Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6571/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 48/21 w sprawie ze skargi R.C. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 48/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.C. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2021 r. R.C. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku o odpowiedź na pytanie, czy w Milicji Obywatelskiej w województwie [..]. (wówczas [..]) lub służbach pomocniczych w latach 80-tych pracował M.B., zamieszkały w Ł. Jeżeli tak, wnioskodawca wystąpił o informacje w jakim okresie, gdzie, na jakim stanowisku, itp. wskazując, że informacje te są niezbędne do opracowania publikacji na temat działalności opozycyjnej w latach 80-tych na terenie Ł. i okolic.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., opierając się na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2016 r., II SAB/Ol 82/16, poinformował wnioskodawcę, że informacje na temat emeryta nie stanowią informacji publicznej, gdyż osoba ta nie wykonuje żadnej funkcji publicznej.

W dniu 16 kwietnia 2021 r. R.C. ponowił swój wniosek, nie zgadzając się z powyższą odpowiedzią i podkreślając, że wniosek nie dotyczył okresu, w którym wskazany funkcjonariusz MO był emerytem.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, co skutkowało złożeniem przez wnioskodawcę do WSA w Białymstoku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w dalszym ciągu stanowisko, iż informacja o emerytowanym pracowniku nie stanowi informacji publicznej oraz wskazując dodatkowo, że prawo do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb, zaś w tym przypadku skarżący wskazał wprost, że informacje potrzebne są mu do opracowania publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając wniesioną skargę wyjaśnił, że stanowisko organu jakoby z chwilą przejścia funkcjonariusza publicznego na emeryturę kończył się dostęp do jego danych z okresu służby czynnej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Wyjaśniając przyjęte rozumienie pojęcia informacji publicznej, Sąd stwierdził, że ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, objęte mogą być informacją publiczną, zaś w piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej, wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Informacje dotyczące daty przyjęcia funkcjonariusza do służby w Milicji Obywatelskiej w województwie [..] (wówczas [..]) lub służbach pomocniczych w latach 80 i daty zwolnienia ze służby oraz miejsca i stanowiska, na jakim pracował tenże funkcjonariusz MO, należy zakwalifikować jako informację publiczną, niezależnie od faktu, że funkcjonariusz ma aktualnie status emeryta, skoro wniosek dotyczy okresu, gdy dana osoba była funkcjonariuszem publicznym. Z tego względu Sąd uznał, że organ nie mógł poprzestać tylko na poinformowaniu skarżącego zwykłym pismem o odmownym załatwieniu wniosku, ale zobowiązany był wydać decyzję administracyjną. Jeżeli zaś w okolicznościach zarysowanych złożonym wnioskiem (sprawa dotyczy bowiem służby w MO) organ ustali, że zastosowanie ma inna ustawa, to organ w wydanym rozstrzygnięciu winien taką regulację wskazać. Stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku, Sąd przyjął, że niniejsza bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie sposób bowiem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy, uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a tej ustawy przez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji ustrojowego obowiązku kontroli administracji publicznej przez uznanie pozostawania organu administracji w stanie bezczynności w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej na skutek błędnie stwierdzonego przez Sąd naruszenia przez organ przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, zamiast jej oddalenia,

- art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie ustaleń faktycznych bez pogłębienia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą byłego funkcjonariusza Policji bądź Milicji Obywatelskiej, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo iż z akt sprawy wynika, że organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i nie pozostawał w bezczynności,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawione wymaganej w okolicznościach tej sprawy pogłębionej analizy pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" w konkretnych okolicznościach sprawy, a powołanie się przez Sąd na wybrane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w wyniku czego Sąd ten uznał, że obowiązek udzielenia informacji między innymi takich jak dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbowa, podlegają udostępnieniu w stosunku do emeryta pracującego jako pracownik Policji czy też Milicji Obywatelskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że Sąd błędnie uznał, że zachodziła bezczynność, skoro organ udzielił odpowiedzi na wnioski w formie zwykłego pisma, uznając - w ocenie organu słusznie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Następnie organ wskazał, że Sąd wadliwie i wbrew materiałowi dowodowemu uznał, że osoba, którą interesuje się skarżący, była funkcjonariuszem Policji bądź Milicji Obywatelskiej, podczas gdy zarówno z odpowiedzi na skargę jak i przekazanych do sądu akt postępowania administracyjnego fakt taki nie wynika. Sąd I instancji, aby ocenić, czy wniosek dotyczył osoby, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych, musiałby pogłębić analizę statusu osoby, o której informacji domagał się skarżący, a tego nie zrobił. W rzeczywistości w latach 80-tych i 90-tych, w Milicji Obywatelskiej, a później również w Policji pracowały osoby, które wykonywały jedynie prace stricte pomocnicze, które nie mieszczą się w katalogu osób, które mają wpływ na kształtowanie spraw publicznych, np. sprzątaczki, hydraulicy, elektrycy. Skarżący kasacyjnie mając przeświadczenie, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, musiał ograniczać się w korespondencji ze skarżącym jedynie do treści, które nie doprowadziłyby do realizacji wniosku bez podstawy prawnej. Ograniczenia tego nie miał Sąd I instancji, w związku z czym zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak i wadliwie wykonał obowiązek kontroli organu oraz niewłaściwie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał w pierwszej kolejności na art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zarzucając Sądowi wadliwe wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej przez uznanie pozostawania organu administracji w stanie bezczynności w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej - na skutek błędnie stwierdzonego przez Sąd naruszenia przez organ przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej.

Konstrukcja powyższego zarzutu nie pozostawia wątpliwości, że zarzut ten odnosi się wprost do wadliwego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcia Sądu o zasadności skargi, będącego konsekwencją błędnego zastosowania prawa materialnego. Z tego względu ocena jego zasadności nie może nastąpić przed dokonaniem oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Drugim zarzutem naruszenia przepisów postępowania objęto art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wytykając Sądowi dokonanie ustaleń faktycznych bez pogłębienia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie o wniesionej skardze.

Zarzut ten nie był skuteczny w realiach tej sprawy.

Sąd I instancji zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, zaś w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu lub czynności (a w tym wypadku bezczynności w jej podjęciu) w pełnym zakresie z punktu widzenia zgodności z prawem zachowania zobowiązanego organu. Według art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie upatruje w "niepogłębieniu materiału dowodowego" i wskazuje, że Sąd bezpodstawnie przyjął, bez poczynienia konkretnych ustaleń, że żądane informacje dotyczą byłego funkcjonariusza Policji bądź Milicji Obywatelskiej.

Pomijając fakt, że organ już na etapie odpowiedzi na zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie stwierdził, że informacja dotyczy emeryta, co samo przez się wskazuje, że musiał mieć podstawy do poczynienia takich ustaleń, to zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest zasadny.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania przed organem administrującym zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy były one uwzględnione i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny – w tym przypadku bezczynności organu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z jego treścią "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z dni: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie, jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania przed organem jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Nie zachodziły także podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi brak pogłębionej analizy pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w okolicznościach tej sprawy. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomnieć także należy, że wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia też wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odnoszenia się do zarzutu "powołania się przez Sąd na wybrane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy." Stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie zostało bowiem dostatecznie wyjaśnione, zaś w kontekście nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocena stanowiska akceptującego pogląd wyrażony w orzecznictwie nie jest dopuszczalna.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, w treści którego wskazano na art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania tych przepisów prowadzącego w konsekwencji do wadliwego uznania przez Sąd, że "obowiązek udzielenia informacji między innymi takich jak dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbowa, podlegają udostępnieniu w stosunku do emeryta pracującego jako pracownik Policji czy też Milicji Obywatelskiej".

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że stawiając zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie zasadniczo zgadza się z wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji, skoro wskazuje, że "Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, dokonuje analizy kręgu osób i informacji, które mają bądź nie charakter informacji publicznej, (...) z którymi skarżący kasacyjnie się zgadza". Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że informacje takie jak dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbowa, podlegają udostępnieniu w stosunku do emeryta pracującego jako pracownik Policji czy też Milicji Obywatelskiej. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, że w zakresie informacji publicznej mieszczą się wszelkie informacje w zakresie danych imiennych, stanowiska, zakresu kompetencji, podległości służbowej, sposobu a nawet momentu nawiązania stosunku służbowego wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków (przy czym wykładnia ta nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podniesienia w skardze kasacyjne zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego), to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zakresie tak rozumianej informacji publicznej mieszczą się informacje takie jak dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbowa emeryta pracującego jako pracownik Policji czy też Milicji Obywatelskiej. Dodatkowo należy wskazać, że niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów strona skarżąca upatruje w przyjęciu przez Sąd, że informacje takie jak dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbowa "podlegają udostępnieniu w stosunku do emeryta pracującego jako pracownik Policji czy też Milicji Obywatelskiej". Stanowiska, zgodnie z którym w realiach niniejszej sprawy dane te podlegają udostępnieniu Sąd I instancji nie wyraził. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu w przypadku informacji publicznej organ mógł zwolnić się z zarzutu bezczynności wydając decyzję o odmowie jej udostępnienia, czego nie uczynił – "organ nie mógł poprzestać tylko na poinformowaniu Skarżącego zwykłym pismem o odmownym załatwieniu wniosku, ale zobowiązany był wydać decyzję administracyjną. Jeżeli zaś w okolicznościach zarysowanych złożonym wnioskiem (sprawa dotyczy bowiem służby w MO) organ ustali, że zastosowanie ma inna ustawa, to organ w wydanym rozstrzygnięciu winien taką regulację wskazać". Sąd zatem nie przesądził, że wnioskowana informacja publiczna podlegała udostępnieniu, a zatem i z tego powodu omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego powodowała, że nie mógł odnieść skutku pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak bowiem wyżej wskazano, konstrukcja tego zarzutu nie pozostawia wątpliwości, że zarzut ten odnosi się wprost do wadliwego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcia Sądu o zasadności skargi, będącego konsekwencją błędnego zastosowania prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia niezawierających jakiejkolwiek argumentacji wniosków skarżącego kasacyjnie o odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.