Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 71/09 w sprawie ze skarg A. L. –F. , W. L. –F. , P. R. , C. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu i M. Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 71/09, po rozpoznaniu skarg A. L.-F. , W. L. –F. , P. R. , C. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu i M. Ś. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r., nr [...]

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...] września 2008 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). W zaskarżonej decyzji Minister powołał się na związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, od którego wniesione skargi kasacyjne oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1088/06. Mając na uwadze stanowisko sformułowane w przytoczonych wyrokach Sądów Administracyjnych obu instancji uznał, że ustalenia przyjęte w zakwestionowanych w trybie nadzwyczajnym, wskazanych orzeczeniach z 1948 roku nie są dotknięte wadą nieważności, bowiem Wojewoda Poznański, a następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparli się na należycie zastosowanych przepisach obowiązującego wówczas prawa. Nie naruszono więc w roku 1948 w sposób rażący prawa orzekając, że nieruchomości ziemskie zapisane w KW Sądu Grodzkiego w Poznaniu na rzecz M. F. tj. [...]. tom I wyk. L.1 o ogólnym obszarze 224,0849 ha oraz [...]. tom I wyk. L.16 o ogólnej pow. 114,1972 ha podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister nadmienił także, iż uprzednie jego decyzje zostały uchylone przez WSA z uwagi na to, że prowadził postępowanie, które mogłoby mieć umocowanie jedynie na gruncie § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a zatem o charakterze zwykłym. Rolą Ministra zaś było zbadanie, czy w sposób oczywisty orzeczenia z 1948 r. naruszają art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Dalej Minister stwierdził, że nie zostały spełnione warunki do stwierdzenia, iż projekt parcelacji 182,7671 ha z majątku [...], zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego z dnia 27 lutego 1937 r., świadczył o skutecznym przeprowadzeniu parcelacji tych gruntów. Nie zostały one bowiem skutecznie przekwalifikowane z rolnych na budowlane. Według projektu parcelacji miało na tym obszarze powstać nowe osiedle o charakterze podmiejskim. Aby nastąpiła skuteczna prawnie parcelacja przedmiotowych gruntów należących do M. F. , z przeznaczeniem na działki budowlane, konieczne było wcześniejsze przekwalifikowanie tych gruntów z rolnych na budowlane na podstawie przepisów prawa budowlanego. Do dnia wydania zezwolenia na parcelację grunty te nie były uznane za teren budowlany w myśl art. 53 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.), nie były bowiem objęte prawomocnym planem zabudowy gminy. Ponieważ planowane przez właściciela osiedle miało mieć charakter podmiejski - sporządzenie planów zabudowania było obligatoryjne. W tej sytuacji w myśl art. 7 ust. 2 oraz art. 56 tego rozporządzenia sporządzenie planów zabudowania było obligatoryjne. Z tego względu zezwolenie na parcelację terenu wydane w dniu 7 października 1932 r., w cztery miesiące po zatwierdzeniu planu parcelacji, oznaczało jedynie możliwość podziału przedmiotowej nieruchomości na parcele rolne. Zwłaszcza, iż [...] do 27 października 1950 r. była gminą wiejską.

W ocenie Ministra zmiana brzmienia art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przez usunięcie zwrotu "o charakterze rolnym" świadczyła o woli przejmowania na cele reformy rolnej także nieruchomości, które nie miały charakteru ściśle rolnego. Zamiarem prawodawcy było więc - na obszarze niektórych województw (w tym poznańskiego) - objęcie przepisami art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie zajmowały pow. 50 ha - jak w przypadku innych województw. Nie jest więc trafny pogląd, że przez pojęcie nieruchomości ziemskiej - w rozumieniu dekretu - należy rozumieć jedynie nieruchomości o charakterze stricte rolnym.

Nadto zdaniem Ministra, uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu Poznańskiego z dnia 16 czerwca 1932 r. nie zatwierdziła w sposób prawnie skuteczny tej parcelacji, bo teren ten nie był uznany za teren budowlany zgodnie z art. 53 cyt. rozporządzenia Prezydenta RP. W zaskarżonej decyzji powołano się na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. uchylającą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., w części dotyczącej stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały z dnia 16 czerwca 1932 r. i w tej części stwierdzającą nieważność tej uchwały oraz utrzymującą w mocy pozostałą jej cześć, dotyczącą stwierdzenia nieważności tej uchwały. Na tej podstawie, zdaniem Ministra, należało uznać, że zatwierdzenie owego projektu parcelacji mogło prowadzić jedynie do powstania wyodrębnionych działek ewidencyjnych, a to nie wyłączało ich automatycznie spod działania dekretu. Na terenie województwa poznańskiego obowiązywały wówczas do 1 stycznia 1947 r. przepisy kodeksu cywilnego niemieckiego (BGB), a obowiązujący następnie dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe w art. XXX przepisów wprowadzających usankcjonował skuteczność dokonanych czynności prawnych, jeżeli odpowiadały przepisom dotychczasowym. Stąd według Ministra, wszystkie czynności prawne (darowizna, sprzedaż) dokonywane w odniesieniu do nieruchomości M. F. w okresie obowiązywania BGB nie spełniające wszystkich trzech warunków przewidzianych przepisami tego kodeksu (umowa obligacyjna, umowa przenosząca własność oraz wpis do księgi wieczystej) były prawnie nieskuteczne. Tyczy się to wszystkich darowizn i umów kupna sprzedaży zawartych przed dniem 1 września 1939 r., gdyż wywołały one jedynie skutki obligacyjne. Jednocześnie Minister podkreślił, że darowizna na rzecz żony ówczesnego właściciela majątku – J. F. , która opiewała na "idealną połowę nieruchomości" bez jej określenia ani wydzielenia na gruncie, skutkowała jedynie przeniesieniem udziału w nieruchomości, gdyż sprostowanie tego aktu nastąpiło dopiero w 1947 r.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli pełnomocnik A. L. – F. , pełnomocnik M. Ś. , W. L. – F. , który później ustanowił w tej sprawie swego pełnomocnika oraz pełnomocnik P. R. i C. sp. z o. o. Skargi wniesione przez P. F. –K. oraz I. L. , a także przez M. K. zostały prawomocnie odrzucone.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazał, że obie zaskarżone decyzje podjęto z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, aby w jej kontekście ustalić, czy zakwestionowanym orzeczeniom z 1948 r. można zarzucić, że w sposób oczywisty wydano je z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym, skontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05 zawarł wskazówki odnośnie kierunku dokonania wiążącej interpretacji przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednakże Minister w decyzjach, będących obecnie przedmiotem oceny Sądu, wskazania te pominął, ponownie przedstawiając szczegółowe rozważania, co do skuteczności przeprowadzonej przed 1939 r. parcelacji części przejętego majątku w zakresie przekształcenia jej na parcele budowlane.

Z art. 153 p.p.s.a. wynika, że zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd następnie rozpoznający sprawę, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu (prawomocnym) Sądu. W niniejszej sprawie wyrok taki został uprzednio wydany. Sąd w nim uznał, że organ nadzorczy bezzasadnie dokonał oceny przebiegu procesu parcelacji przedmiotowej nieruchomości w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa i w efekcie uchylił obie decyzje Ministra. Podkreślił, że postępowanie przeprowadzone przez Ministra mogłoby mieć umocowanie jedynie na gruncie § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), a zatem w postępowaniu o charakterze zwykłym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie "rażące". Rozważania te jednakże, jak wówczas podkreślono, winny być czynione nie poprzez pryzmat wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. W 3/89, a w wyniku dogłębnej interpretacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister zobowiązany był zatem do przeanalizowania jak treść art. 2 ust. 1 lit.e dekretu oraz jego art. 2 ust. 2 rozumiano wówczas w 1948 r., gdy zapadły orzeczenia rozstrzygające w trybie zwykłym kwestię "niepodpadania" tego majątku pod działanie przedmiotowego dekretu, a jak przepisy te rozumiane były na przestrzeni kolejnych lat oraz obecnie. Rolą Ministra było zatem zbadanie jaka jest możliwa interpretacja wskazanych przepisów dekretu i czy interpretację przyjętą przez organ w 1948r. można było uznać za rażąco wadliwą. Dopiero w kontekście takich ustaleń można było przesądzić, czy kwestionowane orzeczenia: Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1948 r. naruszają wskazane przepisy w sposób rażący. Minister jednakże w kontrolowanych w obecnym postępowaniu sądowym orzeczeniach ustaleń takich nie przeprowadził. Nie zastosował się więc do wskazań Sądu. Zważywszy, iż ustalenia te stanowią punkt wyjścia dla dalszych rozważań, ich pominięcie nie pozwala na przeprowadzenie wnikliwej oceny, czy orzeczenia z 1948 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu pozostałe zarzuty skarg należało uznać częściowo za przedwczesne, a częściowo za nie mające uzasadnienia w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności orzeczeń, gdzie nie są przedmiotem badania kwestie szczegółowe, na co zwrócono uwagę w wiążących wyrokach Sądów Administracyjnych obu instancji.

Odnosząc się do kwestii skuteczności przeprowadzonej parcelacji, organ nadzorczy winien uwzględnić, że w prawomocnym wyroku WSA wskazano kierunek interpretacji ust. 2 art. 2 dekretu stanowiącego, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dokonane po dniu 1 września 1939 r. Podniesiono, że dekret nie używa pojęcia "działki budowlanej", wyznacza jedynie przedmiotowo podział nieruchomości ziemskiej pod kątem działu prawnego bądź fizycznego. Kwestia parcelacji nieruchomości na działki budowlane podniesiona została zaś we wskazanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Dekret, jak podkreślił Sąd, nie rozróżnia czy wskutek działu prawnego lub fizycznego mają powstać nieruchomości o charakterze rolnym, czy budowlanym. Stanowi jedynie o "działach", traktując na równi zarówno działy prawne, jak i fizyczne wydzielenie. Przeznaczenie wydzielonej części nieruchomości ziemskiej nie zostało w samym dekrecie określone. W konkluzji formułując wskazówki odnośnie właściwej interpretacji art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 2 ust. 2 dekretu WSA zalecił nie ocenianie ich treści normatywnej w świetle wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Pogląd Trybunału, iż wydzielenie na działki budowlane wyłączało teren spod działania dekretu o reformie rolnej - należy więc traktować tylko jako zaproponowaną wykładnię tego aktu. Organ zobowiązany został zatem - jak wynika z uzasadnienia tego wyroku - do dokonywania oceny istnienia przesłanek nieważnościowych przez pryzmat brzmienia przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania przedmiotowych orzeczeń z 1948 r., nie zaś poglądu prawnego zaprezentowanego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego. Jak zaznaczył wówczas Sąd, dopiero analiza poddanych kontroli orzeczeń w aspekcie wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią tychże przepisów, może prowadzić do wydania odpowiadającej prawu decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Mając zatem na uwadze wiążącą ocenę prawną i wskazania zawarte w tym wyroku, za nieuprawnione - w tym postępowaniu nadzwyczajnym -należy uznać zawarte w skargach żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, właściwej postępowaniu zwykłemu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż cyt. wyrok WSA był przedmiotem kontroli NSA, który skargi kasacyjne oddalił wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1088/06, wydanym już po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Mając na uwadze treść tej uchwały NSA stwierdził, iż WSA rozstrzygnął sprawę z naruszeniem prawa materialnego, ponieważ § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu może stanowić podstawę do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W pozostałej części NSA podzielił stanowisko zawarte w wyroku WSA. Potwierdził, iż Minister nie powinien przy rozpoznaniu tej sprawy sugerować się wskazówkami zawartymi w uchwale TK, która utraciła moc powszechnie obowiązującą (uchwale TK z dnia 19.09.1990 r., sygn. W 3/89). Winien zatem kierować się brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a nie poglądem prawnym zaprezentowanym przez Trybunał i ustalić, czy orzeczenie wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rażąco narusza prawo. Podkreślił nadto, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W ocenie NSA organ nadzorczy uprzednio rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania nadzwyczajnego, którego istota sprowadza się do kwestii występowania przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, lecz przeprowadził postępowanie zwykłe. Zarzut ten, w ocenie Sądu, także w odniesieniu do obecnie kontrolowanych decyzji Ministra należy uznać za uzasadniony.

Oceną prawną, zawartą w przytoczonych wyrokach obu instancji, związany jest w niniejszej sprawie, jak już podkreślono, Sąd rozpoznający ją obecnie, a uprzednio związany był organ nadzorczy. Wynika z tego, iż Minister nie był uprawniony przy kolejnym rozpatrywaniu tej sprawy do wnikliwego, drobiazgowego badania w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym prawidłowości przeprowadzenia procesu parcelacji przedmiotowej nieruchomości, pod kątem skuteczności przekwalifikowania wydzielonych ewidencyjnie w ramach parcelacji działek na parcele budowlane, a ocenę taką ponownie przeprowadził. Prawidłowość podziału rozparcelowanych terenów na działki budowlane nie ma bowiem żadnego znaczenia z punktu widzenia przejęcia majątku - z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie przedmiotowego dekretu. Z obu kontrolowanych obecnie rozstrzygnięć Ministra nie wynika więc, aby zastosował się do kierunku wykładni przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie, wskazanego przez WSA, w zakresie potwierdzonym przez NSA.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nadzorczy winien mieć na względzie stanowisko przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 158 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu nadzorczego było więc zastosowanie się, przy prowadzeniu postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie, do wiążącej oceny prawnej zawartej w cyt. wyroku WSA, w części niezakwestionowanej przez NSA. Minister rozpoznając tę sprawę, jak już zaznaczono, winien mieć przede wszystkim na uwadze brzmienie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania kwestionowanych orzeczeń z 1948 r., przeanalizować ich treść, rozumienie ówczesne i obecne, a następnie na podstawie poczynionych ustaleń dokonać oceny, czy ich interpretacja, wówczas przyjęta, naruszała prawo w sposób rażący. Przeprowadzenie analizy poddanych kontroli orzeczeń w aspekcie wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa materialnego może dopiero prowadzić do wydania odpowiadającej prawu decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Takiej oceny i rozważań jednakże, w ocenie Sądu, Minister ponownie nie przeprowadził. Zaznaczył jedynie, że "zmiana brzmienia art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przez usunięcie zwrotu "o charakterze rolnym" świadczyła o woli przejmowania na cele reformy rolnej także nieruchomości, które nie miały charakteru ściśle rolnego. Zamiarem prawodawcy było więc objęcie na obszarze niektórych województw (w tym poznańskiego) przepisami art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie zajmowały pow. 50 ha - jak w przypadku innych województw. Nie jest więc trafny pogląd, że przez pojęcie nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu należy rozumieć jedynie nieruchomości o charakterze stricte "rolnym". Interpretacja ta, jednoznacznie przyjęta przez Ministra, nie została pogłębiona o konieczne porównanie sposobów rozumienia tego przepisu na przestrzeni lat. Minister ograniczył się do przedstawienia jednego z kilku prezentowanych zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie stanowisk w tym przedmiocie.

Za trafne natomiast Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko Ministra, że darowizny dokonane z tego majątku po 1 września 1939 r. - w myśl art. 2 ust. 2 dekretu - były bezskuteczne, podobnie zresztą jak i darowizny oraz umowy kupna-sprzedaży części działek wchodzących w jego skład zawarte przed tą datą, które w świetle BGB wywołały jedynie skutki obligacyjne. Trafne jest nadto ustalenie Ministra, że darowizna uczyniona przed II wojną światową na rzecz żony ówczesnego właściciela majątku – J. F., która opiewała na "idealną połowę nieruchomości" bez jej określenia ani wydzielenia na gruncie, skutkowała jedynie przeniesieniem udziału w nieruchomości. Za nieskuteczne, z punktu widzenia oceny "podpadania" tego majątku pod działanie dekretu należało bowiem uznać sprostowanie tego aktu, które miało miejsce dopiero w 1947 r. Odnosząc się do sugestii pełnomocnika skarżącego P. R. podniesionej na rozprawie, Sąd stwierdził, że z racji, iż kwestionowane orzeczenia wydane zostały przez organ nadzorczy, w ramach postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie art. 2 ust, 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie ma podstaw w niniejszej sprawie do odwoływania się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie ETS-u, odnośnie tzw. "faktycznego wywłaszczenia".

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła C. Sp. z o.o. we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w części uchylającej decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w sformułowaniu niedopuszczalnych wytycznych organowi administracyjnemu poprzez sformułowanie tezy o tym, że w zakresie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie istniał niewątpliwy i jednoznaczny stan prawny, co nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie tego dekretu, a także tezy o tym, że decyzje administracyjne, które zostały wydane w oparciu o "wykładnię" przepisów wspomnianego dekretu nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności takich decyzji administracyjnych co prowadzi do wywiedzenia nieuprawnionych wniosków w zakresie rozpoznania sprawy przez organ administracyjny, a także wskazuje na bezprzedmiotowość prowadzonych postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 roku;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji mające istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażające się przez konsekwentne pomijanie i dezawuowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 roku (W 3/89) oraz uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06) w zakresie interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska" co stawia skarżącą spółkę w zupełnie innej sytuacji prawnej i powoduje, że w zakresie orzekania podlega ona innemu systemowi oceny przepisów dekretu PKWN z 1944 r., aniżeli ma to miejsce w innych sprawach, których przedmiotem jest badanie rażącego naruszenia prawa przez decyzje wydane przez władze Polski Ludowej w zakresie przepisów wspomnianego dekretu;

3) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwiające rozszyfrowanie wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracyjny po powrocie do niego sprawy, a także wypaczenie poglądu i wytycznych sformułowanych we wcześniejszym orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2006 r. (IV SA/Wa 1174/05) wyrażające się w wadliwym przywołaniu tezy wyroku NSA z 18 lipca 1994 r. (sygn. V SA 535/94) co może sugerować kierunek określonego rozstrzygnięcia i przyjęcia, że w zakresie przepisów dekretu PKWN z 1944 r. nie istniał jednoznaczny stan prawny w sytuacji, gdy przywołanie tego wyroku przez WSA w 2006 roku odnosiło się do działania organu administracyjnego, który dokonywał rozstrzygnięć jedynie w zakresie interpretowania przepisu dekretu wyłącznie w oparciu o interpretację dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 września 1990 roku;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w nie wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób przekonywujący dlaczego uznał za nieskuteczne podziały prawne dokonane przez M. F. przez 1 września 1939 roku, a także orzeczeniu o nieskuteczności podziałów prawnych:

- pomimo, że WSA w Warszawie wcześniej orzekł, że Minister w całości nie dostosował się do wskazań Sądu zawartych we wcześniejszym wyroku z 2006 roku;

- pomimo tego, że Sąd ten nie odniósł się w ogóle do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, że organy administracyjne w orzeczeniach wydanych na podstawie przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie miały kompetencji do kwestionowania legalności aktów notarialnych w postępowaniu zwyczajnym;

- pomimo braku oceny przez Sąd i wcześniej Ministra Rolnictwa dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, wystawionego przez Pełnomocnika Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych na powiat i miasto Poznań z dnia 5 marca 1945 r., w którym wskazywano, że M. i J. F. przedstawili urzędowi dowody odpisów hipotecznych podziału (prawnego) majątku tak, że żadne z nich nie posiada powyżej 100 ha;

- bez odniesienia się do wskazań strony co do pierwotnej treści przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r. w zakresie jego art. 2 ust. 3, w którym definiowano jak należy rozumieć podział prawny w rozumieniu przepisów tego dekretu wskazując, że skuteczny podział prawny w rozumieniu dekretu następował już na podstawie zawarcia określonego aktu notarialnego;

- stwierdzeniu przez Sąd, że "przeprowadzenie analizy poddanych kontroli orzeczeń w aspekcie wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa materialnego może dopiero doprowadzić do wydania odpowiadającej prawu decyzji w postępowaniu nieważnościowym". W sytuacji gdy kontrola orzeczeń powinna odbyć się również w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa procesowego jak i ustrojowego;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w pomijaniu interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska" zastosowanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku (W 3/89) oraz uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06) w którym wskazano, że nieruchomość ziemska to nieruchomość o charakterze rolniczym;

6.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie, że nie mogą one mieć zastosowania w zakresie rozpoznawanej sprawy.

Wobec powyższych zarzutów Spółka wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu wyroku podniesiono m.in., że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tezy, w myśl której w dacie podejmowania decyzji z 1948 roku nie istniał niewątpliwy i jednoznaczny stan prawny jest nieprawidłowe i wadliwe. Nie można podzielić wskazanego poglądu Sądu Administracyjnego co do niejasnego stanu prawnego w zakresie brzmienia przepisów dekretu PKWN z 1944 roku, gdyż teza taka jest zaprzeczeniem dorobku prawnego powstałego na tle tych przepisów i przekreśla tym samym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego jak i Trybunału Konstytucyjnego. Dopuszczalność kwestionowania ważności decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej została potwierdzona przez liczne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przede wszystkim przez orzecznictwo NSA (por. najnowsze orzecznictwo tego Sądu z dnia 9.02.2010 sygn. I OSK 677/09 oraz z dnia 21.12.2009 r. sygn. I OSK 317/09). Naczelny Sąd Administracyjny bezsprzecznie przyjmował, że w zakresie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej istniał jasny i niewątpliwy stan prawny, który pozwala na zweryfikowanie wydanych po jego wejściu w życie decyzji administracyjnych przez pryzmat postępowania nieważnościowego.

Należy stwierdzić, że nieuprawnione jest postawienie, zasugerowanie organowi administracyjnemu poglądu, że w zakresie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie istniał niewątpliwy i jednoznaczny stan prawny, a w konsekwencji przyjęciu faktu, że decyzje administracyjne, które zostały wydane w oparciu o "wykładnię" przepisów wspomnianego dekretu nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności takich decyzji administracyjnych. Pierwsza teza jest absolutną nowością w orzecznictwie i stanowi niebezpieczny zwrot zmierzający do pozbawienia możliwości kwestionowania ważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie dekretu. Druga teza zawarta w wyroku WSA prowadzi do nieuprawnionych stwierdzeń, że ocena w szczególności art. 2 dekretu nie jest związana z ustaleniem treści zawartych w tym przepisie norm, ale związane jest z wykładnią, która nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na podstawie wskazanego przepisu. Przyjęcie takich poglądów prowadzi do wypaczenia wyników sprawy na niekorzyść strony skarżącej. Jednocześnie za naganne należy uznać próbę przemycenia tych tez w niejasnym wyroku, w którym przywołuje się orzeczenia NSA z dnia 18 lipca 1994 roku nie przystające do realiów rozpoznawanej sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". NSA stwierdził także, że przepisy dekretu były nadużywane przez ówczesne władze i świadczy to jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. W 3/89 (OTK 1990r, poz. 26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że to konsekwentne odrzucanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku oraz uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 roku (I OPS 2/06) stawia skarżącą spółkę w zupełnie innej sytuacji prawnej i powoduje, że w zakresie orzekania podlega ona innemu systemowi oceny przepisów dekretu, aniżeli ma to miejsce w innych sprawach, których przedmiotem jest badanie rażącego naruszenia prawa przez decyzje wydane przez władze Polski Ludowej. Skutkiem powyższego jest naruszenie w stosunku do skarżącej zarówno zasady równości wobec prawa jak i działania jednostki w drodze zaufania i pewności stosowania tego prawa. Swoisty dualizm orzeczniczy prowadzi do chaosu, który może być uporządkowany jedynie poprzez jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym to orzecznictwie daje się zauważyć konsekwencję, stałość oraz determinację w zakresie formułowania mających mocne podstawy poglądów w zakresie bezprawności przepisów dekretu PKWN z 1944 roku. Zasadnym jest również zarzucenie naruszenia przepisów postępowania z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Nadto skarżąca wskazała, że strony kwestionowały przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencje i legalność oceny aktów notarialnych przez organy administracyjne wydające decyzje z 1948 roku. W ocenie skarżącego i innych stron postępowania - organy administracyjne w 1948 r. nie posiadały takich uprawnień, co powoduje, że działanie tych organów należałoby oceniać przez pryzmat rażącego naruszenia prawa. Tej kwestii jednak nie poruszono we wzruszonych decyzjach z 2008 roku, które były przedmiotem kontroli przez WSA w Warszawie. Niemniej jednak pomimo uchylenia decyzji administracyjnej i wskazania naruszeń w zakresie art. 153 p.p.s.a. - WSA w Warszawie dokonuje rozstrzygnięć "na własną rękę" w zakresie niepodpadania nieruchomości należących w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej do M. F. (w zakresie podziału prawnego). Należy przy tym wskazać, że przedmiotowe działanie wykracza poza kompetencje Sądu orzekającego w sprawie. Orzekanie bowiem przez sąd administracyjny w zakresie skuteczności podziałów prawnych dokonanych przed 1 września 1939 roku powoduje, że jest to działanie niedopuszczalne, sprzeczne z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygając o skuteczności prawnej parcelacji Sąd I instancji ogranicza zakres działania organu administracyjnego rozpoznającego sprawę ponownie, w szczególności w kontekście zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania, które nie uprawniały organów administracyjnych orzekających na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 1 marca 1945 r.

Skarb Państwa - Prezydent Miasta Poznania, Przedsiębiorstwo Państwowe P. w Warszawie, P. Spółka z o.o. w Poznaniu w złożonych odpowiedziach na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1948 r. o podpadaniu nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej naruszył art. 153 p.p.s.a. Jednakże konstruując uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w przeważającym zakresie oparł się na cytatach pochodzących z uzasadnienia wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 1174/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył wprawdzie, że skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1088/06 oraz przytoczył odpowiedni fragment uzasadnienia tego wyroku, jednakże ciężar uzasadnienia zaskarżonego wyroku został oparty na treści uzasadnienia wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2006 r. Tymczasem, oceniając zakres związania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pierwszej kolejności należało wyjść od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1088/06. Trzeba bowiem mieć na względzie, że nie wszystkie poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. zostały zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim NSA uznał za błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że właściwym do wyłączenia części nieruchomości spod działania dekretu ze względu na fakt, że nie spełnia ona kryterium nieruchomości ziemskiej jest sąd powszechny w trybie procesu cywilnego. Zatem nie został zaakceptowany wiodący pogląd, na którym oparta została konstrukcja uzasadnienia wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. Dlatego też tym większego znaczenia nabiera treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2007 r. W tym uzasadnieniu NSA odnotował: "Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi określonymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. /.../ Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż organ nadzorczy nie przeprowadził postępowania nadzwyczajnego, którego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. lecz przeprowadził postępowanie zwykłe ustalające, że część majątku [...] o pow. 180 ha nie została skutecznie rozparcelowana na działki budowlane. Sąd ten również zasadnie wskazał, iż organ nadzoru dokonał wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wedle wskazówek zawartych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. Nr 3/89, która utraciła moc powszechnie obowiązującą. Oceniając wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało mieć bowiem na uwadze brzmienie powołanego wyżej przepisu dekretu, a nie pogląd prawny zaprezentowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego, zaś następnie ustalić, czy orzeczenie wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rażąco narusza prawo." Przede wszystkim w tej treści zawierała się ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania. Tym bardziej jest to istotne, gdy zważy się, że nie wszystkie poglądy Sądu pierwszej instancji zostały zaaprobowane przez NSA.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w związku z tym, że opiera się na cytowaniu treści uzasadnienia poprzedniego wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 r. jest nieczytelne. Akcentowanie w tym uzasadnieniu, że Sąd pierwszej instancji podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r. w sprawie sygn. akt V SA 535/94 nie wnosi niczego konkretnego do sprawy. Nadto Sąd pierwszej instancji przedwcześnie zajął się oceną zasadności twierdzeń Ministra dotyczących skuteczności darowizn oraz umów kupna-sprzedaży dokonywanych z majątku [...] przez 1 września 1939 r. oraz po tej dacie. Skoro organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania nieważnościowego brak jest podstaw na tym etapie do czynienia rozważań nad tymi kwestiami.

Uwzględniając wskazane wyżej wytyczne, które zostały zawarte w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2007 r., trzeba uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zastosował się do nich i ponownie zamiast rozstrzygnięciem kwestii występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. ( w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zajął się oceną skuteczności parcelacji części majątku [...]. Tymczasem rzeczą Ministra było dokonanie oceny czy orzeczenia z 1948 r. dotknięte są wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien jednoznacznie odnieść się do ustaleń czy i jaka część majątku [...] została objęta parcelacją w latach 30. XX wieku. Następnie rzeczą organu nadzoru było rozważenie, czy w świetle przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w 1948 r. orzeczono o podpadaniu całej nieruchomości ziemskiej [...] z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając to zagadnienie należy mieć na względzie – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23) - , "że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. ( z dniem ogłoszenia). Z tym dniem, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Zatem dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia), a w szczególności tego stanu rzeczy nie mogła zmienić – dokonana w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. – zmiana polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym"." Już z tego wynika, że weryfikacji wymaga pogląd Ministra, zaprezentowany w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, iż "nie jest trafny pogląd, że przez pojęcie nieruchomości ziemskiej – w rozumieniu dekretu – należy rozumieć jedynie nieruchomości o charakterze stricte rolnym."

Kontrola w postępowaniu nieważnościowym orzeczeń z 1948 r. winna mieć na względzie, że organ administracji orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości). W przypadku, gdy wniosek dotyczy wyłączenia spod działania dekretu części nieruchomości ziemskiej, oznacza to konieczność zbadania, czy objęta wnioskiem część danej nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą resztą tej nieruchomości. Innymi słowy zbadania wymaga kwestia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na braku uwzględnienia, że część majątku [...] została przekazana pod parcelację w latach 30. XX wieku, co nakazywało rozważenie czy został zachowany związek funkcjonalny części majątku przeznaczonego pod parcelację z pozostała resztą nieruchomości ziemskiej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pewnego rodzaju brak jednoznacznego wydźwięku treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może prowadzić jednakże do wniosku, że doszło do naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów. W szczególności nie daje podstaw do uznania, że doszło do błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz niewłaściwego zastosowania art. 8 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji. Również nie można stwierdzić, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej kiedy uwzględni się, że rozstrzygnięcie jest korzystne dla styreny skarżącej. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo tego, że jego uzasadnienie w części jest wadliwe. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponownie rozpatrując sprawę, związany będzie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.