Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 307/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 33 ust 1 i 3, art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 7, art 15
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Radajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 514/12 w sprawie ze skargi Redakcji Portalu K. na zarządzenie Burmistrza Gminy K. z dnia 16 marca 2009 r. nr 26/09 w przedmiocie trybu udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy K. wydał w dniu 16 marca 2009 r. zarządzenie nr 26/09 w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazano art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W dniu 2 lipca 2012 r. Redakcja Portalu K. wystąpiła do Burmistrza K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia 16 marca 2009 r. nr 26/2009. Zdaniem skarżącej zapis zawarty w art. 4 ust. 2 tego zarządzenia nakładający na wnioskodawcę obowiązek poniesienia kosztów zryczałtowanych w wysokości 0,50 zł za jedną stronę kopii dokumentu w formacie A4, w wysokości 0,70 zł za jedną stronę kopii dokumentu w formacie A3 oraz 3 zł za jedną sztukę płyty CD-R – jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r., organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania, albowiem zarządzenie z dnia 16 marca 2009 r. nie stoi w sprzeczności z art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 21 sierpnia 2012 r. Redakcja Portalu K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Burmistrza Gminy K. z dnia 16 marca 2009 r. nr 26/2009. Zdaniem skarżącej art. 4 ust. 2 tego zarządzenia jest sprzeczny z art. 7 ust. 2 oraz z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem opłaty za udostępnianie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, ponieważ zaskarżone zarządzenie Burmistrza K. jest wewnętrznym dokumentem określającym wytyczne dla pracowników w sprawie ustalenia opłaty za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, to nie przysługuje na nie skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej i w sposób skonkretyzowany określa, jeżeli taka konieczność nastąpi, poniesienie dodatkowych kosztów wytworzenia dokumentów określonych we wniosku o dostępie do informacji publicznej. W ramach rzeczywistych kosztów mieści się bowiem nie tylko koszt zakupu papieru, tonera do kserokopiarki, ale też koszt eksploatacji urządzenia (obliczony jednostkowo), koszt serwisu urządzenia oraz koszt energii elektrycznej.

W piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. skarżąca stwierdziła, że po wystąpieniu o udzielenie informacji publicznej została poinformowana przez urząd w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. o obowiązku uiszczenia opłat i stawkach wynikających z zaskarżonego zarządzenia. Nadto na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. reprezentujący skarżącą redaktor naczelny wskazał, że zarządzenie wprowadza wzór wniosku o udzielenie informacji publicznej, do czego brak podstaw prawnych, a skutkiem czego w urzędzie nie można złożyć ustnie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ostatecznie skarżąca wniosła o uchylenie sprzecznych z prawem postanowień zaskarżonego zarządzenia, a gdyby to było niemożliwe o uchylenie zarządzenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 514/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Redakcji Portalu K. na zarządzenie Burmistrza Gminy K. z 16 marca 2009 r. nr 26/09 w przedmiocie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżone zarządzenie dotyczy ustalenia trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji, a zatem w ocenie Sądu stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu nie może być ono uznane za akt kierownictwa wewnętrznego. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej.

Skarżąca w dniu 2 lipca 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę do Sądu wniosła w dniu 21 sierpnia 2012 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

W sprawie zatem skarga została wniesiona przez skarżącą z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wykazała również, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, gdyż po wystąpieniu przez skarżącą o udzielenie informacji publicznej, właśnie z powołaniem na to zarządzenia poinformowano skarżącą o obowiązku uiszczenia opłat za udzielenie informacji publicznej w wysokości wynikającej z tegoż zarządzenia.

Zdaniem Sadu skarga wniesiona w sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie Burmistrza Gminy K. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania przez Burmistrza K. zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Powyższe przepisy wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nie mogły stanowić podstawy do wydania przez Burmistrza zarządzenia dotyczącego trybu udostępniania informacji publicznej oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku.

Sąd wskazał, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest upoważnienia do wydania przez burmistrza takiego zarządzenia.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy. Ilekroć w ustawie o samorządzie gminnym mowa jest o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Art. 33 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Z art. 33 ust. 3 wynika zaś, że wójt jest kierownikiem urzędu. Ustawa o samorządzie gminnym określa uprawnienia wójta jako kierownika urzędu. Wójt sprawuje bowiem władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy. W szczególności zaś, stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 26a ust. 1, art. 31 b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3).

Co więcej, podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie ma również w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza nie wynika to ze wskazanych w zarządzeniu art. 7, art. 12 i art. 15. Przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia zasad udzielania informacji ani też taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza.

I tak art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.

Artykuł 12 stanowi z kolei, ze informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11 są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Z artykułu 15 wynika natomiast, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Nadto Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie tylko powtarza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także w sposób niedopuszczalny je modyfikuje. Nie znajduje bowiem uzasadnienia wprowadzenie w § 4 zarządzenia wzoru pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jako że stanowi ono modyfikację art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi jedynie, że informacji publicznej udziela się na wniosek. Treść § 2 zarządzenia odpowiada treści art. 3 ustawy, § 3 – art. 5 ustawy, § 5 – art. 7, art. 11 i art. 13 ustawy z modyfikacją terminu, § 6 – art. 14 ustawy, § 7 – art. 16 ustawy, § 9 – art. 22 ustawy, §10 – art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w § 8 powtórzona została treść art. 21 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził niezgodność przedmiotowego zarządzenia z prawem.

Burmistrz K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sformułowaniu uzasadnienia opierającego się jedynie na ogólnikach i założeniach problemowych, które w efekcie nie spełnia cech stawianych przez art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu odrzucenia skargi redakcji Portalu K. w sytuacji gdy zaskarżone zarządzenie Burmistrza K. nr 26/09 z 16 marca 2009 r. jest aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie jest skierowany na zewnątrz, a jego adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze Gminy, co w efekcie wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na ten akt;

3) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te wykluczają zastosowanie ustalonej uprzednio (w drodze zarządzenia Burmistrza K. nr 26/09 z 16 marca 2009 r.) stawki ryczałtowej w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku.

Na tych podstawach wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom stawianym w przepisach prawa. Przedstawiony stan faktyczny i uzasadnienie prawne stanowi pełne wyprowadzenie braku zgodności z przepisami prawa zaskarżonego zarządzenia. Zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą naruszać zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Naruszeniem zasady praworządności jest regulowanie w akcie wewnętrznym materii regulowanej ustawą, w tym przypadku ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie ma podstaw do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje prawo do zaskarżenia uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Tak też kształtuje prawo do zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyłączenia spod właściwości sądu administracyjnego zarządzeń burmistrza, które zostało podjęte w zakresie administracji publicznej. Zaskarżone do Sądu zarządzenie wkraczając w materię uregulowaną ustawą, formalizując czynności wewnętrzne wpływa na skuteczność czynności jednostki wobec organu. Akty te podlegają zaskarżeniu do sądu, a zatem nie został naruszony art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 10 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 15 ust. 1 ustanawiając wyjątek od zasady przyjętej w art. 7 ust. 2 ustawy, według której udostępnianie informacji publicznej jest bezpłatne, nie daje podstaw do ustalenia stawki ryczałtowej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.