Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 970/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku J. R. i M. R. (dalej łącznie: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w której odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wnioskiem z 30 września 2019 r. (uzupełnionym przy piśmie z 13 listopada 2019 r.) skarżący zwrócili się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (dalej: "DK [...]") do działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Skarżący złożyli ww. wniosek w związku z zamiarem prowadzenia na ww. nieruchomości działalności gospodarczej w postaci składu budowlanego.

W dniu 4 grudnia 2019 r. w siedzibie GDDKiA - Oddział w [...] strony zmodyfikowały swój wniosek z 30 września 2019 r., wnosząc o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z DK [...] do działki nr [...]. Skarżący wskazali, że planowany zjazd będzie wykorzystywany na własne potrzeby.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z 9 grudnia 2019 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z DK [...] do nieruchomości wskazanej we wniosku.

GDDKiA, działając jako organ pierwszej instancji, wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej może być zrealizowany nie tylko poprzez bezpośredni zjazd z drogi, ale również poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla powstałych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Na drodze krajowej nr [...], która obciążona jest dużym natężeniu ruchu pojazdów wynoszącym na przedmiotowym odcinku [...] poj./dobę (według generalnego pomiaru ruchu w 2015 r.), każdy nowy zjazd powoduje dodatkowe zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy oraz obowiązujące przepisy techniczne dla dróg klasy techniczno-użytkowej GP, GDDKiA nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z DK [...] do działki nr [...].

4. Pismem z 27 grudnia 2019 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżących nie było podstaw prawnych do odmowy udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej do ich działki. Nieruchomość nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej oraz nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do drogi publicznej. Dodatkowo, zgodnie z informacją udzieloną przez Burmistrza Miasta [...] nie jest zaplanowana budowa drogi umożliwiającej bezpośredni dojazd do działki nr [...] w [...]. Ponadto, usytuowanie działki wyklucza możliwość zastosowania dostępu pośredniego poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności, ze względu na zbyt dużą odległość dzielącą działkę nr [...] od innych dróg publicznych, a zatem koszt wykonania inwestycji przewyższyłby w znaczny sposób wartość działki.

W ocenie skarżących zjazd w żaden sposób nie wpłynie na płynność ruchu drogowego i nie spowoduje pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wykonanie bezpośredniego zjazdu, czyli skrętu w prawo umożliwiającego dostęp do drogi publicznej nie będzie w żaden sposób stwarzał utrudnień w ruchu drogowym ze względu na bardzo małą częstotliwość jej użytkowania.

5. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z 17 marca 2020 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2019 r.

GDDKiA, działając jako organ drugiej instancji, wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256).

Uzasadniając rozstrzygnięcie GDDKiA powołał się na dwojakiego rodzaju okoliczności: ogólne zasady wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdów z drogi publicznej, w tym obowiązek zachowania warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także okoliczności partykularne odnoszące się do działki nr ewid. [...] oraz odcinka DK [...] przylegającego do niej.

W takim kontekście organ podkreślił, że na przedmiotowym odcinku DK [...] natężenie ruchu drogowego wynosiło w 2015 r. 18406 pojazdów na dobę, w tym udział samochodów ciężarowych wynosił 1683 poj./dobę (ok. 9% dobowego ruchu). Powyższe pozwala stwierdzić, że lokalizacja zjazdu indywidualnego na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Ponadto na omawianym odcinku DK [...] (od km 381+800 do km 382+810) występuje 40 zjazdów. Tak znaczne nagromadzenie zjazdów już obecnie stanowi realne zagrożenie dla wszystkich użytkowników ww. drogi. Istotną kwestią jest również fakt, iż projektowany zjazd indywidualny byłby zlokalizowany w odległości ok. 50,0 m od skrzyżowania DK [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]). Bezpieczeństwa ruchu drogowego nie poprawia również fakt, że w odległości ok. 50,0 m od projektowanego zjazdu indywidualnego istnieje przystanek autobusowy (km 382+387, strona lewa).

Należało również wziąć pod uwagę okoliczność, jaką działka wnioskodawców nr ewid. [...] może być skomunikowana z DK [...] za pomocą istniejącego zjazdu indywidualnego prowadzącego do sąsiedniej działki nr [...] (km 382+370, strona lewa). Wymaga to jedynie ustanowienia stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielami bądź użytkownikami działki sąsiedniej.

Z powyższych względów GDDKiA utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na urządzenie zjazdu indywidualnego z DK [...] do działki nr ewid. [...] w miejscowości [...].

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 5 maja 2020 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2019 r. Ponadto, skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez brak rozważenia możliwości wydania skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżących na czas określony, w szczególności do czasu wybudowania lokalnej drogi, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i formalnego przyjęcia, że w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny i bezpieczeństwo ruchu drogowego ma pierwszeństwo przed interesem indywidualnym oraz poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności pomijającego dowód z opinii biegłego, jak również dowód z oględzin;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżących okoliczności ukazujących brak zagrożenia dla ruchu drogowego, w szczególności funkcjonowania (w różnym zakresie) bardzo licznych zjazdów z DK [...] i sporadycznych (jeden przypadek w przeciągu kilku lat) zdarzeń drogowych na wskazanym odcinku drogi;

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ do biegłego w zakresie budowy dróg i inżynierii ruchu drogowego w celu ustalenia, czy – i jeżeli tak – to w jaki sposób zjazd z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżących wpłynąłby na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

7. Odpowiadając w dniu [...] maja 2020 r. na ww. skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli trafności wykładni właściwych przepisów prawa oraz prawidłowości ich zastosowania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym poszczególnymi zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Oceniając argumenty obu stron Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości obowiązek uzyskania zgody (zezwolenia) zarządcy drogi jeśli właściciel nieruchomości ma zamiar urządzenia zjazdu z drogi publicznej do własnej posesji. Nie oznacza to wszak, że zarządca drogi ma obowiązek prawny zapewnienia takiego dostępu w każdym przypadku, gdy właściciel nieruchomości tego zażąda. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązujące w trakcie postępowania prowadzonego przez GDDKiA w związku z wnioskiem skarżących wyraźnie przesądzają, że organ administracji rozstrzygający w przedmiocie wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu z drogi publicznej do indywidualnej nieruchomości powinien kierować się przede wszystkim dwiema zasadami:

a) koniecznością zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi publicznej, a także

b) istnieniem bądź nie, możliwości zapewnienia sobie przez właściciela nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez uzyskanie prawa służebności gruntowej (przejazdu i przechodu) na działce lub działkach sąsiednich, oddzielających nieruchomość wskazaną przez wnioskodawcę-inwestora od drogi publicznej.

Wymienione zasady znajdują rozwinięcie w szczegółowych regułach prawnych rozstrzygania w takich sprawach. Generalnie, zapewnienie dostępu nieruchomości budowlanej do drogi publicznej jest warunkiem zabudowy nieruchomości, a więc odpowiedzialność za spełnienie wskazanego warunku spoczywa na właścicielu nieruchomości. Powinien on zbudować lub przebudować na własny koszt zjazd do drogi, jeśli nieruchomość mająca być przedmiotem inwestycji przylega do drogi, a właściciel uzyskał zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 u.d.p.).

Z kolei na zarządcy drogi publicznej obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej ciąży tylko wówczas, gdy spełnione są warunki przewidziane w przepisach prawa, to jest warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Reguła taka wynika z przepisu ustawowego bowiem art. 29 ust. 4 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące ww. przepisy o warunkach technicznych. Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich przypadkach organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13).

Jak wskazano, kluczowym kryterium oceny wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym (art. 19 ust. 4 u.d.p. w związku z m.in. § 9 oraz § 113 ust. 1-7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy ww. rozporządzenia uznaje się przy tym za rygorystyczne: zgoda na lokalizację zjazdu w przypadku określonych rodzajów dróg, zwłaszcza dróg klasy GP, mogą być udzielane wyjątkowo. W tym stanie prawnym zasadą (normą ogólną) jest to, że gdy warunki techniczne nie są w pełni przekonująco spełnione powinna nastąpić odmowa udzielenia zgody (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13 oddalający skargę kasacyjną inwestora).

Drugim kryterium oceny wniosków o przedmiotowe zezwolenia jest możliwość zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi poprzez inne (sąsiednie) działki. Podkreśla się, że jeśli nieruchomość inwestycyjna jest oddzielona od drogi publicznej przez inną nieruchomość, wówczas właściciel-inwestor powinien w pierwszej kolejności zapewnić sobie służebność gruntową – prawo przejazdu przez nieruchomość lub nieruchomości przylegające do drogi publicznej. Wymaga to zawarcia odpowiednich umów, albo gdy właściciele nieruchomości nie dojdą do zgody – wystąpienia do sądu powszechnego (wydział cywilny) z wnioskiem o ustanowienie za wynagrodzeniem odpowiedniej służebności gruntowej (art. 285 § 1 w zw. z art. 64 kodeksu cywilnego).

Alternatywa: albo dostęp poprzez sąsiednie działki, albo za pośrednictwem zjazdu wynika z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Podobne rozwiązanie przewidziano w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.). Patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4108/18.

W rezultacie przyjęta jest wyraźna prawna preferencja: względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych, w tym również gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18.

10. Odnosząc powyższe zasady wyrażone w przepisach prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych do okoliczności sprawy wszczętej z wniosku skarżących należy uznać, że GDDKiA zasadnie odmówił udzielenia zgody na urządzenie zjazdu z DK [...] na działkę nr ewid. [...].

Przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że droga krajowa nr [...] (DK [...]) jest jedna z kluczowych dróg krajowych nie mających statusu autostrady. Przebiega ona przez obszar [...] począwszy od obrzeży [...] na północy i połączenia z autostradą A[...], biegnąc dalej przez [...], [...],[...] (gdzie za pomocą drogi S[...] łączy się z autostradą A[...]), dalej [...], [...], [...] i [...] (również z połączeniem z A[...]) oraz dalej w stronę [...], a następnie na wschód oraz północ w kierunku [...] i [...]. Obciążenie tej drogi jest zróżnicowane na poszczególnych odcinkach tej drogi, ale z pewnością nie można podważać komunikacyjnego, w tym tranzytowego, a także gospodarczego znaczenia tej drogi.

DK [...] została zaliczona do dróg krajowych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071, załącznik nr 1, poz. 914). W ostatnich latach status wskazanej drogi był stale podnoszony. Zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych przedmiotowa droga w rejonie [...] została zaliczona do kategorii dróg głównych (klasa G). Co więcej GDDKiA podkreśla, że zarządzeniem nr 7 z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, przedmiotowy odcinek DK [...] został zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

W przypadku dróg klasy G oraz klasy GP drogi oraz ewentualnych zjazdów z tych dróg należy rygorystycznie przestrzegać warunki techniczno-użytkowe. Bez tego droga nie będzie mogła pełnić swoich funkcji, w szczególności funkcji tranzytowych.

Istotne jest też obciążenie drogi klasy G lub GP. Organ ustalił, że zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez [...] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, natężenie ruchu drogowego w 2015 r., na odcinku ww. drogi krajowej, wynosiło 18406 poj./dobę, w tym udział samochodów ciężarowych wynosił 1683 poj./dobę, co stanowi ok. 9% dobowego ruchu. Powyższe pozwoliły organowi na stwierdzenie, że lokalizacja kolejnego zjazdu indywidualnego na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Niepodważalnym jest bowiem fakt, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku tub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.

GDDKiA ustalił również, że na omawianym odcinku DK [...] o długości ok. 1 kilometra (od km 381+800 do km 382+810) występuje aż 40 zjazdów. Tak znaczne nagromadzenie zjazdów już obecnie stanowi realne zagrożenie dla wszystkich użytkowników ww. drogi.

Organ podkreślił też trzy szczególnie niekorzystne okoliczności faktyczne. Po pierwsze, zaprojektowany przez skarżących zjazd indywidualny byłby zlokalizowany w odległości ok. 50 m od skrzyżowania DK [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]), a więc wpływałby na zakłócenie płynności ruchu drogowego na tym skrzyżowaniu, tym samym powodowałby niebezpieczne sytuacje w obszarze jego oddziaływania, gdzie kierujący pojazdami muszą podejmować decyzję dotyczącą zmian prędkości, zmian kierunku jazdy, wyboru trasy oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu. Zdaniem organu, wprowadzenie dodatkowego punktu kolizyjnego w takim miejscu mogłoby przyczynić się do powstawania niebezpiecznych zdarzeń drogowych.

Dodatkowo, projektowany zjazd indywidualny został zlokalizowany w miejscu, w którym następuje zmiana kierunków ruchu w związku ze skrzyżowaniem, co sygnalizuje znak drogowy F-10 "kierunki na pasach ruchu". Również oznakowanie poziome i pionowe na DK [...] informuje o możliwości wyboru kierunku jazdy prosto lub w lewo. Lokalizacja zjazdu indywidualnego w takim miejscu wpłynęłaby na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego jego użytkowników.

Trzecią wreszcie okolicznością niekorzystną dla skarżących jest to, że w odległości ok. 50 m od projektowanego zjazdu indywidualnego istnieje przystanek autobusowy oznaczony znakiem drogowym D-[...] zlokalizowany w km 382+387 (strona lewa). Takie położenie przystanku, wraz z tragiczna praktyką pasażerów starających się przebiec na drugą stronę drogi, powoduje że miejsce usytuowania projektowanego zjazdu należy zaliczyć do miejsc szczególnie zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy nakaz zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiał wyraźnie za odmową udzielenia skarżącym zezwolenia na urządzenie zjazdu z DK [...] na działkę nr ewid. [...].

11. W przedmiotowej sprawie nie występowała również konieczność zezwolenia na urządzenia zjazdu ze względu na brak innej możliwości uzyskania dostępu drogi publicznej. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach bowiem działka nr [...] może być skomunikowana z DK [...] za pomocą istniejącego, do sąsiedniej działki nr ewid. [...], zjazdu indywidualnego w km 382+370 (strona lewa).

GDDKiA wyjaśnił przy tym, że takie rozwiązanie wymaga oczywiście ustanowienia służebności drogowej (droga konieczna) na sąsiednich nieruchomościach w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia uzyskanie służebności gruntowej jest możliwe poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, ze zm.).

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę dokonana przez organ ocena możliwości uzyskania przez skarżących dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości sąsiednich, jest w pełni uzasadniona. Należy przy tym przypomnieć omówioną wyżej zasadę: w przypadku dróg klasy G i GP właściciel nieruchomości ubiegający się o zezwolenie na urządzenie zjazdu powinien w pierwszej kolejności poszukiwać dostępu do drogi poprzez nieruchomości sąsiednie.

12. Istotne racje wspierające stanowisko GDDKiA wynikają również z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka nr ewid. [...] znajduje się bowiem na obszarze objętym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla obszaru położonego w rejonie dawnej rezerwy terenowej pod kolej szybkiego ruchu w [...].

Zgodnie z wymienionym planem zagospodarowania działka nr ewid. [...] położona jest w terenie mieszkalnictwa i usług (symbol MU1) przylegającym do terenu tras komunikacyjnych. W myśl § 15 pkt 2 ppkt 1 i ppkt 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obsługa komunikacyjna nowopowstającej zabudowy na terenach na niej przeznaczonych może odbywać się za pośrednictwem zaprojektowanych w niniejszym planie ulic dojazdowych KD lub ulic lokalnych KL. Dopiero w przypadkach braku ulic dojazdowych lub lokalnych dopuszcza się dla wymienionego terenu obsługę komunikacyjną z bezpośrednio z drogi głównej ruchu przyspieszonego (KGP), pod warunkiem jednak wykorzystania istniejących wjazdów z tej drogi (ulicy) na poszczególne działki.

Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzają więc zasadę wskazaną wyżej: skarżący powinni w pierwszej kolejności uzyskać dostęp do DK [...] dzięki służebności gruntowej ustanowionym na działkach sąsiednich, w stosunku do których istnieją już zjazdy indywidualne z DK [...].

13. Uznając pełną zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, włącznie z prawem miejscowym, Sąd stwierdził również że argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i całkowicie wystarczający do rozpatrzenia sprawy. Nie ma więc uzasadnienia zarzut o naruszeniu art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Tym bardziej nie ma podstaw propozycja by okoliczności sprawy, w tym treść obowiązujących przepisów badał biegły sądowy powołany przez organ na wniosek skarżących. W rozpatrywanej przedmiotem sporu jest zastosowanie obowiązujących przepisów do ustalonego i nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego, a nie same okoliczności. Faktyczne. W świetle zgromadzonego materiału, w tym o potwierdzonym obciążeniu przedmiotowego odcinka DK [...], sugestie skarżących o niskiej liczbie wypadków drogowych na tym odcinku są tyleż nietrafne, co bezpodstawne.

Po drugie, nie przekonuje argument skarżących, że organ naruszył prawo nierozważenie możliwości udzielenia skarżącym zezwolenia na urządzenia zjazdu z DK [...] na czas określony. Jeśli – jak wskazano – zezwolenia na zjazd indywidualny z drogi publicznej klasy G lub GP może być przyznane tylko wyjątkowo ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego na danym odcinku drogi, a nieruchomość skarżących można skomunikować z drogą publiczną poprzez istniejące już zjazdy, to nie ma żadnego uzasadnienia poszukiwanie wyjątku od wyjątku. Zdanie Sądu, niewzięcie pod uwagę możliwości powstania w [...] dróg (ulic) lokalnych i dojazdowych zgodnie z § 15 miejscowego planu zagospodarowania, nie może być uznane za naruszenie prawa.

Po trzecie, w opinii Sądu całkowicie nieprzekonujący jest zarzut skarżących, że rozstrzygając o wniosku skarżących organ przekroczył granice dopuszczalnego swobodnego uznania, a tym samym podważył zasadę budowania zaufania obywatela do władzy publicznej. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana po wnikliwym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i bardzo rzetelnym uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia. Fakt, że decyzja organu jest nie po myśli skarżących nie może czynić jej prawnie wadliwą.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.