Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 195/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. L. i M. L. solidarnie kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. L. i M. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 9 marca 2017 r. A. S. (inwestor) zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ewid. nr 1865 położonej w M.

Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2017 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu na wniosek inwestora postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego p.n. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu" na działce ewid. nr 1865 położonej w M.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od decyzji wnieśli skarżący.

W odwołaniu zakwestionowali oni przede wszystkim prawidłowość parametrów, które powinna spełniać inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce ewid. nr 1865, położonej w M., zgodnie z wymaganiami ustalonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Skarżący podali, że w zalegającym w aktach sprawy dokumencie z dnia 25 maja 2017 r. p.n. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", sporządzonym przez mgr inż. P. G., wskazano, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o powierzchni zabudowy od 95 m2 do 143 m2 (s. 1 tego dokumentu). Z kolei w zestawieniu tabelarycznym (obliczeniach matematycznych) parametrów urbanistycznych i architektonicznych zabudowy działek sąsiednich podano, że na działkach objętych analizą znajdują się 3 budynki mieszkalne i 2 budynki gospodarcze na działkach ewid. nr 1865, 1868, 1814 i 1813, przy czym na działce ewid. nr 1865 o powierzchni zabudowy 156 m2, na działce ewid. nr 1868 o powierzchni zabudowy 139 m2 oraz na działkach ewid. nr 1814 i 1813 o powierzchni zabudowy 143 m2. Tymczasem z załącznika graficznego nr 3 do przedmiotowej decyzji wynika, że na działkach objętych analizą znajduje się tylko jeden budynek gospodarczy, który jest usytuowany na działce ewid. nr 1868, stanowiącej własność skarżących.

Skarżący zaznaczyli, że z posiadanego przez nich opisu technicznego do istniejącego zagospodarowania terenu działki ewid. nr 1868 wynika, że łączna powierzchnia zabudowy terenu tej działki, obejmująca budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, wynosi 145,18 m2. W tej sytuacji, budzi istotne wątpliwości skarżących, przyjęte ustalenie w zestawieniu tabelarycznym, iż łączna powierzchnia zabudowy na działce ewid. nr 1868 wynosi 139 m2.

Skarżący podnieśli, że budzi także istotne wątpliwości, czy pozostałe powierzchnie zabudowy działek ewid. nr 1814 i 1813 (143 m2) oraz nr 1865 (156 m2) zostały prawidłowo określone, jak również to, czy w zestawieniu tabelarycznym prawidłowo obliczono bezwzględny oraz względny wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, który stanowi podstawę do określenia w przedmiotowej decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją oraz minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni objętej decyzją.

Ponadto skarżący podkreślili, że w decyzji organu I instancji nieprawidłowo określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją, z tego powodu, że do obliczenia tego wskaźnika wzięto pod uwagę całą powierzchnię działki ewid. nr 1865. Tymczasem z treści wniosku inwestora z dnia 9 marca 2017 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wniosek ten dotyczy części działki ewid. nr 1865 położonej w M., w granicach oznaczonych kolorem pomarańczowym. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej decyzji odniesiono więc wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do wielkości całego terenu działki ewid. nr 1865, a nie w stosunku do części tej powierzchni terenu inwestycji, która została oznaczona we wniosku odpowiednimi liniami rozgraniczającymi. Przy ustalaniu powierzchni zabudowy bierze się zaś pod uwagę powierzchnię terenu działki ewidencyjnie oznaczonej tylko wtedy, gdy zamiar inwestora dotyczy całego terenu działki ewidencyjnie oznaczonej i gdy całą ewidencyjnie określoną działkę można zabudować.

Dalej skarżący wskazali, że w dokumencie z dnia 25 maja 2017 r. p.n. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przyjęto, że nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od granicy działki drogi wewnętrznej - gminnej (działka ewid. nr 1870) ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej o nr ewid. 1868. Natomiast z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalono jako przedłużenie linii budynku gospodarczego istniejącego na działce ewid. nr 1868, a nie w odniesieniu do linii budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na tej działce. W dokumencie z dnia 25 maja 2017 r. nie podano przyczyn braku odniesienia do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na sąsiedniej działce przy określaniu linii zabudowy dla nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na terenie działki ewid. nr 1865 objętej wnioskiem inwestora.

Skarżący zaznaczyli, że w decyzji organu I instancji określono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy na działce ewid. nr 1865 w odniesieniu do granicy działki nr ew. 1870, w odległości 5,0 m od granicy tej działki, w sytuacji, gdy zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce wyłącznie od strony drogi publicznej (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 406/10). Z uwagi na to, że działka ewid. nr 1865 znajduje się na zapleczu już istniejącej od strony drogi publicznej powiatowej (działka ewid. nr 1614/1) zabudowy, a działka ewid. nr 1870 nie stanowi drogi publicznej, zdaniem skarżących brakuje w ogóle podstawy do ustalania kolejnej linii zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na działce nr 1865 (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07).

W ocenie skarżących, o ile w decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji przy ustalaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy naruszył zasady wynikające z obowiązujących przepisów prawa, o tyle przy ustalaniu tej linii w decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., poza naruszeniem zasad wynikających z obowiązujących przepisów prawa, naruszył również zasady zdrowego rozsądku. Ustalona bowiem przez niego nieprzekraczalna linia nowej zabudowy ma zastosowanie do części terenu działki ewid. nr 1865, na odcinku AB, który ze względu na swój kształt i usytuowanie mógłby być traktowany co najwyżej jako teren dojazdu na działce ewid. nr 1865 do tej jej części, na której można by lokalizować budynek mieszkalny.

Następnie skarżący podnieśli, że w decyzji organu I instancji podano inwestorowi, że planowaną inwestycję od strony działek sąsiednich powinien on lokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Zdaniem skarżących, ustalenie to pozostaje w sprzeczności z przepisem § 55 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, który stanowi, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 5 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 1 kV, lecz nieprzekraczającym 15 kV i 10 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 15 kV, lecz nieprzekraczającym 30 kV. W ocenie skarżących oczywiste jest, że nie można sytuować budynków na danym obszarze, nie prowadząc przy nich robót budowlanych, przy użyciu określonych wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych. Nad działką ewid. nr 1865 przebiega bowiem napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia. Ich zdaniem, fakt ten i skutki z niego wynikające dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

Dalej skarżący podnieśli, że w dołączonym do zaskarżonej decyzji dokumencie w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w części tekstowej, nie podano w sposób prawidłowy analizy przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tej części wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posłużono się ustaleniami, które zastosowano w wydawanych od 2009 r. przez organ I instancji decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowanie terenu, na działce ewid. nr 1865 położonej w M., na rzecz S. C. Decyzje te były skutecznie kwestionowane przez skarżących, gdyż ustalony w nich dostęp działki ewid. nr 1865, położonej w M. do drogi publicznej powiatowej (działa nr ew. 1614/1) przez działkę nr ew. 1869 (istniejący indywidualny wjazd na tej działce) oraz działkę nr ew. 1870 — droga ogólnodostępna o nawierzchni gruntowej będąca w dacie wydania decyzji własnością Skarbu Państwa i w administracji gminy [...], nie zapewnienia rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Tymczasem w orzecznictwie sądowo administracyjnym, w tym także w wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1402/13, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego rodzaju inwestycji, na tej samej działce na rzecz S. C., podkreślono okoliczność, że celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W każdej sprawie konieczne jest więc szczegółowe zbadanie, czy wymóg tak rozumianego dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony. Prawidłowa ocena kwestii dostępu do drogi publicznej nie może bowiem prowadzić do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy dostęp do nieruchomości nie będzie faktycznie możliwy. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno dostęp prawny, jak i dostęp faktyczny. Jeśli powstają wątpliwości w zakresie dostępu poprzez kwestionowanie istnienia dostępu faktycznego, to organ rozpatrujący sprawę o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinien wykazać, że istnieje możliwość faktycznego dostępu działki budowlanej do drogi publicznej (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Bd 1462/13, LEX nr 1438670; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1638/12; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Gd 418/12; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09).

Tymczasem zdaniem skarżących, działka ewid. nr 1870 w istniejącym stanie faktycznym nie stanowi ogólnodostępnej drogi, która służyłaby obsłudze komunikacyjnej dziatek budowlanych w tym działki ewid. nr 1865. W obecnym stanie faktycznym działka ewid. nr 1870 pełni co najwyżej funkcję drogi dojazdowej do gruntów rolnych. Działka ta, z uwagi na swe parametry, w szczególności jej szerokość, nie zapewnia sama w sobie, rzeczywistego, realnego dostępu działki inwestora ewid. nr 1865 do drogi publicznej, co zostało potwierdzone w analizie urbanistycznej mgr inż. arch. J. M., która zalega w aktach sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...], co skarżący już wielokrotnie podnosili.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 60 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl zaś art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli przy spełnieniu wymienionych przesłanek zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu odwoławczego, analiza wydanej przez organ I instancji decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, że postawione w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Stosownie do przepisów u.p.z.p., jak również rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Z analizy tej wynika m.in., że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony jest w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie zatem organ I instancji przyjął, że funkcja mieszkaniowa planowanego obiektu koresponduje z istniejącym w terenie sposobem zainwestowania. Ponadto planowana inwestycja nie będzie naruszać zasad kształtowania ładu przestrzennego albowiem ustalone zaskarżoną decyzją wskaźniki i parametry zabudowy korespondują z gabarytami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, iż planowana inwestycja będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując istniejący w terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia, przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z omawianej analizy urbanistycznej, jak również dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Co zaś się tyczy obsługi komunikacyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - powiatowej (działka ewid. nr 1614/1) przez działkę ewid. nr 1870 oraz działkę ewid. nr 1869. Działka ewid. nr 1870 stanowi drogę ogólnodostępną o nawierzchni gruntowej, będącej własnością Skarbu Państwa i w administracji Gminy [...], podobnie jak i działka ewid. nr 1869.

Organ odwoławczy oceniając sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji stwierdził, iż należycie został ustalony krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, zaś postępowanie powadzone było z czynnym udziałem stron. Organ I instancji w sposób właściwy przeprowadził postępowanie, zawiadamiając strony o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czym wypełnił dyspozycję art. 10 k.p.a. Stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu tej decyzji zostało powierzone przez organ I instancji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie jest zasadny zarzut dotyczący braku odpowiedniego dostępu nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 498/12, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np., za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 426/10, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 października 2009 r., sygn. akt I Sa/Lu 446/09, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1625/09). Analiza załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wskazuje, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki ewid. nr 1870 i 1869. W ocenie organu odwoławczego, w świetle wymagań u.p.z.p. dostęp ten należy uznać za odpowiedni i wystarczający.

Organ odwoławczy nie podzielił również zastrzeżeń odwołujących w zakresie prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej, w tym ustalenia wskaźników wynikających z §4 i §5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że analiza urbanistyczna jako podstawowy dowód w sprawie powinna precyzyjnie wskazywać parametry nowej zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym oraz na wyliczeniach matematycznych. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wobec tego muszą w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu występujących w obszarze analizowanym. Analiza to dokument niezbędny i to zarówno wówczas, gdy organ ustala warunki zabudowy, jak i w przypadku odmowy ich ustalenia. W przeciwnym przypadku organ nie dysponuje pełnym materiałem dowodowym umożliwiającym pełne i prawidłowe uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/GI 249/14).

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza spełnia wskazane powyżej wymagania. Pozwala na ustalenie charakteru i rodzaju zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodność z przepisami prawa ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Również kwestia przyjętej w decyzji linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie budzi zastrzeżeń. Zostały one bowiem ustalone zgodnie z przepisami prawa i w pełni zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie do linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, że w świetle treści § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast w stosunku do nieruchomości inwestycyjnych, nie graniczących z drogą publiczną wyznaczenie linii zabudowy jest dopuszczalne. W każdym jednak wypadku organ może - w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. W przedmiotowej sprawie, autor analizy wskazał, że linia zabudowy nawiązująca do zabudowy działki ewid. nr 1868 tj. w odległości 5 m od granicy działki ewid. nr 1870 będzie odpowiednia i z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego stanowisko to organ odwoławczy uznał za uzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca wskazując zasady ustalania linii zabudowy nie różnicuje czy dotyczy ona zabudowy mieszkaniowej czy też innej np. budynków o funkcji gospodarczej.

Przechodząc do oceny wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy na terenie obszaru analizy organ odwoławczy wskazał, że został on wyznaczony prawidłowo. Podnoszona przez skarżących okoliczność błędnego ustalenia obszaru zabudowy należącej do nich nieruchomości nie miała, w ocenie organu odwoławczego, żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Akceptując w pełni sposób wyznaczenia tego wskaźnika, a więc przyjmując za dolną granicę bezwzględny wskaźnik intensywności zabudowy, a za górną względny organ odwoławczy wskazał, że ewentualny błąd, nie wykazany przez skarżących żadnymi wiarygodnymi dowodami, mógł jedynie wpłynąć na dolną granicę tego wskaźnika ustaloną w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że różnica pomiędzy obszarem zabudowy działki ewid. nr 1868 przyjętym przez autora analizy, a obszarem wskazywanym przez odwołujących wynosi 6,18 m2 i nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia tego parametru. Organ odwoławczy dodał również, że wskaźnik ten (dla istniejącej zabudowy) ustala się poprzez zestawienie obszaru istniejącej zabudowy i obszaru całej nieruchomości zabudowanej. Wskazywana zaś przez skarżących metodologia ustalenia wskaźnika zabudowy będzie miała zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy właściwy organ będzie badał czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany spełniał będzie wymogi decyzji o warunkach zabudowy. W tym postępowaniu organ zbada czy ustalony w decyzji wskaźnik intensywności zabudowy będzie zachowany poprzez porównanie obszaru planowanej zabudowy do terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (tj. obszaru niekoniecznie całej działki ewidencyjnej). W tym też postępowaniu badane będą kwestie związane z zachowaniem przepisów BHP i dlatego nie mogą one stanowić podstawy kwestionowania decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy zaakcentował, że przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś z art. 56 tej ustawy (mającym zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika wprost, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej rzecz ujmując, zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa me sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej - art. 56 u.p.z.p. (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 167/08).

Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie uchybił żadnej z obowiązujących norm prawnych, a zatem nie może być mowy o jej wadliwości. Ponieważ także sposób przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w zakresie istnienia ewentualnych uchybień przepisom procesowym, wydana w sprawie decyzja odpowiada prawu i jako taka podlega utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o jej uchylenie.

Skarżący zarzucili:

1) błędną interpretację i zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci posiadania przez teren zamierzonej inwestycji dostępu do drogi publicznej jest spełniony każdorazowo, jeśli tylko w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz w tej decyzji wskazano na istnienie dostępu terenu tej inwestycji do drogi publicznej po określonym terenie, bez konieczności zbadania, czy teren wskazany w decyzji o warunkach zabudowy jako pośredni dostęp do drogi publicznej jest odpowiedni do zamierzenia inwestycyjnego, a zatem czy faktycznie i prawnie zapewnia inwestorowi dostęp do drogi publicznej, czy też posiada jedynie charakter jedynie hipotetyczny,

2) rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które polega na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. w szczególności rozbieżności pomiędzy samymi wynikami różnych analiz urbanistyczno-architektonicznych terenu dostępnych dla organu administracji publicznej, a także pomiędzy treścią analizy urbanistyczno- architektonicznej terenu wskazanej przez organ administracji publicznej jako podstawa do sformułowania ustaleń decyzji, a treścią samej decyzji, co w konsekwencji nie pozwala przyjąć w sposób nie budzący istotnych wątpliwości, że obszar objęty analizą oraz przeprowadzona na nim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. daje podstawę do uznania za prawidłowe ustalenia zaskarżonej decyzji dotyczące:

- parametrów nowej zabudowy, w tym linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- dostępu do drogi publicznej,

a to wskutek braku wyczerpującego zebrania oraz wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczyli, że w przedmiotowej, jak i innych sprawach dotyczących decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki ewid. nr 1865 w M., które toczyły się od 2009 r. oraz toczą się nadal, nie podnosili nigdy, że wskazywana w zasadzie we wszystkich decyzjach organu I instancji działka ewid. nr 1870 jako pośredni dostęp działki ewid. nr 1865 do drogi publicznej powiatowej, powinna być rozpatrywana pod kątem tego, jaką powinna się cechować nawierzchnią, aby można było po niej przejechać pojazdami mechanicznymi, a w szczególności samochodami osobowymi. W tym postępowaniu, jak i we wszystkich innych postępowaniach skarżący podnosili i nadal podnoszą jedynie to, że teren działki ewid. nr 1870, sam w sobie, nie stanowi dostępu terenu inwestycji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozpatrywanym w związku z art. 2 pkt 14 tej ustawy. Skarżący podnosili i nadal podnoszą w oparciu o istniejący materiał dowodowy m. in. w postaci analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej dla potrzeb wydania pierwszej decyzji organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, która odnosi się do działki ewid. nr 1865 (decyzja znak: [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu działki ewidencyjnej nr 1865 dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", na rzecz S. C.), a także w oparciu o prosty ogląd działki ewidencyjnej nr 1865 zarówno w terenie, jak i na mapie, że działka ewid. nr 1870 nie odpowiada wymogom faktycznego i prawnego dostępu terenu inwestycji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. rozpatrywanym w związku z art. 2 pkt 14 tej ustawy, gdyż po prostu jest za wąska, aby mogła stanowić pas terenu, po którym mogą przejeżdżać pojazdy samochodowe. Zdaniem skarżących, absurdalne jest bowiem twierdzenie, że np. ścieżka sama w sobie może stanowić odpowiedni dostęp do terenu inwestycji dla pojazdów samochodowych, jeżeli będziemy patrzeć na nią przez pryzmat szerokości terenu tej ścieżki jako tożsamej z całkowitą szerokością terenu dostępu, a nie jedynie pod kątem faktycznego stanu zagospodarowania danego terenu w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Na konieczność uwzględnienia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy kwestii dostępu terenu inwestycji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozpatrywanym w związku z art. 2 pkt 14 tej ustawy, w aspekcie faktycznego i prawnego zapewnienia inwestorowi dostępu do drogi publicznej, a nie jedynie w sposób formalny, czysto hipotetyczny, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w jednej ze spraw, które do tej pory się toczyły, dotyczącej wydania warunków zabudowy dla działki ewid. nr 1865 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1402/13). Skarżący zwrócili też uwagę, że w odwołaniu przytoczyli szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których zwraca się uwagę na konieczność wykazania (a nie na złożenie deklaracji) przez organ administracji publicznej, że istnieje możliwość faktycznego dostępu działki budowlanej do drogi publicznej, w sytuacji gdy powstają wątpliwości w tym zakresie, w związku z kwestionowaniem istnienia faktycznego dostępu.

Skarżący zakwestionowali stanowisko, które zajął przewodniczący składu orzekającego organu odwoławczego w kwestii uznania wskazanego przez organ I instancji dostępu działki ewid. nr 1865 do drogi publicznej. Skarżący zaznaczyli, że w wydanej w dniu [...] listopada 2017 r. decyzji znak: [...], w następstwie rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], skład orzekający organu odwoławczego, któremu przewodniczyła ta sama osoba, co w przedmiotowej sprawie, przyjął, iż w świetle podnoszonych zarzutów wskazany przez organ I instancji dostęp działki ewid. nr 1865 do drogi publicznej poprzez działkę ewid. nr 1870 nie może być uznany za zapewniający inwestorowi faktycznie i prawnie dostęp do drogi publicznej. Bez wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie można go uznać co najwyżej za rodzaj dostępu o charakterze jedynie hipotetycznym.

Zdaniem skarżących, rodzi się zatem pytanie, co zmieniło się od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] listopada 2017 r., w związku z czym zmieniła się w sposób diametralny ocena tego samego zagadnienia.

W kolejnej kwestii, której dotyczy przedmiotowa skarga, tj. niewyjaśnienia przyczyny ustalenia przez organ I instancji linii dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce ewid. nr 1865 w oparciu o linię istniejącej zabudowy o funkcji gospodarczej na działce sąsiedniej, z pominięciem linii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się również na tej działce, przewodniczący składu orzekającego organu odwoławczego zajął również diametralnie odmienne stanowisko w wydanej w dniu [...] listopada 2017 r. decyzji znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji skład orzekający organu odwoławczego podniósł, że organ I instancji ustalając linię dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce ewid. nr 1865 w oparciu o linię istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce, miał obowiązek wyjaśnić, dlaczego nie jest zasadnym wyznaczenie tej linii w nawiązaniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na tej działce. Obowiązek wyjaśnienia tej kwestii przy wydawaniu decyzji w sprawie znak: [...] miał dodatkowe uzasadnienie w tym, że ustalenie linii dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr 1865 w oparciu o linię istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce w istocie dotyczyło części terenu działki ewid. nr 1865, na odcinku AB, który ze względu na swój kształt i usytuowanie mógłby być traktowany co najwyżej jako teren dojazdu na działce ewid. nr 1865 do tej jej części, na której można by lokalizować budynek mieszkalny. Niewyjaśnienie tej kwestii zostało ocenione jako naruszenie norm zwartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., skutkujące obok innych stwierdzonych naruszeń uchyleniem decyzji organu I instancji oraz skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący podnieśli, że także na tle różnego podejścia przewodniczącego składu orzekającego organu odwoławczego do tego zagadnienia rodzi się pytanie, co zmieniło się od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] listopada 2017 r., iż ta sama osoba zmieniła diametralnie swoją ocenę w tym zakresie. Zdaniem skarżących, nie można tutaj zasadnie przyjąć, że upoważniało przewodniczącego składu orzekającego organu odwoławczego do takiego zachowania istnienie w przedmiotowej sprawie innego stanu faktycznego.

Skarżący wskazali, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji powołali się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których ten Sąd negatywnie ocenił działanie organu administracji publicznej polegające na ustalaniu linii zabudowy na działce znajdującej się na zapleczu działki przylegającej do drogi publicznej, uznając, że brakuje podstawy prawnej do takiego działania. Skład orzekający organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego argumentu skarżących, podając jedynie to, że organ I instancji mógł to uczynić. W ocenie skarżących, organ odwoławczy wyszedł prawdopodobnie z założenia, iż co nie jest zakazane to jest dozwolone, lecz tego rodzaju wykładnia nie obowiązuje na gruncie przepisów prawa publicznego.

Zdaniem skarżących, nie jest zasadny argument organu odwoławczego, że błędne ustalenie w zaskarżonej decyzji organu I instancji minimalnej wartości relacji wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Skarżący zaznaczyli, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zasadniczy sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu polega na wyznaczeniu tego wskaźnika na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie tego wskaźnika w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej. Zdaniem skarżących, zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, powinien być on jednoznacznie określony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tego wskaźnika w określonym przedziale nie oznacza, że granice tego przedziału mogą być określone niejednoznacznie, w szczególności dolna granica tego przedziału.

Skarżący wskazali też, że przewodniczący składu orzekającego organu odwoławczego w niniejszej sprawie, w decyzji wydanej w dniu [...] listopada 2017 r. znak: [...] zajął diametralnie odmienne stanowisko. Skład orzekający, w którym był przewodniczącym przyjął bowiem, że z uwagi na istniejące rozbieżności w poszczególnych częściach analizy urbanistycznej (tekstowej i tabelarycznej) odnośnie powierzchni zabudowy, zaistniały uzasadnione wątpliwości co do rzetelności sporządzonej analizy urbanistycznej. Ponadto z analizy tej nie wynikało, w oparciu o jakie źródło dowodowe organ I instancji ustalił parametry istniejącej zabudowy (np. dokumenty, oględziny nieruchomości, itp.), podczas gdy skarżący wskazywali, iż z opisu technicznego do zagospodarowania ich działki ewid. nr 1868 wynikała inna powierzchnia zabudowy tej działki niż ta, którą wskazał organ I instancji w analizie urbanistycznej.

Skarżący zaznaczyli przy tym, że Wójt Gminy [...] posłużył się tą samą analizą urbanistyczną przy wydawaniu decyzji: znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdził z urzędu, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze, że powyższe zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, którego postać i stopień wskazują, że co najmniej mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa procesowego odnosi się przede wszystkim do art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdził, że wadliwe było uznanie za stronę postępowania Gminy [...] w sytuacji, gdy w pierwszej instancji sprawa była rozstrzygana przez jej organ wykonawczy, to jest przez Wójta Gminy [...]. Zgodnie ze stanowiskiem przyjmowanym powszechnie w doktrynie nauki prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach administracyjnych podlega ograniczeniu w razie powierzenia przez ustawodawcę kompetencji do rozstrzygania tego rodzaju spraw organom wykonawczym tych jednostek.

Zasadnicze powody uchylenia kwestionowanych rozstrzygnięć zasadzają się na dwóch uchybieniach.

Po pierwsze – jeżeli chodzi o postępowanie oraz decyzję organu pierwszej instancji – Sąd podziela zastrzeżenia wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] co do zakresu koniecznych ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji na tle tożsamych zarzutów podnoszonych przez skarżących w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla odrębnej inwestycji na działce nr 1865 położonej w miejscowości M. Treść powyższej decyzji, znanej Sądowi z urzędu (zob. akta sprawy o sygn.. II SA/Rz 194/18), nie wymaga przytaczania, albowiem jest ona znana stronom postępowania. Należy natomiast zwrócić uwagę na konieczność uzupełnienia wniosków wynikających z analizy urbanistycznej w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m granicy działki drogi wewnętrznej (dz. nr 1870) jako przedłużenie linii istniejącej na działce sąsiedniej nr 1868. Takie ustalenie powyższego parametru – jak słusznie zauważyli skarżący – nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione na tle wymagań § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Również ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wymaga rzetelnego uzasadnienia zgodnie z wymogami określonymi w § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ przyjmujący inny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zobowiązany w sposób szczegółowy i precyzyjny wskazać, że zasadność ustalonej wartości tego rodzaju wskaźnika odbiegającej od średniej wskaźnika dla obszaru analizowanego wynika z treści przeprowadzonej analizy, a więc takich cech, parametrów zagospodarowania lub zabudowy lub szczególnych warunków urbanistycznych lub architektonicznych w danym fragmencie obszaru analizowanego, które oceniane łącznie stanowią potwierdzenie wyboru dokonanego przez organ. W przedmiotowej sprawie konieczne jest także podjęcie przez organ czynności wyjaśniających zarzuty stron skarżących co braku odpowiedniego dostępu działki inwestycyjnej nr 1865 do drogi publicznej za pośrednictwem dróg wewnętrznych nr 1869 i 1870. W związku z ponawianiem przez skarżących w kolejnych sprawach administracyjnych – co Sąd stwierdza z urzędu – zarzutów co do braku zapewnienia prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego organy orzekające w sprawie mają obowiązek wezwania skarżących do przedłożenia odpowiednich dowodów świadczących o braku faktycznego lub prawnego dostępu do drogi publicznej z działki nr 1865 przez działki nr 1869 i 1870, a następnie w razie złożenia tego rodzaju dowodów – dokonania odpowiednich czynności dowodowych mających na celu weryfikację twierdzeń i zarzutów skarżących (m.in. przez oględziny spornego terenu, w tym stwierdzenie, czy i w jakim zakresie znaki i punkty graniczne potwierdzają stanowisko skarżących). Oczywiście organy nie mogą w tym postępowaniu rozstrzygać ewentualnych sporów granicznych między skarżącymi a Gminą lub inwestorami. Organy muszą również ocenić, czy ze względu na ukształtowanie terenu (działka nr 1869 jest oznaczona jako rów) oraz warunki lokalne (konfigurację granic między działkami) dostęp działki nr 1865 do drogi publicznej może być uznany za odpowiedni w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Po drugie, jeżeli chodzi o decyzję organu odwoławczego, to niezależnie od przedwczesnego zaakceptowania stanowiska organu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło zostać utrzymane w mocy, albowiem skarżący trafnie podnieśli, że ewidentna rozbieżność stanowisk pomiędzy ustaleniami i ocenami prawnymi na tle spraw o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej działki nr 1865 zawartymi w zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (wydanej 4 dni po wydaniu decyzji zaskarżonej) narusza zasadę zaufania do prawa, państwa i jego organów (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). W państwie praworządnym nie jest akceptowalna sytuacja, w której organy bez podania uzasadnionych powodów odstępstwa od zajętego uprzednio zajętego stanowiska formułują całkowicie odmienne poglądy (a nawet sprzeczne z poprzednio wyrażonymi). Wszelka zmiana ocen prawnych wyrażanych na tle tożsamych stanów faktycznych lub prawnych wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia ze wskazaniem powodów wprowadzonego odstępstwa. Tylko wtedy obywatel będzie mógł mieć przeświadczenie, że nie stał się adresatem arbitralnego lub dowolnego rozstrzygnięcia organu władzy państwowej.

Nie przesądzając zatem ostatecznie stanowiska, jakie zajmie Kolegium w ponownym toku instancji, na obecnym etapie postępowania sprzeczność ocen prawnych wynikających z zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r. jest wystarczającą podstawą do podważenia prawidłowości przedmiotu skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

&