Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2711/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 33 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 281/15 w sprawie ze skarg J. K. i W. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz W. W. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 281/15 – po rozpoznaniu połączonych spraw ze skarg J. K. [sygn. akt II SA/Kr 281/15] i W. W. [sygn. akt II SA/Kr 282/15] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w punkcie I sentencji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Starosta K. (dalej również: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]):

- w pkt. 1 odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. K. m. K., na rzecz: W. K., J. H., J. B., K. K., A. H., B. K., W. W., R. W., W. Ż., J. G., A. K., K. K. i W. K.;

- w pkt. 2 odmówił zwrotu ww. nieruchomości na rzecz: J. W., S. G., K. J. i J. K.

Starosta oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że "brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości (tj. J. K.) lub jego spadkobierców na jej zwrot", co w świetle przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wobec pozostałych osób uprawnionych do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy wymienieni w punkcie 2 osnowy decyzji nie udowodnili swojego następstwa prawnego po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda Małopolski (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku wniesienia odwołania przez J. H. oraz J. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że tryb zwrotu nieruchomości przewidziany w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) wymaga wystąpienia z odpowiednim wnioskiem przez wszystkich właścicieli (współwłaścicieli) lub ich spadkobierców i przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich tych podmiotów. Zdaniem organu odwoławczego, K. J., S. G., J. W. i J. K. – będący spadkobiercami po J. K. – nie udowodnili swojego następstwa prawnego po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda w szczególności zwrócił uwagę na to, że nie zostało udowodnione, iż J. K. – wymieniony jako współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1969 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu oraz w postanowieniu sądowym z dnia [...] października 1968 r. sygn. akt [...] – jest osobą tożsamą z J. K., którego spadkobiercami są wyżej wymienieni wnioskodawcy. Organ II instancji, stwierdzając brak udokumentowanych podstaw do uznania tożsamości wskazanych osób z następcami prawnymi po J. K., uznał, że wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony przez wszystkich uprawnionych, a co za tym idzie – nie ma możliwości dokonania zwrotu tej nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że pośród spadkobierców zmarłego J. K., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] maja 1989 r. sygn. akt [...], figuruje także W. M. (dalej również: zainteresowana), która jednak nie złożyła oświadczenia o przyłączeniu się do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Odrębne skargi na decyzję Wojewody wnieśli J. K. i W. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Krakowie), uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że skargi są zasadne, ale z innych powodów niż w nich podniesione.

Sąd, podzielając stanowisko Wojewody, stwierdził, że nie jest obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również sądu administracyjnego "badać i orzekać co do tożsamości osób", a tym bardziej rozstrzygać wątpliwości w tym zakresie, bowiem kwestie te należą wyłącznie do kompetencji kierowników urzędów stanu cywilnego oraz sądów powszechnych. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy mają obowiązek zweryfikować spełnienie przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie orzekać, czy została uprawdopodobniona lub wykazana tożsamość osoby i jej następców prawnych, bowiem to właśnie ta część wnioskodawców, która przedstawia się jako następcy prawni jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – J.K., powinna wykazać owo następstwo prawne, a nie organ administracyjny.

Ponadto Sąd I instancji, odwołując się m.in. do okoliczności dotyczących wydania w 1968 r. orzeczenia sądowego w przedmiocie stwierdzania nabycia spadku po "K. z W. 1-voto K. 2-voto K.", podniósł, że spadkobierca tej osoby został określony jako J.K. i w takiej też formie nazwisko to znalazło swoje odzwierciedlenie w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1969 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Odnosząc się zaś do tych następców prawnych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy zostali "wykazani jako następcy prawni po J. K., a mieniący się następcami prawnymi po J. K.", Sąd wskazał na brak przedstawienia w sprawie aktu zgonu wystawionego na nazwisko J. K. oraz stwierdzenia nabycia spadku po J. K. Sąd uznał, że kwestie te muszą być wyjaśnione w odrębnych postępowaniach przed innymi organami i sądem powszechnym.

Sąd wyjaśnił również, że na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił Władysławę Mieszaniec do udziału w sprawie (sygn. akt II SA/Kr 282/15) w charakterze uczestnika postępowania sądowego, gdyż zainteresowana należy do kręgu spadkobierców zmarłego J. K. Odwołując się do historii czynności procesowych podejmowanych przez organy w sprawie, Sąd podniósł, że osoba ta była wcześniej traktowana jak strona postępowania, jednak ostatecznie zainteresowana została pominięta w decyzji organu I instancji oraz w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, których jej nie doręczono.

Zdaniem Sądu zainteresowana, pomimo zasadnego ustalenia przez organ odwoławczy, że "do chwili obecnej nie złożyła ona oświadczenia o przyłączeniu się do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości (co nadal stanowi negatywną przesłankę o charakterze podmiotowym dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości)", powinna była uczestniczyć w postępowaniu "na równi z innymi stronami postępowania jeszcze przed organem I instancji".

Stwierdzając podstawy do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., WSA w Krakowie podniósł, że Władysława Mieszaniec, będąc stroną postępowania, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organami obydwu instancji, co jest przesłanką wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i na co strona ta powołała się w postępowaniu sądowym osobiście na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. W tym względzie Sąd wskazał na to, że zainteresowana oświadczyła, iż jest (wraz z innymi osobami) spadkobierczynią J. K. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] maja 1989 r. sygn. akt [...]), a nie była właściwie powiadamiana o toczącym się postępowaniu sądowym oraz postępowaniu administracyjnym i nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy; przy czym zadeklarowała również, że chciała brać udział w postępowaniu, a działka dotyczy "działki rodzinnej". Zarazem Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika W. W. – w aktach sprawy brak jest oświadczenia W. M. o przyłączeniu się do wniosku o zwrot nieruchomości, a jednoznaczne wezwanie organu z dnia [...] lutego 2007 r. do złożenia takiego oświadczenia, które zainteresowana odebrała osobiście, zostało przez nią zignorowane i pozostało do dnia dzisiejszego bez odpowiedzi. Sąd podniósł, że w szczególności takim oświadczeniem nie jest "»Oświadczenie« z [...].01.2014r. stwierdzające, iż »J. K. jest tożsamy z J. K.« (...), a które W. M. podpisała wraz z innymi osobami". Idąc dalej, Sąd stwierdził, że "jeżeli w ponownie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem W. M. nie złoży ona stosownego oświadczenia, organy administracyjne będą zobowiązany wydać decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z przesłanek podmiotowych".

Ponadto, odwołując się do stanowiska orzecznictwa i piśmiennictwa, Sąd podniósł, że w kontekście brzmienia przepisu art. 147 k.p.a. dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie; istotne jest tylko, aby zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy podniosła osoba, której ta przesłanka dotyczy.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2015 r. Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. (dalej: Gmina; skarżąca kasacyjnie; strona) zastępowanego przez radcę prawnego, zaskarżyła to orzeczenie w całości i powołując podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a. [bez podania poszczególnych punktów tego przepisu], zarzuciła kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym dopuszczenie strony do udziału w sprawie, mimo że nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mimo że takie prawo jej nie przysługuje i nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

Przy tak skonstruowanych zarzutach kasacyjnych Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina, odwołując się do treści art. 136 ust. 3 i art. 4 pkt 4 u.g.n. podniosła, że błędne było uznanie przez Sąd I instancji W. M. za stronę postępowania, bowiem nie zgłosiła ona wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a jest to niezbędne dla posiadania legitymacji procesowej w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odwołując się w tym względzie do stanowiska orzecznictwa, skarżąca kasacyjnie stwierdziła m.in., że na organie spoczywa obowiązek dbałości, by "postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem wszystkich niezbędnych stron", co stanowi też gwarancję ochrony ich interesów prawnych, stąd też obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zwrotowe jest ustalenie, czy z wnioskiem wystąpiły legitymowane do tego osoby, a w razie stwierdzenia braków w tym zakresie wezwanie wnioskodawców do ich usunięcia. Zarazem strona podniosła, że rolą wnioskodawców jest z kolei dbanie o to, by z wnioskiem wystąpiły wszystkie uprawnione do tego osoby i by wykazały one swoją legitymacje procesową.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie do czasu zgłoszenia się następców prawnych zmarłego [...] lutego 2015 r. R. W. (strony postępowania). Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podjął postępowanie z urzędu, gdyż ustała przyczyna zawieszenia, bowiem zostali wskazani następcy prawni po R. W.: K. W., W. Ż. i J. G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej i według stanu prawnego znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie, mimo iż pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie powołał w skardze przepis art. 174 p.p.s.a. bez wyszczególnienia konkretnych jednostek redakcyjnych i tylko jeden zarzut określił wprost jako dotyczący naruszenia prawa materialnego, to skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zatem do zarzutu o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zawartym w punkcie 2 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazał się on niezasadny.

Należy podkreślić, że skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym względzie wyjaśnić też należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.). Natomiast przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Dla dopełnienia niniejszych rozważań warto dodać, że z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego, stąd też nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień również nie może stanowić podstawy do postawienia sądowi zarzutu naruszenia prawa (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15, dostępnym jw.). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym jw.).

Wobec powyższego, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – i to polegający na jego błędnej wykładni, a nie zastosowaniu w danej sprawie – uznać należy za błędnie sformułowany, gdyż przede wszystkim niepowiązany odpowiednio z zarzutem naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto merytorycznie nieuzasadniony.

Omawiany zarzut, w intencji strony skarżącej kasacyjnie, sprowadza się do przypisywania Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mimo że takie prawo jej nie przysługuje i nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Poza tym zatem, że przedmiotowy zarzut, jak już wspomniano, został wadliwie skonstruowany – gdyż w istocie strona w ten sposób kwestionuje ustalenia stanu faktycznego, mimo że nie przypisuje WSA w Krakowie naruszenia przepisów procedury administracyjnej w związku z zastosowanym przez Sąd I instancji przepisem postępowania sądowego – to również jest on całkowicie chybiony. Zarzut ten nie znajduje też żadnego potwierdzenia w treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku, bowiem wynikająca z uzasadnienia wyroku wykładnia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest prawidłowa. W zakresie, w jakim WSA w Krakowie dokonał wykładni omawianego przepisu, całkowicie zasadnie Sąd ten powiązał jego treść z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także z art. 147 k.p.a. Skoro zaś skarżący kasacyjnie nie zarzuca Sądowi I instancji błędnego zastosowania przepisu żadnego z omawianych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny – o ile zastosowanie tych przepisów nie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego objętego innym zarzutem skargi kasacyjnej – nie mógł badać prawidłowości działania Sądu I instancji w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie zdaje się też nie dostrzegać, że Sąd I instancji wypowiedział się w dwóch różnych kwestiach dotyczących W. M. Sąd odniósł się bowiem odrębnie do kwestii złożenia przez W. M., będącą jednym ze spadkobierców po J. K., wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a właściwie co do okoliczności złożenia "oświadczenia o przyłączeniu się do wniosku o zwrot nieruchomości". Zarazem Sąd uznał, że osobie tej przysługuje status strony w postępowaniu zwrotowym i powinna ona była "na równi z innymi stronami postępowania" brać udział w całym postępowaniu administracyjnym. Dlatego też W. M. została na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego. Ponadto Sąd wypowiedział się co do tego, czy w sprawie dla zastosowania przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – w związku z dostrzeżeniem naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – niezbędne było ze względu na treść przepisu art. 147 k.p.a. złożenie przez tę osobę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, jak już wspomniano, w związku z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie powołała żadnych argumentów dotyczących nieprawidłowej wykładni bądź zastosowania przez WSA w Krakowie przepisów postępowania administracyjnego. Niemniej jednak Sąd odwoławczy dla zachowania klarowności wywodu prawnego stwierdza, że w pełni zasadnie Sąd I instancji uznał, iż dla zastosowania powołanego przepisu nie ma znaczenia, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie, lecz istotne jest, to, czy podniosła przed sądem administracyjnym zarzut pominięcia jej w postępowaniu administracyjnym.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie k.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Sąd odwoławczy podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08 (dostępnym jw.), że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, może uwzględnić skargę również z powodu naruszenia prawa dającego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli uprzednio osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, umożliwi wzięcie udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (por. też wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2602/15, dostępny jw.).

Skoro W. M. podniosła przed Sądem zarzut pominięcia jej w postępowaniu administracyjnym i została uznana przez Sąd I instancji w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. za uczestnika postępowania, to Gmina winna była zwalczać prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., czego jednakże nie uczyniła (por. np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 718/09, dostępny jw.). Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny może na wniosek strony rozpoznać również takie postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 191 p.p.s.a.), tj. w tym wypadku rozstrzygnięcie o dopuszczeniu W. M. do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wniosek taki nie został jednak w skardze kasacyjnej zgłoszony przez Gminę.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że Gmina nie powołała również w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego przyjęcia przez Sąd I instancji. To zaś miało zasadniczy wpływ na ocenę niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.). Tymczasem zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nie ma przy tym możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3550/15, dostępnym jw.).

Zgłaszając przedmiotowy zarzut w skardze kasacyjnej, Gmina w istocie kwestionuje "dopuszczenie strony do udziału w sprawie, mimo że nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości", a zarazem nie podważa tego, czy zainteresowana jest następcą prawnym (spadkobiercą) poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.g.n. Taki zarzut powinien był, jak już to zostało wcześniej omówione, zostać zgłoszony w ramach procesowej podstawy kasacyjnej i powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co się zaś tyczy samego sformułowania zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. – podkreślić należy, że kwestionowane powinno być w tym wypadku nie jego niewłaściwe zastosowanie, lecz wyrażona przez Sąd I instancji w sposób dorozumiany wykładnia tego przepisu w powiązaniu z art. 28 k.p.a., który również należy do kategorii przepisów prawa materialnego. Wykładnia ta w tym wypadku polegała na przyjęciu, że nie jest konieczne złożenie wniosku o zwrot nieruchomości czy też oświadczenia o przyłączeniu się do wniosku złożonego przez inne podmioty (popierania wniosku innych uprawnionych do zwrotu nieruchomości) w postępowaniu administracyjnym, aby być – jako strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwrotowym – uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony w sprawie ze skargi innego podmiotu, który brał udział w tym postępowaniu administracyjnym. Samo zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. było zaś w niniejszej sprawie właściwe i niezbędne dla oceny, czy należy uwzględnić wniosek zainteresowanej i dopuścić ją do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na prawach strony (art. 33 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 28, teza [nb.] 2 – i powołane tam stanowisko doktryny). Skoro stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego, dlatego właśnie przepis art. 28 k.p.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1383/13, 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2698/15 – orzeczenia dostępne jw.).

Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 383/08 (orzeczenie dostępne jw.), po pierwsze podnieść należy, że został on wydany w innym stanie faktycznym, tj. sytuacji, w której organ administracji nie zawiadomił z urzędu o postępowaniu zwrotowym następców prawnych jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, która jest przedmiotem tego postępowania. Po drugie zaś trzeba zaznaczyć, skarżąca kasacyjnie Gmina nie dostrzega różnic pomiędzy materialnoprawnymi skutkami braku złożenia przez wszystkie uprawnione podmioty wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a gwarancjami procesowymi, jakie powinny być zachowane w postępowaniu zwrotowym w stosunku do wszystkich uprawnionych, niezależnie do tego, czy złożyli taki wniosek (lub przyłączyli się do wniosku).

Z uwagi na granice skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy pomija rozważenie, czy słuszny jest przedstawiony przez Sąd I instancji pogląd, że jeżeli W.M. nie złoży stosownego oświadczenia, organ administracyjny będzie zobowiązany wydać decyzję od odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niespełnienie przesłanek podmiotowych. Niemniej jednak warto podkreślić, że ograniczenie możliwości samodzielnej realizacji uprawnienia wspólnego (żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez współuprawnionych) poddał ocenie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101, Dz.U. z 2015 r., poz. 1039), stwierdzając, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku – na co trafnie zwrócił uwagę również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II CSK 152/16 (LEX nr 2306358) – Trybunał stwierdził, że wymaganie wspólnego wniosku wszystkich współuprawnionych do zwrotu w wielu wypadkach uniemożliwia zrealizowanie prawa przez pozostałych współuprawnionych, tylko dlatego, że inni pozostawali bierni, co nie jest uzasadnione, skoro nie ma przeszkód, aby współuprawniony uzyskał jedynie zwrot przypadającego mu udziału wywłaszczonej nieruchomości, która podlega zwrotowi. Trybunał ostatecznie opowiedział się za samodzielnością uprawnienia każdego ze wspólnie uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i z tym faktem łączył niekonstytucyjność zakwestionowanego przepisu.

Trybunał Konstytucyjny, ze względu na zakresowy charakter wydanego wyroku, prawidłową jego realizację pozostawił ustawodawcy, wskazując na potrzebę rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach: po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych; po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione.

Niezależnie jednak od konkretnych przyszłych rozwiązań legislacyjnych, jakie mogą zostać podjęte przez ustawodawcę w tym przedmiocie, należy uwzględnić jednoznaczną wskazówkę interpretacyjną, jaką należy wywieść z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tak wykładać przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a., aby każdy z podmiotów współuprawnionych miał zagwarantowany udział w postępowaniu administracyjnym (zwrotowym). Trzeba mieć bowiem na uwadze, aby wykładnia prawa po wydaniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie prowadziła do takich skutków, które Trybunał uznał za niedające się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym. To zaś, czy konkretny uprawniony będzie w postępowaniu zwrotowym wnioskodawcą lub podmiotem, który przyłączy się do wniosku (złoży oświadczenie o popieraniu wniosku), czy też przeciwnie – będzie bierny, a nawet będzie zwalczał stanowisko osób domagających się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uznane być powinno za pozbawione doniosłego znaczenia dla uznania tego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego i zagwarantowania prawa udziału w postępowaniu zwrotowym. Aktywność procesowa danego uprawnionego do zwrotu nieruchomości, czy też jej brak nie mogą determinować jego statusu w postępowaniu administracyjnym i prowadzić do pominięcia w postępowaniu administracyjnym (pozbawienia prawa uczestniczenia w postępowaniu zwrotowym). W konsekwencji, te same gwarancje będą obowiązywały również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, umożliwiając stronie pominiętej w postępowaniu zwykłym wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. Co za tym idzie, powołanie się na takie okoliczności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w tym skorzystanie z regulacji zawartej w art. 33 § 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a), w warunkach wypełniających dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jak również prawa materialnego – art. 136 ust. 3 u.g.n. okazały się niezasadne.

Podsumowując całość rozważań, należy jeszcze raz podkreślić, że uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może z różnych powodów nie złożyć wniosku lub nie przyłączyć się do wniosku innych uprawnionych – np. w danym momencie nie jest zainteresowany odzyskaniem nieruchomości (udziału w prawie własności nieruchomości) – ale nie pozbawia to takiego podmiotu prawa do udziału w postępowaniu zwrotowym i kwestionowania jego wyników. Znajduje to swoje odpowiednie przełożenie na możliwość poszukiwania ochrony również w warunkach wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i w konsekwencji na dopuszczalność zastosowania przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Z kolei to, czy ta strona postępowania złoży wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub przyłączy się do wniosku innych podmiotów uprawnionych (złoży odpowiednie oświadczenie) może mieć ewentualnie wpływ na samo rozstrzygnięcie (jego kierunek lub zakres) w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Jak już to wcześniej zostało zaznaczone, skarżąca kasacyjnie Gmina nie zwalcza jednak stanowiska Sądu I instancji w tej ostatniej kwestii, w związku z czym Sąd kasacyjny nie zajął wiążącego stanowiska w tym zakresie, bacząc na granice rozpoznania sprawy wynikające z przytoczonych przez Gminę podstaw kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd odwoławczy rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.