Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3132/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

K. D. w piśmie z 7 sierpnia 2017 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dalej "ustawa emerytalna" (Dz. U. z 2020 r. poz. 723).

W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby w Wojskach Ochrony Pogranicza oraz w Straży Granicznej. K. D. podał, że od [...] września 1986 r. do [...] maja 1988 r. pobierał naukę w Szkole [...] w Centrum Szkolenia Wojsk [...] w [...], natomiast od [...] czerwca 1988 r. rozpoczął służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej WOP w [...], którą pełnił nieprzerwanie do [...] lipca 1989 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że jako kontroler w grupie operacyjno-kontrolerskiej, dokonywał kontroli granicznej osób i środków transportu przekraczających granicę państwową, poprzez sprawdzenie osoby przekraczającej granicę w systemie osób poszukiwanych oraz jej tożsamości i autentyczności dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy. Od [...] sierpnia 1989 r. do [...] maja 1990 r. pełnił służbę w [...] Brygadzie Wojsk Ochrony Pogranicza w [...] (Granicznej Placówce Kontrolnej WOP w [...]), następnie służył w [...] Oddziale Wojsk Ochrony Pogranicza w [...] . K. D. dodał, że na początku 1991 r. pozytywnie przeszedł weryfikację i rozpoczął służbę w Straży Granicznej. Ze służby w Straży Granicznej został zwolniony z dniem [...] września 2008 r.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec K. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Organ administracji podał, że zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 1 marca 2017 r., stanowiącym informację o przebiegu służby skarżącego, K. D. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy emerytalnej, od [...] czerwca 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 2 miesięcy, podczas gdy całkowity okres jego służby wyniósł 22 lata i 24 dni (od [...] września 1986 r. do [...] września 2008 r.). Z informacji o przebiegu jego służby, udzielonej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w piśmie z 31 sierpnia 2018 r., wynika natomiast, że K. D. po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, był awansowany w stopniu służbowym i nagradzany.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając K. D. wyłączenia stosowania art. 8a ust. 1 ustawy podał, że jego przypadek nie jest szczególnie uzasadniony. Służba funkcjonariusza na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała (tymczasowa), zarówno w ujęciu bezwzględnym (2 lata i 2 miesiące) jak i w odniesieniu do całkowitego okresu jego służby (22 lata i 24 dni). Przez ten czas strona mogła w sposób "kompleksowy" zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań i charakterem służby. Organ dodał, że funkcjonariusz zakończył służbę nie z własnej woli, ale w związku ze zmianami ustrojowymi w kraju. W ocenie organu o niezaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" świadczy ponadto to, że po przemianach ustrojowych nie był odznaczany w służbie orderami (medalami) resortowymi ani państwowymi, co wskazuje, że nie miał szczególnych osiągnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. (nr [...]), prawomocnym wyrokiem z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 98/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), uchylił tę decyzję. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ niewłaściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza), nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 22-letniej służby skarżącego, 2 lata i 2 miesiące to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zdaniem Sądu, w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Organ musi wskazać kryteria oceny "krótkotrwałości" służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., rozważyć - w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" – istotne okoliczności faktyczne sprawy dotyczące służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., a także w demokratycznej Polsce.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2021 r. (nr [...]), odmówił wyłączenia stosowania wobec K. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.

W jej uzasadnieniu przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy tych pojęć, podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać w ujęciu bezwzględnym, a dodatkowo proporcjonalnie tj. w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który realizuje je na najwyższym poziomie, wykazuje inicjatywę w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, "narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe.

Podsumowując powyższe, organ administracji skonstatował, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustawowe przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak zaznaczył, "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r.", nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczają do oceny, czy ma zastosowanie art. 8a ustawy emerytalnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przywołał następnie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, powtarzając za nimi, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia [...]", oraz że "(...) unormowanie zawarte w art 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego [...]" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Odnosząc wywiedzione w powyższy sposób rozumienie art. 8a ustawy emerytalnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ stwierdził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca około 10% całego okresu jego służby, nie może być oceniona jako krótkotrwała. W ocenie, organu administracji, przez ten czas strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań i charakterem służby. W konsekwencji, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, K. D. nie spełnił przesłanki wyłączenia przepisów ustawy, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej. Wspierając swoje stanowisko, organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn. akt l OSK 3208/19, zwracając uwagę, że w jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu, jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy [...]", oraz że "[...] powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. [...] To taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce [...]".

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwołał się do informacji Komendanta Głównego Straży Granicznej o przebiegu służby skarżącego i stwierdził, że K. D. spełnił przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że przypadek K. D. jest "szczególnie uzasadniony", a w konsekwencji do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy. K. D. utożsamiał się bowiem z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed rokiem 1990 zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju.

Uzasadniając przywołaną konstatację, organ stwierdził, że K. D. pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza, których głównym zadaniem była ochrona granicy państwowej, a także kierowanie kontrwywiadowczą ochroną granic, organizowanie rozpoznania i operacyjnej kontroli osób i ośrodków stanowiących zagrożenie dla nienaruszalności i bezpieczeństwa granic PRL, zapobieganie sytuacjom sprzyjającym podejmowaniu wrogiej lub przestępczej działalności na pograniczu. Z tego wynika, zdaniem Ministra, że K. D. w strukturach bezpieczeństwa nie wykonywał obowiązków biurowych, administracyjnych, lecz wykonywał zadania związane z istotą funkcjonowania aparatu bezpieczeństwa państwa totalitarnego, o stricte operacyjnym charakterze. Z tego powodu, należy "domniemywać", że K. D. był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem.

Zdaniem Ministra, o tym że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym świadczą dokumenty przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej, znajdujące się w aktach sprawy. Z powołanych dokumentów wynika, że K. D. był pozytywnie oceniany przez przełożonych, a także otrzymał w 1989 r. odznakę "Wzorowy Żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza". Z opinii za okres od [...] września 1986 r. do [...] sierpnia 1987 r., wynika, że funkcjonariusz jako słuchacz S[...] wywiązywał się z nałożonych na niego obowiązków w stopniu dobrym, dobrze wykonywał również polecenia przełożonych. W innej opinii specjalnej za okres od [... czerwca 1988 r. do [...] maja 1989 r. wskazano, że skarżący jest żołnierzem prawdomównym i lojalnym wobec przełożonych, reprezentuje światopogląd materialistyczny, a wiedzę ogólną i specjalistyczną posiada na poziomie dobrym. Jest pracowity, systematyczny i punktualny, w miarę posiadanej wiedzy samodzielny.

Organ dodał, że w dokumentach przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej nie znajduje się jakikolwiek raport skarżącego, w którym zwrócił się z prośbą o przeniesienie go do służby w innej, "nietotalitarnej" jednostce.

Organ administracji podniósł również, że K. D. był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) - masowej, ideowo-wychowawczej organizacji młodzieży, której głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR, i która działała do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Świadczy to również o jego "pełnej identyfikacji" z ustrojem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Na zakończenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2018 r. wynika również, że K. D. w toku pełnionej służby po 12 września 1989 r. nie zostały nadane jakiekolwiek ordery (odznaczenia) państwowe, czy też odznaki (medale) resortowe, co w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że nie miał szczególnych osiągnięć w służbie.

W konkluzji organ stwierdził, że charakter i długość służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, jego postawa wobec ówczesnego systemu państwowego i zaangażowanie w służbę, a także niespełnienie przesłanki określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy powodują, że nie jest dopuszczalne skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy emerytalnej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

K. D. zaskarżył decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2021 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podał, że spełnia wszystkie przesłanki wyłączenia stosowania przepisów ustawy. K. D. podniósł m. in., że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że jego nieco ponad dwuletnia służba na rzecz państwa totalitarnego nie jest służbą krótkotrwałą, mając również na uwadze stosunek tego okresu do całego okresu służby. Skarżący zakwestionował stanowisko organu co do jego zasług w służbie na rzecz państwa totalitarnego i braku takich zasług po 1989 r. K. D. stwierdził, że wykonywanie przez kontrolera ruchu granicznego obowiązków w sposób prawidłowy nie oznacza, że "gorliwie" służył państwu totalitarnemu oraz że fakt, że w 1989 r. otrzymał odznakę "Wzorowy żołnierz WOP" nie dowodzi jego szczególnych zasług w służbie przed 1989 r.

Skarżący dodał, że przynależność do organizacji społecznych, w świetle konstytucyjnej zasady wolności przekonań, nie może uzasadniać wydania niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdził, że organ rozpatrując niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, że posiada III grupę inwalidzką na czas nieokreślony w związku ze służbą w Straży Granicznej (orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] czerwca 2017 r.).

K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 98/20. W powołanym wyroku Sąd uznał, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie rozważył dostatecznie, czy przypadek skarżącego jest "szczególnie uzasadniony". Sąd dodał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że służba skrzącego przed 1990 r. nie była krótkotrwała.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ stwierdził, że nieco ponad dwuletnia służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała. Uzasadniając to stwierdzenie podał, że przez ten okres skarżący zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zdaniem organu, przypadek skarżącego nie jest szczególnie uzasadniony, ponieważ przed 1990 r. pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza, a zatem wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego, a ponadto utożsamiał się z tym ustrojem (o czym świadczą pozytywne oceny przełożonych, odznaczenie odznaką "Wzorowy Żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza" oraz przynależność do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej).

Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 98/20.

Rozważania należy rozpocząć od stwierdzenia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).

Przedstawione przez organ administracji uzasadnienie prawne decyzji może wprawdzie nasuwać wątpliwości co do wykładni art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, ponieważ na stronie 5 decyzji stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek", niemniej jednak następnie Minister odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, powtarzając za nim m.in., że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Z tego wynika, że Minister prawidłowo przyjął, że brak spełnienia któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy emerytalnej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W takiej bowiem sytuacji konieczne jest ustalenie, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. W drugim z wymienionych przypadków, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", obalający domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jak już bowiem wielokrotnie zaznaczał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (poza powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi więc do wniosku, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, w sposób zgodny z utrwalonym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumieniem tego przepisu (w tym wyrokiem II SA/Wa 98/20, wydanym w sprawie skarżącego).

Zgodnie z wyżej wywiedzionym rozumieniem art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o ten przepis jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego.

Zdaniem Sądu, okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, nie zostały dostatecznie ustalone i rozpatrzone przez organ, co prowadzi do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 98/20.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przypadek skarżącego nie jest uzasadniony, ponieważ podejmowała czynności bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Do takiego wniosku doprowadziły organ, znajdujące się w aktach sprawy opinie służbowe, z których wynika, że K. D. był pozytywnie oceniany przez przełożonych, wywiązywał się z nałożonych na niego obowiązków w stopniu dobrym, jest prawdomówny, lojalny wobec przełożonych, pracowity, systematyczny i punktualny, w miarę posiadanej wiedzy samodzielny oraz reprezentuje światopogląd materialistyczny. Na jego "niekorzyść" świadczy, zdaniem organu, również to, że w 1989 r. odznakę "Wzorowy Żołnierz Wojsk Ochrony Pogranicza", nie złożył raportu o zmianę miejsca pełnienia służby, był członkiem ZSMP, a poprzez służbę w WOP był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21 orzeczenia dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące zakresu zadań WOP nie mogą zatem stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Twierdzenia zawarte w powołanych opiniach służbowych nie dowodzą natomiast tego, że K. D. podejmował działania na rzecz tego państwa. W szczególności o podejmowaniu takich czynności nie może świadczyć wyznawany światopogląd, czy przynależność do ZSMP. Przepis art. 8a ustawy emerytalnej nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji (w tym przypadku - ZSMP) nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką rolę i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczność obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.

W ocenie Sądu także prawdomówność, lojalność wobec przełożonych, pracowitość, systematyczność, punktualność i samodzielność odpowiadająca posiadanej wiedzy, same w sobie - bez wykazania, że cechom tym, umiejętnościom, towarzyszyło indywidualne i osobiste zaangażowanie w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego – nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że działalność skarżącego nie była działalnością sprowadzającą się do zwykłych, standardowych czynności, jakie były podejmowane w ramach służby publicznej.

Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister dostrzegł, że "krótkotrwałość" jest pojęciem nieostrym, które może budzić wątpliwości interpretacyjne. Następnie posłużył się wykładnią językową tego określenia, po czym odniósł okres służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy emerytalnej do całkowitego okresu pełnionej przez niego służby, stwierdzając że stanowi on około 10% ogółu służby. Wątpliwe jest jednak, zdaniem Sądu, stwierdzenie organu, że zaznajomienie się ze specyfiką zadań, którego to stwierdzenia organ nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji stanowi o tym, że dany okres służby nie był krótkotrwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ administracji nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności sprawy, w zakresie wskazanym w wyroku WSA w Warszawie z 10 czerwca 2020 r. i w konsekwencji w sposób nieuprawniony, nieznajdujący oparcia w zebranych i ocenionych przez organ administracji dowodach, stwierdził, że skarżący podejmował tego typu czynności, co z kolei skutkowało odmową wyłączenia stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące skarżącego, jak i zakresu zadań WOP oraz celów i zadań ZSMP, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Minister weźmie pod uwagę, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem, bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanych wyżej wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.