Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 995/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 9u ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 czerwca 2016 r. nr XXXI/808/16 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 1, § 5 ust. 4, § 10 ust. 2 i 3 i § 24 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 14 listopada 2016 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 czerwca 2016 r. nr XXXI/808/16 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi w części dotyczącej § 3 pkt 1, § 5 ust. 4, § 10 ust. 2 i 3, § 19 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 24 Załącznika do uchwały. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów: art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.) oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 pkt 1, § 5 ust. 4, § 10 ust. 2 i 3, § 19 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 24 Załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 22 czerwca 2016 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym w celu kontroli zaskarżonej uchwały. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły zawartych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi zapisów dotyczących demontażu pojazdów w miejscach do tego celu niewyznaczonych, utrzymywania w czystości miejsc ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych, obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, a psa rasy agresywnej - na uwięzi i w kagańcu, obowiązku posiadania przez osoby utrzymujące psy lub inne zwierzęta domowe niezbędnej ilości torebek, łopatek lub innych urządzeń służących do zbierania odchodów oraz wskazania podmiotów uprawnionych do dokonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi nie podzielił stanowiska organu nadzoru stwierdzając, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem i nie wymaga zmiany. Ponadto podniósł, że zakwestionowane zapisy znajdowały się także w poprzednio obowiązującym Regulaminie, a jego treść była przedmiotem analizy prawnej Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15), które nie zakwestionowały ich zgodności z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie organu nadzoru Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi stanowiący Załącznik do uchwały Nr XXXI/808/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 czerwca 2016 r. zawiera jednak zapisy naruszające prawo w sposób istotny. Zapis § 3 pkt 1 Regulaminu zobowiązujący właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego i estetycznego nieruchomości oraz znajdujących się na nich urządzeń stanowiących ich własność, został w opinii Wojewody wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.). Treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ściśle określa zakres spraw, które mogą być uregulowane w uchwale rady gminy i brak wśród nich delegacji uprawniającej do nakładania na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązków. Ponadto, obowiązek utrzymywania "należytego stanu sanitarno-higienicznego i estetycznego nieruchomości" jest sformułowaniem nieprecyzyjnym. Już samo to sformułowanie wykracza poza delegację ustawową. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z § 6 "Zasad techniki prawodawczej" będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. póz. 283) przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Wojewoda zakwestionował także zapis § 5 ust. 4 Regulaminu zabraniający demontażu pojazdów w miejscach do tego celu niewyznaczonych. Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, kompetencją rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii jest wskazanie warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Zdaniem organu zapis ten stanowi wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Nadto, demontaż pojazdów nie może być traktowany w kategoriach naprawy pojazdów samochodowych. Demontaż dotyczyć może bowiem samochodów, które nie nadają się do dalszej eksploatacji, te zaś kwestie zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 803).

Kwestionując z kolei zapisy § 10 ust. 2 i 3 Regulaminu Wojewoda wskazał, że został on wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z jego treścią pojemniki, worki i kontenery do zbierania odpadów komunalnych powinny być ustawiane w granicach nieruchomości, w miejscu wydzielonym, na równej utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota (ust. 2) oraz właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymywania w czystości miejsc ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych (ust. 3). Tego rodzaju unormowania jako nakładające na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki nie znajdują, zdaniem organu, oparcia w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy. Tak nałożone obowiązki mogą się okazać ponadto niewykonalne z uwagi na specyfikę nieruchomości, szczególnie w przypadku nieruchomości znajdujących się w zwartej zabudowie.

Za niezgodnie z zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Wojewoda uznał także określenie w Regulaminie niektórych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Jego zdaniem dotyczy to ujętego w § 19 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 obowiązku wyprowadzania psa na uwięzi, a psa rasy agresywnej oraz mieszańców z tymi rasami - wyłącznie na uwięzi oraz w założonym kagańcu i dopuszczenia w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, czasowego uwolnienia psa z uwięzi, lecz w założonym kagańcu; wyjątek ten nie dotyczy psów agresywnych i mieszańców z tymi rasami. Wojewoda stwierdził, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmiernie ograniczające swobodę poruszania się zwierząt, mogą naruszać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest, zdaniem Wojewody, także zapis § 19 ust. 2 pkt 6 Regulaminu dotyczący obowiązku posiadania przez osoby utrzymujące psy lub inne zwierzęta domowe niezbędnej ilości torebek, łopatek lub innych urządzeń służących do zbierania odchodów. W ramach kompetencji ustalonych ustawą mieści się prawo do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych, ale ustalenie w uchwale szczegółowego sposobu usuwania tych zanieczyszczeń wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Takie unormowanie pozostaje bez związku z ochroną terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta. Ponadto, użyte w tym przepisie określenie "niezbędna ilość" jest pojęciem nieostrym, mogącym powodować wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do licznych nieporozumień w zakresie wykonywania tego obowiązku. Tak sformułowany zapis narusza ponadto § 6 "Zasad techniki prawodawczej", ustanawiający generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Wojewoda Łódzki zakwestionował także zapis § 24 Regulaminu, który jego zdaniem ingeruje w materię uregulowaną przez ustawodawcę. Przepis art. 9u ustawy przewiduje bowiem, że to wójt (burmistrz lub prezydent miasta) sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, odsyłając w tym zakresie do przepisów art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), a więc również w kwestii upoważnienia do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych. Wprawdzie przepis art. 9u ust. 1 ustawy mówi o przestrzeganiu przepisów ustawy, to jednak art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wśród obowiązków właścicieli nieruchomości zawiera również obowiązek realizacji obowiązków określonych w regulaminie. Rada gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest przy tym ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ustawy. Wojewoda dodał, że zapisy będące przedmiotem złożonej skargi nie były podnoszone w skardze Prokuratora Apelacyjnego w Łodzi i nie były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (II SA/Łd 690/15), z wyjątkiem § 10 ust. 2 i 3 obecnie obowiązującego Regulaminu. W stosunku do treści § 10 ust. 2 i 3 odpowiadającej treści zapisów § 11 ust. 2 (zawierającej jeszcze dodatkowe zapisy dotyczące estetyki otoczenia) i ust. 4 poprzednio obowiązującego Regulaminu, Sąd stwierdził, że odpowiadają one regulacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw, a w zakresie § 10 ust. 2 i 3 o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Rada wyjaśniła, że zapis § 5 ust. 4 Regulaminu zabraniający demontażu pojazdów w miejscach do tego celu nie wyznaczonych mieści się w zakresie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem demontaż w ramach naprawy może prowadzić do powstania zanieczyszczeń, które muszą być odprowadzane zgodnie z ustawą, stąd pojęcie demontażu użyte w Regulaminie oznacza warunki graniczne czynności podejmowanych w ramach naprawy pojazdów i ma na celu doprecyzowanie warunków prowadzenia ich naprawy. Przytoczone w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie odnosi się natomiast do kwestii wskazanych w zapisie § 5 ust. 4 Regulaminu. W Regulaminie nie wprowadzono zakazu mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, określono natomiast zasady dotyczące przeprowadzenia tych czynności, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Rada wypełniając ustawową delegację z art. 4 ust.2 pkt 2 u.c.p.g. wynikającą wprost z tego przepisu miała obowiązek określić warunki rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nadto, wskazany zapis znajdował się także w poprzednio obowiązującym Regulaminie i jego treść była przedmiotem analizy prawnej przez Prokuraturę Apelacyjną w Łodzi oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sprawa sygn. akt II SA/Łd 690/15), które nie zakwestionowały jego zgodności z art. 4 u.c.p.g. Rada wyjaśniła, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków (nakazów lub zakazów) mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazany przepis ma na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochronę przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta, a zatem, gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki i nakazy, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Realizując powyższą delegację ustawową Rada Miejska w Łodzi zawarła stosowne uregulowania w § 19 ust. 2 pkt 3, 4 i 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi, stanowiące wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada zaznaczyła, że w Regulaminie zróżnicowano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta i obowiązki osób utrzymujących psy ras agresywnych zostały zaostrzone właśnie ze względu na posiadane cechy wynikające z przynależności do danego gatunku charakteryzujące się szczególną agresją w odniesieniu do osób i zwierząt. Jej zdaniem ustawodawca upoważnia radę do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, ale nie daje uprawnienia do wprowadzenia zróżnicowania zwierząt w sposób ustawie nieznany. W ustawie chodzi o skonkretyzowanie w akcie prawa miejscowego jakie działania ma podjąć właściciel zwierzęcia, aby zwierzę to w przestrzeni publicznej nie utrudniało przebywania osobom trzecim. W tej sytuacji należy stwierdzić, że różnicowanie obowiązków z uwzględnieniem cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) stanowiłoby wprowadzenia kryteriów nieznanych ustawie, bowiem art. 4 ust 2 pkt 6 u.c.p.g. nie zwiera takich kryteriów jak również nie upoważnia rady do ustalenia takich kryteriów. Rada podniosła również, że w regulaminie dokonała zróżnicowania i nie wprowadziła wymogu stosowania kagańca w każdym przypadku ale ograniczyła ten obowiązek do ras agresywnych i sytuacji gdy zwierzę jest puszczane luzem, a to ze względu na konieczność ochrony innych osób. Odnosząc się do zapisu § 19 ust. 2 pkt 6 regulaminu wskazała, że w ramach kompetencji ustalonych ustawą mieści się prawo rady gminy do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych. Mając na względzie zakres delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie sposób bowiem przyjąć, aby rada nie mogła wprowadzić obowiązku określonego w § 19 ust. 2 pkt 6 regulaminu, a więc konkretnego zachowania zmierzającego do realizacji obowiązku usunięcia zanieczyszczeń.

Odnośnie zapisu § 24 Regulaminu Rada Miejska w Łodzi wskazała natomiast, że ma on charakter informacyjny, w związku z czym nie ingeruje w sferę uregulowaną innymi przepisami, ale odwołuje się do innych unormowań. Wobec powołania się przez stronę skarżącą na wyrok z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, którym sąd oddalił skargę w zakresie zapisów § 10 ust. 2 i 3 stanowiących odpowiednik poprzednio obowiązującego Regulaminu tj. § 11 ust. 2 i 4, Rada wniosła o odrzucenie skargi w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej części zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż wniosek organu o częściowe odrzucenie skargi z uwagi na zaistnienie powagi rzeczy osądzonej jest całkowicie bezzasadny. W sprawie sygn. akt II SA/Łd 690/15 przedmiotem kontroli tutejszego Sądu była bowiem inna uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 listopada 2013 r. nr LXXVI/1574/13 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi. W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano natomiast uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 15 czerwca 2016 r. nr XXXI/808/16 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi w części dotyczącej § 3 pkt 1, § 5 ust. 4, § 10 ust. 2 i 3, § 19 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 oraz § 24 Załącznika do uchwały. Ocena prawna wyrażona przez Sąd w składzie rozpoznającym skargę Prokuratora Apelacyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/Łd 690/15 nie jest również wiążąca dla Sądu w niniejszej sprawie.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U.2016.250 ze zm.), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. W myśl art. 4. u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1) i określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mają być objęte regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984), Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 (Lex nr 1519836), Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10 (Lex nr 752008), Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 (Lex nr 667661). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7).

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podzielił częściowo stanowisko Wojewody i doszedł do przekonania, że Rada Miejska w Łodzi w § 3 pkt 1, § 5 ust. 4, § 10 ust. 2 i 3 oraz § 24 Załącznika do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało Sąd do stwierdzenia jego nieważności w tym zakresie.

Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody, iż zapis § 3 pkt 1 Regulaminu zobowiązujący właścicieli nieruchomości do utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego i estetycznego nieruchomości oraz znajdujących się na nich urządzeń stanowiących ich własność, został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ). Treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ściśle określa zakres spraw, które mogą być uregulowane w uchwale rady gminy i brak wśród nich delegacji uprawniającej do nakładania na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązków. Ponadto obowiązek utrzymywania "należytego stanu sanitarno-higienicznego i estetycznego nieruchomości" jest sformułowaniem nieprecyzyjnym i w praktyce może budzić wątpliwości w zakresie egzekwowania tego obowiązku. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14 ( LEX nr 1792608).

Oceniając zapis § 5 ust. 4 Regulaminu zabraniający demontażu pojazdów w miejscach do tego celu niewyznaczonych Sąd podzieli pogląd Wojewody, iż kompetencją rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii jest wskazanie warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów były dopuszczalne na terenie nieruchomości. Zdaniem organu zapis ten stanowi wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Nadto, demontaż pojazdów nie może być traktowany w kategoriach naprawy pojazdów samochodowych. Demontaż dotyczyć może bowiem samochodów, które nie nadają się do dalszej eksploatacji, te zaś kwestie zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 803).

Za przejaw dowolnej inicjatywy ustawodawczej należy również uznać uregulowania zawarte w § 10 ust. 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Pierwszy z przepisów stanowi, że pojemniki, worki i kontenery do zbierania odpadów komunalnych powinny być ustawione w granicach nieruchomości, w miejscu wydzielonym, na równej, utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. Z kolei drugi nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymywania w czystości miejsca ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych. Jak słusznie zauważył Wojewoda obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika już z art. 5 ust. 1 ustawy, natomiast nałożenie dodatkowych obowiązków w postaci miejsca wydzielonego, na równej, utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota oraz utrzymywania w czystości miejsc ustawienia pojemników, worków i kontenerów do zbierania odpadów komunalnych wykracza poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14 – LEX nr 1792608; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08 - orzeczenia dostępne jw.). Nie można również odmówić racji Wojewodzie, iż tak nałożone obowiązki mogą okazać się niewykonalne z uwagi na specyfikę nieruchomości, szczególnie w przypadku nieruchomości znajdujących się w zwartej zabudowie.

Wojewoda Łódzki zasadnie również zakwestionował zapis § 24 Regulaminu, który jego zdaniem ingeruje w materię uregulowaną przez ustawodawcę. Trafnie skarżący podniósł, iż przepis art. 9u ustawy przewiduje, że to wójt (burmistrz lub prezydent miasta) sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, odsyłając w tym zakresie do przepisów art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), a więc również w kwestii upoważnienia do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych. Wprawdzie przepis art. 9u ust. 1 ustawy mówi o przestrzeganiu przepisów ustawy, to jednak art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wśród obowiązków właścicieli nieruchomości zawiera również obowiązek realizacji obowiązków określonych w regulaminie, zaś rada gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest przy tym ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

Sąd oceniając skargę w zakresie § 19 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 6 Załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdził, że przepisy te nie zostały ustanowione z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 ( LEX nr 1990891), w którym stwierdzono, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. W ocenie Sądu uregulowanie zawarte w § 19 ust. 2 pkt 6 Załącznika do zaskarżonej uchwały nie stanowi również przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym powyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż doprecyzowuje obowiązki właścicieli psów w zakresie usuwania psich odchodów.

Wobec powyższego, Sąd w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 pkt 1, § 5 ust. 4, § 10 ust. 2 i 3 oraz § 24 Załącznika do zaskarżonej uchwały. W punkcie 2 wyroku sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie z uwagi na jej bezzasadność.

O zwrocie poniesionych przez Wojewodę Łódzkiego kosztów postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

dc