Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1249/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2069/08 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2069/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r., nr XXXVI/1090/2008, stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...] oraz nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1,2,6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...]. W pozostałej części Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oraz zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącego S. L. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skarżący S. L. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w części zgłoszonych zarzutów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa poprzez brak uprzedniego stwierdzenia przez Radę m.st. Warszawy, odrębną uchwałą, zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zawartym w uchwale z dnia 10 października 2006 r. Sąd wskazał, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium nastąpiła w samej uchwale dotyczącej tego planu.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717), ponieważ przepis ten nie określa zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a jedynie skutki naruszenia tych zasad. Podobnie zarzut skargi o naruszeniu art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny z tego względu, że przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem 24 ZPc-j i kwestionowanej przez skarżącego treści § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały wobec części działki gruntu skarżącego o nr ewid. [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo – rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec części działki skarżącego o nr ewid. [...], ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że dla terenu oznaczonego symbolem 23 MW ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej – 6500 m² i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej – 90 m. Z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że działka gruntu skarżącego o nr ewid. [...] ujęta w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem 23 MW nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m², jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi naruszenia prawa, ustaleniem zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu części działki stanowiącej własność skarżącego, położonej w obszarze oznaczonym symbolem 25 Uop. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem 25 Uop podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny publicznych usług oświaty. Tymczasem, przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. Nr LXXXII/2746/2006) symbolem M1.20 jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (s. 104 studium). Naruszenie dotyczy tej części określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia, które wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia. Naruszenie to dotyczy zatem § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Samo skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana zostanie zgodność z ustaleniami Studium.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wadą dotknięty jest także przepis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki skarżącego o nr ewid. [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem 25 Uop, który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki skarżącego tylko w ramach całego zagospodarowania całego obszaru oznaczonego symbolem 25 Uop. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki skarżącego o nr ewid. [...], tj. w granicach traktowania jej, jako odrębnej nieruchomości. Takie ustalenie zaskarżonej uchwały narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący S. L., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt III. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że granicą zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty jest interes prawny skarżącego wynikający z przysługiwania prawa własności do działek gruntu nr [...] i [...], a w związku z tym ocenie Sądu podlega wyłącznie zakres ustaleń ww. uchwały wobec przedmiotowych działek, pomimo, że skarżący, po wykazaniu interesu prawnego, jest wprost uprawniony do podnoszenia i kwestionowania zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, których naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy. Skarżący podnosi również naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi nastąpić przed uchwaleniem planu miejscowego, co nie wyłącza dopuszczalności dokonywania oceny zgodności planu miejscowego ze studium w samej uchwale dotyczącej planu. Następnie skarżący podnosi naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że nie zostały naruszone zasady i tryb sporządzania planu. Kolejno skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo podjęcie przez Radę m.st. Warszawy uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości. Skarżący podnosi również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że mimo iż w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo, że brak jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum. Tym samym ustalenia dla terenu 24 ZPc-j w § 41 pkt 2 ppkt 3, że ciąg pieszo-rowerowy będzie miał szerokość 30 metrów pozbawiony jest racjonalnych podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności.

Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXVI/1090/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Skarżący wnosi także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Ponadto skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w zakresie pkt I i II "i w konsekwencji pkt IV i V" i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) lub "o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie" oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, nie wyjaśniwszy dostatecznie sprawy, że naruszone zostały art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz "nieuprawnione było władztwo planistyczne, skutkujące swobodnym zagospodarowaniem terenu przez skarżącego, jako właściciela działki o nr ewid. [...], a w konsekwencji orzeczenie nieważności wskazanego przepisu uchwały".

Pismem z dnia 9 lipca 2009 r. odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącego złożył organ, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł okoliczności, które wcześniej przytoczył we własnej skardze kasacyjnej. Z kolei pismem z dnia 14 lipca 2009 r. odpowiedź na skargę kasacyjną organu złożył skarżący, wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej organu ze względu na brak jej podstawowych elementów konstrukcyjnych ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują, sąd przeszedł do zarzutów skarg kasacyjnych. Te zaś w obu skargach zostały oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Co prawda z uzasadnienia skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy można wnosić, że stronie chodzi przede wszystkim o naruszenie przepisów postępowania (błędne – jej zdaniem – ustalenia faktyczne) mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak skarga kasacyjna nie wskazuje tych przepisów, tak jak wymaga tego art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeśli tak to te zarzuty skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów skargi kasacyjnej – środka odwoławczego o szczególnym charakterze – nie można domniemywać.

Przechodząc do oceny zawartych w ww. skargach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż pośród nich znajdują się takie, które mają jak i takie, które nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rozpoczynając od zarzutów niemających usprawiedliwionych podstaw to trzeba zauważyć, iż podstaw takich nie ma w szczególności zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów, które chronią prawo własności (skarga kasacyjna S. L.). Jakkolwiek ma rację strona wnosząca ww. skargę kasacyjną, że prawo własności, jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1) to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. I tak właśnie zostały w istocie zinterpretowane przez Sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności w Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty ww. skargi kasacyjnej w tej mierze.

Nie można też podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej S. L., że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej, poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu. Co prawda zgodzić się trzeba z tokiem wywodu skargi kasacyjnej, że redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy – tak jak w niniejszym przypadku – ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet, jak zasadnie podnosi to Sąd pierwszej instancji w ślad za przyjętym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 698/06), że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 29 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Jeżeli zatem w sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji dokonano oceny zgodności aktów planistycznych, o których mowa, tyle że uczyniono to w uchwale plan ten podejmującej, a nie odrębną uchwałą, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności planu z tego powodu.

Natomiast za zasadny uznać należy główny – jak się zdaje – zarzut skargi kasacyjnej S. L. naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Nie można bowiem podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu w całości nie znajduje podstaw w art. 101 ust. 1 ww. ustawy. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z faktu, iż skargę, której mowa, może wnieść jedynie ten kto wykaże, że jego interes prawny został naruszony. To prawda, że sąd administracyjny przystępując do rozpoznawania sprawy jest zobowiązany ustalić czy interes indywidualny skarżącego został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. I rzeczywiście w pierwszym etapie postępowania na tej kwestii sąd koncentruje uwagę, ale czyni to po to aby ocenić czy ten, który kwestionuje ustalenia uchwały ma przymiot strony w szczególnym postępowaniu, toczonym przed sądem administracyjnym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że tak to wówczas jest zobowiązany do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem w jej całokształcie, oczywiście w zakresie w jakim jest to możliwe w przypadku aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, w przypadku planu adresowanego do setek czy nawet tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak to odróżnić trzeba te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzania planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień rady gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje w odniesieniu do każdej nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego) kierowanej do sądu administracyjnego. Jeżeli tak to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie, nie mógł poprzestać na kontroli legalności zaskarżonego planu wobec działek skarżącego, wychodząc z błędnego przekonania, że żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie znajduje podstaw w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby bowiem naruszenie prawa w odniesieniu do działek skarżącego miało charakter ogólny i dotyczyło większego obszaru czy też całego planu to Sąd nie tylko może wówczas, ale jest zobowiązany, wyeliminować taki plan (jego część) z obrotu prawnego. Ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego planu w sposób wyżej wskazany, winien ponownie ocenić jego legalność z uwzględnieniem powyższych zaleceń.

Za zasadny uznać też trzeba zarzut skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem zasadnie wywodzić, jak czyni się to w zaskarżonym wyroku, że brak możliwości zagospodarowania działki w sposób określony w planie dla danego obszaru w związku z ustanowieniem wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki (powierzchnia, szerokość frontu) á priori stanowi naruszenie ww. przepisów ustawy. Sąd powinien dokonać w tej mierze oceny czy to niewątpliwie restrykcyjne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale także w zakresie władztwa planistycznego gminy i od tej oceny uzależnić dopuszczalność ww. ograniczeń, tak jak to zresztą uczynił w przypadku przeznaczenia części działki pod ciągi pieszo-rowerowe zasadnie dochodząc do przekonania, iż Rada m.st. Warszawy działała w ramach uprawnień planistycznych i uprawnień tych nie nadużyła, kierując się interesem publicznym.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstępując w całości od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy w związku z zasadnością obu skarg kasacyjnych.