Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 213/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na obszary ze specyficznymi utrudnieniami na rok 2015 r. i nałożenia sankcji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z/s w J. (dalej: strona, spółka, skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w J. z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]), mocą której spółce na 2015 r.: 1) przyznano płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatność ONW) w wysokości 6.763,50 zł (płatność ONW - strefa górska), 2) odmówiono przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami, Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) ARiMR we W.: 1) uchylił tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami, 2) odmówił przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami i nałożył sankcję w wysokości 3.656,40 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.) i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm. - dalej: u.w.r.o.w.).

Z akt sprawy wynika, że spółka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na 2015 r. Do płatności zadeklarowała [...] działek rolnych o powierzchni [...] ha Przeprowadzona w gospodarstwie rolnym spółki kontrola na miejscu wykazała różnice między stanem deklarowanym a stwierdzonym. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik BP - w/w decyzją - przyznał spółce na 2015 r. płatność ONW - strefa górska (6.763,50 zł) i odmówił przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami. Kierownik BP dowodził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW - strefa górska wynosiła [...] ha natomiast powierzchnia stwierdzona [...] ha (różnica 4,86% /0,81 ha/). Uznał, że z uwagi na to płatność należało pomniejszyć o 729 zł. Uzasadniając odmowę przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami, Kierownik BP stwierdził, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności wynosiła [...] ha zaś powierzchnia stwierdzona [...] ha (różnica 64,87%.) Rozstrzygnął, że w konsekwencji należało odmówić przyznania płatności i nałożyć karę w kwocie 3.656,40 zł. Zauważył, że zadeklarowane przez spółkę do płatności działki ewidencyjne nr [...] i [...], umiejscowione w granicach działek rolnych Y, K, L, Ł, X i T (położone w województwie d., powiecie z., gminie B., obręb B. i R.) znajdują się w całości poza obszarami ONW i że w związku z tym należało je wykluczyć z płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami. Dodał, że - w oparciu o pomiary powierzchni PEG, uwzględniając wyniki kontroli na miejscu - pomniejszono powierzchnię działek rolnych I i H.

Jako uzasadnienie prawne rozstrzygnięć, Kierownik BP powołał m.in: 1) art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L47 z 20.12.2013 r., s. 549 - dalej: rozporządzenie nr 1306/2013); 2) § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 - dalej: rozporządzenie ONW); 3) art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48 - dalej: rozporządzenie nr 640/2014).

Od w/w decyzji spółka złożyła odwołanie. W odwołaniu spółka podniosła, że zadeklarowanie przez nią do płatności ONW działek rolnych, które nie są położone na obszarach kwalifikujących się do tej płatności, wynikało z błędnych informacji otrzymanych z ARiMR. Przyznała, że tylko działkę rolną T zgłosiła do płatności przez pomyłkę. Informowała, że nie miała wiedzy, iż błąd w deklaracji będzie skutkował odmową przyznania płatności oraz nałożeniem sankcji. Wskazała, że dotychczasowa praktyka była inna (w przypadku błędów w deklaracji płatność ONW była przyznawana wyłącznie do powierzchni kwalifikującej się do tej płatności). Dowodziła, że udostępniane publicznie (na stronie internetowej...) wytyczne ARiMR, z którymi się zapoznała, nie zawierały informacji dotyczącej konsekwencji błędnego zadeklarowania do płatności ONW powierzchni działek rolnych, położonych poza strefą ONW. Co więcej, informowały o nie ponoszeniu w takiej sytuacji żadnych dodatkowych negatywnych konsekwencji. Zdaniem spółki, organ rolny naruszył zasady zaufania do państwa i prawa, wyrażone w art. 6 i 8 K.p.a. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w części odmowy przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - decyzją z [...] sierpnia 2016 r. - Dyrektor OR: 1) uchylił tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami, 2) odmówił przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami i nałożył sankcję w wysokości 3.656,40 zł.

Uzasadniając, Dyrektor OR przedstawił ramy prawne sprawy. Zauważył, że tryb

i warunki przyznawania płatności ONW reguluje rozporządzenie ONW. Wskazał, że płatność ONW przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia, do użytków rolnych, o którym mowa w ust. 2 i nast. (m.in. położonych na obszarach ONW - ust. 2 pkt 2). Zauważył, że - zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności (przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnie działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia nr 640/2014). Podniósł, że obowiązek kontroli wniosków (wszystkich)

o przyznanie pomocy i płatności nałożono na państwa członkowskie w rozporządzeniu nr 1306/2013. Odwołał się także do postanowień rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE z dnia 31.07.2014 r. L 2014.227.69 - dalej: rozporządzenie nr 809/2014). Dalej omówił zasady traktujące o tejże kontroli. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że organ

I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i we właściwy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Uznał jednak, że - w odniesieniu do odmowy przyznania płatności ONW dla obszarów ze specyficznymi utrudnieniami - zaistniała wadliwość rozstrzygnięcia (sentencji, osnowy) decyzji, polegająca na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, co niniejszą decyzją - jako organ dokonujący powtórnej merytorycznej oceny sprawy - będzie on zobowiązany sanować. Mianowicie, Kierownik BP w uzasadnieniu decyzji wskazał wysokość ustalonej sankcji, nie czyniąc tego w sentencji (osnowie) decyzji. Dyrektor OR wyłożył, że uzasadnienie nie może zastąpić ustawowego składnika decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie (sentencja) i że nie można z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej rozstrzygnięcia. Podkreślił, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji a o pozostałej ich części w uzasadnieniu. Tym samym, wskazał na konieczność wydania w II instancji rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, polegającego na uchyleniu tej części decyzji, której dotyczy omawiana wadliwość i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy. Dalej, Dyrektor OR stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyznał spółce płatność ONW - strefa górska w pomniejszonej wysokości. Zaznaczył, że odnośnie tejże płatności spółka nie wnosi zastrzeżeń.

W kwestii płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami, Dyrektor OR wskazał, że wyłączone z tej płatności działki ewidencyjne nr [...], umiejscowione w granicach działek rolnych Y, K, L, Ł, X i T (położone w województwie d., powiecie z., gminie B., obręb B. i R.) nie znajdują się w obszarach ONW, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, co pokazała kontrola wniosku. Dodał, że - w myśl § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW - wykaz obszarów ONW określa załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.). Podniósł, że wymieniony załącznik nie obejmuje obrębu geodezyjnego B., gmina B. oraz obrębu geodezyjnego R., gmina Z., jako leżących w strefie ONW. Uznał zatem, że grunty zlokalizowane w obrębie ewidencyjnym B., w gminie B., województwo d., powiat z., na terenie którego położone są działki ewidencyjne oznaczone numerami geodezyjnymi [...] oraz w obrębie geodezyjnym R., w gminie Z., na terenie którego położona jest działka ewidencyjna [...] nie znajdują się wśród obszarów ONW, dla których przysługuje sporna płatność.

Dyrektor OR ocenił, że w stanie sprawy - wbrew stanowisku strony - nie mamy do czynienia z oczywistym błędem wniosku (oczywistą omyłką). Podniósł, że wykrycie stwierdzonych nieprawidłowości wymagało przeprowadzenia kontroli administracyjnej (sięgnięcia do dodatkowych dokumentów) i kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że - zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku wniosków o przyznanie płatności ONW, jeżeli obszar zadeklarowany (zgłoszony) przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Podał, że - w myśl art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. b/ tego rozporządzenia - w przypadku środków wsparcia obszarowego, obszar zatwierdzony oznacza obszar zidentyfikowany w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Stwierdził, że w przypadku, gdy rolnik zgłasza do płatności ONW użytki rolne położone poza obszarami ONW, powierzchnia ta (powierzchnia zgłoszona) nie jest uznawana jako obszar zatwierdzony a płatność ONW może zostać przyznana do obszaru zatwierdzonego, o którym mowa wyżej. Dyrektor OR wyłożył, że w sytuacji, gdy obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony, zastosowanie znajduje art. 19 rozporządzenia nr 640/2014, określający sposób obliczania kar administracyjnych w przypadku zawyżenia przez rolnika deklaracji. Zauważył, że - stosownie do art. 19 ust. 2 tego rozporządzenia - jeśli różnica między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Organ II instancji wskazał, że - w niniejszej sprawie - różnica między obszarem zgłoszonym przez stronę a obszarem zatwierdzonym przez organ rolny przekracza 50% (wynosi 64,87%), co stanowi podstawę do odmowy przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami i ustalenia kary administracyjnej w wysokości 3.656,40 zł. Dyrektor OR stwierdził, że informacje, do których odwołuje się strona (dot. warunków przyznawania płatności ONW i nie stosowania sankcji, zamieszczone na stronie internetowej ARiMR), miały zastosowanie do płatności ONW wypłacanych w roku 2014, nie mogąc mieć zastosowania przy obsłudze wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, z uwagi na zmianę przepisów prawa i zasad przyznawania płatności, o czym Agencja informowała rolników. Organ rolny zauważył, że wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 strona otrzymała szczegółową instrukcję (dostępną również na stronie internetowej ARiMR), gdzie informowano, że płatność jest przyznawana do użytków rolnych położonych na obszarach ONW, pozostających w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Dodał, że wykaz obszarów ONW zamieszczony jest na stronie internetowej Agencji (www.arimr.gov.pl.). Dyrektor OR argumentował, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości były wynikiem świadomego działania strony, która konsekwentnie - w poszczególnych rubrykach wniosku - deklarowała zakwestionowane obszary do płatności ONW. Podkreślił, że - podpisując wniosek - strona oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności. Zaakcentował, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od zastosowania zmniejszeń i kar, co dopuszcza art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, gdyż w/w nieprawidłowości zostały stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej wniosku a rolnik - wcześniej - nie poinformował o dezaktualizacji wniosku. Organ odwoławczy uzasadniał, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia znajdują podstawy w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego, określających zasady przyznania płatności ONW (dokonywania zmniejszeń, nakładania kar), które mają charakter norm prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego i nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości organów.

Konkludując, Dyrektor OR wyjaśnił, że - na skutek niniejszego orzeczenia - moc prawną zachowuje pozostała część decyzji organu I instancji (w zakresie przyznania płatności ONW w strefie górskiej). Informował, że organ odwoławczy - wydając decyzję w części reformatoryjnej - nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej odwołaniem decyzji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wyłożył, że - w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia - sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on skarżoną odwołaniem decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

W skardze na decyzję Dyrektora OR, skarżąca zaskarżyła tę decyzję w całości. Zarzuciła naruszenie: art. 8 K.p.a. (przez naruszenie zasady pogłębionego zaufania), art. 77 § 1 K.p.a. (poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego), art. 6 K.p.a. (wskutek naruszenia zasady praworządności). Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania

W uzasadnieniu strona podniosła, że - wbrew twierdzeniom organu rolnego - nie zawyżyła ilości powierzchni deklarowanych działek a jedynie błędnie je zakwalifikowała, co stanowi, że nie należało na nią nakładać sankcji. Podkreśliła, że błąd podczas kwalifikacji gruntów nie został popełniony przez nią umyślnie. Skarżąca dowodziła, że dotychczasowa praktyka nie przewidywała sankcji za błędy w deklaracji (płatność była przyznawana wyłącznie do działek położonych na obszarach ONW). Wskazała, że - przed złożeniem deklaracji - zapoznała się ze wszystkimi wytycznymi zamieszczonymi na stronie internetowej ARiMR, gdzie nie informowano o tychże sankcjach (mowa była tylko o zmniejszeniu płatności). Podała, że nakładanie sankcji, bez uprzedniego wezwania do usunięcia błędów, jak i brak informowania o zmianie warunków przyznawania płatności jest działaniem sprzecznym z zasadą pogłębionego zaufania do organów. Zauważyła, że stosując się do informacji zamieszczonych przez Agencję na stronie internetowej w 2014 r. (ciągle tam widniejących i nieaktualizowanych) miała - działając w zaufaniu do organu - prawo przypuszczać, że informacje te nie straciły na aktualności.

Reasumując, strona wywiodła, że - dopuszczając się w/w naruszeń - organ rolny zignorował zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., nakazującą organom działanie na podstawie i w granicach prawa. Podkreśliła, że - zawarte w art. 6-16 K.p.a. - zasady postępowania administracyjnego nie mają charakteru postulatów, czy też niewiążących zaleceń, lecz stanowią obowiązujące normy prawne, które ustalają wytyczne działania organów administracji publicznej (są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną a więc wiążą organy administracji na równi z innymi przepisami tej procedury).

Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu - wyrokiem z [...] stycznia 2017 r. (III SA/Wr [...]) - uchylił decyzję Dyrektora OR. Uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie podzielił jednak wszystkich zarzutów strony skarżącej. Stwierdził, że decyzję należało uchylić z powodów (naruszeń procesowych) przedstawionych na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej. Sąd dowodził, że treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że w przypadku, gdy różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego (zdanie 1). Ponadto, beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18 (zdanie 2). WSA zauważył, że w sprawie - w sentencji decyzji organu I instancji - czyniąc zadość dyspozycji art. 19 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia nr 640/2014, odmówiono skarżącej przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono argumentację prawną i faktyczną dla tego rozstrzygnięcia. Dyspozycję art. 19 ust. 2 zdanie 2 w/w rozporządzenia (nałożenie kary) wykonano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (o karze nie wspomina sentencja tej decyzji).

Wskazał, że - rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym - Dyrektor OR ocenił, że brak rozstrzygnięcia o karze w sentencji (osnowie) decyzji organu I instancji jest nie do zaakceptowania. Akcentował, że - z uwagi na oczywistą sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem decyzji - Dyrektor OR uznał za niezbędne sanowanie uchybienia Kierownika BP i uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej płatności ONW - strefa nizinna I i - obok odmowy przyznania tejże płatności - nałożenie kary (sankcji) w sentencji decyzji organu II instancji. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sanacyjne organu odwoławczego - jako takie - nie mogło być wydane. Przy czym, Sąd podzielił argumentację tego organu odnośnie konieczności rozstrzygnięcia o karze w sentencji (osnowie) decyzji (także wywody dotyczące roli poszczególnych elementów decyzji administracyjnej). Sąd uznał, że decyzja organu I instancji faktycznie nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie sankcji, o której stanowi art. 19 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 640/2014

i że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie - po raz pierwszy - zapadło przed organem odwoławczym (w sentencji decyzji tego organu). W ocenie Sądu, powyższe było nie do zaakceptowania, jako - oczywiście -naruszające przepisy prawa. Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego naruszała zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zasadę reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) i zasadę zaufania od organów (art. 8 K.p.a.) a w konsekwencji zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.), w zakresie, w jakim organ odwoławczy - po raz pierwszy - orzekł o nałożeniu na stronę kary administracyjnej, o której mowa w art. art. 19 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 640/2014. Według Sądu, zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją organu odwoławczego przesądza, iż w sprawie nastąpiło pogorszenie sytuacji strony (adresata decyzji). Przy czym - co Sąd podkreślił - organ odwoławczy nie wskazał na zaistnienie w sprawie sytuacji pozwalającej wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, co umożliwia - w dwóch przypadkach - art. 139 K.p.a.

WSA nakazał, że - rozpoznając ponownie sprawę - Dyrektor OR, jako organ odwoławczy, obowiązany będzie uwzględnić w/w zasady procesowe i uwagi Sądu, tj. ocenić wartość prawną decyzji organu I instancji, jako zawierającej oczywiste sprzeczności w relacji jej sentencji i uzasadniania (brak w sentencji rozstrzygnięcia

w zakresie sankcji i nałożenie tej sankcji w uzasadnieniu decyzji). Niezależnie od powyższego, Sąd przesądził, że: prawidłowo przyjęły organy rolne, że zakwestionowane działki nie mogą być objęte płatnością ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami, w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistym błędem (omyłką) beneficjenta działającego w dobrej wierze; skoro w sytuacji skarżącej - wykazana w ramach kontroli administracyjnej jej wniosku i kontroli na miejscu - procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% (wynosi 64,87%), organ rolny zobligowany był do zastosowania art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014; wnioskujący o płatność ONW rolnik, podpisując oświadczenie o znajomości zasad dotyczących przyznawania płatności, nie może powoływać się na brak wiedzy odnośnie zmiany tychże zasad (o wprowadzeniu sankcji) i obarczać za ten stan rzeczy organy rolne; jako beneficjent pomocy, rolnik jest zobowiązany do złożenia wniosku zgodnego z obowiązującym - w danym momencie - prawem; organ rolny nie ma obowiązku indywidualnego informowania rolnika o zmianach prawa i że powyższego nie zmienia okoliczność, że organy wydają w tym zakresie broszury i materiały informacyjne, publikując je np. na stronach internetowych Agencji; zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 u.w.r.o.w. - w postępowaniach o przyznanie płatności - organ administracji publicznej udziela stronom, ale jedynie na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; z treści przytoczonego przepisu wynika, że zasada informowania, wyrażona w art. 9 K.p.a., uległa istotnemu ograniczeniu, gdyż stronom udziela się pouczeń tylko na ich żądanie; nie sposób uznać, że w sprawie naruszono zasadę określoną w art. 8 K.p.a. (zasadę zaufania) i że rolnicy nie byli informowani (byli informowani błędnie) przez ARiMR o zasadach przyznawania płatności ONW na 2015 r.; skoro skarżąca świadomie zadeklarowała do płatności użytki rolne nie objęte obszarem ONW (Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się błędu, czy też zawinienia organów rolnych) a fakt ten stwierdzono dopiero w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, brak było - co do zasady - podstaw do odstąpienia od zastosowania w/w kary administracyjnej, na co zezwala art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013; wbrew stanowisku skarżącej, działania organów rolnych, czynią zadość zasadom procesowym wyrażonym w art. 6-16, zmodyfikowanym w art. 27 u.w.r.o.w.

Z uwagi na stwierdzone na wstępie naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd uchylił jednak skarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor OR. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), wyrokiem z [...] października 2017 r. (II GSK [...]), oddalił skargę kasacyjną. Ocenił, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie mogła zostać uwzględniona. NSA uznał, że stanowisko Sądu I instancji, traktujące, że dokonane przez organ odwoławczy sanowanie oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji Kierownika BP narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), zasadę reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) i zasadę zaufania od organów (art. 8 K.p.a.) a w konsekwencji zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.), zasługuje na pełną akceptację. Ponownie rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, skarżoną obecnie decyzją, Dyrektor OR: 1) uchylił decyzję Kierownika BP w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW – obszary ze specyficznymi utrudnieniami na rok 2015; 2) odmówił przyznania płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami i nałożył sankcję w wysokości 3.656,40 zł.

Dyrektor OR zastrzegł na wstępie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Informował, że jest on zatem związany oceną prawną WSA, wyrażoną

w wyroku z [...] stycznia 2017 r. (III SA/Wr [...]). W związku z tym, że w w/w wyroku WSA przesądził prawomocnie, że w sprawie - poza kwestią związaną z możliwością zastosowania przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. - decyzja Dyrektora OR nie narusza prawa, organ ten powtórzył swoje wywody (faktyczne i prawne) zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2016 r., potwierdzające prawidłowość ustaleń, wyliczeń i rozstrzygnięć organu I instancji w zakresie przyjęcia obszaru kwalifikującego się do płatności ONW, odmowy przyznania tej płatności w strefie obszary ze specyficznymi utrudnieniami oraz wysokości sankcji. W ocenie Dyrektora OR - podnoszone w odwołaniu, dotyczące w/w kwestii - argumenty strony nie zasługują na uwzględnienie a zgromadzone w sprawie dowody obligują organ odwoławczy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednak z uwagi na fakt, że sankcje zostały przez organ I instancji nałożone w uzasadnieniu decyzji, nie zaś w jej osnowie, Dyrektor OR stwierdził, że - mimo prawidłowego ustalenia przez ten organ stanu faktycznego w sprawie przyznania stronie płatności ONW na rok 2015 - skarżona odwołaniem decyzja jest wadliwa w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW - strefie obszary ze specyficznymi utrudnieniami. Uznał, że w decyzji tej, w tym zakresie, istnieje wewnętrzna sprzeczność pomiędzy osnową a uzasadnieniem, co obliguje organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, polegającego na uchyleniu tej części decyzji, której dotyczy omawiana wadliwość i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

Dyrektor OR dowodził, że - stosownie do treści art. 107 § 1 K.p.a. - jednym ze składników decyzji administracyjnej, warunkującym jej prawidłowość, jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zawarte w osnowie decyzji. Wskazał, że przyjmuje się, że skoro decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, to rozstrzygnięcie jest wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Podniósł, że niewątpliwie decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania się, czy też przyznająca określone uprawnienia, powinna ten obowiązek bądź uprawnienia określać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zauważył, że - co prawda - w treści uzasadnienia decyzji Kierownik BP wskazał na wysokość ustalonych sankcji w ramach płatności ONW w strefie obszarów ze specyficznymi utrudnieniami, jednakże decyzja powinna zawierać zgodność uzasadnienia z jej osnową, a samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników orzeczeń. Z tych też względów - zdaniem Dyrektora OR - nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej rozstrzygnięcia. Dyrektor OR podkreślił, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji a o pozostałej części w uzasadnieniu. Dostrzegł, że pełne rozstrzygnięcie musi być zawarte w tzw. sentencji decyzji, zaś w sprawie - w osnowie decyzji organu I instancji - znajduje się jedynie orzeczenie o odmowie przyznania stronie płatności. Uznał, że powyższa nieprawidłowość rozstrzygnięcia decyzji powoduje konieczność wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego, polegającego na uchyleniu tej części decyzji, której dotyczy omawiana wadliwość i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy.

Dalej Dyrektor OR wskazał, że na gruncie art. 19 ust. 2 rozporządzenia unijnego nr 640/2014, Kierownik BP, w sytuacji, gdy ustalił wielkość przedeklarowania obszaru kwalifikującego się do płatności ONW w strefie ze specyficznymi utrudnieniami na poziomie 64,87% w stosunku do powierzchni stwierdzonej, zobowiązany był do orzeczenia o zastosowaniu sankcji, czego nie uczynił. Zatem - zdaniem Dyrektora OR - decyzja Kierownika BP obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, a w konsekwencji § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, który stanowi, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Dyrektor OR stwierdził, że przepis ten ma charakter normy prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego (ius cogens) i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów Agencji w ustalaniu wysokości kwoty wykluczeń, wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy wskazał, że skoro Kierownik BP nie określił wysokości kwoty wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości w postaci zadeklarowania do płatności gruntów niespełniających warunków niezbędnych do przyznania płatności ONW, to - w konsekwencji - treść jego decyzji pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem a przez to stanowi zaprzeczenie praworządności. Treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW jest - w ocenie organu odwoławczego - jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych. Organ II instancji dowodził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt podjęty przez organ państwa prawa. Uznał, że - w sprawie - mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niebudzący wątpliwości przepis został naruszony w sposób oczywisty i bezsporny. Dyrektor OR stwierdził, że skoro - jako organ odwoławczy - uznał decyzję organu I instancji za pozostającą w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, należy uznać, że w tym zakresie decyzja Kierownika BP rażąco narusza prawo i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dodał, że chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zastrzegł przy tym, że w zakresie objętym decyzją, w dniu jej wydania, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Organ dowodził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Wywiódł, że oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Podniósł, że w sposób rażący może być naruszony jedynie przepis prawa, który nie wymaga stosowania wykładni, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Kontynuował, że rażące naruszenie prawa materialnego może polegać m.in. na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Dyrektor OR przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z 30 listopada 2016 r.

(V SA/Wa 77/16), w którym Sąd uznał naruszenie art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 (analogicznego w swej treści do art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014), dotyczącego nakładania kar administracyjnych wynikających z przedeklarowania powierzchni, poprzez jego niezastosowanie, jako rażące.

Organ odwoławczy stwierdził, że skoro naruszenie przepisów, którego dopuścił się w sprawie Kierownik BP, ma charakter rażący, to zwolniony on jest z zakazu orzekania na niekorzyść strony, określonego w art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in pius). Zauważył, że - zgodnie z brzmieniem tej regulacji - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podniósł, że art. 139 in fine ustanawia zatem odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Wywiódł, że zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy skarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podsumował, że dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę obiektywnego porządku prawnego, tj. zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 K.p.a. Reasumując, Dyrektor OR stwierdził, że - rozpatrując sprawę - zastosował się do wszystkich zaleceń, zawartych w wyroku z [...] stycznia 2017 r. (III SA/Wr [...]), tj. uwzględnił powołane przez Sąd zasady procesowe, ocenił wartość prawną decyzji organu I instancji, jako zawierającej oczywiste sprzeczności w relacji jej sentencji i uzasadnienia, wskazał na zaistnienie w sprawie sytuacji pozwalającej wydać decyzję na niekorzyść strony (kryterium rażącego naruszenia prawa).

Końcowo, Dyrektor OR wyjaśnił, że wskutek decyzji moc prawną zachowuje pozostała część decyzji organu I instancji, w zakresie przyznania płatności ONW w strefie górskiej. Podniósł, że wydający - jako organ odwoławczy - decyzję w części reformatoryjnej nie jest on obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części skarżonej odwołaniem decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodał, że - w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia - sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

W skardze, spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora OR w całości. Zarzuciła, że narusza ona:

• art. 6 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu zasady praworządności poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób godzący w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym naruszenie norm dotyczących dwuinstancyjności, a w rezultacie pozbawienie strony uprawnienia do postępowania odwoławczego;

• art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracji poprzez ograniczenie możliwości dochodzenia jej swoich praw w wyniku ograniczenia prawa do procedury odwoławczej;

• art. 15 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji merytorycznej z pominięciem decyzji organu I instancji, a tym samym naruszeniu zasady dwuinstancyjności i uniemożliwieniu jej dochodzenia praw we właściwej procedurze odwoławczej;

• art. 139 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu przez organ II instancji zasady reformationis in peius. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wnioskowała także o zasądzenie kosztów. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny

i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego

w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Sąd uznał, że w sprawie - w ramach postępowania odwoławczego, w skarżonej decyzji - prawidłowo uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania stronie płatności ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami i zasadnie odmówiono przyznania tej płatności oraz nałożono sankcję w wysokości 3.656,40 zł. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że tut. Sąd orzekał już w sprawie wyrokiem z [...] stycznia 2017 r. (III SA/Wr [...]). W wyroku tym przesądził, że

- zadeklarowane przez skarżącą we wniosku do płatności ONW (obszary ze specyficznymi utrudnieniami) - działki ewidencyjne nr [...], umiejscowione w granicach działek rolnych Y, K. L. Ł. X i T ((położone w województwie d., powiecie z., gminie B., obręb B. i R.) nie znajdują się na obszarach ONW, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, wymienionych w załączniku do w/w rozporządzenia, co wynika z niewątpliwych ustaleń poczynionych w ramach kontroli złożonego przez skarżącą wniosku.

W ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły zatem orzekające w sprawie organy rolne, że w/w działki nie mogą być objęte płatnością ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami.

WSA podkreślił w wyroku, że zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów stanowi fundamentalną - dla wielkości pomocy finansowej

i w ogóle dla możliwości udzielenia tej pomocy - kwestię. Zadeklarowana do pomocy finansowej powierzchnia gruntów określa ciężar finansowy owej pomocy. Wnioskujący

o pomoc rolnik, wskazując powierzchnię do płatności, musi zatem czynić to w pełni świadomie, bowiem to on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. Zatem tylko rolnik, jako podpisujący wniosek, a także składający oświadczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenia, w wyniku których mógłby uzyskać nienależną korzyść finansową, odpowiada za treść złożonego wniosku o przyznanie płatności. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek został podpisany przez skarżącą, zatem to ona ponosi odpowiedzialność za jego treść. W opinii Sądu, analiza złożonego i podpisanego przez skarżącą [...] czerwca 2015 r. wniosku potwierdza, że do spornej płatności - świadomie - zadeklarowała ona w/w działki. Jednoznaczność (konsekwencja) tej deklaracji wynika z treści wniosku (zapisów poszczególnych jego rubryk). Sąd zaakcentował, że nie przeczy temu sama skarżąca. Według Sądu, co wynika z uzasadnienia wyroku, powyższe dowodzi, że w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistym błędem beneficjenta działającego w dobrej wierze, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014, który to błąd mógł zostać "z łatwością" wykryty przez organ rolny przyjmujący wniosek (i poprawiony przez rolnika), bez konieczności prowadzenia kontroli administracyjnej. O oczywistym błędzie można bowiem mówić wtedy, gdy - bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami - istnieje możliwość wykrycia niespójności (sprzeczności, przeoczeń) kolejnych pozycji wniosku. W sprawie, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Zadeklarowanie przez skarżącą do płatności ONW użytków rolnych, które nie są wymienione w załączniku, o którym mowa w § 3 ust. 7 rozporządzenia ONW, nie może być potraktowane jako omyłka oczywista. W świetle deklaracji skarżącej, pominięcie wykazanych przez nią do płatności ONW użytków rolnych całkowicie zmieniłoby treść merytoryczną wniosku. Dalej Sąd zauważył, że - zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014 -

w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach środków wsparcia obszarowego (w tym płatności ONW), bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zadeklarowany (zgłoszony) przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Definicja obszaru zatwierdzonego zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 23 lit. b/ rozporządzenia. W myśl tego przepisu, obszar zatwierdzony oznacza w przypadku środków wsparcia obszarowego obszar poletek lub działek zidentyfikowanych w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu. Zatem, gdy rolnik zgłasza do płatności ONW użytki rolne położone poza obszarami ONW, powierzchnia ta (powierzchnia zgłoszona) nie jest uznawana jako obszar zatwierdzony a płatność ONW może zostać przyznana do obszaru zatwierdzonego, o którym mowa powyżej. Sąd motywował, że treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że

w przypadku, gdy różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym przekracza 50% (wynosiła 64,87%), w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto, beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. W ocenie Sądu, skoro w sytuacji skarżącej - wykazana w ramach kontroli administracyjnej jej wniosku - procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% (wynosiła 64,87%), organ rolny zobligowany był do zastosowania art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Sąd stwierdził, że wnioskujący o płatność ONW rolnik, podpisując oświadczenie

o znajomości zasad dotyczących przyznawania płatności, nie może powoływać się na brak wiedzy odnośnie zmiany tychże zasad (o wprowadzeniu sankcji) i obarczać za ten stan rzeczy organy rolne. Jako beneficjent pomocy, rolnik jest bowiem zobowiązany do złożenia wniosku zgodnego z obowiązującym - w danym momencie - prawem. Organ rolny nie ma zaś obowiązku indywidualnego informowania rolnika o zmianach prawa. Powyższego nie zmienia okoliczność, że organy ARiMR wydają w tym zakresie broszury i materiały informacyjne, publikując je np. na stronach internetowych Agencji. WSA zważył, że - zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 3 u.w.r.o.w. - w postępowaniach

o przyznanie płatności, organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie (podkreślenie Sądu), niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wyłożył, że z treści przytoczonego przepisu wynika, że zasada informowania, wyrażona w art. 9 K.p.a., uległa istotnemu ograniczeniu, gdyż stronom udziela się pouczeń jedynie na ich żądanie. Sąd wyraził pogląd, że nie sposób uznać, że w sprawie naruszono zasadę określoną w art. 8 K.p.a. (zasadę zaufania), skoro ARiMR - w materiałach informacyjnych zamieszczonych na stronie internetowej Agencji - informowała rolników, że płatność ONW przyznawana jest rolnikowi, który prowadzi działalność rolniczą na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami

i deklaruje do płatności ONW działki rolne położone na tych obszarach, pozostające

w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek (wykaz obszarów ONW znajdował się na stronie internetowej Agencji). Wraz z wnioskiem

o przyznanie płatności na rok 2015 strona otrzymała ponadto szczegółową instrukcję (dostępną również w Internecie). Wobec powyższego, nie można - według Sądu - przyjąć, że rolnicy nie byli informowani przez ARiMR o zasadach przyznawania płatności ONW na 2015 r. Informacje, do których odwołuje się strona (dot. warunków przyznawania płatności ONW i nie stosowania sankcji, zamieszczone na stronie internetowej ARiMR) miały natomiast zastosowanie do płatności ONW wypłacanych

w latach wcześniejszych i nie mogą mieć zastosowania przy obsłudze wniosków

o przyznanie płatności na rok 2015, z uwagi na zmianę przepisów prawa i zasad przyznawania płatności, co słusznie podnosi organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W opinii Sądu, skoro skarżąca - co wykazano wyżej - świadomie zadeklarowała do płatności użytki rolne nie objęte obszarem ONW (Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się błędu, czy też zawinienia organów rolnych) a fakt ten stwierdzono dopiero w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, brak było - co do zasady - podstaw do odstąpienia od zastosowania w/w kary administracyjnej, na co zezwala art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 oraz art. 64 rozporządzenia nr 1306/2013. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd (wcześniej Dyrektor OR) nie ma całkowitej swobody w orzekaniu. Wynika to z treści art. 153 p.p.s.a., traktującej, że ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowi, że - w sprawie - do oceny Sądu pozostała wartość prawna skarżonej decyzji w kontekście ewentualnego naruszenia art. 15 K.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania) w zw. z art. 139 K.p.a. (zakazu reformationis in peius), wskutek nałożenia na skarżącą - po raz pierwszy - sankcji w sentencji organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, w sprawie nie naruszono w/w przepisów (zasad).

Przepis art. 15 K.p.a. stanowi, że: "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Zgodnie natomiast z treścią art. 139 K.p.a.: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny".

Za NSA, który wydał w sprawie wyrok, zauważenia wymaga, że - określona w art. 139 K.p.a. - zasada nie ma charakteru bezwzględnego, że w ramach posiadanych uprawnień do merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, może skorygować dostrzeżone błędy organu I instancji i nałożyć sankcję, której wysokość ustalił ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odstąpienie przez organ odwoławczy od stosowania w/w zasady, tj. jednej z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącej doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie, że korzystając z możliwości złożenia odwołania nie pogorszy swojej sytuacji prawnej, wymaga wykazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których przyjęto, że rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle art. 139 K.p.a. NSA stwierdził, że organ odwoławczy - chcąc pominąć zasadę zakazu reformationis in peius - powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko i wskazać, że niezastosowanie sankcji dla beneficjenta stanowiłoby rażące naruszenie prawa, bądź rażące naruszenie interesu społecznego. Zauważył, że takich wywodów organu odwoławczego zabrakło w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podniósł, że - wydając decyzję - organ ten całkowicie pominął, że w sprawie - na skutek nałożenia na beneficjenta sankcji, której nie zastosował organ I instancji - dochodzi do pogorszenia sytuacji prawnej beneficjenta. Sąd stwierdza, że wydając skarżoną obecnie decyzję, organ odwoławczy (Dyrektor OR) trafnie i wyczerpująco uzasadnił, że niezastosowanie wobec beneficjenta (skarżącej) sankcji stanowiło rażące naruszenie prawa oraz że w sprawie wystąpiły podstawy dla odstąpienia od zakazu reformationis in peius.

Prawidłowo przyjmuje Dyrektor OR, że - na gruncie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 - Kierownik BP, w sytuacji, gdy ustalił wielkość przedeklarowania obszaru kwalifikującego się do płatności ONW w strefie ze specyficznymi utrudnieniami na poziomie powyżej 50% (wynosiła 64,87%), w stosunku do powierzchni stwierdzonej, zobowiązany był do orzeczenia o zastosowaniu sankcji, czego nie uczynił. Zatem, decyzja Kierownika BP obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, a w konsekwencji § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, który stanowi, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Słusznie twierdzi Dyrektor OR, że przepis ten ma charakter normy prawa publicznego, a zatem bezwzględnie obowiązującego (ius cogens) i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów Agencji w ustalaniu wysokości kwoty wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości.

Zgodzić trzeba się z organem odwoławczym, że skoro Kierownik BP nie określił wysokości kwoty wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości w postaci zadeklarowania do płatności gruntów niespełniających warunków niezbędnych do przyznania płatności ONW, to - w konsekwencji - treść jego decyzji pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem a przez to stanowi zaprzeczenie praworządności. Treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW jest bowiem jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych. Skoro Dyrektor OR - jako organ odwoławczy - prawidłowo uznał decyzję organu I instancji za pozostającą w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 i § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, to trzeba przyjąć, że w tym zakresie decyzja Kierownika BP rażąco narusza prawo i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podsumowując, skoro Dyrektor OR wykazał, że naruszenie przepisów, którego dopuścił się w sprawie Kierownik BP, ma charakter rażący, to - jako organ odwoławczy - zwolniony on był z zakazu orzekania na niekorzyść strony, określonego w art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in pius).

Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - skargę należało oddalić w całości i orzec jak w sentencji wyroku.