Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1695/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2013 r. znak (...) w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w (...) kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...) na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako kpa), po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy (...) w (...) na postanowienie (...) Konserwatora Zabytków z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) uzgadniające roboty budowlane polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych w budynku przy (...) w (...) oraz nieuzgadniające prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w ww. budynku, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz 2 klatek schodowych w budynku przy (...) w (...), a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że sprawa uzgodnienia pozwolenia na budowę dotyczącego powyższych prac była już przedmiotem postępowania przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który, w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie (...) Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku przy (...), postanowieniem z dnia (...) listopada 2012 r., sygn. (...) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na konieczność wykazania przez organ pierwszej instancji kompetencji do wypowiadania się w powyższej sprawie oraz odniesienia się do całokształtu planowanej inwestycji, a także stanu zachowania substancji zabytkowej historycznej zabudowy wskazanej przez skarżącą.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) uzgodnił roboty budowlane polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych w budynku przy (...) w (...) oraz odmówił uzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w ww. budynku.

W uzasadnieniu (...) Konserwator Zabytków podkreślił, że budynek, wzniesiony ok. 1955 r., posiada cechy architektury socrealizmu, przejawiające się w monumentalnej skali i uproszczonym detalu architektonicznym, nawiązującym do stylistyki klasycznej, a jednocześnie harmonijnie wpisuje się w kontekst przestrzenno-architektoniczny (...). Stwierdził, iż o wartościach zabytkowych omawianego obiektu świadczy forma i wystrój elewacji. Organ uznał, że planowane docieplenie ścian zewnętrznych ww. budynku stanowić będzie drastyczną ingerencję w jego architekturę, powodując zmianę proporcji poszczególnych elementów elewacji oraz zafałszowanie wystroju, zaś zaproponowane wykończenie warstwy termomodernizacyjnej oraz przekształcenie logii i zadaszenie nad tarasem w VI kondygnacji spowoduje pojawienie się nowych podziałów, deformujących dotychczasowy wygląd budynku i całkowicie zmieniających jego wyraz stylowy. Wyjaśnił również, że w załączonej do akt sprawy karcie adresowej podano mylny adres omawianego obiektu (tj. (...)), niemniej jednak fotografia znajdująca się w ww. dokumencie pozwala na jednoznaczną identyfikację tego budynku z domem mieszkalnym przy (...). Wskazano też, że adres ani (...) ani budynek pod takim adresem nie istnieją jako jednostki geodezyjne. Organ pierwszej instancji podniósł przy tym, iż ocieplenie ścian zewnętrznych budynków przy (...),(...),(...),(...),(...) i przy ul. (...) nie było uzgadniane z organem konserwatorskim, zaznaczając, iż fakt wykonania tych działań nie może być uznany za wystarczający do usunięcia ww. obiektów z gminnej ewidencji zabytków, co nie oznacza, iż organ konserwatorki akceptuje wykonane roboty przy tych obiektach. Organ zaznaczył jednocześnie, iż pomimo ocieplenia, budynek przy ul. (...), stanowiący spójną architektoniczną całość z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania, utrzymał swój zasadniczy charakter zbliżony do oryginału. Ponadto, (...) Konserwator Zabytków stwierdził, iż prace polegające na dociepleniu stropu poddasza, remoncie tarasów, balustrad, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na klatkach schodowych, montażu stolarki drzwiowej wewnątrz dwóch klatek schodowych (utworzenie wiatrołapów), przeniesieniu instalacji domofonu do wiatrołapów, wymianie podokienników i obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wymianie kratek wentylacyjnych w budynku przy (...) w (...) są dopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Na przedmiotowe postanowienie w części dotyczącej pkt 2 sentencji zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy (...) w (...), podnosząc, że projektowane docieplenie elewacji omawianego budynku jest niezbędne ze względu na jego stan techniczny oraz nie pozbawi walorów zabytkowych i estetycznych ww. obiektu, przyczyniając się do korzyści ekonomicznych i użytkowych. Wspólnota podkreśliła, że budynki przy (...),(...),(...),(...),(...) i przy ul. (...) zostały już ocieplone, a co za tym idzie został wykonany samowolny remont nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, jednakże organ nie podejmuje żadnych czynności w związku z dokonaniem remontów niezgodnie z przepisami prawa. Wspólnota zwróciła uwagę, że organ konserwatorski pierwszej instancji uznał, iż pomimo wykonania powyższych prac, budynki te zachowały swoje cechy pierwotnej formy architektonicznej. Ponadto (...) Konserwator Zabytków nie wykazał jakie szczególne i konkretne cechy posiada budynek przy (...), które odróżniałyby go od innych wpisanych do rejestru i wyremontowanych budynków, a które uzasadniałyby wydanie postanowienia o nieuzgodnieniu robót dotyczących docieplenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił uwagę na treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wskazał, że zarządzeniem Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...)w sprawie złożenia ewidencji zabytków (...), utworzono gminną ewidencję zabytków (...). W załączniku do przedmiotowego zarządzenia wymieniono kartę adresową domu położonego przy (...) w (...), niemniej jednak fotografia zamieszczona na przedmiotowym dokumencie pozwala na jednoznaczną identyfikację obiektu ujętego w tejże ewidencji z budynkiem przy (...) w (...).

Jak podkreślił organ II instancji z przepisów prawa nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji. Podkreślił przy tym, że ewidencja nie jest formą ochrony konserwatorskiej. Podniósł, że przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.), wskazuje na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którymi są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Organ zauważył, że celem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ww. decyzji jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra przedmiotem uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Uzgadnianie na podstawie tego przepisu przez organ ochrony zabytków robót budowlanych, które będą prowadzone wewnątrz budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków jest natomiast nieuzasadnione, o ile skutkiem tych robót nie jest ingerencja w ww. cechy i elementy takiego obiektu. Z tego powodu organ drugiej instancji umorzył postępowanie (...) Konserwatora Zabytków w kwestii uzgodnienia prac polegających na dociepleniu stropu poddasza i montażu stolarki drzwiowej wewnątrz 2 klatek schodowych w omawianym budynku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że pomimo iż nie podziela całokształtu argumentacji organu konserwatorskiego pierwszej instancji, stwierdził, iż prace dotyczące budynku przy (...), polegające na: dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w ww. budynku (jako bezpośrednio zależne od przeprowadzenia termomodernizacji), są niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. Zauważył, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania nie posiada cech artystycznych w sposób jaskrawy wyróżniający go spośród zabudowy stolicy lat 50. XX w., niemniej jednak stanowi on jeden z ostatnich przykładów architektury tego okresu w obrębie (...), który zachował pierwotną architekturę i jako taki stanowi cenny dokument kształtowania zabudowy tej części (...) w okresie bezpośrednio po zakończeniu II wojny światowej. Dlatego za niedopuszczalene uznał obłożenie ścian zewnętrznych budynku planowaną warstwą styropianu, które spowoduje zmianę proporcji podstawowych elementów elewacji oraz przyczyni się do niekorzystnego pogrubienia wystroju w postaci gzymsów i uskoków, budujących w znacznej części wyraz architektoniczny przedmiotowego budynku. Do zafałszowania autentycznej formy historycznej omawianego zabytku przyczyni się także zastosowanie w ramach robót wykończeniowych tynku imitującego okładzinę ceglaną, która nie miała oryginalnie zastosowania w ww. budynku, jak również w powojennej zabudowie tej części miasta.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odnotował przy tym okoliczność, iż obiekty położone w najbliższej okolicy planowanej inwestycji tj. budynki przy (...)(...),(...),(...),(...), a także obiekt o adresie (...), przylegający do ściany budynku przy (...), stanowiący jego architektoniczne przedłużenie, powtarzający formy wystroju jego ścian zewnętrznych, zostały poddane termomodernizacji poprzez obłożenie elewacji materiałem ociepleniowym. Zwrócił jednak uwagę, że inwestycje te nie były uzgadniane z organem konserwatorskim. Zauważył, że w wyniku ocieplenia od zewnątrz nastąpiła wyraźna zmiana form architektonicznych ww. obiektów, niemniej jednak przykłady te nie mogą stanowić argumentów za dopuszczeniem przekształceń niszczących pierwotną formę i substancję budowlaną w przypadku zabytkowych budynków, które zachowały walor autentyzmu. Organ II instancji wyjaśnił także, że ww. budynki wskazane w zażaleniu nie zostały wpisane do rejestru zabytków, lecz ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a zatem brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez organ konserwatorski środków określonych w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tj. do wydawania decyzji nakazujących przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, bądź do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Powyższe postanowienie w części, w której organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie (...) Konserwatora Zabytków dotyczące nieuzgodnienia prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w budynku przy (...), zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Wspólnotę Mieszkaniową (...) w (...).

Zaskarzonemu postanowieniu Wspólnota zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (...) Konserwatora Zabytków o nieuzgodnieniu prac polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończenia elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w budynku położonym przy (...), podczas gdy skarżąca wykazała w postępowaniu administracyjnym, że ww. budynek znajduje się w złym stanie technicznym oraz że wykonanie prac remontowych jest niezbędne i konieczne dla utrzymania budynku w stanie zdatnym do użytku oraz niezagrażającym życiu mieszkańców,

2. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 8 kpa w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (...) Konserwatora Zabytków bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, podczas gdy budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym zagrażającym zdrowiu jego mieszkańców oraz wskutek braku ocieplenia mieszkańcy obowiązani są ponosić wysokie koszty ogrzewania, zaś dalsze pozostawienie budynku bez wykonania robót remontowych negatywnie wpływa na walory estetyczne historycznej zabudowy (...), gdzie większość nieruchomości została już wyremontowana,

3. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ze względu na walory naukowe budynku wynikające z autentyzmu rozwiązań elewacji zasadne jest utrzymanie w mocy postanowienia (...) Konserwatora Zabytków o nieuzgodnieniu prac, podczas gdy gminna ewidencja zabytków jest ściśle powiązana z formami ochrony konserwatorskiej, którymi są m.in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona ładu przestrzennego, w związku z czym uniemożliwienie skarżącej wykonania ww. prac remontowych doprowadzi do sytuacji, w której budynek jako znajdujący się w bardzo złym stanie technicznym naruszy ukształtowanie przestrzeni przy (...), w szczególności z punktu widzenia kompozycyjno - estetycznego, bowiem znaczna część historycznej zabudowy (...) została już wyremontowana.

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, mających na celu dokładne wyjaśnienie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zgodnie z zasadą równości stron, jak również nie zebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w tym, że:

a) organ niedostatecznie zbadał fakt, że znaczna część historycznej zabudowy (...), znajdującej się w okolicy planowanej inwestycji zostały poddane termomodernizacji poprzez obłożenie elewacji materiałem ociepleniowym, pomimo ujęcia w gminnej ewidencji zabytków;

b) organ w ogóle nie uwzględnił okoliczności, że wykonanie remontu elewacji i ocieplenia jest konieczne z punktu widzenia stanu technicznego budynku, co potwierdza fakt, że ściany budynku przemakają i są wykonane z cienkich materiałów, wskutek czego w budynku panuje obniżona temperatura, co uniemożliwia prawidłowe korzystanie z przedmiotowego budynku przez jego mieszkańców w sposób nie zagrażający ich zdrowiu;

c) organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że ocieplenie budynku w korzystny sposób wpłynie na koszty ponoszone w związku z ogrzewaniem budynku, co w konsekwencji doprowadzi do powstania oszczędności, które będzie można wykorzystać na bieżące utrzymanie budynku;

d) organ dokonał jedynie opisu budynku, jak również organ nie podał żadnych konkretnych i szczególnych cech jakie posiada budynek, które uzasadniają odmowę wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku styropianem o grubości 13 cm i wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu instalacji odgromowej, według znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji;

e) organ ograniczył się jedynie do hipotetycznego opisu skutków docieplenia elewacji budynku powodujących ingerencję w formę architektoniczną budynku w taki sposób, że naruszy to jego walory zabytkowe, przy czym organ w żaden sposób nie wykazał, że okoliczność ta po wykonaniu remontu faktycznie wystąpi.

W uzasadnieniu skarżąca Wspólnota podniosła, że choć uzgodnienie robót budowlanych należy do sfery uznania administracyjnego, to nie oznacza ona dowolności. Skarżąca podniosła, że budynek stoi w zwartej zabudowie przy (...), której elewacja została już odremontowana i ocieplona w roku 2007. W ramach tej zabudowy remontu wymaga jedynie budynek, którego dotyczy postępowanie, a który wymaga remontu z przyczyn budowlanych, estetycznych jak i ze względów bezpieczeństwa mieszkańców. Dalsze jego pozostawanie w takim stanie grozi jego mieszkańcom i naraża ich na utratę zdrowia. W ocenie skarżacej wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku styropianem o grubości 13 cm i wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu instalacji odgromowej, pozwoli zachować ten budynek w stanie nadającym się do użytku i technicznie poprawnym.

Ponadto Wspólnota stwierdziła, że organ w ogóle nie wykazał, iż wykonanie prac remontowych wpłynie na zmianę w proporcji podstawowych elementów elewacji, przyczyni się do niekorzystnego pogrubienia wystroju w postaci gzymsów i uskoków oraz że zastosowanie tynku imitującego okładzinę ceglaną zafałszuje autentyczną formę architektoniczną zabytku. Wręcz przeciwnie, skarżąca wskazuje, że wykonanie robót budowlanych budynku w sposób przewidziany w projekcie budowlanym docieplenia nie doprowadzi do całkowitej utraty przez niego jego wartości historycznej oraz zapobiegnie jego dalszej degradacji. Zdaniem skarzącej to na organie spoczywał obowiązek wykazania, że w przypadku wykonania prac remontowych budynku w sposób przyjęty w projekcie budowlanym budynek całkowicie utraci swój walor zabytkowy, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie wcale taki wniosek nie wynika.

Jak wskazała Wspólnita organ w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do ogólnego i hipotetycznego opisu skutków wykonanego ocieplenia budynku, bez rzeczowego i szczegółowego wykazania, że wskutek wykonania remontów przewidzianych w projekcie utraci on całkowicie swoją historyczną formę. Organ stwierdził, że budynek nie posiada cech artystycznych w sposób jaskrawy wyróżniający go spośród zabudowy stolicy lat 50. XX w., co tylko potwierdza nieprawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast samo lakoniczne stwierdzenie, że zabudowa loggii oraz montaż daszków wpłyną na zatarcie pierwotnego kształtu budynku, jako nie poparte żadnymi konkretnymi argumentami i dowodami, jest całkowicie bezzasadne. Skarżąca wskazała, że przebudowa loggii w sposób wskazany w dokumentacji została dostosowana do specyfiki i charakteru budynku, a więc organ bezpodstawnie kwestionuje te ustalenia. Wspólnota podkreśliła również, że organ w żaden sposób nie wskazał jakie szczególne i konkretne cechy posiada budynek, które to cechy uzasadniałyby wydanie postanowienia o nieuzgodnieniu robót dotyczących docieplenia. Jak podniosła organ w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do opisu budynku i w żaden sposób nie wykazał, że budynek ten posiada jakiekolwiek cechy szczególne, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy orzeczenie Konserwatora.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty zawarte w skardze należy uznać za trafione. Sąd uznał jednak, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 8 i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że kontrolowane orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, zapadło w warunkach uznania administracyjnego. Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania, a uzasadnienie kontrolowanego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji wskazuje na przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Odmowa uzgodnienia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zapadła w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r., o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z którego wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności art. 4 zgodnie z którym ochrona zabytków polega, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Mając na uwadze powyższe przepisy należy wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zarówno w uzasadnieniu postanowienia (...) Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...), jak też w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarto szereg sprzeczności przy jednoczesnym braku właściwej argumentacji wskazującej na brak możliwosći wykonania robót remontowych budynku przy (...) w (...), w sytuacji gdy sąsiadująca zabuwoa powstałą w tym samym okresie została już wyremontowana z uwzględnieniem ocieplenia ścian. W uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...)(...) Konserwator Zabytków z jednej strony wskazał jednoznacznie, że pomimo ocieplenia, budynek przy ul. (...), stanowiący spójną architektoniczną całość z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania, utrzymał swój zasadniczy charakter zbliżony do oryginału, podczas gdy z drugiej uznał, iż planowane docieplenie ścian zewnętrznych ww. budynku stanowić będzie “drastyczną ingerencję w jego architekturę, powodując zmianę proporcji poszczególnych elementów elewacji oraz zafałszowanie wystroju".

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że prace dotyczące budynku przy (...) są niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego, choć jednocześnie stwierdził, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania nie posiada cech artystycznych w sposób jaskrawy wyróżniający go spośród zabudowy stolicy lat 50. XX w. W tej sytuacji za sprzeczne z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa nalezy uznać jednoznaczne stwierdzenie, że obłożenie ścian zewnętrznych budynku planowaną warstwą styropianu jest niedopuszczalne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał przy tym, że obiekt o adresie ul. (...), przylegający do ściany budynku przy (...), stanowiący jego architektoniczne przedłużenie, powtarzający formy wystroju jego ścian zewnętrznych, został poddany (wraz z innymi obiektami posadowionymi w pobliżu) termomodernizacji poprzez obłożenie elewacji materiałem ociepleniowym.

Zgodnie z art 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Realizacja tej zasady odbywa się poprzez przedstawienie argumentacji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentowane jest stanowisko, iż prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest bardzo istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, albowiem w uzasadnieniu organ administracji wyjaśnia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie w którym z jednej strony organ prezentuje sprzeczne i wzajemnie wykluczające się twierdzenia, a z drugiej prezentuje swoje stanowisko w sposób arbitralny i z pominięciem argumentów strony stoi w sprzeczności z ww. zasadą. W konsekwencji stanowi również naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 kpa tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zawarły przekonującego uzasadnienia dlaczego wykonanie prac remontowych w odniesieniu do budynku położonego przy (...) w (...) uwzględniające ocieplenie ścian nie może zostać uzgodnione pod względem konserwatorskim, w sytuacji, gdy sporny obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków a jedynie znajduje się w gminnej ewidencji, zaś pozostające w spójnej zabudowie pozostałe, sąsiadujące budynki, wybudowane w analogicznym okresie zostały wyremontowane z użyciem podobnej techniki. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącej Wspólnoty że organ wydający zaskarżone postanowienie nie wykazał w żaden sposób, że wykonanie prac remontowych wpłynie na zmianę w proporcji podstawowych elementów elewacji, przyczyni się do niekorzystnego pogrubienia wystroju w postaci gzymsów i uskoków oraz że zastosowanie tynku imitującego okładzinę ceglaną zafałszuje autentyczną formę architektoniczną zabytku. Tymczasem budynek stoi w zwartej zabudowie przy ul. (...), której elewacja została już odremontowana i ocieplona w roku 2007, a w ramach tej zabudowy remontu wymaga wyłacznie budynek, którego dotyczy postępowanie, a który wymaga remontu z przyczyn budowlanych, estetycznych jak i ze względów bezpieczeństwa mieszkańców, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Nalezy w tym miejscu podkreślić, że ochrona konserwatorska nie może mieć charakteru bezwzględnego i doznaje ograniczenia w tych przypadkach, w których konieczne jest przeprowadzenie prac remontowych w celu zachownaia budynku w należytym sdtanie technicznym ze względu na ochronę innych podstawowych dóbr chronionych, szczególnie gdy uwzględni się fakt, iż budynek nie jest zabytkiem. Podkreślenia wymaga, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego sam przyznaje w uzasadnieniu zaskarzonego postanowienia, że wpis do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi formy ochrony konserwatorskiej, zaś w stosunku do wyremontowanych już budynyków przy (...)(...),(...),(...),(...), i budynku przy ul. (...), przylegającego do ściany budynku przy (...), które nie są wpisane do rejestru zabytków, nie ma podstaw prawnych do władczej ingerencji i zastosowania środków określonych w art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powstaje w ten sposób sytuacja, w której jedynie budynke, którego dotyczy postępowanie nie może zostać wyremontowany w analogiczny sposób, czego skutki również należy roweażyć w kontekscie zachowania ładu przestrzennego, na który słusznie wskazuje skarżaca Wspólnota.

Rozstrzygając ponownie sprawę (...) Konserwator Zabytków zobowiązany będzie mieć na uwadzę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonać uzgodnienia prac remontowych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 13 cm, wykończeniu elewacji, wykonaniu zadaszenia nad tarasem w VI kondygnacji, wykonaniu nowej zabudowy loggii oraz wyniesieniu na docieplenie instalacji odgromowej w budynku przy (...) w (...), majac na uwadze dostosowanie wyglądu budynku do ściśle przyl;egajkaćej zabudowy pochodzącej z tego samego okresu lub też do odmowy uzgdonienia tych prac. W tym ostatnim przypadku organ zobowiązany będzie do szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska z jednoczesnym wskazaniem jakiego rodzaju prace remontowe, z uwzględnieniem ocieplenia budynku, mogłyby zostać dopuszczone dla tego rodzaju zabudowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.