Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2062/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 7, 8 i 11, art. 75, 77 par. 1, 80 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2651/13 w sprawie ze skargi E. A. i L. A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2651/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.A. i L.A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Ciechanowie z dnia [...] września 2013 r. nr SKO/I/II/728/2013 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki postanowieniem z 27 września 2007 r. Starosta Mławski wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych we wsi Marysinek i Rudowo w gminie Strzegowo oraz wsi Budy Matusy w gminie Radzanów, o łącznej powierzchni 412,9472 ha. Przedmiotem scalenia stały się między innymi grunty należące do A.L.A. i E.A., składające się z działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu Marysinek.

Decyzją Starosty Mławskiego z [...] czerwca 2011 r. zatwierdzono projekt scalenia gruntów uwidoczniony na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów. Stwierdzono w niej m. in., że przyznane skarżącym grunty ekwiwalentne mają odpowiednią jakość i są tej samej wartości szacunkowej, co ich grunty przed scaleniem.

Skarżący powyższą decyzję zaczepili odwołaniem, w których podnieśli szereg postulatów odnośnie wydzielonych im gruntów poscaleniowych.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. SKO w Ciechanowie utrzymało ww. decyzję organu I instancji. Następnie wskutek skarg wniesionych m. in. przez skarżących decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1811/11. Jak wynika z treści uzasadnienia cyt. wyroku wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi była lakoniczność motywów decyzji SKO w Ciechanowie rozpoznającego wniesione odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Sąd wojewódzki wówczas orzekający wskazał w wytycznych na konieczność odniesienia się przez SKO w Ciechanowie do zarzutów odwołań.

Rozpoznając ponownie sprawy organ II instancji przeprowadził dowód z oględzin, którymi objęto także grunty skarżących, a następnie wydał decyzję z [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący zaskarżyli wyżej opisaną decyzję, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/WA 2442/12 uchylił ją, choć nie wszystkie zarzuty skargi uznano za trafne.

Sąd wojewódzki uznał, że mimo związania organu wskazaniami zawartymi w wyroku z 9 lutego 2012 r. organ nie zastosował się do nich w pełnym zakresie i nie odniósł się wystarczająco do zarzutów dotyczących:

- ekwiwalentu wydzielonego w działce [...] w części odpowiadającej dawnej działce [...] i części dawnej działki nr [...] wskazując, że organ nie wyjaśnił z jakiej przyczyny dokonano skarżącym przydziału działki [...] w sytuacji, gdy nie posiadali na tym obszarze innych gruntów rolnych, jednocześnie sąd wskazał, że co do zasady w postępowaniu scaleniowym granice działek mogą ulegać zmianie;

- ekwiwalentu wydzielonego w nowych działkach [...] i [...] i wniosku skarżących o wydzielenie im we wschodnim obszarze scalenia ekwiwalentu o równej powierzchni, lokalizacji i jakości terenu mającego swój początek w okolicy danych działek [...] i [...], a koniec w kierunku północnym, a gdyby nie było to możliwe o zwrócenie im gruntów sprzed scalenia.

WSA w Warszawie wskazał, że organ wprawdzie przeprowadził w dniu 29 czerwca 2012 r. oględziny na gruncie w celu zgłaszanych przez skarżących zarzutów, lecz nie dokonał ich w sposób prawidłowy z uwagi na niewłaściwą metodę identyfikacji działek, ustalano położenie działek metodą odliczania kroków, a nie za pomocą sprzętu mierniczego, szacunku dokonywano na podstawie wrażenia wizualnego – która to metoda jest obarczona dużym błędem mogącym mieć wpływ na przyporządkowanie określonych gruntów do konkretnych działek, co wpływa na przyporządkowanie jakości gruntu (jego przydatności do rolnictwa) na poszczególnych działkach.

Nadto nie wskazano prawidłowego kryterium, na podstawie którego przydzielono odpowiednie działki do działek dobrej, przeciętnej i gorszej jakości.

W ocenie tegoż sądu błędnie podano powierzchnię działki [...] na 13 ha, ale nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia – był to błąd pisarski.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] września 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Mławskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] powstała z części działki [...] i całych działek [...] oraz [...], z których działka [...] była własnością skarżących przed scaleniem. Zastrzeżenia co do południowej granicy działki [...] zostały wyjaśnione w trakcie wizji lokalnej. Granica na gruncie pokrywała się ze stanem użytkowania (las na dawnej działce [...]), a p. A. zgodził się na taki przebieg granicy. Zwiększenie ekwiwalentu w działce [...] poprzez włączenie do niej dawnej działki [...] pozwoli po jej zalesieniu na powiększenie kompleksu lasów i działki leśnej państwa A. Poza tym w studium działka [...] znajduje się na terenie przyszłych dolesień.

Organ ten wskazał również, że powrót do działek sprzed scalenia czy też przesunięcia ekwiwalentu do początku działek [...] i [...] zburzyłoby osiągnięty efekt scalenia i spowodowałoby powrót do uciążliwej szachownicy pól, a nadto wymagałoby zmiany projektu scalenia w stosunku do innych jego uczestników, którzy przyjęli go bez zastrzeżeń.

Zwrócił też uwagę na brak ustaleń co do rzędnych terenu, ustaleń pozwalających na określenie rzeczywistych wysokości, na jakiej znajdują się działki skarżących we wschodniej części projektu scalenia, brak wskazania kryterium na podstawie którego przydzielano odpowiednie działki do danej kategorii gruntów.

Organ wskazał, że w wyniku scalenia skarżący w zamian za działki o łącznej wartości 93 126,05 otrzymali grunty o wartości 92 288,27, wartość udziału w potrąceniach wyniosła 931,26. Organ przeprowadził oględziny w dniu 29 czerwca 2012 r., podczas których dokonał oceny jakości, rolniczej przydatności gruntów przed i po scaleniu. Celem tych czynności nie było sporządzanie nowego szacunku porównawczego. W przepisach prawnych regulujących postępowanie scaleniowe nie występuje pojęcie jakości gruntów. Zdaniem tegoż organu jedynym obiektywnym sposobem wartościowania gruntów jest szacunek porównawczy oparty na gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które uchwalili uczestnicy scalenia.

Co do kwestii nieprecyzyjnych pomiarów wskazuje, że w czynnościach brali udział geodeci ze sprzętem, dlatego pomiary były prawidłowe.

Organ podkreślił, że działka nr [...] zawiera w swych granicach działkę [...] i [...]. Z czego działka [...]stanowiła własność skarżących, wobec czego jej jakość nie ma wpływu na jakość ekwiwalentu. Pozostała powierzchnia działek [...] i [...] została zaliczona do gruntów przeciętnej jakości obok działek [...] i [...].

Działka [...] nie należąca do skarżących została zaliczona do gruntów gorszej jakości i po scaleniu znajduje się w granicach działki [...] stanowiącej ekwiwalent wydzielony dla nich.

Według SKO w Ciechanowie cel scalenia tj. stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych został osiągnięty.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli skarżący, zarzucając:

1. wadliwe wydzielenie ekwiwalentu w działce [...] w części odpowiadającej dawnej działce [...] i [...],

2. wadliwe wydzielenie ekwiwalentu w nowych działkach [...] i [...] i wskazując na możliwości przydzielenia innych działek zgodnie z przedstawionym w odwołaniu wnioskiem tj. w okolicy dawnych działek ewidencyjnych [...] i [...], albo zwrócenie posiadanych wcześniej gruntów,

3. niewykonanie przez organ zaleceń WSA poprzez zebranie dowodów pozwalających na prawidłowe ustalenie rzędnych terenu,

4. wadliwe ustalenie powierzchni działki [...],

5. bezzasadne przyjęcie przez organ, że dokonana przez niego klasyfikacja gruntów była prawidłowa w sytuacji, w której WSA zakwestionował ustalenia poczynione w czasie prac związanych z ustalaniem jakości gleb,

6. brak podstaw do stwierdzenia, że działka [...] (dawny nr [...]) została przydzielona skarżącym jako ekwiwalent – nie wynika to z żadnych dokumentów,

7. nieosiągnięcie celu scalenia, naruszenie prawa skarżących w zakresie przyznania im nieekwiwalentnego gruntu, o czym świadczy choćby nakaz płatniczy dotyczący podatku od nieruchomości, z którego wynika, że przed scaleniem posiadali 0,8960 ha przeliczeniowych gruntu, a po scaleniu 0,5832 ha przeliczeniowego – co świadczy o tym, że grunty po scaleniu uległy pogorszeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew wywodom skargi postępowanie scaleniowe nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów lepszych i w nie mniejszym niż przed scaleniem rozmiarze.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza w stopniu nadmiernym interesów skarżących i uwzględnia interesy społeczne.

Sąd ten nadto uznał, że organ w sposób wystarczający wyjaśnił stronom, jakimi motywami kierował się przy wyborze przyjętych rozwiązań i przyjęte założenia nie są sprzeczne z celami ustawy o jakich mowa w art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm., dalej Uswg).

Zdaniem tegoż sądu niezasadne były zarzuty skargi odnośnie wadliwości związane z przydzieleniem skarżącym działki [...]. W ocenie sądu I instancji przyjęta przez organ koncepcja scalenia nie jest dowolna i nie narusza interesów skarżących.

Skarżący w skardze powoływali się także na dokumentację fotograficzną i pomiary rzędnych terenu przez ich geodetę wywodząc, że organ tego nie uwzględnił co uniemożliwiło ustalenie rzeczywistej wysokości terenu. Odnośnie tego zarzutu sąd I instancji uznał, że trafnie SKO w Ciechanowie, odnosząc się do tego zarzutu, zgłoszonego zresztą w poprzedniej skardze do WSA wskazał, że pomiary te nie miały istotnego znaczenia w sprawie, gdyż położenie gruntów w świetle zasad szacunkowych przyjętych przez samych zainteresowanych uczestników scalenia w uchwale nie było istotne.

Sąd I instancji nie stwierdził także, aby Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bo tylko w takim wypadku, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) powinien wyeliminować decyzję z obrotu prawnego.

Zdaniem sądu I instancji podnoszone przez skarżących zarzuty o nieekwiwalentności gruntów w sytuacji, w której skarżącym w zamian za grunty o pow. 7,6750 ha i wartości 92 194,79 pkt przyznano grunty o pow. 7,7884 ha i wartości 92 298,27 pkt spełnia kryterium ekwiwalentności.

Skargą kasacyjną - reprezentowani przez pełnomocnika – E. A. i A. L. A. zaskarżyli w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 1 ust. 1 Uswg poprzez jego błędną wykładnię, tj. błędne przyjęcie, że wskutek wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów wsi: Marysinek, Rudowo i Budy Matusy doszło do osiągnięcia celu scalenia gruntów, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu; błędna wykładnia powołanego przepisu doprowadziła do błędnego przyjęcia przez sąd, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego doszło do zrealizowania celu ustawy scaleniowej, skoro w odniesieniu do skarżących cel ten nie został osiągnięty, a ponadto naruszony został ich interes i uzasadnione potrzeby;

art. 8 ust. 1 i 2 Uswg poprzez jego błędną wykładnię, tj. błędne uznanie, iż skarżący otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane; błędna wykładnia powołanego przepisu doprowadziła do błędnego z kolei uznania przez sąd, że skarżący w wyniku postępowania scaleniowego

otrzymali grunty zgodnie z zasadą ekwiwalentności, skoro z okoliczności sprawy

wynika, iż przyznane im w wyniku postępowania scaleniowego grunty nie spełniają

warunków koniecznych do uznania ich za grunty ekwiwalentne.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucają ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 11 K.p.a., poprzez oddalenie przez sąd skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazać mieli, że postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było istotnymi brakami i wadami, które

uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; organ nie podjął

czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do

załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w

szczególności skarżących; organ administracji publicznej nie prowadził postępowania w

sposób budzący zaufanie jego uczestników - w szczególności skarżących - do władzy publicznej, a ponadto, iż organ administracji publicznej nie wyjaśniał skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez dopuszczenie się przez sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy był niewystarczający i budzący liczne wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły skutkować na korzyść skarżących; sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu oparte o materiał dowodowy świadczący wyłącznie na niekorzyść skarżących; uszło również uwadze tego sądu, że materiał dowodowy został zebrany w nieodpowiednim i niewystarczającym zakresie, a następnie mógł zostać uzupełniony o dodatkową dokumentację przedstawioną przez skarżących, z kolei uzasadnienie pominięcia dodatkowego materiału dowodowego i nie przeprowadzenia dowodów w niezbędnym zakresie należy uznać za niewystarczające w świetle wymogów stawianych przepisami prawa, pozbawione podstaw i niedopuszczalne.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji, wg norm

przepisanych.

wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, wykonania decyzji SKO w Ciechanowie z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...].

W obszernych uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie postępowanie scaleniowe nie gwarantuje przyznania gruntów o takim samym przeznaczeniu i powierzchni, a mniejsza ilość hektarów przeliczeniowych wcale nie musi oznaczać mniejszej wartości gruntów, jednak stwierdzić należałoby, iż zmiana powierzchni działek dokonana w odniesieniu do skarżących nastąpiła na ich niekorzyść i z pominięciem ich uzasadnionego interesu. Fakt ten decyduje zatem o niespełnieniu ustawowej zasady ekwiwalentności i o istnieniu podstawy do kwestionowania szacunku gruntów przeprowadzonego przez organ i zgodności z prawem decyzji scaleniowej.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną A.L.A., co oznacza że rozpoznaniu podlega skarga kasacyjna wyłącznie E.A..

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazać należy, że postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2062/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ten wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8 i 11 oraz art. 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Gdy chodzi o wskazane przepisy Ppsa to stanowią one odpowiednio, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 Ppsa), a ponadto sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli dopatrzy się innego – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Same te przepisy określają wyłącznie podstawy orzekania przez sąd w sprawie ze skargi m. in. na decyzję administracyjną. Naruszenie cyt. przepisów musi zostać powiązane z naruszeniami innych przepisów prawa, aby można było skutecznie wywodzić, że sąd wojewódzki uchybił im oddalając skargę, nie zaś ją uwzględniając. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, podobnie jak art. 151 cyt. ustawy ma charakter przepisu tzw. wynikowego (blankietowego), warunkiem jego stosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa przez organ, którego akt został poddany kontroli sądowej.

B. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie, jakoby w sprawie doszło do takich uchybień ze strony orzekających organów w aspekcie naruszenia zasady prawdy obiektywnej, obowiązków wynikających z reguł postępowania wyjaśniającego, które można byłoby uznać za skuteczne w zakresie poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także prawidłowego uzasadnienia decyzji, nadto respektowania zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i interesu indywidualnego, prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów władzy czy przekonywania do podjętych rozstrzygnięć. W judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Zadaniem zatem sądu jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. obszerne motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14, opubl. cbosa.nsa.gov.pl). Stosownie do przepisów Uswg scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 K.p.a.). Nadto należy zwrócić uwagę, że postępowanie o scalenie gruntów jest postępowaniem administracyjnym, w którym cały szereg zagadnień dotyczących tego postępowania został uregulowany w przedmiotowej ustawie. Stąd też zgodnie z art. 33 ust.1 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy K.p.a. Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach K.p.a. (np. jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia, w tym postępowaniu zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wyłączona, podobnie w sposób szczególny zostały określone zasady dotyczące ustalania równej wartości szacunkowej gruntu) mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w K.p.a. stanowiąc w tym zakresie przepisy szczególne, wobec Kodeksu (lex specialis).

C. Dwukrotne uchylenie decyzji SKO w Ciechanowie skutkowało przeprowadzeniem przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego, celem zrealizowania wytycznych wynikających z wyroków WSA w Warszawie wydanych w granicach przedmiotowej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że pierwotnie orzekający sąd wojewódzki w wyroku IV SA/Wa 1811/11 za przyczynę uchylenia decyzji Kolegium uznał wyłącznie niedostatki w kwestii odniesienia się do zarzutów odwołania. Podobne uwagi zawarto w kolejnym wyroku IV SA/Wa 2442/12, w wytycznych którego nakazano, aby rozpatrując odwołanie organ II Instancji uwzględnił przepisy art. 7, 8 i 11 K.p.a., dając wyraz swoim ustaleniom i ocenie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Orzekający w tej sprawie po raz trzeci WSA w Warszawie prawidłowo stwierdził, że w odniesieniu do zausterkowanych uprzednio na drodze postępowania sądowoadministracyjnego uchybień, rozpoznający sprawę organ odwoławczy odniósł się do zarzutów stron i dostatecznie precyzyjnie wyjaśnił powody swej decyzji. Zasadnie także uwypuklono, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym.

D. W kontekście stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 1 i 2 Uswg, wypada przywołać, że z cyt. przepisów wynika, że uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %, oraz iż w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3 %. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustalenia, wedle którego na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 9 października 2009 r. podjęto uchwałę w sprawie szacunku gruntów i drzewostanu, nikt z uczestników, tym i skarżąca kasacyjnie nie zgłaszał zastrzeżeń do przedstawionego projektu, co oznacza, ze został on zaakceptowany. Podnoszone przeto zarzuty odnośnie braku identyfikacji działek poscaleniowych, czy też późniejsze zgłaszanie zarzutów do takiego szacunku uznać należy za chybione. Zgodnie z art. 12 ust. 2 Uswg na zebraniu uczestników scalenia można było wnosić zastrzeżenia do szacunku gruntów objętych scaleniem. Jak wynika z administracyjnych akt sprawy w zebraniu uczestników scalenia uczestniczyła skarżąca kasacyjnie i nie wnosiła zastrzeżeń do szacunku gruntów objętych scaleniem. Trafnie przy tym sąd wojewódzki uznał, że przyjęcie uchwały zatwierdzające projekt szacunku gruntów jest podstawą następnie do ustalenia ekwiwalentu w gruntach poscaleniowych.

Nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej, że skarżącej za grunty o pow. 7.6750 ha i wartości 92 194.79 pkt przyznano grunty o pow. 7.7884 ha i wartości 92298.27 pkt, co oznacza że były to grunty ekwiwalentne. W tej sytuacji przywołanie na wsparcie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 Uswg ustaleń zawartych w decyzji o wymiarze zobowiązania pieniężnego jest chybione. Tym samym nie jest trafny zarzut błędnej wykładni cyt. art. 8 ust. 1 Uswg.

E. Nie jest wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 1 Uswg, wedle którego celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Pamiętając o charakterze postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy oznaczony zbiór podmiotów, nawet subiektywnie niesłuszne naruszenie interesu indywidualnego uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia, o ile nie doszło do naruszenia reguł prowadzenia tego postępowania unormowanych szczegółowymi rozwiązaniami zawartymi w Uswg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd wojewódzki przyjął, że ten cel ustawowy zaskarżoną decyzją nie został naruszony. Skarżąca kasacyjnie przed scaleniem posiadała 19 działek, po scaleniu przyznano jej 8 działek o wartości ekwiwalentnej, w większości położonych w terenie zbliżonym do terenu, na którym położone były działki posiadane przed scaleniem. Zasadnie przeto uznano, że prace scaleniowe zostały przeprowadzone i zakończone rozstrzygnięciami, które nie przekraczają granic uznania administracyjnego.

F. Z powyższych powodów skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.