Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 591/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 28,  art. 61a par. 1,  art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 77,  art. 157 par. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia

[...] nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.),zwanej dalej "K.p.a.", w sprawie z wniosku Przedsiębiorstwa A. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia Spółce A. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

Przedsiębiorstwo A., zwane dalej "Przedsiębiorstwem", zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza N. w przedmiocie zezwolenia Spółce A., zwanym dalej "Wodociągi", na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wskazując, iż decyzja ta w sposób rażący narusza przepisy art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 w związku z art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Przedsiębiorstwo podniosło, że jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym świadczącym obecnie usługi na terenie Gminy N., ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, zezwalającej na wykonywanie takiej samej działalności, innemu podmiotowi. W wyniku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o partnerstwie publiczno - prywatnym, umowę na świadczenie usług dostawy wody i odprowadzania ścieków Gmina N. zawarła ze spółką B., która jest jedynym wspólnikiem Wodociągów. Gdyby została stwierdzona nieważność przedmiotowej decyzji, oznaczałoby to, że usługi na terenie Gminy N. nadal będzie świadczyć wnioskujące Przedsiębiorstwo. Świadczy to o istnieniu jego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Powołując się na wyrok z dnia 3.04.2014 r., w sprawie sygn. akt I SA/Sz 302714 Przedsiębiorstwo podniosło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do istnienia interesu prawnego skarżącego Przedsiębiorstwa w zaskarżeniu wyniku postępowania o partnerstwo publiczno - prywatne. Analogiczne argumenty przemawiają za istnieniem interesu prawnego również w stwierdzeniu nieważności decyzji o wydaniu zezwolenia na działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Kolegium podkreśliło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami, które wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (np. wyrok NSA z dnia 26.11.

1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.10.1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również NSA w wyroku z dnia 22.02.1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te

z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego,

a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 19.03.2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cytowane tam orzecznictwo i literatura). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9.12.2005 r., sygn. akt: II OSK 310/2005).

Kolegium stwierdziło, że stosownie do postanowień art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest uzyskanie zezwolenia wydawanego, na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji.

Przedsiębiorstwo nie jest podmiotem na rzecz którego zezwolenia udzielono - zaskarżona decyzja nie rozstrzyga więc o prawach i obowiązkach tego Przedsiębiorstwa. Ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie będzie wpływało na prawa i obowiązki wnioskującego Przedsiębiorstwa, bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie jest równoznaczne z uzyskaniem przez Przedsiębiorstwo zezwolenia i prawa do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N.. Usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. może bowiem świadczyć każdy podmiot, który uzyska zezwolenie, nie tylko Przedsiębiorstwo.

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, iż Przedsiębiorstwo nie wskazało przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Według organu, w przypadku ustalenia, że podmiot, który złożył wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną postępowania, tj. nie ma w sprawie

w przedmiocie stwierdzenia nieważności interesu prawnego, organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania na zasadzie z art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż wobec odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, w tym orzekać o wstrzymaniu wykonania decyzji. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 141/14).

Po otrzymaniu powyższego postanowienia Przedsiębiorstwo wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

We wniosku Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo, że wydanie postanowienia na tej podstawie jest możliwe tylko wtedy, gdy bez analizy akt sprawy i zgromadzonych dowodów oczywistym jest, że wniosek został złożony przez podmiot inny niż strona postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponadto wniosek został złożony przez podmiot mający interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza N. Z ostrożności podniosło także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu, mimo, że istnieją jednoznaczne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedsiębiorstwo podniosło ponadto, że organ jest uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania tylko wtedy, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie

o istnieniu interesu prawnego. Odmowa więc wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych sprawach postępowanie wszczyna się na podstawie art. 61 § 3 K.p.a. i to dopiero stwarza możliwości szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo ma interes prawny. Samo stwierdzenie, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności nie brała udziału

w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie może automatycznie przesądzać o istnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania. Tymczasem mimo, że Przedsiębiorstwo nie było stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na świadczenie usług, to ma ono interes prawny w stwierdzeniu nieważności. W dalszej części wniosku Przedsiębiorstwo powtórzyło argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza N..

Wskazało na naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niewszczęcie przez Kolegium postępowania w przedmiocie nieważności z urzędu oraz że wyrok WSA

z 3 kwietnia 2014 r. oddalający skargę Przedsiębiorstwa na rozstrzygnięcie postępowania o partnerstwo publiczno - prywatne został uchylony wyrokiem NSA

z 28 stycznia 2015 r., co potwierdza zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności zezwolenia, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 "ustawy o koncesji" wniesienie skargi wstrzymuje prawo do zawarcia umowy z oferentem, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą do czasu ogłoszenia orzeczenia w sprawie przez WSA.

Ponadto organ nie tylko nie ustalił stron postępowania, lecz wyraźnie zaniechał zgromadzenia niezbędnych dowodów, ich przeprowadzenia, a w końcu dokonania pogłębionej analizy "niepokojących" okoliczności, co doprowadziło do nierozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wskazało, że w sprawie nie chodzi tylko o interes prawny Przedsiębiorstwa, ale także o interes społeczny. Wniosło o dopuszczenie w postępowaniu dowodów, dotyczących postępowania w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, zawartych umów. Zarzuciło naruszenie przepisów art. 61a § 1 K.p.a., art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 126 § 1, art. 107 § 3 z zw. z art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia

[...], wydanym na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 art. 144

i art. 157 § 2 i art. 61a § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

Kolegium stwierdziło, że jak podnosi się w orzecznictwie, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980: "Stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a.") (tak: Jaśkowska M., Wróbel A.: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. LEX/elektroniczny, 2014).

W sytuacji ustalenia przez organ, że podmiot, który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną postępowania, tj. nie ma w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności interesu prawnego, ma on obowiązek odmówić wszczęcia postępowania na zasadzie z art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W tej mierze aktualność zachowują dotychczasowe poglądy wyrażane

w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do podstaw odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stąd postanowienie takie nie będzie się mogło odnosić do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, LEX nr 505393, por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145).

W rozpatrywanej sprawie Kolegium ustaliło, że Przedsiębiorstwo nie jest podmiotem, na rzecz którego udzielono zezwolenia. Decyzja Burmistrza N.

z dnia [...], nie rozstrzyga więc ani o prawach ani o obowiązkach tego Przedsiębiorstwa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym

w postanowieniu z dnia [...], że także stwierdzenie nieważności tej decyzji nie będzie wpływało na prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa, albowiem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji nie jest równoznaczne z uzyskaniem przez Przedsiębiorstwo zezwolenia z prawem do zbiorowego zaopatrzenia w wodę

i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N. Usługi takie może bowiem świadczyć każde przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne, które uzyska zezwolenie. Jak słusznie wskazano, "interes prawny" musi dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną wyłącza istnienie interesu prawnego wnioskującego i tym samym nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania. W sytuacji w jakiej znajduje się Przedsiębiorstwo można mówić wyłącznie o interesie faktycznym, przejawiającym się w spodziewanej możliwości świadczenia usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a więc

w przewidywanych korzyściach Przedsiębiorstwa wynikających ze stwierdzenia nieważności.

Interes ten nie znajduje ochrony w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Kolegium ponownie rozpatrując niniejszą sprawę przepisów takich nie znalazło. Również, co istotne samo Przedsiębiorstwo nie potrafi wskazać przepisów,

z których wynikałby jego interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zaś przytoczona we wnioskach argumentacja potwierdza ustalenia Kolegium, że ów interes, który w ocenie Przedsiębiorstwa jest interesem prawnym, stanowi w istocie interes faktyczny.

Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło utrwalone już orzecznictwo sądowo-administracyjne, w którym czytamy, że "z treści art. 16 ust. 2

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) wywieść należy wniosek, że stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest tylko wnioskujące o zezwolenie przedsiębiorstwo" (wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2014 r., sygn.: II SA/GI 700/14). W wyroku z 29 listopada 2007 r., sygn. akt: II SA/GI 492/07, ten sam Sąd wskazał: "(...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnosząca odwołanie Spółka nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu. Przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa jest to, czy posiada on interes prawny lub obowiązek ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, tj. stan w którym podmiot wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale zainteresowania tego nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząca odwołanie Spółka nie posiada interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, przede wszystkim zaś opartego o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Interes faktyczny, który niewątpliwie posiada odwołująca nie może być podstawą do przyznania jej statusu strony."

Akceptując powyższy pogląd WSA w Gliwicach wyjaśnił dalej, iż "legitymację do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. ma strona, a zatem podmiot spełniający przesłanki wynikające z art. 28 K.p.a. Stosownie do treści ostatnio powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma charakter tak procesowy, jak i materialny. Procesowy, gdyż tyko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a materialny bo musi być określony przepis prawa materialnego, który by chronił ten interes. W ślad za poglądami jednolicie przyjmowanymi w orzecznictwie i dominującymi w literaturze przyjąć trzeba,

że wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r, sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Innymi słowy więc stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze matrialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym,

że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu

w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r.,

sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Podkreśla się również, że jest to interes

o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany

i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376).

Tak rozumiejąc pojęcie interesu prawnego należy zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o udzielnie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę stroną może być tylko

to przedsiębiorstwo, co oznacza, że inne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w tym postępowaniu nie posiada własnego, indywidualnego interesu prawnego i to nawet wówczas, gdy obszary działalności obu przedsiębiorstw pokrywają się. Z przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 828 ze zm.) wynika, że zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wydawane jest na wniosek konkretnego przedsiębiorstwa. Z kolei przepis art. 17 tej ustawy określa wymagane elementy wniosku o udzielenie zezwolenia. Ani z powołanych przepisów, ani z innych przepisów wspomnianej ustawy nie można wyprowadzić wniosku, by inne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oponujące przeciwko udzieleniu zezwolenia mogło wykazać w tym postępowaniu własny, osobisty interes prawny. Wszak udzielenie [...] Sp. z o.o. zezwolenia nie niweczy w sensie prawnym zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez skarżącą Spółkę. W skardze nie przedstawiono argumentacji mogącej podważyć wyprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnego w tym zakresie wniosku. Podnoszone okoliczności, a mianowicie, że udzielone [...] Sp. z o.o. w R. zezwolenie dotyczy tego samego obszaru działalności, a ponadto, że skarżącą łączy

z Elektrociepłownią umowa o dostarczanie wody dla celów produkcyjnych nie przemawiają za istnieniem interesu prawnego opartego o konkretną normę materialnoprawną, lecz świadczą o interesie faktycznym. Jednakże zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia nie dotyka w żadnym wypadku interesu prawnego skarżącej Spółki. W takim samym stopniu nie jest interesem prawnym [...] Sp. z o.o. w R. to, że skarżącej Spółce udzielone również zostało zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Akcentowana przez skarżącą Spółkę kwestia wyrządzenia szkody do jakiej doprowadzić może udzielenie zezwolenia na zbiorowe zaopatrzeni w wodę innemu podmiotowi w sposób oczywisty świadczy o interesie faktycznym, nie zaś prawnym."

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., przepis

art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według poglądu wyrażonego

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania.

Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo).

Istotne jest więc, aby odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych wynikała z oczywistych okoliczności, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie jest oczywiste i nie budzące wątpliwości, że Przedsiębiorstwo nie posiada przymiotu strony. Ustalenie tej okoliczności nie wymagało ani przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani przeprowadzenia dowodów, a oparte zostało na analizie treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnośnie naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że z okoliczności,

iż organ nie wszczął postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

"z urzędu", nie można czynić zarzutu na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W zakresie naruszenia art. 10 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że niedoręczenie postanowienia z dnia 28 stycznia 2015 r. Wodociągom wynika z faktu, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N. nie wywołało skutków prawnych w zakresie praw i obowiązków podmiotu na rzecz którego wydana została skarżona decyzja, albowiem postępowanie nieważnościowe nie zostało w ogóle wszczęte.

W zakresie dowodów wskazanych przez Przedsiębiorstwo Kolegium wyjaśniło, iż na obecnym etapie rozpoznania wniosku, tj. jego formalnej kontroli, uwzględnienie ich nie znajduje uzasadnienia, albowiem merytoryczne odniesienie się do prawidłowości udzielonego zezwolenia na podstawie któregokolwiek ze wskazanych dowodów byłoby przedwczesne i jest w związku z tym niedopuszczalne.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Przedsiębiorstwo A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze zarzucono postanowieniu:

1. naruszenie prawa procesowego, a to: art. 61a § 1 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...],

nr [...] mimo, że:

a) interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji wynika zarówno stąd, że skarżący jest właścicielem części sieci w gminie N., a zezwolenie dotyczy świadczenia usług również za pomocą tej części sieci - zatem interes prawny w wyeliminowaniu takiej decyzji z obrotu wynika z prawa własności skarżącego, gdyż wydanie zezwolenia na świadczenie usług za pomocą jego części sieci przez inny podmiot, stanowi niedopuszczalną ingerencję w wykonywanie prawa własności (art. 140 K.c.), interes prawny skarżącego wynika również z zasady swobody działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji), którą narusza wydanie zezwolenia na tą samą działalność innemu podmiotowi z naruszeniem prawa;

b) wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy bez analizy akt sprawy i zgromadzonych dowodów oczywistym jest,

iż wniosek został złożony przez podmiot inny, niż strona postępowania, co

w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i 77 w związku z art. 8 K.p.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do formalnego aspektu sprawy, bez zbadania jej istoty - podczas gdy prawdopodobnym jest, w świetle przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja, która w rażący sposób narusza prawo;

3. naruszenie prawa procesowego, a to art. 157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu mimo, że istnieją jednoznaczne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N.

W związku z powyższymi zarzutami Przedsiębiorstwo wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego go postanowienia

z dnia [...], w całości;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do formalnego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Taka analiza doprowadziła organ do wniosku, że nie ma przesłanek do wszczęcia postępowania. Tymczasem z zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym z zasady praworządności określonej w art. 7 K.p.a. oraz z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów (art. 8 K.p.a.) wynika obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy przez organ.

Kolegium odniosło się jedynie do kwestii, czy Przedsiębiorstwo jest stroną

w sprawie, i tylko na tej podstawie odmówiło wszczęcia postępowania, kwestionując legitymację czynną skarżącego. Jednocześnie, w uzasadnieniu postanowienia wydanego na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w sposób lakoniczny odniosło się do argumentów skarżącego, w dalszym ciągu pomijając istotę sprawy, jaką jest prawdopodobieństwo pozostawania w obrocie decyzji naruszającej prawo w sposób rażący.

W pierwszym rzędzie, nie sposób zgodzić się z poglądem, jakoby skarżący -przedsiębiorstwo, świadczące obecnie usługi na terenie Gminy N., i będące właścicielem części sieci - nie miał interesu prawnego

w stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia innemu przedsiębiorstwu na świadczenie usług na terenie tej samej gminy, gdzie usługi świadczy Przedsiębiorstwo, w tym również przy użyciu części sieci należącej do niego.

W ocenie Przedsiębiorstwa, organ nie dostrzega różnicy między postępowaniem o udzielenie zezwolenia, a postępowaniem o stwierdzenie nieważności tego zezwolenia, w którym skarżący powołuje się na wydanie zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa. Wskazuje na to przytoczenie na stronach 5-7 uzasadnienia treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który dotyczył postępowania o udzielenie zezwolenia, a nie stwierdzenia jego nieważności.

Skarżące Przedsiębiorstwo dodało, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r., IV SA/Po 996/10, LEX nr 795749).

Wskazało, że jest częściowo właścicielem infrastruktury wodno - kanalizacyjnej, za pomocą której świadczone są usługi dostawy wody i odbioru ścieków. Nie jest to sporne, nie było kwestionowane przez organ, a wynika z mapy, sporządzonej przez pracownika Urzędu Gminy N., a znajdującej się w aktach sprawy. Tymczasem, zezwolenie dla spółki Wodociągi jest wydane na obszar całej gminy N., a zatem zezwala na świadczenie usług również przy pomocy tej infrastruktury, której właścicielem jest wnioskodawca. Jeżeli inny podmiot otrzymał zezwolenie również na świadczenie usług przy użyciu sieci skarżącego (zezwolenie dotyczy całej gminy N.), a postępowanie o udzielenie tego zezwolenia toczyło się bez udziału skarżącego, to interes prawny w wyeliminowaniu takiej decyzji z obrotu prawnego, wynika z prawa własności części sieci znajdującej się na terenie Gminy N. (art. 140 Kodeksu cywilnego). Nietrafnie założył organ, że usługi dostawy wody i odbioru ścieków na terenie Gminy może świadczyć każdy, kto uzyska zezwolenie. Przeciwnie, przy użyciu jednej sieci z oczywistych względów usługi może świadczyć tylko jeden podmiot.

Skarżący w dalszym ciągu świadczy usługi dostawy wody i odbioru ścieków na terenie Gminy N., dysponuje przy tym wymaganymi pozwoleniami wodnoprawnymi, ma zawarte umowy z odbiorcami, a także pozostaje posiadaczem całej sieci wodno - kanalizacyjnej na terenie gminy. Nie jest więc dla skarżącego obojętne, czy na terenie tej samej gminy N., będzie miał zezwolenie na świadczenie tych samych usług również inny podmiot. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne świadczenie usług zbiorowej dostawy wody i zbiorowego odprowadzania ścieków przez dwa podmioty na tym samym terenie, określonym jako gmina N..

W sytuacji, gdy obecnie usługi dostawy wody i odbioru ścieków świadczy jedno przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne, a wydanie decyzji o zezwoleniu na świadczenie tych samych usług, na tym samym terenie, umożliwi ich świadczenie innemu przedsiębiorstwu, przy czym istnieje prawdopodobieństwo wydania tego zezwolenia z naruszeniem prawa, interes prawny skarżącego wynika również z art. 20 i art. 22 Konstytucji, które stanowią o wolności działalności gospodarczej. Udzielenie innemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie działalności na tym samym terenie, jeżeli nastąpiło z naruszeniem prawa, narusza prawo skarżącego w tym zakresie.

Skarżące Przedsiębiorstwo wskazało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. oddalający skargę wnioskodawcy na rozstrzygnięcie postępowania o partnerstwo publiczno - prywatne, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r. (w aktach sprawy). Oznacza to, że pozostaje w toku postępowanie o uchylenie czynności wyboru partnera prywatnego, a niemiecka spółka, która złożyła najkorzystniejszą ofertę w postępowaniu, nie ma tytułu do świadczenia usług na terenie Gminy N.. Potwierdza to interes prawny skarżącego, jako podmiotu obecnie świadczącego te usługi.

Z tych przyczyn zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego,

a to art. 61a § 1 w związku z art. 28 K.p.a.

Skarżący przedstawił argumenty na okoliczność, że w obrocie prawnym może pozostawać decyzja, która w rażący sposób narusza prawo, obowiązkiem organu jest więc zbadanie sprawy merytorycznie, a nie ograniczenie się do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych.

W tym miejscu podkreślić trzeba następujące okoliczności, których jak się wydaje, nie dostrzegł organ. Postępowanie o partnerstwo publiczno - prywatne

o świadczenie usług dostawy wody i odbioru ścieków, prowadziła Gmina N. Wygrała w nim niemiecka spółka, która następnie założyła spółkę celową (występującego o zezwolenie na świadczenie usług). Następnie burmistrz N., czyli organ tej samej gminy, wydał zezwolenie na świadczenie usług dostawy wody i odbioru ścieków przez spółkę celową, w którym odstąpił od uzasadnienia, jako że uwzględniała ona w całości żądanie strony.

Powyższe oznacza, że decyzja o wydaniu zezwolenia, została pozbawiona jakiejkolwiek kontroli - instancyjnej, ale również społecznej ze strony chociażby mieszkańców Gminy. Spółka celowa, która otrzymała zezwolenie, nie ma przecież interesu w tym, aby odwołać się od korzystnej dla siebie decyzji. Informacją publiczną, zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (por. wyrok w sprawie II SAB/Sz 81/14), nie jest wniosek o wydanie zezwolenia, a jedynie decyzja wydana w sprawie. Tymczasem, z decyzji nie sposób wyczytać, jakimi motywami kierował się organ, ani też, czy podmiot spełnia warunki uzyskania zezwolenia - gdyż od jej uzasadnienia odstąpiono.

Pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zamyka natomiast drogę do zainicjowania kontroli prawidłowości wydania decyzji innym podmiotom, w trybie nadzwyczajnym. Wreszcie, sam organ wyższego stopnia nie podejmuje postępowania z urzędu. Skutkiem tego może być pozostanie w obrocie prawnym decyzji w oczywisty sposób wadliwej. Co więcej, mieszkańcy Gminy N. nie mają żadnej możliwości sprawdzenia, jakie możliwości techniczne ma przedsiębiorstwo, które otrzymało zezwolenie, gdyż od uzasadnienia decyzji odstąpiono. Organ podał w uzasadnieniu obu postanowień jedynie argumenty, z jakich przyczyn jego zdaniem, skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; natomiast w ogóle nie rozważył możliwości wszczęcia postępowania z urzędu.

Postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczy orzecznictwo wydane na gruncie obowiązującego wcześniej art. 157 § 3 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., II SA/01219/14).

Powyższe orzecznictwo, w ocenie Przedsiębiorstwa, jednoznacznie potwierdza, iż odmowa wszczęcia postępowania możliwa jest tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości, wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie. Tymczasem, w ocenie Przedsiębiorstwa, sama objętość uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego, wskazuje, że brak interesu prawnego skarżącego nie jest oczywisty ani możliwy do ustalenia bez szczegółowej analizy sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że to konkretny przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach

i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej konkretnej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10).

Punkt wyjścia do rozważań sądu stanowić musi jednak art. 61a § 1 K.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje bowiem automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. I tak, żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa (przede wszystkim materialnego), na podstawie którego formułuje się uprawnienia i obowiązki określonego podmiotu, przy uwzględnieniu ogólnej zasady z art. 28 K.p.a. Podkreślić jednak należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., musi być indywidualny, aktualny, konkretny

i sprawdzalny obiektywnie. Istnienie zaś tego interesu musi znajdować potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą zatem stanowić o istnieniu interesu prawnego, a jedynie

o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 458/10 oraz wyrok NSA z 22 marca 2012r., sygn. akt II OSK 20/11, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym mówiąc inaczej znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zatem tylko taki przepis prawa, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżące Przedsiębiorstwo upatruje źródła swego interesu prawnego w fakcie, że dotychczas samo na terenie Gminy N. prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także w naruszeniu jego prawa własności w odniesieniu do części sieci wodociągowej, przy czym dopiero w skardze został wskazany przepis prawa, tj. art.140 K.c.: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." W świetle tego uregulowania prawo własności nie ma charakteru absolutnego, ale podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, zasad współżycia społecznego oraz ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa.

Interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być wywodzony

z materialnego prawa cywilnego, jednak dotyczy to spraw, których przedmiot

w jakikolwiek sposób może oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności

w rozumieniu art. 140 k.c.

Sąd stwierdził, że choć źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego, jednak na gruncie okoliczności faktycznych sprawy powoływanie się na nie, nie może być skuteczne. Nie można zatem mówić o istnieniu przepisu prawa materialnego przyznającego Przedsiębiorstwu wnioskującemu o wszczęcie postępowania nieważnościowego konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki.

Podstawą takiego stanowiska sądu są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U.

z 2015 r., poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", które nie przewidują w postępowaniu dotyczącym zezwolenia udziału, innych niż wnioskodawca, osób. Zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków może otrzymać pomiot, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności (art. 16 ust. 2 pkt 3). Należy więc podkreślić, że wymóg ten dotyczy jedynie posiadania środków technicznych. Kwestie związane z tym posiadaniem rozwiązane mogą być poprzez zastosowanie przepisów prawa cywilnego i zawarcie stosownych umów bądź też zastosowanie przepisów o bezumownym korzystaniu. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie regulują tych kwestii, nie przewidują obowiązku uzyskania zgody właściciela sieci, nie określają obowiązku zawarcia umowy dzierżawy. Jak wynika z akt sprawy, Przedsiębiorstwo nadal prowadzi na terenie Gminy N. działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków i żaden inny podmiot nie wkracza w jej prawo własności. Wydane zezwolenie nie ogranicza prawa własności Przedsiębiorstwa.

Przedsiębiorstwo upatruje także swojego interesu prawnego w zasadzie swobody działalności gospodarczej (art.20 i 22 Konstytucji RP), którą narusza wydane zezwolenie na tą samą działalność innemu podmiotowi z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP: "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu

i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Jak z brzmienia tego przepisu wynika nie jest to przepis prawa, który mógłby stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym podmiotu przy występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego (podobnie wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 451/10 LEX nr 759715).

Natomiast zgodnie z art. 22 Konstytucji RP: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Z pewnością i z tego przepisu nie może wynikać dla skarżącego Przedsiębiorstwa interes prawny. Jeżeli nawet w obrocie prawnym istnieje akt indywidualny wydany niezgodnie z przepisami z faktu tego nie można wywodzić własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego aktu. Ponadto zasada wolności gospodarczej nie może stanowić podstawy zwalczania konkurencji.

Brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stanowił usprawiedliwioną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w myśl art. 61a § 1 K.p.a. Stwierdzić też należy, że Kolegium aby ustalić brak tego interesu, nie musiało prowadzić postępowania wyjaśniającego wymagającego zgromadzenia dowodów, zaś obszerność uzasadnień wydanych postanowień wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i chęci przekonania strony o właściwym rozstrzygnięciu, a konsekwencją powyższego jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 7, 8, 11, 77 K.p.a.,

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Jeżeli Przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a organ odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nie mógł równocześnie w jednym akcie administracyjnym zawrzeć rozstrzygnięcia w przedmiocie wyniku badania tej nieważności z urzędu, co nie oznacza, że w przyszłości kwestia nieważności zezwolenia nie będzie mogła stanowić przedmiotu postępowania prowadzonego przez Kolegium z urzędu bądź na wniosek innego podmiotu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.