Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 593/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4-6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy B. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 46 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o numerach ewidencyjnych 313/26 - 313/41 obręb ewidencyjny Ł..

W decyzji określono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1) linie zabudowy:

a. Nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...] (dz. Nr [...]). Przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym nr [...] do decyzji;

b. Nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...] (dz. Nr [...]) Przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym nr [...] do decyzji;

c. Nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 9,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...] (dz. Nr [...]) Przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym nr [...] do decyzji;

d. Odległość zabudowy od pozostałych granic działki według wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) oraz przepisów ochrony przeciwpożarowej;

e. Budynki należy sytuować w odległości min. 6,0 m od wyznaczonych na terenie inwestycji dróg wewnętrznych;

2) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (dla wszystkich budynków)

a. maksymalnie 25 %,

b. udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki lub terenu: minimalnie 40 %,

3) szerokość elewacji frontowej (dla 40 budynków od wschodniej lub zachodniej granicy terenu inwestycji oraz 6 budynków od strony ul. [...]) lub (dla 20 budynków od wschodniej i 20 budynków zachodniej granicy terenu inwestycji, oraz 6 budynków od strony ul. [...])

a. minimalnie 7,0 m dla pojedynczego budynku (segmentu)

b. maksymalnie 14,0 m dla pojedynczego budynku (segmentu)

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla każdego budynku)

a. maksymalnie 4,5 m do okapu

b. maksymalnie 9,0 m w szczycie

5) geometria dachu (dla każdego budynku)

a. kąt nachylenia połaci dachowych: od 20 do 45 stopni,

b. wysokość głównej kalenicy: maksymalnie 9,0 m,

c. układ połaci dachowych: dwu lub wielospadowy,

d. kierunek głównej kalenicy: dowolny

Ponadto w ramach określenia parametrów i wskaźników dopuszczono realizację garaży w bryle budynku.

W złożonym odwołaniu skarżący T. G. zarzucił decyzji obrazę art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1845, zwanej w skrócie "u.p.zp.") oraz § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanego w skrócie "rozporządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r.") poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego oraz nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo – zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. Front działki wyznaczono od strony ul. [...], ponieważ z tej strony jest planowane główne wejście. Szerokość frontu wynosi 131 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 393 m od każdej strony.

Kolegium stwierdziło także, że planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, jako że w terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy Kolegium wskazało, że organ I instancji skorzystał z przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru.

Odnośnie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu organ podniósł, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 13,5 %, a maksymalny 25 %. W związku z dużym zróżnicowaniem tego parametru w obszarze analizowanym organ przyjął dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik maksymalny.

Odnośnie wyznaczania szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 11,5 m, czyli przy uwzględnieniu tolerancji 20 % daje to 9 – 14 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym wynosi 13,5 czy przy uwzględnieniu tolerancji 20% daje to od 11 do 16 m. Biorąc to pod uwagę organ przyjął ww. parametr dla planowanej inwestycji na poziomie od 7 do 14 metrów.

Odnośnie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że w rozpatrywanym przypadku występuje duże zróżnicowanie wielkości tego parametru, a organ przyjął go w wielkościach maksymalnych.

Odnośnie geometrii dachu Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach dwu- lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci od 20 do 45 stopni. Występują również dachy płaskie. Geometrię dachów budynków dla planowanej inwestycji ustalono zgodnie z tymi występującymi w obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych – to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Kolegium stwierdziło także, że projekt decyzji sporządzony został, stosownie do wymogu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., przez uprawniona osobę posiadająca uprawnienia urbanistyczne. Projekt decyzji uzyskał także wymagane uzgodnienia.

W skardze do sądu administracyjnego T. G. zarzucił decyzji Kolegium:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 2 k.p.a.

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania tj art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przez front działki, o którym w nim mowa rozumieć należy front nieruchomości (sumy wszystkich działek) objęteych wnioskiem, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego i błędne dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, w szczególności wskazując, że "terenem" w rozumieniu u.p.z.p., w stosunku do którego dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż wskazuje skarżący.

Istotną wadą zaskarżonej decyzji jest ustalenie parametrów planowanej zabudowy w sposób niezgodny z przepisami prawa, w oparciu wadliwie w tym zakresie sporządzoną analizę.

Na wstępie należy wskazać, że w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarto upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego z uwzględnieniem sposobu ustalenia ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Upoważnienie to jest ściśle związane z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, na terenie na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i służy realizacji postulatu zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Niezasadny jest zarzut skargi o wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego poprzez uznanie, że podstawą wyznaczenia tego obszaru może być w istocie suma szerokości frontów kilku działek ewidencyjnych składających się na teren planowanej inwestycji.

Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2666/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że obszar analizowany należy wyznaczać biorąc pod uwagę wszystkie działki, które wskazane zostały przez inwestora. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie zastosowanie ma art. 54 u.p.z.p. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie więc także punkt trzeci tego artykułu. Oznacza to, że w decyzji o warunkach zabudowy należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji wskazać konkretną część działki, na której może być realizowana inwestycja bądź też by wskazać jako teren inwestycji kilka działek.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. "Działka" to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej. "Teren" jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. D.. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. mowa jest o działce budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko działki budowlanej. Oznaczałoby to bowiem, że ustawowe pojęcie "terenu", zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. zostałoby zawężone przepisem aktu podustawowego, co jest niedopuszczalne. W konsekwencji stwierdzić należy, że jeśli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy kilku działek, to obszar analizowany powinien być wyznaczany wokół tychże działek.

Wyznaczenie w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego w ten sposób, że granice obszaru analizowanego znajdują się w odległości trzykrotności frontu terenu inwestycji (tj. sumy długości tych granic działek wchodzących w skład terenu inwestycji, które znajdują się od strony, gdzie znajduje się główny wjazd na teren inwestycji) od granic terenu inwestycji – nie narusza art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Tym niemniej należy przypomnieć, że zgodnie z 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie dostrzeżone, pomimo poprawnego wyznaczenia obszaru analizy,

Tak jak wskazano na wstępie – organ w sposób wadliwy dokonał wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, co było skutkiem sporządzonej wadliwie w tym zakresie analizy.

Linia nowej zabudowy.

Linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono w odległości 6,0 m od granicy terenu objętego wnioskiem z ul. [...] (dz. Nr [...]).

W analizie wskazano, że do terenu objętego wnioskiem nie przylega bezpośrednio żadna zabudowana działka zlokalizowana wzdłuż ul. [...], a większość działek posiadających granice od ul. [...] obsługiwana jest z innych dróg. W analizie podniesiono, że ustalenie linii zabudowy (wskazanej następnie w decyzji) nastąpiło z uwagi na zróżnicowaną szerokość ul. [...] w obszarze analizowanym oraz wielkość i usytuowanie zabudowy na działkach przy niej położonych.

Tak wyznaczona linia zabudowy narusza § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z treści cytowanego paragrafu wynika, że co do zasady wyznaczona linia zabudowy powinna odpowiadać linii zabudowy utworzonej przez zabudowę na działkach sąsiadujących z działką wskazaną we wniosku jako miejsce inwestycji. Wbrew temu co wskazano w tym względzie w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie – przepisy prawa nie wymagają uwzględnienia wyłącznie działek "bezpośrednio" przylegających. Konieczne jest zatem uwzględnienie w rozważaniach analizy wszystkich działek z obszaru analizowanego przyległych do tej samej drogi, od strony której ma być określona linia zabudowy. W przedmiotowym przypadku, jak wynika z mapy (części graficznej analizy) w granicach obszaru analizowanego do ul. [...] przylega 8 zabudowanych działek (o numerach: 307/21, 307/12, 308/12, 309/35, 309/36, 309/8, 311/21, 312/10), w tym 4 z nich ma wjazd od ul. [...] (symbole oznaczające bramy wjazdowe od strony ul. [...] na działkach o numerach: 307/21, 308/12, 309/35, 309/36) – co pozwala na wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Proste przyłożenie linijki do linii wyznaczonej na mapie stanowiącej część graficzną analizy jako "nieprzekraczalna linia zabudowy" pokazuje, że linia ta nie jest przedłużeniem linii jakiejkolwiek zabudowy przy ul. [...]. Ogólnikowe twierdzenia o zróżnicowanej szerokości ul. [...], wielkości i usytuowaniu zabudowy wzdłuż tej ulicy czy obsłudze komunikacyjnej działek przy tej ulicy z innych dróg – nie mogą być uznane za "wynikające z analizy" okoliczności pozwalające na odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia (ewentualnie § 4 ust. 3 – gdyby wyznaczona linia nawiązywała do zabudowy tworzącej uskok). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia linii zabudowy innej niż przedłużenie istniejącej już linii zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy. Treść analizy nie powinna tylko wskazywać, ale powinna wykazywać, że odstąpienie od istniejącej linii zabudowy służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Powyższe prowadzi do wniosku, że ustalenie przez organ linii zabudowy wskazanej od ul. [...] nastąpiło z uchybieniem § 4 ust. 1 rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 r., a wbrew twierdzeniu organu z treści analizy nie wynika żaden konkretny powód dla zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki.

Należy zauważyć, że zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.) jak też wskaźnik w postaci szerokości elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki (§ 6 ust. 1) ustala się co do zasady na podstawie średniej tych parametrów "dla obszaru analizowanego". Wyliczenie "średniej" wymaga uwzględnienia wszystkich działek objętych obszarem analizowanym. Tymczasem jak wynika z tabeli stanowiącej część analizy (zestawienie działek z obszaru analizy wraz z parametrami zabudowy tych działek) w przedmiotowej sprawie przy wyznaczaniu "średniej" ww. parametrów pominięto zabudowane działki nr 772/1 i nr [...] (znajdujące się za [...] Noteckim), a jednocześnie uwzględniono zabudowaną działkę nr [...] przy ul. [...], także jedynie częściowo wchodzącą w obręb obszaru analizowanego. Wyliczenie "średniej" w przedmiotowej sprawie jest zatem wadliwe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Samo to uchybienie treści § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia miało wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie w "Analizie (...)" średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki został określony na 13,5 %, a maksymalny wskaźnik na 25 %. W decyzji wskaźnik ten określono poziomie maksymalnym. Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika na poziomie "średniej", wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jako powód odstąpienia od tej zasady w "Analizie (...)" wskazano zróżnicowaną wielkość działek i zróżnicowany sposób ich zabudowy.

Niewątpliwie wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy działki (25 %) nie jest wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (pomijając nawet okoliczność, że w przedmiotowej sprawie owa "średnia" nie została prawidłowo wyznaczona). Dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika (tak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże powody i przesłanki odstępstwa od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13, publ. CBOSA). Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia o zróżnicowanej powierzchni działek i sposobie ich zabudowy. Jeżeli analizujący powołuje się na "zróżnicowaną zabudowę" – to winien szczegółowo wskazać, co ma na myśli (jakie konkretne rodzaje zabudowy powodują, że nie można brać pod uwagę "średniej" i należy się odwołać do wskaźnika "maksymalnego" przyporządkowanego tylko do jednego lub kilku rodzajów zabudowy ze wszystkich stwierdzonych w obszarze analizowanym rodzajów zabudowy), a ponadto wskazać jakie konkretne prawidłowości w obrębie owej zróżnicowanej zabudowy pozwalają na przyjęcie takiej a nie innej wielkości wskaźnika zabudowy odbiegającej od średniej. Musi przy tym uwzględnić, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno – urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie – na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości. W przedmiotowej sprawie owa argumentacja powinna np. pozwolić na ocenę dlaczego przyjęto wskaźnik 25 % wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący na działce nr [...] przy ul. [...], nieprzylegającej bezpośrednio do terenu inwestycji, a nie np. wskaźnik 18 % występujący na działce nr [...] przy ul. [...], do której przylega teren inwestycji.

Brak tego rodzaju argumentacji prowadzi do wniosku, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nastąpiło w sposób dowolny, a nie "wynikający" z analizy, a tym samym z uchybieniem § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Jak natomiast stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie w analizie średnia szerokość elewacji frontowej została określona dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym – 11,5 m oraz tylko dla budynków mieszkalnych – 13,5 m. Tolerancja 20 % odnośnie wartości 11,5 m oznacza przedział 9,2 – 13,8 m, a odnośnie wartości 13,5 m – przedział 10,8 – 16,2 m. W analizie podano przedziały: 9 – 14 metrów odnośnie wartości 11,5 m oraz 11 – 16 metrów odnośnie wartości 13,5 m. Przyjęcie w tej sytuacji jako obowiązującej minimalnej szerokości elewacji frontowych 7 metrów (nie mieszczącej się w żadnym z ww. przedziałów) winno mieć oparcie w treści analizy, powinno z niej "wynikać".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. (sygn.. akt II OSK 806/16, publ. CBOSA) przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokości elewacji frontowej odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Trudno uznać, że powyższa przesłanka "wynikania" jest w przedmiotowej sprawie spełniona, skoro analiza ogranicza się do stwierdzenia, że przyjmuje się szerokość elewacji w przedziale od 7,0 m do 14,0 m dla każdego budynku "z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy i wielkość budynków w obszarze analizowanym oraz biorąc pod uwagę fakt, że inwestycja obejmuje budowę nowego osiedla mieszkaniowego" oraz "kierując się wskaźnikami minimalnymi i maksymalnymi z obszaru analizowanego"

W tej sytuacji należało uznać, że ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej nastąpiło z uchybieniem § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

Co do parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), to należy zauważyć, że wyznacza się go dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z treści analizy w ogóle nie wynika, na jakiej wysokości znajdują się ww. krawędzie na działkach sąsiednich, zamiast tego analizujący od razu przechodzi do analizowania wysokości owych krawędzi w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Także w tym przypadku uzasadnienie odstąpienia od podstawowej reguły określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia jest ogólnikowe (poprzestaje na wskazaniu zróżnicowanych parametrów istniejącej zabudowy), co nie pozwala na uznanie, że owo odstąpienie "wynika" z analizy, jak wymaga tego § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Należy ponadto wskazać, że przy określaniu omawianego parametru został określony nieznany rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametr "wysokość do okapu".

W omawianym zakresie doszło zatem do naruszenia § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Sporządzenie projektu decyzji przez osobę uprawnioną.

Zgodnie z art. 60 ust. 5 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Zgodnie z art. 5 u.p.z.p. projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, które spełniają jeden z warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

W przedmiotowej sprawie z akt sprawy nie wynika, że podpisana pod projektem decyzji A. N. spełnia ww. warunki.

Niezależnie od powyższych uchybień należy ponadto wskazać, że znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i L., który działał z upoważnienia Starosty [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji pod kątem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – opatrzony jest co prawda pieczęcią, ale bez własnoręcznego podpisu.

Ze względu na powyższe Sąd stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu akt sprawy o dokumenty potwierdzające uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji (ewentualnie po sporządzeniu projektu przez osobę uprawnioną, jeżeli dotychczasowa osoba nie ma stosownych kwalifikacji) i uzgodnienie ze Starostą pod kątem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych opatrzone podpisem osoby sporządzającej uzgodnienie, a przede wszystkim po ponownym, prawidłowym sporządzeniu analizy architeknoniczno – urbanistycznej, stosownie do powyższych wskazań Sądu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.