Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1278/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
640
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Julia Szczygielska NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na § 5 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...] r. I. stwierdza nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r (Nr [...]) w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...]r.; II. orzeka, że § 5 uchwały Rady Gminy Z., szczegółowo opisany w p.I nie może być wykonany.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]Rada Gminy Z. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t. j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm/ oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm/ w związku z uchwałą Nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...]r., w sprawie przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowiła dokonać zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. zatwierdzonym uchwałą Nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...]r.

W § 1 nowej uchwały w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. zatwierdzonym uchwałą Nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...]r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym województwa J. z 6 października 1997 r. Nr 53, poz. 108 wyznacza się tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych, oraz zmienia się stawki procentowe służące naliczeniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W § 5 natomiast zmienia się § 26, który otrzymuje następujące brzmienie: "Zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stawkę procentową do naliczenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się: - dla terenów oznaczonych U, UR -30%, dla terenów oznaczonych MN - 20 %, - dla terenów oznaczonych MR - 15 % - dla terenów pozostałych - 0%".

Pismem z dnia [...]r. Wojewoda D. wezwał Radę Gminy w Z. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w powyższej uchwale.

W dniu [...]r. Wojewoda D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 5 uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, iż Rada Gminy § 5 zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /j. t. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm. - zwanej dalej Ustawą/.

Uchwałą tą Rada zmieniła uchwałę [...]z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł..

Uchwalona zmiana polega na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych oraz na zmianie stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W § 26 uchwały Rada postanowiła bowiem, iż zgodnie z art. 10 ust. 3 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stawkę procentową do naliczania jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w wysokości 0 %.

Tymczasem § 5 uchwały nr [...]Rada wprowadziła następujące stawki procentowe: dla terenów oznaczonych U, UR - 30%, dla terenów

2

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

oznaczonych MN - 20 %, - dla terenów oznaczonych MR - 15 % - dla terenów pozostałych - 0%".

Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy (art. 18 ust. 1 Ustawy). Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zachowania uregulowanej art. 18 ust. 2 Ustawy procedury opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 Ustawy zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz sejmik samorządowy,

a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 cyt. ustawy,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z właściwymi organami,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust.3

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu,

uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2 cyt. ustawy, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt. 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1 cyt. ustawy,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt. 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o

nieuwzględnieniu złożonych zarzutów, wraz z pouczeniem o

dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

3

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami oraz informacje o wynikach badań, o których mowa w pkt. 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt, 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy, wraz z dokumentacją

planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14)kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W art. 36 ust. 3 Ustawy czytamy, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z powyższego wynika, iż przesłanką aktualizująca obowiązek zarządu gminy do zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b Ustawy jest m. in. możność pobrania jednorazowej opłaty od właścicieli nieruchomości.

Spełnienie tej przesłanki jest uzależnione od sposobu realizacji dyspozycji art. 10 ust. 3 Ustawy zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Przepis ten upoważnia zarząd do określenia w projekcie planu stawki procentowej jednorazowej opłaty. Skoro wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 30 ust. 3 zd. 2 Ustawy) stawka procentowa będzie mogła wynosić od 0 % do 30 %.

W przypadku, gdy w projekcie planu ustalono wartość stawki procentowej jednorazowej opłaty w wysokości wyższej niż 0 % opłata może być pobrana. Aktualizuje się wówczas obowiązek zarządu zawiadomienia właścicieli tych nieruchomości dla których ustalono stawkę.

Z kolei art. 18 ust. 3 Ustawy stanowi, iż przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Zmiana planu może polegać m. in. na podwyższeniu stawki lub jej ustaleniu w sytuacji gdy pierwotny plan nie przewidywał jej.

Wobec zmiany planu polegającej na podwyższeniu stawki lub jej ustaleniu, odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 2 Ustawy oznacza., iż w procedurze planistycznej zarząd winien uwzględnić podjęcie czynności przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 5 Ustawy.

W badanym przypadku Rada zmieniła uchwałę nr [...]m. in. podwyższając stawki procentowe służące naliczaniu jednorazowych opłat. Zdaniem organu nadzoru taka zmiana planu rodzi ustawowy obowiązek poinformowania o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b Ustawy. Zakres podmiotowy obowiązku poinformowania rozciąga się na wszystkich władających tytułem własności na obszarze objętym podwyższaną stawką.

Należy podkreślić, że za takim rozumieniem przepisów Ustawy przemawia to, iż czynności art. 18 ust, 2 pkt 5 Ustawy mają na celu

4

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W badanym przypadku sfera uprawnień właścicieli nieruchomości będzie naruszona, gdyż zobowiązani będą oni do opłacenia jednorazowej opłaty w sytuacji gdy pierwotny plan takiej opłaty nie przewidywał lub przewidywał opłatę niższą. Zawiadomienie tych podmiotów ma im umożliwić wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu. W szczególności należy zwrócić uwagę na fakt, że Ustawa zawiera regulację dotyczącą gwarancji procesowych dla osób zainteresowanych, w postaci możliwości zgłoszenia protestów i zarzutów do projektu planu.

Jako konsekwencję takiego unormowania trzeba przyjąć, że wszystkie wymagane prawem czynności, które należy podjąć w procedurze uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczą również kwestii ustalenia procentowego wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości, służącego określeniu opłat, o których mowa w art. 36 ust. 3 Ustawy.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 Ustawy naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zarząd nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b Ustawy co jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności § 5 przedmiotowej uchwały.

Z wyjaśnień z dnia [...]r. udzielonych przez Przewodniczącego Rady Gminy Z. E. L. wynika, iż jego zdaniem warunkiem aktualizacji obowiązku zawiadomienia z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b Ustawy jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 36 ust. 3 i 4 Ustawy, który wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu traktuje jako jedną z przesłanek pobrania jednorazowej opłaty. Tymczasem wprowadzone zmiany nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości co tym samym oznacza zdaniem Przewodniczącego, że w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planów nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b Ustawy.

Organ nadzoru ze stanowiskiem tym się nie zgadza. Jednorazową opłatę obligatoryjnie pobiera wójt, burmistrz czy prezydent w drodze decyzji administracyjnej w przypadku łącznego spełnienia ustawowych przesłanek art. 36 ust. 3 Ustawy tj: wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu,

- zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika oraz, ustalenie w planie stawki procentowej służącej pobraniu opłaty w wysokości nie wyższej niż 30 %.

Przesłanki te są podstawą wydania decyzji administracyjnej. Związany jest nimi właściwy organ administracyjny, który pobiera opłatę od konkretnego właściciela (użytkownika wieczystego) po wejściu w życie uchwały. To właściwy organ administracyjny a nie zarząd jest obowiązany badać spełnienie tych przesłanek. Dlatego przepis wyżej cytowany zostały umieszczony w odrębnym rozdziale 3 zatytułowanym "Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego''. Nie jest on elementem procedury planistycznej, która poprzedza uchwalenie bądź zmianę planu. Wykonanie

5

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

obowiązku zawiadomienia w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b Ustawy nie zależy więc od spełnienia jednej czy też wszystkich przesłanek art. 36 ust. 3 Ustawy.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie i podniosła, że w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda D. stwierdził, że Rada Gminy Z. procedurą poprzedzającą przyjęcie Uchwały nr [...]naruszyła jakoby w istotny sposób art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiadamiając właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art.36 ust.3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy, wójt (burmistrz , prezydent) pobiera opłatę od właściciela zbywającego nieruchomość, jeżeli wartość tej nieruchomości wzrosła w efekcie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrolowana uchwała Rady Gminy Z. wprowadziła do obowiązującego, t.j. zatwierdzonego planu miejscowego, zmiany polegające na wyznaczeniu terenów niezbędnych do wytyczenia ścieżek rowerowych.. Zmiany te nie mają żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości na obszarze zmiany w planie. Uchwałą określono również stawki procentowe służące naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co nie jest jednak w żadnym przypadku równoznaczne ze wzrostem wartości nieruchomości. Określenie stawek procentowych odnosi się do tych nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu wsi Ł. dokonanym wcześniej, a nie w związku z uchwaleniem zmian w planie dokonanych Uchwałą nr [...].

Określenie stawek procentowych, powstało w związku z tym, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. Gmina przeoczyła obowiązek określony w art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie określiła stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Na uchybienie to nie zareagował w postępowaniu nadzorczym Urząd Wojewody, co spowodowało, że uchwala w sprawie planu stała się prawomocna, a tym samym plan miejscowy uzyskał moc obowiązującą. Wzrost wartości nieruchomości jest zdefiniowany w art.36 ust 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem." Ponieważ wyznaczenie terenów dla ścieżek rowerowych nie ma, jak już wspomniano wyżej, żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości, to tym samym w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany planu nie zachodził obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasady wyceny wartości nieruchomości są ponadto określone w art. art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Z żadnego z tych aktów prawnych nie wynika, że określona w planie miejscowym (bądź w

6

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

zmianie planu) stawka procentowa bezpośrednio wpływa na wzrost wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ - sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jak również innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 tejże ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu.

Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej.

Należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z przepisami rozdziału VII Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiadającą osobowość prawną. W myśl art. 165 ust. 2 samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednakże zgodnie z art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod względem legalności, a organami nadzoru nad tą działalnością są Prezes Rady Ministrów i Wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Taką kontrolę pod kątem legalności sprawują także sądy administracyjne, a to na podstawie przepisów, przytoczonych wcześniej.

Gminie przysługują prawa własności i inne prawa majątkowe, ale także m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 12 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej terenie. W związku z tym, działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy

7

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym plan ten jest przepisem gminnym, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb sporządzenia i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 ustawy i dotyczy także, zgodnie z art. 18 ust. 3, zmiany już obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć przy tym należy, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, lecz również w sferze obciążeń finansowych i dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Stąd w toku tych prac wszystkim zainteresowanym osobom musi być zagwarantowane prawo przedstawiania i obrony swoich interesów m.in. poprzez wnoszenie protestów i zarzutów do projektu zmian.

W konsekwencji stwierdzić należy, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest zmianą przepisu gminnego. Skoro tak, to przy zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest przestrzeganie ustalonego ustawą trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. Taki pogląd podziela także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997r., sygn. akt. III RN 21/97 /OSNP 1997/22/429/ stwierdzając: " ... Ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd Miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanym pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ...".

W świetle przytoczonych argumentów i poglądów prawnych, rację ma Wojewoda D., iż zmiana planu poprzez podwyższenie stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat rodzi obowiązek ustawowy podjęcia wszystkich czynności przewidzianych w art. 18 ust, 2, a więc także czynności z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, których zarząd gminy nie wykonał, co jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia

8

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

zmianie planu) stawka procentowa bezpośrednio wpływa na wzrost wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ - sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jak również innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 tejże ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu.

Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej.

Należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z przepisami rozdziału VII Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiadającą osobowość prawną. W myśl art. 165 ust. 2 samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednakże zgodnie z art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod względem legalności, a organami nadzoru nad tą działalnością są Prezes Rady Ministrów i Wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Taką kontrolę pod kątem legalności sprawują także sądy administracyjne, a to na podstawie przepisów, przytoczonych wcześniej.

Gminie przysługują prawa własności i inne prawa majątkowe, ale także m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 4, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 12 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. W ramach tych uprawnień gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na jej terenie. W związku z tym, działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może dowolnie określać zasad postępowania przy

9

Sygnatura akt II SA/Wr 1278/2001

nieważności § 5 przedmiotowej uchwały tym bardziej, że naruszono także przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis ten desygnuje jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, obowiązek określenia jednorazowej opłaty, pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła. Wielkość opłaty określana być przy tym powinna przez właściwą radę w wymiarze stosunkowym (procentowym), a nie kwotowym.

Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć zatem decydującego znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30 %), pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Sama opłata ma według ustawodawcy postać obligatoryjną, o czym świadczy użyte kategorycznie sformułowanie "wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę". Skoro bowiem ustawodawca przesądza o istnieniu wspomnianego prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w omawianym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30 %), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki nie tylko w istocie nie mieści się granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, ale prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym.

Ponadto funkcjonalna wykładnia cytowanego przepisu, a w szczególności użycie w nim stawki procentowej, a nie kwotowej, wskazuje na to, iż zastosowana konstrukcja miała niewątpliwie na celu właściwe (proporcjonalne) obciążenie wszystkich jednostek, uzyskujących korzyść ze zmian wprowadzonych planem zagospodarowania przestrzennego, czego nie gwarantowałoby zastosowanie stawki kwotowej. W żadnym natomiast wypadku wykładnia taka nie może prowadzić do wniosku, że zastosowanie stawki procentowej a nie kwotowej, miało na celu umożliwienie zaniechania poboru opłat w każdym wypadku zamiaru podjęcia tego rodzaju decyzji (uchwały) przez uprawniony do ustalania jej wysokości podmiot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.09.2002r. sygn. akt II SA/Wr 1193/02 - nie publ).

W tej sytuacji Sąd w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z 30

sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak

w sentencji wyroku.

10