Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 44/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi A. D., I. D., A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r., Nr [...] na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...] wydaną na postawie art. 105 k.p.a., którą orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego przez E. M. na działce nr [...] w J. S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził m.in., że organ l instancji nie ustalił jednoznacznie podstawowej okoliczności, jaką jest kwestia posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że dostrzegł poważne nieprawidłowości w kwestionowanej decyzji bowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej określonych w art.6-8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, całkowite pominiecie wniosków inicjatora postępowania A.D., a tym samym wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sprawie mimo braku ku temu podstaw prawnych.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Państwa T. i E. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r., oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał między innymi, że rozważanie przez organ prowadzący postępowanie jego bezprzedmiotowości nie zwalnia organu z powinności określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przy zakończeniu sprawy zarówno w sposób merytoryczny jak i niemerytoryczny jej okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia nie mogą budzić wątpliwości. W tym kontekście Sąd uznał za prawidłową ocenę organu II instancji, który stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało w sposób pobieżny, uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej. Organ I instancji nie ustalił, bowiem takich kwestii jak ta czy na działce nr [...] wykonane zostały przez E. M. prace zmierzające do powiększenia powierzchni stawu, a jeżeli tak, to czy prace te podlegały regulacji ustawy – Prawo budowlane i z jakimi konsekwencjami materialno- i formalnoprawnymi. Nie odniesiono się również do okoliczności podanej przez A. D. we wniosku z dnia 12 marca 2003r. dotyczącej nielegalnego wykonania rowu, biegnącego wzdłuż działki nr [...] . Sąd uznał za konieczne zwrócić uwagę, że prowadząc ponownie czynności wyjaśniające organ I instancji powinien ustalić, czy postępowanie dotyczy działki nr [...] uwzględniającej w orzeczeniach organów obu instancji, czy działki nr [...]/lub [...] / wskazywanej w uzasadnieniach wydanych decyzji.

W efekcie ponownie przeprowadzonego postępowania organ l instancji wydał decyzję z dnia [...] [...], którą powołując się na przepisy art. 104, 105kpa oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane ( Dz.U. nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 37 i 40 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974r. ( Dz.U. nr 33,poz. 229) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego przez E. M. na działce nr [...] w J. S. Postanowieniem z dnia [...] dokonano sprostowania oczywistej omyłki powstałej poprzez podanie w sentencji błędnego oznaczenia działki nr [...] zamiast nr [...]. Organ stwierdził, że staw rybny na działce nr [...] został wybudowany przed 1993 r. powyższe wynika, zdaniem organu z aktu notarialnego z 1993 r repertorium [...] numer [...] oraz z dokumentów związanych z wnioskiem o pozwolenie wodno-prawne, które Pan M. uzyskał 20 lutego 1995r. Z operatu wodno-prawnego opracowanego przez inż. F. M. w sierpniu 1993r., wynika, że prace związane z urządzeniem stawu oraz urządzeniami z nim związanymi są już wykonane. Inwestor nie przedłożył dokumentów potwierdzających uzyskanie pozwolenia na budowę, a ze zgromadzonych akt nie wynika aby takie było udzielone na wybudowanie stawu. W udzielonym przez Wojewodę J. pozwoleniu wodno-prawnym nr [...] z dnia [...] zobowiązuje się Pana M. do wybudowania zastawki piętrzącej na rowie [...] zgodnie z zamieszczonym w operacie wodno-prawnym rysunkiem konstrukcyjnym i wybudowania rowu opaskowego [...] wzdłuż grobli stawu od strony działek [...] i [...]. Urządzenia te wybudowano w [...], zdaniem organu I instancji należy je jednak uznać za wykonane legalnie i zgodnie z prawem. Organ l instancji podkreślił , że zgodnie z art 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo Budowlane w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974r., oraz ustawy Prawo Wodne z 24 października 1974 r. Ponadto wskazał, że zgodnie z art 91 ust 4 Prawa Wodnego z 1974 r. stawy rybne zaliczono do urządzeń melioracji szczegółowych tj urządzeń melioracji wodnych służących do regulacji stosunków wodnych i podnoszenia zdolności produkcyjnej gleby (art. 90 u.p.w z 1974r). Ponadto powołał się na brzmienie art. 53 ust. 3 u.p.w. zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń. Wskazał również iż w jego opinii z § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r., wynika, że uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje jeżeli zgodnie z § 9 wymagane jest ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji, zaś w punkcie 5 § 9 zapisano, że ustalenia warunków realizacji inwestycji wymaga realizacja innych inwestycji przewidzianych na terenach przeznaczonych na inne cele. Zdaniem organu I instancji ponieważ przed i po wybudowaniu stawu teren był wykorzystywany rolniczo to zdaniem PINB budowa przedmiotowego stawu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

A. D., I. D. oraz A. B., złożyli odwołania od powyższej decyzji , zarzucając jej powielenie argumentów zawartych w uchylonej przez WINB we W. decyzji z dnia [...] Powtórne wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisów art. 6-8 k.p.a. oraz 107 §1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu złożonych odwołań utrzymał w mocy decyzję umarzającą organu I instancji .

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia szczegółowo opisano dotychczasowy stan faktyczny sprawy wskazując, że do stwierdzenia, czy dana inwestycja, wykonana bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, stanowi samowolę budowlaną, należy zbadać, czy przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie jej realizacji, wymagały dopełnienia powyższych czynności. Zdaniem organu odwoławczego dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że staw rybny na działce [...] w J. S., został wybudowany przed 1993r. Potwierdzenie tego faktu znajduje się w akcie notarialnym z 1993 r., - repertorium [...] numer [...] oraz w dokumentach związanych z wnioskiem o pozwolenie wodno-prawne. Z operatu wodno-prawnego opracowanego przez inż. F. M. w sierpniu 1993 r. wynika, że prace związane z urządzeniem stawu oraz urządzeniami z nim związanymi były już w tym czasie wykonane. Inwestycja została zatem dokonana pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. (tekst jednolity: Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę.

Według twierdzeń organu wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określał § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie:

1) inwestycji, dla których zgodnie z przepisami w § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Natomiast jak wywodzi nalej organ powołując brzmienie przepisu § 9 tego samego rozporządzenia, regulacja określa rodzaj inwestycji dla których wymagane jest ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji tych inwestycji. Z powyższego w efekcie wywodzi, że budowa przedmiotowego stawu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nadto organ powołując się na treść "zaświadczenia" z dnia 20 września 2004r., wystawionego przez Urząd Gminy J. S. z którego wynika, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. S., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. S. z dnia 30.01.1992r. (Dz. Urz. Woj. Jeleniogórskiego Nr 9 poz. 81), który obowiązywał do dnia 31.12.2003r., określał działkę nr [...] w J. S. symbolem [...] , tj. "istniejące stawy hodowlane wraz z przyległymi terenami użytków rolnych - do zachowania". Zatem, zdaniem organu, realizacja powyższej inwestycji nie wymagała ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków jej realizacji. Organ nie zgodził się z argumentacją, wedle której sporna inwestycja mogła wymagać, w myśl § 9 ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków jej realizacji, gdyż mogłaby ona spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten dotyczy sytuacji, w której planowana inwestycja wiąże się z intensyfikacją lub rozszerzeniem dotychczas prowadzonej na danym terenie działalności, co może np. spowodować zwiększenie emisji gazów, hałasu, zwiększenie zagrożenia przeciwpożarowego itp. Ponieważ inwestor urządził staw w miejscu do tego przeznaczonym, na którym jak wynika z archiwalnej mapy stawy istniały już od 1859r., przy czym tereny przylegające do działki nr 319 stanowią łąki i grunty rolne, nie można mówić w tym przypadku o wprowadzeniu, utrwaleniu lub zwiększeniu istniejących ograniczeń, uciążliwości itp., o których mowa w § 9 ust. 5 lit. a. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że budowa przedmiotowego stawu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, organ stwierdził, że wobec ustaleń podjętych w trakcie prowadzonego postępowania, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W świetle dyspozycji art. 105 § 1 Kpa - organ wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość wynikła, z braku przedmiotu postępowania, co skutkowało jego umorzeniem. Nie stwierdzono naruszeń obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w zakresie legalności powstałego obiektu budowlanego -stawu na działce nr [...] w J. S.. Wskazano również organy nadzoru budowlanego nie są natomiast kompetentne do regulowania spraw związanych z udzieleniem pozwolenia wodno-prawnego, w tym przydziału wody do stawu, oraz związanych z nielegalnym wydobywaniem kopaliny. Kwestie dotyczące sporów sąsiedzkich o naruszenie własności nieruchomości i wyrządzonych przez to szkód powinny być załatwione przed sądami powszechnymi.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. D., I. D. i A. B. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974r., § 9 pkt 5 lit a i b, § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8 póz. 48 ze zm.). oraz art. 7 , 84 §1, art. 86 i art. 105§ 1 kpa. W ocenie skarżących organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy teren zajęty przez staw faktycznie pokrywa się z terenem stawu, który istniał w przeszłości, bo tylko wtedy gdy teren te pokrywają się, w świetle §9 pkt. 5 rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na budowę nie było wymagane. Zdaniem skarżących jeden z boków stawu M. to grobla stawu A. B.. Fakt ten może świadczyć o tym, że staw wybudowany został na terenie, na którym nigdy nie było stawu lub teren stawu nie pokrywa się z terenem stawu istniejącego w przeszłości. Aby to stwierdzić wymagane było uzyskanie wiadomości specjalnych, zatem obowiązkiem organu było zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w tym zakresie ( art. 84 §1 kpa.). Brak tej opinii skutkuje zdaniem skarżących naruszeniem art.7 kpa. Nadto wybudowanie stawu w tym miejscu ( działka nr 319) doprowadziło do pogorszenia warunków środowiska, bowiem doszło do zalania terenów wodą pochodzącą ze spornego stawu i do podmycia i rozmycia grobli stawu B. A.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia , że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe – ewentualne- postępowanie administracyjne w sprawie ( por. również wyrok NSA z 22 marca 1999r., IV SA 527/97,LEX nr 47275)

W konsekwencji wobec faktu, że w wyroku z dnia [...] oddalającym skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 185/05 T. i E. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] którą w oparciu o art. 138 §2 k.p.a. organ ten uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego przez E. M. na działce nr [...] w J. S. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia dokonując oceny prawnej wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć zawarł w nim wskazania co do dalszego postępowania to organy powtórnie orzekające w tej sprawie winny bezwzględnie zastosować się do wytycznych sądu wyrażonych w wyroku II SA/Wr 185/05. Również Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie obowiązany był zastosować się do tej oceny.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd podkreślił, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wg. rygorów ustanowionych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja wydana na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. załatwia sprawę "w inny sposób" w danej instancji. Rozważanie przez organ prowadzący postępowanie jego bezprzedmiotowości nie zwalnia organu z powinności określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarówno bowiem przy zakończeniu sprawy w sposób merytoryczny jak i niemerytoryczny jej okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę orzeczenia nie mogą budzić wątpliwości. W tym kontekście Sąd wskazał, że prawidłowa była ocena organu II instancji, stwierdzającego, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało w sposób pobieżny, uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej. Organ I instancji nie ustalił, bowiem czy na działce nr 319 wykonane zostały przez E. M. prace zmierzające do powiększenia powierzchni stawu, a jeżeli tak, to czy prace te podlegały regulacji ustawy – Prawo budowlane i z jakimi konsekwencjami materialno- i formalnoprawnymi. Nie wyjaśniono również zarzutów jednego z odwołujących się dotyczących wykonania nielegalnego rowu, biegnącego wzdłuż działki nr 325.

Oceniając zaskarżoną decyzję w przedmiotowej sprawie, z uwzględnieniem wyżej wskazanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, Sąd orzekający w tej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. - narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia

[...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego stawu na działce nr [....] w J. S. Organ orzekający w tej sprawie jako związany wskazaniami opisanego wyżej wyroku wydał decyzje z naruszeniem zasad ogólnych procedury administracyjnej kolejny raz niedokładnie wyjaśniając stan faktyczny sprawy, z pominięciem owych wytycznych i oceny prawnej mocą której winien ustosunkować się do wszystkich wniosków inicjatora tego postępowania. Organ I instancji nadal nie ustalił, czy na działce nr [...] wykonane zostały przez E. M. prace zmierzające do powiększenia powierzchni stawu i czy podlegały one regulacji ustawy Prawo Budowlane – ze wskazaniem konsekwencji materialno- i formalnoprawnych takiego stanu, nie zbadano również sprawy nielegalnego wykonania rowu biegnącego wzdłuż działki nr [...] . W decyzji tej nie określono praktycznie co jest przedmiotem postępowania, bowiem zgodnie z sentencją tej decyzji umorzono postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego stawu, podczas gdy w podstawie prawnej organ powołuje zarówno art. 37 jak i art 40 prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, a w ślad za nim także organ odwoławczy, powołując się na mapy archiwalne terenu z 1859r. że inwestor wybudował staw na działce, na której już w przeszłości istniał staw, nie dokonując żadnych ustaleń czy teren zajęty przez staw faktycznie pokrywał się ze stawem będącym tam wcześniej. Na podstawie aktu notarialnego oraz dokumentów związanych z pozwoleniem wodno-prawnym organy orzekające w tej sprawie uznały niekonsekwentnie, że staw rybny na działce nr [...] został wybudowany w 1993r. wskazując jednocześnie, że skarżącemu udzielono pozwolenia wodno-prawnego, ale dopiero 20 lutego 1995r i to zobowiązującego go do wybudowania zastawki piętrzącej na rowie [...] zgodnie z zamieszczonym w operacie wodno-prawnym rysunkiem konstrukcyjnym i wybudowania rowu opaskowego wzdłuż grobli stawu od strony działek [...] i [...]. Wedle niczym nie uzasadnionej opinii organów, wskazane pozwolenie wodno-prawne nakładające przecież obowiązek wykonania określonych urządzeń, wydane w 1995r. pośrednio wykluczyło również, na podstawie art. 53 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne ( Dz.U. Nr 38, poz. 230) obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na wcześniej bo w 1993r. wybudowany na tej działce staw.

Nie można się również zgodzić z dokonaną przez organy obu instancji, a szerzej rozwiniętą przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykładnią art 28 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. w związku z §9 i § 19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. uzasadniającą zdaniem zarówno organu I jak i II instancji - bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie. Wbrew bowiem tym wywodom art. 28 ust 1 i ust.3 Prawa budowlanego wprowadził ogólną zasadę z której wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art.28 ust. 4 określającego warunki i tryb uzyskania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Powołane wyżej rozporządzenie wydane na podstawie powyższego upoważnienia w §19 ust. 1 i § 44 ust.1 wymienia roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w §19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust.2 roboty nie wymagające pozwolenia. Rozporządzenie to nie zawiera jednak zupełnego wyliczenia robót budowlanych wymagających pozwolenia jak i tych, które mogą być rozpoczęte bez takiego pozwolenia. Dlatego też opinii sądu fakt, wskazania w tym rozporządzeniu katalogu rodzajów robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego należy traktować jako niepełną ilustrację, zasady wyrażonej w art. 28 ust.1 i i 3 oraz konkretyzację pojęcia robót budowlanych określonego w art. 2 ust.3 prawa budowlanego pogląd ten znajduje swoje odzwierciadlenie także w dotychczasowym orzecznictwie (por. uchwała SN III AZP 3/90 z dnia 26 września 1990r. OSNC 1991r., z 1, poz. 2.). W istocie może to powodować wątpliwości w zakwalifikowaniu określonych robót budowlanych, w sytuacji takiej jaka mogła zaistnieć, oczywiście po warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przedmiotowej sprawie dotyczącej stawu hodowlanego, w przypadku gdy roboty te nie zostały zaliczone we wspomnianym rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup, mimo że są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 2 ust.3 prawa budowlanego. Skoro mieszczą się one w rozumieniu robót budowlanych objętych zakresem zasady wyrażonej w art. 28 ust.1 i 3 prawa budowlanego to innymi słowy są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem ich wykonania. Natomiast to, że rozporządzenie oprócz wskazania wyjątków od wspomnianej zasady, których nie można interpretować rozszerzająco, uściśla wymogi dotyczące wymienionych w nim robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia budowę ( §19 ust. 1 w zw. z §9 ust.1 tego rozporządzenia) nie oznacza to, że można je interpretować tak jak tego dokonano w przedmiotowej sprawie -a contrario - tworząc odrębną kategorię robót budowlanych nie wyliczonych wprost w rozporządzeniu jako wyjątki, a jednocześnie nie podlegających temu obowiązkowi .

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej tej brak jest uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a to stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a., co już dawało podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Pokreślić w tym miejscu również należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akr I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100/.

Przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy ocena prawidłowo zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w powyższym orzeczeniu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.