Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 943/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 70d, art. 118, art. 127, art. 128, art. 219, art. 240, art. 241, art. 243, art. 244, art. 245, art. 247
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 145, art. 150
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r., po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 28 lipca 2020 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy D. z dnia [...] r. r. nr [...] w sprawie podatku rolnego, od nieruchomości płatnych w formie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 rok, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. Z. kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Z. (dalej: "strona", "skarżący"), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "organ odwoławczy") z [...] października 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2020 r. nr [...], którą organ I instancji odmówił uchylenia decyzji nr [...] z [...] stycznia 2017 r.

w sprawie podatku rolnego, od nieruchomości płatnych w formie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. gdyż w wyniku jej uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. organ I instancji ustalił stronie zobowiązanie podatkowe w sprawie podatku rolnego, od nieruchomości płatnych w formie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. za nieruchomość w S. , w kwocie [...]zł od budynków pozostałych powierzchni 1.100 m˛. Decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z 26 września 2019 r. strona zwróciła się do organu o wznowienie postępowania podatkowego, powołując się na art. 240 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.; dalej "O.p.") oraz wskazując, że dawny spichlerz posadowiony na działce w S. nie nadaje się do jakiegokolwiek użytku, ma niemal 300 lat, a jako zabytek pozbawiony jest instalacji, okien, drzwi i pokrycia dachu oraz podciągów. Strona wskazała również, że spichlerz posiada kartę zabytku lat 70-tych i został błędnie wykreślony (pominięty) w ewidencji [...] Konserwatora Zabytków w 2017 r.

Organ odwoławczy postanowieniem z 31 stycznia 2020 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną i wyznaczył do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji organ I instancji, który następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z [...] lipca 2020 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego zbadał, czy wystąpiły przesłanki, na które powołała się strona w piśmie z 26 września 2019 r., uzasadniające wznowienie postępowania, tj. czy wystąpiły nowe okoliczności sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, lecz nie były mu znane. Po wnikliwej analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organ I instancji stwierdził brak wystąpienia przesłanek, na które powołała się strona w piśmie z 26 września 2019 r. uzasadniające wznowienie postępowania, tj. wystąpienia nowych okoliczności sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, lecz nie były mu znane.

Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 233 § 1 pkt 1, art. 240 § 1 pkt 5 i art. 245 § 1 pkt 1 O.p., art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.; dalej "u.p.o.l."). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dacie wydania decyzji z dnia 9 stycznia 2017 r. znana była organowi I instancji okoliczność stanu budynku, w tym zawalonych belek stropowych i ubytków w zadaszeniu opodatkowanego spichlerza. W konsekwencji tego, podnoszona przez stronę okoliczność, że spichlerz nie nadaje się do użytku, jest pozbawiony instalacji, okien, drzwi i pokrycia dachu, nie jest nową okolicznością dla organu, który wydał decyzję wymiarową. Z tej przyczyny wniosek o wznowienie postępowania w części dotyczącej złego stanu opodatkowanego budynku nie stanowi o nowej okoliczności, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. i nie daje zdaniem organu odwoławczego podstawy do uchylenia decyzji wymiarowej. W odniesieniu do drugiej przyczyny wznowienia powołanej we wniosku, to jest błędnego wykreślenia (pominięcia) spichlerza

w ewidencji [...] Konserwatora Zabytków w 2017 r., organ odwoławczy wziął pod uwagę weryfikację dokonaną w tym zakresie przez organ

I instancji i wskazał, że budynek na działce nr [...] obr. S. nie był nigdy wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, a od 11 czerwca 2019 r. ponownie został włączony do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, co zapewnia mu inną ochronę konserwatorską, o której stanowi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym opodatkowany budynek nie podlega zwolnieniu na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 u.p.o.l. W świetle powyższego, organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że również powyższa okoliczność nie stanowi nowej okoliczności faktycznej z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., to jest takiej, która istniała w dacie wydania decyzji. Ponowne wpisanie spichlerza do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nastąpiło bowiem w dniu 11 czerwca 2019 r., a więc po wydaniu decyzji wymiarowej.

Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżając decyzję w całości, zarzucając jej:

- naruszenie art. 122 w zw. z art. 180 § 1 oraz art. 188 O.p. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 O.p. poprzez nie zebranie całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie ustaleń faktycznych dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności. Naruszeniem przepisów postępowania jest także, zdaniem skarżącego, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny nieruchomości, który odpowiedziałby na pytanie, czy obiekt spełnia definicję budynku, czy budowli oraz czy posiada metry użytkowe,

a jeśli w ogóle, to ile metrów powierzchni użytkowej może podlegać jakiemukolwiek opodatkowaniu;

- naruszenie przepisów proceduralnych, w tym w szczególności przepisu art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 i art. 210 § 4 O.p. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w zakresie powierzchni obiektu i jego klasyfikacji jako budynek, budowla czy też braku klasyfikacji ze względu na brak spełnienia definicji budynku i definicji funkcjonalnej dachu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. w zw. z art. 3 pkt 1 ust. 1 oraz w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez przyjęcie, że wykazany jako przedmiot opodatkowania obiekt (spichlerz w S. ), stanowi budynek.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z zaskarżoną decyzją organu I instancji i o wznowienie postępowania podatkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi

i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że Przewodniczący Wydziału

I w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarządzeniem z 10 maja 2021 r., powołując się na art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.) dalej:" uCOVID-19", poinformował strony postępowania

o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym poinformowano strony o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego na dzień 16 czerwca 2021 r., jak też o możliwości wypowiedzenia się na piśmie w ww. sprawie.

Stosownie do art. 15 zzs? ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku

z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), co w tej sprawie umożliwiono stronom postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja wydana w trybie wznowieniowym.

Zgodnie z art. 128 O.p., decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych.

Powyższe oznacza, że tryb wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji podatkowych, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych określonymi wadami. Aby jednak strona mogła skorzystać z tego trybu, konieczne jest spełnienie jednej

z przesłanek wskazanych w art. 240 § 1 O.p. Postępowanie w trybie wznowieniowym (nadzwyczajnym) cechuje się znaczącymi odrębnościami od postępowania podatkowego zwykłego (wymiarowego).

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 241

§ 1 O.p.). W razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 243 § 1 O.p.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 243 § 2 O.p.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 243 § 3 O.p.).

Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją składa się z dwóch etapów:

1) wstępnego (tzw. wznowieniowego) na podstawie art. 244 O.p. – obejmującego ocenę dopuszczalności wznowienia postępowania, podczas którego organ sprawdza wyłącznie zachowanie warunków formalnych, czyli sprawdza, czy wskazano przesłankę wznowienia postępowania, czy zachowano termin wniesienia żądania oraz czy złożył je uprawniony podmiot (por. wyr. WSA w Poznaniu z 13 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Po 1315/05);

2) zasadniczego – obejmujące weryfikację wniesionych przez stronę podstaw wznowienia oraz czy nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z urzędu wymienione w art. 240 § 1 O.p. Na tym etapie rozstrzyga również sprawę co do istoty. Kończy się ono decyzją, o której mowa w art. 245 O.p. (por. Ordynacja podatkowa. Komentarz pod red. A. Mariańskiego, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021 do art. 243).

Wznowienie postępowania następuje zatem chwilą wydania przez organ podatkowy postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 243 § 1 O.p.)

w przypadku stwierdzenia przez organ, że spełnione zostały warunki formalne pozwalające na wznowienie postępowania. Wydanie takiego postanowienia stanowi formalny początek postępowania, po którym właściwy organ podatkowy przystępuje do "przeprowadzenia postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" (art. 243 § 2 O.p.). W postanowieniu tym organ nie przesądza jednak o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 240 § 1 O.p.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II FSK 737/07, postanowienie w sprawie wznowienia postępowania wszczyna to postępowanie

i może jedynie wskazywać przesłanki uzasadniające wznowienie. Natomiast stwierdzenie tego, czy przesłanki wznowienia rzeczywiście wystąpiły w sprawie i jaki mają wpływ na jej rozstrzygnięcie, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu powyższego postanowienia i musi być zawarte

w decyzji, o której mowa w art. 245 § 1 pkt 1 i 2 O.p. Na postanowienie wydane na podstawie art. 243 O.p. nie służy zażalenie, lecz zasadność jego wydania może być weryfikowana przy okazji rozpatrywania odwołania od jednej z decyzji wymienionych w art. 245 § 1 O.p., bądź przy okazji rozpoznania przez sąd skargi na taką decyzję (por. Ordynacja podatkowa. Komentarz S. Babiarz i inni, wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015, wydanie 9, do art. 243).

Zgodnie z art. 244 § 1 O.p., organem właściwym w sprawach wymienionych

w art. 243 O.p. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Stosownie do art. 244 § 2 O.p., jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działanie organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 243 § 2 O.p.

W niniejszej sprawie skarżący złożył stosowne żądanie 26 września 2019 r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wznowienie postępowania za dopuszczalne i wydało 31 stycznia 2020 r. na podstawie art. 244, art. 243 i art. 240 § 1 pkt 3 O.p. postanowienie, w którym wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji z 26 stycznia 2018 r.

W pierwszej kolejności sąd poddał badaniu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2020 r.

Wskazać należy, że zasadą jest, iż o dopuszczalności wznowienia decyduje organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 244 § 1 O.p.).

W niniejszej sprawie powinien być to zatem, co do zasady, Wójt Gminy D..

W art. 244 § 2 O.p. ustawodawca uregulował szczególny tryb ustalania właściwości organu podatkowego w sprawach o wznowienie postępowania.

Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu podkreśla się, że celem tej instytucji jest realizacja szeroko rozumianej zasady prawdy obiektywnej.

Właściwość organu wyższego stopnia jest zatem ograniczona tylko do orzekania

w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania i organ ten winien zbadać, czy spełnione zostały warunki formalne pozwalające na wznowienie postępowania.

Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. W szczególności, zachowaniem organu przyczyniającym się do powstania podstawy wznowienia postępowania w rozumieniu art. 244 § 2 O.p., może być celowe naruszenie przepisów o wyłączeniu, popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji (sfałszowanie dowodu, łapownictwo), świadome zaniechanie przeprowadzenia procedury współdziałania przed wydaniem decyzji albo pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Wskazać należy, że odpowiednikiem art. 244 O.p. jest art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), tym samym sąd uznał za celowe przytoczenie poglądów NSA wyrażonych na tle art. 150 k.p.a., które w pełni podzielił. Jak wskazał NSA

w wyroku z dnia 3 października 1988 r., o sygn. akt II SA 165/88, "Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu". Zdaniem NSA, w takim przypadku organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, traci kompetencję w sprawie wznowienia postępowania na rzecz organu wyższego stopnia. W związku z tym, że zasadą jest właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko

w przypadku, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego

w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania.

Jeżeli z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną wznowienia postępowania miała być działalność organu, który wydał decyzję – organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją jest ten organ (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1982 r., o sygn. akt II SA 238/82, pub. GAP 1987, Nr 6, s. 46): Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 9 maja 2018 r.,

o sygn. I OSK 1507/16 i z dnia 10 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1400/10.

NSA wskazał, że należy mieć na względzie, że celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał

i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak i inni, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019, wydanie 16, do art. 150 k.p.a.; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020, wydanie 6 do art. 150).

Tryb postępowania powinien być zatem taki, że organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie i w razie gdy ustali, że w związku

z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego – organu wyższego stopnia (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., o sygn. akt II SA 1169/98; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2020, wydanie 6 do art. 150).

Organ wyższego stopnia w okolicznościach, o których mowa w art. 244 § 2 O.p., powinien – zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości z urzędu (art. 15 O.p.) –

w pierwszej kolejności zbadać, czy rzeczywiście na podstawie akt sprawy i twierdzeń strony można uznać, iż działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, przyczyniła się do wznowienia postępowania. Nie można więc wykluczyć, że badanie w powyższych okolicznościach przez organ wyższego stopnia związku przyczynowego między działalnością organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a powstaniem przyczyny wznowienia postępowania zakończy się wynikiem negatywnym i skutkować będzie tym samym powstaniem sporu o właściwość między tymi organami (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz

R. Kędziora, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, wydanie 5, do art. 150 k.p.a.).

Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, organ wyższego stopnia wskazuje jednocześnie inny organ administracji publicznej, który będzie właściwy do przeprowadzenia postępowania co do ustalenia przyczyn wznowienia oraz do wydania nowej decyzji we wznowionym postępowaniu. Przepisy O.p. nie określają kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wyższego stopnia, dokonując wyboru organu, któremu deleguje właściwość do prowadzenia wznowionego postępowania. Należy jednakże wykluczyć możliwość przekazania sprawy organowi, którego uchybienia spowodowały wznowienie postępowania. Ponadto przy wyznaczaniu właściwego organu należy wziąć pod uwagę rzeczowy zakres jego kompetencji. Pogląd ten został wyrażony przez R. Kędziora w ww. komentarzu i zaaprobowany przez Z. Kmieciaka (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Z. Kmieciak i inni, wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 do art. 155), zaś sąd orzekający

w niniejszej sprawie w pełni się do niego przychyla.

Wyznaczenie na podstawie art. 244 § 2 O.p. przez organ wyższego rzędu do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego tego samego organu, którego działanie było podstawą do wznowienia postępowania byłoby naruszeniem celu tego przepisu, tj. zachowania bezstronności.

Podkreślić należy raz jeszcze, że organ wyższego stopnia nad organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, jest tylko wówczas właściwy do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania, jeżeli przyczyną tego jest działalność organu, który rozstrzygał sprawę w ostatniej instancji. Analiza przyczyn wznowienia wymienionych w art. 240 § 1 O.p, prowadzi do wniosku, że przez działalność, o której mowa w art. 244 § 2 O.p., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogły godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydawaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wznowienia postępowania jest – stosownie do art. 244 § 1 O.p. – organ, który wydał decyzję w sprawie w ostatniej instancji (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1986 r., o sygn. akt II SA 1782/85).

Zastosowanie art. 244 § 2 O.p. ma więc miejsce w tylko w szczególnych przypadkach, gdy wada w działaniu organu była na tyle ważna, by można temu organowi postawić zarzut naruszenia zasady bezstronności. Należy bowiem pamiętać, że co do zasady zastosowanie trybu wznowieniowego zawsze następuje

w przypadku "niewłaściwego" działania organu i wiąże się z wydaniem przez ten organ "nieprawidłowej" decyzji, a więc przyczyną wznowienia postępowania byłoby zawsze działanie organu, które skutkowałoby zastosowaniem art. 244 § 2 O.p. Zdaniem sądu, rozróżnienie sytuacji, opisanych w art. 244 § 1 i § 2 O.p. jest więc konieczne, gdyż inaczej art. 244 § 1 O.p. byłby zbędny.

Zdaniem sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie nie przeanalizowało prawidłowości wniosku Wójta Gminy D. o podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania. Należy bowiem pamiętać, że wniosek organu I instancji nie jest wiążący dla organu wyższego stopnia.

Strona może wystąpić o podjęcie przez organ wyższego stopnia postanowienia na podstawie art. 244 § 2 O.p., lecz konieczność podjęcia takiego postanowienia może wynikać również z treści żądania wznowienia postępowania lub akt dotychczasowego postępowania podatkowego i okoliczności mu towarzyszących.

W niniejszej sprawie zarówno z treści żądania wznowienia postępowania, jak

i z akt dotychczasowego postępowania podatkowego oraz okoliczności mu towarzyszących nie wynikało, żeby przyczyną wznowienia postępowania było działanie organu I instancji w rozumieniu art. 244 § 2 O.p. Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy art. 244 § 2 O.p. wyznaczyło do prowadzenia postępowania wznowieniowego Wójta Gminy D., czyli organ, którego działanie miałoby być podstawą do zastosowania art. 244 § 2 O.p. Nie zaistniała bowiem przesłanka z art. 240 § 1 pkt 3 O.p., na którą powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w postanowieniu z 31 stycznia 2020 r.

W ocenie sądu, ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności (art. 247 § 1 pkt 1 w zw. z art. 219 O.p.).

Ponadto, wskazać należy też, że w niniejszym postępowaniu ograny obu instancji naruszyły przepisy procesowe, które miały wpływ na wynik postępowania.

Podkreślić należy, że po otrzymaniu od strony żądania o wznowienie postępowania, organ I instancji powinien zbadać przesłanki formalne do wznowienia

i w miarę potrzeby winien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania przez przedstawienie dowodów na okoliczność zaistnienia przesłanek z art. 240 § 1 pkt 1

i 5 O.p., na które się strona powoływała. Zwłaszcza, że żądanie wznowienia postępowania podatkowego dotyczyło kilku lat podatkowych.

Jak wskazano powyżej w uzasadnieniu, postępowanie wznowieniowe należy odróżnić postępowania podatkowego zwykłego (wymiarowego). Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ I instancji winien zbadać, czy zaistniały przesłanki z art. 240 § 1 O.p.

Tymczasem w organ I instancji w swojej decyzji przeanalizował ponownie okoliczności, które legły u podstaw wydania decyzji wymiarowej bez dokonania zbadania przesłanek z art. 240 § 1 O.p. Samo stwierdzenie przez organ I instancji

w decyzji, że sprawie nie wystąpiły przesłanki, uzasadniające wznowienie postępowania, tj. nie wystąpiły nowe okoliczności sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, lecz nie były znane organowi to stanowczo za mało. Organ I instancji powinien uzasadnić powyższe stwierdzenie.

Także sentencja decyzji organu I instancji nie jest prawidłowa, gdyż sugeruje, że organ stwierdził istnienie przesłanek z art. 240 § 1 O.p., lecz w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa. A tymczasem w uzasadnieniu organ stwierdza, że

w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 240 § 1 O.p. Organ I instancji myli zatem sposób zakończenia postępowania opisany w art. 245 § 1 pkt 2 O.p. z zakończeniem postępowania wymieniony w art. 245 § 1 pkt 3 lit. a O.p.

Po zakończeniu postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję z art. 245 O.p. Jeżeli organ stwierdza, że zaistniały przesłanki z art. 240 § 1 O.p. uchyla

w całości lub w części decyzję dotychczasową i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie (art. 245 § 1 pkt 1 O.p.) albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, gdy w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa, albo wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68, art. 70 lub art. 118, z zastrzeżeniem art. 70d (art. 245 § 1 pkt 3 O.p.). Odmawiając uchylenia decyzji w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3, organ podatkowy w rozstrzygnięciu stwierdza istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1 O.p. oraz wskazuje okoliczności uniemożliwiające uchylenie decyzji (art. 245 § 2 O.p.).

Wskazać należy, że brak rozważań organ I instancji w przedmiocie zaistnienia przesłanek z art. 240 § 1 O.p. nie może być naprawiony w postępowaniu przed organem odwoławczym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeanalizował przesłanki z art. 240 § 1 O.p., zastępując w tym organ I instancji. Tym samym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 127 O.p. Przepis ten jest powtórzeniem zasady wynikającej z art. 78 Konstytucji RP. Wskazana zasada przyznaje stronie postępowania prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, po raz drugi przez organ odwoławczy. Jednocześnie określa ona możliwość wniesienia od każdego orzeczenia wydanego w sprawie przez organ I instancji środka zaskarżenia. Zatem strona ma prawo oczekiwać, że sprawa, we wszystkich jej okolicznościach, zostanie rozpatrzona przez dwa różne organy. Rozstrzygnięcia tych organów muszą być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania.

Z uwagi na powyższe rozważania sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji dokona wstępnego badania żądania strony i ewentualnie wezwie ją do jego sprecyzowania przez złożenia stosownych wyjaśnień lub dowodów, a następnie rozważy wydanie postanowienia

o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia postępowania. Jeśli dojdzie do wznowienia postępowania organ I instancji dokona badania, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 240 § 1 O.p., a następie podejmie jedną z decyzji wymienionych

w 245 O.p.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od organu odwoławczego kwotę [...]zł tytułem poniesionych kosztów postępowania.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.