Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 732/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 4,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a,  art. 157,  art. 156
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. W. w W., Oddział Terenowy Biura A. M. W. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 5 442,00 (słownie: pięć tysięcy czterysta czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta L. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalił Skarbowi Państwa, A.M.W. - Oddziałowi Terenowemu B. M. W. we W., osobie prawnej, której powierzono wykonanie praw Skarbu Państwa opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. B. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni 5,0707 ha w wysokości 92.100,00 zł. Zarazem Prezydent Miasta L. wskazał, że opłatę należy wnieść po 14 dniach od uprawomocnienia się decyzji na wskazany numer konta.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] dokonał podziału nieruchomości położonej w L. przy ul. B. oznaczonej geodezyjnie numerem [...] o powierzchni 5,0707 ha. W wyniku podziału powstały działki oznaczone od numeru [...] do[...], natomiast decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna z dniem 29 sierpnia 2011 r. Organ podał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę z tego tytułu. Rada Miejska L. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej podała, iż na obszarze L. stawka procentowa opłaty adiacenkciej z tytułu podziału nieruchomości wynosi 30%. Środkiem dowodowym jaki przyjął organ do ustalenia opłaty był operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. S., który w sporządzonym dokumencie podał, że oszacowana wartość nieruchomości przed podziałem wynosi 2.953.700,00 zł, natomiast po podziale 3.260.700,00 zł. Stąd też organ wyliczając wysokość opłaty adiacenckiej określił ją na kwotę 92.100,00 zł przyjmując ją jako 30% różnicy pomiędzy powyższymi wartościami. Organ administracyjny wskazał również, że jego zdaniem ,,...sporządzony operat szacunkowy spełnia wymogi formalne stawiane tego typu dokumentom w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W wyniku dokonanej analizy należy uznać go za prawidłowy i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym dopuścić go jako dowód w sprawie, na podstawie którego została ustalona opłata adiacencka".

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła A. M. W. - Oddział Terenowy A.M. W. we W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania, wskazano, że wycena będąca jedynym ustawowym środkiem dowodowym w sprawie obarczona jest błędem wypaczającym jej wynik. Operat sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż wycenę wartości nieruchomości przed podziałem przeprowadzono poprzez porównanie działek niepodobnych do wycenianej o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, których ceny są według analizy wykonanej przez rzeczoznawcę tańsze niż działki przeznaczone pod parkingi i drogi publiczne. Do porównań należało przyjąć działki o podobnym ,,podwójnym" przeznaczeniu planistycznym lub z braku bazy do porównań wycenić działkę nr [...] proporcjonalnie w oparciu o obie funkcje. Dalej składający odwołanie wywodził, że rzeczoznawca nie przedstawił opisu żadnej z działek przyjętych do porównań, co nie pozwala na ocenę trafności ich wyboru przez autora wyceny. Stąd też jego zdaniem wady operatu dyskwalifikują go jako środek dowodowy w sprawie.

A. M. W. pismem z dnia 18 maja 2012 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta L. wskazując, na występujące jej zdaniem nieprawidłowości w operacie szacunkowym. W związku z tym organ I instancji przekazał kopię tego pisma rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowania się względnie dokonania korekty operatu. Rzeczoznawca majątkowy Z. S. odniósł się do uwag w zakresie operatu pismem z dnia 14 czerwca 2012 r., w którym podtrzymał wcześniej zajęte stanowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia [...]r. nawiązując do złożonego odwołania oraz stanowiska w sprawie operatu szacunkowego wezwało A. M. W. do poinformowania czy składający odwołanie wystąpi do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu z dnia 20 lutego 2012 r. Jak wskazano zgodnie z art. 57 ust. 1 u.g.n. merytorycznej oceny operatu szacunkowego może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W odpowiedzi wskazano, że ,,taka czynność na tym etapie postępowania pozostaje w gestii organów administracji publicznej".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wystąpiły przesłanki pozytywne ustalenia opłaty w postaci zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją ostateczną, wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz obowiązuje uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kwestię wzrostu wartości nieruchomości ustala się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Organ ustalający opłatę jest zobowiązany dowieść, że w wyniku podziału określonej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego na użytek prowadzonego postępowania organ odwoławczy wskazał, że oceny tego dowodu pod względem formalnym oraz jego wartości dowodowej dokonał w sposób szczegółowy organ I instancji. Ocena ta nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego, bowiem w ocenie Kolegium operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak dalej podano operat szacunkowy zawiera prawem wymagane elementy i może stanowić, w ocenie Kolegium, dowód w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale oraz określenia kwoty opłaty adiacenckiej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podano, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma prawo i obowiązek zbadać czy operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Zarzuty A.M.W. posiadają merytoryczny charakter, a zatem tryb postępowania został wyczerpany, gdyż zarzuty te były już przedmiotem szczegółowej analizy i wyjaśnień rzeczoznawcy. Co do przekazania przez organy operatu szacunkowego celem dokonania analizy przez organizację zawodową uznano, że obowiązek taki nie ciążył na organie I instancji jak też nie ciąży na organie odwoławczym. Przyjęte w operacie wartości nie budzą wątpliwości organów, a tylko w takiej sytuacji na organie ciąży obowiązek w tym zakresie.

Na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. M. W. domagając się uchylenia wydanej w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu i niewyczerpującym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego i uznaniu, że operat szacunkowy został poprawnie sporządzony na skutek czego oceniono, że wzrost wartości nieruchomości wyraża się kwotą 92.100,00 zł - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazując niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej według cen sprzed wydania decyzji ustalającej tę opłatę (14 maja 2012 r.), na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość na dzień 20 lutego 2012 r.

Skarżący stwierdził, że operat szacunkowy podlega takiej samej ocenie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie, nie podejmując nakazanych przepisami art. 7 i 77 k.p.a. czynności, Kolegium zaniechało w istocie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W jego ocenie w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy winien zasięgnąć opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co do prawidłowości operatu szacunkowego. Wadliwość operatu szacunkowego wynika w szczególności z niewłaściwego wyboru nieruchomości do porównania co czyni operat szacunkowy niewiarygodnym i nie może on stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz nie wykazano związku jaki zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium nie zgodziło się z treścią zarzutów twierdząc, że dokonano oceny operatu szacunkowego i ocena w tym zakresie została zawarta w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji. Organy nie mają natomiast prawa dokonywania merytorycznej oceny operatu lecz w tym względzie szczegółową analizę i wyjaśnienia składał rzeczoznawca majątkowy. Natomiast co do twierdzeń skarżącego odnoszących się do naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazano treść art. 156 ust. 3 u.g.n., z którego wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale.

Z całości regulacji wskazanego wyżej przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela,

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.),

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów orzekających w sprawie, a stanowisko to podziela także Sąd, że kumulatywnie zaistniały wyżej wymienione przesłanki. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15).

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mający szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

W ocenie organów obu instancji, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Przyjmując takie oto założenie, zarówno Prezydent Miasta L. jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. swoje podejście do kluczowego w sprawie dowodu ograniczyły wyłącznie do oceny zbyt powierzchownej i niekoniecznie słusznej zdaniem Sądu.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, najpierw motywując treść rozstrzygnięcia szeroko przywołał, wskazując na treść operatu szacunkowego, sposób dokonania wyceny poszczególnych działek gruntu, by następnie w reasumpcji aktu administracyjnego odnieść się do tego dokumentu uznając go za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Jednakże w czasie wprowadzania do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r. nr [...] A. M. W. podjęła polemikę z operatem szacunkowym wykazując istniejące w jej ocenie nieprawidłowości, które, jak stwierdził Sąd, ze względu na datę zapoznania organu administracyjnego z tym stanowiskiem nie mogły zostać uwzględnione w wydanym rozstrzygnięciu. Organ jednak wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska, a otrzymaną odpowiedź przekazał organowi II instancji. Argumentacja odwołania odnosząca się w istocie do zbliżonych w swej treści twierdzeń również została, tym razem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., przekazana rzeczoznawcy majątkowemu celem zajęcia stanowiska. W tej sytuacji na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz odwoławczego mamy do czynienia z podniesieniem konkretnych zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego.

Uwagę Sądu zwróciło kilka aspektów prowadzonego postępowania, w tym w szczególności: sposób odniesienia się przez rzeczoznawcę do zastrzeżeń, wykorzystanie stanowiska rzeczoznawcy przez organy administracyjne, w tym w szczególności przez organ II instancji, oraz redakcja uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kontekście zarzutów do operatu szacunkowego przy uwzględnieniu kryteriów art. 107 § 3 k.p.a.

Rzeczoznawca majątkowy składał wyjaśnienia i zajmował stanowiska kilkakrotnie - poczynając od informacji składanych organowi I instancji, następnie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a nawet ustosunkowując się do zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skoro zatem istniała potrzeba uzyskiwania kilkakrotnych wyjaśnień co do operatu szacunkowego, organy co najmniej rozważyć winny wątpliwość, czy aby w tej sytuacji jest ona kompletna i faktycznie w sposób właściwy odzwierciedla stan faktyczny w taki sposób by był on również jasny dla strony postępowania. A. M.W., co prawda kwestionuje w sposób merytoryczny operat szacunkowy, ale w ocenie Sądu sam charakter zastrzeżeń nie zwalnia w żaden sposób organów administracyjnych od przesunięcia ciężaru dowodzenia słuszności operatu szacunkowego na rzeczoznawcę. Jak wynika z treści decyzji organu II instancji, przyjął on następujące założenia: ,,W ocenie Kolegium, tryb postępowania, w związku z merytorycznymi zarzutami A. wobec operatu został wyczerpany, bowiem zarzuty te były przedmiotem szczegółowej analizy i wyjaśnień rzeczoznawcy", ,,obowiązkiem organu było pouczenie skarżącego o uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego", ,,tym samym obowiązek ten nie ciążył na organie I instancji ani nie ciąży na organie odwoławczym. Przyjęte bowiem w tym operacie wartości nieruchomości nie nasuwają uzasadnionej wątpliwości organów".

Co prawda organy decyzyjne prawidłowo realizowały zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a. każdorazowo umożliwiając stronie zapoznanie się ze stanowiskami rzeczoznawcy, jednak w najmniejszym stopniu nie pokusiły się o skonfrontowanie treści zastrzeżeń z wyjaśnieniami rzeczoznawcy lecz uznały, że skoro wypowiedział się w sprawie sam rzeczoznawca - tryb został wyczerpany. Takie podejście organu administracyjnego trwa niezmiennie w toku postępowania i obejmuje nawet etap skargi do sądu. Nie można uznać, że ocena stanu faktycznego sprawy polegająca na odniesieniu zarzutów strony do stanowisk rzeczoznawcy byłaby merytoryczną oceną operatu szacunkowego, do której jak wiadomo organ administracyjny nie jest uprawniony. Czynność ta może bowiem doprowadzić do uznania, że konieczne jest szersze postępowanie dowodowe prowadzące do jednoznacznego ustalenia, że przedłożony operat szacunkowy istotnie jest dokumentem niewadliwym lub wadliwym i daje lub też nie podstawy do przyjęcia go jako najważniejszego dowodu w sprawie. ,,Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. (II OSK 481/09, LEX nr 597629)".

Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ administracyjny zobligowany jest zatem dokonać oceny wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Sam fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Wobec powiedzianego trudno w ocenie Sądu zgodzić się z organami, że operat szacunkowy nie budził ich wątpliwości, skoro zobowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej wskazywał na takie wątpliwości i były one organom znane. W takiej sytuacji organy powinny podjąć dalsze działań w celu określenia wartości nieruchomości, a nie poprzestać na wycenie zawartej w tym operacie. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że organy realizując ogólne zasady procedury administracyjnej odnoszące się do gromadzenia i oceny wszechstronnego materiału dowodowego nie były w żaden sposób ograniczone możliwościami wynikającymi z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zlecenie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową, czy też zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego.

Uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu nie wyczerpuje wymogu postawionego treścią art. 107 § 3 k.p.a. Poza przyjęciem przez organy poprawności przedłożonej oceny nie wskazały one w żaden sposób dlaczego argumentacja strony jest niesłuszna czy błędna. Nie jest przecież wystarczające przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, natomiast zarzuty były przedmiotem jego analizy i wyjaśnień. Zgodnie z zasadą przekonywania, to z uzasadnienia aktu administracyjnego ma wynikać dlaczego konkretnym twierdzeniom nie przyznano racji. W badanym stanie faktycznym konieczne było wiec, (przy założeniu, że byłoby to zgodne z zasadą prawdy obiektywnej), wykazanie, że poprawnie dokonano doboru działek do porównania, dostatecznie opisano działki przyjęte do porównania, zasadne było uznanie, że udzielone przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia faktycznie wyczerpują zarzuty strony podnoszone w postępowaniu. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1610/11 LEX nr 1109793).

Odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazanych odnośnie naruszenia art. 98a ust. 1 zdanie czwarte u.g.n. polegającego na nieustaleniu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej lecz na trzy miesiące wcześniej, Sąd uznał go za chybiony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, który odwołał się do art. 156 ust. 3 u.g.n., gdzie wskazano, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Skoro więc operat szacunkowy opatrzony jest datą 20 lutego 2012 r., mógł on stanowić podstawę decyzji administracyjnych wydanych odpowiednio w dniu 14 maja i 27 sierpnia 2012 r.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien ustalić dokładnie stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Należy zatem precyzyjnie odnieść się do zastrzeżeń strony podniesionych w stosunku do operatu szacunkowego w oparciu o już udzielone wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, lub też gdy organ orzekający w sprawie uzna to za konieczne zażądać dodatkowych wyjaśnień. Nie można też wykluczyć ewentualności skorzystania z trybu przewidzianego art. 157 ust. 1 u.g.n. czy nawet zlecenia sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.