Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2518/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1064/11 w sprawie ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/152/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, obejmującego teren położony w miejscowości D. pomiędzy: ul. [...], ul. [...], a granicą obrębu [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Dziwnów na rzecz Z. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1064/11, oddalił skargę Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/152/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, obejmującego teren położony w miejscowości Dziwnówek pomiędzy ul. Wolności, ul. 1-Maja, a granicą obrębu Dziwnówek.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Z. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w/w uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w toku przygotowywania planu wystąpił do Rady Miejskiej w Dziwnowie ze sprzeciwem wobec wyłożonego projektu planu w zakresie obejmującym stanowiące jego własność działki: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] wskazując, iż w wyniku uchwalenia planu działki te, na skutek przewidzianego w planie poszerzenia dróg dojazdowych, stracą na powierzchni. Ponadto plan zakłada zlikwidowanie dotychczasowej drogi dojazdowej oznaczonej 07KDW i wytyczenie nowej drogi (oznaczonej 07aKDW) wzdłuż ściany lasu, przechodzącej częściowo przez jego działkę nr [...]. Rozwiązanie to rażąco narusza interes prawny skarżącego, gdyż ogranicza powierzchnię jego działki oraz narusza jego prawo własności i prawo do spokojnego korzystania z nieruchomości. Dotychczasowa droga dojazdowa 07KDW stanowi współwłasność, w której skarżący posiada udział, a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego likwiduje ją, powodując, że skarżący będzie zmuszony do wykupienia udziału.

Skarżący zarzuca też Radzie Miejskiej w Dziwnowie, że nie odniosła się do jego sprzeciwu złożonego do projektu planu. Nie została podjęta uchwała o odrzuceniu sprzeciwu, tylko do uchwały dołączono załącznik nr 3 - jako rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu, czym - zdaniem skarżącego – naruszono ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący 5 lipca 2011 r. wystąpił do Rady Miejskiej w Dziwnowie o uchylenie w/w uchwały jako podjętej z naruszeniem jego interesu prawnego. Z takim samym pismem zwrócił się do Wojewody, jednakże bezskutecznie. 17 sierpnia otrzymał pismo Przewodniczącej Rady, że podjęto uchwałę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającą uwzględnienia jego wezwania. Uzasadnienie do tej uchwały nie zawiera odpowiedzi na jego wniosek, dotyczący usunięcia naruszenia prawa lub zrekompensowania strat zgodnie z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co – zdaniem skarżącego - świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez Radę Miejską. W końcowej części skargi, skarżący stwierdził, że nie interesuje go, czy Rada dochowała wszelkich formalności oraz czy plan uchwalono zgodnie z wnioskiem właścicieli nieruchomości. Interesuje go naruszenie jego praw, przez podjęcie uchwały ograniczającej jego prawo własności i swobody w korzystaniu z niej.

W odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Dziwnowie wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Dziwnowie odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż przy uchwalaniu uchwały nr X/152/2011 rozstrzygnięto o zastrzeżeniach skarżącego wniesionych do planu, o czym stanowi załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały. Zostały zachowane wszelkie formalności odnoszące się do przyjęcia uwag zgłoszonych do zmiany planu. Ponadto Rada wskazała, że sporządzenie planu zostało dokonane na prośbę właścicieli nieruchomości tego terenu, po konsultacji z Radą Sołectwa Dziwnówek. Wszelkie inwestycje i nakłady wynikające z realizacji zapisów przedmiotowej uchwały są wynikiem realizacji zamierzeń właścicieli nieruchomości.

Jak wskazuje art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w toku sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, które rozpatrywane są w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Ustawa nie stanowi jednak, że uwagi te muszą być rozpatrywane pozytywnie.

Zgodnie z art. 20 w/w ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W załączniku nr 3 do uchwały nr X/152/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r., Rada Miejska w Dziwnowie rozstrzygnęła o wszystkich zgłoszonych uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym o uwagach i zarzutach zgłoszonych przez skarżącego.

Z uwagi na powyższe – zdaniem organu – brak jest podstaw uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenia swego interesu prawnego skarżący upatruje w ustaleniach planu odnoszących się do szerokości dróg wewnętrznych przylegających do jego działek (oznaczonych jako 08KDW i 07KDW) wskazując, iż ich poszerzenie do 8 metrów, odbędzie się kosztem jego działek, oraz likwidacji części istniejącej drogi wewnętrznej 07 KDW i ustaleniu przebiegu drogi wewnętrznej 07aKDW, prowadzącej m.in. przez jego działkę nr [...], co spowoduje utratę jej funkcji samodzielnej działki budowlanej.

Sąd stwierdził, że powyższe zarzuty stanowią niewątpliwie tytuł do wniesienia przez skarżącego skargi na podstawie art. 101 u.s.g., jednakże same w sobie nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia.

Istotą legitymacji skargowej, o której wyżej mowa, jest uprawnienie strony do przeprowadzenia kontroli aktu organu administracji przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie jedynie sam fakt naruszenia interesu prawnego strony.

Z tego względu oraz z mocy przywołanego wyżej art. 134 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zaskarżony plan miejscowy nie narusza obiektywnego porządku prawnego oraz czy nie został on uchwalony z naruszeniem zasad sporządzania planu określonych ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej: u.p.z.p.. Wiąże się to z dokonaniem przez Sąd kontroli całej procedury planistycznej, przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że skarżący w tym zakresie podnosi zarzut, iż organ gminy nie ustosunkował się do jego sprzeciwu wobec projektu planu w zakresie wskazywanym w skardze, tj. poszerzenia dróg wewnętrznych oraz usytuowania przebiegu drogi wewnętrznej 07aKDW.

Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez Sąd kontrola całego procesu planistycznego nie dała podstaw do uznania, że w procesie tym została naruszona procedura przygotowania i uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Sąd wskazał, że zasady sporządzania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, wymogi ustawowe dotyczące projektu planu oraz procedurę planowania określają przepisy art. 14-20 u.p.z.p.

Jak wynika z przedstawionych sądowi akt, w rozpoznawanej sprawie organy gminy podejmowały swe działania w ramach przyznanych im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego i nie naruszyły procedury planowania określonej w powołanych wyżej przepisach. Każdy etap prac planistycznych, wskazany w art. 17 u.p.z.p. posiada wymaganą dokumentację, wskazującą na ścisłe przestrzeganie tej procedury przez organ planistyczny. Zaskarżona uchwała nie narusza także przepisów prawa materialnego, tj. obiektywnego porządku prawnego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie gmina nie nadużyła przyznanego jej w przepisie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Podjęcie uchwały, mimo sprzeciwu części właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze planu, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego, jeśli znajduje obiektywne uzasadnienie.

Wobec zarzutu skarżącego, odnoszącego się do naruszenia jego własności Sąd podkreślił, że art. 140 kodeksu cywilnego nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego.

Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności.

Zatem - w świetle art. 6 ust 1 u.p.z.p. – ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ingerencji takiej może dokonać każda władza publiczna, w prawem określonej formie: ustawodawca - w drodze ustawy; inny prawodawca, także lokalny - w drodze ustanowienia aktu prawa miejscowego. Musi ono być dokonane dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p. przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualnych prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Wynika to z przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. oraz obowiązku wykonania prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Kwestia prawa skarżącego do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości działki lub innych form rekompensaty ze strony gminy z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w oparciu o w/w przepisy nie mieści się jednak w granicach rozpatrywanej sprawy, wobec czego nie może być tu rozpatrywana.

Przenosząc powyższe ogólne zasady planowania przestrzennego związane z pojęciem władztwa planistycznego gminy na realia niniejszej sprawy i odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów Sąd stwierdził, że zarówno treść zaskarżonej uchwały (uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego) jak i procedura jej przyjęcia odpowiadają wymogom u.p.z.p.

Jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez przedstawiciela Gminy Dziwnów, odpowiedzialnego za przygotowanie i uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżącemu wyjaśniono przesłanki zmiany przebiegu istniejącej dotychczas części drogi wewnętrznej, oznaczonej jako 07KDW, przez jej likwidację i wydzielenie drogi wewnętrznej 07aKDW, która przechodzić ma przez działkę skarżącego [...] – w celu połączenia z dalszą częścią drogi 07 KDW oraz 08 KDW. Chodziło o stworzenie lepszych warunków zabudowy dla przylegających działek przez odsunięcie linii zabudowy od ściany lasu, w celu umożliwienia potencjalnym inwestorom (właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]) zachowania wymogów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem Sądu było to ze strony planisty działanie w interesie nie tylko właścicieli wskazanych działek, lecz także w interesie ogólnym, wynikające z konieczności dostosowania rozwiązań planu do wymogów prawa.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Obszar objęty przedmiotowym planem przylega do lasu, zatem dostosowanie rozwiązań planu do przepisów regulujących odległość budynków od ściany lasu było uzasadnione i konieczne.

Sąd wskazał, że przebieg dróg wewnętrznych nie wynika z zapisów studium.

Podobnie Sąd odniósł się do zakwestionowania przez skarżącego szerokości dróg wewnętrznych umożliwiających dojazd do poszczególnych działek. Konieczność ich poszerzenia w stosunku do wynikających z wcześniejszego podziału geodezyjnego całego obszaru objętego przedmiotowym planem, wynikała z konieczności dostosowania ich szerokości do zgodności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym plan musi być zgodny. Poszerzenie pasa drogi wynikało również z konieczności umieszczenia w nim elementów uzbrojenia działek w niezbędne media.

Sąd zwrócił także uwagę, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony na wniosek większości właścicieli działek gruntu na tym terenie. Jego rozwiązania odpowiadają interesom większości właścicieli tych nieruchomości, choć skutki, wynikające np. z poszerzenia istniejących dróg dojazdowych w równym stopniu również ich dotyczą. Dzięki planowi zostanie uproszczony proces inwestycyjny. Sąd wskazał także, że plan ingeruje jedynie w sposób wykonywania własności, nie ingeruje natomiast w konkretne stosunki własnościowe, to jest nie pozbawia wprost własności, jak twierdzi skarżący, a jedynie może stanowić podstawę i przesłankę odpowiednich działań prawnych w kierunku np. dostosowania granic poszczególnych nieruchomości do rozwiązań planu.

Sąd wskazał również, że drogi określone w planie i jego załączniku graficznym mają status dróg wewnętrznych (niepublicznych), stanowiąc współwłasność właścicieli działek położonych na obszarze objętym niniejszym planem. Nie podlegają więc skutkom wskazanym w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603). Kontrowersje między poszczególnymi właścicielami w tym zakresie mogą być rozwiązywane w drodze ich porozumienia lub – w przypadku jego braku – przez sądem powszechnym.

Nie jest zatem słuszny w ocenie Sądu zarzut skarżącego, że kwestionowane przez niego rozwiązania planu naruszają jego interes prawny przez pozbawienie go części własności. Natomiast, zgodnie z zasadami przytaczanymi na wstępie niniejszych rozważań, plan może wpływać na sposób wykonywania prawa własności i wpływ taki może być uprawniony.

Podsumowując powyższe wywody Sąd stwierdził, że naruszenie interesu prawnego strony uchwaleniem planu miejscowego nie oznacza obowiązku uwzględniania jej skargi na uchwałę w sprawie tego planu. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego lub naruszeniem zasad bądź trybu sporządzania studium lub planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.). Gmina z mocy ustawy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu i w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa. Uchwalenie planu było poprzedzone opracowaniem i uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust 4 u.p.z.p.), a zaskarżony plan nie narusza zapisów przywołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów przyjętego uchwałą nr XXIII/117/99, zmienionego wymienionymi uchwałami, z których ostatnią była uchwała nr LXX/408/2009 z dnia 16 listopada 2009 r. Zatem przyjęte w przedmiotowym planie rozwiązania, nawet jeśli naruszają interes prawny skarżącego, podjęte zostały w zgodzie z obowiązującym prawem i w ramach przysługujących gminie uprawnień.

Sąd zwrócił także uwagę, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu. Jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (wyrok NSA z 23.06.2010 r., sygn. akt II OSK 834/10). W związku z powyższym nie należy do Sądu ocena, czy ustanowienie w planie drogi wewnętrznej w określonym miejscu i o określonych parametrach jest uzasadnione, gdyż byłaby to kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencję właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne (por. wyrok NSA z 25.06.2010 r., sygn. akt II OSK 844/10).

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy (art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.), tj. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dziwnowie nr X/152/2011 z dnia 29 czerwca 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

- art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p, poprzez przyjęcie, że przeznaczenie części gruntu na działkach skarżących na poszerzenie i zmianę przebiegu drogi wewnętrznej,

wprowadzone w zaskarżonej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z prawem;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części nie narusza prawa własności skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego w skarżonym orzeczeniu stanowiska odnośnie nie dopatrzenia się ograniczenia prawa własności skarżącemu, w sytuacji przeznaczenia - przy braku interesu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - części działek stanowiących własność skarżącego na drogę wewnętrzną we współwłasności właścicieli przyległych działek, wbrew woli skarżącego i przy braku rozwiązań prawnych pozwalających na zrealizowanie zamysłu utworzenia drogi wewnętrznej na działce stanowiącej współwłasność właścicieli przyległych działek.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Dziwnowie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie podzielając wywodów w niej zawartych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Za zasadny należało bowiem uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Mianowicie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji pominął kwestię, czy uchwalając kwestionowany przez skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Dziwnowie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ustalając przeznaczenie części nieruchomości pod drogi wewnętrzne. Należy podkreślić, że na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzna oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Istotną kwestią, która uszła uwadze Sądu I instancji jest okoliczność, czy drogi określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrzne z praktycznego punktu widzenia nie będą pełniły roli dróg publicznych. Koszty urządzenia i utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym jest ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że omawiane drogi rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone na właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności wcale nie musi stanowić rozwiązania korzystniejszego od wywłaszczenia pod drogę publiczną za stosownym odszkodowaniem.

W konsekwencji, rozważenia wymagało, czy w niniejszej sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki i czy skarżący nie będzie zmuszony do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05, dostępny na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, ms.gov.pl).

Ze względu na braki w uzasadnieniu Sądu w powyższym zakresie, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji uwzględni poczynione wyżej uwagi.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.