Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2039/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 §1 pkt 1 lit /a i /c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/15 w sprawie ze skargi J. F., A. F., R. M. i E. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. D. solidarnie na rzecz R. M. i E. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1286/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F., A. F., R. M. i E. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania czynności: I. odrzucił skargę A. F. i J. F.; II. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących R. M. i E. P. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 października 2013 r. w wyniku czynności kontrolnych pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat G. ustalili , iż w lokalu nr [...] budynku położonego przy ul. M. w K., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wykonywane są przez U. D. i J. D. (dalej także jako: inwestorzy) roboty budowlane związane z podziałem w/w lokalu na dwa osobne poprzez rozprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, wydzielenie pomieszczeń płytami kartonowo-gipsowymi, rozkucie ścian wewnętrznych oraz warstw podłogowych. Ponadto, na tarasie inwestorzy wykonali ścianę murowaną o wysokości około 2,5 m z obróbką blacharską. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorom wstrzymać powadzenie robót budowlanych, ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nakazał przedłożyć inwentaryzację architektoniczno-budowlaną i ekspertyzę techniczną.

W dniu 3 grudnia 2013 r. zostały przeprowadzone kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, iż roboty budowlane w przedmiotowym lokalu zostały zakończone. Wraz z pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. inwestor przedłożył zaś inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót, ekspertyzę techniczną, inwentaryzację wykonanych instalacji sanitarnych, instalacji elektrycznych w lokalu nr [...], jak również kserokopię opinii kominiarskiej oraz pisemne oświadczenie w sprawie zgody sąsiadki K. G. na wykonanie ściany na tarasie.

W oparciu o powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat G. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie nałożył na inwestorów U. D. i J. D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w lokalu nr [...], w poziomie II kondygnacji budynku przy ul. M. w K., związanych z podziałem tego lokalu na dwa odrębne lokale bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz orzekł, że ww. roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. i J. F. oraz E. P. i R. M., podnosząc że: 1) organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z kompletem materiału dowodowego przed upływem terminu dostarczenia dokumentacji technicznej przez inwestora, 2) niezasadnie nie uznał wyburzenia murowanej balustrady i zbudowanie w jej miejsce większej za roboty budowlane, 3) nie sprawdził zgodności wykonanych robót z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, a także w zakresie uzyskania zgody od współwłaścicieli na ingerencję w budynek, 4) zgromadzona dokumentacja jest niekompletna w zakresie opinii kominiarskiej, inwentaryzacji instalacji, wpływu przebudowy na stropy budynku, a także ekspertyzy technicznej.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż sporne roboty zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organ I instancji jako przebudowa w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, podlegająca reżimowi art. 50-51 Prawa budowlanego. Inwestorzy wywiązali się z obowiązku przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej oraz ekspertyzy technicznej., tj. inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej autorstwa mgr. inż. Z. J., inwentaryzacji powykonawczej - instalacje sanitarne, autorstwa inż. W. Z., inwentaryzacji powykonawczej - instalacje elektryczne, autorstwa mgr. inż. J. Z., kserokopii zgody K. G., kserokopii opinii kominiarskiej nr 82/2013 r. autorstwa mistrza kominiarskiego J. N. W ocenie organu, wykonane roboty są zgodne ze sztuką techniczną, a zakres ich wykonania nie wpływa na stan nieruchomości wspólnej oraz sąsiedniej. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Tym samym w sytuacji, kiedy dany obiekt służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu, nie stanowi on części nieruchomości wspólnej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., sygn. III CZP 10/08). Montaż ścianki działowej nie wymaga zaś uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. F., J. F., E. P. i R. M. W jej uzasadnieniu skarżący wskazali, iż ustalony przez organy opis prac wykonanych przez inwestorów nie jest prawidłowy, gdyż nie obejmuje wszystkich faktycznie dokonanych czynności, w tym na klatce schodowej, wybicia dodatkowego otworu wejściowego do lokalu nr [...], ingerencji we wspólny pion kanalizacji, instalację gazową, elektryczną oraz przewody kominowe, co ingeruje we współwłasność skarżących i zostało wykonane bez ich zgody.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę A. F. i J. F. odrzucił z powodu jej nieopłacenia na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednakże, że skarga E. P. i R. M. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie wskazanym powyżej przepisom skutkowało, zdaniem Sądu, naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wątpliwości dotyczą ustaleń w zakresie robót budowlanych, które wykonali inwestorzy, a które miały zmienić pierwotną konstrukcję budynku przy ul. M. w K. Ze spornych stanowisk stron wynika, że część tych robót doprowadziła budynek do stanu pierwotnego. Również w ekspertyzie jest wzmianka, że wyodrębnione pomieszczenie "zgodnie z archiwalnym projektem było już samodzielne i było wyposażone w mini łazienkę z WC". Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do weryfikacji stanowisk stron, w szczególności inwestorów, że pierwotna konstrukcja budynku była taka, jak po wykonaniu spornych robót budowlanych. Z tego względu Sąd zobowiązał organ, aby w ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności ustalił wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w tym na podstawie projektu, o którym mowa w ekspertyzie, jaka była pierwotna konstrukcja budynku. Sąd wskazał, że jeśli przed wykonaniem kontrolowanych robót była ona zmieniona, a w wyniku prac budowlanych będących przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu doprowadzono ją do stanu pierwotnego zgodnego z projektem, to odnośnie do tych prac organ powinien przeprowadzić postępowanie wyłącznie w zakresie oceny, czy prace te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Jednakże w przypadku ustalenia, że wykonane prace zmieniły pierwotną konstrukcję i jak to wynika z ekspertyzy, w ich wyniku "został wydzielony pokój mieszkalny z własnym zapleczem sanitarnym", który w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mieszkaniem, Sąd nakazał organowi dokonać oceny, czy powstały lokal mieszkalny spełnia wymogi przepisów ww. rozporządzenia w zakresie przewidzianym dla mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Sąd zauważył, że przedłożone do akt ekspertyza i opinia do tej kwestii się nie odnoszą. Bezkrytyczne zaaprobowanie tych środków dowodowych jako prawidłowych Sąd I instancji uznał za naruszające art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. podkreślając, że sporządzenie tych dokumentów przez osoby dysponujące stosownymi uprawnieniami nie zwalnia organu od ich oceny, m.in. na płaszczyźnie ich kompletności.

W ocenie Sądu, autorzy ekspertyz i opinii pominęli kwestię zgodności wykonanych robót z szeregiem przepisów rozporządzenia, zawartych w jego Dziale III, w szczególności w rozdziale 7, czy Dziale IV, w szczególności w rozdziale 5 i 6, które określają stosowne wymogi dla mieszkań w budynkach wielorodzinnych i bezpieczeństwa ich użytkowania. Okoliczność, iż wydzielony w wyniku dokonanych prac lokal mieszkalny nie jest formalnie wyodrębniony jako samodzielny lokal mieszkalny nie zwalniała organu od oceny, czy faktycznie powstały lokal mieszkalny z zapleczem sanitarnym spełnia wymogi przepisów rozporządzenia przewidziane dla lokali mieszkalnych.

Sąd wskazał również, że organ błędnie zinterpretował pogląd prawny wynikający z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10, rozstrzygającej kwestię, czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane może stanowić, czy też nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m.in. wyroki NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie uchwały w sprawie II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie uznał natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Dlatego też w dalszym postępowaniu, w sytuacji jeśli wykonane prace zmieniły pierwotną konstrukcję budynku i ingerowały w część wspólną nieruchomości, Sąd zobowiązał organy do dokonania oceny legalności wykonanych robót również na płaszczyźnie, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. odnośnie do decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. wniósł J. D. zaskarżając ten wyrok w części, tj. jego pkt II oraz III.

Przedmiotowemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skutkiem tego niezasadne uwzględnienie skargi R. M. i E. P. oraz uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało również uchybieniem przepisom prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucane przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie przepisów prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-administracyjnej, gdyż ani organ I, ani organ II instancji nie dopuściły się przypisanej im obrazy przepisów, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), zatem skarga R. M. i E. P. nie powinna zostać uwzględniona, a przedmiotowe decyzje uchylone,

2) art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i skutkiem tego nieoddalenie skargi R. M. i E. P., przy czym opisane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ani organ I, ani organ II instancji nie dopuściły się zarzuconych im uchybień, wobec czego żaden z podniesionych zarzutów nie posiadał uzasadnionych podstaw, a zatem skarga powinna była zostać oddalona w całości.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 200 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 199 poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, że każda ze stron i uczestnicy przedmiotowego postępowania na prawach strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga R. M. i E. P. powinna zostać oddalona w całości, a zatem zasądzenie zwrotu wymienionych kosztów na rzecz tych skarżących nie było zasadne.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. § 3 pkt 9 i § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez ich błędną wykładnię, sprzeczną z literalnym brzmieniem oraz regułami interpretacji funkcjonalnej i skutkiem tego przyjęcie, że mieszkaniem w rozumieniu tego rozporządzenia jest również zespół pomieszczeń, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, posiadający odrębne wejście i umożliwiający stały pobyt ludzi, jednak niezapewniający możliwości prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy Działu III i Działu IV przedmiotowego aktu dotyczące wymagań stawianych mieszkaniom, podczas gdy zespół taki stanowi co najwyżej lokal użytkowy, do którego nie znajdują zastosowania przepisy wymienionej kategorii.

W związku z określonymi wyżej uchybieniami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w części, tj. pkt II. (drugiego) i pkt III. (trzeciego) oraz przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, a także - na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od skarżących R. M. i E. P. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie został zebrany z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz zapewnienia czynnego udziału i informowania wszystkich stron postępowania. Ustalony stan faktyczny odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Przedstawione przez inwestorów: ekspertyza techniczna o robotach budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] i na przynależnym do niego tarasie, jak też trzy inwentaryzacje podwykonawcze oraz opinia kominiarska, sporządzone przez cztery różne, uprawnione osoby są nie tylko kompletne, wzajemnie i wewnętrznie spójne, ale i poprawne pod względem formalnym oraz merytorycznym. Sporządzające je osoby wprost podały i potwierdziły własnoręcznym podpisem, że przedmiotowe prace wykonano prawidłowo, zgodnie ze sztuką i obowiązującymi wówczas przepisami techniczno-budowlanymi, w sposób niewpływający na konstrukcję budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania. Błędnie uznał zatem Sąd I instancji, że w dokumentach tych całkowicie została pominięta kwestia zgodności wykonanych robót z przepisami rozporządzenia.

Kwestia prawa do dysponowania przez inwestorów przedmiotową nieruchomością, stanowiącą odrębny przedmiot własności, na cele budowlane, również została przez organy orzekające w sprawie zbadana i oceniona. W uzasadnieniu każdej z uchylonych decyzji organy przedstawiły szczegóły dotyczące stanu prawnego zarówno całej nieruchomości, jak i samodzielnego lokalu nr [...]. Organy zasadnie nie zażądały od inwestorów przedłożenia oświadczenia o posiadaniu przez nich prawa do dysponowania na cele budowlane, gdyż w postępowaniu naprawczym nie były do tego uprawnione. Zasadnie przyjęto także, że prace nie ingerowały w część wspólną nieruchomości przy ul. M. w K. Częściowa wymiana liczącej prawie 80 lat wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej czy wentylacyjnej w lokalu nr [...] oraz jej podłączenie do istniejącej instalacji zbiorczej budynku, w miejscu pierwotnych przyłączy, nie stanowiła ingerencji we wspólną nieruchomość. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej, korzystnie z wykonanych instalacji, wbrew obawom wyrażanym przez skarżących przed Sądem I instancji, nie może spowodować żadnego zagrożenia dla instalacji zbiorczej nieruchomości, biorąc pod uwagę niewielką (w stosunku do całego domu) powierzchnię nowo wydzielonego zespołu pomieszczeń oraz jego niemieszkalne przeznaczenie. Zastąpienie fragmentu murowanej ścianki działowej płytą kartonowo - gipsową, a murku na tarasie (oddzielającego taras inwestora od tarasu należącego do sąsiedniego lokalu) lżejszymi bloczkami nie może stwarzać zagrożenia dla konstrukcji stropu i również nie ingeruje w część wspólną nieruchomości. Przywrócenie drugiego wyjścia z lokalu nr [...] na klatkę schodową, które było ujęte już w projekcie architektonicznym budynku z 1939 r. i istniało, zgodnie z inwentaryzacją budowlaną, co najmniej do początku lat 60-tych XX w., nastąpiło jeszcze w 2006 r. Nie było ono przedmiotem postępowania wszczętego przez PINB, które dotyczyło jedynie prac wykonywanych w lokalu nr [...] i na przynależnym do niego tarasie w 2013 r.

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie zinterpretował również § 3 pkt 9) i § 3 pkt 14) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to przepisy zawierają definicje legalne pojęcia "mieszkania" oraz pojęcia "lokalu użytkowego". Wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisów oraz regułom wykładni funkcjonalnej Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w rozumieniu tego rozporządzenia mianem mieszkania można określić również zespół pomieszczeń niezapewniający możliwości prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Zasady doświadczenia życiowego wskazują zaś, że w zespole pomieszczeń tego rodzaju, jaki powstał w wyniku prac wykonanych przez inwestorów, nie jest możliwe stałe prowadzanie gospodarstwa domowego, choćby ze względu na jego bardzo niewielką powierzchnię, brak kuchni i wyposażenie jedynie w mini-łazienkę. Wyodrębniony zespół pomieszczeń nie posiada ponadto niezależnego dostępu do mediów - wszystkie instalacje są przyłączone do pozostałej części lokalu nr [...]. W związku z powyższym, zespół taki powinien być traktowany co najwyżej jako lokal użytkowy, pracownia z zapleczem sanitarnym, a nie mieszkanie. Takie też było zamierzenie inwestorów. Do tego typu lokali, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepisy m. in. Działu III i Działu IV rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określające wymogi stawiane jedynie mieszkaniom, nie mają zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. łączone przez skarżącego z wadliwym zakwestionowaniem przez Sąd I instancji dokonanych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że objęte rozpoznawaną przez ten Sąd skargą decyzje stwierdzające brak podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane określonych czynności lub robót budowlanych w związku z robotami budowlanymi przeprowadzonymi przez niego samowolnie w lokalu nr 3 budynku położonego przy ul. M. w K., obarczone są wadliwością, uzasadniającą ich wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy z tak formułowanym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie narusza prawa ocena Sądu I instancji, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie pozwalało na przyjęcie, że w stosunku do inwestora zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego brak podstaw do nałożenia określonych czynności lub robót budowlanych w związku z przeprowadzonymi przez niego robotami budowlanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przeprowadzone przez inwestora prace budowlane doprowadziły do odtworzenia stanu pierwotnego lokalu nr [...] budynku położonego przy ul. M. w K., czy też spowodowały powstanie nowego lokalu mieszkalnego i zmieniły pierwotną konstrukcję budynku, co wiązało się ze zobowiązaniem w zaskarżonym wyroku organów po pierwsze do ustalenia w toku ponownie prowadzonego postępowania, jaka była pierwotna konstrukcja budynku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji nie stanowi polemiki z wnioskami wynikającymi z przedstawionych ekspertyz, lecz jest wyrazem przekonania Sądu I instancji, że we wskazanym przez Sąd zakresie ekspertyzy oraz dokonane w odniesieniu do nich ustalenia przyjęte w zaskarżonych decyzjach są niewystarczające i niekompletne. Stanowisko to należy podzielić, jeśli się zważy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwołując się do szeroko wyeksponowanego w treści decyzji obowiązku organów administracji publicznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) ograniczył się następnie do stwierdzenia, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki obligujące organy nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykonane roboty są zgodne ze sztuką techniczną. Nie można pominąć, że w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach. W takich zaś sprawach w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie mocno akcentuje się obowiązek szczegółowego, wyczerpującego sporządzenia uzasadnienia decyzji, którego niedopełnienie uznaje się za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., II OSK 481/07).

Konsekwencją stwierdzonego braku precyzyjnych ustaleń odnoszących się do ewentualnych zmian – i ich zakresu - w pierwotnej konstrukcji budynków, jak i zakresu przeprowadzonych robót budowlanych było prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że również ocena dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane na tym etapie postępowania nie mogła być w sposób prawidłowy dokonana.

Należy zauważyć, że argumentacja skargi kasacyjnej, iż postępowaniu naprawczym organy nie są uprawnione do zażądania od inwestora przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi nieskuteczną polemikę z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ocena ta wynika z faktu nieobjęcia podstawami kasacyjnymi naruszenia ostatnio wskazanego przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Brak takiego zarzutu ma ten skutek, że prawnie wiążące w tej sprawie pozostaje stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie naprawczym organy badają, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzić następnie trzeba, że w świetle wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do treści art. 153 p.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania, zobowiązanie przez Sąd organów do oceny legalności wykonanych robót na płaszczyźnie, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obarczone było zastrzeżeniem, że obowiązek ten zaktualizuje się jedynie wówczas, gdy ustalenia dokonane przez organy wskazywać będą, iż wykonane prace ingerowały w część wspólną budynku. Potencjalna możliwość ingerencji w części wspólne nieruchomości wynikała z ustalenia, że roboty budowlane wykonane przez inwestora polegały m.in. na ingerencji w pion kanalizacyjny oraz instalację elektrycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest przyjęcie, że w skład nieruchomości wspólnej wchodzą te wszystkie elementy instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej, które nie są przeznaczone do wyłącznie do użytku właścicieli wyodrębnionych lokali. Z tego względu w sprawie tego rodzaju, co rozpoznawana przez Sąd I instancji, bezspornie ustaleniu powinno podlegać to, czy fragmenty instalacji wolno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej, które stanowiły przedmiot wykonanych robót budowlanych, mogły mieć wpływ na możliwość korzystania z tych instalacji w pozostałych lokalach. W przypadku zaś takiego ustalenia, którego w tej sprawie w odniesieniu do wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych zabrakło (jedynie bowiem w stosunku do zaplecza sanitarnego przynależnego do nowopowstałego pokoju mieszkalnego w punkcie 1 ekspertyzy technicznej z 20 grudnia 2013 r. wskazano, że nie doszło do ingerencji w pion kanalizacyjny), nie może budzić wątpliwości, że legalność przeprowadzonych prac wymaga wykazania, że ma ingerencję w instalacje zgodę wyrazili właściciele pozostałych lokali. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie przestawiono argumentacji obalającej stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potencjalnej konieczności dysponowania przez inwestora zgodą właścicieli pozostałych lokali na wykonanie robót budowlanych poprzez wskazanie, że prace nie ingerowały we fragmenty nieruchomości nieprzeznaczonej do wyłącznego użytku inwestorów. W szczególności argumentacji takiej nie stanowi, w świetle powyższych rozważań, powoływanie się na niewielką (w stosunku do całego domu) powierzchnię nowo wydzielonego zespołu pomieszczeń oraz jego niemieszkalne przeznaczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile skarżący ma rację twierdząc, iż organy badały w tej sprawie "stosunki właścicielskie", to racja ta jest połowiczna i nie przesądza o konieczności zdezawuowania stanowiska Sądu dotyczącego kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadzącego do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedstawione w uzasadnieniu uchylonych decyzji ustalenia odnoszące się do stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. M. poczynione zostały wyłącznie pod kątem przyjęcia ustaleń co do kręgu stron postępowania, nie zaś w aspekcie ustaleń dotyczących wykonania przez inwestorów robót budowlanych na nieruchomości (jej częściach), którą inwestorzy prawnie na cele budowlane dysponowali z wyłączeniem innych osób.

Nie jest ponadto trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 3 pkt 9 i § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji dokonywał wykładni powołanych powyżej przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Zaskarżony wyrok zawiera jedynie rozważania co do potencjalnego zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie w odniesieniu do materiału dowodowego (ekspertyzy), z którego wynika, że efektem wykonanych robót budowlanych było wykonanie "pokoju mieszkalnego z własnym zapleczem sanitarnym". W skardze kasacyjnej strona podnosi, że pomieszczenie to stanowi lokal użytkowy w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia, gdyż nie zapewnia możliwości prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego, bezsporne jednak pozostaje to, że organy nie dokonały kwalifikacji prawnej przedmiotowego pomieszczenia (lokalu), a było to niezbędne w celu dokonania prawidłowej oceny o zgodności wykonanych robót budowalnych z prawem w kontekście wymogów, jakie pomieszczeniom mieszkalnym stawiają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Stwierdzenie braku uprawnionych podstaw kasacyjnych w zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c , art. 135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art.80 k.p.a. skutkować musiało nieuznaniem zasadności zarzutu naruszenia art. 200 p.p.s.a.. Zasądzenie przez Sąd I instancji od organu na rzecz skarżących przed tym Sądem zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia ich skargi, w art. 200 p.p.s.a. znajdowało pełne oparcie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.