Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 771/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 a ust. 1, 2, 4-7
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1012/09 w sprawie ze skarg M.G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. nr [...], [...],[...],[...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami i zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1012/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg M.G., uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2009 r. o numerach od [...] do [...] oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lipca 2009 r., wydane w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Sąd stwierdził też, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] września 2009 r., Samorządowe Kolegium w Łodzi, działając na skutek odwołań M.G.:

1) decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] orzekającą o braku prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci P.G. i P.G. na okres od 8 maja 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz o uznaniu, że te świadczenia zostały pobrane nienależnie. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 2347,35 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi,

2) decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] orzekającą o braku prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci P.G. i P.G. na okres od 1 września 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz o uznaniu, że te świadczenia zostały pobrane nienależnie. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 2609,60 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi,

3) decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] orzekającą o braku prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci P.G. i P.G. na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz o uznaniu, że te świadczenia zostały pobrane nienależnie. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 3715,45 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi,

4) decyzją nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka nr [...] orzekającą o braku prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci P.G. i P.G. na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz o uznaniu, że te świadczenia zostały pobrane nienależnie. Marszałek nakazał także zwrot kwoty 3641,06 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi.

Jako podstawę prawną decyzji obu instancji Kolegium wskazało art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 21, 23a, 25, 29, 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.), rozporządzenie Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 (D.Urz. WE L 74 z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.) oraz § 15 ust. 7 i ust. 8, § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i art. 104 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w odwołaniach od każdej z decyzji Marszałka, M.G. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, iż pobrała świadczenia rodzinne niezgodnie z prawem. Podniosła również, iż nie otrzymała żadnego pisma z Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi z dnia 10 września 2008 r. z prośbą o przesłanie danych dotyczących sytuacji dochodowej męża, a w dniu 24 września 2008 r. pismo nie zostało przez nią odebrane.

Rozpoznając odwołania Kolegium podniosło, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Piotrkowie Trybunalskim odpowiednimi decyzjami przyznał M.G. wymienione świadczenia rodzinne na dzieci: P.G. i P.G.. W dniu 7 lutego 2008 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wpłynęły z norweskiej instytucji łącznikowej dokumenty, na podstawie których ustalono, że S.G. podjął zatrudnienie w Norwegii od dnia 8 maja do dnia 31 grudnia 2006 r. oraz w okresie od dnia 1 marca 2007 r. W dniu 30 września 2008 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wpłynęło z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piotrkowie Trybunalskim pismo, w sprawie uznania się niewłaściwym rzeczowo i przekazania sprawy marszałkowi województwa w celu jej rozpatrzenia, bowiem sprawy, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa.

W ocenie organów od dnia 1 maja 2004 r., Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. Koordynacji w polskim systemie zabezpieczenia społecznego podlegają wszystkie świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, oprócz jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, która została wyłączona od dnia 7 lipca 2008 r. (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 592/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. zmieniające rozporządzenie Rady 1408/71). W niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa unijnego w związku z podjęciem zatrudnienia przez członka rodziny na terenie Norwegii. Problematyka świadczeń rodzinnych w prawie unijnym uregulowana jest w rozporządzeniu Rady EWG z dnia 14 czerwca 1971 r. nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71. Wymienione wyżej rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa zatrudniającego rodzica aktywnego zawodowo w sytuacji, gdy drugi z rodziców przebywający w innym kraju jest nieaktywny zawodowo, jak również normy kolizyjne pozwalające na uniknięcie sytuacji, w której uprawnieni do świadczeń rodzinnych członkowie rodziny przebywając na terenie różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie. Oznacza to, że gdy osoba jest nieaktywna zawodowo w Polsce, państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest państwo wykonywania pracy drugiego z rodziców. Kwestie te uregulowane są w art. 73 (8) rozporządzenia nr 1408/71. Świadczenia rodzinne udzielane są w przypadkach określonych w art. 73 przez instytucję właściwą państwa, którego ustawodawstwu podlega pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek zgodnie z przepisami stosowanymi przez te instytucje, niezależnie od tego, czy osoba fizyczna lub prawna, której mają być wypłacane świadczenia zamieszkuje lub przebywa na terytorium państwa właściwego lub innego Państwa członkowskiego.

Organy wskazały, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, że M.G. w okresie od dnia 8 maja 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. była w Polsce osobą aktywną zawodowo. Z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji Regionalne Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wystąpiło do strony pismem z dnia 10 września 2008 r. z prośbą o przesłanie danych na temat sytuacji dochodowej męża, tj. dochodu netto za 2006 r. osiągniętego z tytułu podjęcia zatrudnienia w Norwegii za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. czerwiec 2006 r. i marzec 2007 r. oraz dochód netto osiągnięty przez pana S.G. w Norwegii za cały 2006 r. Poinformowano stronę, że nieuzupełnienie dokumentacji spowoduje uznanie pobranych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W piśmie skierowanym do strony zawarto także pouczenie o treści art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. M.G. nie przekazała stosownych dokumentów do Regionalnego Centrum, pomimo odebrania pisma w dniu 24 września 2008 r. Wskazano też, że decyzje Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 6 lutego 2006 r. i 29 maja 2006 r., którymi przyznano stronie świadczenia, zawierały pouczenie, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Pomimo podjęcia zatrudnienia przez S.G. w Norwegii od dnia 8 maja 2006 r. strona nie dopełniła obowiązku powiadomienia o tym fakcie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piotrkowie Trybunalskim i pobierała świadczenia rodzinne do dnia 31 sierpnia 2006 r.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzje Marszałka, podtrzymało w całości argumentację organu I instancji, wydając wskazane wyżej decyzje, które stały się przedmiotem skargi skierowanej przez M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej strona podała, iż od dnia 8 maja do dnia 31 grudnia 2006 r. dochód netto jej męża, S. G., nie przekroczył kwoty 15.782,4 zł, co dokumentuje rozliczenie męża za 2006 r. Dochód na jedną osobę wynosił zatem 328,8 zł, a stanowisko organów administracji, że świadczenia w tym okresie zostały pobrane nienależnie jest bezpodstawne. Natomiast w 2007 r. dochód był wyższy, ale koszty jego uzyskania również były wysokie, co dokumentuje rozliczenie za pierwszy pełny przepracowany miesiąc od dnia 12 marca do 15 kwietnia 2007 r. oraz umowa o wynajem mieszkania. Skarżąca powołała się również na inne poniesione koszty, np. prąd, kablówkę, podatek drogowy, bramki na autostradach, bilety lotnicze oraz jedzenie, których nie może udokumentować. Poza tym, zdaniem skarżącej, jeśli organ norweski stwierdził, że S.G. przysługuje zasiłek w Norwegii i wystąpił do RCPS w Polsce z wnioskiem w sprawie świadczeń rodzinnych, to świadczy to o tym, że nie przekroczył on najniższego norweskiego dochodu. Instytucja norweska chciała uzyskać informację od polskiego organu w jakiej wysokości skarżąca otrzymuje zasiłek rodzinny, aby odjąć tę kwotę od należnego w Norwegii zasiłku. Działania te miały na celu wyeliminowanie pobierania tych samych świadczeń w dwóch państwach członkowskich. Nadto skarżąca ponownie oświadczyła, że w dniu 24 września 2008 r. nie odbierała pisma i nie mogła wysłać potrzebnych dokumentów.

Sąd, rozpoznając wniesione środki zaskarżenia, połączył je celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i uznał je za zasadne, uchylając zarówno decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzające je rozstrzygnięcia organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że Marszałek Województwa Łódzkiego prowadził postępowanie w niniejszych sprawach z mocy art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Zdaniem Sądu w sprawach, zakończonych zaskarżonymi decyzjami brak ustaleń, z których wynika zasadność zastosowania powyższego unormowania. Organy odwołały się bowiem bezpośrednio do regulacji unijnych.

Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym przez skarżącą, iż Norwegia nie jest członkiem Unii Europejskiej, a zatem w rozpoznawanej sprawie nie mają bezpośredniego zastosowania powołane jako podstawa prawna rozporządzenia unijne. Zdaniem Sądu organ winien był ustalić, czy i w jakim zakresie do osób podejmujących zatrudnienie w państwie innym niż państwo członkowskie UE mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia, ewentualnie jakie umowy wiążą Norwegię z UE, czy i w jakim stopniu jest ona państwem stowarzyszonym. To zagadnienie, według Sądu I instancji, było fundamentalne dla oceny działań podjętych w kontrolowanych postępowaniach oraz dla ustalenia właściwości orzekających w sprawie organów. Sąd podkreślił, że nawet jeżeli Norwegia jest objęta systemem koordynacji organ winien to ustalić z podaniem podstawy prawnej, jak również wyczerpująco wyjaśnić zakres stosowania przepisów unijnych w tej konkretnej sprawie. Niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych i stanu prawnego skutkowało, w ocenie Sądu, koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonych decyzji, jak i poprzedzających je decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., jako wydanych przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Ponadto, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Sąd z urzędu stwierdził, że – abstrahując od tego, czy wskazane akty mają zastosowanie i na jakiej podstawie – zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji dotknięte są wadą naruszenia normy art. 107 §1 i 3 K.p.a. Stosownie do art. 107 §1 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawę prawną decyzji stanowi nie akt prawny, a konkretne, zamieszczone w nim przepisy i tylko wskazanie, które przepisy organ zastosował w danej spawie stanowi prawidłowe przytoczenie podstawy prawnej. Wynika to także z unormowania art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia. 8 kwietnia 1999 r. w sprawie III SA 8192/98, Lex nr 46242). Decyzja, w której nie podano podstawy prawnej, jest wadliwa, nawet jeśli taka podstawa prawna w rzeczywistości istnieje. Tymczasem zarówno w decyzjach, jak i ich uzasadnieniach organ powołuje jedynie rozporządzenia RE, bez wskazania konkretnych regulacji. Uwaga ta dotyczy wszystkich decyzji, poddanych kontroli sądu w połączonych postępowaniach. Taka ogólnikowość wskazania utrudnia zarówno kontrolę, jak i stawianie zarzutów dotkniętych tą wadą decyzji, jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania – art. 107 §1 i 3 K.p.a., art. 7, 8, K.p.a. Taka decyzja nie spełnia wymogów wyczerpującego informowania obywatela o przesłankach podjętej decyzji, nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do Państwa. Stwierdzone powyżej uchybienia stanowią przesłankę do uchylenia decyzji zarówno organu odwoławczego, jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Jako kolejne uchybienie Sąd uznał to, że organ dokonał ustaleń na podstawie dokumentu nieznanej treść. Pismo z norweskiej instytucji – formularz E401, E411 norweskiej instytucji pomocowej opatrzony datą 28 stycznia 2008 r. – nie zostało bowiem przetłumaczone na język polski, tymczasem stało się podstawą ustaleń o fundamentalnym znaczeniu w sprawie.

W aktach sprawy brak jest dowodu, że organy administracji obu instancji zapewniły stronie czynny udział, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Stanowi to naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez organy obu instancji. Mogło ono mieć wpływ na wynik postępowania. Jak wynika bowiem z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie, mąż jej stał się beneficjentem świadczeń rodzinnych w Norwegii dopiero od daty wstrzymania wypłat przez stronę polską. Skarżąca ponadto w skardze wywodziła, iż wprawdzie mąż podjął zatrudnienie, niemniej jednak, przynajmniej w pierwszym okresie rodzina skarżącej nie przekroczyła kryterium dochodowego. Te okoliczności mogłyby zostać wyjaśnione w toku postępowania, gdyby skarżącą pouczono w trybie art. 10 K.p.a.

Sąd podzielił pogląd organu, iż beneficjent świadczeń rodzinnych obowiązany jest powiadamiać organ pomocy społecznej niezwłocznie o zmianie sytuacji rodzinnej, majątkowej, mającej wpływ na uprawnienie do świadczeń. Skarżąca istotnie uchybiła temu obowiązkowi, wynikającemu wprost z art. 25 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale dokonując samodzielnie obliczeń dochodu zmierzała do wykazania, iż podjęcie zatrudnienia nie wpłynęło automatycznie naprawo do świadczeń rodzinnych.

Poza tym okoliczność, że skarżąca nie powiadomiła niezwłocznie organu o tym, że jej mąż uzyskał w Norwegii dochód nie może automatycznie powodować wydania decyzji o braku prawa do świadczeń rodzinnych, nie powoduje tego, że są one nienależne, wniosku takiego nie da się wysnuć z treści art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a na to zdaje się wskazywać treść uzasadnień decyzji organów administracji wydanych w niniejszych sprawach. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji brak też wyczerpujących ustaleń i wyjaśnień w tej kwestii.

Podkreślenia wymaga, że organy nie rozważyły, czy rzeczywiście w tej konkretnej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji, a także od kiedy mąż skarżącej podlegałby ustawodawstwu norweskiemu w zakresie analogicznych świadczeń. Obowiązek ten wynika z regulacji art. 23a ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosownie do której marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis ten nie daje podstaw do automatycznego stosowania regulacji art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jedynie od daty ustalenia od kiedy w konkretnym przypadku dana osoba podlega systemowi świadczeń w innym kraju, to jest od kiedy nabywa tam uprawnienia. Celem przepisów o koordynacji jest bowiem zapobieganie sytuacjom podwójnego uposażania osób uprawnionych do tego typu świadczeń i zapobieganie sytuacjom kolizyjnym.

Sąd zauważa nadto, iż z akt administracyjnych oraz uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji nie wynika ponadto, aby zostały wydane decyzje ostateczne o uchyleniu decyzji przyznających świadczenia rodzinne w związku z nabyciem przez męża skarżącej uprawnień do tożsamych świadczeń w Norwegii. Są tylko decyzje o uchyleniu ich realizacji, lecz w ustawie o świadczeniach rodzinnych taka forma rozstrzygnięcia nie jest znana. Nie wiadomo poza tym, czy te decyzje o uchyleniu realizacji są ostateczne, brak takiej informacji w aktach sprawy, a same organy milczą na ten temat w uzasadnieniach wydanych w sprawach rozstrzygnięć. Status męża skarżącej jako osoby uprawnionej w Norwegii do tych świadczeń także nie został potwierdzony, a jedyny w aktach sprawy dokument jest sporządzony w języku norweskim i brak jest jego tłumaczenia. Nie wynika z akt sprawy w sposób bezsporny, czy i od kiedy otrzymał on tam tego rodzaju świadczenia.

Ponadto organy w jednej decyzji rozstrzygnęły i o braku prawa do świadczeń, o uznaniu ich za nienależnie pobrane, jak i o "przypisaniu do zwrotu". Rozstrzygnięcia te, w świetle zawartych we wcześniejszej części uzasadnienia rozważań są przedwczesne. Ponadto z unormowania art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu. W ustępie 2 tego przepisu zawarto legalną definicję świadczeń nienależnie pobranych, wśród których w punkcie 3 wymienia się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Rozstrzyganie o obowiązku zwrotu świadczeń przed prawomocnym przesądzeniem kwestii, o których nowa w cytowanym przepisie należy uznać za przedwczesne.

Na marginesie podnieść należy, że organ odwołał się do zasady pierwszeństwa kraju zatrudnienia, którą stosuje się przy rozstrzyganiu o świadczeniach rodzinnych (na pewno w obrębie Unii Europejskiej) w przypadku gdy drugi ze współmałżonków pozostaje nieaktywny zawodowo. Tymczasem M.G. pozostawała w stosunku zatrudnienia od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r., co wynika z załączonych do akt administracyjnych umowy o pracę skarżącej z dnia 1 marca 2005 r. i 1 marca 2006 r.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. z mocy art. 152 P.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd zalecił, aby przy ponownym opatrzeniu spraw organy zastosowały się do wskazanych wcześniej uwag, w szczególności rozważyły podstawę prawną rozstrzygnięć, właściwość organów, uzupełniły ustalenia faktyczne zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skarg, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

– art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego, przy pominięciu obowiązujących norm prawa i faktów notoryjnych,

- art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, która to odnosi koordynację systemów zabezpieczenia społecznego wyłącznie do krajów będących członkami Unii Europejskiej w sytuacji gdy koordynacja ma zastosowanie zarówno do osób przemieszczających się w granicach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, którego członkiem, co jest faktem powszechnie znanym, jest Norwegia,

– art. 23a ust. 1, ust. 2, ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, gdyż sam wyjazd członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych niemający charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka poza granicami RP, lecz zarobkowy daje podstawę do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku wyjazdu do kraju w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego,

– art. 23a ust. 1 w związku z ust. 4, ust. 5 i ust. 6 o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na nieodróżnieniu pojęcia "podlega ustawodawstwu państwa" od pojęcia "przepisy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", w sytuacji, gdy informacja o podleganiu ustawodawstwu danego państwa i wystąpieniu o przyznanie prawa do świadczeń poza granicami RP daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu, świadczeń od momentu podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydania decyzji przez marszałka województwa w zakresie świadczeń rodzinnych w oparciu o normy zawarte w tej ustawie,

– art. 23a ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, a polegająca na nieodróżnianiu poszczególnych faz działań, dwóch odrębnych organów administracji w przypadku zaistnienia stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy decydujące znaczenie ma stan faktyczny, jakim jest podleganie ustawodawstwu innego państwa, a kwestia otrzymywania świadczenia, rodzaju świadczenia i daty jego otrzymywania nie ma żadnego znaczenia,

– art. 23a ust. 1 w związku ust. 4, ust. 6 i art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niezastosowanie, bowiem normy te wyraźnie wskazują, które regulacje mają zastosowanie w przypadku świadczeń rodzinnych;

2) przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

– art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem pominięto fakt, że w obrocie prawnym jest decyzja ostateczna i decyzja ta więżę stronę, organy administracji oraz sądy w tym również sądy administracyjne,

– art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, schematycznej z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, brak wykazania wpływu uchybień na wynik sprawy, poza ogólnymi stwierdzeniami,

– art. 152 ustawy P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego nie podlega wykonaniu, a co najwyżej można było orzec o w tym zakresie w odniesieniu do części decyzji – zwrot nienależnie pobranych świadczeń,

– art. 135 ustawy P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem w tym przypadku norma ta nie ma zastosowania,

– art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., bowiem po pierwsze pismo z norweskiej instytucji pomocowej jest dokumentem sprzed wszczęcia z urzędu postępowania, po drugie, nie było przeszkód do zobowiązania organu administracji do złożenia tłumaczenia tego dokumentu,

– art. 106 § 4 ustawy P.p.s.a., bowiem faktem powszechnie znanym jest, że Norwegia nie jest członkiem Unii Europejskiej, jak i powszechnie znanym jest, że jest członkiem Europejskiego Obszaru Gospodarczego, co Sąd winien wziąć pod uwagę i w tym zakresie nie zachodzi konieczność prowadzenia żadnego postępowania administracyjnego.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł między innymi, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczenia się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Marszałek województwa wydaje więc decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w ramach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Norwegia jest członkiem EOG. W takim przypadku mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie zachodzi zatem konieczność dokonywania żadnych ustaleń, wskazywania umów o stowarzyszeniu, członkostwie, czy też samego układu z Porto z dnia 2 maja 1992 r.

Autor skargi kasacyjnej wskazał też, iż w art. 23a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca reguluje dwie odrębne sytuacje odnoszące się stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przy czym w żaden sposób zamieszkiwanie na terytorium RP nie jest żadną przesłanką warunkującą zaistnienie właściwości marszałka województwa. W ust. 1 powołanej powyżej normy posługuje się zwrotem "członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami RP", zaś w ust. 2, który to miał zastosowanie w niniejszej sprawie, posługuje się zwrotem "w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne". Zatem, zdaniem Kolegium, ustawodawca kryterium, które ma znaczenie przy uzyskaniu świadczenia rodzinnego na terytorium RP – zamieszkiwanie – świadomie i zupełnie pomija i w konsekwencji odnosi się do "wyjazdu" i "przebywania" w zależności od sytuacji członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pełnomocnik Kolegium podniósł także, iż jeśli cel wyjazdu członka rodziny po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne jest znany i nie ma on charakteru turystycznego, leczniczego lub związanego z kształceniem dziecka, to marszałek województwa ustala, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, gdy osoba, która wyjechała podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał też, iż w odniesieniu do sytuacji, gdy po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z uwagi na wyjazd członka rodziny państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, koniecznym jest wydanie dwóch odrębnych decyzji –decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, a następnie wydanie decyzji przez marszałka województwa w sprawie świadczeń rodzinnych. Podkreślono przy tym, że Sąd I instancji pomija w swych rozważaniach fakt, iż decyzje ostateczne o przyznaniu świadczenia rodzinnego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ostatecznymi decyzjami Prezydenta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 17 kwietnia 2008 r.

Zdaniem Kolegium koniecznym było też podkreślenie, że norma zawarta w art. 23a ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wskazuje, iż organy administracji stosują normy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bowiem wydają decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Na dzień obecny, zdaniem Kolegium, zarówno ten organ, jak i marszałek województwa nie wydają decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych w oparciu o ustawodawstwo innych krajów w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też, że Sąd I instancji, wskazując na naruszenie normy zawartej w art. 107 § 3 K.p.a., po pierwsze nie wykazał, w jaki to sposób uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a po drugie pominął wskazaną powyżej kwestię wykładni art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli nawet przyjąć, że miało miejsce naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. to uchybienie to bez wykazania przez Sąd I instancji, że można wydać inne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie miało żadnego znaczenia.

Kolegium odniosło się też do kwestii nieprzetłumaczenia pisma z norweskiej instytucji – formularz E 401, E 411 norweskiej instytucji pomocowej opatrzony datą 28 stycznia 2008 r., podnosząc, że dokument ten nie jest dokumentem wytworzonym w toku postępowania administracyjnego, jak i nie jest wytworzony przez Kolegium, czy też Marszałka Województwa Łódzkiego, a zatem nie zachodzi konieczność jego tłumaczenia, a stanowi on jedynie podstawę do wszczęcia z urzędu stosownego postępowania administracyjnego, o czym mowa w art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. Sądowi I instancji umknęło też, iż dokument powyższy miał decydujące znaczenie przy decyzjach wydanych już przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego i decyzje te są decyzjami ostatecznymi. Ponadto gdyby faktycznie zachodziła konieczność przetłumaczenia tego dokumentu, pomijając fakt, iż jest to druk standardowy, to nie było najmniejszych przeszkód do zastosowania art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., i zobowiązania organu do złożenia jego tłumaczenia, czego Sąd I instancji nie uczynił.

Ponadto Sąd I instancji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, uchylając decyzje tego organu i decyzje je poprzedzające, naruszył normę zawartą w art. 135, jak i w art. 134 P.p.s.a., bowiem pominął w dokonywanej ocenie występowanie w obrocie prawnym między innymi ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 17 kwietnia 2008 r., którymi to uchylono uprzednio wydane decyzje o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

W podsumowaniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, iż wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest, jego zdaniem, wadliwa i niespójna, dokonano bowiem błędnej wykładni norm prawa materialnego, jak i pominięto orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do spraw związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W szczególności nie odniesiono się do występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, do skutków prawnych jakie ona wywołuje, nie wypowiedziano się w sposób jasny, czy i jakie to rozstrzygnięcie winien podjąć organ administracji w prowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż uchylenie decyzji było uzasadnione naruszeniem przez organy przepisów proceduralnych, czyli art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Strona potwierdziła zasadność stanowiska Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której środek zaskarżenia oparty jest o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub też nie został skutecznie podważony możliwa jest subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod konkretną normę prawa materialnego.

Należy zważyć, iż podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., a zatem Sąd oceniając legalność przeprowadzonego postępowania doszedł do wniosku, iż zawiera ono takie uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie wpływ poszczególnych usterek postępowania na wynik sprawy można ocenić jako zróżnicowany jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez organy przepisów art. 7, 8, 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a. szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spełniało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. O ile brak wskazania w podstawie prawnej konkretnych przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nie stanowił istotnej wady postępowania to już oparcie decyzji na dokumencie w języku norweskim, nieznanym stronie, prowadzenie postępowania bez jej udziału, bez ustalenia czy i w jakiej kwocie mąż M.G. pobierał świadczenia rodzinne w Norwegii, bez wyjaśnienia w powiązaniu z prawem unijnym, iż zachodzi w tym przypadku konieczność pozbawienia strony prawa do świadczeń rodzinnych, a następnie uznaniu ich za nienależne oraz nałożenie obowiązku zwrotu, stanowiło istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia Sądu o braku wykazania w decyzjach podstaw stosowania rozporządzeń Rady (EWG) w odniesieniu do osoby zatrudnionej w Norwegii, a tym samym do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stwierdzić, iż ocena Sądu nie dotyczyła na tym etapie stosowania przepisów prawa materialnego. Wprawdzie przepis art. 21 ust. 1, określający zadania samorządu województwa w zakresie świadczeń rodzinnych wymienia pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jednakże w aktach administracyjnych brak jest danych a także w uzasadnieniu decyzji organ nie powołał się na tę okoliczność. Nie negując trafności poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej powołującej się na przepis art. 106 § 4 ustawy P.p.s.a., nakazujący uwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych, należy jednakże stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym, którego prawidłowość oceniał Sąd przepis art. 77 § 4 K.p.a. nakazuje fakty znane z urzędu zakomunikować stronie. W doktrynie przyjmuje się, iż fakty znane organowi z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nieznane. W orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmuje się, iż wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 K.p.a.) mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu (wyrok NSA z 11 maja 1993 r. V SA 2360-2364/93, publ. K.p.a. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 367). Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. W tej sprawie istota problemu sprowadza się nie do tego, iż to Sąd nie wziął pod uwagę faktu znanego z urzędu, a zatem zdaniem organu naruszył przepis art. 106 § 4 ustawy P.p.s.a., lecz dotyczy prawidłowości prowadzenia postępowania przez organ, na którym ciążył obowiązek wynikający z art. 77 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a., a który obowiązku tego nie wykonał. Uchybienia tego nie mógł konwalidować Sąd I instancji, bowiem nie może on zastępować organów administracji. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 4 ustawy P.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Podobnie należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z tłumaczenia dokumentu, bowiem instytucja uregulowana w tym przepisie ma charakter wyjątkowy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne tylko z dokumentów oraz gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W drodze dopuszczenia dowodu w trybie art. 106 § 3 ustawy Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu. Jeśli taka sytuacja zachodzi – a tak jest w przedmiotowej sprawie, Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi na potrzebę przeprowadzenia dowodu. Sąd administracyjny nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, lecz zgodnie z art. 1 ustawy ocenia zgodność decyzji z prawem. Wydając w takiej sytuacji zaskarżony wyrok, uchylający obie decyzje Sąd nie naruszył przepisów postępowania, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie naruszało przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. zawierając wszystkie wymienione w nim elementy. Przytoczonym we wstępnej części niniejszego uzasadnienia wywodom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób przypisać wad wewnętrznej sprzeczności i niespójności.

Nie jest także zasadny zarzut niepełnego przedstawienia stanu faktycznego skoro nie został on prawidłowo ustalony przez organy i z tego powodu zostały uchylone decyzje organów obu instancji. Zasadnie Sąd ocenił brak rozważenia przez organy czy w tej konkretnej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także ustalenia czy i od kiedy mąż skarżącej podlegał ustawodawstwu norweskiemu w zakresie analogicznych świadczeń.

Wobec niepełnego ustalenia stanu faktycznego nie można dokonać kontroli instancyjnej w zakresie stosowania przez Sąd przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się jednakże do zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie należy zauważyć, że stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 23a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium nie zauważa, iż dotyczą one odmiennych stanów faktycznych i przewidują w zależności od tego różne sposoby działania organów. W ust. 1 wyjazd członka rodziny i jego zatrudnienie poza granicami państwa polskiego w państwie, w którym mają zastosowanie omawiane przepisy nastąpił przed złożeniem wniosku o świadczenia, natomiast w ust. 2 wyjazd członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1 następuje po wydaniu przez organ właściwej decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Sposób działania organów w tych sprawach określają przepisy art. 23a ust. 3–7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym jest on zróżnicowany w zależności od tego czy dany stan faktyczny podlega pod przepis ust. 1 czy ust. 2. W każdym przypadku marszałek województwa winien ustalić, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a następnie (po ew. uchyleniu decyzji przez właściwy organ) wydać decyzję zgodnie z art. 21 ustawy.

Odnosząc się do sytuacji, o której stanowi art. 23a ust. 5, a dotyczy to także art. 23a ust. 6 ustawy, Sąd pierwszej instancji zasadnie zwraca uwagę na niedopuszczalność automatycznego stosowania tych przepisów. Przewidziane w tych przepisach decyzje muszą być wydane tylko w przypadku ustalenia w konkretnym przypadku daty, od której dana osoba podlegała systemowi świadczeń w innym kraju "w zakresie świadczeń rodzinnych" – jak stanowią omawiane przepisy. Oznacza to, że konieczne jest ustalenie od kiedy zatrudniony w innym państwie nabył uprawnienia i pobierał świadczenia rodzinne oraz w jakiej wysokości. Błędnie w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmuje, iż organy nie wydają decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych w oparciu o ustawodawstwo innych krajów w granicach UE i EOG. Wskazany jako naruszony przepis art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzony do porządku prawnego nowelą z dnia 6 lipca 2007 r., aczkolwiek wywiera skutki w sferze uprawnień materialnych strony, stanowi przepis o charakterze procesowym. Zagadnienie materialnoprawne w tej dziedzinie stanowią przepisy przyjęte przez instytucje Wspólnot Europejskich, które od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej są obowiązującą częścią krajowego porządku prawnego.

W tym zakresie obowiązywały rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. UE L 71.149.2) oraz rozporządzenia wykonawcze Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia EWG nr 1408/71 (obecnie zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – Dz.Urz. UE L 041 66.1).

Jednakże aby móc stosować przepisy powołanych rozporządzeń dotyczących zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji organy administracji winny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla strony postępowania ustalić charakter, okres oraz rodzaj i wielkość uzyskanych świadczeń w państwie zatrudnienia (Norwegii) w stosunku do świadczeń pobieranych przez skarżącą w okresie objętym decyzjami Marszałka Województwa Łódzkiego. Marszałek Województwa winien więc konkretnie ustalić jakiego rodzaju świadczenia rodzinne, od kiedy i w jakim rozmiarze pobierał w Norwegii S.G., a nadto czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przeznaczeniu w RP świadczeń rodzinnych.

Powyższe wskazania wynikają pośrednio z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stąd nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a.

Nietrafnie organ zarzucił Sądowi naruszenie przepisu art. 135 ustawy P.p.s.a. Nakazuje on stosowanie przez Sąd środków przewidzianych przez ustawę w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeśli jest to niezbędne do końcowego załatwienia. Sąd orzekł w zaskarżonym wyroku o uchyleniu zarówno wszystkich czterech zaskarżonych decyzji ostatecznych jak również czterech decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2009 r. W omawianym przepisie chodzi więc o decyzje organów obu instancji i wydając zaskarżony wyrok obejmujący uchylenie nie tylko decyzji ostatecznych ale także rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych Sąd prawidłowo powołał i zastosował przepis art. 135 ustawy P.p.s.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 152 ustawy P.p.s.a. Przepis ten w razie uwzględnienia skargi nakazuje sądowi zamieszczenie orzeczenia w przedmiocie wykonalności decyzji. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjnym elementem każdego wyroku uwzględniającego skargę. Przepis ten stanowi konsekwencję wprowadzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Skoro wyrok pierwszej instancji nie jest prawomocny to nie wywołuje on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Zatem zamieszczenie w wyroku uwzględniającym skargę orzeczenia w jego pkt 2 odpowiada prawu, a podkreślenia wymaga w szczególności okoliczność, iż zaskarżone decyzje nie tylko odmawiały prawa do zasiłków rodzinnych lecz nakładały na stronę obowiązek świadczenia łącznie kwoty przekraczającej 12 000 zł wraz z odsetkami, zakreślając do spełnienia świadczenia termin 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.