Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4 i art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 75
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 57 ust. 7, art. 54 i 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 i 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 783/09 w sprawie ze skargi E. i M. K. [...]s.c. w Koszalinie na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 783/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - po rozpoznaniu skargi E. i M. K. PUH " [...]" S.C. w Koszalinie na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2007r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2007 r. wymierzające E. i M. K. karę w kwocie 30.000zł z tytułu nielegalnego użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami (kat. XIII ) usytuowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w Koszalinie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2007 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi wraz z infrastrukturą wzniesionego w Koszalinie przy ul. [...], stanowiącego własność E. i M. K., prowadzących działalność jako PUH "[...]" S.C. Wniosek ten w myśl art. 59a Prawa budowlanego był wezwaniem organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta Koszalin z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] ze zmianami wprowadzonymi decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., znak [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie przeprowadził obowiązkową kontrolę w dniu [...] czerwca 2007 r. w obecności jednego z inwestorów – M. K. spełniając tym samym wymóg z art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego. Podczas kontroli obiektu ustalono, że mieszkania o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] są zasiedlone. Zostały umeblowane i wyposażone w sprzęt AGD oraz odbiorniki RTV. W ustawionych meblach stwierdzono ułożoną odzież. Inwestor oświadczył, co zostało zamieszczone w protokole, że klucze do tych lokali przekazał przyszłym właścicielom w celu umożliwienia wykonania robót wykończeniowych, a użytkowanie lokali odbywa się wbrew zleceniom inwestora.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z kategorii, o których mowa w załączniku do tej ustawy. W myśl art. 57 ust. 7 w razie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z dokonanymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie w dniu [...] czerwca 2007 r. wydał postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, 2,3,4 i art. 59g Prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli E. i M. K. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili, że organ II instancji pominął zgłoszone nowe dowody mające dokładnie wyjaśnić istotne okoliczności faktyczne sprawy. Zdaniem skarżących z faktu, iż w lokalach mieszkalnych znajdowały się meble, sprzęt RTV i AGD a w meblach znajdowała się odzież, organ I instancji wyprowadził błędny wniosek, że przystąpiono do użytkowania obiektu. W ocenie skarżących oczywistym dowodem, który należało przeprowadzić było co najmniej przesłuchanie przyszłych właścicieli lokali mieszkalnych, którzy zdaniem organu przystąpili do użytkowania obiektu. Dopiero tak przeprowadzony dowód pozwoliłby na ustalenie, czy zamiarem tych osób było przystąpienie do użytkowania obiektu. Organ administracyjny obowiązany jest bowiem wykazać w postaci niewątpliwych dowodów fakt przystąpienia do użytkowania obiektu. Tymczasem organy obu instancji jednostronnie, bez zachowania obiektywizmu, przyjęły za jedynie wiarygodny dowód w sprawie protokół kontrolny z dnia [...] czerwca 2007r, który podpisał tylko M. K. (brak podpisu E. K.), co nie pozwala na twierdzenie, że skarżący nie kwestionowali jego ustaleń na etapie postępowania przed organem I instancji. Skarżący podkreślili, że przyszli właściciele mieszkań otrzymali od nich klucze, aby we własnym zakresie przeprowadzić prace wykończeniowe. Skoro przyszli właściciele nie mieli wykończonych mieszkań (stan surowy) to nie mogli przystąpić do ich użytkowania, nawet gdyby składowane tam meble, sprzęt i ubrania stanowiły ich własność. Nadto zdaniem skarżących interpretacja - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - "przystąpienie do użytkowania" powinna odbywać się w sposób ścisły i zawężający. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił postanowienia organów obu instancji. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, błędnie przyjmując, że w lokalach mieszkalnych, w których znajdowały się meble, odzież i sprzęt RTV i AGD przystąpiono do użytkowania tych lokali. Sąd stwierdził, iż interpretacja pojęcia "przystąpienie do użytkowania" zawarta w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego musi odbywać się przy pomocy wykładni językowej, opartej na treści tego przepisu. Pojęcie "użytkowanie", a mianowicie korzystanie z czegoś, ma charakter dynamiczny, zakładający ciągłość w czasie określonych czynności i tożsamym z funkcją, którą ustawodawca określił w tym przepisie. Nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, odzież, gdyż może to być dowodem jedynie umieszczenia tych rzeczy, a nie stwierdzenia faktu użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego, czy lokal jest faktycznie użytkowany musiałyby być przeprowadzone inne jeszcze dowody (np. zeznania świadków, zeznania stron, powtórne oględziny). Podzielając zarzut naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. Sąd uznał stwierdzenie organu, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego F. P.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnej interpretacji pojęcia "przystąpienie do użytkowania";

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisu art. 135 i art. 153 p.p.s.a., poprzez zawarcie wytycznych nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż Sąd stwierdzając, że "pojęcie »użytkowanie« ma charakter dynamiczny, zakładający ciągłość w czasie określonych czynności i tożsamym z funkcją, którą ustawodawca określił w przepisie, nie określił na czym ten "dynamiczny charakter" ma polegać. Przepis zaś art. 57 ust. 7, który jako jedyny przepis ustawy z 1994 r. Prawo budowlane został przywołany w uzasadnieniu prawnym skarżonego wyroku, nie zawiera żadnych postanowień dotyczących funkcji obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę ogólnikowość i nieprecyzyjność omawianego wyrażenia, organy nadzoru budowlanego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nie są w stanie określić jakie dowody i na jaką okoliczność miałyby dodatkowo zostać przeprowadzone. Skarżący postawił pytanie jak należy rozumieć "dynamiczny charakter" użytkowania, a jak "statyczny charakter" użytkowania.

Zdaniem organu użytkowanie lokalu mieszkalnego polega nie tylko na ciągłym przebywaniu w nim osób mieszkających, ale również na przechowywaniu, składowaniu w nim rzeczy potrzebnych do zamieszkiwania w takim lokalu, z czym wiąże się też przynajmniej czasowe przebywanie w pomieszczeniach mieszkańców. A zatem umieszczenie w lokalu mieszkalnym mebli, sprzętu AGD oraz odzieży stanowi użytkowanie lokalu mieszkalnego. Organ nie zgodził się z interpretacją Sądu, że "korzystanie z czegoś, ma charakter dynamiczny", gdyż w takim razie można by twierdzić, że użytkowanie np. pomieszczeń magazynowych czy innych pomieszczeń, w których złożone zostają rzeczy w celu długotrwałego ich przechowywania w ogóle nie ma miejsca. Podobnie niezasadne jest stanowisko Sądu zakładające ciągłość w czasie określonych czynności i tożsamym z funkcją, którą ustawodawca określił w tym przepisie, gdyż obiekt budowlany czy też jego część faktycznie może być użytkowany niezgodnie z jego zakładaną funkcją, jego przeznaczeniem. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem o wymierzeniu kary nie za użytkowanie, czyli nie za " ciągłość w czasie określonych czynności", lecz " za przystąpienie do użytkowania".

Zdaniem skarżącego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o którym mowa w przepisie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, jest to samo już rozpoczęcie użytkowania (korzystania) z obiektu budowlanego lub jego części w sposób inny niż korzystanie z niego w sposób związany i konieczny do jego wybudowania. W przypadku lokali mieszkalnych rozpoczęciem ich użytkowania będzie umieszczenie w nich mebli i innych sprzętów, nawet jeśliby nie służyły one mieszkańcom. Wystarczającym jest, że sprzęty te nie są związane z budową tych lokali.

W ocenie organu naruszenie przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało na zawarciu wytycznych nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (bez wskazania jakie fakty miałyby być wyjaśnione konkretnymi dowodami) w sytuacji, gdy zebrane w sprawie materiały dowodowe pozwalały na jednoznaczne podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz E. i M. K. solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem E. i M. K. zarzuty przedstawione przez organ są bezzasadne. Wykładnia pojęcia "przystąpienie do użytkowania" dokonana przez Sąd jest wyczerpująca i prawidłowa. Rozpoczęcie wykonywania robót wykończeniowych przez nabywców lokali mieszkalnych, które zostały im oddane w stanie surowym, a więc w stanie nie nadającym się do użytkowania, w żadnym wypadku nie jest tożsame z faktycznym użytkowaniem zgodnym z przeznaczeniem tych lokali. Nadto Sąd w uzasadnieniu wyroku dokładnie wskazał, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych. Do organu należało ustalenie faktycznego użytkowania lokali czy też przystąpienia do faktycznego użytkowania lokali, poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci zeznań świadków, zeznań stron, czy też powtórnych oględzin. A zatem chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Przypomnieć należy, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w przepisie art. 54 Prawa budowlanego) bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 55 Prawa budowlanego).

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przepis ten jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07.). Ustawodawca ustanowił tak bardzo surową karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż takie działanie może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pamiętać przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła.

Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego.

Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa.

A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

W szczególności kłóci się z ratio legis wprowadzenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ukaranie inwestora w sytuacji, gdy inwestor w sytuacjach szczególnych, przez siebie niezawinionych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy oceniać sytuację, gdy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia czy też nie podjął działań aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot, np. użytkownik obiektu, przystąpił do nielegalnego użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09 ).

Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku ( bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym ) przez osoby do tego uprawnione.

Nie można zatem uznać za przystąpienie - w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - do użytkowania obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny samego tylko umieszczenia rzeczy i sprzętów w budynku jednorodzinnym lub też w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenia rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Jest bowiem oczywiste, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego ( zamieszkania w nim ) niezbędne jest jego wyposażenie w meble i określone sprzęty. W takich przypadkach można mówić o podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania. Takich jednak działań ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Także czasowe przebywanie w budynku związane z realizacją inwestycji ( np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym ) i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1169/09 ). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. In., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego" ( por. OTK – A 2007/1/2 ).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że "przystąpienie do użytkowania" zakłada ciągłość określonych czynności w czasie i przy interpretacji tego pojęcia należy uwzględnić wykładnię językową.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zapominać, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy łączy się ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

I tak też postąpił Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wskazując uchybienia jakich dopuściły się organy administracji i formułując – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - zalecenia dotyczące ponownego postępowania przed organami. Wytyczne Sądu pierwszej instancji są dostatecznie jasne i wystarczające dla prawidłowego przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że postępowanie organów nadzoru budowlanego przeprowadzone zostało naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 75 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy w oparciu o wyczerpująco i wnikliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany jest faktycznie użytkowany, a dowodami tymi winny być np. zeznania świadków, zeznania stron, powtórne oględziny. Zebrany dotychczas przez organy materiał dowodowy obarczony jest brakami uzasadniającymi uchylenie postanowień organów obu instancji.

Przy przeprowadzeniu ponownego postępowania organy nadzoru budowlanego winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.