Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez L. M. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] maja 2021 r., znak: [...], wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], podjętą na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, wszczęte w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach ewidencyjnych nr [...] – stanowiącej własność B. R. Oraz [...] – stanowiącej własność L. M., położonych w miejscowości [...].

Wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2020 r. Uzasadniając decyzję organ przytoczył ustalenia PINB wskazując, że na działkach położnych w [...] znajdują się m.in. dwa budynki mieszkalne, budynek gospodarczy, budynek inwentarsko-składowy oraz wiata gospodarcza. Na żaden z tych obiektów obecny od 1998 r. właściciel ani jego matka M. R. nie przedstawili dokumentów potwierdzających, że obiekty te zostały wzniesione w oparciu o pozwolenia na budowę. Aktualny stan przebiegu granic zaznaczony na kopii mapy ewidencyjnej z [...] października 2018 r. wskazuje, że budynki stanowiące własność B. R. usytuowane są w znacznej ich części na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], których właścicielem jest skarżący. Jednocześnie PINB podkreślił, że z uwagi na wybudowanie budynków w różnych okresach i stanach prawnych, każdy obiekt został skontrolowany w odrębnym postępowaniu administracyjnym – w tym kontroli podlegał budynek mieszkalny oznaczony w protokole kontroli nr 2.

[...]WINB wskazał dalej, że z ustaleń organu powiatowego wynika, że objęty postępowaniem budynek wymiarach 9,05 m x 10,70 m z gankiem od strony północnej i południowej został wzniesiony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane. Podał też, że wobec braku dowodów wskazujących na wybudowanie obiektu w okresie obowiązywania nowego prawa budowlanego należało dać wiarę zgromadzonym przez organ powiatowy oświadczeniom właściciela budynku B. R. i jego matki M. R., którzy wskazali, że wszystkie obiekty były wznoszone przez ojca właściciela nieżyjącego od 1973 r. oraz zeznaniom świadków, którzy zeznali, że obiekt został wniesiony w latach 60-tych.

Organ wojewódzki zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej jako: "pr.bud."), w sytuacji, gdy budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1994 r. przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe – to jest ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Oznacza to obowiązek stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczących samowoli budowlanych. Do tych przepisów należy zaliczyć art. 37, 40 i 42 ustawy z 1974 r. Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację.

Zdaniem [...]WINB ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że tereny działek ewidencyjnych nr [...], [...] położone w miejscowości [...] w chwili wydania decyzji znajdowały się w granicach obszaru Natura 2000. Jednak z akt sprawy organu powiatowego wynika, że ww. działki objęte były Miejscowym Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1987 r., który utracił ważność 2003 r. Organ wojewódzki stwierdził zatem, że istniejący w latach 1987-2003 Plan dopuszczał budowę przedmiotowego budynku na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. W związku z powyższym organ ten przyjął, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się natomiast do usytuowania obiektu organ wskazał, że odległość od obecnych granic działek i lokalizacja przedmiotowego budynku na działce sąsiedniej wynikają z modernizacji granic i nie stanowi to naruszenia przepisów w dacie budowy obiektu, w tym nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Ponadto budynek jest w dobrym stanie i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Lokalizacja przedmiotowego obiektu nie stanowi również podstawy do stwierdzenia pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym. Samo zaś stwierdzenie niezgodności wybudowanego samowolnie obiektu z przepisami, zdaniem [...]WINB, nie jest podstawą do przyjęcia, że naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wobec powyższego nie zachodzi również przesłanka wynikająca z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do wydania nakazu rozbiórki.

W ocenie organu wojewódzkiego postępowanie wykazało, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uprawniające organ do zastosowania sankcji przymusowej rozbiórki bądź do nakazania zmian lub przeróbek w myśl art. 40 ustawy, co oznacza, że brak jest stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, w związku z tym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe.

W związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji geodezyjnej w 2018 r. na przedmiotowych działkach, organ wojewódzki wyjaśnił zaś, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa.

Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] maja 2020 r. (i decyzji ją poprzedzającej). Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 77 § 1-3 i art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją wskazaną na wstępie z [...] maja 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – L. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r., znak: [...].

W uzasadnieniu GINB stwierdził, że analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że decyzja [...]WINB z [...] maja 2020 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszej kolejności GINB wskazał, że zastosowanie przez organy orzekające w sprawie do legalizacji budynku mieszkalnego (oznaczonego na potrzeby postępowania nr 2) na działkach nr [...] i [...] w [...], przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. było prawidłowe, a przede wszystkim nie naruszało w sposób istotny przepisów prawa. Podał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że sporny budynek lub jego części mogły zostać zrealizowane po 1 stycznia 1995 r., kiedy to w życie weszła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia świadków, jakkolwiek rozbieżne, nie zaprzeczają przyjętemu przez organy terenowe stanowisku, co do realizacji przedmiotowego budynku przed 1974 r. W aktach brak jest dowodów na okoliczność późniejszej jego realizacji. Twierdzenia skarżącego – we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – zdaniem GINB, co do przyjęcia błędnej daty wybudowania obiektu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Sam skarżący również nie przedstawił dowodów, które mogłyby podważyć przyjęte przez organy stanowisko w tym zakresie.

Przechodząc do szczegółowej oceny badanej decyzji organ wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który znajdował bezpośrednie zastosowanie do obiektów wybudowanych samowolnie pod rządami ww. ustawy. Wyjaśnił, że powołany wyżej przepis przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Dodał, że stosownie do art. 40 cyt. ustawy, w przypadku gdy nie zachodziły okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

GINB zwrócił jednocześnie uwagę na to, że podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wskazał też, że nie każda jednak samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować mogła nakazem rozbiórki. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju.

Podniósł, że według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1987-2003 działki nr [...] i [...] położone były w obszarze oznaczonym w planie jako[...] - teren istniejącego lasu, podlegający adaptacji. Brzmienie powyższego zapisu, zdaniem GINB, nie stanowiło zakazu zabudowy terenu ww. nieruchomości.

W ocenie GINB materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych organu powiatowego i wojewódzkiego nie wykazał również, aby sporny budynek, pomimo jego usytuowania w części na działce sąsiedniej, stwarzał zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy też pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wreszcie GINB zauważył, że na przyjęte w rozstrzygnięciu stanowisko nie może mieć wpływu podnoszona przez skarżącego we wniosku kwestia naruszenia prawa własności, wynikająca z usytuowania budynku częściowo na działce sąsiedniej stanowiącej własność skarżącego – L. M.. Podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, akceptowanym również przez organ nadzorczy, podkreśla się, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa (zob. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył (w ten sposób), że ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego, a dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej. Przywołane przez skarżącego we wniosku orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na konieczność badania prawa własności do działki, na której pod rządami ustawy z 1974 r. zrealizowano samowolę budowlaną, świadczyć mogą jedynie o rozbieżnościach pojawiających się w orzecznictwie, co z kolei nie może stanowić podstawy do uznania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego na cudzej działce obiektu budowlanego, za rozstrzygnięcie obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

GINB stwierdził także, że nie można w okolicznościach sprawy dopatrzeć się rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości, albo w części. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L.M., wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił decyzji GINB naruszenie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności, albowiem doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1-3 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jedynie lakoniczne rozważenie okoliczności podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również poprzez odniesienie się jedynie do odmowy stwierdzenia nieważności jednej decyzji, podczas gdy skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności dwóch, art. 37 ust. 1-2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że pominięcie kwestii prawa własności gruntu w postępowaniu legalizacyjnym nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że GINB błędnie uznał, że brak uwzględnienia przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu okoliczności posadowienia budynku na cudzym gruncie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że GINB powinien zwrócić uwagę na aktualne orzecznictwo, a zgodnie z nim – kwestie prawa własności stanowią istotną kwestię w postępowaniu dotyczącym legalności budowy i nie mogą być w nim pomijane.

Skarżący ponadto podniósł, że organ nie rozpatrzył także kwestii błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, zarówno przez organ powiatowy jak i wojewódzki, odnośnie daty powstania budynku.

Skarżący zwrócił również uwagę, że wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo tak skonstruowanego wniosku, odniósł się wyłącznie do części tego wniosku i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB. Według skarżącego, tym samym GINB jedynie w części rozpoznał sprawę, co również czyni wadliwą jego decyzję i winno skutkować jej uchyleniem.

Odpowiadając w dniu [...] lipca 2021 r. na ww. skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] maja 2021 r. wydaną w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone tą decyzją wywołane zostało żądaniem skarżącego, który to w piśmie z [...] lutego 2021 r. wniósł o unieważnienie decyzji PINB z [...] lutego 2020 r. o znaku: PINB.[...] oraz decyzji PWINB z [...] maja 2020 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję.

GINB kwestionowaną decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] maja 2020 r., a zdaniem Sądu orzeczenie to w okolicznościach sprawy i stanie prawnym znajdującym w niej zastosowanie jest prawidłowe.

Rozwijając tę ocenę, biorąc przy tym pod uwagę zarzuty skargi, Sąd przede wszystkim zauważa, że GINB nie dopuścił się naruszenia prawa prowadząc postępowanie "w kierunku" stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, a pomijając niejako w tej ocenie (jak zdaje się sugerować skarżący) decyzję organu I instancji z [...] lutego 2020 r. Tryb stwierdzenia nieważności może wprawdzie znaleźć zastosowanie także do decyzji nieostatecznej; art. 156 k.p.a. nie stanowi bowiem o tym, że tryb ten może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, w przeciwieństwie np. do trybu wznowienia czy trybu uchylenia bądź zmiany. W efekcie, nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Niemniej jednak nie można za prawidłowe uznać uruchomienie postępowania nadzwyczajnego z art. 156 i nast. k.p.a. z pominięciem decyzji organu II instancji, jeśli decyzja organu I instancji stała się ostateczna na skutek utrzymania ją w mocy decyzją organu II instancji. W takim przypadku, a taki miał miejsce w niniejszej sprawie, tryb stwierdzenia nieważności winien mieć zastosowanie do tej ostatniej. Ma to znaczenie dla bytu obu decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym; uruchomienie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji organu I instancji, z pominięciem decyzji organu II instancji mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego tylko tej pierwszej, a to wywoływałoby "sprzeczne" i niedopuszczalne skutki. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdy sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 2138/10; por. też wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1950/19). Podkreśla się też wyjątkowość uruchomienia postępowania nadzorczego w stosunku do aktu administracyjnego nieostatecznego. Podsumowując te ogólne wywody, Sąd stwierdza więc, że prawidłowo GINB uznał, że wobec treści wniosku skarżącego i okoliczności sprawy, postępowanie należy prowadzić w stosunku do aktu II instancji. Nie można jednocześnie zgodzić się ze skarżącym, aby z tej przyczyny rozpatrzenie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło tylko w części. Można to zobrazować m.in. następująco: w sytuacji stwierdzenia wystąpienia wady nieważności, organ nadzorczy mógłby doprowadzić do unieważnienia w tym postępowaniu obu ww. decyzji (nieważność decyzji organu I instancji skutkuje również nieważnością decyzji ją podtrzymującej organu II instancji); nie znajdując do tego podstaw, słusznie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB, co jest wyrazem także i tego, że nie jest dotknięta żadną z wad nieważności utrzymana w mocy przez ten organ decyzja PINB z [...] stycznia 2020 r.

Dalej, analizując sprawę Sąd nie stwierdził, aby GINB dokonał wadliwej oceny co do wystąpienia w sprawie przesłanek nieważności.

Sąd dostrzega w tym miejscu, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty (postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem niejako w "w trzeciej instancji"); ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu ograniczona jest bowiem wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), musi mieć na uwadze, że może mieć to miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad uregulowanych w art. 156 § 1.

Wobec tego, że w ocenie skarżącego kwestionowane decyzje (organu I i II instancji) dotknięte są wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 64 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 77 § 1-3, art. 107 § 3 k.p.a., należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej też wady nieważności (jako że brak pozostałych wad uregulowanych w art. 156 § 1 nie był w sprawie sporny). Zdaniem Sądu, takie też postępowanie w sprawie miało miejsce, a odzwierciedla to uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnoszące się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym także tych - ważnych dla skarżącego.

Czyniąc ustalenia w tej kwestii GINB kierował się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa" podkreślając, że w postępowaniu o charakterze nadzorczym konieczna jest gradacja wad oraz, że dla stwierdzenia nieważności decyzji (na tej podstawie) niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd dostrzega przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednakże nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja.

GINB prawidłowo także zauważył, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych; niemniej jednak słusznie zaznaczył, że może mieć to miejsce tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (czy inaczej: miało wpływ na treść kontrolowanej decyzji).

Wskazany organ zasadnie także przyjął, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (v. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być bowiem przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Dlatego też jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (v. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08).

W konsekwencji organ ten właściwie ocenił, że weryfikowana decyzja [...]WINB nie jest dotknięta m.in. wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym z przyczyn wskazanych przez skarżącego.

I tak, rozpatrując sprawę organ ten wskazał na okoliczności faktyczne i prawne, w jakich wydana została badana w tym postępowaniu decyzja [...]WINB. Zakończyła ona postępowanie dotyczące legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] stanowiącej własność B. R. oraz o nr [...] – stanowiącej własność skarżącego. W postępowaniu tym z udziałem skarżącego (i z jego inicjatywy) ustalono na podstawie zgromadzonych dowodów, że ww. budynek o wymiarach 9,05 m x 12,75 m z gankiem od strony północnej i południowej wykonany został w warunkach samowoli budowlanej, przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Poszukując bez skutku dokumentacji budowlanej tego obiektu PINB skierował zapytania w tej kwestii do Wójta Gminy [...], Starosty [...], a także do Archiwum Państwowego w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Co do daty realizacji ww. obiektu, PINB (a za nim [...]WINB) oparł się na (niepodważonych skutecznie w postępowaniu innym dowodem) zeznaniach świadków oraz strony – obecnego właściciela (wskazujących, że budowę zakończono przed 1995 r.). Uwzględnił także informację o działce z [...] marca 2019 r. (i 1970 r. jako wskazany tam rok budowy) i zdjęcia lotnicze (począwszy od 1997 r.) pozyskane od Głównego Godety Kraju. W konsekwencji oba ww. organy nadzory budowlanego uznały za zasadne prowadzenie postępowania z uwzględnieniem art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Oceniając to w trybie nadzorczym, GINB słusznie uznał, że nie naruszono w sposób kwalifikowany przepisów prawa stosując do legalizacji ww. obiektu wskazane przepisy ustawy z 1974 r. Słusznie bowiem zaznaczył, że w aktach brak jest dowodów na to, że budynek mieszkalny zrealizowano po 1 stycznia 1995 r., kiedy to w życie weszła obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane; co więcej – te zgromadzone potwierdzają czas budowy tego obiektu przyjęty w sprawie. Można jedynie dodać, akceptując w pełni ww. stanowisko GINB, że organy nadzoru budowlanego kierowały się treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla prawidłowego jego zastosowania PINB podjął postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia daty budowy budynku mieszkalnego, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych postępowania zwykłego. [...]WINB dokonał natomiast weryfikacji tego postepowania; wziął pod uwagę także ganki dobudowane do budynku; uznał jednak, że brak jest dowodów wskazujących na ich realizacje już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy budowlanej (a wywiódł to m.in. na podstawie analizy włączonych do akt zdjęć lotniczych). Nie można wobec tego zarzucić w sprawie rażącego naruszenia przepisów postępowania z uwagi brak przeprowadzenia postępowania co do okoliczności prawnie istotnej. Postępowanie takie miało miejsce, natomiast to, że nie potwierdziło tezy skarżącego, nie może świadczyć o kwalifikowanej jego wadliwości.

Rozważając konieczność zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB ocenił następnie ustalenia zawarte w weryfikowanej decyzji, wskazujące na brak wystąpienia przesłanek z art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujących organ do wydania nakazu rozbiórki. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 37 ust. 1 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: pkt 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub pkt 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 2 ww. ustawy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Analizując wystąpienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w postępowaniu zwykłym, kierowano się uchwałą NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13; przyjęto, że przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to przepisy obowiązujące w dacie orzekania, z tym zastrzeżeniem, że w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt od daty jego budowy. W efekcie wzięto pod uwagę zapisy planu miejscowego z [...] października 1987 r., tj. usytuowanie działek o nr [...] i [...] na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem [...] (teren istniejącego lasu, podlegający adaptacji). Opierając się zaś m.in. na protokole oględzin uznano, że legalizowany budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. GINB, nie kwestionując przywołanej oceny organów orzekających w trybie zwykłym dodał, że samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z "niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia", które automatycznie skutkuje rozbiórką. Konieczne jednak w takiej sytuacji jest dokładne ustalenie czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej. Uznając ten kierunek rozważań za prawidłowy, podzielić też trzeba ocenę GINB dokonaną w efekcie w tym zakresie, który to zasadnie podniósł, że z dowodów zgromadzonych nie wynika, aby obiekt objęty postępowaniem stwarzał zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd zauważa nadto, że skarżący na żadnym etapie postępowania także nie przedstawił dowodów czy okoliczności podważających tę ocenę.

Odnośnie zaś stanowiska GINB, który to uznał, że kwestia związana z naruszeniem prawa własności wynikającym z usytuowania budynku częściowo na działce sąsiedniej nie mogła mieć znaczenia prawnego w sprawie Sąd dostrzega, że nie jest to stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 37 ust. 2. W wyroku z 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok tut. Sądu z 5 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/21, w którym uznano, że inną ważną przyczyną według art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniającą wydanie decyzji o nakazie przymusowej rozbiórki, jest także naruszenie samowolną budową chronionego Konstytucją RP prawa własności). Natomiast w wyroku z 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14, NSA wskazał, że żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 ustawy z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. "Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa." (por. wyrok tut. Sądu z 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2110/18). Niezależnie od tego, który z tych poglądów należałoby uznać za właściwy, Sąd (ponownie) zauważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (por. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21). Stąd też Sąd zgadza się z GINB, który to także wskazał na powyższe. Słusznie w efekcie wywiódł, że nieuwzględnienie w sprawie, w zastosowanym w niej trybie, posadowienia budynku mieszkalnego w części na działce skarżącego nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Stosując się do jednego z prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (co wykazał również GINB), PINB (a za nim [...]WINB) mógł bowiem uznać, że jest to kwestia regulowana przepisami prawa cywilnego i może być dochodzona przed sądem powszechnym, a nie na drodze administracyjnej (v. art. 231 Kodeksu cywilnego). Argumentację tę, prowadzącą (w trybie nadzorczym) do odmowy zastosowania z ww. powodu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 (np.) ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wzmacnia fakt, że stan powyższy, związany z usytuowaniem budynku mieszkalnego w części na działce skarżącego, jest wynikiem przeprowadzonej w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków (co może oznaczać, że w dacie budowy tego obiektu stan ten przedstawiał się inaczej).

W końcu, zdaniem Sądu, GINB prawidłowo rozważył zastosowanie w sprawie w I instancji art. 105 § 1 k.p.a. W tym kontekście, podzielając argumentację organu, Sąd dodatkowo zwraca uwagę na uzasadnienie uchwały z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w którym to NSA zwrócił uwagę, iż według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. "Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. "Przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy." W konsekwencji, zdaniem Sądu, trudno wywieść o rażącym naruszeniu prawa wobec zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku w sytuacji, gdy organ ten nie znalazł podstaw do nałożenia nakazów w oparciu o art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i uznał na tej podstawie, że brak jest stosunku materialno-prawnego "do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty".

Podsumowując, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby GINB przeprowadził wadliwie postępowanie w uruchomionym przez skarżącego trybie nadzorczym. Organ ten, prowadząc postępowanie i rozważając w jego toku kwestie m.in. sporne, miał na uwadze tryb, w jakim orzeka i prawidłową wykładnię rażącego naruszenia prawa. Nie naruszył w tym postępowaniu, kierując się regułami rządzącymi trybem stwierdzenia nieważności, przepisów regulujących postępowanie dowodowe; wydał decyzję zawierającą wszystkie wymagane treścią art. 107 k.p.a. elementy; w tym w sposób czytelny, z odniesieniem się do przepisów prawa materialnego znajdujących w sprawie głównej zastosowanie, wyjaśnił kwestie sporne – związane z naruszeniem prawa własności.

Uznając w konsekwencji decyzję tego organu za prawidłową, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.