Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1517/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 7 b ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 września 2015 r. nr [....] w przedmiocie ewidencji gruntów I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - na rzecz radcy prawnego M. S.-C. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [....] kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. B. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 25 września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. nr [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostka ew. L, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w dniu 15 marca 2010 r. za nr [...], uwzgledniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekający o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, w zakresie działek ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (oznaczenia według stanu przed scaleniem gruntów).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca pismem z dnia 29 października 2014 r. wniosła do Starosty o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego odnośnie jej gruntów, uwzględniającej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekający o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Zaznaczyła, że jej grunty nie były przedmiotem obrotu prawnego i "przez cały czas swoje akty własności wykonuje w granicach działek ewidencyjnych jakie ujawnia mapa ewidencyjna przed scaleniowa". W piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r. sprecyzowała żądanie, wnosząc o aktualizację działek ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Starosta, jako organ I instancji, rozpoznając wniosek skarżącej wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję nr [...] odmawiającą aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Organ I instancji przyjął, że skarżąca domagała się przywrócenia operatu ewidencyjnego, który obowiązywał przed scaleniem gruntów wsi L w zakresie ww. działek ew., stanowiących według rejestru gruntów własność A. i P. B. Organ ustalił, że osoby te w wyniku przeprowadzonego przez Wójta Gminy postępowania scaleniowego (decyzja z dnia [...] 2006 r. nr [...] zatwierdzająca projekt scalenia gruntów L w gminie L, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r. nr [...]) otrzymały działki ew. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3.3707 ha, dla których założona została księga wieczysta nr [...]. Ustalono, że P. B. nie żyje, a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt [...], spadek nabyli: A. B., H. B., K. B., H. K., A. K., E. K. i J. B.

Ustalono ponadto, że ww. decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, który orzekł równocześnie, że decyzja ta nie może być wykonana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II OSK 698/13, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Organ przyjął, mając na uwadze określony wnioskiem skarżącej zakres postępowania (poza który organ nie może wyjść) oraz rejestracyjny charakter postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów, że realizacja żądania skarżącej spowodowałaby konieczność aktualizacji nieruchomości sąsiednich, ta z kolei aktualizację następnych nieruchomości sąsiednich, co w konsekwencji wiąże się z aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków całego obrębu ewidencyjnego. Potwierdza to bowiem porównanie mapy ewidencyjnej obowiązującej przed scaleniem gruntów z mapą ewidencyjną obowiązującą po scaleniu gruntów. Działki ewidencyjne, które skarżąca otrzymała po scaleniu gruntów zawierają działki o różnorodnym stanie prawnym, obowiązującym przed scaleniem gruntów. W tych warunkach uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby naruszenie zasad określonych w art. 6 – 16, 61 i 104 k.p.a.

Ponadto organ, odwołując się do istoty scalania gruntów na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), którym jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu stwierdził, że nie ma znaczenia stwierdzenie strony, że po zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów nie dokonywała żadnych zmian w stanie własnościowym. Efektem dokonanego scalenia jest wydzielenie nowych działek, o innym ukształtowaniu w stosunku do pierwotnych. Scalenie gruntów wsi L było zabiegiem zbiorowym obejmującym powierzchnię całego obrębu ewidencyjnego i skutkowało między innymi wprowadzaniem zmiany w operacie ewidencyjnym dla całego obrębu L. Zatem zmiana wynikająca z uchylenia przez sąd administracyjny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L dotyczyć będzie również całego obrębu ewidencyjnego, a nie kilku właścicieli, składających indywidulane wnioski o aktualizację danych zawartych w operacie ewidencyjnym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że prawomocny wyrok sądu skutkował wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Oznacza to, że odpadła podstawa prawna wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, jak też podstawa ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych. W tej sytuacji stan prawny nieruchomości objętych scaleniem, który został ujawniony w księgach wieczystych jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Organ zauważył, że nie ma możliwości przywrócenia stanu prawnego przed scaleniem gruntów, ponieważ księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały zamknięte. Ponadto przywrócenie operatu ewidencji gruntów i budynków do stanu przed scaleniem nie jest także możliwe z uwagi na objęcie w posiadanie nowo wydzielonych nieruchomości przez uczestników scalenia, jak również na obrót prawny nieruchomościami, który miał miejsc w 2010 r. Postępowanie scaleniowe powinno się toczyć od początku. Podkreślono, że uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (a nie stwierdzenie jej nieważności) nie powoduje nieważności ewidencji założonej po zatwierdzeniu projektu scalenia. Jest ona wiążąca, ale nie posiada przymiotu aktualności. Wskazano, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została uchylona w całości i nie jest możliwe wprowadzanie zmian indywidualnie dla poszczególnych podmiotów ewidencyjnych, polegających na przywróceniu przebiegu granic, powierzchni i oznaczeń działek ewidencyjnych w ramach własności. Ewidencja gruntów stanowi zsynchronizowaną całość i nie jest możliwym przywrócenie stanu kilku działek w sposób nienaruszający całości.

Skarżąca odwołała się od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia. W ocenie odwołującej Starosta założył nową ewidencję gruntów na podstawie nieprawomocnych decyzji, uchylonych następnie wyrokiem sądu administracyjnego. Odmowa dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego zgodnie z wnioskiem strony jest, więc jej zdaniem niedopuszczalna.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania wydał w dniu 25 września 2015 r. opisaną na wstępie decyzję nr [...].

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że z przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji rzeczywiście wynika, iż podstawą wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencyjnych może stanowić ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Podzielając stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że eliminacja z obrotu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oznacza uchylenie jej skutków i brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuację prawną uczestników scalenia. Zatem wprowadzone na podstawie tej decyzji do ewidencji zmiany danych nie mają podstawy prawnej. Stan ewidencji ukształtowany tą decyzją nie jest już aktualny, co nie oznacza, że jest nie wiążący i że ewidencja założona wskutek uchylonej następnie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jest nieważna.

Istotne jest, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące stanu prawnego nieruchomości mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, gdyż są wtórne do stanu prawnego, a ewentualne nieprawidłowości ewidencji nie mają wpływu na treść oraz istnienie prawa własności.

Stan "poscaleniowy" został ujawniony w nowo założonej księdze wieczystej nr [...]. Wynika z niego, że w wyniku scalenia gruntów skarżąca oraz P. B. stali się właścicielami działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,3707 ha. Stan prawny tych działek w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z wykazanym w księdze wieczystej. Organ zaznaczył przy tym, że wypis z rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej [...] oraz odpis księgi wieczystej [...] dowodzą, że nie wprowadzono ani w księdze wieczystej ani w ewidencji gruntów i budynków spadkobierców po zmarłym P. B.

Organ wskazał dalej, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r., poz., 542) prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych. O tym stanowi tez art. 24 ust. 2 b pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Podkreślono, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowej sprawie jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych.

W dalszej części powtórzona została argumentacja organu I instancji z tym, że organ odwoławczy zwrócił też uwagę, iż w obszarze obrębu ewidencyjnego działka ewidencyjna wyróżniona jest przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej. Oznaczenia działek w operacie ewidencyjnym umożliwiają wyróżnienie każdej działki ewidencyjnej, przyjmowane są według określonych zasad i są niepowtarzalne. Niemożliwe jest, jak zauważył organ, wykazanie w ewidencji gruntów i budynków działki o nieaktualnym (sprzed scalenia) oznaczeniu i o niekatulanych atrybutach. Ponadto przywrócenie stanu sprzed scalenia gruntów wiąże się ze zmianą w zakresie prawa własności do danej działki. Tymczasem nowy stan prawy wykazany został w księgach wieczystych i do chwili obecnej w księdze wieczystej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym.

Organ wskazał ponadto, że przyczyną nieuwzględnienia żądania skarżącej jest również okoliczność, że z wyroku sądu administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, nie wynika wprost, które dane ewidencyjne i w jaki sposób należy zmienić.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, w oparciu o stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w sprawie dotyczącej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w L, negując zasadność wszczęcia postępowania scaleniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola legalności wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że odpowiadają one prawu.

Podkreślić należy, że ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t., jedn., Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym, zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Istotnie, z powyższych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych wynika jednoznacznie, że w przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Obowiązek "czuwania" nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być jednak rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego, czy też inaczej rzecz ujmując ustalaniem stanu własności. Przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego określa rodzaje informacji

o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów.

Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, którego zawartość określa

art. 24 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Szczegółowe natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje wskazane już rozporządzenie wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zgodnie z § 46 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawarte w ewidencji dane mogły być aktualizowane z urzędu lub na wniosek.

Z urzędu organ wprowadzał zatem zmiany wynikające z:

- prawomocnych orzeczeń sądowych,

- aktów notarialnych,

- ostatecznych decyzji administracyjnych,

- aktów normatywnych,

- opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych,

- dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

- ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

"1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach."

Zgodnie natomiast z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Wyjątek od tego stanowi rozwiązanie zawarte w § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dopuszczające pozyskiwanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie intencją żądania skarżącej było "przywrócenie stanu przed scaleniem" na skutek, jak podniosła, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, orzekającego o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to mając powyższe regulacje na względzie zgodzić się należało ze stanowiskiem orzekających organów, że nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej.

Za zasadnością tego stanowiska przemawiają następujące, zasadnicze, argumenty.

Po pierwsze, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji m. in. na podstawie dokumentacji sporządzonej w postępowaniu scaleniowym. W sytuacji więc, gdy sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylił decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów, to, jak wynika z analizy akt administracyjnych, z procesowego punktu widzenia postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją ani merytoryczną, ani w inny sposób kończącą to postępowanie. Zauważyć także przy tym należy, że argument, iż nie doszło do wszczęcia postępowania scaleniowego nie jest zasadny. W wyroku uchylającym decyzje zatwierdzające projekt scalenia gruntów sąd administracyjny wskazał jedynie na wątpliwości w tym względzie, których jednakże nie był w stanie zweryfikować. Taki stan rzeczy determinował więc rozstrzygnięcie organów w niniejszej sprawie. Nie mogły więc one wydać innego rozstrzygnięcia wobec wniosku skarżącej, jak tylko negatywne, gdyż podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego mogą stanowić jedynie ostateczne decyzje administracyjne, w tym ostateczna decyzja administracyjna wydana w postępowaniu scaleniowym oraz sporządzona na jego potrzeby dokumentacja geodezyjna, co wprost wynika z postanowień art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi bowiem tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości. Rozdział 3 Prawo sąsiedzkie, Scalanie i wymiana gruntów, LexisNexis 2008; vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 98/12, OSNC 2013/9/105). Racje więc mają organy podnosząc, że brak jest obecnie aktu administracyjnego określającego sytuacje prawną uczestników scalenia. Ze stwierdzenia organów, że wskutek tego stan ewidencji ukształtowany decyzją zatwierdzającą projekt scalenia nie jest już aktualny, nie można w żaden sposób, jak zdaje się to czynić skarżąca, wyprowadzać wniosku o konieczności "powrotu" do stanu przed scaleniem gruntów. Organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego nie mogą tego uczynić, gdyż wiązałoby się to z ponownym ustalaniem własności nieruchomości, i to nie tylko skarżącej. Z tą bowiem kwestią wiąże się drugi powód uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku skarżącej. Postępowanie scaleniowe polega na stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonale ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów; Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), co uwypukliły organy.

"Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 454/10)."(por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 868/15; Lex nr 2023528).

Nie są więc to czynności dotyczące, jak trafnie zauważają organy, tylko działek ewidencyjnych skarżącej, lecz całego obrębu ewidencyjnego. Nadto, co istotne, w wyniku tego postępowania, jego uczestnicy obejmują, i w tej sprawie objęli, w posiadanie nowo wydzielone nieruchomości, które były, jak podnosi organ, także przedmiotem obrotu prawnego w 2010 r. Tak więc to, że skarżąca po objęciu swoich nieruchomości, jak podnosi, "...nie dokonywała żadnych zmian w stanie własnościowym..." nic w tym względzie nie zmienia i nie może zmienić. Wykazanie w operacie ewidencyjnym danych dotyczących działek w oparciu o nieaktualne (sprzed scalenia) ich oznaczenie i o niekatulanych atrybutach nie jest możliwe. Księgi wieczyste dla nieruchomości wg oznaczenia przed scaleniem zostały bowiem zamknięte. Nowy natomiast stan prawny (w wyniku scalenia gruntów) wykazany został w księgach wieczystych, w których do chwili obecnej brak jest wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Zasadnie zatem podnosi organ odwoławczy, że nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżącej, bo musiałoby się wiązać ze zmianą w zakresie prawa własności nieruchomości, tj. z ponownym ustaleniem prawa własności, co jest wykluczone w postępowaniu aktualizacyjnym. Postępowanie to ma charakter czysto rejestrowy. Organy ewidencyjne rejestrują zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych oraz prawomocnych orzeczeń sądowych, o czym stanowi również art. 24 ust. 2 b pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro w księgach wieczystych nie ma wzmianki o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (na marginesie zauważyć także należy, że wpis potrzebny do usunięcia ewentualnej niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, który dokonuje sąd wieczystoksięgowy (rejonowy) może nastąpić, gdy niezgodność będzie, co podkreślić należy, wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, co także nie jest bez znaczenia, vide: art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; Dz. U. z 2016 r., poz. 790), a skarżąca prócz zgłoszenia żądania i jego sprecyzowania poprzez wskazanie nr działek ewidencyjnych, nie poparła podania żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi wykazującymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są nieaktualne, to słusznie i zgodnie z prawem postąpiły organy odmawiając dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zasadnie organ odwoławczy podnosi, że organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Z pewnością są nimi między innymi odpisy z ksiąg wieczystych. W księgach tych wykazuje się także oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków. Jednakże aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji, jak trafnie podnoszą organy, nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Rację zatem mają orzekające organy, że póki to nie nastąpi, to wpis dokonany w ewidencji gruntów i budynków byłby sprzeczny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych.

W ocenie więc Sądu, w kontrolowanych decyzjach nie tkwią kwalifikowane wady prawne skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie naruszyły również ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w sposób, który skutkowałby uchyleniem tych decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.