Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 881/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1, 3 i 4, art. 10 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 3 pkt 3a, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 28 maja 2018 roku nr XXXIX/225/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, fragmenty wsi: Komorów, Łaszczyn i Niemgłowy - oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 881/18

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Nr XXXIX/225/18 Rady Gminy Cielądz z dnia 28 maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, fragmenty wsi: Komorów, Łaszczyn i Niemgłowy. Zaskarżając uchwałę w całości organ nadzoru zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 3 pkt 3a, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej rozporządzenie, poprzez istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego.

Wskazując na powyższe naruszenia organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w uchwalonym planie miejscowym dla terenów o symbolach 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R 10.54.R i 13.01.R wprowadzono zapisy zakazujące realizacji budynków. Według definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) przez "budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Z definicji tej wynika, że do budynków należy zaliczyć zabudowę związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów, tj. zabudowę siedliskową, zagrodową oraz budynki gospodarcze.

W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, uchwalonym uchwałą Nr XXXVI/166/2013 Rady Gminy Cielądz z dnia 29 października 2013 r., wskazane tereny znajdują się w studium w zasięgu obszarów R2 -"Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów" oraz obszarów R3 - "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów", dla których wprowadzono "utrzymanie istniejących siedlisk rozproszonej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych" - str. 47 studium. Na str. 52 ww. studium w pkt. 3.4. określono tereny wyłączone spod zabudowy, jednakże wyłączenia te nie obejmują terenów o symbolach R2 i R3. Treść studium nie budzi wątpliwości, że intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na tym obszarze zabudowy służącej obsłudze gospodarki rolnej. Zatem Rada Gminy Cielądz, uchwalając zakaz realizacji budynków na ww. terenach rolnych, naruszyła obowiązujące w tym zakresie ustalenia studium, a tym samym art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium, a rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli wcześniej rada gminy wyłączy je spod zabudowy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jedna z uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu dotyczyła m.in. zasadności wprowadzenia w planie miejscowym zakazu realizacji budynków na terenie o symbolu 10.50.R. Uwaga ta nie została uwzględniona przez organy gminy.

Wojewoda podniósł także, że dla terenu o symbolu 10.43.PE ww. planu miejscowego w § 14 pkt 25 jako przeznaczenie terenu ustalono tereny obiektów produkcyjnych i energii elektrycznej ze źródeł fotowoltaicznych, jednak bez wskazania maksymalnej dopuszczonej mocy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz określenia dla nich stref ochronnych. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Jednocześnie jedynie fragment terenu o symbolu 10.43.PE znajduje się w zasięgu wyznaczonej w obowiązującym studium gminy Cielądz granicy strefy ochronnej i obszaru, na którym dopuszczalne jest przeznaczenie terenu pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dopuszczenie rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawianych źródeł energii bez określenia ich mocy oraz bez wyznaczenia stref ochronnych stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego.

W ocenianym planie miejscowym występuje także brak spójności tekstu planu z załącznikiem graficznym. W § 14 ust. 32 tekstu uchwały określono ustalenia dla terenu o symbolu 10.65.ZL, który nie został w ogóle wyznaczony na rysunku planu, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cielądz nie podzieliła stanowiska Wojewody, że z art. 15 ust 1 u.p.z.p. wynika wprost obowiązek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Z treści art. 15 ust. 1 ww. ustawy wynika wprost, że ustalenia projektu planu miejscowego są w równym stopniu podporządkowane zapisom w studium, jak też przepisom odrębnym. Przepis ten odnosi się jednak do czynności organu sporządzającego plan miejscowy i wskazuje na podstawę konstrukcji planu miejscowego w oparciu o studium, a nadrzędnym jest przepis art. 20 ust 1 u.p.z.p. wskazujący na wzajemne relacje pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego. Relacje te dotyczą wyłącznie nienaruszania ustaleń studium przez ustalenia planu miejscowego.

W kwestionowanej uchwale ustalenia studium określiły dominujący kierunek rozwoju przestrzennego o formule: R3 - Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów. Taki kierunek rozwoju obejmuje prawie 90% powierzchni obszaru planu.

Realizując ustalenia studium w treści planu miejscowego wzięto pod uwagę następujące zapisy studium:

1/ w rozdziale 3.2. Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów:

a) określające definicję strefy R3.

W strefie o symbolu R3 nie wskazano, że tereny są przeznaczone pod zabudowę związaną z rolniczym użytkowaniem gruntów, a jedynie dopuszczono taką kategorię przeznaczenia terenu, co należy rozumieć jako konieczność spełnienia warunków wynikających z przepisów szczególnych lub odrębnych dla tej kategorii.

b) cel polityki rozwoju przestrzennego - zwiększanie leśnej przestrzeni produkcyjnej,

c) preferencje, dopuszczalne lub wskazane zagospodarowanie w tym:

- grunty rolne o niskiej jakości (klasy V i VI) do zalesienia,

- wprowadzanie pasów zadrzewień śródpolnych,

- dopuszczalna realizacja ujęć wód i oczyszczalni ścieków.

- w pasie o szerokości 10 m, na użytkach rolnych z wyłączeniem łąk, przylegającym do obszarów B2, dopuszcza się realizację obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości do 160 DJP, zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, płyt gnojowych oraz obiektów służących przechowywaniu środków produkcji i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych,

- utrzymanie istniejących siedlisk rozproszonej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych,

- dopuszczalna realizacja obiektów produkcji energii elektrycznej opartych na energii słonecznej,

- dopuszczalna realizacja obiektów produkcji energii elektrycznej opartych na energii wiatrowej wyłącznie w granicach stref określonych rysunkiem studium,

d) ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym:

- zalesienia wyłącznie na gruntach klasy V do VIz,

- istniejące tereny zalesione i zadrzewione do utrzymania, z możliwością regulacji granicy rolno-leśnej.

2/ w rozdziale 3.9. Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, dotycząca strefy rozwoju przestrzennego o symbolu R3 o treści: W obszarach R1, R2 i R3, na których jest możliwa realizacja obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą, w tym obiektów produkcji zwierzęcej powyżej 40 DJP lecz nie większych niż 160 DJP. Zakłada się, że na obszarze gminy wprowadzony zostanie ustaleniami planów miejscowych zakaz realizacji nowych obiektów produkcji zwierzęcej powyżej 160 DJP przy zachowaniu istniejących o tej wielkości.

Kształtowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej odbywać się będzie poprzez następujące działania:

- ochronę wartości produkcyjnych gruntów o wysokiej jakości gleb,

- kontynuację melioracji na terenach wymagających uregulowania stosunków wodnych,

- utrzymanie istniejących systemów drenarskich,

- stymulowanie procesów zwiększania wielkości gospodarstw rolnych.

Obszary leśnej przestrzeni produkcyjnej zostały oznaczone na rysunku studium symbolami ZL i R3. W obszarach tych zakłada się:

- ochronę na warunkach określonych w przepisach szczególnych i utrzymanie istniejących użytków leśnych,

- kompleksowe zalesianie gruntów porolnych o niskiej bonitacji gleb.

Organ stwierdził, że w ustaleniach planu miejscowego zrealizowano powyższe ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób następujący:

1) w granicach strefy o symbolu R3 przeznaczono tereny pod:

- lasy, oznaczone symbolem ZL, co rozumieć jako przeznaczenie ograniczone do gospodarowania leśnego na gruntach leśnych, obejmujących: lasy, porolne grunty do zalesienia z liniami podziału przestrzennego lasu i urządzeniami melioracji wodnej oraz drogi leśne, parkingi leśne i leśne obiekty rekreacyjne,

- tereny rolnicze z zabudową zagrodową, oznaczone symbolem R,RM, co należy rozumieć jako przeznaczenie ograniczone do gospodarowania rolniczego na niektórych gruntach rolnych w tym: na gruntach ornych i pod sadami, na trwałych użytkach zielonych, w ogrodach, pod osłonami, łącznie z drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, zadrzewieniami, obiektami melioracji wodnych, przeciwpowodziowymi i przeciwpożarowymi oraz do zachowania istniejącej oraz realizowania projektowanej zabudowy mieszkalno-produkcyjnej w gospodarstwie, w skład której wchodzą budynki mieszkalne, budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów i przeznaczonych dla potrzeb własnych gospodarstwa rolnego z niezbędną do funkcjonowania tych budynków infrastrukturą techniczną, w tym lokalnymi ujęciami wody przy zachowaniu ograniczeń zawartych w treści niniejszej uchwały,

- tereny rolnicze, oznaczone symbolem R, co należy rozumieć jako przeznaczenie ograniczone do gospodarowania rolniczego na niektórych gruntach rolnych, w tym: na gruntach ornych i pod sadami, na trwałych użytkach zielonych, w ogrodach, pod osłonami, łącznie z drogami dojazdowymi do gruntów rolnych, zadrzewieniami, obiektami melioracji wodnych, przeciwpowodziowymi i przeciwpożarowymi,

- drogi dojazdowe i drogi wewnętrzne obsługi terenów rolnych i leśnych.

2/ w ustaleniach planu miejscowego (§ 6 pkt 3) o treści: 3) w terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia terenu: R i R,RM, w pasach o szerokości 100 m stycznych do terenów o symbolu RMu, stanowiących integralną część zabudowy zagrodowej na nieruchomości, dopuszcza się realizację obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości stada do 40 DJP, zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, płyt gnojowych oraz obiektów służących przechowywaniu środków produkcji i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych - dopuszczono realizację obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolniczą.

3/ ustalenie planu przytoczone powyżej dotyczy również terenów rolnych położonych w strefie R2, występującej marginalnie w terenie o symbolu 10.52.R.

Rada Gminy wyjaśniła przy tym pozorną sprzeczność ustaleń szczegółowych dotyczących terenowo symbolach 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R, i 13.01.R o treści: a) zakaz realizacji budynków, z treścią ustaleń zawartych w § 6 pkt 3.

W treści § 4 ust. 3 pkt 5 tekstu planu zawarto definicję pojęcia "dopuszczenie", użytego w § 6 pkt 3: należy przez to rozumieć uprawnienia do realizacji na działce budowlanej obiektów budowlanych lub form zagospodarowania wskazanych w zasadach i warunkach zagospodarowania terenu, które wykraczają poza ustalone w definicji przeznaczenia terenu określonej w ust. 4 niniejszego paragrafu jako towarzyszących istniejącym lub realizowanym obiektom budowlanym o funkcjach zgodnych z przeznaczeniem ustalonym w rozdziale 2 uchwały, o udziale powierzchni użytkowej wszystkich budynków na działce budowlanej nie przekraczającym 45 %, przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu;.

W ocenie organu jest oczywiste, że istnieją fragmenty terenów przeznaczonych pod rolnictwo (o symbolu R), na których nie będą mogły być realizowane budynki. Przy wyznaczaniu takich terenów brano pod uwagę: położenie terenów w stosunku do dróg, występowanie sieci uzbrojenia terenu, przeciwdziałanie rozlewania się zabudowy poza ukształtowane pasma zabudowy przy istniejących drogach z podstawowym uzbrojeniem, ochronę ładu przestrzennego w tym krajobrazu otwartych terenów rolniczych.

Ustaleniami studium ograniczono prawo zabudowy terenów rolnych, dopuszczając jednak wyjątki od zakazu zabudowy. Powyższe wskazuje, że na wymienionych terenach (R) położonych w strefie rozwoju o symbolu R3, nie wprowadzono planem miejscowym bezwzględnego zakazu realizacji budynków. Takie rozwiązanie nie narusza ustaleń studium.

Organ odniósł się także do zarzutu braku określenia wielkości mocy projektowanych urządzeń. W skarżonej uchwale zapisami w planie wyznaczono teren o symbolu 10.43.PE przeznaczony pod realizację obiektów produkcyjnych, energii elektrycznej ze źródeł fotowoltaicznych. Na rysunku studium zostały wyznaczone granice stref ochronnych i obszarów, na których dopuszczalne jest przeznaczenie terenu pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii - turbin wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW, łącznie ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Dla źródeł odnawialnych opartych na energii słonecznej nie wyznaczono w studium stref - niezależnie od mocy takie urządzenia nie wymagają ustalenia stref ochronnych.

Przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a wskazuje na określenie w planie miejscowym w zależności od potrzeb granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko;

Pozyskiwanie energii elektrycznej ze źródeł fotowoltaicznych nie wymaga ustalenia granic stref ochronnych i nie wykazuje znaczącego oddziaływania na środowisko wynikającego z zainstalowanej mocy urządzeń. Z uwagi na powyższe nie występuje potrzeba zastosowania ww. przepisu i zawierania w treści planu miejscowego projektowanej wielkości urządzeń.

Rada gminy podniosła też, że w treści planu miejscowego zawarto ustalenia dla terenu o symbolu 10.65.ZL, którego nie wyznaczono na rysunku planu. W § 14. Ust. 32 tekstu planu błędnie umieszczono symbol tego terenu: 32. Ustala się następujące przeznaczenie i szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenów, które zostały oznaczony na rysunku planu (sekcja Nr 1 i sekcja Nr 2) symbolami: 10.55.ZL, 10.56.ZL, 10.57.ZL, 10.58.ZL, 10.59.ZL, 10.62.ZL, 10.63.ZL, 10.64.ZL, 10.65.ZL. 10.66.ZL, 10.67.ZL, 10.68.ZL, 10.69.ZL:

1/ przeznaczenie: lasy;

2/ zasady i warunki zagospodarowania:

a) zakaz realizacji budynków,

b) dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie rolnicze gruntów rolnych do czasu ich zalesienia,

c) dopuszcza się realizację sieci podziemnej infrastruktury technicznej przy zachowaniu przepisów odrębnych,

d) szerokość dojazdów gospodarczych minimum 5m.

Z oczywistych względów przepis ten jest przepisem "martwym". Stosowanie planu miejscowego odbywa się jednokierunkowo, od identyfikacji działki ewidencyjnej na rysunku planu do tekstu planu i dlatego umieszczenie zapisu "10.65.ZL" nie ma istotnego znaczenia dla funkcjonowania uchwały w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W zaskarżonej uchwale trudno dopatrzeć się istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, przeanalizował cały proces uchwalania planu i nie dostrzegł uchybień w tym zakresie,. Znamienne jest przy tym, że również organ nadzorczy składając skargę nie poniósł żadnych zarzutów odnoszących się do procedury uchwalenia planu miejscowego, podnosząc wyłącznie argumenty o wadliwości poszczególnych zapisów spornego planu. Sąd zatem, również nie dostrzegając wad proceduralnych, odniesie się w dalszej części uzasadnienia do zawartych w skardze zarzutów Wojewody.

Pierwszy z zarzutów odnosi się do sprzeczności postanowień części planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Cielądz, uchwalonym uchwała Nr XXXVI/166/2013 Rady Gminy Cielądz z dnia 29 października 2013 r. Wojewoda stwierdził, że tereny oznaczone w planie (§ 14 pkt 18, 30 i 31) symbolami 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R i 13.01.R, dla których określono w planie zakaz zabudowy, w Studium znajdowały się na terenie R2 i R3, na którym przewidziana była zabudowa i zabudowa zagrodowa związana z użytkowaniem rolniczym gruntów.

Jednakże w ocenie Sądu nie można mówić w niniejszej sprawie o sprzeczności zapisów planu z zapisami Studium. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Już to pozwala na przyjęcie, że zarzut naruszenia tych przepisów podniesiony w skardze nie jest zasadny. Studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy, nie może wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowym, w którym przewidziano określony zakaz budowy, narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18).

Przyjęte stanowisko wynika także z porównania charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawowych zakresów regulacji tych aktów. Oba akty są instrumentami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Jednakże studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1), zaś plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1). Studium ma więc – w największym uproszczeniu – charakter ogólny, zaś plan miejscowy szczegółowy. Z tymi zasadniczymi cechami obu aktów z zakresu planowania przestrzennego wiąże się też to, że studium jest uchwalane dla terenu całej gminy (art. 9 ust. 3), zaś plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. W związku z tymi cechami pozostaje zakres studium i planu miejscowego. Treść studium została określona w art. 10 u.p.z.p., zaś treść planu miejscowego w art. 15 tej ustawy. Charakterystyczne i istotne dla rozpoznawanej sprawy jest to, że jedynie w odniesieniu do planu miejscowego ustawodawca wyraźnie przewiduje, że ten akt z zakresu planowania przestrzennego może zawierać zakazy zabudowy. W art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowi się bowiem, że w planie miejscowym m.in. określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W odniesieniu do studium takiego przepisu brak. Jedynie w art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi się, że w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W studium mogą być zatem określone tereny w ogóle wyłączone z zabudowy, zaś w planie miejscowym może ustalać zakaz zabudowy, przy czym skoro ustawodawca wprowadzenie zakazu zabudowy wiąże z warunkami zagospodarowania terenów oraz ograniczeniami w ich użytkowaniu, to należy przyjąć, że w planie miejscowym może być ustalony dla danego terenu całkowity zakaz zabudowy lub zakaz określonej zabudowy.

Z tych wszystkich względów brak podstaw do przyjęcia takiej wykładni przepisów u.p.z.p., która prowadziłaby do uznania, że plan miejscowy, w którym przewidziano zakaz budowy określonych obiektów budowlanych, narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano.

W niniejszej sprawie tylko na części terenów R2 i R3 (ujętych w Studium) wprowadzono w planie miejscowym zakaz zabudowy, na części zaś zabudowa związana z rolniczym wykorzystaniem terenów jest dopuszczalna. Stanowisko Rady gminy, zawarte w odpowiedzi na skargę, jest prawidłowe.

Drugi zarzut odnosi się do okoliczności, że dla terenu o symbolu 10.43.PE ww. planu miejscowego w § 14 pkt 25 jako przeznaczenie terenu ustalono tereny obiektów produkcyjnych i energii elektrycznej ze źródeł fotowoltaicznych, jednak bez wskazania maksymalnej dopuszczonej mocy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz określenia dla nich stref ochronnych.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Jednocześnie jedynie fragment terenu o symbolu 10.43.PE znajduje się w zasięgu wyznaczonej w obowiązującym studium gminy Cielądz granicy strefy ochronnej i obszaru, na którym dopuszczalne jest przeznaczenie terenu pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W ocenie Wojewody dopuszczenie rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawianych źródeł energii bez określenia ich mocy oraz bez wyznaczenia stref ochronnych stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego.

Tymczasem zasadnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że instalacje fotowoltaiczne nie wymagają wyznaczania stref ochronnych, nie oddziałują bowiem na sąsiednie nieruchomości. Zapisy takie znajdują się zresztą w § 14 pkt 25 planu, dotyczącym jednostki 10.43.PE. Zakazano na tym terenie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz określono, że oddziaływanie urządzeń fotowoltaicznych musi być ograniczone do granic terenu (10.43.PE).

Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. strefę ochroną w planie zagospodarowania przestrzennego należy wyznaczyć "w zależności od potrzeb". Zatem skoro instalacje fotowoltaiczne nie oddziaływają w żaden sposób na otoczenie, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi konieczność wyznaczenia strefy ochronnej. W sytuacji braku oddziaływania nie wiadomo, jakimi kryteriami miałby się kierować organ przy wyznaczeniu takich stref ochronnych. W ocenie Sądu sformułowanie "w zależności od potrzeb" nie odnosi się wyłącznie do decyzji o wyznaczeniu terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, ale również do ich stref ochronnych.

Skoro w jednostce 10.43.PE wykluczono realizację np. turbin wiatrowych bądź innych urządzeń poza urządzeniami fotowoltaicznymi, dopuszczając jedynie realizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii opartych na technologii fotowoltaicznej, ale niewymagających stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to zapis taki wyklucza lokalizację obiektów wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 kW, a jedynie takie obiekty wymagają ustalenia stref ochronnych.

Trzeci zarzut dotyczył wady § 14 pkt 32 planu odnoście do ustaleń dla jednostki 10.65.ZL, której nie wykreślono na graficznej części planu. Jest to oczywiście wada – część tekstowa plany nie ma bowiem odzwierciedlenia w części graficznej, trudno jednak uznać tę wadę za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, a tylko takie naruszenie, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powoduje nieważność uchwały (w całości lub w części). Brak jednostki 10.65.ZL na graficznej części planu spowoduje, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że § 14 pkt 32 plany w odniesieniu do tej jednostki będzie przepisem martwym.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.

Lp/