Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 728/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust.2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] Rada Miejska podjęła na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g") uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Miejskiej – G.S. ( dalej: "Skarżącą") zatrudnioną w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków

z siedzibą na stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków . W uzasadnieniu uchwały podano, że w dniu 16 lutego 2016 r. Wojewoda wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną G.S., wskazując, że zmiana na stanowisku podyktowana jest potrzebą dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków z siedzibą , ponadto koniecznością zapewnienia pożądanej współpracy. W uzupełnieniu wniosku Wojewoda zaznaczył, że przyczyną odwołania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Powołując się na art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazano, że rada miejska może odmówić rozwiązania stosunku pracy z radnym, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co w sprawie nie miało miejsca.

Pismem z dnia 4 marca 2016 r. Skarżąca reprezentowana przez adwokata skierowała do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( organ odebrał wezwanie w dniu 14 marca 2016 – śledzenie przesyłek www. poczta-polska.pl). W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona uchwała jest nieważna.

Zarzuciła naruszenie § 28 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym z wyjątkami niemającymi w sprawie zastosowania o zwołaniu sesji rady zawiadamia się radnych na siedem dni przed terminem sesji. O posiedzeniu obrad rady nie zostali w ogóle zawiadomieniu niektórzy radni. Przyjęty przez organ tryb zawiadomienia uniemożliwił niektórym radnym uzyskanie informacji o terminie posiedzenia rady porządku obrad a tym samym pozbawił ich możliwości uczestniczenia w posiedzeniu. Praw tych pozbawiona została Skarżąca, która nie miała wiedzy, że na dzień 3 marca 2016 r. zwołano posiedzenie, którego przedmiotem miało być wyrażenie zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy. Pozbawiono ją tym samym możliwości ustosunkowania się do złożonego wniosku. Podniosła, że według jej wiedzy nie dokonano obecnie żadnych przekształceń organizacyjnych lub kadrowych w Wojewódzki Urzędzie Ochrony Zabytków , które uzasadniałyby rozwiązanie z nią stosunku pracy. Podniosła także, że Wojewoda - wnioskodawca o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy - nie ma kompetencji do dokonywania przekształceń i zmian organizacyjnych w odniesieniu do stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W dniu 30 kwietnia 2016 r. Skarżąca wniosła skargę na wyżej opisaną uchwałę. Zarzuciła w niej naruszenie :

- § 28 ust. 1 statutu Miasta polegającego na naruszeniu wymogu zawiadomienia radnych na 7 dni przed terminem sesji Rady Miasta,

- art. 20 u.s.g. poprzez zwoływanie sesji i ustalanie porządku obrad,

- art. 24 u.s.g. i § 72 ust. 2 statutu Miasta poprzez uniemożliwienie Skarżącej oraz innym radnym udziału w posiedzeniu Rady Miasta w sytuacji gdy każdy radny ma prawo i obowiązek udziału w pracach rady miasta,

- art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez umożliwienie rozwiązania stosunku pracy z radnym

w sytuacji istnienia ochrony stosunku pracy radnego. Na tej podstawie wniosła

o stwierdzenie nieważności uchwały, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów oraz o przesłuchanie w charakterze świadków J.Z., T.S., E.S.. W uzasadnieniu powtórzyła argumenty dotyczące nieważności uchwały z powodu naruszenia § 28 ust. 1 statutu. Powołała się na wyroki sądów wskazujących na konieczność zwołania sesji w taki sposób aby nie było wątpliwości co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni o terminie jej przeprowadzenia ( WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 155/11 ), jak również na wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 783/07, w którym wskazano, że obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych", a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 644/12, zgodnie z którym rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane".

Podniosła, że treść uchwały nie podaje przyczyn wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, a sprowadza się do przytoczenia wniosku Wojewody i powołania się na art. 25 ust. 2 u.s.g. Powołując kolejny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 788/13 wskazała, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że obowiązek uzasadniania uchwał jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Zdaniem Skarżącej Rada Miejska nie zbadała czy rozwiązanie umowy o pracę nie wynikało z wykonywania przez nią mandatu radnego. Nie godzi się z podnoszonym argumentem, że powodem odwołania była konieczność zapewnienia pożądanej współpracy, w sytuacji gdy dotychczasowa współpraca układała się bardzo dobrze, była doceniana za swoje działania i wielokrotnie nagradzana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W obszernej części uzasadnienia podkreślił prawidłowość procedowania przy podjęciu uchwały, w tym podjęte w stosunku do Skarżącej i innych radnych próby doręczenia im zawiadomienia o terminie posiedzenia oraz projektu uchwał, a także wskazał, że zarówno wniosek Wojewody jak również debata podczas obrad nie wskazała na to by przyczyną odwołania Skarżącej z pełnionej przez nią funkcji miały być okoliczności związane w wykonywaniem przez nią mandatu radnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Jest to kontrola legalności a więc zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę według wyżej wskazanych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zgodna z prawem.

Okolicznością bezsporną jest, że przed wniesieniem skargi został wyczerpany warunek przewidziany w art. 101 ust. 1 Usg dotyczący uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga została wniesiona w terminie.

Interes prawny skarżącej w zaskarżeniu tej uchwały jest oczywisty, dotyka ona bowiem jej praw jako pracownika umożliwiając odwołanie jej ze stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 Usg rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Warunkiem dla zastosowania przewidzianej w/w przepisem ochrony stosunku pracy radnego jest to, aby było ono jednostronnie zamierzone przez pracodawcę (zob. A. Jachymczyk {:} Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz – ABC 2010 – B. Dolnicki i inni). Przepis ten nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada przy podejmowaniu decyzji w powyższym przedmiocie. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 Usg powinna zawierać uzasadnienie (zob. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/6 – ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 48). Jak trafnie podkreśla się w doktrynie uchwała rady, bez względu na swoją treść (odmowa zgody czy też zgoda na rozwiązanie stosunku pracy) powinna być uzasadniona – w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchwała rady musi być ponadto wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia się do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 Kodeksu pracy (zob. A. Rzetecka – Gil w glosach 194/06 i z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 952/08 – Lex/el 2008 i Lex/el 2009).

Artykuł 25 ust. 2 Usg w zdaniu drugim uregulował przypadek, kiedy rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Dzieje się tak wówczas, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Takie uregulowanie oznacza w konsekwencji, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej właśnie jednej sytuacji - gdy podstawą jego rozwiązania będzie zdarzenie (zdarzenia) związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 września 2007 r., III PK 36/07, LEX nr 375679). Ograniczenie autonomii rady gminy do konieczności wydania decyzji odmawiającej rozwiązania z radnym stosunku pracy wiąże się z koniecznością dokonania przez nią oceny okoliczności rozwiązania stosunku pracy wskazanych przez pracodawcę (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/05, LEX 189825). Motywy pracodawcy muszą zatem i w tych okolicznościach być badane przez radę gminy, bowiem od jej ustaleń zależy, czy rada gminy będzie zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem-radnym, czy też nie. Tym samym rada gminy zobligowana jest do kierowania się okolicznościami konkretnego przypadku. O motywach działania rady można dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały rady gminy w przedmiocie odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. także wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05, LEX 190991). Wadliwa będzie uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane (szerzej wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03, Sam. Teryt. 2003, nr 12, s. 66, z glosą P. Chmielnickiego oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05, i wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 48).

Skarżąca sformułowała w skardze dwie grupy zarzutów dotyczących przedmiotowej uchwały, formalne – kwestionujące prawidłowość zwołania posiedzenia rady na 3 marca 2016 r. i merytoryczne co do treści uchwały podjętej przez radę i mankamentów jej uzasadnienia.

Bezspornie w dniu 25 lutego tego roku ośmiu radnych Rady Miejskiej (na 18 obecnych) bez usprawiedliwienia opuściło sesję Rady Miejskiej , naruszając art. 24 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 72 ust. 2 Statutu Miasta , czyli zapisy w brzmieniu: " Radny jest obowiązany brać czynny udział w posiedzeniach rady i pracach jej organów, do których został wybrany lub desygnowany". Obrady opuściła również skarżąca G.S.. W porządku obrad tej sesji pod poz. 19 przewidziane zostało podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną G.S..

Do opuszczenia Sali doszło przed przystąpieniem do procedowania przedmiotowej uchwały. Z powodu braku kworum (przy ustawowym składzie rady liczącym 23 radnych, kworum wynosi 12 radnych) przewodnicząca Rady Miejskiej L.P. działając na podstawie § 39 ust. 1 Statutu Miasta wyznaczyła nowy termin posiedzenia tej samej sesji na dzień 21 marca tego roku na godz. 9:00.

Niezależnie od powyższego, w dniu 29 lutego 2016 r. do Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami osiedli wpłynął wniosek grupy dwunastu radnych o zwołanie sesji nadzwyczajnej w trybie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 19 ust. 2 Statutu Miasta . Wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne określone w tym przepisie, jako że do wniosku został dołączony porządek obrad oraz projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Realizując ten wniosek, przewodnicząca rady L.P. w dniu 1 marca 2016 r., zgodnie z dyspozycją przywołanych przepisów, zwołała sesję w trybie nadzwyczajnym na dzień 3 marca tego roku na godz. 17:00, czyli w terminie do siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Informacja o zwołanej sesji wraz z projektem uchwały i zaproszeniem została w tym samym dniu umieszczona na stronie internetowej miasta .

Tym samym zarzut pierwszy naruszenia § 28 ust. 1 Statutu Miasta poprzez naruszenie wymogu zawiadomienia radnych na co najmniej 7 dni przed terminem sesji nie znajduje uzasadnienia, bowiem sesję na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady (a z takim przypadkiem mamy do czynienia) przewodniczący rady gminy obowiązany jest zwołać na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). W sposób jeszcze bardziej jednoznaczny obowiązek ten formułuje gminny prawodawca w § 19 ust. 2 Statutu, cyt. "Sesja powinna się odbyć w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Oba wskazane przepisy regulujące tryb zwoływania tzw. :nadzwyczajnych" sesji rady mają charakter regulacji szczególnych w stosunku do trybu zwoływania zwykłych sesji rady. Skoro sesja zwoływana w trybie art. 20 ust. 3 ustawy powinna być zwołana na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, to oczywistym jest, że jeżeli wniosek złożony w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym spełnia wszystkie przewidziane w nim wymogi formalne przewodniczący rady gminy związany jest takim wnioskiem.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa sesja została zwołana przez przewodniczącą Rady Miejskiej, a więc uprawniony organ, a do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołączony został porządek obrad oraz projekt uchwały.

Odnosząc się do zarzutu trzeciego, tj. naruszenia art. 24 ustawy o samorządzie gminnym i § 72 ust. 2 Statutu Miasta poprzez uniemożliwienie skarżącej oraz innym radnym udziału w posiedzeniu rady Miejskiej w sytuacji, gdy każdy radny ma prawo i obowiązek udziału w pracach rady zarzut ten jest również bezzasadny z następujących powodów: w celu skutecznego zawiadomienia radnej G.S. oraz pozostałych radnych o terminie sesji zwołanej w trybie art. 20 ust. 3 Usg zaplanowanej na dzień 3 marca 2016 r. podjęto szereg działań, dochowując szczególnej staranności w tym zakresie.

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Rady Miejskiej wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Twierdzenia odpowiedzi na skargę co do sposobu, w jaki zawiadomiono radnych o nadzwyczajnej sesji w dniu 3 marca 2016 r. są udokumentowane.

Oprócz radnych o posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 3 marca 2016 r. zawiadomiono społeczność lokalną poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń po myśli § 29 ust. 2 Statutu.

Nawet gdyby przyjąć, że także o posiedzeniach sesji nadzwyczajnej radni powinni być zawiadomieni zgodnie z § 28 ust. 1 Statutu, to w realiach sprawy niedotrzymanie tego terminu z uwagi na nadzwyczajny charakter sesji było usprawiedliwione. Nadto nie podjęto żądnych działań opisanych w § 29 ust. 3 Statutu.

Jak wyjaśniła Rada w odpowiedzi na skargę od kilkunastu lat (kilku kadencji) w przypadku zwoływania sesji Rady Miejskiej , niezależnie czy sesji zwyczajnej (art. 20 ust. 1 ustawy), czy nadzwyczajnej (art. 20 ust. 3 ustawy), radni o tym fakcie byli powiadamiani telefonicznie, a przez kilka ostatnich lat również e-mailem (e-maile zawierały zaproszenie na sesję wraz z porządkiem obrad oraz projekty uchwały) oraz od ubiegłego roku smsem. Materiały zawierające zaproszenie na sesję oraz projekty uchwał dostarczane były również w wersji papierowej do indywidualnych teczek radnych znajdujących się w kancelarii rady Miejskiej w Współpracy z Zarządami Osiedli oraz były publikowane na stronie internetowej miasta . Nie było natomiast nigdy praktyki, aby materiału te w wersji papierowej wysyłać do radnych drogą pocztową.

We wrześniu 2015 r. wszyscy radni w tym skarżąca G.S., w celu usprawnienia pracy, zostali wyposażeni w służbowe laptopy. W związku z tym osiemnastu radnych wybrało opcję otrzymywania materiałów jedynie droga elektroniczną bez konieczności kopiowania materiałów w formie papierowej i składania ich w indywidualnych teczkach w Kancelarii Rady. Tym radnym od tamtego czasu zaproszenia na sesję wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał przekazywane są wyłącznie droga elektroniczną. Radna G.S. nie wyraził woli otrzymywania materiałów wyłącznie drogę elektroniczną, więc w jej przypadku został zachowany dotychczasowy sposób dostarczania materiałów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, tj. w formie elektronicznej i dodatkowo papierowej składanej do indywidualnej teczki w kancelarii Rady. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że Statut Miasta nie reguluje szczegółowo sposobu powiadamiania radnych i dostarczania im materiałów. Uchwała ta określa jedynie, że materiały maja być radnym dostarczone. Dostarczenie to przez lata czynione było w sposób wyżej opisany. Do dnia 25 lutego tego roku była to stała, akceptowana, bo wprowadzona za zgodą wszystkich radnych praktyka.

W dniu 25 lutego tego roku w trakcie przebiegu XX sesji, która została niespodziewanie przerwana, radna G.S. oraz radni E.S., J.Z. i T.S. złożyli tożsame oświadczenia, cytat: "od dnia dzisiejszego będę miał utrudniony dostęp do Internetu jak również telefonu, dlatego proszę o informowanie mniej o wszelkich obowiązkach związanych w pełnieniem funkcji radnego w sposób tradycyjny, tzn. poprzez korespondencję listowną za potwierdzeniem odbioru w miejscu mojego zamieszkania".

Mając na uwadze powyższe oświadczenie, w których radni powołali się tylko na utrudnienia w dostępie do sieci telefonicznej i Internetu w bliżej nie sprecyzowanym czasie, a nie na brak dostępu do telefonów i Internetu w ogóle, zawiadomienie o sesji zwołanej na dzień 3 marca 2016 r. zostało wszystkim radnym przekazane zarówno w dotychczasowy sposób, a więc e-mailem i drogą telefoniczną poprzez smsy oraz dodatkowo, zgodnie z oczekiwaniem części radnych – w formie pisemnej.

Ze służbowych telefonów z Kancelarii Rady Miejskiej do radnej G.S. oraz wszystkich pozostałych radnych wykonano połączenia telefoniczne (radna G.S. oraz niektórzy radni nie odbierali telefonów, chociaż próby połączenia były kilkakrotnie ponawiane). Radny J.Z. za pierwszym razem odebrał telefon, ale gdy usłyszał, że rozmowa dotyczy informacji o zwołaniu sesji przerwał połączenie w okolicznościach szczegółowo opisanych w notatce służbowej przedłożonej jako dowód w niniejszej sprawie. Przerwane połączenie, co potwierdza biling rozmów przeprowadzonych ze stacjonarnego służbowego telefonu o nr [...], trwało 11 sekund, ale innych telefonów ponawianych jeszcze wielokrotnie radny J.Z. już nie odebrał. Mimo przerwanego połączenia radny również nie oddzwonił do Kancelarii Rady. Zaznaczyć trzeba, że radny nie tylko korzysta z praw, ale spoczywają na nim również obowiązki związane ze sprawowaniem mandatu, zatem jeśli do danego radnego telefonowano z Kancelarii Rady Miejskiej, to oznaczało, że sprawa dotyczyła kwestii związanych z wykonywaniem mandatu radnego i należało skontaktować się z ową kancelarią, w celu poznania powodu wykonanego połączenia.

Ponadto do radnej G.S. oraz wszystkich pozostałych radnych wysłano sms-y z treścią zawiadamiającą o zwołanej sesji nadzwyczajnej. Wszystkim, również w dniu 1 marca 2016 r., przesłano taką wiadomość e-mailem. Wiadomości sms-owe przesyłane były dwukrotnie: pierwszy raz z telefonu o numerze [...] w dniu 1 marca 2016 r., drugi raz z telefonu o numerze [...] wyposażonego dodatkowo w opcję potwierdzenia wysłania wiadomości – w dniu 2 marca 2016 r. Ponadto, zgodnie z utrwalonym zwyczajem, gdy sesje lub posiedzenie komisji odbywają się po południu, wysłany został wszystkim radnym w dniu 3 marca 2016 r. sms przypominający o sesji. Wprawdzie radna G.S. oraz troje radnych w w/w oświadczeniach powoływali się na utrudnienia w komunikacji telefonicznej, jednak aktywny sygnał przy próbie skomunikowania się oraz potwierdzenie dostarczenia wiadomości sms (do wszystkich radnych) przez operatora sieci pozwolił uznać, że skarżąca oraz pozostałe osoby mieli możliwość wykonywania i przyjmowania połączeń, w tym także sms-ów.

Ze względu na powyżej przytoczone oświadczenia do radnej G.S. oraz pozostałej trójki radnych podjęto dodatkowo próby dostarczenia materiałów w formie pisemnej. W dniu 1 marca z Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami Osiedli wykonano telefon do miejsca pracy radnej G.S., tj. siedziby Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i tam uzyskano informację, że radna przebywa na zwolnieniu chorobowym. Wykonano również telefon do miejsca pracy radnego J.Z., jednakże nikt nie odbierał połączenia, dlatego pracownik Kancelarii Rady Miejskiej udał się do Centrum Kulturalnego i tam od pracownika sekretariatu uzyskał pisemną informację, że radny przebywa na zwolnieniu chorobowym. Pozostała dwójka radnych, czyli E.S. oraz T.S., do których udał się pracownik ww. Kancelarii i przekazał im ustnie informację o zwołaniu sesji nadzwyczajnej i tematyce posiedzenia, odmówili przyjęcia wręczanych im materiałów. Zdarzenie to miało miejsce w dniu 1 marca 2016 r. na terenie obiektu hali sportowej , w której wówczas radni ci przebywali.

W celu przekazania zaproszenia na sesję w dniu 3 marca 2016 r. oraz materiałów z tym związanych pracownik kancelarii udał się dwukrotnie: w dniu 1 marca i 2 marca 2016 r. do miejsca zamieszkania radnej G.S., lecz mimo wielokrotnych prób nikt nie zgłaszał się do domofonu i nie można było dostarczyć przesyłki do rąk własnych. Ponadto w dniu 1 marca 2016 r. w godzinach wieczornych funkcjonariusz Straży Miejskiej podjął próbę dostarczenia przedmiotowej przesyłki do radnej G.S. w miejscu jej zamieszkania, lecz bezskutecznie. Taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku próby dostarczenia przesyłki do radnego J.Z. w miejscu jego zamieszkania.

Zaproszenie na sesję i projekt uchwały dostarczono więc do przydomowej skrzynki pocztowej radnej G.S. oraz radnego J.Z., co udokumentowano fotograficznie. Adres zamieszkania powzięto z ankiet złożonych przez wszystkich radnych w związku z rozpoczęciem pełnienia mandatu. Z całości działań sporządzono szczegółową notatkę służbową.

W związku z wielokrotnymi próbami nawiązania połączenia telefonicznego, wysłania wiadomości tekstowej e-mail i sms, prób doręczenia w miejscu pracy, a ostatecznie pozostawienia zawiadomienia w skrzynce przydomowej, nie można uznać, że radna G.S. i pozostała grupa radnych nie mieli świadomości powiadamiania o zwołaniu sesji. Okoliczności nieprzyjmowania połączeń telefonicznych oraz odmowy przyjęcia przesyłek, pozwalają sądzić, że radni Ci powzięli wcześniej informację o próbach powiadomienia o sesji przez pracowników kancelarii i świadomie nie przyjmowali połączeń telefonicznych, nie zgłaszali się do domofonów, czy też osobiście odmawiali odbioru przesyłki w momencie, gdy urzędnik informował, od jakiego podmiotu przesyłka pochodzi i co zawiera.

Dowód:

1. Lista radnych w sprawie wyrażenia zgody co do formy otrzymywania projektów uchwał.

2. Oświadczenia radnych: G.S., E.S., J.Z. oraz T.S. odnośnie sposobu dostarczania korespondencji z Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami Osiedli .

3. Notatka służbowa pracownika Kancelarii Rady Miejskiej i Współpracy z Zarządami Osiedli I. S. sporządzona w dniu 2 marca 2016 r.

4. Informacja z Centrum Kulturalnego o przebywaniu radnego J.Z. na zwolnieniu lekarskim.

5. Notatka służbowa funkcjonariusza Straży Miejskiej W. K. z czynności dostarczenia przesyłki radnej G.S. oraz radnemu J.Z..

6. Dokumentacja fotograficzna z dostarczenia korespondencji do skrzynki przydomowej radnej G.S. oraz radnemu J.Z. w dniu 2 marca 2016 r.

7. Dokumentacja fotograficzna potwierdzająca treść wiadomości sms wysłanej do wszystkich radnych Rady Miejskiej w dniu 1 marca 2016 r. o godz. 15:48. Dokumentacja fotograficzna potwierdzająca treść wiadomości sms wysłanej do wszystkich radnych w dniu 2 marca 2016 r. z innego numeru telefonu, posiadającego uruchomioną usługę potwierdzenia dostarczenia wiadomości przez operatora.

8. Wydruk z e-maila [...]. z którego przesłano do wszystkich radnych Rady Miejskiej zaproszenie na sesję nadzwyczajną na 3 marca 2016 r., projekt uchwały oraz wniosek grupy radnych.

9. Szczegółowy wykaz zrealizowanych połączeń z numeru [...] potwierdzający połączenie w dniu 1 marca 2016 r. o godz. 14:47 z numerem telefonu [...] radnego J.Z..

10. Szczegółowy wykaz połączeń z numeru [...] potwierdzający wysłanie sms do wszystkich radnych w dniu 1 marca 2016 r. oraz ponownie w dniu 3 marca 2016 r.

11. Szczegółowy wykaz połączeń z numeru [...], posiadającego uruchomioną usługę potwierdzenia dostarczenia wiadomości sms przez operatora do wszystkich radnych w dniu 2 marca 2016 r.

12. Wykaz numerów telefonów radnych Rady Miejskiej .

Sąd podziela stanowisko organu, że przewodnicząca Rady Miejskiej podjęła wszystkie możliwe, wyczerpujące i dostępne w okolicznościach niniejszej sprawy działania mające na celu przekazanie wszystkim radnym w tym pani G.S. informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Zawiadomienie to może nastąpić w dowolnej formie - ustnie, telefonicznie, drogą e-mailową czy poprzez kuriera. Statut Miasta nie zawiera w tym zakresie szczegółowej regulacji, tym samym znaczenie ma dotychczasowa stosowana w tym zakresie praktyka. W niniejszej sprawie już w dniu 1 marca 2016 r. wszystkim radnym w tym skarżącej wysłane zostały e-maile z informacją o sesji, oprócz tego wszyscy radni, w tym skarżąca, otrzymali sms-y z informacją o sesji nadzwyczajnej. Niezależnie od tego skarżąca otrzymała do swojej pocztowej skrzynki przydomowej, pod adres wskazany przez nią jako adres zamieszkania, pisemne zaproszenie na sesję zwołaną na dzień 3 marca 2016 r. wraz z porządkiem obrad i projektem uchwały. Wszystkie podjęte w tej sprawie czynności dają w ostateczności podstawę do przyjęcia, że informacja o zwołaniu sesji, w tym porządek obrad, doszły do skarżącej, a tym samym, że miała ona wiedzę, iż na dzień 3 marca 2016 r. zwołano sesję Rady Miejskiej , której przedmiotem miało być wyrażenie zgody na rozwiązanie z nią stosunku pracy.

Przechodząc do oceny zarzutów merytorycznych skargi Sąd podkreśla, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji – co jednoznacznie wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu - rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Rada gminy obowiązana jest badać motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym. Od tych bowiem ustaleń zależy, czy rada gminy zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami występującymi w danym przypadku bądź wyrazi zgodę uznając, że nie zachodzi ustawowa przesłanka negatywna określona w art. 25 ust. 2 u.s.g. o wyrażenie zgody na odwołanie skarżącej ze stanowiska.

W uzasadnieniu swego wniosku do Rady Miejskiej Wojewoda wyjaśnił, że zmiana na przedmiotowym stanowisku podyktowana jest potrzebą dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków z siedzibą . Ponadto zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia pożądanej współpracy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Wojewodą m przy realizacji statutowych zadań ww. Urzędu. W uzupełnieniu do wniosku Wojewoda poinformował, że przyczyną odwołania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Uzasadnienie kontrolowanej uchwały jest powtórzeniem uzasadnienia wniosku Wojewody. Bezsporne jest w sprawie, że przyczyną odwołania D. S. ze stanowiska nie były okoliczności związane z uzyskaniem przez nią mandatu radnej. Nie twierdzi tak zresztą sama D. S. – treść skargi nie zawiera żadnego passusu w tej mierze.

Niezasadny jest zarzut skarżącej, że uzasadnienie uchwały jest niewystarczające i nie pozwala zweryfikować prawidłowości jej podjęcia. Uzasadnienie to w okolicznościach niniejszej sprawy jest wyczerpujące i szczegółowe. W sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika z niego, że przyczyną odwołania radnej ze stanowiska nie były okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, ale okoliczności inne opisane w tym uzasadnieniu.

Oceniając prawidłowość tegoż uzasadnienia należy mieć także na względzie fakt, że G.S. pozostawała w stosunku pracy na podstawie powołania – art. 91 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446). Stosunek pracy z powołania charakteryzuje się tym, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może skutecznie kwestionować odwołania ze stanowiska ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Wynika to z tego, że przepisy kodeksu pracy regulujące ten stosunek pracy z zasady dają pracodawcy niczym nie skrępowaną możliwość odwołania pracownika (art. 69 i art. 70 K.p., a w szczególności art. 70 § 11 k.p. odwołanie nie musi zawierać przyczyny odwołania).

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., II PK 314/09, iż pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może kwestionować skutecznie odwołania równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę ze względu na brak uzasadnionej przyczyny.

Ogólna klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 k.p. o wyłączeniu trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami powołanymi nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. Treść art. 25 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie obejmuje ochroną w nim przewidzianą wszystkich pracowników, w tym i tych, którzy stali się pracownikami w następstwie powołania. Ochroną objęta jest trwałość stosunku pracy. W konsekwencji odwołania ze stanowiska pracownika powołanego - radnego, skutkujące rozwiązanie stosunku pracy bez zgody rady gminy, będzie stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. i jako niezgodne z prawem daje pracownikowi odwołanemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 k.p. (tak słusznie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II PK 101/14).

Celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest jednak zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13).

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawierało odniesienie do przyczyn planowanego odwołania skarżącej, tj. akcentowało także brak związku odwołania z wykonywaniem mandatu radnej. Nie mogło ono zawierać wbrew zarzutom skargi innych elementów. Przyczyną odwołania wskazaną przez Wojewodę nie była jakość pracy skarżącej, ale konieczność zapewnienia pożądanej współpracy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Wojewodą oraz potrzeba dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych.

Nowy Wojewoda uznał, że w tym zakresie i z podanych przyczyn chciałby współpracować z inną osobą. Rada akceptując argumentację Wojewody w okolicznościach sprawy nie naruszyła prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.

Końcowo Sąd zauważa, że powołane w skardze wnioski dowodowe z dokumentów dotyczyły akt administracyjnych tej sprawy. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej z zeznań świadków jako niedopuszczalny w tym postępowaniu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. a contrario.