Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 57/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 maja 2013 r., radca prawny A. D., działający jako pełnomocnik A. G. i J. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o udzielenie informacji, kiedy została wydana decyzja tego organu ustalająca odszkodowanie za nieruchomość o nr [...], kto i kiedy złożył wniosek o to odszkodowanie oraz na czyją rzecz, kiedy i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało wypłacone. Następnie, to jest pismem datowanym na 15 lipca 2013 r. wspomniany pełnomocnik ponownie zażądał udzielenia informacji, o które wystąpił w powyższym piśmie z dnia 16 maja 2013 r., precyzując, iż wnosi o to na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Ponieważ powyższy wniosek nie został załatwiony w sposób czyniący zadość wymogom wynikającym z przepisów wspomnianej ustawy, pełnomocnik wnioskujących, pismem datowanym na 25 lutego 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w powyższym zakresie.

Skarga ta została uwzględniona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 56/14, mocą którego zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżących z dnia 15 lipca 2013 r.

Wykonując wskazania wynikające z przedmiotowego wyroku Sądu, Prezydent Miasta R., w dniu 18 sierpnia 2014 r. przesłał pełnomocnikowi wnioskujących kserokopię decyzji z dnia [...] nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w R. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr[...], która stała się z mocy prawa własnością tej Gminy, jako grunt stale zajęty pod gminną drogę publiczną. Kserokopię tę sporządzono usuwając z decyzji dane personalne jej adresata oraz kwotę przyznanego odszkodowania, co uzasadniono powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie, to jest pismem z dnia 3 września 2014 r. zatytułowanym jako "wezwanie do przyspieszenia udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej", radca prawny A. D. dał wyraz swojemu niezadowoleniu ze sposobu załatwienia wniosku. Podkreślił bowiem, że przesłana przez organ kserokopia decyzji - poza datą jej wydania - nie zawiera żadnej informacji objętej tym wnioskiem i została zanonimizowana w sposób polegający na pozbawieniu jej danych indywidualizujących zarówno strony jak i przedmiot decyzji. Kserokopia ta nie zawiera przy tym zarówno danych osoby, na rzecz której ustalono odszkodowanie, jak i daty złożenia przez nią wniosku w tym zakresie, a także kwoty rzeczonego odszkodowania i terminu jego wypłaty. Tym samym przekazana informacja, w ocenie pełnomocnika stron, nie czyni zadość wskazaniom zawartym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2014 r. Zważywszy powyższe reprezentujący wnioskujących radca prawny powtórnie zażądał udostępnienia informacji publicznej objętej zgłoszonym wnioskiem.

Odpowiadając na powyższe, Prezydent Miasta R. w dniu 19 września 2014 r., działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.) oraz w oparciu o art. 104 i art. 107 K.p.a. wydał decyzję nr[...], mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytania: kto i kiedy złożył wniosek o odszkodowanie z tytułu zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną ul. [...] w R. oraz na czyją rzecz, kiedy i w jakiej wysokości zostało wypłacone odszkodowanie za zajęcie wspomnianej działki pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu organ samorządowy wywiódł, że wszystkie wspomniane wyżej dane mają charakter informacji publicznej, jednakże z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegają one ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osoby, która złożyła wniosek o odszkodowanie za zajęcie działki nr [...] w R. i otrzymała z tego tytułu odszkodowanie. Równocześnie w toku postępowania zwrócono się do tej osoby z zapytaniem, czy rezygnuje z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności, jednak w odpowiedzi złożyła ona oświadczenie, iż nie wyraża zgody na udzielenie informacji objętych wnioskiem pełnomocnika stron. W tym stanie rzeczy odmówiono udzielenia przedmiotowej informacji, albowiem obejmuje ona dane wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, a w rezultacie jej ujawnienie naruszyłoby prywatność wspomnianej osoby fizycznej.

A. i J. G. złożyli od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez jego niezastosowanie. Zwrócono bowiem uwagę, że unormowanie to przewiduje dopuszczalność przetwarzania danych osobowych, gdy jest to niezbędne dla realizacji uprawnienia bądź spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Tymczasem udostępnienie informacji publicznej należy do ustawowych obowiązków organu administracji publicznej.

Równocześnie pełnomocnik stron podniósł zarzut naruszenia:

- art. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że udzielenie żądanych informacji narusza prywatność osoby fizycznej,

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że informacje dotyczące daty złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, jego wysokości oraz terminu wypłaty stanowią dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych;

- art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, że przepis ten, jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji wprowadza ochronę danych osobowych.

Uzasadniając powyższe zarzuty podkreślono, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, podstawowe dane człowieka są jego dobrem osobistym i podlegają ochronie, jednak ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani sfery zachowań i działań, które są wprawdzie ogólnie pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli te działania bądź zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Prawo do prywatności dotyczy zatem wyłącznie sfery życia osobistego, a w rezultacie nie obejmuje informacji o imieniu i nazwisku osoby, która zawiera kontrakt z urzędem i korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych. W tym kontekście, skoro odwołujący się nie występują o ujawnienie sytuacji majątkowej adresata decyzji o przyznaniu odszkodowania, lecz jedynie żądają wglądu do dokumentu urzędowego określającego między innymi wysokość kwoty, która została w tych ramach wypłacona ze środków publicznych oraz podania imienia i nazwiska osoby, która je otrzymała, to dane tego rodzaju powinny podlegać udostępnieniu. Równocześnie zaznaczono, że wypłata odszkodowania za zajęcie działki o nr [...] pod drogę publiczną jest niewątpliwie gospodarowaniem przez Gminę R. mieniem komunalnym i z punktu widzenia transparentności działania organu jest istotne, kto i w jakiej wysokości to odszkodowanie otrzymał.

Niezależnie od powyższego, pełnomocnik stron zakwestionował stanowisko, jakoby do danych osobowych zaliczały się informacje o dacie złożenia wniosku, dacie wypłaty odszkodowania oraz o jego wysokości. Zaznaczył bowiem, że dane te nie mieszczą się w zakresie określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, albowiem w żadnym razie nie umożliwiają one identyfikacji osoby fizycznej, która rzeczone odszkodowanie otrzymała. Ujawnienie tych danych nie naruszyłoby przy tym prywatności wspomnianej osoby, a w rezultacie brak było przesłanek do odmowy ich udostępnienia w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

Mając powyższe na względzie zażądano uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenia co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.:

- utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania kto i kiedy złożył wniosek o odszkodowanie z tytułu zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną oraz na czyją rzecz zostało wypłacone odszkodowanie;

- uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną co do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie kiedy i w jakiej kwocie wypłacone zostało powyższe odszkodowanie i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Przyznało przy tym, że wspomniane ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego jej prawa.

W świetle powyższego wskazano, że skoro osoba fizyczna wymieniona w treści decyzji o przyznaniu odszkodowania nie wyraziła zgody na publiczne udostępnienie jej imienia i nazwiska, to dane te podlegały anonimizacji, gdyż podlegają one ochronie z mocy art. 1 ust. 1 ustawie o ochronie danych osobowych, a ich ujawnienie niewątpliwie naruszałoby prywatność rzeczonej osoby. Zdaniem organu odwoławczego, za informację wchodzącą w zakres danych osobowych podlegających ochronie należało także uznać datę złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Informacja ta mogłaby bowiem zidentyfikować w sposób pośredni osobę, która ten wniosek złożyła, poprzez zestawienie tej daty z powszechnie dostępnymi księgami wieczystymi, ewidencjami gruntów itp., co nie wymagałoby nadmiernych kosztów czy zaangażowania czasowego. W tym stanie rzeczy, odmowa udostępnienia informacji publicznej w postaci powyższych danych, ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej będącej beneficjentem odszkodowania była uzasadniona.

W ocenie organu drugiej instancji, za bezzasadną należy natomiast uznać odmowę udzielenia informacji o tym, kiedy i w jakiej wysokości przedmiotowe odszkodowanie wypłacono. Informacja taka mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy wydatku ze środków publicznych, a równocześnie nie podlega ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy, gdyż nie dotyczy sfery prywatności osoby fizycznej i nie umożliwia jej identyfikacji, zwłaszcza że datę tą można w przybliżeniu ustalić uwzględniwszy fakt, iż organ był obowiązany do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o jego przyznaniu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należało zatem uchylić. Brak było jednak podstaw do orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Zgodnie bowiem z powszechnie akceptowanym stanowiskiem judykatury, organ ten nie jest dysponentem wnioskowanej informacji i nie może, w zastępstwie organu pierwszej instancji, udostępnić informacji w ramach czynności materialno-technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. G. i J.G., reprezentowani przez radcę prawnego A. D. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej utrzymania w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a w przypadku uznania przez Sąd, iż organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - zaskarżono całą decyzję organu odwoławczego. Pełnomocnik skarżących podniósł zarzut naruszenia:

- art. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że udzielenie żądanych informacji narusza prywatność osoby fizycznej,

- art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, że przepis ten, jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji wprowadza ochronę danych osobowych;

- art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez ich niezastosowanie oraz

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nie orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie dokonanego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawy te są bowiem równorzędnymi aktami prawnymi i dlatego ustalając zasady i tryb dostępu do informacji publicznej zawierającej dane osobowe należy uwzględnić przepisy obu tych ustaw.

W tym zakresie należy w pierwszej kolejności dokonać oceny przesłanki prywatności, wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która, zdaniem pełnomocnika stron, w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem judykatury ochrona prywatności dotyczy życia osobistego, prywatnego i towarzyskiego człowieka, jednak nie obejmuje sfery zachowań i działań wiążących się z działalnością publiczną. Prawo do prywatności nie obejmuje informacji o imieniu i nazwisku osoby, która zawiera kontrakt z urzędem i korzysta z przywileju czerpania ze środków publicznych. Bez możliwości uzyskania takich danych dostęp do informacji publicznej byłby bowiem wręcz iluzoryczny.

Zważywszy powyższe pełnomocnik skarżących wywiódł, że wskazanie personaliów osób, które złożyły wniosek o odszkodowanie za zajęcie działki i odszkodowanie to otrzymały, nie spowodowałoby naruszenia ich prywatności. Zakres żądanych danych nie obejmuje bowiem ujawnienia sytuacji majątkowej tych osób, a jedynie podanie ich imion i nazwisk, a zatem trudno tu mówić o ingerencji w ich życie prywatne, osobiste czy rodzinne. Ponieważ przy tym rzeczone osoby pozyskały odszkodowanie ze środków publicznych pozostających w dyspozycji Miasta R., odmowa podania ich personaliów uniemożliwia kontrolę społeczną działalności tego Miasta.

W dalszej części skargi wskazany pełnomocnik powtórzył argumentację dotyczącą art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, który umożliwia przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne dla realizacji uprawnienia bądź spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W tym kontekście wywiódł, że udostępnienie danych objętych wnioskiem skarżących z jednej strony stanowiłoby realizację prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś z drugiej - istniejącego w tym zakresie obowiązku spoczywającego na organie administracji publicznej, polegającego na udostępnieniu informacji dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym. Ujawnienie rzeczonych danych byłoby zatem ich przetworzeniem nie wymagającym zgody osoby fizycznej, której dotyczą.

Równocześnie podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu, data złożenia wniosku o odszkodowanie nie stanowi informacji mogącej posłużyć do zidentyfikowania osoby, która go złożyła. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za informację umożliwiającą określenie tożsamości osoby uważa się tylko takie dane, które bez nadzwyczajnego wysiłku i bez nieproporcjonalnie dużych nakładów finansowych dają się powiązać z określoną osobą.

Dodatkowo pełnomocnik skarżących zasygnalizował, iż rozstrzygnięcie Kolegium podjęte zostało w formie "w zasadzie nieprzewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego", a w konsekwencji pozostaje w sprzeczności z art. 138 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej odrzucenie wywodząc, że radca prawny A. D. nie złożył wraz ze skargą pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących, a nadto jako ewentualność zażądało oddalenia skargi, powtarzając argumentację, którą podniosło w swojej decyzji i stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie niniejszych rozważań odnieść należy się do zasadniczego zagadnienia warunkującego prawidłowość prowadzonego postępowania. Powyższe wynika z tego, iż w składzie Sądu wypowiadającego się w dniu 9 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 56/14 znajdował się sędzia, który jest sędzią sprawozdawcą w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że przedmiotem sprawy rozpoznawanej 9 czerwca 2014 r. była skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionują decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] W świetle powyższego brak jest występowania przesłanek uzasadniających wyłączenie sędziego od rozpoznawania przedmiotowej skargi stosownie do postanowień art. 18 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie występuje tożsamość skonkretyzowanego stosunku prawnego, a tym samym nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana treścią art. 183 § 2 pkt. 4 wyżej wymienionej ustawy.

Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP oraz w uregulowaniach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie obowiązuje tekst opublikowany w Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). W myśl art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do postanowień art. 3 przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem pełnomocnika skarżących skierowanym do Prezydenta Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej informację o tym: kiedy została wydana decyzja tego organu ustalająca odszkodowanie za nieruchomość o nr [...] kto i kiedy złożył wniosek o to odszkodowanie oraz na czyją rzecz, kiedy i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało wypłacone.

Wniosek ten został załatwiony negatywnie przez organ pierwszej instancji, który odmówił udostępnienia żądanej przez strony informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast mocą zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.:

- utrzymało w mocy ten akt w części obejmującej odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania kto i kiedy złożył wniosek o odszkodowanie z tytułu zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną oraz na czyją rzecz zostało wypłacone odszkodowanie, a równocześnie

- uchyliło tą decyzję w części dotyczącej odmowy wskazania kiedy oraz w jakiej kwocie wypłacone zostało powyższe odszkodowanie - i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, że Prezydent Miasta R., będący organem samorządu terytorialnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie jest on zobowiązany do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. W sprawie pozostaje również poza sporem, że zasadnicza część wniosku skarżących dotyczy danych stanowiących informację publiczną. Dane te zawarte zostały bowiem w decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, zaś decyzja wydana w indywidualnej sprawie administracyjnej jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zawiera treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (patrz: między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 oraz z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 459/07 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Dotyczy to również decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/11 - dostępny w CBOSA).

Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Jedno z takich ograniczeń określone zostało w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści tego uregulowania, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z brzmieniem ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury (patrz: między innymi wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 187/14 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 676/13 - orzeczenia dostępne w CBOSA), ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, co przesądza o tym, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym, organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (czyli wyczerpujących definicję z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych).

Konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia oczywiście organu administracji publicznej z udostępniania informacji publicznej. W sytuacji zatem, gdy żądane przez wnioskodawcę dokumenty zawierają takie dane, organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). W myśl przywołanego wyżej art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, pod pojęciem danych osobowych należy rozumieć wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Danymi osobowymi są więc nie tylko personalia osoby fizycznej lecz także numery identyfikacyjne, o których mowa w komentowanym przepisie, czyli numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), a także numer dokumentu tożsamości (dowodu osobistego oraz paszportu). Czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. W piśmiennictwie podnosi się, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Natomiast nie zasługują na taką kwalifikację te informacje, których powiązanie z oznaczoną osobą nie jest łatwo osiągalne i wymaga nakładów nadzwyczajnych. Przy tego rodzaju podejściu trzeba by stwierdzić, iż z reguły nie mają statusu danych osobowych informacje odnoszone np. do numerów rejestracyjnych samochodów. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyższym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w przywołanym wyroku z dnia z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 187/14, jak również w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 132/14 - dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań prawnych należy uznać, że organy obydwu instancji prawidłowo odmówiły udostępnienia skarżącym informacji publicznej obejmującej podanie imienia i nazwiska osoby, która złożyła wniosek o odszkodowanie za zajętą działkę oraz której odszkodowanie to wypłacono. Pełnomocnik skarżących powoływał się przy tym na orzecznictwo sądowe podkreślając, że ochrona prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r., nie dotyczy działalności publicznej danej osoby fizycznej bądź jej działań lub zachowań, które wiążą się ściśle z działalnością publiczną, jak również nie dotyczy osoby, która zawiera kontrakt z urzędem i korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych. Sąd w pełni aprobuje ten pogląd, jednakże należy zaznaczyć, że nie odnosi się on sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie tej nie chodzi bowiem o osobę fizyczną prowadzącą działalność publiczną ani też o jej zachowania, które się z taką działalnością wiążą. Osoba ta otrzymała bowiem wprawdzie określoną kwotę ze środków publicznych należących do gminy, jednak nie z tytułu prowadzonej przez nią działalności publicznej, a w ramach odszkodowania za zajętą przez tę gminę nieruchomość. Zdaniem Sądu nie zachodzi tu również sytuacja, w której "osoba zawierająca kontrakt z urzędem korzysta z przywileju czerpania ze środków publicznych". Chociaż bowiem wspomnianej osobie wypłacono kwotę ze środków należących do Miasta R., to jednak nie jest ona kontrahentem tej jednostki samorządu terytorialnego i nie pobrała tych środków w związku ze świadczeniem na rzecz Miasta usług, sprzedażą towarów czy też inną działalnością prowadzoną w celu maksymalizacji zysku. Pobrała ona jedynie odszkodowanie czyli świadczenie, które trudno kwalifikować w kategoriach "przywileju", skoro jego istota sprowadza się jedynie do kompensacji, czyli zrefundowania straty poniesionej w związku z zajęciem nieruchomości gruntowej.

W tym stanie rzeczy organy obydwu instancji słusznie przyjęły, że imię i nazwisko takiej osoby podlegało ochronie i dlatego odmowa udostępnienia tych danych była uzasadniona.

Za uzasadnioną należy uznać także odmowę podania daty wniosku o wypłatę odszkodowania. Trafnie bowiem zwrócono uwagę, że informacja taka mogłaby umożliwić łatwą, pośrednią identyfikację osoby, która ten wniosek złożyła, poprzez proste zestawienie tej daty z powszechnie dostępnymi księgami wieczystymi i ewidencjami gruntów. Identyfikacja taka nie wymagałaby więc "nadzwyczajnych nakładów".

Zdaniem Sądu, za prawidłową należy uznać również część zaskarżonej decyzji obejmującą rozstrzygnięcie o uchyleniu aktu pierwszoinstancyjnego w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia informacji dotyczących kwoty odszkodowania oraz daty jego wypłaty. Nie budzi wątpliwości, że dane te stanowią informację publiczną, jak również, że nie podlegają one ochronie, gdyż nie są danymi osobowymi i nie umożliwiają identyfikacji osoby fizycznej, która rzeczone środki pobrała.

Chybiony jest przy tym zarzut, jakoby Kolegium, uchylając decyzję Prezydenta Miasta R. w powyższym zakresie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji naruszyło art. 138 K.p.a. Jakkolwiek bowiem przepis ten formułuje zasadę, zgodnie z którą organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć merytorycznie, wydając jedną z decyzji, o których mowa w § 1 pkt 1-3 tego przepisu, to jednak Kolegium nie mogło wydać żadnej z tych decyzji, albowiem udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś przywołane uregulowanie nie przewiduje, aby organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie mógł czynność taką dokonać. Nadto, nie budzi wątpliwości, że możliwość udostępnienia informacji publicznej ma tylko podmiot, który jest w jej posiadaniu, a nie organ, który jest w stosunku do niego organem wyższej instancji (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 690/09, publ. Lex nr 559789). Nie można także zgodzić się z zarzutem, że Kolegium, wydając orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przekroczyło zakres swoich kompetencji. W tym miejscu dostrzec należy, że przywołany przepis mówi o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, natomiast w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, w części orzekł w sposób merytoryczny, a w odniesieniu do innej części wydał rozstrzygnięcie kierując się treścią art. 138 § 2 K.p.a. Przywołany sposób orzekania w sprawie jest możliwy wówczas, gdy kwestionowana przez skarżącego decyzja składa się z szeregu autonomicznych rozstrzygnięć, ponieważ stanowią one wówczas zbiór decyzji, umieszczonych na jednym jej egzemplarzu. W takim przypadku pojęcie decyzji musi być widziane wąsko jako odniesienie się do określonego autonomicznego rozstrzygnięcia, które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Podkreślić należy, że przepis ten nie ma wprawdzie bezpośredniego zastosowania w sprawach z zakresu informacji publicznej - z uwagi na to, że nie są to sprawy administracyjne, jednak zdaniem Sądu trzeba przychylić się do stanowiska, że należy go tu stosować odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki tego rodzaju postępowań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 105/13, publ. Lex nr 1302991).

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.