Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 37, 52, 66 ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 419/17 w sprawie ze skargi S. [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. [...] w M. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. "[...]" w M. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku P. B. o wydanie decyzji środowiskowej ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie hali magazynowo- produkcyjno-logistycznej wraz zapleczem biurowo-socjalnym oraz infrastrukturą towarzyszącą na terenie Gminy [...] w [...] na dz. Nr [...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie podniosło, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wadliwy merytorycznie, zwróciło uwagę na zagrożenia w postaci nadmiernego hałasu, które pochodzą już obecnie od drogi ekspresowej [...] stąd też uznało, iż lokalizacja przedsięwzięcia pogarszającego obecny stan klimatu akustycznego jest niedopuszczalna. Stowarzyszenie podniosło także, że na dzień dzisiejszy nie ma możliwości racjonalnego rozwiązania problemu komunikacji zewnętrznej dla już działających w tym rejonie zakładów, a sąsiedztwo bazy blisko budynków mieszkalnych miałoby negatywny wpływ na zdrowie mieszkańców.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania SKO w [...] w decyzji z [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium, podobnie jak w ocenie organu I instancji, raport sporządzony w niniejszej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy, uwzględniając stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Według SKO w [...], przeprowadzona w raporcie analiza wpływu przedsięwzięcia, uwzględniająca wielkość oraz zasięg oddziaływania inwestycji w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu, nie wykazała przekroczeń wartości dopuszczalnych.

Zdaniem Kolegium, w raporcie wyczerpująco zdefiniowano zagadnienia problemowe oraz zagrożenia wynikające z realizacji inwestycji i przedstawiono warunki służące łagodzeniu i minimalizacji potencjalnego oddziaływania. Kolegium wskazało następnie, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że w przypadku uznania, że przedłożony w danej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu. Taka ocena jest zbędna, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, w wyniku której stwierdził, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym (tj. zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz ich rzeczowe uzasadnienie). Zatem organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną.

Odnosząc się do argumentów odwołania co do braków merytorycznych raportów Kolegium zauważyło, że jeżeli odwołujący kwestionują ustalenia raportu to mieli prawo przedstawić kontrraport lub innego rodzaju opinię potwierdzające swoje stanowisko przez osoby posiadające wiedzę fachową w tej dziedzinie.

W ocenie Kolegium, prowadząc przedmiotowe postępowanie organy orzekające w sprawie kierowały się zasadami zawartymi w art. 7 i 77 k.p.a. i rzetelnie oceniły dowód postępowania jakim jest raport, o czym świadczy także fakt, że RDOŚ dostrzegł konieczność jego uzupełnienia. Natomiast strona skarżąca jako na bieżąco informowana o etapach postępowania mogła przedłożyć swoje dowody mogące podważyć wiarygodność tego dowodu, czego w ocenie Kolegium skutecznie nie uczyniła.

W piśmie z 5 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji na podstawie niezweryfikowanego raportu, sporządzonego przez osoby o nieznanym wykształceniu kierunkowym, jak również została podpisana przez osobę, o której nie wiadomo czy ma stosowne wykształcenie. W raporcie i uzupełnieniach brak jest informacji na temat kompilacji z innych raportów oraz wykazania ich ewentualnego podobieństwa, błędne są także przyjęte wartości dotyczące m.in. warunków meteorologicznych. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], zakazującym sytuowania przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu jest obligatoryjne. Ponadto organ I instancji ograniczył społeczności lokalnej dostęp do informacji o prowadzonym postępowaniu (skarga wylicza poszczególne czynności podejmowane w trakcie postępowania).

Nadto Stowarzyszenie wskazało, że organ prowadzący postępowanie w uzasadnieniu decyzji niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a. podaje informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Z uzasadnienia decyzji SKO jak również Wójta Gminy nie wynika, aby uwzględniły one w swoich postępowaniach ww. dyrektywę.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 419/17, wskazał, że podziela przekonanie organów, że raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 52 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że każdorazowe zastrzeżenia strony skarżącej wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych. Sąd I instancji przypomniał, że przedmiotowy raport był uzupełniany przez inwestora na wezwanie RDOŚ we wskazanym przezeń zakresie. Ostateczna wersja raportu została uzgodniona przez RDOŚ stosownym postanowieniem, w którym szczegółowo sprecyzowano warunki realizacji przedsięwzięcia, uwzględnione następnie przez Kolegium przy wydawaniu kontrolowanej obecnie decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, spełnione wobec tego zostały bez wątpienia wymogi określone w art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 77 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 oraz w art. 78 ust. 1 u.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, ostateczna wersja raportu widniejąca w aktach sprawy odpowiada przesłankom z art. 66 u.o.ś. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracyjny zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ocenił wartość dowodową raportu, dochodząc do trafnej konkluzji, że jest on wiarygodny, jasny, logiczny i spójny oraz może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Chybione według Sądu I instancji, w świetle akt sprawy są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych. Dokonując oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć Sąd I instancji dopatrzył się natomiast uchybienia formalnego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które to uchybienie uszło uwadze zarówno Kolegium, jak i skarżącego Stowarzyszenia. Stanowiąca załącznik do decyzji charakterystyka przedsięwzięcia, nie została bowiem (przynajmniej ten jej egzemplarz, który widnieje w aktach) opatrzona podpisem.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez adw. S. K. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. i w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych tj. raporcie o oddziaływaniu na środowisko, twierdząc, że raport jest wiarygodny, jasny, logiczny i spójny oraz może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 37 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i pominięcie uwag i wniosków społeczeństwa zgłoszonych w toku postępowania;

- art. 52 i art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że raport zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie w szczególności informacje wynikające z komponentów ekofizjograficznych środowiska obejmujących warunki meteorologiczne i terenowe.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, tj. oddalającego skargę skarżącego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok narusza przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Organ administracji dokonując oceny materiału dowodowego naruszył w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. i w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych tj. raporcie o oddziaływaniu na środowisko, twierdząc, iż raport jest wiarygodny, jasny, logiczny i spójny oraz może stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący i wiarygodny. Oparł decyzję o raport, który zawiera błędy merytoryczne w zakresie poczynionych założeń dotyczących warunków meteorologicznych i terenowych oraz braku analizy oddziaływań skumulowanych. W związku z czym raport zakłada błędne ustalenia w zakresie dotyczących dyspersji zanieczyszczeń i propagacji hałasu. Ponadto w raporcie brakuje analizy dotyczącej skuteczności zaproponowanych zabezpieczeń w postaci pasa zieleni i ekranu oraz rozwiązań komunikacyjnych. Raport został oparty na błędnych danych wprowadzonych do systemu obliczeń w zakresie zagadnień ekofizjograficznych w tym warunków meteorologicznych i terenowych w wyniku czego należy uznać, że wyniki obliczeń i wnioski końcowe są nieprawidłowe. Skarżący kasacyjnie kwestionuje argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnośnie tego, że winien przedstawić kontrraport. Raport został oparty na nieprawidłowych danych zatem jeśli kontrraport miałby go kwestionować to na skarżących zostałby przeniesiony ciężar finansowy i organizacyjny sporządzenia raportu, co pozostaje w sprzeczności z misją administracji publicznej. Nieprawidłowość raportu została wykazana przez skarżących konkretnie, a nie gołosłownie. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że raport zawiera błędne dane wejściowe, jakie przyjęto w analizie dyspersji zanieczyszczeń z wykorzystaniem oprogramowania komputerowego Operat FB, dotyczące warunków meteorologicznych z wykorzystaniem danych ze stacji pomiarowej w [...] (str. 61 raportu) zamiast położonej najbliżej lokalizacji przedsięwzięcia stacji w [...]. Ponadto w uzupełnieniu raportu można znaleźć tablice emisji i stężeń zanieczyszczeń dla hali zlokalizowanej w [...] [...], co ewidentnie dowodzi o błędnych danych wejściowych.

Według skarżącego kasacyjnie, w raporcie ze względu na niewiadomy przebieg tras środków transportu brak wiarygodnej analizy związanej z zanieczyszczeniami komunikacyjnymi. Podobnie błędnie został przyjęty współczynnik szorstkości terenu nieuwzględniający rzeczywistych uwarunkowań terenowych w wyniku czego należy uznać, iż wszystkie wyniki są błędne a wnioski końcowe są niepoprawne.

W piśmie procesowym z 5 stycznia 2018 r. uczestnik postępowania – P. B. reprezentowany przez r. pr. K. P. przedstawił odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Skarżący kasacyjnie wskazał na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organowi odwoławczemu na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się z poglądem Kolegium, które na str. 4 uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2017 r., znak [...], odnosząc się do argumentów odwołania co do braków merytorycznych raportu stwierdziło, że jeżeli odwołujący kwestionują ustalenia raportu to mieli prawo przedstawić kontrraport lub innego rodzaju opinię potwierdzającą swoje stanowisko przez osoby posiadające wiedzę fachową w tej dziedzinie. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo Stowarzyszenia z 28 września 2016 r. skierowane do Urzędu Gminy [...], w którym Stowarzyszenie wyraziło stanowisko, według którego przedłożony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może być podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na błędy wyników obliczeń i analiz spowodowanych rażącymi uchybieniami merytorycznymi. Zdaniem Stowarzyszenia, raport nie spełnia warunków w punktach II.7-9 postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r. Na str. od 12 do 40 Stowarzyszenie przedstawiło uwagi i zapytania do treści raportu. Dokument ten stanowiący w istocie kontrraport, który nie był przedmiotem oceny dokonanej przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji. Skarżący w piśmie z 28 września 2016 r. kwestionuje szereg postanowień raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i powołuje szereg merytorycznych argumentów kwestionujących zasadniczą część raportu. Brak dokonania oceny ww. dokumentu przez orzekające organy nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji. Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej podnosi, że raport zawiera błędne dane wyjściowe, jakie zostały przyjęte w analizie dyspersji zanieczyszczeń, dotyczące warunków meteorologicznych z wykorzystaniem danych ze stacji pomiarowej w [...] zamiast położonej najbliżej lokalizacji przedsięwzięcia stacji w [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w uzupełnieniu raportu znajdują się tablice emisji i stężeń zanieczyszczeń dla hali zlokalizowanej w [...], co ewidentnie dowodzi przyjęcia błędnych danych wyjściowych.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania stawiane były konkretne zarzuty, co do twierdzeń zawartych w raporcie, a organ administracji publicznej opierając się na takim raporcie nie odniósł się do podnoszonych kwestii.

Sąd I instancji błędnie zaakceptował ocenę raportu przeprowadzoną przez Kolegium, które na str. 3 uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2017 r. stwierdziło, że z analizy przedstawionych w raporcie oddziaływań wynika, że przeprowadzona w raporcie analiza wpływu przedsięwzięcia uwzględnia wielkość oraz zasięg oddziaływania inwestycji w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu i nie wykazała przekroczeń wartości dopuszczalnych. Pozytywna ocena raportu w zakresie emisji zanieczyszczeń była zatem przedwczesna. Organ II instancji w żaden sposób bowiem nie zweryfikował twierdzeń skarżącego odnoszących się do błędnych danych wyjściowych przyjętych w raporcie w zakresie zanieczyszczeń. Brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Przypomnieć też należy, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, poza weryfikacją raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Trzeba zauważyć, że strona skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i następnie w skardze do Sądu I instancji oraz w skardze kasacyjnej podniosła konkretne zastrzeżenia, co do treści raportu. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie nie dokonały oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, ograniczając się tylko do jego oceny pod względem formalnym. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do raportu, podzielając stanowisko i argumentację zaprezentowaną w raporcie. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności na podstawie przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Przypomnieć należy, że organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w tej sprawie, Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił i błędnie zaakceptował poczynione przez organy administracyjne ustalenia dotyczące rozprzestrzeniani się zanieczyszczeń. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości raportu oddziaływania na środowisko, który był podstawą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzasadniony. Trudno także zgodzić się z oceną raportu przedstawioną przez Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia, według której ostateczna wersja raportu widniejąca w aktach sprawy odpowiada przesłankom z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Uszło uwadze Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów, że raport zawiera opis dwóch zamiast trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W raporcie na str. 31 opisano, że wariant II – inwestorski "traktuje się również jako opcję najbardziej korzystną dla środowiska. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport powinien zawierać opis i analizę trzech wyżej wymienionych wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 37 u.u.i.ś. Nie jest wystarczające zgodnie z treścią art. 37 u.u.i.ś., wskazanie w uzasadnieniu decyzji środowiskowej, że skierowane uwagi i wnioski dotyczące planowanej inwestycji zostały poddane analizie oraz przekazane pełnomocnikowi inwestora. To organ, a nie inwestor ma obowiązek podać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Powyższe stwierdzenie organu I instancji, które znalazło się na str. 5 uzasadnienia decyzji środowiskowej nie może być uznane za informację, o której mowa w art. 37 pkt u.u.i.ś. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej nie wynika, że organ dokonał oceny uwag i wniosków dotyczących planowanej inwestycji oraz, że odniósł się do nich. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej wynika natomiast, że w dniu 1 czerwca 2016 r. Studio Projektowe "[...]" z [...] przedłożyło w tut. Urzędzie odpowiedzi na skierowane uwagi i wnioski Stowarzyszenia "[...]" dotyczące realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Z uzasadnienie decyzji środowiskowej nie wynika, aby organ analizował treść odpowiedzi Studia Projektowego "[...]".

Analiza uwag i wniosków dotyczących planowanej inwestycji bez odniesienia się do nich nie stanowi wykonania obowiązku nałożonego na organ administracji w art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. Art. 37 pkt 2 u.u.i.ś nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Udział społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej ustawodawca zabezpieczył m. in. poprzez nałożenie na organ administracji obowiązku określonego w art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. Uzasadnienie decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie w ogóle nie zawiera informacji organu w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Prawidłowa wykładnia art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. powinna oznaczać, że uzasadnienie decyzji środowiskowej powinno zawierać nie tylko wymienienie, analizę i ocenę zgłoszonych uwag i wniosków w związku z udziałem społeczeństwa, lecz także informację w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały one uwzględnione przez organ. Art. 37 u.u.i.ś. nie wymaga uwzględnienia wszystkich lub tylko niektórych uwag i wniosków zgłaszanych w toku postępowania w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej. Organ ma obowiązek w uzasadnieniu decyzji wykazać, że uwagi i wnioski przyjął do wiadomości i w jakim zakresie zostały one uwzględnione lub zostały ocenione jako niezasadne. Z treści art. 37 pkt 2 u.u.i.ś. po stronie organu nie wynika obowiązek szczegółowego odniesienia się do wszystkich zgłoszonych uwag i wniosków, w szczególności do tych, które nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia określenia środowiskowych uwarunkowań opisanego w raporcie przedsięwzięcia.

Niezasadny okazał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52 u.u.i.ś. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy w pierwszej kolejności, że w skardze kasacyjnej zarzut ten został błędnie sformułowany. Przepis art. 52 u.u.i.ś. składa się z trzech ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Niezależnie od oceny formalnej zarzutu dotyczącego art. 52 u.u.i.ś. wskazać należy, że przepis ten dotyczy podstawy informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, która nie występowała w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej uwzględni powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.