Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1060/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 44
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 40 i 44a ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Oświęcimiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 159/09 w sprawie ze skargi Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 28 maja 2008 r. nr XXII/165/2008 w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Oświęcimiu podjęła w dniu 28 maja 2008 r. uchwałę Nr XXII/165/2008, w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu. Uchwałę podjęto na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz § 13 pkt 7 Statutu Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 29 października 2003 r. Nr X/82/2003 w sprawie zatwierdzenia Statutu Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu.

Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. wezwała Radę Powiatu w Oświęcimiu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały (tj. uchwały o Nr XXII/165/2008 z dnia 28 maja 2008 r.), ewentualnie o taką jej zmianę, aby w treści statutu Państwowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu przywrócono stanowiska pielęgniarek oddziałowych, przełożonej pielęgniarek oraz procedury konkursowe, gwarantujące wpływ skarżącej (jako samorządowi zawodowemu) na obsadę tych stanowisk w trybie przewidzianym w przepisach o publicznych zakładach opieki zdrowotnej, o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych oraz Konstytucji RP.

Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej wskazała, iż kwestionowana uchwała narusza:

▪ art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm. - dalej ustawa o ZOZ),

▪ rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 ze zm.),

▪ rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 ze zm.),

- poprzez pominięcie w statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) stanowisk tożsamych - w zakresie merytorycznym - ze stanowiskami pielęgniarek oddziałowych, co ma pozwolić na pominięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwienie dowolnego obsadzania tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje;

▪ ustawę z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położonej (tekst jedn. obowiązujący w dacie podjęcia uchwały Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.), a zwłaszcza art. 2, w zakresie w jakim przewiduje podległość personelu pielęgniarskiego lekarzowi zakładu;

▪ ustawę z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178 ze zm.), zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 17 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowej.

Rada Powiatu w Oświęcimiu nie ustosunkowała się do wystosowanego przez Beskidzką Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 19 stycznia 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu wpłynęła skarga Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008 r., Nr XXII/165/2008. W skardze Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały, której zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

▪ art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej,

▪ rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu,

▪ rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej,

- poprzez pominięcie w statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) stanowisk tożsamych - w zakresie merytorycznym - ze stanowiskami pielęgniarek oddziałowych, co ma - w zamyśle inicjatorów uchwały - pozwolić na pominięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwienie dowolnego obsadzania tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje.

W skardze zarzucono również naruszenie:

▪ ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położonej (zwłaszcza art. 2) - w zakresie w jakim przewiduje podległość personelu pielęgniarskiego personelowi lekarskiemu;

▪ ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych (zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4) w zw. z art. 17 Konstytucji RP - w zakresie w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu - m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowej.

Swoje prawo do wystąpienia ze skargą strona skarżąca wywiodła z ustawowych obowiązków samorządu pielęgniarskiego. Z uwagi na fakty, iż zaskarżona uchwała dotyczy kompetencji ustawowych Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, zasadne jest domaganie się ochrony interesu prawnego tej Izby w drodze skargi. Ponadto z uregulowań ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położonych wynika, że cele statutowe (ustawowe) działania Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych obejmują przedmiot niniejszej sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z treścią ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w publicznych ZOZ (z wyjątkiem jednostek utworzonych w celu prowadzenia badań naukowych oraz żłobków), została wprowadzona ogólna zasada obsadzania stanowisk w drodze konkursu (m.in. naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu, pielęgniarki oddziałowej, ordynatora). W tym kontekście wszelkie działania mające na celu nieobsadzanie stanowisk wymienionych w art. 44a ust. 1 ustawy i tworzenie - w zakresie merytorycznym tożsamym z tymi stanowiskami - inaczej nazwanych komórek organizacyjnych i innych stanowisk, stanowi obejście przepisów ustawy. Strona skarżąca stwierdziła, że stosując omawiany przepis, należy pamiętać o konieczności równoczesnego uwzględnienia dyspozycji wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu.

Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych stwierdziła także, że z unormowań zawartych w przepisie art. 44a ustawy o ZOZ wynika, iż podmiotom odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowisk wskazanych w ust. 1 ww. artykułu nie pozostawiono swobody w wyborze osoby, z którą można nawiązać współpracę, formy nawiązania tej współpracy oraz czasu, na jaki będzie ona nawiązana. W zasadzie możliwe jest podjęcie współpracy tylko z osobą wybraną w drodze konkursu. W świetle takich unormowań, nie jest możliwe indywidualne wprowadzanie (danej osoby na określone stanowisko - przyp. NSA), poprzez tworzenie Statutu Zakładu Opieki Zdrowotnej, na którym opierałby się wybór pracownika. Zdaniem strony skarżącej niezgodne z prawem było wprowadzenie postanowień zmieniających specyfikę pracy pielęgniarek. Takie unormowanie będzie prowadzić do obsady stanowisk według uznania dyrektora placówki, co jest niezgodne z aktem wyższej rangi jakim jest ustawa.

Nadto strona skarżąca podniosła, że ustanowienie indywidualnych kryteriów obsady stanowisk także stanowi obejście przepisów wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepisy te regulują wymagania, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju oraz kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy. Stanowiska naczelnej pielęgniarki czy pielęgniarki oddziałowej muszą być także wybierane w drodze konkursu, a osoby biorące w nim udział powinny spełniać wymogi ustawowe. Stanowisko ordynatora czy pielęgniarki oddziałowej figurowało i nadal figuruje w przepisach wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej regulujących wymagania, jakimi powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju oraz kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Nie można obejść przepisów ustawy ustanawiając indywidualne kryteria obsady stanowisk w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej.

Niezgodna z prawem jest nowelizacja § 18 statutu (§ 1 punkt 4 uchwały nowelizującej Rady Powiatu w Oświęcimiu), który wskazuje, że Lekarzowi Zakładu podlegają pielęgniarki koordynujące, pielęgniarki prowadzące oraz pielęgniarki zadaniowe. Zapis taki jest niezgodny z przepisami ustawy o zawodzie pielęgniarek i położnych z uwagi na samodzielny charakter tego stanowiska. Nie do przyjęcia jest fakt, że pielęgniarka ma podlegać merytorycznie lekarzowi, albowiem jest to wolny zawód, cechujący się samodzielnością i niezależnością. W statucie pominięte również zostały stanowiska przełożonej pielęgniarek i pielęgniarek oddziałowych, które przewiduje ustawa. Na stanowiskach określonych ustawowo powinny znajdować się osoby wybrane w drodze konkursu, a nie jak w znowelizowanym statucie, w drodze indywidualnego wyboru dyrektora.

Wprowadzenie ustawowego wymogu organizacji konkursów służy nie tylko przejrzystości procedur rekrutacyjnych, ale i ugruntowuje pozycję samorządów zawodów zaufania publicznego w zakresie sprawowania pieczy oraz gwarancji należytego wykonywania zawodu, m.in. pielęgniarki. Gwarantowane jest to poprzez obligatoryjny udział przedstawiciela danego samorządu w pracach komisji konkursowej. Likwidacja konkursów stanowi więc niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym próbę ograniczenia konstytucyjnych praw i obowiązków samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.

Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych podniosła, że wprowadzenie zasady całkowitej podległości merytorycznej personelu pielęgniarskiego Kierownikowi Oddziału jest nie do pogodzenia z istotą zawodu pielęgniarki (położnej). Zawód ten jest samodzielnym zawodem medycznym, a jego podstawę prawną stanowi ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej, o zakładach opieki zdrowotnej oraz ustawa o samorządzie pielęgniarek i położnych. Wprowadzona regulacja godzi więc w istotę zawodu pielęgniarki i położnej jako samodzielnego zawodu medycznego, o ugruntowanej pozycji, własnej deontologii zawodowej oraz istotnej specyfice, cechującej się szeroką samodzielnością. Zdaniem strony skarżącej, naganne jest przejmowanie merytorycznej kontroli udzielania świadczeń pielęgniarskich przez personel lekarski. W Polsce nie ma wspólnego systemu kształcenia lekarzy i pielęgniarek. Lekarze nie są więc merytorycznie przygotowani do takiej kontroli.

Z unormowań zawartych w art. 44a ustawy o ZOZ wynika, że w zasadzie możliwe jest podjęcie współpracy tylko z osobą wybraną w drodze konkursu (z zastrzeżeniem ust. 3 i 4). Jedyną dozwoloną formą podjęcia tej współpracy jest nawiązanie stosunku pracy przez zawarcie stosownej umowy o pracę. Okres, na jaki zawiera się umowę o pracę, jest także ściśle określony w ust. 7 (wraz ze wskazaniem, kiedy i na jaki czas można przedłużyć tę umowę). Ze względu na tak precyzyjne unormowanie zawarte w art. 44a ust. 5 ustawy o ZOZ, niedopuszczalne są inne formy (np. umowy cywilnoprawne) nawiązania współpracy z osobami mającymi objąć stanowiska określone w art. 44a ust. 1. Regulacja statutu, jako aktu wewnętrznego i to niższego rzędu, nie może derogować w tym zakresie przepisów ustawy. Wyłączona jest tutaj również swoboda kontraktowa. W ramach umowy cywilnoprawnej pielęgniarka może wykonywać swoje czynności zawodowe wyłącznie w ramach indywidualnej lub grupowej praktyki pielęgniarek, czyli jako przedsiębiorca. Odmienną praktykę ocenić należy - zdaniem skarżącej - jako działania contra legem. Ponadto zgodnie z art. 35a ustawy o ZOZ, pielęgniarka może podpisać umowę z PZOL-em, ale wyłącznie na zasadach konkursu na subkontraktowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Oświęcimiu wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Wniosek o odrzucenie uzasadniono tym, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej.

Odpowiadając na zarzuty skargi Rada Powiatu w pierwszej kolejności stwierdziła, że pismem z dnia 7 października 2008 r. Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o zainicjowanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz o skierowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Do chwili obecnej nie doszło do wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisu art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz rozporządzeń Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu oraz z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, Rada Powiatu podniosła, że w zatwierdzonym statucie nie reguluje się kwestii dotyczących przeprowadzania konkursów, ponieważ obowiązują w tej mierze uregulowania ustawowe. Zgodnie z art. 11 ustawy o ZOZ statut określa ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, w tym określenie poszczególnych stanowisk (strukturę organizacyjną zakładu). Zatem za niezrozumiały należy uznać, zdaniem Rady Powiatu, zarzut naruszenia przepisów ustawy jak i rozporządzeń wykonawczych w przedmiocie przeprowadzania konkursów. W związku z powyższym niezasadne są także kierowane do Rady Powiatu zarzuty, co do swobodnego wyboru procedury obsadzania stanowisk wymienionych w art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak również przypisywanie kompetencji Radzie Powiatu w przedmiocie nawiązywania współpracy z osobami w ramach umowy o pracę, czy też w oparciu o umowy cywilnoprawne.

Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w schemacie organizacyjnym stanowiącym załącznik do uchwały zatwierdziła następujące stanowiska pielęgniarek: pielęgniarki koordynującej, pielęgniarek prowadzących oraz pielęgniarek zadaniowych. Bezpodstawny jest zarzut, iż przyjęcie wskazanych nazw stanowisk stanowi obejście przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis art. 44a ust. 1 ustawy odnosi się nie do wykazu stanowisk, tylko trybu ich obsadzania. Z kolei rozporządzenie z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej dotyczy kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych stanowiskach, a nie wskazania na obligatoryjność stanowisk. Ponadto strona skarżąca nie wymieniła w skardze, które konkretnie przepisy aktów wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Zdaniem Rady Powiatu w Oświęcimiu, zaskarżoną uchwałę wydano na właściwej podstawie prawnej i podjął ją organ do tego uprawniony. Zatwierdzenie uchwałą stanowisk, o których mowa wyżej, nie wskazuje na naruszenie art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz m.in. rozporządzenia wykonawczego z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. Przyjęte w uchwale rozwiązanie przewiduje, iż pracą pielęgniarek w Zakładzie kieruje pielęgniarka koordynująca. Z kolei to stanowisko przewidziane jest w rozporządzeniu z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Jak wynika z brzmienia art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tylko niektóre kwestie istotne dla ustroju oraz dotyczące jego funkcjonowania są uregulowane w ustawie i nawet brak przepisów regulujących określone stanowiska w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie może prowadzić do wniosku, iż tworzenie takich stanowisk jest zakazane przez prawo. Jedynie wyraźna sprzeczność określonego rozwiązania statutowego z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji.

Za nieuzasadniony Rada Powiatu uznała także zarzut ustanawiania indywidualnych kryteriów obsadzania stanowisk pracy w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej. Wyjaśniła, że organ stanowiący takich kryteriów nie ustalał, ponieważ nie leży to w zakresie jego kompetencji.

Jeśli chodzi o zastrzeżenia strony skarżącej odnośnie do usytuowania pielęgniarki koordynującej, pielęgniarek prowadzących oraz pielęgniarek zadaniowych jako podlegających Lekarzowi Zakładu, to zdaniem Rady Powiatu, zakaz taki nie wynika z ustawy o zawodzie pielęgniarek i położnych, w której nie określa się ich usytuowania w hierarchii stanowisk w zakładach opieki zdrowotnej. Ze schematu organizacyjnego Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu wynika, że Lekarzowi Zakładu bezpośrednio podlega jedynie pielęgniarka koordynująca. Powoływany przez stronę skarżącą art. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie wyłącza podporządkowania służbowego personelu pielęgniarskiego w sensie formalnej podległości. Tak przyjęte podporządkowanie nie powoduje, zdaniem Rady Powiatu, naruszenia samodzielności zawodu pielęgniarek. Ponadto Rada Powiatu nadmieniła, że w art. 44a ustawy o ZOZ uregulowana jest wyłącznie kwestia dotycząca przeprowadzania konkursu, w tym na jakich stanowiskach w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jest on obligatoryjny. Powyższe jednak nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem strony skarżącej, że w statucie pominięte zostały stanowiska przełożonej pielęgniarek i pielęgniarek oddziałowych, które ustawa przewiduje, ponieważ ustawa nie określa, iż wymienione stanowiska są obligatoryjne w zakładzie opieki zdrowotnej. Zdaniem Rady Powiatu nie zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią przepisu ustawy, a przyjętą regulacją w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem Rady Powiatu, zarzut naruszenia konstytucyjnych i ustawowych kompetencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych w aspekcie niezapewnienia udziału przedstawiciela samorządu w pracach komisji konkursowej jest w świetle powyższych uwag (w sytuacji, gdy strona przeciwna nie jest organem ogłaszającym konkurs na stanowiska pielęgniarek, oraz gdy w zatwierdzonym statucie nie reguluje się w ogóle kwestii dotyczących przeprowadzania konkursu) także bezprzedmiotowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia norm dotyczących podstaw świadczenia pracy przez personel pielęgniarski Rada Powiatu zauważyła, że nie jest podmiotem, który decyduje o nawiązaniu współpracy z personelem pielęgniarskim w jakiejkolwiek formie (czy to na podstawie umowy o pracę, czy też umowy cywilnoprawnej). Powyższe zastrzeżone jest wyłącznie do kompetencji kierownika zakładu opieki zdrowotnej - art. 44a ust. 2 ustawy o ZOZ.

W ocenie Rady Powiatu w Oświęcimiu zmiany zatwierdzone zaskarżoną uchwałą zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego przez właściwy sąd bez wnoszenia jakichkolwiek uwag.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Powiatowy Zakład Opiekuńczo Leczniczy w Grojcu. Pełnomocnik Zakładu wniósł o oddalenie skargi podkreślając brak legitymacji skargowej skarżącej oraz upływ rocznego terminu od podjęcia uchwały na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dlatego wniosek o stwierdzenie nieważności jest uzasadniony.

Z kolei pełnomocnik Rady Powiatu w Oświęcimiu, odpowiadając na pytanie Sądu, wyjaśnił, że wraz z zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu podjęła także uchwałę w sprawie przekształcenia ZOZ-u. Żadna z tych uchwał nie była publikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W ocenie organu uchwała o przekształceniu weszła w życie z dniem podjęcia i skutecznie dokonała przekształcenia ZOZ-u. Zdaniem organu taki pogląd potwierdza też stanowisko Wojewody, który nie kwestionował poprawności uchwały o przekształceniu. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że zgodnie ze Statutem Powiatu Oświęcimskiego, projekty uchwał powinny być doręczane radnym na 7 dni przed sesją. W praktyce często zdarza się jednak tak, że uchwały są przedkładane wprost na sesji z pominięciem 7 dniowego terminu, ale pełnomocnik Rady Powiatu nie był w stanie wskazać podstawy prawnej dla tej procedury. Stwierdził natomiast, że w niniejszej sprawie projekt zaskarżonej uchwały był przedłożony bezpośrednio na sesji, ale wcześniej przed sesją tego samego dnia był opiniowany przez komisje. Z kolei uchwały w sprawie zmiany porządku obrad są podejmowane bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady i tak też wyglądało głosowanie w sprawie wprowadzenia zmiany porządku obrad w zaskarżonej uchwale. Uchwałę podjęto natomiast zwykłą większością głosów. Powołując się na treść art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym pełnomocnik Rady Powiatu podniósł, że wobec upływu roku od podjęcia uchwały ma wątpliwości co do wniosku strony skarżącej o stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnił także, że żadne uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu dotyczące ZOZ w Grojcu, a więc zarówno uchwała o jego utworzeniu jak i późniejsze uchwały o przekształceniu, nie były publikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jego zdaniem brak reakcji Wojewody oznacza, że uchwały te nie są aktami prawa miejscowego.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Kr 159/09), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał przede wszystkim, iż skarga Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej została wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem Sądu w sprawie rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu. Istotne w tym zakresie jest zatem ustalenie w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na zmianie działalności tego zakładu w związku z utworzeniem nowej komórki organizacyjnej udzielającej świadczeń zdrowotnych, w tym wypadku wydzielenia dwóch oddziałów: ogólnego i psychiatrycznego. Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Zmiana zakresu usług świadczonych przez Powiatowy Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w Grojcu powinna być więc dokonana stosowną uchwałą Rady Powiatu w Oświęcimiu, wydaną na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń powinno się odbywać, ze względu na charakter tych norm, w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07). W ocenie WSA normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są więc aktami prawa miejscowego, skoro dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych (np. rodzajów świadczonych w ZOZ usług medycznych, itp.), a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek - podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie taka uchwała o przekształceniu Zakładu w Grojcu została podjęta przez Radę Powiatu w Oświęcimiu w dniu 28 maja 2008 r. (nr XXII/164/2008), jednakże nie ogłoszono jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a zatem zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma ona mocy obowiązującej. Przyjąć zatem należy, że pomimo iż formalnie przedmiotem zakwestionowanej uchwały była zmiana statutu Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego, to wobec powyższej wadliwości uchwały o przekształceniu, zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała w istocie zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. Dokonanie zaś w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie przekształcenia w strukturze organizacyjnej tegoż zakładu i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być, zdaniem Sądu, uznane za zgodne z przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Już choćby z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniej podjętej prawidłowej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza bowiem prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym.

Za uzasadnione WSA uznał zarzuty podniesione przez skarżącą. Zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą wprowadziły w strukturze organizacyjnej Zakładu takie stanowiska pielęgniarek, które pozwoliły na pominięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwiły dowolne ich obsadzanie, bez względu na posiadane kwalifikacje "pielęgniarki koordynującej", czy "pielęgniarki prowadzącej". W ocenie WSA przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego swoisty "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieją stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej. Wynika to również z art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. Wszystkie te stanowiska powinny być obsadzane w drodze konkursu. Natomiast przyjęte w zaskarżonej uchwale zmiany doprowadziły w praktyce do tego, że nie ma w tej chwili w strukturze organizacyjnej PZOL stanowisk pielęgniarek konkursowych, co zresztą potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. W ocenie WSA w Krakowie pominięcie stanowisk przewidzianych w cytowanych przepisach i stworzenie w zaskarżonej uchwale stanowisk pielęgniarki koordynującej i prowadzącej, w miejsce obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu tożsamych w zakresie merytorycznym stanowisk pielęgniarki naczelnej oraz pielęgniarki oddziałowej, stanowi naruszenie powoływanych powyżej przepisów.

Art. 11 ustawy o ZOZ przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie. Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy wykonawcze do niej przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki i pielęgniarki oddziałowej, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument, że stanowiska wymieniane w ustawie (np. naczelnej pielęgniarki lub pielęgniarki oddziałowej) nie są obligatoryjne. O ile zatem w ocenie Sądu zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Zdaniem Sądu wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" stanowisk "pielęgniarki koordynującej" i "pielęgniarki prowadzącej" stanowiłoby obejście prawa.

Z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej". W art. 44a ustawy o ZOZ przewidziano, że na te stanowiska przeprowadza się konkurs (zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu). Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a taka sytuacją - zdaniem WSA - wystąpiłaby w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych kontrolowaną uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Na poparcie swojego stanowiska WSA przytoczył wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 666/08.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem wymogów proceduralnych. Umieszczenie projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad sesji rady powiatu nie było poprzedzone 7-dniowym wyprzedzeniem, przewidzianym w § 14 Statutu Powiatu Oświęcimskiego z dnia 29 grudnia 1998 r. (Uchwała nr III/11/98). Nie zachowano też wymogów poprzedzenia podjęcia uchwały zaopiniowaniem przez komisje Rady, w dołączonych do akt dokumentach nie ma stosownych opinii, na co zwraca uwagę pełnomocnik organu w piśmie z dnia 7 grudnia 2009 r. Podjęcie uchwały z pominięciem wymogów statutowych niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam przebieg obrad nad projektem uchwały tę tezę potwierdza, radni w trakcie sesji zwracali bowiem uwagę, że nie mieli wystarczającego czasu na zapoznanie się z projektem uchwały przed aktem głosowania nad nim (por. protokół sesji Rady Powiatu).

W związku z powyższymi uchybieniami WSA uznał, że doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem ze względu na wskazaną na wstępie wadliwość dokonanego przekształcenia Zakładu, zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia jego Statutu zawierała normy ogólne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w postaci przekształcenia w strukturze organizacyjnej. Od strony materialnej była więc aktem prawa miejscowego.

Na powyższe orzeczenie skargę kasacyjną wniosła Rada Powiatu w Oświęcimiu zaskarżając wydane rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 28 maja 2008 r. Nr XXII/165/2008 oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uchwała Nr XXII/165/2008 Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008 r., w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy treść tej uchwały wskazuje, iż nie zawiera ona norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym i nie odnosi się do adresatów znajdujących się na terytorium Powiatu,

2. art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz.449 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uchwała Nr XXII/165/2008 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 28 maja 2008 r. podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, a co jest konsekwencją uznania tej uchwały za akt prawa miejscowego, podczas gdy treść ww. uchwały wskazuje, iż nie jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym nie podlega obowiązkowi publikacji,

3. art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uchwała Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008 r. Nr XXII/165/2008 jest aktem prawa miejscowego i w związku z powyższym orzeczenie o nieważności uchwały, w sytuacji gdy ww. uchwała:

- nie jest aktem prawa miejscowego,

- upłynął 1 rok od dnia jej podjęcia,

- nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały Wojewodzie Małopolskiemu w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tj. 7 dni od daty jej podjęcia),

4. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz załącznika do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, w tym pkt I ppkt 2, 22, przez przyjęcie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje obowiązek utworzenia stanowiska naczelnej pielęgniarki oraz pielęgniarki oddziałowej,

5. art. 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przez przyjęcie, że pominięcie stanowisk przewidzianych w cytowanych powyżej przepisach i stworzenie w zaskarżonej uchwale stanowisk pielęgniarki koordynującej i prowadzącej, w miejsce tożsamych w zakresie merytorycznym stanowisk pielęgniarki naczelnej oraz pielęgniarki oddziałowej, stanowi naruszenie powyższego przepisu,

6. art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej przez jego niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może określać jego struktury organizacyjnej w sposób samodzielny i zarzucenie, że wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" stanowisk "pielęgniarki koordynującej" i "pielęgniarki prowadzącej" stanowi obejście prawa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

7. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 28 maja 2008 r. Nr XXII/165/2008 w całości, w sytuacji, gdy przepis szczególny - art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyłączał stwierdzenie jej nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby nie owo naruszenie, wyrok WSA nie stwierdzałby nieważności zaskarżonej uchwały,

8. art. 135 p.p.s.a. polegające na objęciu orzekaniem także uchwały Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008 r. Nr XXII/164/2008 w sprawie przekształcenia Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu, w sytuacji gdy w świetle powołanego przepisu nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, objętej zaskarżeniem zwłaszcza, że nie stwierdzono nieważności uchwały Nr XXII/164/2008.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu wskazała, iż przepis art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach:

1) wymagających uregulowania w statucie,

2) porządkowych, o których mowa w art. 41,

3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,

4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ponadto w art. 12 pkt 1 wskazano, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in.:

1) stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu.

Z kolej w art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) przyjęto regulację zgodnie z którą gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z redakcji powołanych przepisów wynikają - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - różnice w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego-statutów w zależności, czy stanowione one są przez powiaty, czy też gminy.

Jeśli chodzi o powiaty, stanowienie tychże przepisów następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach - akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach:

1) wymagających uregulowania w statucie.

Gminom przysługuje powyższe prawo na podstawie ustawy o samorządzie gminnym - organy gminy mogą wydawać akry prawa miejscowego w zakresie:

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Ustawodawca nie przewidział w ustawie o samorządzie powiatowym uregulowania analogicznego, jak w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli chodzi o statuty instytucji powiatowych.

Jeśli chodzi o statut Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu,

podkreślić należy, że z ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, nie wynika upoważnienie do zatwierdzania przedmiotowego statutu jako aktu prawa miejscowego. Natomiast w powołanym wyżej przepisie art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, iż aktem prawa miejscowego jest na pewno statut powiatu.

Tak więc o tym, czy dany akt ma w rzeczywistości charakter aktu prawa miejscowego, przesądza ustalenie na jakiej podstawie został on podjęty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie), oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Samo fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.

W ocenie Rady Powiatu podkreślenia wymaga, iż Konstytucja RP, poza samą definicją, nie poświęca prawu miejscowemu zbyt wiele miejsca. Przewiduje jedynie, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają ustawy tj. ustrojowe ustawy samorządowe, ustawa o administracji rządowej w województwie oraz ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy dotyczące aktów prawa miejscowego znajdują się także w przepisach prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe do regulowania określonych kwestii w drodze generalnych i abstrakcyjnych aktów prawnych.

Zdaniem organu skarżącego, zważywszy także na stanowisko organu nadzoru, który nie zakwestionował podjęcia zaskarżonej uchwały, jako nie mającej charakteru prawa miejscowego, przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i chociażby z tego powodu nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. Także organ prowadzący rejestr zakładów opieki zdrowotnej, tj. Wojewoda nie stwierdził, aby Powiatowy Zakład Opiekuńczo-Leczniczy nie spełniał wymagań określonych ustawą o zakładach opieki zdrowotnej dokonując rejestracji zmian do statutu.

Na marginesie Rada Powiatu zauważyła, że opublikowanie uchwały musi wynikać z konkretnych jej postanowień i nie może być domniemywane. Zaskarżona uchwała zdaniem skarżącego organu nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie występuje przesłanka wyłączająca przestrzeganie przewidzianego w art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym terminu. W tej sytuacji nie zachodziły podstawy do orzeczenia przez WSA nieważności zaskarżonej uchwały. Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 78/08 (LEX 509624).

Odnośnie do charakteru uchwały dotyczącej zmian statutu, w skardze kasacyjnej wskazano, iż wykładnia funkcjonalna art. 11 ust. 1 ustawy o ZOZ, prowadzi do wniosku, że statut zakładu opiekuńczo-leczniczego ma charakter wewnętrzny, jako akt precyzujący zakres działania oraz zasady funkcjonowania i strukturę organizacyjną, skierowany przez organ, który utworzył zakład do tegoż zakładu. Taki wniosek potwierdza również całościowa analiza ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną uchwała o zatwierdzeniu zmian do statutu jest aktem o charakterze wewnętrznym, regulującym strukturę, zadania i zasady działania zakładu opieki zdrowotnej. Regulacja ta nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz. Uchwała ta jest czynnością wynikającą z funkcji nadzorczej organu założycielskiego. Podobny pogląd wyrażono w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1598/07, w którym Sąd uznał, iż zmiana statutu szpitala samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest zmianą aktu o charakterze wewnętrznym.

W ocenie autora środka odwoławczego przedmiotem niniejszego postępowania była uchwała dotycząca zatwierdzenia zmian do statutu Zakładu w Grojcu, nie zaś uchwała odnośnie jego przekształcenia. Stosownie do art. 39 ust. 2 i 3 ustawy o ZOZ, statut Zakładu uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Wskazaną procedurę stosuje się także w przypadku dokonywania zmian w statucie.

Rada Powiatu wskazała jednocześnie na niejednolitość poglądów w kwestii uznania uchwał o przekształcaniu PZOZ za akty prawa miejscowego. W tym zakresie powołała się na orzeczenia WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2006 r. (II SA/Sz 523/06), NSA z dnia 3 listopada 1995 r. (SA/Sz 1845/95), WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004 r. (3 II SA/Wr 2027/03), NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. (II OSK 332/05), NSA z dnia 24 maja 2007 r. (II OSK 353/07). W konkluzji organ stwierdził, że uchwała o zatwierdzeniu zmian do statutu Zakładu nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie także powołał i zastosował przepis art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Niewłaściwe było również objęcie orzekaniem uchwały Nr XXII/164/2008 Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie przekształcenia Powiatowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w Grojcu, w sytuacji gdy w świetle art. 135 p.p.s.a. nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, (objętej zaskarżeniem jedynie uchwały Nr XXII/165/2008) tym bardziej, że nie stwierdzono nieważności uchwały Nr XXII/164/2008. Z powołanego przepisu wynika, iż sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze wcześniejsze wywody co do charakteru uchwał w przedmiocie przekształcenia, jak i zatwierdzenia zmian do statutu Zakładu, objęcie orzekaniem uchwały Nr XXII/164/2008 Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008r. w sprawie przekształcenia jest niezgodne z art. 135 p.p.s.a.

Rada Powiatu ustosunkowując się do zarzutu umieszczenia projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad sesji rady powiatu z pominięciem 7-dniowego terminu wskazała, iż nie jest to okoliczność, która stanowiłaby o istotnym naruszeniu prawa. Skoro organ przegłosował umieszczenie w porządku obrad zaskarżonego projektu uchwały oraz zachował przy tym wymaganą przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym bezwzględną większość ustawowego składu organu, to powyższe wskazywało na zdecydowaną wolę głosowania nad przedłożonym projektem uchwały Rady. Uzasadnienie konieczności podjęcia uchwały na sesji w dniu 28 maja 2008 r. znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole sesji. Przyznanie prawa do ustalania porządku obrad rady powiatu oznacza, że rada ma prawo dokonać wszelkich zmian w przedstawionym przez przewodniczącego porządku obrad, niemniej może to uczynić bezwzględną większością ustawowego składu rady. Przyjęta w tym przypadku, reguła zmiany w porządku obrad ma na celu zdyscyplinowanie radnych do debaty nad sprawami zaproponowanymi przez przewodniczącego, z drugiej jednak strony nie uniemożliwia radzie dokonania stosownych korekt tego porządku, a nawet jego całkowitej zmiany.

Odnośnie do zarzut braku poprzedzenia uchwały zaopiniowaniem jej projektu przez komisje Rady oraz braku stosownych opinii, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że jak wynika z § 25 ust. 2 Statutu Powiatu, projekty uchwał powinny być zaopiniowane przez komisje Rady. Jednakże zwrócić należy uwagę także na to, iż nie zamieszczono w Statucie przepisu, który byłby w tym aspekcie sformułowany w sposób bezwzględnie obowiązujący np.: "projekty uchwał podlegają zaopiniowaniu", czy jak to wynika z ust. 3 powołanego paragrafu projekty uchwał zgłaszane przez podmioty wymienione w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez Zarząd Powiatu.

Sąd pierwszej instancji powołał się na przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Rady Powiatu nie wziął jednak pod uwagę ust. 4 tego przepisu, w świetle którego "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Wnioskując a contrario tylko istotne naruszenia prawa przez uchwałę organu powiatu oznaczają jej nieważność.

Rada Powiatu stwierdziła również, iż wymienione w art. 44a ust. 1 ustawy o ZOZ stanowiska, w tym naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarki zakładu, czy pielęgniarki oddziałowej wymagają przeprowadzania konkursu, zgodnie z zasadami określonymi ustawą o zakładach opieki zdrowotnej. Jednakże pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby przyjęte w zaskarżonej uchwale zmiany doprowadziły do tego, że nie ma w tej chwili w strukturze organizacyjnej Zakładu w Grojcu stanowisk pielęgniarek konkursowych jest niezrozumiały. Organ skarżący w odpowiedzi na skargę zwracał uwagę, że zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w schemacie organizacyjnym stanowiącym załącznik do uchwały zatwierdziła następujące stanowiska pielęgniarek: pielęgniarki koordynującej, pielęgniarek prowadzących oraz pielęgniarek zadaniowych. Stwierdził nadto, iż posiada świadomość, że zatwierdzenie wskazanych wyżej stanowisk, jeżeli w istocie osoby je zajmujące realizowałyby zadania pielęgniarek wymienionych w art. 44a ustawy o ZOZ, nie zwalnia od przeprowadzenia konkursu na te stanowiska (niezależnie od przyjętych nazw), co znajduje odzwierciedlenie w art. 44a ust.1 pkt 4-6 ustawy, przewidującym konkurs na powyższe stanowiska, oraz wskazywał na zagadnienie konieczności rozgraniczenia kwestii podjęcia przez organ stanowiący uchwały zatwierdzającej z dnia 28 maja 2008 r. od sprawy funkcjonowania samej jednostki organizacyjnej. Tak więc w strukturze organizacyjnej Zakładu znajdują się jedynie inaczej nazwane stanowiska pielęgniarskie, które w świetle ustawy wymagają przeprowadzenia konkursu.

Zdaniem organu rozróżnienia wymaga zagadnienie przyjęcia stanowisk pielęgniarek konkursowych jak w schemacie organizacyjnym zaskarżonej uchwały, od kwestii sposobu powierzenia tychże stanowisk pielęgniarki koordynującej i pielęgniarki prowadzącej (tj. w drodze konkursu, czy poza nim) przez kierownika Zakładu. Rada Powiatu zatwierdzając uchwałę w sprawie zmian w statucie Zakładu, rozpatrywała dopuszczalność zaproponowanych stanowisk w schemacie organizacyjnym, nie rozstrzygała zaś kwestii konkursowych, jako nieistniejącego problemu, nie będących przedmiotem regulacji przyjętej w zaskarżonej uchwale.

Sąd pierwszej instancji ograniczył się do zakwestionowania przyjętego nazewnictwa stanowisk pielęgniarskich, nie rozważył, czy w świetle art. 44a ustawy o ZOZ, w przypadku możliwości prawnych powierzenia stanowiska kierującego oddziałem innej osobie niż naczelna pielęgniarka oraz pielęgniarka oddziałowa, stanowisko to powinno zostać obsadzone w drodze konkursu. Zdaniem skarżącego organu użycie innej nazwy stanowisk nie stanowi według organu istotnego uchybienia nakazującego stwierdzenie nieważności takich zapisów. Żaden akt prawny, nie definiuje samego terminu pielęgniarki naczelnej, oddziałowej, a w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, mowa jest jedynie o konkursie na stanowisko pielęgniarki naczelnej i oddziałowej. Dalej organ zauważa, iż ukształtowanie struktury organizacyjnej Zakładu nie jest sprzeczne z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej. Użycie innej nazwy dla stanowisk pielęgniarek nie stanowi uchybienia nakazującego stwierdzenie nieważności uchwały. Użycie innej nazwy stanowisk pielęgniarskich nie stanowi odmiennej regulacji, lecz tylko dopuszczenie innego nazewnictwa.

Nadto Rada Powiatu poddała w wątpliwość legitymację skarżącej w niniejszej sprawie. Powoływanie się przez Beskidzką Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych na regulacje wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 1-3, 5-9 i art. 4 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych nie znajduje zastosowania w przedmiocie, który był objęty skargą. Legitymacja do złożenia skargi opiera się na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem organu administracji publicznej. Interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi przy tym o bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego oraz jednocześnie zachodzić musi naruszenie powyższego interesu prawnego lub uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego, gdyż z mocy prawa i Konstytucji ma zagwarantowany wpływ na obsadzanie kierowniczych stanowisk pielęgniarskich, stąd każde ograniczenie w tym zakresie uprawnia ją do występowania ze skargą w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Podkreśliła, że zaskarżona uchwała likwidowała obowiązkowe stanowiska pielęgniarek oddziałowych i przełożonej pielęgniarek, a dodatkowo doszło do nieprawidłowości proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ.

Skarżąca podzieliła także pogląd, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który nie został opublikowany i w związku z tym nie może pozostać w obrocie. Zarówno rozszerzenie działania zakładu, jak i jego ograniczenie winno nastąpić w drodze aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07), stąd akty dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji ZOZ są aktami prawa miejscowego.

Zdaniem Skarżącej WSA słusznie stwierdził, że choć formalnie przedmiotem uchwały była zmiana statutu ZOZ, to w istocie zmierzała ona do jego przekształcenia z pominięciem ustawowego trybu tj. sprzecznie z art. 36 ustawy o ZOZ. Zatwierdzenie zmian w statucie, bez wcześniejszego przekształcenia tego zakładu narusza prawo, a wprowadzenie mocą aktów rangi podustawowej regulacji, które doprowadziły do deprecjacji prawa jest niedopuszczalne (wyrok NA z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 666/08).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując z kolei skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zwrócić trzeba uwagę, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w zasadzie w pierwszej kolejności zbadanie i odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonych uchybień proceduralnych), zarzutów naruszenia prawa materialnego. Oceniając merytorycznie niniejszą sprawę zauważyć jednakże należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty sformułowane jako proceduralne stanowią w rzeczywistości konsekwencję zarzutów materialnych. Podstawę do wysunięcia takich wniosków daje wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko Rady Powiatu, która upatruje naruszeń procesowych po pierwsze, w niezasadnym potraktowaniu uchwały nr XXII/165/2008 jako aktu prawa miejscowego (co można przesądzić oceniając zarzuty materialne sformułowane w tym zakresie), po drugie, w zbyt szerokiej ocenie sprawy tj. dokonaniu oceny wspomnianej uchwały w kontekście uchwały nr XXII/164/2008 (co także można uczynić oceniając odpowiedni zarzut materialny). Zarzuty procesowe wprost zależą więc od zarzutów prawa materialnego i jako takie muszą dzielić ich los.

Nadto należy zauważyć, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poddano również w wątpliwość legitymację procesową Beskidzkiej Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, w szczególności kwestionując powoływanie się przez ww. na interes prawny wynikający z przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1-3, 5-9 i art. 4 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Powyższy zarzut nie jest jednak w realiach niniejszej sprawy zasadny. Podkreślić należy, iż jednym z celów tego rodzaju samorządu zawodowego jest szeroko ujmowane sprawowanie pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu pielęgniarki i położnej. Środkiem do osiągnięcia tego celu jest m.in. udział w komisjach konkursowych na stanowiska pielęgniarek naczelnych, przełożonych i pielęgniarek oddziałowych oraz uczestnictwo w konkursach na inne kierownicze stanowiska w służbie zdrowia. Już zatem z tej przyczyny, uwzględniając postanowienia i charakter zaskarżonej uchwały, Beskidzka Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych miała interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i mogła skutecznie zaskarżyć uchwałę nr XXII/165/2008.

Oceniając z kolei zarzuty materialne nie sposób nie zauważyć, iż dzielą się one na dotyczące niewłaściwego uznania przez WSA uchwały nr XXII/165/2008 za akt prawa miejscowego (pierwsze trzy zarzuty) oraz dotyczące wadliwej oceny przyjętej w uchwale "struktury organizacyjnej" PZOL w Grojcu, zwłaszcza jeżeli chodzi o wymagane ustawą o zakładach opieki zdrowotnej stanowiska: pielęgniarki naczelnej i pielęgniarki oddziałowej (pozostałe trzy zarzuty).

W odniesieniu do pierwszego z zagadnień tj. trafności uznania kwestionowanej uchwały za akt prawa miejscowego, wskazać należy na dwie kwestie: przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej wywołującego skutki na zewnątrz oraz zmian dokonanych w statucie zakładu. W niejako modelowym schemacie postępowania uchwała rozszerzająca poszczególne rodzaje działalności zakładu i udzielane świadczenia zdrowotne jest formą przekształcenia zakładu. Uchwała podjęta w tym zakresie jako akt prawny wydawany przez jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku powiat), stanowi zatem akt normatywny podlegający ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym (akt prawa miejscowego). Natomiast uchwała wprowadzająca tylko zmiany w statucie zakładu opieki zdrowotnej nie stanowi, co do zasady, aktu prawa miejscowego. Podkreślić przy tym należy, iż dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów, nie zaś nadana nazwa, czy też wola organu wydającego. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W niniejszej sprawie powyższy "schemat modelowy" nie zachodził, w związku z tym odmiennie musiał zostać oceniony charakter poszczególnych uchwał. Po pierwsze, uchwała nr XXII/164/2008 dokonująca przekształceń w PZOL w Grojcu nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przez co w związku z postanowieniami art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nie weszła w życie. WSA w Krakowie zasadnie zbadał powyższą kwestię, albowiem od ustalenia, czy ta uchwała ma moc obowiązującą (została opublikowana) zależała ocena postanowień uchwały XXII/165/2008. Po drugie, oceniając treść zaskarżonej uchwały oraz biorąc pod uwagę okoliczność, iż zawierała ona przepisy wywołujące skutek na zewnątrz, dotyczący udzielania szerszego spektrum świadczeń medycznych niż dotychczasowy (oddział psychiatryczny), co zostało w istocie przyznane przez pełnomocnika organu na rozprawie przed NSA, słusznie zakwalifikowano tę uchwałę do grona aktów prawa miejscowego z wszelkimi tego konsekwencjami. W związku z powyższym zastosowanie trybu zmiany statutu, nawet niezamierzone, do dokonania w rzeczywistości przekształceń samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, stanowiło naruszenie prawa, dające podstawę do zastosowania sankcji nieważności. Skoro kwestionowana uchwała uznana została za akt prawa miejscowego, to jej nieważność mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia - art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Odnośnie do drugiej grupy zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących przyjętą w zaskarżonej uchwale "strukturę organizacyjną" PZOL w Grojcu, zauważyć należy, iż również one nie są uzasadnione.

Wprowadzone uchwałą nr XXII/165/2008 zmiany w strukturze organizacyjnej PZOL wprowadziły, wbrew zapewnieniom Rady Powiatu, stanowiska pielęgniarek, które umożliwiły obejście obowiązkowej procedury konkursowej, a w konsekwencji dowolne obsadzanie tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje. Zaskarżona uchwała zasadnie więc została uznana jako naruszająca art. 40 i art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wykreowana uchwałą Rady Powiatu sytuacja prowadziła do tego, iż wobec braku stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz pielęgniarki oddziałowej i zastąpienia ich innymi stanowiskami, nieprzewidzianymi w wymienionych aktach prawnych, nie byłoby konieczności przeprowadzania konkursu, zgodnie z zasadami określonymi ustawą o ZOZ oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.).

Słusznie zatem WSA w Krakowie stwierdził, iż utworzenie stanowisk pielęgniarki koordynującej i pielęgniarki prowadzącej, w miejsce obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu i tożsamych w zakresie merytorycznym stanowisk pielęgniarki naczelnej oraz pielęgniarki oddziałowej, stanowi naruszenie prawa.

Zasadnie także wskazano, iż statut zakładu opieki zdrowotnej, choć może tworzyć w danym zakładzie dodatkowe stanowiska, inaczej nazwane i inaczej obsadzane niż przewiduje to ustawa, to jednak nie może regulować spraw, rozstrzygniętych w niej bezwzględnie. Inaczej mówiąc, pominięcie w strukturze zakładu pielęgniarki naczelnej i pielęgniarki oddziałowej nie było możliwe. W tym zakresie nie mamy do czynienia z samodzielnością statutową powiatu.

Na tle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na postawie art. 184 p.p.s.a.