Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 207/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Prawo pomocy
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 16, art. 16 ust. 1 i ust. 1a, art. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy R. i I. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1342/19 w sprawie ze skargi I. I. na uchwałę Rady Gminy Raciechowice z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr VII/65/2019 w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb" oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1342/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. I. (dalej: skarżąca), stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i 2; § 3 ust. 2; § 3 ust. 3; § 3 ust. 4; § 3 ust. 6; § 3 ust. 8, § 3 ust. 9 oraz § 3 ust. 10 uchwały Rady Gminy Raciechowice z 14 sierpnia 2019 r. nr VII/65/2019 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Dzikowy Skarb" (punkt I), w pozostałym zakresie zaś skargę oddalił (punkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (punkt III).

Sąd I instancji wskazał, że utworzenie parku kulturowego to jedna z form ochrony zabytków, co wynika z art. 7 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: uozoz). W przedmiotowej sprawie zamiar utworzenia parku kulturowego był podyktowany potrzebą zintegrowanej ochrony walorów kulturowych i krajobrazowych Gminy Raciechowice ze szczególnym uwzględnieniem stanowisk archeologicznych, w szczególności stanowiska archeologicznego [...] - zwane [...]. Istnienie w niniejszej sprawie elementów krajobrazu kulturowego, które mogą zostać objęte ochroną jako park kulturowy nie budzi więc wątpliwości. Przy tym, zdaniem Sądu I instancji, granice parku kulturowego nie muszą obejmować wyłącznie terenów, na których znajdują się obiekty zabytkowe. Celem ustanowenia ochrony w postaci parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a park kulturowy przedstawia wartość kulturową, jako określoną całość. Ponadto działalność, którą zamierzała podjąć skarżąca (działalność górnicza prowadzona metodą odkrywkową - kamieniołom) jest tego rodzaju, że jej zakres oddziaływania nie zamyka się wyłącznie na terenach należących do skarżącej, lecz miałby wpływ na podlegający ochronie krajobraz kulturowy. Wreszcie jak wynika z pisma Dyrektora Muzeum Archeologicznego oraz Dyrektora Instytutu Archeologii [...] "w bezpośrednim sąsiedztwie" już odkrytych stanowisk znajdują się ("można mieć pewność") kolejne, dotąd nieujawnione stanowiska archeologiczne.

Za nieuzasadnione uznano także zarzuty dotyczące naruszenia procedury podejmowania zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji zakwestionował jednak zgodność z prawem zapisów zaskarżonej uchwały, które wprowadzają konkretne ograniczenia na terenie parku kulturowego. W wyniku tego stwierdził nieważność poszczególnych zapisów uchwały, które nie spełniają wyżej wskazanych wymogów konkretności, dostatecznej określoności przepisów oraz proporcjonalności, a także tych, które wychodzą poza granice ustawowego upoważnienia. Dotyczyło to w szczególności zapisów wprowadzających wymóg prowadzenia wszelkich prac budowlanych po zasięgnięciu opinii jednostki zarządzającej parkiem i uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, prowadzenia prac ziemnych pod ścisłym nadzorem archeologicznym, po wcześniejszym uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wprowadzenie ograniczeń dla strefy buforowej, wymogu pozytywnej akceptacji jednostki zarządzającej Parkiem Kulturowym" budowy zjazdów z dróg powiatowych i gminnych, opiniowania zamiast uzgadniania umieszczania szyldów oraz wybranych tablic, ogłoszeń i napisów, niezdefiniowanego pojęcia "prace utrzymaniowe" i stanowienie uprzywilejowanych regulacji dotyczących robót budowlanych ("utrzymaniowych") związanych z drogami (ale tylko publicznymi) i korytami cieków (ale tylko administrowanych przez Wody Polskie).

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części w jakiej Sąd I Instancji oddalił jej skargę (punkt II wyroku). W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 16 ust. 1 uozoz w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na nie dostrzeżeniu, że organ dopuścił się w tej sprawie nadużycia prawa poprzez wydanie zaskarżonego aktu nie w celu o jakim mowa w art. 16 ust. 1 uozoz, lecz w celu uniemożliwienia skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej na podległym terenie;

b) art. 16 ust. 1a uozoz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zastosowaniu tego przepisu przy wydawaniu orzeczenia, a to zignorowanie jego treści i niedostrzeżenie, że organ przed uchwaleniem zaskarżonego aktu nie dochował wymogów tego przepisu;

c) art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zignorowaniu przy wydawaniu orzeczenia, że organ wydając zaskarżony akt nie uwzględnił konstytucyjnego obowiązku poszanowania prawa własności prywatnej i wydał zaskarżony akt w celu ograniczenia skarżącej możliwości korzystania w pełni z prawa własności swoich nieruchomości;

d) art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art..22 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na zignorowaniu przy wydawaniu orzeczenia, że organ wydając zaskarżony akt ustanawiający zakazy prowadzenia na terenie parku działalności wydobywczej nie uwzględnił konstytucyjnej zasady, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

e) art. 17 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to niedostrzeżenie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (m. in. prawa własności, prawa do działalności gospodarczej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a żadna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpiła.

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.; dalej: Pusa ) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) oraz w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa) poprzez naruszenie przy wydawaniu orzeczenia zasady prawdy obiektywnej polegające na oparciu orzeczenia m. in. na opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2019 r. i bezkrytycznym daniu wiary tej opinii, że w sąsiedztwie dotychczasowych stanowisk archeologicznych zlokalizowane są kolejne stanowiska archeologiczne;

b) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa oraz w zw. z art. 7 Kpa poprzez naruszenie przy wydawaniu orzeczenia zasady prawdy obiektywnej polegające na oparciu orzeczenia m. in. na proteście Dyrektora Instytutu Archeologii [...] z [...] lutego 2019 r. i proteście Dyrektora Muzeum Archeologicznego w K. z [...] lutego 2019 r. i nieuzasadnionemu daniu wiary w całości tym stanowiskom co do rzekomo zakresu oddziaływania działalności skarżącej na podlegający ochronie krajobraz kulturowy, jak też że w bezpośrednim sąsiedztwie już odkrytych stanowisk archeologicznych znajdują się kolejne i że na terenie planowanej inwestycji skarżącej należy spodziewać się reliktów osadnictwa prehistorycznego i średniowiecznego;

c) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa oraz w zw. z art. 7 Kpa i art. 16 ust. 1a uozoz poprzez naruszenie przy wydawaniu orzeczenia zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym przyjęciu na podstawie materiałów przedstawionych przez organ, że spełnił przy wydawaniu zaskarżonego aktu wymogi art. 16 ust. 1a uozoz w sytuacji, gdy dogłębna analiza poczynań organu wskazuje, że w rzeczywistości nie wypełnił on wymogów tego przepisu oraz, że znaczenie dla sprawy miały stworzone wcześniej w gminie dokumenty planistyczne, kronikarskie i przyrodnicze.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku wniosła również Gmina Raciechowice, zaskarżając go w części w jakiej Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały (punkt I wyroku). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 uozoz przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia i zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2; § 3 ust. 3; § 3 ust. 4; § 3 ust. 6; § 3 ust. 8; § 3 ust. 9; § 3 ust. 10 naruszają zasady państwa prawnego, w szczególności dostatecznej określoności przepisów prawa, a w konsekwencji naruszają ustawowe upoważnienie Rady Gminy do wprowadzenia obostrzeń i zakazów na terenie "Parku Kulturowego Dzikowy Skarb" mimo, że wprowadzone obostrzenia i zakazy są wprowadzone w oparciu i w zgodzie z powyższymi regulacjami.

W oparciu o wskazane podstawy wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skargi kasacyjne są niezasadne.

4.2. Wobec tego, że strony wnoszące skargę kasacyjną zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym.

4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.4. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 uozoz rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, może w drodze uchwały utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Definicję pojęcia "krajobraz kulturowy" zawiera art. 3 pkt 16 uozoz, zgodnie z którym jest nim postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka. Ze swej istoty utworzenie parku kulturowego skutkuje narzuceniem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości znajdujących w obszarze ochrony krajobrazu kulturowego rozumianego jako postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka. Jednym z głównych celów tej formy ochrony zabytków jest ochrona takiego krajobrazu przed degradacją m.in. wskutek prowadzenia działalności gospodarczej, która pozostaje w oczywistej kolizji z celami ochrony krajobrazu kulturowego.

Przy tym zakres ograniczeń jakie można wprowadzić na terenie parku kulturowego wynika z art. 17 ust. 1 uozoz, w istotny sposób kształtując wykonywanie prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie parku kulturowego.

4.5. W świetle powyższego nie można podzielić pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 uozoz w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP i nadużycia prawa poprzez wydanie zaskarżonego aktu nie w celu o jakim mowa w art. 16 ust. 1 uozoz, lecz w celu uniemożliwienia skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej na podległym terenie. NSA w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że zostały spełnione określone w art. 16 ust. 1 uozoz przesłanki dopuszczalności utworzenia parku kulturowego w celu objęcia ochroną krajobrazu kulturowego m.in. rejonu wzniesienia góry [...] oraz przyległego wzniesienia ,,[...]" wraz z otaczającym krajobrazem oraz archeologicznymi fortyfikacjami i ruinami dawnych warowni. Przestrzeń ta stanowi niepodważalne dziedzictwo kulturowe, przyrodnicze i krajobrazowe - jest to kluczowa okoliczność w przedmiotowej sprawie. Celem zaskarżonej uchwały jest właśnie ochrona krajobrazu obejmującego w szczególności pozostałości grodu z czasów wczesnego średniowiecza, z pozostałościami jeszcze z czasów kultury łużyckiej. Okoliczność, że skutkiem objęcia tego terenu szczególną ochroną jest ograniczenie prowadzenia określonej działalności w żadnym razie nie oznacza, że doszło do nadużycia prawa. Samo zakazanie określonej działalności byłoby bowiem niemożliwe gdyby nie istniał krajobraz kulturowy wymagający ochrony.

4.6. Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1a uozoz. Zgodnie z art. 16 ust. 1a uozoz, rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. NSA, podobnie jak Sąd I instancji, nie dopatrzył się takiego naruszenia powyższego przepisu, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Informacja o rozpoczęciu procedury zmierzającej do utworzenia parku kulturowego ukazała się w Gazecie Myślenickiej z [...] lipca 2019 r., szczegółowe zaś informacje umieszczono na stronie internetowej urzędu gminy. Odbyły się również konsultacje z mieszkańcami gminy. Przy tym kwestia ilości osób biorących udział w konsultacjach i tego jaki to jest procentowy udział mieszkańców nie ma żadnego znaczenia dla oceny naruszenia art. 16 ust. 1a uozoz. Z dokumentacji poprzedzającej podjęcie uchwały wynika przy tym, że mieszkańcy gminy aktywnie w nich uczestniczyli i wyrażali stanowisko w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Okoliczność, że zostało wywieszone tylko jedno obwieszczenie, podobnie jak zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty, nie wypełnia przesłanki naruszenia art. 16 ust. 1 a uozoz. Istotne z punktu widzenia wskazanego przepisu jest to, że społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu i pewne niedoskonałości w procedurze nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść uchwały.

4.7. Zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art. 21 Konstytucji RP, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 uozoz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP również okazały się niezasadne. Z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnego wykorzystywania nieruchomości oraz prowadzenia dowolnej działalności gospodarczej na jej terenie. W istocie to uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego kształtuje niejako "od wewnątrz" zakres uprawnień do korzystania z nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania wprowadzając ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 uozoz. Wprowadzenie tych ograniczeń, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowiło zaś przekroczenia granic proporcjonalności, ponieważ służą one osiągnięciu celu, jakim jest ochrona krajobrazu kulturowego. Zakazy mają bowiem na celu ochronę walorów krajobrazowych i ochronę przed jego degradacją. Jest to więc ingerencja adekwatna do realizowanego celu. Biorąc pod uwagę cel utworzenia parku kulturowego stwierdzić należy, że wprowadzone w uchwale zakazy prowadzenia działalności przemysłowej, w trakcie której może dochodzić w istocie m.in. do: emisji pyłów, hałasu, powstawania zanieczyszczeń i odpadów poprodukcyjnych, których obecność może mieć wpływ na walory krajobrazowe oraz środowiskowe parku, lokalizowania obiektów i instalacji o charakterze górniczym, wydobywania, przetwarzania oraz składowania wszelkiego rodzaju kopalin, urobku oraz gruzu i odpadów bioaktywnych, lokalizowani oczyszczalni ścieków, kompostowni, sortowni, magazynów, składowisk i wysypisk odpadów komunalnych oraz przemysłowych, w tym niebezpiecznych - są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, ochrony krajobrazu kulturowego. Niewątpliwie zatem efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężaru nakładanego na przedsiębiorcę zamierzającego prowadzić działalność gospodarczą. Podkreślić przy tym trzeba, że to trzy kryteria, tj. kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto stanowią zakres oceny, czy wprowadzone regulacje naruszają lub nie naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. wyrok TK z 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12, opub. w OTK-A 2014/7/68; wyrok TK z 11 kwietnia 2000 r. sygn. K 15/98, opub. w OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; wyrok TK z 10 czerwca 2008 r. sygn. SK 17/07, opub. w OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78, wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. II OSK 932/1). Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że wprowadzone regulacje nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

4.8. Wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywiedzione w skardze kasacyjnej skarżącej są oczywiście bezzasadne, ponieważ zakres rozstrzygania przez sąd administracyjny przy kontroli zaskarżonej uchwały wyznaczał art. 147 Ppsa, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, które to przepisy odnoszą się do sytuacji kiedy przedmiotem kontroli jest decyzja lub postanowienie.

4.9. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw również skarga kasacyjna Gminy Raciechowice. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że ograniczenia i zakazy określone wprowadzone w § 3 ust. 1 pkt. 1 i 2; § 3 ust.3; § 3 ust.4; § 3 ust. 6; § 3 ust. 8; § 3 ust. 9; § 3 ust. 10 uchwały w sposób oczywisty naruszają zasady państwa prawnego i nie mieszczą się w zakresie przyznanej radzie gminy kompetencji na mocy art. 17 ust. 1 uozoz. Wskazane regulacje nie spełniały wymogów konkretności, dostatecznej określoności przepisów oraz proporcjonalności, a także tych, które wychodzą poza granice ustawowego upoważnienia.. Wprowadzanie w uchwale przepisów modyfikujących i niejako "uzupełniających" ustawowe procedury o dodatkowe wymogi. Niedopuszczalnym było wprowadzenie w zaskarżonym akcie wymogów: uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, opinii czy też pozytywnej akceptacji jednostki zarządzającej Parkiem oraz ścisłego nadzoru archeologicznego. Skoro obowiązek ich realizacji nie został przewidziany przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tworzenie dodatkowych regulacji w zakresie prowadzenia robót budowlanych w akcie prawa miejscowego wykracza poza upoważnienie przyznane organowi mocą ww. przepisu. Słusznie przyjął także Sąd I instancji, że niezdefiniowanie w uchwale pojęcia "prac ziemnych" oraz niewyjaśnienie kontekstu jego użycia budzi wątpliwości interpretacyjne, nie wiadomo bowiem czy chodzi o znaczenie przypisane ww. czynności w ustawie o ochronie zabytków czy o ochronie przyrody. Brak jest nadto podstaw do ustalania jakiejkolwiek "strefy buforowej" parku kulturowego. Ustalenie "strefy buforowej" czy to w samej uchwale o utworzeniu parku kulturowego, czy to w planie ochrony parku kulturowego oznacza w istocie przeniesienie na wójta kompetencji do rozszerzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami.

4.10. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż wszystkie zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych są niezasadne.

4.11. W tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargi kasacyjne oddalił.