Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2373/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59 § 2, art. 18, art. 71 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1.	Podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego – na zasadzie uznania administracyjnego – w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga oceny, czy egzekucja należności pieniężnej będzie celowa, tzn. wymaga ustalenia, czy koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania.

2.	W przypadku wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ - przed wydaniem postanowienia o odmowie umorzenia w trybie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej u.p.e.a.) - zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na art. 7, 77 i 80 k.p.a. mających odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. Niezbędne jest zatem uprzednie przeprowadzenie przez organ kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.

TEZY

1.	Podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego – na zasadzie uznania administracyjnego – w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga oceny, czy egzekucja należności pieniężnej będzie celowa, tzn. wymaga ustalenia, czy koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania.

2.	W przypadku wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ - przed wydaniem postanowienia o odmowie umorzenia w trybie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej u.p.e.a.) - zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na art. 7, 77 i 80 k.p.a. mających odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. Niezbędne jest zatem uprzednie przeprowadzenie przez organ kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 283/11 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r., o sygn. akt I SA/Bd 283/11, oddalił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. [...] (dalej: skarżący, zobowiązany) wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] obejmującego zobowiązanie z tytułu cła w kwocie 10.941,20 zł. Przedmiotowy wniosek skarżący oparł o art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) dalej u.p.e.a., w związku z bezskutecznością prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że należność nie jest egzekwowana od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, zaś dług powiększają odsetki za zwłokę, a skarżący nie posiada jakiegokolwiek majątku i nie ma realnej możliwości zaspokojenia wierzyciela. Wypełnia to zatem zdaniem strony przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji administracyjnej. To z kolei pozwala stronie wnioskować do wierzyciela, aby ten żądał umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor Izby Celnej w T. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. wydanym na podstawie art. 59 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mówiące o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, zaznaczając, że żaden z nich nie stanowi o możliwości jego umorzenia z uwagi na wystąpienie przesłanki "bezskuteczności egzekucji". Odnosząc się do argumentu skarżącego, tj. bezskuteczności egzekucji i powołanego przez niego przepisu art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. organ egzekucyjny zaznaczył m.in., że możliwość żądania przez wierzyciela umorzenia postępowania egzekucyjnego zależy wyłącznie od jego autonomicznej decyzji, którą podejmuje na podstawie własnego oglądu sprawy i gdyby potraktować to żądanie jako skierowane w tym trybie do wierzyciela, to odmowa nie miałaby charakteru odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale odmowy wykonania czynności żądanej przez stronę. Organ egzekucyjny uznał zatem, że "blisko konstrukcji bezskuteczności egzekucji jest konstrukcja opisana w art. 59 § 2 ustawy" i żądanie strony rozstrzygnął w oparciu o ten przepis.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżący złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie: art. 71 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 107 § 3, art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego kwestionującego zasadnie i logicznie wniosek skarżącego o umorzenie wobec bezskuteczności egzekucji, art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, wadliwą kwalifikację prawną żądania skarżącego. Zarzucono również zaniechanie wykonania postanowień art. 71 u.p.e.a. i naruszenie przez to art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ przywołał treść art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazujący przypadki, w których umarza się postępowanie egzekucyjne. Według organu na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W myśl art. 59 § 3 u.p.e.a., w przypadkach o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu żaden z przywołanych przepisów regulujących zagadnienie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie wskazuje na okoliczność bezskuteczności egzekucji jako przesłankę umorzenia egzekucji. Z kolei wskazywany przez skarżącego art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. mówi o umorzeniu egzekucji na żądanie wierzyciela.

Dyrektor Izby Skarbowej w B. wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel żąda wykonania obowiązku, stąd też jest dysponentem tego postępowania. Może w każdym jego stadium zgłosić wniosek o jego umorzenie na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który jest dla organu egzekucyjnego wiążący. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w T. jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. Rozstrzygając wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r. zapoznał się zatem z jego treścią również jako wierzyciel i nie uznał konieczności żądania umorzenia przedmiotowego postępowania. Tym samym nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego również w oparciu o art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zdaniem organu strona w oparciu o omawiane uregulowanie prawne nie mogła wnioskować do wierzyciela o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ponieważ organem właściwym w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego jest organ egzekucyjny, a nie wierzyciel.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dot. odmowy przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 71 u.p.e.a. organ wskazał, że z treści tego przepisu, wystąpienie do sądu z wnioskiem o wyjawienie majątku dłużnika ma charakter fakultatywny, podlega zatem swobodnej ocenie wnioskodawcy i fakt wcześniejszego wnioskowania o wpisanie zobowiązanego do rejestru dłużników niewypłacalnych nie obliguje go do działania w trybie art. 71 u.p.e.a.

Organ odwoławczy wskazał również, że argument skarżącego dotyczący bezskuteczności egzekucji jako przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego, organ I instancji rozpatrzył, dokonując oceny możliwości umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji Dyrektor Izby Skarbowej nie zgodził się z zarzutem naruszenia tego przepisu. Organ podkreślił, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego została uregulowana w art. 59 u.p.e.a. i na tej podstawie rozpatrzono wniosek strony, która żądała umorzenia tego postępowania.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę. Jak wskazał Sąd I instancji umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje wtedy, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Stosownie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzenie postępowania egzekucyjnego może być obligatoryjne lub fakultatywne. W pierwszym przypadku wystąpienie określonych w ustawie okoliczności rodzi obowiązek umorzenia postępowania, w drugim zaś, zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie, jedynie uprawnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji zauważył, że organ dokonał oceny pod kątem przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego i wywiódł, iż nie występuje żadna z nich, w tym również wskazana przez skarżącego określona w art. 59 §1 u.p.e.a. (umorzenie postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela), albowiem w przedmiotowej sprawie wierzyciel nie żądał umorzenia postępowania egzekucyjnego. W tym kontekście WSA za prawidłowe uznał stanowisko organu, który przyjął, że skoro wolą skarżącego było umorzenie postępowania egzekucyjnego, a wobec nie wystąpienia przesłanki wskazanej we wniosku o umorzenie (art. 59 § 1 pkt 9) rozpoznał także wniosek strony w zakresie wystąpienia przesłanki o której mowa w § 2 art. 59 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie stwierdził, iż wskazana w tym przepisie okoliczność wystąpiła, stwierdzając że skarżący prowadzi w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą, z której osiąga przychód.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 71 u.e.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując, że w przepisie art. 71 u.e.p.a. przewidziano uprawnienie, a nie obowiązek jak twierdzi skarżący, przysługujące organowi egzekucyjnemu oraz wierzycielowi zwrócenia się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.

W ocenie Sądu I instancji zarówno organ I jak i II instancji prowadził postępowanie zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Przywołano przepisy regulujące instytucję umorzenia postępowania egzekucyjnego odnosząc je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia skonstruowano w sposób prawidłowy, a dokonana przez organy wykładnia przepisów prawa jest spójna, logiczna i prawidłowa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniesiono się do podnoszonych przez stronę argumentów i dokonano ich oceny pod katem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

II

Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), tj. art. 1 § 2 wobec wadliwego wykonania ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem - co do uznania, iż brak postępowania w przedmiocie ustalenia wypłacalności skarżącego oraz ustalenia wpływu tej okoliczności na skuteczność egzekucji oraz brak uzasadnienia co do odmowy jego przeprowadzenia po złożeniu do wierzyciela wniosku o umorzenie egzekucji w zw. z jej nieskutecznością, jest zgodny z prawem;

II. Przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.:

1) art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem - co do uznania za uprawnione pozostawienie przez organ administracyjny wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w zw. z niewypłacalnością bez rozpoznania oraz wobec braku uzasadnienie tej decyzji, jest zgodny z prawem;

2) art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszeń prawa, polegającym na :

a) pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec bezskuteczności egzekucji w zw. z niewypłacalnością zobowiązanego, nieprzeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności egzekucji i niewypłacalności zobowiązanego oraz braku uzasadnienia takiej decyzji;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a, pkt 1 b, pkt 1 c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skutkiem niedostrzeżenia naruszenia przez organ art. 71 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., art. 124 § 2, art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP na skutek braku uzasadnienia prawnego i faktycznego kwestionującego zasadnie, logicznie, prawnie i faktycznie wniosek skarżącego o umorzenie egzekucji wobec jej bezskuteczności, wynikającej z niewypłacalności zobowiązanego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:

a) przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ (rzeczywistego), mimo że dokonane przez organ ustalenia nie są wystarczające do przyjęcia braku podstawy do występowania przesłanki bezskuteczności egzekucji, gdyż ustalonych bez wyczerpującego rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego na okoliczność wypłacalności skarżącego oraz wpływu tej przesłanki na skuteczność egzekucji, .

b) dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych w przedmiocie skuteczności egzekucji, naruszając przez to ustawę,

c) naruszenie zasady prawdy obiektywnej w wyniku przyjęcia bez wyczerpującego postępowania, iż skarżący pozostaje wypłacalny,

d) naruszenie zasady słusznego interesu strony i interesu społecznego, wobec przyjęcia, iż organ celny zastosował niezbędne przepisy prawa w przedmiocie ustalenia wypłacalności skarżącego i wpływu tej przesłanki na ocenę skuteczności egzekucji,

III. Przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zwłaszcza art. 71 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 u.p.e.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności przy badaniu granicy swobody organu administracyjnego w zakresie uznania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

IV. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 1 ust. 2 u.p.e.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podnosi skarga kasacyjna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę na postanowienie Izby Skarbowej w B. nie badając, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organy finansowe zasadnie odstąpiły od analizowania występowania przesłanki bezskuteczności w zw. z niewypłacalnością skarżącego w kontekście jego wniosku do wierzyciela o umorzenie egzekucji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżący wskazał, że organ egzekucyjny rozpoznając wniosek na podstawie art. 59 § 4 u.p.e.a. zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia istnienia przesłanki bezskuteczności egzekucji, zebrania w tym zakresie i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów. Dodatkowo w piśmie tym podniósł nowy zarzut kasacyjny, tj. zarzut naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wobec usprawiedliwionych podstaw zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zatem prawidłowe wskazanie podstaw skargi kasacyjnej jest istotnym elementem konstrukcyjnym tej skargi, właściwym tylko dla niej i nie podlegającym sanacji. Z tych względów nie można uwzględnić nowych zarzutów skargi kasacyjnej przytoczonych w piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2012 r., w którym zarzucono dodatkowo naruszenie art. 59 § 2 u.p.e.a. Nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. zdanie drugie nie oznacza prawa do uzupełnienia podstaw kasacyjnych poprzez powołanie nowych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. FSK 131/04; Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Oficyna Wydawnicza "Zakamycze", Kraków 2005 s. 460).

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 1 ust. 2 u.p.e.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów tej ustawy. Z uwagi jednak na postanowienia zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny postanowił merytorycznie ustosunkować się do sformułowanych zarzutów. Tym bardziej, że w uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów, nie ma przeszkód, by NSA po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku organ egzekucyjny rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2010 r. o umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ dokonał oceny pod kątem przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego i wywiódł, iż nie występuje żadna z nich, w tym również wskazana przez skarżącego określona w art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Organ rozpoznał także wniosek strony w aspekcie wystąpienia przesłanki, o której mowa w § 2 art. 59 u.p.e.a., podnosząc iż wskazana w tym przepisie okoliczność nie wystąpiła. Jednakże jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ egzekucyjny nieprzeprowadził w tym zakresie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Nie wyjaśniono bowiem, czy w stanie faktycznym, w jakim znalazł się zobowiązany, zachodzi przesłanka wynikająca z art. 59 § 2 u.p.e.a. Za niewystarczające w ramach postępowania uznaniowego należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że wskazana w tym przepisie okoliczność nie wystąpiła, ponieważ skarżący prowadzi w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą, z której osiąga przychód.

Podkreślenia wymaga, że podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego – na zasadzie uznania administracyjnego – w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga oceny, czy egzekucja należności pieniężnej będzie celowa, tzn. wymaga ustalenia, czy koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania.

Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z powołanego przepisu wynika obowiązek zbadania przez organ egzekucyjny istnienia przesłanki fakultatywnego umorzenia. Prawodawca używa bowiem zwrotu "w przypadku stwierdzenia". Badanie to może mieć w świetle art. 59 § 4 u.p.e.a. miejsce z urzędu lub na wniosek. Innymi słowy umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 1 grudnia 2010 r.). Pomocna w tym zakresie może być instytucja wyjawienia majątku przewidziana w art. 71 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli egzekucja administracyjna należności pieniężnych staje się bezskuteczna, organ egzekucyjny lub wierzyciel może zwrócić się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że najczęściej stosowaną metodą prowadzącą do uzyskania wiedzy o majątku zobowiązanego jest właśnie instytucja wyjawienia majątku, o której mowa w art. 71 u.p.e.a. (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 1 grudnia 2010 r., teza 5.3). Zatem podstawę faktyczną do podjęcia takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny związany z przesłanką umorzenia wynikającą z art. 59 § 2 u.p.e.a., z którego wynika zaistnienie bezskuteczności egzekucji. Oczywiście odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego może zachodzić także w sytuacji, gdy nie stwierdzono fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak i w tym przypadku, aby podjąć skutecznie takie rozstrzygniecie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania co do ustalenia istnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie bowiem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)

Tymczasem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów orzekających, które, jak słusznie zarzuca autor skargi kasacyjnej odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego, z uwagi na niewystępowanie przesłanki z art. 59 § 2 u.p.e.a., nieprzeprowadziły postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanki bezskuteczności egzekucji. To natomiast stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia, co uszło uwadze Sądu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. – na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto – stosownie do treści art. 80 k.p.a. – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zatem w przypadku wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ - przed wydaniem postanowienia o odmowie umorzenia w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. - zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na art. 7, 77 i 80 k.p.a. mających odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. Niezbędne jest zatem uprzednie przeprowadzenie przez organ kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania. Rozwiązanie to chroni wierzyciela przed ponoszeniem kosztów egzekucyjnych, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie uznaje za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powołany przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a., nie jest zasadny. Przepis ten nie uszczegóławia wzorca, według którego kontrola działalności administracji publicznej ma być wykonana, stanowi jedynie, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do naruszenia przepisu art.1 § 2 p.u.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego postanowienia lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli jego zgodność z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Z kolei powołany przez skarżącego przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. również nie jest zasadny. Przepis ten bowiem w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, skoro przewidziana w tym przepisie możliwość wzruszenia aktów lub czynności wydanych lub podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, powstaje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (por. A. Kabat, Komentarz do art. 135 p.p.s.a. [ w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Nie można też za ważący o wyniku sprawy uznać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, nie zaś gdy zarzut ten dotyczy ograniczenia się Sądu I instancji do kontroli legalności. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponadto należy podkreślić, że za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., II GSK 1324/10, LEX nr 1134647; wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I FSK 310/11, LEX nr 1136214).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2, art. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 8, art. 11 k.p.a., art. 124 § 2, art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP autor skargi kasacyjnej poza ogólnymi stwierdzeniami nie wskazał, na czym polega konkretne naruszenie każdego z tych przepisów przez WSA w B.Tym samym zarzuty te nie spełniają wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., a w konsekwencji nie poddają się kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia art. 71 u.p.e.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczące fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. i przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zbadać, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego uzyska się, czy nie kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie przez organ egzekucyjny może on wydać postanowienie o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia tego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.