Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1667/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 art. 186 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Teza: Dokonując wykładni pojęcia prawnego „instalacja”, którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672) należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi. Nie chodzi o proste korelacje w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie wzajemne zależności w funkcjonowaniu części składowych instalacji (stacjonarnych urządzeń technicznych, zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami) lecz takie, które znajdują swój wyraz w procesie jej eksploatacji mogącej spowodować emisję. Łączność pomiędzy częściami składowymi instalacji może być realizowana w różny sposób. Zależność może mieć charakter bezpośredni, lub też pośredni i funkcjonalny. Dwa elementy lub więcej elementów instalacji mogą pod względem swych funkcji gospodarczych zależeć od jakiegoś trzeciego elementu, który nie został wymieniony w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Nie oznacza to jednak, że przestaje być on częścią składową instalacji.  Korelacje elementów (części składowych instalacji) należy oceniać na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). W różnych stadiach eksploatacji instalacji mają one różny charakter i różne znaczenie. Wykładnia pojęcia prawnego „instalacja” nie może zatem powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję. Taki sposób interpretacji pojęcia prawnego „instalacja” jest sprzeczny z treścią art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

TEZY

Dokonując wykładni pojęcia prawnego „instalacja”, którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672) należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi. Nie chodzi o proste korelacje w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie wzajemne zależności w funkcjonowaniu części składowych instalacji (stacjonarnych urządzeń technicznych, zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami) lecz takie, które znajdują swój wyraz w procesie jej eksploatacji mogącej spowodować emisję. Łączność pomiędzy częściami składowymi instalacji może być realizowana w różny sposób. Zależność może mieć charakter bezpośredni, lub też pośredni i funkcjonalny. Dwa elementy lub więcej elementów instalacji mogą pod względem swych funkcji gospodarczych zależeć od jakiegoś trzeciego elementu, który nie został wymieniony w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Nie oznacza to jednak, że przestaje być on częścią składową instalacji.  Korelacje elementów (części składowych instalacji) należy oceniać na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). W różnych stadiach eksploatacji instalacji mają one różny charakter i różne znaczenie. Wykładnia pojęcia prawnego „instalacja” nie może zatem powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję. Taki sposób interpretacji pojęcia prawnego „instalacja” jest sprzeczny z treścią art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1557/16 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 1557/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. M. N. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, a to:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach "(Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm., dalej: ustawa o odpadach)" polegającym na błędnym uznaniu, iż powołany przepis ma zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów, podczas gdy:

- przepis ten dotyczy wyłącznie zezwoleń na zbieranie odpadów oraz zezwoleń na przetwarzanie odpadów, a wynikający z art. 45 ust. 6 przedmiotowej ustawy wymóg uwzględnienia przy wydawaniu pozwoleń na wytwarzanie odpadów (a nie pozwoleń zintegrowanych) dotyczy wyłącznie "wymagań przewidzianych dla zezwoleń na zbieranie odpadów lub zezwoleń na przetwarzanie odpadów wynikających z ustawy o odpadach, a tym samym w ogóle nie odnosi do przewidzianych w tej ustawie podstaw wydania decyzji odmownej;

- podstawy wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia zintegrowanego w sposób wyczerpujący zostały określone w przepisie "art. 186" ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672, dalej: p.o.ś.), natomiast żaden z przepisów tej ustawy nie zawiera odesłania uprawniającego do odpowiedniego zastosowania w tym przypadku art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, a zatem przepis ten nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego;

b) błędnej wykładni "art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś." polegającej na przyjęciu, że wystarczają przesłanką do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia zintegrowanego jest ustalenie, iż dany obiekt/instalacja stwarza ryzyko zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji gdy istnienie takiego ryzyka jest immanentną cechą każdej instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego, co wprost wynika z art. 201 ust. 1 p.o.ś., a tym samym stwierdzenie istnienie takiego ryzyka samo w sobie nie może automatycznie pociągać za sobą wydania decyzji odmownej;

c) niewłaściwym zastosowaniu "art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś." w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. polegającym na uznaniu, iż obiekty skarżącej objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego i przeznaczone wyłącznie do magazynowania odpadów nie spełniają wymagań BAT (najlepszych dostępnych technik), w sytuacji gdy - jak wprost wskazał organ I instancji - do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie opublikowano konkluzji BAT dot. instalacji do magazynowania odpadów, zaś stanowisko wyrażone przez organy opiera się w całości na ocenie spełnienia przez ww. obiekty wymagań BAT dotyczących instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów,

d) niewłaściwym zastosowaniu art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś. oraz pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) polegające na błędnym uznaniu, że budynek hali magazynowej oraz będące na jego wyposażeniu instalacja wentylacyjna oraz instalacja do wyłapywania odcieków stanowią instalację do magazynowania odpadów wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji gdy budynek w ogóle nie mieści się w pojęciu instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., natomiast znajdujące się na jego wyposażeniu instalacja wentylacyjna oraz instalacja do wyłapywania odcieków nie stanowią urządzeń technicznych służących magazynowaniu odpadów, i to w ilości powyżej 50 ton;

2) podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności na braku odniesienia się w nim do przeważającej większości zarzutów zgłoszonych przez stronę w skardze;

b) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo istotnego naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającego na zaniechaniu rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, w tym braku poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych w sprawie, braku uzupełniania materiału dowodowego sprawy pomimo dostrzeżenia jego braków, całkowitym braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy szeregu merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz braku ustosunkowania się do takich zarzutów w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2016 r. (znak: [...]),

c) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie przywołanych przepisów k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu, iż:

- wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie spełniał wszystkich wymogów formalnych, o których mowa w art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 i 12 p.o.ś., podczas gdy wniosek ten spełniał wymogi wynikające z powołanych przepisów;

- urządzenia techniczne w postaci instalacji wentylacyjnej oraz instalacji do wyłapywania odcieków znajdujące się w należącym do skarżącej budynku hali magazynowej stanowią instalację do magazynowania odpadów w ilości powyżej 50 ton, wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji gdy urządzenia ten nie są przeznaczone do magazynowania odpadów, a stanowią jedynie wyposażenie budynku - hali magazynowej, który instalacją nie jest;

- na gruncie stanu faktycznego została zrealizowana przesłanka odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, o jakiej mowa w art. 186 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. w postaci niespełnienia przez obiekty wykorzystywane przez skarżącą do magazynowania odpadów wymagań wynikających z najlepszych dostępnym technik (BAT), pomimo iż (jak wskazał zresztą organ I instancji) do dnia wydania decyzji nie opublikowano konkluzji BAT dot. instalacji do magazynowania odpadów, zaś stanowisko organów w przedmiotowej kwestii opierało się w całości na ocenie spełnienia przez ww. obiekty wymagań BAT dotyczących instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów,

- hala magazynowa należąca do skarżącej, której dotyczy przedmiotowe postępowanie służąca wyłącznie do magazynowania odpadów nie jest wystarczająco zabezpieczona pożarowo, pomimo przedłożenia przez spółkę szeregu ekspertyz, analiz i opinii specjalistów z zakresu pożarnictwa i budownictwa potwierdzających spełnienie przez ww. obiekt Spółki wymogów ochrony przeciwpożarowej oraz przy braku przeprowadzenia na powyższą okoliczność jakichkolwiek dowodów, w szczególności braku przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych specjalistów z zakresu pożarnictwa, albowiem tylko taki dowód mógł stanowić podstawę zakwestionowania ekspertyz specjalistycznych złożonych w toku postępowania przez skarżącą,

d) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 p.o.ś., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy ustalenie przez Sąd, iż podanie skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie spełniało wszystkich wymogów formalnych, o których mowa w art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 i 12 p.o.ś. winno prowadzić do wniosku, że w takiej sytuacji organy nie mogły przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zakończyć jej wydaniem decyzji, ale powinny zastosować tryb wezwania do usunięcia braków formalnych podania z art. 64 § 2 k.p.a., zaś w razie jego bezskuteczności pozostawić to podanie bez rozpatrzenia;

e) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., a przez to oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej polegającego na zakwestionowaniu przedłożonych przez skarżącą, a sporządzonych przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu pożarnictwa i budownictwa opracowań i ekspertyz dot. bezpieczeństwa pożarowego w zakładzie skarżącej, które wcześniej nie były w żaden sposób kwestionowane przez ten organ i stanowiły m.in. podstawę udzielenia Spółce zezwolenia Starosty [...] z [...] lutego 2015 r. (znak [...]) na zbieranie odpadów.

W powołaniu na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, stosownie do dyspozycji art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od SKO w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi C. Sp. z o.o. w S. poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stosownie do dyspozycji art. 188 p.p.s.a.;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od SKO w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są nieprawidłowe. Według skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi. W szczególności zestawienie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku z treścią kilkunastu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze złożonej na decyzję organu odwoławczego, pozwala stwierdzić, że do przeważającej większości z tych zarzutów Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd i instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] września 2016 r. (znak [...]), w wyniku której bezzasadnie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. orzekając o oddaleniu skargi, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola przedmiotowej decyzji winna była doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia, iż w toku postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 7, art. 15, art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei winno prowadzić do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - poza lakonicznym stwierdzeniem, że postępowanie organów administracyjnych w sprawie czyniło zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania - zaniechał jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do powyższych zarzutów strony skarżącej. W szczególności Sąd I instancji w ogóle nie zbadał decyzji organu odwoławczego pod kątem zarzutu skarżącej, że decyzja ta w żadnym zakresie nie prezentowała m. in. stanowiska organu co do zarzutów odwoławczych. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwoławczych w uzasadnieniu decyzji świadczy zaś o tym, że zarzuty takie nie zostały przez organ rozważone. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie ulega natomiast wątpliwości, że stwierdzenie powyższych braków przeprowadzonego w sprawie postępowania odwoławczego oraz wydanej decyzji uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Według skarżącego kasacyjnie, za wadliwą należy uznać również kontrolę zaskarżonej decyzji organu odwoławczego dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie w jakim Sąd podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko wyrażone w sprawie przez ten organ oraz Starostę [...] co do zasadności kwalifikowania budynku w postaci hali magazynowej stanowiącej własność skarżącej i przeznaczonej do magazynowania odpadów jako instalacji w rozumieniu przepisów p.o.ś., objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Odnosząc się do powyższej kwestii – która według skarżącego kasacyjnie na wszystkich wcześniejszych etapach postępowania stanowiła zasadniczą oś sporu pomiędzy skarżącą a organami - Sąd I instancji wskazał jedynie, że sporna hala stanowi budynek jednakże znajdujące się w niej instalacje tj. szczelne studzienki z poliwęglanu połączone korytkami, jako instalacja do wyłapywania ewentualnych odcieków, powstających w trakcie magazynowania odpadów niebezpiecznych, a także instalacja wentylacyjna - jako urządzenia techniczne powinny być uznane za mogące powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że hala magazynowa użytkowana przez nią na terenie zakładu w S. nie jest ani "stacjonarnym urządzeniem technicznym", ani też zespołem takich urządzeń. Nadto hala ta, jakkolwiek stanowi obiekt budowlany, to nie jest również budowlą, ale budynkiem. Z kolei na gruncie przepisów prawa budowlanego, budynek i budowla stanowią odrębne rodzaje obiektów budowlanych. Budynkiem w rozumieniu powołanej ustawy jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżący kasacyjnie wyjaśnia, że przedmiotowa hala magazynowa jest obiektem trwale związanym z gruntem, posiadającym przegrody budowlane (murowane ściany), fundamenty i dach oraz stanowiącym samodzielną całość konstrukcyjną. W tym stanie posiada ona wszystkie cechy pozwalające zaliczyć ją do budynków. Brak jest jednocześnie jakichkolwiek podstaw do zaliczenia przedmiotowego obiektu do kategorii budowli.

W kontekście uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie wskazuje, że brak jest podstaw do kwalifikowania hali magazynowej Spółki jako instalacji w rozumieniu p.o.ś., wyłącznie z uwagi na wyposażenie tego obiektu w instalację wentylacyjną oraz instalację kanalizacyjną (studzienki do wyłapywania odcieków). Przy takim bowiem założeniu np. każdy budynek mieszkalny wyposażony w instalację wentylacyjną, kanalizacyjną względnie wyposażony np. w kominek lub kocioł grzewczy opalany węglem winien być traktowany jako instalacja. Skarżący kasacyjnie uważa, że oczywistym jest, że znajdująca się na wyposażeniu hali magazynowej skarżącej instalacja wentylacyjna i kanalizacyjna nie są przeznaczone do magazynowania odpadów niebezpiecznych i to w ilości ponad 50 ton. W świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 6 p.o.ś. warunkiem uznania urządzenia technicznego, czy też zespołu tych urządzeń lub budowli za instalację jest konieczność powstania emisji związanych z ich eksploatacją. Na gruncie stanu faktycznego oznacza to, że warunkiem uznania hali magazynowej Spółki za instalację w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy oprócz zakwalifikowania jej jako budowli, urządzenia technicznego lub zespołu urządzeń niezbędnym jest również ustalenie, iż eksploatacja przedmiotowej hali może powodować emisję. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie w żadnym miejscu nie wskazano na powstawanie (czy też możliwość powstawania) emisji w związku z eksploatacją przez skarżącego przedmiotowej hali. Na sposób kwalifikacji spornej hali magazynowej wraz z znajdującymi się w niej instalacjami wentylacyjną i kanalizacyjną nie może mieć żadnego wpływu również fakt, iż prowadząc działalność w zakresie zbierania odpadów z uwzględnieniem ich magazynowania Spółka oprócz wspomnianej hali, w której magazynuje ponad 95 % zbieranych odpadów, wykorzystuje nadto dwa zbiorniki betonowe na odpady. Skarżący kasacyjnie uważa, że nie ma żadnego powiązania technologicznego czy też funkcjonalnego. Zarówno hala, jak i zbiorniki stanowią samodzielne i niezależne od siebie obiekty, których użytkowanie nie jest w żadnym stopniu uzależnione od istnienia drugiego z nich. W tym stanie nie mogą one być uznawane za zespół powiązanych ze sobą urządzeń czy też obiektów, tworzących jedną całość użytkową. Skarżący kasacyjnie podnosi, że w świetle powyższego przyjęcie przez Sąd I instalacji za prawidłowe ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie co do kwalifikacji budynku hali magazynowej Spółki i będących na jej wyposażeniu urządzeń w postaci instalacji wentylacyjnej i kanalizacyjnej jako instalacji wymagającej uzyskania pozwolenia zintegrowanego wskazanej w pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) należy uznać za oczywiście wadliwe. Skoro zatem Sąd I instancji podzielił wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ocenę prawną co do braku spełnienia przez wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego wymogów formalnych wynikających z przepisów p.o.ś., to oczywistym jest, że dokonując kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku niespełniającego - zdaniem Sądu - wymogów formalnych podania, winien był taką decyzję uchylić.

W piśmie procesowym z 16 listopada 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie reprezentowany przez r. pr. M. N. przedstawił uzupełnienie argumentacji, która znalazła się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując, że zasadność zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. c podstaw kasacyjnych potwierdza również zastosowanie przy interpretacji pojęcia "instalacji" zdefiniowanego "w art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej: p.o.ś., wykładni systemowej)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia ww. przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć ponadto miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu jego naruszenia. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe w okolicznościach niniejszej sprawy. Kwestie do których odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 marca 2017 r. mają bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wątki pominięte zdaniem skarżącego kasacyjnie przez Sąd I instancji mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło również naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] września 2016 r., znak [...] i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z powołanymi przepisami k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja w tym zakresie ma charakter polemiczny. Skarżący kasacyjnie uzasadniając powyższy zarzut wskazał, że organ I instancji orzekający w sprawie kwestionując bezpieczeństwo pożarowe obiektów skarżącego pominął przedłożone przez skarżącego ekspertyzy, analizy i opinie specjalistów z zakresu pożarnictwa i budownictwa potwierdzające spełnienie przez obiekty wymogów ochrony przeciwpożarowej, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia na okoliczność stwarzania przez obiekty zagrożenia pożarowego jakichkolwiek dowodów, w szczególności dowodów z opinii biegłych specjalistów z zakresu pożarnictwa. Według skarżącego kasacyjnie, nie ulega wątpliwości, że tylko taki dowód mógł stanowić podstawę zakwestionowania ekspertyz specjalistycznych złożonych w toku postępowania przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie uważa jednocześnie, że oparcie całości ustaleń organu w powyższym zakresie li tylko na protokole kontroli straży pożarnej jest niewystarczające.

Odnosząc się do takiego uzasadnienia ww. zarzutu wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Przewidziane w art. 78 § 1 i 2 k.p.a. uprawnienie strony podlega ograniczeniu ze względu na celowość i szybkość postępowania. Z tych powodów nie podlegają przeprowadzeniu dowody zgłoszone przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i zgłoszone przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami. Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2016 r., znak [...] na str. 8-9 uzasadnienia, że w postępowaniu wykorzystano protokół oraz wyniki badań przeprowadzonych przez WIOŚ, a także protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych Straży Pożarnej. Sąd I instancji na str. 16-17 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] i Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w [...] kontroli stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów, ich oznakowania, zabezpieczenia. Stwierdzono wyciek nieznanej substancji.

Te okoliczności mogły stanowić o zagrożeniu dla środowiska, życia i zdrowia ludzkiego. WIOŚ zbadał próbki ścieków pobranych ze studzienek kanalizacyjnych, stwierdzając przedostawanie się do rzeki [...], w związku z działalnością wnioskodawcy, drogą kanalizacji opadowej, toksycznych dla organizmów wodnych substancji m. in. teterachloroetyenu. W zbiorniku nr 1 mieszano ze sobą odpady niebezpieczne z niebezpiecznymi, a także odpady niebezpieczne z odpadami innymi niż niebezpieczne, które klasyfikowane są do różnych grup odpadów.

W mobilnym rozdrabniaczu prowadzono przetwarzanie odpadów. Stwierdzono wlewanie do kratki burzowej na wysokości wjazdu do magazynu substancji oleistych, co wskazuje na celowe pozbywanie się niebezpiecznych odpadów płynnych przez kanalizację opadową. Sąd I instancji wskazał, że protokół kontroli Państwowej Straży Pożarnej (k – 804 akt adm.) pozwala stwierdzić, że instalacja stwarza zagrożenie pożarowe, gdyż wykazano brak wymaganych urządzeń oddymiających, stwierdzono istnienie zastrzeżeń w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego, ujawniono brak wydzielenia wymaganych przepisami stref pożarowych. W aktach sprawy znajduje się też wydruk z systemu teleinformatycznego zawierający przesłaną przez Wydział Operacyjno-Szkoleniowy Komendy Miejskiej PSP w [...], kopię meldunku z interwencji z 7 lipca 2016 r. dotyczącej zdarzenia opisanego, jako: "pożar maszyny prasująco-mielącej Schroedder od której odchodziło ramię z zamontowanym pasem transmisyjnym skierowane do betonowego zbiornika. Meldunek opisuje, że "palił się silnik maszyny oraz śmiecie tj. farby, szmaty, palety drewniane, elementy plastikowe, które najprawdopodobniej były wsypywane za pomocą wózka widłowego od góry maszyny". Ponadto opisano, że "pożarowi towarzyszyło silne zadymienie oraz specyficzny zapach, jaki towarzyszy rozpuszczalnikom, olejom i farbom". Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę Sąd I instancji miał zatem kilka podstaw, aby stwierdzić, że zrealizowane zostały przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, o jakich mowa w art. 186 pkt 1 w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. zasadnie uznając, że prawidłowo orzeczono w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w dniu 23 grudnia 2015 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o pojemności powyżej 50 ton.

Zasady postępowania z odpadami niebezpiecznymi reguluje art. 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Z treści art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach, wynika zakaz mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych. Jak wynika z ustaleń organu I instancji skarżący kasacyjnie naruszył uregulowany w art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach zakaz mieszania odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach, odpady niebezpieczne oznaczają odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych. Właściwości powodujące, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, określa załącznik nr 3 do ustawy o odpadach. Są to m. in. właściwości oznaczone jako: "wybuchowe", "utleniające", "wysoce łatwopalne". W piśmiennictwie przyjmuje się, że odpady wymagające szczególnego nadzoru określane są jako odpady niebezpieczne (B. Bilitewski, G. Härdtle, K. Marek, Podręcznik gospodarki odpadami. Teoria i praktyka, Warszawa 2003, s. 42.). Głównymi źródłami pochodzenia tych odpadów są: przemysł, rolnictwo, transport, służba zdrowia oraz laboratoria badawcze. Część odpadów komunalnych zawiera także odpady niebezpieczne (B. Gwoździewicz, B. Witkowska-Kita, Odpady niebezpieczne w ogólnodostępnych źródłach informacji – analiza sposobów ich zbierania, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz–Poznań 2007, s. 535–561. Postępowanie z odpadami niebezpiecznymi w tym ich magazynowanie nie może powodować wzrostu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. W toku postępowania organy administracji wykazały, że oddziaływanie instancji eksploatowanej przez skarżącego kasacyjnie powoduje pogorszenie stanu środowiska oraz może stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, czego potwierdzeniem są znajdujące się w aktach sprawy protokoły z kontroli organów.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 7, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej w tym zakresie ograniczono się głównie do zarzucenia arbitralności w odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów.

Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ nie przeprowadził wprawdzie wszystkich wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Straż Pożarną w [...] stwierdzono brak dokumentacji technicznej potwierdzającej klasę odporności ogniowej ściany rozdziału hali nr 3 pomiędzy użytkownikami, brak wyposażenia hali w stałe urządzenia oddymiające, przekroczenie dopuszczalnej wielkości strefy pożarowej, wbrew wymogom warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, brak instalacji SAP, wentylację mechaniczną wykonano w obrębie pól składowych, w których może występować strefa zagrożenia wybuchem. W toku postępowania wykazano, że negatywna ocena zabezpieczeń pożarowych obiektów przeznaczonych do magazynowania odpadów niebezpiecznych miała istotny wpływ na odmowę udzielenia skarżącemu pozwolenia zintegrowanego z uwzględnieniem zbierania odpadów dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych.

Jako nietrafny należy uznać zarzut dotyczący niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 p.o.ś. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że wniosek strony skarżącej nie spełnił dostatecznie wszystkich wymogów formalnych, o których mowa w art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 p.o.ś w związku z art. 204 ust 1 p.o.ś., co spowodowało odmowę wydania pozwolenia na podstawie art. 186 pkt 1 p.o.ś. Strona skarżąca nie wykonała wezwania kierowanego do niej w piśmie z 16 czerwca 2016 r., w szczególności nie wykazała i nie wyjaśniła czy posiada wdrożony i funkcjonujący system zarządzania jakością i środowiskiem, w jaki sposób odpady są identyfikowane, czy w zakresie gospodarki ściekami posiada i obsługuje system zamknięty, nie przedłożyła wyników aktualnych badań technicznych zbiorników wgłębnych ani wyników kontroli cystern. Strona skarżąca pismem z 21 czerwca 2016 r. skierowanym do organu I instancji uznała wyjaśnienia i uzupełnienia za zbędne.

Odnosząc do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z [...] lipca 2016 r. art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. ( Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożony został w ramach działalności Spółki polegającej na zbieraniu odpadów, dlatego organ prawidłowo zastosował art. 46 ust 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia "art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś." poprzez jego błędną wykładnię. Na wstępie należy wyjaśnić, że w art. 186 p.o.ś. nie zostały wyodrębnione jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Autor skargi kasacyjnej błędnie zatem zarzuca naruszenie art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wskazując w zarzucie jednostkę redakcyjną przepisu, która w nim nie występuje. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 186 pkt 1 p.o.ś. W przepisie tym ustawodawca określił konkretne wymagania prawne adresowane do prowadzącego instalację, od spełnienia których uzależnione jest wydanie pozwolenia. Pozwolenie zintegrowane jest pozwoleniem emisyjnym, do którego, z jednej strony, są stosowane przepisy ogólne, dotyczące wszystkich pozwoleń, z drugiej jednak strony część tych wymagań powinna być w odpowiedni sposób modyfikowana lub uzupełniana. (zob. M. Górski, Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 221).

Należy wyjaśnić, że ciężar udowodnienia, że przyczyny wymienione w art. 186 pkt 1 p.o.ś. nie zachodzą spoczywał na skarżącym jako prowadzącym instalację. Dokonując wykładni art. 186 pkt 1 p.o.ś. należy pamiętać również o treści art. 184 ust. 2 p.o.ś., które reguluje co powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia. We wniosku tym, bądź dołączonej do niego dokumentacji powinny znaleźć się informacje wykazujące spełnienie wymagań przez instalację. Ich spełnienie i wykazanie tych okoliczności jest obowiązkiem prowadzącego instalację.

Z treści art. 141 ust. 2 p.o.ś. wynika, że jednym z podstawowych warunków funkcjonowania każdej instalacji jest niedopuszczenie do pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach oraz spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Spełnienie tej przesłanki należy ocenić przez pryzmat treści art. 5 p.o.ś. uwzględniając analizę całokształtu oddziaływania instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych na wszystkie elementy przyrodnicze. Zasadniczym celem instrumentu prawnego w postaci pozwoleń zintegrowanych jest minimalizacja zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska pojmowanego jako całość w związku z prowadzeniem określonego rodzaju działalności, która ze względu na rodzaj i skalę może powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów lub środowiska jako całości. Z treści art. 201 ust. 1 p.o.ś. wynika, że w pozwoleniu zintegrowanym musi być uwzględniony łączny wpływ zanieczyszczeń na wszystkie elementy środowiska. Istotne są w szczególności wymagania dla zapewnienia ochrony wód i gleby.

Sąd I instancji na str. 16-17 uzasadnienia wyrok wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] i Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w [...] kontroli stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów, ich oznakowania oraz zabezpieczenia. Stwierdzono wyciek nieznanej substancji. Te okoliczności mogły stanowić o zagrożeniu dla środowiska, życia i zdrowia ludzkiego. Sąd I instancji ocenił na podstawie akt sprawy, że "Instalacja w sposób negatywny oddziaływuje na środowisko, co przejawia się istnieniem realnego ryzyka skażenia środowiska wodnego i wyczerpuje przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, o jakiej mowa w art. 186 pkt 1 w zw. z art. 141 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska". Sąd I instancji powołał się w szczególności na pismo z 27 lipca 2016 r. dotyczące wyników kontroli WIOŚ (k - 881 akt adm.). Organ ten zbadał próbki ścieków pobranych ze studzienek kanalizacyjnych, stwierdzając przedostawanie się do rzeki [...], w związku z działalnością wnioskodawcy, drogą kanalizacji opadowej, toksycznych dla organizmów wodnych substancji m.in. teterachloroetyenu. W zbiorniku nr 1 mieszano ze sobą odpady niebezpieczne z niebezpiecznymi, a także odpady niebezpieczne z odpadami innymi niż niebezpieczne, które klasyfikowane są do różnych grup odpadów. W mobilnym rozdrabniaczu prowadzono przetwarzanie odpadów. Stwierdzono wlewanie do kratki burzowej na wysokości wjazdu do magazynu substancji oleistych, co wskazuje na celowe pozbywanie się niebezpiecznych odpadów płynnych przez kanalizację opadową.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że protokół kontroli Państwowej Straży Pożarnej (k – 804 akt adm.) pozwala stwierdzić, że instalacja stwarza zagrożenie pożarowe, gdyż wykazano brak wymaganych urządzeń oddymiających, stwierdzono istnienie zastrzeżeń w zakresie wykonania ściany oddzielenia pożarowego, ujawniono brak wydzielenia wymaganych przepisami stref pożarowych. Sąd I instancji powołał się też na wydruk z systemu teleinformatycznego zawierający przesłaną przez Wydział Operacyjno-Szkoleniowy Komendy Miejskiej PSP w [...], kopię meldunku z interwencji z dnia 7 lipca 2016 r. dotyczącej zdarzenia opisanego, jako: "pożar maszyny prasująco-mielącej Schroedder od której odchodziło ramię z zamontowanym pasem transmisyjnym skierowane do betonowego zbiornika. Meldunek opisuje, że "palił się silnik maszyny oraz śmiecie tj. farby, szmaty, palety drewniane, elementy plastikowe, które najprawdopodobniej były wsypywane za pomocą wózka widłowego od góry maszyny". Ponadto opisano, że "pożarowi towarzyszyło silne zadymienie oraz specyficzny zapach, jaki towarzyszy rozpuszczalnikom, olejom i farbom".

Jako nietrafny należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 204 ust. 1 p.o.ś. Przepis ten odwołuje się w sposób ogólny do zasady najlepszych dostępnych technik. Oznacza to konieczność ustalenia w treści pozwolenia określonych wymagań, jakie musi spełniać instalacja. Wymagania te ustalane są poprzez odniesienie do wymagań najlepszych dostępnych technik. Okoliczność, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, że do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie opublikowano konkluzji BAT dotyczących instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie miała istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. W art. 204 p.o.ś. wprowadzono dwa zasadnicze wymagania o charakterze materialnym dotyczące treści pozwolenia zintegrowanego, odróżniające ten typ pozwolenia od pozwoleń sektorowych. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że instalacja wymagająca pozwolenia zintegrowanego musi spełniać ściśle określone wymagania umożliwiające realizowanie celów ochrony środowiska, ustalane poprzez odwołanie się do "wymagań najlepszej dostępnej techniki", w szczególności zaś powodowane przez nią emisje muszą się mieścić w granicach specjalnie określonego dla takich instalacji standardu emisyjnego, nazwanego "granicznymi wielkościami emisyjnymi". Istotą pozwolenia zintegrowanego jest objęcie jednym aktem reglamentującym emisję pochodzącą z instalacji do wszystkich elementów środowiska przy jednoczesnym obowiązku stosowania standardu najlepszych dostępnych technik. Wynika z tego obowiązek prowadzenia instalacji w sposób najmniej uciążliwy dla środowiska jako całości i w sposób zgodny z warunkami ustalonymi w pozwoleniu zintegrowanym. Organ, do którego wpływa wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinien wnikliwie ocenić oddziaływanie instalacji na środowiska jako całość, tj. na wszystkie jego elementy, ściśle ze sobą powiązane i wzajemnie się warunkujące. Dotyczy to w szczególności instalacji. Pozwolenie zintegrowane jest wyrazem realizacji zasady wyrażonej w art. 5 p.o.ś. Pamiętać należy, że ustawodawca w przepisach p.o.ś. przewidział podwyższone wymagania stawiane przed instalacjami objętym wymogiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Również podmiot, który planuje eksploatację instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego musi stosować całościowe podejście do prowadzonej emisji.

W piśmiennictwie na temat art. 204 ust. 1 p.o.ś. wyrażono pogląd, że "Przepis ust. 1 w obecnej wersji ma charakter wiążącej deklaracji, która jednak bezpośrednio nie ma (...) wartości normatywnej w kontekście wymagania zgodności z zasadą BAT, ponieważ realizacja tego wymagania jest zapewniana innymi postanowieniami znowelizowanej ustawy i prawa unijnego, w szczególności instytucją konkluzji BAT. Wytyczna ta ma znaczenie natomiast w przypadku braku konkluzji, jednak i tak jest realizowana poprzez przepisy szczegółowe" (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 631-632).

Organ I instancji na str. 6 uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2016 r. wyjaśnił, że dla magazynowania odpadów niebezpiecznych w instalacji o całkowitej pojemności powyżej 50 Mg do dnia wydania decyzji nie opublikowano konkluzji BAT. Organ I instancji zwrócił uwagę, że we wniosku wnioskodawca uwzględnił dokumenty BREF przy ustalaniu wymagań najlepszych dostępnych technik. Analizę sporządzono na podstawie dokumentu pt. "Reference Document on Best Avaible Techniques for the Waste Treatments Industries"- Dokument Referencyjny BAT dla procesów odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W toku postępowania wniesiono również o dodatkowe uwzględnienie dokumentu pt. "Reference Document on Best Avaible Techniques on Emission from Storage" - Dokument referencyjny BAT dla emisji związanych z magazynowaniem. Organ I instancji wskazał, że w pierwszym z tych opracowań, bardzo dużo miejsca poświęcono procesowi magazynowania odpadów, a we wniosku porównanie instalacji potraktowane jest w bardzo lakoniczny, zbyt ogólnikowy sposób. Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania wezwano wnioskodawcę do bardziej wnikliwej analizy, jednaj wyjaśnienia składane przez wnioskodawcę nie były wystarczające, a w piśmie z 21 czerwca 2016 r. Firma C. Sp. z o.o. odmówiła bardziej szczegółowych porównań, argumentując, ze wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy procesów odzysku lub unieszkodliwianie odpadów. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał na str. 18 uzasadnienia wyroku, że wniosek strony skarżącej nie spełnił dostatecznie wszystkich wymogów formalnych, o których mowa w art. 184 ust. 2 pkt 4, 5 i 12 p.o.ś. w związku z art. 204 ust. 1 p.o.ś., co spowodowało odmowę wydania pozwolenia na podstawie art. 186 pkt 1 p.o.ś. Konsekwentnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że strona skarżąca nie wykonała wezwania kierowanego do niej pismem z 16 czerwca 2016 r. w szczególności nie wykazała i nie wyjaśniła czy posiada wdrożony i funkcjonujący system zarządzania jakością i środowiskiem, w jaki sposób odpady są identyfikowane, czy w zakresie gospodarki ściekami posiada i obsługuje system zamknięty, nie przedłożyła wyników aktualnych badań technicznych zbiorników wgłębnych ani wyników kontroli cystern. Sąd I instancji przypomniał także, że strona skarżąca w piśmie z 21 czerwca 2016 r. skierowanym do organu I instancji uznała wyjaśnienia i uzupełnienia za zbędne.

Nie jest trafny zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 201 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 5 p.o.ś. oraz 5 pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 poz. 1169), polegające na błędnym uznaniu, że budynek hali magazynowej oraz będąca na jego wyposażeniu instalacja wentylacyjna oraz instalacja do wyłapywania ścieków stanowią instalację do magazynowania odpadów wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 16 uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że odpady niebezpieczne magazynowane są w hali magazynowej oraz w dwóch zbiornikach, znajdujących się na zewnątrz. Prawidłowo Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do zbiorników, zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska, jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169) "w związku z przepisami art. 3 pkt 6 ustawy p.o.ś. i art. 3 ust 3 prawa budowlanego" pozwalające uznać przedmiotową instalację za mogącą powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska, jako całości.

Pojęcie "instancja" (art. 3 pkt 6 p.o.ś.) ma wiodące znaczenie w instytucji prawnej ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami. W piśmiennictwie wskazano na brak związku z prawem budowlanym przy dokonywaniu wykładni treści pojęcia "instalacja" podnosząc, że "(...) sam budynek, nie posiadający w swojej konstrukcji żadnego urządzenia technicznego, cech «instalacji» nie posiada, nawet jeżeli jego eksploatacja powodować by miała emisję (np. ze względu na zamontowany w budynku system wentylacyjny, ale nie posiadający w swoim składzie urządzeń technicznych" (zob. M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 45). Należy przypomnieć, że Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni pojęcia "instalacja" wyjaśnił, że w odniesieniu do hali magazynowej - budynku, to znajdują się w niej również instalacje takie jak, szczelne studzienki z poliwęglanu (8 szt.) o pojemności 1,5 m³, połączone korytkami, jako instalacja do wyłapywania ewentualnych odcieków, powstających w trakcie magazynowania odpadów niebezpiecznych, a także instalacja wentylacyjna. Również i te instalacje – urządzenia techniczne powinny być uznane za mogące powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska i nie ma znaczenia, że znajdują się w hali magazynowej będącej budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w piśmie skarżącego kasacyjnie z 16 listopada 2017 r., w którym wskazano na zasadność zarzutów sformułowanych w pkt 1 lit. d oraz pkt 2 lit. c podstaw kasacyjnych wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wykładnia systemowa pojęcia "instalacja" potwierdza prawidłowy sposób wykładni tego pojęcia prawnego przedstawiony przez Sąd I instancji. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku.

Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Wykładnia pojęcia "instalacja" przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie w skardze kasacyjnej oraz w piśmie z 16 listopada 2017 r. nie uwzględnia bowiem całościowego podejścia do powodowania emisji przez poszczególne elementy instalacji wymienione w art. 3 pkt 6 p.o.ś.

Hala magazynowa w której znajdują się instalacje takie jak, szczelne studzienki z poliwęglanu (8 szt.) o pojemności 1,5 m³, połączone korytkami, jako instalacja do wyłapywania ewentualnych odcieków, powstających w trakcie magazynowania odpadów niebezpiecznych, a także instalacja wentylacyjna jest częścią instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Takie kompleksowe traktowanie (całościowe ujęcie) wszystkich budynków i budowli wraz z urządzeniami technicznymi, które znajdują się we władaniu skarżącego kasacyjnie pozwala na dokonanie zgodnie z art. 5 p.o.ś. kompleksowej (całościowej) oceny emisji spowodowanej eksploatacją instalacji z uwzględnieniem wszystkich jej elementów. Skarżący kasacyjnie posiada bowiem tytuł prawny m. in. do budynków, budowli oraz urządzeń, które miały być wykorzystywane do magazynowania odpadów niebezpiecznych o pojemności powyżej 50 ton. Skoro ustawodawca w art. 201 p.o.ś. uregulował, że pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, to brak jest w okolicznościach niniejszej sprawy racjonalnego uzasadnienia dla wyłączenia z instalacji jednego jej elementu w postaci hali magazynowej w której znajdują się instalacje takie jak, szczelne studzienki z poliwęglanu, połączone korytkami, jako instalacja do wyłapywania ewentualnych odcieków, powstających w trakcie magazynowania odpadów niebezpiecznych, a także instalacja wentylacyjna. Skarżący kasacyjnie uznaje halę magazynową za budynek, a nie budowlę. W skład instalacji mogą wchodzić: stacjonarne urządzenia techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami. Brak jest uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, aby halę magazynową przeznaczoną do magazynowania odpadów niebezpiecznych wyłączyć z elementów składowych przedmiotowej instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Przedmiotowa hala magazynowa jest częścią składową instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych. Dokonując wykładni pojęcia prawnego "instalacja", którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672) należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi. Nie chodzi o proste korelacje w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie wzajemne zależności w funkcjonowaniu części składowych instalacji (stacjonarnych urządzeń technicznych, zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami) lecz takie, które znajdują swój wyraz w procesie jej eksploatacji mogącej spowodować emisję. Łączność pomiędzy częściami składowymi instalacji może być realizowana w różny sposób. Zależność może mieć charakter bezpośredni, lub też pośredni i funkcjonalny. Dwa elementy lub więcej elementów instalacji mogą pod względem swych funkcji gospodarczych zależeć od jakiegoś trzeciego elementu, który nie został wymieniony w art. 3 pkt 6 p.o.ś. Nie oznacza to jednak, że przestaje być on częścią składową instalacji. Korelacje elementów (części składowych instalacji) należy oceniać na podstawie różnych kryteriów (prawnych, technologicznych, ekonomicznych oraz związanych z bezpieczeństwem eksploatacji instalacji). W różnych stadiach eksploatacji instalacji mają one różny charakter i różne znaczenie. Wykładnia pojęcia prawnego "instalacja" nie może zatem powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję. Taki sposób interpretacji pojęcia prawnego "instalacja" jest sprzeczny z treścią art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.o.ś., eksploatacji instalacji lub urządzenia oznacza użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności. Trudno w okolicznościach niniejszej sprawy wyobrazić sobie sytuację, w której skarżący kasacyjnie będzie mógł wywiązać się z obowiązku eksploatacji instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych z wyłączeniem eksploatacji hali magazynowej w której znajdują się instalacje takie jak, szczelne studzienki z poliwęglanu, połączone korytkami, jako instalacja do wyłapywania ewentualnych odcieków, powstających w trakcie magazynowania odpadów niebezpiecznych, a także instalacja wentylacyjna.

W niniejszej sprawie występuje związek techniczno-funkcjonalny pomiędzy ww. halą magazynową, która może powodować emisję, która może przekształcić się w postać kwalifikowaną jako zanieczyszczenie, a pozostałymi częściami składowymi instalacji, nakazujący traktowanie przedmiotowej hali magazynowej jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała ona oddaleniu.