Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1446/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. S.K.A. i Wspólnicy Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1192/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. i Wspólnicy Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. S.K.A. i Wspólnicy Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1192/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci:

1) naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wyrażające się w braku pominięcia tego przepisu pomimo:

- braku podstawy prawnej do "nieuzgodnienia" pozwolenia na przedmiotowe prace budowlane w części dotyczącej rozbiórki budynku A, znajdującego się na dz. ew. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W.;

- błędnej oceny braku wartości historycznej i artystycznej obiektu (budynku A) przy ul. [...] w W.;

2) naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP, wyrażające się w braku pominięcia niezgodnych z Konstytucją RP przepisów prawa, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz § 18 w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej wojewódzkiej gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661), pomimo, że przepisy te naruszają konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności oraz zasadę legalizmu i poszanowania praw jednostki;

II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że organ nie zastosował się do wytycznych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczących konieczności dokładnego zbadania stanu faktycznego, co zostało usankcjonowane postanowieniem organu II instancji;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 77 i art. 124 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszało art. 140 w zw. z art. 77 i art. 124 pkt 2 k.p.a. wobec zaniechania przez organy obydwu instancji zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu i lakoniczne uzasadnienie tej wartości poprzez ogólnikowe odwołanie się do opisu wyglądu obiektu, w szczególności wobec zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 77 i 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu przeprowadzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania dowodowego, które nie zmierzało do uzupełnienia dowodów zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji, lecz w istocie stanowiło postępowanie dowodowe, do którego przeprowadzenia zobowiązany był organ I instancji;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż skarżone postanowienie było sprzeczne z decyzją z dnia [...] września 2003 r., którą to decyzją pozwolono już na rozbiórkę wszystkich obiektów na nieruchomości przy ul. [...] w W.;

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwego uzasadnienia postanowienia przez organ II instancji, w postaci niewskazania przez organ II instancji materiału dowodowego, na podstawie którego organ ustalił stan faktyczny oraz błędnego ustalenie stanu faktycznego przez organ II instancji;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia ograniczającego się do powtórzenia tez wskazanych w skarżonym postanowieniu, bez niezbędnej i wyczerpującej analizy prawnej, jak również nie odnoszącego się do części zarzutów podniesionych w skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjnej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Kontrolowane uzasadnienie wyroku oddalającego skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. takiej wadliwości jest pozbawione, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób odpowiadający celowi sprawowanej przez Sąd kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wskazuje, jakie argumenty stały za aprobatą stanowiska odmawiającego uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. W opisie zarzutu strona skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji nie odniósł się do "części zarzutów" podniesionych w skardze, niemniej nie określiła, których zarzutów skargi ocena ta dotyczyła. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania ogólnie ujętych twierdzeń zamieszczonych w skardze kasacyjnej, tym bardziej jeżeli uzasadnienie skargi kasacyjnej do tejże kwestii w żaden sposób nie nawiązuje, gdyż, jak to wynika z analizy strony 14 i 15 rozpatrywanego środka zaskarżenia, w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wadliwość art. 141 § 4 p.p.s.a. łączy wyłącznie z brakiem zamieszczenia w wyroku "uzasadnienia prawnego", co motywowane jest tym, że argumenty Sądu strona postrzega wyłącznie jako powtórzenie stanowiska organu. Tego rodzaju rozbieżność ocen uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do ww. problemu. Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ogólnikowe uzasadnienie wyroku może stanowić uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r. sygn. I OSK 264/16). Wadę tę odnosić należy także do sytuacji, gdy ocena prawna sprawy zawarta w wyroku jest nie tyle lakoniczna, ile sprowadza się do powtórzenia przez Sąd stanowiska organu zamieszczonego w decyzji. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie może jednakże prowadzić postawiony Sądowi zarzut działania określanego skrótowo "powtórzeniem stanowiska organu", gdy pojęcie to obejmuje nie tylko powtórzenie przez sąd stanowiska organu poprzez jego zreferowanie oraz wyrażenie dla niego aprobaty, ale również wskazanie powodów takiej oceny. Wojewódzki sąd administracyjny nie wywiąże się ze sprawowanej przez siebie funkcji kontrolnej wówczas, gdy zamieszczona w uzasadnieniu wyroku wypowiedź stanowi w znacznej części lub w całości przejętą od organu ocenę prawną sprawy i gdy w świetle poczynionych przez sąd uwag nie jest możliwe uznanie, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podlegało krytycznej analizie sądu pod kątem jego prawidłowości. Dokonanie prawidłowej oceny legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu nie przejawia się zatem w samym zróżnicowaniu argumentów, które stały za określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale w odrębności procesu dojścia do wniosków końcowych, stanowiących wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku. Całokształt rozważań Sądu zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakazuje przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z powyższego zobowiązania w sposób poprawny wywiązał się, wskazując na sposób rozumienia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną zaskarżonego postanowienia (art. 39 ust. 3 ustawy- Prawo budowlane) oraz wyrażając własną ocenę odnośnie do zastosowania tychże przepisów w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy. Brak rozbudowanej argumentacji w wyjaśnieniach Sądu nie mógł stanowić o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpił od kontroli postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r.

Nieuprawniony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. łączący się z naruszeniem szczegółowo przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszym rzędzie wnoszący skargę kasacyjną błędnie postrzega zależność merytoryczną pomiędzy rozstrzygnięciem kasacyjnym (art. 138 § 2 k.p.a.) a rozstrzygnięciem organu I instancji wydawanym na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji (postanowienia) przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie można bowiem mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. w przypadku, gdy organ ten utrzymał w mocy postanowienie nierespektujące wskazań zawartych we wcześniejszym postanowieniu kasacyjnym organu odwoławczego. W świetle art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi I instancji, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niemniej powyższe wskazania nie mają charakteru wiążącego, przez co ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy przy kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji może odstąpić od swojego wcześniejszego stanowiska. Prawidłowość powyższego działania jest uzależniona wyłącznie od trafności argumentów, które nakazywały zmianę wyrażonej uprzednio oceny. Nie wpływa na nią zaś sama różnica pomiędzy zapatrywaniami organu I instancji oraz stanowiskiem organu II instancji zamieszczonym we wcześniejszym rozstrzygnięciu, gdyż decyzja kasacyjna swoimi zaleceniami nie może prowadzić do ingerencji w sposób załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Akcentowane przez stronę skarżącą "wytyczne" pozostają wyłącznie wskazówkami, co oznacza, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy nie może niejako wymusić na organie I instancji wydania określonego rozstrzygnięcia, nie może także przy kontroli decyzji (postanowienia) organu I instancji jego istotnej wadliwości sprowadzać wyłącznie do nierespektowania swojego stanowiska zajętego w rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność, że postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r. miało nie realizować wszystkich wskazań zawartych w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nie może tym samym stanowić sama w sobie wadliwości, która obciąża zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2015 r.

Podobną ocenę należy odnieść do twierdzenia, że ww. postanowienie pozostawało w sprzeczności z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2003 r. Strona skarżąca nie wskazała, w jakim zakresie i na jakiej podstawie ww. decyzja miałaby wpływać na sposób dokonania przez organ konserwatorski uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę, o które w niniejszej sprawie wystąpiła spółka, jeżeli się zważy, że adresatem decyzji z dnia [...] września 2003 r. był inny podmiot, na uprawnienia wynikające z powyższej decyzji spółka nie może się powoływać, albowiem pozwolenie na rozbiórkę nie jest objęte zakresem zastosowania art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto, jak trafnie zauważyły organy, objęty uzgodnieniem budynek A znajdujący się na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. w dacie wydawania ww. decyzji nie podlegał ochronie konserwatorskiej. Przez to trudno określić, jakimi nieujawnionymi przez stronę wytycznymi wynikającymi konkludentnie z tejże decyzji miałby się kierować aktualnie konserwator zabytków w toku postępowania uzgodnieniowego, jeżeli jego przedmiotem jest rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego w 2012 r. do gminnej ewidencji zabytków.

Niezasadnie powołuje się również strona skarżąca na niedostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie w sprawie art. 136 k.p.a., gdyż brak jest podstaw, by uznać, że dokonane przez organ odwoławczy w dniu 9 marca 2015 r. oględziny budynku, jak też sporządzenie jego dokumentacji fotograficznej, czy też inne czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia dotyczące analizy stanu technicznego i prawnego obiektu mającego podlegać rozbiórce wykraczały poza ramy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w znaczeniu przyjętym w art. 136 k.p.a., do którego przeprowadzenia upoważniony był Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy. Zauważyć należy, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego jest uzależniona wyłącznie od stwierdzenia, że zachodzi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części, do czego nawiązuje dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. Z zebranego materiału dowodowego nie da się wyprowadzić wniosku, że oględziny obiektu doprowadziły do przyjęcia innych ustaleń odnoszących się do zachowanej substancji obiektu, aniżeli wynikało to z treści ustaleń, na jakich oparł się organ I instancji. Powoduje to, że ani cecha szerokości ustaleń dowodowych, ani cecha ich istotności dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia nie mogły wskazywać na to, że przeprowadzone przed organem odwoławczy uzupełniające postępowanie dowodowe naruszało przywołaną wyżej regulację kodeksową.

Nie doszło w sprawie również do naruszenia pozostałych przepisów art. 77, art. 80 i art. 124 pkt 2 k.p.a., które skarżąca łączy z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, które doprowadziło do zaniechania zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej obiektu mającego podlegać rozbiórce. Zasadniczą przyczyną, z powodu której Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut za niezasadny, jest uznanie, że wnosząca skargę kasacyjną spółka błędnie określiła zakres przedmiotowy ustaleń, których dokonanie było w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu konserwatorskiego rozpoznającego wniosek podmiotu żądającego uzgodnienia robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W tym zaś zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest wyjaśnić, że postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocześnie przyjmuje się, że ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji jest aktem, który podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1950/12). Sprzeciwiając się stanowisku przyjętemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego skutkiem prawnym było włączenie karty adresowej zabytku do zbioru ewidencyjnego, właściciel zabytku nieruchomego może w złożonej skardze do sądu administracyjnego kwestionować zasadność jego ujęcia w ewidencji, co w zasadniczy sposób będzie obejmowało kwestię oceny, czy interes społeczny wymaga, by wartość historyczna, artystyczna lub naukowa określonego obiektu nakazywała jego zachowanie poddać reglamentacji polegającej na wyłączeniu z zakresu uprawnień, jakie przysługują każdemu właścicielowi rzeczy, prawa do swobodnego nim dysponowania i korzystania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela jednocześnie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2909/14, zgodnie z którym w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować. Stwierdzenie podstaw pozwalających na przypisanie określonemu obiektowi nieruchomemu (niewpisanemu do rejestru i nieznajdującemu się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) wartości zabytkowych stanowi element faktyczny sprawy wyznaczenia obiektu do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków, która ma charakter sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej) cechującej się odrębnością podmiotową i przedmiotową od sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (rozbiórkę), w której określone zamierzenie budowlane podlega wyłącznie uzgodnieniu przez organ konserwatorski.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wprowadzone przez ustawodawcę w art. 39 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zróżnicowanie ochrony udzielanej zabytkom wpisanym do rejestru zabytków oraz ujętym w gminnej ewidencji zabytków sprawia, że wadliwy od strony procesowej tryb dokonania przez organ konserwatorski uzgodnienia (np. działanie spóźnione) może prowadzić do niezapewnienia zabytkom wpisanym do ewidencji wystarczającej ochrony, jeżeli sposób rozstrzygnięcia sprawy uzgodnienia będzie wynikać ze stwierdzenia, że niezajęcie stanowiska w terminie uznać należy jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 4 ustawy). W najpełniejszym zakresie zagrożenie to będzie się wyrażać w milczącym przyznaniu inwestorowi prawa do rozbiórki zabytku nieruchomego, gdy rozwiązania projektowe będą sprowadzać się do tego rodzaju robót budowlanych. Zauważyć jednakże trzeba, że w sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie do przedstawionych mu rozwiązań projektowych, to w swoim postanowieniu wojewódzki konserwator zabytków w pierwszym rzędzie mieć na uwadze powinien przyczyny, które stały za wyrażoną pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wolą poddania ochronie określonego zabytku (objętego porozumieniem). Oznacza to, że tylko szczególnie uzasadnione powody powinny stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, które ujęcie w ewidencji miało za zadanie chronić, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego. W rozpoznawanej sprawie całokształt zgromadzonego przed organami materiału dowodowego wskazywał, że obiekt podlegający uzgodnieniu (budynek A) nie uległ żadnym zasadniczym zmianom od momentu ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Nie uległa istotnej dezaktualizacji również ocena organów konserwatorskich wskazująca na potrzebę jego ochrony. Dotyczy to wniosku, że powstały w okresie powojennym budynek w dalszym ciągu posiada walory zabytkowe, które są pochodną tego, że stanowi ciekawy przykład architektury socrealizmu i powojennego modernizmu z uwagi na przemyślaną formę jego bryły, elewację oraz zastosowane dekoracje. Powyższa argumentacja musi zostać uznana za wystarczającą do wydania rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., uwzględniając, że przedstawione przez skarżącą spółkę organowi konserwatorskiemu rozwiązania projektowe nie polegały na wprowadzeniu określonych zmian w wyglądzie zewnętrznym chronionego zabytku, co nakazywałoby szczegółowe rozważenie ich wpływu na wartość zabytkową budynku, ale sprowadzały się do jego całkowitej rozbiórki (zburzenia). Powyższy zakres robót zaprojektowanych przez inwestora ograniczał tym samym zakres koniecznych ustaleń, jakich dokonanie było obowiązkiem organu konserwatorskiego działającego w trybie uzgodnieniowym. Ich istotę należało bowiem odnieść wyłącznie do stwierdzenia, czy w sprawie, tak jak to zostało już wcześniej zauważone, wystąpiły szczególe względy, które nakazywałyby wyłączyć budynek spod ochrony konserwatorskiej. Trafnie przyjęta negatywna odpowiedź na to pytanie sprawiała, że w sprawie nie doszło do błędnego ustalenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanu faktycznego. Przedstawione wcześniej rozważania decydowały również o tym, że za niezasadny uznać należało zarzut zaniechania zbadania rzeczywistej wartości zabytkowej budynku A, albowiem o tym, że powyższy obiekt jest nosicielem wartości zabytkowych przesądzało w sensie prawnym jego ujęcie w gminnej ewidencji zabytków i pozostawanie w niej w dacie wyznaczonej wydaniem zaskarżonego postanowienia.

Powyższe wnioski determinowały ocenę zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 39 ust. 3 Prawa budowalnego). Również postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia przepisów Konstytucji jest niezasadny, jeżeli się zważy, że skutek ograniczający uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki nie wynikał z odmowy uzgodnienia rozbiórki, ale był spowodowany wydaniem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w zakresie, w jakim akt ten objął sporny budynek wpisem do gminnej ewidencji zabytków. O ile trafne pozostaje stanowisko, że skarżąca spółka nie miała możliwości uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy w porozumieniu z organem konserwatorskim odnośnie do wyznaczenia nieruchomości zabytkowych podlegających włączeniu do ewidencji, o tyle błędnie strona przyjęła, że nie dysponowała jakimkolwiek instrumentem skutecznego sprzeciwienia się następstwom ujęcia jej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.

W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.