Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 794/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy w Waśniowie z dnia 6 listopada 2018 r. nr LIII/307/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 7 lit. a, ust. 8 lit. c, § 4 ust. 1 pkt 4, pkt 6 i pkt 7, § 7, § 9 ust. 2, § 14 ust. 1, § 15 ust. 2 i ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 6 listopada 2018 r. Rada Gminy w Waśniowie działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1454) zwanej dalej "u.c.p.g." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2018 poz. 994), zwanej dalej "u.s.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowcu Świętokrzyskim, podjęła uchwałę nr LIII/307/2018 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Waśniów - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

W § 2 ust. 7 lit. a) Regulaminu postanowiono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami w niżej wymienionych warunkach dotyczy tylko samochodów osobowych.

Zgodnie z § 2 ust. 8 lit. c) Regulaminu, naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi w niżej wymienionych warunkach: c) dotyczy doraźnych napraw oraz regulacji pojazdów, związanych z bieżącą eksploatacją.

W treści § 4 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 Regulaminu ustalono następujące rodzaje pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych: pojemniki (KP 5- KP 33) o pojemności od 5 do 33 m3 (pkt 4), kosze uliczne o pojemności od 20 do 70 litrów (pkt 6), worki o pojemności od 60 do 240 litrów (pkt 7).

Z kolei w § 7 Regulaminu ustalono minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania w sposób nieselektywny odpadów komunalnych na drogach publicznych w terenie zabudowanym 20-70 litrów, odległość między koszami ulicznymi powinna być dostosowana do panującego na danym terenie ruchu pieszych.

Stosownie do § 9 ust. 2 Regulaminu, właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd.

W myśl § 14 ust. 1 Regulaminu, osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Zgodnie z § 15 ust. 2 Regulaminu, psy muszą być wyprowadzane na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

W § 15 ust. 5 Regulaminu postanowiono zaś, że zwolnienie z uwięzi psa bez kagańca jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 2 ust. 7 lit. a) i ust. 8 lit. c), § 4 ust. 1 pkt 4, pkt 6 i pkt 7, § 7, § 9 ust. 2 (wskazany w treści skargi jako punkt), § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 2 i ust. 5 Regulaminu wniósł Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim.

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 2 ust. 7 lit. a) i ust. 8 lit. c) Regulaminu, Prokurator podniósł, że z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika żadne ograniczenie co do rodzaju pojazdów samochodowych oraz co do napraw poza warsztatami, zaś użycie nieprecyzyjnego zwrotu "doraźnych napraw" i "regulacji pojazdów" jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa. Skarżący zarzucił, że wskazanie w § 4 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 oraz w § 7 Regulaminu nie tylko minimalnej, ale także maksymalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów. W zakresie § 9 ust. 2 Regulaminu, Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję, który to obowiązek powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Co do regulacji zawartej w § 14 ust. 1 Regulaminu skarżący zarzucił, że stanowi on powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora, treść § 15 ust. 2 Regulaminu statuujący nakaz wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu, jak również treść § 15 ust. 5 Regulaminu dotycząca możliwości zwalniania psa ze smyczy przez właściciela nieruchomości wykracza poza kompetencje rady określone art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada Gminy wprowadziła ograniczenia bez poszanowania zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto, powołany przepis ustawy pozwala lokalnemu prawodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jedynie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku.

Wobec powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Waśniów wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona § 2 uchwały nr XIV/84/2019 Rady Gminy w Waśniowie z dnia 22 listopada 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Waśniów i wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy czym organ uznał, że powyższe nie czyni skargi bezprzedmiotową.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 2 ust. 7 lit. a) i ust. 8 lit. c) Regulaminu Rada Gminy podniosła, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. została upoważniona do określenia wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mając na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przez zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności i w celu realizacji tego obowiązku ustaliła powyższe zasady. W ocenie organu, nakaz uwzględnienia podanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskaźników czyni racjonalnym i zasadnym ustalenie w § 4 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 oraz § 7 Regulaminu maksymalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do gromadzenia odpadów, celem prawidłowej realizacji procesu ich odbioru. Organ podniósł, że § 9 ust 2 Regulaminu, jest konsekwencją realizacji obowiązku Gminy w zakresie odbioru odpadów od ich wytwórców, którzy odpady w pojemnikach lub workach winni udostępnić w takim miejscu, żeby ich odbiór mógł być faktycznie realizowany. Zdaniem organu, takim miejscem jest niewątpliwie w szczególności teren poza daną nieruchomością (najczęściej ogrodzoną), do którego dotarcie przez służby przyjmujące odpady jest nieutrudniony i możliwy. Nadto, Rada Gminy podnosiła, że naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1, § 15 ust. 2 i ust. 5 Regulaminu. Powtórzenie regulacji ustawowej w § 14 ust. 1 Regulaminu ma na celu zwiększenie przejrzystości tego aktu, tak by dla adresata był on czytelny i zrozumiały. Co do postanowień zawartych w § 15 ust. 2 Regulaminu organ wskazał, że realizacja celu postawionego przez ustawodawcę, determinuje konieczność wprowadzenia rygorystycznych i bezwzględnych wymogów, szczególnie względem psów, których rasy zostały uznane za agresywne, w przeciwnym wypadku cel ten, nie zostałby zrealizowany w sposób właściwy. W ocenie organu, określony w § 15 ust. 2 Regulaminu obowiązek wyprowadzania psów na uwięzi, a psów raz uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta dotyczy ludzi a nie zwierząt, a więc nałożenie takich obowiązków na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające w miejscach publicznych zmierza do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa. W związku z powyższym, nie koliduje z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a co więcej, służy osiągnięciu celu ustawowego, czyli ochrony osób trzecich w miejscach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jaki i pozostałe powołane w treści uzasadnienia).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący regulacji zawartej w § 2 ust. 7 lit. a) dotyczącej określenia warunków mycia poza myjniami tylko pojazdów samochodowych. W ocenie Sądu, podobnie jak ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia), tak też brak jest tego rodzaju upoważnienia do wprowadzenia zakazu mycia określonego rodzaju pojazdów. Przepis delegacyjny zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. dotyczy określenia wymagań dotyczących mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu, a nie do określenia rodzaju pojazdów, które mogą podlegać takiemu myciu. Należy poza tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. W art. 2 pkt 45 za pojazd samochodowy uznano także motocykl, który - jako że nie jest samochodem osobowym - podlegałby wyłączeniu na podstawie § 3 ust. 1 pkt 14 z możliwości mycia poza myjniami, a dotyczy go delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Takie rozwiązanie tym bardziej należy uznać za nieuprawnione (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 769/20).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 2 ust. 8 lit. c) Regulaminu, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy doraźnych napraw oraz regulacji pojazdów, związanych z bieżącą eksploatacją. Rację ma Prokurator, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "doraźnych napraw" czy "regulacji pojazdów", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

Mając na uwadze treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazać należy, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi dotyczący regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 oraz w § 7 Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z powołanym przepisem ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15) podkreśla się, że istotne naruszenie prawa stanowi wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. Tego rodzaju regulację należy uznać za istotnie naruszającą prawo.

Ponadto, zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesję. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Sąd uznał zatem, że § 9 ust. 2 Regulaminu stanowi nieprawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej, bowiem określony w tym przepisie obowiązek wystawiania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych poza teren nieruchomości wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W przypadku postanowień § 14 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego Sąd uznał, że dokonano powtórzenia brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z modyfikacją pomimo braku delegacji do jej określenia, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały także w tym zakresie.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 15 ust. 2 i 5 Regulaminu również została wydana z przekroczeniem omawianego upoważnienia ustawowego. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowany przepis Regulaminu przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów na terenach służących do użytku publicznego została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2017 poz. 1840), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania psów tylko na uwięzi służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia (nie zaś zwierzęcia jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę), bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy) narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielony, przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 130/20, zgodnie z którym zasadnym jest uregulowanie w treści regulaminu obowiązku wyprowadzania psa rasy uznanej za agresywną na uwięzi wraz z nałożeniem kagańca. Podkreślić należy, że ustawodawca traktuje w sposób szczególny prowadzenie hodowli i utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, określając, że wymagają one zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa. Jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, zezwolenia nie wydaje się, a wydane cofa (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt). Wykaz ras psów uznawanych za agresywne ustalony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 77 poz. 687) i obejmuje aktualnie 11 ras psów. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy, właściwy minister ustala wykaz, o jakim mowa wyżej, po zasięgnięciu opinii Związku Kynologicznego w Polsce, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W przypadku rasy psa, która uznana została przez prawodawcę za agresywną, a więc stwarzającą potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zrozumiałym i oczywistym wykonaniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jest zaostrzenie w prawie miejscowym wymogów dotyczących obowiązków nakładanych na właścicieli tych psów. W ocenie Sądu, zaliczenie wymienionej w ww. rozporządzeniu rasy psa do ras uznawanych za agresywne, oznacza także, że zachowanie psów tych ras nie jest przewidywalne, a kontrola człowieka nad takim zwierzęciem jest znacząco utrudniona w porównaniu do ras psów nie uznawanych za agresywne.

Tym niemniej Sąd orzekający w sprawie niniejszej stwierdzając w całości nieważność § 15 ust. 2 Regulaminu miał na uwadze, że pozostawienie w obrocie prawnym tylko części omawianej regulacji może budzić wątpliwości interpretacyjne u adresatów Regulaminu przy jego stosowaniu. W związku z powyższym, mając również na uwadze zasadę zapewnienia czytelności, precyzyjności i spójności aktu prawa miejscowego, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 Regulaminu w całości.

Skarga wymagała uwzględnienia również w części dotyczącej zapisu zawartego w § 15 ust. 5 Regulaminu, umożliwiającego zwolnienie z uwięzi psa bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie. Wskazać należy, że ustawa o ochronie zwierząt wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem w taki sposób, że w art. 10a ust. 3 i 4 stanowi, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Ponadto, treść omawianego zapisu modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i jest bardziej rygorystyczna. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16).

Ubocznie podnieść należy, że wprowadzony obowiązek odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nie jest co do zasady sprzeczny z prawem, niemniej z uwagi na sposób sformułowania regulacji zawartej w § 15 ust. 5 Regulaminu zachodzi koniczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia w całości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 7 lit. a, ust. 8 lit. c, § 4 ust. 1 pkt 4, pkt 6 i pkt 7, § 7, § 9 ust. 2, § 14 ust. 1, § 15 ust. 2 i ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.