Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 614/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 c ust 1-5, art 22 a, art. 8 a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec C. T. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., który wpłynął do organu [...] marca 2017 r., C. T. wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła przebieg swojej służby wskazując, że wykonując prace na stanowisku [...] nie prowadziła żadnych form pracy operacyjnej. Wskazała, że w trakcie służby w Policji otrzymywała nagrody pieniężne, nigdy nie była karana dyscyplinarnie oraz rzetelnie wykonywała swoje obowiązki, co znajduje potwierdzenie w okresowych opiniach służbowych. W trakcie służby w ogniwach logistycznych wielokrotnie uczestniczyła w zabezpieczaniu uroczystości na terenie miasta oraz w patrolach poszukujących osób zaginionych. Ponadto stwierdziła, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] orzekła wobec niej całkowitą niezdolność do służby.

Organ podał, iż wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] grudnia 1986 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez 3 lata i 16 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat, 1 miesiąc i 16 dni (od dnia [...] grudnia 1986 r. do dnia [...] lutego 2006 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] października 2017 r. nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989r.

Komendant Główny Policji za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby wnioskodawczyni. Z informacji tych wynika, że po dniu 12 września 1989 r. ww. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Na powyższe wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto wielokrotnie podwyższano jej dodatek służbowy oraz otrzymała jedną nagrodę pieniężną. W dokumentacji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawczyni karach dyscyplinarnych. Jednocześnie KGP poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie Minister SWiA powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 19 lat, 1 miesiąc i 16 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 3 lata i 16 dni, co stanowi 16% całego okresu służby. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad trzyletni okres służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W zakresie analizy spełniania drugiej z ww. przesłanek organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariuszka rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Brak jest jednak dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Nadto organ zauważył, iż wnioskodawczyni nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter i specyfika służby ww. nie dowodzi w ocenie organu, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. C. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2019 r. zarzucając organowi naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie na okoliczność, iż powierzone jej obowiązki i zadania służbowe po dniu 12 września 1989 r. wykonywała także z narażeniem zdrowia i życia; zobowiązanie MSWiA do wydania w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a tej ustawy.

W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, że w jej przypadku okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił 3 lata i 16 dni, co w zestawieniu w całym okresem służby na rzecz Polski, stanowi krótki okres (niespełna 16%). Przesłanka "krótkotrwałości służby", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, została zatem spełniona.

Podniosła przy tym, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990r." jest niedefiniowalne, wysoce subiektywne i uznaniowe. Pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Za tą argumentacją przemawiają względy intuicyjnie wyczuwanego poczucia sprawiedliwości. Zdaniem skarżącej, nie można - w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji - przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej ojczyzny.

Skarżąca wskazała również, że w ww. okresie 3 lat i 16 dni zajmowała najniższe stanowisko w strukturze organizacyjnej, tj. [...]. Do jej obowiązków należało obsługiwanie [...] "[...]" oraz wykonywanie prac kancelaryjnych i biurowych. Zadania i czynności jakie wykonywała nie mieściły się w katalogu spraw, które można zakwalifikować jako działania na rzecz reżimu komunistycznego. Były to zwykłe czynności administracyjne wykonywane na rzecz Polski, a nie władzy totalitarnej. Z tych względów stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji jest krzywdzące i niesprawiedliwe.

Skarżąca podniosła, że służba jaką pełniła po dniu 12 września 1989 r. była związana z realnym narażaniem zdrowia i życia. Fakt ten został potwierdzony przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w [...], która orzekła wobec niej całkowitą niezdolność do służby oraz ustaliła, że uszczerbek na zdrowiu pozostawał w związku ze służbą. Jednocześnie zaznaczyła, że sformułowanie użyte przez ustawodawcę "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" nie oznacza, że przesłanka rzetelnego wykonywania zadań służbowych musi zachodzić łącznie z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby zamysłem ustawodawcy było łączne stosowanie tych przesłanek, to winien on użyć sformułowania "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia". Brak takiego zapisu winien skutkować dopuszczeniem zastosowania instytucji z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej także w przypadku, gdy w ocenie organu "rzetelnie" wykonywana służba nie niosła za sobą konsekwencji zdrowotnych.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec C. T. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ww. przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane w ustawie: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister SWiA dokonał interpretacji pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7 - 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wynika, że skarżąca w okresie od dnia [...] grudnia 1986 do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 3 lat i 16 dni, pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] lutego 2006 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącej obejmuje 19 lat, 1 miesiąc i 16 dni, z czego okres 3 lat i 16 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa (co stanowi około 16% całego okresu służby), należy podzielić stanowisko organu, że skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., o której mowa w art. 13b ustawy.

Skarżąca podnosiła w skardze, iż w ww. okresie 3 lat i 16 dni zajmowała najniższe stanowisko w strukturze organizacyjnej, tj. [...]. Do jej obowiązków należało obsługiwanie [...] oraz wykonywanie prac kancelaryjnych i biurowych, tj. czynności administracyjnych. Odnosząc się do argumentacji skarżącej zaznaczyć należy, że w przepisie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji, formacji czy jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska lub zakresu obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ww. ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Jak trafnie zauważyła skarżąca pojęcie "krótkotrwałości służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. nie zostało zdefiniowane w ustawie zaopatrzeniowej. Sam przepis art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy również nie określa konkretnej ilości jednostek czasowych koniecznych dla spełniania wymogu "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. Z tego względu zgodzić należy się z organem, iż "krótkotrwałość" pełnienia służby powinna być oceniana indywidualnie w każdym przypadku na podstawie konkretnego stanu faktycznego.

Nie można jednak zarzucić organowi, iż - uwzględniając okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej - błędnie przyjął, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona. Ocena czasu pełnienia służby przez skarżącą przed dniem 31 lipca 1990 r. zwłaszcza w aspekcie proporcjonalnym, tj. w odniesieniu do całego okresu służby (16%), nie pozwala uznać, że jest to okres krótkotrwały. Nie można również przyjąć, iż w ujęciu bezwzględnym okres 3 lat i 16 dni, to przedział czasu, który można określić jako krótkotrwały, tj. niedługi, krótkookresowy, tymczasowy, doraźny ("Słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.).

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister SWiA prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. sporządzonym na podstawie dokumentów nadesłanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], tj.: "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] września 2017 r. oraz "Oceny rzetelności służby" z dnia [...] listopada 2017 r., iż brak jest podstaw do uznania, że skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki pełniąc służbę po dniu 12 września 1989 r.

Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku organu pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." nie można rozumieć wyłącznie jako przypadku pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

Błędne rozumienie ww. przepisu przez organ nie mogło mieć jednak istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy organ (nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.) prawidłowo odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z powodu niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Skarżąca podnosiła w skardze, powołując się na załączone do skargi orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] września 2006 r., iż po dniu 12 września 1989 r. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia. Z orzeczenia tego wynika, iż skarżąca została uznana za niezdolną do służby, zakwalifikowana do trzeciej grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Nie kwestionując treści ww. orzeczenia wskazać należy, że pozostaje ono bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ przyznał bowiem za Komendantem Głównym Policji, że skarżąca rzetelne pełniła służbę po dniu 12 września 1989 r., zaś ww. orzeczenie potwierdza dodatkowo, że w służbie tej skarżąca doznała uszczerbku na zdrowiu sięgającego granic inwalidztwa.

Jak już wyżej podkreślono, tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej (krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), stanowi podstawę do podjęcia przez organ analizy i oceny, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wyłączenie stosowania ww. zasad ogólnych ustawy ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek". Przy czym zgodzić należy się z organem, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja w której osoba wnioskująca - spełniająca przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ rozważył szczegółowo okoliczności faktyczne sprawy w odniesieniu do ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zawarł jedynie ogólne stwierdzenie, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, a charakter i specyfika służby nie dowodzi, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek. Powyższe uchybienie nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnionym powodem odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej był brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co skutkowałoby jej uchyleniem. Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jakkolwiek zawierające uchybienia w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.