Wyrok NSA, sygn. akt OSK 993/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Marzenna Linska - Wawrzon, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 235/02 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 235/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] sierpnia 2000 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z [...] stycznia 2000 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako pgr. [...], [...], [...].

W motywach decyzji podano, że teren objęty zamiarem inwestycyjnym T. i T. S. położony jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem B 30 RP RZ, dla której tekst planu ustala "uprawy polowe. Grunty o przewadze IV i V kl. bonifikacyjnej kompleksu 11-go zbożowo-górskiego. Utrzymuje istniejące użytkowanie wraz z rozproszoną zabudową zagrodową z możliwością jej modernizacji i wymiany kubatury. Zakaz podziału na działki budowlane i realizacji obiektów nie związanych z produkcją rolną". Inwestorzy ubiegali się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno-gospodarczego związanego z prowadzeniem produkcji rolnej, takiej jak uprawa krzewów ozdobnych. Analizując treść art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych organ przyjął, ze ten rodzaj upraw stanowi działalność rolniczą. Powołano ponadto uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 11 maja 1998 r. sygn. akt OKP 40/97, w której przyjęto, że w takiej sytuacji zamierzenie budowy obiektów budowlanych nie jest sprzeczne z planem. Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej wniósł od decyzji sprzeciw domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wywodził, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisem gminnym. Zapis planu przewiduje bowiem na tym terenie produkcję roślin uprawnych takich jak: rośliny okopowe, strączkowe i zboża, natomiast produkcja ogrodnicza dopuszczona jest do prowadzenia w odrębnej grupie terenów funkcjonalnych w B. oznaczonej symbolem planu "Rom". Cytując treść planu dla jednostki strukturalnej B 30 RP RZ, Prokurator wywodził, że w tekście tym "nie chodzi o jakąkolwiek produkcję rolną a jedynie o taką, która związana jest z uprawami polowymi". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] grudnia 2001 r. odmówiło stwierdzenia własnej decyzji z [...] marca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wykazał, że decyzja nie posiada kwalifikowanej wady prawnej, albowiem nie jest sprzeczna z planem.

Ponadto powołano opinię Ośrodka Doradztwa Rolniczego z 15 czerwca 2001 r., jak i kalkulację dochodowości upraw sporządzoną przez pracowników naukowych Katedry Ekonomiki i Organizacji Rolnictwa Akademii Rolniczej w Krakowie dla wykazania, że nieuprawiany i zachwaszczony grunt może być, po przeprowadzeniu rekultywacji, użytkowany na cele ogrodnicze i że jedynie ta działalność w warunkach Podbeskidzia może przynieść korzyści ekonomiczne. Zwrócono uwagę, że w sąsiedztwie działki inwestorów, na nieruchomościach położonych również w jednostce strukturalnej planu B 30 RP RZ "wybudowane zostały w ostatnim czasie domy mieszkalne", a organ I instancji ustalił dla tych obiektów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2000 r. z taką samą argumentacją jak w sprzeciwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej wniósł skargę do sądu, w której domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2002 r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa polegające na odmówieniu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji tego organu z [...] marca 2000 r., mimo że decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa "a to art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Zarzucił, że materialne prawo administracyjne nie zna instytucji uniwersalnych, wspólnych różnym ustawom, stąd wywodzenie z zapisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, że uprawa krzewów ozdobnych jest uprawą polową jest błędne. Wywodził, że polowa produkcja obejmuje rośliny prawne takie jak zboża, okopowe, strączkowe, pastewne. Podniósł ten zarzut, że decyzja z [...] marca 2000 r. nie zawiera niezbędnych w świetle art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementów merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazał zwłaszcza na brak w sentencji decyzji funkcji rolniczej zamierzonej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W ustępie 7 tego przepisu ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ta przesłanka odnosi się zatem, do takiej sytuacji, w której skutek wady decyzji ustanowiony jest wprost w przepisie odrębnym. Takim przepisem w dacie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego był art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przepis ten utracił moc 11 lipca 2003 r.).

Sprzeczność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być oczywista, niebudząca wątpliwości. Cechą takiej sprzeczności będzie to, że treść decyzji w sposób jasny i niedwuznaczny pozostaje w oczywistej niezgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a zatem gdy proste zestawienie przepisu gminnego (planu miejscowego) z sentencją decyzji wskaże na istniejącą sprzeczność. W rozpoznawanej sprawie organ uprawniony do ochrony obiektywnego porządku prawnego – prokurator zainicjował postępowanie nadzwyczajne mające wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z przyczyn określonych w art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Sprzeciw, wniosek o ponowne rozpatrzenie i skarga opierająca się na twierdzeniu, że uprawa krzewów ozdobnych, deklarowana przez inwestorów, nie mieści się w pojęciu upraw polowych użytych w tekście planu dla jednostki strukturalnej B 30 RP RZ.

Analiza pojęcia upraw polowych i upraw krzewów ozdobnych przeprowadzona została na podstawie literatury fachowej. Na tej podstawie prokurator zaliczył uprawę krzewów ozdobnych do innej jednostki strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ opierając się na orzecznictwie oraz posługując się definicjami zawartymi w ustawach wykazał, że uprawa krzewów ozdobnych mieści się w szerokim pojęciu upraw rolnych, do których zaliczyć należy wszelkiego rodzaju uprawy przeprowadzone na gruncie rolnym, będące efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi. Stanowisko prokuratora sprowadza się do innej interpretacji przepisu gminnego od przyjętej przez organ. Sąd dokonuje weryfikacji decyzji podjętej w trybie nadzwyczajnym, a zatem nie ma obowiązku oceny, która z interpretacji jest prawidłowa. Taką interpretację musiałby sąd przeprowadzić gdyby prokurator zaskarżył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Natomiast ocena decyzji w trybie nadzwyczajnym wymaga oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zestawienie zapisu planu z treścią decyzji nie wskazuje na taką sprzeczność, a kwestia interpretacji zapisu, nawet gdyby uznać za nieprawidłową nie stanowi wady, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać za taką wadę również naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest trafny zarzut dotyczący nieumieszczenia w sentencji decyzji zapisu o funkcji rolniczej zamierzonej inwestycji.

Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej wniósł od wyroku skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędną jego wykładnię prowadzącą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] stycznia 2002 r. Nr [...], pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, utrzymała bowiem w mocy decyzję z [...] marca 2000 r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo że decyzja ta, sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa – właśnie art. 46a powołanej ustawy a tym samym decyzja ta powinna podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] stycznia 2002 r. Nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że strony zmierzają do realizacji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego, mieszkalnego – w jednostce strukturalnej ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego – oznaczonej jako B 30 RP RZ. Funkcją tej jednostki są uprawy polowe, a tekst planu zawiera ponadto zakaz podziału na działki budowlane i realizacji obiektów niezwiązanych z produkcją rolną. Wywodził, że sprzeczność wywieść można z uzasadnienia decyzji, które jest integralną częścią decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że przeznaczeniem obszaru, na którym ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja jest jakakolwiek produkcja rolna, w tym obejmująca działy specjalne, a więc np. uprawę grzybów. W tak szeroko rozumianym pojęciu produkcji rolnej – zdaniem organu – mieści się również uprawa krzewów ozdobnych. Tymczasem zapis w planie zagospodarowania przestrzennego jest jasny, oczywisty i niebudzący wątpliwości. Przeznaczeniem obszaru obejmującego kompleks gruntów rolnych z rozproszoną zabudową zagrodową – na którym znajduje się działka inwestorów – są uprawy polowe w dotychczasowej tradycji upraw kompleksu 11-go zbożowo-górskiego. W powszechnym rozumieniu pojęcia "uprawy polowe" oznacza uprawę większego areału roślinami takimi jak: zboża, rośliny okopowe i pastewne i nie obejmuje uprawy krzewów ozdobnych a wyjaśnienie tego pojęcia w zasadzie nie wymaga dogłębnej analizy. Zarzucił też, że sąd nie zwrócił uwagi na parametry planowanej inwestycji, wynikające z treści wniosku a także z projektu architektoniczno0budowlanego, w którym przyjęto, że budynek gospodarczy mający służyć produkcji rolnej będzie miał powierzchnię 16,5 m2, a więc mniejszą od powierzchni garażu, która ma wynosić 16,8 m2 przy całkowitej powierzchni zabudowy 161,4 m2. Nie jest także przypadkowy geodezyjny podział działek, w wyniku którego wydzielona została droga i powstały dwie działki optymalne do zabudowy jednorodzinnej. Zostały one ogrodzone. Na działce o numerze [...] o powierzchni 0,1553 ha zlokalizowany ma być budynek inwestorów. Podobną powierzchnię – 0,1545 ha ma sąsiednia działka o numerze [...]. Zarzucił, że sąd uchylił się od porównania treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, bo bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych mogą być ustalone w bezpośrednim rozumieniu. Skoro zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to wynika wprost z przedstawionych argumentów to decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tej inwestycji jest sprzeczna z planem i dlatego jest nieważna z mocy art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiającego klauzulę nieważności. Prokurator wskazał, że sąd powołał wyrok NSA z 28 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 268/01 uchylający zaskarżoną przez prokuratora decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego mającego powstać w tej samej jednostce strukturalnej planu, tj. B 30 RP RZ. W tej sprawie inwestycja miała polegać również na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego z uprawą krzewów ozdobnych. Sąd uchylił decyzję. W ten sposób w jednym sądzie dochodzi do zróżnicowanej sytuacji dwóch podmiotów, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W zaskarżonym wyroku sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 46a pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Według art. 46a pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Sąd dokonując wykładni art. 46a pkt 1 powołanej ustawy w prawidłowy sposób oparł jej przeprowadzenie o obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej ustanowioną w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi istotną wartość w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Pozbawienie praw nabytych może nastąpić tylko w razie kwalifikowanego naruszenia prawa. Przeprowadzona wykładnia art. 46a pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodna jest też z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z zasady proporcjonalności wynika, że pozbawienie praw nabytych przez zastosowanie sankcji nieważności może nastąpić tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa.

Prowadzona przez prokuratora wnoszącego skargę kasacyjną wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że nie można mówić o tym, iż w sprawie wystąpiła sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która była podstawą do zastosowania sankcji nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.