Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 70/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 427/12 w sprawie ze skargi S. K. i M.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasadza od [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 427/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skarg S. K. i M. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu odwołań S.K., M. S. i Z.S., od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lutego 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz Wrocławskiej Izby Budownictwa Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kategoria obiektu XIII) wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie K. w gminie D., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że inwestor złożył wniosek wraz z elementami wymaganymi przepisem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego tj.: projekt budowlany spełniający wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odniesieniu do spełnienia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził m.in., że przedmiotową inwestycję zaplanowano na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K., który położony jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie Kiełczów w gminie Długołęka - część "B" (uchwała Rady Gminy Długołęka z dnia 31 stycznia 2006r. nr XXXVIII/664/06, opublik. w Dz.Urz.Woj.Dolnośląskiego Nr 53, poz. 82). Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem MU, który jako przeznaczenie podstawowe wskazuje tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych (§ 5 ust. 11) . Zdaniem organu, w przypadku, gdy brak jest definicji budynku mieszkalnego w planie, pod pojęciem tym należy rozumieć zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny jak i wielorodzinny. W tym przypadku można posiłkować się definicją budynku mieszkalnego, określoną w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Oznacza to w ocenie organu, że na terenie MU dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Nieznaczny - o powierzchni ok. 12,5 m2 (pomiar z mapy) tj. 1,2 % powierzchni działki - narożnik przedmiotowej działki (na skrzyżowaniu ul. [...] i [...]) opisany jest na rysunku planu symbolem D, który w planie przeznaczony jest na drogę dojazdową (§ 6 ust. 1 pkt 4 planu). Jednakże ta część działki jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, nie będzie podlegać zagospodarowaniu.

Także w ocenie organ inwestycja zgodna jest z planem w zakresie przeznaczenia minimum 40 % powierzchni działki na teren biologicznie czynny.

Na powyższą decyzję Wojewody zostały złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi: S.K. i M.S.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowy z dnia [...] września 2012r. uczestnik postępowania Wrocławska Izba Budownictwa Sp.z o.o. wniosła o oddalenie skargi, podzielając w pełni stanowisko organów.

Sąd na rozprawie w dniu 27 września 2012r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), postanowił połączyć sprawy o sygn.akt : II SA/Wr 427/12 i II SA/Wr 428/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wr 427/12.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art.35 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego obliguje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z treści przytoczonego powyżej przepisu jednoznacznie zatem wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do wykazania, iż planowana inwestycja zgodna jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że teren będący przedmiotem przewidywanego zainwestowania, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie Kiełczów w gminie Długołęka – część "B", uchwalonym uchwałą Rady Gminy Długołęka z 31 stycznia 2006r., Nr XXXVIII/664/06 /Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Nr 53, poz.882 ze zm./.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd prezentowany w doktrynie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji związany postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Kiełczow, mającymi moc przepisów powszechnie obowiązujących, winien był w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę – stosować do wykładni postanowień planu metody właściwe do wykładni aktów normatywnych, zwłaszcza, że wykładnia postanowień planu dokonana powinna być na podstawie analizy części tekstowej, jak i graficznej.

Powyższe jest o tyle istotne, że skoro na organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożony został w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek badania zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi, to ten właśnie organ winien podjąć czynności zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy to poprzez zastosowanie procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czy też postępowania wyjaśniającego zmierzającego do właściwej wykładni postanowień planu, a co w niniejszej sprawie nie zostało w sposób należyty wykazane.

Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest to, że skarżący konsekwentnie w toku postępowania – powołując się przede wszystkim na przepis § 5 ust. 1 pkt 1 opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Kiełczow, zwanego dalej "m.p.z.p." – podnosili, że projekt budowlany planowanej inwestycji nie jest dopasowany skalą i formą do otaczającej zabudowy, naruszając tym samym postanowienia przedmiotowego planu, przykładowo w zakresie przyjętej wysokości tegoż obiektu, jak i ilości kondygnacji.

Niesporne jest w sprawie, że w § 5 m.p.z.p., zatytułowanym "Przeznaczenie terenów i zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" , w ust.1 tegoż paragrafu określone zostały "Ogólne zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Powołany wyżej § 5 ust. 1 pkt 1 planu, posiada następujące brzmienie: "Kształtowanie zabudowy winno uwzględniać istniejące walory krajobrazowe oraz, skalę, formę, detal architektoniczny i materiały charakterystyczne dla miejscowego budownictwa."

Zdaniem Sądu, cyt. wyżej regulacja § 5 ust. 1 pkt 1 planu wskazuje, że w każdej indywidualnej sprawie właściwy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę winien wcześniej dokonać oceny projektowanej zabudowy uwzględniając przy tym wszystkie elementy taksatywne wymienione w tymże przepisie, innymi słowy przeprowadzić na obszarze objętym przedmiotowym planem analizę cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których jest mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 planu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy nie wynika natomiast, by analiza taka została przeprowadzona. W świetle powyższego przyjąć należy, że skoro zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje nie zawierają ustaleń świadczących o tym, że podjęte zostały wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia - ustalenia stanu faktycznego, jak również nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego, o którym mowa w cyt. wyżej przepisie § 5 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., a który to przepis wbrew stanowisku organu odwoławczego stosuje się również do konkretnej planowanej inwestycji, to nie można przyjąć, by organy sprostały regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że w aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Wydziału Architektury, Planowania Przestrzennego i Geodezji Urzędu Gminy Długołęka z dnia 25 czerwca 2007r., Nr AG.0717/K/190/2007, w którym stwierdzono m.in., cyt.: "Wieś Kiełczów jest obszarem typowo wiejskim, na terenie, którego zlokalizowane są liczne zagrody rolnicze, domki jednorodzinne, w związku, z czym aby kontynuować taką zabudowę, wprowadzono do w/w uchwały zapis § 5 ust. 1 pkt 1, który mówi iż kształtowanie zabudowy winno uwzględniać istniejące walory krajobrazowe oraz skalę, formę, detal architektoniczny i materiały charakterystyczne dla miejscowego budownictwa". Na terenie wsi Kiełczów, nigdy nie było zabudowy wielorodzinnej, w związku, z czym obecnie lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej o trzech kondygnacjach na takiej małej powierzchni działek, jest niezgodne z w/w zapisem prawa miejscowego, który mówi o skali i formie zabudowy. Wskazana zabudowa wielorodzinna ma zostać zlokalizowana na terenie działek [...], które zgodnie z planem miejscowym przeznaczone są pod zabudowę MU – mieszkaniowo – usługową. Zamiarem zapisu planu, dla terenów oznaczonych symbolem "MU – przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej w ramach, której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych" była lokalizacja wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drobnymi usługami, takimi jak: fryzjer, krawiec, mały sklepik, biura pracownie plastyczne etc. Aby utrzymać charakter obszaru, na którym znajdują się wyłącznie domki jednorodzinne, dla terenów MU wprowadzono również zapis iż, cyt. "dopuszcza się przeznaczenie pod zabudowę (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 60% powierzchni działek, pozostałą część należy traktować jako czynna biologicznie (trawniki, zieleń ozdobna, ogrody itp.)". Zabudowa wielorodzinna to zabudowa typowo miejska, lokalizowana na terenie miast a nie wsi. Zgodnie z zasadami planowania przestrzennego przy projektowaniu zabudowy wielorodzinnej w planie miejscowym sporządza się bilans wszystkich funkcji, które muszą zostać zlokalizowane w budowie wielorodzinnej tj.: usługi (handlu, gastronomii itp.), usługi oświaty (przedszkola, szkoły), zieleni, komunikacji, funkcji, które są niezbędne dla przyszłych mieszkańców takich osiedli. Przy realizacji planu miejscowego Kiełczowa, takich analiz nikt nie przeprowadzał dla zabudowy wielorodzinnej, gdyż nie były one potrzebne. Wprowadzenie obecnie na terenach wiejskich, w tym miejscu zabudowy wielorodzinnej jest nieuzasadnione i niewskazane.

W okolicznościach tej sprawy, pominięcie stanowiska Gminy Długołęka, gdy to właśnie Rada tej Gminy uchwaliła przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie rozważenie przez organy wydające w sprawie kwestionowane pozwolenie na budowę - potwierdza stanowisko Sądu o naruszeniu nie tylko w/w art.7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., lecz także naruszeniu art.107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii pojęcia "poziom terenu", czyli określenia (ustalenia) pułapu od którego należy liczyć wysokość zamierzonej budowy budynku Sąd wskazał, że niesporne jest w sprawie, iż teren – działka nr 94/14 przewidywany pod sporną zabudowę oznaczony został w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "MU" z przeznaczeniem podstawowym - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. Stanowi o tym § 5 ust. 11 m.p.z.p.

Istotny jest w sprawie § 5 ust. 11 pkt.3 lit.a planu, zgodnie z którym wysokość modernizowanej lub nowo realizowanej zabudowy nie może przekroczyć 3 kondygnacji naziemnych (poddasze użytkowe liczone jako jedna kondygnacja), lecz nie więcej niż 10 m licząc od poziomu terenu (najniższego) do okapu dachu.

Wprawdzie w omawianym planie zagospodarowania brak jest definicji sformułowania "poziom terenu", tym niemniej w § 3 pkt.4 m.p.z.p. zawarta została definicja sformułowania "terenu" , a pod którym to pojęciem rozumie się obszar o określonej funkcji, ograniczony na rysunkach planu liniami rozgraniczającymi te obszary od innych obszarów oznaczonych symbolem funkcji, zgodnie z oznaczeniami graficznymi przyjętymi w planowaniu przestrzennym i objaśnionymi w legendzie.

W tym samym § 5 ust. 11 pkt.3 lecz oznaczonym lit.c - uchwałodawca ustalając procentową wielkość zabudowy powierzchni, wielkość tę ustalił używając jednoznacznego sformułowania " powierzchni działek", gdy zaś w § 5 ust. 11 pkt.3 lit.d stanowiąc o dopuszczeniu sytuowania urządzeń towarzyszących oraz elementów reklamowych - używa sformułowania "w obrębie własności", jak i podobnie czyni to w § 5 ust.1 pkt.4 stanowiąc o obowiązku wydzielenia miejsc postojowych w obrębie własności.

Skoro tak, to zdaniem Sadu zgodzić się należy ze skarżącymi, że wysokość projektowanego budynku na przedmiotowej działce 94/14 należy liczyć – mając na uwadze postanowienia cyt. wyżej § 3 pkt.4 m.p.z.p., czyli od najniższego poziomu terenu oznaczonego symbolem "MU" obejmującego również działkę [...].

Sąd nie podzielił tym samym stanowiska organów, że terenem od którego należy liczyć wysokość zamierzonego budynku jest najniższy poziom terenu działki objętej zainwestowaniem.

Powoływanie się przez organ I instancji na definicję "poziomu terenu" - zamieszczoną w § 3 pkt.15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) i odnoszenie jej do niniejszej sprawy jest nieuprawnione z tej to przede wszystkim przyczyny, że o sposobie ustalania - mierzenia wysokości zabudowy decydowałby w takiej sytuacji projektant w projekcie budowlanym, gdy zaś - jak to już wyżej Sąd podkreślił, ustalenia m.p.z.p. mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie przepisów ustawy - należy, podobnie jak rozporządzenia naczelnych organów administracji do kategorii normatywnych aktów podustawowych.

Oznacza to, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie pierwszorzędne i to one decydują przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że przedmiotowe decyzje winny były być zgodne z ustaleniami planu, a co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu nie zostało w sposób należyty również wykazane, że projektowana zabudowa nie przekroczy dopuszczalnej przepisem § 5 ust. 11 pkt.3 lit.a m.p.z.p. ilości kondygnacji. Zważyć należy, że zgodnie z przepisem § 5 ust. 11 pkt.3 lit.a planu, wysokość nowo realizowanej zabudowy nie może przekroczyć 3 kondygnacji naziemnych, przy czym poddasze użytkowe liczone jest jako jedna kondygnacja.

Skoro w cyt. wyżej przepisu § 5 ust. 11 pkt.3 lit.a uchwałodawca jednoznacznie ustalił, że poddasze użytkowe liczone jest jako jedna kondygnacja, to z projektu budowlanego jednoznacznie winna wynikać ta okoliczność. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza jedynie ogólnie, że trzecia kondygnacja składa się dodatkowo ze zlokalizowanej w poddaszu, cyt. : "antresoli", nie poddając przy tym szczegółowej analizie projektu obiektu. Uchybienie to jest w ocenie Sądu o tyle istotne, że z zatwierdzonego projektu architektoniczn-budowlanego wynikać mogłoby, że dodatkowa cześć mieszkania usytuowanego na trzeciej kondygnacji mieści się w istocie w dodatkowej kondygnacji, skoro poddasze to jest faktycznie użytkowe, co zaś nie pozostaje w zgodzie z postanowieniami w/w § 5 ust. 11 pkt.3 lit.a planu.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi, a dotyczących tak ilości miejsc postojowych, jak i lokalizacji tych miejsc, odwołać się należy do postanowień § 5 ust.1 pkt 4 omawianego planu, zgodnie z którym, cyt. " ustala się obowiązek wydzielenia w obrębie własności odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo".

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że inwestor zaprojektował 11 miejsc postojowych w tym jedno miejsce dla samochodu osoby niepełnosprawnej. Niesporne jest również w sprawie, że w projektowanym budynku mieścić się będzie 11 mieszkań.

Istotny jest tu zatem przepis § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm./, zgodnie z którym zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Mając na uwadze powyższe, zasadny jest zatem zarzut skarżących o nienależytym wykazaniu przez organy, że zaprojektowana ilość miejsc postojowych przy nie zapewnieniu faktycznie jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie, spełnia wymogi cyt. wyżej przepisu § 5 ust.1 pkt 4 planu, czyli że jest to odpowiednia ilość miejsc postojowych.

Również Sąd nie podziela stanowiska organów, że projektując lokalizację przedmiotowych miejsc postojowych zachowane zostały odległości określone w § 19 ust.1 w/w rozporządzenia, w myśl którego - odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż : 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, a 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, jak to uczyniły organy, że odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien przedmiotowego budynku to 7 metrów, z tej to przede wszystkim przyczyny, iż Sąd nie podziela stanowiska organów, iż miejsca postojowe przedzielone miejscem na umieszczenie reklamy to jedynie 4 stanowiska. Zdaniem Sądu w istocie jest to 8 stanowisk postojowych, stąd odległość tych miejsc winna wynosić 10 metrów, zwłaszcza, że oprócz tych ośmiu miejsc postojowych na przedmiotowej działce zaprojektowane zostały dalsze 3 miejsca postojowe, co w sumie daje 11 miejsc postojowych , a zatem mieści się w przedziale 5 do 60 stanowisk, a o którym jest mowa w cyt. § 19 ust.1 pkt.2 rozporządzenia.

Jednakże hipotetycznie zakładając, że do przedmiotowych miejsc parkingowych należy przyjąć odległość określoną w § 19 ust.1 pkt.1 rozporządzenia, czyli 7 metrów od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, to nie wykazane zostało, by w przypadku każdego miejsca postojowego ta odległość została zachowana, jako, że nie można zdaniem Sądu liczyć tej odległości - a jak uczyniły organy – po skosie , zamiast na poziomie terenu /gruntu/.

Z zagadnieniem powyższym, tj. lokalizacją przedmiotowych miejsc postojowych łączy się zarzut skargi związany z postanowieniami § 6 planu, w którym określono zasady rozwoju i funkcjonowania układu komunikacyjnego. Niewątpliwe jest w sprawie, że organy akceptując projektowane miejsca postojowe, pominęły a tym samym nie rozważały postanowień planu zamieszczonych w § 6 ust.2 pkt.5 m.p.z.p., zgodnie z którym do czasu realizacji projektowanych odcinków ulic lub poszerzenia do docelowych parametrów istniejących ulic dopuszcza się dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów, bez możliwości wprowadzania trwałych obiektów budowlanych, uniemożliwiających docelową realizację ustaleń planu.

Również umknęły uwadze orzekającym w niniejszej sprawie organom postanowienia § 7 ust.4 pkt.1 omawianego planu, zgodnie z którym to przepisem - w zakresie odprowadzenia wód deszczowych ustalono rozbudowę kanalizacji deszczowej na terenach zabudowy istniejącej oraz nowego zainwestowania wg warunków określonych przez administratora sieci i odbiorników. Uchybienie to jest o tyle istotne, że w piśmie z dnia 27 maja 2011r., Urząd Gminy Długołęka w kwestii wydania warunków technicznych na odprowadzanie wód opadowych z działki 94/14 – stwierdził m.in., cyt.: "2) wody opadowe z powierzchni dachowych należy zagospodarować na swojej posesji zgodnie z Warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - tekst jednolity (Dz. U. Nr 228, poz. 1514 z 2008r.), 3) w celu odprowadzenia wód opadowych z dróg i powierzchni utwardzonych, należy wykonać rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej zgodnie z § 7 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kiełczów - część "B" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Długołęka nr XXXVIII/664/06 z dnia 31 stycznia 2006r. (Dz. Urz. Woj. Dol. z dnia 10 marca 2006 r., Nr 53, poz. 882), do nowo projektowanej kanalizacji deszczowej w ul. Wrocławskiej za zgodą właściciela tj. Starosty Powiatu Wrocławskiego."

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Te uchybienia dają już podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dostrzeżone braki postępowania, w ocenie Sądu, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Uchybieniem organu było także pominięcie, a tym samym i nie rozważenie zapisu art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Powyższa regulacja oznacza, że o przeprowadzeniu rozprawy nie decyduje uznanie organu, lecz wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w cyt. wyżej art.89 § 2 k.p.a.

Reasumując Sąd pierwszej instancji podniósł, że wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów, przy czym zauważono, że tak z decyzji organu I instancji, jak i z decyzji organu odwoławczego nie wynika, by w niniejszej sprawie brała udział Gmina Długołęka, gdy lektura akt sprawy wskazywałaby, że grunty stanowiące własność tejże Gminy znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej sporną inwestycją. Pozwala to zatem dodatkowo na stwierdzenie, że wydając w sprawie zaskarżone decyzje uchybiono także przepisowi art.28 ust.2 Prawa budowlanego, a który to przepis określa strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą we W. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, co doprowadziło do uchylenia decyzji, mimo. braku naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie w sprawie ustaleń poczynionych przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku prowadzonego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przywołanymi przepisami, a organy wyczerpująco i wnikliwie zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności sprawdziły:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że uchybieniem organu było pominięcie, a tym samym nie rozważenie przywołanego przepisu k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki wskazane w tym przepisie obligujące organ do przeprowadzenia rozprawy, a także okoliczność ta nie miała wpływu na wynik przedmiotowej sprawy;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania nimi organu, doprowadzi do naruszenia prawa;

6. art. 141 § 4 w z w. z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez wewnętrznie sprzeczne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku, pozbawiające skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, przede wszystkim:

– niewyjaśnienie, jakie konkretnie błędy popełniły organy, jaki to miało wpływ na wynik sprawy i jakie konkretnie są wskazania co do dalszego postępowania, które ma być przeprowadzone wobec uchylenia decyzji;

– sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku uchylającego decyzje, pozbawiające Spółkę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ do ponownego wyjaśniania kwestii uprzednio wnikliwie wyjaśnionych;

– nieodniesienie się przez Sąd I instancji do gruntownej oceny ustaleń dokonanych przez organy i rozpatrzenia niewszystkich zarzutów sformułowanych przez S. K. i M. S. oraz pominięcie dokonanej przez organy obu instancji oceny, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniach uchylonych decyzji;

– nieobjaśnienie przez Sąd I instancji powodów uznania, że do ilości i lokalizacji miejsc postojowych należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem"), zaś do "poziomu terenu" wyłącznie przepisu mpzp

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten zobowiązuje organ administracji architektoniczno - budowlanej do wykazania, iż planowana inwestycja zgodna jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis ten nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z aktem planistycznym, co organy w niniejszej sprawie uczyniły i co spowodowało, że nie było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego albo przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że przepisy prawa nie przewidują możliwości dokonywania przez organy gminy wykładni mpzp;

2. § 5 ust. 1 pkt 1 mpzp poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepis ten obliguje organ przed wydaniem pozwolenia na budowę do przeprowadzenia na obszarze objętym przedmiotowym planem analizy cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków takich jak – istniejące walory krajobrazowe, skala, forma, detal architektoniczny i materiały charakterystyczne dla miejscowego budownictwa, gdy tymczasem obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji jest dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z obowiązującym mpzp, a nie podejmowanie czynności wykraczające poza zakres art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;

3. art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Poleskiej w zw. z 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w ramach dokonywania sprawdzenia przez organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp mieści się również analiza stanowiska Kierownika Wydziału Architektury, Planowania Przestrzennego i Geodezji Urzędu Gminy Długołęka z dnia 25 czerwca 2007 r., gdy tymczasem ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że to z uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego należy oceniać zgodność projektu budowlanego, a nie z pismem pracownika Urzędu Gminy sformułowanym już po uchwaleniu planu miejscowego;

4. § 3 pkt 4 i § 5 ust. 11 pkt 3 lit. a mpzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wysokość projektowanego budynku na działce nr [...] należy liczyć od najniższego poziomu terenu oznaczonego symbolem MU, gdy tymczasem nie wynika to wcale z ustaleń mpzp, lecz stanowi nadinterpretację dokonaną przez Sąd, który użyte w § 5 ust 11 pkt 3 lit. a mpzp pojęcie "poziomu terenu" zrównał z pojęciem "terenu", które zostało zdefiniowane w § 3 pkt 4 mpzp, co stanowi naruszenie zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw;

5. § 6 w zw. z § 2 ust. 1 i § 3 pkt 15 rozporządzenia, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że terenem, od którego należy liczyć wysokość zamierzonego budynku nie jest najniższy poziom terenu w danym miejscu działki budowlanej (jak to wprost wynika z wyżej przywołanych obowiązujących przepisów), lecz najniższy poziom terenu rozumiany jako cały obszar określony w mpzp symbolem "MU";

6. § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprzyjęciu, że miejsca postojowe przedzielone miejscem na umieszczenie reklamy to jedynie 4 stanowiska, co umożliwia usytuowanie ich w odległości 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym oraz przyjęciu, że odległość, o której mowa w przywołanym przepisie należy mierzyć "na poziomie terenu /gruntu/ zamiast po skosie";

7. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że Gmina Długołęka powinna być stroną przedmiotowego postępowania, podczas gdy wskazanej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie skargi S. K. i M.S., a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku w zakresie rozpoznania skargi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mimo częściowo błędnego uzasadniania zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisu § 3 pkt 4 i § 5 ust. 11 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wysokość projektowanego budynku na działce nr [...] należy liczyć od najniższego poziomu terenu oznaczonego symbolem MU. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że błędnie Sąd pierwszej instancji zinterpretował pojęcie "poziomu terenu" określonego w § 5 ust. 11 pkt 3 mpzp zrównując je z pojęciem "terenu" o którym mowa w § 3 pkt 4 mpzp. Sąd pierwszej instancji w sposób niewadliwy zauważył, że w omawianym planie brak jest definicji sformułowania "poziom terenu". Brak definicji nie uprawnia jednakże do zastosowania zamiennie pojęcia "terenu" z przepisu § 3 pkt 4 planu, zwłaszcza, że Sąd pominął obowiązujące przepisy prawa a w szczególności § 6 w zw. z a§ 2 ust. 1 i § 3 pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy regulują one wprost sposób liczenia wysokości budynku oraz zawierają definicję "poziomu terenu". Sąd dokonując wykładni pojęcia "poziom terenu" wbrew regulacjom rozporządzenia naruszył zasadę związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego.

Pomimo zasadności podniesionego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej ostatecznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2012 roku sygn. akt II SA/Wr 427/12 odpowiada prawu, albowiem z uwagi na liczne nieprawidłowości szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu.

Już chociażby brak w zaskarżonych decyzjach należytego wykazania, że projektowana zabudowa nie przekroczy dopuszczalnej przepisem § 5 ust. 11 pkt 3 lit. a mpzp ilości kondygnacji sprawia, że decyzje winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. W miejscowym planie przewidziano bowiem, że wysokość nowo realizowanej zabudowy nie może przekroczyć 3 kondygnacji naziemnych, przy czym poddasze użytkowe liczone jest jako jedna kondygnacja. Tymczasem w zaskarżonej do sadu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że trzecia kondygnacja składa się dodatkowo ze zlokalizowanej w poddaszu "antresoli" nie podając szczegółowej analizie projektu obiektu w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że z zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego wynikać mogłoby, że dodatkowa część mieszkania usytuowanego na trzeciej kondygnacji mieści się w istocie w dodatkowej kondygnacji, skoro poddasze to jest faktycznie użytkowe, a to wskazywałoby na niezgodność z zapisami planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości obiektu.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał również, że zasadny był zarzut skargi o nienależytym wykazaniu przez organy, że zaprojektowana ilość miejsc postojowych, przy niezapełnieniu faktycznie jednego miejsca postojowego na jedno mieszkanie nowoprojektowanego budynku, spełnia wymogi przepisu § 5 ust. 1 pkt 4 planu, czyli że jest to odpowiednia ilość miejsc postojowych.

Nie zostały także należycie ocenione przez organy administracji publicznej kwestie prawidłowego zastosowania określonych w planie zasad rozwoju i funkcjonowania układu komunikacyjnego jak również ustaleń co do odprowadzenia wód deszczowych z nieruchomości.

Błędem organu było także niewyjaśnienie z jakiego powodu w sprawie nie została wyznaczona rozprawa administracyjna, gdy przepis art. 89 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.