Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1559/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wójta Gminy [...] jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2016r. (znak [...]) wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.) dalej ustawa, utrzymująca w mocy zaskarżoną część decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2016 roku, znak: [...], mocą której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,7102 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...], w konturach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 1,5791 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III, w tym Rll - 0,0120 ha; Rllla - 0,5211 ha; Rlllb - 1,0375 ha i Pslll - 0,0085 ha, położonych w obrębie [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację turbin elektrowni wiatrowej, dróg dojazdowych i wewnętrznych. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej.

Rozpatrując wskazany wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,8689, ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III, położonych w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...]; [...]; [...], w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...] i [...], w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...]; [...]; [...], w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...]; [...]; [...] Natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,7102 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...]; [...]; [...] i [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części odmownej został wniesiony przez Wójta Gminy. Rozpoznając ten wniosek organ zwrócił uwagę na następujące kwestie.

Otóż z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że w granicach obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występują obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych, które w pierwszej kolejności powinny być wykorzystane na cele nierolnicze, w tym przypadku na posadowienie dwóch turbin elektrowni wiatrowej. Taka struktura użytków rolnych jest wyraźnie zobrazowana na mapie ewidencyjnej (zał. nr 6 do wniosku), która przedstawia w granicach obszaru objętego planem, oznaczonego konturami koloru czarnego, granice klasoużytków, oznaczone konturami koloru zielonego. Użytki rolne klasy IVa i IVb stanowią obszary gruntów przewidzianych w projekcie planu na cele rolnicze. Natomiast z mapy określającej granice wnioskowanych gruntów rolnych klas III (zał. nr 2 do wniosku), oznaczonych kolorem fioletowym, wynika również, że wskazane obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych położone są w bliskiej odległości od gruntów, na których jest planowana budowa dwóch wiatraków. Dlatego też, pomimo ograniczonych możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, z uwagi na wysoki udział na terenie gminy gruntów rolnych klas I-III (ok. 81%), w tym przypadku można jednak skorzystać z gruntów rolnych klas IVa i IVb, bez wkraczania na grunty rolne o wysokim potencjale produkcyjnym. Ponadto, grunty rolne klas IV, które położone są w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów charakteryzują się również korzystnym układem komunikacyjnym. Droga dojazdowa oznaczona na rysunku planu symbolem [...] zapewnia bezpośredni dojazd do gruntów rolnych klas IV, co oznacza, że taki układ funkcjonalno-przestrzenny terenu umożliwia lokalizowanie inwestycji także na gruntach słabszych klas.

Dalej organ stwierdził, że pomimo dużego udziału gruntów rolnych klas I-III na terenie gminy, to jednak grunty rolne klas IV-VI w ogólnej pow. gruntów rolnych w gminie stanowią ok. 19 %. Oznacza to, że istnieją możliwości do lokalizowania inwestycji nierolniczych na tych gruntach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo-glebowymi, jeśli chodzi o ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej.

Za zmianą przeznaczenia omawianych terenów rolnych mogą przemawiać okoliczności, że planowana inwestycja związana z budową elektrowni wiatrowej przyczyni się do rozwoju gospodarczego gminy oraz pozwoli na uzyskanie dodatkowej ilości energii elektrycznej ze źródła odnawialnego. Zdaniem organu jednak na uwadze należy mieć przede wszystkim racjonalne wykorzystywanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dynamiczny rozwój elektrowni wiatrowych w Polsce powoduje wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej, co w efekcie prowadzi do zmniejszenia wielkości produkcji głównych ziemiopłodów.

W dalszej części argumentacji Minister zwrócił uwagę, że istotnym czynnikiem przemawiającym za restrykcyjnym stosowaniem ustawy jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w założeniach do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-spożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną.

Organ twierdzi, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, jest nieuzasadnione. Dlatego też, pomimo pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej, nie można uznać, że są ona zasadne, a tym bardziej wiążące dla organu orzekającego.

Jako bez znaczenia organ uznał zarzut, w którym skarżący nawiązuje do koncepcji przestrzennego zagospodarowania gminy, ustalonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do Ministra byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością.

Minister zwrócił również uwagę, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, które mają być realizowane na terenie nim objętym czy też korzyści ekonomicznych, lecz z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, uwzględniając również szanse ochrony określonych gruntów rolnych przed naporem urbanizacji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy [...] na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy III o powierzchni 0,7102 ha, podczas gdy w tej samej decyzji organ wyraża zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klasy II-III o powierzchni 0,8689 ha, oraz

- przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, które skutkowały odmową wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III.

W uzasadnieniu skargi podkreśla się, że niniejsza sprawa ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w zakresie możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się więc niejako domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia: jest ono obowiązkiem organu chyba że: ustawa wyraźnie nakazywała wydanie decyzji odmownej albo też b) pozytywne rozstrzygnięcie sprawy było z wyraźnych faktycznych przyczyn niemożliwe (brak realnych możliwości), lub też wreszcie c) pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes społeczny.

Organ w zaskarżonej decyzji dokonał nadużycia uznania administracyjnego poprzez jego użycie w innym celu i w inny sposób niż to przewidziała ustawa. Rozstrzygnięcie to narusza również konstytucyjne prawo proporcjonalności oraz pomocniczości stanowiąc niedopuszczalną i dowolną ingerencję w autonomię planistyczną jednostki samorządu terytorialnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwolił bowiem na przeznaczenie użytków rolnych o wyższej klasie bonitacyjnej oraz większej powierzchni na cele nierolnicze wyłącznie dla planowanej zabudowy mieszkaniowej, natomiast odmówił takiej zgody wobec gruntu rolnego niższej klasy bonitacyjnej i o mniejszej powierzchni, na którym planowana jest lokalizacja elektrowni wiatrowej.

Skarga prezentuje dalej wywód jakim warunkom i kryteriom w świetle k.p.a. podlegają decyzje uznaniowe i w ocenie skarżącego niniejsze rozstrzygnięcie nie odpowiada im i nosi znamiona całkowitej dowolności. Minister podejmując własną decyzję nie rozpoznał ponownie, zawisłej w wyniku wniosku strony, sprawy administracyjnej, nie poczynił ustaleń faktycznych, nie przeprowadził oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ani nie uzasadnił przekonująco motywów swego rozstrzygnięcia. Tym samym więc jego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiając zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze naruszył w szczególności konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerując we władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego pod pozorem ochrony gruntów rolnych. Z jednej strony organ argumentuje, iż jedyną przesłanką, którą kieruje się przy wyrażaniu zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze jest zasadność ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej, a z drugiej strony różnicuje wyłączenie w oparciu o cel na jaki się ono ma odbywać.

Ponadto organ obowiązany był odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obowiązek ten nie został jednak zrealizowany, gdyż organ nie ustosunkował się do zarzutów nr 3 - 5 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ całkowicie pomija bowiem, że:

sporne grunty, mimo iż zaliczane są do klasy III, stanowią grunty o najniższej, na obszarze objętym wnioskiem, przydatności produkcyjnej;

pomiędzy społeczną korzyścią z zagospodarowania spornego terenu zgodnie z wnioskiem skarżącego, a utrzymaniem jego dotychczasowego wykorzystania istnieje znacząca dysproporcja (na niekorzyść wykorzystania rolniczego);

sporna powierzchnia stanowi zaledwie 0,014% powierzchni gruntów rolnych klas III.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1674 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia 0,7102 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie [...], w granicach wydzielenia [...]; [...]; [...] i [...] na cele nierolnicze. Tereny te planowane są do zagospodarowania elektrowniami wiatrowymi oraz drogami dojazdowymi do tych urządzeń i spór sprowadza się w istocie do tej kwestii.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust. 1 ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji.

Przy tym decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy ma charakter uznaniowy. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 – określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

W przypadku gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu (w tym także odwoławczego) nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierzą do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.).

Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie doszło do naruszenia przepisów materialnych, jak również procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w ocenie Sądu organ dokonał ustalenia stanu faktycznego prawidłowo i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czego skutecznie nie mogła zakwestionować skarga. Dokumentacja złożona przy wniosku o wyrażenie zgody potwierdza, że w gminie – w obszarze objętym niniejszym planem - znajdują się grunty klasy IV, które mogą zostać wykorzystane pod elektrownie wiatrowe. Organ w sposób przekonywujący i wyczerpujący wyjaśnił, że obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych położone są w bliskiej odległości od gruntów, na których jest planowana budowa dwóch wiatraków. Dlatego też, pomimo ograniczonych możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, z uwagi na wysoki udział na terenie gminy gruntów rolnych klas I-III (ok. 81%), w tym przypadku można jednak skorzystać z gruntów rolnych klas IVa i IVb, bez wkraczania na grunty rolne o wysokim potencjale produkcyjnym. Ponadto, grunty rolne klas IV, które położone są w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów charakteryzują się również korzystnym układem komunikacyjnym. Droga dojazdowa oznaczona na rysunku planu symbolem [...] zapewnia bezpośredni dojazd do gruntów rolnych klas IV, co oznacza, że taki układ funkcjonalno-przestrzenny terenu umożliwia lokalizowanie inwestycji także na gruntach słabszych klas. Sąd dokonujących analizy tych twierdzeń w oparciu o załączniki mapowe do wniosku, uznał ich całkowitą racjonalność i zasadność na gruncie zasad kontroli sądowej, o których była mowa powyżej. Przy tym oczywiście Minister nie jest władny zastąpić organów właściwych w sprawie gminnego planowania i nakazać, tudzież zasugerować konkretne rozwiązania planistyczne. Aby jednak nie być narażonym na zarzut dowolności zasadnie organ wskazał tereny leżące w obrębie uchwalanego planu oraz w bezpośrednim sąsiedztwie spornych obszarów, które jego zdaniem mogą przyjąć planowane inwestycje. W jakim natomiast konkretnie miejscu mają zostać posadowione owe elektrownie na tych terenach – Minister w ramach własnej kompetencji nie może o tym decydować, czego zasadnie nie uczynił. Stanowisko organu uzasadnione jest również tym, że teren planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze znajduje się w zwartej przestrzeni produkcji rolniczej i wkraczanie z tego rodzajem inwestycji nierolniczej może tę przestrzeń zakłócić. Struktura gruntów rolnych występujących na terenie gminy oraz zasób niższych klas bonitacyjnych nie uzasadnia w kontekście racjonalnego gospodarowania przestrzenią rolniczą zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Ponadto tempo wyłączania gruntów rolniczych z produkcji poprzez zmianę ich przeznaczenia także nie uzasadnia żądania Gminy. Tok rozumowania zaprezentowany przez organ poddaje się regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 2 września 2014r. (sygn. akt II OSK 436/13) to nie Minister powinien wskazać, które grunty najniższej klasy mogą być przeznaczone na inwestycje, gdyż to wnioskodawca powinien wykazać dlaczego grunty niższej klasy (np. klasy IV znajdujące się w sąsiedztwie obszaru objętego planem) nie mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze tj. pod budowę elektrowni wiatrowych. Wnioskodawca tymczasem nie wykazał z jakich konkretnie powodów konieczna jest lokalizacja spornych urządzeń na gruntach klasy III, a nie jest możliwe na sąsiadujących gruntach klasy IV. Faktem jest, że obszar spornego terenu jest niewielki i nie może wpływać w sposób istotny na poziom produkcji rolniczej w gminie. Jednak ta okoliczność nie może decydować o uwzględnieniu wniosku, gdyż pozostawałoby to w opozycji do generalnej zasady statuowanej w art. 6 ust. 1 ustawy. Gmina dysponuje bowiem słabszymi bonitacyjnie gruntami, które mogą potencjalnie zostać wyłączone z produkcji, a nie wykazała aby z jakichkolwiek racjonalnych powodów było to niemożliwe. Kwestia rozwoju gospodarczego gminy jest oczywiście ważkim argumentem, lecz nie może się to odbywać kosztem wartości ogólnonarodowej jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju.

Zarzut dotyczący naruszenia art 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy III o powierzchni 0,7102 ha, podczas gdy w tej samej decyzji organ wyraża zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych wyższej klasy bonitacyjnej również nie mógł zostać zaaprobowany. Otóż faktem jest, że Gmina uzyskała co do części użytków klasy II –III zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zmiana ta jednak była uzasadniona zupełnie innymi względami. Otóż jak wynika z załącznika graficznego do wniosku owe grunty zostały przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych oraz wewnętrznych. Jak wynika z materiałów do wniosku o wyrażenie zgody, w obrębie opracowania istniejące drogi gminne nie spełniały ustawowych wymagań w zakresie szerokości pasa drogowego. Ponadto wiele dróg wewnętrznych stanowiących dojazdy do istniejących siedlisk rolniczych także wymagało poszerzenia, gdyż dotychczasowe parametry uniemożliwiały racjonalne korzystanie z wydzielonych ewidencyjnie dojazdów. Sytuacja zatem w tym wypadku była zgoła odmienna bowiem chodziło po poszerzenie istniejącej infrastruktury drogowej, co wyklucza jakąkolwiek dowolność w jej sytuowaniu. Poszerzenie drogi może bowiem nastąpić ze względu na istniejący już przebieg, którego nie można zmienić. Jeśli zatem - jak miało to miejsce w tej sprawie - droga przebiega przez klasy bonitacyjne wyższe, nie istnieje możliwość jej poszerzenia bez przeznaczenia przyległych do pasa drogi gruntów na cele nierolnicze. Tymczasem w wypadku nowych inwestycji, a takimi są sporne elektrownie wiatrowe, należy przyjąć dowolność wynikającą jedynie z przyrodniczych uwarunkowań terenu czy zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Ponadto część dróg publicznych jest poszerzana ze względu na konieczność dostosowania szerokości pasa drogowego do obowiązujących przepisów. Odmowa zatem zmiany przeznaczenia umożliwiałaby dostosowanie paramentów dróg do wymogów technicznych. Ważenie wartości jaką jest ochrona gruntów rolnych oraz wartości jaką jest dążenie do uchwalenia planu zgodnego z obowiązującymi przepisami prowadzi do jednoznacznej odpowiedzi. Rolą organu administracji publicznej jest stosowanie prawa, a poprzez owo stosowanie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ współdziałający na etapie uchwalania planu nie może w swoim rozstrzygnięciu uniemożliwić prawidłowego stosowania norm przez inny organ - w tym wypadku właściwą radę gminy uchwalającą plan miejscowy. Ta korelacja różnych norm prawnych stosowanych przez różne organy musi prowadzić do stanu zgodności z prawem, czego Minister dopełnił w zaskarżonej decyzji. Z tego względu argument, że w tej samej decyzji organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów klasy II-III na cele nierolnicze jest bezzasadny. Zmiana bowiem dotyczyła innej sytuacji faktycznej.

Na zakończenie należy stwierdzić, że odmowa uwzględnienia wniosku opartego na normie prawnej określonej w art. 7 ust. 2 ustawy nie może być poczytywana jako ograniczanie samorządności organów jednostek samorządu terytorialnego, istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy też ograniczanie prawa do rozporządzania gruntem przez jego właściciela. Organ bowiem jedynie stosuje przepisy w graniach zakreślonych przez ustawodawcę. Nie została także naruszona zasada proporcjonalności. Organ bowiem prawidłowo wyważył chronione dobra wobec celów jaki ma spełnić wnioskowana zmiana przeznaczenia. Z tego względu słusznie uznał, że cel publiczny jakim jest spełnienie prawidłowych parametrów dróg, nawet na gruntach o wyższej klasie bonitacyjnej, ma wyższą wartość niż lokalizowanie innego rodzaju inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.