Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1276/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 par. , art. 40 par. 1 pkt 9, art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 11 i 12, par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2193/12 w sprawie ze skargi T.S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.S na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2193/12 oddalił skargę T.S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (KRN) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną przez Krajową Radę Notarialną na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: p.n.) oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymała ona w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiającą T.S. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z uzasadnienia uchwały KRN wynika, że aplikant nie mógł uzyskać żądanego zaświadczenia, bo nie złożył kolokwium z wynikiem pozytywnym, przez co nie wykonał obowiązku objętego programem aplikacji. KRN uznała, że ukończenie aplikacji notarialnej jest uzależnione od złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów. Wynika to jednoznacznie z przepisów prawo o notariacie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm., dalej: rozporządzenie MS z dnia 22 grudnia 2005 r.) oraz uchwały KRN nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

Oddalając skargę T.S., na powyższą uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Pojęcie "odbycie aplikacji" zostało doprecyzowane w § 7 ust. 1 w zw. z § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. (wydanego na podstawie art. 75 p.n.), z których wynika, że rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, a dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Działając w ramach art. 40 § 1 pkt 9 p.n. KRN uchwałą nr VII/48/2009 r. z dnia 18 września 2009 r. uchwaliła program aplikacji notarialnej, wprowadzając w § 6 ust. 1 i 2 uchwały wymóg złożenia przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, które mają na celu sprawdzenie wiedzy aplikanta z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. W świetle tych przepisów Sąd I instancji uznał, że aplikant notarialny opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, jeżeli złożył z wynikiem pozytywnym dwa kolokwia. Zdaniem Sądu odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie aplikacji, w tym złożenia wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Skoro T.S. nie złożył z wynikiem pozytywnym jednego kolokwium, to nie odbył aplikacji notarialnej w rozumieniu treści art. 72 § 1 i 2 p.n., a więc nie mógł otrzymać zaświadczenia o jej odbyciu.

Wobec powyższego Sad I instancji stwierdził, że organy odmawiając wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uchybiły normom zawartym w art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a.

Skargą kasacyjną T.S. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 prawa o notariacie polegającą na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu art. 72 p.n. poprzez uznanie, że niezaliczenie przez aplikanta notarialnego jednego z kolokwiów oznacza, iż aplikant nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, a w konsekwencji Rada Izby Notarialnej jest zobligowana do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, gdy w rzeczywistości zaliczenie kolokwium organizowanego przez Radę - wobec enumeratywnego wyliczenia w art. 72 § 1 p.n. przez ustawodawcę przesłanek koniecznych do ukończenia aplikacji - nie jest warunkiem sine qua non do wydania wymienionego zaświadczenia;

2. naruszenie prawa materialnego przez błedną wykładnię art. 75 p.n. w zw. § 7 ust. 1 w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. polegajacą na niewłaściwym zrozumieniu treści i znaczenia przepisu art. 75 p.n. poprzez uznanie, że niespełnienie warunku w postaci pozytywnego zaliczenia kolokwiu przeprowadzonego przez Radę Izby Notarialnej (o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) stanowi przesłankę konieczną do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jako wynikającą z normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego opartego na wyraźnej delegacji ustawowej w sytuacji gdy przepisy prawa o notariacie w sposób zupełny określają te przesłanki wymieniając je w art. 72 § 1 prawa o notariacie, a normy prawa wewnątrzkorporacyjnego zostały wyłożone przez Sąd sprzecznie z nimi i wbrew delegacji ustawowej,

3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 p.n. poprzez przyjęcie, że równe traktowanie aplikantów notarialnych powinno być ograniczone do konkretnej tej samej izby notarialnej, w której aplikanci odbywają aplikację notarialną i konkurują w określonej grupie realizując określony program i nałożone na nich zadania aplikanta, które oceniane są według tych samych kryteriów ustawowych, podczas gdy faktycznie kryteria ustawowe są jednolite dla wszystkich aplikantów notarialnych na terenie całego kraju i aplikanci powinni być jednakowo traktowani niezależnie od swojego miejsca zamieszkania i niezależnie od tego, w której izbie notarialnej odbywają aplikację (co najmniej w zakresie warunków koniecznych do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji),

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i 2 p.n. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że z posiadanej przez organy samorządu zawodowego notariuszy dokumentacji i prowadzonych rejestrów nie wynika, że strona skarżąca odbyła aplikację (a zatem nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność) podczas gdy Rada Izby Notarialnej w W. dysponowała wszystkimi danymi potrzebnymi do realizacji tego obowiązku i na ich podstawie powinna wydać skarżącemu zaświadczenie potwierdzające, że odbył aplikację notarialną spełniając następujące warunki: 1) aplikant został wpisany na listę aplikantów notarialnych i za prowadzenie szkolenia łożył środki finansowe; 2) aplikant odbył praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem notariusza, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej; 3) patron wydał o aplikancie pozytywną pisemną opinię, zgodnie z § 10 rozporządzenia; 4) aplikant odbył wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia; 5) sędziowie, pod kierunkiem których aplikant odbył praktyki w wydziale cywilnym i wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego oraz w sądzie gospodarczym wydali pozytywne opinie, zgodnie z § 9 ust 2 rozporządzenia; 6) aplikant uczestniczył w organizowanych przez Radę zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy; 7) łączny okres nieobecności aplikanta nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni, określonej w § 4 i 5 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie w zakreślonym przez skargę kasacyjną obszarze, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy, jednak wiodące znaczenie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Zdaniem skarżącego art. 72 § 1 p.n. w połączeniu z § 2 – 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej wskazuje na czym polega, aplikacja notarialna, – na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Jeżeli aplikant w ramach szkoleń i praktyk organizowanych przez Radę te obowiązki wykona, ma prawo żądać wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Aplikacja notarialna jest bowiem rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach, o których mówi skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie tutejszego Sądu, dla którego reprezentatywny jest wyrok wydany w sprawie II GSK 1385/13 i wyrażone tam stanowisko przyjmuje za swoje.

Przepis art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji i związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna poza praktycznymi zajęciami aplikanta obejmuje jednak również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy. O dokształcaniu jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 11 i 12 rozporządzenia przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących niewątpliwie wiążącego aplikanta programu aplikacji nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji (obecności na zajęciach objętych programem) przez okres wyznaczony ustawą (2 lata i 6 miesięcy). Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji "nie zaznajomił się z...", czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu, (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 w brzmieniu obowiązującym do 29 grudnia 2012r. dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

W § 1 pkt 2 uchwały postanowiono, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 ustawy). Należy wyraźnie podkreślić, że ta uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego i nie została przez SN zakwestionowana. Nie można jej zatem odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jedynie na marginesie warto wspomnieć, że Sąd Najwyższy kontrolował późniejszą uchwałę KRN nr VIII/196/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, oddalając zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do jej niezgodności z prawem. Kontrolowana uchwała zawierała w § 1 pkt 2 identyczne jak w uchwale nr VII/48/2009 postanowienie warunkujące uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji wykonaniem przez aplikanta obowiązków objętych tym programem, a w tym programie dopuszczała możliwość sprawdzania stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, w formie kolokwiów zorganizowanych na zasadach ustalonych przez radę izby notarialnej (§ 7).

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu (aplikacji) jest elementem organizacji (aplikacji). W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak i porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., K 12/10 stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 ustawy) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować czy wyłączać uregulowań prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia MS w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy.

W dwóch wyrokach z dnia 13 maja 2010 r., III ZS 4/10 i III ZS 7/10 SN stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego, jak powiedziano, element organizacji aplikacji.

W świetle tych wywodów wspartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że szkolenie podczas aplikacji obejmuje zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach i to zaznajomienie jest nieweryfikowalne podczas aplikacji, w żadnym jednak razie taka weryfikacja w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 omawianego rozporządzenia i w uchwale KRN nr VII/48/2009 nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną. Negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być zatem podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 – niezakwestionowanego we właściwym trybie aktu prawa korporacyjnego, który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie w czasie odbywania aplikacji dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1 – 3 uchwały). Powiedziano już bowiem, że uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Stanowisko skarżącego kłóci się również z prezentowanym przez NSA i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r.) znaczeniem pojęcia aplikacji notarialnej i co za tym idzie – odbycia tej aplikacji. Jeżeli bowiem celem aplikacji jest rozumiane skutkowo zaznajomienie się z określonym kwantum wiedzy niezbędnej w zawodzie notariusza, to po pierwsze – jest niezbędne sprawdzenie tej wiedzy aplikanta, po drugie zaś – jest zasadne uzależnienie stwierdzenia odbycia aplikacji od wyniku tego sprawdzenia.

Nie mają podstaw prawnych i nie odpowiadają tej logice rozumowania stwierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia MS nie daje również podstaw do stwierdzenia, że kolokwium przez to, że jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe dla aplikanta. Aplikant nie musi się zatem zarówno poddać kolokwium, jak i wynik kolokwium nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną. Po pierwsze trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia MS. Po drugie zaś w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano również uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13 (publ. LEX nr 1415154).

Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku sygn. akt II GSK 990/13, "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza." Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie można zatem przyznać racji autorowi skargi kasacyjnej, który zarzuca Sądowi I instancji błędną naruszenie przepisów prawa materialnego wymienionych w petitum skargi kasacyjnej. Należało bowiem uznać za uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, że "odbycie aplikacji" jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym zdania kolokwiów ze skutkiem pozytywnym. Aplikacja to bowiem nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważała w toku postępowania, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie.

Zaświadczenie jest według przepisów k.p.a. (art. 217 - 219) dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służące ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie (art. 219 k.p.a.). Wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, w przypadkach określonych w art. 218 § 1 k.p.a. Wówczas, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji. Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. Stąd w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeżeli okoliczności faktyczne są niejasne i sporne i w związku z tym ich potwierdzenie wymaga odpowiedniego rozstrzygnięcia, odpowiednią formą potwierdzenia jest decyzja deklaratoryjna organu (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 217 k.p.a., Lex i podana tam literatura). Skoro zatem, jak zostało to wywiedzione powyżej, skarżący nie spełnił wszystkich warunków to otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, organ samorządu zasadnie odmówił wydania takiego dokumentu.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła ponadto naruszenie art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 prawa o notariacie, poprzez nierówne traktowanie aplikantów notarialnych przez różne Rady Izby Notarialnej. Wbrew temu zarzutowi nie narusza zasady równości wobec prawa z art. 32 ust.1 Konstytucji RP, stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie naruszył prawa wydając uchwałę w stosunku do skarżącego w takim samym przedmiocie, inną niż uchwały wydawane przez inne organy samorządu zawodowego (poszczególne rady izb notarialnych). Stanowisko to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji fakt, że w jednych przypadkach (jak chociażby w przypadku Izby Notarialnej w Warszawie, czy też Izby Notarialnej w Krakowie) organy samorządu zawodowego odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantom powołując się na przesłankę, która dla innych izb (m.in. dla Izby Notarialnej w Katowicach oraz Łodzi) nie stanowiła przeszkody do wydania stosownych zaświadczeń, wcale nie oznacza, że doszło do naruszenia równości wobec prawa. Oznacza to jedynie tyle, że w jednych izbach rady rezygnowały z przeprowadzania kolokwiów, a w innych zaś, mając podstawę w powszechnie obowiązujących normach prawnych, rady te zarządzały (wprowadzały) w swych programach odbywania aplikacji notarialnej obowiązek zaliczenia stosownych kolokwiów.

Zatem nie można mówić, że w sprawie doszło do naruszenia zasady równości. Uchwała będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji została wydana w indywidualnej sprawie, w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia w konkretnym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygając określoną indywidualną sprawę w żaden sposób nie był związany oceną stanu faktycznego w innej podobnej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Decyzja administracyjna (uchwała) charakteryzuje się tym, że jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie, wobec konkretnie oznaczonego adresata w określonym stanie faktycznym i prawnym.

Z tych wszystkich przyczyn, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można zarzucić Sądowi I instancji, aby dokonana kontrola legalności zaskarżonego aktu była wadliwa. Wobec tego, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.