Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1187/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1074/12 w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Rady Gminy Gniezno z dnia 12 października 2011 r. nr XVI/89/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1074/12 oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady Gminy Gniezno z dnia 12 października 2011 r. nr XVI/89/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy Gniezno w dniu 12 października 2011 r. podjęła uchwałę nr XVI/89/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi Osiniec – działka nr 83/1. Granice obszaru objętego planem zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały. W § 12 ust. 1 przedmiotowej uchwały ustalono następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy w zakresie systemów komunikacji:

a) teren drogi publiczne, klasy dojazdowej, oznaczony symbolem KD-D, o szerokości zgodnej z rysunkiem planu, której kontynuacja wyznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi Osiniec – działka nr 85/3, uchwalonym uchwalą nr XLI/422/2009 Rady Gminy Gniezno (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2010 r. Nr 102, poz. 1920),

b) obsługa komunikacyjna terenów MN1, MN2 i MN3 z drogi publicznej KD-D,

c) obsługa komunikacyjna terenu ZP/U z istniejącej drogi powiatowej, będącej poza obszarem opracowania planu.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. mieszkańcy osiedla [...] w Osińcu wezwali Radę Gminy Gniezno do uchylenia powyższej uchwały ze względu na to, że uchwała narusza ich interes prawny.

Następnie pismem z dnia 2 października 2010 r. M. W., H. W., M. S., B. K., K. K. i M. W. wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 12 pkt 1 uchwały. Uchwale zarzucono naruszenie przepisów: art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie opiniowania planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, iż posiadają interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ są właścicielami działek bezpośrednio graniczących z działkami objętymi planem zagospodarowania przestrzennego i zarazem przylegających do drogi, która ma stanowić dojazd do działek objętych planem.

W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze i wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu określony w § 12 pkt 1 zaskarżonej uchwały system komunikacji jest optymalnym rozstrzygnięciem co do bezkolizyjnej dostępności poszczególnych nieruchomości poprzez drogi wewnętrzne użytku publicznego do istniejącej drogi gminnej oznaczonej symbolem KD-D, 01KD i 02KD oraz drogi powiatowej nr 2214P. Powstanie natomiast nowych działek budowlanych z podziału działki nr 83/1 jedynie w sposób minimalny i nie uciążliwy dla mieszkańców spowoduje zwiększenie natężenia ruchu na drodze publicznej gminnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1074/12 odrzucił skargi M. W., H. W., M. S., K. K. i M. W.

Zarządzeniem z dnia 6 lutego 2013 r. wezwano skarżącego B.K. do wykazania swojego interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. skarżący podał, iż jego interes prawny został naruszony przez niespełnienie przez Urząd Gminy Gniezno przepisów: art. 17 pkt 9, pkt 12, pkt. 13, pkt 14 i art. 19 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. Sąd oddalił skargę B.K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że formalnym warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej jako: u.s.g., jest wezwanie organu, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia, do usunięcia naruszenia prawa i dochowanie terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270). Powyższe warunki zostały przez skarżącego spełnione.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia była zatem kwestia legitymacji skargowej skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Gniezno nr XVI/89/11 z dnia 12 października 2011 r. na podstawie art. 101 u.s.g. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd I instancji uznał, iż skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Gniezno z dnia 12 października 2011 r. nr XVI/89/11 a jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją.

Sąd wskazał, że B. K. jest właścicielem działki nr [...] na os. [...] w Osińcu, która stanowi działkę sąsiednią, przylegającą do drogi objętej planem, oznaczonej symbolem KD-D. Działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planu.

Sąd zbadał, w jakim stopniu ustalenia przedmiotowego planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego. Ponadto wezwano skarżącego do wskazania konkretnej normy prawnej, która została jego zdaniem naruszona zaskarżoną uchwałą i które to naruszenie wpłynęło negatywnie na jego sytuację.

W ocenie Sądu strona skarżąca nie skonkretyzowała w jaki sposób niezastosowanie przez organ gminy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wpływa na jego sytuację prawną. Jednocześnie skarżący nie wskazał w jaki sposób zapis § 12 uchwały negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż planowana nowa zabudowa spowoduje wzmożoną emisję pyłów i hałasu w przyszłości. Wskazał, że – jak wynika z akt administracyjnych – w chwili obecnej część działek, do których ma prowadzić kontynuowana droga, nie jest nawet zabudowana. Poza tym samo hipotetyczne, potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego nie może wynikać z sytuacji przyszłej i niepewnej (powstanie kiedyś nowa zabudowa i w związku z tym zwiększy się ruch).

Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z mapy graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, droga gminna oznaczona symbolem KD-D ma stanowić kontynuację drogi dojazdowej do działek, oznaczonych na mapie symbolami MN1, MN2 i MN3. Wbrew twierdzeniom skarżącego do działek tych można dojechać od drugiej strony drogi KD-D, z drogi powiatowej nr 2214P. Wobec tego planowane rozwiązanie komunikacyjne nie spowoduje wzmożonego ruchu kołowego na drodze graniczącej z działką skarżącego.

Sąd stwierdził ponadto, że uciążliwości, jakie może powodować działalność opisana w § 12 ust. 1 zaskarżonego aktu, w tym emisja hałasu i spalin, podlegają – odpowiednio – reglamentacji ustawy Prawo ochrony środowiska i istnieją prawne możliwości ograniczenia ich do poziomu i metod dozwolonych obowiązującymi przepisami prawa oraz wyegzekwowania od podmiotu powodującego te uciążliwości ich znormalizowania.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami, Sąd wyjaśnił, że na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia ta nie jest przez Sąd badana, gdyż drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej wykluczał badanie merytorycznych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący B. K. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wykładnia językowej art. 101 u.s.g. wskazuje, iż przepis ten zawiera alternatywę łączną, w której legitymacja procesowa skarżącego może być oparta na naruszeniu interesu prawnego lub naruszenia uprawnienia przez uchwałę lub zarządzenie rady gminy.

W ocenie skarżącego wniosek sporządzony i złożony przez mieszkańców był oparty na solidnych merytorycznych podstawach. Ponadto zaskarżona uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona z szeregiem dodatkowych naruszeń proceduralnych, wskazanych w treści skargi, co powoduje, że powstała ona w wyniku naruszenia szeregu uprawnień skarżącego wynikających z ustawy.

Wskazano dalej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, nie uwzględniając naruszenia interesu prawnego skarżącego, które w jego opinii powstało już w momencie wejścia w życie uchwały rady gminy. Sam fakt uchwalenia planu zagospodarowania terenu ma wpływ na potencjał inwestycyjny i atrakcyjność działki skarżącego, znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego planem, co z kolei bezpośrednio przekłada się na jej wartość. W wycenie nieruchomości konieczne jest bowiem uwzględnienie faktu, że droga przylegająca do działki skarżącego spełni rolę jedynej arterii komunikacyjnej pomiędzy dużym osiedlem mieszkaniowym a drogą powiatową.

Skarżący podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż żaden właściciel nie może mieć trwale zagwarantowanej atrakcyjności swojej nieruchomości, jednak jego zdaniem to ograniczenie prawa własności powinno odbywać się zgodnie z literą prawa i w minimalnym stopniu.

Wskazano również, że dodatkowo względy słuszności jednoznacznie przemawiają za wymogiem umożliwienia wpływu na ostateczną treść i kształt aktu prawa miejscowego osoby, której prawo do swobodnego korzystania z własności zostaje zagrożone wadliwą i nieefektywną uchwałą organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w przypadku podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a ponadto – jak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, tj. jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładnia przepisu art. 101 u.s.g. jest prawidłowa.

Jak stanowi art.. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższy przepis formułuje w sposób odmienny od art. 50 p.p.s.a. kwestię legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej, bowiem w postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., oprócz posiadania interesu prawnego, musi wystąpić przesłanka realnego (zaistniałego w dacie wnoszenia skargi) i bezpośredniego naruszenia tego interesu lub uprawnienia.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, poza naruszaniem prawa, wpływa jednocześnie na jego sferę materialnoprawną. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może złożyć właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości znajdującej się na terenie objętym taką uchwałą lub na terenie z nim sąsiadującym. Samo jednak sąsiedztwo z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczne z automatycznym uznaniem, że uchwalenie tego planu prowadzi do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. W każdym przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101 u.g.n. niezbędne jest bowiem dokonanie konkretyzacji i indywidualizacji interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1675/09, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego służy wyłącznie do oceny legitymacji skargowej, zatem nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały. Słusznie zatem Sąd I instancji podkreślił, iż zarzuty strony skarżącej odnoszące się do kwestii niezgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami nie mogą stanowić argumentu wskazującego na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Na etapie badania legitymacji skargowej konieczne jest wykazanie, że sama treść uchwały – niezależnie od jej ewentualnej zgodności z prawem – narusza chroniony prawem interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Innymi słowy, skutku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określonej osoby nie może wywrzeć fakt niezgodności takiej uchwały z prawem (np. ewentualne uchybienia proceduralne przy podejmowaniu uchwały), ale wyłącznie uregulowanie w określony sposób pewnej materii, czyli treść uchwały. Z tego względu nie mogło odnieść zamierzonego skutku powoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenia proceduralne, jakich – w ocenie strony skarżącej – dopuściła się Rada Gminy Gniezno przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały. Za oczywiście błędne należy uznać także jeszcze dalej idące stanowisko strony skarżącej, iż względy słuszności przemawiają za przyznaniem legitymacji skargowej osobie, "której prawo do swobodnego korzystania z własności zostaje zagrożone wadliwą i nieefektywną uchwałą organu". W każdym przypadku – niezależnie od tego, jak dotkliwe skutki wywrze w ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała – to nie względy słuszności, ale konkretne naruszenie interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, decyduje o legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 u.s.g.

Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką skarżącego wpłynie na jej potencjał inwestycyjny, atrakcyjność i wartość, nie może być rozpatrywana w kategorii naruszenia interesu prawnego. Kwestia ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości strony skarżącej w konsekwencji bliskiego sąsiedztwa dopuszczenia zabudowy o zwiększonej niż dotychczas intensywności i związanej z tym lokalizacji drogi dojazdowej do działek objętych planem – niezależnie od tego, że są to okoliczności niepewne, hipotetyczne – może być rozpatrywana jedynie w kategoriach naruszenia interesu faktycznego skarżącego, a nie interesu prawnego. Ochrona interesów faktycznych pozostaje zaś poza zakresem ochrony, jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art. 101 u.s.g.

O naruszeniu interesu prawnego skarżącego w żadnej mierze nie mogą przesądzać ustalenia planu w zakresie planowanego powiązania komunikacyjnego działek oznaczonych na mapie symbolami MN1, MN2 i MN3. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały, obsługa komunikacyjna terenu objętego planem będzie odbywać się poprzez drogę publiczną (KD-D), stanowiącą kontynuację istniejącej drogi dojazdowej do terenu objętego planem. Powyższa mapa wskazuje również, że istotny parametr drogi, jakim jest jej szerokość, nie będzie odbiegał w znaczący sposób od szerokości istniejącej obecnie drogi dojazdowej, której kontynuację ma stanowić droga KD-D. Sąd I instancji zasadnie uwzględnił także fakt, iż do działek oznaczonych symbolami MN1, MN2 i MN3 możliwy będzie również dojazd z drugiej strony drogi KD-D, z drogi powiatowej 2214P.

Planowany sposób zagospodarowania działek sąsiadujących zarówno z działką skarżącego nr [...], jak i dziełek sąsiadujących z działkami objętymi zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przylegającymi do planowanej drogi publicznej KD-D (stanowiącej przedłużenie drogi przylegającej do działki skarżącego), jest tożsamy z istniejącym sposobem zabudowy działek na osiedlu [...] we wsi Osiniec. Oprócz wydzielonej działki przeznaczonej pod teren zieleni urządzonej (ZP) i nieprzylegającej do ulicy KD-D działki oznaczonej ZP/U, zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie objętych nią działek wyłącznie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1, MN2 i MN3). Takie przeznaczenie wymienionych wyżej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie miało wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego nieobjętej tym planem. Realizacja opisanego wyżej przeznaczenia nieruchomości objętych planem, które w istocie stanowi kontynuację istniejącego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu osiedla [...], nie uniemożliwi ani nie ograniczy możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego w jej dotychczasowy sposób. Wyklucza to tym samym możliwość naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Skoro zarzut skargi kasacyjnej nie znalazł uzasadnienia, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał w rozpoznawanej sprawie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 101 u.s.g. i na jej podstawie zasadnie stwierdził, iż przez wydanie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gniezno nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. To z kolei doprowadziło do przyjęcia braku legitymacji skargowej B. K. i w konsekwencji w pełni uzasadniało oddalenie jego skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.