Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 70/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 113 ust. 2, 3, art. 115 ust. 1, 2,  art. 112 ust. 1, 3, art. 114 ust. 1, 2, art.  116, art. 6 pkt 9, art.  131 ust. 1, art. 118 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Pismem z dnia 25.11.2013r. Prezydent Miasta , działający jako organ wykonawczy Gminy , która będzie realizować cel publiczny jakim jest rozbudowa istniejącego Cmentarza Komunalnego "[...]" oraz zapewnienie ciągłości jego funkcjonowania, wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o wywłaszczenie na rzecz Gminy prawa własności udziału w wysokości 8/64 części w nieruchomości położonej w [...]j, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A o pow. 0,3921 ha, stanowiącej współwłasność małżeńską K. i A. małż. S.. W uzasadnieniu powołano się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu " Wschód - Obszar I" (rejon Cmentarza Komunalnego "[...]", drogi krajowej nr 74, przedłużenie ulicy [...]), zatwierdzonego uchwałą nr XXVII/626/2008 Rady Miejskiej z dnia 4.09.2008r. oraz uchwałą nr XXX/705/2008 Rady Miejskiej z dnia 20.11.2008r., zmieniającą pierwszą z wymienionych uchwał. Wskazano przy tym, że rokowania prowadzone przez Gminę ze współwłaścicielami nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży.

Pismem z dnia 23.12.2013r. Wojewoda wyznaczył Starostę do rozpatrzenia ww. wniosku Prezydenta Miasta .

Pismem z dnia 14.01.2014r. Starosta , działając na podstawie art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., wyznaczył stronom na dzień 21.03.2014r. ostateczny termin do zawarcia umowy dotyczącej zbycia na rzecz Gminy przedmiotowego udziału w nieruchomości, informując jednocześnie, że po bezskutecznym upływie określonego wyżej terminu, wszczęte zostanie postępowanie wywłaszczeniowe.

W odpowiedzi z dnia 24.01.2014r. K. i A. małż. S., stwierdzili m. in., że złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na budowę cmentarza oraz o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy ul. [...]– wobec czego postępowanie wywłaszczeniowe, włącznie z trwającymi obecnie rokowaniami, nie może być kontynuowane.

W związku z powyższym Starosta pismem z dnia 2.04.2014r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności udziału wynoszącego 8/64 części w nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A, stanowiącego współwłasność K. i A. małż. S..

W operacie szacunkowym z maja 2014r., którego wykonanie organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu, wskazano wartość rynkową ww. udziału na kwotę 40.469,62 zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 1.07.2014r. A. S. wniósł zastrzeżenia do dotychczasowych rokowań oraz sporządzonego operatu, na które rzeczoznawca majątkowy odpowiedział pismem z dnia 10.07.2014r.

Pismem z dnia 14.07.2013r. Prezydent Miasta wyjaśnił, że nie jest w stanie zaakceptować oczekiwań finansowych strony, nie posiada nieruchomości zamiennej. Podtrzymał jednocześnie wniosek o wywłaszczenie przedmiotowego udziału w nieruchomości.

W piśmie z dnia 16.08.2014r. A. S. zakwestionował sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy oraz wyjaśnienia Prezydenta Miasta , zarzucając m. in. brak umocowania osoby składającej podpis na pismach kierowanych do niego z Urzędu Miasta i domagając się ponownego przeprowadzenia negocjacji.

Decyzją z dnia 29.09.2014r. Starosta :

- orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – rozbudowę istniejącego Cmentarza Komunalnego "[...]" oraz zapewnienia ciągłości jego funkcjonowania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawa własności udziału wynoszącego 8/64 części w nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta jako działka nr A o pow. 0,3921 ha, stanowiącego współwłasność K. i A. małż. S. na podstawie księgi wieczystej nr [...] (pkt 1 i 2),

- wskazując w pkt 3, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej,

- ustalając na rzecz K. i A. małż. S. odszkodowanie w wysokości 40.469,62 zł (pkt 4)

- zobowiązując Prezydenta Miasta do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu (pkt 5).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano m. in., że współwłaściciele udziału w przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na jego sprzedaż na warunkach zaproponowanych przez Gminę – wobec czego uzasadnione było wywłaszczenie udziału w prawie własności nieruchomości. W podstawie prawnej organ I instancji powołał m. in. art. 112 ust. 1-4, art. 113 ust. 1, 3, art. 119 ust. 1 pkt 1-4 i 7, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1-2, art. 132 ust.1-3, art. 134 u.g.n.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

- art. 114 u.g.n. poprzez uznanie, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej zbycie w trybie cywilnoprawnym na warunkach zaproponowanych przez Gminę ,

- art. 80 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że opinia biegłego rzeczoznawcy wiąże organ administracji publicznej.

Strona wskazała, że do odmowy przyznania nieruchomości zamiennej doszło pomimo złożenia stosownego wniosku, bez udowodnienia braku posiadania takiej nieruchomości oraz bez złożenia propozycji przyznania innej nieruchomości zamiennej. Ponadto w piśmie z dnia 14.07.2014r. (błędnie datowanym na 14.07.2013r.) podpisał się Zastępca Dyrektora Wydziału, który nie legitymował się pełnomocnictwem Prezydenta Miasta do dokonania czynności w toku prowadzonych rokowań. Jednocześnie po dacie 23.12.2013r. jedynie Starosta był uprawniony do przyjęcia oświadczenia woli w przedmiocie zbycia nieruchomości. A. S. zarzucił organowi I instancji także bezpodstawne przekazanie kompetencji w zakresie oceny materiału dowodowego w ręce rzeczoznawcy majątkowego.

W piśmie z dnia 1.12.2014r. A. S. wskazał, że w aktach administracyjnych brakuje dokumentów które były wymienione korespondencyjnie z Urzędem Miasta, domagając się jednocześnie ustalenia nowego terminu do zapoznania się z całością dokumentacji.

Wojewoda , utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia organu I instancji, podkreślając że w niniejszej sprawie materiał dowodowy zgromadzono w sposób wyczerpujący i pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. To ostatnie stwierdzenie dotyczy również materiału potwierdzającego przeprowadzenie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W konsekwencji nie można uznać za wiarygodne stwierdzeń zawartych w piśmie A. S. z dnia 1.12.2014r., zwłaszcza że strona nie wskazała bliżej żadnego dokumentu, którego miałoby brakować. Odnosząc się do zgromadzonego przez Starostę materiału dowodowego wskazano, że z jego analizy wynika, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 115 u.g.n. Działka nr A o pow. 0,3921 ha, została bowiem objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 4.09.2008r. z późniejszymi zmianami, a przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych określonych w art. 6 pkt 9 u.g.n. Ponadto decyzja wywłaszczeniowa została wydana na wniosek uprawnionego podmiotu zgodnie z opisanym wyżej przeznaczeniem, po przeprowadzeniu niezbędnych rokowań, w których K. i A. małż. S. nie wyrazili zgody na zbycie udziału w przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. W tej ostatniej kwestii wyjaśniono stronie, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, gdyż rozbieżności co do warunków umowy mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut o naruszeniu art. 114 u.g.n. Jeśli chodzi zaś o odmowę przyznania nieruchomości zamiennej, to w tym zakresie Wojewoda, powołując się na art. 131 ust. 1 u.g.n., wyjaśnił że przyznanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne, a jedynie stanowi taką możliwość. Za nieuzasadniony uznano także zarzut strony co do braku legitymacji Zastępcy Dyrektora Wydziału Gospodarowania Nieruchomości i Geodezji do prowadzenia rokowań, powołując się tym zakresie na zarządzenie nr 310/2009 Prezydenta Miasta z dnia 31.08.2009r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzania rokowań w przedmiocie nabywania nieruchomości na rzecz Gminy oraz pozyskane w toku postępowania odwoławczego stosowne pełnomocnictwo. Jeśli chodzi zaś o zarzut, że po wyznaczeniu Starosty do załatwienia przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta nie był już uprawniony m.in. do przyjęcia oświadczenia woli w przedmiocie nabycia udziału w nieruchomości, to organ wyjaśnił stronie, że Starosta został wyznaczony jedynie do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast prowadzenie rokowań w sprawie nabycia nieruchomości nie mieści się w ramach takiego postępowania i zgodnie z przepisem art. 114 ust 1 i 2 u.g.n. rokowania winny być przeprowadzone przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy dokonał również analizy operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, uznając że pod względem formalnym operat ten nie budzi zastrzeżeń i nie narusza przepisów prawa regulujących jego sporządzanie. Końcowo wskazano, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 K.p.a., gdyż kwestia decyzji podziałowej stanowi oddzielne zagadnienie w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, kończącej przedmiotowe postępowanie. Ponadto w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta .06.2012r., zatwierdzająca projekt podziału działki nr C przy [...] – z której to działki wydzielona została m.in. działka nr A.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach A. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 114 u.g.n.

a) który to przepis obligatoryjnie przewiduje obowiązek przeprowadzenia rokowań o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n. – poprzez niedopełnienie tego obowiązku i przerwanie prowadzenia rokowań przy pierwszej niezgodności co do ceny nieruchomości,

b) również i przez to, że brak zakończenia rokowań stanowi negatywną przesłankę procesową prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego jako postępowania administracyjnego – poprzez brak przedstawienia właścicielom nieruchomości dowodów na to, iż Gmina nie dysponuje nieruchomościami zamiennymi i nie złożenie stronom postępowania oferty ich zamiany;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu, to jest art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 110 K.p.a. – poprzez uznanie mocy związania wcześniej wydanymi rozstrzygnięciami Prezydenta Miasta , dotyczącymi podziału nieruchomości z przeznaczeniem na rozbudowę Cmentarza Komunalnego "[...]" (postanowienie z dnia 24.05.2011r., o wyrażeniu opinii pozytywnej co do podziału nieruchomości uznającego, że podział nie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji z dnia 28.06.2012r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr C) oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28.02.2013r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę cmentarza – pomimo, że w przypadku tych decyzji Prezydent Miasta działał równocześnie jako organ orzekający w sprawie i osoba reprezentująca stronę, co stanowi przyczynę nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co uznał Prezydent Miasta wyłączając się z tych samych względów od orzekania w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości,.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Starosta wydał decyzję uznając skuteczność rokowań prowadzonych w tej sprawie przez Prezydenta Miasta , pomimo że organ ten został uznany za organ niewłaściwy z punktu widzenia konieczności jego wyłączenia – co nastąpiło na skutek decyzji Wojewody ego. Oznacza to, że Starosta winien był prowadzić rokowania również w imieniu Prezydenta Miasta . Oba organy powinny dopełnić obowiązku zaproponowania przyznania osobom wywłaszczanym nieruchomości zamiennej. Starosta uznał za prawnie skuteczne bez udowodnienia jego prawdziwości oświadczenia Prezydenta Miasta , że Gmina nie dysponuje jakąkolwiek nieruchomością. Starosta uznał również za skuteczne oświadczenie woli w tym przedmiocie dokonane przez Zastępcę Kierownika Wydziału, który nie wykazał iż posiada w tej sprawie pełnomocnictwo do dokonania rokowań jak przesłanki koniecznej do “przystąpienia do przymusowego postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości". Zdaniem skarżącego Starosta nie wykonał także ustawowych obowiązków oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, uznając, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego z racji fachowości jej autora wyłącza ustawowe prawo organu do oceny tego dowodu – co stanowi rażące naruszenie zacytowanych przepisów K.p.a. Ponato skarżący powołał się na pismo z dnia 13.10.2014r., w którym domagał się zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego, do którego doszło m. in. z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 28.06.2012r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej przy ulicy [...] z przeznaczeniem na powiększenie Cmentarza Komunalnego [...]. Tymczasem decyzja ta dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji o podziale nieruchomości i udzieleniu zezwolenia na rozbudowę cmentarza jako nieważnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 ustawy P.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody ego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o wywłaszczeniu na rzecz Gminy z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – rozbudowę istniejącego Cmentarza Komunalnego "[...]" oraz zapewnienie ciągłości jego funkcjonowania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawa własności udziału wynoszącego 8/64 części w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta jako działka nr A, stanowiącego współwłasność K. i A. małż. S..

Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo – tak jak w niniejszej sprawie – jej część (obejmując udział we współwłasności). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 113 ust. 2 u.g.n.). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego (art. 115 ust. 1 u.g.n.).

Z kolei z mocy art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się m. in. do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne.

Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na rozbudowę istniejącego Cmentarza Komunalnego "[...]" oraz zapewnienie ciągłości jego funkcjonowania, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu " Wschód - Obszar I" (rejon Cmentarza Komunalnego "[...]", drogi krajowej nr 74, przedłużenie [...]) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 4.09.2008r., oraz uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20.11.2008r., zmieniającą pierwszą z wymienionych uchwał (k. 28, 29 akt administracyjnych). Tak więc przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu celów publicznych określonych w art. 6 pkt 9 u.g.n. (zakładanie i utrzymywanie cmentarzy) – wobec czego dopuszczalne było wywłaszczenie udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości na taki właśnie cel.

Kontroli sądowej nie podlega jedynie sama dopuszczalność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, lecz również prawidłowość przebiegu takiego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z kolei stosownie do art. 114 ust. 1 u.g.n. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konieczne jest przeprowadzenie rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze rokowań.

W tym miejscu wskazać należy, że brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań jakie rokowania te miałyby spełniać. W tym zakresie przyjmuje się, że "obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości" (Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot" - Warszawa 2007, wydanie 3, str. 106). Rokowaniami w ujęciu cywilistycznym są negocjacje uregulowane w art. 72 i art. 72¹ Kodeksu cywilnego. Przedmiotem rokowań powinny być zatem wszelkie istotne elementy przyszłej umowy tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny bądź innej formy rozliczenia. Rokowania nie mogą mieć charakteru pozornego ani też nie mogą przebiegać w nieskończoność, zaś wyrażenie woli zawarcia umowy nie może stanowić tylko słownej deklaracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.07.2010r. o sygn. akt VIII SA/Wa 294/10, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (...).

Analiza materiał dowodowego zebranego w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że w odniesieniu do będącego przedmiotem wywłaszczenia udziału we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr A zostały spełnione wszystkie ww. wymogi. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy:

1. podczas przeprowadzonych w dniu 18.10.2012r. rokowań dotyczących nabycia przedmiotowego udziału K. i A. małż. S. za niezadowalającą ocenili kwotę 37.500 zł, zaproponowaną przez komisję negocjacyjną (powołaną zgodnie z zarządzeniem nr 310/2009 Prezydenta Miasta z dnia 31.08.2009r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzania rokowań w przedmiocie nabywania nieruchomości na rzecz Gminy , domagając się nieruchomości zamiennej, nawet z ewentualnymi dopłatami (k. 7);

2. pismem z dnia 25.10.2012r. A. S. wyraził wolę sprzedania przedmiotowego udziału Gminie za kwotę 95.000 zł (k. 5);

3. pismem z dnia 25.11.2013r. Prezydent Miasta , działający jako organ wykonawczy Gminy , wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o wywłaszczenie na rzecz Gminy prawa własności ww. udziału, wskazując że strony nie doszły do porozumienia co do ceny, a ponadto Gmina nie dysponuje w swoim zasobie działką podobną (k. 35);

4. pismem z dnia 14.01.2014r. Starosta (wyznaczony przez Wojewodę do rozpatrzenia ww. wniosku – k. 38), działając na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n., wyznaczył stronom na dzień 21.03.2014r. ostateczny termin do zawarcia umowy dotyczącej zbycia na rzecz Gminy przedmiotowego udziału w nieruchomości, informując jednocześnie, że po bezskutecznym upływie tego terminu zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe (k. 49);

5. w odpowiedzi z dnia 24.01.2014r. K. i A. małż. S. stwierdzili, że postępowanie wywłaszczeniowe, włącznie z trwającymi rokowaniami, nie może być kontynuowane, jako że złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie pozwolenia na budowę cmentarza oraz o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej przy [...] (k. 58);

6. w odpowiedzi z dnia 24.03.2014r. Gmina poinformowała Starostę , że zawarcie umowy ze współwłaścicielami przedmiotowego udziału nie jest możliwe ze względu na ich negatywną opinię co do oferowanej w tym zakresie ceny.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że Starosta zobligowany był do wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności przedmiotowego udziału w nieruchomości – co nastąpiło pismem z dnia 2.04.2014r. – zgodnie z wymogami art. 115 ust. 2 i 3 u.g.n. (k. 64), zwłaszcza że złożony w tym zakresie wniosek spełniał wszystkie warunki formalne wynikające z art. 115 ust. 1 i art. 116 w zw. z art. 6 pkt 9 u.g.n. W świetle zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie sposób przyjąć – jak chce tego skarżący – że w niniejszej sprawie nie dopełniono obowiązku przeprowadzenia rokowań o nabycie w drodze umowy przedmiotowego udziału w nieruchomości. W tym zakresie jeszcze raz należy pokreślić, że rokowania nie mogą przebiegać w nieskończoność.

Podobnie za niezasadną należy uznać przedstawioną w skardze argumentację, że rokowania powinny być prowadzone przez Starostę w imieniu Prezydenta Miasta z powołaniem się na wyłączenie tego ostatniego organu z uwagi na pismo Wojewody ego z dnia 23.12.2013r. Jak wynika z tego pisma Starosta został wyznaczony do "rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta , działającego jako organ wykonawczy Gminy , z dnia 25.11.2013r. znak: GNG-III.72249.43/09 o wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Gminy prawa własności w udziale 1/8 części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A o pow. 0,3921". Należy podkreślić, że prowadzenie rokowań w sprawie nabycia udziału w nieruchomości nie mieści się w ramach rozpoznania ww. wniosku w świetle jednoznacznej treści art. 114 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n., przeprowadzają ich organy wykonawcze.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ I instancji dysponował materiałem dowodowym niezbędnym dla oceny istnienia lub nieistnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów zawartych w pkt 1 lit. b) petitum skargi należy uznać je za niezasadne. Stosownie do art. 114 zdanie 2 u.g.n. w trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Z kolei zgodnie z art. 131 ust. 1 u.g.n. w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Taka treść wskazanych przepisów oznacza, że przyznanie nieruchomości zamiennej stanowi jedynie przewidzianą w prawie możliwość. Skorzystanie z niej nie jest jednak obowiązkiem organu administracji publicznej. Tym samym orzekający o odszkodowaniu organ administracji publicznej może nieruchomość taką zaoferować, bądź też takiej propozycji może nie złożyć (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.04.2008r. o sygn. akt II SA/Gl 1002/07 LEX nr 518807).

Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość rynkową udziału będącego przedmiotem wywłaszczenia na kwotę 40.469,62 zł (k. 108-122). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a. (por.np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.01.2014r. o sygn. akt VIII SA/Wa 746/13, LEX nr 1438678), zaś rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.04.2014r. o sygn. akt I SA/Wa 1393/13, LEX nr 1485235).

Analizując treść operatu szacunkowego Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym i nie narusza przepisów prawa regulujących jego sporządzanie.

Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z wymogami art. 118 ust. 1 u.g.n. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, na której obecny był autor operatu szacunkowego, A. S. oraz przedstawiciel Prezydenta Miasta , legitymujący się stosownym pełnomocnictwem (k. 131-132).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 2 petitum skargi oraz wniosków końcowych skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Po pierwsze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy wyznacza przede wszystkim rodzaj i treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jak również sprawa udzielenia pozwalnia na budowę w sposób oczywisty nie mieszczą się w granicach rozpoznawanej sprawy.

Po drugie. Decyzja ostateczna do czasu jej prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego we właściwym trybie nadzwyczajnym korzysta z domniemania prawidłowości i ważności i wywołuje skutki prawne w sferze prawnej jej adresata. Z akt sprawy niniejszej nie wynika, by wskazane w skardze decyzje ostateczne zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Końcowo wskazać trzeba, że wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015r. o sygn. akt II SA/Ke 954/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9.09.2014r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia 11.06.2014r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28.06.2012r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr C przy [...], z której to działki wydzielona została m.in. działka nr A.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.