Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 874/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.) Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji - skargę oddala -


UZASADNIENIE

I.

Zaskarżoną decyzją z 13 czerwca 2018r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13 marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie określenia C. w T. należną do zwrotu wysokość dotacji przyznanej w 2016r. pobranej nienależnie w wysokości [...] zł z odsetkami i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 1257 ze zm. dalej-k.p.a.), art. 60, art. 251, art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2017r. poz. 2077 ze zm. dalej-u.f.p.), art. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 580), §1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U z 2003r. Nr 198, poz. 1925)-utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 13 marca 2018r. organ I instancji orzekł o należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2016 r. na prowadzenie L. w T., P. w T., P. w T., P. w T., P. w T., P. w T., P. w T., P. w T., P. w T., dla których organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.:

1. pobranej nienależnie, niezgodnie z zapisami §5 uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z 26 listopada 2015r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 u.f.p.

2. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 u.f.p. Odsetki winny być naliczone od dnia przekazania z budżetu Gminy Miasta T. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust.6 pkt 1 u.f.p.).

Uzasadniając decyzję wskazano, iż w dniach 1 marca - 25 maja 2017r. Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta T. przeprowadził w szkołach C. w T. kontrolę, realizowaną w oparciu o stan prawny obejmujący rok 2016. Kontrola obejmowała swym zakresem ocenę prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowość wykorzystania dotacji w 2016r. zgodnie z celem, o którym mowa wart. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 2156 ze zm. dalej-u.s.o.). Organ opisał szczegółowo wyniki kontroli wskazując na występujące nieprawidłowości a to:

-pobrano część dotacji nienależnie, niezgodnie z §5 uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z 26 listopada 2015r.,

-wykorzystano środki finansowe otrzymane w ramach dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, poprzez sfinansowanie: wydatków związanych z prowadzeniem działań marketingowych, delegacji Dyrektora Szkoły w J., wydatków niemających związku z realizacją zadań szkół C. w T. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, wydatków z umów zleceń, których nie udokumentowano podczas kontroli, wydatków niepodzielonych proporcjonalnie na poszczególne szkoły C. wydatków, których efektów wynikających z zapisów zawartych w umów nie wykazano ani nie udokumentowano podczas kontroli.

Kontroli poddano sposób prowadzenia przez szkoły dokumentacji przebiegu nauczania. Dokonano kontroli liczby uczniów w ośmiu z dziewięciu prowadzonych szkół w T. za poszczególne miesiące 2016r. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że część wydatków sfinansowanych przez organ prowadzący szkoły CNiB w T. z dotacji udzielonej przez Gminę Miasta T. w 2016r. była niezwiązana z realizacją zadań wynikających z art. 90 ust. 3d u.s.o. i nie podlegała rozliczeniu. Podczas kontroli organ prowadzący nie udokumentował wydatków związanych ze współpracą z firmą K. .

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka z o.o. ,,Ż. " C. . W obszernym odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1.art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a., poprzez:

nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; w szczególności poprzez niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie;

poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń a zawartych we wnioskach pokontrolnych; co potwierdza także przekazana stronie wraz z pismem z 26 stycznia 2018r. kopia metryki akt sprawy;

poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o FV i rachunki, a także umowy zlecenia, do których organ odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego, albowiem jak wynika z kopii metryki akt sprawy przekazanej stronie wraz z pismem z 26 stycznia 2018r. w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli od 1 marca 2017r. do 25 maja 2017r. bez jakichkolwiek załączników, tj. jedynie 11 kart;

d. nieudzielenia informacji, o które wnioskował pełnomocnik strony pismem z 8 lutego 2018r. pomimo, iż sprawa ma skomplikowany charakter, a organ w zawiadomieniu z 26 stycznia 2018r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w terminie 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia, co strona uczyniła; w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

2. naruszenie art. 8§1, art.9, art.10§1 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, a to z uwagi na niewskazanie stronie czy przedstawiona przez nią dokumentacja u jest w ocenie organu kompletna czy też w ocenie organu wymaga uzupełnienia, a jeżeli tak to w jakim zakresie i czy w ocenie organu zachodzi konieczność przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień lub dowodów na okoliczność poniesionych wydatków przedstawionych do rozliczenia, o co wnosił pełnomocnik strony w piśmie z 8 lutego 2018r., aby strona mogła wypowiedzieć się w tym zakresie, a tym samym uniemożliwienie odwołującej brania czynnego udziału w postępowaniu;

3. naruszenie art. 107§1 pkt 4 i 6, §3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także:

a. brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego w oparciu o które decyzja winna zostać wydana, tj. ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 6 u.f.p.

b. nadto brak wskazania konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji, tj. uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z 26 listopada 2015r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania;

c. wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 251 ust. 1 i 5 u.f.p. który dotyczy dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczności zastosowania niniejszego przepisu;

d. brak wskazania motywów jakimi organ kierował się wydając decyzję, bowiem samo zredagowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie kart i akt sprawy nie może zostać uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji;

4. naruszenie art. 107§1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w, polegające na podpisaniu decyzji organu I instancji przez osobę nie mająca upoważnienia do wydania decyzji w I instancji.

5. Naruszenie art. 78§1 k.p.a. w zw. z art, 75§1 k.p.a. oraz art. 8§1 k.p.a. poprzez: a. wydanie postanowienia z 12 marca 2018r. o odmowie dopuszczenia w niniejszym postępowaniu dowodu z przesłuchania świadków, tj. pracowników K. Sp. z o.o., o które wnioskowała strona pismem z 19 lutego 2018r., pomimo, iż okoliczności na które wnioskowani byli świadkami (potwierdzenie działań dokonywanych przez K. Sp. z o.o. w ramach realizacji kompleksowej usługi w zakresie organizacji procesu dydaktycznego, do której podmiot ten zobowiązał się w ramach zawartej umowy o współpracy) wobec kwestionowania w toku postępowania kontrolnego wykazania realizacji zadań przez ten podmiot miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

b. nie zastosowanie się do zasady wynikającej z art. 75§1 k.p.a. zasady "równości dowodów" i nieuzasadnione przyjęcie, iż potwierdzenie działań dokonywanych przez K. Sp. z o.o. winno polegać na przedstawieniu dowodu z dokumentów, a nie zeznań świadków, a tym nieuzasadnione przyjęcie prymatu dowodu z dokumentu na dowodem z zeznań świadków, co stanowi o nie wykazaniu się przez organ bezstronnością w postępowaniu administracyjnym, a taki obowiązek wynika z art. 8§1 k.p.a.

7. naruszenie art. 35§3 i art. 36§1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35§3 k.p.a. i niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, albowiem zawiadomieniem z 26 stycznia 2018r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 4 marca 2018r. a decyzja została wydana w dniu 13 marca 2018r.,

8. naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie;

9. naruszenie art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że odwołująca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem i pobrała w części dotację nienależnie oraz błędne przyjęcie, iż wydatki poniesione w ramach realizacji przez organ prowadzący szkołę obowiązków przewidzianych wart. 5 ust. 7 u.s.o. nie powinny zostać rozliczone z dotacji oświatowej, pomimo iż organ przyjął, że mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty,

9. błędne określenie adresata decyzji jako organu prowadzącego dla C. w T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że podstawę przyznania dotacji szkole niepublicznej na rok 2016 w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. Przepis ten został uchylony przez art. 80 pkt 16 ustawy z 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203), niemniej jednak zgodnie z art. 91 ust 2 ww. ustawy od wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

W oparciu o powyższe wyjaśniono, że z brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. wynika, że dotacja uzyskana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być wykorzystana jedynie na bieżące wydatki szkoły lub placówki jednakże tylko takie, które stanowią realizację zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Podkreślono przy tym, iż dotacje z ustawy o systemie oświaty są dotacjami podmiotowymi, które podlegają szczególnym zasadom ich rozliczania oraz zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w razie niewykorzystania dotacji.

W niniejszej sprawie, na podstawie przeprowadzonej kontroli ustalono, iż część środków uzyskanych w ramach dotacji z budżetu Gminy Miasta T. zostało wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, natomiast część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia przekazywana w 2016r. przez Wydział Edukacji Urzędu Miejskiego w T. dla poszczególnych szkół C. w T., dotowanych przez Gminę Miasta T. wyniosła: [...] zł dla Liceum Ogólnokształcącego, [...] zł dla Policealnej Szkoły [...], [...] zł dla Policealnej Szkoły [...], [...] zł dla pozostałych szkół.

Po przeprowadzeniu kontroli w ośmiu szkołach należących do CNiB ,,Ż. " ustalono, iż liczba uczniów w skali roku, w Policealnej Szkole [...] została zawyżona o 43 osoby, w Policealnej Szkole [...] o 43 osoby, w Policealnej Szkole [...]i o 37 osób, w Policealnej Szkole [...] 53 osoby, w Policealnej Szkole [...] o 53 osoby, Policealnej Szkole CNiB ,,Ż. " o 6 osób, w Policealnej Szkole [...] o 18 osób oraz w Policealnej Szkole [...] o 74 osoby.

W związku z zawyżeniem liczby uczniów w poszczególnych szkołach stwierdzono, że część dotacji w 2016r. została pobrana przez CNiB nienależnie i winna być niższa o: [...] zł dla P. w T.,[...] zł dla P. w T., [...] zł dla Policealnej Szkoły Rachunkowości w T., [...] zł dla P. w T., [...] zł dla P. w T., [...] zł dla P. w T., [...] zł dla P. w T..

Dokonane w postępowaniu ustalenia wskazują na konieczność zwrotu pobranej przez stronę w nadmiernej wysokości dotacji do budżetu gminy. W ocenie SKO problem dotyczący przyznanej dotacji z przeznaczeniem na ucznia ww. szkół został zweryfikowany prawidłowo przez organ l instancji.

Za niezgodne z przeznaczeniem uznano z kolei sfinansowanie ze środków uzyskanych z dotacji wydatki związane z prowadzeniem działań marketingowych - łączna kwota [...]zł, delegacji Dyrektora szkoły w J. - kwota [...]zł, wydatków niemających związku z realizacją zadań szkół CNiB T., w zakresie kształcenia, wychowania i opieki - łączna kwota [...]zł, wydatków z umów zleceń, których nie udokumentowano podczas kontroli - kwota [...]zł, wydatków niepodzielonych proporcjonalnie na poszczególne szkoły C. w T. - kwota [...]zł, wydatków, których efektów wynikających z zapisów zawartych umów nie wykazano, ani nie udokumentowano podczas kontroli - łączna kwota [...]zł. Łączna kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wyniosła [...] zł. Powyższe kategorie wydatków, nie mogły zostać uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d u.s.o.

W ocenie Kolegium nie budziło wątpliwości, że wydatek związany z delegacją dyrektora szkoły w J., wydatki związane z prowadzałem działań marketingowych, wydatki na sporządzenie sprawozdania finansowego firmy C. Spółka z o.o. za rok 2015, wydatki poniesione za wynajem lokalu przez CNiB w Ł. przy ul [...], wydatki na artykuły spożywcze, wydatki na archiwizację dokumentów Policealnej Szkoły [...] w T., wydatki poniesione na podstawie umów zlecenia z 1 lutego 2016r. oraz 1 września 2016r. na pełnienie funkcji Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Kolegium Dydaktycznego Policealnej Szkoły [...], Policealnej Szkoły [...], Policealnej Szkoły [...], wydatki poniesione na podstawie umów zawartych z K. Sp. z o.o. na kompleksową organizację usług w zakresie procesu dydaktycznego, czy też nieudokumentowane wydatki na wynagrodzenia wynikające z umów zlecenia pokryte z uzyskanej dotacji oświatowej winny być uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z art. 90 ust 3d u.s.o.

SKO wskazało, że rola dotacji udzielanej z budżetu samorządu lokalnego, nie polega na subsydiowaniu wszelakiej działalności prowadzonej przez szkołę czy też pokrywania wszelkich jej wydatków. Specyficzne uregulowanie tej kwestii, choć rzeczywiście nieostre legislacyjne, nie nastręcza jednak większych problemów interpretacyjnych, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę zasady i cele polskiego systemu oświaty, w szczególności zaś w kontekście udzielania dotacji szkołom.

Dalej wskazano, że umowy z K. Sp. z o.o., jako ciała doradczego, związane są ściśle z funkcjonowaniem podmiotu gospodarczego, a nie szkoły jako takiej. Spółka ta pełniła rolę doradczą dla szkół w zakresie infrastruktury, koordynacji działań i pośrednictwa w zakresie zatrudniania nauczycieli, a także weryfikacji ich kompetencji zawodowych, przygotowywania umów zawieranych przez szkoły, organizowania procesu rekrutacji słuchaczy. Działania podejmowane przez Spółkę K. po pierwsze nie zostały w żaden sposób udokumentowane, po wtóre zaś działania te leżą w kompetencji dyrektorów szkół wynagradzanych ze środków pochodzących z dotacji. Jak wynika z akt sprawy w zakresie rekrutacji słuchaczy wszelkie działania podejmowane były przez pracowników sekretariatów poszczególnych szkół CNiB w T., brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby, że w procesie tym uczestniczyła K. Sp. z o.o.

Za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uznano również wydatki na wynagrodzenia z tytułu umów zleceń na kwotę [...]zł, które nie zostały podczas kontroli udokumentowane przez organ prowadzący. Wszelkie wydatki związane z dotacją oświatową winny być udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości organu przyznającego dotację. Wynikało to też z §8 ust 3 Uchwały Nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z 26 listopada 2015r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji - zgodnie z którym w rozliczeniu (dotacji) należy wskazać m.in. kompletny wykaz dokumentów księgowych obrazujących wydatki objęte dotacją.

Dokumenty księgowe ani rachunki do umów zlecenia z 29 grudnia 2016r., ani same umowy nie zostały okazane również po otrzymaniu protokołu z kontroli, ani po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych, w chwili gdy strona została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz na etapie odwołania. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut zawarty w odwołaniu, iż organ I instancji nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających powyższy wydatek w kwocie [...]zł. Strona w toku prowadzonego postępowania oraz na etapie składania odwołania miała możliwość przedłożenia stosownych dokumentów, jednakże z możliwości takiej nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. zauważono, że skarżący nie wskazali w odwołaniu w jaki sposób przepis ten został naruszony. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 5 grudnia 2017r., w którym poinformowano stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłaszania żądań.

Za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77§1 k.p.a., naruszenia art. 78§1 k.p.a. w zw z art. 75§1 k.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, pracowników Spółki K. , o co wnioskowała strona odwołująca. W odpowiedzi na powyższe wskazano, że wszelkie okoliczności faktyczne zostały w sprawie ustalone w toku prowadzonej kontroli wydatkowania i rozliczenia dotacji. Dowód z przesłuchania świadków nie wnosił do sprawy nic nowego, bowiem po pierwsze działania K. jak ustalono w postępowaniu nie mogą zostać uznane za bieżące wydatki związane z kształceniem czy opieką, a więc nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej, po wtóre nie zostały w żaden sposób udokumentowane.

W ocenie Kolegium wbrew zarzutom odwołania, uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazuje bowiem jakie wydatki (wymieniając je konkretnie) i z jakich powodów (ze wskazaniem podstawy prawnej) uznano za rozliczone niezgodnie z celem określonym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Organ wyjaśnił również, dlaczego nie traktuje tych wydatków jako związanych z kształceniem (w jego opinii były albo związane z działalnością organu założycielskiego jako podmiotu gospodarczego, albo nie dotyczyły funkcjonowania statutowych organów szkoły, w sytuacji gdy zadania te wypełniali dyrektorzy szkół i nauczyciele). Niepowołanie pełnej podstawy prawnej nie stanowi, że decyzja wydana została bez tej podstawy. W niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji stanowią odpowiednie przepisy ustawy i finansach publicznych, które zostały powołane w treści uzasadnienia.

Wyjaśniono, że protokół z kontroli sporządzony został w oparciu o dokumentację zgromadzoną w czasie kontroli przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stąd też wydając rozstrzygnięcie w sprawie dotacji organ I instancji dysponował całokształtem materiału dowodowego w sprawie, w oparciu o który ustalono wszystkie istotne okoliczności faktyczne.

Dokonując szczegółowej analizy stanowisk, tak odwołującej się, jak i organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że należy podzielić stanowisko prezentowane przez Prezydenta Miasta T..

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. w T. zarzuciło zaskarżonym decyzjom obu instancji:

1. naruszenie art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjność poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenie stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem i pobraniem nienależnie; w szczególności poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w szczególności nr 5,6 i 9, a także do wniosków dowodowych dotyczących przeprowadzenia dowodów z dokumentów i argumentacji strony przedstawionej w odwołaniu dotyczącej wydatku bieżącego jakim jest wynagrodzenie K. Sp. z o.o. tytułu obsługi procesu kształcenia; co skutkowało tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, albowiem w świetle zarzutów skarżącej okoliczności powoływane przez nią miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a., poprzez:

a. nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego

przedmiotowej sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji, a tym samym

brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego

przedmiotowej sprawy; w szczególności poprzez nie wydanie żadnego

postanowienia dowodowego zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak

wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie;

b. poczynienie ustaleń faktycznych przez organy w sprawie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń a zawartych we wnioskach pokontrolnych; co potwierdza także przekazana stronie wraz z pismem z 26 stycznia 2018r. kopia metryki akt sprawy;

c. poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie przez organy w oparciu o FV i rachunki, a także umowy zlecenia, do których organ I instancji odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego, albowiem jak wynika z kopii metryki akt sprawy przekazanej stronie wraz z pismem z 26 stycznia 2018r. w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli od 1 marca 2017r. do 25 maja 2017r. bez jakichkolwiek załączników, tj. jedynie 11 kart, co zostało powielone przez organ odwoławczy;

d. nieudzielenia informacji przez organ I instancji, o które wnioskował pełnomocnik strony pismem z 8 lutego 2018r. pomimo, iż sprawa ma skomplikowany charakter, a organ w zawiadomieniu z 26 stycznia 2018r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w terminie 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia, co strona uczyniła; którego to zaniechania nie dostrzegł organ II instancji; w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanych decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

3. naruszenie art. 10§1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 136§1 k.p.a. poprzez zaniechanie przed wydaniem decyzji organu odwoławczego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co skutkowało tym, ze strona niepoinformowana o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu jej wniosków dowodowych przedłożyła wraz z pismem z 13 czerwca 2018r. (czyli w dacie wydania decyzji) jako wniosek dowodowy część przykładowej korespondencji e-mail pomiędzy pracownikami K. Sp. z o.o. i pracownikami szkół "Ż. " w T. na potwierdzenie realizacji czynności wykonywanych przez K. Sp. z o.o., które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji;

naruszenie art. 8§1, art. 9, art. 10§1 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zaniechania przez organ pierwszej instancji prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, a to z uwagi na: nie wskazanie stronie przez organ I instancji czy przedstawiona przez nią dokumentacja u jest w ocenie organu kompletna czy też w ocenie organu wymaga uzupełnienia, a jeżeli tak to w jakim zakresie i czy w ocenie organu zachodzi konieczność przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień lub dowodów na okoliczność poniesionych wydatków przedstawionych do rozliczenia, o co wnosił pełnomocnik strony w piśmie z 8 lutego 2018r., aby strona mogła wypowiedzieć się w tym zakresie, a tym samym uniemożliwienie odwołującej brania czynnego udziału w postępowaniu;

naruszenie art. 107§1 pkt 3, 4, 6 i §3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zaniechania organu I instancji, który nie zastosował w/w przepisu i nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także nie wskazał:

a. w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego w oparciu o które decyzja winna zostać wydana, tj. ustawy z 7 września 1991r. u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 6 u.f.p. (co zostało powielone także przez SKO, które w podstawie prawnej decyzji wskazało jedynie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.);

b. konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji, tj. uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z 26 listopada 2015r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania (co zostało powielone także przez SKO), oraz

c. wskazał w podstawie prawnej decyzji art. 251 ust. 1 i 5 u.f.p. który dotyczy dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczności zastosowania niniejszego przepisu (co zostało powielone także przez SKO, które w podstawie prawnej decyzji wskazało art. 251 i art. 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. jednocześnie przyjmując, iż część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, a część wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem);

d. i wskazał motywów jakimi organ kierował się wydając decyzję, bowiem samo zredagowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie kart i akt sprawy nie może zostać uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji;

e. oraz błędnie określił adresata decyzji jako organu prowadzącego dla C. w T..

6. naruszenie art. 107§1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zaniechania organu I instancji, polegającego na podpisaniu decyzji organu I instancji przez osobę nie mająca upoważnienia do wydania decyzji w I instancji.

7. naruszenie art. 136§1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. art. 78§1 k.p.a. w zw. z art. 75§1 k.p.a. oraz art. 8§1 k.p.a. poprzez:

- nie wydanie postanowienia przez organ odwoławczy o dopuszczeniu dowodów z zeznań świadków, tj. pracowników K. Sp. z o.o. o, co do których postanowieniem z 12 marca 2018r. organ I instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącej z 19 lutego 2018r. , pomimo, iż okoliczności na które wnioskowani byli świadkowi (potwierdzenie działań dokonywanych przez K. Sp. z o.o. w ramach realizacji kompleksowej usługi w zakresie organizacji procesu dydaktycznego do której podmiot ten zobowiązał się w ramach zawartej umowy o współpracy) wobec kwestionowania wykazanie realizacji zadań przez ten podmiot miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a także nieuwzględnienie wniosku skarżącej złożonego w odwołaniu od decyzji przeprowadzanie dowodu z dokumentów złożonych przez C. Sp. z o.o. w toku kontroli;

- nie zastosowanie się do zasady wynikającej z art. 75§1 k.p.a. zasady "równości dowodów" i nieuzasadnione przyjęcie, iż potwierdzenie działań dokonywanych przez K. Sp. z o.o. winno polegać na przedstawieniu dowodu z dokumentów, a nie zeznań świadków, a tym nieuzasadnione przyjęcie prymatu dowodu z dokumentu na dowodem z zeznań świadków, co stanowi o nie wykazaniu się przez organ bezstronnością w postępowaniu administracyjnym, a taki obowiązek wynika z art. 8§1 k.p.a.

8. naruszenie art. 35§3 i art.36§1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zaniechania organu I instancji niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35§3 k.p.a. i niezawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, albowiem zawiadomieniem z 26 stycznia 2018r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 4 marca 2018r., a decyzja została wydana w dniu 13 marca 2018r.

9. naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie;

10. naruszenie art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że odwołująca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem i pobrała w części dotację nienależnie oraz błędne przyjęcie, iż wydatki poniesione w ramach realizacji przez organ prowadzący szkołę obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie powinny zostać rozliczone z dotacji oświatowej, pomimo że mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3 d u.s.o.

Skarżąca spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie; alternatywnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; oraz zasądzenie na rzecz C. Sp. z o.o. w Ł. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej-p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§1 p.p.s.a.).

Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, kontroluje zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty.

Dokonując w ten sposób kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć zatem skarga podlegała oddaleniu.

Ocena stanu faktycznego ustalonego przez organ: należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej (organy podatkowe) albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd. (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09).

Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.

Istotą kontrowersji w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zasadnie organ administracji ocenił, iż strona skarżąca pobrała część dotacji w nadmiernej wysokości, zaś część wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem, które to ustalenia doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji określającej kwoty do zwrotu wraz z odsetkami.

Odnosząc się na wstępie do naruszeń prawa procesowego dotyczących ustalenia stanu faktycznego i jego oceny prawnej w świetle regulacji k.p.a., wskazać przyjdzie, że nie są one zasadne.

Należy bowiem zauważyć, że zakres stanu faktycznego wymagającego dokładnego wyjaśnienia w celu załatwienia sprawy (tez dowodowych) jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. A zatem to normy materialnoprawne wyznaczają, jakie okoliczności muszą być zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to ma doprowadzić do zastosowania lub wykluczenia zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zawarty w art. 77§1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżących. Zasada ta nie zwalnia skarżących z obowiązku dostarczenia takich materiałów, z których wywodzą korzystne dla siebie skutki. Sąd podziela pogląd, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto trafnie wskazuje się, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77§1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Organ przeprowadził postepowanie administracyjne przy zachowaniu reguł wynikających art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107§3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Organy rzetelne ustaliły stan faktyczny sprawy, przy zachowaniu ujętej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej Postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadą oficjalności z art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a stanowisko organu prowadzącego postępowanie-po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych-winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107§3 k.p.a. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest też ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wszystkim tym zadaniom Organ odwoławczy sprostał, Sąd w tym zakresie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że sama okoliczność, że wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącej, nie może oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym art. 7, art 77§1 i art. 80 k.p.a. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Dodatkowo Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011r., sygn. akt: I SA/Łd 1229/10). Jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta. Przykładowo, brak potwierdzenia dokumentacji związanej z wydatkowaniem dotacji dla oceny zgodności jej wydatkowania z celami, na które została przeznaczona, obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji (por. wyrok NSA z 3 września 2014r., sygn. akt: II GSK 916/13), a nie organ.

Należy zaznaczyć, że obowiązkiem organu prowadzącego szkoły niepubliczne jest dokonanie rozliczenia wykorzystania dotacji w oparciu o posiadane dowody księgowe, np. faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe obrazujące wydatki ponoszone na działalność oświatowo-wychowawczą szkoły. W przypadku kontroli dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dokumentacji z przebiegu nauczania. Niedopuszczalne jest bowiem finansowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego wydatków, których dokonanie nie zostało należycie udokumentowane, pomimo spoczywających w tym zakresie na dotowanym obowiązków.

Spoczywający na organach obowiązek określenia charakteru wydatków poczynionych z otrzymanej dotacji oświatowej został zrealizowany poprzez ustalenia stanu faktycznego i jego ocenę prawną na podstawie udostępnionej przez szkoły dokumentacji. Organy w zestawieniach tabelarycznych zobrazowały wysokość udzielonej dotacji oraz sposób jej rozliczenia przez beneficjenta.

Przechodząc do meritum sporu wskazać przyjdzie, że kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy jest art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którym otrzymaną dotację jej beneficjent przeznaczyć może wyłącznie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i może wykorzystać ją wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Stosownie zaś do art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1 - 3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 - 3 (ust. 5). Jak stanowi zaś przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości:

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest art. 90 ust. 3d u.s.o. Przepis art. 90 ust. 3d od 1 stycznia 2014r. otrzymał brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z 13 czerwca 2013r., Dz. U. z 2013r., poz. 827):

"Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Natomiast od 31 marca 2015r. pkt 1 ustępu 3d otrzymał brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 61 lit. b) ustawy z 20 lutego 2015r., Dz. U. z 2015r., poz. 357): pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Uzasadniając projekt zmiany przepisu obowiązującego od 1 stycznia 2014r., wskazano, że zmodyfikowany przepis umożliwi wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i potwierdzi możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (por. druk nr 1312, Sejm VII kadencji; dostępny na: www.sejm.gov.pl). Korzyścią płynącą ze wspomnianych nowelizacji jest uniezależnienie art. 90 ust. 3d u.s.o. od definicji wydatków bieżących z ustawy o finansach publicznych, która była nieadekwatna do odmiennych realiów funkcjonowania szkół i placówek publicznych prowadzonych przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Powtarzające się nowelizacje-biorąc pod uwagę również powoływane w komentarzu argumenty z uzasadnienia projektów ustaw-można potraktować jako udzielenie "wykładni autentycznej" przepisu przed zmianą, co mogłoby w jakimś stopniu ograniczyć spory o prawidłowe rozumienie "celowości" wydatków podlegających zakwalifikowaniu do dotacji (por. M. Pilich teza 16 do art. 90).

Wskazana zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2014r. polegała na wykreśleniu pojęcia wydatki bieżące i zastąpieniu go enumeratywnym wyliczeniem rodzajów wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji oświatowej. Zatem od 1 stycznia 2014r. nie ma potrzeby odwoływania się w tej kwestii do przepisów u.f.p. (wyrok WSA w Lublinie, z 16 września 2016r. sygn. akt: I SA/Lu 158/16). W art. 90 ust. 3d u.s.o. mamy do czynienia z wydatkami bieżącymi placówki realizującej ustawą określony cel, co oznacza, że klasyfikowanie wydatków jako bieżących w rozumieniu tego przepisu musi być dokonywane z punktu widzenia tak określonego celu, a nie art. 246 ust. 1 u.f.p. (wyrok NSA z 22 stycznia 2015r. sygn. akt: II GSK 2309/13).

Organ administracji zakwestionował (co przedstawiono w ujęciu tabelarycznym w decyzji organu I instancji) liczbę uczniów w poszczególnych szkołach objętych kontrolą, stwierdzając, że uczniów było mniej w stosunku do wysokości pobranej dotacji (brakowało:6,43,43,37,53,53,18,74 uczniów). Sąd w pełni podziela ocenę organów administracji, iż w 2016r. strona skarżąca pobierała dotacje w nadmiernej ilości, gdyż liczba uczniów podana w zestawieniu strony skarżącej nie jest tożsama z liczbą jaką organ ustalił w toku kontroli.

Analiza materiału dowodowego w świetle brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. uzasadnia akceptację stanowiska organu również w zakresie wysokości kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Badając konstrukcję prawną dotacji oświatowej należy zwrócić uwagę na to, że nie każda płaszczyzna działalności będzie mogła zostać dofinansowana ze środków finansowych pochodzących z dotacji. Dotacja nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań placówki. W ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę (wyrok NSA z 3 września 2014r. sygn. akt: II GSK 916/13). Dotację można wydatkować tylko na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów.

Swoboda wydatkowania dotacji nie jest nieograniczona. Nawet jeżeliby przyjąć, że z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują dotacji o charakterze mieszanym, gdyż w ustawie o finansach publicznych wymienione zostały trzy typy dotacji: dotacje celowe (art. 127u.f.p.), dotacje przedmiotowe (art. 130 u.f.p.) oraz dotacje podmiotowe (art. 131 u.f.p.). W myśl art. 131 u.f.p. dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej, a na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. To jednak podstawowym dla określenia prawidłowości wykorzystania środków otrzymanych z budżetu na te podmioty jest treść art. 90 ust. 3 d u.s.o., który określa zakres bieżącej działalności placówek, który może być sfinansowany z dotacji, stanowiąc, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Istotnym w niniejszej sprawie jest ustalenie na co kwota z dotacji została wydana (czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji).

Trudno zatem uznać, za celowe takie wydatki jak: wynagrodzenie specjalisty ds. marketingu, badania okresowe pracownika (podwójnie wykazane), podróże służbowe specjalisty od marketingu, koszty delegacji Dyrektora Szkoły w J., wydatki na sprawozdania finansowe spółki za 2015r., wydatki na wynajem lokalu w Ł., wydatki na artykuły spożywcze, wydatki na wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia, które nie zostały w żaden sposób udokumentowane, wydatki na archiwizację dla firmy K. , wydatki na Kolegium Dydaktyczne, którego byt nie został przewidziany w statutach szkół.

Zasadnie też uznano, iż organ prowadzący nie dokonał proporcjonalnego podziału wydatków takich jak: grupowe ubezpieczenia pracowników, ubezpieczenie mienia, usług telekomunikacyjnych, sprzedaży energii, zakupu dostępu do internetu.

Prawidłowo te podważono wydatki (842.495,82 zł) poniesione na podstawie umów z firmą K. Sp. z o.o., która świadczyła usługi na rzecz szkół. Firma ta, jak wykazała kontrola szkół, świadczyła m.in. kompleksową obsługę organizacyjną szkół, wsparcie w zakresie obowiązujących przepisów prawa, prowadzenie dokumentacji szkoły.

Co istotne, beneficjent nie udokumentował i nie wykazał efektów koordynacji działań prowadzonych przez spółkę K. na rzecz tych szkół. Konstrukcja umów zawieranych z firmą K. wskazała, iż strona skarżąca nie płaciła K. za rzeczywiste wykonane działania i czynności. Wynagrodzenie było uzależnione tylko i wyłącznie od wysokości otrzymanych przychodów (dotacji) a nie od działań rzeczywiście wykonanych przez K. na rzecz strony skarżącej. Wydatkowanie przez stronę skarżącą kwoty [...]zł na rzecz firmy K. , której pomocniczy charakter ustalono, która koordynuje procesy dydaktyczne (nie zapewnia dydaktyki) za wydatki celowe i oszczędne. Wynagrodzenie firmy K. nie zostało też uzależnione od efektów jej pracy.

Nie bez znaczenia, w kontekście niniejszych rozważań pozostaje okoliczność prowadzenia przez beneficjenta działalności gospodarczej nastawionej ze swojej definicji na osiąganie zysku, jak również status spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Powołane okoliczności, wynikające zarówno z samej istoty prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowanie w obrocie w formie spółki prawa handlowego determinują cel – osiąganie zysku. Poglądu tego nie zmienia ewentualne przekazywanie zysku na inwestycje w spółce, bowiem ostatecznym celem jest albo zysk wypłacany w formie dywidendy, albo przyrost majątku spółki i tym samym wzrost wartości posiadanych przez wspólników udziałów. Z uwagi na przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej - działalność edukacyjna, oświatowa – Spółka jest wspomagana dotacją oświatową (art. 90 ust. 3d u.s.o.), co powoduje, że ze względu na częściowe zapewnienie źródeł finansowania, w porównaniu do innych przedsiębiorców działających w innych dziedzinach gospodarki.

Skoro zatem prawidłowo uznano, że Skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z jej przeznaczeniem, to zasadne było określenie obowiązku jej zwrotu. Zwrot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie uregulowany jest w art. 252 ust. 1 ,4, 5 i 6 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6). Wykorzystanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie ich w nadmiernej wysokości powoduje powstanie obowiązku zwrotu tych dotacji. Ponadto powstaje obowiązek uiszczenia na rzecz tych jednostek odsetek od kwoty pobranych dotacji. Wysokość odsetek ustala się tak jak w odniesieniu do zaległości podatkowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy podstawą rozstrzygnięcia Kolegium był ten sam materiał dowodowy, w oparciu o który orzekał organ I instancji, zatem nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W tych okolicznościach należy uznać, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponownie rozpatrzył sprawę przedstawiając ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niepowołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji odpowiednich przepisów a w tym uchwały dotacyjnej i powołanie tychże dopiero w uzasadnieniu decyzji nie oznacza, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Gdyby nawet uznać, że brak powołania w sentencji decyzji powołanych przepisów stanowi naruszenie prawa procesowego, to pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika wprost, które przepisy były analizowane w sprawie i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Nie znajdując w tych okolicznościach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak i tego, że uchybia ona przepisom postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.