Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 446/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 99/15 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. K. na bezczynność Starosty G. zobowiązał Starostę G. do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu w sprawie znak: [...] W pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a pkt III wyroku wymierzył organowi karę grzywny w wysokości 500,00 zł.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga J. K., w której wskazał, że w związku z brakiem odpowiedzi na ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło w dniu 11 marca 2015 r. do sprawy prowadzonej przez S. G., składa on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu administracyjnego.

Skarżący podniósł, iż w okresie 4 lat został przebudowywany korpus drogi wraz z nawiercaniem i palowaniem skarpy osuwiska oraz z budową odwodnienia drogi, w kilometrażu ok. 168 plus 450 metrów, gdzie prowadzone prace budowlane trwały, z przerwami, około miesiąca. Starosta potwierdzi również wykonywane prace budowlane na terenie drogi w S., w zakresie zmiany urządzeń wodnych na dużo większe i odwodnienia terenu na [...] w kilometrze ok. 169 plus 150 oraz budowę nowych stopni wodnych na potoku [...] w ok. kilometra 169 plus 450. Aby prowadzić takie prace należy mieć dokumentacje techniczną, a zatem należy mieć stosowne pozwolenia budowlane i wodno-prawne, które są udzielane na odcinki drogi, inaczej jest to samowola budowlana, gdyż jest to obiekt budowlany liniowy i systemy odwodnienia czy regulacji stosunków wodnych, zmiany średnic urządzeń wodnych w tym przepustów w kilometrze i budowy stopni wodnych nie dotyczą tylko pojedynczych punktów drogi, a większych odcinków.

Już w 2011 roku skarżący zwrócił się do Starosty o uregulowanie tych kwestii. W dniu 23 września 2011 r. złożono pismo do Przewodniczącego Rady Powiatu G. w celu załatwienia tej sprawy, w celu uregulowania kwestii geodezyjno - gruntowych i pozwolenia wodno-prawnego oraz partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych na podstawie ustawy Prawo Wodne. Odpowiedź Wojewody w tej sprawie z dnia 20 stycznia 2012 r., w której organ powołuje się na pismo z GDDKiA z Warszawy z dnia 7 listopada 2011 r., które było dostarczone również od razu do Starosty w celu jak najszybszego załatwienia sprawy partycypacji w kosztach i uregulowania stosunków wodnych. Jeżeli byłby spór kompetencyjny, czy sprawą wydania pozwolenia wodnoprawnego winien zająć się Starosta czy Marszałek Województwa to przez 4 lata można było to ustalić, od tego są Wojewódzkie Sądy Administracyjne.

Natomiast w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 127 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne stroną jest wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tym samym interesy zarządcy drogi jako władającego powierzchnią ziemi są objęte i chronione w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji nie ma już potrzeby wszczynania innego postępowania administracyjnego przed zarządcą drogi, skoro sprawa odprowadzania wód deszczowych może być rozstrzygana w jednym postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie skarżącego oczywiste jest, że Starosta nie może się przerzucać pismami i obowiązkami jak jest w tej sprawie, gdyż nie jest to kompetencja Wójta, o której stanowi art. 29 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Organ stwierdził, iż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. Jeżeli skarżący uważa, iż Starosta G. pozostaje w bezczynności w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego winien złożyć stosowne zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K..

Organ wskazał, iż Starosta G. nie może rozpatrzyć sprawy dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z drogi krajowej nr [...] bez złożenia odpowiedniego wniosku przez zarządcę drogi. Skarżący był informowany o tym, że zgodnie z art. 131 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się wyłącznie na wniosek, w oparciu o opracowaną przez wnioskodawcę dokumentację i pismo [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Niemniej jednak po otrzymaniu w dniu 11 marca 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Starosta w ramach czynności wyjaśniających wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o szczegółowe informacje w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z drogi, ewentualnej budowy urządzeń wodnych z podaniem czasu ich realizacji oraz ustosunkowanie się do uwag i zarzutów podnoszonych przez skarżącego.- pisma z dnia 23 marca 2015 r. i 4 maja 2015 r. znak: [...]. GDDKiA w odpowiedziach informowała, iż brak jest obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód roztopowych i opadowych z przedmiotowego odcinka drogi ponieważ nie są one odprowadzane systemem kanalizacyjnym oraz, że urządzenia wodne do przeprowadzenia w obrębie pasa drogowego zostały wykonane w latach 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku. Następnie pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. skarżący został poinformowany, iż Starosta G. nie znajduje przesłanek do podejmowania działań w przedmiotowej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązując organ do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu w sprawie znak: [...] podniósł, że złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 Kpa jest wymogiem formalnym umożliwiającym stronie wniesienie skargi do sadu administracyjnego. Wymogiem wniesienia skargi nie jest natomiast rozpoznanie tego zażalenia przez organ wyższej instancji. Skoro w niniejszej sprawie skarżący w dniu 11 marca 2015 r. złożył do Starosty G. pismo zatytułowane "Ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", z treści którego wynika, że jest to zażalenie na bezczynność, to obowiązkiem tego organu, jako że nie był właściwy do jego rozpoznania, było niezwłoczne przekazanie zażalenia do organu właściwego, co wynika jednoznacznie z dyspozycji art. 65 § 1 Kpa. To, że niniejsze pismo pozostawiono bez jakiegokolwiek biegu, nie może skutkować przyjęciem braku wyczerpania przez skarżącego wymaganego art. 37 § 1 Kpa trybu postępowania. Z tego więc względu w ocenie Sądu należało uznać, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu określona w art. 52 § 1 Ppsa. Dlatego wniosek organu o odrzucenie skargi jako nieuzasadniony nie mógł odnieść zamierzonego skutku prawnego.

Dalej Sąd wskazał, iż analiza akt postępowania administracyjnego toczącego się do sygn. [...] wskazuje, że pomimo wielokrotnych, o czym może świadczyć choćby treść pisma Starosty G. z dnia 30 lipca 2013 r. (karta 3), monitów i interwencji skarżącego, w sprawie nie podjęto czynności zmierzających do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stanowisko to potwierdza oświadczenie pełnomocnika organu, który wprost wskazał, że dopiero wniesienie skargi na bezczynność do tut. Sądu (przyp. 11 marca 2015r.) spowodowała działania, dzięki którym przede wszystkim ustalono przedmiot tego postępowania. Niewątpliwie treść składanych pism przez skarżącego mogła wywoływać wątpliwości co do określenia żądania, a co za tym idzie przedmiotu postępowania, nie mniej organy powinny były już co najmniej w 2012 r. podjąć stosowne postępowanie wyjaśniające w tym względzie. Dopiero więc w 2015 r. udało się, dzięki determinacji skarżącego o czym świadczy niniejsza skarga ustalić, że dotyczy ono nienależytego utrzymania urządzeń wodnych tj. przepustów pod drogą krajową, a następnie wdrożyć stosowne postępowania, o czym świadczą z kolei złożone na rozprawie odpisy pism z daty 28 września 2015 r. i 13 października 2015 r. W tym stanie rzeczy zachodziły pełne podstawy do przyjęcia, że Starosta G. pozostawał w bezczynności

Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania Sąd doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę znaczne przekroczenia terminów załatwienia sprawy, że bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12).

Sąd wskazał, że wymierzając grzywnę uwzględnił długość prowadzonego postępowania oraz okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta G. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa przez stwierdzenie bezczynności Starosty G. w przedmiocie rozpoznania sprawy J. K. przedstawionej w piśmie z dnia 11 marca 2015 r. zatytułowanym "ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Organ Starosty Powiatowego" mimo, iż materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia bezczynności, w szczególności z uwagi na to, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy do 15 września 2015 roku;

2. art. 35 § 1, § 3 i § 5 Kpa. przez przyjęcie, że Starosta G. po otrzymaniu pisma z dnia 11 marca 2015 r. oraz po wydaniu postanowienia przez Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nie podjął odpowiednich działań i czynności zmierzających do rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia, mimo, iż organ niezwłocznie podjął działania w celu wyjaśnienia sprawy kierując m.in. pismo do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie;

3. art. 149 § 1 i § 2 Ppsa przez zastosowanie i orzeczenie o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzeniem grzywny, mimo iż brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności ze względu na to, że organ podjął niezbędne działania, prowadził postępowanie, wyznaczył rozprawę, zawiadomił skarżącego o opóźnieniu i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Starosta G. wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia przez WSA w Krakowie, iż wezwanie, które wpłynęło 11 marca 2015 r. było do sprawy administracyjnej prowadzonej przez Starostę G..

Starosta nie prowadził postępowania, które miałoby przymiot postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Wprawdzie J. K. występował do różnych instytucji i organów w tym do Starosty G. w związku z zalewaniem jego nieruchomości, jednakże nie precyzował wniosków w sposób umożliwiający ustalenie przedmiotu ewentualnego postępowania i właściwości rzeczowej organu. Na swoje wystąpienia, tak ustne, jak i pisemne otrzymywał odpowiedzi i informacje. Pisma kierowane do J. K. zgodnie z instrukcja kancelaryjną sygnowane były odpowiednim numerem. Udzielając odpowiedzi na pismo z dnia 11 marca 2015 roku, jak również występując do GDDKiA automatycznie użyto numeru wcześniejszej, kierowanej korespondencji, tj. [...] co mogło sugerować, iż postępowanie administracyjne trwa od 2012 r.

Brak jest podstaw do stwierdzenia przez Sąd, że pismo z 11 marca 2015 r. pozostało bez jakiegokolwiek biegu. Jest oczywistym, że konkluzja pisma z 11 marca 2015 r., iż to Starosta w oparciu o art. 127 ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2015, poz. 469 ze zm.) winien podać do publicznej wiadomości, iż zostało wszczęte na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego - wobec braku takiego wniosku nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia postępowania. Niemniej jednak Starosta podjął niezwłocznie działania w celu ustalenia żądań skarżącego w kontekście swojej właściwości rzeczowej (art. 19 Kpa). W tym celu 23 marca 2015 r. Starosta zwrócił się do GDDKiA o udzielenie szczegółowych informacji w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z przedmiotowego odcinka drogi krajowej, ewentualnej budowy urządzeń wodnych z podaniem czasu ich realizacji oraz ustosunkowania się do uwag i zarzutów podnoszonych w piśmie J. K.. O dokonanych ustaleniach J. K. został poinformowany pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. W wyniku zażalenia na niezałatwienie sprawy przez Starostę G., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 września 2015 r. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach to, że Dyrektor RZGW w K. wyznaczył Staroście termin załatwienia sprawy, a Starosta podjął niezbędne czynności w celu załatwienia sprawy. Fakt ten znany był Sądowi bowiem Starosta na wezwanie z dnia 27 lipca 2015 r. o przedłożenie akt poinformował Sąd o wydanym postanowieniu i przesłał m.in. zażalenie J. K. z 25 czerwca 2015 r. i postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r.

Dalej Starosta wskazał, iż w celu wykonania postanowienia Dyrektora RZGW w K. podjął niezwłocznie czynności w celu wyjaśnienia sprawy i nadania jej biegu. Zawiadomieniem z 10 września 2015 r. został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 października 2015 r. z powyższego wynika, iż po wydaniu postanowienia Dyrektora RZGW w K. były prowadzone zgodnie z przepisami Kpa czynności, a w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj 27 października 2015 r. obowiązywał Starostę termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2015 r.

W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji bezczynności jest bezzasadne. Wprawdzie w terminie wyznaczonym przez Dyrektora RZGW w K. sprawa nie została zakończona wydaniem odpowiedniego aktu lub wykonaniem czynności załatwiającej sprawę, to jednak należy stwierdzić, że organ nie miał możliwości załatwienia sprawy w terminie ze względu na konieczność podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy - to jest ustalenie przedmiotu żądań J. K. z uwagi na to, że treść składanych pism nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie żądań, a tym samym przedmiotu postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga kasacyjna ma za zdanie jedynie opóźnić działanie organu w sprawach prawa wodnego aby dalej już 5 rok można było w nich mataczyć zmieniając numeracje sprawy i kierując pisma do różnych instytucji. J. K. wskazał, iż nie wierzy, że organ przesłał do Sądu całość akt, gdyż sama manipulacja numeracją o której pisze wnoszący skargę kasacyjną ma za zadanie nie przesłać kompletu akt sprawy począwszy od 2011 r..

Doprecyzowanie jaką drogą winien przy postępowaniu administracyjnym pójść organ jest przedstawione w skardze do WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2015r., dlatego bezsprzeczna jest również manipulacja ze strony drugiej uzasadnienia skargi kasacyjnej wers 5 od góry - strona 3 odnośnie pisma skargowego z dnia 11 marca 2015, które kończy się skargą - o nie prowadzenie sprawy w zakresie partycypacji w kosztach urządzeń wodnych, w tym należących do drogi krajowej DK nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Jak stanowi art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ( § 2 art. 149 Ppsa).

Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie był okres po otrzymaniu pisma z dnia 11 marca 2015 r., co sugeruje wnoszący skargę kasacyjną, lecz okres od 2012 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż wywody Sądu co do złożenia w dniu 11 marca 2015 r. do Starosty G. pisma zatytułowanego "Ostateczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" dotyczyły wyłącznie wyjaśnienia kwestii wyczerpania przez skarżącego trybu zaskarżenia, a nie początkowego terminu załatwienia sprawy.

W przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I Instancji, analiza akt wskazuje, że pomimo wielokrotnych monitów i interwencji skarżącego od 2012 r., w sprawie nie podjęto czynności zmierzających do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Co prawda treść składanych pism przez skarżącego mogła wywoływać wątpliwości co do określenia żądania, a co za tym idzie przedmiotu postępowania, to jednakże powyższe nie oznacza, iż organ nie pozostawał w bezczynności. Organ mógł wezwać stronę do sprecyzowania swoich żądań niezwłocznie po wpłynięciu pierwszej korespondencji tj. już w 2012 r. Natomiast to działania samego skarżącego, a nie organu, doprowadziły do sprecyzowania, dopiero w 2015 r., treści żądania.

W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "Kpa") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 Kpa), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Podkreślenia wymaga przy tym, że sformułowanie kodeksowe (zawarte w art. 35 § 1 Kpa), należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (por. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w KPA w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, Nr 1, s. 3).

Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94).

Zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż działania organu, a raczej brak tych działań od 2012 r. oznacza, że Starosta G. pozostaje w bezczynności.

Ponadto wskazać należy, iż nawet gdyby przyjąć dzień 11 marca 2015 r. jako termin początkowy, to uznać należałoby, że organ winien załatwić sprawę do dnia 11 maja 2015 r. Tymczasem w niniejszej sprawie w tym okresie, co nie jest kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, organ nie tylko nie zakończył postępowania ale również nie przedłużył terminu załatwienia sprawy. Dopiero zawiadomieniem z dnia 10 września 2015 r. tj. po upływie 6 miesięcy, organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 30 października 2015 r. Tym samym w dniu wydawania wyroku 27 października 2015 r. organ pozostawał w bezczynności, co uzasadniało wydanie wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy. Dla oceny czy w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności nie ma znaczenia wydanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. Wyznaczenie przez ten organ terminu załatwienia sprawy do dnia 15 września 2015 r. nie ma wpływu na bieg terminu załatwienia sprawy. Wydanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. oznacza, iż już w tym dniu organ pozostawał w bezczynności, a nie że doszło do przedłużenia terminu do załatwienia sprawy określonego przepisami Kpa.

Powtórzyć należy, iż do stwierdzenia bezczynności wystarczające jest ustalenie, że organ nie załatwił sprawy w wymaganym ustawowym terminie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż organ do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku, sprawy nie załatwił. Zatem Sąd I instancji słusznie w pkt I zaskarżonego wyroku zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność, z uwagi na znaczne przekroczenia terminów załatwienia sprawy, miała charakter rażący. Z powyższych względów Sąd I instancji zasadnie również wymierzył organowi grzywnę.

Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 Ppsa oraz art. 35 § 1, 3 i 5 Kpa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa wskazać należy, że przepis art. 3 Ppsa wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 nie odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 Ppsa nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 Ppsa bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.