Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1285/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ WSA Monika Nowicka Protokolant st. sekr. sądowy Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] orzekającej o zwrocie położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...] części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² i odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Starosta L. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² i odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...]. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego "T.", nie został zrealizowany na terenie działki nr [...], natomiast zwrot działek oznaczonych nr [...], [...] nie jest możliwy, ponieważ na ich terenie został zrealizowany ciąg komunikacyjny - ul. [...]. Grunt działki nr [...] natomiast został oddany w użytkowanie wieczyste "Spółdzielni Mieszkaniowej "B." aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia 15 czerwca 1993 r.

Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpoznania odwołania i zbadania akt sprawy organ drugiej instancji wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot o pow. [...] m² wywłaszczono decyzją Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r.,

nr [...], z przeznaczeniem zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "T.".

Na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, oznaczonej jako działki

nr [...], [...], zrealizowano infrastrukturę osiedla w postaci ul. [...], co stanowi negatywną przesłankę do jej zwrotu. Z kolei negatywną przesłanką do zwrotu działki

nr [...] jest utrata władania nieruchomością przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 137 ust. 2 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwana: ugn) jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo, jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Dlatego w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji należy w pierwszej kolejności ustalić, czy niezagospodarowana, jak wynika z materiału dowodowego i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, działka nr [...], nie przylega do nieruchomości stanowiącej własność osób wnioskujących o ich zwrot.

W przeciwnym przypadku organ prowadzący postępowanie o zwrot zgodnie z przepisem art. 137 ust. 2 ugn zobligowany jest do dokonania ustaleń, czy niezagospodarowana część nieruchomości wywłaszczonej może zostać racjonalnie wykorzystana przez osobę wnioskującą o zwrot. Ustalenia te winny opierać się na planie miejscowym obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku jego braku na ustaleniach zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewoda [...] wskazał ponadto, że zobowiązanie Miasta W. do zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 decyzji) nie może mieć miejsca, bowiem stosownie do art. 264 § 1 kpa ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138

§ 2 kpa). Rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. T.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w wyniku uznania, iż realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego następuje także wówczas, gdy nie zrealizowano planowanej inwestycji, lecz jedynie wybudowano drogę publiczną. Niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku uznania, iż zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu w przedmiotowym postępowaniu,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa w związku z art. 12 i 35 § 3 kpa poprzez uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2005 r., mimo wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji,

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w wyniku uznania, iż cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla mieszkaniowego został zrealizowany na części nieruchomości przy ul. [...] o nr ew. [...] w obrębie [...] podlegającej wywłaszczeniu.

Skarżąca podkreśliła, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wszelkie warunki prawidłowości zarówno w sferze prawa materialnego jak i procesowego.

Wskazała, że nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, iż Starosta L. nie dokonał analizy przesłanek zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni w kontekście art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącej jednoznaczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość o nr ew. [...] o pow. [...] m² stała się zbędna na cel wywłaszczenia z powołaniem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, iż wszelkie okoliczności warunkujące zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni w świetle tego przepisu zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione przez Starostę L.

W szczególności rozważeniu przez organ pierwszej instancji podlegała zarówno możliwość zagospodarowania zwracanej nieruchomości zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot lub też zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też przyleganie tej nieruchomości do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Skarżąca powołała orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dotyczące pojęcia zbędności nieruchomości na cel na jaki została wywłaszczona.

Podkreśliła, że zgromadzone w sprawie dowody bezspornie wskazują, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto podniosła, że cel ten wyznaczony decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1975 r. jakim byłą budowa osiedla "T." nie został zrealizowany na żadnej części wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym brak jest przesłanek do zastosowania art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zastosowanie tego przepisu przez Wojewodę [...] stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda [...] błędnie ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia uznając, iż budowa osiedla mieszkaniowego "T." została zrealizowana na części wywłaszczanej nieruchomości i tym samym dopuścił się uchybienia przepisom art. 7, 77 i 80 kpa.

Skarżąca przyznała, że słusznie organ pierwszej instancji określił, że w świetle obowiązujących przepisów nie mogą podlegać zwrotowi działki ew. nr [...] w obrębie

[...] oraz [...] w obrębie [...] i [...] w obrębie [...], przy czym przeszkodą do zwrotu w przypadku działki nr [...] jest oddanie jej w użytkowanie wieczyste, stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś w przypadku działek [...] oraz [...] zwrot uniemożliwia zajęcie tych działek pod linię rozgraniczającą drogi publicznej - ul. [...].

Jednakże w ocenie skarżącej ustalenia powyższe potwierdzają, iż na żadnej części nieruchomości przy ul. [...] wywłaszczonej w 1978 r. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "T.".

Z kolei wybudowanie na części nieruchomości przy ul. [...] drogi publicznej stanowiącej ciąg komunikacyjny ul. [...] nie stanowi realizacji celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego. Nie może być również uznane za część infrastruktury osiedla, jak błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji nr [...] Wojewoda [...], lecz stanowi samoistną inwestycję celu publicznego nie związaną z osiedlem, lecz z celem ogólnym w postaci uruchomienia samochodowego ciągu komunikacyjnego.

Zatem, jako nieruchomość połączona z inwestycją celu publicznego nie związaną z celem wywłaszczenia powinna podlegać zwrotowi zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. Przeszkodą do zwrotu tej nieruchomości nie jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, lecz ustawa z dnia 21 sierpnia 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), stanowiąca regulację szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącej powyższe ustalenia oznaczają niedopuszczalność łączenia dwóch faktów: niemożności zwrotu działek stanowiących części dawnej wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na regulację ustawy o drogach publicznych z uznaniem, iż na części dawnej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla mieszkaniowego "T.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138

§ 2 kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa, organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Przedmiotowa decyzja dotyczy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości z działki o powierzchni całkowitej [...] m² oznaczonej numerem [...], położonej w W. przy ul [...].

W toku postępowania administracyjnego, dokonano wydzielenia z działki nr [...], działki numer [...] o pow. [...] m², celem zwrotu części nieruchomości, a decyzją Starosty L. z dnia [...] października 2005 r. orzeczono m.in. o zwrocie działki nr [...] na rzecz byłej właścicielki J. T.

Przesłanki zwrotu części nieruchomości określa przepis art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261,

poz. 2603 - dalej zwana "ustawą"). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Organ pierwszej instancji wydając decyzję w ogóle nie odniósł się do oceny przesłanek art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że nie rozpoznał istoty spawy. Wprawdzie organ ten powołał przepis art. 137 ustawy, lecz w kontekście oceny przesłanek " zbędności ", o jakich mowa w ust. 1 tego przepisu w związku z art. 136 ust. 3 ustawy. Jednakże nie jest to wystarczające dla oceny podstaw zwrotu części nieruchomości. Wobec powyższego bezprzedmiotowe są obszerne wywody skargi w zakresie pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i stanowisko zawarte w skardze, że organ pierwszej instancji w sposób wnikliwy i wyczerpujący dokonał tej oceny. Podnieść należy, że zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest warunkiem koniecznym zwrotu nieruchomości, jednakże nie jest warunkiem wystarczającym dla zwrotu części nieruchomości, gdyż przepis art. 137 ust. 2 stawia jeszcze inne wymogi szczegółowo w nim wskazane, oprócz przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że przepis art. 137 ust. 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania, gdyż cel wywłaszczenia określony decyzją lokalizacyjną z dnia

[...] kwietnia 1975 r., jakim była budowla osiedla " T.", nie został na żadnej części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany. Otóż jak wynika z pisma z dnia

29 września 2004 r. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastratu w Dzielnicy [...] skierowanego do Starosty Powiatowego w L., na wywłaszczonej nieruchomości zostały wybudowane bloki mieszkalne

nr [...] i [...] osiedla " T.", zgodnie z zezwoleniami na budowę z [...] czerwca 1987 r. i [...] lutego 1987 r. (załączniki nr 9 i 10 do pisma). Zajęcie części wywłaszczonej nieruchomości pod te budynki wynika także z odbitki mapy dla celów wywłaszczeniowych (załącznik nr 1 do pisma). Są to kluczowe dowody w sprawie, które jednak nie zostały ani podniesione, ani omówione i ocenione w decyzji organu pierwszej instancji. Wywody uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w kwestii zwrotu części działki sprowadzają się przede wszystkim do wskazania zajęcia części wywłaszczonej nieruchomości pod drogę gminną i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B.". Jednocześnie organ stwierdził, że na części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bez sprecyzowania, czy na pozostałej części cel ten był zrealizowany i co zostało zrealizowane, czy też organ miał jedynie na myśli budowę drogi i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako realizację celu wywłaszczenia. Jak słusznie wskazuje skarżąca, celem wywłaszczenia nie była budowa drogi ani oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wobec tego nie sposób podzielić poglądu skarżącej, że organ pierwszej instancji wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej analizy. Te wyżej wskazane wady decyzji organu pierwszej instancji polegające na nie odniesieniu się do istotnych dowodów zebranych w toku postępowania oraz brak oceny przesłanek z art. 137 ust. 2 ustawy, przemawiały za koniecznością uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić przy tym należy, że działka nr [...] została wydzielona dla potrzeb postępowania zwrotowego. Jednakże pomimo wydzielenia jej w określonych granicach stanowi ona część dawnej działki nr [...], będącej własnością skarżącej. Wobec tego ocenę realizacji celu wywłaszczenia nie należy odnosić jedynie do działki nr [...], lecz do całej dawnej działki nr [...].

Poza tym słusznie wskazał Wojewoda [...], że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania powinno, zgodnie z art. 264 § 1 kpa, nastąpić w formie postanowienia od którego służy zażalenie. Tymczasem organ pierwszej instancji orzekł w przedmiocie kosztów w decyzji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej w tej kwestii, wskazać należy, że przepis art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis prawa materialnego określa jedynie, jaki podmiot ponosi koszty w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Nie normuje natomiast, w jakiej formie rozstrzygnięcie w tej kwestii ma zapaść. Jak wyżej zaznaczono - reguluje to przepis art. 264 § 1 kpa.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.