Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 133/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Gminy Kuślin z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XVII/76/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4 ust. 1 w zakresie słów: "jedynie na terenie własnej posesji", § 4 ust. 2; § 5 pkt 3; § 21 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "rasa" oraz "dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub" i w zakresie słów: "oraz wyłącznie przez osoby pełnoletnie"; § 21 ust. 3 pkt 2; § 21 ust. 5 pkt 2 i 3; § 25; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w N. T. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy w Kuślinie z dnia 28 kwietnia 2016r. nr XVII/76/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin".

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa a w szczególności § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

- wskazanie w § 4 ust. 1 i 2 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin", iż mycie pojazdów samochodowych oraz naprawy pojazdów samochodowych są dopuszczalne wyłącznie na terenie własnej posesji w sytuacji gdy - jak wskazał Prokurator - ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wskazania miejsc, w których można myć pojazdy poza myjniami samochodowymi oraz dokonywać napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi.

- nałożenie w § 5 ust. 3 stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" zakazu niszczenia roślinności ozdobnej w miejscach publicznych w sytuacji gdy - jak wskazał Prokurator - treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie uprawnia Rady Miejskiej do uchwalania tego rodzaju zakazu.

- wprowadzenie § 21 ust. 5 pkt 2 i 3 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" zakazu wprowadzania psów w określone miejsca w sytuacji gdy- jak wskazał Prokurator - ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

- wprowadzenie § 21 ust. 3 pkt 1 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" nakazu prowadzenia psa na smyczy a w przypadku ras dużych i olbrzymich, uznanych za agresywne bądź zachowujących się agresywnie również z nałożonym kagańcem w sytuacji gdy - jak wskazał Prokurator - materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

- wskazanie w § 21 ust. 3 pkt 2 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin", iż zwolnienie ze smyczy psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie wtedy gdy pies ma założony kaganiec oraz w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi w sytuacji gdy - jak wskazał Prokurator - materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt a ponadto przepis uchwalony przez Radę Miejską w Zbąszyniu zawiera nieostre i niejednoznaczne pojęcie "miejsce mało uczęszczane przez ludzi".

- nałożenie w § 25 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji w sytuacji gdy - jak wskazał Prokurator - ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, § 21 ust. 3 pkt 1 i 2, § 21 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz § 25 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy w Kuślinie z dnia 28 kwietnia 2016r. nr XVII/76/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin".

W odpowiedzi na skargę Gmina Kuślin wniosła o jej oddalenie wskazując, że gmina Kuślin jest gminą wiejską, a przyjęte przez Radę Gminy Kuślin postanowienia zawarte w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin uwzględniają specyfikę tej gminy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono dlaczego, w ocenie organu, poszczególne, kwestionowane przez Prokuratora, przepisy zaskarżonej uchwały należy uznać za prawidłowe i zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy w Kuślinie z dnia 28 kwietnia 2016r. nr XVII/76/2016 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" wykazała, że skarga w zasadniczej części jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej również jako: k.p.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. 2016, poz. 250 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej jako: "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. Prokurator zarzucił Gminie Kuślin naruszenie prawa poprzez wskazanie w § 4 ust. 1 i 2 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin", iż mycie pojazdów samochodowych oraz naprawy pojazdów samochodowych są dopuszczalne wyłącznie na terenie własnej posesji w sytuacji gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wskazania miejsc, w których można myć pojazdy poza myjniami samochodowymi oraz dokonywać napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi.

Gmina wniosła o oddalenie skargi w tym zakresie podnosząc, że w innej uchwale podjęte przez tę sama rade gminy, dotyczącej regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie (z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/139/2013 przyjęto analogiczne uregulowanie i pomimo, że uchwała ta została poddana sądowoadministracyjnej kontroli, to sąd wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. IV SA/Po 549/13 nie orzekł o nieważności uchwały w tym zakresie.

Odnosząc się do argumentacji skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że uchwała z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/139/2013 została zaskarżona - w części - a żądaniem skargi - nie objęto - stwierdzenia nieważności opisywanego w odpowiedzi na skargę złożoną w niniejszej sprawie § 7 uchwały z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/139/2013. We wskazanej przez Prokuratora części uchwała z 31 stycznia 2013 r. została poddana kontroli sądowoadministracyjnej. W powoływanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. IV SA/Po 549/13 Sąd nie rozstrzygał więc kwestii prawidłowości przepisu regulującego kwestię mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi oraz dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi.

Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy, przepis § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszczalne jest jedynie na terenie własnej posesji, przy jednoczesnym zabezpieczeniu przed spływem zużytej wody na tereny sąsiednich posesji lub na tereny publiczne nie powodując zanieczyszczenia środowiska (ust. 1). Drobne naprawy pojazdów samochodowych są dopuszczalne poza warsztatami samochodowymi jedynie na terenie własnej posesji i nie mogą stwarzać uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ust. 2).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora o wadliwości obydwu przepisów, jednak nie w pełni zgadza się z argumentacją skargi. Sąd zadecydował o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 1 jedynie w zakresie słów: "jedynie na terenie własnej posesji". Podstawą ustawową dla uchwalenia obowiązków określonych w § 4 ust. 1 załącznika do regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. W konwencji powyższego w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. do mycia i naprawy pojazdów na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a wobec powyższego upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w tymże zakresie nie jest równoznaczne z wprowadzaniem generalnego zakazu. Uznając więc, że w ramach zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały prawodawca lokalny przekroczył zakres upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. oraz nie uwzględnił celu, któremu ma służyć norma upoważniająca, Sąd stwierdził nieważność tego przepisu, we wskazanej części. Uznając przepis za wadliwy w części, Sąd stwierdził jego nieważność tylko w części, a w pozostałym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Za w pełni zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący wadliwości § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Należy, bowiem wskazać, że unormowanie to wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala radzie gminy na określenie wymagań, które muszą zostać spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje tym samym podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej w Kodeksie cywilnym. Odnosząc się natomiast co zakazu stwarzania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości należy wskazać, że Kodeks cywilny reguluje kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich, gdzie w myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z tych też przyczyn Sąd zgodził się z argumentacją skargi i stwierdził nieważność § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

2. Prokurator wskazał, że niedopuszczalne było nałożenie w § 5 ust. 3 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" zakazu niszczenia roślinności ozdobnej w miejscach publicznych w sytuacji gdy treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie uprawniała rady gminy do uchwalania tego rodzaju zakazu. Do tego zarzutu Gmina nie ustosunkowała się w sposób szczegółowy.

Sąd za zasadne uznał żądanie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały z powodu przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g.

3. Kolejnym żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności § 21 ust. 3 pkt 1 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" z uwagi na wprowadzenie nakazu prowadzenia psa na smyczy a w przypadku ras dużych i olbrzymich, uznanych za agresywne bądź zachowujących się agresywnie również z nałożonym kagańcem w sytuacji gdy – jak wskazał Prokurator - materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt.

Odnosząc się do tego zarzutu Gmina wskazała, że ocena proporcjonalności przewidzianych zaskarżoną uchwałą środków należy wyłącznie do kompetencji rady gminy. Stosowanie tych środków - jak podniesiono – ma być nade wszystko skuteczne, tak aby mieszkańcy nie przezywali stresów ze strony wałęsających się psów i nie doznali uszczerbku na zdrowiu.

Zaskarżony przepis stanowi, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a rasa psów dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby pełnoletnie.

Sąd stwierdził nieważność § 21 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "rasa" oraz "dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub" i w zakresie słów: "oraz wyłącznie przez osoby pełnoletnie".

Wyjaśniając motywy tego rozstrzygnięcia należy wskazać, że nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia prawa przepis nakazujący wyprowadzenie psa na smyczy, a psa zachowującego się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu. W tym zakresie należy wskazać, że problematyka nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bądź na smyczy i w kagańcu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15) i - co należy szczególnie zaakcentować kontekście argumentacji skargi – NSA nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy i kagańców przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale stanął na stanowisku, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Mając na uwadze argumentację zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15 i podzielając przedstawione w nim stanowisko, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stwierdził nieważność § 21 ust. 3 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "rasa" oraz "dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub" i w zakresie słów: "oraz wyłącznie przez osoby pełnoletnie". Należy podkreślić, że prawodawca lokalny posłużył się terminem psów: "dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne", a więc mało precyzyjnym sformułowaniem, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. dotyczy wykazu ras psów "uznawanych" za agresywne, tymczasem w zaskarżonym przepisie mowa była o psach "uznanych" za agresywne bez wskazania czyjego uznania przepis ten dotyczy. Należy również wskazać, że nakaz wyprowadzania psów "wyłącznie przez osoby pełnoletnie" również nie służy realizacji ustawowych celów, z tej przyczyny, że dla ochrony przed zagrożeniem ze strony zwierzęcia nie ma kluczowego znaczenia czy osoba psa wyprowadzająca jest pełnoletnia, ale to czy jest w stanie zapanować nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. W ocenie Sądu pełnoletniość nie jest kryterium adekwatnym dla generalnego dopuszczenia (odpowiednio – zakazu) wyprowadzania psów. Brak siły fizycznej i odpowiedniego rozeznania kwestii zapewnienia bezpieczeństwa innych ludzi w związku z utrzymywaniem zwierzęcia dużego lub agresywnego – które, jak się wydaje, legły u podstaw tak sformułowanego obowiązku – może również cechować osoby pełnoletnie. I odwrotnie – niezbędną sprawnością i przezornością może wykazywać się np. osoba 16- lub 17-letnia. W konsekwencji nałożony obowiązek uznać należało za nieproporcjonalny (por. wyrok WSA z 16.01.2020 r., II SA/Kr 1271/19, CBOSA). Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Na taki cel Gmina wskazała również w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu - po wyeliminowaniu wadliwych zapisów -zaskarżony przepis nie stanowi zagrożenia dla zasady proporcjonalności, ani nie prowadzi do niehumanitarnych działań, jak również nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. Dlatego, uznając przepis za wadliwy w części, Sąd stwierdził jego nieważność tylko w części, a w pozostałym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

4. Prokurator podniósł również, że wskazanie w § 21 ust. 3 pkt 2 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin", iż zwolnienie ze smyczy psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie wtedy gdy pies ma założony kaganiec oraz w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi stanowi naruszenie prawa w sytuacji gdy materia ta została uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt a ponadto kontrolowany przepis zawiera nieostre i niejednoznaczne pojęcie "miejsce mało uczęszczane przez ludzi".

W odpowiedzi na skargę wskazano, że Rada Gminy wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze nie przeniosła do regulaminu literalnie postanowień ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Sąd zgadza się z oceną Prokuratora, że na podstawie art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020, poz. 638) zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak samo przepis ten brzmiał w dacie podejmowania zaskarżone uchwały. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w istocie Prokurator nie zarzuca "literalnego przeniesienia postanowień ustawy o ochronie zwierząt do załącznika do zaskarżonej uchwały, ale modyfikację regulacji ustawowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z woli ustawodawcy zabronione jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli. Zakwestionowany przepis stanowił, że zwolnienie ze smyczy psa ze smyczy możliwe jest wyłącznie wtedy gdy pies ma założony kaganiec. Należy wskazać, że - jak wyjaśniono powyżej - nałożenie na właścicieli psów dodatkowych obowiązków, musi następować z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Generalny nakaz zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie w kagańcu, niezależnie od jego cech indywidualnych (zakaz ten dotyczył również np. szczeniąt) w określonych sytuacjach mógł prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodatkowo prawodawca lokalny posłużył się określeniem "miejsc mało uczęszczanych". Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem (miejsca mało uczęszczane) sprawia, że ustanowione w tym przepisie uprawnienie może być różnie interpretowane, albowiem nie jest wystarczająco jasno skonkretyzowane. Przy czym nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tych pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt KP 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Z opisanych wyżej przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 21 ust. 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

5. Kolejnym żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności § 21 ust. 5 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" z powodu wprowadzenia tym przepisem zakazu wprowadzania psów w określone miejsca w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Odnosząc się do tego zarzutu Gmina wskazała, że regulacja § 21 tworzy spójną całość i jako taka jest wypełnieniem delegacji ustawowej. Podkreślono, że intencją prawodawcy było stworzenie właściwych warunków dla zwierząt w warunkach wiejskich, a nade wszystko dbałość o bezpieczeństwo mieszkańców.

Zaskarżony przepis stanowi, że zabronione wpuszczanie psów na skwery i trawniki z zielenią ozdobną do piaskownic i na place zabaw dla dzieci (pkt 2) oraz wprowadzanie psów do sklepów, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych) -pkt 3.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że Sąd za zasadne uznał stwierdzenie nieważności § 21 ust. 5 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Podkreślić trzeba, że na temat dopuszczalności stanowienia w akcie prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania/wyprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnemu użytkowi wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.z.p. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. II OSK 726/17). Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3084/17 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zatem zgodność zaskarżonego § 21 ust. 5 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy zakazuje wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania/wyprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnemu użytkowi. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia - na terenie użyteczności publicznej - zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc, to zbyt daleko idącym było wprowadzenie w § 21 ust. 5 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały generalnego zakazu wpuszczania psów do wszystkich (a nie tylko do znajdujących się na terenach użyteczności publicznej) piaskownic, placów zabaw czy trawników z zielenią ozdobną.

4. Zasadnie też w skardze zarzucono naruszenie prawa poprzez nałożenie w § 25 stanowiącego załącznik do uchwały "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji w sytuacji gdy ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W odpowiedzi na skargę argumentowano, że "postanowienie to ma charakter tylko informacyjny".

Odnosząc się na wstępie do argumentacji odpowiedzi na skargę należy wskazać, że akty prawa miejscowego muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66). Akt prawa miejscowego, musi więc posiadać precyzyjnie jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń.

Wskazany przez Prokuratora § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały świadczy o wykroczeniu przez organ administracji publicznej poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA Łd 89/18; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 145/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 4 ust. 1 w zakresie słów: "jedynie na terenie własnej posesji", § 4 ust. 2; § 5 pkt 3; § 21 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "rasa" oraz "dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub" i w zakresie słów: "oraz wyłącznie przez osoby pełnoletnie"; § 21 ust. 3 pkt 2; § 21 ust. 5 pkt 2 i 3; § 25 (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).