Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1156/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 34a ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na zarządzenie Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Powiat R. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie Nr 3/2016 Starosty Radziejowskiego z dnia 19 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Powiat Radziejowski. Zarzucił w niej Staroście naruszenie przepisów art. 34a i 34b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015, poz. 2156; ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 484 ze zm.), wnosząc w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że zakwestionowane zarządzenia ma charakter aktu o charakterze zewnętrznym, skierowane zostało bowiem do podmiotów nadzorowanych, usytuowanych poza strukturą organizacyjną Starostwa Powiatowego w Radziejowie. Jako akt o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym, zarządzenie to stanowi odpowiednik uchwał organów powiatu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowy podlegają kontroli wojewody, a zatem należało stosować wobec niego odpowiednio przepisy o uchwałach organu powiatu, a w konsekwencji objąć je również nadzorem wojewody.

W ocenie Wojewody Starosta nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepis art. 34 a ustawy o systemie oświaty, określający zakres nadzoru starosty nad szkołami lub placówkami, nie stanowi bowiem wprost o możliwości ustalania wiążących zasad, które mogą dotyczyć organizacji działania szkół i placówek. Nadzór dotyczy możliwości weryfikowania i korygowania działań szkół i placówek na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi już regulacjami. Wojewoda wskazał, że procedura i kompetencje dotyczące zatwierdzania arkuszy organizacyjnych zostały ustalone w odrębnej regulacji, a mianowicie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z przepisem art. 34b ustawy o systemie oświaty, organy prowadzące szkołę mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Wskazując na treść przepisu art. 5 ust. 7 cyt. ustawy, określającego zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę, skarżący stwierdził, że przywołane w zarządzeniu przepisy nie stanowią upoważnienia dla organu prowadzącego do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Na podstawie delegacji ustawowych właściwy minister wydał rozporządzenia wykonawcze, które uszczegóławiają pewne regulacje oraz normy prawne, a ponadto kształtują sposób regulowania organizacji poszczególnych szkół, przedszkoli i placówek. Dyrektorzy szkół, przedszkoli i placówek są zaś zobowiązani do bezwzględnego stosowania powszechnie obowiązującego prawa. Kwestie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych regulują przepisy ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r., w świetle którego to dyrektor szkoły opracowuje arkusz organizacyjny z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Arkusz ten podlega zatwierdzeniu przez organ prowadzący, jakim jest starosta. Wojewoda dodał, że kompetencje dyrektora szkoły zostały określone również przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014, poz. 191; ze zm.). Wskazał też, że istotną strefą działalności dyrektora szkoły są zadania wykonywane w sprawa z zakresu prawa pracy. Obowiązujące przepisy prawne nie dają staroście prawa do przejmowania kompetencji pracodawcy i decydowania w sprawach związanych z zatrudnieniem pracowników w prowadzonych szkołach i placówkach oświatowych. W ocenie skarżącego, kwestionowane zarządzenie Starosty Radziejowskiego w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów oraz modyfikuje regulacje ukształtowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Regulacje zawarte w § 4-6, § 10-11 oraz § 14 załącznika do zaskarżonego zarządzenia stanowią przekroczenie kompetencji Starosty Radziejowskiego, gdyż kwestie te należą do kompetencji dyrektorów placówek oświatowych. Niedopuszczalną modyfikację obowiązujących przepisów prawnych zawiera natomiast przepis § 13 załącznika do ww. zarządzenia. Ponadto ustalenia zawarte w § 8 załącznika do zarządzenia Starosty powielają tematykę uregulowaną przepisami ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Wojewoda zwrócił także uwagę, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej przedmiotowego zarządzenia dotyczy również sytuacji prawnej nauczycieli i innych pracowników placówek oświatowych (§ 6, § 10, § 11 załącznika), a zatem projekt tego aktu prawnego powinien podlegać opiniowaniu właściwych organizacji zawodowych, zgodnie z dyspozycją art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015, poz. 1881) Tym czasem z treści pisma Starosty z dnia 21 czerwca 2016 r. wynika, że obowiązek ten nie został dopełniony, co stanowi o niezgodności przedmiotowego aktu z prawem.

W odpowiedzi na skargę Starosta Radziejowski wniósł o umorzenie postępowania lub ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał on, że na przedmiotowe zarządzenie nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem przepisy art. 79 i art. 81 cyt. ustawy dotyczą jedynie uchwał organów powiatu. Zarządzenie starosty w sprawie zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkoły nie jest aktem prawnym powszechni obowiązującym, jest natomiast tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego obowiązującym dyrektorów szkół będących jednostkami organizacyjnymi powiatu. Zarządzenie ma charakter ogólnych wytycznych, a jego celem było ujednolicenie zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół powiatu radziejowskiego. Tego typu akty nie podlegają, zdaniem starosty, kontroli organów nadzoru.

Starosta wskazując na zgodność z prawem wydanego zarządzenia, wyjaśnił, że projekt omawianego aktu nie podlega opiniowaniu przez związku zawodowe w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, z uwagi na swój wewnętrzny charakter. Zarządzenie, zdaniem Starosty, nie wywiera bezpośredniego wpływu w sferze relacji pracowniczych pomiędzy pracodawcami, tj. poszczególnymi szkołami a zatrudnionymi w nich nauczycielami. Tym samym brak jest podstaw do przedstawiania organom związków zawodowych projektu zarządzenia, a także projektu poszczególnych arkuszy organizacyjnych. Jednocześnie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zarządzeniem nr 26/2016 z dnia 16 września 2016 r., uchylił zarządzenie nr 3/2016 z dnia 19 stycznia 2016 r., w związku z czym postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżone zarządzenie Starosty Radziejowskiego zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do twierdzeń Starosty dotyczących niedopuszczalności skargi na przedmiotowe zarządzenie.

Wskazać należy w związku z tym, że zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016, poz. 814 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (por. art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).

Zdaniem Starosty z uwagi na fakt, że cytowanym wyżej przepis art. 79 dotyczy jedynie uchwał organów powiatu, Wojewoda nie posiada kompetencji do orzekania o nieważności zarządzeń Starosty, a tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do powyższego zauważyć na wstępie należy, że Starosta nie jest wymieniamy w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym jako organ powiatu, co teoretycznie mogłoby wskazywać, że wydawane przez niego rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli organu nadzoru, a tym samym nie mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595), organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Należy mieć jednak na uwadze, że powyższe uregulowanie nie odpowiada terminologii użytej w przepisie art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), który przyznaje staroście przymiot bycia organem jednostki samorządu terytorialnego, nie precyzując co prawda o jaką jednostkę chodzi. W świetle wykładni systemowej przepisów k.p.a. w związku z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym logicznym wydawałoby się uznanie, że jest on organem jednostki samorządu, jakim jest powiat. Wskazać należy również, że mimo formalnego niezaliczenia starosty do organów powiatu w ustawie o samorządzie powiatowym, katalog uprawnień i zadań starosty, sytuuje go jako organ samorządu powiatowego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11 i I OSK 1993/11, I OSK 306/11, jak też stanowisko prezentowane przez Cz. Martysza w Komentarzu do w/w ustaw samorządowych LEX).

Jeśli natomiast chodzi o podnoszoną przez Starostę Radziejowskiego kwestię, nie wskazania w przepisie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zarządzeń jako aktów podlegających kontroli organu nadzoru, stwierdzić należy, że sama nazwa aktu nie może przesądzać o tym czy będzie ono objęte postępowaniem, o którym mowa w cyt. przepisie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Starosta jako organ jednoosobowy nie może wydawać uchwał. Istotna jest treść aktu. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt generalny i powszechnie obowiązujący, nienoszący jednak nazwy uchwał, pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby z kolei niedopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji). Powstałą zatem we wskazanym zakresie lukę ustawową należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych.

Za odpowiednik uchwał, o którym mowa w przepisie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać takie zarządzenia Starosty, które są skierowane "na zewnątrz", a zatem są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym. Analizując pod tym kątem zaskarżony akt, zgodzić się należy z Wojewodą, że nie jest on aktem o charakterze wyłącznie organizacyjnym, lecz ma charakter zewnętrzny, skierowany nie tylko do dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Powiat Radziejowski oraz Dyrektorów Powiatowego Zespołu Szkół i Placówek w Radziejowie. Ów akt władczy, obligując do jego wykonania dyrektorów placówek, dotyczy również pośrednio praw i obowiązków, zarówno pracowników tych jednostek, jak również uczniów (np. określenie ilości uczniów w klasie lub oddziale). Oddziałuje on zatem na ogół społeczności powiatowej.

W świetle powyższego uznać należało, że kwestionowane zarządzenie Starosty mogło być przedmiotem postępowania nadzorczego w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a tym samym wniesienie na nie skargi przez Wojewodę od sądu administracyjnego, po upływie terminu, o którym mowa ww. przepisie, należało uznać za dopuszczalne.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, wskazać należy, że jako materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu wskazano art. 34a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156; ze m.).

Przywołany przepis art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1 cyt. ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W ust. 2 cyt. przepisu wskazuje się natomiast, że w zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

W świetle natomiast art. 34a ust. 3 ww. ustawy, do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 (prawo wstępu do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy) oraz ust. 4-6 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności nadzorczych i tryb ich realizacji).

Poza powyższymi przepisami kompetencje przyznane organowi prowadzącemu szkołę wynikają również z przepisu art. 5 ust. 7 omawianej ustawy, stosownie do dyspozycji którego, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Wykonywanie tych zadań organu prowadzącego, zgodnie z art. 5c pkt 2 ww. ustawy, należy jednakże nie do kompetencji starosty lecz zarządu powiatu. Nie może stanowić zatem podstawy jakichkolwiek samodzielnych władczych aktów starosty.

Dodać należy, że w myśl przepisu art. 34b zdanie 1 ww. ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Na podstawie analizy i wykładni powyższych przepisów stwierdzić trzeba, iż nie stanowią one upoważnienia dla Starosty Radziejowskiego, do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. W ocenie Sądu, podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonego aktu prawnego określającego wiążące zasady sporządzania arkuszy organizacyjnych dla szkół i placówek, nie kreują także inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Podkreślenia wymaga, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Oznacza to, że także władcze działania organów jednostki samorządu terytorialnego podejmowane w celu wykonania zadań powierzonych samorządowi musi mieścić się w granicach prawa. Brak jest podstaw, aby odmiennie traktować realizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań oświatowych, w tym określonych ustawowo kompetencji organu prowadzącego publiczne szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze.

Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do stwierdzenia, że ustawodawca bardzo szczegółowo uregulował kompetencje zarówno dyrektorów powyższych placówek, jak również organów prowadzących i organów nadzoru pedagogicznego. Nadto na podstawie delegacji ustawowych właściwy minister wydał szereg rozporządzeń wykonawczych, które uszczegóławiają pewne regulacje i normy prawne, w tym kształtują sposób regulowania organizacji poszczególnych szkół, przedszkoli i placówek. Jak trafnie wskazał Wojewoda, kwestie, których dotyczy kwestionowane zarządzenie są przedmiotem regulacji zawartej m.in. w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.).

W myśl § 10 ust. 1 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, szczegółową organizację nauczania, wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania – do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku.

W arkuszu organizacji szkoły zamieszcza się w szczególności: liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę (§ 10 ust. 2). Zgodnie z ust. 3 na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizacje zajęć edukacyjnych.

Wskazać należy w związku z tym, że ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, zarówno próbując modyfikować regulacje ukształtowane w przepisach powszechnie obowiązujących, jak również wpływać na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji). Wszystko to prowadzi do wniosku, że Starosta Powiatu Radziejowskiego przy wydawaniu przedmiotowego zarządzenia naruszył wyznaczone tymi przepisami granice, wkraczając w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych sobie szkół i placówek. Jak trafnie wskazał Wojewoda, przepisami kwestionowanego zarządzenia, które regulują kwestie zastrzeżone dla dyrektorów szkół i placówek jako pracodawców są przepisy § 4-6 i § 10-11 oraz § 14 załącznika do zarządzenia Starosty Radziejowskiego dotyczące zatrudniania nauczycieli i przydzielania im godzin zajęć i liczby etatów. Trafnie również Wojewoda zwrócił uwagę, że przepis § 13 załącznika do omawianego zarządzenia w sposób niedopuszczalny modyfikuje obowiązujące przepisy prawne, a mianowicie przepis § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży (Dz.U. poz. 1157).

Odnosząc się natomiast do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia przez Starostę przepisu art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1881 r.) przez nie poddanie aktu do zaopiniowania przez właściwe organizacje związków zawodowych, wskazać należy, że na podstawie treści kontrolowanego zarządzenia nie można jednoznacznie przesądzić, że jest to akt prawny, do którego ma zastosowanie wskazany wyżej art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że omawianym przepisem organizacja związkowa, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

W niniejszej sprawie organ nadzoru w skardze nie wykazał tego jaki wpływ może wywierać kwestionowane zarządzenie na relacje pracownicze. Nie można bowiem przesądzić, że zarządzenie wywoła istotne skutki społeczno-gospodarcze, uzasadniające poddanie aktu zaopiniowaniu przez związki zawodowe, opierając się jedynie na jego treści i nie posiadając informacji o wpływie tego zarządzenia na dotychczasowe regulacje kwestii zatrudnienia, przydziału godzin pracy i liczbę etatów w poszczególnych szkołach i placówkach, których organem prowadzącym jest Powiat Radziejowski. Należy jednakże zauważyć, że fakt, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej tego zarządzenia w części dotyczy zatrudniania nauczycieli i innych pracowników oraz przydziału godzin i liczby etatów (§4-10, §11-12 załącznika), wskazywać by mógł, że projekt tego aktu prawnego, winien podlegać opiniowaniu właściwych organizacji związkowych.

Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że akt wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 cyt. ustawy). Przy czym sankcja nieważności związana jest jedynie z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, w przypadku naruszenia nieistotnego stwierdza się jedynie podjęcie aktu z naruszeniem prawa. Należy mieć na uwadze, że ustawa o samorządzie powiatowym nie definiuje pojęcia "istotnego" naruszenia prawa, co uprawnia do sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie związane z kontrolą legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym.

Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności aktu organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jego podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia tego aktu w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest on aktem prawa miejscowego. W świetle natomiast z ust 2 cyt. przepisu jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały (aktu) z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka niezgodności uchwały (aktu) z prawem. Akt taki traci moc prawną z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie Starosty Radziejowskiego, niebędące aktem prawa miejscowego, zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, mając jednakże na uwadze upływ rocznego terminu od dnia podjęcia kwestionowanego zarządzenia, w świetle treści przepisu art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należało stwierdzić niezgodność omawianego zarządzenia Starosty z prawem, nie zaś jego nieważność.

Wskazać należy także, że co prawda zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem Starosty Radziejowskiego z dnia 16 września 2016r., nr 26/2016, jednakże utrata mocy zaskarżonego zarządzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tego typu akt, w sytuacji, gdy wywołuje on nadal określone skutki i może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie. W niniejszej sprawie Starosta w piśmie z 9 grudnia 2916 r. potwierdził, że dyrektorzy szkół w dacie obowiązywania tego zarządzenia, realizując obowiązek wynikający z rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół opracowali arkusze organizacyjne, które zostały zatwierdzone przez organ prowadzący do 31 maja. Wskazał również szkoły i placówki w których takie arkusze sporządzono i obowiązują. Skarżone zarządzenie starosty, aczkolwiek wydane z istotnym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, wiązało zatem przy sporządzaniu arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017. W tej sytuacji należy wskazać, iż to raczej uchylenie przez Starostę w dniu 16 września 2016r. skarżonego zarządzenia nr 3/2016 z 19 stycznia 2016r. w sprawie ustalenia zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek dla których organem prowadzącym jest Powiat Radzejowski, było działaniem wyłącznie pozornym i w istocie bezprzedmiotowym. Bowiem przedmiotowe arkusze na rok szkolny 2016/2017 zostały sporządzone i zatwierdzone, jak słusznie wywodzi organ do 31 maja 2016r.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku