Wyrok NSA, sygn. akt OSK 251/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Teza: Przyznanie zasiłku dla bezrobotnych nie pozbawia zainteresowanego prawa do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wniosek taki można złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania.

TEZY

Przyznanie zasiłku dla bezrobotnych nie pozbawia zainteresowanego prawa do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wniosek taki można złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2003 r. II SA 417/03 w sprawie ze skargi Marianny D. na decyzję Wojewody M. z dnia 20 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie II SA 417/03 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia 20 grudnia 2002 r. dot. utraty przez Mariannę D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia 26 września 2002 r. oraz decyzję tego Starosty z dnia 5 marca 2002 r. uznającą Mariannę D. za osobę bezrobotną i przyznającą zasiłek z tego tytułu, a także decyzję Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 2002 r. odmawiając Mariannie D. prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Marianna D. z dniem 31 października 2001 r. została zwolniona z pracy wobec likwidacji stanowiska pracy. Od dnia 15 października 2001 r. do końca lutego 2002 r. była leczona neurologicznie i przebywała na zwolnieniu lekarskim. W dniu 1 marca 2002 r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., który z dniem rejestracji uznał Mariannę D. za bezrobotną z prawem do zasiłku od 9 marca 2002 r. Decyzja ta została wydana 5 marca 2002 r.

Decyzją z dnia 26 września 2002 r., Starosta Powiatu W. orzekł o utracie z dniem 9 września 2002 r. prawa skarżącej do zasiłku wobec upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Marianna D. powyższą decyzję Starosty Powiatu W. zaskarżyła do Wojewody M. W kwestii zaś dotyczącej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wypowiedział się Powiatowy Urząd Pracy w W., kierując do skarżącej wyjaśnienie datowane na 4 listopada 2002 r.

Natomiast decyzją z dnia 11 grudnia 2002 r., Prezydent W. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzja ta została doręczona Mariannie D. w dniu 16 grudnia 2002 r.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia 26 września 2002 r. w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta nie dotyczyła odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W decyzji powołano się jedynie na udzielone Mariannie D. wyjaśnienie w tej kwestii przez powiatowy urząd pracy.

Od decyzji tej skargę do Sądu wniosła Marianna D. domagając się jej uchylenia oraz wydanie orzeczenia zgodnego z prawem odnośnie zasiłku przedemerytalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 37o pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta. Oznacza to, iż w gestii tego organu jest wydanie decyzji w takiej sprawie, jak przyznanie bądź odmowa prawa do zasiłku przedemerytalnego. We wszystkich pismach kierowanych do właściwych organów, skarżąca dochodziła przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja Starosty Powiatu W. z dnia 26 września 2002 r. całkowicie pominęła ten wniosek. Pismo Powiatowego Urzędu Pracy w W. datowane na 4 listopada 2002 r., jedynie wyjaśniało stan prawny w tym przedmiocie. Na wyjaśnienie to zresztą powołał się także Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy zwrócił dwukrotnie uwagę jednostkom podległym na uchybienia decyzyjne, jednak nie skutkowało to naprawienia błędów. Ostatecznie skarżąca złożyła dwa odwołania, drugie datowane na 18 listopada 2002 r., w którym traktuje wyłącznie o świadczeniu przedemerytalnym. Mimo to decyzja całkowicie pominęła rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu osoby, które przed dniem wejścia w życie nowej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają i zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Niezależnie od rejestracji, osoby uprawnionej do takiego świadczenia w powiatowym urzędzie pracy, tego uprawnienia nie tracą. W ocenie Sądu skarżąca na dzień 31 grudnia 2001 r. posiadała prawo do zasiłku przedemerytalnego i spełniała warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego, a wobec tego decyzje organów zatrudnienia były błędne.

Od wyroku tego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, złożył Wojewoda M. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd zastosował niewłaściwe przepisy, gdyż decyzja Starosty Powiatu W. z dnia 26 września 2002 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody M. z dnia 20 grudnia 2002 r., na którą Marianna D. złożyła skargę do NSA wydane zostały na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a Sąd w uzasadnieniu wyroku powołał się na art. 37o pkt 1 oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy. Przepisy te nie były podstawą rozstrzygnięcia organów I i II instancji, gdyż nie dotyczą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i jego utraty, a decyzja, która została zaskarżona dotyczyła utraty prawa do tego zasiłku. Sąd powołał się na przepisy dotyczące zasiłków i świadczeń przedemerytalnych pomijając fakt że Wojewoda M. w tym przedmiocie w stosunku do Marianny D. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Pismo z dnia 7 października 2002 r., które Marianna D. zatytułowała jako odwołanie, potraktowane zostało przez Wojewodę jako wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego i dlatego przesłano je organowi I instancji w celu wydania właściwej decyzji. Podobnie potraktowane zostało pismo z dnia 18 listopada 2002 r., które również zostało przesłane organowi I instancji. Treść orzeczenia Sądu nie pokrywa się z treścią zaskarżonych rozstrzygnięć Starosty Powiatu W. i Wojewody M., a Sąd orzekł w innym przedmiocie niż organy obu instancji. Zdaniem Wojewody M. błędem było uchylanie decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 5 marca 2002 r. o uznaniu Marianny D. za osobę bezrobotną i przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz decyzji z dnia 26 września 2002 r. o utracie przez wyżej wymienioną prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również decyzji Wojewody M. z dnia 20 grudnia 2002 r. gdyż decyzje obu organów są zgodne z obowiązującym prawem. Błędne jest także uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 2002 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, ponieważ znajduje ona pełne uzasadnienie w obowiązującym stanie prawnym i ustalonym stanie faktycznym sprawy, a nadto Wojewoda M. nie rozpoznał jeszcze odwołania od tej decyzji, a zatem nie wyczerpany został administracyjny tok instancji. Uchylenie tej decyzji powoduje, że Wojewoda M. nie ma żadnych możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania Mariannie D. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Stanowi to zdaniem skarżącego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym uchybieniem Sądu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest powołanie się jest powołanie nieistniejący już przepis. W uzasadnieniu wyroku NSA powołuje się na art. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stwierdza się, że "Zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu osoby, które przed dniem wejścia w życie nowej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach".

Artykuł 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie ma takiego brzmienia jakie podane zostało w uzasadnieniu wyroku oraz nie zawiera on ustępu 2. Przepisem, który Sąd zamierzał powołać jest przypuszczalnie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkól /Dz.U. nr 154 poz. 1793/, Sąd nie tylko pomylił ustawę ale również usunął z zacytowanego przepisu wyrazy "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy", co całkowicie zmienia treść tego przepisu. Z treści art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. jednoznacznie wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko w stosunku do osób, które przed jej wejściem w życie /czyli przed dniem 1 stycznia 2001 r./ zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy. Informacje zawarte w karcie rejestracyjnej wskazują, że Marianna D. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy W. w dniu 1 marca 2002 r., a zatem przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ zainteresowana zarejestrowała się w urzędzie pracy po dniu wejścia w życie wspomnianej wyżej ustawy. Data rejestracji Marianny D. w powiatowym urzędzie pracy ma również znaczenie z innego powodu. Na mocy powoływanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. znowelizowana została ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skreślony został m.in. art. 37j tej ustawy /na mocy art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r./, na podstawie którego przyznawane były zasiłki przedemerytalne. Tym samym od dnia 1 stycznia 2002 r. zasiłki przedemerytalne zostały zlikwidowane, gdyż od tej daty w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie ma przepisu /art. 37j/, który stanowiłby podstawę prawną do przyznawania tego świadczenia. Dlatego też zdaniem Wojewody Sąd błędnie uznał, że skarżąca miała prawo do zasiłku i prawo do świadczenia przedemerytalnego, chociaż - zdaniem organu - nie spełnia ona wszystkich warunków do ich uzyskania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marianna D. wniosła o jej odrzucenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Zdaniem zainteresowanej wyrok jest prawidłowy, a stanowisko zawarte w skardze co do braku podstaw do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego jest błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, bowiem zaskarżony wyrok narusza przytoczone jako podstawy kasacyjne przepisy postępowania dotyczące granic orzekania w ramach danej sprawy, oraz przepisy dotyczące podstaw i zakresu tego orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie z akt sprawy wynika, że Marianna D. żądanie przyznania jej zasiłku przedemerytalnego zgłosiła dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 26 września 2002 r. o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wobec upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Natomiast Sąd bez żadnych podstaw przyjął, iż takie żądanie zgłosiła już wcześniej i w związku z tym nieprawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję.

Bezsporne bowiem jest, iż decyzją Starosty Powiatu W. z dnia 5 marca 2002 r. Marianna D. została uznana za osobę bezrobotną i przyznano jej zasiłek z tego tytułu. Decyzja ta nie była kwestionowana przez zainteresowaną. Stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu na dzień wydania decyzji, okres pobierania tego zasiłku wynosił 6 miesięcy i opierając się m.in. na tym przepisie Starosta orzekł o jego utracie przez Mariannę D.

Tak więc przedmiotem orzekania przez organ I instancji była utrata prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na upływ okresu jego pobierania i w takim zakresie mógł jedynie orzekać organ II instancji. Okoliczność, że skarżąca w odwołaniu - o czym była mowa wyżej - zgłosiła wniosek o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego, nie mogła mieć wpływu na zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Wbrew temu co uznał Sąd w kwestionowanym wyroku, organ odwoławczy rozstrzygał tylko sprawę utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bo taki był przedmiot rozstrzygania przez organ I instancji. Gdyby rozstrzygał kwestię zasiłku przedemerytalnego, naruszyłby zasadę instancyjności. Natomiast sprawa z wniosku Marianny D. o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego, zgodnie z właściwością, została przesłana do Starosty jako organu I instancji w tej sprawie, o czym zainteresowana została poinformowana. Należy przy tym dodać, iż przyznanie zasiłku dla bezrobotnych nie pozbawia zainteresowanego prawa do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wniosek taki może bowiem złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania /por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie OPS 14/01 - ONSA 2002 Nr 4 poz. 133/.

Tak więc Sąd zobligowany był merytorycznie ocenić legalność zaskarżonej decyzji w tej sprawie, która nie zależy od rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego. Oceny tej nie dokonał, a uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jak i decyzję Starosty Powiatu W. o uznaniu Marianny D. za osobę bezrobotną i przyznaniu jej z tego tytułu zasiłku, naruszył art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy o NSA.

Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu wyroku nie powołał art. 29 ustawy o NSA, ale tylko ten przepis mógł stanowić podstawę uchylenia decyzji, które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowił bowiem, że Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przepis ten Sąd naruszył również uchylając decyzję Prezydenta W. z dnia 11 grudnia 2002 r., dotyczącą odmowy przyznania Mariannie D. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzja ta została bowiem wydana nie w granicach danej sprawy. Jak wskazano wyżej, niniejsza sprawa dotyczyła zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast decyzja Prezydenta dotyczyła świadczenia przedemerytalnego i w dniu wyrokowania nie była ostateczna, gdyż Marianna D. złożyła od niej odwołanie. Poza tym Sąd odnosił się w uzasadnieniu wyroku do wniosku skarżącej dotyczącego zasiłku przedemerytalnego, a decyzja Prezydenta dotyczy świadczenia przedemerytalnego. Są to dwa różne uprawnienia, których przyznanie opiera się na różnych podstawach.

Ponadto Sąd nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska merytorycznego co do prawa skarżącej do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bowiem sprawa dotycząca tych świadczeń nie została zakończona rozstrzygnięciem właściwego organu. W tej sytuacji nie ma podstaw do odnoszenia się do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego dotyczących warunków do uzyskania zasiłku przedemerytalnego.

Z tych wszystkich względów uznając, iż naruszenie przez Sąd przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.