Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 675/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. O. i M. O. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących R. O. i M. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. B. O. wniosła o podjęcie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane czynności mających na celu zbadanie zgodności realizacji inwestycji pod nazwą budowa sieci kanalizacyjnej sanitarnej oraz sieci wodociągowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: gospodarka wodno - ściekowa w Gminie K. - Etap I, dokumentacja projektowo - kosztorysowa zadanie IV z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 31 grudnia 2010 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji w zakresie istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę i rażącego naruszenia przepisów prawa. Wnosząca wskazała, iż inwestor bezprawnie wtargnął na działki ew. nr [...], [...] oraz [...], nie objęte pozwoleniem na wykonanie w/w inwestycji, pozbawiając ją dostępu do wody.

Celem wyjaśnienia zarzutów zawartych w ww. piśmie, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. przeprowadził w dniu [...] lutego 2013 r czynności kontrolne dotyczące realizacji robót budowlanych, polegających na budowie sieci kanalizacji sanitarnej obejmującej zadanie III i IV w części pierwszej. Zadanie IV obejmowało przewiert przez ul. [...]. W czasie przedmiotowych czynności stwierdzono że: wykonano w części sieć główną zadania III o średnicy 300 wraz z częściowym wykonaniem studzienek w rejonie ul. [...] i ul. [...] oraz rozpoczęto z zakresu zadania III budowę kanalizacji w rejonie ul. [...] od "[...] ’’ do "[...]" w ramach którego wykonano "[...]", "[...]" i "[...]" (k. 83 akt PINB). Zadanie NR III i IV realizowane jest zgodnie z dokumentacją projektową jak i pozwoleniem na budowę. Nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono wykonania jakichkolwiek robót budowlanych związanych z siecią kanalizacji sanitarnej nie objętych pozwoleniem na budowę. Kanalizacja sanitarna usytuowana w ul. [...] oraz częściowo w ul. [...] obecnie nie została rozpoczęta. W związku z czym P. B. O. niesłusznie stwierdza, że zostały naruszone jej działki nr [...], [...] oraz [...]. "

Odnosząc się do pkt. 2 pisma Skarżącej, dotyczącego nieuznania jej jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz pkt. 3 odnoszącego się do błędnego ustalenia obszaru oddziaływania powyższego przedsięwzięcia, PINB w [...]. poinformował, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi w zakresie pkt. 2 i 3. Zgodnie z art. 19 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5 poz. 46) organ pismem z dnia 9 marca 2013 r. przekazał przedmiotowe pismo Staroście [...].

Odnosząc się z kolei do pkt 4, w którym B. O. zarzuciła inwestorowi tj. Miejskiemu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K., bezprawne wtargnięcie na działki nr [...] i [...] położone w miejscowości K., organ wskazał, iż jak wynika z aktualnej informacji z rejestru gruntów Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w [...]. z dnia 27 lutego 2013 r., B. O. jest właścicielką działki nr [...] i jedną z 12 współwłaścicieli działki nr [...], natomiast działka nr [...] stanowi własność K. i H. O., zam. ul. [...], [...]. Organ wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wynika, że MZWiK Sp. z o.o. w K. z początkiem 2011 r. w ramach bieżącej konserwacji dokonał wymiany istniejącego przewodu wodociągowego wyłącznie na działce nr [...], prowadzącego do budynku nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w K. W związku z powyższym bieżąca konserwacja sieci wodociągowej nie może być rozumiana, jako odstępstwo o decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast bezprawne wtargnięcie na posesję P. B. O., jak słusznie zauważa Skarżąca, stanowi naruszenie prawa własności ujętego w ustawie Kodeksu cywilnego, w ramach, którego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest kompetentnym organem do podjęcia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze pismem z dnia 28 marca 2013 r. znak: [...] PINB w [...] poinformował Panią B. O. o sposobie załatwienia skargi z dnia 18 grudnia 2012 r., którym poinformował, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przedmiotową skargę w zakresie swoich kompetencji uznaje się za bezzasadną.

W związku z powyższym B. O. pismem z dnia 9.05.2013 r. ponownie wniosła do PINB w [...] o rozpatrzenie jej wniosku z dnia 18.12.2012 r.

Następnie pismem z dnia 15.05.2013 r. znak [...] organ poinformował B. O., że ww. piśmie nie przestawiła żadnych nowych okoliczności, inicjujących podjęcie ponownych czynności w przedmiotowej sprawie, wobec czego pozostawia się ją bez rozpoznania z uwagi na brak nowych okoliczności.

Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. B. O. wniosła skargę na bezczynność PINB w [...].

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. zobowiązał PINB w [...] do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku B. O. z dnia 18 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni.

PINB w [...] decyzją nr [...] z dnia 18 września 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 z późn. zm.), oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 83 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją zostały zakończone. Wskazał, że w dniu 17 lipca 2013 r. na dziennik podawczy PINB w [...] wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z. o. o. w K. Inwestor dopełnił swoich obowiązków, wobec czego z dniem 08 sierpnia 2013 r. przyjęty został do użytkowania odcinek sieci kanalizacji sanitarnej (kanał "[...] " do studni [...] i "[...]") wykonane w ramach zadania IV - część I i II w związku z realizacją przedsięwzięcia pod nazwą "Gospodarka wodno - ściekowa w Gminie K. - sieć kanalizacji sanitarnej i odcinków przyłączy realizowanych w ramach kanału (kanał "[...]" do studni [...] i "[...]")". Podniósł również, że na podstawie dokumentów dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy ustalono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia 31 grudnia 201 r. nr [...] znak: [...]. W związku z powyższym organ uznał, że wniosek B. O. z dnia 18 grudnia 2012 r. należy uznać za bezzasadny.

PINB w [...] powołując się na treść art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nie znalazł podstaw w przedmiotowej sprawie do podjęcia działań w trybie postępowania administracyjnego oraz dowodów mogących potwierdzić nieprawidłowości w trakcie realizacji inwestycji prowadzonej w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 31 grudnia 2010 r. znak: [...]. W ocenie organu zainicjonowana wnioskiem z dnia 18 grudnia 2012 r. niniejsza sprawa nie ma konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej (przedmiotu), co czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ wskazał, że prawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Tym samym jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne jest prawnie niedopuszczalne.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione i podpisane przez B. O., R. O. oraz M. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzeprowadzenie w sposób właściwy, rzetelny i wyczerpujący postępowania dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, iż M. O. oraz R. O. nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy pismami z dnia 29 października 2014 r. wezwał je do złożenia wyjaśnień czy działają one w charakterze strony, czy też w imieniu B. O.

W odpowiedzi na ww. wezwanie M. i R. O. wskazały m.in., że wielokrotnie w przedmiotowej sprawie brały udział przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], a także przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] jako pełnomocniczki mamy B. O. z udzielonym pisemnym pełnomocnictwem bądź bez zgodnie z prawem k.p.a. Wskazały, że inspektoraty uznawały je wielokrotnie za strony przedmiotowego postępowania [...]. Do nin. pisma załączono pełnomocnictwo do reprezentowania B. O. w sprawach znak: [...] oraz znak: [...] udzielone R. i M. O.

Następnie w ramach postępowania odwoławczego [...] WINB celem uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wydał postanowienie nr [...] z dnia 31 lipca 2015 r., którym na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił PINB w [...] uzupełnienie materiału dowodowego o:

- projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 31.12.2010 r., w zakresie dotyczącym budowy sieci wodociągowej [...] o łącznej długości ok. 3607,0 m w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą gospodarka wodno - ściekowa w Gminie K.- Etap I, dokumentacja projektowo kosztorysowa, zadanie IV,

- dziennik budowy prowadzony dla ww. sieci wodociągowej,

- inwentaryzację geodezyjną powykonawczą dotyczącą budowy ww. sieci wodociągowej.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...]WINB w [...] decyzją Nr [...] z dnia 22 marca 2016 r. znak: [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1w związku z art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U z 2016 r., póz. 23, dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 z późn. zm., dalej: p.b.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Następnie postanowieniami nr [...] i [...] z dnia 22 marca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art.. 83 ust. 2 p.b. stwierdził niedopuszczalność odwołania R. O. oraz M. O.

Organ odwoławczy uznał, że interes prawny w przedmiotowej sprawie przysługuje wyłączenie B. O., jako osobie która wniosła wniosek inicjujący postępowanie, właścicielce działki nr [...] oraz współwłaścicielce działki nr [...], których nin. postępowanie dotyczy. Wbrew twierdzeniom B. O., organ podniósł, że zarówno w ramach postępowania prowadzonego przed PINB jak również postępowań przed [...]WINB, znak: [...] oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, sygn. akt: II SAB/KR 42/14 w przedmiocie skargi na bezczynność PINB za stronę postępowania została uznana wyłącznie B. O. W opinii [...] WINB w [...] z argumentów przedstawionych przez R. i M. O. nie wynika w sposób wystarczający aby posiadały one w tym postępowaniu interes prawny, który uzasadniałby przyznanie im przymiotu strony postępowania odwoławczego. W oparciu o przestawione pełnomocnictwo zostały one uznane przez [...]WINB w [...] za podmioty umocowywane do działania w imieniu B. O.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych żądań B. O. przedstawionych we wniosku o wszczęcie postępowania celem weryfikacji wystąpienia przesłanek do umorzenia niniejszego postępowania.

W zakresie żądania wskazanego w pkt l [...] WINB wskazał, że Organ I instancji rozpatrzył przedmiotowy wniosek zgodnie ze swoją właściwością. Wyjaśnił, że PINB przeprowadził czynności kontrolne dotyczące sprawdzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego realizacji robót budowlanych w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "gospodarka wodnościekowa w Gminie K. - Etap I, dokumentacja projektowo - kosztorysowa: zadanie IV. W efekcie przeprowadzonych czynności kontrolnych PINB nie znalazł podstaw do przyjęcia, że prowadzono roboty budowlane na działkach nr [...] ,[...] lub [...]. Roboty budowlane wykonano jedynie w zakresie kanalizacji sanitarnej na odcinku studni "[...]" - "[...]" wraz z przejściem sieci kanalizacji sanitarnej pod drogą krajową nr [...] w rejonie: ul. [...]- ul. [...]. Z kolei kontrolowane studnie [...], [...] i [...] znajdują się odpowiednio na wysokości działek nr ewid. [...], [...], [...]. Z powziętych ustaleń nie wynika, aby w ramach badanego zamierzenia inwestycyjnego prowadzone były jakiekolwiek roboty budowlane na obszarze działek wskazanych przez skarżącą.

Organ odwoławczy podniósł, że w trakcie kontroli robót budowlanych w dniu [...] lutego 2013 r. ustalono, że zadania nr III i IV realizowane są zgodnie z dokumentacją projektową i pozwoleniem na budowę. W szczególności nie stwierdzono odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę ani wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych związanych z siecią kanalizacji sanitarnej, nie objętych wspomnianym pozwoleniem. W piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. poinformował o zakończeniu robót budowlanych realizowanych w ramach zadnia IV - części I w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia. W związku ze stwierdzeniem wykonania przez inwestora obowiązków prawem przewidzianych, odcinek sieci sanitarnej wykonany w ramach tego zadania, został przyjęty do użytkowania z dniem 8 sierpnia 2013 r. Jednocześnie w oparciu o przedłożone wraz z ww. zawiadomieniem dokumenty potwierdzono wcześniejsze ustalenia PINB dotyczące zgodności kontrolowanej inwestycji z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia 31 grudnia 2010 r., nr: [...], na podstawie którego przystąpiono do realizacji przedmiotowej inwestycji. Tym samym, organ stwierdził, że inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB w szczególności odniósł się do prac dotyczących instalacji kanalizacyjnej a nie wodociągowej, gdyż kontrolował on realizację robót budowlanych wykonanych w ramach wskazanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego. Uczynił on zatem zadość żądaniom wniosku w zakresie kontroli wykonanych już elementów przedmiotowego zmierzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie organu I instancji, że w stosunku do wskazanych przez skarżącą działek w okresie prowadzenia kontroli nie prowadzono robót budowlanych dotyczących sieci wodociągowej, nie mogły podlegać weryfikacji z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w decyzji Starosty [...], z dnia 31 grudnia 2010 r., [...], w której wskazane przez skarżącą działki nr [...], [...], [...] nie zostały uwzględnione jako działki na których realizowane będzie zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budowa sieci kanalizacyjnej sanitarnej oraz wodociągowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą gospodarka wodno-ściekowa w Gminie K. - Etap I, dokumentacja projektów o kosztorysowa zadania IV.

Niezależnie od podjętych przez PINB czynności, organ odwoławczy dokonując kontroli zakresu przeprowadzonych robót w oparciu o przedłożone przez organ I instancji do akt nin. postępowania dodatkowe dokumenty, ustalił w szczególności, że w zakresie projektu budowlanego inwestycji budowa sieci kanalizacyjnej sanitarnej oraz wodociągowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą gospodarka wodno-ściekowa w Gminie K. - Etap I, dokumentacja projektowo kosztorysowa zadania IV nie ma podstaw do stwierdzenia, że w ramach badanej inwestycji, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] prowadzone były roboty budowlane dotyczące sieci wodociągowej. Z dziennika budowy nr [...] wynika, że roboty budowlane, które były prowadzone w okolicach wskazanych przez Skarżącą działek dotyczyły wyłącznie sieci kanalizacji sanitarnej. Roboty dotyczące sieci wodociągowej w zakresie ul. [...] dotyczyły wykonania odcinka, który oznaczony jest w części graficznej projektu budowlanego jako [...] – [...]. Fragment ten znajduje się w znacznej odległości od wskazanych przez Skarżącą działek, położonych od strony ulicy [...]. Niezależnie od tego, zgodnie z wpisami zawartymi w dzienniku budowy wskazany odcinek sieci wodociągowej został wykonany w okresie od października 2014 r., w sytuacji gdy wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych zawarty w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r., wpłynął do PINB w dniu 21 grudnia 2012 r. czyli znacznie wcześniej niż rozpoczęto realizację wskazanego odcinka sieci wodociągowej.

Również w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w sprawie dotyczącej ww. inwestycji nie stwierdzono wykonania robót budowlanych, dotyczących sieci wodociągowej, które miałyby miejsce na wskazanych przez odwołująca się działkach. Organ zaznaczył iż zgodnie z treścią zeznania B. M., działającej, jako przedstawiciel prezesa zarządu Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2013 r., jedynie na działce nr ewid. [...] dokonano wymiany istniejącego przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] przy ul. [...]. Natomiast na działce nr ewid. [...] nie wykonywano żadnych prac ze względu na brak zgody współwłaścicieli.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji art. 77 oraz art. 7 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy celem ustalenia okoliczności warunkujących treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo uzupełniono materiał dowodowy celem dokładniejszego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy w zakresie w jakim dotyczy właściwości organu odwoławczego.

Odnosząc się do uwag wskazanych w odwołaniu, a dotyczących pozostałych podpunktów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania organ wskazał, że Organ I instancji rozpoznał je w sposób prawidłowy. W szczególności PINB prawidłowo skierował wniosek do rozpatrzenia przez Starostę Powiatowego w [...] w zakresie wskazanym w pkt 2 i 3 wniosku. Bowiem organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach dotyczących prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Odnośnie żądania wskazanego w pkt 4 przedmiotowego wniosku, organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego wkraczają władczo tylko w takie kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego, pozostawiając dla sądów powszechnych rozstrzyganie spraw spornych o charakterze prywatno-prawnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że ani organy nadzoru budowlanego, ani sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilno-prawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości. W związku z powyższym – w ocenie organu odwoławczego - organ I instancji trafnie zaniechał analizy kwestii własności gruntu na którym położony jest przedmiotowy obiekt, ograniczając się wyłącznie do badania czy w przedmiotowej sprawie zaistniały roboty budowlane będące przedmiotem postępowania.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest zasadna, bowiem organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy był zobowiązany do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. O. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia opartego na dokładnie, rzetelnie, zgodnie z prawem i prawdą zbadaniu i zgormadzonym materiale dowodowym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy a także tolerowanie i traktowanie sprawy z automatu przez Organ II instancji tj. sposobu prowadzenia postępowania przez Organ I instancji polegający na nieprzeprowadzeniu w sposób rzetelny, wyczerpujący, zgodny z prawdą i prawem postępowania dowodowego tylko oparcie się obydwu organów nadzoru budowlanego na błędnych, nielegalnych ustaleniach, które uparcie organy włączają w niniejsze postępowanie fałszując rzeczywisty stan sprawy chcąc wprowadzić w błąd;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do umorzenia przez Organ I instancji postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie istniały żadne przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia a przedmiotowa sprawa znajduje swoje podstawy w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

- art. 6,8,9,10,12,28,35,36,61,67,73,77,79,80,81,104,241 k.p.a. i in.; art. 101 i 102 Konstytucji RP poprzez niezgodne z prawdą, prawem, nierzetelne, niewłaściwe, nie wzbudzające zaufania działania inspektorów organu I i II nadzoru budowlanego nierozpoznających pism, wniosków w sprawie, nieudostępnienie do wglądu całości akt, stronniczo, nieobiektywnie traktujących strony postępowania i wielu innych

- praw konstytucyjnych Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności: art. 77 (prawa własności Skarżącej), art. 62 (prawa do życia Skarżącej) art. 2, art. 61 (poszanowania godności Skarżącej), art. 5 (prawa bo bezpieczeństwa Skarżącej) art. 66, art. 67 (poszanowania życia rodzinnego i prywatnego Skarżącej), art. 80, 8 (równości wobec prawa) gdyż wtargnięto bezprawnie bez zgody skarżącej i Starosty [...] na jej działki o nr [...], [...], [...] i pozbawiono, bez poinformowania jej, osoby bardzo ciężko schorowanej - całkowitego dostępu do wody przez ok 13 godzin przy 30 stopniowej temperaturze, odłączono jej prywatny przyłącz wodociągowy na działce nr [...] i [...] wyrywając zawory i przyłącza od wodociągu głównego znajdującego się na działce nr [...] pozostawiając ją bez jakichkolwiek zabezpieczeń od zalania jej nieruchomości w domu przy ulicy [...];

- art. 28 ust. 1 p.b. poprzez prowadzenie robót budowlanych na terenie nieobjętym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 31.12.2010r. znak:[...];

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 20 ust. 2 p.b. poprzez błędne ustalenie oddziaływania inwestycji i nieobjęcie tym obszarem należących do skarżącej działek nr [...], [...], [...] pomimo faktu, że przedmiotowa inwestycja była na tych działkach realizowana.

- art. 83 ust. 1 p.b. i wielu innych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca streściła przebieg postępowania oraz rozwinęła zarzuty podniesione w skardze, powołując się na orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Już po wniesieniu skargi skarżąca B. O. zmarła. W jej miejsce do postępowania wstąpili jej następcy prawni, a to R. O., M. O. i małoletni W. i J. S. działający przez ojca R. S.. Skarga została podtrzymana przez M. O. i R. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji rozstrzygnięcia te są co najmniej przedwczesne.

W pierwszej kolejności należy dokonać zreasumowania stanu faktycznego wyłaniającego się z akt sprawy, celem oceny zakresu koniecznego postępowania wyjaśniającego. Należy zacząć od przypomnienia, iż sprawa została wszczęta na skutek wniosku złożonego przez B. O. w grudniu 2012 roku, w którym podniesiono że w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: gospodarka wodno- ściekowa w Gminie K. – Etap I, Dokumentacja Projektowo- Kosztorysowa, Zadanie IV, doszło do istotnego odstąpienia od udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę. Wnosząca wskazała, że pomimo, iż nieruchomości stanowiące jej własność, oznaczone jako działki ew. nr [...], [...], [...] nie były objęte pozwoleniem na wykonanie wskazanej inwestycji, to na tych działkach były prowadzone roboty w zakresie budowy sieci wodociągowej. B. O. podnosiła, że inwestor dokonał bezprawnego wtargnięcia na jej nieruchomości, dokonując wyrwania zaworów, pozbawiając ją tym samym dostępu do wody.

W efekcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne robót budowlanych polegających jedynie na budowie sieci kanalizacyjnej, stwierdzając, iż inwestycja ta została wykonana zgodnie z przepisami prawa. Ustalenia te zostały przez organ odwoławczy zaaprobowane, z tym że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał również kontroli zakresu przeprowadzonych robót dotyczących sieci wodociągowych, wskazując, iż analiza dokumentów, a zwłaszcza dziennika budowy nie daje podstaw do przyjęcia , że w ramach badanej inwestycji na działkach ew. nr [...], [...], [...] prowadzone były roboty budowlane dotyczące sieci wodociągowej. Organ podkreślił, iż roboty dotyczące sieci wodociągowej w zakresie ul. [...] dotyczyły wykonania odcinka, który znajduje się w znacznej odległości od wskazanych przez Skarżącą działek. Niezależnie od tego, organ podkreślił, iż zgodnie z wpisami zawartymi w dzienniku budowy wskazany odcinek sieci wodociągowej został wykonany w okresie od października 2014 roku, w sytuacji gdy wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych wpłynął do PINB 21 grudnia 2012 roku, czyli znacznie wcześniej niż rozpoczęto realizację wskazanej inwestycji. Organ odwoławczy, niejako na marginesie, wskazał jedynie, że zgodnie z treścią zeznania B. M., działającej jako przedstawiciela zarządu Miejskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp.z o.o. stanowiącego załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2013 roku, jedynie na działce ewidencyjnej nr [...] dokonano wymiany istniejącego przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] przy ul. [...]. Natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] nie wykonywano żadnych prac ze względu na brak zgody współwłaścicieli.

Tak ustalone okoliczności faktyczne doprowadziły organy do konstatacji, iż zainicjowana przez Wnoszącą sprawa nie ma konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej (przedmiotu), co czyni postępowanie bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433). Przepis art. 105 ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania

Odnosząc się do samego przedmiotu badania stwierdzić w tym miejscu należy, iż jest zagadnieniem niespornym, na co zresztą uwagę zwracały same Skarżące na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 10 marca 2017 roku, że prace, które były wykonywane w ramach opisanej inwestycji po 2012 roku, nie mogły być objęte wnioskiem B. O. o skontrolowanie ich zgodności z przepisami prawa. W tym zakresie postępowanie administracyjne rzeczywiście jest bezprzedmiotowe, a stanowisko organów prawidłowe. Niemniej zauważyć należy, że B. O. kwestionowała jednakowoż legalność prac prowadzonych na działkach [...], [...] oraz [...] w przed datą złożenia wniosku. Jest to oczywiste, jeśli zważyć, że we wniosku z grudnia 2012r. mowa jest o zdarzeniach, które już się dokonały. Takimi robotami mogły być te opisane w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2013 roku. Wymaga podkreślenia, iż stosownie do oświadczenia B. M. zamieszczonego we wskazanym protokole, "w ramach bieżącej konserwacji na działce nr [...] stanowiącej własność p. K. O., zam. Ul. [...] w [...] dokonano wymiany istniejącego przewodu wodociągowego do budynku nr [...] przy ul. [...]. Na działce nr [...] nie prowadzono żadnych prac ze względu na brak zgody właściciela. Powyższe roboty zostały wykonane z początkiem 2011 roku". Jak wynika z uzasadnień obydwu kontrolowanych decyzji, organy zupełnie zignorowały tę kwestię. Tymczasem jest rzeczą nie budzącą wątpliwości, iż bieżąca konserwacja sieci wodociągowej nie może polegać na jej wymianie. W orzecznictwie podkreśla się, iż przez pojęcie "bieżącej konserwacji" należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont (por.wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 roku, sygn. akt: II OSK 704/05, wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 roku, sygn. akt: II OSK 358/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 997/11, wszystkie publ. Lex/el.). Stwierdzenie "wymiana sieci wodociągowej" mogła natomiast oznaczać jej przebudowę lub remont. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w 2011 roku, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W każdej z tych sytuacji przepisy prawa budowlanego obowiązujące w roku 2011 wymagały dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. w wersji obowiązującej w 2011 roku, zgłoszenia właściwemu organowi wymagało, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. W art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. mowa była zaś o remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, zaś w art. 29 ust. 2 pkt 11 wskazano prace polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Gdyby doszło więc do tego typu robót bez wymaganego prawem zgłoszenia, organy winny przeprowadzić z urzędu tzw. postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b.

Reasumując, wskazać należy, iż organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżących decyzję, pomimo braków w ustaleniach faktycznych, powielając w zasadzie te same uchybienia, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wymaga zaakcentowania, że w treści odwołania B. O. wskazywała, iż "PINB (...) informuje mnie fałszywie o bieżącej konserwacji wodociągu na działce nr [...] stwierdzając, że nie przeprowadzono tam budowy sieci wodociągowej i przyłącza. Odwołująca zaznacza, iż jest to nieprawda i celowe fałszowanie stanu faktycznego. (...) Nigdy wcześniej nie biegła jak obecnie i nie była usytuowana w tym miejscu sieć i przyłącze wodociągowe, czego w ogóle nie sprawdził organ pomimo wielokrotnych wniosków odwołujących". Pominięcie omówionych wcześniej okoliczności świadczy – zdaniem Sądu – o naruszeniu przez organy przepisów art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do posiadania przez inwestora tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. I tak przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zasady wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wypływa obowiązek organów polegający na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Nie stosując się do powyższych zasad, organy naruszyły wymienione przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W skrócie: prawidłowe jest stanowisko organów, że w zakresie prac zrealizowanych w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 31 grudnia 2010 r. znak: [...], a opisanych w prezentowanym dzienniku budowy i badanych przez organy, brak podstaw do stwierdzenia istotnych odstępstw, oraz w szczególności co do instalacji wodociągowej – do stwierdzenia, że mają one związek z działkami skarżących lub działkami bezpośrednio sąsiadującymi. Niemniej wymaga ustalenia, czy w związku z instalacją wodociągową oprócz wskazywanej wymiany przyłącza wodociągowego w 2011r. prowadzono jakieś prace na działce nr [...] oraz [...] i [...] przed grudniem 2012r., w szczególności w roku 2011, oraz czy ta wymiana względnie inne prace ( jeśli miały miejsce) były prowadzone legalnie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu bezprawnego wtargnięcia na nieruchomość skarżącej zgodzić należy się z organami, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania kwestii o charakterze cywilno- prawnym, które są sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. II OSK 1068/10, publ. Lex/el.). Kwestia "bezprawnego wtargnięcia" na nieruchomość rzeczywiście jest kategorią cywilnoprawną i w konsekwencji zagadnieniem tym powinien się zająć sąd cywilny. Jednak w nawiązaniu do wyżej czynionych rozważań, nie należy tracić z pola widzenia, że zagadnienie "bezprawnego wtargnięcia" mogło powstać przy okazji realizowania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, a więc w tym rozumieniu bezprawnie. Zaś ta ostatnia kwestia i wyjaśnienie, czy tak było w istocie, winno już być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.

Co zaś do kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji i ustalenia stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, słuszne jest stanowisko organów, iż ta kwestia leży przedmiotowo we właściwości organów architektoniczno – budowlanych.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organy będą musiały dokonać, z zachowaniem przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., pełnych ustaleń oraz rozważań odnośnie robót wykonanych przed grudniem 2012r, a zwłaszcza w 2011 roku, na działce nr [...], [...] i [...] w zakresie sieci wodociągowej, o ile byłyby podstawy do uznania, że zostały wykonane w sposób sprzeczny z wymogami prawa. Natomiast z uwagi na wskazane wyżej uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, jakiekolwiek jednoznaczne stwierdzenia Sądu w tej mierze byłyby na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.

O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a.