Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 831/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a,, art. 146, art. 151, art. 152, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H.C., Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H.C. i Z.C. solidarnie kwotę 1535 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Go 831/14

UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 roku, którą to decyzją, po rozpatrzeniu odwołania H. i Z. małżonków C. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydanej przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta, kierownik Biura Geodezji i Katastru - Geodetę Miejskiego M.K. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 7.950 zł dla Z. i H. małżonków C. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) oraz § 1 uchwały Nr XXXIII/469/08 Rady Miasta z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Nr 120, poz. 1752) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wydaną przez Prezydenta Miasta zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości- działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...], na działki oznaczone numerami: [...] o powierzchni 0,0388 ha, [...] o powierzchni 0,0379 ha, [...] o powierzchni 0,0382 ha, [...] o powierzchni 0,0359 ha, [...] o powierzchni 0,0314 ha, [...] o powierzchni 0,436 ha, [...] o powierzchni 0,0229 ha. Zbycie nowo wydzielonych działek budowlanych uzależniono od ustanowienia służebności gruntowej na działkach o numerach [...], polegającej na prawie swobodnego przejścia i przejazdu do działek o numerach [...], bądź pod warunkiem sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz z sprzedażą udziału w prawie własności do działek nr [...] – stanowiących drogę wewnętrzną. Powyższy podział został dokonany na wniosek właścicieli nieruchomości tj. Z.C. i H.C.. Zaproponowany podział nieruchomości został uprzednio pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 roku, jako odpowiadający postanowieniom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego uchwalonego uchwałą nr LIII/393/98 Rady Miasta z dnia [...] maja 1998 roku opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Wojewody nr 17, poz. 174 z dnia 31 sierpnia 1998 roku. Zgodnie z zatwierdzonym planem podziału nieruchomości obejmującej działkę gruntu o numerze geodezyjnym nr [...], na której były zlokalizowane trzy budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej projektowane granice pomiędzy nowo wydzielonymi działkami o numerach [...] stanowią linie proste łączące nowe punkty graniczne, przebiegające wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzą ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane na całej wysokości budynków mieszkalnych od fundamentów do pokrycia dachu, dzielące budynki na odrębnie wykorzystywane części. Nadto wydzielono działkę o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0229 ha stanowiącą przedłużenie drogi wewnętrznej dojazdowej do nowo wydzielonych działek budowlanych. Wydając decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości organ powołał się nadto na art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość Prezydent Miasta w oparciu o uchwałę nr XXXIII/469/08 Rady Miasta z dnia 4 listopada 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości uprawomocniła się z dniem 15 grudnia 2011 roku.

Uchwałą nr XXXIII/469/08 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości.

Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 roku poinformowano Z.C. i H.C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału dokonanego na wniosek właścicieli.

W sierpniu 2013 roku rzeczoznawcy majątkowi J.G. i K.M. na zlecenie organu sporządziły operat szacunkowy w przedmiocie określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] w celu naliczenia opłaty adiacenckiej.

W sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawcy określili wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej według poziomu cen na dzień 14 sierpnia 2013 roku, według stanu przed podziałem na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...] grudnia 2011 roku na kwotę 317.100 zł i po podziale na datę, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj. 15 grudnia 2011 roku na kwotę 347.800 zł. Określając wartość nieruchomości gruntowej po podziale rzeczoznawcy uwzględnili średnie koszty sporządzenia projektu podziału geodezyjnego dla siedmiu działek po 600 złotych każda – łącznie 4200 zł. Po odjęciu tej kwoty od ustalonej wartości rynkowej nieruchomości po podziale otrzymano kwotę 343.600 zł, stanowiącą podstawę do dalszych obliczeń różnicy pomiędzy wartością nieruchomości według staniu przed podziałem i po podziale. Ostatecznie przyjęto, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 26.500 zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawcy przedstawili metodę i technikę jaką się posłużyli dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości. Zastosowali podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przed dokonaniem wyceny wartości nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale według poziomu cen na dzień 14 sierpnia 2013 roku w sporządzonym operacie przedstawiono wagi cech takich jak położenie i lokalizacja (30%), powierzchnia (30%), uzbrojenie (20%), dojazd (10%) i zagospodarowanie (10%). Wobec wybrania do porównania gruntów o takim samym lub zbliżonym przeznaczeniu, zarówno przy określaniu wartości przed jak i po podziale pominięto wpływ tej cechy na wartość nieruchomości. Następnie przedstawiono gradację poszczególnych cech, przedstawiając jednocześnie w formie opisowej kryterium decydującym o przyjęciu określonej gradacji danej cechy. Opisano nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością podlegającą wycenie. Dokonując wyceny nieruchomości według stanu po podziale na dzień, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna dokonano wyceny poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału a następnie przyjęto, że wartość nieruchomości gruntowej po podziale stanowi sumę wartości wycenionych poszczególnych działek i po uwzględnieniu kosztów sporządzenia kosztów podziału geodezyjnego ustalono jej wartość na kwotę 343.600 zł.

Pismem z dnia [...] września 2013 roku zawiadomiono w oparciu o art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Powyższe pismo doręczono Z.C. i H.C. w dniu 11 września 2013 roku.

Decyzją z dnia [...] września 2013 roku powołując się na art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr XXXIII/469/08 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej( Dz. Urz. Wojewody z 2008r. Nr 10, poz. 1752) Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.950 zł.

Z.C. i H.C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że w następstwie podziału nieruchomości w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ nie uwzględnił, że nieruchomość gruntowa obejmująca działkę numer [...] w przeszłości nie była jedną działką, lecz powstała na skutek scalenia dwóch mniejszych działek o numerach [...] i udziału w prawie własności wynoszącym 67/100 w działce o numerze [...] stanowiącej drogę. Działki te zostały nabyte jako grunty nieuzbrojony. Dopiero po ich scaleniu i uzbrojeniu dokonano ich podziału. Nie uwzględniono również w opinii sporządzonej przez rzeczoznawców, że na podlegającej wycenie nieruchomości występuje wysoki poziom wód gruntowych co wymagało poniesienia przez strony nakładów związanych z podniesienia poziomu gruntu poprzez nawiezienie ziemi i podsypkę. Wykonując powyższe prawce strony podniosły nakłady w wysokości 53.409,90 zł. Strony dokonały uzbrojenia nieruchomości doprowadzając wodę i kanalizację i z tego tytułu poniosły nakłady w łącznej wysokości 61.619,51 zł. Nadto poniosły koszty doprowadzenia energii energetycznej w wysokości 19.014,29 zł. oraz koszty związane z doprowadzeniem gazu w wysokości 11.873,65 zł. Podniesiono, że wartość powyższych nakładów przekracza wartość nieruchomości ustalonej według stanu przed podziałem, która rzeczoznawcy określili na kwotę 317.100 zł. Podniesiono nadto zarzut niewłaściwego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, a w szczególności pominięcia działki położonej w [...], która powierzchnią nieznacznie różniła się od powierzchni wycenianej nieruchomości przed podziałem. Natomiast do wyceny nieruchomości po podziale przyjęto nieruchomości o powierzchni większej niż działki powstałe po podziale. Zdaniem odwołujących wbrew twierdzeniom organu nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału, a tym samym brak było podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 20132 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji dokonując oceny zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że jakkolwiek organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, jednakże z postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że ,,gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) i zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Mają na uwadze powyższe zasady postępowania administracyjnego SKO stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał wnikliwej, zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy i oceny załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uznając, że organ II instancji nie może wyręczać organu wydającego zaskarżoną decyzję w ciążącym na nim obowiązku dokonania prawidłowej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a następnie jego oceny uchylono zaskarżoną decyzji. Wskazano w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia dodatkowego aneksu do operatu, czy też przeprowadzając rozprawę z jego udziałem wyjaśnić zarzuty zgłoszone przez stronę. W szczególności winien uzasadnić wybór nieruchomości podobnych przyjętych do zastosowanej metody szacowania nieruchomości. Wyjaśnienia te winny być konkretne i szczegółowe, a nie sprowadzać się do ogólnikowych sformułowań. Po takim uzupełnieniu postępowania dowodowego organ winien dokonać nie tylko wnikliwej oceny operatu szacunkowego, ale także złożonych dodatkowych przez rzeczoznawcę wyjaśnień. Wydając ponownie decyzję w sprawie organ winien również mieć na uwadze treść art. 107 k.p.a.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawców, którzy sporządzili operat szacunkowy o ustosunkowania się do zarzutów stron zawartych w piśmie noszącym datę [...] września 2013 roku. W piśmie noszącym datę [...] lutego 2014 roku rzeczoznawcy J.G. i K.M. odnosząc się do poszczególnych zarzutów stwierdzili, że fakt scalenia nieruchomości we wcześniejszym okresie nie ma znaczenia do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału gdyż przedmiotem wyceny jest stan z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Analogicznie stwierdzono odnośnie uzbrojenia nieruchomości w media przez właścicieli. Do wyceny zarówno przed jak i po podziale przyjmuje się uzbrojenie w media istniejące według stanu w momencie podziału nieruchomości. Nakłady poniesione na nawiezienie gruntu dokonane zostały zgodnie z informacją udzieloną podczas oględzin przed dokonaniem podziału i również nie miały wpływu na wzrost wartości nieruchomości po podziale. Suma kosztów zakupów i nakładów poniesionych na zagospodarowanie i uzbrojenie terenu nie stanowi wartości rynkowej nieruchomości. Przedstawione przez stronę nakłady – ich wartość potwierdzają jedynie fakt, że nakłady poniesione na nieruchomość spowodowały wzrost jej wartości, ale wzrost ten jest niższy niż poniesione nakłady. Odnośnie zarzutu niewłaściwego doboru transakcji rzeczoznawcy stwierdzili, że wybrane do porównania nieruchomości z ulic [...] są najbardziej zbliżone pod względem lokalizacji i innych cech, a różnica w powierzchni zgodnie z przyjętymi kryteriami została skorygowana poprzez przyjęcie odpowiedniej poprawki. Przyjęcie do porównania działki o cenie 100 zł za metr kwadratowy mogło w zależności od tego jak ukształtowałyby się poprawki spowodować jeszcze większe różnicę w uzyskanych wartościach przed i po podziale. Wartość tej działki nie może stanowić dowodu na spadek cen nieruchomości po podziale. Wybrane do porównania nieruchomości zostały szczegółowo przedstawiony zarówno w sposób opisowy, jak i poprzez nadanie cech zgodnie z przyjętymi kryteriami przestawionymi w tabelach na stronie 11 i 12 operatu. Nadto podkreślono, że zarówno przed, jak i po podziale zastosowane poprawki mają bardzo niewielkie wartości i korekta cen jest na bardzo niskim poziomie. Świadczy to jak nieruchomości przyjęte do porównania nieznacznie odbiegają od nieruchomości wycenianej i potwierdzają ich podobieństwo.

W piśmie z dnia [...] marca 2014 roku po zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego strony podniosły, ze organ nie poczynił żadnych nowych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Nadal podtrzymują, że w następstwie podziału nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości. Celem ustalenia czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, należałoby porównać wartość ich nieruchomości nieuzbrojonej do wartości innych nieruchomości także nieuzbrojonych. Podtrzymano nadto zarzuty zgłoszone uprzednio w piśmie z dnia [...] października 2013 roku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku powołując się na art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr XXXIII/469/08 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Wojewody z 2008r. Nr 10, poz. 1752) Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.950 zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości w następstwie jej podziału. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ stwierdził, że postawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale jest sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawców majątkowych w sierpniu 2013 roku, który został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zawiera błędów, jest logiczny, zupełny i wiarygodny. Przyjęte przez rzeczoznawców do wyceny nieruchomości podejście porównawcze, metoda porównywania parami stanowiło najlepszą gwarancję ustalenia rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale. Dostosowanie cech nieruchomości przyjętych do porównania z obiektem – nieruchomością szacowaną (ponieważ nie były one identyczne jak nieruchomość wyceniana) zapewniło przyjęcie odpowiednich poprawek do przyjętych wag cech. Uznano, że rzeczoznawcy prawidłowo wytypowali nieruchomości do porównania z nieruchomością wycenianą. Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że w wyniku podziału nie nastąpił zbyt duży wzrost wartości nieruchomości. Dokonując wyceny nieruchomości po podziale przyjęto, że jej wartość odpowiada sumie wartości poszczególnych działek wyodrębnionych w wyniku podziału. Takie stanowisko uzasadniono faktem, że działki te po podziale mogą stanowić odrębny przedmiot sprzedaży. Wyższa cena działek po podziale znajduje swoje uzasadnienie na rynku nieruchomości, gdzie obserwuje się wyższe ceny 1 metra kwadratowego działek o mniejszej powierzchniach, a niższe o dużych. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów zgłoszonych przez stronę podzielono stanowisko przedstawione przez rzeczoznawców w piśmie z dnia [...] lutego 2014 roku, powtarzając zawartą w nim argumentację. Podkreślono, że wzrost wartości nieruchomości po podziale nastąpił na skutek jej podziału a nie poczynionych przez strony nakładów. Organ nie podzielił również stanowiska skarżących zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2014 roku zgodnie z którym wartość nieruchomości wycenianej można było ustalić poprzez porównane wartości nieruchomości nieuzbrojonej z wartościami rynkowymi działek nieuzbrojonych, albo do wartości gruntu dodać koszty uzbrojenia jakie strony poniosły dowożąc ziemię z uwagi na podmokły teren i dopiero wtedy porównać z ceną rynkowa gruntu uzbrojonego w mieście. Ponieważ wyceniana nieruchomość przed podziałem miała dostęp do uzbrojenia to po dokonanym podziale również ten dostęp posiada i do porównania należy przyjmować nieruchomości także posiadające dostęp do uzbrojenia. Za zbędne organ uznał konieczność sporządzenia ponownego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Nowy operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego nie rozstrzyga bowiem o poprawności operatu przyjętego w toku postępowania, gdyż zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Wskazany operat szacunkowy stanowił podstawę do ustalenia przez organ I instancji, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła o 26.500 złotych. Mając na uwadze fakt, że uchwałą nr XXXIII/469/108 Rada Miasta z dnia 4 listopada 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalono stawkę procentową na poziomie 30 % w oparciu o art. 98 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty adiacenckiej określono na kwotę 7.950 zł.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji strony wnosiły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na wstępie uzasadnienia odwołania podniesiono, że organ I instancji w związku z dotychczas zgłoszonymi zarzutami w oparciu o art. 80 k.p.a. był zobowiązany dokonać oceny wartości dowodowej kwestionowanego operatu szacunkowego. Operat jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji. Ponieważ operat taki w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej stanowi główny dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości w następstwie dokonania jej podziału, jego ocena winna być wykonaną ze szczególna starannością. Przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przewidujący badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jaki jest operat szacunkowy. Sporządzony operat został sporządzony zdaniem odwołujących wadliwie i tendencyjnie, nie odzwierciedla faktycznej sytuacji w tym cen obowiązujących na rynku nieruchomości. Dokonano błędnego wyboru nieruchomości podobnych do porównania z nieruchomością szacowaną zarówno przed jak i po podziale. Średnia powierzchnia działek przyjętych do porównania przed podziałem wynosiła 1298 metrów kwadratowych podczas gdy nieruchomość wyceniana miała powierzchnię 2487 metrów kwadratowych. Działki przyjęte do porównania – ich powierzchnia uniemożliwiała dokonanie ich podziału na siedem działek tak jak uczyniono w przypadku nieruchomości skarżących. Natomiast działki przyjęte do porównania po podziale nieruchomości posiadały powierzchnię znacznie większą niż działki powstałe w wyniku podziału i można je zakwalifikować jako grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, podczas gdy wydzielone działki są typowymi działkami przeznaczonymi pod zabudowę bliźniaczą lub szeregową. Organ bezzasadnie przyjął za rzeczoznawcami jako dogmat, że wraz ze zmniejszeniem powierzchni działki rośnie ich cena jednostkowa, w szczególności gdy dokonuje się podziału nieruchomości wcześniej zabudowanej. Skarżący podnieśli również zarzut błędnej metodologii wyceny nieruchomości po podziale poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości po podziale odpowiada sumie wartości działek gruntu powstałych w wyniku podziału. Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed jak i po podziale nie uwzględniono przy ocenie atrybutu dojazdu, faktu konieczności ustanowienia służebności przez działkę o numerze [...], co skutkować powinno przyjęcie, że dojazd nie jest dobry jak przyjęta w operacie a jedynie słaby, czego konsekwencją winno być przyjęcie odpowiedniej korekty na korzyść skarżących.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. i Z. małżonków C. powołując się na art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz § 1 uchwały Nr XXXIII/469/08 Rady Miasta z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Nr 120, poz. 1752) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające obciążenie stron opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] w następstwie jej podziału dokonanego na ich wniosek. W dniu, w którym decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2011 roku zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj. w dniu 15 stycznia 2011 roku obowiązywała uchwała Rady Miasta Nr XXXIII 469/108 z dnia 4 listopada 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zgodnie z § 1 uchwały opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku jej podziału ustalono w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Podstawą do ustalenia tej opłaty przez organ I instancji był operat szacunkowy sporządzony w sierpniu 2013 roku przez rzeczoznawców majątkowych K.M. i J.G.. W ocenie Kolegium operat ten został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślono, że organ I instancji zastosował się do wskazań Kolegium zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2013 roku, dokonał oceny operatu szacunkowego po uprzednim uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawców majątkowych go sporządzającego dotyczących zarzutów stron zawartych w odwołaniu z dnia [...] października 2013 roku. Wyjaśnienia te są w ocenie Kolegium logiczne i przekonywujące. Scalenie nieruchomości dokonane wcześniej przed podziałem nieruchomości – działki nr [...] nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wyposażenie nieruchomości w dniu [...] grudnia 2011 roku było takie same jak w dniu [...] grudnia 2011 roku tj. w dniu w którym decyzja zatwierdzając podział stała się ostateczna. Nakłady poczynione przez strony związane z nawiezieniem ziemi podyktowane koniecznością podniesienia poziomu gruntu, jak wynika z ich oświadczeń złożonych w trakcie oględzin nieruchomości, zostały poniesione przed dokonaniem podziału i nie mają wpływu na wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału. Suma kosztów zakupu i nakładów poniesionych na zagospodarowanie i uzbrojenie terenu nie stanowi wartości rynkowej nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi dokonali właściwej analizy zebranych danych i wytypowali zbiór najbardziej podobnych nieruchomości, a następnie z zebranej bazy wybrane zostały nieruchomości, które miały najbardziej zbliżone cechy do nieruchomości wycenianej. Wszystkie kryteria wyceny rzeczoznawcy szczegółowo opisali w sporządzonym operacie. Dotyczy to także opisu nieruchomości wybranych do porównania. Różnice w powierzchni zostały skorygowane poprzez przyjęcie odpowiednich poprawek. Zdaniem Kolegium rzeczoznawcy również w sposób właściwy ocenili dojazd do poszczególnych działek po podziale Działki oznaczone po podziale numerami [...] nie są wbrew twierdzeniom stron obciążone służebnością dojazdu. Zgodnie bowiem z decyzją o podziale, zbycie nowo wydzielonych działek budowlanych może odbywać się pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej na działkach nr [...] stanowiących drogę wewnętrzną. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że fakt nie znalezienia porównywalnych transakcji sprzedaży nieruchomości składającej się z kilku działek powstałych w wyniku podziału jednego terenu, a ustalone transakcje dotyczą głównie sprzedaży jednej lub kilku działek geodezyjnych, uzasadniał ustalenie wartości wycenianej nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału. Jest to uzasadnione faktem, iż działki po podziale mogą stanowić odrębny przedmiot sprzedaży. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawców majątkowych wydaną w zakresie posiadanych przez nich wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałoby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym zakresie zarówno strona jak i organ nie mają możliwości wkraczania w kompetencje rzeczoznawców majątkowych, jako osób dysponującymi wiadomościami specjalnymi, zastępowania ich, czy wskazywania im jakie nieruchomości porównawcze ze wskazanych w tabelach bazy należałoby uwzględnić w wycenie, a jakich nie. Wnoszący nie przedłożyli nadto operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie, z którego wynikałyby ewentualnie inne ustalenia co do wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym budziłby uzasadnione wątpliwości co do merytorycznej wartości operatu szacunkowego, na którym organ I instancji oparł swoją zaskarżoną decyzję. Nie przedłożyli również oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

W złożonej skardze H.C. i Z.C. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 roku oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W złożonej skardze podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 98a ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości powstałych na skutek podziału działek,

- przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez powołanie rzeczoznawców w sytuacji braku takiej potrzeby oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności argumentom skarżących.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak jest jakichkolwiek przesłanek mogących stanowić podstawę przyjęcia, że w następstwie podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Zdaniem skarżących uwzględniając cenę po jakiej nabyli nieruchomość (składającej się przed scaleniem z dwóch działek) oraz wartość poczynionych przez nich na tą nieruchomość nakładów przed dokonaniem podziału należy całość tych kosztów określić minimum na kwotę 395.917,35 zł, a więc na kwotę wyższą niż wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawców już według stanu po podziale. Rzeczoznawcy majątkowi sporządzający operat szacunkowy przeprowadzili tylko pozorowane obliczenia mające na celu udowodnienie z góry przyjętej tezy, że w następstwie podziału nieruchomości następuje wzrost jej wartości. Pominięto faktyczną sytuację panującą na rynku nieruchomościami. Przyjęte przez rzeczoznawców nieruchomości do porównania z nieruchomością wycenianą nie są do niej podobne, co wykazali w sposób szczegółowy w uzasadnieniu wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji. Nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego preferencji nabywców nieruchomości, ani do zarzutu dotyczącego dowolności przyjętej gradacji poszczególnych wag cech. Bezzasadnie pominięto fakt, że przed dokonaniem podziału nieruchomość była zabudowana budynkami mieszkalnymi. Nie uwzględniono, po jakiej cenie są sprzedawane przez skarżących już wydzielone działki wraz z znajdującymi się na ich terenie budynkami mieszkalnymi, po urządzeniu już drogi dojazdowej i placów postojowych utwardzonych kostka brukową.

Nadto skarżący wnosili o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości ustalenia wzrosty wartości nieruchomości z tytułu jej podziału, a w następstwie tego ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 w/w ustawy stosuje się odpowiednio.

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Poza sporem jest, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku Prezydent Miasta zatwierdził na wniosek skarżących podział nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 grudnia 2011 roku, a więc do dnia 15 grudnia 2014 roku organy administracji publicznej były uprawnione rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, a określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gopv.pl, wyrok NSA z 2.05.2014r., I OSK 1246/12 Lex 1441842, uchwała 7 siędziów NSA z 25. 11.2013r., I OPS 6/13 opubli. ONSAiWSA z 2014/2/13). Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] maja 2014 r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie.

Również bezsporne jest, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała z dnia 4 listopada 2008 roku Nr XXXIII/469/08 Rady Miasta w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Uprawnione zatem było, pod warunkiem stwierdzenia, że wyniku podziału doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, ustalenie opłaty adiacenckiej według stawki określonej w uchwale. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie z uwagi na zgłoszone zarzuty przez skarżących jest rozstrzygnięcie, czy wystąpiła podstawowa przesłanka do naliczenia opłaty adiacenckiej tj. czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, a jeżeli tak to o ile, albowiem ma to wpływ na wysokość samej opłaty. Przy czym tak organy obu instancji, jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie zobowiązane były do wzięcia pod uwagę, że słuszny interes właściciela dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości ( wyrok NAS z dnia 5 października 2007 roku I OSK 1425/06). Inny słowy podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten musi zostać udowodniony.

Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały w zakresie oceny operatu szacunkowego, wydane z naruszeniem przepisów postępowania ( art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy, a tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału oraz o ile nastąpił wzrost tej wartości.

Opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale, jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro bowiem operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to nie ma on dla organu charakteru wiążącego, lecz winien zostać przed wydaniem decyzji oceniony. Podlega on ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08, dostępne: jak wyżej).

Wskazać również należy, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, LEX nr 863821). Ponadto w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, LEX nr 461659).

Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Reasumując, podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu, znajdującą swój wyraz we wzroście jej wartości rynkowej, aniżeli stanowiącej jedną całość.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie może zostać zaakceptowana przez Sąd. Dotyczy to w szczególności ustalenia wartości nieruchomości po podziale. Z sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawcy majątkowi ustalając wartość nieruchomości po podziale dokonali wyceny wartości poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału nieruchomość, traktując je jako i wyceniając jako oddzielne nieruchomości gruntowe, a wartość całej nieruchomości po podziale ustalili jako suma wartości tych działek. Wskazać należy, że wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie stanowiła nieruchomość stanowiąca jedną działkę zapisaną w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy KW Nr [...], a następnie podzielona na 7 działek geodezyjnych. Nie może budzić wątpliwości, że nadanie wyodrębnionym działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych i nadal stanowią one jedną nieruchomość.( uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 roku Sygn. akt III CZP 9/09). W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawcy dokonując wyceny posługiwali się podejściem porównawczy. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego – wartość nieruchomości – określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych – nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny – a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny a nie poszczególne jej działki ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2012r., sygn. akt III SA/Kr - Lex 1139277, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt IV Po 151/13 – Lex 1317329, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 582/13 - Lex 1371831, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014r., sygn. akt IV SA/Po 962/13 – Lex 1462463, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2342/12 – Lex 1480869).. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny – której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości ( § 4 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia RM). Tym czasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawcy sporządzający operat dokonując wyceny nieruchomości po podziale de facto dokonali oszacowania wartości poszczególnych działek wyodrębnionych po podziale nieruchomości, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości jako całości - jak tego wymagają wyżej cytowane przepisy prawa. Należy zwrócić uwagę, że nieruchomość po podziale ma taką sama powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, takie samo uzbrojenie, taki sam dostęp do infrastruktury, w tym do drogi. Dokonując w taki sposób wyceny rzeczoznawcy porównywali cechy przypisane poszczególnym wycenianym działkom gruntu (a nie dla całej wycenianej nieruchomości, która winno się przypisać inne gradacje cech np. odnośnie powierzchni, dostępu do drogi) do cech przypisanych nieruchomości wybranych do porównania. Zarówno rzeczoznawcy jak i organy wydające w niniejszej sprawie decyzję nie wykazały w jakikolwiek sposób, że suma wartości rynkowej poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału odpowiada wartości całej nieruchomości po podziale. Dokonana w ten sposób wycena wartości nieruchomości po podziale nie odpowiada warunkom określonym przez przepisy wyżej cytowane a tym samym nie może stanowić podstawy do ustalenia, że w następstwie dokonanego podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości co jest podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Tak dokonana wycena nie pozwala również na ustalenie różnicy między wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale a tym samym obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jak wyżej wskazano ma stanowić nie tylko podstawę do przesądzenia samej zasady, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości, ale także o ile ten wzrost nastąpił, albowiem to umożliwia wyliczenie wysokości samej spornej opłaty.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami strony skarżącej, iż brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych odnośnie ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Jak wynika z treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami opłatę adaicenką ustala w drodze decyzji uprawniony organ jeżeli w wyniku podziału nieruchomości nastąpi wzrost jej wartości. Wartość nieruchomości przed i po podziale ustala się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem stosuje się odpowiednio art. 144 ust. 2 , art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 146 ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Tym samym należy przyjąć, ze dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (operatu szacunkowego) jest jedynym dowodem służącym ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości po podziale, a w konsekwencji poczynione w nim ustalenia odnośnie wzrostu tej wartości stanowią podstawę obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji wykazania czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości inne dowody z pominięciem dowody z opinii biegłego, a w szczególności dokumenty wskazujące za jaką kwotę właściciele nabyli nieruchomość i jakiej wysokości właściciele ponieśli nakłady na nieruchomość przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Suma tych dwóch wartości ( ceny nabycia i wartość poniesionych nakładów) nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Okoliczność tą wyraźnie podkreślali w swoich wyjaśnieniach złożonych do zarzutów przez strony rzeczoznawcy majątkowi i w sposób logiczny i wyczerpujący wyjaśnili. Dotyczy to również zarzutu dotyczącego nabycia przez skarżących nieruchomości składającej się z dwóch działek, którą następnie scalili przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie podziału. Jak wynika z cytowanego już wyżej przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalając wartość nieruchomości przed podziałem bierze się pod uwagę stan istniejący na datę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W niniejszej sprawie jest to dzień 1 grudnia 2011 roku. Natomiast scalenie nieruchomości nastąpiło w terminie znacznie wcześniejszym. Tą samą uwagę należy odnieść odnośnie zarzutów poczynionych przez skarżących a dotyczących poniesionych na nieruchomość nakładów związanych z uzbrojeniem terenu w media i podniesieniem poziomu gruntów z uwagi na podmokły teren. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej nakłady te zostały poniesione w okresie poprzedzającym wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skarżący nie wykazali, aby nakłady te zostały w szczególności poniesione w okresie pomiędzy datą wydania tej decyzji, a datą w której stała się ona ostateczna. Mając zatem na uwadze daty na jakie ustala się stan nieruchomości przed podziałem i po podziale należy stwierdzić, że nakłady na które powołują się skarżący nie miały - jak zasadnie stwierdził organ - wpływy na wzrost wartości nieruchomości po podziale, a tym samym na wysokość opłaty adiacenckiej. Za polemikę z ustaleniami biegłego należy uznać również zarzuty dotyczące przyjęcia nieruchomości do porównania z nieruchomością wycenianą, znaczenia poszczególnych wag cech na wartość wycenianej nieruchomości oraz preferencji nabywców odnośnie nabywania działek w zależności od ich powierzchni, w szczególności odnośnie etapu ustalania wartości nieruchomości przed podziałem. Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości ( § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą w tym zakresie kwestionować ustaleń biegłego tj. odnośnie których wymagana jest wiedza specjalistyczna, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. W niniejszej sprawie sporządzający operat szacunkowy nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi wskazując nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością wycenianą przed podziałem przedstawili w formie opisowej charakterystykę tych nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich cech mających znaczenie przy ustaleniu ich podobieństwa (powierzchnię, położenie, otoczenie, dojazd, kształt granic, ukształtowanie terenu, uzbrojenie). Nadto przedstawili w formie opisowej które cechy rynkowe decydują o wartości nieruchomości i wagę poszczególnej cechy. Nadto dokonano podziału rynku w zależności od położenia i lokalizacji, powierzchni, uzbrojenia, dojazdu i zagospodarowania z jednoczesnym wskazaniem jakie kryteria decydują o przypisaniu danej gradacji np. co decyduje o przyjęciu, że położenie jest korzystne, średnio korzystne lub mało korzystne. Przedstawione w tym zakresie ustalenia i kryteria w kwestionowanym operacie szacunkowym są logiczne i spójne, nie stwierdzono w nich błędów, które uzasadniałby w oparciu o art. 80 k.p.a. zakwestionowanie wartości dowodowej powyższej opinii. Strona skarżąca nie tylko nie przedłożyła oceny prawidłowości sporządzonej operatu szacunkowego dokonanej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych, ale także nie przedłożyła innych dowodów pozwalających w tym zakresie zakwestionować prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego tj. ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem, prawidłowości przeprowadzonej w tej części całego procesu wyceny, czy wskazania do porównania niewłaściwych nieruchomości ( wyrok NAS z dnia 26 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1568/13 – Lex 1446528, wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r., sygn. akt I OSK 1894/12).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący faktu zbycia przez skarżących części działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości osobom trzecim, co uczyniono po dokonaniu podziału nieruchomości tj. po dniu w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Pierwszą działkę jak wynika z przedłożonych dokumentów skarżący sprzedali w dniu [...] grudnia 2011 roku, a decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem 15 grudnia 2011 roku. W tym zakresie Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 roku sygn. akt I OSK 1063/10 ( Lex 744922), że niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właściwym zobowiązanym do poniesienia tej opłaty jest właściciel z chwili podziału nieruchomości (tak samo wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 roku sygn. akt I OSK 514/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny wartości dowodu jakim jest sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy, nie ustaliły zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych wartości nieruchomości po podziale, a w konsekwencji czy wartość tej nieruchomości po podziale wzrosła oraz wysokości opłaty adaicenckiej. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji została wydana więc z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( tj. art. 7 k.pa., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § pkt c p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę przed przystąpieniem do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale w oparciu o wymogi określone w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych organ winien również rozważyć możliwość umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji określonej w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Winien w tym zakresie uwzględnić pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2013 roku w sprawie I OPS 6/13 ( ONSAiWSA 2014/2/16).

W punkcie 2 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 1.535 złotych. Na koszty te składa się uiszczona opłata od skargi w wysokości 318 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 1.200 złotych, którego wysokość ustalono na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych i ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nie opłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.