Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 935/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 495/17 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J.C. we Wrocławiu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 3. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 1187 (słownie: jeden tysiąc sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 935/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 listopada w sprawie sygn. II SA/Wr 495/17 oddalił skargę N. sp. z o.o. we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr XXIII/507/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J.C. we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] października 2016 r. N. sp. z o.o. z/s we W. (dalej zwana też Spółką) wniosła do sądu skargę na uchwałę Nr XXIII/507/16 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J.C. we Wrocławiu.

W skardze tej zarzucono, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisów prawa oraz godzi w sferę prawną strony skarżącej, naruszając jej uprawnienia oraz interes prawny. Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia (załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr L/1467/10 z dnia 20 maja 2010 r., dalej także: Studium) pominięcie w § 15 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] przeznaczenia w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (żadna z funkcji dominujących przewidziana dla tego obszaru w Studium nie została w istocie wprowadzona do planu miejscowego), w konsekwencji czego plan został uchwalony nie tylko z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia ale i z pominięciem przysługującego spółce prawa własności poprzez – nieznajdujące uzasadnienia – ograniczenie przewidzianych ustawą uprawnień właścicielskich spółki względem przedmiotu jej własności;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, dokonanych z nieuprawnioną modyfikacją treści ww. przepisu aktu wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3, pkt 2 i 20 uchwały zapisów dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu (pkt 2) oraz wprowadzających ograniczenia w zakresie robót budowlanych odnoszących się do budynków lub części budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem ([...]) (pkt [...]) - które to zapisy budzą poważne wątpliwości interpretacyjne, mogące stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, w szczególności jako źródło wątpliwości powielanych na etapie rozstrzygnięć indywidualnych;

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zakresie, w jakim - treścią kwestionowanych zapisów uchwały, tj. § 15 ust. 1 uchwały, § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały oraz § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 uchwały - organ dopuścił się nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące spółce, ustawowo chronione prawo własności, czyniąc to z oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca Spółka podniosła, że dla działek o nr [...], nr [...]i nr [...][...], obręb D., należących do spółki, uchwalony plan ustala funkcję o symbolu [...] (§ 15 ust. 1 uchwały). Tymczasem, w treści Studium wskazany teren mieści się w zespole urbanistycznym S-B-B, typ zespołu - zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne (zespół ten należy ponadto do CPM oraz OZD), o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Po omówieniu ustaleń Studium, Skarżąca wskazała, że ustalone w planie przeznaczenie dla terenu o symbolu [...] jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w Studium dla tego terenu. Żadna bowiem z funkcji dominujących wpisana do Studium dla tego obszaru nie została wprowadzona do planu miejscowego, a tym samym doszło do niedopuszczalnej modyfikacji (wykluczenia) kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium przez zapisy miejscowego planu. Podkreślono, że w omawianym przypadku funkcja mieszkaniowa jest uzasadniona również charakterem zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, na których zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w postaci dużych osiedli mieszkaniowych oraz obiekty zamieszkania zbiorowego, takie jak domy studenckie; w sąsiedztwie realizowane są także sklepy wielkopowierzchniowe i hotele.

Zdaniem skarżącej przyjęte w planie rozwiązania planistyczne obszarowo ograniczone do nieruchomości spółki, dla których brak uzasadnienia w interesie publicznym i które zostały poczynione z oczywistym przekroczeniem zasad władztwa planistycznego, pozostają, zdaniem strony skarżącej, zupełnie dowolne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, stanowiąc ograniczenie prawa własności nieruchomości niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności, co także należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p. Strona skarżąca nie znajduje żadnego uzasadnienia dla ograniczenia jej tylko prawa własności i pozbawienia spółki możliwości zagospodarowania terenu w sposób analogiczny do nieruchomości sąsiednich, a przy tym w sposób zgodny ze Studium. Żadnych konkretnych powodów dla tego rodzaju ograniczenia nie podaje się także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dalej wskazano, że przyjęte rozwiązania planistyczne nie są zgodne ze Studium. Zdaniem strony skarżącej, gdyby ustawodawca dopuszczał, aby tylko część planów lub część uchwały planistycznej miała być zgodna ze studium, dałby temu niewątpliwie wyraz w stosownej regulacji ustawowej. Tymczasem, obowiązujące przepisy jednoznacznie wskazują, że zapisy miejscowego planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też zagospodarowania przewidzianego w studium wykluczyć. Przyjęcia rozwiązań niezgodnych ze Studium nie uzasadnia także uzasadnienie "najkorzystniejszymi przeznaczeniami na tym obszarze będą funkcje usługowe jako kontynuacja istniejącej zabudowy usługowej wzdłuż ul. C.. Ponadto uznaje się za niekorzystne przemieszanie funkcji mieszkaniowej z funkcją przemysłowo-usługową" (uzasadnienie projektu uchwały), abstrahując już nawet od tego, że pomija ono takie zasady planistyczne, jak walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Za podobnie dowolny i nieuzasadniony jest zdaniem strony skarżącej, argument, że "lokalizacja na tym terenie zabudowy mieszkaniowej mogłaby negatywnie wpłynąć na komfort zamieszkiwania. Proponowane przeznaczenie zamieszkiwanie zbiorowe niejednokrotnie jest przekształcane w apartamenty mieszkaniowe, co stanowiło by de facto zabudowę mieszkaniową wielorodzinną". Dalej wskazano, że uchwalony plan narusza w ocenie Spółki przepis art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z przepisem art. 2 Konstytucji RP i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ostatni ze wspomnianych aktów jednoznacznie wskazuje (§ 6), że "Wysokość budynku, służąca do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem, w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały Rada ustaliła, że "wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, nie może być większy niż 14 m". Zdaniem strony skarżącej, wspomniany przepis uchwały modyfikuje - w sposób niedopuszczalny - definicję, wynikającą z aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, a zatem z aktu prawnego hierarchicznie wyższego, w czym z kolei strona skarżąca upatruje naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Następnie strona skarżąca wskazała, że § 15 ust. 3 pkt 2 i pkt 20 uchwały zawiera, zdaniem strony skarżącej, niejednoznaczną treść, która implikować będzie trudności interpretacyjne na etapie stosowania uchwały. Niejasne jest bowiem, czy wprowadzone tymczasowe zagospodarowanie terenu (do 2030 r.) dotyczy także istniejących już na omawianym terenie magazynów oraz obiektów handlu hurtowego (co także należałoby oceniać przez pryzmat - nieznajdujących uzasadnienia i w istocie dowolnych - ograniczeń uprawnień właścicielskich spółki), czy też jedynie planowanej zabudowy o tym charakterze. Przepis ten jest tymczasem istotny z punktu widzenia aktualnego zagospodarowania omawianego terenu. Jego uchwalone brzmienie powoduje po stronie skarżącej istotną wątpliwość, czy funkcjonowanie wskazanych (istniejących) obiektów po 2030 r. będzie możliwe, jak również czy możliwe będzie dokonywanie w tych obiektach po roku 2030 robót budowlanych, co przy przyjęciu odmiennej interpretacji skazywałoby istniejące budynki na zniszczenie (tzw. "śmierć techniczną"). W kontekście powyższego oraz wobec treści zamieszczonej w § 15 ust. 3 pkt 20 uchwały (według którego dla budynków, oznaczonych na rysunku planu symbolem ([...]), z robót budowlanych niepolegających na remoncie i rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę i montaż), niejasnym jest również, czy po 2030 r. możliwa będzie przebudowa i montaż budynków oznaczonych na rysunku planu symbolem ([...]), czy też roboty te możliwe są wyłącznie do tego terminu, a po tym terminie nie można już będzie takiego obiektu przebudować. I te z kolei regulacje mają zaś zasadnicze znaczenie dla właściciela terenu (strony skarżącej), któremu akt planistyczny powinien dostarczać jednoznacznej odpowiedzi. Jasność zapisów planistycznych jest bowiem obowiązkiem organu uchwalającego akt prawa miejscowego (w szczególności - jak w tym przypadku - będącego aktem ograniczającym sposób wykonywania prawa własności).

Prezydent Wrocławia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał w niej m.in. że plan opracowano uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia", przyjętym uchwałą nr LIV/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 roku ze zmianą przyjętą uchwałą nr L/1467/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 roku (Studium). Zgodnie z obowiązującym Studium przedmiotowy teren położony jest w zespole urbanistycznym mieszkaniowym kameralnym S-B-B. W zespole tym należy dążyć do utrzymania, ochrony i uporządkowania struktury funkcjonalno-przestrzennej całościowo ukształtowanych osiedli kameralnych oraz powstania kompleksów reprezentacyjnej zabudowy, w pasach wzdłuż ulic układu podstawowego. W zespole tym, Studium dopuszcza wiele klas przeznaczenia terenu. Dominującymi klasami przeznaczenia terenu są tutaj zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a uzupełniającymi klasami przeznaczenia terenu są między innymi: handel detaliczny, gastronomia i rozrywka, kultura, biura, obsługa turystyki, usługi drobne, opieka zdrowotna i społeczna, edukacja, nauka i szkolnictwo wyższe, sport, wypoczynek i parki itp. Określenie "dominujące" wskazuje między innymi na charakter całego zespołu urbanistycznego i odnosi się do całej jego powierzchni, a nie do pojedynczej działki. Zespół S-B-B. liczy około 380 ha. Zespół urbanistyczny to zbiór terenów o różnych przeznaczeniach, stanowiących całość funkcjonalno-przestrzenną. Brak przeznaczenia dominującego na części terenów zespołu urbanistycznego nie stanowi naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. Mając na uwadze zrównoważony rozwój nie można całego zespołu urbanistycznego o powierzchni często kilkuset hektarów, w tym każdej działki, przeznaczyć wyłącznie na zabudowę mieszkaniową. Tereny zabudowy mieszkaniowej muszą być wyposażone we wszystkie niezbędne usługi podstawowe i infrastrukturę społeczną. Odnosząc się do charakteru zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, wyjaśniono, że część zespołu urbanistycznego S-B-B. położona pomiędzy ulicą J.C. a planowaną "Aleją W.W.", w granicach planu miejscowego, ma charakter usługowy i sąsiaduje z terenem usług sportu, kultury i oświaty. Utrzymanie i wzbogacenie takiego charakteru jest zasadne. Obszar planu od północy sąsiaduje z terenem zieleni parkowej. Od południa graniczy z terenem, na którym znajdują się budynki infrastruktury sportowej oraz obiekt laboratorium. Po przeciwnej, wschodniej stronie ulicy J.C znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w układzie wolno stojącym i bliźniaczym, z których część wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków, względnie do rejestru zabytków. Wskazano, że obszar planu od strony zachodniej graniczy bezpośrednio z planowaną "Aleją W.W.", która stanowić będzie ulicę łączącą południową część miasta z jego północną częścią. Obszar pomiędzy ul. J.C. a planowaną "Aleją W.W.", mającą charakter ulicy międzydzielnicowej, nie jest korzystny dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Proponowana przez skarżącą, lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej graniczyłaby bezpośrednio z planowaną "Aleją W.W." oraz obiektami sportowymi. Przeprowadzona analiza istniejącego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu oraz terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wykazała, że najkorzystniejszymi przeznaczeniami na tym obszarze będą funkcje usługowe, jako kontynuacja istniejącej zabudowy usługowej wzdłuż zachodniej strony ul. J.C.. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowych działkach zakłóciłoby kształtujący się porządek funkcjonalny, w którym na wschód od ul. C. usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast na zachód zabudowa o charakterze usługowo-biurowym. Prezydent Wrocławia wskazał, że w planie miejscowym zastosowano sposób określenia wymiaru pionowego budynku lub budowli jako wymiar mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu. Taka regulacja odpowiada potrzebom opracowań urbanistycznych. Definicja ta nie stoi w sprzeczności z definicją wysokości budynku, która została określona w wyżej wymienionym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a jedynie doprecyzowuje parametry wysokości. Poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku może być położony znacznie wyżej niż poziom terenu przy budynku. Wysokość urządzeń i pomieszczeń technicznych na budynku może osiągać również znaczne rozmiary. W związku z tym wysokość zabudowy może być większa nawet o kilka metrów niż zakładana w planie miejscowym. Nie wszystkie określenia zdefiniowane w Prawie budowlanym i rozporządzeniach do niego spełniają w całości potrzeby planowania przestrzennego. Dlatego w uchwale zastosowano określenie związane z wymiarem pionowym budynku. Wysokość budynku i wymiar pionowy budynku są to różne pojęcia, niekolidujące ze sobą ale się uzupełniające. Przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury jest aktem wykonawczym do Prawa budowlanego i dotyczy zagadnień architektonicznych. W planie określono wymiar pionowy budynku lub budowli przekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budynku lub budowli do najwyższego punktu pokrycia dachu, a także do najwyższego punktu obudowy estetycznej urządzeń i instalacji na dachach, na nie większy niż 14 m. Obudowa estetyczna będzie odbierana jako kubatura budynku i zawsze podnosi jego wymiar pionowy. Wysokość budynków w sąsiedztwie kształtuje się od 8,5 do 13,5 m. W przypadku braku realizacji urządzeń i instalacji na dachu wymiar pionowy budynku może mieć maksymalnie 14 m. W związku z powyższym w planie miejscowym użyto innego określenia niż wysokość budynku zdefiniowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę uznając, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego strony.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania przesądzając, że skarżona uchwała naruszyła interes prawny strony skarżącej wobec czego nie mogło nastąpić odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd wskazał, że gmina posiada uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wynikają one z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiadanie przez gminę władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności nieruchomości Spółki, Sąd stwierdził, że w judykaturze podkreśla się, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7- 8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta. Dalej Sąd wskazał, że organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W związku z powyższym prawnie dopuszczalna była zmiana przeznaczenia terenu w sposób określony w planie miejscowym będącym przedmiotem sprawy. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym, że nieruchomość należącą do skarżącej przeznaczono pod zabudowę obejmującą 27 kategorii obiektów (§ 15 zaskarżonej uchwały), lecz nie uwzględniono na tej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu okoliczność, że w cytowanym już Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Wrocławia wskazano jako dominujące przeznaczenie terenu- zabudowę mieszkaniową, nie przesądza o sprzeczności zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia terenu ze Studium. Zabudowę o przeznaczeniu handlowym, usługowym i innym, wymienionym w § 15 zaskarżonej uchwały, można bowiem zaliczyć do zabudowy uzupełniającej wskazanej w Studium dla tego terenu. W przekonaniu Sądu regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią postanowień Studium, bo wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania Studium i planu miejscowego jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia Studium. Siłą rzeczy też ustalenia Studium obejmują większe obszary miasta i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, ale nie doszło do sprzeczności z ustaleniami Studium, ponieważ wprowadzone przeznaczenie dla terenu [...] mieści się w katalogu dopuszczalnego przeznaczenia zawartym w Studium. Nie doszło więc w tym względzie do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak zarzucono to w skardze. Wyjaśnienia w tym względzie strony przeciwnej Sąd uznał za przekonywujące. W ocenie Sądu nie wystąpiło naruszenie przepisów § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 zaskarżonej uchwały, to jest w części obejmującej regulację tymczasowego przeznaczenia terenów. Na mocy ww. przepisów uchwały, obiekty służące przeznaczeniu magazynowemu i handlowemu oraz produkcji będą musiały zmienić te przeznaczenia na inne ustalone w planie. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zarówno przed jak i po 2030 roku, dla oznaczonych na rysunku planu budynków lub części budynków dopuszczono wyłącznie część robót budowlanych niezależnie od roku, w którym te roboty będą wykonywane. Uzasadniony przy tym jest cel niedopuszczenia do rozbudowy tych obiektów w sytuacji, gdy ich przeznaczenie jest jedynie tymczasowe (do 2030 r.). Nie można więc postawić Radzie Miejskiej Wrocławia zarzutu, że poprzez § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 zaskarżonej uchwały naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Z prawa własności nieruchomości nie można wyprowadzić uprawnienia do nieograniczonych możliwości rozbudowy budynku stanowiącego własność strony skarżącej w sytuacji, gdy plan miejscowy rozbudowę taką - zgodnie z prawem - wyklucza. Trzeba też zauważyć, że z prawa własności nieruchomości nie wynika też uprawnienie właściciela do zabudowy nieruchomości zabudową mieszkaniową, w sytuacji gdy plan miejscowy zabudowy o takim charakterze - zgodnie z prawem - nie przewiduje.

Zdaniem Sądu § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzuty dotyczące niezgodności zaskarżonej uchwały z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) były chybione o tyle, że wskazane rozporządzenie nie stanowi delegacji do podjęcia zaskarżonej uchwały, a jest nią wyłącznie art. 15 u.p.z.p.. Z prawa własności nieruchomości nie można wyprowadzić uprawnienia do wybudowania budynku o nieograniczonej wysokości w sytuacji, gdy plan miejscowy - w zgodzie ze Studium określa pożądaną na danym terenie wysokość budynków. Trafnie przy tym podniesiono w odpowiedzi na skargę, że wysokość budynku zdefiniowana w ww. rozporządzeniu jest innym pojęciem niż to użyte w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały i regulacje te służą innym celom.

Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia uchwałą przepisów art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP, ponieważ organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności nieruchomości, do której doszło na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, bowiem zaskarżona uchwała, a szczególnie wskazane w skardze jej przepisy, nie naruszają istoty prawa własności nieruchomości, a jedynie wprowadzają regulacje przewidujące sposób wykonywania prawa własności. Czynią to jednak z zachowaniem istoty prawa własności i w sposób właściwy dla demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto - w ocenie Sądu - analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie została w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały pozbawiona możliwości użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób, a więc również z tego punktu widzenia istota prawa własności, przysługującego skarżącej spółce, nie została naruszona na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Z przytoczonych powodów Sąd skargę jako nietrafną oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. sp. z o.o. we W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art.9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), art.15 ust.1 u.p.z.p., art.20 ust.1 w zw. z art.28 ust.1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie w zaskarżonym wyroku, że spoczywający na organach gminy ustawowy obowiązek zapewnienia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studiu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, Załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr L/1467/10 z dn. 20 maja 2010 r., dalej Studium) zostaje spełniony w sytuacji, w której w treści uchwalonego planu, ograniczonego terytorialnie do jednej tylko nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej kasacyjnie wyklucza się przewidziane w Studium dominujące funkcje przeznaczenia terenu, wprowadzając także czasowe ograniczenia dla dotychczasowych, dopuszczonych bezterminowo funkcji uzupełniających i że tego rodzaju stan rzeczy uznać można za "konkretyzację postanowień Studium", gdy tymczasem pominięcie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium wszystkich dominujących klas przeznaczenia terenu oraz nieoczekiwana dla przedsiębiorcy modyfikacja dotychczasowego zgodnego ze Studium przeznaczenia nieruchomości, stanowiącej jego własność (poprzez uczynienie jego działalności działalnością "tymczasową") - zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że organ podejmuje tego rodzaju działania w odniesieniu do jednej tylko nieruchomości objętej zapisami Studium - uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu (skutkujące nieważnością uchwały), niespełniające ustawowego wymogu zgodności planu ze Studium i oczywiście naruszające ustalenia Studium, którymi to ustaleniami organ stanowiący pozostaje bezwzględnie związany;

- art.28 ust.1 w zw. z art.1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 2,art.7,art. 31 ust.3, art.64 ust.3 i art.94 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. Kodeks cywilny w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że :

- pozbawienie właściciela jednej tylko spośród wszystkich objętych ustaleniami Studium nieruchomości - możliwości zagospodarowania terenu w sposób dopuszczony przez Studium uchwalonym w tym celu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mieści się w ustawowych granicach władztwa planistycznego, w sytuacji gdy rozwiązanie pozbawiające jedynie stronę skarżącą możliwości dokonywania na należącej do niej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mimo że ograniczenie tego rodzaju nie znajduje uzasadnienia zwłaszcza w kontekście zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej kasacyjnie, jak również w kontekście dopuszczonej tą samą uchwałą - zabudowy nieruchomości skarżącej kasacyjnie w zakresie tzw. domów seniora - stanowią ograniczenie prawa własności czynione w sposób niezgodny z zasadą równości i proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego, naruszają jego istotę stanowią nieuzasadnioną, a przy tym arbitralną ingerencję w ustawowo chronione prawo własności, podejmowaną z oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji także - świadczą o naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkującym nieważnością uchwały;

-arbitralne pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości dotychczasowego z niej korzystania poprzez uznanie dotychczasowej działalności (magazyny i handel hurtowy oraz produkcja) za tymczasową z towarzyszącymi temu uznaniu ograniczeniami dotyczącymi robót budowlanych możliwych do podjęcia względem istniejących zabudowań mieści się w ustawowych granicach władztwa planistycznego i - jako czynione z poszanowaniem zasady równości i proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego - nie narusza istoty prawa własności, gdy tymczasem komentowane tu rozwiązania planistyczne pozbawione merytorycznego uzasadnienia stanowią ograniczenie prawa własności czynione w sposób niezgodny z zasadą równości i proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego, naruszają jego istotę , a w konsekwencji także -świadczą o naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (skutkującym nieważnością uchwały); strona skarżąca została w związku z tym pozbawiona także możliwości prowadzenia robót budowlanych względem własnych obiektów (ponad rozbiórkę, remont, przebudowę i montaż) - oznacza to niewątpliwie, że została ona również pozbawiona możliwości użytkowania własnej nieruchomości w dotychczasowy sposób;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: Rozporządzenie) jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że dopuszczalne jest przyjmowanie w aktach prawa miejscowego ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem, modyfikujących treść ww. przepisu aktu wykonawczego do ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.);

- art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p przez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że zapisy § 15 ust. 3 pkt 2 i 20 zaskarżonej uchwały nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, mogących stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, w szczególności, jako źródło wątpliwości powielanych na etapie rozstrzygnięć indywidualnych;

Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: przepisu:

- art 151 P.p.s.a przez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie w całości skargi na akt prawa miejscowego - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony z istotnym naruszeniem określonych ustawą zasad jego sporządzania zarówno w zakresie zarzucanej niezgodności ze Studium, jak i w zakresie, w jakim nie uwzględnia on przysługującego stronie skarżącej prawa własności, gdy tymczasem prawidłowym rozstrzygnięciem pozostawało w niniejszej sprawie stwierdzenie jego nieważności na podstawie przepisu art 146 § 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie w zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, jednocześnie autor skargi kasacyjnej złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że N. sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, składającej się z działki nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta oraz nieruchomości składającej się z działek nr [...]i nr [...], dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta położonych przy ul. C we W. (dalej traktowane łącznie jako nieruchomość przyp. NSA). Na nieruchomości tej prowadzona jest działalność gospodarcza z zakresu handlu hurtowego, produkcji i magazynowania.

Przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, ww. nieruchomość objęta była wyłącznie zapisami Studium, którego ustalenia pozostawały punktem wyjścia dla realizowanych i zamierzonych przez stronę skarżącą inwestycji. W treści Studium wskazany teren mieści się w zespole urbanistycznym S-B-B., typ zespołu - zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne (zespół ten należy ponadto do C.P.M. oraz, O.Z.D.) o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W punkcie 9.2 Studium - Klasy przeznaczenia terenu (kierunki zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych) wskazano, że dopuszcza się następujące klasy przeznaczenia terenu (z ograniczeniami określonymi w kierunkach zawartych w podrozdziałach tego rozdziału): dominujące :zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, nauka i szkolnictwo wyższe - w zespole urbanistycznym S.n.S., produkcja - w zespole urbanistycznym S.n.S., uzupełniające: zabudowa zagrodowa, handel detaliczny, gastronomia i rozrywka, kultura i wiele innych. Dalej skarżąca Spółka wskazała, że w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego mieszkaniowego kameralnego (s.390 i n. Studium), w punkcie dotyczącym ukształtowania funkcjonalno - przestrzennego, stwierdzono ponadto, że celem polityki przestrzennej jest m. in.: doprowadzenie do powstania nowych osiedli kameralnych; uzupełnienie zabudowy i wyposażenia istniejących osiedli mieszkaniowych, w tym szczególnie w zieleń, obiekty rekreacji i parkingi.

Dnia [...] kwietnia 2015 r. poprzednik prawny strony skarżącej - L. sp. z o.o. z siedzibą we W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla komentowanej tu nieruchomości ze wskazaniem jako zamierzonej inwestycji budowy budynku handlowo - usługowego. Dnia [...] czerwca 2015 r, wystąpiła zaś z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla komentowanej tu nieruchomości ze wskazaniem jako zamierzonej inwestycji budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych—Oba postępowania zostały zawieszone przez Prezydenta Wrocławia kolejno postanowieniami z dn. [...] lipca 2015 r. oraz z dn. [...]sierpnia 2015 r. Jako uzasadnienie wspomnianych rozstrzygnięć organu podano fakt, że wobec nieruchomości strony skarżącej i wyłącznie wobec tej nieruchomości Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona uchwała ograniczona terytorialnie do nieruchomości Spółki nie tylko pozbawiła ją możliwości przeprowadzenia wyżej zamierzonych i zgodnych ze Studium inwestycji, ale nałożyła na nią także - niedające się przewidzieć - ograniczenia w prowadzonej przez nią dotychczas i jej poprzednika prawnego działalności gospodarczej czyniąc tę działalność "tymczasową". W § 15 ust. 1 uchwały pominięto przeznaczenie terenu określone w Studium jako dominujące i preferowane : zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, z jednoczesnym wskazaniem, że możliwym przeznaczeniem pozostaje budowa domu seniora. Nie wyjaśniono także w treści uzasadnienia przyczyn czasowego ograniczenia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w postaci handlu hurtowego, magazynu i produkcji ani idących w ślad za tym ograniczeń wprowadzonych treścią planu w zakresie możliwych do przeprowadzania robót budowlanych.

Uchwała została przez Spółkę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargą z dn. [...] października 2016 r. (data nadania). Postanowieniem z 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we (WSA) Wrocławiu skargę odrzucił (sygn. akt II SA/Wr 795/16). Orzeczenie to zostało zaskarżone kasacyjnie. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1550/17) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (ze wskazaniem, że - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, legitymując ją do wniesienia skargi, która powinna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania.

Strona skarżąca nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pominięcie wszystkich funkcji dominujących wpisanych do Studium i uczynienie tego wyłącznie wobec działki strony skarżącej -teren o symbolu [...] - doprowadziło do wykluczenia kierunków zagospodarowania przewidzianych w Studium przez zapisy miejscowego planu. Choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem strony skarżącej, gdyby ustawodawca dopuszczał, aby tylko część planów lub część uchwały planistycznej miała być zgodna ze studium (gdyby dopuszczał możliwość "konkretyzowania" Studium w ten sposób), dałby temu niewątpliwie wyraz w stosownej regulacji ustawowej. Tymczasem, obowiązujące przepisy jednoznacznie wskazują, że zapisy miejscowego planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też zagospodarowania przewidzianego w studium wykluczyć. Jest rzeczą równie oczywistą, że dla komentowanej tu nieruchomości (a w konsekwencji także - dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych strony skarżącej jako jej właściciela), która aż do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, punktem wyjścia pozostawały zapisy Studium. Strona skarżąca, występując z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała zatem podstawy twierdzić, że jej nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z zapisami Studium, w szczególności - że możliwe będzie dokonywanie na niej (jak na działkach sąsiednich) zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, która to zabudowa stanowi funkcję dominującą dla komentowanego tu obszaru. W konsekwencji, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomijającego wyłącznie wobec nieruchomości Spółki wszystkie z funkcji dominujących obszaru objętego Studium, a przy tym wprowadzające także ograniczenia, co do dotychczasowego sposobu wykorzystywania nieruchomości (ograniczające czasowo jedną z przewidzianych nim funkcji uzupełniających, tj. handel hurtowy, magazynowanie i produkcję - odbyło się, zdaniem skarżącej kasacyjnie, z oczywistym naruszeniem zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) - zarówno wobec niedochowania ustawowego obowiązku zapewnienia jego zgodności ze Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i wobec obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (art. 1 ust. 7 u.p.z.p.).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne, dla których brak uzasadnienia w interesie publicznym pozostają zupełnie dowolne i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego, stanowiąc nie tylko dowód przekroczenia uprawnień planistycznych, ale przede wszystkim niedopuszczalne na gruncie zasad konstytucyjnej ochrony - ograniczenie prawa własności, niezgodne w szczególności z zasadą równości i proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego, co także należy uznawać za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p.

Skarżąca kasacyjnie nie znajduje żadnego uzasadnienia dla ograniczenia jej tylko prawa własności i pozbawienia spółki możliwości zagospodarowania terenu w sposób analogiczny do nieruchomości sąsiednich, a przy tym w sposób zgodny ze Studium. Żadnych konkretnych powodów dla tego rodzaju ograniczenia nie podaje się bowiem w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały. Nie sposób przy tym uznawać za wystarczającą tej części uzasadnienia projektu uchwały, w której podnosi się m.in., że "przeprowadzone analizy wykazały, że najkorzystniejszymi przeznaczeniami na tym obszarze będą funkcje usługowe jako kontynuacja istniejącej zabudowy usługowej wzdłuż ul. C.. Ponadto uznaje się za niekorzystne przemieszanie funkcji mieszkaniowej z funkcją przemysłowo-usługową", czy że "lokalizacja na tym terenie zabudowy mieszkaniowej mogłaby negatywnie wpłynąć na komfort zamieszkiwania. Proponowane przeznaczenie zamieszkiwanie zbiorowe niejednokrotnie jest przekształcane w apartamenty mieszkaniowe, co stanowiło by de facto zabudowę mieszkaniową wielorodzinną". Nie wiadomo o jakich analizach mowa, podobnie jak i nie sposób nie dokonać odniesienia tak prezentowanych wniosków do rzeczywistej zabudowy wszystkich nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością strony skarżącej. Za chybiony Spółka uznała argument wiążący lokalizację nieruchomości strony skarżącej z rzekomo "negatywnym komfortem zamieszkiwania". Dzielnica B. od lat cieszy się bowiem niesłabnącym zainteresowaniem mieszkańców Wrocławia, o czym bodaj najlepiej świadczą powstałe w ostatniej dekadzie i w sąsiedztwie nieruchomości Spółki osiedla mieszkaniowe (przy ul. W. i przy ul. D.). Ze sprzeciwem spotyka się również ograniczanie prawa własności Spółki przez organ z odniesieniem do argumentów czysto hipotetycznych i subiektywnych, tj. zależnych wyłącznie od woli samych zainteresowanych zamieszkiwaniem w komentowanej tu lokalizacji ("mogłaby negatywnie wpłynąć na komfort zamieszkiwania"). Nie sposób uznać, (jak to czyni Sąd pierwszej instancji), że uwzględniono prawo własności strony skarżącej nie naruszając jego istoty w zakresie, w jakim nakłada się na Spółkę obowiązek zmiany dotychczasowego profilu działalności po 2030 r., wraz z towarzyszącymi temu ustaleniu ograniczeniami dotyczącymi robót budowlanych względem istniejących zabudowań - nie podając ku temu jakiekolwiek uzasadnienia . Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zajmuje nie dające się akceptować stanowisko o co do zasady nieograniczonej możliwości ingerencji w prawo własności, o ile tylko znajduje ono podstawę w przepisach planistycznych. Przyjmując tok rozumowania Sądu należałoby uznać, że każde działanie organu planistycznego - choć ingeruje w prawo własności, to jednak "nie godzi w jego istotę" z tej tylko przyczyny, że jest ono "dozwolone na gruncie obowiązujących przepisów3'. Tego rodzaju wykładnia wypacza sens zarówno regulacji planistycznych (czyniąc co najmniej iluzorycznym przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i istoty prawa własności (regulowanego przecież przepisami rangi ustawowej - tym art. 140 k.c. - i chronionego konstytucyjnie), zacierając jednocześnie wszelkie granice władztwa planistycznego, które w niniejszej sprawie zostały przekroczone w stopniu oczywistym).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 6 Rozporządzenia, zdaniem skarżącej kasacyjnie wspomniany przepis Uchwały modyfikuje - w sposób niedopuszczalny - definicję, wynikającą z aktu wykonawczego do ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332

ze zm.), a zatem z aktu prawnego hierarchicznie wyższego, w czym z kolei strona skarżąca upatruje naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe zarzuty i ich uzasadnienie pozwalają na stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając wyrokiem z dn. 28 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 495/17) skargę w całości, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i oddalenie w całości skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalony z istotnym naruszeniem określonych ustawą zasad jego sporządzania. Prawidłowym rozstrzygnięciem pozostawało w niniejszej sprawie stwierdzenie jego nieważności na podstawie przepisu art 146 § 1 P.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, dlatego przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna N. sp. z o.o. z siedzibą we W. zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.9 ust.4 w zw. z art. 15 ust.1, art.20 ust.1 i art. 28 ust.1 u.p.z.p. przez uznanie zgodności ustaleń planu ze Studium. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem – w tym zakresie rację ma strona przeciwna, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował, że wysokość budynku zdefiniowana w ww. rozporządzeniu jest innym pojęciem niż użyte w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały i regulacje te służą innym celom.

W ocenie skarżącej Spółki pominięcie w treści planu obejmującego tylko jej nieruchomość, przewidzianej dla tego obszaru w Studium dominującej funkcji przeznaczenia terenu w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej świadczy o braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium.

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek między studium a planem miejscowym, ponieważ poprzednio przed zmianą treści tego przepisu przez art.1 pkt 6 ustawy z 25 czerwca 2010 zmieniającą u.p.z.p. z dniem 21.10.2010r. (Dz.U. 2010.130.871) stanowił on, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na gruncie aktualnie obowiązującego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (por.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, 8. wydanie, str. 202-203). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Nienaruszanie przez ustalenia planu studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Mając na uwadze powyższe uwagi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, że pominięcie w zaskarżonej uchwale przewidzianej w Studium zabudowy mieszkaniowej jako funkcji dominującej na tym terenie, nie stanowi o sprzeczności przedmiotowego planu ze Studium, ponieważ zabudowę o przeznaczeniu handlowym ,usługowym i innym wymienionym w § 15 zaskarżonej uchwały można zaliczyć do zabudowy uzupełniającej wskazanej w Studium dla tego terenu - należy uznać za prawidłowe. Jak już wyżej stwierdzono "nienaruszanie ustaleń studium" nie stanowi prostego przeniesienia zapisów studium do miejscowego planu. Jak wynika ze Studium nieruchomość skarżącej Spółki mieści się w zespole urbanistycznym S-B-B. o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednocześnie Studium dla tego terenu przewiduje też przeznaczenie uzupełniające w postaci zabudowy o przeznaczeniu handlowym, usługowym, edukacyjnym, biurowym, gastronomicznym, opieki zdrowotnej i społecznej i innym. Zaskarżona uchwała ogranicza się terytorialnie tylko do nieruchomości skarżącej Spółki. W zaskarżonej uchwale, nieruchomość Spółki położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] i jak wynika z § 15 ust.1 teren ten przeznaczony jest m.in. na różnego rodzaju usługi, obiekty naukowe i badawcze, produkcję, pracownie artystyczne, biura, uczelnie wyższe, obiekty hotelowe, zieleń parkową, magazyny i handel hurtowy. Nie przewiduje się tutaj natomiast żadnego rodzaju zabudowy mieszkaniowej. Brak zapisu w zaskarżonej uchwale o przeznaczeniu terenu [...] również pod zabudowę mieszkaniową nie stanowi jednak o naruszeniu ustaleń Studium. Zgodzić się także należy, ze stanowiskiem reprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że brak przeznaczenia dominującego na części terenów zespołu urbanistycznego nie stanowi naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. Mając na uwadze zrównoważony rozwój nie można całego zespołu urbanistycznego o powierzchni często kilkuset hektarów, w tym każdej działki, przeznaczyć wyłącznie na zabudowę mieszkaniową. Tereny zabudowy mieszkaniowej muszą być wyposażone we wszystkie niezbędne usługi podstawowe i infrastrukturę społeczną. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, ale nie doszło do sprzeczności z ustaleniami Studium, ponieważ przeznaczenie terenu [...] mieści się w katalogu dopuszczalnego przeznaczenia zawartym w Studium.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z ustaleniami Studium obszar objęty planem, który obejmuje tylko nieruchomość skarżącej Spółki, mógłby być również przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniową i usługową. Niewątpliwie, aż do podjęcia zaskarżonej uchwały punktem wyjścia dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki na jej nieruchomości pozostawały ustalenia Studium. W tym kontekście mogła ona oczekiwać, że jej nieruchomość zgodnie z ustaleniami Studium będzie mogła być wykorzystana pod zabudowę mieszkaniową jedno i wielorodzinną. W związku z tym, w okolicznościach tej sprawy za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skarżącej Spółki co do naruszenia art.28 ust.1 w zw. z art.1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 2,art.7,art. 31 ust.3, art.64 ust.3 i art.94 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c.

Podnosząc ten zarzut skarżąca Spółka eksponuje, że doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu wobec ograniczenia prawa własności jej nieruchomości w sposób niezgodny z zasadą równości i proporcjonalności, przekroczenia władztwa planistycznego przez to, że jedynie stronę skarżącą, bez merytorycznego uzasadnienia takiego rozwiązania, pozbawiono możliwości realizowania na należącej do niej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, mimo że ograniczenie tego rodzaju nie znajduje uzasadnienia zwłaszcza w kontekście zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Poza tym arbitralnie pozbawiono ją możliwości dotychczasowego prowadzenia działalności w postaci magazynu i handlu hurtowego oraz produkcji wprowadzając tymczasowość tej działalności i pozbawiając ją możliwości prowadzenia robót budowlanych względem własnych obiektów poza rozbiórką, remontem, przebudową i montażem. Skarżąca Spółka nie godzi się w tym aspekcie z motywami Sądu, który jej zdaniem akceptuje przekroczenie władztwa planistycznego Rady Miejskiej Wrocławia. Z tą argumentacją Skarżącej należy się zgodzić.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne.

W judykaturze wskazuje się, że władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Zaznacza się przy tym, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej Spółki w powyższym aspekcie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając jej skargę wskazał, jedynie że zarówno przed jak i po 2030r. dla oznaczonych na rysunku planu budynków Spółki dopuszczono wyłącznie część robót budowlanych niezależnie od roku, w którym roboty te będą wykonywane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniony jest cel niedopuszczenia do rozbudowy tych obiektów w sytuacji, gdy ich przeznaczenie jest jedynie tymczasowe tj. do 2030r. Z prawa własności nieruchomości nie można wyprowadzić uprawnienia do nieograniczonych możliwości rozbudowy budynku stanowiącego własność strony skarżącej w sytuacji gdy plan miejscowy rozbudowę taką – zgodnie z prawem - wyklucza. Sąd dalej stwierdził, że z prawa własności nieruchomości nie wynika uprawnienie właściciela do zabudowy nieruchomości zabudową mieszkaniową, w sytuacji gdy plan miejscowy zabudowy o takim charakterze –zgodnie z prawem- nie przewiduje. Ponadto W ocenie Sądu pierwszej instancji ingerencja w prawo własności nieruchomości, do której doszło na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, bowiem zaskarżona uchwała, a szczególnie wskazane w skardze jej przepisy, nie naruszają istoty prawa własności nieruchomości, a jedynie wprowadzają regulacje przewidujące sposób wykonywania prawa własności. Czynią to jednak z zachowaniem istoty prawa własności i w sposób właściwy dla demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto - w ocenie Sądu - analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie została w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały pozbawiona możliwości użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób, a więc również z tego punktu widzenia istota prawa własności, przysługującego skarżącej spółce, nie została naruszona na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Z powyższej argumentacji Sądu pierwszej instancji wynika, że nie dokonał on w sposób wnikliwy oceny zarzutów skargi o przekroczeniu przez Radę Miejską Wrocławia granic przysługującego jej władztwa planistycznego przyjmując bez głębszych refleksji za zgodne z prawem ustalenia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z §15 ust.1 tej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], a więc dla całej nieruchomości skarżącej Spółki ustalono przeznaczenie usługowe, handlowe, zieleń i inne szczegółowo wymienione w 27 punktach (bez prawa do zabudowy mieszkaniowej). Jednocześnie w §15 ust.3 pkt 2 postanowiono, że magazyny i handel hurtowy oraz produkcję, które prowadzi Skarżąca dopuszcza się wyłącznie, jako tymczasowe zagospodarowanie do końca 2030r. Natomiast w ust. 3 pkt 20 §15 zaskarżonej uchwały postanowiono, że dla budynków lub części budynków oznaczonych na rysunku planu symbolem([...]) (a więc dla wszystkich budynków skarżącej Spółki przyp. NSA) z robót budowlanych niepodlegających na remoncie i rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę i montaż.

Z materiałów planistycznych wynika, że na terenie objętym projektem planu, a więc na nieruchomości Skarżącej prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci produkcji komputerowych materiałów eksploatacyjnych (tonery, tusze i.t.p), magazynowania i handlu hurtowego. Nieruchomość położona jest w zespole urbanistycznym S-B-B., typ zespołu – zespoły urbanistyczne mieszkaniowe kameralne z dominującym przeznaczeniem, jak wyżej to już wskazano, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i uzupełniającym usługowym w postaci np. handlu detalicznego, gastronomii, rozrywki a także handlu hurtowego, gospodarki magazynowej i produkcji. Jak wynika z rysunku planu i co nie jest w sprawie kwestionowane, w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej Spółki jest zabudowa mieszkaniowa, obiekty zamieszkania zbiorowego, po przeciwnej stronie ulicy C. położona jest zabudowa jednorodzinna osiedla B.. Z materiałów planistycznych wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie trwa budowa budynku o funkcji sportowo-rekreacyjnej, na kolejnej działce trwa budowa laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska

W dokumentacji planistycznej znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora. Zabytków z dnia [...] sierpnia 2015r., z którego wynika, że ustala on strefę ochrony konserwatorskiej na całym obszarze objętym planem , w której obowiązuje ochrona historycznego układu urbanistycznego W.W., gdzie kubaturowe zagospodarowanie działek powinno uwzględniać skalę wysokościową zabudowy B. i sąsiedniego terenu nie stanowiąc dominanty konkurencji gabarytowej dla układu historycznego tego osiedla wpisanego do rejestru zabytków. Z tego dokumentu wynika, że w aspekcie ochrony konserwatorskiej możliwe jest zagospodarowanie nieruchomości Skarżącej w postaci zabudowy mieszkaniowej przy uwzględnieniu wskazanych wymogów. W tych okolicznościach argumentacja organu, że obszar pomiędzy ul. C., a planowaną "Aleją W.W." mającej charakter ulicy międzydzielnicowej nie jest korzystny dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, ponieważ lokalizacja na tym terenie zabudowy mieszkaniowej mogłaby wpłynąć negatywnie na komfort zamieszkiwania nie jest wystarczającym argumentem, aby pozbawić właściciela nieruchomości prawa do zabudowy swojej nieruchomości, a także prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. W żaden sposób nie wyjaśniono przyczyn czasowego ograniczenia przeznaczenia nieruchomości Spółki w postaci handlu hurtowego, magazynu i produkcji, które dopuszcza Studium, ani idących za tym ograniczeń w zakresie możliwych do przeprowadzenia robót budowlanych.

W realiach kontrolowanej sprawy – w ocenie orzekającego Naczelnego Sadu Administracyjnego – Gmina Wrocław z uchybieniem wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przekroczyła granice władztwa planistycznego wykluczając bez przekonywującej argumentacji, zabudowę mieszkaniową na nieruchomości skarżącej Spółki oraz wykluczając po 2030r. prowadzenie działalności handlowej, magazynowej i produkcyjnej mimo, że Studium przewidywało takie przeznaczenie, jako funkcję dominującą i uzupełniającą i mimo tego, że w sąsiedztwie usytuowana jest zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa. Ustawodawca nie wykluczył możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego jedną nieruchomość (działkę), ale w takiej sytuacji, gdy na pozostałym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a równocześnie znajduje się na nim zabudowa mieszkaniowa i usługowa takie ograniczenie prawa własności na jednej wybranej nieruchomości nosi cechy dyskryminacji. Wykluczenie zabudowy mieszkaniowej i prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej wymagało wnikliwego rozważenia i uzasadnienia takiego ustalenia planistycznego, w sytuacji, gdy jak wyżej wskazano w sąsiedztwie znajduje zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, usługowa. Być może należałoby rozważyć objęcie pracami planistycznymi większego obszaru, dla którego obowiązuje Studium, aby w sposób bardziej kompleksowy i z zachowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki ustalić w planie miejscowym przeznaczenie danego terenu.

W tych okolicznościach należało uznać, że Rada Miejska Wrocławia podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z cyt. przepisu wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkuje nieważnością uchwały rady gminy.

Dla porządku należy jeszcze odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) jak również art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały ustaleń co do wymiaru pionowego budynku lub budowli przykrytej dachem – w tym zakresie argumentacja strony przeciwnej wyrażona w odpowiedzi na skargę jest trafna, co Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował uznając, że wysokość budynku zdefiniowana w ww. rozporządzeniu jest innym pojęciem niż użyte w § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały i regulacje te służą innym celom. Z tych też względów zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 188 P.p.s.a, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art.203 pkt 1P.p.s.a.