Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 207/08 w sprawie ze skargi B. B. na zarządzenie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 84/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 września 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 207/08 oddalił skargę B. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że w okresie od [...] sierpnia do 2 października 2007 r. skarżący pełnił funkcję wiceprezesa do spraw organizacyjno-finansowych w Miejskim Klubie Sportowym "[...]". Z racji pełnionej funkcji brał udział w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną przez tenże Klub. Bezspornym jest w sprawie, że Klub prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego (mienia Miasta Biała Podlaska).

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W tych okolicznościach doszło do naruszenia dyspozycji cyt. przepisu, skutkującego - stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) - wygaśnięciem mandatu radnego. Wymieniony przepis przewiduje bowiem, że naruszenie zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego.

W tej sytuacji obowiązkiem Rady Miasta Biała Podlaska było - w myśl art. 190 ust. 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ustawy - podjąć uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 3 miesięcy. Skoro Rada w terminie nie wywiązała się z ustawowo nałożonego na nią obowiązku wygaszenia mandatu radnego i bezskutecznym okazało się - wystosowane w trybie art. 98 a ust. 1 u.s.g. - wezwanie Wojewody z 12 lutego 2008 r. do podjęcia uchwały w tej sprawie w terminie 30 dni, to wydanie zarządzenia zastępczego było decyzją słuszną.

Nieusprawiedliwione są zarzuty sformułowane w skardze. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 98 a ust. 2 u.s.g. Skarżący nie ma racji twierdząc, że zarządzenie zastępcze nie mogło być wydane z tego powodu, że w czasie sesji w dniu 3 marca 2008 r. Rada Miasta zajęła swoje stanowisko w przedmiocie wygaśnięcia mandatu i odmówiła podjęcia uchwały w tej sprawie, a zatem powinno być wdrożone przez Wojewodę postępowanie nadzorcze w trybie art. 91 u.s.g., bowiem postępowanie to ma na celu eliminację z obrotu prawnego uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wywodów skarżącego w tym zakresie nie sposób pogodzić ze specyficznym charakterem instytucji zarządzenia zastępczego.

Zarzut niekonstytucyjności art. 24 f ust. 1 i 1a u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej ... jest nieusprawiedliwiony, podobnie jak i wniosek skarżącego, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania przed Sądem z uwagi na celowość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy te przepisy są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Otóż z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów ustawy, Sąd występuje wtedy, kiedy poweźmie wątpliwość odnośnie zgodności takich przepisów z wzorcami określonymi w Konstytucji. Kwestionowanie zaś przepisów ustawy przez stronę w żadnym wypadku nie obliguje Sądu do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego - por. post. SN z 18 września 2002 r. sygn. akt III CKN 326/01, (LEX 56898 ).

Zgodnie z treścią art. 24 f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. Ordynacji wyborczej ... Przepisy te oznaczają, że w takiej sytuacji radny może samodzielnie decydować, czy zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od daty ślubowania i zaprzestanie prowadzenia takiej działalności, czy też uzna, że sprawowaniem mandatu radnego nie jest zainteresowany. Wtedy powinien się liczyć z tym, że rada stwierdzi wygaśnięcie mandatu, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej ...).

Inna sytuacja występuje wtedy, gdy osoba, która nie prowadziła działalności, o której mowa w art. 24 f ust. 1 u.s.g. zostaje wybrana w wyborach samorządowych i sprawując mandat radnego otrzymuje następnie propozycję zarządzania działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego, akceptuje taką propozycję i wyraża osobiście zgodę na zarządzanie taką działalnością (w rozpoznawanej sprawie skarżący zgodził się na wykonywanie funkcji wiceprezesa zarządu do spraw organizacyjno-finansowych w MKS "[...]"). Wtedy nie ma już ona możliwości decydowania o tym, czy chce sprawować mandat radnego i dlatego zrzeka się zajmowanej funkcji, czy też rezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż w grę wchodzi bezwarunkowy przepis art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej ... przewidujący, iż wygaśnięcie mandatu następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Powyższy przepis koresponduje z art. 190 ust. 2 cyt. ustawy, obligującym radę gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, niezależnie od tego, czy zainteresowana osoba zrzekła się - przed podjęciem takiej uchwały - pełnienia funkcji związanej z zarządzaniem działalnością gospodarczą. Zróżnicowanie sytuacji prawnej radnego w obu omawianych przypadkach jest na tyle istotne, że brak jest podstaw aby zaakceptować stanowisko skarżącego, że ustawa powinna mu przyznawać prawo do zrzeczenia się z pełnienia funkcji w terminie trzech miesięcy i brak takiej możliwości świadczy o niekonstytucyjności kwestionowanych uregulowań ustawowych. Nie są one sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz równości wobec prawa, o których mowa w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, jak również nie naruszają jej art. 31 ust. 3 przewidującego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publiczne, albo wolności i praw innych osób z zastrzeżeniem, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie był związany dołączoną do skargi opinią prawną z 28 kwietnia 2008 r. dotyczącą niezgodności przepisów art. 24 f ust. 1 i 1a u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej z Konstytucją. Nie był też zobowiązany do uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uzupełniającego dowodu z wymienionej opinii prawnej, ponieważ Sąd nie miał wątpliwości odnośnie konstytucyjności kwestionowanych przez skarżącego przepisów.

Niecelowym było przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z oświadczenia Prezesa Zarządu MKS "[...]" z 30 kwietnia 2008 r. - czego domagał się skarżący - skoro oświadczenie to nie wnosiło niczego nowego do sprawy. Potwierdzało ono tylko wyjaśnienia skarżącego podane w uzasadnieniu skargi, że [...] sierpnia 2007 r. w walnym zgromadzeniu członków MKS "[...]" uczestniczył adwokat sprawujący obsługę prawną zebrania. Tego dnia - jak wynika z akt sprawy - skarżący zgodził się pełnić funkcję członka zarządu w tym Klubie. Skarżący jednak niesłusznie wywodzi, że wyrażenie przez niego zgody w tej sytuacji (brak reakcji adwokata) było wynikiem błędu, wobec czego złożone później oświadczenie o uchyleniu się od skutków wadliwego (zdaniem skarżącego - nieważnego) oświadczenia woli z [...] sierpnia 2007 r. - ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 84 § 1 Kodeksu cywilnego, w razie błędu, co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków swego oświadczenia. Znaczenia tego przepisu nie można wykorzystać jako skutecznego argumentu w prowadzonym z Wojewodą sporze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Takie podejście do problemu prowadzi wprost do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności skoro radny zawsze mógłby powiedzieć, że nie wiedział o tym zakazie i skutkach jego naruszenia. Stąd też bez znaczenia jest również okoliczność, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków MKS "[...]" uchwałą z [...] marca 2008 r. unieważniło wybór skarżącego na członka zarządu tego Klubu.

Powyższy wyrok zaskarżono w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej z 1 grudnia 2008 r. Na zasadzie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 24 f ust. 1 u.s.g. poprzez:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu stowarzyszenia stanowi naruszenie zakazu wynikającego z art. 24f ust. l u.s.g.,

- niewłaściwe zastosowanie mimo, że wybór B. B. na członka zarządu stowarzyszenia był nieważny albowiem oświadczenie woli jakie złożył, o wyrażeniu zgody na wybór go na członka zarządu MKS "[...]" było złożone pod wpływem błędu, B. B. w przepisanym czasie i formie uchylił się od jego skutków, zaś Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków MKS "[...]" w Białej Podlaskiej Uchwałą nr [...] z [...] marca 2008 r. w sprawie unieważnienia uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2007 r., unieważniło jego wybór na członka zarządu,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nie oparcie orzeczenia na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego,

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że podjęcie przez Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Członków MKS "[...]" w dniu [...] marca 2008 r. uchwały w sprawie unieważnienia Uchwały nr 5/2007 z Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków w dniu [...] sierpnia 2007, mocą której uznano wybór B. B. na członka Zarządu MKS "[...]" z dnia [...] sierpnia 2007 r. za nieważny, jest bez znaczenia sprawie, bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska i pominięcie w rozważaniach, iż wybór B. B. na członka zarządu MKS "[...]" był nieważny od samego początku albowiem skutecznie uchylił się on od oświadczenia woli, w którym .wyraził zgodę na jego wybór na członka zarządu MKS "[...]" oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepisy art. 84 § 1 k.c. nie mogą stanowi argumentu w sprawie niniejszej, ponieważ ich uwzględnienie prowadziłoby do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności.

Na tej podstawie wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia 28 marca 2008 r., ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że warunkiem zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji przepisu art. 190 ust. 1 pkt. 2a ordynacji wyborczej ... jest wystąpienie opisanych w nich przesłanek. W pierwszym z tych przepisów sformułowana została norma, zakazująca radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub z innymi osobami oraz zarządzania taką działalnością, a także bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem osób prowadzących taką działalność. Użycie przez ustawodawcę określenia "taką działalnością" wskazuje, iż chodzi o działalność opisaną na początku tego przepisu tj. działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zarządzanie, bycie przedstawicielem lub pełnomocnikiem "takiej działalności" odnosi się więc do tego samego zakresu tj. prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Zarządzanie przez radnego osobą prawną, w tym przypadku stowarzyszeniem, nie mieści się w zakresie przedmiotowym sformułowanej wyżej normy, jeśli stowarzyszenie nie prowadzi działalności, którą można uznać za działalność prowadzoną wspólnie z osobą zarządzającą /prezesem zarządu/, która zarówno stowarzyszeniu jak i osobie zarządzającej przynosi określone korzyści gospodarcze. Zarządzanie osobą prawną nie jest bowiem zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną na rachunek radnego ani wspólnie z innymi osobami. Nie spełnienia też przesłanki bycia pełnomocnikiem lub przedstawicielem działalności gospodarczej prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami. Należy więc uznać, iż członek zarządu stowarzyszenia, posiadającego w użytkowaniu grunty należące do gminy, nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie zarządza działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f u.s.g, lecz zarządza działalnością prowadzoną przez osobę prawną, której to działalność art. 24f ust. l nie obejmuje. Pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu nie stanowi zatem naruszenia zakazu wynikającego z tego przepisu. Za takim stanowiskiem przemawia również ratio legis tego przepisu, którym jest przeciwdziałanie wykorzystywaniu funkcji radnego do osiągania korzyści w prowadzonej na własny rachunek lub z innymi osobami działalności gospodarczej - por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2004 r., II SA/Sz 298/04.

Rozpoznając sprawę Sąd nie uwzględnił również dokumentów dołączonych do skargi mimo, iż miały zasadnicze znacznie dla oceny jej zasadności. Dokumenty te wskazywały, że iż stan faktyczny jest odmienny niż przyjął to organ w zarządzeniu, a następnie Sąd w wyroku, a przepisy w oparciu, o które wydano zarządzenie zastępcze, niezgodne z Konstytucją. Sąd nie uwzględniając owych wniosków wybiórczo potraktował materiał dowodowy, a rozstrzygnięcia nie oparł o całość oferowanego materiału dowodowego, czym naruszył dyspozycję art. 106 p.p.s.a.

Z treści załączonej opinii wynika, iż przepisy art. 24f ust. 1 i 1 a u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt. 2a ordynacji wyborczej ..., są niezgodne z Konstytucją, zaś z oświadczenia Prezesa stowarzyszenia MKS "[...]", że na Walnym Zgromadzeniu Członków MKS "[...]" w dniu [...] sierpnia 2007 r. był adwokat który sprawować miał jego obsługę prawną, a więc informować także o skutkach podejmowanych czynności. Brak jego reakcji spowodował złożenie przez B. B. oświadczenia woli obarczonego błędem. Powyższe potwierdza także uchwała Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków MKS "[...]" z dnia [...] marca 2008 r., mocą której uznano wybór B. B. na członka Zarządu MKS "[...]" z dnia [...] sierpnia 2007 r. za nieważny. Z treści uchwały z [...] marca 2008 r. wynika, iż skarżący w przepisanym czasie i formie złożył właściwe oświadczenie o uchyleniu się od złożonego uprzednio oświadczenia i oświadczenie to zostało uznane. Skuteczność takiej czynności (uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu) ustawodawca uzależnił li tylko i wyłącznie od spełnienia przesłanek zwartych w art. 88 § 1 i 2 k.c.., które B. B. bez wątpienia spełnił. W przepisanym czasie i formie złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków błędu i takie działanie jest wystarczającym z punktu widzenia ustawodawcy, do tego by taki błąd uchylić a w konsekwencji złożone uprzednio oświadczenie woli uznać za nieważne od samego początku. Powyższe wykreowało nowy stan faktyczny który między stronami był bezsporny i który winien być uwzględniony w badaniu przedmiotowej sprawy. Jego konsekwencją była właśnie powołana wyżej uchwała Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków MKS "[...]". Obie uchwały tj. uchwała z [...] sierpnia 2007 r. o wyborze nowych członków i [...] marca 2008 r. o unieważnieniu uchwały z [...] sierpnia 2007 r. i unieważnieniu wyboru nowych członków, podjął ten sam organ. Z tych powodów obie uchwały, winny być wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Tymczasem w ocenie Sądu uchwała Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków MKS "[...]" z [...] marca 2008 r. nie miała znaczenia w sprawie, a błąd i uchylenie się od jego skutków, nie mogły być wykorzystane w sporze z Wojewodą Lubelskim, gdyż prowadziłyby do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji.

Skarżący instytucji błędu i uchylenia się od jego skutków nie wykorzystał w sporze z Wojewodą. Oświadczenie o uchyleniu się od błędu skierował do drugiej strony czynności prawnej z [...] sierpnia 2007 r. Konsekwencją czego była wskazana wyżej uchwała z [...] marca 2008 r. i nowy stan faktyczny, który zgodnie z prawem powoduje, że jego oświadczenie o wyrażeniu zgody na wybór jako członka zarządu MKS ,,[...]" był nieważny. Prowadzi to do wniosku, iż wydając wyrok oparto się na części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (pominięcie uchwały z [...] marca 2008 r., skutecznego uchylenia się od błędu którego konsekwencją jest nieważność oświadczenia o wyrażeniu zgody na wybór jako członka zarządu) i przyjęciu faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy (błąd i uchylenie się od jego skutków nie mogą być wykorzystane w sporze z Wojewodą Lubelskim, gdyż prowadziłyby do obejścia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji. Sąd administracyjny orzeka na podstawie ,,akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie może przyjmować faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przyjmując, iż uchylenie się od skutków błędnego oświadczenia woli miałoby na celu obejście zakazu z art. 24f § 1 u.s.g. , Sąd winien wskazać na których w tym zakresie się oparł dowodach. ,,Decyzja" mocą której uznano oświadczenie B. B. o uchyleniu się od skutków błędu nie została podjęta jednoosobowo. Uchwałę w tym przedmiocie podjęło Walne Zgromadzenie Członków MKS "[...]" [...] marca 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) i zastosował w sprawie normę art. 24f u.s.g. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, działalność radnego polegająca na zarządzaniu działalnością stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, mieści się w dyspozycji ww. przepisu. Stowarzyszenie (a takim jest Miejski Klub Sportowy "[...]" w Białej Podlaskiej) bowiem, mimo że jest w myśl art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) zrzeszeniem o celach niezarobkowych, to może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (art. 34 ustawy). Co prawda, dochód z takiej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członków, to fakt ten nie ma znaczenia z punktu widzenia ograniczeń działalności gospodarczej radnego, o których mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny, zarządzając działalnością gospodarczą stowarzyszenia, narusza zakaz zarządzania taką działalnością, bez względu na to, czy radny czyni to na własny rachunek, ani też czy odnosi z niej osobiste korzyści. To, że dochody stowarzyszenia uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności i w tym kierunku idzie orzecznictwo NSA (por. np. wyrok z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 86), znajdując potwierdzenie w stanowisku Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, iż stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (przykładowo uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., sygn. akt III CZP 40/91, OSNCP 1991, nr 2, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 1996 r., sygn. akt III CZP 66/06, OSKC 1996, nr 10, poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z 22 października 2003 r., sygn. akt II CK 161/02, OSNC 2004 nr 11, poz. 186).

2. Bezzasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. mimo, że wybór B. B. na członka zarządu stowarzyszenia był nieważny albowiem oświadczenie woli jakie złożył, o wyrażeniu zgody na wybór go na członka zarządu MKS "[...]" było złożone pod wpływem błędu. Stosownie do treści art. 84 § 1 zd. 1 kc: W razie błędu co do treści czynności prawnej można uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia woli. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że błąd musi dotyczyć czynności prawnej będącej przedmiotem oświadczenia woli strony, a nie skutków prawnych tej czynności. Nikt nie ma wątpliwości, w tym i sam skarżący, że nie pozostawał on w błędzie, co do samego aktu wyboru go na członka Zarządu MKS "[...]". Tego aktu wszakże dotyczyła jego zgoda. Nie miał on jedynie świadomości skutków prawnych, jakie dla niego ten wybór pociągnie. Ta okoliczność jest jednak obojętna z punktu widzenia unormowania zawartego w art. 84 kc.

3. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności - por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych zatem jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji - wyr. NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyr. NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyr. NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Tymczasem dokumenty dołączone przez skarżącego do skargi zmierzały do tego, aby Sąd I instancji dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych w miejsce organu administracji. mimo że ich przeprowadzenie nie było niezbędne do oceny legalności zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z 28 marca 2008 r.

4. Także ostatniego zarzutu nie można uznać za trafny, ponieważ błąd skarżącego nie dotyczył aktu wyboru go na członka Zarządu MKS "[...]". Zatem uchwała Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków MKS "[...]" z [...] marca 2008 r. o unieważnieniu uchwały z [...] sierpnia 2007 r. i unieważnieniu wyboru nowych członków, jak trafnie to przyjął Sąd I instancji, pozostaje bez związku z rozpatrywana sprawą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.