Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 655/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 142 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dot. rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), dalej: "ustawa", utrzymał w mocy swoją decyzję z 14 czerwca 2018 r. oddalającą odwołania O. sp. z o. o. w K., dalej: "skarżący" oraz O. sp. z o. o. w O., dotyczące rozstrzygnięcia z [...] maja 2018 r. postępowania w trybie konkursu ofert nr [...] w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2023 r. umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu - zespół chirurgii jednego dnia na obszarze powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.

W ogłoszeniu z [...] marca 2018 r. wskazano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 600 000 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., a maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania wynosi dwie.

Oferty złożyli:

1. O. sp. z o. o. w K.,

2. O. sp. z o. o. w O.,

3. C. sp. j. w K.,

4. K. sp. j. w G.

W dniu 8 maja 2018 r. komisja konkursowa podjęła uchwałę w przedmiocie sposobu dokonania podziału środków finansowych określonych w ogłoszeniu w celu złożenia propozycji wartości świadczeń dla oferty. Komisja przyjęła następujące zasady podziału środków finansowych stanowiących propozycję Funduszu do negocjacji:

1. określenie wyjściowej wartości świadczeń dla oferty jako iloraz wartości zamówienia i maksymalnej liczby umów, zgodnie z ogłoszeniem;

2. umniejszenie wartości wyjściowej, określonej zgodnie z zasadami wskazanymi w pkt a), o wartość obliczoną z uwzględnieniem łącznej oceny oferty uzyskanej na podstawie kryteriów niecenowych, zgodnie z zasadami:

a) 2,5% wartości świadczeń - w przypadku różnicy w ocenie oferty mniejszej niż 5 pkt;

b) 5 % wartości świadczeń - w przypadku różnicy w ocenie oferty równej/większej niż w pkt a mniejszej niż 10 pkt;

c) 10 % wartości świadczeń - w przypadku różnicy w ocenie oferty równej/większej niż 10 pkt;

3. określenie końcowej wartości świadczeń dla oferty jako wartość określoną zgodnie z zasadami wskazanymi w punkcie b) powiększoną o iloraz wartości pozostałej w wyniku obliczeń dokonanych zgodnie z zasadami wskazanymi w pkt b) i maksymalnej liczby umów, zgodnie z ogłoszeniem o konkursie ofert, z zastrzeżeniem, że propozycja wartości świadczeń dla oferty nie może być większa niż wartość świadczeń określona w ofercie.

W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania z [...] maja 2018 r. komisja konkursowa poinformowała, że wybrano następujących dwóch oferentów:

- O. sp. z o. o., który uzyskał 81 pkt i któremu przyznano wartość umowy: 315 000 zł;

- C. sp. j., który uzyskał 67 pkt i któremu przyznano wartość umowy: 284 999,40 zł.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia złożyli O. sp. z o. o. i O. sp. z o. o.

O. sp. z o. o. wniósł o przyznanie mu większych środków przez ponowny ich podział między podmioty wyłonione w wyniku postępowania zgodnie z dotychczasowymi zasadami przeprowadzanych konkursów, czyli zgodnie z uzyskaną pozycją w rankingu ofert i proporcjonalnie do liczby uzyskanych punktów rankingujących, a ponadto podniósł, że niewłaściwe działanie komisji konkursowej doprowadziło do przyznania nieadekwatnych (za niskich) dla niego środków.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. oddalono odwołania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł O. sp. z o. o.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymano w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, co następuje.

Przepis art. 134 ustawy stanowi, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a ponadto na takich samych zasadach udostępniać świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest m. in. określona w art. 148 ust. 3 ustawy delegacja do wydania przez ministra właściwego do spraw zdrowia rozporządzenia określającego szczegółowe kryteria wyboru ofert, w podziale na poszczególne zakresy lub rodzaje świadczeń, mając na względzie interes świadczeniobiorców oraz konieczność zapewnienia przebiegu porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że każdy z oferentów biorących udział w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń odpowiada na te same pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, a w zależności od udzielonej odpowiedzi przyznawana jest mu odpowiednia ilość punktów, określona w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372), dalej: "rozporządzenie". W niniejszym postępowaniu jest to załącznik nr 3 "Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju leczenie szpitalne". Komisja konkursowa dokonuje oceny ofert w oparciu o oświadczenia i dokumenty w nich zawarte. Każdy z oferentów ponosi odpowiedzialność za treść złożonej oferty i jest zobowiązany przygotować ją z należytą starannością. Odpowiedzi ankietowe mają istotny wpływ na ocenę ofert. Oceny dokonuje się w oparciu o kryteria ustalone w rozporządzeniu. Fundusz ma obowiązek stosowania podczas oceny tych samych warunków w stosunku do wszystkich oferentów.

W ogłoszeniu z [...] marca 2018 r. określono wartość zamówienia w wysokości nie większej niż 600 000 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., a także maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte w wyniku postępowania w liczbie dwóch. Oferenci, którzy złożyli najkorzystniejsze oferty, wykorzystali niemal całą kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację przedmiotowego zamówienia.

W odniesieniu do zarzutu O. sp. z o. o. w przedmiocie oceny potencjału oferenta i wartości przyznanego kontraktu wskazano, co następuje.

W stosunku do wszystkich oferentów, którzy zostali wskazani w rozstrzygnięciu postępowania konkursowego jako ci, z którymi Fundusz zawrze umowę o udzielanie świadczeń były stosowane jednolite zasady podziału środków finansowych określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert, w celu złożenia propozycji wartości świadczeń. O. sp. z o. o. złożył ofertę na wartość zamówienia na kwotę 599 999,40 zł. Zamawiający zaś w ogłoszeniu w sprawie postępowania wskazał, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 600 000 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., a maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania to dwie.

Komisja konkursowa, działając zgodnie z uchwałą z 8 maja 2018 r., tj. biorąc pod uwagę zarówno pozycję oferentów biorących udział w postępowaniu, w tym również pozycję O. sp. z o. o. w rankingu oceny ofert uzyskaną przy uwzględnieniu kryteriów niecenowych, jak i liczbę planowanych do zawarcia umów o udzielanie świadczeń, określiła wartość i liczbę świadczeń dla poszczególnych ofert. Uwzględniając powyższe komisja konkursowa określiła wartość wyjściową jako iloraz wartości zamówienia (600 000 zł) i liczby umów (2), tj. 300 000 zł. Dla oferty zajmującej kolejne miejsce w rankingu umniejszono wartość wyjściową o kwotę wynikającą ze wskazanej w uchwale zasady uwzględniającej łącznej oceny oferty uzyskanej na podstawie kryteriów niecenowych. Pozostałą wartość podzielono przez liczbę umów przewidzianą w ogłoszeniu o postępowaniu, w wyniku czego uzyskano 15 000 zł i dodano do proponowanych do ofert wartości wstępnych wyliczonych zgodnie z powyższymi zasadami.

Komisja konkursowa nie naruszyła zasady obiektywnej oceny posiadanego potencjału wykonawczego, kompleksowości, ciągłości i wielkości możliwości zrealizowania kontraktu w kolejnych okresach rozliczeniowych na podobnym bądź wyższym poziomie. Komisja była związana ogłoszeniem o postępowaniu, w którym wskazała wartość zamówienia i liczbę planowanych do zawarcia umów. Oferentom przystępującym do postępowania znane były powyższe wartości.

O. sp. z o. o. podpisała protokół końcowy z negocjacji, akceptując liczbę świadczeń i cenę za jednostkę rozliczeniową świadczenia. Protokół ten zawiera jednocześnie zapis mówiący o tym, że zawiera on ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, co do liczby i ceny. Oferent ten zgodził się zatem na zaproponowane warunki finansowe obejmujące liczbę jednostek rozliczeniowych, ich cenę i ogólną wartość kontraktu.

W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2018 r. zarzucono naruszenie:

1. art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 140 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec niejednoznacznego i niewystarczającego zdefiniowania zasad, na podstawie których prowadzono postępowanie w zakresie podziału środków finansowych między oferentów i prowadzenia negocjacji, w tym wpływu niezdefiniowanych warunków na liczbę świadczeń oferowanych przez komisję konkursową, a w konsekwencji nie dokonania wyboru oferty skarżącego w całości, jako najkorzystniejszej,

2. art. 138 K.p.a. w zw. z art. 134 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec nierównego traktowania oferentów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, tj. przez brak zróżnicowania sytuacji oferenta, który złożył ofertę najkorzystniejszą i pozostałych, a w konsekwencji wyeliminowanie zasady uczciwej konkurencji oraz wprowadzenie nieuzasadnionych preferencji dla podmiotów, które uzyskały mniejszą liczbę punktów oceny oferty, a tym samym dyskryminację oferenta najkorzystniejszego, a w konsekwencji nie dokonania wyboru oferty skarżącego w całości, jako najkorzystniejszej,

3. art. 138 K.p.a. w zw. z art. 147 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wobec wprowadzenia w trakcie postępowania konkursowego, po jego ogłoszeniu i otwarciu ofert, dodatkowej zasady mającej bezpośredni wpływ na sporządzanie oferty oraz postępowanie oferentów podczas negocjacji, a więc niedozwolonej zmiany zasad prowadzenia postępowania, nadużycie prawa przez komisję konkursową, w tym przeprowadzenie pozornych negocjacji oraz wprowadzenia skarżącego w błąd i bezpodstawne uznanie, że nie jest on w stanie zrealizować całości zadania, mimo złożenia oferty najkorzystniejszej i posiadanego potencjału, a w konsekwencji niewybranie jego oferty w całości, zgodnie z oferowanym planem finansowym,

4. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w tym nieustosunkowanie się przez organ do zarzutów i argumentów;

5. art. 8 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów;

6. art. 138 K.p.a. w zw. z art. 142 ust. 5 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w postaci niedokonania wyboru oferty najkorzystniejszej zgodnie z oferowaną liczbą świadczeń planowaną do wykonania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje.

Ofertę skarżącego zakwalifikowano do części niejawnej. W wyniku oceny ofert uznano ją jako ofertę najkorzystniejszą - uzyskała 81 pkt - i winna zostać wybrana w całości, jako jedyna, do realizacji zamówienia, zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy. Tak się nie stało mimo tego, że dawała gwarancje należytej realizacji świadczeń, a przyznane skarżącemu środki finansowe są nieadekwatne do złożonej oferty, potencjału oferenta i przede wszystkim jego pozycji w rankingu. W rozstrzygnięciu wybrano dwóch oferentów, w tym oferenta, który uzyskał jedynie 67 pkt. Głównym celem postępowania jest zawarcie umów o udzielanie świadczeń ze świadczeniodawcami i zabezpieczenie świadczeń na rzecz mieszkańców danego obszaru. Procedura jest oparta na dwóch podstawowych zasadach: konkurencji i eliminacji. Ustawodawca w art. 142 ustawy określił, że cel wskazany w zdaniu pierwszym można osiągnąć przez wybór do realizacji zadania jednego oferenta lub większej liczby ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1 tej ustawy. Istnieje zatem obowiązek wybrania oferty najkorzystniejszej, w tym w przypadku możliwości realizacji zadania przez jednego oferenta - dokonanie wyboru jednego oferenta, zgodnie ze złożoną przez niego ofertą lub większej liczby ofert, ale z zachowaniem praw oferty najkorzystniejszej - uszanowania oferty rzeczowo-finansowej.

Zasada wskazana w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy ma bezpośredni wpływ na całe postępowanie, w tym część niejawną, w trakcie której odbywają się negocjacje z oferentami, a tym samym - na liczbę zapraszanych oferentów na negocjacje i proponowaną im liczbę świadczeń do wykonania. Skarżący nie kwestionował i nie kwestionuje dokonanej oceny ofert w zakresie spełnienia przez oferentów poszczególnych kryteriów oceny ofert. Nie jest jednak zasadne wprowadzone przez organ ograniczenie w zakresie stosowania m. in. zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania oferentów oraz powiązanych zasad wykonawczych wyłącznie do części jawnej postępowania oraz dokonywania oceny ofert i ich porównania. Zasady te bowiem muszą mieć zastosowanie do całego postępowania, w tym negocjacji. Negocjacje bowiem to dwustronny proces komunikowania się, którego celem jest osiągnięcie porozumienia, jednak przy uwzględnieniu przepisów ustawowych, w tym dotyczących wyboru oferty najkorzystniejszej.

Interes prawny i faktyczny skarżącego uzależniono od pozaprawnych podstaw i argumentów, takich jak: założone i dokonane przez zamawiającego wyliczenia matematyczne na podstawie jednostronnie przyjętych zasad w formie uchwały komisji konkursowej z 8 maja 2018 r., dotkniętej wadami prawnymi. Uchwała komisji konkursowej z 8 maja 2018 r. jest - wbrew twierdzeniu organu - źródłem zasad przeprowadzania negocjacji opartych tylko i wyłącznie na określonych wyliczeniach matematycznych dokonanych przez komisję, nie uwzględniających potencjału wykonawczego oferenta i oferowanej wartości umowy. Uchwała ta, mająca zasadniczy wpływ na sporządzanie ofert, nie była znana żadnemu oferentowi w dniu składania oferty, jak również przez cały czas trwania postępowania. Gdyby podano ją do publicznej wiadomości skarżący dostosowałby swój potencjał/ofertę do kwoty, którą zgodnie z uchwałą mógłby uzyskać jako maksymalną. O istnieniu uchwały skarżący dowiedział się dopiero z uzasadnienia do skarżonej decyzji. Przyjęty przez komisję podział środków finansowych oparty jest na wskaźnikach, które nie mają żadnego uzasadnienia merytorycznego i prawnego. Zamawiający w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego taki podział powinien nastąpić i na jakiej podstawie prawnej.

Komisja konkursowa w oparciu o wyniki oceny ofert przyporządkowała wyliczenia do poszczególnego oferenta, bez możliwości zmiany stanowiska w trakcie negocjacji. Negocjacje w rozumieniu organu opierają się bowiem na przyjęciu lub nie przez oferenta proponowanych przez komisję warunków, bez możliwości ich zmiany. Komisja nigdzie przy tym nie uzasadniła wysokości przyznanych środków finansowych w trakcie negocjacji, w tym jaka jest zależność między złożoną ofertą, w tym potencjałem oferenta, do propozycji zawarcia umowy i przepisów ustawy o obowiązku wyboru oferty najkorzystniejszej. Skarżącego wprowadzono w błąd, gdyż był przekonany, że propozycja komisji jest adekwatna do miejsca skarżącego w rankingu, a więc że nie zajmuje pierwszego miejsca i nie złożył oferty najkorzystniejszej. Skarżący nie mógł zakładać, że komisja nie będzie stosowała zasad związanych z wyborem oferty najkorzystniejszej, ale zasadę zawarcia umów bez względu na jakość oferowanych świadczeń.

Sposób podziału środków zastosowany przez komisję w stosunku do dokonanej oceny ofert jest nieprawidłowy. Oferta skarżącego zdobyła aż 81 pkt. Oferta znajdująca się na wybranym w rozstrzygnięciu miejscu drugim - tylko 67 pkt. Nie uzasadniono uwzględnienia tego oferenta. W interesie ubezpieczonych jest korzystanie ze świadczeń o najwyższej jakości. Wskazywane w uzasadnieniu zapewnienie dostępności świadczeń nie może eliminować ich jakości. Organ nie wskazał, że skarżący nie jest w stanie należycie wykonać umowy zgodnie ze złożoną ofertą i należycie zabezpieczyć świadczeń o najwyższej jakości.

Ponadto uchwała komisji konkursowej o podziale środków z góry zakłada, że komisja zamierza wybrać większą liczbę ofert, z pominięciem aspektu konkurencyjności, tj. wyboru tylko oferty najkorzystniejszej, bez analizy potencjału oferentów. Zamawiający określił w ogłoszeniu wolę zawarcia dwóch umów, ale z zastrzeżeniem, że jest to liczba maksymalna. Dopuszcza zatem zawarcie jednej umowy. Gdyby komisja konkursowa uwzględniła wskazane zasady wynikające z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy liczba oferowanych świadczeń skarżącemu byłaby większa i zgodna ze złożoną przez niego ofertą. Wprowadzana przez organ zasada proporcjonalności podziału środków narusza zasadę równego traktowania i prowadzenia postępowania mającego na celu wybór oferty najkorzystniejszej. Zasada równego traktowania nie ogranicza się jedynie do porównania ofert, ale również do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym (k. 56-60) pełnomocnik uczestnika postępowania C. sp. j. w K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd w całości podziela argumenty organu zawarte w zaskarżonym akcie. W związku z ich omówieniem powtarzanie ich byłoby zbędne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zawiera m. in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego (art. 139 ust. 3 ustawy). Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ustawy). Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.

W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i 6 ustawy).

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (por. wyrok o sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101). Odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera zatem postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Jak stanowi art. 152 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymieniono w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasady te są określone w przepisach ustawy oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Lu 940/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest zatem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu więc nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje.

Zarzuty skargi koncentrują się nie na tym, że ofercie złożonej przez skarżącego przyznano nieprawidłową liczbę punktów - bezsporne jest, że uzyskała ona największą liczbę punktów (81 pkt). Kolejna bowiem oferta, zgłoszona przez C. sp. j. w K., uzyskała 67 pkt.

Zarzuty te natomiast dotyczą tego, że największa liczba punktów uzyskana przez ofertę skarżącego nie skutkowała wybraniem jej oferty jako jedynej, a skarżącego - jako jedynego podmiotu kwalifikującego się do zawarcia umowy. Przyczynę tego stanu rzeczy - braku powiązania liczby punktów z wybraniem jednej tylko oferty - skarżący upatruje w zasadach ustalonych w uchwale komisji konkursowej z 8 maja 2018 r., która jego zdaniem przyjęła pozaprawną zasadę rozdziału środków pieniężnych. Zdaniem skarżącego różnica między liczbą uzyskanych przez jego ofertę punktów (81 pkt), a liczbą punktów, którą dostała druga w kolejności oferta (67 pkt) winna skutkować wybraniem jedynie jego oferty, a inne rozstrzygnięcie narusza zasadę równości i konkurencyjności.

Kluczową dla rozstrzygnięcia kwestią jest więc to, czy komisja konkursowa winna wnioskować zawarcie umowy tylko i wyłącznie ze skarżącym czy mogła również wnioskować o zawarcie umowy z drugim oferentem, którego oferta uzyskała drugą w kolejności liczbę punktów.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu, że komisja mogła wnioskować o zawarcie umowy nie tylko ze skarżącym, ale także z C. sp. j. w K.

W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1 ustawy (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Porównanie ofert dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości i 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (art. 148 ust. 1 ustawy).

O ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje z co najmniej dwoma oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielania świadczeń i 2) ceny za udzielane świadczenia (art. 142 ust. 7 w zw. z ust. 6 ustawy).

Złożone oferty porównano według powyższych kryteriów i liczba punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów przedstawiała się następująco:

1. oferta skarżącego 81 pkt,

2. oferta C. sp. j. w K. 67 pkt,

3. oferta O. sp. z o. o. w O. 46 pkt,

4. K. sp. j. w G. 31 pkt.

Należy mieć na uwadze, że w ogłoszeniu o postępowaniu wskazano, że maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania wynosi dwie. Rację ma skarżący, że teoretycznie możliwe było wybranie tylko jednej oferty jako najkorzystniejszej, niemniej jednak nie jest niezgodne z prawem wybranie także drugiej, która uzyskała kolejną liczbę punktów. W ocenie Sądu użyte w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy wyrażenie "najkorzystniejszych" nie oznacza, że konkurencyjne oferty są najkorzystniejsze, gdy uzyskały dokładnie tą samą liczbę punktów. W związku z ogłoszeniem o postępowaniu, umożliwiającym wybór dwóch ofert, za najkorzystniejsze można uznać te oferty, które uzyskały kolejno następujące po sobie liczby punktów.

Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, czy jeden oferent ma możliwość realizacji zamówienia w wartości określonej w ogłoszeniu. Bezpodstawny jest zatem zarzut, że Fundusz nie dokonał oceny tej możliwości.

Wiodącą zasadą obowiązującą w toku całego postępowania, mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy świadczeń, jest obowiązek Funduszu zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i gwarantowania uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). W odniesieniu do składania i oceny ofert oznacza to, że określone dla oferentów warunki muszą zostać spełnione przez wszystkich oferentów (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2345/15 - dostępny w CBOSA). Zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2394/15 - dostępny w CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe należy podnieść, że wobec wszystkich ofert stosowano te same kryteria i warunki.

Nie jest zasadny zarzut, że uległy one zmianie w toku postępowania przez przeprowadzenie pozornych zdaniem skarżącego negocjacji na podstawie uchwały komisji konkursowej z 8 maja 2018 r., stąd nie naruszono art. 147 ustawy. Uchwała ta nie dotyczyła oceny ofert, ale ustaliła zasady podziału środków w zależności od liczby uzyskanych przez poszczególne oferty punktów. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140 ustawy, gdyż ustalenie tych zasad nie nastąpiło z naruszeniem jakichkolwiek przepisów, gdyż nie określają one zasad podziału środków, a jedynie kryteria i warunki, jaki powinny spełniać złożone oferty. Biorąc to pod uwagę oraz liczbę punktów uzyskanych przez ofertę skarżącego i drugą w kolejności ofertę (odpowiednio 81 i 67 pkt) i przyznane tym oferentom wartości zamówienia (odpowiednio 315 000 zł i 284 999,40 zł) nie można zarzucić, że naruszono jakiekolwiek przepisy. Należy też w tym kontekście wziąć pod uwagę, że o ile celem postępowania konkursowego jest wybór najkorzystniejszej oferty gwarantującej najlepszą jakość świadczonych usług, to nie można zapominać o tym, że w jego granicach Fundusz realizuje obowiązek w zakresie ochrony zdrowia i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawowym zadaniem Funduszu jest zabezpieczenie ubezpieczonym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego komisja konkursowa, negocjując liczbę planowanych do udzielenia świadczeń, powinna uwzględniać nie tylko zdolność każdego podmiotu do realizacji zamawianej puli świadczeń, ale także zobowiązana jest zagwarantować do nich dostęp ubezpieczonym na całym obszarze, którego dotyczy zamówienie (por.: wyrok o sygn. akt II SA/Ke 526/17- dostępny w CBOSA).

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie w związku z przedstawianymi przez skarżącego zarzutami i dokonał szczegółowej analizy przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, w tym zarzutów skarżącej i szczegółowo się do nich odniósł.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.