Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1383/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 911/11 w sprawie ze skargi M.R., A.S., E.P., A.L. i M. J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 911/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.R., A.S., E.P., A.L. i M. J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność ostatecznego orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r., Nr [...], wywłaszczającego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., objętą lwh [...] księgi gruntowej gminy katastralnej K..

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], stwierdzającą nieważność powołanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r.

Orzeczeniem Wojewody z dnia [...] października 1949 r. nr [...], wywłaszczono - na wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w K. - na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 lit. c i f oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość położoną w K., objętą [...] księgi gruntowej gminy katastralnej [...] Ł., stanowiącą część pgr. lkat. [...], oznaczoną jako pgr. lkat. [...], stanowiącą własność hipoteczną P. S.. Wywłaszczenie uzasadniono stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta w czasie wojny przez okupanta na cele użyteczności publicznej - policyjne i wojskowe - które są objęte art. 2 pkt 1 lit. c dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Centralny Zarząd Przemysłu [...] miał przedmiotową nieruchomość w swym posiadaniu i użytkowaniu w dniu wejścia w życie dekretu, bo już od 15 lutego 1947 r. - ponadto grunt ten był w dniu 16 kwietnia 1948 r. przewidziany na cele rozbudowy Przedsiębiorstwa Państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej.

Orzeczenie wywłaszczeniowe Wojewody z dnia [...] października 1949 r., nr [...], zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...] Ew.[...].

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 1994 r. A.S., działający w imieniu M. S., wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia podnosząc, iż orzeczenie to rażąco narusza art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 lit. c i f , art. 3 ust. 2 oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], stwierdził nieważność ostatecznego orzeczenia Wojewody z dnia [...] października 1949 r., Nr [...], ponieważ nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone enumeratywnie w art. 2 pkt 1 dekretu, w tym cele wojskowe i użyteczności publicznej, na które powołano się w zakwestionowanym orzeczeniu. Zajęcie w okresie wojny 1939-1945 r. przez okupanta przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb wojska (Wermachtu) i specjalnej policji (SS) oraz wybudowanie tam garaży służących tym formacjom, w żadnym wypadku nie można uznać za zajęcie nieruchomości "na cele wojskowe'" lub "na cele publiczne", określone w ww. art. 2 pkt 1 lit. c i f. Nadto zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez okupanta dla potrzeb Wermahtu i SS nie wyczerpywało żadnego z pozostałych celów wymienionych w art. 2 pkt 1 tego dekretu. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 1257/95, stwierdził m.in., że: "Przedmiotowa nieruchomość (...) w okresie okupacji zajęta była na potrzeby policji. Zatem w okresie wojny obiekt ten był wykorzystywany na cele działalności wrogiego Polsce najeźdźcy, spełniającej szczególne funkcje wobec Narodu Polskiego, ale nie mające charakteru użyteczności publicznej". Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 października 1993 r., sygn. akt IV SA 262/93. Fakt nie wypełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu świadczy o tym, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. c i f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. - nawet jeżeli spełniona była druga przesłanka z art. 1 ust. 2 ww. dekretu, tzn. że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 16 kwietnia 1948 r. przewidziana na cele rozbudowy przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Dla prawidłowego wywłaszczenia nieruchomości w trybie powołanych przepisów ww. dekretu niezbędne było bowiem spełnienie łącznie obu ww. przesłanek.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. wystąpiło Województwo [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.. Stwierdzając nieważność powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została w dniu 17 stycznia 1945 r. zajęta przez [...] Urząd Wojewódzki - Wydział Odbudowy a następnie, w dniu 18 stycznia 1945 r., a więc w czasie wojny, została przejęta przez wojska radzieckie na potrzeby wojskowe. Zatem organ nadzoru nie dokonał oceny legalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod kątem przeznaczenia jej na cele wojskowe - na cele armii radzieckiej. Tym bardziej, że zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe - armii radzieckiej - nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając decyzję z dnia [...] maja 1999 r. rażąco zatem naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa - skoro nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy oraz nie uwzględnił dowodów zebranych w postępowaniu nadzorczym. Ponadto, decyzja z dnia [...] maja 1999 r. stwierdza nieważność nieostatecznego orzeczenia mimo, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja ostateczna Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...] Ew.[...]. O okoliczności tej organ centralny prowadzący postępowanie dowiedział się w dniu 19 maja 1995 r. w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przy udziale wszystkich stron postępowania, w protokole której zapisano, iż od orzeczenia I instancji zostało złożone odwołanie adwokata [...]. pełnomocnika właścicieli nieruchomości i odwołanie to zostało rozpatrzone przez organ II instancji. Pomimo posiadanej informacji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność tylko orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego w I instancji, bez oceny legalności decyzji ostatecznej - co rażąco narusza prawo.

Ponownie rozpatrując sprawę, na wniosek M.R., E.P., A.L., M. J.S. oraz A.S., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. podnosząc, że Województwo [...] posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przejęło ono uprawnienia właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości od Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999 r. - na podstawie art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji państwowej w związku z reformą ustrojową państwa – natomiast ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzająca nieważność orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] października 1949 r., nr [...], została wydana w dniu [...] maja 1999 r. Zatem, jeżeli Województwo [...] było właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji nieważnościowej z dnia [...] maja 1999 r. - to także należy przyznać mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W ocenie Ministra Infrastruktury, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast całkowicie pominął znajdujące się w aktach wywłaszczeniowych pismo pełnomocnika właściciela wywłaszczonej nieruchomości z dnia 16 lipca 1949 r. - z którego wynika, iż nieruchomość w dniu 18 stycznia 1945 r. zajęta została przez wojska radzieckie na potrzeby wojskowe i pozostawała w ich władaniu do dnia 17 stycznia 1947 r. Organ nadzoru nie dokonał zatem oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego pod kątem zajęcia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe przez wojska radzieckie w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. - czym rażąco naruszył art. 7 i art. 77 kpa. Minister Infrastruktury podzielił również stanowisko wyrażone w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w zakresie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający badaną decyzję z dnia [...] maja 1999 r. - poprzez stwierdzenie nieważności nieostatecznego orzeczenia mimo, iż w sprawie została wydana decyzja II-go instancyjna Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...].Ew.[...]. O ile bowiem doktryna dopuszcza zaskarżenie w trybie art. 156 kpa decyzji, od których nie został złożony środek zaskarżenia, a termin do jego złożenia jeszcze nie upłynął, to już niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności jedynie decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli w obrocie funkcjonuje decyzja organu II instancji, wydana w tej samej sprawie. Skoro Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] maja 1999 r. dokonał oceny jedynie orzeczenia z dnia [...] października 1949 r., zaś pominął decyzję z dnia [...] lutego 1954 r. - to właściwie należało – w ocenie Ministra – uznać decyzję z dnia [...] maja 1999 r., jako rażąco naruszającą prawo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. złożyli spadkobiercy byłego właściciela - [...] – domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację uznającą, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. jest zgodna z prawem.

Oddalając skargi Sąd I instancji stwierdził m.in., że art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. pod literami "a - e" dokładnie precyzuje i określa cele, na które nieruchomość musiała zostać zajęta, aby podlegać wywłaszczeniu i cele te nie wymagają w zasadzie interpretacji, są określone przy użyciu konkretnych pojęć. Natomiast cele pod literą "f" są określone bardzo ogólnie: "na cele użyteczności publicznej" i w każdej sprawie należy je dokładnie badać, tym bardziej, że nie ma ścisłej definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej", co oznacza, że cele te muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Poza tym przed literą "f" nie użyto określenia "na inne cele użyteczności publicznej", co świadczy o tym, że poprzednie cele określone literami "a - e" nie są podane jedynie przykładowo, a są to cele stanowiące samodzielną podstawę wywłaszczenia. Stwierdzenie zawarte w art. 2 "na cele wojskowe" świadczy o tym, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy, gdyż dekret nie określał dokładnie i konkretnie tego celu. Przepis art. 2 ust. 1 lit. c dekretu nie odwołuje się do jakichkolwiek przesłanek podmiotowych, tj. nie wskazuje, jakie podmioty mogły dokonywać zajęcia nieruchomości. Znaczenie ma jedynie cel zajęcia (cel wojskowy), bez potrzeby dokonywania oceny tego faktu. W okresie wojny w latach 1939 – 1945, tylko wojska niemieckie lub radzieckie mogły w sposób władczy zajmować nieruchomości w Polsce, zatem oczywiste jest, że w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. chodzi o nieruchomości zajęte przez obce wojska, a nie przez wojsko polskie. Przy interpretacji pojęcia "nieruchomości zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wojskowe" należy mieć na uwadze także fakt, że przedmiotowy dekret został wydany już po wojnie - w dniu 7 kwietnia 1948 r. - i dotyczył wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Dotyczył więc on sytuacji, które zaszły w przeszłości, sankcjonował stan faktyczny, który był mu znany - bo już zaistniał, nie określał zaś przesłanek wywłaszczenia na przyszłość.

Niewątpliwym zatem jest fakt – wynikający z akt sprawy i niekwestionowany przez strony - że przedmiotowa nieruchomość w okresie wojny zajęta była najpierw przez policję i armię niemiecką, które korzystały ze znajdujących się tam garaży i magazynów, a po wyzwoleniu [...] - w dniu 18 stycznia 1945 r. - nieruchomość została zajęta przez armię radziecką i pozostawała w jej władaniu do dnia 17 stycznia 1947 r. Zajęcie i użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez armię niemiecką, a następnie - od 18 stycznia 1945 r. - przez armię radziecką spowodowało więc, że została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cel wojskowy.

Spełnienie przy orzekaniu o wywłaszczeniu przesłanki z art. 1 i art. 2 powołanego dekretu wskazuje, że słusznie – w ocenie Sądu I instancji - Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. - gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu, że cel wojskowy określony w art. 2 pkt 1 lit. c dekretu musi być jednocześnie celem użyteczności publicznej - gdyż wynika tak z nazwy dekretu. Nazwa aktu prawnego nie jest prawotwórcza, nie stanowi prawa, jak również nie jest podstawą orzekania w sprawie - są nią tylko przepisy prawa skonkretyzowane w poszczególnych artykułach. Jeżeli przepis art. 2 pkt 1 lit. c używa określenia "na cele wojskowe", to należy rozumieć je dosłownie – na każde cele wojskowe. Cele te nie muszą być jednocześnie celami użyteczności publicznej, bo takie cele zostały określone pod literą "f". Gdyby ustawodawca chciał, aby wywłaszczenie dotyczyło tylko nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej, to nadałby art. 2 inne brzmienie. Nie wymieniałby pięciu konkretnych celów, tylko po prostu wskazał jeden cel – cel użyteczności publicznej lub przed literą "f" dodałby słowa "oraz inne cele publiczne". Skoro tego nie zrobił, to świadczy to o tym, że należy pojmować to określenie dosłownie, bez żadnych dodatkowych kontekstów.

Sąd I instancji całkowicie podzielił też stanowisko Ministra Infrastruktury w zakresie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję z dnia [...] maja 1999 r. - poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w I instancji - mimo, iż w sprawie została wydana decyzja II-go instancyjna (utrzymująca w mocy decyzję I instancji), która jest "prawomocna".

W skardze kasacyjnej od omówionego powyżej wyroku, A. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit c i f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną wykładnię, polegająca na pominięciu zakresu i treści pojęcia celu użyteczności publicznej przy dokonywaniu wykładni pojęcia "celu wojskowego", w sytuacji, w której z samego tytułu dekretu wynika, że każdy cel wskazany w art. 2 dekretu winien być interpretowany z uwzględnieniem celu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdzono m.in., że nie można, jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji konkretnego przepisu, nawet jeśli taka wykładnia później zostanie uznana za nieprawidłową. Dla oceny legalności orzeczenia o wywłaszczeniu decyduje okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość, w okresie od 1.09.1939 r. do 9.05.1945 r., została zajęta na cel użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9.01.2003 r., sygn. akt I SA 2349/00, wyraził pogląd, że chociaż cele wskazane w art. 2 pkt 1 lit. a, b, c, d oraz e dekretu określone zostały w sposób konkretny co do treści i zakresu pojęć, to wszystkie one traktowane są przez dekret jako cele użyteczności publicznej. Z samego tytułu aktu prawnego wynika, jakich majątków dekret dotyczy. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że zajęcie nieruchomości na cele wskazane pod lit. f, to znaczy na cele użyteczności publicznej, musi być interpretowany wąsko, muszą to być cele publiczne powszechnie akceptowane w społeczeństwie (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 340/05). Słusznie zatem uznano w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju, że zajęcie nieruchomości na cele policji okupanta, a następnie obcych wojsk nie uzasadniało wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu. Skoro wywłaszczenie przewidziane było jedynie w przypadku spełnienia łącznie wymienionych wyżej przesłanek, to bez znaczenia dla prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej pozostaje spełnienie ewentualnie innych przesłanek powołanych w dekrecie.

Stanowisko Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie budzi zdziwienie, jako niekonsekwentne. W analogicznej sprawie dotyczącej sąsiednich działek oznaczonych na planie sytuacyjnym parcel przy ul. G. w K., załączonym do akt sprawy, jako działki l. kat. [...] i [...], gm. kat. Ł., będących częścią działek [...] i [...], aktualnie oznaczonych nr [...], których losy były identyczne, Minister w lipcu 2004 r. zajął diametralnie odmienne stanowisko utrzymując w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, która stwierdzała nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Uznał mianowicie, że postępowanie wywłaszczeniowe było przeprowadzone nieprawidłowo, gdyż niezachowane zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, a tym samym naruszono art. 2 pkt 1 lit c dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wypełniając przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru uznał bowiem, iż zajęcie nieruchomości podczas wojny przez policję niemiecką, a następnie przez armię radziecką nie mogło stanowić celów użyteczności publicznej wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. c i f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., a więc zarówno celów wojskowych jak i wąsko rozumianej użyteczności publicznej. Okupant niemiecki oraz armia obcego państwa nie realizowały celów użyteczności publicznej, które ustawodawca powołuje w tytule dekretu wywłaszczeniowego z dnia 7 kwietnia 1948r. Właśnie to stanowisko Ministra Infrastruktury, tak odmienne od stanowiska zajmowanego w niniejszej sprawie spotkało się z aprobatą WSA w Warszawie w wyroku z dnia 05.05.2006 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 829/05, a następnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt I OSK 1638/06. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje się również odniesienie do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1079/05, na który powołuje się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą skargą wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można się zgodzić z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., iż stwierdzenie w art. 2 pkt 1 lit. c powołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. "na cele wojskowe" świadczy o tym, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy.

Dodatkowo zważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie władze niemieckie respektowały prawo własności P.S. w odniesieniu do przedmiotowych parcel, zawierając z nim w dniu [...].02.1941 r. umowę dzierżawy za czynszem rocznym 300 zł, co nie jest równoznaczne z "zajęciem", o którym stanowi art. 2 pkt 1 dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. Również wykorzystywanie nieruchomości na cele Policji Porządkowej (Ordnungpolizei) nie jest równoznaczne z celem wojskowym, o którym mowa w cyt. przepisie.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.1949 r. została zaskarżona do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., która dopiero w dniu [...].02.1954 r. wydała decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję, tym samym w obrocie prawnym pozostawała jedynie decyzja Wojewody [...], i to ona stała się decyzją ostateczną, o której mowa w sentencji decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. I faktycznie ta decyzja pozostała w obrocie prawnym.

W piśmie z dnia 10 maja 2012 r. E.P., A.L., M.J.S. i M.R. poparły zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zaś w piśmie z dnia 27 marca 2013 r. M.R. podniosła koleje okoliczności mające uzasadniać słuszność zarzutów kasacyjnych. Natomiast w piśmie z dnia 17 maja 2012 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich – działając w imieniu Województwa [...] – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r., wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej.

Literalna treść cytowanego art. 2 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że ówczesny ustawodawca - za równorzędne cele dające podstawę do wywłaszczenia - uznał zajęcie nieruchomości na cele wojskowe, jak również zajęcie na cele użyteczności publicznej. Sięganie do innych metod wykładni cytowanego przepisu byłoby konieczne tylko wtedy, gdyby literalna wykładnia nie była wystarczająca do ustalenia jasnej, jednoznacznej i zrozumiałej treści normy prawnej mającej wynikać z tego przepisu.

Pogląd skarżącego kasacyjnie, jakoby zajęcie nieruchomości na cele wojskowe mogło stanowić podstawę do wywłaszczenia tylko wtedy, gdyby cele te stanowiły jednocześnie cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. f, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 2 pkt 1 omawianego dekretu, dlatego nie można uznać go za jedną z możliwych wykładni tego przepisu. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera bowiem jakiejkolwiek analizy jurydycznej, lecz jedynie odwołanie do jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego nie wynika twierdzenie wyrażone w skardze kasacyjnej.

Pomijając okoliczność, że pogląd Sądu wyrażony w jednej sprawie nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w innej, chociażby podobnej, w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2349/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że cyt.: "Poszczególne cele wskazane w art. 2 ust. 1 lit. a, b, c, d, e zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie nie budzących wątpliwości co do ich treści i zakresu. Wszystkie one są traktowane przez dekret jako cele użyteczności publicznej, skoro z tytułu dekretu wynika, iż tylko takich majątków, które zajęte zostały w okresie wojny na cele użyteczności publicznej, dekret ten dotyczy. W myśl tego przepisu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dekretu dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały na cele wskazane w ust. 1 lit. a-f, przy czym pod literą a, b, c, d i e określono cele te przy użyciu pojęć konkretnych. Natomiast pod literą f ustalono, że chodzi tu o zajęcie "na cele użyteczności publicznej", przy czym nie użyto tu określenia "na inne cele użyteczności publicznej", mimo że wszystkie cele określone pod literą a-e traktowane są przez dekret jako cele użyteczności publicznej, skoro z samego już tytułu dekretu wynika, że tylko takich majątków, które zostały zajęte na cele użyteczności publicznej, dekret ten dotyczy. (...) Cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to więc być tylko oczywiste cele publiczne, takie jak utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane. (...) Za słusznością takiego poglądu przemawia zamieszczenie wśród celów szczegółowo określonych w tym przepisie, wymienionych pod lit. a) do e) - celów wojskowych, a niewymienienie np. celów policyjnych czy służby bezpieczeństwa. Należy także przypomnieć, że przepisy omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczegółową formę przejmowania majątków na rzecz Państwa - zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami interpretacyjnymi - musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej."

Cytowany pogląd Sądu, który należy w pełni podzielić, jednoznacznie wskazuje, że cele wojskowe wymienione w art. 2 pkt 1 lit. c dekretu, zostały przez ustawodawcę uznane na potrzeby tego dekretu za cele użyteczności publicznej dające podstawę do wywłaszczenia nieruchomości, jednakże nie są celami użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. f tego dekretu. Sąd jednoznacznie bowiem stwierdził, że zarówno cele wymienione w art. 2 pkt 1 lit. c (cele wojskowe), jak i cele wymienione w art. 2 pkt 1 lit. f (cele użyteczności publicznej) są odrębnymi celami użyteczności publicznej uzasadniającymi wywłaszczenie. W cytowanym wyżej wyroku Sąd skupił się przede wszystkim na wykładni pojęcia "cele użyteczności publicznej" użytego w art. 2 pkt 1 lit. f, jednoznacznie przyjmując, że "cele użyteczności publicznej" ujęte w art. 2 pkt 1 lit. f obejmują inne cele, poza celami wymienionymi w art. 2 pkt 1 lit. a – e dekretu.

Przepis art. 2 pkt 1 lit. c stanowił zatem odrębną podstawę prawną do wywłaszczenia, od podstawy wskazanej w art. 2 pkt 1 lit. f, dlatego wykładnia pojęcia "cele wojskowe", użytego w art. 2 pkt 1 lit. c, w żaden sposób nie jest związana z zakresem pojęcia użytego w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu. Nie można więc, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, przepisu art. 2 pkt 1 lit. c omawianego dekretu interpretować z zastosowaniem argumentacji uznanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za służącą prawidłowej wykładni pojęcia "cele użyteczności publicznej" użytego w art. 2 pkt 1 lit. f tego dekretu. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji poddał bowiem wykładni art. 2 pkt 1 lit. c dekretu, który przyjęty został za podstawę wywłaszczenia nieruchomości, dlatego przytoczone w skardze kasacyjnej rozważania sądów administracyjnych dotyczące zakresu rozumienia i stosowania art. 2 pkt 1 lit. f tego dekretu nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit c i f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał natomiast kwestii zastosowania powołanego art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit c i f dekretu w niniejszej sprawie ze względu na brak zarzutu kasacyjnego w tym zakresie.

Dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie ma także znaczenia przytoczone w niej odmienne stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w innych jego decyzjach dotyczących innych nieruchomości, ponieważ nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny poprzez rozstrzygnięcie administracyjne wydane w innej sprawie.

Także rozważania skargi kasacyjnej dotyczące ostateczności orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego przez organ I instancji nie mają w sprawie żadnego znaczenia, ponieważ nie zostały ujęte w zarzut kasacyjny naruszenia któregokolwiek z obowiązujących przepisów prawa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.