Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2407/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 558/11 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 558/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wójt Gminy O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność R. W., położonej w miejscowości N., gmina O. Wydzielone działki nr [...],[...] i [...] zostały przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg lokalnych. W decyzji stwierdzono, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczoznawca majątkowy A. N., działając na zlecenie Wójta Gminy O. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową w/w działek o łącznej pow. [...] ha. na łączną kwotę [...] zł.

R. W. zlecił natomiast wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu W. K., która określiła wartość w/w działek na kwotę 180 500 zł.

W dniu [...] czerwca 2008 r. R. W. złożył w Starostwie Powiatowym w Bydgoszczy wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęte od niego na rzecz Gminy O. grunty przeznaczone pod drogi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta Bydgoski orzekł o ustaleniu na rzecz R. W. odszkodowania w wysokości 180 500 zł i zobowiązał Wójta Gminy O. do jego wypłaty.

Na skutek odwołania wniesionego przez Gminę O. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 564/09, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd nie zaakceptował poglądu Wojewody, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że co do zasady nie jest dopuszczalne stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 - zwanego dalej rozporządzeniem), bowiem brak w obrocie transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Sąd stwierdził, że istnieją dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji, kiedy do wydzielenia działki pod drogi publiczne dochodzi wskutek postępowania wywołanego wnioskiem właściciela – przejście własności wydzielonej działki następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W drugiej zaś sytuacji, kiedy podział nieruchomości następuje z urzędu (może też nastąpić na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny) – po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub w ostateczności decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155-170 Kodeksu cywilnego i wymaga m. in. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.

Możliwe jest zastosowanie sposobu wyceny wartości nieruchomości zajętej pod drogę - uwzględniającego ceny transakcyjne o charakterze rynkowym. To, że ze względu na szczególny charakter nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną krąg podmiotów mogących nabyć taką nieruchomość jest ograniczony do przyszłego zarządcy drogi, nie wyłącza podstawowej swobody właściciela nieruchomości, tj. decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę.

Zatem w kontrolowanej sprawie organy nie powinny a priori wyłączyć możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie opinii biegłego uwzględniającej transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi.

Organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób wystarczający, czy w Gminie O. ukształtował się rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a tym samym, czy istnieje możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając informacje wynikłe z operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżącą Gminę i zwracając się o bardziej szczegółowe wyjaśnienia do biegłych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Bydgoski orzekł o ustaleniu na rzecz R. W. odszkodowania w łącznej wysokości 217 300 zł i zobowiązał Wójta Gminy O. do jego wypłaty. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy W. k., przedłożony przez R.W.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina O. W odwołaniu podniesiono, iż ustalona przez Starostę kwota odszkodowania jest za wysoka. Zarzucono organowi I instancji bezkrytyczne przyjęcie jako dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez W. K. i całkowite pominięcie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie Gminy, co doprowadziło do zawyżenia kwoty odszkodowania, a tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto wskazano, iż ustalenie odszkodowania za przejętą przez Gminę O. z mocy prawa nieruchomość pod drogi publiczne tylko w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z pominięciem dyspozycji § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi naruszenie art. 134 u.g.n., a także naruszono art. 230 ustawy, gdyż Starosta oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na operacie przedłożonym przez stronę.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawcy W. K. .przeprowadzono analizę transakcji z lat 2008-2009 gruntów z przeznaczeniem pod drogi w gminie O. Wskazano, iż w gminie w roku 2008 odnotowano 5 takich transakcji, natomiast w roku 2009 odnotowano dwie takie transakcje. Ponadto w operacie szacunkowym przeprowadzono analizę transakcji w gminach sąsiednich powiatu bydgoskiego z lat 2008-2009 gruntów zakupionych z przeznaczeniem pod drogi (np. dla gminy B. B. w roku 2008 odnotowano trzy transakcje, a w roku 2009 r. odnotowano jedną taką transakcję). Na stronie 18 operatu wskazano, iż w gminach sąsiednich powiatu bydgoskiego ilość transakcji jest podobna, z tym że poziom cen jest najwyższy w gminie O..

W związku z niewielką liczbą transakcji wykupu gruntów pod drogi w latach 2008-2009 (gdy rynek nieruchomości wciąż zwyżkował, a działki pod drogi nabywane są za odszkodowaniem, a nie w drodze umów cywilnoprawnych) wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne określona została zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody organ I instancji wnikliwie zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia i prawidłowo ocenił poprawność odstąpienia przez rzeczoznawcę majątkowego od sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Sam fakt, iż występują transakcje dotyczące sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w drodze umów cywilnoprawnych, nie oznacza, że istnieje rynek takich nieruchomości i mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Rzeczoznawca majątkowy W. K. zaznaczyła, iż nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości.

Dalej organ II instancji zgodził się z poglądem, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego - W. K. przyjęta przez organ I instancji jako dowód w powyższej sprawie, zgodnie z art. 154 ust. 1 u,g,n,, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina O. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucono im naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 129 ust. 1 i art. 134 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w kontekście ustaleń powziętych na podstawie tylko operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., przy pominięciu operatu szacunkowego sporządzonego przez A. N. Ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną tylko w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, z pominięciem § 36 ust. 1 tego rozporządzenia narusza art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu Gmina zwróciła uwagę, że w § 36 rozporządzenia została określona kolejność materiału dla dokonania wyceny: w pierwszym rzędzie należy brać pod uwagę ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w braku takowych należy brać pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że głównym przedmiotem zainteresowania Sądu, dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji była, zgodnie z uzasadnieniem wcześniejszego, wiążącego w sprawie wyroku WSA ocena wartości nieruchomości przyjętej przez organy, w szczególności w kontekście §36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, która z dwóch wycen przedłożonych przez strony prawidłowo w rozumieniu prawnym przedstawia wartość wywłaszczonej nieruchomości i czy organ w oparciu o taką wyceną wydał prawidłową decyzję. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę powyższy pogląd niewątpliwie operat szacunkowy wykonany przez W. K. spełnia wszystkie wymagania stawiane mu przez przepisy, czego nie można powiedzieć o operacie autorstwa A. N..

Operat W. K. w logiczny i jasny sposób uzasadnia powód przyjęcia sposobu wyliczenia wartości rynkowej gruntów.

Biegła W. K. w sposób racjonalny i w pełni zrozumiały przedstawiła przyczyny braku możliwości zastosowania metodologii wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, argumentując to brakiem odpowiedniej ilości transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Transakcji takich było tylko kilka i jak wynika to z treści opinii biegłego A. N., dotyczyły one głównie nieruchomości położonych w innych gminach oraz o zupełnie innej powierzchni. Biegły przyjął do porównania nieruchomości położone w M., L. O. i M.. Żadna z tych nieruchomości nie jest położona w N. (jak przedmiotowa nieruchomość) i tylko jedna z nich położona jest w tej samej gminie. Również powierzchnia tylko jednej z działek jest porównywalna z powierzchnią spornej nieruchomości, (która ma 2 571 m²), a dwie pozostałe mają 694 i 631 m². Tym samym Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w opinii W. K., iż nie ma możliwości znalezienia cen transakcji, które można by porównać z transakcją sprzedaży nieruchomości położonej w miejscowości N. o powierzchni ponad 2500 m². Rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę. W opinii A. N. brak takiego omówienia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A. N. nie wskazuje w ogóle takich cech za wyjątkiem atrakcyjności lokalizacji..

A. N. w swojej wycenie ogólnie wskazał, że "ceny nieruchomości w miejscowości Niwy znacznie odbiegają od cen w miejscowościach O. i N." i w związku z tym "posłużono się transakcjami z rynku porównywalnego, z terenu gminy B. B.". Twierdzenia powyższego biegły nie poparł jakąkolwiek analizą rynku nieruchomości w w/w miejscowościach i gminach, a więc jego twierdzenia o porównywalności cen nieruchomości na terenie gminy B. B. i miejscowości N. są zupełnie gołosłowne. Jak wynika z przedłożonej przez W. K. analizy, średnia cena 1 m² nieruchomości w gminie O. wynosiła 140,80 zł, podczas gdy w gminie B. B. była to kwota 91,30 zł. Z opinii W. N. nie wynika, aby uwzględnił on tę okoliczność przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Reasumując, w Gminie O. nie ukształtował się rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a tym samym nie istniała możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia do ustalenia wysokości odszkodowania należnego uczestnikowi.

Operat sporządzony przez A. N. nie uwzględnia ponadto trendu czasowego, co słusznie podkreśliły organy. Ponadto odwołuje się on ogólnie do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, jednakże nie wskazuje konkretnie, który Krajowy Standard Wyceny zastosował, nie wspominając już o jego konkretnej treści.

Sąd uznał natomiast, że sposób wyliczenia wartości nieruchomości przyjęty w opinii W. K. jest w pełni prawidłowy. Analizując tę opinię Sąd doszedł do przekonania, iż zasługuje ona na uznanie jej za w pełni wiarygodną. W sposób prawidłowy uwzględniono w niej istotne cechy rynkowe porównywanych nieruchomości (tj. lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnię gruntu, infrastrukturę techniczną, walory organizacyjne). Sąd dokonał oceny operatu W. K. pod względem formalnym, tj. ustalił, że została ona sporządzona przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby miała wartość dowodową. Jest ona wyczerpująca, odnosi się również do informacji uzyskanych w BIP, a ponadto oprócz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd nie zgodził się z częścią uzasadnienia decyzji organu II instancji w której organ ten wyraża opinię sprzeczną z tezami uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 564/09, iż co do zasady zastosowanie art. 36 ust. 1 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie było niemożliwe. Jak wspomniano wyżej, stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ był związany poglądem wyrażonym w w/w uzasadnieniu wyroku i nie może wyrażać w tym zakresie odmiennych opinii. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji, albowiem w pozostałej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia w prawidłowy sposób wskazał on powody jego wydania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina O., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 36 ust 1 i ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że odszkodowanie za przejętą przez Gminę O. z mocy prawa nieruchomość przeznaczoną pod drogi publiczne należy wyliczyć w oparciu o przepis § 36 ust 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia z pominięciem dyspozycji zawartej w jego § 36 ust 1.

W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyła się linia orzecznicza zgodnie z którą metoda określona w § 36 ust. 1 rozporządzenia ma zastosowanie nawet wtedy gdy w tej samej gminie nie występują transakcje gruntami z przeznaczeniem pod drogi publiczne. W takiej sytuacji rzeczoznawca powinien odpowiednio ukształtować rynek lokalny i poszukać odpowiednich transakcji na rynku szerszym obejmującym sąsiednie gminy, powiat czy województwo. W ocenie Gminy rzeczoznawca majątkowy W. K. błędnie wykonała operat szacunkowy opierając wycenę na § 36 ust. 2 Rozporządzenia bez analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne na rynku szerszym niż tereny bezpośrednio przyległe do spornych działek (miejscowość N. w gminie O.). Rzeczoznawca nie dokonała analizy szerszego rynku lokalnego tzn. analizy rynku o charakterze lokalnym i regionalnym.

Natomiast rzeczoznawca A. N. dokonał takiej analizy i wyszukał transakcje nieruchomościami z przeznaczeniem pod drogi publiczne i na ich podstawie dokonał wyceny. Organy administracji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy operat ten pominęły. Skarżąca podniosła, iż konsekwencją przyjętej, błędnej metody wyceny w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie § 36 ust 2 pkt 2 a nie § 36 ust. 1 Rozporządzenia jest wyliczenie rażąco wygórowanego odszkodowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania R.W. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Sprowadzał się on w istocie do twierdzenia, że rzeczoznawca majątkowy, którego operat szacunkowy stał się podstawą do ustalenia odszkodowania należnego R.W. przyjął wadliwy, oparty na §36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem, sposób ustalenia wartości nieruchomości przejętej przez skarżącą Gminę z mocy prawa pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej Gminy właściwym był sposób obliczania wartości gruntu wynikający z §36 ust 1 rozporządzenia, który to przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakazywał, by przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 16 października 2012r. sygn. akt K 4/10 stwierdził, że w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005r. do 25 sierpnia 2011r. jest on zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał, analizując orzecznictwo sądów administracyjnych związane ze stosowaniem przepisów §36 ust. 1 i 2 rozporządzenia zwrócił uwagę na kształtującą się w tym orzecznictwie praktykę interpretacyjną zgodnie z którą brak transakcji rynkowych dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym przesądza o konieczności zastosowania sposobu obliczania wartości nieruchomości określonego w §36 ust. 2 rozporządzenia.

Zatem to ustalenie faktyczne dotyczące istnienia lub braku reprezentatywnej ilości transakcji o charakterze rynkowym dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym determinuje sposób dokonania wyceny.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenił stanowiska rzeczoznawców majątkowych W. K. i A. N. w zakresie istnienia w Gminie O. rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, akceptując stanowisko zajęte przez rzeczoznawcę W. K. – która stwierdziła, że rynek taki nie ukształtował się. Swe stanowisko w tym zakresie Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, pozostającemu związanym granicami skargi kasacyjnej kontrolę oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowanego przez sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę.

Skoro zatem ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku nie zostały podważone, a jednym z nich jest brak takiej ilości transakcji na rynku lokalnym, która uzasadniałaby przyjęcie, że ukształtował się rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to w tych okolicznościach sprawy nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego - §36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jak bowiem wskazano wyżej, takie ustalenie dokonane przez organy administracji determinuje zastosowanie §36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tak też w niniejszej sprawie postąpiły organy administracji opierając się przy ustaleniu należnego uczestnikowi postępowania odszkodowania na operacie szacunkowym sporządzonym przy zastosowaniu sposobu określonego w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.