Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1169/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. G. kwotę 124 (sto dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] listopada 2014 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu należnej od J. A., B. A., H. G., oraz E. P. opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości [...] złotych, z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości położonej w gminie W., obrębie [...], stanowiącej działkę ew. nr [...]o pow. [...] ha, wywołanej jej podziałem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z [...] czerwca 2013 r.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wójt Gminy W. decyzją z [...] czerwca 2013 r. zatwierdził, na wniosek J. A., B. A., H. G. oraz E. P., podział należącej do nich nieruchomości położonej w gminie W., oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w KW nr [...]. W następstwie tej decyzji powyższa działka została podzielona na [...] działek oznaczonych nr nr [...] do [...], z których jedna (działka nr [...]) przeznczona została na drogę wewnętrzną. Decyzja ta stała się ostateczna [...] sierpnia 2013 r. W dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna na terenie gminy obowiązywała uchwała Rady Gminy W. z [...] lutego 2008 r. nr [...] ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem na poziomie 20% różnicy wartości nieruchomości.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy W. zawiadomił właścicieli ww. nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek jej podziału.

W toku prowadzonego postępowania organ ów zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – J. B. sporządzenie wyceny przedmiotowej działki na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca sporządziła operat szacunkowy ww. nieruchomości w dniu [...] maja 2014 r., dokonując w nim ustalenia wartości rynkowej nieruchomości według stanu przed i po podziale odpowiednio na kwoty [...] złote i [...] złotych. Co oznaczało, ze różnica tych wartości wyniosła [...] złotych. Wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał w podejściu porównawczym, po analizie transakcje nieruchomościami na rynku lokalnym w latach 2013 i 2014, gdzie ceny niezabudowanych gruntów zawarte były w przedziale od [...] do [...] złotych za m2. Ustaliła cechy wpływające na wartość nieruchomości takie jak: lokalizacji i sąsiedztwo, uzbrojenie, powierzchnia działki, kształt działki, dostępność komunkacyjna oraz ograniczenia i uciążliwości, określiła procentowo wagi tych cech. Wyselekcjonowane transakcje i uzyskiwane w nich ceny, po dokonaniu korekt współczynnikami przypisanymi poszczególnym cechom rynkowym i porównaniu kolejno z nieruchomością wycenianą (w ramach metody porównywania parami,) wykorzystała do ustaliła wartość 1m2 gruntu działki nr [...] na poziomie [...] złotych, a także wartości 1m2 gruntu powstałych po podziale działek odpowiednio na kwoty: [...] złotych - w przypadku działki nr [...]; [...] złotych - w przypadku działek nr nr: [...] i [...] ; oraz [...] złotych - w przypadku działek nr nr: [...], [...], [...] i [...]. Wartość 1 m2 gruntu działki mającej stanowić drogę wewnętrzną (działki nr [...]) przyjęła natomiast na poziomie [...] złotych bez przedstawienia sposobu dojścia do tej ceny.

W związku z dokonana wyceną pełnomocnik H. G. wnosił zastrzeżenia do operatu, wskazując: na nieprawidłowe oznaczenie księgi wieczystej (str. 5 operatu); niewłaściwy dobór do porównania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, podczas gdy wydzielane działki za takowe nie mogły być uznane (bowiem nie miały decyzji o warunkach zabudowy; pominięcie w procesie wyceny istniejących na nieruchomości sieci drenarskich, na których likwidację uzyskać należy stosowne pozwolenia wodnoprawne; pominięcie przechodzącej przez obszar trzech wydzielonych działek linii energetycznej niskiego napięcia, a także słupa zlokalizowanego na jednej z działek, co spowodowało nieadekwatne ustalenie współczynników dla cechy "ograniczenia i uciążliwość". Wskazywał ponadto na umieszczenie w operacie (na str. 30) informacji o załączniku w postaci wywiadu z właścicielem, podczas gdy takowego załącznika brak.

W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenie rzeczoznawca wyjaśnił, że cześć podnoszonych zarzutów odnosi się do oczywistych omyłek. Merytoryczne zaś zarzuty uznawał za niezasadne. Kopia tych wyjaśnień została przesłał pełnomocnikowi ww. strony.

Powyższy operat, został przez Wójta Gminy W. oceniony jako wiarygodny i stanowił podstawę ustalenia przez niego decyzją z [...] listopada 2014 r. opłaty adiacenckjej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem w łącznej wysokości [...] zł. należnej od J. A., B. A., H. G. oraz E. P., w kwotach odpowiadających udziałowi każdej z tych osób w prawie własności nieruchomości. Opłata ta ustalona został przy uwzględnieniu obowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] stawki tej opłaty wynoszącej [...]%, określonej uchwałą Rady Gminy W. z [...] lutego 2008 r. W podstawie prawnej decyzji Wójt Gminy W. przywołał art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej : "u.g.n." Oceniając operat organ zwracał uwagę, że zawierał on wszelkie niezbędne elementy, został sporządzony z zgodnie z przepisami u.g.n., ustawy z dnia 27 marca 2003 r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2010, Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), kodeksu cywilnego oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców. Zawierał w swej treści informacje niezbędne do dokonania wyceny, w tym wskazanie podstaw prawnych i dokonanych czynności , rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego.

Od decyzji tej H. G. wniosła odwołanie, w którym koncentrowała się na wykazaniu wad i nieścisłości zawartych w operacie.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy przez organ pierwszej instancji nie naruszono - wbrew temu co podnoszono w odwołaniu -przepisów k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzutu odnoszące się do wyceny, Kolegium zauważało, że rzeczoznawca dwukrotnie udzielał wyjaśnień pełnomocnikowi jednej ze stron. Organ natomiast dokonuje oceny operatu jedynie pod względem formalnym, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Merytoryczna natomiast ocena operatu może się wyłącznie być dokonana poprzez organizację zawodową rzeczoznawców na zasadach art. 157 ust. 1 u.g.n. Wskazywało ponadto na spełnienie w sprawie przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej, określonych w art. 98a u.g.n.

Na powyższą decyzję H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

- art. art.: 6, 7, 10, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, błędne i niepełne uzasadnienie decyzji, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do stanu faktycznego, brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, uniemożliwienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i licznych wad operatu szacunkowego, przeprowadzenie wizji lokalnej nieruchomości i sporządzenie dokumentacji fotograficznej przed wydaniem przez organ postanowienia o powołaniu biegłego;

-art. 98a u.g.n. w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (melioracja, przechodząca nad nieruchomością linia energetyczna, słup jednonożny zlokalizowany na jednej z działek), pominięcie wyceny jednej z działek (działki nr [...]) , przyjęcie przy wycenie działki nr [...] do porównania wartości skrajnych, podczas gdy sama rzeczoznawca odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niewłaściwego doboru nieruchomości wyjaśniała, że wartości skrajne nie mogą być przyjęte do porównania, zawarcie w operacie informacji niedotyczących przedmiotowych nieruchomości, a tym samym błędne przyjęcie, że operat szacunkowy jest rzetelny i wewnętrznie niesprzeczny;

- art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości uznanych przez biegłą za podobne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, obszernie umotywowane w uzasadnieniu skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Istotną wadą kwestionowanej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z [...] listopada 2014 jest brak właściwej oceny przez organy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Na wstępie wskazać należy że materialnoprawną podstawą ww. decyzji był art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż [...] % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przez "stan nieruchomości" do którego odwołuje się ww. przepis, rozumieć należy z kolei stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (por. art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości, o czym stanowi przywoływany w cytowanym wyżej przepisie art. 146 ust. 1a u.g.n. Stąd kluczowym dowodem w tego rodzaju postępowaniach jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy.

W rozpoznawanej sprawie był to sporządzony przez rzeczoznawcę – J. B., na zlecenie organu, operat szacunkowy z [...] maja 2014 r., w którym rzeczonawca ów oszacowała wartości rynkowe nieruchomości według stanu przed i po podziale odpowiednio na kwoty [...] złote i [...] złotych. Dokonując oceny tego dowodu organy obydwu instancji uznały go za wiarygodny i spełniający wymogi określone m.in. w przepisach ustawy gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przywoływanego dalej jako; "Rozporządzenie".

Z oceną tą jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że już tylko pobieżna lektura treści operatu, wskazuje na występujące w nim liczne niedokładności, omyłki oraz przekłamania. Wprawdzie część z tych wad, takich jak błędne oznaczenie księgi wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość (pkt 3.4 str. 5 operatu), błędne oznaczenie działki nr [...] jako działki nr [...] (pkt 9, str. 28 operatu), można uznać za oczywiste omyłki pisarskie, pozostające bez wpływu na wycenę. To jednak odmiennie należy już podejść do takich niezborności treści operatu ze stanem rzeczywistym jak wymienienie w nim jako załącznika dokumentu, który nigdy przez rzeczoznawcę nie był sporządzony (co ma miejsce w przypadku protokołu z wywiadu z właścicielami, pkt 12 str. 30 operatu), czy wskazanie nieadekwatnej do faktycznie stosowanej metody wyceny. W operacie przywoływano bowiem zarówno metodę korygowania ceny średniej jak też metodę porównywania parami, podczas gdy stosowano jedynie tę ostatnią (vide pkt 6.3 str. 14 operatu, a także str. 2 operatu). Już tylko tego rodzaju niespójności winny skłonić organ do szczególnie wnikliwej oceny powyższego dokumentu. Takiej jednak ze strony organów zabrakło, skutkiem czego przyjęły one ten dowód za wiarygodny i miarodajny dla ustalenia należnej opłaty adiacenckiej. Przy czym stało się tak mimo, że sama autorka operatu przyznawała, iż jeden z przyjętych przez nią w procesie szacowania parametrów dla rzutującej na wartość nieruchomości cechy "ograniczenia i uciążliwości" mógł zostać określony "w stopniu niewystarczającym" (vide wyjaśnienia rzeczoznawcy z [...] kwietnia 2015 r. k. 65 akt administracyjnych).

Uszło także uwadze organów, że szacując poszczególne działki, powstałe w następstwie podziału nieruchomości, rzeczoznawca nie przedstawiła metodologii dojścia do ceny jednostkowej jednej z nich (stanowiącej drogę wewnętrzną działki nr [...], str. 29 operatu) - czym naruszyła § 56 pkt 9 Rozporządzenia, a przy szacowaniu wartości pozostałych (tj. działek nr [...] do [...] i [...] do [...]), mimo zastosowanego podejścia porównawczego i metody porównywania parami, nie w pełni zastosowała się do dyspozycji normy zawartej w art. 153 u.g.n., nakazującej uwzględnianie w tym podejściu transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Wykorzystała ona bowiem w charakterze materiału porównawczego dane dotyczące transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, oraz w stosunku do których wydane były decyzje o warunkach zabudowy. Tymczasem powstałe w następstwie podziału nieruchomości działki (w odróżnieniu od działki dzielonej), tego rodzaju warunków ustalonych bez wątpienia nie miały, o czym świadczy choćby fakt prowadzenia w tym przedmiocie odrębnych postępowań przed Wójtem Gminy W. Nie można zatem uznać, by były one podobne, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do nieruchomości, których cena sprzedaży zostały wykorzystane przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatu. W myśl bowiem przywołanego wyżej przepisu nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Tylko zaś tego rodzaju nieruchomości, w świetle przepisów przywoływanej ustawy oraz Rozporządzenia, mogą stanowić przedmiot porównania w przyjętym przez rzeczoznawcę podejściu. Podejście porównawcze polega wszak na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne (art. 153 ust. 1 in principio u.g.n.). Z kolei w myśl § 4 ust. 3 Rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi.

Niezależnie od powyższego zgodzić się należy ze skarżącą, że także zestawienie treści operatu z wyjaśnieniami rzeczoznawcy, wskazuje na niekonsekwencje działań rzeczoznawcy w procesie szacowania nieruchomości. Z jednej bowiem strony rzeczoznawca podnosi, że z wyselekcjonowanego rynku transakcji przyjętych do porównania nie przyjmuje się nieruchomości o cenach skrajnych (vide wyjaśnienia z [...] kwietnia 2015 r.), z drugiej zaś tego rodzaju ceny jednak przyjmuje ona w procesie szacowania działki nr [...] (vide tabela 1 str.19 oraz wskazane w pkt 8 na str. 25 operatu wybrane transakcje w oparciu, w oparciu o które ustalano wartość rynkową nieruchomości według stanu przed podziałem).

Okoliczności te, mimo że podniesione zostały przez stronę w odwołaniu, nie zostały przez organ należycie przeanalizowane, ani ocenione. To zaś oznacza, że w sprawie nie zostały ustalone przez organy istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego dotyczące wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem, a sama ocena kluczowego w tej sprawie dowodu zrealizowana została przez nie w sposób dowolny. W konsekwencji podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji oceniane muszą być jako wydane z istotnym naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co prowadzić musi do ich eliminacji z obrotu prawnego.

Podkreślić jednocześnie należy, że brak kompetencji organu administracji publicznej do badania merytorycznej zasadności opinii rzeczoznawcy (na który powołuje się Kolegium w uzasadnieniu decyzji) nie zwalniał organu z obowiązku skonfrontowania treści takiej opinii i przyjętych w niej założeń z obowiązującymi w tej materii przepisami ww. ustawy oraz Rozporządzenia. Czym innym jest bowiem merytoryczna ocena trafności zastosowanej metody szacowania, czy też zastosowanych przez rzeczoznawcę korekt ceny w ramach ważenia cech porównywanych nieruchomości (wymagających wiedzy specjalistycznej), a czym innym jest ocena sporządzonej opinii, pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, rzetelności sporządzenia, kompletności i adekwatności do okoliczności danej sprawy. Pamiętać wszak należy, że to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron. Ocena ta dotyczy więc zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. To, że ich wybór, w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. zależy od rzeczoznawcy nie oznacza bowiem, iż może on w tym zakresie działać w sposób dowolny. Sam natomiast operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., która jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, choć w tym ostatnim aspekcie musi się to odbywać oczywiście z dużą ostrożnością

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zleci sporządzenie wyceny nieruchomości nowemu rzeczoznawcy majątkowemu. Po jej zaś wykonaniu umożliwienia stronom zapoznania się z wyceną oraz dokona jej oceny, zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, a w dalszej kolejności podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.