Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1036/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73  ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi W. P. i M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta R., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto R. prawa własności nieruchomości położnej w R., obręb [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną – ul. [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Miejski Zarząd Dróg w R. wnioskiem z dnia 17 maja 2011 r. wystąpił o stwierdzenie przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miasta R. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto R. działki nr [...] i wskazał, że wprawdzie przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności jednostki samorządu terytorialnego, jak również zajęta była pod drogę publiczną lokalną miejską – ul. [...], jednak nie została spełniona ostatnia z przesłanek wynikających z treści art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), tj. nie wykazano, że droga ta pozostawała we władaniu Gminy Miasta R. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie ustalono bowiem, że droga jest w części niezagospodarowana, pokryta żwirem, a jej szerokość wynosi 2,5m bez chodników, bez utwardzonych poboczy i krawężników. Obecni na rozprawie właściciele nieruchomości oświadczyli, że w dniu 31 grudnia 1998 r. dz. nr [...] nie miała znamion drogi i nie istniała w stanie takim, jak w chwili obecnej. Jej utwardzenia żwirem dokonali w 2002 r. właściciele nieruchomości wraz z innymi mieszkańcami. Ponadto ani na dzień 31 grudnia 1998 r., ani też obecnie, Miasto R. nie dokonywało odśnieżania drogi ani koszenia trawiastych poboczy. Z kolei wnioskodawca oświadczył, że władztwo nad nieruchomością wynikało z faktu, że działka nr [...], na której urządzona była jezdnia, objęta była ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej. Zdaniem organu, z powyższych oświadczeń, jak również z oględzin nieruchomości nie wynika, aby Gmina Miasta R. utrzymywała wydzielona działkę gruntu znajdującą się w granicach pasa drogowego ul. [...], a zatem nie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do stwierdzenia, w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nabycia przez Gminę Miasto R. własności przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek odwołania Gminy Miasta R., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. i stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odwołująca się Gminę własności przedmiotowej działki. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Jak bowiem wynika z akt administracyjnych działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych. Ponadto na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. W aktach sprawy znajduje się ponadto mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 marca 2010 r. z naniesioną granicą pasa drogowego oraz pieczęcią informującą, iż przebieg granicy pasa drogowego ul. [...] jest zgodny ze stanem faktycznym w terenie na dzień 31 grudnia 1998 r., a w tej dacie działka nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...]. Przedmiotowa działka w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła zatem pas drogowy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm. ze zm.). Odnosząc się do kwestii władztwa publicznoprawnego organ wskazał, że z akt sprawy, w tym polisy PZU S.A. ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej związanej z wykonywaniem funkcji zarządu dróg będących w administracji Miasta R., a obowiązującej od [...] lutego 1998 r. do [...] lutego 1999 r. wynika, że na ul. [...], a tym samym i nad przedmiotową nieruchomością, sprawowane było władztwo publicznoprawne przed dniem 31 grudnia 1998 r. oraz po tym dniu. Z metryki ul. [...] z 1996 r. wynika ponadto, że ulica ta posiada oświetlenie oraz uzbrojenie inżynierskie w postaci wodociągu, gazociągu, kanalizacji i przewodów komunikacyjnych. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energie elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności świadczą o spełnieniu w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. P. i M. P. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że jednostka samorządu terytorialnego wykonywała jakiekolwiek władztwo nad działką nr [...]. Utwardzenia ulicy dokonali bowiem właściciele nieruchomości sąsiednich, natomiast znajdujące się na nieruchomości części instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej stanowią część infrastruktury technicznej związanej z zabudową mieszkaniową znajdująca się na nieruchomościach sąsiednich. Inwestycje te były realizowane częściowo, w czynie społecznym, przez okolicznych mieszkańców i nie miały żadnego związku z drogą wskazywaną jako ul. [...]. Skarżący wskazali ponadto, że nie wyrazili zgody na podział dz. nr [...], a mimo tego wydzielono z niej działkę nr [...], choć nigdy nie stanowiła ona drogi publicznej. Skarżący podnieśli, że nie mieli również możliwości zapoznania się treścią sporządzonej mapy przed wszczęciem niniejszego postępowania, stąd nie powinna ona wywoływać dla niech negatywnych skutków. Wskazali również, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano, aby część dz. nr [...] miała stanowić drogę. Ponieważ gmina nie wykazywała władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, jej właściciel nie rościli sobie również prawa do odszkodowania z tytułu zajęcia gruntu na cele publiczne. Ul. [...] nie sięgała do ul. [...], a ograniczała się do końca dz. nr [...] (obecnie nr [...]). Dla połączenia tej drogi z ul. [...], Gmina R. nabyła dz. nr [...]. Na dowód powyższego, skarżący przedłożyli mapę przedmiotowego terenu z dnia 22 sierpnia 1996 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz

3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. P. i M. P., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać ponadto należy, że droga – ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] (po podziale [...]) –zaliczona została do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, zaliczająca ww. drogę do kategorii dróg lokalnych miejskich. Droga ta następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. [...] faktycznie posadowiona była na działce nr [...] i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionują w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony, podnosząc że działka ta nie stanowiła drogi publicznej i nie była objęta publicznoprawnym władaniem.

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), jak trafnie zauważył Minister, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, pasem drogi jest natomiast wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w przepisie tym ustawodawca analogicznie jak "pas drogi" zdefiniował pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji.

W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującymi stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są: mapa z projektem podziału nieruchomości, m.in. dz. nr [...] na działki: nr [...] o pow. [...] ha (dr - droga) oraz nr [...] o pow. [...] ha (B Ps), przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 marca 2010 r. pod nr [...], na której znajduje się adnotacja, że przebieg granic pasa drogowego ul. [...] zgodny jest ze stanem faktycznym w terenie na dzień 31 grudnia 1998 r.; wypis z rejestru gruntów dla dz. nr [...] (później dz. nr [...]) sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że część tej działki o pow. [...]ha stanowi drogę. Powyższe potwierdzają również zapisy księgi wieczystej dla działki nr [...], w której jako sposób korzystania z nieruchomości wskazano "pastwisko, droga". Dokumenty te, zdaniem Sądu, potwierdzają, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła pas drogowy, zdefiniowany w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Powyższych ustaleń nie może podważyć załączony do skargi wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1996 r., bowiem przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) istotny jest stan nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. Również znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Urzędu Miasta R. Wydziału Architektury i Geodezji z dnia 12 marca 1997 r., na które powołują się skarżący, nie świadczy, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną. Wręcz przeciwnie, w piśmie tym wskazano jedynie, że podział działki nr [...] (z której następnie powstała dz. nr [...], a później nr [...]) na trzy działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową będzie możliwy pod warunkiem zapewnienia dojazdu do nowoutworzonych działek. Taki dojazd stworzyła m.in. ul. [...].

Skoro więc przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r., jak wynika z ww. dokumentów, stanowiła część ul. [...], uznać należało, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla spełnienia tej przesłanki istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta (działająca w tym wypadku przez Miejski Zarząd Dróg w R.) wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13; z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13; https://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, powyższego domniemania nie może obalić oświadczenie skarżących dotyczące bieżącego utrzymywania przez nich działki nr [...] oraz poczynienia nakładów na tę nieruchomość. Podejmowanie przez skarżących prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż czynności takie przez Gminę R. były wykonywane zarówno przed, jak i po dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy polisa PZU S.A. z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem funkcji zarządu dróg będących w administracji Miasta R., a obowiązującej od 10 lutego 1998 r. do 9 lutego 1999 r. Polisa ta obejmowała zatem również ul. [...], a tym samym nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne przed dniem 31 grudnia 1998 r. oraz po tym dniu. Z metryki ul. [...] z 1996 r. wynika ponadto, że ulica ta posiada oświetlenie oraz uzbrojenie inżynierskie w postaci wodociągu, gazociągu, kanalizacji i przewodów komunikacyjnych, co zdaniem Sądu również świadczy o sprawowaniu przez Gminę R. władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Powyższe dokumenty wskazują, że to podmiot publicznoprawny, a nie byli właściciele nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie ul. [...].

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną lokalną miejską (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miasta R., na obszarze której jest położona. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut skargi naruszenia tego przepisu.

Również bezpodstawny jest zarzut, że skarżący nie mieli możliwości zapoznać się z treścią mapy z projektem podziału m.in. przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, skarżący zawiadamiani byli o wszelkich czynnościach organu, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 26 maja 2011 r.) poprzez doręczenie decyzji obu instancji. Organy informowały przy tym skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jak również Wojewoda [...] przeprowadził rozprawę administracyjną, w której skarżący uczestniczyli.

Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nieprzyznania byłym właścicielom odszkodowania za przejęty grunt, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczyło decyzji komunalizacyjnej.

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.