Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 484/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1 it. b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Jeżów Sudecki z dnia 24 marca 2021 r., nr XXIII/159/2021 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jeżów Sudecki I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Jeżów Sudecki na rzecz Wojewody D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1, art. 119 ust. 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329.), dalej "p.p.s.a." – nr XXIII/159/2021 Rady Gminy Jeżów Sudecki z dnia 24 marca 2021 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jeżów Sudecki.

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając sporządzenie załącznika nr 1 (części tekstowej Studium) do uchwały we fragmencie "Określa się sugerowane zasady zagospodarowania. Poniższe parametry mogą zostać zweryfikowane i ulec zmianie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", zawartym w punkcie 3.2.2. Podstawowe ustalenia zabudowy dla terenów Strefy I zurbanizowanej, Strefy II Rolnej i Strefy III Przyrodniczej, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: ustawa lub p.z.p.) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233, dalej: rozporządzenie), przez brak jednoznacznego określenia wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, i określenie w uchwale wyłącznie sugerowanych wskaźników zagospodarowania, a także dopuszczenie ich weryfikacji oraz zmiany na etapie sporządzania planu miejscowego - bez sprecyzowania dopuszczalnych granic takiej zmiany, przez co żaden z określonych wskaźników nie został ustalony w sposób jednoznaczny.

Dalej Wojewoda zarzucił sporządzenie Załączników nr 2 i 3 (załączniki graficzne, mapy) do uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 13 oraz art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez nieoznaczenie w nich istniejących oraz projektowanych linii elektroenergetycznych, oraz wynikających z tego faktu ograniczeń w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenów.

Organ nadzoru zarzucił również sporządzenie Załącznika nr 1 do uchwały we fragmencie: "Wyznaczone w studium Strefy i Podstrefy oraz zasady ich zagospodarowania wskazują dominujący kierunek przeznaczenia terenów. W granicach wydzielonych jednostek dopuszcza się wprowadzenie funkcji komplementarnych oraz odmiennych, pod warunkiem minimalizacji negatywnego oddziaływania na funkcję dominującą", zawartym w pkt. 3.2.2. Podstawowe ustalenia zabudowy dla terenów Stefy I zurbanizowanej, Strefy II rolnej i Strefy III przyrodniczej (str. 68), z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. a) ustawy w zw. z § 6 pkt. 1 rozporządzenia przez wyznaczenie stref oraz podstref oraz zasad ich zagospodarowania wraz ze wskazaniem dominującego kierunku przeznaczenia terenów, z jednoczesnym dopuszczeniem funkcji komplementarnych i odmiennych bez określenia rodzaju tych funkcji oraz ich wzajemnej proporcji.

Na koniec Wojewoda zarzucił, że żaden z załączników do uchwały w żadnej części nie uwzględnia obszaru, na którym rozmieszczona będzie inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - Budowa łączników aglomeracyjnych między drogą ekspresową S3 a aglomeracją wałbrzyską oraz jeleniogórską wraz z dokończeniem południowej obwodnicy Jeleniej Góry (K5) zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa - uchwała nr XIX/482/20 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2020 roku w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego (Dz. U. Woj. Dolnośl. z 2020 r. poz. 4036), co sprawia, że uchwała narusza w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak podniesiono w skardze, w Załączniku nr 1 do uchwały na str. 62 (pkt. 3.2.) w strukturze gminy Jeżów Sudecki wyodrębniono trzy podstawowe strefy: strefę I - zurbanizowaną, strefę II - rolną (funkcją dominującą są tereny wykorzystywane rolniczo - tereny rolne, łąki, pastwiska) z systemem wód powierzchniowych, obejmującą także zabudowę zagrodową, zieleń urządzoną oraz tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (w tym m.in. oczyszczalnie ścieków, przepompownie, stacje transformatorowe), oraz strefę III - przyrodniczą, obejmującą tereny lasów i zieleni oraz tereny rolne, łąki i pastwiska przewidziane do zalesienia, system wód powierzchniowych, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (w tym m.in. oczyszczalnie ścieków, przepompownie, stacje transformatorowe).

Dalej, w ramach rozdziału 3.2.2. "Podstawowe ustalenia zabudowy dla terenów Strefy I zurbanizowanej, Strefy II rolnej oraz Strefy III przyrodniczej określono parametry dla zasad zagospodarowania. Dotyczą one m.in. minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy mieszkaniowej, usługowej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej powierzchni zabudowy. Zgodnie z uchwalonym tekstem Studium - określono "sugerowane zasady zagospodarowania". Wskazano, że "parametry mogą zostać zweryfikowane i ulec zmianie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Uchwała - dopuszczając zmianę wskazanych parametrów na etapie przygotowania projektu planu miejscowego - nie zakreśla granic takiej ewentualnej modyfikacji.

W ocenie organu nadzoru takie rozwiązanie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Wojewoda podniósł, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy obligatoryjnie uregulować kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Wynika to bowiem wprost z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, który stanowi: w studium określa się w szczególności: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Dodatkowo, zgodnie z treścią § 6 pkt 2 rozporządzenia, jednym z wymogów części tekstowej projektu studium są ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W ocenie Organu Nadzoru, z uwagi na fakt, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter niewiążący, czy dopuszczającymi możliwość zmiany ustaleń studium przy sporządzaniu planu.

W kontekście przywołanych przepisów prawa należy stwierdzić, że kwestionowane postanowienia uchwały, wprowadzające możliwość zmiany w planach miejscowych wymaganych przez studium parametrów i wskaźników urbanistycznych, takich jak wysokość zabudowy czy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, czyni to jednocześnie bez określenia wyraźnych granic tych odstępstw. Przedmiotowa uchwała, w omawianym zakresie, wprowadza zatem wątpliwości interpretacyjne w kwestii stosowania wskazanego przepisu. Taki sposób zapisu ustaleń studium, jako nieodpowiadający wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia, nie realizuje również ustawowej funkcji studium, określonej w art. 9 ust. 4 ustawy w powiązaniu z powołanymi wcześniej przepisami ustawy i rozporządzenia. Nie wyznacza bowiem skrajnych wartości, w których mają zawierać się dopuszczalne odstępstwa od, określonych w szczegółowych postanowieniach studium, parametrów i wskaźników urbanistycznych, wiążących następnie przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Określone w studium parametry i wskaźniki mają wpływ na treść uchwalanych następnie planów miejscowych i nie mogą ulegać nieograniczonym modyfikacjom. Ustalenia zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotne, aby były jednoznaczne.

Odnośnie do drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego załączników graficznych do uchwały, Wojewoda podniósł, że Załączniki nr 2 i 3 do uchwały nie zawierają oznaczenia istniejących oraz projektowanych linii energetycznych, o których mowa jest w Załączniku nr 1 do uchwały na stronach 53 oraz 82, to jest istniejącego odcinka linii 110 kV nr S-345a, wzdłuż granicy gminy Jeżów Sudecki z miastem Jelenia Góra, oraz odcinka projektowanego linii napowietrznej.

Tymczasem, jak wywodzono w skardze, z art. 10 ust. 1 pkt. 13 ustawy p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami. Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 5 w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W ocenie skarżącego, nieuwzględnienie w części graficznej uchwały infrastruktury istniejącej oraz projektowanej, o której mowa wyżej, skutkuje brakiem możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do stanu istniejącego oraz planowanego, z jednoczesnym zachowaniem spójności z treścią części graficznej uchwały, a przez to brakiem możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego normy z art. 9 ust. 4 ustawy. Nie jest możliwa według organu nadzoru ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń studium przez postanowienia planu ze względu na brak uwzględnienia w przedmiotowej uchwale istniejących uwarunkowań oraz przewidywanych kierunków zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie. Co więcej, w myśl treści art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tymczasem w przypadku gdy część graficzna uchwały nie zawiera wszystkich znanych kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nienaruszania przez plan miejscowy kierunków wyznaczonych w studium rodzi ryzyko, że konstatacja taka będzie fikcyjna, albowiem oparta na niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy przesłankach.

Dalej Wojewoda wywodził, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. a) ustawy studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Z kolei zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia, ustalenia części tekstowej studium dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w planach miejscowych, zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W Załączniku nr 1 do uchwały, w części 3.2.2. - Podstawowe ustalenia zabudowy dla terenów strefy I zurbanizowanej, strefy II rolnej i strefy III przyrodniczej napisano na stronie 68, że wyznaczone w studium strefy i podstrefy oraz zasady ich zagospodarowania wskazują dominujący kierunek przeznaczenia terenów. Ponadto zapisano, że w granicach wydzielonych jednostek dopuszcza się wprowadzenie funkcji komplementarnych oraz odmiennych, pod warunkiem minimalizacji negatywnego oddziaływania na funkcję dominującą. Strefa I zurbanizowana, obejmuje trzy podstrefy. Dla podstrefy 1a przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i letniskową, zabudowę siedliskową, zabudowę usługową, w tym przede wszystkim związaną z kulturą fizyczną, wypoczynkiem, turystyką, hotelarstwem, pensjonatami i zamieszkaniem zbiorowym, w ramach strefy. W ramach strefy możliwy jest rozwój układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej, zaś jej uzupełnieniem przestrzenie (w tym publiczne) w postaci skwerów, zieleńców i placów. Dla podstrefy 1b przewidziano funkcję usługową, w której część terenu zostanie wykorzystana na zieleń towarzyszącą tj. boiska sportowe, place zabaw, punkty obsługi turystycznej (również powiązane z gastronomią, hotelarstwem, pensjonatami i zamieszkaniem zbiorowym), zabudowę letniskową, świetlice wiejskie i lotnisko sportowe. W tej podstrefie również przewidziano możliwość rozwoju układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej. Z kolei podstrefa 1c to obszar zabudowy techniczno-produkcyjno- usługowej tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Przewidziano w niej również możliwość lokowania infrastruktury.

Według organu nadzoru, przywołane postanowienia Załącznika nr 1 do uchwały dotyczące strefy I zurbanizowanej, przewidujące trzy różne możliwe przeznaczenia (podstrefy), nie wskazują żadnych proporcji między dopuszczonymi funkcjami. Nie jest zatem realizowana dyspozycja § 6 pkt 1 rozporządzenia, albowiem brak jest miarodajnego, jednoznacznego wskazania co do kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów - w zakresie stosunku poszczególnych podstref wzajemnie wobec siebie oraz w relacji do obszaru całej strefy I. Co więcej, zawarte na stronie 68 Załącznika nr 1 sformułowanie o dopuszczeniu funkcji komplementarnych oraz odmiennych, bez jednoczesnego określenia tych funkcji, choćby w sposób nawet dość ogólny, powoduje, że nie są spełnione także wymagania § 6 pkt 1 rozporządzenia w zakresie w jakim wymagane jest określenie dopuszczalnego zakresu i ograniczeń zmian w strukturze przestrzennej gminy.

Dodatkowo Wojewoda D. podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 tj. programami zawierającymi zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym.

Jak wyjaśniono w skardze, przez południową część obszaru gminy Jeżów Sudecki przebiega jeden z wariantów inwestycji celu publicznego ustalonej w uchwale nr XIX/482/20 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2020 roku w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego (Dz. U. Woj. Doi. z 2020 r. poz. 4036). Inwestycja oznaczona symbolem K5 - Budowa łączników aglomeracyjnych między drogą ekspresową S3 a Aglomeracją Wałbrzyską oraz Aglomeracją Jeleniogórską wraz z dokończeniem południowej obwodnicy Jeleniej Góry - stanowi przedsięwzięcie warunkowe, zależne od dostępności środków finansowych z odpowiedniego krajowego programu operacyjnego. Zamierzenie to nie zostało w ogóle wzmiankowane w odpowiedniej części tekstowej Studium.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie i obciążenie Wojewody D. kosztami postępowania. Zażądano również przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że studium zostało uchwalone dla obszaru całej gminy, w związku z tym, założeniem Gminy było, aby parametry ogólne doprecyzowane były na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które będą odnosiły się do pojedynczych działek i poszczególnych lokalnych uwarunkowań. Zapis ten, w ocenie Gminy pozwoli uniknąć w przyszłości konieczności opracowywania zmian studium w sytuacjach, gdy ustalone parametry nie będą odpowiadać parametrom budynków już istniejących.

Odnośnie do zarzutu o braku linii energetycznych w części graficznej studium, Gmina podniosła, że w przyszłości, projekty planów będą każdorazowo opiniowane – w czasie procedury planistycznej – przez zarządcę sieci, który ustala strefy oddziaływania. Odległości te mogą podlegać korektom, czego nie można przewidzieć na etapie tworzenia studium. Gmina podniosła również, że brał oznaczenia linii elektroenergetycznych na części graficznej studium nie oznacza naruszenia przepisów ustawy, bowiem ta nie wymaga uwidaczniania ich na mapie, a jedynie uwzględnienia poziomu ich rozwoju i ewentualnej rozbudowy.

W zakresie dominujących, komplementarnych i odmiennych funkcji wyjaśniono, że wynika to ze skali opracowanego dokumentu, bowiem obejmuje on obszar całej gminy.

W odniesieniu do zarzutu o nieuwzględnieniu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, Gmina wyjaśniła, że uchwała intencyjna w sprawie studium podjęta została w dniu 27 stycznia 2016 r. i na ten czas treść studium była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego województwa.

Dodatkowo Gmina podniosła, że uchwalenie Studium było procesem wieloletnim i pracochłonnym i stwierdzeniem nieważności uchwały jest skutkiem zbyt daleko idącym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Sąd dopuścił d o udziału w sprawie S. H. z/s w J. S. w charakterze uczestnika. W odpowiedzi na skargę S. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i wskazało, że3 każdy z zarzutów organu nadzoru jest zasadny.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, dodatkowo podnosząc, że pominięcie w części graficznej studium przebiegu linii energoelektrycznych wyklucza możliwość wyznaczenia w planach miejscowych obszaru ograniczonego użytkowania związanego z funkcjonowaniem takiej linii.

Pełnomocnik Gminy podniósł, że wskaźniki urbanistyczne zostały w studium określone, z tym tylko, że zapewniono możliwość elastycznego ich stosowania na etapie uchwalania planów miejscowych. Podtrzymał również stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. Dz.U.2022.559 t.j. z dnia 2022.03.09, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały jeżeli od jej podjęcia upłynął rok chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwala nie stanowi aktu prawa miejscowego (bezsporne), nie uchybiono również obowiązkowi jej przedłożenia. W związku z faktem, że została ona podjęta przez Radę Gminy Jeżów Sudecki na sesji w dniu 24 marca 2021 r., a Sąd orzekał na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r., zgodnie z dyspozycją przytoczonego przepisu, nie można było już stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Stosownie do ustępu 2 art. 94 przytoczonego przepisu, wobec stwierdzenia istnienia przesłanek d stwierdzenia nieważności uchwały, sąd zobligowany był do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy

w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, przy ocenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy.

Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej zwanym dalej ″rozporządzeniem".

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (przede wszystkim jest to część diagnostyczna zawierająca uwarunkowania ekonomiczne, geograficzne, demograficzne, przyrodnicze i inne); 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (część określająca politykę przestrzenną gminy); 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W rozporządzeniu tym wskazuje się w § 7 pkt 3, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium.

Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Z uwagi na funkcje rysunku to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Część opisowa powinna stanowić podstawę oceny zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, natomiast rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające – nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające – kryterium tejże oceny. Projekt studium (a także jego zmiana) w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że pierwszy z zarzutów, dotyczący braku określenia w uchwale wskaźników urbanistycznych oraz tym samym braku wskazania granic możliwych ich modyfikacji był zasadny i jako dotyczący wszystkich ustalonych w studium stref, decydował o fakcie wadliwości całej uchwały. Fragment uchwały, rozdziału 3.2.2. "Podstawowe ustalenia zabudowy dla terenów Strefy I zurbanizowanej, Strefy II rolnej oraz Strefy III przyrodniczej" w którym określono parametry dla zasad zagospodarowania (a zatem m.in. minimalnej powierzchni zabudowy mieszkaniowej, usługowej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej powierzchni zabudowy itd.) dotyczy – co słusznie zauważył Wojewoda obszaru całej Gminy i całej treści uchwały. We fragmencie tym wskazano "sugerowane zasady zagospodarowania", a dodatkowo uchwalono, że "parametry mogą zostać zweryfikowane i ulec zmianie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Trafnie wskazał skarżący, że zaskarżony akt - dopuszczając zmianę wskazanych parametrów na etapie przygotowania projektu planu miejscowego - nie zakreśla granic takiej ewentualnej modyfikacji.

Tymczasem, z treści studium powinny bowiem wynikać ustalenia dotyczące m.in. kwestii wymienionych w art. 10 ust. 2 wskazanej ustawy, którymi związany jest organ uchwałodawczy gminy przy uchwalaniu planu. Ustalenia te powinny być przy tym na tyle czytelne i konkretne aby można przyjąć, że to w studium, a nie dopiero w planie zgodnie z art. 9 ust. 1 określono politykę przestrzenną gminy i zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów.

Brak określenia opisanych wskaźników oraz ustalenia granicznych możliwości ich zmian w planach miejscowych stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Sprawia, że przy uchwalaniu planu miejscowego Rada Gminy otrzyma kompetencje do odmiennego w istocie ustalenia zagospodarowania terenu skoro nie ma ustalonych granic, w jakich może zmienić kierunki wyznaczone w Studium. Taka konstrukcja Studium, jak przyjęta w omawianym przypadku czyni z uchwały akt pozorny, nic nieznaczący, skoro Gmina mogłaby w istocie w planach uchwalić odmienne kierunki i wskaźniki, nie będąc związana ustaleniami studium. Elastyczność aktu wyznaczona jest przez możliwość wyznaczenia możliwości zmian wskaźników urbanistycznych na etapie uchwalania planów miejscowych, wyrażonych np. w procentowych możliwościach zmian wskaźników podanych w studium.

Sąd nie mógł przy tym ograniczyć się do wyeliminowania wyłącznie zaskarżonego fragmentu uchwały z obiegu prawnego, bowiem nadal, w takim przypadku studium, pozbawione ustaleń w zakresie kluczowych kwestii, byłoby aktem pozbawionym znaczenia, niewiążącym gminy w przyszłym uchwalaniu planów miejscowych.

Stąd, wobec istotnego naruszenia prawa opisanymi zapisami, Sąd zobowiązany był do stwierdzenia niezgodności z prawem całego aktu.

Pozostałe zarzuty skargi również okazały się zasadne. W kontekście zarzutu braku linii elektroenergetycznych na części graficznej, Sąd zauważa, że nie tylko w całości zasadna jest uwaga organu nadzoru, że ich brak czyni niemożliwym ustalenia obszarów ograniczonego użytkowania na przyszłym planie miejscowym, ale przede wszystkim, umieszczenie linii w części tekstowej studium i pominięcie ich w części graficznej, wprowadza niezgodność pomiędzy dwoma formami tego dokumentu, które przecież musza być zbieżne. Niedopuszczalna jest bowiem niezgodność pomiędzy częściową tekstową i graficzną. Nie jest również trafny argument organu, że ustawa nakazuje jedynie sieci uwzględniać, co nie jest jednoznaczne z ich umieszczeniem na mapie. Z opisanych względów powinny one znaleźć odwzorowanie na części graficznej, a możliwość ich przesunięć zapewnia elastyczność studium, którą z kolei Gmina gwarantuję wprowadzając zapisy o maksymalnych możliwościach zmian w planach miejscowych.

Odnośnie do zarzutu sporządzenia studium we fragmencie "Wyznaczone w studium Strefy i Podstrefy oraz zasady ich zagospodarowania wskazują dominujący kierunek przeznaczenia terenów. W granicach wydzielonych jednostek dopuszcza się wprowadzenie funkcji komplementarnych oraz odmiennych, pod warunkiem minimalizacji negatywnego oddziaływania na funkcję dominującą", z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. a) ustawy w zw. z § 6 pkt. 1 rozporządzenia przez wyznaczenie stref oraz podstref oraz zasad ich zagospodarowania wraz ze wskazaniem dominującego kierunku przeznaczenia terenów, z jednoczesnym dopuszczeniem funkcji komplementarnych i odmiennych bez określenia rodzaju tych. Należy stwierdzić, że zarzut w całości pozostaje zasadny.

Postanowienia Załącznika nr 1 przewidujące trzy różne możliwe przeznaczenia (podstrefy), nie wskazują żadnych proporcji między dopuszczonymi funkcjami. Co więcej, nie zawierają żadnych wskazać jakie to możliwe funkcje odmienne mogłyby zostać wprowadzone na terenach gminy. Stwarza to nielimitowane możliwości zmian dla gminy przy uchwalaniu planów miejscowych i wykonywania władztwa planistycznego.

Oczywiście, kierunek przeznaczenia terenu w studium ma uwzględniać istniejące uwarunkowania. Na przestrzeni lat mogą one ulec zmianie dlatego też w studium, zawarte muszą zostać konkretne, miarodaje i przejrzyste wytyczne wskazujące na to jakie kierunki są dopuszczalne, jakie są możliwe ich zmiany i jakie w ogóle dopuszczalne są zagospodarowania terenu inne niż podstawowe.

Należy mieć na uwadze fakt, że część graficzna studium zawsze sporządzana jest w odpowiedniej skali, stąd ten argument, podnoszony przez organ, nie mógł zasługiwać na aprobatę Sądu.

Rada Gminy uchwalając w dniu 24 marca 2021 r. zaskarżony akt, winna również była mieć na uwadze i uwzględnić w podejmowanym akcie treść obowiązującego już od niemal roku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Dolnośląskiego, przyjętym uchwałą nr XLVIII/873/2002 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 sierpnia 2002 roku w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Dolnośląskiego (Dz. Urz. Woj. Doi. z 2003 r. poz. 100 oraz z 2014 r. poz. 2448).

Okoliczność, że uchwala intencyjna podjęta była przez Gminę kilka lat wcześniej nie ma znaczenia wobec faktu, że plan wojewódzki obowiązywał już od kliku miesięcy, a inwestycja drogowa w nim przewidziana ma znaczenia dla Gminy Jeżów Sudecki.

Reasumując, zasadnie Wojewoda Dolnośląski podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.Zamieszczona w skardze argumentacja związana z poczynionym zarzutem jest trafna i zasadna.

Uwzględniając powyższe, , na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.