Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 318/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 829/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wnioski R. B. i I. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 września 2017 r., II SA/Kr 829/17 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazano w wyroku NSA z 12 lipca 2017 r. II OSK 2244/16 pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r. II FSK 213/17).

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w tej sprawie jest decyzja SKO w K. z [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z [...] lipca 2009 r. orzekającej o przyznaniu od Prezydenta Miasta K. odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z [...] marca 1989 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. G. [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm. dalej "ustawa nowelizująca") według którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. do dnia 31 sierpnia 2004 r., stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. Przepis ten jasno stanowił, że do sytuacji w nim opisanych stosuje się art. 160 w pełnym zakresie, a więc również § 4. Jedyny problem interpretacyjny, przy jego stosowaniu, który ujawnił się w orzecznictwie, polegał na rozbieżnym rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia: "zdarzenia i stany prawne", a mianowicie, czy pojęcie to obejmuje jedynie wydanie decyzji wadliwej, w rozumieniu art. 156 k.p.a., czy odnosi się również do decyzji stwierdzającej nieważność albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. NSA w wyroku z 7 czerwca 2017 r. I OSK 643/15 stwierdził, że treść art. 5 ustawy nowelizującej od momentu jego wejścia w życie, co nastąpiło 1 września 2004 r., w zakresie przytoczonego brzmienia nie uległa zmianie. Zmieniał się natomiast sposób jego interpretacji, przy czym, do dnia podjęcia przez Sąd Najwyższy 11 marca 2011 r., uchwały w sprawie III CZP 112/10, nie budziło wątpliwości w orzecznictwie, iż w sytuacji wydania decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 k.p.a oraz decyzji stwierdzającej tą wadę (decyzji nadzorczej) do dnia 1 września 2004 r., (jak w przedmiotowej sprawie), tryb dochodzenia odszkodowania związanego z wydaniem wadliwej decyzji ma oparcie w art. 160 § 4 k.p.a z związku z art. 5 ustawy nowelizującej. Wykładnia art. 5 zmieniła się wskutek argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tej uchwały. Jej sentencja dotyczyła problemu, niewystępującego w przedmiotowej sprawie, a mianowicie wydania decyzji nadzorczej po września 2004 r. Skoro więc zmiana rozumienia omawianej normy art. 5 ustawy nowelizującej, wynikała ze zmiany poglądów prawnych zaprezentowanych zresztą w niewiążącym prawnie uzasadnieniu uchwały SN, to nie sposób przyjąć, że sytuacja taka stanowiła podstawę do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2009 r., została wydana bez podstawy prawnej, bo miała pełne oparcie w art. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 160 § 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 160 § 4 o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1. W tej sprawie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na mocy decyzji z [...] października 1999 r. stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z [...] marca 1989 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jako decyzja, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z [...] stycznia 2000 r. Wyrokiem z 27 listopada 2000 r. II SA/Kr 471/00 NSA OZ w Krakowie oddalił skargę na tą decyzję. Sąd uznał, że SKO w K. jest właściwe do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1989 r. Zatem, co wyraźnie wynika z art. 160 § 4 K.p.a. Kolegium było również właściwe do orzekania w przedmiocie przyznania odszkodowania.

Z kolei w myśl art. 160 § 3 k.p.a. odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i pozwala uznać, że organem, od którego należało zasądzić odszkodowanie jest Prezydent Miasta K. Organ, który wydał wadliwą decyzję, czyli Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. już nie istnieje. Zgodnie z rozumowaniem przeprowadzonym przez WSA w Krakowie w wyroku z 22 grudnia 2008 r. II SA/Kr 1131/08, które sąd I instancji podzielił, stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, zmienionym przez art. 8 pkt 9 ustawy z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawał w I instancji: 1) naczelnik gminy (miasta i gminy) – na terenie gminy (miasta i gminy), 2) prezydent lub naczelnik miasta – na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. W dniu 17 czerwca 1984 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, stanowiąca w art. 24 ust. 1, iż do rad narodowych i ich organów należą wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, a także inne sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej niezastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów. W art. 27 stanowiła ona, że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy: gospodarki mieszkaniowej, w tym budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury społecznej, wytyczania kierunków ich rozwoju, programowania i stwarzania warunków ich realizacji, utrzymania i eksploatacji zasobów mieszkaniowych, czynszów najmu za lokale, szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków oraz zarządu budynkami mieszkalnymi pozostającymi w gestii rad narodowych, jak i zbiorowego ogrzewania budynków (pkt 1). Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, które weszły w życie 27 maja 1990 r. W art. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) ustanowiona została zasada, iż ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego – rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Administracja samorządowa stała się zatem właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z nich jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej. Art. 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Z kolei art. 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) stanowił, że do właściwości organów gminy przechodzą – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Skoro na podstawie art. 67 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1994 r. Nr 105 poz. 509) ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 i z 1990 r. Nr 34, poz. 198) utraciła moc z dniem 12 listopada 1994 r., to do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne, określone w ustawie remontowej zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 53 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej kierownicy urzędów rejonowych przejęli zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej, jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Stosownie do art. 4 pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym art. 137 pkt 2 lit. c ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, ilekroć w ustawie mowa jest o właściwym organie – należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Starosta, w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej, nie jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem, kompetencja Naczelnika Dzielnicy wydającego decyzję w trybie art. 13 ustawy remontowej przeszła na Prezydenta Miasta K. i od niego powinno zostać zasądzone odszkodowanie na podstawie art. 160 § 3 k.p.a.

Skoro zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu za wydanie decyzji z naruszeniem prawa orzeka organ, który stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa ma przymiot ostateczności, co więcej skarga od niej została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. sądu, jedynie w stosunku do Prezydenta Miasta K. jako organu administracji niższego stopnia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze władne jest orzec o przyznaniu odszkodowania (art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Okręgowy w K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r., pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2) art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędną wykładnię i niezastosowanie oraz

3) art. 160 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie pomimo braku podstaw, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zawartego w skardze zarzutu art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji wyrok narusza także art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi Prokuratora mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi Prokuratora mimo braku podstaw do takiego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do podniesionego przez Prokuratora zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez obciążenie odpowiedzialnością odszkodowawczą organu Gminy Miejskiej K., a nie Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego jest przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze, z czego wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów, a Sąd I instancji nie sprostał temu obowiązkowi.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2014 r., narusza art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...), zgodnie z którym Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten znajdował zastosowanie do stanu faktycznego objętego powyższą decyzją SKO, albowiem decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K., z którą w niniejszej sprawie związana jest odpowiedzialność odszkodowawcza, została wydana [...] marca 1989 r. (tj. przed 27 maja 1990 r.). Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, rozstrzygnął spór o to, czy odpowiedzialność odszkodowawcza związana z decyzjami administracyjnymi wydanymi przed dniem 27 maja 1990 r., których nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa zostało stwierdzono po tej dacie, ponoszą gminy, czy Skarb Państwa. Sąd Najwyższy stwierdził, iż "Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę, o samorządzie terytorialnym i ustawę, o pracownikach samorządowych, także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło po dniu 26 maja. 1990 r." Zatem, to Skarb Państwa powinien był ponieść konsekwencje związane z wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z [...] marca 1989 r. Tymczasem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r. odpowiedzialnością odszkodowawczą został obciążony Prezydent Miasta K. działający jako organ Gminy Miejskiej K. wykonującej zadania własne.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że kompetencja Naczelnika Dzielnicy wydającego decyzję w trybie art. 13 ustawy z 22 czerwca 1959 r. o remoncie i odbudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowy budynków przeszła na Prezydenta Miasta K., i że to odszkodowanie powinno zostać zasądzone od tego właśnie organu. Zatem, przyznając w decyzji z [...] lipca 2009 r. odszkodowanie od Prezydenta Miasta K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie przyznało to odszkodowanie od Gminy Miejskiej K. Tymczasem z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, iż to Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z decyzjami wydanymi przed dniem 27 maja 1990 r., których nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa zostało stwierdzono po tej dacie.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w związku z przejęciem kompetencji zlikwidowanego organu przez Prezydenta Miasta K., od tego właśnie organu należało przyznać odszkodowanie. Wbrew twierdzeniom Sądu art. 160 § 3 k.p.a. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem jego zastosowanie prowadziło do sprzeczności z dyspozycją normy z art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). O ile bowiem art. 160 § 3 k.p.a. przewidywał zgodnie ze stanowiskiem Sądu, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie przysługiwało od Prezydenta Miasta K. działającego jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej K. realizującej zadania własne, to zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) odszkodowanie przysługiwać powinno od Skarbu Państwa. W sytuacji sprzeczności wymienionych wyżej norm, należało zastosować ogólne normy kolizyjne, które prowadzą do wniosku, iż art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. wyłączał w tej sprawie stosowanie art. 160 § 3 k.p.a. Do wniosku takiego prowadzi zarówno zastosowanie reguły lex posterior derogat legi priori (art. 160 § 3 k.p.a. został wprowadzony z dniem 28 marca 1980 r.), jak i reguły lex specialis derogat legi generali. Jeżeli chodzi o tę drugą regułę, to zauważyć należy, iż art. 160 § 3 k.p.a. był przepisem rangi kodeksowej, a więc miał charakter najbardziej ogólny. Tymczasem art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. ma zastosowanie do specyficznych stanów prawnych, związanych ze zmianą ustrojową, jaka miała miejsce w Polsce na przełomie lat 80-tych i 90-tych. Jest więc bez wątpienia przepisem o charakterze szczególnym.

W tej sytuacji nie można było oprzeć decyzji o przyznaniu odszkodowania na art. 160 § 3 k.p.a., tylko należało zastosować art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. i przyznać odszkodowanie od Skarbu Państwa. Potwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z 4 stycznia 2012 r., III CSK 126/11, w którym analizował m.in. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż prawdą jest, że decyzja ta budzi zastrzeżenia w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na tle art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wobec powyższego, Sąd naruszył zarówno art. 160 § 3 k.p.a., stosując tę normę w sytuacji, gdy nie miała ona zastosowania, jak i normę art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przez zaniechanie jej zastosowania.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r. została również wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skoro bowiem w sprawie tej winien mieć zastosowanie art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...) i powinno być przyznane odszkodowanie od Skarbu Państwa, to Kolegium nie było kompetentne do orzekania o tym odszkodowaniu.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż jedynie w stosunku do Prezydenta Miasta K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze władne było orzec o przyznaniu odszkodowania. Wynika z niego, że to kompetencja funkcjonalna danego organu decyduje o tym, który podmiot należy obciążyć obowiązkiem odszkodowawczym. Tymczasem, właściwość rzeczową organu w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o ustaleniu odszkodowania (o którym – stosownie do dawnego art. 160 § 4 k.p.a. – orzeka ten sam organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji) należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Zatem to przepisy prawa materialnego powinny determinować, jaki podmiot należy obciążyć odszkodowaniem, a w konsekwencji to który organ powinien o tym orzec. Jeśli nastąpiła zmiana w strukturze administracji publicznej, to co do zasady należy ustalić organ, na który przeszła kompetencja do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej decyzją, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określić organ stopnia wyższego. Inny sposób ustalania właściwości rzeczowej organu w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o ustaleniu odszkodowania należy jednak przyjąć w sytuacji, kiedy przestaje istnieć kompetencja, którą realizowała unieważniana decyzja oraz organ, który ją wydał. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z [...] marca 1989 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, która to ustawa utraciła moc w dniu 12 listopada 1994 r., a problematyka nią objęta nie została uregulowana w innym akcie prawnym. Zlikwidowany został także organ ją wydający. W takiej sytuacji wskazanie organu właściwego w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji oraz o ustalenie odszkodowania powinno odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w momencie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. "Sama decyzja stwierdzająca nieważność ma charakter aktu deklaratoryjnego, eliminującego to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego od momentu jego podjęcia. Odnosi się do stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podjęcia. Moment ten będzie istotny np. dla ustalenia właściwości organu wydającego taką decyzję. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, w nowej sprawie administracyjnej, w ramach której jej elementy podmiotowe oraz przedmiotowe muszą nosić znamię aktualności. Co za tym idzie, ustalenie organu stopnia wyższego powinno uwzględniać aktualną właściwość, znajdującą umocowanie w przepisach prawa ustrojowego. Bez znaczenia zatem pozostaje kwestia organu właściwego do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w dacie podejmowania decyzji, jak również kwestia organu stopnia wyższego wobec niego w tejże dacie. Skoro w przepisach prawa materialnego poszukiwać odpowiedzi na to pytanie, bowiem zawarte w nim kompetencje już wygasły, należy sięgać do przepisów ustrojowych i na tym obszarze prawa publicznego próbować znaleźć regulacje mogące stanowić podstawę do dokonania stosownych ustaleń" (Cz. Martysz, A. Matan, Właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych... (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze jako gwarant..., s. 277).

W postanowieniu z 10 marca 2009 r., I OW 168/08, NSA stwierdził, iż w sytuacji likwidacji zarówno kompetencji jak i organu, który te kompetencje realizował, w razie ustalenia, że zlikwidowana kompetencja mieściła się w zakresie spraw z zakresu administracji rządowej, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji realizującej tę kompetencję powinien być wojewoda lub minister. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach z zakresu administracji rządowej, które w tej dacie juz nie istniały na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sprawa, objęta powyższym postanowieniem NSA dotyczyła przejmowania na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym a decyzja, której nieważność stwierdzano została wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w 1970 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć domniemania kompetencji gminy wynikającej z art. 1 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r., a co za tym idzie niewłaściwym jest wskazywanie jako organ wyższego stopnia samorządowego kolegium odwoławczego. Jeżeli bowiem od 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć również należy, że na podstawie powołanych wcześniej ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego".

Rozważania powyższe można zastosować mutatis mutandis do niniejszej sprawy. Jak już wyżej zauważono, ustawa z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, na podstawie której wydana została decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K., utraciła moc w dniu 12 listopada 1994 r., a problematyka nią objęta nie została uregulowana w innym akcie prawnym. Zlikwidowany został także organ, który ją wydał. Sprawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości nigdy nie należały i nie należą do zadań własnych gmin. Tak samo wywłaszczanie nieruchomości na podstawie ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków nie należały do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie innych ustaw, do właściwości organów gminy jako zadanie własne przeszło tylko jedno zadanie określone w ustawie z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków – określanie zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania ze środków państwowych (art. 6 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 1959 r.), z czego a contrario wynika, że pozostałe zadania określone tą ustawą, w tym także wywłaszczanie nieruchomości, pozostały zadaniami z zakresu administracji rządowej. Nadto, nieruchomości przejmowane na podstawie przepisów ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością. Zatem, sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie (...), wtedy gdy obowiązywały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Właściwymi do weryfikacji takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności i przyznania odszkodowania są zatem również organy administracji rządowej, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też zaskarżony wyrok narusza także art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia "art. 156 § 1 pkt (...) 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r." jest bezzasadny. Po pierwsze dlatego, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie przepisy rażąco naruszyło Kolegium w decyzji z [...] lipca 2009 r. i na czym to rażące naruszenia prawa polegało, a czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Samo stwierdzenie na s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "Sąd naruszył zarówno art. 160 § 3 k.p.a., stosując tę normę w sytuacji, gdy nie miała ona zastosowania, jak i normę art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. (...) przez zaniechanie jej zastosowania" nie spełnia wymagania określenia granic skargi kasacyjnej, wynikającego z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Po drugie, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86.

W tym stanie rzeczy wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one zakresu zastosowania przepisów art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 160 § 3 k.p.a., która to kwestia wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i Sądu Najwyższego. W konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., ponieważ nie może być ono uznane za oczywiste. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogły być zatem stosowane w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ ich zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa, wymagało uprzedniego przeprowadzenia skomplikowanego i żmudnego procesu ich wykładni, czego najlepszym dowodem są wywody prawne zawarte w uzasadnieniach zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej, oparte na różnych regułach wykładni i konsekwencji prowadzące do odmiennych wniosków.

Nie budzi wątpliwości fakt, że ostateczną i prawomocną decyzją z [...] października 1999 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło, że decyzja z [...] marca 1989 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. G. [...] obj. [...] I. kat 417 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jako decyzja, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a. o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Dopóki więc pozostaje w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 1999 r., nr [...] twierdzenie, że organem właściwym w kwestii odszkodowania jest inny organ niż wymieniony w art. 160 § 4 k.p.a. jest pozbawione uzasadnienia, które znajdowałoby oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie w toku kontroli pierwszoinstancyjnej, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Trzeba bowiem mieć na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., I OSK 643/15 uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. było organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania Uczestniczce odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. za wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wprost wskazał, że "nie było warunków ani do uznania, że decyzja o przyznaniu odszkodowania została wydana bez podstawy prawnej, ani też do przyjęcia, że została wydana z naruszeniem prawa". Kwestia właściwości SKO w K. została zatem przesądzona w przywołanym wyżej wyroku NSA. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie zaś samego sądu administracyjnego oceną prawną, o którym mowa w przytoczonym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w toku dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zatem, nawet gdyby skład NSA, sądzący w niniejszej sprawie miał odmienny pogląd w tej kwestii, to i tak musiałby przyjąć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2009 r. została wydana przez organ właściwy.

Wreszcie, należało też uznać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zawartego w skardze zarzutu art. 36 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, np. przez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Pogląd ten w całości znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 184 p.p.s.a., który obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej również w przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sąd oddalił wnioski o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego – uchwała NSA z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, nr 6, poz. 95.