Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 967/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. przy udziale -- sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Gminy w G. pozwolenia na modernizację ulic osiedlowych (ulic A., B., C., D. i E.) z obustronnymi chodnikami i indywidualnymi zjazdami do posesji oraz na przebudowę linii kablowych SN, NN, oświetlenia ulicznego i sieci telefonicznej ( w zakresie rozwiązania kolizji z projektowanymi modernizacjami ulic) na działkach położonych w G. (o numerach ewidencyjnych 599/5, 3520, 3521, 3523 obrębu [...]) w granicach objętych projektem zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na modernizację ulic osiedlowych w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]., dołączając do wniosku kompletny projekt budowlany, zawierający konieczne uzgodnienia, opracowany przez projektanta, posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, jak również udokumentował swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określone w projekcie. W związku ze spełnieniem wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wniosek inwestora podlegał uwzględnieniu.

Rozstrzygnięcie powyższe, doręczone zostało wyłącznie inwestorowi. W związku z niezłożeniem odwołania, decyzja uostateczniła się z dniem 3.września 2002r.

W dniu 17.października 2002r. inwestor zawiadomił o rozpoczęciu robót budowlanych, określając termin ich rozpoczęcia na dzień 30.października 2002r.

W dniu 20.listopada 2003r. K. D., J. K. K., R. K., S. N. i J. Ł. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, wskazując, że wykonanie inwestycji naruszy stosunki wodne na gruncie (spowoduje zalewanie należących do nich nieruchomości, przylegających do terenu inwestycji) oraz, że zostali pominięci przez organy administracji zarówno w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania jak i w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo przysługującego im przymiotu strony w tym postępowaniu.

Decyzją nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, uznając, iż nie posiada ona wad kwalifikowanych, uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym trybie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia za nieprawidłowe uznał jednakże: m.in."brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora, nieokreślenie kategorii drogi w decyzji pozwoleniowej, naruszenie interesów skarżących poprzez niezapewnienie im dostępu do drogi publicznej w następstwie zrealizowania inwestycji oraz brak w projekcie budowlanym rozwiązań technicznych, dla ukształtowania skarpy nasypu drogowego po stronie posesji skarżących". Wytykając nieprawidłowości w zatwierdzonym projekcie budowanym wskazał jednakże, iż nie stanowią one postawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], natomiast "usunięcie ewidentnej wady (...) decyzji należy do organu, który ją wydał", stanowiąc podstawę do wznowienia postępowania.

We wniosku z dnia [...] K. D., J. K., R. K., S. N. i J. Ł. zażądali wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...], powołując się na pozbawienie ich udziału w zakończonym postępowaniu. Wskazali, iż należące do nich nieruchomości mieszczą się przy ulicy C., która w ciągu 15 lat była poddawana wielu procesom modernizacji. W efekcie poziom ulicy został podniesiony o 50-60 cm, co doprowadziło do zachwiania stosunków wodnych, związanych z odpływem wody opadowej i zalewania ich posesji. Modernizacja, objęta udzielonym pozwoleniem na budowę, doprowadziła natomiast do dalszego podniesienia poziomu ulicy (o dalsze 30-50 cm) i pozbawienia lub znacznego utrudnienia wjazdu na należące do wnioskodawców posesje.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta [...], w oparciu o treść "art. 123 i art. 149 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego" wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż "wnioskujący byli niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydanego pozwolenia na modernizację ulic osiedlowych (...) a nie zostali zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu w tej sprawie". Uchybienie to uzasadnia natomiast wznowienie postępowania w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].

O wszczęciu postępowania wznowieniowego, prócz wnioskodawców i inwestora, zawiadomiono innych zainteresowanych poprzez obwieszczenie, zamieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w G., w trybie art. 5a ustawy Prawo budowlane oraz art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Wójta Gminy G. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym modernizacji ulic osiedlowych w G., w zakresie ulicy C., złożonym przy wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie modernizacji ulic: A, B, C, D, E w G., poprzez zaprojektowanie zjazdów na posesje przy ul. C nr 14, 16, 18, 20, 22 z uwzględnieniem różnic poziomów niwelety drogi i poziomu terenu na działkach, sposobu ukształtowania skarpy przy nawierzchni drogi ulicy C., od strony południowej tej ulicy z uwzględnieniem nawierzchni drogi ulicy C., od strony południowej natomiast z uwzględnieniem odległości krawężnika drogi od ogrodzeń posesji 14-22. W uzasadnieniu wskazał, iż opracowany projekt na modernizację ulic osiedlowych w G. w zakresie ulicy C., nie spełnia wymogów, wynikających z ustawy Prawo budowlane oraz "ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity ustawy w Dz.U. nr 71, poz. 838 z 2000r.)" i "przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 z 1999r.)", wobec czego konieczne stało się uzupełnienie przedłożonego projektu.

W dniu 22.kwietnia 2004r. Wójt Gminy G. przedłożył "dokumentację uzupełniającą do projektu zasadniczego", sporządzoną w wykonaniu obowiązku, nałożonego wskazanym wyżej postanowieniem.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] , na podstawie "art. 151 w związku z treścią art. 145 i art. 149 par 2 k.p.a." oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, po wznowieniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy modernizacji ulic osiedlowych z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości G. uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielił Gminie G. pozwolenia na modernizację ulic osiedlowych (ulic A, B, C, D i E) z obustronnymi chodnikami i indywidualnymi zjazdami do posesji oraz na przebudowę linii kablowych SN, NN i oświetlenia ulicznego i sieci telefonicznej (w zakresie rozwiązania kolizji z projektowanymi modernizacjami ulic) na działkach położonych w G. (o numerach ewidencyjnych 599/5, 3520, 3521, 3523 obrębu [...]).

W uzasadnieniu wskazał, iż uznając wniosek stron o wznowienie postępowania administracyjnego za zasadny, inwestor dokonał modyfikacji przedłożonego projektu budowlanego, w sposób zabezpieczający interesy właścicieli posesji przy ul. C. w G. W tej sytuacji, zdaniem organu, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, orzeczono o zatwierdzeniu zmodyfikowanego projektu budowlanego oraz udzielono pozwolenia na wnioskowaną przez inwestora modernizację dróg osiedlowych. Decyzja powyższa została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w G. w dniu [...].

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, K. D., J. K., R. K., S. N. i J. Ł. wskazali, iż częściowo zmodyfikowany projekt budowlany nie zaspokaja ich roszczeń, bowiem przyjęte w nim rozwiązania nie gwarantują obniżenia poziomu drogi oraz nie rozwiązują problemu odprowadzenia wód opadowych. W ocenie odwołujących, na skutek istniejących wad projektu należące do nich nieruchomości stracą na wartości 15-20 %, zaś strat tych nikt im nie zrekompensuje.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję "w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie G. pozwolenia na budowę ulic osiedlowych (...)". W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż inwestor nie złożył wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uchybia przepisowi art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Udzielenie pozwolenia na budowę pomimo tego braku jak również niewezwanie inwestora do jego uzupełnienia "kwalifikuje decyzję do uchylenia w postępowaniu odwoławczym".

Decyzją nr [...] z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc w uzasadnieniu, iż przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje rozstrzygnięcia częściowo uchylającego decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie, jako nie mające oparcia w przepisach prawa podlega zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jako rażąco naruszające prawo.

Po rozpoznaniu wniosku K. D., J. K., R. K., S. N. i J. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję własną.

Powtórnie rozpoznając złożone odwołanie, Wojewoda [...] rozstrzygnięciem [...] z dnia [...]., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 k.p.a.), wobec tego, że nie zostały one, przed wydaniem decyzji, zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz pouczone o przysługującym im prawie zapoznania się z nim (art.81 k.p.a.).

Decyzją, opatrzoną znakiem [...] z dnia [...]., Starosta [...] , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. o zatwierdzeniu projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na modernizację dróg osiedlowych w G.. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż organ architektoniczno – budowlany nie ma obowiązku badania projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań technicznych, za prawidłowość tych rozwiązań odpowiada bowiem projektant i inwestor. Za zawyżenie niwelety drogi na ulicy C. w stosunku do rzędnych terenu na długości 4 posesji przy tej ulicy i związane z tym utrudnienie dostępu do drogi publicznej oraz obniżenie wartości rynkowej tych nieruchomości ich właściciele mogą zatem dochodzić swoich praw i stosownego odszkodowania od inwestora jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyli K. D., J. K., R. K. i S. N., wnosząc o jego uchylenie. Przedstawiając historię spornej inwestycji, powtórnie podnieśli, iż doprowadziła ona do degradacji ich posesji (pozbawienie wjazdu i zalewanie nieruchomości wodami opadowymi). Zażądali obniżenia niwelety drogi, wskazując, iż pomimo znacznego wykonania robót możliwość taka istnieje.

Postanowieniami nr [...], [...] i [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołania K. D., J. K. i S. N. zostały wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] natomiast, tenże organ, w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu podniósł, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji wprawdzie wznowił postępowanie w omawianej sprawie, jednak w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalił, iż nie ma żadnej z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. uprawniającej do uchylenia decyzji dotychczasowej. Za przyjęte rozwiązania techniczne w dokumentacji odpowiada bowiem projektant, zaś organ administracji architektoniczno-budowalnej nie ma możliwości ich weryfikacji lub oceny w innych przypadkach niż wymienione w art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty zatem mieszkańców posesji, położonych przy ul. C. w G., są nieskuteczne w przedmiotowej sprawie, a swych praw mogą oni dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Zatem, w ocenie organu, skoro w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stosownie do treści art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji dotychczasowej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie R. K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, iż w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę został pominięty przez organ jako strona, przez co bez swojej winy, w postępowaniu tym nie uczestniczył. Wskazując na własny interes prawny, wynikający z konieczności ochrony interesów w postaci podjęcia działań związanych z żądaniem obniżenia rzędnej drogi oraz zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, podniósł, iż niewątpliwie winien być stroną postępowania pozwoleniowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadniania stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2.lutego 2007r. udział w sprawie w charakterze uczestniczki postępowania zgłosiła A. N., współwłaścicielka nieruchomości położonej w G., przy ul. C. [...].

Uczestnicy postępowania A. N., J. K. i K. D. przyłączyli się do skargi, popierając sformułowane w niej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo, stanowiąc podstawę do wznowienia postępowania oraz przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na niedostatki postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organy, choćby w zakresie koniecznym do ustalenia zachowania przez K. D., J. K., R. K., S. N. i J. Ł. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Proste zestawienie dat złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] ([...]) oraz wniosku o wznowienie postępowania w tej samej sprawie ([...]), sugerowałoby, że terminowi temu wnioskodawcy uchybili. Jednakże treść wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, że jedna z powołanych dla jego uzasadnienia okoliczności (pominięcie wnioskodawców jako stron tego postępowania), stanowiła w istocie uzasadnienie dla żądania wznowienia postępowania. Zatem złożenie tegoż wniosku również w Starostwie [...] (co wynika z jego treści), pozwalałoby na przyjęcie, iż wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w istocie w tej dacie. Konieczne było więc ustalenie kiedy wnioskodawcy powzięli wiadomość o wydanej decyzji, bowiem od tej daty rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Przechodząc natomiast na grunt rozważań, dotyczących merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, wskazać trzeba na niekonsekwencję tak w treści decyzji zaskarżonej, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Z jednej strony bowiem, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazują art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), z drugiej rozważają przesłanki określone w art. 151 § 2 tej ustawy, wskazując że "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Tymczasem zgodnie z przepisem art. 151 k.p.a., wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem wznowionego postępowania jest przede wszystkim ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami. Dopiero taka konstatacja otwiera możliwość prowadzenia postępowania co do istoty sprawy poprzez ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). (por. uchwała 7.sędziów NSA z dnia 2.grudnia 2002r., sygn.akt OSP 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46).

W rozpoznawanej sprawie natomiast, wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia sugeruje, że organy nie stwierdziły by zaistniała którakolwiek z przesłanek, określonych w art. 145 § 1 k.p.a., dokonały jednakże badania prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, konkludując, iż brak jest podstaw do jej uchylenia z uwagi na treść art. 146 § 2 k.p.a. (w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Pomijając już niedopuszczalność tego rodzaju hybrydy, zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy nie uzasadnia żadnej z powyższych konkluzji.

Przywołany przez wnioskodawców dla uzasadnienia podania o wznowienie postępowania, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje bowiem na pominięcie ich jako stron w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. Zauważyć zatem trzeba, że postępowanie, zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia [...] toczyło się wyłącznie z jego udziałem. Nawet właściciel działki nr 599/5, objętej inwestycją (Skarb Państwa) nie brał w nim udziału. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest natomiast zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa była w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę) a które również obecnie przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 9 tejże ustawy. (por. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.grudnia 1998r., sygn.akt IV SA 2214/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 43718).

W sprawie niniejszej, poza sporem pozostawało, że K. D., J. K., R. K., S. N. i J. Ł. są właścicielami nieruchomości, przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Dodatkowo inwestycja, określona przez inwestora jako modernizacja dróg osiedlowych, obejmowała również indywidualne zjazdy do ich posesji, których utrzymanie jest obowiązkiem właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi (art. 30 ustawy z dnia 21.marca 1985r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. Nr 71 z 2000r., poz. 838 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Oznacza to, że niewątpliwie mieli oni interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., by być stroną w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Pominięcie ich przez organ I instancji, stanowi zaś uchybienie, uzasadniające wznowienie postępowania, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Faktu tego organy zresztą, w toku postępowania wznowieniowego nie kwestionowały, tym bardziej więc niezrozumiała jest przyjęta ostatecznie konkluzja o braku przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., jako uzasadnienie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obowiązkiem organów było zatem, po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, w tym wypadku co do wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Logiczną konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest bowiem w przypadku istnienia podstaw wznowienia i materialnej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia, uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2 KPA) (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.maja 1995r., sygn.akt III SA 430/94, M.Pod 1996/1/86, z dnia 19.listopada 1992r., sygn.akt SA/Kr 914/92, PS 1994/7-8/155).

Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest natomiast powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że obowiązujące reguły postępowania, dotyczące postępowania wyjaśniającego, odnoszą się rzecz oczywista, także do postępowania wznowieniowego. Dotyczy to również obowiązków organu, w zakresie zapewnienia stronom prawa do czynnego w nim udziału. Tymczasem jak wspomniano, w postępowaniu tym nie uczestniczy właściciel jednej z działek, na której realizowana jest inwestycja (Skarb Państwa). Art. 5a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 49 k.p.a. pozwala wprawdzie, w przypadku robót budowlanych, dotyczących obiektu liniowego, na zawiadamianie stron przez obwieszczenie, gdy ich liczba przekracza 20, jednakże nie dotyczy to właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, jeżeli na tych nieruchomościach są lub będą wykonywane roboty budowlane (art. 5a ust. 2). Ponadto, obowiązek zawiadamiania w tym trybie, by mógł być uznany za skuteczny, wymaga stosowania go do wszystkich decyzji i innych czynności w toku postępowania, nie zaś tylko do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy winna przy tym znajdować się adnotacja o okresie wywieszenia obwieszczenia, dla ustalenia czy wywarło ono skutki, określone w art. 49 k.p.a. (doręczenie lub zawiadomienie po upływie 14 dni od ogłoszenia).

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Po myśli art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o kosztach postępowania, zasądzając ich zwrot na rzecz skarżącego w wysokości odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji, nie podlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. o jej wykonywaniu.