Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1116/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Komisji NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania w N. na czynność Starosty N. z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty I. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty N. z dnia 5 sierpnia 2016 r., znak: [...] określającej obowiązek poniesienia przez Międzyzakładową Komisję NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania w N. opłaty za udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2016 roku II. zasądza od Starosty N. na rzecz strony skarżącej Międzyzakładowej Komisji NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania w N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Międzyzakładowa Komisja NSZZ [....] [....] w N. wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r., znak: [....] (data wpływu do urzędu 17 maja 2016 r.) zwróciła się do Starosty N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii arkuszy organizacyjnych wszystkich placówek oświatowych na rok szkolny 2016/2017, których organem prowadzącym jest Powiat N.

Pismem z dnia 31 maja 2016 r., znak: [....] , wysłanym w dniu 31 maja 2016 r., odebranym przez wnioskodawcę w dniu 2 czerwca 2016 r., Sekretarz Powiatu N. , działający z upoważnienia Starosty [....] , zgodnie z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) informował, że udostępnienie żądanej informacji publicznej zgodnie ze sposobem oraz formą określoną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej będzie wiązać się z koniecznością uiszczenia opłaty w wysokości 162,25 zł, odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom w toku sporządzania odpowiedzi. Wnioskodawca został ponadto powiadomiony, że żądana przez niego informacja publiczna może zostać udostępniona bezkosztowo poprzez wgląd do ww. dokumentów w siedzibie Starostwa Powiatowego w N. przy ul. [....] , po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. Wnioskodawca został poinformowany, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowej informacji, jest on zobowiązany dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofać wniosek. W przeciwnym razie po upływie terminu 14 dni żądana informacja zostanie udostępniona zgodnie z wnioskiem, co będzie wiązać się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. W piśmie z dnia 31 maja 2016 r. zawarto także wyliczenie kwoty i wskazanie zakresu, z jakim wiąże się sporządzenie odpowiedzi zgodnie ze sposobem oraz formą określoną we wniosku. W kalkulacji uwzględniono koszt kserokopii (1,76 zł), koszt papieru (1,85 zł) oraz koszt osobowy (158,64 zł) z objaśnieniem każdej kwoty, wskazując na obowiązujące umowy z dostawcami oraz wysokość roboczogodziny wynoszącej równowartość stawki godzinowej pracownika przygotowującego odpowiedź na wniosek. W dalszej części pisma zawarto wyjaśnienie potwierdzające możliwość żądania przez organ od wnioskodawcy opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, w tym kosztów osobowych.

Następnie wobec braku dokonania przez wnioskodawcę zmiany wniosku w zakresie sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji publicznej albo wycofania wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma z dnia 31 maja 2016 r., pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. znak [....] ., odebranym przez wnioskodawcę w dniu [....] czerwca 2016 r., przekazano żądaną informację publiczną - tj. arkusze organizacyjne 10 szkół prowadzonych przez Powiat N. oraz 4 placówek oświatowych, a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) w związku art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę o konieczności uiszczenia opłaty odpowiadającej wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w wysokości 162,62 zł. W piśmie tym ponownie zawarto szczegółową kalkulację rzeczywiście poniesionych kosztów, a także wyznaczono termin dokonania wpłaty wynoszący 14 dni od dnia dostarczenia przedmiotowej informacji pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.).

W piśmie tym wyliczono koszt sporządzenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kwocie 162,62 zł. Na koszt ten ma składać się koszt wykonania kserokopii 37 stron formatu A3 oraz 5 stron formatu A4. Ponadto, doliczono koszt 4 godzin pracy nadliczbowej pracownika Starostwa Powiatowego.

W dalszej części pisma objaśniono powstanie zaistniałej różnicy w wysokości 0,37 zł, wynikającej z możliwości dokonania precyzyjnego określenia rzeczywiście poniesionych kosztów dopiero w momencie wytworzenia przez organ gotowej odpowiedzi wraz z załącznikami. W piśmie zawarto ponadto pouczenie mówiące o środkach prawnych przysługujących wnioskodawcy.

W dniu 6 lipca 2016 r. do Starostwa wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, znak: [....] , w którym wnioskodawca wnosił o uchylenie obowiązku poniesienia kosztów osobowych udostępnienia informacji publicznej w kwocie 158,64 zł i ustalenie kosztów w wysokości 3,98 zł, kwestionując tym samym zasadność przedstawionych przez organ kosztów osobowych.

Odpowiedź na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wysłana do wnioskodawcy w dniu 5 sierpnia 2016 r., znak: [....] , w której organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r., znak: [....] , odnosząc się do treści ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz informując wnioskodawcę o przysługujących mu środkach prawnych. W załączeniu przekazano ponadto dowód wypłaty przez Starostwo Powiatowe w N. wynagrodzenia na kwotę 158,68 zł dla pracownika wykonującego pracę w godzinach nadliczbowych.

W dniu 27 lipca 2016 r. - z powołaniem się na ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zostało wysłane do wnioskodawcy upomnienie nr [....] z dnia 25 lipca 2016 r., wzywające do zapłaty kwoty 162,62 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 11,60 zł - w terminie 7 dni – pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W dniu 5 sierpnia 2016 r. Starosta N. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r.. Stwierdził, że poniesienie kosztów osobowych - w jego ocenie - jest w pełni uzasadnione.

W dniu 5 września 2016 r. do Starostwa wpłynęła adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga z dnia 2 września 2016r. Międzyzakładowej Komisji NSZZ [....] w N.

Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 i art. 52 ust. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Międzyzakładowa Komisja [....] w N. wniosła o uchylenie obowiązku poniesienia kosztów osobowych udostępnienia informacji publicznej w kwocie 158,64 zł oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucono skarżonemu organowi naruszenie prawa materialnego - tj. art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez obciążenie strony skarżącej nieuzasadnionymi kosztami osobowymi udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy praca pracownika związana z przygotowaniem informacji stanowi podstawowy wyraz funkcjonowania organu, który ponosi koszty, wykonując swoje ustawowe zadania, a zatem kosztami tymi nie może być obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że trudno zrozumieć, w jaki sposób wykonanie kopii 42 kart papieru wymagało aż 4 godzin pracy nadliczbowej i 8 godzin pracy w normalnym czasie. Oznacza to bowiem, że wykonanie kopii jednej karty zabrało pracownikowi nieomal 17 minut. Argumenty podniesione w piśmie Starostwa, jakoby realizacja wniosku stanowiła "żmudną i czasochłonną pracę", której "zaledwie część została wykonana w godzinach nadliczbowych", stanowią jaskrawy przykład lekceważenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W istocie koszty osobowe rzekomo poniesione przez Starostwo są wirtualne i nie mogą być w żaden sposób uzasadnione. Taki sposób ich naliczania sprawia, że Starostwo Powiatowe uzyskuje na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej de facto "wynagrodzenie za usługę".

W ocenie strony skarżącej takie ukształtowanie kosztów dostępu do informacji publicznej ma na celu zniechęcenie Związku Zawodowego [....] do monitorowania polityki zatrudnienia w placówkach oświatowych na terenie powiatu.

Wskazano, że koszt ustalony przez Starostę [....] uniemożliwia pracę związkową. Gdyby każdy z organów prowadzących lub pracodawców żądał zapłaty za każdą podejmowaną czynność, Międzyzakładowa Komisja [....] w N. [....] , nie mogłaby realizować swoich ustawowych uprawnień i obowiązków.

Dostęp do arkuszy organizacyjnych stanowi bowiem istotne narzędzie w realizacji praw pracowniczych nauczycieli. Stanowi informację niezbędną do prowadzenia działalności związkowej, zawiera bowiem informacje dotyczące warunków pracy. Dane tego rodzaju pracodawca, zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych, powinien udostępniać bezpłatnie. Skierowanie wniosku o dostęp do arkuszy organizacyjnych bezpośrednio do organu prowadzącego placówki oświatowej miało na celu usprawnienie całego procesu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Organ wskazał, iż informując wnioskodawcę o konieczności poniesienia przez niego rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ skorzystał z przysługującego mu prawa zawartego w art. 15 u.d.i.p, stanowiącego wyjątek od art. 7 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do przedstawionych w skardze argumentów zaznaczono, iż opłata, o której mowa, została ustalona na podstawie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którym, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia tych informacji. Informacja o konieczności uiszczenia opłaty odpowiadającej wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej oparta została na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. w związku art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślono, iż udostępnienie informacji publicznej co do zasady jest bezpłatne, z zastrzeżeniem jednakże art. 15 u.d.i.p., w którym ustawodawca przewidział wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy i wymaga starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty.

Zdaniem organu kwota 162,62 zł, wynikająca z rzeczywiście poniesionych kosztów w toku sporządzania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w żaden sposób nie powinna wpływać na funkcjonowanie administracji samorządowej. Z tego powodu, na mocy ustawowo nadanego uprawnienia organ, biorąc pod uwagę faktyczne okoliczności sprawy, podjął decyzję o obciążeniu wnioskodawcy kosztami poniesionymi w trakcie kompletowania odpowiedzi na wniosek. Nie podlega bowiem wątpliwości organu, że koszty te nie zostałyby poniesione, gdyby nie kompletna realizacja żądań zawartych we wniosku.

Organ zaznaczył, że w związku z realizacją bieżących zadań, wyznaczony pracownik otrzymał polecenie służbowe wykonania pracy związanej z przygotowaniem informacji publicznej z zastrzeżeniem niezbędności wykonania jej także poza ustalonym czasem pracy. Przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej nie polegało jedynie na wykonaniu kserokopii pojedynczych arkuszy organizacyjnych poszczególnych szkół. Ich forma stanowi bowiem arkusze wielkoformatowe, składające się z kilku mniejszych kartek papieru. Sporządzenie kserokopii wymagało zatem uprzednie rozczłonkowanie każdego z nich, następnie skopiowanie, by z powrotem przywrócić (tzn. skleić za pomocą taśmy klejącej) do poprzedniej formy egzemplarz pierwotny, jak i nowo powstały. W konsekwencji oznacza to zatem żmudną i czasochłonną pracę, wymagającą od pracownika ogromnej precyzji, zapewniającej czytelność kompletnych już arkuszy organizacyjnych.

Co więcej, wnioskodawca został poinformowany o możliwości wglądu do żądanej informacji publicznej w siedzibie Starostwa Powiatowego w N. , z której to oferty nie skorzystał.

W tym świetle zarzut celowego zniechęcania Związku Zawodowego NSZZ [....] do monitorowania polityki zatrudnienia w placówkach oświatowych na terenie powiatu jest bezzasadny.

Reasumując, zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie warunki dotyczące wniesienia o uiszczenie przez wnioskodawcę opłaty odpowiadającej wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów za przygotowanie żądanych materiałów. Wnioskodawca został poinformowany o przewidywanych kosztach udostępnienia informacji pismem z dnia 31 maja 2016 r., znak: [....] . W określonym ustawowo terminie 14 dni wnioskodawca nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, ani nie skorzystał z możliwości udostępnienia informacji publicznej w siedzibie Starostwa Powiatowego w N. Zgodnie z zapisami u.d.i.p. koszty te, po rozpatrzeniu sprawy, zostały zindywidualizowane i szczegółowo uzasadnione. Organ, określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej w piśmie z dnia 31 maja 2016 r., znak: [....] , wskazał i uzasadnił, poprzez odniesienie do żądanych informacji konkretnych wydatków związanych z ich przetworzeniem, w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione. W konsekwencji oznacza to, że żądana przez organ opłata odpowiada kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Wydatki określone w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. zostały faktycznie poniesione, czego dowodem jest udzielona i przesłana w dniu 22 czerwca 2016 r. do wnioskodawcy odpowiedź. Co więcej wnioskodawca nie wniósł zastrzeżeń co do przesłanej odpowiedzi, z czego można wnioskować, że była ona zrozumiała i zadowalająca. W związku z powyższym poniesiony koszt w trakcie przygotowywania odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew zarzutom strony skarżącej, jest nie tylko rzeczywisty, ale także znajduje uzasadnienie w obowiązującym prawie.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania zarzutów przedstawionych w skardze. W konsekwencji skarga winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Z punktu widzenia powyższego kryterium legalności należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności jednakże Sąd ocenił dopuszczalność skargi i stanął na stanowisku, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 października 2013r. I OSK 2139/13, publ. Lex oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016r., I OSK 1992/14, publ. CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, stwierdzające obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalające jej wysokość, kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie takie może być określone przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd), jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, a pogląd ten niniejszy Sąd podziela, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p.. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek, w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanemu stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Wobec tego stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., od którego nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Zatem na wezwanie do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego – na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Kontrola sadu administracyjnego - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. obejmuje bowiem również inne niż określone w punktach 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Nakłada bowiem na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę koniecznych i realnych kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

Ustalenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, stwierdzające obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalające jej wysokość, kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Jak wynika z powyższych rozważań zasadą jest bezpłatność informacji publicznej, od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane. Wysokość opłaty jest samodzielnie ustalana przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji; ma bowiem każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez ten podmiot kosztom jej udostępnienia (vide: wyroki WSA: w Gliwicach z 19 września 2006 r., IV SA/Gl 901/06, LEX nr 916010; w Krakowie z 24 marca 2006 r., II SA/Kr 1377/05, LEX nr 869148; w Lublinie z 24 października 2013 r., II SA/Lu 796/13, LEX nr 1504643 oraz z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 211/13, LEX nr 1325847; w Olsztynie z 30 września 2014 r., II SA/Ol 773/14, "Wspólnota" 2015, nr 2, s. 8, LEX nr 1542188; w Szczecinie z 29 maja 2013 r., II SA/Sz 338/13, LEX nr 1328235; w Kielcach z 12 grudnia 2012 r., II SA/Ke 755/12, LEX nr 1234291 – orzeczenia cytowane za: I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska – Komentarz do art. 15 u.d.i.p., publ. Lex/el.).

Z analizy akt niniejszej sprawy nie wynika, aby koszty przygotowania żądanej przez stronę skarżącą wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. informacji stanowiły rzeczywiste i konieczne koszty jej przygotowania. Strona skarżąca kwestionuje kosztorys i rozliczenie jedynie w zakresie kosztów osobowych (kosztów wynagrodzenia pracownika za pracę w godzinach nadliczbowych).

W skierowanym do wnioskodawcy piśmie z dnia 31 maja 2016 r. przedstawiono przewidywany kosztorys, przedstawiający wyliczenie tych kosztów (opłata została doprecyzowana w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r.):

- koszt kserokopii 1,94 zł - 5 stron czarno-białej kserokopii A4, 37 stron czarno-białej kserokopii A3;

- koszt papieru 2,04 zł - 5 stron papieru A4, 37 stron papieru A3;

- koszt osobowy 158,64 zł - 4h x 39,66 zł (jedna roboczogodzina wynosząca równowartość stawki godzinowej pracownika przygotowującego odpowiedź);

Razem: 162,62 zł

Z rozliczenia kosztów (pismo z 22 czerwca 2016 r.) wykonanego już po przygotowaniu żądanej informacji wynika, iż udostępnieniu podlegało 5 kart formatu A4 i 37 kart formatu A3, co wymagało – jak twierdzi organ - zaangażowania jednego pracownika w normatywnym czasie pracy oraz ponadto przez 4 godziny nadliczbowe, co organ przewidział już w chwili złożenia wniosku o informację publiczną (na co organ wskazał już w piśmie z dnia 16 maja 2016 r.). Czynności związane z udostępnieniem informacji polegały na wykonaniu kserokopii arkuszy organizacyjnych 10 szkół i 4 placówek oświatowych, nie wymagających anonimizacji, co poddaje w wątpliwość potrzebę aż kilkugodzinnego zaangażowania pracownika w ww. czasie. Takie bieżące arkusze organizacyjne same w sobie stanowią pewien zwarty zbiór. Tym samym nie jest to informacja wymagająca odszukania w archiwum w szeregu akt, czy segregatorów, zbiorów dokumentów, powodująca ponadstandardową czasochłonność jej przygotowania. Ponadto czynność kserowania nie jest trudna, czy skomplikowana, i może być dokonana przez pracowników o różnym charakterze (zarówno wykonujących czynności merytoryczne, jak i pracowników biurowych, czy pracowników sekretariatu). Obiektywnie nie jest to wyjątkowo pracochłonne żądanie i trudno mówić, że w urzędzie jego realizacja jest możliwa jedynie po normatywnych godzinach pracy. Budzi przy tym zdziwienie – w świetle zasad doświadczenia życiowego i funkcjonowania urzędu - opisywany i akcentowany przez organ rzekomy stopień skomplikowania czynności kopiowania arkuszy organizacyjnych. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że "Należy przy tym bezwzględnie zaznaczyć, iż przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej nie polegało jedynie na wykonaniu kserokopii pojedynczych arkuszy organizacyjnych poszczególnych szkół. Ich forma stanowi bowiem arkusze wielkoformatowe, składające się z kilku mniejszych kartek papieru. Sporządzenie kserokopii wymagało zatem uprzednie rozczłonkowanie każdego z nich, następnie skopiowanie, by z powrotem przywrócić (tzn. skleić za pomocą taśmy klejącej) do poprzedniej formy egzemplarz pierwotny, jak i nowo powstały. W konsekwencji oznacza to zatem żmudną i czasochłonną pracę, wymagającą od pracownika ogromnej precyzji, zapewniającej czytelność kompletnych już arkuszy organizacyjnych." Nie sposób czynności kserowania nawet wielkoformatowych arkuszy uznać za tak czasochłonną i pracochłonną zwłaszcza, że z praktycznego punktu widzenia można sobie wyobrazić więcej niż jedną technikę kopiowania/kserowania, która nie musi polegać na "rozczłonkowaniu" arkuszy, a jedynie na ich umiejętnym złożeniu, a następnie umieszczeniu w urządzeniu kopiującym.

Tak więc brzmi niewiarygodnie twierdzenie organu, jakoby już z góry było wiadome, że przygotowanie żądanej informacji wpłynie na "funkcjonowanie organu administracji samorządowej" i będzie wymagało zaangażowania pracownika nawet w ponadnormatywnym czasie pracy. Nawet jeśli wniosek o udostępnienie informacji publicznej przypadł na okres finalizowania merytorycznych prac nad ostatecznym kształtem schematów organizacyjnych placówek oświatowych to, jak wyżej wskazano, realizacja wniosku nie wymagała zaangażowania pracownika merytorycznego.

Sąd miał przy tym na względzie, że w aktach sprawy - k. 19 akt adm. - znajduje się zanonimizowana kserokopia potwierdzenia wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych na kwotę brutto 158,68 zł. Jak wynika z wydruku dotyczy okresu 1 – 30 czerwca 2016 r. Nie wynika z niego jednak, jakiej ilości godzin nadliczbowych dotyczy (pole określające "godz : min" jest puste). Organ na tej podstawie twierdzi, że wykonanie żądanych kserokopii zajęło pracownikowi, oprócz pracy w czasie normatywnym, także zakładane z góry cztery godziny nadliczbowe.

Nie uszła przy tym uwadze Sądu pewna nieścisłość, bowiem w szacunkowym kosztorysie z 31 maja 2016 r., a także w piśmie z 5 sierpnia 2016 r., organ wskazywał wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych na kwotę brutto 158,64 zł (4h x 39,66 zł), a nie 158,68 zł, jak widnieje w wydruku, k. 19. Wprawdzie kwota na wydruku różni się nieznacznie, jest jednak inna, co w sytuacji, w której organ przedstawia rozliczenie "co do grosza", w połączeniu z brakiem udokumentowania w wydruku ilości przepracowanych godzin nadliczbowych, może budzić wątpliwość, czego w istocie dotyczy wydruk z k. 19 tym bardziej, że przedstawiany przez organ czas konieczny do wykonania żądanych kserokopii wydaje się, w świetle zasad doświadczenia życiowego, wygórowany.

Sąd wskazuje przy tym, że organ, oprócz tego, że jako alternatywną formę realizacji wniosku, zaproponował wnioskodawcy wgląd do dokumentów w siedzibie Starostwa, to jednak nie zaproponował żadnej innej formy, np. zdigitalizowanych fotokopii, których przygotowanie mogłoby się okazać mniej czasochłonne.

Reasumując należy stwierdzić, że w analizowanym przypadku ustalonej opłaty nie można ocenić jako kosztów realnych i koniecznych dla realizacji wniosku z dnia 16 maja 2016 r.. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym koniecznym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zatem przedstawione i żądane przez organ koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. W niniejszej sprawie zaskarżoną czynność naliczenia konkretnej opłaty należy zatem uznać za czynność bezskuteczną (analogicznie WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1266/14).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a to uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.