Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1150/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3, § 4, § 8 i § 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MS (dalej w skrócie: "skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2016 roku, nr: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 25 listopada 2013 roku AM, JM zwrócili się do Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków".

W toku postępowania Wójt kilkukrotnie wydawał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże każdorazowo były one eliminowane z obrotu prawnego przez SKO, w następstwie wniesionych od nich odwołań.

Finalnie, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016r., znak: [...] Wójt ustalił, na wniosek AM, JM, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, planowanej na części działki nr ewid. 104/43 w miejscowości [...].

Od decyzji tej odwołał się MS, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1, w zw. z ust. 2 pkt 1-3, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1, § 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że:

decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 kpa; organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o zebranych dokumentach i materiałach, na co w odpowiedzi odwołujący wystosował pismo, które zostało doręczone organowi w dniu 25 marca 2016r., podczas gdy już w dniu [....] marca 2016r. została wydana decyzja;

organ pierwszej instancji, wbrew wskazaniom SKO zawartym w poprzednich decyzjach, w dalszym ciągu nie oznaczył stron postępowania, co oznacza, iż decyzja nie spełnia wymogu art. 107 § 1 kpa.

z uzasadnienia decyzji nie wynika w żadnym zakresie, aby organ administracji przeprowadził jakiekolwiek rozważania w przedmiocie złożonych wniosków dowodowych dotyczących warunków zabudowy określonych dla działek 104/35, 104/41, 104/29, co oznacza, że zaskarżona decyzja została ponownie wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 kpa,

analiza załącznika graficznego do decyzji wskazuje, ze granice obszaru analizowanego w pewnym zakresie wynoszą mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co więcej, wyniki analizy wskazują, że przy analizie uwzględniono także działkę 106/6 znajdującą się poza obszarem analizy; tym samym naruszony został § 3 rozporządzenia.

linię zabudowy ustalono jako przedłużenie linii zabudowy budynku na działce nr 106/6, nie wiadomo gdzie się ta działka znajduje, a linii zabudowy nie określono konkretnie w metrach, co powoduje, że nie wiadomo ile dokładnie ma wynosić linia zabudowy dla działki 104/43. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki 104/43 są działki 104/41, 104/35, na których ten sam organ w prawomocnych decyzjach o warunkach zabudowy określił linię zabudowy na 10 m; fakt ten był pomijany przy rozstrzyganiu wniosku dot. działki 104/43, a zdaniem odwołującego linia zabudowy dla działki 104/43 powinna wynosić tyle samo co dla działek 104/41 i 104/35, skoro w takiej właśnie sytuacji będzie stanowić przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej dla dwóch bezpośrednio sąsiadujących działek. Tym samym naruszony został § 4 rozporządzenia.

z treści decyzji ponownie nie wynika jak określono poszczególne istotne parametry będące punktami odniesienia do ustalonych decyzją warunków zabudowy. Powoduje to, że ani strony, ani organ II instancji nie mają możliwości weryfikacji samej treści analizy i podanych tam informacji, a tym samym nie sposób uznać, że organ II instancji i strony mają możliwość dokonania rzetelnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadnienie decyzji sugeruje, że parametry zabudowy są wynikiem oględzin i pomiarów dokonanych w terenie, tymczasem brak protokołów z takich czynności, strony nie zostały zawiadomione o ich miejscu i czasie. Ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni części działki nie większy niż 0,3 (we wcześniejszej decyzji wskaźnik ten określono wielkością 0,05), tymczasem ani z uzasadnienia decyzji ani z tekstowej części analizy nie wynika, jak ustalono że średni wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 0,3, to samo dotyczy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, elewacji frontowej, kalenicy, kąta nachylenia dachu.

w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 listopada 2007r. dla działki odwołującego (104/41) nakazano aby projektowany budynek odznaczał się wysokimi walorami estetycznymi, architektonicznie nawiązującymi do charakterystycznej dla tego regionu architektury Bojków oraz Łemków, zaskarżona decyzja całkowicie pomija w/w okoliczności, zezwalając na swoistego rodzaju dowolność. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że elementy architektury winny charakteryzować się cechami architektury regionalnej, pozostawiono dowolność w wyborze materiałów dot. elewacji, dla pokrycia dachu dopuszczono blachę, podczas gdy dla działki 104/41 wykluczono tego rodzaju pokrycie dachowe,

organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja na działce nr 104/43 nie wpływa negatywnie na środowisko i na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu decyzji powołano się na postanowienie z dnia [...] września 2011 roku, wydane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, podczas gdy pierwotny wniosek inwestorów został istotnie zmodyfikowany po dacie postanowienia GDOŚ, tym samym GDOŚ zajął stanowisko w sprawie inwestycji innej niż określona ostatecznym wnioskiem inwestorów. Stanowisko organu w zakresie ochrony przyrody jest niezrozumiałe, w wynikach wcześniejszej analizy dotyczącej inwestycji na działce 104/43 wskazano, że na działce objętej wnioskiem istnieje potrzeba wprowadzenia zakazów, nakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z przepisów szczególnych tj. ustawy o ochronie przyrody. Dlaczego tego rodzaju zapis nie znajduje się obecnie w wynikach analizy (przy niezmienionym stanie przyrodniczym). Przedmiotem rozpoznania Wójta były zamierzenia inwestycyjne na okolicznych działkach w miejscowości [...], dotyczyły one pojedynczych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dla których Wójt stwierdził potencjalne ryzyko oddziaływania na obszar Natura 2000, widział potrzebę wprowadzenia istotnych zakazów i nakazów mających na celu ochronę przyrody. Dla planowanej inwestycji (dwa budynki jednorodzinne) organ z niezrozumiałych względów nie widział potrzeby wprowadzania niezbędnych ograniczeń. Opisane postępowanie jest niezrozumiałe zwłaszcza w kontekście braku równego traktowania wszystkich inwestorów w tej okolicy. Wprowadzone rozbieżne rozstrzygnięcia dla sąsiednich działek sugerują brak jakiejkolwiek wizji w zakresie ochrony przyrody.

organ pierwszej instancji nie zauważa, że w praktyce jego decyzja nie będzie nadawała się do wykonania. Z uzasadnienia wynika, że inwestycja ma zostać zrealizowana bez konieczności wycinki drzew i krzewów, a wnioskodawcy kilka lat temu na terenie swojej działki w obszarze Natura 2000 bez jakichkolwiek pozwoleń dokonali nieuprawnionej wycinki znacznej ilości drzew i krzewów. Na działce nr 104/43 jest znaczna ilość kilkudziesięcioletnich drzew, budowa dwóch budynków wiązać się będzie z usunięciem szeregu drzew i krzewów, a przeprowadzenie dowodu z oględzin bezspornie wyjaśniłoby tę kwestię.

na części graficznej wyników analizy znajduje się kserokopia nieczytelnego podpisu i pieczątki p. JM, która jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miała sporządzić również projekt decyzji, zapisy w części tekstowej wyników analizy wskazują, że miał ona również sporządzić same tekstowe wyniki analizy, ale brak na nich podpisu, nie wiadomo zatem czy pochodzą one od osoby uprawnionej. Ponadto dla tej osoby brak dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów określonych w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, p. JM nie widnieje na liście izby samorządu zawodowego architektów, z uzasadnienia decyzji nie wynika również dokładnie, aby p. JM spełniała wymogi określone art. 5 ustawy (organ nie powołał się na żaden dokument potwierdzający spełnienie przez ww. niezbędnych wymogów).

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 roku SKO, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23; dalej w skrócie: "Kpa"), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "upzp") uchyliło decyzję Wójta w części dotyczącej punktu III podpunktu 1.3 rozstrzygnięcia i w tym zakresie ustaliło wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na nie większy niż 0,07. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta.

SKO przyjęło, że organ pierwszej instancji granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 60m, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 180m wokół granic terenu objętego wnioskiem. W terenie, w którym położona jest działka objęta wnioskiem, występuje zabudowa rozproszona. SKO zwróciło uwagę, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, nie zaś na kopii mapy zasadniczej, o której w pierwszej kolejności mowa w przepisie art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy. Uznało jednak, że nie jest to uchybienie skutkujące uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji ze względu na to, że mapa ta jest czytelna, a dokonane na niej zapisy są sporządzone w czytelnej technice graficznej.

Organ dalej podał, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach oznaczonych numerami: 107, 106/2, 104/6, 104/16 i te budynki stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; w tym organ upatrywał realizację wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji.

Ustalenie linii zabudowy nastąpiło poprzez przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej budynkiem położonym na działce nr 104/6, a więc na działce położonej przy tej samej drodze co działka objęta wnioskiem. W wynikach analizy błędnie natomiast wskazano numer działki 106/6, zamiast 104/6; błąd ten został sprostowany postanowieniem Wójta z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...].

Analizując załącznik graficzny nr 1 do decyzji, na którym "wrysowano" obowiązującą linię zabudowy, SKO stwierdziło, że została ona ustalona zgodnie z wymogami § 4 rozporządzenia; została "wrysowana" w sposób czytelny i umożliwiający jej prawidłowe określenie w projekcie budowlanym sporządzanym na etapie ubiegania się przez inwestora o "zgodę" na budowę.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla poszczególnych działek położonych w obszarze analizowanym wynosi: dla budynków położonych na działce nr 107 - 0,01 (dla każdego z tych budynków), dla budynku położonego na działce nr 106/2 - 0,05, dla budynku położonego na działce nr 104/6 -0,1, dla budynku położonego na działce nr 104/16 - 0,1. Tak więc średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 0,07. Wobec tego ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszącego 0,3, tak jak to ustalono zaskarżoną decyzją nie znajduje uzasadnienia; stąd też, w tym zakresie, organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję. Ustalając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu na nie większy niż 0,07, organ odwoławczy przyjął, że nie może on być większy niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej wyznacza się, stosownie do przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy wynika, iż szerokość elewacji frontowych budynków położonych w obszarze analizowanym wynosi: ok. 10 m i ok. 14m (budynki na działce nr 107), 6m (budynek na działce nr 106/2), 8,5m (budynek na działce nr 104/6) i 10m (budynek na działce nr 104/16). Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi więc 9,7m (w zaokrągleniu 10m). Tym samym ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków od 8m do 12m odpowiada zasadom określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§7 ust. 1 rozporządzenia). W analizie zapisane są wysokości elewacji frontowych budynków położonych w obszarze analizowanym i wynoszą one: ok. 6m i ok. 5m - budynki na działce nr 107, ok. 6m - budynki na działkach nr 106/2 i nr 104/6, ok. 5,5m - budynek położony na działce nr 104/16. Ustalona zaskarżoną decyzją wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków wynosząca 6m, odpowiada więc zasadzie określonej przepisem § 7 rozporządzenia.

Według § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym Organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy ustalił, że budynki położone w obszarze analizowanym posiadają dachy dwuspadowe (cztery budynki) lub wielospadowe (jedne budynek), o kątach nachylenia połaci dachowych w przedziale 35-40%, a wysokość głównych kalenic wynosi od ok. 7,5m do ok. 8,5m. Ustalono też, że główne kalenice dachów budynków w trzech przypadkach są usytuowane prostopadle do frontu działki, a w dwóch przypadkach równolegle do fontu działki. Zaskarżoną decyzją ustalono kąt nachylenia połaci dachowych projektowanych budynków w przedziale 35-45%, wysokość głównej kalenicy do 8m, dachy budynków jako dwu lub wielospadowe, a kierunki głównych kalenic jako prostopadłe lub równoległe do frontu działki. Tak ustalone parametry geometrii dachu są zgodne z wymogami wyżej przywołanego § 8 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza ustalenie tych parametrów "odpowiednio" do tych parametrów w obszarze analizowanym. Ustalenie tych parametrów "odpowiednio" nie oznacza identycznie.

Działka nr 104/43 położona jest przy drodze oznaczonej nr ewid. 89, z której odbywać się ma wjazd na działkę, Tym samym spełniony został wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej.

Inwestorzy przedłożyli oświadczenie P S.A. Oddział [...] z dnia 22 grudnia 2015r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej. Zaopatrzenie projektowanych budynków w wodę przewidziano z istniejącej studni wierconej, a odprowadzenie ścieków przewidziano do projektowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Spełnione zostały więc wymogi przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Teren projektowanej inwestycji nie wymaga zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż teren ten stanowią grunty klas IV i V. Spełniony został więc wymóg zawarty w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Wydana decyzja nie narusza też wymogów przepisów odrębnych, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ pierwszej instancji ustalił, iż brak jest potrzeby przeprowadzania postępowania w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Wcześniej planowana na tej działce inwestycja polegająca na budowie budynku usług turystycznych, budynku rekreacji indywidualnej, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie wymagała przeprowadzenia postępowania dotyczącego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Tym samym podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tej samej działce, także nie będzie powodowała takiego oddziaływania. Wymagania wynikające z faktu położenia działki w obszarze chronionym zostały zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został uzgodniony z organami wyszczególnionymi w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 ustawy.

Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę, która posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej. Spełniony został więc wymóg przepisu art. 60 ust. 4 upzp. W art. 5 pkt 4 do osób uprawnionych do sporządzania projektów aktów planistycznych zaliczono osoby posiadające dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO przyjęło, iż nie stanowią one podstawy do zmiany stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie.

Zarzuty dotyczące wydania zaskarżonej decyzji przed upływem terminu określonego zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016r. na zapoznanie się z całością akt sprawy, nie mogą być skuteczne. Skarżący nie wykazał bowiem, iż uchybienie polegające na wydaniu decyzji przed upływem siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.

W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodów z akt postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla działek położonych w sąsiedztwie działki objętej rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Kolegium zwracało na to uwagę w poprzednich decyzjach. Biorąc jednakże pod uwagę to, że ustalając warunki zabudowy uwzględniono zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym, a przepisy ustawy nie nakładają obowiązku analizy ustaleń zawartych w uprzednio wydanych decyzjach o warunkach zabudowy dla działek położonych w obszarze analizowanym, brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z tego powodu.

Za chybiony uznano zarzut dotyczący pominięcia w skarżonej decyzji wymagań w zakresie walorów estetycznych projektowanych budynków, gdyż wymagania w tym zakresie zostały zawarte w punkcie III podpunkcie 1.9 rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia inwestora do prowadzenia budowy, nie przesądza, że inwestor uzyska zgodę na realizację tej inwestycji. Stąd też zarzuty dotyczące konieczności wycinki drzew czy krzewów, a także zezwolenia na taką wycinkę na obszarze Natura 2000, należy uznać za przedwczesne. Projekt decyzji o warunkach zabudowy (w tym także projekt wyników analizy, stanowiących załącznik nr 2) zostały opatrzone pieczęcią imienną i podpisami osoby, która projekt ten sporządzała. Wprawdzie na projekcie załącznika graficznego nie ma podpisu i pieczęci osoby ten załącznik sporządzającej, jednakże nie ma wątpliwości, że załącznik ten sporządziła ta sama osoba, zważywszy, iż w podsumowaniu wyników analizy zawarta jest informacja o osobie sporządzającej te projekty i jej kwalifikacjach.

Z decyzją SKO nie zgodził się MS i w ustawowym terminie zaskarżył ją do tutejszego sądu. W swojej skardze sformułował zarzuty, które stanowią powtórzenie zarzutów odwołania.

SKO wniosło o oddalenie skargi powołując się na argumentację uzasadnienia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawa i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Prawo zabudowy jest publicznym prawem podmiotowym, stanowiącym jedną z form emanacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja nie jest jednak dowolna, gdyż musi przebiegać z poszanowaniem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Podane założenie systemowe zostało proklamowane w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, w którego treści stwierdza się, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a z taką sytuacją mamy do czynienia względem działki nr ewid. 104/43 w miejscowości [...], której dotyczy postępowanie – każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy – art. 59 ust. 1 upzp. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone zobiektywizowane wartości, w założeniu wspólne dla społeczności sąsiedzkiej wobec nieruchomości, której dotyczy postępowanie (art. 1 ust. 3 i art. 2 pkt 4 upzp), a wymienione w art. 1 ust. 2 upzp. Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że decyzja taka powinna być wydana, jeżeli zostaną łącznie spełnione warunki ustalone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Ich pozytywna weryfikacja oznacza bowiem, że planowana zmiana zagospodarowania terenu koresponduje z wartościami, jakie należy chronić w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy taka pozytywna konfiguracja zachodzi w stosunku do konkretnej działki i konkretnego zamierzenia, ze swojej istoty, nie może mieć charakteru tak ogólnego i abstrakcyjnego. Przeprowadza się ją w oparciu o przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 upzp rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej w skrócie: "rozporządzenie").

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, uwzględniająca przyjęty przez ustawodawcę wzorzec odniesienia, nie pozwala na pozytywne konkluzje dające podstawę do oddalenia skargi.

W pierwszej kolejności zwraca uwagę fakt, że decyzja tak pierwszej, jak i drugiej instancji ustala warunki zabudowy dla części działki 104/43, co zasadniczo nie jest rozwiązaniem poprawnym. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołuje się więc do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być, jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 marca 2016 r. i 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1626/14, publ. LEX nr 2081308, II OSK 2066/14, publ. LEX nr 2111144.

Zastrzec w tym miejscu należy, że od przyjętej zasady możliwe są odstępstwa, w sytuacjach, gdy z przyczyn faktycznych lub prawnych z góry można przyjąć, że na określonej części działki zmiana zagospodarowania lub sposobu użytkowania terenu jest niemożliwa. Okoliczność ta jednak powinna być jasno i precyzyjnie wykazana w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu, w sposób wadliwy został ustalony obszar analizowany. Stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki jest natomiast ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia. O ile z treści analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, można wywieść, którą część działki organ uznał za jej front - wskazuje na to załącznik graficzny analizy - to nie można ustalić, jaką ma ona szerokość. Informacji w tym zakresie nie ma ani w decyzji, ani w analizie (tak w części tekstowej, jak i graficznej). Tymczasem SKO w swoim rozstrzygnięciu podaje, że szerokość frontu działki wynosi około 60 m., a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 180 m. SKO nie wyjaśnia, na podstawie jakich dowodów poczyniło te ustalenia. Jest to okoliczność o tyle istotna, że dane parametryczne w tym zakresie, muszą wynikać z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej, a ta - w tej kwestii – obarczona jest brakiem.

Sąd rozważył również prawidłowość ustalenia linii zabudowy. W treści decyzji ustalono ją, jako linię nieprzekraczalną z jednoczesnym odesłaniem do załącznika nr 1 do decyzji. W treści analizy określono ją natomiast jako nieprzekraczalną linię zabudowy, stanowiącą przedłużenie istniejącej linii zabudowy dla budynku na działce sąsiedniej nr 104/6 (pierwotnie, błędnie 106/6; sprostowane postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 roku). W ocenie Sądu – co do zasady – ustalenie linii zabudowy w podany sposób nie jest wadliwe, albowiem z użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" należy wnioskować, że nie chodzi o określenie odległości (w stosownej jednostce metrycznej układu SI) linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz o geometryczne wykreślenie tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących – podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 1281/14, publ. LEX nr 2120580. W analizowanej sprawie na negatywną ocenę wyznaczenia linii zabudowy rzutuje inna wadliwość, dotycząca załącznika graficznego do analizy, na którym owa linia została wykreślona. Jak wynika z § 9 ust 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy urbanistycznej sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp załącznik graficzny tak decyzji, jak i analizy stanowi mapa zasadnicza, bądź – w razie jej braku – mapa katastralna (ewidencyjna) przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Wykreślenia nieprzekraczalnej linii zabudowy organy dokonały wyłącznie w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, a więc niezgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp. Uchybienie to, samo w sobie, nie jest na tyle poważne, by skutkowało eliminacją decyzji z obrotu prawnego, jednakże wyłącznie pod warunkiem, gdy z innych postanowień analizy, bądź decyzji, będzie można w sposób jednoznaczny odtworzyć jej przebieg. Podstaw do takich konkluzji w niemniejszej sprawie brak. Treść tekstowa analizy i decyzji nie daje żadnej odpowiedzi odnośnie do parametrów odległości linii zabudowy od pasa drogowego. Natomiast na załączniku graficznym do decyzji (kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000) naniesiono wprawdzie linię zabudowy, jednakże nie uczyniono tego jako przedłużenie linii zabudowy działki 104/6). Wobec braku tożsamości skali obu załączników graficznych (do decyzji i do analizy), oraz nie wyznaczeniu w załączniku do decyzji linii zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działce 104/6, precyzyjne ustalenie jej przebiegu jest niemożliwe. Zaznaczyć również trzeba, że wadliwość, jaką obarczony jest załącznik graficzny do analizy nie sprowadza się wyłącznie do skali mapy, ale również do jej rodzaju. Art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp dopuszcza bowiem sporządzenie załącznika graficznego do analizy (lub decyzji) na kopii mapy katastralnej (ewidencyjnej) wyłącznie w razie braku mapy zasadniczej. Z takim stanem rzeczy nie mamy do czynienia, albowiem mapa zasadnicza dla terenu inwestycji istnieje, czego dowodzi załącznik graficzny do decyzji, sporządzony na takiej właśnie mapie.

Za niejednoznaczne Sąd uznaje wyznaczenie górnej granicy elewacji frontowej. Sąd zwraca uwagę, że zarówno w analizie, jak i w decyzji wyznaczono ten wskaźnik dla zabudowy "istniejącej", podczas gdy rolą organów jest sparametryzowanie zabudowy nowej, w oparciu o rzędne zabudowy istniejącej. Ponadto, zawarte w decyzji sformułowanie mające określać wysokość elewacji frontowej jest niezrozumiałe i tego też powodu – niestosowalne; "ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy do poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku 6m". Uwzględniając fakt, iż ten sam parametr w analizie został określony na "do 6m" powstaje nierozstrzygalny na gruncie treści decyzji problem, jak rzeczywiście ukształtowano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Niedopuszczalne jest także wyznaczenie wysokości górnej kalenicy frontowej poprzez podanie wyłącznie wskaźnika maksymalnego – "do 8m". Stosownie do § 8 rozporządzenia wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że wartość ta, dla budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi "ok. 8m". Wyznaczenie tego wskaźnika w treści decyzji "do 8m" koliduje treściowo z analizą, a nadto pozostawia zupełną dowolność, co do przyjęcia wartości minimalnej.

Uwzględniając omówione uchybienia, Sąd stwierdza, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji narusza powołane w części zważającej uzasadnienia przepisy prawa materialnego; zarówno upzp, jak i rozporządzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie uwzględnić podane przez Sąd wskazówki, co do stosowania przepisów upzp i rozporządzenia oraz – w razie potrzeby – uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie, w jakim okaże się to niezbędne.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego potrzeby przeprowadzania postępowania w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 Sąd stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Organy w sposób adekwatny do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016r. poz. 353) rozważyły, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Uwagi w tym przedmiocie znajdują się w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, jak również w notatce służbowej z 2 grudnia 2013 roku, na karcie 4 akt administracyjnych.

Nie można wreszcie pominąć faktu podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu, a do którego organ II instancji jednak się nie odniósł, a mianowicie odmiennego, znacznie bardziej rygorystycznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki skarżącego, wymogów odnośnie do parametrów estetycznych i architektonicznych planowanej inwestycji. Skarżący ubiegał się o wyjaśnienie, z jakich przyczyn dla dwóch sąsiadujących działek, warunki zabudowy zostały określone tak wyraźnie odmiennie.

W ocenie Sądu skarżący, z powołaniem się na zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, powinien taką informację otrzymać. Należy założyć, że u podstaw odmiennego ukształtowania realizacji prawa zabudowy na działce skarżącego legły jakieś, uzasadnione i merytorycznie tłumaczalne argumenty. Sąd zastrzega, że nie oczekuje od organów tłumaczenia się z wydanej w innym postępowaniu decyzji. Uważa natomiast, że jeżeli skarżący w odwołaniu postawił zarzut, który w istocie sprowadza się do wytknięcia nierównego traktowania podmiotów administrowanych znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej, to rolą organów jest zwrócić mu uwagę na fakty zasadnicze, wyjaśniające z jakich powodów został potraktowany w sposób odmienny od inwestorów w niniejszej sprawie.

Mając całość powyższego na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.