Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 3, oraz § 15; 2. zasądza od Miasta C. na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w C. w dniu [...] lutego 2019 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2018 r., poz. 994, 1000, 1349, 1432, 2500) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. [...].

Wojewoda W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę z dnia[...] marca 2020 roku na powyżej wskazaną uchwałę Rady Miejskiej w C. .

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez niedopuszczalną modyfikację pojęcia "wskaźnik intensywności zabudowy";

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia wszystkich wskaźników, o których mowa w tym przepisie, dla terenu obiektu magazynowego oznaczonego na rysunku symbolem "P" wskazanego w § 6 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały;

3. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 6 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały przeznaczenia terenu obiektu magazynowego, oznaczonego na rysunku symbolem "P", w sposób naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2018 r.), które na tym terenie przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone na rysunku symbolem "MN".

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta, na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 roku w sprawie przekazania skargi z dnia [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powierzyła wykonanie tej uchwały Burmistrzowi Miasta C., który ustosunkowując się do stwierdzonych zarzutów i uwag w skardze na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 roku przekazał kopię odpowiedzi urbanisty będącego autorem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na stawiane zarzuty. Organ nie sformułował wniosków procesowych, pomimo że w odpowiedzi urbanisty znajduje się sugestia co do wniosku o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody W. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna z przyczyn wskazanych w skardze.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.) (dalej jako "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...] marca 2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008, II GSK [...]; z [...] października 2010 r., I OSK [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. – stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j.) (dalej jako k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 48) (dalej jako "Konstytucja") działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) (dalej jako "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

W niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. [...] została przedłożona Wojewodzie W. w dniu [...] lutego 2019 roku.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...] lipca 2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, Nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...] listopada 2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. w rejonie ul. [...].

Skargę z dnia [...] marca 2020 roku na przedmiotową uchwałę wywiódł Wojewoda W. działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody W. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Kontrolowana uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Kluczowymi problemami w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej okazały się pytanie o zgodność m.p.z.p. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz pytanie o poprawność definicji wskaźnika intensywności zabudowy. Oba te problemy należy rozpatrzeć w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

1) przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu;

2) przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego.

Interpretując przesłankę formalnoprawną istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Dokonując zaś wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po [...], publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po [...], publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z [...] czerwca 2019 r. o sygn. II OSK [...], publ. LEX nr 2703320)

Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z [...] maja 2019 r. o sygn. II SA/Wr [...], publ. LEX nr 2700653).

Oba pytania prawne, które Sąd poddał analizie, dotyczyły zatem wskazanych powyżej przesłanek materialnoprawnych.

W zakresie kontroli zgodności m.p.z.p ze studium, kluczowe w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, jest to, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. W niniejszej sprawie Rada Gminy w C. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2018 r. (dalej jako "studium").

Zdaniem skarżącego ustalone w § 6 uchwały przeznaczenie obiektu magazynowego, oznaczone na rysunku symbolem "P" jest niezgodne ze studium, gdyż studium to przewiduje, że na terenie, na którym znajduje się wspomniany obiekt magazynowy, przewiduje się tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolem "MN".

W odpowiedzi urbanisty wyrażono stanowisko, że ustalenie w m.p.z.m. oznaczenie danego terenu literą "P" w kwestii jego przeznaczenia nie narusza ustaleń studium, a to z tego względu, że w granicach terenów o funkcji mieszkaniowej dopuszcza się realizację innego zagospodarowania oraz innych rodzajów zabudowy, stanowiących uzupełnienie względem funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej (tj. takich obiektów jak budynki gospodarcze, parkingi, budynki garażowe i inne) pod warunkiem, że ich realizacji nie będzie rodziła konfliktów przestrzennych i funkcjonalnych w granicach terenów zabudowy mieszkaniowej oraz w granicach terenów przylegających.

Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) w kontrolowanym przypadku - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt II OSK [...]).

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK [...]).

Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr [...]). Przy rozpoznawaniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest rozważenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium (Wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK [...]).

W ocenie Sądu, w sprawie wykazano zmianę w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania terenu, a w szczególności przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt magazynowy, które nastąpiło wskutek wprowadzenia § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 15 skarżonej uchwały, tzn. zmiana przeznaczenia z zabudowy mieszkaniowej określonej w studium jako "MN" na przeznaczenie terenu obiektu magazynowego oznaczonego na rysunku załączonego do skarżonej uchwały literą "P". Nie można takiej zmiany uznać za podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium przeznaczenia, nawet jeżeli rozpatrywać by je w kontekście funkcji uzupełniającej dla zabudowy mieszkaniowej, określonej w studium. Nadto, za zasadny należało uznać zarzut nieokreślenia dla komentowanego terenu wskaźników o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zwłaszcza że ich określenie jest obowiązkowe.

W ocenie Sądu we skazanym wyżej zakresie wystąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, co skutkowało rozstrzygnięciem o nieważności § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 15 skarżonej uchwały.

Przejść należy do drugiego problemu prawnego w sprawie, który zasadza się na pytaniu o poprawność definicji wskaźnika intensywności zabudowy zawartej w § 2 pkt 4 skarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącego, w art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p ustawodawca zawarł definicję maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zatem samo wprowadzenie do treści uchwały odmiennej definicji wskaźnika intensywności zabudowy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny (powołując wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2013 roku, sygn. akt II SA/Po [...]). Nadto, skarżący podniósł, że dalsze postanowienia skarżonej uchwały, określające maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 40%, przy jednoczesnym dopuszczeniu budynków o wysokości do czterech kondygnacji nadziemnych, są sprzeczne ze wskazaną definicją. Tak samo intensywność zabudowy w chwili obecnej na terenie oznaczonym MW-1 i MW-2 na rysunku planu jest znacznie wyższa niż dopuszczona planem.

W odpowiedzi urbanisty podniesiono, że doprecyzowanie pojęcia "intensywności zabudowy" było wymagane, gdyż nie istnieje prawna definicja "powierzchni całkowitej zabudowy" (istnieje jedynie prawna definicja "całkowitej powierzchni budynku" oraz "całkowitej zabudowy"). Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skarżącego, że takie doprecyzowanie jest istotnym naruszeniem prawa. Nadto, wskazano, że maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 40% jest możliwy do osiągnięcia, gdyż liczony zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 4 skarżonej uchwały w stanie istniejącym wskazanym na rysunki planu (budynki istniejące) osiąga wartość około 20%. Wyjaśniono, że dopiero parametry wskaźnika intensywności zabudowy określone definicją w skarżonej uchwale umożliwiają jednoznaczną interpretację ustaleń planu, bez dywagacji co do znaczenia zwrotu ustawowego "powierzchnia całkowitej zabudowy".

Wskazać należy, że w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały postanowiono, że: na potrzeby niniejszej uchwały po pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy rozumie się stosunek powierzchni zabudowy wszystkich budynków mierzonych po obwiedni wszystkich kondygnacji nadziemnych tych budynków do powierzchni działi budowlanej, wyrażony w procentach. Tymczasem z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że intensywność zabudowy określa wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tak sformułowany przepis ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych.

Z powyższego zatem wynika, że określając w planie miejscowym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, wykorzystywany w tym celu parametr "powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) powinien uwzględniać powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest także niewidoczna ponad poziom terenu, a zatem obejmować zarówno kondygnacje podziemne oraz naziemne. Regulując kwestie związane z intensywnością zabudowy organ stanowiący gminy nie mógł zatem nakazać określania powierzchni całkowitej zabudowy tylko do kondygnacji nadziemnych budynków. Kwestionowany fragment § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały stanowi nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerza kompetencje organu uchwałodawczego gminy, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Ponadto, tworzenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie i rozporządzeniach, przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy w tym zakresie jest niedopuszczalne. Słusznym jest również zatem stwierdzenie organu nadzoru, że Rada Miasta nie mając stosownego upoważnienia nie miała prawa do nadawania normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z § 143 w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu (ust. 1) oraz unikać posługiwania się (ust. 2): 1) określeniami specjalistycznymi, o ile ich użycie nie jest powodowane zapewnieniem należytej precyzji tekstu; 2) określeniami lub zapożyczeniami obcojęzycznymi, chyba że nie mają dokładnego odpowiednika w języku polskim; 3) nowo tworzonymi pojęciami lub strukturami językowymi, chyba że w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia. Zgodnie zaś z § 146 ust. 1 ww. rozporządzenia w uchwale formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a pożądane jest ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Zaistnienie potrzeby ustalenia nowego znaczenia danego określenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw występuje zarówno wówczas, gdy istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia, ale jest odmienne od znaczenia, którego wymaga regulacja danej dziedziny spraw, jak i wtedy, gdy nie istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia (por. Wierczyński G., Komentarz do zał. § 146 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w:) Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Oficyna 2009, LEX nr 109101).

Uregulowanie w planie miejscowym sposobu określania intensywności zabudowy w sposób odmienny od regulacji ustawowych wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.) i narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 143 w związku z § 8 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 t.j.).

Reasumując należy podkreślić, że Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz do wykroczenia poza sferę, która może być regulowana w drodze uchwały rady gminy. Przeprowadzona przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę kontrola zaskarżonego aktu potwierdziła zasadność postanowionych przez Wojewodę W. zarzutów względem § 2 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 15 skarżonej uchwały.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uwzględniając powyższe należało stwierdzić nieważność § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały jako naruszającego w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 143 w związku z § 8 i § 146 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz stwierdzić nieważność § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 15 zaskarżonej uchwały jako naruszającego w sposób istotny art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim znajduje zaś podstawę w art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 t.j.).