Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 109/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1a i 1 c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 29 ust 1 i pkt 2 w zw. z art 29 ust 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. B. kwotę [...]zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. Wójt Gminy S. umorzył postępowanie w sprawie wylewania wiadrami gnojowicy na teren działki nr [...] w okolicy istniejących otworów w betonowym murku ogrodzenia w sąsiedztwie istniejącego tam gnojownika.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z. B..

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt: [...] Kolegium uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Następnie w dniu 28 lutego 2017 r. organ przeprowadził ponowne oględziny. Ustalono, iż od ostatnich oględzin w dniu 20 października 2016r. stan faktyczny w obrębie działek [...] i [...] nie uległ zmianie. Nie stwierdzono odprowadzania ścieków, w tym gnojowicy i gnojówki z działki [...] na działkę [...]. Nie stwierdzono przeciekania (przepływu) gnojówki, ani też gnojowicy z terenu działki [...] w kierunku działki [...] przez wykonane 3 otwory w murku ogrodzenia. Widoczne ślady na zdjęciach załączonych do protokołu, to pozostałość po spływających wodach opadowych z działki nr [...] zgodnie z istniejącym spadkiem w terenie po skumulowaniu się przy trzech otworach w murku ogrodzenia. K. S. zaprzeczyła, iż wylewa ścieki (gnojowicę) z działki [...] na działkę [...]. Dodała, że wody opadowe z powierzchni działki [...] spływają bez zmian, zgodnie z istniejącym spadkiem w terenie, tj. ze wschodu na zachód. Wykonane otwory w murku ogrodzenia służą do przepływu ewentualnego nadmiaru wód opadowych, spływających w tym kierunku z górnej części działki [...] w sytuacji bardzo gwałtownych opadów. Taki spływ nadmiaru wód opadowych, zdaniem K. S., odbywał się także przed wymianą ogrodzenia, poprzez sztachety starego ogrodzenia. Wylewaniu gnojówki przez otwory w betonowej podmurówce ogrodzenia działki [...] w swym zeznaniu zaprzeczyła także poprzednia właścicielka działki [...] M. P., oświadczając, że nie wylewała i nie wylewa gnojówki ze zbiornika poprzez otwory w ogrodzeniu działki [...] w kierunku sąsiedniej działki [...] należącej do Z. B..

Decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r. Wójt Gminy S. nakazał właścicielce działki nr Ł. K. S. usunięcie trzech otworów usytuowanych w bliskiej odległości od siebie w murku ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż granicy z działką nr [...] Ł. .

Od powyższej decyzji dowołanie wniosła K. S. wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na jej działce kontrole i nie stwierdził nieprawidłowości w budowie ogrodzenia. Odwołująca zauważyła, że wody z jej nieruchomości odprowadzane są w kierunku gminnego przepustu, a kierunek ten jest zgodny z ukształtowaniem terenu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn akt: [...] Kolegium uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż koniecznym jest ustalenie, czy na działce wnioskodawczyni nr [...] występują szkody spowodowane wodą spływającą z działki [...]

W dniu 30 sierpnia 2017r. przeprowadzono wizję i oględziny w terenie na działkach [...] i [...] w Ł. . Podczas tych czynności ustalono, że obecnie spływ wód opadowych z działki [...] w Ł. odbywa się za pośrednictwem trzech otworów w murku ogrodzenia usytuowanego na działce [...] w odległości ok. 1 m. od granicy z działką [...]. Spływ wód odbywa się w kierunku południowym licząc od murku ogrodzeniowego, a następnie zgodnie ze spadkiem terenu tj. w kierunku zachodnim po działce [...]. Na działce [...] spadek terenu wymusza przepływ wody w kierunku ze wschodu na zachód, a następnie betonowa obudowa płyty obornikowej oraz zagłębienie terenu kieruje je w stronę otworów w ogrodzeniu i na działkę [...]. Przez działkę [...] woda spływa na odcinku ok. 4 metrów, jest to teren obecnie niezagospodarowany, znajdują się na nim trawa, gałęzie i kamienie, a następnie wypływa na drogę nr [...], która ma nieuregulowany stan prawny. Do protokołu z wizji załączono dokumentację zdjęciową.

Podczas wizji organ dokonał przesłuchania świadków. Świadek K. W. oświadczył, że jest sąsiadem i mieszka w sąsiedztwie od 69 lat. Często przechodził drogą na granicy działek [...] i [...] widząc, że wcześniej na działce [...] było wykonane ogrodzenie sztachetowe bez podmurówki. Woda spływała w sposób naturalny w dół do istniejącego wówczas wąwozu. Jak stwierdził świadek na działce [...] nie został zniwelowany teren, ani nie dokonano zmiany kierunku spływu wody, a obecne ogrodzenie nie zmienia stosunków wodnych.

Kolejny świadek J. P. oświadczył, że jest sąsiadem od 73 lat i przechodził przez działki [...] Zauważył, że woda płynąca z góry z terenów położonych powyżej spływała na działkę należącą do Z. B. do istniejącego tam wąwozu. Na działce, [...] "od kiedy pamiętam nie był zmieniany poziom działki. Woda z działki [...] spływała do wąwozu na działce [...] przez sztachetowe ogrodzenie. Zagłębienie przy murku obornika było trochę mniejsze, być może woda delikatnie wypłukała fosę".

W. W. wskazał, że jest mężem sąsiadki E. W.. Bywa często na działce [...] od 1989 r. i widział, że na działce [...] było ogrodzenie drewniane, za ogrodzeniem był wąwóz na działce [...], do którego wpływała woda z sąsiedniej działki, a następnie do rowu (przepustu) na drodze nr [...]. Świadek oświadczył, iż teren działki [...] nie został zmieniony, jedynie sąsiad J. B. (mąż Z. B.) nawiózł ziemie i zniwelował teren oraz przepust.

S. G. wskazał, że jest sąsiadem. Jak stwierdził na działce [...] był drewniany płot bez podmurówki, woda spływała w dół po działce, a następnie do wąwozu na działce [...]. Teren działki [...] nie był zmieniany, przed nowym ogrodzeniem nie były wykonywane żadne prace ziemne.

A. R., brat Z. B., wskazał, że do roku 1980 mieszkał na działce [...] w Ł. i pamięta, że woda z działki [...] nie płynęła na działkę [...]. Dodał, że jak było stare ogrodzenie sztachetowe to było wykonane wyżej i woda z działki [...] spływała (rozlewała) się całą powierzchnią działki i nie przepływała na działkę [...].

S. C., szwagier Z. B., oświadczył, że od 1992r. często bywał na działkach [...] i [...] w celach urzędowych. Widział, że było ogrodzenie drewniane (sztachetowe), a obecnie jest siatkowe w podobnym miejscu. Na działce [...] był wąwóz, którym spływała woda z wyższych terenów. Teren działki [...] w miejscu ogrodzenia nie uległ zmianie. Z działki [...] wody opadowe spływały do wąwozu na działkę [...] całą powierzchnią ogrodzenia sztachetowego w naturalny sposób.

J. B., mąż Z. B. podtrzymał oświadczenie S. C., wskazując szkodliwość na działce, [...] jaką powodują wody spływające z działki [...] Wskazał na fakt zalewania części działki Z. B. od strony północno zachodniej i uniemożliwienie budowy ogrodzenia na działce, [...] ponieważ zbierające się wody będą skutkować podmywaniem ogrodzenia. Z tego powodu nie może rozpocząć budowy ogrodzenia przed zakończeniem tej sprawy.

Decyzją z dnia 22 września 2017 r. Wójt Gminy S. odmówił nakazania właścicielce działki nr [...] w Ł. K. S. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] Ł. . Organ opisał stan faktyczny sprawy, ustalenia dokonane podczas wizji lokalnych ora zeznania świadków. Następnie stwierdził, że nie doszło do zmiany kierunków spływu wód. Jest on zgodny z naturalnym ukształtowaniem terenu. Na działce [...] nie doszło do niwelacji terenu, prac ziemnych, czy budowlanych mogących wpłynąć na zmianę kierunku spływu wód opadowych. Jak stwierdził organ, w toku postępowania wnioskodawczyni nie wykazała żadnej konkretnej szkody, spowodowanej przez spływające wody. Z kolei "brak możliwości budowy ogrodzenia i jego podmywanie jest to szkoda domniemana, ponieważ nie wiadomo, czy do sytuacji podmywania dojdzie gdyż ogrodzenia obecnie nie ma".

W odwołaniu Z. B. zarzuciła naruszenie art. 7 Kpa i 80 Kpa polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odrzucenia zeznań J. B. i S. C.. Ponadto wskazano na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnie, polegające na uznaniu, ze szkoda powstała w wyniku zmiany stanu wody na gruncie winna mieć charakter rzeczywisty "pomimo, ze szkoda o jakiej mowa w wyżej wskazanym przepisie może oznaczać także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące wynikiem tych zmian".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. znak [...] orzekło:

1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości

2. odmówić nakazania właścicielce działki nr [...] w Ł. K. S. przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało art. 29 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przepis ten niewątpliwie odnosi się do każdej zmiany stanu wody na gruncie, która powstała wskutek działania osób trzecich, a także w wyniku przypadku. Zmiany stanu wód spowodowane przez właściciela nieruchomości, które pociągają za sobą negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich, są powiązane z nakazem przywrócenia do stanu poprzedniego.

Pojęcie "zmiany stanu wody" stanowiło przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Ukształtowało się w tej mierze jednolite orzecznictwo. Wyrazem tego jest m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt: II SA/Bk 233/05, w którym wskazano, że "zmiana stanu wody na gruncie obejmuje bezpośrednie działanie właściciela zmierzające do poprawy stosunków wodnych na swym gruncie (np. przekopanie rowu dla ułatwienia spływu wody na nieruchomość niżej położoną lub podsypanie ziemi dla ochrony przed napływem nadmiaru wody z nieruchomości wyżej położonej itp.) albo działanie pośrednie, którego celem nie jest poprawa stosunków wodnych, lecz gospodarcze wykorzystanie swojej nieruchomości (np. wzniesienie budynku na naturalnym spływie wód, wykonanie ogrodzenia wstrzymującego ten spływ itp. S. Surowiec, W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska: Prawo wodne - Komentarz Warszawa 1981, s. 98 i 99). Zmiana stanu wody na gruncie polega zatem na zakłóceniu naturalnego, wynikającego z ukształtowania terenu, spływu czy przepływu wody".

Pierwotny wniosek Z. B. z dnia 30 września 2016 r. mówi o wylewaniu gnojowicy z na teren działki mającej należeć do M. P., gdzie następnie przez otwory w ogrodzeniu przedostaje się ona działkę wnioskodawczyni nr [...]. Z. B. sprecyzowała następnie, że żąda przeprowadzenia postępowania w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W toku postępowania trzykrotnie przeprowadzono oględziny terenu tj. w dniu 20 października 2016 r, 28 lutego 2017 r. i w dniu 30 sierpnia 2017 r. W trakcie tych czynności nie stwierdzono odprowadzania ścieków na działkę wnioskodawczyni nr [...]. W toku postępowania Z. B. nie przedstawiła dowodów na tą okoliczność. Niemniej w trakcie postępowania Z. B. podnosiła, iż sąsiadka doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych. W piśmie z dnia 14 marca 2017 r. pełnomocnik Z. B. stwierdził: "Należy podnieść, że przeprowadzone w dniu 28 lutego 2017 r. oględziny nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb Ł. wykazały, że wykonany przez uczestniczkę odpływ w murowanym ogrodzeniu narusza również kierunek opadu wody opadowej z tej nieruchomości. W tym zakresie należy podnieść, że przedmiotowa nieruchomość posiada spadek w kierunku zachodnim. Natomiast wykonany przez uczestniczkę odpływ skutkuje odprowadzaniem wód opadowych w kierunku południowym. Zaistniała sytuacja skutkuje zalewaniem działki wnioskodawczyni podczas opadów deszczu oraz w okresie roztopów".

Podczas ostatnich oględzin organ ustalił, że obecnie spływ wód opadowych z działki [...] w Ł. odbywa się za pośrednictwem trzech otworów w murku ogrodzenia usytuowanego na działce [...] w odległości ok. 1 m. od granicy z działką [...]. Spływ wód odbywa się w kierunku południowym licząc od murku ogrodzeniowego, a następnie zgodnie ze spadkiem terenu tj. w kierunku zachodnim po działce [...]. Na działce [...] spadek terenu wymusza przepływ wody w kierunku ze wschodu na zachód, a następnie betonowa obudowa płyty obornikowej oraz zagłębienie terenu kieruje je w stronę otworów w ogrodzeniu i na działkę [...]. Przez działkę [...] woda spływa na odcinku ok. 4 metrów, jest to teren obecnie niezagospodarowany, znajdują się na nim trawa, gałęzie i kamienie, a następnie wypływa na drogę nr [...], która ma nieuregulowany stan prawny.

Punktem spornym jest, zatem wykonanie przez właścicielkę działki nr [...] nowego ogrodzenia na betonowej podmurówce, w której wykonano trzy otwory w celu odprowadzania wody na tereny położone niżej. Nie jest kwestionowany fakt, iż wody opadowe z działki K. S. w okresie sprzed budowy nowego ogrodzenia, bez przeszkód spływały na działkę Z. B., by następnie kierować się do rowu położonego poniżej działek nr [...] i [...]. Co do zasady kierunek spływu wód nie został naruszony, albowiem "od zawsze" wody z działki nr [...], jako tej położonej wyżej, spływały na działkę nr [...], która usytuowana jest niżej. Potwierdzają to zeznania świadków tj. K. W., J. P., W. W. i S. G.. Osoby te mieszkają w sąsiedztwie od kilkudziesięciu lat i zgodnie oświadczyły, iż w przeszłości na działce [...] było wykonane ogrodzenie sztachetowe bez podmurówki, a woda opadowa spływała w sposób naturalny w dół do istniejącego na działce Z. B. wąwozu. Następnie woda ta kierowana była do rowu (przepustu) na drodze. Dodatkowo według świadków teren działki K. S. nie został zmieniony np. poprzez niwelację czy też nawiezienie ziemi. Słowem jest taki sam jak był wcześniej.

Zdaniem Kolegium trudno odmówić wiarygodności przywołanym wyżej świadkom, którzy po prostu zrelacjonowali stan faktyczny, jaki był poprzednio. Osoby te mieszkają w sąsiedztwie i znają ten teren. Po wtóre ci świadkowie nie są związani żadną ze stron w sposób mogący rzutować na ich obiektywność.

Jednym świadkiem, który zaprzeczył powyższym okolicznością jest brat Z. B., A. R., który stwierdził, że do roku 1980, kiedy mieszkał na działce [...], woda z działki [...] nie płynęła na działkę [...]. Dodał, że jak było stare ogrodzenie sztachetowe to było wykonane wyżej i woda z działki [...] spływała (rozlewała) się całą powierzchnią działki i nie przepływała na działkę [...]. Zeznania te należy odrzucić. Przede wszystkim mówią one o zdarzeniach do 1980 r., a ponadto są odosobnione od reszty zeznań. Wskazano, że także S. C. (szwagier Z. B.) i J. B. (mąż Z. B.) nie zaprzeczają, że wody opadowe z działki nr [...] 'spływały zawsze, zgodnie z usytuowaniem terenu, na działkę nr [...]. Jak stwierdził S. C. "Na działce [...] był wąwóz, którym spływała woda z wyższych terenów [...] Z działki [...] wody opadowe spływały do wąwozu na działce nr [...] całą powierzchnią ogrodzenia sztachetowego w naturalny sposób". Zeznania te podtrzymał mąż wnioskodawczyni J. B.. Można, zatem uznać, że organ l instancji precyzyjnie ustalił jak stosunki wodne w tym rejonie kształtowały się w przeszłości.

Wnioskodawczyni Z. B. upatruje naruszenie stosunków wodnych w tym, że właścicielka działki nr [...] K. S. wybudowała ogrodzenie na betonowej podmurówce, w której wykonane zostały trzy otwory, przez które spływa woda na działkę nr [...]. Zdaniem Kolegium wykonanie trzech otworów w podmurówce ogrodzenia nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. Podobnie jak było w przeszłości, wody opadowe z działki [...] spływają na działkę Z. B. zgodnie z ukształtowaniem terenu, bowiem działka K. S. usytuowana jest powyżej działki Z. B.. Jak ustalono w toku sprawy, od zawsze było tak, że woda z działki nr [...] spływała na działkę nr [...] gdzie było naturalne zagłębienie (wąwóz), którym woda płynęła dalej, w kierunku drogi. Nie jest też tak, jak twierdzi odwołująca, iż obecnie wszystkie wody z działki K. S. przedostają się przez owe otwory na działkę nr [...]. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wskazują, iż jest to niemożliwe, aby woda na działce K. S. miała kumulować się w jednym miejscu i w całości przelewać się przez otwory na działkę sąsiednią. O ile można twierdzić, że w niewielkim stopniu doszło do zmiany kierunku wpływu wody, to jednak nie można mówić o naruszeniu stosunków wodnych. Trzeba zwrócić uwagę na to, że właścicielka działki nr [...] nie dokonywała żadnych zmian stosunków wodnych na swojej działce poprzez np. wykonanie rowów lub zmianę ukształtowania terenu itp. A zatem jeżeli woda, w sytuacji jej nadmiaru, przepływa przez otwory, to znaczy, że przepływała ona w tym miejscu także wcześniej.

W postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych istotnym jest ustalenie negatywnego wpływu zmian stosunków wodnych na grunty sąsiednie. Sama zmiana stanu wody nie jest, bowiem wystraczająca dla nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody, a szkodą na działce sąsiedniej. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie wykazała, iż wykonanie ogrodzenia spowodowało szkody na jej działce. Co prawda skarżąca wskazuje na ślady wody na działce w części znajdującej się u podnóża ogrodzenia, jednak i w przeszłości takie ślady musiały istnieć, skoro woda spływała na działkę nr [...]. Nie jest to nowa okoliczność, która ujawniła się dopiero po budowie ogrodzenia. Innymi słowy nie sposób twierdzić, że w przeszłości nie było śladu spływu wód z terenów położonych wyżej.

W odwołaniu Z. B. wskazała na potencjalne ryzyko powstania szkód i niemożność wybudowania ogrodzenia na jej działce, które prawdopodobnie byłoby zniszczone przez spływające wody. Strona powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraziła pogląd, że organ winien brać również pod uwagę potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych. Zdaniem Kolegium argument ten nie może zostać uwzględniony. Samo potencjalne powstanie szkody nie stanowi przesłanki do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3 ustawy.

Kolegium uchyliło decyzje organu l instancji i orzekło co do istoty, a to z tego powodu, że w sentencji decyzji organ l instancji orzekł jedynie w sprawie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tymczasem z treści art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wynika iż koniecznym jest również zawarcie stanowiska co do obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. B., zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie:

1). art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ II instancji, poprzez odmowę uznana za wiarygodne zeznań świadka A. R., co skutkowało przyjęciem, że organ I instancji ustalił stosunki wodne kształtujące się w tym rejonie w przeszłości.

2). art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia przez organ I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącą, pomimo, że dokumentacja ta wskazuje na zalewanie nieruchomości skarżącej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. l pkt 2 ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm., zwana dalej "u.p.w") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ II instancji, że szkoda powstała w wyniku zmiany stanu wody na gruncie winna mieć wyłączne rzeczywisty charakter, pomimo, że szkoda o jakiej mowa w wyżej 1 wskazanym przepisie może również oznaczać także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące wynikiem tych zmian.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji i nakazanie uczestniczce K. S. będącej właścicielką nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w Ł. przywrócenia stanu poprzedniego, bądź wykonania urządzeń zapobiegających powstaniu szkód na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w Ł. . Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 30 , poz. 168 z późn. zm.). W tym zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi.

Zasługują również częściowo na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego a to art. 29 ust 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r prawo wodne ( t.j. Dz. U z 2015 r poz. 469 )

Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne ( t.j. Dz. U z 2015 r poz. 469), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód, oraz ścieków na grunty sąsiednie. ( ust 1)

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód, oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich ( ust 2 ). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie , wójt , burmistrz lub prezydent miasta może , w drodze decyzji , nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. ( ust 3 )

Zgodzić należy się z argumentami skargi, które wskazują na to, że uregulowanie wynikające z art. 29 ust 1 pkt 2 prawa wodnego ma charakter bezwzględny i nie jest uzależnione od tego czy na nieruchomości sąsiedniej wystąpi szkoda czy też nie. Takie naruszenie zakazu ustawowego może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego w wyniku, którego możliwe jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (alternatywny sposób załatwienia sprawy). Prowadzone postępowanie administracyjne powinno, zatem zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela obowiązków określonych w art. 29 ust 3 prawa wodnego. W tym artykule mowa o każdej zmianie stanu wód, która pociąga za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości. Ustawa prawo wodne dotyczy szeroko rozumianych "stosunków wodnych " a z wymienionymi w art. 29 ustawy nagannymi działaniami właściciela wobec gruntów sąsiednich wiąże określoną odpowiedzialność. Organ administracji ma, zatem obowiązek zastosować art. 29 ust 3 w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 29 ust 1 pkt 1 i 2 a następnie nałożyć w drodze decyzji administracyjnej sankcję za spowodowanie zmiany stosunków wodnych. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2007 r , sygn. akt II SA/KR 3049/03 , w którym wyjaśnił, że : zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w ust. 1 tej normy. Sankcja przewidziana w ust. 3 nie dotyczy natomiast sytuacji unormowanej w ust. 2, ponieważ unormowano tam obowiązki właściciela gruntu usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na skutek działań osób trzecich lub wskutek przypadku, niezależnie od woli właściciela gruntu. Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być, zatem poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też, że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie.

Oceniając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stwierdzić należy że organy nie zbadały należycie czy spełnione zostały przesłanki art. 29 ust 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r prawo wodne do wydania decyzji, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w kontekście zmiany kierunku odpływu wody opadowej i możliwego odprowadzania przez uczestniczkę K. S. wód (ust. 1 pkt 1 i 2 ) na działkę skarżącej. Organy nie przeprowadziły kompleksowego postępowania a także nie dokonały prawidłowej wykładni powołanego przepisu ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne będą miały na względzie, że zakaz odprowadzania wód, o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 2 dotyczy głównie wód opadowych, które wskutek jakiegokolwiek utwardzenia powierzchni nieruchomości bądź na przykład postawienia muru oporowego spływają na grunty sąsiednie, gdyż w ten sposób zmienione jest ukształtowanie gruntu, w którą woda opadowa może wnikać, bez przeszkód w sposób naturalny, czy też zmieniony jest sposób spływu tej wody. Odprowadzanie wód jest efektem działalności człowieka w przeciwieństwie do odpływu wód, który ma charakter naturalny. Właściciel nieruchomości przeprowadzający jakiekolwiek roboty budowane na swojej nieruchomości nie może do takiej sytuacji dopuścić, bowiem wody opadowe zobowiązany jest zagospodarować na własnym terenie.

Nie budzi wątpliwości i wynika bezpośrednio z ustaleń organu I instancji, dokonanych w oparciu o przeprowadzone dotychczas w niniejszej sprawie dowody (oględziny), że przed wykonaniem ogrodzenia - muru oporowego przez uczestniczkę spływ wód z terenu działki [...] w Ł. był w kierunku zachodnim (zgodnie z wymuszonym naturalnym biegiem). W okolicy wykonanych przez uczestniczkę w betonowym ogrodzeniu trzech otworów kierunek ten zmienia się na południowy, a następnie znów zgodnie ze spadkiem terenu. Zmiana kierunku odprowadzania wód opadowych nastąpiła wbrew bezwzględnemu zakazowi z art. 29 ust 1 pkt 2 prawa wodnego. Ta okoliczność, choć ustalona przez organ nie została poddana prawidłowej ocenie, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. To stwierdzone działanie właściciela wymaga reakcji ze strony organu. Weryfikacji wymaga też podnoszony przez skarżącą zarzut, że aktualnie za pośrednictwem wykonanej przez uczestniczkę instalacji na teren działki skarżącej spływają znaczne ilości wód opadowych, w tym wody opadowe z dachów zabudowań gospodarczych uczestniczki. Sama uczestniczka K. S. tego nie kwestionuje, a na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku ugodowo wskazała, że "rozwiązaniem sprawy, na które godziła się w toku postępowania byłoby wystawienie rury przepustowej prowadzącej od spornych wylotów w jej ogrodzeniu, pod drogą do przepustu. Ewentualnie innym rozwiązaniem byłoby wykonanie podobnych otworów wzdłuż całej podmurówki ogrodzenia, co doprowadziłoby do stanu takiego jak wówczas, gdy było ogrodzenie drewniane". Przy dokonaniu ponownej oceny organ weźmie również pod uwagę, że sposób odprowadzania wód opadowych z budynku skarżącej Z. B. wprost na drogę dojazdową budzi wątpliwości i nie jest prawidłowy (zdjęcia złożone przez uczestniczkę na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r).

Zdaniem organów, choć niezaprzeczalnie " w niewielkim stopniu doszło do zmiany kierunku spływu wód, to jednak nie można mówić o naruszeniu stosunków wodnych " na gruncie a "samo potencjalne powstanie szkody nie stanowi przesłanki do orzekania o nałożeniu obowiązku". Takie stanowisko organów obu instancji nie jest zgodne z prawidłowym rozumieniem art. 29 ust 1 i 3 prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące "zalewania działki skarżącej od strony północno zachodniej wodami opadowymi spływającymi z terenu nieruchomości uczestniczki", "w tym wód opadowych z dachów zabudowań gospodarczych uczestniczki" za pośrednictwem trzech otworów w murku ogrodzenia wymaga zbadania w kontekście wydania ewentualnej decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto wyjaśnienia wymaga okoliczność czy "betonowa obudowa płyty obornikowej oraz wykonane zagłębienie terenu kieruje wodę opadowa w kierunku południowym w stronę wykonanych w ogrodzeniu otworów, a następnie na nieruchomość [...] " Organ zbada również, czy usytuowanie wykonanych w ogrodzeniu otworów w niedalekiej odległości od zbiornika na obornik oddziaływuje na jakość wody opadowej , która kierowana jest w stronę nieruchomości skarżącej.

Organy obu instancji rozstrzygając w kwestii odpowiedzialności związanej ze zmianą stosunków wodnych ustalą przy pomocy wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych ( w tym oględzin nieruchomości i ewentualnie opinii biegłego ), czy właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Ł. ( na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie ) odprowadza bądź odprowadzała wody na grunty sąsiednie to jest na dz. ew. [...] i w jaki sposób. Następnie organy dokonają ponownej oceny dowodów i rozstrzygną czy jest potrzeba przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom (np. odwodnienie, drenaż, studzienki chłonne, zmiany murze oporowym, korytka, rura przepustowa), ewentualnie gdzie i przez kogo mają być wykonane.

Z zasady sprawy z zakresu prawa wodnego są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy.

Pogląd taki jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13 (LEX nr 1794210) stwierdził, że "postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest, zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego". Podobny pogląd wyraził NSA również w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319): "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w."

Jak wynika z powyższego w trakcie dotychczasowego postępowanie organy administracji nie dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, nie wyjaśniły stanu sprawy, a zastosowana w zaskarżonej decyzji argumentacja nie może prowadzić do wniosku, że brak jest w rozpatrywanej sprawie przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Biorąc pod uwagę, że zmiana kierunku spływu wód na południowy i upatrywana szkoda w postaci zalewania drogi dojazdowej znajdującej się na nieruchomości skarżącej mogą mieć związek z działaniami uczestniczki, która wybudowała ogrodzenie i wykonała w nim otwory. Ustalenia w tym zakresie nie powinny budzić żadnych wątpliwości.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) . O kosztach postepowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.