Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 466/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 11a, 31
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. S. i F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Prezydenta Miasta R. wpłynął wniosek P. S., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta R., o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania p.n.: Przebudowa ulicy [...] w R. - K. Prezydent Miasta R. w dniu [...] r. działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 dalej: "specustawa drogowa") wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. R., która kwestionowała podział nieruchomości będącej jej własnością, F. S., który nie zgadzał się na podział nieruchomości będącej jego własnością i proponował odmienne rozwiązanie, tj. przeprowadzenie drogi przez część działek będących własnością Gminy R., oraz R. R. występujący jako pełnomocnik H. S. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Wskazał, że odwołujący nie sprzeciwia się samej inwestycji, lecz nie zgadza się z tym, że dojazd do jego domu ma być przeprowadzony przymusowo przez jego nieruchomość, pomimo iż droga istniejąca jest wystarczająco szeroka.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł w części co do istoty sprawy poprzez dodanie do zaskarżonej decyzji pkt. 9 dotyczącego terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. oraz F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. prawomocnym wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 539/14, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda [...], kierując się potrzebą usunięcia wewnętrznych sprzeczności w decyzji organu I instancji, winien był w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 11g ust. 3 "specustawy drogowej" uchylić pkt 6 zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...] oraz nakazać uzupełnienie organowi I instancji wchodzącej w skład załącznika nr 1 dokumentacji geodezyjnej związanej z podziałem nieruchomości, poprzez dodanie do wykazu zmian gruntowych informacji o podziale działki nr [...] oraz nakazać uzupełnienie w tym zakresie części graficznej tego załącznika.

Wojewoda [...] w dniu [...] r. wydał kolejną decyzję, w której wskazał, że wydane rozstrzygnięcie jest następstwem stwierdzonego uchybienia, polegającego na sprzeczności pomiędzy treścią decyzji Prezydenta Miasta R., która wskazywała, że działka nr [...] przechodzi w całości na własność Gminy Miasta R., a załącznikiem graficznym do decyzji, w którym linia rozgraniczająca teren inwestycji została poprowadzona przez ww. nieruchomość, a nie po jej granicy. Wojewoda na podstawie art. 11g ust 3 "specustawy drogowej," stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 138 § 2 k.p.a., uchylił pkt 6 zaskarżonej decyzji oraz załącznik do decyzji w części obarczonej wadą. Ponadto, uchylił zawarty w decyzji organu I instancji zapis: że niniejsza decyzja wygaśnie jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna lub budowa zostanie przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Nadto orzekł w części poprzez dodanie pkt 9 w oparciu o art. 16 ust. 2 "specustawy drogowej".

Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. S. i F. S., reprezentowani przez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy z ww. skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 725/15, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda nie zawarł w decyzji rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję w I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania, bowiem brak utrzymania w mocy decyzji w pozostałym zakresie oznacza, że w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie procesowe miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na tej podstawie Sąd nakazał Wojewodzie [...] rozpoznanie w całości wniesionego odwołania, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/GI 725/15 oraz z dnia 17 września 2014r., sygn. akt II SA/GI 539/14.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 11g specustawy drogowej w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590) oraz z art. 138 §2, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołań B. R., F. S. oraz H. S. reprezentowanego przez pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...]:

I. uchylił pkt 6 w części odnoszącej się do działki nr [...] oraz uchylił załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi pierwszej instancji.

II. uchylił decyzję organu I instancji w części dot. pkt. 8 lit. a tiret 5, to jest zapis:

- niniejsza decyzja wygaśnie jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna lub budowa zostanie przerwana na okres dłuższy niż 3 lata i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

III. orzekł w części poprzez dodanie pkt. 9, o następującej treści:

Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 3 "specustawy drogowej", decyzja ta zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podano m. in., że do wniosku załączono opinie właściwych miejscowo organów, uzgodnienia branżowe, projekt budowlany wraz z oświadczeniami projektantów oraz, że wniosek czyni zadość pozostałym wymaganiom przepisu art. 11d "specustawy drogowej". Inwestor w sposób czytelny wskazał nieruchomości objęte inwestycją, nieruchomości podlegające podziałowi, przechodzące na własność właściwej jednostki samorządowej. Odnosząc się do pkt. II przedmiotowej decyzji, konieczność uchylenia zapisu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta R. wynika z faktu, iż "specustawa drogowa" nie zawiera przepisów, które wskazywałyby na czasowo ograniczony charakter ważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11i ust. 1 "specustawy drogowej" w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – dalej p.b.) z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Jednak decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę, natomiast odesłanie do przepisów ustawy – Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych, rozstrzyganych w drodze decyzji ZRID, a nie formalnych (procesowych), jak np. termin ważności decyzji. Umorzenie postępowania nie pogarsza sytuacji skarżących, a zatem poprzez dokonanie powyższego zapisu skarżący nie tracą praw ani też nie są nakładane na nich nowe obowiązki. Wojewoda [...] nadto, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., dodał pkt 9 do zaskarżonej decyzji czyniąc zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, a przy tym uwzględniając wniosek inwestora w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i informując o wynikających z nadania tego rygoru skutkach. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazuje, iż specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Powszechnie w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że organ zezwalający na realizację drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu.

Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik H. S. oraz F. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 139 k.p.a., w punkcie II zaskarżonej decyzji, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części określającej trzyletni termin rozpoczęcia budowy, względnie termin przerwy w budowie, powodujący wygaśnięcie decyzji, w sytuacji, gdy art. 139 k.p.a. zakazuje wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (pozbawienie skarżących własności) w stosunku do wagi i celu inwestycji, czego konsekwencją jest naruszenie interesu prawnego skarżących;

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przez organ w uzasadnieniu decyzji motywów podjęcia takiej konkretnej decyzji w danym stanie faktycznym, a niepodjęcia innej decyzji, co uniemożliwia skarżącym polemikę z zasadnością decyzji.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że w niniejszej sprawie organ nie tylko nie rozważył wszelkich okoliczności sprawy, o czym świadczy nieuwzględnienie przedstawionych przez skarżących innych możliwych rozwiązań planowanej inwestycji, ale przede wszystkim nie wyważył interesu społecznego. Interes społeczny obejmuje bowiem w tym przypadku jedynie dojazd do posesji skarżących, którzy mają już dostęp do drogi publicznej i nie potrzebują poprawy tego stanu poprzez dodatkowe poszerzenie drogi kosztem ich własnej nieruchomości. Niezachowana przez organ zasada proporcjonalności jest ogólną zasadą postępowania administracyjnego, a także konstytucyjnym fundamentem demokratycznego państwa prawa, co w istocie swej oznacza, że musi być stosowana jako element kontroli legalności każdej decyzji administracyjnej ingerującej w konstytucyjne prawa i wolności obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga dotyczy decyzji w zakresie, jaki odnosi się do inwestycji drogowej przeprowadzanej przez działkę nr [...] i tylko w tym zakresie jest rozpoznawana.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, rozpoznając zagadnienie zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że charakterystyczne dla całej ustawy o inwestycjach drogowych są przepisy służące przyspieszeniu postępowania. Zwraca też uwagę, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych, co prowadzi do wniosku, że Wojewoda w niniejszej sprawie słusznie uznał, iż "specustawa drogowa" nie zawiera przepisów, które wskazywałyby na czasowo ograniczony charakter ważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jakkolwiek w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2, to jednak decyzja taka ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych, w tym w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej. Słusznie zatem stwierdza się, że ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji, przepisy ustawy – Prawo budowlane dotyczące okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają do niej zastosowania.

Art. 139 k.p.a. stwierdza co prawda, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, ale jednak wprowadza dodatkowy warunek – "chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." A. Wróbel w komentarzu do art. 139 k.p.a. (Lex-el.) stwierdza, że przepis ten ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. W tej sytuacji organ odwoławczy miał pełne prawo orzec jak w punkcie II decyzji, gdyż nie mógł zaakceptować rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niemającego umocowania w ustawie. Przy tym wskazuje się, iż "W zakresie pierwszego wyjątku przeważa pogląd, że zakres użytego tu pojęcia »rażące naruszenie prawa« jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2)." (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 139 k.p.a., Lex-el.). Zdaniem Sądu, zaakceptowanie przez organ odwoławczy błędnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego byłoby sprzeczne z takim obiektywnym porządkiem prawnym, a dodatkowo rażąco sprzeczne z interesem społecznym, znajdującym wyraz w specustawie drogowej. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu K 4/10 zwraca bowiem dodatkową uwagę, że ustawa ta odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale - jeśli chodzi o skutki cywilnoprawne - rodzi je w odniesieniu do wielu nieruchomości, przez które przebiegać ma planowana droga. Zatem, zaakceptowanie takiego ograniczenia czasowego, jak w decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie wygaśnięcia jej po upływie 3 lat od zaistnienia przesłanek tam wskazanych, niweczyłoby cele ustawy oraz samej decyzji; wprowadzałoby skutek tego rodzaju tam, gdzie nie może on mieć miejsca.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że WSA w prawomocnym wyroku z dnia 17 września 2014 r., II SA/Gl 539/14, zapadłym w niniejszej sprawie, wyraźnie przesądził, iż organ był związany wnioskiem i nie mógł zmienić przebiegu drogi (s. 14 uzasadnienia). Wyraźnie tam stwierdzono: "(...) organ odwoławczy związany był wnioskiem inwestora , a zatem nie był uprawniony do wprowadzania do tego wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej przebudowy drogi. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego miała zatem charakter związany, co uniemożliwiało Wojewodzie wprowadzenie żądanej przez skarżących zmiany tej decyzji uwzgledniającej ich interes. Za chybiony Sąd uznał też zarzut przekroczenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżących prawa własności do części ich nieruchomości. Realizacja systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu pozostaje bowiem niewątpliwie w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażającą się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę chronionych praw i wolności. Dodać też należy, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że własność i inne prawa majątkowe (...) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem brak jest podstaw do głoszenia w oparciu o przepisy Konstytucji twierdzeń o prymacie własności prywatnej nad prawem własności przysługującym podmiotom publicznym. Stwierdzić zatem przyjdzie, że poprawa dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej poprzez przebudowę nawierzchni ul. [...] oraz poszerzenie tej drogi kosztem części należącej do nich nieruchomości (...) nie naruszyło zasady proporcjonalności oraz słusznego interesu wnoszących skargę. Okoliczność zaś, że przebudowywana droga na wskazywanym przez skarżących odcinku prowadzi tylko do ich nieruchomości nie tylko nie pozwala na kwestionowanie tego stanowiska, a wręcz dostarcza argumentów przemawiających za jego akceptacją. Dodać nadto trzeba, że w związku z pozbawieniem skarżących prawa własności części ich nieruchomości przysługiwać im będzie od Gminy R. należne z tego tytułu odszkodowanie (...)."

W tym kontekście wskazać należy na treść art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Jeśli skarżący nie zgadzają się z powyższym rozstrzygnięciem, mieli prawo do złożenia skargi kasacyjnej. Wyrok obecnie jest jednak prawomocny, wywołując skutek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stan prawny nie uległ bowiem zmianie w zakresie uzasadniającym odstąpienie od przywołanej wyżej oceny prawnej.

Zatem, jedynie dla przypomnienia wskazać należy, że TK w przywołanej sprawie K 4/10 stwierdza, iż dokonując konstytucyjnoprawnej oceny zakwestionowanych przepisów trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Dla TK oczywiste jest, że – przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Znajduje ono swój wyraz prawny w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych (specustawy drogowej), który ogranicza zakres zaskarżenia decyzji. Trybunał na tej podstawie stwierdził, że przepisy ustawy przyczyniają się zarówno do przyspieszenia postępowania, jak i wzmocnienia skuteczności decyzji, a w konsekwencji - służą zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji.

Trzeba wreszcie przypomnieć, że Trybunał w wyroku z 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05, OTK-A 2006/6/62, stwierdził m. in., że "Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju". Dalej Trybunał przyjął, że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych."

Wskazać również należy, że w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sposób szczególny uregulowane zostało nie tylko postępowanie administracyjne, ale również postępowanie sądowoadministracyjne. I tak, np. wg jej art. 11g ust. 3 w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ograniczenia w tym zakresie wprowadza także art. 31 specustawy drogowej.

Wszystkie te uwagi, zarówno TK, jak i NSA wskazują, iż ustawa ta ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji takich inwestycji. NSA w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14, zwraca uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stąd organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. NSA wskazuje, że skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tymczasem powoływanie się jedynie na interes subiektywny, upatrywany w uszczupleniu praw własności, nie jest na tyle uzasadnione, aby zmieniać przebieg drogi.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 107 §3 i 139 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.