Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1341/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1064/13 w sprawie ze skargi W. P. oraz G. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1064/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi W. P. i G. B. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po wznowieniu postępowania administracyjnego, na wniosek A. i M. M., B. i G. B. oraz B. i W. P., Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych z linią kablową SN 30 kV, kablem światłowodowym oraz infrastrukturą drogową na oznaczonych działkach we wsi T. i W. gm. P.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia powyższej ostatecznej decyzji, gdyż nie potwierdzono istnienia wskazywanych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.). Podniesiono, że działki stanowiące własność wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że z decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że nie zachodzi potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Starosta wskazał, że organ ten przeprowadził ocenę oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko i w przypadku ujawnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi odmówiłby wydania decyzji. Starosta podniósł, że wnioskodawcy zostali wezwani do wskazania konkretnych uciążliwości oraz przepisów, które ich zdaniem uprawniają do rozszerzenia obszaru oddziaływania projektowanych obiektów, jednak zdaniem organu takich argumentów strony nie wskazały. Starosta wyjaśnił, że organ ma obowiązek przestrzegać przepisów prawa, a określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy rozpatrywać w odniesieniu do naruszenia konkretnych norm praw materialnego. Okoliczności takie jak obniżenie wartości działki, hałas, narażenie na migotanie cieni, czy wywołanie negatywnych odczuć krajobrazowych świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Starosty, niewystarczającym jest kryterium geograficzne, a więc samo sąsiedztwo z działką na której mają być prowadzone roboty budowlane, lecz konieczne jest wykazanie, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu obiektu budowlanego, którego realizacja wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. W ocenie Starosty, powoływanie się przez wnioskodawców na pismo z Departamentu Zdrowia Publicznego w Ministerstwie Zdrowia nie ma żadnej mocy prawnej, gdyż zgodnie z Konstytucją RP nie stanowi źródła prawa.

Po rozpatrzeniu odwołań G. B., B. B., A. M., W. P. i B. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że podania o wznowienie postępowania oparte zostały o ustawową przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wniesione zostały z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonych w obrębie T., jednakże żadna z działek stanowiących ich własność nie graniczy bezpośrednio z obszarem objętym ocenianą inwestycją. Wszystkie zabudowania mieszkalne odwołujących się znajdują się w odległości powyżej 500 m od projektowanych elektrowni wiatrowych, a działki stanowiące grunty rolne znajdują się także w znacznej w odległości od projektowanych elektrowni wiatrowych. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa farma wiatraków została zlokalizowana zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach terenu oznaczonego symbolem 2R - przeznaczonego pod polową gospodarkę rolną i farmę energetyki wiatrowej. Podano, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego wiatraki należy lokalizować w odległości powyżej 500 m od budynków mieszkalnych, a maksymalna wysokość konstrukcji wieży winna wynosić 120 m od podstawy do osi wirnika. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko - nie stwierdzono potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego jedynym możliwym czynnikiem oddziaływania elektrowni wiatrowej na tereny sąsiednie może być hałas, jednakże z przedłożonego raportu oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko wynika, że w odległości 500 m od siłowni wiatrowej wartość emitowanego hałasu jest poniżej 40 dBA, co spełnia wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Natomiast podnoszona przez odwołujących się kwestia ograniczenia możliwości zabudowy gruntów dotychczas wykorzystywanych rolniczo w odległości mniejszej niż 500 m od elektrowni nie może być brana pod uwagę z uwagi na to, że na przedmiotowym terenie obwiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ustala jednoznacznie możliwości zabudowy tego terenu, a grunty rolne mogą być nadal użytkowane w dotychczasowy sposób. Inne okoliczności, jak obniżenie wartości nieruchomości czy wywołanie negatywnych odczuć krajobrazowych oparte są jedynie na interesie faktycznym, gdyż nie istnieje norma prawna, z której wynikałby obowiązek ochrony tego rodzaju interesów. Podobnie żaden przepis nie reguluje kwestii zakłóceń wizualnych i wpływu efektów świetlnych pochodzących od odbitych promieni słonecznych od łopat wirnika, co ma być zresztą niwelowane - jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko - malowaniem łopat odpowiednimi farbami. Natomiast obawy, co do opadania lodu z łopat wirnika na nieruchomości położone w odległości 200 m przy średnicy wirnika 90 m są, zdaniem organu, niczym nieuzasadnione. W ocenie organu nie występują ograniczenia w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących własność odwołujących się w korzystaniu z prawa własności spowodowane nadmierną immisją np. w postaci hałasu. Ponadto wskazano, że zarzut odnośnie do wydania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, dla potrzeb decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia, opinii o warunkach realizacji tylko 9 sztuk elektrowni, nie może być brany pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ decyzja o uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia posiada przymiot ostateczności. Podkreślono, że ustawodawca ograniczył krąg osób mogących być stroną w sprawach o pozwolenie na budowę poprzez ustanowienie art. 28 ust. 2 stawy Prawo budowlane, z którego wynika, że stronami w tym postępowaniu mogą być jedynie podmioty, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Odwołujący się nie wykazali naruszenia swoich prawnie chronionych interesów w związku z projektowaną inwestycją polegającą na budowie 10 szt. elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Nie występuje bowiem ograniczenie w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących własność odwołujących się, ani uciążliwości w korzystaniu z prawa własności.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł W. P. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego polegające na niewyczerpującym odniesieniu się do podnoszonych nieprawidłowości odnośnie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych w oparciu o postanowienie Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego dotyczące uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 9 sztuk elektrowni wiatrowych oraz raportu oddziaływania na środowisko farmy wiatrowej dotyczącego 9 sztuk elektrowni wiatrowych oraz na niewyczerpującym odniesieniu się do podnoszonych przez skarżącego zagadnień dotyczących wpływu inwestycji na prawa i bezpieczeństwo skarżącego.

Skarżący podniósł, że stanowisko organów odnośnie braku przymiotu strony należy uznać za nieprawidłowe. Wskazał, że obowiązkiem organów rozstrzygających przedmiotową sprawę było dokładne ustalenie, czy powinien on być objęty kręgiem osób będących stronami postępowania, zakończonego decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Organy winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania jego działek, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie należących do niego działek, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżącego. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań organów rozpoznających sprawę, a przeciwnie - została przez nie całkowicie pominięta. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którego nieruchomość może oddziaływać planowana inwestycja, ma również prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości, które może polegać m.in. na wybudowaniu na niej budynku mieszkalnego. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Dodatkowo stwierdził, iż przyjęta przez organy obu instancji interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby, na podstawie analizy planowanej inwestycji i aktualnej zabudowy jego działki, że planowana inwestycja narusza przepisy szczególne, zostałby uznany za stronę postępowania. Taka ocena powinna zostać natomiast dokonana dopiero w toku postępowania mającego na celu zbadanie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto organy rozpatrujące sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jakie działki należą do skarżącego, gdzie i w jakiej odległości od działki objętej inwestycją są położone, jak mogą być zagospodarowane (zabudowane) i jaki wpływ farma wiatrowa będzie miała na użytkowanie nieruchomości skarżącego.

Skargę o tożsamej treści na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie G. B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W motywach skargi wskazał, iż organy nie ustaliły, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania należących do niego działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę W. P. i skargę G. B. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz 270 ze zm, dalej P.p.s.a.).

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1064/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409, dalej jako ustawa Prawo budowlane) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", użyte w tym przepisie, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu zagospodarowanego, jak i niezagospodarowanego. Ponadto ustalenia, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu należy wziąć pod uwagę nie tylko stan obecny, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że obszar oddziaływania obiektu nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Do przepisów odrębnych należą normy różnych dziedzin prawa, w tym przepisy prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, czy też z zakresu prawa energetycznego, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. W tym zakresie należy także sięgnąć do przepisów prawa cywilnego określających zakres dopuszczalnego ingerowania w wykonywanie prawa własności. Źródłem interesu prawnego może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, tezy do art. 28 k.p.a.). Taką normę stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zatem ustalenie, czy skarżący są stronami postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a tym samym czy zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. musi być poprzedzone dokładną analizą, pozwalającą na faktyczne określenie obszaru oddziaływania obiektu, przy uwzględnieniu także immisji, określonych w raporcie oddziaływania na środowisko. Organ winien przy tym uwzględnić fakt, że planowana inwestycja dotyczy nie tylko budowy farmy elektrowni wiatrowych z linią kablową, ale także kabla światłowodowego oraz infrastruktury drogowej.

Zdaniem Sądu, dodatkowo należy wskazać, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) powinni mieć możliwość obrony swoich praw właścicielskich. Prawo własności jest bowiem fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i organ administracji w żadnym wypadku nie może zatem, stosując zawężającą wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich.

Ustalając ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek należących do skarżących należy wziąć pod uwagę nie tylko aktualny ich sposób zagospodarowania, ale także ten określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający możliwości zabudowy dla tego terenu i ustalający, że grunty rolne mogą być nadal użytkowane, ale z akt sprawy nie wynika, jakie zapisy planu obowiązują dla poszczególnych działek należących do skarżących. Co więcej z akt sprawy nie wynika, jak działki skarżących są usytuowane względem poszczególnych elektrowni wiatrowych. W aktach sprawy postępowania wznowieniowego znajduje się jedynie mapa ewidencyjna z oznaczeniem numerów działek (k.33). Na mapie tej wydzielony jest obszar zaznaczony kolorem żółtym, ale nie wiadomo czego oznaczenie to dotyczy. Częściowo działki należące do skarżącego G. B. znajdują się w granicach tego oznaczenia. Na mapie tej brak jest także wskazania położenia poszczególnych elektrowni wiatrowych. Za takie nie można uznać oznaczeń poczynionych ołówkiem, w dodatku bez żadnych wyjaśnień. Ponadto w decyzji organu odwoławczego podano dokładne odległości poszczególnych działek od elektrowni wiatrowych, zakwestionowane w skargach, ale nie wyjaśniono na jakiej podstawie odległości te ustalono. Nie można zatem ocenić, czy odległości te zostały ustalone prawidłowo. Nadto w decyzji tej znajduje się zapis, ze żadna z działek należących do skarżącego W. P. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja, podczas gdy zarówno w skardze, jak i na rozprawie przed tut. Sądem skarżący podał, że oprócz działek wymienionych w decyzji jest także właścicielem działek, które sąsiadują bezpośrednio z działkami objętymi pozwoleniem na budowę. Okoliczności tej organ w ogóle nie wyjaśnił, a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego działki te w ogóle nie są wymienione. Z jednej strony - zdaniem organu odwoławczego - przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu nie można ograniczać się do geograficznego położenia działek, a z drugiej – z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika - że podstawą do odmowy uznania skarżących za strony postępowania było przede wszystkim kryterium odległości należących do nich działek od planowanej inwestycji.

Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ pominął (poprzez niedoręczenie decyzji) – z niewiadomych względów – niektóre strony postępowania administracyjnego, które brały udział w postępowaniu przed organem administracji, w tym inwestora. Uchybienie to także musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy winien zatem ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie wytyczne Sądu, a przede wszystkim ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy faktycznie działki skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, której dotyczy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka lub P.), podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 33 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez niezawiadomienie P. o toczącym się postępowaniu przed Sądem, w tym o rozprawie, co doprowadziło do pozbawienia P. możności obrony swoich praw co stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powoduje nieważność postępowania, albowiem P. pozbawiona została możliwości uczestniczenia w postępowaniu sądowym, w tym w szczególności złożenia pisma oraz uczestniczenia w rozprawie w celu przedstawienia argumentów przemawiających za oddaleniem skarg na decyzję,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skarg pomimo tego, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż okoliczność, że nieruchomości skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia realizowanego przez P. została wyjaśniona w sposób dostateczny zarówno w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu wszczętym w wyniku wznowienia pozstępowania, a w konsekwencji nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody,

3) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są nie tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a także właściciele nieruchomości, na których przedsięwzięcie będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, nawet zgodny z obowiązującymi przepisami, w sytuacji gdy nieruchomości te znajdują się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasady uznać należy podniesiony przez Spółkę zarzut, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Skarżąca kasacyjnie Spółka niewątpliwie pozbawiona została możliwości obrony swoich praw, albowiem nie została powiadomiona o terminie rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przez co pozbawiona została możliwości udziału w tej rozprawie i przedstawiania swoich racji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie Spółka powinna być uznana przez Sąd I instancji za stronę postępowania i zostać powiadomiona o terminie rozprawy. Na Spółkę tę przeniesiona została decyzja Starosty Braniewskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dziesięciu elektrowni wiatrowych, a prawidłowość tej decyzji kwestionowana jest we wszczętym postępowaniu wznowieniowym. Spółka niewątpliwie ma interes prawny w tym, by decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji Spółka ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym i przedstawiać w tym postępowaniu argumentację na poparcie stanowiska, że brak jest podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] przenosząca na P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzję tego Starosty z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę dziesięciu elektrowni wiatrowych znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Z akt administracyjnych wynika również, że w postępowaniu przed organem I instancji Spółka była traktowana jak strona postępowania. Pełnomocnikowi Spółki doręczano zawiadomienia o toczącym się postępowaniu jak również doręczono mu decyzję wydaną przez organ I instancji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również pismo pełnomocnika Spółki z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym pełnomocnik przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Pełnomocnikowi Spółki doręczona została też decyzja wydana przez organ II instancji. Z akt sądowych wynika natomiast, że ani Spółka, ani jej pełnomocnik reprezentujący ją w postępowaniu administracyjnym nie zostali powiadomieni o terminie rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 25 lutego 2014 r.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 473/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Przepis art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje sankcję nieważności postępowania przed sądem, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie.

Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania powoduje, że nie jest możliwie dokonanie oceny zasadności innych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Niemniej jednak, aby w ponownym postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa, które po raz kolejny mogłoby skutkować kolejnym uchyleniem wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, na kwestię, która nie została przez Sąd I instancji wyjaśniona.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadniczą część swoich rozważań poświęcił wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t). Zauważyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 4 tej ustawy ww. przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.).

Z akt sprawy wynika, że pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowych poprzedzone było wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko to właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 1). Z kolei zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody właściwy organ stwierdza brak potrzeby dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ww. ustawa wyróżnia więc dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, to jest takie, których wydanie nie jest poprzedzane przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko oraz takie, które mogą być wydane dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny. Tylko ten drugi rodzaj decyzji wymaga udziału społeczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę powinien ustalić, czy decyzja Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia była wydana w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Jeśli decyzja ta była wydana w postępowaniu, w którym wymagany był udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie miałby zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w takim przypadku następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 K.p.a. nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.