Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2707/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej K. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. K. S. (dalej: "skarżąca") wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] (zwanego również: "Planem"), zaskarżając uchwałę w części dotyczącej postanowień stanowiących o przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], w zakresie dotyczącym jej przebiegu przez teren Gminy J.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że zaskarżoną uchwałą Samorząd Województwa [...] ustalił przebieg inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej linii wysokiego napięcia 400 kV przez środek gminy J., burząc dotychczasowy i kształtując na przyszłość niepożądany z punktu widzenia gminy ład przestrzenny, przecinając ją niejako na dwie części, z których każda znajdzie się w zasięgu oddziaływania tej linii ingerując tym samym w uprawnienia planistyczne gminy. Uchwała ta godzi w prawo mieszkańców do życia w godnych warunkach, w zdrowym środowisku naturalnym oraz w prawo własności – ograniczając ponad miarę możliwość korzystania z własnych nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że z terenem gminy J. związała życie rodzinne, ponieważ znalazła tu dbałość o ochronę środowiska, co dawało mieszkańcom gminy poczucie życia w warunkach, które zapewniają im i ich dzieciom ochronę zdrowia i życia.

Przy piśmie z dnia 25 listopada2015 r. skarżąca złożyła odpis z księgi wieczystej, z której wynika, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości B., gmina J. Nieruchomość ta znajduje się na terenie objętym Planem.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Przede wszystkim organ wskazał na regulację zawartą w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), zgodnie z którą każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał akt, do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć go do sądu administracyjnego. Organ podkreślił, że zaskarżony Plan zawiera normy, które nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego i już tylko z tego względu skarga powinna zostać odrzucona.

Niezależnie od powyższego, w przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji, zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona z tego powodu, że interes prawny skarżącej nie został naruszony.

Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, że ustalenia Planu naruszają jej interes prawny. Skarżąca nie wykazała bowiem, które konkretnie ustalenia Planu przewidują przebieg planowanej linii napięcia 400 kV [...] przez jej nieruchomość. Ponadto ogólny sposób sformułowania ustaleń planu nie może potwierdzać, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] wynika bowiem wyłącznie obowiązek dla wymienionych Gmin uwzględnienia przedmiotowej inwestycji na terenie tychże Gmin w dalszych procesach planistycznych. Ponadto, jak podkreślił organ, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa nie przechodzą automatycznie do miejscowego planu zagospodarowania gminy. Wobec ogólnych ustaleń zawartych w planie w zakresie budowy linii 400 kV [...], brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca wykazała, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych ustaleń tego Planu, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień. W ocenie organu, z przedstawionych wyżej względów skarga kwalifikuje się do odrzucenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ponieważ skarżąca nie wykazała, by zakwestionowana przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie.

Rozpoznanie skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będący aktem prawa miejscowego, który jest aktem z zakresu administracji publicznej, wymaga w pierwszej kolejności dokonania oceny, czy dopuszczalne jest zaskarżenie takiej uchwały, a następnie czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Taki pogląd prezentowany jest także w doktrynie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 320; Ł. Maszewski [w:] Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. W. Szwajdler, Warszawa 2013, s. 132). Przepisy art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1398) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą stanowić podstawę zaskarżenia uchwały sejmiku województwa z zakresu administracji publicznej, mimo że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu województwa, ale także inne czynności prawne podejmowane przez te organy, jeżeli narusza to prawa innych osób. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyznać należy rację organowi, że w przypadku rozpoznawania skargi na plan zagospodarowania przestrzennego województwa konieczne było dokonanie oceny, czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w świetle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć do sądu administracyjnego. W odróżnieniu zatem od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 kpa stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 90 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i to stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez organ samorządu województwa.

Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia. Konsekwencje te mogą być bezpośrednie i oczywiste, ale mogą także być następstwem i skutkiem konsekwencji pośrednich. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tym samym ocena, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego wymaga dokonania analizy ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących wpływ ustaleń planu wojewódzkiego na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2015r., poz. 199 z późn. zm.). Oznacza to, że uprawnienia planistyczne w zakresie kształtowania polityki przestrzennej przysługują nie tylko gminie, ale także województwu. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego województwa sejmik województwa określa w szczególności: podstawowe elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, system obszarów chronionych, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, obszarów zagrożonych powodzią i obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jakkolwiek plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jako akt planistyczny może wpływać na treść studium i planu miejscowego. W studium określa się, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w planie miejscowym gmina określa w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu przeprowadzonym przez marszałka województwa z organem wykonawczym gminy terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właściciela gruntu przez uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest trudne do wykazania, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla aktu prawa miejscowego, w szczególności planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego, przy czym moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy zależy przede wszystkim od treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń w nim przyjętych. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można z góry wykluczyć możliwości naruszenia uprawnień czy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województwa a aktami planistycznymi gminy w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują te akty. Nie każdy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienia właścicieli nieruchomości. Tylko z tego faktu, że nieruchomość znajduje się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego województwa nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia właściciela.

Skarżąca, dowodząc swojej legitymacji skargowej, powołuje się na interes wywodzący się z przysługującego jej prawa własności nieruchomości (działka nr [...] B., gmina J.) – wedle jej twierdzeń – objętej regulacją skarżonego planu, w tym również planowanej inwestycji – napowietrznej linii wysokiego napięcia 400 kV [...]. Jej zdaniem, inwestycja ta godzi w prawo mieszkańców gminy do życia w godnych warunkach, w zdrowym środowisku naturalnym oraz w prawo własności, ograniczając ponad miarę możliwość korzystania z własnych nieruchomości.

Formułując takie zarzuty skarżąca jednak nie wskazała, które konkretnie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa przewidują przebieg planowanej linii wysokiego napięcia przez jej nieruchomość. Z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem wyłącznie (str. 64 planu), że ustala się w nim rozbudowę, przebudowę i modernizację elementów systemu przesyłowego o znaczeniu regionalnym, w tym realizację inwestycji ustalonych w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 – m. in. budowę linii 400 kV [...]. W tabeli 7 na str. 115 wskazano w sposób ogólny, że inwestycja ta zostanie zrealizowana na terenie kilku gmin, w tym na terenie gminy J. Tak ogólny sposób sformułowania Planu nie potwierdza, że doszło do naruszenia interesu skarżącej, w szczególności, że na terenie nieruchomości skarżącej planowana jest budowa linii 400 kV [...]. Z treści Planu wynika wyłącznie obowiązek dla gmin uwzględnienia przedmiotowej inwestycji na terenie tychże gmin w dalszych procesach planistycznych.

Należy zatem stwierdzić, że zarzut dotyczący ingerencji Planu w prawo własności skarżącej jest całkowicie chybiony. Skarżąca całkowicie błędnie zakłada, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] ingerują w prawo własności. Tymczasem, jedynym aktem planowania przestrzennego, który wraz z innymi przepisami kształtuje wykonywanie prawa własności jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie jest aktem prawa miejscowego i nie przesądza o lokalizacji inwestycji na konkretnych działkach. Zatem jego ustalenia nie mają bezpośredniego wpływu na sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości, a tym samym nie wywołują skutków prawnych związanych z ograniczeniem tego prawa.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o istniejącym naruszeniu interesu prawnego w chwili wniesienia skargi. W orzecznictwie i w piśmiennictwie podkreśla się, że samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia tego rodzaju skargi (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r. , II OSK 618/11, LEX nr 86279 , A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.