Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 475/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 153 , 145 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D.G.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D.G.T. kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 lutego 2017 r., znak: [...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania D.T. od decyzji Starosty K. z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.- dalej u.g.n. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .

Orzekając w ten sposób Wojewoda [...] wskazał, że powyższą decyzja Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej w obr. [...] . ewid. [...] m. K. na rzecz D.T. , M.S. oraz Miasta K. Odwołanie od decyzji Starosty K. złożył D.T. , który zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 137u.g.n. W toku postepowania odwoławczego pozyskano uwierzytelnione kopie: [...] oraz księgi wieczystej nr [...], które obejmowały przedmiotową nieruchomość. Ponadto organ odwoławczy zwrócił się pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. z pytaniem, czy za wywłaszczoną nieruchomość zostało zapłacone odszkodowanie na rzecz poprzednich współwłaścicieli lub ich spadkobierców, otrzymując w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 3 stycznia 2017 r. odpowiedź, że Ministerstwo nie posiada dokumentów, które potwierdzałyby, iż takie odszkodowanie zostało zapłacone.

Zakres przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym dotyczy zwrotu działki nr [...] , obr. [...] , a zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownie przeprowadzonego przez Starostę K. postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r., znak: [...] , Starosta K. orzekł już o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją znak: [...] z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując na fakt, że analiza jedynego dokumentu potwierdzającego realizację inwestycji będącej celem wywłaszczenia nieruchomości, którym w ocenie organu pierwszej instancji jest zdjęcie lotnicze z 1975 r., powinna być dokonana przez biegłego. Ponadto organ odwoławczy wskazał wówczas na brak w aktach dokumentów, które przedstawiałyby sposób zagospodarowania nieruchomości przed wywłaszczeniem, jak również wytknął że organ pierwszej instancji nie podał w decyzji przyczyny odrzucenia pozyskanych w postępowaniu dowodów z zeznań świadków oraz nie odniósł się do kwestii zbędności pozostałej części nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, w ramach którego do akt postępowania pozyskano m.in. zdjęcia lotnicze z lat 1968 i 1970 obrazujące sposób zagospodarowania nieruchomością przed datą wywłaszczenia, jak również mapę zasadniczą z 1981 r., Starosta K. decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. znak: [...] , odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyjaśniając w decyzji powody odrzucenia dowodów z zeznań świadków. Decyzją z dnia 10 lutego 2015 r. znak: [...] , Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 390/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji zarzucając, że ustalenia organów w zasadzie w całości oparły się na nieopisanych zdjęciach lotniczych, które mogą stanowić jedynie materiał pomocniczy i na podstawie których nie można stwierdzić, czy widoczny na zdjęciu z 1975 r. ciąg komunikacyjny powstał w sposób zamierzony - przez działanie odpowiednich służb, czy też wskutek jego "wydeptania'" przez pieszych. Sąd zalecił wykazanie wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków, okoliczności świadczących o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak też zwrócenie się do zarządcy drogi -Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , czy posiada dokumentację dotyczącą wywłaszczonego terenu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego organ pierwszej instancji pozyskał z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. informację o zajęciu części przedmiotowej nieruchomości pod pas drogowy (chodnik) drogi publicznej - ulicy [...] - wraz z mapą zasadniczą z wkreślonym przebiegiem pasa drogowego oraz książkę drogi z 2002 r. i metryką ulicy z 1988 r., i bezskutecznie - poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej - poszukiwał świadków mających wiedzę o sposobie zagospodarowania działki nr [...] , obr. [...] , Starosta K. zaskarżoną obecnie decyzją znak: [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] . obr. [...] jedn. ewid. S. na rzecz D.T , M.S. i Miasta K. .

Zdaniem Wojewody [...] , na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnoprawnej stwierdzić należy, że prawidłowe były ustalenia Starosty K. , co do spełnienia w niniejszej sprawie dwóch podstawowych przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n., warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj.. iż parcela [...] . kat. [...] , gm. kat. K. (aktualnie działka nr [...] , obr. [...] ), stanowiąca poprzednio współwłasność M.T. , H.T. i F.T , została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 29 stycznia 1972 r. nr [...] na cele przebudowy i poszerzenia ulic [...] ,[...] ,[...] w K. , zgodnie z decyzją PRN m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 1 lutego 1971 r. nr [...] , zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K. , a wniosek o zwrot złożyli spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli nieruchomości. Kolejną przesłanką, od której spełnienia zależy zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Zgodnie z legalną definicją stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowaną w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia. w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją powyższego jest - jak wskazuje się w orzecznictwie - iż przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zakresie wskazanych tam terminów nie stosuje się do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. został zrealizowany cel ich wywłaszczenia. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Oczywistym jest przy tym, iż dla badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, koniecznym jest uprzednie ustalenie tego celu w możliwie najbardziej precyzyjny sposób.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy planu zatwierdzonego decyzją PRN m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 1 lutego 1971 r. nr [...] , na przedmiotowej nieruchomości planowano budowę ciągu pieszego, który miały przebiegać w poprzek nieruchomości od przejścia dla pieszych na ulicy [...] do przejścia dla pieszych na ulicy [...] a pozostała część nieruchomości miała pozostać niezagospodarowana.

Zgromadzone dokumenty, w tym zdjęcia lotnicze z lat: 1968, 1970, 1975 i 1982 potwierdzają, że stan zagospodarowania nieruchomości zmienił się po wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż widoczne na zdjęciach z 1968 r. i z 1970 r. dwa budynki zostały wyburzone, co obrazuje już zdjęcie z 1975 r., na którym widoczny jest już ciąg pieszy o przebiegu zgodnym z przedstawionym na planie realizacyjnym. Co prawda ciąg pieszy jest węższy od projektowanego, jednakże okoliczność ta nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia.

Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Zmiany w zakresie szczegółowego położenia ciągów pieszych, terenów zielonych, parkingów, czy nawet obiektów kubaturowych zaplanowanych w ramach jednego kompleksu (w niniejszej sprawie - kompleksu szpitalnego) dokonane już po wywłaszczeniu, szczególnie w trakcie realizacji inwestycji, nie stanowią o braku realizacji celu wywłaszczenia, a jedynie o jego dopuszczalnej modyfikacji.

Decyzja PRN m. K. z dnia 1 lutego 1971 r. nr [...] , powołana w decyzji wywłaszczeniowej, zatwierdzała plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K . Z pozyskanego przez organ pierwszej instancji planu wynika, iż na inwestycję składać się miało zrealizowanie kompleksowego ogrodzenia dworców [...] . w K , jak również wprowadzenie pewnych zmian w układzie komunikacyjnym służącym obsłudze tych zespołów obiektów. Po przeciwnej stronie (względem przedmiotowej nieruchomości) skrzyżowania ulic [...] i [...] przewidziano np. rozbiórkę ogrodzenia z siatki i budowę ogrodzenia typu III o dł. 25 cm., które zmieniło również położenie – w głąb nieruchomości sąsiadującej z ulicami [...] i [...] . Podobne rozwiązanie zaplanowano na rogu ulic [...] i [...] (wszystkie ulice istnieją również obecnie) z tą różnicą, iż w tym miejscu planowano budowę "muru pełnego". Z kolei naprzeciw zabudowań przy ul. [...] nr [...] i [...] (sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością od północy) planowano realizację placu postojowego PKS ze stosownym wyjazdem od ulicy [...]. Z powyższymi ustaleniami koresponduje znajdujący się w aktach plan podziału nieruchomości wykonany na potrzeby wywłaszczenia w związku z przedmiotową inwestycją. Wynika z niego bowiem, iż podziałowi uległy działki położone na rogu ulic [...] i [...] oraz [...] i [...] w sposób odpowiadający planowanym zmianom w przebiegu ww. ogrodzeń. Z kolei z pozyskanych archiwalnych zdjęć lotniczych tego terenu wynika, iż w znacznej części planowany układ komunikacyjny i poszczególne obiekty przedstawione na planie realizacyjnym powstały zgodnie z zamierzeniami (np. plac postojowy PKS), inne w nieco zmodyfikowanej formie (ciąg pieszy na przedmiotowej nieruchomości o nieco skromniejszych od planowanych rozmiarach), zaś niektóre zamierzenia nie zostały w ogóle zrealizowane (np. przebudowa ogrodzeń na rogu ulic [...] i [...] oraz [...] i [...] . Chociaż przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zgodnie z zaleceniami Sądu postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na pozyskanie nowych dokumentów, które umożliwiłyby wyjaśnienie, jaki charakter miał widoczny na zdjęciu z 1975 r. ciąg komunikacyjny (co nie jest rzeczą rzadką jeśli się weźmie pod uwagę znaczny upływ czasu od daty wywłaszczenia), to jednak kluczowymi dokumentami, które pozwalają wyjaśnić tę kwestię, są mapy zasadnicze tego terenu z lat 1981 i 2010. Zauważyć bowiem należy, że na mapie z 1981r. sporządzonej przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, na której widoczny jest parking wybudowany przez dzierżawcę nieruchomości - w miejscu gdzie na zdjęciu lotniczym z 1975 r. znajduje się przedmiotowy ciąg komunikacyjny - został zinwentaryzowany fragment wspomnianego chodnika. Z kolei na mapie zasadniczej z 2010 r. fragment chodnika nie jest już widoczny. Powyższe wskazuje zatem, że przedmiotowa część chodnika była pozostałością po istniejącym na nieruchomości w 1975 r. ciągu pieszym. Na mapach zasadniczych nie nanosi się "wydeptanych" ciągów komunikacyjnych. W ocenie organu odwoławczego interpretując zdjęcie lotnicze z 1975 należy zatem posiłkować się mapą zasadniczą z 1981 r. i na tej podstawie można w sposób logiczny i spójny wyjaśnić następujące w czasie zmiany dotyczące sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W ramach uzupełnienia materiału dowodowego organ pierwszej instancji dołączył do przedmiotowych zdjęć, celem ich opisania poprzez oznaczenie nieruchomości, fragment mapy ewidencyjnej obrazującej działkę nr [...] , obr. [...] , wydrukowanej na kalce we właściwej skali: 1:1000. W świetle tych dokumentów i pozostałych zdjęć lotniczych zeznania świadków sprzeczne z tymi dokumentami - zasadnie odrzucił organ pierwszej instancji. Natomiast pomimo poszukiwań innych świadków za pośrednictwem gazety lokalnej, nie udało się pozyskać nowych dowodów.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo zatem organ pierwszej instancji stwierdził w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Należy bowiem wskazać, iż rozbiórka istniejących przed wywłaszczeniem dwóch obiektów kubaturowych, a następnie wykonanie ciągu pieszego od przejścia dla pieszych przy ulicy [...] do przejścia dla pieszych przez ul. [...] - w nieco zmodyfikowanej, ale niezmieniającej pierwotnego charakteru inwestycji formie - świadczy o osiągnięciu celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że podstawą odmowy zwrotu części działki nr [...] obr. [...] , która jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 12 listopada 2015 r. oraz z mapy z wkreślonym przebiegiem pasa drogowego drogi publicznej - ulicy [...] znajduje się w pasie drogowym tej ulicy, jest również art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego a contrario wynika, że drogi publiczne nie mogą stanowić własności innych podmiotów, niż Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym część działki nr [...] obr.[...] . ewid. Ś. , wchodząca w zakres pasa drogowego drogi publicznej - ul. [...] - nawet w przypadku stwierdzenia jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może zostać zwrócona spadkobiercom poprzednich współwłaścicieli nieruchomości.

Odnosząc się następnie do zarzutu braku konsekwencji organów administracji w wydawanych decyzjach, a w szczególności do przywoływanej przez pełnomocnika skarżącego decyzji znak: [...] z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na tym etapie postępowania, w którym wówczas orzekał organ odwoławczy, materiał dowodowy był uboższy o dowody świadczące o zmianie stanu zagospodarowania nieruchomością w stosunku do tego sprzed daty wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 29 stycznia 1972 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. o zdjęcia lotnicze z lat: 1968 i z 1970, z których jednoznacznie wynika, że na nieruchomości uprzednio znajdowały się dwa budynki, które następnie wyburzono, czego dowodzi zdjęcie z 1975 r., jak również, że na nieruchomościach w otoczeniu dworca PKS przy ulicy [...] zaszły istotne zmiany. Ponadto materiał dowodowy nie zawierał wówczas wspomnianych wyżej map zasadniczych.

Niewątpliwie organy administracji orzekające w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie o gospodarce nieruchomościami są związane treścią przepisów art. 136 i art. 137. Przepis art. 137 ust. 2u.g.n., zgodnie z którym jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, nie pozwala organom administracji na orzeczenie o zwrocie tych części nieruchomości, na których w ramach realizacji celu wywłaszczenia nie planowano żadnych trwałych obiektów, a jedynie pozostawienie obszarów niezabudowanych towarzyszących planowanemu ciągowi pieszemu - w przypadku, gdy cel wywłaszczenia w postaci ciągu komunikacyjnego został zrealizowany w całości na pozostałej części nieruchomości, stosownie do zatwierdzonego przed wywłaszczeniem nieruchomości planu realizacyjnego inwestycji będącej celem wywłaszczenia. Decyzja o zwrocie części nieruchomości pomimo zrealizowania celu wywłaszczenia, a zatem uznania, że nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, naruszałaby przepisy art. 136 i 137 u.g.n. Natomiast ocena zasadności wywłaszczenia większej części terenu w stosunku do tego, który w ocenie stron byłby wystarczający dla zrealizowania planowanej inwestycji, mogłaby być przedmiotem rozważań co najwyżej w ramach weryfikacji prawidłowości decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Jak wynika z planu zatwierdzonego decyzją PRN m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 1 lutego 1971 r. nr [...] na przedmiotowej nieruchomości planowano oprócz wybudowania ciągu pieszego, pozostawienie terenu niezabudowanego. Ciąg pieszy, którego istnienie na rok 1975 ustalono na podstawie mapy zasadniczej z 1981 r. i zdjęcia lotniczego, był węższy, niż planowany. Jednak realizacja tej inwestycji mieści się zdaniem organu odwoławczego w ramach dopuszczalnej modyfikacji pierwotnego celu wywłaszczenia, nie zmieniającej jej charakteru.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D.T. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 29 stycznia 1972 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, względnie - uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2017 r. i decyzji poprzedzającej Starosty K. z 30 czerwca 2016 r. oraz zobowiązanie organu administracji do wydania w terminie 14 dni decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli (co uzasadnia fakt analizowania przez organy administracji tego samego materiału dowodowego, który podlegał już ocenie sądu), ewentualnie - uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2017 r. i decyzji poprzedzającej. Ponadto skarżący wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzuciał :

- wydanie przez Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 29 stycznia 1972 r. nr [...] decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie jej do osoby nieżyjącej, gdyż współwłaścicielka nieruchomości M.T. zmarła dnia 10 października 1955 r., - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w tym art. 136 i 137 u.g.n.,

- rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w tym przepisów art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, , a nadto art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skargi D.T. podnosił, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu skierowana została do osoby nieżyjącej, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sąd powinien stwierdzić nieważność tej decyzji, jako że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazywał, że niniejsza sprawa trwa od końca ubiegłego wieku, wszystkie poprzednie decyzje Starosty były skutecznie zaskarżane, a sprawa była trzykrotnie rozpatrywana przez Wojewodę [...] oraz w dniu 8 czerwca 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 390/15. Wszystkie powoływane w poprzednich odwołaniach argumenty i zarzuty pozostają nadal aktualne i skarżący w całości je podtrzymuje, gdyż rozstrzygnięcia są dotknięte tak jak poprzednio wadami zarówno co do zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, a nadto błędną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie naruszono art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po wydaniu wyroku nie zebrano żadnych nowych dowodów o istotnym znaczeniu, a jedynie dokonano ponownej analizy tych samych dowodów . Nie wykonano też wszystkich zaleceń Sądu. Ocena dowodów w niniejszej sprawie przekroczyła zasady swobodnej oceny dowodów, czyniąc ja całkowicie dowolną. Organ pierwszej instancji nie pozyskał do akt sprawy dokumentacji technicznej, pozwolenia na budowę, dzienników budowy i protokołów zdawczo-odbiorczych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Dokumenty te nie zostały odnalezione. Także wszyscy świadkowie nie pamiętają wykonania jakiejkolwiek inwestycji. Tak więc w sprawie brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o wykonaniu nawet podstawowych prac związanych z realizacją planowanej inwestycji. Trudno uwierzyć, aby w przypadku rzeczywistego realizowania prac związanych z planowaną inwestycją, dokumenty takie nie zachowałyby się i to choćby w części.

Skarżący wskazywał , że decyzja wywłaszczeniowa określała cel wywłaszczenia jako "cel przebudowy i poszerzenia ulic [...] ,[...] ,[...] oraz opierała się na decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 1 lutego 1971 r., zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca [...] . w K . Jak wynika z mapy zasadniczej z 1981 r., działka była już ogrodzona pod inną inwestycję, tj. wykonany i istniejący do dnia dzisiejszego parking. Także ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika niezbicie, że na działce był urządzony zupełnie inny obiekt (wybetonowany parking), a więc cel wywłaszczenia został przed upływem 10 lat od prawomocności decyzji całkowicie zmieniony. Tak więc nieruchomość zgodnie z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdjęcia lotnicze , w tym zdjęcie z 1975 r., są bardzo złej jakości i rozdzielczości przez co nie można być pewnym, wobec braku wiedzy fachowej, co dokładnie przedstawia. Gdyby nawet przyjąć, że obraz na zdjęciu przedstawia przejście, to nie wiadomo skąd urząd powziął wiadomość, że widoczna na zdjęciu ścieżka w ogóle powstała w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu i była dziełem upoważnionych do tego firm budowlanych, zwłaszcza, że nie pamiętają jej mieszkający w pobliżu od dzieciństwa świadkowie. Gdyby były tam prowadzone istotne prace remontowe to z pewnością by fakt taki pamiętali. Urząd nie odnalazł żadnych dokumentów urzędowych świadczących o podjęciu jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej działce, bo takiej inwestycji po wywłaszczeniu w rzeczywistości nie było, co jednoznacznie potwierdzają zeznania wszystkich świadków. Ponadto dokumentacja z lat 70-tych - gdyby rzeczywiście istniała - powinna się zachować, bo nie są to czasy zbyt odległe a miał to być inwestycji dla całego miasta w jego ścisłym centrum. Nie widomo dlaczego urząd nazywa wydeptaną ścieżkę przejściem planowanym w decyzji wywłaszczeniowej, skoro nawet bezstronny świadek po okazaniu zdjęcia lotniczego z 1975 r. nazywa ja "wydeptaną ścieżką", tak więc rozumowanie to jest sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem. Organ administracji pominął także oczywistą dla wszystkich skłonność przechodniów do skracania sobie drogi w miejscu dużego ruchu pieszych przez nie ogrodzony nieużytek w celu ograniczenia czasu przejścia. Na mapie zawierającej projekt przedstawiający mające powstać zmiany na nieruchomości po jej wywłaszczeniu widać, że droga piesza jest zaplanowana z rozmachem i ma być pasem o szerokości 5-6 m, który w górnej części (w głąb ul. [...] ) zaczyna się prostokątem o szer. aż 8,5 m, by po dojściu do ul. [...] mieć szer. ponad 6 m. W żadnym wypadku przecinający działkę pasek widoczny na zdjęciu z 1975 r. nie ma szerokości 5-6 m. Ponadto pasek na zdjęciu zajmuje tylko znikomą część działki, podczas gdy planowany około połowę działki, jest on także innego kształtu i ułożony pod innym kątem. Przejście dla pieszych nie było jedynym celem inwestycji, a trudno uwierzyć, aby w centrum takiego miasta, jakim jest K. i przy jego głównym dworcu powstała ścieżka mogła być odpowiednikiem planowanej, rozległej inwestycji. W końcu nieprawdopodobnym jest, aby w wypadku, gdyby ścieżka w rzeczywistości była częścią inwestycji, jeszcze przed 1982 r., została ona następnie prawie całkowicie zniszczona i zabetonowana wylewką betonową pod parking, a parking ogrodzony. Zła jakość zdjęcia nie pozwala na ustalenie, że przejście było w jakikolwiek sposób urządzone. Nieruchomości nie przeznaczono na przebudowę i poszerzenie ulicy [...] i [...] , nie zbudowano też przejścia dla pieszych i szerokich chodników, nie zaokrąglono kształtu narożnika działki.

Z przeprowadzonych w sprawie dowodów wynika, iż już w 1981 r. działka została ogrodzona dla urządzonego parkingu, co potwierdza mapa zasadnicza z 1981 r. i zdjęcie lotnicze z 1982 r. Zburzenia pakamer (garaży) na nieruchomości mogli dokonać także przedstawiciele właścicieli nieruchomości. Nie ma żadnych dowodów na to, że zrobił to inwestor państwowy. Interpretacja Wojewody, aby jakiś fragment chodnika nie istniejący w 2010 r., miał był dowodem przeprowadzenia inwestycji jest ustaleniem całkowicie dowolnym. Mapa zasadnicza z 1981 r. była znana w trakcie analizy materiału dowodowego przez Sąd. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby zwrócić wnioskodawcom część działki bez zajętej pod drogę publiczną (ul. [...] ) powierzchni. Z powołanych przyczyn nie można przyjąć, aby na nieruchomości wykonano prace zgodne z celem wywłaszczenia, a ocena dowodów dokonana w zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, czyli jest dowolna.

Organy administracji całkowicie zignorowały większość dowodów, w tym zeznania świadków oraz odpowiedzi z urzędów i archiwów o braku dokumentów dotyczących wykonania planowanej inwestycji. Zapomniano także, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137u.g.n. Ponadto art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Nakłada kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczać konstytucyjnie chronioną własność. W postępowaniu administracyjnym należy także pamiętać, iż pozycja strony jest o wiele słabsza niż organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym w niniejszej sprawie wiążące będą zapatrywania oraz wskazania, wyrażone w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 390/15, w którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2015 r., znak: [...] , w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie to jest istotne o tyle, że w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w rozważaniach prawnych ocenę zebranego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego.

Jak wskazuje się słusznie w orzecznictwie, w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 311/15, Lex Omega nr 2258502 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 73/16, Lex Omega nr 2136951). Nawet w przypadku sporu w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku sądu mają moc wiążącą, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 665/13, Lex Omega nr 1410091). Ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz również o uzasadnienie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 889/14, Lex Omega nr 1648429).

W wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 390/15 poddano krytyce stanowisko organów administracji, które przyjęły, że do 1975 r. zrealizowano z pewnymi modyfikacjami cel wywłaszczenia na spornej działce, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 1 lutego 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodzenia obiektów w otoczeniu dworca P.K.P. i dworca P.K.S. w K , a miało nim być piesze przejście łączące ulice [...] i [...] . Sąd zauważył, że takie ustalenia organów w zasadzie w całości opierały się na zdjęciach lotniczych, jakie pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geologicznej i Kartograficznej w W . W wyroku oceniono znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze z 1968, 1970 i 1975 r. W ocenie Sądu na podstawie ich analizy nie można w jednoznaczny sposób stwierdzić, że cel wywłaszczenia jakim była: przebudowa i poszerzenie ulicy [...] , ulicy [...] ulicy [...] i ulicy [...] został zrealizowany. Materiał ten został uznany za niewystarczający do ustaleń, jakich dokonały organy obu instancji. Zdjęcia lotnicze, o ile są dobrze opisane obrazują nie tylko szerszą perspektywę krajobrazową, ale także wyraźnie opisują umiejscowienie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Mogą one stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być to jednak materiał jedyny. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty w ogólnym tylko planie obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków, czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie samych tylko zdjęć nie można ustalić także kto i kiedy dane obiekty wykonał. Nie wynika z nich także, czy np. widoczne na zdjęciu przejście powstało jako realizacja celu wywłaszczenia, czy też w inny, niezamierzony przez organy administracji sposób, tj. czy powstało na skutek celowych działań stosownych służb, czy też stanowi drogę gruntową powstałą na skutek "wydeptania skrótu" przez okolicznych mieszkańców.

Sąd wskazał dalej, że zdjęcie lotnicze z 1975 r. w zasadzie wykazuje jedynie to, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, a ukośnie od jej narożnika południowo-wschodniego do północno zachodniego przebiega szlak pieszy. Sąd zwracał też uwagę na fakt, że zdjęcia te nie są opisane. Brak bowiem na nich oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Niezależnie od tej wadliwości, zdaniem Sądu ze zdjęć tych nie wynika jednoznacznie, że sposób zagospodarowania działki był taki, jak chcą widzieć to organy administracji. Trudno bowiem z całą pewnością stwierdzić, że na tym zdjęciu widnieje przejście dla pieszych wykonane przez stosowne służby jako realizacja celu wywłaszczenia, tj. przebudowy i poszerzenie ulicy [...] , ulicy [...] ulicy [...] i ulicy [...] . Ze zdjęć tych wynika, że między 1970 a 1975 r. na wywłaszczonej działce oznaczonej obecnie nr [...] powstało jakieś przejście, jednakże nie można z całą stanowczością stwierdzić, czy ciąg komunikacyjny (jaki jest na zdjęciu z 1975 r.) powstał na skutek zamierzonych działań stosownych służb, a nie "na dziko" poprzez zwykłe wydeptanie. Nie sposób zatem uznać, że organy wykazały, iż ciąg ten powstał jako realizacja celu wywłaszczenia.

Sąd ocenił, że organy administracji w niniejszym postępowaniu winny były zmierzać do wykazania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków, istnienia bądź nie okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1u.g.n. Organ powinien również zwrócić się do zarządcy drogi w celu ustalenia, czy organ ten posiada stosowną dokumentację odnośnie objętego celem wywłaszczenia przedmiotowego terenu.

Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wiążący ocenił cały materiał dowodowy, zgromadzony przez organy administracji publicznej do momentu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2015 r., znak: [...] i przesądził, że dowody te nie są wystarczające dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W motywach rozstrzygnięcia Sąd skupił się na omówieniu materiału w postaci zdjęć lotniczych, szczegółowo omawiając przyczyny, dla których uznał, że nie stanowią one dowodu na realizację celu wywłaszczenia. Niemniej ocena, zgodnie z którą organy nie wykazały realizacji celu wywłaszczenia musi być rozumiana szerzej, jako odnosząca się do wszystkich dowodów zgromadzonych do dnia 10 lutego 2015 r. W części historycznej swojego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił np. to, że organy administracji publicznej posiłkowały się w swoich ustaleniach m. in. mapą zasadniczą terenu opatrzoną datą 1981 r., na której naniesione zostało ogrodzenie powstałego na nieruchomości parkingu, a dodatkowo uwidocznione miało zostać we fragmencie sporne przejście dla pieszych.

Oceniając zatem całość materiału dowodowego Sąd uznał, że nie można na jego podstawie ustalić jednoznacznie – w sposób, odpowiadający wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Jakakolwiek próba uznania na podstawie wyłącznie tych samych (tzn. zgromadzonych do dnia 10 lutego 2015 r.) dowodów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , położonej w obr. [...] w K. musi być uznana za polemikę z oceną, zawartą w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego i w konsekwencji za naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Po zwróceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. organy administracji publicznej podjęły działania celem uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z tego orzeczenia. Pozyskały w formie uwierzytelnionych kopii z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. metrykę ulicy [...] , sporządzoną w roku 1988 (k. [...] akt organu pierwszej instancji), książkę drogi, założoną w roku 2002 (k. [...] , a nadto mapę zasadniczą, z wkreślonym przebiegiem pasa drogowego tej ulicy na przedmiotowym odcinku (k. 514). Wraz z tymi dokumentami wpłynęło pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 12 listopada 2015 r. (k. [...] akt organu pierwszej instancji) zawierające informację, zgodnie z którą działka nr [...] obr. [...] w niewielkiej części zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...] . Nadto organ pierwszej instancji zamieścił w prasie lokalnej komunikat o poszukiwaniu świadków, mających wiedzę dotyczącą sposobu zagospodarowania nieruchomości, położonej u zbiegu ulic [...] i [...] (nienumerowana karta pomiędzy k. [...] akt organu pierwszej instancji). Z akt sprawy nie wynika, aby zgłosili się jacykolwiek świadkowie. Następnie, w dniu 30 czerwca 2016 r. wydana została decyzja Starosty K. o odmowie zwrotu spornej nieruchomości.

W toku postępowania przed organem drugiej instancji materiał dowodowy uzupełniono o informację Ministerstwa Finansów z dnia 28 grudnia 2016 r. o braku danych na temat wypłacenia rekompensat (k. [...] akt organu drugiej instancji), uwierzytelnione kopie kart [...] ,,[...] (k. 21-55 akt organu drugiej instancji). Do akt sprawy dołączono również skan mapy zasadniczej z roku 1981 r. w skali 1:1000, odpowiedniej do skali zdjęć lotniczych (k. 57 akt organu drugiej instancji). Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ( podobnie jak Starosta K. ) przyznał co prawda, że uzupełnione postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na pozyskanie nowych dokumentów, które umożliwiłyby wyjaśnienie, jaki charakter miał widoczny na zdjęciu z roku 1975 ciąg komunikacyjny, jednakże w jego ocenie tę kwestię można ustalić na podstawie map zasadniczych terenu z lat 1981 i 2010. Wojewoda [...] podkreślił, że na mapie z roku 1981 został zinwentaryzowany fragment chodnika, przebiegającego w tym miejscu, w którym na zdjęciu lotniczym z roku 1975 można dostrzec ciąg komunikacyjny. Organ odwoławczy dodał, że taka inwentaryzacja nie mogła obejmować przejścia "wydeptanego". Dodatkowo zwrócił uwagę na rozbiórkę obiektów kubaturowych istniejących przed wywłaszczeniem.

W obu decyzjach, wydanych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonano zatem ponownej oceny materiału dowodowego, który został już w tym wyroku oceniony w sposób wiążący. Ocena ta była przy tym krańcowo odmienna od tej, którą zawarł w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny. O ile w orzeczeniu z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 390/15 uznano, że materiał dowodowy zebrany do dnia 10 lutego 2015 r., w tym zdjęcia lotnicze, ale również mapa zasadnicza z roku 1981 nie wystarcza dla ustalenia, że cel wywłaszczenia zrealizowano, to w decyzjach Starosty K. z dnia 30 czerwca 2016 r. i Wojewody [...] z dnia 17 lutego 2017 r. dokonano oceny wręcz odwrotnej i przyjęto – na podstawie tych samych dowodów, których przydatność zakwestionował Sąd – że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Materiał dowodowy pozyskany po wyroku sądu administracyjnego w istocie nie wniósł do sprawy niczego nowego w tym zakresie. Organy administracji publicznej podjęły zatem próbę ponownej oceny dotychczas zgromadzonych dowodów. Tymczasem nie wolno im było tego czynić, skoro określoną ocenę w sposób wiążący wyraził już Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wiążąca ocena prawna w zakresie mocy dowodowej dokumentów nie może zostać obalona przez nową, wcześniej nie zaprezentowaną w uchylonych decyzjach argumentację. Tym samym organy administracji publicznej nie zastosowały się do wymogów wynikających z art. 153 p.p.s.a. Stanowi to naruszenie prawa procesowego, mające ewidentny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd obecnie do uchylenia obu decyzji dotkniętych tą wadą.

Prowadząc postępowanie po raz kolejny, organy administracji publicznej – o ile nie ujawnią się nowe odmienne dowody – obowiązane będą przyjąć, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci ciągu pieszego. Ewentualne odejście od niniejszego zalecenia możliwe jest tylko i wyłącznie wówczas, jeśli pozyskany zostanie nowy, wiarygodny materiał dowodowy, potwierdzający w sposób jednoznaczny wykonanie spornego ciągu pieszego. Kolejne próby analizy dotychczas zebranego materiału dowodowego nie uzasadniają pominięcia wytycznych, zawartych w wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 390/15 oraz w niniejszym uzasadnieniu.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji uwzględnią dokument, zgodnie z którym tylko część spornej nieruchomości stanowi pas drogowy drogi publicznej. W art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) wskazano bowiem, że ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej oznaczona jako u.d.p.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Stosownie do art. 2 ust. 1 tejże ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że drogi publiczne są rzeczami szczególnego rodzaju, wyłączonymi od swobodnego obrotu, a ich właścicielami nie mogą być podmioty inne od wymienionych w art. 2a u.d.p. W orzecznictwie wskazuje się, że również w wypadku, gdy nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex Omega nr 1149411). Do ustaw szczególnych, o których mowa w przepisie art. 2 u.g.n., zalicza się również ustawę o drogach publicznych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/08, Lex Omega nr 508752).

Skarga okazała się zatem częściowo zasadna. Odnosząc się do wyartykułowanych w niej żądań trzeba zauważyć, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 29 stycznia 1972 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nie mógł zostać uwzględniony ani nawet rozpoznany przez Sąd w niniejszej sprawie. Rozpatrywanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych należy do właściwych organów administracji publicznej. Sąd administracyjny może stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ale tylko wtedy, gdy jest ona do sądu zaskarżona, względnie gdy została wydana w granicach sprawy, której skarga dotyczy (art. 135 p.p.s.a.). Sprawa administracyjna, dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie jest w żadnym wypadku tożsama ze sprawą, dotyczącą zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie takiej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oraz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są różne, nadto do załatwienia takich wniosków kompetentne są organy administracji publicznej różnych stopni.

O ile zasadne było żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o tyle nie mógł zostać uwzględniony ten wniosek skargi, który dotyczył zobowiązania organu administracji do wydania w terminie 14 dni decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Jak wyżej wskazano, przyczyną uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji było naruszenie przepisu postępowania – art. 153 p.p.s.a., a zatem podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z art. 145a § 1 p.p.s.a. wynika, że zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia jest możliwe jedynie w wypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2. Pomimo naruszenia przepisów postępowania i pomimo niezasadnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został na spornej nieruchomości zrealizowany na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw, by zobowiązywać organy administracji publicznej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości. Rozpatrując sprawę organy te będą musiały nie tylko uwzględnić wskazania obu wydanych w niej wyroków, ale nadto mają obowiązek wziąć pod uwagę kwestię zajęcia jedynie części spornej nieruchomości na drogę publiczną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi (200 zł), opłatę od pełnomocnictwa ( 17 zł ) i w pozostałości wynagrodzenie adwokata.