Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2559/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 3, apr. 4 i par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. i L. K. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą P.P.H.U "[...] " od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 597/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 597/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 września 2007 roku Spółka "[...]" sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa otwartego parkingu usytuowanego poniżej poziomu terenu wraz z infrastrukturą techniczną i rozbudową wewnętrznego układu komunikacyjnego; zagospodarowanie płyty polegające na budowie stanowisk handlowych wraz z pionami komunikacyjnymi mieszczącymi punkty małej gastronomii i ogólnodostępne sanitariaty".

W trakcie prowadzonego postępowania sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną (akta administracyjne sprawy, karty nr 131-132) oraz zakreślono teren objęty analizą na mapie ewidencyjnej (akta administracyjne sprawy, karta nr 130). Z analizy wynika, że ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik szerokości elewacji frontowej, wskaźnik górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. Nie ustalono linii zabudowy z powodu usytuowania terenu zamierzenia w drugiej linii zabudowy, co miałoby skutkować brakiem wpływu takiej zabudowy na kształtowanie linii zabudowy w tej sprawie wzdłuż ul. [...] w Krakowie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa otwartego parkingu usytuowanego poniżej poziomu terenu, zagospodarowanie płyty polegające na budowie stanowisk handlowych, budowie przykrycia pasaży handlowych wraz z pionami komunikacyjnymi mieszczącymi punkty małej gastronomii i ogólnodostępne sanitariaty na działkach nr 322/20, 322/33 obr. 15 jedn. ew. Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną i rozbudową wewnętrznego układu komunikacyjnego na działkach nr 322/37,56/1, 56/2, 322/45, 324/10, 305/3, 324/11 obr.15 jedn. ew. Podgórze przy ul. [...] w Krakowie". Jednocześnie załącznik nr 1 do tej decyzji określa warunki zabudowy wraz z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Z treści tych warunków wynika, że ze względu na geometrię działki objętej planowaną zabudową, zlokalizowaną w głębi terenu i w całości poza linią zabudowy wyznaczonymi ul. [...] w Krakowie, decyzja ta nie określa linii zabudowy, a ponadto linie zabudowy będą wynikały z przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz od urządzeń infrastruktury technicznej. W odniesieniu do ustalenia szerokości elewacji frontowej wskazano, że ze względu na charakter inwestycji oraz szerokość elewacji budynków położonych w sąsiedztwie, ograniczenie maksymalnej szerokości elewacji zespołu stanowisk handlowych łączonych zadaszeniem będą zawierały – dla projektowanego całego kompleksu – przepisy regulujące odległość nowej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami oraz od urządzeń infrastruktury technicznej. Pozostałe parametry inwestycji zostały określone wprost. Załącznik nr 2 zawiera rysunek obejmujący teren zamierzenia inwestycyjnego bez uwzględnienia terenu objętego analizą. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 20 lutego 2008 roku.

Przedsiębiorstwo [...] "[...]" K. K., S. K. spółka cywilna, w dniu 23 lutego 2009 roku złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 roku, nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Za rażące naruszenie prawa uznano załącznik graficzny do decyzji z [...] grudnia 2007 roku, który nie został sporządzony na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu i mapa ta nie obejmuje obszaru przeprowadzonej analizy. Ponadto wskazano, że analiza nie zawiera wyznaczonej linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Uchybienia te naruszają § 9, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosło [...] Sp. z o.o., w którym decyzji Kolegium zarzuciło naruszenie:

- art. 16 K.p.a. ustalającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą, decyzję można wyeliminować z obrotu prawnego tylko w szczególnych i uzasadnionych prawem sytuacjach;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby dlaczego decyzja, której nieważność stwierdzono, obarczona jest wadą powodującą jej nieważność:

- dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie;

- art. 6, 7 i 9 K.p.a, jak również art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.

Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2009 roku, nr [...], którą orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podziela stanowisko poprzedniego składu orzekającego, iż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium uznało za najpoważniejszy błąd postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy brak załącznika graficznego decyzji, będącego graficzną częścią wyników analizy, zawierającego określenie obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium jest to bardzo poważne uchybienie, bowiem zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują żadnych odstępstw od tego rodzaju reguł. Przepis prawa w tym zakresie ma jednoznaczne brzmienie i nie pozostawia żadnych trudności interpretacyjnych, dlatego jego naruszenie należy uznać za oczywiste.

Kolegium podniosło, że załącznik nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wskazuje skali, w jakiej wykonano mapę. Powinien być on sporządzony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Mapa ta powinna być sporządzona w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki analizy powinny zawierać część tekstową i graficzną i powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o ustalaniu warunków zabudowy. Przedmiotowa decyzja nie spełnia opisanych wymagań. Załącznik graficzny nr 2 do decyzji został sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii mapy, która dodatkowo nie zawiera żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Kolegium podzieliło stanowisko poprzedniego składu orzekającego, że w kontrolowanej decyzji organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy z powodu umiejscowienia planowanej inwestycji w głębi terenu, w drugiej linii zabudowy i brak jej oddziaływania na kształtowanie się linii zabudowy wzdłuż ul. [...] w Krakowie. Zatem takie odniesienie się do kwestii wyznaczenia linii nowej zabudowy sprowadza się do braku unormowania tejże materii. Tymczasem linię tą ustala się, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Gdy nie jest możliwe wyznaczenie tejże linii w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, dopuszczalne jest inne wyznaczenie nowej zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. W przedmiotowej sprawie analiza ogranicza się do stwierdzenia położenia projektowanej inwestycji w głębi terenu i podania odległości usytuowania różnej zabudowy od krawędzi ul. [...]. Na podstawie powyższego nasuwa się wniosek, że w istocie odstąpiono od określenia powyższego parametru, co jest niedopuszczalne.

Kolegium zwróciło uwagę, że ta sama sytuacja dotyczy określenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 w związku z § 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się wymagania dotyczące szerokości elewacji frontowej na postawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Brak określenia powyższego parametru należy uznać za wadę, która stanowi rażące naruszenie prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie złożyło [...] Sp. z o.o. w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 15 i 16 K.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt1 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 15 i 16 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej instancji i utrzymanie w mocy własnej decyzji pomimo tego, że decyzję można wyeliminować z obrotu prawnego tylko w szczególnych i uzasadnionych prawem sytuacjach, które winny znajdować uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa;

- art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenia dowodów, brak uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby, dlaczego decyzja, której nieważność stwierdzono, a która utrzymywana jest w mocy, obarczona jest kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność, brak uzasadnienia faktycznego, całkowite zignorowanie argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 8, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności nieodniesienie się do argumentów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 597/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać.

Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Nie każde bowiem naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia musi polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści.

Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i muszą tkwić w samej decyzji, jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

Takiego stopnia "rażącego" naruszenia prawa, zdaniem Sądu, nie można przypisać decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 roku ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało bowiem, że wskazane wady, polegające na:

1) braku prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy (nieprawidłowość dotyczyła braku skali mapy, nie objęcia mapą obszaru analizy oraz zaznaczenia obszaru zamierzenia na mapie ewidencyjnej zamiast mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu);

2) braku wyznaczenia linii zabudowy;

3) braku ustalenia szerokości elewacji frontowej – uzasadniają uznanie tak wydanej decyzji za obarczonej wadą "rażącego" naruszenia prawa.

Tymczasem, zdaniem Sądu, dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, a niewątpliwie naruszono prawo w postępowaniu przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2007 roku, należało również porównać tak wydaną decyzję z zebranym materiałem dowodowym. Wprawdzie na podstawie art. 156 K.p.a. dokonuje się oceny samej decyzji (postanowienia), ale ocena ta nie może być oderwana od zgromadzonego materiału dowodowego, który uzasadniał jej wydanie. Z akt tej sprawy wynika zaś, że prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i zaznaczono prawidłowo na właściwej mapie obszar tejże analizy. Tym samym nie można a priori uznać, że w tej sprawie w ogóle nie sporządzono analizy lub też sporządzając taką analizę nie określono obszaru, na których ustalano parametry zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczność zaś, że do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dołączono właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku jakiegokolwiek wyznaczenia obszaru, na którym przeprowadzano by analizę. O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w takich sprawach w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Taka jednak sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Również pozostałe naruszenia, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało za rażące naruszenie prawa, nie zasługują, w ocenie Sądu, na takie określenie.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że nie wyznaczono linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego i jest to naruszenie prawa. Tym niemniej nawet gdyby organ taką linię wyznaczył to i tak pozostałe parametry zamierzenia inwestycyjnego nie uległyby zmianie. Linia zabudowy określa minimalne oddalenie projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Przy założeniu, że zamierzenie inwestycyjne (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) obejmowało konkretne numery działek, warunki zabudowy również obejmowały parametry zamierzenia inwestycyjnego na tychże konkretnych działkach. Tym samym nawet nie mając wyznaczonych linii zabudowy inwestor nie mógłby przekroczyć granic działek, dla których pozostałe parametry zabudowy wyznaczono. Innymi słowy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, mając na uwadze zlokalizowanie całego zamierzenia kubaturowego w tzw. drugiej linii zabudowy, czyli oddaleniu od linii zabudowy wzdłuż drogi publicznej (ul. [...]), inwestor i tak nie mógłby przekroczyć granic tych działek, które taką zabudową miałyby być objęte. Gdyby natomiast inwestor zamierzał np. zwiększyć powierzchnię działek, dla których ustalono parametry przyszłej inwestycji, to wówczas naraziłby się na zarzut niezgodności między warunkami zabudowy wydanymi dla obszaru o danych działkach i danym obszarze z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla innych działek o innym obszarze.

Rekapitulując ten zakres rozważań należy wskazać, że niewątpliwie ustalenie linii zabudowy winno być dokonane, ale w tej sprawie brak jej wyznaczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a to dlatego, że nawet jej wyznaczenie nie zmieniłoby treści pozostałych ustalonych warunków zabudowy.

Również zarzut dotyczący braku ustalenia szerokości elewacji frontowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W istocie z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2007 roku wynika, że szerokość ta stanowi maksymalną szerokość zabudowy na działkach objętych zamierzoną zabudową stanowisk handlowych połączonych zadaszeniem, pomniejszoną o przepisy techniczne dotyczące odległości zabudowy od granic działki i elementów infrastruktury technicznej. Nie jest to wprawdzie wskaźnik wyrażony liczbą (cyfrą), ale opisany w taki sposób, że jest możliwe jego ustalenie. Szerokości elewacji frontowej działki nr 322/20 i działki nr 322/33 są znane, a więc można ustalić również szerokość zabudowy na tych działkach. Ponadto właśnie taka szerokość zabudowy była objęta wnioskiem Spółki "[...]" sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy. Dołączone do tego wniosku projekty (mapy, akta administracyjne sprawy, karty nr 79-88) wyraźnie wskazują, że w istocie szerokość zabudowania działki wraz z zadaszeniem (przykryciem) obejmowała całą działkę nr 322/20.

Zdaniem Sądu, niewątpliwie stanowi naruszenie prawa takie "opisowe" i mało konkretne ustalenie szerokości elewacji frontowej, ale nie jest to "rażące" naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie można by mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalnym byłoby ustalanie szerokości elewacji frontowej,

a mimo to organ ustalił ten parametr nie wskazując nawet, jaka jest dokładnie szerokość tejże elewacji.

Zdaniem Sądu, samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie naruszyło prawo w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym.

Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy złożyło [...] "[...]" spółka cywilna i Kolegium nie wyjaśniło, czy Spółce tej przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu, czy też stroną są osoby będące wspólnikami tejże Spółki i dlaczego powołują się na prowadzenie działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Należało wyjaśnić, czy wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Nie wiadomo dlaczego Kolegium uznało, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od K. K. i S. K..

Ponadto wniosek ten został złożony przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., któremu pełnomocnictwa udzielili S. K. i L. K. prowadzący działalność w formie spółki cywilnej PPHU "[...]", a więc pełnomocnictwa nie udzieliła spółka "[...]" lub wspólnicy spółki "[...]". Z treści tak udzielonego pełnomocnictwa również nie można jednoznacznie stwierdzić, czy upoważniającym jest sama spółka cywilna "[...]" czy też jej wspólnicy.

Wszczynając postępowanie nieważnościowe na organie administracji miał obowiązek ustalenia stron postępowania i jako stronę uznano również B. P. Przy doręczaniu decyzji z dnia [...] października 2009 roku o stwierdzeniu nieważności jest adnotacja doręczyciela o tym, że adresat ten zmarł, a mimo to skierowano do niego również zaskarżoną decyzję z [...] marca 2010 roku (akta administracyjne sprawy, karta nr 266). Prowadzenie postępowania z udziałem osoby zmarłej stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, zdaniem Sądu należy wskazać, że nie wszystkie podniesione zarzuty są trafne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., ponieważ w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dwukrotnie rozpoznało sprawę. W przypadku, gdy po raz drugi rozpoznaje organ administracji sprawę, od rozstrzygnięcia tego organu zależy byt prawny decyzji "I-instancyjnej". W przypadku jej utrzymania decyzja I-instancyjna pozostaje w obrocie prawnym, a w przypadku jej uchylenia, eliminowana jest z obrotu prawnego. Zasadnie podnosi za to strona skarżąca znaczenie uchybień, uznanych przez Kolegium za "rażące" naruszenie prawa. W tym zakresie stanowisko strony skarżącej jest zbieżne ze stanowiskiem Sądu.

Niewątpliwie miało miejsce naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez brak wyznaczenia terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w tej sprawie. Tym niemniej naruszenie to nie miało istotnego znaczenia w tej sprawie. Skarżąca Spółka była bowiem uczestnikiem postępowania administracyjnego, zawiadomiono ją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenia się w ciągu 7 dni (akta administracyjne sprawy, karta nr174) i Spółka ta mogła, zwłaszcza po wydaniu decyzji w I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – złożyć do sprawy dodatkowe dokumenty. Pominięcie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego nie stanowiło pominięcia strony skarżącej od udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu, częściowo nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z brakiem, jak podnosi to skarżąca Spółka, uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera tak uzasadnienie faktyczne jak i prawne, a okoliczność, że organ ten uznał za swoje ustalenia, ustalenia poczynione przez inny skład tego samego Kolegium nie stanowi o braku dokonania ustaleń stanu faktycznego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że kolejny skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uznał za prawidłowe ustalenia takie same, jakie inny skład tego Kolegium już wcześniej uznał za wyjaśnione i udowodnione. To ze specyfiki rozpoznawania dwa razy danej sprawy przez ten sam organ wynika, że nieraz kolejny skład tego samego organu uznaje za udowodnioną przesłankę ustaloną przez inny skład tego organu.

Zaskarżona decyzja zawiera również uzasadnienie prawne. Częściowo tylko jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu nie można uznać, żeby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie przeprowadziło w sprawie żadnego dowodu. Kolegium to dokonało analizy wydanej decyzji i ta analiza stanowi postępowanie dowodowe, mimo że należało skonfrontować tak wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Okoliczność zaś, że oceny takiej analizy, co do wystąpienia przesłanki "rażącego" naruszenia prawa Sąd nie podziela, nie stanowi o braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a, b i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (§ 4, 6 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), wystąpienie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyli S. K. i L. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na stwierdzeniu, że wskazane przez organy obu instancji uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa,

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nowa zabudowa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy można pogodzić ją z zabudową istniejącą. Istotne znaczenie dla realizacji tego wymogu ma wyznaczenie i zaznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie zaznaczył w załączniku graficznym do decyzji obszaru analizowanego. Brak zaznaczenia obszaru analizowanego świadczy zaś o tym, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób nieprawidłowy sporządził analizę urbanistyczno – architektoniczną, a warunki zabudowy nie mają oparcia w zastanym porządku architektonicznym.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, konieczne jest również wyznaczenie nowej linii zabudowy. Wyznaczenie tej linii umożliwia bowiem właścicielom sąsiadujących nieruchomości planowanie własnych inwestycji z uwzględnieniem odległości, jakie zostały ustanowione dla sąsiadujących nieruchomości.

Niedopuszczalne jest również nieustalenie przez organ administracji szerokości elewacji frontowej inwestycji. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia nakładają obowiązek ustalenia wszystkich parametrów nowego zamierzenia inwestycyjnego i ustawodawca nie przewiduje w tej materii wyjątków. Charakter oraz znaczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nakazuje, aby wszelkie parametry zabudowy były ustalone w sposób czytelny i nieprzysparzający wątpliwości. Odesłanie przy ustalaniu warunków zabudowy do innych bliżej nieokreślonych przepisów uznać należy za niewyznaczenie w tym zakresie stosownego parametru zabudowy.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie uwzględnił specyfiki decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie wziął pod uwagę celu, jaki ustawodawca wyznaczył w porządku prawnym tego rodzaju decyzji. Nie uwzględnił też wszystkich skutków, jakie decyzja ta może wywoływać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał oceny decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że oczywistość naruszenia musi polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo uargumentował, dlaczego uchybienia wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczy, jakie miały miejsce przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż okoliczność, że do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie dołączono właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy – nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wbrew twierdzeniem wnoszących skargę kasacyjną brak zaznaczenia obszaru analizowanego w załączniku graficznym nie świadczy o tym, że organ administracji wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób nieprawidłowy sporządził analizę urbanistyczno – architektoniczną. Analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzona została prawidłowo i znajduje się w aktach sprawy. Niewłaściwie sporządzona została natomiast cześć graficzna decyzji o warunkach zabudowy, która jest wynikiem tej analizy. W niniejszej sprawie stanowiąca załącznik do decyzji cześć graficzna nie została sporządzona niewłaściwie dlatego, że niewłaściwe sporządzona została sama analiza. Niewłaściwość załącznika graficznego do decyzji ma charakter samoistny, niezwiązany z wykonaną w sprawie analizą. Prawidłowe sporządzenie załącznika nie skutkowałoby zatem wydaniem przez organy administracji innego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej nieprawidłowy załącznik graficzny skutkowałoby tym, że w ponownym postępowaniu wydana zostałaby decyzja tej samej treści, zawierająca jedynie prawidłowo sporządzony załącznik graficzny. Uchybienie polegające na załączeniu do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego zasadnie uznane zostało przez Sąd I instancji za uchybienie niemające cech rażącego naruszenia prawa.

Zasadnie też Sąd I instancji wskazał, że niewyznaczenie linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w realiach niniejszej sprawy nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenie prawa. Nawet gdyby organ administracji taką linię zabudowy wyznaczył to i tak pozostałe parametry zamierzenia inwestycyjnego nie uległyby zmianie. Linia zabudowy określa minimalne oddalenie projektowanej zabudowy od drogi publicznej. Przy założeniu, że zamierzenie inwestycyjne obejmowało konkretne numery działek, warunki zabudowy również obejmowały parametry zamierzenia inwestycyjnego na tychże konkretnych działkach. Inwestor nie mógłby bowiem przekroczyć granic działek, dla których pozostałe parametry zabudowy wyznaczono. Gdyby inwestor zamierzał np. zwiększyć powierzchnię działek, dla których ustalono parametry przyszłej inwestycji, to wówczas naraziłby się na zarzut niezgodności między warunkami zabudowy wydanymi dla obszaru o danych działkach i danym obszarze z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla innych działek o innym obszarze.

Prawidłowo też Sąd I instancji stwierdził, że w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy istnieje możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej. Dołączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokumenty wskazują, że w istocie szerokość zabudowania działki wraz z zadaszeniem (przykryciem) obejmowała całą działkę nr 322/20. Zasadnie w tej sytuacji Sąd stwierdził, że wskazanie w sposób opisowy szerokości elewacji frontowej nie może być uznane za uchybienie, które można zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa.

W konsekwencji za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie do zarzutu opisanego w pkt 2 skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł on być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, jako jedną z podstaw prawnych wydanego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala jednak stwierdzić, że przywołanie tego przepisu było niezasadne. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie nastąpiło bowiem z powodu naruszenia prawa materialnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tyko z powodu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadną ocenę, że naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter rażący.

Sąd I instancji wskazał również, jako podstawę uchylenia kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zaistnienie przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Podstawą prawną wydanego przez Sąd I instancji wyroku był więc w istocie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Wskazanie, jako podstawy prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. rozpatrywać należy w kategoriach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to, nawet gdyby zostało podniesione w skardze kasacyjnej nie mogłoby być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem wskazał, iż zaistniała podstawa do uchylenia kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na naruszenie przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.