Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 587/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1 i 6, art. 1a pkt 2 i 12, art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1, art. 124 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant specjalista Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. prowadził wobec Skarżącej – I. G., postępowanie egzekucyjne na podstawie własnego tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2012 r. nr [...], obejmującego zaległość z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów z innych źródeł za 2007 r.

Zawiadomieniem z 12 grudnia 2012 r. zajęto wynagrodzenia za pracę Skarżącej w A. sp. j. K. Z., D. S.. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono Skarżącej 31 grudnia 2012 r. Dłużnik zajętej wierzytelności odebrał zawiadomienie 14 grudnia 2012 r.

Pismem z 2 stycznia 2013 r. Skarżąca złożyła skargę na powyższą czynność egzekucyjną. Dyrektor Izby Skarbowej w G., postanowieniem z [...] lutego 2013 r., uznał skargę za zasadną z uwagi na orzeczoną w odrębnie prowadzonym postępowaniu zarzutowym wadliwość tytułu wykonawczego nr [...], który wraz z tytułem nr [...] był podstawą dokonania ww. zajęcia. Ponadto, odrębnym, wydanym tego samego dnia postanowieniem odmówił wstrzymania w trybie art. 54 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.) – dalej "u.p.e.a.", postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Pismem z 8 lutego 2013 r. Organ egzekucyjny powiadomił dłużnika zajętej wierzytelności o aktualizacji zajęcia na wniosek wierzyciela, w związku z wycofaniem tytułu wykonawczego nr [...]. Do wyegzekwowania pozostały odsetki w kwocie 2.162,86 zł.

Natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego i czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w trybie art. 35 § 2 u.p.e.a. stosowanym w razie zniesienia zarzutów.

Następnie, pismem z 3 czerwca 2013 r. Organ egzekucyjny zawiadomił dłużnika zajętej wierzytelności o kolejnej zmianie wysokości zajęcia dokonanego 12 grudnia 2012 r. Wyjaśnił, że po rozliczeniu wpłaconej 31 maja 2013 r. kwoty 418,62 zł do całkowitej realizacji zajęcia pozostała kwota 132,84 zł z tytułu odsetek.

Powołując się na art. 54 u.p.e.a., Skarżąca złożyła skargę z 11 czerwca 2013 r. na czynności egzekucyjne – zawiadomienie z 3 czerwca 2013 r. o zmianie wysokości zajęcia dokonanego na podstawie zawiadomienia z 12 grudnia 2012 r. Wniosła o uchylenie powyższego środka egzekucyjnego oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi.

Wyjaśniła, że podstawę prawną wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i czynności egzekucyjnych stanowi art. 54 § 6 u.p.e.a. Za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego przemawiają wady zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę i zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia, a także dwóch tytułów wykonawczych, stanowiących podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w ramach którego wadliwie zastosowano środek egzekucyjny. Bezzasadne jest jedynie częściowe ograniczenie zajęcia, dokonane zawiadomieniem z 3 czerwca 2013 r. Na podstawie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z [...] lutego 2013 r. Organ egzekucyjny powinien był w całości uchylić zajęcie dokonane zawiadomieniem z 12 grudnia 2012 r., ponieważ dalsza realizacja tego zajęcia jest niedopuszczalna. W zawiadomieniu tym wskazano dwa tytuły wykonawcze. Umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wyklucza kontynuację zajęcia w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...].

Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego złożonego wraz ze skargą na czynność egzekucyjną polegającą na poinformowaniu dłużnika zajętej wierzytelności o aktualnej wysokości kwoty zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenia za pracę Skarżącej.

Wskazał, że zgodnie z art. 54 § 6 u.p.e.a. wniesienie skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru mogą to uczynić w uzasadnionych przypadkach.

Dyrektor Izby Skarbowej powołał się na art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), przewidujący wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli podanie wniosła osoba niebędąca stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Wyjaśnił, że skarga na czynność egzekucyjną w rozumieniu art. 54 § 1 u.p.e.a. jest środkiem zaskarżenia czynności wykonawczych i może być wnoszona na czynności organu egzekucyjnego i egzekutora. W ramach tej skargi można podnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych. Z definicji zawartej w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wynika, że czynnościami egzekucyjnymi są tylko działania organu egzekucyjnego zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Nie są nimi natomiast działania polegające na zawiadomieniu dłużnika zajętej wierzytelności o aktualnej kwocie zaległości podlegającej przekazaniu na rachunek organu egzekucyjnego, w związku z uprzednio zastosowanym środkiem egzekucyjnym.

Doręczenie zawiadomienia z 3 czerwca 2013 r. o zmianie wysokości zajęcia wynagrodzenia za pracę Skarżącej u dłużnika zajętej wierzytelności, nie jest czynnością egzekucyjną. Jest to czynność materialno-techniczna podejmowana w ramach zastosowanego już środka egzekucyjnego i nie skutkuje ona powstaniem ponownego uprawnienia do zaskarżenia czynności egzekucyjnej, której dotyczy. Wniesienie przez Skarżącą skargi z 11 czerwca 2013 r. jest więc czynnością prawnie bezskuteczną, czego konsekwencją jest brak podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 54 § 6 u.p.e.a.

W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 61a § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 6 u.p.e.a. przez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych, a także naruszenie art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 6 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych.

Skarżąca stwierdziła, że w skardze z 11 czerwca 2013 r. nie domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wniosek ten powinien być rozpatrzony merytorycznie, tj. oddalony lub uwzględniony.

Dyrektor Izby Skarbowej bezzasadnie zaniechał rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną. Błędnie uznał, iż przedmiotem zaskarżenia były czynności materialno-techniczne, a nie egzekucyjne. Skarga powinna być uwzględniona. Zajęcie wynagrodzenia za pracę i zmiana jego wysokości nastąpiły z naruszeniem art. 72 § 1 - § 4 u.p.e.a., które organ egzekucyjny zastosował nieprawidłowo, nie dopełniając obowiązków wynikających z tych przepisów.

Skarżąca wyjaśniła, że złożyła odwołanie od decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z [...] grudnia 2012 r. i zażalenia na postanowienie tego organu z [...] grudnia 2013 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, a także skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA") w Gdańsku na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] lutego 2013 r. (sprawa o sygn. akt I SA/Gd 583/13) oraz z 22 kwietnia 2013 r. (sprawa o sygn. akt I SA/Gd 734/13), a także na postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

Ponadto Skarżąca powtórzyła podniesione we wniosku zarzuty bezzasadności jedynie częściowego ograniczenia zajęcia oraz niedopuszczalności dalszej realizacji tego zajęcia.

Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Powołując się na art. 54 i art. 1a pkt 2 u.p.e.a. stwierdził, że w postępowaniu wszczętym przez zobowiązanego złożeniem skargi na czynności egzekucyjne – stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego – ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie orzeka się natomiast o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nie ocenia prawidłowości jego prowadzenia. W u.p.e.a. nie przewidziano możliwości zaliczania każdej czynności faktycznej o charakterze materialno-technicznym do kategorii czynności egzekucyjnych. Nie ma podstaw też, aby skargę składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów prawnych i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora w toku całego postępowania egzekucyjnego.

Wskazane przez Skarżącą zawiadomienie z 3 czerwca 2013 r. nie miało charakteru czynności egzekucyjnej, ponieważ nie zmierzało do zastosowania lub realizacji środka egzekucyjnego. Powiadomienie dłużnika zajętej wierzytelności nie jest samodzielną czynnością egzekucyjną a jedynie czynnością materialno-techniczną i z tego względu nie może być uznane za przedmiot skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a.

Brak czynności podlegającej zaskarżeniu stanowi przeszkodę we wszczęciu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a zatem należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej zasadnie uznał, że postępowanie zainicjowane skargą Skarżącej wraz z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na pismo z 3 czerwca 2013 r. nie może być prowadzone i prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, a w związku z tym także postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Minister Finansów uznał, że uzasadnienie postanowienia Organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a.

Wyjaśnił, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ orzekający nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

W skardze złożonej na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowień organów orzekających obu instancji. Sformułowała takie same jak w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 61a § 1 oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 6 u.p.e.a.

Uzasadniając zarzuty powtórzyła argumenty poniesione w zażaleniu. Dodatkowo wyjaśniła, że wniosła skargi kasacyjne od wyroków WSA w Gdańsku, tj. wyroku z 3 września 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 734/13 oddalającego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] kwietnia 2013 r., wyroku z 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1098/13 oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z [...] czerwca 2013 r. orzekającą o obniżeniu wysokości zobowiązania w zryczałtowanym podatku dochodowym od osób fizycznych oraz wyroku z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1310/13 oddalającego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zaliczenia nadpłaty z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2012 r.

Zdaniem Skarżącej, niedopuszczalne było prowadzenie egzekucji na podstawie dwóch tytułów wykonawczych odnoszących się w istocie do tego samego obowiązku. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. bezpodstawnie wystawił tytuły wykonawcze z [...] grudnia 2013 r. nr [...]i [...] na ten sam rodzaj należności, tj. "zryczałtowany podatek dochodowy od niektórych przychodów" za 2007 r. Skoro decyzją tegoż organu z 10 grudnia 2013 r. określono zobowiązanie podatkowe, jeden tytuł wykonawczy wystawiony w oparciu o tę decyzję powinien obejmować całą zaległość podatkową i odsetki za zwłokę. Odrębne wystawienie tytułów wykonawczych na zaległość podatkową i odsetki nie ma żadnego uzasadnienia. Decyzji tej bezzasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a art. 239a Ordynacji podatkowej wyklucza prowadzenie egzekucji w okresie postępowania odwoławczego.

W przekonaniu Skarżącej, która powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt I FPS 8/13. uchylenie przez WSA w Gdańsku (wyrok z 23 lipca 2013 r). postanowień organów obu instancji w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności unicestwiło określone w art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej materialnoprawne skutki zastosowania środka egzekucyjnego, tj. przerwanie biegu terminu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu oraz powtórzył przedstawioną w nim argumentację. Jego zdaniem, zarzuty skargi są niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

I. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego złożonego wraz ze skargą na czynność egzekucyjną.

Nie ulega wątpliwości, że celem Skarżącej było uruchomienie procedury przewidzianej w art. 54 § 1 u.p.e.a., który to przepis stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Zgodnie zaś z § 6 tegoż artykułu, wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Z treści pisma Skarżącej z 11 czerwca 2013 r. wynika, iż jest to "skarga na czynności egzekucyjne Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. – zawiadomienie z 03.06.2013 r., nr [...] o zmianie wysokości zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą na podstawie zawiadomienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z 12.12.2012 nr [...]".

Organy orzekające powołały się na okoliczność, że wskazane w tym piśmie zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia nie jest czynnością egzekucyjną, a czynnością materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. W rezultacie zaś uznały za zasadne odmówić wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną i konsekwentnie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Wyjaśnić należy, że odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną Dyrektor Izby Skarbowej dokonał wydając odrębne postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Minister Finansów postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Wyrokiem z 18 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 588/15 WSA w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Skarżącą na to postanowienie.

II. Ponieważ w rozpoznanej sprawie Organy orzekające przedstawiły stanowisko dotyczące dopuszczalności skargi wniesionej przez Skarżącą pismem z 11 czerwca 2013 r., zasadnym jest dokonanie oceny tegoż stanowiska, zgodnej z oceną wyrażoną w powyższym wyroku. I tak.

W świetle art. 54 § 1 u.p.e.a. skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, celem którego jest przymusowe ściągnięcie wymagalnej należności obciążającej zobowiązanego. Służy zaś kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych, zmierzających bezpośrednio do wyegzekwowania należności. Ocenie w ramach skargi na czynność egzekucyjną podlegają działania organu egzekucyjnego (egzekutora), który na zlecenie wierzyciela (organu podatkowego) egzekwuje należność (zobowiązanie podatkowe) wskazaną przez niego w tytule wykonawczym.

Zawiadomienie z 3 czerwca 2013 r., wskazane przez Skarżącą jako czynność egzekucyjna, sprowadzało się do poinformowania dłużnika zajętej wierzytelności o zmianie wysokości kwoty podlegającej zajęciu na podstawie zawiadomienia z 12 grudnia 2012 r., dokonanego w momencie doręczenia tego zawiadomienia dłużnikowi zajętej wierzytelności, co nastąpiło 14 grudnia 2012 r. Oczywistym jest przy tym, że poprzez doręczenie zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia, poinformowana została również Skarżąca, jako osoba zobowiązana, do której majątku prowadzona jest egzekucja.

Innymi słowy, Skarżąca podważała prawidłowość działania Organu egzekucyjnego, które polegało na poinformowaniu jej pracodawcy o zmianie wysokości kwoty, do jakiej aktualnie zajęte pozostaje wynagrodzenie za pracę.

Rzecz jednak w tym, że ustawodawca zdefiniował pojęcie "czynność egzekucyjna" w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o czynności egzekucyjnej – rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc środka wymienionego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a.

Oznacza o to, że tylko działanie organu egzekucyjnego (egzekutora) spełniające przesłanki czynności egzekucyjnej w rozumieniu tego przepisu może być zaskarżone skargą, przewidzianą w art. 54 § 1 u.p.e.a.

W świetle art. 1a pkt 2 u.p.e.a. do czynności egzekucyjnych zalicza się wszelkie czynności zajęcia prawa majątkowego zobowiązanego, np. zajęcie wynagrodzenia, renty, rachunku bankowego bądź innej wierzytelności pieniężnej, a także zajęcie ruchomości lub nieruchomości oraz dalsze czynności związane z realizacją tych środków egzekucyjnych takie jak np. odebranie zajętych ruchomości bądź ich licytacja.

Jak już Sąd wskazał, zakwestionowanym przez Skarżącą działaniem Organu egzekucyjnego jest poinformowanie dłużnika zajętej wierzytelności o zmianie wysokości zajęcia (zmniejszeniu kwoty odsetek), przy tym działanie to Organ egzekucyjny podjął będą jednocześnie wierzycielem.

Przekazanie dłużnikowi zajętej wierzytelności informacji o zmianie wysokości zajęcia, czyli aktualnej wysokości egzekwowanej należności, nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., ponieważ nie jest to działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Środek egzekucyjny został już zastosowany (dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę) i jest realizowany przez dłużnika zajętej wierzytelności (pracodawcę). Zmianie ulega jedynie wysokość egzekwowanej należności.

Zmiana wysokości zajęcia jest efektem określonego zdarzenia, np. zaliczenia nadpłaty na egzekwowaną zaległość, zmniejszenie przez organ odwoławczy wysokości dochodzonego zobowiązania podatkowego, itp.

Organ egzekucyjny natomiast, zgodnie z dyspozycją wierzyciela, jedynie aktualizuje wysokość zaległości egzekwowanej z zastosowaniem określonego środka egzekucyjnego. Innymi słowy, zmiana wysokości zajęcia wierzytelności nie jest tożsama z zajęciem wierzytelności – odnosząc się do dokonanej czynności egzekucyjnej, sama czynnością egzekucyjną nie jest.

Prawidłowo Organy orzekające zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia prawa majątkowego (wynagrodzenia za pracę) jako czynność materialno-techniczną, która nie może być przedmiotem skargi składanej na podstawie art. 54 u.p.e.a. Zmiana wysokości zajęcia, podobnie jak aktualizacja tytułu wykonawczego, nie stanowi ani działań zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, ani działań zmierzających do zrealizowania środka egzekucyjnego.

Stanowisko powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie. W wyroku z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1784/10 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") stwierdził, iż nie są czynnościami egzekucyjnymi działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego lub które wyłączają albo oddalają w czasie możliwość zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. NSA wprost wskazał przy tym zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia, o której wierzyciel jest zobowiązany zawiadomić organ egzekucyjny stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Z wyroku tego wynika, że zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, natomiast właściwa czynność egzekucyjna, polegająca na zajęciu wierzytelności pieniężnej dokonana zostaje poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego i to na tę czynność zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia skargi w trybie art. 54 u.p.e.a. Analogiczne stanowisko zajęte zostało w wyroku NSA z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1758/13 (dostępny j.w.).

Sąd zauważa, że odmienny charakter zawiadomienia o zajęciu oraz zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia widoczny jest również w treści tych dokumentów. W zawiadomieniu o zajęciu organ egzekucyjny obowiązany jest wskazać postawę prawną zajęcia, a także zamieścić stosowne pouczenie o obowiązkach dłużnika zajętej wierzytelności oraz przysługującej zobowiązanemu skardze na czynności egzekucyjną. Elementów tych nie zawiera natomiast zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia.

Stwierdziwszy, że działanie wskazane przez Skarżącą w piśmie z 11 czerwca 2013 r. (zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia) nie jest czynnością egzekucyjną, prawidłowo Organy orzekające uznały, iż pismo to nie mogło wszcząć postępowania w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjną.

III. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wskazują wprost, jak powinien postąpić organ nadzoru, do którego wpłynęła w trybie art. 54 wpłynęła skarga zobowiązanego, której przedmiotem jest czynność materialno-techniczna, zawierająca także wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

W rozpoznanej sprawie, analogicznie jak w przypadku skargi złożonej przez Skarżącą pismem z 11 czerwca 2013 r., Organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania powołując się na art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnione jest zatem odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 61a k.p.a., w sytuacji, gdy niemożliwe jest wszczęcie i prowadzenie określonego postępowania.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Rację ma Minister Finansów, który odwołując się do orzecznictwa twierdzi, że "inne uzasadnione przyczyny", o jakich mowa w powyższym przepisie, obejmują sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 6 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2282/12 (dostępny j.w.), jeżeli brak jest czynności podlegającej zaskarżeniu, należy stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 61a k.p.a. Pogląd ten został zaakceptowany we wskazanym wyżej wyroku NSA z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1758/13.

W ocenie Sądu, zgodnie ze stanowiskiem zajętym we wskazanym wyżej wyroku tut. Sądu z 18 stycznia 2016 r., prawidłowe było zatem zastosowanie art. 61a k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. jako podstawa orzeczenia o odmowie wszczęcia o postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną za którą Skarżąca uznała zawiadomienie z 3 czerwca 2013 r. o zmianie wysokości zajęcia wynagrodzenia za pracę, która stanowiła jedynie czynności materialno-technicznej, a nie czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., w odniesieniu do której możliwe jest uruchomienie środka zaskarżenia z art. 54 § 1 u.p.e.a.

Te same przepisy prawa właściwe były również jako podstawa prawna orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek złożony wraz ze skargą wniesioną w trybie art. 54 u.p.e.a. na czynności materialno-techniczną.

Niedopuszczalność rozpatrywania złożonej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. skargi na czynność materialno-techniczną oczywistym czyni bowiem brak możliwości skutecznego zastosowania przez organ egzekucyjny lub organ nadzoru egzekucyjnego art. 54 § 6 u.p.e.a., który to przepis Skarżącą wskazała jako podstawę prawną wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

Wyjaśnić również należy, że postępowanie egzekucyjne wszczynane jest na wniosek wierzyciela, odzwierciedlony w tytule wykonawczym. W ramach zaś tego postępowania, na wniosek uczestników (wierzyciel, zobowiązany, osoba trzecia) mogą być uruchamiane różnego rodzaju procedury służące podważeniu bądź samej dopuszczalności lub zasadności wszczęcia egzekucji bądź też służące zakwestionowaniu poszczególnych działań organu egzekucyjnego, stanowiska wierzyciela, itp. W ramach tych szczególnych procedur, stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym, podejmowanie są rozstrzygnięcia lub też czynności, które podlegają zaskarżeniu w określonym trybie. Innymi słowy, składane w toku postępowania wnioski uczestników o podjęcie określonego rozstrzygnięcia (np. odstąpienie od egzekucji, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego) podlegają rozpatrzeniu merytorycznemu i właściwy organ egzekucyjny (lub organ nadzoru) wydaje stosowne postanowienie. W konsekwencji zaś, zdaniem Sądu, w braku szczególnych unormowań ustanowionych na potrzeby postępowania egzekucyjnego, nie ma przeszkód, aby w sytuacji gdy dany wniosek jest niedopuszczalny stosować przepis Kodeksu postępowania administracyjnego przewidziany właśnie jako podstawa rozstrzygnięcia podejmowanego w sytuacji podmiotowej lub przedmiotowej niedopuszczalności wniosku.

Wnioskodawca ma prawo otrzymać od organu egzekucyjnego informację stanowiącą ocenę jego wniosku, która to ocena może sprowadzać się do uznania, iż wniosek nie może być rozpatrzony merytorycznie, jako że nie może wywołać skutku w postaci uruchomienia wskazanej w tym wniosku procedury. Informacja taka (ocena) to nic innego jak rozstrzygnięcie organu orzekającego odnoszące się do wniosku. Jeżeli zaś organ egzekucyjny lub organ nadzoru już na etapie wstępnego badania stwierdzi, iż ze względu na jego niedopuszczalność, dany wniosek nie może doprowadzić do merytorycznej oceny określonego zagadnienia, powinien wyrazić to w jedyny określony przepisami sposób – odmówić wszczęcia postępowania.

W przypadku wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w związku ze złożoną skargą na czynność egzekucyjną stanowisko powyższe znajduje dodatkowe uzasadnienie w okoliczności, że przepis art. 54 § 6 u.p.e.a. nie przewiduje złożenia takiego wniosku – innymi słowy, orzekając o wstrzymaniu postepowania egzekucyjnego na podstawie tego przepisu organ egzekucyjny oraz organ nadzoru działają z urzędu, a postanowienie w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu.

Także z tego względu wniosek zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną jest niedopuszczalny.

W rezultacie zaś prawidłowe było rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, które miałoby prowadzić do zbadania zasadności tego wniosku.

Za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 61a § 1 oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1 u.p.e.a.

Wydane w rozpoznanej sprawie postanowienia zawierają wszystkie wymagane elementy, w tym prawidłowo sporządzone uzasadnienia.

III. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te wyznacza strona skarżąca wskazując zaskarżony akt administracyjny.

Skarżąca wniosła skargę na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu nadzoru egzekucyjnego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a zatem tylko te postanowienia, mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Oznacza to, że Sąd w jej ramach nie mógł badać prawidłowości innych działań organu nadzoru oraz Ministra Finansów, a także czynności organu egzekucyjnego.

Skoro zaś postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter formalny, Sąd nie mógł badać zasadności zarzutów Skarżącej dotyczących prawidłowości zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia.

Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania również Organy orzekające nie miały podstaw prawnych do brania pod uwagę i oceny zarzutów, jakie mogą być formułowane w ramach skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 u.p.e.a.) lub zarzutów w sprawie egzekucji (art. 33 u.p.e.a.). Skutkiem Nie zajmowały się bowiem merytorycznym rozpatrywaniem sprawy. Podnoszone formalnego charakteru rozstrzygnięcia jest bowiem niemożność dokonania oceny merytorycznego stanowiska strony.

Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznanej sprawie doszło naruszenia przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.