Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1646/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art.  15 w zw. z art. 104 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 110, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej [...] (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. MU zwróciła się do Starosty [...] o zwrot działki budowlanej nr 630 położonej w [...], przekazanej na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskująca wskazała, że na podstawie postanowienia sądu z dnia 4 lutego 2011 r. nabyła spadek po MZ.

Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], przyznał nieodpłatnie na własność MU nieruchomość składającą się z działki oznaczonej nr 630 o powierzchni 0,1498 ha, położonej na terenie obrębu [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Starosta [...] ponownie przyznał nieodpłatnie MU własność nieruchomości składającej się z działki oznaczonej nr 630 o powierzchni 0,1498 ha położonej na terenie obrębu [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Również i ta decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] przyznał nieodpłatnie na własność MU nieruchomość położoną w obr. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 630/1 o pow. 0,0474 ha, objętą księgą wieczystą [...] – Gmina Miejska [...]. Wskutek złożonego odwołania i ta decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] przyznał nieodpłatnie na własność MU nieruchomość położoną w obr. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 630/1 o pow. 0,0474 ha, objętą księgą wieczystą [...] – Gmina Miejska [...]. Decyzja ta została uchylona przez SKO w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji .

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Starosta [...] przyznał nieodpłatnie na własność MU nieruchomość położoną w obr. ewid. [...], oznaczoną jako działka nr 630/1 o pow. 0,0474 ha, objętą księgą wieczystą [...] – Gmina Miejska [...] (pkt 1 decyzji); ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 630/2 o pow. 0,1024 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] (Gmina Miejska [...]), służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu szerokości 4m przyległym do południowo-wschodniej granicy nieruchomości opisanej w pkt 1 (pkt 2 decyzji).

Po rozpatrzeniu odwołania MU, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotknięte było "istotnym błędem materialnym" i biorąc pod uwagę interes strony oraz "prawną i faktyczną możliwość jego uwzględnienia organ nadzoru instancyjnego zastosowała tryb kasacyjny". Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wypełnił normy wynikającej z treści art. 107 § 3 k.p.a. w postaci prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, czym naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organ w treści decyzji nie odniósł się bowiem do wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę, czym uchybił zasadom procesu administracyjnego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. II SA/Rz 601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 marca 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli przepisu zastosowanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia przytoczonej regulacji zdaniem Sądu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze więc organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wskazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ten rodzaj rozstrzygnięcia jest zatem dopuszczalny wyjątkowo.

Sąd wskazał, że niedopuszczalność wykładni rozszerzającej powoduje, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie przekonywało do skasowania decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 lutego 2014 r., w szczególności bowiem nie wykazano przyczyn warunkujących skasowanie tej decyzji. Sąd podniósł, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można doszukać się stwierdzenia (oceny), iż wymienione w nim przez organ odwoławczy przepisy proceduralne zostały w pierwszej instancji naruszone (zacytowanie treści przepisu nie jest, co oczywiste, równoznaczne z naruszeniem przepisu) i w jaki sposób te konkretne przepisy zostały naruszone, ani też nie określono w tym uzasadnieniu zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Zdaniem Sądu zaznaczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "problem wywołuje wielkość działki i ustanowiona dla niej służebność" nie jest dostatecznie klarowne, w świetle regulacji prawnej zawartej w powołanym przez organ odwoławczy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., a przede wszystkim – w przekonaniu Sądu – nie może być utożsamiane z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygniecie. Zarzucając organowi I instancji brak odniesienia się do wniosku dowodowego skarżącej, organ odwoławczy w żaden sposób tego wniosku nie określił (czego on dotyczył). Gdyby nawet przyjąć, że organ odwoławczy "w ten sposób" uwzględnił zarzut odwołania, to i tak przypisanie organowi I instancji zaniedbania obowiązków procesowych nie jest prawidłowe, bowiem wspomniany zarzut odwołania nie może być skierowany do decyzji uchylonej obecnie zaskarżoną decyzją (czyli do decyzji z dnia [....] lutego 2014 r.). Mógłby ewentualnie odnosić się do decyzji z wcześniejszego etapu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji (zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 5 kwietnia 2011 r.). Reasumując Sąd wskazał, że w opisywanej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i tym samym skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. nie odpowiada prawu. Niewykazanie podstaw zastosowania wspomnianego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. nakazywało stwierdzić, iż dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., podjęta w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w świetle wcześniejszego omówienia powyższego przepisu, nie odpowiada wymogom tegoż przepisu i stąd też niezbędne było jej usunięcie z obrotu prawnego (przy skorzystaniu z możliwości normatywnej art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.). Przypisując bowiem organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. przez brak wyznaczenia stronom "dodatkowego terminu" (po przeprowadzeniu w dniu 7 listopada 2013 r. wizji lokalnej a przed podjęciem decyzji) nie wykazano w żaden sposób by uchybienie przedstawionemu przepisowi uniemożliwiło stronom dokonanie konkretnych czynności procesowych (w odwołaniu skarżąca tego zarzutu nie podniosła, a w wizji lokalnej w dniu 7 listopada 2013 r. uczestniczyła wraz z pełnomocnikiem i przedstawiła swoje stanowisko – k.119 akt I instancji). Wskazanie zaś przez organ odwoławczy na konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia służebności, wobec argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji a bez jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, poza przedstawieniem treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., zdaniem Sądu nie dawało podstaw do uznania, że przesłanki, od których uzależnione jest wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd wskazał, że podstawę prawną decyzji z dnia [....] lutego 2014 r. stanowi powołany wyżej art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., w myśl którego właścicielowi budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki te zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu z brzmienia powyższego przepisu wynika, że nieodpłatne przekazanie na jego podstawie może obejmować działkę gruntu tylko o takim rozmiarze, jaki jest niezbędny do prawidłowego korzystania z budynków znajdujących się już na tej działce. Przy ustalaniu więc powierzchni przekazywanej działki decyduje stan faktyczny zabudowy działki w dniu wydania decyzji o przeniesieniu jej własności, a nie ewentualne zamierzenia właściciela budynków na przyszłość czy jakieś inne jeszcze względy.

Sąd zaznaczył, że przepis ten daje organowi administracji prawo do ustanowienia służebności gruntowej tylko na rzecz działki wydzielonej pod budynkami, a nie dla działki, która nie jest przedmiotem przyznania prawa własności. Nie stanowi zaś podstawy prawnej, co należy podkreślić, do obciążenia w drodze decyzji administracyjnej, działki wydzielonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki sąsiedniej. Zatem ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu decyzji z dnia 6 lutego 2014 r. (pkt II) pozostaje w ocenie Sądu w kolizji z przedstawionym rozumieniem treści art. 6 ustawy cyt. wyżej i tym samym stanowiło podstawę do uznania, że doszło do naruszenia prawa w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że odpis przytoczonego wyżej prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie doręczono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], o przyznaniu MU nieodpłatnie na własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 630/1 o pow. 0,0474 ha.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga by wydzielone działki przylegały bezpośrednio do drogi publicznej. Można zapewnić i pośredni dostęp przez wydzielenia działki gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną, bądź przez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach, które do tej drogi przylegają. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że działka utraciła gospodarczą użyteczność. Jako działka budowlana zapewnia zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z istniejącego na niej budynku mieszkalnego i infrastruktury technicznej z nim związanej, a cechy geometryczne i wielkość działki są wystarczające do prawidłowego jej użytkowania w ramach faktycznie istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, ze w decyzji z dnia 18 marca 1976 r. orzeczono o przejęciu gospodarstwa rolnego z wyłączeniem budynków, nie wymieniając jednak poszczególnych budynków. Obecnie na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 630 znajduje się jedynie budynek mieszkalny i ruiny budynku gospodarczego, posadowione na niewielkiej części działki od strony drogi wojewódzkiej. Tym samym w ocenie Kolegium zasadne było wydzielenie z rzeczonej nieruchomości jej części zabudowanej jako odrębnej działki i przeniesienie własności jedynie zabudowanej części.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 905/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia 15 maja 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

W ocenie Sądu bezspornym jest, że zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącej prawa własności zabudowanej działki nr 630 w gminie [...]. Spór natomiast sprowadza się do oceny, jaka powierzchnia działki wyczerpuje roszczenie skarżącej wynikające z przepisów ustawy.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, właścicielom budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Sąd podał, że w świetle cytowanego przepisu istotne jest to, aby podmiot ten był właścicielem budynków usytuowanych na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu.

Sąd podniósł, że przepis art. 6 ww. ustawy stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga zarówno o przeniesieniu własności działki, jak i o jej wielkości. Przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. nie wprowadzał ustawowych ograniczeń powierzchniowych, przy ustalaniu wielkości działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione, przy przenoszeniu jej własności na właścicieli budynków. Zdaniem Sądu dawał natomiast uprawnienie organowi administracyjnemu do ustalania wielkości tej działki.

Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 6 ustawy określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej nieruchomości. Decyzja ta równocześnie zatwierdza podział i stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd podał, że z przytoczonych przepisów oraz stanowiska judykatury wynika, że powierzchnia działki gruntu podlegającej zwrotowi, nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przeznaczonej państwu przed 1 stycznia 1983 r. O wielkości działki podlegającej zwrotowi w tym trybie rozstrzyga organ orzekający w sprawie, oceniając całokształt wszechstronnie zebranego w niej materiału dowodowego oraz uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu takie stanowisko pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie w zakresie wielkości przyznanej działki ma charakter uznaniowy, a to zobowiązuje organ do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem interesu społecznego i indywidualnego interesu strony. W ocenie Sądu określenie "działka" zostało użyte w tym przepisie w odróżnieniu od pojęcia "siedlisko", na którym zlokalizowane są nie tylko budynki lecz również inne urządzenia służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W wypadku likwidacji gospodarstwa rolnego, całość dawnego siedliska, często bardzo obszernego, nie zawsze będzie niezbędna do prawidłowego korzystania z budynków. Zdaniem sądu oznaczało to, że art. 6 ustawy nie nakłada na organ administracji państwowej obowiązku przeniesienia całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu, która jest niezbędna do korzystania z budynków.

Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 28 kwietnia 2011 r., a w nim jedno zdanie "ma to być działka od ul. [...] o długości do końca budynku gospodarczego plus 5 m" podpisane przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa. Z załącznika graficznego wynika dodatkowo, że zwracana skarżącej działka ma być obciążona na całej długości służebnością drogi koniecznej na rzecz drugiej z powstałych działek. Przyznana działka praktycznie sprowadza się do tej jej części, która jest zabudowana istniejącymi budynkami, a służebność będzie przebiegała przy samych zabudowaniach, uniemożliwiając ich rozbudowę lub przebudowę. Sąd podał, że załączony projekt podziału nie zmienia nic w jej ukształtowaniu, przesuwa jedynie granicę dla działki nr 631. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał przyznania skarżącej działki "sprowadzającej się wyłącznie do terenu zabudowanego". W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że interes indywidualny skarżącej został uwzględniony. Brak wypowiedzi, że działka nr 630/1 ze względu na jej kształt, rozmiar, sposób zabudowy pozwoli skarżącej na rozbudowę budynków lub ich przebudowę pozwalając następnie na swobodne z nich korzystanie. Brak informacji czy ze względu na rozmiary nowej działki jest możliwa przebudowa istniejącego drewnianego budynku. Wydana decyzja nacechowana była zdaniem Sądu arbitralnością organu. Wobec tego zdaniem Sądu zasadnym było przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 153 p.p.s.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta [...] przyznał nieodpłatnie na własność MU nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczoną jako działka nr 630 o pow. 0,1498 ha, objętą księgą wieczystą nr [...] - Gmina Miejska [...].

W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym w zw. z art. 94 ustawy z dnia 30 września 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 104 k.p.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta podał, że wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. MU zwróciła się o zwrot działki budowlanej położonej w [...] oznaczonej numerem 630, jako osoba uprawniona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 4 lutego 2011 r. [...] o stwierdzeniu nabycie spadku po MZ. Podczas kompleksowego scalenia gruntów miasta [...], zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], z części działki nr 4290/1 wydzielono nową działkę nr 630. Aktualnie rzeczona działka o powierzchni 0,1498 ha w ewidencji gruntów i budynków wpisana jest w pozycji rejestrowej G.2594 - Gmina Miejska [...] i objęta jest księgą wieczystą [...].

Organ I instancji podał, że działka nr 4290/1 wraz z całym gospodarstwem rolnym o łącznej powierzchni 2,1436 ha, stanowiącym własność MZ, została przejęta na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę. Częścią składową działki nr 4290/1 były budynki związane z gospodarstwem rolnym, dla których ustanowiono odrębną własność. Przejęcie nastąpiło na podstawie prawomocnej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1976 r. nr [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ wskazał, że art. 11 tej ustawy statuował odrębną własność budynków jako prawo własności ograniczone w czasie, bowiem z chwilą śmierci rolnika budynki przechodziły na własność Skarbu Państwa. Przepisy te uchylono zaś ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Organ podał, że zmiana wprowadzona tą ustawą powodowała, iż wyłączone z przekazanego gospodarstwa rolnego budynki stanowiące odrębny przedmiot nie przechodziły na własność Skarbu Państwa, lecz stawały się przedmiotem dziedziczenia.

Starosta podniósł, że w decyzji Naczelnika Miasta [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego MZ w zamian za rentę nie opisano i nie wymieniono poszczególnych budynków wyłączonych z przekazania, gdyż orzeczono ogólnie o przejęciu gospodarstwa "z wyłączeniem budynków". Obecnie na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 630 znajduje się budynek mieszkalny i ruiny budynku gospodarczego, posadowione na części działki od strony drogi wojewódzkiej. Organ I instancji podał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1991 r. II SA 194/91, zwrot działki gruntu może nastąpić na rzecz właściciela budynków bez względu na stan techniczny budynków. Nie ma również znaczenia fakt, czy budynki istnieją fizycznie na działce lub czy nadają się do użytku.

Zdaniem organu I instancji, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony zwrot działki winien nastąpić w całości, to jest w obszarze 0,1498 ha. W przypadku wydzielenia części działki pod zabudowaniami, konieczne byłoby bowiem również ustanowienie służebności przechodu i przejazdu dla nowo wydzielonej działki, która nie podlegałaby zwrotowi. W ocenie organu nieruchomość traci wówczas wszelkie gospodarcze znaczenie i staje się bezużyteczna, tym bardziej, że w rzeczywistości jest ona węższa, niż to wynika z dokumentacji geodezyjnej, gdyż budynek mieszkalny związany z działką sąsiednią nr 631 częściowo posadowiony jest na działce nr 630. Organ podniósł, że cechy geometryczne i obszar części działki zajętej pod faktyczną zabudowę nie są wystarczające do jej prawidłowego użytkowania i nie zapewniaj, zgodnego z celem i przeznaczeniem korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego i infrastruktury z nim związanej. Stąd też konieczność przyznania stronie całej działki nr 630, co pozwoli na swobodne korzystanie z nieruchomości, w tym przebudowę, czy rozbudowę budynków.

Organ I instancji podał, że podstawę zwrotu działki stanowi art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka starosta. Organ wskazał również, że powołany wyżej artykuł 6 stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną decyzji, która rozstrzyga zarówno o przeniesieniu własności działki, jak i jej wielkości. Organ zaznaczył końcowo, że przepis ten nie wprowadził ustawowych ograniczeń powierzchniowych przy ustalaniu wielkości działki, na której budynki zostały wzniesione, przy przenoszeniu jej własności na rzecz właściciela budynków.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miejska [...] wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji przyznającej nieodpłatnie na własność MU nieruchomość składającą się z części działki nr 630 o pow. 0,1498 ha, położonej na terenie obrębu [...], stanowiącej obecnie własność Gminy Miejskiej [...], na której zostały wzniesione budynki (niezbędnej do ich obsługi), wydzielonej w podziale geodezyjnym.

Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji zaspokaja wyłącznie roszczenie strony, pomijając fakt utraty przez gminę jako właściciela nieruchomości mienia w postaci działki o pow. ok. 0,0900 ha, która nie powinna podlegać zwrotowi, bo nie jest niezbędna do prawidłowego korzystania budynków. Odwołująca się podała, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej.

Zdaniem skarżącej nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu nie służy obecnie do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W przypadku likwidacji gospodarstwa rolnego, całość dawnego siedliska nie zawsze będzie niezbędna do prawidłowego korzystania z budynków. Oznaczało to, że art. 6 ustawy nie nakłada na organ administracji państwowej obowiązku przeniesienia całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu, która jest niezbędna do korzystania z budynków (wyrok NSA z dnia 8 lutego 1990 r. II SA 593/90). Skarżąca podniosła, że w przytoczonej regulacji mowa jest o zwrocie nie całej nieruchomości, lecz działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Odwołująca się wskazała, że jak wynika z wizji lokalnej w terenie dokonanej przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] i analizy mapy ewidencyjnej, budynki znajdujące się na działce nr 630 (budynek mieszkalny drewniany oraz częściowe mury budynku gospodarczego) zajmują około 1/3 całej powierzchni działki, co potwierdza stan w ewidencji gruntów, w której działka nr 630 składa się z następujących użytków: B/PsIII - 0,0517 ha i RIIIb - 0,0981 ha. Zdaniem odwołującej się przy ustalaniu powierzchni przekazywanej działki decyduje stan faktyczny zabudowy działki w dniu wydania decyzji o przeniesieniu jej własności, a nie ewentualne zamierzenia właścicieli budynków na przyszłość, czy jakieś inne jeszcze względy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1990 r. II SA 639/90).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...].

W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym w związku z art. 94 ustawy z dnia 30 września 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Kolegium podało, że problematykę będącą przedmiotem opisywanego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym oraz ustawy z dnia 30 września 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zaś kwestie proceduralne rozstrzyga k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że w opisywanej sprawie zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe nieodpłatnego przyznania na rzecz skarżącej prawa własności zabudowanej działki nr 630 o powierzchni 0,1498 ha. Spór natomiast sprowadza się do oceny, jaka powierzchnia działki wyczerpuje roszczenie skarżącej wynikające z przepisów ustawy. Organ wskazał, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym, właścicielom budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Zdaniem Kolegium przepis art. 6 cyt. ustawy stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga zarówno o przeniesieniu własności działki, jak i o jej wielkości. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym, nie wprowadzał ustawowych ograniczeń powierzchniowych, przy ustalaniu wielkości działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione, przy przenoszeniu jej własności na właścicieli budynków. Daje natomiast uprawnienie organowi administracyjnemu do ustalania wielkości tej działki. Decyzja wydana na podstawie art. 6 ustawy, określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej nieruchomości. Decyzja ta równocześnie zatwierdza podział i stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Zdaniem organu odwoławczego z przytoczonych przepisów oraz stanowiska judykatury wynika, że powierzchnia działki gruntu podlegającej zwrotowi nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przekazanej państwu przed 1 stycznia 1983 r. O wielkości działki podlegającej zwrotowi w tym trybie rozstrzyga organ orzekający w takiej sprawie oceniając całokształt wszechstronnie zebranego w niej materiału dowodowego oraz uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony, mieszczące się w granicach prawa. W ocenie Kolegium takie stanowisko pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie w zakresie wielkości przyznanej działki ma charakter uznaniowy, z uwzględnieniem interesu społecznego i indywidualnego interesu strony. Organ podał, że określenie "działka" zostało użyte w tym przepisie w odróżnieniu od pojęcia "siedlisko", na którym zlokalizowane są nie tylko budynki lecz również inne urządzenia służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W wypadku likwidacji gospodarstwa rolnego, całość dawnego siedliska, często bardzo obszernego, nie zawsze będzie niezbędna do prawidłowego korzystania z budynków. Zdaniem organu oznaczało to, że art. 6 ustawy nie nakłada na organ administracji państwowej obowiązku przeniesienia całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu, która jest niezbędna do korzystania z budynków.

Organ odwoławczy podał, że mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony, zwrot działki winien nastąpić w całości, to jest w obszarze 0,1498 ha. W przypadku wydzielenia części działki pod zabudowaniami, konieczne byłoby również ustanowienie służebności przechodu i przejazdu dla nowo wydzielonej działki, która nie podlegałaby zwrotowi. Nieruchomość traci wówczas wszelkie gospodarcze znaczenie i staje się bezużyteczna, tym bardziej, że w rzeczywistości jest ona węższa, niż to wynika z dokumentacji geodezyjnej, gdyż budynek mieszkalny związany z działką sąsiednią nr 631 częściowo posadowiony jest na działce nr 630. Zdaniem organu odwoławczego cechy geometryczne i obszar części działki zajętej pod faktyczną zabudowę nie są wystarczające do jej prawidłowego użytkowania i nie zapewniają zgodnego z celem i przeznaczeniem korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego i infrastruktury z nim związanej. Stąd też konieczność przyznania stronie całej działki nr 630, co pozwoli na swobodne korzystanie z nieruchomości, w tym przebudowę, czy rozbudowę budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miejska [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77, i art. 107 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu organów obu instancji, że w przypadku podziału działki nr 630 na działki 630/1 i 630/2 i dokonania zwrotu działki nr 630/1 na rzecz wnioskodawczyni, część działki oznaczona nr 630/2, w wyniku obciążenia jej służebnością przechodu i przejazdu straciłaby wszelkie znaczenie gospodarcze i stałaby się bezużyteczna;

2. art. 7, art. 77, i art. 107 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że cechy geometryczne i obszar części działki zajętej pod faktyczną zabudowę (proponowana działka nr 630/1) nie są wystarczające do jej prawidłowego użytkowania i nie zapewniają zgodnego z celem i przeznaczeniem korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego i infrastruktury z nim związanej;

3. art. 6 ustawy z dnia z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym poprzez dokonanie zwrotu nieruchomości w rozmiarze większym niż jest niezbędne do korzystania z budynków.

Skarżąca podała, że organy obydwu instancji, działając na podstawie art. 153 p.p.s.a, mylnie stosują wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2016 r. II SA/Rz 905/15. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd wpierw przywołuje orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym możliwy jest zwrot części oddanego Państwu siedliska oraz że nie jest konieczny zwrot całego siedliska, lecz jedynie powierzchni gruntu, która jest niezbędna do korzystania z budynków. Nadmienia, że decyzja o zwrocie ma charakter uznaniowy, że organ musi uzasadnić uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Skarżąca podała, że uzasadnienie Sądu wydaje się być jasne. Sąd stwierdził, że dla zwrotu jedynie części nieruchomości niezbędna jest szczegółowa analiza interesu strony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy musi być wyczerpujący, a uzasadnienie szczegółowe, podczas gdy w aktach znajduje się zaledwie jedno zdanie Zastępcy Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa. Uzasadnienie organów jest niewystarczające, ponieważ nie odnosi się do interesu skarżącej, co nie oznacza, że zwrot części siedliska w postaci działki nr 630/1 jest nieuzasadniony, lecz pisemne uzasadnienie zawiera braki formalne.

W ocenie skarżącej uzasadnienie wyroku Sądu zawiera nieścisłość zawartą w zdaniu: "Załączony projekt podziału nic nie zmienia w jej ukształtowaniu, przesuwa jedynie granicę dla działki nr 631.". Nieścisłość polega na tym, że działka nr 631 nie jest przedmiotem postępowania i żadna z wymienionych decyzji nie zmienia jej granic, ponieważ sprawa dotyczy działki 630, a nie 631. Skarżąca podała, że omyłka Sądu dotyczy także ostatniej części zacytowanej części uzasadnienia związanej z niezastosowaniem się organów do art. 153 p.p.s.a. w zakresie braku prawa organu na podstawie art. 6 ustawy do ustanowienia służebności gruntowej dla działki, która jest przedmiotem przyznania prawa własności. Skarżąca podniosła, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., które stanowiły podstawę do orzekania wyrokiem WSA z dnia 3 marca 2016 r. II SA/Rz 905/15 w ogóle nie zawierały zapisu o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu, toteż "wytyk o niestosowaniu art. 153 p.p.s.a." został w ocenie skarżącej "wpisany przez pomyłkę".

Skarżąca podała, że wskazanie co do dalszego postępowania było zawarte w wyroku z 20 sierpnia 2014 r. II SA/Rz 601/14, ale dotyczyło decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w której w pkt 2 ustanowiono służebność gruntową na rzecz właściciela działki 630/2 o powierzchni 0,1024 ha. Służebność ustanowiono odwrotnie, ponieważ zamiast ustanowić służebność na rzecz właściciela działki 630/1 (działki zwracanej), ustanowiono służebność na rzecz działki 630/2. Zdaniem skarżącej Sąd w wyroku z 6 lutego 2014 r. dokonał słusznego wytyku błędu organu, co zostało mylnie zinterpretowane w wyroku z 3 marca 2016 r.

Skarżąca podniosła, że organy obydwu instancji w zaskarżonych decyzjach z dnia [...] września 2016 r. oraz z [...] października 2016 r. orzekły o zwrocie całej działki, a w uzasadnieniach popełniły ten sam błąd. Uzasadnienia są w ocenie skarżącej niewystarczające, a nawet nieprzekonujące. Skarżąca wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem organów: "W przypadku wydzielenia części dziatki pod zabudowaniami, konieczne byłoby również ustanowienie służebności przechodu i przejazdu dla nowo wydzielonej działki, która nie podlegałaby zwrotowi. Nieruchomość traci wówczas wszelkie gospodarcze znaczenie i staje się bezużyteczna, tym bardziej, że w rzeczywistości jest ona węższa, niż to wynika z dokumentacji geodezyjnej, gdyż budynek mieszkalny związany z działką sąsiednią nr 631 częściowo posadowiony jest na działce nr 630.". Organy nie wyjaśniły jednakże, na czym polega utrata gospodarczego znaczenia oraz dlaczego działka obciążona służebnością, w proponowanym wcześniej kształcie 4 m szerokości przejazdu jest bezużyteczna. Zdaniem skarżącej jest to stwierdzenie z pewnością arbitralne i nie poparte żadnym argumentem. Gdyby działka była bezużyteczna dla obecnego właściciela - Gminy Miejskiej [...], Gmina nie czyniłaby żadnych przeszkód w zwrocie całej działki na rzecz wnioskodawczyni. Bezużyteczność czy utrata gospodarczego znaczenia dla obecnego właściciela nie została poparta żadnym obiektywnym miernikiem, a wynika jedynie z nadinterpretacji organów. Tym bardziej, że analiza art. 6 cytowanej wyżej ustawy prowadzi do wniosku, że na pierwsze miejsce wysuwa się obowiązek ustalenia sposobu korzystania podmiotu ubiegającego się o zwrot nieruchomości, sytuacja związana z wykorzystaniem działki odbieranej dotychczasowemu właścicielowi jest poza badaniem organów orzekających. Innymi słowy obowiązkiem organu jest dokonanie analizy potrzeb ubiegającego się o zwrot, a nie ustalanie możliwości wykorzystania działki przez dotychczasowego właściciela.

Skarżąca podała, że fakt zajęcia części działki nr 630 przez właściciela działki nr 631 poprzez zabudowanie budynkiem jest znany i wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej. Organy stwierdziły, że: "Cechy geometryczne i obszar części dziatki zajętej pod faktyczną zabudowę nie są wystarczające do jej prawidłowego użytkowania i nie zapewniają zgodnego z celem i przeznaczeniem korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego i infrastruktury z nim związanej". W ocenie skarżącej zdanie to powtórzone za wyrokiem Sądu, również nie zawiera stosownego, obiektywnego wyjaśnienia. Brak przekonującego uzasadnienia w tym zakresie powodować będzie, że możliwy będzie zwrot działki nawet wielokrotnie większej, szczególnie, że część wcześniej oznaczana jako nr 630/2 jest znacznie oddalona od obecnych budynków i nie jest konieczna do korzystania z części proponowanej jako 630/1.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów oraz ich uzasadnienia. Sąd administracyjny sprawuje bowiem legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej w granicach sprawy, której dotyczy skarga, nie będąc – co do zasady – związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenia prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy pojmowany jako końcowa treść orzeczenia administracyjnego.

W pierwszej kolejności stwierdzono naruszenie art. 15 w zw. z art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a.

W sprawie nie została dostrzeżona okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił nie tylko bezpośrednio zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (SKO w [...]) z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji (Starosty [...]) z dnia [...] lutego 2014 r. (pkt I wyroku), lecz także decyzję organu odwoławczego (SKO w [...]) z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną w tożsamej sprawie we wcześniejszym toku instancji (pkt II wyroku). Powyższa decyzja miała charakter uchylający (art. 138 § 2 k.p.a.), co oznacza, że jej uchylenie przez Sąd spowodowało, że moc obowiązującą odzyskała wcześniejsza nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji uchylona powyższą decyzją kasatoryjną (decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r.).

Wobec uchylenia przez Sąd decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 2013 r. skuteczność prawną odzyskało odwołanie wniesione od decyzji z dnia 25 listopada 2013 r., aktualizując obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie rozpoznając powyższego odwołania do dnia dzisiejszego naruszył swój obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Jednocześnie należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydając w kolejnych tokach instancji nieostateczne decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty naruszył zasadą samozwiązania (art. 110 k.p.a.) wydaną przez siebie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., która – jak już stwierdzono – odzyskała moc obowiązującą i która powinna była stać się przedmiotem ponownej weryfikacji w trybie odwoławczym.

Wobec tego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. ma charakter rozstrzygnięcia nieostatecznego, trzeba wskazać, że nie została zrealizowana przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem podstawą stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną obowiązującą w momencie wydania decyzji ponownie rozstrzygającej sprawie.

Stwierdzone wyżej wadliwości proceduralne stanowią konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia kontrolowanych decyzji. Sąd uznaje jednak za stosowne odniesienie się do dalszych uchybień proceduralnych.

W drugiej kolejności stwierdzono naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 6 cyt. ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., który stwarza możliwość nabycia przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych własności działek pod budynkami wyłączonymi od przekazania na własność państwa w trybie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że celem uprawnienia wynikającego z art. 6 cytowanej wyżej ustawy jest zwrócenie byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (zob. wyrok NSA – OZ w Łodzi z dnia 9 maja 1995 r., SA/Łd 983/94, ONSA 1996 z. 2 p. 87). Ustanowienie w powyższym przepisie prawa do nieodpłatnego nabycia własności działki miało na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadą superficies solo cedit, a więc stanu, w którym status prawny budynków jest tożsamy ze statusem własnościowym gruntu, na którym są one usytuowane.

Jednocześnie należy wyraźnie zastrzec, że powyższy przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku przeniesienia na rzecz właścicieli budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, własności gruntu całego dawnego siedliska, lecz jedynie takiej powierzchni gruntu (działki), która jest niezbędna do korzystania z budynków (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1990 r., II SA 593/90, ONSA 1991/1/8). Celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami jest bowiem zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami. Postępowanie w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności działki gruntu, na której są posadowione budynki wyłączone z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., ma na celu wydzielenie działki niezbędnej do swobodnego korzystania z budynku przez podmiot uprawniony do żądania przyznania prawa własności. Jeżeli więc Skarb Państwa "wyzbywa się nieruchomości pod tytułem darmnym, to celowe jest takie przeprowadzenie podziału, aby wnioskodawca otrzymał grunt najmniejszy jaki jest możliwy na potrzeby (...) korzystania z budynku" (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., II OSK 1665/11). Przepis art. 6 cyt. ustawy, służąc uregulowaniu stanu prawnego gruntów i posadowionych na nich budynków, zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zmierza więc do zaspokojenia wszystkich obszarowych potrzeb i oczekiwań właściciela budynku.

W aktualnym stanie prawnym o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki wyłączone z gospodarstwa przekazanego państwu, oraz o wielkości powyższej działki i ewentualnym ustanowieniu służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z niej orzekają właściwe organy. Niewątpliwie w odniesieniu do władczego określenia wielkości obszaru działki podlegającej zwrotowi organy zachowują daleko idącą swobodę orzeczniczą. Ciąży jednak na nich obowiązek wyważenia spornych interesów aktualnego właściciela działki gruntu oraz podmiotu uprawnionego do żądania przeniesienia prawa własności. Warunkiem legalności orzeczenia organu w tym przedmiocie jest jednak pełne i wyczerpujące zebranie materiału procesowego oraz wszechstronne i wnikliwe rozważenie wszystkich istotnych okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, w tym związanych z wielkością działki siedliskowej, jej lokalizacją i usytuowaniem względem innych działek, stosunkiem obszaru zajętego przez sporny budynek do całkowitej wielkości działki, koniecznością lub możliwością ustanowienia odpowiednich służebności.

W sprawie będącej przedmiotem skargi właściwe organy uchyliły się od poczynienia koniecznych i wystarczających ustaleń oraz rozważań w zakresie okoliczności, które stanowią uzasadnienie dla przyjęcia, że niezbędna do korzystania z budynków posadowionych na działce siedliskowej jest cała powierzchnia tej działki. W ocenie Sądu skarżone organy nie wykazały w sposób pełny i przekonujący, że dla korzystania z powyższych budynków konieczne jest przyznanie uprawnionemu podmiotowi całej działki siedliskowej, a zatem że nie ma żadnej innej racjonalnej możliwości przyznania własności spornej działki w mniejszym zakresie powierzchniowym. Brak wystarczającego uzasadnienia dla przyznania własności całej spornej działki siedliskowej o numerze 630 należy ocenić jako oczywisty, jeżeli uwzględni się, że zabudowania w postaci budynku mieszkalnego oraz "ruin budynku gospodarczego" znajdują się na obszarze zajmującym powierzchnię ok. 1/3 części działki i graniczącym z drogą wojewódzką. Jeżeli natomiast chodzi o podnoszone przez organ argumenty związane z negatywnymi skutkami ustanowienia służebności dla pozostałej niepodlegającej zwrotowi części działki nr 630, które polegałyby na "utracie gospodarczego znaczenia" części działki podlegającej zwrotowi, to nie mogą być one uznane za wystarczające. Organ pierwszej instancji wskazał, że niemożność ustanowienia służebności wynika stąd, że związany z działką nr 631 budynek mieszkalny jest częściowo posadowiony na działce nr 630. Należy jednak zauważyć, że argument ten nie jest przekonujący. Z mapy geodezyjnej wynika, że przekroczenie granicy działki nr 630 nie jest znaczne, a poza tym okoliczność ta sama w sobie nie może uzasadniać tak daleko idącego przysporzenia po stronie podmiotu wnioskującego o zwrot prawa własności działki na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Jeżeli w ocenie organu uzasadnione jest jednak przyznanie prawa własności działki spornej działki w całości należy dokonać uzupełnienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w celu przekonującego wykazania, że dla korzystania z powyższego budynku mieszkalnego oraz "ruin" budynku gospodarczego konieczne jest odzyskanie prawa własności do całej działki. W tym zakresie trzeba uwzględnić nie tylko fakt, że sporne budynki znajdują się jedynie w pewnej części działki nr 630 graniczącej bezpośrednio z drogą publiczną, a ustanowienie szlaku drożnego służebności drogi koniecznej dla pozostałej części działki tylko wtedy byłoby wyłączone gdyby okazało się, że szlak ten nie może być wyznaczony z przyczyn prawnych lub faktycznych (np. technicznych). Takie przyczyny nie zostały wykazane przez organy. Organy muszą również mieć na uwadze, że argument związany z możliwością rozbudowy lub przebudowy spornego budynku mieszkalnego może być uwzględniony tylko w niewielkim zakresie, albowiem przedmiotem zwrotu jest jedynie obszar gruntowy związany z budynkami istniejącymi w momencie orzekania w sprawie. Należy zatem uwzględnić stan istniejący aktualnie. Sąd stwierdza ponadto, że uzasadnienia faktyczne i prawne są niepełne i zbyt ogólne. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać precyzyjne dane w przedmiocie parametrów odległościowych, obszarowych i technicznych co do działki objętej wnioskiem i działek sąsiednich oraz zabudowań na nich posadowionych. Natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać pełną i przekonującą argumentację co do ustalonej normy obszarowej nieruchomości podlegającej zwrotowi oraz ewentualnie także co do przesłanek uzasadniających ustanowienie oraz cechy szklaku służebności drogi koniecznej.

Uzasadnienia decyzji muszą również zawierać odpowiednie ustalenia w zakresie zabudowy działki nr 630 według stanu na dzień wejścia w życia ustawy 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Ustawa ta weszła w życie z mocą od dnia 1 stycznia 1989 r. Organy są zatem zobowiązane wyraźnie wskazać, jakie zabudowania były posadowione na spornej działce w dniu 1 stycznia 1989 r. (w szczególności dotyczy to budynku pisanego jako "ruiny budynku gospodarczego"). Nie ulega bowiem wątpliwości, że roszczenie o przeniesienie prawa własności gruntu jest nierozerwalnie związane z budynkami, które istniały w dniu 1 stycznia 1989 r. i które istnieją do dnia orzekania przez właściwe organy.

Należy wreszcie zauważyć, że jeżeli organy ponownie orzekające w sprawie podejmą rozstrzygnięcie o przeniesieniu prawa własności jedynie co do części nieruchomości gruntowej nr 630, to ze względu na to, że pierwotne żądanie zwrotu obejmowało całą nieruchomość, konieczne jest połączenie orzeczenia pozytywnego z rozstrzygnięciem negatywnym (odmownym) co do pozostałej (niepodlegającej zwrotowi) części nieruchomości. Ma to istotne znaczenie dla wyznaczenia granic rozstrzygnięcia sprawy.

Na zakończenie należy wyraźnie powtórzyć, że konsekwencją niniejszego wyroku – pomimo uchylenia orzeczeń organu I i II instancji – jest powrót sprawy do instancji odwoławczej. Organ drugiej instancji jest bowiem zobowiązany w pierwszej kolejności do rozpoznania odwołania od decyzji z dnia 25 listopada 2013 r., uwzględniając wyrażoną wyżej ocenę prawną oraz wskazania w zakresie konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych w uzasadnieniach rozstrzygnięć sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), mając również na względzie właściwie rozumianą i respektowaną w koniecznym zakresie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie treść oceny prawnej oraz wskazań wynikających z prawomocnych wyroków z dnia 20 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 3 marca 2016 r.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w punkcie I sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt. II sentencji o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.