Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 595/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Dostęp do infromacji publicznej Uchylono zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...]. J.S. - Kierownik Przychodni Lekarskiej w S. zwróciła się do Wójta Gminy S. o :

- wydanie kserokopii petycji mieszkańców gminy S. z dnia 1 marca 2007r. ,

- wydanie listy z podpisami mieszkańców gminy S., na której występują także pełne adresy zamieszkania,

- wydanie kserokopii protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Spraw Socjalnych i Bezpieczeństwa z dnia 12 grudnia 2005r.

J.S. zwróciła się także do Przewodniczącego Rady Gminy S. o udostępnienie pisemnych informacji o opiniach sołtysów i rad sołeckich.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S. postanowił wydać J.S. kserokopię petycji mieszkańców gminy S., oraz kserokopię protokołu z posiedzenia Komisji. Organ odmówił jednak wydania listy z podpisami mieszkańców.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że sama petycja, jak i protokół z posiedzenia komisji stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odmawiając wydania kserokopii protokołu z posiedzenia komisji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dalej organ wyjaśnił, że ustawa o ochronie danych osobowych bezwzględnie ogranicza prawo udostępniania danych adresowych osobom .trzecim. W związku z czym dane takie nie mogą być zakwalifikowane do informacji publicznej, tym samym, że nie zostały wytworzone przez organy władzy publicznej. Stanowią ponadto tajemnicę ustawowo chronioną. Udostępnienie tych danych naruszałoby prywatność osób fizycznych, a więc tych wszystkich które złożyły swój podpis, podając także swój adres zamieszkania.

Organ poinformował także, iż sprawę informacji o opiniach sołtysów i rad sołeckich przekazał do załatwienia Przewodniczącemu Rady, który posiada takie informacje.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się J.S. i złożyła od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W uzasadnieniu odwołania odwołująca się podniosła, że jest lekarzem rodzinnym w gminie S.. Wyjaśniła, że od kilku miesięcy zwraca się do Wójta Gminy S. o udostępnienie treści złożonej na nią skargi, wraz z podpisami osób występujących z wnioskiem o odwołanie ze stanowiska. Zaznaczyła, że dokument ten jest znany wszystkim radnym, sołtysom, oraz części mieszkańców. Podniosła, że jest stroną w tej sprawie i jako jedyna osoba nie ma prawa do zapoznania się z treścią dokumentu. Odwołująca się oznajmiła, że dokument ten stanowi pomówienie i naraża ją na utratę zaufania potrzebnego do pracy lekarza. Wyjaśniła ponadto, że złożyła do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a treść petycji wraz z podpisami potrzebna jest jej do założenia sprawy z powództwa cywilnego. Skarżąca wskazała, iż ma konstytucyjne prawo otrzymania petycji, choćby ze względu na to, że odczytywana była ona publicznie na sesji Rady Gminy i na naradzie z sołtysami, a wszystko to odbywało się bez jej udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Jego podstawą funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 ustawy i doprecyzuje zakres przedmiotowy, ale także ułatwia wykładnię przepisów w kontekście art. 61 Konstytucji, który równocześnie jest rozwinięciem tegoż przepisu.

Dalej organ II instancji wskazał, że określone w art. 6 kategorie informacji publicznej należą do dwóch podstawowych grup, wyodrębnionych na podstawie kryterium sformułowanego w art. 1 ust. 2 ustawy. Należy więc przyjąć definicję informacji publicznej jako informacje te, które zostały wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji i jako informacje publiczne podlegają one udostępnieniu w rozumieniu ustawy. Organ odwoławczy na tę okoliczność przywołał wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2043 (opubl. Lex nr 196314). W tezie tego wyroku zawarto, że informacje publiczną stanowi nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, ale również treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będzie posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu.

W ocenie Kolegium żądane przez skarżącą informacje, nie należą do zakresu informacji publicznych, a zatem nie mogą być one udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja, petycja mieszkańców, nie została wytworzona przez organ administracji publicznej, a stanowi dokument prywatny, osób pod nim podpisanych, skierowany do organu administracji publicznej. Wobec powyższego w tym zakresie sprawę należało uznać za bezprzedmiotową a postępowanie umorzyć.

Kolegium wskazało ponadto, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną nie podlegającą rozpoznaniu w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Umieszczenie zatem w zaskarżonej decyzji punktu 1 i 3 stanowi naruszenie prawa i w tym zakresie Kolegium uznało, że decyzja winna być uchylona i umorzona, albowiem nie podlega ona rozpoznaniu w ramach postępowania administracyjnego.

W skardze J.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że organ II instancji w sposób niestaranny prowadził postępowanie. Organ odwoławczy nie wskazał, czy organ l instancji miał obowiązek wydania opinii rad sołeckich sporządzonych na wniosek przewodniczącego rady. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego organ l instancji nie udostępnił jej dokumentów zgromadzonych w sprawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła niesprawdzenie, czy petycja była skutecznie wniesiona i czy poruszone w niej kwestie dotyczyły osób ją wnoszących oraz dlaczego została udostępniona jako informacja publiczna w środowisku gminy bez udziału skarżącej mimo, iż nie sprawdzono, czy nie ma ona cech czynów karalnych na podstawie innych przepisów. W ocenie skarżącej nie ustalono, czy przekazanie treści petycji wspólnocie gminy przez władze samorządowe oraz osoby pełniące funkcje publiczne miały posłużyć do zrealizowania bezprawnych celów pozbawienia skarżącej pracy, oraz czy sprawa ta nosi cechy społecznej nagonki zorganizowanej przez grupę inicjatywną w celu osiągnięcia powyższego celu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, uznając zarzuty skarżącej za całkowicie bezzasadne. Kolegium wyjaśniło, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] skarżąca uzyskała protokoły z obrad sesji Rady Gminy S. z dnia [...] oraz kserokopie protokołów posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury i Spraw Socjalnych z dnia [...]. Organ wskazał, że poinformowano skarżącą, iż spotkanie z sołtysami w dniu [...] nie było protokołowane, a w związku z tym brak jest protokołów. Kolegium zwróciło także uwagę, iż nie jest organem uprawnionym do badania czy czyny wskazane w skardze noszą cechy czynów karalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Bezsporne jest, iż skarżąca pismem z dnia [...] zwróciła się do Wójta Gminy S. o wydanie kserokopii petycji mieszkańców Gminy S. z dnia 1 marca 2007r. skierowanej do Wójta Gminy S., listy z podpisami mieszkańców dołączonej do petycji, oraz o wydanie kserokopii protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Spraw Socjalnych i Bezpieczeństwa z dnia [...]. Bezsporne jest również i to, że skarżąca we wniosku z dnia [...] zwróciła się także do Przewodniczącego Rady Gminy S. o udostępnienie pisemnych informacji od sołtysów i rad sołeckich z sprawie wyrażenia opinii o działalności Przychodni w S., z uwagi na to, iż brak jest protokołów z tego spotkania.

Powyższe oznacza, iż organ l instancji - Wójt Gminy S. nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji od sołtysów i rad sołeckich. Organ ten nie miał zatem obowiązku odnosić się do wniosku skarżącej w tym względzie. Zarzut skarżącej, iż organ odwoławczy winien wskazać, czy Wójt Gminy S. miał obowiązek wydania opinii rad sołeckich uznać należy za niezasadny. Wbrew również twierdzeniu skarżącej organ odwoławczy nie miał obowiązku ustalania dlaczego petycja mieszkańców Gminy S. została udostępniona mieszkańcom gminy i czy wystąpienie mieszkańców ma cechy czynów karalnych. Zakresem niniejszego postępowania był bowiem objęty wyłącznie wniosek skarżącej z dnia [...] o udostępnienie informacji o które zwróciła się skarżąca.

; W ocenie organu odwoławczego żądana informacja - petycja mieszkańców, nie została wytworzona przez organ administracji publicznej a stanowi dokument prywatny osób pod nim podpisanych, skierowany do organu administracji publicznej. Żądana informacja nie należy zatem do zakresu informacji publicznej.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Należy zwrócić uwagę, iż prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - zwana dalej u.d.i.p). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 u.d.i.p. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz u.d.i.p przyjmuje się generalnie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (Małgorzata Jaśkowska - "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002r. str. 28-29). Należy także wskazać, co słusznie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (Lex nr 196314), iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyżej orzeczeniu. Dokumentami takimi będą więc np. projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, który następnie organ architektoniczne - budowlany używa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, czy też operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia wysokości tzw. renty planistycznej. W ocenie sądu nieuprawnionym byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie u.d.i.p skarg, czy też petycji przekazanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy, dotyczących funkcjonowania na terenie gminy zakładów opieki medycznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), sprawy związane z ochroną zdrowia należą do zadań własnych gminy. Wójt gminy jako organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek w ramach powierzonych mu zadań reagować na skargi mieszkańców gminy dotyczące nieprawidłowości w działaniach zakładu opieki zdrowotnej znajdującego się na terenie gminy i powiadamiać o zastrzeżeniach mieszkańców właściwe organy (w niniejszej sprawie Narodowy Fundusz Zdrowia). Nie ulega zatem wątpliwości, iż petycja mieszkańców Gminy S. dotycząca funkcjonowania Ośrodka Zdrowia w S. a zwłaszcza pracy skarżącej, jako dokument, który Wójt Gminy używa realizując powierzone zadania, stanowi informację publiczną i jako taka winna być udzielona skarżącej.

Wniosek skarżącej dotyczył także udzielenia informacji o nazwiskach osób, które podpisały się pod petycją z dnia 1 marca 2007r. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem lista zawiera nazwiska oraz miejsca zamieszkania osób, które listę podpisały, prawo skarżącej do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta jest bowiem lex specialis w stosunku do u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ l instancji takiej oceny dokonał. Należy wskazać, że imię i nazwisko osoby fizycznej, oraz jej adres (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Słusznie zatem organ l instancji odmówił skarżącej udostępnienia listy z podpisami mieszkańców gminy S.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, iż organ l instancji prawidłowo wydał skarżącej kserokopie petycji mieszkańców gminy S. z dnia 1 marca 2007r. (petycja ta stanowi bowiem informację publiczną), właściwie także organ wydał

skarżącej kserokopię protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Spraw

Socjalnych i Bezpieczeństwa z dnia 12 grudnia 2005r. Nie ulega bowiem wątpliwości,

że protokół ten także stanowi informację publiczną. Organ l instancji wydając w tym

zakresie decyzję administracyjną naruszył u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej

następuje bowiem poprzez czynność materialno-techniczną a nie w drodze decyzji

administracyjnej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie

postępowania o udostępnienie informacji publicznej (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p)

następuje w drodze decyzji. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Stąd też sąd nie zastosował przewidzianych ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a) środków w celu uchylenia decyzji organu l instancji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zgodne z obowiązującymi przepisami było merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku skarżącej przez organ l instancji. Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w niniejszym przypadku wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, bo żądane przez skarżącą informacje są informacjami publicznymi. Organ odwoławczy przywołując wyrok w sprawie II SAAA/a 2043/05 na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska nie zauważył, że Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że "przymiot informacji publicznej posiadać będzie także ta, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu". Jak już wyżej wskazano uzyskana od mieszkańców Gminy S. informacja służy Wójtowi Gminy w realizacji ustawowych zadań z zakresu ochrony zdrowia. Nie zachodzi więc przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącej uwzględniając argumentację zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p) i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Postanowienie w przedmiocie wykonalności wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 200 zł.