Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 877/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 37 UST. 1 PKT 1 i 2, art. 30
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. oraz R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/17 w sprawie ze skargi K.K. oraz R. D. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy szklarni 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r. znak: [..], 2) zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] na rzecz K. K. z oraz R. D. solidarnie kwotę 1300 zł (jeden tysiąc trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. i R. K. – D. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..]z dnia [..] sierpnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy szklarni.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu odwołania K. K. oraz R. K. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] kwietnia 2017 r., decyzją [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] sierpnia 2017 r. uchylono w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] kwietnia 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy szklarni zlokalizowanej w odległości 1,15 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [..], o konstrukcji stalowej, z dachem nad całością w układzie dwuspadowym i umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy szklarni usytuowanej na działce nr [..] w S.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o właściwie ustalony i nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. W pełni zasadnie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego uznał, że do rozstrzygnięcia opisywanej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również, że brak jest podstaw tak do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z art. 37, jak i nakazu wykonania określonych robót budowlanych w myśl art. 40 tej ustawy. Co prawda organ I instancji błędnie dokonał oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów technicznych - rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, podczas gdy właściwym było zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) § 12 tego rozporządzenia stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z § 12 ust. 5 tego rozporządzenia wynika również, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Organ wskazał, że przepis § 12 został zatem naruszony, niemniej jednak przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustaw Prawo budowlane z 1974 r. nie można utożsamiać wyłącznie z naruszeniem warunków technicznych. Dla wydania nakazu rozbiórki niezbędne jest zaistnienie okoliczności wymienionych w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to okoliczności nie zaistniały. Samo naruszenie przepisów technicznych nie stwarza automatycznie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że niesporna jest data powstania tego obiektu – 1994 r. oraz zakwalifikowanie go jako obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.) wprowadzała generalną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie ulega również wątpliwości, że inwestorzy takiego pozwolenia nie uzyskali.

W świetle tych okoliczności organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga stwierdzenia przesłanek przewidzianych w pkt 1 i 2 tego przepisu, przy czym zaistnienie choćby jednej ze wskazanych przesłanek, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.

Słuszne zdaniem Sądu I instancji [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ ten wywiódł, że choć usytuowanie istniejącej szklarni narusza normy odległościowe - wynikające z obecnie obowiązującego przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak nie zachodzi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które to okoliczności stanowią warunek nakazania rozbiórki obiektu z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się do podniesionej w skardze sprawy odprowadzania wód ze szklarni Sąd przypomniał, że organ odniósł się do tej kwestii w związku z analizą obowiązujących przepisów technicznych, których naruszenie mogło by stanowić podstawę do ewentualnego nakazania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdzając odprowadzenie wód do pojemników na terenie własnej działki [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] uznał brak naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w tym zakresie. Kwestia ta była częścią postępowania w niniejszej sprawie – tj. w sprawie legalności budowy szklarni, natomiast nie ma ona wpływu na toczące się postępowanie dotyczące odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni usytuowanych na działce nr [..] w S., które ma zdaniem Sądu integralny charakter.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosły K. K. oraz R. K. – D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.) - dalej cyt. także jako Kpa - wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie istotnych braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji i zaakceptowanie tego stanu, poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę. Obowiązkiem organów administracji było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa), a następnie dokonanie jego rzetelnej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), Podkreślić przy tym należy, że ocena ta musi być dokonana na podstawie rzetelnie prowadzonych akt postępowania (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także w zgodzie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. zasadą praworządności (art. 7 Kpa) i budzenia zaufania do organów państwa (art. 8 § 1 Kpa). Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sposób oczywisty narusza powołane wyżej zasady poprzez nierzetelną ocenę wpływu spornej szklarni na nieruchomość sąsiednią i rozproszenie materiału dowodowego w aktach różnych spraw, a zaakceptowanie tego stanu przez Sąd pierwszej instancji stanowi oczywiste naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 3 p.p.s.a. - wobec błędnej oceny ustaleń organów administracji, a w szczególności wobec pominięcia zawnioskowanych dowodów z dokumentów w postaci akt postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni oraz wyceny wartości nieruchomości sąsiedniej dokonanej przez biegłego. Pominięcie ww. dowodów spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przy czym dowód z dokumentu oraz okoliczności wskazane we wniosku dowodowym należy ocenić jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (zwłaszcza w kontekście zasygnalizowanego już rozproszenia materiału dowodowego w aktach różnych spraw) oraz nie powodujące przedłużenia postępowania w sprawie w stopniu nadmiernym, a w konsekwencji wyczerpujące dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których zaakceptował stan powodujący niszczenie mienia w postaci ogrodzenia posesji przez wodę i śnieg spadające z dachu spornej szklarni wzniesionej jako samowola budowlana, a także poprzez niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności wskazujących jednoznacznie na obniżenie wartości nieruchomości należącej do skarżących. Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie było wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku m.in. stanu sprawy, podniesionych zarzutów, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd dopuścił się całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i nie przedstawił ich oceny. W szczególności podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do zawnioskowanych dowodów i nie dokonał oceny ich przydatności dla potrzeb prowadzonego postępowania, co stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów;

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez zamieszczenie w treści uzasadnienia wywodów dotyczących zagadnienia niebędącego przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Decyzja organów administracji, a następnie wyrok Sądu pierwszej instancji dotyczyły legalności budowy szklarni, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się m.in. do prawidłowości odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych spornej szklarni. Okoliczność ta była podnoszona w kontekście wpływu na nieruchomość sąsiednią i zalewania ogrodzenia, a w konsekwencji jego niszczenia, natomiast nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku obejmuje kwestie, których brak w sentencji orzeczenia uznać należy za wadliwe w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w związku z art. 105 Kpa, a także w związku z art. 37 ust. 1 pkt. 2 i art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz.229 z późn. zm. ) stosowanych na mocy art. 103 ust.2 ustawy z dnia 07.07. 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2017r., poz. 1332 z późn. zm.)- poprzez bezpodstawne przyjęcie prawidłowości decyzji organów administracji orzekających o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie sposób uznać bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji gdy sporna szklarnia, stanowiąca niewątpliwie samowolę budowlaną, w dalszym ciągu znajduje się na nieruchomości należącej do uczestników postępowania i w bezpośredni sposób oddziałuje na nieruchomość skarżących. W tej sytuacji obowiązkiem organu rozstrzygającego było stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie jej budowy oraz doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami lub wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Zaniechanie wydania takiego rozstrzygnięcia i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa.

- art. 37 ust. 1 pkt. 2 i art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07. 1994r.Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię – wobec bezpodstawnego przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia wydania decyzji o przymusowej rozbiórce spornej szklarni. Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa szklarnia, wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, a także spadające z jej połaci dachowych woda i śnieg, powodują niszczenie ogrodzenia rozdzielającego obie posesje jak również przyczyniają się do obniżenia wartości nieruchomości należącej do skarżących i uniemożliwiają ewentualną dalszą jej zabudowę. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było uchylenie rozstrzygnięć organów administracji i wskazanie na stwierdzone uchybienia celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a zaakceptowanie przez Sąd stwierdzonego stanu faktycznego stanowi naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe odczytanie ich treści;

- art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca1994r. Prawo budowlane i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015n, poz. 1422 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię - wobec bezpodstawnego przyjęcia prawidłowości odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych spornej szklarni. Podtrzymując argumentację co do braku podstaw do orzekania w ww. zakresie podkreślić należy, że zawarte rozstrzygnięcie jest całkowicie sprzeczne z prawem, bowiem cytowane rozporządzenie w pierwszej kolejności wskazuje na obowiązek podłączenia do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (a taka znajduje się na nieruchomości uczestników), ewentualnie dopuszcza odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Gromadzenie wody w beczkach z całą pewnością nie wyczerpuje dyspozycji cytowanego przepisu, a zatem zaakceptowanie takiego stanu przez Sąd pierwszej instancji stanowi oczywiste jego naruszenie. Obowiązkiem Sądu było wskazanie istniejących nieprawidłowości i zobowiązanie do ich usunięcia w odpowiednim trybie poprzez wydanie przez organ administracji decyzji nakazującej rozbiórkę lub doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Na tych podstawach skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto oświadczyły, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, że w sprawie należy oceniać zgodność wzniesionego obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi obowiązującymi w czasie jego powstania. Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy bowiem okresu realizacji budowy. W sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z przepisami prawa budowlanego, w tym z normami techniczno- budowlanymi uprzednio obowiązującymi. Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10 oraz wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże przyjmując takie słuszne założenie, Sąd I instancji nie ustrzegł się jednocześnie błędu analogicznego do błędu organu odwoławczego, tj. badając przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. odwołał się do przepisów techniczno-budowlanych z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. oceniając prawidłowość odprowadzenia wód z dachu szklarni w świetle § 28 powołanego rozporządzenia. Należy zauważyć, że stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi obiektu dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Ta niekonsekwencja Sądu I instancji odnośnie stosowania przepisów techniczno – budowlanych, z którymi oceniana powinna być zgodność wybudowanego obiektu budowlanego, doprowadziła do błędnej oceny zastosowania w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji wynikało przede wszystkim z tego, że nie dostrzegł on, iż organy administracji błędnie prowadziły odrębne postępowania administracyjne w sprawie samowolnej budowy szklarni oraz nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych z tejże szklarni. Ocena samowolnie wybudowanego obiektu powinna dotyczyć również zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi w zakresie odprowadzania wody z tego obiektu. Jednym z etapów postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki jest etap postępowania wyjaśniającego, w którym zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., postępowanie powinno zmierzać do ustalenia, czy obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., które znajduje zastosowanie w sprawie (wbrew ocenie organu odwoławczego). W § 13 ust. 2 reguluje kwestię odprowadzania wód opadowych z dachu budynku gospodarczego od strony granicy działki, wskazując, że woda nie może być odprowadzana na teren działki sąsiedniej. Z kolei § 12 § 13 oraz § 14 określa odległości w jakich od granicy działki oraz innych budynków można lokować poszczególne rodzaje obiektów. Przepisy te stanowią przepisy techniczno- budowlane, które powinny stanowić – między innymi – podstawę prawną dla rozstrzygnięcia o zgodności obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.). Należy zwrócić również uwagę, że przepisy rozporządzenia z 1980r. miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że ich stosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron. Żadne zatem umowy ani ugody zawierane między sąsiadami nie zwalniają organu od stosowania wymogów w nich zastrzeżonych w zakresie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki oraz od obiektów istniejących na sąsiedniej działce. Pominięcie ich treści w przedmiotowym postępowaniu sprawiło, że nie można było stwierdzić zgodnie z prawem, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla mienia lub pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia.

Poprzez pominięcie kwestii całościowej oceny zgodności odprowadzania wód opadowych ze szklarni z przepisami techniczno – budowlanymi obowiązującymi w dacie jej realizacji spowodowało, że w sprawie pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne, których niezbadanie w tym postępowaniu nie może zostać usprawiedliwione, poprzez bezpodstawne "rozdzielenie" badania okoliczności faktycznych odprowadzania wody ze szklarni na dwa odrębne postępowania administracyjne. Dopiero całościowa ocena zgodności posadowionego obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi z daty jego budowy, w tym również kwestii odprowadzania wód opadowych, pozwalałaby na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Co istotne, organ odwoławczy podkreślił, że przesłanką odmowy wydania orzeczenia o rozbiórce jest brak niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, tymczasem konkluzja ta w sytuacji braku wystarczającej oceny materiału dowodowego sprawy odnośnie kwestii odprowadzania wód opadowych pozostaje przedwczesna.

Przede wszystkim jednak organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych w kwestii prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego obiektu, co de facto uniemożliwiło ocenę zgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi. Również Sąd I instancji nie ustrzegł się błędu w tym zakresie i to mimo uwzględnienia rozporządzenia z 1980 r. Organ odwoławczy oceniał zgodność obiektu budowlanego z przepisami rozporządzenia z 2002r., co stanowiło podstawowy błąd skutkujący rozstrzygnięciem niezgodnym z prawem. Z kolei Sąd I instancji odniósł się właściwie do przepisów rozporządzenia z 1980 r., niemniej jednak kwestię zgodności budowy obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi ocenił niekonsekwentnie, stosując przepisy, które dotyczą różnych obiektów budowlanych. I tak § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1980r. dotyczy budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. W sprawie nie wynika, dlaczego wobec przyjętej kwalifikacji obiektu jako szklarni stosowane były do oceny zgodności realizacji tego obiektu z prawem przepisy dotyczące zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Po to, by móc stwierdzić, czy wzniesienie obiektu podlegało ścisłej reglamentacji organu architektoniczno – budowlanego oraz czy jego wzniesienie nie naruszało przepisów techniczno-budowlanych, niezbędna jest należyta staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów, a następnie skonfrontowanie takiego ustalenia z brzmieniem zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów techniczno-budowlanych z daty przystąpienia do realizacji spornego obiektu.

Zasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a., brak było bowiem w sprawie podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 oraz brak jest podstaw do nałożenia obowiązku z art. 40, postępowanie powinno zakończyć się wydaniem na podstawie art. 42 cyt. ustawy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co kończyłoby ostatecznie postępowanie i dawało gwarancję legalizacji inwestycji. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym i takiej gwarancji nie daje. Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma ten skutek, ze wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uznaje się za niebyłą. W sytuacji zaś uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, przymusowej rozbiórce podlegają obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, m.in. gdy powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Niewystarczające ustalenia faktyczne w kwestii kwalifikacji prawnej wybudowanego obiektu uniemożliwiały ocenę pierwszego z warunków stosowania tego przepisu, tj. wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Co więcej, okoliczność niezbadania kwestii odprowadzania wód opadowych w odniesieniu do przepisów techniczno – budowlanych obowiązujących w dacie budowy obiektu sprawiła, że przedwczesna była ocena organu odwoławczego, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka obligująca do orzeczenia nakazu rozbiórki tj. ryzyko spowodowania niebezpieczeństwa dla mienia lub pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie tego faktu, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie z możliwym, lecz konkretnym zagrożeniem dla ludzi powodowanym przez wybudowanie obiektu, którego określone cechy to zagrożenie wywołują (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 36/10, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że samo naruszenie przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym ( por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2100/14; z dnia 29 maja 2015r. sygn. akt II OSK 349/14; z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1398/06; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009r. sygn. akt II OSK 1215/08 dostępne: orzeczeniansa.gov.pl).

W oparciu o te ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.