Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1403/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I. stwierdza nieważność uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki, oznaczonej nr ewidencyjnym [...], z obrębu [...], w [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenach oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wywiódł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], część północna nad [...], Dzielnicy [...] - część [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78, Nr 141 poz. 692, z 1997 r. Nr 80, poz. 505, Nr 160, poz. 1079, z 1998 r. Nr 106. poz. 668, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 120 poz. 1268, z 2001 r. Nr 81 poz. 875, Nr 100, poz. 1085, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Nr 162. poz. 1568, z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, Nr 49, poz. 464, z 2005 r. Nr 175, poz. 1462, z 2006 r. Nr 12, poz. 63, z 2007 r. Nr 75, poz. 493, Nr 80, poz. 541 i Nr 191, poz. 1374), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412, Nr 111, poz. 1279, Nr 141, poz. 943, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157, Nr 120. poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14. poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229, Nr 154, poz. 1804, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984, Nr 130, poz. 1112 i z 2003 r. Nr 80, poz. 717), określanej dalej jako ustawa o z.p., poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], z obrębu [...], w dzielnicy [...], objętej ww. planem miejscowym, oraz na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 27 ust. 1 ustawy.

Wojewoda wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], w Dzielnicy [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego;

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], w Dzielnicy [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego;

3. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], w Dzielnicy [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego;

4. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] maja 2008 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] - część [...].

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 26 ustawy, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41, Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319, Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880), zwanej dalej "ustawą".

W ocenie organu nadzoru, naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., w związku z art. 85 ust. 2 ustawy, winno skutkować nieważnością uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] maja 2008 r., w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...], na fragmencie ewidencyjnie leśnym.

W ustaleniach miejscowego planu uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy, jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt planu, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania planów, na podstawie przepisów szczególnych. Organy gminy, sporządzając projekt miejscowego planu, zobligowane były do uwzględnienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem.

Wojewoda wywodził, że biorąc pod uwagę, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, zastosowanie miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która kwalifikuje grunty leśne jako grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Wojewoda wywodził, że skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć można w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona ta polega m.in. na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej, czy ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Z kolei, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 8 maja 2008 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa "(...) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

Wojewoda wywodził, że decyzji tej przypisać należy uznaniowy charakter. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ (w dacie podejmowania skarżonej uchwały - Marszałek Województwa [...]) przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja oznacza, iż organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji.

Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958; Nr 120, poz. 1268; z 2001 r. Nr 145, poz. 1623, Nr 110, poz. 1189; z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984; Nr 200, poz. 1682; z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Nr 162 poz. 1568, Nr 203, poz. 1966, Nr 229, poz. 2273; z 2004 r. Nr 92, poz. 880, Nr 93, poz. 894, Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 45, poz. 435, Nr 157, poz. 1315, Nr 167, poz. 1399, Nr 175, poz. 1460 i poz. 1462, z 2006 r. Nr 227, poz. 1658, Nr 245, poz. 1775, z 2007 r. Nr 59, poz. 405, Nr 64, poz. 427 i Nr 181, poz. 1286), lasem jest grunt:

- o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

- związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany m.in. na parkingi leśne.

Wojewoda podkreślił, że organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działek. Implikuje to – w ocenie Wojewody - naruszenie właściwości organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały "w zakresie dotyczącym zapisów przeznaczenia działki o nr ew. [...], w części dotyczącej użytków: [...] i [...] - lasy, z obrębu [...], w Dzielnicy [...]", zwrócił się do Wojewody [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (pismo znak: [...] z [...] września 2018 r.). Wojewoda [...], działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono następujące okoliczności: w obrębie działki nr [...], z obrębu [...], w Dzielnicy [...] (o łącznej powierzchni 0,2388 ha) występują lasy i grunty leśne, oznaczone symbolem [...] o powierzchni 0,1533 ha oraz oznaczone symbolem [...], o powierzchni 0,0747 ha. Powyższe potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] marca 2019 r., według stanu z daty podjęcia uchwały, tj. z [...] maja 2008 r. Tymczasem, z wypisu i wyrysu z miejscowego planu, dołączonego do wniosku Regionalnej Dyrekcji wynkia, iż działka nr [...] w granicach użytku leśnego, została przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej z parkingami, pod tereny ulic zbiorczych oznaczone symbolem [...] oraz pod tereny ulic dojazdowych oznaczone symbolem [...].

Zgodnie z pismem Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] przekazanym przy piśmie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2018 r. "(...) Biuro Architektury i Planowania przestrzennego nie posiada w swoich zasobach zgody na zmianę przeznaczenia dz. ew. nr [...] z obrębu [...] na cele nieleśne."

Wojewoda konkludował, że mimo, że zmiana przeznaczenia w planie wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała uzyskania zgody właściwego organu, w procedurze sporządzenia projektu planu (w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p.), to organ wykonawczy Miasta [...] nie jest w stanie przedłożyć takiej zgody.

Ponadto skarżący wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane w planie, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ww. ustawy, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa nie wprowadza ograniczeń, dotyczących wielkości powierzchni, dla jakiej zgoda jest wymagana. To decyzja, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga o dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie, o ile jest pozytywna.

W ocenie organu nadzoru, brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia ww. działki leśnej na cele zabudowy usługowej z parkingami, ulic zbiorczych oraz ulic dojazdowych (zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu i w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy skutkuje stwierdzeniem nieważności części ww. uchwały, w zakresie części działki, nr [...], obręb [...].

Stanowisko w zakresie obligatoryjności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, znajduje swoje odzwierciedlenie w wyrokach: np. NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2730/13. Uchybienie w tym zakresie zalicza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada [...], wskazała, że skarga Wojewody [...] jest bezzasadna i zasługuje na oddalenie.

Gmina podała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - część północna nad [...] (...) - część [...] sporządzony został w wyniku realizacji uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część [...] - nad [...] w Mieście [...]. W trakcie procedowania planu obowiązywała ustawa o z.p. Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. plan podzielono na części, a część [...] została uchwalona [...] maja 2008 r.

W toku procedury sporządzania przedmiotowego planu, organem w którego kompetencjach znajdowało się wydawanie decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych był Wojewoda [...], a następnie Marszałek Województwa.

Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, obejmującego działkę [...] Rada podkreśliła, że organ kierował się stanowiskiem Wojewody, który odmawiał zgód na zmianę przeznaczenia dla działek częściowo leśnych, bądź wnioski pozostawiał bez rozpatrzenia, uznając że istnieje możliwość realizowania inwestycji na części nieleśnej. W uzasadnieniu odmowy podkreślał, iż nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ wnioskowane działki są już zabudowane, a zatem zmiana przeznaczenia została dokonana. Dlatego działki przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z istniejącym zainwestowaniem.

W dacie uchwalenia planu, działka o numerze [...] była częściowo wykorzystywana na cele zabudowy usługowej z parkingami. Co więcej, proces faktycznego odlesienia działki był kontynuowany do tego stopnia, iż w chwili obecnej na działce istnieją jedynie pojedyncze drzewa (zdjęcie działki z 2018 r.). Przy tak widocznym na zdjęciu zainwestowaniu na działce nie występowano z wnioskiem w sprawie zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne, co też było zgodne z wyżej przywołanym stanowiskiem Wojewody.

Nadto strona przeciwna podała, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego po 11 latach od jego uchwalenia, stanowiłoby działanie budzące wątpliwości wobec art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

II. Stan prawny działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], z [...], w dzielnicy [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], część [...] nad [...], Dzielnicy [...] - część [...] nie jest sporny. Strony nie polemizują, że jest to działka, odnośnie której w ewidencji gruntów i budynków widnieje kwalifikacja leśna, a Gmina, nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia wymienionej działki na cele nieleśne. Działka została przedmiotowym miejscowym planie jest określona symbolami: [...],[...],[...], zakładającymi nieleśne przeznaczenie i uwzględniającymi istniejące na tej działce zagospodarowanie. Sąd aprobuje stan sprawy opisany przez strony, będące organami państwowymi i nie przytacza go ponownie w tej części uzasadnienia.

W szczególności Sad aprobuje twierdzenia, że przy ustalaniu czy dany teren stanowi las czy nie, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zapisu w ewidencji gruntów. (wyrok NSA II OSK 3021/13 z dnia 15 lipca 2015 r. i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012r., II FSK 984/11, CBOSA). Przytoczony przez Stronę fakt, że działka nie wypełnia definicji lasu, nie może być przyjęty jako słuszny. Ponadto ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni gruntów leśnych podlegających ochronie.

III. Odnosząc się do założeń prawnych, stanowiących dyrektywę interpretacyjną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że przepis art. 7 Konstytucji RP wyraża zasadę legalności, zwaną także zasadą legalizmu. Wiąże się ona ściśle z koncepcją demokratycznego państwa prawnego. Jednym z konstytutywnych elementów demokratycznego państwa prawnego jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach określonych przez prawo. Wyraźnie zatem te dwie zasady wiążą się ze sobą. Przepis ten jest adresowany przede wszystkim do organów władzy publicznej (por. Rakoczy Bartosz, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo ochrony środowiska, Opublikowano: LexisNexis 2013).

Organy powinny zatem przestrzegać przepisów prawa, co w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Przepisami prawa, które w przedmiotowej sprawie zostały naruszone – jak słusznie wywodził Wojewoda – są następujące przepisy o przywołanej wcześniej treści: art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt planu, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania planów, na podstawie przepisów szczególnych, tj.: art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Należy zaznaczyć, że są to przepisy obowiązujące i nie zostały objęte desuetudo (reguła derogacyjna, w myśl której norma, akt prawny długotrwale niestosowane lub nieprzestrzegane w praktyce tracą swą moc obowiązującą).

IV. Jednocześnie błędne jest stanowisko, które wskazuje, że zaistniały okoliczności natury utylitarnej, które pozwalałyby na odstąpienie od stosowania wymienionych przepisów (poprzez uwzględnienie istniejącego, nieleśnego stanu zagospodarowania na działce czy wcześniejszych spraw, związanych z bezowocnym uzyskiwaniem zgody). Nie jest również dopuszczalne następcze legalizowanie stanu zaistniałego czy branie go pod uwagę przy subsumpcji przepisu, jeżeli nie został on uwzględniony przez ustawodawcę w obowiązującej normie prawnej, podlegającej zastosowaniu w danej sprawie (tu: art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy).

Przepisy planu miejscowego nie mogą stanowić remedium na brak uzyskania zgody na odlesienie we właściwym trybie. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że bezwzględne przepisy prawa byłyby zniesione, przez względy praktyczne. Taka formuła nie może być uznana za zgodną z zasadą legalizmu.

Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów, która po pierwsze pozwalałaby na odstąpienie od stosowania przepisów, po drugie w istocie pozostawiałaby bez kontroli istotne dla ładu przestrzennego kwestie, pozostawiając je arbitralnym lub nawet praktycznie uzasadnionym względom.

Potwierdzał to wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny wskazując, że zasada legalizmu w tym ujęciu ma aspekt wyłącznie formalny, abstrahuje od treści obowiązującego prawa, ale też wszelkich pozaprawnych standardów, użytecznych w procesie stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim czasie stwierdził, że rozpatruje legalność kontrolowanych aktów normatywnych tylko z punktu widzenia konstytucji, wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego oraz właściwych ustaw, poza obrębem swoich zainteresowań pozostawiając ich celowość i polityczną poprawność (wyrok TK U 5/04 z 18 lipca 2006 r.).

Praktyka odstąpienia od stosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w celu zapewnienia pełnej skuteczności orzeczeniu mającemu istotne znaczenie dla sprawy, nie jest już obca polskim sądom administracyjnym. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 Sąd ten orzekł: "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).".

Taka sytuacja w odniesieniu w wskazanych przepisów nie nastąpiła.

Nie jest również prawidłowe wskazywanie podstaw do odstąpienia od stosowania przepisu w słusznym interesie obywateli. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie mieści się w pojęciu słusznego interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Słuszny interes strony powinien być uwzględniany w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, nie może natomiast uzasadniać odstąpienia od stosowania przepisów prawa materialnego nie dających organom administracji luzu decyzyjnego (por. gwoli przykładu następujące wyroki: WSA w Gdańsku z 7 marca 2019 r., III SA/Gd 817/18, NSA z 7 grudnia 2017 r., II GSK 978/16, wyroki WSA w Warszawie z: 3 listopada 2015 r., VI SA/Wa 1708/15, z 8 września 2016 r. II SA/Wa 494/16, z 23 czerwca 2016 r. II SA/Wa 493/16, z 6 maja 2016 r. II SA/Wa 1828/15, z 2 marca 2016 r. II SA/Wa 1676/15, z 6 marca 2015 r. II SA/Wa 1262/14

).

Niezasadne jest zatem upatrywanie podstaw do odstąpienia od opisanych wyżej obowiązków ciążących na Gminie.

V. Rada Gminy nie ma kompetencji do oceniania mocy wiążącej aktu prawnego, a przyjęcie odmiennego stanowiska poprzez uznanie, że organ powinien był odstąpić od stosowania przepisu skutkowałoby naruszeniem nie tylko art. 7 Konstytucji RP, bowiem organ przekroczyłby przyznane mu kompetencje, ale również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ponieważ konsekwencją podejmowania decyzji w oparciu o dotychczasowe decyzje administracyjne (brak uzyskiwania zgody od Wojewody, na co powołuje się strona przeciwna w odpowiedzi na skargę) może być odmienne traktowanie obywateli w analogicznych sprawach.

VI. Sąd podziela twierdzenie Wojewody, że naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., w związku z art. 85 ust. 2 ustawy, winno skutkować nieważnością uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] maja 2008 r., w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...], na fragmencie ewidencyjnie leśnym.

Zgodnie z art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie i powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów, określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis przewiduje sankcję nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego za naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów, uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, odnośnie do naruszenia zrezygnował z dookreślenia "każde", wobec czego podstawą do stwierdzenia nieważności nie może być jakiekolwiek naruszenie przepisów. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu, a dla przyjęcia naruszenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. W niniejszej sprawie prawidłowo postawiono zarzut, kwestionujący właściwość Rady do zastępowania organu administracji przy wydawaniu decyzji z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy (przepisy powiązane).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - przedmiotowa uchwała jest zatem obarczona wadą kwalifikowaną w przedmiocie naruszenia właściwości.

VII. Trybunał Konstytucyjny uznaje zasadę legalizmu za elementarną zasadę każdego systemu prawnego, bez względu na jego treść (może współwystępować z normami prawnymi o różnej treści). Każdy system prawny musi zakładać jej obowiązywanie. Dopuszczenie do łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa, jako systemu wiążących norm postępowania (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., K 35/08, pkt 5.3), Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II , Wyd. Sejmowe 2016, Lex, komentarz do art. 7 Konstytucji RP. Treść art. 7 Konstytucji stanowi również podstawę do przyjęcia domniemania, że działania pochodzące od organów państwa cieszą się domniemaniem zgodności ich z prawem (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07 czy wyrok SN z 20 maja 2011 r., IV CSK 563/10 w odniesieniu do decyzji administracyjnych, wyrok NSA z 13 września 2013 r., II FSK 2644/11 w odniesieniu do samodzielnej odmowy stosowania obowiązujących przepisów prawa przez organy władzy publicznej). Domniemanie to jest obalalne. Na podmiocie przedstawiającym tezę o naruszeniu prawa przez władcze działanie organów władzy publicznej ciąży co do zasady obowiązek wykazania bądź przekroczenia kompetencji przez dany organ państwa, bądź że dana czynność wykroczyła poza ramy przewidziane prawem. W ocenie Sądu, Wojewoda sprostał temu zadaniu, wykazując że Rada nie zachowała obowiązujących przepisów.

VIII. Powyższe względy spowodowały uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.