Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 407/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. R., W. R., J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. R., W. R., J. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. R., W. R. i J. R. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak [...], którym organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. R., W. R. oraz J. R. wniesionego na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Pismem z 3 kwietnia 2012 r. G. R., W. R. i J. R. zwrócili się do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o "wydanie nakazu rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...], działka nr [...], obręb B. [...]".

Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania. Wskazał, że będąca własnością wnioskodawców nieruchomość gruntowa składająca się z działki [...],[...], obręb B. [...], nie sąsiaduje z działkami nr [...],[...],[...],[...], obręb B. [...]; działką nr [...],[...],[...], obręb B. [...], działką nr [...],[...], obręb B. [...], na których realizowana była przedmiotowa inwestycja i nie są wobec tego stroną w sprawie budowy ekranu akustycznego wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...].

Po rozpatrzeniu zażaleń J. R. oraz G. i W. R. na ww. postanowienie organu wojewódzkiego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia interesu prawnego wnioskodawców.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...], działka nr [...],[...], obręb B. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że budowę ekranów akustycznych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] do km [...] (rejon ul. A.) w miejscowości B. na działkach nr [...],[...],[...],[...], obręb B. [...]; nr [...],[...],[...], obręb B. [...]; działka nr [...],[...], obręb B. [...] realizował inwestor: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Wojewody D. o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2009 r. nr [...]. Na wniosek inwestora, Wojewoda D. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zmienił ww. decyzję z [...] lipca 2009 r. nr [...] poprzez następującą zmianę nazwy zadania: "Ekrany akustyczne wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] na odcinku od włączenia planowanej drogi [...] do km [...] (wg dawnego kilometraża drogi krajowej nr [...]) w B. na działkach nr [...],[...], obręb B. [...]; nr [...],[...],[...], obręb B. [...], nr [...],[...], obręb B. [...]" wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego i udzieleniem pozwolenia na budowę w zakresie skrócenia ekranu Nr [...].

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do wnioskodawców o przedłożenie dokumentów potwierdzających własny zindywidualizowany interes prawny wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Organ podał dalej, że ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdziła, iż wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie nie wykazali swoich indywidualnych, własnych interesów prawnych, by mogli wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku istotne jest, by podmiot wykazał zindywidualizowany interes prawny oparty na prawie materialnym, czego wnioskodawcy nie uczynili.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił również postępowania zakończone decyzją Wojewody D. z [...] lipca 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowych ekranów akustycznych, zmienioną decyzją tego organu z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w których to rozstrzygnięciach wnioskodawcy nie zostali uznani za strony postępowania. Zauważył, iż na mocy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej ustala katalog stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o obszar oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, które to ustalenia są wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ stwierdził, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania, co wyczerpuje przesłankę art. 61a k.p.a.

Nadto organ wskazał, że w sprawie zachodzi również inna uzasadniona przesłanka, o której mowa w art. 61a k.p.a., obligująca organ do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie określonej wnioskiem z 5 kwietnia 2012 r., tj. o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych ekranów akustycznych. Zauważył, iż z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

I dalej, organ podał, że postanowił zasadniczo uwzględnić ustalenia wynikające z legalności budowy przez inwestora przedmiotu postępowania, poprawności procedury uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie dla przedmiotu postępowania, jego obecny stan techniczny oraz warunki prawne, przy których wniosek o nakaz rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...] nr [...], obręb B. [...], mógłby być rozpatrywany w przepisach obowiązującego Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 25 października 2012 r. kontrolę z użytkowania ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] - ul. [...] na odcinku od km [...] do km [...] (wg dawnego kilometrażu drogi krajowej nr [...]) w B. na działkach nr [...], obręb B. [...], nr [...],[...], obręb B. [...], nr [...], obręb B. [...] - w wyniku, której stwierdzono, że:

1) ekrany akustyczne przy drodze krajowej nr [...] - ul. [...] na odcinku od km [...] do km [...] (wg dawnego kilometrażu drogi krajowej nr [...]) w B. na działkach nr [...], obręb B. [...], nr [...],[...], obręb B. [...], nr [...], obręb B. [...] - zrealizowano zgodnie z decyzją Wojewody D. Nr [...] z [...] lipca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, zmienioną decyzją Wojewody D. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...];

2) w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2009 r. nr [...] w warunkach dotyczących sposobu uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu nałożono na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania;

3) zawiadomieniem o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu i zamiarze przystąpienia do użytkowania z 8 grudnia 2010 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy, który w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji;

4) przeprowadzona kontrola z użytkowania ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] - ul. [...] na odcinku od km [...] do km [...] (wg dawnego kilometrażu drogi krajowej nr [...]) w B. na działkach nr [...], obręb Bolesławiec [...], nr [...],[...], obręb B. [...], nr [...], obręb B. [...] potwierdziła, że stan techniczny obiektu jest dobry, budowa obiektu została zakończona, obiekt jest użytkowany i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych;

5) stwierdzono również braki w dokumentacji związanej z utrzymaniem obiektu, tj. książki obiektu i aktualnego zaświadczenia o przynależności do izby budowlanej osoby pełniącej samodzielną funkcję techniczną, uprawnionej do przeprowadzania kontroli okresowej rocznej przedmiotowego obiektu, które w dniu 31 października 2012 r. zostały przez Zarządcę przedłożone D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego; ponadto stwierdzono drobne ubytki i odpryski na podwalinach oraz brak izolacji elementów podwalinowych w rejonie kontaktu elementu z gruntem.

W konsekwencji organ stwierdził, że analiza posiadanej przez niego dokumentacji oraz poczynionych ustaleń wskazuje jednoznacznie na brak możliwości wszczęcia postępowania określonego żądaniem wnioskodawców z 5 kwietnia 2012 r. Organ zauważył, iż ustawa Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w kilku przypadkach pozwala właściwemu organowi wydać decyzję nakazująca właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu (lub jego części), bądź wstrzymanie robót i rozbiórkę obiektu (lub jego części):

1. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 Prawa budowlanego),

2. jeżeli obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego),

3. jeżeli obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo wybudowany został bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego),

4. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego,

5. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego może być orzeczony nakaz rozbiórki, w sytuacji gdy inwestor nie wykonana nałożonego na niego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Uwzględniając, że przedmiotowy obiekt został wybudowany legalnie, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, nie naruszając przepisów techniczno-budowlanych, budowa obiektu została zakończona, obiekt jest użytkowany i stan techniczny obiektu jest dobry oraz nie zachodzi żadna z przesłanek pozwalających właściwemu organowi na wydanie decyzji nakazującej właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu (lub jego części), bądź wstrzymanie robót i rozbiórkę obiektu (lub jego części), ponadto wnioskodawcy nie wykazali swojego zindywidualizowanego interesu prawnego opartego na prawie materialnym, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...], nr [...],[...], obręb B. [...].

Na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] listopada 2012 r. G. R., W. R. oraz J. R. złożyli zażalenie w ustawowym terminie.

W wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia zostało wydane powołane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przyczyna podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przyczyny przedmiotowe). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia zwykłego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych.

Organ podał, że w świetle przyjętej sądowo - administracyjnej linii orzeczniczej, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym (art. 28 k.p.a.). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wykazanie interesu prawnego jest to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, tj. z sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki.

Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby G. R., W. R. oraz J. R. posiadali interes prawny w sprawie wybudowania ekranów akustycznych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...] nr [...], obręb B. [...]. Zauważył, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody D. z [...] lipca 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę (zmienionej decyzją Wojewody D. z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]). Właściciele działki nr ew. [...], tj. G. R., W. R. oraz J. R. nie byli stronami postępowań zakończonych w/w decyzjami ostatecznymi gdyż, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie byli ani inwestorami, ani też właścicielami, czy użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Mając jednak na względzie charakter postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego, w którym decydujące znaczenie przy określanie kręgu podmiotów posiadających legitymację do bycia stroną postępowania ma przepis art. 28 k.p.a., organ stwierdził, że wnioskodawcy nie wykazali przepisu prawa materialnego, który uprawniałaby ich do wystąpienia z wnioskiem o "nakaz rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...] nr [...], obrąb B. [...] ".

Organ zauważył, że w piśmie z 20 września 2012 r. wnioskodawcy, uzasadniając swój interes prawny wskazali na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz na okoliczność, iż są właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, tj. ekranów akustycznych.

Mając na względzie powyższe organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis jest bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco w innych postępowaniach, niż dotyczących pozwolenia na budowę.

Mając na względzie argumentację skarżących w kwestii posiadania przez nich interesu prawnego w sprawie wybudowanych ekranów akustycznych, organ stwierdził, że wprawdzie legitymację do udziału w sprawie można wywodzić również z innych niż prawo administracyjne gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego, lecz skarżący jako właściciele działki nr ew. [...] w B. nie wykazali, aby przedmiotowa inwestycja zakłócała korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 kc). Brak jest też podstaw do przyjęcia, że Państwo R., jako właściciele działki nr ew. [...] w miejscowości B., z uwagi na wybudowane ekrany akustyczne, nie mogą korzystać z w/w nieruchomości zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególności nie mogą pobierać pożytków i innych dochodów z rzeczy, co z kolei stanowiłoby naruszenie przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego. Nie zostało bowiem przez skarżących uzasadnione oraz udokumentowane wskazywane we wniosku z 3 kwietnia 2012 r. naruszenie prawa do korzystania z nieruchomości (prowadzenie działalności gospodarczej), jak również nie została udowodniona okoliczność, że posadowienie ekranów akustycznych zanieczyszcza środowisko (emisja dymu i zacienienie posadowionych niżej nieruchomości, w tym nieruchomości wnioskodawców). Skarżący ponadto w żaden sposób nie udokumentowali, że sporna inwestycja ogranicza w świetle art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego możliwość korzystania z nieruchomości, z uwagi na powstającą wilgoć oraz brak swobodnego dojazdu do nieruchomości. Nie można również przyjąć, że podnoszona przez właścicieli nieruchomości nr ew. [...] w B. w piśmie z 20 września 2012 r. okoliczność braku prześwitu świadczy o naruszeniu praw właścicielskich wynikających z w/w przepisów. Podobnie, z okolicznością zasłaniania przez postawione ekrany akustyczne reklam działających na tym terenie firm wnioskodawców, Państwo R. mogą wiązać swój interes faktyczny, a nie interes prawny, który oparty jest na normie prawa materialnego, z której to normy wynikają dla określonego podmiotu wprost określone prawa i obowiązki.

Organ wyjaśnił również, że zawarte we wniosku z 3 kwietnia 2012 r. o wydanie nakazu rozbiórki spornych ekranów akustycznych zarzuty dotyczące decyzji Wojewody D. z [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę, nie mogą przesądzać o konieczności wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przedmiotowych ekranów akustycznych, z uwagi na brak legitymacji procesowej wnoszących żądanie (właścicieli działki nr ew. [...] w B.), która dawałaby im prawo do skutecznego złożenia wniosku. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że dodatkową podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] - ul. [...] od km [...] (rejon ulicy A.) w miejscowości B. [...] nr [...], obręb B. [...], jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, którymi zdaniem organu pierwszej instancji są: potwierdzona czynnościami kontrolnymi legalność spornej inwestycji, jej zgodność z wydanym pozwoleniem na budowę oraz właściwy stan techniczny budowli.

Organ II instancji wyjaśnił, że w świetle art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", lecz nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji. Organ na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Organ II instancji stwierdził, że rozważania organu pierwszej instancji co do braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowych ekranów akustycznych z "innych przyczyn" nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny.

W końcu organ II instancji zauważył, że wyrażona w zażaleniu polemika z ustaleniami organu pierwszej instancji co do zgodności z przepisami zrealizowanej inwestycji pozostaje - z uwagi na wskazane wyżej stanowisko organu odwoławczego, jak i charakter wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Również podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę spornych ekranów, zdaniem organu nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości wydanego przez organ wojewódzki postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. R., W.R. i J. R.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt d, art. 3 pkt 20 i art. 35 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja Wojewody D. z [...] lipca 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we W. pozwolenia na budowę ekranów akustycznych nie została doręczona skarżącym. Zarzucili, że Wojewoda wydał decyzję zatwierdzającą projekt pomimo braku podstaw do jej wydania - z uwagi na minimalne przekroczenia progowe i zakończenie budowy autostrady. Nadto wydał decyzję z pominięciem stron postępowania, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt d oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wnioskodawcy zostali więc pozbawieni prawa strony w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto skarżący zauważyli, że Wojewoda D. decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] dokonał zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2009 r. Decyzji tej również nie doręczono skarżącym, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, przez co są oni stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ekranów akustycznych.

Zdaniem skarżących, organ administracji wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie podjął dostatecznych działań w celu bezspornego ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem obszaru oddziaływania inwestycji. Wydając przedmiotową decyzję, poprzez pominięcie wnioskodawców jako stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę ekranów akustycznych, organ uniemożliwił skarżącym korzystanie z ich nieruchomości, a w szczególności z możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem postawione ekrany akustyczne – w znacznej mierze pełne, nie przezroczyste – zasłaniają skutecznie reklamę działających na tym terenie firm wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym w szczególności z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak: [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie D. WINB z [...] listopada 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania.

Oba te orzeczenia, oparte na przepisie art. 61a § 1 k.p.a., wydane zostały w związku z wnioskiem skarżących zawartym w piśmie z 3 kwietnia 2012 r. W piśmie tym skarżący zazażądali wydania "nakazu rozbiórki ekranów akustycznych posadowionych wzdłuż odcinka drogi krajowej nr [...] – ul. [...] od km [...] (rejon ul. A.) w m. B. [...] nr [...], obręb B. [...]". W uzasadnieniu tego pisma skarżący wskazali na okoliczności faktyczne, które poprzedziły wydanie w dniu [...] lipca 2009 r. przez Wojewodę D. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu GDDKiA we W. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej ww. ekrany akustyczne. Wskazali też na decyzję Wojewody D. z [...] sierpnia 2010 r. zmieniającą ww. orzeczenie z [...] lipca 2009 r. A następnie, w kontekście obu tych decyzji, wskazali, że nie zapewniono im udziału w sprawie, nie doręczono ww. orzeczeń, pominięto ich w ww. postępowaniu, a to wszystko tylko potwierdza, iż wbrew przepisom postępowania nie podjęto dostatecznych działań w celu bezspornego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Wnioskodawcy powołali przy tym liczne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interpretacji art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na koniec wskazali, że organ "wydając przedmiotową decyzję, poprzez pominięcie wnioskodawców jako stron postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę ekranów akustycznych, spowodował naruszenie cytowanych wyżej przepisów, jednocześnie uniemożliwił korzystanie z własnych nieruchomości a w szczególności z możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem postawione ekrany akustyczne – w dużej mierze pełne zabudowane (nieprzezroczyste) zasłaniają skutecznie reklamę działających na tym terenie firm wnioskodawców".

Przytoczenie treści wniosku, który spowodował wydanie ww. orzeczeń w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., Sąd uznał w sprawie za konieczne. Sąd uznał bowiem, iż organy orzekające nie wyjaśniły w sprawie charakteru podania wnioskodawców. Skoncentrowały się wyłącznie na zawartym w nim żądaniu wydania nakazu rozbiórki, ale już nie wzięły pod uwagę uzasadnienia tego wniosku. Nie ustaliły w efekcie, jaka była intencja wnioskodawców, tj. jakie postępowanie administracyjnie, w jakim konkretnie trybie, zamierzali oni -wskazanym podaniem z 3 kwietnia 2012 r.- uruchomić.

Dostrzec w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto, jak wynika z treści art. 9 k.p.a., są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przytoczonych zasad, w tym zasady informowania wywiedziono w orzecznictwie wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez nią, jeżeli żądanie to jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 81741);

W ocenie Sądu, powyższe zasady nie zostały w niniejszej sprawie zachowane, a to z uwagi na nie wyjaśnienie (pomimo zaistnienia takiej potrzeby) rzeczywistego charakteru podania skarżących, w związku z którym zapadły powołane wyżej postanowienia.

I tak, dostrzec należy, iż wobec zarzutów podniesionych w treści ww. pisma z 3 kwietnia 2012 r., w szczególności dotyczących decyzji Wojewody D. z [...] lipca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ekranów akustycznych, jak również odnoszących się do decyzji tego organu z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zmieniającej ww. decyzję, nie sposób nie odnieść wrażenia, że podanie to kwestionuje ww. orzeczenia i czyni to w kontekście przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też, w ocenie Sądu, organ winien był poinformować wnioskodawców o możliwych nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, w tym o możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Nie sposób bowiem na obecnym etapie postępowania stwierdzić jednoznacznie, że ww. pismo w istocie stanowi (dosłownie i wyłącznie) wniosek o wydanie nakazu rozbiórki, a nie np. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę spornych ekranów akustycznych, zmienioną następnie kolejną decyzją tego samego organu.

Nadto, trzeba dostrzec, iż zawarty w ww. podaniu skarżących wniosek o wydanie nakazu rozbiórki nie opiera się na żadnej normie prawnej. Skarżący nie wskazali bowiem w jakim trybie żądają wydania wskazanego nakazu likwidacji spornych ekranów akustycznych. Stąd też, w ocenie Sądu, przed rozpatrzeniem podania wnioskodawców, organ powinien był również (stosując się do obowiązku, jaki nakłada na niego przepis art. 9 Kodeksu) wyjaśnić wnioskodawcom, w jakich sytuacjach możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jednocześnie wezwać wnoszących do wskazania, w oparciu o który z opisanych trybów (ewentualnie) żądają oni wydania wskazanego nakazu. Tymczasem rozważania w zakresie możliwych trybów wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części organ pierwszej instancji poczynił dopiero w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki, a jedyne pismo (z 11 września 2012 r.), jakie do wnioskodawców skierował, zawierało wyłącznie wezwanie skarżących do wykazania interesu prawnego, przy czym – z uwagi na sposób jego sformułowania (bardzo ogólnikowy), mogło ono nie zostać przez skarżących dobrze odczytane.

Dostrzegając powyższe stwierdzić więc należy, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było dokonanie prawidłowej kwalifikacji pisma skarżących z 3 kwietnia 2012 r., a tego na żadnym etapie nie uczyniono.

W tej sytuacji, wydanie ponownie rozstrzygnięcia przez organ będzie możliwe dopiero po wyjaśnieniu rzeczywistej woli wnioskodawców co do trybu przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym trzeba, że przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć pismo, decyduje sama strona, ale w przypadku wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. Wskazać też trzeba, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia powyższego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Reasumując, wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania (a takie, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie występowały), stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Ponieważ sformułowanie wniosku złożonego w niniejszej sprawie nasuwa wątpliwości co do prawnego charakteru zawartego w nim żądania, uwzględniając treść art.art. 7, 9 i 61 § 1 k.p.a. organ powinien był (a tego nie uczynił) zwrócić się do skarżących o sprecyzowanie żądania. Rzeczą organu jest przy tym wyjaśnienie skarżącym prawnych i faktycznych konsekwencji określonego stanowiska.

Dostrzec też w tym miejscu warto, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09 (lex nr 746579), pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż wydane w sprawie postanowienia obu organów są wadliwe, wydane w szczególności z naruszeniem ww. zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, i jako takie wymagały uchylenia. Postanowienia te podjęte zostały bez należytego wyjaśnienia treści żądania wnioskodawców, a to ma znaczenie nie tylko dla ustalenia organu właściwego do załatwienia podania skarżących, ale też przepisów prawa, w tym również tych, w oparciu o które należy ocenić interes prawny wnioskodawców.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.