Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1777/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: "Minister", "organ") z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą, wydaną na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz [...] S.A. z siedzibą w [...], Minister uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] i odmawiam stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. Kat. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...], stanowiącej własność M. M. (pkt 2 decyzji).

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Decyzją z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonych w gm. kat. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...], stanowiących własność M. M. (pkt 2 decyzji). Wywłaszczenie nastąpiło w związku z budową składu paliw [...] w [...] (wraz z niebedną infrastrukturą). Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.; dalej: "Ustawa z 1958 r." lub "ustawa wywłaszczeniowa") i stała się ostateczna. Nieruchomość wywłaszczona ww. decyzją znajduje się obecnie w obrębie [...] i odpowiada działkom ewidencyjnym nr [...] - część i [...] - część, stanowiącym własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w [...].

II.2. Pismem z dnia [...] września 2010 r. A. J. (dalej: "skarżąca") oraz J. J., reprezentowani przez adwokata, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa polegające m.in. na tym, iż cel wywłaszczenia polegający na budowie Stacji paliw "[...]" został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

II.3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. Kat. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...], stanowiących własność M. M. (pkt 2 decyzji). Zdaniem Wojewody, przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona wadą, ponieważ celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w gm. kat. [...] była regulacja stanu prawnego nieruchomości. Wojewoda ustalił na podstawie fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego terenu obejmującego przedmiotowe działki według stanu na 1975 r., że inwestycja polegająca na budowie składu [...] w [...] i budowie drogi dojazdowej do składu-[...] w [...] została zrealizowana najpóźniej w 1975 r. Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu potwierdza również protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] lutego 1977 r., podczas której przedstawiciel inwestora oświadczył, że "teren jest w eksploatacji od dwóch lat". Z powyższych dokumentów niewątpliwie wynika, że będąca celem wywłaszczenia inwestycja polegająca na budowie składu [...] i drogi dojazdowej do składu [...] w [...] została zrealizowana przed wydaniem zaskarżonej decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że intencją ubiegającego się o wywłaszczenie było uregulowanie stanu prawnego zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości. W tym zakresie organ nadzoru podziela stanowisko pełnomocnika wnioskodawców zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, iż Naczelnik Dzielnicy [...] nie ustalił prawidłowo, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie należy podkreślić, że w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych brak jest wydanego na podstawie przepisu art. 41 ust. 1 Ustawy z 1958 r. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ani innego dokumentu, z którego można by pośrednio wnioskować, że takie zezwolenie zostało wydane. Biorąc pod uwagę duży stopień kompletności archiwalnych akt wywłaszczeniowych, należy stwierdzić, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przez inwestora nie zostało wydane. Jeśli bowiem inwestor dysponowałby przedmiotowym zezwoleniem, to z pewnością złożyłby je również do akt postępowania wywłaszczeniowego. Należy zatem uznać, że w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do pozbawienia własności w drodze wywłaszczenia. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez ubiegającego się o wywłaszczenie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich przypadkach brak jest podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty, a stosunki pomiędzy inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 242/00, LEX nr 54433, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, LEX nr 149525, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06, LEX nr 319675). Wobec powyższego Wojewoda uznał, że należy stwierdzić, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] lutego 1977 r., wobec braku ustawowych przesłanek do wywłaszczenia, została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 Ustawy z 1958 r. A zatem wywłaszczenie nieruchomości na cele regulacji stanu prawnego powoduje, iż taka decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do części odszkodowawczej zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż skoro brak było podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego brak było również podstaw do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej przyznania odszkodowania była również wydana z rażącym naruszeniem prawa. Równocześnie Wojewoda nie podzielił pozostałych zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a dotyczących prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec osoby nieżyjącej oraz nieobecności biegłych na rozprawie.

II.4. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wnieśli Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz [...] S A. z siedzibą w [...].

II.5. Minister wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. uznał, że odwołania zasługują na uwzględnienie. Minister przypomniał istotę postępowania nadzorczego oraz wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 Ustawy z 1958 r., o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem z dnia [...] października 1976 r. o wydanie decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wystąpiło Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...]. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" uzyskało status przedsiębiorstwa państwowego na podstawie Zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] lipca 1975 r. (nr [...]) w sprawie zmian w zarządzeniach o utworzeniu przedsiębiorstw państwowych zgrupowanych w Centrali Produktów Naftowych "[...]" i zostało wpisane do Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych prowadzonego przez Ministerstwo Finansów pod nr [...] Dz. [...] Nr [...]. Zatem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości ubiegał się podmiot uprawniony w świetle art. 2 ust. 2 Ustawy z 1958 r. Spełnione zostały również materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Cele wymienione w art. 3 powołanej ustawy nie musiały być realizowane kumulatywnie. Jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] października 1976 r., nieruchomości, o wywłaszczenie których zwróciło się Przedsiębiorstwo [...] "[...]" (w tym wskazane w pkt 2 działki stanowiące własność M. M.), zostały przeznaczone na cele budowy składu paliw "[...]" w [...] oraz drogi dojazdowej do tego składu. Budowa składu paliw "[...]", jako inwestycja służąca przechowywaniu paliw, a także będąca infrastrukturą logistyczną dystrybucji produktów naftowych w Polsce, stanowiła niewątpliwie przedsięwzięcie, którego przeznaczeniem było służenie całemu społeczeństwu. Z uwagi na powyższe spełniony został cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Ustawy z 1958 r. W aktach sprawy zachowała się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia [...] listopada 1969 r. znak [...] o lokalizacji szczegółowej, wydana na podstawie decyzji Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. o lokalizacji ogólnej, potwierdzająca niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod budowę składu "[...]" na terenie położonym w [...]. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47) stanowiącym podstawę prawną wydanej decyzji o lokalizacji szczegółowej, sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należały do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego. W szczególności organy planowania przestrzennego: ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny były być spełnione przy wykonaniu inwestycji, wyrażały zgodę na zmianę sposobu wykorzystania terenu bez dokonywania inwestycji, ustalając - w miarę potrzeby - warunki, które miały być spełnione przy zmianie wykorzystania oraz ustalały strefy ochronne oraz sposób ich zagospodarowania, jeżeli na podstawie przepisów szczególnych w sprawach tych nie były właściwe inne organy. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (data nieczytelna) znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny drogi dojazdowej do składu "[...]" w [...], obejmująca m.in. ustalenie lokalizacji szczegółowej. Podstawę do opracowania planu realizacyjnego, na mocy § 17 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (M.P. z 1969 r. Nr 48, poz. 373) stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że zainteresowanym, w razie gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Należy także podnieść, że do chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 1249/06). Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Należy zatem przyjąć, ze przepisy ustawy wywłaszczeniowej regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu zagospodarowania i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego drogi dojazdowej do składu "[...]" w [...] oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej składu "[...]" na terenie położonym w [...] miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Tym samym należy stwierdzić, że została spełniona przesłanka z art. 3 ustawy z 1958 r. Zdaniem Ministra, nie można podzielić stanowiska Wojewody [...] o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez realizację celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. W decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] wskazał, iż celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była regulacja stanu prawnego nieruchomości wyjaśniając, że fakt ten potwierdza protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1977 r. oraz fotogrametryczne zdjęcie lotnicze terenu obejmującego przedmiotowe działki według stanu na 1975 r. Zdaniem Ministra, wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego żaden z dokumentów znajdujących się w aktach archiwalnych sprawy nie zawiera informacji o tym, że przedmiotowe wywłaszczenie miało na celu regulację stanu prawnego nieruchomości. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. oświadczenie przedstawiciela inwestora, złożone podczas rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (patrz protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1977 r.) mówiące o tym, że teren jest w eksploatacji od dwóch lat nie dowodzi o całkowitej realizacji inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Z oświadczenia przedstawiciela inwestora wynika, że w związku z potrzebą dalszej rozbudowy (brak dojazdów oraz sąsiedztwo mokradeł) konieczny był wniosek o wywłaszczenie kolejnych gruntów. Należy w tym miejscu podkreślić, iż realizacja tak dużej inwestycji jak budowa składu "[...]" miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1976 r., nieruchomości nim objęte, w tym również przedmiotowe nieruchomości, stanowiły końcową i resztującą część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw "[...]" w [...]. Ponadto z pisma Okręgowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w [...] z dnia [...] lutego 1976 r. wynika, iż wynoszący ponad 20 ha obszar lokalizacji składu paliw [...] został właściwie całkiem załatwiony, jednakże przedłużające się postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące kilku działek (w tym także przedmiotowych nieruchomości) uniemożliwia ostateczne zakończenie całego kompleksu bazy. Powyższy materiał dowodowy faktycznie potwierdza, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nabyto niektóre z terenów przeznaczonych pod skład paliw "[...]" i rozpoczęto realizację elementów jego infrastruktury. Niemniej jednak z tych samych dokumentów wynika, iż przedmiotowa inwestycja była inwestycją rozłożoną w czasie, o charakterze etapowym, a zakończenie postępowania wywłaszczeniowego było warunkiem koniecznym do kompleksowego i ostatecznego zakończenia realizacji inwestycji oraz oddania jej do użytkowania. W sprawie nie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Minister podkreślił, że przywołane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. zdjęcie lotnicze obejmujące przedmiotowy teren według stanu na 1975 r. wskazuje jedynie, że realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę składu paliw "[...]" w [...] rozpoczęto przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast nie stanowi dowodu zrealizowania w całości inwestycji, zwłaszcza na objętych niniejszym postępowaniem działkach należących do M. M.. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż na ww. zdjęciu lotniczym wyraźnie widać, iż budowa składu paliw "[...]" w [...] nie została zakończona, a sfotografowany teren stanowi wciąż plac budowy. W ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zachowały się natomiast dokumenty, które mogłyby z całą pewnością potwierdzić tezę, iż cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14, w polskim systemie prawa istnieje założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto Minister zaważył, że art. 41 Ustawy z 1958 r. zakładał, że ubiegający się o wywłaszczenie mógł po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie uzyskać jeszcze przed wydaniem decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdy było to uzasadnione szczególnymi względami, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu. W aktach sprawy nie zachowało się zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i zatwierdzone przez właściwego ministra, nie można jednak zakładać, że zezwolenie takie nie zostało wydane. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca wywłaszczenia zajął nieruchomości niezbędne do zrealizowania inwestycji bez stosownego zezwolenia, to mielibyśmy do czynienia z naruszeniem art. 41 Ustawy 1958 r., które to naruszenie nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc takie, które byłoby niemożliwe do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności. Należy bowiem zauważyć, że inwestor dysponował decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia [...] listopada 1969 r., znak [...] o lokalizacji szczegółowej oraz decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (data nieczytelna) znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny drogi dojazdowej do składu "[...]" w [...], a zatem nie sposób kwestionować niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie ma również znaczenia dla powyższej kwestii rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie dowodzi to, że działania te były ostateczne, zaspakajające w całości potrzeby składu paliw "[...]" w [...]. Zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49). Należy także wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że doszło do uchybienia kwalifikowanego, a zatem o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistego, czyli takiego, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ mógł uczynić jedynie niepopartą materiałem dowodowym tezę, iż cel wywłaszczenia, tj. budowę składu paliw "[...]" w [...] wraz z drogą dojazdową zrealizowano przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, zwłaszcza gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużego założenia, a inwestycja była planowana jako wieloletnia i wieloetapowa. Następnie Minister przypomniał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się oferta w sprawie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1976 r. skierowana do domniemanych spadkobierców właścicielki przedmiotowej nieruchomości - M. M. oraz zwrotne potwierdzenia odbioru ww. pisma świadczące o doręczeniu im ww. oferty. W treści oferty wnioskodawca poinformował domniemanych spadkobierców właścicielki, iż umowa dobrowolnej sprzedaży może zostać zawarta jedynie w odniesieniu do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, natomiast w przypadku śmierci właściciela - jeżeli zostanie przeprowadzone po nim postępowanie spadkowe. Ponadto wyznaczono 14-dniowy termin na odpowiedź na ww. ofertę, od dnia jej doręczenia. Mając powyższe na względzie należy uznać, że wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej został spełniony. Równocześnie Minister zauważył, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub miejsce jego pobytu były nieznane. Jak wynika ze znajdujących się w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. oraz z dnia [...] września 1975 r. prawo własności przedmiotowych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...] wpisane było na rzecz M. M.. Co więcej, z akt sprawy wynika, iż M. M. zmarła w dniu [...] listopada 1943 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego. Tymczasem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. M. zmarłej w dniu [...] listopada 1943 r. (zgodnie z którym spadek po zmarłej odziedziczyli: K. J. oraz L. J.), zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], Wydział [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...]. Tak więc postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej zostało przeprowadzone 33 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Dowodzi to, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był uregulowany w tym zakresie. Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 Ustawy z 1958 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" wnioskiem z dnia [...] października 1976 r. wystąpiło o wywłaszczenie m.in. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...]0 pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...]. W treści ww. wniosku z dnia [...] października 1976 r. nie wymieniono dołączonych do niego załączników, a zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wniosek zawierał wszystkie wymagane ustawowo załączniki, jednakże należy domniemywać, iż skoro organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony postępowania pismem z dnia [...] listopada 1976 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to wniosek spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Pismem z dnia [...] listopada 1976 r., znak [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowych nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy odszkodowawczej na dzień [...] lutego 1977 r. Zawiadomienie zostało rozesłane do właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod planowaną budowę składu paliw "[...]". Ponadto, jak wynika z ww. zawiadomienia, wysłano je do Biura Ogólno-Organizacyjnego w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Należy zatem uznać, że wymogi z art. 17 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Natomiast zgodnie z art. 22 tej ustawy, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] lutego 1977 r. Ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy protokołu wynika, że na rozprawę stawili się przedstawiciel Urzędu Dzielnicowego [...], przedstawiciel inwestora oraz jedna z domniemanych spadkobierców M. M. – A. J.. Natomiast w rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłych na rozprawie należy wskazać, że z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Tymczasem należy zauważyć, że przypadek taki nie miał miejsca, bowiem jak wskazano powyżej organ przeprowadził stosowną rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. Należy wskazać, że biegły brał udział w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Ponadto stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 68 § 1 k.p.a., domniemanym spadkobiercom hipotecznej właścicielki przedmiotowych nieruchomości służyło prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Mogli oni zatem zapoznać się ze znajdującym się w aktach postępowania wywłaszczeniowego elaboratem szacunkowym i wnieść ewentualne zastrzeżenia do ustalonej przez biegłego wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie opinię szacunkową, dotyczącą wyceny przedmiotowych nieruchomości na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego sporządził w dniu [...] kwietnia 1976 r. rzeczoznawca do spraw wywłaszczeń w zakresie rolnictwa, z listy Prezydenta Miasta [...] - mgr inż. T.S.. Należy zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami Ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę 1m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1429/10). Biegły oszacował odszkodowanie w oparciu o przepisy art. 8 Ustawy 1958 r. Jak wynika z treści opinii szacunkowej, zgodnie z treścią zarządzenia Nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie cen gruntu w przypadku ich wywłaszczania, stawka odszkodowania dla gruntów położonych w IV strefie peryferyjnej miasta [...] wynosiła 12 zł/1m², natomiast o położeniu przedmiotowych działek w IV strefie peryferyjnej rozstrzygnęło zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1974 r. o podziale miasta [...] na strefy. Wobec powyższego wysokość należnego odszkodowania została ustalona poprzez przemnożenie łącznej powierzchni wywłaszczonych działek (536 m², na co złożyły się działki nr [...] o pow. 176 m², nr [...] o pow. 294 m² i nr [...] o pow. 66 m²) przez obowiązujące stawki odszkodowania (12 zł), co dało kwotę 6.432 zł. Ustalona przez Naczelnika Dzielnicy [...] w decyzji z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] kwota odszkodowania - 6.432 zł - przysługująca spadkobiercom M. M. była zgodna z treścią operatu szacunkowego biegłej T.S. oraz odpowiadała ówcześnie obowiązującemu prawu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1977 r. Zgodnie z art. 23 Ustawy z 1958 r., decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowanie i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] spełniała te wymagania. Natomiast odnosząc się do zarzutu skierowania ww. decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. do osoby zmarłej - M. M. należy podkreślić, iż zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci M. M., a organ procedował w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosując przy tym prawidłowo określone przepisy prawa tj. przede wszystkim obwieszczenia, które były kierowane do wszystkich uprawnionych osób. Niespornym jest, że wskazana przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] właścicielka przedmiotowej nieruchomości, tj. M. M. nie żyła wdacie wydania decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Jednakże, jak już wskazano postanowienie o stwierdzeniu spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości zostało wydane dopiero 33 lata po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. A zatem oczywiste jest, że w dacie wywłaszczenia nie mogli być znani spadkobiercy M. M.. Natomiast organ wskazując w opisie przedmiotowej nieruchomości M. M. jako właścicielkę nieruchomości wskazał ją jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurowała ona nadal w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości, co miało jedynie charakter informacyjny, nie przesądzało zaś o przymiocie strony postępowania. Określenie w zaskarżonej decyzji, że wywłaszcza się osobę zapisaną w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej. Należy przy tym zauważyć, iż w dniu podejmowania decyzji odszkodowawczej obowiązywał Dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Z powyższego wynika, iż ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, którzy w dacie wywłaszczania nieruchomości nie dopełnili obowiązku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej. Ponadto spadkobiercy mogli odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.

Należy mieć również na uwadze, iż skoro przepisy Ustawy z 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywała wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza, że przepisy przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że nawet gdyby uznać, iż organ wywłaszczeniowy skierował decyzję do nieżyjącej w dacie orzekania M.M., to należy wskazać, że przedmiotem orzeczenia z dnia [...] lutego 1977 r. była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 Ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zauważyć należy, że wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzja, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień). Ponadto prowadzenie postępowania i wydanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury - nie zaś wadę tkwiącą w decyzji. Natomiast podstawą stwierdzenia nieważności nie są wady proceduralne, tkwiące w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, a wady materialnoprawne, tkwiące w samej decyzji. Ewentualny brak udziału w postępowaniu spadkobierców M. M. nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, skoro nieruchomość nie miała uregulowanego stanu prawnego. Jednakże nawet gdyby uznać, że zasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu spadkobierców zmarłej właścicielki nieruchomości, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. kat. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...], stanowiących własność M. M. (pkt 2 decyzji) nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czyny zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie ją wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...]. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. Kat. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. Lwh [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. Lwh [...], stanowiącej własność M. M. (pkt 2 decyzji).

III.1. Z zaskarżoną decyzją Ministra nie zgodziła się A. J. reprezentowana przez adwokata. W skardze do tutejszego Sądu zarzucono naruszenie:

(i) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. wobec dokonania przez organ odwoławczy błędnej, dowolnej oceny dowodów, opartej na pobieżnej analizie materiału aktowego i wyprowadzeniu domniemań faktycznych w oparciu o okoliczności, z których domniemania te nie wynikają; w konsekwencji przekroczenia granic swobodnej (obiektywnej) oceny dowodów organ odwoławczy błędnie przyjął, że w dacie wydania spornej decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany w odniesieniu do wywłaszczonych działek stanowiących własność poprzedników prawnych skarżącej, a tym samym, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa nie służyła regulacji stanu prawnego gruntu, na którym wcześniej cel wywłaszczenia został już faktycznie zrealizowany;

(ii) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 Ustawy z 1958 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; organ odwoławczy stanął bowiem na błędnym stanowisku, że realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie składu [...] w [...] i drogi dojazdowej do tegoż składu nie nastąpiła przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej odnoszącej się w pkt. 2. do nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych skarżącej; w efekcie zdaniem organu odwoławczego decyzja wywłaszczeniowa nie służyła wyłącznie regulacji prawa własności Skarbu Państwa do zajętego i zagospodarowanego już w tej części gruntu;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a to przez ograniczenie się przez organ I instancji do przeprowadzenia polemicznej w stosunku do organu II instancji oceny zgromadzonych dowodów; poczynienie odmiennych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy nie zostało przy tym w żaden sposób powiązane z wskazaniem konkretnych wad procesowych i nieprawidłowości w zakresie oceny dowodów dokonanej przez Wojewodę [...] w decyzji objętej kontrolą instancyjną, które uzasadniałyby wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym; innymi słowy, organ odwoławczy w warstwie motywacyjnej decyzji nie wykazał, że decyzja nadzorcza Wojewody [...] cechuje się konkretnymi uchybieniami procesowymi w gromadzeniu lub ocenie dowodów, które miałyby uzasadniać i uprawniać organ odwoławczy do dokonania całkowicie przeciwstawnych ustaleń faktycznych w sprawie; wskazane wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji łącznie uniemożliwiają stronie weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego i utrudniają zwalczanie wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaskarżonym orzeczeniem Ministra nie sposób się zgodzić, albowiem - ujmując rzecz w skrócie - organ odwoławczy dokonał błędnej, bo dowolnej i opartej na pobieżnie przeanalizowanych przesłankach oceny dowodów, które w ocenie organu odwoławczego miały nie dawać podstaw do przyjęcia, że w analizowanej sprawie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia jeszcze przed odjęciem własności poprzednikom prawnym skarżącej na mocy kontrolowanej nadzorczo decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z ugruntowanym i w zasadzie jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli określony w ustawie wywłaszczeniowej cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek z art. 3 ust. 1 tej ustawy do orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Jeśli więc inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia została zrealizowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, to zapadłe w takich okolicznościach orzeczenie o wywłaszczeniu cechuje się wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy, ponieważ przestał istnieć określony w tym przepisie cel, uzasadniający zastosowanie instytucji wywłaszczenia. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym panuje jednomyślność, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy. Może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, kiedy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości, niezbędnej dla realizacji określonych ustawą, ważnych celów o charakterze publicznym. Skoro istniał w dacie wywłaszczenia i nadal istnieje określony w kodeksie cywilnym sposób uzyskania przedmiotowej nieruchomości (art. 231 kc), a cel, na który można dokonać wywłaszczenia został zrealizowany, to zastosowanie instytucji wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej należy uznać jako rażące naruszenie prawa. Taką linię orzeczniczą, do której odwołał się także Wojewoda [...] na łamach swojej decyzji, skarżąca w całości podziela. Odnosząc powyższe do realiów analizowanej sprawy nadzorczej należy zarzucić, że organ odwoławczy w sposób całkowicie gołosłowny podważył ocenę dowodów i ustalenia faktyczne w relewantnym zakresie poczynione w tej sprawie wcześniej przez organ l instancji - Wojewodę [...]. W efekcie, w przedstawionych motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał, aby ziściły się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego po myśli art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że przyjmując własną ocenę dowodów i czyniąc na tej podstawie całkowicie odmienne ustalenia faktyczne Minister Inwestycji i Rozwoju nie wykazał jakichkolwiek wadliwości w ocenie dowodów przeprowadzonej przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie wyprowadzenia zeń wniosków poprawnych logicznie. Zastrzeżona dla organów administracji publicznej swobodna ocena dowodów opiera się więc na odpowiadającemu zasadom logiki powiązaniu ujawnionych w postępowaniu dowodowym okoliczności w całość zgodną z doświadczeniem życiowym. Jeżeli z określonego materiału dowodowego organ wyprowadził wnioski logicznie poprawne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, to taka ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art, 80 k.p.a. Tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy wnioskowanie organu wykracza poza schematy logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo - skutkowych, to przeprowadzona ocena dowodów może być skutecznie podważona m. in. przez organ odwoławczy. Takich okoliczności organ odwoławczy w swojej decyzji jednak nie wykazał, ograniczając do gołosłownej konkluzji, że ustalenia faktyczne organu I instancji nie zostały poparte dowodami. Tymczasem z niewadliwych rozważań organu I instancji wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego Wojewoda [...] uznał, że na wywłaszczonych działkach stanowiących własność poprzedników prawnych skarżącej doszło do realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy drogi dojazdowej do składu paliw [...] i to jeszcze przed wydaniem kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji wywłaszczeniowej. Fakt realizacji prac wynika niedwuznacznie z przywołanego przez Wojewodę zdjęcia lotniczego spornego terenu wykonanego w 1975 r. Stan przedstawiony na zdjęciu ilustruje tezę, że prace budowlane związane z inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia na konkretnych, spornych działkach zostały już faktycznie wykonane, a odmienne konkluzje Ministra pozostają oderwane od treści tego dowodu, a zwłaszcza w odniesieniu do utrwalonego w nim stanu na gruncie. Fakt wykonania drogi na działkach M. M. przed wydaniem decyli wywłaszczeniowej, znajduje również potwierdzenie w innych zgromadzonych przez Wojewodę dowodach, a to choćby w postaci protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z dnia [...] lutego 1977 r., w toku której przedstawiciel inwestora potwierdził fakt eksploatacji spornego terenu od dwóch lat. Godzi się przy tym wyeksponować, że omawiany protokół rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. korzysta z waloru wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Stanowi dowód na to, że określone oświadczenia osób biorących udział w rozprawie, które zostały w nim stwierdzone, zostały rzeczywiście złożone w toku tej czynności procesowej, którą protokół dokumentuje. Protokół obejmuje oświadczenia osób uczestniczących w czynnościach oraz obrazuje stan faktyczny, który później może być już trudny do odtworzenia. Sporządzony zostaje z udziałem określonych uczestników (stron), którzy mają prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Dlatego podpisanie protokołu bez zastrzeżeń przez uczestniczące w nim strony stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Treść oświadczenia przedstawiciela inwestora pozostaje przy tym zgodna (także co do odpowiedniej korelacji czasowej) z wnioskami poczynionymi w oparciu o pozyskane zdjęcie lotnicze. Przeciwstawione w/w dowodom i wnioskom własne dywagacje organu odwoławczego nie wytrzymują krytyki dokonanej w oparciu o reguły wynikające z zasady swobodnej oceny dowodów, albowiem wnioski poczynione przez Ministra pozostają gołosłowne, mają przy tym charakter przypuszczeń i bezpodstawnych domniemań. Nie dość bowiem na tym, że organ odwoławczy nie wykazał wadliwości w rozumowaniu Wojewody [...], to dodatkowo powołał się w swojej argumentacji na okoliczności bez znaczenia w analizowanej kwestii realizacji celu wywłaszczenia jeszcze przed formalnym odjęciem własności w trybie ustawy wywłaszczeniowej. Mianowicie, dla oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej pozostaje bez znaczenia fakt podnoszony przez Ministra, że w dacie jej wydania realizacja całej inwestycji (składu paliw [...]) nie była jeszcze ukończona. Prowadzone przez organ odwoławczy dywagacje w tym zakresie o charakterze wyłącznie przypuszczającym - są w istocie bezwartościowe. Rażące naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ma miejsce bowiem wówczas, gdy in concreto na danej nieruchomości cel wywłaszczenia został już wcześniej (tj. przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu) zrealizowany. W realiach analizowanego przypadku bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, że budowa składu [...] miała charakter inwestycji "złożonej, wieloetapowej i długotrwałej". Istotne jest bowiem tylko to, czy na tych konkretnie wywłaszczonych działkach, stanowiących własność poprzedników prawnych skarżącej cel wywłaszczenia został już wcześniej zrealizowany czy nie. Skarżąca nie neguje faktu, że budowa składu [...] była złożoną inwestycją infrastrukturalną. Fakt ten nie oznacza jednak, że ocena wcześniejszej realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ma się dokonywać w oderwaniu od stanu dotyczącego konkretnej nieruchomości, której własność ma być przymusowo odjęta a rozpatrywana jedynie w całokształcie inwestycji. Podążając logiką organu odwoławczego każdorazowo fakt definitywnego nieukończenia całej inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, przewidzianej do realizacji na wielu gruntach (np. z uwagi na brak środków), stałby na przeszkodzie podważaniu legalności decyzji wywłaszczeniowych skierowanych do konkretnych nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany do czasu porzucenia niezakończonej inwestycji. Taki wniosek wynikający w gruncie rzeczy z dywagacji prowadzonych przez Ministra na łamach zaskarżonej decyzji należy uznać za pozbawiony racjonalności. Reasumując tę część rozważań, fakt że inwestycja w postaci budowy składu paliw [...] w [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie była w całości zakończona (budowa nie była zakończona) nie uchyla oczywistej wadliwości kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, w której orzeczono o odjęciu własności gruntów na cel publiczny, który już wcześniej został na nich zrealizowany w ramach całej, choćby nawet jeszcze nieukończonej inwestycji. Swoistym "ukoronowaniem" dowolnych ustaleń organu odwoławczego, dokonanych i naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, pozostaje w analizowanej sprawie kwestia rzekomego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy wywłaszczeniowej, które mogło być wydane Inwestorowi na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Tego rodzaju supozycja Ministra znajduje jakiekolwiek umocowania. W materiale aktowym, jak trafnie zwrócił-uwagę Wojewoda [...], z samego bowiem faktu, że przepisy przewidywały możliwość udzielenia inwestorowi tego rodzaju zgody na zajęcie nieruchomości nie wynika, że w konkretnej sprawie do złożenia wniosku i wydania pozwolenia w trybie art. 41 ustawy wywłaszczeniowej doszło. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z powołanym przepisem art. 41 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Stosowany wniosek mógł być złożony wyłącznie po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie. W analizowanym przypadku tego rodzaju wniosek musiałby być więc złożony pomiędzy dniem [...] października 1976 r. (data wniosku o wywłaszczenie) a dniem wydania kontrolowanej nadzorczo decyzji, tj. [...] lutego 1977 r., co w świetle dobrze zachowanych akt wywłaszczeniowych, wobec sprawnego przebiegu całej procedury zmierzającej do odjęcia własności i okresu procedowania w prawie wywłaszczenia w okresie zimy (a więc przerwy w pracach budowlanych) pozostaje niepodobieństwem. Organ odwoławczy nie wskazał też na żadne okoliczności, które dawałyby podstawy do przyjęcia, że w analizowanym przypadku inwestor o taką zgodę w ogóle się ubiegał, nie wspominając już o tym, czy taka zgoda faktycznie została udzielona. W tej sytuacji posługiwanie się przez organ odwoławczy swoistym domniemaniem o wydaniu stosownej zgody i popieraniu tego domniemania argumentem o trudnościach dowodowych związanych z niemożnością odszukania takiego dokumentu po latach jest-delikatnie rzecz ujmując - zabiegiem bałamutnym. Reasumując skargę pełnomocnik skarżącej stwierdził, że organ odwoławczy, dokonując odmiennej od Wojewody [...] oceny dowodów i czyniąc diametralnie różne ustalenia faktyczne od organu I instancji, nie dopatrzył się kwalifikowanych wadliwości wydanego orzeczenia o wywłaszczeniu spornych parcel. Należy zarzucić, iż w ten sposób Minister Inwestycji i Rozwoju w sposób poważny przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, a zaskarżona decyzja odmowna jest wyłącznie rezultatem błędnych ustaleń faktycznych organu odwoławczego, będących efektem nienależytego, kierunkowego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy. Motywy orzeczenia organu odwoławczego nie przedstawiają przy tym należycie przesłanek faktycznych jak i prawnych jego wydania, zwłaszcza w aspekcie wskazania rzekomo dostrzeżonych wadliwości w procedowaniu Wojewody [...], które legły u podstaw dokonanej korektury decyzji organu I instancji.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Sąd podziela ustalenia faktyczne i oceny prawne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji przez Ministra.

IV.2.1. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Ta uwaga o ogólnym charakterze ma też znaczenie w aspekcie zarzutów skargi dotyczących rzekomych wad uzasadnienia decyzji Ministra. Otóż treść uzasadnienia decyzji nadzorczej zdeterminowana jest przedmiotem rozstrzygnięcia, czyli oceną, czy decyzja ostateczna nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister w sposób należyty, a wręcz wzorcowy z punktu widzenia wymagań zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zarzuty wnioskodawców zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności są bezzasadne (należy przy tym mieć na uwadze, omówione szerzej w dalszej części uzasadnienia, domniemanie prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych, w tym decyzji wywłaszczeniowych). Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ograniczył się przy tym do analizy zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, ale dokonał całościowej analizy decyzji wywłaszczeniowej pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ustalenia i oceny prawne Ministra w tej kwestii, wiernie przytoczone w części II niniejszego uzasadnienia, Sąd w niniejszym składzie w całości podziela.

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane odpowiednio roszczenia o wydanie nieruchomości lub roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem za restrykcyjną wykładnią przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności wydanie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego może pozbawiać ją bazy materialnej wykorzystywanej od wielu lat do świadczenia usług publicznych (np. edukacyjnych lub zdrowotnych), zaś wspomniane odszkodowania wypłacane są kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o decyzje wywłaszczeniowe organów administracji publicznej wydane przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3. Spór w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść skargi sporządzonej przez adwokata, koncentruje się obecnie w istocie wokół jednego zagadnienia. Otóż chodzi o to, czy inwestycja w postaci budowy składu paliw "[...]" w [...] oraz dróg dojazdowej do tego składu została w całości zrealizowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Pełnomocnik skarżącej trafnie identyfikuje ten spór jako dotyczący zagadnienia swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Błędnie natomiast skarga przyjmuje, że dla poczynienia odmiennych ustaleń przez Ministra w oparciu o ten sam materiał dowodowy organ ten musiał wykazać kwalifikowane uchybienia Wojewody w odniesieniu do przeprowadzonej przez ten organ oceny dowodów. Uchodzi uwadze skarżącej, że postępowanie odwoławcze w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym jest postępowaniem w pełni merytorycznym, a nie postępowaniem kasacyjnym (tak jak ma to miejsce np. w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej). Organ II instancji nie może zatem ograniczyć się do kontroli kwestionowanej w odwołaniu decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, ale jego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a zatem również dokonanie własnej oceny zebranego materiału dowodowego i poczynienie w oparciu o tę ocenę własnych ustaleń faktycznych (por. np. Z. Kmieciak, Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.; wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy przy tym mieć na uwadze omówione wyżej wymagania co do ustalenia w postępowaniu nadzorczym ewentualnych wad ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, zwłaszcza wydanej przed kilkudziesięcioma laty. Otóż zaistnienia takich wad nie domniemywa się, muszą one ponad wszelką wątpliwość wynikać jednoznacznie z zebranego materiału. Wątpliwości co do ewentualnego istnienia przyczyn nieważności winny być rozstrzygane na rzecz pozostawienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, korzystającej z domniemania zgodności z prawem. Mając na uwadze te okoliczności należy stwierdzić, że Minister nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów przyjmując, że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących na ukończenie w całości inwestycji, dla celów której dokonano wywłaszczenia. I tak zdjęcie lotnicze z 1975 r. dowodzi li tylko, że w chwili jego wykonania trwały prace związane z przedmiotową inwestycją, ale zdjęcie to nie stanowi dowodu na ukończenie tej inwestycji. W granicach swobodnej oceny dowodów mieści się również ustalenie poczynione przez Ministra w odniesieniu do stwierdzenia przedstawiciela inwestora podczas rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] lutego 1977 r., że "teren jest w eksploatacji od dwóch lat". Z tego jednego zdania, wyrwanego z kontekstu, nie może wywodzić, że inwestycja, której dotyczyło wywłaszczenie, była w całości zakończona. Trafnie zwrócił uwagę Minister, że z oświadczenia przedstawiciela inwestora podczas wspomnianej rozprawy wynika, że w związku z potrzebą dalszej rozbudowy (brak dojazdów oraz sąsiedztwo mokradeł) konieczny był wniosek o wywłaszczenie kolejnych gruntów. Zasadnie również podkreślił Minister, że realizacja tak dużej inwestycji jak budowa składu "[...]" miała charakter złożony, wieloetapowy i długotrwały. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1976 r., nieruchomości nim objęte, w tym również przedmiotowe nieruchomości, stanowiły "końcową i resztującą" część ponad 20 hektarowego kompleksu składu paliw "[...]" w [...]. Tezie o zakończeniu inwestycji przeczy również pismo inwestora do Urzędu Miasta [...] z [...] lutego 1976 r., gdzie jako cel wywłaszczenia wskazuje się "ostateczne zakończenie załatwienia całego kompleksu bazy". Reasumując, całościowa, a nie wybiórcza, ocena dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie potwierdza tezy, jakoby inwestycja w postaci budowy składu paliw [...] wraz z drogami dojazdowymi była w całości ukończona w dniu wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w sprawie chodzi o inwestycję zajmującą obszar pond 20 ha, a działki, o których mowa w punkcie 2 decyzji wywłaszczeniowej, zajmowały powierzchnię odpowiednio 0,0176 ha, 0,0294 oraz 0,0066 ha oraz miały być wywłaszczone jako "końcowa i resztująca część (...) kompleksu" (uzasadnienie wniosku wywłaszczeniowego). Tak mała powierzchnia wywłaszczonych działek utrudnia poczynienie jednoznacznych ustaleń co do stanu ich zagospodarowania na dzień wywłaszczenia. Tymczasem, na co zawracano uwagę już wyżej, tylko jednoznacznie stwierdzone, a nie domniemane, wady decyzji mogą być rozważane jako uzasadniające stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Należy przy tym podkreślić, że organ nadzoru dokonuje ustaleń co do zasady w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy, postępowanie nieważnościowe nie może prowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego ustalania okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12, CBOSA). W tym kontekście bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest kwestia, czy inwestor, w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, uzyskał zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 41 ust. 1 Ustawy z 1958 r. Celem takiego zezwolenia było uzyskanie zgodnego z prawem cywilnym władztwa nad rzeczą (tj. uzyskanie uprawnienia do władania rzeczą skutecznego wobec właściciela w aspekcie roszczeń z art. 222 k.c.) i możliwość uzyskanie pozwolenia na budowę jeszcze przed wywłaszczeniem. W realiach niniejszej sprawy, co wskazano wyżej, brak jest jednoznacznych dowodów na to, że inwestycja została w całości zakończona przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1977 r. oraz dowodów na uprzednie zajęcie działek, o których mowa w punkcie 2 decyzji. Raz jeszcze przy tym wypada podkreślić, że decyzja ta, jak prawidłowo ustalił Minister odnosząc się m. in. do wniosku wywłaszczeniowego oraz protokołu rozprawy, związana była z koniecznością zapewnienia inwestycji niezbędnej komunikacji. Należy w końcu podkreślić, że Ustawa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała, w sposób jednoznaczny, zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Przepisem takim nie jest w szczególności powołany w skardze art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oczywiste jest, że rozpoczęcie prac budowalnych nie powoduje przecież per se, że nieruchomość przestaje być "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że aby władanie taką nieruchomością było skuteczne wobec właściciela, musiało być oparte na tytule prawnym, a nie na samym fakcie faktycznego zajęcia. W przeciwnym właściciel mógł skorzystać z ochrony windykacyjnej albo negatoryjnej (art. 222 k.c.). Ten fundamentalny dla systemu prawa przepis kodeksu cywilnego, przewidujący roszczenia windykacyjne i negatoryjne, obowiązywał również w dacie wywłaszczenia i mógł być on zastosowany przez sąd powszechny również w razie bezprawnego zajęcia nieruchomości przez organ władzy publicznej lub przedsiębiorstwo państwowe. W Polsce Ludowej, nie będącej co prawda państwem demokratycznym, powództwa obywateli przeciwko Skarbowi Państwa nie były jednak zjawiskiem wyjątkowym (zob. np. liczne orzeczenia SN po 1956 r. dotyczące odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa). Ochrona własności indywidulanej w takim przypadku była zatem przewidziana w systemie prawa cywilnego, również w odniesieniu do naruszeń prawa własności będących wynikiem działań Państwa. Nie można tym samym przyjąć, że samo faktyczne zajęcie nieruchomości, bez uzyskania tytułu własności, powodowało wygaśniecie przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Warto w tym miejscu odnotować, że NSA w wyroku z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 zwrócił uwagę, że władanie rzeczą przez beneficjenta wywłaszczenia, chociażby w oparciu o tytuł obligacyjny, nie przekreśla przesłanki niezbędności tej nieruchomości na cele publiczne w postępowaniu wywłaszczeniowym (w sprawie chodziło o umowę najmu na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ale istota zagadnienia pozostaje ta sama na gruncie Ustawy z 1958 r.). Pogląd sformułowany w sprawie I OSK 1252/14 został podzielony przez NSA w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., I OSK 1893/16, CBOSA. W orzecznictwie wyrażono co prawda pogląd, że "nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, którzy przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi. W istocie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie i prawnie władało już przedsiębiorstwo państwowe, uiszczając nawet opłaty jak za grunt państwowy" (por. np. przytoczony przez Wojewodę wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., I OSK 272/06, CBOSA)". Pogląd ten nie ma jednak w sprawie zastosowania, brak jest bowiem jednoznacznych dowodów na to, że nieruchomości wskazane w punkcie 2 decyzji wywłaszczeniowej były "zajęte przez terenowy organ administracji państwowej, którzy przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi". Ponadto, ten pogląd orzecznictwa nie wynika wprost z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a jest wynikiem określonej wykładni Ustawy z 1958 r. Wykładnia taka była oczywiście dopuszczalna, o czym świadczy chociażby to, że została przejęta przez skład orzekający NSA. Nie jest to jednak wykładnia jedyna, w szczególności nie jest to wykładnia oparta na jednoznacznym brzmieniu ustawy. Tymczasem Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Dodatkowo, dla stwierdzenia nieważności nie wystarczy sama oczywistość naruszenia prawa (której to oczywistości Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził), ale również muszą wystąpić skutki niemożliwe do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa. Wywłaszczenie nieruchomości, na której uprzednio zrealizowano cel publiczny lub zajętej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na cel publiczny, takich skutków nie wywołuje. Sytuacja tak nie narusza w szczególności istoty instytucji wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania nieruchomości w celu realizowania na tej nieruchomości celu publicznego), jak również nie pogarsza praw osoby wywłaszczonej w porównaniu z sytuacją wywłaszczenia nieruchomości przed realizacją celu publicznego (osobie tej należało się w szczególności odszkodowanie). Nieracjonalność z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych tezy o niemożności wywłaszczenia nieruchomości z tego tylko powodu, że cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, dostrzegł współczesny ustawodawca, przyjmując art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej: "u.g.n."). Przepis ten przewiduje możliwość przymusowego nabycia takiej nieruchomości w drodze decyzji, która to procedura mieści się w autonomicznej definicji wywłaszczenia z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W świetle art. 122a u.g.n., przyjętego przez parlament demokratycznego państwa prawnego i korzystającego z domniemania zgodności z Konstytucją RP, trudno przyjąć, że w realiach prawnych i ustrojowych Polski Ludowej, sam fakt wywłaszczenia nieruchomości, którą uprzednio zajęto na cel publiczny, uznać należy za pociągający za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym porządku prawnym. Reasumując, Minister trafnie uznał, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarga nie podtrzymuje już pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a dotyczących wydania orzeczenia wywłaszczeniowego pomimo śmierci M. M. w 1943 r. oraz nieobecności biegłych na rozprawie. Minister wnikliwie odniósł się do tych zagadnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania w tym miejscu. Uzupełniająco tylko można dodać argument systemowy potwierdzający, że na gruncie Ustawy z 1958 r. możliwie było wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (w realiach niniejszej sprawy postępowanie spadkowe po M. M. przeprowadzone zostało dopiero w 2010 r.). Otóż de lege lata dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 u.g.n.). Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Tym bardziej wywłaszczenie takiej nieruchomości w okresie Polski Ludowej nie może być uznane za nie dające się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego. Na znaczenie powołanych wyżej rozwiązań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w aspekcie decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przed kilkudziesięcioma laty wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA).

IV.4.Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.