Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 935/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1 i 3, art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] S. A. z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1152/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S. A. z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1152/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] .A. z siedzibą w Rzeszowie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 8 maja 2012 r. nr [...]w przedmiocie uchylenia postanowienia i odmowy udzielenia wyjaśnień.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zwany dalej: "Ministrem Transportu" lub "organem odwoławczym", uchylił postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 grudnia 2011 r., w całości i odmówił udzielenia wyjaśnień, co do treści decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Transportu podał, że decyzją z dnia 28 lipca 2011 r. Wojewoda Podkarpacki ustalił odszkodowanie na rzecz Przedsiębiorstwa [...] S.A. w Rzeszowie, zwanego dalej: "skarżącym", za udział 17/20 części oraz na rzecz J. M. za udział 3/20 w prawie własności nieruchomości położonej w Cz., gminie S., oznaczonej jako działki nr 2913/1, nr 2863/3, nr 2952/5 oraz nr 2952/7 przeznaczonej pod budowę autostrady A-4.

Wnioskiem z 5 grudnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o wyjaśnienie czy ustalone w ww. decyzji odszkodowanie jest kwotą brutto czy netto, do której należy doliczyć podatek VAT.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2011 r. Wojewoda Podkarpacki wyjaśnił, że ustalone w drodze decyzji z dnia 28 lipca 2011 r. odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej prawa wieczystego użytkowania nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując na błędne zastosowanie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a." oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." oraz niezastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm)., dalej zwanej, jako "ustawa o VAT" i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 385), zwanej dalej: "ustawą o cenach".

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. interpretacja decyzji administracyjnej nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia ani też zmierzać do jego uzupełnienia, a zatem nie może wynikać z nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Minister Transportu, rozpatrując zażalenie stwierdził, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji polega na objaśnieniu jak organ rozumiał sens jej rozstrzygnięcia. Organ nie może jednak w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zmienić wydanego rozstrzygnięcia ani go uzupełnić.

Organ II instancji wskazał, że organ administracji publicznej może na podstawie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. rozstrzygać jedynie wątpliwości co do treści orzeczenia, nie rozstrzyga zaś wątpliwości powstałych na tle interpretowanych przepisów.

Minister Transportu podniósł, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2011 r. jest ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, stanowiącą ekwiwalent za dokonane wywłaszczenie. Treść decyzji jest zdaniem Ministra jasna i nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Minister stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia wniosku z 5 grudnia 2011 r. jego celem było wprowadzenie do rozstrzygnięcia decyzji dodatkowej treści, bowiem stronie chodziło o orzeczenie stwierdzenia, że kwota należnego odszkodowania jest kwotą netto, do której należy doliczyć podatek VAT. Organ zauważył, że podniesiona przez wnioskodawcę kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kwestii czy spółka była zobowiązana do uiszczenia podatku VAT ani wymiaru tego podatku.

Skargę na postanowienie Ministra Transportu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2011r. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że złożenie przez skarżącą wniosku o wyjaśnienie treści przedmiotowej decyzji podyktowane zostało wystąpieniem pomiędzy stronami rozbieżności w wykładni sentencji decyzji w kwestii czy organ ustalając odszkodowanie objął tym odszkodowaniem również podatek VAT, czy też nie. Skarżąca podniosła również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ, który wydał decyzję ma obowiązek dokonania jej wykładni. Zdaniem skarżącej to nie Minister jest władny decydować czy treść decyzji jest jasna i nie wymaga żadnych wyjaśnień ale strony tej decyzji. W ocenie skarżącej fakt, że Minister nie zgadza się z zasadnością rozstrzygnięcia organu I instancji nie uprawnia go do "poprawiania’’ tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że celem instytucji wymienionej w art. 113 § 2 k.p.a. jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie jest dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia, a contrario zatem, wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie.

W ocenie Sądu I instancji, organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej (wskazano wyroki NSA z 16 czerwca 1997 r. I SA/Ka 1612/96 i z dnia 24 czerwca 2008 r. II GSK 211/08 - Lex 493163, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. VI SA/Wa 456/07 - Lex 315159 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 marca 2009 r. II SA/Po 763/08). Sąd stwierdził, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia, a tym samym zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania.

Podniósł również, że zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a zatem organ nie ma prawa wykraczać poza ich granice, gdyż naruszyłby tożsamość sprawy. Wyjaśnienie zaś wątpliwości co do treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji.

Jak wskazał Sąd I instancji, niedopuszczalne jest też, by w trybie wyjaśnienia treści decyzji, organ czynił przedmiotem swoich rozważań interpretację przepisów prawa (w niniejszej sprawie przepisów ustawy o VAT), albowiem wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa (wskazano wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., II GSK 98/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podniósł następnie, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter, co dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie ustaleń organu wyjaśniającego leżało stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób nie pozwalający na zrozumienie jej sensu lub zrozumienia w sposób, który prowadził do różnych wykluczających się wyników wykładni. Dotyczyć to może zatem uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji).

Sąd podkreślił, że wyjaśnienie treści decyzji nie może natomiast co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy, bowiem oznaczałoby to żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji wskazano wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie, decyzja organu ustalającego odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej z dnia 28 lipca 2011 r. nie jest niejednoznaczna, ani też nie zawiera jakiejkolwiek zawiłości, która mogłaby utrudnić ustalenie sensu rozstrzygnięci; dlatego też Wojewoda Podkarpacki nie miał obowiązku dokonania jej wykładni. Organ mógł zatem i powinien odmówić skarżącemu wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, a ponieważ tego nie uczynił, organ II instancji prawidłowo skorzystał z uprawnień jakie mu daje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że podniesiona przez skarżącą we wniosku z 5 grudnia 2011 r. kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Skarżącej spółce chodziło o "jednoznaczne wyjaśnienie przez organ, że kwoty wskazane w decyzjach ustalających wysokość odszkodowań są kwotami netto, do których należy doliczyć podatek VAT, ponieważ przyjmując stanowisko przeciwne należałoby przyjąć, że ustalone w decyzjach odszkodowania nie odpowiadają wartości rynkowej nieruchomości, a co za tym idzie nie są one zgodne z wyceną biegłego rzeczoznawcy’’, co oznacza, że skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie. Tymczasem, jak wskazał Sąd, przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podst. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, a następnie nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że:

I. - Postanowienie Wojewody Podkarpackiego wyjaśniające treść wydanej przez niego decyzji zasługuje na uchylenie, ponieważ organ nie miał obowiązku wyjaśniania stronie treści decyzji i w niniejszej sprawie Wojewoda Podkarpacki powinien odmówić skarżącej takich wyjaśnień,

II. - Skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie i dlatego winna podważać decyzję w drodze odwołania, nie zaś w drodze wniosku o wyjaśnienie jej treści, pomimo tego że postanowienie Wojewody Podkarpackiego wyjaśniające treść decyzji potwierdziło, że skarżąca rozumie jej treść w taki sam sposób, jak organ który wydał decyzję,

III. - Wojewoda Podkarpacki nie powinien wyjaśniać treści swojej decyzji, ponieważ wniosek skarżącej o wyjaśnienie odnosił się do "problematyki prawnopodatkowej", pomimo że skarżąca nie wnosiła o wyjaśnienie czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe, a jedynie wnosiła o wyjaśnienie podstaw wyliczenia odszkodowania, poprzez wskazanie przez organ, czy określając wysokość odszkodowania na kwotę 34.725,05 zł objął on już w tym odszkodowaniu podatek VAT związany ze sprzedażą udziału w tej nieruchomości, czy też organ ustalając powyższe odszkodowanie nie uwzględnił w nim podatku VAT związanego ze sprzedażą udziału w tej nieruchomości,

IV. - Nieistotnym dla wyjaśnienia treści decyzji jest rozumienie treści tej decyzji przez organ, który wydał decyzję, ale kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy powinno być rozumienie treści decyzji, jakie nada jej inny organ, w tym przypadku Ministra Transportu,

V. - Wskutek uchylenia postanowienia Wojewody Podkarpackiego, w którym organ I instancji wyjaśnił, jak rozumiał treść wydanej przez siebie decyzji, oraz wskutek odmowy udzielenia skarżącej wyjaśnień, co do treści tej decyzji Wojewody Podkarpackiego, Minister Transportu nie dokonał nowej oceny stanu prawnego oraz nie zmienił dotychczasowego merytorycznego rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu o możliwości odmowy dokonania wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji przez organ administracji, który wydał decyzję, stwierdzając, że stanowiłoby to naruszenie przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów. Na poparcie powyższego stanowiska wskazano na wyroki: - WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt III SA/Po 583/11, oraz - NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 239/10.

W konsekwencji powyższego, wytknięto też Sądowi I instancji, że błędną jest wykładnia przepisu art. 113 § 2 k.p.a., polegającą na założeniu, że to nie strony, ale jedynie organ, który wydał decyzję (objętą wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do jej treści), jest w stanie ocenić, czy jego decyzja "zawiera jakiekolwiek zawiłości", czy też jej treść jest "jednoznaczna", i w takiej sytuacji organ powinien odmawiać stronie decyzji wyjaśniania jej wątpliwości, co do treści decyzji.

Sprzecznym też z powołanymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami jest w ocenie jej autora założenie Sądu, że skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, a przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania, a ponadto wadliwym jest pominięcie przez Sąd okoliczności, że to nie skarżąca kwestionuje tak samo jak ona rozumianą przez Wojewodę Podkarpackiego decyzję, z której wynika, że wartość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej ale, że decyzję tą kwestionuje Minister Transportu.

Wywodzono następnie, że wbrew stanowisku Sądu, zastrzeżenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Transportu, co do zasadności decyzji organu I instancji, powinny być ewentualnie weryfikowane poprzez wszczęcie przez te osoby postępowania odwoławczego lub poprzez tryby nadzwyczajne.

Zakwestionowano również, jako sprzeczne z ww. przepisami stanowisko Sądu, w którym stwierdza, że "podniesiona przez skarżącą we wniosku z dnia 5 grudnia 2011 r. kwestia odnosi się do problematyki prawnopodatkowej, która nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a.". podnosząc, że skarżąca nie wnosiła o wyjaśnienie przez organ wydający decyzję tego czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe, a zarówno wniosek o wyjaśnienie treści decyzji, jak i uchylone postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 grudnia 2011 r., nie odnosiły się do "problematyki prawnopodatkowej", ale zmierzały do wyjaśnienia treści samej decyzji, poprzez wyraźne wskazanie podstaw ustalenia wysokości odszkodowania, co w ocenie skarżącej w żadnej mierze nie naruszało przepisu art. 113 § 2 k.p.a.

Jako sprzeczne ze wskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami wskazano, takie ich zastosowanie przez Sąd, które doprowadziło do zignorowania rozumienia własnej decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego, a kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy stało się takie rozumienie treści jego decyzji, jakie nadał mu Minister Transportu, co prowadzi do niespójności oraz do wewnętrznych sprzeczności.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji poprzez oddalenie skargi, doprowadził do zmiany przez Ministra Transportu dotychczasowego rozumienia sentencji decyzji, która najprawdopodobniej powinna być obecnie rozumiana, jako decyzja ustalająca odszkodowanie w wysokości 34.725,05 zł za udział w nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa, i które obejmuje już podatki i opłaty oraz inne obciążenia publiczne, w tym podatek VAT związany ze sprzedażą tej nieruchomości.

Ponadto podkreślono, że skarżąca wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. nie domagała się zmiany decyzji Wojewody Podkarpackiego, poprzez doliczenie do kwoty odszkodowania w wysokości 34.725,05 zł. dodatkowo kwoty podatku VAT, lecz wyjaśnienia, czy kwota ta zawiera również podatek VAT, który skarżąca zobowiązana jest odprowadzić z tytułu odpłatnej dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Należy stwierdzić, że wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył przytoczonych w jej podstawach przepisów.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. formułuje obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Brak jest również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 113 § 2 k.p.a., a to z uwagi na dokonanie przez Sąd prawidłowej wykładni przepisu art. 113 § 2 p.p.s.a., w konsekwencji czego skarga została słusznie oddalona. Jak wynika z tego przepisu, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2011 r. ustaliła na rzecz skarżącej odszkodowanie za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, w celu realizacji inwestycji drogowej (budowa autostrady A – 4 na odcinku "[...]") w kwocie 34725,05 zł. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. M., według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację oraz według jej wartości z dnia ustalenia wysokości odszkodowania, którą zgodnie z powołanymi w decyzji przepisami art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., poz. 1194) oraz art. 130 ust 2 w zw. z art. 134 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 t.j.), ustalono, jako wartość rynkową.

Jak stanowi przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a., integralną częścią decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie, którego celem jest wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji ma na celu wyjaśnienie zawartego w jej sentencji rozstrzygnięcia organu administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2011 r., w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzono, że ustalona kwota odszkodowania jest kwotą odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości, powołując przy tym w szczególności przepis art. 134 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje określanie wysokości kwoty odszkodowania w oparciu o wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, by treść wskazanej decyzji mogła budzić jakiekolwiek wątpliwości.

Wniosek więc o wyjaśnienie jej treści poprzez wskazanie, czy kwota ustalonego odszkodowania jest kwotą netto, czy brutto, ocenianą poprzez pryzmat zawarcia w wysokości ustalonego odszkodowania kwoty podatku VAT, jest informacją, która nie wynika z niejasności zawartej w treści decyzji, lecz z jej interpretacji, której może dokonać już każdy zainteresowany podmiot, niezależnie od autora decyzji ustalającej odszkodowanie. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że domaganie się przeprowadzenia takiej interpretacji, stanowiłoby żądanie przeprowadzenia rozumowań inferencyjnych, opartych na wnioskowaniach prawniczych i wiązałoby się w istocie z żądaniem sformułowania nowej treści decyzji, jeśli nie wydania nowej decyzji, co byłoby niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK. 1298/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też brak jest warunków, by zakwestionować słuszne stanowisko Sądu, w przedmiocie uznania braku niejasności omawianej decyzji, co skutkuje brakiem podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co jej treści.

Natomiast argumenty skarżącej, kwestionującej w ogóle możliwość odmowy dokonania wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, objętej wnioskiem skierowanym do organu na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. są również niezasadne. Należy uznać, bowiem, że organowi służy taka możliwość w sytuacji, kiedy wydana przez niego decyzja jest jednoznaczna i nie jest dotknięta żadną zawiłością, utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy.

Trzeba też dodać, że powoływane w skardze kasacyjnej orzeczenia (WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt III SA/Po 583/11, oraz - NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 239/10), mające wykazać brak możliwości uchylenia się przez organy od dokonania wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, w istocie dotyczą innego problemu, a mianowicie, obowiązku organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o dokonania wyjaśnienia ww. wątpliwości, rozpatrzenia tego wniosku w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jak stanowi o tym przepis art. 113 § 2 k.p.a., nie zaś załatwienie go zwykłym pismem informacyjnym.

W kontekście powyższego, za zupełnie niezrozumiały i chybiony, należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 113 § 2 k.p.a., wskazujący, że Sąd przyjął, iż to nie strony, ale jedynie organ, który wydał decyzję (objętą wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości, co do jej treści), jest w stanie ocenić, czy zawiera ona wątpliwości, co do jej treści. Pomijając już okoliczność, że Sąd nie zawarł w swych rozważaniach tak dosłownie sformułowanej tezy, to należy stwierdzić, że powyższe, kwestionowane założenie jest oczywiste i jak najbardziej poprawne. Jak wynika z omawianego przepisu, to nie strony postępowania, lecz organ wydający decyzję, władny jest rozstrzygnąć wniosek o wyjaśnienie wątpliwości, co do jej treści i to w formie zaskarżalnego postanowienia. Oznacza to, że strona, która kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia wniosku o wyjaśnienie ww. wątpliwości, może zaskarżyć wydane w tym przedmiocie postanowienie i zaprezentować w postępowaniu przed organem odwoławczym swoje stanowisko w zakresie interpretacji powziętych wątpliwości.

Nie można podzielić też wywodów zawartych w skardze kasacyjnej, kwestionujących zasadność oceny Sądu I instancji, że złożenie wniosku na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, nie może zastąpić braku zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. Jak stwierdził Sąd I instancji, celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też, uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji, z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnienia relacji zachodzących między ustaloną kwotą odszkodowania, a należnym podatkiem VAT lub tworzeniem pojęć: - "odszkodowania brutto" lub "odszkodowania netto", ktore nie były objęte przedmiotem rozważań organu wydającego decyzję z dnia 28 lipca 2011 r. Przy wydaniu tej decyzji, strona skarżąca mogła uzyskać pełne stanowisko organu, co do przedmiotowej kwestii, kwestionując wysokość ustalonego w niej odszkodowania, poprzez powołanie argumentacji tyczącej się zagadnienia zapłaty podatku VAT, o wartość którego w jej ocenie powinna być podwyższona kwota ustalonego odszkodowania. Tymczasem w powyższym postępowaniu skarżąca kwestionowała wysokość wyceny nieruchomości jedynie w zakresie nieuwzględnienia wyceny składników nieruchomości w postaci kopalin kruszywa, nie kwestionując wysokości ustalonego odszkodowania w aspekcie objęcia nim kwoty podatku VAT. W tym więc kontekście, wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie może zastąpić braku złożenia od niej odwołania, w którym mogła zostać poruszona sporna kwestia wartości odszkodowania z uwzględnieniem wartości kwoty podatku VAT, co do której organ obowiązany byłby do poczynienia szczegółowych rozważań.

Nietrafnie również zakwestionowano pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w przedmiocie uznania, że złożony przez skarżącą wniosek w trybie art. 113 § 2 k.p.a. dotyczy problematyki podatkowej, skoro fakt nawiązania do tej właśnie problematyki uwidacznia treść ww. wniosku, w którym skarżąca zapytuje wprost o to, czy do ustalonego w decyzji z dnia 28 lipca 2011 r. odszkodowania należy doliczyć podatek VAT, który przecież uregulowany jest w ustawie o podatku VAT, mieszczącą się w systemie prawa podatkowego. Trzeba jednak podkreślić, że okoliczność ta miała w sprawie znaczenie drugorzędne, albowiem podstawą trafnego stanowiska Sądu I instancji było dokonanie właściwej interpretacji decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2011 r., w zakresie uznania, że jej treść nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby dokonywanie jej wykładni w trybie art. 113 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.