Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 294/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. w J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 20 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy lokalu użytkowego przy ul. S. [...] w J. G. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 września 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta J. G. ustalił A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie lokalu użytkowego usytuowanego w budynku mieszkalno-usługowym na terenie działki nr [...] przy ul. S. [...] w J. G. (od strony zaplecza).

Decyzja ta – na skutek braku uzasadnienia – została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 14 listopada 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skarga na powyższą decyzję wniesiona przez Wspólnoty Mieszkaniowe A. w J. G. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 28/09.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z ww. decyzją kasacyjną Prezydent Miasta J. G. decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [...] ustalił A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie lokalu użytkowego usytuowanego w budynku mieszkalno – usługowym na terenie działki nr [...] (obręb [...], AM-58) przy ul. S. [...] (od strony zaplecza) w J. G..

Od powyższej decyzji odwołanie założył zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej mieszkańców budynku przy ul. S. [...], zarzucając: bezpodstawne wydanie decyzji w sytuacji, gdy stan techniczny budynku do którego ma być dobudowany wnioskowany budynek jest niezadowalający – co narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; zbyt dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; podjęcie rozstrzygnięcia pomimo, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że nie korzystała z przymiotu prawomocności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Motywując swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, miedzy innymi, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Analiza ta sporządzona została na prawidłowo - zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego –wyznaczonym obszarze analizowanym, przez osobę posiadającą wymagane uprawienia i stanowiła podstawę do sporządzenia projektu decyzji.

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza wykazała, że dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], przy ul. S. [...] w J. G., możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej rozbudowy lokalu użytkowego usytuowanego w budynku mieszkalno – usługowym.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy, wysokość projektowanej dobudowy oraz geometrię i pokrycie dachu. Organ pierwszej instancji nie ustalił natomiast obowiązującej linii zabudowy, wskazując, że na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia (mówiącego o tym, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jeżeli wynika to z analizy) ustala linię zabudowy nieprzekraczalną – równoległą do linii zabudowy budynku nr 5 od strony zaplecza z przesunięciem równoległym tej linii o 3 m. Nie ustalono również szerokości elewacji frontowej, co zostało zakwestionowane w odwołaniu jako brak zasadniczego elementu zamierzonej budowy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji. Zdaniem Kolegium działanie organu pierwszej instancji było jednak prawidłowe, gdyż planowana rozbudowa ma mieć miejsce od strony zaplecza budynku przy ul. S. [...]. W załączniku do decyzji "wynik analizy" organ pierwszej instancji prawidłowo podał więc, że szerokość ta dla przedmiotowego budynku nie ulegnie zmianie. Kolegium wyjaśniło, że stosowanie do § 2 pkt 5 przywołanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Szerokość elewacji frontowej będzie to zatem szerokość elewacji zabudowy patrząc od frontu działki. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji nie ustalił szerokości elewacji mającej powstać zabudowy, skoro dotyczy ona jedynie zaplecza budynku, którego front przylega do ul. S.. Zabudowa ta nie zmieni bowiem szerokości elewacji frontowej budynku mającego ulec rozbudowie.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 z tego względu, że nie uwzględniono skutków inwestycji dla stosunków sąsiedzkich w zakresie dalszego uszkadzania budynku Wspólnoty. Odwołujący się uważa bowiem, że już na tym etapie procesu inwestycyjnego istnieje obowiązek badania stanu technicznego budynków również pod kątem spełnienia wymogów wynikających z art. 5 ust. 1 -3 ustawy – Prawo budowlane. W obszernych wywodach tej części uzasadnienia, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych Kolegium stanęło na stanowisku, że warunki techniczne nie mogą być przedmiotem oceny podczas ustalania warunków zabudowy.

Kolegium wyjaśniło również, że na etapie ustalania warunków zabudowy interes osób trzecich – w tym w niniejszej sprawie interes odwołujących się – jest brany pod uwagę i znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Kolegium podkreśliło jednakże, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa rzeczowe i nie ogranicza cudzych praw do nieruchomości. Prawa te ogranicza dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Kolegium zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości na której planuje się inwestycję ma charakter potencjalny. Dlatego odmiennie niż wskazuje to odwołująca się interpretuje się wymagania dotyczące ochrony osób trzecich na tym etapie. Zarzuty odnośnie uciążliwości, jakie pojawią się po zrealizowaniu inwestycji dotyczące pogorszenia stanu technicznego budynku mającego zostać rozbudowanym, należy więc uznać za przedwczesne, bowiem poddane one będą ocenie organu architektoniczno-budowlanego na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Do zakresu uprawnień tego organu będzie należała ocena, czy planowana inwestycja czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa budowlanego, w tym także w zakresie wymaganej ochrony osób trzecich. Zdaniem Kolegium obecna argumentacja odwołującej się oparta jest na jej subiektywnych obawach, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ pierwszej instancji nie miał więc podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodów wskazanych przez Wspólnotę. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych, wskazuje jedynie sposób uzupełnienia istniejących układów urbanistycznych potwierdzając, że dane zamierzenie inwestycyjne będzie harmonizowało z otaczającą zabudową, zapewniając kształtowanie ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie wykazano zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, zatem organ nie mógł odmówić wydania wnioskowanej decyzji.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy stan techniczny ich budynku jest zły; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zbyt dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zawarto polemikę z argumentacją Kolegium nie uwzględniającą zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W szczególności strona skarżąca - powołując się również na orzeczenia sądów administracyjnych dowodziła, że przepisy odrębne, które muszą być uwzględnione w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy to również przepisy ustawy - Prawo budowlane – art. 5 tego aktu. Zdaniem skarżącej, ustalenia Kolegium dokonane w zakresie tego aktu są zbyt ogólnikowe i oparte na wybiórczo ocenionej linii orzeczniczej, co powoduje nieobiektywna ocenę stanu faktycznego.

W skardze wyjaśniono, że planowana rozbudowa (przybudówka) będzie opierać się o jedną ze ścian nośnych budynku przy ul. S. [...], która została przez tego inwestora uszkodzona na skutek podkopania fundamentów budynku. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem Kolegium o braku potrzeby zawierania w decyzji zapisu o szerokości elewacji frontowej – gdyż jest to w ocenie skarżącej obligatoryjny element decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. uczestnik postępowania A. M. podzielając stanowisko Kolegium wniósł o oddalenie skargi oraz o dołączenie akt sprawy sądowej II SA/Wr 28/09 ze względu na dołączone do akt tej sprawy dowody dotyczące sposobu realizacji przez niego inwestycji - w związku z zarzutami pęknięcia ściany sąsiedniego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istoty wpływ na wynika sprawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717) zwanej dalej u.p.z.p.

W sprawie niesporne jest, że dla obszaru stanowiącego teren zamierzonej zmiany sposobu użytkowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy, zgodnie z którym każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Ustalenie warunków zabudowy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Do jej wydania niezbędny jest wniosek inwestora (art. 64 w związku z art. 52 ust.1 u.p.z.p.), co oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem skargowym – inicjowanym jedynie na żądanie strony (chyba, że zachodzą przypadki przewidziane w art. 61 § 2 k.p.a.). Zważyć jednak należy, że dla wywołania skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, wniosek o wydane decyzji o warunkach zabudowy winien spełniać nie tylko wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego (art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ale również minimalne wymogi formalne określone w przepisach procesowych (art. 63 k.p.a.).

W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 8 maja 2008 r., w którym jako wnioskodawcę wskazano ,,A" A. M.. Na wniosku tym widnieje nieczytelny podpis oraz pieczątka "z up. M. F.". Powyższe nakazuje przyjąć, że wniosek pochodzący od A. M. podpisał działający z jego upoważnienia M. F..

Wskazać zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Złożenie wniosku nie jest niewątpliwie czynnością o charakterze osobistym zatem za stronę uprawnioną do zainicjowania postępowania może działać pełnomocnik. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem osoby fizycznej może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przepis art. 33 § 2 k.p.a. wymaga udzielenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu. Oznacza to, że warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika – w tym również złożenia wniosku o wydanie decyzji – jest dołączenie do tej czynności pisemnego pełnomocnictwa lub też udzielenia go do protokołu. W przypadku, gdy pełnomocnik pomimo braku umocowania podejmie czynności procesowe przed organem - złoży wniosek o wydanie decyzji - zastosowanie znajduje przepis art. 64 § 2 k.p.a., który nakazuje wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego podania przez złożenie pełnomocnictwa.

Lektura akt rozpoznawanej sprawy wskazuje, że działający z upoważnienia inwestora M. F. nie dołączył do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pełnomocnictwa uprawniającego go do działania w imieniu A. M.. W takiej sytuacji organ zobowiązany był – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać pełnomocnika do usunięcia wskazanego uchybienia przez dołączenie pełnomocnictwa. O skuteczności wszczęcia postępowania decydowałoby zatem zachowanie pełnomocnika. W przypadku uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie, wniosek powodowałaby wszczęcie postępowania z dniem jego złożenia, natomiast jego nieuzupełnienie skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż nie byłby on zdolny wywołać skutku prawnego inicjującego postępowanie administracyjne. Organ pierwszej instancji pomimo zaistniałego braku, nie wezwał jednak do uzupełnienia wniosku przez dołączenie pełnomocnictwa i kontynuował postępowanie. Z akt wynika, że również kolejne pisma składane były w imieniu inwestora przez M. F.. W tej sytuacji przyjąć należy, że wniosek dotknięty takimi brakami nie mógł wywołać skutku prawnego inicjującego postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji naruszył natomiast przepis art. 64 § 2 k.p.a. , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zaniechanie w powyższym zakresie prowadziło również do naruszenia wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Wymóg przestrzegania tej zasady zobowiązywał więc organy do wyjaśnienia, przy pomocy przedstawionych wcześniej środków prawnych, kwestii skuteczności wszczęcia postępowania z wniosku A. M. w imieniu którego działał M. F.. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien we własnym zakres dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i podań, również pod względem formalnym.

W ocenie Sądu przywołane wyżej normy naruszone zostały również z innego względu.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Przepis art. 61 ust 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istotnych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ma więc gwarantować kontynuację zarówno funkcji jak i formy zabudowy. Działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej – o jakiej mowa w tym przepisie – nie oznacza działki bezpośrednio sąsiadującej (przylegającej) z działką na której ma postać zabudowa. Wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem szerokiego pojęcia sąsiedztwa – jako obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, która dla każdego przypadku musi być ustalana oddzielnie (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 494). Natomiast wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczałoby w znacznym stopniu możliwość zabudowy oraz możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, prowadząc do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego, nad konstytucyjnie chronionym prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały.

Określenie cech do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem - wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5). Nie można więc nie dostrzec, że właściwe określenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla wykonania ciążącego na organie obowiązku określenia cech do których trzeba dostosować nową zabudowę.

W rozpoznawanej sprawie ani w wynikach analizy tekstowej – stanowiącej załącznik nr 2 - ani też w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób wyznaczył granice analizowanego obszaru. Przede wszystkim nie podano jaką przyjęto szerokość frontu działki objętej w przedmiotowej sprawie wnioskiem inwestora i jaka jest trzykrotność frontu działki, co ma istotne znaczenie dla oceny, czy granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały z zachowaniem minimalnych odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia – a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Brak powyższych informacji nie pozwala, zdaniem Sądu, dokonać w należyty sposób kontroli prawidłowości zastosowania przez organ omawianego przepisu. Kwestia ta ma zaś istotne znacznie. Skoro bowiem w rozporządzeniu określono minimalne granice w jakich należy wyznaczyć obszar analizowany, to owo minimum bezwzględnie musi być zachowane. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie zachowanie odległości prawem przewidzianych budzić może uzasadnione wątpliwości. Przyjmując domyślnie na podstawie mapy na której organ zakreślił granice obszaru analizowanego (K-7/1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), że front działki budowlanej objętej wnioskiem – rozumianej zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy - stanowiący część działki przyległej do drogi publicznej z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (od strony ul. S.) wynosi 45 m (na mapie 4,5 cm) to trzykrotność tego frontu wynosiłaby 135 m. Obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowanej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), zatem minimalne granice obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie, powinny być wyznaczone w odległości 135 m od każdej z granic działki, odpowiednio w każdym kierunku. Wyznaczanie obszaru analizowanego od punktu centralnego działki powodowałaby, że jej część również byłaby objęta obszarem analizowanym. Z mapy wynika jednak, że – przy przejęciu powyższych założeń - odległości te nie zostały wszędzie dochowane i znajdują się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł żądnych wyjaśnień na temat tego ile w rozpoznawanej sprawie wynosiły minimalne granice obszaru analizowanego i w jaki sposób je ustalił. Również organ odwoławczy nie skontrolował, czy wyznaczony obszar nie narusza minimalnych wymogów określonych przepisami prawa, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo – zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia. Należy zatem zauważyć, że przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza – a niekiedy może okazać się konieczne – wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne. Trzeba mieć jednak na względzie, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji uznano, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r, II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54). Kierując się szerokim rozumieniem podjęcia działki sąsiedniej, również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008 r., II OSK 1158/07).

Wobec powyższego, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego organ zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wymóg ten nabiera dodatkowego znaczenia w sytuacji – gdy jak w rozpoznawanej sprawie – występują strony o spornych interesach. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Prowadzi również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym, decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma również podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

W rozpoznanej sprawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie zawierają praktycznie żadnego wyjaśnienia i argumentacji co do granic wyznaczonego obszaru analizowanego. Nie wyjaśniono w jaki sposób obszar ten został wyznaczony i dlaczego organ dokonał wyboru takich a nie innych granic tego obszaru. Uniemożliwia to dokonanie kontroli prawidłowości ich wyznaczenia i stanowi naruszenie przywołanego wyżej art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Wykazane uchybienia i wątpliwości co do wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego prowadzą do wniosku, że organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji nie określił dokładnie obszaru na podstawie którego miał ustalać warunki zagospodarowania. Organ drugiej instancji uchybień tych zaś nie wyeliminował. Dysponując takimi materiałami organy nie miały zatem możliwości rzetelnego zbadania obszaru analizowanego, co oznacza, że nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Orzekanie bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy prowadzi niewątpliwie do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 oraz art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby prowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Wskazane naruszenia jak również naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. oraz 107 § 3 i art. 11 k.p.a. powodują, że również Sąd nie jest władny na podstawie przedstawionego materiału dowodowego ocenić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przedstawionych motywów wynika, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. postawiony w skardze, aczkolwiek z innych względów niż w skardze wskazane.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej, że już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego należy dokonywać analizy oceny skutków technicznych inwestycji dla stanu technicznego budynku przy ul. S. pod kątem art. 5 ust. 1 -3 ustawy Prawo budowlane. Trafnie bowiem Kolegium wskazało, że powyższe kwestie nie stanowią przedmiotu oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lecz w postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Jeżeli chodzi o ochronę interesów osób trzecich, to w decyzji organu pierwszej instancji umieszczony został zapis (stosowny w tego typu decyzjach) odsyłający do przepisów Prawa budowanego – art. 5 tej ustawy – albowiem na tym etapie następuje rzeczywista ochrona interesów osób trzecich.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie, między innymi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Decyzja ta, nazywana w doktrynie decyzją lokalizacyjną, stanowiąca uwieńczenie pierwszego niezbędnego etapu procesu inwestycyjnego wytycza jedynie podstawowe kierunki projektowanej inwestycji bez konkretnych ustaleń architektonicznych i technicznych, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowiska sądów dotyczące tej materii obszernie przytoczone zostały przez Kolegium i nie ma potrzeby ponownego ich przywoływania. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest bowiem – jak wskazano – dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kwestie dotyczące stanu technicznego ściany nośnej budynku przy ul. S. [...] i analizy (oceny technicznej) technicznych możliwości realizacji planowanej inwestycji ze względu na stan tej ściany winny być rozważane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Strona Skarżąca oczywiście ma prawo domagać się aby decyzja o warunkach zabudowy chroniła interesy osób trzecich – rozumianych tu jako jej interes. Jednak ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (postępowaniu o pozwolenie na budowę). W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiło by w istocie osoby trzecie dochodzenia przysługujących im praw w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei na etapie ustalenia warunków zabudowy na inwestora nie mogą być nakładane obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę). Skoro zasada ochrony osób trzecich wyrażona w u.p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa obiekt należy projektować, budować i utrzymywać w sposób zapewniający m. innymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok z dnia 8 października 2008 r. II SA/Go 299/08, nsa.gov.pl).

W ponownym postępowaniu organ przede wszystkim ustali skuteczność wszczęcia postępowania na podstawie wniosku podpisanego przez pełnomocnika inwestora do którego nie zostało dołączone pełnomocnictwo. Organ zastosuje w tym względzie rozwiązanie przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. wzywając do uzupełniania stwierdzonego braku. Jeżeli działania pełnomocnika zostaną potwierdzone przez stronę organ rozpozna sprawę od nowa z zachowaniem wymogów przepisów prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim w sposób prawidłowy wyznaczy obszar analizowany mając na względzie minimalne odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Precyzyjnie wyjaśni też i uzasadni granice i rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokona analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 lit c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.