Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 996/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art.61, art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Protokolant Referent Bartłomiej Maciak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Powiatowych w [...] (dalej również jako "ZDP") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), nakazującą ww. Zarządowi regulację powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]. Skorupki w Janowie L., po stronie prawej ciągu drogowego (czwarta studzienka licząc od skrzyżowania z ul. [...]), z powierzchnią nawierzchni jezdni oraz wyrównanie nawierzchni jezdni wokół tej studzienki, w terminie do dnia 29 sierpnia 2014 r.

– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonania obowiązku, zaś w części dotyczącej terminu jego wykonania uchylił przedmiotową decyzje i wyznaczył nowy termin na dzień 30 września 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 20 listopada 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego studzienki kanalizacji sanitarnej, umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - [...] w [...].

W wyniku przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2014 r. oględzin organ

I instancji ustalił, że w pasie ww. drogi znajduje się czynna studnia kanalizacji sanitarnej (czwarta licząc od skrzyżowania z ul. [...]). Pokrywa przedmiotowej studzienki jest widocznie odkształcona od poziomu jezdni. Krawędź pokrywy od strony skrzyżowania z ul. [...] jest zapadnięta, natomiast krawędź od strony drogi krajowej podwyższona w stosunku do poziomu jezdni. Asfalt - masa bitumiczna, którą otoczony jest właz do studni jest spękany i odkształcony.

W protokole z oględzin organ I instancji stwierdził, że odkształcenie pokrywy studni od poziomu jezdni wpływa zasadniczo na bezpieczeństwo ruchu kołowego, z czym zgodził się obecny podczas oględzin dyrektor ZDP.

Na podstawie informacji uzyskanych w toku postępowania od ZDP ustalono, że droga powiatowa nr [...] - ul. [...]. Skorupki została przekazana tej jednostce przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w T. protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 24 lutego 1999 r. Z posiadanych przez ZDP dokumentów wynika, że droga ta była budowana w latach 1988-1994. Z chwilą jej przejęcia posiadała nawierzchnię bitumiczną, a w ostatnim czasie nie były prowadzone żadne prace przy pokrywie studni.

W odpowiedzi na pismo PINB w [...] z dnia 16 grudnia 2013r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. poinformowało, że kanalizacja sanitarna w ciągu ww. drogi powiatowej została wybudowana w 1994 r. i oddana do eksploatacji w dniu 12 stycznia 1995 r. PGKiM nie wykonywało żadnych robót przy regulacji włazów studni. Włazy te były regulowane przy budowie drogi, która została wybudowana kilka lat po zakończeniu prac przy budowie kanalizacji sanitarnej.

W toku postępowania PGKiM zawiadomiło ponadto organ I instancji, że dokonało inspekcji telewizyjnej przedmiotowej studni kanalizacji sanitarnej, pod kątem szczelności. Podczas tej inspekcji nie ujawniono żadnych iniekcji wód gruntowych do studni, które mogłyby wpływać na zapadanie nawierzchni wokół studni. Nie stwierdzono również naruszenia konstrukcji studni i zapadania się kanału, na którym studnia jest posadowiona. Ustalono ponadto, że kręgi betonowe studni, rury włączone do studni oraz płyta nastudzienna nie są uszkodzone. Zdaniem PGKiM stan studni nie wpływa na zachowanie się nawierzchni jezdni, a uszkodzenia nawierzchni jezdni wokół włazu studni wynikają wyłącznie z jakości podbudowy wokół włazu i natężenia ruchu kołowego (pismo z dnia 4 czerwca 2014 r., znak: [...]).

W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] regulację powierzchni przedmiotowej pokrywy studni kanalizacji sanitarnej z powierzchnią nawierzchni jezdni oraz wyrównanie nawierzchni jezdni wokół tej studzienki, określając termin wykonania tego obowiązku na dzień 29 sierpnia 2014 r. Organ I instancji uznał, że odkształcenie pokrywy od poziomu jezdni spowodowane zostało ruchem kołowym odbywającym się po ulicy [...]. Skorupki i zagraża bezpieczeństwu użytkowników tej drogi. (Ponadto – czego nie przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – Powiatowy Inspektor N. B. stwierdził, że przedmiotowa pokrywa studni kanalizacji sanitarnej niewątpliwie stanowi element drogi i jest innym urządzeniem związanym drogą, za który odpowiada zarządca, tj. ZDP w Janowie L.).

W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Dróg Powiatowych w [...] zarzucił jej:

1) błędną wykładnię art. 20 pkt. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej jako "u.d.p."), poprzez przyjęcie, że studnia kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]. Skorupki w Janowie L. stanowi element drogi i jest innym urządzeniem związanym z drogą, za które odpowiada zarządca drogi tj. Zarząd Dróg Powiatowych w [...];

2) naruszenie art. 66 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. poprzez nakazanie Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w [...] w sytuacji, gdy jej właścicielem jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], które jest odpowiedzialne za jej stan.

W oparciu o powyższe zarzuty strona odwołująca wniosła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], w celu nakazania regulacji powierzchni pokrywy przedmiotowej studni kanalizacji sanitarnej właścicielowi tego obiektu budowlanego tj. Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Dodatkowo ZDP wniósł o wstrzymanie biegu terminu wykonania nakazanej regulacji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, a w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, wydłużenie tego terminu o kolejne dwa miesiące.

Rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oraz prawidłowo wskazał adresata nałożonego obowiązku.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z treści art. 66 w związku z art. 61 Pr. bud. wynika, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego może zostać nałożony wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do przepisu art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Zgodnie z przekazaną organowi I instancji uchwałą nr [...] Rady P. J. z siedzibą w Janowie L. z dnia 26 stycznia 1999 r., Zarząd Dróg Powiatowych wykonuje obowiązki Zarządu Powiatu w szczególności w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg powiatowych określone szczegółowo w ustawie o drogach publicznych ( § 2 ww. uchwały). Z kolei w myśl art. 20 pkt. 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.

Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął, iż obowiązek regulacji pokrywy do poziomu jezdni [...] winien być nałożony na zarządcę drogi, czyli na Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, ponieważ niezależnie od faktu, iż inwestor inny niż zarządca drogi otrzymał pozwolenie na wykonywanie w pasie drogowym inwestycji, zarządca drogi nie jest zwolniony od utrzymywania pasa drogowego w odpowiednim stanie technicznym oraz zabezpieczenia i obsługi ruchu.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku. Z uwagi zaś na fakt, iż złożenie odwołania w ustawowym terminie - zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. - wstrzymuje wykonanie decyzji, a zachodzi prawdopodobieństwo dostarczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego po zakreślonym przez PINB w Janowie L. terminie, jednocześnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył w tym zakresie nowy termin na dzień 30 września 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że wydłużenie przedmiotowego terminu o kolejne dwa miesiące, o co wnosiła strona odwołująca, byłoby nieuzasadnione wobec stosunkowo niewielkiego zakresu nakazanych robót oraz bezspornego występowania zagrożenia w ruchu kołowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję ostateczną Zarząd Dróg Powiatowych w [...] wniósł o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu tych rozstrzygnięć w przypadku uznania, że "zostały one wydane bez powołania prawidłowej podstawy prawnej". Dodatkowo ZDP wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie tj. niewyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności związanego z własnością kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - [...] w [...] po prawej stronie ciągu drogowego (czwarta studzienka licząc od skrzyżowania z ulicą R.) oraz ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za jej stan techniczny, a także przyczyny "zużycia części powierzchni i podbudowy wokół włazu studni wraz z uszkodzeniem włazu nastudziennego i pierścienia włazowego" wewnątrz niej, błędna interpretacja przeprowadzonych dowodów;

2) art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia i możliwości uczestniczenia w inspekcji telewizyjnej wykonanej przez PGKiM w dniu 4 czerwca 2014 r. studzienki kanalizacyjnej na [...] oraz braku możliwości zweryfikowania jej poprawnego przeprowadzenia i odniesienia się do poszczególnych kwestii, w tym wyciągniętych z niej wniosków stanowiących podstawę zaskarżanych decyzji;

3) art. 8 k.p.a. poprzez istotną sprzeczność wniosków wyprowadzanych obecnie z całokształtu sprawy oraz rozumienia poszczególnych dowodów będących podstawą wydania zaskarżanej decyzji, a decyzją wydaną uprzednio (uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 2014 r.);

4) art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie na podstawie przeprowadzonych w sprawie dowodów za udowodnioną kwestię odpowiedzialności Zarządu Dróg Powiatowych w [...] za studzienkę umieszczoną w [...] będącą elementem kanalizacji sanitarnej oraz zobowiązanie do jej regulacji;

5) art. 107 § 1 k.p.a. (w skardze wskazaną jednostkę przepisu błędnie oznaczono jako "art. 107 ust. 1 k.p.a.") poprzez brak podania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz decyzji utrzymującej ją w mocy (tj. art. 61 ust. 1 i 2 Pr. bud.);

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 pkt 1 i 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. poprzez błędne ustalenie, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] jest właścicielem lub zarządcą studni kanalizacji sanitarnej i nakazanie mu regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy jej właścicielem jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] i to ono jest odpowiedzialne za jej stan oraz zarządzanie jako swój ustawowy obowiązek (m.in.

art. 2) wynikający z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.);

2) art. 20 pkt. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że studnia kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] ul. [...]. Skorupki w Janowie L. jest innym urządzeniem związanym z drogą, za które odpowiada zarządca drogi, tj. Z. L., w sytuacji, gdy studzienka ta jest elementem sieci kanalizacji sanitarnej nie związanej z drogą, a jej właścicielem jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] i to ono jest odpowiedzialne za jej stan oraz zarządzanie jako swój ustawowy obowiązek wynikający z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem i obowiązującymi przepisami, a ponadto zawiera wiele błędów i wad prawnych, i nigdy nie powinna zostać wydana w stosunku do Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. ZDP podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na jego wniosek, z uwagi na zapadnięcie się spornej pokrywy studni kanalizacji sanitarnej. W ocenie strony skarżącej takie zapadnięcie "może się (...) stać tylko w związku z zapadaniem się całej sieci kanalizacji, a w konsekwencji studzienki, bądź wykruszaniem jej elementów m.in. pierścienia włazowego związanego z upływem czasu bądź oddziaływaniem na nią ruchu drogowego". W tym przypadku odchylenie się krawędzi pokrywy studni od poziomu nawierzchni jezdni nastąpiło wskutek uszkodzenia włazu nastudziennego i pierścienia włazowego, co również doprowadziło do odkształcenie asfaltu z masy bitumicznej wokół tej studzienki (strona skarżąca powołała się w tej kwestii na pisma PGKiM z dnia 12 października 2013 r. oraz z dnia 21 listopada 2013 r.). Zdaniem ZDP, gdyby pierścień włazowy oraz właz studzienny były w dobrym stanie, sam ruch pojazdów po ulicy nie spowodowałby przechylenia i zapadnięcia całej studzienki, jak też odkształcenia oraz spękania jej nawierzchni.

Strona skarżąca podniosła również, że zgodnie z zgodnie z § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi należą do infrastruktury technicznej nie związanej z drogą. Zdaniem ZDP sieć kanalizacji sanitarnej jest zatem urządzeniem nie związanym z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przedmiotowa studzienka jest zaś elementem sieci kanalizacji sanitarnej (obiektu budowlanego), umieszczonej w jezdni [...], a jej pokrywa jest elementem studzienki. Właścicielem tego obiektu jest PGKiM w [...], a zatem nie ma żadnych przesłanek i podstaw ku temu, by obowiązek jego naprawy nakładać na ZDP. Zgodnie bowiem z art. 61 pkt 1 Pr. bud., to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, a przede wszystkim zapewniać, dochowując należytej staranności, spełnienie podstawowych wymagań w zakresie bezpiecznego użytkowania obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 25 czerwca 2014 r. w części utrzymanej w mocy nie naruszają bowiem prawa w stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie bądź stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem tych rozstrzygnięć jest obowiązek regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] – ul[...] w [...], po stronie prawej ciągu drogowego (czwarta studzienka licząc od skrzyżowania z ul. [...]), z powierzchnią nawierzchni jezdni oraz wyrównanie nawierzchni jezdni wokół tej studzienki. Przypomnieć należy, że obowiązek ten nałożony został na stronę skarżącą, tj. na Zarząd Dróg Powiatowych w [...], który na mocy § 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu J. z siedzibą w [...] z dnia 26 stycznia 1999 r., wykonuje w imieniu Zarządu Powiatu J. – będącego w myśl art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcą ww. drogi powiatowej –obowiązki w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg powiatowych określone szczegółowo w ustawie o drogach publicznych.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotowa pokrywa studzienki kanalizacji sanitarnej jest w nieodpowiednim stanie technicznym wyrażającym się w jej odkształceniu w stosunku do poziomu nawierzchni jezdni. Dodatkowo w nieodpowiednim stanie technicznym jest również masa bitumiczna wokół tej studzienki, która jest popękana i odkształcona. Bezsporne jest również, że zły stan techniczny tego urządzenia stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów na drodze, w której jest ono umieszczone, tj. [...]. Do wniosków tych organy obu instancji doszły przede wszystkim w oparciu o ustalenia z oględzin dokonanych w dniu 3 czerwca 2014 r.

Istota sporu sprowadza się natomiast do wskazania adresata obowiązku, który winien zostać wykonany, w celu przywrócenia prawidłowego stanu przedmiotowej studzienki.

Rozstrzygając tę kwestię w pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowy obowiązek został nałożony na stronę skarżącą w oparciu o dyspozycję art. 66 ust. 1 Pr. bud. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Powołany artykuł został zamieszczony w rozdziale 6 ustawy Pr. bud. "Utrzymanie obiektów budowlanych" i przewiduje określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Innymi słowy przepis ten - w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie wywiąże się z ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym - uprawnia właściwy organ do odpowiedniej (przewidzianej ustawą) ingerencji, umożliwiającej ich wyegzekwowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2725/00 stwierdził, że przepis art. 66 Pr. bud. nie tworzy dla obiektu lub jego zarządcy nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność.

Art. 66 Pr. bud. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z tych przesłanek. Nie muszą one wystąpić łącznie. Adresatami decyzji są zaś – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie (por. A. Kosicki: Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Lex 2014).

W niniejszej sprawie nałożony przez organy na mocy omawianego przepisu obowiązek, jak już wyżej wskazano, obejmował regulację powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej z powierzchnią nawierzchni tej jezdni oraz wyrównanie nawierzchni wokół tej studzienki.

Stwierdzić należy, że pokrywa studni kanalizacji sanitarnej stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud., tj. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Specyficzny charakter przedmiotowego urządzenia wynika z faktu, iż z jednej strony stanowi ono element studni kanalizacji sanitarnej, a tym samym – pośrednio – sieci kanalizacyjnej. Z drugiej jednak strony pokrywa studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w pasie drogowym stanowi jednocześnie element (fragment, wypełnienie) nawierzchni tej drogi o określonej powierzchni, którego prawidłowe umiejscowienie w sposób dostosowany do reszty nawierzchni przekłada się na stan techniczny całej drogi oraz na bezpieczeństwo jej użytkowania.

W związku z powyższym należy przyjąć, że pokrywa studzienki kanalizacji, w przypadku, gdy jest umiejscowiona w pasie drogowym, stanowi nie tylko urządzenie związane z siecią kanalizacyjną (zabezpieczające studnię kanalizacyjną), ale jest również – jak słusznie uznały organy obu instancji –urządzeniem związanym z drogą, będąc w istocie fragmentem jej nawierzchni. Nie budzi zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie nieprawidłowy stan techniczny przedmiotowej pokrywy, wynikający z jej odkształcenia i odchylenia względem powierzchni jezdni, przekładał się na zły stan techniczny drogi, powodując dodatkowo zagrożenie dla ruchu kołowego pojazdów, a w konsekwencji zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia. Przywrócenie prawidłowego stanu technicznego spornej pokrywy ma zatem w istocie na celu przywrócenie możliwości prawidłowego użytkowania drogi i w tym sensie odnosi się do drogi jako obiektu budowlanego, a nie do sieci kanalizacyjnej, na prawidłowe funkcjonowanie której pozostaje ono bez wpływu. Z tych względów uznać należy, że zasadnie przedmiotowy obowiązek, umocowany w art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., a dodatkowo – co pominięto w podstawie prawnej decyzji organu I instancji – również w pkt 1 tego przepisu, został nałożony na zarządcę drogi, a dokładnie mówiąc na jednostkę budżetową, która w imieniu zarządcy drogi (tj. Zarządu P. J. - art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), stosownie do § 2 załączonej do akt sprawy uchwały nr [...] Rady P. J. z siedzibą w [...] z dnia 26 stycznia 1999 r., wykonuje obowiązki w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg powiatowych określone szczegółowo w u.d.p. Przekonanie to dodatkowo wzmacnia fakt, iż z dyspozycji powołanego przez organy art. 20 pkt 4 u.d.p. wynika wprost, że do obowiązków zarządcy drogi w tym zakresie należy utrzymanie urządzeń związanych z drogą, a za takie urządzenie – jak już wyżej wykazano – należy w tym przypadku uznać sporną pokrywę studzienki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego, a dokładnie art. 20 pkt 4 u.d.p., co miało wynikać z błędnego zakwalifikowania spornej pokrywy studzienki jako urządzenia związanego z drogą oraz art. 61 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., wynikające – w ocenie ZDP – z nakazania mu regulacji urządzenia, którego nie jest on właścicielem lub zarządcą, należy uznać za pozbawione racji. Ponownie podkreślić należy, że pokrywa studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w pasie drogowym, będąc niezbędnym w danym miejscu elementem (wypełnieniem) nawierzchni jezdni, stanowi w tym sensie urządzenie związane z drogą, nawet jeśli jest to pokrywa studni kanalizacji sanitarnej, której związek z drogą – odmiennie niż w przypadku studni kanalizacji deszczowej – nie opiera się dodatkowo na funkcji odprowadzania wód opadowych. W tym miejscu należy zauważyć, że powołany w skardze § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wyłącza z grupy urządzeń związanych z drogą "przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi", a nie całą sieć kanalizacji sanitarnej. Przepis ten nie sprzeciwia się zatem uznaniu pokrywy studzienki kanalizacyjnej za urządzenie związane z drogą. Obowiązek przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego tego urządzenia, w sytuacji, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – zmierza do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania drogi, należy zatem do zarządcy drogi, mieszcząc się w powierzonych mu obowiązkach z zakresu prawidłowego utrzymania drogi. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że tym bardziej do obowiązków tych należy naprawa asfaltu (masy bitumicznej) wokół studzienki. Zatem zobowiązując Zarząd Dróg Powiatowych w [...] do regulacji spornej pokrywy studzienki w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] - [...] w [...] oraz naprawy asfaltu wokół tego urządzenia organy prawidłowo określiły adresata przedmiotowego obowiązku.

Ubocznie wyjaśnić wypada, że dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii nie miało znaczenia ustalenie przyczyn złego stanu technicznego przedmiotowej pokrywy studzienki kanalizacji. Zbędne były zatem rozważania co do tego, czy odkształcenie względem reszty nawierzchni jezdni wynikało z użytkowania drogi (ruchu kołowego pojazdów). W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada bowiem przyczyn złego stanu technicznego obiektu ani tego, kto ponosi za ten stan odpowiedzialność (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07, LEX nr 508470).

Z tego też względu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie przesądza kwestii odpowiedzialności finansowej z tytułu kosztów nakazanej naprawy (regulacji) pokrywy studzienki kanalizacyjnej.

Niezasadne są również zarzuty skargi wskazujące na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Organy przeprowadziły bowiem w niniejszej sprawie rzetelne postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Kontrolowane decyzje obu instancji nie naruszają przy tym zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zamierzonego skutku nie może ponadto odnieść zarzut dotyczący niezapewnienia stronie skarżącej w sposób prawidłowy czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Strona ta miała bowiem zapewniony udział we wszystkich czynnościach dowodowych, w tym we wszystkich trzech przeprowadzonych w niniejszej sprawie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] oględzinach (z dnia 4 grudnia 2013 r., 6 lutego 2014 r. oraz 3 czerwca 2014 r.). Kwestionowany przez ZDP brak udziału w dokonanej przez PGKiM w [...] inspekcji telewizyjnej studni kanalizacyjnej, na której umiejscowiona jest sporna pokrywa (o której to inspekcji ww. Przedsiębiorstwo poinformowało organ I instancji w piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r.), wynikał zaś z faktu, iż czynność ta nie stanowiła dowodu zleconego przez organ, lecz została przeprowadzona przez PGKiM (uznane przez organy za stronę przedmiotowego postępowania), we własnym zakresie. Jako dowód dopuszczono zaś jedynie pismo PGKiM przedstawiające ustalenia poczynione podczas tej inspekcji. Pismo to zostało natomiast dołączone do akt sprawy, do których strona skarżąca miała zapewniony wgląd i mogła ustosunkować się do treści tego dokumentu na każdym etapie postępowania.

Jedyna wada zaskarżonej decyzji wynika z błędu w podstawie prawnej wskazanej w komparycji utrzymanej nią w mocy (w zakresie dotyczącym nałożonego obowiązku) decyzji pierwszoinstancyjnej, w której – jak już wcześniej wskazano – bezzasadnie wobec ustalonych okoliczności faktycznych pominięto – obok pkt 3 ust. 1 art. 66 Pr. bud. – pkt 1 tego przepisu oraz całkowicie bezpodstawnie wskazano na jego zastosowanie w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud., z którym art. 66 ust. 1 Pr. bud. nie koresponduje (przepis art. 51 reguluje tzw. tryb naprawczy mający zastosowanie do wykonywanych robót budowlanych). Opisane naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 k.p.a. pozostawało jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Końcowo podnieść należy, że zasadnie organ nadzoru budowlanego II instancji dokonał zaskarżoną decyzją – w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – korekty decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł w tym zakresie ponownie co do istoty sprawy, wyznaczając nowy termin. Określając termin, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Pr. bud., organ winien bowiem mieć na uwadze, by był on realny dla zobowiązanej strony (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 89/13, LEX nr 1330044). Tymczasem termin zakreślony przez organ I instancji na dzień 29 sierpnia 2014 r., wobec orzekania przez organ odwoławczy dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r., upływał zaledwie dwa dni po uzyskaniu przez przedmiotowe rozstrzygniecie waloru ostateczności (a tym samym wykonalności). Wyznaczenie na etapie postepowania odwoławczego nowego terminu na dzień 30 września 2014 r. było zatem konieczne, przy czym Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedłużenie przedmiotowego terminu – zgodnie z wnioskiem ZDP – o 2 miesiące, nie znajdowało uzasadnienia wobec stosunkowo niewielkiego zakresu nakazanych czynności oraz faktu, iż są one niezbędne dla wyeliminowania istniejącego zagrożenia w ruchu kołowym pojazdów.

Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.