Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 262/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 71 w związku z art. 32
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia 24 kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części pawilonu handlowo - biurowego na cele mieszkalne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2000 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E. S. i S. S. kwotę 267 (dwieście sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. S. i S. S. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 kwietnia 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2000 r. o odmowie udzielenia skarżącym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu handlowo – biurowego, położonego w G. – O. przy ul. [...] na cele mieszkaniowe.

Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy:

W 1982 r. A w G. rozpoczęła budowę pawilonu z przeznaczeniem na świetlicę przy ulicy [...] nr [...] w G. Budynek ten został zaprojektowany jako obiekt parterowy, niepodpiwniczony, dobudowany do działającej wówczas kotłowni c.o. Umową z dnia 8 czerwca 1992 r. A sprzedała skarżącym E. S. i S. S. zrealizowane już nakłady na tę budowę w postaci konstrukcji żelbetowej pawilonu z przeznaczeniem na przystosowanie tego obiektu na cele handlowe. Zawarta przez strony umowa przewidywała również w przyszłości przeniesienie na rzecz nabywców przysługującego A prawa wieczystego użytkowania zabudowanego gruntu. Decyzją z dnia 13 października 1992 r. Prezydent udzielił [...] pozwolenia na dokończenie budowy obiektu określonego jako pawilon handlowo-biurowy zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, w tym projektem techniczno-budowlanym E. i B. N. Zgodnie z tą decyzją miał być wybudowany parterowy pawilon handlowy z piętrem przeznaczonym na pomieszczenia biurowe, bez pomieszczeń mieszkalnych. Po częściowym zrealizowaniu tego obiektu przez małżonków S. w 1995 r. wystąpili oni o zmianę jego przeznaczenia z handlowo-biurowego na handlowo-mieszkalne. Wniosek ten był rozstrzygany kilkoma decyzjami Prezydenta i Wojewody, a także wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. I tak wyrokiem z dnia 26 czerwca 1997 r. (sygn. akt IISA/Gd 315/97) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające uwzględnienia wniosku p. S. ze względu na niewyjaśnienie, czy zmiana sposobu użytkowania budynku wiąże się z koniecznością dokonania przeróbek budynku. Następnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 1999 r. (sygn. akt SA/Gd 1227/98) NSA oddalił skargę na decyzję odmowną z dnia 4 czerwca 1998 r. z tego względu, że wniosek był rozpatrywany jeszcze w trakcie realizacji obiektu tj. wówczas gdy przedmiotowy pawilon handlowo – biurowy nie został oddany do użytkowania ponieważ nie zakończono robót budowlanych, a zatem wyjaśnienia wymagała kwestia, czy zamierzenie inwestorów dotyczące realizacji na piętrze pawilonu pomieszczeń mieszkalnych winno być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym jako wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, czy też w trybie art. 71 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania.

W dniu 13 września 1999 r. decyzją nr [...] organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo – biurowego przy ul. [...] w G. W tych okolicznościach skarżący pismem z dnia 25 października 1999 r. ponowili wniosek o zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego pawilonu – piętra budynku pełniącego funkcję biurową na cele mieszkalne. Wniosek ten został rozpoznany kolejnymi decyzjami organów i wyrokami sądu administracyjnego.

Decyzją z dnia 5 maja 2000 r. Prezydent Miasta wskazując na przepisy art. 71, art. 32 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku rozpoznawania wniosku E. i S. S., organ administracji postanowieniem z dnia 23 listopada 1999 r. zobowiązał inwestorów do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie między innymi dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacji zawierającej opis techniczny obiektu, rysunek określający jego usytuowanie w stosunku do granic nieruchomości wykonane przez uprawnionego projektanta. Kolejnym postanowieniem z 30 marca 2000 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia dwóch egzemplarzy aktualnej dokumentacji opracowanej przez uprawnionego projektanta w terminie do 30 kwietnia 2000 r. Organ wskazał, że w wyznaczonym terminie inwestorzy nie wywiązali się z obowiązków określonych w wyżej wymienionych postanowieniach przedkładając nieaktualną dokumentację.

E. i S. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając, że w dniu 13 września 1999 r. budynek został oddany do użytkowania. Nie było zatem przeszkód prawnych do rozpatrzenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania. W obszernym odwołaniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie zmiany funkcji części pawilonu handlowo - biurowego na mieszkalną zarzucając, że organy administracji utrudniają inwestorom zakończenie trwającego wiele lat sporu.

Wojewoda decyzją z dnia 13 lipca 2000 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu handlowo -biurowego przy ul. [...] w G. na cele mieszkalne. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ odwoławczy przyjął, iż zgodnie z wyrokiem sądu z dnia 26 czerwca 1997 r. w sytuacji gdy zmiana sposobu przeznaczenia obiektu nie wiąże się z koniecznością wykonania robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę to nie ma podstaw do żądania od inwestora dokumentacji wymaganej przepisem art. 32 Prawa budowlanego. Organ na podstawie przedłożonego przez skarżących aneksu do projektu budowlanego ustalił, iż w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania zmianie ulegnie jedynie usytuowanie ścianek działowych, co w jego ocenie nie wymaga pozwolenia na budowę i uznał, że w tych okolicznościach zasadnym jest uwzględnienie wniosku.

Skargę na tę decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A w G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 71, art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10 poz.47).

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2001 r. ( sygn. akt II SA/Gd 1926/00 ) uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności wynikających z przepisów zarówno art. 71 prawa budowlanego jak i przepisów § 8 – 11 przywołanego w skardze rozporządzenia.

Rozpatrując ponownie odwołanie E. i S. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2000 r., Wojewoda, decyzją z dnia 24 kwietnia 2002r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 71 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżących. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, poza opisem przebiegu postępowania w tej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że związany jest oceną prawną wyrażoną w cytowanym wyżej wyroku NSA (sygn. akt II SA /Gd 1926/00). Stwierdził, że wniosek nie odpowiada warunkom przepisu § 8 rozporządzenia Ministra GPiB z 15 grudnia 1994 r., inwestorzy nie przedstawili dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje dla terenu inwestycji funkcji mieszkaniowej. Organ odwoławczy, powołując się na ustalenia obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. – O. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 15 czerwca 1993 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]) wskazał, że przedmiotowy pawilon handlowo-biurowy znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A36 U/EC – teren o funkcji usługowej. Jednocześnie plan ten nie przewiduje funkcji mieszkaniowej dla terenu nieruchomości przy ul. [...] w G. Pozytywne zatem rozpatrzenie wniosku, w ocenie organu, naruszałoby przepis § 10 rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części ( Dz. U. Nr 10, poz. 47 z 1995 r. ). Ponadto, tym razem rozstrzygając sprawę organ odwoławczy przyjął, iż wynikająca z aneksu do projektu budowlanego zmiana usytuowania ścianek działowych wymaga pozwolenia na budowę, a zatem zasadnym byłoby zobowiązanie inwestora do uzupełnienia wniosku zgodnie z § 11 w/w rozporządzenia. Okoliczność ta jednakże nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż niezgodność z planem miejscowym i tak przesądzałaby o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę związanego z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody E. i S. S. opisali dotychczasowy przebieg postępowania wnosząc o powołanie biegłego sądowego, który "orzekłby na miejscu o potrzebie prowadzenia robót budowlanych związanych ze sprawą zmiany sposobu użytkowania i opracowania projektu budowlanego w tym zakresie". Skarżący wywodzili, że w licznych skargach do NSA, wskazywali, iż zmiana nazwy budynku w zatwierdzonym projekcie techniczno - budowlanym jest konsekwencją polecenia wydanego przez pracownika organu administracji. W ich ocenie, brak jest określonych w przepisach prawa podstaw dla odmowy "zmiany nazwy" budynku, która winna być dokonana bez żadnych przeszkód.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 1253/02) skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd wskazał na związanie oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. co do konieczności spełnienia warunku zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także koniecznością posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznał, iż skarżący takiego prawa nie posiadają. Przysługuje im jedynie roszczenie o zwrot nakładów dokonanych na nieruchomość przy ul. [...] w G. O., będącą w wieczystym użytkowaniu A , gdyż do przejścia tego prawa na rzecz skarżących nie doszło ani w drodze umowy, ani na skutek powództwa cywilnego oddalonego wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 14 sierpnia 1998 r. (sygn. akt I C 81/97).

Na skutek skargi kasacyjnej E. i S. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. ( II OSK 211/06 ) uchylił wyrok z dnia 9 listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia wyroku było niewyjaśnienie sprawy i niedostateczne rozważenie materiału dowodowego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego.

NSA stwierdził, iż sąd administracyjny oddalając skargę bez głębszej analizy materiału dowodowego uznał, że skarżący nie wykazali swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do powołanego przez ten Sąd wyroku z dnia 14 sierpnia 1998 r. oddalającego powództwo skarżących o zobowiązanie A do przeniesienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ustawa ( art. 231 § 1 kc ) przewiduje całkowicie różne przesłanki roszczenia o przeniesienie własności nieruchomości ( odpowiednio też użytkowania wieczystego ) od przesłanek, które winny być spełnione dla uwzględnienia wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. O ile bowiem podstawowym warunkiem uzasadniającym roszczenie cywilne z art. 231 § 1 kc jest samoistne posiadanie zabudowanej nieruchomości w dobrej wierze, to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało ujęte w ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane znacznie szerzej: powstaje ono zarówno z wymienionych tym przepisem praw rzeczowych jak i stosunków zobowiązaniowych, przewidujących uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Każda więc umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (wieczysty użytkownik) upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie przyjmuje się przy tym, iż oprócz znanych prawu cywilnemu umów obligacyjnych prawo takie mogą też dawać tzw. "umowy nienazwane" (por. Prawo budowlanego. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 76). Ponadto wskazano, że ani organy rozpoznające sprawę, ani Sąd I instancji nie rozważył dokumentów i innych dowodów zgromadzonych w sprawie, które wskazywały na treść umowy zawartej przez skarżących z A w dniu 8 czerwca 1992 r. i jej prawne konsekwencje. NSA wyjaśnił, że w wyniku tej umowy skarżący weszli w posiadanie spornej nieruchomości i za zgodą A kontynuowali budowę znajdującego się na niej budynku. W skardze kasacyjnej wskazano też inne dowody, w tym pismo A z 25 marca 1996 r., świadczące o pozwoleniu na wykończenie tego budynku przez E. i S. S. Z materiału sprawy wynikało także, że mimo wydania A pozwolenia na budowę z 13 października 1992 r. organy w późniejszym czasie traktowały skarżących jako inwestorów, przedłużając im decyzjami termin ukończenia budowy. W dotychczas przeprowadzonym postępowaniu organy i Sąd I instancji nie dokonały oceny tych dowodów i nie rozstrzygnęły czy stosunek zobowiązaniowy wynikły z wymienionej wyżej umowy z dnia 8 czerwca 1992 r. upoważniał skarżących do kontynuowania spornej budowy oraz czy można uznać, że tworzył prawo skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie NSA nie znajduje żadnego uzasadnienia także ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania piętra budynku z pomieszczeń biurowych na pomieszczenia mieszkalne jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się tylko na stwierdzenie z wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., iż "warunkiem sposobu zmiany użytkowania pawilonu handlowo-biurowego na handlowo-mieszkalny jest zgodność tej zmiany z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". NSA podkreślił, że skarżący kwestionowali w toku postępowania ustalenie co do takiej niezgodności mimo to WSA nie dokonał żadnej własnej oceny i z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie przeprowadził koniecznej kontroli tych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. W przeciwieństwie do tego skarga kasacyjna analizuje ustalenia planu miejscowego i z jego ustaleń wyprowadza wniosek o braku sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami, a mieszkalnym przeznaczeniem części budowanego obiektu.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą skarżącym udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części pawilonu handlowo – biurowego na cele mieszkalne uznał, iż skarżący nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto ustalił, że obowiązujący w dacie wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zmianę funkcji obiektu na cele mieszkalne. Okoliczności te - stosownie do obowiązujących w dacie załatwienia wniosku przepisów art. 71 Prawa budowlanego i § 8 ust. 1 pkt 6 i § 10 wskazanego przez organy rozporządzenia - zdecydowały o odmowie jego uwzględnienia.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy w niniejszej sprawie uzasadniał przyjęcie, iż skarżący posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie upoważniał również organów do ustalenia, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na mieszkalne pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uprawnienie skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika jednoznacznie z treści przedłożonej organom umowy z dnia 8 maja 1992 r. zawartej pomiędzy A w G., a skarżącymi nazwaną przez strony "umową kupna – sprzedaży konstrukcji pawilonu.." Umowa ta uprawniała skarżących do kontynuacji rozpoczętej przez A zabudowy nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Zgodnie z jej postanowieniami skarżący weszli w posiadanie działki gruntu i uzyskali uprawnienie do korzystania z niej wraz z prawem do jej zabudowy. Przedmiotowa umowa przewidywała także w przyszłości przeniesienie na rzecz skarżących prawa wieczystego użytkowania działki gruntu po spełnieniu wskazanych w niej "niezbędnych formalności". Strony ustaliły w niej również, że do czasu przeniesienia prawa użytkowania wieczystego skarżący jako "właściciele pawilonu" w okresie budowy i od dnia objęcia terenu w posiadanie będą uiszczać opłatę roczną z tytułu zajęcia terenu w wysokości urzędowych stawek ponoszonych przez A, a stosunek prawny łączący ich w tym okresie odpowiadać będzie umowie dzierżawy ( § 5 umowy ). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że Zebranie Przedstawicieli A uchwałą nr [...] z dnia 20 marca 1993 r. wyraziło zgodę na przeniesienie na rzecz skarżących gruntu pod pawilonem w niezbędnym zakresie w granicach zatwierdzonego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu i na koszt nabywcy terenu. W piśmie z dnia 25 marca 1996 r. A wyraziła stanowisko, że nie stawia przeszkód w zamianie części budynku usługowego na część mieszkalną. Zdaniem Sądu stosunek zobowiązaniowy wynikający z zawartej umowy upoważniał skarżących do korzystania z nieruchomości i do jej zabudowy, a tym samym dawał organom podstawę do przyjęcia, iż skarżącym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność, iż sąd powszechny oddalił powództwo skarżących o zobowiązanie A do przeniesienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego nie ma znaczenia dla oceny ich uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia 14 sierpnia 1998 r. ( I C 81/97 ) nie wynika, aby oddalenie powództwa związane było z nieważnością czy bezskutecznością umowy stron z dnia 8 czerwca 1992 r. Oddalenie powództwa opartego na treści art. 231 § 1 kc nastąpiło z uwagi na brak samoistności posiadania nieruchomości przez p. S. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał również, iż "spór stron w rzeczywistości powstał w związku z zakresem terenu jaki ma pozwana przenieść na powodów. Pozwana deklaruje bowiem chęć przeniesienia na powodów prawa użytkowania wieczystego działek, po wydzieleniu ich w sposób umożliwiający zatwierdzenie planu podziału całego osiedla, a co za tym idzie dokonanie przywłaszczeń gruntu również pod domami wybudowanymi przez członków oraz uwzględniający protesty mieszkańców co do usytuowania wjazdu na posesję". Co istotne również, z akt sprawy nie wynika, aby A rozwiązała w jakiś prawny sposób łączącą ją ze skarżącymi umowę, bądź uzyskała wyrok nakazujący im wydanie nieruchomości. Treść umowy z dnia 8 czerwca 1992 r. bezspornie wskazuje, iż A przeniosła na skarżących prawo do faktycznego korzystania z nieruchomości łącznie z prawem do jej zabudowy. Powstały zatem między stronami stosunek zobowiązaniowy wynikający z zawartej umowy i przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych odpowiadał zatem definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", o której mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Również ustalenie organu, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiał zmianę sposobu użytkowania piętra budynku z pomieszczeń biurowych na pomieszczenia mieszkalne nie jest prawidłowe. Ustalenie to zostało bowiem oparte na jednym zapisie planu odnoszącym się do jednostki planistycznej A.36. – U/EC gdzie wskazano "teren o funkcji usługowej". Przy interpretacji treści planu organ pominął natomiast ustalenia ogólne odnoszące się do jednostki "A" oraz tzw. ustalenia stanowiące zawarte w części II planu, a także nie uwzględnił w ogóle części graficznej planu. Tymczasem z ogólnych ustaleń wynika, iż funkcją wiodącą całego terenu " A" jest funkcja mieszkaniowa z funkcją towarzyszącą określoną jako usługi podstawowe. W części "Ustalenia dotyczące całości obszaru objętego planem" wskazano wyraźnie, iż "plan zakłada możliwość łączenia tych funkcji (mieszkaniowej i usługowej ) jako jedną z podstawowych zasad kształtowania infrastruktury jednostek". Wreszcie należy zauważyć, iż w części graficznej planu teren jednostki A.36. – U/EC wyodrębniony został liniami przerywanymi. Zgodnie natomiast z zapisem planu taka linia to "linia rozgraniczająca postulowana". Tekst planu wyjaśnia, że "linie rozgraniczające postulowane ( orientacyjne ) dopuszczają zmianę granic wynikającą z planów realizacyjnych". Z kolei linia ciągła na rysunku planu to tzw. "linia rozgraniczająca obowiązująca", a w tekście wskazano, iż "ustala się za obowiązujące linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania". Skoro linie przerywane nie wyznaczyły granic jednostek urbanistycznych w sposób obowiązujący, a plan dopuścił ich zmianę wynikającą z planów realizacyjnych to mając na uwadze ogólne zapisy planu dotyczące ( wyodrębnionej liniami ciągłymi ) jednostki urbanistycznej "A" nie można uznać, iż plan wyłącza funkcję mieszkaniową na terenie znajdującym się w obszarze A.36. – U/EC. Zatem zapisy obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uprawniały organów do przyjęcia, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania pozostawała w sprzeczności z jego ustaleniami.

Reasumując należy stwierdzić, iż ustalenia organów dotyczące wskazanych wyżej okoliczności tj. prawa skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sprzeczności wnioskowanej zmiany z planem zagospodarowania przestrzennego były błędne i dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 11, art. 71 w związku z art. 32 Prawa budowlanego i przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa.

Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił wydane w sprawie decyzje, a na mocy art. 200 w/w ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego organ administracji uwzględni okoliczności wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Przyjmie również, że pomimo dokonanych po wydaniu zaskarżonej decyzji zmian w ustawie Prawo budowlane zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe ( por. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, poz. 718 oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93, poz. 888 ). Z uwagi na to, że wniosek skarżących będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia celowym jest również wyjaśnienie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana usytuowania istniejących w pomieszczeniach biurowych ścianek działowych związana ze zmianą sposobu użytkowania nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem pogląd organu odwoławczego o celowości zastosowania § 11 wskazanego rozporządzenia Ministra GPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. nie jest prawidłowy. Wreszcie wyjaśnić także trzeba, że z treści przedłożonego organom aneksu do projektu budowlanego jednoznacznie wynika zarówno usytuowanie obiektu na działce, jak i oznaczenie części obiektu w której inwestorzy zamierzają dokonać zmiany sposobu użytkowania. Mając dodatkowo na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się zatwierdzony przez organ projekt budowlany na podstawie którego przedmiotowy pawilon handlowo – biurowy został wybudowany to należy stwierdzić, iż w sprawie nie zachodziły żadne przeszkody formalne, w szczególności te o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia, uniemożliwiające organom prawidłowe rozpatrzenie wniosku.