Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 921/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2, art. 61 a par 1, art. 136, art.15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par 3 ust. 2 pkt 3, par 3 ust. 1 pkt 52
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Centrum [...] Spółki Akcyjnej w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Centrum [...] Spółki Akcyjnej w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Centrum [...] spółka akcyjna z siedzibą w L. (dalej jako Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2018 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał na przepisy: art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] listopada 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią biurowo-socjalną z wewnętrzną linią zasilającą ee, z przebudową linii kablowej nn, sieci gazowej, wodociągowej i telekomunikacyjnej oraz budowę przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. K..

W dniu [...] maja 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony postępowania A. D. - właściciela nieruchomości sąsiedniej - zawierające zastrzeżenia do projektowanej inwestycji w zakresie emisji hałasu (praca sprężarek agregatów chłodniczych), zakłócenia naturalnych cieków wodnych (podwyższenie terenu objętego inwestycją) oraz zacieniania jego budynku mieszkalnego z uwagi na wysokość i odległość od granicy planowanej inwestycji.

Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W ocenie organu planowana inwestycja odpowiada obowiązującym przepisom i wynikającym z nich warunkom. Odnośnie zaś zgłaszanych w toku postępowania zarzutów organ wskazał, że te nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim podniósł, że inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Nadto dodał, że zarówno z projektu budowlanego, jak i wyjaśnień projektanta wynika, że inwestycja została zaprojektowana w sposób uniemożliwiający przekraczanie dopuszczalnych norm hałasu i drgań. Podobnie zdaniem organu projekt przewiduje wykonanie szczelnego zbiornika, do którego będą odprowadzane wody opadowe, co będzie przeciwdziałać zalewaniu terenów sąsiednich. W sprawie nie dojdzie również do zacieniania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej na co wskazuje sporządzona na potrzeby sprawy analiza nasłoneczniania i przesłaniania.

Od tej decyzji odwołanie złożył A. D. powtarzając zarzuty zgłaszane na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wojewoda, powołując się na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że obowiązkiem organu wynikającym z tego przepisu jest m.in. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tych wymogów. Mianowicie przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza mapy potwierdziła twierdzenia odwołującego, co do kierunku naturalnego spływu wód opadowych przez objętą inwestycją działkę nr [...]. Zaprojektowany zbiornik retencyjny odparowujący na wody opadowe przewidziano do zbierania wód opadowych z terenu przy rampie aby nie doprowadzać do zalewania działek sąsiednich. W projekcie nie omówiono jednak sposobu zagospodarowania wód opadowych napływających przepustem drogowym i dodatkowo przewidziano likwidację rowu prowadzącego z przepustu na działkę nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego takie rozwiązanie jest niezgodne z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, który zabrania zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Analiza akt sprawy uzasadnia zaś stwierdzenie o prowadzeniu wód opadowych z przepustu przez działkę nr [...], podczas gdy pierwotnie wody te płynęły przez działkę nr [...].

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 52 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Przedmiotowa inwestycja nie jest położona na obszarach objętych ochroną przyrody i podana w opisie powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 1 ha. Projekt budowlany informuje jednak o istniejącej na działkach nr [...] i [...] zabudowie magazynowej i biurowo-socjalnej. Zdaniem organu odwoławczego w tej sytuacji ma zastosowanie ww. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., co oznacza, że istnieje konieczność uzyskania stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które stanowi całość zabudowy istniejącej i projektowanej z uwzględnieniem powierzchni już przekształconej i przewidzianej do przekształcenia w wyniku omawianego wniosku o pozwolenia na budowę, gdyż wielkość tej powierzchni przekracza 1 ha.

Wskazując powyższe, zdaniem organu odwoławczego zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie organ dodał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń budynku mieszkalnego położonego na działce odwołującego.

W dniu [...] listopada 2018 r. (data nadania) Spółka wniosła sprzeciw od przedstawionej decyzji Wojewody domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Po pierwsze Spółka podniosła, że w aktach sprawy brak jest dowodów na zmianę stosunków wodnych na działce inwestora i działkach sąsiednich. Ponadto jak dodała ze względu na projektowane ukształtowanie powierzchni, wody opadowe z działek nr [...] i [...] nie będą spływały na działki sąsiednie tylko zebrane w zamknięte szczelne systemy kanalizacji deszczowej będą magazynowane w zbiorniku odparowującym. Co więcej pomiędzy działkami planowany jest murek lub palisada o wysokości 50 cm od istniejącego terenu. Nadto Spółka podniosła, że przywołana przez organ procedura zawarta w ustawie Prawo wodne jest niezależna od procedur prawnobudowlanych. Żaden przepis prawa budowlanego nie daje podstaw do uznania, że organy budowlane są uprawnione czy zobowiązane do badania stosunków wodnych na nieruchomości – choćby na nieruchomości tej prowadzone były roboty budowlane. Jedynie w sytuacji prowadzenia robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska organ nadzoru budowlanego jest władny wstrzymać prace budowlane i zastosować odpowiednie środki. Do stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek nie są natomiast zobligowane organy prowadzące postępowanie o naruszenie stosunków wodnych.

Odnośnie natomiast zarzutu braku decyzji środowiskowej, Spółka podniosła, że wystąpiła o wydanie takowej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Ponadto jak dodała, projektowana do zmiany powierzchnia terenu oraz powierzchnia zrealizowanego przedsięwzięcia jest mniejsza niż 1 ha, co oznacza, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć określonych w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Z projektu budowlanego oraz decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej wynika, że łączna powierzchnia przeznaczona pod budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową wynosi [...] ha. Ponadto brak jest związku funkcjonalno-użytkowego projektowanej inwestycji z istniejącymi budynkami. Nie jest również możliwe sumowanie przedsięwzięć jeżeli znajdują się one na terenach, do których różne podmioty mają tytuł prawny.

Na zakończenie Spółka wskazała na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. podnosząc, że przepis ten może stanowić podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie - na co słusznie zwróciła uwagę Spółka - istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). To oznacza, że instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Skoro, jak wskazano powyżej, instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 K.p.a., w tym miejscu należy wskazać na owe podstawy kontroli sądowoadministracyjnej, w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Oznacza to, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

Z istoty decyzji kasacyjnej wynika bowiem, że stanowi ona wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 K.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Warto przypomnieć w tym miejscu, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia projektu wyżej wspomnianej nowelizacji K.p.a. (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) i znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie i doktrynie, że zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego, nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ pierwszej instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Charakter i zakres postępowania odwoławczego analizowane przez pryzmat opisanej wyżej funkcji decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., muszą zatem znaleźć refleksję w ocenie przesłanek jej zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zdaniem wojewódzkiego sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu pierwszej instancji w tak oczywisty sposób jak to upatruje Wojewoda nie wystąpił. Jak słusznie podniosła to Spółka uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. Wskazuje wyłącznie na odmienną ocenę w zakresie zagospodarowania wód opadowych oraz kwalifikację przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda wyraża stanowisko, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że w projekcie budowlanym nie omówiono sposobu zagospodarowania wód napływających przepustem drogowym, dodatkowo w kontekście przewidzianej likwidacji rowu prowadzącego z przepustu drogowego na działkę nr [...].

Brak odniesienia się do tej kwestii czyni, w ocenie organu odwoławczego, wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w stopniu nakazującym jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem sądu z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić.

Oczywiście rację ma organ odwoławczy twierdząc, że kwestia ta powinna być omówiona w projekcie budowlanym i zweryfikowana przez organ ów projekt zatwierdzający i udzielający pozwolenia na budowę. Nie mniej jednak w ocenie sądu Wojewoda powinien był sam - jeśli dostrzegł taką konieczność - w ramach uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do takich należy natomiast m.in. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód nie dotyczy jedynie okresu od zakończenia budowy, lecz również czasu jej trwania oraz - co oczywiste - projektowania. Nietrafne są zatem twierdzenia Spółki, że organy budowlane nie są uprawnione do badania tej kwestii. Do czasu wydania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie procesu inwestycyjnego uprawnienie takie posiada organ architektoniczno-budowlany, a w trakcie jej realizacji organ nadzoru budowlanego. W sytuacji prowadzenia procesu inwestycyjnego w sposób powodujący zmianę naturalnego spływu wód opadowych zbędnym jest wszczynanie odrębnego postępowania w oparciu o przepisu ustawy Prawo wodne, na co wskazuje Spółka. Należy bowiem pamiętać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten w ocenie Sądu w połączeniu z § 29 ww. rozporządzenia daje organom administracji architektoniczno-budowlanej podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia działań zapobiegających zmianie naturalnego spływu opadowych wód powierzchniowych powodującego zatrzymywanie się tych wód na sąsiedniej działce. Zważyć bowiem należy, że omawiany § 29 rozporządzenia reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu lub posadowieniem obiektu budowlanego tworzącego barierę dla płynących wód opadowych w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku ich spływu.

Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że organy architektoniczno-budowlane mają obowiązek podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestia ta jednakże powinna być należycie wyjaśniona również przez organ odwoławczy, który nie może uchylać się od tego obowiązku.

Odnośnie natomiast podniesionej przez organ odwoławczy kwestii konieczności uzyskania przez inwestora stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którym w ocenie Wojewody jest planowana inwestycja, stwierdzić należało, że również ta kwestia nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji uchylającej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., co nie oznacza, że kwestia ta nie wymaga wyjaśnienia.

Rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm. – dalej jako "ustawa") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

O zaliczeniu do jednej z tych grup decyduje spełnienie przez przedsięwzięcie kryteriów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być wymagane przed wystąpieniem o jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Problemem jest forma stwierdzenia, że dla konkretnego przedsięwzięcia decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Brak bowiem w obowiązującym prawodawstwie podstawy do wydania aktu, który by to stwierdzał. W niektórych przypadkach organy administracji wszczynają postępowanie tylko po to aby je umorzyć (gdyż przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Najczęściej jednak to organ wydający jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 jest w istocie zmuszony dokonać ustaleń w tym zakresie. Innymi słowy, w razie stwierdzenia przez organ udzielający pozwolenia na budowę, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązany jest on wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ może zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka dołączyła do akt sprawy postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójta Gminy K. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wydane na podstawie art. 61a K.p.a. Nie ma przy tym racji Spółka wskazując, że wydanie tego postanowienia rozstrzyga ostatecznie kwestię wydania decyzji środowiskowej, tworząc stan powagi rzeczy osądzonej.

Wskazać bowiem należy, że art. 61a K.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak też wyroki WSA: z dnia 6 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 332/12; z dnia 17 października 2012r. sygn. akt II SA/Go 695/12; z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt III SA/Kr 487/12). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17).

W takim razie bezspornym jest, iż posiadanie przez inwestora postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie zwalnia organu udzielającego pozwolenia na budowę do samodzielnej oceny konieczności wydania takiej decyzji. Stwierdzić bowiem należy, że postanowienie formalne o odmowie wszczęcia postępowania nie tworzy stanu rzeczy osądzonej (res iudicata), albowiem nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym i nie orzeka o prawach lub obowiązkach strony.

Ocena ta powinna być jednak jednoznaczna i kategoryczna. Nie jest wystarczające - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - lakoniczne stwierdzenia o "konieczności uzyskania stanowiska właściwego organu dotyczącego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" bez powołania się na konkretne dane i wyliczenia. Co więcej obowiązku tego nie może organ odwoławczy przenieść na organ pierwszej instancji. Co prawda zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym, nie mniej należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dlatego też organ odwoławczy rozstrzygając sprawę zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. Dopiero wynik takiego postępowania uzupełniającego uprawniałby do zajęcia stanowiska w przedmiocie konieczności przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Trzeba bowiem pamiętać, że organ odwoławczy jest również organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną, a nie kontrolnym. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną, która ponownie rozpoznaje sprawę i w pierwszym rzędzie powinna stosować art. 138 § 1 k.p.a. Uznaje się bowiem, że wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy, kiedy organ wykaże, że nie zachodzą przesłanki stosowania art. 136 k.p.a., zaś ostateczne załatwienie sprawy przez organ naruszałoby zasadę z art. 15 k.p.a. w szczególności z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej powinno wynikać, że organ podjął wysiłek wydania innego rodzaju decyzji, co okazało się niemożliwe z omówionych przyczyn procesowych. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja przedstawionych wyżej reguł nie spełnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że sąd wojewódzki nie ocenia merytorycznego stanowiska organów rozstrzygających w sprawie, bowiem ocena merytoryczna, jak wskazano powyżej, pozostaje poza ramami postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem, w którym stroną jest wyłącznie wnoszący sprzeciw (tu: inwestor), a nie biorą w nim udziału pozostałe strony uczestniczące w postępowaniu przed organami administracji, w konsekwencji – nie mogąc bronić swoich interesów w postępowaniu sądowym

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu drugiej instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ ponownie rozpatrzy odwołanie po uzupełnieniu postępowania we wskazanym zakresie, w sposób przewidziany w art. 136 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., chyba żeby po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zaistnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.