Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 919/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 par.  1, art. 33 par. 1, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik Sędziowie NSA Stefan Babiarz WSA (del.) Mirosław Surma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 568/18 w sprawie ze skargi P.P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 13 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz P. P. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 21 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/OI 568/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a", oddalił skargę P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 13 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

1.1 Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu o nieistnieniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stwierdził, że organ odwoławczy, słusznie wskazał, że podstawę nałożonego na zobowiązanego obowiązku stanowiła prawomocna i ostateczna decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. z 29 września 2017 r. Decyzja nakazywała skarżącemu zwrot środków Funduszu pobranych nienależnie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy 10,11/2012, 01-08,10/2013, w kwocie należności głównej 49.037,11 zł oraz zapłatę odsetek w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia otrzymania środków do dnia wpłaty na rachunek bankowy Funduszu. Z postanowienia wierzyciela z 6 lutego 2018 r. wynika, że decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o informacje uzyskane z Oddziału ZUS w O. z 17 września 2014 r., w związku z nieprawidłowościami w regulowaniu składek ubezpieczeniowych przez płatnika - skarżącego. Decyzja została wysłana na adres: [...] i odebrana przez dorosłego domownika – M. P. 3 października 2017 r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawym ostateczne decyzje administracyjne. Dopóki istnieje decyzja zobowiązująca stronę do zawrotu środków Funduszu, nie sposób uznać, że egzekwowany obowiązek nie istnieje.

1.2 Z art. 29 §1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obliguje, ani też nie uprawnia organu do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję. Do tego celu służą środki dostępne w toku postępowania jurysdykcyjnego zwykłego (odwołanie, zażalenie) bądź nadzwyczajnego – w razie wystąpienia kwalifikowanych wad aktu (m.in. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego lub o stwierdzenie nieważności decyzji). Stanowiące obowiązek organu egzekucyjnego badanie istnienia obowiązku oznacza zatem sprawdzenie, czy istnieje (tj. czy został wykonany) obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Powołany przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje natomiast badania zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, tj. czy decyzja na mocy której nałożono ten obowiązek, była zgodna z prawem.

2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. P. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zw. z art. 42 § 1 k.p.a. W zw. z art. 43 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe doręczenie decyzji Prezesa PFRON z 29 września 2017 r. do rąk dorosłego domownika M. P. w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, podczas gdy instytucja doręczenia zastępczego obejmuje swą hipotezą jedynie doręczenia dokonywane w miejscu zamieszkania nieobecnego adresata, w związku z czym nie może znaleźć zastosowania w miejscu prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, tym bardziej, że M. P. nie była pracownikiem skarżącego, ani jego pełnomocnikiem, a zatem nie była uprawniona do odbioru przedmiotowego rozstrzygnięcia;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż decyzja PFRON stała się prawomocna z uwagi na upływ 14 dniowego terminu do wniesienia od niej odwołania do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w sytuacji, gdy termin do jej zaskarżenia nigdy nie rozpoczął swego biegu ze względu na nieskuteczność doręczenia skarżącemu rzeczonego rozstrzygnięcia;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że zgłoszony przez skarżącego zarzut w przedmiocie nieistnienia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym z 20 grudnia 2017 r. jest bezzasadny, podczas gdy wadliwość doręczenia decyzji nie mogła spowodować rozpoczęcia 14 dniowego terminu do jej zaskarżenia, przez co nie stała się ostateczna i nie mogła stanowić podstawy do wydania ww. tytułu wykonawczego;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na pominięciu okoliczności, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, w tym w szczególności poprzez brak weryfikacji osób uprawnionych do odbioru korespondencji kierowanej na adres działalności gospodarczej skarżącego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4.2 Oceniając trafność zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Sąd pierwszej instancji należy w pierwszej kolejności wskazać na rolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w procesie kontroli legalności stosowania prawa. Kontrola ta obejmuje zaskarżony wyrok sądu administracyjnego. Dokonywana jest ona z punktu widzenia przestrzegania przez ten Sąd przepisów prawa formalnego i materialnego. Płaszczyzny tych ocen oraz ich zakres są różne, jednak ich skutki mogą być takie same i doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Kontrola ta stanowi wyraz znajdującej umocowanie w art.176 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny musi zbadać jakie są granice zaskarżenia wyznaczone treścią zarzutów oraz ich zakresem normatywnym. Inne są one, mając na uwadze treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku zarzutów naruszenia przez sąd przepisów postępowania. W tym przypadku bada on czy ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inne granice wyznaczają podstawy zaskarżenia kasacyjnego przy naruszeniu przepisów prawa materialnego określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wówczas badaniu podlega wykładnia prawa lub jego zastosowanie. Obie ustawowe przesłanki wyznaczają prawo do sądu w postępowaniu kasacyjnym. Jednak w obu podstawach kasacyjnych błąd stanowiący podstawę skargi kasacyjnej musi zawsze dotyczyć sfery prawnej orzeczenia.

Badając zasadność skargi kasacyjnej podnieść należy, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa naruszonego przez sąd, ze wskazaniem na czym zdaniem skarżącego polega to naruszenie i w przypadku prawa procesowego czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wymagania spełnia skarga kasacyjna, która za wzorzec wymagający kontroli sądu kasacyjnego wskazuje przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Dla stwierdzenia jednak, że zarzuty kasacyjne są uzasadnione, lub pozbawione tej cechy, należy poddać analizie treść zaskarżonego orzeczenia badając dokładnie sposób postępowania sądu, który doprowadził go do przyjęcia jako podstawy rozstrzygnięcia danego przepisu prawa. Sąd kasacyjny musi również poznać rozumienie przez Sąd pierwszej instancji, którego orzeczenie zaskarżono, treści lub znaczenia przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie. Wreszcie Sąd kasacyjny obowiązany jest dokonać oceny przyjęcia lub zanegowania związku jaki zachodzi pomiędzy przyjętym do orzekania stanem faktycznym a przepisami prawa. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ oddziaływanie orzeczenia sądu nie ogranicza się jedynie do postępowania, które się już toczyło, lecz ma ono szerszy zakres i obejmuje w świetle art. 170 p.p.s.a. związanie organów administracji i sądu administracyjnego w przypadku ponownego orzekania w sprawie.

4.3 Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie należy stwierdzić, że jego treść pozbawiona jest kompletnej i konkretnej oceny prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Za takie czynności nie można bowiem uznać przytaczania treści przepisów prawa (art 33 § 1 pkt 1 i art.34 § 1 u.p.e.a.) oraz powielenia stanowiska wierzyciela. Poza sporem w sprawie pozostaje również kwestia zasadności i wymagalności obowiązku, co do której Sąd pierwszej poprowadził wywód prawny oparty o brzmienie przepisu art.29 § 1 u.p.e.a. (pkt 1.3). Rzeczą oczywistą jest natomiast, że podzielenie stanowiska wyrażonego w tym przypadku w zaskarżonym postanowieniu musi być gruntownie umotywowane przez Sąd, w szczególności w kontekście stawianych wobec niego zarzutów skargi.

4.4 Zagadnienie związane z wykonalnością decyzji administracyjnej ma charakter procesowy, choć zasadniczo łączy się z jego najważniejszą implikacją materialną, tj. realizacją uprawnienia lub obowiązku skonkretyzowanego w tejże decyzji administracyjnej.

4.4.1 Wykonaniu, w tym przy wykorzystaniu przymusu administracyjnego – egzekucji administracyjnej, podlega, co do zasady, ostateczna decyzja administracyjna. Walor ostateczności ustawodawca przypisuje decyzji od której nie służy odwołanie. Praktycznie więc ostateczną i wykonalną jest decyzja organu pierwszej instancji po upływie 14-to dniowego terminu do złożenia odwołania oraz - w sytuacji jego złożenia - od daty doręczenia decyzji organu odwoławczego. Przy czym, należy podkreślić, że zazwyczaj wykonaniu będzie podlegać decyzja organu pierwszej instancji, a organu odwoławczego tylko gdy tenże skorzysta ze swych uprawnień reformatoryjnych. W pewnych sytuacjach ustawodawca dopuścił również wykonywanie decyzji nieostatecznych.

4.4.2 Pojęcie "obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.a. należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego - innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie, którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Okoliczność “istnienia obowiązku" lub jego wcześniejszego wykonania jest elementem obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Ponadto wymagalność tego obowiązku oznacza nic innego jak istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to trwa w opozycji do tej powinności (uchyla się od niej), a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możność żądania przymusowego spełniania ciążącej na nim powinności. Natomiast w sytuacji braku decyzji nie można przez przymus administracyjny wymagać od strony wykonania czegoś bliżej nieokreślonego. Wymagalność obowiązku oznacza zatem, że nadszedł czas jego wykonania. Jednym z przejawów skonkretyzowania obowiązku, którego dochodzenie może odbywać się w sposób przymusowy, na drodze egzekucji administracyjnej, jest wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej. Tym samym, nie można mówić o istnieniu czy też wymagalności obowiązku mającego wynikać z decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji obowiązek ten nie istnieje.

4.4.3 Zauważenia wymaga, że w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. obok przesłanek takich jak wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie – wskazano nieistnienie obowiązku. Każda z przesłanek wymienionych przed przesłanką nieistnienia obowiązku jest w rzeczy samej tożsama z nieistnieniem obowiązku, zatem zakładając racjonalność ustawodawcy (biorąc też pod uwagę termin w jakim zarzut nieistnienia obowiązku może być wniesiony), należy przyjąć, że w omawianym zarzucie chodzi o nieistnienie obowiązku z każdej przyczyny, która czyni egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu.

4.4.4 W wypadku postępowania egzekucyjnego, w którym wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w niniejszej sprawie), stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Na tle powyższej regulacji wskazuje się w orzecznictwie, że ustawodawca nałożył na wierzyciela obowiązek badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutu, ponieważ to wierzyciel ma w tym zakresie niezbędną wiedzę i temu służy instytucja uzyskania stanowiska wierzyciela (vide wyroki NSA: z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1712/12; z 8 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1631/10 oraz z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1478/10 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.4.5 Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którą m.in. nadano wskazaną treść powołanemu przepisowi p.p.s.a., podkreślono, że postanowienia te mają charakter incydentalny. Wskazano także, że w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, to jest postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (zob. druki sejmowe nr 1633 i 2539, VII kadencja). Sąd administracyjny rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może zatem i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Wprowadzone więc z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony możliwości skutecznej obrony jej praw, lecz możliwość uzyskania tej obrony przenosi na późniejszy etap postępowania. Incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W obowiązującym stanie prawnym strona nie traci zatem definitywnie uprawnienia do sądowej kontroli postanowienia w sprawie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zabezpodstawne, lecz uprawnienie to może realizować poprzez wniesienie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jako rozstrzygnięcia wydanego w sprawie głównej (zob. np. postanowienie NSA z 22 grudnia 2016 r., II FSK 3287/16 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.4.6 Niejako ubocznie, w kontekście stanowiska Sądu pierwszej instancji (pkt 1.3), należy wskazać na przepis art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zakres tego ograniczenia, choć wydaje się ono sformułowane w sposób jasny, może w niektórych przypadkach prowadzić do trudności w jego zastosowaniu. Nie można bowiem zapominać, że ustawodawca w art. 33 § 1 pkt 1 in fine u.p.e.a. wprowadził jako podstawę zarzutów nieistnienie obowiązku. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydaje organ egzekucyjny, który tym samym powinien odnieść się do stanowiska zobowiązanego, będąc w konsekwencji zmuszony do merytorycznego zbadania, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym istnieje. Na taką ewentualność wskazuje się w doktrynie, uznając, że art. 33 § 1 pkt 1 in fine u.p.e.a. ma charakter merytoryczny, a w sytuacji zarzutów tego rodzaju organ niekiedy będzie zmuszony do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązania mimo zakazu z art. 29 § 1 u.p.e.a. (zob. R. Hauser, A. Skoczylas /red./ Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012, s. 226). W orzecznictwie również podnosi się, że przy rozpatrywaniu zarzutów opartych na niektórych podstawach (np. wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku) organ egzekucyjny w pewnym sensie wnika w meritum sprawy i dotyczy to przede wszystkim obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12 - dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie można wyróżnić trzy zasadnicze grupy poglądów co do możliwości badania merytorycznych aspektów sprawy przez organ egzekucyjny. Pierwsza z nich zakłada, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach tego restrykcyjnego poglądu koncentrowano się głównie na egzekucji wszczynanej przez wierzyciela. W ramach drugiej grupy poglądów wskazywano, że możliwe jest merytoryczne badanie zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ale jedynie w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a., a badanie wówczas ograniczone jest do uzyskania stanowiska wierzyciela. Trzecia wreszcie grupa poglądów dopuszczała badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, opierając się na wyraźnym odróżnieniu istnienia obowiązku od jego wymagalności i zasadności (zob. szerzej: D. Kijowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Warszawa 2010, s. 386-388).

4.5 W realiach niniejszej sprawy kwestia istnienia obowiązku była przedmiotem postępowania prowadzonego przez wierzyciela. Skarżący nieistnienie obowiązku wiązał z niedoręczeniem mu przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Kwestią relewantną, w kontekście tak sformułowanych przez zobowiązanego zarzutów, było więc ustalenie, czy w obrocie prawnym znajduje się decyzja, z której wynika obowiązek, który jest wymagalny i może podlegać przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Ponadto skoro organ egzekucyjny nie był jednocześnie wierzycielem, to obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i był stanowiskiem wierzyciela związany. Ten element procesowy eksponował w postanowieniu zarówno organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru. Konsekwencją tej sytuacji procesowej, ze względu na związanie tych organów stanowiskiem wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., było poddanie kontroli przez Sąd pierwszej instancjili stanowiska wierzyciela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając też wyrażoną powyżej ocenę prawną, w zaskarżonym wyroku nie dokonano kontroli stanowiska wierzyciela, co do istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w szczególności, czy w obrocie prawym znajduje się decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Za przejaw takiej kontroli nie można uznać powtórzenia za wierzycielem, iż decyzja została wysłana i odebrana przez dorosłego domownika, a następnie skonstatowania, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne. Takiego waloru nie posiada również ogólnikowe stwierdzenie, "że dopóki istnieje decyzja zobowiązująca stronę do zwrotu środków Funduszu, nie sposób uznać, że egzekwowany obowiązek nie istnieje", czy też to, iż "z treści ostatecznego postanowienia wynika, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji winien ocenić prawidłowość argumentacji wierzyciela w zakresie ustaleń faktycznych z uwzględnieniem ich potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy oraz dokonanej kwalifikacji prawnej w kontekście sformułowanych przez zobowiązanego zarzutów.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być kontrolowane kwestie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale zauważa też, że nie każde nieistnienie obowiązku i nie każdy przypadek braku jego wymagalności musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. W większości przypadków wystarczy bowiem czynność materialno-techniczna, której realizacja pozwala na ustalenie, czy zobowiązanie istnieje, a jeśli tak, to czy jest ono wymagalne. Doręczenie decyzji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Sprawdzenie więc czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3327/15, z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2355/17, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 908/16, z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II FSK 1464/16, z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II FSK 1600/16 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.6 Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, który zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny dokonanej powyżej przez Sąd kasacyjny.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu administracji na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. "b" oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).