Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 688/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak(spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., uchylająca w części dotyczącej zwrotu kwoty w wysokości 17.142,59 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i w tym zakresie umarzająca postępowanie w l instancji, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (zwanego dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2017 r., którą określono E. Sp. z o.o. (zwanej dalej: "Skarżąca", "Spółka" lub "Beneficjent") przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. E. Sp. z o.o. przyznano dofinansowanie na realizację projektu pt.: "[...]", w łącznej kwocie dofinansowania w wysokości 5 349 569,44 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizację projektu zaplanowano w okresie od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2015 r. Celem projektu był wzrost aktywności proekologicznej 375 MŚP z terenu kraju poprzez podniesienie kompetencji ich 600 pracowników w zakresie gospodarowania odpadami.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wydał decyzję, w której zobowiązał Skarżącą do zwrotu części dofinansowania ww. projektu wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL w kwocie 48.732,43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku kontroli planowej projektu, mających miejsce w dniach [...]-[...]marca 2015 r. przeprowadzonej przez zewnętrzną firmę, tj. G. Sp. z o.o., zostały stwierdzone następujące nieprawidłowości polegające na: naruszeniu zasady konkurencyjności poprzez nieprawidłowe wyłonienie wykonawców usług; naruszenia w zakresie wynagrodzeń personelu projektu poprzez stosowanie wyższych stawek niż te obowiązujące u beneficjenta poza projektem.

Powyższe uchybienia przedstawiono beneficjentowi w Zaleceniach pokontrolnych nr [...], które zostały przekazane pismem z dnia [...] października 2015 r.

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2017 r. Spółka zaskarżyła w całości ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. Wniosła o reasumpcję zaskarżonej decyzji poprzez jej zmianę przez Ministra względnie o wstrzymanie wykonalności przedmiotowej decyzji do czasu rozpoznania odwołania oraz o uchylenie lub zmianę decyzji, z uwagi na słuszny interes strony.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w części dotyczącej zwrotu kwoty w wysokości 17 142,59 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2017 r. określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w łącznej wysokości 48.732, 43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w ramach projektu Skarżąca zaplanowała realizację m.in. zadania dotyczącego szkoleń z zakresu zarządzania środowiskowego, które miały odbywać się w największych miastach w Polsce (W., P., W.. G., K.). Zgodnie ze szczegółowym budżetem projektu w ramach Zadania nr 1 Realizacja szkoleń z zakresu zarządzania środowiskowego zostały zaplanowane m.in. wydatki na:

- nocleg wykładowców w łącznej wysokości 79 200,00 zł (poz. 8 szczegółowego budżetu projektu),

- nocleg uczestników szkoleń w łącznej wysokości 192 000,00 zł (poz. 11 szczegółowego budżetu projektu).

Zgodnie z § 14 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się przy udzielanie zamówień powyżej 14 tys. euro stosować zasadę konkurencyjności. W ramach realizowanego projektu beneficjent przeprowadził następujące postępowania o udzielenia zamówienia publicznego:

1. postępowanie nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu oraz wynajem pokoi hotelowych podczas szkoleń z dnia [...] czerwca 2014 r.;

2. postępowanie nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokoi hotelowych i obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r;

3. postępowanie nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokoi hotelowych i obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W przypadku postępowanie nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu oraz wynajem pokoi hotelowych podczas szkoleń z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odwoławczy nie podzielił zdania organu I instancji, iż beneficjent dokonał wyboru oferty na podstawie innych kryteriów niż te określone w zapytaniu ofertowym.

Minister stwierdził, iż o ile w kryteriach oceny ofert nie było pozycji, która by przyznawała punkty za wyposażenie sal w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego to jednak był to przedmiot zamówienia, co jest ściśle związane z zaplanowanymi szkoleniami w projekcie. Działanie Beneficjenta w kwestii telefonowania do oferentów i dopytywanie się o wyposażenie w zakresie sprzętu do tłumaczenia symultanicznego świadczy o tym, iż było to istotne z punktu widzenia realizacji zamówienia. Nie można zdaniem IZ PO KL twierdzić, iż są to inne kryteria wyboru ofert, zwłaszcza, że Skarżąca telefonowała do 4 podmiotów, które otrzymały największą liczbę punktów i nie wskazały w swojej ofercie, że posiadają taki sprzęt. Trudno więc mówić tu o naruszeniu, zwłaszcza, iż Spółka wybrała ofertę, która odpowiadała przedmiotowi zamówienia i która przedstawiała cenę za wynajem sali wraz z wyposażeniem w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy tylko dwa podmioty, które złożyły swoje oferty posiadały sprzęt do tłumaczenia symultanicznego. Wyłoniona przez Beneficjenta oferta złożona przez I. Sp. z o.o. była najkorzystniejszą ofertą cenową i odpowiadała w pełni przedmiotowi zamówienia.

W ocenie organu II instancji trudno jest uznać, iż doszło do naruszenia konkurencyjności w skutku wymagającym nałożenia korekty finansowej, gdyż Skarżąca przeprowadziła postępowanie z zachowaniem celu zasady konkurencyjności, jakim jest wybór najkorzystniejszej oferty.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie opisał i nie udowodnił również wystąpienia szkody w związku z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie przedmiotowego zamówienia w sposób, jaki zastosował Beneficjent.

Odnośnie postępowania nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokot hotelowych i obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji, iż w ramach ww. postępowania ofertowego Beneficjent dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez wybór oferty, która nie była najkorzystniejsza.

Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, iż zasadnie organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazał, że oferta U. s.c. została niezasadnie odrzucona ze względu na lokalizację noclegów dla uczestników szkoleń oraz brak wyposażenia sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego. Organ II instancji podzielił stanowisko PARP, iż na podstawie treści oferty U. s.c. nie można wnioskować, że dotyczyła ona lokalizacji w J., odległej o 362 km od A., miejsca, w którym miały odbywać się szkolenia.

Uwzględniając sposób kalkulacji ceny oferty zastosowany przez Spółkę, cena oferty U. wyniosła 30 376 zł brutto, podczas gdy koszt wybranej oferty to 37 120 zł brutto. Zdaniem organu II instancji, skoro Beneficjent w trakcie dokonywania wyboru oferty dzwonił do potencjalnych wykonawców dopytując o konkretne terminy celem potwierdzenia dostępności, to równie dobrze mógł dopytać wykonawcę U. s.c., czy jego oferta odnosi się do hotelu w A. lub w jego okolicach. Ponadto, w formularzu przygotowanym przez Beneficjenta nie było miejsca, w którym wykonawca miał wpisać dane co do lokalizacji miejsca, będącego przedmiotem oferty ani także nie wymagał on dodatkowych załączników przedstawiających szczegóły oferowanej usługi przez potencjalnych wykonawców. Organ odwoławczy stwierdził, iż w ramach niniejszego postępowania dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez niezasadne odrzucenie oferty, która była najkorzystniejszą, co stanowi naruszenie podrozdziału 3.1.3.1 pkt 5 lit. b Wytycznych, tj. "wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny".

W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał zasadność nałożenia korekty finansowej w wysokości 25 % na wydatki poniesione z tytułu zapytania ofertowego nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenia usług cateringu oraz wynajem pokoi hotelowych podczas szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tym samym kwota w wysokości 10 414,00 zł (tj. 41 656,00 zł x 25%) rozliczona we wnioskach o płatność nr [...] stanowi wydatek niekwalifikowalny, który podlega zwrotowi.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w ramach postępowania nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokoi hotelowych i obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r. Spółka dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez wybór oferty, która nie była najkorzystniejszą.

Organ odwoławczy zauważył, że żaden wykonawca w swojej ofercie nie przedstawił informacji o posiadanym wyposażeniu sal w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego. Ponadto, Beneficjent bezpodstawnie odrzucił ofertę B. ze względu na to, że wykonawca zaproponował hotel w J., gdyż nie jest to prawdą; o ile siedzibą wykonawcy jest J., to oferta wykonawcy wskazywała na oferowanie usługi szkoleniowej i noclegowej w hotelu [...] w K.

Beneficjent podpisał umowę na realizację usługi z podmiotem, który w drugiej kolejności przedstawił najkorzystniejszą cenowo ofertę, pomimo braku informacji o przeprowadzonej rozmowie telefonicznej przez beneficjenta w celu dopytania o wyposażenie sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego i pomimo braku w ofercie informacji o posiadaniu takiego sprzętu. Dlatego też zdaniem organu II instancji w ramach przedmiotowego postępowania Beneficjent nie powinien był telefonować tylko do Hotelu K. Spółka Jawna w celu dopytania o wyposażenie sal w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego, ale do wszystkich oferentów, gdyż jak to zostało wskazane powyższej żadna z ofert takiej informacji nie wskazywała.

Tym samym, Minister stwierdził, iż w ramach ww. postępowania Spółka dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez niezasadne odrzucenie oferty, która była najkorzystniejszą, co stanowi naruszenie podrozdziału 3.1.3.1 pkt 5 lit. b Wytycznych, tj. "wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria ocen".

W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał zasadność nałożenia korekty finansowej w wysokości 25 % na wydatki poniesione z tytułu zapytania ofertowego nr [...] wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokoi hotelowych obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tym samym kwota w wysokości 16.052,50 zł (tj. 64 210,00 zł x 25%) rozliczona we wnioskach o płatność nr [...].

Organ II instancji podzielił również stanowisko PARP w kwestii naruszenia w zakresie wynagrodzeń personelu projektu poprzez stosowanie wyższych stawek niż te obowiązujące u beneficjenta poza projektem.

Minister zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zwiększenie wynagrodzenia R. F. w momencie oddelegowania go na stanowisko Specjalisty ds. rozliczeń w Projekcie z uwagi na zaangażowanie w realizację projektu finansowanego ze środków EFS, jest nieracjonalne i nieefektywne w myśl obwiązujących Wytycznych z dnia 1 lipca 2013 r., tj. obowiązujących w dacie zawarcia aneksu nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. do umowy o pracę z dnia [...] października 2008 r.

Organ II instancji podkreślił, że w momencie oddelegowania R. F. do przedmiotowego projektu na stanowisku Specjalisty ds. rozliczeń za wynagrodzeniem 5.850,00 zł zajmował on stanowisko Specjalisty ds. szkoleń, monitoringu i ewaluacji, za które otrzymywał wynagrodzenie 4.975,00 zł. Zgodnie z rozdziałem 4, podrozdział 5, pkt 8 Wytycznych: "wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii". Jednocześnie, w myśl zapisu zawartego w podrozdział. 4.5 pkt 2 Wytycznych, w ramach wynagrodzenia personelu zasadniczo kwalifikowalne są wszystkie składniki wynagrodzenia, zaś w myśl pkt 8 wydatki na wygrodzenia personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta, przy czym dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii. Stawki z tytułu wykonywania zadań w ramach projektów finansowanych ze środków funduszy strukturalnych na tych samych stanowiskach powinny być podobne.

Organ odwoławczy zauważył, że w momencie realizacji projektu beneficjent nie posiadał żadnego regulaminu wynagrodzenia. Sam beneficjent w oświadczeniu z dnia [...] marca 2014 r. wskazał, że w roku 2014 r. zatrudniał 8,44 osoby na umowy o pracę, a zatem nie był w świetle przepisów powszechnie obowiązujących - w tym przypadku - Kodeksu pracy, zobligowany do posiadania regulaminu pracy. Ponadto, na wezwanie Ministra z dnia [...] października 2017 r. w sprawie przekazania dodatkowych dokumentów, Beneficjent pismem z dnia [...] października 2017 r. podkreślił, iż E. zatrudniało pracowników tylko do realizacji projektów współfinansowanych ze środków europejskich. Nie ma więc możliwości odniesienia się do wynagrodzeń wypłacanych w ramach działalności poza projektowej Skarżącej.

Niezastosowanie się do wymogu podrozdziału 4.5 pkt 8 oznacza naruszenie Wytycznych i tym samym nie ma możliwości kwalifikowania wydatków na wynagrodzenie, które nie odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. Jednocześnie naruszenie Wytycznych stanowi naruszenie umowy o dofinansowanie § 3 pkt 4, a tym samym procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: "u.f.p.") i art. 207 u.f.p.

Tym samym organ odwoławczy uznał wydatki w wysokości 1.188,39 zł za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi, które stanowią różnicę pomiędzy wynagrodzeniem R. F. wykazywanym we wnioskach o płatność a średnim wynagrodzeniem na stanowisku Specjalisty ds. rozliczeń stosowanym u beneficjenta (tj. rozliczonych we wniosku o płatność nr W[...]).

Zdaniem organu odwoławczego w przypadku N. Z. wzrost wynagrodzenia był nieznaczny w odniesieniu do średniego wynagrodzenia osób, które w realizowanych przez Beneficjenta projektach zajmowały stanowisko Specjalisty ds. monitoringu i ewaluacji. Ponadto wynagrodzenie tego pracownika należało uznać za nie odbiegające od cen rynkowych. Tym samym organ odwoławczy uznał wynagrodzenie N. Z. za kwalifikowalne, bowiem odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. Poza tym stawkę tę w opinii IZ PO KL należy uznać za rynkową W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał wydatki w wysokości 11 243,85 zł za kwalifikowalne i nie podlegające zwrotowi.

PARP stwierdził nieracjonalność i nieefektywność wydatków ponoszonych na wynagrodzenie L. G. zatrudnionej w projekcie na stanowisku Specjalisty ds. szkoleń i obsługi uczestników. Rozliczona we wnioskach o płatność dzienna stawka wynagrodzenia L. G. za obsługę 8 dniowego cyklu szkoleń, tj. 836,12 zł (kwota 6 689 za 8 dni szkoleń) przekracza maksymalną wysokość wynagrodzenia tj. 340,00 zł za dzień pracy, przewidzianą dla personelu do obsługi szkoleń w Katalogu maksymalnych dopuszczalnych wynagrodzeń i stawek dla towarów i usług obowiązujących dla konkursu zamkniętego o nr [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że w ramach konkursu PARP zamieścił dokument zawierający katalog maksymalnych dopuszczalnych wynagrodzeń i stawek w tym konkursie. Powyższy katalog służył ocenie racjonalności i efektywności wydatków w projekcie. Dokument ten obowiązywał zarówno na etapie wyboru projektu, jaki i rozliczania projektów i kontroli kwalifikowalności wydatków w projekcie. Wyższe stawki niż te określone w tym dokumencie nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne.

Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (§ 3 ust. 1). W budżecie projektu stawka za obsługę szkolenia odpowiadała tej, która była określona w ww. katalogu stawek. Tym samym nie jest zasadnym działanie Skarżącej polegające na tym, iż przedstawiał wyższe kwoty do rozliczenia niż te wynikające zarówno z wniosku, jak i dokumentu, który go obowiązywał już na etapie tworzenia wniosku o dofinansowanie. Bowiem Katalog maksymalnych dopuszczalnych wynagrodzeń i stawek stanowił załącznik do dokumentacji konkursowej, w odpowiedzi na którą beneficjent złożył przedmiotowy projekt. Ponadto, należy zauważyć, co też podkreśla organ I instancji w wydanej decyzji, iż Beneficjent zawierał z L. G. kilka umów cywilnoprawnych w zakresie obsługi szkoleń w projekcie, które przewidywały różne stawki za dzień pracy.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż wydatki ponoszone powyżej dopuszczalnego limitu na wynagrodzenie L. G. stanowią naruszenie podrozdziału 3.1 pkt a i b Wytycznych, tj. są nieracjonalne i nieefektywne. Co więcej, Beneficjent nie kwestionuje tego w odwołaniu, a na etapie prowadzonego postępowania przez organ I instancji dokonał częściowego zwrotu zakwestionowanej kwoty. Tym samym pozostała kwota w wysokości 2.719,96 zł stanowi wydatek niekwalifikowalny i podlega zwrotowi.

Należy wskazać, iż we wniosku o dofinansowanie Beneficjent założył również, iż koszty pośrednie w projekcie rozliczane będą ryczałtem. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zapisach umowy o dofinansowanie projektu (§ 4 ust. 3), w której określono, iż koszty pośrednie projektu rozliczane ryczałtem stanowią nie więcej niż 4 % poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich (...). Na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu, np. korekty finansowe (podrozdział 4.4 pkt 4 Wytycznych). Z uwagi na orzeczone wydatki niekwalifikowalne poniesione w ramach kosztów bezpośrednich, proporcjonalnie do nich należy wyliczyć wydatki niekwalifikowalne rozliczone w ramach kosztów pośrednich.

Podsumowując, organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w następującym zakresie:

- postępowanie nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokoi hotelowych i obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r. - wydatki niekwalifikowalne - 10 414,00 zł;

- postępowanie nr [...] na wynajem sali szkoleniowej, świadczenie usług cateringu, wynajem pokoi hotelowych i obsługę szkoleń z dnia [...] sierpnia 2014 r. - wydatki niekwalifikowalne - 16 052,50 zł;

- wynagrodzenie pana R. F. - 1 188,39 zł;

- wynagrodzenie pani L. G. - 2 719,96 zł.

Suma niekwalifikowalnych kosztów bezpośrednich - 30 374,85 zł. - ad koszty pośrednie - 30 374,85 zł x 4% = 1 214,99 zł. Reasumując kwota wydatków do zwrotu wynosi 31 589,84 zł, tj. (30 374,85 zł + 1 214,99 zł).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2018 r. w części dotyczącej zwrotu kwoty 31.639,84 złotych wraz z odsetkami liczonymi jak do zaległości podatkowych Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości Nr [...] w przedmiocie zwrotu przez E. Sp. z o.o. środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowania nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w kwocie 5.349.569,44 zł.

Spółka wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na słuszny interes strony. Rozstrzygnięciu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych oraz powierzchowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego. Wniosła także o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź zmianę decyzji, polegającą na zaniechaniu żądania zwrotu wszystkich kwot wymienionych w zaskarżonej decyzji oraz o przejrzenie wszystkich dokumentów złożonych przez Skarżącą w trakcie całego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie odnosząc się wniosku zawartego w skardze o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na słuszny interes strony należy wskazać Skarżącej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz postępowania, które doprowadziło do jej wydania.

Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2261) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a"), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami (...). W myśl art. 184 ust. 1 – wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środki pochodzące z budżetu UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków, co było już podkreślane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II GSK 732/11, z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1546/12).

W związku z powyższym, uznać należy, że zarówno zapisy Umowy o dofinansowanie z dnia [...] marca 2014 r. r., jak i "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", stanowią procedurę o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Nie budzi wątpliwości tak organów jak i sądu że interpretacja pojęcia "procedura" prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się tym nieostrym pojęciem, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą wszystkie instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Zatem słusznie uznaje się, że termin "procedura" ma charakter pojemny, ze względu na brak definicji legalnej. W orzecznictwie i doktrynie (patrz Komentarz ustawy o finansach publicznych, red prof. dr Wojciech Misiąg, rok 2014) przyjmuje się, że cyt. "wykonywanie budżetu środków europejskich, stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. podlega procedurom określonym w umowie międzynarodowej lub innym procedurom obowiązującym przy ich wykorzystaniu. Analiza komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, posługując się nieostrym pojęciem procedury, miał na celu uwzględnienie wszelkich umów, regulacji i przepisów, do których stosowania zobowiązane będą organy państwa oraz inne instytucje uczestniczące w systemie wydatkowania środków europejskich. Katalog przepisów wypełniających dyspozycję art. 184 ust. 1 jest w związku z tym szeroki, otwarty i - z uwagi na cykliczność tzw. perspektyw finansowych UE oraz środków przekazywanych przez państwa EFTA - zmienny. Można wyrazić pogląd, że mieszczą się w nim normy postępowania związane z wykorzystaniem środków europejskich, które mogą mieć zarówno charakter proceduralny, jak też ustrojowy lub materialny (...)".

Naruszenie procedury będzie polegało zatem na naruszeniu przepisów powszechnie obowiązujących, umowy międzynarodowej, umowy o dofinansowanie i innych procedur niestanowiących źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Należy bowiem podkreślić, że projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. W tym miejscu Sąd przypomina, że strona zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych. Naruszenie Wytycznych jako procedur stanowi także naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich stanowi szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy. W takim znaczeniu wydatki dokonane przez Skarżącą stanowiły nieprawidłowość w przypadku uznania, że zostały dokonane z naruszeniem Wytycznych.

Odnosząc się do twierdzeń Skarżącej dotyczących postępowania nr [...] Sąd stwierdza, że z akt sprawy wynika, że Skarżąca odrzuciła ofertę U. s.c. (tj. najkorzystniejszą ofertę złożoną w ramach postępowania prowadzonego z zachowaniem zasady konkurencyjności) ze względu na lokalizację noclegów dla uczestników szkoleń oraz brak wyposażenia sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego.

Zdaniem Sądu, rację ma Minister uznając w zaskarżonej decyzji, iż na podstawie treści oferty U. s.c. nie można wnioskować, że dotyczyła ona lokalizacji w J., odległej o 362 km od A., tj. miejsca, w którym miały odbywać się szkolenia. Prawidłowo bowiem w trakcie postępowania ustalono bowiem, że pomimo, iż siedziba oferenta mieści się w J., na podstawie załączonych referencji i strony internetowej można stwierdzić, że U. s.c. oferuje miejsca noclegowe w całej Polsce.

Sąd zauważa, iż do chwili obecnej na stronach internetowych różnych instytucji publicznych znajdują się informacje o wygranych przez U. s.c. postępowaniach w trybie ustawy o zamówieniach publicznych dotyczących zapewnienia zakwaterowania dla wielu uczestników konferencji, studiów itp. w lokalizacjach w różnych obszarach Polski. Niekiedy znacznie oddalonych od J. (np. L.). Jeżeli więc Skarżąca w trakcie dokonywania wyboru oferty dzwoniła do potencjalnych wykonawców dopytując o konkretne terminy celem potwierdzenia dostępności, to mogła również dopytać wykonawcę U. s.c., czy jego oferta odnosi się do hotelu w A. lub w jego okolicach.

Słusznie organy wskazały również na fakt, iż Skarżąca we wzorze formularza ofertowego nie wymagała wskazania nazwy hotelu i miejscowości, w której obiekt się znajduje oraz w kontekście złożonego przez oferenta oświadczenia o spełnianiu przez ofertę wszystkich wymogów zawartych w zapytaniu ofertowym, twierdzenie Skarżącej, że wykonawca zaproponował hotel w J. uznać należy za nadinterpretację stanu faktycznego. W formularzu bowiem przygotowanym przez Skarżącą nie było miejsca, w którym wykonawca miał wpisać dane co do lokalizacji miejsca, będącego przedmiotem oferty, ani także nie wymagał on dodatkowych załączników przedstawiających szczegóły oferowanej usługi przez potencjalnych wykonawców.

Zgodzić się zatem należy z ustaleniami organów, że w ramach przedmiotowego postępowania ofertowego Skarżąca dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez wybór oferty, która nie była najkorzystniejsza. Uwzględniając sposób kalkulacji ceny oferty zastosowany przez Skarżącą, cena oferty U. wyniosła 30.376,00 zł brutto, podczas gdy koszt wybranej oferty to 37.120,00 zł brutto. Stwierdzić zatem należy, iż w ramach przedmiotowego postępowania ofertowego Skarżąca dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez niezasadne odrzucenie oferty, która była najkorzystniejszą, co stanowi naruszenie podrozdziału 3.1.3.1 pkt 5 lit. b Wytycznych, tj. "wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny".

Za niezasadny Sąd uznał również argument strony skarżącej, iż skoro więc siedziba A. jest w J. to zespół oceniający miał pełne prawo przyjąć do oceny oferty, że to właśnie w tym miejscu będą prowadzone szkolenia. Faktycznie siedzibą ww. wykonawcy jest J., jednak oferta wykonawcy wskazywała na oferowanie usługi szkoleniowej i noclegowej w hotelu [...] w K.

Sąd podziela argumentację organów, iż w kontekście złożonego przez oferenta oświadczenia o spełnianiu przez ofertę wszystkich wymogów zawartych w zapytaniu ofertowym Beneficjent nie miał podstaw do odrzucenia oferty złożonej przez Biuro Rezerwacji "A." "ze względu na to, że Wykonawca zaproponował hotel w J.".

Odnośnie punktacji ofert złożonych w odpowiedzi na zapytanie ofertowe nr [...] w odniesieniu do punktacji zawartej w protokole z wyboru najkorzystniejszej oferty, Sąd stwierdza, iż organy obu instancji nie naruszyły prawa uznając, że najkorzystniejszą była oferta złożona przez Hotel K. Spółka Jawna, która została odrzucona przez beneficjenta ze względu na brak wyposażenia sali szkoleniowej w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego.

Należy zwrócić uwagę, że wyposażenie sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego nie stanowiło kryterium wyboru ofert, a w zapytaniu ofertowym beneficjent wymagał jedynie złożenia oświadczeń, że oferta spełnia wszystkie wymogi zawarte w Zapytaniu ofertowym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. a także, że Wykonawca dysponuje odpowiednim potencjałem technicznym, kadrowym i ekonomicznym.

Bezsporne jest, iż Hotel K. Spółka Jawna złożyła powyższe oświadczenia, a beneficjent nie wskazał w formularzu ofertowym dodatkowego sposobu weryfikacji wyposażenia sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego. Tym samym nieuzasadnionym było odrzucenie przez niego oferty złożonej przez Hotel K. Spółka Jawna.

Słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że Beneficjent uznał za najkorzystniejszą ofertę, którą przedstawiła I. Sp. z o.o. pomimo braku również informacji od ww. podmiotu czy oferta wynajmu sali zawiera sprzęt do tłumaczenia symultanicznego. Skarżąca podpisała zatem umowę na realizację usługi z podmiotem, który w drugiej kolejności przedstawił najkorzystniejszą cenowo ofertę, pomimo braku informacji o przeprowadzonej rozmowie telefonicznej przez Skarżącą w celu dopytania o wyposażenie sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego i pomimo braku w ofercie informacji o posiadaniu takiego sprzętu.

Sąd podziela stanowisko Ministra, iż w ramach przedmiotowego postępowania wykonawca nie powinien był telefonować tylko do Hotelu K. Spółka Jawna w celu dopytania o wyposażenie sali w sprzęt do tłumaczenia symultanicznego, ale do wszystkich oferentów, gdyż żadna z ofert takiej informacji nie zawierała. Tym samym, stwierdzić należy, iż w ramach niniejszego postępowania Skarżąca dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez niezasadne odrzucenie oferty, która była najkorzystniejszą, co stanowi naruszenie podrozdziału cytowanego powyżej 3.1.3.1 pkt 5 lit. b Wytycznych.

Niezrozumiałe są zarzuty Skarżącej dotyczące wynagrodzenia N. Z., bowiem organ odwoławczy uznał wydatki w wysokości 11.243,85 zł zakwestionowane przez organ I instancji za kwalifikowanie i nie podlegające zwrotowi.

Należy zauważyć, iż w przedmiocie wynagrodzenie R. F. strona skarżąca w skardze w istocie nie przedstawia żadnych konkretnych zarzutów odnośnie zakwestionowania przez organy obu instancji wysokości wynagrodzenia przyznanego R. F. na stanowisku specjalisty ds. rozliczeń, które to stanowisko zajmował przez jeden miesiąc, tj. od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2014 r. Wypada podkreślić, iż stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły jedynie wynagrodzenia otrzymanego przez R. F. za jeden miesiąc pracy na stanowisku specjalisty ds. szkoleń.

Organ odwoławczy na stronie 15-19 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w sposób szczegółowy porównał wynagrodzenia na podobnych stanowiskach otrzymywane przez osoby zatrudnione w innych projektach realizowanych przez Skarżącą i doszedł do wniosku, że wynagrodzenie wypłacone ww. osobie było zawyżone w stosunku do innych projektów.

Sąd stwierdza, iż Minister mógł wskazać, że prowadził także postępowanie odwoławcze w sprawie innego projektu Odwołującego pt. "[...]" ([...]), gdzie stroną umowy był także PARP, organ odwoławczy dokonał analizy wynagrodzenia na danym stanowisku również w ww. projekcie będącym przedmiotem postępowania odwoławczego. Projekt ten zrealizowany był w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] maja 2015 r., a zatem w adekwatnym okresie co skarżony projekt pt.: "[...]" ([...]), bowiem był realizowany w okresie od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2015 r.

Opisana w zaskarżonej decyzji tabela przedstawia szczegółowe zestawienia stawek stosowanych w dwóch projektach PO KL.

W złożonej skardze Spółka nie kwestionuje, iż zakres obowiązków R. F. na stanowisku Specjalisty ds. rozliczeń był analogiczny do zakresu obowiązków na takim samym stanowisku w drugim projekcie nr [...]. Z powyższego wynika natomiast, że w ramach dwóch projektów PO KL osoby zajmujące stanowisko Specjalisty ds. rozliczeń pomimo podobnych zakresów obowiązków, w analogicznym przedziale czasowym pobierały różne wynagrodzenia (tj. od 3 316,47 zł do 5 850,00 zł). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wynagrodzenie było zawyżone. IZ PO KL wyliczyła średnie wynagrodzenie osób zajmujących w projektach stanowisko Specjalisty ds. rozliczeń, które wyniosło 4 818,12 zł brutto na 1 etat (tj. 5 850,00 zł + 3 316,47 zł + 4 974,71 zł + 4 974,71 zł + 4 974,71 zł/5).

Mając na uwadze powyższe, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że wynagrodzenie na stanowisku Specjalisty ds. rozliczeń wynosiło 5.850,00 zł brutto, a zatem przekraczało średnią stawkę stosowaną u beneficjenta aż o 1.031,88 zł.

Niezastosowanie się do wymogu podrozdziału 4.5 pkt 8, zgodnie z którym wydatki na wygrodzenia personelu są kwalifikowane pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta, przy czym dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii, oznacza naruszenie Wytycznych a tym samym nie ma możliwości kwalifikowania wydatków na wynagrodzenie, które nie odpowiada stawkom stosowanym u Skarżącej.

W ocenie Sądu, zebrany w przeprowadzonym postępowaniu materiał dowodowy pozwalał również organom na stwierdzenie, że rozliczona przez Skarżącą we wnioskach o płatność dzienna stawka wynagrodzenia L. G. za obsługę 8 dniowego cyklu szkoleń, tj. 836,12 zł przekracza maksymalną wysokość wynagrodzenia, tj. 340,00 zł za dzień pracy, przewidzianą dla personelu do obsługi szkoleń w Katalogu maksymalnych dopuszczalnych wynagrodzeń i stawek dla towarów i usług obowiązujących dla konkursu zamkniętego nr [...]. Ponadto, jak to podniósł organ II instancji, powyższy katalog służył ocenie racjonalności i efektywności wydatków w projekcie. Dokument ten obowiązywał zarówno na etapie wyboru projektu, jaki i rozliczania projektów kontroli kwalifikowalności wydatków w projekcie. Wyższe stawki niż te określone w tym dokumencie nie mogły zostać uznane za kwalifikowane.

Podkreślić należy, że Skarżąca, podpisując umowę o dofinansowanie projektu, zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (§ 3 ust. 1). W budżecie projektu stawka za obsługę szkolenia odpowiadała tej, która była określona w ww. katalogu stawek. Nie było właściwym działanie Skarżącej polegające na tym, iż przedstawiała wyższe kwoty do rozliczenia, niż te wynikające zarówno z wniosku, jak i dokumentu, który obowiązywał ją już na etapie tworzenia wniosku o dofinansowanie. Katalog maksymalnych dopuszczalnych wynagrodzeń i stawek stanowił bowiem załącznik do dokumentacji konkursowej, w odpowiedzi na którą Skarżąca złożyła przedmiotowy projekt.

W związku z powyższym wydatki ponoszone powyżej dopuszczalnego limitu na wynagrodzenie L. G. stanowią naruszenie podrozdziału 3.1 pkt a i b Wytycznych, tj. są nieracjonalne i nieefektywne.

Zarzuty skargi sprowadzają się do polemiki z argumentacją organu i nie zasługują, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obydwu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, a w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez nie ustalenia, w tym końcowe ustalenia organu odwoławczego, są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji.

Zdaniem Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ też wyczerpująco wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

Tym samym Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, ani innych niewskazanych przepisów proceduralnych. Nie doszło też do naruszenia prawa materialnego z art. 207 ust.1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ust.1 u.f.p i w zw. z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL.

Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.