Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 81/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: do art. 13g ust. 2, art. 13g ust. 1b
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 2945 (dwa tysiące dziewięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i 1b pkt 2, art. 40c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej także: "u.d.p.") w zw.z lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), Ip. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do tej ustawy, a także art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], nakładającą na B. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") karę pieniężną w wysokości 17.580,00 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, podwójnej osi napędowej przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwiema osiami kierowanymi. Przewoźnik nie miał przy tym zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Fakt ten został ujawniony w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości B. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...]. Zatrzymanym do kontroli pojazdem marki [...] o nr rej. [...] kierował A. F. Wykonywał on przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy A. M.

Wyniki ważenia wykazały, że miały miejsce następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk 26,31 na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 11,81 t,

- masa całkowita pojazdu 42,09 t - przekroczenie dmc o 10,09 t.

Podczas kontroli na drodze kierowca zatrzymanego pojazdu okazał inspektorom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokument "Dowód ważenia nr [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r." wydany przez skarżącą spółkę. Z protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy A. F. wynika, że kierowca kontrolowanego pojazdu w dacie kontroli wykonywał przewóz pisaku na rzecz i w imieniu A. M. Za załadunek pisaku odpowiedzialna była firma B. S.A. Z zeznań kierowcy wynikało, że podczas załadunku nie było osoby sprawującej nadzór nad załadowanym towarem. Kierowca stwierdził ponadto, że nie był świadomy, ile ładunku będzie przewoził. Kierowca wskazał jednocześnie, że miał wpływ na załadunek towaru, ponieważ mógł określić gdzie nasypać towar (czy z przodu, czy z tyłu samochodu). Zdaniem świadka, w miejscu załadunku firma B. S.A. nie posiadała żadnej wagi. Kierowca wyjaśnił również, że waga znajduje się dopiero przy wjeździe na teren budowy. Zdaniem kierowcy, firma B. S.A. nie miała wpływu na załadunek towaru.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie administracyjne wobec A. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "I.".

Pismem z dnia 11 października 2011 r. organ wezwał A. M. do wskazania danych załadowcy przewożonego towaru.

W zaistniałym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 40 c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a także § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) i art. 104 § 1 k.p.a., a także w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą się poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1861) - wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., którą nałożył na skarżącą spółkę B. S.A. karę pieniężną w wysokości 17.580 złotych, przyjmując, że spółka ta, jako załadowca towaru, ponosi odpowiedzialność za stwierdzone w dniu kontroli naruszenie (przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu).

Pismem z dnia 18 lutego 2012 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawą uchylenia było nieprawidłowe ustalenie strony postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego z wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...], na podstawie której nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 17.580 złotych, przyjmując, że skarżąca spółka B. S.A. z siedzibą w W. ponosi odpowiedzialność za stwierdzone w protokole kontroli naruszenia, jako załadowca towaru znajdującego się na kontrolowanym pojeździe.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezsprzecznie, iż skarżąca spółka była załadowcą, jak i odbiorcą przewożonego towaru. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że spółka B. S.A. nie miała wpływu oraz nie godziła się na powstanie naruszeń. Organ podkreślił, że załadowca (skarżąca spółka) powinien w taki sposób zorganizować eksploatację złóż będących w jego posiadaniu, aby pojazdy opuszczające kopalnie nie były załadowane w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Organ I instancji uznał, że skarżący przedsiębiorca winien wypracować taką organizację prowadzonej przez siebie działalności, aby nie naruszać przepisów prawa, w tym ustawy o drogach publicznych, nawet, jeśli ich przestrzeganie generuje koszty.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. strona skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1 i 1b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy o drogach publicznych oraz lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do u.d.p., a także na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 19 października 2012 r. skarżąca spółka B. S.A z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r.

Wnosząc o uchylenie spornych decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, skarżąca spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa faktyczna do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie 17.580,00 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez kierowcę przewoźnika współpracującego ze stroną skarżącą, pomimo że ze stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie taka odpowiedzialność nie wynika;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegające na ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj. postanowień Umowy Nr [...] o usługi transportowe z dniu [...] sierpnia 2011 r. (w aktach sprawy), z których wynika, że strona skarżąca nie miała wpływu ani nie godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta - przewoźnika. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, naruszenie wspomnianych przepisów polegało na nieprzesłuchaniu stron przedmiotowej Umowy Nr [...] o usługi transportowe z dnia [...] sierpnia 2011 r. na okoliczność ustaleń i wzajemnych relacji ukształtowanych w postanowieniach łączącego skarżącą spółkę z przewoźnikiem stosunku cywilnoprawnego, odnoszącego się wprost do "niegodzenia się" przez spółkę B. S.A. na jakiekolwiek naruszanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie realizacji powierzonego zadania przewozu materiałów profesjonalnemu przedsiębiorcy. Strona wskazała jednocześnie, iż kwestie związane z załadunkiem towarów na pojazdy regulują odrębne umowy o wykonanie robót eksploatacyjnych, które regulują w sposób kompleksowy obsługę zakładu górniczego, a mimo to szczegółowe postanowienia powoływanych umów nie były przedmiotem analizy organów obu instancji, celem dokładnego i rzetelnego ustalenia całokształtu wszystkich okoliczności składających sie na istniejący stan faktyczny w sprawie;

3) naruszenie przepisów art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu z oceny całokształtu materiału dowodowego błędnych wniosków - przyjmując, że skarżąca spółka B. S.A. miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, wykonującego usługę transportu (dostawy) towarów. Według strony skarżącej, powyższy wniosek organów obu instancni jest sprzeczny z doświadczeniem życiowym w zakresie realiów prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ skarżąca spółka B. S.A. nie specjalizuje się w działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, ergo nie jest specjalistą w zakresie uregulowań w powyższym zakresie, tylko korzysta z usług profesjonalnych podmiotów prowadzących taką działalność. Zdaniem strony skarżącej, obciążanie jej wysoką karą pieniężną za niedochowanie wszystkich wymagań stawianych przez prawo profesjonalnemu przedsiębiorcy, z którym została zawarta stosowana umowa dostawy, stanowi naruszenie pewności gospodarczej. Jednocześnie, zdaniem skarżącej spółki, stanowisko organów jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego, stanowiąc jednocześnie naruszenie zasad logicznego rozumowania w powiązaniu z doświadczeniem zawodowym w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w ramach wzajemnych relacji między profesjonalnymi przedsiębiorcami. Zdaniem skarżącej spółki, organy obu instancji nie uwzględniły w ustalaniu stanu faktycznego powoływanych przez stronę umów w powiązaniu z ich właściwa interpretacją (wykładnia), dokonaną w oparciu o normę prawną wynikającą z przepisu art. 65 § 2 k.c. Ponadto, zdaniem strony skarżacej, organy nie wykazały, że skarżąca spółka miała wpływ lub godził sie na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, zaś powyższe, a priori błędne, założenie nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżąca spółka wskazała, że specjalizuje się w działalności w zakresie budownictwa i korzysta z podwykonawców będących profesjonalistami, zawierając z nimi stosowne umowy cywilnoprawne, które - wbrew obowiązkom należytego wyjaśnienia sprawy - organy obu instancji nie przeanalizowały;

4) naruszenie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 65 § 2 k.c. (regulującego wykładnię oświadczeń woli) w związku z § 1 ust. 2 i ust. 6 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 Umowy Nr [...] o usługi transportowe zawartej z przewoźnikiem w dniu 9 sierpnia 2010 r. - poprzez niezastosowanie cytowanego powyżej przepisu do interpretacji jej postanowień, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem przez organ obu instancji, że skarżąca spółka B. S.A. ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisu art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

5) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, - t.j.: art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez ograniczenie, a na niektórych etapach postępowania administracyjnego – niezapewnienia skarżącej spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

6) naruszenie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jej błędne zastosowanie przez organ II instancji do istniejącego stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy o drogach publicznych, a także art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że istnieje podstawa prawa jak i faktyczna do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty.

Organ wniósł oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2497/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W działaniu organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydających sporne decyzje, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy administracji publicznej obu instancji zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Sąd, za bezsporne uznał, że spółka B. S.A. była załadowcą w przedmiotowej sprawie. Faktem jest bowiem, że towar przewożony kontrolowanym pojazdem (ziemia nasypowa) - był składowany, a następnie załadowany w B. na składzie należącym do skarżącej spółki B. S.A. - [...]. Bez znaczenia jest tu zatem fakt, iż przewoźnikiem był A. M., albowiem niewątpliwie proces załadunku towaru odbył sie w miejscu będącym własnością strony skarżącej, a zatem zasadne jest stwierdzenie, iż stronę skarżącą traktować należy w przedmiotowej sprawie jako załadowcę. Ponadto należy zauważyć, że w "Dowodzie ważenia Nr [...] z dostawy towaru na skład" wystawionego w dniu [...] sierpnia 2011 r. (znajdującego się w aktach administracyjnych), jako dostawcę towaru wyraźnie wskazano spółkę B. S.A. - [...], z czego ewidentnie wynika, iż strona skarżąca była odpowiedzialna za proces załadunku. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w świetle umów cywilnoprawnych zawartych przez skarżącą spółkę z przewoźnikami (w tym m.in. z przedsiębiorcą A. M.), podmioty te, jako profesjonaliści, miały nadzorować odpowiedni załadunek, skoro w świetle przepisów prawa, to załadowca, a więc skarżąca spółka (pracownicy składu, w którym dokonano załadunku ziemi nasypowej) odpowiedzialni byli za cały proces załadunku towaru.

Sąd zauważył, że skarżąca spółka, jako załadowca, dokonując ważenia na terenie składu, na którym załadowano ziemię nasypową, a także mając wiedzę o masie pojazdu wraz z ładunkiem w wysokości 42.500 kg, przy dopuszczalnej masie całkowitej pojazdu 32.000 kg - miała (powinna mieć) pełną świadomość nienormatywności pojazdu, a tym samym godziła się na powstanie naruszenia. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie przyjął, że dowodem potwierdzającym ową świadomość oraz godzenie się załadowcy na naruszenie norm dotyczących parametrów pojazdów mogących poruszać się po drogach publicznych był dokument w postaci "Dowodu ważenia Nr [...] z dostawy towaru na skład" z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Sąd uznał, że niezasadna jest argumentacja strony skarżącej, iż wskutek zawarcia szeregu umów cywilnoprawnych z podmiotami zewnętrznymi (przewoźnikami) możliwe jest uwolnienie się przez nią od odpowiedzialności administracyjnej (publicznoprawnej) w zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Według Sądu, próba wykazania konstrukcji funkcjonowania skarżącej spółki na płaszczyźnie wydobywania i transportu kruszywa, prezentowana przez stronę zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego, w ramach której skarżąca spółka, wskutek zawarcia umów cywilnoprawnych, ma rzekomo prawo "czuć się" zabezpieczoną i wolną od jakiejkolwiek odpowiedzialności - nie znajduje prawnego uzasadnienia na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych.

Od powyższego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2278/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał mi.in, że organy nie wskazały dowodów, które bezpośrednio świadczyły o wpływie załadowcy na stwierdzone naruszenie i stwierdził, że kwit wagowy nie jest wystarczający dla ustalenia, że skarżący był załadowcą.

Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 u.d.p. stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. W myśl natomiast, art. 61 P.r.d. ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

W stanie prawnym wiążącym w niniejszej sprawie podstawę materialną do nakładania kar za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenie określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 13g ust. 2 tej ustawy karę za taki przejazd ustalało się za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu, przy czym stosownie do dalszej części przepisu w przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru kara stanowiła sumę wysokości kar z tytułu każdego przekroczenia, a jeżeli przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi występowało na kilku osiach pojedynczych lub osiach wielokrotnych pojazdu, karę ustalało się jako sumę wysokość kar z tytułu każdego przekroczenia. Wysokość kar pieniężnych została określona w załączniku nr 2 do ustawy.

Stosownie do art. 13g ust. 1b u.d.p., kara pieniężna, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, bez stosownego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, mogła być nakładana na:

1) podmiot wykonujący przejazd;

2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Zgodnie z art. 40c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mieli prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13g ust. 2 ustawy, a więc w wysokości określonej w załączniku nr 2 do tej ustawy. Załącznik ten odnosił kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowywał wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary.

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza norma prawa materialnego – art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków była zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach mogła być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Przytoczona regulacja wskazuje, że odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., nie miała charakteru bezwzględnego – samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie było wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., powstawała wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, co właściwy organ musiał wykazać wydając decyzję nakładającą karę pieniężną.

W przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić zatem, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo ustalił, że Skarżący był załadowcą, a jeśli tak, czy prawidłowo zastosował przesłanki jego odpowiedzialności.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ administracji uchybił powyższym zasadom.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2014 r., przedwczesne było ustalenie, że skarżący jest załadowcą. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem, że umowy cywilnoprawne nie mogą znosić odpowiedzialności administracyjnej, o której stanowi art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., jednakże wskazał, że w tej sprawie po pierwsze, nie chodzi o szereg umów, lecz o konkretną umowę o usługi transportowe zawartą z przewoźnikiem, który w dniu kontroli przewoził towar pojazdem nienormatywnym, a która znajduje się w aktach sprawy. Po wtóre, nie chodzi o wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej, tylko ustalenie, czy w tym konkretnym wypadku, stosownie do postanowień tej umowy, załadowcą był przewoźnik. Niewystarczające jest bowiem ustalenie jedynie w oparciu o kwit wagowy że to skarżący był załadowcą, a teza, że towar pochodził z kopalni spółki, nie wynika z materiałów sprawy.

Należy również dodać, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że jednoznaczne ustalenie, iż dany podmiot był załadowcą, jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Jak już wyżej wskazano, w przypadku odpowiedzialności załadowcy, organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody – i to dowody "jednoznacznie wskazujące" – na zaistnienie wpływu lub godzenia się tego podmiotu na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czyli na naruszenie obowiązków lub warunków związanych z wykonywanym przez przewoźnika przejazdem po drodze publicznej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o sytuację, gdy załadowca miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ"). Również w tym zakresie, w toku postępowania nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń.

W tej sytuacji należy uznać, że organy obu instancji nie uzasadniły w sposób przekonywający, dlaczego uważają, iż skarżący był załadowcą i jako załadowca miał wpływ lub godził się na stwierdzone naruszenie.

Podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). W rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości w związku z naruszeniem zasad dotyczących postępowania dowodowego. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy skarżący był załadowcą i jeśli tak czy miał wpływ lub godził się na powstanie naruszeń, a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 461).