Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 954/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 4,  art. 4, art. 6, art. 7, art. 15 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi L.A. i U.A. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 listopada 2011 r. nr XIII/294/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. A. i U. A. (dalej: "skarżące") wniosły przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, skargę na uchwałę nr XIIl/294/2011 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic; Olszówki, Partyzantów, Startowej, Pocztowej i Podleśnej (dalej: "m.p.z.p.") w zakresie postanowień uchwały dotyczących objęcia działki nr [...] przy ulicy [...] j w Bielsku-Białej stanowiącej własność L. A. i U. A. strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej "A".

W skardze wniosły o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie i o

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: u.o.p.z.p., w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności przysługującego skarżącym, poprzez objęcie działki nr [...]przy ulicy [...] w Bielsku-Białej stanowiącej własność skarżących strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" i pozbawienie jej prawa zabudowy i w konsekwencji naruszenie zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego,

2) art. 28 ust.1 u.o.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 u.o.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności ich nieruchomości poprzez pozbawienie jej możliwości zabudowy, uznanie za prawidłowe zakwalifikowanie i przeznaczenie w m.p.z.p. działki nr [...]przy ulicy [...]w Bielsku-Białej jako terenu ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" mimo braku występowania uzasadnionego celu oraz słusznego interesu społecznego bez uwzględnienia między innymi, że działka ta bezpośrednio graniczy z działkami o intensywnej zabudowie,

3) art. 28 ust. 1 u.o.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia działki nr [...]przy ul. [...] w Bielsku-Białej z zabudowy, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na sąsiednich działkach i tylko dlatego, że w 2011 roku działka ta pozostała niezabudowana.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 15 kwietnia 2022 r. skarżące wezwały Radę Miasta Bielsko-Biła do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym objęciu działki nr [...] przy ulicy [...]w Bielsku-Białej stanowiącej własność skarżących strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej "A".

Jak wskazały skarżące począwszy od 2016 r. są współwłaścicielkami nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, przy ulicy [...] nr [...] objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej Nr [...] o powierzchni 0,1931 ha. Przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 131 dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic Olszówka, Partyzantów, Startowej, Pocztowej i Podleśnej w Bielsku-Białej, ustalonym uchwałą Rady Miejskiej Nr XIII/294/2011 dnia 22 listopada 2011 r. (zmienioną uchwałą Nr XLV/896/2018 z dnia 25 października 2018 r. i uchwałą Nr XXXIl/768/2021 w dnia 20 maja 2021 r.). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały działka nr [...] objęta jest ścisłą ochroną konserwatorską "A". Dla strefy tej w § 5 pkt 2 uchwały zawarto ustalenia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. W paragrafie tym w lit. g) pkt 2 określono między innymi zakaz wprowadzania nowej zabudowy kubaturowej (§ 5 pkt 2 lit. g)).

Skarżące podniosły, że poczynając od 2013 r. właściciele przedmiotowej działki (przed rokiem 2016 był ojciec skarżących) dążą do zmiany postanowień przedmiotowego m.p.z.p. wskazując, że przedmiot ich własności położony jest w terenie mieszkaniowym i ma przeznaczenie pod zabudowę. Wnioski w sprawie zamiany zapisów planu kierowane zarówno do Prezydenta Miasta jak i Rady Miejskiej nie zostały pozytywnie rozpatrzone. Urząd Miasta odpowiadał skarżącym, że ewentualna zmian planu uzależniona jest od opinii Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach. W maju 2021 r. doszło do oględzin terenu z udziałem przedstawicieli Rady Miasta Komisji Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska oraz do przedstawienia opinii tego organu. Oględziny nie przyniosły skarżącym spodziewanego rezultatu, gdyż zgodnie z otrzymanym przez nie pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Delegatura w Bielsku-Białej z dnia 17 maja 2021 r., nie znaleziono podstaw do zmiany warunków konserwatorskich w zakresie działki stanowiącej własność skarżących.

Taka sytuacja legła u podstawy decyzji skarżących o zaskarżeniu uchwały w sprawie m.p.z.p. do sądu administracyjnego. W ocenie skarżących ustalenia kwestionowanego planu w części dotyczącej działki nr [...] całkowicie uniemożliwiają skarżącym dysponowanie nią w sposób wynikający z jej przeznaczenia i w ogóle korzystania z niej w jakikolwiek sposób. Ustalenie dla niej strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" sprawia, że działka budowlana położona w terenie mieszkaniowym nie może zostać zagospodarowana w sposób odpowiadający jej przeznaczeniu.

W ocenie skarżących nieruchomość będąca przedmiotem skargi ma łączną powierzchnię 20 arów i posadowienie na jej części budynku o odpowiednich parametrach, nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego tej części Bielska-Białej. W jej bezpośrednim sąsiedztwie położona jest działka nr[...] , na której znajduje się budynek położony przy ulicy[...], który nie został wpisany do rejestru zabytków. Objęty jest jedynie wpisem do gminnej ewidencji zabytków pod poz. 557. Nadto, w wykazie nieruchomości objętych ochroną w m.p.z.p. wymieniona jest wyłącznie willa pod nr [...] przy ulicy [...](nr planu[...]).

Zdaniem skarżących kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest fakt, że rzeczywiste zagospodarowanie ul. [...] i sąsiedztwa budynku pod nr[...]nie uzasadnia utrzymywania strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A’' na działce nr[...]. Przede wszystkim nie uzasadnia tego zagospodarowanie przedmiotowej działki, na której obecnie urządzony jest trawnik oraz sad i ogródek warzywny właścicielek. Przy granicy wschodniej ogrodzenia rosną tulipanowiec oraz klon, które - jak należy przypuszczać - posadzone zostały w latach 30-tych ubiegłego wieku. Wbrew danym podanym w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 2016 r. na przedmiotowej działce, poza wskazanymi drzewami nie ma innych elementów zieleni z okresu lat 20-tych i 30-tych XX wieku, nie ma też opisywanego w piśmie naturalnego połączenia z tarasem, który obecnie jest w stanie nadającym się jedynie do rozbiórki.

W ocenie skarżących przyjęcie ścisłej ochrony konserwatorskiej dla wpisanego do ewidencji zabytków budynku przy [...] wraz z otaczającym ją ogrodem (działka nr[...]) stanowi sztuczny zabieg i ma wymiar jedynie teoretyczny. Takie działanie organów władzy publicznej stanowi o naruszenia zasad, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących przy tych ustaleniach planu doszło do nieuzasadnionego ograniczenia ich prawa własności, a w konsekwencji do naruszenia zasad przy sporządzaniu m.p.z.p. będącego przedmiotem postępowania. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżące przywołały szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących tworzenia miejscowych planów zagospodarowania z poszanowaniem i wyważeniem zarówno interesu publicznego jak i prywatnego oraz stosowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności rozumianej, jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek.

W ocenie skarżących objęcie tak daleko idącymi ograniczeniami stanowiącej własność Skarżących nieruchomości jest nieuzasadnione i czyni ten przedmiot własności w istocie bezwartościowy.

Prezydent Miasta Bielsko-Biała (dalej: "Organ") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o:

1. oddalenie skargi w całości,

2. zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

3. dołączenie do akt niniejszej sprawy dokumentów z akt o sygn. II SA/Gl 26/22;

a. załączników przekazanych tut. Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę rozpoznaną pod sygn. II SA/Gl 26/22,

b. uchwały nr XIII/294/2011 z dnia 22 listopada 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic: Olszówki, Partyzantów, Startowej, Pocztowej i Podleśnej,

c. dokumentacji planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic: Olszówki, Partyzantów, Startowej, Pocztowej i Podleśnej.

Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazano, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona uchwała w pełni odpowiada prawu. Organ wskazał, iż zaskarżony plan miejscowy został przez Radę Miejską w Bielsku-Białej przyjęty uchwałą z dnia 22 listopada 2011 r., po uzgodnieniu projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co nastąpiło w drodze postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia 31.05.2011 r., znak: [...]

Organ zwrócił również uwagę, że w 2011 r. ówczesny właściciel działki ewidencyjnej nr 231/8 nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień związanych z procedurą sporządzania planu (nie złożył uwag do projektu planu, nie zapoznał się z ustaleniami projektu planu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, nie wziął udziału w dyskusji publicznej, ani nie złożył wniosku do projektu planu). Pierwsza korespondencja wskazująca na kwestionowanie przez W. A. (ojca skarżących) ustaleń planu została do Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej skierowana dopiero w roku 2013. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. W. A. wnioskował o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyłączenie działki nr [...]z ochrony konserwatorskiej w celu możliwości jej zabudowania domem jednorodzinnym. W reakcji na złożony wniosek Prezydent Miasta Bielska-Białej zwrócił się o zajęcie stanowiska do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opisując w sposób wyczerpujący zarówno założenia planu, jak i historię podziałów i zabudowy działek sąsiadujących. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. ŚWKZ wskazał, że zapisy planu należy pozostawić bez zmian, wyjaśniając, iż wprowadzenie dla dawnego założenia ogrodowego willi przy ul. [...](którego częścią jest działka nr[...]) strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" ma uzasadnienie i jest odzwierciedleniem słusznej polityki przestrzennej dla unikalnego w skali regionu Olszówki i[...]. O unikalności świadczy m.in. dobrze zachowane wille i budynki w otoczeniu historycznych założeń ogrodowych z małą architekturą.

Następnie Organ wskazał, że począwszy od tego okresu właściciele działki ewidencyjnej nr 231/8 prowadzili korespondencję zarówno z przedstawicielami Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej, jak i Rady Miejskiej w Bielsku-Białej dążąc do ewentualnej zmiany zapisów zaskarżonego planu. Do powyższego jednak nie doszło z uwagi na prezentowane konsekwentnie stanowisko ŚWKZ postulujące utrzymanie ścisłej ochrony konserwatorskiej na analizowanym terenie.

Następnie Organ wyjaśnił, że działka nr [...]stanowi jedyną zachowaną część większego ogrodu, który od czasu powstania willi [...](budynek numer[...]) zajmował przynależne do niego parcele. Potwierdzają to mapy katastralne z czasu budowy willi (1923 r.) jak i lotnicze zdjęcia terenu pochodzące z 1944 r. Zdaniem Organu fakt, iż do obecnych czasów uchowała się tylko część tego założenia ogrodowego, w jeszcze większym stopniu stanowi argument za utrzymaniem pierwotnego zagospodarowania tego terenu i jego szczególną ochroną.

W m.p.z.p. ustalono zakaz dogęszczania zabudowy, a tym samym zakaz lokalizowania nowych budynków w sąsiedztwie obiektów zabytkowych, w celu umożliwienia odpowiedniej ekspozycji zabytków. Przyjęto zasadę, że historyczne nieruchomości obejmujące budynki willowe wraz z otaczającymi je ogrodami traktuje się jako całość, uwzględniając pierwotny podział z czasu budowy i dążąc do odtworzenia przydomowych założeń ogrodowych. W konsekwencji wprowadzono osiem stref ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" jako narzędzie pozwalające na prawne umocowanie przyjętego priorytetu. Obiekty i nieruchomości objęte tymi strefami zostały uznane za szczególnie cenne dla krajobrazu kulturowego dzielnicy i nie podlegają wartościowaniu różnicującemu ich walory i rangę.

Organ podkreślił, że wprowadzenie stref ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" nie było działaniem uznaniowym organu przyjmującego plan miejscowy, lecz wynikało z rzetelnej analizy uwarunkowań historycznych, artystycznych i kulturowych tego obszaru. Analiza ta uwzględniała zarówno źródła kartograficzne (mapy katastralne ukazujące pierwotne układy urbanistyczne) jak i ikonograficzne (archiwalne zdjęcia terenu oraz samych obiektów) oraz publikacje i opracowania naukowe (inwentaryzacje założeń ogrodowych, opracowania z zakresu historii dzielnicy oraz jej architektury).

Organ zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, że teren sąsiadujący z działką nr [...] w roku 2013 był w dużej części zabudowany budynkami mieszkalnymi. W okresie sporządzania zaskarżonego planu miejscowego działki te były jednak już zabudowane, stąd też nie brano ich pod uwagę przy ustalaniu strefy ochrony konserwatorskiej.

Zwracając uwagę na obowiązek uzgadniania projektu m.p.z.p z wojewódzkim konserwatorem zbytków Organ podkreślił związanie organów jednostek samorządu terytorialnego takim uzgodnieniem co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ przywołał wyrok NSA z 4.11.2010 r., II OSK 1823/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 16.12.2020 r., II SA/Gd 345/20.

Zdaniem Organu powyższe stanowisko orzecznictwa koreluje z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840) – dalej: "u.o.o.z.", zgodnie z którym: "Projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu."

Organ wskazał również, że na obszarze Miasta Bielska-Białej obowiązuje także uchwała nr XLIV/1021/2022 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami dla Gminy Bielsko-Biała na lata 2022-2025".

Zgodnie z tą uchwałą nieruchomość Skarżących została w tej uchwale zakwalifikowana do strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej. Działka Skarżących była zaliczona do strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej także w uprzednio obowiązującym "Gminnym Programie Opieki nad Zabytkami dla Gminy Bielsko-Biała na lata 2018-2021" przyjętym uchwałą nr XLV/892/2018 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 25 października 2018 r. Zdaniem Organu w kontekście brzmienia Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami dla Gminy Bielsko-Biała, kwestionowane zapisy uchwały włączające nieruchomości Skarżących do strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A", ocenić trzeba jako należytą realizację zapisów tego Programu.

Organ przywołał również art. 19 ust. 3 u.o.o.z., zgodnie z którym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Z tego powodu, objęcie nieruchomości Skarżących strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" stanowiło także realizację przez Organ jego obowiązku mającego swoje źródło w powołanym art. 19 ust. 3 u.o.o.z.

Organ podniósł, że z uwagi na prezentowane konsekwentnie stanowisko ŚWKZ, a więc organu o charakterze specjalistycznym w zakresie dotyczącym oceny dalszej potrzeby utrzymywania ścisłej ochrony konserwatorskiej na nieruchomości stanowiącej własność Skarżących, działanie Organu w postaci objęcia nieruchomości Skarżących ścisłą ochroną konserwatorską wiążącą się m.in. z zakazem nowej zabudowy, uznać należy za realizację wynikających z przepisów ustawy uprawnień Organu, a także spełnienie ciążących na Organie obowiązków w zakresie zapewnienia ochrony zabytków. Zdaniem Organu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ograniczenie prawa własności Skarżących było wynikiem prawidłowego wyważenia przez Organ interesu publicznego i prywatnego, a wprowadzenie na obszarze nieruchomości Skarżących zakazu zabudowy miało miejsce z zachowaniem zasady proporcjonalności i było działaniem zgodnym z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy: art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), w zakresie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego - z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Jednakże nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 16624/18, publ. Lex nr 2575099).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 listopada 2011 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie zatem do art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym, skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżące pismem z 15 kwietnia 2022 r. wezwały Radę Miejską Bielska-Białej do usunięcia naruszenia prawa. Pozostało ono bez odpowiedzi Rady.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ustalał, czy zaskarżony plan narusza interes prawny skarżących i czy to naruszenie było skutkiem naruszenia prawa. W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, o czym stanowi treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, a także wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, publ. Lex 463507). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia tego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16, wszystkie publ. CBOSA, wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, publ. LEX nr 2473622, wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 761/17, publ. LEX nr 2450565).

Skarżący nie kwestionowali trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, natomiast postawili w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie uznania należącej do nich nieruchomości jako posiadającej szczególne cechy warunkujące objęcie ją ochroną konserwatorską.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe, określając cele, które powinny być osiągnięte, stanowią jednocześnie podstawę do ingerencji w prawo własności. W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kultury i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 730/13, publ. Lex nr 1387635). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może stanowić zatem samodzielną formę ochrony zabytków.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, stanowiąc w art. 73, że każdemu zapewnia się wolność z korzystania z dóbr kultury. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach, tak jak w niniejszej sprawie, może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że wprowadzając regulację w § 5 ust. 2 planu Rada Miejska w Bielsku-Białej zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji, wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.o.p.z.p. nakazuje się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.o.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wskazać także należy na przepis art. 7 pkt 4 u.o.o.z., zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.o.p.z.p. koresponduje z art. 19 ust. 1 u.o.o.z. i stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, 3) parków kulturowych. W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 u.o.o.z.).

Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności, ale musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Tak więc granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1287/14, publ. Lex nr 2034035).

Zdaniem Sądu zapis w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz wprowadzenie na działce skarżących strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" nie wykracza poza przyznaną Radzie Miejskiej w Bielsku-Białej kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących na obszarach takich stref.

W niniejszej sprawie, ustalając powyższy zapis, Rada Miejska była związana uzgodnieniem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w procesie planistycznym wyrażonym w formie postanowienia z 31 maja 2011 r. (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, publ. Lex nr 746816).

Skarżący zarzucają, że kwestionowany zapis stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności i jest przejawem przekroczenia przez Miasto Bielsko-Biała granic władztwa planistycznego. Działka skarżących będąca w istocie ogrodem z ulegającym degradacji tarasem przy ul. [...] w Bielsku-Białej nie posiada w ich ocenie jakichkolwiek walorów, które mogłyby stanowić podstawę do objęcia tej działki szczególną ochroną konserwatorską.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny. W procedurze planowania przestrzennego wojewódzki konserwator zabytków ogrywa istotną rolę wynikającą z przepisów prawa. Jak już wcześniej zauważono bierze aktywny udział w procedurze uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego stanowisko jest dla organów gminy bezwzględnie wiążące. Z treści art. 23 u.o.p.z.p. wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest także zobowiązany w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji mogących służyć ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przy czym nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie lub zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakreślonym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem (art. 25 ust. 2 u.o.p.z.p.). Przepis art. 20 u.o.o.z. również wskazuje w tym zakresie, że projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy stanowisko wyrażone przez Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na przestrzeni lat nie uległo zmianie i jest konsekwentnie zbieżne z treścią postanowienia z 31 maja 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska w Bielsku-Białej była zobowiązana do uwzględnienia ww. stanowiska w procedurze planistycznej towarzyszącej uchwaleniu zaskarżonego m.p.z.p. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że właściciel działki nr [...] nie zgłaszał uwag do projektu planu na etapie jego tworzenia w 2011 r. i dopiero w 2013 r. zgłosił zastrzeżenia co do jego treści jednocześnie zwracając się z wnioskiem o jego zmianę.

Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę oraz z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...]stanowi jedyną zachowaną część większego ogrodu, który od czasu powstania willi [...](budynek numer[...]) zajmował przynależne do niego parcele. Potwierdzają to mapy katastralne z czasu budowy willi (1923 r.) jak i lotnicze zdjęcia terenu pochodzące z 1944 r. Zdaniem Organu fakt, iż do obecnych czasów uchowała się tylko część tego założenia ogrodowego, stanowi argument za utrzymaniem pierwotnego zagospodarowania tego terenu i jego szczególną ochroną.

Z kolei ŚWKZ uznał, że wyznaczenie strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" w m.p.z.p. ma uzasadnienie i jest odzwierciedleniem słusznej polityki przestrzennej dla unikalnego w skali regionu Olszówki i [...]. O unikalności świadczą m.in. dobrze zachowane wille i budynki w otoczeniu historycznych założeń ogrodowych z małą architekturą. W m.p.z.p. oprócz działki skarżących stanowiącej ogród przy willi [...] przy ul. [...] Bielsku-Białej objęto szczególną ochroną konserwatorską "A" jeszcze 7 willi wraz z otaczającymi je parkami i ogrodami. Regulacja dotycząca działki skarżących nie miała więc charakteru wyjątkowego, ale była częścią zaplanowanej całości dotyczącej ochrony w planie miejscowym zabytków i ich otoczenia.

Wojewódzki konserwator zabytków, zgodnie z treścią art. 89 pkt 2 u.o.o.z. jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów, jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2231/14, publ. Lex nr 2108461). Niezasadne są więc wywody skargi dotyczące nadmiernej ingerencji konserwatorskiej w nieruchomość, na której nie znajduje się żaden zabytek a tylko jego otoczenie (ogród).

Konkludując należy stwierdzić, że skarga jest niezasadna a uchwała w zaskarżonej części nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP. Gmina przy sporządzaniu kontrolowanego w zaskarżonej części planu nie przekroczyła władztwa planistycznego, a ograniczenia prawa własności wynikające z ustaleń planu wobec działki skarżących mają swoje oparcie w ustawie planistycznej i ustawie o ochronie zabytków. Niewątpliwie wprowadzając ochronę konserwatorską zbytkowych willi i ich otoczenia organy gminy oraz wojewódzki konserwator zabytków działały w dobrze pojętym interesie publicznym. Położenie działki w obszarze możliwej zabudowy mieszkaniowej nie musi zawsze oznaczać możliwości jej zabudowy, jeżeli chronione wartości historyczne, w tym przypadku architektoniczno-urbanistyczne, przemawiają za ochroną dla potomnych szczególnych miejsc i obiektów na tym obszarze. Organy państwowe i samorządu terytorialnego w ramach zakreślonych przepisami prawa mają prawo i obowiązek chronienia takich miejsc i obiektów.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.