Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 265/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta L. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz zarządzenia Nr 33/2009 Burmistrza Miasta L. z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie udzielenia Zastępcy Kierownika w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. upoważnienia do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania w tych sprawach decyzji – orzekł o odmowie R. R. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną babcią - J. P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 16 października 2020 r. strona wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią - J. P. Organ wskazał, że wnioskodawczyni obecnie nie pobiera żadnych świadczeń opiekuńczych.

Z akt sprawy wynika, że J. P legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (nr [...]) z dnia 28 lutego 2012 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L., w którym ustalono, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27.01.2012 r.), a orzeczenie wydaje się na stałe.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. wyjaśniając, że w toku postępowania w dniu 10 listopada 2020 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy w formie rozmowy telefonicznej (na podstawie art. 15a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w trakcie którego ustalono, że wnioskodawczyni nie zamieszkuje z osobą niepełnosprawną; jest panną, wychowuje małoletniego syna - M. R. (ur.[....2018 r.); jest osobą bierną zawodowo, nie posiadającą żadnego stażu pracy, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku; sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią - J. P w zakresie zaspokajania jej codziennych potrzeb życiowych.

J. P (86 lat) jest osobą w podeszłym wieku, choruje przewlekle i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, wymaga stałego wsparcia i pomocy osób drugich. Taką opiekę obecnie zapewnia wnioskodawczyni, która pomaga w utrzymaniu higieny osobistej i toalecie, sporządza zakupy, kontaktuje się z lekarzem, realizuje recepty, podaje leki, mierzy ciśnienie tętnicze, utrzymuje porządek w mieszkaniu, załatwia wszelkie sprawy urzędowe.

Jak wynika z dokumentów dołączonych do akt sprawy J. P jest wdową, posiada dwie dorosłe córki, z których wnioskować można, że jedna z nich (B. B.) mogłaby dopełnić obowiązku alimentacyjnego względem matki - J. P.. Z dołączonych oświadczeń wynika, że G. R. w wieku 52 lat, zamieszkuje w L., posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na okres do dnia 30 listopada 2020 r., natomiast B. B. w wieku 56 lat, zamieszkuje w L., lecz z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że nie może opiekować się matką, ponieważ pracuje zawodowo w godzinach od 8.00 do 16.00; nie posiada własnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ stwierdził, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tak więc prawo do świadczenia pielęgnacyjnego musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w pierwszym stopniu - przed krewnymi drugiego stopnia. Od ww. obowiązku nie zwalnia oddzielne zamieszkanie czy zatrudnienie i nie jest to okoliczność przesądzająca o braku obiektywnej możliwości sprawowania opieki. Prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki, do których można zaliczyć m.in. posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Biorąc pod uwagę sytuację rodzinną w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w pierwszej kolejności jest córka - B. B., która jest zobowiązana do opieki nad matką, co wynika z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a zatem ona powinna (współdziałając w tym zakresie) zapewnić niezbędną pomoc niepełnosprawnej matce. Jedynie G. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ wskazał także, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak w uzasadnieniu stwierdził, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium daty powstania niepełnosprawności z ustawy. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest w dalszym ciągu wiążący, również w rozpatrywanej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione dwie przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: z orzeczenia J. P. wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności oraz z uwagi na fakt, że J. P posiada córkę - B. B., na której ciąży obowiązek alimentacyjny zapewnienia matce opieki (druga z córek - G. R. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności). Organ zaznaczył, że niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają żadnych wyjątków pozwalających na wyłączenie stosowania powyższego zapisu, np. w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki nie posiada wspomnianego zapisu w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, jak również co do obowiązku alimentacyjnego dziecka wobec matki.

Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. stwierdzając, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż babcia strony- J. P - wdowa (ur. [...] 1934 r.), na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 28 lutego 2012 r. (nr [...]) ma ustalony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności; w orzeczeniu wskazano, że nie da sic ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś znaczny stopień niepełnosprawności ustalono od dnia 27 stycznia 2012 r., wskazując na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji.

Z ustaleń organu I instancji wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku dorosłym. Niepełnosprawna jest wdową. W sprawie nie jest kwestionowany fakt sprawowania opieki przez wnuczkę. Zebrane oświadczenia potwierdzają też, że jedynie jedna z córek J. P. ma problemy zdrowotne utrudniające sprawowanie opieki. Niepełnosprawna ma dwie córki, które mieszkają w L.. Starsza z nich - B. B. nie może zająć się matką, gdyż pracuje.

Rozpatrując sprawę Kolegium zważyło, że wiek osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki i moment powstania niepełnosprawności u J. P. nie mógł decydować o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad która sprawowana jest opieka. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyrokach NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrokach WSA: w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 818/14; w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14; w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14; w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14. Prezentowane stanowisko jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 i z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16.

Pominąć jednakże nie można, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, niż rodzice, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawność. Warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny.

Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być rozważania dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście - a nie tylko potencjalnie - obciąża daną osobę obowiązek alimentacyjny. To zaś wymaga wykazania, że zachodzą okoliczności z art. 132 ustawy -Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Niemożność zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu przez osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu tego przepisu nie może być przy tym utożsamiana z niemożliwością sprawowania opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

W ocenie Kolegium fakt, że jedna z córek nie jest w stanie objąć matki opieką bo pracuje nie uprawnia do stwierdzenia obiektywnej przeszkody w sprawowaniu opieki nad matką. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadza w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie expressis verbis do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się ona opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Niedopuszczalne byłoby w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej i uzupełnianie zakresu podmiotowego osób uprawnionych. Takie działanie nosiłoby bowiem znamiona zabiegu prawotwórczego, niedozwolonego dla interpretatora tekstu prawnego, który co do zasady jedynie odtwarza normy prawne zawarte w tym tekście, a nie je tworzy lub rozbudowuje.

Uwzględnieniu nie mogły więc podlegać zarzuty dotyczące rezygnacji z aktywności zawodowej wobec braku możliwości zorganizowania opieki nad babcią w inny sposób. W sprawie przesłanki obiektywne zadecydowały, że Kolegium jako organ administracji publicznej, mimo racjonalnych argumentów strony, nie miało uprawnienia wobec wskazanych przepisów, do uznaniowego rozpatrzenia sprawy i pominięcia omówionych na wstępie istotnych okoliczności sprawy dotyczących braku możliwości scedowania opieki nad babcią, wnuczce.

Kolegium ponadto wskazało, że strona nigdy nie pracowała; na utrzymaniu ma własne małoletnie dziecko; nie mieszka całodobowo z babcią. Trudno zatem przyjąć, że istnieje związek przyczynowy między objęciem babci opieką a rezygnacją z podjęcia pracy. W ocenie Kolegium, opieka nad babcią może być dzielona między wnuczkę a córki osoby wymagającej opieki w zakresie, który uzasadnia przyjęcie braku podstaw do uwzględnienia odwołania. Ten stan rzeczy nie wymaga bowiem rezygnacji z zatrudnienia.

R. R. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;

2/ naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W skardze wskazano, że w ocenie skarżącej wykładnia językowa art. 17 ust 1a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma bowiem formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki.

Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 80/19) skarżąca podkreśliła, że "w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (k.r.o.). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP)".

Z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Istotą wnioskowanego świadczenia jest - jak już zostało to wskazane powyżej - rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią, która to opieka uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i także wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, że babcia skarżącej – J. P jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. z dnia 28 lutego 2012 r. (nr[...]), na podstawie którego została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, z informacją że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 stycznia 2012 r.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając na uwadze wskazane regulacje uznać należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy.

W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką bycia osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej powoływanej w skrócie jako: "k.r.o.").

Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 132 ustala z kolei kolejność osób zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14 czy z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

W tej sytuacji przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącznie i tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niewykluczone jest bowiem również w tym zakresie posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (niezależnych od niego) nie może zajmować się np. rodzicem (art. 132 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Przyjęcie wskazanych metod wykładni prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie o zasadności żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą wymagającą opieki (w realiach niniejszej sprawy nad babcią) zależy od ustalenia, czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji (czyli w tym przypadku dzieci osoby niepełnosprawnej) są zdolne do jej sprawowania np. czy ich stan zdrowia umożliwia faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką lub czy nie istnieją inne obiektywne okoliczności niezależne od nich, które taką opiekę wykluczają. Niewątpliwie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że osoba niepełnosprawna – J. P ma dwoje dorosłych dzieci – B. B. oraz G. R.

Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności dzieci J. P., bowiem stosownie do regulacji przepisu art. 129 § 1 k.r.o. jeżeli jest kilku zstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Obowiązek alimentacyjny dzieci wyprzedza, więc obowiązek alimentacyjny wnuków.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącej, jako wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest bowiem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej (wnuczki) względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do sprawowania opieki nad matką. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika co prawda, że córka niepełnosprawnej - G. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże w odniesieniu do drugiej córki – B. B. nie wynika, by zachodziły obiektywnie uzasadnione okoliczności wskazujące na niemożność wypełnienia swojego obowiązku alimentacyjnego opieki względem matki. Z oświadczenia skarżącej z dnia 27 października 2020 r. wynika, że B. B. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nie może opiekować się matką - J. P z uwagi na to, że pracuje.

Sąd ma świadomość, że nie można automatycznie wykluczać skarżącej jako wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane wnioskowane świadczenie. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci osoby niepełnosprawnej nie byłyby w stanie, i to z niezależnych od własnej woli powodów, wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wtedy, gdyby dzieci osoby niepełnosprawnej z w pełni obiektywnych przyczyn, nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy w tym miejscu wskazać, że zobowiązania zawodowe dzieci nie są szczególnymi okolicznościami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki nad rodzicem, a zatem fakt pozostawania w zatrudnieniu córki J. P. – B. B. nie może prowadzić do przyjęcia, że brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do wypełnienia obowiązku alimentacyjnego i przejścia tego obowiązku na zobowiązaną w dalszej kolejności skarżącą (wnuczkę).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w takiej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, które jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, tj. dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować przy tym należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Tak właśnie należy interpretować przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie zatem do jego otrzymania, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymienione expressis verbis w ustawie - kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: np. wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki -prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1700/12).

Konkludując, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej dzieci. To dziecko jest bowiem w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicem. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może skutecznie - w świetle obowiązujących regulacji prawnych - ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia, jak już zaznaczono na wstępie rozważań, uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).