Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt FPS 1/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 8
journal: Dz.U. 1998 nr 150 poz. 983
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
article: art. 16 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 167
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./ stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./ stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Iwony Kaszczyszyn, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu G. na decyzję Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1999 r., (...) w przedmiocie zmniejszenia subwencji ogólnej po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 24 października 2000 r. III SA 2461/99, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

czy rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej, wydane na podstawie art. 42 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./ stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa lub inny akt z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz., 368 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:

Pismem z dnia 17 czerwca 1999 r. (...) Minister Finansów, działając na wniosek Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarty w piśmie z dnia 9 czerwca 1999 r. (...) w sprawie korekty subwencji oświatowej na 1999 r. dla Powiatu G. /ziemskiego/, poinformował Zarząd Powiatu G., iż na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./, zmniejszył część oświatową subwencji ogólnej dla Powiatu G. za 1999 r. o kwotę 1.491.000 zł, do wysokości 4.064.000 zł. Uzasadniając swoje stanowisko Minister Finansów stwierdził, że kwota, o którą zmniejszono subwencję została uzyskana przez Powiat G. nienależnie, gdyż była przeznaczona na prowadzenie czterech jednostek systemu oświaty w G.-W., które nie zostały przejęte przez powiat ziemski. Jednostki te są bowiem prowadzone przez miasto na prawach powiatu G.-W.

Mimo, że w piśmie Ministra Finansów brak było pouczenia o ewentualnych środkach odwoławczych, Zarząd Powiatu w G.-W. wniósł od niego odwołanie, za pośrednictwem tego Ministra, do Prezesa Rady Ministrów, wskazując jako podstawę prawną art. 127 par. 1 i 2 w zw. z art. 18 pkt 1 Kpa. W odwołaniu tym, noszącym datę 5 czerwca 1999 r. /zapewne wpisaną omyłkowo, gdyż wpłynęło ono do Ministerstwa Finansów w dniu 7 lipca 1999 r./, i uzupełnionym następnie dodatkowym pismem Zarządu Powiatu z dnia 28 lipca 1999 r., Zarząd domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 17 czerwca 1999 r w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając Ministrowi Finansów naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 par. 1 Kpa oraz art. 42 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 47 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1999 /Dz.U. nr 17 poz. 154/.

Obszernej odpowiedzi na odwołanie i uzupełniające je pismo udzielił Zarządowi Powiatu w G.-W. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, będący zarazem Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Decentralizacji Finansów Publicznych. W piśmie z dnia 20 sierpnia 1999 r. (...) poinformował on Przewodniczącego Zarządu Powiatu w G.-W., że po konsultacjach z Ministerstwem Edukacji Narodowej i analizie problemu, brak jest podstaw do zmiany stanowiska w sprawie zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu ziemskiego. Powiat ten otrzymał bowiem środki w wysokości zawyżonej, na skutek błędu popełnionego przy sporządzaniu projektu wydatków budżetowych na 1999 r. dla szkół i placówek oświatowych przejętych przez niego do prowadzenia, przez organy prowadzące te jednostki systemu oświaty do 31 grudnia 1998 r. tj. przez Wojewodę G. i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Stało się zaś tak dlatego, że wspomniane organy "przyporządkowały" powiatowi ziemskiemu w G.-W. wydatki zaplanowane na cztery jednostki systemu oświaty prowadzone przez Miasto na prawach Powiatu G.-W. W związku z tym niezbędne było podjęcie decyzji o zmniejszeniu części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu ziemskiego, zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Na wymienione wyżej pismo z dnia 20 sierpnia 1999 r. Zarząd Powiatu G.-W. wniósł w ustawowym terminie skargę do NSA, traktując je - mimo braku stosownego pouczenia - jako decyzję Ministra Finansów. Domagając się uchylenia tej decyzji Zarząd zarzucił Ministrowi Finansów naruszenie obowiązującego prawa, w tym także procedury regulującej wydawanie decyzji administracyjnych, poprzez brak merytorycznego uzasadnienia subwencji oświatowej, przyznanej dla Powiatu G. na 1999 r., w rozbiciu na poszczególne tytuły i jednostki oświatowe, a także poprzez naruszenie ustawowego terminu, wskazanego w art. 47 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1999, dotyczącego możliwości dokonywania zmian /po dacie 30 kwietnia 1999 r./ w sytuacji zatwierdzonego budżetu powiatu oraz naruszenie zasad i terminów określonych w Kpa, w szczególności art. 7, art. 10 i art. 77 par. 1 Kpa, przy rozpatrywaniu sprawy oraz odwołania.

W odpowiedzi na skargę, nadesłanej przez Ministra Finansów wraz z aktami sprawy na dzień przed wyznaczonym terminem rozprawy, z naruszeniem wymogu, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, organ ten wniósł alternatywnie o jej odrzucenie bądź oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł przede wszystkim zarzut niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie, przywołując - dla poparcia swojego stanowiska - pogląd zawarty w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 428/99, którego kopię załączył do odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu wspomnianego postanowienia Sąd Najwyższy - uchylając postanowienie Sądu Apelacyjnego w W., w którym stwierdzono niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie z powództwa gminy przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Finansów o zasądzenie części subwencji na cele oświatowe - wyraził pogląd odmienny aniżeli sąd pierwszej instancji, uznając że sprawa mająca za przedmiot roszczenie gminy wobec Skarbu Państwa o zapłatę kwoty stanowiącej przeznaczoną dla niej subwencję, zamieszczoną w budżecie państwa po stronie wydatków tego budżetu, jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym, do rozpoznania której powołane są sądy określone w art. 2 par. 1 Kpc.

Zdaniem Ministra Finansów stanowisko Sądu Najwyższego należy uznać za aktualne w każdym przypadku dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego od Skarbu Państwa, zamieszczonej w budżecie państwa po stronie wydatków i przeznaczonej dla niej, części oświatowej subwencji ogólnej. Nie ma przy tym znaczenia czy jednostka samorządu terytorialnego kwestionuje wysokość przyznanej jej subwencji z uwagi na nieadekwatność do potrzeb, czy też ze względu na nieprawidłowy lub nieznany tej jednostce sposób obliczenia. W każdym tego rodzaju przypadku żądanie jest bowiem w istocie żądaniem o ustalenie. Zgodnie zaś z przyjętym w orzecznictwie sądowym poglądem, jeżeli stronie przysługuje roszczenie o zapłatę, to nie może występować z żądaniem o ustalenie, gdyż to ostatnie mieści się w roszczeniu o zapłatę. Także więc w sytuacji, gdy kwestionowane jest zmniejszenie części oświatowej subwencji ogólnej na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka taka powinna dochodzić swoich praw na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Niezależnie od wniosku o odrzucenie skargi Minister Finansów, formułując alternatywny wniosek o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkował się także w odpowiedzi na skargę do zawartych w niej zarzutów. Uznając je generalnie za bezzasadne, rozwinął argumentację przedstawioną wcześniej w piśmie z dnia 20 sierpnia 1999 r., które potraktowane zostało przez Zarząd Powiatu G. jako decyzja i stało się przedmiotem skargi.

Skład orzekający rozpoznający tę skargę uznał, że jej rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie możliwe dopiero po wyjaśnieniu podstawowej kwestii, dotyczącej ustalenia charakteru prawnego wymienionego pisma Ministra Finansów, w którym poinformowano skarżącego o zmniejszeniu części oświatowej subwencji ogólnej.

Uzasadniając ten pogląd skład orzekający w punkcie wyjścia przypomniał, że w toku postępowania przed tym organem sygnalizowane zagadnienie nie było przedmiotem sporu między nim a Zarządem Powiatu G. Swoje stanowisko w tej sprawie Minister Finansów jednoznacznie sformułował bowiem dopiero w odpowiedzi na skargę, gdy powołując się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 1999 r., - skądinąd wyrażony na tle innego stanu faktycznego i prawnego, dotyczącego roszczenia jednostki samorządu terytorialnego o zasądzenie od Skarbu Państwa części subwencji na cele oświatowe, należnej jej stosownie do przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600 ze zm./ - uznał, że ma on zastosowanie w każdym przypadku sporu między Ministrem Finansów a jednostką samorządu terytorialnego o wysokość przysługującej tej jednostce subwencji. Skład orzekający zauważył jednak zarazem, że sposób załatwiania sprawy i formułowania rozstrzygnięcia oraz brak pouczenia o przysługujących środkach prawnych może świadczyć o tym, iż organ administracji od początku załatwiania sprawy nie traktował jej jako sprawy, która powinna zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej.

Sąd przypomniał jednocześnie, że odmienny pogląd prezentowała w sprawie strona skarżąca, która podnosiła m.in., że wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem było rezultatem naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia formułującego wątpliwość prawną wymagającą rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż wskazane przez Ministra Finansów stanowisko Sądu Najwyższego o cywilnym, w znaczeniu formalnym, charakterze sprawy o roszczenie jednostki samorządu terytorialnego wobec Skarbu Państwa o zapłatę określonej kwoty z tytułu subwencji, należnej w świetle wydatków budżetu państwa, zostało wyprowadzone z regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./. Unormowanie takie, co podkreślił Sąd Najwyższy /str. 6-7 uzasadnienia powołanego postanowienia/, obowiązuje także obecnie. Rozwiązania zawarte w wymienionym przepisie prawa budżetowego zostały bowiem przeniesione do art. 27 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014, ze zm./. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa. Z kolei w ust. 2 do zasady tej wprowadzono wyjątek, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się do wydatków na subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd orzekający przypomniał także, iż przedstawione wyżej stanowisko zaprezentowane zostało również w innych orzeczeniach Sądu Najwyższego i spotkało się ono z niejednoznaczną oceną doktryny, czego potwierdzeniem może być krytyczna glosa M. Szubiakowskiego do postanowienia I CKN 414/99 /Państwo i Prawo 2000 z. 9 str. 105-112/ i tam przytoczona literatura, a także wcześniejsza wypowiedź na ten temat zawarta w artykule A. Borodo p.t. "Roszczenia gmin o subwencje ogólne i dotacje celowe. Wybrane zagadnienia" /Państwo i Prawo 1992 z. 6 str. 62-68/.

W tym kontekście Sąd podkreślił, że zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak również w doktrynie nie budzi wątpliwości, że sprawy z zakresu finansów publicznych, w tym przyznawania subwencji z budżetu państwa, są w materialnym znaczeniu sprawami z zakresu prawa publicznego. Sporne natomiast pozostaje czy realizacja służącego jednostce samorządu terytorialnego roszczenia następuje przed sądem powszechnym, jak wynika ze stanowiska Sądu Najwyższego, czy też legalność tej realizacji powinna być poddana kontroli sądu administracyjnego, jak uważa część doktryny.

Sąd zwrócił zarazem uwagę, że ostatnio przedstawione zagadnienie dotyczy jednak innej kwestii niż będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Dlatego, nawet gdyby podzielić dyskusyjny pogląd Sądu Najwyższego o cywilnym, w znaczeniu formalnym, charakterze roszczenia o wypłatę subwencji w określonej w ustawie budżetowej wysokości, to i tak budzi wątpliwości czy można go rozciągać, tak jak uważa w odpowiedzi na skargę Minister Finansów, na korygowanie wysokości części oświatowej subwencji ogólnej przez ten organ.

Powiat G. zaskarżył bowiem rozstrzygnięcie Ministra Finansów wydane z powołaniem się na art. 42 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten zaś, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., nie określał wyraźnie uprawnienia Ministra Finansów do dokonania korekty części oświatowej subwencji ogólnej, ani też obowiązku zwrotu uzyskanych nienależnie kwot z tego tytułu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Taki obowiązek wprowadzono nadając temu przepisowi inną numerację /ust. 4/ i uzupełniając jego treść przy okazji zmiany art. 42 przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 95 poz. 1041/. Z wcześniejszego brzmienia art. 42 ust. 5 wnikało zaś tylko to, że kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego przy ustaleniu części oświatowej subwencji ogólnej zwiększają odpowiednio kwotę rezerwy, o której mowa w art. 34 ust. 2 tej ustawy. Forma prawna, w jakiej można było dokonać takiej korekty została natomiast jedynie zasygnalizowana w art. 42 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowiącym, że decyzja o zwrocie nienależnej części subwencji ogólnej lub zwiększeniu zaniżonej wpłaty, o której mowa w art. 23, nie mogła być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Z art. 42 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 5 tego przepisu można więc było - zdaniem Sądu orzekającego - wywieść podstawę do władczego działania przez Ministra Finansów, polegającego na pozbawieniu jednostki samorządu terytorialnego przyznanego jej uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości, należnej jej z mocy prawa, o której została poinformowana przez ten organ na podstawie art. 40 pkt 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W konkluzji uzasadnienia skład orzekający stwierdził, że jego zdaniem - biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter rozstrzygnięcia - w stanie prawnym obowiązującym w czasie jego wydawania, należałoby je traktować jako decyzję, objętą kontrolą sądową na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, za czym przemawia także dodatkowy argument w postaci "gwarancyjnego charakteru decyzji, wynikającego z procedury, w której jest ona wydawana oraz środków prawnych umożliwiających jej weryfikację". Podniósł jednak zarazem, że z uwagi na stanowisko Ministra Finansów, wsparte autorytetem Sądu Najwyższego, a także ze względu na brzmienie końcowej części pisma tego organu z dnia 17 czerwca 1999 r., w którym poinformowano Zarząd Powiatu G. o dokonanej korekcie, polegającej na zmniejszeniu kolejnych rat części oświatowej subwencji ogólnej, można by także uznać, że spór w tej sprawie dotyczy roszczenia o wypłatę subwencji w wysokości wynikającej z przepisów prawa. W takim przypadku zaś kontrola działania Ministra Finansów przez NSA byłaby możliwa tylko w razie przyjęcia, że stanowisko Sądu Najwyższego, o cywilnym - w znaczeniu formalnym - charakterze tego rodzaju roszczenia jest nieprawidłowe. Przy dokonywaniu takiej analizy należałoby wziąć pod uwagę także treść art. 184 Konstytucji, pominiętego przez Sąd Najwyższy w jego rozważaniach. Przepis ten wprowadził bowiem, jako zasadę, kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W tym kontekście, zdaniem składu orzekającego, powstaje pytanie, czy wejście w życie nowej ustawy zasadniczej, określającej wskazane zadania sądownictwa administracyjnego, nie powinno rzutować na wykładnię normy zawartej w art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z tego względu wskazane byłoby rozważenie czy poddanie sprawy z zakresu prawa publicznego orzecznictwu sądów powszechnych nie powinno mieć wyjątkowego charakteru i wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Wobec powyższego skład orzekający uznał, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest wyjaśnienie istotnej wątpliwości prawnej, zawartej w sentencji postanowienia, przez skład siedmiu sędziów NSA i na podstawie art. 49 ust. 2 postanowił wystąpić do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpatrując przedstawione zagadnienie skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył co następuje:

Choć wątpliwość prawna sformułowana przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego expressis verbis dotyczy formy prawnej, w jakiej nastąpić powinno ustalenie obowiązku zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej, o którym mowa w art. 42 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm./, to jest jednak poza sporem, że materia ta stanowi jedynie fragment znaczenie szerszego zagadnienia. W istocie rzeczy bowiem sygnalizowanej wątpliwości niepodobna rozpatrywać w oderwaniu od kilku ogólniejszych kwestii, dotyczących w szczególności charakteru prawnego świadczenia, jakim jest subwencja i związanego z tym problemu formy prawnej rozstrzygnięcia ustalającego jej wysokość, nadto zaś dopuszczalności i ewentualnego trybu dochodzenia przez uprawnioną jednostkę samorządu terytorialnego roszczenia o przekazanie jej subwencji w należnej wysokości. Odpowiedzi na wszystkie z sygnalizowanych wyżej pytań pozostają, zdaniem Sądu, w ścisłym związku z materią objęta pytaniem sformułowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2000 r. Ten stan rzeczy sprawia, że rozważania stricte związane z rozstrzygnięciem przedstawionej składowi siedmiu sędziów wątpliwości prawnej należy poprzedzić niezbędnymi uwagami ogólniejszej natury, dotyczącymi sygnalizowanych wyżej wątków.

Subwencje ogólne są, w świetle regulacji zawartej w art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, obok dochodów własnych i dotacji celowych, dochodami jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc formę udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do zadań przypadających tym jednostkom. Z treści art. 167 ust. 3 Konstytucji wynika zarazem, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym wspomniana materia uregulowana została w kilku aktach rangi ustawowej. I tak przede wszystkim wskazać należy w tych ramach na unormowania zawarte w ustawie z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./. W zakresie dotyczącym subwencji przepisy zamieszczone we wspomnianych ustawach ograniczają się jednak do wskazania, że są one, bądź w pewnych przypadkach mogą być, dochodami poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz do odesłania - w kwestii sposobu ich ustalania - do zobiektywizowanych kryteriów określonych w odrębnej ustawie.

To zaś w aktualnym stanie prawnym oznacza odesłanie do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 /Dz.U. nr 150 poz. 983 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o dochodach; na marginesie odnotować przy tym trzeba, że w stanie prawnym, jakiego dotyczy przedstawiona przez Sąd wątpliwość ustawa nosiła tytuł o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, który zmieniony został przez ustawę z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw, opublikowaną w Dz.U. nr 95 poz. 1041 i obowiązującą od dnia 1 stycznia 2001 r./. Jak bowiem wynika z jej art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3, ustawa ta w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego określa m.in. zasady ustalania oraz zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnych. Pierwszemu z tych zagadnień poświęcony został Dział IV ustawy /art. 19-37/, natomiast zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnych uregulowano w jej Dziale VI /art. 40-42/. Wspomniany Dział IV zawiera odrębne unormowania odnoszące się do subwencji ogólnej dla gminy, powiatu oraz województwa, nadto zaś regulację dotyczącą zasad ustalania części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz zasad ustalania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów oraz dotacji celowej na finansowanie dróg publicznych w granicach miasta stołecznego Warszawy, co jednak - ze względu na istotę zgłoszonej wątpliwości prawnej - można pozostawić na uboczu. Odnotowania wymaga natomiast, że na subwencję ogólną otrzymywaną przez wszystkie wymienione wyżej jednostki samorządu terytorialnego składają się w szczególności część podstawowa i oświatowa.

Omawiana regulacja prawna, zarówno w zakresie dotyczącym zasad ustalania subwencji ogólnych, jak i zasad i trybu ich przekazywania, jest niezwykle złożona. Zwłaszcza w odniesieniu do pierwszej z sygnalizowanych kwestii stan prawny obfituje w nader skomplikowane przepisy, których zasadniczą funkcją jest precyzyjne określenie sposobu ustalania części subwencji przysługujących poszczególnym gminom, powiatom i województwom. Szczegółowa analiza wszystkich z nich jest - z punktu widzenia rozpatrywanej wątpliwości - zbyteczna. Dużo bardziej istotne znaczenie ma natomiast rozważenie niektórych kwestii o charakterze generalnym, albowiem konkluzje w tym względzie nie mogą pozostawać bez wpływu na pogląd co do formy prawnej rozstrzygnięcia dokonywanego w przedmiocie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej. Dotyczy to w szczególności modelu przyjętego przez ustawodawcę w zakresie odnoszącym się do ustalania i przekazywania subwencji podmiotom do nich uprawnionym.

Rozważając tę materię w punkcie wyjścia odnotować trzeba, że ustawa z 26 listopada 1998 r. nie definiuje pojęcia "subwencja". Nie czyni tego też żaden inny przepis obowiązującego prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że subwencja ogólna jest formą transferu środków finansowych z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o charakterze bezzwrotnym i nieodpłatnym, bezwarunkowym, obiektywnie określonym, w celu uzupełnienia środków własnych tych budżetów, o którego sposobie wykorzystania decydują samodzielnie organy stanowiące tych jednostek /por. E. Chojna-Duch: Finanse i prawo finansowe samorządu terytorialnego [w:] System dochodów jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Studiów Samorządowych, Warszawa 1999, str. 23/. Podkreśla się zarazem, co dla rozpatrywanego zagadnienia nader istotne, że istotnym elementem charakteryzującym zasilanie subwencyjne samorządów jest zobiektywizowana metoda obliczania wielkości ogólnej subwencji oraz określenie w normach prawnych zasad i kryteriów przyznawania subwencji poszczególnym samorządom, które zostają określone bądź to w samej ustawie, bądź to w przepisach wykonawczych /por. E. Chojna-Duch, E. Kornberger-Sokołowska: Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 [w:] System dochodów (...) str. 120/. Innymi słowy więc, subwencje należą się niejako automatycznie w wysokości wynikającej z przyjętego w przepisach prawa "wzoru", co oznacza, że ustalanie ich wysokości powinno następować według odpowiednich przyjętych przez ustawodawcę kryteriów i założeń, nie może zaś być dokonywane według dowolnego uznania organów administracyjnych /por. A. Borodo: Samorząd terytorialny. System finansowo-prawny, Warszawa 1997, str. 28 oraz tenże: Finanse publiczne, Sopot 1999, str. 196/. Potwierdzeniem tego poglądu może być w szczególności regulacja prawna dotycząca rozdziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zasady dotyczące tej materii ustalane są bowiem przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ustawy o dochodach /por. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 164 poz. 1168 ze zm./ znajdujące zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego, na tle którego sformułowano wątpliwość prawną/.

Z dotychczasowych spostrzeżeń wynika zatem, że poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje subwencja w wysokości ustalonej na podstawie metody wynikającej z obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem - jako przesłanek - skonkretyzowanych wielkości /danych/, które zostały w tych przepisach określone. Dalszą kwestią jest więc pytanie o to, czy wspomnianym jednostkom przysługuje roszczenie o przekazanie subwencji w oznaczonej wysokości, a jeśli tak, to jaki jest tryb dochodzenia takiego roszczenia.

Rozważając to zagadnienie niepodobna abstrahować od charakteru prawnego więzi, jaka łączy jednostkę samorządu terytorialnego uprawnioną do otrzymania subwencji w oznaczonej wysokości z podmiotem zobowiązanym do jej przekazania. W tym zaś zakresie co do zasady nie budzi wątpliwości, że więź ta ma charakter stosunku prawnego o charakterze publicznym /tak m.in. A. Borodo: Finanse (...) str. 187/. Subwencje przekazywane są bowiem przez podmiot publicznoprawny wyższego rzędu jakim jest państwo, na rzecz wspólnot terytorialnych niższego szczebla /por. A. Borodo: Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy, Warszawa 1997, str. 27, a także Z. Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego według ustawy o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1999 nr 3 str. 68 i nast./, będąc instrumentem realizacji dystrybucji środków budżetowych /por. glosę M. Szubiakowskiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 414/99 - Państwo i Prawo 2000 z. 9 str. 108/. Chodzi zatem o dochody uzyskiwane przez wspomniane jednostki w związku z wykonywaniem przez nie oznaczonych funkcji publicznych, nie zaś o dochody prywatnoprawne uzyskane przez nie jako osoby prawa cywilnego.

Jednym z elementów wspomnianego stosunku jest istnienie po stronie uprawnionej jednostki samorządu terytorialnego prawa podmiotowego do uzyskania subwencji w określonej przepisami wysokości, czego dalszą konsekwencją jest możliwość wystąpienia z roszczeniem, w przypadku, gdy obowiązek drugiej strony stosunku prawnego, będący korelatem uprawnienia jednostki, nie zostanie wykonany w całości lub w części. Pogląd taki uznać trzeba za w zasadzie powszechnie przyjęty w literaturze przedmiotu. Zarówno bowiem pod rządem art. 13 ust. 1 i 2 uchylonej już ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./, jak i w świetle aktualnie obowiązującej regulacji zawartej w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, wyraźnie podkreślono, że niewłaściwe obliczenie lub nieprzekazanie subwencji ogólnej może być przedmiotem roszczeń /por. w szczególności: T. Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z ogólną częścią prawa finansowego, Warszawa 1995, str. 209, E. Chojna-Duch, E. Kornberger-Sokołowska: Komentarz do ustawy (...) str. 120/. Z regulacji zawartej w ostatnio przywołanych przepisach wynikało bowiem i nadal wynika, że zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele co do zasady nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa, jednak reguła ta nie znajduje zastosowania do wydatków budżetu państwa na subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego. Gwoli ścisłości trzeba jednak odnotować, że na tle art. 13 Prawa budżetowego wyrażany był także pogląd, iż przepis ten ma raczej charakter deklaracji, której znaczenie prawne jest niewielkie /por. A. Borodo: Roszczenia gmin o subwencje ogólne i dotacje celowe. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo 1992 z. 6 str. 65-66/.

Dużo większe problemy stwarza odpowiedź na drugą część sformułowanego wyżej pytania, dotyczącą trybu, w jakim nastąpić może dochodzenie roszczenia jednostki samorządu terytorialnego o przekazanie subwencji w należnej wysokości. W tym zakresie bowiem zdania są podzielone, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu postanowienia formułującego przedstawioną do rozpatrzenia wątpliwość prawną. Z jednej strony wyrażany jest pogląd przyjmujący, iż chodzi co prawda o roszczenie dotyczące świadczenia publicznoprawnego, które jednak dochodzone może być przed sądem powszechnym /por. w szczególności postanowienie Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r. I CKN 414/99 - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna 2000 nr 1 poz. 20/, bądź wręcz, że chodzi o roszczenie o charakterze cywilnoprawnym /por. R. Chalimoniuk: Uwagi o granicach prawa cywilnego, Samorząd Terytorialny 1991 nr 11-12 str. 168-169/. Z drugiej strony natomiast prezentowane jest stanowisko przeciwne, przyjmujące że ze względu na publicznoprawny charakter świadczenia, którego roszczenie to dotyczy, ochrony prawnej szukać należy w tym przypadku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym /por. w szczególności T. Dębowska-Romanowska: Komentarz (...) str. 209, M. Szubiakowski: glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r. (...) str. 105 i n. zwłaszcza str. 110-111; por. także recenzję pracy E. Teglera p.t. Finansowanie gmin sporządzoną przez A. Borodo - Samorząd Terytorialny 1994 nr 9 str. 78/. Część doktryny nie zajmuje natomiast jednoznacznego stanowiska, bądź to ograniczając się jedynie do uznania, że jednostki samorządu terytorialnego mogą domagać się od Ministra Finansów wypłaty subwencji w wysokości określonej w ustawie budżetowej /por. np. C. Kosikowski, Z. Szpringer: Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., Zielona Góra 2000, str. 100/, bądź wskazując, że jednostce przysługuje co prawda bardzo wyraźnie sformułowane prawo do dochodzenia roszczeń, lecz jednocześnie nie zostały określone wskazania odnośnie trybu postępowania, co sprawia, że wyjątek, o jakim mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest w istocie niesankcjonowany z powodu braku ustaleń proceduralnych /por. Z. Gilowska [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, str. 407/.

W sporze tym należy, zdaniem Sądu, opowiedzieć się na rzecz poglądu, w myśl którego jednostka samorządu terytorialnego, której nie przekazano subwencji w wynikającej z przepisów prawa wysokości, może szukać ochrony prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyłączona jest natomiast w tym zakresie właściwość sądów powszechnych. Argumenty przemawiające za taką konkluzją wynikają bowiem zarówno z wykładni językowej jak i systemowej, a po części także z wykładni funkcjonalnej.

Sięgając do wykładni językowej w punkcie wyjścia zwrócić należy uwagę na regulację zawartą w przepisach art. 40 pkt 4 oraz art. 41 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach. Z pierwszego z nich wynika, że na ministrze właściwym do spraw finansów ciąży obowiązek poinformowania jednostki samorządu terytorialnego o ostatecznych wysokościach przyznanych jej kwot poszczególnych części subwencji ogólnych. Z kolei art. 41 zawiera w ust. 1 drobiazgową wręcz regulację prawną dotyczącą sposobu i terminów przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego poszczególnych części subwencji ogólnej, stanowiąc zarazem w ust 2, że jeżeli części subwencji ogólnej nie zostaną przekazane w terminach określonych w ust. 1, to jednostkom samorządu terytorialnego przysługują, licząc od dnia następnego po upływie terminu określonego w ust. 1, odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych.

Treść omawianych art. 40 i art. 41, mimo użycia w pierwszym z nich zwrotu "przyznanych kwot", zdecydowanie wskazuje zatem na to, iż brak jakichkolwiek podstaw do tego, by uznać, że Minister Finansów zobowiązany jest do wydania w tych przypadkach aktu administracyjnego, mającego bądź to formę decyzji, bądź też postanowienia. Oznacza to więc, że zarówno ustalenie wysokości poszczególnych części subwencji jak i ich przekazywanie przybiera postać czynności materialno-technicznych. W istocie rzeczy bowiem, jak to wynika z wcześniejszych uwag w tym zakresie, wysokość subwencji kreowana jest w sposób niejako automatyczny, będąc pochodną w pierwszej kolejności ustawy budżetowej na poszczególne lata, niezależnie od tego zaś także następstwem ustalenia wszystkich szczegółowo określonych przepisami ustawy przesłanek kształtujących wielkość poszczególnych jej składników. Skoro więc "przekazanie subwencji" nie wymaga wydania decyzji ani też postanowienia, a zarazem bezspornie jest - jak to wynika z wcześniejszych uwag - czynnością z zakresu administracji publicznej, to uznać trzeba, że chodzi o czynność dotyczącą stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Rozpoznawanie skarg na tego rodzaju czynności co do zasady należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedyny wyjątek w tym zakresie wynikać może z regulacji zawartej w art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Przepis ten stanowi bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów. Tego rodzaju stan rzeczy skłaniać musi do rozważenia, czy istnieją de lege lata uzasadnione podstawy do przyjęcia poglądu, w myśl którego w sprawach o zapłatę subwencji ogólnej wyłączona została właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawy te przekazane zostały do rozpoznania sądom powszechnym /por. przywołane już wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 414/99/.

Nie ulega wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla odpowiedzi na tak sformułowane pytanie ma wykładnia pojęcia "sprawa cywilna", użytego w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego /Dz.U. nr 43 poz. 269 ze zm., dalej cytowanej jako Kpc/. Tylko bowiem do rozpoznawania tego rodzaju spraw powołane są - z pewnymi wyjątkami, które można pozostawić na uboczu - sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy. /por. art. 2 par. 1 Kpc/. Pojęcie "sprawy cywilnej" sprecyzowane zostało w art. 1 Kpc stanowiącym, że kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych, określając wszystkie z nich mianem "spraw cywilnych". W związku z takim brzmieniem art. 1 Kpc w literaturze przedmiotu podkreśla się, że konstrukcja sprawy cywilnej oparta jest na dwóch niezależnie od siebie występujących kryteriach, a mianowicie w podstawowym zakresie - na kryterium materialnoprawnym w postaci charakteru danego stosunku oraz w pozostałej sferze regulacji prawnej - na kryterium formalnym wyrażającym się w przekazaniu określonej sprawy do zakresu działania sądów powszechnych /por. K. Piasecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz pod. red. K. Piaseckiego Tom I, Warszawa 1996, str. 22 oraz wskazaną tam literaturę; por. również J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom I, Warszawa 1997, str. 5 i n./.

Jest poza sporem, że sprawa dotycząca ustalenia wysokości i przekazania subwencji ogólnej nie jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, gdyż tego rodzaju stosunki prawne pomiędzy Ministrem Finansów a jednostką samorządu terytorialnego co do zasady nie mają charakteru cywilnoprawnego. Nie jest też - co oczywiste - sprawą z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, a także sprawą z zakresu prawa pracy oraz ubezpieczeń społecznych. Powstaje zatem pytanie, czy jest ona "inną sprawą", do której przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych.

Na pytanie to należy, zdaniem Sądu, odpowiedzieć przecząco. Brak bowiem w obowiązującym porządku prawnym przepisu zawartego w "ustawie szczególnej", z którego wynikałoby, że w tego rodzaju sprawach należy stosować kodeks postępowania cywilnego. W szczególności trudno dostrzec przekonywające argumenty na rzecz tezy, że przepisem takim jest art. 27 ustawy o finansach publicznych, gdyż żadną miarą nie wynika z niego, iż przekazuje on rozpoznawanie roszczeń o przekazanie subwencji na drogę cywilną. Fakt takiego przekazania musiałby bowiem wyraźnie wynikać z treści wspomnianej regulacji, czego w niej brak. W świetle wcześniej poczynionych spostrzeżeń nie budzi zarazem wątpliwości, że przekazanie subwencji jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Skoro więc tak, to kontrola zgodności z prawem tego rodzaju działalności powinna być sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z regułą wynikającą ze zdania pierwszego art. 184 Konstytucji.

Dotychczasową ocenę wzmacniają też dalsze argumenty. I tak w szczególności odnotować trzeba, że co prawda orzecznictwo w szerokim zakresie dopuszcza drogę sądową, jednak czyni to jedynie w odniesieniu do przypadków, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych /por. pkt 2-4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 143 oraz cytowane tam literaturę i orzecznictwo/. Subwencja nie jest zaś prywatnoprawną należnością wchodzącą w skład mienia samorządu lecz - o czym była już mowa wyżej - instrumentem realizacji dystrybucji środków budżetowych, co wyraźnie wynika chociażby z systematyki ustawy o samorządzie gminnym /por. przywołaną wyżej glosę M. Szubiakowskiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r. (...) str. 108/. Zdarzenia prawne w tym zakresie nie mogą zatem być źródłem stosunków cywilnoprawnych.

Nie można wreszcie tracić z pola widzenia argumentu, iż nałożenie na sądy cywilne obowiązku rozstrzygania w przedmiocie wysokości subwencji należnych jednostkom samorządu terytorialnego de facto prowadziłoby do uczestniczenia tych sądów w podziale środków budżetowych, co z oczywistych powodów nie może mieć miejsca /por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1997 r., I Acz 508/97 - Prawo Gospodarcze 1998 nr 3 str. 52/.

Ostatnią chronologicznie kwestią wymagającą rozważenia jest problem formy prawnej, w jakiej nastąpić powinno rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej. Skład orzekający uzasadniając sformułowaną przezeń wątpliwość prawną uznał, iż w zakresie tym możliwa jest dwojakiego rodzaju alternatywa i przyjął, że wspominane rozstrzygnięcie stanowi bądź to decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, bądź to inny akt z zakresu administracji publicznej, wskazany w art. 16 ust. 1 przywołanej już wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przyjąć trzeba przy tym, jak się wydaje, że w tym drugim przypadku chodzi o określony w art. 16 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy, akt dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jest poza sporem, że dla rozstrzygnięcia sygnalizowanej wątpliwości zasadnicze znaczenie ma treść art. 42 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., w jego brzmieniu obowiązującym w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Trzeba bowiem pamiętać, iż postanowienie z dnia 24 października 2000 r. formułujące wątpliwość prawną w sentencji swej expressis verbis nawiązuje do "art. 42 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 r.". Ten stan rzeczy sprawia więc, że co do zasady poza zakresem rozważań pozostawione muszą zostać konsekwencje wynikające ze zmiany wspomnianego przepisu dokonanej sygnalizowaną już wyżej ustawą z dnia 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw.

Regulacja prawna zawarta w art. 42 ustawy była stosunkowo złożona i jej pełna analiza wydaje się w tym miejscu zbędna. Generalnie przyjąć można, iż dotyczyła ona różnych konsekwencji stwierdzenia, iż subwencja ogólna otrzymana została przez uprawniony podmiot w kwocie większej niż należna. Wniosek taki można było wyprowadzić zwłaszcza z treści art. 42 ust. 1, mającego niewątpliwie zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej materii. Wynikało z niego bowiem w szczególności to, że jeżeli w wyniku kontroli przeprowadzonej przez upoważnione organy zostało stwierdzone, że gmina otrzymała poszczególne części subwencji ogólnej, wymienione w art. 21, art. 25 lub art. 26, w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych zmniejsza kwotę należnej gminie części subwencji ogólnej, zmniejszając lub wstrzymując kolejne raty tej części subwencji ogólnej o odpowiednie kwoty, wraz z przypadającymi od nich odsetkami w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych, chyba że jednostka ta dokona wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot wraz z odsetkami. Przepis art. 42 ust. 3 stanowił z kolei, że kwoty o których mowa w ust. 1, uzyskane przez gminę nienależnie podlegają - z pewnymi wyjątkami, które można pozostawić na uboczu - zwrotowi do budżetu państwa.

Takie brzmienie art. 42 ust. 1 uzasadnia pogląd, że w istocie rzeczy prawną formą działania Ministra Finansów winna być w tym przypadku decyzja. W rachubę wchodziło bowiem władcze rozstrzygnięcie tego organu, na co wskazuje zwrot "zmniejsza kwotę należnej gminie części subwencji ogólnej". Trzeba zaś pamiętać, że co prawda formę działania organu administracji publicznej powinny określać przepisy prawa materialnego, to jednak terminologia, jaką posługuje się w nich ustawodawca jest nader zróżnicowana, a czasem wręcz - jak w rozpatrywanym przypadku - brak wyraźnego wskazania tej formy. Nie oznacza to jednak, że w tych sytuacjach, kiedy przepis prawny nie ustanawia expressis verbis formy decyzji administracyjnej, stosowanie tej formy prawnej jest co do zasady niedopuszczalne /por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 - Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych 1989 z. 3 poz. 59/. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy, sięgając w szczególności do takich terminów jak "zezwala", "przydziela" czy też "stwierdza" /por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 3 str. 62/. O tym więc, czy organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję powinno przesądzać to, czy zachodzi konieczność autorytatywnej konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki /por. glosę B. Adamiak i J. Borkowskiego do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97 - Orzecznictwo Sądów Polskich 1990 z. 11-12 poz. 397, zwłaszcza str. 844/. Za decyzję uznać zatem należy, innymi słowy, jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek /por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 54 str. 139 wraz ze wskazanym tam orzecznictwem/.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń uznać trzeba zatem, że rozstrzygnięcie o korekcie in minus kwoty subwencji powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Analogiczną co do zasady konkluzję przyjąć trzeba także w odniesieniu do obowiązku zwrotu do budżetu państwa kwot uzyskanych nienależnie, za czym przemawiała w szczególności treść art. 42 ust. 8 ustawy. W przepisie tym expressis verbis użyto bowiem formuły "decyzja o zwrocie nienależnej części subwencji ogólnej". Do wybranych kwestii dotyczących wykładni art. 42 ust. 8 wypadnie zresztą jeszcze powrócić w dalszej części rozważań. Wcześniej bowiem odnotowania wymaga jeszcze jedna istotna wątpliwość ściśle związana z analizowaną regulacją prawną, dotycząca ewentualnych skutków podmiotowego zróżnicowania poszczególnych elementów regulacji prawnej zawartej w art. 42.

Rozważając to zagadnienie zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż z trudnych do ustalenia powodów poszczególne rozwiązania zawarte w omawianym przepisie zaadresowane zostały do różnego kręgu podmiotów. O ile bowiem art. 42 ust. 1-4 i ust. 7 zostały wyraźnie odniesione jedynie do gminy, o tyle ust. 5 tego przepisu expressis verbis wymieniał jednostkę samorządu terytorialnego stanowiąc, że kwoty uzyskanie przez nią nienależnie przy ustaleniu części oświatowej subwencji ogólnej zwiększają odpowiednio kwotę rezerwy, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy. Z kolei art. 42 ust. 7, regulujący kwestię właściwości rzeczowej w zakresie umarzania odsetek, rozkładania na raty i odraczania terminu płatności kwot nienależnie uzyskanych subwencji, w ogóle nie wskazywał kręgu podmiotów, których dotyczy. Ten stan rzeczy mógł zatem w sumie rodzić dodatkową wątpliwość zamykającą się w pytaniu o to, czy tryb, w jakim nastąpić powinno orzeczenie o zmniejszeniu subwencji oraz o ewentualnym zwrocie kwot uzyskanych nienależnie, był jednakowy w odniesieniu do wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Wątpliwość ta jest zaś o tyle istotna, że w stanie faktycznym, jaki legł u podstaw wątpliwości prawnej sformułowanej w postanowieniu z dnia 24 października 2000 r. chodziło o zmniejszenie subwencji należnej powiatowi, nie zaś gminie, o której mowa zarówno w art. 42 ust. 1 jak i 3.

Reguły wykładni językowej, a także systemowej wskazują, że na postawione wyżej pytanie udzielić trzeba odpowiedzi twierdzącej. Na rzecz takiego poglądu przemawiała w szczególności treść przywołanego już wcześniej art. 42 ust. 8 ustawy. Stanowił on bowiem, że decyzja o zwrocie nienależnej części subwencji ogólnej lub zwiększeniu zaniżonej wpłaty, o której mowa w art. 23, nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Mimo zatem niezbyt zręcznej redakcji przywołanego przepisu, z jego brzmienia wynikało, iż formę decyzji w odniesieniu do zwrotu wszelkich nienależnych części subwencji ogólnej /a więc także części oświatowej tej subwencji/, zastosować należało w odniesieniu do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś tylko w stosunku do gminy.

W sumie zatem stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 wspomnianej ustawy, decyzje - a także postanowienia, inne akty lub czynności oraz sprawy z zakresu administracji publicznej - podlegają kontroli dokonywanej przez ten Sąd, niezależnie od tego, czy wydane one zostały w trybie postępowania unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w ramach innej procedury /por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1997 r., FPS 1/97 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 146, zwłaszcza str. 53-54/.

Konstatacja ta nie stoi w sprzeczności z wcześniejszą konkluzją przyjmującą, iż przekazanie subwencji jest czynnością dotyczącą stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, której zgodność Naczelny Sąd Administracyjny bada na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. W obowiązującym systemie prawa nie brak bowiem przypadków rozwiązań, w ramach których przyznanie /stwierdzenie/ określonego uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa w tym samym zakresie wymaga zaś wydania decyzji administracyjnej. Przykładem w tym zakresie może być chociażby regulacja prawna dotycząca potrącenia, zawarta w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, czy też regulacja dotycząca zameldowania i odmowy zameldowania, zawarta w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podjął uchwałę jak w sentencji.