Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2964/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 146  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB" lub "organ wojewódzki") decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K., zwanej dalej "skarżącą", uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: "PINB" lub "organ powiatowy") nr [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz stwierdził wydanie decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2017 r. z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotem pozwolenia była rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez dobudowę loggii na poziomie parteru, przykrytych tarasami dostępnymi z poziomu pierwszego piętra budynku położonego na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] z obrębu [...] (kategoria obiektu budowlanego – XIII).

Decyzję nr [...] kwestionowała w trybie postępowania zwykłego obecna skarżąca: B. K., właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul.[...]. Skarżąca wystąpiła m.in. z odwołaniem oraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Dodatkowo, w dniu 24 marca 2017 r. skarżąca złożyła do PINB wniosek o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych przy budynku zlokalizowanym przy ul. [...]. Organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skarżącej, ale w dniu [...] maja 2017 r. wszczął z urzędu takie postępowanie. Po przeprowadzenie czynności sprawdzających, PINB decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przed budynkiem przy ul. [...], uznając postępowanie za bezprzedmiotowe.

Decyzja PINB nr [...] stała się przedmiotem dalszych postępowań. W dniu 1 sierpnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do PINB z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] czerwca 2017 r. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku PINB postanowieniem nr [...] z [...] września 2017 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego omawianą decyzją.

W wyniku złożenia przez skarżącą zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2017 r. uchylił w całości postanowienie PINB nr [...] z [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r.

Następnie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. PINB odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji nr [...] z [...] czerwca 2017 r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przed budynkiem przy ul. [...] w [...], gdyż zdaniem organu brak było podstaw do uchylenia.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "pr.bud.").

Organ pierwszej instancji podkreślił, że podczas prowadzonego wznowionego postępowania w przedmiocie zgodności z prawem robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] potwierdzono, że inwestorem robót budowlanych wykonywanych na działce nr ewid. [...] była Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżąca jest jedynie właścicielem lokalu nr [...] w ww. budynku. Zarządcą nieruchomości jest Zarząd Gospodarki Nieruchomościami dla Dzielnicy [...], natomiast zarządcą przedmiotowego budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa. W tym stanie rzeczy należy przyjąć zasadę, że w postępowaniu administracyjnym legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Zdaniem PINB analiza dokumentacji rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] wykazała więc, że skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego umożliwiającego jej skuteczne żądanie przeprowadzenia kontroli i wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przed ww. budynkiem.

Wobec powyższych ustaleń, organ stwierdził, że należy zastosować art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż brak jest podstaw do uchylenia decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

4. Pismem z 2 lutego 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę była nieprawomocna, gdyż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie toczyło się postępowanie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 46/17 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r. Mimo tego inwestor prowadził roboty budowlane. Z tego względu, zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego naruszyły wiele przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca nie odniosła się wszakże do postępowania w trybie nadzwyczajnym, prowadzonego przez PINB po decyzji o wznowieniu postępowania zakończonego umorzeniem postępowania nadzorczego.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w całości i na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji PINB nr [...] z [...] czerwca 2017 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówił uchylenia ww. decyzji.

Z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu nr [...] oględzin robót budowlanych z [...] kwietnia 2018 r. jednoznacznie wynika, że jedna z loggii dobudowana została bezpośrednio przy ścianie lokalu mieszkalnego nr [...], którego właścicielką jest skarżąca. Okno balkonowe w lokalu skarżącej umożliwia wyjście na ww. loggię, która wyposażona w zamykaną na klucz furtkę umożliwia wyjście bezpośrednio na zewnątrz budynku. Z uwagi na powyższe ustalenia faktyczne w ocenie [...] WINB w realiach omawianej sprawy zasadnym było przyznanie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu zwykłym w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Przez wzgląd na powyższe, skarżone rozstrzygnięcie PINB jako organu pierwszej instancji nr [...] z [...] stycznia 2018 r. należało uchylić. Natomiast decyzję PINB z [...] czerwca 2017 r. umarzającą postępowanie nadzorcze należało pozostawić w obrocie stwierdzając wydanie jej z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmawiając uchylenia ww. decyzji. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z takim przypadkiem, zdaniem [...] WINB, mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 16 listopada 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie ww. decyzji nr [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r.

Skarżąca zarzuciła wskazanej decyzji organu wojewódzkiego nr [...] prowadzenie postępowania administracyjnego bez podstawy prawnej ("na nieprawomocnych dokumentach") oraz naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że wniosła skargę, gdyż nie rozumie dlaczego zapadła decyzja odmawiająca wznowienia postępowania, a w decyzji nr [...] brak jest takiego wyjaśnienia. Zdaniem skarżącej naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegało na tym, że poprzestano tylko na wskazaniu art. 146 § 2 k.p.a. jako uzasadnienia decyzji odmownej, chociaż takie rozwiązanie jest niezgodne z art. 151 § 2 k.pa.

7. Odpowiadając w dniu 12 grudnia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego, mimo pewnych nieprawidłowości, jest zgodna z prawem i nie ma podstaw dla jej uchylenia.

Decyzja organu drugiej instancji w istocie odmawiała uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji organu powiatowego, przy czym organ drugiej instancji stwierdził wydanie decyzji organu powiatowego z naruszeniem prawa, ale jednocześnie wskazał powody, dla których decyzja PINB nie powinna być uchylona

Wadliwość decyzji PINB nie polegała tym, że organ odmówił uchylenia decyzji, którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru w sprawie robót budowlanych wykonywanych przed budynkiem przy ul. [...], z uwagi na uznanie postępowania nadzorczego za bezprzedmiotowe. Organ powiatowy wskazał natomiast, że odmowa uchylenia decyzji nr [...] uzasadniona była treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie, że brak było podstaw do uchylenia decyzji nr [...] ze względu na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Co prawda, skarżąca nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym, ale stało się tak, gdyż PINB uznał, że nie posiada ona przymiotu strony.

Ocena PINB strony podmiotowej prowadzonych sporów nie mogła być podtrzymana przez organ drugiej instancji, gdyż jeszcze w dniu 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 46/17 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie nastąpiło ze względu na naruszenie obowiązków przewidzianych w art. 134 k.p.a., jednak Sąd uznał za niewątpliwy fakt posiadania przez skarżącą interesu prawnego uzasadniającego jej żądanie, aby skontrolowana została decyzja o pozwoleniu na budowę.

Wskazany wyrok WSA stał się prawomocny, a zatem ustalenie, że skarżącej przysługuje interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę, stało się wiążące dla organów administracji i dla sądów.

Organ wojewódzki rozpatrując odwołanie skarżącej uznał zatem, że skarżącej przysługuje interes prawny, ale stwierdził jednocześnie, że nie ma podstaw faktycznych ani prawnych, aby podważyć decyzję PINB nr [...] z [...] czerwca 2017 r., którą umorzono postępowanie nadzorcze wobec przedmiotowych robót budowlanych przed budynkiem przy ul. [...] jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W opinii organu wojewódzkiego wcześniejsze postępowania, a zwłaszcza zakończone decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r., wykazały, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie loggii przy wejściach do budynku przy ul. [...], były zaprojektowane i prowadzone prawidłowo. W związku z tym, również w wyniku kolejnej kontroli we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji nr [...].

Organ wojewódzki stwierdził więc, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 146 § 2 k.p.a. W takim stanie rzeczy należy konsekwentnie zastosować art. 151 § 2 k.p.a. (a nie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jak uznał organ pierwszej instancji). Przepis powołany przez organ wojewódzki stanowi bowiem, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wskazany art. 146 k.p.a. przewiduje dwa rodzaje przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji kwestionowanej we wznowionym postępowaniu: (1) upływ pięciu lub dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji, albo (2) istnienie w sprawie takich okoliczności, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W rozpatrywanej sprawie przepis odnoszący się do upływu czasu nie miał zastosowania: decyzja nr [...] zapadła raptem rok wcześniej. Natomiast dokonana przez organy właściwe w sprawie ocena okoliczności sprawy prowadziła do wniosku, że postępowanie nadzorcze było bezprzedmiotowe, a więc we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji nr [...].

10. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę złożoną przez skarżącą rozumowanie organu wojewódzkiego jest prawidłowe i zasadne. Z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego było zasadne, gdyż skarżącej przysługiwał interes prawny w prowadzeniu takiego postępowania. Z akt sprawy nie wynikała jednak żadna okoliczność, która wskazywałaby na naruszenie prawa przez Prezydenta [...] przy wydaniu decyzji nr [...], tj. decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że przyczyną żądań skarżącej jest jej niemożność korzystania z szopy na narzędzia i wyposażenie ogrodnicze (tyczki do uprawy pomidorów) oraz korzystania z ogródka który wcześniej znajdował się z ogrodu, który przed inwestycją znajdował się w miejscu obecnego wyjścia z nowopowstałych loggii. Skarżąca nie zdołała jednak uzyskać prawa własności do części działki nr ewid. [...], a prawo do dysponowania tą działką przysługuje inwestorowi – Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...]. Nie stwierdzono zatem naruszenia prawa, które mogłoby być kontrolowane w postępowaniu nadzorczym. Stąd decyzja nr [...] była prawidłowa i nie było podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Prawidłowości stanowiska organu drugiej instancji nie mogły również podważyć zarzuty skarżącej zawarte w skardze i we wcześniejszym odwołaniu od wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji nr [...] r. Przedmiotem postępowania nadzorczego nie mógł być fakt prowadzenia prac budowlanych mimo nieostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] został bowiem oddalony. Do uchylenia tej decyzji nie doprowadziło również odwołanie skarżącej.

Natomiast zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie mogą być uznane za trafne i uzasadniające uchylenie decyzji nr [...]. Rozpatrywana sprawa jest rzeczywiście bardzo złożona z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego. Przeplatanie się postępowań w trybie zwykłym i nadzwyczajnym, będące przedmiotem kontrowersji ustalenia kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym i wreszcie różnice między interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. i art. 28 k.p.a. oraz interesem faktycznym polegającym na chęci prowadzenia ogrodu warzywnego, mogą okazać się złożone i trudne do zrozumienia nawet dla prawnika, a tym bardziej dla osoby nie mającej takiego wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Sąd nie może jednak z takiego powodu uchylić zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu prawidłowe było również oparcie zaskarżonej decyzji na art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

11. Uznając prawidłowość – co do zasady - zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził jednak, że organ drugiej instancji w petitum decyzji wskazał błędną podstawę prawną – 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu odwoławczym w trybie zwyczajnym. Natomiast we wznowionym postępowaniu sposoby zakończonego postępowania określone są już w art. 151 k.p.a. Połączenie obu przepisów było nietrafne. W przekonaniu Sądu, treść całej zaskarżonej decyzji wskazywała wszak zarówno na właściwą podstawę prawną, jak i na powody uzasadniające przyjęte rozstrzygnięcie. Wskazany błąd organu nie uzasadnia zatem uchylenia zaskarżonej decyzji.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6