Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 380/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5a, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 450
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 26 listopada 2019 r. nr XIV/81/19 w przedmiocie Programu współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 roku stwierdza nieważność § 2 , § 10 ust. 4 pkt 3 i pkt 4 , § 14 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

26 listopada 2019 r. Rada Gminy Witonia na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 688 ze zm.) podjęła uchwałę nr XIV/81/19 w sprawie Programu współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 r.

W § 1 uchwały przyjęto Program współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 r., będący załącznikiem do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Witonia.

W § 2 załącznika do uchwały stanowiącego Program współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi na 2020 r., zwanego dalej programem, określono, że podstawowym kryterium decydującym o podjęciu współpracy z organizacjami pozarządowymi jest prowadzenie działalności przez te organizacje na terenie Gminy Witonia lub działanie na rzecz mieszkańców Gminy Witonia.

W § 10 załącznika do uchwały określono, że zlecenie realizacji zadania organizacjom pozarządowym obejmuje w pierwszej kolejności te zadania, które program określa jako zadania priorytetowe (ust. 1). Gmina zlecać będzie realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym, których działalność statutowa jest zgodna z zakresem zleconego zadania (ust. 2). Podstawową formą zlecenia zadań organizacjom pozarządowym jest otwarty konkurs ofert (ust. 3). W § 10 ust. 4 załącznika do uchwały ustalono następujące zasady ogłaszania konkursów:

1) konkursy ofert są ogłaszane i przeprowadzane przez Wójta Gminy Witonia;

2) termin do składania ofert nie może być krótszy niż 14 dni od dnia ukazania się informacji o konkursie;

3) otwarty konkurs ofert ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Witonia;

4) ogłoszenie o konkursie zawierać będzie w szczególności:

- rodzaj zadania,

- wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania,

- zasady przyznawania dotacji,

- termin i warunki realizacji zadania,

- termin i warunki składania ofert,

- termin i tryb wyboru oferty,

- kryteria wyboru oferty,

W § 14 programu określono, że otwarte konkursy ofert są ogłaszane przez Wójta Gminy Witonia i przeprowadzane w oparciu o przepisy ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze (ust. 1). Wójt powołuje komisję konkursową do opiniowania ofert i określa regulamin pracy komisji (ust. 2). W skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Wójta i osoby reprezentujące organizacje pozarządowe, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje pozarządowe biorące udział w konkursie (ust. 3). Komisja konkursowa może pracować bez udziału osób wskazanych przez organizacje (ust. 4). W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (ust. 5). Wójt ogłasza wyniki otwartego konkursu ofert w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Witoni (ust. 6).

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 10 ust. 4 pkt 3 i 4, § 14 ust. 2, 3, 4, 5, 6 programu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego:

1) art. 5a ust. 4 w związku z art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez określenie w § 10 ust. 4 pkt 3 programu zasad ogłaszania otwartego konkursu ofert, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanym wyżej przepisie ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143, § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie, a nadto uregulowanie tej materii w sposób częściowo odmienny niż w ustawie albowiem nie wskazano w Programie, że ogłoszenie ma także miejsce na stronie internetowej urzędu.

2) art. 5a ust. 4 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez określenie w § 10 ust. 4 pkt 4 programu co powinno zawierać ogłoszenie o otwartym konkursie ofert, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazaniu wyżej przepisie ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w programie, a nadto uregulowanie tej materii w sposób częściowo odmienny niż w ustawie albowiem w tirecie piątym programu wskazano, że w ogłoszeniu będzie informacja o warunkach składania ofert, czego ustawa nie przewiduje oraz pominięto zagadnienia określone w art. 13 ust. 2 pkt 7 ustawy, a nadto zawarto w § 10 ust. 4 pkt 4 programu sformułowanie "w szczególności", co sugeruje, że ogłoszenie może zawierać także inne informacje, czego nie przewiduje art. 13 ustawy.

3) art. 5a ust.4 w związku z art. 15 ust. 2j ustawy poprzez uregulowanie w § 14 ust. 6 programu kwestii sposobu ogłaszania wyniku otwartego konkursu z przekroczeniem delegacji ustawowej, a nadto wskazanie tych zagadnień w sposób odmienny niż określono je w ustawie albowiem nie wskazano w programie, że ogłoszenie ma także miejsce na stronie internetowej urzędu.

4) art. 5a ust.4 ustawy poprzez zobowiązanie wójta w § 14 ust. 2 programu do powołania komisji konkursowej i określenie regulaminu pracy komisji, co uznać należy za przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Gminy.

5) art. 5a ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie poprzez określenie w § 14 ust. 3 programu składu komisji konkursowej, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wskazanych wyżej przepisach ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w programie, a nadto zagadnienie to uregulowano w sposób odmienny niż w ustawie, gdyż wskazano, że komisja konkursowa może pracować bez udziału osób wskazanych przez organizacje, podczas gdy w ustawie określono w jakich przypadkach takie wykluczenie może mieć miejsce (art. 15 ust. 2da).

6) art. 15 ust. 1 ustawy poprzez określenie w § 2 programu, że podstawowym kryterium decydującym o podjęciu współpracy jest między innymi prowadzenie działalności na terenie Gminy Witonia, podczas gdy ustawa określa inaczej kryteria przy rozpatrywaniu ofert.

Strona skarżąca podniosła, że w przypadku wydania uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę również popiera skargę.

W odpowiedzi na skargę Gmina Witonia wniosła o umorzenie postępowania i przeprowadzenie dowodu z uchwały Rady Gminy Witonia nr XXI/121/20 z dnia 15 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany programu współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020. Organ po rozpatrzeniu i analizie skargi uznał za zasadne podniesione w niej zarzuty i postanowił dokonać stosownych zmian w programie. Wyrazem powyższego jest podjęcie przez organ uchwały nr XXI/121/20 Rady Gminy Witonia z dnia 15 kwietnia 2020 r., którą wprowadzono w Programie następujące zmiany: skreślono § 2, skreślono § 10 ust. 4 pkt 2-4, skreślono § 14 ust. 2-6. W ocenie organu ww. uchwała zmieniająca program uwzględnia w całości zarzuty podniesione przez skarżącego i powoduje konieczność umorzenia postępowania. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego o konieczności wydania wyroku, pomimo dokonania zmian w programie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował więc tego określenia. Z powyższego wynika bowiem, że ani ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa.

Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd. VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście powyżej określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy Witonia z dnia 26 listopada 2019 r. Nr XIV/81/19 w sprawie Programu współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 r.

Podstawę podjęcia ww. uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. 2019 r., 688 ze zm.). Zgodnie z art. 5a ust. 1 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Wobec powyższego uchwała, której dotyczy skarga stanowi program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W istocie jest ona zatem aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Zauważyć jednak trzeba, że ramy takiego programu współpracy zakreśla ściśle ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tę kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy poprzez użycie zwrotu "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2687/16).

Mając powyższe na uwadze za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 (pkt 1); ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania (pkt 2); ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne (pkt 3); w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego (pkt 4); uwzględnia planowany przez organizacje pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i prace społeczną członków (pkt 5); uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków (pkt 6).

Natomiast w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że podstawowym kryterium decydującym o podjęciu współpracy jest prowadzenie działalności na terenie Gminy Witonia. Zgodzić się zatem należy z zarzutem skargi, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji kryteriów zawartych w art. 15 ust. 1 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Niezgodności z prawem § 2 programu stanowi bowiem ingerencję w materię uregulowaną już w art. 15 ust. 1 ustawy.

Ponadto w § 10 ust. 4 pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały Rada ustaliła zasady ogłaszania konkursów wskazując, że otwarty konkurs ofert ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Witonia (pkt 3); ogłoszenie o konkursie zawierać będzie w szczególności: - rodzaj zadania, - wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadania, - zasady przyznawania dotacji, - termin i warunki realizacji zadania, - termin i warunki składania ofert, - termin i tryb wyboru oferty, - kryteria wyboru oferty (pkt 4).

Powyższe zapisy stanowią bezzasadnie powtórzenie treści przepisów art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy oraz dokonują niedopuszczalnej ich modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 ustawy otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej organu administracji publicznej. Dodatkowo § 10 ust. 4 pkt 3 uchwały pomija możliwość ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organu administracji publicznej.

Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o: 1) rodzaju zadania; 2) wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania; 3) zasadach przyznawania dotacji; 4) terminach i warunkach realizacji zadania; 5) terminie składania ofert; 6) trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert; 7) zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3.

Zestawienie treści powyższego przepisu z zapisem § 10 ust. 4 pkt 4 załącznika do uchwały daje podstawę do stwierdzenia, że uchwała modyfikuje pkt 5 art. 13 ust. 2 poprzez wskazanie w tiret 5 § 10 ust. 4 pkt 4, że ogłoszenie o konkursie oprócz terminu składania ofert zawiera również warunki ich składania oraz § 10 ust. 4 pomija pkt 7 art. 13 ust. 2.

Jednocześnie w § 10 ust. 4 pkt 4 załącznika do uchwały Rada zmodyfikowała zapis art. 13 ust. 2 "ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje" dokonując zapisu, że "ogłoszenie o konkursie zawierać będzie w szczególności", dodając sformułowanie w szczególności. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że Rada przyjmując zapis w takim kształcie wprowadziła otwarty katalog informacji zawartych w ogłoszeniu, co powoduje niepewność co do tego, jakie informacje powinny zostać zamieszczone w ogłoszeniu.

Podzielając argumentację strony skarżącej należy podkreślić, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Przepis § 137 "Zasad techniki prawodawczej" wprost zakazuje powtarzania w uchwale treści przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że: "Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach normatywnych o charakterze wewnętrznym może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Podmiot interpretujący przepis prawa wewnętrznego, zawierającego powtórzenie postanowień ustawy, kierując się zasadą racjonalnego prawodawcy, będzie doszukiwał się nieistniejącego merytorycznego uzasadnienia dla takiego zabiegu redakcyjnego" (T. Bąkowski, PO. Bielski, K. Kazubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński: "Komentarz", ABC 2003). Na tym tle należy więc w całości podzielić argumentację Wojewody D. co do wydania § 8 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że postanowienie § 14 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym "Wójt powołuje komisję konkursową do opiniowania ofert i określa regulamin pracy komisji" stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia. Norma kompetencyjna do uregulowania "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", wyprowadzona z art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie daje bowiem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do nałożenia na organ wykonawczy obowiązku określenia regulaminu pracy komisji konkursowej. Z art. 5a ust. 4 pkt 11 tej ustawy wynika, że to rada gminy jest właściwa do określenia zasad działania komisji konkursowych. Pod pojęciem tych zasady należy rozumieć procedurę, tryb pracy, jaki jest stosowany przy wykonywaniu zadań przez taką komisję.

W konsekwencji zatem poprzez zawarcie w § 14 ust. 2 załącznika do uchwały kwestionowanego zapisu rada gminy, zgodnie z którym wójt określa regulamin pracy komisji konkursowej, przekroczyła zawarte w ustawie upoważnienie. Z zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP, wynika natomiast wymóg regulowania określonej materii przez akt jednostki samorządu terytorialnego jedynie na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie stanowi istotne naruszenie normy kompetencyjnej, naruszając jednocześnie konstytucyjne warunki legalności aktu, wobec czego fragmentowi "i określa regulamin pracy", zawartego w ramach § 14 ust. 2 załącznika do uchwały nie można przypisać waloru legalności.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, brak jest natomiast podstaw do zakwestionowania zapisu § 14 ust. 2 załącznika do uchwały, że "Wójt powołuje komisję konkursową". Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Jednocześnie w myśl 15 ust. 2a ustawy "Organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert". Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 załącznika do uchwały "Otwarte konkursy ofert są ogłaszane przez Wójta Gminy Witonia...".

Z kolei w § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonego aktu przewidziano, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele Wójta i osoby reprezentujące organizacje pozarządowe, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje pozarządowe biorące udział w konkursie. Komisja konkursowa może pracować bez udziału osób wskazanych przez organizacje (ust. 4). W pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (ust. 5).

Odnosząc się do powołanych zapisów załącznika do uchwały należy wskazać, że tej kwestii poświęcono unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e ustawy, przesądzając tam, że w skład komisji konkursowej powoływanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą: przedstawiciele organu wykonawczego jej jednostki (art. 15 ust. 2b), osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d). Ponadto, w komisji mogą uczestniczyć, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e, art. 15 ust. 2ea). Ustawodawca dopuścił także - w art. 15 ust. 2da - możliwość niepowoływania do składu komisji osób reprezentujących organizacje pozarządowe w określonych w tym przepisie przypadkach (co zostało już pominięte w uchwale).

Podkreślenia zatem wymaga, że skoro kwestia składu komisji konkursowej została uregulowana w ustawie, to tym samym niedopuszczalne było powielanie, czy też modyfikacja zapisów ustawowych. Wspomniano już, że zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Przekroczenia granic upoważnienia ustawowego jest ponadto istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 7 Konstytucji RP oraz konstytucyjnych warunków legalności określonych zapisów.

Należy również zgodzić się z zarzutem powtórzenia art. 15 ust. 2j ustawy w § 14 ust. 6 załącznika do uchwały. W § 14 ust. 6 załącznika do uchwały zawarto zapis, zgodnie z którym "Wójt ogłasza wyniki otwartego konkursu ofert w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Witoni". Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2j wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3. Natomiast w myśl art. 13 ust. 3 ustawy otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej organu administracji publicznej. Zauważyć ponadto należy, że § 14 ust. 6 załącznika do uchwały pomija możliwość ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organu administracji publicznej, co stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 15 ust. 2j ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08, publ. w Lex 507817).

Ponadto wskazać należy, że Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Gminy dokonała zmiany zaskarżonej uchwały podejmując w dniu 15 kwietnia 2020 r. uchwałę Rady Powiatu Nr XXI/121/20 w sprawie zmiany uchwały w sprawie Programu współpracy Gminy Witonia z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2020 r. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Kontrola sądowa polega na ocenie legalności podjętego aktu, a nie skutków prawnych jakie wywołał. Dlatego każdy przypadek stwierdzenia, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

eg