Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 169/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134, art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.165 ust.7, art.169 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art.2,art.7,art.60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.7,art.8,art.11,art.77,art.80,art.107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Dyrektora Izby z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze zm., dalej jako: Przepisy wprowadzające KAS) złożył funkcjonariuszowi – nadkomisarzowi celnemu I.D., zajmującej stanowisko Kierownika Referatu w Izbie Administracji Skarbowej w B., pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B., wskazując: rodzaj służby – służba stała; stopień służbowy – nadkomisarz; stanowisko służbowe – młodszy ekspert służby celnej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy; jednostka organizacyjna KAS, w której funkcjonariusz będzie realizować zadania –Urząd Celno-Skarbowy w T.; komórka organizacyjna – CZS-Dział Dochodzeniowo-Śledczy; miejsce pełnienia służby – T., ul. B. "[...]". Jednocześnie określono warunki uposażenia zasadniczego - według mnożnika 2,230 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, wysokość dodatku za stopień służbowy - według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej oraz określono sposób ustalania wysokości dodatku za wieloletnią służbę. Wskazano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r.

Funkcjonariusz potwierdziła odbiór propozycji w dniu "[...]", zaś w dniu "[...]" złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji służby.

Natomiast w dniu "[...]" funkcjonariusz złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czyli ponowne rozpatrzenie treści złożonej jej propozycji warunków służby w zakresie stanowiska służbowego młodszego eksperta służby celnej. Podniosła, iż przedstawiona propozycja jest dla niej krzywdząca, niesprawiedliwa i poniżająca, a ponadto niezgodna z jej wykształceniem, kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym. Wskazała, iż w jej ocenie propozycja ta ma charakter nierównego traktowania i dyskryminacji jej osoby w porównaniu do zaproponowanych stanowisk służbowych – ekspertów – osobom, którymi kierowała przez ostatnie 13 lat, pełniąc funkcję kierownika Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w Urzędzie Celnym w T. Funkcjonariusz wskazała na swoje wykształcenie i dotychczasowy przebieg służby. Podniosła, iż wykonując obowiązki służbowe, cały czas doskonaliła się i podwyższała swoje kwalifikacje zawodowe. Zarzuciła, że przy propozycji stanowiska służbowego nie wzięto pod uwagę jej dotychczasowego przebiegu służby, tj. doświadczenia zawodowego i życiowego, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań i oceny jej służby przez przełożonych. W związku z tym dyskryminujący jest fakt złożenia propozycji stanowisk służbowych ekspertów służby celnej osobom, z komórki, którą kierowała, z mniejszym doświadczeniem zawodowym i krótszym stażem pracy w komórce dochodzeniowej, a w szczególności osobom bez wykształcenia prawniczego.

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. utrzymał w mocy przedstawioną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej z dnia "[...]", stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS w terminie do 31 maja 2017r. składano m.in. funkcjonariuszom pisemne propozycje określające nowe warunki pełnienia służby, kierując się przy tym przesłankami wynikającymi z regulacji wskazanego przepisu, tj. posiadanymi przez funkcjonariusza kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Wskazano, iż regulacje prawne zawarte w Przepisach wprowadzających KAS nie przewidują, oprócz postanowień art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby takich, jak stanowisko służbowe lub wysokość uposażenia funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ustawodawca nie zastrzegł w tym przypadku, że mają to być warunki odpowiednie, a kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji, tj. m.in. dyrektorowi właściwej izby administracji skarbowej. To te osoby bowiem odpowiadają za zapewnienie obsady kadrowej podległych jednostek gwarantującej ich prawidłowe funkcjonowanie. Przyznanie takiej kompetencji oznacza również, iż proponowane warunki, z zastrzeżeniem art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających KAS, mogły być inne od dotychczasowych. Podkreślono, iż wprowadzona ustawą z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej reforma administracji skarbowej ma na celu ograniczenie skali oszustw podatkowych, zwiększenie skuteczności poboru należności podatkowych i celnych, zwiększenie poziomu dobrowolności wypełniania obowiązków podatkowych, zapewnienie obsługi klienta na wysokim poziomie, czyli zwiększenie efektywności służby fiskalnej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej. Funkcjonujące do końca lutego 2017 r. struktury administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej musiały być poddane procesowi dostosowania do zmieniających się realiów rynkowych i współpracy z administracjami państw członkowskich UE. Zmieniające się realia gospodarcze i oczekiwania Państwa oraz klientów administracji wymuszają i jednocześnie wskazują na konieczność intensyfikacji działań w kierunku umożliwiającym lepsze wykorzystanie zasobów kadrowych, finansowych i organizacyjnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła I. D., zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, błędną ocenę materiału, którym organ dysponował, brak uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego decyzji w zakresie istoty sporu, a także naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania;

- art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS przez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, § 6 pkt 7 i pkt 8, § 9 pkt 4, § 59 pkt 4 regulaminu pracy stanowiących o przeciwdziałaniu dyskryminacji, przestrzeganiu zasady równego traktowania pracowników, jednakowym i równym traktowaniu pracowników z tytułu wypełniania przez nich jednakowych obowiązków oraz stosowaniu Kodeksu pracy w kwestiach nieuregulowanych regulaminem pracy, art. 111, art. 112, art. 113, art. 18 § 3, art. 183a, art. 183b Kodeksu pracy stanowiących o obowiązku pracodawcy szanowania godności pracownika, przestrzegania zasady równego prawa z tytułu jednakowego wypełniania takich samych obowiązków, niedopuszczalności jakiejkolwiek dyskryminacji w zatrudnieniu, art. 32 Konstytucji stanowiącego o zasadzie równości, w tym o równym traktowaniu wszystkich przez władze publiczne, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ustalającej warunki pełnienia służby. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż przy propozycji stanowiska służbowego nie wzięto pod uwagę dotychczasowego przebiegu jej służby, tj. doświadczenia zawodowego i życiowego, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań oraz oceny jej służby przez przełożonych. Ponadto dyskryminującym jest fakt złożenia propozycji stanowisk służbowych - ekspertów służby celnej - osobom z komórki, którą kierowała, z mniejszym doświadczeniem zawodowym i krótszym stażem pracy w komórce dochodzeniowej, a w szczególności osobom bez wykształcenia prawniczego. Podniosła, że przedstawiona propozycja jest dla niej krzywdząca, niesprawiedliwa, poniżająca i ma charakter nierównego traktowania oraz dyskryminacji ze względu na posiadane kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Skarżąca wskazała, iż organ w ogóle nie odniósł się do przedstawionych przez nią argumentów, a tym samym nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnej oceny wątłego materiału, którym dysponował, nieuzasadnienia decyzji zarówno pod kątem prawnym, jak i faktycznym w zakresie istoty sporu, a także naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania. Podała, że w dacie ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy obowiązywał regulamin pracy/służby w Izbie Administracji Skarbowej w B., który winien być przestrzegany, a stosownie do przepisów regulaminu pracodawca jest obowiązany przeciwdziałać dyskryminacji w zatrudnieniu oraz przestrzegać zasady równego traktowania pracowników w zatrudnieniu. Postanowienia regulaminu co do zasady, odzwierciedlają regulację zawarte także w Kodeksie pracy. Szeroko omówiła stanowisko judykatury w kwestii dyskryminacji oraz zasady równego traktowania pracowników. Podniosła, że wypełnianie takich samych obowiązków implikuje takie same uprawnienia. Wskazała, że aktualnie zajmuje się najtrudniejszymi sprawami, które wchodziły w zakres właściwości komórki, którą kierowała i ten zakres wykonywanych obowiązków zasługiwał co najmniej na stanowisko eksperta. Także krzywdzącym, niesprawiedliwym oraz poniżającym było także w ocenie skarżącej pomniejszenie jej wynagrodzenia, przekraczające nie tylko dodatek za sprawowanie kierownictwa w komórce. Wskazała, że innym pracownikom, którymi kierowała, a którzy podjęli służbę w Dziale Dochodzeniowo-Śledczym takiego pomniejszenia prawdopodobnie nie dokonano. Podniosła, że pracodawcy nie wolno naruszać godności przysługującej pracownikowi jako jednostce ludzkiej bez względu na to, czy pracownik odczuwa zachowanie pracodawcy jako krzywdę i przeciwko niej protestuje, czy też godzi się na złe traktowanie, zaś pracowniczą godność tworzy poczucie własnej wartości, oparte na opinii dobrego fachowca i sumiennego pracownika oraz na uznaniu zdolności, umiejętności i wkładu pracy pracownika przez jego przełożonych. Naruszeniem tak rozumianej godności pracowniczej jest zaś zachowanie pracodawcy polegające na krzywdzących ocenach jego kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że przedstawiona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest zgodna z prawem. Wskazano, że propozycje pełnienia służby należało dostosować do zmienionych normatywnie zasad kształtowania wynagrodzeń, a także należało uwzględnić przewidziane w planie finansowym Izby Administracji Skarbowej środki na uposażenia funkcjonariuszy. Podniesiono, że przy rozstrzyganiu sprawy organ wziął pod uwagę zarówno akta osobowe funkcjonariusza, które odzwierciedlają posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby, jak również wyrażane przez skarżącą w toku postępowania stanowisko oraz przedłożone dokumenty (włączone następnie do akt osobowych). Wyjaśniono, że złożenie propozycji służby stanowi w świetle art. 169 ust. 4 i ust. 6 Przepisów wprowadzających KAS decyzję administracyjną, zaś decyzja stanowi władcze, jednostronne działanie organu administracji publicznej, skierowane na wywołanie określonych skutków prawnych w sferze uprawnień lub obowiązków skonkretyzowanego adresata - strony postępowania. Tym samym akta osobowe innych niż skarżąca funkcjonariuszy mogą mieć znaczenie w ewentualnych postępowaniach prowadzonych w przedmiocie przedłożenia im propozycji pełnienia służby, nie zaś skarżącej. Wyjaśniono, że organ prowadził postępowanie zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podano, że w swojej decyzji organ odniósł się do podniesionych w postępowaniu zarzutów, dokonując wszechstronnej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego - akt sprawy tj.: złożonych wniosków, wydanych rozstrzygnięć oraz akt osobowych, a okoliczność że w ocenie skarżącej zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej nie uwzględnia w pełni posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu służby, nie wskazuje samo w sobie na naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykształcenie i doświadczenie zawodowe skarżącej nie stoi na przeszkodzie określenia takich warunków służby w Służbie Celno-Skarbowej, jakie zostały wskazane w propozycji z dnia "[...]", zaś pobierane uposażenie zasadnicze winno odpowiadać zakresowi obowiązków na konkretnym stanowisku i w danym czasie i przedstawiona skarżącej propozycja takie okoliczności uwzględnia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania kwalifikują skarżącą do przedstawienia jej przedmiotowej propozycji pełnienia służby. Podkreślono przy tym, że to potrzeby i możliwości organizacji powinny determinować stanowiska służbowe, do których dobierani są pracownicy posiadający niezbędne kwalifikacje, a nie odwrotnie. Reforma ze swojego założenia nie mogła zakładać utrzymania status quo nie tylko w zakresie struktury organizacyjnej, ale również w ramach warunków pracy pracowników oraz warunków pełnienia służby przez funkcjonariuszy. Wskazano, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. poz. 444) w zakresie kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowisk służbowych określają wyłącznie minimalne wymagania w zakresie wykształcenia, które musi posiadać funkcjonariusz otrzymujący propozycję pełnienia służby na danym stanowisku służbowym. Skarżąca spełnia warunki do zajmowania zaproponowanego jej stanowiska służbowego. Można także założyć, że nie jest ona jedynym funkcjonariuszem, który w swej ocenie posiada kwalifikacje do zajmowania wyższego stanowiska służbowego, ale Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, realizując bezpośrednio postanowienia zawarte w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, pośrednio zaś art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, kształtował politykę kadrową w podległych mu jednostkach organizacyjnych KAS w sposób zapewniający realizację potrzeb, zadań i celów Krajowej Administracji Skarbowej. Okoliczność, iż skarżąca w strukturach Służby Celnej zajmowała stanowisko kierownika referatu nie przesądza w żaden sposób o tym, iż w strukturach nowo powstałej Służby Celno-Skarbowej jest funkcjonariuszem, któremu należy powierzyć stanowisko odpowiednie, czy też stanowisko wyższe niż młodszego eksperta. Fakt ten nie wyklucza również możliwości przyznania innym funkcjonariuszom stanowisk wyższych od skarżącej. Wskazano, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie naruszył obowiązku przestrzegania zasady równego traktowania pracowników.

W związku z wyłączeniem sędziów WSA w Bydgoszczy od orzekania w tej sprawie (postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt II SO/Ol 2/18), Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 lutego 2018r. (sygn. akt I OW 32/18) wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do rozpoznania niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, w świetle którego dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wymienione w tym przepisie kryteria takie, jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Wymaga przy tym podkreślenia okoliczność, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z przepisami prawa.

W niniejszej sprawie organ przedstawił skarżącej propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich funkcjonariusz pełniła dotychczas służbę, w tym przede wszystkim zakwestionowane przez skarżącą stanowisko służbowe, a także związane z tym wskaźniki uposażenia. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, kierował się organ w niniejszej sprawie, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że regulacje prawne zawarte w Przepisach wprowadzających KAS nie przewidują, oprócz postanowień art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby oraz że kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie taką normą prawa jest art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, zawierający kryteria, które winien uwzględnić organ i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Przy czym w przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia, musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego(por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008r., I OSK 622/08, dostępny w Internecie). W związku z tym odniesienie się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS oraz rozważenie ich w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Tylko zaś w takim przypadku można uznać, że organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności, bądź arbitralności.

W zaskarżonej decyzji trudno doszukać się konkretyzacji przyjętych kryteriów, a tym bardziej indywidualizacji wydanej decyzji. Sformułowania w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie sposób na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu propozycji skarżącej. Co więcej w decyzji tej organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego skarżącej. Ponadto organ wskazał, że reforma administracji skarbowej ma na celu mi.in. zwiększenie efektywności służby fiskalnej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej, a zatem wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby pracodawcy. Nie wyjaśnił jednak, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak jednak wskazano wyżej skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, a także art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wykazał. Powyższe uchybienia naruszają zatem nie tylko przytoczone Przepisy wprowadzające KAS, ale także przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tym organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.