Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 20/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 § 1, art. 1 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 58
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 199/19 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego oraz odmowy przyznania tego świadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 199/19 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego oraz odmowy przyznania tego świadczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. L. w dniu [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na I. L. (kolejne dziecko). We wniosku, jako członków swojej rodziny podał siebie, żonę – A. L. oraz córki – I. L. i B. L.

Prezydent Miasta W. decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznał wnioskowane świadczenie stronie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.

W dniu [...] stycznia 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie, wskazując, że na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu wydania decyzji.

Prezydent Miasta W. decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 oraz art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465) oraz art. 104, art 150, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił ostateczną decyzję własną z [...] czerwca 2016 r. oraz odmówił stronie przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na I. L. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem rozwodowym sądu wykonywanie władzy rodzicielskiej nad B. L. zostało powierzone obojgu rodzicom, zaś miejsce pobytu ustalono przy matce. Wyrok nie zawiera żadnych rozstrzygnięć, z których wynikałaby opieka naprzemienna nad dzieckiem. Oznacza to, że B. L. nie można zaliczyć do rodziny wnioskodawcy, a wobec tego I. L. nie jest pierwszym, lecz kolejnym dzieckiem strony w rozumieniu ustawy, a tym samym - w oparciu o złożony wniosek - nie można na nią przyznać świadczenia wychowawczego.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji wskazując, że w sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności i dowody, gdyż wyrok orzekający rozwód strony z K. L. został wydany w dniu [...] marca 2009 r. i nie zawierał wzmianek o tzw. pieczy naprzemiennej, która została do polskiego prawa wprowadzona później, tj. w 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że strona w dniu [...] października 2017 r. przedstawiła organowi I instancji kopię prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego we W. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...], którym rozwiązane zostało małżeństwo M. L. i K. L., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką B. L. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletniej przy matce. Organ I instancji zasadnie zatem przyjął, że powyższe orzeczenie może mieć wpływ na sytuację prawną strony związaną z prawem do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko. We wniosku o przyznanie świadczenia wskazano bowiem, że B. L. jest członkiem rodziny wnioskodawcy, zaś wymieniony wyrok, który do tej kwestii się odnosi, nie był znany organowi w dniu wydania decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W ocenie Kolegium ustalenia zawarte w wyroku sądu nie pozwalają na uznanie, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców. Nawet jeżeli sprawowana nad dzieckiem opieka jest opieką faktycznie tożsamą z naprzemienną to nie jest ona sprawowana w tym trybie zgodnie z orzeczeniem sądu. Kolegium powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wskazujące, że uznanie dziecka za członka rodziny każdego z rodziców jest w pełni zależne od treści orzeczenia sądu powszechnego wprost ustalającego opiekę naprzemienną. Wydanie orzeczenia sądowego w powyższym przedmiocie uznać wypada za relewantną dystynkcję interpretowanej normy, a brak takiego orzeczenia za przeszkodę w możliwości uznania, że opieka naprzemienna jest sprawowana przez oboje rodziców. Samo brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie innej wykładni tego przepisu, w tym wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej, jeżeli prowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca na gruncie ustawy. Zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Postulat odczytania tego przepisu jako pozwalającego na zaliczanie dziecka wychowywanego przez mieszkających osobno rodziców do ich odrębnych rodzin, jeśli tylko oboje sprawują w porównywalnym wymiarze opiekę nad dzieckiem, nie znajduje uzasadnienia w treści tego unormowania. A tylko w takim wypadku można byłoby mówić o nieuzasadnionym różnicowaniu sytuacji prawnej takich rodziców w zależności od formy ustalenia opieki nad dzieckiem. Jak wspomniano, regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny.

Kolegium zwróciło uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje również, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a dokładnie tej jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze.

Z tych powodów organ uznał, że nie ma możliwości uwzględniania argumentów odwołania i przyjęcia, że małoletnia znajduje się pod opieką, którą - na gruncie ustawy - można traktować jako opiekę naprzemienną i wywodzić z niej konsekwencje, które ustawa zastrzega dla sytuacji, w której dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców.

Końcowo Kolegium uznało, że organ I instancji mógł wznowić postępowanie w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż strona dopiero w dniu [...] października 2017 r. przedstawiła kopię prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z [...] marca 2009 r., w którym orzeczono o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad B. L., a więc już po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2016 r. Tym samym wyrok z [...] marca 2009 r. był nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

M. L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W ocenie Sądu organy prawidłowo rozpoznały sprawę w trybie wznowienia postępowania z urzędu – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - wskutek ujawnienia przez skarżącego treści wyroku rozwodowego dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej (przyznającej świadczenie), a zatem istniejącego przed wydaniem decyzji ostatecznej, a nieznanego organowi. Z wyroku tego wynikało, że władza rodzicielska nad starszą córką skarżącego została powierzona obojgu rodzicom, natomiast miejsce zamieszkania dziecka zostało ustalone przy matce.

Sąd wskazał, że zasadniczo zagadnieniem spornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w kontekście oceny, czy córka skarżącego z pierwszego małżeństwa może być zaliczona do członków obecnej rodziny skarżącego w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby tej ustawy oraz czy w tej mierze organ dokonał niewadliwych ustaleń faktycznych. Przepis ten w końcowych fragmentach określa wprost, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Tym samy Sąd uznał, że wykładnia tego przepisu dokonana przez organy administracyjne, która dodatkowo ma oparcie w orzecznictwie sądowym, jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. L., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 9 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej sprawie organ I instancji nie naruszył zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o których skarżący nie został poinformowany przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego w związku z procedurą wnioskowania o świadczenie wychowawcze;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak właściwego uzasadnienia wyroku przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczących zarzutu naruszenia trwałości decyzji administracyjnej i braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego;

d) art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167 ze zm.) przez bezzasadne oddalenie przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności działania organów administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej decyzji Prezydenta W., z uwagi na fakt rzeczywistego sprawowania opieki naprzemiennej nad córką B. L., udokumentowany ugodą mediacyjną, zawartą na potrzeby toczącej się sprawy rozwodowej skarżącego i wymaganą przez sąd powszechny - Sąd Okręgowy we W., Wydział Rodzinny; co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., które błędnie nie zostały przez Sąd zastosowane, i mimo naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 K.p.a. przez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie słusznego interesu skarżącego, działanie w sposób podważający zaufanie do organów władzy państwowej, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, których rezultatem było błędne stwierdzenie, że nad córką skarżącego B. L. nie jest sprawowana opieka naprzemienna w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pomimo faktu rzeczywistego sprawowania takiej opieki przez skarżącego oraz że nie wynika to wprost z treści ugody mediacyjnej zawartej na potrzeby wyroku rozwodowego, a więc zostało stwierdzone w postępowaniu przed sądem powszechnym;

2) prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie polegające na uznaniu braku wykonywania opieki naprzemiennej w stosunku do pierwszego dziecka skarżącego - córki B. L. jedynie z uwagi na brak użycia w treści wyroku Sądu Okręgowego z [...] marca 2009 r. orzekającego rozwód skarżącego i K. L. sformułowania "opieka naprzemienna" i nieuwzględnieniu faktu, że pojęcie opieki naprzemiennej zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego dopiero w 2015 r. i nie funkcjonowało ono w dacie wydania wyroku, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków, a mianowicie, że nad córką skarżącego B. L. nie jest sprawowana opieka naprzemienna, podczas gdy jest ona sprawowana od daty wydania orzeczenia po dzień dzisiejszy i wynika wprost z treści ugody mediacyjnej zawartej na potrzeby wyroku rozwodowego, a więc zostało stwierdzone w postępowaniu przed sądem powszechnym;

b) art. 58 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez jego błędną wykładnię, w szczególności błędną wykładnię historyczną i nieuwzględnienie obowiązującego w dacie wydania wyroku rozwodowego skarżącego orzecznictwa w szczególności wytycznych Sądu Najwyższego w zakresie stosowania przepisów art. 56 oraz art. 58 K.r.o.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Wobec tego rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do istoty sporu w niniejszej sprawie, a mianowicie czy prawidłowo zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji stanowisko organów, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., konieczne jest odniesienie się do przyjętej przez Sąd I instancji wykładni określenia "opieka naprzemienna" sprawowana nad dzieckiem przez rozwiedzionych rodziców. Sposób rozumienia tego drugiego zagadnienia jest bowiem decydujący dla oceny, czy córka skarżącego z pierwszego małżeństwa może być zaliczona do członków rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co z kolei rzutuje na zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie i ustalenie, czy sprawa została prawidłowo załatwiona.

Określenie "opieka naprzemienna" znajduje się w treści określenia "rodzina" zdefiniowanego w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, co do której wznowiono postępowanie) ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) znowelizowano art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w ten sposób, że dotychczasowe pojęcie opieki naprzemiennej uzupełniono dodając słowa "sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach". To uzupełnienie definicji opieki naprzemiennej nie zmienia istoty dotychczasowej definicji, zgodnie z którą to z orzeczenia sądu ma wynikać, że dziecko jest pod opieką naprzemienną. Dokonując wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy odwołać się do licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z: 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17, 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, 26 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 575/18, czy z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OKS 1046/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Stanowisko zawarte w tych orzeczeniach potwierdza zasadność wykładni prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne działające w trybie wznowienia postępowania oraz Sądu I instancji. Nie znalazło natomiast aprobaty we wspomnianych wyrokach stanowisko, jakie prezentuje skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie, w myśl którego w sytuacji gdy wyrok rozwodowy został wydany w stanie prawnym, któremu nie było znane pojęcie "opieki naprzemiennej", wprowadzone dopiero w 2015 r., to wykładni pojęcia "opieki naprzemiennej", o której stanowi art. 2 pkt 16 ustawy, powinien dokonać samodzielnie organ administracji publicznej, orzekający w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego.

Prawidłowo przyjął zatem Sąd I instancji, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17 na gruncie przepisów ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.

W związku z powyższym skoro w ustawie jest zawarta definicja legalna określenia "rodzina", a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca jest nieuzasadniona.

Znajduje też oparcie w cytowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i art. 58 K.r.o. nie mogły zatem odnieść spodziewanego skutku. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 105 K.p.a., gdyż materiał dowodowy został wszechstronnie i wyczerpująco oceniony. Sąd prawidłowo ocenił ugodę mediacyjną zawartą przed wyrokiem rozwodowym i prawidłowo przyjął, że skarżący nie wykazał się ewentualnie późniejszym orzeczeniem podjętym na podstawie art. 106 K.r.o., zgodnie z którym to przepisem w razie potrzeby orzeczenie o władzy rodzicielskiej i sposobie jej wykonywania zawarte w wyroku rozwodowym może zostać zmienione przez sąd opiekuńczy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji. Przede wszystkim nie został wykazany fakt sprawowania opieki naprzemiennej, co jest możliwe w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Organy administracyjne dokonując oceny czy we wznowionym postępowaniu skarżącemu może być przyznane świadczenie wychowawcze na dziecko I. L., prawidłowo i wyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy, a ustalone okoliczności faktyczne i ich ocena nie budzą wątpliwości wobec przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 16 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przypomnieć trzeba, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji przyjęły, że przesłanką wznowieniową jest ujawnienie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego we W. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...], którym rozwiązane zostało małżeństwo M. L. i K. L. i którym powierzono obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką B. L., ustalając miejsce pobytu małoletniej przy matce. Przy czym organ I instancji przyjął, że jest to nowa istotna okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. i Sąd I instancji, że jest to nowy istotny dowód istniejący w dniu wydania decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W omawianej przesłance występują dwa odrębne człony; jeden dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, drugi – nowych dowodów (J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, s. 88). Jak wskazuje B. Adamiak [w] Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, 8 wyd., Warszawa 2006, Art. 145 Nb 17, ustawodawca posługuje się wyraźnie alternatywą "lub". Nie można zatem przyjąć, że nowy dowód w sprawie ma tylko o tyle znaczenie dla wznowienia postępowania, o ile za jego pośrednictwem można wykazać istnienie nowej, istotnej dla sprawy okoliczności. Wprawdzie należy zgodzić się z poglądem, że błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania, ale błędne ustalenie stanu faktycznego tę podstawę stanowi. Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Dlatego nie można przyjąć, że człon pierwszy – "nowe okoliczności faktyczne" konsumuje człon drugi – "nowe dowody".

W sprawie istotne jest to, że – jak wymaga tego ustawodawca w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - aby można było zaliczyć dziecko B. L. do rodziny skarżącego musiałaby ona zgodnie z orzeczeniem sądu pozostawać pod opieką naprzemienną jej rodziców. Jak wynika z administracyjnych akt sprawy organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze ustalił, że starsza córka skarżącego pochodzi z pierwszego związku skarżącego, a więc innego niż ten, który - na gruncie omawianej ustawy - przyjęty został jako rodzina skarżącego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. b lub lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, do wniosku o ustalenie świadczenia wychowawczego powinny być załączone zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin (...) na uzupełnienie brakujących dokumentów. Ustalenia faktyczne istotne ze względu na warunki przyznania świadczenia wychowawczego powinny być zatem dokonane zgodnie z powyższymi przepisami, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Na podstawie administracyjnych akt niniejszej sprawy można natomiast wywieść, że organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] nie ustalił w sposób prawidłowy, czy nad B. L. sprawowana jest opieka naprzemienna. Nie ustalił zatem tej istotnej okoliczności, która pozwoliłaby na ustalenie, czy można dziecko zaliczyć jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W aktach administracyjnych sprawy nie ma bowiem żadnego dokumentu, który powinien być załączony do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego i potwierdzającego ustalenia organu. Nie ma też dowodów wskazujących, że skarżący był wzywany przez organ do uzupełnienia dokumentów. Tym samym nie można wskazać na czym organ oparł swe ustalenia pozwalające na potwierdzenie spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania tego świadczenia. Pomimo to organ przyjął, że rodzina skarżącego składa się z 4 osób, w tym 2 dzieci, co w istocie oznacza, że organ musiał przyjąć, że rodzice B. L. sprawują nad nią opiekę naprzemienną. Oznacza to, że organ z naruszeniem przepisów postępowania zaniedbał zebrania dowodów na potwierdzenie istnienia opieki naprzemiennej, co w rezultacie prowadziło do błędnego ustalenia istotnej okoliczności faktycznej.

Ujawnienie wyroku Sądu Okręgowego we W. z [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] stanowi zatem nie tyle nową okoliczność, ale nowy dowód, który prowadzi do ustalenia okoliczności braku opieki naprzemiennej, i co za tym idzie do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy.

Zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że powyższy wyrok stanowi dowód istotny, nieznany organowi wydającemu decyzję. Dotyczy on bowiem przedmiotu sprawy oraz ma znaczenie prawne, w konsekwencji ma wpływ na zmianę treści decyzji w kwestii zasadniczej. Jeśli zaś chodzi o warunek "ujawnienia" nowych dowodów bezsporne jest, że wyrok ten nie był znany organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2016 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie warunek ten należy odnieść do organu a nie do strony. Oznacza to, że właśnie organ dowodami tymi nie dysponował i nie były mu znane. Zagadnieniem drugoplanowym jest to, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony czy zawinionym nieujawnieniu tych okoliczności i dowodów (E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego (w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra, 1994, s. 78). W doktrynie przy omawianiu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazuje się, że przyczyną wznowienia może być zaniedbanie organu w toku procesu głównego w dokonaniu ustaleń istotnych okoliczności faktycznych i niezebranie dowodów na te okoliczności (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji, PWN, W-wa, 1967, s. 90). W wyroku z 27 stycznia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 649/83 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów." Za takim rozumieniem tej podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, a także interes społeczny.

Wobec powyższego nie można przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że problem w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do nowej wykładni przepisu prawnego art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co w rezultacie oznaczałoby, że w sprawie brak jest nowych faktów i dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Co do zasady zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, orzekającej co do istoty sprawy, nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodzić się też trzeba, że w początkowym okresie obowiązywania ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jej art. 2 pkt 16 był różnie interpretowany przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie jednak, aby można było przyjąć, że zaistniała błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym, okoliczności sprawy musiałyby wskazywać, że organ w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] czerwca 2016 r. znał wyrok Sądu Okręgowego we W. z [...] marca 2009 r. i pomimo to - w wyniku jego oceny - uznał, że B. L. znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców żyjących w rozłączeniu. W takiej sytuacji odmienna ocena dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadniałaby wznowienia postępowania. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie nie wykazał i nie wynikają one z akt sprawy. Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powiązał go z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tyle wykazującą błędne ustalenia stanu faktycznego co do dysponowania przez organ ww. wyrokiem w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 206 r., ile wskazującą nową okoliczność prawną, tj. dokonanie przez organ nowej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak właściwego uzasadnienia wyroku z powodu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczących zarzutu naruszenia trwałości decyzji administracyjnej i braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko co do stanu faktycznego, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Trzeba przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że rozważania Sądu I instancji dotyczące przesłanki wznowieniowej zaistniałej w sprawie są lakoniczne, to jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Przypomnienia wymaga bowiem, że o jego skuteczności zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność zaś, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia tych przepisów skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepisy te naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu.

Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.