Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3248/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 185 ust. 4a pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1954
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 3067/15 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie dokonania rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 12.500 (dwanaście tysięcy pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 3067/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] września 2015 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za rezerwację częstotliwości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2013 r. B. S.A. w W. (której następczynią prawną jest A. S.A. w W.; dalej "skarżąca") wniosła o dokonanie rezerwacji częstotliwości objętych Rezerwacją nr 1 na kolejny okres 15 lat, tj. do dnia [...] lipca 2029 r.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Prezes UKE dokonał na rzecz A. rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości z zakresów [...] MHz oraz [...] MHz na obszarze całego kraju na okres do [...] lipca 2029 r. W pkt 3 pkt b decyzji skarżąca została zobowiązana do uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w wysokości 358.080.015,41 zł w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji, na rachunek bankowy Urzędu Komunikacji Elektronicznej;

Decyzją z [...] września 2015 r. Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonym zakresie, tj. w zakresie określenia jednorazowej opłaty.

Prezes UKE stwierdził, że ostatni przetarg na częstotliwości z zakresu [...] MHz został przeprowadzony w 2008 r., a wyłonione w nim spółki uiściły jednorazowe opłaty za dokonanie ww. rezerwacji częstotliwości obejmującej 10 MHz widma w wysokości odpowiednio 217.000.000 zł i 223.000.000 zł, co oznacza, że średnią wartość 1 MHz widma wynosiła w tym przetargu 22.000.000 zł. Rezerwacja na rzecz A. objęła częstotliwości z zakresów [...] MHz, czyli łącznie 13,6 MHz widma. Wniosek został złożony w 2013 r., a więc okres, za który należy uwzględnić średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, obejmuje okres od 2008 r. do 2012 r. Organ podał, jakie były średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanych przez Prezesa GUS, w danych latach.

Opłata za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny została określona zgodnie z następującym wzorem: 22.000.000 zł x 13,6 MHz x 104,2% x 103,5% x 102,6% x 104,3% x 103,7% i wynosi 358.080.015,41 zł.

Organ uznał, że z literalnego brzmienia art. 185 ust. 4a pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r. poz. 1954 ze zm.; dalej "p.t.") wprost wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty uwzględnia się także rok, w którym przeprowadzono przetarg, a zatem rok 2008. Przyjęcie argumentacji strony, że wartość pasma w 2008 roku została określona wprost w przetargu i dlatego nie powinna być indeksowana wskaźnikiem za ten właśnie rok, oznaczałoby odejście od literalnego brzmienia przepisu art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t., do czego organ nie stwierdził podstaw.

Prezes UKE podkreślił, że pismo z [...] marca 2013 r., na które powołuje się strona, nie ma wiążącego charakteru, nie stanowi decyzji organu orzekającej co do prawidłowości przedstawionych wyliczeń, dopiero w decyzji Prezes UKE władczo rozstrzygnął o wysokości opłaty, a prawidłowość dokonanych wyliczeń została szczegółowo wykazana w uzasadnieniu Rezerwacji.

Wobec powyższego organ uznał, że opłata została określona prawidłowo i nie stwierdził przesłanek skutkujących koniecznością uchylenia decyzji w zaskarżonym zakresie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, organ administracji prawidłowo zastosował art. 185 ust. 4a p.t.

WSA uznał, że organ prawidłowo uwzględnił średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS za okres od roku 2008 do roku 2012, a dane te organ podał zgodnie ze stosownymi Komunikatami Prezesa GUS w sprawie średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych za poszczególne lata.

Sąd nie uwzględnił zarzutu uwzględnienia przy obliczaniu opłaty wskaźnika inflacyjnego za rok 2008 r., a nie za 2009 r. i błędnego wyliczenia opłaty z tego powodu. Stwierdził, że z brzmienia przepisu art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t. jednoznacznie wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty, uwzględnia się także rok, w którym przeprowadzono przetarg, a zatem rok 2008. Sąd nie stwierdził również podstaw od odejścia od literalnej wykładni ww. przepisu.

WSA wskazał, że pismo z [...] marca 2013 r., na które powołuje się skarżąca, nie miało w sprawie wiążącego charakteru. Nie stanowiło ono decyzji organu orzekającej co do prawidłowości przedstawionych wyliczeń ani nie było interpretacją prawa. Dopiero zatem w kwestionowanej decyzji Prezes UKE władczo rozstrzygnął o wysokości opłaty.

Wobec tego organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie :

art. 185 ust. 4a pkt. 3 p.t. poprzez jego błędną wykładnię i oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu, który stanowi, że dla wyznaczania opłaty za odnowienie rezerwacji uwzględnia się m.in. średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od roku w którym przeprowadzono przetarg. aukcję albo konkurs na rezerwacie częstotliwości do roku poprzedzającego rok, w którym złożono wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres oraz z pominięciem wykładni systemowej (w tym pro konstytucyjnej) oraz celowościowej z których wynika, że wysokość opłaty za odnowienie rezerwacji powinna odpowiadać wartości rynkowej częstotliwości podlegających odnowieniu, co doprowadziło sąd do błędnego przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało kwotę uzyskaną w przetargu zakończonym w 2008 roku powiększyć o wskaźnik inflacji także za 2008 i w konsekwencji do ustalenia ceny za odnowienie rezerwacji powyżej wartości rynkowej częstotliwości;

art. 185 ust. 4a pkt. 3 p.t. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającej na przyjęciu, że opłata za odnowienie rezerwacji częstotliwości dla A. powinna zostać ustalona z uwzględnieniem średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanych przez Prezesa GUS za 2008 rok pomimo, że doprowadziło to do ustalenia opłaty na poziomie powyżej wartości rynkowej częstotliwości i w konsekwencji doprowadziło do dyskryminacji A. w stosunku do podmiotów, dla których opłata za rezerwację była wyznaczona w oparciu o opinię biegłego odnośnie wartości rynkowej częstotliwości.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.8 k.p.a., poprzez oddalenie skargi A. pomimo, że postępowanie było prowadzone przez Prezesa UKE w sposób niebudzący zaufania do organów państwowych, polegające na tym, że Prezes UKE przyjął oraz potwierdził prawidłowość wyliczenia kwoty za dokonanie rezerwacji częstotliwości w paśmie [...] MHz na kolejny okres, a następnie zwiększył ją o kwotę 14 433 167,14 zł co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ prowadziło do ustalenia opłaty za odnowienie rezerwacji wyższej niż wynika to z przepisów prawa;

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi A. pomimo, że Prezes UKE w sposób niewystarczający wyjaśnił stan faktyczny i nie uwzględnił wszystkich materiałów dowodowych w niniejszej sprawie, w szczególności pisma A. w zakresie zapytania o poprawność wyliczenia kwoty oraz odpowiedzi Prezesa UKE z [...] marca 2013 potwierdzającej poprawność wyliczania przez A. kwoty za dokonanie rezerwacji, która nie obejmowała wskaźnika inflacji za 2008 rok.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy I instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (bądź pkt 2 p.p.s.a.) nie może być wzorcem kontroli wyroku sądu I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Opisana wyżej wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej nie jest jedyna, gdyż za wadliwy uznać należy również brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia p.t. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej spółki – polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej.

Niewątpliwie stanowi to istotną wadę poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej kontroli. Jednakże w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665). Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex 745778, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, Lex 505250, z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244).

Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzający się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t. poprzez błędną wykładnię, stwierdzić należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, trzeba wskazać, jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i na czym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, polegała ich błędna wykładnia przez Sąd I instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, interpretując ww. przepis, oparł się wyłącznie na jego literalnym brzmieniu, z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, co doprowadziło do ustalenia opłaty za odnowienie rezerwacji powyżej wartości rynkowej częstotliwości.

W myśl art. 185 ust. 4a p.t. "Podmiot, na rzecz którego dokonano rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w drodze postępowania, o którym mowa w art. 116 ust. 8, uiszcza jednorazową opłatę za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w kwocie stanowiącej iloczyn:

1) wartości częstotliwości o szerokości 1 MHz dla takiego samego obszaru i wykorzystywania częstotliwości, uzyskanej w wyniku przeprowadzenia ostatniego przetargu, aukcji albo konkursu na rezerwację częstotliwości z danego zakresu częstotliwości;

2) ilości MHz objętych rezerwacją częstotliwości na kolejny okres;

oraz

3) średniorocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, za okres od roku, w którym przeprowadzono ostatni przetarg, aukcję albo konkurs na rezerwację częstotliwości, o których mowa w pkt 1, do roku poprzedzającego rok, w którym złożono wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi kasacyjnej, w których jej autor podnosi błędną wykładnie art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t. i oparcie jej wyłącznie na wykładni językowej, podczas gdy – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki – powinna być dokonana przy uwzględnieniu innych zasad wykładni, tj. systemowej, prokonstytucyjnej i celowościowej.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów.

W zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21).

Z tego wynika, że po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy.

W doktrynie i w orzecznictwie zarówno TK, SN, jak i NSA powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69-77).

Konkludując, wskazać należy, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92).

Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).

Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.

Tymczasem przepis art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące sposobu waloryzacji jednorazowej opłaty rezerwacji częstotliwości. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria w oparciu, o które należy określić jednorazową opłatę za odnowienie rezerwacji częstotliwości. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwrot ten jest na tyle precyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowana przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t. wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doprowadziła do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Uwzględniając wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP normę, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, należy uznać, że zasada równości nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje ugruntowany pogląd, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy, co oznacza, że podmioty znajdujące się podobnej sytuacji powinny być traktowane podobnie, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących. W świetle tak rozumianej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP brak jest uzasadnionych argumentów, które wskazywałyby na jej naruszenie podczas wykładni literalnej art. 185 ust 4a pkt 3 p.t. dokonanej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podmioty uprawione, szczegółowo opisane w dyspozycji w art. 185 ust 4a p.t., tj. podmioty na rzecz których dokonano rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w drodze postępowania, o którym mowa w art. 116 ust. 8 (po przeprowadzeniu przetargu, aukcji albo konkursu), należą do jednej grupy, w stosunku do której odnosi się regulacja treści normy prawnej nakładająca obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości na kolejny okres w sposób dokładnie wskazany w omawianym przepisie. Ustawodawca określając w art. 185 ust. 4 i 4c p.t. inne zasady co do obowiązku uiszczenia ww. opłaty odniósł je do całkowicie odmiennych z punktu widzenia stosunków prawnych podmiotów. Takie prawne zróżnicowanie sposobu określania wysokości opłat za dokonanie rezerwacji częstotliwości – jeżeli jest skierowane do dwóch różnych podmiotów nieobdarzonych cechą relewantną – jest dopuszczalne i zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zauważyć również trzeba, że zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji nie jest tożsamy z zakazem zróżnicowania sytuacji podmiotów prawa. Dyskryminacja oznacza niedające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawa dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2010 r. K 63/07).

W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle zasad wykładni przepisu art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t., duże znaczenie ma wykładnia celowościowa. Celem tego przepisu – nakładającego obowiązek uiszczenia opłaty za odnowienie częstotliwości i określającego szczegółowe przesłanki jej ustalenia – jest, zgodnie ze słusznymi uwagami autora skargi kasacyjnej, urealnienie tej opłaty, wcześniej już ustalonej w procedurze przetargowej, do wartości rynkowej częstotliwości na datę odnowienia rezerwacji.

Innymi słowy chodzi o waloryzację tej opłaty. Ustawodawca przyjął, co wynika wprost z treści art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t., że do waloryzacji jednorazowej opłaty z tytułu dokonania rezerwacji częstotliwości za okres od daty ostatniego przetargu dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika średniorocznego cen towarów i usług konsumpcyjnego ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, który odzwierciedla zmianę cen towarów i usług konsumpcyjnych w danym roku. Obliczany jest w oparciu o wyniki: badania cen towarów i usług konsumpcyjnych na rynku detalicznym, badania budżetów gospodarstw domowych, dostarczającego danych o przeciętnych wydatkach na towary i usługi konsumpcyjne. Przy obliczaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych stosowana jest Klasyfikacja Spożycia Indywidualnego według Celu, zaadaptowana na potrzeby zharmonizowanych wskaźników cen konsumpcyjnych (HICP). Wskaźnik cen obliczany jest według tzw. formuły Laspeyres'a, przy zastosowaniu wag z roku poprzedzającego rok badany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana w art. 185 ust.4a pkt 3 p.t., waloryzacja opłaty – z uwagi na jednoznaczność regulacji prawnej – nie stwarza jakichkolwiek możliwości interpretacyjnych w zakresie ustalenia okresu, za jaki dokonuje się waloryzacji opłaty, podobnie nie można uznać za niewłaściwy sposobu jej ustalania, bo został oparty na obiektywnym wskaźniku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dowodzi istnienia ważnych powodów usprawiedliwiających odstąpienie od sensu językowego wykładanego przepisu. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości (subsydiarności) wykładni systemowej i funkcjonalnej nakazuje, aby interpretator oparł się na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, skorzystał z wykładni systemowej, a w dalszej kolejności funkcjonalnej.

Warto wskazać, że ustawa – Prawo telekomunikacyjne reguluje bardzo wiele instytucji prawnych, m.in. jedynie dla przykładu podać należy, że w art. 1 ust. 1 pkt 1 wprowadza pojęcie działalności telekomunikacyjnej, obejmujące świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących, a w pkt. 4 wskazuje, że Prawo telekomunikacyjne reguluje warunki podejmowania i wykonywania działalności polegającej na m.in. świadczeniu usług telekomunikacyjnych, w tym sieci i usług służących rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów radiofonicznych i telewizyjnych. Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że zamiarem ustawodawcy było wyczerpujące i ścisłe uregulowanie stosunków stanowiących przedmiot regulacji Prawa telekomunikacyjnego. Z tego względu zasadniczo należy domniemywać, że jeżeli ustawodawca uregulował w sposób jednoznaczny ustalenie jednorazowej opłaty za odnowienie częstotliwości, to była to jego świadoma i celowa decyzja. Dodać też należy, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że przepisy ustanawiające lub ograniczające uprawnienia, bądź też nakładające obowiązki, ustanawiające podatki, opłaty czy też sankcje administracyjne powinny być jednoznaczne w swojej treści.

Jeżeli przepis art. 185 ust 4a pkt 3 p.t. został jasno sformułowany, a jego interpretacja oparta na literalnym brzmieniu, wsparta pomocniczo wykładnią systemową i celowościową, daje jednoznaczny wynik, to na akceptację zasługuje stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku co do prawidłowości ustalenia przez organ skarżącej kasacyjnie spółce jednorazowej opłaty za rezerwacje częstotliwości. Brak jest podstaw, aby przedstawioną powyżej wykładnię literalną art. 185 ust. 4a pkt 3 p.t. subsydiarnie wspartą wykładnią celowościową i systemową zakwestionować w sposób zaproponowany przez autora skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, na wstępie stwierdzić należy, zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został w skardze kasacyjnej sformułowany w sposób nieprawidłowy, gdyż skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, której naruszenie zarzuca. Skarżący upatruje naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. w tym, że Prezes UKE potwierdził wyliczenie opłaty za dokonanie rezerwacji częstotliwości przedstawione przez skarżącą kasacyjnie Spółkę w piśmie z [...] marca 2013 r., a następnie zwiększył ją o kwotę 14.433167,14 zł, czym naruszył zasadę zaufania do organu administracji. Tak sformułowany zarzut jest niezasadny, nie tylko z powodu wadliwie sformułowanego zarzutu, ale nadto dlatego, że jak twierdzi sam autor skargi kasacyjnej, opisana w zarzucie sytuacja miała miejsce jeszcze przed złożeniem formalnego wniosku o odnowienie, tj. przed wszczęciem postępowania. Natomiast z art. 8 § k.p.a. wynika, że do naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej może dojść jedynie w trakcie postępowania, a takie zostało w rozpoznawanej sprawie wszczęto już po udzieleniu odpowiedzi Prezesa UKE z dnia [...] marca. 2013 r. W tym zatem zakresie nie można organowi zarzucić naruszenia zasady zaufania. Dla ustalenia odpowiedzialności organu za naruszenie omawianej zasady konieczne jest wykazanie, że fakt dezinformacji wystąpił w trakcie postępowania, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Słusznie zatem Sąd I instancji, zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, że jego pismo z dnia [...] marca 2013 r. miało wyłącznie charakter informacyjny.

Brak jest także podstaw do czynienia organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. To, że skarżąca spółka kwestionuje zastosowanie wobec niej do wyliczenia opłaty za odnowienie rezerwacji częstotliwości wskaźnika inflacji za 2008 r. nie oznacza, że doszło do naruszenia w postępowaniu przed Prezesem UKE zasady prawdy obiektywnej. Wobec nieskuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego i braku skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego dotyczących kryteriów waloryzacyjnych uznać należy, że zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest chybiony.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem I instancji, wziął udział w rozprawie.