Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 856/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi A. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżących Pana J. J. i Panią A. J. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 200 złotych utrzymał w mocy decyzję organu z dnia [...] października 2007 r.

Ustalono, że decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 200 złotych za nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej. Powyższą karę nałożono za każdą wykresówkę (lp. 1.11.11 ust. 1 lit b załącznika do ustawy o transporcie drogowym według stanu z chwili wydania decyzji) podczas kontroli w dniu [...] października 2005 r., na drodze krajowej nr [...] w K., pojazdu marki S. o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez Pana J. N.

Decyzja administracyjna została wydana w oparciu o przepisy: art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.); art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879); art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.); lp. 1.11.11 ust. 1 lit b załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r., której zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej w ten sposób, że organ nałożył na wnioskodawców karę za naruszenie:

niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

normy prawnej, która nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, tj. art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879).

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono, iż organ jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 92 ust 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym upoważniający do nałożenia kary wobec stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Ustawa o czasie pracy kierowców określa wyłącznie czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (art. 1 powołanej ustawy). Z uwagi na to, że w chwili kontroli kontrolowany kierowca nie był zatrudniony przez skarżących w ramach stosunku pracy, ale świadczył na ich rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie umowy cywilnoprawnej jako odrębny przedsiębiorca, ustawa ta, w ocenie skarżących, nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

W ocenie skarżących do czasu nowelizacji ustawy o transporcie drogowym z dnia 29 lipca 2005 r., normy w nich zawarte były w polskim systemie prawnym niesankcjonowane (lex imperfecta). Nakładanie kar za ich naruszenie nie miało podstawy prawnej i stanowiło naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine legę. Zdaniem skarżących wskazana argumentacja jest zgodna, z ustaloną i jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w identycznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym stwierdził, że: "Rozporządzenie Rady (EWG) jest prawem wspólnotowym i to wtórnym, a wymieniony wyżej przepis (art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym) przewidywał w dacie orzekania przez organy możliwość nałożenia kary za naruszenie umowy międzynarodowej. Zgodzić się zatem należy (...), że przepis ten został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który utożsamił umowę międzynarodową z prawem wspólnotowym. (...) Za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych możliwe jest nałożenie kary od dnia 21 grudnia 2005 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), a wprowadzenie tej zmiany świadczy o tym, iż ustawodawca nie utożsamiał naruszenia przepisów umów międzynarodowych z naruszeniem przepisów prawa wspólnotowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 200,00 (dwustu) złotych.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przytoczona została argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nadto zarzucono Głównemu Inspektorowi:

naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez stwierdzenie legalności kwestionowanej przez stronę decyzji;

naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej pojęcia umowy międzynarodowej;

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości

wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

- naruszenie art. 12 i 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) wskazał, że decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi takimi jak opisane w wyżej wymienionym przepisie.

Wskazał, że z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr wynika, iż jako prawną podstawę stwierdzenia jej nieważności strona wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Ta sama podstawa prawna została przytoczona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jago zdaniem kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie podzielił poglądu, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497. Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Podniósł, że powołany przepis wskazywał, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zatem umowa międzynarodowa. Jego zdaniem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji. Stosownie bowiem do wskazanego artykułu Ustawy Zasadniczej, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową, wynika że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Z kolei jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Rzeczpospolitą Polską postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz nie wiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania w/w rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne, m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.), które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia było stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym mają obowiązek przestrzegania podmioty na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Na poparcie swoich twierdzeń powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 570/06), z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 490/06), z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/06), czy w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 697/06).

Odnosząc się do argumentów skarżących zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż ustawa o czasie pracy kierowców z 16 kwietnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy należy zważyć, iż nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. W zakresie nieuregulowanym ustawą z 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaczęło z dniem 1 maja 2004 r. obowiązywać rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Jego zdaniem z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców z 2004 r. ale i przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3280/85 regulują czas pracy kierowców pracowników i niepracowników. Potwierdzenie znajduje to w art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców z 2004 r., w którym wprost wskazano, że jej przepisy nie naruszają postanowień rozporządzenia wspólnotowego nr 3820/85 oraz art. 1 pkt 3 tej ustawy w którym wskazano, że ustawa określa zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów wyznaczonych przez w/w rozporządzenie. Ponadto należy podkreślić, iż definicja kierowcy została wyraźnie określona w art. 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady nr 3820/85, w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Przepis ten stanowi, iż "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres, oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby.

Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, zważyć należy, iż organ administracji publicznej wydając kwestionowaną przez stronę decyzję działał na podstawie i w granicach przewidzianych przepisami prawa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 i 12 k.p.a. to zasadne jest przytoczenie wyroku NSA z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt V SA 422/00: "Niewydanie decyzji w okresie określonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i w związku z tym zarzut strony w przedmiocie naruszenia przez organ art. 35 k.p.a., a w konsekwencji art. 12 k.p.a. należało uznać za pozbawiony zasadności".

W skardze do sądu zarzucono:

naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. - poprzez jego błędne zastosowanie w rezultacie dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż rozporządzenie wspólnotowe jest umową międzynarodową, i w rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej bez podstawy prawnej karę administracyjną za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych;

Naruszenie przepisów prawa procesowego:

art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej, pomimo tego, że w/w przepis przewiduje taki obowiązek;

naruszenie art. 6 oraz art. 7 k.p.a. w ten sposób, że organ mimo spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji utrzymał decyzję wydaną w pierwszej instancji w mocy;

art. 8 k.p.a., w ten sposób, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem doprowadził do istotnej utraty zaufania ze strony Skarżących do organów Państwa;

art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w ten sposób, że organ, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5) naruszenie wyrażonej w art. 12 k.p.a. i w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. zasady szybkości postępowania w ten sposób, że organ nie załatwił sprawy niezwłocznie, pomimo tego, iż nie wymagała ona przeprowadzenia postępowania dowodowego;

W związku z powyższym wnoszono o:

1. stwierdzenie wyrokiem nieważności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku nr [...],

3. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...],

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, wnoszono o:

1. uchylenie wyrokiem zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.,

2. uchylenie w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku nr [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...],

a nadto wnoszono:

1. zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1440 zł.

Wskazano, że skarżący złożyli do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 roku nr podnosząc, że została ona wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zaskarżoną decyzją organ nałożył na nich karę pieniężną za naruszenie:

* niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust 7 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.);

* przepisów ustawy, która nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania tj. art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879).

W/w decyzjami Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 roku.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 21 grudnia 2005 roku oraz naruszenie następujących przepisów prawa procesowego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12, art. 35, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uznano, że stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (tj. [...] grudnia 2004 r.), a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji przez

[...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie istniała w rodzimym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych (norma sankcjonująca).

Nie podzielono argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2008 r., iż rozporządzenie wspólnotowe należy utożsamiać z umową międzynarodową, o której mowa w art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r.

Wskazano, że nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba stwierdzić, że są one rodzajowo innym od umowy międzynarodowej aktem prawa. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 nie może być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, albowiem stanowi ono część krajowego porządku prawnego i kwalifikowane jest do wspólnotowego prawa pochodnego (w odróżnieniu od prawa pierwotnego, tj. umów międzynarodowych). Podniesiono, że Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 jest na podstawie art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską częścią krajowego porządku prawnego, nie staje się jednak w żadnym wypadku umową międzynarodową.

Podniesiono, iż w stanie prawnym obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego tylko naruszenie przepisów umowy międzynarodowej uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Wskazano, że w niniejszej sprawie przepisy rozporządzeń wspólnotowych nie przewidują żadnych sankcji, nakazując krajowemu prawodawcy ustanowić system kar za naruszenie wynikających z nich obowiązków (art. 19 Rozporządzenia (EWG) 3821/85 i art. 17 Rozporządzenia (EWG) 3820/85). Dopóki prawodawca takiego sytemu nie ustanowił, normy prawne zawarte w w/w rozporządzeniach były niesankcjonowane, tj. obowiązywały, ale za ich naruszenie nie groziły żadne kary. Innymi słowy, przepisy tych rozporządzeń obowiązywały jako normy lex imperfecta.

Podniesiono, że dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), prawodawca zmienił art. 92 ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, że dodał punkt 8 przewidujący możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", czym doprowadził do usunięcia wskazanej wcześniej luki prawnej. A contrario, wnioskować należy, że do dnia wejścia w życie w/w nowelizacji, nie było możliwe nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy. Wyrażając w niniejszej sprawie zdanie przeciwne, organ podważa sens w/w nowelizacji, a tym samym racjonalność prawodawcy. Gdyby bowiem za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych można było karać również przed w/w nowelizacją, wspomniana zmiana nie miałaby racjonalnego uzasadnienia.

Wskazano, że w obowiązującym - w chwili wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - stanie prawnym naruszenie przez stronę skarżącą zasad określonych w przepisach rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85, nie mogło rodzić odpowiedzialności winnego tego naruszenia, albowiem w przepisach powoływanego prawa wspólnotowego ani w przepisach krajowych nie było odpowiednich regulacji w tym zakresie. Samo zaś naruszenie określonych przepisów, jeżeli brak jest uregulowań je sankcjonujących, nie rodzi skutków prawnych.

Wskazano, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę administracyjną bez podstawy prawnej.

Stwierdzając legalność decyzji wydanej bez podstawy prawnej i ignorując wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek stwierdzenia jej nieważności, organ naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Podniesiono, że wydając zaskarżoną decyzję, organ na niekorzyść strony dokonał rozszerzającej wykładni art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w ten sposób, że za "wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową" uznał rozporządzenie wspólnotowe. Tym samym dopuścił się naruszenia fundamentalnej zasady wykładni, zgodnie z którą przepis o charakterze penalizacjnym (w niniejszej sprawie uprawniający organ administracji do nałożenia kary pieniężnej) nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający. W rezultacie organ naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania w toku postępowania słusznego interesu strony, a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto wskazano, że organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu.

Wskazano, że zgodnie z art. 12 k.p.a. i w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., niniejszą sprawę, jako niewymagającą przeprowadzenie postępowania dowodowego organ powinien załatwić niezwłocznie, najpóźniej w ciągu 1 miesiąca od wszczęcia postępowania. Uznano, że nawet gdyby przyjąć, że niniejsza sprawa była niezwykle skomplikowana, co wobec braku obowiązku przeprowadzania materiału dowodowego i nieskomplikowanego stanu faktycznego wydaje się wątpliwe, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., termin do jej załatwienia organ miał prawo wydłużyć maksymalnie do 2 miesięcy. Dopuszczając się zwłoki w załatwieniu sprawy, organ naruszył wyrażoną w art. 12 oraz art. 35 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Z powyższych względów skarżący wnosił jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny nie jest sporny.

Uchybienie przepisom procedury, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może skutkować uchyleniem z tego powodu zaskarżonej decyzji

Nie można zgodzić się również z argumentacją strony dotyczącą naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej sankcjonującej opisane w decyzji naruszenia należy zauważyć, że stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088), kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze, których katalog zawarty został w załączniku do w/w ustawy. Podnieść przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Art. 91 ust.2 stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało zarządzone i przeprowadzone referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (Dz.U.03.66.613). W związku z powyższym Prezydent został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat został przyjęty, ratyfikowany i potwierdzony w dniu 23 lipca 2003 r. przez Prezydenta RP i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, które obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym.

Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw.

Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Zatem akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności wdrożeniowych i wywierają skutki bezpośrednie. Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W tym stanie rzeczy, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym stanowią część krajowego systemu prawnego.

Zgodnie z art. 87 ust.1 ustawy o transporcie drogowym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Szczegółowe kwestie związane z obowiązkiem stosowania urządzeń i tzw. "wykresówek" regulują przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

W ocenie Sądu z zestawienia przepisów art. 87 ust.1 i art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że wykonujący transport drogowy ma obowiązek stosowania się do nakazów i zakazów opisanych w przywołanych przepisach.

Wdrożenie dyrektyw Wspólnot Europejskich mających zastosowanie do transportu drogowego, m.in. dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 325 z 29.11.1988) nastąpiło na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 959). Stosownie do art. 65 tej ustawy, w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) wprowadzono szereg zmian począwszy od zmiany jej tytułu poprzez dodanie odnośnika nr 1 w brzmieniu: "Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw Wspólnot Europejskich: dyrektywy 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. w sprawie standardowych procedur sprawdzających przy wykonaniu rozporządzenia (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 325 z 29.11.1988), ..."

Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, do której odsyła przepis art. 92 ust. 4, w którym określono wysokość kar za poszczególne naruszenia przepisów, a więc również wdrożonych dyrektyw Wspólnot Europejskich jest zatem, w ocenie Sądu, wystarczającą podstawą do nałożenia kary za wyszczególnione naruszenia. Organ prawidłowo uznał, że kontrolowany pojazd nie podlega wyłączeniu w zakresie stosowania tachografu uwagi na datę jego produkcji, bowiem należy do kategorii pojazdów, o których mowa w art. 13 ust.1 lit b-k rozporządzenia nr 3820/85 ani nie został zwolniony od jego stosowania na mocy art. 30 w zw z art. 13 ust.2 w/w rozporządzenia.

Mając na względzie zarzuty skarżącego, należy wyjaśnić, iż faktycznie w wyroku z dnia 20 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1323/05) i 27 września 2006 r. (OSK 1261/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż naruszenie norm czasu pracy kierowców wynikających z przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 nie mogło być sankcjonowane, bowiem rozporządzenie to zawierało jedynie regulacje o charakterze ogólnym i generalnym i pozostawiało w gestii Państw Członkowskich ustanowienie przepisów sankcyjnych. Jednak późniejsze - wyroki NSA, świadczą o jednolitej linii orzeczniczej Sądu. Zarówno wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 490/06), z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 652/06), jak i z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 697/06) wskazuje, że w okresie od 1 maja 2004 r. do 29 lipca 2005 r. istniały podstawy prawne do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i 3821/85 w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Zarzuty skarżącej naruszenia art. 92 ust 1 pkt.6 w świetle powyższego nie znajdują uzasadnienia. Nałożona kara pieniężna była ustalona w prawie krajowym i wynikała z ustawy o transporcie drogowym.

Stosownie do powyższego, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: wiążących Rzeczpospolitą Polska umów międzynarodowych podlega karze. Katalog kar zawarty został w załączniku do w/w ustawy. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497. Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej.

W związku z powyższym nie jest możliwe podzielenie argumentów skarżącej, że przy wydaniu decyzji doszło do sytuacji przewidzianej w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. tj. nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą prawną, wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.