Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 357/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 9 art 59 ust 1 art 64 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 4 pkt 21 art 19 art 20 pkt 20 art 35 ust 3 art 43 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art 45 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art 3 pkt 4 art 29 ust 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1811/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1811/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. wniosła o wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy M. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy reklamowej na terenie działki nr [...] położonej przy drodze ekspresowej [...] (w km 53 plus 300 strona prawa) w miejscowości G., gm. M. Pismem z dnia [...] października 2012 r. organ ten wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 k.p.a., odmówił uzgodnienia decyzji wskazując, że reklama, ze względu na jej konstrukcję (dwustronna) i usytuowanie (widoczna z obu kierunków ruchu na drodze ekspresowej [...]) będzie znajdowała się na obszarze oddziaływania węzła "M.", negatywnie oddziałując na kierowców oraz wpływając na odbieranie przez nich sygnałów związanych z organizacją ruchu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, że teren, na którym ma być zlokalizowany nośnik reklamowy przylega do drogi ekspresowej, a zatem zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tego rodzaju inwestycja wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Organ uzgadniający jest organem wyspecjalizowanym odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją reklam. Najistotniejszą kwestią, przy wydawaniu tego rodzaju aktów są kwestie zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego i niedopuszczenie do jego pogorszenia. Mimo, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż tablica miałaby być ulokowana w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, to jednak nośnik ten stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować wzmożoną uwagę w szczególności w rejonie węzła M., gdzie kierowcy poruszający się po łącznicy węzła drogowego i chcący się włączyć do drogi ekspresowej oraz kierowcy poruszający się drogą ekspresową powinni zachować wzmożoną czujność. Organ podkreślił, że istnieje zakaz lokowania reklam przy drogach międzynarodowych wynikający z punktu VII.4 załącznika do umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r. Dopuszczenie tej lokalizacji byłoby sprzeczne z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 poz. 1137), który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób, który powoduje oślepienie albo wprowadza w błąd uczestników ruchu. W tym wypadku bezpieczeństwo na drodze jako szeroko pojmowany interes publiczny przeważa nad interesem strony.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca spółka, podnosząc zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pkt VII.4 załącznika II do umowy AGR w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 45 ust. 1 pkt. 7 prawa o ruchu drogowym i art. 4 ust. b umowy AGR w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 106 § 1 k.p.a. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 80, 124 § 1 i 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, choć niektóre z zarzutów zasługiwały, w jego opinii, na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był m.in. art. 106 k.p.a., przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z przepisami ustawy o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi ekspresowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd podkreślił, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Tym samym inwestycja, która ze względu na swe usytuowanie przylega do pasa drogowego, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że uzgodnieniu podlegają inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i oddziałują na samą drogę i na ruch drogowy, jego rozmiar i bezpieczeństwo. Oczywistym jest, w ocenie Sądu, że celem reklamy jest oddziaływanie na kierowców jadących po drodze, gdyż w innym wypadku umieszczanie reklamy mijałoby się z celem, byłoby nieracjonalne ze względów ekonomicznych.

Sąd wskazał, że w tej sprawie nieruchomość, na której miałby być ulokowany nośnik reklamowy przylega do drogi ekspresowej [...] będącej fragmentem drogi międzynarodowej. Nośnik reklamowy ma być widoczny dla poruszających się tą drogą kierowców, bo tylko w tym wypadku osiągnięty zostanie zamierzony cel informacyjny. W ocenie Sądu fakt, że inwestycja ma być skomunikowana z innej drogi lokalnej nie ma istotnego znaczenia przy ocenie, czy w ogóle GDDKiA ma prawo do uzgadniania tego rodzaju inwestycji. Skarżąca nie twierdziła, aby był inny cel lokowania nośnika w określonym we wniosku miejscu albo żeby celem tym było dotarcie do adresatów treści zamieszczanych na nośniku a poruszających się drogą lokalną. Tym samym organ prawidłowo ustalił, że adresatami przekazu mają być kierowcy poruszający się drogą [...]. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że jedną z podstaw do wydania postanowienia o uzgodnieniu jest zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Posadowienie nośnika reklamowego na terenie przyległym do pasa drogowego skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, a tym samym stanowi powód do uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut skargi negujący konieczność uzgodnienia tej inwestycji z GDDKiA. Ponadto - jak wynika z art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych - jednym z zadań GDDKiA jest obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a droga [...] stanowi jedno z ogniw tej sieci.

Sąd wskazał, że działka, na której ma być posadowiony nośnik reklamowy nr ew. [...] przylega do drogi ekspresowej [...], a nośnik miałby być posadowiony w odległości 40 m od tej drogi w terenie niezabudowanym (okoliczność niesporna). Ten fragment drogi stanowi część z drogi międzynarodowej północ –południe, trasa [...] /[...]/. Jak trafnie wskazał organ odległość ta jest odległością dozwoloną dla lokowania reklam na podstawie przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ powołał ten przepis, choć go nie zastosował wywodząc, że bezpieczeństwo ruchu drogowego i szeroko pojmowany interes społeczny uzasadnia odstąpienie od jego stosowania. W ocenie Sądu I instancji, organ nie dopuścił się w tym wypadku naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając świadomość treści tego przepisu organ uznał, że ze względu na szeroko rozumiane bezpieczeństwo ruchu jego zastosowanie nie jest uzasadnione, powołując w tym względzie m.in. umowę AGR.

Sąd I instancji wskazał, że to właśnie umowa o głównych drogach w ruchu międzynarodowego /AGR/, która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Ratyfikowanie tej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania. Poza tym ratyfikując tę umowę Polska zobowiązała się do respektowania postanowień umowy i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych w niej rozwiązań. Jednym z nich jest zawarty w pkt. II. VII.4 zapis o tym, że "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Kolejnym, pkt. I. VII.2 umowy, z którego wynika, że "wszystkie elementy krajobrazu wraz ze znakami drogowymi powinny sprzyjać wygodzie i bezpieczeństwu ruchu. Przy tak skonstruowanej umowie, której Polska jest sygnatariuszem, organ miał zatem podstawę prawną do odmowy uzgodnienia tego rodzaju inwestycji znajdującej się przy drodze międzynarodowej z uwagi na bezpieczeństwo, jak i estetykę krajobrazu i nie naruszył tym wewnętrznego porządku prawnego, który w tym wypadku nie ma pierwszeństwa przed umową międzynarodową. Umowa międzynarodowa, jako stanowiąca część polskiego porządku prawnego, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP może być, co do zasady, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Ważąc interesy strony (przede wszystkim ekonomiczny - innego skarżący nie wskazał) i interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego) organ prawidłowo uznał priorytet interesu społecznego na interesem strony. Możliwość oddziaływania reklamami na kierowców ma, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze na której dozwolona jest prędkość do 120 km/h, a więc prędkość niebezpieczna. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki nie tylko dla tego kierowcy i jego pasażerów, ale przede wszystkim dla innych użytkowników ruchu. Nie bez znaczenia jest także i to, że w świetle powołanej umowy AGR celem nadrzędnym do stworzenia sieci dróg międzynarodowych jest obok bezpieczeństwa ruchu również ochrona krajobrazu wokół tych dróg – co wynika z powołanego wyżej zapisu umowy międzynarodowej. Ustawianie przy takiej drodze podświetlanych nośników reklamowych, stanowiących niewątpliwie element krajobrazu, wpływa nie tylko na ten krajobraz, jego estetykę, ale i bezpieczeństwo ruchu drogowego – co wynika z powołanych wyżej postanowień umowy AGR.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadne są zarzuty dotyczące nierzetelnego zebrania przez organ materiału dowodowego. Niewątpliwie GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Skarżący poza kontestowaniem ustaleń organu nie przedstawił innych danych czy źródeł z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i w związku z tym nie powinny być podstawą do ustalania stanu faktycznego. Nie może umknąć uwadze, że organ de facto tylko ocenia przestawiony mu przez Burmistrza projekt decyzji i tylko w wyjątkowych wypadkach może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające. Generalnie zatem nie gromadzi dowodów, nie przeprowadza czynności empirycznych (czy np. nośnik będzie oślepiał), tylko wykorzystuje wiedzę jaką posiada poprzez jej odniesienie do określonego i przedstawionego mu stanu faktycznego. Organ, wbrew wywodom skargi, ustalił okoliczności istotne w sprawie tj. to, że nośnik będzie dwustronny, widoczny z obu kierunków ruchu drogi ekspresowej [...], będzie się znajdował przy obszarze oddziaływania węzła "M." i pasie ruchu służącym pojazdom do włączania się do drogi ekspresowej z przedmiotowego węzła w kierunku S. (wynika to także z pisma GDDKiA z [...] kwietnia 2013 r. (k [...] akt adm.). Także z dołączonej do akt analizy urbanistycznej - załącznika nr 1 do projektu decyzji oraz zdjęć drogi wynika, że nośnik będzie posadowiony na terenie niezabudowanym, na którym brak jest jakichkolwiek reklam i będzie swym zasiągiem oddziaływać na drogę ekspresową.

Rację ma skarżący, że nośnik reklamowy nie spełnia parametrów, o jakich mowa w art. 45 ust 1 pkt 7 ustawy o ruchu drogowym. Jak wynika z wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy nośnik reklamowy nie byłby urządzeniem bezpośrednio wysyłającym lub odbijającym światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu (będzie jedynie podświetlany). Także rozmiar reklamy i jej usytuowanie generalnie nie powinno powodować u kierowców pomylenia jej ze znakami drogowymi, które są mniejsze i usytuowane są przy krawędzi jezdni lub nad nią (jak znaki informacyjne). Okoliczności te nie mają jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia wobec bezwzględnego zakazu lokowania reklam w pobliżu dróg międzynarodowych wynikającego z umowy międzynarodowej.

Kwestia ta czy rzeczywiście istnieje konieczność uzgadniania projektu decyzji z zarządcą tej drogi pozostaje poza zainteresowaniem sądu, który ocenia wyłącznie legalność postanowienia wydanego przez GDDKiA.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego sformułowanych na str. 10 skargi, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca spółka, formułując zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wskazała w tym wypadku jaki materiał dowodowy został pominięty. Istotne jest przy tym to, że organ uzgadniający co do zasady ocenia materiał dowodowy przedstawiony przez organ główny. W ocenie Sądu, to strona powinna w takim wypadku składać wnioski dowodowe na okoliczność, że tego rodzaju nośnik reklamowy posadowiony w takim, a nie innym miejscu nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Samo kwestionowanie opinii organu uzgadniającego, bez podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, trafnie doprowadziło organ do stanowiska, któremu dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd stwierdził, że niezasadne są zarzuty dotyczące nierozpatrzenia przez organ zarzutów spółki podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z lektury postanowienia GDDKiA z [...] maja 2013 r. organ ponownie przeanalizował sprawę i wskazał w uzasadnieniu dlaczego uważa, że planowane usytuowanie nośnika reklamowego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, opierając się w tym zakresie nie tylko na ustaleniach wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale i własnych analizach oraz projektach, które mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa na drodze (Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Gambit 2005, umowa AGR, program Drogi Zaufania). Odniósł się także do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zgadzając się z nimi. Fakt, że argumentacji organu nie przekonała strony skarżącej nie jest podstawą do formułowania zarzutu o nienależytej ocenie zebranego w sprawie materiału.

Sąd I instancji nie stwierdził także, aby doszło do wadliwego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wszystkie wskazane w sentencji postanowienia przepisy prawa krajowego i międzynarodowego były łącznie podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. Choć Sąd odmiennie niż organ przyjął, że to przepisy prawa międzynarodowego stanowią główną podstawę do odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia, to odmienna ocena Sądu w tym zakresie nie ma wpływu na ostateczną treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mimo zatem częściowo błędnej argumentacji organu w zakresie podstawy prawnej postanowienie odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że posadowienie nośnika reklamowego na terenie przyległym do pasa drogowego skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, a tym samym stanowi powód do uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi,

2. art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym i art. 4 ust. b Konwencji wiedeńskiej z dnia 8 listopada 1968 r. o znakach i sygnałach drogowych w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, polegające na wadliwym przyjęciu, że tablica reklamowa mimo zachowania odległości wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych będzie usytuowana w pobliżu drogi,

3. pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r., dalej "umowa AGR" w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że zakaz ustanawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obejmuje obszar znajdujący się w odległości większej niż 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej poza terenem zabudowanym,

4. art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GDDKiA z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia GDDKiA z dnia [...] marca 2013 r., mimo iż wydane w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie dotknięte jest poważnymi wadami,

5. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, a także brak oceny zebranego materiału dowodowego.

[...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że montaż przedmiotowego urządzenia reklamowego nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi ekspresowej [...]. Podkreślono również, że na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych właściwy zarządca drogi nie uzgadnia planowanej inwestycji jako takiej, ale uzgadnia ją w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Tymczasem montaż urządzenia reklamowego nie spowoduje takiej zmiany ruchu drogowego, która podlegałaby uzgodnieniu w zakresie możliwości jej włączenia do drogi ekspresowej.

Skarżąca spółka podkreśliła, że wobec uznania przez Sąd, że nośnik reklamowy nie spełnia parametrów, o jakich mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym niezrozumiała jest lakoniczna konstatacja Sądu, iż okoliczność ta nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu, wobec bezwzględnego zakazu lokowania reklam w pobliżu dróg międzynarodowych wynikającego z umowy międzynarodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał również, że umowa AGR, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Gdyż przedmiotowy nośnik reklamowy będzie znajdował się w odległości zgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. 40 m od krawędzi jezdni, a w tej odległości zakaz przewidziany w tej umowie już nie obowiązuje.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., podniesiono, iż organ, jak również Sąd I instancji zaniechał zbadania sąsiedztwa miejsca, gdzie ma być realizowana inwestycja, nie udowodnił, że rzekome rozproszenie uwagi kierowców przez nośnik reklamowy może być jednym z wielu powodów wypadku drogowego, nie wykazał, że nośnik reklamowy będzie ustawiony równolegle do krawędzi drogi (nota bene nośnik ma być dwutablicowy), nie udowodnił, że reklamy skarżącej spółki powinny być oceniane inaczej niż nośniki ustawione przez zarządcę drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że posadowienie nośnika reklamowego na terenie przyległym do pasa drogowego skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, a tym samym stanowi powód do uzgodnienia tej inwestycji z zarządcą drogi. W ramach tego zarzutu podniesiono również, że na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi uzgadnia inwestycję na terenie przyległym do pasa drogowego wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą inwestycją, a z postawieniem tablicy reklamowej nie jest związany żaden ruch drogowy, który musiałby być włączony do drogi publicznej.

W odniesieniu do pierwszej części tego zarzutu z całą pewnością nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, że posadowienie obiektu budowlanego w postaci wolnostojącej dwutablicowej podświetlanej konstrukcji reklamowej o wymiarach 12 m x 4 m nie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Budowa takiego urządzenia reklamowego spełnia przesłanki z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowi zmianę zagospodarowania terenu i wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest w toku, zatem nieuprawnione jest twierdzenie inwestora, że planowane urządzenie reklamowe nie będzie stanowić zmiany zagospodarowania terenu.

Dodać należy, iż z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że instalowanie urządzeń reklamowych nie powodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wyjątkiem od tej zasady jest instalowanie reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Należy jednak przyznać rację stronie skarżącej, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. Wprawdzie organ administracji oraz Sąd I instancji wskazał ten przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, lecz jego powołanie nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy. To, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie miał w tej sprawie zastosowania nie oznacza bowiem, że w tej sprawie w ogóle zarządca drogi nie miał podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w stosunku do planowanej tablicy reklamowej. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. W związku z tym, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych). Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Przy przyjęciu stanowiska strony skarżącej, zarządca drogi nie mógłby brać pod uwagę wielu przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności na drogach szybkiego ruchu (m.in. art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, pkt VII.4 załącznika II do umowy AGR). Dodatkowo można wskazać, że zgodnie z art. 17 pkt 6b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zatem kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi również projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zakaz ustanawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obejmuje obszar znajdujący się w odległości większej niż 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej poza terenem zabudowanym. Regulacja zawarta w punkcie VII.4 umowy AGR wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy. Natomiast - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi ekspresowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Twierdzenie strony skarżącej, iż z treści przepisu pkt VII.4 umowy AGR w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obowiązuje wyłącznie w pasie terenu przylegającym do pasa drogowego o szerokości określonej odpowiednio w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla dróg danej klasy jest błędne. Kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2013 r., II OSK 1198/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych), nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty, czy jest to reklama świetlna czy podświetlana.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym i art. 4 ust. b Konwencji wiedeńskiej z dnia 8 listopada 1968 r. o znakach i sygnałach drogowych w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez wadliwe przyjęcie, że tablica reklamowa, mimo zachowania odległości wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, będzie usytuowana w pobliżu drogi. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym stanowi, iż zabrania się umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Natomiast art. 4 pkt b Konwencji wiedeńskiej z dnia 8 listopada 1968 r. o znakach i sygnałach drogowych (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 42) stanowi, iż umawiające się Strony podejmą środki w celu zakazu umieszczania tablic, afiszów, oznaczeń lub urządzeń, które mogą być mylnie uważane za znaki lub inne urządzenia do kierowania ruchem albo mogą zmniejszyć ich widoczność lub skuteczność bądź oślepiać użytkowników drogi lub rozpraszać ich uwagę w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym odpowiada powołanemu przepisowi Konwencji. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż w przypadku, gdy nośnik reklamowy jest posadowiony w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to wystarczającą podstawą odmowy uzgodnienia jest wykazanie, iż nośnik ten wpływa negatywnie na kierowców. Natomiast w przypadku, gdy nośnik reklamowy jest posadowiony w odległości większej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to podstawą odmowy uzgodnienia może być wyłącznie wykazanie, że jest to urządzenie oślepiające lub wprowadzające w błąd kierowców (art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym). W tej sprawie organ takiego dowodu nie przeprowadził. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż Sąd I instancji słusznie uznał, że przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym nie mógł stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, gdyż przedmiotowa tablica reklamowa jest jedynie tablicą podświetlaną, a przepis ten dotyczy urządzeń bezpośrednio wysyłających lub odbijających światło. Brak było zatem potrzeby przeprowadzania przez organ postępowania dowodowego co do przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Należy również zwrócić uwagę, że błędne jest twierdzenie strony skarżącej, że w przypadku, gdy nośnik reklamowy jest posadowiony w odległości większej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to podstawą odmowy uzgodnienia może być wyłącznie wykazanie, że jest to urządzenie oślepiające lub wprowadzające w błąd kierowców. Jak już wskazano powyżej, w każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny zagrożenia jakie może powodować posadowienie danego urządzenia reklamowego dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, biorąc pod uwagę nie tylko kryterium odległości tego urządzenia od drogi i nie tylko przesłanki określone w art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, lecz również inne okoliczności, które mogą powodować rozproszenie uwagi kierowców w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu np. rodzaj i wielkość tablicy reklamowej, kąt jej położenia w stosunku do drogi, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo iż wydane w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a uzasadnienie dotknięte jest poważnymi wadami. W ramach tego zarzutu podniesiono m.in., iż organ, jak również Sąd I instancji zaniechał zbadania sąsiedztwa miejsca, gdzie ma być realizowana inwestycja, nie udowodnił, że rzekome rozproszenie uwagi kierowców przez nośnik reklamowy może być jednym z wielu powodów wypadku drogowego, nie wykazał, że nośnik reklamowy będzie ustawiony równolegle do krawędzi drogi (nota bene nośnik ma być dwutablicowy). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że organ ustalił okoliczności istotne w sprawie tj. to, że nośnik będzie dwustronny, widoczny z obu kierunków ruchu drogi ekspresowej [...], będzie się znajdował przy obszarze oddziaływania węzła "M." i pasie ruchu służącym pojazdom do włączania się do drogi ekspresowej z przedmiotowego węzła w kierunku S. Nośnik będzie posadowiony na terenie niezabudowanym, na którym brak jest jakichkolwiek reklam i będzie swym zasiągiem oddziaływać na drogę ekspresową. Organ przeprowadził bardzo obszerny wywód dotyczący zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego powodowanego przez nośniki reklamowe, analizując szczegółowo stan dekoncentracji kierowcy wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi i wskazując, że usytuowanie reklam na odcinku drogi, na którym kierowca musi podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości (węzeł M.), zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Przedstawiona przez organ argumentacja, iż reklamy powodują dekoncentrację kierowców, zwłaszcza podświetlane reklamy w porze nocnej jest racjonalna i uzasadniona w świetle zasad doświadczenia życiowego. Strona skarżąca poza kwestionowaniem ustaleń organu nie przedstawiła żadnych innych danych czy źródeł, z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji – podstawą odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji.

Częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przedstawienie niespójnej oceny prawnej, gdyż Sąd błędnie powołał art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jedynie fragmentarycznie odniósł się do tego przepisu oraz błędnie przyjął, iż to głównie przepisy prawa międzynarodowego są podstawą do odmowy wydania przedmiotowego uzgodnienia, lecz uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.