Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1076/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 937/18 w sprawie ze skargi P.J. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymiany świadectwa nurka 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 937/18, oddalił skargę P.J. (dalej: skarżący) na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymiany świadectwa nurka.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 5 grudnia 2017 r. (data wpływu 8 grudnia 2017 r.) skarżący zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w G. (organ pierwszej instancji) o wymianę świadectwa nurka II klasy nr [...] wydanego w dniu [...] stycznia 1998 r.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 5 stycznia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wymiany świadectwa nurka II klasy. Odwołując się do aktualnego brzmienia art. 32 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1970; dalej cyt. jako: ustawa o wykonywaniu prac podwodnych) organ wskazał, że dokumenty potwierdzające uprawnienia do wykonywania zawodu nurka, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują ważność do czasu ich wymiany, jednak nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 25 maja 2004 r. Wobec powyższego, okres ważności świadectwa nurka II klasy oraz okres, który ustawodawca przewidział na wymianę dokumentu upłynął z dniem 25 maja 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że po tym terminie ustawodawca nie przewidział możliwości wymiany dokumentu, co oznacza, że w obecnym stanie prawnym skarżący może uzyskać świadectwo nurka II klasy wyłącznie na zasadach właściwych dla przyznania dokumentów kwalifikacyjnych, które określają przepisy art. 20 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania dyplomów, świadectw, książeczek nurka oraz dziennika prac podwodnych, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1794 ze zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 16 października 2015 r.).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł, że uprawnienia zawodowe nurka, określone świadectwem II klasy o numerze [...], otrzymał bezterminowo w dniu [...] stycznia 1998 r., jako osoba związana z nurkowaniem zawodowym od 1989 r., spełniająca wszystkie prawem przewidziane wymogi. Podał, że pracując za granicą nie wiedział o konieczności wymiany świadectwa, a uprawnienia odebrano mu nie przewidując możliwości odwołania czy też kursów krosowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.). W ocenie sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, bowiem organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, jak również w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

WSA podzielił stanowisko organu, że złożony przez skarżącego w dniu 8 grudnia 2017 r. wniosek o wymianę świadectwa nurka II klasy nie mógł zostać rozpatrzony, gdyż 25 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych, która w art. 32 przewidywała, że dokumenty potwierdzające uprawnienia do wykonywania zawodów, o których mowa w art. 19 oraz książeczki nurka wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność do czasu ich wymiany, jednak nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Okres ważności wydanego skarżącemu w dniu [...] stycznia 1989 r. świadectwa nurka II klasy nr [...] upłynął zatem z dniem 25 maja 2009 r. W sprawie bezsporne jest, że w tym okresie skarżący nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o wymianę posiadanego dokumentu, co skutkowało utratą uprawnień do wykonywania zawodu nurka. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem strony, że było to wynikiem niedochowania przez organ należytej staranności związanej z koniecznością powiadomienia skarżącego o zmianie obowiązujących przepisów. WSA dodał, że jako profesjonalista w danej dziedzinie skarżący obowiązany był znać i przestrzegać przepisy prawa dotyczące posiadanych uprawnień i obowiązków oraz podejmować działania mające na celu przeciwdziałanie ich utracie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając w niej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia ostatecznego postanowienia organu drugiej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, pomimo iż wniosek złożony przez skarżącego winien być załatwiony w drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, nie zaś w drodze postanowienia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez jego zastosowanie w sposób naruszający konstytucyjne prawa skarżącego, w sytuacji w której ww. przepis wykładany w sposób dokonany przez organy obydwu instancji jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim artykuł ten statuuje ochronę praw słusznie nabytych, z uwagi na pozbawienie osób posiadających bezterminowe uprawnienia nurka nadane przed wejściem w życia ww. ustawy ich słusznie nabytych praw.

Podnosząc powyższe zarzuty, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik z urzędu wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 32 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych w zakresie w jakim przepis ten pozbawia osobę bezterminowych uprawnień nurka, nabytych przed wejściem w życie ww. ustawy, z art. 2 Konstytucji z którego Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę ochronę praw nabytych. Pismem z 1 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Pełnomocnik strony wniósł także o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu drugoinstancyjnym, według norm przepisanych, powiększonych o kwotę należnego podatku VAT według stawki 23 %, jednocześnie oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości lub części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów, w szczególności podniesiono, że zarówno sąd pierwszej instancji, jak też i organy obu instancji błędnie zastosowały w sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a., bowiem uzasadnienia prawne obu postanowień odnoszą się do upływu terminu, o którym mowa w art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych, a więc do merytorycznej, materialnoprawnej podstawy odmowy wymiany świadectwa skarżącego. W takim stanie rzeczy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. przez organy obydwu instancji było działaniem nieuprawnionym, pozbawiającym stronę gwarancji procesowych, które by posiadała w przypadku wszczęcia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów, autor skargi kasacyjnej wskazał również, że upływ ustawowego, materialnoprawnego terminu na dokonanie relewantnej prawnie czynności nie może stanowić na gruncie przepisów procedury administracyjnej przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Wniosek strony musi być w takim wypadku oceniony merytorycznie i załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, ze wszelkimi gwarancjami z tego wynikającymi.

Organ odwoławczy nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują prawidłowość uznania przez sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wymiany świadectwa nurka. Zarzucono mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy uzasadnienia postanowień obu instancji odnoszą się do upływu terminu przewidzianego w art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych, a więc do merytorycznej, materialnoprawnej podstawy odmowy wymiany świadectwa skarżącego. Skarżący uważa, że jego wniosek powinien zostać przez organy oceniony merytorycznie i załatwiony w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należy uznać za uzasadniony.

Postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wtedy, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidział podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju (zob. M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, art. 61a).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II FSK 301/15, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Artykuł 61a k.p.a. jest więc podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ administracyjny w formie decyzji (np. ma charakter cywilnoprawny), albo też sprawa należy wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego (np. uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa), brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.; opubl.: ZNSA 2011/4/9-25).

Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią dany wniosek niedopuszczalnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 999/14).

Co istotne dla przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2017 r. , sygn. akt II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego ocenie zaistnienia lub braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

Odnosząc powyższe zasady do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w tej sprawie niezgodne z prawem było rozstrzygnięcie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z treści postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego w G. jasno wynika, że po tym, jak w dniu 8 grudnia 2017 r. wpłynął wniosek skarżącego o wymianę posiadanego świadectwa nurka nr [...], organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie. Potwierdza to fakt zwrócenia się przez zastępcę Naczelnika Wydziału Dokumentów Marynarskich Urzędu Morskiego w G. A.O. do Przewodniczącego Komisji Kwalifikacyjnej dla Nurków mgr K.S. o wydanie opinii w sprawie możliwości wymiany świadectwa nurka P.J. (korespondencja e-mail w aktach administracyjnych). W dniu 4 stycznia 2018 r. do akt sprawy wpłynęła żądana opinia. Dopiero na jej podstawie organ wydał sporne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak z tego wynika, organ prowadził postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego, wykonując opisane czynności zmierzające do merytorycznej oceny zasadności tego wniosku. W takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania było niedopuszczalne, powinno było bowiem dojść do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17; z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 236/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1701/18, wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 182/18). Natomiast w sytuacji gdy – tak jak w tej sprawie – organ podejmuje działanie na wniosek, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy – bez formalnego wszczęcia postępowania – niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ pierwszej instancji – zanim wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. – wszczął postępowanie w tej sprawie poprzez podjęcie czynności wyjaśniających. Uzyskana opinia jest bowiem niczym innym jak elementem ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Wynikająca z niej analiza co do możliwości zastosowania przepisów stanowiących podstawę wniosku skarżącego o wymianę posiadanego świadectwa na nowe – zgodne z obowiązującym wzorem – stanowi ocenę dotyczącą kwestii materialnoprawnych. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego postanowienia organów obu instancji – jako wadliwe – winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zasadnie także zarzuca skarżący kasacyjnie, że w zaskarżonym postanowieniu, pomimo że powinno ono ograniczać się wyłącznie do kwestii formalnoprawnej wskazania przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania, zawarto w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące utraty przez niego uprawnień. W postanowieniu organu pierwszej instancji wskazano mianowicie, że "Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wymiany przedmiotowego świadectwa. Stwierdza się, że wnioskodawca może uzyskać dyplom nurka klasy II wyłącznie na zasadach właściwych dla przyznania dyplomu. Określają je przepisy art. 20 ustawy (...)", a w postanowieniu utrzymującym go w mocy, po dokonaniu analizy przepisów ustawy o wykonywaniu prac podwodnych stwierdzono, że "obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wymiany przedmiotowego świadectwa. Pan P.J. może uzyskać dyplom nurka II klasy wyłącznie na zasadach właściwych dla przyznania dyplomu, które określają przepisy art. 20 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania dyplomów, świadectw, książeczek nurka oraz dziennika prac podwodnych, a także wzorów tych dokumentów". Takie rozstrzygnięcie o materialnoprawnych uprawnieniach strony w procesowym postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania jest niedopuszczalne. W ten sposób bowiem doszło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw. Pomimo niewydania w sprawie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby mu prawo wniesienia odwołania, merytorycznie rozstrzygnięto o jego uprawnieniach, pozbawiając go tych uprawnień. Zasadny jest zatem podniesiony w punkcie I skargi kasacyjnej zarzut wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania niezgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

Za przedwczesny natomiast należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez jego zastosowanie w sposób naruszający konstytucyjne prawa skarżącego (punkt II petitum skargi kasacyjnej). Kwestia zgodności z prawem merytorycznego stanowiska organu o utracie uprawnień przyznanych bezterminowo w związku z utratą ważności dokumentu (świadectwa nurka) mogłaby być rozważana na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organ. Natomiast niniejsza sprawa została ograniczona zakresem skarżonego postanowienia, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie może zatem dotyczyć materialnoprawnej zasadności stanowiska organu o utracie przez skarżącego uprawnień. Z tego samego powodu nie mógł być uwzględniony wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 32 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że kontrolowany wyrok sądu pierwszej instancji, akceptujący wydane niezgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając z kompetencji do rozpoznania skargi strony na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta jest zasadna i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu administracji pierwszej instancji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego w tej sprawie organy powinny uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do właściwej formy rozstrzygnięcia w sprawie.

NSA nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.