Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2390/98
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2002-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 68
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Nawet stwierdzony zły stan techniczny budynku, ale bez wykazania "stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem", nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

TEZY

Nawet stwierdzony zły stan techniczny budynku, ale bez wykazania "stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem", nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 października 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 25 sierpnia 1998 r., (...).


UZASADNIENIE

Stanisław R. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody W. z dnia 6 października 1998 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 25 sierpnia 1998 r., (...) /i wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego/ w sprawie nakazania zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości, położonej we W. przy ulicy Ł. 50, to jest Administracji Budynków Komunalnych, wyłączenie z użytkowania wymienionego budynku mieszkalnego, w terminie do dnia 31 czerwca 1999 r. oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o występującym stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że już w roku 1992 opracowana została ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku, który był wówczas bardzo zły, a dalsze jego użytkowanie doprowadziło do stanu katastrofalnego. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, organ pierwszoinstancyjny był obowiązany, na podstawie przepisu art. 68 Prawa budowlanego, do orzeczenia o wyłączeniu budynku z użytkowania. Organ odwoławczy wskazał, że na tym etapie postępowania, rozstrzyga się o wyłączeniu budynku z użytkowania, a sprawa ewentualnej rozbiórki, będzie przedmiotem odrębnego postępowania, wynikającego z przepisów Prawa budowlanego.

W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, Stanisław R. wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie jest tak zły, jak to oceniły organy orzekające w tej sprawie.

W ocenie skarżącego, powołującego się na swoje doświadczenie zawodowe z dziedziny budownictwa, budynek ten powinien być wyremontowany i odnowiony, a nawet rozbudowany, gdyż posiada mocne mury i fundamenty, a jest położony na "starówce", którą można wykorzystać do celów turystycznych. Zdaniem skarżącego stan techniczny budynku powinna ocenić fachowa komisja.

Do skargi dołączono /między innymi/, kserokopię pisma, skierowanego do skarżącego w dniu 2 listopada 1998 r. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (...). Z treści powołanego pisma wynika, że ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku, dokonana przez służby konserwatorskie, jest odmienna, gdyż w ocenie tych służb, dokonanej w oparciu o "przeprowadzony ogląd", wymieniony "obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym", a wymaga natomiast "doraźnego remontu, polegającego na: naprawie tynków, obróbek blacharskich i pokrycia dachowego". W cytowanym piśmie podkreślono również, że przedmiotowy budynek "stanowi dobro kultury o wartościach lokalnych" i podlega ochronie konserwatorskiej, "znajdując się w strefie wpisanej do rejestru zabytków Dzielnicy Starego Miasta W."

W ocenie konserwatorskiej, przed wydaniem decyzji w sprawie niniejszej, należało się zwrócić do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w celu wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2002 r., skarżący ponowił zarzuty skargi i powtórzył, że takie budynki, jak ten wyłączony z użytkowania, należy remontować i chronić, a nie przeznaczać do rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zostać przeprowadzone w sposób zapewniający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązki w tym przedmiocie wynikają w szczególności z art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Wskazać przy tym należy również na art. 80 Kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest nie tylko naruszeniem wymienionych podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale również w znacznym stopniu utrudnia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W razie zaskarżenia do Sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, Sąd ten nie ma możliwości dokonania oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującym prawem materialnym.

Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie tej poza sporem jest, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na podstawie przepisu art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wymienionych decyzji, przepis ten zobowiązywał właściwy organ administracyjny do nakazania, w drodze decyzji, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie, całości lub części budynku z użytkowania, ale na podstawie protokółu oględzin i tylko wówczas, gdy obiekt budowlany /przeznaczony na pobyt ludzi/, bezpośrednio grozi zawaleniem.

Z treści tego przepisu z zakresu prawa administracyjnego materialnego, wynika zatem obowiązek organu orzekającego, pewnego ustalenia, czy stan budynku rzeczywiście stwarza zagrożenie zawaleniem i to przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych źródeł informacji.

Przede wszystkim decyzję o orzeczeniu opróżnienia budynku bądź o wyłączeniu go z użytkowania, organ nadzoru budowlanego podejmuje po przeprowadzeniu oględzin, gdyż dopiero protokół oględzin, zawierający ustalenia co do rzeczywistego stanu budynku, stanowi podstawę wydania decyzji w tym przedmiocie. Nawet stwierdzony zły stan techniczny budynku, ale bez wykazania "stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem", nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 68 ustawy - Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w pierwszej w drugiej instancji przyjęły, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, ustalone zostały bezspornie okoliczności, uzasadniające wydanie nakazu wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku, o których była mowa wcześniej.

Do ustalenia tych okoliczności, w myśl obowiązków, wynikających z art. 7 Kpa dla organów orzekających, niezbędne było jednakże przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego.

Dokumentacja dołączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej zawiera, co prawda, /nieczytelną/ kserokopię "Ekspertyzy o stanie technicznym" budynku mieszkalnego przy ul. Ł. 50 we W., jednak z treści tego dokumentu nie wynika, że stwierdzono jednoznacznie stan budynku, grożący zawaleniem. W końcowej części powołanej "Ekspertyzy" stwierdza się natomiast /dokument ten został sporządzony w lutym 1992 r./, że w trybie bardzo pilnym, w porozumieniu /między innymi/ z wojewódzką służbą konserwatorską, należy podjąć decyzję o "remoncie lub rozbiórce budynku".

W żadnym też wypadku nie można przyjąć, że przed wydaniem decyzji w sprawie niniejszej, przeprowadzone zostały oględziny stanu technicznego przedmiotowego budynku, w rozumieniu art. 68 Prawa budowlanego. Dowodu przeprowadzenia tego rodzaju oględzin nie może bowiem stanowić dołączona do akt sprawy "Notatka służbowa spisana w dniu 14 maja 1998 r. na okoliczność potwierdzenia stanu technicznego budynków przy ul. Ł. 50". Powołana "notatka służbowa" została sporządzona przez osobę, o której nie wiadomo, czy posiada uprawnienia do przeprowadzania oględzin oraz jaki organ administracyjny reprezentuje, przy czym wyjaśnić należy, że stosownie do art. 76 par. 1 Kpa, dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. O miejscu i terminie przeprowadzonych dowodów /m.in./ z oględzin, strony postępowania powinny być zawiadomione przynajmniej na siedem dni przed terminem /art. 79 par. 1 Kpa/, a naruszenie tego obowiązku, co nastąpiło w sprawie niniejszej, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy. Już tylko dodatkowo trzeba wskazać, że w powołanej "notatce służbowej" potwierdzono stan techniczny budynku, zgodnie z cyt. opinią techniczną z roku 1992. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia bez żadnych wątpliwości poglądu organów orzekających, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 68 powołanej ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto należy dodać, że przeprowadzenia oględzin stanu technicznego przedmiotowego budynku domagał się skarżący w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie przeprowadzając nawet uzupełniającego postępowania dowodowego /art. 136 Kpa/, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to również, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, mając obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, szczególnie wówczas, gdy dotyczy to okoliczności faktycznych ważnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Obowiązki te nie zostały wypełnione w toku postępowania odwoławczego, mimo iż dokonanie bezspornych ustaleń w tym zakresie było niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy administracyjnej.

Z powyższych względów należało uznać, że i w odwoławczym postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /art. 7 Kpa/. Nie został też w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/ co świadczy również o naruszeniu art. 80 Kpa. Niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie stanowi wadę postępowania wpływającą w istotny sposób na wynik sprawy i stanowi podstawę uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie miało to o tyle większe znaczenie, że od bezspornego ustalenia wyżej wskazanych okoliczności faktycznych, zależało ustalenie uprawnień właściwego organu administracji publicznej, do zastosowania nakazu z art. 68 Prawa budowlanego.

Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji wyroku.