Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3645/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 103 ust. 2 pkt 1, art. 120 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 427/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 427/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) oddalił w całości skargę M. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] listopada 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w aptece należącej do skarżącej inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] stwierdzili, że apteka ta odsprzedawała produkty lecznicze i suplementy diety podmiotom nieuprawnionym.

Na wezwanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) [...] Okręgowa Rada Aptekarska podjęła [...] marca 2014 r. uchwałę wyrażającą zgodę na cofnięcie skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w S. przy ul. [...]. Na skutek zażalenia skarżącej Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą z [...] sierpnia 2014 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę i wyraziło pozytywną opinię w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie wspomnianej apteki.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. WIF cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] w S. przy ul. [...]. Stwierdził, że ustalono, iż apteka sprzedawała określone produkty lecznicze hurtowni w O. (na łączną kwotę [...] zł) bez ujęcia tych produktów w rejestrze dokumentów sprzedaży i bez ich wprowadzenia na stan apteki. Stwierdzono również sprzedaż produktów leczniczych i suplementów diety innym aptekom (na łączną kwotę [...] zł). Zdaniem WIF, sprzedając produkty lecznicze podmiotom nieuprawnionym skarżąca utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki, co nakładało na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia, stosownie do art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: Pf).

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji WIF. W szczególności podniosła, że w sprawie nie ustalono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Wskazała, że decyzja o cofnięciu zezwolenia została podjęta przed zajęciem ostatecznego stanowiska przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie zażalenia na opinię [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. GIF utrzymał w mocy decyzję WIF. Zdaniem GIF, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy z art. 86 ust. 2, 5 i 8 Pf wynika, że apteka ogólnodostępna nie może prowadzić innej działalności niż wymienionej w tych przepisach. Wobec tego GIF uznał, że skarżąca utraciła rękojmię należytego prowadzenia apteki. Natomiast utrata rękojmi oznacza, że skarżąca przestała spełniać jeden z warunków do wykonywania działalności gospodarczej, co powoduje konieczność zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf. Odnośnie do zarzutu, że decyzja została wydana przed "uprawomocnieniem się" opinii samorządu aptekarskiego, GIF podkreślił, że żaden przepis ustawy nie wskazuje na konieczność uzyskania takiej opinii lub na obowiązek zajęcia stanowiska przez ten samorząd.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GIF. Zarzuciła w szczególności pominięcie prawidłowej procedury stwierdzenia uchybień w zakresie obrotu produktami leczniczymi, w tym odstąpienie od trybu wskazanego w art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf, a także wydanie decyzji przed ostateczną opinią samorządu aptekarskiego.

WSA oddalił skargę.

Wskazał, że przesłanka rękojmi należytego prowadzenia apteki jest warunkiem otrzymania zezwolenia i musi istnieć przez cały okres wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Dodał, że w przypadku rękojmi chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu jest implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania.

Zdaniem WSA, w świetle tych uwag i stwierdzenia skarżącej złożonego w toku postępowania administracyjnego, że była świadoma dopuszczania się naruszenia Pf, sprzedając produkty lecznicze z naruszeniem art. 86 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 96 ust. 1 Pf, organ zezwalający miał obowiązek cofnąć zezwolenie, ponieważ skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

WSA za nietrafne uznał stanowisko skarżącej, że organ farmaceutyczny powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf i w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi nakazać, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, a dopiero w przypadku nieusunięcia tych uchybień możliwe byłoby cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 103 ust. 2 Pf. WSA podkreślił, że zastosowanie art. 120 ust. 1 i art. 103 ust. 2 Pf było niemożliwe z powodu stwierdzonych nieodwracalnych naruszeń. Nie można już bowiem było zobowiązać skarżącej i podmiotów, którym produkty lecznicze zostały sprzedane i przekazane, aby transakcje te cofnąć, przywracając stan faktyczny zgodny z porządkiem prawnym.

Konkludując WSA uznał, że skoro skarżąca przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, tracąc rękojmię należytego prowadzenia apteki, to skutkowało to - zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf - zastosowaniem sankcji określonej w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji błędne zaaprobowanie wydania zaskarżonej decyzji GIF o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ze względu na utratę rękojmi należytego jej prowadzenia;

2) art. 120 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 Pf przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów prawa, polegające na ich niezastosowaniu, a w konsekwencji błędne zaaprobowanie wydania zaskarżonej decyzji GIF o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, podczas gdy prawidłowe w sprawie było przyjęcie, że organ farmaceutyczny powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf i w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi nakazać, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez niepełne rozpoznanie sprawy, a w szczególności selektywne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, co czyni wątpliwym prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej (art. 3 § 1 p.p.s.a.);

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zanegowania poglądu, że w sprawie zasadne było zastosowanie przez organy farmaceutyczne art. 120 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 Pf, a nie art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf - WSA nie wyjaśnił, dlaczego wydanie decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień było niemożliwe, skoro organy farmaceutyczne ustaliły uchybienie w postaci prowadzenia obrotu hurtowego lekami, a więc prowadzenie działalności innej niż przewidziane w art. 86 ust. 2, 5 i 8 Pf, czyli takiego uchybienia, które mogłoby być zaprzestane przez skarżącą w odpowiedzi na decyzję wydaną w trybie art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf;

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf przez oddalenie skargi w sytuacji nadużycia przez GIF upoważnienia uregulowanego w art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf i wydanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki z pominięciem trybu stwierdzania uchybień w zakresie obrotu produktami leczniczymi;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 in fine kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy GIF wydając zaskarżoną decyzję pominął słuszny interes skarżącej, który konkretyzował się w prowadzeniu apteki i zastosował reżim art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf, podczas gdy zasadne było zastosowanie art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf;

5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy GIF w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn, dla których odstąpił od trybu przewidzianego w art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf;

6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 106 w związku z art. 77 i art. 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji gdy GIF zaakceptował nieprawidłowe współdziałanie WIF z organami samorządu aptekarskiego - zwrócenia się o wydanie opinii do Okręgowej Rady Aptekarskiej i późniejszego pominięcia toku instancji wpadkowego postępowania, uruchomionego z inicjatywy WIF;

7) art. 151 w związku z art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy GIF ograniczył postępowanie odwoławcze do weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia WIF z uchybieniem przysługującego skarżącej prawa do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji GIF w sytuacji, gdy naruszała ona wyżej wskazane przepisy prawa materialnego (Pf) i przepisy postępowania (kpa).

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 4 stycznia 2016 r. GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, zaś pełnomocnik GIF (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał on za prawidłową decyzję o cofnięciu skarżącej, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 104 pkt 4 Pf, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z powodu utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki. Sąd zgodził się z organem, że rękojmia należytego prowadzenia apteki musi istnieć przez cały czas prowadzenia działalności, zatem skoro przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, to organ zezwalający miał obowiązek cofnąć zezwolenie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i przede wszystkim kwestionuje się w niej zastosowanie prawa materialnego, twierdząc że w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 Pf, zatem organ farmaceutyczny powinien był w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf i wobec stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi nakazać usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Dopiero niewykonanie decyzji dążącej do usunięcia uchybień pozwalało zastosować sankcję z art. 103 ust. 2 pkt 1 Pf w brzmieniu sprzed nowelizacji Pf. Komplementarne wobec tych zarzutów są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, które zdaniem kasatora polegało na wadliwym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji nadużycia przez inspekcję sanitarną uprawnienia uregulowanego w art. 37ap ust. 1 pkt 2 Pf i wydaniu decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki z pominięciem trybu stwierdzenia uchybień w zakresie obrotu produktami leczniczymi, czym pominięto słuszny interes skarżącej, a GIF w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od trybu z art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf.

Odnosząc się do zagadnienia stanowiącego zasadniczą oś sporu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej nie można podzielić. Niesporne było w sprawie (i tym ustaleniom skarżąca nie zaprzeczała), że podstawą faktyczną wydanych decyzji była sprzedaż przez skarżącą w ramach prowadzenia apteki ogólnodostępnej produktów leczniczych i suplementów diety podmiotom nieuprawnionym (hurtowni farmaceutycznej) na łączną kwotę [...] zł bez ujęcia tych produktów w rejestrze dokumentów sprzedaży i bez wprowadzenia tych produktów na stan apteki oraz sprzedaż takich produktów innym aptekom w L. i D. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie uznano w sprawie, że powyższa działalność tzn. prowadzenie przez aptekę ogólnodostępną hurtowego obrotu produktami leczniczymi bez wymaganego zezwolenia i wbrew warunkom z art. 65 ust. 1 Pf (obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie) i art. 87 ust. 2 Pf (zgodnie z którym apteki ogólnodostępne przeznaczone są do: 1. zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły o których mowa w art. 86 ust. 8 oraz 2. wykonywania innych czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2) świadczy o tym, że przedsiębiorca prowadzący taką aptekę narusza fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej i nie daje rękojmi należytego jej prowadzenia. Rękojmia należytego prowadzenia apteki jest natomiast ustawowym warunkiem uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 101 pkt 4 Pf). Jak przyjmuje się też zgodnie, warunek dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki istnieć musi nie tylko w chwili udzielania zezwolenia na jej prowadzenie, ale musi trwać przez cały okres prowadzenia tego rodzaju działalności.

Stosownie natomiast do art. 37ap ust. 1 Pf organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Zatem przepis ten był właściwą podstawą prawną dla decyzji o cofnięciu zezwolenia z powodu utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie było w stwierdzonym stanie faktycznym podstaw do uprzedniego wdrożenia trybu z art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf, zgodnie z którym – w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień – i dopiero, w wypadku niedostosowania się strony do tego nakazu, ewentualne cofnięcie zezwolenia, na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 Pf, stosownie do którego, wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy. Jak wynika z tego ostatniego przepisu, cofnięcie zezwolenia na jego podstawie jest fakultatywne, co zdaniem NSA świadczy, że może on obejmować tylko takie uchybienia w obrocie produktami leczniczymi, których popełnienie nie stanowi o utracie rękojmi do prowadzenia działalności, a więc tylko takie, które nie godzą w fundamentalne zasady prowadzenia tej działalności (w tym wypadku zasady działania apteki ogólnodostępnej). Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby bowiem taka sytuacja, w której mimo utraty rękojmi do prowadzenia omawianej działalności regulowanej zezwolenie mogłoby nie zostać cofnięte. O prawidłowym zastosowaniu podstawy z art. 37ap ust. 1 pkt 3 Pf (w mającym zastosowanie stanie prawnym) - do cofnięcia zezwolenia wobec stwierdzenia utraty rękojmi wykonywania działalności w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, świadczy również zmiana ustawy Prawo farmaceutyczne wprowadzona ustawami z 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 28) oraz ustawą nowelizującą Prawo farmaceutyczne z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 788), nieobowiązującymi w dacie wydania przez GIF decyzji w sprawie. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 2 Pf, według brzmienia po nowelizacji, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.

Brak jest podstaw, aby cytowany przepis odczytywać jako zmianę jakością (normatywną) w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, gdyż zakaz taki, co wyżej wywiedziono, wynikał w sposób oczywisty z wcześniej obowiązujących przepisów i zasad. "Prowadzenie sprzedaży przez apteki/punkty apteczne leków do innych aptek/punktów aptecznych lub hurtowni zagrożone było sankcją cofnięcia zezwolenia również przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. Warunki, których spełnienie uprawniało organ do wydania takiej decyzji, zostały wskazane w art. 37ap pr. farm., mającym zastosowanie do wszelkich zezwoleń regulowanych przedmiotową ustawą." (zob. Justyna Stefańczyk – Kaczmarzyk, Komentarz do art. 86(a) ustawy - Prawo farmaceutyczne, opubl. WK, 2016, zamieszczony w bazie Lex). Wprowadzenie art. 86a Pf należy zatem potraktować jako zmianę o charakterze klaryfikacyjnym i redakcyjnym.

Ponadto, co istotne w sprawie, złamanie tego zakazu jest w dalszym ciągu, jak wynika z cytowanego art. 103 ust. 1 pkt 2 Pf, obligatoryjną, a nie fakultatywną podstawą do cofnięcia zezwolenia. Natomiast inne uchybienia, nieusunięte w wyznaczonym w decyzji (wydanej na podstawie art. 120 ust. 1 Pf) terminie mogą być tylko fakultatywną przesłanką do cofnięcia zezwolenia.

Wobec tego, że bezpodstawne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, nie mogły zostać też uznane za trafne zarzuty uchybienia prawa procesowego, dotyczące nieuchylenia przez WSA decyzji z powodu naruszeń materialnoprawnych (zarzuty wskazane pod pkt II, 3,4 i 8 petitum skargi kasacyjnej).

Nie są również trafne pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej.

Dwa z nich dotyczą uchybienia przez WSA artykułowi 141 § 4 p.p.s.a. (pierwszy z nich łączy to uchybienie z art. 134 § 1 p.p.s.a.), które zdaniem autora skargi kasacyjnej wyraża się w selektywnym odniesieniu się przez WSA do zarzutów skargi, skoro WSA nie wyjaśnił dlaczego w sprawie nie było możliwe wydanie w pierwszej kolejności decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Odnośnie do art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania wymaga, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku WSA, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. W zakresie kwestionowanego w skardze kasacyjnej elementu WSA wyjaśnił, że zastosowanie przepisów art. 120 ust. 1 i art. 103 ust. 2 Pf, z powodu stwierdzenia nieodwracalnych naruszeń było już niemożliwe. Nie można już było zobowiązać skarżącej i podmiotów, którym produkty lecznicze zostały sprzedane i przekazane, by transakcje te cofnąć przywracając stan faktyczny zgodny z porządkiem prawnym (ostatnia strona zaskarżonego wyroku). Kasator polemizuje w skardze kasacyjnej z tą oceną, jak również z taką samą oceną przeprowadzoną przez organ na etapie postępowania administracyjnego, jednak argumentacja powyższa nie może być uwzględniona w ramach zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia. Podkreślenia bowiem wymaga, że czym innym jest to, czy sporządzone uzasadnienie spełnia ustawowe wymogi konstrukcyjne - zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, i które zostały postawione oraz rozpoznane – której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych samych przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut postawiony WSA – wadliwej kontroli decyzji administracyjnej niewyjaśniającej przyczyn odstąpienia od trybu przewidzianego w art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 120 ust. 1 pkt 2 Pf – w istocie oparty na polemizowaniu z merytorycznym stanowiskiem organu, nieakceptowanym przez stronę, a nie na brakach formalnych uzasadnienia decyzji.

Wreszcie – bezpodstawne są zarzuty zaakceptowania przez WSA naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego. Wobec tego, że te zarzuty zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. ich ocenę poprzedzić należy przypomnieniem, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest z kolei nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Takiego wywodu w skardze kasacyjnej nie przeprowadzono, co już jest podstawą do stwierdzenia bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Ponadto odnośnie do zarzutu, którego podstawą jest, według kasatora naruszenie art. 106 k.p.a., przypomnienia wymaga, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wykluczone jest uzupełnianie czy konkretyzowanie, uściślanie lub w inny sposób korygowanie zarzutów przez ten Sąd.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na wspomniane związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć więc należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.

Tych wymagań w skardze kasacyjnej nie dopełniono, nie wskazując którą normę z art. 106 k.p.a.(przepis składa się z sześciu paragrafów) naruszono - nie czekając przy wydawaniu decyzji w I instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia, na ostateczne stanowisko organów samorządu aptekarskiego.

Chybiony jest też zarzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żaden bowiem sposób, co już wcześniej podkreślono, nie wywiedziono wpływu zarzucanych naruszeń (z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu wynika, że chodzi w nim o nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą w toku postępowania w II instancji) na wynik postępowania. Nie można też w żaden sposób na podstawie skargi kasacyjnej dociec dlaczego zgłaszane dowody miałyby przyczynić się do dalszego, lepszego wyjaśnienia sprawy, skoro elementy jej stanu faktycznego istotne dla rozstrzygnięcia, a to dokonywanie czynności hurtowego obrotu produktami leczniczymi, nie były w sprawie sporne. Podkreślenia natomiast wymaga, że kwestia trybu postępowania i zastosowanej w decyzji podstawy prawnej nie jest elementem stanu faktycznego sprawy i nie może być dowodzona środkami dowodowymi, lecz należy do oceny prawnej.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz GIF 180 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.