Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 933/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 42 ust. 2 i ust. 3, art. 53 ust. 1 w zw. z art. 54, art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1010/09 w sprawie ze skargi M. M. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza S. na rzecz M. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1010/09, po rozpoznaniu skargi M. M., stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Świecia z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz Świecia zarządzeniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.-dalej powoływanej jako ustawa o systemie oświaty), odwołał M. M. ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] w S. bez wypowiedzenia z dniem 16 marca 2009 r. W uzasadnieniu zarządzenia powołano się na uchwałę Nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej Przedszkola nr [...] w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie ustanowienia wotum nieufności wobec Małgorzaty Malczuk oraz wniosek Rady o odwołanie nauczycielki z zajmowanego stanowiska. Organ stwierdził ponadto, że w przedstawionej sytuacji niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem zbadania przewidzianych w ustawie o systemie oświaty przesłanek dotyczących odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej. Czynności podjęte na polecenie Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Oświaty, w tym rozmowy przeprowadzone z pracownikami Przedszkola oraz pisemne wyjaśnienia, w pełni potwierdziły zarzuty określone w pkt.3, 4, 5 i 6 wniosku Rady Pedagogicznej, czyli zarzuty dotyczące odrywania nauczycieli od pracy z dziećmi w celu sporządzania dokumentacji, zlecania powadzenia własnych zajęć osobom niebędącym nauczycielami, rozpoczynanie pracy ok. godz.10 i opuszczania placówki w godzinach pracy w celach niesłużbowych. Częściowo natomiast zostały potwierdzone pozostałe zarzuty dotyczące łamania praw pracownika, poniżania nauczyciela i przydzielania sobie godzin nadliczbowych, które realizowały inne osoby. W opinii Burmistrza potwierdzone zarzuty stanowią ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, o których mowa w art.52 § 1 pkt.1 w zw. z art.100 kodeksu pracy, w szczególności w zakresie: obowiązku przestrzegania ustalonego czasu pracy, obowiązku pracowniczej sumienności, nadużywania stanowiska poprzez nagminne wykorzystanie pomocy nauczyciela i woźnej oddziałowej do realizacji własnych zajęć dydaktyczno-opiekuńczych i nieprawdziwości potwierdzania wykonywania pracy poprzez podpisy w dziennikach zajęć, mimo ich nieprowadzenia. W związku z powyższym oraz z uwagi na pozytywną w tym zakresie opinię Kuratora Oświaty w Bydgoszczy odwołanie M. M. ze stanowiska dyrektora Przedszkola nr [...] w S. jest uzasadnione. Ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych w rozumieniu art.52 § 1 pkt1 w zw. z art.100 kp skutkuje bowiem odwołaniem ze stanowiska w trybie przewidzianym w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty, co zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w " uchwale" (w istocie chodzi o wyrok, a nie uchwałę) NSA z dnia 12 lutego 2002r, I SA 2743/01 (LEX nr 82678).

M. M. -po bezskutecznym wezwaniu Burmistrza Świecia do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła zarządzenie Burmistrza Świecia z dnia [...] marca 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze domagała się stwierdzenia nieważności powołanego zarządzenia, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie trwania roku szkolnego. Wskazała przy tym, że za podstawę odwołania jej ze stanowiska dyrektora Przedszkola przyjęto naruszenie przez nią podstawowych obowiązków pracowniczych w rozumieniu art.52 kp oraz uchwałę Rady Pedagogicznej Przedszkola wyrażającą wobec niej tzw. wotum nieufności. Takie zaś okoliczności- nawet w przypadku ich prawdziwości, czemu ona stanowczo zaprzecza- nie mogą uzasadniać zastosowania wobec niej art.38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie stanowią one szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto skarżąca negatywnie odniosła się do poszczególnych zarzutów i wskazała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi wyrok z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001) wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły (przedszkola) nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" na tle ustawy o systemie oświaty należy rozumieć wąsko. W zakresie takich przypadków nie mieści się protest nauczycieli dokonany w postaci tzw. wotum nieufności. Sąd Najwyższy wielokrotnie bowiem przyjmował, że żądanie załogi nie może stanowić samoistnej przyczyny uzasadniającej rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem (wyrok SN z dnia 25 marca 1981 r., sygn. akt I PR 19/81). M. M. podkreśliła również niekonsekwencję w motywach odwołania jej z funkcji dyrektora. W oświadczeniu z dnia 15 września 2009 r., podpierając się pismem Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia 5 czerwca 2009 r. Burmistrz wskazał, że powodem odwołania mogło być niezawinione działanie lub zaniechanie dyrektora, o ile było konieczne z punktu widzenia kierowania placówką, ale o tym w zaskarżonym zarządzeniu nawet nie wspomniano.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Świecia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd wskazał, że podstawę odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Burmistrz Świecia uznał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie. Asumptem do uruchomienia procedury odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska w trybie natychmiastowym było wotum nieufności wyrażone w uchwale rady pedagogicznej. Ma rację skarżąca, że wotum nieufności podjęte w drodze uchwały rady pedagogicznej nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością w omawianym znaczeniu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01). W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że przypadków szczególnie uzasadnionych, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie stanowią również uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05), także zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły-uchybienia w zakresie rachunkowości, czy też uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły. Pojęcie to nie dotyczy też negatywnej ocen pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela. Przypadki szczególnie uzasadnione należy odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia.

Omawiane sformułowanie, zwłaszcza że nie zostało ono bliżej określone w ustawie o systemie oświaty, powinno się zatem traktować wąsko. Należy je więc odnosić do takich sytuacji, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Uznanie organu w przedmiocie odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Okoliczności te muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia oraz uargumentowane w jego uzasadnieniu.

Z powyższych względów Burmistrz Świecia powinien wskazać i szczegółowo uzasadnić, w jakim zakresie zarzucone M. M. uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla przedszkola wywołałoby pozostawienie skarżącej na stanowisku dyrektora. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie wskazał związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością placówki. Uzasadnienie to nie spełnia więc niezbędnych wymogów. Stawia ono jedynie wypunktowane pod adresem dyrektora zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uargumentowany. Brak takich wywodów, niewskazanie konkretnego przepisu prawa, który nakładał na dyrektora konkretne, niezrealizowane przez niego obowiązki, oznacza- w ocenie Sądu I instancji-że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa. Nie zawiera ono bowiem uzasadnienia Zatem nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zwłaszcza że z akt sprawy wynika, że kierowana placówka funkcjonuje bez zastrzeżeń oraz cieszy się szerokim poparciem rodziców.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Świecia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), poprzez wadliwe dokonanie kontroli zarządzenia Burmistrza Świecia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie nieważności tego zarządzenia

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie:

1. art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że ma rację skarżąca, że wotum nieufności podjęte w drodze uchwały rady pedagogicznej nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością skutkującą odwołaniem z pełnionego stanowiska, podczas gdy uchwała o wotum nieufności była tylko asumptem do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które wykazało rodzaj i wagę zarzutów ostatecznie sformułowanych pod adresem M. M.,

2. naruszenie art. 53 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie jako stanowiska Rady Rodziców przedszkola, mimo że nie zostało ono przyjęte na zebraniu plenarnym tej Rady a było tylko wyrazem przekonań trzech osób fizycznych powołanych do reprezentowania Rady Rodziców,

W skardze kasacyjnej, jak podano, z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 52 § 1 pkt 1 w związku z art. 100 kodeksu pracy, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane okoliczności uzasadniające odwołanie nie mogą być uznane za szczególnie uzasadnione oraz, że w zarządzeniu nie wykazano i szczegółowo nie uzasadniono, w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki oraz jakie skutki negatywne dla przedszkola nr [...] wywołałoby pozostawienie skarżącej na stanowisku dyrektora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że odwołanie ze stanowiska dyrektora przedszkola nie było spowodowane uchwałą rady pedagogicznej o wotum nieufności. W sytuacji wywołanej uchwałą Rady Pedagogicznej Przedszkola nr [...] w S. koniecznym bowiem stało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu stwierdzenia lub wykluczenia przesłanek do zastosowania przepisów ustawy o systemie oświaty w zakresie regulacji dotyczącej odwoływania nauczycieli ze stanowisk kierowniczych. Przeprowadzone na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty postępowanie wyjaśniające oraz opinia Kuratora Oświaty w Bydgoszczy, zdaniem kasatora, potwierdziły zarzuty oceniane jako ciężkie naruszenie obowiązków w rozumieniu art.100 kp i zasadność decyzji w trybie art.52 § 1 pkt 1 kp., co w konsekwencji stworzyło podstawy do odwołania M. M. z funkcji w trybie natychmiastowym. Gdyby zatem burmistrz jako uprawniony organ, ignorując art. 42 ust. 3 zaniechał wyjaśnienia okoliczności sformułowanych we wniosku i oparł się jedynie na samym wniosku Rady, doszłoby do istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zarządzenia organu. Jednak w przedmiotowym postępowaniu, wyraźnie zaznaczono, że uchwała o wotum nieufności była tylko i wyłącznie asumptem do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji zdaniem skarżącego kasacyjnie powołanie się przez Sąd I instancji na wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA 1657/01 dowodzi błędnego rozumowania przy wydawaniu wyroku.

Uzyskane z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dowody wskazywały, że M. M. sprawując funkcje dyrektora dopuściła się działań lub zaniechań stanowiących ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 100 kodeksu pracy. Według Sądu Najwyższego w pojęciu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych mieści się przypadek dopuszczenia się przez pracownika kilku uchybień i to także wtedy, gdy nie mogą one być kwalifikowane jako czyn ciągły (wyrok SN z dnia 12 czerwca 1997 r., I PKN 210/97). Sąd wskazał, że przy ostatecznej ocenie pod uwagę należy brać nie tylko stopień winy znamionujący każde z popełnionych naruszeń z osobna, lecz również to, że jest tych naruszeń więcej, jak również ich liczbę, gdyż okoliczności te bez wątpienia świadczą o skali zagrożenia interesów pracodawcy w związku z zachowaniem się pracownika. Przy ustalaniu naruszenia przez pracownika obowiązków istotnym jest uwzględnienie odrębności związanych z odmiennymi rodzajami pracy. Oczekiwania wobec osoby sprawującej funkcję dyrektora przedszkola muszą być zdecydowanie większe, niż w stosunku do pracownika obsługi przedszkola. Zrozumiałe jest więc zaostrzenie kwalifikacji jego naruszenia, co uzasadnia sięgnięcie do art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Potwierdzone w toku postępowania wyjaśniającego zarzuty dotyczą obszaru "ciężkiego naruszenia dyscypliny i porządku pracy". Odniesienie do tego zakresu zarzutów wynika z faktu, że zwolnienie dyscyplinarne pracownika na mocy art. 52 kodeksu pracy jest związane z takim naruszeniem prawa pracy, które uniemożliwia jakiekolwiek dalsze pozostawianie pracownika na jego stanowisku pracy. Takie stanowisko burmistrza, zdaniem autora skargi kasacyjnej, znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2002 r.sygn. akt I SA 2743/01. Ponadto uzasadnienie, jakie Burmistrz Świecia przedstawił do wydanego przez siebie zarządzenia, przedstawia sytuację udowodnioną w postępowaniu wyjaśniającym, w którym w sposób szczegółowy wskazano poszczególne zarzuty. Szczególnym rodzajem naruszenia było nadużywanie swojego stanowiska służbowego do wymuszania świadczenia pracy niemieszczącej się w zakresie obowiązków pracowników obsługi, ale także niemożliwej do podjęcia ze względu na przepisy prawa oświatowego. Taka sytuacja zagrażała bezpieczeństwu dzieci i nie mogła trwać dłużej trwać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna M. M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podkreśliła, że redakcja skargi kasacyjnej uniemożliwia rzeczową polemikę, gdyż ograniczono się w niej do wytyku "wadliwości kontroli sądowoadministracyjnej", a nie wskazano w na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Dodała również, że odwoływanie się przez kasatora do treści art.52 kp nie uwzględnia w ogóle zakresu rozpoznania niniejszej sprawy, a ponadto kwestionowane przez nią zarządzenie, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, nie zawiera uzasadnienia powodów, dla których Burmistrz uznał przypadek za wymagający natychmiastowego odwołania jej ze stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- w skrócie P.p.s.a), skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego (pkt.1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt.2). Zarzut złamania prawa materialnego jest skuteczny tylko wówczas, gdy uchybienie takie miało charakter istotny (art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a.). Ponadto naruszenie takich norm może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taka samą postać jak uchybienie normom prawa materialnego, jednakże stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Oprócz wymogów formalnych przewidzianych dla pism procesowych w postępowaniu sądowym skarga ta musi zawierać prawidłowo zredagowane podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnych jednostek danego aktu prawnego oraz określenie formy, w jakiej miało dojść do naruszenia zaskarżonym orzeczeniem wytykanej normy prawnej. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych oraz przytoczenie w tym zakresie stosownej argumentacji.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta-poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w § 2 art.183 P.p.s.a.- oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Jeżeli zatem- tak jak w niniejszej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, Sąd II instancji nie może działać z urzędu, ani domniemywać rzeczywistych intencji skarżącego w przypadku niewłaściwie czy nieprecyzyjnie sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Niniejsza skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty procesowe strona skarżąca ograniczyła tylko do wytyku złamania zaskarżonym wyrokiem art.3 § 1 i § 2 P.p.s.a. W związku z tym zauważyć należy, iż przepisy te określają cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, stanowiąc, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołane normy nie zostały naruszone w niniejszej sprawie. WSA w Bydgoszczy nie przekroczył bowiem swoich kompetencji, gdyż dokonał kontroli aktu z zakresu administracji publicznej oraz stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, a zatem zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie. Natomiast ocena, czy takie badanie było prawidłowe nie może być utożsamiana z naruszeniem wskazanych przepisów. Nie oznacza bowiem, by Sąd nie sprawował wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz wyszedł poza przypisane mu kryterium legalności.

Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść zarzuty naruszenia art.42 ust.2 i ust.3 oraz art.53 ust.1 w zw. z art.54 ustawy o systemie oświaty, gdyż autor skargi kasacyjnej nie określił zarzucanej formy naruszenia prawa, a mianowicie nie wskazał czy uchybień dopatruje się w błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów. W tym zakresie nie sprecyzował zatem w dostateczny sposób podstaw zaskarżenia.

Ponadto kasator we wniesionej skardze nie postawił żadnych zarzutów pozwalających na zakwestionowanie przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego. Nie podważył więc przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń, że powołane przez niego pismo z dnia 2 lutego 2009 r. jest opinią Rady Rodziców Przedszkola nr [...] w sprawie odwołania M. M. z funkcji dyrektora. Zresztą omawiane pismo zostało podpisane przez siedmiu a nie trzech członków Rady, co podważa wiarygodność twierdzeń kasatora, że pismo to jest wyrazem przekonań jedynie trzech osób powołanych do reprezentacji Rady Rodziców, nie stanowi zaś uprawnionej opinii wskazanego organu. Ponadto argumentacja ponoszona w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej nie pozostaje w związku z treścią kwestionowanych przepisów. Pierwszy z nich stanowi, że w szkołach i placówkach działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców. Natomiast art.54 ust.1 ustawy odnosi się do uprawnień rady rodziców do występowania do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Normy te nie regulują zatem ani kwestii liczebności ani sposobu procedowania omawianego organu. Tym samym kasator nie wykazał, aby w sprawie w ogóle doszło do jakiegokolwiek naruszenia art.53 ust.1 w zw. z art.54 ustawy systemie oświaty.

Chybiony jest również zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art.42 ust. 2 i ust.3 ustawy o systemie oświaty. WSA w Bydgoszczy nie kwestionował bowiem uprawnień rady pedagogicznej do występowania z wnioskiem o odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora lub innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce (art.42 ust.2), ani obowiązku przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego (art.42 ust.3). Powołanych przepisów nie naruszają zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, iż "asumptem do uruchomienia procedury odwołania skarżącej ze stanowiska...było wotum nieufności wyrażone w uchwale Nadzwyczajnej Rady Pedagogicznej nr [...] w S." oraz że takie wotum nieufności nie uzasadnia odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego z zajmowanego stanowiska, a ponadto że "ma rację skarżąca, że wotum nieufności podjęte w drodze uchwały rady pedagogicznej nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością uzasadniającą do odwołania z funkcji dyrektora przedszkola w trybie natychmiastowym". Nie ulega bowiem wątpliwości, że rada pedagogiczna, jakkolwiek może występować z wnioskiem o odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora lub z innego stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce oraz musi być w określonym terminie powiadomiona o sposobie rozpatrzenia swego wystąpienia, to jednak taki wniosek nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia i nie dowodzi jeszcze zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności- co trafnie akcentował Sąd I instancji- powinny być bowiem ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art.42 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Zatem o naruszeniu zaskarżonym wyrokiem art.42 ust. 2 i ust.3 ustawy o systemie oświaty nie może być mowy.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera także zawarty z ostrożności procesowej zarzut naruszenia art.38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty. W pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że także i ten wytyk nie został precyzyjnie sformułowany, gdyż jednoznacznie nie wynika z niego, czy skarżący kasacyjnie kwestionuje jedynie błędną wykładnię powołanego przepisu czy także jego niewłaściwe zastosowanie. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest zaś spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się nie tylko, który przepis prawa strona miała na uwadze, ale również, w jakim zakresie kwestionuje ona ocenę sądu odnoszącą się do takiej normy. Ma to istotne znaczenie, bowiem- jak sygnalizowano wcześniej- naruszenie prawa materialnego może przebierać dwojakiego rodzaju formy. Błędna wykładnia oznacza mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że błędna wykładnia nie obejmuje niewłaściwego zastosowania prawa. Jeżeli więc strona zamierza wytknąć złamanie przepisu w obu dopuszczalnych formach, to powinna uczynić to wprost, przytaczając stosowną argumentację odrębnie do każdej z wytykanych postaci złamania prawa.

Niezależnie od tego zarzut naruszenia art.38 ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty uznać należy za całkowicie chybiony, gdyż Sądowi I instancji nie można wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania omawianej normy. WSA w Bydgoszczy trafnie bowiem zaakcentował, że odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora, bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego, może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co podlega weryfikacji przez organ odwołujący. Przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez właściwy organ niewątpliwie musi znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przede wszystkim jednak akt odwołujący nauczyciela musi być odpowiednio uzasadniony. Organ odwołujący dysponuje w omawianym zakresie pewną sferą uznania, ale zakres takiej swobody ograniczony jest przepisami prawa oświatowego, które zapewniają znaczną stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela. Zatem te gwarancje muszą być rzeczywiście w praktyce zapewnione. Jeżeli art.38 ust.1 pkt.2 ustawy przewiduje możliwość odwołania tylko "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza to więc, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charaktery dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Istotne są przy tym wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu aktu odwołującego. Brak takiego uzasadnienia czy brak odpowiedniego uzasadnienia nie mogą być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami organu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podejmowane przez skarżący organ próby zmierzające do późniejszego uzupełniania motywów podjętego zarządzenia (m.in. w odpowiedzi na skargę, czy uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w tej sytuacji należy ocenić za całkowicie nieskuteczne. Dodać również należy, że przepis art.7 Konstytucji RP, stanowiący, ze organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art.2 Konstytucji).Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r sygn.akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48 ).

WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku trafnie przyjął, że uzasadnienie kontrolowanego przezeń zarządzenia omawianych wymogów nie spełnia. Burmistrz Świecia rzeczywiście ograniczył się tylko do wypunktowania stawianych M. M. zarzutów i zakwalifikowania stwierdzonych zaniedbań do ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. W żaden natomiast sposób w motywach zarządzenia nie wykazał, by ujawnione zaniedbania były tego rodzaju i były na tyle istotne, że odwołania M. M. z zajmowanego stanowiska było w ogóle uzasadnione, ale przede wszystkim by taka konieczność zachodziła w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, a tym samym, że odsunięcie z zajmowanej przez nią funkcji musiało być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających.

W pełni należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie każde naruszenie obowiązków dyrektora może uzasadniać zastosowanie wobec niego omawianego trybu odwołania ze stanowiska. Przepis art.38 ust.1 pkt. ustawy o systemie oświaty nie podaje kryterium oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że ten wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia musi być rozumiany wąsko. Jego zaś wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Nie ma potrzeby powtarzania utrwalonych w tym zakresie i dość wyczerpująco omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poglądów judykatury. Należy jedynie podkreślić, że są one aprobowane także przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001r, ISA 3293/00, Prawo pracy 2001, nr 9, poz.41).Na takie okoliczności w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza Świecia nie powołano się, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny.

Z powyższych względów, uznając, że omówione zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt.2 P.p.s.a.