Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SAB/Po 2/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 § 1, art. 35
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 2, art. 29 ust. 3, art. 29 ust. 4, art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Dnia 1 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko ( spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu w przedmiocie niewykonania zjazdu z drogi powiatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2012 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu wydał decyzję nr [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora - M. M. (zwanego dalej skarżącym) o uzgodnieniu lokalizacji zjazdu publicznego z działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica, gmina Rokietnica na drogę powiatową nr [...] Napachanie - Złotkowo w miejscu przedstawionym na dołączonym do decyzji planie sytuacyjnym, z uwzględnieniem warunków wskazanych w ww. decyzji.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] grudnia 2013r., znak: [...] skarżący wezwał organ do wykonania robót budowlanych poprzez wykonanie zjazdu publicznego z działki o nr ewid. [...] zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica, gmina Rokietnica na drogę powiatową nr [...] Napachanie - Złotkowo w miejscu przewidzianym na dołączonym do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 2012r. planie sytuacyjnym, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych dotyczących przebudowy elementów drogi powiatowej nr [...] w miejscowości Rokietnica, przeprowadzonych na podstawie zamówienia nr [...] do stanu zgodnego z prawem.

Odpowiadając na powyższe wezwanie Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu, działający w imieniu Zarządu Powiatu Poznańskiego w piśmie z dnia [...] stycznia 2014r., poinformował skarżącego, iż na odcinku drogi powiatowej nr [...] zlokalizowanym w miejscowości Rokietnica przy działce nr [...] w czwartym kwartale 2013r. prowadzona była zgodnie z zamówieniem nr [...] przebudowa elementów drogi powiatowej. Przedmiotowe prace były prowadzone na podstawie uproszczonego planu sytuacyjnego, na którym wskazano zakres i miejsce prowadzenia prac. Przed przystąpieniem do przetargu zinwentaryzowano stan istniejący, również ze względu na konieczność wskazania i określenia ilości zjazdów istniejących, podlegających pracom budowlanym. Wyłoniony w przetargu wykonawca przystąpił do wykonania robót budowlanych, zgodnie ze zleceniem i otrzymaną dokumentacją. Jednakże na podstawie dokumentacji nie została przewidziana budowa zjazdu na przedmiotową nieruchomość. Powyższy fakt wynika ze stanu istniejącego na czas tworzenia inwentaryzacji, mianowicie nie stwierdzono w tym czasie istnienia zjazdu z nieruchomości o nr [...].

W dniu [...] października 2012r. skarżący uzyskał zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z działki nr [...] w trybie przewidzianym w art. 29 ustawy o drogach publicznych w formie decyzji administracyjnej nr [...]. Na podstawie tej decyzji skarżący został poinformowany o warunkach technicznych oraz obowiązkach, jakie adresat decyzji powinien spełnić, aby mógł wybudować zjazd publiczny w pasie drogowym drogi powiatowej. Skarżący jednak nie przystąpił do realizacji powyższej decyzji, przed przystąpieniem do przebudowy odcinka drogi powiatowej nr [...], zgodnie ze wskazanym wyżej zamówieniem. W ocenie organu administracji publicznej, aby wybudować zjazd w pasie drogi powiatowej nr [...] należało dokonać określonych czynności, wskazanych w decyzji lokalizacyjnej nr [...].

W dniu [...] lutego 2014r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie skarżącego z dnia [...] lutego 2014r. na bezczynność Zarządu Powiatu Poznańskiego w zakresie wykonania robót budowlanych poprzez (a) zaniechanie wykonania zjazdu publicznego z działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica, gmina Rokietnica na drogę powiatową nr [...] Napachanie - Złotkowo, bądź też (b) zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wykonania powyższego zjazdu. Skarżący wskazał między innymi, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji wskazującego, że wybudowanie zjazdu przysługiwało jedynie na warunkach określonych w decyzji lokalizacyjnej nr [...] i że budowa tego zjazdu może nastąpić wyłącznie poprzez wykonanie obowiązków w niej wskazanych. Tym samym organ uznał, że nie posiada obowiązku podjęcia jakichkolwiek działań w celu budowy lub przebudowy zjazdu. Stanowisko takie, zdaniem skarżącego, jest niezgodne z obowiązującym prawem. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości, że sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W dniu [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia Zarządowi Powiatu Poznańskiego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Poznaniu wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2013r., poz. 260 ze zm.) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Organ wskazał, że decyzja ta jest wydawana na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych do pasa drogowego, a nie z urzędu dla zarządcy drogi. Przy czym w ciągu drogi powiatowej nr [...] przy działce nr ewid. [...] przed przystąpieniem do prac budowlanych zlokalizowany był chodnik. W związku z powyższym nie było możliwości wjazdu na przedmiotową nieruchomość. Nadto przedmiotowa działka nie była skomunikowana z drogą powiatową nr [...]. Na całej długości nieruchomości zlokalizowany był chodnik wyniesiony ponad poziom nawierzchni na około 12 cm.

Słusznym jest twierdzenie, że aby wybudować zjazd w pasie drogi powiatowej nr [...] należy wypełnić postanowienia określone decyzją lokalizacyjną nr [...], w której między innymi narzucono konieczność dostosowania spadków uzgodnionego zjazdy istniejącego chodnika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło, iż pismo - zażalenie na bezczynność - nie kwalifikuje się do postępowania administracyjnego wskazując, że na podstawie art. 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej określanej jako "k.p.a."), przepisy postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie do postępowań przed organami administracji publicznej w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie sytuacji braku załatwienia sprawy w terminie, gdzie przez sprawę w myśl art. 35 k.p.a. rozumie się tylko sprawy zakończone poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Organ II instancji wskazał, że skarżący złożył zażalenie na niewykonanie przez organ zjazdu, czyli niewykonanie czynności faktycznej, a nie prawnej. Brak też jest, zdaniem organu, podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podkreśliło, że dnia [...] października 2012r. Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu wydał decyzję, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o uzgodnieniu lokalizacji zjazdu publicznego z działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica, gmina Rokietnica na drogę powiatową nr [...] Napachanie - Złotkowo w miejscu przedstawionym na dołączonym do decyzji planie sytuacyjnym, z uwzględnieniem warunków wskazanych we wskazanej decyzji. Organ wskazał, że żadne inne postępowanie administracyjne w ww. sprawie się nie toczyło.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Powiatu Poznańskiego w zakresie wykonania robót budowlanych poprzez brak wykonania zjazdu publicznego z działki o nr ewid. [...] zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica, gmina Rokietnica na drogę powiatową nr [...] Napachanie - Złotkowo, bądź też nie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wykonania powyższego zjazdu. Skarżący zarzucił:

– istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 K.p.a. poprzez brak decyzji administracyjnej Zarządu Powiatu Poznańskiego w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu do drogi publicznej z działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica gmina Rokietnica na drogę powiatową nr [...] Napachanie-Złotkowo,

– istotne naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 115)) poprzez zaniechanie wykonania zjazdu bądź odmowę wykonania takiego zjazdu w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący wniósł o:

– zobowiązanie organu administracji publicznej - Zarządu Powiatu Poznańskiego w Poznaniu do wydania w zakreślonym terminie rozstrzygnięcia, w tym ewentualnie wydania decyzji odmawiającej wykonania zjazdu, bądź też wykonanie czynności, które nie zostały wykonane,

– stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

– zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wskazał, że pouczenie zawarte w treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. wskazujące, że skarżącemu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest rażącym naruszeniem prawa i stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu wskazał, że w dniu [...] października 2012r., a więc rok przed przystąpieniem przez Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu do przebudowy drogi skarżący uzyskał zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z działki o nr ewid. [...] w trybie przewidzianym art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w formie decyzji administracyjnej nr [...]. Organ nadmienił, że tryb ten przewidziano dla uzyskania zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. W przypadku skarżącego decyzja dotyczyła zgody na lokalizację i budowę zjazdu nieistniejącego na dzień wydania decyzji. Postanowieniami tej decyzji skarżący został poinformowany o warunkach technicznych oraz obowiązkach, jakie należy spełnić, aby móc wybudować zjazd publiczny w pasie drogowym drogi powiatowej. Organ zwrócił uwagę, że w punkcie 13 tej decyzji pouczono skarżącego o obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu, uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu oraz uzyskania zezwolenia Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu na prowadzenie robót w pasie drogowym.

r

Po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej skarżący - jako strona postępowania - nie przystąpił do wykonania decyzji w powyższym zakresie przed rozpoczęciem prac związanych z przebudową odcinka drogi powiatowej nr [...] zgodnie z zamówieniem nr [...]. W ocenie organu błędne jest twierdzenie skarżącego, że istniał na dzień przystąpienia do prac budowlanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu zjazd, o którym pisze skarżący skoro był on tylko przedmiotem decyzji lokalizacyjnej wydanej wyłącznie na wniosek skarżącego, która nie została zrealizowana i skarżący zjazdu nie wykonał. Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu nie wydał również zgody na zajęcie pasa drogowego w celu wybudowania zjazdu.

Organ wskazał, że aby wybudować zjazd w pasie drogi powiatowej nr [...] należy wypełnić wymogi określone decyzją lokalizacyjną nr [...].

Ponadto, organ zaznaczył, iż przedmiotowe pismo określane przez skarżącego jako zażalenie na bezczynność nie kwalifikuje się do trybu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 1 K.p.a. postępowanie administracyjne stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe również zażalenie w trybie art.37 K.p.a. może być zastosowane wyłącznie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ wskazał, że przez sprawę w myśl art. 35 K.p.a. rozumie się sprawy zakończone decyzją administracyjną. Tymczasem jak wynika z treści zażalenia i stanu faktycznego skarżący złożył zażalenie na niewykonanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu zjazdu, czyli na niewykonanie czynności faktycznej, a nie prawnej. Taka czynność nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie jest załatwiana decyzją administracyjną.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym zaprzeczył wszelkim twierdzeniom strony przeciwnej za wyjątkiem wyraźnie przyznanych. Wskazał, że pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowi powtórzenie stanowiska organu przedstawionego w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. [...] złożonego w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu i nie wnosi do sprawy żadnych nowych, istotnych okoliczności. Ponadto skarżący podniósł, że w toku wykonywania robót budowlanych zostały wybudowane zjazdy do innych działek znajdujących się na drodze powiatowej [...] , które to zjazdy wcześniej nie istniały. Fakt, że zarządca wypełnił nałożony przez art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek w stosunku do pozostałych działek, w sposób jednoznaczny zaprzecza argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia [...] stycznia 2015r. Działanie Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu w przedmiocie wykonania zjazdu z działki stanowiącej własność skarżącego stanowi zatem, bezprawne uchylanie się przez organ od ustawowego obowiązku. Powyższe świadczy ponadto o nierównym traktowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, a w konsekwencji naruszeniu konstytucyjnej zasady równości oraz kodeksowej zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Dokonując analizy sprawy należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. Organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., określanej jako "k.p.a."), jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego strona przed wniesieniem skargi na bezczynność powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Bezczynność występuje między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzi postępowanie, i pomimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3065/13) .

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy normatywne do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący bowiem dokonał czynności procesowych w przedmiocie bezczynności organów administracji publicznej zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a., wskazującym, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Skarżący zainicjował wszystkie etapy postępowania administracyjnego w niniejszym zakresie, a następnie - w ustawowym terminie - złożył skargę do tutejszego Sądu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu są dwa aspekty normatywne.

Pierwszy – zasadniczy aspekt - dotyczy obowiązku (lub też braku obowiązku) organu administracji publicznej dokonania określonych czynności w danej sprawie administracyjnej.

Drugi aspekt – w postaci negatywnych skutków prawnych dla organu administracji publicznej - może wystąpić dopiero w sytuacji, gdy na podstawie przepisów prawnych wchodzących w skład systemu prawnego okaże się, że istniał normatywny obowiązek określonego zachowania organów administracji publicznej, a pomimo tego obowiązku organ nie podjął określonej czynności. Powstanie wówczas problem dotyczący rodzaju odpowiedzialności prawnej organów za zaniechanie wykonania określonych czynności. W niniejszej sprawie będzie to problematyka bezczynności organu w sprawie administracyjnej w zakresie objętym skargą.

W aspekcie normatywnym, poza ww. przepisami prawnymi, podstawą prawną niniejszej sprawy jest ustawa z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. - określana jako "ustawa"). Bezsporne jest, że sprawy rozstrzygane w trybie tej ustawy są – co do zasady – sprawami administracyjnymi.

Wskazać należy, że ratio legis ustawy polega na zapewnieniu gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepisy art. 29 ustawy wprowadzają bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności (tak R. Stachowska, Komentarz do art. 29 ustawy o drogach publicznych, Wyd. Lex.el). Również powoływanie się na zasadę równości wobec prawa nie pozwala na uznanie, że "każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej" musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, LEX nr 745213). Przepisy ustawy bowiem takiej gwarancji nie zapewniają.

Na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

Natomiast, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Powyższe przepisy prawne regulują różnorodne okoliczności faktyczne, a w konsekwencji powyższego - także odmienne obowiązki organów administracji publicznej.

Wskazać należy, że normy prawne wyinterpretowane z treści przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy wskazują, biorąc pod uwagę zarówno zasady prawodawcze, jak i wykładnię celowościową, iż w przepisie art. 29 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy zawarte są samodzielne myśli pomiędzy którymi występują powiązania treściowe (por. § 54 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908). Ustawodawca – w art. 29 ust. 1 ustawy - nałożył bowiem na (a) właściciela lub (b) użytkownika nieruchomości, które są przyległe do drogi, administracyjnoprawny obowiązek zwrócenia się do organu administracji publicznej (zarządcy drogi) o wydanie decyzji administracyjnej o charakterze zezwalającym na (I) lokalizację zjazdu lub (II) przebudowę zjazdu.

Tak więc ograniczenie prawa własności, uregulowane w art. 29 ust. 1 ustawy, pozwala właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi wybudować lub przebudować zjazd samodzielnie, ale wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia budowy ani przebudowy zjazdu. Dlatego też należy rozumieć te czynności w języku potocznym. (R. Stachowska, Komentarz do art. 29 ustawy o drogach publicznych, Wyd. Lex.el). W związku z takim sposobem regulacji normatywnej nawet "utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jest jego przebudową, na którą należy uzyskać zgodę" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r., VI SA/Wa 943/06, LEX nr 255845). Zezwolenie w tym zakresie wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że inwestorowi niezadowolonemu z otrzymanej decyzji przysługuje środek zaskarżenia. Decyzja taka podlega również kontroli sądów administracyjnych. Przepisy art. 29 ustawy nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenie ma charakter uznania administracyjnego. Niemniej jednak przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 193/09, LEX nr 553465, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., III SA/Łd 21/10, LEX nr 670469, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, LEX nr 594986).

Tak więc dopiero w sytuacji (a) budowy lub (b) przebudowy drogi (I) budowa zjazdów lub (II) przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do obowiązków zarządcy drogi. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy znajdzie więc zastosowanie w sytuacji, gdy został wybudowany lub przebudowany zjazd i czynność ta została dokonana przez (a) właściciela lub (b) użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Celem tej regulacji prawnej jest obowiązek nałożony na zarządcę drogi (I) budowy zjazdów lub (II) przebudowy zjazdów dotychczas istniejących.

Aby odpowiedzieć na pytanie dotyczące obowiązku/braku obowiązku organu administracji publicznej do (I) budowy zjazdów lub (II) przebudowy zjazdów należy dokonać interpretacji norm prawnych wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Obowiązek ten, unormowany w art. 29 ust. 2 ustawy, należy do zarządcy drogi ale wyłącznie w sytuacji, gdy jest dokonywana (a) budowa lub (b) przebudowa drogi , która powoduje konieczność (I) budowy zjazdów lub (II) przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. Celem tego rozwiązania normatywnego jest ww. obowiązek nałożony na zarządcę drogi w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi dokonał określonych czynności prawnoprocesowych w postaci m.in. złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu, a także, poniósł koszty związane z budową lub przebudową zjazdu zgodnie z treścią decyzji uzgadniającej lokalizację zjazdu.

Na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Natomiast, art. 29 ust. 4 ustawy stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 ustawy).

Tak więc powyższe kryteria muszą zostać spełnione oraz zjazd ten musi istnieć aby zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy.

Podkreślić należy, że decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie dnia 9 października 2012 r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego z działki o nr. ewidencyjnym [...] na drogę powiatową nr [...] zawiera także obowiązek - nałożony na jej adresata - spełnienia określonych warunków i to zarówno o charakterze formalnoprawnym (m.in. w postaci obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu, uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu oraz uzyskania zezwolenia Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu na prowadzenie robót w pasie drogowym), jak też w zakresie wymogów dotyczących nawierzchni (poprzez wskazanie szerokości nawierzchni na granicy działki inwestora, czy też konieczności utwardzenia nawierzchni zjazdu kostką brukową).

W niniejszej sprawie skarżący nie zrealizował decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego z działki o nr. ewidencyjnym [...] na drogę powiatową nr [...]. Dlatego też - z uwagi na brak istniejącego zjazdu na teren nieruchomości należącej do właściciela znajduje zastosowanie norma prawna wyinterpretowana z treści przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, a nie z treści przepisu art. 29 ust. 2 ustawy. W konsekwencji powyższego odmienne będą, zarówno w aspekcie powinności organu administracji publicznej, jak i skutków prawnych, konsekwencje zaniechania (a) wykonania zjazdu publicznego lub ewentualnie (b) wydania decyzji negatywnej w tym przedmiocie.

Tutejszy Sąd uznaje, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy. Dlatego też, w konsekwencji powyższego organy administracji publicznej zachowały się zgodnie z ich obowiązkami prawnoprocesowymi i rozstrzygnięcia administracyjne w sprawie zostały w terminie wydane.

Zarówno z treści samego wniosku, materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej jak też z treści decyzji administracyjnej bezspornie wynika, że nieruchomość położona na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości Rokietnica, gmina Rokietnica nie posiadała zjazdu publicznego. Z materiału dowodowego wynika, że powyższa nieruchomość, która jest przyległa do drogi nie posiadała zjazdu, gdyż na całej długości działki położony był chodnik z kostki brukowej. Ponadto, droga ta nie była przewidziana także w projekcie załączonym do dokumentacji związanej z przetargiem nieograniczonym nr [...]. Natomiast, bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje bezsporna okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych przez przedsiębiorstwo wykonujące wymianę krawężnika oraz chodnika, a następnie także zjazdów. Sam fakt rozpoczęcia robót budowlanych przez przedsiębiorstwo wykonujące wymianę krawężnika oraz chodnika, a następnie także zjazdu m.in. na teren nieruchomości skarżącego, przy (jak wynika z dokumentacji przedłożonej do akt administracyjnych oraz oświadczenia w trakcie rozprawy dnia 26 marca 2015 r.) braku jakichkolwiek podstaw do wykonania zjazdu na tern posesji skarżącego nie wywołuje po stronie skarżącego prawa podmiotowego do domagania się od organu administracji publicznej określonego zachowania tj. (a) wybudowania przedmiotowego zjazdu lub (b) wydania decyzji negatywnej w tym zakresie.

Podkreślić należy, ze organ administracji publicznej miał obowiązek - w aspekcie procesowym - do reakcji na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wydania decyzji na lokalizację zjazdu. Z tego formalnego obowiązku organ wywiązał się w dniu [...] stycznia 2012 r. (wydając decyzję negatywną), jak też w dniu [...] października 2012 r. (wydając decyzję pozytywną w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego po uprzednim wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012r.). Po tym okresie nie zaistniały jakiekolwiek inne przesłanki normatywne do wydania kolejnej decyzji administracyjnej lub też skutkujące obowiązkiem faktycznego wykonania zjazdu na teren nieruchomości skarżącego.

Podkreślić też należy, że skarżący z treści pozytywnej dla niego decyzji z dnia [...] października 2012 r. posiadał wiedzę w zakresie istnienia, przy uwzględnieniu wniosku skarżącego, określonych obowiązków. Był także informowany o normatywnej możliwości złożenia środka zaskarżenia od powyższej decyzji. Jednakże z tego procesowego uprawnienia nie skorzystał.

Ponadto, w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 29 ustawy w aspekcie – powoływanego przez skarżącego - orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r. podkreślić należy, że powyższe orzeczenie wydane zostało na podstawie odmiennego stanu faktycznego . W powołanej sprawie Sąd ten wskazał, że wykonanie zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną organu - zarządcy drogi. Jednakże odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie gdyby ustawodawca przewidział inną formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zarządcy drogi wykonania zjazdu w warunkach art. 29 ust. 2 tejże ustawy, to zapewne uregulowanie takie zamieściłby w odrębnej jednostce redakcyjnej, czego nie uczynił. Z powyższego wynika, że skoro uregulowanie w przedmiocie obowiązku zarządcy drogi wybudowania zjazdu zamieszczone jest w ustępie drugim tego samego przepisu art. 29 ustawy, to niewątpliwie wiąże się z treścią ustępu 1 tego artykułu. Nie można rozumieć treści ustępu drugiego tego samego przepisu w całkowitym oderwaniu od ustępu pierwszego tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, LEX nr 1107717). Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję do ponownego rozpoznania - wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organy administracyjne nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. W szczególności organy nie ustaliły, czy późniejszy podział działki na działki ewidencyjne, w wyniku którego to podziału powstała działka, która nie miała zapewnionego zjazdu do drogi publicznej nastąpił jeszcze w związku z budową czy przebudową drogi, co powodowałoby powstanie obowiązku zarządcy drogi do wybudowania zjazdu do tej działki, czy też późniejszy podział i powstanie działki jest wynikiem podziału geodezyjnego dokonanego na wniosek właścicieli czy współwłaścicieli nie będącego konsekwencją budowy czy przebudowy drogi w celu zajęcia niektórych działek pod modernizację drogi, co z kolei nie wskazywałoby na obowiązek zarządcy drogi z art. 29 ust. 2 ustawy.

Sąd po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy uznał, że brak jest normatywnych podstaw do stwierdzenia, że organ instancji publicznej był w stanie bezczynności w sprawie.

Z tego względu skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P. p.s.a.