Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 693/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 10, art. 33 par. 2, art. 40 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez A. B. w dniu 29 listopada 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna P. B., ur. [...], Burmistrz Gorzowa Śląskiego decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r., nr [...], przyznał A. B. na okres od dnia 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r. zasiłek pielęgnacyjny na P. B. w kwocie 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że stan zdrowia wynikający z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 listopada 2007 r. kwalifikuje do przyznania świadczenia, przy czym orzeczony stopień niepełnosprawności, istniejący od urodzenia, ma charakter okresowy do 30 listopada 2008 r.

Następnie, decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. Burmistrz Gorzowa Śląskiego rozstrzygnął o uchyleniu powyższej decyzji własnej z dnia 12 grudnia 2007 r. "ze skutkiem prawnym od 1 czerwca 2008 r.". W uzasadnieniu wskazał, że otrzymał informację z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, iż w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Po przekazaniu akt do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego tego Ośrodka, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. poinformował A. B., iż przejmuje sprawę związaną z ustaleniem uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego na jej dziecko na okres od 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r. Zawiadomił również A. B. o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Kolejną czynnością Marszałka Województwa Opolskiego było wydanie w dniu [...] decyzji o numerze [...], którą orzeczono o "odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B., ur. [...], reprezentowanego przez Panią A. B. (...) na okres od 01.06.2008 r. do 30.06.2008 r. oraz od 01.08.2008 r. do 31.10.2008 r." Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 21 ust. 1 w związku z art. 23a ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w związku z art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie oraz decyzję nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 i art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72. W uzasadnieniu, odnotowawszy fakt przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B., organ stwierdził, że współmałżonek A. B. – K. B. był zatrudniony jako pracownik najemny w Niemczech od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. oraz od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., czego dowód stanowią dokumenty z Familienkasse Reutlingen z dnia 8 kwietnia 2009 r. oraz z dnia 22 października 2009 r. Dalej organ, przytaczając treść art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, wskazał, że pracownik najemny albo osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego jest uprawniony, w odniesieniu dla członków swojej rodziny, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Jednocześnie organ stwierdził, że w wyżej wskazanym okresie zatrudnienia K. B. nikt z członków rodziny A. B. nie był aktywny zawodowo w myśl Decyzji 207 w Polsce. Zdaniem organu, zachodzi zatem zbieg uprawnień przysługujących zgodnie z prawem polskim i niemieckim. Art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek (tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych) jest zawieszane, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie prawa do świadczeń następuje w zastosowaniu art. 73 rozporządzenia, przy czym organowi z urzędu wiadomo, iż świadczenia wynikające z ustawodawstwa niemieckiego są wyższe od świadczeń, o które wnioskuje A. B., przedstawiciel ustawowy uprawnionego P. B., w związku z czym zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych w Polsce następuje w całości. Poza tym organ zauważył, że przepisy antykumulacyjne, wyrażone w art. 10 ust. 1 lit. a., nie uzależniają zawieszenia prawa do świadczeń w państwie miejsca zamieszkania od skorzystania przez pracownika najemnego ze swych uprawnień w innym państwie członkowskim i złożenia wniosku o te świadczenia w instytucji właściwej. Powołując się na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości organ wywiódł, że w takim wypadku z uprawnień tych może skorzystać współmałżonek pracownika najemnego, nawet jeśli nigdy nie mieszkał, ani nie był zatrudniony w tym państwie. Przedmiotowa decyzja została doręczona A. B. - jak wynika z rozdzielnika - przedstawicielowi ustawowemu P. B.

Z decyzją tą nie zgodziła się A. B., która w odwołaniu domagała się jej "cofnięcia", argumentując, że zasiłek pielęgnacyjny na P. B. jest pobierany od roku 2000 i wypłacany przez MOPS w Gorzowie Śląskim. Wyjaśniła, że poza zasiłkiem rodzinnym nigdy nie występowali do Kasy Chorych w Niemczech o zasiłek pielęgnacyjny i nie będzie go pobierać z tego organu. Dodała, że od 21 stycznia 2008 r. otrzymuje rentę inwalidzką z KRUS, co zostało przez organ uznane za brak aktywności zawodowej, jednak tylko w okresach pracy męża w Niemczech. W uzupełnieniu odwołania, K. B. wskazał, że z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego jest wraz z żoną ubezpieczony w KRUS, przy czym podczas składania wniosku o świadczenia rodzinne w kolejnych latach nikt nie podniósł problemu, że w związku z uzyskaniem renty żona utraciła prawo do pobierania świadczeń socjalnych w Polsce. Wywiódł, że żonie przysługuje prawo do tego rodzaju świadczeń, w tym również do zasiłku na niepełnosprawnego syna, niezależnie od tego, czy on pracuje w Niemczech czy w Polsce, a nie wyłącznie w okresie gdy pracuje w Polsce, jak chce organ. Dodał, że ma wraz z żoną swobodne prawo decydowania o tym, w jakim kraju chce korzystać ze swych uprawnień i pobierać zasiłek pielęgnacyjny, niezależnie od jego wysokości. Wskazał, że inne są podstawy wypłacania tego zasiłku w Polsce i w Niemczech, podkreślając, że tylko on jest ubezpieczony za granicą. Poza tym stwierdził, że działania organu uważa za rodzaj szykanowania spowodowany odmową fałszowania dokumentów, gdyż w lutym 2010 r. urzędniczka ROPS zażądała żeby syn wystawił antydatowane pełnomocnictwo do reprezentowania go przed tym organem. Zwrócił też uwagę na datę potrzeby złożenia takiego upoważnienia w związku z uzyskaniem pełnoletności przez syna w porównaniu z datą wystawienia pełnomocnictwa.

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 23 marca 2010 r. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu wpłynęło pismo P. B. z dnia 15 marca 2010 r., w którym upoważnił swoją matkę – A. B. "do reprezentowania mnie przed ROPS w Opolu w sprawie świadczeń rodzinnych".

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości zajęte w niej stanowisko. W toku postępowania odwoławczego organ wystąpił do A. B. o przedstawienie odpisu pełnomocnictwa do reprezentowania P. B. w postępowaniu przed Kolegium, w wyniku czego przedłożone zostały upoważnienia P. B. z dnia 31 lipca 2010 r. dla obojga rodziców. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podało, że powodem odmowy przyznania stronie świadczenia, należącego do świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest wynikający z przepisów wspólnotowych zbieg uprawnień przysługujących na podstawie ustawodawstwa polskiego i niemieckiego - art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 i art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72. Z przepisów tych wynika, że krajem właściwym do wypłaty świadczenia P. B. w podanych okresach są Niemcy, gdyż jego ojciec – K. B. był wówczas tam zatrudniony i podlegał w tym kraju ubezpieczeniu. Na zasadzie art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tej osoby, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej. Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej powyższe rozporządzenia wspólnotowe stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. Odnotowując fakt wejścia w życie od dnia 1 maja 2010 r. reformy systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w wyniku czego w miejsce powyższych aktów wprowadzone zostały: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. - jako nowe rozporządzenie podstawowe oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. - jako nowe rozporządzenie wykonawcze, Kolegium stwierdziło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, gdyż zgodnie z pkt 5 decyzji NR H1 Komisji Administracyjnej Ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego: "wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tychże rozporządzeń co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Powołując się na definicję członka rodziny i zasadę równego traktowania, wynikające z art. art. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 1408/71 oraz zakres przedmiotowy, określony w art. 4 tego aktu prawnego, Kolegium wskazało, że ma on zastosowanie do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Z tego względu w sytuacji, gdy krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia, to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Kolegium wywiodło, że użyte w art. 1 lit. u pkt i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", musi być interpretowane w ten sposób, że dotyczy ono w szczególności kwot wypłacanych z funduszy publicznych do budżetu rodziny w celu zmniejszenia kosztów wynikających z utrzymywania dzieci. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w przypadku P. B., działającego przez pełnomocników w osobach matki i ojca, ubiegającego się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają zastosowanie nie tylko przepisy krajowe ale i przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia. Następnie organ wskazał, że w okresach od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r. K. B. był zatrudniony jako pracownik najemny w Niemczech i pobierał tam dodatek na dzieci P. i J. B. z zaliczeniem polskich świadczeń rodzinnych, co wynika z włączonych do akt sprawy dokumentów sporządzonych w języku niemieckim i przetłumaczonych na język polski, a także korespondencji prowadzonej przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu z instytucją zagraniczną niemiecką wypłacającą świadczenia rodzinne. Kolegium podkreśliło, że ojciec strony, jako osoba zatrudniona w Niemczech i opłacająca składki, jest uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny zamieszkujących w Polsce do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie tak, jakby osoby te zamieszkiwały na terytorium Niemiec. Powołując się na treść art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72, Kolegium wywiodło, że obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych za powyższy okres spoczywa na państwie niemieckim, natomiast prawo do świadczeń w Polsce w tym czasie ulega zawieszeniu do wysokości świadczeń w państwie zatrudnienia. Zawieszenie następuje bez względu na to, kto w rodzinie jest bezpośrednio uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że norma zawarta w art. 10 rozporządzenia nr 574/72 nie przewiduje - poza porównaniem kwoty świadczeń oraz zawieszeniem praw do świadczeń lub zasiłków należnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania do wysokości kwoty świadczeń przewidzianych w państwie zatrudnienia z tytułu art. 73 lub 74 - porównywania typów zawieszanych świadczeń lub zasiłków. Zawieszaniu w takim przypadku podlegają zasiłki lub świadczenia rodzinne do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych należnych w zastosowaniu w/w artykułów z państwa zatrudnienia. W ocenie Kolegium, dokonane przez organ pierwszej instancji porównanie kwot świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie i polskie oraz ustalenie na podstawie informacji uzyskanej z instytucji niemieckiej, że kwota świadczeń rodzinnych pobranych w Niemczech przez ojca na P. B. jest wyższa od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, wynoszącego 153 zł, uzasadniało zawieszenie wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce w całości.

W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. i K. B., działający jako pełnomocnicy P. B., wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji ich syna. Wywiedli, że P. B. bezspornie spełnia warunki do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego, który jest przyznawany nie "na osobę" ale samej osobie pozostającej w trudnej sytuacji życiowej "na siebie", niezależnie od jej sytuacji ekonomicznej. Wskazali, że ustawodawstwo niemieckie w ogóle nie przewiduje tego rodzaju świadczenia, stąd przysługiwać ono winno według miejsca zamieszkania i z tego względu żaden z cytowanych przez organy przepisów Rady nie będzie miał zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że przepis art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której osoba nabyłaby jednocześnie uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego w dwóch państwach. Pierwszeństwo mają świadczenia należne na podstawie ustawodawstwa kraju zatrudnienia K. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż zostały w niej wywiedzione.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie rozpoznawanej sprawy, zatem może uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Treść ostatnio powołanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło. O ile przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przesłanka naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że ujawnienie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić badanie właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z przesłanek do wznowienia postępowania, wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. albo w art. 145a § 1 K.p.a. Ponadto, na mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Dla uporządkowania rozważań w tym zakresie celowe jest przypomnienie, że przedmiotem rozpoznania organów administracji był wniosek z dnia 29 listopada 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B., złożony i podpisany przez jego matkę – A. B. Zważywszy na fakt, że P. B., ur. [...], był w dacie składania wniosku osobą niepełnoletnią, A. B. działała jako przedstawiciel ustawowy swego dziecka. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku doszło do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego P. B. na okres od dnia 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r. na mocy decyzji Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 12 grudnia 2007 r. Z uwagi na ujawnienie faktu, iż w niniejszej sprawie ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, decyzja ta została przez organ uchylona decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r., ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2008 r. Po przekazaniu akt do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego tego Ośrodka, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. poinformował A. B., iż przejmuje sprawę związaną z ustaleniem uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego na jej dziecko na okres od 1 listopada 2007 r do 30 listopada 2008 r. Zawiadomił również A. B. o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ ten wydał w dniu [...] decyzję o odmowie, na podane wcześniej okresy, prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B. reprezentowanego przez A. B. Decyzję tę doręczył A. B. jako - jak podał w rozdzielniku - przedstawicielowi ustawowemu małoletniego P. B. Po wniesieniu przez A. B. odwołania, P. B. pismem z dnia 15 marca 2010 r. (wpływ do organu 23 marca 2010 r.) upoważnił swoją matkę "do reprezentowania mnie przed ROPS w Opolu w sprawie świadczeń rodzinnych".

Na tle przedstawionej chronologii zdarzeń stwierdzić należy, że w dacie składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny A. B. była ustawowo uprawniona do dokonania tej czynności, jako przedstawiciel ustawowy niepełnoletniego P. B., będącego stroną postępowania. Status ten natomiast utraciła 13 października 2009 r., a to wobec faktu osiągnięcia przez syna pełnoletniości. W tych okolicznościach uznać trzeba, że w toku postępowania przed Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Opolu A. B. nie była uprawniona do reprezentowania pełnoletniej strony, a organ nie wezwał jej do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. W konsekwencji powyższego całe postępowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...], prowadzone było bez udziału strony. Oceny tej nie zmienia fakt przedłożenia w dniu 23 marca 2010 r. upoważnienia udzielonego przez P. B. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik wstępuje do postępowania jako reprezentant strony w oparciu o pełnomocnictwo złożone do akt sprawy. Dopiero skuteczne ustanowienie pełnomocnika obliguje organ do podejmowania czynności z jego udziałem oraz dokonywania doręczeń według zasady określonej w art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że strona postępowania stała się pełnoletnia i traktował dotychczasowego przedstawiciela ustawowego, jako osobę upoważnioną do jej reprezentowania, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r. oraz w rozdzielniku podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym poinformował matkę skarżącego o przejęciu do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 29 listopada 2007 r. oraz o uprawnieniach strony w toku tego postępowania. Konsekwentnie, doręczył jej również wydaną w sprawie decyzję. Pełnomocnictwo do działania matki w imieniu strony zostało udzielone i złożone już po wydaniu oraz doręczeniu decyzji. Z lektury akt wynika, że dążąc do konwalidowania braku umocowania, organ pierwszej instancji podjął próbę uzyskania pełnomocnictwa z datą wsteczną, co podaje ojciec P. B. w odwołaniu z dnia 12 kwietnia 2010 r., wyrażając jednocześnie brak akceptacji dla takich praktyk. W efekcie tego pełnomocnictwo, jakie wpłynęło do organu w dniu 23 marca 2010 r., opatrzone zostało datą późniejszą, tj. 15 marca 2010 r. Analizując jego treść, z której wynika upoważnienie jedynie do działania przed Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w Opolu, nie można wywieść, że P. B. godził się z sytuacją, do jakiej doprowadziły działania organu pierwszej instancji, i że niejako "zatwierdził" ich prawidłowość przez uznanie matki za swego pełnomocnika na tym etapie postępowania. Jak sygnalizowano już wcześniej, pełnomocnictwo skutkuje od dnia jego udzielenia, a przed organami - z momentem złożenia do akt sprawy. Może być zatem w rozpoznawanej sprawie skuteczne wyłącznie dla dalszych czynności organu, np. dotyczących - co Sądowi wiadomo z urzędu - zwrotu świadczeń. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że komentowana ostatnio sytuacja usankcjonowania czynności osoby działającej bez pełnomocnictwa, jest odmienna od tej, w której dochodzi do uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 K.p.a., z jaką miało do czynienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdy słusznie od rodziców P. B. zażądało przedłożenia umocowania do złożenia odwołania. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Przytoczone uregulowanie odczytywać należy zatem w powiązaniu z innymi przepisami, w tym przypadku normującymi obowiązek przedłożenia wymaganego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony (art. 33 § 2 K.p.a.). Innymi słowy, czym innym jest działanie nieumocowanego pełnomocnika, która to sytuacja miała miejsce przed organem pierwszej instancji, natomiast czym innym jest nieprzedstawienie wymaganego pełnomocnictwa, co wystąpiło w postępowaniu odwoławczym.

Ponadto odnotowania wymaga, że w orzecznictwie oraz w doktrynie istnieją rozbieżne poglądy dotyczące możliwości konwalidacji czynności procesowych podejmowanych przez pełnomocnika, który nie legitymuje się prawidłowo udzielonym umocowaniem. Z jednej strony wskazuje się na bezwzględną bezskuteczność działań pełnomocnika, argumentując to brakiem uregulowań proceduralnych pozwalających na nadanie ważności jego czynności z datą wsteczną, natomiast z drugiej - dopuszcza się taką możliwość pod warunkiem potwierdzenia przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 365 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 245/07, LEX nr 494070; z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483 i z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1433/06, LEX nr 344097). W ocenie Sądu, problem ten nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na - wynikający zarówno z treści pełnomocnictwa, jak i odwołania z dnia 12 kwietnia 2010 r. - brak po stronie skarżącego woli zatwierdzenia umocowania matki do działania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zważyć także trzeba, że w toku postępowania nie składała ona pism, które mogłyby podlegać takiemu zatwierdzeniu, wobec czego sanowaniu podlegałyby w istocie wyłącznie działania organu decyzyjnego, a nie pełnomocnika, co jest niedopuszczalne.

Reasumując, należało stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do pominięcia strony postępowania, co upoważniało do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). To uchybienie przepisom procedury, które nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe obliguje Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej, ale również w odniesieniu do decyzji zaskarżonej, jako podjętej w warunkach naruszenia art. 10 K.p.a.

Podnieść przy tym należy, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, dla zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony; stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1220/08, LEX nr 594967; z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351 i z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do podstaw wznowienia, czyli przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., a nie do pozostałych przepisów zawartych w Rozdziale 12 Działu II K.p.a., stąd nie znajduje tu zastosowania reguła odpowiedniego stosowania unormowań dotyczących wznowienia postępowania. Zwrócić też należy uwagę na kategoryczność sformułowania, jakie ustawodawca zawarł w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., co przesądza o obligatoryjności jego zastosowania przez sąd administracyjny w razie skonkretyzowania się przesłanek zawartych w tym przepisie i to niezależnie od wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i art. 135 tej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzekano, gdyż z uwagi na przedmiot sprawy skarżący był zwolniony od kosztów sądowych, nie poniósł także innych kosztów postępowania.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i - wobec wyeliminowania z obiegu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji - sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania przy zapewnieniu prawidłowego udziału w nim strony.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, czyni zbędnym dalsze badanie tych samych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, co w konsekwencji zwalnia również Sąd od ustosunkowania się do - w gruncie rzeczy tylko merytorycznych - zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu, jakie powinien przeprowadzić organ według wskazań wynikających z rozważań podanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.