Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 260/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.W. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1193/18 w sprawie ze skargi U.W.i A. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2018 r., IV SA/Wa 1193/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę U.W. i A.W. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego (Dyrektor Parku) z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na siedlisku rolniczym, na działce nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], położonej na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego (KPN). Dyrektor Parku postanowieniem z 8 października 2014 r. nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji wskazując na jej umiejscowienie w granicach KPN, jak również na obszarze sieci Natura 2000 Puszcza Kampinoska (PLC140001). Wskutek zażalenia inwestorów postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. WSA w Warszawie, wyrokiem z 16 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1123/15, uchylił postanowienie organu I i II instancji oraz zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował przyrodniczych przesłanek przeprowadzonej analizy, w tym także faktu prowadzenia uzgodnienia dla działki na obszarze Parku (a przy okazji obszaru sieci Natura 2000) oraz ostoi gatunków chronionych. W orzeczeniu wskazano jednak na potrzebę dokonania dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie ewentualnego zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018, poz. 142, Uop).

Dalej w wyroku IV SA/Wa 1193/18 przywołano, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w tym przeprowadzeniu wizji terenowej oraz dokonaniu oceny, Dyrektor Parku postanowieniem z [...] listopada 2015 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Minister Środowiska – po rozpatrzeniu zażalenia skarżących - postanowieniem z 18 sierpnia 2017 r., uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejno w kontrolowanym aktualnie wyroku wskazano, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Parku postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. U podstaw rozstrzygnięcia odmownego Dyrektor Parku podniósł niemożność pogodzenia proponowanej zabudowy z celami, dla których utworzono KPN:

- realizowane są programy ochrony i renaturyzacji zniszczonych i przekształconych antropogenicznie siedlisk przyrodniczych, w tym w ramach ochrony czynnej program "Czynna ochrona podmokłych łąk - siedlisk rzadkich motyli i ptaków oraz aktywna ochrona nietoperzy w Kampinoskim Parku Narodowym oraz "Ochrona mozaiki siedlisk rzadkich gatunków roślin i zwierząt w Kampinoskim Parku Narodowym", zaś realizacja planowanej inwestycji stanowi zagrożenie dla osiągnięcia celów projektów, w szczególności efektów przyrodniczych;

- zabudowa kubaturowa przewidziana do realizacji na obszarach niezabudowanych KPN stanowi, w rozumieniu art. 5 pkt 28 Uop, zagrożenie wewnętrzne dla Parku, w tym z powodu niszczenia nieprzekształconych antropogenicznie siedlisk przyrodniczych zarówno na etapie realizacji inwestycji jak i jej eksploatacji;

- zabudowa terenów dotychczas wolnych od zabudowy powoduje skumulowanie presji antropogenicznej i może wpływać na areały żerowania, przemieszczania się i rozrodu określonych gatunków zwierząt, a co za tym idzie fragmentację siedlisk i wypieranie dziko występujących gatunków zwierząt;

- realizacja przedmiotowej zabudowy stanowi zagrożenie dla ukształtowanej lokalnie struktury hydrologicznej wód przypowierzchniowych i związanych z nimi ukształtowanymi obecnie siedliskami przyrodniczymi - łąki wilgotne lub podmokłe ze związku Calthion;

- działka ewidencyjna, dla której toczy się proces uzgodnienia warunków zabudowy stanowi łąkę (użytek zielony), stąd jej zagospodarowanie w kierunku budowlanym nie wypełnia postanowień art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop, a przy tym planowane przekształcenie spowoduje degradację istniejącego i utrwalonego stanu środowiska, w tym walorów krajobrazowych, charakteryzujących się specyficznym rozrzuceniem zabudowy i mozaikowatością gruntów występujących w obszarze analizy planistycznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli U. W. i A.W.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Minister Środowiska stwierdził, że zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, w konsekwencji powołanym na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 Uop, nie stosuje się do obszarów znajdujących się w granicach parku narodowego, na których w obszarze ochrony krajobrazowej dochodzi łącznie do gospodarczego wykorzystania gruntu oraz wykonania prawa własności. Tym samym zastosowanie odstępstwa od generalnego zakazu następuje jedynie wówczas (w odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop), gdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości w granicach parku narodowego, jednocześnie wykorzystuje ją gospodarczo i wykonuje w ten sposób prawo własności.

Zdaniem Ministra posadowienie planowanego budynku spowoduje, że dojdzie do zmiany sposobu przeznaczenia (zagospodarowania) gruntu. Co prawda na gospodarstwo rolne składają się grunty wraz z m. in. budynkami (art. 553 Kodeksu cywilnego, K.c.), to zmiana zagospodarowania powierzchni nieruchomości gruntowej gospodarstwa rolnego (bez względu na to czy nieruchomości zainteresowanych łącznie faktycznie nim są, czy też użyte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy pojęcie ma znaczenie potoczne) prowadzi do utraty utrwalonej ich funkcji krajobrazowej. Tym samym, zmiana sposobu gospodarczego wykorzystywania nieruchomości, a tym jest zabudowanie jej w części, wyłącza upoważnienie płynące z art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop.

Zdaniem organu naczelnego nie znajduje więc umocowania teza skarżących w zakresie potrzeb rozwoju gospodarstwa (zabudowa gruntu uniwersalnym budynkiem gospodarczym), bo choć w części można się zgodzić z tezą dotyczącą kontynuacji funkcji (rozważając gospodarstwo rolne generalnie), to już nie można tego uczynić w kontekście gospodarczego wykorzystania, w rozumieniu przepisów Uop.

Dalej Minister wywodzi, że wprowadzanie zabudowy w obszar ochrony krajobrazowej parku narodowego, należy rozważać zawężająco - to jest w taki sposób, aby zagadnienie ochrony krajobrazowej nie przeważało nad ogólną funkcją obszaru i celami danego parku narodowego. Organ ten przyznawał, że co prawda pojedyncza inwestycja nie powinna drastycznie wpłynąć na walory chronione w Parku, to już ocena skumulowana różnych oddziaływań do takiej oceny całkowicie upoważnia. Odnośnie zarzutu ograniczenia prawa własności, Minister wskazał, że nie wprowadza go rozstrzygnięcie organu uzgadniającego, lecz przepisy Upzp.

Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wywiedli U.W. i A.W. Skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. błędną wykładnię art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 Uop i błędną wykładnię art. 140 K.c., a także wadliwe uznanie przez oba organy, że ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza art. 15 ust. 1 Uop, a nie hipoteza art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Dalej w skardze wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na pominięciu interesu społecznego obywateli oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a. przez nieodpowiadające prawu uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, nierzetelne powołanie i nieprecyzyjne wskazanie wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie. Nadto zarzucono naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. przez przeciąganie sprawy, ostatecznym terminem wydania aktu miał być 9 lutego 2018 r., podczas gdy postanowienie wydano dopiero 19 lutego 2018 r. Podniesiono także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na dyskryminacji skarżących w stosunku do innych mieszkańców okolic.

W uzasadnieniu skarżący wywodzą, że spełnili wszystkie warunki i uzgodnienia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na stworzenie siedliska. Tymczasem Park próbuje ich "wysiedlić", odmawiając wydania uzgodnienia, jak również próbując wywrzeć presję poprzez zaawansowany wykup działek.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że proponowana inwestycja nie będzie miała charakteru wyłącznie sprowadzającego się do magazynu skoszonej trawy. Rodzaj i charakter infrastruktury obsługującej planowany budynek wskazuje na budynek wykraczający poza zakres obsługi rolniczej. Nie negując możliwości inwestorskich zaplanowania nowoczesnego budynku gospodarczego należy mieć na względzie wszelkie ograniczenia związane z lokalizacją zabudowy. Skoro ma ona służyć wyłącznie celowi dotychczasowego gospodarczego wykorzystania jak dotychczas, interpretując wyjątek od zasady ściśle, należało uznać, że jedynie budynek do obsługi dotychczasowego rodzaju użytkowania będzie wypełniał cele utworzenia parku narodowego. Tymczasem zagwarantowano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy unieszkodliwianie odpadów, odprowadzanie ścieków czy wręcz ogrzewanie budynku. Cechy te wykraczają, zdaniem tegoż sądu, poza konieczne warunki dotychczasowego użytkowania gospodarczego nieruchomości. Obejmują one bowiem nie tylko obsługę gruntu rolnego, lecz także osób prowadzących działalność rolniczą. Nie negując prawa skarżących do usprawnienia tej działalności sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakres inwestycji w tym wypadku musi pozostawać w pełnej spójności z przedmiotem owej działalności. Oznacza to konieczność modyfikacji warunków przedłożonego projektu decyzji o warunkach. Sąd pierwszej instancji nie podzielił rygorystycznego stanowiska organu, iż ochrona krajobrazowa w parku narodowym polegać będzie na niewprowadzaniu żadnych zmian w środowisku, a więc służyć ma zachowaniu status quo nieruchomości. Niemniej nie miało ono – zdaniem sądu wojewódzkiego – żadnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie tegoż sądu proponowana zabudowa w kształcie wynikającym z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem sądu a quo ustalenia w świetle zebranego materiału dowodowego są wystarczające do nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie Parku. W przypadku inwestycji położonej na terenie parku narodowego należy brać pod uwagę nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Mając to na względzie WSA w Warszawie przyjął, że słusznie organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy pod planowane przedsięwzięcie, choć argumentacja nie została w pełni prawidłowo wywiedziona. Nie mogły zatem zostać uwzględnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a.). W ocenie sądu wojewódzkiego doszło do ich naruszenia, ale bez wpływu na wynik sprawy.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego, sąd pierwszej instancji w konsekwencji uznał, że zostały one zastosowane prawidłowo. Prowadziło to go do wniosku, że nie wystąpiła przesłanka w przypadku uzgodnienia tego projektu warunków zabudowy, do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli U. W. i A. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 pkt 5 Uop, które miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 "pkt c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa "należało uchylić decyzję";

3) przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 K.p.a. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku przyjęcia nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, a organy administracji publicznej powinny rozstrzygać sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) przepisów prawa procesowego art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w odwołaniu do art. 64, 66, 71 i 77 Konstytucji RP, ponieważ w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, w tym w jaki sposób budowa budynku gospodarczego wpłynie negatywnie na środowisko oraz poprzez ograniczenie skarżącym prawa własności, uniemożliwienie wykonywania pracy w higienicznych warunkach, jak również nie wzięcie pod uwagę dobra rodziny.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę przedstawionych projektów zabudowy, z których wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko – (str. 3 projektu decyzji o warunkach zabudowy). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikać ma, że na terenie wsi występuje zabudowa siedliskowa z zabudowaniami budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi służącymi w gospodarstwie rolnym. Dodatkowo podnosi się, że sąsiednia działka nr [...], która bezpośrednio graniczy od strony zachodniej w odległości [...] m z działką analizowaną jest zabudowana budynkiem mieszkalnym dla prowadzonego gospodarstwa rolnego. Ponadto skarżący posiadają wszelkie zgody innych organów administracyjnych, tj. Urzędu Gminy [...], Starosty N[...] (postanowienie z [...] sierpnia 2012 r.).

Zdaniem skarżących ingerencja w KPN powinna następować stopniowo w uzgodnieniu z organami samorządowymi i z uwzględnieniem przepisów Uop. W opisanym przypadku budowa budynku gospodarczego w oddaleniu od siedlisk ptaków, zwierząt w żaden sposób nie zagraża strukturze Parku, a pozwoli skarżącym "normalnie żyć i pracować". Powołano się ponadto na oznaczone judykaty, które miały zapaść w identycznym lub podobnym stanie faktycznym.

W piśmie procesowym skarżących z 5 października 2021 r. wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co potraktowano jako zrzeczenie się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy i braku zażądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony (art. 182 § 2 Ppsa).

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. W pierwszej kolejności wytknąć wypadnie autorowi skargi kasacyjnej, że w nieściśle wskazano w niej jednostkę redakcyjną art. 145 § 1 Ppsa. Art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na punkty, z których tylko pkt 1 dzieli się na litery. Zatem w istocie zarzucono sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rzecz jednak w tym, że przepis ten ma charakter ogólny i wynikowy. Określa on oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono go na podstawie uprzednio wskazanego przepisu, powinna wskazywać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Dodatkowo oczywiście omyłkowo w podstawach kasacyjnych w pkt 2) traktuje się o ‘decyzji", która powinna podlegać uchyleniu, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienia Dyrektora Parku.

B. Zarzuty naruszeń wyłuszczonych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 7 "kpa", oraz art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 "kpa" – przyjmując, że chodzi o odpowiednie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) w odwołaniu do art. 64, 66, 71 i 77 Konstytucji RP należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają one ze sobą w związku. Wypadnie przy tym zauważyć, że sąd wojewódzki przepisów K.p.a. nie stosował, przeto z samego faktu oddalenia skargi na zasadzie art. 151 Ppsa przez sąd pierwszej instancji i podzielenia in merito stanowiska organów instancji, nietrafne jest przypisywanie temu sądowi zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu. Z tych względów powyższe podstawy kasacyjne traktować wypadnie, jako zarzuty naruszenia wyłuszczonych przepisów K.p.a. przez orzekające w sprawie organy i nie uwzględnienia tego przez sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uzasadnień wydanych w sprawie postanowień organów administracji oraz akt sprawy, nie potwierdza zasadności omawianego zarzutu przepisów prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji dokonał w sprawie prawidłowej i kompleksowej oceny zgodności z przepisami procedury administracyjnej postępowania organów administracji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego i dokonały prawidłowego wyważenia interesu skarżących i interesu publicznego dotyczącego proponowanej zabudowy budynku gospodarczego na siedlisku rolniczym, na działce nr ewidencyjny [...], obręb [...], gm. [...], położonej na obszarze KPN w kształcie wynikającym z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wojewódzki w związku z zarzutami skargi trafnie zwrócił uwagę na prawidłowość ustalenia faktycznego orzekających organów, iż w niniejszej sprawie następuje co do reguły chodzić ma o kontynuację dotychczasowej funkcji (generalnie gospodarstwo rolne, a zabudowa dotyczy uniwersalnego budynku gospodarczego). Jako gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop rozumiano sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości w parku narodowym (utrzymywanie łąk). Przy czym organy administracji uchyliły się od wypowiedzenia się co do kwestii rodzaju inwestycji i jej szczegółowych uwarunkowań, co trafnie jednak dostrzegł sąd pierwszej instancji stwierdzając, że nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Nie kwestionowanym jest, że w rozpoznawanej sprawie dotychczasowe użytkowanie terenu sprowadzało się do koszenia trawy i jej składowania w blaszanym garażu, tj. prowadzenia podstawowej produkcji w rolnictwie. WSA w Warszawie prawidłowo uznał za zbyt rygorystyczne stanowisko organu, iż ochrona krajobrazowa w parku narodowym polegać ma na niewprowadzaniu żadnych zmian w środowisku, a więc służyć ma zachowaniu status quo nieruchomości. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie przepisy Uop należy tak interpretować, jak uczynił to sąd wojewódzki, tj. aby zupełnie nie wykluczać sposobu gospodarczego korzystania z obszarów objętych ochroną krajobrazową, co polegać miałoby jedynie na zachowaniu statusu quo i zakazu budowy jakichkolwiek budynków, w sytuacji gdy działka jest wykorzystywana rolniczo. Słusznie jednak sąd pierwszej instancji podnosił, że ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił przyczyny, dla których w jego ocenie proponowana zabudowa w kształcie wynikającym z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Z tych wszystkich względów nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji nie uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji naruszenia wyłuszczonych przepisów K.p.a. przez orzekające w sprawie organy. Sąd wojewódzki zasadnie stwierdził bowiem, że doszło do ich naruszenia, ale bez wpływu na wynik sprawy.

C. Nie można także stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą przepisów Konstytucji RP, a dotyczących naruszenie prawa własności (art. 64), prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 66), prawa rodziny do pomocy ze strony państwa (art. 71) czy art. 77 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności zaznaczyć wypadnie, że każdy z tych powołanych przepisów ustawy zasadniczej ma rozbudowaną wewnętrzną strukturę (dzieląc się na kilka ustępów) natomiast zostały w petitum skargi kasacyjnej nieprecyzyjnie określone bez wskazania, których dokładnie ustępów one de facto dotyczą. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że strony skarżące kasacyjnie powołują się w niej m. in. na ochronę własności, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, dobro rodziny czy prawo do wynagrodzenia szkody, które można dopasować do niniejszych artykułów, dlatego Sąd ostatecznie odniesie się do nich.

Nie jest tak, że właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość w dowolny sposób. Do organów orzekających w niniejszej sprawie należało sprawdzenie, czy sposób zaproponowany przez inwestora mieści się w granicach wyznaczonych ustawą, w aspekcie właściwości rzeczowej tych organów, wypowiadających się w kwestii uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia zlokalizowane na obszarze KPN. Organ I instancji sprawdzenia takiego dokonał i doszedł do przekonania, że zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w wariantach określonych przez pryzmat kompetencji organu uzgadniającego, w tym przypadku w granicach ustawowego celu utworzenia KPN. Zatem, choć negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego m. in. ograniczenia prawa własności skarżących, którzy tym samym nie mogą w pełnym zakresie (a przynajmniej takim jakby chcieli) korzystać z przedmiotowego budynku na działce położonej na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego, to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne, a za wystarczającą podstawę tego ograniczenia należy uznać przepisy art. 53 ust. 4 pkt 7 Upzp czy przepisy Uop.

D. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 pkt 5 Uop.

Wskazać należy, że parki narodowe należą do najstarszych form ochrony przyrody. W myśl postanowień art. 8 Uop park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1.000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (ust. 1). Park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 2 Uop). Aby doprowadzić do realizacji celów którym służy utworzenie i istnienie parku, ustawodawca w art. 15 ust. 1 Uop określił szczegółowy katalog zakazów, które winne być przestrzegane na terenie parku. Jednym z nich jest zakaz wskazany przez organy - budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego.

W art. 15 ust. 2 Uop wymieniono przypadki, kiedy zakazy określone w ust. 1 nie znajdują zastosowania. I tak w art. 15 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy wskazano, iż zakazy te nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami K.c.

W świetle art. 5 pkt 8 Uop pod pojęciem ochrony krajobrazowej należy rozumieć - zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Teren parku narodowego objęty jest ochroną krajobrazową. Celem powyższej regulacji jest zatem zachowanie walorów krajobrazowych, czyli wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych obszaru oraz związanej z nim rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Oznacza to, iż działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli jest kontynuacją dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze.

Odstąpienie od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 Uop, możliwe jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy jedynie wobec obszarów objętych ochroną krajobrazową m. in. w trakcie wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami K.c. Art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy dopuszcza jedynie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej również po jej objęciu ochroną krajobrazową. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową. Podkreślić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop w zakresie wykonywania prawa własności nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz odsyła w tym zakresie do unormowań K.c. Zgodnie zaś z art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy, a w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych też samych granicach może rozporządzać rzeczą, ale czynić to może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z 25 września 2003 r., V CK 201/2002, uchwała z 28 sierpnia 1997 roku, III CZP 36/97, wyrok NSA z 19 marca 1998 r. IV SA 1462/96, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06), prawo własności pomimo, iż jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami i najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest prawem absolutnym i niczym w swojej treści nieograniczonym. Do jego istoty należą z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy, z drugiej zaś pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę tego prawa, w konsekwencji także granicę jego ochrony. Ograniczenia te wynikają z przepisów K.c., które nakazują uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, z przepisów prawa sąsiedzkiego, a także innych przepisów ustawowych, np. o ochronie przyrody. Właścicielowi wolno zatem czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa.

W przypadku zlokalizowania działki, na obszarze chronionym ustawowo, w tym konkretnym przypadku obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania przez właściciela z jego nieruchomości wyznaczać będzie art. 15 ust. 1 Uop, wprowadzający ustawowo, m. in. zakaz budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 Uop).

Gospodarcze użytkowanie polegało i nadal polega na wykorzystaniu rolniczym. Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności, gdyż podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych. Trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził w tym miejscu, że tak rozumiane użytkowanie jako dotychczas rolnicze (koszenie łąk) daje się pogodzić z celami utworzenia parku i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych.

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Zgodę na to musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy uzgodnienia nie ma podstaw prawnych do wprowadzania zmian w przedłożonym projekcie. Trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji który uznał, że jeżeli na terenie nieruchomości w granicach parku prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 Uop pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia tej działalności rolniczej. O ile zatem rodzaj inwestycji nie budzi wątpliwości, że będzie jedynie narzędziem prowadzenia działalności rolniczej i jedynie w celu prowadzenia tej działalności, czyli w istocie będzie służył wyłącznie do obsługi działalności rolniczej prowadzonej na tym obszarze (tutaj składowanie skoszonej trawy), spełnia się przesłanka do wyłączenia zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 Uop.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nowa zabudowa nieruchomości nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. Proponowana bowiem inwestycja nie będzie miała charakteru wyłącznie sprowadzającego się do magazynu skoszonej trawy (jak dotychczas). Rodzaj i charakter infrastruktury obsługującej planowany budynek wskazuje na budynek wykraczający poza zakres obsługi rolniczej. Skoro ma ona służyć wyłącznie celowi dotychczasowego gospodarczego wykorzystania jak dotychczas, należało uznać, że jedynie budynek do obsługi dotychczasowego rodzaju użytkowania będzie wypełniał cele utworzenia parku narodowego. Tymczasem zagwarantowane w projekcie decyzji unieszkodliwianie odpadów, odprowadzanie ścieków czy wręcz ogrzewanie budynku, wykraczają poza konieczne warunki dotychczasowego użytkowania gospodarczego nieruchomości. Trafna więc jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że oznacza to konieczność modyfikacji warunków przedłożonego projektu decyzji o warunkach.

Wobec tego, iż zamierzenie inwestycyjne objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości w obszarze objętym ochroną krajobrazową, za prawidłowe należało uznać powyższe stanowisko wywiedzione przez sąd pierwszej instancji, które nie budzi zastrzeżeń merytorycznych ani procesowych.

E. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 Ppsa – orzekł jak w sentencji.