Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 734/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Łomża z dnia 30 września 2019 r., nr IX/78/19 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łomża stwierdza nieważność § 2, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5, § 6, § 18 ust. 2 i 3 i § 19 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Uchwałą nr IX/78/19 z dnia 30 września 2019 r. Rada Gminy Ł. uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. wraz z załącznikiem do tej uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 4833.

Prokurator Rejonowy w Ł. w dniu 29 października 2020 r. wniósł skargę na regulamin stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały w zakresie § 2, § 3, § 4 ust. 1 pkt 1, § 5, § 6, § 18 ust. 2 i 3 oraz § 19 ust. 5 zarzucając:

istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U z 1997, nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019, poz. 506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2019, poz. 2010) i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:

- wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ł. - stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko co do określonych jego części, a mianowicie wyłącznie do nadwozia pojazdu,

- nałożenie w § 2 i § 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ł. stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz § 5 i 6 odnośnie obowiązku gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków oraz zakazu gromadzenia śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego oraz szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, a także odpadów z działalności gospodarczej, które nie są odpadami komunalnymi, tj. obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności

- wprowadzenie w § 18 ust. 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ł. stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, zaś psów uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny w kagańcu i na smyczy, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych oraz zakazu zwolnienia zwierząt domowych od stałego dozoru w przypadku, gdy nie są one na uwięzi lub nie znajdują się na terenie ogrodzonym i zabezpieczonym w taki sposób, by zwierzę nie mogło się z niego wydostać, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne

- nałożenie w § 19 ust 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łomża stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały dodatkowych obowiązków na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, wykraczających poza ustawowe upoważnienie

Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie objętym zarzutami skargi.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy w Ł. podniosła, iż uwzględniła wszystkie zarzuty podniesione w skardze i uchwałą nr XVIII/150/20 z dnia 23 października 2020 r. zmieniła uchwałę o regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ł.. W związku z powyższym organ wniósł o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bowiem podstawą nie kierowania sprawy na rozprawę i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).

Zaskarżona uchwała została zastąpiona uchwałą nr XVIIII/150/20 Rady Gminy Ł. z dnia 23 października 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł.. Pozostaje to jednak bez wpływu na dopuszczalność rozpoznania skargi w sprawie niniejszej. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, na dzień jej podjęcia. Nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ działa wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich wywołanych skutków. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego.

Upływ kilku lat od podjęcia zaskarżonej uchwały także nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest sporny Regulamin, można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa ustawa przewiduje wyłącznie ograniczenie się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, ale już nie do stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może zatem wychodzić poza zakres upoważnienia ustawowego, ale może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od upoważnień zawartych w źródłach prawa wyższego rzędu, to nie powinny również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji powtarzającej, ale i modyfikującej, zwroty i normy ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu znajduje się w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm. na datę wydawania zaskarżonego aktu), dalej: u.p.c.g., zgodnie z którym:

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała jak już wyżej wskazano, została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach.

Przechodząc do oceny poszczególnych uregulowań wskazań należy, że nałożenie w § 2 Regulaminu - obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w zakresie selektywnego zbierania odpadów w sposób w nim wskazany, poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację było nieuprawnione, bowiem zostało to uregulowane w akcie rangi ustawowej. Kwestie objęte dyspozycją § 2 Regulaminu zostały bowiem uregulowane, przede wszystkim w ustawie o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. Skoro bowiem znane są zasady selektywnego zbierania odpadów, zaś w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 7) zdefiniowano odpady komunalne, to istotą tych zasad jest niemieszanie odpadów i niegromadzenie w pojemnikach na odpady komunalne odpadów, które nimi nie są.

Zaskarżony przepis § 3 Regulaminu stanowił, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zdaniem sądu, uregulowanie § 3 Regulaminu stanowi zmodyfikowane i niepełne powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Precyzyjnie i wyczerpująco zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie chodnika znajdującego się poza ich nieruchomością reguluje zatem przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Nie tylko więc nie ma potrzeby, ale też nie powinno mieć miejsca powtórzenie tych regulacji ustawowych w Regulaminie, zwłaszcza że powtórzenie zawarte w zakwestionowanym § 3 Regulaminu jest także niepełne. Nie znalazł się w nim ostatni wers art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. o treści "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych", co w sposób istotny modyfikuje treść ustawową. Z § 3 Regulaminu wynika bowiem obowiązek uprzątania chodnika znajdującego się bezpośrednio przy nieruchomości, natomiast już nie wynika zwolnienie z tego obowiązku dotyczące miejsc płatnego postoju i parkowania. A zatem doszło zarówno do nieuprawnionego powtórzenia jak też do modyfikacji regulacji ustawowych mogących prowadzić do błędnego przekonania adresata Regulaminu o bezwzględnym obowiązku uprzątania chodnika położonego bezpośrednio przy jego nieruchomości, którego to bezwzględnego obowiązku nie wprowadza ustawodawca przewidując od niego wyjątki. Powyższe oznacza, że regulacja § 3 Regulaminu nie wypełnia upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.p.c.g., zaś powtarzając i jednocześnie modyfikując w sposób istotny przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d u.p.c.g., poprzez uregulowanie w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu ograniczenia co do zakresu mycia wyłącznie nadwozia samochodu. Orzekający w tej sprawie sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.p.c.g. zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia napraw poza warsztatami tylko do "drobnych napraw". Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gd 383/19; WSA w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 217/20; WSA w Bydgoszczy z dnia 31 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 167/20 i przywołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego Sąd uznał, że kwestionowany przez Prokuratora zapis § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła kompetencje ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przechodząc do kolejnego paragrafu Regulaminu należy wskazać, że w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. nie mieści się przepis § 5 Regulaminu, który wskazuje: właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowej oczyszczalni ścieków. Kwestia dotycząca obowiązków właściciela nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych zostały uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. Zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Brak jest zatem podstaw do przenoszenia tych regulacji do Regulaminu, bowiem w granicach kompetencji przyznanej radzie gminy w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g., nie zawiera się upoważnienie do powielania kwestii unormowanych w wyżej przywołanym przepisie. Natomiast ponowne regulowanie tych kwestii przez Radę Gminy stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie natomiast z § 6 Regulaminu, nie należy gromadzić w pojemnikach lub workach na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego, substancji żrących i wybuchowych, a także z odpadów z działalności gospodarczej, które nie są odpadami komunalnymi. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w sprawach II SA/Bk 217/20 oraz II SA/Bd 185/18 (CBOSA), zgodnie z którym powyższa regulacja godzi w treść art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., który zobowiązywał właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Stanowi nadto nieuprawnione powtórzenie i modyfikację. Kwestie ujęte w § 6 Regulaminu zostały bowiem uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie o odpadach, zgodnie z której art. 23 ust. 1 odpady są zbierane w sposób selektywny (zasada generalna). Nadto, ustawa o odpadach reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5). Przepis art. 1a u.c.p.g. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach. Skoro bowiem znane są zasady selektywnego zbierania odpadów, zaś w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 7) zdefiniowano odpady komunalne, to istotą tych zasad jest niemieszanie odpadów i niegromadzenie w pojemnikach na odpady komunalne odpadów, które nimi nie są. Mnoży to regulacje wbrew zasadzie czytelności i jednokrotności uregulowania tej samej, określonej kwestii.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadny okazał się zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie § 18 ust. 2 i 3 Regulaminu obowiązków dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Otóż, zgodnie z treścią wspomnianego zapisu do wspomnianych obowiązków należy:

- w odniesieniu do psów prowadzenie poza terenem nieruchomości psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zachowującego się w sposób agresywny – na smyczy i w nałożonym kagańcu (ust. 2)

- w odniesieniu do zwierząt domowych zwolnienie od stałego dozoru dozwolone jest wyłącznie, gdy są one na uwięzi lub znajdują się na terenie ogrodzonym i tak zabezpieczonym, aby zwierzę nie mogło się z niego wydostać (ust. 3).

Podkreślenia wymaga, że kategoryczne brzmienie tych postanowień, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego również w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub psa agresywnego również w kagańcu – niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie zaskarżona uchwała wykracza poza delegację ustawową stanowiąc istotne naruszenie prawa. Z kolei przez wskazanie, iż w odniesieniu do zwierząt domowych ich właściciel winien zachować stały dozór, chyba że są one na uwięzi lub nie mogą się wydostać z zabezpieczonego terenu, nałożono na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem "stały dozór" sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany. Dodatkowo nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, a co za tym idzie, sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 518/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że zasady konstrukcji przepisów aktu normatywnego sformułowane w rozporządzeniu a dotyczące projektu ustawy, stosuje się – z mocy § 143 – również do projektów aktów prawa miejscowego. Z przepisów tych wynika, że przepisy te redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa materialnego powinien przy tym możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Brak dostatecznej jasności powołanego § 18 ust. 2 i 3 przepisu sprawiły, że zapisy te należało uznać za istotnie naruszające prawo.

Zdaniem sądu, trafny okazał się także ostatni zarzut dotyczący § 19 ust. 5 Regulaminu stanowiącego, że prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej zobowiązani są dodatkowo:

1. Przestrzegać przepisów sanitarno – epidemiologicznych,

2. Gromadzić i usuwać nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, w sposób przewidziany dla ścieków,

3. Gromadzić i usuwać nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, w sposób przewidziany w ustawie o nawozach i nawożeniu.

Powyższe określenia są ogólnikowe, nieprecyzyjne i nieostre, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określenie "wymagań" utrzymywania zwierząt gospodarskich, czyli "norm lub warunków (ich zespołu), którym owo utrzymywanie zwierząt musi odpowiadać" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 5, s. 302, hasło "wymaganie"). Stopień ogólnikowości oraz pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego postanowień Regulaminu pozwala uznać, że jest on sprzeczny celem i przedmiotem regulacji uchwalanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku, a także z regułami określonymi w § 6 w zw. z § 143 z.t.p. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 19 ust. 5 uchwały jako nie wypełniającego delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków, które nie są obornikiem i gnojówką, w sposób przewidzianych dla ścieków i które są w sposób przewidziany w ustawie o nawozach i nawożeniu, także stanowi powtórzenie regulacji zawartych w ustawie o nawozach i nawożeniu oraz w ustawie o odpadach, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie ma umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych. Zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz podsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe został nadto uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 393).

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z "Zasad technik prawodawczej" nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny, bowiem modyfikuje w sposób nieuprawniony regulacje ustawowe. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej w skardze. Powyższa skarga przy tym została uwzględniona przez organ i nowym Regulaminie z dnia 23 października 2020 r. wszystkie kwestionowane zapisy zostały usunięte.