Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2083/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 70/13 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 70/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. C., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia K. C. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lipca 2012 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej na działce nr ew. [...], położonej w obrębie C., gmina K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że działka nr ew. [...] położona jest w granicach Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, na obszarze którego obowiązują przepisy uchwały nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 66, poz. 1460). Teren ten objęty jest także ochroną poprzez ustanowienie obszaru Natura 2000. W ocenie organu planowana inwestycja koliduje z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej. Zgodnie w wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku stanicy wodnej o gabarytach budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25m² do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce. Jako rodzaj zabudowy wskazano usługi, natomiast wysokość zabudowy ustalono na dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Ponieważ planowany obiekt miałby zostać zlokalizowany w obszarze 100 m od linii brzegu jeziora R. organ zbadał, czy występują warunki pozwalające na zastosowanie odstępstw od zakazu budowy. Stwierdzono, że uchwała w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego nie zawiera wskazówek co do zakresu znaczeniowego obiektów służących turystyce wodnej. Ponadto nie wynika z nich, czy obiektem służącym turystyce wodnej ma być obiekt wyłącznie związany z prowadzeniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia usług turystycznych, czy też mogą to być obiekty służące indywidualnej turystyce nie związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W ocenie organu, do obiektów służących turystyce wodnej należy zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Budynek stanicy nie spełnia przesłanki zawartej w ostatniej części § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl) stanica to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym. Organ przeanalizował parametry inwestycji określone w projekcie decyzji oraz stanowisko inwestora zawarte w pismach procesowych, iż celem obiektu będzie obsługa spływów kajakowych, a także wypożyczalnia kajaków i kanu i uznał, że projektowany budynek służący wymienionym wyżej celom nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia turystyki wodnej. Wyjątek od zakazu budowy nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej musi być interpretowany ściśle, nie zaś rozszerzająco. Organ wskazał ponadto, że inwestor planuje realizację przydomowej oczyszczalni ścieków, która - w świetle przepisów prawa budowlanego - jest budowlą. Przydomowa oczyszczalnia nie mieści się także w pojęciu obiektów służących turystyce wodnej.

Organ stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał także zakaz określony w § 3 pkt 3 uchwały, a więc zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy oraz map zamieszczonych na portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl) wynika, że na spornej działce znajdują się zadrzewienia nadwodne. Linia zabudowy została wyznaczona tak, że dopuszcza możliwość zabudowy w miejscu, gdzie występują zadrzewienia. Organ nie podziela stanowiska inwestora, że zadrzewienia nadwodne występują maksymalnie w pasie 5 m od jeziora. Sama potencjalna możliwość wycięcia takich zadrzewień powoduje, że zostałby naruszony przepis zakazujący niszczenia takich zadrzewień. Nie występują także odstępstwa od tego zakazu.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. C. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił rażące naruszenie: art. 6, 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez zaniechania czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz pominięcie rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 6/2001 z dnia 7 sierpnia 2001 r., które ustanawia plan ochrony Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, co narusza art. 64, art. 92 i art. 94 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że dla obszaru Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego uchwalono plan ochrony. Plan ten zawiera ustalenia szczególne m. in. dla studium i planów miejscowych. Zawarto w nim zakazy, ograniczenia i dopuszczenia, które winny stanowić podstawę przy uzgadnianiu projektu planu zagospodarowania terenu. Organ tymczasem nie odniósł się do tego planu ochrony. Dalej stwierdzono, że zakaz usuwania i niszczenia roślinności dotyczy jedynie usuwania bez zezwolenia, a nadto przeprowadzona inwentaryzacja terenu powoduje, że nie występuje potrzeba usuwania drzew przy realizacji inwestycji. Na tę okoliczność skarżący złożył do akt mapę z naszkicowanym położeniem drzew na działce. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że nie ma katalogu obiektów turystyki wodnej. Powołał zapis z rozdziału 10 zakładka B pkt 3 ppkt 3 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 6/2001 z dnia 7 sierpnia 2001 r., zgodnie z którym dopuszczono budowę m.in. nowych pomostów, przystani, stanic wodnych, wywodząc, że stanica jest na tym terenie dopuszczona do realizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione nie miały decydującego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy – art. 60 ust. 1 ustawy) wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ustawą o ochronie przyrody, za wyjątkiem parku narodowego. Formy ochrony przyrody wymienia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który przewiduje m.in. park krajobrazowy. W tym katalogu nie mieści się takie pojęcie jak plan ochrony. Z kolei art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Ustawa nie definiuje tego pojęcia. W art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wskazano jedynie elementy, które powinien zawierać plan ochrony dla parku krajobrazowego. Z zestawienia powołanych przepisów należy wywnioskować, że plan ochrony nie jest formą ochrony przyrody, ani obszarem objętym ustawą o ochronie przyrody, lecz oficjalnym dokumentem, którego założeniem jest określenie wszystkich niezbędnych czynników w celu ochrony formy przyrody jaką jest właśnie ów park krajobrazowy.

Sąd wskazał, że decydujące znaczenie przy ocenie możliwości zainwestowania na przedmiotowym obszarze ma nie tyle plan ochrony parku krajobrazowego, lecz akt regulujący powołanie konkretnej formy przyrody i ustanawiający obowiązujące na tym terenie zakazy wynikające z potrzeb ochrony parku krajobrazowego. Takim aktem uchwała nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1460). W ocenie Sądu I instancji, organy powinny były ustalić bezspornie, czy realizacja inwestycji proponowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 3 pkt 3 uchwały, stanowiącego, że na terenie parku zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Jak wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu fakt konieczności zniszczenia zadrzewień nadbrzeżnych w związku z realizacją inwestycji został ustalony w oparciu o załącznik graficzny do opiniowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wydruk mapy z portalu internetowego Geoportal, które znajdują się w aktach sprawy. Z załącznika wynika jedynie, że na działce znajdują się drzewa iglaste, nie można z niego zaś wywieść, w jakich konkretnie miejscach to zadrzewienie występuje. Dokument ten jest niewystarczający do poczynienia ustalenia, że umiejscowienie budynku stanicy wodnej będzie związane ze zniszczeniem przynajmniej części drzew. Sąd podkreślił, że nawet wycięcie jednego drzewa będzie oznaczało niszczenie zadrzewień w rozumieniu § 3 pkt 3 uchwały. Wydruk strony internetowej – w ocenie Sądu - także nie jest wystarczającym dowodem na to, że działka jest w taki sposób zadrzewiona, że inwestycja zawsze będzie wiązała się ze zniszczeniem przynajmniej części nasadzeń. Załączony do akt wydruk charakteryzuje tak wysoki stopień ogólności, że nie sposób na jego podstawie dokonać jakichkolwiek ustaleń faktycznych, zarówno pozytywnych, jak i negatywnych dla inwestora. Natomiast aby ustalić czy planowana inwestycja będzie wiązała się z wycinką drzew organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby bezspornie przesądzić ten fakt. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem mogą posłużyć temu zarówno szkice, zdjęcia, jak również oględziny spornego terenu z dokonaniem stosownych pomiarów.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że sama potencjalna możliwość wycięcia drzew powoduje konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Uchwała Sejmiku ustanawia konkretny zakaz znajdujący oparcie w przepisie rangi ustawowej. Zakazem tym ewidentnie zostają ograniczone podmiotowe prawa właściciela nieruchomości spełniającej określone kryteria, w tym wypadku odległości od jeziora R. W ocenie Sądu ograniczenie to powinno być wykładane precyzyjnie i w taki sposób, aby występowanie przesłanki tamującej uprawnienia właścicielskie było realne i konkretne. Sama potencjalna, a zatem obarczona pewnym marginesem niepewności możliwość nie jest wystarczająca. Organ ma obowiązek poczynić dokładne ustalenia i zdecydować, czy przesłanka uzasadniająca zastosowanie zakazu występuje, czy też nie.

Jako drugą podstawę odmowy uzgodnienia organy ochrony środowiska wskazały naruszenie zakazu budowy nowych budynków w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora R. O ile poza sporem pozostaje, iż całość terenu inwestycji mieści się w tym pasie, o tyle organy dokonały wadliwej interpretacji jednego z wyjątków od tego zakazu. Mianowicie stanęły na stanowisku, że stanica wodna nie jest obiektem służącym turystyce wodnej. Zgodnie w wnioskiem inwestora przedsięwzięcie dotyczy budowy budynku stanicy wodnej o gabarytach budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25 m² do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce. Jako rodzaj zabudowy wskazano usługi, natomiast wysokość zabudowy ustalono na dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Ponadto inwestor podał, że celem stanicy będzie obsługa spływów kajakowych realizowanych na rzece W., wypożyczalnia kajaków dla celów turystyki krajobrazowej, wypożyczalnia kanu dla celów wędkarstwa amatorskiego. W ocenie Sądu opis inwestycji zawarty w projekcie decyzji nie wzbudza wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody. Taki sposób wykorzystania obiektu wypełnia – zdaniem Sądu I instancji – warunek, że obiekt będzie służył turystyce wodnej. Sąd stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu zawarto szczegółowe rozważania odnośnie rodzaju turystyki, kryteriów podziału tego zjawiska w odwołaniu się do przepisów prawa materialnego. Wnioski owych rozważań – na tle tego konkretnego stanu faktycznego – są niezrozumiałe. Jeżeli w budynku ma mieścić się stanica, czyli schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, to z istoty ma ona służyć turystyce wodnej. Wynika to choćby z definicji przywołanej przez organ. Stanica w sposób idealny wypełnia znamię obiektu służącego turystyce wodnej. Podobnie jak schronisko górskie, ze względu na walory danego obszaru obsługuje ruch turystyczny kreowany przez istniejące warunki przyrodnicze, krajobrazowe, zdrowotne. Ponieważ w tym wypadku walory przyrodnicze opierają się na występowaniu jezior i rzek, cecha ta determinuje rodzaj turystyki jako wodnej. Prawodawca, ustanawiając tego rodzaju odstępstwo od generalnego zakazu nowej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej, miał na uwadze, że obiekty obsługujące ruch turystyczny bazujący na wodzie nie mogą znajdować się w dużej odległości od tej wody, bowiem uprawianie tej turystyki z reguły wiąże się z wykorzystywaniem określonych środków lokomocji. Takim w niniejszym wypadku są kajaki i kanu. Stąd przenoszenie tych sprzętów od miejsca, w którym opuściły wodę do miejsca, w którym będą "parkowane" racjonalnie wymaga maksymalnego skrócenia tej drogi.

W ocenie Sądu I instancji, przyjęta przez organ wykładnia pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej na tle ustalonego stanu faktycznego jest nieprawidłowa i tym samym narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, opierając ją na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego, tj.:

- § 3 pkt 3 uchwały nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1460) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych konieczne jest poczynienie przez organ uzgadniający ustaleń, że umiejscowienie budynku stanicy wodnej będzie związane ze zniszczeniem drzew, a sama potencjalna możliwość wycięcia drzew nie powoduje konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji,

- § 3 pkt 7 powołanej uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowany budynek stanicy objęty jest wyjątkiem od ogólnego zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora dotyczącym obiektów służących turystyce wodnej;

2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 7 uchwały poprzez uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że organ naruszył prawo materialne w tym zakresie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji,

- art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji, gdy naruszenie prawa nie miało miejsca,

- art.. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę i błędne przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na uznanie, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakazy z § 3 pkt 3 i 7 uchwały, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zakazy te zostaną naruszone,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz uchylenie się od szczegółowej oceny sprawy oraz uznaniowe sformułowanie uzasadnienia,

- art. 152 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy skarga na to postanowienie nie powinna zostać uwzględniona i tym samym nie powinno nastąpić wstrzymanie wykonania postanowienia.

Powołując się na te podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego brak jest definicji obiektów służących turystyce wodnej. W ocenie organu, do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe, np. pomosty do cumowania łodzi, wędkowania. Funkcją tych obiektów jest wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. W ocenie organu, budynek stanicy wodnej nie spełnia przesłanek z § 3 pkt 7 uchwały, bowiem nie jest bezpośrednio związany z turystyką wodną. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN "stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym. Planowany budynek wypożyczalni kajaków i kanu oraz do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce nie jest obiektem niezbędnym do prowadzenia turystyki wodnej.

Organ wskazał ponadto, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestor planuje zbudować przydomową oczyszczalnię ścieków. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oczyszczalnia ścieków jest odrębną budowlą. Zatem nie mieści się w pojęciu obiektów służących turystyce wodnej. Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie organu, zaskarżony wyrok narusza również § 3 pkt 3 uchwały, gdyż realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zniszczenie zadrzewień nadwodnych. W projekcie decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, iż dopuszcza możliwość zabudowy w miejscu gdzie występują te zadrzewienia. Na tym etapie postępowania organ ochrony przyrody nie ma możliwości stwierdzenia, w którym konkretnie miejscu zostanie usytuowany budynek inwestora. Budynek stanicy wodnej może zostać usytuowany w dowolnym miejscu na działce nr [...], jedynie z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej 17 m od drogi. Na tej części działki, na której może zostać posadowiony planowany budynek znajdują się zadrzewienia podlegające ochronie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. C. wniósł o jej oddalenie.

Skarżący przedstawił zdjęcia terenu przeznaczonego pod budowę stanicy wodnej oraz odręczny szkic posadzenia drzew na działce nr [...] w C., argumentując, iż do realizacji planowanego przez niego zamierzenia budowlanego nie zachodzi potrzeba usunięcia drzew.

Skarżący wskazał, iż w innej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 932/11 ten sam organ zajmował stanowisko, iż " do obiektów służących turystyce wodnej należałoby co do zasady zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie". Jest to całkiem odmienne stanowisko od prezentowanego przez organ w tej sprawie. Ponadto – zdanie skarżącego - stanica wodna ma zapewniać bezpieczeństwo i komfort odpoczynku osób uprawiających turystykę wodną, dlatego musi posiadać odpowiednie wyposażenie techniczne. W ocenie skarżącego, przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zabraniają usytuowania przydomowej oczyszczalni ścieków jako urządzenia technicznego w parkach krajobrazowych (art. 15 pkt 1 ppkt 1), w odróżnieniu od regulacji dotyczących parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 17 pkt 1 ppkt 7).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. § 3 pkt 7 uchwały nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1460) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowany budynek stanicy wodnej może być uznany za obiekt służący turystyce wodnej.

Z akt sprawy wynika, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie polega na budowie budynku gospodarczego (stanicy wodnej) o powierzchni zabudowy 25 m² (4,5 m x 6 m x 4 m), który ma służyć do przechowywania sprzętu pływającego, wędkarskiego i narzędzi do utrzymania czystości i porządku na działce wraz z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków. W projekcie decyzji jako rodzaj zabudowy wskazano usługi, natomiast wysokość zabudowy ustalono na maksymalnie dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe. Z twierdzeń inwestora wynika, że stanica ma służyć do obsługi spływów kajakowych realizowanych na rzece W., przechowywania i wypożyczania kajaków dla celów turystyki krajobrazowej i kanu dla celów wędkarstwa amatorskiego. Jak wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, budynek ten jest wzorowany na budynkach rekreacyjnych ośrodka wypoczynkowego znajdujących się na działce sąsiedniej nr [...].

W związku z tym, że brak jest legalnej definicji stanicy wodnej, należy ustalić znaczenie tego pojęcia w języku polskim. "Stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że planowany budynek usługowy, którego funkcją będzie zapewnienie obsługi ruchu turystycznego bazującego na dostępie do wody, będzie obiektem służącym turystyce wodnej w rozumieniu § 3 pkt 7 uchwały. Przedstawiona przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej interpretacja pojęcia "obiekt służący turystyce wodnej" jest zbyt wąska. Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Budynek służący do prowadzenia usług w postaci wypożyczania i przechowywania łodzi, kajaków, kanu bez wątpienia ma bezpośredni związek z turystyką wodną i uzasadnione jest, aby tego rodzaju budynek usługowy znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, aby nie było konieczności przenoszenia tego sprzętu na dalsze odległości. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że planowana inwestycja nie jest objęta zakazem, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały. Należy również zaznaczyć, że – jak wskazał skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną – sam Główny Inspektor Ochrony Środowiska w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 932/11 zajął odmienne niż zajmowane w tej sprawie stanowisko co do wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", do których to obiektów zaliczył: stanice wodne, kąpieliska, przystanie, porty żeglarskie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, iż planowany budynek stanicy wodnej ma posiadać przydomową biologiczną oczyszczalnię ścieków nie stanowi podstawy do przyjęcia, że jest on objęty zakazem, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały. W tym przypadku oczyszczalnię, która ma być wybudowana wraz budynkiem należy zaliczyć do urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Stanica wodna ma zapewniać komfort odpoczynku osób uprawiających turystykę wodną, dlatego musi posiadać odpowiednie wyposażenie techniczne, w tym toalety. Przydomowa oczyszczalnia ścieków ma więc funkcjonalny związek z budynkiem stanicy jako obiektu służącego obsłudze turystyki wodnej. Rację ma organ, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz jest to uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nietrafne są również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 pkt 3 uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do zastosowania zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień konieczne jest poczynienie przez organ uzgadniający ustaleń, że umiejscowienie budynku stanicy wodnej będzie związane ze zniszczeniem drzew, a sama potencjalna możliwość wycięcia drzew nie powoduje konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji oraz powiązane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na uznanie, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz z § 3 pkt 3 uchwały. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Przepis § 3 uchwały nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego z dnia 27 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1460), wydanej na podstawie przepisów ustawy, tj. art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013 r., Nr 627, poz. 1220 ze zm.) wprowadza określone zakazy na terenie parku, co stanowi ograniczenie prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości znajdujących się na terenie parku. Wprowadzenie takiego ograniczenia prawa własności wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Rację ma organ, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się dokładnego położenia planowanej inwestycji na działce inwestora, gdyż następuje to dopiero w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ ochrony środowiska nie może jednak odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na obowiązujący na danym terenie zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień, zakładając, że istnieje potencjalna możliwość wycięcia drzew na terenie planowanej inwestycji, chyba, że nie ulega wątpliwości, że cała działka inwestora jest zalesiona. W innych przypadkach organ powinien dokładnie ustalić czy na działce przeznaczonej pod inwestycję znajdują się drzewa i czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności ich wycięcia i ewentualnie uzgodnić projekt decyzji, określając warunki zabudowy z uwzględnieniem tego zakazu. W tej sprawie organ oparł swoje ustalenia w tym zakresie na bardzo ogólnikowych dowodach w postaci załącznika graficznego do opiniowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wydruku mapy z portalu internetowego Geoportal. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że z załącznika wynika jedynie, że na działce znajdują się drzewa iglaste, lecz nie można ustalić w jakich konkretnie miejscach te drzewa rosną, natomiast wydruk ze strony internetowej jest mało czytelny i na jego podstawie nie można poczynić żadnych ustaleń. Organ powinien więc w oparciu o środki dowodowe przewidziane w art. 75 § 1 k.p.a. ustalić czy rzeczywiście budowa budynku stanicy wodnej spowoduje konieczność zlikwidowania zadrzewień nadwodnych na terenie inwestycji i czy jest możliwość takiej realizacji planowanej inwestycji, aby nie zachodziła potrzeba usunięcia drzew, zwłaszcza, że z twierdzeń skarżącego wynika, że taka możliwość istnieje.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.