Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1581/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1677/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., IV SA/Wa 1677/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził koszty postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z przywołanego w uzasadnieniu powyższego stanu faktycznego sprawy, w dniu 23 listopada 2009 r. J.M. (inwestor) wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo-handlowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą i konieczną przebudową sieci, na działkach o nr ew. [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków, który stwierdził, że zabudowa wskazanego pod inwestycję terenu jest niedopuszczalna. SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ I instancji również odmówił ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, argumentując brakiem dostępu działki do drogi publicznej. SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji organu II instancji wskazano, że działki nr [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną, która powinna zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. W wyniku skarg [...] i [...], wymieniona decyzja Kolegium stanowiła przedmiot kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., IV SA/Wa 968/12, WSA w Warszawie skargi w tej sprawie oddalił.

Jak dalej w motywach wskazanego na wstępie wyroku wskazano, w wyniku rozpoznania sprawy kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił na wniosek inwestora warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej w etapach, polegającej na budowie: zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą (w tym dojazdem i parkingami terenowymi) i lokalami handlowo-usługowymi w parterach oraz przebudową istniejących na działce sieci, na działkach o nr ew. [...] i części działki [...] oraz pod wjazdy i infrastrukturę na części działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy. Ustalając warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ gminy określił następujące parametry zabudowy:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji maks. 0,27;

- szerokość elewacji frontowej od ulicy - nie dotyczy, ale projektowane budynki powinny nawiązywać do szerokości elewacji sąsiedniej zabudowy, tzn. długość elewacji powinna wynosić 35-45 m, szerokość elewacji powinna wynosić 12-15 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji budynków (gzymsów lub attyk) liczona orient, od średniego poziomu terenu (ok. 18,50 m.n.p.m.) - zróżnicowana, tj. do V kond. (17 m) - od strony zachodniej, zmniejszająca się do IV kond. (13,5 m) - na południowy-wschód i dalej na południe do III kond. (10 m) w sąsiedztwie budynków lI kond.(w płd.-wsch. części działki);

- geometria dachu - dachy płaskie;

- powierzchnia biologicznie czynna - udział tej powierzchni (zgodnie z wnioskiem inwestora) powinien kształtować się na poziomie min. 55%, w tym przeważająca część na gruncie rodzimym, umożliwiającym naturalny spływ wód deszczowych.

Jednocześnie organ stwierdził, że nie wyznacza się linii zabudowy, gdyż teren nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Ponadto wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, że w projekcie zagospodarowania terenu należy uwzględnić istniejące w sąsiedztwie budynki wielorodzinne poprzez odsunięcie zabudowy, utworzenie zieleni izolującej i nielokowanie w sąsiedztwie elementów mogących stanowić potencjalną uciążliwość, takich jak śmietniki, wjazdy do garażu, itp.

Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że obsługa komunikacyjna inwestycji od drogi publicznej ul. [...] odbywać się będzie poprzez ogólnodostępną, wewnętrzną drogę gminną położoną na działce nr ew. [...] oraz takiej samej kategorii drogę na działce nr ew. [...] po uzyskaniu tytułu prawnego do terenu stanowiącego część działki nr ew. [...] w granicach określonych na załączniku mapowym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono, że w związku z wiążącą organ I instancji decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. oraz wyrokiem WSA z dnia 14 listopada 2012 r. w zakresie dotyczącym możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, negatywna opinia zarządcy drogi nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono, że w dniu 7 marca 2013 r. wnioskodawca zmienił wniosek.

Zdaniem organu I instancji przeprowadzona analiza obszaru wykazała dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych (załącznik nr 2 - tekst), jak również z warunkami wynikającymi z przeprowadzonego uzgodnienia Stołecznego Konserwatora Zabytków - postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Organ gminy zaznaczył, że w związku z rozszerzeniem w dniu 7 marca 2013 r. przez wnioskodawcę terenu objętego wnioskiem o działkę nr [...] i część działki [...], które są objęte ochroną konserwatorską, ponownie wystąpiono do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. uzgodnił przedstawiony, nowy projekt decyzji.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy podano, że organ odmówił przeprowadzenia oględzin terenu jako dowodu w sprawie, o przeprowadzenie którego występowały uczestniczące w postępowaniu wspólnoty mieszkaniowe.

Odwołanie od powyższej decyzji do SKO w Warszawie wnieśli: [...],[...] oraz J. B. i R. B., z tym, że [...] wniosła zaskarżyła również postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie przeprowadzenia oględzin, a [...] postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przeprowadzenia oględzin oraz postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. wydane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków dla m. st. Warszawy w sprawie uzgodnienia projektu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), utrzymało w mocy wymienioną decyzję organu I instancji, jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania J. B. i R. B.

W pierwszej kolejności SKO stwierdziło, że J. B. i R. B. nie wykazali, że mają interes prawnym w niniejszej sprawie, a brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, a zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania wymienionych osób.

Rozpoznając sprawę wskutek odwołań wniesionych skutecznie Kolegium uznało, że charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji ustalając warunki dla planowanej inwestycji wykazał, że spełnione są warunki do wydania tej decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej Upzp).

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając tym samym za niezasadne zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniach. Natomiast zaskarżenie postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. Konserwatora Zabytków Kolegium uznało w niniejszym postępowaniu za niedopuszczalne i jednocześnie wskazano, że uprawnionym do kwestionowania postanowienia uzgadniającego jest tylko i wyłącznie inwestor.

Skargę na powyższą decyzję SKO w Warszawie złożyła [...], zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

- art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 61 ust 1 pkt 1, 2, 3, 5 Upzp;

- art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej Uoiś) w zw. z art. 3 pkt 7, 11, 14, 32, 39, 50, art. 101 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej uPoś) w aspekcie aneksu II Dyrektywy Rady Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prawne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z 5 lipca 1985 r. z późn. zm.);

- art. 140 Kodeksu cywilnego;

- przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 13, art. 28 i art. 75 § 1 K.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy;

- art. 141 § 1 i art. 142 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie postanowień, na które nie służy zażalenie, a strona je zaskarżyła w odwołaniu od decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieuznanie, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., postanowienie tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przeprowadzenia oględzin oraz postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. i postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie przeprowadzenia oględzin.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozp. MI z 2003) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to powierzchowne, wybiórcze przeprowadzeniem analizy urbanistycznej, powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy przed sporządzeniem projektu decyzji w sprawie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.). Zdaniem tegoż sądu naruszenia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy prowadząc organy do, co najmniej, przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez fachowego pełnomocnika − inwestor zaskarżył ww. wyrok w całości i temu orzeczeniu zarzucił naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej Ppsa), tj.:

- art. 141 § 4 Ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu stanu sprawy i przez to uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera istotnych elementów wymaganych ustawą, tj. obowiązującej linii zabudowy i gabarytów zabudowy, oraz że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo jej zgodności z prawem, co miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania.

W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "rodzaj inwestycji" obejmuje liczbę budynków i garaży w zespole zabudowy, a przez to niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym bez podania liczby budynków;

§ 4 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu inwestycji w niniejszej sprawie powstaje obowiązek ustalenia obowiązującej linii zabudowy, w sytuacji gdy działka jest oddalona od drogi publicznej, działka nie posiada strony frontowej w rozumieniu § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, a ponadto zgodnie z wymaganiami konserwatora zabytków, układ zabudowy powinien być dostosowany do cennego zadrzewienia przeznaczonego do zachowania;

§ 4 ust. 4 rozp. MI z 2003 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykluczone jest zaniechanie ustalenia obowiązującej linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a przez to niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji z powodu nieustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce, która nie posiada frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, nie przylega do drogi publicznej oraz poddana jest obowiązkowi zachowania cennego zadrzewienia nałożonemu przez konserwatora zabytków;

§ 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe

zastosowanie, na skutek przyjęcia, że dla terenu inwestycji w niniejszej sprawie powstaje obowiązek ustalenia szerokości elewacji frontowej, w sytuacji gdy działka jest oddalona od drogi publicznej, a ponadto nie posiada strony frontowej w rozumieniu § 2 pkt 5 tego rozporządzenia i uchylenie decyzji prawidłowo ustalającej gabaryty nowej zabudowy;

- § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe

zastosowanie, na skutek przyjęcia, że dla terenu inwestycji w niniejszej sprawie powstaje obowiązek ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w sytuacji gdy działka jest oddalona od drogi publicznej, a ponadto nie posiada strony frontowej w rozumieniu § 2 pkt 5 tego rozporządzenia i uchylenie decyzji prawidłowo ustalającej gabaryty nowej zabudowy.

Wskazując na powyższe, inwestor wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania od organu wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stan faktyczny oraz argumenty przemawiające przeciwko ustaleniu obowiązującej linii zabudowy zostały wystarczająco wyjaśnione w treści decyzji o warunkach zabudowy oraz zobrazowane na jej załącznikach. Ponadto, decyzję należy interpretować w całości, łącznie z postanowieniami dotyczącymi usytuowania zabudowy wynikającymi z nakazów konserwatora zabytków, wyznaczającymi priorytet w sposobie zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] w Warszawie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze do WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, nie został powiązany z jakimikolwiek innymi przepisami postępowania, które zostałyby naruszone. Artykuł 145 § 1 pkt 1 Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie może być uwzględniona. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wskazać jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną (gdy sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy), powinna wskazać jakie konkretnie przepisy postępowania uchybił sąd I instancji, brak takiego wskazania i powiązania z innymi uchybieniami sądu pierwszej instancji, oznaczał w konsekwencji nieskuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. To przepis, który stanowi wyłącznie o jednej z przyczyn uwzględnienia skargi, gdy jej przedmiotem są akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa, ale to przepis stosowany w konsekwencji dopatrzenia się przez sąd wojewódzki naruszenia innego rodzaju przepisów (prawa materialnego i to wobec takiego ich stopnia naruszenia, które miało wpływ na wynik sprawy).

B. Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", strona nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go. Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki nie pominął takich kwestii, jak usytuowania działki względem drogi publicznej i zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich czy wytycznych konserwatora zabytków. Jak wynika bowiem z lektury uzasadnienia wyroku te właśnie argumenty sąd a quo brał pod uwagę przy konstruowaniu motywów swego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Dalej wywodził, że skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozp. MI z 2003) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to powierzchowne, wybiórcze przeprowadzeniem analizy urbanistycznej, powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy przed sporządzeniem projektu decyzji w sprawie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Na końcu zaś podkreślił, że nie miała racji skarżąca Wspólnota, iż błędne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym za niedopuszczalne w niniejszym postępowaniu należało uznać zaskarżenie postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. Stołecznego Konserwatora Zabytków. Sąd wojewódzki uznał, że Kolegium prawidłowo wskazało, że uprawnionym do kwestionowania postanowienia uzgadniającego jest tylko i wyłącznie inwestor, jakkolwiek nie powołało w tym zakresie stosownego przepisu, a mianowicie art. 53 ust. 5 Upzp. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd pierwszej instancji dostrzegł znajdujące się w załącznikach do decyzji danych liczbowych dotyczące m. in. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wobec braku odpowiedniej analizy uznał, że w postępowaniu administracyjnym dowolnie określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zauważając przy czym, iż w decyzji organu I instancji użyto sformułowania "górnej krawędzi elewacji budynków". Zdaniem sądu wojewódzkiego określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało dokonane bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze, który winien zostać poddany rzetelnej analizie. Te okoliczności wskazują, że motywy wyroku sądu pierwszej instancji są zrozumiałe, poddają się kontroli, a sąd nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 Ppsa. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żądnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "rodzaj inwestycji" obejmuje liczbę budynków i garaży w zespole zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia rodzaju inwestycji, dla której ustalono warunki. Wprawdzie z przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp wynika ogólnie, by decyzja ustalająca warunki zabudowy określała "rodzaj inwestycji", należy jednak pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy następuje w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno zakreślać ramy dopuszczalnej inwestycji dla ewentualnego przyszłego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zbyt ogólne określenie rodzaju inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy mogłoby wręcz stanowić blankietową zgodę na to, by inwestor zrealizował obiekty różniące się znacznie od siebie w ramach tej samej inwestycji, co byłoby nie do pogodzenia z opisaną wyżej zasadą dobrego sąsiedztwa. W judykaturze trafnie wskazywano, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa – a tak jest w przedmiotowej sprawie – powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki dotyczącej między innymi gabarytów i formy architektonicznej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Opis inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy nie może być zbyt ogólny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OSK 57/07, LEX nr 468033).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, w ocenie Sądu, nie naruszył WSA w Warszawie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 54 pkt 1 Upzp stosowanego odpowiednio w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, wywodząc iż wadliwe było ustalenie warunków zabudowy dla "Zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą (w tym dojazdem i parkingami terenowymi) i lokalami handlowo-usługowymi w parterach oraz przebudową istniejących na działce sieci" bez odpowiedniego sprecyzowania ilości budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz ustalenia czy garaż będzie jeden, czy będzie odrębnym budynkiem. Kwestia ta wymagała tym bardziej wyjaśnienia, że w załączniku nr 2 do decyzji w określeniu przedmiotu inwestycji wskazano, m. in. garaże podziemne. Brak odpowiedniego skonkretyzowania w tym zakresie ustanawia przede wszystkim dla inwestora zbyt szerokie ramy dla realizacji danego zamierzenia, bo przecież przyszły projekt budowlany powinien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też słusznie sąd pierwszej instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu zbyt ogólnie określono rodzaj inwestycji, dla której ustalone zostały warunki zabudowy.

D. Nie naruszył także WSA w Warszawie przepisu § 4 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu inwestycji w niniejszej sprawie powstaje obowiązek ustalenia obowiązującej linii zabudowy, w sytuacji gdy działka jest oddalona od drogi publicznej. Z treści § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwa od tej reguły zawierają ust. 2- 4 § 4 w/w rozporządzenia, pozwalające wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Niemniej przepisy te nie stwarzają podstaw do odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Jak trafnie zauważył sąd I instancji ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozp. MI z 2003, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie linii zabudowy jest więc niezbędne również wówczas, gdy projektowany obiekt zlokalizowany jest na działce, nie znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. Linia zabudowy winna być wyznaczona także w takim wypadku, a to z uwagi na cel ustalania warunków zabudowy, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ład przestrzenny ma być kształtowany wyłącznie na działkach, przylegających do pasa drogowego, natomiast obowiązek ten nie dotyczy już warunków zabudowy dla nieruchomości, położonych wewnątrz obszaru zabudowywanego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

E. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wykluczone jest zaniechanie ustalenia obowiązującej linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, ponieważ w tym właśnie celu w/w rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiany przepis wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1 tegoż rozporządzenia, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednakże ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów, sformułowanych przepisami wyższej rangi. Innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom cyt. rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-budowlanej nad przepisem art. 61 ust. 1 Upzp. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003, że na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 Upzp. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym. Pojęcie działki sąsiedniej należy bowiem rozumieć szerzej niż pojęcie działki, graniczącej (sąsiadującej) bezpośrednio z terenem inwestycji, czy nawet wskazuje się, że działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 Upzp będą wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym. Wskazać w tym miejscu należy, że zasada dobrego sąsiedztwa odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy. Wymaga w związku z tym podkreślenia, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp, którym jest ład przestrzenny. Trudno zatem oczekiwać od sądu I instancji, że będzie wyrażał on zgodę na pogłębianie przez organy administracji istniejących różnic w zabudowie.

F. Nie okazał się usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia przez jego niewłaściwe

zastosowanie, na skutek przyjęcia, że dla terenu inwestycji w niniejszej sprawie powstaje obowiązek ustalenia szerokości elewacji frontowej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że z uwagi – zdaniem skarżącego kasacyjnie – na brak frontu działki (ze względu na jej położenie w głębi kwartału), nie ma podstawy do wyznaczenia dokładnej szerokości elewacji frontowej planowanych budynków. Podnieść należy, że front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę. Zaś szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku obiektu budowlanego od strony frontu działki. Trafnie uznał sąd I instancji, że przedmiotowy wskaźnik winien zatem zostać ustalony w oparciu o § 6 ust. 1 tegoż rozporządzenia lub też w przypadku stosownego uzasadnienia zawartego w treści analizy w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jednak w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy (wyniki analizy zagospodarowania terenu) organ I instancji stwierdził, że odstąpiono od wyliczenia średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze, gdyż nie jest to miarodajne dla wyznaczenia szerokości elewacji dla nowej zabudowy.

Zasadnie zatem konkludował sąd wojewódzki, że brak wskazania tak istotnych parametrów planowanej inwestycji powoduje, że niemożliwe byłoby ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

G. Nie jest uzasadniony ostatni wymieniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia, że dla terenu inwestycji w niniejszej sprawie powstaje obowiązek ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej

Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Za bardzo ogólnikowe i nieprecyzyjne uznać należało określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. odczytać możemy m. in., że "wysokość górnej krawędzi elewacji budynków (gzymsów lub attyk) liczona orient. (podkreśl. Sądu) od średniego poziomu terenu (ok. 18,50 mnpm) – zróżnicowana (...)". Już samo zatem użycie w decyzji organu I instancji określenia "orient." (czyli zapewne "orientacyjnie") zdaniem Sądu powoduje, że określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy zostało dokonane bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze, który winien zostać poddany – co już wcześniej przesądzono – rzetelnej analizie.

H. Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.