Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 700/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Teza: 1.	Odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osób mieszących się w kręgu określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) tj. małżonka i krewnych w linii prostej, jest niezależna od zasad dziedziczenia.

2.	Należność obciążająca małżonka i krewnych z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osoby im bliskiej, nie może stanowić długu spadkowego, bo pokrywa koszt pobytu przewyższający 70 % dochodu własnego mieszkańca domu, tzn. cześć opłat pokrywaną przez podopiecznego jego własnym dochodem.

TEZY

1.	Odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osób mieszących się w kręgu określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) tj. małżonka i krewnych w linii prostej, jest niezależna od zasad dziedziczenia.

2.	Należność obciążająca małżonka i krewnych z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osoby im bliskiej, nie może stanowić długu spadkowego, bo pokrywa koszt pobytu przewyższający 70 % dochodu własnego mieszkańca domu, tzn. cześć opłat pokrywaną przez podopiecznego jego własnym dochodem.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta B. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...].06.2011r. Prezydent Miasta B. zobowiązał skarżącego A. K. do zapłaty kwoty 17 001,81 złotych tytułem wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ulicy Ś. w B., babci skarżącego N. K. w okresie od 6.11.2008r. do 31.10.2010r. Organ wskazał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny a do wnoszenia opłaty do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania są obowiązani w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni, wstępni i w trzeciej kolejności gmina, z której osoba została skierowana do placówki, przy czym mieszkaniec domu wnosi opłatę, której wysokość nie przekracza 70% jego dochodu, natomiast małżonek i członkowie rodziny pokrywają koszty ustalone w umowie, którą zawierają z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynikało, że dochodem N. K. w okresie pobytu w domu pomocy społecznej była emerytura i zasiłek pielęgnacyjny, z których 70 % stanowiło opłatę za pobyt w placówce, niepokrywającą całości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Z tych przyczyn obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywał na zstępnych: synu i córce oraz pełnoletnich wnukach. Córka mieszkanki DPS od dnia 1.08.2010r. wnosiła opłatę na podstawie umowy zawartej z Dyrektorem MOPR. Wcześniej posiadała dochód niższy od kryterium dochodowego. Syn nie wnosił opłaty, gdyż jego sytuacja socjalno-bytowa nie był ustalona, ponieważ nie przebywał na terenie kraju, a w kwietniu 2011r. uzyskano informację, że zmarł. Pięcioro dorosłych wnuków posiadało dochód poniżej ustawowego kryterium dochodowego. Jedynie A. K. posiadał dochód powyżej ustawowego kryterium dochodowego. Skarżący odmówił jednak podpisania umowy określającej zasady partycypowania w kosztach pobytu babci w domu pomocy społecznej. Organ ustalił, że dochód 4 osobowej rodziny skarżącego (strona, małżonek i dwoje dzieci), osiągany w niektórych miesiącach okresu pobytu babci w domu pomocy społecznej przekraczał 250% kryterium dochodowego. Organ ustalił też, że żona skarżącego znajdowała się pod opieką poradni nefrologicznej z powodu przewlekłej choroby nerek, wymagała leczenia farmakologicznego i systematycznych badań.

Organ stwierdził, że w sytuacji gdy istnieją przesłanki świadczące o dobrej sytuacji materialnej osoby zobowiązanej i nie zgadza się ona na umowne określenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny, kierownik ośrodka może skorzystać z prawa: bądź wydania decyzji określającej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość zastępczo poniesionych przez gminę wydatków i wskazującą osobę zobowiązaną do zwrotu należności, bądź do wystąpienia do sądu z powództwem o roszczenie alimentacyjne na podstawie art. 110 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie organ wskazał, że stosownie do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny mogą wnosić o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, jeżeli występują określone w tym przepisie okoliczności. Zdaniem organu, przepis powyższy może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy dana osoba została już osobą zobowiązaną na podstawie umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej lub na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Wysokość kwoty podlegającej zwrotowi przez A. K. tytułem wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. za pobyt N. K. w DPS w okresie od 6.11.2008r. do 31.08.2010r. wynika z różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu, a wpłatą N. K. oraz jej córki oraz wysokością przekroczenia przez dochód rodziny skarżącego wielkości 250% obowiązującego wówczas kryterium dochodowego . Końcowo organ nadmienił, że organ na wniosek zobowiązanego lub pracownika socjalnego może na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej orzec o odstąpieniu od żądania zwrotu należności, odroczeniu terminu płatności należności albo rozłożeniu spłaty należności na raty.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący A. K. podniósł, że postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na śmierć N. K., a nieustalone za jej życia koszty pobytu w domu pomocy społecznej stanowić powinny dług spadkowy obciążający wszystkich spadkobierców. Odwołujący się podkreślił, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 61 i 104 ustawy o pomocy społecznej toczy się z udziałem osoby pobierającej świadczenia, która w tym przypadku nie żyje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].07.2011r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium nie dopatrzyło się bezprzedmiotowości postępowania stwierdzając, że bezprzedmiotowe stały się wyłącznie decyzje dotyczące wpłat wnoszonych przez podopieczną domu. Przedmiotem postępowania prowadzonego w odniesieniu do skarżącego był zwrot wydatków za pobyt N. K. w domu pomocy społecznej w okresie od 6.11.2008r. do 31.08.2010r., poniesionych zastępczo przez gminę. N. K. ze swoich dochodów pokrywała jedynie część wydatków na utrzymanie. Do pokrycia pozostałej części zobowiązane były osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Pani K. była wdową, więc obowiązek ponoszenia opłaty za jej pobyt w DPS ciążył odpowiednio na zstępnych, w tym wypadku dwojgu dzieciach i czternaściorgu pełnoletnich wnuków. Co do zasady wielkość tej opłaty reguluje umowa zawarta pomiędzy tymi osobami a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, przy czym po wniesieniu opłaty, osobie zobowiązanej nie może pozostać na własne utrzymanie kwota mniejsza niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dochody wnuka skarżącej A. K. osiągane w okresie od października 2008r. do 31.08.2010r. przekraczały podany wyżej próg dochodowy. Skarżący odmówił jednak podpisania stosownej umowy. Stąd należało decyzją przypisać skarżącemu kwotę zwrotu wydatków na utrzymanie babci w domu pomocy społecznej, tymczasowo skredytowanych przez gminę. Kolegium podkreśliło, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość zwolnienia osób wnoszących opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, o czym skarżący został pouczony.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego A. K. powtórzył zarzuty odwołania. Jego zdaniem po śmierci podopiecznej domu pomocy społecznej nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia obowiązku poniesienie kosztów pobytu w placówce. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Natomiast koszty pobytu N. K. w domu pomocy społecznej stały się długiem spadkowym, obciążającym wszystkich spadkobierców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez stronę skarżącą. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nakłada na sąd obowiązek oceny całokształtu sprawy wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia niezależnie od argumentacji wskazanej przez stronę. Spojrzenie zaś na rozstrzygnięcie poprzez pryzmat zastosowanych przy jego wydaniu przepisów prawa, nie pozwala na oddalenie skargi.

Podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba został skierowana do domu pomocy społecznej.

Jednocześnie w ustępie 2 – gim art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie) albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej (do 2.05.2011r. 250%, o czym w dalszej części uzasadnienia). Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2 tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2 "a" ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2"c" ustawy).

Jednocześnie w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zastrzegł, że w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych ustawowo do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba skierowana została do domu pomocy społecznej, przy czym gminie takiej przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W ostatnim orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego prezentowane jest już jednolite stanowisko, że właściwą drogą wyegzekwowania należności za pobyt w domu pomocy społecznej, wyłożonych tymczasowo przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2009r. sygn. III CZP 77/09 – OSNC 2010/5/66, Lex nr 522992 oraz wyrok NSA z dnia 15.01.2010r. sygn. I OSK 1171/09, Lex nr 594941).

Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że pokryte zastępczo przez gminę koszty pobytu w domu pomocy społecznej, podlegają zwrotowi przez osoby z kręgu bliskich, wymienione przez ustawę, konkretnie małżonka i krewnych w linii prostej, o ile dysponują oni dochodem przekraczającym określony przez ustawę procent kryterium dochodowego. Odpowiedzialność finansowa z tytułu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, osób mieszczących się w kręgu określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2 (małżonka i krewnych w linii prostej) jest niezależna od zasad dziedziczenia. Należność obciążająca osoby bliskie z tego tytułu nie może stanowić długu spadkowego, bo pokrywa koszt pobytu przewyższający 70% dochodu własnego mieszkańca domu pomocy społecznej tj. część opłat pokrywaną przez podopiecznego jego własnym dochodem. Co do zasady zatem uczynienie skarżącego zobowiązanym do pokrycia poniesionych zastępczo przez gminę kosztów pobytu babci w domu pomocy społecznej było właściwe albowiem należy on do zstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia osób zobowiązanych do zwrotu tymczasowo wyłożonych przez gminę kosztów pobytu N. K. w domu pomocy społecznej, nie stało się z momentem zgonu mieszkanki bezprzedmiotowe w odniesieniu do opłat pokrytych przez gminę do czasu zgonu.

Ustalenie jednakże kwoty obciążenia skarżącego nastąpiło z ewidentnym naruszeniem zakresu odpowiedzialności finansowej. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, wydanej w dniu [...].06.2011r. wynika wprost, że obciążono skarżącego nadwyżką ponad 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie skarżącego. Tymczasem ustawą z dnia 18.03.2011r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2011r. Nr 81, poz. 440) uległa z dniem 3.05.2011r. zmianie treść art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez podwyższenie dochodu małżonka oraz krewnego w linii prostej, wolnego od przeznaczenia na pokrycie kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Od dnia 3.05.2011r. kwota dochodu osoby bliskiej (dla mieszkańca domu pomocy społecznej), pozostająca po wniesieniu opłaty za pobyt w domu, nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego (dla osoby w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej) a zatem przeznaczeniu na koszty pobytu w domu pomocy społecznej może być wyłącznie nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego osoby zobowiązanej. Ustawa zmieniająca ustawę o pomocy społecznej nie zawiera przepisu przejściowego pozwalającego na stosowanie poprzednich zasad obliczeń w postępowaniach wszczętych przed 3.05.2011r. Organ I instancji wydawał swoją decyzję w nowym stanie prawnym z pominięciem regulacji obowiązującej w dacie orzekania, a organ II instancji nie "wychwyciwszy" zmiany stanu prawnego, utrzymał w mocy błędną decyzję pierwszoinstancyjną.

Nie ulega wątpliwości, że zmienione granice odpowiedzialności finansowej osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, "przekładają" się na zakres odpowiedzialności skarżącego. Może się okazać, że również skarżący, jak i pozostali krewni, nie dysponował dochodem pozwalającym na poniesienie kosztów pobytu babci w domu pomocy społecznej.

Z urzędu sąd zauważa także, że nie podziela stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zaakceptowanego przez SKO, jakoby o częściowe lub całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, można było się ubiegać dopiero po wydaniu decyzji przypisującej konkretny obowiązek. O tym, że odstąpienie od zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, może nastąpić nie tylko w fazie postępowania egzekucyjnego, świadczy treść art. 64 i treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Według pierwszego przepisu organ ustalający opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może na wniosek osoby zobowiązanej zwolnić w części lub w całości z tejże opłaty, o ile zaistnieje, między innymi sytuacja opisana w czterech przypadkach wymienionych przez przepis, uznanych za szczególne przypadki do zastosowania zwolnienia. Według drugiego możliwe jest nie tylko umorzenie już przypisanych do zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej czy z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, ale także odstąpienie od żądania zwrotu tych należności. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.01.2008r. (sygn. I OSK 517/07, Lex Nr 501065), z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 104. ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie można wyprowadzić, że odstąpienie od zwrotu należności może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania egzekucyjnego. Z odesłania zawartego w art. 98 do art. 104 ust. 4 ustawy wynika, że to w toku ustalania obowiązku zwrotu, organ obowiązany jest uwzględniać okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu. To tylko, gdy po wydaniu decyzji o zwrocie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a zatem w sytuacji osoby wystąpiły szczególni uzasadnione okoliczności odstąpienia od zwrotu, organ może odstąpić od wszczęcia postępowania egzekucyjnego lub wystąpić o jego umorzenie. Pominięcie oceny wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 16.08.2010r. (k. 259 drugiego tomu akt administracyjnych) o zwolnienie z odpłatności za pobyt babci w domu pomocy, stanowi naruszenie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku punktu orzekającego o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa procesowego strony przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-