Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 399/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
journal: Dz.U. 182 poz 1086 oraz § 1 i 4
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
article: art. 19, art. 20 § 1, art. 26 i art. 34 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2623/17 w sprawie ze skargi K. M.-W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2623/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. M.-W. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 16 czerwca 2016 r., nr EP-6/2016, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ("PPIS") skierował do K. M.-W. upomnienie, wzywając ją do wykonania obowiązku poddania małoletniej córki G.W. wyszczególnionym w nim szczepieniom.

Kolejno wskazano, że pismem z 18 lipca 2016 r. PPIS wniósł o wszczęcie wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie wystawiony przez ten organ tytuł wykonawczy z [...] lipca 2016 r., nr [...].

Dalej w wyroku VII SA/Wa 2623/17 przywołano, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ("LPWIS") w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r., znak [...], odmówił uwzględnienia zarzutów skarżącej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia powołanym na wstępie postanowieniem z 26 września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r. poz. 599, Upea), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ naczelny wskazał, że na skarżącej, jako rodzicu małoletniej, spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie, co jednoznacznie świadczyło o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.

Dalej Minister Zdrowia podniósł, że wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i nie wymaga uzasadnienia jego wyboru. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku – jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ podkreślił także, że grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ naczelny stwierdził, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013, poz. 947, Uzzz), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają powinność poddania dziecka takiemu szczepieniu, wskazując także istotne jego cechy, jak zobowiązany podmiot, okoliczności, zakres i czas realizacji.

Minister wyjaśnił ponadto, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011, Nr 182, poz. 1086 ze zm., rozp. MZ 2011) wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 Uzzz. Ponadto terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. W związku z powyższym Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 Upea.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła K. M.-W., wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 20 § 1, 29 § 1 Upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, art. 5 ust. 1 pkt 2, 17 ust. 1 i 2 Uzzz oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011 poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, art. 119 § 1 Upea poprzez zaniechanie badania dopuszczalności egzekucji, a także art. 10 § 1, 81 § 1 i 107 § 1 K.p.a. oraz art. 8 ust. 2 i 31 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że obowiązek szczepienia dziecka nie był wymagalny, a egzekucja – niedopuszczalna z uwagi na organ, który ją wykonywał. Ponadto, zdaniem skarżącej, ww. obowiązek nie jest wprost określony w przepisach ustawy, a Program Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca zakwestionowała także wymagalność niektórych szczepień w związku z nieosiągnięciem przez jej dziecko wymaganego wieku, a wszystkich szczepień z uwagi na fakt nieposiadania badania kwalifikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podkreślił, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie ich treść, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 Upea. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów.

Skarżąca zgłosiła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 Upea (brak wymagalności obowiązku), pkt 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) oraz pkt 9 (prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ).

Zdaniem sądu pierwszej instancji stanowisko odnośnie naruszenia art. 29 Upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która według skarżącej była niedopuszczalna ze względu na brak uprawnień PPIS oraz nieistnienie obowiązku, jest całkowicie chybione.

Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że wbrew zarzutom skargi, nie było powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze argumenty skarżącej odwołujące się do wynikającego z konstytucyjnych wolności człowieka uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu w oparciu o art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Upp) dodał, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tego uprawnienia. Uprawnienie to jest wyłączone, jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej (art. 15 tej ustawy) a zatem, m. in., w odniesieniu do szczepień ochronnych obowiązkowych z mocy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu jak już wspomniano nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 Upp.

W ocenie sądu pierwszej instancji, a wbrew twierdzeniu skarżącej, PPIS uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. M.-W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 19 Upea, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia LPWIS oraz postanowienia go poprzedzającego, jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 Upea, a wobec czego postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 26 i 34 § 1 i 2 Upea;

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia postanowienia LPWIS jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 29 ust. 1 Upea poprzez orzekanie w sprawie zarzutów dot. wymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym w II instancji przez organ będący jednocześnie w sprawie organem egzekucyjnym;

III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

art. 17 "§ 1" Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło czwarty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 r. życia (WZW typu B);

art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wnosi o:

1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

rozpoznanie sprawy na rozprawie.

zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Nadto wnosi o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (TK), co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że biorąc pod uwagę cechy i charakter porozumienia administracyjnego oraz cechy i charakter zawartego pomiędzy Wojewodą a LPWIS "porozumienia" należy wnioskować, iż owe "porozumienie" nie stanowiąc porozumienia w myśl art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie przenosi skutecznie na LPWIS uprawnień do wykonywania zadań Wojewody [...] jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Powyższe – w ocenie skarżącej - oznacza, że podjęcie przez LPWIS jakichkolwiek czynności w ramach owego "porozumienia" obarczone jest sankcją nieważności, jako dokonanych przez niewłaściwy organ.

Strona skarżąca zwraca uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu, należy stwierdzić iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, praw do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

W opinii skarżącej podanie szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.

Końcowo wskazuje na brak podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Minister Zdrowia wskazuje, że na podstawie art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm., Uwar), Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie może przekazywać Wojewódzkiemu Inspektorowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Organ zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka Skarżącej obowiązkowym szczepieniom jest odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością, jego zdaniem, nie można stwierdzić, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka.

Zdaniem Ministra Zdrowia, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP

W związku z powyższym, w ocenie tegoż organu skarżąca zbyt długi czas zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 § 1 Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011 nie zasługuje na uwzględnienie.

Podczas rozprawy prowadzonej w formie zdalnej pełnomocnik organu naczelnego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnej nie zgłosił się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

A. Wpierw należało się odnieść do ponoszonej w skardze kasacyjnej kwestii braku właściwości LPWIS do wydania zaskarżonego do sądu wojewódzkiego postanowienia. Podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z 12 października 2018 r., II OSK 798/16 (LEX nr 2743906), w którym oceniając kwestię właściwości państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego Sąd Naczelny wyjaśnił, że organ ten wykonywał zadania w imieniu wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 Uwar. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1-3 Uwar, wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie stanowi, aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 Uwar wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia.

W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w powiązaniu z art. 134 Ppsa, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 19, art. 20 § 1, art. 26, art. 34 § 1 i 2 Upea, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 Ppsa i art. 29 § 1 Upea nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ z uwagi na obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do przyjęcia, aby doszło do zmiany właściwości organu egzekucyjnego. Niezależnie bowiem od zawartego porozumienia pomiędzy wojewodą a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, to wojewoda w tej sprawie pełni rolę organu egzekucyjnego.

B. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie, autor skargi kasacyjnej miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, gdyż właśnie to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa). Art. 134 Ppsa natomiast jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, składając się z dwóch paragrafów. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W niniejszej sprawie zarzut dotyczy art. 134 § 1 Ppsa, na co też wskazuje uzasadnienie podstawy kasacyjnej, że sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego.

C. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 Uzzz, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenia poddania dziecku szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

D. Co zaś tyczy się kolejnego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 17 ust. 1 (nie zaś "§1" – uwaga Sądu) Uzzz w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozp. MZ 2011, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 Uzzz została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozp. MZ 2011, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 Uzzz. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 Uzzz, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 17 ust. 1 Uzzz). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. W Komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku osób zobowiązanych do zaszczepienia w § 3 rozp. MZ 2011, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku córki skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

E. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

F. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r. II OSK 739/19, CBOSA). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia w tej sprawie zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

G. Wbrew zatem stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 Ppsa. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie o uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne odpowiadało prawu. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 (§ 1 - jak ustalił Sąd Naczelny) Ppsa. W motywach skargi kasacyjnej zaznaczono, że postanowienie skarżone dotknięte było wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż było trwale niewykonalne (s. 11 motywów skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. I OSK 528/14, LEX nr 1989974, wyrok NSA z 30 października 2015 r. II OSK 485/14, LEX nr 1987288). Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

H. Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do TK, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznał przywołanie wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

I. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.