Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1188/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1205/13 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W.Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.Z. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 19 kwietnia 2010 r. do Urzędu Dzielnicy Wawer m. st. Warszawy wpłynęło pismo przedstawiciela Komitetu Osiedlowego Zerzeń w sprawie wycinki i nasypania ziemi na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin na działce, Prezydent m.st Warszawy decyzją z [...] stycznia 2010 r. wymierzył K.K. karę pieniężną w wysokości 701.576,32 złotych za zniszczenie 17 sztuk drzew z gatunku olsza czarna.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego oraz ustalenie osoby odpowiedzialnej za zniszczenia.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. organ I instancji nałożył karę pieniężną na K.K. i skarżącego.

Decyzją z [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję z [...] lutego 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność przesłuchania skarżącego oraz świadków przesłuchiwanych w postępowaniu wykroczeniowym, w którym wyrokiem z 17 listopada 2010 r. skarżący został skazany na karę grzywny za prowadzenie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Decyzją z [...] marca 2013 r. organ I instancji wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 729.769,92 zł za zniszczenie 17 sztuk drzew i odroczył na okres 3 lat termin jej płatności. Karę wymierzono opierając się m.in. na opinii biegłego, który stwierdził, że nawiezienie grubej warstwy gruzu i ziemi na teren działki i zasypanie korzeni drzew spowodowało ich niedotlenienie, a w konsekwencji usychanie 17 olch. Wysokość kary podwyższono z uwagi na zniszczenie drzew rosnących na terenie zieleni tj. w obrębie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2013 r.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności materialne podstawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Wyjaśnił, że ustawodawca powiązał sankcję administracyjną nie z każdym przypadkiem zniszczenia drzew, krzewów lub terenów zieleni, lecz tylko z takimi przypadkami, w których zniszczenie drzew zostało spowodowane np. niewłaściwym wykonaniem robót ziemnych bądź zabiegów pielęgnacyjnych. Pojęcie robót ziemnych nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy a więc, w ocenie Sądu I instancji, należy nadać mu znaczenie przyjęte w języku potocznym. W art. 88 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 627 dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") wskazano na odraczanie płatności kary wymierzonej m. in. za zniszczenie drzewa, jeżeli stopień "uszkodzenia" nie wyklucza zachowania ich żywotności. Zdaniem Sądu I instancji, z zestawienia tego przepisu z pojęciem "zniszczenia" wynikającym z art. 88 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że pojęcie to nie obejmuje każdego przypadku uszkodzenia drzewa, lecz powinno być powiązane z żywotnością drzewa. W ocenie Sądu I instancji, zniszczeniem będzie bez wątpienia taka sytuacja, w ramach której żywotność drzewa nie zostanie zachowana. Pojęcie zniszczenia będzie obejmować również sytuację, w której żywotność drzewa w następstwie prac ziemnych zostanie poważne zagrożona, choć nie ma pewności, że drzewo tę żywotność ostatecznie utraci.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że do przyjęcia odpowiedzialności za zniszczenie drzew wystarcza samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu, a zniszczeniem drzew lub krzewów. W tej sprawie doszło do zniszczenia kilkunastu drzew, a przyczyną tego stanu rzeczy były prace związane z nawiezieniem gruzu i ziemi podjęte w celu podwyższenia terenu pod inwestycję budowlaną. Według opinii biegłego drzewa na nieruchomości skarżącego zaczęły usychać z powodu braku dostępu powietrza do korzeni. Powodem tego było zasypanie korzeni grubą warstwą gruzu i ziemi. Skarżący jest właścicielem nieruchomości i w międzyczasie został skazany prawomocnym wyrokiem za wykroczenie tj. za nieuprawnione działania podjęte w obrębie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Orzeczoną grzywnę skarżący uiścił i w toku postępowania prowadzonego przez organy ścigania nie kwestionował, że jest sprawcą zarzucanego mu czynu. Sąd I instancji podkreślił, że według skarżącego, sporne jest, czy zniszczenie drzew jest wynikiem jego działań czy też jego działania na nieruchomości zbiegły się z innymi niezależnymi od niego zdarzeniami w szczególności z chorobą drzew, suszą i zachwianiem gospodarki wodnej wskutek prac podejmowanych na sąsiednich nieruchomościach, w tym przez budującego kilka budynków inwestora.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że główny zarzut skargi dotyczył zasadności wymierzenia skarżącemu kary w wysokości o 100 % wyższej w stosunku do zasad przyjętych w obowiązujących przepisach. Uwzględniając definicję ustawową pojęcia "terenów zieleni" Sąd I instancji przyjął, że organy dokonały błędnej wykładni art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji bezpodstawnie zastosowały art. 85 ust. 6 cytowanej ustawy. Naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało nieprawidłowe ustalenie wysokości należnej kary. W ocenie Sądu I instancji, twierdzenie organu, że zniszczone drzewa znajdują się na terenie zieleni nie zostało przez organ odwoławczy uzasadnione. Zawarta w o ochronie przyrody definicja terenu zieleni jest szeroka, jednak zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając związane z tego rodzaju terenem ograniczenia i obowiązki wynikające z przepisów prawa, nieuprawnione jest dokonywanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego położna jest w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu samodzielnie nie determinuje stwierdzenia, że zniszczone drzewa znajdują się na terenie zieleni określonym w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Ustanowiony rozporządzeniem nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu obszar obejmuje kilkadziesiąt gmin tj. teren o całkowitej powierzchni 148409,1 ha. Rozporządzenie ustanawia strefę szczególnej ochrony ekologicznej, strefę ochrony urbanistycznej i strefę "zwykłą" i dla każdej z nich określa stosowne zasady w zakresie ochrony przyrody. W ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć, że teren ten w całości stanowi teren zieleni w rozumieniu przepisów ustawy o ochrony przyrody. Ustawodawca nie utożsamia tereny zieleni z obszarami chronionego krajobrazu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że to organ powinien jednoznacznie wykazać, czy nieruchomość skarżącego jest terenem zieleni, a przy kwalifikowaniu terenu jako teren zieleni należy brać pod uwagę także art. 78 i nast. ustawy o ochronie przyrody. Należy także uwzględnić, że ustawowa definicja terenu zieleni wskazuje na dwie zasadnicze cechy, a mianowicie formę zorganizowania jaką teren taki powinien wykazywać tworząc pewien kompleks czy zespół zieleni oraz publiczne jego przeznaczenie i dostępność ze względu na pełnienie funkcji estetycznych, rekreacyjnych, zdrowotnych lub osłonowych. Istnienie zorganizowanego zespołu zieleni na nieruchomości stanowiącej prywatną własność, choćby nawet celowo założonego, nie uprawnia do przypisania tej formie zieleni statusu terenu zieleni w rozumieniu ustawy, choćby z tego powodu, że istniejąca na tym terenie roślinność nie jest przeznaczona do pełnienia żadnych publicznych funkcji i nie musi być publicznie dostępna.

Za zasadny Sąd I instancji uznał więc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie odniósł się także do zarzutów odwołania, w tym zarzutu dotyczącego kompletności opinii biegłego, a także przeznaczenia terenu pod zabudowę. W sprawie nie przesłuchano także świadków wskazywanych przez organ odwoławczy w toku postępowania. Sąd I instancji zauważył, że organ zawarł w uzasadnieniu decyzji stanowisko w tym zakresie, jednak wysokość kary administracyjnej wymaga od organów administracji dochowania wszelkich starań w zakresie szczegółowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Pozostałe zarzuty skarżącego Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, dokonać ponownej wizji na nieruchomości skarżącego i jednocześnie określić kwestię żywotności drzew, ponieważ od daty zdarzenia upłynęły już 3 lata. Postępowanie wyjaśniające powinno doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy działaniem skarżącego objęta była tylko jego nieruchomość i jaką działkę (o jakim numerze) w dacie tych działań stanowiła, chyba że nie uległo to dotychczas zmianie. Ponadto Sąd I instancji zalecił jednoznaczne ustalenie, czy postępowanie dotyczy zniszczenia 17 czy 13 drzew, jak twierdzi skarżący, czy wpływ na stan drzew miały działania właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz czy nieruchomość skarżącego stanowi teren zieleni w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 pkt 21 w związku z art. 23 ustawy o ochronie przyrody i przyjęcie, że funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe nie są z założenia realizowane na ustanowionym obszarze chronionego krajobrazu. Ponadto organ zarzucił także błędną wykładnię art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, przez przyjęcie, że zakwalifikowanie danego obszaru do definicji terenu zieleni uzależnione jest od jego statusu właścicielskiego.

Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 21 i art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, przez brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy niezbędnego do zakwalifikowania nieruchomości, na której doszło do uszkodzenia drzew, do terenów zieleni i podwyższenia kary o 100%;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy pozwalających na nałożenie kary;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu oraz braku odniesienia się do zarzutów postawionych przez stronę.

Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 i art. 138 k.p.a. przez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu I instancji, pomimo że było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy z uwagi na wykazaną przez Sąd konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, która naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Po złożeniu w tej sprawie skargi kasacyjnej zgodność powyższych przepisów z Konstytuują RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14, trafnie zwrócono uwagę, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Oznacza to bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W tej sprawie sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe pozostaje więc ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).

Udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy. Oznacza to, że nie ma tu miejsca na prosty "automatyzm". Klauzula odraczająca utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn słusznie podniesiono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 – CBOSA).

Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności. Podsumowując Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają zasady proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045).

Przedmiot tej sprawy stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia i w indywidualnie określonych sytuacjach, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji. W konsekwencji, skutki stwierdzenia niekonstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody mogą podlegać w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2014 r. Natomiast niewątpliwie dokonana przez Trybunał Konstytucyjna ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także spowodowana tą oceną nowelizacja tych przepisów, powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu niezależnie od przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku. Już tylko z tej przyczyny wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Skarga kasacyjna podlega bowiem oddaleniu nie tylko, jeżeli zarzuty skargi kasacyjnej okażą się nieuzasadnione, ale również jeśli zaskarżony wyrok, pomimo chociaż w części błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Niemniej w tej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją prawną. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić zmianę stanu prawnego wynikającą z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 5 pkt 21 w związku z art. 23 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji trafnie przyjął, że stwierdzenie organu, że zniszczone drzewa znajdują się na terenie zieleni nie zostało przez organ odwoławczy uzasadnione, ponieważ okoliczność, że nieruchomość skarżącego położna jest w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu samodzielnie nie determinuje stwierdzenia, że zniszczone drzewa znajdują się na terenie zieleni określonym w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Ustalenie zatem, czy działka skarżącego jest położona na terenie zieleni miało zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie ulega też wątpliwości, że uwzględniając definicję ustawową terenu zieleni i cel wyodrębnienia tej instytucji prawnej, należy przyjąć, że istnienie zorganizowanego zespołu zieleni na nieruchomości stanowiącej prywatną własność, nie musi oznaczać przypisania tej formie zieleni statusu terenu zieleni w rozumieniu ustawy, ponieważ istniejąca na tym terenie roślinność nie jest przeznaczona do pełnienia żadnych publicznych funkcji i nie musi być publicznie dostępna. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 w związku z art. 5 pkt 21 i art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniesione przez organ zarzuty naruszenia powyższych przepisów okazały się więc nieuzasadnione.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 i art. 138 k.p.a. przez nieuchylenie w toku postępowania sądowego decyzji organu I instancji, pomimo że było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy z uwagi na wykazaną przez Sąd konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, która naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał w niniejszej sprawie na uchybienia w postępowaniu, które wymagają szczegółowego wyjaśnienia, natomiast zadaniem organu odwoławczego będzie rozstrzygnięcie, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy też możliwe jest podjęcie przez ten organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.