Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 390/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36, art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 11 g ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SAB/Wa 76/16 w sprawie ze skargi Towarzystwa O. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Towarzystwa O. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w pkt I zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania Towarzystwa O. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; w pkt II stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.; w pkt III stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 23 sierpnia 2016 r. (po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa) Towarzystwo Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], które zostało przekazane Ministrowi przez Wojewodę w dniu 9 marca 2016 r. Ponieważ odwołania wniosły także inne osoby, Minister pismami z 16 marca 2016 r. wezwał je do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a inwestorowi przesłał odwołania w celu umożliwienia zajęcia stanowiska. Pismami z dnia 30 marca 2016 r., Minister wezwał dwie osoby wnoszące pismo do usunięcia jego braków formalnych. Następnie Minister: - 7 kwietnia 2016 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź inwestora; - 31 maja 2016 r. wezwał inwestora do zajęcia stanowiska;

- 20 czerwca 2016 r. wezwał inwestora do doprecyzowania stanowiska i wybranym stronom przekazał stanowisko inwestora oraz pozostawił bez rozpoznania podania, których braków nie uzupełniono; - 11 lipca 2016 r. poinformował jedną stronę o stanie sprawy; - 15 lipca 2016 r. przekazał wybranym osobom stanowisko inwestora i pozostawił bez rozpoznania podanie, którego braki nie zostały usunięte; - 28 lipca 2016 r. oczekując na przekazanie przez inwestora dokumentacji projektowej, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy; - 2 i 4 sierpnia 2016 r. przesłał inwestorowi pisma stron; - 16 sierpnia 2016 r. wezwał inwestora do dostarczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz projektowej, którą inwestor zobowiązał się uprzednio dostarczyć; - 31 sierpnia 2016 r. ponownie wezwał inwestora do dostarczenia, niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz projektowej, którą inwestor zobowiązał się dostarczyć, a ponadto ponownie wezwał Starostę Wołomińskiego do wskazania, czy granice wskazanych nieruchomości na mapach będących załącznikami do decyzji Wojewody [...] wyznaczone zostały w sposób prawidłowy.

W dniu 12 września 2016 r. do organu odwoławczego wpłynęły dokumenty, do złożenia których zobowiązany był inwestor.

W dalszej kolejności Minister 14 września 2016 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W związku z wniesioną przez Towarzystwo O. w dniu 23 sierpnia 2016 r. skargą na przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania, Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu 21 września 2016 r. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rzeczoną skargę wraz z odpowiedzią na skargę.

W odpowiedzi na skargę Minister wskazał, że wszystkie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i były niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej, skomplikowanej sprawy.

Przy piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. strona skarżąca ustosunkowała się do stanowiska Ministra zawartego w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/16, uwzględniając skargę, wskazał na istotę przewlekłości postępowania (przedstawiając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych) oraz stwierdził, że art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", nie wyłącza możliwości zastosowania art. 36 K.p.a., a więc termin załatwienia sprawy może zostać wydłużony (wielokrotnie), o ile jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Sąd, analizując postępowanie prowadzone przez Ministra, stwierdził, że organ od końca marca do końca maja 2016 r. nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Ponadto do dnia orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania skarżącej i nie wydał w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, przebieg postępowania przed organem odwoławczym oraz rodzaj podejmowanych czynności w dużej mierze sprowadzający się do pośrednictwa w wymianie korespondencji pomiędzy odwołującym się, a inwestorem prowadzi do konstatacji, że szybkość postępowania odwoławczego zależy przede wszystkim od działań inwestora, który odpowiada na pisma organu lub realizuje obowiązki na niego nakładane w dowolnym terminie bez żadnej sankcji ze strony organu prowadzącego to postępowanie. Obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji nie może być przerzucony na stronę, w tym przypadku na inwestora, który po wielokroć musi zajmować pisemne stanowisko wobec zgłaszanych zarzutów. Ustawodawca, uwzględniając szereg uprawnień inwestora w trakcie realizacji inwestycji drogowej na podstawie przepisów tzw. specustawy, dostrzegł zarazem konieczność sprawnego prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawach odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnych, wydanych na jej podstawie (art. 11g ust. 2 specustawy). Zdaniem Sądu, prowadzący postępowanie odwoławcze w omawianej sprawie Minister nie podołał zachowaniu obowiązującego go terminu. Organ ten podejmował bowiem w toczącym się postępowaniu cały szereg opisanych czynności głównie o charakterze formalnym, które jednak nie sprowadzały się do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Działania organu odwoławczego Sąd uznał za nieefektywne i pozorne, przesyłanie kolejnych pism inwestorowi i przedłużające się oczekiwanie na zajęcie przez niego stanowiska w żaden sposób nie zwalniało organu odwoławczego od podjęcia decyzji.

W związku z powyższym, konsekwencją stwierdzenia przewlekłości i niezałatwienia sprawy na dzień wyrokowania było zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania odwołania skarżącego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Określając termin załatwienia sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.) Sąd uwzględnił stopień zaawansowania prowadzonego postępowania i skalę trudności sprawy.

Stwierdzając stan przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę ilość podjętych w sprawie przez organ nieefektywnych czynności, stopień trudności sprawy oraz fakt długiego okresu prowadzenia postępowania, przewlekłość tę Sąd zakwalifikował jako noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 w zw. z art. 113 i z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 11g ust. 2 specustawy, a także w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 11a ust. 1 specustawy oraz w zw. z art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) przez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, pomimo że organ podejmował w postępowaniu czynności na podstawie art. 136 K.p.a., mające na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, niezbędnych do jej prawidłowego zakończenia, a także, stosując art. 36 § 1 i 2 K.p.a., zawiadamiał strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin jej załatwienia. Sąd I instancji błędnie przyjął, że zwrócenie się przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa do inwestora w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 K.p.a., w celu ustosunkowania się przez ww. podmiot do zgłoszonych przez strony skarżące postulatów dotyczących zmiany określonego we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przebiegu inwestycji drogowej, stanowiło działanie zbędne i niezmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji, gdy w świetle wymienionych przepisów specustawy drogowej i ustawy o drogach publicznych tylko inwestor, jako zarządca drogi, posiada uprawnienia do korygowania i zmiany przebiegu trasy przedsięwzięcia drogowego. Stąd też zwrócenie się do inwestora o stosowne wyjaśnienia stanowiło działanie niezbędne do przeprowadzenia przez organ II instancji oceny, czy przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności odwołujących się stron. Naruszenia wskazanych przepisów postępowania doprowadziły Sąd do błędnego ustalenia, że organ prowadził przewlekle postępowanie, czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. i wydanie w oparciu o te przepisy zaskarżonego wyroku;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 oraz w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy zawiadomień organu o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach tego stanu oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, które zawarte są w pismach organu z dnia 7 kwietnia 2016 r., 31 maja 2016 r., 28 lipca 2016 r., 31 sierpnia 2016 r., 28 września 2016 r., 28 października 2016 r., 29 listopada 2016 r., i 28 grudnia 2016 r. Pominięcie tych dokumentów przez Sąd I instancji wyraziło się w przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy w sposób odbiegający od materiału dowodowego zawartego w aktach, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prowadził postępowanie odwoławcze w sposób rażąco przewlekły. Tego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.

Opisane powyżej naruszenia zarówno przepisów postępowania skutkowały błędnym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło do uwzględnienia skargi, stwierdzenia przez Sąd przewlekłego prowadzenia postępowania, ale również bezzasadnego stwierdzenia, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie organu odwoławczego miało charakter przewlekły. Co prawda, nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może zastosować art. 136 K.p.a., co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednak przepis ten nie może stanowić generalnej podstawy do usprawiedliwienia sposobu prowadzenia postępowania odwoławczego. Przepis ten bowiem na zasadzie wyjątku dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Chodzi bowiem o to aby skala uzupełnienia postępowania dowodowego nie doprowadziła do naruszenia istoty dwuinstancyjności postępowania. Niezależnie od podniesionych wyżej uwag, w ogólności o prawidłowości prowadzonego postępowania, jako szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, nie stanowią działania, które polegają na przekazywaniu pomiędzy stronami ich wzajemnych pism procesowych, a następnie oczekiwanie organu na zajęcie stanowiska w odpowiedzi na te pisma. Taka praktyka, polegająca na wymianie korespondencji, może w zasadzie trwać w nieskończoność w sytuacji gdy zadaniem organu administracyjnego jest podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Gdy dotyczy to wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie, czy objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z prawem. Co się zaś tyczy kwestii lokalizacji inwestycji, to zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ewentualne ustalenie, czy taka lokalizacja posiada należyte uzasadnienie z uwagi na występujące w takiego rodzaju sprawach interesy prawne osób trzecich. Z uwagi na obowiązujące zasady postępowania administracyjnego, ustalenia w tym zakresie (także przez organ odwoławczy), jak i istota postępowania uzupełniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 K.p.a., nie mogą prowadzić do niepotrzebnego przedłużenia postępowania. Nie jest bowiem rolą organu odwoławczego wyczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inwestora, jak i doręczanie stronom wzajemnie ich pism. Kierując się zasadami postępowania administracyjnego wystarczające jest wezwanie do złożenia określonych dowodów w zakreślonym terminie oraz wyłącznie poinformowanie stron o zebranym materiale dowodowym z pouczeniem o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z tak zebranym materiałem dowodowym – także na etapie postępowania odwoławczego. W odniesieniu do inwestycji drogowych specustawa zawiera normę szczególną, która określa 30-dniowy termin do rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, jednocześnie nieprzewidując dodatkowych terminów w jakich mogą być załatwiane tego rodzaju sprawy (art. 11g ust. 2 specustawy). Jednocześnie specustawa nie wyłącza możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy może w sposób nieograniczony korzystać z normy zawartej w art. 136 K.p.a., ponieważ powinien – jeżeli zachodziła potrzeba zastosowania art. 136 K.p.a. – podjąć działania, które odpowiadają procedurze administracyjnej, w tym przepisom szczególnym, a nie – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – podejmować działania, które takich standardów nie spełniają, w konsekwencji przedłużając w sposób nieuzasadniony postępowanie odwoławcze.

W okolicznościach tej sprawy należy dostrzec problem związany z konfliktem dwóch różnych grup interesów, tj. publicznego i prywatnego; jednak nie może być tak, że konflikt ten ma zupełnie, w sposób dowolny zdominować sposób prowadzonego postępowania administracyjnego i to przez organ odwoławczy. Organ powinien podejmować działania w tym zakresie, mając także na uwadze zasadę szybkości postępowania, tym bardziej gdy nie istnieją przeszkody procesowe do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena organu administracyjnego dotycząca grup dwóch różnych interesów prawnych powinna polegać na wyważeniu tych interesów, czemu organ powinien dać wyraz w wydanym w sposób obiektywny rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu. Nie chodzi o możliwość skorygowania przez organ administracyjny przebiegu inwestycji, ale czy konkretna lokalizacja ma należyte uzasadnienie w aktach sprawy, po dokonaniu wyważenia dwóch różnych grup interesów (co jest związane z problematyką naruszenia istoty prawa własności), a więc o legalność złożonego wniosku o zezwolenie. Ponadto dostrzeżone wady w dokumentacji jeżeli wymagają uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego, to mogą zostać uzupełnione, jednak działania organu odwoławczego w tym zakresie powinny być konkretne, tak aby nie prowadziło to do niepotrzebnego przedłużenia postępowania odwoławczego.

W okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy podejmował szereg czynności, które prowadziły do stanu przewlekłości postępowania. Za takie bowiem działania należy uznać kilkukrotne wzywanie inwestora do zajęcia stanowiska, a także przesyłanie stronom postępowania wzajemnie ich pism, celem wyczekiwania na zajęcie stanowiska. Odnośnie dokumentacji geodezyjnej, jeżeli były w niej błędy (braki), to złożenie nowej dokumentacji w tym zakresie mogło jedynie stanowić potwierdzenie wadliwość dokumentacji złożonej przy wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Takie błędy lub braki mogły bowiem stanowić podstawę do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji obarczona jest w określonej części istotną wadą procesową. Nie jest to jednak przeszkoda, która w ogóle uniemożliwia wydanie decyzji przez organ odwoławczy lub uzasadnia kilkukrotne przedłużanie postępowania odwoławczego i to działaniami, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach procedury administracyjnej. Należy pamiętać, że postępowanie administracyjne choć niewątpliwie służy przyznawaniu konkretnych uprawnień, zgód, pozwoleń, zezwoleń itp., nie oznacza, że takie postępowania muszą być koniecznie ukierunkowanie na ich przyznanie. Także w postępowaniu odwoławczym dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, z tą różnicą, że gdy wadą objęta jest tylko część decyzji organu I instancji to niemożliwe jest uchylenie tej decyzji w całości ani stwierdzenie jej nieważności (art. 11g ust. 3 specustawy). Takie też mechanizmy procesowe przewiduje K.p.a. w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2. A zatem istniejące wady dokumentacji nie stanowią uzasadnienia dla przedłużenia nawet w ogólności postępowania odwoławczego, tym bardziej w sytuacji gdy podjęte działania przez organ odwoławczy należy zakwalifikować jako pozorne i nieefektywne, które to pojęcia służą zdefiniowaniu "przewlekłości", o jakiej mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy dostrzec, że Minister zawiadamiał strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin jej załatwienia w trybie art. 36 K.p.a., jednak okoliczność ta nie ma wpływu na ogólną ocenę podejmowanych działań jako pozornych i nieefektywnych. Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji, dokonując stosownej oceny, w uzasadnieniu wyroku uwzględnił to, że w sprawie organ kilkukrotnie stosował art. 36 K.p.a.; zaś w ramach art. 149 § 1a p.p.s.a. ocenę, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa powiązał z ilością podjętych w sprawie przez organ nieefektywnych czynności, stopnia trudności sprawy oraz faktu długiego okresu prowadzenia postępowania. W zarzucie skargi kasacyjnej oceny tej nie podważono, wskazując jedynie na kwestie związane z zastosowaniem art. 36 K.p.a. i że dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku organ uzyskał stosowne dowody. Nie zmienia to jednak oceny, że prowadzenie postępowania odwoławczego przez ponad 9 miesięcy nastąpiło w sposób przewlekły, a przewlekłość ta wykazywała cechy rażącego naruszenia prawa. Nie można też dostrzec aby Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1, art. 113 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a., które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Ponadto Sąd ma rację, że odwołanie powinno zostać załatwione bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.), któremu to wymogowi nie sprostał organ, mając na względzie dodatkowo wymagany prawem 30-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania (art. 11g ust. 2 specustawy w związku z art. 35 § 4 K.p.a.). W żaden sposób odstępstwa w tym zakresie nie da się uzasadnić normami prawnymi wynikającymi z art. 1 ust. 1 i art. 11a ust. 1 specustawy oraz art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które odnoszą się do wskazania właściwych organów do załatwienia sprawy oraz jakie podmioty są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Tym samym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.