Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 846/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. S. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. A. S. zwróciła się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. wniosku przedstawiła przebieg swojej służby wskazując, że jej pełnienie rozpoczęła w dniu [...] listopada 1986 r. na stanowisku [...] Wydziału [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Po ukończeniu kursu w Szkole [...] została mianowana na stanowisko [...] ww. wydziału, gdzie w stopniu [...] pełniła służbę przez ponad 10 miesięcy. Po dacie wejścia w życie ustawy o Policji, tj. po 31 lipca 1990 r., wnioskodawczyni piastowała różne stanowiska, począwszy od [...] Referatu [...] Komendy Rejonowej Policji w [...], policjanta Kompanii [...], aż po stanowisko [...] Sekcji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], z którego to w dniu [...] kwietnia 2007 r. odeszła na emeryturę. Wnioskodawczyni wskazała również, że w trakcie kariery zawodowej pełniła obowiązki na stanowisku [...] Sekcji [...]. Podała, że podczas wieloletniej służby do jej obowiązków należało m.in. nadzorowanie i merytoryczna kontrola wniosków do sądu o ukaranie za popełnione wykroczenia, sporządzanie sprawozdań statystycznych, prowadzenie szkoleń z zakresu problematyki postępowań w sprawach o wykroczenia oraz występowanie w roli oskarżyciela publicznego z ramienia Policji. Wnioskodawczyni podkreśliła, iż swoje życie zawodowe poświęciła "służbie dla Ojczyzny", którą pełniła sumiennie, rzetelnie i uczciwie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec A. S. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] z dniem [...] kwietnia 2007 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ww. ustawy, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Organ podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] marca 1990 r., tj. 10 miesięcy i 16 dni. Całkowity okres jej służby wynosi natomiast 20 lat i 6 miesięcy.

Następnie organ powołał się na dokumentację przekazaną przez IPN (sygn. [...]) wskazując, iż z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ powołał się również na opinię przekazaną przez Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]), z której wynika, że wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz o prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Organ podał również, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w omawianym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka, o której mowa powyżej, nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". Oznacza to, zdaniem organu, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Zatem rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Wobec powyższego, jak wskazał organ, konieczne jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym ugruntowany został użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrot poprzez stwierdzenie, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". NSA wskazał również, że "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego".

Odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 miesięcy i 16 dni. Zatem była to służba pełniona krótkotrwale. Jednakże rozpoczęcie pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego wynikało z dobrowolnego oświadczenia woli wnioskodawczyni, natomiast jej zakończenie spowodowane było likwidacją i transformacją struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnośnie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ stwierdził, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Brak jest jednak dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Nadto, świadczenie emerytalne wypłacane ww. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do przyjęcia, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Organ zaznaczył również, że pełnienie przez wnioskodawczynię służby na stanowiskach wykonawczych, tj. [...],[...] oraz [...], na którym zakończyła służbę, nie wypełnia znamion szczególnie uzasadnionego przypadku, a realizacja obowiązków na tych stanowiskach wynikała z zakresu czynności służbowych. Z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji nie wynika, aby w toku pełnionej służby wnioskodawczyni zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Oznacza to, że pełniona służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wystąpił zatem szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Pismem z dnia 27 marca 2020 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2020 r. wnosząc o jej uchylenie. Ponadto skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i nr [...] odpowiednio o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty policyjnej,

- uznanie w wyroku uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15 - 22 i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8a ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez nieprawidłową interpretację skutkującą wydaniem bezprawnej i krzywdzącej decyzji.

Podniosła, że spełnia w całości kryteria określone w ww. przepisie, bowiem służbę na rzecz totalitarnego państwa pełniła krótkotrwale oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ pominął fakt, że skarżąca była wielokrotnie nagradzana premiami, nagrodami w postaci dodatku służbowego, czy kolejnymi awansami w stopniu i na stanowiskach oraz, że doznała uszczerbku na zdrowiu, czego skutkiem jest uzyskanie renty policyjnej w związku z pełnioną służbą. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała obszerne fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca wskazała nadto, że Dyrektor ZER MSWiA nie wyjaśnił, czy wydając ww. decyzje z dnia [...] lipca 2017 r. uwzględnił kryteria wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co oznacza, że decyzje te są wadliwe. Podkreśliła, że bezzasadne obniżenie emerytury i renty inwalidzkiej, szczególnie za pracę wykonywaną po 1990r., godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej i wynikającą z niej ochronę praw słusznie nabytych.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec A. S. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione, co przemawia dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres tej służby powinien być brany pod uwagę w kontekście całego okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W niniejszej sprawie Minister SWiA ustalił, że skarżąca pełniła służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. przez 10 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie nie zakwestionował spełnienia przez skarżącą kryterium "krótkotrwałej" służby w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej wprost wskazując w uzasadnieniu decyzji, że "służba strony na rzecz totalitarnego państwa pełniona była krótkotrwale". Dalsza uwaga organu, że rozpoczęcie przez skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa wynikało z jej dobrowolnego oświadczenia, a jej zakończenie spowodowane było likwidacją i transformacją struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce, nie odnosi się do wykładni pojęcia "krótkotrwałości" służby i tym samym nie wpływa na trafność dokonanej przez organ oceny omawianego kryterium.

Jednocześnie organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazał jednak, że w aktach sprawy brak jest dowodów, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Z tego powodu uznał, że w sprawie niniejszej nie zostało spełnione kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe stanowisko organu jest błędne. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, które dodatkowo potwierdzałoby zaświadczenie uprawniające do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia lub życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że służba pełniona przez skarżącą "nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy". Wskazał przy tym, że skarżącej nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy odznaki/medale resortowe. Organ jednak w ogóle nie przeanalizował przebiegu służby skarżącej w szczególności w oparciu o "Informację dotyczącą przebiegu służby" oraz "Ocenę realizacji zadań" sporządzoną w dniu [...] marca 2019 r. przez Dział Kadr i Szkoleń Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], które to dokumenty przedstawiają okoliczności pełnienia przez skarżącą służby, w tym awanse, nagrody i opinie służbowe.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co skutkowało jej uchyleniem.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Uwzględni również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym łączne spełnienie przez byłego funkcjonariusza kryteriów "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu na", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, publ. CBOSA).

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 347 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.