Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2686/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak / spr. / Sędziowie NSA Izabela Dobosz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 10 /dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, tekst jednol. (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 126 ze zm.) oraz art. 104 kpa stwierdził i orzekł, że :

-nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora - J. D., inwestora przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] 45, wykonanego w okresie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę, obowiązku wykonania żadnych czynności , oraz , że przyłącze wykonane z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane zostało doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu ustalono: PINB w K. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] 45 w K. w warunkach określonych w art. 37 ust. 1 pr. bud. tj. w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane po upływie terminu ważności decyzji pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania strona dostarczyła żądane dokumenty: inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przyłącza i orzeczenie techniczne uprawnionej osoby o prawidłowości wykonanych robót. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wykonane roboty :

1. nie naruszają ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. dla przedmiotowego terenu,

2. nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

3. nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich

- w związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.

Od tej decyzji odwołał się inwestor J. D. W odwołaniu zakwestionował ustalenie organu, iż przyłącze zostało wykonane w okresie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę.

Podał, że w okresie ważności pozwolenia na budowę pobrał dziennik budowy, ustanowił kierownika budowy, oraz dokonał pisemnego zgłoszenia jej rozpoczęcia.

Po upływie ustawowego terminu ważności pozwolenia na budowę faktycznie ją rozpoczął wykonując szereg prac w tym jedną z czterech (niwelacja terenu), która zgodnie z art. 41 pkt. 1 oraz pkt. 2/2 jest jednoznacznym dowodem na rozpoczęcie budowy. Jako dowód na powyższą okoliczność przedstawił rachunek za te pracę wystawiony przez firmę B., nie przerwał budowy na okres dłuższy niż 2 lata, a nawet w tym okresie ją zakończył.

Tak więc przyłącze zostało wykonane zgodnie z ważnym pozwoleniem na budowę.

Ponadto powyższe jego stanowisko podzielił w całości Sąd Okręgowy Wydział IV Karny Odwoławczy w Wyroku z dnia [...] 2003 r. sygn. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2003 r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i ustalił w uzasadnieniu swojej decyzji, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ I instancji prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił je, a także prawidłowo zastosował odpowiednie przepisy .

Wykonane przez inwestora roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa. Jedynym ich naruszeniem było wykonanie ich bez pozwolenia na budowę albowiem wygasło ono z powodu jego niewykonywania przez okres dłuższy niż dwa lata od daty jego wydania.

Z dostarczonych przez inwestora dowodów (inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, oświadczenie osoby uprawnionej o prawidłowości wykonanych robót) wynika, że wykonane roboty są zgodne ze sztuką budowlaną.

Organ II instancji odnosząc się do twierdzeń odwołania stwierdził, że zawiadomienie przez inwestora właściwego organu o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyjęcia, że zostały one rozpoczęte. W aktach sprawy brak dowodów, które świadczą o rozpoczęciu robot przygotowawczych. Dostarczenie takich dowodów leży w interesie stron. Odwołujący się z takiego uprawnienia w toku postępowania odwoławczego nie skorzystał. Przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były w warunkach określonych w art. 50-51 pr. bud. nie były bowiem budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy prawo budowlane , a zatem nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 48 pr. bud. Ilekroć organ stwierdza, że roboty takie nie wymagają nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności, winny odmówić ich nakazania, co też uczynił organ I instancji, a organ II instancji utrzymał w mocy.

Powyższą Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. D.

W skardze zarzucił, że przyłącz wykonał w okresie ważnego pozwolenia na budowę.

W czasie ważności tego pozwolenia pobrał dziennik budowy, dokonał zgłoszenia jej rozpoczęcia i wykonał prace przygotowawcze, na co posiada rachunek wystawiony przez [...]. Prac nie przerwał na czas dłuższy niż 2 lata , w tym okresie je ukończył.

Zaskarżona decyzja stwierdza, że w aktach nie ma dowodu na wykonane prace. Skarżący kopię w/w rachunku dostarczył do organu I instancji, który akta przekazał do WINB.

Skarżący nie wie, dlaczego ten podstawowy dowód nie został przekazany wraz z aktami sprawy. Podejrzewa celowe działanie, ponieważ Dyrektor PINB w toczącym się procesie karnym uważa niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, że wykonanie prac przygotowawczych, których nie kwestionuje, nie jest rozpoczęciem budowy. O przedmiotowym rachunku wspomniał w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednak WINB nie zwrócił się do niego o ponowne jego dostarczenie. Gotowy jest do okazania rachunku

w oryginale, gdyż znajduje się on w dokumentacji księgowej jego firmy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte u zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poa. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), w skrócie ppsa.

Jak stanowi przepis art. 3 ustawy ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi -art. 134 ustawy.

Skarga należało uznać za uzasadnioną.

Zasadniczy wpływ na kształt i przebieg postępowania administracyjnego ma ustanowiona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...). Z zasady powyższej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki polegające na określeniu z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz przeprowadzeniu z urzędu koniecznych dowodów. Podstawę do ustaleń, jakie dowody winny być przeprowadzone stanowi treść normy prawa materialnego, gdyż od niej zależy ustalenie przez organ faktów, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i które winny zostać udowodnione. Realizacji powyższej, naczelnej zasady postępowania administracyjnego służy przepis art. 77 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym i koniecznym w świetle treści przepisu prawa materialnego, stwarza podstawę do zgodnej z wyrażoną w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów, oceny, która prowadzić ma do ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, oraz przeprowadzona zgodnie z zasadami logiki. Naruszenie powyższych reguł stanowić będzie przekroczenie swobodnej oceny dowodów. Powyższe, zgodnie z art. 107 § 3 kpa winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji , które winno wyjaśniać okoliczności wskazujące na konieczność wydania decyzji w sprawie i wobec określonych w niej podmiotów, oraz wskazanie obowiązującego przepisu prawa. Uzasadnienie decyzji powinno natomiast zawierać objaśnienie toku rozumowania , który doprowadził do zastosowania w sprawie konkretnego przepisu prawa.

Zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji powyższe zasady naruszyły.

Podstawowym faktem wymagającym w sprawie udowodnienia było prowadzenie przez skarżącego robót budowlanych w warunkach art. 37 ustawy prawo budowlane, tj. po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją n r[...], znak [...] wydaną w dniu [...]1998 r. przez Prezydenta Miasta K. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr 45 przy ul. [...] w K. dla Spółdzielni Handlowo-Usługowo-Produkcyjnej w K. Następnie decyzja nr [...] znak [...] z dnia [...] 1999 r. wydana przez ten sam organ przeniosła za zgodą dotychczasowego inwestora powyższą decyzję na rzecz Firmy Handlowo-Usługowej J. D. W dniu [...] 2001 r. , podczas prac prowadzonych przy wykonywaniu powyższego przyłącza nastąpiło osunięcie się ziemi, w wyniku czego został zasypany do pasa pracownik, który nie odniósł żadnych obrażeń. Inwestor oświadczył wówczas do protokołu, że posiada pozwolenie na budowę przyłącza, natomiast prace były prowadzone bez nadzoru osoby pełniącej samodzielne funkcje techniczne, mimo złożonej deklaracji kierownika budowy. Postanowieniem z dnia [...] 2001 r. znak [...] organ wstrzymał roboty budowlane obejmujące wykonanie przyłącza z przyczyn wskazanych w art. 37 ust.1 prawa budowlanego. Następnie inwestor przedłożył dziennik budowy zawierający oświadczenie B. Ł. o podjęciu się obowiązków kierownika budowy, kopię zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy budynku handlowo-usługowego z częścią mieszkalną przy ul.[...], oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] 45 z dnia [...] 2000 r.

W kolejno składanych pismach w toku postępowania przed organem I instancji skarżący opisywał przebieg prac przy budowie przyłącza, wraz z podaniem konkretnych dat wykonywania poszczególnych prac, oraz okresu przerwy w tych pracach i przyczyn jej zaistnienia. Postanowieniem z dnia [...] 2002 r. , na podstawie art. 77 i art. 123 kpa organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót sporządzonego przez osobę uprawnioną, oraz protokołu odbioru przyłącza kanalizacji sanitarnej z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, określając termin ich przedłożenia. Po przedłożeniu powyższych dokumentów wydana została decyzja organu I instancji.

Organ II instancji nie przeprowadzał żadnych dowodów i swoją decyzję wydał w oparciu o dowody zebrane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Jak wynika z akt sprawy organy nie przeprowadziły z urzędu żadnych dowodów mających na celu ustalenie, czy sporne roboty przy wykonywaniu przyłącza prowadzone były w warunkach art. 37 ust. 1 pr. bud. tj. po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż potrzeba taka niewątpliwie istniała. Nie wiadomo, na jakich dowodach oparły swoje ustalenia w tym zakresie, ponieważ zaskarżona decyzja zawiera jedynie stwierdzenie, że roboty te były wykonywane w warunkach art. 37 ust. 1 pr. bud. , bez powołania się na konkretne dowody. W uzasadnieniu stwierdza się jedynie, że zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyjęcia, iż roboty te zostały rozpoczęte. Takie rozstrzygnięcie narusza przepis art. 107 § 3 kpa , ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, tj. powołania dowodów, na których organ się oparł i podania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom. Identyczną wadą obarczona jest w tym zakresie decyzja organu I instancji, która stwierdza istnienie sytuacji określonej w art. 37 ust. 1 pr. bud. , bez powołania się na jakiekolwiek dowody. Stan taki uzasadnia również stwierdzenie, że organ orzekający w drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, mając na uwadze treść art. 136 kpa, który daje podstawę do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ tego nie uczynił, choć trzeba podkreślić, że przeprowadzenie dowodów na okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia, czy skarżący działał w warunkach art. 37 ust. 1 pr. bud. nie nastręczało żadnych trudności.

Skarżący twierdził bowiem, że prace wykonywane przy budowie przyłącza miały czasowy związek z pracami wykonywanymi przez Gminę Miasta K. w związku z inicjatywą społeczną mieszkańców, a także związane były z budową budynku mieszkalno-usługowego.

Okoliczności dotyczące terminu rozpoczęcia robót przy budowie przyłącza winny być więc ustalone ściśle, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe, nie wyłączając dowodów

z przesłuchania świadków pracujących przy budowie zarówno budynku jak i przyłącza.

Organy obydwu instancji skupiły natomiast swoją uwagę głównie na badaniu zgodności wykonanych prac z przepisami budowlanymi, co powinno być następstwem nie budzącego wątpliwości ustalenia, że skarżący działał w warunkach wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu

na budowę. Tak poczynione ustalenia organów przekraczają granice swobodnej oceny dowodów określone przepisem art. 80 kpa i stają się ustaleniami dowolnymi. Należy wrócić także uwagę na całkowicie błędne stanowisko organu w przedmiocie dowodu w postaci rachunku za wykonane przez firmę B. za prace przy budowie spornego przyłącza. Jak twierdził skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji dowód taki zawierający datę wykonanych prac przedłożył organowi. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc wyjaśnienie, czy dokument taki został przez skarżącego przedłożony, względnie wezwanie strony do jego przedstawienia, zgodnie z zasadą wyrażona w art. 77 kpa. Strona powinna być świadoma negatywnych skutków wynikających z nieprzedstawienia dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, co wynika wprost z zasady informowania stron i uczestników postępowania ustanowionej w art. 9 kpa. Rolą organu orzekającego- także odwoławczego- nie jest bowiem bierne oczekiwanie na dowody zaoferowane przez stronę, ale podejmowanie wszelkich czynności mających doprowadzić do wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Słusznie co prawda organ stwierdza, że w interesie strony leży dostarczenie dowodów organowi prowadzącemu postępowanie, ale obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, dlatego działanie jego nie może sprowadzać się do oczekiwania na dowody zaoferowane przez stronę, tak jak to uczynił organ II instancji.

Zwrócić należy także uwagę, iż nie wiadomo, na jakiej podstawie organ uznał, że wykonane przez inwestora roboty są zgodne ze sztuką budowlaną , skoro w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego uprawnienia do złożenia takiego oświadczenia przez osobę, która je złożyła, co stanowi naruszenie art. 80 kpa.

Rzeczą organów rozstrzygających sprawę będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego w sposób niewątpliwy ustalić, czy skarżący wykonywał roboty przy budowie przyłącza w okresie po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, mając na uwadze treść przepisów art. 37, art. 41, art. 45 ustawy prawo budowlane i dopiero w zależności od wyników tak przeprowadzonego postępowania dowodowego wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

W związku z przedstawioną przez skarżącego w toku postępowania sądowego informacją o zapadłym w dnu [...] 2003 r. prawomocnym Wyroku Sądu Rejonowego Wydział II Karny sygn. akt [...] wyjaśnić, że jego treść nie miała wpływu na treść niniejszego Wyroku. Jak bowiem stanowi przepis art. 11 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ustalenia wydanego w postępowaniu

karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny". Z art. 11 ppsa wynika więc, że moc wiążącą dla sądu administracyjnego mają jedynie ustalenia co do popełnienia przestępstwa zawarte w prawomocnym wyroku skazującym, co oznacza, że sąd administracyjny jest związany jedynie zawartymi w sentencji wyroku skazującego ustaleniami okoliczności związanymi ze sprawcą i typem przypisanego mu czynu. Natomiast wyrok sądu karnego uniewinniający określoną osobę od zarzutu popełnienia przestępstwa nie jest dla sądu administracyjnego wiążący w tym sensie, że może on zaakceptować ustalenia organów administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd karny wyroku uniewinniającego.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego- art., 7, art. 9 , art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.