Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1174/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 22a ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 304/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. K. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 304/19 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: "Organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie wydania na rzecz Spółki A zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...].

Do wydania decyzji przez Kolegium doszło w następujące sytuacji:

M. K. [...] września 2018 r wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Organ I instancji po wznowieniu postępowania, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zmianami, dalej: "kpa") wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2018 r. uznając, że wydane dla Spółki A zezwolenie (tożsame z wcześniejszym zezwoleniem dla E. O.) nie stanowi zagrożenia dla działalności wnioskodawcy.

W odwołaniu M. K. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "utd"), art. 61 § 1 i 2 kpa, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd, art. 7 i art. 80 kpa oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d utd. Zdaniem Strony, w okresie, kiedy funkcjonował nowy, zmieniony rozkład jazdy E. O., odnotował on na przedmiotowej trasie istotny spadek sprzedaży biletów. Powodem są krótkie odstępy między jego kursami a kursami wykonywanymi obecnie przez Spółkę A wynoszące 10-15, a nawet 5 minut. Nie ma przy tym znaczenia, że na skutek zmiany zezwolenia wydanego na jego rzecz, od dnia [...] października 2018 r., w przypadku niektórych kursów odstępy czasowe zostały zwiększone. W dniu wydania zezwolenia na rzecz Spółki A odstępy te były mniejsze. Wskazał ponadto na "podbieranie" pasażerów przez konkurencyjnego przewoźnika.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że "zagrożenie dla istniejących linii" w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a utd, którego stwierdzenie pozwala Organowi odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, ma dwojaki charakter: finansowy i w sensie bezpieczeństwa ruchu. Linię komunikacyjną [...] przez [...] obsługuje 4 przewoźników. Zaproponowane przez Spółkę A kursy były kursami realizowanymi przez E. O., w ramach zezwolenia nr [...] z [...] grudnia 2016 r. (zmienionego [...] sierpnia 2017 r.), która zgodnie z oświadczeniem z [...] lipca 2018 r. zamierzała wygasić posiadane zezwolenie z chwilą otrzymania zezwolenia przez Spółkę A, w celu zachowania ciągłości przewozów na tej linii. Kwestia kursu z godz. 5:26 z [...] do [...] była przedmiotem postanowienia Marszałka Województwa z [...] listopada 2018 r. (o sprostowaniu). Nieujęcie w przeprowadzonej analizie tego kursu, w ocenie Organu, nie ma wpływu na jej prawidłowość.

W ocenie Kolegium wydanie zezwolenia na rzecz Spółki A nie zagraża działalności M. K., skoro rozkład jazdy tego przewoźnika to rozkład jazdy E. O. Sprawa zezwolenia dla E. O., również kwestionowanego przez M. K., zawisła przed WSA w Kielcach, jednakże rozstrzygnięcie jeszcze nie zapadło.

Uznając za niezasadny zarzut dotyczący braku rentowności, Organ odwoławczy wskazał, że Marszałek przenalizował nie tylko godziny przyjazdów i odjazdów, ale też kondycję finansową M. K. Na podstawie zestawienia dopłat do biletów ulgowych za okres od sierpnia 2017 r. do sierpnia 2018 r. ustalił, że najmniejsza sprzedaż biletów miała miejsce we wrześniu i listopadzie 2017 r. W całym zaś okresie widoczna jest tendencja wzrostowa. Organ nie uwzględnił wydruków z kasy fiskalnej stwierdzając małą wiarygodność tych dowodów, z uwagi na możliwość zmiany danych.

Organ uznał za niezasadny zarzut wadliwego badania potoków podróżnych. Badanie to miało na celu wykazanie zasadności przyznania E. O. nowych kursów. W rezultacie badania nie przyznano jej kursów projektowanych w niewielkich odstępach czasowych od kursów M. K. Wbrew zarzutom odwołania badano kursy busów liczących 16 i 20 miejsc siedzących.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzucił omówionej decyzji naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) utd poprzez błędne uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr [...];

2) art. 61 § 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia nr [...] zostało prawidłowo wszczęte, pomimo braku ważnego wniosku przedsiębiorcy i nieuzyskania jego zgody na wszczęcie postępowania z urzędu;

3) art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) utd poprzez błędne uznanie, że uzyskanie zezwolenia przez Spółkę A nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, tj. linii obsługiwanej przez Skarżącego;

4) art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez błędną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że wykonywanie przewozów na linii regularnej, której dotyczy zezwolenie nr [...] nie stanowi zagrożenia (zarówno finansowego, jak i organizacyjnego) w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd dla dotychczas istniejącej linii regularnej, obsługiwanej przez Skarżącego, w tym pominięcie dowodu z obliczeń rentowności tej linii sporządzonych przez Skarżącego i zakwestionowanie zestawień sprzedaży biletów sporządzonych na podstawie danych z pamięci kas fiskalnych;

5) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) utd poprzez uznanie, że brak jest podstaw do odmowy udzielenia zezwolenia, pomimo że Spółka A wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanych zezwoleniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 23 maja 2019 r. uczestniczka Spółka A wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa").

WSA zauważył, że Skarżący przedmiotem swojej skargi uczynił decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, który po wznowieniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie wydania zezwolenia nr [...] na rzecz Spółki A na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. W toku postępowania wznowieniowego i w skardze do Sądu M. K., również wykonujący regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym w ramach wymienionej wyżej linii, próbował wykazać, że zaistniały przesłanki odmowy wydania wspomnianego zezwolenia określone w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i d) utd. WSA zauważył, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 utd organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Konstrukcja tej regulacji oparta jest na uznaniu administracyjnym ("organy mogą odmówić"), co oznacza, że organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych może wydać decyzję pozytywną dla strony bądź decyzję odmowną. W konsekwencji sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zawężona jest do zbadania, czy wydając dany akt organ przeprowadził pełne postępowanie celem wyczerpującego ustalenia wszystkich przesłanek ustawowych istotnych dla rozstrzygnięcia.

WSA zauważył, że w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd ustawodawca posługując się pojęciem "zagrożenie dla już istniejących linii regularnych" nie sprecyzował jego znaczenia. Zestawiając to sformułowanie z brzmieniem art. 22a ust. 3 utd dotyczącego konieczności poprzedzenia decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, oraz z brzmieniem art. 22a ust. 5 utd określającego konieczną treść takiej analizy, można przyjąć, że chodzi tu zarówno o zagrożenie finansowe (pod względem rentowności), jak i zagrożenie organizacyjne (z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu), przy czym reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, niszczącej konkurencji, nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Dotyczy to więc sytuacji, w której nowo projektowana linia, w aspekcie częstotliwości wykonywanych na niej przewozów osób, ilości przystanków, czasu odjazdu z nich, czy też pojemności operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu. Nie do przyjęcia jest natomiast teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie analiza sytuacji rynkowej została sporządzona z uwzględnieniem elementów przewidzianych w art. 22a ust. 3 i 5 utd. Zespół pracowników Urzędu Marszałkowskiego upoważniony do realizacji zadań stosownie do art. 22a ust. 7 utd stwierdził, że wydanie zezwolenia dla Spółki A i załącznika do zezwolenia, tj. rozkładu jazdy w zakresie uruchomienia komunikacji, nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii komunikacyjnych, pod warunkiem prawomocnego wygaszenia zezwolenia nr [...] przez przedsiębiorcę E. O. Zdaniem WSA Skarżący tego stanowiska nie podważył i nie wykazał zagrożenia dla istniejących linii. Podnoszony w skardze zarzut nieuwzględnienia w analizie sytuacji rynkowej jednego kursu z godz. 5.26 z [...] do [...], nie uzasadnia stwierdzenia, że dokonana w ten sposób analiza nie spełnia wymogów określonych w art. 22a ust. 5 utd. W dacie wydania kwestionowanego zezwolenia jeden kurs, przy uwzględnieniu ogólnej liczby kursów Spółki A (83) i Skarżącego (w analogicznym okresie 54) nie może decydować o rentowności całej linii regularnej realizowanej przez Skarżącego. WSA za niemające znaczenia dla sprawy uznał zarzuty odnośnie do wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na linii [...] przez Spółkę A. W ocenie WSA również sam spadek rentowności przewoźnika funkcjonującego już na przedmiotowej linii, potwierdzony zmniejszoną ilością sprzedanych biletów, nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do zagrożenia w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd. Zagrożenie finansowe należy bowiem oceniać w aspekcie ilości i częstotliwości przewozów świadczonych przez nowego przewoźnika, tego czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w zezwoleniu dotychczasowego przewoźnika. Zdaniem Sądu I instancji nie można od organu uprawnionego do wydania zezwolenia w krajowym transporcie drogowym oczekiwać, że rozpatrując wniosek o udzielenie zezwolenia nowemu przewoźnikowi, czy też badając to zezwolenie w postępowaniu wznowieniowym, będzie dokonywał pogłębionej, ekonomicznej analizy sytuacji przewoźnika już działającego na danej linii komunikacyjnej. Spadek dochodów przewoźnika w rezultacie zmniejszenia się liczby pasażerów może być wywołany wieloma czynnikami, np. złą organizacją pracy, nieodpowiednim taborem, nieodpowiednią kadrą pracowników, ogólnie kurczeniem się liczby pasażerów korzystających z autobusów itp. Z tego względu żądanie Skarżącego uwzględnienia danych, na które powoływał się w piśmie z 23 października 2018 r., tj. liczby przejechanych kilometrów w ramach rozkładu jazdy, średniego spalania autobusów przeznaczonych do obsługi rozkładu jazdy, ceny oleju napędowego za litr, kosztów paliwa, kosztów związanych z zatrudnieniem kierowców, było nieuprawnione.

Sąd I instancji za kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy uznał porównanie kursów Spółki A, co do zasady tożsamych z kursami wcześniej obsługującego linię przedsiębiorcy E. O. z kursami wynikającymi z rozkładu jazdy Skarżącego. Ilość kursów wykonywanych przez E. O. po zmianie zezwolenia decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nie uległa istotnemu zwiększeniu (wzrost z 76 do 83). Natomiast różnica między godzinami odjazdów pojazdów E. O. przed odjazdami pojazdów Skarżącego nie była mniejsza niż 15 minut (15-35 minut od poniedziałku do piątku; 20-90 minut w soboty; 25-155 minut w niedziele; tylko jeden kurs zaplanowano 10 minut przez kursem Skarżącego). Przy zmianie zezwolenia dla E. O. wyeliminowano z jej rozkładu jazdy kursy: od 7 do 15 min po oraz od 20 do 30 min przed kursami Skarżącego w dni powszednie; od 10 do 15 min po kursach Skarżącego w soboty; kursy od 35 do 45 min przed oraz 10 min po kursach Skarżącego w niedziele. W ocenie WSA, biorąc pod uwagę, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii odstępów między kursami różnych przewoźników, nie sposób przyjąć, by różnica między odjazdami wynosząca 15 i więcej minut stanowiła zagrożenie dla linii regularnej Skarżącego.

Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania, że opisane wyżej określenie godzin odjazdów samo w sobie może spowodować wyeliminowanie konkurencyjnego przewoźnika, a w efekcie uniemożliwić pasażerom korzystanie z usług konkurujących przewoźników, tym bardziej, że ani w rezultacie zmiany zezwolenia dla E. O. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., ani w rezultacie udzielenia zezwolenia Spółce A, ilość podmiotów wykonujących przewozy regularne na przedmiotowej trasie nie uległa zwiększeniu (Spółka A de facto przejął linię E. O.).

WSA za niezasadny uznał zarzut niezbadania odstępów przed kursami pozostałych przewoźników tj. A. P. i J. S., skoro wymienieni nie wnosili żadnych zastrzeżeń co do zatwierdzonego rozkładu jazdy E. O. czy też Spółki A. Również za niezasadny został uznany zarzut naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) utd. Źródłem interesu prawnego dającego Skarżącemu jako przedsiębiorcy wykonującemu przewozy regularne na tej samej linii, co przedsiębiorca będący adresatem kwestionowanego zezwolenia, legitymację do kwestionowania tego zezwolenia, może być jedynie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) utd. Regulacja zawarta pod lit. d) takim źródłem być nie może. Przepis ten nie kształtuje bowiem w żaden sposób sytuacji prawnej innego przewoźnika, dotyczy tylko interesu prawnego wnioskodawcy, któremu organ może, na podstawie tego przepisu, odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia w razie stwierdzenia, że nie przestrzega on warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W konsekwencji, w sytuacji, gdy inny przewoźnik kwestionuje decyzję w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, przedmiotem badania mogą być jedynie przesłanki zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd. Tylko bowiem ten przepis chroni prawnie interes przewoźnika drogowego innego niż wnioskodawca.

M. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości skargą kasacyjną i zarzucił temu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– obrazę art. 151 ppsa przez błędne i niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem (por. wyrok WSA z 21 marca 2018 r. sygn. II SA/Ke 872/17, wyrok WSA z 22 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ke 254/17 poparty wyrokiem NSA z 20 marca 2018 r. sygn. II GSK 3242/17, wyrok WSA z 22 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Ke 211/16) przyjęcie przez WSA, że organ I instancji prawidłowo dokonał analizy sytuacji rynkowej sporządzonej 24 lipca 2018 r., która rzekomo uwzględnia elementy przewidziane w art. 22a ust. 3 i 5 utd, poprzedzającej decyzję w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] przez [...] dla przedsiębiorstwa Spółka A podczas gdy sporządzona przez Organ I instancji analiza sytuacji rynkowej w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] przez [...] dla przedsiębiorstwa Spółka A nie spełnia kryteriów określonych w art. 22a ust. 5 utd, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

– obrazę art. 151 ppsa, przez niewzięcie przez WSA pod uwagę sprzeczności materiału dowodowego, a w zasadzie jego niekompletności, w szczególności: brak porównania rozkładów jazdy Skarżącego oraz Spółki A a jedynie nieuprawnione odnoszenie się do kilku kursów E. O. uzyskanych w wyniku zmiany zezwolenia z [...] sierpnia 2017 r. I faktyczne oparcie się na uzupełniającym materiale stworzonym w toku postępowania wznowieniowego, mającym na celu poprawę lakonicznej analizy sytuacji rynkowej z 24 lipca 2018 r., która bezspornie nie spełniała przesłanek z art. 22a ust. 5 utd, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

– obrazę art. 151 ppsa, przez pominięcie przez WSA dowodów z dokumentów w postaci obliczeń rentowności tej linii sporządzonych przez Skarżącego i zestawień sprzedaży biletów sporządzonych na podstawie danych z pamięci kas fiskalnych oraz niewzięcie pod uwagę niekompletności materiału dowodowego, w szczególności brak porównania kursów pozostałych przewoźników tj. A. P. i J. S. z kursami Spółki A, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– obrazę art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący nie wykazał, że wydanie zezwolenia dla Spółki A stanowi zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że ocena sytuacji w zakresie przewozów na linii komunikacyjnej [...] została dokonana bez uwzględnienia dowodów z dokumentów zawartych w materiale dowodowym sprawy, a w szczególności zestawień finansowych określających rentowność linii przedstawionej przez Skarżącego, a ta bezspornie świadczy o zagrożeniu dla już istniejących linii regularnych;

– obrazę art. 22a ust. 3 i 5 utd poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "W świetle obowiązujących przepisów nie można od organu uprawnionego do wydawania zezwolenia w krajowym transporcie drogowym oczekiwać, że rozpatrując wniosek o udzielenie zezwolenia nowemu przewoźnikowi, czy też badając to zezwolenie w postępowaniu wznowieniowym, będzie dokonywał pogłębionej, ekonomicznej analizy sytuacji przewoźnika już działającego na danej linii komunikacyjnej", podczas gdy naruszona norma nakłada wprost obowiązek dokonania każdorazowo analizy sytuacji rynkowej w przypadku wydania nowego zezwolenia lub zmiany istniejącego, z uwzględnieniem istniejącej komunikacji. Takie podejście Sądu spłyca podstawowe obowiązki organów państwowych (wręcz legitymizuje pobieżne i niedbale wykonywanie ustawowych obowiązków przez organy administracji państwowej), co ewidentnie narusza zasadę państwa prawa wyrażoną w Konstytucji RP. WSA nadto niezasadnie stwierdził, że nie trzeba uwzględniać w analizie wszystkich istniejących linii regularnych, skoro dany przewoźnik nie zgłasza zastrzeżeń co do projektowanego rozkładu jazdy.

Wskazując na te naruszenia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie żądało też przeprowadzenia rozprawy.

Uczestnik postępowania Spółka A w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od Skarżącego kosztów postępowania. Nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Sytuacji powodujących nieważność postępowania nie stwierdzono. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa, to jest na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na zarzutach naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, jakie normy o charakterze procesowym, a więc takie, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania, zostały naruszone. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 ppsa). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 ppsa. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12; z 7 listopada 2019 sygn. I GSK 503/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tam orzeczenia). Te wstępne wyjaśnienia były konieczne, gdyż skarga kasacyjna w zakresie sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawierała wadę polegającą na tym, że zarzucano naruszenie tylko art. 151 ppsa bez powiązania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mających zastosowanie w sprawie. Wymienienie jednak w opisie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i w ich uzasadnieniu, art. 22a ust. 3 i ust. 5 utd pozwalało na rozpoznanie skargi kasacyjnej w zakresie tych zarzutów.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 i ust. 5 utd podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Analiza ta jest przeprowadzana co najmniej raz w roku z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych;

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przepisy te określają więc szczegółowe zasady postępowania uwzględniając specyfikę tych spraw, nie wyłączając przy tym oczywiście ogólnych przepisów postępowania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Jako takie są więc przepisami postępowania, których naruszenie może być rozpoznawane w ramach zarzutów skargi kasacyjnej w tej sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek dokonywania analizy rynkowej z uwzględnieniem czynników określonych w art. 22a ust. 5 utd. Przepis art. 22a ust. 5 utd nie zawiera zamkniętego katalogu podlegających analizie czynników. Podstawę analizy rynkowej przy udzielaniu czy zmianach zezwoleń stanowi to, czy zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd projektowana linia regularna nie będzie stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Zatem wbrew ocenie Sądu I instancji i organów – co słusznie zarzuca Skarżący kasacyjnie w ostatnim zarzucie petitum skargi kasacyjnej – analiza sytuacji ekonomicznej przewoźnika już działającego na danej linii w kontekście potencjalnego wpływu zmian w rozkładach jazdy konkurencyjnych przewoźników na tę sytuację ekonomiczną powinna być przedmiotem analizy.

Zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa należało uznać za uzasadnione. Przede wszystkim trafny jest zarzut związany z tym, że organy pominęły w swojej analizie (a Sąd I instancji to zaakceptował) dane z kas rejestrujących Skarżącego uznając je a priori za mało wiarygodne, podlegające możliwości manipulacji. Stwierdzenia te nie zostały poparte analizą je uzasadniającą. Kasy fiskalne są urządzeniami o ściśle określonych prawem procedurach postępowania z nimi, zawierającymi zabezpieczenia przed fałszowaniem danych, podlegające kontroli przez organy podatkowe itp. Zmierza to do tego, by były one źródłem gromadzenia danych do określania podstaw opodatkowania (przede wszystkim podatkiem VAT), przy zapewnieniu organom podatkowym możliwości kontroli i weryfikacji tych podstaw opodatkowania. Choć nie można wykluczyć niedozwolonych manipulacji przy tych kasach, to jednak nie można z góry zakładać niewiarygodności uzyskanych z nich danych. Nie można też bez wskazania dowodowych podstaw takich twierdzeń uznać, że wskazania co do sprzedaży biletów są niewiarygodne ze względu np. na sprzedaż biletów za przejazd bez rejestrowania w kasach.

Zatem trafne były zarzuty Skarżącego stawiane już w postępowaniu administracyjnym, poprzez skargę do WSA i ponowione w skardze kasacyjnej, że nie stanowiło przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji rynkowej w zakresie przewozu osób w rozumieniu art. 22 ust. 3 utd pominięcie danych co do sprzedaży biletów z kas fiskalnych, a oparcie się jedynie na danych dotyczących sprzedaży biletów ulgowych. Pominięcie tych danych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem mogłoby stanowić o innej ocenie tego, czy nowe lub zmienione zezwolenia dla innych przewoźników mogło stanowić zagrożenie dla istniejących linii Skarżącego w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd. Dopiero uwzględnienie tych pełnych danych może pozwalać na ocenę czy spadek dochodów Skarżącego był spowodowany wydaniem kwestionowanego przezeń zezwolenia konkurencyjnemu przewoźnikowi, czy był wywołany czynnikami zależnymi od niego samego, takimi jak np. złą organizacją pracy, nieodpowiednim taborem, nieodpowiednią kadrą pracowników, czy też czynnikami niezależnymi od rozkładów jazdy konkurentów takimi jak np. zmniejszanie się liczby pasażerów korzystających z autobusów itp.

Trafne są też zarzuty naruszenia art. 22a ust. 5 utd co do tego, że nie nastąpiła pełna analiza sytuacji rynkowej w zakresie określonym w art. 22a ust. 5 utd, to jest przez pełne porównanie kompletnych rozkładów jazdy konkurujących na tych samych trasach przewoźników. Należy przy tym zauważyć, że Organ I instancji nawet w samej decyzji nie przeprowadza takiej analizy, a odwołuje się tylko do materiału uzupełniającego znajdującego się w aktach sprawy.

Co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to wyżej wskazano na trafność zarzutu postawionego w ostatnim punkcie petitum skargi kasacyjnej co do wykładni przepisów art. 22a ust. 3 i 5 utd w zakresie zakresu dokonywania analizy sytuacji rynkowej.

Co do zarzutu naruszenia art. 22a ust 1 pkt 2 lit a) postawionego jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to wyżej wskazano na trafność oceny w zakresie istnienia (czy też nie istnienia) wskazanego w tym przepisie zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Wskazano, jakie okoliczności podlegać powinny analizie sytuacji rynkowej w kontekście ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd. Analiza tych przesłanek należy do organów i na nich ciąży zasadniczo obowiązek dowodzenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Jednak Skarżący będąc stroną postępowania ma prawo do wykazywania okoliczności korzystnych dla niego i inicjatywy dowodowej w tym zakresie.

Ponieważ wyrok Sądu I instancji, jak i decyzje organów zostały uchylone ze względu na brak analizy sytuacji rynkowej niezbędnej w zakresie przewozu osób niezbędnej dla zastosowania prawa materialnego, przedwczesne jest odnoszenie się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd przez błędne zastosowanie tego przepisu. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę prawidłowości jego zastosowania.

Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę bezpodstawnie uznając – co wyżej wskazano – że skarga była nieuzasadniona, tym samym należało ten wyrok uchylić. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 ppsa z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego.

Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie ustalania przesłanek, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.