Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1479/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 par 1 , art 80 , art 9 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Związku Działkowców - [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Związku Działkowców – [...] kwotę [...]zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 12.05.2017 r., wydaną na podstawie art. 105 § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 76, art. 75 ust. 5 ustawy z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców [...] w W. Okręg [...] w [...] stwierdzenia nabycia przez [...] Polski Związek Działkowców z dniem 19.01.2014 r. nieodpłatnie prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości położonej w W. obejmującej działkę nr [...] o pow. 3,2371 ha z uwagi na brak spełnienia z warunków wymienionych w art. 76 i 75 ustawy rodzinnych ogrodach działkowych.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku Polskiego Związku Działkowców [...] w W. Okręg [...] w [...] z dnia 30.12.2015 r. Wniosek został skierowany do Burmistrza [...], który przekazał go do załatwienia, w części dotyczącej działki nr [...], Staroście [...] jako organowi właściwemu w zakresie mienia Skarbu Państwa.

Organ ustalił, że działka nr [...] (działka nr [...] powstała w 1978 r. z podziału działki [...]) była w posiadaniu Gminy Miasta W., a od 1950 r. – zgodnie z art 32 ust.2 ustawy z 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130 z 1950r.) ww. nieruchomość z mocy prawa stała się majątkiem państwa. Działka nr [...] stanowiła potok [...] i była od 1968 r. we władaniu Okręgowej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w [...] (wpis do 1998 r.), a następnie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Decyzją Starosty [...] znak [...] z dnia 19.07.2004 r. działka nr [...] została przekazana w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. W rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta W. w dniu 19.01.2014 r. działka nr [...] o pow. 3,3117ha, figurowała jako grunt pokryty w znacznej części wodą płynącą, wpisany na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Stan ten znajduje odzwierciedlenie w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] nr [...]

W planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. brak jest zapisu o funkcjonowaniu rodzinnego ogrodu obejmującego działkę nr [...]. Na dzień 19.01.2014 r. znajdowała się ona częściowo w terenach dróg i ulic publicznych klasy D oznaczonych symbolem 1/KDD, częściowo w terenach dróg i ulic wewnętrznych oznaczonych symbolem 1/KDW, częściowo w terenach dróg i ulic publicznych klasy Z oznaczonych symbolem 1/KDZ, częściowo terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczonych symbolem 1/KDGP, częściowo w terenach wód powierzchniowych płynących oznaczonych symbolem l/WSI.

Polski Związek Działkowców [...] w W. Okręg [...] w piśmie z dnia 20.02.2017 r., poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających przekazanie działki nr [...] na potrzeby ogrodu działkowego. Wskazał, że niewielkie fragmenty gruntu oznaczonego jako działka nr [...] są zagospodarowane przez [...]". Zdaniem wnioskodawcy wynika to z nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...], przekazanej PZD decyzją Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 20.01.1988 r. W tej sytuacji wnioskodawca stwierdził, że konieczne jest wszczęcie postępowania o ustalenie przebiegu granic działki [...] z działką nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 17.05.1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w piśmie z dnia 29.03.2017 r. poinformował, że nie widzi podstaw do kwestionowania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i nie podziela stanowiska Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] w [...] o nieprawidłowym przebiegu granicy pomiędzy wymienionymi działkami.

Organ wskazał, że potok [...] jest śródlądową wodą powierzchniową (potokiem górskim), stanowiącą własność publiczną. Zatem ustalenie przebiegu granic działek nr [...] z działką [...] w W. może być rozpatrywane w trybie przepisów Prawa wodnego (art. 15). Skoro Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wykonujący uprawnienia właścicielskie nie widzi podstaw do kwestionowania przebiegu granicy działki nr [...] to brak jest podstaw do podjęcia czynności w trybie przepisów ustawy z dnia 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ stwierdził, że brak jest dowodu, że na działce nr [...] od ponad 30 lat funkcjonował rodzinny ogród działkowy, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Brak jest również dowodu potwierdzającego że działka nr [...] zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6.05.1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Wskazał również, że zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości powierzony został Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] na mocy przepisów szczególnych tj. prawa wodnego i one mają zastosowanie w pierwszej kolejności. Nie można również uznać, by prawidłowe było ustanowienie prawa trwałego zarządu a następnie prawa użytkowania na tej samej nieruchomości na rzecz różnych podmiotów.

Odwołanie od decyzji złożył Polski Związek Działkowców [...] w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art 7, 77 i 80 Kpa w związku z art 76 ust. 1 pkt 1), 2) i 4) i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, art 89 § 2 Kpa, art 6 i 7 Kpa, art 9 Kpa w związku z art 15 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne.

W uzasadnieniu, w szczególności podniesiono, że błędne jest ustalenie, jakoby cała działka nr [...] stanowiła grunt pokryty wodą. Wynika to z załączonego wydruku mapy z portalu Geoportal.pl, która wskazuje, że niewielka część przedmiotowej działki zagospodarowana jest poprzez [...]. Część działki stanowi również drogę - ul. [...] w W.. Ponadto organ pominął stanowisko odwołującego, że fakt zagospodarowania części działki nr [...] przez [...]" wynika prawdopodobnie ze zmiany przebiegu brzegów rzeki [...], która się tam znajduje, co miało taki skutek, że granice działek nie uwzględniają obecnie stanu faktycznego w terenie. Organ winien pouczyć wnioskodawcę o konieczności podjęcia kroków prawnych celem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11.09.2017 r., znak: [...], na podstawie przepisów art. 75 ust. 6 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie tj. art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Dalej wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że brak jest spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 pkt 1 - 3 u.r.o.d. Przesłanka określona w pkt 3 w ogóle nie może być brana pod uwagę, bowiem grunt stanowi własność Skarbu Państwa. Przesłanka określona w pkt 2 nie zachodzi, nabycie własności przedmiotowej działki przez Skarb Państwa nie nastąpiło bowiem w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Jak ustalono w toku postępowania, przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20.03.1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Przejęcie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości pozostawało zatem bez związku z ewentualnym funkcjonowaniem ogrodu działkowego na tym terenie.

Organ I instancji wykazał także, że funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje zagospodarowania w postaci rodzinnego ogrodu działkowego.

W ocenie kolegium, zgormadzony materiał dowodowy nie daje także podstaw do twierdzenia, że zrealizowana została w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 76 ust. 1 pkt 4.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w związku z treścią art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne stwierdzenie nabycie prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości było niemożliwe. Jak ustalono, potok [...] jest śródlądową wodą powierzchniową (potokiem górskim) stanowiącą własność publiczną i powierzoną do wykonywania uprawnień Skarbu Państwa [...] Zarządu Gospodarki Wodnej, w imieniu którego zadania realizuje Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Powyższe wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.12.2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r., nr 16, poz. 149). Skoro zatem ustalono, że potok [...] stanowi wody płynące i nie jest kanałem sztucznym, zasadnie uznano, że odnosi się do niego zakaz obrotu cywilnego gruntem pod nim się znajdującym. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na treść art. 14a ustawy Prawo wodne.

Ww. regulacja stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania przedmiotowej działki przez PZD. Regulacja ustawy Prawo wodne dotycząca sposobu ustalania własności gruntów pod wodami płynącymi (naturalnymi) i zakazu obrotu takimi gruntami, stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów u.r.o.d.

W ocenie kolegium twierdzenia wnioskodawcy, że część przedmiotowej działki nie jest pokryta wodą płynącą i jest zagospodarowania jest przez [...]" w W., nie znajdują podstaw w materiale dowodowym. Okoliczności tej nie potwierdziły oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...].08.2016 r., nie znajduje to również potwierdzenia w rejestrze gruntów, wreszcie przeczy temu stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który oświadczył, że nie widzi potrzeby ustalania linii brzegowej potoku [...], z czego wynika, że nie posiada on informacji o zmianie przebiegu tej linii. W kontekście powyższych dowodów przedłożony wydruk z mapy Geoportal.pl nie został przez kolegium uznany za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Wydruk ten jest mało czytelny, potwierdza wprawdzie, że nie cały teren działki nr [...] pokryty jest wodą płynącą (wynika to zresztą także z innych dokumentów), niemniej jednak nie sposób na jego podstawie ustalić, czy znajdują się tam uprawy ogrodnicze bądź altany działkowe. Przeczą temu natomiast inne, wymienione powyżej, dowody w sprawie.

Polski Związek Działkowców [...] w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia koszów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

art 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uchylenia, gdyż część działki nr [...] położonej w W. faktycznie pozostaje zagospodarowana na potrzeby [...]" w W. i spełnia przesłanki stwierdzenia nabycia prawa użytkowania na podstawie art 76 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych,

art 138 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziła podstawa do uchylenia decyzji Starosty [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji, w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozpoznania wniosku PZD,

art 7, 77 i 80 Kpa w związku z art 76 ust. 1 pkt 1), 2) i 4) i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez niewystarczające zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne przyjęcie, że działka nr [...] w W. jest w całości pokryta wodą płynącą a tym samym, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców,

- art 89 § 2 Kpa ponieważ organ nie przeprowadził rozprawy, gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin

art 6 i 7 Kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia użytkowania w sytuacji gdy ustalenia organu są sprzeczne ze stanem faktycznym na gruncie, co narusza art 7, 77 i 80 K.p.a., a tym samym naruszenie zasady praworządności i legalności w postępowaniu administracyjnym,

art 9 Kpa w związku z art 15 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne poprzez nieudzielenie stronie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

art.107 § 1 i 3 Kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyczyn zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty. W szczególności podniósł, że niezgodne ze stanem faktycznym są ustalenia organu I instancji, że działka nr [...] u W. jest w całości pokryta wodą płynącą. Działka nr [...] na odcinku gdzie sąsiaduje z działką nr [...] w W. jest częściowo zagospodarowana na potrzeby ogrodu działkowego [...]", co można twierdzić na podstawie analizy mapy zamieszczonej na portalu - geoportal.gov.pl. Znajdująca się tam siatka mapy geodezyjnej na zdjęciu satelitarnym przedmiotowego terenu jednoznacznie wskazuje, że działka [...] w W. to nie tylko grunt pokryty wodą płynącą, ale również fragment terenu zagospodarowanego na potrzeby ogrodnictwa działkowego, jak również fragment drogi asfaltowej ul. [...] w W.. Działka [...] stanowi co do zasady grunt pokryty wodą płynącą -koryto rzeki [...], jednak część tej działki geodezyjnej jest zagospodarowana przez działkowców, co wynika prawdopodobnie ze zmiany linii brzegowej, która obecnie nie odpowiada przebiegowi działki ewidencyjnej nr [...] w W.. Organ odwoławczy sam stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że nie cały teren działki [...] pokryty jest wodą płynącą, a mimo to nie przeprowadził dodatkowego dowodu z oględzin. Zgodnie z ustawą z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne linię brzegu cieku wodnego ustala zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne w drodze decyzji. Starosta [...] jak i organ odwoławczy powinny to uwzględnić i prowadząc postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania gruntu pod [...] w W., przed wydaniem decyzji powinny umożliwić wnioskodawcy wystąpienie z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej cieku wodnego przebiegającego przez teren ogrodu i uprzedzić go o konsekwencjach wynikających z braku regulacji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podziela.

Wniosek nosi datę 30.12.2015 r., a wpłynął do Starosty [...] w dniu 7.01.2016 r. Wnioskodawca jako podstawę prawną wniosku wskazał przepisy art.76 ust.2 i 75 ust.5 pkt 2 w związku z art.76 ust.1 ustawy z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.). Ustawa weszła w życie 19 stycznia 2014 r. Wskazuje na możliwość wydania przez organ trzech rodzajów decyzji: 1) decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, którą można wydać na podstawie art.75 ust.1 ustawy w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, gdy [...] prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, 2) decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, gdy w okresie tym zaniechano wydania decyzji o likwidacji ogrodu (art.75 ust.6 i 7 ustawy), 3) na podstawie art.76 ust.2 w związku z art.75 ust.7 ustawy - decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy, gdy ogród ten spełnia jeden z warunków wskazanych w ust. 1 art.76 ustawy.

Tę ostatnią decyzję wydaje się w razie spełnienia przez rodzinny ogród działkowy jednego z następujących warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego, 4)nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Nadto wskazać należy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1121 t.j.).

W myśl art.9 ust.1 pkt 4a) tej ustawy ilekroć jest w niej mowa o gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi - rozumie się przez to grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych, będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących. Płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie (art.10 ust.3). Zgodnie z art.14 a ust.1 ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820), czyli nie gospodaruje nimi starosta. Jak stanowił art.217 ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przeszły w trwały zarząd m.in. regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Przejście mienia stwierdzał, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Ten właśnie przepis był podstawą wydania decyzji z 19.07.2004 r., zmienionej decyzją z dnia 8.03.2006 r., znajdującej się w aktach sprawy.

Część działki, nie pokryta wodami płynącymi, mogła więc być przedmiotem obrotu cywilnego. Dlatego też twierdzenie Kolegium, że przepis art. 14a ustawy Prawo wodne stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania przedmiotowej działki przez PZD jest błędne. Przepis art.14a prawa wodnego odnosi się jedynie do gruntów pokrytych wodami.

Jak wynika z przepisu art.20 ust.1 ustawy Prawo wodne, nawet grunty pokryte wodami, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia m.in. przedsięwzięć związanych z działalnością służącą do uprawiania rekreacji mogły być oddawane w użytkowanie za opłatą roczną.

Działka nr [...] przekazana w trwały zarząd Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] nie była jednakże, jak wynika z rejestru gruntów, w całości pokryta wodami, gdyż w jej skład wchodziły również grunty orne, pastwiska, drogi oraz tereny zabudowy przemysłowej (k.51).

Stosownie do art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 t.j.) ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym w szczególności ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przepisy działu I ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z przepisem art.13 ust.1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, nie wchodzą jedynie - w myśl art.21a u.g.n. - grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu ustawy - Prawo wodne. Wyłączenie z obroty cywilnego, co do zasady, dotyczy zatem jedynie gruntu pokrytego wodami. Nie ma przeszkód, by również na gruncie prawa wodnego zastosować definicję trwałego zarządu, wynikającą z art.43 u.g.n. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Uprawnia do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Tak więc z regulacji ustawy Prawo wodne i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie da się wywieść wniosku, że grunty nie znajdujące się pod wodami płynącymi, oddane w trwały zarząd regionalnemu zarządowi gospodarki wodnej, nie mogą być w użytkowaniu innych jednostek.

Mając na uwadze powyższe, organ winien dokonać niezbędnych ustaleń wynikających z przytoczonych przepisów.

Organ, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Zasady te zostały przez organy naruszone, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie prawidłowej decyzji. Ustalenia organu odwoławczego i organu I instancji, że funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz negatywna ocena twierdzeń wnioskodawcy, że część przedmiotowej działki nie jest pokryta wodą płynącą i jest zagospodarowania jest przez [...] w W., nie znajdują podstaw w materiale dowodowym.

Dowolne jest również ustalenie, że okoliczności tej nie potwierdziły oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...].08.2016 r., jak również nie wynika ona z rejestru gruntów. Zauważyć należy, że podczas oględzin nie został sporządzony szkic. Odnośnie działki nr [...] zapisano jedynie, że "stanowi ona potok [...]", jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie RZGW w [...]. Twierdzenie to, powtórzone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest nieprawdziwe.(k.108 a.a.). Analiza mapy znajdującej się na k.102 i zdjęcia z naniesionymi, jak się wydaje, granicami działek i widocznym potokiem z 103 akt administracyjnych, w szczególności kształtu działki nr [...], jej szerokości, załamań granicy wskazuje, że jedynie na jej części płynie potok [...]. O ile na zdjęciu z k.103 granice działek zostały prawidłowo naniesione (dokument stanowi kserokopię nie wiadomo przez kogo sporządzoną i na jakie potrzeby, nie zawierający legendy, nie potwierdzoną z oryginałem), to wprost z niej wynika, że potok stanowi niewielką część działki [...]. Jak się wydaje płynie on wzdłuż widocznej na zdjęciu drogi znajdującej się również na tej działce, pomiędzy tą drogą a działkami oznaczonymi numerami [...], [...] [...]. Wbrew twierdzeniom organów potwierdza to również wypis z rejestru gruntów (k.51), z którego wynika, że w skład działki nr [...] o powierzchni 3,2371 ha wchodzą również grunty orne o powierzchni 0,o191 ha, pastwiska trwałe o powierzchni 0,1133, drogi o powierzchni 0,3579 ha, tereny zabudowy przemysłowej o powierzchni 0,0049 oraz wody płynące o powierzchni 2,7419 ha. Tak więc działka nr [...] nie stanowi w całości potoku [...], jak podano w protokole oględzin. Dlatego też ocena Kolegium, że "twierdzenia wnioskodawcy, że część przedmiotowej działki nie jest pokryta wodą płynącą i jest zagospodarowania jest przez [...]" w W., nie znajdują podstaw w materiale dowodowym" jest całkowicie błędna, skoro przedstawione wyżej dowody w oczywisty sposób ją podważają.

Ustalenie organu, że funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie znajduje właściwego potwierdzenia w aktach sprawy. Treść pisma z dnia 18.11.2016 r. (k.65) nie jest wystarczająca do dokonania takiego ustalenia. W aktach brak jest rysunku i tekstu planu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić w tym zakresie materiał dowodowy.

Nieprawidłowe jest również, celem ustalenia czy PZD dysponuje tytułem prawnym do wnioskowanej nieruchomości, poprzestanie przez organ na zwróceniu się do Urzędu Miejskiego w W. z pytaniem, czy w aktach archiwalnych urzędu znajduje się dokumentacja dotycząca przekazania w użytkowanie bądź w zarząd PZD działki nr [...] oraz o podanie, czy Gmina W. ma informacje o funkcjonowaniu na tej nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego. Organ powinien zwrócić się w tej sprawie również do archiwum państwowego.

Przede wszystkim zaś należało, na podstawie prawidłowo przeprowadzonych oględzin i sporządzonego podczas nich szkicu ustalić, czy część, a jeżeli tak, to jaka działki nr [...] zajęta jest pod ogródki działkowe. W razie pozytywnego ustalenia tej okoliczności należało również zbadać ile lat ogród ten istnieje, czy stał się ogrodem stałym na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów oraz ewentualnie, czy dla ogrodu działkowego wydana została, w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13.12.2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Błędne jest również stanowisko organu, że ustalenie przebiegu granic działek nr [...] z działką [...] w W. może być rozpatrywane w trybie przepisów Prawa wodnego (art. 15). Zgodnie z tym przepisem linię brzegową ustala się według krawędzi brzegu lub linii stałego porostu traw albo linii, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Przepis ten nie dotyczy zatem ustalenia granicy między gruntem pokrytym wodami płynącymi a innym gruntem.

Ocena dokonana przez organy, że nie została zrealizowana przesłanka z art. 76 ust. 1 pkt 4 jest przedwczesna. W sprawie brak jest wystarczających ustaleń dla stwierdzenia, czy w sytuacji, gdyby na części działki nr [...] istniał ogród działkowy, nie stał się on na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ogrodem stałym. Wszak decyzję o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, wydaje się, m.in. wtedy, gdy nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Zasadny okazał się zarzut skargi o naruszeniu przez organy przepisów postepowania, a to art.7,77,80 kpa oraz art.9 i 107 § 1 i 3 kpa.

Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że działka nr [...] na odcinku gdzie sąsiaduje z działką nr [...] w W. jest częściowo zagospodarowana na potrzeby ogrodu działkowego [...]", co można twierdzić na podstawie analizy mapy zamieszczonej na portalu - geoportal.gov.pl. Zdjęcie znajdujące się na k.103 akt administracyjnych jest zbyt niewyraźne, żeby mogło udowodnić tę tezę.

Nie jest także zasadny zarzut, że przed wydaniem decyzji organy powinny umożliwić wnioskodawcy wystąpienie z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej cieku wodnego przebiegającego przez teren ogrodu i uprzedzić go o konsekwencjach wynikających z braku regulacji. linię brzegu cieku wodnego ustala zgodnie z art. 15 ustawy Prawo wodne w drodze decyzji. Starosta [...] jak i organ odwoławczy powinny to uwzględnić i prowadząc postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania gruntu pod [...]" w W., przed wydaniem decyzji powinny umożliwić wnioskodawcy wystąpienie z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej cieku wodnego przebiegającego przez teren ogrodu i uprzedzić go o konsekwencjach wynikających z braku regulacji. Strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym twierdziła, że niewielkie fragmenty gruntu oznaczonego jako działka nr [...] są zagospodarowane przez [...]", co miało być skutkiem nieprawidłowego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...], oddaną w użytkowanie PZD. W ocenie strony skarżącej konieczne było wszczęcie postępowania o ustalenie przebiegu granic działki [...] z działką nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 17.05.1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze z kolei zarzut ten dotyczył uniemożliwienia wystąpienia z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej cieku wodnego przebiegającego przez teren ogrodu. Stanowisko to jest niezasadne. Po pierwsze, granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiega w znacznym oddaleniu od potoku, na co wskazuje analiza zdjęcia z k.103. Po drugie, zgodnie z art.15 prawa wodnego, linię brzegu dla cieków naturalnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. W postępowaniu administracyjnym nie była podnoszona okoliczność zmiany przebiegu linii brzegowej. Dla ustalenia, czy na działce [...] funkcjonuje ogród działkowy, co jest niezbędne, (poza spełnieniem innych warunków), do wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy nie jest potrzebne ustalanie granicy między działkami nr [...] i nr [...].

Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag.

Nadto, będzie miał na uwadze, że w dniu 12 grudnia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566). Stosownie do art.531 ust.1 tej ustawy trwały zarząd wód, gruntów pokrytych wodami oraz pozostałych nieruchomości, ustanowiony m.in. na rzecz regionalnych zarządów gospodarki wodnej wygasa z dniem wejścia w życie ustawy.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.