Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 587/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR lub Agencja) utrzymał w mocy skierowaną do T. K. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (dalej – jako płatności rolnośrodowiskowe).

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] r. T. K., działając jako pełnomocnik B. S., złożył w jego imieniu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] r. przyznał B. S. na rok 2007 w wysokości [...] zł. Decyzję odebrał w dniu [...] r. syn wnioskodawcy-[...]. Kwota z tytułu przyznanych płatności została w dniu [...] r. przekazana na należący do T. K. rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu [...] r. T. K. złożył w imieniu B. S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2008. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w C. decyzją z dnia [...] r. przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2008 w wysokości [...] zł. Syn wnioskodawcy - [...] odebrał tę decyzję w dniu [...] r. Kwota z tytułu przyznanych płatności została w dniu [...] r. przekazana na rachunek bankowy T. K..

W trakcie czynności wyjaśniających i na podstawie skróconego odpisu aktu zgonu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ustalił, że B. S. zmarł w dniu [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. ustalił T. K. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie.

Wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt III SA/Lu 428/14) stwierdził nieważność obu tych decyzji. W ocenie Sądu, decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ponadto z naruszeniem przepisów o właściwości organów rozumianej jako rozgraniczenie kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych. Sprawa ustalenia kwoty środków publicznych nienależnie pobranych przez skarżącego, jako osobę niezwiązaną stosunkiem publicznoprawnym wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności nie mogła być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, lecz powinna być rozpatrywana w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Po ponownym rozpoznawaniu sprawy do organu, decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. ustalił T. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w kwocie [...]zł. Organ wskazał, że art. 29 ust. 1a znowelizowanej ustawy o ARiMR z dnia [...] r. umożliwił Agencji dochodzenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, a które to w nieuprawniony dla siebie sposób takie płatności pobrały. Biorąc pod uwagę powyższe Kierownik Biura Powiatowego w C. był zobowiązany uwzględnić aktualny stan prawny oraz stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Organ podkreślił, że płatności na rok 2007 i 2008 przyznane decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz przekazane w dniach [...] r. i [...] r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, podczas gdy B. S. zmarł w dniu [...] r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji. Nienależne środki pobrał T. K., który od chwili zgonu B. S. nie mógł działać jako pełnomocnik mocodawcy, a więc nie mógł składać ze skutkiem prawnym wniosków o przyznanie płatności. Oznacza to, że środki przekazane na podstawie tych decyzji na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów zostały pobrane nienależnie.

W odwołaniu od tej decyzji T. K. podniósł, że nie może być stroną postępowania i decyzja została błędnie do niego zaadresowana. Poza tym nie odniósł on żadnych korzyści z przyznania płatności. Pierwsza decyzja o przyznaniu płatności za rok 2007, odebrana po śmierci B. S. powinna być skierowana do jego spadkobierców, ponieważ pełnomocnictwo T. K. wygasło z chwilą śmierci mocodawcy. Z kolei decyzja dotycząca płatności za rok 2008 r. - inaczej niż ustalił to organ - została doręczona spadkobiercy zmarłego wnioskodawcy – M. S.. Organ pominął okoliczność, że spadek po B. S. nabyli żona B. S. oraz dzieci M. S., [...] i E. B.. To spadkobiercy powinni zostać stronami postępowania o przyznanie płatności i o zwrot nienależnie pobranych płatności. Skarżący wskazał, że w dniu [...] r. wszyscy spadkobiercy B. S. udzielili skarżącemu pełnomocnictwa do działania w ich imieniu przed ARiMR oraz potwierdzili wszelkie czynności podejmowane przez T. K. w ich imieniu. Skarżący podkreślił, że cała kwota z tytułu płatności przekazywanych na jego rachunek bankowy została zużyta na uprawę gruntów, do których przyznano płatności. Nadto, powołując się na treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr [...] z dnia z dnia [...] r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr [...](WE) nr [...], oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr [...] (Dz. U. UE L z dnia [...] r. nr [...], s. 18 ze zm.), skarżący podniósł, że nie można mu zarzucić działania w złej wierze. Ponadto skarżący stwierdził, że w sprawie nie mogą być stosowane przepisy wprowadzone ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa gdyż naruszyłoby to zasadę lex retro non agit.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 tej ustawy, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o który mowa w ust. 1. Organ wskazał, że nienależnie pobrane w rozpatrywanej sprawie środki publiczne z tytułu płatności pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków z tego funduszu, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ARiMR. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Wynika z tego, że Agencja powinna dochodzić ich zwrotu w przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności dokonanych na rzecz osoby nieuprawnionej, to znaczy od każdej osoby, która podejmie wypłacone przez Agencję środki. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Należy je rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków z rachunku bankowego. Z okoliczności sprawy wynika, że środki finansowe pobrał T. K.. Oznacza to, że środki przekazane na podstawie tych decyzji na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów zostały pobrane nienależnie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że spadkobiercy B. S. nie przystąpili do postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowej w miejsce zmarłego. W związku z tym środki podlegają zwrotowi jako płatność nienależna.

Organ drugiej instancji podniósł, że zwrot płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr [...]). W przedmiotowej sprawie wskazane wyłączenie obowiązku zwrotu po upływie czterech lat nie ma zastosowania, ponieważ skarżący nie dochował należytej staranności nie informując Kierownika Biura Powiatowego Agencji o śmierci wnioskodawcy, co doprowadziło do wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Dopiero w dniu [...] r. strona powiadomiła Agencję o śmierci swojego mocodawcy. Wypłata należności w badanej sprawie nie nastąpiła wskutek błędu Agencji, a więc nie ma zastosowania wyłączenie obowiązku zwrotu płatności na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr [...]. Wypłata płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007 i 2008, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu [...] r. i w dniu [...] r., zaś decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została wydana w dniu [...] r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

W dalszej kolejności organ podniósł, że nie można w sprawie uznać, iż art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, który wszedł w życie z dniem [...] r., nie mógł być zastosowany do rozpatrywanej sprawy, skoro decyzja administracyjna w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych została wydana w dniu [...] r., a więc już w dacie obowiązywania przepisu art. 29 ust. 1a. ustawy o Agencji.

W skardze do WSA w Lublinie T. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 20 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., art. 7, art. 28, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił również naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, art. 73 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr [...] w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia [...] r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr [...] a także art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR w zw. z art.1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o ARiMR

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności).

W pierwszej kolejności Sąd zbadał najdalej idący zarzut skargi, a mianowicie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 29 ust. 1a ustawy z dnia [...] r. o ARiMR w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o ARiMR.

Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że organ II instancji wadliwie zastosował art. 153 p.p.s.a. skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 428/14 uczynił jedynie hipotetyczne założenia, że decyzja mogłaby być wydana gdyby aktualny stan prawny istniał w momencie powstania roszczenia. Stwierdził również naruszenie zasady lex retro non agit, gdyż organy obu instancji błędnie zastosowały art. 29 ust. 1a ustawy z dnia [...] r. o ARiMR, skoro nie nastąpiła zmiana charakteru prawnego roszczenia o zwrot płatności z roszczenia cywilnego na publicznoprawne.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że ustawą z dnia [...] r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o ARiMR wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ARiMR (druk sejmowy nr [...]) stwierdzono, że: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał".

Ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, a przepis art. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że cytowany ust. 1a obowiązuje od [...] r. (publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z dnia [...] r.).

Brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w kwestii regulacji intertemporalnej. W kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej w tej mierze woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., sygn. akt K 3/10, publ. OTK-A 2012/3/25).

Należy zgodzić się z powyższą tezą Trybunału Konstytucyjnego, gdyż według ogólnej zasady prawa intertempolarnego, w razie wątpliwości, czy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] r., sygn. akt SK 44/03, publ. OTK-A 2004/5/46).

Brak w ustawie z dnia [...] r. o zmianie ustawy o ARiMR przepisów międzyczasowych powoduje, że akt ten ma zastosowanie dla oceny stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, zgodnie z powyżej przedstawionymi zasadami prawa intertemporalnego.

W kontekście zarzutu skargi o uchybieniu zasadzie, że prawo nie działa wstecz, na tym tle trzeba zauważyć, że powszechnie akceptowana w orzecznictwie

i w doktrynie jest reguła stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej (w tym przypadku organy ARiMR) mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji.

Wobec powyższych rozważań niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. W powoływanym wyroku z dnia [...] r., sygn. akt III SA/Lu 428/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził swoją ocenę prawną odnośnie przepisów ustawy o ARiMR obowiązujących w dacie wydania decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. W uzasadnieniu zwrócił tylko uwagę, iż w dacie wydawania wyroku nastąpiła zmiana tych przepisów i weszła w życie wspomniana ustawa z dnia [...] r. o zmianie ustawy o ARiMR, którą wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a. Natomiast w uzasadnieniu wyroku nie zawarto wyjaśnienia treści "nowych" przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej.

Zdaniem Sądu, nie można mówić o naruszeniu res iudicata, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy brak jest tożsamości co do wszystkich wskazanych wyżej elementów. Taka sytuacja zaistniała właśnie w badanej sprawie, w której mimo tożsamego podmiotu i przedmiotu postępowania oraz niezmienionego stanu faktycznego, nastąpiła zmiana stanu prawnego w stosunku do tego, jaki istniał w momencie wydawania orzeczeń, których nieważność stwierdził sąd administracyjny. Rzeczone rozstrzygnięcia stanowiły konsekwencję faktu, iż w dniu wydawania pierwotnych (wyeliminowanych z obrotu prawnego) decyzji, ustawa z dnia [...] r. o ARiMR nie zawierała zapisu umożliwiającego dochodzenie nienależnie pobranych płatności od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Jak ocenił wówczas sąd administracyjny, Agencja posiadała wtedy możliwość dochodzenia tych środków jedynie na drodze postępowania cywilnego. Niemniej jednak – jak wcześniej wspomniano – w dniu [...] r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o ARiMR. Na jej podstawie wprowadzono art. 29 ust. 1a, który umożliwił Agencji dochodzenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, a które to w nieuprawniony dla siebie sposób takie płatności pobrały.

Powyższa okoliczność uzasadnia więc stwierdzenie, że sprawa rozstrzygnięta decyzjami, których nieważność stwierdzono i w której wypowiadał się sąd administracyjny nie była tożsama w znaczeniu, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Rozstrzygnięcie sądowe i tezy zawarte w jego uzasadnieniu nie zamykały więc drogi do ponownego dochodzenia przez ARiMR nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych. Organy administracji obu instancji działały na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania przez nich decyzji. Dlatego w ocenie Sądu, stosując art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, organy administracji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy, w sytuacji jednak gdy są to zdarzenia zakończone, zamknięte przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, tj. takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z [...] r., U 5/86, OTK 1986/1/1 i z [...] r., U 1/86, OTK 1986 poz. 2).

W rozpatrywanej sprawie, akta postępowania administracyjnego pozwalają na stwierdzenie, że należność pobrana przez skarżącego w dalszym ciągu (w dacie wydania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji) była nienależna, a zatem także w tej dacie, a nie tylko w przeszłości, istniał stan faktyczny uzasadniający zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o Agencji. Stosując więc ten przepis organy administracji nie obejmowały rozstrzygnięciem zdarzeń zachodzących w 2007 czy 2008 r., ale istniejące obecnie, choć mające swe źródło w bezpodstawnym przyznaniu płatności zmarłemu wnioskodawcy a następnie w równie bezpodstawnym ich zagospodarowaniu przez skarżącego.

Skoro więc należność pobrana przez skarżącego nadal istnieje jako nienależna, to wobec treści przepisów obowiązującej na dzień [...] r. (data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji), brak wątpliwości prawnych co do możliwości wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat. Potwierdzeniem tej konstatacji są orzeczenia sądów administracyjnych oparte na znowelizowanym brzemieniu przepisu art. 29 ust 1 i 1a ustawy o ARiMR (por. przykładowo: wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Bk 408/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Kr 101/15; wyroki WSA we Wrocławiu - z dnia [...]. sygn. akt III SA/Wr 904/14 oraz z dnia [...]. sygn. akt III SA/Wr 145/15).

Należy zauważyć, że T. K. złożył wnioski o przyznanie płatności ronośrodowiskowych będąc pełnomocnikiem B. S.. Skarżący nie jest spadkobiercą byłego mocodawcy i nie wstąpił do postępowań administracyjnych zainicjowanych powyższymi wnioskami, stosownie do przepisu § 13 a ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm. Również spadkobiercy zmarłego B. S. w określonym terminie nie skorzystali z uprawnienia wstąpienia do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy. Skarżący dopiero po upływie prawie dwóch lat (17 czerwca 2009 r.) powiadomił Agencję o śmierci mocodawcy. Pomimo tego, iż rolnik ubiegający się o pomoc nie żył, skarżący pobrał środki które wpłynęły na konto bankowe wskazane we wniosku B. S. o wpis do ewidencji producentów. T. K. nie zaprzecza tym okolicznościom faktycznym ustalonym przez organ. Całkowicie chybione są podniesione w skardze zarzuty, iż organy nie uwzględniły istotnych w sprawie okoliczności dotyczących nabycia spadku po B. S. oraz późniejszego udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania spadkobierców przez skarżącego. Okoliczności te miałby znaczenie w sprawie, gdyby spadkobiercy dopełnili wspomnianych wyżej czynności związanych z wstąpieniem do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy. Bez dopełnienia tych czynności, nie mogli uzyskać żadnych praw w toczącym się postępowaniu, w którym wnioskodawcą był B. S.. Kwestia nabycia spadku i udzielenie w czerwcu 2009 r. pełnomocnictwa skarżącemu przez spadkobierców nie ma w tej sytuacji znaczenia, skoro spadkobiercy nie wstąpili skutecznie do toczącego się postępowania.

W tej sytuacji nie sposób przyjąć by skarżący działał w nieświadomości co do istniejącego stanu rzeczy lub w dobrej wierze, uzasadniającej przekonanie o uprawnieniu do dysponowania środkami pomocowymi.

Wskutek takiego działania skarżącego i równocześnie bez wcześniejszego powiadomienia organu o śmierci swojego mocodawcy, którego sprawami się zajmował na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, organ wydał decyzję o przyznaniu płatności a następnie przekazał środki pieniężne na rachunek bankowy. Zgodnie jednak z trafnie przywołanymi przez organ poglądami judykatury oraz doktryny decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem ona do obrotu prawnego.

Tym samym trzeba stwierdzić, że ziściły się przesłanki prawne do uznania, że skarżący dysponował opisanymi środkami publicznymi bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zaistniał stosunek publicznoprawny skonkretyzowany indywidualnym aktem administracyjnym w postaci decyzji administracyjnej, z której wynikałoby prawo do płatności. Decyzja uznana za nieistniejącą nie może być źródłem praw. W tej sytuacji, trafnie organ uznał przedmiotowe przekazanie środków publicznych na rzecz skarżącego za kwotę nienależnie pobraną stosując art. 29 ust. 1 i 1a ustawy z dnia [...] r. o ARiMR. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W badanej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynikało z braku obowiązku organów do wypłaty środków pomocowych wskutek braku ku temu podstawy prawnej – jak trafnie przyjęły organy obu instancji. Trafnie również przyjęto że skarżący, mimo że nie był stroną postępowania w sprawie przyznania płatności jest zobowiązany do ich zwrotu, ponieważ to on pobrał te środki publiczne nienależnie. Chybiony jest więc zarzut skargi, iż skarżący w niniejszej sprawie nie ma przymiotu strony. Stroną postępowania jest wszak każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie dotyczyło niewątpliwie obowiązku skarżącego, skoro były podstawy do żądania od niego zwrotu pobranych nienależnie płatności, na podstawie art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Niezasadny okazał się zarzut o niewłaściwym zastosowaniu do spornej należności uregulowań Ordynacji podatkowej. Przepis art. 29 ust. 7 po nowelizacji ustawy o ARiMR otrzymał następujące brzmienie: "7. Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni.". Wymaga wyjaśnienia, że przepisy art. 21 – 119 Ordynacji podatkowej zamieszczone w jej dziale III zatytułowanym "Zobowiązania podatkowe" dotyczą między innymi kwestii powstania obowiązku podatkowego (art. 21 - 24), terminów płatności podatku (art. 47 – 50) oraz przedawnienia (art. 68 – 71). Odnosząc te oraz pozostałe przepisy Ordynacji podatkowej zamieszczone w dziale III do realiów sprawy niniejszej należy stwierdzić, że wydanie przez organ ARiMR decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranej płatności było czynnością prawidłową skoro przekazane skarżącemu środki publiczne stanowiły kwotę nienależnie wypłaconą i podlegająca zwrotowi. Termin zwrotu należności objętej decyzją ustalono zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Skarżącemu wyznaczono bowiem 60 dni na uregulowanie zobowiązania. Nie uległo ono przedawnieniu w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Jej unormowania nie mogą też być odczytywane, że w rozpoznawanej sprawie orzekał niewłaściwy organ.

Działanie T. K. nie posiadało znamion działania "w dobrej wierze". Strona bowiem nie dochowała należytej staranności poprzez fakt, iż poinformowała właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o śmierci swojego mocodawcy, tj. właściwego beneficjenta ARiMR dopiero po upływie ponad dwóch lat od jego zgonu. Strona zużytkowała te środki pomimo, iż nie była uprawniona do ich pobrania. Bez znaczenia prawnego dla sprawy jest sposób wydatkowania tych środków przez skarżącego. Należy podkreślić, że to skarżący przyjął pełnomocnictwo do działania w imieniu B. S. a więc na nim ciążył obowiązek zaznajomienia się z przepisami dotyczącymi płatności rolnych jak i przepisami o zleceniu (art. 734-751 Kodeksu cywilnego).

Sąd podziela też argumentację prawną organu w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od dochodzenia pobranych nienależnie kwot w oparciu o przepisy art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...]. W badanej sprawie nie sposób uznać, aby płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub błąd, który spowodował nienależną płatność nie mógł zostać wykryty przez skarżącego. Jak wskazano wyżej, skarżący dopiero po upływie prawie dwóch lat ([...] r.) powiadomił Agencję o śmierci mocodawcy. Pobrał płatności pomimo pełnej świadomości faktu śmierci mocodawcy, nie informując wcześniej o tym Agencji. Wyklucza to również możliwość przypisania skarżącemu dobrej wiary, a zatem niemożliwe jest zastosowanie krótszego, czteroletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności.

Ubocznie należy wyjaśnić, że nieusprawiedliwione są zarzuty podniesione dodatkowo w załączniku do protokółu z rozprawy (datowany [...] r.), że skarżący nie był beneficjentem pomocy i w tej sytuacji wydane przez organy decyzje są "pozorne". Podobnie trzeba ocenić zarzut o ustaleniu kwoty nienależnie pobranego świadczenia "po terminie przedawnienia". Z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W sprawie niniejszej przedawnienie nie wchodzi w grę pomimo tego, że płatności za 2007 oraz 2008 rok dokonano odpowiednio - w dniach [...] r. oraz [...] r. Obowiązek zwrotu kwoty [...]zł powstał – w odniesieniu do skarżącego – po nowelizacji ustawy o ARiMR. Dopiero od dnia [...] r. organ ARiMR uzyskał prawo do dochodzenia od osoby niebędącej beneficjentem pomocy, kwot nienależnie pobranych płatności. Zatem trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej może być liczony nie wcześniej niż od dnia [...] r. Zagadnienia przedawnienia w aspekcie unormowań zawartych w Ordynacji podatkowej orzekające organy nie wyjaśniają, co nie jest jednak uchybieniem dużej wagi.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego w postępowaniu organów orzekających w sprawie.

Z uwagi na powyższe, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.