Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 252/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 175, art. 176, art. 183 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11, art. 78, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. a) i c) art. 7 ust. 1, art. 122, art. 10 ust. 1, art. 121
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: § 17a
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 729/14 w sprawie ze skargi D. A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz D. A. Spółki z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 729/14, po rozpoznaniu skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r., 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2/ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Wnioskiem złożonym w dniu 15 maja 2012 r. S. sp. z o.o. w B. (dalej Spółka) zwróciła się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: płatność OB) na rok 2012 do gruntów rolnych o łącznej pow. 152,58 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik ARiMR w B. odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności ze względu na okoliczność, iż składając przedmiotowy wniosek spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Organ stwierdził, że to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. Sp. z o.o., zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podniesiono, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164; zwanej dalej jako: ustawa o płatnościach), ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Stroną niniejszego postępowania jest spółka utworzona przez dwóch wspólników – D. sp. z o.o. i D. sp. z o.o., które z kolei utworzyli P. M. i D. M. Organ podał, że fakt powołania dwóch spółek przez te same osoby stanowi podstawę do twierdzenia, iż D. M. i P. M. dokonali multiplikacji spółek w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia i ominięcia przepisów modulacyjnych. Założenie kolejnej spółki – S. przez spółki D. i D., potwierdza - zdaniem organu odwoławczego - fakt tworzenia kolejnej spółki przez tą samą grupę osób jako kolejnego z pozoru niezależnego i odrębnego podmiotu. Zależność spółki od wymienionych osób jest więc oczywista i niezaprzeczalna.

Organ wskazał, iż z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są te osoby. Ponadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji P. M. występował jako: wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek, ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Organ stwierdził, że działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, ubieganie się o płatności OB, ONW i PRŚ w ARiMR, zlecanie prac firmom zewnętrznym. Z danych KRS wynika, że P. M. sprawuje obecnie funkcję prezesa zarządu w D., zaś M. M. (córka P. M.) jest Prezesem Zarządu D. sp. z o.o.

Organ stwierdził, że poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały zatem własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowań prowadzonych w sprawach innych spółek za lata 2010 – 2012 wynika zaś, że osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje jest P. M.

Zdaniem organu odwoławczego, spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Organ uzasadnił odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, stwierdzając, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ uznał, że orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego organy ARiMR uczyniły zadość wymogom stawianym przez art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka D., działając jako następca prawny spółki S. W uzasadnieniu podniesiono, że wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę.

Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności OB na rok 2012. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek ustaleń, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności.

W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16.; zwanego dalej: rozporządzenie nr 73/2009) organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu, w czynnościach organów podejmowanych w niniejszej sprawie w celu ustalenia faktów, będących podstawą odmowy przyznania żądanej płatności, zabrakło przekonujących, dających się zweryfikować dowodów. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Sąd I instancji uznał, iż uzasadnienie odmowy przyznania płatności OB w sprawie niniejszej jest nieprecyzyjne, ponieważ organy w tym zakresie wskazały niejako na dwie przyczyny takiej odmowy. Z jednej strony jest to niespełnienie warunków z art. 7 ustawy o płatnościach (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego), a z drugiej stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem WSA, wykazanie po stronie występującego o płatności braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. Jeśli więc organy uznały brak przesłanek z art. 7 ustawy o płatnościach, to zbędne było wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Sąd wskazał, że przepisy o płatnościach OB nie zawierają definicji posiadania wobec czego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, zwany dalej "k.c."), przy zastrzeżeniu, że pojęcie to należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem przemawia także fakt, że celem dopłat jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro zaś ustawodawca wiąże przyznanie płatności OB z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Dla określenia woli reprezentantów jednostki organizacyjnej, czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Ocena subiektywnych zamiarów nie musi z kolei ograniczać się wyłącznie do deklaracji tych reprezentantów, ale można brać również pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy, czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów. Sąd stwierdził, że stanowisko powyższe organy ARiMR powinny mieć na uwadze przy ustalaniu, czy podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie jest posiadaczem deklarowanych gruntów rolnych.

WSA podniósł także, że na organach spoczywa też obowiązek wykazania stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków. Ocenę istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie z wytycznymi Sądu, czyli w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011; zwanego dalej: rozporządzeniem 65/2011). Sąd wskazał, że płatności obszarowe, w przeciwieństwie do płatności ONW, czy rolnośrodowiskowych, nie są objęte modulacją. Organy powinny więc precyzyjnie i przekonywująco wykazać, mając na uwadze wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w jaki sposób w tym przypadku beneficjent może sztucznie stworzyć warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Sąd I instancji wskazał na treść przepisu art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach i stwierdził, że w myśl tej regulacji istotnie, na spółkę nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności, jednakże nie oznacza to, iż organ nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów z zeznań wskazanych przez nią świadków. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zgłaszała wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Tymczasem organy arbitralnie uznały, że strona w dacie składania wniosku nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P. M., on je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, natomiast spółka została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie danych z systemu ZSZiK, z jednoczesną odmową realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne. W ocenie WSA, stanowisko organów jest niezrozumiałe, bowiem z jednej strony podnoszą one, iż strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, z drugiej zaś strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia dowodów, z góry przesądzając, iż ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd nie zgodził się zatem z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły one wyczerpująco cały materiał dowodowy. Organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z uwagi zaś na okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie o płatności bezpośrednie ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Sąd podkreślił, że przy badaniu stworzenia przez skarżącą "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009, organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się w KRS.

W dalszej części uzasadnienia WSA stwierdził, że organy winny ponadto wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach. W tym zakresie również nie poczyniono przekonujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P. M. (w różnych rolach: wspólnika lub prezesa zarządu). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie są nieobiektywne, gdy zaprzeczają, że spółka była posiadaczem deklarowanych do płatności działek rolnych, ale nie umożliwiają skarżącej wypowiedzenia się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie wspólnik spółki – P. M. jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne. Ogólne ustalenia organów, w tym również w zakresie konta bankowego, na które miałyby wpływać środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek, nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą gruntów, ani stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania wnioskowanej płatności.

Zdaniem Sądu I instancji, w celu ustalenia braku przesłanki posiadania przez skarżącą deklarowanych gruntów, nie wystarczy powołanie się na dane ZSZiK oraz analiza osobowa podmiotów. Dowolne są również ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy winny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy użytkowała rolniczo wskazane działki na własne ryzyko i rachunek, podejmowała decyzje poprzez swoje organy lub uprawnione osoby oraz czy miała swobodę w decydowaniu o tym, o jakie dotacje występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej, organy winny również zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r. oraz dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez skarżącą. W związku z powyższym, w ocenie WSA, za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należało uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co miało stanowić zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy zamierzały wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009, winny zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. WSA wskazał przy tym, że ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, aby istniała możliwość dokonania ich weryfikacji.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji uchybia warunkom formalnym, gdyż twierdzenia organów są gołoslowne i nie spełniają zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., podczas gdy ww. decyzje zawierają wszystkie wskazane enumeratywnie w art. 107 § 3 k.p.a. elementy i nie uchybiają zasadzie przekonywania.

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 122 oraz art. 10 ust. 1 i art. 121 ww. rozporządzenia – poprzez ich niezastosowanie, skutkiem czego Sąd I instancji uznał, wbrew treści ww. przepisów, iż płatności obszarowe w roku 2012 nie były objęte modulacją;

2. § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) – poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, wbrew treści ww. przepisu, że w roku 2012 płatności uzupełniające nie były objęte modulacją;

3. art. 2 lit. a) i lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 poprzez uznanie, że samo założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego prowadzącego działalność rolniczą oznacza automatycznie wykreowanie nowego rolnika i nowego gospodarstwa, podczas gdy wskazany wyżej przepis definiuje rolnika jako osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego i przepisy ww. rozporządzenia statuują gospodarstwo jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika (w rozumieniu wskazanym wyżej), a zatem w świetle prawodawstwa unijnego, jeśli jednostki produkcyjne są zarządzane przez tą samą osobę bądź grupę osób fizycznych lub prawnych (bez względu na jej status w świetle prawa krajowego), mamy do czynienia z jednym rolnikiem i jednym gospodarstwem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że ustalenia oparte na danych z KRS są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tym samym zbędne jest badanie, czy dany podmiot prowadził odrębną działalność. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt zarządzania podmiotem S. S. z o.o. przez te same osoby, prowadzące działalność rolniczą w innej formie na terenie RP. Fakt przekazywania środków pieniężnych z tytułu płatności dla poszczególnych spółek na jedno konto bankowe może wprawdzie nie potwierdzać, że spółki były zarządzane przez tę samą grupę osób, jednakże zdaniem kasatora, jest to jedna z okoliczności, które organ odwoławczy wskazał w wydanej decyzji jako okoliczność potwierdzającą zarządzanie spółkami przez tę samą grupę osób. Zdaniem organu zaś,. Jeśli jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą grupę osób fizycznych lub prawnych, mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji uchybia warunkom formalnym, gdyż twierdzenia organów są gołosłowne i nie spełniają zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., podczas gdy ww. decyzje zawierają wszystkie wskazane enumeratywnie w art. 107 § 3 k.p.a. elementy i nie uchybiają zasadzie przekonywania, przy czym – wbrew wymogom dotyczącym sporządzania skargi kasacyjnej przewidzianym w art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a. – nie wskazał, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny, wpływ na wynik sprawy, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczył żadnych argumentów na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, należy uznać, że powyższe zarzuty zostały skonstruowane w sposób uniemożliwiający kontrolę ich zasadności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że dotyczą one niezastosowania przepisów definiujących pojęcie rolnika, gospodarstwa oraz błędnego przyjęcia, że płatności obszarowe i uzupełniające w roku 2012 nie były objęte modulacją.

W tym kontekście należy zauważyć, że w istocie kasator nie kwestionuje sposobu rozumienia tych przepisów, lecz ich błędne zastosowanie bądź niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera bowiem jedynie obszerny opis art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 122 oraz art. 10 ust. 1 i art. 121 ww. rozporządzenia; § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz art. 2 lit. a) i lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 oraz argumenty mające wykazać, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe było wystarczające dla przyjęcia, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z rolnikiem i gospodarstwem w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, a także, że organ dokonał kompletnych ustaleń w zakresie prowadzenia przez Spółkę działalności rolniczej i tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w celu uniknięcia modulacji dotyczącej płatności obszarowych i uzupełniających w roku 2012).

Przy czym, zakwestionowany przez Sąd I instancji sposób ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie był kontestowany w skardze kasacyjnej. Nie ma zatem wątpliwości, że zarzuty te wiążą się z opisanymi wyżej zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym należy stwierdzić, że gdy błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, to brak jest możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2005 r., FSK 692/04; z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04 – dostępne w CBOSA). Uwzględniając konsekwencje wynikające ze wskazanych przepisów prawa materialnego, zakwestionowanie ich niezastosowania wymagałoby podważania prawidłowości stanu fatycznego rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które nie zostały jednak postawione we wniesionym środku zaskarżenia.

Skoro wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, a zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. art. 78 i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w ogóle nie zostały postawione, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy przedstawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czy też niezastosowanie.

Odnosząc się natomiast do znajdujących się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowań, które wskazują, iż kasator wiąże ewentualne naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji, z brakiem dostrzeżenia przez ten Sąd, że Spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem przyznania płatności należy zauważyć, że zarzut naruszenia przepisów dotyczących przeciwdziałania tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie został w ogóle w skardze kasacyjnej postawiony. Powoduje to, że NSA będąc związanym granicami skargi kasacyjnej nie może odnieść się do tej kwestii.

Na zakończenie należy zauważyć, że zawarty w pismach procesowych strony skarżącej w pierwszej instancji wniosek o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE.

Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Odnosząc się natomiast do przedstawionej na rozprawie przez prezesa D. Sp. z o.o. informacji, że decyzja organu drugiej instancji została wydana względem podmiotu już nieistniejącego należy podkreślić, że kwestia ta nie może być uwzględniona przy ocenie prawidłowości wyroku Sądu I instancji, ponieważ ten zarzut nie został podniesiony w skardze kasacyjnej, a jak już podkreślano Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach.

Z tych też względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.