Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 15 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. : [...] sierpnia 2020 r.) S. K. (zwana dalej "Skarżącą"), działając przez swojego pełnomocnika – J. K., wniosła żądanie dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w C. , gm. N. nad W.. Jako interes prawny wskazano możliwość oddziaływania na jej nieruchomość.

Dnia [...] września 2020 r. Skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność PINB. Jej zdaniem od dnia złożenia żądania nie podjęto żadnych działań.

Na dzień [...] września 2020 r. wyznaczono termin kontroli, podczas której stwierdzono, że współwłaścicielami działki nr [...] są M. i D. małż. M. . Na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczo-garażowy, wiata oraz wiata – kojec dla psa. Budynek mieszkalny jednorodzinny powstał na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. wydanego przez Urząd Rejonowy w Ś. wraz z dziennikiem budowy, inwentaryzacją obiektu, protokołami: elektrycznym, kominiarskim oraz z badania instalacji gazowej.

W odniesieniu do budynku gospodarczo-garażowego, stwierdzono, że znajduje się w granicy z działką nr ew. [...] i przylega do budynku na tej działce. Stwierdzono, że budynek ten został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. W 2018 r. przeprowadzono kontrolę i stwierdzono nieistotne odstąpienia od pozwolenia na budowę. Nakazano wówczas wykonać murek ogniowy dla budynku w granicy z działką [...]. W odniesieniu do wiat – nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Stwierdzono, że zabudowania są użytkowane zgodnie z prawem.

Dnia [...] października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z dniem [...] września 2020 r. w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych na działce nr ew. [...]. Jednocześnie powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji") uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe powołując się na art. 105 § 1 i art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Organ I instancji uznał, że budynki posiadają pozwolenia na budowę. Prawidłowo także zgłoszono przystąpienie do ich użytkowania. Jeśli chodzi o wiatę, nie było obowiązku zgłoszenia budowy. To samo dotyczy wiaty stanowiącej kojec dla psa.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik Skarżącej. Zaskarżono decyzję PINB w całości. Stwierdzono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. PINB miał nie przeprowadzić postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa budowlanego i k.p.a. Stwierdzono, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wskazano, czy zostało ono wszczęte z urzędu, czy na wniosek. W zawiadomieniu nie można informować jednocześnie o uprawnieniach strony po jego zakończeniu, a przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). PINB zebrał dokumenty w sprawie, a strona nie uczestniczyła w tym postępowaniu.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2021 r. o sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność PINB, uznając, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z dniem [...] września 2020 r., a nie [...] sierpnia 2020 r. tak jak wskazywała Skarżąca. Od wyroku złożono skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że decyzja organu I instancji została wydana ze względu na to, że budynki na działce [...] nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Wiata oraz kojec dla psa nie wymagały żadnego pozwolenia, ani zgłoszenia. To wynika z art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.").

W odniesieniu do zarzutów stwierdzono, że na podstawie art. 53a p.b. w razie wątpliwości co do legalności zabudowy, postępowanie wszczyna się z urzędu. Zarzut o niepowiadomieniu Skarżącej o kontroli jest nieuzasadnione, ponieważ kontrolę przeprowadza się w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W kontroli uczestniczy inwestor. Subiektywne przekonanie Skarżącej o oddziaływaniu na nieruchomość nie może przesądzać o przyznaniu jej statusu strony postępowania na etapie kontroli.

Dopiero, gdy powstały wątpliwości, co do legalności uznano Skarżącą za stronę i wszczęto postępowanie. Skarżąca miała szansę zapoznać się z aktami sprawy, jednakże tego nie uczyniła.

Pełnomocnik Skarżącej – r. pr. G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli przez uchylenie decyzji własnej i wydanie nowej decyzji, uchylenie decyzji [...]WINB w przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ II instancji w trybie autokontroli oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącej, decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, zwanej dalej "nowelizacją p.b."), zgodnie z którym do spraw wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie tej nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem powoływanie nowych przepisów rażąco narusza prawo.

Obiekty nieobjęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia faktu ich realizacji nie są zwolnione spod nadzoru budowlanego. Można do nich zastosować art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4, a także art. 51 ust. 7 p.b. Organy nie wypowiedziały się co do tego, jak wiaty są usytuowane i czy nie powodują zagrożenia oraz czy nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis dla art. 61 § 1 k.p.a. i nie można pozbawić Skarżącej możliwości żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Podtrzymano także zarzuty odwołania, szczególnie pozbawienie jej udziału w kontroli.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji WWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budynków zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w C. stanowiących własność M. i D. małż. M.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowią przepisy p.b. W ocenie Sądu w składzie orzekającym zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Przesądzenie o zasadności zaskarżonej decyzji będzie musiało szczególnie ściśle korespondować z zarzutami podniesionymi w skardze. W pierwszej kolejności należy odnieść się do poważnego zarzutu, jakim jest naruszenie art. 25 nowelizacji p.b., który wyraża normy intertemporalne nakazujące do spraw wszczętych, a niezakończonych w dniu wejścia w życie tej ustawy [tj. 19 września 2020 r. – uw. Sądu] stosować przepisy dotychczasowe.

Nie może ujść z pola widzenia Sądu w składzie orzekającym fakt, że tut. Sąd orzekł o tym, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane z dniem [...] września 2020 r., a nie z dniem [...] sierpnia 2020 r. (sprawa o sygn. akt II SAB/Po [...]). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Rzeczona konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie znajdą przepisy p.b. według brzmienia otrzymanym po dokonanej nowelizacji z dniem [...] września 2020 r.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, iż PINB oraz [...]WINB jako organy nadzoru budowlanego są wyposażone w kompetencje kontrole, które nie stanowią przejawu działań nadzorczych o charakterze merytorycznym. Tak jak kontrola i nadzór stanowią dwie niezależne instytucje prawne (zob. np. K. Ziemski, Czynności kontrolne a akty nadzoru – wyróżnianie i jego konsekwencje [w:] B. Jaworska-Dębska (red.), O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Książka jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, Łódź 2017, s. 676 i n.), tak nie można stwierdzić, że działania kontrolne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego stanowią integralną część czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia przesądzającego o legalności zabudowy.

Kompetencje kontrolne organów nadzoru budowlanego zostały określone w rozdziale 8. p.b. Wykładnia systemowa w ramach wewnętrznej systematyki materii normatywnej p.b. wyraźnie eksponuje konieczność rozdzielenia trybów działań tych organów. Stanowisko orzecznictwa jest w tym zakresie jednolite. "Skoro bowiem postępowanie kontrolne z art. 81 ust. 4 p.b. nie należy do postępowania jurysdykcyjnego, to podjęcie czynności kontrolnych nie wiąże się z rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Niemniej jednak nie oznacza to, że działania organu mogą być dowolne. Przeciwnie, powinien on zmierzać do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w razie wykrycia okoliczności uzasadniających uruchomienie odpowiedniego trybu legalizacyjnego/naprawczego, zobligowany jest do wszczęcia tego postępowania. (...) Na mocy art. 81 ust. 4 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 33/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Organy nadzoru budowlanego zostały powołane do tego, aby podejmować interwencję w sytuacji, gdy stwierdzi, iż zrealizowany obiekt budowlany nie spełnia wymagań prawnych lub techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16, dostępny w CBOSA). Rola PINB jest tutaj szczególna, ponieważ posiada on szczególne kompetencje do dokonywania oceny zgodności tego obiektu z powołanymi w poprzednim zdaniu wymaganiami. Jest ona podyktowana szczególnie istotnym interesem publicznym, w zakresie sprawowania ochrony zdrowia, życia ludzkiego oraz mienia przed niepożądanymi skutkami wadliwości związanymi z realizacją obiektu budowlanego. Działanie organu nadzoru budowlanego jest skorelowane z każdorazowym powzięciem wiedzy o obiektywnych nieprawidłowościach, niezależnie czy wątpliwości pochodzą z zewnątrz.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje utrwaloną od wielu lat linię orzeczniczą, iż co do zasady postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. "Według art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, wybudowanego bez pozwolenia. Przepis ten nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawach tzw. samowoli budowlanej. Skoro jednak przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków - wszczęcie postępowania następuje z urzędu" (wyrok NSA z dnia 12 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1944/10, dostępny w CBOSA). Stanowisko to jest konsekwentne niezależnie od tego, czy inicjatywa pochodzi od osoby trzeciej (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 701/11, dostępny w CBOSA).

Należy podkreślić także stanowisko doktryny, które jest zbieżne z poglądami orzecznictwa. "Zmiana brzmienia art. 48 w 2003 r., przez ograniczenie orzekania na jego podstawie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, i przez dodanie przepisów procedury legalizacyjnej, nie zmienia generalnie charakteru tego przepisu, gdyż głównym jego przedmiotem pozostał dalej nakaz rozbiórki. Natomiast przepisy legalizacyjne są niejako alternatywą, możliwością prawną uniknięcia nakazu rozbiórki po spełnieniu określonych warunków. Jest to więc w zasadzie postępowanie wszczynane z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r., II SA/Kr 1048/09, LEX nr 556249; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1944/10, LEX nr 746853)" [Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, A. Gliniecki (red.), Warszawa 2016, s. 659-660]. Sąd w składzie orzekającym bierze po uwagę także poglądy, istniejące w orzecznictwie oraz w doktrynie, że wszczynanie postępowania legalizacyjnego może także nastąpić na wniosek. Jest to skorelowane z istnieniem interesu prawnego, który przesądza o posiadaniu przymiotu strony postępowania administracyjnego. "Niemniej nie istnieją przeszkody, aby rozpoczęcie procesu legalizacyjnego i wydanie np. postanowienia na podstawie ust. 2 i 3 komentowanego artykułu zostało zainicjowane także stosownym wnioskiem strony. Samowolny inwestor mógłby być sam zainteresowany zalegalizowaniem samowoli budowlanej, której się dopuścił (np. w celu usunięcia poważnej wady prawnej nieruchomości przed jej sprzedażą). Nie można wykluczyć, że postępowanie będzie prowadzone na wniosek uprawnionego podmiotu (strony mającej w tym interes prawny)" [Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), LEX/el. 2019]. Niezbędne jest zatem wykazanie interesu prawnego, aby móc być uznanym za stronę postępowania i skutecznie żądać jego wszczęcia, celem wydania przez właściwy organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w sprawie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca wywiodła swój interes prawny z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zmianami). W myśl ust. 5 tego przepisu wespół z art. 3 pkt 20 p.b. jest to istotnie interes prawy, który uprawniał Skarżącą do wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Mając na względzie powyższe rozważania nad uprawnieniami kontrolnymi oraz nadzorczymi, w świetle art. 81a ust. 2 p.b. PINB otrzymując sygnał o domniemywanych nieprawidłowościach podjął działania zmierzające do sprawdzenia, czy ten stan jest potwierdzony. Trzeba mieć jednocześnie na względzie, że zgodnie z art. 81 ust. 4 zd. 2 p.b. protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Nie dało się zatem uznać, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjne faktycznie inicjuje postępowanie w myśl art. 61 § 1 k.p.a. (podobne wyrażone stanowisko: wyrok NSA z dnia: 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2582/18, 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1038/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia: 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 50/21, 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1392/20, dostępne w CBOSA). Prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznacza, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.

Dopóki PINB nie potwierdził w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2020 r. tego, jaki jest stan faktyczny i prawny obiektów budowlanych na działce M. i D. małż. M. nie mógł uznać, że postępowanie administracyjne toczy się. Dodatkowo, mając na względzie interes Skarżącej, PINB był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż miała ona prawo poznać rezultaty swojego żądania.

Gdyby interpretować przepisy prawa tak, jak oczekuje tego Skarżąca (każde żądanie wszczęcia postępowania inicjuje je), doszłoby do paraliżu w zakresie działania organów nadzoru budowlanego, a nadto każda niepotwierdzona niczym wątpliwość mogłaby utrudniać prowadzenie jakiegokolwiek postępowania prowadzącego np. do przebudowy, nadbudowy, rozbudowy etc. W rzeczywistości podnoszenie takich niepotwierdzonych zarzutów mogłoby całkowicie zablokować proces budowlany, na co nie może być zgody. Na marginesie, ta okoliczność między innymi przyświecała ustawodawcy, aby w art. 53a ust. 1 p.b. wprowadzić wyraźne zastrzeżenie, że postępowanie legalizacyjne może być wszczynane z urzędu.

Ponieważ kontrola przeprowadzona przez PINB miała miejsce w dniu [...] września 2020 r., a więc po dniu [...] września 2020 r., kiedy weszła w życie nowelizacja p.b. w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy p.b. według brzmienia po dniu [...] września 2020 r. Przepis art. 25 tej ustawy wskazuje na obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, lecz niezakończone. Nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] września 2020 r.

Rekapitulując tą część rozważań, należy stwierdzić, że zarzut rażącego naruszenia art. 25 nowelizacji p.b. jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu, iż organy nadzoru budowlanego zaniechały poddania kontroli obiektów budowlanych, których realizacja nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia zamiaru ich wykonania należy wskazać, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2020 r. nie stwierdzono, aby te obiekty stanowiły zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Trzeba podkreślić, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego posiadają kwalifikacje oraz wiedzę z zakresu architektury i budownictwa, a także konstrukcji. Udokumentowane działania kontrole nie wykazały wystąpienia jakichkolwiek zagrożeń. Z tego względu, choć rzeczywiście PINB posiada kompetencję wstrzymania robót budowlanych w innych przypadkach określonych w art. 48 ust. 1 i art. 49f p.b., nie było podstaw do skorzystania z niej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 p.b. Tak samo skorzystanie z tej kompetencji w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie było zasadne, ponieważ, jak już wskazano, nie były wymagane pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na realizację kojca oraz wiaty.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu, który wprowadza sprzeczność w całej konstrukcji skargi, Sąd stwierdza jego niezasadność. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 53a ust. 1 p.b., który został dodany do p.b. z dniem [...] września 2020 r. Podnosząc na wstępie zarzut rażącego naruszenia art. 25 nowelizacji p.b. Skarżąca twierdziła, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie reżim prawny sprzed dnia [...] września 2020 r. Mimo to, Sąd podziela twierdzenie Skarżącej, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. nie zamyka drogi nikomu, kto posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego uregulowanego w rozdziale 5a p.b., co wskazano zresztą powyżej. Strona postępowania ma prawo żądać wszczęcia postępowania, jednakże to organ nadzoru budowlanego zdecyduje o tym kiedy to nastąpi, gdy tylko potwierdzą się obawy strony udokumentowane w postępowaniu kontrolnym (art. 81 ust. 4 p.b.). Tylko na tej podstawie organ nadzoru budowlanego może podjąć działania zmierzające do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaniechanie w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydanie rozstrzygnięcia może być zaskarżone w pierwszej kolejności ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność. Tak przyjęta konstrukcja nie prowadzi do wniosku, że strona postępowania jest bezbronna.

Sąd wyjaśnia, iż Skarżąca ma rację co do tego, że przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis w zakresie art. 61 § 1 k.p.a. Taka relacja prowadzi do poważnych konsekwencji, których istotę oddaje paremia lex specialis derogat legi generalis. Jeżeli z woli ustawodawcy przyjmuje się pierwszeństwo stosowania jednego przepisu przed drugim w sytuacji ich kolizji, to należy uznać, że przepis ogólny nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Sytuacja na gruncie p.b. jest specyficzna nie co do trybu wszczęcia postępowania, ale co do czasu, w jakim ono następuje. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne byłoby zablokowanie możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, ponieważ mogłoby to prowadzić do powstania szkód w zakresie interesu prawnego, z którego wywodzona jest legitymacja do wszczęcia postępowania.

Uzasadnienie skargi odnosi się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stąd należy uznać, że Skarżąca transponuje je na grunt postępowania przed sądem administracyjnym. W pierwszej kolejności podniesiono zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na tym, że w zawiadomieniu z dnia [...] października 2020 r. o wszczęciu postępowania nie wskazano, czy nastąpiło ono z urzędu, czy na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek obowiązek zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie dotyczy zatem stron innych niż wnioskodawca (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1992/19, dostępny w CBOSA). Skoro PINB zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym także Skarżącą, należało uznać, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu. Organy administracji publicznej nie zawiadamiają inicjatorów postępowania o wszczęciu postępowania, które nastąpiło z ich inicjatywy. Byłoby to rozwiązanie dalece nieracjonalne. Brak oznaczenia, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek w sytuacji, gdy zawiadomiono wszystkie strony nie jest naruszeniem, mającym wpływ na wynik sprawy. Ta okoliczność ma jedynie wpływ na obliczanie terminów, jednakże to pozostaje domeną odrębnego postępowania.

Następnie podniesiono, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformowano stronę o możliwości zapoznania się dokumentacją zebraną w sprawie, czym naruszono art. 10 k.p.a. Należy stwierdzić przede wszystkim, że PINB ma obowiązek powiadomić strony o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż to jest przejaw obowiązującej zasady ogólnej czynnego udziały strony postępowania. Ponieważ nie przedłużano postępowania przed organem II instancji, strona miała czas i możliwości zapoznania się dokumentacją w sprawie. Materiały dowodowe stanowią wyłącznie protokoły, które sporządzono w wyniku odrębnie przeprowadzonego uprzednio postępowania kontrolnego (art. 81 ust. 4 p.b.). Nie można uznać jednocześnie, że Skarżąca była uprawniona do udziału w kontroli w dniu [...] września 2020 r. "Czynności kontrolne, zwane też sprawdzającymi, prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 p.b., mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a., nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby" (wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1716/18, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla za przepisem art. 81a ust. 2 p.b., że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Takie sformułowanie przepisu musi być wykładane w sposób zawężający właśnie do osób wskazanych w tym przepisie ergo, nie można uznać, że poza osobami wymienionymi w przepisie, udział w kontroli mogą wziąć inne osoby. Wykładnia celowościowa, która zaprzeczałaby literalnemu brzmieniu przepisu prawa jest niedopuszczalna (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna" 42/3/2005). Zatem, konieczność rozróżnienia postępowania kontrolnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i postępowania jurysdykcyjnego prowadzi dodatkowo do wniosku, że Skarżąca nie była uprawniona do udziału w kontroli z dnia [...] września 2020 r.

Protokoły, które jak wynika z art. 81 ust. 4 p.b. stanowią podstawę do podjęcia określonych działań procesowych, skończywszy na wydaniu decyzji administracyjnej mogą być kwestionowane przez stronę postępowania już w jego toku. Strona ma prawo podjęcia próby podważenia rezultatów kontroli przedstawionych w protokole kontroli. Warunkiem skuteczności takiej próby jest jednak nie tylko wskazanie dowodów, które zdaniem strony należy przeprowadzić, ale także uprawdopodobnienie, iż ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 874/20, dostępny w CBOSA). Skarżąca dowiedziawszy się o wszczęciu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się na temat dowodów zebranych w związku ze sprawą, miała szansę zakwestionować ustalenia PINB, czego nie zrobiła.

Sąd zwraca uwagę, że nie było potrzeby prowadzenia oddzielnych postępowań w odniesieniu do każdego obiektu budowlanego. PINB skorzystał z możliwości, jaką daje mu art. 62 k.p.a. i prowadził jedno postępowanie, szczególnie gdy sprawa dotyczy tych samych osób, obiektów budowlanych na jednej i tej samej działce i toczy się przed tym samym organem nadzoru budowlanego. Przepis art. 62 k.p.a. nie nakłada na organ administracji obowiązku prowadzenia jednego postępowania, a jedynie daje organowi administracji taką możliwość. Nie będzie tym samym naruszeniem art. 62 k.p.a. nieskorzystanie przez organ administracji z możliwości prowadzenia jednego postępowania i prowadzenie kilku postępowań (wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2289/18, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko WWINB, który stwierdził, że nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, kiedy stwierdzono na podstawie protokołów kontroli z dnia [...] września 2020 r., że budynek mieszkaniowy oraz budynek gospodarczy posiadają wymagane prawem pozwolenia na budowę. Wiaty zlokalizowane na działce nie wymagały ani pozwoleń, ani zgłoszenia faktu budowy (art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b.). W wyniku tych ustaleń okazało się, że postępowanie legalizacyjne było bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. PINB miał obowiązek wszcząć postępowanie, gdyż Skarżąca mająca interes prawny miała prawo dowiedzieć się o stanie prawnym nieruchomości M. i D. małż. M. . Organ II instancji zasadnie ocenił działania podjęte przez PINB.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.