Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1067/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1,  art. 46  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 8 maja 2020 r. nr XX/142/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 ust. 3, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko – Pomorski złożył skargę na uchwałę Nr XX/142/20 Rady Miejskiej Ciechocinka z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla podobszaru zwanego "Centralny" wyodrębnionego z obszaru strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj.: w części, tj.; § 3 ust. 3 pkt 6 lit. e, § 5 ust. 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 5 w zakresie "a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów" oraz § 20 tej uchwały oraz załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 13ZP.

Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p." i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587),

2) art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.),

3) § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283),

W uzasadnieniu skargi, wskazano, co następuje:

1.

Organ nadzoru, po dokonaniu analizy przedmiotowej uchwały stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (załącznika graficznego). Rada Miejska Ciechocinka w § 3 ust. 3 pkt 6 lit. e, § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 20 ust. 1 ustaliła dla terenu oznaczonego symbolem 13ZP przeznaczenie podstawowe - teren zieleni urządzonej. Z kolei, na załączniku graficznym (załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały) wyznaczono teren oznaczony symbolem 13 ZP jako teren zieleni parkowej. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały.

W ocenie organu nadzoru, powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

2.

Rada Miejska Ciechocinka w § 5 ust. 3 uchwały wprowadziła, w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu, następujący zapis cyt. "Ustala się zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem dopuszczonych przepisami odrębnymi z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego".

Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Stosownie do art. 46 ust. 1 przywołanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z dyspozycją art. 6 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Pojęcie łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ww. ustawy, który stanowi, że łącznością publiczną jest infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei, definicja infrastruktury telekomunikacyjnej została określona w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 z późn. zm.) i oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Ponadto, w myśl art. 143 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W konsekwencji, urządzenia telekomunikacyjne, stanowiące jedne z rodzajów sieci infrastruktury technicznej, stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, co wypełnia normę definicji łączności publicznej, która jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem ustawodawca w art. 46 ust. 1 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to zapisy § 5 ust. 3 przedmiotowej uchwały, zdaniem organu nadzoru, naruszają wskazany wyżej przepis, jak również przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje organ sporządzający plan miejscowy (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) do jego sporządzenia zgodnie z przepisami odrębnymi.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

3.

Rada Miejska Ciechocinka w § 12 ust. 5 wprowadziła zapis cyt. "Nowe i rozbudowywane sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należy lokalizować w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi, a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów".

Organ stanowiący gminy w przytoczonym wyżej zapisie przedmiotowej uchwały posłużył się, niewyjaśnionymi w § 2 ust. 1 uchwały, pojęciem "sytuacji szczególnych".

Stosownie do § 146 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne,

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości,

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe,

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Z uwagi na fakt, że przepisy odrębne nie zawierają definicji legalnych powyższego określenia, w ocenie organu nadzoru, konieczne jest ich sformułowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych pojęć. Znaczenie normy wynikającej z regulacji aktu prawa miejscowego winno być powszechnie zrozumiałe i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, gmina miejska wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, stwierdzono, co następuje:

Poniżej odpowiedź na poszczególne zarzuty zawarte w skardze:

Odnośnie pkt 1 skargi, tj. zarzutu o braku spójności zapisów tekstu uchwały § 3 ust. 3 pkt 6 litera e, § 7 ust. 1 pkt 1, § 20 ust. 1 z rysunkiem planu stanowiącym załącznik Nr 1.

Kwestionowany zapis dotyczy "Parku Sosnowego", jedynego parku znajdującego się na obszarze planu i jedynego terenu oznaczonego jako zieleń symbolem ZP. Zarzut Wojewody dotyczy różnicy nazwy tego obszaru ("zieleń urządzona" - w tekście planu, "zieleń parkowa" - w załączniku graficznym"). Nie ma wątpliwości że ustalenia dotyczące terenu oznaczonego na rysunku planu ZP - Parku Sosnowego dotyczą tego właśnie terenu. Park jest w pełni urządzony zatem zapis zieleni parkowej i zieleni urządzonej należy traktować jako tożsame. Na obszarze planu nie ma innych obszarów oznaczonych symbolem ZP.

Należy nadmienić, że szczegółowe regulacje prawne dotyczące terenów zieleni zamieszczone zostały we wskazanych zapisach planu, tj. § 3 ust. 3 pkt 6 litera e, § 7 ust. 1 pkt 1, a szczególnie w § 20, który zawiera szczegółowe regulacje dotyczące jednostki 13ZP. Użycie innego sformułowania ("zieleń urządzona") w załączniku graficznym nie zmienia znaczenia wskazanych wyżej zapisów części tekstowej, nie powoduje również problemów w interpretacji tych zapisów.

Natomiast zarzut Wojewody w tym zakresie nie został bowiem sformułowany precyzyjnie. Organ bowiem powołując się na orzecznictwo stwierdził: "Wyżej wymienione uchybienia prowadzić mogą do sytuacji w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają wrażenie, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone". Jednak w rozstrzygnięciu nie została zawarta jednoznaczna ocena czy przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w zakresie obszaru 13ZP pozostają niedookreślone.

Dlatego w odniesieniu do wskazanych wyżej zapisów planu bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa. Uchwała w tym zakresie jest bowiem zgodna z przepisami prawa.

Ponadto w rozstrzygnięciu nie znalazło się wskazanie na czym polega naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast §8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Ten przepis nie wymaga aby użyte w części graficznej nazewnictwo było identyczne z zapisem planu. Użyte w niniejszym przypadku nazewnictwo umożliwia jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa w omawianym zakresie jest bezzasadny.

Odnośnie pkt 2 skargi, tj. zarzutu sprzeczności § 5 ust. 3 z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W części szczegółowej (Rozdział 3 Szczegółowe ustalenia obowiązujące na poszczególnych terenach objętych planem) dla żadnego terenu nie wprowadzono zakazu lokalizacji sieci czy urządzeń z zakresu łączności publicznej, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 46 ust. 1 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W analizowanym przypadku zapis planu dotyczy ustaleń ogólnych odnoszących się do zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu w tym zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem dopuszczonych przepisami odrębnymi. Skoro przepis odrębny jakim jest ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410) stanowi, że nie można zakazać lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej to przyjąć należy, że zgodnie z § 5 ust. 3 zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy inwestycji z zakresu łączności publicznej, a więc nie występuje sprzeczność pomiędzy § 5 ust. 3 uchwały a przepisem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Odnośnie pkt 3 skargi, tj. zarzutu sprzeczności z prawem § 12 ust. 5 uchwały w zakresie zapisu "a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów".

Zgodnie z § 12 ust. 5 nowe i rozbudowywane sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należy lokalizować w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi, a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów. Zapis ten w sposób jasny i nie budzący wątpliwości nakazuje lokalizowanie w pierwszej kolejności elementów infrastruktury sieci i urządzeń w pasie dróg, przy czym nie określa jakiego rodzaju to mają być drogi, do których zaliczają się: droga publiczna klasy zbiorczej (KD-Z), droga publiczna klasy lokalnej (KD-L), droga dojazdowa (KD-D).

Jednak w trakcie realizacji inwestycji mogą zaistnieć sytuacje, które ograniczają możliwość lokalizacji infrastruktury technicznej w pasie dróg np. ze względu na spadki, warunki gruntowe, warunki ekonomiczne, np. wybudowana świeżo nawierzchnia drogowa straci gwarancję wykonawcy jeżeli zostanie naruszona w czasie objętym tą gwarancją.

Takie sytuacje nie są możliwe do przewidzenia w miejscowym planie dlatego określono je ,jako szczególne". Pojęcie terenu określa § 3 ust. 1 pkt 5, który stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o terenie - należy przez to rozumieć obszar o określonym przeznaczeniu, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny, często składający się z wielu działek budowlanych, który posiada oznaczenie -numer porządkowy i symbol literowy.

Na obszarze objętym ustaleniami analizowanego planu znajdują się poza drogami tereny: UZ - tereny zabudowy usługowej z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego, UK - teren zabudowy usług kultury, MW - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, MP - tereny zabudowy pensjonatowej, ZP - teren zieleni urządzonej, WZ - teren zabudowy obiektów i urządzeń infrastruktury — Wieża Ciśnień i to na tych terenach mogą być realizowane inwestycje określone w § 12 ust. 5 uchwały w sytuacjach szczególnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073), dalej: "u.p.z.p.", stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić należy, że procedura uchwalania planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami u.p.z.p. Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności uchwały z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania tego aktu planistycznego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 15 u.p.z.p.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego twierdzenia o braku spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1, należało zarzut ten uznać za niezasadny i w całości podzielić stanowisko gminy miejskiej, zawarte w odpowiedzi na skargę. Wbrew zarzutom skargi regulacja zakwestionowanych przepisów § 3 ust. 3 pkt 6 lit. e, § 7 ust. 1 pkt 1, § 20 tej uchwały oraz załącznika nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 13ZP, nie narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ani też § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis 15 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zakwestionowana regulacja dotycząca terenów zieleni urządzonej, zgodnie z ww. przepisem zawiera część tekstową, jak i graficzną. Części te odnoszą się do zieleni urządzonej, zwanej też zielenią parkową i posługują się tym samym symbolem "ZP". Z kolei § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Omawiana, zakwestionowana regulacja spełnia w całości wymogi przytoczonego przepisu rozporządzenia. Po pierwsze, przepis ten nie zawiera wymogu identyczności nazewnictwa użytego w części tekstowej i graficznej, lecz wymóg możliwości powiązania nazewnictwa i oznaczeń części graficznej i tekstowej, co zostało w pełni zrealizowane. Nie może być bowiem jakichkolwiek wątpliwości, że użyta w części tekstowej nazwa: "ZP – teren zieleni urządzonej" odpowiada zastosowanej w części graficznej w oznaczeniach: "ZP – teren zieleni parkowej". Świadczy o tym fakt, że na obszarze planu znajduje się jedyny park, który stanowi też jedyny teren oznaczonego jako zieleń symbolem ZP, odnoszącym się zawsze w planach miejscowych do terenów zieleni.

Po drugie, część graficzna zawiera objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń, w tym, jak wskazano symbolu ZP.

Drugi zarzut skargi, odnoszący się do § 5 ust. 3 uchwały, należało uznać za zasadny. Zaskarżona regulacja w postaci § 5 ust. 3 uchwały narusza art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z przepisu tego wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów ww. ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego nie mogą wprowadzać zakazów i przeszkód w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Skoro przepis § 5 ust. 3 uchwały wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w konsekwencji stoi w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ww. ustawy w zakresie możliwości lokalizacji np. tych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które ze względu na swoje parametry techniczne oraz oddziaływanie, mogą zaliczać się do ww. przedsięwzięć (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Argumentacja Wojewody w zakresie naruszenia zaskarżonej normy jest wyczerpująca i zasadna.

Argumentacja gminy miejskiej byłaby niewątpliwie zasadna w sytuacji, kiedy zaskarżony przepis przybrałby treść przytoczoną przez gminę, a więc z pominięciem sformułowania: "z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego". Sformułowanie to wskazuje, że jedynie w zakresie tej materii zakaz lokalizowania przedsięwzięć nie obowiązuje.

Podobnie argument gminy, że zaskarżony przepis nie został powtórzony w części szczegółowej planu nie stanowi argumentacji wpływającej na pozytywne uwzględnienie stanowiska uchwałodawcy. Zaskarżona regulacja odnosi się bowiem do całości uchwały bez potrzeby jej powtarzania w dalszych przepisach.

Trzeci zarzut skargi, odnoszący się do § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały okazał się niezasadny. Regulacja ta wbrew twierdzeniom skargi nie narusza § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Przepis ten stanowi, że w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Kwestionowanym przez skarżącego określeniem jest sformułowanie: "w sytuacjach szczególnych". Przepis § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały jest czytelny. Wprowadza on bowiem zasadę, że nowe i rozbudowywane sieci i urządzenia infrastruktury technicznej należy lokalizować w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi, z wyjątkiem dotyczącym sytuacji szczególnych, w których stanowi o tym, że sieci te i urządzenia będą lokalizowane w granicach innych terenów. Pojęcie terenu zostało określone przez uchwałodawcę w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały, który stanowi, że jest nim obszar o określonym przeznaczeniu, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny, często składający się z wielu działek budowlanych, który posiada oznaczenie - numer porządkowy i symbol literowy. Jedyna więc kwestia, która nie została określona w sposób ostry, to sytuacja, w której możliwe jest odstępstwo od reguły wskazanej w ww. przepisie. Kwestionowane pojęcie: "sytuacji szczególnych" w zestawieniu z całą treścią § 12 ust. 5 nie stwarza jednak sytuacji o której mowa w § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Uznaną i osadzoną mocno w ramach systemu norm prawa stanowionego praktyką jest występowanie w nim klauzul generalnych i zwrotów nieostrych poprzez konieczność uwzględniania różnego rodzaju sytuacji, zdarzeń i przemian, zachodzących w życiu społeczno-gospodarczym, których nie można przewidzieć, a zaistnienie których wymaga odstąpienia od przyjętych reguł. Normy takie stanowią niezbędny środek stanowiący o skuteczności legislacji i występują w aktach normatywnych, różnej rangi, w tym w ustawach, co nie jest kwestionowane. Przykładem zastosowania ww. norm w regulacjach ustawowych jest 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), jak też art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując, niezasadne okazały się zarzuty opisane w skardze pod pozycją 1 oraz 3. Natomiast zasadnym okazał się drugi zarzut skargi - naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, t.j. zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa skutkiem regulacji § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., częściowo uwzględniono skargę, a w pozostałej części oddalono ją, na podstawie art. 151 p.p.s.a.