Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 873/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 2, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...], znak:[...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r., znak [...], którym, na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej P.b.) oraz art. 123 k.p.a. wymierzono M. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego: I), zlokalizowanego na działce nr ewid. 316/11 w R., w kwocie 10.000 zł, z jednoczesnym wezwaniem do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze. zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., znak:[...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono F. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem o pow. zabudowy 88,70m², pow. użytkowej 93,30m², kubaturze 551,30m³ i zbiornika bezodpływowego na ścieki w R. przy ul. A na działce oznaczonej nr ewid. gruntów 316/11, obręb [...].

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., znak:[...], przeniesiono opisaną wyżej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. na M. S.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając z urzędu, zawiadomił M. S. i J. S., że w dniu 16 maja 2018 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 31/66, obręb [...], usytuowanej w R.

Pismem z dnia 8 maja 2018 r. J. S. i M. S. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. "o sprawdzenie i wydanie opinii w sprawie autentyczności zaświadczenia z dnia 22 stycznia 2018 r. (ZNAK:[...]). Zaświadczenie to dotyczyło zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 316/11 obręb [...] w R.". Załącznik do wniosku stanowiła kserokopia dokumentu datowanego na dzień 22 stycznia 2018 r., znak: [...], opatrzonego pieczęcią i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., w treści którego znajduje się m.in. sformułowanie: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (...) zaświadcza o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia zgłoszenia do tut. Inspektoratu w dniu 4 grudnia 2017 r. przez M. S. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntu numerem 316/11 obręb [...] w R.".

W odpowiedzi na przedmiotowe wystąpienie, pismem z dnia 10 maja 2018 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował wnioskodawców, iż nie wydał zaświadczenia będącego przedmiotem zapytania, przy czym na dzień udzielania odpowiedzi do organu stopnia powiatowego nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji. W tym samym dniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o podejrzeniu popełnienia w przedmiotowej sprawie przestępstwa właściwą jednostkę rejonową prokuratury.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ stopnia powiatowego na przedmiotowej nieruchomości w dniu 16 maja 2018 r. ustalono, że: działka nr ewid. 316/11 obr. [...] m. R. stanowi własność J. i M. małż. S. - na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r. Dalej stwierdzono, że Państwo S. przedstawili: 1. projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem na ścieki stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] znak:[...], 2. dziennik budowy nr [...] wydany dnia 29 stycznia 2014 r. z wpisami J. P. - kierownika budowy, informację wraz z geodezyjną inwentaryzacją budynku wykonaną przez M. K., zaświadczenie znak. [...] z dnia [...] r. wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Powyższe zaświadczenie nosi cechy sfałszowania, budzi wątpliwości co do jego autentyczności. Ponadto Państwo S. przedstawili pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. znak [...] dot. informacji, iż organ nadzoru nie wydał zaświadczenia, o którym mowa powyżej. W toku czynności stwierdzono, że obiekt jest wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem z nieistotnym odstępstwem dotyczącym formy schodów zewnętrznych i tarasu. Ponadto stwierdzono, iż budynek jest użytkowany. J. S. i M. S. nie zgłosili uwag. Załączniki do protokołu czynności stanowią dokumentacja fotograficzna, oraz oryginał dokumentu datowanego na dzień 22 stycznia 2018 r., znak: [...], opatrzonego pieczęcią i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., którego kserokopię J. S. i M. S. dostarczyli wcześniej do organu I instancji celem wydania opinii w zakresie autentyczności.

W aktach sprawy organu stopnia powiatowego znajduje się notatka służbowa datowana nadzień 21 maja 2018 r., iż "(...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził kwerendę tut. archiwum w zakresie przyjmowanych zawiadomień o zakończeniu budowy z okresu styczeń 2018 r. - kwiecień 2018 r. Nie odnaleziono zapisu potwierdzającego, iż M S. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy [przedmiotowego] budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)".

Pismem z dnia 21 maja 2018 r., znak:[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 31/66, obręb [...], usytuowanej w R.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wymierzył M. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego: I), zlokalizowanego na działce nr ewid 316/11 w R., w kwocie 10.000 zł, z jednoczesnym wezwaniem do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestor co prawda okazał się zaświadczeniem o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy, opatrzonym pieczęcią i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., jednakże dokument ten w rzeczywistości nie pochodzi od osoby nań podpisanej, a w zasobach archiwalnych organu nie odnaleziono dokumentów, z których wynikałoby, aby M. S. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy należącego doń budynku. Wysokość nałożonej kary określono na kwotę 10.000 zł, z wykorzystaniem ustawowych mechanizmów jej obliczania według precyzyjnie określonych kryteriów.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. S. W zażaleniu złożonym do organu stopnia powiatowego z zachowaniem ustawowego terminu skarżący przyznał, iż wraz z żoną i dziećmi przystąpił do użytkowania spornego budynku mieszkalnego, przy czym nastąpiło to na podstawie zaświadczenia z dnia 22 stycznia 2018 r. mającego pochodzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., które jednak okazało się sfałszowane przez pełnomocnika inwestora. S. P., działając w imieniu M. S., miał złożyć w organie stopnia powiatowego komplet dokumentów niezbędnych do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu. W oparciu o dostarczone przezeń zaświadczenie rozpoczęto użytkowanie budynku. W dniu 30 kwietnia 2018 r. kierownik budowy – J. P. poinformował J. S. i M. S., że dokumenty nie zostały jednak złożone do właściwego organu nadzoru budowlanego, a otrzymane przezeń zaświadczenie może być nieprawdziwe. Po otrzymaniu tej informacji właściciele wyprowadzili się, wobec czego od tego momentu budynek nie był przez nich użytkowany. M. S. podniósł przy tym, że S. P. w połowie kwietnia 2018 r. popełnił samobójstwo, a po jego śmierci ujawniono, że wskutek działalności przestępczej tego rodzaju na terenie powiatu [...] pokrzywdzonych zostało więcej osób. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty podnoszone w tym zakresie przez stronę zostały zamieszczone w Gazecie [...] z dnia [...]r., wobec czego organ stopnia powiatowego winien je również wziąć pod uwagę. Załączniki do zażalenia stanowią: kopia dokumentu z dnia 22 stycznia 2018 r., opatrzonego pieczęcią i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., kserokopia wniosku J. S. i Pana M. S. z dnia 8 maja 2018r., kserokopia pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 10 maja 2018 r., znak:[...], zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożone przez J. S. i M. S. w Prokuraturze Rejonowej w R. w dniu 17 maja 2018 r. oraz kserokopia artykułu zatytułowanego "A", umieszczonego w Gazecie [...] w dniu 10 maja 2018 r.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. z dnia [...] r.

Organ odwoławczy przytaczając treść art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1 P.b. wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestycja realizowana przez M. S. obejmowała obiekt należący do kategorii I (budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem) i kategorii VIII (bezodpływowy zbiornik na ścieki). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonany zbiornik winien mieć pojemność 10m³, a co za tym idzie: mocą art. 29 ust. 1 pkt. 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. inwestycja tego rodzaju w chwili obecnej pozostaje zwolniona z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W świetle przytoczonych wyżej unormowań inwestor zobowiązany był zatem do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bezsporne pozostaje przy tym, w ocenie organu II instancji, że przedmiotowe zawiadomienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. nigdy nie zostało złożone, co M. S. przyznał wprost w treści zażalenia.

Cytując treść art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 P.b. organ odwoławczy wyjaśnił, iż konstrukcja wskazanej normy art. 57 ust. 7 precyzuje, iż w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu organ ma obowiązek zastosowania w stosunku do inwestora analizowanej regulacji. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, ani też modyfikacji jej wysokości. Sposób jej wyliczenia oraz wysokość ta jest bowiem w sposób sztywny określona przepisami ustawy. Zgodnie z normą art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane podstawę jej wyliczenia stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, wynosi 500 zł., zaś zgodnie z regulacją art. 57 ust. 7 zdanie drugie ustawy w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania podlega ona dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt - budynek mieszkalny jednorodzinny - został zaliczony do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) =1,0.

Organ zażaleniowy, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, która w stanie faktycznym niniejszej sprawy wynosi: ( 500 zł x 10 ) x 2,0 x 1,0 =10.000 zł.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do kwestionowania trafności i zgodności z obowiązującymi przepisami zaskarżonego postanowienia organu stopnia powiatowego. Na marginesie organ zauważył, że organ I instancji prawidłowo pouczył skarżącego o terminie i sposobie wnoszenia ustalonej opłaty legalizacyjnej, oraz ewentualnych skutkach jej nieuiszczenia (art. 59g ust. 2 i 3 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b.).

Odnosząc się do treści zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż podniesione argumenty nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania zażaleniowego i nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Po pierwsze regulacja ustawy nakazuje właściwemu organowi nadzoru budowlanego nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54-55 P.b. Nie ma przy tym znaczenia czy użytkowanie to następuje w sposób ciągły, czy też sporadyczny, a nawet jednorazowy. Fakt wyprowadzki przez J. S. i M. S. z budynku na początku maja 2018 r. nie stanowi zatem o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, które bezspornie nastąpiło. Okoliczności te również zostały przyznane przez stronę wprost w toku postępowania. Nie może zostać również uwzględniony silnie akcentowany w treści zażalenia fakt pokrzywdzenia inwestora wskutek nierzetelnego, a prawdopodobnie także przestępczego, działania ustanowionego przezeń pełnomocnika. W świetle przytoczonych w uzasadnieniu niniejszego postanowienia norm prawnych, na ocenę prawidłowości przystąpienia do użytkowania nie może mieć wpływu błędne przekonanie inwestora (choćby usprawiedliwione) o dopełnieniu wszelkich ciążących nań obowiązków względem organów administracji publicznej, jeżeli w rzeczywistości obowiązki te nie zostały wykonane. Wszelkie wzajemne roszczenia stron wynikłe na tle nieprawidłowego wykonania umowy zlecenia w zakresie złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy we właściwym organie, należą do cywilnej drogi postępowania i co za tym idzie, nie podlegają kognicji organów nadzoru budowlanego. Wreszcie bez wpływu na wysokość nałożonej kary pozostaje argumentacja dotycząca niemożliwości jej uiszczenia przez stronę bez zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań finansowych, znacznie pogarszających dotychczasową sytuację materialną, albowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do dokonywania jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował przy tym, że zgodnie z przepisem art. 59g ust. 5 P.b. do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W szczególności wojewoda może zastosować przepis art. 67 a § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, pozwalający na odroczenie terminu płatności kary lub rozłożenia na raty, a nawet jej umorzenie w całości lub w części. W przypadku zaistnienia po stronie osoby zobowiązanej usprawiedliwionych okoliczności, w tym trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej spełnienie nałożonego obowiązku, strona może dla uniknięcia negatywnych skutków, które ustawa wiąże z bezskutecznym upływem terminu zakreślonego dla dobrowolnego uiszczenia kary, wystąpić z wnioskiem do Wojewody [...] precyzując swoje żądanie (umorzenie należności, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiódł M. S. podnosząc, że jego sprawa jest bardzo skomplikowana i nie może być rozpatrywana według ściśle określonych schematów, jakimi posłużył się PINB oraz [...]WINB.

Wskazał, iż urzędy wymierzyły mu karę i utrzymały ją w mocy, mimo iż wiadomo, że nieświadomie stał się ofiarą przestępstwa i pokrzywdzonym w całej sprawie, a nie jest przestępcą łamiącym prawo, którego należy ukarać.

Poinformował, iż użytkowanie obiektu rozpoczął razem z żoną i dziećmi na podstawie zaświadczenia wydanego przez PINB, które okazało się być sfałszowane przez pełnomocnika skarżącego. S. P., działając w imieniu skarżącego, miał złożyć do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. komplet dokumentów potrzebnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Pełną dokumentację potrzebną do tego celu skarżący przekazał mu w październiku 2017 r. S. P. dostarczył skarżącemu zaświadczenie z dnia 22 stycznia 2018 r. (Znak:[...]) o podjęciu pozytywnej decyzji w ww. sprawie przez PINB w R. Na podstawie tego zaświadczenia rodzina skarżącego rozpoczęła użytkowanie budynku mieszkalnego. W dniu 30 kwietnia 2018 r. skarżący został poinformowany przez kierownika budowy, J. P., iż dokumenty, które skarżący przekazał jego synowi, a zarazem współpracownikowi, nie zostały złożone w odpowiednim urzędzie, a co za tym idzie zaświadczenie, które przekazał skarżącemu S. P., może być nieprawdziwe. Po otrzymaniu tej informacji skarżący zwrócił się z zapytaniem do PINB w R. o autentyczność zaświadczenia Znak:[...], które przekazał S. P. W dniu 15 maja 2018 r. otrzymał odpowiedź, iż zaświadczenia tego nie wydał Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R. Razem z żoną skarżący złożył do Prokuratury wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie oszustwa dokonanego przez S. P. Dodał, że PINB również złożył doniesienie do Prokuratury w tej sprawie. Sprawę ponadto komplikuje fakt, iż S. P. zmarł w połowie kwietnia 2018 r. Najprawdopodobniej popełnił samobójstwo, lecz przyczyny jego śmierci do dnia dzisiejszego nie zostały wyjaśnione. Jak się okazało, po jego śmierci wyszło na jaw dużo spraw podobnych do sprawy skarżącego, w których były fałszowane różne dokumenty, a rodzina skarżącego nie jest jedynymi poszkodowanymi na terenie powiatu [...]. Sprawa jest bardzo głośna w powiecie i jest regularnie opisywana przez lokalne media oraz wciąż badana przez Prokuraturę Rejonową w R.

Dalej skarżący podniósł, że w całej sprawie został potraktowany przez PINB i [...]WINB bardzo przedmiotowo. Nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Nie wzięto pod uwagę okoliczności, w jakich doszło do niespełnienia przez skarżącego obowiązku zgłoszenia użytkowania. Skarżący ponosi konsekwencje, chociaż uczciwie, zgodnie z prawem i przepisami chciał zakończyć budowę domu. Posiada wszystkie niezbędne dokumenty do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co również potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas kontroli budowy. Złożenie ich w PINB było tylko formalnością, którą dopełnić miał pełnomocnik S. P., który działał w imieniu skarżącego, w tej jak i w wielu innych sprawach. Skarżący podkreślił, iż nie miał podstaw, żeby podejrzewać, iż S. P. go oszuka, dostarczy nieprawdziwy dokument z PINB i przysporzy przez to tyle problemów.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającego jego postanowienia organu I instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jedyną przesłanką wymierzenia wyżej wskazanej kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia do użytkowania w sytuacji, gdy następuje to z naruszeniem warunków określonych w art. 54 i 55 P.b. . Przy czym Sąd w pełni zgadza się z tezą wyroku NSA z dnia 1 października 2010 r. (sygn. II OSK 1494/09 - za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą "przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 P.b. należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części".

Niewątpliwie fakt przystąpienia do użytkowania został przez organ stwierdzony w toku czynności kontrolnych, jakie miały miejsce w dniu 16 maja 2018 r. i co do zasady jest on bezsporny.

Kluczową kwestią w sprawie było natomiast dokonanie oceny czy na tle ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych można sformułować tezę o samowolnym/nielegalnym przystąpieniu do użytkowania w rozumieniu ww. przepisów.

Zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 P.b. tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 P.b. kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10). Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby natomiast sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 P.b. niewątpliwie zależy od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 16 maja 2014 r., LEX nr 1575637).

Podkreślić bowiem należy, że w okolicznościach danej sprawy mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało bowiem od ustaleń dokonanych w sprawie, a przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09; z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2979/12; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 668/13; z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1155/13 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd prezentowany w wymienionych wyżej orzeczeniach, stwierdzić trzeba, iż jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 P.b. kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa.

W sprawie niniejszej przeprowadzono postępowanie administracyjne, które w światle uzasadniania postanowień obu instancji ograniczyło się wyłącznie do zebrania i analizy ustaleń obowiązkowej kontroli odzwierciedlonej w protokole oraz dołączonej do niej dokumentacji zdjęciowej dotyczącej wyposażenia lokalu i zaświadczenia o przeprowadzeniu kwerendy archiwalnej. Tymczasem dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 tej ustawy, a zatem czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 P.b. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem Sądu, przy ocenie zasadności wydanych rozstrzygnięć oraz zaistnienia ustawowej przesłanki przystąpienia do użytkowania należy mieć na uwadze, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu, będąc przekonanym, iż dopełnił obowiązków, które nakładają na niego przepisy ustawy, a co więcej dysponował zaświadczeniem z dnia 22 stycznia 2018 r. znak:[...], które to przekonanie w pełni uzasadnia, a co do którego w istocie na czas orzekania przez organy brak jest potwierdzenie jego nieprawdziwości. Z akt nie wynika bowiem, aby postępowanie co do sfałszowania dokumentu zostało zakończone, czy też aby fakt sfałszowania wskazanego dokumentu został stwierdzony we właściwym trybie. Niewątpliwie w aktach administracyjnych znajduje się oryginał ww. zaświadczenia opatrzonego wskazanym znakiem sprawy, pieczęcią i podpisem (zał.6.2). Okoliczność ta powinna być w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dostrzeżona, rozważona i należycie uwzględniona, również w kontekście art. 81a § 1 k.p.a. W tych okolicznościach jedynie lakoniczne stwierdzenie organu, że "dokument nie pochodzi od osoby nań podpisanej" jest dalece niewystarczające, a szczególnie w sytuacji, gdy wywołuje to tak daleko idące skutki dla skarżącego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo zauważyć należy, że z notatki z kwerendy, na którą powołuje się organ podnosząc, iż nie odnaleziono zawiadomienia M. S. o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku wynika, że kwerendę tę przeprowadzono za okres styczeń 2018 – kwiecień 2018. Tymczasem z kwestionowanego przez organ zaświadczenia z dnia 22 stycznia 2018 r. wynika, że dokumenty były złożone w dniu 4 grudnia 2017 r.

Podnieść należy raz jeszcze, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest dopuszczalne wówczas kiedy strona powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji, lub ciąży na niej obowiązek zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przypisu nie czyni tego i samowolnie bez niezbędnej zgody organu, czy powiadomienia, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu.

W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły i nie oceniły należycie istotnych okoliczności, i co najmniej przedwcześnie uznały, że w kontrolowanej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, co uzasadnia wymierzenie z tego tytułu kary skarżącemu. Należy bowiem podkreślić, że skarżący posiadał wydane przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i jak wynika z akt sprawy, na tej podstawie przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym zawsze należy mieć na uwadze treść art. 81a k.p.a.

Mając na uwadze ustalenia przedmiotowej sprawy niewątpliwie należy rozważyć, czy w tym przypadku nie zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary.

W oczywisty sposób zaniechano zatem podjęcia z urzędu wyczerpujących działań zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, wynikiem których miałaby być szczegółowa i wszechstronna ocena istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono postępowania w sposób odpowiadający ww. zasadom postępowania administracyjnego, przewidzianym w przywołanych przepisach.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżącego.

A.B.