Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2117/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar. 141 par. 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 168/15 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 168/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania J. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ew. [...].

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 15 września 2014 r. J. R. zażądał wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., która stała się ostateczna w dniu 6 lutego 2014 r. Jako podstawę żądania wnioskodawca wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentował, iż jego nieruchomość graniczy wzdłuż całej południowej części posesji z działką, na której realizowana jest inwestycja, w związku z którą sąsiad podwyższył teren swojej działki o 30-50 cm i woda deszczowa przy intensywnych opadach spływa na nieruchomość wnioskodawcy. Ponadto wskazał na niezgodność inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy odnośnie do obsługi komunikacyjnej a także na niezakończone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce inwestora i wydany nakaz rozbiórki.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., organ I instancji wznowił postępowanie wyjaśniając, że wnioskodawca dochował miesięcznego terminu do złożenia podania. Następnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania ww. ostatecznej decyzji, a decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ stwierdził, iż wnioskodawca nie posiada statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem należąca do niego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji odwołujący sie wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odwołaniu wywodził, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, co prowadziło do błędnej oceny zastosowania przepisów prawa materialnego. Zdaniem odwołującego się, planowana inwestycja może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość nie tylko w razie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego co do charakteru zabudowy i jej oddziaływania, aby ocenić, czy odwołujący ma interes prawny w tym aby być stroną postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda obszernie opisując tryb nadzwyczajny wznowienia postępowania podkreślił, iż wnioskodawca zachował termin z art. 148 K.p.a., gdyż jak sam wskazał, o decyzji dowiedział się z pisma organu I instancji w dniu 28 sierpnia 2014 r. natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożony został w dniu 18 września 2014 r. Wobec powyższego Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Dalej Wojewoda stwierdził, iż na podzielenie zasługuje wywód organu I instancji, że z uwagi na usytuowanie spornego budynku ścianą z otworami w odległości 6 metrów od działki skarżącego nie wystąpi oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią i uznał, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Zaznaczył ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż przedłożony projekt budowlany nie obejmował budowy zjazdu. Wyjaśnił też, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. .U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast art. 3 pkt 20 ustawy określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ wskazał, iż w ślad za orzecznictwem za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno - budowlanej należy określenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Definicję obszaru oddziaływania obiektu należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, należy zatem zaliczyć między innymi przepisy techniczno-budowlane.

Organ zwrócił uwagę, iż przedmiotem wniosku inwestora była wyłącznie budowa budynku gospodarczo-garażowego oraz zewnętrznej instalacji elektrycznej i tylko w takim zakresie organ bada, czy odwołujący posiada przymiot strony postępowania. Wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmował budowy zjazdu z ul. [...] ani też utwardzenia terenu, na które to prace powołuje się skarżący w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast budynek garażowo-gospodarczy o maksymalnej wysokości 5 m został usytuowany w odległości ponad 6 m od działki wnioskodawcy, na której znajduje się budynek mieszkalny, zlokalizowany w odległości 4 m ścianą z otworami okiennymi od granicy. Badając ewentualną możliwość zacienienia działki odwołującego organ stwierdził, że wysokość przesłaniania będzie mniejsza niż odległość ściany istniejącego budynku odwołującego, który posiada otwory okienne od budynku projektowanego. Spełniony jest zatem warunek zawarty w przepisach § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie), który określa wymogi dotyczące czasu nasłonecznienia. Zgodnie bowiem z § 13 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany, na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Powyższe uważa się za spełnione gdy odległość budynku przesłanianego od obiektu przesłaniającego jest większa od wysokości obiektu przesłaniającego.

Ponadto wskazane usytuowanie inwestycji nie naruszy uzasadnionych praw osób trzecich w zakresie m. in. ograniczenia prawa do zabudowy sąsiedniej nieruchomości, dostępu do drogi publicznej, czy ograniczenia dostępu do światła dziennego. Skoro nie ma podstaw do uznania za stronę w tymże postępowaniu wnioskodawcy to merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów jest niemożliwe. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest:

– art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy przez uznanie, że nie było i nie ma podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania w sytuacji, gdy udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i usytuowanie go wrotami w stronę jego nieruchomości oznacza, że wszystkie uciążliwości związane z korzystaniem z tego budynku będą jego udziałem, nie zaś osób zamieszkujących nieruchomość przy ul. [...];

– art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt ustawy przez uznanie, że oceny interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce należało dokonać wyłącznie przez pryzmat odległości tego budynku od granicy jego działki (§12 rozporządzenia) i zaniechanie dokonania takiej oceny z punktu widzenia innych przepisów odrębnych;

– art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy przez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w związku z nieuzasadnioną odmową przyznania przymiotu strony we wznowionym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce, gdy jego działka w sposób oczywisty znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji;

– art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez: niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj. zaniechanie ustaleń co do tego, jak przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, m.in. nieuwzględnienie i brak odniesienia się do faktu, że sposób posadowienia budynku (wrotami w kierunku działki skarżącego) jednoznacznie wskazuje, że wjazd do niego będzie odbywał się od strony ul. [...] tuż przy ogrodzeniu skarżącego z wszystkimi tego konsekwencjami; ignorowanie zarzutu, że podniesienie terenu od strony tego budynku z ukształtowanym spadem w kierunku działki powoduje, że każdy nadmiar wód opadowych spływa na działkę skarżącego i w ten sposób na działkę będą spływać zanieczyszczenia z tej części działki, w tym z podjeżdżających do tego budynku samochodów;

– art. 107 § 1 i 3 K.p.a.. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie zawiera ono praktycznie żadnych ustaleń poczynionych przez organ, które stały się podstawą jego rozstrzygnięcia; organ nie odnosi się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu; sposób działania organów administracji w rozpoznawanej sprawie narusza podstawowe zasady postępowania, w tym zawartą w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), a także zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, wywodząc w istocie jak w odwołaniu i wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienie skargi wniósł o jej oddalenie.

W dniu 4 maja 2015 r. skarżący złożył pismo procesowe wywodząc m.in., iż przeznaczenie spornego budynku jest niezgodne z warunkami zabudowy, co widać na dołączonych do pisma fotografiach.

W piśmie procesowym z dnia 5 maja 2015 r. uczestnik postępowania R. B. zaznaczył, iż skarżący i jego żona nie są stronami postępowania i nie powinni zostać uznani za strony postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] września 2000 r. nakazu rozbiórki obiektu. Wyjaśnił, iż sporny obiekt został rozebrany, nigdy nie ograniczał praw sąsiadów i nigdy w żaden sposób nie oddziaływał na nieruchomość sąsiadów. Dodał, iż otrzymał ostateczne pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego w miejscu rozebranego obiektu i obecnie trwa jego budowa.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 168/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na przepisie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zasadnie także decyzja ta została utrzymana w mocy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 w związku z art. 138 K.p.a. Istotne jest bowiem to, iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji. Decyzja taka nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jej wydanie jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 140/10, z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Intencją skarżącego było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2014 r. I prawidłowo uczynił organ I instancji wydając w dniu 17 października 2014 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Oczywistym i niespornym jest również kwestia zachowania terminu przewidzianego art. 148 § 2 K.p.a.

Niewątpliwie, tak jak przyjęły to organy, kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 496/13). Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. To, że akcentuje się kwestię ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (w znaczeniu uregulowań administracyjno prawnych), nie może być utożsamiane jedynie z kwestią możliwych, czy przewidywanych immisji regulowanych wszak przepisami prawa cywilnego. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10).

Uwzględniając powyższe rozważania, zdaniem Sądu, istotnym jest dla rozstrzygnięcia sprawy, że decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zewnętrznej instalacji elektrycznej, na działce nr [...] przy ul. [...]. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia jasno wynika, iż w ramach realizacji inwestycji nie jest przewidziane utwardzenie terenu (miejsca parkingowe) ani budowa zjazdu. Co więcej z decyzji ustalającej warunki zabudowy – decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. – wynika, iż zjazd będzie odbywał się już istniejącym zjazdem od ulicy [...], nie przewidziano realizacji miejsc parkingowych. Natomiast jak wynika z zatwierdzonego projektu i mapy – załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. utwardzenie terenu przewidziane jest w ramach odrębnego zgłoszenia. Nie jest ono elementem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Z akt sprawy wynika również, że prace rozbiórkowe wynikające z decyzji PINB w Ł. z dnia [...] września 2000 r. zostały wykonane – postanowienie PINB w Ł. z dnia [...] października 2013 r.

Zdaniem Sądu, analiza dokumentów zgromadzonych w ramach prawidłowo wznowionego postępowania nie pozwala na przychylenie się do stanowiska strony skarżącej. Decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zezwalała na realizację inwestycji, w ramach której inwestor mógłby wykonać utwardzenie terenu, ani zjazd od strony ulicy [...]. Z kolei zakres budowy na jaką zezwalała ta decyzja uzasadnia ocenę, iż granice oddziaływania obiektu pokrywają się z granicami nieruchomości inwestycyjnej. Zachowane są wymagania techniczno-budowlane związane z realizacją budynku garażowo-gospodarczego, przede wszystkim odległości od granicy nieruchomości (ponad 6 m od granicy działki skarżącego). Inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem, w jej planowanym kształcie, który podlegał ocenie organów, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, ani zagrożeń, uciążliwości dla sfery praw i obowiązków skarżącego w zakresie zagospodarowania jego nieruchomości.

Skoro jak jednoznacznie wynika to z rozstrzygnięcia samej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zezwalała ona na utwardzenie terenu, jego podwyższenie czy budowę zjazdu, a argumentacja strony zasadza się na tych elementach, to nie można postawić organom administracji publicznej skutecznie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych. Organ był bowiem ograniczony zakresem prac na jakie zezwalała inwestorowi ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., nie zaś działań podjętych przez inwestora po wydaniu tejże decyzji. Jeżeli w ocenie strony skarżącej dochodzi do zalewania jego nieruchomości lub, że budynek gospodarczo-garażowy został zrealizowany z odstępstwami od projektu (na podwyższonym gruncie, z innym zjazdem), czy też interes skarżącego jest naruszony przez niepodejmowanie czynności egzekucyjnych dotyczących rozbiórki (art. 6 §1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), to winien zwrócić się do organów właściwych dla rozstrzygania tychże kwestii. Inicjowanie postępowania nadzwyczajnego, które miałoby prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r., która w istocie swym rozstrzygnięciem nie obejmuje prac, robót budowlanych, których prawidłowość kwestionuje strona skarżąca, nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego efektu. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym podzielić należy, zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane przez organy administracji publicznej w sprawie. Nadto sposób wykorzystania budynku gospodarczo-garażowego już zrealizowanego pozostaje bez wpływu na możliwość zakwestionowania decyzji zezwalającej na jego realizację, jeżeli jest użytkowany w sposób odmienny od zatwierdzonego decyzją. Oznacza to, iż zasadnie organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w wyniku wznowienia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i argumentach organu, które oparte zostały na wnikliwej analizie całokształtu sprawy, na szczegółowej analizie oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego przez pryzmat wskazanych w argumentach organu przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

W ślad za stanowiskiem wywiedzionym w przywoływanych wcześniej orzeczeniach, w ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem, iż ocena, że określony podmiot nie posiada przymiotu strony i nie może skutecznie żądać wznowienia, winna prowadzić do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym wykładnia zastosowanych przepisów nie uchybia prawu w zakresie, w jakim mogłaby wpłynąć na wynik sprawy, powodując jednocześnie, że zaskarżoną decyzję należy ocenić w konsekwencji jako prawidłową. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem, ale przede wszystkim na podstawie obwiązujących przepisów prawa i wywiązały się z podstawowych reguł postępowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł J. R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i nieuwzględnienie zarzutów skargi, w której wskazano okoliczności świadczące o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na sąsiedniej nieruchomości zupełnie pominięte przez organ a mogące mieć znaczenie dla uznania skarżącego za stronę postępowania;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku jaki stan faktyczny był podstawą do dokonania oceny braku interesu prawnego strony i dokonanie tej oceny bez dokonania pełnych ustaleń faktycznych w sprawie, a dotyczących charakteru obiektu, jego przeznaczenia i sposobu korzystania przy uwzględnieniu istniejącego sposobu zagospodarowania działki;

3. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego i przepisów postępowania, to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które uzasadniały jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.;

4. art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu toczącym się po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Ł., podczas gdy utwardzenie znacznej części tej działki - od budynku do granicy działki - powoduje, że wody opadowe spływają z tej części działki na działkę skarżącego;

5. art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że oceny interesu prawnego do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce można dokonać wyłącznie przez pryzmat odległości tego budynku od granicy działki skarżącego i pominięcie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie w sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sposób postępowania organów administracji w sprawie prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony interesów prawnych właścicieli działki położonej przy ul. [...] przez co rażąco narusza art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Ani organy administracji ani Sąd nie badały i nie oceniły okoliczności, które wpływają na to, że skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien być uznany za stronę postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny poza enigmatycznym przedstawieniem treści wniosku o wznowienie postępowania i przedstawieniem przebiegu tego postępowania nie wskazał jaki stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

Na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie oceniono zakresu oddziaływania obiektu i nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń. Pomimo przedstawienia faktów wskazujących na inne przeznaczenie obiektu od deklarowanego i posadowienie budynku magazynowego między domkami jednorodzinnymi organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń co do okoliczności pozwalających ocenić, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu uznania go za stronę postępowania. Naruszono tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. co doprowadziło do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący stwierdził, że podniósł szereg zarzutów w stosunku do planowanej inwestycji i jej niekorzystnego oddziaływania na jego nieruchomość, które na etapie ustalania warunków zabudowy zostały uznane za przedwczesne, a na etapie pozwolenia na budowę, a następnie po wznowieniu tego postępowania uniemożliwiono mu ich zgłoszenie i rozważenie.

Sąd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonał oceny części argumentów przemawiających za uznaniem go za stronę postępowania bez wyjaśnienia okoliczności związanych z tymi argumentami i w sytuacji, gdy nie były one przedmiotem oceny ani organu I ani II instancji.

Skarżący stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że skoro decyzja dotyczyła tylko pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i zewnętrznej instalacji elektrycznej, to organ udzielając pozwolenia na budowę budynku w określonej lokalizacji nie ma obowiązku uwzględnić w jaki sposób i z której strony możliwy będzie dojazd do tego budynku i korzystanie z niego. Tymczasem działka, na której zaplanowano inwestycję jest na tyle mała, że dojazd do budynku jest możliwy tylko wzdłuż granicy z działką skarżącego od strony ul. [...], to jest sprzecznie z wymogami wynikającymi w warunków zabudowy. Także z faktu, że utwardzenie terenu zrealizowane zostało na podstawie zgłoszenia nie można, zdaniem skarżącego, wyciągać niekorzystnych dla niego wniosków. Ustalenie, która część działki została utwardzona wskazywałoby bowiem jednoznacznie, z której strony będą wrota magazynu oraz że to od strony nieruchomości skarżącego toczyć się będzie działalność firmy i podjeżdżać będą pojazdy co najmniej półciężarowe. Utwardzenie terenu od strony nieruchomości skarżącego, potwierdza jego zdaniem, zarzut spływania na jego działkę wody z utwardzonej powierzchni, to jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Ocena, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie może ograniczać się tylko do wpływu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na sąsiednie działki ale należy także brać pod uwagę stan i rozmieszczenie innych budynków na działce i możliwą w konkretnych okolicznościach drogę dojazdu do planowanego obiektu i jego faktyczne przeznaczenie. Sąd powinien uwzględnić i uznać za przemawiające za stanowiskiem skarżącego zarówno fakt utwardzenia przez sąsiada części działki jak i to, że wjazd do spornego budynku jest niezgodny z udzielonymi warunkami zabudowy. Skarżący stwierdził też, że nie ma możliwości zaskarżenia czynności organu jaką było niezgłoszenie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru utwardzenia terenu. Nadto zdaniem skarżącego utwardzenie ternu nastąpiło przed wykonaniem nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego w 1999 r. budynku magazynowo-gospodarczego wraz z utwardzonym przed nim terenem. Nakaz rozbiórki, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie został wyegzekwowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a na nienaruszonych fundamentach postawiono ponownie ten sam obiekt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku jest ustalenie, czy zasadnie uznano, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 260 j.t.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu wznowieniowym, w przypadku wznowienia postępowania i ustalenia, że z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona postępowania, organ administracji dokonuje takiej samej oceny projektu budowlanego jak w postępowaniu zwykłym. Nie ma więc podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej nieruchomości nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Uprawnienia do zagospodarowania tej nieruchomości byłyby ograniczone. W konsekwencji podmioty te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro postępowanie wznowieniowe może być wszczęte na żądanie strony, to skarżący kasacyjnie składając wniosek o wznowienie powinien był co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jego nieruchomości, wynikające z przepisu prawa. Tego rodzaju okoliczność nie została wykazana. Skarżący kasacyjnie zarówno w postępowaniu przed organami administracji jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wskazywał na jakikolwiek przepis, który skutkowałby ograniczeniem możliwości zagospodarowania jego nieruchomości w związku z realizacją obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Powoływane przez skarżącego kasacyjnie argumenty nie miały żadnego znaczenia dla ustalenia tego, czy ma ona interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wskazano chociażby jednego przepisu, z którego wynikałyby ograniczenia w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości w związku z realizacją obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Także analizując zaskarżony wyrok pod kątem prawidłowości zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że nie ma przepisu, który w związku z realizacją wymienionego w pozwoleniu na budowę budynku nakładałby na skarżącego kasacyjnie prawne ograniczenia w możliwości zagospodarowania jego nieruchomości.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarazem zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących kwestię prawidłowości ustaleń faktycznych oraz zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności konieczne jest dokonanie oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. uznać należy za niezasadny. Organy administracji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Dla ustalenia, czy skarżący kasacyjnie spełnia wymogi uznania go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane istotne są parametry zawarte w projekcie budowlanym. Projekt budowlany znajduje się w aktach administracyjnych. Zarówno organy administracji oraz Sąd wskazały podstawowe parametry zawarte w tym projekcie i wzięły je pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Okoliczności, które wskazywał skarżący kasacyjnie, a które miały świadczyć o tym, że jest on stroną postępowania nie były związane z parametrami określonymi w projekcie budowlanym i ich rozważanie przez organy administracji oraz Sąd I instancji nie było konieczne.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie polegać miało na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu wyroku jaki stan faktyczny był podstawą do dokonania oceny braku interesu prawnego strony i dokonanie tej oceny bez dokonania pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Jak to zostało już wyżej wskazane. Dla ustalenia, czy skarżący kasacyjnie spełnia wymogi uznania go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane istotne są parametry zawarte w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał zasadnicze parametry wynikające z tego projektu zaś sam projekt znajdował się w aktach sprawy i Sąd miał pełną możliwość zapoznania się z nim. Brak jest podstaw do przyjęcia, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne były niepełne.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może być więc on być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Kwestia naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. została już wcześniej omówiona i ponowne powtarzanie wskazanych argumentów jest niecelowe. Analiza uzasadnienia decyzji organów administracji pozwala stwierdzić, że spełniają one wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Brak jest także podstaw do przyjęcia, że organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszyły art. 151 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organy administracji oraz Sąd dokonały prawidłowej wykładni ww. przepisów jak również prawidłowo przepisy te zastosowały.

Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji uznał, iż oceny interesu prawnego do bycia stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku na sąsiedniej działce można dokonać wyłącznie przez pryzmat odległości tego budynku od granicy działki skarżącego. Analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny pozwala stwierdzić, że Sąd ten takiego poglądu nie wyraził. Sąd wskazał, że przewidziana w projekcie budowlanym odległość budynku od granicy nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie nie będzie skutkowała powstaniem ograniczeń w możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyraził zaś poglądu, że jest to jedyne kryterium, które należy brać pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania.

Zawarte w skardze kasacyjnej argumenty wskazują, że to skarżący kasacyjnie prezentuje błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazano, że obszar oddziaływania obiektu, to teren na którym w związku z realizacją tego obiektu powstają prawne ograniczenia w jego zagospodarowaniu w tym prawo do jego zabudowy. Tymczasem skarżący kasacyjnie wbrew treści tego przepisu obszar oddziaływania obiektu utożsamia z obszarem, na którym powstają jakiekolwiek negatywne oddziaływania w związku z realizacją obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Co więcej, zdaniem skarżącego kasacyjnie oddziaływanie to należy wiązać nie tylko z obiektem objętym pozwoleniem na budowę, ale również z robotami budowlanymi, które pozwolenie to nie obejmuje co również jest stanowiskiem bezpodstawnym.

Nie każde negatywne oddziaływanie obiektu budowlanego na sąsiednią nieruchomość skutkuje uznaniem właściciela tej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę takiego obiektu. Dla uzyskania statusu strony postępowania znaczenie ma tylko takie oddziaływanie, które powoduje prawne ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania.

W postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę ocenie podlega prawidłowość rozwiązań zawartych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. W postępowaniu tym organ administracji nie bada prawidłowości wykonania obiektu budowlanego, o którym mowa w projekcie budowlanym. Organ administracji nie bada też w tym postępowaniu, czy obiekt budowlany jest lub będzie użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Tego rodzaju okoliczności mogą być badane przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu nie zaś przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że przeznaczenia realizowanego budynku będzie inne od tego, które przewiduje pozwolenie na budowę nie miały znaczenia dla ustalenia, czy przysługuje mu status strony i zasadnie nie zostały wzięte pod uwagę przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Skoro w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę ocenie podlega prawidłowość rozwiązań zawartych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym, to organ administracji nie może brać pod uwagę przy ocenie tej decyzji oraz przy ustalaniu, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony robót budowlanych, które nie były objęte tą decyzją. Nie mogły być tym samym wzięte pod uwagę roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia. Skarżący kasacyjnie rzeczywiście nie mógł zaskarżyć braku sprzeciwu organu administracji co do zamiaru wykonania przez inwestora objętych zgłoszeniem robót ale tak samo inwestor nie mógłby zaskarżyć braku sprzeciwu organu administracji, gdyby skarżący kasacyjnie zamierzał wykonać jakieś roboty budowlane na podstawie zgłoszenia. Prawidłowość robót budowlanych może być badana przez organy nadzoru budowlanego i jeśli są ku temu podstawy, to skarżący kasacyjnie może wystąpić do tych organów z wnioskiem o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w celu sprawdzenia, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem.

Rozpoznawana przez organy administracji sprawa dotyczyła decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego nie zaś zgodności dojazdu z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Nie było też rolą organu administracji ustalenie, z której strony będzie dojazd do tego obiektu, gdyż po pierwsze, niezależnie w którym miejscu działki inwestora dojazd ten będzie wykonywany nie będzie skutkowało to prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego kasacyjnie, a po drugie pozwolenie na budowę nie obejmowało zjazdu.

Utwardzenie terenu, jak to zostało już wcześniej stwierdzone nie było objęte pozwoleniem na budowę. Jeśli wykonanie utwardzenia terenu skutkuje zalewaniem nieruchomości skarżącego kasacyjnie, to nie jest to związane z realizacją budynku, o którym mowa w pozwoleniu na budowę. Tym samym okoliczność ta nie mogła być rozważana przez organy administracji oraz Sąd I instancji jako argument przemawiający za uznaniem skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania.

Nie mogły też być brane pod uwagę jako argument twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że inwestor nie wykonał w całości nałożonego na niego inną decyzją nakazu rozbiórki. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, stwierdzić należy, iż przepis ten nie mógł mieć zastosowania przy ustalaniu, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania. Zarzuty naruszenia przez projekt budowlany wymogów wynikających z tego przepisu są chybione.

Za niezasadne uznać należy twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że sposób postępowania organów administracji prowadzi do całkowitego pozbawienia go ochrony jego interesów prawnych. Nie jest możliwe, by właściciel nieruchomości w postępowaniu administracyjnym uzyskał ochronę prawną przed wszelkimi negatywnymi oddziaływaniami na jego nieruchomość związanych z budową i użytkowaniem obiektu budowlanego. Ochronę przed określonego rodzaju negatywnymi oddziaływaniami obiektu budowlanego na inne nieruchomości właściciele takich nieruchomości mogą uzyskać tylko na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Podstawą prawną do domagania się takiej ochrony stanowią art. 144 K.c. oraz art. 222 § 2 K.c.

Niezależnie od możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem cywilnym osoba, która nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może zwrócić się do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu dokonanie oceny zgodności z prawem tego pozwolenia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.