Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 427/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 16
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., Dyrektor ds. zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich w W. odmówił C. Sp. z o.o. w W., skarżącej w niniejszej sprawie, wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Ż. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji wydanej w związku z wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie wskazanego pasa drogowego, organ opierając się na statystykach Policji dotyczących wypadków drogowych za rok 2005, a także uwzględniając zadania wynikające z Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., oraz członkowstwa Polski w Unii Europejskiej podniósł, że sytuacja na drogach [...] zmieniła się w stopniu wykluczającym możliwość pozostawienia reklamy przedsiębiorcy w przedmiotowej lokalizacji.

W tym celu ZDM w W. zebrał odpowiednie materiały, na które składały się wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. (BPRW); - opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku przedsiębiorcy, wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie ZDM w W., przyjętej za opinią IBDiM, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii IBDiM wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Czas dekoncentracji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny Wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

ZDM w W. stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. Ż. pełni ważną rolę w układzie drogowym m. st. W.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe bowiem wobec warunków ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ZDM poddał analizie przepisy prawne dotyczące umieszczania reklam w pasach drogowych w miastach i stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Powołany przepis dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Odwołanie od powyższej decyzji ZDM z dnia [...] lipca 2008 r. złożył przedsiębiorca wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zezwalającej na funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy i art. 40 ust. 1 ustawy, art. 43 ust. 2 ustawy, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 16 ustawy, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 7 k.p.a., 10 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności poprzez pominięcie dowodów i wniosków dowodowych C. oraz polegające na ustaleniu, że: - przedmiotowa reklama powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego; - ustalenie, że zapewnione jest przestrzeganie zasady równego traktowania stron; - pominięcie wyjaśnień C. w sprawie uzasadnienia funkcjonowania przedmiotowej reklamy;

- art. 8 k.p.a., polegające na pominięciu podstawowych zasad wskazanych w tych przepisach, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu przypomniano, że w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w rozpatrywanej lokalizacji wydane zostały pozytywne opinie z dnia [...] marca 2004 r., [...] marca 2003 r., [...] lutego 2002 r. z zakresu bezpieczeństwa ruchu. W oparciu o powyższe opinie ZDM wydawał zezwolenia na funkcjonowanie nośnika reklamowego w powyższej lokalizacji, co potwierdza, że nie zagraża on bezpieczeństwu. W zaskarżonej decyzji nie zostały uwzględnione powyższe fakty i dowody, co stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Strona podniosła, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1026/04, dotyczy nośnika reklamowego, który "uzyskał negatywną opinię komunikacyjną na lokalizację reklamy o czym wiedziała strona skarżąca (...)."

W związku z powyższym, należy uznać, że powyższe orzeczenie wydane zostało w odniesieniu do odmiennego stanu faktycznego, gdyż w niniejszej sprawie, nośnik reklamowy w ww. lokalizacji uzyskiwał pozytywne opinie z dnia [...] marca 2004 r., [...] marca 2003 r. oraz z dnia [...] lutego 2002 r. z zakresu bezpieczeństwa ruchu.

W niniejszej sprawie nie zostały podważone ww. pozytywne opinie. Nie zostały wskazane żadne dowody na poparcie tezy, że istnieje negatywny wpływ reklam, lokalizowanych w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika.

Wskazała, że ZDM pominął przepisy art. 38 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 2 ustawy, które dotyczą zasad wydawania zgody na usytuowanie obiektu budowlanego, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy, przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy, stosowanym odpowiednio, "wyrażenie zgody, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. "

Nośnik reklamowy został zainstalowany przed wszczęciem postępowania w nin. sprawie i nie została wydana ani w okresie instalacji ani w nin. postępowaniu decyzja odmowna w trybie art. 38 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy.

Strona zwróciła uwagę, iż nie zostały wskazane podstawy tezy o związku pomiędzy liczbą wypadków a funkcjonowaniem nośników reklamowych, w szczególności nie ma żadnego dowodu, wykazującego, że w przedmiotowej lokalizacji może nastąpić lub nastąpił wzrost liczby kolizji oraz, że takie zagrożenie jest związane z nośnikiem reklamowym. Zarzuciła rozstrzygnięciu wybiórcze wykorzystywanie materiałów i ich interpretacji na potrzeby tezy przyjętej a priori oraz podważyła wartość merytoryczną opinii IBDiM. W ocenie skarżącej organ pominął przy ocenie materiałów sprawy szereg dokumentów oraz wniosków dowodowych przedstawionych przez stronę.

Skarżąca postawiła rozstrzygnięciu zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wskazując, że w pasach drogowych funkcjonują reklamy konkurencyjnych firm. Zdaniem strony w zaskarżonej decyzji, ZDM nieprawidłowo powołał i zastosował przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy, które dotyczą lokalizowania w pasie drogowym nowych obiektów. W niniejszej sprawie, wniosek dotyczy dalszego funkcjonowania istniejącego obiektu a tym samym zastosowanie znaleźć powinien art. 38 ust. 1 ustawy.

W ocenie skarżącej ZDM dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy, ustalając, że zasadą jest zakaz lokalizowania reklam w pasie drogowym oraz ustalając, że nie został wykazany "szczególnie uzasadniony przypadek". Możliwość umieszczania w pasie drogowym reklam potwierdza art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyrok z dnia 28 listopada 2002 r., II SA/Ka 194/2001: "Z istoty samej reklamy i możliwości umieszczenia jej w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nad tą płaszczyzną, a nie na niej. " oraz wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Po 2849/2000.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwe jest - za zgodą zarządcy drogi - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Z przepisu art. 39 wynika, że lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przepis ten dotyczy tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy - jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Ponadto dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazano, iż w ocenie tej należy uwzględnić fakt zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ.

Organ I instancji wykazał w zaskarżonej decyzji, iż nie zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność uchylająca zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz zawiera konkretne ustalenia faktyczne oparte na całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję ZDM z dnia [...] lipca 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana Spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy i art. 40 ust. 1 ustawy, art. 43 ust.2 ustawy, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 16 ustawy, § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 § 2 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., 136 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności poprzez pominięcie dowodów i wniosków dowodowych C.;

- art. 8 k.p.a., polegające na pominięciu podstawowych zasad wskazanych w tych przepisach, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji ZDM.

W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, iż organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego i nie uwzględniły dowodów, wykazujących, że obiekt reklamowy, umieszczony w przedmiotowym pasie drogowym, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też dla prawidłowego funkcjonowania drogi.

W szczególności w zaskarżonej decyzji SKO nie dokonano prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu przedsiębiorcy od decyzji ZDM. W ocenie przedsiębiorcy, w zaskarżonej decyzji SKO nieprawidłowo oceniło skutki dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji oraz nie wzięło pod uwagę dowodów znajdujących się w aktach sprawy i całości argumentacji przywołanej w odwołaniu Spółki od decyzji ZDM.

W ogólnej ocenie zaskarżonej decyzji SKO w W. podniesiono też zarzut niewłaściwej interpretacji art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych – zwłaszcza w zestawieniu z przepisem art. 38 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca podniosła, że z pisma organu z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że SKO nie dysponowało kompletnymi dokumentami organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję ZDM z dnia [...] lipca 2008 r., którą odmówiono Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ż. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 38 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, a także § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, przede wszystkim przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 32 i 8 ust. 2 Konstytucji RP, jak również rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności - art. 7, art. 75 § 1, art. 84, art. 79 § 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania i zaskarżonej decyzji, co należy podkreślić, nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a tylko w przedmiotowej lokalizacji. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związany m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy wymaga wiadomości specjalnych – według terminologii przyjętej w art. 84 K.p.a., co z całą pewnością nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego. Z tego powodu przytoczenie przez Spółkę w odwołaniu i skardze szeregu opracowań merytorycznych nie może mieć w istocie wpływu na wynik postępowania. Jednocześnie ten wpływ jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnym odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jak zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia sprawie.

Jak już jednak wyżej wskazano, zadaniem Sądu nie jest kontrola racji merytorycznych, lecz ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Z tego punktu widzenia zgodnie z zasadami orzekania w sądach administracyjnych w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. Nie wskazała natomiast – z braku dostępu do odpowiednich informacji - czy firmy te (W. i R.) działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca Spółka – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2008, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie– jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, uzasadniony, a rzeczą Sądu w rozpoznawanej sprawie jest jedynie kontrola zaskarżonych decyzji nie zaś decyzji wydanych w tym przedmiocie na rzecz innych przedsiębiorców (których to decyzji skarżąca zresztą bliżej nie wskazała).

Odnosząc się do zarzutów natury proceduralnej, zwrócić należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, gdzie stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju [...], oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji, na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

W swej ocenie i ustaleniach organ, co strona zarzuca, nie uwzględnił że nośnik bezpiecznie funkcjonuje od wielu lat i pominął opinie z [...] marca 2004 r., [...] marca 2003 r. i [...] lutego 2002 r. W takim postępowaniu organu nie można jednak dopatrywać się uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania był bowiem wniosek obejmujący okres [...] kwietnia 2008 – [...] grudnia 2008 r. i w tym postępowaniu organ dokonuje jego odrębnej oceny i nie jest związany opiniami tej sprawy nie dotyczącymi i które zresztą obejmują okres znacznie wcześniejszy. Wprawdzie organ I instancji nie odniósł się do wniosku strony o dołączenie do akt wcześniejszych decyzji i materiałów oraz kopii decyzji W. oraz do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy zainstalowanie przedmiotowego nośnika reklamowego spowoduje zagrożenie bądź utrudnienie ruchu drogowego, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło swoje stanowisko w tej mierze stwierdzając, iż wnioski dowodowe strony są nieuzasadnione i Sąd to stanowisko podziela. Akta spraw poprzednich chociaż dot. tej samej lokalizacji nie mają bowiem istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie odrębnego wniosku tym bardziej pozostaje bez znaczenia okoliczność, na jakich zasadach i przy uwzględnieniu jakich okoliczności została wydana decyzja na zajęcie pasa drogowego przez W.

Natomiast, gdy chodzi o wniosek w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego to podnieść należy, iż organ nie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii wówczas, gdy wymagane są wiadomości specjalne. Organ zasadnie tego wniosku dowodowego nie uwzględnił wykazując innymi wskazanymi dowodami, iż nie zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, a taki stan rzeczy skutkuje odmową wydania żądanego przez stronę zezwolenia. W ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma, zdaniem Sądu, dowolności. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego jest zarzutem nieuzasadnionym.

Należy przy tym podnieść, iż zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem Sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. [...] m2 i na umieszczenie reklamy o pow. [...] m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przepisów procedury uznać należy za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych należy podnieść, iż skarżąca błędnie wywodzi z treści art. 20 pkt 8 powołanej ustawy istnienie po stronie organu obowiązku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji wskazanej w art. 40 ust. 1. Artykuł 20 pkt 8 określa jedynie ogólną kompetencję dla zarządcy drogi do wydawania przedmiotowych zezwoleń. Rozstrzygnięcie w tej materii organ podejmuje po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania administracyjnego, w trakcie którego bada wniosek skarżącej tak pod kątem spełnienia stosownych wymogów formalnych, jak i wystąpienia w każdej konkretnej sytuacji szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na lokalizacje danego obiektu w pasie drogowym w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Taki szczególny przypadek, co trafnie zostało przez organ ustalone w sprawie nie zachodzi. Nie ma też zastosowania w sprawie art. 38 powołanej ustawy.

Podnieść przy tym należy, iż kontroli Sądu podlega zaskarżona decyzja nie zaś fakt, czy akta organu I instancji były uporządkowane, ponumerowane i kompletne a z ww. decyzji wynika, iż jak wyżej przedstawiono, organ podjął ją bez naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i bez naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd dodatkowo stwierdza, iż wbrew twierdzeniom strony pismo SKO z dnia [...] lutego 2009 r., do którego strona odwołała się na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2009 r. nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż SKO w dacie rozpoznania odwołania i wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowało "kompletnymi aktami organu I instancji". Z pisma tego wynika bowiem, że SKO zwróciło się o ponowne nadesłanie akt w związku z wniesieniem skargi na powyższą decyzję.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.