Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 943/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 , 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. K. i E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących P. K. i E. C. kwotę 1014,00 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

U Z A S A D N I E N I E

Prezydent Miasta K. decyzją z 5.04.2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm.), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164 poz. 1589) w związku z art. 25 ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 r., poz. 2255) (w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r.) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z

21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016 r. poz. 1440 ze zm.,) po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. o. z siedzibą w K. z 14.11.2016 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych, obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Załączniki: Nr [...] - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, Nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek Spółki A. o. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowo-usługowy (gastronomia) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." wpłynął w dniu 14.11.2016 r.

W dniu 12.12.2016 r. oraz 13.02.2017 r. inwestor dokonał korekty zakresu oraz tytułu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który ostatecznie otrzymał brzmienie: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe na działce nr [...] obr. [...], wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku postępowania ustalono, iż w niniejszej sprawie, w związku z obowiązującym od dnia 1.01.2017r. brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wywołanym wejściem w życie ustawy z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, brak podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej. W związku z powyższym, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 30.11.2016 r. w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z 07.12.2016 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 22.12.2016 r. oraz z 13.03.2017 r. w odniesieniu do planowanej obsługi komunikacyjnej.

Uzgodnienia z Ministrem Środowiska, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. i Marszałkiem Województwa [...] w K. organ uznał za dokonane, z uwagi na nie zajęcie przez te organy stanowiska w wyznaczonym ustawą terminie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. C. oraz P. K.. Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez przyjęcie, że istnieje warunek kontynuacji co do funkcji zabudowy, podczas gdy usługi poligraficzne, ogrodnicze i krawieckie, na które powołuje się organ l instancji, znajdują się w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji. Ponadto inwestor dokonał korekty wniosku z 14.11.2016 r. rezygnując z funkcji gastronomicznej, jednak nie zwalnia to organu od ustalenia nowej funkcji usługowej, która z tą zmianą się wiąże. Ponadto zarzucili organowi l instancji, iż przyjął oświadczenie inwestora, że jedynie 30% powierzchni użytkowej budynku objęte jest wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, sam jednak w tym zakresie nie prowadził ustaleń. Nie dokonując w tym zakresie ustaleń organ l instancji naruszył także art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa. Ponadto odwołujący zwrócili uwagę na rozbieżne w sprawie informacje do co rzeczywistego rodzaju działalności usługowej, jaka ma być wykonywana. Wskazali także na sprzeczność między kierunkami polityki przestrzennej w tym obszarze miasta, wynikającymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31.05.2017 r., znak: [...], na podstawie art. 60 ust.4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie. Dalej podał, że warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z § 3 Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. W analizie dokonano charakterystyki terenu. Wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części K., po południowo-wschodniej stronie ul. [...]. Znajduje się w obrębie B.-T. Parku Krajobrazowego. Przeważa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. W granicach obszaru analizowanego obecne są także obiekty towarzyszące w postaci wolnostojących lub dobudowanych obiektów gospodarczych i garażowych. Wskazano, że w ramach zamierzenia inwestycyjnego nie planuje się zmiany parametrów obiektu istniejącego (linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). W analizie w ramach funkcji zabudowy w obszarze analizowanym wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. W obszarze analizowanym stwierdzono także występowanie zabudowy pełniącej funkcję mieszkalno-usługową o zróżnicowanym charakterze: usługi poligraficzne, ogrodnicze, krawieckie.

Organ II instancji podał, że kluczowe w przedmiotowej sprawie jest rozumienie warunku "kontynuacji funkcji", o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie.

Organ II instancji zwrócił uwagę na dokonaną w toku postępowania korektę wniosku, gdzie sprecyzowano, że planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy usług w zakresie odnowy biologicznej (spa) i nie będzie obejmować więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku. Planowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na mieszkalno-usługowy spełnia zatem warunek kontynuacji. Funkcja usługowa nie będzie zajmowała całego budynku mieszkalnego, co koresponduje z wynikającą z analizy tendencją w obszarze analizowanym. Ponadto będzie stanowiła uzupełnienie funkcji mieszkalnej i może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Tym samym kolegium nie podzieliło zarzutu, jakoby planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełniało warunku kontynuacji. Nie sposób bowiem stwierdzić, że planowany rodzaj usług (odnowa biologiczna, spa) koliduje z dominującą w obszarze funkcją mieszkaniową.

Odnosząc się do zarzutów, że w zaskarżonej decyzji brak jest określenia jakiej (procentowo) części budynku dotyczy zmiana sposobu użytkowania oraz brak określenia rodzaju usług (zgodnie z wnioskiem inwestora), kolegium wyjaśniło, że zakres zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. nie budzi wątpliwości. Z wniosku inwestora wyraźnie wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy usług w zakresie odnowy biologicznej (spa) i nie będzie obejmować więcej niż 30 % powierzchni użytkowej budynku. O zmianie tej organ l instancji zawiadomił strony postępowania, umożliwiając im wypowiedzenie się w sprawie. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji na s. 8 wyraźnie wskazano, że zmiana częściowa sposobu użytkowania dotyczyć będzie nie więcej niż 30 % całkowitej powierzchni budynku mieszkalnego, co nie spowoduje istotnej zmiany zagospodarowania terenu, w szczególności zachowany zostanie dominujący charakter funkcji mieszkalnej z uzupełniającą funkcja usługową. Jeśli chodzi o kwestię określenia rodzaju usług, to jest ona istotna z tego punktu widzenia, aby stwierdzić, czy nie koliduje ona z zastaną funkcją zagospodarowania terenu. Wynikająca z akt sprawy charakterystyka zamierzenia inwestycyjnego pozwala na stwierdzenie, że taka kolizja nie będzie miała miejsca.

Organ II instancji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, za czym jego zdaniem przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 zasada wolności zagospodarowania terenu.

W ocenie kolegium nie można zarzucić organowi l instancji, że rozstrzygnięcie podjął nie poczyniwszy wszystkich niezbędnych ustaleń dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak jest również podstaw do uznania, że planowane wprowadzenie częściowo funkcji usługowej zaburzy ład przestrzenny i będzie kolidowało z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. Ważąc ochronę ładu przestrzennego i wolność zabudowy kolegium stwierdziło, że wydana decyzja jest zgodna z zasadą proporcjonalności.

Jako bezzasadne organ II instancji ocenił zarzuty dotyczące braku prowadzenia przez organ l instancji ustaleń dotyczących zakresu działalności usługowej. Miarodajny jest w tej kwestii wniosek inwestora, bowiem to inwestor wskazuje, w jakiej części zamierza zmienić przeznaczenie budynku, a organ dokonuje oceny, czy zmiana w tym zakresie odpowiada prawu.

Wreszcie za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej budowy zjazdu z ul. [...], z uwagi na zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych.

P. K. i E. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 136 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez:

- zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki zakres i jakie parametry stanowią usługi w ramach obszaru analizowanego, i czy przy ustaleniu przedmiotowych parametrów zmiana funkcji obiektu pozostanie zgodna z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją;

- niedopuszczalne domniemanie, iż salon odnowy biologicznej o powierzchni 154 m2 nie koliduje z zastaną funkcją zagospodarowania terenu;

- nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa w celu ustalenia rzeczywistego celu zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...], mimo iż organ I instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie w ogóle postępowania dowodowego (i kilkukrotnie rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w kpa), jak również mimo wniosku skarżących i zarzutów odwołania;

- całkowite pominięcie, że mimo korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 13.02.2017 r. Prezydent Miasta K. nie uzupełnił materiału dowodowego o uzgodnienia i opinie tj. w szczególności uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków i Wydziału Kształtowania Środowiska;

co doprowadziło w konsekwencji do

2/ naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z 05.04.2017 r., podczas gdy wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego winien był albo uchylić ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy (naruszenie art. 138 § 2 kpa względnie art. 138 § 1 pkt 2 kpa);

3/ naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo niespełnienia przesłanek warunkujących wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy;

4/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wskutek błędnego uznania, że spełniony został warunek w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy:

- występująca w obszarze analizowanym uzupełniająca funkcja usługowa pozostaje niewspółmierna w stosunku do zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...], a dodatkowo jej zakres w każdym z powołanych przez organ I instancji przypadków (działka nr [...], nr [...] i nr [...]) stanowczo odbiega od planowanej funkcji usługowej na 154 m2 powierzchni użytkowej budynku;

- inwestor nie przedstawił sposobu zmiany użytkowania budynku w zadeklarowanych 30 % powierzchni użytkowej, w sytuacji, gdy przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wy dzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku;

5/ naruszenie art. 53 § 3 w zw. z art. 54 pkt 2 zw. z art. 64 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta K., bowiem korekta wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 13.02.2017 r. wymagała ponowienia ustaleń w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, podczas gdy organ I instancji po zmianie przedsięwzięcia budowlanego nie zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków, czy Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K..

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 z późn zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w K. z 31 maja

2017 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 5.04.2017 r. , którą po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. o. z siedzibą w K. z dnia 14.11.2016 r. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych, obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w K. oraz ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Materialno-prawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm., j dalej w skrócie u.p.z.p.), w tym art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1. Zgodnie z ww. art. 4 ust. 2 ww. u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 - 4. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Już na wstępie należy również zauważyć, że inwestor w wniosku złożonym w dniu 14. 11. 2016 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] dla zamierzenia określonego jako ""zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowo-usługowy (gastronomia) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", a po zmianach dokonanych w dniach 12.12.2016 r. i 13.02. 2017 r. skorygował granice terenu inwestycji uwzględniając realizację zjazdu, i zmodyfikował nazwę przedsięwzięcia jako "zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe". Trzeba zauważyć, że korekta nazwy przedsięwzięcia została naniesiona na formularz wniosku z 14. 11. 2016 r. i zaparafowana przez prezesa Zarządu A. o., przy czym na stronie 4 wniosku wskazano też, że planowana zmiana dotyczy "usług w zakresie odnowy biologicznej i obejmie nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku". Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji ustalając warunki zabudowy dla przedsięwzięcia określonego ostatecznie w skorygowanym wniosku jako zmiana sposobu użytkowania części budynku jednorodzinnego obejmującą nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] pominęły w wyrzeczeniu decyzji ustalającej przedmiotowe warunki wskazanie, że zmianie podlega nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, co stanowi istotny element przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem inwestora. Co więcej, także w załączniku nr [...] do decyzji organu I instancji, zawierającym skonkretyzowane warunki zabudowy, zarówno w nazwie przedmiotowego przedsięwzięcia jak i w szczegółowych ustaleniach nie wskazano, że planowana inwestycja będzie obejmować zmianę sposobu użytkowania z funkcji mieszkaniowej na usługową, ale nie więcej niż do 30% pow. użytkowej przedmiotowego budynku. Z treści załącznika nr [...] nie wynika natomiast nic ponadto, że ww. zmiana z funkcji mieszkaniowej na usługową obejmie część, a nie całość pow. użytkowej budynku mieszkalnego. Ograniczenie w zakresie pow. zmiany funkcji nie wynika też z pozostałych załączników do decyzji organu I instancji. Może to prowadzić do błędnego wniosku, że dopuszczalne jest przekształcenie znacznie większej pow. użytkowej budynku pod realizację funkcji usługowej. Brak zatem prawidłowego ustalenia dotyczącego zakresu (pow.) dopuszczalnej zmiany funkcji przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu kwestia dopuszczalnego zakresu zmiany dotychczasowej funkcji ma znaczenie istotne, w szczególności w odniesieniu do budynku mieszkalnego, jednorodzinnego o znacząco większej pow. zabudowy w porównaniu z budynkami jednorodzinnymi mieszkalnymi w obszarze analizy. W takich okolicznościach nie można uznać za prawidłowe i wystarczające ograniczenie się organów obu instancji jedynie do zasygnalizowania w uzasadnieniach, że wnioskowane przedsięwzięcie inwestycyjne obejmie 30% pow. użytkowej przedmiotowego budynku. I tak, w uzasadnieniu decyzji I instancji organ nadmienił, że owe 30% wynika z "deklaracji inwestora", a Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazało, że: planowana zmiana nie będzie obejmować nie więcej niż 30% całkowitej pow. użytkowej budynku, oraz, że zachowany zostanie dominujący charakter funkcji mieszkaniowej. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy dla określonego przedsięwzięcia wymaga adekwatnej nazwy i adekwatnych, jednoznacznych ustaleń konkretnych warunków zabudowy, tak aby nie powstały wątpliwości czego dotyczy wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zarówno w decyzji jak w załącznikach do decyzji organu I instancji powinna być prawidłowo określona nazwa przedsięwzięcia i jego warunki w zakresie niezbędnym do jednoznaczne określenie na czym zaaprobowana zmiana zagospodarowania ma polegać. Stanowi o tym cyt. § 9 rozporządzenia z 26. 08. 2003 r., natomiast nie jest wystarczające umieszczenie istotnych warunków zabudowy i przekształcenia terenu w uzasadnieniu decyzji tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Trzeba mieć na uwadze, że ustalenia poczynione w decyzji o warunkach zabudowy łącznie z załącznikami, będącymi immanentną częścią decyzji mają decydujące znaczenie przy realizacji kolejnego etapu inwestycyjnego obejmującego zatwierdzenie projektu budowlanego, który musi być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednoznaczne ustalenia poczynione prawidłowo w decyzji o warunkach zabudowy gwarantują z kolei zachowanie ustalonego ładu przestrzennego, istniejących funkcji w obszarze inwestowania, a zarazem stanowią gwarancję dla właścicielom nieruchomości sąsiednich, że w ich najbliższym otoczeniu nie powstanie zabudowa niezgodna z istniejącym ładem przestrzennym lub nie będą realizowane funkcje naruszające zasadę kontynuacji realizowanych funkcji, w szczególności gdy wnioskowane funkcje nie są realizowane w obszarze analizy lub - ze względu na intensywność lub zakres - kolidują z funkcjami zastanymi. W rozpoznawanej sprawie kwestia zakresu zmiany funkcji z mieszkaniowej na usługową ma zasadnicze znaczenie, a zatem pominięcie tego ustalenia w nazwie i szczegółowych ustaleniach zawartych w załączniku stanowi istotne uchybienie. W konsekwencji niewskazanie w samej nazwie, a zatem i w wyrzeczeniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób prawidłowy istotnego elementu nazwy wnioskowanego przedsięwzięcia oraz niewskazanie tego elementu w załącznikach w tym załączniku nr [...] zawierającym przedmiotowe warunki zabudowy, a tylko poprzestanie na ogólnym określeniu przedsięwzięcia jako "zmiana sposobu użytkowania część budynku jednorodzinnego na cele usługowe" należy uznać za nieprawidłowe. Ustalenie takie nie gwarantują bowiem, że w drugim etapie inwestycyjnym nie zostanie zrealizowana inwestycja prowadząca do przekształcenia znacznie większej części powierzchni użytkowej (przekraczającej 30%) przedmiotowego budynku mieszkalnego na funkcję usługową. Nadto należy zauważyć, że o ile w przy pierwotnym wniosku z 14.11. 2016 r. inwestor przedstawił koncepcję realizacji w przedmiotowym budynku mieszkalnym usług gastronomicznych to po jego modyfikacji nie przedłożył już żadnej koncepcji związanej ze zmianą funkcji dotyczącej części tego budynku.

Wskazać także trzeba na inne istotne uchybienie związane ze sporządzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej podstawowy dowód w rozpoznawanej sprawie. Brak prawidłowo wykonanej analizy w zakresie obejmującym charakterystykę terenu objętego granicami analizy uniemożliwia nie tylko prawidłowe określenie warunków wnioskowanej zabudowy, a także dokonanie sądowej kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślić należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna musi być sporządzona prawidłowo także w zakresie ogólnej charakterystyki terenu, a nie tylko w odniesieniu do ustalanych wskaźników i parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. W związku z powyższym należy zauważyć, że w ustaleniach analizy przedłożonej do akt administracyjnych sporządzonej w dniu 21 lutego 2017 r. przez mgr. inż. arch. D. S., posiadającą uprawnienia do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (co wskazano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy) lakonicznie scharakteryzowano wyznaczony prawidłowo obszar analizy. W analizie tej w punkcie 2 analizator ustalił, że w obszarze analizowanym występują funkcje: funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, obiekty infrastruktury technicznej. Powyższe ustalenia są zbieżne z zawartością analizy sporządzonej przez tego samego analizatora, który w równie lakonicznej analizie sporządzonej w dniu 10 stycznia 2017 r. obejmującej ten sam obszar jak w analizie z 21. 02. 2017 wskazał też, iż w obszarze analizy realizowane są te same funkcje tj.: mieszkaniowa jednorodzinna, drogi wewnętrzne i publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Zarazem jednak w analizie z 21 .02. 2017 r. wskazano, że "w granicach obszaru analizowanego stwierdzono występowanie zabudowy pełniącej funkcje mieszkalno-usługową o zróżnicowanym charakterze : usługi poligraficzne, ogrodnicze, krawieckie (m. in. działki nr [...], [...], [...] obr. [...]). W związku z tym trzeba zauważyć, że ustalenia analizy z 21.02. 2017 r. są wewnętrznie niespójne, gdyż ustalenie "występowania zabudowy mieszkalno-usługowej" nie koresponduje z wymienionymi funkcjami, wśród których funkcja usługowa w ogóle nie została wskazana, podobnie jak w analizie sporządzonej dwa miesiące wcześniej. Dodatkowe zastrzeżenia budzi brak dokładniejszego określenia w jakim zakresie realizowane są powyższe usługi, na czym dokładnie polegają, tym bardziej, że zupełnie niewyjaśnione pozostaje użycie funktora "m. in." przed wymienionymi 3 działkami, które analizator wskazał jako działki o funkcji mieszkaniowo-usługowej, co sugerowałoby, że w obszarze analizy jest więcej takich działek. Biorąc pod uwagę, że analiza sporządzona w dniu 21 lutego 2017 r. jest lakoniczna, niedokładna i zawiera sprzeczne ustalenia, a przecież podstawowym obowiązkiem analizatora jest dokonanie dokładnej charakterystyki obszaru analizowanego trudno uznać, że analizator dobrze wypełnił swoje zadanie i sporządził prawidłową analizę. W ocenie Sądu o ile wyniki analizy mogą mieć postać syntetyczną, o tyle sama analiza powinna w sposób wyczerpujący charakteryzować zastany sposób zagospodarowania obszaru objętego analizą Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organy nie dysponowały prawidłowo sporządzoną, wyczerpującą i wnikliwą analizą należy się także zgodzić z zarzutem skargi zgodnie, z którym organy obu instancji nie wyjaśniły należycie sprawy uchybiając przepisom postępowania w tym art., 7, 77 § i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można też uznać, jak przyjęły organy obu instancji, że jeśli w obszarze analizowanym realizowana jest jakakolwiek funkcja usługowa, nawet w minimalnym, "przydomowym zakresie" to uzasadnia to w każdej sytuacji dopuszczenie do realizacji funkcji usługowej o większym zakresie. Brak szczegółowej analizy dotyczącej obszaru analizowanego pod kątem rodzaju i zakresu realizowanej w nim funkcji usługowej przesądza o arbitralności ustalonych w rozpoznawanej sprawie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu ww. wskazane braki i nieprawidłowości dyskwalifikują zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu odwoławczego.

Z uwagi na wagę dostrzeżonych nieprawidłowości, a także kierując się ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 kpa) Sąd uznał, że należy uchylić decyzje organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc za podstawę art. 145 § 1 ust. 1 pkt lit. a/ i c/ ustawy p.p.s.a , zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a– orzekł jak w punkcie I sentencji.

W punkcie II sentencji orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł uiszczonego przez skarżących wpisu, kwota [...]zł wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.