Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 464/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 233/04 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 233/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "C." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Prezydenta m. st. [...] z [...] nakładającą na "C." Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 23.760,00 zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanie decyzji nastąpiło w następującym stanie sprawy. W dniu 3 czerwca 1992 r. "P." poprzedniczka prawna skarżącej zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich umowę, na mocy, której miała prawo zainstalować 100 plansz reklamowych w miejscach określonych w załączniku do umowy. Umowa zawarta została na okres do 31 grudnia 2000 r. z możliwością jej przedłużenia na następne 5 lat. Na podstawie tej umowy zainstalowano m.in. planszę reklamową w pasie drogi krajowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...]. Umowa ta nie została przedłużona na okres następny, a dnia 29 grudnia 2000 r. Zarząd Dróg Krajowych przypomniał o terminie rozwiązania umowy i konieczności usunięcia reklam. Decyzją z dnia 21 marca 2001 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. [...] na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986 r. nr 6, poz. 33 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.), nałożył na firmę P. karę pieniężną w wysokości 27.086,40 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego pod reklamę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 maja 2001 r., jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt II SA 2100/01, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, ponieważ wysokość kar została naliczona w oparciu o § 10b wskazanego wyżej rozporządzenia, który to przepis został uznany przez Sąd za wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia [...] nałożył na "C." Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim reklamy o pow. 24 m2 w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 7 marca 2001 r. w wysokości 23.760,00 zł – jako iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni i stawki 1,50 zł, pomnożonej przez 10. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2004 r. a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego reklama umieszczona była w pasie drogowym bez zezwolenia, o czym strona wiedziała, a powoływanie się na wygasłą umowę jest nieuzasadnione. Jednak z materiału dowodowego nie wynika jak długo tablica reklamowa była posadowiona bez zezwolenia, ani jaką miała powierzchnię. W skardze na tą decyzję podnoszono, iż łączący strony cywilnoprawny charakter stosunków wyłączał ukaranie za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że jest niewątpliwe, iż umowa łącząca stronę z zarządcą drogi wygasła w dniu 31 grudnia 2000 r. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 674 k.c., bowiem może on być stosowany w sytuacjach wątpliwych, natomiast skarżąca Spółka wiedziała, że Zarządca drogi żąda usunięcia reklamy. Sąd stwierdził, że za samowolne zajęcie pasa drogowego pobiera się kary niezależnie od tego czy legalnie można było zająć ten pas na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy też decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych do jej art. 22 ust. 2 oznacza, że kara pieniężna wymierzana jest za każde samowolne zajęcie pasa drogowego. Z materiału dowodowego nie wynika jednak ani okres samowolnego zajęcia pasa drogowego, ani powierzchnia reklamy – a od nich zależy wysokość opłaty i wysokość kary pieniężnej.

W skardze kasacyjnej"C." Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 22 ust. 2, art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych polegające na błędnej ich wykładni;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 p.p.s.a. polegające na ustaleniach faktycznych niezgodnych z aktami sprawy:

- ustalenie, że adresatem wystąpienia skarżącej o wyrażenie zgody na dalsze funkcjonowanie nośników reklam był Zarząd Dróg Miejskich, podczas, gdy tym adresatem był Prezydent m. st. [...];

- ustalenie, że w odwołaniu od decyzji skarżąca podnosiła, że zajęcie pasa drogowego pod reklamę może mieć miejsce tylko na podstawie umowy oraz, że tryb administracyjny nie dotyczy reklam, podczas, gdy skarżąca podnosiła, że w rozpoznawanej sprawie tryb administracyjny jest wyłączony ze względu na zawarcie umowy cywilnej;

2. art 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wskazań w zaskarżonym wyroku, pomimo braku związania zarzutami skargi:

- naruszenie przez organ I i pominięcie przez organ II instancji naruszenia § 10a ust. 3 rozporządzenia RM z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych polegające na zastosowaniu błędnej stawki 1,50 za 1 m2 powierzchni reklamy (z rubryki 8 tabeli) pomimo, że prawidłowa stawka w kwocie 0,70 zł (z rubryki 4 tabeli);

- naruszenie przez organ I instancji i pominięcie przez organ II instancji naruszenia art 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na braku wskazania dowodu, ustalającego przedmiotową ulicę w kategorii drogi krajowej.

Wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że instalacja reklam w pasie drogowym wymagała zezwolenia zarządcy drogi albo zawarcia umowy. Umowa taka w sprawie była zawarta. Ocena prawna takiej umowy nie podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym, a w trybie cywilnym, zgodnie z zapisem na sąd polubowny. Potwierdza to art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który wyłącza stosowanie kar pieniężnych w przypadku zawarcia umowy cywilnej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy. Skarżąca uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, gdyż "zastrzeżenie art. 22 ust. 2 wyłącza stosowanie kar pieniężnych. Kary takie, zgodnie z wykładnią językową art. 40 ust. 4 ustawy, stosowane są za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie wystąpiła, a przepis ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej". Podniesiono także, że skarżąca wystąpiła do Prezydenta m. st. [...] o wyrażenie zgody na dalsze funkcjonowanie nośników reklamowych, a nie do Zarządu Dróg Miejskich. Prezydent nie udzielił jej jednak odpowiedzi. Skarżąca uważa też, że w sprawie nastąpiły naruszenia prawa - niewskazane w zaskarżonym wyroku - zastosowano błędną stawkę za 1 m2 reklamy oraz nie wskazano dowodów na podstawie których ustalono, że przedmiotowe ulice należy zakwalifikować do kategorii drogi krajowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie tej skargi. Zauważono, że umowa na posadowienia nośników reklam wygasła, i brak jest jakichkolwiek dowodów, że skarżąca podjęła jakiekolwiek próby zmierzające do ustalenia, że stosunek prawny wynikający z umowy z 3 czerwca 1992 r. istniał lub nadal istnieje. Pismo skarżącej o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego zostało przekazane według właściwości do Zarządu Dróg Miejskich, który udzielił na nie odpowiedzi. Zarzut dotyczący zastosowania błędnej stawki jest niezrozumiały, gdyż Kolegium nie stosowało żadnej stawki, a jedynie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wykaz dróg krajowych zawierał załącznik do rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w [...] (Dz.U. nr 56, poz. 675).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto bowiem na dwóch podstawach kasacyjnych – naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji byłoby w świetle art. 188 p.p.s.a. racjonalne, gdyby zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Ponadto alternatywnie zgłoszone żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku, jest żądaniem nieznanym przepisom p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem może uwzględniając skargę kasacyjną uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania nie może zaś ograniczyć się jedynie do uchylenia takiego wyroku. Wskazane uchybienia nie mogą jednak powodować odrzucenia skargi kasacyjnej.

Całkowicie chybione są zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa procesowego – art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała charakter decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd swoim wyrokiem utrzymał tą kasacyjną decyzję w mocy. Zarzucanie Sądowi, iż stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie udzielił organowi administracji wskazań, co do dalszego przebiegu postępowania jest błędne. Wskazań takich udziela się bowiem jedynie w wyroku uwzględniającym skargę. Ponadto, skoro przedmiotem orzekania przez Sąd była decyzja kasacyjna organu odwoławczego to nie było sprawą Sądu rozstrzyganie, która stawka – wynosząca 1,50 zł czy też 0,70 zł winna mieć w sprawie zastosowanie, a więc, czy reklamy były posadowione na terenie zabudowanym czy też nie. Zauważyć też trzeba, że opublikowanie aktu normatywnego w urzędowym organie promulgacyjnym jest uważane za podanie tego tekstu do publicznej wiadomości. Trafnie więc w odpowiedzi na skargę powołano się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w [...] (Dz.U. nr 56, poz. 675), które w załączniku - pozycja 2 - zalicza ulice [...] i [...] do dróg krajowych.

Nie są zasadne także zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 133 p.p.s.a. Abstrahując już od tego, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretny paragraf, naruszonego artykułu, to okoliczność czy adresatem wniosku skarżącej o przedłużenie umowy cywilnoprawnej był Prezydent m. st. [...], czy też działający z jego upoważnienia Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, nie miała dla sprawy żadnego znaczenia. Umowa bowiem od dnia 1 stycznia 2001 r. już nieobowiązywała. Także ewentualne nieprecyzyjne oddanie w uzasadnieniu wyroku Sadu I instancji poglądów skarżącej, co do możliwości stosowania trybu administracyjnego w przedmiotowej sprawie pozostaje bez jakiegokolwiek związku z istotą rozpoznawanej sprawy i stanowiska skarżącej, co do możliwości nałożenia na nią kary pieniężnej.

Nietrafny jest także zarzut błędnej wykładni art. 22 ust. 2 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Nie może bowiem podlegać jakiejkolwiek wątpliwości, iż umowa z 3 czerwca 1992 r. zawarta przez "P.", poprzedniczkę prawną skarżącej, z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich, na mocy, której skarżąca miała prawo zainstalować 100 plansz reklamowych w miejscach określonych w załączniku do umowy wygasła w dniu 31 grudnia 2000 r. Umowa ta nie została przedłużona. Przepis art. 674 k.c. nie mógł mieć w sprawie żadnego zastosowania. Tak więc od dnia 1 stycznia 2001 r. skarżąca Spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Okoliczność, że przed tą datą owo zajęcie pasa drogowego miało miejsce na podstawie ważnej i obowiązującej w tym czasie umowy nie może rzutować na to, że z chwilą wygaśnięcia tejże umowy miało miejsce zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. W przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, ost. 2003 r. nr 80, poz. 717, który w sprawie miał w dalszym ciągu zastosowanie na mocy art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 200, poz. 153) jest mowa o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Należy przez to rozumieć zarówno przystąpienie do zajmowania tego pasa i umieszczania w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, jak i kontynuowanie owego zajmowania po dniu wygaśnięcia tytułu prawnego do owego zajmowania. Dywagacje skarżącej dotyczące tego, że m.in. ocena terminu wygaśnięcia umowy nie podlega ocenie organu administracji, a wyłącznie może nastąpić przed sądem polubownym nie znajdują żadnego uzasadnienia. Przed owym sądem mogłyby być rozpatrywane spory pomiędzy stronami umowy w okresie jej trwania i ewentualnie spory, co do wykonania czy też nienależytego wykonania tej umowy. Skoro umowa została zawarta na czas oznaczony i wygasła ten tryb jest, w sprawie dotyczącej zajmowania pasa drogowego po tym terminie, bezprzedmiotowy.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.