Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1287/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 141 § 4, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust.1 pkt3, art. 50ust. 1pkt 4, art. 37 ust. 2, art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/12 w sprawie ze skargi I. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi I. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasadził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. F. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB bądź Wojewódzki Inspektor) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 września 2011 r., VII SA/Wa 433/11 (dalej wyrok VII SA/Wa 433/11), uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].2010 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...]2010 r. znak [...], po ponownym przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie nadzoru administracyjnego w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) nr [...] z dnia [...] 2008 r. znak [...], nakazującej inwestorowi – I. F. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego z mieszkaniami i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w [...] w terminie czterech miesięcy od uprawomocnienia się niniejszej decyzji, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...]2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.).

W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że dnia [...] 2009 r. wszczęto z urzędu postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2008 r. W wyniku tego postępowania decyzją z [...] 2009 nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.), stwierdzono nieważność decyzji z [...] 2008 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła w administracyjnym toku instancji I. F. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie podzielając stanowiska WINB, decyzją z [...] 2009 r. znak [...] uchylił decyzję z [...] 2009 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WINB decyzją z [...] 2010 r. nr [...] znak [...], stwierdził nieważność decyzji z [...] 2008 r. Decyzja ta również została uchylona przez GINB, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co wynika z decyzji kasacyjnej z [...] 2010 r. znak [...]. WINB decyzją z [...]2010 r. nr [...], [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji z [...] 2008 r. GINB decyzją z [...] 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.), utrzymał w mocy zaskarżoną przez I. F. decyzję z [...] 2010 r., stwierdzając jednak, że decyzję z [...] 2008 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, a nie bez podstawy prawnej.

Decyzja [...] 2010 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 1 września 2011 r., VII SA/Wa 433/11, uchylił decyzję z [...] 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] 2010 r.

Będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja z [...] 2008 r., została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.] (dalej pb bądź Prawo budowlane).

WINB stwierdził, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu powiatowego art. 51 ust. 1 pkt 3 pb odnosi się wyłącznie do przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym decyzja o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzono dany projekt budowlany, musi funkcjonować w obrocie prawnym. Natomiast w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 pb nie mogą znaleźć zastosowania z oczywistych względów. Trudno mówić w takim przypadku o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Organ podkreślił, że w omawianej sprawie inwestor nie dysponował ważnym pozwoleniem na budowę w momencie nałożenia na niego decyzją PINB [...] z [...] 2007 r. nr [...] obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu orzekania w powyższym zakresie przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] 1998 nr [...] r. znak [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowego na terenie działki położonej przy ul. [...] w [...] nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] 2000 r. znak [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] 2002 r. znak [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

WINB zauważył, że z uzasadnienia decyzji PINB [...] nr [...] wynika, że "budynek istnieje w stanie surowym otwartym", co oznacza, że budowa przedmiotowej inwestycji nie została zakończona. W ocenie organu, w realiach niniejszej sprawy w ogóle nie powinno dojść do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Wydanie takiej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ powiatowy w rażący sposób naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 pb przez jego zastosowanie, podczas gdy stan faktyczny nie wskazywał na dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zachodzi ono zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przede wszystkim rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

WINB na marginesie zauważył, że decyzja z [...] 2008 r. została wydana z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych a mianowicie art. 109 § 1 w związku z art. 10 § 1 kpa, bowiem nie została doręczona podmiotom posiadającym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ powiatowy w sposób niedopuszczalny wyłączył wskazane podmioty z prowadzonego postępowania administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z 3 grudnia 2009 r. VII SA/Wa 1662/09.

Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania I. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB stwierdził, że w sytuacji gdy wyeliminowana została decyzja o pozwoleniu na budowę, nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu, który zawiera odesłanie do zatwierdzonego projektu budowlanego. Również względy społecznościowo–gospodarcze nie przemawiają za koniecznością pozostawienia badanej decyzji w obrocie prawnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa GINB wyjaśnił, że w wyroku VII SA/Wa 433/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy wskazując jedynie na konieczność dokonania ponownej oceny, czy badana decyzji organu powiatowego jest obarczona naruszeniem prawa w stopniu rażącym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca I. F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca podniosła, że wobec istotnego odstąpienia w trakcie budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego uzasadnione było zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, mimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorka rozpoczęła budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i obecnie wymaganie od niej wystąpienia o nową decyzję o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła także, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2009 r. była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 1662/09 i sąd ten nie podniósł niedopuszczalności i sprzeczności z prawem wydania tej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 pb o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. W ocenie skarżącej powołany wyrok przesądza o dopuszczalności i zgodności z prawem wydania w przedmiotowej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, a następnie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 pb. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji jest już czwartą decyzją stwierdzającą nieważność decyzji o nałożeniu obowiązku i nie uwzględnia wytycznych odnoszących się do przesłanek stwierdzenia nieważności zawartych w wyroku VII SA/Wa 433/11.

W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" [winno być "1 lit. c"], art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) uznając, że zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 153 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ winien mieć na uwadze przede wszystkim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku VII SA/Wa 433/11, które z mocy art. 153 ppsa wiążą w sprawie nie tylko organ, którego orzeczenie było przedmiotem zaskarżania, ale i sąd przy ponownym orzekaniu w sprawie. Wyrokiem VII SA/Wa 433/11 Sąd uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] 2008 r. nakazującej I. F. przedłożenia w terminie 4 miesięcy projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych związanych z budową budynku biurowego z mieszkaniami i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...] w [...]. Sąd w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 433/11 wskazał, że skoro zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie analizy przesłanek, o których mowa w tym przepisie, a szczególnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok SN z 8.4.1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18.7.1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 6.2.2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007/9/100).

Sąd I instancji podkreślił, że wyżej przedstawione kwestie winny zostać rozważone przez organy administracji publicznej wydające decyzje w postępowaniu nieważnościowym. Rozważania te i wynikające z nich wnioski winny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, w szczególności organ zobowiązany był wskazać, że naruszenie to miało charakter rażący.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 8 kpa nie dokonały oceny badanej decyzji w aspekcie wskazanych przez Sąd trzech przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim stwierdzić należy, że na gruncie przepisów postępowania i nauki prawa administracyjnego nie znajduje uzasadnienia koncepcja bezwzględnej nieważności aktu administracyjnego. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji wyeliminowanie jej z obrotu prawnego następuje tylko w ramach określonej procedury.

Analiza tego zagadnienia w odniesieniu do procesu inwestycyjno– budowlanego wskazuje na praktyczny wymiar tej problematyki. Realizacja inwestycji budowlanych jest zwykle długotrwała i wiąże się z dużymi nakładami finansowymi co sprawia, że konflikt między realizacją zasady praworządności, a drążeniem do zaprowadzenia stanu pewności prawnej jest tu szczególnie widoczny. Decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno–budowlanym są połączone prawnymi zależnościami, co wpływa na skutki ich wadliwości. Uświadomienie sobie tych okoliczności jest pomocne przy ocenie zaistnienia trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa badanych na tle okoliczności sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu w sprawie VII SA/Wa 433/11. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza pozbawienie decyzji skutków prawnych od chwili jej wydania (ex tunc). Ze względu na tak doniosły skutek dla stwierdzenia nieważności decyzji decydujący jest stopień wadliwości decyzji (kwalifikowane naruszenie jako rażące naruszenie prawa). Rażącym naruszeniem prawa jest więc oczywistość naruszenia polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie zachodzi owa oczywistość, gdyż naruszenie prawa nie jest oczywiste przy uwzględnieniu wszystkich zachodzących w sprawie okoliczności.

Należy zgodzić się z organem, że co do zasady art. 51 ust 1 pkt 3 pb będzie miał zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę znajdującej się w obrocie prawnym. Świadczy o tym także art. 36a ust. 2 pb który stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego względu należy uznać, że wydanie decyzji badanej nastąpiło z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Jednakże naruszenie to nie jest oczywiste przy uwzględnieniu wszystkich zachodzących w sprawie okoliczności i przy uwzględnieniu charakteru art. 51 ust 1 pkt 3 pb. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718, dalej nowela lipcowa) z dniem 11 lipca 2003 r. i reguluje jeden z trybów postępowania legalizacyjnego.

Poza wszelką wątpliwością jest zasadność prowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 pb, a nie na podstawie art. 48 pb w związku z rozpoczęciem przez skarżącą robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] 1998 r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej na budowie dnia 10 września 1999 r. i stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, postanowieniem z [...] 1999 r. nr [...] roboty budowlane zostały wstrzymane, a obiekt znajduje się w stanie surowym otwartym. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło decyzją Wojewody [...] z [...] 2000 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] 2002 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Ta ostatnia decyzja uzyskała walor ostateczności w wyniku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które stwierdziło zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Od wielu lat toczy się na podstawie art. 51 pb postępowanie legalizacyjne i kolejno wydawane przez organ decyzje wobec stwierdzonych przez Sąd Administracyjny uchybień proceduralnych ulegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego; miedzy innymi decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb.

Postanowieniem z 27 marca 2008 r. nr II OT/58/2008, wydanym na podstawie art. 81c Pb, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorkę do przedłożenia oceny stanu technicznego budynku, który to dokument został dnia 30 maja 2008 r. przedłożony i stwierdzał dobry stan techniczny budynku, umożliwiający kontynuacje robót budowlanych. W tych okolicznościach sprawy, kontynuując postępowanie legalizacyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] 2008 r. decyzję [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, nakazującą Irenie Frost przedłożenie projektu budowlanego zamiennego [dla] dokończenia robót przedmiotowego budynku. Przedłożony projekt zamienny wraz z analizą przesłaniania i nasłonecznienia, został zatwierdzony decyzją z [...] 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wraz z zezwoleniem na wznowienie robót budowlanych.

Decyzja z [...] 2009 r. została uchylona decyzją z [...] 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 grudnia 2009 r. VII SA/Wa 1662/09 oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec tego, że stan faktyczny sprawy nie uległ od szeregu lat zmianie, ponowne badanie przymiotu strony osób, które od 1999 r. były stronami postępowania jest niedopuszczalne, a udział tych osób postępowaniu konieczny. Wobec tego, że organ I instancji ograniczył udział stron w sprawie jedynie do skarżącej, zasadne było uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego do ponownego rozpoznania.

W postępowaniu sądowoadministarcyjnym Sąd obowiązany jest do oceny legalności zaskarżonych aktów i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej kończącego zatwierdzenia Sąd stosuje przewidziane ustawą środki. W razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją, a także decyzja na podstawie której została wydana decyzja będąca przedmiotem skargi naruszają rażąco prawo Sąd powinien na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ppsa stwierdzić nieważność tychże decyzji.

Wydając decyzję z [...] 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszystkie te okoliczności przy ocenie decyzji badanej winien wziąć pod uwagę. Ustalenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wymaga bowiem każdorazowej oceny i wyważenia racji między ochroną trwałości decyzji, a stwierdzonym naruszeniem stosowania prawa. W konkretnym stanie faktycznym zapadło szereg decyzji, a więc podjęto cały ciąg działań prawnych, których celem jest legalizacja w trybie art. 51 pb robót budowlanych przez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, a nie z decyzją o pozwoleniu na budowę, która z obrotu prawnego została wyeliminowana. Dlatego oceniając skutki ekonomiczno–społeczne decyzji z [...] 2008 r., której nieważność organ stwierdził należy dojść do przekonania, że są one do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skutkiem badanej decyzji było sporządzenie przez inwesatorkę projektu zamiennego uwzględniającego szereg aspektów prawnych w celu dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca na podstawie badanej decyzji nabyła prawo do przedłożenia organowi nadzoru budowlanego projektu zamiennego i poniosła wydatki, zarówno na ten projekt jak i na uprzednio sporządzone ekspertyzy.

Przede wszystkim w razie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przedłożenie projektu zamiennego ucierpiałaby zasada pewności prawa wobec tego, że skarżąca utraciłaby prawo do otrzymania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Ochrona praw nabytych jest jednym z głównych argumentów przemawiających za stabilnością decyzji administracyjnych.

Z uwagi na powyższe okoliczności w ocenie sądu zastosowana przez organy metoda oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa art. 51 pb jedynie przy zastosowaniu wykładni logiczno–językowej, wykształconej na gruncie dogmatyki prawa, nie jest trafna. Przeprowadzona analiza przesłanek stwierdzenia nieważności tj. charakteru normy prawnej, oczywistości naruszenia i skutków społeczno– gospodarczych stwierdzenia nieważności prowadzi do stwierdzenia, że wprawdzie organ naruszył art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, jednak nie jest to w okolicznościach sprawy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd I instancji miał na uwadze, że po złożeniu projektu zamiennego organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót, przy czym organ przed wydaniem decyzji tej winien działać stosownie do art. 35 pb (wyrok WSA w Warszawie z 31.5. 2007 r. VII SA/Wa 504/07). Zastosowana procedura odpowiada w swej istocie postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, które to postępowanie po stwierdzeniu nieważności decyzji badanej uznał organ za właściwe na podstawie art. 37 "§" [winno być "ust."] 2 pb. Organ jednocześnie nie zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 2 pb wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę może właśnie nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót o której mowa w art. 51 ust. 4 pb.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła J. P. (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. J. K.–L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt "c" [winno być "1 lit. c"], art. 151 i 141 § 4 ppsa przez uwzględnienie skargi inwestora na decyzję z [...] 2012 r. i uchylenie decyzji organu I i II instancji, mimo, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie tych decyzji, oraz niezasadne ustalenie, że organy administracyjne naruszyły art. 7 (lub 77), 8 (lub 80) kpa (prawdopodobnie Sądowi I instancji na stronie 6 uzasadnienia chodziło o art. 7 i 80 kpa lub 77 i 80 kpa, a wskazanie jak w uzasadnieniu jest omyłką pisarską) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co w szczególności wyrażało się:

a. błędnym uznaniem, że decyzja z [...] 2008 r. nie naruszyła w sposób oczywisty art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, mimo że jest jasny, nie wymaga wykładni, a stan faktyczny w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie podlegał w sposób oczywisty temu przepisowi;

b. błędnym powołaniem się na społeczno–ekonomiczne skutki decyzji z [...] 2008 r., w sytuacji, gdy nie mogą mieć znaczenia dla oceny wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

c. pominięciem, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z [...] 2008 r. doprowadzi w istocie do utrzymania samowoli budowlanej i ominięcia właściwego postępowania legalizacyjnego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. F., reprezentowana przez r. Pr. B. B., wniosła o: oddalenie skarg kasacyjnej i zasadzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W obszernym głosie do protokołu z 10 grudnia 2014 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowań, toczących się od 15 lat, i zaprezentowała swą ocenę działań organów nadzoru budowlanego. W szczególności podniosła, że gdyby organy nadzoru budowlanego miały na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, to w pierwszej kolejności podjęte byłoby postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb, które mimo wniosków stron poszkodowanych podjęte nie zostało (k. 147-148 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo, że autor skargi kasacyjnej wskazał, że oparł ją wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), to analiza zarzutów i uzasadnienie wskazuje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą również pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), a zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Z tej przyczyny, odniesienie się do zarzutów, omyłkowo zakwalifikowanych przez autora skargi kasacyjnej w ramach drugiej podstawy (art. 174 pkt 2 ppsa), będzie przedmiotem analizy przy badaniu zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że treść art. 51 ust. 1 pkt 3 pb jednoznacznie wskazuje, że jest on stosowany wyłącznie w postępowaniu legalizacyjnym, w którym uprzednio wydano postanowienie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 pb. Wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, zaprezentowana w skardze kasacyjnej (s. 3), pozostaje w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych we wskazanej przez autora skargi kasacyjnej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, uwzględniająca systematykę Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 37 ust. 2 pb, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa i zgodna z zasadami wykładni, powszechnie akceptowanymi w polskiej kulturze prawnej. Wątpliwości dotyczące wykładni art. 37 ust. 2 pb biorą się z tego, że w przepisie tym, w brzmieniu ustalonym przez nowelizację z 27 marca 2003 r., mowa jest o decyzji o wznowieniu robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4, nie zaś o jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, tak jak to miało miejsce przed tą nowelizacją. Należy pamiętać, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 następuje w ściśle określonej w Prawie budowlanym sytuacji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 pb). Aktualność zachowało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów NSA z 16.11.2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002/2/59, mimo że dotyczyło wykładni relewantnych przepisów sprzed nowelizacji z z 27 marca 2003 r. Wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 pb prowadzi do wniosku, że przepis ów przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie, gdy roboty nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 pb, może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza definicja zawarta w art. 3 pkt 12 pb. Taka interpretacja art. 37 ust. 2 wynika także z podziału kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia organów administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty są w toku (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 532-533, uw. 14; A. Gliniecki, s. 691, uw. 15). W doktrynie trafnie wskazuje się, że z ustępu 7 art. 51 pb wnosić można, że zakres art. 51 pb nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pb, lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego – gdy budowa została zakończona i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych (A. Gliniecki – op. cit. s. 677, nb 3). Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też doktryna (J. Borkowski – op. cit. s. 664-665, nb 34). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku VII SA/Wa 1534/12 w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pb. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej oceny tej nie podważają.

W sprawie właściwe było postępowanie naprawcze (art. 51 pb; A. Gliniecki – op. cit. s. 671, 675, nb 2), nie zaś postępowanie legalizacyjne (art. 153 ppsa; wyrok VII SA/Wa 433/11).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt "c" [winno być "1 lit. c"], art. 151 i 141 § 4 ppsa okazał się być niezasadny.

Art. 141 § 4 ppsa określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie uwzględniające skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Wojewódzki Sąd szczegółowo rozważył okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Wskazywane "prawdopodobne omyłki pisarskie" co do przywołania zasad określonych w art. 7 i 8 kpa (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie miały miejsca – w obu powołanych prawidłowo przez Sąd I instancji przepisach ustawodawca zawarł zasady ogólne postępowania, którym w ocenie Sądu I instancji organy obu instancji w uchylonych decyzjach nie sprostały.

Przepis art. 151 ppsa jest przepisem wynikowym – skoro Sąd I instancji prawidłowo ustalił wady zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, brak było podstaw do oddalenia skargi. Sąd prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit .c i art. 200 ppsa. Mimo że jej nie przywołał, Wojewódzki Sąd prawidłowo zastosował również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (choć zarzutu naruszenia tej normy autor skargi kasacyjnej nie stawia).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów z całości.