Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 409/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 1074/03 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2003r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1074/03 oddalił skargę T. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 marca 2003 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Krakowa z 14 lutego 2003 r. o pozbawieniu T. P. z dniem 20 stycznia 2003 r. statusu osoby bezrobotnej oraz wydane w tej samej dacie orzeczenie o wstrzymaniu ww. z dniem 2 stycznia 2003 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda rozstrzygnięcie swej decyzji argumentował tym, że pozbawienie T. P. statusu osoby bezrobotnej, wynika z faktu, że została zatrudniona od dnia 20 stycznia 2003 r. na okres próbny wynoszący 2 miesiące w pełnym wymiarze czasu pracy, o czym powiadomiła Grodzki Urząd Pracy w Krakowie pismem z 24 stycznia 2003 r. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) – bezrobotna w rozumieniu tej ustawy jest osoba między innymi niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Podjęcie przez skarżącą zatrudnienia skutkowało koniecznością orzeczenia o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej. Natomiast wstrzymanie z dniem 2 stycznia 2003 r. wypłaty zasiłku stanowi konsekwencję przyznania przez pracodawcę – PKP – Przewozy Regionalne Spółka z o.o. odszkodowania w związku z zastosowaniem skróconego okresu wypowiedzenia umowy o pracę na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu pracy. Odszkodowanie wypłacone zostało skarżącej na podstawie § 6 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników Przedsiębiorstwa "PKP" w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia obliczonego jak za urlop wypoczynkowy. Wobec tego, iż stosunek pracy ustał z dniem 31 grudnia 2002 r. na mocy porozumienia stron z przyczyn dotyczących zakładu pracy, wypłata odszkodowania skutkuje zastosowaniem wobec skarżącej art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten stanowi, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Odszkodowanie wypłacone zainteresowanej przez pracodawcę zostało przewidziane układem zbiorowym pracy, jednakże nie zmienia to charakteru prawnego odszkodowania. Oznacza to, że nie może ono być traktowane inaczej niż świadczenie z art. 36 K.p. Na poparcie tej tezy organ powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w Warszawie w wyroku z 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1021/01.

Wojewoda podkreślił też, że poruszona w odwołaniu od obu decyzji organu I instancji kwestia świadczenia przedemerytalnego, o które T. P. wystąpiła dopiero w postępowaniu odwoławczym, nie może być rozpatrzona przez organ odwoławczy bowiem nie była przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego.

W skardze wniesionej do NSA T. P. zaznaczyła, że pracodawca zapewnił ją, iż spełnia warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego, a stosowne dokumenty zostały przekazane Grodzkiemu Urzędowi Pracy w Krakowie.

Wbrew twierdzeniom organu uzyskane przez nią na mocy Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników PKP odszkodowanie nie jest tożsame z przewidzianym Kodeksem pracy za skrócenie okresu wypowiedzenia skarżącej. Jej zdaniem odszkodowanie, które otrzymała jest odszkodowaniem szczególnym wypłaconym w sytuacji, gdy strony stosunku pracy rozwiązują go niezwłocznie w terminie krótszym niż okres jednego miesiąca od podjęcia takiej inicjatywy przez jedną ze stron. Kodeks pracy takiej formy nie przewiduje. W jej przypadku rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na zasadach określonych ustawą z 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 z późn. zm.) przy czym działo się to w okresie działania postanowień ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP" (Dz.U. Nr 84, poz. 948).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał skargi za zasadną.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie mógł odnieść się do złożonego w odwołaniu wniosku o świadczenie przedemerytalne ponieważ wniosek ten nie był przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Jakakolwiek zatem ocena tego wniosku przez organ odwoławczy naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tego rodzaju naruszenie prawa skutkowałoby nieważnością postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W ocenie Sądu żądanie uchylenia decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy bezspornym jest, iż skarżąca podjęła zatrudnienie, jest wnioskiem gołosłownym. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowiący o przesłankach przyznania statusu osoby bezrobotnej jest tak jak i pozostałe przepisy tej ustawy przepisem bezwzględnie obowiązującym. Oznacza to, iż nie może być przez organy traktowany uznaniowo, lecz musi być bezwzględnie stosowany. Podjęcie zatrudnienia przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna powoduje powstanie obowiązku wydania orzeczenia przez właściwy organ o utracie statusu bezrobotnego z dniem rozwiązania (nawiązania) stosunku pracy. Nie można też zdaniem Sądu zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż wypłacone jej na mocy Ponadzakładowego Układu Zbiorowego pracowników PKP odszkodowanie posiada szczególny charakter prawny, niepozwalający na kwalifikację takiej sytuacji jako mieszczącej się w zakresie zastosowania zasady określonej art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według Sądu przewidziane § 6 powołanego układu zbiorowego odszkodowanie jest świadczeniem z tytułu wyrażenia przez pracownika zgody na skrócenie okresu wypowiedzenia. Jest to zatem także świadczenie na rzecz pracownika przewidziane, jak wynika z treści § 6 ust. 1c UZP PKP, w sytuacji gdy rozwiązanie stosunku pracy następuje z przyczyn dotyczących pracodawcy, natomiast jego charakter szczególny wyraża się jedynie w tym, iż zawsze przysługiwało w stałej wysokości odpowiadającej sześciomiesięcznemu wynagrodzeniu obliczanemu jak za urlop wypoczynkowy, niezależnie od długości okresu wypowiedzenia, pod warunkiem że strony ustaliły termin rozwiązania stosunku pracy, krótszy niż jeden miesiąc. Jego istotą i podstawową funkcją nadal jest wypłata rekompensaty za skrócenie okresu wypowiedzenia. Stanowisko to potwierdza także treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 16 kwietnia 2003 r. III PZP 4/03 (OSNP 2003, nr 20, poz. 482). Stąd trafnie organy przyjęły, iż zaistniały podstawy do wstrzymania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych – na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. P. reprezentowana przez radcę prawnego L. H., zaskarżając wyrok ten w całości.

Wnosząca skargę kasacyjną domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, postanowień art. 2 Konstytucji RP oraz art. 37k ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 w brzmieniu zmian obowiązujących w dacie rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą) polegające na odmówieniu uznania skarżącej T. P. za bezrobotną, po dacie rozwiązania umowy o pracę z przyczyn dotyczących zakładu pracy.

Z postanowień ww. art. 37k ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128) wynikało, że prawo do zasiłku przedemerytalnego miał bezrobotny, który do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym był zatrudniony przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy i ukończył w odniesieniu do kobiet 50 lat i osiągnął okres uprawniający do emerytury, który w odniesieniu do kobiet wynosił co najmniej 30 lat.

T. P. w dacie rozwiązania umowy o pracę z przyczyn dotyczących zakładu pracy miała ukończone 50 lat oraz 30 lat zatrudnienia w p.p. PKP. W związku z tym w dacie złożenia wniosku o przyznanie statusu bezrobotnego, tj. w dniu 2 stycznia 2003 r. T. P. została uznana za bezrobotną od 2 stycznia 2003 r. W tej też dacie Prezydent Miasta Krakowa winien wystąpić do organu rentowego o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego z tą datą z rozpoczęciem wypłaty od 1 lipca 2003 r. Podjęcie zatrudnienia z dniem 20 stycznia 2003 r. przez T. P. nie powinno mieć wpływu na uzyskanie tego prawa. Natomiast oddzielną sprawą jest wypłata świadczenia. Ponieważ T. P. podjęła zatrudnienie wypłata świadczenia przedemerytalnego przez organ emerytalny powinna być zawieszona do czasu zakończenia zatrudnienia. a jeżeli skarżąca byłaby zatrudniona do ukończenia 60 lat to do tego okresu. Za tego rodzaju rozumowaniem przemawia wykładnia celowa tego przepisu. Świadczenie przedemerytalne bowiem ma być zabezpieczeniem socjalnym dla długoletnich pracowników zwalnianych z przyczyn dotyczących zakładu pracy, dla których uzyskanie zatrudnienia byłoby utrudnione. Z tych względów fakt uzyskania zatrudnienia przez bezrobotnego przed uzyskaniem decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń przedemerytalnych nie powinien mieć negatywnych dla tego bezrobotnego konsekwencji. Pozbawienie takich osób prawa tylko ze względów formalnych narusza wprost postanowienia art. 2 Konstytucji RP.

Skarga kasacyjna jest konieczna i uzasadniona, albowiem stan faktyczny w przedmiotowej sprawie ujawnia możliwość stosowania przepisów chroniących długoletnich pracowników przed negatywnymi konsekwencjami transformacji społeczno-gospodarczych. Skarga ma również charakter publicznoprawny, albowiem dotyczy wielu osób będących w podobnych sytuacjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez T. P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 lipca 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183. Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną nie będąc związany granicami tej skargi ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem niezależnie od zarzutów i wniosków postanowionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania to wówczas te Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych musi wziąć z urzędu pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że zgodnie treścią art. 175 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną mogą sporządzić wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione a mianowicie adwokaci lub radcowie prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych również doradcy podatkowi, a w sprawach własności przemysłowej także rzecznicy patentowi (obowiązku tego nie stosuje się względem osób wymienionych w § 2 art. 175). Wymóg ten zwany "przymusem adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od podmiotów bowiem wymienionych w ustawie jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej można oczekiwać znajomości procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymogami formalnymi jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia. Odnosi się to m.in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie trzeba przyjąć, że choć podstawa kasacyjna, którą stanowić miało naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie została od strony formalnej prawidłowo sformułowana to jednak nie pozostaje ona w żadnym bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy, w której wydany został zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Wnosząca skargę kasacyjną w podstawie kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 37k ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP. Powołany art. 37k ust. 1 określa przesłanki niezbędne dla uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie, w której zapadł wyrok zaskarżony omawianą skargą kasacyjną badał legalność decyzji administracyjnych, które pozbawiły T. P. statusu osoby bezrobotnej oraz wstrzymały jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Przedmiotem sprawy administracyjnej a następnie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nie było więc świadczenie przedemerytalne.

Błędny jest przy tym pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że organ dokonujący rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej winien przyznać jej z urzędu wzmiankowane świadczenie przedemerytalne. Z art. 37l ww. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek osoby zainteresowanej. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją przez osobę ubiegającą się o to świadczenie powiatowy urząd pracy występuje do organu rentowego o wydanie decyzji ustalającej wysokość emerytury, która stanowić będzie podstawę do ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Oznacza to, że bez wniosku strony organ nie może prowadzić postępowania o przyznanie świadczenia przedemerytalnego.

Nie mógł zatem Sąd I instancji naruszyć cyt. art. 37k ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ponieważ w tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Tym samym nie mógł Sąd naruszyć też art. 2 Konstytucji RP ponieważ zarzut naruszenia normy konstytucyjnej postawiony był w związku z zarzutem naruszenia ww. art. 37k ust. 1 ustawy, o której wyżej mowa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.