Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 953/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188, art, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/21 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2021 r. nr DZiK-III-4720-1-539/2020/SJ w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R.B. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1178/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji), oddalił skargę R. B. (dalej również: skarżąca lub cudzoziemka) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister lub organ) z 10 czerwca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 19 sierpnia 2020 r. skarżąca będąca obywatelką [...] zwróciła się do Ministra o wydanie zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni wraz z mężem nabyła wyżej wskazaną nieruchomość w dniu 8 sierpnia 2019 r. (umowa notarialna rep. [...]), a zatem przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na jej nabycie. Tym samym na dzień nabycia nie miała ona zezwolenia właściwego organu, choć była do tego zobowiązana. Organ wskazał na brzmienie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. 2017 r., poz. 2278 ze zm., dalej: ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) oraz podniósł, że ze względu na powyższe ustalenia skierował do Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydział Cywilny, pozew z dnia 27 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności nabycia nieruchomości przez skarżącą. W ocenie Ministra, dopiero orzeczenie sądu powszechnego ustalającego nieważność nabycia przez skarżącą nieruchomości doprowadzi do przywrócenia stanu zgodności z prawem. Oznacza to, że kwestia stwierdzenia nieważności nabycia przez wnioskodawczynię opisanej na wstępie nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na postanowienie z 10 czerwca 2021 r. stwierdził, że skarżąca będąca cudzoziemką w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców bez uprzedniego uzyskania zezwolenia Ministra wraz z mężem nabyła nieruchomość położoną w [...]. Brak zezwolenia powoduje, że nabycie nieruchomości jest bezwzględnie nieważne, a stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc. W rozpoznawanej sprawie skoro skarżąca będąca cudzoziemcem, bez stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabyła nieruchomość przed dniem wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia, to rozpoznając ten wniosek organ zasadnie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez sąd powszechny prawomocnego wyroku. Wyrok ten stanowi bowiem zagadnienie wstępne od którego zależy prawidłowość rozpoznania podania skarżącej z 19 sierpnia 2020 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tylko sąd powszechny może stwierdzić nieważność nabycia wskazanej nieruchomości przez skarżącą.

W rozpoznawanej sprawie aktem notarialnym z 10 lipca 2020 r., rep. [...], poprzez zawarte w nim oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w umowie sprzedaży objętej aktem notarialnym z 8 sierpnia 2019 r., rep. [...], skarżąca zamierzała doprowadzić do zgodności z prawem dokonane czynności. Tymczasem sama czynność kupna sprzedaży z mocy prawa była nieważna ze skutkiem ex tunc. Tym samym oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli zawartego w umowie kupna sprzedaży, nie powodowało uchylenia się od skutków prawnych tej umowy, która od samego początku była bezwzględnie nieważna wskutek nieuzyskania przez skarżącą stosownego zezwolenia Ministra na jej zawarcie. Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości wbrew przepisom ustawy jest nieważne, a o nieważności nabycia orzeka sąd (art. 6 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców). Orzeczenie sądu dotyczące nieważności nabycia danej nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter deklaratoryjny.

W skardze kasacyjnej z dnia 27 lutego 2022 r. R. B. zaskarżyła wyrok z 8 listopada 2021 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa tocząca się przed organem wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na postanowienie z 10 czerwca 2021 r.,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców polegające na niezastosowaniu przez Ministra i Sąd pierwszej instancji tego przepisu w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie przepis ten powinien zostać zastosowany, gdyż to na organie i Sądzie spoczywał obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, a następnie oddalenia skargi na postanowienie organu w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz postanowienia z dnia 10 czerwca 2021 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie wniesionego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

2. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 1 grudnia 2022 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

3. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 czerwca 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemkę prawa własności nieruchomości. Zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu skierowanie do Sądu Okręgowego w Warszawie pozwu z 27 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności nabycia nieruchomości przez cudzoziemkę na podstawie umowy z dnia 8 sierpnia 2019 rep. [...], jest zagadnieniem prejudycjalnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

4. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14, z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18, z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18).

5. W rozpoznawanej sprawie taka zależność nie występuje. Kwestia ewentualnego stwierdzenie nieważności nabycia nieruchomości przez cudzoziemkę na podstawie umowy z dnia 8 sierpnia 2019 rep. [...]. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie decyzji kończącej sprawę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemkę nie zależy bowiem w żaden sposób od stanowiska Sądu Okręgowego w Warszawie. Uwadze organu oraz Sądu pierwszej instancji umknęło, że aktem notarialnym z 10 lipca 2020 r. rep. [...] zawarta została ugoda, umowa darowizny oraz umowa przeniesienia własności nieruchomości. Z treści tego aktu notarialnego wynika, że biorąc pod uwagę błąd małżonków popełniony podczas zawierania umowy z 8 sierpnia 2019 r. powodujący, że umowa ta jest z mocy prawa nieważna strony zawarły ugodę. Zgodnie z tą ugodą nieruchomość przysługiwała poprzedniemu właścicielowi (Spółce), natomiast cudzoziemce i jej mężowi przysługiwała wierzytelność w kwocie [...] zł. Aktem notarialnym z 10 lipca 2020 r. rep. [...] cudzoziemka w drodze darowizny przekazała swojemu mężowi udział wynoszący 1/2 wierzytelności o zwrot ceny w kwocie [...] zł. Mąż cudzoziemki jednocześnie na mocy tego aktu nabył nieruchomość położoną w [...]. Biorąc pod uwagę, że na mocy umowy zawartej 10 lipca 2020 r. wyłącznym właścicielem nieruchomość położonej w [...] jest mąż cudzoziemki, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na nabycie na podstawie darowizny 50% tej nieruchomości. Darowizna ta miałby być przekazana przez męża cudzoziemce po uzyskaniu zezwolenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wniosek skarżącej z 19 sierpnia 2020 r. nie dotyczy aktu notarialnego z 8 sierpnia 2019 r. rep. [...]. Kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności nabycia nieruchomości przez cudzoziemkę na podstawie umowy z 8 sierpnia 2019 r. nie ma zatem znaczenia dla rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości w drodze darowizny.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że organ niezasadnie zawiesił postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaakceptował stanowisko organu i oddalił zasadną skargę.

6. W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił wydane w sprawie postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemkę. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.