Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, 6, 7, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miejskiej [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3235/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miejskiej [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3235/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miejskiej [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "Minister", po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...], dalej jako "Prezydium", z dnia [...] maja 1960 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] gm. kat [...], oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...], o powierzchni [...] m², objętej Iwh [...], stanowiącej własność J.B. w 1/2 części i S.L. w 1/2 części (pkt 5 orzeczenia), utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję.

Jak wskazano, pismem z [...] lipca 2006 r. A.B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. ww. orzeczenia Prezydium z dnia [...] maja 1960 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium, w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] gm. kat [...], oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...], o powierzchni [...] m², objętej Iwh [...] , stanowiącej własność J.B. w 1/2 części i S.L. w 1/2 części (pkt 5 orzeczenia).

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezydent Miasta, działający w imieniu Skarbu Państwa i Gminy Miasta [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. Wskutek powyższego, decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję z [...] listopada 2009 r., i umorzył postępowanie wskazując brak właściwości do rozstrzygnięcia sprawy.

Jednakże wyrokiem z 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 932/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpatrzeniu skargi A.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Natomiast wyrokiem z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1647/12 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku WSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 932/11, oddalił skargę kasacyjną.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpatrując wniosek Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2009 r. wskazał na treść art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 t.j.), dalej jako "z.t.w.n.", zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Następnie zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa szkoły przy ul. [...] w [...], który to cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 1956 r., nr [...] wydaną przez Prezydium, na podstawie uzgodnionej lokalizacji ogólnej Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] września 1953 r. wyrażającą zgodę na lokalizację szczegółową budowy osiedla mieszkaniowego na terenie położonym w [...], dzielnicy katastralnej "W.". Budowa szkoły, jako cel użyteczności publicznej, była związana z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. Tym samym Minister stwierdził, że przesłanka art. 3 ust. 1 ww, ustawy została spełniona.

Dalej organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie oferta skierowana do byłych właścicieli nie zachowała się, niemniej jednak jak wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego oraz protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z 4 lutego 1960 r., zostały przeprowadzone rozmowy w sprawie zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia pomiędzy przedstawicielem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...], dalej jako "Dyrekcja", a właścicielami nieruchomości. Właściciele nie zgodzili się na zawarcie umowy, jednakże został spełniony warunek wynikający z art. 6 z.t.w.n.

Dalej organ podniósł, iż pismem z dnia [...] grudnia 1959 r., nr [...] Dyrekcja wniosła do Prezydium o wywłaszczenie m.in. parceli [...]. kat. [...], o powierzchni [...]m2, objętej Iwh [...], stanowiącej własność J.B. w 1/2 części i S.L. w 1/2 części (pkt 8 wniosku). Wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki art. 15 ustawy wywłaszczeniowej.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 1960 r., nr [...], zgodnie z art. 16 ust. 1 z.t.w.n. Prezydium poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień 3 lutego 1960 r. Jak wynika z akt sprawy, powyższe zawiadomienie skierowane do J.B. zostało zwrócone. Organ wywłaszczeniowy nie ustalił, czy adresat żyje, czy też przebywa pod innym adresem. Natomiast zwrotne potwierdzenie odbioru w/w zawiadomienia przez S.L. nie zachowało się w aktach sprawy.

Wskazując na treść protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, organ wskazał, że rozpoczęła się ona w dniu [...] lutego 1960 r. W rozprawie wzięli udział biegli którzy w niniejszej sprawie sporządzili opinie szacunkowe oraz przedstawiciel Dyrekcji. Na rozprawie nie byli obecni J.B. oraz S.L. Przedstawiciel Dyrekcji oświadczyła, iż nabycie zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości w drodze dobrowolnych umów sprzedaży nie doszło do skutku i podtrzymała wniosek o wywłaszczenie za odszkodowaniem.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1960 r., nr [...] Prezydium orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Odroczono przy tym wydanie decyzji odszkodowawczych, o czym poinformowano strony w treści decyzji.

Jak ustalił organ, z zachowanej koperty zwrotnej wynikało, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1960 r., nie została doręczona S.L., ponieważ organ wywłaszczeniowy niedostatecznie określił adres tego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Również zawiadomienie z dnia [...] stycznia 1960 r., nie zawiera pełnego adresu S.L., zatem pomimo braku bezpośredniego dowodu na okoliczność braku doręczenia w/w zawiadomienia, oceniając całokształt materiału dowodowego Minister uznał, że S.L. bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym. Wypełnia to znamiona przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 2671 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Jednakże organ wskazał też, że przesłanki wznowieniowej nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż odnoszą się one do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury.

Natomiast jak ustalono na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r., sygn. akt [...], J.B. tj. drugi współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, zmarł w dniu [...] r. Fakt, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby nieżyjącej, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

Organ jednocześnie zauważył, że postępowanie wywłaszczeniowe oceniane w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym zostało wszczęte dnia [...] stycznia 1960 r., tymczasem Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 196 k.p.a., wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1961 r. Przy czym w myśl art. 191 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w tekście pierwotnym, sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Zatem o zdolności prawnej strony postępowania wywłaszczeniowego rozstrzyga treść przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z art. 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341), dalej jako "rozporządzenie", zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia organ według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej. Zatem w celu ustalenia zdolności prawnej stron należało się odwołać do relewantnych przepisów prawa cywilnego. Na podstawie art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U Nr 34, poz. 311) zdolność prawną posiadał każdy człowiek od chwili urodzenia. A zatem osoba nieżyjąca, również w świetle przepisów rozstrzygających obowiązujących w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego nie posiadała zdolności prawnej.

Wobec powyższego organ rozpoznający sprawę doszedł do wniosku, iż Minister Infrastruktury w decyzji z [...] listopada 2009 r., nr [...] słusznie ocenił, że skierowanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości do osoby zmarłej, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ art. 16 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23 z.t.w.n. i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w sprawie nie można stwierdzić wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem przedmiotowa nieruchomość - oznaczona obecnie jako działka nr [...], nr [...] i nr [...] - stanowi własność Gminy [...]. Natomiast działka nr [...] jest w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Specjalistycznych im. [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Skoro ustanowienie trwałego zarządu nastąpiło w oparciu o decyzję administracyjną, to może być ona wzruszona w trybie określonym w k.p.a., a tym samym organ administracji publicznej, który ją wydał, ma kompetencję do jej zmiany lub uchylenia. Nie może ona zatem stanowić przeszkody dla stwierdzenia nieważności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Skargę do WSA na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł Prezydent Miasta, działający w imieniu Skarbu Państwa i Gminy Miasta [...]. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżących zarzucając przy tym naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 6, 7, 16 i 77 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że z akt wywłaszczeniowych dołączonych do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że Dyrekcja składając wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] grudnia 1959 r. podała adres współwłaściciela nieruchomości położonej w [...] gm. kat [...], oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...], o powierzchni [...] m², objętej Iwh [...] J.B. [...] ul. [...]. Jednakże zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] stycznia 1960 r. wysłane na powyższy adres nie zostało doręczone adresatowi J.B. i zostało zwrócone z adnotacją adresat nieznany. Również decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1960 r. nie została doręczona J.B.. Jak dalej wskazał WSA, z elaboratu szacunkowego sporządzonego przez biegłych na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego wynika, że ww. nieruchomość stanowiąca współwłasność J.B. w 1//4 części i S.L. w 1/4 części była użytkowana przez A.S.

WSA zaznaczył, że w toku postępowania nieważnościowego organ ustalił, iż J.B. zmarł [...] września 1939 r. Wobec tego postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem Prezydium z dnia [...] maja 1960 r., w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości toczyło się wobec osoby zmarłej przed wszczęciem tego postępowania, tzn. orzeczenie wywłaszczeniowe w części dotyczącej tej nieruchomości zostało skierowane do osoby zmarłej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie naruszenie prawa obligowało organ do jego uwzględnienia, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie miało przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wywłaszczeniowe wiedział, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. WSA podkreślił, że J.B. zmarły [...] września 1939 r., jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania wywłaszczeniowego, ani skierować do niego podjętego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Prezydium zapadłe w niniejszej sprawie naruszało w sposób rażący przepisy art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał również na treść art. 23 ust. 1 i ust. 2 z.t.w.n., który zezwalał, by o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za nią orzec w odrębnych decyzjach. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wydana [...] kwietnia 1961 r. Jak zaznaczył WSA wydanie odrębnych decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania nie powoduje, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności nie może toczyć się w jednym postępowaniu, skoro decyzje te pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Sąd ten wskazał także, że z odpowiedzi na skargę udzielonej przez Ministra wynika, że legalność decyzji odszkodowawczej była przedmiotem odrębnego postępowania. Zatem zarzut skargi dotyczący niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bowiem organ nie ustalił czy w związku z dokonanym wywłaszczeniem nieruchomości zostało ustalone i wypłacone stronom odszkodowanie, stracił na aktualności, skoro odrębne postępowanie w tym zakresie odbyło się już, a skarżący musiał być jego stroną.

Jednocześnie WSA zauważył, że wykonanie decyzji co do zasady nie stanowi przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, ponadto decyzja odszkodowawcza nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, zatem nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2 k.p.a.

Natomiast wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w jego sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje on zmiany normatywnej poprzez derogację tego przepisu, a nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...] oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] , zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt I lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów postępowania jak:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie o wywłaszczeniu skierowano do osoby zmarłej co stanowi rażące naruszenie prawa;

- art. 10 Rozporządzenia poprzez pominięcie i brak zastosowania;

II. art. 141 § 4 a p.p.s.a - poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ani organ ani Sąd I instancji nie odnieśli się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli w sposób wyczerpujący nie wyjaśnili czy naruszenie prawa w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego było na tyle istotne by zakwalifikować je jako rażące. Przepisami właściwymi do określenia zdolności administracyjnoprawnej w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 1960 r. są przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postepowaniu administracyjnym, którego art. 10 stanowił, ze zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej. Powołano § 547 Powszechnej księgi ustaw cywilnych dla wszystkich krajów dziedzicznych niemieckich monarchii austriackiej, który stanowi między innymi że: "Przed przyjęciem przez dziedzica spadek tak się uważa jak gdyby jeszcze przez zmarłego był posiadanym." Zdaniem skarżącego kasacyjnie z powyższego przepisu wynika, iż pomimo śmierci J.B. w [...] r. i przeprowadzenia postępowania spadkowego dopiero w roku 1962, "organy administracji publicznej mogły prowadzić postępowanie z udziałem zmarłego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie do naruszenia prawa. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 10 rozporządzenia, określone w skardze jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to wskazać należy, że orzecznictwie sądów administracyjnych skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984/5, poz. 108 z glosą M. Stahl, z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 czy z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/08, z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16). Dodać też należy, że przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" jest konsekwencją nieuwzględnienia skutków następstwa materialnoprawnego, nieodróżniania pełnomocników i przedstawicieli od stron postępowania. Dotyczy to sytuacji, gdy osoba, do której została skierowana decyzja, istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dotyczy przypadków skierowania decyzji do osoby zmarłej i to zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie (por. wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, M. Jaśkowska, K.p.a. Komentarz, WK 2018, t. 7 pkt III. "Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" do art. 156). Choć można spotkać się z odmiennym poglądem, kwalifikującym skierowanie decyzji do osoby zmarłej jako przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17 oraz z 28 marca 2017 r., II OSK 1915/15).

W przepisach k.p.a. rozróżnia się czynność "skierowania decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od czynności jej doręczenia (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.) i czynnościom tym nadaje się odrębne znaczenia prawne. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z kolei kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13, wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, II SA/Kr 734/15, A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz, LEX 2010, s. 359). Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie bowiem decyzja wywłaszczeniowa dotyczy osoby dysponującej interesem prawnym.

Odnosząc się do argumentacji skargi podnieść należy, że organy uwzględniają przesłanki nieważności decyzji na datę orzekania w sprawie nieważności, czyli przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania ocenianej decyzji.

Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. Takie same reguły należało stosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji w 1960 r. Osoba interesowana (a więc strona) aby mogła uczestniczyć w postępowaniu i jej sytuację organ mógł władczo kształtować, musiała mieć zdolność prawną. Tę zaś po myśli § 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postepowaniu administracyjnym, władza oceniała według przepisów prawa cywilnego - w tym wypadku art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.1950.34.311). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby nie będącej stroną, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do austriackiego prawodawstwa cywilnego. O zdolności prawnej podmiotu rozstrzygały bowiem przepisy prawa cywilnego obowiązujące w dacie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...], czyli w dniu [...] maja 1960 r.

Odnośnie naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z niezastosowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazać należy, iż wyrokiem tym Trybunał orzekł, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia tegoż wyroku. Należy podkreślić, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał podkreślił przy tym, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (pkt 10.7. uzasadnienia wyroku). Nie kwestionując zatem co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zatem, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Okoliczność ta w istotnym stopniu ogranicza możliwość dokonania przez sądy wykładni zgodnej z Konstytucją, albowiem określenie okresu, którego upływ wyklucza stwierdzenie nieważności musi mieć charakter arbitralny, nie jest zaś możliwe w drodze czynności interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę w swoich orzeczeniach, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazuje się również na to, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim znaczeniu jak w postepowaniu zwyczajnym. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest ocena już wydanej decyzji. Prowadzone postępowanie jest nakierowane na weryfikację decyzji pod kątem zaistnienia wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie nie zaistniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przedmiotu oceny nie budziły wątpliwości. Ponadto skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia prawa materialnego, co dawałoby podstawę do oceny zastosowania lub wykładni przepisów z.t.w.n.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.