Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 449/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi Muzeum [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2022 roku nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 4107,- (cztery tysiące sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z odwołania Muzeum, utrzymało w mocy decyzję Starosty J. z dnia 9 października 2020 r. nr [...] wydaną w sprawie ustalenia kwoty zwrotu dotacji [oświatowej].

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 9 października 2020 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta J. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) - dalej: k.p.a. oraz art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869) - dalej: u.f.p. ustalił kwotę 16 314 zł nienależnie pobranej dotacji przez Muzeum jako organ prowadzący Niepubliczne Schronisko Młodzieżowe[...] w J., przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu J. .

W odwołaniu Muzeum (dalej również: Muzeum) zarzuciło Staroście błędną wykładnię prawa – art. 2 pkt 25 i 26 w zw. z art. 33 ust 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203) - dalej: u.f.z.o. i przyjęcie, że rokiem bazowym w rozpatrywanej sprawie jest rok 2018 a rokiem budżetowym rok 2020 - i stwierdzenie, że skarżący nie spełnił kryteriów uprawniających do otrzymania dotacji oświatowej za rok 2020 r., podczas gdy dla dotacji udzielanych na rok 2020 rokiem bazowym jest rok 2019 (pkt 25), a rokiem budżetowym rok 2020 (pkt 26). Podniosło, że z dowodów zgromadzonych w postępowaniu niezbicie wynika, iż Muzeum przekazało wszelkie wymagane informacje i dane do Systemu Informacji Oświatowej za 2019 r. (dalej: SIO), a tym samym spełniło wymogi do otrzymania dotacji na 2020 r. W konsekwencji strona zarzuciła także naruszenie art. 253 [powinno być "art. 252"] ust. 4 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że kwota otrzymanych dotacji za sporny okres jest kwotą nienależną, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji (w postępowaniu odwoławczym) stwierdził, że skarżący spełniał wszystkie kryteria do jej otrzymania, co powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w całości.

Ponadto strona wskazała na naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z oparciem się na pisemnych interpretacjach Ministerstwa Edukacji Narodowej,

- naruszenie "§ 1 pkt 5" [powinno być: § 1 ust. 23 pkt 4"] rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz.U. z 2019 r., poz. 2446) - dalej również: rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. poprzez przyjęcie, że ma ono zastosowanie do procedury przydzielania dotacji dla placówek oświatowych, podczas gdy akt ten znajduje zastosowanie jedynie do podziału subwencji (udzielanych przez Skarb Państwa) dla jednostek samorządu terytorialnego i nie jest aktem wykonawczym do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych,

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej, tj. art. 2 pkt 25 i 26 u.f.z.o., na korzyść strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepis art. 32 ust. 1 u.f.z.o., wskazując, że takie podmioty jak skarżący mogą otrzymać dotacje z budżetu powiatu na zasadach określonych przez radę powiatu. Dalej organ odwoławczy podniósł, że z art. 33 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że dotacje, m.in. takie jak omawiana, są przekazywane pod warunkiem, że placówka przekaże do systemu informacji oświatowej dane według stanu na dzień 30 września roku bazowego, w przypadku tego rodzaju dotacji. Kolegium stwierdziło w tym względzie, że w związku z faktem, iż powiat j. w dniu 22 kwietnia 2020 r. otrzymał metryczkę subwencji oświatowej na rok 2020, w której nie była ujęta kwota Niepublicznego Schroniska Młodzieżowego-[...] (dalej również: Schronisko), wystąpił do Ministerstwa Edukacji Narodowej o wyjaśnienie braku subwencji oświatowej na to schronisko; następnie ustalono, że schronisko nie przekazało danych do SIO za rok szkolny 2018/2019, co spowodowało brak naliczenia kwoty subwencji na 2020 rok, bowiem nie spełniło ono warunków otrzymania dotacji określonych w przywołanych przepisach. Organ II instancji wskazał przy tym na definicję "roku bazowego" oraz "roku budżetowego" w art. 2 u.f.z.o. oraz na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020, zgodnie z którym to aktem w podanej w nim definicji bazowym rokiem szkolnym jest rok szkolny 2019/2020. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że subwencja oświatowa dla szkolnych schronisk młodzieżowych liczona była według założeń: waga P64, która obejmuje korzystających ze schronisk młodzieżowych; iloczyn liczby miejsc i liczby miesięcy użytkowania w poprzednim roku szkolnym. Zarazem jako podstawę prawną zwrotu dotacji Kolegium wskazało przepis art. 252 u.f.p.

W skardze na decyzję odwoławczą Muzeum zarzuciło organowi II instancji naruszenie przepisów procesowych: art. 138 § 2, art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, art. 77 i art. 7a § 1 k.p.a. oraz podobnie jak w odwołaniu - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 pkt 25 i 26 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. i art. 253 [powinno być "art. 252"] ust. 4 u.f.p. oraz "§ 1 pkt 5" [powinno być § 1 ust. 2 pkt 4"] rozporządzenia rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 559/21 uchylił zaskarżoną przez Muzeum decyzję Kolegium z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [...] W motywach Sąd stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (Dz.U. z 2019 r., poz. 869), bowiem organ uznał udzieloną dotację za pobraną nienależnie na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2029), ponieważ dotacje są przekazywane podmiotom, o których mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy, m.in. pod warunkiem, że podmiot ten przekaże dane do systemu informacji oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego.

Sąd zwrócił uwagę na to, że skarżący już w odwołaniu zarzucił organowi błędne zastosowanie rozporządzenia MEN z dnia 12 grudnia 2019 r., w którym to akcie w definicji zwartej w § 1 ust. 2 pkt 4 wskazano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o bazowym roku szkolnym - rozumie się przez to rok szkolny 2019/2020. Wskazał, że organ biorąc pod uwagę definicję roku bazowego podaną w art. 2 u.f.z.o. uznał, że strona winna podać do SIO dane za rok szkolny 2018/2019, natomiast skarżący stwierdził, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do procedury przydzielania dotacji dla placówek oświatowych, a jedynie ma zastosowanie do podziału subwencji udzielanych przez Skarb Państwa dla jednostek samorządu terytorialnego i nie jest aktem wykonawczym do ustawy o finansach publicznych. Ponadto Sąd wskazał na zarzuty odwołania, że przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ([Dz.U. z 2018 r., poz. 1530, z późn. zm.] - dalej: u.d.j.s.t.) oraz że strona podnosiła w odwołaniu, że organ nie może wydać decyzji, opierając się na pisemnych interpretacjach MEN, gdyż nie stanowią one źródła prawa i nie mogą być podstawą rozstrzygania, a takową interpretację organ powołał.

Sąd stwierdził, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do powyższego zarzutu. Wyjaśnił też, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istotne okoliczności uzasadniające ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Podniósł, że ocena zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) należy do organu orzekającego w sprawie o zwrot dotacji i ważne jest przy tym, aby stan faktyczny sprawy został oceniony na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ważną czynnością organu, już po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną (subsumcja), która to czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał, że organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia przesłanki do zwrotu dotacji jako nienależnie pobranej, całkowicie pominął odniesienie się do zarzutów stawianych przez stronę skarżącą w odwołaniu. W szczególności zaś powielił uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji, nie wyjaśniając dlaczego zastosował kwestionowany przez stronę akt prawny; nie dokonał jego wykładni prawnej ani nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. ma zastosowanie w omawianej sprawie, a tego żądała strona, kwestionując wskazany akt prawny.

Poza tym stwierdził, że realizacja obowiązku wynikającego z zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności (zarzut strony dotyczący wydania decyzji na podstawie interpretacji niebędącej źródłem prawa) powinna polegać na przyjęciu prawidłowej, wiążącej podstawy do żądania od strony zwrotu dotacji jako nienależnej. Dlatego dopiero po dokładnym wyjaśnieniu powyższej kwestii, tj. należytym ustaleniu i wykładni wiążącej podstawy prawnej dla przekazania przez Schronisko danych, możliwe będzie ustalenie, czy w omawianej sprawie mamy do czynienia z nieznależnie pobraną dotacją.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy dokona ustalenia wiążącej podstawy dla przyjęcia, czy strona wykonała ciążący na niej obowiązek przekazania danych do SIO, czy też można uznać, że obowiązku tego nie wykonała, a co będzie się przekładało na dalsze konsekwencje w sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium w decyzji z dnia 28 marca 2022 r. po raz wtóry utrzymało w mocy decyzję Starosty J. z dnia 9 października 2020 r.

W motywach takiego rozstrzygnięcia organ II instancji odwołał się do treści art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. Stwierdził, że ustawa ta nie określa trybu i sposobu rozliczania dotacji, odsyłając w tym zakresie do aktów prawa miejscowego wydawanych przez rady gmin i powiatów, ani nie reguluje kwestii dokumentowania, pozostawiając w tym zakresie uregulowania ogólnie obowiązujących przepisów, np. o rachunkowości, oraz aktów miejscowych. Zwrócił uwagę na to, że art. 38 ust. 1 tej ustawy stanowi delegację ustawową dla rad gmin i powiatów do podjęcia uchwały w sprawie trybu i sposobu rozliczania dotacji oraz przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania; uchwały te, stanowiące akt prawa miejscowego, określają prawne ramy rozliczania dotacji.

Dalej organ odwoławczy wskazał na to, że Schronisko nie przekazało danych do SIO za rok szkolny 2018/2019, co spowodowało brak naliczenia kwoty subwencji na 2020 r., nie spełniono bowiem jednego z warunków otrzymania dotacji wskazanych w powyższych przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Następnie Kolegium odwołało się do zawartej w § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. definicji bazowego roku szkolnego, przez który rozumie się rok szkolny 2019/2020 i podniosło, że w myśl § 3 tego rozporządzenia podział części subwencji oświatowej, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.d.j.s.t. będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Załącznik ten określa algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólne - waga P64 przypisana dla korzystających ze szkolnych schronisk młodzieżowych zależna jest od rzeczywistej liczby miejsc i liczby miesięcy ich użytkowania.

Kolegium zauważyło, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym do naliczenia subwencji oświatowej na 2020 rok zostały wykorzystane dane pochodzące z nowego systemu informacji oświatowej, gdyż "w art. 50 ustawy o systemie informacji oświatowej została ustanowiona procedura subwencyjna na nowym SIO", "do wprowadzenia właściwych danych do SIO obowiązany był sam odwołujący". Wskazało też, zgodnie z objaśnieniem źródeł danych statystycznych systemu informacji oświatowej na wag "P64 0,02 Korzystający ze szkolnych schronisk młodzieżowych. Iloczyn liczby miejsc i liczby miesięcy użytkowania w poprzednim roku szkolnym".

Organ odwoławczy argumentował, że w myśl przywołanego rozporządzenia i załącznika do niego subwencja oświatowa dla szkolnych schronisk młodzieżowych liczona była według przywołanych założeń dotyczących poprzedniego roku szkolnego, a ponieważ w systemie informacji oświatowej (SIO) nie wykazano danych Schroniska za rok szkolny 2018/2019 – a zatem w roku szkolnym poprzednim do bazowego roku szkolnego 2019/2020 – Schronisko nie zostało uwzględnione w kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2020.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że w przypadku szkół niepublicznych, internatów w tych szkołach oraz placówek niepublicznych wysokość dotacji odnosi się wprost do subwencji oświatowej i jest równa kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na takiego ucznia. Dotacja jest ustalana w wysokości określonej w subwencji ogólnej powiatu j. dla danego schroniska na dany rok, zatem podstawą wyliczenia subwencji dla 2020 r. jest przyjęty system ujęty w rozporządzeniu MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1290/18). Dalej Kolegium wyjaśniło, że przesłanki uzyskania dotacji, a także wysokość jej ustalania, są regulowane w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego, dlatego też organ I instancji, ustalając prawo skarżącego do spornej dotacji, prawidłowo oparł się na przesłankach udzielania dotacji określonych w wymienionym rozporządzeniu i załączniku do rozporządzenia. Nadto dodał, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym do naliczenia subwencji oświatowej na 2020 rok zostały wykorzystane dane pochodzące z nowego systemu informacji oświatowej i skarżący powinien był w celu uzyskania przedmiotowej dotacji przekazać na podstawie powołanych przepisów dane za rok szkolny 2018/2019, zatem rok szkolny poprzedni do bazowego roku szkolnego 2019/2020. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że obowiązku tego skarżący nie dopełnił, wobec czego przedmiotowa dotacja została przez niego pobrana nienależnie.

Wskazując na brzmienie art. 252 ust. 1 i 3 u.f.p., organ II instancji odwołał się do definicji dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Ponadto zaznaczył, że obowiązek zwrotu dotacji wynika z mocy prawa (ex lege), zaś kwota przypadająca do zwrotu wynika z miesięcznej kwoty przekazanej dotacji w wysokości 4078,50 zł, obliczonej na podstawie wykazanych przez skarżącego 50 łóżek miesięcznie i kwoty dofinansowania na jedno łóżko w wysokości 81,57 zł. Dotację tak wyliczoną przekazano stronie za cztery miesiące: styczeń, luty, marzec i kwiecień, co daje łącznie 16 314 zł.

Muzeum, reprezentowane przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze zarzuciło organowi II instancji analogicznie, jak przy kwestionowaniu wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie, naruszenie przepisów procesowych: art. 138 § 2 i art. 7a § 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 pkt 25 i 26 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. i "art. 253 ust. 4" u.f.p. oraz "§ 1 pkt 5" rozporządzenia rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi strona zwróciła uwagę na to, że organ II instancji, orzekając po raz trzeci w tej samej sprawie, wydał zupełnie inne rozstrzygnięcie niż w pierwszej decyzji uchylającej, jaką wydał w sprawie. Podniosła, że organ I instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął błędów postępowania wskazywanych wcześniej w decyzji uchylającej [decyzji Kolegium z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...], uchylającej wcześniejszą decyzję Starosty z dnia 14 lipca 2020 r. nr [...]]. Strona ponownie przytoczyła "dowody i fakty wskazujące na niezasadność zaskarżanej decyzji", akcentując, że w roku 2018, na dzień przekazywania danych do SIO za rok szkolny 2018/2019, obowiązująca do 1 marca 2019 r. była stara wersja Systemu Informacji Oświatowej, zgodnie z art. 105 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Podniosła, że "dane, o których mowa, zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami, należało przekazać obligatoryjnie za pośrednictwem tzw. starego SIO i fakultatywnie za pośrednictwem nowego SIO. Muzeum przekazało dane zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym". Ponadto podtrzymała stanowisko, że rokiem bazowym w rozpatrywanej sprawie jest rok 2019 (pkt 25) a rokiem budżetowym rok 2020 (pkt 26) i nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie spełniła kryteriów uprawniających do otrzymania dotacji oświatowej za rok 2020 r. Strona podniosła też, że jeżeli organ II instancji miał wątpliwości interpretacyjne co do wykładni przepisów art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 25 i 26 u.f.z.o., powinien był je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego.

W ocenie skarżącego, stanowisko organu II instancji jest w świetle bezspornych okoliczności faktycznych oraz przytoczonej argumentacji prawnej całkowicie nieuzasadnione. Jego zdaniem, mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne oraz interpretację obowiązujących przepisów, należy przyjąć, że "warunkiem uzyskania dotacji na 2020 r. było wprowadzenie danych za rok poprzedni, tj. 2019", zaś ze zgromadzonych (i niewziętych pod uwagę przez Kolegium) dowodów w niniejszej sprawie jasno wynikało, że dane za ten rok zostały wprowadzone przez skarżącego do SIO, a co więcej - skarżący przekazał także dane za 2018 r., które – a co wynika z przedstawionych dowodów – "także nie zostały zmigrowane do SIO", w związku z powyższym decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu i powinna zostać uchylona w całości, ponieważ Muzeum dopełniło wszelkich formalności związanych z uzyskaniem dotacji na 2020 rok.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty J. z dnia 9 października 2020 r., przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności powołane w uzasadnieniu skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zarzuty skargi nie wpływają na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, nie doszło bowiem do naruszenia zarzucanych przepisów prawa materialnego i procesowego. Wobec tego organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Nie poprzestaje zaś jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Należy nadto wskazać, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Zarazem w tym miejscu należy też podkreślić, że w sprawie nie było żadnych podstaw do przeprowadzenia, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do skargi. Po pierwsze, załączony do skargi materiał stanowił powielenie dowodów zgromadzonych w sprawie, a – zdaniem pełnomocnika strony – niewziętych pod uwagę przez Kolegium (patrz: str. 6 skargi, ostatni akapit). Po drugie, i co ważniejsze - stanowisko skarżącego pomijało istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego, czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty J. z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustalenia kwoty zwrotu dotacji oświatowej, pobranej nienależnie w wysokości 16 314 zł przez Muzeum jako podmiot prowadzący Niepubliczne Schronisko Młodzieżowe-[...] w J..

W następnej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy, jak również Sąd w składzie tu orzekającym był związany wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 559/21, uchylającym poprzednio wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję organu II instancji. Związanie to dotyczy oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości, formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie. W konsekwencji również żadna inna strona nie może skutecznie zgłaszać zarzutów stojących w sprzeczności z taką oceną prawną. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny jw.).

Zdaniem Sądu, organ II instancji naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., gdyż jakkolwiek podjął wysiłki w celu umotywowania swojego rozstrzygnięcia i usunięcia wcześniej stwierdzonych braków, to jednak nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w przywołanym wyroku. Pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy nadal nie zostały usunięte zasadnicze wątpliwości zasygnalizowane w tym wyroku.

Należy zatem przypomnieć, że wcześniej Sąd stwierdził, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istotne okoliczności uzasadniające ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ważną czynnością organu, już po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest bowiem podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną (subsumcja), która to czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia przesłanki do zwrotu dotacji jako nienależnie pobranej, całkowicie pominął odniesienie się do zarzutów stawianych przez stronę skarżącą w odwołaniu. W szczególności zaś organ powielił uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji, nie wyjaśniając dlaczego zastosował kwestionowany przez stronę akt prawny. Nie dokonał jego wykładni prawnej ani nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. ma zastosowanie w omawianej sprawie. Poza tym Sąd stwierdził, że realizacja obowiązku wynikającego z zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności powinna polegać na przyjęciu prawidłowej, wiążącej podstawy do żądania od strony zwrotu dotacji jako nienależnej. W konsekwencji Sąd stwierdził, że dopiero po dokładnym wyjaśnieniu powyższej kwestii, tj. należytym ustaleniu i wykładni wiążącej podstawy prawnej dla przekazania przez Schronisko danych do bazy SIO, możliwe będzie ustalenie, czy w omawianej sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobraną dotacją.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 252 ust. 1 pkt 2 [w zw. z art. 60 pkt 1] u.f.p. i art. 33 ust. 1 pkt 2 [w zw. z art. 32 ust. 1] u.f.z.o.

Organ II instancji wyszedł z założenia, że ponieważ dotacje są przekazywane podmiotom, o których mowa w art. 32 ust. 1 u.f.z.o., m.in. pod warunkiem, że podmiot ten przekaże dane do systemu informacji oświatowej (SIO) według stanu na dzień 30 września roku bazowego (art. 33 ust. 1 pkt 2), to od tego, czy Schronisko dopełniło tak określonego wymogu zależy uznanie, czy spełniło warunki do otrzymania dotacji na 2020 r.

W tym aspekcie sprawy doszło po stronie organu do naruszenia prawa na kilku płaszczyznach, a wszystkie one przejawiają się w niedostatecznym wykonaniu analizy prawnej i przedstawienia istotnych rozważań prawnych oraz ustaleń i oceny stanu faktycznego. Przede wszystkim zaś nadal nie zostało należycie umotywowane przyjęcie wiążącej podstawy do żądania od strony zwrotu dotacji jako nienależnej. Przyjęcie i przedstawienie wykładni w tym zakresie rzutowało zaś na przyjęcie podstawy prawnej dla skonstruowania obowiązku przekazania przez Schronisko danych do bazy SIO, którego naruszenie w konkretnym okresie miałoby powodować, że cześć udzielonej Muzeum dotacji oświatowej jest dotacją nienależnie pobraną.

Po pierwsze, przy zastosowaniu tego rodzaju sankcji, jaką jest obowiązek zwrotu (części) dotacji, szczególnego waloru nabiera wszechstronne wyjaśnienie nie tylko podstawy faktycznej, ale przede wszystkim podstawy prawnej do uznania, że dana dotacja została w całości lub w części udzielona bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.), a zatem została nienależnie udzielona. To zaś jest warunkiem zaktualizowania się obowiązku zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 252 ust. 5 u.f.p.).

Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie jest zatem zadaniem Sądu zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności doniosłych prawnie i rozstrzyganiu sprawy w drodze subsumcji ustalonego stanu faktycznego. Sąd kontroluje bowiem stanowisko organów administracyjnych w zakresie jego zgodności z prawem.

Przedstawiona przez organ II instancji wykładnia przepisu art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. nadal nie może być uznana za wyczerpujące przedstawienie wiążącej podstawy prawnej i należyte wyjaśnienie wykładni zastosowanych przepisów (wskazujące na prawidłowe odkodowanie norm prawnych). Dlatego też Sąd poniżej przedstawi sekwencję działań, jakie organ powinien podjąć w sprawie, aby wypełnić prawidłowo wytyczne zawarte w przywołanym wyroku.

Kolegium odwołało się do przepisów art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Powinno było zatem w sposób pełny przedstawić wszystkie okoliczności mające znaczenie prawne w niniejszej sprawie.

Przepis art. 32 ust. 1 u.f.z.o. przewiduje, że prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 3-6 i 10 ustawy Prawo oświatowe, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu w wysokości i na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Skoro tak, organ powinien był najpierw określić, jaką placówką na gruncie Prawa oświatowego jest Schronisko prowadzone przez skarżącą i na podstawie jakich aktów prawnych udzielono tej placówce dotacji z budżetu powiatu j. . Sąd z urzędu wie, że w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała nr LV/369/18 Rady Powiatu J. z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu powiatu j. dla szkół i placówek niepublicznych (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2018 r., poz. 1589). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 32 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i obwiązywała w czasie udzielania dotacji stronie skarżącej. Określa ona m.in. zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także termin przekazania odpowiednich informacji (§ 2 ust. 1), jak również określa wysokość dotacji dla szkolnych schronisk młodzieżowych wymienionych w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe z części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy (§ 2 ust. 3). Ubocznie należy zauważyć, że akt ten podlegał następnie zmianom w kolejnych latach, jak również był przedmiotem rozstrzygnięć Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. (patrz np. uchwała zmieniająca nr XIX/129/19 Rady Powiatu J. z dnia 30 października 2019 r. Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2019 r., poz. 9160; uchwała KRIO w P. z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...], Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2021 r., poz. 3412).

Określenie rodzaju placówki ma tym większe znaczenie ze względu na brzmienie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., który warunek przekazania danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego formułuje w stosunku do konkretnych podmiotów wymienionych w tym przepisie, a co do części z nich z odesłaniem do art. 2 pkt 6-8 Prawa oświatowego. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, z późn. zm.) w art. 2 wskazuje bowiem różne rodzaje placówek.

Po jednoznacznym zidentyfikowaniu rodzaju placówki, jeżeli organ uzna objęcie niepublicznego schroniska młodzieżowego działaniem normy prawnej z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o., będzie mógł przystąpić do rekonstruowania warunku zawartego w tym przepisie, zachodzącego w czasie udzielenia skarżącemu Muzeum dotacji oświatowej na prowadzenie Schroniska. P. to następnie na odpowiednie ustalenie, jaki obwiązek i w stosunku do jakiego okresu ciążył na Schronisku w zakresie przekazania danych do systemu informacji oświatowej "według stanu na dzień 30 września roku bazowego".

Wymaga to przeprowadzenia wszechstronnego, szczególnie wnikliwego i starannego procesu wykładni dotyczącego normy prawnej, jaka obowiązywała w okresie, w jakim przyznano stronie dotację, gdyż brzmienie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinno być dekodowane z uwzględnieniem podstawowych zasad wykładni. W tym wypadku istotne jest, że prawodawca zdecydował się na wprowadzenie definicji legalnych w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. I tak - przez rok bazowy należy rozumieć rok poprzedzający rok budżetowy (art. 2 pkt 25); z kolei przez rok budżetowy należy rozumieć rok, na który jest uchwalana ustawa budżetowa i są udzielane dotacje określone w niniejszej ustawie (art. 2 pkt 26). Nie ma też żadnych wątpliwości co do tego, że na gruncie ustawy o finansach publicznych rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, co wynika wprost z art. 211 ust. 1-3 u.f.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3569/18 i 18 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1904/18, dostępne jw.).

Niewątpliwie rolą definicji legalnych w tekście aktu normatywnego, ujmowanych jako przepisy prawne, z których odtwarza się szczególnego rodzaju normy – tj. takie, które nakazują uwzględniać określone znaczenie (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3084/19 i powołane tam stanowisko doktryny - orzeczenie dostępne jw.) – jest ścisłe wytyczanie znaczenia nadawanego określonym wyrażeniom językowym (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1500/19, dostępny jw.). Definicje legalne zasadniczo mają zastosowanie przede wszystkim do aktów normatywnych, w jakich są formułowane. Stanowią one "niezwykle silne dyrektywy wykładni", co nie oznacza, że nie są one poddawane tak samo interpretacji, jak inne przepisy, a ich waga interpretacyjna polegająca na tym, że definicji tych nie da się przełamać, dotyczy tylko sytuacji, gdy definicje te byłyby na gruncie interpretacyjnych reguł językowych jednoznaczne (patrz: M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki. Warszawa 2017, s. 191). W orzecznictwie przyjmuje się zarazem, że kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225), gdyż wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 445/09, 8 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2120/14 i 13 września 2016 r. sygn. akt II FSK 2411/14 - przywołane w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3084/19).

Kolegium nadal nie przedstawiło w niniejszej sprawie wyczerpującego i przekonującego wywodu prawnego, który nakazywałby zmodyfikowanie definicji legalnych zawartych w art. 2 pkt 25 i 26 u.f.z.o. poprzez przyjęcie, że w związku z udzieleniem skarżącemu dotacji na rok 2020 r. należy definicję roku bazowego utożsamić z definicją bazowego roku szkolnego, zawartą w akcie rangi podstawowej, jakim jest rozporządzenie MEN z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020, wydane na podstawie art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. i służące udzielaniu jednostkom samorządu terytorialnego i podziałowi części oświatowej subwencji ogólnej, a nie udzielania nieobowiązkowych dotacji, o których mowa w art. 32 u.f.z.o. Co więcej – według przyjętej przez organ wykładni przez określony w art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. obowiązek przekazania danych "według stanu na dzień 30 września roku bazowego" należałoby w istocie rozumieć obowiązek dotyczący stanu na dzień 30 września roku szkolnego poprzedzającego "bazowy rok szkolny".

Tymczasem ostrożność przy dekodowaniu treści definicji legalnej użytej w danym akcie prawnym jest tym bardziej wymagana, że definicje legalne mają z reguły "wewnętrzny" zasięg, co oznacza, że definicje te wiążą w obszarze całego aktu normatywnego, w którym są zawarte. Ten "wewnętrzny" charakter definicji legalnych powiązany jest dodatkowo z zakazem wykładni homonimicznej (dyrektywą konsekwencji terminologicznej). Dyrektywa ta zabrania przyjmować, że w języku prawnym występują wyrażenia wieloznaczne, a więc zabrania nadawać temu samemu wyrażeniu różne znaczenia w kontekście różnych przepisów. Zwłaszcza w obrębie jednego aktu normatywnego, gdy ustawodawca zamieścił w nim definicję legalną. Zasadniczo wyrażenie zdefiniowane w definicji legalnej nie powinno być różnie rozumiane w obrębie jednego aktu normatywnego w zależności od potrzeb interpretatora tekstu prawnego. Nadane przez ustawodawcę znaczenie musi być jednolite, a dyrektywa konsekwencji terminologicznej zapewnia koherencję wykładni (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 673/12 i powołane tam stanowisko piśmiennictwa - orzeczenie dostępne jw.).

Dodać należy, że poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1290/18 (dostępnym jw.), do którego odwołał się organ II instancji, nie przedstawiają takiej wykładni przepisów, którą przyjął organ w niniejszej sprawie. Poza tym przywołane orzeczenie zostało wydane na gruncie nieobwiązującego już przepisu art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156, z późn. zm.). Rozstrzygnięcie to dotyczy uchwały jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych. Nie zawiera ono żadnych rozważań dotyczących nienależnie udzielonych czy też pobranych nienależnie dotacji.

Sąd nie przeczy przedstawionym przez Kolegium rozważaniom dotyczącym szczegółowych zasad podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego ani zasadzie określonej w art. 28 ust. 5 i 7 u.d.j.s.t. Niemniej jednak nadal nie zostały przez organ przedstawione pogłębione i wszechstronne rozważania, uwzględniające wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe i funkcjonalne), które nakazywałyby takie rozumienie roku bazowego na gruncie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. – i to z odwołaniem się do definicji zawartej w innym akcie wykonawczym o niższej randze, stanowiącym przepisy wykonawcze do innej, jakkolwiek powiązanej systemowo ustawy – jakie przyjął organ w tej sprawie dotyczącej ustalenia kwoty [części] nienależnej dotacji, udzielonej na rok 2020. Jest to tym bardziej istotne, że rozstrzygnięcie sprawy zwrotu części dotacji nie może być umotywowane w taki sposób, który prowadziłby do przekonania, że domaganie się zwrotu dotacji od jej beneficjenta jest wyłącznie skutkiem nieotrzymania przez jednostkę samorządową części oświatowej subwencji przypadającej na daną placówkę.

Ponadto, przy wykładni przepisów o charakterze sankcyjnym (a za taki uznać należy regulacje prawne dotyczące zwrotu nienależnie pobranej dotacji) konieczne jest respektowanie ogólnych zasad prawa administracyjnego, jak m.in. zasada in dubio pro reo obejmująca rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości faktycznych i prawnych na korzyść zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Kodeks postępowania administracyjnego w łącznie odczytywanych przepisach art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 81a nakazuje stosowanie powyższych zasad, o ile nie zajdą ważne przyczyny do odstąpienia od ich stosowania. Jest to tym bardziej istotne, że w pierwszej decyzji jaka została wydana przez Kolegium w przedmiotowej sprawie (patrz: decyzja z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] uchylająca wcześniejszą decyzję Starosty nr [...] z dnia 14 lipca 2020 r.) organ odwoławczy stwierdził, że "w związku powyższymi regulacjami" [a były to przepisy art. 33 ust. 1 i art. 2 pkt 25 i 26 u.f.z.o. oraz § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z dnia 12 grudnia 2019 r.] nie znajduje uzasadnienia uznanie dotacji za nienależnie pobraną z powodu niewykazania w SIO danych za rok szkolny 2018/2019. W takiej sytuacji diametralnie odmienne stanowisko organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, powinno być w sposób szczególnie wnikliwy i przekonujący przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji – a to ze względu na wymogi sformułowane w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec tego nawet w razie uznania, w wyniku należycie przeprowadzonego procesu wykładni przepisów obowiązujących w sprawie, że Muzeum jest podmiotem, którego dotyczył obowiązek informacyjny z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. obejmujący jako rok bazowy, o którym mowa w art. 2 pkt 25 tej ustawy, bazowy rok szkolny 2019/2020 – i w konsekwencji poprzedzający go rok szkolny 2018/2019 – organ powinien wnikliwie zbadać, czy Schronisko realizowało obowiązek wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej za tenże okres (przypadający na lata 2018 i 2019) i czy sygnalizowane problemy z przejściem ze "starego" SIO na "nowy" SIO i migrowaniem danych pomiędzy tymi bazami mogło mieć wpływ na to, że zabrakło w tym systemie wymaganych danych Schroniska (dotyczących liczby łóżek w poszczególnych miesiącach roku szkolnego 2018/2019). Te kwestie również będą wymagały ponownego wszechstronnego rozważenia. Niewystarczające jest także lakoniczne stwierdzenie, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym do naliczenia subwencji oświatowej na 2020 rok zostały wykorzystane dane pochodzące z nowego systemu informacji oświatowej, gdyż "w art. 50 ustawy o systemie informacji oświatowej została ustanowiona procedura subwencyjna na nowym SIO". Należy bowiem wskazać te przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2597), z których wynikały konkretne obowiązki Schroniska w zakresie wprowadzania do systemu liczby miejsc (łóżek) w poszczególnych miesiącach danego roku, które współkształtowałyby warunki udzielenia dotacji na rok 2020. Z ewentualnym sięgnięciem do wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych dziedzinowych gromadzonych w systemie informacji oświatowej oraz terminów przekazywania niektórych danych do bazy danych systemu informacji oświatowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1663).

W takich okolicznościach Sąd uznał, że organ odwoławczy, pomimo podjęcia w tym kierunku wysiłków w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, nadal nie zrealizował w pełni obowiązku wynikającego z zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności w zakresie przyjęcia prawidłowej, wiążącej podstawy do żądania od strony zwrotu dotacji jako nienależnej. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów art. 153 p.p.s.a. oraz powyżej wskazanych przepisów postępowania. Z uwagi na to, że uchybienia te wprost miały związek z przyjętym stanowiskiem prawnym organu i determinowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał je za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni ocenę prawą przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności dotyczące tych zagadnień i aspektów sprawy, które będą wymagały wyjaśnienia i ponownego, wyczerpującego rozważenia przed rozstrzygnięciem sprawy (art. 153 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Koszty te obejmują wpis stosunkowy od skargi (490 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3600 zł). W zakresie kosztów zastępstwa prawnego Sąd zastosował § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 (uwzględniając wartość przedmiotu sprawy, tj. kwotę dotacji przypadającą do zwrotu) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).