Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1350/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 170/11 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice i Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 170/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice i Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] listopada 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzona została nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. przejęcia na własność Państwa nieruchomości, położonych w gromadzie K., stanowiących własność J. K., o co wystąpił 27 czerwca 2000 r., A. K. – następca prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie nadzorcze w związku z przekazaniem mu sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2006 r. IV SA/Wa 1335/06, którym wyraźnie w sprawie została wskazana właściwość Samorządowego Kolegium do załatwienia sprawy.

Stwierdzając nieważność orzeczenia wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339 ze zm.), dalej "dekret", Samorządowe Kolegium uznało, że naruszono rażąco art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, dalej "rozporządzenie z 1928 r.", art. 1, 2 i 3 dekretu oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416), dalej "rozporządzenie", i wyjaśniło:

Zgodnie z art. 75 rozporządzenia z 1928 r. organ wydający decyzję powinien zamieścić w niej osnowę, a wobec tego osnowa orzeczenia wydanego na podstawie dekretu musi określać nieruchomość, wskazywać jej dane – obszar, numery działek, granice, a gdy dane te były zatarte to stosownie do § 1 rozporządzenia – opis granic zespołu gruntów składających się na nieruchomość lub wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, stanowiące zespół gruntów przejmowanych, co oznacza, że również gdyby grunty przejmowane w trybie dekretu nie miały wyraźnie określonych granic, orzeczenie o przejęciu nie mogło nie określać tych nieruchomości. Orzeczenie z 1954 r. żadnego z wymaganych oznaczeń nie zawiera i nie ma żadnych wątpliwości do tego, że w ogóle nie wskazano na jakiekolwiek nieruchomości J. K.. Przepisy dekretu przewidywały dla właścicieli przejmowanych gruntów możliwość rozliczenia ich wartości na poczet ceny nabycia innych nieruchomości, zatem brak określenia przedmiotu przejęcia rażąco naruszało art. 1, 2 i 3 dekretu, gdyż prowadziło do niemożności uzyskania ekwiwalentu przez zarachowanie wartości nieruchomości na poczet nabycia innych gruntów. Orzeczenie z 1954 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem jedynym jego skutkiem było przejście nieruchomości J. K. na własność Skarbu Państwa. Natomiast niezrozumiały jest argument Nadleśnictwa co do tego, że ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, dalej "ustawa", do których zaliczono lasy państwowe uniemożliwia dokonywania przekształceń własnościowych, bowiem stwierdzenie nieważności orzeczenia prowadzi jedynie do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a nie stanowi o przekształceniu własnościowym lasu państwowego.

Oddalając skargi Nadleśnictw Gorlice i Łosie, w których zarzucono naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a., 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 77, 28, 80, 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, nieustalenie kręgu stron postępowania, niewyjaśnienie stanu faktycznego i wadliwą ocenę materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd podkreślił, że kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności orzeczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny i wyjaśnił:

Właściwość Samorządowego Kolegium w tej sprawie została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2006 r. IV SA/Wa 1335/06, a ocena ta wiąże, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Natomiast co do twierdzenia, iż orzeczenie z 1954 r. rażąco narusza prawo należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium, nie zawieraono bowiem żadnego określenia nieruchomości, co narusza wskazane przez Kolegium przepisy zarówno rozporządzenia z 1928 r., jak i dekretu i rozporządzenia. Stan sprawy został ustalony prawidłowo, w postępowaniu nadzorczym organ nie mógł dokonywać szczegółowych ustaleń, co do określenia nieruchomości, gdyż właśnie ten brak w orzeczeniu stanowił o jego wadzie, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy też przyjąć, że przepisy ustawy nie mogły przesądzać o nieodwracalnych skutkach prawnych, bowiem decyzja nadzorcze nie przesądziły o przekształceniach własnościowych lasów państwowych, o czym mowa w tej ustawie.

Reprezentowane przez radcę prawnego, Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano:

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. miało miejsce z powodu nieuwzględnienia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. i uznania, że orzeczenie z 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż orzeczenia nie zawiera oznaczenia nieruchomości przez co narusza art. 1, 2 i 3 dekretu, bowiem ani przepisy tego dekretu, ani rozporządzenia nie regulowały treści orzeczenia, zaś orzeczenie wskazywało dane przejmowanych nieruchomości, zatem spełniało wymogi co do osnowy decyzji. O naruszeniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. można by mówić wtedy, gdyby brak oznaczenia nieruchomości uniemożliwiał uzyskanie ekwiwalentu za utratę tytułu własności, co nie miało miejsca, bowiem J. K. otrzymał nieruchomości w miejscu przesiedlenia i został zwolniony z obowiązku uiszczenia ceny nabycia tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd nie dostrzegł też, że organ naruszył art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia okoliczności otrzymania nieruchomości zamiennej w miejscu przesiedlenia, a także art. 28 k.p.a. nie ustalając kręgu stron postępowania. Nie wzięte też zostały pod uwagę przepisy art. 1, 2 i 7 ustawy, których właściwa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, że orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

A. K. w piśmie procesowym z 30 kwietnia 2013 r. stwierdził, że w skardze kasacyjnej nie znalazły się żadne nowe dowody czy fakty przemawiające na korzyść wnoszącego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żaden z przypadków nieważności postępowania, zatem należało ją rozpoznać w takich granicach jakie zakreślają podstawy skargi kasacyjnej.

W podstawach wskazany został tylko jeden przepis – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z wyjaśnieniem, że przepis ten został naruszony przez to, że Wojewódzki Sąd uznał, iż organ nie naruszył przepisów powołanych w skardze. Skoro jak powiedziano wyżej, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd jest związany granicami skargi kasacyjnej, zatem przepisy, które zostały w sprawie naruszone powinny być wymienione w podstawach skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający art. 174 p.p.s.a. Jednak z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zatem ten element skargi, tj. podstawy i ich uzasadnienie, należy traktować jako całość. Uznać zatem należy, że niniejsza skarga zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przepisami wskazanymi w uzasadnieniu.

Jednak z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył bowiem przepisów przytoczonych w skardze kasacyjnej, a przepisy te to art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., art. 28, 64 § 1 k.p.a., art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, dalej rozporządzenie z 1928 r. oraz art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości położonych w niektórych powiatach województw białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), dalej "dekret" i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadkach, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416), dalej "rozporządzenie", a także art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), dalej "ustawa".

Stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. przejęcia na własność Państwa nieruchomości J. K. nastąpiło z tego względu, że przez brak dokładnego określenia nieruchomości rażąco naruszało ono przepisy dekretu i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Na mocy dekretu mogły być przejęte na własność Państwa nieruchomości określone w art. 1 dekretu, przy czym następowało to nie z mocy prawa, ale wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnych. O takim trybie przejścia prawa własności nieruchomości na mocy tego dekretu świadczy sformułowanie jego art. 1 ust. 1 "Mogą być przejmowane..." Decyzje zatem wydawane na podstawie dekretu o przejmowaniu nieruchomości były decyzjami konstytutywnymi, toteż istotne było, aby określały one nieruchomość przejmowaną w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Przepisy nie wymieniały z jakich części składać się ma decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. było rozporządzenie z 1928 r. Art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia określał jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja, jakie elementy zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa zatem tak powinna być skonstruowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości co do tego jakie jest w istocie rozstrzygniecie sprawy, w niej się właśnie zawierające. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji gdy przedmiotem sprawy jest przejście nieruchomości na rzecz Państwa, poprzez odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. W zgodzie zatem z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. było dokładne określenie nieruchomości przejmowanej – jej właściciela, obszaru, oznaczenia (numery działek) lub, w razie braku takich możliwości, opis nieruchomości poprzez określenie granic gruntów na nią składających się lub otaczających ją (§ 1 rozporządzenia). Brak takiego oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu o przejęciu, wydanym na podstawie art. 1 dekretu naruszało zatem ww. art. 75 ust. 1. Podkreślić także należy, że dekret przewidywał, iż orzekanie o przejęciu stanowi podstawę dokonania zmian w księgach wieczystych (art. 4), a także możliwość zaliczenia wartości przejętej nieruchomości na poczet ceny nabycia innych gruntów (art. 5). Przepisy te dodatkowo zatem wskazują, że niezbędne było właściwe, tj. odpowiadające wymaganiom art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., oznaczenia nieruchomości przejmowanej w osnowie orzeczenia.

Orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że decyzje nadzorcze są zgodne z prawem nie można zatem zarzucić naruszenia tych przepisów. Stwierdzić także należy, że decyzje nadzorcze zostały wydane w postępowaniu, które przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami k.p.a., tak dotyczącymi dążenia do prawdy obiektywnej, gromadzenia dowodów, rozpatrzenia ich oraz zachowania praw ustalonego kręgu stron postępowania.

Stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1954 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stały na przeszkodzie okoliczności wskazane w art. 156 § 2 k.p.a., wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżące Nadleśnictwo takich skutków upatruje w tym, że grunty przejęte od J. K. jako rolne obecnie stanowią las, który na mocy ustawy jest zaliczony do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a zwrotowi na rzecz następców prawnych właściciela stał na przeszkodzie art. 7 ustawy.

Nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to takie, których wystąpienia nie może anulować organ administracji w ramach służących mu kompetencji, przy czym chodzi tu o skutki, które wywołało orzeczenie dotknięte wadą nieważności. W uchwale z 20 marca 2000 r. OPS 14/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nieodwracalność skutku prawnego nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia nieważności następuje przywrócenie stanu prawnego istniejącego poprzednio, bowiem nie idzie o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, a tylko takich, które wywoła sama nieważna decyzja. Z akt sprawy nie wynika, aby orzeczenie z 1954 r. wywołało skutki inne aniżeli te, że nieruchomość J. K. przeszła na własność Państwa, zatem aby organy administracji w ramach swoich kompetencji i uprawnień nie mogły ich przezwyciężyć.

Podkreślić także należy, że decyzje nadzorcze dokonały oceny orzeczenia w świetle obowiązujących w czasie jego wydania przepisów, natomiast nie dotyczyły one kwestii wynikających z ustawy. Celem jej jest ochrona strategicznych zasobów naturalnych kraju i mechanizmy w niej przewidziane pozostają poza przedmiotem postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić, na podstawie art. 184 p.p.s.a.