Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1159/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 193 ust. 1 i 1a oraz art. 194 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 783/20 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 783/20 oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 193 ust. 1 i 1a oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697), powoływanej dalej jako "u.w.r.", i uznanie, że opłatę za pobyt dziecka w systemie pieczy zastępczej ustala się od dnia jego umieszczenia w systemie pieczy zastępczej a nie od dnia wydania decyzji, podczas gdy z przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by w chwili wydania decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2017 r. ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez skarżącego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2017 r. i oddalenia skargi, podczas gdy wskazana decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a więc istnieją istotne przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania w całości wyroku Sądu I instancji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że kwota określona decyzją Starosty [...] z [...] maja 2017 r. jest znaczna, wykonanie decyzji narazi skarżącego na poniesienie istotnej szkody finansowej. Skarżący od wielu lat na stałe mieszka i pracuje w Wielkiej Brytanii, od [...] czerwca 2007 r. prowadzi tam własną działalność gospodarczą polegającą na [...], nie rozlicza się z dochodu w Polsce, istnieje wobec tego trudność z udokumentowaniem jego sytuacji finansowej. Firma skarżącego nie przynosi zysków pozwalających na spłatę zobowiązań w Polsce. Od stycznia 2020 r. P. K. wynajmuje pokój za 520 £ miesięcznie. Dodatkowo, ponosi koszty telefonu 12 £, ubezpieczenia 21 £, transportu 248 £, zakupu żywności 280 £, ubrań 80 £. W miarę możliwości wspiera finansowo swoje pełnoletnie już dzieci oraz wnuki, mieszkające na terenie Wielkiej Brytanii. Z powodu pandemii skarżący osiągnął na przełomie ostatniego roku jeszcze mniejsze dochody niż dotychczas i uzyskał z tego tytułu zapomogę w kwocie 61,20 £. Nie posiada wartościowych składników majątkowych. W celu udokumentowania wskazanych okoliczności, w tym sytuacji finansowej skarżącego, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów:

a) z umowy najmu pokoju przez skarżącego;

b) z wydruku z rachunku bankowego z informacją o obciążeniach z tytułu ubezpieczenia, telefonu oraz z informacją o wysokości uzyskiwanego świadczenia (zapomogi z powodu pandemii Covid-19);

c) z dokumentu z HM Revenue and Customs z [...] września 2020 r. potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej (począwszy od czerwca 2007 r.) i rozliczania się z osiąganego dochodu na terenie Wielkiej Brytanii.

Wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku został odrzucony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 1159/21.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że do 19 września 2014 r. żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej nie wskazywał, że organ mógł wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną. Brak było przepisu przejściowego, który by sugerował taką wykładnię.

Decyzja Starosty [...] o ustaleniu opłaty za pobyt syna skarżącego w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej typu [...] – Dom Dziecka w [...] za okres od ½ [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2015 r. zapadła dopiero [...] maja 2017 r. Decyzja ta powinna dotyczyć zdarzeń na przyszłość i kształtować wysokość opłaty od chwili jej wydania i doręczenia. Jakakolwiek opieszałość organów w wydaniu decyzji nie powinna działać z niekorzyścią dla skarżącego. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 wskazując, że nie do przyjęcia jest akceptowanie opieszałości organów prowadzącej do narażenia rodzica na konieczność regulowania zaległości, a obciążanie kogokolwiek poniesieniem kosztów i opłat powinno odbywać się z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), tymczasem żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazuje, że organ może wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną.

Obciążenie skarżącego opłatą za pobyt syna w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej typu [...] – Dom Dziecka w [...] godzi w zasady pewności prawa. Taka decyzja zaskakuje obywateli. W chwili, gdy syn skarżącego przebywał w placówce pieczy zastępczej, skarżący nie miał wiedzy o obowiązku odpłatności za pobyt syna w wyżej wymienionym podmiocie. Dopiero kilka lat po opuszczeniu placówki przez syna skarżącego, organ ustalił wsteczny obowiązek skarżącego do zwrotu poniesionych przez placówkę opiekuńczą opłat. Przyjąć należy, że dodany do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przepis art. 193 ust. 1a, stanowiący, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, powinien mieć zastosowanie do sytuacji przyszłych, natomiast nie powinien obejmować swoim zasięgiem także stanów faktycznych sprzed wprowadzenia tego przepisu.

Odmienne zapatrywanie i działanie organów administracji publicznej godzi w zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skoro ustawodawca przez wprowadzenie art. 193 ust. 1a chciał ujednolicić różnie rozumiany w orzecznictwie moment, od którego powstaje obowiązek rodziców do ponoszenia opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, to zastosowanie nowego przepisu nie powinno rozciągać się na wszelkie zdarzenia czy stany faktyczne, także te, które zaistniały przed jego wejściem w życie.

Przeciwny wniosek prowadzić powinien do stwierdzenia, że ujednolicenie systemu prawnego odbywa się kosztem obywateli, których zaskakuje się obowiązkiem poniesienia znacznych płatności po upływie kilku lat od opuszczenia przez ich dzieci placówek opiekuńczych, co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Zgodnie zaś z art. 194 ust. 1 u.w.r., opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w danym rodzaju placówki. W niniejszej sprawie obowiązek skarżącego do ponoszenia takiej opłaty został ustalony w drodze decyzji, jednak dotyczy ona okresu poprzedzającego jej wydanie. Przepis ten wyraźnie zastrzega, że ustala się odpłatność w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w placówce opiekuńczej (ex nunc), zatem decyzją tą nie powinno się ustalać opłaty z mocą wsteczną.

Konkretyzacja odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje w drodze decyzji i może obowiązywać jedynie od dnia jej wydania. Przeciwne stwierdzenie prowadzić powinno do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 194 ust. 1 u.w.r. Mimo istnienia uchybień określonych w art. 156 K.p.a., Sąd I instancji niesłusznie nie dopatrzył się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ administracyjny, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

W sprawie nie jest sporne, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] orzekł o ustaleniu skarżącemu P. K. opłaty za pobyt syna M. K. Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej typu [...] - Dom Dziecka w [...] za okres od ½ [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2015 r., w łącznej wysokości 132 747,72 zł.

Starosta wyjaśnił, że nie udało się ustalić adresu skarżącego, dlatego też na wniosek organu, Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z [...] października 2013 r. ustanowił dla nieobecnego skarżącego kuratora w osobie R. K., która reprezentowała go w przedmiotowym postępowaniu. Organ podał, że R. K. matka M. K., została zwolniona od ponoszenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej. W dalszej treści uzasadnienia organ przedstawił sposób ustalenia wysokości opłaty za pobyt M. K. w pieczy zastępczej i stwierdził, że skoro rodzice za ponoszenie opłaty są odpowiedzialni solidarnie, to opłatą tą w całości obciążył ojca dziecka P. K.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił P. K. zarzucając wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] maja 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K. na tę decyzję wskazując, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że decyzja Starosty [...] została wydana bez podstawy prawnej. Sąd wyjaśnił, że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Wobec jednoznacznej treści tego przepisu, nie ulega wątpliwości, że rozważana opłata ma być ponoszona przez rodziców od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a zatem jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r., musi nastąpić z mocą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, który co do zasady poprzedza dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Niezależnie jednak od obowiązującego od 19 września 2014 r. art. 193 ust. 1a u.w.r., treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc).

Sąd I instancji uznał, że dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 u.w.r. nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce, gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie oraz w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, które zakończyło się ustaleniem opłaty za pobyt jego syna w pogotowiu opiekuńczym, Sąd I instancji wyjaśnił, że brak udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, a stanowi natomiast podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania, które jest trybem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest, aby decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obejmowała okres sprzed wydania decyzji.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 193 ust. 1 i 1a oraz art. 194 ust. 1 u.w.r. polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala się od dnia jego umieszczenia w systemie pieczy zastępczej a nie od dnia wydania decyzji. Wskazany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że nie można uznać, jak chce tego skarżący, że decyzja Starosty [...] została wydana bez podstawy prawnej. Podstawą prawną decyzji Starosty [...] są mianowicie przepisy art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 i 1a u.w.r. Zgodnie z art. 193 ust. 1 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Z kolei w myśl art. 194 ust. 1 u.w.r. opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Sąd I instancji dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 u.w.r. odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1540/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), w którym wskazano, że nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce, gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie i w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko i wykładnię art. 193 ust. 1 i 1a w związku z art. 194 ust. 1 u.w.r., która dopuszcza ustalanie "wsteczne" takiej opłaty. Tym samym nie można było przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.

Podkreślić należy, że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy dodany art. 193 ust. 1a u.w.r. ma charakter doprecyzowujący istniejący stan prawny.

Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu art. 193 ust. 1a u.w.r., treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 672/16 zgodnie z którym dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r. przez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje (odmiennie – np. NSA w wyroku z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14). Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze. Zasadność powyższej konstatacji potwierdza dobitnie zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a ustawy przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r. ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w związku z art. 193 ust. 1 u.w.r. decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, ponieważ zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy. Nieaktualny i anachroniczny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego.

Odnośnie do naruszenia art.194 ust.1 u.w.r. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że konkretyzacja wysokości opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej oraz określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w drodze decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenia tego nie można jednak wywieść z tego przepisu. Określa on bowiem wyłącznie jaki organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie opłaty. Tym organem jest starosta ustalany według miejsca zamieszkania dziecka, ale miejsca zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Tym samym to nie opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, tylko organ właściwy do wydania decyzji ustala się według miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 193 ust. 1, 1a i art. 194 ust. 1 u.w.r. jest niezasadny, ponieważ nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na charakter postępowania, w wyniku którego została wydana zaskarżona do decyzja. Mianowicie, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym a nie w postępowaniu zwykłym. Zasadą zaś postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej, w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Taka sytuacja nie występuje zaś w rozpoznawanej sprawie.

Z tego względu nie można było uznać za zasadny wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 156 K.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. dodatkowo należy wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego – z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

W związku z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że niezależnie od tego, że wskazane we wniosku okoliczności w postępowaniu nieważnościowym nie mogą stanowić istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01, publ. OSNP 2002/13/301, także wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1385/21). Stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.