Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1950/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 77,24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. N. P. K. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącego Z. Ni. P. K. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3, art. 74 § 2 w związku z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." i art. 11 ust 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zwanej dalej "u.z.n.k." oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie kolejowym", po rozpatrzeniu wniosków Z. N.P.K.z siedzibą w W., zwanego dalej "ZNPK", oraz Izby Gospodarczej Transportu Lądowego z siedzibą w W., zwanej dalej "IGTL" o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Prezesa Urzędu Kolejowego, zwanego dalej "Prezesem UTK" lub "Organem", z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia ZNPK oraz IGTL, prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego informacje zawarte w piśmie spółki P. C. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "P. C. S.A." lub "Spółką", w zakresie, w jakim stanowią one "tajemnicę przedsiębiorstwa", utrzymał w mocy w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2013 r., sygn. [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 73 k.p.a., zgodnie z którym w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 74 § 2 k.p.a. wskazuje natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Odnosząc się do twierdzenia ZNPK jakoby postanowienie pierwszej instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż nie zachodzi sytuacja wyłączenia prawa wglądu do akt sprawy ze względu na znajdujące się w nich informacje niejawne, opisana w art. 74 § 1 k.p.a., organ wskazał, że jest ono niesłuszne. Postanowienie o ograniczeniu prawa wglądu do akt sprawy zostało bowiem wydane w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a., a zatem z powołaniem się na prawidłową podstawę prawną.

Organ wskazał, że P. C. S.A. w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. wskazało, na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie art. 74 § 2 k.p.a., co należy tłumaczyć względami ważnego interesu państwowego, o którym mowa w tym przepisie. O tym natomiast, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w toku postępowania administracyjnego niejednokrotnie wypowiadał się w szeregu orzeczeń Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (sygn. [...],[...],[...]), zwanym dalej "SOKIK", w których orzekał, że podstawę dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 74 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu ZNPK w kwestii błędnego przyjęcia rozszerzającej wykładni w zakresie pojęcia "ważny interes państwowy" poprzez włączenie w jego zakres tajemnicy przedsiębiorstwa P. C. S.A., organ wyjaśnił, że organ administracji publicznej musi samodzielnie zinterpretować pojęcie "ważny interes państwa" i dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istnieje ważny interes państwowy przemawiający za wyłączeniem jawności akt. Po wnikliwym zbadaniu charakteru informacji opatrzonych przez P. C. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", organ przychylił się do wniosku Spółki, stwierdzając zasadność i konieczność ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego ZNPK i IGTL z uwagi na fakt, że mogłoby się to przyczynić do naruszenia interesu gospodarczego spółki Skarbu Państwa – P. C. S.A. Takie działanie organu jest natomiast zgodne z cytowanym przez ZNPK wyrokiem WSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. II SA/Wa 687/10, jak również z podobnym wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. II OSK 319/07. Organ zaznaczył, że działanie Prezesa UTK polegające na umożliwieniu ZNPK i IGTL wglądu do materiału zgromadzonego w prowadzonym z urzędu postępowaniu, opatrzonego klauzulą "tajemnic przedsiębiorstwa", mogłoby doprowadzić do znacznego osłabienia pozycji konkurencyjnej spółki P. C. S.A. na rynku transportu kolejowego poprzez pozyskanie przez podmioty konkurencyjne informacji strategicznych Spółki. W ocenie organu, umożliwienie wglądu do materiału dowodowego (pismo P. C. S.A. z dnia 15 maja 2013 r.) oraz płynące z tego negatywne konsekwencje, niewątpliwie skutkowałoby naruszeniem ważnego interesu państwa, jakim jest ochrona interesów gospodarczych i konkurencyjnej pozycji na rynku transportu kolejowego P. C. S.A. jako spółki Skarbu Państwa.

Organ zaznaczył, że wartością podlegającą ochronie jest także konkurencja i nierozerwalnie związana z nią konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jako jednego z elementów składowych mających wpływ/kształtujących przewagę konkurencyjną na rynku, czego odzwierciedleniem jest m.in. uznanie ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa za czyn nieuczciwej konkurencji. Organ wskazał, że powyższe znajduje odzwierciedlenie w wykładni norm konstytucyjnych. Podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej określa art. 20 Konstytucji RP i stanowi on o społecznej gospodarce rynkowej, której immanentnym przymiotem jest konkurencyjny rynek. Następnie, art. 76 Konstytucji, choć w sposób pośredni, to stanowi również o ochronie konkurencji, gdyż celem ochrony konkurencji jest dobrobyt konsumentów.

P. C. S.A. wskazało w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., że regulacja na gruncie polskiego porządku prawnego instytucji tajemnicy przedsiębiorstwa i gwarancji dotyczących ochrony tej tajemnicy, leży w kluczowym interesie państwowym (publicznym). Faktem bezspornym jest, że tajemnica przedsiębiorstwa wynika z podstawowych zasad konstytucyjnych (zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego), nadto regulowana jest lex specialis - u.z.n.k., albowiem już z treści art. 1 u.z.n.k. jasno wynika, że zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym. A zatem, jednym z kluczowych elementów zwalczania nieuczciwej konkurencji jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 u.z.n.k.). Zdaniem organu, nie ma wątpliwości, iż jedną z tajemnic prawnie chronionych jest tajemnica przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do przytoczonego przez ZNPK wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ograniczenia wglądu do akt sprawy ze względu na znajdujące się w nich dokumenty stanowiące tajemnicę służbową, organ wskazał, że odnosi się on do sytuacji zupełnie innej niż ta, która rzutowała na potrzebę wydania przedmiotowego postanowienia. Podkreślił, że poprzez sam zakres ustawy o ochronie informacji niejawnych, cytowany przez ZNPK pogląd WSA dotyczy zupełnie innej niż będąca przedmiotem wniosku kwestii. Organ wskazał, że u.z.n.k. regulująca kwestie zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, której potrzeba ochrony była podstawą ograniczenia Stronie wglądu do akt niniejszej sprawy, nie przewiduje możliwości uzyskania dostępu do tych informacji po spełnieniu pewnych wymogów. Stąd też u.o.i.n. nie może być podstawą do oceny prawidłowości wydanego postanowienia. Ustosunkowując się do twierdzenia ZNPK, jakoby do wyłączenia jawności postępowania z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa niezbędna była przewidziana przez ustawodawcę podstawa prawna, pozwalająca organowi na zachowanie dokumentów w tajemnicy, organ wskazał, że w jego ocenie brak bezpośredniego nakazu chronienia informacji gospodarczej w ustawie nie oznacza, że organ nie jest obowiązany stosować innych przepisów, w tym przypadku Konstytucji RP i u.z.n.k. Organ wskazał na art. 61 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że "prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów" (ust. 2), a ograniczenie tego prawa "może nastąpić wyłącznie ze wzglądu na określone w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa" (ust. 3). Tak więc sam fakt ustanowienia w u.z.n.k. (art. 11 ust. 1 u.z.n.k.) określonej ochrony informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, sprawia, że w omawianej sytuacji, nie jest wymagana osobna delegacja ustawowa do ochrony tych informacji.

Organ zaznaczył, że informacje, do których, zgodnie z u.z.n.k., ograniczono stronom postępowania dostęp, oznaczone zostały przez P. C. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Tak więc, w świetle cytowanego wyżej zapisu art. 5 u.d.i.p. prawo dostępu do nich podlega ustawowemu ograniczeniu niezależnie od tego czy stanowią one informację publiczną czy nie. W tej sytuacji, Prezes UTK nie może decydować o ich udostępnieniu.

W ocenie Prezesa UTK przywołane powyżej orzeczenia SOKIK zostały wydane w stosunku do Prezesa URE, który podobnie jak Prezes UTK, wydaje postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., nie mając podstawy prawnej przewidzianej wprost w przepisach ustawy kompetencyjnej (tj. np. Prezes UKE w ustawie prawo telekomunikacyjne czy też Prezes UOKIK w przepisach u.o.k.k.). Bezspornym pozostaje fakt, że zarówno działania podejmowane przez regulatora rynku energetycznego, jak i transportu kolejowego wiążą się z koniecznością uzyskania dostępu do informacji stanowiących tajemnice poszczególnych przedsiębiorstw działających w danym sektorze rynku.

Za błędny organ uznał zarzut ZNPK jakoby ochrona tajemnic przedsiębiorstwa, których ochrona zachodzi w toku postępowania administracyjnego wynikała wyłącznie z lex specialis, odnoszącego się do określonych postępowań administracyjnych. W niniejszym postanowieniu, ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego znajduje podstawę prawną przewidzianą przez ustawodawcę w art. 74 § 1 k.p.a. A zatem, przepis art. 69 u.o.k.k. należy interpretować wyłącznie jako normę prawną wynikającą z Konstytucji RP i regulacji ogólnych k.p.a. Ponadto, jak słusznie wskazuje P. C. S.A. na poglądy doktryny, regulacja art. 69 u.o.k.k. wynika z powtórzenia analogicznych przepisów unijnych (art. 27 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu). A zatem, nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że na gruncie regulacji, które nie zawierają treści analogicznej do art. 69 u.o.k.k., tajemnica przedsiębiorstwa podlegałaby wyłączeniu spod ochrony prawnej.

W przypadku twierdzenia ZNPK, że nieuzasadnione jest powoływanie się Prezesa UTK na możliwość poniesienia ewentualnej odpowiedzialności na podstawie u.z.n.k., organ wskazał, że w postanowieniu własnym z dnia [...] maja 2013 r. nie odnosił się w żadnej jego części do problematyki odpowiedzialności za naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa. A zatem, zarzut ZNPK polegający na rzekomym powołaniu się przez Prezesa UTK na możliwość poniesienia ewentualnej odpowiedzialności w zakresie regulowanym u.z.n.k, organ uznał za bezzasadny z uwagi na brak jakiejkolwiek argumentacji Prezesa UTK w tym przedmiocie w postanowieniu I instancji.

Odnosząc się do twierdzenia IGTL, jakoby została naruszona zasada jawności określona w art. 73 k.p.a., Prezes UTK podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r.

Organ wskazał, że ustawodawca przewidział - ze względu na słuszny interes stron postępowania - pewne ograniczenia od ww. zasady. Takim właśnie wyjątkiem jest tajemnica przedsiębiorstwa. Ponadto, organ podkreślił, że IGTL został dopuszczony jako organizacja społeczna na prawach strony do postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Prezesa UTK wobec P. C. S.A. w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej. Z uwagi na opatrzenie przez P. C. S.A. niektórych informacji klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" należało ograniczyć innym stronom ww. postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę, że IGTL jako organizacja społeczna zrzesza w swoich strukturach innych przewoźników kolejowych, a umożliwienie innym stronom ww. postępowania wglądu w całość materiału dowodowego mogłoby doprowadzić do naruszenia interesów Spółki z punktu widzenia jej działalności strategicznej, a nadto - doprowadzić do zachwiania konkurencyjnej pozycji Spółki w stosunku do innych uczestników rynku transportu kolejowego.

Organ wskazał, że nie przychyla się do twierdzenia IGTL jakoby doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 Konstytucji. Podkreślił, że z treści tego przepisu wynika nie tylko gwarancja uzyskania przez zainteresowanego prawa dostępu do dotyczących go dokumentów i zbiorów danych, ale również ograniczenie tego prawa w drodze ustawy.

Odnosząc się do twierdzenia IGTL, jakoby postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013 r. pozostawało w sprzeczności z przepisami u.d.i.p., organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje, do których, zgodnie z u.z.n.k., ograniczono stronom postępowania dostęp, oznaczone zostały przez P. C. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". Tak więc, w świetle cytowanego wyżej zapisu art. 5 u.d.i.p. prawo dostępu do nich podlega ustawowemu ograniczeniu niezależnie od tego czy stanowią one informację publiczną czy nie. A zatem, organ nie może decydować o ich udostępnieniu, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Odnośnie braku zastosowania przepisów u.o.k.k. do niniejszego postępowania, organ wskazał, że bezspornym jest fakt, że ustawa o transporcie kolejowym i u.o.k.k. są odrębnymi aktami prawnymi. Organ wskazał, że nie podziela stanowiska IGTL, że ustawodawca dla celów ochrony konkurencji zastrzegł jedynie w u.o.k.k. ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Z argumentacji przytoczonej przez IGTL wynika, że tylko w obrębie przepisów u.o.k.k. możliwa i dopuszczalna jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem organu, zakres stosowania tajemnicy przedsiębiorstwa jako jednej z postaci tajemnic prawnie chronionych jest szeroki i nie stanowi domeny u.o.k.k., do wyłącznego stosowania w postępowaniach prowadzonych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

W ocenie organu, błędne jest twierdzenie IGTL jakoby na gruncie postępowania przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów informacje opatrzone klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" miałyby podlegać ochronie, a na gruncie postępowania przed innym organem przedmiotowe informacje opatrzone wskazaną powyżej klauzulą miałyby nie podlegać ochronie oraz zostać ujawnione konkurencyjnym podmiotom trzecim. Organ stwierdził, że należy traktować art. 69 u.ok.k. jako lex specialis w stosunku do przepisów ustawy zasadniczej, jak i k.p.a. A zatem, w ocenie organu twierdzenie IGTL, że skoro na gruncie innych regulacji prawnych, które nie zawierają treści podobnej do art. 69 u.ok.k., dokumenty opatrzone przez P. C. S.A. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" nie podlegają ochronie, należy w całej rozciągłości uznać za bezzasadne.

Ustosunkowując się do argumentacji IGTL, że informacje dotyczące infrastruktury publicznej, którą jakoby posiada P. C. S.A. jako "mienie publiczne" stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., organ podkreślił, że rozstrzygnięcie przedstawione w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nie jest ostateczne. Ponadto, jak słusznie zauważa P. C. S.A. w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., IGTL prezentuje argumentację dla swoich twierdzeń odnosząc się do kwestii, które podlegały ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego na mocy wcześniejszych postanowień Prezesa UTK. Wobec powyższego, te kwestie nie są objęte zakresem skarżonego postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013 r. i jako spóźnione oraz wykraczające poza przedmiot tego postępowania nie podlegają rozpatrzeniu przez organ w toku niniejszego postępowania.

Prezesa UTK wskazał, odnosząc się do samego traktowania informacji zastrzeżonych przez P. C. S.A. jako tajemnicy przedsiębiorstwa za informację publiczną, jak słusznie zauważyło P. C. S.A., że rozstrzygnięcie powyższej kwestii wykracza poza granice przed Prezesem UTK.

Skargę na powyzsze postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie wniósł Z. N. P. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie :

1. art. 6 KPA, art. 10 KPA oraz art. 73 § 1 KPA poprzez odmowę udostępnienia Skarżącemu akt postępowania mimo tego, że akta nie zawierają informacji o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" ani nie podlegają wyłączeniu ze względu na ważny interes państwowy, co stanowiło naruszenie zasady jawności postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasady praworządności;

2. art. 6 KPA, art. 10 KPA oraz art. 74 § 2 KPA poprzez ograniczenie ZNPK dostępu do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie mimo braku przesłanek odmowy udostępnienia akt wskazanych w art. 74 § 1 KPA;

3. naruszenie art. 74 § 2 KPA poprzez uznanie, że wyłączenie części akt postępowania w zakresie dokumentów, które P. C. uznaje za tajemnicę przedsiębiorstwa leży w ważnym interesie państwowym, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ochrona interesów gospodarczych oraz pozycji konkurencyjnej na rynku przewozów kolejowych P. C. leży w ważnym interesie państwowym z uwagi na fakt, że P. C. S. A. jest spółką Skarbu Państwa;

4. art. 7 KPA, art. 77 KPA i art. 107 § 3 KPA poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadnienia postanowienia przesłanek uznania informacji zawartych w części dokumentów przedstawionych przez P. C. za tajemnicę przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano.

W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ

administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Mimo, że przepis ten nie odwołuje się do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ugruntowanym w orzecznictwie poglądem jest, iż art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie również do zażaleń.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje natomiast, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Mimo, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy - jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10).

Mając na uwadze powyższe względy orzecznictwo w sposób jednolity przyjęło, że tylko osoba piastująca funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej nie podlega wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (wyrok NSA z dnia 29.05.2012 r. sygn. akt I GSK 504/11 "Tylko minister jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie dotyczy to jednak podsekretarza stanu upoważnionego do działania w imieniu tego ministra, gdyż nie może być uznany za osobę piastującą funkcję, która - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. - nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a." LEX nr 1244716).

W przedmiotowej sprawie autorem, zarówno pierwszego postanowienia, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest Vice Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, a więc osoba nie piastująca funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej. Należy w związku z tym rozważyć, czy opisane wyżej zasady dotyczące wyłączenia pracownika odnoszą się również do postępowań zakończonych postanowieniem.

Warto w tym miejscu przytoczyć argumentację dotyczącą gwarancji obiektywizmu i bezstronności w orzekaniu przez organy administracji.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji stanowią konstytucyjne wzorce kontroli. W demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności.

Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia.

Jest to uznawana w piśmiennictwie ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Komentarz do art. 78, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002), bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158). Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji.

Na potrzebę bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy wskazują również przepisy prawa europejskiego.

Według art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim "Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty". Zgodnie z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej "Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy organizacyjne Unii".

Przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja wyłączenia jednak jest jedną z instytucji tworzących gwarancje bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w systemie gwarancji ustrojowych i procesowych, zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji do realizacji zadań publicznych.

Zdaniem składu orzekającego gwarancje te nie są w pełni zachowane, jeżeli osoba orzekająca w trybie art. 127 § 3 K.p.a. bada własne rozstrzygnięcie (decyzję lub postanowienie), wówczas bowiem jest sędzią we własnej sprawie.

Warto w związku z tym przypomnieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02, a następnie powtórzone w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, wskazujące iż zarówno Trybunał, jak i inne organy władzy sądowniczej, powinny w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy.

Warto nadto wskazać na jeszcze inne poza konstytucyjnymi argumenty przemawiające za przedstawionym wyżej stanowiskiem.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zawsze postanowienie kończy postępowanie o charakterze wpadkowym (np. art. 59g ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo

budowlane). Wobec tego charakter postępowań rozstrzyganych postanowieniem nie może być uzasadnieniem do ograniczenia konstytucyjnej gwarancji bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można również w sposób kategoryczny stwierdzić, że przepisy k.p.a. wykluczają stosowanie instytucji wyłączenia w postępowaniach kończących się wydaniem postanowienia.

Artykuły 126 i 144 k.p.a. dotyczące postanowień i zażaleń zawierają odesłania do innych przepisów kodeksu zdaniem Sądu nie zawierają katalogu zamkniętego.

Po pierwsze kodeks postępowania administracyjnego nie normuje w rozdziale 11 w sposób całościowy wszystkich kwestii związanych z zażaleniami i postępowaniem wywołanym wniesieniem takiego środka, lecz odsyła w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań (art. 144). Chodzi tu przede wszystkim o przepisy zawarte w rozdziale 10 k.p.a., zatytułowanym "Odwołania". Regulacja ta, choć stanowi część zasadniczą, nie wyczerpuje jednak całego katalogu "przepisów dotyczących odwołań". Ten ostatni zwrot, w braku jego wyraźnego zakreślenia, wykazuje w istocie charakter pojęcia nieostrego. Kodeks nie precyzuje, czy "przepisy dotyczące" to pozostające tylko w relacji bezpośredniej, czy wystarczająca będzie już więź pośrednia. Brak takiego rozróżnienia zdaje się wskazywać na dopuszczalność szerokiej interpretacji. "Odpowiedniego" zastosowania będą wymagać również inne przepisy kodeksu, spełniające walor "dotyczących odwołań", m.in. art. 35 § 3, określający termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, art. 107 § 4 ustalający obowiązek uzasadniania decyzji wydanych na skutek odwołania. Problem odesłań nie kończy się na regulacji art. 144. Przepis art. 140 k.p.a., zawarty w rozdziale o odwołaniach, zawiera dalsze odesłanie. Do spraw nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi nakazuje on odpowiednie zastosowanie przepisów o postępowaniu przed organami I instancji. Prowadzi to do sytuacji, w której sięgnięcie do pewnych instytucji czy rozwiązań prawnych zmusza do "podwójnego" albo, mówiąc inaczej, "piętrowego odpowiedniego" stosowania określonych przepisów prawa.

Nie można też twierdzić, że w postępowaniach kończących się wydaniem rozstrzygnięcia w formie postanowienia nie obowiązują podstawowe zasady określone w rozdziale 2 wymienione w art. 6, 7, 8, 9.

Należy także zwrócić uwagę na odesłanie do art. 145 k.p.a. znajdujące się w art. 126 k.p.a.

Ogólna formuła przepisu odsyłającego (art. 126 k.p.a.), przy jednoczesnym braku wyłączeń wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że instytucja wznowienia obejmuje wszystkie podstawy określone w w/w przepisie.

Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec o jego uchyleniu jako niezgodnego z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału omawianego pracownika. Jednocześnie należy wskazać, że stwierdzone uchybienie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia.