Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1076/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 33 § 2 , art. 200 , art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 1, 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej Zawichost z dnia 28 października 2020 r. nr XXIII/146/20 w przedmiocie sprzedaży działki w formie bezprzetargowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Zawichost na rzecz skarżącej [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2020 r. Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako "u.s.g." oraz art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", podjęła uchwałę nr XXIII/146/20 w sprawie sprzedaży w formie bezprzetargowej działki o numerze [...]/2 położonej w obrębie miasta [...], na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W § 1 powyższego aktu uchwalono: "Wyraża się zgodę na sprzedaż w formie bezprzetargowej nieruchomość stanowiącą własność Gminy [...], położoną w miejscowości [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w Sandomierzu, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka: - [...]/2 o powierzchni 0,0118 ha - poł. w obrębie miasta [...], Położenie przedmiotowej nieruchomości zostało zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik". W § 2 stwierdzono, że sprzedaż nieruchomości wymienionej w § 1, nastąpi w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...], a w § 4 zawarto stwierdzenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu podjętej uchwały, przytaczając treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., podniesiono, że działka oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]/2 położona w obrębie miasta [...], sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty zurbanizowane, tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy - Bp, zwyczajowo była kiedyś wykorzystywana jako droga dojazdowa do posesji. Nieruchomość ta położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie posesji o numerze ewidencyjnym [...]. Właściciele tej ostatniej nieruchomości wystąpili z wnioskiem do Burmistrza [...] o sprzedaż działki nr [...]/2, jako przyległej do ich nieruchomości, z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania posiadanych na własność nieruchomości. Działka, która powstała w wyniku podziału nieruchomości [...], ze względu na swoje położenie nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, ponieważ nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość powstała w wyniku podziału o numerze [...]/2 przylega na całej swej szerokości do działki będącej własnością wnioskodawców.

Skargę na powyższą uchwałę wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym – wobec przyjęcia, iż w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do zbycia nieruchomości o nr [...]/2 w trybie bezprzetargowym celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, a konkretnie wnioskodawców w osobach D. i E. C. (właściciele działki o nr ewid. [...]), podczas gdy działka o nr ewid. [...] stanowiła drogę gminną i dojazdową do działki skarżącej A. B. o nr ewid. [...]/1 i również do jej działki te nieruchomości przylegają, a także służą poprawie warunków jej zagospodarowania, co zostało stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia 11 września 2020 r., a działka o nr ewid. [...] w dawnych dokumentach geodezyjnych przylegała do działki o nr ewid. [...], która była wkreślona jako droga gminna w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego, co wykluczało możliwość dokonania jej podziału jej w ogóle.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:

- niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w jaki sposób sprzedaż działki o nr ewid. [...]/2 w trybie bezprzetargowym była uzasadniona poprawą warunków zagospodarowania działek przyległych, konkretnie wymienionych, skoro D. i E. C. z działki o nr ewid. [...] korzystali jako z dojazdu do posesji – podobnie jak skarżąca – i samowolnie zajęli jej fragment, o co toczyła się przed Sądem Rejonowym w [...]sprawa o ochronę wywołaną przez Gminę [...],

- brak uwzględnienia wniosku skarżącej złożonego w dniu 15 października 2020 r. w przedmiocie niepodejmowania uchwał w zakresie sprzedaży przedmiotowej działki przez Radę Miejską [...] i powstrzymania się w swych działaniach do czasu prawomocnego zakończenia sporu pomiędzy skarżącą a D. i E. C. w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia 11 września 2020 r.

2. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażających zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów w związku z konstytucyjną zasadą równości, poprzez uznanie, iż sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki o nr ewid. [...]/2 ma służyć poprawie warunków zagospodarowania działki przyległej wymienionej w uchwale, podczas gdy działka ta została wyodrębniona z działki o nr ewid. [...], stanowiącej szlak drożny, z którego korzystają także inni mieszkańcy [...], w tym skarżąca A. B., a nowopowstała działka o nr ewid. [...]/2 wprost przylega do jej posesji, gdzie ma urządzoną bramę wjazdową, z której nie może korzystać na skutek zachowania E. i L. C. - właścicieli działki o nr ewid. [...];

3. art. 77 i 80 k.p.a., art. 75, art. 11 k.p.a., art. 89 k.p.a. poprzez:

- nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przy podejmowaniu uchwały poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku dogłębnej analizy i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, zwłaszcza kwestii, iż podział działki o nr ewid. [...] był niemożliwy wobec faktu, iż stanowi ona szlak drożny, z którego korzystają i inni mieszkańcy, w tym właściciele działek o nr ewid. [...], i podjęciu uchwały jedynie co do zbycia działek o nr ewid. [...]/1 i [...]/ 2 odpowiednio na rzecz właścicieli działek o nr ewid. [...] i [...], co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa z art. 8 k.p.a. i zasady prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., a także zasady praworządności z art. 6 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez niewysłuchanie racji skarżącej i przedstawianych przez nią argumentów przeciwko sprzedaży działek, zwłaszcza działki [...]/2, wobec pominięcia okoliczności, iż D. i E. C. — właściciele działki o nr [...] – samowolnie zawładnęli częścią działki nr [...], naruszając tym samym prawo własności skarżącej — A. B., co znalazło wyraz w procesie sądowym oraz wyroku Sądu Rejonowego, sygn. akt I C 301/19,

- dowolną interpretację zarówno faktów jak i przepisów prawnych, nierozważenie przez organ I instancji całego materiału sprawy oraz wybiórcze jego traktowanie, a także brak wskazania powodów, które skłoniły organ I instancji do dokonywania ustaleń w oparciu o część materiału dowodowego, z pominięciem oceny pozostałego materiału dowodowego, a także zaniechanie jego oceny, zważywszy, iż wniosek o niepodejmowanie uchwały w przedmiocie zbycia wymienionych działek został przez wnioskodawczynię złożony w dniu 16 października 2020 r. (data wpływu), a jej wniosek o sprzedaż nieruchomości w dniu 26 października 2020 r. (data wpływu),

- nieuwzględnienie wniosku o zdjęcie z porządku obrad kwestii podjęcia projektowanej uchwały nr XIII/146/20 do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem powszechnym pomiędzy skarżącą a D. i E. C.,

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu uchwał okoliczności stanowiących podstawę do uznania, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzi podstawa do dokonania sprzedaży nieruchomości stanowiących mienie gminne w trybie bezprzetargowym na rzecz wnioskodawców,

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 u.g.n. poprzez niezasadne niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i uznanie, iż nie ma obowiązku wyznaczenia przetargu do sprzedaży nieruchomości gminnych,

2. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy i podjęcie uchwały o sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, naruszając tym samym prawa innych obywateli korzystających z tej nieruchomości.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci:

1. wyroku Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 11 września 2020 r. wraz z pisemnym uzasadnieniem,

2. pisma A. B. z dnia 15 października 2020 r. skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy [...],

3. pisma A. B. z dnia 23 października 2020 r. skierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy [...],

4. zdjęcia satelitarnego,

5. mapy geodezyjnej

- na okoliczność treści ww. dokumentów, przedmiotu uchwał, rodzaju nieruchomości objętych nimi, ich położenia i przeznaczenia, sposobu korzystania z tych nieruchomości, naruszenia interesów innych obywateli.

W uzasadnieniu skargi A. B. podniosła, że art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę sprzedaży mienia gminnego na podstawie przetargu. Zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest wyjątkiem od zasady w ściśle określonych sytuacjach. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Działka nr [...]/2 została wyodrębniona z działki o nr [...], stanowiącej szlak drożny, z którego korzystało wiele osób, w tym skarżąca, i takie było jego przeznaczenie. Właściciele działki o nr [...] zaczęli uzurpować sobie niczym nieuzasadnione prawo do działki nr [...], czemu wyraz dali inicjując najpierw jej podział a potem sprzedaż w trybie bezprzetargowym. Wszystkie te działania podjęli kiedy toczyła się już sprawa z powództwa A. B. przeciwko D. i E. C. przed Sądem Rejonowym w [...]I Wydział Cywilny, sygn. akt I C 301/19. Nie ulega wątpliwości, że treść uchwały nie może naruszać interesu prawnego innych obywateli, w tym przypadku skarżącej - A. B., a sprzedaż działki o nr ewid. [...]/2 naruszy bezpośredniej jej prawo, skoro utraci dojazd. Zresztą ona jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką o nr ewid. [...]/2 również byłaby zainteresowana jej pozyskaniem celem poprawy warunków funkcjonowania skoro akurat w tym miejscu ma urządzony wjazd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zgodnie z protokołem sporządzonym w dniu 7 stycznia 2019 r[...] wyrazili wolę nabycia części nieruchomości ozn. nr [...] oraz wykup tych części działki, które zostały przez nich przygrodzone. Wszystkie te osoby nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a działka [...] (przed podziałem) stanowi jedyną drogę dojazdową do ich posesji. Skarżąca swoje roszczenie odnośnie wykupu działki wywodzi z nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...]z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I C 301/19, który zapadł w sprawie pomiędzy skarżącą a państwem C. mi, gdzie Gmina nie była stroną postępowania. Skarżąca podnosi, że wyrażała wolę nabycia działki [...]/2 przygrodzonej przez p. C. i twierdzi, że nie zaistniały przesłanki do bezprzetargowego zbycia działki [...]/1 i [...]/2. W aktach sprawy prowadzonych przez merytorycznego pracownika znajduje się pismo znak: GKRRiOS-IV.680.1.2017 z dnia 6 czerwca 2017 r. podpisane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z którego wynika, że sprzedaż części działki [...]/2 mogłaby pozbawić p. C. dostępu do drogi. Działka nr [...] nie jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a używana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości ozn. nr ewid. 384 (własność [...]), nr ewid. 377 (własność [...]), nr ewid. 383 (własność [...]), nr ewid. 380 (własność [...]) oraz nr ewid. [...] (własność [...]). Działka [...] (przed podziałem) została przygrodzona przez 5 właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z tą działką. Nie stanowiła drogi dojazdowej do posesji skarżącej. Z załączonego do skargi uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [...]z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I C 301/19 wynika, że działka [...] (przed podziałem) nigdy nie była wykorzystywana jako droga dojazdowa do jej posesji. Skarżąca posiada dojazd do swojej posesji od strony drogi publicznej. W dniu 12 sierpnia 2020 r. mieszkańcy ul. [...]. tj. [...] zostali zaproszeni na spotkanie z Burmistrzem [...] w sprawie omówienia spraw związanych z wykupem zajętych przez ww. osoby części działek [...] i 379 (numeracja działek przed podziałem). Ze spotkania została sporządzona notatka służbowa przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy [...], z której wynika, że zainteresowani mieszkańcy zostali powiadomieni o możliwości wytyczenia drogi dojazdowej do posesji oraz ewentualnego dokupienia i zagospodarowania przez [...] pozostałych części z działki [...]/6, które pozostaną niezagospodarowane gdy już będzie wytyczona i urządzona droga dojazdowa. [...] zadeklarowały chęć wykupu jeszcze w 2020 r. zagospodarowanych przez nich części działek. Zgodnie z mailem [...], posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności drogowej, droga przy wjeździe na posesję p. C. posiada szerokość 6,8 metra.

W sytuacji gdyby p. C. nie dokonali przygrodzenia, urządzenie drogi dojazdowej do działki skarżącej przez działkę [...]/2 byłoby niemożliwe, gdyż szerokość wjazdu wynosiłaby ok. 3,8 metra. Jeśli chodzi o drogi niepubliczne, to zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ust. 2 zaznaczono, iż dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W orzecznictwie podkreśla się, że oderwane od okoliczności faktycznych danego przypadku założenie, że sam fakt przylegania nieruchomości gminnej do dwóch nieruchomości jest równoznaczny z funkcjonalnym powiązaniem nieruchomości z każdą z przyległych działek i automatycznie wyklucza bezprzetargowy tryb sprzedaży, narusza zastrzeżone organowi wykonawczemu gminy prawo wyboru nabywcy nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. II SA/Bk 122/14). W świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nieruchomość lub jej części są zbywane w drodze bezprzetargowej jeżeli mogą poprawić warunki gospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zgodnie z wykładnią wypracowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 37 ust. 2 pkt 6 ug.n. nie pozwala na zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości gminnej, która ma związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością. W przedmiotowej sprawie działka o nr ewid. [...]/2 w rzeczywistości funkcjonalnie była powiązana wyłącznie z gruntem osób, na rzecz których podjęta została uchwała w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej.

W kolejnych pismach procesowych z 22 stycznia 2021 r. i 5 lutego 2021 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze, a w ostatnim z tych pism wniosła dodatkowo o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w nim dokumentów i zdjęć.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 180 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu,

w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem działki przylegającej do tej, na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą – w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zaś skarżąca również wyrażała wolę zakupu tej działki składając pisemny wniosek. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, według którego, jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por. m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1503/18).

Postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania D. i E. C., a to na skutek ich pisma z dnia 3 lutego 2021 r. (k. 132) oraz uznania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego – jako właścicieli działki o nr ewid. [...] i osób, które wnioskowały o podjęcie zaskarżonej uchwały (por. też – w zakresie możliwości takiego rozstrzygnięcia w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., sygn. II OZ 667/15). Dopuszczenie ww. do udziału w sprawie ma zagwarantować możliwość obrony ich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 86/09).

Z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania.

Jak podniesiono w powołanej wyżej publikacji (E. Bończak-Kucharczyk, j.w.)

w literaturze spotyka się pogląd, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sąd Najwyższy w wyroku z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. W wyroku NSA z 14 września 2017 r., I OSK 407/17, stwierdzono natomiast, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości.

W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały. Z powyższej argumentacji wynika, że – w przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich – należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich.

W doktryniei judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia, strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. II GSK 2101/13).

Zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednak jest ono nader lakoniczne w zakresie oceny wspomnianych wyżej okoliczności, istotnych dla jej podjęcia w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W sprawie bezspornym jest, że działka o nr [...]/2, której dotyczy zaskarżona uchwała, przylega nie tylko do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], należąca do D.i E. C. , ale również do działki nr [...]/1, stanowiącej własność skarżącej A. B.. Niewątpliwym jest także, że skarżąca także wyrażała wolę nabycia działki nr [...]/2 dla poprawy zagospodarowania własnej nieruchomości. A zatem, w świetle tego, co wyżej podniesiono, dla możliwości podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w formie bezprzetargowej, istotne było ustalenie, czy działka nr [...]/2 może rzeczywiście służyć poprawie zagospodarowania działki skarżącej. Kwestia ta została pominięta zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak i na etapie poprzedzającym jej podjęcie, o czym świadczą zgromadzone pisma i dokumenty. Co zaś istotne, skarżąca przed podjęciem uchwały dawała wyraz temu, że jest zainteresowana zakupem działki nr [...]/2, o czym świadczą jej pisma z 15 października 2020 r., a zwłaszcza z 23 października 2020 r. kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (złożone w Urzędzie Miasta i Gminy – zgodnie z treścią prezentat – 16 i 26 października 2020 r.) – k. 16-18 akt sprawy.

Trzeba zaś zauważyć, że jak wynika ze zgromadzonych w aktach dokumentów, działka o nr [...]/2 przed podziałem (projekt podziału zatwierdzono decyzją z 25 lutego 2020 r. – k. 52-53) wchodziła w skład większej działki o nr [...], która – będąc własnością Gminy [...] – faktycznie stanowiła drogę wewnętrzną ogólnie dostępną, przy czym dla właścicieli działek [...] była to jedyna droga dojazdowa do ich nieruchomości. Z kolei działka skarżącej o nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], od innej strony (por. m.in. fotografie z k. 126-130), jednak działka nr [...] stanowiła także dla niej "dogodne dojście i dojazd" do jej posesji. Okoliczności te wynikają m.in. z przedłożonego przez skarżącą pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 10 września 2018 r. (k. 143-145). Jak podnosiła skarżąca, a co wynika z kserokopii map zalegających w aktach sprawy (k. 20, 93), uprzednio, w tym jeszcze w 2006 r., część późniejszej działki [...] stanowiła działkę nr [...], która była oznaczona jako droga ("dr"). Obejmowała ona także teren, gdzie obecnie znajduje się działka o nr [...]/2. Również z samego uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że działka [...]/2 "zwyczajowo była kiedyś wykorzystywana jako droga dojazdowa do posesji". Jak zaś wynika z twierdzeń skarżącej, a co było także przedmiotem ustaleń Sądu w powoływanej przez A. B. sprawie I C 301/19 Sądu Rejonowego, skarżąca usytuowała bramę wjazdową w granicy działki swojej i działki o dawnym numerze [...], zamierzając korzystać z tej ostatniej działki jako drogi dojazdowej, tak jak to miało miejsce dotychczas. G. i F. C. , tj. właściciele działki nr [...], na skutek faktycznych działań (m.in. składowanie rzeczy przy ww. bramie wjazdowej, a w końcu postawienie ogrodzenia jako przedłużenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i 384) uniemożliwili skarżącej korzystanie z (dawnej) działki nr [...] jako drogi dojazdowej. Należy zaznaczyć, że powództwo w ww. sprawie zostało ostatecznie oddalone przez Sąd Okręgowy w wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie II Ca 1295/10 – z uwagi na brak po stronie A. B. legitymacji czynnej w sprawie o ochronę prawa własności (nie była właścicielką działki nr [...]). Niemniej jednak fakt samowolnego "przygrodzenia" części działki nr [...] przez C. i E. D. był znany Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], o czym świadczy choćby treść pisma tego organu z dnia 17 grudnia 2019 r. (k. 57), a także wspomnianego już pisma z 10 września 2018 r. Wszystkie powyższe okoliczności świadczą o tym, że działka nr [...] jako całość była użytkowana jako droga, a skarżąca miała zamiar takiego dalszego jej użytkowania (o czym świadczy treść jej pism, jak też choćby samo powództwo wniesione w sprawie I C 301/19 Sądu Rejonowego w Sandomierzu), jednak zostało jej to faktycznie uniemożliwione. Co poza tym istotne – jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji – na części obszaru powstałego po podziale działki nr [...] ma powstać droga dojazdowa, ale z pominięciem ostatniego fragmentu tej działki, stanowiącego obecnie właśnie działkę nr [...]/2, przylegającą do nieruchomości skarżącej (por. notatka z dnia 12 sierpnia 2020 r. - k. 34, mapa - k. 40 - z zaznaczeniem obszaru, gdzie "będzie wydzielona droga", z pominięciem ostatniego fragmentu dotychczasowej działki [...], stanowiącego obecnie działkę [...]/2).

Jak wspomniano, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie uwzględnia powyższych okoliczności. Analiza przywołanych wyżej pism pochodzących z czasu sprzed podjęcia uchwały nie pozwala wnosić, by okoliczności te, tj. wola nabycia działki [...]/2 przez skarżącą i możliwość poprawy dzięki temu warunków zagospodarowania także jej działki (mimo posiadanego dostępu do drogi publicznej od innej strony), były w ogóle brane pod uwagę i rozważane przez organ przed podjęciem uchwały. W jej uzasadnieniu podniesiono jedynie, że działka nr [...]/2 położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie posesji o numerze ewidencyjnym [...]. Właściciele tej ostatniej nieruchomości wystąpili z wnioskiem do Burmistrza [...] o sprzedaż działki nr [...]/2, jako przyległej do ich nieruchomości, z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania posiadanych na własność nieruchomości. Działka, która powstała w wyniku podziału nieruchomości [...], ze względu na swoje położenie, nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, ponieważ nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość powstała w wyniku podziału o numerze [...]/2 przylega na całej swej szerokości do działki będącej własnością wnioskodawców. Uzasadnienie skupia się zatem wyłącznie – i to również w sposób lakoniczny – na możliwości poprawy warunków zagospodarowania działki [...], z całkowitym pominięciem rozważań dotyczących działki [...]/1, pomimo składanych przez skarżącą (wspomnianych wyżej) stosownych pism w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, która – co należy podkreślić – jest wyłącznie pismem procesowym i nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia czy udokumentowania stanowiska wyrażonego w uchwale, podniesiono, że zgodnie z mailem [...], posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności drogowej, droga przy wjeździe na posesję

p. C. posiada szerokość 6,8 metra. W sytuacji, gdyby – jak dalej podniesiono – p. C. nie dokonali przygrodzenia, urządzenie drogi dojazdowej do działki skarżącej przez działkę [...]/2 byłoby niemożliwe, gdyż szerokość wjazdu wynosiłaby ok. 3,8 metra. Organ odwołał się w tym zakresie do zapisów § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), gdzie określono minimalną szerokość jezdni stanowiącej dojazd (3 m) i minimalną szerokość ciągu pieszo-jednego (5 m). Organ nie rozważył jednak, czy jest możliwe urządzenie wyłącznie drogi dojazdowej, której szerokość minimalna – zgodnie z § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia – winna wynosić 3 m. Opierając się wyłącznie na ww. powołanej przez organ informacji mailowej należałoby wnioskować o braku przeszkód do urządzenia takiego dojazdu (wskazano tam szerokość 3,8 m). Na taki stan rzeczy wskazywać może również treść mapy (k. 40) ukazującej planowaną drogę, której szerokość – przynajmniej na podstawie tak sporządzonej mapy – nie wydaje się być większa niż długość odcinka granicy pomiędzy działkami [...]/2 i [...]/1. Pozostaje zatem także do rozważenia możliwość zagospodarowania działki [...]/2 jako dalszej części planowanej drogi dojazdowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, sygnalizowane już wyżej, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 884/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Wr 214/20). W niniejszym przypadku, jak wykazano, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył po pierwsze tego, czy działka nr [...]/2 może funkcjonować jako część drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącej i czy sprzedaż tej działki może poprawić warunki zagospodarowania również działki skarżącej. Jeśli bowiem tak jest, sprzedaż przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym byłaby niedopuszczalna. Istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że – wbrew twierdzeniu organu – działka nr [...] funkcjonowała jako droga dojazdowa, w tym do posesji skarżącej. Nie sposób uznać za uzasadniony argument wykluczający możliwość poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...]/1 wyłącznie z powodu faktycznego pozbawienia dojazdu przez obecną działkę [...]/2 przez D. i E. C. . Z drugiej strony nie można wykluczyć, czego organ nie rozważył, że poprzez działkę nr [...]/2 w dalszym ciągu przebiegać może droga dojazdowa, stanowiąca przedłużenie projektowanej obecnie drogi (por. k. 40), umożliwiająca zarówno dojazd do działki [...], jak i do nieruchomości skarżącej. Tych okoliczności jednak organ, jak już podniesiono, dostatecznie nie wyjaśnił. Jak wyżej wskazano, z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia uchwały w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia również jej prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie okoliczności istotnych, o których była mowa, jawi się jako niezbędne zwłaszcza w niniejszej sytuacji, gdy występują strony o sprzecznych interesach, zgłaszające roszczenia do tej samej działki – tak aby uchwała nie była postrzegana jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 300 zł odpowiada uiszczonemu wpisowi od skargi.