Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1487/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183, 188, 200, 203 pkt 1, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1, par. 271 ust. 1 i 9, par. 272 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 3-6
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1, 5 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 946/11 w sprawie ze skargi I. M. i R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. M. kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 946/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. M. i R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę obiektu budowlanego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. (dalej inwestor) pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent, po zreferowaniu przebiegu postępowania powołał się na własne postanowienie z [...] 2009 r. [znak ...] (dalej postanowienie z [...] 2009 r.), wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydane na podstawie upoważnienia Ministra Budownictwa do wyrażenia zgody w zakresie planowanej nadbudowy, ocenę techniczną dotyczącą wpływu nadbudowy na budynki sąsiednie znajdujące się na działkach nr [...] oraz na ocenę techniczną projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia o możliwości nadbudowy i zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ I instancji dodał, że projekt budowlany zawiera analizę nasłoneczniania powierzchni mieszkalnych w budynkach na działkach nr [...], z której wynika, że inwestycja nie spowoduje zacieniania budynków sąsiednich. Zaznaczył, że planowana inwestycja jest zgodna z uzyskaną przez inwestora decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2004 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2004 r.) o warunkach zabudowy.

Z tych względów w ocenie organu I instancji, planowana w odległości 1,70 m od granicy działki sąsiedniej nadbudowa będzie wykonana z poszanowaniem interesów osób trzecich, które polega na zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodność ta została przedstawiona w analizie zacienienia i dopływu naturalnego oświetlenia budynków znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Planowana nadbudowa nie powoduje zwiększenia powierzchni zabudowy ani nie zmniejsza powierzchni biologicznie czynnej działki inwestora.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli I. M. i R. F. (dalej skarżący) - współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości. Podkreślili, że wykonanie nadbudowy spowoduje znaczne ograniczenie dostępu światła słonecznego do pomieszczeń zlokalizowanych na parterze ich budynku mieszkalnego. Uciążliwość ta jest tym bardziej dotkliwa, że dotyczy to południowej strony nieruchomości. W związku z tym udzielone w tym przypadku odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest niewłaściwe.

W ich ocenie wykonana na zlecenie inwestora analiza przesłaniania i nasłonecznienia nieruchomości sąsiednich pozostaje w sprzeczności z wnioskami analizy złożonej przez M. D. Zaznaczyli, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii legalności garażu, nad którym ma zostać zrealizowana nadbudowa, czym naruszył art. 7 i 77 kpa.

Decyzją z [...] 2011 r. [znak ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. i poprzedzające ją postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że zatwierdzony projekt budowlany, uzupełniony zgodnie z postanowieniem z [...] 2009 r. został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Zawiera on inwentaryzację stanu istniejącego, dopuszczającą wykonanie przedmiotowej nadbudowy. Projekt ten zawiera analizę zacienienia i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich, z której wynika spełnienie warunków § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.] (dalej rozporządzenie z 2002 r.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznając je za bezzasadne wskazał, że analiza wykonana na zlecenie M. D. dotyczyła tylko jej budynku, a nie budynku odwołujących, a do obliczeń w niej zawartych przyjęto wysokość, która nie odpowiada wysokości projektowanej nadbudowy. A więc nie ma podstaw by odmówić wiarygodności wynikom analizy zawartej w projekcie. Odnośnie kwestii legalności garażu inwestora organ I instancji wskazał, że Urząd Miasta [...] nie posiada dokumentacji archiwalnej dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce "uspołecznionej" [winno być "nie uspołecznionej"] w roku 1976 widnieje wpis o udzielonym na rzecz J. i M. K. decyzji z [...] 1976 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 1976 r.) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego o pow. 109 m² . Zgodnie z inwentaryzacją w 2009 r., powierzchnia zabudowy istniejącego budynku wraz z garażem wynosi 109,4 m². Zdaniem Wojewody, brak rozbieżności między określoną w pozwoleniu i istniejącą powierzchnią zabudowy wskazuje, że wydane w 1976 r. pozwolenie na budowę obejmowało również garaż.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli skarżący, kwestionując prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżący podnieśli, że decyzje organów obu instancji oparto o zgodę na odstępstwo udzieloną przez organ I instancji na podstawie upoważnienia Ministra Budownictwa z 4 października 2007 r. Ich zdaniem upoważnienie to utraciło ważność i wobec wniesienia uzupełnionej dokumentacji budowlanej proces uzyskania zgody na odstępstwo należało powtórzyć w całości.

Powtórzyli zarzuty dotyczące przesłaniania i zacieniania ich budynku przez projektowaną nadbudowę. Ich zdaniem ocena wykonanych analiz nie jest właściwa. Nawet gdyby przyjąć jej poprawność, to i tak nadbudowa prowadzi do znacznego zagęszczenia i efektu przytłoczenia zabudowy sąsiedniej pogarszając tym samym warunki zamieszkiwania, a w efekcie wpływając negatywnie na wartość działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przywołując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji z [...] 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz postanowienie z [...] 2009 r. wyrażające inwestorowi zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Sąd I instancji zaznaczył, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. [z 2010 r.], nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.);

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do art. 35 ust. 4 pb, w razie spełnienia powyższych wymagań oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 pb, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy.

Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności sprawy, Sąd I instancji wskazał, że prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli dochowały, a uznanie przez nie, że projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne. Bezspornym jest, że inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt ten organy poddały kontroli ustalając, że jest on kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 3 pb).

Oceny co do spełnienia wskazanych wymogów formalnych wniosku nie podważają również sami skarżący.

W sprawie bezspornym jest, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącą organ administracji budowlanej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...].

Oceniając z kolei zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Sąd I instancji podzielił ocenę dokonaną przez organy, że w tym aspekcie projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym organ rozpatrujący wniosek inwestora zobligowany był do udzielenia jej pozwolenia na nadbudowę.

Podkreślił, że inwestor uzyskał od Prezydenta Miasta [...] zgodę na odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 pb, co umożliwiało wykonanie nadbudowy budynku w odległościach innych niż obowiązujące. Zgoda ta została wydana w wyniku upoważnienia udzielonego przez Ministra Budownictwa na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych w odległości 1,70 m od granicy z działką nr [...].

W zakresie kwestionowanej przez skarżących legalności udzielonej przez organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, Sąd I instancji zaznaczył, że w jego ocenie rozstrzygnięcie to uzasadnia istnienie w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Za taką przesłankę należy bez wątpienia uznać sytuację, kiedy inwestor - mimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 pb) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (wyrok NSA z 23.2.2007 r., II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007/6/134). Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Inwestor wykazał, że ów szczególny przypadek miał miejsce, a to z uwagi na wymiary działki (brak możliwości rozbudowy budynku) i w szczególności fakt, że planowany do nadbudowy budynek już jest usytuowany w odległości 1,70 m od granicy z działką skarżących. W tych warunkach zasadnie organy uznały, że projektowana nadbudowa jest uwarunkowana technicznie i funkcjonalnie rozwiązaniami istniejącego już od wielu lat budynku.

Podnoszone w toku całego postępowania argumenty skarżących sprowadzają się w gruncie rzeczy do nieakceptowania przez nich planowanej nadbudowy, a to z uwagi na fakt, że ich zdaniem jej realizacja doprowadzi do zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym należącym do skarżących.

Zdaniem Sądu i instancji, twierdzeń tych nie można było uznać za usprawiedliwione. Zaprojektowana nadbudowa nie będzie ograniczała dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi, które znajdują się w budynkach posadowionych na sąsiednich nieruchomościach.

W szczególności orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały przedłożoną przez inwestora analizę zacienienia i nasłonecznienie budynków sąsiadujących z terenem inwestycji za rozstrzygającą kwestię zgodności planowanej rozbudowy budynku z § 13 i 60 rozporządzenia 2002 r.

Analiza sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w zakresie projektowania, o jakich mowa w art. 12 i nast. pb, stanowiła dowód odpowiadający definicji zamieszczonej w art. 75 § 1 kpa. Skarżący będący właścicielami - w ich ocenie - budynku zacienianego, w toku postępowania przed organem I instancji, ani też we wniesionych odwołaniach, nie posłużyli się argumentacją czy dowodami mogącymi podważyć prawidłowość sporządzonej analizy zacienienia i nasłoneczniania. Tym samym brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia w sprawie kolejnych dowodów dotyczących tej kwestii, żądania takie dotyczyły okoliczności już stwierdzonej wskazanym wyżej dowodem (art. 78 § 2 kpa).

Sporządzona analiza jednoznacznie wskazuje (zarówno w stosunku do budynku znajdującego się na działce nr [...], jak i budynku skarżących), że wysokości przesłaniania są mniejsze od odległości między pomieszczeniami z oknem na parterze, a krawędzią elementu przesłaniającego. Mówiąc inaczej, obiekt przesłaniający nie znajduje się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania.

W związku z tym słusznie organy przyjęły, że wykonanie nadbudowy nad istniejącym garażem nie wpłynie na pogorszenie naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich, a tym samym, że spełnione są wymogi z § 13 i 60 rozporządzenia z 2002 r.

W ocenie Sądu I instancji dokonana przez organ ocena kwestii zacieniania i nasłonecznienia została oparta o analizę architekta, która przez część opisową i graficzną w sposób zrozumiały i zgodny z prawem omawia całokształt przesłanek z § 13 i 60 rozporządzenia z 2002 r. Z tych względów dokonana ocena materiału dowodowego nie może zostać uznana za dowolną. Niezasadny tym samym jest zarzut skargi, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 pb.

Prawo budowlane nie reguluje kwestii związanych z utratą wartości działki na skutek zagęszczenia zabudowy na działce sąsiedniej, które to kwestie należałoby zakwalifikować do prawa cywilnego (sąsiedzkiego). Wartość nieruchomości nie korzysta z ochrony prawnej na gruncie Prawa budowlanego. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem przez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i norm dotyczących budowy. Jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów, które podlegają ochronie z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 pb. Ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają.

W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki (wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2004 r., IV SA 3483/02, Lex nr 156958). Skoro wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich (jak w sprawie niniejszej), nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich. Wyłącznie przepisy prawa a nie subiektywne odczucia strony, mają normatywne znaczenie dla sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji udzielona w sprawie zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie narusza prawa, a tym samym chronionych interesów skarżących. Organy w sposób należyty i wyczerpujący przedstawiły argumenty przemawiające za udzieleniem inwestorowi takiej zgody. Podkreślił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w głównej mierze dotyczy nadbudowy istniejącego już budynku, co nie spowoduje zmiany odległości ściany budynku inwestora od granicy z działką skarżących. Zmianie ulegnie jedynie jej wysokość, która nie ograniczy wymaganego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła I. M. (dalej skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adwokata D. P., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia "2001" r. [winno być "2002"] w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez oddalenie skargi, a przez to nieuwzględnienie przez WSA w Lublinie określonej rozporządzeniu z 2002 r. minimalnej odległości od budynku planowanego na sąsiedniej działce i w konsekwencji zezwolenie na wybudowanie budynku w odległości mniejszej od budynku planowanego na działce skarżącej, niż wymagana odległość minimalna;

- art. 9 w zw. z art. 4 i 5 [ust. 1; s. 2 pkt 2 tiret 1, s. 6 skargi kasacyjnej] pkt 9 pb przez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że odstępstwo należy zastosować w każdym przypadku, gdy właściciel nie może zrealizować prawa zabudowy własnej działki ze względu na warunki techniczne, gdy tymczasem prawo to nie posiada charakteru bezwzględnego i musi być realizowane z uwzględnieniem zasady zawartej w art. 5 [ust. 1] pkt 9 pb tj. poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 4 i 35 ust. 1 pb przez oddalenie skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu administracji publicznej udzielającej pozwolenie na budowę budynku w sposób niezgodny z przepisami techniczno–budowlanymi;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 i 3 § 1 z art. 145 ust. 1 lit. a i c i art. 151 ppsa w zw. z art. 4, 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 pb w zw. z § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. § 272 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. przez oddalenie skargi mimo tego, że istniały podstawy do jej uwzględnienia bowiem organy administracji błędnie stosowały przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia z 2002 r. dopuszczając do nieuzasadnionego zastosowania odstępstwa od warunków technicznych i usytuowania oraz nadbudowy budynku znajdującego się w odległości 6 m i 20 cm od budynku znajdującego się na działce skarżącej, podczas gdy zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. odległość ta winna wynosić minimum 8 m a tym samym nie poszanowano uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 151 i 145 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przejawiające się tym, że WSA w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż istniały przesłanki do "stwierdzenia nieważności decyzji" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. W sytuacji gdy organ administracji błędnie przyjął, że planowana na działce sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą współwłasność skarżącej kasacyjnie budowa jest zgodna z prawem, gdy tymczasem jej realizacja doprowadzi do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza w sytuacji gdy nie są zachowane wskazane minimalne odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich nieruchomościach;

- art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 151, 134, 133, 141 § 4 ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji istotnego dla rozstrzygnięcia faktu tj: zgodności wybudowanego garażu nad którym ma zostać zrealizowana nadbudowa z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, wyłącznie w oparciu porównanie powierzchni zabudowy określonej w inwentaryzacji z 2009 r. (około 109,4 m²) z wpisem w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce "uspołecznionej" [winno być "nie uspołecznionej"] w roku 1976, gdzie odnotowano wpis o udzielonym na rzecz J. i M. K., decyzją z [...] 1976 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego o pow. 109 m², bez ustalenia czy wpis w ewidencji ruchu budowlanego stanowi powierzchnię użytkową budynku (tak jest to z reguły podawane), czy też jego powierzchnię zabudowy;

- art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 151, 134, 141 § 4, art. 133 ppsa w zw. z art. 7 i 77 i 9 kpa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji nie miały podstaw prawnych do przeprowadzenia w sprawie kolejnych dowodów dotyczących kwestii prawidłowości analizy zacienienia i nasłonecznienia w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie podważała prawidłowość tej analizy dołączonej przez inwestora zarówno na etapie postępowania przed organami jak też w skardze do WSA. Stanowisko skarżącej kasacyjnie rodziło po stronie organu obowiązek przeprowadzenia odpowiednich dowodów ewentualnie wyjaśnienia stronie, że to ona ma obowiązek dowody takie przedstawić (art. 9 kpa), a w efekcie obowiązek uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenia w całości wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Lu 946/11 i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia "2001" r. [winno być "2002"] w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) przez oddalenie skargi. Ustawodawca dopuścił w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 pb. Jednocześnie ustawodawca – w zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy - wskazał, że odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu warunków zamiennych (art. 6 ust. 1 pb). W doktrynie wskazuje się, że porównanie użytych przez ustawodawcę sformułowań wynika, że w określonym przypadku odstępstwo może doprowadzić do pogorszenia warunków zdrowotno sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska (W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 90-91, uw. 3), natomiast "nie może powodować zagrożenia" życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Do przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 pb, należy wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 pb, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Normodawca określił, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 rozporządzenia z 2002 r.). Normodawca wskazał, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 [rozporządzenia z 2002 r.] lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.).

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 [rozporządzenia z 2002 r.], dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

W postanowieniu z 23 października 2009 r. Prezydent, powołując art. 123 kpa, art. 9 ust. 2 i art. 82 ust. 1 i 2 pb, wyraził zgodę M. K. na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia za 2002 r., umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie z przeznaczeniem na cele mieszkalne istniejącego budynku garażowego na działce nr [...], w odległości 1,7 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Prezydent ograniczył swe rozważania jedynie do analizy zachowania wymogów § 13 i 60 rozporządzenia z 2002 r. Jednakże normodawca wymaga uwzględnienia § 271-273 rozporządzenia z 2002 r.

Uwagi Sądu I instancji uszło, że w postanowieniu z [...] 2009 r., decyzji z [...] 2011 r. i decyzji z [...] 2011 r. zabrakło ustaleń istotnych z punktu widzenia dochowania wymogów § 271-273 rozporządzenia z 2002 r. oraz rozważań dotyczących uwzględnienia § 271-273 rozporządzenia z 2002 r. Nie ustalono, w jakiej odległości od budynku M. K. znajduje się budynek skarżących; czy w ścianie budynku na działce nr [...] są otwory od strony działki nr [...]; ile kondygnacji będzie miała projektowana, nadbudowana część budynku na działce nr [...]. Brak jakichkolwiek rozważań, czy odstępstwo może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia (art. 9 ust. 1 pb), co jest istotne z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), pkt 9 pb. Istotna jest bowiem nie tylko odległość nadbudowywanej części budynku od granicy działki nr [...] z działką nr [...], lecz także odległość obu budynków od siebie i ich cechy z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. Błędnie zatem Sąd I instancji aprobował pogląd organów obu instancji, że przedłożony projekt był kompletny.

W § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. normodawca bardzo szczegółowo określił, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli zawartej w ust. 1 § 271.

Budynki mieszkalne jednorodzinne, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, winny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (§ 272 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.). Odległości, o których mowa w ust. 1, dla budynków wymienionych w § 213 (w tym budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie mieszkalnych, jednorodzinnych - § 213 pkt 1 lit. a), bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć o 25%, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przykryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, mniemającymi otworów (§ 271 ust. 9 pb).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 4 i 5 ust. 1 pkt 9 pb przez błędną ich wykładnię. Przepisy art. 3-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 178, poz.1380 ze zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121, poz. 1137 ze zm.), jako przepisy szczególne o których mowa w art. 5 ust. 1 ab initio, pkt 1 lit. b pb, mogą być podstawą oceny spełnienia wymogów przez inwestora w zakresie, w jakim wynika to z przepisów materialnoprawnych – w tym w szczególności w zakresie określonym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie Prawa budowlanego, bądź w przepisach szczególnych (w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 ab initio, pkt 1 lit. b, pkt 9 pb; W. Piątek – op. cit. s. 62-64 uw. 2 pkt 3), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pb.

Wojewódzki Sąd błędnie aprobował zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję I instancji, mimo że brak w tych decyzjach ustaleń i rozważań, dotyczących ochrony uzasadnionych interesów skarżących, z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów szczególnych.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 kpa 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 151 i 145 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem na tym etapie postępowania, co najmniej przedwczesne jest uznanie, że zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 145 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skoro Sąd I instancji błędnie aprobował decyzje organów obu instancji, mimo nie ustalenia w kontrolowanym postępowaniu faktów mogących istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle wskazanych przepisów prawa materialnego: art. 4, 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 pb w zw. z § 12 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 i 9 w zw. § 272 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., to oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa było co najmniej przedwczesne.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 151, 134, 133, 141 § 4 ppsa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał Sądowi I instancji wystarczająca podstawę dla ustalenia, że przedmiotowy garaż został pobudowany legalnie. Organy administracji publicznej poszukiwały dowodów, mogących być podstawą ustaleń w tej materii. Skoro w wyniku kwerendy ustalono, że Urząd Miasta [...] nie ma dokumentacji archiwalnej dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], to organy mogły istotną dla sprawy okoliczność ustalić na podstawie każdego dowodu, przyczyniającego się do wyjaśnienia sprawy, nie będącego sprzecznym z prawem (art. 75 § 1 kpa). Takim dowodem był dowód z dokumentu, znajdującego się w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej z 1976 r. Porównanie zapisu w tej ewidencji, z inwentaryzacja dokonaną w 2009 r., pozwoliło organom w sposób prawidłowy dokonać ustaleń co do faktu objęcia pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego także przedmiotowego garażu. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu, prowadzącego do odmiennych ustaleń.

Nie doszło do naruszenia art. 1 i 3 § 1 w zw. z art. 151, 134, 141 § 4, art. 133 ppsa w zw. z art. 7 i 77 i 9 kpa. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że w kontrolowanym postępowaniu brak było podstaw do prowadzenia kolejnych dowodów dla analizy zacienienia i nasłonecznienia. Samo kwestionowanie analizy dołączonej przez inwestora, gdy analiza ta nie nasuwała wątpliwości co do jej prawidłowości, nie mogła prowadzić od odmiennej oceny. Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano art. 78 § 2 kpa, a autor skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu, jako normy dopełnienia, nie postawił. Brak było podstaw do udzielenia skarżącej pouczeń co od obowiązku przedstawienia przez skarżącą takich dowodów, skoro skarżący uczestniczyli aktywnie w postępowaniu i mieli świadomość, że M. D. przedłożyła w postępowaniu administracyjnym analizę dotyczącą jej budynku. Tylko zatem od woli skarżących zależało, czy w postępowaniu administracyjnym przedłożą analizę zacienienia bądź nasłonecznienia, dotyczącą ich budynku.

Stwierdzone naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z [...] 2011 r. (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i art. 135 ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r. będzie konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Prezydent zobowiąże wnioskodawczynię do przedłożenia kompletnego projektu i oceni, czy wnioskowane zamierzenie, z uwagi na odległość między budynkami na działce nr [...] i [...], przy uwzględnieniu cech budynku skarżących i projektowanych cech nadbudowanego budynku na działce nr [...] zgodne będzie także z przepisami szczególnymi, przy uwzględnieniu, że odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych, o których mowa w art. 7 pb, nie może spowodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II OSK 1487/12 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 514, uw. 11).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.