Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 856/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skarg S. K. i Spółdzielni w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] nakładającą na Spółdzielnię Mieszkaniowa "A" w P. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy zrealizowanym budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. przy ul. M. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie dokumentacji powykonawczej obejmującej pełna dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą powyższego budynku, w terminie do 30 czerwca 2012 r.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 1998 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wraz z przyłączami na działkach nr [...] i [...] położonych w P. przy ulicy M. i R. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., Nr [...]. Następnie obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 811/98, w którym wskazano, że ten sam Sąd wyrokiem z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 358/98 stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] września 1997 r. Nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w P., natomiast wyrokiem z dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt II SA/Lu 491/98 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla omawianej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, jednak postanowieniem z dnia [...] września 1999 r. organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Ten sam organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r. odmawiająca wszczęcia postępowania rozbiórkowego budynku. Skargę na tę decyzję złożył S. K., lecz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 360/00 skargę tę oddalił

Decyzją z dnia [...] października 1999 r. Prezydent Miasta P. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały jednak następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 19 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1271/99.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku przy ul. M. w P., wskazując, iż w dniu [...] grudnia 1999 r. dokonano odbioru końcowego tego budynku, zaś [...] stycznia 2000 r. rozpoczęto jego zasiedlanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2000 r. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył S. K., lecz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie skargi tej nie uwzględnił (wyrok z dnia 19 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 360/00).

W dniu [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał postanowienie, którym nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. M. w P., w terminie do 31 maja 2006 r. W ustalonym terminie inwestor dostarczył żądaną ekspertyzę, w której stwierdzono, że budynek spełnia wszystkie warunki przewidziane prawem, a jego stan realizacyjny jest zgodny z wydanym pozwoleniem na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nakazał zaniechanie dalszych robot budowlanych. Rozstrzygnięcie to decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił jednak organ odwoławczy, zaś skargę na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 107/07.

W międzyczasie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Starosta P. ponownie umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zaś Wojewoda [...] decyzje tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] września 2006 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. organ nadzoru budowlanego I instancji ponownie odmówił nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta został uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2007 r. Po dokonaniu kontroli legalności powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 330/07) oddalił skargę.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ponownie odmówił nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta w trybie odwoławczym została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję, w której po raz kolejny odmówił nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Oba te rozstrzygnięcia zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 24/10.

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2011 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że od czasu poprzednich oględzin roboty budowlane nie były wykonywane. Organ stwierdził również, że inwestor nie wykonał dokumentacji powykonawczej, a tym samym nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym od dnia 10 grudnia 2010 r. wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 24/10. W związku z powyższym organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wspomnianą na wstępie decyzja z dnia 1 lipca 2011 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy zrealizowanym budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. przy ul. M. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie dokumentacji powykonawczej obejmującej pełna dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą powyższego budynku, w terminie do 30 czerwca 2012 r. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym inwestor nie posiada żadnego prawomocnego pozwolenia na budowę powyższego budynku. Wskazał jednocześnie, że w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełna dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjna powykonawczą. Dopiero wykonanie takiej dokumentacji – zdaniem organu I instancji – pozwoli na dokonanie ostatecznej oceny, czy budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego została wykonana zgodnie przepisami prawa budowlanego. Następnie wykorzystując możliwości przewidziane w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane – z uwzględnieniem dokumentacji powykonawczej – organ będzie mógł orzec, czy budowa jest zgodna z przepisami prawa, w tym z regulacjami techniczno budowlanymi oraz normami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu I instancji pozwoli to również na jednoznaczna ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P. K. K. domagał się zmiany terminu wykonania obowiązku, wyznaczonego w decyzji pierwszo instancyjnej na dzień 30 czerwca 2012 r. W jego ocenie brak jest podstawy prawnej do wyznaczenia takiego terminu, a organ powinien był wyznaczyć maksymalnie dwumiesięczny termin do wykonania wskazanej dokumentacji. Ponadto odwołujący wyraził opinię, że organ I instancji powinien zablokować transakcje sprzedaży lokali w przedmiotowym budynku ze względu na jego nieustalony status prawny oraz ustalić na podstawie art. 49 ustawy Prawo budowlane opłatę legalizacyjną za naruszenie prawa budowlanego.

W odwołaniu złożonym przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Inwestor podniósł, iż żądana dokumentacja została po zakończeniu przedmiotowej budowy przekazana organowi I instancji w dniu 3 stycznia 2000 r., w związku z czym nałożenie na niego obowiązku ponownego jej wykonania jest nieuzasadnione. W ocenie strony decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie czyni zadość wnioskom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 24/10, a przedmiotowa budowa jest zgodna w prawem i postępowanie przed organem I instancji winno być umorzone.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszym postępowaniu – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z wytycznymi wskazanymi w wyroku II SA/Lu 24/10, którymi to organ nadzoru budowlanego był związany. Organ wyjaśnił, iż Sąd w powyższym wyroku – uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ja decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. odmawiająca nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych – stwierdził, że organy nadzoru budowlanego bezkrytycznie oparły się na ekspertyzie technicznej z dnia [...] maja 2006 r., tymczasem zawarte w ekspertyzie wnioski są ogólnikowe, sformułowane w oparciu o nieobowiązujące pozwolenie na budowę i nieważną decyzję o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę, iż będąca przedmiotem sprawy budowa była zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, które dopiero w wyniku późniejszej kontroli jego legalności zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie można jej uznać za samowolę budowlaną. W takim wypadku – w ocenie organu II instancji – konieczne było przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmująca pełna dokumentację budowy oraz dokumentację geodezyjną powykonawczą. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia inwestorowi zbyt długiego terminu do wykonania powyższego obowiązku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro ustawodawca nie określił przedmiotowego terminu, to jego ustalenie leży w gestii organu. Termin ten musi być na tyle długi, by umożliwić inwestorowi wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw by kwestionować ustalony w decyzji pierwszoinstancyjnej termin. Organ II instancji podniósł również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie jest władny by zablokować sprzedaż lokali w spornym budynku – czego domagał się K. K. – bowiem czynność ta nie podlega przepisom prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie podzielił podniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniowa "A" w P. twierdzenia, iż nakaz ponownego wykonania istniejącej już i będącej w dyspozycji organu I instancji dokumentacji budowy jest nieuzasadniony. Uznał bowiem, że skoro pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1998 r. wraz z projektem budowlanym jak i powołana w ekspertyzie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 1997 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie mogą stanowić podstawy do jakichkolwiek ocen technicznych.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie będący stroną postępowania S. K., domagając się jej uchylenia. W skardze podtrzymał zarzuty sformułowane przez K. K. w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdził, że wyznaczenie inwestorowi aż 12-miesięcznego terminu do wykonania wskazanej dokumentacji pozbawione jest podstawy prawnej. W ocenie skarżącego termin ten – uwzględniając przepisy Prawa budowlanego – powinien wynosić 30 dni lub maksymalnie 2 miesiące. Skarżący podniósł ponadto, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę budynku przy ul. M. w P., organ powinien był zobowiązać inwestora również do przedłożenia projektu budowlanego. S. K. podtrzymał również zarzut K. K. dotyczący nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" opłaty legalizacyjnej.

Skargę do tut. Sądu wniosła również Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretacje tych przepisów skutkującą nałożeniem na stronę skarżącą obowiązku sporządzenia dokumentacji powykonawczej. W ocenie Spółdzielni nałożenie na nią obowiązku wykonania wskazanej w decyzji organu I instancji dokumentacji jest nieuzasadnione, bowiem organ mógł i powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w oparciu o dowodu będące w jego posiadaniu. Skarżąca podkreśliła, że przesłała w dniu 3 stycznia 2000 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kopię zgłoszenia zakończenia realizacji inwestycji wraz z protokołami odbioru oraz inwentaryzacją powykonawczą.

Skarżąca podniosła ponadto, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może polegać na nakazaniu inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedłożenia określonej dokumentacji, bowiem nie jest to czynność, która może doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis powinna wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen może być natomiast - w ocenie skarżącej - nałożony na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedziach na złożone skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi S. K. (sygn. akt II SA/Lu 856/11) oraz ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. (sygn. akt II SA/Lu 857/11) i prowadzić pod sygnaturą II SA/Lu 856/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Poddawszy takiej właśnie kontroli wydane w toku niniejszego postępowania decyzje, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Utrzymaną zaskarżoną decyzją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy zrealizowanym budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. przy ul. M. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie dokumentacji powykonawczej obejmującej pełna dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą powyższego budynku, w terminie do 30 czerwca 2012 r. Rozstrzygnięcie to stanowiło konsekwencję wcześniejszego uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 24/10) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. wydanych w przedmiocie odmowy nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku przy ul. M. w P. do stanu zgodnego z prawem. W powyższym wyroku Sąd wskazał na konieczność wykonania - wobec braku projektu budowlanego - dokumentacji budowy, która pozwoli na ostateczną ocenę, czy budowa budynku przy ul. M. w P. została wykonana zgodnie z przepisami prawa. Sąd podkreślił przy tym, iż ponownie rozpatrując sprawę należy wyjaśnić, ewentualnie wykorzystując możliwości przewidziane w art. 81c ust.2 Prawa budowlanego, czy budowa jest zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi, a także z innymi przepisami prawa, w tym dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, z uwzględnieniem dokumentacji powykonawczej.

Organ I instancji wypełniając zalecenia zawarte w powyższym wyroku zażądał od inwestora – Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P. – wykonania dokumentacji powykonawczej przedmiotowego budynku. Istotne znaczenie ma jednak fakt, że decyzję swą organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., co w ocenie Sądu czyni ją wadliwą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jak również czyni koniecznym uchylenie decyzji drugoinstancyjnej, utrzymującej to wadliwe rozstrzygnięcie w mocy.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, który Skład Orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mówić inaczej dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać na robotach budowlanych – takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót (por. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 570).

W związku z powyższym należy uznać, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie może ograniczać się do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego tylko obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Możliwość zastosowania powyższego przepisu zachodzi wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego co do zasady ustali, że jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane określone czynności lub roboty budowlane. Należy bowiem mieć na uwadze, iż nakaz nakładany decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 322/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakładając na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalno-usługowego przy ul. M. w P. naruszył dyspozycje przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Żądanie nadesłania wskazanej dokumentacji organ powinien był bowiem sformułować w oparciu o przepisy postępowania dowodowego. Powyższe uchybienie ma istotne znaczenie ze względu na fakt, iż dopiero nadesłana dokumentacja – co wskazywały również organy w uzasadnieniach decyzji obu instancji – pozwoli ustalić, czy sporny budynek narusza przepisy prawa. Wykonanie zaś obowiązku sformułowanego na takiej podstawie prawnej skutkowałoby koniecznością wydania decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 co legalizowałoby roboty i uniemożliwiłoby ponowne nałożenie obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nawet w sytuacji, gdyby z przedstawionej dokumentacji wynikało, że przedmiotowy obiekt nie jest zgodny z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie przewiduje bowiem możliwości wydania ponownej decyzji określającej – tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację – czynności faktyczne, jakie winny być dokonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 930/99).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów należy stwierdzić, iż nie znajdują one uzasadnienia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w P., iż żądanie przez organy nadzoru budowlanego sporządzenia dokumentacji powykonawczej budynku przy ul M. w P. jest bezzasadne, bowiem organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w oparciu o dowody będące w jego posiadaniu. Należy bowiem mieć na uwadze, iż wskazywana przez stronę skarżącą dokumentacja, obejmująca protokoły odbiorów oraz inwentaryzacje powykonawcze, która po zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji została w dniu 3 stycznia 2000 r. przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. została sporządzona w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. W związku z tym należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż dokumentacja, na którą powoływała się skarżąca Spółdzielnia nie może w obecnym stanie prawnym stanowić podstawy do jakichkolwiek ocen technicznych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów S. K. należy podkreślić, iż kwestia zobowiązania inwestora do wykonania projektu budowlanego nie może być rozpoznawana przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Co się zaś tyczy żądania skarżącego nałożenia na Spółdzielnię "A" opłaty legalizacyjnej, podnieść należy, iż opłata ta jest pobierana w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną, bowiem został zrealizowany w oparciu o pozwolenie budowlane, które dopiero następnie w wyniku kontroli sądowej zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego terminu, jaki organ wyznaczył inwestorowi na wykonanie wskazanej dokumentacji należy stwierdzić, iż termin wyznaczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ma charakter procesowy i jest ustalany stosownie do okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08). Termin ten podlega zatem uznaniu organu nadzoru budowlanego i powinien być na tyle długi, by umożliwić zobowiązanej stronie pełne wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Termin ten może też zostać wydłużony na żądanie strony. Dlatego też zarzut skarżącego w tym kontekście jest bezzasadny, należy jednak mieć na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w celu nałożenia obowiązku ograniczającego się do wykonania dokumentacji powykonawczej omawianego budynku.

Podsumowując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, w szczególności odnoszące się do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.