Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 550/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 99,  art. 100,  art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr. [...] z dnia [...] grudnia 2015 r, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J.S. kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej kpa po rozpatrzeniu wniosku insp. J. S. - zwolnionego ze służby w Policji z dniem 5 stycznia 2016 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), dalej rozporządzenie, obniżył insp. w stanie spoczynku J. S. - wówczas dyrektorowi Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji, z dniem 31 grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę 1200 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 3200 złotych miesięcznie. Wymienionej decyzji nadał, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższego rozkazu personalnego J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obniżenia na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] Komendanta Głównego Policji z dniem [...] grudnia 2015 roku dodatku funkcyjnego o kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych miesięcznie tj. do kwoty 3200 (trzy tysiące dwieście) złotych miesięcznie, podwyższonego rozkazami personalnymi nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. oraz nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu wniosku nie zgodził się z argumentacją organu przedstawioną w rozkazie. Stwierdzenie Komendanta Głównego Policji, że przesłanki podwyższenia dodatku funkcyjnego nie obejmowały kryteriów wynikających z przepisów prawa należy uznać za bezpodstawne. W treści rozkazów personalnych nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz [...] z dnia [...] października 2015 r. wskazano, że "kwota dodatku funkcyjnego została podwyższona na podstawie oceny wywiązywania się z obowiązków służbowych, z uwzględnieniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych", tym samym wymieniono przesłanki określone w § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Powołany w rozkazie personalnym § 8 ust. 7 rozporządzenia wskazuje, iż dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Jednocześnie organ nie wskazał, która z wymienionych przesłanek zaistniała, a tym samym stanowiła faktyczną przyczynę do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Zdaniem J. S. nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek.

Wskazał, że kieruje bardzo dużym biurem (łącznie ponad 380 policjantów i pracowników cywilnych), o bardzo rozległym charakterze technicznym i organizacyjnym. Do jego obowiązków należy również koordynacja w zakresie merytorycznym realizowanych zadań przez Wydziały Teleinformatyki Komend Wojewódzkich i Szkół Policji. Łącznie Biuro Łączności i Informatyki utrzymuje i administruje ok. 50 różnych systemów teleinformatycznych nie tylko dla Policji ale również dla administracji krajowej.

Dlatego też przyznane rozkazami personalnymi Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz [...] z dnia [...] października 2015 r. dodatki uważa za zasadne, doceniające wysiłek i zaangażowanie w pracy na zajmowanym stanowisku.

Zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 roku w żadnej mierze nie jest przesłanką do obniżenia dodatku służbowego.

Komendant Główny Policji dokonując ponownej analizy sprawy wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), dalej ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ponadto, w myśl art. 106 ust. 3 ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Uposażenie policjanta, stosownie do art. 100 ustawy o Policji, składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W myśl art. 104 ust. 2 ustawy policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi.

W sprawie bezspornym jest, że Komendant Główny Policji z dniem 31 grudnia 2015 r., obniżył J. S. dodatek funkcyjny o kwotę 1200 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 3200 złotych miesięcznie (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.). Doręczenie policjantowi decyzji w dniu 23 grudnia 2015 r., wobec nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, skutkowało tym, że od dnia [...] grudnia 2015 r., stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, J. S. był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w wysokości 3200 złotych miesięcznie.

Stan taki trwał do dnia [...] stycznia 2016 r., do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie J. S. ze służby w Policji.

W konsekwencji organ stwierdził, że od 1 lutego 2016 r. zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalający J. S. wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem od wskazanego dnia wymieniony nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia. Tym samym bezprzedmiotowym stało się orzekanie o wyeliminowaniu bądź pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego.

Decyzja organu wydana w postępowaniu zwyczajnym na podstawie art. 138 kpa może wywierać skutki tylko na przyszłość. Oznacza to, że decyzja taka nie znosi skutków, jakie już wywołała decyzja wydana w postępowaniu I instancji. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest możliwe przerwanie, utrzymanie, ani zniesienie skutku jaki wywoływał w określonym czasie (od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r.) powołany rozkaz personalny w zakresie prawa J. S. do dodatku funkcyjnego, niedopuszczalnym stało się orzeczenie co do istoty danej sprawy.

Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny i prawny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem J. S. nie jest już funkcjonariuszem Policji nie mogą mieć wobec niego zastosowania przepisy, na podstawie których można wydać decyzję merytoryczną wyłącznie w stosunku do policjanta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1735/10).

Wskazał, że art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przy tym przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy ich poszukiwać, mając na względzie treść art. 105 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88).

Stosownie natomiast do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przesłanka umorzenia postępowania, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych (nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej) i faktycznych (brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej) do merytorycznego załatwienia sprawy.

Przepis art. 105 § 1 kpa znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne łub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Już bowiem po wszczęciu przedmiotowego postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane.

Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając tę decyzję w całości strona skarżąca zarzuciła jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzi, a fakt że skarżący obecnie nie jest już funkcjonariuszem Policji z uwagi na zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...]/01/2016 r., nie może automatycznie przekładać się na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego na 15 dni przed rozwiązaniem stosunku służbowego co miało na celu uniemożliwienie skutecznego skorzystania przez J. S. z przysługującego uprawnienia do zaskarżenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...]/12/2015 r. w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Należy przy tym podkreślić, iż J. S., pomimo rozwiązania stosunku służbowego, w dalszym ciągu przysługuje status strony, albowiem dodatek ten stanowił składnik przysługującego skarżącemu uposażenia, którego wysokość przekłada się podstawę wymiaru emerytury, co rodzi po stronie J. S. interes prawny, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Nadto organ w treści decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

2. art. 155 kpa w zw. z art. 154 § 2 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]/12/2015 r., zmierzał w istocie do uchylenia skutków prawnych uprzednio wydanych rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji: nr [...] z dnia [...]/10/2015 r. i nr [...] z dnia [...]/10/2015 r. Organ zastosował niewłaściwy tryb postępowania, bowiem - dążąc do uchylenia skutków ostatecznych decyzji (rozkazów) - winien procedować w oparciu o przesłanki uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (rozkazu), a nie wydawać nową decyzję (rozkaz) w tym samym przedmiocie, co w konsekwencji stanowiło działanie nieznajdujące oparcia w przepisach prawa, a nadto sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz ich niezmienności. W konsekwencji, rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia nr [...] z dnia [...]/12/2015 r. jest dotknięty sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa - został wydany w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. § 8 ust. 7 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły okoliczności aktualizujące zasadność obniżenia przysługującego skarżącemu dodatku funkcyjnego zwłaszcza, że organ nie wskazał, która z przesłanek przewidzianych we wskazanym powyżej przepisie uległa realizacji i stała się podstawą wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]/12/2015 r., a nadto nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających którąkolwiek spośród tych przesłanek.

Z przytoczonych powodów skarżący wniósł na podstawie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]/02/2016 r. w całości oraz stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzedzającego decyzję rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]/12/2015 r., ewentualnie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]/02/2016 r. oraz poprzedzającego ww. decyzję rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]/12/2015 r., a nato;

3. art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]/12/2015 r. Dodatkowo wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, z powołaniem na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, podkreślił, iż stanowisko przedstawione przez organ jest w istocie oderwane od realiów niniejszej sprawy.

Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy To z kolei winno wynikać i z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Co istotne, przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, gdyż regulacja zezwalająca na podjęcie decyzji procesowej tego rodzaju znajduje zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie umorzenie postępowania skutkowało pozbawieniem J. S. możliwości skutecznego skorzystania z przysługującego uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowego rozkazu personalnego w administracyjnym toku instancji. Komendant Główny Policji obniżył skarżącemu dodatek funkcyjny na 15 dni przed rozwiązaniem stosunku służbowego. Organ zatem musiał mieć świadomość tego, że skuteczne skorzystanie z uprawnienia do zaskarżenia aktu administracyjnego, będzie musiało wiązać się z dalszym prowadzeniem postępowania już po zakończeniu służby w Policji. Wywody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mają wykazać, że okoliczność, iż J. S. w momencie wydanie decyzji nie pełnił już służby, pozbawia skarżącego statusu strony. Stosownie zaś do treści art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. J. S. pomimo rozwiązania stosunku służbowego w dalszym ciągu przysługuje status strony w postępowaniu o obniżenie dodatku funkcyjnego, bowiem wysokość uposażenia przysługującemu policjantowi przekłada się na kształt uprawnień emerytalnych. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przewiduje bowiem, że podstawę wymiaru emerytury policyjnej stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do konkluzji, że działanie organu stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zasada ta doznała dodatkowo naruszenia, bowiem Komendant Główny Policji w treści zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 155 kpa w związku z art. 154 § 2 kpa w związku z art. 6 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa stwierdzić należy, iż nie znajduje on jakiegokolwiek uzasadnienia. Wskazać należy, iż organ nie mógł naruszyć danych norm prawnych w niniejszym postępowaniu, bowiem nie dotyczyło ono kwestii weryfikacji wcześniej wydanych przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie i przy zastosowaniu treści normy prawnej określonej w § 8 ust. 7 rozporządzenia, który umożliwia obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego m.in. w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skarga J. S. oceniana według podanych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie poglądy w niej wyrażone są trafne.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy stanowisko Komendanta Głównego Policji wyrażone w sprawie, że na skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, postępowanie w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepis art. 105 § 1 kpa stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. J. S. został zwolniony z dniem 5 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art.41 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Wyjaśnić należy, iż obniżenie dodatku funkcyjnego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Komendanta Głównego Policji, który uznał, iż na skutek zmiany sytuacji prawnej i faktycznej związanej ze stosunkiem służbowym J. S. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 kpa.

Natomiast powodem uwzględnienia skargi, jest naruszenie przez Komendanta Głównego Policji art. 138 § 1 pkt 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w następstwie wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Zaznaczyć należy, że organ załatwiając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może podjąć rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 § 1 kpa, zatem wydać decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1),

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2),

3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Kodeks nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 kpa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zatem umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wymienione powyżej okoliczności wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, LEX nr 157627, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2003/09, I OSK 1317/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Natomiast, skoro zmiana stanu faktycznego nastąpiła na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Komendant Główny Policji tę zmianę stanu faktycznego, która spowodowała automatycznie zmianę sytuacji prawnej strony skarżącej zobligowany był uwzględnić przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Błędnie jednakże organ odwoławczy uznał, że w tym stanie sprawy nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która to okoliczność zmuszała organ na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy tymczasem brak jest podstaw do uznania, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem w tej sprawie do skutecznego cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też uznania, że odwołanie wniesione zostało przez osobę, której nie przysługiwał w sprawie przymiot strony postępowania a organ wcześniej okoliczności tej nie zweryfikował. Tylko bowiem te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy jak wskazano w skarżonej decyzji, brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego, to wówczas stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje wiążąca moc decyzji organu I instancji (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 22 września 1999r., sygn. IV SA 2326/96, Lex nr 47893).

Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego w trybie ustawy o Policji, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Wobec tego Komendant Główny Policji rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w takiej sytuacji winien podjąć rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w takim przypadku zostanie zniesione w całości postępowanie w tej sprawie. Niedopuszczalne jest bowiem by w obrocie prawnym pozostał nieostateczny rozkaz personalny i wywoływał skutki prawne.

Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. należało uchylić zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji – pkt 1 sentencji wyroku.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 kpa stało się orzekanie o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze wzglądu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek funkcyjny przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym Komendant Główny Policji nie ma możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku funkcyjnego) wobec skarżącego, który nie jest już policjantem. Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.