Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2476/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 pkt 14; art. 10 ust. 2; art. 20 ust. 3; art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 31, pkt. 34, pkt 35 i pkt 36
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 36 pkt a ppkt IV; art. 39 ust. 2 i ust. 3; art. 90 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") utrzymująca w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej: "Kierownikiem Biura") w sprawie płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Z. W. złożył w dniu 14 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2012 zaznaczył "wniosek kontynuacyjny" w ramach:

1) Pakietu 2 – "Rolnictwo ekologiczne": wariant 2.3 – "Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności)" na powierzchni 6,45 ha oraz wariant 2.10 – "Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania)" na powierzchni 4,01 ha, a także

2) Pakietu 3 – "Ekstensywne trwałe użytki zielone": wariant 3.1.1 – "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach" na powierzchni 6,38 ha.

W dniu 17 grudnia 2012 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie wnioskodawcy, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych o numerze [...], zaś w dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, z której sporządzono raport o numerze [...].

W trakcie kontroli stwierdzono, iż na działce rolnej A, użytkowanej jako łąka trwała, na powierzchni 0,15 ha nie wykonano koszenia (kod nieprawidłowości DR52), zaś na działce rolnej C rolnik nie prowadził produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną (kod nieprawidłowości E6), jak również nie prowadził wypasu w okresie wegetacyjnym lub nie dokonał wykaszania w terminie do 31 lipca (kod nieprawidłowości E4 w zakresie wariantu 2.3). Stwierdzono także, iż na działce C, na powierzchni 0,15 ha, rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta (kod nieprawidłowości N.04.1).

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. o numerze [...], Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 7.218,00 zł, z tytułu: Pakiet 2, wariant 2.10 – "Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania)", za powierzchnię 4,01 ha oraz odmówił przyznania płatności z tytułu: Pakiet 2, wariant 2.13 oraz Pakiet 3, wariant 3.1.1.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 1 czerwca 2013 r., Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] września 2013 r. o numerze [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania płatności w Pakiecie 2, wariant 2.3 oraz w Pakiecie 3, wariant 3.1.1.

W uzasadnieniu organ zaprezentował stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie. Następnie wskazał, iż w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego wykryto nieprawidłowości na działkach rolnych A i C. Stwierdzono, iż na działce rolnej C nie wykonano koszenia na powierzchni wynoszącej 0,15 ha (ogólna powierzchnia działki rolnej 0,16 ha). Podczas wizytacji terenowej stwierdzono niewykoszenie i wykonano zdjęcia o nr 1 i 2. W ocenie inspektorów terenowych teren widoczny na zdjęciu nr 2 jest pagórkowaty, porośnięty wysokimi wieloletnimi chwastami, czyli nieużytkowany rolniczo. W ich ocenie teren był niekoszony w danym sezonie wegetacyjnym i pomimo okrywy śnieżnej na działce widoczne były wysokie trawy i wieloletnie chwasty, w związku z tym zastosowano kod E4 i E6. Potwierdza to również zdjęcie nr 1.

Zdaniem Dyrektora Oddziału, istotne w sprawie znaczenie miało to, iż było to ponowne stwierdzenie nieprawidłowości w ramach wariantu 2.3 i wariantu 3.1.1. W tym zakresie organ wskazał, iż w sprawie wszczętej na wniosek o przyznanie płatności w roku 2010 została również przeprowadzona kontrola na miejscu, w trakcie której stwierdzono niewykoszenie roślinności na działce rolnej A na powierzchni 2,38 ha, która była zadeklarowana do płatności w ramach pakietu 2, wariant 2.4 (trwałe użytki zielone) oraz do pakietu 3. Nieprawidłowość stwierdzono także na działce rolnej C na powierzchni 0,16 ha, gdzie stwierdzono na działce gruz betonowy i siedlisko. W związku z tymi nieprawidłowościami Kierownik Biura wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...], w której dokonał zmniejszenia płatności ze względu na nieprzestrzeganie przez rolnika norm oraz wymogów.

Następnie organ odwoławczy zauważył, iż w przypadku działki rolnej A, położonej na działce ewidencyjnej nr 73, podczas weryfikacji położenia nieskoszonej powierzchni wnioskowanej do pakietu 3 w kampanii 2012 stwierdzono pozostawienie tego samego obszaru nie wykoszenia co w roku 2011. Potwierdza to załącznik graficzny złożony do wniosku w kampanii 2011 oraz wykonany wyrys na załączniku graficznym dołączonym do wniosku z 2012 r., na którym widoczna jest niewykoszona część działki rolnej położonej w południowej części działki ewidencyjnej. Stanowi to naruszenie wymogu nie wykoszenia łąki w każdym roku w innej części.

W konsekwencji Dyrektor Oddziału przyjął, iż nie wykoszenia działki rolnej A i C w roku 2012, stanowi ponowne naruszenie norm i wymogów w ramach tych samych pakietów i wariantów. Zdaniem organu, opierając się na przepisie § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"), należało zatem zastosować sankcję wynoszącą 100% w ramach wariantu 2.3 w pakiecie Rolnictwo ekologiczne oraz w ramach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone. Wskazano nadto, iż płatność nie zostanie również przyznana w roku kolejnym, a więc w roku 2013.

Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących kontroli w gospodarstwie skarżącego, Dyrektor Oddziału zauważył, iż kontrole przeprowadzone w dniach 17 i 18 grudnia 2012 r. polegały na weryfikacji powierzchni kwalifikowanych do płatności, weryfikacji zadeklarowanej uprawy we wniosku o przyznanie płatności i jej powierzchni oraz jej zgodności ze stanem faktycznym istniejącym na działkach rolnych, a także kontroli przestrzegania wymogów i norm wzajemnej zgodności. Podczas kontroli zgromadzono również materiał dowodowy w postaci zdjęć fotograficznych. Ze zdjęć o nr 1 i 2 wynika, że w roku 2012 był to obszar nieskoszony w bieżącym sezonie wegetacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, teren przedstawiony na zdjęciu nr 2 jest pagórkowaty, porośniętymi wysokimi wieloletnimi chwastami, czyli nieużytkowany rolniczo. Pomimo okrywy śnieżnej na działce widoczne były wysokie trawy i wieloletnie chwasty, w związku z tym zastosowano kod E4 (niekoszenie działki) oraz E6 (nieprowadzenie produkcji zgodnie z najlepszą wiedzą rolnika). W związku z tym, mimo wpisu w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, co również podniesiono w odwołaniu, działka rolna uznana została za niekoszoną.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż przeprowadzona w dniu 18 grudnia 2012 r. kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości, co potwierdza raport, w którego posiadaniu jest skarżący, organ odwoławczy podniósł, iż dokonał ponownej weryfikacji spornego raportu i zwrócił się do jednostki kontrolującej o stosowne wyjaśnienia. W piśmie z dnia 10 września 2013 r. Zastępca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu wyjaśnił, iż beneficjent po zakończonej kontroli otrzymał kopie raportu nr [...], jednakże w związku z weryfikacją formalną w Biurze w dniu 22 lutego 2013 r., została wykonana korekta błędów przez inspektora. W związku ze zmianą treści otrzymanego raportu, ostateczna wersja raportu została w dniu 22 lutego 2013 r. wysłana przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłka została doręczona domownikowi w dniu 27 lutego 2013 r. Następnie organ zauważył, iż w piśmie przesłanym do skarżącego wraz z korektą raportu wskazano, iż strona ma możliwość wniesienia pisemnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania raportu oraz podpisania raportu i przesłania jednego egzemplarza do Biura Kontroli na Miejscu, na wskazany w piśmie adres. Strona nie złożyła jednak zastrzeżeń do raportu, a więc należy uznać, iż zgodziła się zawartymi w nim ustaleniami. Wobec tego Dyrektor Oddziału uznał, iż kopia raportu, którą rolnik dołączył do odwołania i którą uznaje za ostateczną, nie stanowiła podstawy do wydania decyzji. Po kontroli formalnej raport został zmieniony, a rolnik otrzymał korektę raportu z czynności kontrolnych, która to była wersją ostateczną, stanowiącą dowód w sprawie.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, w związku z czym organ nie znalazł podstaw do podważenia jej wiarygodności.

Dyrektor Oddziału nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, iż nieprawidłowości stwierdzone we wcześniejszych latach, zostały w 2010 r. zakwestionowane przez rolnika w odwołaniu, które zostało przez organ uwzględnione. W tym zakresie Dyrektor Oddziału podniósł, iż wiadomym mu jest z urzędu, iż Z. W. nie zaskarżył wydanej decyzji w zakresie płatności rolnośrodowiskowej w roku 2010, a zatem decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest decyzją ostateczną. Nadto wskazał, iż wniesione w niniejszej sprawie odwołanie jest pierwszym złożonym przez skarżącego.

Organ odwoławczy wskazał na koniec, iż po wnikliwej analizie sprawy oraz ponownej weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzić należało, że organ I instancji rozpatrzył sprawę w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu i w świetle tego materiału uznać za poprawne wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy, które to stanowiły podstawę do wydania decyzji I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. W.wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] września 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura z dnia [...] maja 2013 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a przede wszystkim akceptowanie błędów w ustaleniach faktycznych i naruszenia przepisów proceduralnych ległych u podstaw decyzji Kierownika Biura z dnia [...] maja 2013 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania płatności w pakiecie 2, wariancie 2.3 oraz w pakiecie 3, wariancie 3.1.1 – poprzez utrzymanie w mocy tej decyzji mimo, iż wydana została z naruszeniem prawa i spowodowała oczywiste pokrzywdzenie skarżącego.

W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 18 grudnia 2012 r. sporządzono raport z kontroli, w którym nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, natomiast w zaskarżonej decyzji organ powołał się na tzw. "poprawki i weryfikację", dokonane w tym raporcie rzekomo w dniu 22 lutego 2013 r. Skarżący zauważył przy tym, iż uzasadnienie decyzji odwoławczej nie powołuje żadnych szczegółowych okoliczności, w jakich owe "poprawki" miałyby być poczynione, jak również nie wskazuje na podstawę i przyczynę rzekomej weryfikacji oraz kto konkretnie jej dokonał. Zdaniem skarżącego, dokonane w raporcie zmiany nasuwają poważne wątpliwości, co najmniej od strony formalnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż z treści rozstrzygnięcia wynika, że "poprawki" zostały poczynione w raporcie przez inspektora, zaś podstawą do korekty raportu były zdjęcia z kontroli. Czynności te mają – w ocenie Dyrektora Oddziału – jedynie charakter formalny, o czym skarżący był poinformowany i miał prawo nie zgodzić się z ustaleniami kontroli, składając zastrzeżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Słuszne są zarzuty skarżącego odnoszące się do kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 17 i 18 grudnia 2012r. i raportu sporządzonego z tej czynności. Organ uznał, że kontrola i raport są prawidłowe, że doszło do skutecznego poprawienia tegoż raportu w dniu 22 lutego 2013r. o czym skarżący został powiadomiony. Prawidłowość raportu potwierdzają, zdaniem organu, zdjęcia działek.

Problem w sprawie polega na tym, że istnieją dwie różne wersje raportu, jedna przedstawiona przez skarżącego przy odwołaniu od decyzji I instancji (k 82-97 akt adm.) i druga omawiana przez organ (k 28-45 akt adm.). Obie wersje posiadają podpisy skarżącego jako osoby obecnej przy kontroli. Wersja pierwsza posiada na k 13 (k 85 akt adm.) adnotacje o doręczeniu raportu skarżącemu. W tej wersji raportu znajduje się stwierdzenie kodu GR1 świadczącego, że kontrolujący nie stwierdzili nieprawidłowości. Potwierdza to jej treść. Nie ma tu żadnego stwierdzenia dotyczącego niewykonania koszenia działki CC, nie ma żadnej adnotacji o robionych zdjęciach. Przy stwierdzeniu powierzchni niewykoszenia działki A ( 0, 15 ha), co stanowiło 5,68% powierzchni całej działki, nie ma żadnej uwagi co do położenia miejsca tegoż niewykoszenia, nie ma żadnego szkicu działki.

Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w drugiej wersji raportu. Zniknął kod GR1 i nie ma w tej kwestii żadnego wyjaśnienia inspektorów przeprowadzających czynność kontroli na miejscu. Pojawiły się nowe zapisy dotyczące działki CC. Są tam przekreślone, parafowane 22 lutego 2013r. , zapisy o dacie wykonania pokosu i zbioru biomasy, zapisy dotyczące numerów fotografii i kodu DR52 oznaczającego stwierdzenie zmniejszenia powierzchni PEG. W uwagach zaznaczono, że na tej działce brak jest koszenia, że w rejestrze wpisano datę pokosu i zbioru. Wersja ta zawiera też szereg innych dopisanych uwag i poprawianych, parafowanych, danych dotyczących działki nr. DD. Na karcie 13 (k 31 akt adm.) znajduje się skreślony kod GR1 i wpisany kod GR5 oznaczający stwierdzenie nieprawidłowości w przypadku kontroli poszczególnych działek rolnych w gospodarstwie. Skreślenie parafowane jest 10 lutego 2013r. Poniżej znajdują się nowe uwagi dotyczące kwalifikowalności powierzchni. Nie ma wśród nich żadnego zapisu wyjaśniającego zmiany kodu z GR1 na GR5. Zapis dotyczy kodu GR11. Z treści tej karty 13 (k 31 akt adm.) wynika, że skarżący otrzymał również tę wersję raportu w dniu 18 grudnia 2012r., czego on nie potwierdza. Podkreślić należy, że parafy z datami ich naniesienia znajdują się tylko tam gdzie dokonano skreśleń. Natomiast różnica między obiema wersjami nie sprowadza się tylko do skreśleń i nowych naniesień w ich miejsce. Druga wersja zawiera wiele szerszych zapisów, szczególnie w rubrykach dotyczących uwag. Uwagi te powodują powstanie zupełnie innej treści raportu. Obie wersje są przeciwstawne sobie. Różnic tych nie wyjaśnia raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności z dnia 22 lutego 2013r. (k 46-69 akt adm.). Raport ten sprowadza się do oceny tego co zostało zapisane w drugiej wersji raportu z 18 grudnia 2012r. Oceny dokonywanej w myśl art. 2 pkt.31 rozporządzenia Komisji (WE) nr. 1122/2009, co do spełnienia wymogów w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr. 73/2009. Zatem oceny dokonywanej w oparciu o ustalenia wynikające z kontroli na miejscu. Podkreśla to wagę i znaczenie tego co zostało stwierdzone w terenie. Niewątpliwie zatem ustalenia kontroli na miejscu wpływają na wynik sprawy. Ustalenia te winny być zgodne z rzeczywistością.

Wszelkie niejasności, rozbieżności powinny być wszechstronnie wyjaśnione, czego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Niewystarczające jest samo stwierdzenie przez organ, że w sprawie doszło do skutecznego poprawienia raportu w dniu 22 lutego 2013r., nawet jeśli doszło do doręczenia tej wersji raportu skarżącemu. Doręczenie mu w rozciągniętym czasie (w grudniu 2012r. i pod koniec lutego 2013r.) dwóch odmiennych wersji raportu z tej samej czynności bez wyjaśnienia przyczyny takiego stanu rzeczy nie daje podstawy do przyjęcia, że wygasły skarżącemu terminy do podnoszenia zarzutów w tej kwestii. Przeciwstawność wersji raportu nie wynika z faktu porównania danych z zapisami zawartymi w innych dokumentach, z potrzeby ich porównania w późniejszym czasie. Przeciwstawność wersji wynika z innej oceny rzeczywistości zastanej na kontrolowanych działkach. Nie można bez szczególnego wyjaśnienia przejść do porządku nad tym, że raz jest stwierdzenie braku wykoszenia działki, a w drugiej wersji nie stwierdza się tego braku. Czynność kontroli na miejscu przeprowadzana jest przez wyspecjalizowane podmioty, zatem tak istotne rozbieżności wymagają wyjaśnienia. Bez wyjaśnienia tej kwestii istniejąca istotna rozbieżność dwóch wersji raportu poddaje w wątpliwość wszystkie towarzyszące tej kontroli czynności.

Wyjaśnienia wymaga fakt dlaczego wyżej wskazana jako pierwsza wersja raportu z kontroli na miejscu nie zawiera adnotacji, że były robione zdjęcia terenu oraz fakt dlaczego przedłożone zdjęcia nie mają opisu wskazującego, która stronę działki fotografowano.

Organ nie wyjaśnił również czy skarżący podnosząc w odwołaniu zarzut pełnego wykoszenia zgłoszonych do płatności działek weryfikuje w ten sposób wniosek z załącznikiem graficznym, w którym wskazywał część działki A jako obszar niewykoszenia. Jest to również istotne dla wyniku sprawy tj. dla ustalenia czy taki obszar był pozostawiony bez koszenia i czy nie dotyczy to tego samego obszaru niewykoszenia co w roku 2011. Z opisu zdjęć nie wynika, który obszar działki A był nieskoszony, nie wynika to też z żadnej wersji raportu z kontroli na miejscu, a skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji z determinacją stwierdza, że wszystkie działki były skoszone i na tę okoliczność zgłasza dowód z zeznań świadka. Dowód, który nie był w sprawie przeprowadzony, gdyż organ uznał, że raport z kontroli na miejscu daje wystarczającą podstawę do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie.

Powyższe powoduje, że sprawa nie została należycie rozpoznana. Nie zostało poprowadzone postępowanie dowodowe w sposób umożliwiający pełne, nie budzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie wyjaśniono przede wszystkim rozbieżności związanych z kontrolą na miejscu co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wymaganą do zachowania przez organ treścią art. 21 ust.2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. z 2013r. poz. 173 tj.) mającą zastosowanie w sprawie. Świadczy to także o braku wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w myśl art. 21 ust.2 pkt.2 ww. ustawy. Narusza to również cele rozporządzenia Komisji (WE) nr. 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win ( Dz. U. UE. L nr. 316. 65 z 2009r.), w którym to rozporządzeniu w pkt. 31 i 43 preambuły podkreśla się zasadnicze znaczenie kontroli na miejscu, potrzebę określenia kryteriów oraz procedury technicznej przeprowadzenia kontroli i potrzebę uwzględnienia szczegółów tej kontroli w sprawozdaniu z niej. Zatem szczegółowość i rzetelność sprawozdania z kontroli jest elementem koniecznym w sprawie.

Wskazane uchybienia w postępowaniu administracyjnym są naruszeniem wyżej wymienionych przepisów proceduralnych w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że płatność rolnośrodowiskowa, o której mowa w przedmiotowej sprawie, jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. a ppkt. iv rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 2005.277.1). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe(art. 39 ust. 2 tegoż rozporządzenia). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr. 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust.3). Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust.3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one obejmować koszty transakcji (art. 39 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 1 tegoż rozporządzenia beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska- zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr.73/2009. Jeżeli nie przestrzega tych wymogów i zasad, i jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność, to zgodnie z art. 51ust. 1 rozporządzenia, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się, wg. wymienionego ust.4, zgodnie z procedurą, o której mowa w art.90 ust.2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się niezgodności. Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt. 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt. 1. Natomiast w art. 18 a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr. 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE L 2009.30.16), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również w art. 20 ust.3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) jest wykonaniem tej delegacji.

Podnieść należy, że w przepisach unijnych do, których stosowania odsyła art. 18 a ww. ustawy krajowej, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr.1122/2009 w art. 2 pkt.34, 35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 oraz załącznikiem III do niego, jak również, co ważne w tej sprawie, zobowiązania odnośnie do trwałych użytków zielonych określone w art.4 wymienionego rozporządzenia. Wymóg w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarzadzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami.

Możliwość zastosowania powyższych przepisów wymaga dokładnego, niespornego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Tego w niniejszej sprawie zabrakło zdaniem Sądu orzekającego. Powoduje to potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu.

Z tych względów Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.