Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2170/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

G. S. złożył skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.; dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").

G. S. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu 31 maja 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby począwszy od Wydziału [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], aż do czasu służby w Policji, którą pełnił do [...] listopada 2016 r. Skarżący wskazał, że w Służbie Bezpieczeństwa realizował obowiązki w biurze [...] i nie wykonywał czynności operacyjnych, nie obsługiwał źródeł osobowych i nie podejmował działań przeciwko opozycji. Skarżący podał, że w dniu [...] lipca 1999 r. został mianowany na stanowisko [...] Komisariatu Policji w [...], a następnie awansował na stanowisko [...] Komisariatu Policji w [...], gdzie pełnił służbę do dnia [...] maja 2016 r. Jednocześnie wskazał na swoje najważniejsze dokonania, powołał się na pełnienie służby w sposób wzorowy, sumienny i rzetelny, co znalazło odzwierciedlenie w awansach, nagrodach oraz przyznanych dodatkach służbowych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec G. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że w odniesieniu do przesłanek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, nie można mówić w przedmiotowej sprawie o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, bowiem całkowity okres służby G. S. wynosi 28 lat, 1 miesiąc i 14 dni, a służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni. Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez G.S. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., niemniej wskazał, że w aktach osobowych (wnioskodawcy) skarżącego brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ skonkludował, że wobec powyższego nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W dniu 15 lutego 2019 r. (data stempla pocztowego), z zachowaniem ustawowego terminu, G. S. złożył wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwracając się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Organ wskazał, że krótkotrwałość, oceniana indywidualnie i w aspekcie proporcjonalnym, winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W powołaniu na wykładnię językową Minister wskazał, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. W odniesieniu do drugiej przesłanki organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W odniesieniu zaś do zwrotu "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" organ wskazał, że ocenić należy tenże jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym zagrożenie powinno było być rzeczywiste, dowiedzione i o charakterze wyjątkowym.

Minister wskazał, że całkowity brak jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, a także krótkotrwałość tej służby, warunkują spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ ustalił, że G.S. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] listopada 2016 r., tj. przez okres 28 lat, 1 miesiąca i 14 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Organ skonkludował, że skoro skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni, to zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, a z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W ocenie organu zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli G.S., lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Minister, przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)", wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji nie kwestionuje nim rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Komendant Powiatowy Policji w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (Informacja dotycząca przebiegu służby) oraz Ocenie rzetelności służby z dnia [...] lutego 2018 r. wskazuje na pozytywne opinie służbowe, przyznane ww. nagrody motywacyjne, nadanie Srebrnej Odznaki "Zasłużony Policjant" i Medalu Srebrnego za Długoletnią Służbę. W analizowanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych, bądź prowadzonych postępowaniach karnych i karno-skarbowych.

Organ nie stwierdził w aktach osobowych skarżącego zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.). Z pisma Komendanta Głównego Policji wynika, że w zgromadzonym materiale brak jest również dokumentów potwierdzających udział G.S. w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia. Organ stwierdził, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Organ podkreślił, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny, w przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W związku z faktem, że skarżący nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej we wskazanym artykule ustawy zaopatrzeniowej, organ nie miał możliwości zastosowania wyłączenia w stosunku do ww. zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister odniósł się także do zarzutów podniesionych przez wnioskującego o ponowne rozpoznanie sprawy (skarżącego), wskazując, że zarzut naruszenia przez organ zasad określonych w k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, indywidualizmu i rzetelności, nie znajduje uzasadnienia, bowiem organ pierwszej instancji zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzył go, zapewnił stronie udział w postępowaniu - informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiając zapoznanie się z całością akt sprawy. W zaskarżonej decyzji wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano właściwe przepisy i poddano je analizie. Decyzja zawierała wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 k.p.a.

Organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, i ocenił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest odmowa zastosowania wobec G.S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister uznał za bezzasadny zarzut nieposłużenia się przy interpretacji pojęć nieostrych wykładnią systemową i celowościową. W jego ocenie przeprowadzona wykładnia językowa wyjaśniła wątpliwości interpretacyjne i nie było potrzeby, z uwagi na pierwszeństwo wykładni językowej, korzystania z wykładni systemowej czy celowościowej. Organ ponadto wskazał, że jeżeli wnioskodawca (skarżący) nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na rożnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

G.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., zaskarżając tę decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj, art. 8a Ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem mnie art. 15c ustawy jest spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia;

b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 Ustawy, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej Ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę rożnych stanów faktycznych;

c) pojęcie "krótkotrwałości" nie zachodzi w mojej indywidualnej sprawie i ocenę tej przesłanki w ujęciu proporcjonalnym przy jednoczesnym marginalizowaniu tegoż w stosunku do jej ujęcia bezwzględnego, w sytuacji gdy okres 1 roku lat 9 miesięcy i 16 dni do całkowitego okresu służby skarżącego wynoszącego 30 lat i 27 dni prowadzi do wniosku, iż przesłanka krótkotrwałości została spełniona;

d) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art, 8a ust, 1 pkt 2 Ustawy, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z poźn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 Ustawy, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 Ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia przeze mnie kryterium, o którym mowa wart. 8a ust. 1 pkt. 2 Ustawy jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, pomijając inne okoliczności jak np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie w nagrodach, odznaczeniach i awansach, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i nieodpowiedniego, nieproporcjonalnego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w efekcie przyjęcia nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, bez wskazania w zaskarżonej decyzji o jaki interes ogólny chodzi, jednocześnie bez udowodnienia, że jest on tak ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga oczywistego ograniczenia uprawnień indywidualnych wnioskodawcy;

b) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. w szczególności uznanie, że moja służba nie była krótkotrwała, gdyż wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie służby na rzecz totalitarnego państwa nie wynikało z mojej woli lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, podczas gdy prawidłowa analiza akt postępowania prowadzi do wniosku przeciwnego.

c) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. w szczególności, uznaniu że całkowity okres mojej służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 28 lat 1 miesiąc i 14 dni, w sytuacji, gdy prawidłowo obliczony okres całkowite służby wynosi 30 łat i 27 dni, gdyż należy wliczyć do niego również 1 rok 11 miesięcy i 13 dni (od [...] października 1986 r. do [...] października 1988 r.) stanowiący okres zasadniczej służby wojskowej.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, skarżący wskazał, iż jego służba miała charakter krótkotrwały, wyjaśniając, że co prawda w dniu [...] października 1988 r. został przyjęty tymczasowo na stanowisko [...] wydziału [...] SB WUSW w [...], ale faktycznie służbę pełnił w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznym w [...] w biurze [...], w którym nie wykonywał żadnych czynności operacyjnych oraz nie miał do czynienia z obsługą osobowych źródeł informacji, a także nie podejmował żadnych działań przeciwko opozycji. Ponadto, w dniu [...] maja 1990 r. został poddany weryfikacji przez Komisję Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych i uzyskał wynik pozytywny. W związku z tym, w opinii Skarżącego zarówno okresu studiów w ASW w [...] (od [...] października 1989 r.), jak również okresu pracy w biurze [...] nie można uznać za pracę na rzecz państwa totalitarnego.

Skarżący wskazał, że przy wykładni pojęcia "krótkotrwałość" duże znaczenie "ma systemowa i celowościowa (funkcjonalna) wykładnia prawa z uwagi na niemal definicyjną niepewność wykładni językowej. Skarżący podniósł, że organ posługując się wykładnią funkcjonalną interpretując pojęcie krótkotrwałości winien wziąć pod uwagę normy moralne, zasady sprawiedliwości, słuszności oraz konsekwencje społeczne i ekonomiczne i wybrać taką interpretację, która będzie najkorzystniejsza dla strony.

W nawiązaniu do drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skarżący wyjaśnił, że jego służba pełniona była z narażeniem życia i zdrowia, co wynika z prowadzonych przez niego postępowań (tj. zabójstwa i rozboje), a także innych czynności, w tym zabezpieczania imprez o dużym zagrożeniu dla życia i zdrowia, kierowania grupą operacyjną, która miała za zadanie wykrycie sprawców rozbojów na placówki sprzedaży kruszywa, udziału w interwencji, podczas której został zaatakowany siekierą. Skarżący dodał, iż brak jest dokumentów potwierdzających powyższe fakty w archiwach z uwagi na upływ czasu.

W ocenie skarżącego niezbędny materiał dowodowy został przekazany organowi I instancji, lecz organ rozstrzygając jego sprawę złamał zasadę prawdy obiektywnej, indywidualizmu i rzetelności.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz decyzji ją poprzedzającej nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Organ wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy zaopatrzeniowej, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ wskazał, że całkowity okres służby G.S. wynosi 28 lat, 1 miesiąc i 14 dni, a służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni.

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej oceny przesłanki "krótkotrwałości". Niewątpliwie pojęcie to zostało użyte przez ustawodawcę w odniesieniu do całego okresu zatrudnienia (służby). Należało więc rozważyć, jakie okresy służby określa się pojęciem "krótkotrwałe" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalno-rentowe po przepracowaniu kilkunastu lub kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca, przyjmując wskazaną regulację, dotyczącą także świadczeń emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Zatem z perspektywy służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 28 lat) okres niespełna 2 letniej służby na rzecz państwa totalitarnego powinien być określony jako krótkotrwały Nie może bowiem ujść uwadze organu, że skarżący pełnił przede wszystkim służbę na rzecz państwa demokratycznego (całkowity okres służby od dnia [...] października 1988r. do dnia [...] listopada 2016r.). Decyzji uznaniowej nie może się charakteryzować dowolności. Powinna mieć charakter zindywidualizowany, dotyczący konkretnej sprawy i funkcjonariusza. Nie można przyjąć za prawidłowe jedynie odniesienie matematyczne, jakie zastosował organ w stanie faktycznym sprawy. Organ winien określić istnienie określonych ustawowo przesłanek w zakresie pojęcia "krótkotrwałości" w zestawienie z całym okresem służby, ze szczególnym uwzględnieniem okresu służby skarżącego oraz czasu pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego. Przy czym należy wskazać, że odwołujący został przyjęty tymczasowo na stanowisko [...] wydziału [...] SB WUSW w [...], ale faktycznie służbę pełnił w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznym w [...] w biurze [...], w którym nie wykonywał żadnych czynności operacyjnych oraz nie miał do czynienia z obsługą osobowych źródeł informacji, a także nie podejmował żadnych działań przeciwko opozycji.

Podsumowując powyższy stan faktyczny z przedstawioną wykładnią należy uznać, że skarżący spełniał przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc natomiast do wykładni art. 8a ust.1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art.8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Nie stanowi ograniczenia kryterium rzetelności jedynie do przypadków narażania życia czy zdrowia. Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową okoliczność ("wartość dodana"), nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których odnosi się przepis. Artykuł 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy zatem tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy, które stanowią jedynie swoiste wyróżnienie dla funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w najbardziej niebezpiecznych warunkach. Komendant Główny Policji nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz we wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Komendant Powiatowy Policji w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (Informacja dotycząca przebiegu służby) oraz Ocenie rzetelności służby z dnia [...] lutego 2018 r. wskazuje na pozytywne opinie służbowe, przyznane ww. nagrody motywacyjne, nadanie Srebrnej Odznaki "Zasłużony Policjant" i Medalu Srebrnego za Długoletnią Służbę. W analizowanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych ww. karach dyscyplinarnych, bądź prowadzonych postępowaniach karnych i karno-skarbowych. W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał zatem, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez funkcjonariusza zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W związku z dokonaną wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a.

Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust.1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną. Funkcjonariusz wykonywał bowiem służbę rzetelnie, na odpowiedzialnym stanowisku, otrzymywał odznaczenia, nagrody, wyróżnienia oraz pozytywne opinie przełożonych.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).