Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 111/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. NR [...] Starosta G. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.), zwana dalej Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. J. stacji paliw płynnych ( pawilonu stacji, zadaszenia stalowego, wewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektrycznej, paliwowej gazu płynnego oraz placów manewrowych) na działce o nr ew. [...] poł. w miejscowości B., gm. G. określając warunki prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie określił obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] złożył D. Z. W odwołaniu wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał strony postępowania bowiem zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko inwestycja oddziaływuje również na nieruchomość H. i P. S. Poza tym podnosił, że dokumentacja projektowa zawiera liczne poprawki, które powodują, że nie wiadomo jaka jest treść obowiązująca. Dodatkowo poprawki nie są podpisane i nie są opatrzone pieczęciami ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz datą dokonania zmian. D. Z. zarzucił również, że toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu z drogi krajowej do stacji, w którym to postępowaniu został pominięty przez organ administracji. Budowa tego zjazdu na wysokości jego działki w sposób zdecydowany utrudni wyjazd z posesji i bezpośrednio na nią oddziałuje. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją NR [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwana dalej kpa,) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawa budowlanego ( tekst jednolity Dz. U. nr 156, poz. 1118 z póź. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości B., Gm. G. wynika, iż przy zastosowaniu ekranowania wschodniej granicy działki na długości [...] m nie zostanie przekroczony poziom hałasu w porze dziennej i nocnej. Nie zostanie również przekroczone dopuszczalne stężenie gazów poza granicami działki inwestora. W decyzji tej stwierdzono również, że na podstawie zebranych dokumentów prawidłowa eksploatacja projektowanej stacji paliw nie będzie przekraczać standardów jakości środowiska poza jej terenem, a zatem nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

Poza tym organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym na terenie działki nr [...]. Nadto zaprojektowany pas zieleni oraz ekrany o wysokości 3 m usytuowane są w odległości 1,5 m od granicy działki, a nie przy granicy. Takie usytuowanie nie narusza ustaleń § 12 ust. 7 pkt 8 tego planu w zakresie ogrodzeń pełnych pomiędzy działkami o wysokości maksimum 2,2 m. Organ też nie dopatrzył się braku czytelności wykonanych poprawek. Poza tym odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu przed organem I instancji H. i P. S. Wojewoda [...] stwierdził, że Skarżący nie złożył do sprawy pełnomocnictw do działania w ich imieniu, zatem nie może żądać od organu czynności na rzecz osób trzecich. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1454/05 wskazał, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Powstający w wyniku korzystania ze stacji hałas oraz spaliny nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomości należące do Skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Są to okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Okoliczności te mogą uzasadniać przymiot strony skarżących w postępowaniu prowadzony przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidują środki prawne mające służyć ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed hałasem. Ochronie takiej służą również przepisy prawa cywilnego przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c). okoliczności te nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany dla inwestycji został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji niesłusznie uznał D. Z. za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. Z. W skardze zarzucił Wojewodzie [...] błędną interpretację art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniósł, że od ośmiu lat uczestniczy w tym postępowaniu i przez wszystkie instytucje był traktowany jako strona. Niezrozumiałe jest więc nagłe stwierdzenie, że nie ma w sprawie interesu prawnego. Poza tym wskazał, że liczne ekspertyzy przeprowadzone w sprawie wykazały, że inwestycja negatywnie wpływa na jego nieruchomość. Dalsza część uzasadnienia skargi zawiera przytoczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GI 348/07 dotyczącego bardzo podobnej sprawy. Wywody tego rozstrzygnięcia sprowadzają się do stwierdzenia, że biorąc pod uwagę, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko co samo przez się wskazuje, że obszar jej oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiednie, wykluczenie istnienia tego obszaru poza terenem inwestora z powołaniem się jedynie na brak potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i zachowanie wymaganych odległości stanowi obrazę art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Na koniec Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy w sposób niezadowalający odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).

Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, co skutkowało uwzględnieniem skargi aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w skardze wymienione.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy D. Z. wnoszący odwołanie posiada w sprawie przymiot strony, czy legitymuje się przepisem prawa materialnego wskazującym jego prawa lub obowiązki.

Dlatego ocena Sądu Administracyjnego ogranicza się w niniejszej sprawie do zbadania kwestii czy skarżący posiada legitymację procesową w niniejszej sprawie, nie badając, merytorycznych zarzutów tak skargi, jak i odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z powyższej definicji obszaru oddziaływania wynika, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, m. innymi wskazane przez organ odwoławczy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki którą dysponuje wyłącznie inwestor. Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej analizy pod kątem uznania D. Z. za stronę niniejszego postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/GI 348/07. Z uwagi na to, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest bardzo podobny do tego w jakim zapadło wskazane wyżej rozstrzygnięcie warto zacytować obszerny fragment z uzasadnienia wyroku. ,,Ustawodawca wprowadzając do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczenie tego obszaru powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym."

Wojewoda [...] jako uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość D. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu przyjął zachowanie przez inwestycję odległości od granicy działki przewidzianej w przepisach określających warunki techniczne, sporządzenie projektu zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz wynikające z decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych ustalenie, że prawidłowa eksploatacja projektowanej stacji paliw nie będzie przekraczać standardów jakości środowiska poza jej terenem, a zatem nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Poglądu tego nie podziela Sąd orzekający w sprawie. Obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) w zasadzie jest wyznaczany dla obszaru na którym doszło do przekroczenia określonych norm, a obszar oddziaływania obiektu to także teren gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Natomiast ustalenie, że projekt budowlany dla inwestycji został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.) nie ma wpływu na ocenę obszaru oddziaływania obiektu. Nie chodzi bowiem o zgodność inwestycji z przepisami prawa ( oczywiście w postępowaniu ustalającym obszar oddziaływania) a o ocenę, czy ze względu na przepisy szczególne, w tym wskazane przez organ odwoławczy, nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu. Organ odwoławczy odmawiając Skarżącemu przymiotu strony takiej analizy nie przeprowadził poprzestając na ocenie zgodności projektu z obowiązującymi przepisami.

Biorąc pod uwagę, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko co samo przez się wskazuje, że obszar jej oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiednie, wykluczenie istnienia tego obszaru poza terenem inwestora z powołaniem się jedynie na brak potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. bez oceny wpływu inwestycji na inne nieruchomości przeprowadzonej między innymi w oparciu o powołane przepisy szczególne nastąpiło z obrazą art. 7 i 77 k.p.a., co miało niewątpliwy wpływ na prawidłowe stosowanie w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło więc z naruszeniem prawa, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadził prawidłową analizę wpływu inwestycji na nieruchomość Skarżącego a co za tym idzie czy znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Uchylenie zaskarżonej decyzji oznacza ponowne rozpoznanie odwołania, a więc ponowną ocenę przez organ odwoławczy, posiadania przez Skarżącego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, z uwzględnieniem wyżej przedstawionego stanowiska Sądu.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z zm.) orzeczono, jak w sentencji.