na zawartych w informatorze wskazówkach, wbrew powszechnie obowiązującemu prawu, byłoby rażącym jego naruszeniem.

W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do całości argumentacji pełnomocnika skarżącej oraz brak uzasadnienia prawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji w zasadniczej części odnoszącej się do ustalenia, iż planowana inwestycja nie może służyć gospodarce leśnej - nie jest uzasadniony. Decyzja organu II Instancji zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, zaś ewentualne braki w zakresie odniesienia się do wszystkich argumentów pełnomocnika Skarżącej nie mogą powodować uchylenia decyzji, gdyż nie jest to uchybienie które miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1995.36.175/1) poprzez zaakceptowanie stanu rzeczy polegającego na tym, iż organy administracji samorządowej faktycznie mogą arbitralnie decydować o możliwym wykorzystaniu nieruchomości skarżącej w oderwaniu od obowiązującego prawa, zasad prawidłowej gospodarki leśnej, w oparciu o instytucje urzędnicze,

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie , to jest obrazę przepisów:

- art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez przyjęcie, iż granice lasu są wytyczane granicami działek ewidencyjnych;

- art. 3 pkt 2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, iż budynek służący gospodarce leśnej w lesie, którego właścicielem jest osoba fizyczna, nie może być zamieszkiwany, ani nie mogą być składowane w nim narzędzia,

- art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 3 ustawy o lasach poprzez dowolne przyjęcie, iż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ samorządu jest związany uproszczonym planem urządzenia lasu – decyzja starosty w zakresie planowanej inwestycji budowlanej, w szczególności iż wymagana jest taka decyzja ustalająca zadania w zakresie gospodarki leśnej nawet dla wzniesienia budynku nieusytuowanego na gruncie leśnym , którą starosta nakazywałby wzniesienie budynku służącego gospodarce leśnej,

III. przepisu art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. poprzez faktyczne nieprzeprowadzenie kontroli legalności postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie i bezkrytyczne podzielenie stanowiska organu administracji, z pominięciem argumentacji skarżącej,

IV. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części argumentacji przedstawionej w sprawie przez skarżącą oraz uznanie za nie mające żadnego znaczenia dla sprawy zalegające w aktach sprawy pisma Lasów Państwowych, wskazujące na zasady wznoszenia budynków w Lasach Państwowych oraz "Informatora w sprawie realizacji inwestycji i remontów budowlanych w Lasach Państwowych",

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- lakoniczne uzasadnianie, które zasadniczo można sprowadzić do arbitralnej tezy, że na nieruchomości skarżącej nie będzie ona prowadzić gospodarki leśnej i "nie wydaje się", aby wznoszenie budynków było niezbędne do prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej,

- nie odniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącej,

- niejasność wywodu i odwoływanie się do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji, które nie ma żadnego związku z przedmiotem sprawy,

- Sąd I instancji nie wypowiedział się stanowczo i jednoznacznie, czy uproszczony plan urządzenia lasu utożsamia z decyzją starosty, określającą zadania w zakresie gospodarki leśnej, czy decyzje takie Sąd I instancji uznaje za konieczne do uzyskania warunków zabudowy, czy też nie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że definicja pojęcia leśniczówki zawarta w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, którą posłużył się Sąd I instancji ma charakter techniczny i określa zakres stosowania tego rozporządzenia.

W ocenie skarżącej Sąd nie wyjaśnił, jakie konkretnie przesłanki należy spełnić, aby inwestycja budowlana służyła gospodarce leśnej. Ponadto Sąd pominął, że las jest pewną powierzchnią wyznaczoną granicami niezależnymi od granic działek ewidencyjnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęcie, że planowana droga ma służyć jedynie obsłudze planowanych zabudowań, wskazuje na powierzchowność analizy Sądu. Przedmiotowa droga dawałaby dostęp do zachodniej części lasu po drugiej stronie pastwiska.

Skarżąca kasacyjnie motywowała, że brak konieczności do prowadzenia gospodarki leśnej wzniesienia zabudowań i wytyczenia drogi, nie oznacza, że taka inwestycja nie będzie służyć gospodarce leśnej.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 19 ust. 3 ustawy o lasach dotyczy "zadań", a Sąd I instancji utożsamił je ze sposobem realizacji. Brak zaś decyzji – planu urządzenia lasu nie stanowi o braku zadań w zakresie gospodarki leśnej, które wynikają wprost z ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 t.j. - zwanej dalej p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją formalne podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (DZ. U. z 2014 r., poz. 1153) poprzez przyjęcie, że granice lasu są wytyczane granicami działek ewidencyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji odnoszącej się bezpośrednio do tak sformułowanego zarzutu.

Przywołany przez skarżącą kasacyjnie przepis definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem lasu. Jest to grunt, który spełnia odpowiednie szczegółowo wymienione w tym przepisie warunki. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że las nie może być wytyczany granicami działek ewidencyjnych. Powyższe twierdzenie nie może być uznane za prawidłowe.

Przeczy temu treść art. 20 i 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. , Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące, między innymi gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Z art. 21 powołanej wyżej ustawy wynika, zaś że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

W świetle powołanego wyżej przepisu organy administracji są związane danymi wpisanymi do ewidencji gruntów i budynków. Podważenie zapisów w ewidencji bądź też ich zmiana, może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. Natomiast w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. 2001, Nr 38, poz. 454 ze zm.) najmniejszą jednostką podziału kraju dla celów ewidencyjnych jest działka ewidencyjna. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącego o wytyczeniu granicy lasu granicami działek ewidencyjnych jest nieuprawnione.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ jest związany uproszczonym planem urządzenia lasu – decyzją starosty w zakresie planowanej inwestycji budowalnej.

Zauważyć należy, że uproszczony plan urządzenia lasu jest planem opracowanym dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach). Uproszczony plan urządzenia lasu opracowywany jest dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 19 ust. 2 ustawy o lasach).

Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (art. 19 ust. 3 ustawy o lasach).

W przypadku więc lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa zasady

i sposób prowadzenia gospodarki leśnej określone zostają – w zależności od ich powierzchni – bądź to w uproszczonym planie urządzenia lasu, bądź w decyzji starosty.

O tym więc, czy zgodnie z powołanym przepisem budynki, które mają zostać wzniesione na terenie lasu stanowiącego własność osoby fizycznej decydują zapisy uproszczonego planu lasu lub decyzji starosty wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu.

Podkreślić więc należy, że ocena czy realizacja planowanej inwestycji jest celowa nie należy do kompetencji organów administracji wydających decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, ani też do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Istotne jest bowiem to, czy na danym terenie można wznieść budynek służący gospodarce leśnej i czy okoliczności sprawy poparte stosowanymi dokumentami (np. decyzją starosty) pozwalają uznać, że inwestor na danym terenie może wybudować budynek służący gospodarce leśnej.

W rozpoznawanej sprawie nie przedłożono decyzji starosty, z której by wnikała możliwość wzniesienia takiego budynku. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie może więc odnieść pożądanego skutku.

Z tej też przyczyny nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. O samej zaś możliwości zlokalizowania w lesie budynku i sposobie jego eksploatowania nie przesądza powołany wyżej przepis, lecz tak jak w rozpoznawanej sprawie winno wynikać to z decyzji starosty.

Przytoczone powyżej argumenty przesądzają o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie o możliwości wykorzystania nieruchomości stanowiącej jej własność (lasu) nie decydują arbitralnie organy administracji. Kwestia ta, co wynika z powołanych wyżej przepisów poddana jest szczegółowej regulacji ustawowej. Przywołany przez skarżącą kasacyjnie przepis uprawnia Państwo do takiego stosowania prawa, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Wyrazem tego są właśnie ustawowe ograniczenia dotyczące między innymi ochrony gruntów leśnych.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Zauważyć należy, że artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122).

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się bowiem do dokumentacji przedstawionej przez skarżącą, w tym do pisma wskazującego zasady wznoszenia budynków w Lasach Państwowych oraz "Informatora w sprawie realizacji inwestycji i remontów budowlanych w Lasach Państwowych". Okoliczność, iż argumentacja Sądu I instancji przemawiała za nieuwzględnieniem powyższych dokumentów nie może świadczyć o naruszeniu art. 133§ 1 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II GSK 1873/12). Uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji odpowiada powyższym warunkom, a co za tym idzie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.

Zarzuty skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia powyższego przepisu faktycznie zaś sprowadzają się do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe rozważania, w oparciu o art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna została oddalona.