Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 661/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 49
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 f ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr I -III.7721.22.1.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 661/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi K.W. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 15 kwietnia 2022 r. nr I-III.7721.22.1.2022 dotycząca odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku K.W. z 29 listopada 2017 r. (data wpływu do organu – 30 listopada 2017 r.), Starosta [...] postanowieniem z 29 listopada 2021 r. nr AB.6740.9.4.2017 wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 26 maja 2017 r. nr 1/17 o udzieleniu Zarządowi Powiatu w [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...], polegająca na wykonaniu chodnika dla pieszych w miejscowości [...] w km 0+062,26 - 0+100,000 strona lewa wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną"

/wcześniejsze wydawane w tym zakresie postanowienia Starosty z 23 stycznia 2018 r., z 5 czerwca 2019 r. i z 18 listopada 2020 r. zostały w trybie instancyjnym uchylone przez Wojewodę Podkarpackiego/.

Decyzją z 15 grudnia 2021 r. nr AB.6740.9.4.2017 Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z 26 maja 2017 r.

Uzasadniając swą decyzję Starosta wskazał, że K.W. był stroną i brał udział w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatem brak jest przesłanek do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.W. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, lecz nie wskazując przepisów, których naruszenia dopuścił się organ I instancji. Zażądał uchylenia decyzji Starosty z 15 grudnia 2021 r. i niepomijania jego mamy – J.W. w postępowaniu, ponieważ jest stroną w tej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej "kpa"), utrzymał w mocy decyzję Starosty z 15 grudnia 2021 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb wznowieniowy umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) organ właściwy w sprawie wznowienia powinien postanowieniem wznowić postępowanie, by dopiero na etapie następnym dokonać analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie, iż przysługiwał jej przymiot strony. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa, ww. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (jeden miesiąc) z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W wydawanych dotychczas na gruncie niniejszej sprawy decyzjach i postanowieniach Wojewoda niejednokrotnie wskazywał Staroście na konieczność rzetelnego zbadania dochowania przez K.W. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tak było również w postanowieniu Wojewody z 15 czerwca 2021 r., gdzie wskazano wprost na czynności które powinien wykonać organ I instancji. Co prawda z akt sprawy wynika, że Starosta wystąpił pismem z 17 września 2021 r. do Banku [....] oraz pismem z 21 września 2021 r. do Poczty Polskiej, lecz z odpowiedzi tych podmiotów odnośnie terminu dowiedzenia się przez K.W. o zaskarżonej decyzji, niewiele wynika. Nie sposób tego wywnioskować również z samego postanowienia Starosty z 29 listopada 2021 r. wznawiającego przedmiotowe postępowanie.

Mając na względzie powyższe i długość trwania niniejszego postępowania (ponad 4 lata) oraz chcąc w sposób rzetelny wyjaśnić ww. kwestię, organ pismem z 2 marca 2022 r. zlecił Staroście uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przedłożenie całości akt dotyczących prowadzonego przez Starostę postępowania w przedmiocie odszkodowania za działki nr [...] i [...] położone w S. w związku z realizacją inwestycji drogowej. Z nadesłanych akt wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało wysłane m.in. do J.W. oraz do K.W. Korespondencja ta odebrana została tylko przez J.W. w dniu 7 sierpnia 2017 r. Wynika więc z powyższego, że od tego dnia posiada ona wiedzę o zaskarżonej decyzji Starosty z 26 maja 2017 r. Wobec tego, iż nie sposób udowodnić, że K.W. został poinformowany przez swoją matkę o wydaniu decyzji zrid już 7 sierpnia 2017 r., za datę dowiedzenia się przez niego o zaskarżonej decyzji uznać należy dzień 30 października 2017 r., kiedy to osobiście odebrał pismo Starosty z 18 października 2017 r. zawiadamiające o zebraniu materiału dowodowego w sprawie o ustalenie odszkodowania. W treści pisma wskazana została decyzja zrid stanowiąca podstawę wywłaszczenia. Pierwotny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 26 maja 2017 r. K.W. złożył osobiście w Biurze Obsługi Klienta Starostwa Powiatowego w [...] 30 listopada 2017 r. Wobec powyższego stwierdzić należy ostatecznie, że K.W. zachował ustawowy (miesięczny) termin do złożenia podania. Zasadnym więc było wznowienie postępowania, by na etapie następnym dokonać analizy twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 176, dalej "specustawa drogowa"), przymiot strony w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy ustalać w oparciu o art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej "Pb") nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że K.W. był uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty z 26 maja 2017 r. Powyższe wynika z faktu, iż roboty budowlane w postaci wykonania chodnika będą realizowane w głównej mierze na działkach nr [...] i [...], należących do niego. Prawo własności nieruchomości było podstawą do uznania, iż K.W. ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym ww. inwestycji.

Przechodząc do oceny przesłanki, która legła u podstaw przedmiotowego wznowienia, tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, ustawodawca różnicuje sposób informowania stron postępowania o jego wszczęciu (oraz o wydaniu decyzji) w zależności od kategorii, do której strona należy.

W przypadku wnioskodawcy, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zrid wojewoda lub odpowiednio starosta przesyłają zawiadomienie o wszczęciu w formie pisemnej na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Pozostałe strony postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ właściwy do jej wydania zawiadamia o wszczęciu postępowania w formie obwieszczenia. Istotą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzję zrid w formie obwieszczenia jest odstępstwo od zasady oznaczania wszystkich stron postępowania oraz wprowadzenie fikcji doręczenia, z uwagi na szybkość i ekonomikę postępowania.

Nieco odmienna sytuacja występuje przy zawiadomieniu o wydaniu decyzji zrid. Organ właściwy do wydania decyzji doręcza ją bowiem wyłącznie wnioskodawcy. Właściciele i użytkownicy wieczyści otrzymują zawiadomienie o wydaniu decyzji na piśmie, zaś pozostałe strony postępowania są zawiadamiane o wydaniu decyzji w tej sprawie w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zamieszczane odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - BIP tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

Starosta [...] poza publicznym obwieszczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji, doręczył je K.W. na adres wskazany w katastrze nieruchomości, której to korespondencji adresat nie odebrał. Skoro więc ustawodawca wyraźnie zaznaczył, iż doręczenie zawiadomienia (czy to o wszczęciu postępowania, czy to o wydaniu decyzji) na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, to podnoszone we wniosku o wznowienie (jak i przez cały okres postępowania wznowieniowego) twierdzenia K.W., iż nie brał on czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w tym okresie leczył się, czy przebywał w szpitalu, nie mogą zostać wzięte pod uwagę. K.W. brał udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż został uznany za stronę tego postępowania jako właściciel nieruchomości, na których wykonywane miały być roboty, a korespondencja kierowana do niego została (zgodnie z kpa oraz specustawą drogową) skutecznie doręczona na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Jednocześnie brak zamieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji na stronie BIP Urzędu Miasta [...] nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, skoro skarżący skutecznie otrzymał zawiadomienie o wszczęciu i o wydaniu decyzji, a decyzja została mu doręczona po upływie 14 dni, licząc od daty najpóźniej zamieszczonego obwieszczenia, tj. w gazecie lokalnej 2 czerwca 2017 r. W wyniku wznowienia postępowania ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wskazana we wniosku o wznowienie, tj. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej

Skoro w przedmiotowej sprawie, po zbadaniu przesłanki wznowienia, stwierdzono, że taka przesłanka nie wystąpiła, to brak było podstaw do merytorycznego, ponownego rozpatrzenia sprawy i należało orzec o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, co też Starosta uczynił. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Na marginesie wskazano, że po pierwsze Starosta pomimo udzielonego przez K.W. J.W. pełnomocnictwa (dołączonego do akt sprawy przy piśmie J.W. z 7 grudnia 2020 r.) doręczył zarówno postanowienie o wznowieniu, jak i zaskarżoną decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji, bezpośrednio K.W. Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 700/08, stwierdzić należy, że sytuacja gdy decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie a nie jej pełnomocnikowi, stanowi o naruszeniu przez organ administracji publicznej przepisu art. 40 § 2 kpa. Naruszenie przez organ przepisów o doręczeniach nie może jednak działać na niekorzyść strony, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji, tym samym odwołanie podlegało rozpoznaniu. Po drugie, z uzasadnienia decyzji z 15 grudnia 2021 r. wynika, iż organ I instancji przystąpił do merytorycznej oceny sprawy dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, czego nie powinien był czynić. Błędy w uzasadnieniu decyzji nie mogą jednak stanowić podstawy do jej uchylenia, skoro decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, co do zasady odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zakwestionował legalność zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostało uchylone postanowienie Starosty z 29 listopada 2021 r. wznawiające postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu zrid. Sytuacja się powtórzyła w ten sposób, że uprzednio postanowieniem z 5 czerwca 2019 r. Starosta wznowił postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z 26 maja 2017 r. i w ślad za postanowieniem decyzją z 11 września 2019 r. uchylił decyzję zrid z 26 maja 2017 r., jak również wydał postanowienie wstrzymujące jej wykonanie z 18 czerwca 2019 r. Skarżący nie zna przyczyn zaistniałych nieprawidłowości, zaś sprawa jest dla niego bardzo skomplikowana i wielowątkowa. Skarżący zażądał uchylenia decyzji z 26 maja 2017 r.

Skarżący kwestionując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, co do niestwierdzenia wady prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podniósł, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania z 5 czerwca 2019 r. podano przyczyny wznowienia wynikające z art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 kpa: brak winy w nieuczestniczeniu w postępowania, pojawienie się istotnych okoliczności faktycznych, nowych dowodów. Decyzja zrid z 26 maja 2017 r., jak też postanowienie Starosty z 23 stycznia 2018 r. o odmowie wznowienia zostały podpisane przez tego samego pracownika, który na podstawie art. 24 § 1 kpa podlegał wyłączeniu.

Wyrok WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 823/18 wskazuje na istnienie interesu prawnego zarówno po stronie K.W., jak również jego matki J.W. niewymienionej jako adresat decyzji Starosty z 26 maja 2017 r., a będącej również stroną podstępowania odszkodowawczego. Tymczasem postępowanie zrid prowadzone było bez ich udziału. O tej decyzji dowiedział się od matki w dniu 30 października 2017 r.

Z kluczowego dla sprawy zaświadczenia lekarskiego, które przedłożył w toku postępowania z [...] marca 2017 r. wydanego przez specjalistę wynika, że psychiczny stan zdrowia K.W. nie pozwalał mu na udział w sprawach sądowych ani na podjęcie rozważnych czynności i właściwe zareagowanie. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, że to jego mama odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania z 3 sierpnia 2017 r., bowiem brak jest zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Nieprawdą jest także, że doręczono mu decyzję w terminie 14 dni licząc od daty najpóźniejszego zmieszczenia obwieszczenia w gazecie lokalnej w dniu 2 czerwca 2017 r. W czasie trwania postępowania administracyjnego skarżący nie był bowiem w stanie nadzorować swoich sprawy ani odbierać kierowanej do niego korespondencji. Nawet gdyby był w stanie ją odebrać to nie był w stanie właściwe na nią zareagować z uwagi na swój stan psychiczny, co należy uznać za przesłankę wyłączającą jego winę w nieuczestniczeniu w postępowaniu.

W dniu 24 listopada 2017 r. po raz pierwszy udał się do Starostwa i wówczas wydano mu decyzję zrid i na tą okoliczność została sporządzona notatka służbowa. Drugą notatkę służbową sporządzono w dniu 27 listopada 2017 r. na okoliczności wydania dokumentów z akt sprawy o sygn. AB.6740.9.1.2017. Po otrzymaniu tych dokumentów, w dniu 19 listopada 2017 r., sporządził wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Jak podkreślił sam organ odwoławczy, sprawa jest rozpatrywana po raz czwarty z uwagi na powtarzające się naruszenie przepisów postępowania przez Starostę. Chodziło o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przedłożenie całości akt sprawy postępowania prowadzonego przez Starostę. Podał, że spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania, bowiem wniosek pochodzi od osoby posiadającej czynną legitymację procesową, został złożony w terminie miesiąca od kiedy strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu – wniosek złożony w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wniósł o uchylnie decyzji organów obu instancji i rozwiązanie problemu z postanowieniem Starosty z 29 listopada 2021 r. nr AB 6740.9.4.2017, które nie zostało uchylone przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w ramach opisanych wyżej kryteriów nie potwierdziła zasadności skargi tak z przyczyn w niej podniesionych, jak i takich, które Sąd byłby obowiązany uwzględnić z urzędu.

Wstępnego odniesienia wymaga specyfika postępowania wznowieniowego. Postępowanie organu, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a.

Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ może odmówić wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony tylko wtedy, gdy okoliczność ta ma charakter ewidentny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1107/17).

Wprawdzie sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, lecz wedle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W efekcie skutecznie na tę okoliczność powoływać się może tylko ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu i nie brał w nim udziału, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2022 r. II OSK 649/19 - LEX nr 3334199).

Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się bowiem na dwóch przesłankach, tj. na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz na braku w tym winy strony. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ może odmówić wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony tylko wtedy, gdy okoliczność ta ma charakter ewidentny. W przeciwnym razie interes prawny wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu podlegać będzie badaniu dopiero na dalszym etapie - po wznowieniu postępowania (tak m.in. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. II OSK 1107/17, w którym wskazano, że tylko wówczas, gdy z twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że składa go podmiot niebędący stroną organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Podkreślić należy, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy wniosek opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia.

W niniejszej sprawie, wobec uznania spełnienia niezbędnych przesłanek, wydane zostało przez organ I instancji postanowienie o wznowieniu postępowania.

Ocena czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania którego wznowienia żąda, w przypadku oparcia wniosku o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest dokonywana po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż wymaga analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów.

Z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że ustawodawca różnicuje sposób informowania stron postępowania o jego wszczęciu oraz o wydaniu decyzji w zależności od kategorii, do której strona należy.

W przypadku wnioskodawcy, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zrid, wojewoda lub odpowiednio starosta przesyłają zawiadomienie o wszczęciu w formie pisemnej na adres wskazany w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Pozostałe strony postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ właściwy do jej wydania zawiadamia o wszczęciu postępowania w formie obwieszczenia. Istotą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzję zrid w formie obwieszczenia jest odstępstwo od zasady oznaczania wszystkich stron postępowania oraz wprowadzenie fikcji doręczenia, z uwagi na szybkość i ekonomikę postępowania, szczególnie istotną w przypadku realizacji inwestycji drogowych.

Przy zawiadomieniu o wydaniu decyzji zrid organ właściwy do wydania decyzji doręcza ją wyłącznie wnioskodawcy. Właściciele i użytkownicy wieczyści otrzymują zawiadomienie o wydaniu decyzji na piśmie, zaś pozostałe strony postępowania są zawiadamiane o wydaniu decyzji w tej sprawie w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zamieszczane odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - BIP tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

Stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak ustalono przy tym, termin do wniesienia odwołania biegnie nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

W przedmiotowej sprawie Starosta doręczył zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, której to korespondencji adresat nie odebrał. Skoro więc ustawodawca wyraźnie zaznaczył, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, to podnoszone we wniosku o wznowienie jak i w toku wznowionego postępowania twierdzenia, iż nie brał on czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 26 maja 2017 r., gdyż w tym okresie leczył się czy przebywał w szpitalu, nie mogą zostać uwzględnione.

Mimo że zgodnie z powyższym zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji (które związane są z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, z czym wiąże się domiemanie doręczenie decyzji z upływem terminu 14 dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu), Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jako właściciel nieruchomości na których wykonywane miały być roboty był uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty z 26 maja 2017 r., a tym samym nie sposób stwierdzić, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym jej wydania, skoro został prawidłowo zawiadomiony, a ponadto korespondencja była do niego kierowana i skutecznie doręczona na adres wskazany w katastrze nieruchomości zgodnie ze specustawą drogową.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wskazana we wniosku o wznowienie, tj. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, jak trafnie stwierdził Wojewoda.

Mimo że w związku z tym nie ma to praktycznego znaczenia, ale w związku z zarzutami skarżącego przeznaczenia i przejęcia na realizację inwestycji drogowej całej jego nieruchomości, Sąd ubocznie podkreśla, że zakres kontroli decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej jest bardzo ograniczony. NSA m.in. w wyrokach z 13 września 2017 r. II OSK 1705/17, z 17 maja 2017 r. II OSK 203/17, z 24 lutego 2015 r. II OSK 3221/14, z 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13 wyraźnie stwierdził, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora i nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Prawo własności którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Pogląd taki wyraził też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

W ocenie Sądu, nie znajdują w związku z powyższym uzasadnienia zarzuty skargi, gdyż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Poszanowane i zabezpieczone zostały także interesy skarżącego, któremu decyzyjnie zostało ustalone za przejętą nieruchomość stosowne odszkodowanie, którego wysokości nie kwestionował. Organy administracji, w szczególności organ II instancji, należycie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające korygując stanowisko organu I instancji, a w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.