Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: oraz art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 635/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 635/20, oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren nieruchomości.

Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 47 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w zakresie pozwolenia udzielonego H. i W. N. na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości o nr [...] obręb [...] położonej przy ul. G. [...] w C. (należącej do skarżącego), w celu wykonania robót polegających na demontażu ocieplenia na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w C. oraz w zakresie warunków zawartych w decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2018 r.; uchylił wymienioną decyzję w zakresie odmowy wejścia na teren nieruchomości skarżącego w celu wykonania robót związanych z dociepleniem ściany zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w C. oraz udzielił tego pozwolenia na czas wykonania tych robót; uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określenia terminu realizacji prac, zakreślając termin miesiąca na wykonanie powyższych prac (prace powinny być rozpoczęte najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2020 r. i zakończone najpóźniej do dnia 31 maja 2020 r.); nałożył obowiązek poinformowania skarżącego o rozpoczęciu prac na 7 dni przed ich rozpoczęciem; pozostałe warunki wykonania docieplenia określił na takich samych zasadach, jak zawarte w decyzji organu I instancji, czyli poprzez: 1) zajęcie pasa terenu - przylegającego do budynku inwestorów - na działce nr [...] o szerokości 1,5 m (mierząc od ściany zachodniej budynku inwestorów przeznaczonego do wykonania robót) na długości do 3 m; 2) zajęcie pasa dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid [...] od strony wschodniej o szerokości 1 m wzdłuż całej połaci dachowej; 3) zapewnienie dojścia do wymienionych pasów z działki inwestora (nr [...]) poprzez czasowo zdemontowany fragment ogrodzenia usytuowanego wzdłuż granicy między działkami w celu wykonania przejścia na działkę nr ewid. [...]; 4) po zakończeniu robót budowlanych, inwestor zobowiązany jest doprowadzić działkę skarżącego do stanu poprzedniego (tj. istniejącego przed wykonaniem robót budowlanych), a w razie konieczności naprawić szkody wynikłe z realizacji inwestycji.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w oparciu o 47 ustawy Prawo budowlane, a następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż istnieje potrzeba wykonania robót budowlanych na ścianie zachodniej należącego do inwestorów budynku mieszkalnego położonego przy ulicy G. [...] w C. bezpośrednio przy granicy z nieruchomością należącą do skarżącego o nr ewid. [...], położonej przy ulicy G. [...] w C.. Niezbędność wejścia na teren nieruchomości należącej do skarżącego i konieczności wykonania robót wynika wprost z ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r., mocą której, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożono na inwestorów nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie konkretnych robót budowlanych. Sąd zauważył, że we wniosku z dnia 19 marca 2018 r. inwestorzy wskazali, iż starali się porozumieć w tej sprawie i skierowali do skarżącego pismo z dnia 20 lutego 2018 r., ale pozostało ono bez odpowiedzi, co wskazuje, że nie wyraził zgody na wejście na teren własnej nieruchomości, celem wykonania nakazanych inwestorom robót budowlanych. Zdaniem Sądu, w decyzji organu odwoławczego prawidłowo zostały ustalone granice niezbędnej potrzeby ingerencji inwestorów w prawo własności skarżącego oraz termin i warunki korzystania z jego nieruchomości, w celu wykonania robót polegających na demontażu ocieplenia na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego inwestorów na zasadach szczegółowo określonych w części I decyzji organu I instancji w punktach od 1 do 5 oraz w treści zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie rozważył sprawę, a sentencja zaskarżonej decyzji jest zrozumiała i nie budzi wątpliwości, co do terminu, zakresu i sposobu wykonania nakazanych inwestorom robót budowlanych. Dostęp do zachodniej ściany budynku mieszkalnego inwestorów, na czas prowadzenia robót budowlanych, odbywać się będzie z terenu działki należącej do skarżącego, poprzez czasowo zdemontowane ogrodzenie zlokalizowane w granicy działek. Pas ten od strony północnej będzie miał szerokość 1,5 m i długość 3 m, a od strony wschodniej szerokość 1 m na całej długości połaci dachowej, co ma umożliwić swobodny dostęp do wykonania nakazanych robót budowlanych. Prace związane z dociepleniem budynków o wysokości do 12 m należy traktować jako roboty budowlane, które wyeliminowano z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Jednak w przedmiotowej sprawie stosowanie art. 47 ustawy jest dopuszczalne w zakresie wykonania nakazanych w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. robót budowlanych niewymagających zgłoszenia ani pozwolenia na budowę (takich jak docieplenie budynku o wysokości do 12 m), o ile spełnione są dalsze przesłanki wymienione w tym przepisie. Sąd podniósł także, że bezpieczne i bezszkodowe korzystanie z cudzej nieruchomości leży w interesie inwestora, który wedle art. 47 ust. 3 ustawy obowiązany jest do naprawienia szkody na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, czyli do naprawienia szkody pełnej. W tej sprawie nadal obowiązuje doprowadzenie do stanu poprzedniego zajętego pasa terenu, przęsła ogrodzenia i również dachu budynku mieszkalnego skarżącego, a w razie konieczności naprawienie wyrządzonych szkód oraz uporządkowanie terenu i uzupełnienie zniszczonej zieleni (część I pkt 4 decyzji organu I instancji) oraz zabezpieczenie terenu prowadzenia robót budowlanych przed dostępem osób postronnych oraz wykonanie i prowadzenie prac zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i przepisami BHP (część I pkt 5 decyzji organu I instancji). Domaganie się w takiej sytuacji przez skarżącego doprecyzowania - czy zajęcie pasa gruntu ma obejmować przód, czy też tył budynku, czy zarówno przód jak i tył - nie jest uzasadnione. Pas zajęcia wskazano od strony północnej oraz podano jego wymiary. Organ odwoławczy doprecyzował również dzienny termin wykonania robót, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji był możliwy do zachowania przez inwestorów. Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. determinuje zakres robót budowlanych, jakie legalnie mogą wykonać inwestorzy. Innymi słowy rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na dach sąsiedniego budynku lub na teren sąsiedniej nieruchomości, dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych określonych w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd podniósł także, że usunięcie w niewielkiej części dachu w budynku mieszkalnym należącym do skarżącego na czas wykonania robót budowlanych i jego ponowne założenie, po wykonaniu tychże robót, bez naruszenia konstrukcji dachu, nie może być uznane za rozbiórkę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Może się to wiązać z uciążliwością, ale nie stanowi to naruszenia kwalifikowanego powodującego znaczną szkodę w majątku skarżącego na połaci jego dachu i uszkodzenia całej jego konstrukcji, na co wskazuje się w skardze. Organ odwoławczy w sposób czytelny wyjaśnił w jaki sposób nakazane roboty mogą zostać wykonane od strony nieruchomości skarżącego oraz w jakim zakresie i przy jakiej ingerencji w jego budynek mieszkalny. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7-11, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji, przy wydaniu której niewłaściwe zastosowano przepisy postępowania mające wpływ na jej treść, a to naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i art. 9 i 11 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, iż uzasadnienie decyzji, wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy ustaleniu warunków i zasad, na jakich mają odbyć się prace objęte zaskarżoną decyzją są precyzyjne, prawidłowo zostały ustalone granice niezbędnej potrzeby ingerencji inwestorów w prawo własności skarżącego, a termin i warunki korzystania z nieruchomości skarżącego w celu wykonania robót nałożonych ww. decyzjami na inwestorów nie budzą wątpliwości, gdyż sentencja zaskarżonej decyzji jest zrozumiała i nie pozostawia wątpliwości co do terminu, zakresu i sposobu wykonania robót, podczas gdy sentencja decyzji nie jest zrozumiała, o czym świadczy także część uzasadnienia Sądu odnosząca się wyłącznie do zakresu prac objętych decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2014 r.;

2) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji, przy wydaniu której niewłaściwe zastosowano przepisy postępowania mające wpływ na jej treść, a to art. 138 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez jednoczesne utrzymanie w mocy części decyzji, uchylenie w pozostałej części jednocześnie powielając warunki wykonania docieplenia opisane w częściowo uchylonej decyzji, tym samym sformułowanie niejasnej i niezrozumiałej sentencji zaskarżonej decyzji;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia inwestorom na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości o nr [...], w celu wykonania robót budowlanych polegających na demontażu ocieplenia wykonanego ze styropianu na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w C. przy spełnieniu przez inwestorów warunków, w szczególności polegających na zezwolenie na zajęciu pasa teren - przylegającego do budynku inwestorów o szerokości 1,5 m na długość 3 m, zajęcie pasa dachu skarżącego o szerokości 1 m wzdłuż całej połaci dachowej, zapewnienie dojścia do pasów, poprzez czasowo zdemontowany fragment ogrodzenia, usytuowanego wzdłuż granicy między działkami, w celu wykonania przejścia na działkę skarżącego, polegającej na określeniu granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z nieruchomości skarżącego w sposób wadliwy i uniemożliwiający jego wykonanie, a ponadto udzielającej inwestorom nie tylko pozwolenia na wykonania robót objętych decyzją (demontaż ocieplenia, zamurowanie otworu wentylacyjnego), ale także w celu wykonania robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany zachodniej budynku inwestorów, podczas gdy decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. obejmowała wyłącznie obowiązek inwestorów do zamurowania otworu wentylacyjnego w ścianie zachodniej budynku inwestorów oraz demontażu ocieplenia wykonanego ze styropianu na tej ścianie. Tym samym decyzja utrzymana wyrokiem umożliwia inwestorom wejście w teren nieruchomości skarżącego także w celu wykonania innych prac, nieobjętych decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. Tym samym w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się, oceny przesłanek oraz analizy stanu faktycznego w zakresie umożliwienia inwestorom wejścia w teren nieruchomości skarżącego celem wykonania robót polegających na wykonaniu docieplenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. W ocenie Składu obecnie orzekającego, prawidłowo zostały ustalone granice niezbędnej ingerencji w prawo własności skarżącego, sentencja decyzji jest zrozumiała i nie pozostawia znaczących wątpliwości, co do udzielonej zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, celem wykonania zarówno prac związanych z demontażem ocieplenia, jak i docieplenia ściany zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w C. Wbrew wątpliwościom skarżącego kasacyjnie, termin zakreślony w zaskarżonej decyzji dotyczy niewątpliwie prac polegających na demontażu i montażu docieplenia, o czym świadczy sformułowanie "termin miesiąca na wykonanie określonych na wstępie prac", tj. w celu wykonania robót polegających na demontażu ocieplenia na ścianie zachodniej budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w C. i związanych z dociepleniem ściany zachodniej ww. budynku mieszkalnego. Nie powinny także budzić wątpliwości warunki, jakie zostały zakreślone, związane z realizacją prac. To, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w zakresie udzielonego pozwolenia na wykonanie robót polegających na demontażu ocieplenia i warunków określonych w decyzji Prezydenta oraz że ustala tożsame zasady dla robót budowlanych związanych z wykonaniem docieplenia ściany budynku, nie oznacza, że sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji jest niejasne i niezrozumiałe. Ponadto, to, iż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swojego wyroku w przeważającej części swoich wywodów skupił się na obowiązku wynikającym z prawomocnej i ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2014 r., pomijając niejako zagadnienie związane z wykonaniem prac polegających na wykonaniu docieplenia, nie oznacza, że sentencja zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości. Nadto, jeżeli autor skargi kasacyjnej uważa, że uzasadnienie wyroku jest niekompletne, to powinien on sformułować odpowiedni w tym zakresie zarzut, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak się jednak nie stało. Złożony środek zaskarżenia nie zawiera także żadnych zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulujących proces ustalania stanu faktycznego sprawy, dochodzenia do prawdy obiektywnej. Skarżący kasacyjnie podaje w wątpliwość możliwość jednoczesnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w kontekście "dwuinstancyjności rozpatrywania sprawy", jednakże nie rozwija tego wątku w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie wskazuje podstawy prawnej regulującej dwuinstancyjność postępowania. Stwierdzić należy, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzowanie podstaw kasacyjnych. Wadliwość w tym zakresie sprawia, że tutejszy Sąd zwolniony jest od czynienia szczegółowych rozważań, a także, że ograniczona jest kontrola zaskarżonego wyroku.

Wracając do kwestii tak ważkiej dla skarżącego kasacyjnie, o czym świadczy główny akcent skargi kasacyjnej, a dotyczącej prac nie związanych z obowiązkiem nałożonym decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., wyjaśnić należy, że fakt objęcia decyzją także tych prac (docieplenie budynku), nie stanowi o wadzie decyzji. Określony w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zakres dopuszczalnej ingerencji dotyczy możliwości prowadzenia prac budowlanych, bez uzależnienia od tego czy konieczne jest uzyskanie zgody budowlanej. Przepis mówi bowiem ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych i nie zawęża zakresu stosowania tego przepisu tylko do robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem. W zakresie pojęcia robót budowlanych, co wynika jednoznacznie z treści art. 29 ustawy mieszczą się roboty, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia i dla ich wykonania może być niezbędne zajęcie sąsiedniej nieruchomości. Wniosek o wydanie decyzji o niezbędności zajęcia sąsiedniej nieruchomości w celu prowadzenia robót budowlanych, które nie są reglamentowane, nie jest z tej przyczyny bezprzedmiotowy. Instytucja ta stanowi formę ograniczenia prawa własności nieruchomości w celu umożliwienia wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych dla których niezbędne jest wykorzystanie sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2493/18). W niniejszej sprawie wszystkie przesłanki do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione. Zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody określa teren niezbędnego wejścia na działkę skarżącego, zakres robót, termin na ich wykonanie, a także nakłada obowiązek doprowadzenia działki skarżącego do stanu poprzedniego, w razie konieczności naprawienia szkody wynikłej z realizacji inwestycji. Tym samym także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.