Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 463/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 28 marca 2014 r. Nr 481/VI/2014 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2014 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Kłodzko na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 28 marca 2014 r. Nr 481/VI/2014 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2014 roku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania stosownie do norm przypisanych.

Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem:

- art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – zwanego dalej "Zasady techniki prawodawczej";

- art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej;

- art. 11a ust. 1 i ust. 5 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej.

Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 28 marca 2014 r. Rada Gminy Kłodzko podjęła uchwałę nr 481/VI/2014 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2014 roku.

Wojewoda zaznaczył, że ze względu na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wniósł skargę na kwestionowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wskazując, że w podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, organ nadzoru – po przytoczeniu art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt – stwierdził, że redakcja art. 11a ust. 2 i 5 prowadzi do wniosku, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne

w akcie regulującym przedmiotową materię, a pominięcie któregokolwiek z tych elementów skutkuje koniecznością zarzucenia braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma fundamentalny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że stosownie do § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Oznacza to, że Rada Gminy Kłodzko była zobowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

W opinii organu nadzoru powyżej nakreślona wada – brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt – zmaterializowała się w przedmiotowej uchwale, gdyż Rada przyjmując uchwałę programową nie zapewniła w kształcie takim, jakiego oczekuje ustawodawca:

- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt,

- usypiania ślepych miotów;

oraz ponadto

- nie wskazała w jaki sposób będą wydatkowane środki finansowe przeznaczone na jego realizację

Uzasadniając zarzut, że przyjęta uchwała nie zapewnia realizacji obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt Wojewoda przywołał treść § 7 uchwały, w którym podano, że obligatoryjną sterylizację i kastrację realizują: schronisko poprzez obligatoryjne przeprowadzenie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do niego z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia, ewentualnie wiek. Obok tego podmiotu wskazano na organizację społeczną odławiającą bezpańskie zwierzęta poprzez realizację zadań publicznych obejmujących zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych z terenu gminy.

Wskazując, że w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Przewodniczącego Rady Gminy Kłodzko o udzielenie informacji w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru podał, że w odpowiedzi zapytany wyjaśnił, iż ze względu na fakt, że w powiecie jedynym podmiotem świadczącym usługi w zakresie opieki nad zwierzętami jest Fundacja pod Psią Gwiazdą w Polanicy Zdroju, przyjęto takie rozwiązanie jak w uchwale. Podmiot ten z kolei zawarł porozumienie ze schroniskiem – Stowarzyszeniem Przyjaciół Zwierząt "AZYL" w Dzierżoniowie. Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, że podstawowym podmiotem realizującym z ramienia Gminy zadania programowe jest Fundacja pod Psią Gwiazdą w Polanicy Zdroju, która zawarła stosowne porozumienie ze schroniskiem – Stowarzyszeniem Przyjaciół Zwierząt "AZYL" w Dzierżoniowie. Stąd wszelka aktywność tego ostatniego podmiotu jest pochodną zadań Fundacji, wynikających z zawartej umowy z Gminą. Gmina bowiem nie zawarła bezpośrednio ze Stowarzyszeniem jakiejkolwiek umowy.

W opinii Wojewody, rozwiązanie przyjęte przez Gminę Kłodzko w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku należy zaakceptować, gdyż obiektywne okoliczności wymusiły jego przyjęcie.

Stwierdzając, że o ile rozwiązanie ramowe jest do zaakceptowania, organ nadzoru wywiódł, że rozwiązania szczegółowe obarczone są poważnymi wadami. Sięgając bowiem do umowy zawartej przez Gminę z Fundacją oraz porozumienia zawartego pomiędzy Fundacją a Stowarzyszeniem, należy zauważyć, że nie regulują one spraw związanych z obligatoryjną sterylizacją i kastracją zwierząt w schronisku dla zwierząt. Stąd postanowienie § 7 uchwały nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistych działaniach, ponieważ z umów zawartych przez Gminę z Fundacją oraz pomiędzy Fundacją a Stowarzyszeniem nie wynika, aby strony porozumiały się co do kwestii związanych z działaniami zmierzającymi do zapewnienia realizacji obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt w sposób urzeczywistniający intencję prawodawcy.

Wskazując na umowę zawartą w dniu 13 stycznia 2014 r. przez Gminę z Gabinetem Weterynaryjnym s.c. lek. wet. Marek Krala, lek. wet. Janusz Kuryś, Wojewoda podkreślił, że umowa ta stanowi o obowiązku wykonywania przez Gabinet zabiegów sterylizacji lub kastracji bezpańskich zwierząt, które zostały adoptowane, co – w opinii organu – jest działaniem niewystarczającym. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości wprowadzania dodatkowych warunków określających zwierzęta, które mają być poddane tym zabiegom, w szczególności przypisania im przymiotu "bezpańskich" i faktu zaadoptowania. Zaznaczając, że Gabinet Weterynaryjny nie jest schroniskiem, organ nadzoru zaznaczył, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt zabiegi obligatoryjnej sterylizacji i kastracji mają być wykonywane w schronisku dla zwierząt.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Dolnośląski wywiódł, że uchwała nie wskazuje w jaki sposób zapewniona będzie na terenie Gminy Kłodzko realizacja obligatoryjnych zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. Tym samym zaskarżony akt nie realizuje w pełni udzielonego Radzie Gminy Kłodzko upoważnienia, co świadczy, że dopuszczono się w tym akcie istotnego naruszenia prawa, wymagającego stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Kolejną wadą kwestionowanej uchwały jest – w opinii organu nadzoru – brak realizacji upoważnienia polegającego na zapewnieniu realizacji zabiegu usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt). W § 9 uchwały podano, że usypianie ślepych miotów zwierząt realizują: schronisko, poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów oraz gabinety weterynaryjne, z którymi Gmina ma podpisaną umowę. W odpowiedzi na zapytanie Wojewody, Przewodniczący Rady Gminy Kłodzko podał, że w momencie podjęcia uchwały Gmina miała podpisaną umowę z lekarzem weterynarii w sprawie opieki weterynaryjnej. Zgodnie z jej postanowieniami, Gmina zleciła pomoc weterynaryjną zwierzętom potrąconym przez użytkowników dróg na obszarze Gminy Kłodzko oraz dokonywania zabiegów weterynaryjnych takich jak szczepienie przeciwko wściekliźnie oraz sterylizacja i kastracja bezpańskich zwierząt, które zostały adoptowane. Organ nadzoru stwierdził, że umową tą nie uregulowano kwestii związanych z usypianiem ślepych miotów, przy czym kwestii tych nie uregulowano również w umowie zawartej przez Gminę z Fundacją "Pod Psią Gwiazdą" oraz w porozumieniu zawartym pomiędzy tą Fundacją a Stowarzyszeniem Przyjaciół Zwierząt "AZYL" w Dzierżoniowie. Tym samym – w ocenie Wojewody – zaskarżona uchwała nie realizuje punktu sprowadzającego się do zapewnienia realizacji usypiania ślepych miotów, istotnie naruszając art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wojewoda Dolnośląski podniósł następnie, że obok wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, ustawodawca zobowiązał w art. 11a ust. 5 zd. 1 tej ustawy do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i sposobu wydatkowania tych środków. Organ nadzoru uznał, że częściowo powyższe zrealizowano w § 13 podając: "Wysokość środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu wynosi 35 000 zł. Środki wydatkowane będą na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami, opiekę weterynaryjną oraz inne zadania wynikające z programu". Zdaniem Wojewody, literalna analiza tego unormowania prowadzi do wniosku, że wymóg wyrażony w art. 11a ust. 5 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt został zrealizowany jedynie w części – poprzez podanie środków jakie Gmina przeznaczy na realizację uchwały, jednak sposób wydatkowania tych środków został określony niezgodnie z intencją prawodawcy. Normodawca bowiem oczekuje podania konkretnych sposobów wydatkowania, a nie jedynie ogólnikowego wskazania, że finansowane będą zadania wynikające z podjętego aktu.

Podkreślając, że wolą ustawodawcy było aby kwestie związane ze sposobem wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwały programowej znalazły się w akcie organu stanowiącego gminy, organ nadzoru wywiódł, że wyjaśnienia udzielone przez Przewodniczącego Rady Gminy Kłodzko nie mogą być zaakceptowane, bowiem podany przez niego sposób powinien być uwzględniony w uchwale i wprost z niej wynikać. Ponadto organ nadzoru zarzucił, iż przedstawione przez Przewodniczącego Rady Gminy Kłodzko zestawienie sposobu wydatkowania środków zawiera merytoryczne nieprawidłowości, prowadzące do wniosku, że pewne obowiązkowe działania nałożone przez ustawodawcę będą wykonywane nieodpłatnie, chociaż z zawartych przez Gminę umów wynika, że będą one opłacane.

Zaznaczając, że przedmiotowa uchwała jest ograniczona czasowo, gdyż zostaje podjęta na okres 1 roku, Wojewoda wywodził, że ten stosunkowo krótki okres obowiązywania wymusza przyjęcie jej w sposób kompletny. Uchwała powinna regulować gotowe, precyzyjne działania w obszarach uznanych przez ustawodawcę za kluczowe, a zmierzające do opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tych działaniach istotną pozycję zajmuje finansowanie. Jeżeli nie zapewnia się w sposób wystarczający finansowania programu, trudno mówić o pełnej realizacji obowiązków wynikających z art. 11 i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Powyższe doprowadziło organ nadzoru do konkluzji, że Rada Gminy Kłodzko, pomimo obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt, nie sprostała oczekiwaniom ustawodawcy. Postanowienia programu – co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu – są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, winny być kompleksowe i spójne. Uznając, że w uchwale dopuszczono się istotnego naruszenia prawa, Wojewoda podniósł, że sposób wydatkowania środków powinien wyraźnie wynikać z podjętej uchwały tak, jak tego oczekuje ustawodawca. Niedopuszczalnym jest aby weryfikacja realizacji tego wymogu była prowadzona na podstawie pogłębionych analiz różnych dokumentów i aktów.

Powołując się na art. 7 Konstytucji RP i orzecznictwo sądowoadministracyjne organ nadzoru wywodził, że brak regulacji któregokolwiek z obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego, stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy. Każdorazowo niekompletne wypełnienie upoważnienia do podejmowania uchwały traktowane jest jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że obok wyżej podanych wad, uzasadniających wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, istnieją inne, których skutki nie są tak daleko idące, jednak stanowią istotne naruszenie prawa.

Organ nadzoru podniósł, że stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, opiekę nad bezdomnymi zwierzętami z terenu Gminy Kłodzko realizuje m.in. "(...)Schronisko poprzez wyłapywanie oraz przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do Schroniska przez Policję lub mieszkańców, po uprzednim uzgodnieniu z Wójtem Gminy(...)". Zdaniem Wojewody, przywołane unormowanie we fragmencie: "(...)przez Policję lub mieszkańców(...)" stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. Powołując się na art. 11a ust. 2 pkt 1 organ nadzoru podał, że w uchwale programowej należy uwzględnić unormowania regulujące w jaki sposób zostanie zapewnione miejsce bezdomnym zwierzętom w schronisku dla zwierząt. Przywołana regulacja wchodzi w skład zamkniętego katalogu elementów, jaki zawiera program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Enumeratywny charakter postanowień, jakie mają być ujęte w uchwale programowej, przesądza o tym, że niedopuszczalnym jest przekraczanie powierzonego zakresu. W związku z tym regulacja § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazująca, że schronisko przyjmuje zwierzęta bezdomne dostarczane "(...)przez Policję lub mieszkańców(...)" stanowi przekroczenie zakreślonej kompetencji. Rolą organu stanowiącego gminy jest przyjęcie regulacji zapewniającej bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Tym samym rada gminy nie jest upoważniona do określania podmiotów uprawnionych czy zobowiązanych do dostarczania zwierząt bezdomnych do schroniska. Ustawodawca wyraził oczekiwanie aby zapewniono miejsce wszystkim zwierzętom niezależnie od tego, kto je dostarczy czy zgłosi. Podkreślając, że zadania Policji określone zostały w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ nadzoru wywiódł, że unormowanie § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały (w skardze błędnie podano § 1 zamiast § 4) we fragmencie: "(...)przez Policję lub mieszkańców(...)" stanowi istotne naruszenie prawa, poprzez przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Podnosząc, że w unormowaniu § 6 uchwały Rada Gminy podjęła się zadania określenia postanowienia aktu programowego w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, Wojewoda podał, że obok schroniska Rada wskazała na organizację społeczną. Zaznaczyła jednak, że ten ostatni podmiot zapewni odłowionym zwierzętom stan, w którym pozostaną one pod jej opieką. Nadto organizacja społeczna podejmie kroki zmierzające do wyszukania miejsca adopcyjnego lub przekaże je do schroniska po uprzednim uzgodnieniu z tymże. W opinii organu nadzoru, przyjęte w § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały rozwiązanie we fragmencie: "(...) pozostają pod opieką organizacji, która zapewnia im należytą opiekę i jednocześnie poszukuje miejsca adopcyjnego lub (...)" stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 3 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W świetle tego przepisu: "Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt". Ustawodawca wprost wskazał, że odławianie zwierząt stanowi co do zasady czynność poprzedzającą umieszczenie zwierzęcia bezdomnego w schronisku. Tym samym zakazał działań, które mają jedynie na celu odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest stan, w którym zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt.

Zestawiając kwestionowane unormowanie uchwały i art. 11 ust. 3 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt, organ nadzoru wywiódł, że Rada Gminy zmodyfikowała postanowienie aktu hierarchicznie wyższego. Przywołując § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej Wojewoda stwierdził, że modyfikacja przepisu ustawowego stanowi naganną praktykę legislacyjną. Powyższe uzasadnia stanowisko, że § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały we fragmencie: "(...) pozostają pod opieką organizacji, która zapewnia im należytą opiekę i jednocześnie poszukuje miejsca adopcyjnego lub (...)" istotnie narusza prawo.

Zdaniem Wojewody, krytycznego komentarza wymaga również fakt braku jednoznacznego wskazania, jakie podmioty wykonują określone działania w ramach realizacji przez Gminę polityki opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W szczególności nie wskazano podmiotu, który będzie odpowiedzialny za zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Dopiero w ramach postępowania nadzorczego ustalono, kto jest za to odpowiedzialny z ramienia Gminy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała ma także walor informacyjny dla społeczności lokalnej i każdy obywatel powinien na jej podstawie uzyskać informacje, jakie działania w Gminie są realizowane i jakie podmioty je urzeczywistniają. Nadto powinien czerpać z niej wiedzę, jakie kroki podjąć w przypadku, gdy jest na przykład świadkiem zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt. Uchwała nie realizuje jednak tych założeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kłodzko uznała skargę za zasadną "w części dotyczącej § 13 w przedmiocie konieczności uszczegółowienia w treści samej uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2014 roku". W pozostałym zakresie strona przeciwna uznała skargę za bezzasadną. Strona podała, że "uchwała Nr 481/VI/2014 z dnia 28 marca 2014 roku w § 7 oraz § 9 w sposób wyczerpujący reguluje wymogi wynikające z art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt", a "Szczegółowe uregulowania dotyczące realizacji programu zostały zawarte w umowach cywilno-prawnych pomiędzy Gminą Kłodzko a Fundacją "Pod Psią Gwiazdą", oraz Gabinetem Weterynaryjnym s.c. lek. wet. Marek Krala, lek. wet. Janusz Kuryś. Nie mniej jednak Gmina Kłodzko podjęła kroki zmierzające do wprowadzenia w tych umowach postanowień dodatkowych dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, oraz postanowień dotyczących zapewnienia realizacji zabiegów usypiania ślepych miotów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wniesiona w tej sprawie skarga podlega więc rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty te są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, modyfikować ich, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kłodzko z dnia 28 marca 2014 r. nr 481/VI/2014 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2014 roku, zarzucając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 4, pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ((t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 856) oraz § 119 ust. 1 i § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – zwanego dalej "Zasady techniki prawodawczej".

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

W myśl ust. 3 tego artykułu, zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a.

Stosownie do art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1)

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Zgodnie z § 119 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Wedle § 141 Zasad techniki prawodawczej, do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej unormowań oraz treść zaskarżonej uchwały wniesioną w niniejszej sprawie skargę Wojewody Dolnośląskiego uznać należy za uzasadnioną.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Jak trafnie wywiódł organ nadzoru, w art. 11a ust. 2 i 5 ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w akcie regulującym przedmiotową materię, a pominięcie któregokolwiek z tych elementów skutkuje koniecznością zarzucenia braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma fundamentalny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Jak słusznie podkreślił Wojewoda Dolnośląski, stosownie do § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Oznacza to, że Rada Gminy Kłodzko była zobowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Dodać do tego wypada, że to, co zgodnie z upoważnieniem ustawowym ma być w uchwale, nie może być zawarte w innych aktach, a w szczególności w umowach cywilnoprawnych.

W odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że przyjęta w § 7 zaskarżonej uchwały regulacja nie zapewnia w kształcie takim, jakiego oczekuje ustawodawca, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Regulacja ta jest bowiem z jednej strony zbyt ogólna, aby tylko na jej podstawie można było ocenić, czy wymogi z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt zostały spełnione, a – jak już wyżej zasygnalizowano – unormowania uchwały nie mogą być zastępowane lub chociażby uzupełniane poprzez regulacje zawarte w innych aktach lub w umowach cywilnoprawnych. Z drugiej zaś strony – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda – ustawodawca nie przewidział możliwości wprowadzania dodatkowych warunków określających zwierzęta, które mają być poddane tym zabiegom, w szczególności przypisania im przymiotu "bezpańskich" i faktu zaadoptowania. Tak więc unormowanie zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały nie tylko nie jest kompletne, ale także modyfikuje przepisy powszechnie obowiązujące. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, na co również słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru, że "uzupełnienie" regulacji omawianego przepisu uchwały zawarte w umowach cywilnoprawnych, także było wadliwe. Gdyby zatem rozwiązania przyjęte w umowach były zawarte w uchwale, byłaby ona również niezgodna z prawem.

Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej, poprzez niezgodne z unormowaniami ustawowymi uregulowanie w § 9 zaskarżonej uchwały kwestii usypiania ślepych miotów. W tym zakresie bowiem regulacja zawarta w § 9 uchwały również nie jest wystarczająca, a jej "uzupełnienie" zawarte w umowach cywilnoprawnych jest także wadliwe, co prawidłowo zostało wykazane przez Wojewodę Dolnośląskiego w motywach skargi.

Organ nadzoru słusznie też zarzucił, że zaskarżona uchwała w § 13 istotnie narusza art. 11a ust. 1 i ust. 5 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt w związku z § 119 ust. 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej, poprzez brak podania konkretnych sposobów wydatkowania środków finansowych i poprzestanie jedynie na ogólnikowym wskazaniu, że finansowane będą zadania wynikające z podjętego aktu. Zauważyć wypada, że ten zarzut jako jedyny został uznany za zasadny przez Gminę Kłodzko i w realiach niniejszej sprawy nie budzi on żadnych wątpliwości.

W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest stanowisko organu nadzoru, że w zaskarżonej uchwale brak jest pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż Rada Gminy Kłodzko przyjmując uchwałę programową nie zapewniła w kształcie takim, jakiego oczekuje ustawodawca, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, a ponadto nie wskazała, w jaki sposób będą wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizację przyjętego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2014 r.

Wyżej wskazane wady w pełni uzasadniają wniosek organu nadzoru o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewoda Dolnośląski słusznie ponadto stwierdził, że obok wyżej podanych wad istnieją inne, których skutki choć nie są tak daleko idące, jednak stanowią istotne naruszenie prawa.

Organ nadzoru trafnie zakwestionował uregulowanie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "(...) przez Policję lub mieszkańców (...)", wywodząc, że istotnie narusza ono art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. W pełni trzeba się zgodzić z Wojewodą, że rada gminy nie jest upoważniona do określania podmiotów uprawnionych czy zobowiązanych do dostarczania zwierząt bezdomnych do schroniska i dlatego wspomniana regulacja stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Prawidłowo też organ nadzoru wywodził, że § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "(...) pozostają pod opieką organizacji, która zapewnia im należytą opiekę i jednocześnie poszukuje miejsca adopcyjnego lub (...)" stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 3 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Skoro bowiem w tym przepisie ustawowym wprost wskazano, że odławianie zwierząt stanowi co do zasady czynność poprzedzającą umieszczenie zwierzęcia bezdomnego w schronisku, to tym samym zakazano działań mających na celu jedynie odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku. Jedynym odstępstwem od tej zasady jest stan, w którym zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Zestawiając kwestionowane unormowanie uchwały i art. 11 ust. 3 zd. 1 ustawy o ochronie zwierząt, organ nadzoru słusznie wywiódł, że Rada Gminy zmodyfikowała postanowienie aktu hierarchicznie wyższego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodzić się ponadto należy z Wojewodą, że naruszeniem prawa jest fakt braku jednoznacznego wskazania w zaskarżonej uchwale, jakie podmioty wykonują określone działania w ramach realizacji przez Gminę polityki opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W szczególności w uchwale nie wskazano podmiotu, który będzie odpowiedzialny za zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jak już wyżej podkreślano, unormowania uchwały nie mogą być zastępowane bądź uzupełniane poprzez regulacje zawarte w innych aktach lub w umowach cywilnoprawnych.

Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 774/13, że przedmiotowa uchwała ma także walor informacyjny dla społeczności lokalnej i każdy obywatel powinien na jej podstawie uzyskać informacje, jakie działania w Gminie są realizowane i jakie podmioty je urzeczywistniają. Nadto powinien czerpać z niej wiedzę, jakie kroki podjąć w przypadku, gdy jest na przykład świadkiem zdarzenia drogowego z udziałem zwierząt. Zaskarżona uchwała nie realizuje jednak tych założeń.

Mając powyższe na względzie, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.