Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 96/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 18a, art. 18b, art. 20 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1, art. 33 ust. 1, 2, 5, art. 85, art. 91 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 listopada 2020 r. nr P-II.4131.2.329.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutu Gminy Miasta Dębica I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Dębica kwotę 480 zł/ słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Dębica kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasta Dębica (dalej w skrócie: "Gmina") reprezentowanej przez r. pr. J. Ż. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia 26 listopada 2020 r. nr P-II.4131.2.329.2020 o stwierdzeniu nieważności w części uchwały nr XXX/242/2020 Rady Miejskiej w Dębicy (dalej w skrócie: Rada Miejska") z dnia 21 października 2020 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Miasta Dębica.

Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą nr XXX/242/2020 z dnia 21 października 2020 r. Rada Miejska w Dębicy (dalej w skrócie: Rada Miejska") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") dokonała zmiany Statutu Gminy Miasta Dębica m. in. w ten sposób, że:

- § 35 ust. 2 otrzymuje brzmienie: "Zwołanie posiedzenia Komisji odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej) a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji przynajmniej trzy dni przed posiedzeniem) wykonuje właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dębicy." (§ 1 pkt 23 uchwały),

- § 39 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "Zwołanie posiedzenia Komisji Rewizyjnej odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej) a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji Rewizyjnej przynajmniej trzy dni przed posiedzeniem) wykonuje właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dębicy." (§ 1 pkt 30 uchwały),

- § 51 ust. 3 otrzymuje brzmienie: "Zwołanie posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej) a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przynajmniej trzy dni przed posiedzeniem) wykonuje właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dębicy." (§ 1 pkt 36 uchwały).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 listopada 2020 r. nr P-II.4131.2.329.2020 Wojewoda stwierdził nieważność § 1 pkt 23, 30 i 36 ww. uchwały.

Wojewoda wskazał, że sprawy zwoływania posiedzeń komisji, nie zostały uregulowane w ustawie, lecz pozostawiono je do regulacji statutowej lub regulaminowej. Prawodawca gminny ma w tym względzie swobodę kreowania odpowiadających mu rozwiązań. Pojęcie zwołania należy w tym przypadku rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie posiedzenia komisji. Statut powinien zatem określać, w jakiej formie doręczane są radnym owe zawiadomienia, np. poprzez pocztę, przy pomocy kuriera, z wykorzystaniem poczty elektronicznej, faksu itp. Jednakże aby mówić o skutecznym doręczeniu zawiadomienia, a co za tym idzie skutecznym zwołaniu posiedzenia, zdaniem Wojewody, musi najpierw nastąpić podpisanie takiego zawiadomienia przez przewodniczącego komisji. Nie bez znaczenia jest tutaj kwestia obecności i możliwości pełnienia obowiązków przez przewodniczącego, bowiem tylko wtedy może on skutecznie zwołać posiedzenie. W przypadku niemożliwości pełnienia obowiązków, takie zwołanie następuje przez wiceprzewodniczącego, co przewiduje Statut.

Wojewoda wskazał, że z zapisów statutowych wynika, że przewodniczący ustnie, telefonicznie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej zawiadamia nie radnych ale pracowników urzędu, którzy z kolei zawiadamiają radnych. W ocenie Wojewody takie rozwiązanie powoduje niemożność stwierdzenia, czy przewodniczący jest obecny i może pełnić swoje obowiązki, a tym samym czy nastąpiło skuteczne zwołanie komisji. Wojewoda zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że uchwały rady gminy podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Wojewody powyższy pogląd należy odnieść także do komisji. Innymi słowy, zwołanie komisji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami ustawy i statutu nie może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięcia zastrzeżone do kompetencji komisji. Za odbywanie komisji nie mogą być uznane spotkania radnych, które zostały zwołane przez nieuprawniony podmiot, niezależnie od tego, jakie powody zadecydowały o potrzebie zebrania się radnych.

Wojewoda wskazał, że z przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut gminy reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. W statucie niedopuszczalne jest natomiast uregulowanie kwestii takich jak nakładanie obowiązków na pracowników urzędu gminy (miasta). W stosunku do pracowników urzędu gminy zwierzchnikiem służbowym jest kierownik urzędu (burmistrz) co wynika z treści art. 33 ust. 5 u.s.g. Urząd gminy zapewniający obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta (burmistrza), a w praktyce często także rady gminy oraz jej organów wewnętrznych: przewodniczącego rady i jego zastępców, komisji rady, klubów radnych oraz samych radnych, działa pod zwierzchnictwem burmistrza i to właśnie ten organ - jako zwierzchnik służbowy wszystkich pracowników urzędu - określa w drodze regulaminu strukturę organizacyjną oraz zasady działania urzędu (podział kompetencji, zasady współdziałania komórek, obieg i przechowywanie dokumentacji, godziny otwarcia urzędu dla stron, itp.). Tylko zatem kierownik urzędu jest uprawniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników urzędu. Uprawnień takich nie posiada natomiast rada gminy. W związku z powyższym w ocenie Wojewody nakładanie w statucie przez radę gminy obowiązków na pracowników urzędu gminy stanowi naruszenie delegacji ustawowej określonej w art. 22 ust. 1 u.s.g.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że § 1 pkt 23, 30 i 36 zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny, skutkujący koniecznością stwierdzenia ich nieważności,

- art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez brak jednoznacznego i precyzyjnego wskazania, zarówno w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego jak i w jego treści przepisów, których istotnego naruszenia dopatrzył się organ nadzoru,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem obowiązku zwoływania posiedzeń komisji rady gminy w formie pisemnej, podczas gdy z przepisów tych taki obowiązek nie wynika,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że wzruszone przez Wojewodę zapisy Statutu Gminy Miasta Dębica powodują niemożność stwierdzenia, czy przewodniczący komisji jest obecny i może pełnić swoje obowiązki i mogą prowadzić do zwołania posiedzenia komisji przez osobę nieuprawnioną,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez błędny wywód, że aby mówić o skutecznym doręczeniu zawiadomienia o posiedzeniu komisji Rady Miejskiej, najpierw musi nastąpić podpisanie takiego zawiadomienia przez przewodniczącego komisji

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 i w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez brak zawiadomienia przez Wojewodę o zamiarze stwierdzenia nieważności w całości § 1 pkt 23, 30 i 36 uchwały oraz brak zawiadomienia przed podjęciem rozstrzygnięcia o dokładnej normie prawnej, z którą sprzeczne były zdaniem organu kwestionowane w/w zapisy uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości czynnego uczestnictwa w procedurze nadzorczej i brakiem możliwości prawidłowego odniesienia się do stanowiska organu nadzoru lub podjęcia innych czynności do czasu otrzymania rozstrzygnięcia,

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie że uchwała w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym jest sprzeczna z prawem i jako taka jest nieważna, podczas, gdy ww. uchwała jest zgodna z prawem.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że Statut Gminy Miasta Dębica precyzyjnie wskazuje na zwoływanie posiedzeń komisji rady przez ich przewodniczących (§ 35 ust. 1, § 39 ust. 2 i § 51 ust. 2 Statutu). W ocenie Gminy zwołanie sesji może nastąpić w dowolnej formie, byle było skuteczne. Może więc nastąpić ustnie, telefonicznie, telegraficznie, a nawet przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub e-mailowej. Również wymogu dołączenia materiałów na sesję nie trzeba rozumieć jako fizycznego ich dostarczenia, możliwe jest bowiem np. ustne zawiadomienie o zwołaniu sesji połączone z informacją, że porządek sesji oraz projekty uchwał są do odebrania (a w wyjątkowych przypadkach tylko do wglądu) w biurze rady lub w innym określonym miejscu. Sprawy te, jako techniczno-organizacyjne, nie zostały w ustawie uregulowane, pozostawiono je do regulacji statutowej lub regulaminowej.

Gmina podniosła, że Wojewoda uzasadniając w rozstrzygnięciu nadzorczym niezgodność z prawem wynikającego ze Statutu sposobu zawiadamiania radnych o terminie komisji, nie wskazał, który przepis prawa i to w sposób istotny naruszają zakwestionowane zapisy. Zdaniem Gminy żaden przepis u.s.g. nie zawiera unormowań odnoszących się do sposobu zwoływania przez przewodniczącego sesji oraz dostarczania radnym projektów uchwał, podobnie, brak takich regulacji w odniesieniu do przewodniczących komisji rady.

Gmina stwierdziła, że skoro ustawodawca w art. 22 ust. 1 u.s.g. kompetencje w tym zakresie przekazał radzie gminy, która w materii statutowej otrzymała możliwość doprecyzowania kwestii organizacyjnych związanych ze zwołaniem sesji, to przyjęcie takiego sposobu realizacji tych uprawnień wbrew twierdzeniom Wojewody, nie narusza prawa. W istocie przewodniczący komisji ma obowiązek ją zwołać, tak jak przewodniczący rady sesję. Natomiast tego, czy zawiadomienie oraz przekazanie treści materiałów na sesję nastąpi w formie elektronicznej czy pisemnej ustawodawca w żadnym przepisie sztywno nie określił, pozostawiając uregulowanie tej materii właściwej radzie gminy.

Dalej Gmina wskazała na treść przepisu art. 21a u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym. Gmina zwróciła uwagę, że powołane przez Wojewodę w tym zakresie orzeczenia sądów dotyczą stanu prawnego sprzed 31 stycznia 2018 r., gdy nie obowiązywał art. 21a u.s.g.

Gmina wskazała również na brzmienie § 30 Regulaminu Urzędu oraz § 28 ust. 1 i 2, § 49 i § 55 Statutu.

Na koniec Gmina podniosła, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym "wyszedł" poza ramy wszczętego postępowania nadzorczego, w którym to wszczął postępowanie "zmierzające do stwierdzenia nieważności słów "w formie ustnej, telefonicznej lub" w § 1 pkt 23, 30, 36 uchwały, podczas gdy w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność całego brzmienia §1 pkt 23, 30 i 36 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda za bezzasadny uznał zarzut dotyczący braku wskazania przepisu, którego naruszenia dopatrzył się organ nadzoru, tym bardziej, że w samej skardze odnoszono się do konkretnych przepisów wskazanych przez Wojewodę.

Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, że wprowadzane zmiany do Statutu w dalszym ciągu w sposób jasny i precyzyjny nie rozwiewają wątpliwości, a wręcz przeciwnie, dopuszczają zwołanie komisji przez przewodniczącego, podczas jego nieobecności lub niemożności pełnienia obowiązków.

Odnośnie zarzutów nieuwzględnienia przez organ nadzoru treści art. 21a u.s.g. Wojewoda stwierdził, że przepis ten daje jedynie uprawnienie przewodniczącemu rady gminy do wydawania poleceń służbowych pracownikom urzędu gminy w związku z realizacją swoich obowiązków. Wojewoda wskazał, że choć przewodniczący rady wykonuje wiele czynności organizacyjnych, związanych np. ze zwoływaniem sesji rady lub poszczególnych komisji, to nie ma on jakichkolwiek uprawnień do nadzorowania pracy przydanego mu biura, bowiem zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g. kierownikiem urzędu gminy jest wójt i to jemu podlegają wszyscy zatrudnieni tam pracownicy, łącznie z tymi, którzy zajmują się obsługą rady gminy, jej przewodniczącego i komisji. Regulacja w kwestionowanych przepisach Statutu ingeruje więc w kompetencje Burmistrza, bowiem Rada Miejska w nieuprawniony sposób uzurpuje sobie w istocie prawo do kształtowania organizacji Urzędu Gminy. Dlatego też w ocenie Wojewody zakres kwestionowanej regulacji wykracza poza materię statutową, ponieważ kwestie organizacji powinny być ujęte w regulaminie organizacyjnym urzędu.

Wojewoda stwierdził, że brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego we wskazanej materii stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. Natomiast brak wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania naruszenia w całości § 1 pkt 23), 30) i 36) uchwały, w żaden sposób nie uniemożliwiał Radzie Miejskiej zajęcia stanowiska, tak więc opisana okoliczność nie rzutuje w sposób istotny na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zważywszy na charakter uchybień, jakimi obarczone są zapisy zakwestionowanej uchwały, jak również uwzględniwszy treść wywodów zawartych w skardze, zdaniem Wojewody brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby ewentualne wnioski czy wyjaśnienia mogły spowodować odmienną ocenę istotnych dla sprawy aspektów. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie nie można podzielić stanowiska Gminy o braku pozbawienia jej czynnego udziału w sprawie albowiem w stosunku do wszczętego postępowania nie zostały złożone żadne wyjaśnienia a ze strony Gminy nie było żadnej aktywności. Ponadto w piśmie wszczynającym postępowanie wyraźnie określono termin do złożenia wyjaśnień przez Radę Miejską, z czego organ nie skorzystał, załączając jedynie dokumenty do skargi.

W piśmie z dnia 1 marca 2021 r. Gmina podniosła, że Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym powinien wskazać przepisy, z którymi kwestionowana uchwała jest niezgodna i wykazać naruszenie prawa, wskazując przy tym na wykładnię przepisu i jego właściwe zastosowanie. Tymczasem Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym podał m.in., że aby mówić o skutecznym doręczeniu zawiadomienia, a co za tym idzie skutecznym zwołaniu posiedzenia, musi najpierw nastąpić podpisanie takiego zawiadomienia przez przewodniczącego komisji, podważając jednocześnie w odpowiedzi na skargę, że wcale nie wskazuje, że jej zwołanie musi nastąpić w formie pisemnej. Zdaniem Gminy Wojewoda rozwija i zmienia tezy podane w rozstrzygnięciu nadzorczym, co jest sprzeczne z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Ponadto Wojewoda nie zauważa, że przedmiotem zakwestionowanych zmian statutowych nie jest uregulowanie formy, jaką przybrać powinno działanie przewodniczącego komisji, który postanawia o jej zwołaniu, lecz formy w jakiej następuje zawiadomienie radnych - członków komisji. Regulacje takie są powszechnie stosowane w statutach jednostek samorządu terytorialnego gdyż, jak podkreśla sam Wojewoda, statut powinien określać, w jakiej formie doręczane są radnym zawiadomienia o zwołaniu komisji.

Zdaniem Gminy uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Wojewoda nie może sanować tego obowiązku poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów w odpowiedzi na skargę. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. W razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organ gminy, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie zakwestionowanych przez niego zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy te badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów dokonaną przez organy administracji publicznej. Sprawując tak rozumianą kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2. W art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. przewidziano skargę na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") - ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy musi uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je bowiem kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały organu uchwałodawczego gminy, gdy narusza ona prawo w sposób istotny. Jeżeli naruszenie prawa przez podjętą uchwalę nie osiąga progu istotności organ nadzoru ogranicza się wyłącznie do działań sygnalizacyjnych – art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn.

III SA/Kr 176/20.

Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, którym wojewoda decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ma on obowiązek jednoznacznie wskazać, który z przepisów uchwały oceniono jako naruszający prawo w sposób istotny, jakie przepisy prawa stanowiły wzorzec weryfikacji – jakie normy prawne zostały naruszone - i z jakich przyczyn naruszenie to zostało ocenione, jako istotne. Kwestie te powinny zostać w sposób pełny, jasny

i zrozumiały wyeksplikowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 91 ust. 3 u.s.g. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę – wyrok NSA

z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18.

W ocenie Sądu oceniane rozstrzygnięcie nadzorcze wymogów tych nie spełnia, albowiem nie wskazuje wprost, jakie przepisy zostały naruszone przez podważone postanowienia statutu i dlaczego naruszenie to miało charakter istotny. Sąd w ocenianym rozstrzygnięciu nadzorczym nie dostrzega zrekonstruowanej przez wojewodę, jednoznacznej normy prawnej stanowiącej źródło obowiązku uregulowania w określony sposób kwestii zawiadamiania o posiedzeniach Komisji.

Zarówno wojewoda, jak i skarżąca gmina słusznie zauważają, że problematyka zwoływania posiedzeń komisji – komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.), komisji skarg i wniosków (art. 18b u.s.g.) oraz utworzonych komisji stałych bądź doraźnych – nie została uregulowana na poziomie ustawowym, pozostawiając tę materię do unormowania w statucie – art. 22 ust. 1 u.s.g.

Trzeba podkreślić, że materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami.

Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że nie można uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce pomiędzy ustrojami jednostek samorządów terytorialnych mogą zachodzić różnice. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych

w zakresie kształtowania ustroju nie jest nieograniczona - granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego. Dopóki jednak nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego - dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki.

W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych.

Odnośnie rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo, przy czym stopień tego ograniczenia kształtuje się odmiennie: w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych

i doraźnych został określony w statucie gminy. W odniesieniu do komisji stałych

i doraźnych zasady i tryb ich działania nie należą więc do zakresu obowiązkowej materii statutowej. Sąd zaznacza, iż w kwestiach reguł ustrojowych w pełni podziela stanowisko Wojewody wyrażone w części wstępnej uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda stwierdził nieważność § 1 pkt 23, 30 i 36 uchwały nr XXX/242/2020 z dnia 21 października 2020 r., którą Rada Miejska w Dębicy dokonała zmiany Statutu Gminy Miasta Dębica m. in. w ten sposób, że:

- § 35 ust. 2 Statutu otrzymuje brzmienie: "Zwołanie posiedzenia Komisji odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej) a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji przynajmniej trzy dni przed posiedzeniem) wykonuje właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dębicy." (§ 1 pkt 23 uchwały),

- § 39 ust. 3 Statutu otrzymuje brzmienie: "Zwołanie posiedzenia Komisji Rewizyjnej odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej) a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji Rewizyjnej przynajmniej trzy dni przed posiedzeniem) wykonuje właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dębicy." (§ 1 pkt 30 uchwały),

- § 51 ust. 3 Statutu otrzymuje brzmienie: "Zwołanie posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej) a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji Skarg, Wniosków i Petycji przynajmniej trzy dni przed posiedzeniem) wykonuje właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dębicy." (§ 1 pkt 36 uchwały).

Sąd zwraca uwagę, iż kwestia podmiotu uprawnionego do zwoływania posiedzeń komisji wynika ze statutu i nie został unormowana w zakwestionowanych przez wojewodę przepisach. Zgodnie z § 35 ust. 1, § 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 39 ust. 2 i § 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 51 ust. 2 statutu posiedzenie każdej z komisji zwołuje jej przewodniczący. W stosunku do każdej z komisji przewidziano również, że w razie nieobecności przewodniczącego lub niemożności pełnienia przez niego obowiązków jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący - § 32 ust. 2 i ust. 3, § 38 ust. 3 i § 50 ust. 3 – zauważa to również Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu.

Sąd nie podziela wyrażanego w rozstrzygnięciu nadzorczym wniosku, że zwołanie posiedzenia komisji musi zostać podpisane przez przewodniczącego komisji, albowiem jedynie wówczas będzie można ustalić, czy był on obecny i zdolny do pełnienia obowiązków. Kwestia weryfikacji obecności przewodniczącego komisji

i zdolności pełnienia przez niego obowiązków nie jest objęta zakresem normowania przepisów, których nieważność stwierdził Wojewoda. Jeżeli przewodniczący zwołał posiedzenie komisji w przyjętej w statucie formie – ustnej, telefonicznej lub elektronicznej to per se oznacza to, że był zdolny do pełnienia swoich obowiązków

i "był obecny". Ingerowanie przez wojewodę, w sposób pośredni, w kwestie weryfikacji obecności lub zdolności do wykonywania obowiązków przez przewodniczącego komisji, poprzez wymuszenie pisemnego zwołania posiedzenia komisji jest niedopuszczalne. Żaden przepis prawa nie kształtuje swobody regulowania spraw wewnątrzustrojowych gminy w taki sposób, jak próbuje to czynić wojewoda, poprzez ograniczenie form zwoływania posiedzeń komisji; Sąd takiego przepisu nie zidentyfikował i nie wskazuje go również wojewoda w swoim rozstrzygnięciu. Wojewoda w istocie nie wskazuje na wadliwość zakwestionowanych przepisów statutowych, ale na hipotetyczne trudności z ustaleniem, czy posiedzenie komisji zostało zwołane prawidłowo. Zdaniem Sądu, w kontekście wątpliwości prezentowanych przez wojewodę, kwestia prawidłowości zwołania posiedzenia komisji powinna być oceniana in casu. Potwierdzeniem czynionych przez Sąd uwag są wypowiedzi doktryny i judykatury na tle art. 20 ust. 1 u.s.g., które dotyczą zwoływania posiedzeń rady gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. "Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał". Cytowany przepis nie precyzuje w jakiej formie zawiadomienie radnych o sesji rady gminy powinno być dokonane. Nie ulega wątpliwości, że może mieć formę pisemną, jednakże trafnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że nie jest to jedyna akceptowana forma. Zwołanie sesji może nastąpić w dowolnej formie np. ustnie, telefonicznie, telegraficznie, a także przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub poczty elektronicznej, przy czym dotyczy to również realizacji obowiązku dołączenia porządku obrad wraz z projektami uchwał – zob. Jyż G., Pławecki Z., Szewc A. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. LEX, 2012, 132697. W ocenie Sądu analogiczne stanowisko należy zająć wobec trybu zwoływania posiedzeń komisji.

Zakwestionowane przez wojewodę przepisy nie dotyczą kwestii podmiotowych, a więc tego, kto jest uprawniony do zwołania posiedzenia komisji –

w tym zakresie postanowienia Statutu są jasne i wskazują na przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego komisji – lecz regulują kwestie wykonawcze, techniczne, dotyczące tego, w jaki sposób przekazuje się informację członkom komisji

o zwołanym posiedzeniu. Nie ma racji wojewoda wywodząc, że zakwestionowane przez niego regulacje zaburzają ustawową strukturę zależności służbowej pracowników Urzędu Miejskiego w Dębicy. Owszem, zgodnie z art. 33 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. pracownicy urzędu podlegają wójtowi a nie przewodniczącemu rady, czy przewodniczącemu rady. Jednakże po myśli art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Jak wynika z § 30 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Dębicy - Zarządzenie Burmistrza Miasta Dębicy z dnia 29 kwietnia 2016 roku, nr 101/2016 - do zadań Biura Rady Miejskiej należy między innymi "organizacja i obsługa kancelaryjna posiedzeń Rady Miejskiej, jej Komisji, Przewodniczącego i Radnych". Tym samym Burmistrz Miasta Dębica, w ramach przyznanych mu kompetencji i zwierzchnictwa służbowego nad pracownikami Urzędu Miejskiego w Dębicy powierzył pracownikom Biura Rady Miejskiej kwestie organizacji i obsługi kancelaryjnej posiedzeń Komisji. Uzupełnieniem regulaminu, w stosunku do Komisji Rewizyjnej i Komisji Skargi i Wniosków są postanowienia § 49 i § 55, które stanowią odpowiednio, że obsługę biurową tych komisji zapewnia właściwa komórka Urzędu Miejskiego w Dębicy. Na dzień podjęcia uchwały zawierającej zakwestionowane przez Wojewodę przepisy statutowe, obowiązywał regulamin organizacyjny urzędu miejskiego, który był z nim normatywnie koherentny. Twierdzenie, że statut w sposób niedopuszczalny ingerował w materię regulaminową jest w takim układzie nietrafne.

Zakwestionowane przez Wojewodę przepisy, jak wprost z nich wynika, dotyczą czynności materialno-technicznych: wprowadzenia informacji do środka komunikacji elektronicznej lub telefoniczne powiadomienie członków komisji

o posiedzeniu. Pracownicy Urzędu nie wytwarzają informacji o posiedzeniu komisji, nie decydują o czasie, miejscu i przedmiocie obrad Komisji. Ich rolą jest wyłącznie transmisja informacji wytworzonych przez Przewodniczącego Komisji (wiceprzewodniczącego). Nie można tych czynności rozmieć inaczej, jak obsługa biurowa, kancelaryjna, czy organizacyjna. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że z zaskarżonych przepisów wynika, iż Przewodniczący ustnie, telefonicznie lub za pomocą środków elektronicznych o zwołaniu posiedzenia informuje pracowników Urzędu Miejskiego. Każdy z podważonych przez Wojewodę przepisów statutowych stanowi: "Zwołanie posiedzenia Komisji odbywa się w formie ustnej, telefonicznej lub z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej (w tym poczty elektronicznej)

a czynności materialno-techniczne z tym związane (wprowadzenie informacji do środka komunikacji elektronicznej i/lub telefoniczne powiadomienie członków Komisji". Z przepisów tych nie wynika, w jaki sposób Przewodniczący kontaktuje się

z pracownikami urzędu, lecz w jaki sposób pracownicy urzędu przekazują zawiadomienie o posiedzeniu komisji jej członkom. W przyjętym rozwiązaniu –

w kontekście poczynionych dotychczas uwag – nie ma elementów naruszających przepisy prawa.

W relacji do informacji przekazanych przez Gminę Miasto Dębica

w odpowiedzi na skargę uwagę zwraca brak pełnych danych Wojewody co do sposobu zwoływania posiedzeń komisji. Gmina podała, że każdy radny, a zatem

i członek komisji, dysponuje tabletem wyposażonym w oprogramowanie służące zwoływaniu posiedzeń komisji oraz przekazywaniu koniecznych materiałów. Gmina wyeksponowała również, że Przewodniczący Rady, w trybie art. 21a u.s.g., wydał polecenie pracownikom zajmującym się obsługą rady i komisji dotyczące wykonywania czynności materialno-technicznych z tym związanych. Przedmiotowe kwestie nie były w ogóle rozważane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uwzględniając naprowadzone oceny prawne Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa – art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 –

i z tego względu Sąd je uchylił, na podstawie art. 148 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.