Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 55/95
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1996-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz. 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

TEZY

Zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 15 lutego 1995 r. SA/Gd 2568/94

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Gdańsku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 czerwca 1994 r. (...) Prezydent Miasta G. wyraził Annie B. i Januszowi B. zgodę na odstępstwo przy rozbudowie domu jednorodzinnego przy ul. Z. w G. od przepisów par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 61/.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 1993 r., (...) uchylając decyzje organów I i II instancji w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. Z. wyjaśnił, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, powinna być wyrażona w formie decyzji administracyjnej przez organ lub jednostkę określoną przez właściwego ministra. Prezydent Miasta G. uzyskał upoważnienie do wyrażania takiej zgody po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

W związku z powyższym organ administracyjny zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej nr 89 wniosła zastrzeżenie do budowy i żądała wydania nakazu rozbiórki części obiektów wzniesionych przy granicy jej działki. W związku z tym zobowiązano Annę B. i Janusza B. do dostarczenia wykonanej przez rzeczoznawcę w specjalności architektonicznej /z listy Wojewody/, analizy dotyczącej możliwości rozbudowy domu, zgodnej z przepisami oraz przeanalizowania skutków wykonanej rozbudowy dla sąsiedniej nieruchomości. Z analizy wykonanej przez dra nauk technicznych inż. arch. Jerzego K. wynika, że zabudowa jednorodzinna typu bliźniaczego została, w latach 50. tego stulecia, wykonana na niewielkiej szerokości działek wynoszących około 10 m. Linię zabudowy przeprowadzono uskokowo w celu uzyskania 8-metrowej odległości między domami. Większość domów przy ul. Z. została rozbudowana, ponieważ nie spełniały warunków funkcjonalnych i użytkowych w obecnych czasach.

Właściciele posesji nr 87 wystąpili w październiku 1992 r. do Urzędu Miejskiego w G. z wnioskiem /załączając projekt/ o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę swojego domu jednorodzinnego. Według planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-W. teren, którego postępowanie dotyczy, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Występuje więc zgodność z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Projekt rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. Z. został opracowany przez mgr inż. arch. Annę B.- B., posiadającą uprawnienia budowlane. Autorka projektu wybrała optymalną możliwość rozbudowy domu w konkretnej sytuacji. Z uwagi na to, że budynek jednorodzinny na posesji nr 89 został rozbudowany, jedyną możliwością rozbudowy domu jednorodzinnego na posesji nr 87 jest wykonanie jej w kierunku północnym do granicy z posesją nr 89. Pozwala to na zachowanie odległości 8 m między budynkami na działkach sąsiednich /par. 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., jak również z par. 6 i par. 15 ust. 3 warunków technicznych/. Zdaniem organu I instancji zaprojektowana rozbudowa domu nie narusza żadnego z uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego i nie ma przeszkód do udzielenia pozwolenia na budowę. Rozbudowa domu nie utrudni również prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej.

Powyższe względy zadecydowały o tym, że organ I instancji udzielił Annie i Januszowi B. decyzją z 27 stycznia 1993 r. zezwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego. Decyzję tę organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z 30 marca 1993 r. Na skutek zaskarżenia tych decyzji, NSA wstrzymał ich wykonanie. Jednakże do daty wstrzymania decyzji został wykonany stan surowy rozbudowy domu oraz dobudowa garażu z pomieszczeniem gospodarczym, a po tej dacie właściciele posesji nr 87 wykonali prace wykończeniowe o wysokim standardzie i wprowadzili się do swojego domu, który opuścili na czas trwania prac budowlanych.

Powołując się na art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego organ I instancji uznał, że jest dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych lub norm wobec wprowadzenia lepszych efektów społeczno-gospodarczych rozbudowy, która nie pogarsza bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z 4 marca 1993 r. upoważnił Prezydenta Miasta G. do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów par. 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1989 r. Wobec braku możliwości rozbudowy domu zgodnie z przepisami, nie Powodującej pogorszenia warunków na działce sąsiedniej i wpływu na rozbudowę domu na działce nr 89 organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów par. 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w zakresie odległości od granicy nieruchomości i budynku gospodarczego na działce nr 89.

Po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi M.-U. od powyższej decyzji z dnia 13 czerwca 1994 r., Wojewoda G. decyzją z dnia 29 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. Organ 11 instancji stwierdził, że część garażowo-gospodarcza rozbudowy przylega do budynku gospodarczego o tej samej funkcji na działce sąsiedniej nr 89 oraz że wysokość rozbudowanego budynku wyliczona została zgodnie z par. 6 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia. Poza tym spełnione są warunki do wyrażenia zgody wymienionej w art. 10 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 1995 r., (...) oddalił skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 29 lipca 1994 r. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że realizując wytyczne Sądu organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne, którego wynik uzasadniał wyrażenie zgody na odstępstwo od par. 12 cyt. rozporządzenia. Rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte są na opinii rzeczoznawcy, którą uznały za rzetelny i przekonujący dowód w sprawie. Skarga nie zawiera merytorycznych zarzutów odnoszących się do opinii i nie wykazała, że zaskarżona decyzja oparta została na błędnych podstawach. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa NSA skargę oddalił na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.

Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną, zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę, że wydaje się nieuzasadniony zarzut, iż kwestia ewentualnych odstępstw od wymagań co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej zawartych w par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./ - nie może być samoistnym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Nie daje zwłaszcza podstaw do takiego twierdzenia treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, który zastrzega jedynie, że zgodę na odstępstwo wyraża organ lub jednostka właściwa miejscowo i rzeczowo. Wprawdzie zgoda taka jest jednym z elementów złożonej procedury poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, to jednak samoistność lub subsydiarność postępowania wszczętego przed właściwymi organami dla uzyskania takiej zgody zależy od wielu okoliczności, a zwłaszcza od stopnia związania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uprzednim rozstrzygnięciem o odstępstwach od przepisów techniczno-budowlanych, zakresu spraw, które powinny być ustalone i zbadane przed wyrażeniem zgody, kręgu uczestników postępowania zainteresowanych wynikami tego rozstrzygnięcia incydentalnego itp. Prawo budowlane z roku 1974 wymagało jedynie określonej kolejności rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w toku postępowania wszczętego dla uzyskania pozwolenia na budowę, w tym m.in. znaczeniu, że wszelkie odstępstwa od standardowych wymagań co do przepisów techniczno-budowlanych powinny być w zasadzie udzielone jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. Nawet przyjmując pogląd, że zgoda na odstępstwa od ogólnych wymagań techniczno-budowlanych jest z natury swej jedynie fragmentem postępowania administracyjnego wszczętego dla uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, należy mieć na uwadze, że każda decyzja administracyjna może rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty jedynie w określonej, autonomicznej części /art. 104 par. 2 Kpa/, pełniąc w ten sposób m.in. funkcję określonego prejudykatu. Rozpatrując zatem zawarty w rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Prawa budowlanego w tym szczególnym kontekście, Sąd Najwyższy nie mógł podzielić jego trafności.

Rozpatrując jednak sprawę w kontekście podstaw rewizyjnych wynikających z art. 381 Kpc Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie tej nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Wyniki rozprawy przed Sądem Najwyższym, a zwłaszcza przedłożone przez uczestnika postępowania Jadwigę M.-U. nowe dokumenty pozwalają powątpiewać, czy organy administracji I i II instancji wyczerpały wszystkie dostępne środki dowodowe i czy odwołanie się jedynie do opinii rzeczoznawcy jest w tej sprawie wystarczające. Zwłaszcza dodatkowego zbadania np. w drodze wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu, w którym warunki atmosferyczne pozwalają na pełne rozeznanie co do następstw od odchylenia od warunków techniczno- budowlanych spornej inwestycji d la interesów posiadaczy i właścicieli działek sąsiednich, wymaga uporczywie podnoszony przez skarżącą Jadwigę M.-U. zarzut, że stojący na będącej jej własnością działce budynek gospodarczy przylegający do rozbudowanej części garażowo-gospodarczej domku jednorodzinnego małżonków B. jest bardzo niski, a ponadto położony jest po północnej stronie działki i co się z tym wiąże powoduje znaczne zacienienie.

Skarżąca szczególny nacisk położyła na wynikające z rozbudowy domku jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości niekorzystne skutki, jakie niesie ona dla obecnego oraz przyszłego korzystania z nieruchomości będącej jej własnością.

Wskazała, że dokonana rozbudowa ograniczyła dopływ światła słonecznego, zmieniła stosunki wodne na gruncie, a także uniemożliwiła dokonanie rozbudowy posiadanego przez nią domu.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.