Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 782/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.3a
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 782/19

UZASADNIENIE

W dniu [...] 2019 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do sprzedaży poza miejscem sprzedaży, w punkcie sprzedaży przy ul. [...] w [...] (sklep na stacji paliw).

Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...] Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), negatywnie zaopiniowała wniosek strony.

W uzasadnieniu postanowienia orzekający organ podniósł, iż wskazana przez stronę lokalizacja punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych nie spełnia wymogów uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2018 r., co do ustalonych tą uchwałą zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...], zgodnie bowiem z § 5 pkt 1 tej uchwały "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piw) oraz punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu nie mogą być usytuowane na terenie stacji paliw oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych z wyjątkiem punktów sprzedaży usytuowanych w lokalach gastronomicznych, znajdujących się na terenie tych stacji w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektów budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, gdzie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży", natomiast z przedłożonych przez stronę dokumentów wynikało, że wnioskowana sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ma się odbywać na terenie stacji paliw płynnych, znajdującej się w budynku nr [...] przy ul. [...].

W zażaleniu na to postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 kpa w związku z art. 14 ust. 6 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona odwołująca się wskazała, że wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] 2018 r., która była podstawą rozstrzygnięcia.

Zdaniem strony skarżącej, § 5 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...], nie może stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie BP postępowanie przeprowadzone przez organ I Instancji należało uznać za niewystarczające, albowiem organ nie wziął pod uwagę ww. okoliczności. Organ zobligowany był wyjaśnić wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy stanowiące podstawę orzekania, a podjętemu postanowieniu nadać wyraz w prawidłowo sporządzonym, kompletnym uzasadnieniu postanowienia, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wydając opinię, organ I instancji kierował się obowiązującymi przepisami prawa miejscowego tj. uchwałami nr [...] w sprawie ustalenia na terenie miasta [...] maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży i uchwały nr [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...]. Przepis § 5 uchwały nr [...] zakazuje wydawania zezwoleń w punktach usytuowanych na terenie stacji paliw oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych.

Strona wystąpiła o wydanie zezwolenia w punkcie sprzedaży na terenie stacji paliw w [...] przy ul. [...], zatem wydanie pozytywnej opinii nie było możliwe. Regulacje obu uchwał nadal obowiązują, natomiast nieprawomocny wyrok z dnia 16 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 796/17), na który powołuje się skarżąca, dotyczy uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2017 r.

W skardze do Sądu Spółka wniosła o uchylenie postanowienie a organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: Ustawa) poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na przepisach prawa miejscowego - uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...] - tj. akcie prawa miejscowego uchwalonego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W ocenie Spółki uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2018r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...] nie może stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, bowiem jej przepisy zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z przepisu tego wynika upoważnienie rady do uregulowania w drodze uchwały wskazanej w nim materii i o ile gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych, wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak należy pamiętać, że zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wyrażonymi w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Zdaniem skarżącej oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa, ponieważ jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżąca wskazała, iż nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy, uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu na stacjach paliw zlokalizowanych na terenie gminy [...] (zawartego w § 5 ust. 1 kwestionowanej uchwały) i nie może znaleźć uzasadnienia oparcie tego rodzaju regulacji na podstawie przepisu art. 12 ust. 3 ustawy.

Wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez ustalanie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16). Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol, (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Go 874/18)

W ocenie strony skarżącej Rada Miasta [...] w sposób istotny naruszyła prawo poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego przy wydawania kwestionowanej uchwały, ponieważ swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 874/18)

Uchwała w nadanym jej kształcie de facto, w ocenie skarżącej pozbawia ją możliwości ubiegania się o udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, stawiając przedsiębiorcę w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalności gospodarczą o tym samym przedmiocie, dopuszczającą sprzedaż napojów alkoholowych. Uchwała narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien dostrzec niezgodność § 5 ust. 1 powołanej wyżej uchwały z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i odmówić zastosowania tego przepisu uchwały, gdyż nie można zaakceptować wydania orzeczenia na podstawie przepisu wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Zdaniem skarżącej działania Rady Miasta [...], w ww. zakresie noszą znamiona próby obejścia prawa, gdyż wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 796/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie stacji paliw zlokalizowanych na obszarze miasta [...] stałego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. WSA w Bydgoszczy zakwestionował zgodność z prawem wprowadzenia w drodze Uchwały generalnego zakazu sprzedaży alkoholu na stacjach paliw. Sąd stwierdził, iż Uchwała w takim kształcie pozbawiała przedsiębiorców prowadzących stacji paliw możliwości ubiegania się o udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, stawiając ich w nierównej pozycji do innych podmiotów, które mają zarejestrowaną działalności gospodarczą o tym samym przedmiocie, dopuszczającą sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd podkreślił, iż Rada swoim działaniem naruszyła zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Rada Miasta [...] ustanawiając na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ogólny zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie wszystkich stacji paliwowych, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ kreowanie takich generalnych zakazów należy wyłącznie do ustawodawcy. Brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że wszystkie usytuowane na terenie miasta [...] stacje paliwowe, spełniają przesłankę miejsca/obiektu/obszaru, które ze względu na charakter tego miejsca winny zostać wyłączone z możliwości sytuowania tam punktów sprzedaży napojów alkoholowych. (...). Sąd w uzasadnieniu wyroku odwołał się do stanowiska judykatury iż "nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych. Warto zauważyć, że samo przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich bez wyjątku tego typu obiektach, w skali ogólnokrajowej, jedynie przez ustawodawcę, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II GSK 236/06).

W związku z zakwestionowaniem możliwości ustanowienia przez Radę generalnego zakazu sprzedaży napojów na stacjach paliw (art. 14 ust. 6 ustawy), w ocenie skarżącej doszło do próby obejścia prawa i wprowadzenia tego zakazu w oparciu o art. 12 ust. 3 ustawy, pomimo braku delegacji ustawowej w tym zakresie.

W przekonaniu skarżącej spółki nie ulega wątpliwości, że sądy administracyjne mogą odmówić zastosowania aktu podustawowego jako podstawy prawnej aktu administracyjnego wydanego w indywidualnej sprawie, jeżeli w wyniku własnej, wnikliwej i wszechstronnej kontroli, stwierdzą niezgodność aktu podustawowego z przepisami Konstytucji.

Tym samym, jeżeli rozstrzygnięcie indywidualne w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane było, jak w przedmiotowej sprawie, także na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta [...], to w sytuacji uczynionego w skardze do Sądu zarzutu na takie orzeczenie, iż obowiązująca uchwała Rady Miasta [...] nie powinna mieć zastosowania w sprawie, albowiem wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, zdaniem skarżącej należałoby dokonać takiej oceny w opisanym zakresie i odmówić zastosowania takiego przepisu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie administracyjnej stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( t. j. Dz. U. z 2018 roku poz. 2137 z zm.). Stosownie do pierwszej z tych norm sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym".

Z kolei w myśl ust. 3a art. 18 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 -3 ustawy.

Przywołana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze treść art. 12 ust. 3 ustawy wskazuje, że to przepisy prawa miejscowego ustalają zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Z tych przepisów wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych wydanej na podstawie ust. 106 k.p.a., a ponadto że zakresem opinii jest objęta zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą rady gminy.

Przypomnieć należy, że problem prawny zagadnienia ma swój początek w treści § 5 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].2018r.w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdzie Rada postanowiła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piw) oraz punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu nie mogą być usytuowane na terenie stacji paliw oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych z wyjątkiem punktów sprzedaży usytuowanych w lokalach gastronomicznych, znajdujących się na terenie tych stacji w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących) stałych obiektów budowlanych, przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, gdzie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Zdaniem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywne zaopiniowanie wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest niemożliwe z uwagi na treść ww przepisu.

Odnosząc się do zarzutów skargi najpierw należy podnieść, że organy administracji publicznej są związane przepisami prawa miejscowego, które stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zatem z zasadą legalizmu wskazaną w art. 6 k.p.a., orzekające w sprawie organy obu instancji miały obowiązek zastosować w sprawie uznanej przez stronę skarżącą za wydaną z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, uchwałę Rady Miasta będącą przepisem prawa miejscowego nawet w przypadku zastrzeżeń dotyczących zgodności tych przepisów z zasadami dobrej legislacji.

Skarżąca kwestionowała prawidłowość podjęcia uchwały w sprawie ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Istnieje zatem konieczność ustalenia czy zarzuty wobec tego aktu mogą być rozpatrywane w postępowaniu o zaopiniowanie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Na gruncie obowiązujących przepisów, do wyeliminowania z obrotu uchwały organu administracji publicznej konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały, bowiem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto zgodnie z § 2 tego artykułu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc czyli od momentu podjęcia uchwały. Po wydaniu takiego orzeczenia (stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny) uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona, zaś rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.)".

Rezultatem stwierdzenia nieważności uchwały jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania.

Należy jednak podkreślić, że wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne, dlatego organy prawidłowo zastosowały zapisy uchwały.

Rodzaj stosowanej przez sąd sankcji jest zbieżny z sankcją określoną w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Co do zasady, Sąd nie może badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego w omawianym postępowaniu.

Inaczej przedstawia się sytuacja przy pominięciu stosowania takiego aktu, czego domaga się skarżąca. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. W okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie podmioty w tej samej sytuacji faktycznej podlegają przyjętemu w uchwale rozwiązaniu. Nie można więc twierdzić, że skarżąca jest w szczególnie niekorzystnej sytuacji. Nie oznacza to jednak pozbawienia prawa do kwestionowania aktu w drodze odrębnego postępowania opisanego powyżej, w sprawie stwierdzenia nieważności aktu.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za koniecznością daleko idącej ostrożności w pomijaniu stosowania aktu prawa miejscowego, a więc wykorzystywania innej drogi do kwestionowania legalności takiego aktu niż w drodze skargi indywidualnej z art. 101 u.s.g., są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art.152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art.152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu.

W tych okolicznościach organ, który oceniał przesłanki uzasadniające zgłoszony wniosek nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procedury w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia ani przepisów Konstytucji, a Sąd nie dostrzegł potrzeby pominięcia stosowania tego aktu .

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.