Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 162/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1 w zw. z  art. 5a ust. 4 pkt 11;  art. 15 ust. 2b-2e
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 14 we fragmencie "w tym"; § 20 ust. 3 i ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia programu współpracy Gminy L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014 I. oddala skargę w zakresie § 14 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 20 ust. 3 i ust. 7; III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie § 20 ust. 3 i ust. 7 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) zaskarżył w części § 14 we fragmencie "w tym" oraz § 20 ust. 3, ust. 7 - uchwałę Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie: uchwalenia programu współpracy Gminy L. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie" (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) na rok 2014. Zarzucił w skardze podjęcie § 14 we fragmencie "w tym" uchwały z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, dalej o działalności pożytku publicznego), a § 20 ust. 3, ust. 7 uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 1, ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Wniósł, w związku z powyższym, o stwierdzenie nieważności - § 14 we fragmencie "w tym" oraz § 20 ust. 3, ust. 7 przedmiotowej uchwały.

Organ Nadzoru uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 14 we fragmencie "w tym" przywołał treść art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wyjaśnił, że powołany przepis ustawy określa obligatoryjne elementy treściowe i determinuje treść uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Zdaniem Wojewody o zrealizowaniu normy kompetencji określonej w wymienionych przepisach możemy mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 ustawy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" należy rozumieć zdaniem Organu Nadzoru jako regulację nie mniej niż określoną przez ustawodawcę. Rada powinna, wypełniając zakres upoważnienia ustawowego, uregulować w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 co najmniej elementy wymienione art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego. Każdy użyty w tekście prawnym zwrot "w szczególności" stanowi istotny element przepisu i jego uwzględnienie jest konieczne dla prawidłowego ustalenia treści i stosowania prawa. Rada Miejska w § 14 przedmiotowej uchwały określiła formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, posługując się sformułowaniem "w tym", tym samym w opinii Wojewody organ stanowiący stworzył otwarty katalog form współpracy. Oznacza to, że poprzez użycie sformułowania "w tym" Rada dopuściła formy współpracy niewymienione w uchwale. Organ Nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy, co oznacza, że Rada, kierując się udzielonym jej upoważnieniem do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym konkretnym przypadku powinna określić w sposób kompleksowy katalogi form współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Uchwała ma charakter programowy, jej postanowienia powinny być precyzyjne i kompleksowe, tak aby postanowienia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego mogły być wykonywane w odpowiedni sposób przez Burmistrza Miasta L. Wojewoda podsumowując wskazał, że tworząc katalog otwarty form współpracy z organizacjami pozarządowymi, Rada naruszyła art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności § 20 ust. 3, w którym Rada uchwaliła, że "Komisja konkursowa składa się z co najmniej dwóch przedstawicieli Burmistrza oraz co najmniej jednej osoby reprezentującej organizacje, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje, biorące udział w konkursie." oraz ust. 7 , w którym postanowiono, że "W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy. Osoby te uczestniczą w pracach komisji konkursowej na wniosek Burmistrza albo co najmniej dwóch organizacji pozarządowych." Wojewoda D. podkreślił, że norma kompetencyjna zawarta w art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego nie przyznała Radzie upoważnienia do określania składu komisji konkursowej, gdyż na tej podstawie prawnej Rada była upoważniona do określania trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych, do opiniowania ofert w otwartych konkursach. Zdaniem Organu Nadzoru ani tryb powoływania ani określenie zasada działania komisji konkursowej nie mogą być utożsamiane z określeniem składu tej komisji. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że kwestia składu komisji konkursowej została uregulowana w art. 15 ust. 2b, 2c, 2da, 2e, 2f. ustawy o działalności pożytku publicznego.

Ponadto Organ Nadzoru wskazał w uzasadnieniu skargi, że § 20 ust. 3 uchwały Rada ustanowiła z naruszeniem art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego, który stanowi, że do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika. Zdaniem Wojewody Rada nie może ingerować w tę materię, albowiem kwestia ta została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z kolei odnośnie § 20 ust. 7 uchwały Organ nadzoru dodał, że zdanie drugie tego zapisu, w którym Rada postanowiła, że osoby wspomagające komisję konkursową głosem doradczym uczestniczą w jej pracach na wniosek burmistrza albo co najmniej dwóch organizacji pozarządowych, stanowi przekroczenie kompetencji przewidzianej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego, gdyż jedynym organem powołującym skład komisji konkursowej i decydującym, kto ma uczestniczyć w jej pracach jest Burmistrz Miasta L. a Rada nie może w tą materię ingerować.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie zgodziła się z zarzutami Wojewody i wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada używając w treści § 14 uchwały zwrotu "w tym" nie dopuściła form współpracy niewymienionych w uchwale. Zdaniem Rady Miejskiej w L. zwrot "w tym" nie wprowadza katalogu otwartego form współpracy z organizacjami pozarządowymi, nie można utożsamiać zwrotu "w tym" z przytoczonym przez Radę sformułowaniem "w szczególności". W opinii Rady w § 14 uchwały wskazała wprost, że współpraca z organizacjami będzie się odbywała zarówno w formach współpracy finansowej jak i pozafinansowej, oraz wymieniła w sposób jednoznaczny formy, w jakich współpraca ta będzie się odbywała. Rada podkreśliła, że sformułowanie "w tym" użyte zostało w znaczeniu "na które składa się" czy też w znaczeniu "takich jak", zwrot ten miał na celu doprecyzowanie, w jakich, zgodnie z wytycznymi Rady, formach działania będzie się odbywała współpraca z organizacjami pozarządowymi. W opinii rady § 14 uchwały wypełnia dyspozycję art. 5a ust. 4 pkt 4.

Wyjaśniając sformułowania § 20 ust. 3, ust. 7 uchwały Rada zaznaczyła, że w spornych regulacjach nie dokonała modyfikacji zapisów ustawy o działalności pożytku publicznego, tym samym regulacje te nie naruszają prawa w sposób istotny. Wskazując w § 20 ust. 3, że w skład komisji konkursowej wchodzi co najmniej dwóch przedstawicieli Burmistrza oraz co najmniej jedna osoba reprezentująca organizacje, Rada podkreśla, że stanowiła w zakresie trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej i wyjaśniła, że nie regulowała składu komisji konkursowej w sposób odmienny od sposobu przewidzianego przez ustawodawcę. Rada podkreśliła, że podmiotem zobowiązanym do powołania tej komisji jest w Gminie L. – Burmistrz i Rada nie kwestionowała ani nie modyfikowała uprawnień Burmistrza w tym zakresie. Określając, że w komisji konkursowej będzie co najmniej dwóch przedstawicieli Burmistrza i co najmniej jeden członek organizacji pozarządowej Rada precyzowała zasady działania tej komisji. Zdaniem Rady, dla prawidłowego funkcjonowania komisji, w tym również dla zapewnienia prawidłowości rozpatrywania wniosków konkursowych, niezbędnym było zamieszczenie w uchwale § 20 ust. 3 jako zasady działania komisji.

Podobnie w przypadku § 20 ust. 7 w opinii Rady wyłącznie powtórzono zapis art. 15 ust. 2e ustawy. Powtórzenie zapisu ustawowego nie stanowi samo w sobie naruszenia prawa o charakterze istotnym. Wprawdzie w zdaniu drugim § 20 ust. 7 doprecyzowano, że osoby te uczestniczą w pracach komisji na wniosek burmistrza albo co najmniej 2 organizacji pozarządowych, niemniej jednak zdanie drugie tej regulacji stanowi określenie zasad działania komisji a nie ustalania składu komisji, wynikającego z ustawy czy też niedozwolonego powtórzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje;

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do aktów takiego właśnie rodzaju należy bez wątpienia zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uchwałę.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru.

W kontekście tak określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie w części.

Podzielić wypada przede wszystkim zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o działalności pożytku publicznego przez sformułowania zawarte w § 20 ust. 3 oraz ust 7 spornej uchwały. Przypomnieć należy, że w § 20 ust. 3, Rada uchwaliła, że "Komisja konkursowa składa się z co najmniej dwóch przedstawicieli Burmistrza oraz co najmniej jednej osoby reprezentującej organizacje, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje, biorące udział w konkursie.", natomiast w ust. 7 postanowiono, że "W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym osoby posiadające specjalistyczna wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy. Osoby te uczestniczą w pracach komisji konkursowej na wniosek Burmistrza albo co najmniej dwóch organizacji pozarządowych."

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie pozostawia wątpliwości, że w zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazując niedwuznacznie, że w skład komisji konkursowej powoływanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą: przedstawiciele organu wykonawczego jej jednostki (art. 15 ust. 2b), osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d), a ponadto mogą uczestniczyć, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e). Przywołane regulacje nie dają więc organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkostwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r. , sygn.. akt III SA/Wr 124/13). Należy przy tym zauważyć, że Rada na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy została uprawniona jedynie do uregulowania trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., SA/Wr 2761/95, niepublikowany). Powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę jakoby treść § 20 ust. 3 uchwały precyzowała zasady działania komisji, określa on bowiem wyraźnie skład komisji nie do końca przy tym zachowując regulacje ustawowe zawarte w art. 15 ust. 2da, który stanowi wprost, że komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, jeżeli żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej, zastrzeżenie to nie znalazło odzwierciedlenia w unormowaniach uchwały. Dodatkowo Rada w § 20 ust. 3 zbędnie sformułowała wymóg wyłączenia w udziale w komisji konkursowej osób reprezentujących organizacje biorące udział w konkursie, mimo że zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nakazującej do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika.

Unormowania zawarte w art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i w sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie co do powiązania jurora z oferentem, powinny obligować Burmistrza, jako powołującego komisję konkursową, do odsunięcia takiego członka komisji konkursowej od wszystkich czynności dokonywanych w postępowaniu ofertowym obejmującym to samo przedsięwzięcie.

Myślą leżącą u podstaw rozwiązań normatywnych przyjętych w art. 24 k.p.a. było niewątpliwie dążenie do zachowania bezstronności i obiektywizmu osób uczestniczących w całym postępowaniu, we wszystkich jego fazach, a nie jedynie w niektórych fragmentach, zwłaszcza gdy w takim postępowaniu występuje wielość podmiotów konkurujących ze sobą w ubieganiu się o stosowną koncesję, czy też zezwolenie, jak i o przyjęcie oferty. Nieprzypadkowo zatem w art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie odesłano do przepisów k.p.a. dotyczących wyłączenia pracownika.

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie sądowym, trzeba się liczyć z tym ,że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Dostrzeżone uchybienia wskazują na przekroczenie przez Radę Miejską w L. granic upoważnienia ustawowego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", co uzasadnia wyeliminowanie § 20 ust. 3, ust.7 zaskarżonego aktu ze zbioru legalnych unormowań.

W pozostałym zakresie Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w skardze. Zgodnie z § 14 spornej uchwały organy Gminy planują podejmowanie współpracy z organizacjami zarówno w formach współpracy finansowej jak i pozafinansowej w tym:1) zlecania realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie, w tym możliwości udzielania przez gminę dodatkowego wsparcia finansowego na realizację zadań wykonywanych przez organizacje pozarządowe w związku z ubieganiem się przez te organizacje o dofinansowanie zadań z innych źródeł; 2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności; 3) konsultowania projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji pozarządowych; 4) konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy z radą działalności pożytku publicznego/w przypadku jej utworzenia/; 5) tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych i przedstawicieli Burmistrza; 6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie; 7) umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.); 8 ) współorganizowania konferencji oraz forów tematycznych ds. organizacji pozarządowych, dobroczynności, dzieci i młodzieży, seniorów, wykluczenia społecznego i innych wg potrzeb; 9) przygotowywania i monitorowania porozumień zawieranych przez Gminę z organizacjami pozarządowymi na realizację zadań publicznych; 10) wspierania organizacji pozarządowych, szczególnie organizacji pożytku publicznego, w uzyskaniu w drodze bezprzetargowej lokalu z zasobów gminnych; 11) udzielania pomocy w przygotowywaniu aplikacji programów, których realizacja wymaga współpracy kilku podmiotów; 12 ) umożliwianiu dostępu do lokalu oraz wyposażenia niezbędnego do przeprowadzania spotkań organizacji, realizujących zadania publiczne na rzecz gminy i jego mieszkańców.

Wskazać w tym miejscu uzasadnienia należy, że normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy w organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi art. 5a ust. 1 tej ustawy. Akt normujący taki program powinien zawierać także "formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2" (art. 5a ust. 4 ustawy). Co do form tej współpracy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form użył sformułowania "w szczególności". Taki zwrot oznacza, że wskazane w siedmiu punktach formy współpracy nie stanowią zamkniętej liczby przypadków. Zastosowana w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie konstrukcja ma racjonalne podłoże, gdy się zauważy, że w ten sposób ustawodawca nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego w zakresie form współpracy z organizacjami pozarządowymi, umożliwiając organom stanowiącym uwzględnienie w uchwale innych jeszcze, dodatkowych form współdziałania występujących lub pożądanych w społeczności lokalnej. Natomiast zakresem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prawodawca objął skonkretyzowanie i skatalogowanie (numerus clausus) przez organ stanowiący form współdziałania na obszarze właściwości gminy, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z gminą (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości w kwestii możliwych, przewidzianych wprost form współpracy w sferze działalności pożytku publicznego na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu zwrot "w tym" ujęty w § 14 uchwały biorąc pod uwagę kontekst w jakim został zawarty w treści tego paragrafu spełnia powyższe wymogi ustawodawcy. Zgodzić się bowiem należy, że wyrażenie "w tym" nie jest równoznaczne z frazą "w szczególności" gdyż wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie daje ono możliwości wykreowania dodatkowych form współpracy poza wymienionymi w § 14 uchwały, innymi słowy nie prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę Miasta do jeszcze innych, nieskonkretyzowanych przez ten organ sposobów współdziałania. Sformułowanie "w tym" wyraźnie odnosi się do jednego z dwunastu punktów określających formy współpracy wymienionych w § 14 uchwały, tym samym nie pozwala na formułowanie innych działań poza wymienionymi w tym paragrafie.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. W punkcie II orzeczona na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zamieszczone w punkcie III znajduje natomiast uzasadnienie w przepisie art. 152 tej samej ustawy.