Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 291/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1, § 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1 , art.80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 696/11 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 696/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie oddalił skargę M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ustalającą J. S. i M. S. opłatę adiacencką w wysokości 56160 zł

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu 4 października 2010 r. Wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wobec J. S. i M. S. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie, przed dokonaniem podziału, jako działki o nr [...], [...] i [...] położone w miejscowości B.

Po przeprowadzeniu postępowania, zwłaszcza po sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wójt ustalił J. S. i M. S. opłatę adiacencką w wysokości 56160 zł. W podstawie prawnej tej decyzji powołano między innymi art. 98a ust. 1, 1a oraz art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej: "u.g.n."). Wójt wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości, położonej w miejscowości B., Gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2010 r. W tej dacie obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Dlatego też zdaniem organu ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości 56160 zł było uzasadnione. Wójt podkreślił też, że do dnia wydania decyzji strony nie wniosły żadnych uwag. Nie wnioskowały również o rozłożenie przedmiotowej opłaty na raty.

W odwołaniu J. S. i M. S. wskazali, że operat szacunkowy został wykonany w sposób uniemożliwiający jego rzetelną ocenę. Ich zdaniem jest on pobieżny, ogólnikowy oraz mało przekonywujący, a rzeczoznawca przyjął do porównania przed i po podziale nieruchomości te same transakcje. Jednocześnie wnieśli o odrzucenie w całości wykonanego operatu i wykonanie go przez innego rzeczoznawcę.

Pismem z dnia 24 marca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. odniosła się do zarzutów J. S. i M. S. wskazanych w odwołaniu. Wyjaśniła, jaką metodą dokonała obliczenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Wskazała, że wykorzystała kwestionowane transakcje, bowiem dotyczyły miejscowości B., a z jedna z nich to działka sąsiadująca z działką odwołujących się. Nadto podała, że usunięcie kwestionowanych transakcji z bazy danych nie zmienia wyniku obliczeń przyjętych za podstawę oszacowania.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Kolegium wskazało, że podział działek o nr [...] i [...] jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2009 r. nr: [...], zgodnie z którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...]. Dalej organ wyjaśnił, że podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Ustalono w nim, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 187200 zł, z czego opłata adiacencka (30 %) stanowi 56160 zł. Kolegium oceniło operat, jako dokument sporządzony prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących przyjęcia do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale tych samych transakcji, Kolegium wskazało, że rzeczoznawca wyjaśniła, iż nie jest błędem dwukrotne użycie tych samych transakcji działek o powierzchniach 1362 m2 i 1440 m2 do wyceny działki [...] o powierzchni 1904 m2 przed podziałem oraz na działek nr [...] i [...] o powierzchniach 1217 m2 i 687 m2 po podziale. Wskazała, że w bazie występują grunty dużo większe, a średnia z przyjętych obliczeń bazy transakcji wynosi 1957 m2, a więc jest bardzo zbliżona do wycenianych gruntów. Kwestionowane transakcje użyto, gdyż dotyczą miejscowości B., a jedna z transakcji dotyczy działki sąsiedniej. Ponadto nie są one ekstremalne. Kolegium uznało wyjaśnienia rzeczoznawcy za logiczne i przekonywujące, wskazując, że przepisach brak jest zakazów uniemożliwiających takie przyjęcie do porównań.

W skardze M. S. i J. S. zarzucili naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej" "K.p.a."). Wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi M. S. i J. S. podkreślili, że ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązku organu orzekającego w sprawie. Zgodnie z art. 7 K.p.a., to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Organ ma obowiązek na podstawie art. 80 K.p.a. ocenić dowodową wartość przedłożonego operatu szacunkowego. Tymczasem zdaniem skarżących Wójt ograniczył się jedynie do powołania konkluzji zawartej w operacie szacunkowym. Podobnie uczynił organ drugiej instancji, który nie sprawdził czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Nadto wskazano, że organu odwoławczy nie odniósł się rzeczowo do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, powtórzył jedynie stanowisko wyrażone przez rzeczoznawcę.

Niezależnie skarżący dodali, że do podziału działki nr [...] doszło, albowiem Gmina [...] chciała zakupić od skarżących wydzieloną z działki [...] nieruchomość z przeznaczeniem jej na polepszenie funkcjonowania działki nr [...], na której zlokalizowana jest świetlica wiejska. Gmina [...] zapewniała skarżących o tym, że w zamian za dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] i sprzedaż powstałej w wyniku podziału działki nr [...], nie ustali dla nich opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego podziału. M. S. i J. S. podnieśli też, że Wójt nie poinformował ich o konieczności złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty w toku postępowania, zapewniając, że skarżący mogą to uczynić nawet po wydaniu decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Stwierdziło, że rzeczoznawca nie ma obowiązku ujawniania w wycenie wszystkich danych działek przyjętych do porównań. Z kolei skarżący w trakcie postępowania przed organami obu instancji nie zgłaszali zastrzeżeń, ani nie domagali się przedstawienia określonych dodatkowych danych nieruchomości przyjętych do porównań, celem uwiarygodnienia przedstawionych przez rzeczoznawcę cen transakcyjnych. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Wójt nie miał ustalać opłaty adiacenckiej. Pomimo, że z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, iż organ nie ma obowiązku, lecz może ustalić tę opłatę, to nie można czynić zarzutu, że z tej możliwości skorzystał.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 696/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie wyjaśnił zasady ustalania opłaty adiacenckiej dodając, że w tym celu określenia wartości nieruchomości sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, będący jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w u.g.n. i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami K.p.a.

Następnie Sąd zaznaczył, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy Sąd zaznaczył, że ustalając opłatę adiacencką Wójt bazował na przepisach uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem a wartością, jaką nieruchomość ma po jej podziale. Wójt decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości skarżących położonych w miejscowości B. gmina [...]:

– działki nr [...] na działki nr [...] i [...]

– działki nr [...] na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...] (pkt l decyzji) oraz

– działki nr [...] na działki nr [...] i [...] (pkt 2 decyzji).

Dokonując podziału organ orzekł, że w celu zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej zachodzi konieczność ustanowienia służebności drogowej polegającej na prawie swobodnego przejścia i przejazdu przez działki nr [...] i [...] do dziesięciu wymienionych działek: za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2010 r.

Sąd stwierdził, że powyższy podział ten jest zgodny z decyzją Wójta z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy, zgodnie z którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...].

Z kolei podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Określono w nim wartość nieruchomości gruntowych: działka nr [...] przed podziałem na kwotę 68.700 zł i po podziale na kwotę 73.000 zł, wysokość opłaty adiacenckiej 1.290 zł; działka nr [...] przed podziałem na kwotę 556.800 zł i po podziale na kwotę 738.500 zł wysokość opłaty adiacenckiej 54.510 zł, działka nr [...] przed podziałem na kwotę 56.300 zł i po podziale na kwotę 57.500 zł wysokość opłaty adiacenckiej 360 zł. Razem wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 681.800 zł, po podziale wyniosła 869.000 zł, uwzględniając obniżenie wartości o 13.800 zł z tytułu kosztów podziału działek. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o kwotę 187.200 zł, z czego opłata adiacencka stanowi 56.160 zł. Sąd stwierdził, że rzeczoznawca, zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., określiła stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to jest na [...] marca 2010 r., a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to jest na [...] kwietnia 2010 r.

Zdaniem Sądu zarzuty skarżących dotyczące sporządzenia operatu szacunkowego są bezpodstawne. Organ prawidłowo ocenił operat pod względem formalnym, w konsekwencji czego uznał, że naliczona w przedmiotowej sprawie opłata jest prawidłowa. Rzeczoznawca, sporządzający sporny operat szacunkowy, w piśmie z dnia 24 marca 2011 r. odniosła się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu. Wskazała, że kwestionujący operat mieli możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, nawet w bezpośredniej rozmowie z rzeczoznawcą. Z analizy akt wynika, że skarżący wielokrotnie mieli możliwość wniesienia uwag do sporządzonego operatu, z której jednak nie skorzystali. M. S. zapoznał się z operatem w dniu 30 listopada 2011 r. W tym dniu złożył również wniosek o wydanie kopii operatu szacunkowego celem zapoznania się z wykonaną wyceną i wniesienia uwag. Ewentualne uwagi miały zostać wniesione w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania tej kopii. Powyższą okoliczność potwierdza protokół z dnia 30 listopada 2011 r. Wnioskowaną kserokopie skarżący otrzymał w dniu 7 grudnia 2010 r. jednakże nie przedstawił organowi żadnych uwag do niego. Zdaniem Sądu na uwagę zasługuje również fakt, że pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. skarżący zwrócili się do organu o przedłużenie terminu do wniesienia uwag do operatu o 21 dni, wskazując, iż nie są w stanie ustosunkować się do niego bez konsultacji z rzeczoznawcą majątkowym, a to z uwagi na okres świąteczny było utrudnione. Wobec powyższego organ przedłużył wskazany termin do dnia 26 stycznia 2011 r. jednakże po raz kolejny skarżący żadnych uwag nie przedstawili. Nie wnieśli ich również, po kolejnym informującym o takiej możliwości piśmie organu z dnia 1 lutego 2011 r.

W ocenie Sadu nie zasługuje na aprobatę również zarzut skarżących jakoby organ nie informował ich o konieczności złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej raty, zapewniając, że mogą to uczynić nawet po wydaniu decyzji w sprawie. Z akt zgromadzonych w toku niniejszego postępowania wynika, bowiem, że organ wielokrotnie informował strony o sposobie i możliwości rozłożenia przedmiotowej opłaty na raty. Potwierdza to protokół z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...] podpisany przez skarżącego, a także pisma: z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...], z dnia 5 stycznia 2011 r. nr [...] oraz z dnia 1 lutego 2011 r. [...], których obiór skarżący potwierdzali własnoręcznymi podpisami.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono też, że wskazana przez skarżących okoliczność, jakoby w zamian za dokonanie podziału działki [...] i sprzedaży powstałej w wyniku podziału działki nr [...], Gmina [...] zapewniła skarżących, że nie ustali dla nich opłaty z tytułu dokonanego podziału, nie znajduje potwierdzenia w aktach zgromadzonych w toku niniejszego postępowania. Podzielił stanowisko, że choć nałożenie opłaty adiacenckiej nie jest obowiązkiem organu, lecz jego uprawnieniem, nie można jednak czynić zarzutu organowi, że z tego uprawnienia skorzystał.

W skardze kasacyjnej M. S. i J. S. zarzucili naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej pomimo braku wykazania faktycznego wzrostu wartości nieruchomości oraz niezastosowanie oraz błędną wykładnię rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w szczególności przepisu § 26 oraz § 4 pkt 1 (powinno być "§ 4 ust. 1" - uw. NSA). Ponadto zarzucili naruszenie: art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a jedynie oparcie się na operacie, pomimo wyraźnych i zaznaczonych przez stronę uchybień; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonania rzetelnej oceny operatu; art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona na podstawie opracowanego operatu szacunkowego oraz art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o wszelkich okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wskazując na powyższe M. S. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określa ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem określający wartość nieruchomości i także powinien zostać sporządzony zgodnie z przepisami tych aktów prawnych. Następnie skarżący podkreślili, że już w odwołaniu oraz w skardze wskazywali, że rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości przed, jak i po podziale przyjmował te same działki, na podstawie których obliczał wartość nieruchomości. Jako przykład wskazali, że w tabeli na s. 20 operatu rzeczoznawca, dokonując wyceny działki nr [...] przed podziałem, trzykrotnie posłużył się dokładnie tymi samymi działkami, co przy wycenie działki [...] po podziale. Zdaniem skarżących tak przyjęty sposób wyceny jest niedopuszczalny. Dodatkowo M. S. i J. S. podnieśli, że rzeczoznawca dokonując wyceny działki nr [...] przed podziałem wykorzystał transakcje, których przedmiotem były działki o znacznie mniejszej powierzchni, a pośród nich nawet działki o powierzchni 4000 m2. Tymczasem działka, która podlegała wycenia miała przed podziałem powierzchnię 22962 m2. W ocenie skarżących, jeżeli nie było transakcji odpowiednich na rynku lokalnym, to należałoby wykorzystać transakcje z rynków równoległych. Przemawia za tym § 26 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stanowi on, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym albo krajowym. Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Natomiast w operacie przy dokonywaniu wyceny danej nieruchomości nie odwoływano się do transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, o czym świadczą znaczne odstępstwa pod względem ich powierzchni. Skarżący stwierdzili, że rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości porównywał parami nieruchomości zupełnie odmienne, nie zaś podobne. Dodatkowym argumentem, który w ocenie M. S. i J. S. pozwala podważyć operat jest fakt, że nie ujawniono w nim wszystkich danych działek, które bierze się pod uwagę: nie podano ich oznaczenia, numerów, co jest konieczne dla uwiarygodnienia przedstawionych cen transakcyjnych.

Niezależnie skarżący podkreślili, że ustawa nie nakłada na organ obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwala na jej ustalenie. Ma to znacznie dla sprawy, albowiem do podziału działki nr [...] doszło, gdyż Gmina [...] chciała zakupić od skarżących wydzieloną z działki nr [...] nieruchomość z przeznaczeniem jej na polepszenie funkcjonowania działki nr [...], na której zlokalizowana jest świetlica wiejska. W zamian za dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] i sprzedaży powstałej w wyniku podziału działki [...], Gmina [...] zapewniała skarżących o tym, że nie ustali dla nich z tytułu dokonanego podziału opłaty adiacenckiej.

Następnie M. S. i J. S. wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku podaje, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ich zdaniem takie stanowisko jest nieprawidłowe. Nie zgadzając się z tym poglądem skarżący stwierdzili, że organ ma obowiązek zbadać przedłożony operat i nie może bezkrytycznie przyjmować jego ustaleń bez odpowiedniej analizy. Nawet brak specjalistycznej wiedzy, którą posiada biegły, nie zwalnia organu od obowiązku rzetelnego zbadania przedłożonego operatu. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że za uznaniem operatu za prawidłowy w żadnym wypadku nie może przemawiać fakt, iż nie wnosili do niego uwag.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że podnoszone przez nich zarzuty, odnoszące się do nieprawidłowości i braków w operacie powinny być zweryfikowane przez organ oraz Sąd. Zgłaszane przez nich okoliczności miały bowiem bardzo istotne znaczenie dla szacowania nieruchomości. Brak należytych wyjaśnień w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 98 ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W skardze kasacyjnej M. S. i J. S. nie podważają samych zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Argumentując zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie powoływany jako "art. 98a § 1") koncentrują się natomiast na wykazaniu w operacie szacunkowym szeregu uchybień, które – ich zdaniem – dyskwalifikują go jako dowód w sprawie, a zwłaszcza jako dowód na okoliczność wzrostu wartości ich nieruchomości po dokonanym podziale. Podnoszą oni jednocześnie, że ten wzrost wartości nie nastąpił. Wskazują także na okoliczności, które według skarżących powinny przemawiać za rezygnacją Wójta Gminy [...] z ustalenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez skarżących uchybienia w zakresie operatu szacunkowego przygotowanego przez rzeczoznawcę M. S. nie dają podstaw do uznania skuteczności stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n.

M. S. i J. S. podnoszą, że rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości przed, jak i po podziale przyjmował te same działki, na podstawie których obliczał wartość nieruchomości. Jako przykład wskazali, że w tabeli na stronie 20 rzeczoznawca, dokonując wyceny działki nr [...] przed podziałem, trzykrotnie posłużyła się dokładnie tymi samymi działkami, co przy wycenie działki [...] po podziale. Zdaniem skarżących przyjęty sposób wyceny jest niedopuszczalny.

Odnosząc się do powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że do powyższej kwestii rzeczoznawca majątkowy odniosła się w piśmie z dnia 24 marca 2011 r. (k. 54 akt administracyjnych), wyjaśniając i opatrując swe wyjaśnienia przykładami, dlaczego uważa, że kilkukrotne posłużenie się tymi samymi działkami nie jest błędem. Wskazała ona także, że nawet usunięcie tych działek z bazy nieruchomości przyjętych do wyceny nie wpłynie na jej końcowy wynik.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga w istocie stwierdzenia czy przyjęty sposób posłużenia się przez rzeczoznawcę danymi z transakcji na rynku lokalnym jest prawidłowy czy też nie. To z kolei, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wykracza poza ocenę prawną, do której uprawnione są organy jak i sąd administracyjny. Organy czy sąd administracyjny mogą podważyć operat, jeżeli narusza on prawo albo zawiera oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (np. posłużenie się nieruchomościami spoza rynku lokalnego, bez poszukiwania ich na rynku lokalnym albo nie dostrzeżenie określonych cech nieruchomości). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu w aspekcie metodologicznym, oceniane w świetle wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają kontroli organów czy sądu administracyjnego. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z kolei z art. 157 ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu wartości nieruchomości oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W świetle normatywnej treści tego przepisu, ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. Właśnie w kontekście art. 157 ust. 1 u.g.n. w orzecznictwie podkreśla się, że podważenie operatu, jako dowodu w sprawie, wymaga wykazania, że jest on obarczony poważnymi błędami. W wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 778/10, który Sąd w tym składzie podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona, która podważa operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie I OSK 778/10 o taką opinię może wystąpić również organ samodzielnie, ale tylko wtedy, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, np. gdyby wynikająca z jego ustaleń i konkluzji wartość nieruchomości w sposób rażący odbiegała od wartości innych i podobnych nieruchomości na danym terenie.

Mając powyższe na uwadze, postawiony przez skarżących pod adresem operatu zarzut dotyczący przyjęcia za podstawę wyceny takich a nie innych transakcji, w sytuacji, gdy nie narusza to przepisu prawa, nie może być uznany jako zarzut dyskwalifikujący operat szacunkowy, jako dowód w postępowaniu.

Ponadto w niniejszej sprawie skarżący nie wskazali okoliczności, które pozwoliłyby stwierdzić, że uwzględnienie w bazie porównawczej przez rzeczoznawcę kilkukrotnie tych samych transakcji nieruchomościami na rynku lokalnym dyskwalifikuje wynik wyceny. Wskazali jedynie, że "przyjęty sposób wyceny jest niedopuszczalny". Swej tezy nie poparli żadnym wyliczeniem, bądź nawet wskazaniem standardu, który byłby naruszony. Z kolei wyczerpujące wyjaśnienia tej kwestii przedstawiła rzeczoznawca.

Kolejnym zarzutem, jaki M. S. i J. S. przedstawili pod adresem operatu szacunkowego, jest to, że do wyceny działki nr [...] przed podziałem (s. 24 operatu) wykorzystano transakcje działki o powierzchni 4000 m2, podczas, gdy wyceniana działka miała 22.969 m2. Zdaniem skarżących naruszono przez to § 4 ust. 1 (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano "§ 4 pkt 1") rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazali oni, że zgodnie z tym przepisem przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Tymczasem – według skarżących – w operacie przy dokonywaniu wyceny nie odwołano się do transakcji nieruchomości podobnych. Dodatkowo skarżący powołali § 26 pkt 1 (powinno być "§ 26 ust. 1") rozporządzenia, który pozwala przyjmować ceny transakcyjne nieruchomości z rynku regionalnego albo krajowego, jeżeli na lokalnym rynku nie są przedmiotem obrotu nieruchomości o szczególnych cechach lub szczególnego rodzaju.

Powyższy zarzut jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiały. W istocie bowiem skarżący zmierzają do wykazania, że działki o powierzchni 4000 m2, wykorzystane do wyceny działki nr [...] przed jej podziałem, nie są działkami "podobnymi" i nie powinny być wykorzystane, natomiast – jeżeli było to niezbędne – należało poszukiwać transakcji na rynku regionalnym albo krajowym. Jednocześnie jednak skarżący nie postawili zarzutu naruszenia zasadniczego i wyjściowego z tego punktu widzenia przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n., który zawiera definicję nieruchomości podobnej. W braku tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem domniemywać, że działki wykorzystane do wyceny działki nr [...] nie są działkami podobnymi i że art. 4 pkt 16 ustawy został naruszony.

Tylko na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że już pobieżna analiza wskazuje, iż wykorzystanie mniejszych działek do wyceny działki nr [...] przed jej podziałem wcale nie prowadzi do wypaczenia wyniku szacowania – nawet gdyby przyjąć, że nie są to nieruchomości podobne do wycenianej. Jak wynika z tabeli na s. 24 operatu rzeczoznawca wykorzystała do wyceny dwie działki o powierzchni mniejszej: 4000 m2 oraz 4400 m2. Ich ceny transakcyjne to 19,74 za m2 oraz 35,00 za m2, przy takich samych cechach rynkowych. Oznacza to, że średnia cena dwóch wymienionych, najmniejszych nieruchomości, których transakcje wykorzystano do wyceny, jest niemalże identyczna ze średnią cen dla wszystkich pozostałych nieruchomości (27,37 zł/m2). To z kolei wskazuje, że ich mniejsza powierzchnia, w każdym razie jeśli rozpatruje się ją w skali od kilkudziesięciu do kilku tysięcy m2, wcale nie wyklucza uznania tych nieruchomości, jako "podobnych" do działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący nie wykazali takich wad operatu szacunkowego, które dyskwalifikowałyby ten dowód w postępowaniu, jako dowód na wzrost wartości nieruchomości po podziale. Nie można zatem mówić o naruszeniu art. 98a ust. 1 u.g.n. w sposób podnoszony w skardze kasacyjnej.

W motywach skargi kasacyjnej M. S. i J. S. podnoszą też, że to Gminie [...] zależało na podziale działki [...], tak by wydzieloną działkę dołączyć do działki nr [...] oraz, że Gmina zobowiązała się nie naliczać opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Zarzutu tego nie można uwzględnić, gdyż z akt sprawy nie wynika, jakoby Gmina podpisała ze skarżącymi jakiekolwiek porozumienie co do ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...] (z zastrzeżeniem, że skuteczność takiego porozumienia – nawet jeżeli zostałoby zawarte – rodzi wątpliwości, por.: wyrok z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 139/09). Co więcej, podkreślić trzeba, że podział działki [...] na działki nr [...] o powierzchni 1362 m2 i nr [...] o powierzchni 63 m2 skutkował naliczeniem opłaty wyłącznie od tej drugiej, niewielkiej działki, gdyż wartość jednostkowa działki [...], w części z jakiej wydzielono z niej działkę nr [...], nie zmieniła się (39/51 zł/m2, zob. uwagę na s. 30 operatu). Skoro zatem, jak twierdzą skarżący, działka nr [...] zostanie zbyta na rzecz Gminy, to skarżący mogą liczyć na stosowne do jej charakterystyki wynagrodzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Operat szacunkowy został bowiem należycie oceniony i przeanalizowany w toku postępowania, a także następnie przez sąd administracyjny. Pewne zastrzeżenia można mieć, co prawda, wobec uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, niemniej w tym zakresie wyczerpującą argumentację przedstawiło Kolegium, odpowiednio motywując swą decyzję o utrzymaniu w mocy ustalonej opłaty adiacenckiej.

Zupełnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., przejawiający się zdaniem skarżących tym, że organ nie informował ich o konieczności złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej raty i zapewniał, że mogą to uczynić nawet po wydaniu decyzji w sprawie. Z akt sprawy wynika, że Wójt wielokrotnie informował strony o sposobie i możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Potwierdza to protokół z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...] podpisany przez skarżącego, a także pisma: z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [...], z dnia 5 stycznia 2011 r. nr [...] oraz z dnia 1 lutego 2011 r. [...], których odbiór skarżący potwierdzali własnoręcznymi podpisami.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.