Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2361/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98, 99
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej N. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1081/16 w sprawie ze skargi małoletniej N. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 1081/16, oddalił skargę małoletniej N. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r. nałożył na N. K. obowiązek wykonania robót celem doprowadzenia budynku mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem w postaci zamurowania istniejących otworów okiennych o wymiarach 173 x 143 cm i 144 x 144 cm w północno-zachodniej ścianie budynku, od strony granicy z działką nr ew. [...] – w terminie do 31 marca 2016 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylił powyższą decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania uznając, że jej wydanie uwarunkowane jest wcześniejszym jednoznacznym wykazaniem, że wykonanie otworów okiennych było niezgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę. W tym celu organ odwoławczy zalecił organowi I instancji odszukanie projektu typowego typ W-0221 i wykazanie, na czym polegały odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i dokonanie oceny przy uwzględnieniu unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w [...] ponownie nałożył na N. K. obowiązek wykonania robót w postaci zamurowania dwóch otworów okiennych w północno-zachodniej ścianie budynku od strony granicy z działką nr ew. [...] – w terminie do 31 lipca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. WINB w [...] - po rozpatrzeniu odwołań L. K. oraz N. K. od powyższej decyzji - uchylił ją w całości, jednocześnie nakładając na N. K. obowiązek wykonania robót celem doprowadzenia budynku mieszkalnego nr [...], położonego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie istniejących dwóch otworów okiennych (jeden o wymiarach 173 x 143, drugi o wymiarach 144 x 144 cm), w północno-zachodniej ścianie budynku od strony granicy z działka nr ewid. [...], materiałem ściennym niepalnym o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 30 – w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. W ocenie WINB, organ I instancji słusznie stwierdził w sprawie naruszenie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia ze względu na wykonanie dwóch otworów okiennych tzn. o wymiarach 173 x 143 cm i 144 x 144 cm w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości 3,34 – 3,47 m od granicy z działką nr ew. [...], zamiast wymaganej 4 m. Także prawidłowo PINB w [...] stwierdził, że działka nr ew. [...] nie stanowi działki budowlanej i nie dotyczą jej uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zasadnie także organ I instancji przy ocenie wybudowania ściany północno-wschodniej budynku wskazał, że zachowana została minimalna odległość pomiędzy budynkami klasy ZL (mieszkalny) i IN (gospodarczy), która wynika z § 271 – 273 rozporządzenia i wynosi 8 m. Tym samym WINB w [...] uznał, że stanowisko PINB co do nałożenia obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez likwidację otworów okiennych usytuowanych w odległości 3,34 – 3,37 m od granicy z działką nr ew. [...] jest słuszne. Organ odwoławczy zreformował natomiast sentencję decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku, jak też wobec tego, iż nie posiadała ona informacji odnośnie do materiału, jaki może być użyty do wykonania tego obowiązku.

Skargą N. K. zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej niewłaściwe było zastosowanie w sprawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. do budynku, który wzniesiony został w latach 1993 – 1996, co wyklucza brzmienie § 330 tego rozporządzenia. Ponadto, organy zignorowały treść oświadczenia K. K. – ówczesnego właściciela działki nr ew. [...] złożonego w dniu 12 grudnia 1996 r., w którym zaznaczył, że zapoznał się z projektem zagospodarowania działki sąsiedniej nr ew. [...] i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń i wniosków. Zignorowano również projekt gazowy – rzut parteru, w którym widoczny jest kwestionowany otwór okienny. Projekt ten został bez żadnych zastrzeżeń przyjęty i zatwierdzony przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. W ocenie skarżącej, z uwagi na usytuowanie okien nie zachodzi także żadne zagrożenie pożarowe, bowiem odległość pomiędzy sąsiadującymi budynkami wynosi ok. 20 m. Ponadto, o wszelkich czynnościach w sprawie nie został powiadomiony drugi przedstawiciel ustawowy N. K. – ojciec, który nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej. Nadto, wykonanie wynikającego z zaskarżonej decyzji obowiązku zamurowania dwóch okien stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka, do czego wymagana jest zgoda sądu rodzinnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że według projektu ściana północno-wschodnia przedmiotowego obiektu była bez otworów i powinna być usytuowana w odległości 1 m od granicy z działką ew. [...]; wybudowana zaś została w odległości 2,10 m od granicy działki z trzema otworami okiennymi. Z kolei ściana boczna południowo-zachodnia zgodnie z projektem nie posiadała żadnych otworów (oprócz okna pomieszczenia garażu podziemnego), które należało wypełnić luksferami i powinna być usytuowana w odległości 3,67 m od ogrodzenia przy drodze dojazdowej stanowiącej działkę nr [...]. Faktycznie została zaś wybudowana w odległości 2,31 m od ogrodzenia i posiada trzy otwory okienne. Ściana od strony elewacji północno-zachodniej zaprojektowana została w odległości 4m od granicy z działką nr ew. [...] z trzema otworami okiennymi i jednym drzwiowym w parterze oraz jednym otworem okiennym oraz drzwiami balkonowymi w poddaszu budynku. Powstała natomiast ściana z uskokiem o długości 5,12 m usytuowanym w odległości 3,34 – 3,37 m od granicy działki, z dwoma otworami okiennymi (w parterze i na piętrze). Mając powyższy stan faktyczny na uwadze organy słusznie zastosowały w sprawie art. 51 Prawa budowlanego, rozważając możliwość doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawnymi. Po dokonaniu analizy, WINB słusznie stwierdził, że ściana południowo-zachodnia posiadająca trzy otwory okienne i usytuowana w odległości 2,31 m od ogrodzenia przy drodze dojazdowej stanowiącej działkę nr [...] wzniesiona została niezgodnie z projektem budowlanym, jednak ta ostatnia działka nie jest działką budowlaną, a więc nie odnoszą się do niej regulacje zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., który jednoznacznie wskazuje na unormowanie w nim odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach budowlanych. Prawidłowo także organ stwierdził, że ściana północno-wschodnia została usytuowana w innej niż przewidywał projekt odległości tj. 2,10 m (zamiast 1 m) od granicy z działką nr [...] i posiada trzy otwory okienne, podczas gdy w projekcie nie powinna posiadać żadnego. Powyższa niezgodność nie koliduje jednak z regulacjami prawnymi, bowiem działka nr ew. [...] była i nadal jest zabudowana budynkiem mieszkalnym znajdującym się w odległości ok. 15 m i budynkiem gospodarczym murowanym usytuowanym w odległości ok. 11,5 m od strony północno-wschodniej budynku nr [...] na działce nr ew. [...]. Ściany zewnętrzne obydwu budynków nie są ścianami oddzielenia pożarowego. Klasa odporności ogniowej tych ścian ustalona zgodnie z § 216 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., odpowiada kolumnie 5 tabeli. Oznacza to, w myśl § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002r., że minimalna odległość między budynkami: mieszkalnym i gospodarczym powinna wynosić 8 m. Pomimo więc tego, że rzeczywiście wzniesiona ściana północno-wschodnia budynku nr [...] nie odpowiada założeniem projektu budowlanego, to zgodna jest z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia z 2002 r. WINB w [...] stwierdził jeszcze jedną niezgodność z projektem budowlanym, która skutkowała już nakazem określonym w skarżonej decyzji. A mianowicie, część ściany północno-zachodniej zamiast w odległości 4m od granicy z działką nr ew. [...] usytuowana została w odległości 3,34 – 3,37m i znajdują się w niej dwa otwory okienne. Powyższe odstępstwo od projektu budowlanego zasadnie uznano jako sprzeczne z regulacjami rozporządzenia z 2002 r. (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Zasadnie organ I instancji powołał przy tym treść § 272 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., zgodnie z którym budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. Z uwagi jednak na to, że sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji nie określała sposobu wykonania nałożonego obowiązku w zakresie użytego do tego materiału, a dane takie zawierało tylko jej uzasadnienie, to właściwym było wydanie przez organ II instancji orzeczenia reformatoryjnego określającego już w sentencji brakujące informacje.

W ocenie Sądu, posłużenie się przez organy rozporządzeniem z 2002 r. było właściwe. Jego regulacje mają bowiem zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie jego wejścia w życie. Ponadto uregulowania obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.140) zawierały takie same w istocie unormowania w zakresie istotnym dla sprawy. Mianowicie, w świetle § 12 ust. 4 tego aktu, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m (pkt 1), dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m (pkt 2).

Pozostałe zarzuty skargi Sąd również uznał za bezzasadne. Zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r. poz. 2082), rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Brak było zatem podstaw do tego, by organy kierowały wszelką korespondencję zarówno do matki, jak i do ojca małoletniej. Także zarzut odnoszący się do niemożności zastosowania się do obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją jako przekraczającego zwykły zarząd majątkiem dziecka i wymagającego zgody sądu rodzinnego nie zasługiwał w ocenie Sądu na uwzględnienie. Zawarte bowiem w ww. Kodeksie przepisy dotyczące sposobu sprawowania zarządu majątkiem dziecka, w tym wprowadzające inne reguły działania w takim zakresie w zależności od tego czy konkretna czynność przekracza czy też nie zakres zwykłego zarządu, odnoszą się do rodziców będących przedstawicielami ustawowymi dziecka i legitymującymi się władzą rodzicielską. Nie dotyczą więc działania organów administracji publicznej, które zobowiązane są do podejmowania czynności nakazanych im stosownymi przepisami kompetencyjnymi. Zamurowanie okien w budynku stanowiącym własność małoletniego możnaby więc uznać jako czynność przekraczającą zwykły zarząd i wymagającą uprzedniego uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego tylko wówczas, gdyby nie wynikała ona z nakazu organu władzy, a była wyrazem woli rodziców uzasadnionej takimi czy innymi przesłankami. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organy nie przyjęły też, że w sprawie nie występuje zgoda właścicieli sąsiadujących nieruchomości na usytuowanie przedmiotowego budynku. WINB w [...] oraz PINB pominęły słusznie tę kwestię jako obojętną z punktu widzenia rozstrzygnięcia, bo nieprzewidzianą w przepisach prawa. Również kwestia tego, kiedy i na skutek czyjej inspiracji organy podjęły w sprawie swoje działania nie może mieć wpływu na orzeczenie, gdyż nie zmienia to faktu, że stwierdzone odstępstwo od projektu budowlanego stoi również w oczywistej sprzeczności ze stosownymi unormowaniami prawnymi.

Skargą kasacyjną N.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 98 § 3 kro w zw. z art. 98 § 2 pkt 2 kro w zw. z art. 99 kro poprzez uniemożliwienie działania małoletniej N. K. w postępowaniu administracyjnym przez kuratora ustanowionego przez sąd opiekuńczy, w sytuacji gdy żadne z rodziców małoletniej nie może skutecznie jej reprezentować w niniejszym postępowaniu administracyjnym, bowiem w sprawie zachodzić może konflikt interesów pomiędzy małoletnią N. K. a jej rodzicami polegający na tym, że organ nadzoru budowlanego zobowiązał do przywrócenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] na działce nr ew. [...] małoletnią N.K., podczas gdy budynek ten został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1993r. (znak: [...]), które to zostało udzielone ojcu małoletniej W. K., będącemu wówczas właścicielem przedmiotowej nieruchomości i który wykonywał prace budowlane, będące przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Co więcej, z treści zaskarżonego orzeczenia wynika, że to małoletnia będzie ponosić teraz odpowiedzialność za w/w działania ojca. W takiej sytuacji w myśl normy z art. 98 § 3 kro matka nie może działać w imieniu małoletniej.

2) art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie małoletniej N. K. do wykonania robót celem doprowadzenia budynku mieszkalnego nr [...], położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie istniejących w północno-zachodniej ścianie budynku (od strony granicy z działką nr ew. [...]) dwóch otworów okiennych o wymiarach 173 x143 cm i 144 x 144 cm materiałem ściennym niepalnym o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30 - w terminie do 30 listopada 2016r., podczas gdy organ nadzoru budowlanego w razie rzeczywiście istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę powinien w pierwszej kolejności rozważyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniałby zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie podnieść należy, iż organ nadzoru budowlanego zamiast obowiązku zamurowania otworów okiennych tzw. luksferami nie rozważył czy mógł zobowiązać małoletnią N. K. do wymiany obecnych okien na okna z szybami o klasie odporności ogniowej El 30, co również pozwoliłoby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z warunkami przeciwpożarowymi i jednocześnie stanowiłoby znacznie mniejsze obciążenie finansowe dla zobowiązanej.

3) art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie ustaleniu na podstawie poprawnie przeprowadzonych dowodów, czy budowa przedmiotowego obiektu została zakończona oraz czy nie podlega ona legalizacji na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy ust. 4 w/w przepisu. Ponadto organ nie wezwał strony do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 49 ust. 2 pkt. 1,2 i 3 Prawa budowlanego;

4) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezasadne pominięcie i nie wezwanie strony do przedłożenia dokumentów w nim wskazanych;

5) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie w jakim organ nie ustalił w oparciu o poprawnie przeprowadzony materiał dowodowy (m.in. opinię geodety), kiedy rozpoczęto budowę obiektu oraz czy granica pomiędzy nieruchomościami istniała w dacie zakończenia obiektu budowlanego. Jeżeli nawet przyjąć, że dzisiaj obiekt znajduje się zbyt blisko granicy, to organ jest obowiązany do ustalenia czy po dacie budowy nie zaszły zmiany w przebiegu granic (na skutek modernizacji operatu, cyfryzacji map lub postępowania scaleniowego) bądź nie zostały one podzielone.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., a wskazane w skardze uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji skutkowałoby zasadnością skargi.

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała następujące normy prawa:

a) art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne odstąpienie przez organy nadzoru budowlanego od ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...], podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ nadzoru budowlanego stron postępowania administracyjnego i nie zapewnienie udziału w sprawie jednemu z przedstawicieli ustawowych małoletniej N. K., a mianowicie nie zawiadamianie o wszelkich czynnościach ojca małoletniej Waldemara K., podczas gdy wszystkie strony mają prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego i do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 p.p.s.a. i art. 27 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że zasada samodzielnej reprezentacji dziecka przez każdego z rodziców posiadających władzę rodzicielską stanowi podstawę do tego, aby organy nadzoru budowlanego z urzędu pozbawiły ojca małoletniej W. K. możliwości występowania w sprawie w charakterze strony, podczas gdy nałożenie zobowiązania przez organ nadzoru budowlanego na małoletnią N. K., pozostającą pod władzą rodzicielską obojga rodziców, powoduje, że W. K. ma również interes prawny do występowanie w niniejszej sprawie w charakterze strony.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, pomimo jej wydania z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, gdyż poprzednik prawny małoletniej uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która była oparta na przesłance, iż obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem. W takiej sytuacji istnieją dwie ostateczne decyzje administracyjne, jedna stwierdzająca wykonanie prac zgodnie z pozwoleniem oraz zaskarżona, która stwierdza zupełnie inny stan faktyczny;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja w przedmiocie zobowiązania do wykonania robót celem doprowadzenia budynku mieszkalnego nr [...], położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], do stanu zgodnego z prawem, została wydana z istotnym naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nieusprawiedliwione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98 § 3 kro w zw. z art. 98 § 2 pkt 2 kro w zw. z art. 99 kro, a także naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 i art. 27 p.p.s.a.

Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało udzielone ojcu małoletniej - W.K., będącemu wówczas właścicielem przedmiotowej nieruchomości i inwestorem, nie uzasadnia stanowiska, że małoletnią N. K. winien w postępowaniu administracyjnym reprezentować kurator ustanowiony przez sąd opiekuńczy.

Kwestie reprezentacji dziecka przez rodziców normuje art. 98 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 59 – dalej: K.r.o.), zawarty w Oddziale 2 - Władza rodzicielska zamieszczonym w Rozdziale II - Stosunki między rodzicami a dziećmi.

Zgodnie z ogólną zasadą, ustanowioną w art. 98 § 1 K.r.o., rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka.

Przepis art. 98 § 2 K.r.o. określa sytuacje, kiedy żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka: - po pierwsze, przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską (pkt 1); po drugie - przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania (pkt 2).

Z mocy art. 98 § 3 K.r.o. przepisy paragrafu 2 stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym. Nie oznacza to jednak, że działanie art. 98 § 2 K.r.o. rozciąga się na inne jeszcze przypadki niż wskazane przez ustawodawcę w punkcie 1 lub 2 art. 98 § 2 K.r.o.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodził żaden z przypadków określonych w art. 98 § 1 pkt 1 i 2 K.r.o., a w szczególności przypadek przewidziany w art. 98 § 2 pkt 2 K.r.o. Postępowania administracyjnego i wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie można utożsamiać z czynnościami prawnymi między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, o jakich mowa w art. 98 § 2 pkt 2 K.r.o. W tej sprawie nie mamy do czynienia z czynnościami prawnymi między małoletnią a jej ojcem, lecz z oceną zrealizowanego obiektu budowlanego w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. Okoliczność, że ojciec małoletniej był uprzednio właścicielem i inwestorem przedmiotowego budynku nie oznacza, że zachodzi sytuacja unormowana w art. 98 § 2 pkt 2 K.r.o.

Podkreślić należy, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regułą jest, że obowiązki związane z obiektem budowlanym obciążają właściciela tego obiektu budowlanego, który był inwestorem zrealizowanego obiektu budowlanego bądź który jest jego następcą prawnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, gdyż nie zachodził przypadek uregulowany w art. 98 § 2 pkt 2 K.r.o. Tym samym, nie zachodziła konieczność ustanowienia przez sąd opiekuńczy kuratora reprezentującego dziecko, gdyż kuratora w myśl art. 99 § 1 K.r.o. sąd opiekuńczy ustanawia dla dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, którego żadne z rodziców nie może reprezentować. W tej sprawie nie miała miejsca sytuacja, że żadne z rodziców nie mogło reprezentować dziecka.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też zarzucanego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 i art. 27 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje w błędnym przyjęciu, że zasada samodzielnej reprezentacji dziecka przez każdego z rodziców posiadających władzę rodzicielską stanowi podstawę pozbawienia z urzędu ojca małoletniej W. K. możliwości występowania w sprawie w charakterze strony jak też w tym, iż organy nie zapewniły udziału w sprawie jednemu z przedstawicieli ustawowych małoletniej N. K. - ojcu małoletniej W. K., podczas gdy wszystkie strony mają prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego i do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Z uwagi na tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż z faktu, iż W. K. jest ojcem małoletniej N. K. nie wynika uprawnienie do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Zauważyć też należy, iż w skardze kasacyjnej postawiono sprzeczne z sobą zarzuty. W jednym bowiem z zarzutów podnosi się, że dla małoletniej winien być ustanowiony przez sąd rodzinny kurator, gdyż żadne z rodziców nie może jej reprezentować, a w kolejnych zarzutach podniesiono, że W. K. z faktu, iż jest ojcem małoletniej winien brać udział w postepowaniu i mieć status strony.

Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, pomimo jej wydania z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, poprzednik prawny małoletniej - W.K., nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu 16 grudnia 1996r. Kierownik Oddziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w [...] wydał zaświadczenie – celem przedłożenia w Urzędzie Gminy [...] - że w tym dniu został oddany do użytku budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni 67,14 m2, powierzchni całkowitej 175,24 m2, powierzchni użytkowej 76,44 m2 i kubaturze 513,60 m3 położony na działce nr [...] w miejscowości [...].

Powyższego zaświadczenia nie można utożsamiać z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem, błędne jest twierdzenie skarżącej, że w obrocie prawnym istnieją dwie ostateczne decyzje administracyjne, stwierdzające zupełnie inny stan faktyczny.

Należy też podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i w konsekwencji obiektu budowlanego zrealizowanego zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dlatego też prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Zawiadomienie organu o zakończeniu budowy nie oznacza natomiast legalizacji samowoli budowlanej w jakiejkolwiek postaci (wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę). W takim przypadku uruchomione winny zostać procedury zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie w związku z "art. 44 ust. 2 ustawy ust. 4 w/w przepisu" jak też naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezasadne pominięcie i nie wezwanie strony do przedłożenia dokumentów w nim wskazanych.

W niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania zarówno przepis art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który dotyczy obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu jak i art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, który dotyczy obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem w tej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i zrealizował obiekt z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach. To zaś skutkuje prowadzeniem postępowania naprawczego unormowanego w art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane i tak też postąpiły organy nadzoru budowlanego.

Nie mogą odnieść także zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2, 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która narusza przepisy k.p.a. wskazane w skardze kasacyjnej, w tym art. 7 k.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działką nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...]. W braku tej opinii skarżąca upatruje też naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie w jakim organ nie ustalił czy granica pomiędzy nieruchomościami istniała w dacie zakończenia obiektu budowlanego i czy po dacie budowy nie zaszły zmiany w przebiegu granic.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca udzielonego pozwolenia na budowę, w tym plan zagospodarowania działki sporządzony na stosownej mapie oraz mapy z daty budowy i z daty prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego – mapy przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...], użyte m.in. w toku dokonywania oględzin oraz naniesienia wymiarów przedmiotowego budynku i odległości od granic z sąsiadującymi działkami, z uwzględnieniem odległości poszczególnych okien od danej granicy działki.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który – tak jak powołany wyżej przepis – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.

Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono w skardze kasacyjnej.

Przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane posiada 7 ustępów, a kilka z nich dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, regulujących odmienne kwestie. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dotyczy zarzut kasacyjny.

Właściwego postawienia zarzutów kasacyjnych nie może zastąpić powołanie się w skardze kasacyjnej na orzecznictwo sądów administracyjnych lub przytoczenie określonych orzeczeń.

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.