Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 562/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 126
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. P. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 562/13

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2013r., nr [...] orzekającą o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R., stanowiącej 33 % ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonych w dniu przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jako działki o nr ewidencyjnych 76/1, 90/7, 90/8, 90/10, obr. [...] R.– S., obj. KW nr [...], będące współwłasnością B.C. (P.) oraz A.C.

Decyzja została wydana w oparciu o art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2007r. B.P. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R., stanowiącej 33 % ogólnej powierzchni gruntu, oznaczonych w dniu przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jako działki o nr ewidencyjnych 76/1, 90/7, 90/8, 90/10, obr. [...] R.– S., obj. KW nr [...], będące współwłasnością B.C. (P.) oraz A.C.

Prezydent Miasta R decyzją z dnia [...] maja 2009r., nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania wszczętego wskazanym wyżej pismem.

B.P. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta R. do Wojewody , który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2011r., sygn. akt II SA/Rz 653/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wskazane wyżej decyzję organów I i II instancji, motywując swoje rozstrzygnięcie koniecznością wyłączenia od rozpoznania sprawy organu I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] Wojewoda wyłączył z postępowania Prezydenta Miasta R. i wyznaczył w jego miejsce Starostę L. do załatwienia wskazanej wyżej sprawy.

Starosta L. decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...] umorzył postępowanie we wskazanej wyżej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa działek objętych wnioskiem nastąpiło z dniem uprawomocnienia się decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] stycznia 1970r. , nr [...] zatwierdzającej plan poddziału nieruchomości objętej planem podziału stanowiącym załącznik nr 1 do tej decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, bowiem zgodnie z art. 2 tej ustawy grunty zostały wyznaczone pod budownictwo jednorodzinne przez właściwe prezydium rady narodowej w drodze uchwały i w oparciu o plan zagospodarowania terenu. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na mocy art. 11 tej ustawy nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale z mocy prawa i w takiej w sytuacji brak było podstaw do orzekania o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania za tą nieruchomość. Także obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie dają podstawy do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Żądanie wnioskodawców jest więc bezprzedmiotowe i skutkuje umorzeniem postępowania.

B.P. złożyła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) Art. 129 ustawy w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zmianami) w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez przyjęcie, iż normy określone w niniejszych przepisach nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało odmową przyznania odszkodowania w wyniku uznania przez organ , iż postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe,

b) Art. 8 Konstytucji w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,

c) Art. 129 ustawy w związku z art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach poprzez błędne przyjęcie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa, co ma wykluczyć możliwość uzyskania odszkodowania,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji, a to:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, zawierającego odniesienie do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym przepisów ustawy zasadniczej,

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wymienioną na wstępie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do treści art. 11 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami . Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Taki zapis ustawowy nie pozostawiał wątpliwości , że przejście prawa własności następowało z mocy samego prawa i nie przysługiwało za nie odszkodowanie.

Art. 129 ust. 5 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzje o odszkodowaniu:

1) w przepadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124 – 126,

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości,

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Żadna z wymienionych wyżej sytuacji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem brak jest uregulowania w aktualnie obowiązującej ustawie, który rozszerzałby zastosowanie art. 129 ust. 5 tej ustawy na stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Przyznanie bowiem odszkodowania bez stosownej legitymacji ustawowej naruszałoby art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakładającego na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.

B.P. złożyła na wskazaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w całości powtarzając w niej zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W skardze wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – art. 3 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu aktu objętego skargą nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania w stopniu określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości i nadają się do wyrokowania.

Przejęcie na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania 1526 m2 gruntu stanowiącego 33 % ogólnej powierzchni nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 76/1, nr 90/8, nr 90/10 położone w R. nastąpiło z dniem uprawomocnienia się decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. zatwierdzającej plan podziału nieruchomości.

Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138) "z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej".

W chwili obecnej przepisem prawa materialnego, regulującym zagadnienie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651).

Wywłaszczenie jest odjęciem prawa własności lub innego prawa rzeczowego.

Definicję wywłaszczenia zawiera przepis art. 112 ust. 2 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/2006, "że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych, powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają nadal po wejściu w życie ustawy.

Choć wskazana wyżej uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej innej sytuacji prawnej, lecz jej konkluzja ma charakter generalny i można ją odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Istotne znaczenie ma również to, że wcześniej obowiązujące ustawy o wywłaszczeniu, a to z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przewidywały wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa.

Zawsze wobec tego ustalenie i wypłata odszkodowania była związana z instytucją wywłaszczenia.

Zagadnienie "słusznego" odszkodowania było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem. Jednakże ochronę prawa własności zapewniają także przepisy art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1.

O aksjologicznej doniosłości kwestii ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość świadczy nie tylko treść regulacji działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ale także umieszczenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji wskazującego na "słuszne odszkodowanie" w rozdziale I Konstytucji RP, zatytułowanym "Rzeczypospolita" wśród naczelnych zasad polskiego porządku prawnego.

Koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było działanie podejmowane z urzędu, polegające na wszczęciu postępowania o wypłatę odszkodowania.

Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Przepisy zaś tej ustawy przewidują w art. 112, że wywłaszczenie nieruchomości, wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej.

W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n.

Natomiast art. 129 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencje do wydawania odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Tak więc wywłaszczenie nieruchomości możliwe jest jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zarówno przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), jak i ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, którą dekret został uchylony przewidywały wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która do tej pory nie została wydana. Skoro tak to nie ma przeszkód, aby kwestia odszkodowania w przedmiotowej sprawie była rozstrzygnięta.

Podstawą dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124 – 126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie w sprawie objętej skargą.

Dla stanu faktycznego objętego kontrolą Sądu właśnie ta końcowa część cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie.

Jak ustalono wypłacenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpić powinno na podstawie przepisów o wywłaszczeniu.

Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Ponadto i przede wszystkim zgodnie z zasadą konstytucyjną wyrażoną w art. 21 ust. 2 wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem.

W związku z powyższym, ponieważ do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość to właśnie na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. winna być ona aktualnie wydana. Potwierdza to również regulacja zawarta w art. 233 u.g.n.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowany przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązujące władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawienia pozaprawnych praktyk.

W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wg której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Sformułowanie w/w przepisu wręcz nakazuje uregulowanie roszczeń we wszystkich sprawach, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. W przeciwnym razie cytowany przepis byłby przepisem martwym i miałby jedynie marginalne znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 1111/2008, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r. w sprawie II SA/Rz 385/2009, WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008 r. w sprawie II SA/Lu 591/2008).

Sąd w tym składzie rozpoznając skargę ma świadomość tego, iż w doktrynie pojawiły się wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 129 ust. 5. u.g.n. Przyjmowano, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i roszczenia z nim związane są roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Molczyk, w: reg. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, str. 479, nr 1).

Jeżeli natomiast przyjąć, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., mogłoby to oznaczać, że ustawodawca zobowiązuje się do uregulowania roszczeń sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. w sprawach, w których wydano decyzje o wywłaszczeniu bez ustalenia odszkodowania (patrz E. Molczyk – Komentarz, str. 480, nr 4).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela tych wątpliwości. Do chwili obecnej nie uchwalono ustawy reprywatyzacyjnej, która mogłaby regulować zagadnienie odszkodowań za uprzednie (przed 1.I.2008) – wywłaszczenie bądź przejęcie nieruchomości.

Objęcie zaś regulacją art. 129 ust. 5 u.g.n. stosunków prawnych powstałych na tle wywłaszczeń bądź przejęcia własności nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. wspierają przepisy ogólne a to m.in. przepisy Konstytucji RP.

Nie budzi również wątpliwości, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 6 ustawy Dział III albowiem one dotyczą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Z tych względów na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd uwzględnił skargę.

O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy.

Ze względu na charakter rozstrzygnięcia nie było koniecznym orzekanie o tymczasowej ochronie.