Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. J.M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] lutego 2022 r. J.M., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej na platformie ePUAP, wniósł do Starosty [...] o udostępnienie poprzez ePUAP informacji publicznej w postaci "elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Starosta [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował skarżącego, że "(...) Starosta nie prowadzi ewidencji ruchu w wersji elektronicznej".

W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący, nawiązując do powyższego pisma organu - stwierdził, że pismo to nie stanowi załatwienia jego wniosku, zgodnie z obwiązującymi przepisami. Skarżący zarzucił jednocześnie, że z przedmiotowego pisma organu nie wynika, czy Starosta [...] posiada taką informację, czy też nie. Skarżący podniósł, że jedynie brak projektu organizacji ruchu dla drogi [...] zwalnia organ z obowiązku udostępnienia go w wersji elektronicznej. Ponadto, skarżący przypomniał, że termin na udostępnienie wnioskowanej informacji upływa w dniu [...] lutego 2022 r.

Ustosunkowując się do powyższego pisma strony skarżącej, Starosta [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. ponownie poinformował skarżącego, że "(...) Starosta nie posiada elektronicznej wersji projektu".

W tej sytuacji, skarżący - działając za pośrednictwem organu - w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. w zakresie udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...], a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - poprzez błędne zastosowanie polegające na braku zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, iż Starosta [...], jako organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych, jest zobowiązany do zatwierdzania i przechowywania projektów organizacji ruchu na tych drogach.

Jednocześnie, skarżący zauważył, że fakt, iż projekt organizacji ruchu jest informacją publiczną, wynika z utrwalonego stanowiska wyrażonego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W związku z tym, skarżący uznał, że Starosta [...] winien udostępnić żądaną dokumentację w formie i w sposób określony we wniosku. Skarżący podniósł, że jedynym wyjątkiem od tej reguły jest brak wnioskowanej informacji w jakiejkolwiek formie.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że stanowisko Starosty [...] o braku elektronicznej wersji spornego projektu nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy posiada on wnioskowaną informację, a jedynie świadczy o tym, iż organ nie ma jej w wersji elektronicznej. Według skarżącego, gdyby tak było, to organ powinien dokonać przekształcenia informacji do formy wskazanej we wniosku, od czego ewentualnie byłby zwolniony, gdyby nie miał odpowiednich środków technicznych. Niemniej, w ocenie skarżącego, w 2022 r. trudno sobie jednak wyobrazić, że instytucja taka, jak starostwo powiatowe, nie posiada urządzeń typu skanery, urządzenia drukujące z wbudowanym skanerem, aparaty fotograficzne lub smartfony z wbudowanym aparatem fotograficznym.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że bezsprzecznie opisana reakcja organu nie stanowi działania zgodnego z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, że na dzień sporządzenia niniejszej skargi organ pozostaje w bezczynności, co powoduje, iż skarga jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu, usprawiedliwiając swoje dotychczasowe działanie, Starosta [...] zauważył na wstępie, że obowiązujący w tym zakresie akt prawny, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 784), definiuje projekt organizacji ruchu jako: "(...) dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną" (§ 1 ust. 2 pkt 2).

Organ podniósł, że złożony w dniu [...] lutego 2022 r. wniosek pn.: "[...]" oprócz wskazania drogi komunikacji (e-PUAP) oraz formy złożenia (wersja elektroniczna), nie precyzował rodzaju żądanej organizacji ruchu (stałej, zmiennej, czasowej), a więc tym samym - w ocenie organu - wniosek złożony przez skarżącego w praktyce nie był w sposób dość jednoznaczny sprecyzowany.

Tymczasem, jak wskazał organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak i orzecznictwem sądowo administracyjnym, wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Skarżący stwierdził, że za elementy niezbędne wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej uznać należy wyraźne wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej, w tym przypadku rodzaju organizacji ruchu.

W związku z tym, Starosta [...] przyjął, że żądanie nieprecyzyjne, niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie, organ zauważył, że będąc związany treścią wniosku, nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."), który to przepis pozwala organowi na wezwania strony do usunięcia braków w wyznaczonym terminie.

Ponadto, organ stwierdził, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, nie jest on zobowiązany do jej udostępnienia, czy też wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej, co w niniejszej sprawie Starosta [...] uczynił, przesyłając w dniu [...] lutego 2022 r. pismo nr [...], zachowując tym samym ustawowe terminy.

Organ uznał zatem, że powyższe pismo stanowi odpowiedź organu na wniosek strony skarżącej, a więc nieuzasadniony jest zarzut bezczynności.

Organ zauważył ponadto, że w dniu [...] lutego 2022 r. (data wpływu [...] luty 2022 r.) skarżący przesłał do Starosty [...] informację pn.: "[...] - informacja dodatkowa", postulując o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu, ponownie nie precyzując rodzaju żądanej organizacji ruchu. Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2022 r. (data wysłania [...] marca 2022 r.), odpowiadając na powyższą informację skarżącego, Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], zachowując ustawowe terminy.

W tej sytuacji, kierując się ustalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, organ stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

Mając na uwadze powyższe, Starosta [...] wskazał, że po zapoznaniu się ze złożoną skargą, uznać trzeba, iż skarga na bezczynność jest nieuzasadniona, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o jej oddalenie.

Na marginesie organ podkreślił, że przy formułowaniu pytania wnioskodawca nieprecyzyjnie określił przedmiot swego zapytania, wskazując we wniosku, że wnosi o przesłanie "(...) poprzez e-PUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]".

Tymczasem, jak stwierdził Starosta [...], niedopuszczalne jest domniemywanie woli wnioskodawcy i dowolna modyfikacja przez organ jego żądania zawartego we wniosku (organ zauważył, że według u.d.i.p., jest związany zakresem wniosku i nie może go rozszerzać, ani też dokonywać własnej interpretacji sprecyzowanego przez wnioskującego zakresu żądania).

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz zarzuty skargi - wskazał, że Starost [...] zapewnia, iż nie popadł w bezczynność, gdyż wyraził swoje wątpliwości odnośnie rodzaju projektu organizacji ruchu. Tymczasem, jak zauważył skarżący, organ w żadnym z dokumentów, a więc ani w pismach kierowanych do skarżącego, ani też w udzielonej sądowi odpowiedzi na skargę nie poinformował, jakie dokumenty w tym zakresie posiada i w jakiej formie. Skarżący podniósł, że jedyne, co jednoznacznie stwierdził organ, to fakt, iż nie posiada wnioskowanych dokumentów w wersji elektronicznej.

W związku z powyższym, skarżący uznał, że nie można wykluczyć, iż Starosta [...] wnioskowaną informację posiada, ale w innej formie - np. papierowej.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że w takim przypadku organ był zobowiązany do przekształcenia tej dokumentacji do postaci elektronicznej i przekazania w sposób wskazany we wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wniosku.

Skarżący zauważył, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, projekt organizacji ruchu jest informacją bardzo ważną dla życia praktycznie każdego obywatela, a więc organ zobowiązany jest do jego udostępnienia w sposób i w formie określonym we wniosku (por. wyroki WSA w Rzeszowie wydane w sprawach sygn. akt II SAB/Rz 7/21 oraz II SAB/Rz 69/21).

W związku z powyższym, skarżący stwierdził, że działania Starosty [...] nie można uznać za załatwienie wniosku, a tym samym żądanie zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącego jest w pełni uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga J.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Starosty [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosi wszelkie znamiona bezczynności.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący J.M. w dniu [...] lutego 2022 r. skierował do Starosty [...] wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na ujawniony w treści wniosku adres poczty elektronicznej na platformie ePUAP informacji w postaci elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Starosta [...] ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy bowiem uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Starosty [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, nie sposób zakwestionować, że informacja dotycząca projektu organizacji ruchu dla drogi [...], objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r., stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wniosek ten jest zgodny z zakresem przedmiotowym informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 988 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6.

Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm. - dalej także: "rozporządzenie"). W świetle § 1 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie organizacji ruchu - rozumie się przez to dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości, że informacja, której domagał się skarżący, stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez starostę zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym.

Ponadto, Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom Starosty [...] - treść wniosku strony skarżącej w istocie była w pełni zrozumiała, albowiem określała precyzyjnie zakres podmiotowy (Starosta [...]), a także precyzowała zakres przedmiotowy (informacja dotycząca projektu organizacji ruchu dla drogi [...].).

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, co do zasady, obowiązkiem Starosty [...] było zatem udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] był podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle Sąd zobowiązany był jednocześnie rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który to przepis wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Mając powyższe na względzie, należy zauważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16). Uznać należy zatem, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, iż kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego danego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.

Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim to, czy organ posiada przedmiotowe informacje, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.

Mając powyższe na względzie, należy uznać , że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, iż Starosta [...] wnioskowaną informacją dysponował.

W tej sytuacji, podkreślić trzeba, że istotą sporu sądowego zaistniałego w niniejszej sprawie jest to, czy udzielając w pismach z dnia [...] lutego 2022 oraz z dnia [...] lutego 2022 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, organ wypełnił swoje ustawowe obowiązki w sposób należyty, który w konsekwencji uzasadniałby tezę, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie znajduje się on w bezczynności.

Otóż, należy zauważyć, że ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej, Starosta [...] zarówno w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., jak i w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. poinformował skarżącego odpowiednio, że "(...) nie prowadzi ewidencji organizacji ruchu w wersji elektronicznej" oraz "nie posiada elektronicznej wersji projektu".

Według Sądu, obie powyższe odpowiedzi organu nie mogą być jednak uznane za informacje udzielone zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przede wszystkim, nie sposób zgodzić się z zarzutem Starosty [...], jakoby strona skarżąca rzekomo nie sprecyzowała w sposób odpowiedni swojego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. w takim stopniu, że w konsekwencji spowodowało to, iż - jak uznał organ w odpowiedzi na skargę - żądanie skarżącego, jako "nieprecyzyjne, niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej".

Owszem, w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że niesprecyzowane wnioski o udostępnienie informacji, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo, itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. P. Szustakiewicz /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 14 u.d.i.p. i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 219/15). Przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy z wniosku nie wynika, jaka jest treść żądania, nie można go uznać za złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie sposób jednak przyjąć, aby wniosek strony skarżącej obarczony był powyższymi wadami.

Starosta [...] zarzucił w odpowiedzi na skargę, że skarżący - wnosząc o przesłanie "(...) poprzez e-PUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]" - nieprecyzyjnie określił przedmiot swego wniosku z uwagi na fakt, że ów wniosek "nie precyzował rodzaju żądanej organizacji ruchu (stałej, zmiennej, czasowej)".

Tymczasem, należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, że jeżeli wnioskodawca nie sprecyzował swojego wniosku, to wtedy, jeśli organ wskazuje na potrzebę dokładniejszego sprecyzowania żądania - mającego na celu umożliwienie udzielenia informacji publicznej, zaś osoba żądająca danej informacji odmawia takiego sprecyzowania żądania, to nie można zasadnie przypisywać organowi bezczynności. W tym przypadku, to raczej żądającemu informacji publicznej można przypisać bezczynność w postaci braku zwykłego współdziałania niezbędnego do uzyskania danej informacji (por. m.in. P. Szustakiewicz /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 14 u.d.i.p. i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 170/06).

W konsekwencji, uznać należy, że - wbrew stanowisku Starosty [...] - podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wezwać zatem wnioskodawcę do jej sprecyzowania, a wówczas dopiero - jeśli wnioskodawca nie sprecyzuje wniosku - podmiot zobowiązany może uwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że odpowiedzialność za zwłokę ponosi wnoszący, który nie skonkretyzował, o jaką informację chodzi. W tym zakresie musi jednak wezwać go do sprecyzowania treści wniosku i tę czynność musi wykonać bez zbędnej zwłoki, wskazując jednocześnie nowy przewidywany termin załatwienia sprawy (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002 r., s. 225).

Tymczasem, w niniejszej sprawie organ nie wezwał strony skarżącej do sprecyzowania wniosku, a jedynie poinformował, że nie prowadzi ewidencji organizacji ruchu w wersji elektronicznej.

W tym miejscu, należy jednak zauważyć, że zgodnie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Z kolei art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Mając na względzie powyższe, wskazać trzeba, że przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. określa tryb postępowania podmiotu zobowiązanego w sytuacji, gdy nie może udzielić informacji publicznej w sposób lub w formie określonych we wniosku. Przyjmuje się, że takie postępowanie jest trójstopniowe.

W pierwszym etapie, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pisemnie zawiadamia wnioskodawcę o tym, że nie może jej udzielić w sposób i w formie określonej we wniosku. Pismo zawiera wówczas dwa elementy: podanie przyczyn, z powodu których informacja publiczna nie może być udzielona tak, jak chce tego wnioskodawca, a także wskazanie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja ma być udzielona. W tym miejscu, warto jednocześnie zauważyć, że pismo takie nie może tylko sprowadzać się do podania przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w sposób lub formie podanej we wniosku albo tylko wskazanie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ponadto, w piśmie powinna być także informacja, że w terminie 14-dniowym wnioskodawca powinien złożyć wniosek o udostępnienie informacji w sposób lub formie, które są możliwe.

W drugim etapie, wnioskodawca po otrzymaniu ww. pisma ma obowiązek złożyć nowy wniosek o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Z kolei w trzecim etapie, jeżeli wnioskodawca złoży nowy wniosek, wówczas jest mu udzielana informacja publiczna. Natomiast, jeśli wnioskodawca takiego wniosku nie złoży, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Według Sądu, uznać należy, że Starosta [...] nie wywiązał się jednak w sposób prawidłowy z powyższych obowiązków ustawowych, albowiem skoro uznał, że nie jest w stanie udostępnić wnioskowanego projektu organizacji ruchu w wersji elektronicznej, winien skorzystać z trybu sprecyzowanego w przepisie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Jeśli zaś organ uznał jednak, że wniosek skarżącego jest nieprecyzyjny, to powinien - jak zauważył wcześniej Sąd - zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie, czy zakres przedmiotowy jego wniosku obejmuje projekt organizacji ruchu w postaci dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia przez właściwy organ zarządzający ruchem stałej, zmiennej, czy też czasowej organizacji ruchu.

Tymczasem, jak słusznie zauważył skarżący, organ w żadnym z pism kierowanych do strony skarżącej, a także w udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę nie poinformował, jakie dokumenty w tym zakresie posiada i w jakiej formie, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż nie posiada wnioskowanych dokumentów w wersji elektronicznej, co oznacza, że nie można wykluczyć, iż Starosta [...] wnioskowaną informację posiada, ale w innej formie - np. papierowej.

W tej sytuacji, Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że powyższego działania Starosty [...] nie można uznać za prawidłowe załatwienie wniosku.

Rozstrzygając przedmiot sporu, Sąd zauważył, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 54 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wolności pozyskiwania informacji publicznych gwarantowana jest przez art. 61 Konstytucji i w tym zakresie przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 54 ust. 1 (por. M. Florczak-Wątor /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. Prof. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021).

Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż - wbrew stanowisku Starosty [...] - nie może budzić wątpliwości to, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r., którego przedmiotem była informacja publiczna, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie został należycie rozpoznany w terminach przewidzianych przez ustawę.

Zdaniem Sądu, warto dodać, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności organu do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Starosta [...], jako organ zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji, pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r., w stanie bezczynności zarówno na dzień złożenia skargi do Sądu, jak też na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd.

Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawa dopuszcza jednak również inne rozwiązania.

Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji, ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa - jak wspomniano - nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Może również okazać się, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem wymaga przetworzenia szeregu pozostających w dyspozycji organu informacji prostych. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać, na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Wreszcie sprawa może zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował żadnego ze sposobów działania przewidzianych w ustawie, mylnie przyjmując, że należycie udzielił informacji w pismach z dnia [...] lutego oraz z dnia [...] lutego 2022 r. i tym samym wypełnił obowiązki przewidziane w u.d.i.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności, który to stan na dzień wydania wyroku w przedmiotowej sprawie - nadal nie ustawał.

Tym samym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż Starosta [...] naruszył art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie udostępnił wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie, ani też nie dochował innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach cyt. ustawy, świadczących o należytym wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że skoro Starosta [...] w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, zachodziła konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Starosty [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów, Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia ex officio organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec Starosty [...] wspomnianej wyżej dolegliwości przewidzianej w ustawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.