Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1965/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, 12, 35, 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB 84/19 w sprawie ze skargi "[...] na przewlekłe postępowanie Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...]na rzecz Wójta Gminy Białe Błota kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2020 r., którym po rozpatrzeniu skargi w/w spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddalono skargę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Postępowanie administracyjne zostało zainicjowanie wnioskiem skarżącej spółki z 13 grudnia 2017 r. skierowanym do Wójta Gminy Białe Błota o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na "Budowie automatycznej linii wannowej do przygotowania powierzchni aluminium i malowania proszkowego z wykorzystaniem istniejącej zabudowy produkcyjnej wraz z dobudową pomieszczenia przeznaczonego na neutralizator ścieków, na terenie zakładu produkcyjnego "[...], zlokalizowanego na działkach nr [...] obręb geodezyjny [...]". Wniosek został uzupełniony 11 stycznia 2018 r. Postępowanie wszczęte zostało 16 stycznia 2018 r. Tego samego dnia organ wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy i do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy z prośbą o wydanie opinii w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bez wyznaczenia terminu do dokonania czynności. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy pismem z 31 stycznia 2018 r. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy pismem z 26 lutego 2018 r. wyrazili opinię, że dla powyższej inwestycji należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Dyrektor Zlewni Wód Polskich w Inowrocławiu natomiast, opinią z 23 lutego 2018 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia.

W dniach 22-25 stycznia 2018 r. mieszkańcy [...] wnieśli o przeprowadzenie konsultacji społecznych oraz złożyli na piśmie sprzeciwy co do planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Wójt Gminy Białe Błota nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, w związku z czym postępowanie zawieszone zostało postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku ze złożeniem raportu w dniu 10 maja 2018 r., postanowieniem z [...] maja 2018 r. Wójt Gminy Białe Błota podjął zawieszone postępowanie. W tym samym dniu raport przekazany został do organów uzgadniających. O przekazanie raportu wystąpili również [...] (24 maja

2018 r.) oraz Wody Polskie - Państwowe Gospodarstwo Wodne Zarząd Zlewni Inowrocław (6 czerwca 2018 r.).

Pismem z 12 czerwca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy zaopiniował inwestycję, zgłaszając warunki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wyznaczeniem 30-dniowego terminu na składanie uwag i wniosków, uwagi zgłosili 22 czerwca 2018 r. [...]. Uwagi zostały przekazane 25 czerwca 2018 r. do organu uzgadniającego, a także do pełnomocnika inwestora w celu złożenia wyjaśnień do ww. uwag. W dniu 5 lipca 2018 r. uwagi przekazane zostały do Biura Projektowo-Consultingowego [...], celem udzielenia odpowiedzi na zawarte w piśmie pytania i odniesienie się do uwag. W piśmie z 29 czerwca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy odniósł się do uwag do raportu zgłoszonych przez strony postępowania zawartych w piśmie z 21 czerwca 2018 r.

7 września 2018 r. Biuro [...] przesłało wyjaśnienia do raportu.

W dniu 5 lipca 2018 r. zwrócono się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z prośbą o przeprowadzenie kontroli w zakładzie [...]" zlokalizowanym w miejscowości [...]. Pismem z 11 lipca 2018 r. organ wystąpił do Zakładu Wodociągów i Usług Komunalnych sp. z o.o. w Białych Błotach z prośbą o przeanalizowanie raportu oddziaływania ww. inwestycji na środowisko - z zakresu planowanej gospodarki wodno-ściekowej, ze szczególnym uwzględnieniem ścieków przekazywanych do sieci kanalizacyjnej. Odpowiedź udzielona została 27 lipca 2019 r. W piśmie z 25 września 2018 r. Inspekcja Ochrony Środowiska WIOŚ w Bydgoszczy poinformowała o wynikach kontroli w zakresie poziomu hałasu. Pismem z dnia 3 października 2018 r. RDOŚ zawiadomił o przedłużeniu postępowania do dnia 22 października 2018 r.

Pismem z 23 października 2018r. adresowanym do Biura [...] Wójt Gminy poinformował, po przeprowadzonej analizie faktycznego zagospodarowania, że teren na którym możliwe jest oddziaływanie planowanej inwestycji został uznany za tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Analiza wykorzystywania nieruchomości na wyznaczonym obszarze wykazała, że część nieruchomości zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i w związku z powyższym uznano, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla ww. terenu obowiązują dopuszczalne poziomu hałasu jak dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pismem z 23 października 2018 r. RDOŚ zawiadomił o przedłużeniu postępowania do dnia 30 października 2018 r.

W piśmie z 26 października 2018 r. adresowanym do [...] Wójt Gminy Białe Błota zwrócił się z prośbą o udzielenie wyjaśnień do przedstawionych uwag do raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie planowanej gospodarki wodno-ściekowej, ze szczególnym uwzględnieniem ścieków przekazywanych do gminnej sieci kanalizacyjnej i przekazywanych do Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy pismem z 30 października 2018 r. zwrócił się do [...]" z prośbą o złożenie wyjaśnień dotyczących analizy dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz oddziaływania na jakość powietrza.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Bydgoszczy uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz określił jego warunki. Pismem z 4 grudnia 201 8r. skierowanym do UG oraz do RDOŚ w Bydgoszczy, [...] przedstawił wyjaśnienia na wcześniej otrzymane uwagi do raportu, a następnie pismem z 7 grudnia 2018 r. przedstawił akt notarialny dokumentujący zakup przez [...] w miejscowości [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Przedmiotowa działka jest położona w najbliższym sąsiedztwie firmy [...]. Przede wszystkim ze względu na lokalizacje ww. nieruchomości zarówno Urząd Gminy, jak i RDOŚ w Bydgoszczy wnioskowali o utrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu i zanieczyszczeń do powietrza, a także wnioskowali o kontrolę Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z zakresu przestrzegania norm emisji hałasu do środowiska.

Pismem z 21 stycznia 2019 r. RDOŚ przedłużył postępowanie do 25 stycznia 2019 r. a następnie w piśmie z 28 stycznia 2019 r. zawiadomił o przedłużeniu postępowania do 30 stycznia 2019 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez inwestora i określił szereg warunków realizacji tej inwestycji.

Zawiadomieniem z 19 marca 2019 r. Wójt Gminy Białe Błota poinformował o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie w terminie siedmiu dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Pismo ostatniej ze stron doręczono 5 kwietnia 2019 r. W dniu 7 kwietnia 2019 r. wpłynęło pismo stron postępowania o przedłużenie do 8 maja 2019 r. terminu do złożenia uwag i wniosków. Do pisma załączono opinię specjalisty ds. technicznych oraz oczyszczania ścieków galwanicznych inż. [...], w której podważone zostały rozwiązania technologiczne zaproponowane w raporcie oddziaływania na środowisko oraz załączono dokumentację fotograficzną obrazującą obecnie prowadzoną działalność firmy [...] na terenie miejscowości [...].

Pismem z 19 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o przedłużeniu terminu do złożenia uwag i wniosków do prowadzonego postępowania.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo pełnomocnika [...] o przeprowadzenie dowodu z ww. opinii inż. [...] i docelowe wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu 6 kwietnia 2019 r. inwestor przedłożył do UG pismo, w którym ustosunkował się do podniesionych przez mieszkańców [...] uwag. W dniu 13 maja 2019 r. wpłynął do UG wniosek [...] o przedłużenie terminu do złożenia uwag i wniosków oraz wniosek dowodowy o przeprowadzenie analizy i weryfikacji przedsięwzięcia pod kątem przepisów PPOŻ, biorąc pod uwagę graniczenie inwestycji i jej bliskość z domami jednorodzinnymi. Natomiast 14 maja 2018 r. [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. 20 maja 2019 r. [...] wystąpiła o ponowne przedłużenie terminu do składania uwag i wniosków z uwagi na bardzo skomplikowany techniczny charakter sprawy, który wymaga zaciągnięcia opinii specjalistów oraz wniosek dowodowy o przeprowadzenie analizy i weryfikację przedsięwzięcia pod katem przepisów PPOŻ, biorąc pod uwagę graniczenie inwestycji i jej bliskość z domami jednorodzinnymi.

Pismem z 26 kwietnia 2019 r. Prezes Zarządu Zakładu Wodociągów i Usług Komunalnych sp. z o.o. odpowiedział na pismo Wójta Gminy Białe Błota z 11 stycznia 2019 r., opiniując pozytywnie przedstawiony przez biuro projektowo-consultingowe proces neutralizacji i odprowadzania ścieków z przedmiotowego zakładu.

Pismem z 28 czerwca 2019 r. organ zawiadomił o ponownej możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie. 15 lipca 2019 r. [...] zgłosił zastrzeżenia i wnioski dotyczące występujących w jego przekonaniu błędów w sporządzonym raporcie oddziaływania na środowisko. Do pisma strona załączyła drugą opinię inż. [...].

W piśmie z 6 sierpnia 2019 r. [...]. wniosła o pilne wydanie decyzji wskazując przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym samym dniu [...] wniosła w przedmiotowej sprawie ponaglenie, zarzucając organowi pierwszej instancji przewlekłość postępowania. Ponaglenie przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego 14 sierpnia 2019 r.

Pismem z 12 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy Białe Błota zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i wyznaczył termin na 31 października 2019 r. Spowodowane było to złożonymi zastrzeżeniami do sporządzonego raportu i koniecznością rozstrzygnięcia ich poprzez wydanie opinii przez biegłego. Wójt postanowił o konieczności sporządzenia niezależnej opinii, która w sposób jednoznaczny rozstrzygnie zgłaszane uwagi i zweryfikuje sporządzony raport.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało złożone ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji miesiąc na załatwienie przedmiotowej sprawy. Postanowienie wpłynęło do UG

5 września 2019 r. Pismem z dnia 12 września 2019 r. [...]. wniosła o pilne wydanie decyzji. Natomiast pismem noszącym datę 19 września 2019 r. spółka wniosła skargę do WSA w Bydgoszczy na przewlekłe prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania.

Wójt Gminy Białe Błota postanowieniem z [...] września 2019 r. powołał biegłego celem dokonania oceny i sporządzenia opinii biegłego w zakresie analizy procesów technologicznych przewidzianych w ramach planowanego przedsięwzięcia. Opinia biegłego wpłynęła do UG 3 października 2019 r. Organ pierwszej instancji dopuścił do sprawy dowód z opinii biegłego postanowieniem z 14 października

2019 r. Pismem z tego samego dnia wystąpił również do pełnomocnika inwestora, aby szczegółowo odniósł się do podniesionych w opinii kwestii i postawionych wniosków w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku.

Skarżąca w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniosła o: stwierdzenie, że Wójt Gminy Białe Błota prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Wójtowi Gminy Białe Błota miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, nałożenie na Wójta Gminy Białe Błota grzywny w kwocie 10.000 zł, zasądzenie od Wójta Gminy Białe Błota sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł na rzecz wnioskodawcy oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego: art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ prowadzący postępowanie podejmuje kolejne czynności w sprawie w bardzo dużych odstępach czasowych i bez wskazania konkretnego powodu przedłuża termin do załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że organ powołuje się również na kolejne niczym nieuzasadnione wnioski stron postępowania o przedłużenie terminu do złożenia uwag i zastrzeżeń oraz do zapoznania się z materiałem dowodowym, co nie może być akceptowane z punktu widzenia praworządności.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie.

W dniu 31 grudnia 2019 r. Wójt Gminy Białe Błota wydał decyzję, którą odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. oddalił skargę, uznając, że nie posiada ona uzasadnionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dokonanych ustaleń dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, Sąd na wstępie ustosunkował się do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia

[...] września 2019 r., którym uznało złożone przez skarżącą spółkę za uzasadnione, stwierdzając, że czynności podejmowane przez organ I instancji w toku postępowania w okresie od 19 marca 2019 r. do 12 sierpnia 2019 r., noszą cechy przewlekłego działania organu. Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska SKO zawartego w uzasadnieniu postanowienia. Nie można zgodzić się zdaniem Sądu z tym, że organ pierwszej instancji nie podejmował jakichkolwiek czynności od dnia 19 marca 2019 r. (zawiadomienie o ponownej możliwości zapoznania się z aktami sprawy - k 76 akt administracyjnych) do dnia 28 czerwca 2019 r., kiedy to organ zawiadomił o wpływie nowych dokumentów. Sąd wskazał, że zawiadomienie z dnia 19 marca 2019 r. wyznaczało stronom termin 7 dni na dokonanie czynności. Skarżąca odebrała to zawiadomienie w dniu 27 marca 2019 r., natomiast pełnomocnik strony r.pr. [...]odebrał korespondencję w dniu 5 kwietnia 2019 r. Organ miał obowiązek oczekiwania na upływ wskazanego siedmiodniowego terminu od ostatniego doręczenia.

Nie można również zdaniem Sądu pominąć przy badaniu przewlekłości postępowania czynności podejmowanych przez strony postępowania oraz pełnomocnika i skutków tych czynności w przełożeniu na prowadzone postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2019 r. strony postępowania wniosły o przedłużenie terminu do złożenia uwag i wniosków wraz z zastrzeżeniami do zgromadzonego materiału w sprawie. Przedłożyły również opinię z dnia 5 kwietnia 2019 r. sporządzoną przez specjalistę do spraw technicznych oraz oczyszczalni ścieków galwanicznych inż. [...]. W ocenie Sądu był to nowy materiał w sprawie, który organ powinien ocenić. Dlatego przedłużenie terminu dokonane przez Wójta Gminy Białe Błota w zawiadomieniu z dnia 19 kwietnia 2019 r. nie ma cech dowolności i działań pozornych. W zawiadomieniu tym organ wskazał, że nowy termin możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i dowodem w sprawie ustalono na 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Dalej Sąd podkreślił, że skarżąca w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. przedstawiła stanowisko odnośnie pisma mieszkańców z dnia 7 kwietnia 2019 r. Dalej w okresie od 13 maja do 20 maja 2019 r. wpływały kolejne pisma stron o przedłużenie postępowania. Zdaniem Sądu, wpływ na terminy w prowadzonym postępowaniu miały również organy opiniujące. Akta sprawy potwierdzają, że dopiero w dniu 26 czerwca 2019 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo Prezesa Zarządu Zakładu Wodociągów i Usług Komunalnych sp. z o. o w Białych Błotach w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy Białe Błota z 11 stycznia 2019 r., w którym zaopiniowano pozytywnie przedstawiony przez biuro projektowo-consultingowe proces neutralizacji i odprowadzania ścieków z przedmiotowego zakładu. Z akt sprawy wynika, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Zakład Wodociągów i Usług Komunalnych obarczone było szeregiem wątpliwości, co wynika między innymi z późniejszych pism stron postępowania Oparte zostało ono o stanowisko Miejskich Wodociągów i Kanalizacji w Bydgoszczy sp. z o. o. Szereg nowych dowodów przedstawionych organowi po dniu 19 marca 2019 r. wymagał konieczności przedstawienia ich stronom i umożliwienia zapoznania się z nimi oraz wyznaczenia stosownego terminu na dokonanie tych czynności. Organ zatem miał podstawy do wydania zawiadomienia na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w dniu 28 czerwca 2019 r. Powyższych działań organu Sąd nie postrzegał jako pozornych i sztucznie przedłużających postępowanie.

Dalej Sąd wskazał, że pismo z dnia 26 czerwca 2019 r. Zakładu Wodociągów i Usług Komunalnych sp. z o. o. w Białych Błotach, opiniujące pozytywnie przedstawiony proces neutralizacji ścieków zostało wydane bez znajomości stanowiska przedstawionego w nowej opinii prywatnej, dostarczonej przez strony, z dnia 5 kwietnia 2019 r. sporządzonej przez specjalistę do spraw technicznych oraz oczyszczalni ścieków galwanicznych inż. [...]. Kolejne zastrzeżenia i wnioski strony złożyły w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r., co doprowadziło organ do przekonania o konieczności powołania niezależnego specjalisty, co też organ zakomunikował stronom w zawiadomieniu z dnia 12 sierpnia 2019 r.

W zawiadomieniu o przedłużeniu terminu Wójt wskazał, że załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z wniesieniem przez stronę postępowania zastrzeżeń do treści raportu wraz z opinią specjalisty ds. technicznych oraz oczyszczalni ścieków. Postępowanie zostało przedłużone do dnia 31 października 2019 r. Zawiadomienie o przedłużeniu terminu zostało wydane po złożeniu ponaglenia przez skarżącą (wpływ do organu 9 sierpnia 2019 r.). Biegły został powołany przez Wójta Gminy postanowieniem z dnia 23 września 2019 r., tj. w trakcie miesięcznego terminu wyznaczonego przez SKO w postanowieniu o ponagleniu, które wpłynęło do organu w dniu 5 września 2019 r.

Sąd ocenił powyższe czynności procesowe podejmowane przez Wójta jako niezwłoczne. Nie podzielił stanowiska Kolegium, że w okresie od dnia 19 marca 2019 r. do dnia 12 sierpnia 2019 r. minęło prawie 5 miesięcy, w trakcie których organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych czynności (oprócz zawiadomienia stron o zebranych materiałach i możliwości składania uwag wniosków).

Powołując się w dalszej części uzasadnienia na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i wyrażane w doktrynie poglądy, zgodnie z którymi za "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny oraz odwołując się do ustalonego stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż wbrew zarzutowi skargi, Wójtowi Gminy Białe Błota nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji objętej wnioskiem. Z wnikliwej analizy akt sprawy wynika, że wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...] wnoszę o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że Wójt Gminy Białe Błota prowadził przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób przewlekły oraz, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także nałożenie na Wójta Gminy Białe Błota grzywny w wysokości 10. 000 zł lub zasądzenie od Wójta Gminy Białe Błota na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł (stosownie do treści art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji,

Zaskarżonemu wyrokowi, wskazując jako podstawę zaskarżenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, w tym ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły,

b) art. 151 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarga była zasadna i powinna zostać uwzględniona poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a.,

c) art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na braku stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

d) art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na niewymierzeniu organowi grzywny lub nie zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej zawnioskowanej w skardze sumy pieniężnej,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżących w uzasadnieniu skargi, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Białe Błota wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie przez "[...]. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w złożonej skardze kasacyjnej zostały skonstruowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. i sprowadza się do zakwestionowania przyjętego wniosku, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia przedstawionego przez inwestora nie nosi znamion postępowania przewlekłego. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu kasacyjnego na wstępie należy wskazać, że zarówno kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracyjnym – Wójtem Gminy Białe Błota toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Chociaż zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. należy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że prowadząc postepowanie administracyjne organ obowiązany jest do realizacji również pozostałych zasad określonych w art. 6 – 15 k.p.a. Tylko realizacja wszystkich zasad ogólnych pozwala na realizację naczelnej zasady praworządności, o której mowa nie tylko w art. 6 k.p.a., ale także w art. 7 Konstytucji RP. Nie jest do przyjęcia stanowisko, zgodnie z którym zasada szybkości postępowania miała pierwszeństwo przed pozostałymi zasadami ogólnymi, a w szczególności zasadą prawy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą czynnego udziału stron w postepowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), czy też zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do przypisania organowi przewlekłego prowadzenia postępowania, mimo że organ kilkakrotnie informował w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. strony postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w I instancji, było to spowodowane przede wszystkim charakterem sprawy. Przedmiotem sprawy było bowiem ustalenie warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia dotyczącego budowy automatycznej linii wannowej do przygotowania powierzchni aluminium i malowania proszkowego z wykorzystaniem dotychczas istniejącej zabudowy produkcyjnej, a więc przedsięwzięcia, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, mogącego powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych oraz środowiska jako całości. Organ w niniejszej sprawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, był zobowiązany nie tylko do zwrócenie się do wskazanych w ustawie organów o wydanie opinii w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, ale także, po sporządzeniu raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji, zwrócić się do tych samym organów o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Nadto, o wszystkich podejmowanych czynnościach były informowane strony postępowania, w tym właściciele nieruchomości zabudowanych w przeważającej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy w ramach przysługujących im uprawnień zajmowali stanowisko w sprawie, ustosunkowując się do przeprowadzonych dowodów, wyjaśnień składanych przez wnioskodawcę, co z kolei rodziło po stronie organu obowiązek przekazania wyjaśnień pozostałym uczestnikom postępowania z możliwością wypowiedzenia się w danej kwestii.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ z wyszczególnieniem poszczególnych czynności, ale także dokładne daty ich podejmowania. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy administracyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie skutecznie ich nie podważyła. Nie bez znaczenia dla oceny przebiegu postępowania administracyjnego ma fakt, że mieszkańcy sprzeciwiający się ewentualnej realizacji przedsięwzięcia przedstawili w marcu 2019 r. opinię sporządzoną na ich zlecenie przez specjalistę do spraw technicznych oraz oczyszczania ścieków galwanicznych inż. [...], zawierającą szereg zastrzeżeń do przedłożonego operatu środowiskowego. W lipcu 2019 r. po złożeniu przez Prezesa Zakładów Wodociągów i Usług Komunalnych opinii opiniującej pozytywnie przedstawiony proces neutralizacji i odprowadzania ścieków z mającego powstać zakładu, została złożona przez [...]druga opinia sporządzona przez inż. [...], w oparciu o którą w/w strona zgłosiła zastrzeżenia co do sporządzonego raportu. Z uwagi na materię, której dotyczyły wskazane dokumenty niewątpliwie zachodziła konieczność dokonania ich analizy i oceny ich wpływu na dotychczas poczynione ustalenia, które w niniejszej sprawy doprowadziły organ do uznania za konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu analizy procesów technologicznych, przewidzianych w ramach planowanego przedsięwzięcia. Zarówno przeprowadzenie analizy dokumentów, jak i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wymagało nie tylko zaangażowania pracowników organu, ale także odpowiedniego czasu. Mając na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności charakter sprawy, zgromadzony przez organ materiał dowodowy, w tym przedkładany przez strony, działania stron biorących udział w postępowania, konieczność zapewnienia im czynnego udziału na każdym etapie postępowania należy stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia, iż postępowanie było przez organ prowadzone w sposób przewlekły w znaczeniu opisanym na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o braku związania postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r., w którym uznano ponaglenie złożone przez wnioskodawcę za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela też stanowisko Sądu I instancji, iż organowi administracji publicznej z uwagi na charakter sprawy nie można przypisać braku należytej staranności w prowadzeniu postępowania, podejmowania czynności pozornych. Podejmowane czynności miały na celu nie tylko zapewnienie wszystkim uczestnikom postępowania pełną realizację ich uprawnień, związanych z realizacją zasady czynnego udziałem w każdym stadium postepowania, ale także zmierzały one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że organ naruszył wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli i zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a.

Wobec stwierdzenia braku podstaw do uznania, że organ administracji publicznej – Wójt Gminy Białe Błota, prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły, bezprzedmiotowym stają się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów odnoszących się do uznania, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a) oraz dotyczące braku wymierzenia organowi grzywny lub nie zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zawnioskowanej w skardze sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Konieczną, chociaż nie jedyną, przesłanką uwzględnienia skargi w tym zakresie było uprzednie stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej.

Nie zasługuje również na uwzględnienia zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a., który określa, jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut ten także nie jest trafny. Jak już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w I instancji nie popełnił błędu co do właściwego przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest również usprawiedliwiony w przedmiocie niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący rozumowania Sądu co do uznania, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy Białe Błota nie nosi znamion przewlekłości. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Wskazał, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadamiania skarżącego o przedłużeniach terminu zakończenia sprawy. Przy czym - co ważne - nie można zarzutem niewłaściwego uzasadnienia podważać samej merytorycznej treści orzeczenia, gdyż niepodobna nim kwestionować dokonanych ustaleń faktycznych i zastosowanej normy prawnej. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności ustaleń faktycznych czy rozważań prawnych, pozwalających na ocenę instancyjną, czyni ten zarzut zasadnym, bo wówczas wyrok uchyla się spod kontroli kasacyjnej. W tej sprawie tak się nie stało, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny dał wyraz przyjętym ustaleniom, jak też ujawnił tok rozumowania, w tym prezentując kryteria oceny charakteru przewlekłości na gruncie niniejszej sprawy. W uzasadnieniu Sąd dokonał oceny wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogących ewentualnie mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzut uchybienia temu przepisowi jest więc nietrafny.

Powyższe ustalenia czynią również bezzasadnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis wynikowy, w oparciu o który Sąd oddala skargę w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej uwzględnienia, w szczególności gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. – nie stwierdzono naruszeń w nim określonych.

Mając powyższe na uwadze, uznając, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku – oddalono skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu – Wójta Gminy Białe Błota tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 240 zł, tj. wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).