Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1031/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kwotę 58 363 zł (pięćdziesiąt osiem tysięcy trzysta sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... marca 2017 r. Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2015 r. nr ... zobowiązującą Powiat ... do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości ... zł.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Urząd Kontroli Skarbowej w K. przeprowadził w Powiecie ... (dalej: "Powiat", "Strona", "Skarżący") kontrolę w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2011 r., w tym prawidłowość wprowadzania danych do Systemu Informacji Oświatowej mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia 26 czerwca 2015 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na skutek nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o ... zł.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z dnia 29 października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej w zakresie danych o liczbie uczniów, Powiat otrzymał w 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o ... zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o ...

Pismem z dnia 7 października 2015 r. Minister Finansów zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Decyzją z dnia ... grudnia 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, Minister Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości ... zł. Powiat wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z dnia ... marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, przytaczając podstawy prawne rozstrzygnięcia, odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2011. Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności ustaleń kontroli przeprowadzonej w Powiecie przez Urząd Kontroli Skarbowej w K.), przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., to wykazanie w systemie błędnych danych o liczbie uczniów:

- Zaocznego Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w S. – nabór wrzesień o jednego ucznia została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz w wagach P7, P40,

- Prywatnej Szkoły Policealnej dla Dorosłych w S. o czterech uczniów została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz w wagach P7,P8, P40,

- Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w P. o sześciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków w wadze P38,

- Technikum w P. o trzynastu uczniów została zawyżona liczba uczniów w wadze P29,

- Liceum Ogólnokształcącego w P. o jednego ucznia została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz w wagach P7, P40,

- Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w G. o pięciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków w wadze P33,

- Publicznego Gimnazjum Specjalnego w R. przy Młodzieżowym

Ośrodku Wychowawczym o sześciu wychowanków została zawyżona liczba

wychowanków ogółem oraz w wagach P1, P2, P26, P40,

- Publicznego Gimnazjum Specjalnego w K. przy Młodzieżowym

Ośrodku Wychowawczym o dwudziestu dziewięciu wychowanków została zawyżona

liczba wychowanków ogółem oraz w wagach P1, P2, P26, P40,

- Publicznego Gimnazjum Specjalnego w K. przy Młodzieżowym Ośrodku

Wychowawczym o trzydziestu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków

ogółem oraz w wagach P1, P2, P26, P40,

- Zespołu Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych w R. o sześćdziesięciu pięciu wychowanków została zawyżona liczba wychowanków w wadze P34.

W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 919,2850 uczniów, a tym samym została zawyżona o kwotę ... zł część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu ....

W piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię zawierającą dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Pierwszy wariant w kwocie do zwrotu uwzględnia liczbę uczniów/wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie przebywali w placówce, a zostali jednak wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie posiadanych skierowań oraz uwzględnia zmianę wysokości wskaźnika korygującego Di. Drugi wariant w kwocie do zwrotu nie uwzględnia liczby uczniów/wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie przebywali w placówce, a zostali jednak wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie posiadanych skierowań oraz uwzględnia zmianę wysokości wskaźnika korygującego Di. Minister stwierdził, że w. wym. opinia nie mogła być uwzględniona gdyż nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Jak wyjaśnił Minister podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu ..., stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywane w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r. Dodatkowo w systemie informacji oświatowej wykazywani byli uczniowie/wychowankowie zakwalifikowani do danej wagi na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag.

Organ stwierdził, że w roku 2011 wagą P33 mogli być przeliczeni m.in. wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach natomiast wagą P34 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2010 r. wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., a tym samym do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

W kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że przyczyną wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej, które przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 spowodowały zawyżenie liczby uczniów był fakt wykazania uczniów młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie byli jeszcze wychowankami ośrodka.

W ocenie organu odwoławczego analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178 poz. 1833 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r.", uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Warunków do wykazania w informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. nie spełniali nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku na dzień 30 września, a jedynie skierowani.

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23 poz. 225 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MENiS z dnia 19 lutego 2002 r.", przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków, zatem księga ta jest dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

W ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia stanowisko Strony, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tego ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Ponadto, tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej nieletniego (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzając, że w toku postępowania Strona skorzystała ze swoich uprawnień.

Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia ... grudnia 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Powiat zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie zobowiązania Powiatu do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i brak stwierdzenia, iż doszło do przedawnienia, podczas gdy organ z uwagi na zawarte we wskazanym wyżej przepisie odesłanie do działu III O. p., w tym przepisów dotyczących przedawnienia prawa do wydania decyzji podatkowej, winien stwierdzić, iż nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania Powiatu do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej czego konsekwencją powinno być umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

- nieprawidłową wykładnię przepisów: § 1, § 3 ust. 4 i 5, § 4, § 5 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, § 4, § 5, § 6, § 23 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 roku w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji w związku z postanowieniami Załącznika do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011. Twierdzenie, iż warunkiem koniecznym uznania za wychowanka jest wpisanie do księgi wychowanków i korzystanie z zakwaterowania w ośrodku według stanu na dzień 30 września 2010 r., a w rezultacie orzeczenie o obowiązku zwrotu części dotacji oświatowej przypadającej na wychowanków, którzy na dzień sprawozdawczy byli skierowani do poszczególnych funkcjonujących na terenie Powiatu ośrodków, lecz nie zostali jeszcze do nich doprowadzeni jest nieuzasadnione bowiem ze wskazanych przepisów rozporządzeń wynika, iż dyrektor ośrodka już po otrzymaniu skierowania nieletniego do ośrodka był zobowiązany przez okres 3 miesięcy zapewnić skierowanemu (który mógł w każdej chwili pojawić się w ośrodku) miejsce oraz ponosić z tego tytułu koszty. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów winna doprowadzić organ do wniosku, iż wychowankiem jest również osoba, która na datę 30 września 2010 r. była skierowana do ośrodka ale w nim nie przebywała,

- art. 138 § 1 ust. 2 i § 2 oraz art. 81 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji ze względu na naruszenie przez organ administracji wydający decyzję w l instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przejawiające się w wyznaczeniu Skarżącemu zaledwie trzydniowego terminu liczonego od dnia odebrania przedmiotowego pisma (data wpływu 1 grudnia 2015 r.) na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału oraz odmowę uwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu. Pismo z informacją o odmowie przedłużenia terminu zostało Stronie doręczone równocześnie z decyzją rozstrzygająca o zobowiązaniu do zwrotu części oświatowej subwencji dnia 10 grudnia 2015 r. (zaskarżona decyzja i pismo w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu datowane na dzień 8 grudnia 2015 r.),

- art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 K.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się w zaskarżonej decyzji do stanowiska Ministerstwa

Edukacji Narodowej przedstawionego w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. zawierającego dwa warianty przeliczeń nienależnie otrzymanej przez Powiat kwoty

części subwencji oświatowej za rok 2011, w sytuacji gdy żadna z dwóch kwot

wyliczeń przedstawionych przez MEN nie pokrywała się z kwotą zobowiązania

ustalona przez Ministra Finansów. W konsekwencji wyżej wymienionych naruszeń organ nie wyjaśnił Stronie przesłanek dla których nie uwzględnił w swojej decyzji stanowiska MEN i orzekł o obowiązku zwrotu części subwencji oświatowej w kwocie ... zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2018 r. organ dodatkowo wskazał, iż zmiany stanu prawnego w zakresie algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej potwierdzają, że w latach poprzednich przy podziale tej części subwencji ogólnej uwzględnieni mogli być wyłącznie wychowankowie, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym byli w nim zakwaterowani.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów (Ministra Rozwoju i Finansów) postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat Przysuski kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249 poz. 1659).

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu przedawnienia Sąd stwierdza, iż nie znajduje on uzasadnienia. Decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 mogła być wydana do dnia 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra została wydana w dniu ... grudnia 2015 r., a doręczona w dniu 10 grudnia 2015 r., tj. przed upływem przedawnienia.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "O.p."). Ponieważ ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego te kwestie reguluje, O.p. nie ma tu zastosowania.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.).

Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Ponadto sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)".

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w K. w Powiecie ... stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., które spowodowały, zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 919,2850 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest m.in. ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego

(dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2010 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W tym kontekście należy podkreślić, że w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Kielcach nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra Rozwoju i Finansów w odpowiedzi na skargę do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 marca 2013 r. i 6 lutego 2015 r. na interpelacje poselskie w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Zdaniem Skarżącego skierowanie do konkretnej placówki, znajdujące umocowanie w postanowieniu sądu rejonowego, wydanego w zakresie umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym w oparciu o dyspozycję art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. 1982 Nr 35 poz. 228 ze zm.), winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca.

W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków, dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem staje się nieletni przyjęty do placówki.

Szczegółowe regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.

Zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny zastosował środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zwanym dalej "ośrodkiem", kierowany jest do ośrodka wskazanego przez Centrum Metodyczne Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w Warszawie, zwane dalej "Centrum", przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania — starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. Organ prowadzący ośrodek obowiązany jest do stałej analizy stanu wykorzystania miejsc w ośrodku i przekazywania niezwłocznie informacji o wolnych miejscach w ośrodku do Centrum.

Na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy starosta składa do Centrum wniosek o wskazanie odpowiedniego dla nieletniego ośrodka. Na podstawie informacji zawartych w dołączonej do wniosku dokumentacji, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej nieletniego, etapu kształcenia, stanu zdrowia, warunków mogących wpłynąć na dalszą demoralizację nieletniego, oraz analizy zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Centrum wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, organ prowadzący ośrodek i rodziców lub opiekunów nieletniego (§ 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez Centrum ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Centrum przekazuje dołączoną do wniosku dokumentację nieletniego do wskazanego ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia).

Z brzmienia powołanych przepisów, a także z treści § 4 ust. 3 w. wym. rozporządzenia, zgodnie z którym o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu 3 miesięcy od daty wskazania ośrodka przez Centrum dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście (§ 4 ust. 4 w. wym. rozporządzenia).

Z powyższego wynika, iż wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

W ocenie Sądu za trafną należy uznać argumentację Skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Takie stanowisko prezentowane było również w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). Wskazać należy, iż przepisy w. wym. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

Sąd podkreśla, iż dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2010 r. i w 2011 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi, zdaniem Sądu, prawidłowości powyższych wywodów.

Regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób nie budzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jak już wskazano wyżej definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy. Nie zawierało jej także rozporządzenie z dnia 12 maja 2011 r., które zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872), które weszło w życie z dniem 1 września 2016 r., z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z § 15 nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej.

Rozporządzenie z dnia 19 lutego 2002 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1170), a w § 7 tego rozporządzenia zawarto regulacje odpowiadające regulacjom zawartym w § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r., przy czym § 7 ust. 3 stanowi odwzorowanie zapisu § 5 ust. 3 uchylonego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2010 r. w systemie informacji oświatowej, należy odejść od przedstawionej w decyzji wykładni literalnej zastosowanych przepisów na rzecz wykładni funkcjonalnej i zaakceptować możliwość wpisania w SIO osób na dzień 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków, a doprowadzonych do nich po tej dacie.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b K.p.a. podnoszącym nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Stwierdzenie powyższych uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia decyzji organu odwoławczego, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.