Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2259/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10, art,. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2011 r., 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz Fundacji [...] kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Fundacja [...] , wnioskiem z 26 lipca 2011 r. zwróciła się do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o:

– przekazanie treści umów, które Sąd Najwyższy RP, jego władze lub osoby działające z upoważnienia jego władz, zawarły z przedsiębiorstwem W., w związku z wydawaniem przez przedsiębiorstwo W. serii wydawniczych:

- Studia i analizy Sądu Najwyższego

- Biuletyn Sądu Najwyższego - Izba Pracy Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych,

– przekazanie treści umów, które Sąd Najwyższy RP, jego władze lub osoby działające z upoważnieniajego władz, zawarły z Wydawnictwem P., w związku z wydawaniem przez to wydawnictwo serii wydawniczych:

- Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Cywilna (OSNC)

- Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (OSNP),

– przekazanie treści umów, które Sąd Najwyższy RP, jego władze lub osoby działające z upoważnienia jego władz, zawarły z Redakcją [...] w związku z wydawaniem przez to wydawnictwo serii wydawniczych:

- Orzecznictwo Sądu Najwyższego - Izba Karna i Izba Wojskowa (OSNKW),

– przekazanie informacji kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę, wymienione wyżej pozycje wydawnicze zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od poszczególnych wydawców.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 11 § 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia powyższych informacji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Pierwszy Prezes SN wyraził pogląd, że umowy cywilne łączące organy władzy publicznej z podmiotami trzecimi, działającymi w sferze prawa prywatnego nie należą do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie mogą być udostępniane każdemu zainteresowanemu ich treścią, na zasadach i w trybie określonym przepisami tej ustawy. Takie umowy nie należą bowiem w szczególności do kategorii: "dane publiczne" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Umowa prawa cywilnego, w której tylko jedną ze stron jest organ władzy publicznej, nie ma cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, albowiem nie zawiera jedynie oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz także oświadczenie woli przedstawiciela drugiej strony, niebędącej w danym wypadku żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje wprost sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której organ władzy publicznej ma rozpoznać żądanie udzielania informacji będącej w jego posiadaniu, w przypadku gdy nie jest ona informacją publiczną w rozumieniu powołanych przepisów. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zakresie w niej nie uregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu decyzyjnym. W ocenie organu dotyczy to również unormowań odnoszących się do wszczęcia postępowania. Na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., czyli żądanie wszczęcia postępowania, w którym mogłoby dojść do wydania decyzji administracyjnej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ jedyną alternatywą w stosunku do rzeczywistej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, to, zdaniem organu, należało przyjąć, że w niniejszej sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. wskazujące na konieczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia żądanych informacji, jako dotyczących treści umów prawa cywilnego.

Również odpowiedź na pytanie kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę określone pozycje wydawnicze zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od poszczególnych wydawców byłaby równoznaczna z przedstawieniem wnioskodawcy danych, które nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja [...] podniosła, że w jej ocenie dane będące przedmiotem wniosku z 26 lipca 2011 r. są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydawanie zbiorów orzeczeń Sądu Najwyższego jest bowiem obowiązkiem Sądu Najwyższego, zapisanym w akcie prawnym o randze ustawy (Ustawa o Sądzie Najwyższym, art. 7 ust. 1), a więc w akcie prawa powszechnego. Nie ma więc wątpliwości, że wydawanie owych zbiorów jest sprawą publiczną. Informacja o tym, w jaki sposób i na jakich warunkach ten obowiązek jest realizowany jest zatem informacją o sprawie publicznej.

Argumantacja Pierwszego Prezesa SN, w ocenie Fundacji, jest nieprawidłowa, ponieważ cały katalog informacji wymieniony w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym, a jedynie zbiorem przykładów informacji, będących informacjami publicznymi.

Nadto Fundacja wskazała, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że obowiązujące przepisy, w tym unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewidują rozstrzygnięcia w formie postanowienia - zarówno w razie stwierdzenia przez organ, że żądanie wniosku dotyczy udostępnienia informacji, która nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, jak i w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, stanowiącej informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy. W pierwszej sytuacji organ jest bowiem zobowiązany pisemnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej, jak stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje w drodze decyzji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Pierwszy Prezes SN utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując w nim dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podkreślił, że art. 61 a k.p.a. wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r., a zatem nie mógł stanowić przedmiotu rozważań Sądu w powołanych we wniosku wyrokach. Zważył również, że Fundacja nie wykazała, że odpowiedzi na jej pytania mogą mieścić się w definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy.

Żądanie udzielenia odpowiedzi na takie pytania nie jest tożsame w szczególności z żądaniem udostępnienia danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, lecz jest równoznaczne z żądaniem udostępnienia określonych umów prawa cywilnego wiążących Sąd Najwyższy z podmiotami prawa prywatnego, nie podlegających przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej poza sytuacjami enumeratywnie wymienionymi w tej ustawie.

Zdaniem organu otwarta formuła art. 6 ust. 1 ustawy nie pozwala także na przyjęcie istnienia domniemania, by każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu określonego rodzajowo w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 tej ustawy stanowiła informację publiczną w rozumieniu jej art. 1 ust. 1.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca Fundacja [...] zarzuciła naruszenie przepisów:

– art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 punkt 1c ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie,

– art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego bez podstawy prawnej.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o:

1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem Fundacji [...] z 26 lipca 2011 r.,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że podtrzymuje swoje zarzuty, przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 16 sierpnia 2011 r. Podkreśliła, że jej wniosek z 26 lipca 2011 r. był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wydawanie pozycji wydawniczych, do których ten wniosek się odnosił jest realizacją zadań publicznych w rozumieniu art. 6, ust. 1 punkt 1c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd Najwyższy wykonuje je bowiem na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Oznacza to, iż informacja o sposobie realizicji tych zadań jest informacją publiczną, a także podlega udostępnieniu zgodnie ze szczegółowymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca podkręśliła również, że skaro organ uznał, że jej wniosek nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, to nie było podstawy do zastosowania art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. Organ powinien poinformować Fundację o swoim stanowisku pismem zwykłym.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o:

– oddalenie skargi w całości, w wypadku gdyby została przyjęta do rozpoznania,

– wezwanie skarżącej do uzupełnienia braku skargi, przez wskazanie w formie wniosku rodzaju rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć zdaniem Fundacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w stosunku do zaskarżonego postanowienia,

– odrzucenie skargi w tej części, w jakiej zawiera wniosek typowy dla skargi na bezczynność.

Jednocześnie organ podtrzymał w całej rozciągłości dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnymm. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Artykuł 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Fundację [...] skargi od postanowienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta opiera się na uzasadnionych podstawach.

Wobec sformułowanych w niej wniosków na podkreślenie zasługuje, iż zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Artykuły 145 – 150 p.p.s.a. określają, w jakich okolicznościach może nastąpić uwzględnienie poszczególnych kategorii skarg i jakie formy może przybrać orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniające dany typ skargi. Stosowanie tych przepisów następuje z urzędu, jest obowiązkiem sądu administracyjnego, ponieważ sąd ten ma obowiązek wydania prawidłowego orzeczenia, niezależnie od woli strony, wyrażonej we wnioskach zawartych w skardze.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd, zauważając nieprawidłowość wniosków zawartych w skardze, które niewątpliwie są odpowiednie dla skargi na bezczynność organu, nie uznał tego za przeszkodę w rozpoznaniu sprawy. Nieadekwatne do przedmiotu zaskarżęnia wnioski skargi nie stanowią jej braku formalnego, jak również nie mogą prowadzić do odrzucenia skargi w jakiejkolwiek jej części. Podstawy odrzucenia skargi określone zastały w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z pkt 3 tego przepisu skarga podlega odrzuceniu gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Skoro nieprawidłowości we wnioskach skargi braków takich nie stanowią, nie zachodzi przesłanka skutkująca odrzuceniem skargi.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowanie w sprawie jej udostępnienia. W istocie występują dwa postępowania o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak kwestię formy wniosku, terminu czy opłat. Postępowanie w tej sprawie administracyjnej może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź wydaniem aktu, przybierającego postać pisma, wskazującego na to, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia takiej informacji, gdyż nią nie dysponuje, istnieje odrębny tryb dostępu itp. Może też zakończyć się uruchomieniem drugiego postępowania w nowej sprawie administracyjnej, jaką jest sprawa odmowy udzielenia informacji. Postępownie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwiedzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Może toczyć się w dwóch instancjach. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny – przewidywać odmowę udzielenie informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60).

Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy, nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem “stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany.

W rozpoznawanej sprawie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego odmówił wszczęcia postępowania uznając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a zatem nie może zostać udostępniona. Skoro zatem jedyną alternatywą w stosunku do rzeczywistej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, to w oceniu organu należało odmówić wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z przepisem art. 61 a k.p.a.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko uznać należy za nieprawidłowe.

Wniosek skarżącej Fundacji z 26 lipca 2011 r. nie wszczął postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. np. Wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197).

Skoro zatem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne organ w sposób nieuprawniony sięgnął po przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. I nie ma przy tym znaczenia, że w wyniku nowelizacji tego aktu prawnego, powstała, poprzez art. 61 a k.p.a., możliwość odmowy wszczęcia postępowania. Organ uznając, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej powinien poinformować pisemnie stronę wnioskującą o swoim stanowisku. Przy takim poglądzie organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w ogóle zastosowania. Przedmiotowa ustawa ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej.

Skarżąca Fundacja po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu i niezgadzając się z nim, ma możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego o ochronę przed bezczynnością organu w jej ocenie zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji. Wówczas Sąd, wobec sporu co do charakteru wnioskowanej informacji, będzie musiał rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

Powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 a k.p.a.

Mając te względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.