Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1604/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2010 r. sprawy ze skarg T. C. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań T. C. i F. D. od

decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w której udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi [...]

w korytarzu zarezerwowanym po autostradę [...] – odcinek: węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...] (z węzłem) – wraz

z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w W. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność T. C. w [...] części i F. D. w [...] części oraz nadano wymienionej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – uchylił

w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi [...] w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] – odcinek: węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...] (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 31 marca 2007 r. wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości oraz udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. C. i F. D. wskazując, iż brak jest podstaw do orzeczenia o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem temu orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności. T. C. podniosła, że co do części wywłaszczanej nieruchomości należało prowadzić postępowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponadto strona podniosła, iż postępowanie zostało wszczęte nieprawidłowo, z uwagi na brak doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania. F. D. wskazał na brak podstaw do złożenia do sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej oraz wyznaczenia jako tymczasowego przedstawiciela pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego, skoro w przeddzień wydania decyzji załączono do akt sprawy pismo, w którym F. D. ustanowił swoim pełnomocnikiem M. C.

Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że ani F. D., ani też jego pełnomocnik M. C., nie otrzymali decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzję tę otrzymała jedynie T. C., a odebrała ją w dniu [...] grudnia 2008 r. A. C. - córka T. C.

Organ odwoławczy stwierdził, iż doręczenie decyzji może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeśli wymogi związane z doręczeniem decyzji określone w kodeksie postępowania administracyjnego nie zostaną zachowane, należy uznać, iż doręczenie nie zostało dokonane, skutkiem czego strona została pozbawiona możliwości udziału

w postępowaniu.

W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, natomiast zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Z ustaleń organu wynika, że w niniejszej sprawie T. C. ustanowiła pełnomocnikiem M. C., który zawiadomienie o wszczęciu

postępowania wywłaszczeniowego z dnia 10 lipca 2008 r., odebrał osobiście,

co potwierdza notatka służbowa sporządzona na tę okoliczność w dniu

10 lipca 2008 r. przez M. L. – pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego i H. Z. – kierownika projektu [...] S.A.

Minister Infrastruktury wskazał, że powinnością organu prowadzącego postępowanie jest zapewnienie stronie udziału w postępowaniu.

Z akt sprawy wynika, że F. D. przebywał w [...] i udzielił przed [...] notariuszem M. C. pełnomocnictwa, które uzyskało klauzulę apostille w dniu

15 lipca 2008 r.

Zgodnie z art. 34 k.p.a. organ administracji publicznej wystąpi do sądu

z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Jednakże

w niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ

w przeddzień wydania skarżonej decyzji M. C. załączył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone mu w dniu [...] listopada 2008 r. przez stronę postępowania F. D. Z niezrozumiałych dla organu odwoławczego przyczyn Wojewoda [...] zażądał tłumaczenia przez przysięgłego tłumacza [...] tekstu znajdującego się pod pełnomocnictwem, bowiem samo pełnomocnictwo sporządzono w języku polskim i bezpośrednio pod tym pełnomocnictwem podpisał się F. D. W ocenie organu odwoławczego pełnomocnik został prawidłowo umocowany do działania w imieniu swojego mocodawcy i na tym etapie postępowania brak było podstaw do próby ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, a decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. należało doręczyć pełnomocnikowi, czyli M. C.

Powyższe oznacza, w ocenie Ministra Infrastruktury, że decyzja o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości nie została doręczona stronie postępowania,

a F. D. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji.

Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:

1) T. C., zarzucając, iż:

– organ [...] prowadził postępowanie niezgodnie z właściwością, bowiem przywołane przez organ przepisy utraciły moc prawną z dniem 31 grudnia 2007 r.

– wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości, która w przeważającej części przeznaczona została na realizację celu publicznego, jakim jest budowa [...], należało prowadzić na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ustawa ta nie przewiduje procedury przekazania nieruchomości na inwestycje na czas nieograniczony (poza wywłaszczeniem);

– organ [...] nie powiadomił stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu;

– Wojewoda [...] ustanowił, nadużywając swoich uprawnień, przedstawiciela dla obecnego w miejscu swojego zamieszkania F. D.;

– Wojewoda [...] doręczył decyzję osobie nie będącej stroną postępowania;

– bezzasadnie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności bez poddania tej czynności wnikliwej ocenie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

2) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie art. 7

i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, iż F. D. nie brał udziału w postępowaniu, a decyzja Wojewody [...] nie została prawidłowo doręczona.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi T. C. należy zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

T. C. w skardze oświadczyła, iż "(....) Jakkolwiek decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].08.2009 r., znak [...] spełnia oczekiwania stron, gdyż jedynie takiego orzeczenia oczekiwały, jednakże uzasadnienie decyzji jest tyleż zaskakujące, co niesatysfakcjonujące w kwestii pominięcia, jak też nadania małej wagi przez organ odwoławczy rażącym naruszeniom prawa na każdym etapie prowadzonego przez organ [...] postępowania administracyjnego (...)". Ostatecznie skarżąca wniosła o "(...) zmianę uzasadnienia skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia

[...] sierpnia 2009 r. (...)".

Z powyższego wynika, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, to jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji odpowiada interesom tej strony postępowania. Uwzględnienie zarzutów skarżącej, sprowadzających się

w istocie do nieustosunkowania się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, mogłoby skutkować jedynie uchyleniem zaskarżonego aktu. Wydanie takiego rozstrzygnięcia pozostawałoby

w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej akceptującej sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, to jest uchylenie decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważa przy tym, iż wymienionej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor ten wygasł z chwilą uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Przedstawione okoliczności uczyniły bezprzedmiotową ocenę zarzutów skarżącej. Ponadto wniosek skarżącej o "(...) zmianę uzasadnienia skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. (...)", nie mógł być uwzględniony w toku postępowania sądowego. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy następuje w ramach postępowania administracyjnego i pozostaje w zakresie kompetencji właściwego organu, który jest między innymi obowiązany do wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i sporządzenia uzasadnienia decyzji

w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd jedynie wyjaśnia,

iż stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu i powtórzone w skardze co do przepisów prawa materialnego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym, będzie mogło być rozpoznane w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, a decyzja tego organu podlegać będzie ewentualnej kontroli,

w pierwszej kolejności, w ramach postępowania odwoławczego. Organy

administracji publicznej, działając z urzędu, powinny także ustalić czy są

właściwe w sprawie, gdyż wydanie decyzji z naruszeniem przepisów

o właściwości skutkuje nieważnością aktu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także błąd

w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, iż F. D. nie brał udziału w postępowaniu, a decyzja Wojewody [...] nie została prawidłowo doręczona.

Zarzuty te nie są zasadne. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby

decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. została wysłana do pełnomocnika F. D. i doręczona pełnomocnikowi tej strony.

Z rozdzielnika wymienionej decyzji wynika, iż doręczenie decyzji miało nastąpić do rąk T. K. – przedstawiciela F. D., ustanowionego na podstawie art. 34 § 2 k.p.a. Natomiast do akt sprawy wpłynęło w dniu 1 grudnia

2008 r., to jest przed dniem wydania decyzji, pełnomocnictwo udzielone

M. C. Dokument z [...] listopada 2008 r., w części zawierającej oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa, został sporządzony w języku polskim. Treść tego oświadczenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a zatem właściwe było uznanie, iż F. D. reprezentowany jest przez pełnomocnika wymienionego w tym dokumencie, co między innymi powinno prowadzić do skierowania decyzji do rąk ustanowionego pełnomocnika. Organ nie doręczył decyzji należycie umocowanemu pełnomocnikowi, a jedynie, po dniu wydania decyzji, wystąpił do

M. C. o dostarczenie tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego. Organ zaznaczył jednocześnie, iż do czasu złożenia dokumentu w języku polskim "(...) ww. dokumenty nie będą honorowane w prowadzonym postępowaniu (...)". Wymienione czynności nie były prawidłowe, co zasadnie zostało wytknięte

w ramach postępowania odwoławczego. Naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu złożenia prawidłowego pełnomocnictwa, a następnie niewłaściwe doręczenie wydanej decyzji ustanowionemu przedstawicielowi, prowadziło w końcu do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Przedstawione uchybienia dają przesłanki do ustalenia, iż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób określony w art. 8 k.p.a., co w okolicznościach przedmiotowej sprawy administracyjnej mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji w ramach postępowania odwoławczego.

Analiza akt sprawy administracyjnej nie potwierdza, aby Minister Infrastruktury błędnie ustalił, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi F. D. i zajmując stanowisko w tym zakresie organ ten nie rozpatrzył całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby uchybienie wykonania obowiązku określonego w art. 10 § 1 in fine k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, a w szczególności skarżący nie podał jakiej konkretnie czynności procesowej strona ta nie mogła dokonać i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zaistniałe uchybienie. W tej sytuacji zarzut ten nie był skuteczny, gdyż jedynie wykazanie, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia wymienionego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 24 maja 2007 r., II GSK, niepubl.)

Reasumując Sąd wskazuje, iż zarzuty skarżących nie były zasadne lub nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził ponadto,

aby w toku postępowania doszło do naruszenia prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.