Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 630/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia rejestrów prac i pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2018 r., znak: [...] nakazano A S.A. z siedzibą w W:

1) sporządzić rejestr prac i rejestr pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych zaklasyfikowanych do grupy 3 zagrożenia czynnikiem biologicznym;

2) przedłożyć do wglądu dokument potwierdzający właściwe natężenie oświetlenia sztucznego, zgodnego z Polską Normą, na stanowiskach pracy w zakładzie przy ul. K.

Termin wykonania ww. nakazów ustalono na dzień 28 lutego 2018 r.

Organ wskazał, że w dniu 11 grudnia 2017 r. przeprowadził kontrolę sanitarną w Urzędzie [...] K [...], ujawniając nieprawidłowości w postaci braku rejestru prac i rejestru pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych zaklasyfikowanych do grupy 3 zagrożenia czynnikiem biologicznym oraz braku dokumentów potwierdzających właściwe natężenie oświetlenia sztucznego, zgodnie z Polską Normą w pomieszczeniach pracy, na stanowiskach pracy wyposażonych w monitory komputerowe.

W dniu 19 grudnia 2017 r. zostały wniesione uwagi do protokołu kontroli z dnia 11 grudnia 2017 r. Wnoszący uwagi podniósł, iż dokonując oceny ryzyka zawodowego dla stanowisk pracy, zespół powołany przez Dyrektora Regionu Sieci w swych działaniach oparł się na wytycznych zawartych w obowiązujących normach dotyczących oceny ryzyka zawodowego, przy uwzględnieniu posiadanej wiedzy o zagrożeniach zidentyfikowanych na stanowiskach pracy w A, a także na potencjalnych zagrożeniach wynikających z podstawowej przesłanki zawartej w definicji ryzyka zawodowego, jaką jest prawdopodobieństwo ich wystąpienia. W podsumowaniu tego pisma podniesiono, iż pracodawca posiadając wiedzę, że w procesach pracy nie odnotowano potwierdzonego narażenia na czynniki biologiczne do których stosuje się przepisy rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki, nie miał podstaw do podjęcia decyzji o wprowadzeniu rejestrów prac i pracowników narażonych na działanie szkodliwych czynników biologicznych.

We wniesionym w terminie odwołaniu A S.A. zaskarżyła nakaz, zawarty w punkcie 1 decyzji. W przedmiotowym odwołaniu strona podniosła te same argumenty, jak w piśmie własnym z dnia 19 grudnia 2017 r. i żądała uchylenia punktu 1 decyzji.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 30 marca 2018 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego ujawnione nieprawidłowości stanowią o naruszeniu art. 2211 § 2 k.p. oraz § 7 pkt 2 i pkt 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki.

Zarzuty odwołania organ drugiej instancji uznał za pozbawione podstaw. Wskazał, że w materiale dowodowym znajduje się Karta Oceny Ryzyka Zawodowego, Opis Zagrożenia czynnikami biologicznymi oraz Ocena ryzyka zawodowego. Jak odnotowano w protokole kontroli, w ocenie ryzyka zawodowego uwzględniono narażenie na czynniki biologiczne zaklasyfikowane do grupy 2 i grupy 3, w załączeniu ocena ryzyka zawodowego dla pracowników służby sprzedaży.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, skoro powołany został zespół do oceny ryzyka zawodowego dla stanowisk pracy, to pracodawca dostrzegł iż w środowisku pracy jego pracowników występuje narażenie na czynniki biologiczne grupy 2 i 3. Skoro tak to naturalną konsekwencją takiego ustalenia jest prowadzenie rejestrów prac i pracowników narażonych na te czynniki, o czym była mowa powyżej. Nie ma przy tym znaczenia, że nie odnotowano potwierdzonego narażenia na czynniki biologiczne do których stosuje się przepisy rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2005 r. Podniesione zarzuty w tym zakresie w ocenie organu odwoławczego są całkowicie bezzasadne. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma fakt, iż pracodawca zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał przeglądu stanowisk pracy, zidentyfikował czynniki szkodliwe występujące na stanowisku pracy a następnie sporządził ocenę ryzyka zawodowego. W sporządzonej ocenie ryzyka zawodowego uwzględnił narażenia na czynniki biologiczne zaklasyfikowane do grupy 2 i grupy 3. Wobec tego pracodawca ma obowiązek stosowania środków zapobiegawczych, co nie zwalnia go od obowiązku: prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwego czynnika biologicznego zakwalifikowanego do grupy 3 lub 4 zagrożenia, w formie elektronicznej lub księgi rejestrowej, uwzględniającego w szczególności informacje dotyczące wykazu czynności podczas których pracownik jest lub może być narażony na działanie szkodliwych czynników biologicznych.

A S.A. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła w niej naruszenie:

- art. 2211 § 2 k.p. oraz § 7 pkt 2 i pkt 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki i załącznika nr 2 pkt 8 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że z samego faktu sporządzenia przez skarżącą Kart Oceny Ryzyka Zawodowego wynika, iż skarżąca była zobowiązana do prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwych czynników biologicznych oraz rejestru pracowników zatrudnionych przy tych pracach, że sformułowanie użyte w odwołaniu potwierdza że pracodawca dostrzegł iż w środowisku występuje narażenie na czynniki biologiczne grupy 2 i 3 oraz że nie ma znaczenia dla obowiązku prowadzenia rejestrów prac narażających na działanie szkodliwych czynników biologicznych brak odnotowania potwierdzonego narażenia na czynniki biologiczne, zaś w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że strona była zobowiązana do prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwych czynników biologicznych oraz pracowników zatrudnionych przy tych pracach o których to rejestrach mowa w wymienionych przepisach czym je naruszyła, podczas gdy spółka w sposób prawidłowy dokonała oceny ryzyka na kontrolowanych stanowiskach, a w kartach oceny ryzyka stanowiących standardowy wzór wskazano w rubryce "Ryzyko po ocenie'" ocenę "Ryzyko akceptowalne (pomijalne)", co należy rozumieć nie inaczej jak w ten sposób, że poziom ryzyka wynikającego z kontaktu czynnikami biologicznymi w tej grupie zawodowej jest równy populacji generalnej, a brak "potwierdzonego narażenia" (zgodnie z załącznikiem 2 do rozporządzenia) na czynniki biologiczne uniemożliwiał zakwalifikowanie pracy na kontrolowanych stanowiskach w Urzędzie [...] Nr [...] w K jako pracy narażającej pracowników na działanie czynników biologicznych, a tym samym brak obowiązku prowadzenia rejestrów;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy przy prawidłowym rozstrzygnięciu decyzja ta powinna zostać w całości uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku wszechstronnego rozważenia sprawy, w szczególności w zakresie stwierdzonego braku "potwierdzonego narażenia", poziomowi ryzyka występującego na kontrolowanych stanowiskach odpowiadającemu tzw. ryzyku populacji generalnej, a także braku wskazania w protokołach pokontrolnych oraz w uzasadnieniu decyzji szczegółowo określonych zagrożeń konkretnymi czynnikami biologicznymi na poszczególnych stanowiskach, od czego zależało przyjęcie sposobu wykonania zaleceń inspekcji sanitarnej;

- art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady ogólnej pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przejawiającej się m.in. w prowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, poprzez niezastosowanie jej w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Decyzje organów administracji publicznej zostały wydane w oparciu o art. 2221 K.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Stosownie do art. 2221 § 1 K.p. w razie zatrudniania pracownika w warunkach narażenia na działanie szkodliwych czynników biologicznych pracodawca stosuje wszelkie dostępne środki eliminujące narażenie, a jeżeli jest to niemożliwe - ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki, a zgodnie z § 2 pracodawca prowadzi rejestr prac narażających pracowników na działanie szkodliwych czynników biologicznych oraz rejestr pracowników zatrudnionych przy takich pracach.

Na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 2221 § 3 K.p. wydane zostało rozporządzenie wykonawcze. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma § 7 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym stosowanie środków zapobiegawczych nie zwalnia pracodawcy od obowiązku prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwego czynnika biologicznego zakwalifikowanego do grupy 3 lub 4 zagrożenia, w formie elektronicznej lub księgi rejestrowej. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze, że grupy zagrożeń oraz wykaz prac, mogących narazić pracowników na działanie czynników biologicznych zawarte są w załącznikach do rozporządzenia.

Załącznik nr 2 do omawianego rozporządzenia zawiera wykaz prac, narażających pracowników na działanie czynników biologicznych. Prawodawca wyliczył siedem konkretnych rodzajów prac (lp. 1-7 załącznika nr 2), którymi są praca w zakładach produkujących żywność, praca w rolnictwie, praca, podczas której dochodzi do kontaktu ze zwierzętami lub produktami pochodzenia zwierzęcego, praca w jednostkach ochrony zdrowia, praca w laboratoriach klinicznych, weterynaryjnych lub diagnostycznych, praca w zakładach gospodarki odpadami oraz praca przy oczyszczaniu ścieków. Powyższe wyliczenie nie jest zamknięte – pod lp. 8 wskazano, że na działanie naraża także praca w innych okolicznościach niż wymienione w lp. 1-7, podczas której jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych. Z powyższego wynika, że jeśli dany rodzaj pracy nie należy do jednej z siedmiu wprost wyliczonych kategorii, dla uznania, że jest to praca narażająca na działanie czynników biologicznych niezbędne jest potwierdzenie takiego działania.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nałożyły obowiązek prowadzenia rejestru na podstawie § 7 pkt 2 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że praca w placówce [...] nie należy do żadnej z siedmiu wprost wyliczonych kategorii, wskazanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Obowiązek prowadzenia rejestru może zatem obciążać pracodawcę jedynie wówczas, gdy działanie czynników biologicznych zostanie potwierdzone.

Przed nałożeniem obowiązku organy były zatem zobligowane do poczynienia ustaleń w tym przedmiocie. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do potwierdzenia działania czynników biologicznych należało przeprowadzić zgodnie z wymogami k.p.a., w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), po zebraniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Decyzja o nałożeniu obowiązku, jak każda decyzja administracyjna, winna zawierać zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym w myśl art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej nie uczyniły zadość wymogom, wynikającym z powyższych przepisów, a w kwestii w sprawie najistotniejszej – a mianowicie, czy działanie czynników biologicznych zostało potwierdzone – w kontrolowanych decyzjach praktycznie brak ustaleń faktycznych. Organy administracji nie zbadały, jakich stanowisk pracy ewentualne działanie miałoby dotyczyć, jacy pracownicy i w jaki sposób mieliby z tymi czynnikami się stykać, czy dotyczyłoby to wszystkich, czy tylko niektórych z pracowników urzędu [...]. Co najważniejsze, w decyzji nie wskazano, jakie miałyby to być czynniki i na jakiej konkretnej, popartej rzetelnymi analizami czy dowodami podstawie oparta została konkluzja, że działanie czynników biologicznych jest potwierdzone. Organy snują jedynie domniemania, że skoro pracodawca badał ewentualne działanie czynników biologicznych, to sam uznawał je za pewnik. Stwierdzenie takie nie jest logiczne, szczególnie w kontekście tego, że prowadzone przez pracodawcę wewnętrzne analizy działania takiego nie potwierdziły. W świetle lp 8 załącznika nr 2 do rozporządzenia w przypadku prac innych, niż wyliczone w tym załączniku, aby uznać daną pracę za narażającą pracowników na działanie czynników biologicznych nie wystarcza domniemanie czy uprawdopodobnienie takiego działania, ale musi ono zostać potwierdzone. Zaskarżona decyzja takiego potwierdzenia w ogóle nie zawiera. Tym samym organy wydały rozstrzygnięcia arbitralne i naruszające art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej przeprowadzą właściwe postępowanie wyjaśniające, dokładnie ustalając i analizując okoliczności, mogące potwierdzić bądź wykluczyć działanie czynników biologicznych w urzędzie [...], a ustalenia, dowody i ich ocenę przedstawią w uzasadnieniu decyzji w sposób, umożliwiający weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.