Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1896/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 p.p.s.a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wymierzające Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 22.000,-zł za 44 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia: "Budowa oświetlenia ulicznego zasilanego kablowo na osiedlu [...] we [...]" i orzeczono o wymierzeniu Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 20.000,-zł za 40 dni zwłoki w wydaniu wyżej wymienionej decyzji.

W zaskarżonym postanowieniu Minister podał, że organ pierwszej instancji ustalił, że postępowanie przed Prezydentem [...] w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się przez 143 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od 143 dni ustawowych 65 dni, 15 dni związanych z uzupełnieniem wniosku i 19 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 44-dniową zwłoką.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało wymierzeniem Prezydentowi [...] kary w nieprawidłowej wysokości.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wniosek [...] S.A. Oddział we [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsięwzięcia wpłynął do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 22 lipca 2013 r. Wobec tego 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, rozpoczął bieg w dniu 23 lipca 2013 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek, gdyż z art. 57 § 1 kpa wynika, że przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 12 grudnia 2013 r. Dzień ten jest ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Prezydenta postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem, jak słusznie ustalił organ pierwszej instancji, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się przez 143 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, w świetle którego do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Minister wskazał, że w celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie powołanego art. 51 ust. 2c, należy mieć na uwadze, że w analizowanym postępowaniu, wobec faktu, że inwestor złożył niekompletny wniosek, Prezydent [...] pismem z dnia 31 lipca 2013 r., nadanym w dniu 1 sierpnia 2013 r., wezwał inwestora do usunięcia braku wniosku przez wniesienie opłaty skarbowej w kwocie 107,-zł, który został w terminie uzupełniony w dniu 16 sierpnia 2013 r. Okres od dnia 2 sierpnia 2013 r., tj. od dnia następnego po dniu, w którym dokonano nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do dnia 16 sierpnia 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego [...] odpowiedzi inwestora na wezwanie podlega na podstawie powołanego art. 51 ust. 2c odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Brak fiskalny wniosku uniemożliwiał bowiem Prezydentowi podjęcie działań zmierzających do wydania decyzji.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2013 r. został sporządzony protokół z ustaleń dokonanych pomiędzy pracownikiem organu a pełnomocnikiem inwestora. W protokole zostało zawarte wezwanie do usunięcia braku wniosku poprzez dołączenie mapy zasadniczej z granicami terenu objętego wnioskiem, w terminie do dnia 26 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 23 sierpnia 2013 r., inwestor uzupełnił wniosek o załącznik graficzny. Prezydent [...], zgodnie z zasadą pisemności, dochował więc obowiązku udokumentowania w prawidłowej formie, tj. w formie protokołu spełniającego warunki określone w art. 68 kpa, ustnego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku. Wobec powyższego okres od dnia 21 sierpnia 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu sporządzenia protokołu, do dnia 23 sierpnia 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego [...] uzupełnionego braku wniosku (3 dni) podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako opóźnienie spowodowane z winy strony.

Pismem z dnia 28 października 2013 r. Prezydent [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Pismo to zostało doręczone organowi uzgadniającemu bezpośrednio przez pracownika Urzędu Miejskiego [...] w dniu 30 października 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 18 listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji. Uzgodnienia dokonano w terminie przewidzianym w art. 53 ust. 5 powołanej ustawy.

Zatem, w ocenie Ministra, odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia 31 października 2013 r., tj. od dnia następnego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 28 października 2013 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 18 listopada 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego [...] postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. uzgadniającego projekt decyzji (19 dni).

Z ustaleń Ministra wynika również, że pismem z dnia 17 października 2013 r. Prezydent [...] wystąpił do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] z prośbą o zajęcie stanowiska o charakterze pomocniczym w formie opinii w kwestii uwarunkowań wynikających z położenia planowanej inwestycji w sąsiedztwie pasów drogowych ulic (i w tych pasach). W odpowiedzi na to pismo Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] pismem z dnia [...] października 2013 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego we [...] w dniu 29 października 2013 r., uzgodnił projekt decyzji. Jednakże Minister, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12 stwierdził, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi, ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji organ właściwy do wydania tej decyzji. W związku z tym stanowisko Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta nie mogło opóźnić rozpoznania sprawy i okres uzgodnienia projektu decyzji dokonanego przez Prezydenta z jednostką organizacyjną urzędu kierowaną przez Prezydenta nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji.

Minister wyjaśnił ponadto, powołując się na przepis art. 57 § 4 kpa, że w przypadku, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary pieniężnej uwzględnieniu nie podlega tenże dzień wolny od pracy. W przedmiotowej sprawie ustawowy 65-dniowy termin na wydanie decyzji upłynął w niedzielę 13 października 2013 r., określoną jako dzień wolny od pracy. Za ostatni dzień terminu na wydanie decyzji należało więc przyjąć najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 14 października 2013 r. W związku z powyższym wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega dodatkowo 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 kpa.

Rekapitulując, Minister stwierdził, że odliczeniu podlega okres 18 dni (15 dni i 3 dni) przeznaczonych na uzupełnienie braków wniosku przez inwestora i okres 19 dni przewidzianych na dokonanie uzgodnienia projektu decyzji oraz 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 kpa.

Minister podał, że w postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca, poza wskazanymi wyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 143 dni, 65 dni na wydanie decyzji i okresów wyżej wskazanych, tj. łącznie 38 dni, otrzymujemy wyliczenie, z którego wynika, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z 40-dniową zwłoką (143-65-38=40 dni zwłoki), a nie jak ustalił Wojewoda [...] z 44-dniową zwłoką.

Minister wyjaśnił przy tym, że mający znaczenie w niniejszej sprawie błąd organu pierwszej instancji w zakresie ustalania okresów niepodlegających wliczeniu do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej polegał na pominięciu faktu, że w przedmiotowej sprawie został sporządzony protokół, który stanowił wezwanie do usunięcia braku wniosku. Okres związany z prawidłowo udokumentowanym ustnym wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Ponadto Wojewoda [...] nie ustalił, na jaki dzień tygodnia przypadł koniec 65-dniowego terminu, a jak wskazano wyżej, koniec terminu przypadł na dzień 13 października 2013 r., tj. na niedzielę, określoną jako dzień wolny od pracy, w związku z czym wyłączeniu z biegu terminu podlegał dodatkowo 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 kpa. Tym samym Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu. Wskazane błędne wyliczenie wpłynęło na wymiar kary pieniężnej nałożonej na Prezydenta [...]. W świetle powyższego Minister uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i orzekł o wymierzeniu Prezydentowi kary pieniężnej w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej okresu wskazanego przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, tj. w kwocie 20.000,-zł za 40 dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.

Minister również rozważył zarzuty postawione w zażaleniu i stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie, obszernie i szczegółowo odniósł się do nich, przytaczając liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia "wraz z uchylonym przez nie postanowieniem Wojewody [...]" z dnia [...] lipca 2014 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej poprzez uznanie wbrew przepisom ustawy, że obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej powstał dopiero po doręczeniu obowiązanemu wezwania do zapłaty, a nie w chwili złożenia wniosku;

art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepodjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz poprzez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, a w rezultacie poprzez wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty, nie kwestionując, że postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 143 dni.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę postanowienia stanowił przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – obecnie jest to Dz. U. z 2016 r. poz.778 z późn. zm.), który nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek wymierzenia kary pieniężnej temu organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, co ma na celu przyspieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Treść wymienionego przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Karę wymierza się organowi, który pozostawał w zwłoce, zaś pojęcie "zwłoki" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrzenia wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, LEX nr 2055239). Wysokość kary została precyzyjnie określona i wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary pieniężnej wymienia art. 51 ust. 2c powołanej ustawy, które polega na tym, że do 65-dniowego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, że zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary.

W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje faktu powstania opóźnienia, tj. że postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się z przekroczeniem terminu 65-dniowego, określonego w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż łącznie trwało 143 dni od 23 lipca 2013 r. do 12 grudnia 2013 r. Twierdzi jednak, że nie pozostawał w zwłoce, gdyż przekroczenie terminu było usprawiedliwione okolicznościami przewidzianymi w przepisach art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, z których wynika, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży na inwestorze już w chwili składania wniosku i dopiero wniesienie powyższej opłaty pozwala na dokonanie czynności urzędowej, której opłata dotyczy. Dlatego, zdaniem skarżącego, początkiem biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji jest dzień złożenia kompletnego wniosku, zaś okres od złożenia wniosku bez opłaty do czasu wniesienia opłaty jest okresem opóźnień spowodowanych z winy strony oraz przyczyną niezależną od organu. W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wzywania inwestora do uzupełnienia braku wniosku, należy w ocenie skarżącego przyjąć, że okres opóźnień spowodowanych z winy inwestora rozpoczął się z chwilą naruszenia przez niego obowiązku zapłaty opłaty skarbowej, czyli w dniu 23 lipca 2013 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym wpłynął wniosek do Urzędu Miejskiego [...]. Skarżący wskazuje, że późniejsze wezwanie do zapłaty z dnia 31 lipca 2013 r., oparte na art. 261 § 1 kpa, realizuje zupełnie inną procedurę i cel nieobjęte przepisem ustawy szczególnej, takim jak art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie może zatem stanowić podstawy do obliczania terminu na wniesienie opłaty. Zdaniem skarżącego nie można zarzucić mu przewlekłości w wykonywanych czynnościach, gdyż po bezskutecznym oczekiwaniu przez okres 3 dni, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej, na wpływ do Urzędu dowodu uiszczenia opłaty skarbowej, 6 dni później przygotował, w oparciu o art. 261 kpa, pismo wyznaczające termin do wniesienia opłaty, w odpowiedzi na które inwestor w dniu 16 sierpnia 2013 r. przesłał faksem dowód zapłaty, zaś kolejny brak formalny wniosku został uzupełniony w dniu 23 sierpnia 2013 r. Swoją argumentację o niepozostawaniu w zwłoce skarżący uzupełnił rozważaniami, że odliczeniu podlega: okres przeznaczony na doręczenie pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji bez względu na sposób jego doręczenia, okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego oraz okres wynikający z konieczności obwieszczenia stronom informacji o wydanym postanowieniu uzgadniającym.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, a okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwiają i nie mogą spowodować wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie przesłanki "termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności", jakie prezentuje skarżący. Wykładnia polegająca na przyjęciu, że pozostawanie w zwłoce usprawiedliwia każdy termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności prowadziłaby do wypaczenia celu przepisu, jakim jest gwarancja przeprowadzenia postępowania w rozsądnym terminie. Ustawodawca, wyższy niż w innych sprawach, stopień skomplikowania sprawy dotyczącej wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uwzględnił przez to, że ustalił dłuższy w stosunku do przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego termin ich załatwienia.

Nieuiszczenie stosownej opłaty skarbowej nie może stanowić podstawy do przedłużenia określonego w ustawie 65-dniowego terminu, w jakim powinna być wydana decyzja lokalizacyjna. Skoro przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej uzależniają wydanie decyzji od uiszczenia opłaty, a po stronie wnioskodawcy nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwolnienie go od tego obowiązku, organ powinien wezwać wnioskodawcę do uiszczenia tej opłaty i wyznaczyć mu termin na dokonanie czynności. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom Prezydenta, okres od dnia złożenia wniosku do czasu wniesienia opłaty skarbowej nie jest opóźnieniem spowodowanym z winy strony ani z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w powołanym art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek został złożony w dniu 22 lipca 2013 r. osobiście przez pełnomocnika inwestora. Do wniosku dołączone zostało potwierdzenie dokonania w dniu 16 lipca 2013 r. przelewu z tytułu opłaty skarbowej od wniosku. Jednakże Prezydent uznał, że była to opłata nienależna, bowiem została wniesiona przez niewłaściwy podmiot, tj. przez pełnomocnika inwestora, zamiast przez samego inwestora. W związku z powyższym Prezydent powinien poinformować pełnomocnika inwestora o wniesieniu opłaty przez niewłaściwy podmiot oraz pouczyć o przysługującym uprawnieniu wniesienia należnej opłaty w ciągu 3 dni od dnia złożenia wniosku i czynność ta zgodnie z zasadą pisemności powinna była znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci protokołu podpisanego przez wnioskodawcę, a w przypadku niewniesienia opłaty w tym terminie niezwłocznie wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o wymaganą opłatę skarbową. Tymczasem, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że wnioskodawca w trakcie składania wniosku został powiadomiony o możliwości dostarczenia w ciągu 3 dni dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Co więcej należy zauważyć, że Prezydent dopiero wezwaniem – i do tego sporządzonym z opóźnieniem, bo 31 lipca 2013 r. (podczas gdy wniosek został złożony 22 lipca 2013 r.), a więc sporządzonym dopiero po 6 dniach od upływu 3-dniowego terminu, w ciągu którego opłata powinna być wniesiona – powiadomił wnioskodawcę, że "opłatę skarbową od decyzji lokalizacyjnej, w wysokości 107 zł, wniosła zamiast inwestora (traktowanego tu jako podatnika) inna osoba – to jest niezgodnie z przepisem art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej" i na podstawie art. 261 § 1 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej wezwał do wniesienia należnej opłaty w terminie 7 dni daty otrzymania niniejszego wezwania, zamiast uczynić to bezpośrednio przy składaniu wniosku, informując jednocześnie wnioskodawcę o możliwości dostarczenia w ciągu 3 dni dowodu uiszczenia opłaty wniesionej przez właściwy podmiot. W ocenie Sądu oznacza to, że Prezydent nie dochował obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby od ustawowego terminu odliczyć również 3 dni, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej, w ciągu których powinien być dołączony dowód zapłaty opłaty skarbowej, skoro Prezydent [...] zaniedbał dochowania obowiązku, o którym mowa w art. 9 kpa i art. 14 kpa poprzez brak powiadomienia wnioskodawcy przy składaniu wniosku o możliwości dostarczenia w ciągu 3 dni dowodu uiszczenia opłaty wniesionej przez właściwy podmiot. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2004/14 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w przypadku gdy akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania lokalizacyjnego zaistniały okoliczności podlegające odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, to nie można organów wymierzających karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obarczać "poszukiwaniem" dowodów uwalniających stronę skarżącą od wymierzenia tej kary. Ponadto czynności, na które wskazuje skarżący stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań, które występują każdorazowo w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, a więc nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy. Są one czynnościami wynikającymi z podstawowych obowiązków organów prowadzących każde postępowanie administracyjne, a więc nie są czynnościami nadzwyczajnymi, angażującymi organ w nietypowy sposób, blokujący jego dalsze działania. Okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego, to wszystkie typowe elementy, etapy i skutki związane z gwarancją praw strony w każdym postępowaniu administracyjnym. Nie może być więc wątpliwości, że określenie maksymalnego czasu trwania postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego w sposób zapewniający z jednej strony prawidłowość jego przeprowadzenia, z drugiej rozsądny czas oczekiwania na zakończenie, uwzględniało zarówno charakterystyczne cechy każdego postępowania, jak też odmienność wprowadzoną w tego rodzaju postępowaniu jaką jest instytucja obwieszczenia. Dlatego też przesłanki określone w art. 51 ust. 2c omawianej ustawy, to szczególne sytuacje, wynikające w toku konkretnego postępowania, które dlatego usprawiedliwiają organ, gdyż albo stanowią przeszkodę w prowadzeniu postępowania, albo wynikają z potrzeby wykonania przez organ obowiązku, jak obowiązek uzgodnienia decyzji wynikający z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W razie wystąpienia szczególnych utrudnień w realizacji obowiązków nałożonych na organ przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, uzasadnione jest odliczenie okresu koniecznego na ich przezwyciężenie, od ustawowego okresu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby takie szczególne utrudnienia wystąpiły. Skarżący nie wykazał kwestionując zasadność wymierzenia kary, że miały miejsce w toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego jakiekolwiek zdarzenia niezawinione przez organ, albo spowodowane przez stronę, które stanowiły przeszkodę w prawidłowym jego toku.

Za prawidłowe Sąd więc uznał stanowisko organu odwoławczego, że do ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wlicza się okresu, w którym Prezydent wyczekiwał na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia uzgadniające. Jest to bowiem również okoliczność, która nie stanowi odstępstwa od normalnych czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie może usprawiedliwiać wydłużonego terminu wydania decyzji. Postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, a zatem sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji, chyba że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za powyższym przemawia również brzmienie art. 51 ust. 2c tej ustawy, który wskazuje wyraźnie, jakich terminów nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że takimi terminami są wyłącznie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że powyższe wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. W konsekwencji uznać należy, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Zdaniem Sądu wobec jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu, bez znaczenia dla sprawy pozostaje również podnoszona przez skarżącego kwestia konieczności wydawania decyzji w oparciu o ostateczne postanowienie uzgadniające. W niniejszej sprawie bowiem spór nie koncentruje się wokół zasadności wydania decyzji, dla której przepisy prawa wymagają uzyskania uzgodnienia w drodze postanowienia, w oparciu o postanowienie nieostateczne, ale wokół wydania decyzji w terminie zakreślonym przepisem art. 51 ust 2 ustawy o planowaniu. Rzeczą organu wydającego tę decyzję, jest zaś takie zorganizowanie postępowania, aby w momencie wydawania decyzji dysponował ostatecznym postanowieniem uzgadniającym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Nałożenie kary nie uniemożliwia prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też nie zamyka możliwości skorzystania z zaskarżenia postanowień uzgadniających. Nałożenie kary jest jedynie konsekwencją zbyt długotrwałego rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Fakt, że organ nie zorganizował postępowania w taki sposób, aby zapewnić realizację wszystkich praw i obowiązków kodeksowych, nie oznacza braku możliwości i zasadności wymierzenia kary za niedotrzymanie przez organ ustawowego terminu rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odliczenie wskazanych przez skarżącego terminów przeczy zasadzie szybkości postępowania. Proponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu niweczyłaby zamysł ustawodawcy, by zmusić organy do skrócenia postępowania przy pomocy sankcji administracyjnej. Przyjmując tok rozumowania skarżącego, należałoby uznać, że 65-dniowy termin obejmie wyłącznie czynności pracowników organu związane z prowadzonym postępowaniem, a odliczyć należy każdy okres, zaliczany do czasu trwania postępowania, ale wiążący się z koniecznością podjęcia czynności "zewnętrznych", jak wezwania, zawiadomienia, obwieszczenia itd.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepis art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do odliczenia terminów tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na postępowanie administracyjne, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Do okresu usprawiedliwionych opóźnień nie można więc zaliczyć zwykłych działań organu składających się na to postępowanie i niewymagających dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie mogą zatem czynności wskazywane przez Prezydenta stanowić podstawy do odliczenia od 65-dniowego terminu. Są to standardowe czynności postępowania administracyjnego, które powinny być dokonane w 65-dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06 i z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/06 i z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez skarżącego Prezydenta [...] toczyło się przez 143 dni. Rozpoczęło się 23 lipca 2013 r., tj. dnia następnego po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Miejskiego [...] i powinno zakończyć się 14 października 2013 r., a zakończyło się w dniu [...] grudnia 2013 r., w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od 143 dni trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego organ odwoławczy odliczył 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również okres 18 dni (15 dni i 3 dni) przeznaczonych na uzupełnienie braków wniosku przez inwestora i okres 19 dni, w czasie których Prezydent oczekiwał na uzgodnienie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...], liczonych od dnia następnego po dniu bezpośredniego doręczenia wniosku o uzgodnienie (czyli od dnia 31 października 2013 r.) do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego [...] postanowienia uzgadniającego projekt decyzji (czyli do dnia 18 listopada 2013 r.) oraz 1 dzień wynikający z art. 57 § 4 kpa. Uzgodnienie decyzji wynikające z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy jest przesłanką określoną art. 51 ust. 2c omawianej ustawy. Wobec tego okresu oczekiwania na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający nie wlicza się do terminu, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy. W związku z tym, że koniec 65-dniowego terminu przypadł na niedzielę 13 października 2013 r., tj. na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu, w którym Prezydent powinien wydać decyzję lokalizacyjną, organ odwoławczy przyjął najbliższy dzień powszedni, czyli poniedziałek 14 października 2013 r. zgodnie z art. 57 § 4 kpa. W konsekwencji Minister prawidłowo odliczył od czasu trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego dodatkowo 1 dzień (13 października 2013 r.). W sprawie nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania prowadzonego przez skarżącego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po odliczeniu więc od czasu trwania postępowania, tj. od 143 dni, 65 dni, o których mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 18 dni przeznaczonych na uzupełnienie braków wniosku i 19 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji i 1 dnia wynikającego z art. 57 § 4 kpa, Minister prawidłowo orzekł, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z 40-dniową zwłoką [143 dni - (65 dni + 18 dni + 19 dni + 1 dzień) = 40 dni], zaś liczba 40 dni zwłoki pomnożona przez kwotę 500 zł, wynikającą z art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, daje wynik 20.000,-zł prawidłowo wymierzonej Prezydentowi [...] kary pieniężnej.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności wydanego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, Minister wydając zaskarżone postanowienia, dokonał prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.