Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 596/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 , art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1640/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] - wspólników spółki cywilnej 975 (dziewięćset siedemset pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1640/16, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I

W dniu 19 sierpnia 2013 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 75 zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki MAN o nr rej. [...] oraz trzyosiowej przyczepy marki POLKON o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował [...]. Wykonywał on krajowy przejazd drogowy na trasie [...] z ładunkiem wody mineralnej w butelkach (ładunek podzielny) w swoim imieniu i w imieniu [...] jako wspólników spółki cywilnej [...] (dalej: strona, skarżący).

Pojazd został zważony przy użyciu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10/C o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez uprawniony organ. Miejsce ważenia też spełniało wymogi, co potwierdzał protokół z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 2 maja 2013 r.

Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, które wynosiło 10,3 t. po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t. w górę, czyli przekroczenie dopuszczalnej wartości nacisku o 0,3 t. Nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów. Przewoźnik nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Droga krajowa nr 75 w miejscowości [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 19 sierpnia 2013 r.

W dniu [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD) wydał dwie decyzje o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, od której strona złożyła odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wskutek wniesienia przez strony skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2660/14 uchylił decyzję GITD. WSA wskazał, że GITD nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie wolą organów było wydanie dwóch decyzji skierowanych osobno do każdego ze wspólników wykonującej przejazd spółki cywilnej i jakimi przesłankami kierowały się organy wydając tak ukształtowane decyzje. Nie budzi też wątpliwości, że odwołanie wnieśli [...]. Organ II instancji nie sprecyzował zaś, którą z decyzji, czy też obie, utrzymał w mocy. Tym samym nie określił w sposób jednoznaczny stron postępowania.

Na skutek powyższego wyroku GITD decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił w całości decyzję MWITD z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania MWITD decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

Kierując się zaleceniami, zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r., organ przyjął, że w stanie faktycznym, gdy przejazd był wykonywany na rzecz spółki cywilnej skarżących, powinna zostać jedna decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na obu wspólników, co też uczyniono.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. GITD - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm. - dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 - dalej: u.d.p.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

GITD odwołał się do definicji pojazdu nienormatywnego ujętej w art. 2 pkt 35a p.r.d. oraz treści art. 64 ust. 1 p.r.d. określającego warunki, w których dopuszczalny jest ruch pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej. W przypadku zaś przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. lub niezgodnie z warunkami określonymi dla danego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną w drodze decyzji na podmiot wykonujący przejazd z mocy art. 140aa p.r.d.

Organ odwoławczy powołał się również na przepisy u.d.p. (jej art. 41), według którego po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Jednakże jak podkreślił - w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ust. 2 u.d.p. rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061 – dalej: rozporządzenie o drogach). Droga krajowa nr 75 na odcinku Kraków (Branice)/droga 79/-Niepołomice-Droga 4-Brzesko-Nowy Sącz-Krzyżówka/droga 981/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.

GITD stanął na stanowisku, że art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. UE L. z 1996 r., poz. 235, s. 59 z późn. zm. - dalej: dyrektywa nr 96/53) zostały wdrożone przez art. 41 u.d.p. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305).

GITD zauważył, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 2 maja 2013 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do dnia 31 marca 2015 r. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli z dnia 19 sierpnia 2013 r.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania określonych w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Przyjął również, że prawidłowo została ustalona strona postępowania, gdyż w myśl art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. jest nią podmiot który wykonywał kontrolowany przejazd.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stron.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organów nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczoną na ten temat argumentację uznano za wyczerpującą.

Jak wyjaśnił WSA, definicja pojazdu nienormatywnego zawarta w art. 2 ust. 35a p.r.d. stanowi, że pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie zaś do art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Dalej WSA stwierdził, że przy wykładni przepisów definiujących pojazd nienormatywny, w części odwołującej się do przekroczenia nacisków na osie, nie można pomijać pozostałych przepisów regulujących dopuszczalne naciski osi pojazdów na drogach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 u.d.p., po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 powyższej ustawy. W przepisie tym znalazła się delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t. i 10 t. został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. Natomiast określenie w dyrektywie nr 96/53 maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że przepisy krajowe są zgodne z art. 7 dyrektywy nr 96/53, stosownie do którego cyt. dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Wobec tego art. 7 tej dyrektywy wprowadza wyjątek, w którym mieszczą się krajowe uregulowania.

W ocenie WSA stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i wynika z niepodważonego protokołu kontroli. Powodem nałożenia na skarżących kary było stwierdzenie nacisku pojedynczej osi napędowej – 10,3 t. przekraczającego o 0,3 t. wartość dopuszczalną dla dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t. Oznaczało to, że karę nałożono jak za brak zezwolenia kategorii IV, stosowanie do lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d. Zachodziła zatem podstawa do nałożenia na skarżących kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Według Sądu I instancji organ wykazał również, że w sprawie brak jest przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Skarżący nie dostarczyli bowiem dowodów, z których wynikałoby wyłączenie ich odpowiedzialności za brak zezwolenia.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GITD z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji MWITD z dnia [...] grudnia 2015 r., względnie uchylenia zaskarżanego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych, wybiórczych, niekompletnych, częściowo nieoryginalnych i wadliwe przygotowanych kopiach dowolnie wybranych przez organ dokumentów z akt sprawy, a nie na pełnych aktach sprawy w rozumieniu tego przepisu i poprzez zaniechanie wezwania przez Sąd I instancji organu do przedłożenia pełnych i oryginalnych dokumentów w aktach sprawy, ponieważ w aktach znajdują się zwykłe kopie (niepotwierdzone za zgodność w sposób zgodny z prawem) m.in. świadectw homologacji, instrukcji etc. a nadto akt sprawy zawierających ponumerowane karty, co miało wpływ na wynika sprawy, bowiem uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu w oparciu o pełen materiał dowodowy zebrany w przypisanej prawnie formie;

II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a to w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, mimo braku należytego wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie przez organ materiału dowodowego, dowolną i wybiórczą jego interpretację i w konsekwencji poprzez dowolne i niekompletne ustalenia faktyczne, tj. pomimo, że organy te rozpatrując sprawę naruszyły:

1) art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego i wydane rozstrzygnięcia przez organy obu instancji na podstawie okoliczności, które nie zostały udowodnione, ponieważ kontroli ważenia zespołu pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki MAN o nr rej. [...] oraz trzyosiowej przyczepy marki POLKON o nr rej. [...], dokonano za pomocą urządzenia użytego w sposób niezgodny z instrukcją producenta (zgodnie z którą: pomiar nacisku pojedynczej osi powinien być dokonany w konfiguracji dwóch wag SAW 10C/II połączonych 5 metrowym przewodem) i świadectwem homologacji, a przez to niepozwalający na dokonanie właściwych i rzetelnych pomiarów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności, która nie została w sposób jednoznaczny udowodniona, tj. z instrukcji obsługi urządzenia SAW 10C/II oraz z aktualnego świadectwa legalizacji urządzenia, za pomocą którego dokonano ważenia nacisku na pojedynczą oś, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż maksymalne dopuszczalne obciążenie urządzenia wynosi 10 000 kg, tymczasem stwierdzony podczas kontroli nacisk pojedynczej osi wynosił 10 300 kg, podczas gdy organy ani w treści protokołu kontroli z dnia 19.08.2013 r. ani w uzasadnieniach decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniły w żaden sposób zaistniałej rozbieżności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego - osoby posiadającej wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. z zakresu prawidłowości, rzetelności oraz prawidłowego sposobu dokonania pomiaru nacisku na pojedyncze osi napędowe pojazdu członowego niepołączonymi wagami typu SAW 10C/II, podczas gdy dokonane przez pracowników organu pomiary nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego były nierzetelne i niemiarodajne, a to ze względu na przeprowadzenie czynności pomiarowych wbrew treści załączonej do akt sprawy instrukcji dla wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II i niezgodnie z pkt 5.2. świadectwa homologacji, tj. bez użycia połączonych przewodem dwóch wag SAW 10C/II, skutkiem czego była błędna konstatacja, iż nacisk pojedynczej osi wynosił 10,3 t., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i wynika z niepodważonego protokołu kontroli z dnia 19.08.2013 r., podczas gdy protokół ten nie zawiera w ogóle informacji, czy użyte do pomiaru nacisku na pojedynczą oś napędową pojazdu członowego przenośne wagi zostały podczas kontroli pojazdu połączone 5 metrowym przewodem, o którym mowa w instrukcji dla wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II (pkt 2.6. instrukcji obsługi), czy też pomiar został dokonany za pomocą dwóch niepołączonych ze sobą wag SAW 10C/II, a wynik osiągnięty na tychże wagach został zsumowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

III. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wadliwego rozpoznania sprawy i odwołań przez organ II instancji i poprzez zdawkowe ograniczenie się tylko do oceny zarzutów, mimo iż organ II instancji obowiązany był rozpoznać sprawę w całości oraz ponownie zbadać i ocenić zgodnie przepisami cały materiał dowodowy oraz - wobec jawiącej się konieczności - uzupełnić materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne a w konsekwencji i ocenę prawą i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji;

IV. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt 35a p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż w dniu 19 sierpnia 2013 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr 75 zatrzymany do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego samochodu ciężarowego marki MAN o nr rej. [...] oraz trzyosiowej przyczepy marki POLKON o nr rej. [...], kierowany przez [...], wykonującego krajowy przejazd drogowy stanowił pojazd nienormatywny w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy z zalegającego w aktach administracyjnych organu materiału dowodowego - a w szczególności z protokołu kontroli z dnia 19.08.2013 r. - wynika, iż kontrolujący organ w sposób nieprawidłowy dokonał pomiaru nacisku na pojedynczą oś napędową ww. pojazdu, bowiem w trakcie dokonywania pomiaru nie zastosował się do obowiązującej w tym zakresie instrukcji obsługi wag SAW /Seria II i nie połączył dwóch wag przy pomocy 5 metrowego przewodu łączącego, co implikowało nieprawidłowy i niemiarodajny pomiar nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, a w konsekwencji:

2) art. 140 aa ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nałożeniu na skarżących kary pieniężnej w wysokości 5000,00 zł, podczas gdy organ nie dokonał pomiaru w sposób zgodny z instrukcją producenta wag SAW/Seria II, a w konsekwencji w sposób arbitralny przyjął iż doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego;

3) art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż kierowany przez [...] pojazd należał do kategorii pojazdów nienormatywnych, a co za tym idzie, iż ruch tego pojazdu wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie oraz iż pojazd ten nie mógł przewozić ładunku innego niż ładunek niepodzielny;

4) art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140aa ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 p.r.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu przez organ skarżącym kasacyjnie kary pieniężnej w wysokości 5000,00 zł - za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym z ładunkiem innym niż niepodzielny, tj. jak za brak zezwolenia kategorii IV, podczas gdy okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy nie wskazują na fakt, naruszenia przez skarżących kasacyjnie przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej;

5) art. 7 w zw. z art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd meriti, iż przepisy krajowe, tj. wydane na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2015 r., poz. 802) pozostają w zgodzie z zapisami art. 7 dyrektywy nr 96/53 dozwalającego ustawodawcy krajowemu na wprowadzenie przepisów wyjątkowych - ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na określonych drogach lub budowlach inżynierskich – niezależnie do kraju rejestracji lub dopuszczenia do ruchu pojazdów tego rodzaju, podczas gdy z wykładni autentycznej art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53 dokonanej przez Komisję Europejską, wynika, iż jej art. 7 nie może stanowić podstawy dla ustawodawcy krajowego do wprowadzania ograniczeń w ruchu pojazdów o parametrach zgodnych z wartościami określonymi w pkt 3.4. załącznika I dyrektywy nr 96/53, gdyż ograniczenia te dotyczą 97% sieci drogowej w Polsce i mają zastosowanie ogólne, a nie są ograniczone miejscowo ani do określonych obszarów, dróg lub budowli inżynierskich, stąd nie sposób przyjąć za Sądem I instancji, iż ustawodawca krajowy w sposób prawidłowy, tj. uwzględniający ratio legis dyrektywy nr 96/53, implementował do polskiego porządku prawnego regulacje zawarte w jej art. 3 i 7, co skutkuje stwierdzeniem, iż Sąd błędnie konstatował, jakoby przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia - które jako wyjątek wprowadzają dopuszczalną nośność dróg na poziomie 11,5 t (co winno stanowić regułę), regułą zaś tą czyniąc ograniczenie do 10 lub 8 t - w sposób zgodny z autentyczną wykładnią KE i celem dyrektywy nr 96/53 realizowały przydaną ustawodawcy krajowemu na podstawie art. 7 dyrektywy nr 96/53 możliwość wprowadzenia wyjątków od regulacji zawartych w dyrektywy nr 96/53, m.in. w art. 3 ust. 1 tejże;

6) zasady bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej oraz zasady prymatu prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym, poprzez odmowę bezpośredniego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 1 ust. 1 lit. b) i art. 3 dyrektywy nr 96/53 - w zw. z pkt 2.2.2. lit. a) i 3.4.1 załącznika nr I tejże dyrektywy, a tym samym uznanie przez Sąd I instancji za zgodne z prawem działanie organu przejawiające się w nałożeniu na skarżących kary administracyjnej w wysokości 5.000 zł za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi o 0,3 t. w stosunku do wartości dopuszczalnej (10 ton) przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, pomimo że zgodnie z powołanym przepisem dyrektywy nr 96/53, maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t., zaś ustawodawca krajowy za pośrednictwem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2015 r., poz, 802) nieprawidłowo implementował regulacje zawarte w art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53, a zatem nie można było przyjąć - tak jak uczynił to Sąd I instancji - iż doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś;

7) naruszenie art. 140aa ust. 1 i ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji za prawidłowe i zgodne z prawem nałożenie na skarżących kasacyjnie kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa p.r.d., podczas gdy nałożenie kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie w istocie realizuje niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. z zasadą równości obywateli wobec prawa i z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasadą państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, praktykę organów WITD i GITD (potwierdzoną przez GITD pismem z dnia 30.10.2015 r. znak: GGI.012.39.2015.0003, skierowanym do wszystkich WITD), polegającą na sankcjonowaniu - w zakresie stwierdzonych na terytorium RP naruszeń przez przewoźników norm związanych z dopuszczalnym naciskiem na oś pojazdu - tylko tych naruszeń, których sprawcą był przewoźnik realizujący w chwili dokonania naruszenia przewóz krajowy, w efekcie czego dochodzi do niczym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów realizujących przewóz międzynarodowy i podmiotów realizujących przewóz krajowy, pomimo, iż w chwili dokonania naruszenia przez którykolwiek z tych podmiotów zakres ciążących na nich obowiązków jest taki sam (w tym w zakresie przestrzegania norm i obowiązków związanych z uzyskaniem stosownego zezwolenia określonej kategorii na przejazd pojazdu nienormatywnego).

Ponadto - na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - wniesiono o skierowanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie zgodności przepisu art. 41 ust. 2 i 3 u.d.p. i przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2015 r., poz. 802), wprowadzających ograniczenia w zakresie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu obowiązujące na ponad 97% całej sieci drogowej w Polsce - z przepisem art. 3 ust. 1 w zw. z. art. 7 dyrektywy nr 96/53 oraz postanowieniami pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawili w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia w oparciu się przez Sąd I instancji na kopiach, nie zaś oryginałach dokumentów przedłożonych przez organ do akt sprawy, co jego zdaniem uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu w oparciu o pełen materiał dowodowy, zebrany w przypisanej formie.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że ich podstawowym mankamentem jest całkowity brak wykazania przez kasatora, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m. in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849).

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, zaś sprawę rozpoznał w oparciu o całość przekazanych przez organ akt administracyjnych, nie korzystając z materiałów spoza akt sprawy.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., sformułowany w pkt II ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego jako osoby posiadającej wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. z zakresu prawidłowości, rzetelności oraz prawidłowego sposobu dokonania pomiaru nacisku na pojedyncze osi napędowe pojazdu członowego niepołączonymi wagami typu SAW 10C/II.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia przez organ dowodu z pisemnej opinii biegłego, gdyż przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym dotyczące nakładania kar za przejazd pojazdów nienormatywnych nie wymagają wiedzy szczególnej, tym samym organ nie ma obowiązku korzystania z biegłych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1200/16). W sprawach dotyczących kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym okolicznością kluczową jest stwierdzenie przekroczenia przez pojazd dopuszczalnych nacisków na osie. Okoliczność ta stwierdzona może być w jeden tylko sposób, tj. poprzez ważenie udokumentowane protokołem kontroli (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2081/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Te zarzuty są zasadne w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę skarżących, tj. [...] i w konsekwencji uchylić decyzje organów administracji obu instancji, ponieważ kontroli ważenia zespołu pojazdów dokonano za pomocą urządzenia użytego w sposób niezgodny z instrukcją obsługi i świadectwem homologacji, stosownie do których pomiar nacisku pojedynczej osi powinien być dokonany w konfiguracji dwóch wag SAW 10C/II połączonych 5-metrowym przewodem (interfejsem), czego organy nie uczyniły, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji i co pozwoliłoby na dokonanie właściwych i rzetelnych pomiarów, przy czym to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie nie zakwestionował legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy z powodu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ), z uwagi na nieprzestrzeganie zasad przeprowadzenia ważenia wagami SAW 10C.

W rozpoznawanej sprawie ważenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, na których podstawie stwierdzono nienormatywność pojazdu w tym zakresie, przeprowadzone zostało o tyle wadliwie, że z naruszeniem zasad przewidzianych przy ważeniu wagami SAW 10C, tym samym wynik ważenia jest wynikiem niepewnym, uzyskanym z pominięciem preferowanych metod ważenia nacisku osi. Załączony do akt sprawy dokument - Opisu technicznego Instrukcja Obsługi SAW 10A/C jednoznacznie stanowi, że waga ta przeznaczona jest do pomiaru nacisku kół (nie osi) o wartości do 10.000 kg. Może ona pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru nacisku, nacisku koła, nacisku na oś, nacisku na grupę osi pomiaru ciężaru 2 lub 3 osiowych samochodów ciężarowych. Nadto Instrukcja określa, że ważenie przy użyciu pary wag SAW połączonych kablem od długości 5 m daje odczyt obciążenia osi. Zauważyć należy, że skarżący, powołując się na instrukcję obsługi oraz świadectwo homologacji wag SAW wskazywali, iż jedynie wiarygodny pomiar nacisku osi pojazdów można uzyskać za pośrednictwem dwóch odrębnych wag w połączonych ze sobą przewodami w tzw. "pomost wagowy“. Stanowisko to jest zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym w aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w którym stwierdzono, iż z Instrukcji Obsługi i Świadectwa Homologacji UE wynika, że wagi nieautomatyczne SAW 10C/II służą jedynie do pomiaru nacisku kół i osi w układzie dwóch połączonych wag (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 1088/16, z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3319/16).

Z treści Instrukcji obsługi i homologacji wynika, że użyte do pomiaru wagi typu SAW 10C/II powinny być połączone przewodem. Wynika to wyraźnie z treści Instrukcji obsługi użytych do pomiaru wag. Jak bowiem stanowi pkt 1.2. Krótki opis SAW – istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi. Następnie w pkt 2.6. Instrukcji obsługi wskazuje się, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego. Ponadto na ten sposób wykonania pomiaru obciążenia osi wskazuje również ich świadectwo homologacji typu WE, tj. załącznik do świadectwa homologacji w pkt 4.1 oraz w pkt 5.2, w których stwierdza się, że istnieje możliwość połączenia dwóch wag do pomiaru obciążenia koła o tej samej konstrukcji, przy wykorzystaniu istniejącego interfejsu oraz przewodu, w celu stworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi.

Natomiast ani z treści Instrukcji obsługi ani ze świadectwa homologacji wag SAW 10C/II nie wynika sposób ważenia zastosowany przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy, tzn. wyznaczenie pomiaru osi za pomocą dwóch wag bez ich połączenia, czyli bez zastosowania interfejsu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem jakichkolwiek danych, aby przyjąć, że sumowanie wartości uzyskiwanych z pojedynczego ważenia wagami niepołączonymi da taki sam wynik, jaki uzyskany zostałby w przypadku ważenia za pomocą dwóch odrębnych wag w połączonych ze sobą przewodami w tzw. "pomost wagowy". Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga wiedzy specjalistycznej, której sąd administracyjny nie posiada, zaś specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wykluczyłoby wątpliwości, a na te Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już uwagę wielokrotnie (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15; z 5 czerwca 2018 r., II GSK 2345/16; z 21 czerwca 2018 r., II GSK 2341/16; z 27 września 2018 r., II GSK 2557/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest informacji na temat kwestii połączenia wag podczas dokonywanego pomiaru, z czego można wnosić, że wagi te nie były połączone. Informacji na temat połączenia wag podczas pomiaru nie zawierają także decyzje organów administracji obu instancji, ani protokół kontroli. Natomiast z akt sprawy wynika, że ważenie obciążenia osi odbywało się przy użyciu dwóch wag SAW 10C niepołączonych przewodem, to wynik ważenia jest wątpliwy, a stwierdzony w taki sposób stan faktyczny wyklucza ocenę, iż postępowanie w sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie było wadliwe.

Reasumując uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym nie został dokładnie ustalony i wnikliwie oceniony, co powoduje, że odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższe wskazania.

Mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a z racji tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).