Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 318/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. O. i R. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2018 r nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. O. i R. O. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ II instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. O. i R. O. (dalej także: skarżący) reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 71 a ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) i nakazał właścicielom nieruchomości [...] D. O. i [...] R. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowana dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (arkusz mapy [...], obręb [...]), zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015 r. nr [...] (znak: [...]) ze zmianami - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne - na budynki jednorodzinne.

W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2016 r. H. O. reprezentowana przez J. K., zwróciła się do PINB z żądaniem wstrzymania użytkowania oraz wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości wykonanych robót i legalności zmiany sposobu użytkowania. PINB pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. zawiadomił, że w dniu [...] grudnia 2016 r., zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr [...] jedn. ewid. [...] - miasto, obręb [...], [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. H. O. reprezentowana przez [...] J. K. zwróciła się z wnioskiem o cofnięcie podania z dnia [...] listopada 2016 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. Z w/w kontroli został sporządzony protokół z którego wynika, że: "[...] A. O. oświadcza, iż w związku z nieobecnością rodziców, tj. D. i R. O. korespondencję z dn. [...].12.2016 odebrał osobiście. W związku z wyjazdem rodzice nie mogli stawić się w wyznaczanym terminie. "

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. PINB zawiadomił, że w dniu [...] marca 2017 r., zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr [...] jedn. ewid. [...] - miasto, obręb [...], [...] W dniu [...] marca 2017 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na w/w nieruchomości w obecności [...] R. O.. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych został sporządzony protokół oraz stosowna dokumentacja fotograficzna.

W dniu [...] marca 2017 r. została przeprowadzona kontrola uzupełniająca na działce nr [...] jedn. ewid. [...] - miasto, obręb [...], [...], z której został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna.

W dniu [...] marca 2017 r. do PINB wpłynęło pismo R. O. z dnia [...] marca 2017 r., którym oświadczył, iż: "przedmiotowa kontrola potwierdziła zgodność wykonania budynków z zatwierdzonym projektem budowlanym. Co więcej budynki są użytkowane zgodnie z projektowanym przeznaczeniem - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W protokole z dnia [...] marca 2017 r. wskazano, iż w każdym budynku wydzielone są za pomocą trwałych przegród lokale mieszkalne, które poprzez swój układ i wyposażenie w instalacje, mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Pragnę wyraźnie zaznaczyć, iż taki podział został jednoznacznie wskazany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, tak więc nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków. ".

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania (znak: [...]) w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] pozwolenia obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid.[...] położonej w [...] przy ul. [...].

PINB pismem z dnia [...] maja 2017 r., wezwał H. O. do pisemnego wykazania i udowodnienia jaki interes prawny posiada w sprawach kontroli prawidłowości wykonania robót i legalność zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] w [...] przy ul. [...].

W dniu [...] maja 2017 r. do PINB wpłynęło pismo H. O. reprezentowanej przez [...] J. K., z dnia [...] maja 2017 r, w którym wskazano, że "działka mojego mocodawcy nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania (bezpośrednim sąsiedztwie) budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] w [...]".

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Starosty [...] nr [...] (BŚ.6740.1.910.2014.ŁA). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. (znak: IR- [...]) w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...]

W dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków iednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (arkusz mapy [...] obręb [...]), zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015 r. nr [...] (znak [...]) ze zmianami.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) PINB wstrzymał użytkowanie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (arkusz mapy [...], obręb [...]), zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (znak: [...]) ze zmianami oraz postanowił nałożyć na właściciela nieruchomości D. O. i R. O. obowiązek przedstawienia: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu tj. przedmiotowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego tj. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby danymi technologicznymi; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzę techniczną, wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. PINB zawiadomił, że w dniu [...] lipca 2018 r., na działce nr [...] jedn. ewid. [...] - miasto, obręb ewid. [...], [...] zostanie przeprowadzona kontrola.

W dniu [...] lipca 2018 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na tej nieruchomości. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, że: "w wyznaczonym terminie kontrolującym na nieruchomości nie zastali właścicieli nieruchomości tj. p. D. O. i p. R. O., nie stawił się również ich pełnomocnik, nadto kontrolujący stwierdzili, że nie ma możliwości wejścia na nieruchomość, jak również do budynków objętych kontrolą (...) Jednocześnie stwierdzono, że na nieruchomości parkowało 6 samochodów osobowych, motor, przyczepa kempingowa." Z kontroli została sporządzona stosowna dokumentacja fotograficzna. Ponownie pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ powiatowy zawiadomił, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. zostaną przeprowadzone czynności kontrolne na nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] w [...]. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili kontrole na nieruchomości zlokalizowanej na działce. Z protokołu kontroli wynika, że: "Na nieruchomości nie stawili się jej właściciele tj. p. D. O. i p. R. O., nie stawił się również ich pełnomocnik. Kontrolujący, z uwagi na otwartą bramę wjazdową weszli na teren nieruchomość. Na nieruchomości parkowało 5 samochodów osobowych (...) i 1 przyczepa kempingowa. Wejście do budynku było zamknięte. Kontrolujący (...) zostali wpuszczenie przez osobę przebywającą w lokalu nr [...] do budynku, osoba ta wskazała, iż nie została powiadomiona przez właściciela budynku o planowanej kontroli. "

Powiatowy organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., wniósł do Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomienie o popełnieniu przez D. O. i R. O. czynu zabronionego określonego w art. 91 ust. 1 pkt 1 P.b. tj. udaremnienie określonych ustawą czynności organu nadzoru budowlanego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonych terminach kontroli.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Komenda Powiatowa Policji w [...] odmówiła wszczęcia dochodzenia udaremnienia czynności kontrolnych tj. o czyn z art. 91 ust. 1 pkt 1 P.b. z uwagi stwierdzenia, iż społeczna szkodliwość czynu jest znikoma.

PINB w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję, znak: [...], którą nakazał właścicielom nieruchomości D. O. i R. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (arkusz mapy [...], obręb [...]), zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015 r. nr [...] (znak: [...]) ze zmianami - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne.

W ustawowym terminie, odwołanie od w/w decyzji, złożyli D. O. i R. O. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, podaniem z dnia [...] listopada 2018 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie. Jednocześnie pełnomocnik skarżących w odwołaniu zaskarżył również postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], wstrzymujące użytkowanie budynków.

W związku z powyższym [...]WINB w dniu [...] grudnia 2018 r., zlecił organowi I instancji niezwłoczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów, poprzez przedłożenie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], znak: [...] oraz decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]; przedłożenie dokumentacji dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy, znak: [...]; przedłożenie rzutów obiektów z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale (wyjaśnienia na czym to polegało).

W dniu [...] grudnia 2018 r. do [...]WINB wpłynęło pismo PINB z dnia [...] grudnia 2018 r., w załączeniu którego organ powiatowy przekazał decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].02.2015 r. (znak sprawy [...]) wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wydanymi decyzjami w sprawie przez organ II instancji, decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].06.2016 r. (znak: [...]) zmieniającą (rozszerzającą) w/w decyzję Starosty [...] wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym; dokumentację PINB dotyczącą zawiadomienia o terminie rozpoczęcia inwestycji objętej w/w decyzją Starosty [...] (znak: [...]); dokumentację PINB dotyczącą zawiadomienia o zmianie kierownika inwestycji objętej w/w decyzją Starosty [...] (znak: [...]); dokumentację PINB dotyczącą zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji objętej w/w decyzją Starosty [...] (znak: [...]) oraz rzut przedmiotowego obiektu z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale wraz z opisem z którego wynika, że: "nie stwierdzono, aby Inwestor na potrzeby wydzielenia poszczególnych lokali mieszkalnych, wykonał inne roboty budowlane, niż objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. "

W dniu [...] stycznia 2019 r. [...]WINB zawiadomił strony postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z powyższego prawa nie skorzystała żadna ze stron postępowania administracyjnego.

[...]WINB, po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz zebranym materiałem dowodowym, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. "

Przepis art. 71 a P. b. został wprowadzony przez ustawodawcę nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r., tym samym przepisów art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia życie ustawy. W niniejszej sprawie, zatem zastosowanie znajdzie art. 71a P. b. z uwagi na fakt że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła po roku 2004 r.

Z akt sprawy organu I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2014 r. Burmistrz [...] po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "[...] wydał decyzję [...] o warunkach zabudowy (znak: [...]), którą ustalił warunki zabudowy dla terenu działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], gm. [...] dla budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Następnie Starosta [...] w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (arkusz mapy [...], obręb [...]) - kat. obiektu I.

Ustawowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wyrażona w art. 3 pkt 2a P. b.: "Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku;". Natomiast w literaturze przedmiotu ukształtował się pogląd, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest "budynek wolno stojący, albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Budynek wolno stojący, w odróżnieniu od pozostałych odmian analizowanego pojęcia, nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami czy też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian. Budynek mieszkalny jednorodzinny, jak sama nazwa wskazuje, w każdej swojej odmianie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, co powinno podlegać ustaleniom faktycznym odrębnie w każdej sprawie." oraz "że w odróżnieniu od definicji, o której stanowi art. 3 pkt 2a pr. bud., budynek składający się z wielu mieszkań jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. "[ Piątek, Wojciech. Art. 3. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016].

[...]WINB stwierdził, że pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] opiewało na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a nie budowy budynku wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Jednocześnie należy zauważyć, że z "opisu do projektu zagospodarowania terenu" będącego częścią projektu budowlanego wynika, że: "przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej." (punkt 1: "przedmiot inwestycji"), również z punktu drugiego w opisie technicznym pn. "przedmiot i zakres opracowania" wynika, że "przedmiotem niniejszego opracowania jest projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W każdym z budynków wydzielono po dwa niezależne lokale mieszkalne (budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy)." Jednocześnie z planu zagospodarowania wynika, że na działce [...] zaprojektowano tylko cztery miejsca parkingowe.

Natomiast z rzutu pięter budynku wynika, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce [...] w [...] składa się z trzech pięter (parter, piętro, drugie piętro). Na każdym z pięter jest zlokalizowane są po dwa osobne mieszkania. Każde z mieszkań ma osobne przewody kominowe, jak również do każdego z mieszkań została doprowadzona instalacja gazowa, a na każdym piętrze została zamontowana szafka z gazomierzami. Tym samym w jednym budynku znajduje się 6 niezależnych mieszkań, a na terenie całego obiektu budowlanego znajduje się 12 osobnych, niezależnych mieszkań.

Mając na uwadze powyższą definicję oraz treść pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] dot. budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], PINB prawidłowo stwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Również w treści odwołania skarżących wskazano, że: "Tymczasem, co wynika wprost z treści projektu - w obu budynkach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianych zostało od samego początku szereg wewnętrznych podziałów, na skutek których mogą samodzielnie funkcjonować mniejsze apartamenty mieszkalne, właśnie w ilości uwidocznionej przez PINB w toku oględzin nieruchomości. Aktualnie w budynku funkcjonuje dokładnie taka sama liczba pomieszczeń mieszkalnych jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym, identyczne podziały wewnętrzne, jak również identyczna ilość i przebieg instalacji. W obu budynkach zamieszkuje liczba osób adekwatna do ilości zaprojektowanych pomieszczeń mieszkalnych."

Jak wskazał pełnomocnik skarżących, "decyzja o pozwoleniu na budowę przeszła również pomyślną weryfikację w trybie nadzwyczajnym - Główny Inspektor Nadzory Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w/w decyzji wskazał, że: "zwrócić należy uwagę, że ww. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r" nr [...] znak: [...], Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid.[...], obręb [...]. położonej w [...] przy ul. [...]. W powyższej decyzji nie sprecyzowano, czy budynki te mają być jednorodzinne, czy wielorodzinne".

Mając na uwadze powyższe [...]WINB uznał za bezsprzeczny fakt, iż inwestor uzyskał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Inwestor mógł na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wybudować budynek wielorodzinny, jednak nie skorzystał z tego uprawnienia i wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczącą dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i taki, też obiekt oddano do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) PINB nie zgłosił "sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu."

[...]WINB zgodził się z pełnomocnikiem Skarżących, że roboty zostały wykonane zgodnie z projektem, ale na dzień dzisiejszy i na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie oraz rzutów, które wykonano po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania, należy stwierdzić, że obecnie w budynku nie mieszkają 2 x po dwie rodziny (łącznie 4 rodziny), tylko w/w obiekt zamieszkuje więcej rodzin (dowody świadczące o tym to min. in. harmonogram sprzątania, skrzynki pocztowe z zaznaczeniem np. "mieszkanie nr [...]" czy "mieszkanie nr [...]" ). Natomiast inne są warunki techniczne dla budynków jednorodzinnych, a inne dla budynków wielorodzinnych, dotyczy to np. dróg ewakuacyjnych. Ponadto projekt budynku wielorodzinnego jest opiniowany przez Państwową Straż Pożarną, a więc nie jest wiadomym, czy w w/w budynku są zapewnione stosowne warunki bezpieczeństwa. Ponadto działka nie została w wystarczający sposób przygotowana na tylu mieszkańców (np. zbyt mała ilość miejsc parkingowych). Mając powyższe na uwadze PINB zasadnie stwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, na którą właściciele nie uzyskali stosownego pozwolenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wedle [...]WINB działania inwestora miały na celu obejście prawa bowiem jak wynika z przytoczonego fragmentu odwołania pod pojęciem "budynek jednorodzinny" został wybudowany budynek wielorodzinny mimo, że Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

Po stwierdzeniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać postanowienie, którym wstrzyma użytkowanie tego obiektu budowlanego w całości albo w części. Tym samym postanowieniem organ nadzoru budowlanego winien, nałożyć obowiązek przedstawienia dokumentów o których jest mowa w art. 71 ust. 2 p. bud. który stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 pkt 1); zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi (art. 71 ust. 2 pkt 2); oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (art. 71 ust. 2 pkt 3); zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4); w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 71 ust. 2 pkt 5); w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 71 ust. 2 pkt 6).

Zgodnie z przepisem art. 71a ust. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.",

Wobec powyższego w dniu [...] maja 2018 r. PINB prawidłowo wydał postanowienie, którym wstrzymał użytkowanie przedmiotowych dwóch budynków oraz nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2018 r. dokumentów szczegółowo określonych w w/w postanowieniu. Jako, że przepisy dotyczące zmiany sposobu użytkowania zawarte są w rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych", to adresatem obowiązku może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, których zapisy ustawy zobowiązują do dbania o należyty stan obiektu i użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem. Właścicielami działki nr [...] są R. O. oraz D. O., którzy posiadają wspólność ustawową majątkową małżeńską, Organ powiatowy dokonując ustaleń kto jest właścicielem nieruchomości oparł się na treści księgi wieczystej nr [...], ponieważ zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 z późn. zm.) domniemywa się. że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Termin określony w art. 71a ust. 1 pkt 2 P. b., ma charakter procesowy i jest ustalany w postanowieniu. Organ określając termin przedłożenia dokumentów stosuje się do realiów sprawy oraz posiadanej wiedzy. W przypadku gdy zobowiązany nie jest w stanie przedłożyć wymaganych dokumentów w określonym terminie może on zostać przedłużony na wyraźny wniosek zobowiązanego przed upływem terminu do przedłożenia dokumentacji.

W niniejszej sprawie zobowiązany w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. dokumentów. Nie dostosował się też do nakazu wstrzymania użytkowania budynku Właściciel nieruchomości również nie stawiał się w wyznaczonych terminach kontroli tym samym utrudniając czynności administracyjne. Natomiast jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt: II OSK 1522/16 [LEX nr 2517708]: Z regulacji art. 71a P.b. wynika wprost, że inwestor zobowiązany jest do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów. To wykonanie tego obowiązku otwiera procedurę legalizacji, a niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów nie może być przerzucone na organ, a tym samym na Sąd, który ocenia stan faktyczny na podstawie akt sprawy.

Z uwagi na niewykonanie postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. zastosowanie znajduje, art. 71a ust. 4 P. b., który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Tym samym prawidłowo organ powiatowy nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że obiekt budowlany ma zostać przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z pozwoleniem na budowę - tj. budynek jednorodzinny.

Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Wr 723/17 [LEX nr 2560452], w którym Sąd wskazał, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany, [...]WINB uznał za celowe uchylić w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzec o nakazaniu właścicielom nieruchomości D. O. i R. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowana dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] (arkusz mapy [...], obręb [...]), zrealizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...].02.2015 r. nr [...] (znak: [...]) ze zmianami - użytkowanych obecnie, wskutek dokonanej bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jako budynki mieszkalne wielorodzinne - na budynki jednorodzinne (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Decyzja [...]WINB zaskarżona została przez D. O. i R. O. zastępowanych przez fachowego pełnomocnika do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w [...]

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako:

1) wydanej w warunkach naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych i uznanie, że prowadzenie funkcjonowanie w budynkach jednorodzinnych mniejszych lokali zrealizowanych w zgodzie z pozwoleniem na budowę, wymaga dokonania zgłoszenia, podczas gdy funkcja mieszkalna obu budynków nie została zmieniona;

- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, a szczególności zaniechanie dokonania szczegółowej analizy treści zatwierdzonego projektu budowlanego, w oparciu o który zrealizowano budynki, w kontekście spełniania przez obiekty warunków technicznych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych;

- art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewykazanie, że w obiektach doszło do zmiany któregokolwiek z warunków wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 P. b.

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a, albowiem skarżona decyzja jest niewykonalna a jej niewykonalność ma charakter trwały;

2) wydanej z naruszeniem prawa materialnego.-

- art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie użytkowanie budynków zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, na niezmienione cele mieszkalne, mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, konsekwencją czego było uznanie, iż odwołujący się winni dokonać zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;

- art. 71 a ust. 1 i ust. 4 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wstrzymały użytkowanie budynków a następnie nakazały odwołującym się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, podczas gdy kontynuacja funkcji mieszkalnej (bez jej intensyfikacji) nie wymaga dokonania zgłoszenia.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuty skargi zostały umotywowane w obszernym uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

[...]WINB zasadnie w treści uzasadnienia swej decyzji powołał pogląd wyrażony w wyroku w sprawie II SA/Wr 723/17, że decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winna precyzyjnie wskazywać, czego organ żąda od strony, czyli w jakim zakresie powrót do stanu poprzedniego (i do jakiego stanu poprzedniego) jest wymagany. Orzekając reformatoryjnie organ II instancji nie usunął jednak wadliwości decyzji PINB.

Za okoliczność obligującą do podjęcia w sprawie orzeczenia kasatoryjnego Sąd uznał wadliwość w zakresie art. 107 § 1 k.p.a., określającego elementy strukturalne decyzji administracyjnej, czyli aktu przez wydanie którego – stosownie do przepisu art. 104 § 1 k.p.a. – organ administracji publicznej załatwia sprawę (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej). Zastrzeżenia Sądu odnoszą się do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w osnowie zaskarżonej decyzji. Na podstawie takiej treści decyzji i sformułowania nakazu zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego nie jest bowiem możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania budynków należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni, czyli taki którego przywrócenie zostało skarżącym nakazane.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Musi być więc sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r., s. 446 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, CBOSA). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna.

Rozstrzygnięcie decyzji stanowiące jej obligatoryjny element, w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków musi być zredagowany w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu np. w trybie art. 113 k.p.a. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną a w razie braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, decyzja taka podlegałaby wykonaniu w drodze egzekucji – por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r. w sprawie II SA/Wr 277/16 (CBOSA).

Nakazanie w zaskarżonej decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynków "na budynki jednorodzinne" budzi istotne wątpliwości co do sposobu zrealizowania tego obowiązku. Takie sformułowanie decyzji nie różni się też istotnie od sformułowania użytego przez PINB (zmiana ma w istocie charakter redakcyjno-uściślający). Ani sentencja ani nawet uzasadnienie decyzji nie precyzują jakie działania in concreto są od skarżących oczekiwane (jaką drogą ma zostać osiągnięty stan rzeczy postulowany przez [...]WINB). Tym samym pojawiać się muszą też wątpliwości jaki stan rzeczy będzie uznany przez organ nadzoru budowlanego za oznaczający wykonanie nałożonego obowiązku.

Wobec tak określonych wymogów sformułowanie nakazu zastosowane w zaskarżonej decyzji o nie może zostać zaakceptowane w warunkach państwa praworządnego.

W okolicznościach powyżej przedstawionych Sąd, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł), uiszczone opłaty od pełnomocnictw w kwocie [...]zł., oraz równowartość wpisu ([...] zł) łącznie – [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu. Rzeczą organu będzie także wykazanie w jaki sposób przedmiotowe budynki były "poprzednio" (a więc prawidłowo) użytkowane. Definiując "poprzedni" sposób użytkowania organ winien rozważyć kiedy czy i w ogóle miał on miejsce. Pogłębionej analizy i refleksji organu wymaga także kwestia treści pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji oparto się na nominalnym określeniu budynków jako "jednorodzinnych", ze wskazaniem w opisie technicznym, iż w każdym z budynków wydzielono po dwa niezależne lokale mieszkalne. Takie podejście abstrahuje jednak od rysunkowej części projektu budowlanego i pozostaje w sprzeczności ze sporządzonym dnia [...].12.2018 r. przez PINB opisem do rzutów obiektów z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale. Z opisu tego wynika bowiem, że na skutek wykonania jedynie robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym w obu budynkach powstało w sumie 12 lokali mieszkalnych. Wskazuje to zatem na fakt, że taka ilość lokali istniała w momencie oddania obiektu do użytkowania, kiedy to miało nastąpić użytkowanie budynków w "poprzedni" (tj. właściwy) sposób. Przedmiotem wnikliwych rozważań organu winna być kwestia – czy jeżeli na skutek prawidłowo zrealizowanego projektu budowlanego powstał budynek z sześcioma lokalami, to może być on kwalifikowany jako jednorodzinny (jakie argumenty i tok rozumowania do takiego wniosku prowadzą), a następnie (w wypadku odpowiedzi twierdzącej) – jak winno wyglądać prawidłowe użytkowanie domu jednorodzinnego z sześcioma lokalami.