Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 837/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 par 1 , art 80 , art 107 par 3 , art 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw/ z art 135 , art 171
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy S. kwotę [...]zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z 8 sierpnia 2011 r., znak [...], na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm.; tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) nakazał:

1) Gminie S. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom tj. wybudowanie rowu odwadniającego lub zakrytego kolektora przy drodze gminnej nr [...] i [...] do którego byłyby wprowadzane wody opadowe napływające z góry z drogi gminnej i rowu przydrożnego nr działki ewid. [...] i [...], a następnie płynęłyby w kierunku wschodnim do ujścia w rowie przydrożnym przy drodze powiatowej nr ewid. [...],

2) M. N. i G. N. zmianę nachylenia drogi dojazdowej na działce nr [...] w kierunku północnym (do zbocza) oraz wykonanie odpowiedniego rowka przydrożnego (przy zboczu), którym odprowadzane byłyby wody opadowe z drogi dojazdowej do rowu przydrożnego lub zakrytego kolektora, który wykona Gmina S. przy drodze nr ewidencyjny działek [...], a także zlikwidowanie przepustu pod drogą dojazdową,

3) M. P. zagospodarowanie wód opadowych w granicach swoich działek nr ewid.[...], [...] i [...] graniczących z działkami nr ewid. [...] i [...] należącymi do W. K. oraz zasypanie wykopów w obniżeniu terenu wzdłuż ogrodzenia posesji D. G.,

4) B. H. zagospodarowanie wód opadowych w granicach swojej działki nr ewid. [...], wody opadowe z budynku należy odprowadzić na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w przedmiocie uregulowania stanu wody na gruncie w miejscowości K. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...].

Dalej organ, za wynikami zleconej ekspertyzy wodnoprawnej wskazał, że W. i D. G. zakupili 20 marca 2000 r. działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące obecnie posesję [...], a sprzedającymi byli E. i A. N. (akt notarialny Rep A nr [...]). Zakupione działki były niezabudowane, o charakterze łąk, tak jak obecnie jeszcze wygląda teren sąsiadujący od zachodu z posesją [...] co obrazują załączone do opinii zdjęcia (zdjęcie nr [...] załączone do opinii hydrologicznej). Również położone powyżej na zboczu wzniesienia tereny były niezabudowane i użytkowane rolniczo, a dojazd do nich odbywał się drogami polnymi, nieutwardzonymi, z różnych kierunków. Spływ wód opadowych i roztopowych po tym obszarze odbywał się zasadniczo bez zakłóceń i w sposób powolny, bowiem grunty nieutwardzone i porośnięte roślinnością umożliwiały wsiąkanie większości tych wód, a tylko niewielka część dopływała całą powierzchnią zbocza do rowu przy drodze powiatowej [...].

Po wybudowaniu domu mieszkalnego i budynków gospodarczych, a także wykonaniu wybrukowanych placów oraz podjazdu, również nie było większych zakłóceń w spływie wód opadowych, ponieważ G. realizowali na swoim terenie w jego górnej czyści drenaż podziemny oraz kolektor odkryty betonowy, biegnący wzdłuż wschodniej granicy posesji w linii [...] Do kolektora spływały też zewnętrzne wody opadowe i roztopowe, ale ich ilość była niewielka z racji zachowania pierwotnego ukształtowania i charakteru powierzchni gruntów. Wskazano, że sytuacja zmieniła się diametralnie na niekorzyść G. w ostatnich trzech latach, kiedy to zmieniono zarówno ukształtowanie terenu powyżej posesji (wykonano nową drogę dojazdową do budowanego domu jednorodzinnego, przeprowadzono remont gminnej drogi polegający na utwardzeniu nawierzchni i wykopanie głębokiego rowu przydrożnego, wykonanie nowego przepustu pod drogą dojazdową, "dzikie" podkopy pod ogrodzeniem posesji G.), jak też i przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tereny rolnicze przekwalifikowano na tereny budowlane). Skutkiem zmian terenowych wystąpiły częste i szkodliwe zalewania i podtapianie wodami opadowymi oraz roztopowymi posesji [...] w tym domu mieszkalnego i zabudowań gospodarczych W. i D. G..

Wobec powyższego D. G. uznała, że nastąpiło naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne - art. 29, polegające na zmianie stanu wody na gruncie ze szkodą dla posesji [...] W związku z tym zażądała wydania stosownej decyzji przez Wójta Gminy Z. nakazującej Gminie S. wykonanie rowu odwadniającego dla wód opadowych i roztopowych spływających drogą gminną i jej rowem przydrożnym, jako właścicielowi i użytkownikowi działek, na których wykonano nową drogę dojazdową oraz odprowadzenie wód opadowych i roztopowych na zewnątrz działek, nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego.

Organ I instancji podczas oględzin ustalił: ciek wodny biegnący wzdłuż drogi gminnej nr [...], [...], który wpada do przepustu, a następnie wypływa na poniżej położoną działkę o nr ewid. [...]; drogę dojazdową na działce nr ewid. [...] zrobioną do posesji B. H., utwardzoną pospółką; odprowadzenie wód powierzchniowych z odwodnienia posesji B. H. rurą i wpuszczenie jej w kierunku działki znajdującej się poniżej.

Następnie powołano się na wnioski zawarte w wykonanej w sprawie ekspertyzie wodnoprawnej dotyczącej oceny zmiany ukształtowania powierzchni terenu na działkach nr [...] i [...] oraz [...] i [...] w K. , a także innych robót ziemnych w tym rejonie, na stan wody na gruncie ze szczególnym uwzględnieniem wpływu tych działań na działki należące do W. i D. G. oraz na znajdujące się zabudowania posesji [...]. Organ cytując biegłego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne - art. 29 ust. 1 poprzez:

- Gminę S. - przez wykonanie w 2009 r. remontu drogi gminnej na działkach nr ewid. [...] i [...] polegającego na utwardzeniu nawierzchni drogi, wykonaniu głębokiego rowu przydrożnego, co przyczyniło się do zwiększenia ilości odprowadzanych wód opadowych, które następnie odprowadzane są na grunty sąsiednie powodując tam szkody (zalewanie, podtapianie),

- M. N. i G. N. - przez wykonanie nowej drogi dojazdowej na działkach nr ewid. [...], [...], o utwardzonej nawierzchni, skutkiem czego nastąpiło zwiększenie ilości odprowadzanych wód opadowych oraz skierowanie tych wód na grunty sąsiednie, powodując tam szkody (zalewanie, podtapianie),

- M. P. - przez wprowadzenie wód opadowych zarówno ze swoich działek nr [...] [...] i [...] oraz częściowo z terenów sąsiednich na działki nr ewid. [...], [...] należące do W. K. i następnie "dzikimi" przekopami na teren posesji [...] powodując tam szkody (zalewanie, podtapianie).

Organ I instancji, wskazując na treść art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, podniósł, że doszło do naruszenia tego przepisu poprzez ww. osoby i Gminę S. , które w ocenie organu przyczynili się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co zostało przedstawione w ekspertyzie wodnoprawnej.

Dodatkowo organ I instancji ustalił na podstawie wypisów z rejestru gruntów, że działki nr [...] i [...] są we władaniu Gminy S. jako drogi powszechnego korzystania; działki nr ewid. [...], [...] są własnością W. K.; działka nr ewid. [...] jest współwłasnością M. N. i G. N.; działka nr ewid. [...] jest w własnością B. H.; działki nr ewid.[...], [...] i [...] są własnością M. P..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły strony postępowania.

Gmina S. podniosła w odwołaniu, że sugerowane w zaskarżonej decyzji wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w formie zakrytego kolektora nie jest możliwe do realizacji z powodów ekonomicznych oraz technicznych. Z uwagi na konfigurację terenu nie da się wykonać odwodnienia w formie rowu odkrytego. Koszt realizacji długiego kolektora o średnicy około 80 cm wraz ze studniami rewizyjnymi przekracza zaś możliwości finansowe Gminy S.. Podkreśliła ponadto, że nawet po ewentualnym wybudowaniu kolektora nie jest możliwe wprowadzenie przez niego wody do istniejącej kanalizacji deszczowej pod chodnikiem przy drodze powiatowej nr ewid. [...] z uwagi na jego ograniczoną przepustowość. Dodatkowo zakwestionowała stwierdzenia zawarte w operacie, jakoby przez remont nawierzchni drogi i przywrócenie drożności istniejącego, starego rowu przydrożnego nastąpiło istotne zwiększenie spływających wód.

B. H. wskazała, że w terenie objętym postępowaniem nie zmieniła stosunków wodnych.

M. P. zarzuciła, że jest właścicielem działki o nr [...], [...] i [...], jest to teren 8-arowy niezagospodarowany. Odwołująca nie wykonywała na działce żadnych prac, które w jakichkolwiek sposób zwiększałyby zasoby wodne, czy też zmieniałyby stosunki wodne w tym rejonie. Wskazała, że sprawa stosunków wodnych na tym terenie ma kilkudziesięcioletnią historię. Zdaniem M. P. to D. G. zasypała rów, nanosząc ziemię podniosła teren zwłaszcza w dolnym odcinku [...]. Cały czas "walczy" z mostkiem w drodze i zasypuje go od środka kamieniami i twierdzi, że go tam nigdy nie było. A mostek był jest i musi pozostać, by bezpiecznie wyjechać w pole, dostać się na działkę.

G. N. podniósł natomiast, iż to nie on zmienił stosunki wodne na przedmiotowym terenie, o czym informował w trakcie postępowania. Problem z wodą na tym terenie ma kilkudziesięcioletnia historię, czas by mu się rzetelnie przyjrzeć.

M. N. zarzucił, iż gdyby D.. G. nie zasypała biegnącego po działce nr [...] od wielu lat rowu, a Gmina S. odzyskała utraconą nieruchomość, na której od dziesiątków lat istniał ciek wodny, to woda działając zgodnie z prawem grawitacji spływałaby rowem nie czyniąc nikomu krzywdy. Gdyby naturalnie powstały i biegnący po działce [...] (dzisiaj [...] i [...]) rów istniałby dzisiaj to, jego zdaniem, działania M.. P., B.. H. czy odwołującego nie wpłynęłyby na pogorszenie warunków wodnych na nieruchomości D.. G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 października 2011 r. znak [...], na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji należało uznać za słuszne, bowiem w tej sprawie nastąpiła realizacja przesłanek art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wskazująca na naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zarzuty przedstawione w złożonych odwołaniach, zdaniem SKO, nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Z akt sprawy wynika bowiem, że obecnie wody zalewające posesje G. są odprowadzane do istniejącej kanalizacji deszczowej pod chodnikiem przy drodze powiatowej nr ewid. [...], droga ta bowiem - jak wynika z map - przebiega po wschodniej i południowej stronie działek będących własnością G..

Powoływany przez strony § 7 aktu notarialnego z dnia 20 marca 2000 r. (rep. A nr [...]), w którym W. i D. G. oświadczyli, iż zezwalają E. i A. małżonkom N.l, na przepuszczenie wód opadowych z ich posesji przez działkę nr [...], nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że działki będące własnością E. i A. N. nie graniczą z działką nr [...] będącą własnością W. i D. G.. Pomiędzy działkami należącymi do E. i A. N. znajdują się działki nr [...], [...] i [...] będące własnością W. K.. Natomiast W. K. nie wyraża zgody na to, aby przez jej działkę odprowadzane byłyby wody z innych działek otaczających jej nieruchomość.

W. K. w piśmie z dnia 27 marca 2011 r. oświadczyła, iż jest właścicielem ww. działek od 1979 r., z państwem N. miała zawsze problem i wielokrotnie przez lata wywiązywał się konflikt, w 1999 r. Sąd Rejonowy rozgraniczył posesje W. K. z działkami N. (sygn. akt Ns [...]). W. K. w swoim piśmie wskazała również, że pod jej nieobecność zrobiono przejazd przez jej działkę nr [...] i wykopano fosę, której nigdy tam niebyło. W. K. w ww. piśmie żąda przywrócenia jej terenu do stanu poprzedniego przez zasypanie wszelkich wykopów i usunięcie kręgów betonowych z działki nr [...] oraz uregulowanie wód z działek wyżej położonych, z których wodę wpuszczono na działki W. K. bez jej zgody.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających to, by G. zasypali rów biegnący po działce nr [...], będącej własnością W. K., co podnoszą w złożonych odwołaniach M. P. i M. N.. Natomiast z akt sprawy wynika, że W. K. nie wyraża zgody na istnienie na jej działce rowu, którego tam nie było w czasie gdy nabywała ww. działkę.

M. N., G. N. oraz M. P., a także Gmina S. wnieśli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

M. N., G. N. i M. P. podnieśli m.in., że w maju i czerwcu ub. roku na terenach tych wystąpiły bardzo silne i długotrwałe opady deszczu, wielokrotnie przekraczające średnie dla tych terenów, i te opady właśnie mogły być przyczyną ew. szkód, bez udziału osób trzecich. Organ nie prowadził postępowania w tym kierunku, nie zasięgnięto opinii stosownych służb.

Z kolei Gmina S. podniosła, że nie jest możliwe wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom tj. wybudowanie rowu odwadniającego lub zakrytego kolektora. Powołując się na brak zgody wyrażony przez D. G. odnośnie przeprowadzenia odwodnienia w sposób zaproponowany przez Gminę a także na stanowisko Starosty Powiatowego, wskazano, że Gmina nie ma faktycznej możliwości wykonania decyzji SKO.

WSA w Krakowie wyrokiem z 21 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 101/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak [...] w zakresie jej punktu 3 i 4, to jest nałożenia obowiązków na M. P. i B. H..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie decyzji przez organy obu instancji było przedwczesne wobec niepoczynienia przez nie pełnych ustaleń faktycznych, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach faktycznych tychże decyzji.

Orzekające w przedmiotowej sprawie organy administracyjne, dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, w całości oparły się na wnioskach i propozycjach zawartych w ekspertyzie opracowanej przez biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego.

Tymczasem bezsporne w sprawie jest tylko to, że Gmina S. – inwestor remontu drogi na dz. nr [...] i nr [...] swymi działaniami polegającymi na: zmianie nawierzchni dróg, nadsypaniu ziemnym, poszerzeniu dróg i pogłębieniu rowu przydrożnego, wykonaniu nowego przepustu drogowego i innymi czynnościami doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie oraz do podtapiania, zalewania działki i zabudowań posesji [...]

Nie budziło wątpliwości Sądu również to, że skarżący M. N. i G. N. - poprzez wybudowanie drogi dojazdowej, ukształtowanej w kierunku posesji G. (co powiększyło ilość wód opadowych spływających w kierunku niżej położonych nieruchomości) - przyczynili się do wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim należącym do G. polegającej na zalewaniu, podtapianiu ich posesji.

Podstawowym mankamentem postępowania organu I instancji, było to, że organ nie wyjaśnił jakie konkretnie działania skarżącej M. P. oraz B. H. spowodowały zmianę stosunków wodnych panujących na gruncie sąsiednim. Gołosłowne stwierdzenie przez orzekające organy administracyjne, że ww. skarżące "odprowadzały" lub "wprowadzały" wody opadowe ze swoich działek na teren posesji należącej do G. nie jest wystarczające dla zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Sąd podkreślił, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, nie jest określenie stanów historycznych, lecz jednoznaczne stwierdzenie czy wskutek działań właścicieli gruntów nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie (kierunku odpływu znajdującej się na ich gruntach wody opadowej) ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Wnioskodawczyni D. G. nabyła nieruchomość w 2000 roku. Jednak dopiero w 2009 wystąpiła z wnioskiem o uregulowanie spływu wód opadowych. Wcześniej spływ wód opadowych z nieruchomości sąsiednich następował naturalnie i nie był tak gwałtowny. Wnioskodawczyni nie była więc uprzednio dotknięta problemem związanym ze spływem wody z nieruchomości sąsiednich i do dnia złożenia wniosku nie było w tym względnie prowadzone postępowanie administracyjne z jej inicjatywy. Dopiero w związku w prowadzeniem robót budowlanych prowadzonych przez Gminę S. oraz M. N. i G. N. nastąpiła wyraźna intensyfikacja przepływu wód opadowych związana ze zmianą kierunku i szybkością spływu. Subiektywne odczucia wnioskodawczyni znalazły obiektywne potwierdzenie m.in. w sporządzonej przez mgr inż. M. P. "Ekspertyzie wodnoprawnej". Strony postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnych innych środków dowodowych tego typu tj. ekspertyz, które wskazywałyby na inne wnioski, a ograniczyły się jedynie do kwestionowania niektórych ustaleń historycznych. W konsekwencji wykazany został związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami ww. zobowiązanych, a szkodą dla gruntu D. G..

Sąd przyznał rację Kolegium, że względy ekonomiczne, na które powołuje się Gmina S., same w sobie nie mogą przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej o jej wykonalności. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki.

Sąd stwierdził również, że niewątpliwie skomplikowane stosunki wodnoprawne, które mają miejsce na obszarze objętym przedmiotowym postępowaniem administracyjnym wymagają całościowego i szerszego uregulowania (jak zasadnie sugerują to niektórzy skarżący). Jednak jest to przede wszystkim zadanie Gminy S., z którą w dobrze pojętym własnym interesie powinni współpracować mieszkańcy. Kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na tym obszarze nie jest i nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów.

Następnie NSA wyrokiem z 17 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2738/13 oddalił skargi kasacyjne stwierdzając, że obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że nie ulega wątpliwości, ani też nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej Gminy, że wykonanie robót przy drodze powiązanych z realizacją sposobu odpływu wód zarówno z tej drogi, jak i z nieruchomości położonych powyżej, a wprowadzanych do rowu przy tej drodze, spowodowało skutek w postaci zmiany dotychczasowego stanu wód na gruncie, a także, że zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty wnioskodawczyni. Kwestionowane jest natomiast to, że nie ustalono w postępowaniu, iż sama wnioskodawczyni przyczyniła się własnymi działaniami do tego, że na jej gruncie nastąpiła zmiana stanu wody.

Następnie Gmina S. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 października 2011 r. znak [...]

W wyniku rozpoznania tego wniosku, po wznowieniu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej, nie stwierdzając wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.

Kolejno Gmina S. złożyła, datowany na 17 października 2016 r., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 października 2011 r. znak [...], z uwagi na trwałą niewykonalność tej decyzji.

Uzasadniając wniosek Gmina podniosła, że próbując wykonać kwestionowaną decyzję napotkała na przeszkody natury prawnej i faktycznej, które nie pozwalają w świetle obowiązujących przepisów na wykonanie nakazanych w decyzji urządzeń wodnych. Wskazała, że nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do wskazanych w decyzji działek nr [...], ponadto działki te faktycznie nie istnieją.

Ustalono bowiem na podstawie operatu pomiarowego wywłaszczenia pasa drogi lokalnej [...] (z 25 marca 1972 r. nr [...]), że działka [...] o pow. 289 m2 została podzielona na działkę [...] o pow. 284 m2, natomiast pozostałe 5 m2 zostało dołączone do działki [...], natomiast działka [...] opow. 1658 m2 została podzielona na działki [...] o pow. 53 m2 oraz [...] o pow. 29 m2 natomiast pozostałe 1576 m2 zostało dołączone do działki [...].

W dniu wydania decyzji działki o nr [...], [...], [...] były we władaniu Gminy S., natomiast działka [...] stanowi drogę powiatową, której właścicielem jest Starostwo Powiatowe w S. B.. Ponadto opisane działki (przed i po podziale) są położone w dwóch różnych miejscach, oddalonych od siebie o ok. 450 m (po dwóch różnych stronach stoku oddzielonych działem wodnym). W związku z powyższym działki [...], na których miałby być wykonany rów odwadniający, nie istniały.

Jednocześnie we wniosku wskazano, że wykonanie nałożonego w decyzji obowiązku wymaga zgody Starostwa Powiatowego w S. B., której nie można uzyskać z uwagi na mały przekrój rur kanalizacji deszczowej pod chodnikiem oraz znaczną ilość wód deszczowych spływających z terenów przyległych do drogi powiatowej. Wskazano na kilkukrotne wystąpienia o uzyskanie zgody Starostwa, co ostatecznie się nie powiodło, jak i propozycję innych rozwiązań, które nie znalazły uznania społeczności lokalnej.

D. G. w piśmie z 12 grudnia 2016 r. wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 października 2011 r. nr [...] W obszernym uzasadnieniu pisma argumentowała m.in., że późniejsza zmiana oznaczenia działek ewidencyjnych nie ma wpływu na związanie organów wyrokami sądów administracyjnych, które kontrolowały kwestionowaną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 stycznia 2017 r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 105 K.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 października 2011 r. nr [...]

Gmina S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślając, że wadliwość decyzji, polegająca na trwałej niewykonalności, istniała już w dacie wydania decyzji, tj. w 2011 r. Przywołała również uchwałę 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, podnosząc, że na etapie postępowań sądowych kwestia oznaczeń i istnienia działek [...] nie była poruszana. Wskazała na rozbieżność wyrysu mapy ewidencyjnej będącej wyłączną podstawą opinii hydrogeologa, a w konsekwencji decyzji Wójta Gminy Z., z wypisem z rejestru gruntów. Wskazała, że taki stan prawny, tzn. wyrys z mapy ewidencyjnej niejednolity, a wręcz sprzeczny z wypisem z rejestru gruntów, jest ewidentnie wadliwy. W konsekwencji przed jakąkolwiek inwestycją na omawianych działkach (także w zakresie decyzji dotyczącej wykonania rowu) powinien być wcześnie uregulowany stan prawny oraz ewidencyjny, który ujednoliciłby tę numerację.

Załączono kopię części operatu pomiarowego wywłaszczenia pasa drogi lokalnej [...] dotyczący przedmiotowych działek, a także kopię zaświadczenia Starostwa Powiatowego w S. B., z którego wynika, że działki [...] przestały istnieć od roku 1973.

Zarzucono, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów Gminy. Wniesiono o udzielenie merytorycznej odpowiedzi, jak taka wadliwa decyzja może być wykonywana. Wskazano, że decyzja Kolegium została wydana bez rozpoznania istoty sprawy oraz w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 kwietnia 2017r., znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 w zw. z art. 157 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję z 27 stycznia 2017 r., znak [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko SKO.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdził, że w sprawie zaistniała trwała przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca badanie od strony merytorycznej przesłanki stwierdzania nieważności decyzji, o której mowa we wniosku z dnia 17 października 2016 r., co bezsprzecznie powoduje konieczność umorzenia wszczętego postępowania.

Podkreślił, że o ile możliwość umorzenia postępowania nieważnościowego jest kwestionowana w obliczu wykluczenia przyczyn nieważności decyzji, o tyle uchodzi ona za oczywistą w obliczu uwarunkowanego w inny sposób pierwotnego lub następczego braku "sprawy nadzorczej", innymi słowy, w obliczu niedopuszczalności orzekania w kwestii nieważności decyzji (art. 105 § 1). Będzie ona występować w szczególności wtedy, gdy kwestia ta została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną bądź też jej rozstrzygnięcie jest objęte powagą rzeczy osadzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego względnie postępowanie sądowe co do niej jest w toku.

Dalej organ zawarł rozważania, czy w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, co miało miejsce w sprawie, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), a w rozważanym przypadku jego umorzeniem. Wskazał, że wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Stwierdził, że w rozważanej sprawie kwestia niewykonalności decyzji była podnoszona na etapie postępowania odwoławczego (k. 287), gdzie wskazywano już, że sugerowane wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w formie zakrytego kolektora nie jest możliwe do realizacji z powodów ekonomicznych oraz technicznych. Jak dalej wywodzono z uwagi na konfigurację terenu nie da się wykonać odwodnienia w formie rowu odkrytego i nie jest możliwe wprowadzanie przez niego wody do istniejącej kanalizacji deszczowej pod chodnikiem przy drodze z uwagi na jego ograniczoną przepustowość. Organ podkreślił też, że następnie w skardze do WSA w Krakowie Gmina S. podnosiła, że nie jest możliwe wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. wybudowanie rowu odwadniającego lub zakrytego kolektora. Powołano się przy tym na stanowisko Starosty Powiatowego i wskazano, że Gmina nie ma faktycznej możliwości wykonania decyzji SKO (k. 338 verte). WSA w Krakowie w zapadłym w sprawie wyroku II SA/Kr 101/12 tej argumentacji nie uwzględnił, a następnie NSA oddalił skargę kasacyjną Gminy, w wyroku II OSK 2738/13.

Ponadto Kolegium wskazało, że okoliczności faktyczne wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji istniały w dacie orzekania i nie uległy zmianie po dniu wydania kontrolowanej decyzji. W szczególności Gmina S. była wskazana jako podmiot władający działkami [...] (stanowiącymi drogę gminną), co potwierdza mapa znajdująca się w ekspertyzie wodnoprawnej i znajduje potwierdzenie w treści mapy ewidencyjnej, którą przedłożono wraz z pismem, na której widnieją działki [...], [...] (stan na 2015 r.), ewentualne natomiast zmiany stanu ewidencyjnego po dacie wydania decyzji w sprawie jak i zapadłych wyrokach nie mogą podlegać ocenie z punktu widzenia przesłanki art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Gmina S. wniosła na powyższą decyzję SKO z 14 kwietnia 2017r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu kwestii merytorycznych podnoszonych przez stronę skarżącą, czyli istotnych i nowych okoliczności, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy w postaci zbadania okoliczności wskazujących, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 8 sierpnia 2011 r. jest trwale niewykonalna z uwagi na wady prawne w postaci błędnie ustalonego w niej tytułu własności do poszczególnych nieruchomości, co uniemożliwia wykonanie tej decyzji, a przy tym tytuł własności jest błędnie utożsamiany przez SKO z władaniem (posiadaniem) i stanem ewidencyjnym gruntów, nadto żadne ze spornych gruntów wymienionych w decyzji nie stanowił nigdy i nadal nie stanowi drogi gminnej (czyli drogi publicznej);

- błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że w sprawie ma miejsce stan powagi rzeczy osądzonej, podczas gdy nigdy sądy administracyjne w przedmiotowej sprawie pomimo tożsamości podmiotowej nie zajmowały się rozpoznaniem okoliczności nowych wskazanych dopiero aktualnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak [...];

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się w istocie w ogóle do głównych zarzutów strony skarżącej, co utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania pomimo braku przyczyn świadczących o jego bezprzedmiotowości;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która była i jest niewykonalna w sposób trwały oraz zawiera istotną wadę prawną.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi streszczono przebieg dotychczasowych postępowań i powtórzono argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podkreślono, że przedstawiona w przytoczonym wniosku przez Gminę S. argumentacja nie została w pełni oraz prawidłowo przeanalizowana przez organ rozpatrujący, który ograniczył się do stwierdzenia zaistnienia w prowadzonym postępowaniu przeszkody przedmiotowej, uniemożliwiającej badanie sprawy od strony merytorycznej.

Przytoczony nowy zarzut, niepodnoszony nigdy wcześniej, nie został rozpatrzony w skarżonej aktualnie decyzji, a zdaniem skarżącego jest to ewidentna przesłanka spełniająca zarówno dyspozycję art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., jak również tezy przytoczonej wyżej uchwały NSA.

Wobec powyższego dodatkowym przykładem nieprawidłowego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest przychylenie się Kolegium do stanowiska D. G., iż wszystkie okoliczności faktyczne wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji istniały w dacie orzekania i nie uległy zmianie po dniu wydania kontrolowanej decyzji. Oprócz podanej powyżej niejasności i nie w pełni zbadanej przez wszystkie organy, w tym Wójta Gminy Z., kwestii wyjaśnienia na jakiej (jakich) działkach powinien powstać rów odwadniający, pozostaje również niewłaściwa interpretacja (ustalenie) co do tytułu prawnego przedmiotowych działek.

Powoływany przez D.. G. art. 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.) mówiący, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności (taka sytuacja ma tutaj miejsce) a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego w omawianej sytuacji nie ma zastosowania. Powyższy przepis odnosi się tylko i wyłącznie do dróg publicznych, które muszą spełnić wymóg art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Opisywana w przedmiotowym postępowaniu droga zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz błędnie oznaczonych jako działki o nr ewid.[...] i [...] nigdy nie była drogą gminną ani żadną inną z kategorii dróg publicznych.

W związku z powyższym sformułowano zarzut we wniosku o stwierdzenie nieważności, ponieważ zarzut niewyjaśnienia ustalenia właścicieli przytoczonych w decyzji gruntów, na których miałby powstać rów odwadniający lub kolektor zakryty z uwagi na fakt, że Gmina S. nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do działek o nr ewid.[...] i [...] położonych w K. , ponadto działki te faktycznie nie istnieją, również nie został w ogóle rozpatrzony, co czyni tą decyzję wadliwą także i z tego powodu. Na marginesie skarżąca dodała, że po podziale obu tych działek część ich powierzchni weszła w skład działki o nr ewid. [...] (droga powiatowa).

Na zakończenie podniesiono nie w pełni wyjaśnioną kwestię, mającą kluczowe znaczenie w skutecznym zablokowaniu jakiejkolwiek prawnej możliwości wykonania decyzji Wójta Gminy Z.. Jak zostało podane we wniosku o stwierdzenie nieważności obowiązek nałożony na Gminę S. doprowadziłby do zmiany stanu wody na gruncie, a w szczególności do zmiany kierunku odpływu wód, co jest możliwe na podstawie art. 30 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, jednak dopiero po uzgodnieniu pisemnej ugody właścicieli gruntów zatwierdzonej decyzją odpowiedniego organu. Wykonanie rowu odwadniającego oraz skierowanie wód do rowu przy drodze powiatowej bez pisemnej ugody byłoby działaniem wbrew zakazowi uregulowanemu w art. 29 ustawy Prawa wodnego. Niezależnie od przytoczonego zapisu ustawy zawarte w decyzji wykonanie rowu lub zakrytego kolektora należałoby traktować zgodnie z art. 9 pkt 1 ust. 19 lit. a ustawy Prawo wodne jako urządzenie wodne, co z kolei na podstawie art. 122 pkt 1 ust. 3 wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym do wydanie przedmiotowego pozwolenia w tym przypadku również jest Starosta [...].

Bez względu zatem na to, czy wykonanie decyzji Wójta Gminy Z. zaliczymy jako zmianę stanu wód na gruncie, czy jako budowę urządzenia wodnego, przystąpienie do wykonania nałożonego w drodze decyzji przedsięwzięcia wymaga zgody Starostwa Powiatowego w S. B., o którą Wójt Gminy S. niejednokrotnie występował, a której nie ma możliwości uzyskania. Jak dotąd zarówno Kolegium jak i sądy administracyjne nie wyjaśniły tego problemu, niejako unikając tej kwestii, w jaki bowiem sposób Gmina S. ma wykonać tę wadliwą decyzję, która w świetle obowiązujących przepisów jest trwale niewykonalna.

Skarżąca omówiła również wykładnię pojęcia trwałej niewykonalności decyzji administracyjnej, przywołując tezy z judykatury i piśmiennictwa. Reasumując podniosła, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy Z. dotknięta jest wadą istotną, tkwiącą w samej decyzji, zatem zachodzi obowiązek i konieczność uznania jej za nieważną, z przyczyn które istniały wcześniej ale zostały dopiero aktualnie dostrzeżone. Zatem w świetle przedstawionych okoliczności sprawy zaskarżona decyzja SKO jest nieprawidłowa, dlatego też powinna zostać uchylona, ponieważ doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy, pozostawiając w obrocie prawnym wadliwą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Z. orzekającą nakazy w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja SKO w K. podlegała uchyleniu, bowiem została wydana przy błędnym ustaleniu organu, że w sprawie zaistniała trwała przeszkoda przedmiotowa, uniemożliwiająca badanie od strony merytorycznej przesłanki stwierdzania nieważności decyzji, o której mowa we wniosku z dnia 17 października 2016 r., co powoduje konieczność umorzenia wszczętego postępowania.

Organ całkowicie bezzasadnie przyjął, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość, ponieważ kwestie podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności zostały już rozstrzygnięte i są objęte powagą rzeczy osądzonej.

Trzeba przy tym zauważyć, że uprzednio zapadły w sprawie prawomocne wyroki WSA w Krakowie z 21 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 101/12 oraz NSA z 17 czerwca 2015 roku, sygn. II OSK 2738/13.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 P.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II GSK 240/06).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miało rozważenie sytuacji procesowej dotyczącej kwestii reżimu prawnego właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona (nieuwzględniona w całości lub w części) prawomocnym wyrokiem sądowym.

W ww. kwestii obszernie i wyczerpująco wypowiedział się NSA w uchwale 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, którą trafnie przywołała strona skarżąca. NSA podkreślił, że ewentualny wpływ takiego orzeczenia sądowego na rozpoznanie późniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności powinien być analizowany w ścisłym związku z prawnym kontekstem orzeczenia.

Pominięcie bowiem nawet niektórych jego elementów, takich jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej (nieuwzględnionej) prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku, fakt sporządzenia na wniosek uprawnionego podmiotu jego uzasadnienia albo rodzaj wskazanej przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki kwalifikującej do uruchomienia tego trybu, może prowadzić do fałszywych wniosków tak co do skali, jak i istoty istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności (błędu nieuzasadnionej generalizacji).

Rozstrzygnięcie rysującego się dylematu wymaga odwołania się nie tylko do uregulowań P.p.s.a., ale i unormowania wprowadzonego przez art. 249 § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. – Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.). Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów, organ podatkowy obowiązany jest wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 (decyzja ostateczna dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). W sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy O.p., kwestia dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy sąd administracyjny oddalił na nią skargę, została zatem przesądzona wprost przez ustawodawcę. Zadecydował on, iż jedynie w przypadku podniesienia zarzutu powtórnego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, właściwy organ władny jest rozpoznać żądanie co do istoty. Rozwiązanie to poddane zostało krytyce w literaturze przedmiotu ze względu na zbyt szeroki zakres przyjętych ograniczeń. Jak zauważył J. Borkowski, w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być przeoczona nie tylko wada ujęta w art. 247 § 1 pkt 4 O.p., lecz także inne wady wyliczone w przepisach § 1. Autor ten uznał uregulowanie z art. 249 § 1 pkt 2 O.p. za "swego rodzaju unik, szkodliwy z punktu widzenia zasad ogólnych wymienionych w art. 120 i 121 § 1" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz 2009, Wrocław 2009, s. 993). Nie wnikając w racje, które legły u podstaw przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej, trzeba wskazać, że w K.p.a. brak jest tego rodzaju ograniczenia (przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek z art. 156 § 1 możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego). A contrario spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, iż ewentualne ograniczenia w tym względzie mogą wynikać tylko z odpowiednich unormowań P.p.s.a. Nasuwa się zarazem ogólniejsza refleksja, że skoro ustawodawca uznał za dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia okoliczności, o której stanowi art. 249 § 1 pkt 2 in fine O.p., nie sposób mówić o generalnym, zdeterminowanym założeniami sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działań administracji publicznej, zakazie uruchamiania tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już – z wynikiem pozytywnym – zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś – fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej.

Ja wskazano wyżej, związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca.

W myśl art. 171 P.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia".

Fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia (nieuwzględnienia) skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" – T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515.

Ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia.

Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie (nieuwzględnienie) skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.).

Możliwa jest bowiem i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.

Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok nie jest przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona (nieuwzględniona) prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.).

Podsumowując ten wątek należy wskazać, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) tylko wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że choć organ dostrzegł konieczność ww. badania zawartości żądania w kontekście dotychczas wydanych wyroków, to nie dokonał tego badania w rzetelny sposób.

W szczególności organ wskazując, że kwestia niewykonalności decyzji była podnoszona na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze do sądu, nie wyciągnął prawidłowych wniosków z własnej konstatacji, że kwestia niewykonalności urządzeń zapobiegających szkodom w formie zakrytego kolektora była podnoszona tylko i wyłącznie ze względów ekonomicznych oraz technicznych (np. niemożliwe wprowadzanie wody do istniejącej kanalizacji deszczowej pod chodnikiem przy drodze z uwagi na jego ograniczoną przepustowość).

Należy podkreślić, że tak właśnie opisał tę niewykonalność (ekonomiczną i techniczną) zarówno WSA w Krakowie w zapadłym w sprawie wyroku o sygn. II SA/Kr 101/12, jak i NSA w wyroku o sygn. II OSK 2738/13. Zatem twierdzenie organu, jakoby sądy wypowiedziały się w kwestii niewykonalności decyzji ze względu na błędne oznaczenie działek jest bezpodstawne i nieprawdziwe.

Mając powyższe na uwadze warto wskazać, że tłem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją jest mający wyraz w treści akt administracyjnych i pism wieloletni spór zarówno co do własności, jak i granic poszczególnych działek oraz ich zagospodarowania, w tym ze względu na stosunki wodne. Geneza sporu sięga II Wojny Światowej, w trakcie której zaginęła lub została zniszczona znaczna część istotnych dla ww. kwestii dokumentów. Sprawy te nie zostały wystarczająco uporządkowane również później. Wielość wyłaniających się na tym tle problemów, stanowisk i interesów stron nie mogła być jednak w przeważającej mierze wzięta pod uwagę przez Sąd w niniejszej sprawie, ze względu na wąski zakres kontroli decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie – nieważnościowym.

Mimo jednak faktu, że ww. okoliczności znajdowały się poza zakresem niniejszej sprawy, Sąd przytoczył obszernie zarówno ustalenia organów w pierwotnym postępowaniu, jak i treść zarzutów skarg i uzasadnienia wyroków sądów, bowiem było to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia, jakie winno być postępowanie Kolegium w sprawie nieważnościowej.

W niniejszej sprawie decydujący był fakt, że po pierwsze WSA i NSA nie rozstrzygały w ww. wyrokach kwestii podnoszonych we wniosku z 2016 r., to jest sprawy błędnego oznaczenia działek, a jedynie niewykonalność techniczną i ekonomiczną. Dlatego też SKO załatwiając wniosek z 2016 r. obowiązane było dokonać merytorycznego rozważenia zaistnienia podnoszonej przesłanki nieważności. Tymczasem organ wadliwie ograniczył się do stwierdzenia podstaw do umorzenia postępowania. W konsekwencji Sąd nie może odnieść się do meritum sprawy, bowiem naruszenie przez organ przepisów postępowania spowodowało, że kwestia zaistnienia lub nie przesłanek nieważności, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie poddaje się sądowej kontroli.

Skoro jednak organ lakonicznie wypowiedział się co do działek [...], warto jednak odnieść się do podnoszonej przez stronę skarżącą, a błędnie nierozpatrzonej przez organ, kwestii oznaczenia i istnienia działek [...] w dacie wydawanej decyzji (w 2011 r.).

Absolutnie kluczową dla możliwości prawidłowego wykonania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń wodnych na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne jest precyzyjne oznaczenie zarówno tychże urządzeń lub przynajmniej celu, jaki mają one osiągnąć, jak i ich konkretnego położenia na konkretnie ustalonych działkach.

Tymczasem z sentencji decyzji Wójta Gminy Z. z 8 sierpnia 2011 r. wynika, że wybudowanie rowu odwadniającego lub zakrytego kolektora, jako urządzeń zapobiegających szkodom, winno mieć miejsce przy drodze gminnej nr [...] i [...], do którego byłyby wprowadzane wody opadowe napływające z góry z drogi gminnej i rowu przydrożnego nr działki ewid. [...] i [...], a następnie płynęłyby w kierunku wschodnim do ujścia w rowie przydrożnym przy drodze powiatowej nr ewid. [...].

Kolegium winno wykazać, że takie sformułowanie jest wystarczająco precyzyjne i adekwatne.

Należy pamiętać, że nakaz wydany w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinien zostać tak sformułowany, by odpowiadał wymogom przepisów prawa, w tym też innych niż Prawo wodne gałęzi, które przy jego realizacji mogą wchodzić w grę (np. Prawo budowlane). Musi być on bowiem wykonalny, w tym także w postępowaniu egzekucyjnym przy zastosowaniu przewidzianych w tym postępowaniu środków (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze), a przy tym też wykluczone musi być niebezpieczeństwo spowodowania szkody innym podmiotom poprzez wykonanie takiego nakazu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 596/17, LEX nr 2436122).

Organ w niniejszej sprawie nie uzasadnił, że ww. decyzja Wójta Gminy Z. z 8 sierpnia 2011 r. spełnia ww. wymagania w sposób umożliwiający jej wykonanie. Nie da się powyższego wysnuć również z uzasadnień zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji, w których nie dano wyrazu wyjaśnienia sprawy w sposób wystarczający na rekonstrukcję istoty rozstrzygnięć organów.

Trzeba tu wskazać, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez stronę skarżącą udokumentowanych wątpliwości co do oznaczenia przedmiotowych działek. Jak bowiem wynika z operatu pomiarowego wywłaszczenia pasa drogi lokalnej [...] (z 25 marca 1972 r. nr [...] działka [...] o pow. 289 m2 została podzielona na działkę [...] o pow. 284 m2, natomiast pozostałe 5 m2 zostało dołączone do działki [...]. Natomiast działka [...] o pow. 1658 m2 została podzielona na działki [...] o pow. 53 m2 oraz [...] o pow. 29 m2 natomiast pozostałe 1576 m2 zostało dołączone do działki [...].

Jak trafnie podniosła strona skarżąca, z powyższych dokumentów wynika, że w dniu wydania decyzji nr [...] z 8 sierpnia 2011 r. działki o nr [...], [...], [...] były we władaniu Gminy S. natomiast działka [...] stanowi drogę powiatową, której właścicielem jest Starostwo Powiatowe w S. B.. Ponadto opisane działki (przed i po podziale) są położone w dwóch różnych miejscach oddalonych od siebie o ok. 450 m2 (po dwóch różnych stronach stoku oddzielonych działem wodnym). W związku z powyższym działki [...], na których miałby być wykonany rów odwadniający, według tych dokumentów nie istniały.

Powyższe budzi poważne wątpliwości interpretacyjne co do zakresu nałożonego na stronę skarżącą obowiązku, które muszą być wyjaśnione przez Kolegium.

Należy również mieć na uwadze, że obowiązek, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, może być nałożony jedynie na właściciela lub współwłaściciela, względnie użytkownika wieczystego nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód, które doprowadziły do powstania szkody, i to niezależnie od jego winy, czy nawet przyczynienia się do tychże zmian (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2007 r., sygn. II SA/Lu 416/07, LEX nr 384113).

Do wydania prawidłowej decyzji w sprawie konieczne jest omówienie i rozstrzygnięcie przez organ różnic wynikających z wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz z wypisu z rejestru gruntów i innych dokumentów dotyczących przedmiotowych działek.

Trzeba przy tym podkreślić, że obecnie Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak [...] lecz powinność rzetelnego zbadania przez SKO nasuniętych kwestii (przekształcenia działek i ich statusu własnościowego). Jeżeli organ uzna, że decyzja jest wykonalna, to jest obowiązany wyjaśnić jak mają przebiegać wypełniające nakaz z tej decyzji rowy lub kolektory – z uwzględnieniem działu wodnego wynikającego z ukształtowania terenu potwierdzonego ekspertyzą wodnoprawną, mającego miejsce na przebiegu drogi na działkach [...] i [...].

Wobec argumentacji organu i stanowisk stron należy też jednoznacznie wskazać, że powyższe przekształcenia działek datowane są na 1972 i 1973 r., a zatem nie po wydanej w 2011 r. decyzji. Tymczasem na wyrysie będącym podstawą ekspertyzy wodnoprawnej, jak i w decyzji I instancji są uwidocznione działki [...] i [...], natomiast nadal figuruje działka [...] Z kolei jako działka [...] jest oznaczona działka sąsiednia do działki nr [...] (według operatu pomiarowego wywłaszczenia przedstawionego przez Gminę - [...]) odpowiadająca części działki [...] z operatu. Wyrys ten jest też sprzeczny z załącznikami 6A i 6B do ekspertyzy, opisanymi jako poglądowa mapa ewidencji terenu (GeoMap), gdzie nie ma uwidocznionej granicy rozdzielającej działkę [...] z działką [...]. Również z wypisu z rejestru gruntów załączonego do ekspertyzy wynika, że istnieje działka [...], która nie ma właściciela, a włada nią Gmina S., brak natomiast wypisu dla działek [...]

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać przede wszystkim, że trafnie zarzucono organowi błąd w zakresie w jakim przyjął, że w sprawie ma miejsce stan powagi rzeczy osądzonej, podczas gdy nigdy sądy administracyjne w przedmiotowej sprawie, pomimo tożsamości podmiotowej, nie zajmowały się rozpoznaniem nowych okoliczności, wskazanych przez Gminę S. dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z 8 sierpnia 2011 r.

Zasadnie również zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu kwestii merytorycznych podnoszonych przez stronę skarżącą, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy w postaci zbadania okoliczności dotyczących kwestii, czy decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 8 sierpnia 2011 r. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, w tym ustalenie, czy sporne grunty wymienione w decyzji stanowiły lub stanowią drogi publiczne.

Trafnie zarzucono naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się w istocie w ogóle do głównych zarzutów strony skarżącej, co uniemożliwiło dokonanie kontroli zaistnienia przesłanek nieważności.

W związku z powyższym obecnie przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a..

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w kwocie [...]zł