Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 585/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art 4 ust. 1 i 3, 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par 2, art 161 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Iwona Maciejuk Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 września 2013 r. 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz K.B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 września 2013 r., powołując się na przepis art. 61 Konstytucji RP, K. B. wystąpił do Prokuratora Generalnego o udostępnienie, poprzez przesłanie na ePUAP ([...]), treści dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 1 – 6, 8 i 10 oraz protokołów, notatek ze spotkań, o których mowa w § 1 ust. 9, umowy o dzieło Nr [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja dotycząca faktycznie treści czynności podjętych przez zleceniobiorcę w wyniku realizacji umowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], do których zobowiązany był zgodnie z postanowieniami tej umowy, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Również treść dyspozycji art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, dotycząca obowiązku udostępnienia treści zawartej umowy pomiędzy zleceniobiorcą o zleceniodawcą, określonego w tej ustawie postępowania przetargowego, nie kwalifikuje żądanej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Także dokumentacja działań podjętych przez zleceniobiorcę w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny dotyczące swobody zawierania umów (art. 3531 i następne), o ile nie jest wyłączona postanowieniami art. 1 i 139 ustawy Prawo zamówień publicznych, nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dyrektor wyjaśnił jednocześnie, iż wniosek z dnia 25 września 2013 r. nie został rozpoznany w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż nie dotarł do referenta sprawy. O treści wniosku organ powziął informację w dniu 7 sierpnia 2014 r., po otrzymaniu skargi wnioskodawcy na bezczynność wraz z załączoną jego kopią.

W skardze na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, K. B. zarzucił mu naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

Wniósł w związku z tym o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 25 września 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że na prawo do informacji publicznej należy spojrzeć jako na prawo do wiedzy o wykonywaniu (albo braku, czy też naruszeniu) obowiązków przez władze publiczne, osoby zatrudnione w administracji, podmioty zorganizowane przez władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, czy też podmioty, którym państwo przekazało środki publiczne do realizacji określonych przez państwo zadań.

W takim rozumieniu prawo do informacji będzie dotyczyło zarówno faktów, ale też prawa do wiedzy o przyczynach (przesłankach) podejmowania określonych rozstrzygnięć. Każdy ma prawo wiedzieć, co robią władze publiczne i dlaczego. Inaczej idea demokratycznego państwa prawa, w którym władza należy do narodu, nie może się ziścić.

W szczególności w okolicznościach przedmiotu wniosku, zdaniem skarżącego, dostęp do tych informacji jest szczególnie istotny ze względu na omawiane w mediach o ogólnopolskim zasięgu nieprawidłowości podczas przeprowadzania przetargu, a także późniejsze problemy przy wykonywaniu umowy. Opinia publiczna ma prawo wiedzieć, kto za nie odpowiada, w tym odpowiada za wprowadzanie wątpliwych zapisów.

Skarżący odniósł się ponadto do istnienia w obiegu prawnym prawomocnego postanowienia o odrzuceniu skargi w sprawie II SAB/Wa 69/14 przytaczając poglądy doktryny w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny, w związku z rozpoznaniem wniosku, wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego oraz uznanie, że ewentualna bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podał, iż uwzględniając dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w zakresie objętym wnioskiem skarżącego, uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnił ją wnioskodawcy w dniu 23 marca 2015 r., a zatem obecnie nie pozostaje w bezczynności.

Ponadto wskazał, iż nieudzielenie informacji publicznej w tej sprawie nie było wynikiem lekceważącego podejścia do przedmiotowego wniosku, o czym świadczy niezwłoczna reakcja na skargę z dnia 4 sierpnia 2014 r.

W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2015 r. K. B. podtrzymał swoją skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego wskazując, że odpowiedź organu z dnia 23 marca 2015 r. nie jest wyczerpująca i nie spełnia wymogów prawa z uwagi na usunięcie z przesłanych umów danych kontrahentów, co narusza art. 16 ustawy.

Ponadto jego zdaniem organ nie przedstawił żadnych przekonywujących wyjaśnień co do stwierdzenia, że "korespondencja elektroniczna nie została zachowana", co oznacza usunięcie żądanych materiałów.

Z uwagi na powyższe ponownie wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpoznania jego wniosku z dnia 25 września 2013 r. ewentualnie – w przypadku uwzględnienia wyjaśnień organu o usunięciu materiałów po złożeniu wniosku – o umorzenie postępowania, albowiem odpowiedź organu została udzielona dopiero w stanowisku "autokontrolnym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Kontrola sądowoadministracyjna zainicjowana skargą na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy został spełniony przedmiotowy i podmiotowy zakres ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "udip".

Innymi słowy wyjaśnienia wymaga kwestia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku o jej udostępnienie jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu udip.

Stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 udip, informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Przykładowe wyliczenie informacji posiadających walor informacji publicznej zawiera zaś przepis art. 6 ust. 1 udip.

Mając na względzie zarówno definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 udip, jak również wyliczenie zamieszczone art. 6 ust. 1 udip, judykatura i doktryna wypracowały pojęcie informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niematerializowanych w jakichkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 17 – 18).

W myśl art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. organy władzy publicznej (pkt 1), będące w posiadaniu takich informacji.

Niewątpliwie Prokurator Generalny jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu udip, a żądana informacja dotycząca realizacji umowy zawartej przez organ władzy publicznej, która finansowana jest ze środków publicznych, dotyczy "sprawy publicznej", jest zatem informacją publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r., I OSK 113/04, LexPolonica nr 373772).

Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej, mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy i nie podejmuje żadnych działań, ale także wtedy, gdy odmawia udostępnienia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Odmowa udzielenia informacji powinna mieć bowiem formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w sytuacji, kiedy adresat wniosku odmawia udostępnienia informacji z tego powodu, że jej nie posiada bądź też nie ma ona charakteru informacji publicznej, nie wydaje decyzji lecz informuje o tym wnioskodawcę pismem.

W niniejszej sprawie Prokurator Generalny nie udzielając żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia, bez wątpienia popadł w stan bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała już po wniesieniu przez skarżącego skargi, bowiem dopiero przy piśmie z dnia 23 marca 2015 r. udostępniono skarżącemu żądane informacje będące w posiadaniu organu.

Stąd też zobowiązanie organu do dokonania czynności rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o przepis art. 149 § 1 Ppsa stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, umorzył postępowanie w sprawie.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że organ dokonując anonimizacji udostępnionych dokumentów w istocie nie rozpoznał wniosku w całości, należy odwołać się do poglądów doktryny w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać wymienionych w tym przepisie dokumentów urzędowych. Skoro udostępnieniu ma podlegać "treść i postać", w jakiej utrwalona została informacja publiczna, należy przyjąć, że udostęnieniu podlega sam dokument lub jego kserokopia, po uprzednim podjęciu działań uniemożliwiających zapoznanie się z danymi chronionymi prawem (np. danymi osobowymi). W przypadku wniosku o udostępnienie dokumentu urzędowego w postaci kserokopii nie wystarczy zatem poinformowanie wnioskodawcy o jego treści. Wnioskodawca domagał się bowiem informacji o treści i postaci dokumentu, do czego ma prawo zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a. Informacja taka może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5, a dokument tak spreparowany traci charakter indywidualny, będąc jednocześnie ważną informacją o sposobie działania podmiotu oraz treści i formie podejmowanych przez niego rozstrzygnięć (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska (...), s. 15 – 16).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jednocześnie w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, by bezczynność organu w okolicznościach niniejszej sprawy miała charakter rażącego naruszenia prawa. By móc uznać, że bezczynność miała taki charakter, musi być ona wyraźna i zawiniona przez organ. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje, albowiem bezczynność nie była spowodowana ani milczeniem organu, ani też lekceważeniem skarżącego. Wynikała ona przede wszystkim z odmiennej interpretacji pojęcia informacji publicznej oraz błędnego rozumienia prawomocności postanowienia o odrzuceniu skargi K. B. na bezczynność w przedmiocie wniosku z 25 września 2013 r.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, a o kosztach w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.