Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 296/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 5c, 6, 6a, 6b, 6c
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 12 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Janusz Furmanek, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 27 września 2018 r. nr LXIX/278/18 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wszystkich stawek opłat określonych w pozycji "Opłata za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu w złotych" wskazanych w tabeli w paragrafie 1 uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Brzezinach, na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), zwanej dalej u.s.p., oraz art. 130a ust. 6-6d ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), zwanej dalej p.r.d., w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 802) 27 września 2018 r. podjęła uchwałę nr LXIX/278/18 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat za usuniecie pojazdu z drogi położonej na terenie powiatu brzezińskiego i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d. w następujący sposób: rower lub motorower – 113 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 20 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu; motocykl – 223 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 27 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu; pojazd o dmc do 3,5 t – 486 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 40 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, pojazd o dmc powyżej 3,5 t-7,7 t – 606 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 52 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu; pojazd o dmc powyżej 7,5 t-16 t – 857 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 75 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu; pojazd o dmc powyżej 16 t –1 263 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 136 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1 537 zł za usunięcie pojazdu z drogi, 200 zł za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu.

W § 2 ust. 1 uchwały ustalono, że wysokość kosztów powstałych po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu i ustaniu przyczyny jego usunięcia, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. wynosi 80% opłaty za usunięcie pojazdu, wskazanej w § 1, z uwzględnieniem rodzaju pojazdu, po zaokrągleniu w górę do pełnych złotych.

W § 2 ust. 2 uchwały stwierdzono, że koszty ustalone w ustępie 1 określa się i zobowiązuje się do ich pokrycia w przypadku, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowałoby powstanie kosztów.

W § 3 uchwały postanowiono o utracie mocy przez uchwałę nr LI/208/17 Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 17 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości stawek w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 2017 r., poz. 4497).

W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu w Brzezinach.

W § 5 uchwały zawarto przepis, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r..

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że konieczność jej podjęcia wynika wprost z p.r.d., która obliguje radę powiatu corocznie do ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz ich parkowanie na parkingu strzeżonym. Opłaty te stanowią dochód własny powiatu. Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Maksymalne stawki opłat obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat. Stawki opłat mają rekompensować wydatki powiatu na realizację zadań w omawianym zakresie, stąd zasadne jest ustalenie stawek w maksymalnej wysokości.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie wszystkich stawek opłat określonych w pozycji "opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu w złotych", wskazującej w tabeli zawartej w § 1 uchwały, opłaty dla każdej z kategorii pojazdów w przypadku ich przechowywania na parkingu strzeżonym.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Brzezinach zarzucił naruszenie art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie wysokości opłat za przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg bez uwzględnienia faktycznych kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi i bez kierowania się jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu Brzezińskiego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii wynikającej z przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d..

W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Brzezinach podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie odnosi się do konkretnego adresata, a do określonych kategorii niewskazanych z góry personalnie adresatów. Jej adresatem, może być więc każdy posiadacz pojazdu znajdującego się na terenie powiatu, który spełni prawem określone warunki, a to jest cechą aktów prawa miejscowego odróżniającą je od indywidualnych aktów administracyjnych. Rada Powiatu Brzezińskiego ustaliła w zaskarżonej uchwale stawki za parkowanie poszczególnych kategorii pojazdów na parkingu strzeżonym w wysokości zbliżonej do maksymalnej wysokości przewidzianej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym dla każdej ze wskazanych w nim kategorii pojazdów. Mimo jednak, że stawki te nie wykraczają poza maksymalne dopuszczalne zgodnie z treścią obwieszczenia, to Rada Powiatu Brzezińskiego przekroczyła, ustalając je w tej wysokości upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 130a ust. 6 p.r.d., albowiem nie uchwaliła ich w granicach wynikających jedynie z konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i kosztów przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Brzezińskiego. Pośrednio wskazuje na to treść uzasadnienia projektu uchwały poprzez swoją ogólność w tym zakresie i brak odniesienia się do realnych kosztów przechowywania usuniętych z dróg pojazdów w latach ubiegłych, a zwłaszcza w latach 2017-2018, a zwłaszcza od daty zawarcia nowej umowy z wykonawcą takich zadań. W uzasadnieniu nie ma mowy o stosunku wysokości uchwalonych opłat do stawek wynikających z umowy, a rozbieżność między tymi kwotami pozwala zasadnie podejrzewać, że wysokość opłat uchwalonych przez Radę Powiatu ma dać Powiatowi Brzezińskiemu stały realny dochód z tego źródła. Uzasadnienie projektu uchwały milczy jednak na temat przyczyn i motywów ukształtowania opłat znacząco wyższych w stosunku do kosztów przechowania pojazdu. Prokurator Rejonowy w Brzezinach podkreślił, że na przykład opłata za dobę przechowywania roweru to 20 zł, podczas gdy z umowy z 17 sierpnia 2017 r. zawartej przez Powiat Brzeziński z firmą P.P.H.U. A koszt jego dobowego przechowania wynosi przez pierwsze trzy miesiące 14,76 zł brutto, a już za czas dalszy tylko 7,38 zł brutto. Z drugiej strony opłata dobowa uchwalona na 2019 r. za przechowywanie potencjalnie najbardziej kłopotliwego w przechowaniu pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne to 200 zł przy wynikającym z umowy dobowym koszcie jego przechowywania 123 zł brutto przez pierwsze trzy miesiące i 61,50 zł brutto po upływie tego okresu. Analiza treści umowy z 17 sierpnia 2017 r. zawartej przez Powiat Brzeziński z firmą P.P.H.U. A oraz zestawienia realnych kosztów usług w zakresie usuwania z dróg i przechowywania usuniętych pojazdów na terenie tego powiatu w 2017 i 2018 r. pozwala wnioskować, że intencją autora projektu zaskarżonej uchwały było choćby częściowe zrekompensowanie powiatowi strat wynikających z kosztów niewyegzekwowanych opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów przez osoby, które je porzucą oraz kosztów wynikających z dalekich transportów usuniętych pojazdów. O ile te ostatnie koszty mają charakter częściowo nieprzewidywalny i uzależniony od indywidualnych sytuacji (wynikających, np. z konieczności objazdu lub wyboru drogi o niezbędnych do wykonania transportu konkretnego pojazdu parametrach technicznych), więc mogą – przy regule rozliczenia usługi z wykonawcą przyjętej w umowie z 17 sierpnia 2017 r. – uzasadniać uchwalone przez radę powiatu stawki opłat za usunięcie pojazdu w ich maksymalnie dopuszczalnej ryczałtowej wysokości, to nawet znaczne straty wynikające z nieuiszczenia opłaty za przechowanie pojazdu i jego uprzednie usunięcie, nie uzasadniają w żaden sposób uchwalenia stawek opłat za przechowanie pojazdu znacznie wyższych niż koszt przechowania ponoszony przez powiat. Ustalony w umowie z wykonawcą usługi koszt dobowy przechowania usuniętego już z drogi pojazdu w każdej wyobrażalnej sytuacji jest stały, a więc może i powinien mieć bezpośrednie przełożenie na wysokość opłaty ponoszonej przez posiadacza pojazdu, zwłaszcza, że koszt dobowy takiej usługi jest niezależny od zdarzeń losowych. Z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika jednak, aby poczyniono jakiekolwiek ustalenia w zakresie faktycznych kosztów przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi, a jeśli nawet były znane, to, że wzięto je pod uwagę ustalając stawki opłat za przechowywanie pojazdów. Wszyscy adresaci normy, którzy nie uchylają się od ponoszenia opłat z tytułu przymusowego przechowywania ich pojazdu na parkingu strzeżonym, nie mogą ponosić zbiorowej odpowiedzialności finansowej za jednostki nieodpowiedzialne w rezultacie uchwalenia zawyżonego ryczałtu za przechowywanie pojazdów.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Brzezinach wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że prawidłowo dokonał wykładni i zastosował art. 130a ust. 6 p.r.d.. Ustalając wysokość stawek za przechowywanie pojazdów organ wziął pod uwagę jedynie przesłanki wskazane w ustawie, tj.: zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 130a p.r.d. i koszty przechowywania pojazdów na obszarze powiatu brzezińskiego. Organ nie kierował się przesłanką zapewnienia wpływu dochodów do budżetu powiatu. Podejmując zaskarżoną uchwalę, Rada Powiatu w Brzezinach przyjęła zarówno dane ilościowo-cenowo-kosztowe 2018 r., jak i dane ilościowo-cenowo-kosztowe dwóch lat ubiegłych, tendencje ilościowe i cenowe na rok wykonywania zaskarżonej uchwały – 2019 r., czyli wzrost natężenia ruchu, a co za tym idzie wzrost liczby zdarzeń implikujących sytuacje określone w art. 130a ust. 1-3 p.r.d., wskaźniki inflacyjne i cenotwórcze, a w szczególności: wzrost płacy minimalnej, wzrost cen paliwa i innych nośników energii, wzrost standardów usługi usuwania i przechowywania pojazdów, w tym wymagania sprzętowe dla podmiotów wykonujących czynności usuwania pojazdu z drogi i jego przechowania. Wykonywanie zadania wynikającego z art. 130a p.r.d. implikuje po stronie Powiatu Brzezińskiego koszty związane z: podjęciem uchwały w sprawie stawek opłat (proces przygotowania – szacunki ilościowo-kwotowo-kosztowe, obsługa przygotowania i podjęcia uchwały), organizacją i przeprowadzaniem przetargów na usuwanie i przechowanie pojazdów usuniętych z dróg w sytuacjach, określonych w art. 130a p.r.d., ustalaniem i powiadamianiem właścicieli pojazdów oraz kierujących tymi pojazdami, obowiązkiem odbierania pojazdów z parkingu kontrahenta zewnętrznego w związku z ich przepadkiem na rzecz Powiatu Brzezińskiego – art. 130a ust. 10 i ust. 10a p.r.d. koszty odbioru, przewozu i likwidacji pojazdu, a w tym: koszty sądowe wniosku o przepadek pojazdu; koszty zastępstw prawnych w tych postępowaniach; koszty biegłych/rzeczoznawców kwalifikujących pojazdy i określających ich ceny, w celu przeprowadzenia likwidacji zgodnie z wymogami ustawowymi; koszty przechowania pojazdów, których przepadek orzeczono na rzecz Powiatu Brzezińskiego; koszty zawieranych obowiązkowych polis OC dla pojazdów, których przepadek orzeczono na rzecz Powiatu Brzezińskiego; koszty procedur likwidacji składników majątkowych – pojazdów (ogłoszenia, licytacje, koszty złomowania); koszty archiwizacji dokumentacji,

koszty postępowań administracyjnych po zakończonym postępowaniu likwidacyjnym w celu dochodzenia kosztów od zobowiązanych. Wykonanie decyzji rozliczających koszty – art. 130a ust. 10h i ust. 10i z uwzględnieniem zasad jak w ust. 10k i ust. 10l p.r.d. jest utrudnione, a często niewykonalne, gdyż dochodzi do nieudokumentowanych następstw prawnych właścicieli pojazdów, a postępowania często dotyczą osób nie będących obywatelami RP. Dlatego wykonywanie obowiązków wynikających z k.p.a. (rzetelna identyfikacja stron postępowania), a w ślad za tym idąca skuteczność postępowań i ściągalność środków publicznych jest znacząco utrudniona, a niejednokrotnie niemożliwa. Nie było możliwe wykonanie rzetelnej kalkulacji rzeczywistych kosztów wykonywania zadania nałożonego na powiat. Zdaniem organu administracji, analizując koszty realizacji nałożonego artykułem 130a p.r.d. zadania należy brać pod uwagę wszystkie ponoszone i realnie planowane koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Tak właśnie uczyniono podejmując zaskarżoną uchwałę. Plenarne posiedzenie Rady Powiatu poprzedzone jest czynnościami przygotowującymi obrady sesji, jak omówienie sprawy na posiedzeniu zarządu oraz właściwej tematycznie Komisji Rady i to głównie podczas obrad właściwej Komisji omawiane są szczegółowo merytoryczne i formalne aspekty projektów uchwał poddawanych następnie głosowaniu na Radzie Powiatu. Nawet uchwalone maksymalne, zgodnie z powołanym obwieszczeniem stawki nie pokrywają wydatków Powiatu Brzezińskiego i każdego powiatu rzetelnie realizującego zadania z art.130a p.r.d.. Podjęcie uchwały poprzedzone było przeprowadzeniem postępowania w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i udzieleniem przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "A" S.Z. zamówienia na usuwanie pojazdów z dróg położonych na terenie powiatu brzezińskiego oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w trybie określonym w art. 130a p.r.d.. Rozbieżności pomiędzy cenami przedsiębiorcy za przechowywanie pojazdu a pobieranymi opłatami nie są znaczące, np. za przechowywanie pojazdu o dmc do 3,5 t 34,44 zł/40 zł; rower – 14,76 zł/20 zł; motocykl – 22,14 zł/27 zł. Wynagrodzenie wykonawcy usługi przechowywania pojazdów nie jest jedynym kosztem związanym z realizacją zadania nałożonego na powiaty art. 130a ust 6-6d p.r.d.. Koszty związane z parkowaniem w późniejszym okresie obciążają faktycznie Powiat Brzeziński. Natomiast przedsiębiorca kalkulując cenę bierze pod uwagę całość wykonywanej usługi. Ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty i kosztów – art. 130a ust. 6-6c odnoszą się do opłat, natomiast art. 130a ust 2a i 10h odnoszą się do kosztów. W sektorze publicznym opłata stanowi należność za zindywidualizowane i bezpośrednie świadczenie lub konkretną usługę ze strony organów samorządowych. Tymczasem skarżący zrównuje opłatę z kosztem usługi wykonywanej na rzecz Powiatu Brzezińskiego przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "A" S.Z. Rada Powiatu uchwalając opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym powinna, zgodnie z wolą ustawodawcy, brać pod uwagę koszty usuwania pojazdu i jego przechowywania, a także konieczność sprawnej realizacji zadania. Niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wynikające z zaskarżonej i corocznie podejmowanej, analogicznej do zaskarżonej, uchwały stanowią jedyną możliwość i jedyne źródło dochodu samorządu powiatowego mogącego pokryć wydatki związane z realizacją powierzonego samorządowi zadania publicznego wynikającego z art. 130a p.r.d.. Wydatki z tak różnych tytułów, wynikające z tak wielorakich obowiązków, ponoszone w związku z wykonywaniem przez samorząd (Powiat Brzeziński) powierzonych przez Państwo zadań są tak wielorakie i tak nieprzewidywalne, a w sumie tak wysokie, że nawet uchwalone stawki równe maksymalnym progom wskazanym w powszechnym akcie normatywnym nie pokrywają wydatkowanych środków Powiatu Brzezińskiego. Dochód Powiatu Brzezińskiego osiągnięty w 2018 r. z tytułu wykonywania zadania określonego w art. 130a p.r.d. wynosi 3 717,72 zł, a koszty poniesione przez Powiat Brzeziński wynikające z realizacji zadania określonego jak wyżej wyniosły 41 609,67 zł. Rzetelne wykonanie zadań nałożonych na samorząd powiatowy i jego organy implikuje każdego roku koszty wyższe niż wpływy uzyskane z decyzji wydanych w oparciu o zaskarżoną i analogiczne roczne uchwały. Wysokość uchwalanych corocznie stawek opłat, w tym w zaskarżonej uchwale, jest wynikiem nie tylko "wzięcia pod uwagę", ale zastosowania wprost ustawowej zasady z art. 130a ust. 6 p.r.d., że stawki te mają na celu umożliwić "sprawne" oraz rzetelne, kompleksowe wykonywanie powierzonych zadań publicznych. Zdaniem organu administracji, nie bez znaczenia z punktu społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa jest okoliczność, że przyczyną wydanych dyspozycji usunięcia pojazdów przez uprawniony organ kontroli ruchu drogowego jest naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym, a w szczególności kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości lub jazda bez uprawnień. Wyłącznie ustawowe przesłanki wskazane w art. 130 ust. 6 p.r.d. rozumiane kompleksowo, a nie inne dowolne, legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ administracji podniósł także, że uchwała jest aktem normatywnym o jednorocznym okresie stosowania. W oparciu o zaskarżoną uchwałę podejmowane są jednostkowe decyzje administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Z kolei z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Stosownie do art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna - art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c).

Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2019 r. w obwieszczeniu z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r. , poz. 802), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym.

Jak wynika z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16).

Rację ma skarżący w sprawie prokurator, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Brzezinach nie uwzględniła drugiej z przesłanek tj. kosztów przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi na obszarze powiatu. W przypadku drugiej przesłanki chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. III SA/Wr 686/17 i z 10 października 2018r., sygn.. akt III SA/Wr 399/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019r. sygn.. akt VIII SA/Wa 786/18). Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu (por.. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. w spr. I OSK 1916/16). Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Zgodzić należy się z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, że podejmując uchwalę ma on obowiązek wziąć pod uwagę obie powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jednak ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. A przede wszystkim, aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów - por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17 (LEX 2454492).

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu 17 sierpnia 2017r. Powiat Brzeziński zawarł z P.P.H.U. "A" S.Z. w B. umowę na usuwanie pojazdów na terenie powiatu brzezińskiego oraz przechowywanie ich na parkingu strzeżonym. Analiza stawek opłat za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym określonych w tej umowie oraz stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale wskazuje, że te ostatnie opłaty są znacznie wyższe do opłat z umowy. Przy przyjęciu, że opłaty z umowy za parkowanie pojazdu za pierwsze 3 miesiące stanowią 100% to stawki w zaskarżonej uchwale są wyższe od około 9% do około 63% od stawek określonych w umowie. W przypadku opłat za parkowanie po pierwszych trzech miesiącach to stawki w uchwale są wyższe od około 117% do około 225% od stawek ustalonych w umowie. Istnieją zatem duże różnice pomiędzy obu stawkami a w odniesieniu do stawek za parkowanie po trzech miesiącach nawet bardzo duże. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale w sposób istotny odbiegają od opłat określonych w umowie z 17 sierpnia 2017r. Oznacza to, że Rada Powiatu w Brzezinach nie brała pod uwagę rzeczywistych kosztów przechowywania pojazdów na obszarze powiatu brzezińskiego czyli nie uwzględniła drugiej przesłanki, o której mowa w art.130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie to liczy zaledwie pół strony. Jest ono bardzo lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że powiat ma obowiązek usuwać pojazdy z drogi oraz prowadzić dla nich parking strzeżony oraz że proponowane stawki są na poziomie obowiązującym w 2018r.. Nie ma natomiast w nim omówienia kwestii kosztów usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi na obszarze powiatu brzezińskiego. W uzasadnieniu projektu uchwały brak jest rozważań w tym zakresie. Dowodzi to, że druga przesłanka z art.130a ust.6 p.r.d. nie była brana pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej uchwały. Wspomnieć tylko należy, iż także z treści protokołu z obrad sesji Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 27 września 2018r. nie wynika aby ta przesłanka była przedmiotem dyskusji radnych. Do projektu uchwały nie było bowiem żadnych uwagi i zapytań. W związku z czym projekt uchwały został jednogłośnie przegłosowany bez żadnej debaty nad projektem.

Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek na poziomie sięgającym stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że analiza treści zaskarżonej uchwały potwierdza brak odpowiedniego uzasadnienia co do zastosowania stawek w wysokości sięgającej prawie maksymalnych opłat. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

W przekonaniu sądu rację ma skarżący, że organ ustalając stawki opłat za przechowywanie pojazdów sięgających prawie maksymalnej dopuszczalnej wysokości określonej w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 14 sierpnia 2018r. nie uwzględnił drugiego kryterium którym powinien kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ zobowiązany był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z drogi ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy działające na obszarze powiatu brzezińskiego. W niniejszej sprawie Rada Powiatu w Brzezinach nie uwzględniła faktu jakie są koszty usługi parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingu strzeżonym co zostało omówione we wcześniejszych rozważaniach. Oznacza to, że nie zostało uwzględnione drugie kryterium określone w art.130a ust.6 p.r.d. co stanowi wadliwe zrealizowanie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty przechowywania pojazdu stosowane przez podmiot zewnętrzny kształtują się na poziomie znacznie niższym niż stawki przyjęte w uchwale. W związku z czym stwierdzić należy, że Rada Powiatu w Brzezinach rażąco naruszyła art.130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W przekonaniu sądu nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez Radę Powiatu w Brzezinach w odpowiedzi na skargę, iż w zaskarżonej uchwale nie przyjęto maksymalnych stawek opłat określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 14 sierpnia 2018r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2019r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018r. poz. 802). Stawki opłat w zaskarżonej uchwale są rzeczywiście nieznacznie niższe od stawek określonych w wymienionym obwieszczeniu (są niższe od 1 zł do 4 zł). Różnica między obu stawkami jest faktycznie niewielka i można uznać, że stawki opłat w zaskarżonej uchwale zbliżają się do stawek maksymalnych choć są od nich trochę niższe. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały gdyż nie zmienia ona faktu, że stawki opłat w uchwale zostały ustalone bez uwzględnienia drugiego kryterium, o którym mowa w art.130a ust.6 p.r.d.

W ocenie sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie mają istotnego znaczenia okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę związane z wysokością kosztów ponoszonych przez Powiat Brzeziński na wykonywanie zadań pokreślonych w art.130a p.r.d. (koszty podjęcia uchwały, koszty przeprowadzenia przetargu na usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi, koszty ustalenia i powiadomienia właścicieli pojazdów, koszty odbioru, przewozu i likwidacji pojazdów i.t.p.), niewielkie dochody osiągane z tytułu wykonywania zadań określonych w art.130a p.r.d. w stosunku do wydatków oraz to, że nawet maksymalne stawki opłat nie pokrywają kosztów związanych z realizacją zadań , o których mowa w art.130a p.r.d.

Nie negując wiarygodności wszystkich wymienionych okoliczności należy zaznaczyć, że kwestie te były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. w spr. I OSK 1916/16. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, że sformułowanie "koszty usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" ,o którym mowa w art.130a ust.6 p.r.d., oznacza konieczność uwzględnienia rzeczywistych kosztów usługi holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym orzeczeniu. Oznacza to, że przy ustalaniu stawek opłat rada powiatu winna wziąć pod uwagę jedynie koszty usługi usuwania pojazdów i ich przechowywania obowiązujące w danym powiecie a pominąć kwestię kosztów jakie powiat musi ponosić w związku z usuwaniem pojazdów oraz problemy jakie są z tym związane. W związku z czym okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie mają istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości stawek opłaty przyjętych w zaskarżonej uchwale.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że nie ma znaczących rozbieżności pomiędzy opłatami określonymi w zaskarżonej uchwale a stawkami opłaty ustalonymi w umowie z 17 sierpnia 2017r. Na potwierdzenie tej okoliczności wskazano porównanie trzech stawek opłaty.

Należy zaznaczyć, że wskazane przez stronę skarżącą porównanie trzech opłat dotyczyło stawek co do których istniała najmniejsza różnica pomiędzy opłatami z zaskarżonej uchwały i z umowy z 17 sierpnia 2017r. a ponadto odnosiła się jedynie do stawek za parkowanie przez pierwsze trzy miesiące. Pominięto natomiast wszystkie pozostałe opłaty kiedy różnice były wielokrotnie wyższe. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach stawki określone w zaskarżonej uchwale były wyższe od 9% do 63% (przy okresie parkowania do 3 miesięcy|) i od 117% do 225% (gdy okres parkowania przekroczył 3 miesiące) w stosunku do stawek z umowy z 17 sierpnia 2017r. Nie można zatem uznać, że rozbieżności w opłatach były nieznaczne. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Dodać również należy, że w zaskarżonej uchwale, z przekroczeniem delegacji ustawowej określono stawkę opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu a nie za każdą dobę przechowywania pojazdu.

Przepis art.130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia radę powiatu do ustalenia wysokości opłaty za przechowywanie pojazdów co prowadzi do wniosku, że chodzi o określenie opłaty za okres, w którym faktycznie przechowywany jest pojazd (za pełną dobę przechowywania) a nie o opłatę za każdą rozpoczętą jednostkę czasową przechowywania pojazdu (za każdą rozpoczętą dobę przechowywania). Takie rozumienie delegacji ustawowej znajduje potwierdzenie w art.130a ust.6a p.r.d., w którym ustalono maksymalne stawki "za każdą dobę przechowywania pojazdu". Również w obwieszczeniach ministra rozwoju i finansów wydawanych corocznie na podstawie art.130a ust.6c p.r.d. używa się sformułowania "za każdą dobę przechowywania". W ocenie sądu wskazuje to, że opłata winna być naliczana za okres faktycznego przechowywania pojazdu tzn. za pełną dobę w której przechowywany był pojazd. Niedopuszczalne jest natomiast ustalenie pełnej opłaty za dobę przechowywania pojazdu w sytuacji gdy pojazd był przechowywany jedynie za część doby (np. przez 10 minut rozpoczętej doby). W takim bowiem przypadku nie ma miejsca sytuacja przechowywania pojazdu przez pełną dobę. W związku z czym ustalenie pełnej opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu ( a nie za okres faktycznego przechowywania pojazdu), w ocenie sądu, stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art.130a ust.6 p.r.d. Rada Powiatu w Brzezinach naruszyła w tym zakresie wymienioną delegację.

Reasumując sąd uznał, ze skarga jest uzasadniona. W zaskarżonej uchwale określono stawki opłaty za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi z naruszeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art.130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Naruszenie wymienionego przepisu daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 27 września 2018r. w zakresie wszystkich stawek opłat określonych w pozycji "Opłata za każdą rozpoczętą godzinę przechowywania pojazdów złotych" określonych w tabeli zawartej w § 1 uchwały.

k.ż.