Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 379/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 609/17 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania stypendiów dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 października 2017 r., IV SA/Gl 609/17 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania stypendiów dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym regulacja ustrojowa nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. dalej "u.s.g."). Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W odniesieniu do aktów stanowionych przez organy gminy ustawą tą jest ustawa o samorządzie gminnym. Art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gmina stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Na podstawie zaś art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, mające na celu zapewnienie ochrony szczególnie cennych dóbr wyszczególnionych w tym unormowaniu.

Jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały został wskazany art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., w świetle którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Sąd podzielił pogląd strony skarżącej, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym w istocie nie wskazał podstawy prawnej w oparciu o którą można byłoby wyprowadzić założenie, iż uchwała Rady Gminy G. nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Podstawy takiej nie może stanowić art. 90t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), w myśl którego jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Nie sposób również dopatrzyć się sprzeczności uchwały uchylającej z art. 2 Konstytucji statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przedmiotowa uchwała uchylającą czyni bowiem zadość takim zasadom wyprowadzanym z art. 2 Konstytucji jak: powszechność, pewność, dostępność, przewidywalność i przejrzystość stanowionego prawa.

Wojewoda nie wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym podstawy prawnej do skonstruowania takiej reguły walidacyjnej, która uprawniałaby do tezy, iż uchwała nr [...] utraciła moc z dniem 19 grudnia 2008 r. Uchwała ta bowiem został podjęta wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., a treść sformułowanej podstawy wspomnianej uchwały nie uległa zmianie, ani uchyleniu.

Zupełnie inną kwestią pozostaje okoliczność, że na skutek zmian w ustawie o systemie oświaty pojawiły się nowe normy, określające sposób kształtowania stypendiów. Przy tym jednak, ustawa nowelizująca nie wprowadzała ani reguł intertemporalnych, ani nie odnosiła się do dotychczas podjętych przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał. Stąd też uprawniony jest pogląd, że samo wejście w życie nowelizacji do art. 90t ustawy o systemie oświaty nie może być uznane za zdarzenie przesądzające o tym, iż uchwały rad gmin wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. utraciły moc prawną. Reguła walidacyjna głosząca, iż zmiana, czy uchylenie podstawy prawnej aktu powoduje utratę jego mocy, wymaga tożsamości w obrębie hipotez norm źródłowych. Ustawa o systemie oświaty wprowadza tymczasem odmienny nieznany wcześniej mechanizm przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, w którym uchwała o programie wsparcia winna poprzedzać uchwałę regulującą zasady przyznawania stypendiów. Nie da się zatem stwierdzić, aby zachodził tu przypadek zmienionych podstaw, jest to natomiast przypadek pojawienia się nowej instytucji w systemie prawa.

Skoro za ukształtowaną uchodzi teza, iż art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej uchwał w przedmiocie stypendiów, to konsekwentnie należałoby powiedzieć, że jakiekolwiek zmiany ustawodawcze w obrębie ustawy o systemie oświaty nie mogą prowadzić do automatycznej utraty mocy uchwał podjętych w oparciu wyłącznie o tenże przepis. Inaczej doszłoby do niekonsekwencji. Trafny jest zatem pogląd strony skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wewnętrzną sprzeczność, albowiem z jednej strony organ nadzoru argumentuje, iż art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. nie tworzy samodzielnej podstawy do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, a z drugiej zaś wywodzi, iż z chwilą zmiany w ustawie o systemie oświaty – art. 90t, miało dojść do automatycznej utraty mocy tejże uchwały.

Sąd w całości podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 1 grudnia 2015 r., II FSK 1460/14, że "że podstawową zasadą tworzenia prawa jest to, że dany akt może uchylić ten organ, który jest upoważniony do jego wydania, a zasadę tą wyraża łacińska paremia cuius est condere, eius est abrogare" (por. t. 6 w G. Wierczyński, Komentarz do § 126 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", publ. LEX/el). Tym samym należy podzielić pogląd, że do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zaliczyć regułę zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej, które wynikają z § 82 i § 86 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zamieszczonych w dziale II, a mających z mocy § 143 tego aktu prawnego zastosowanie do aktów prawa miejscowego, stanowiących, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów, nie może natomiast polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany (nowelizacja dorozumiana). Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością poprzestania na domyślnym uchyleniu przepisów lub przepisu przez samo odmienne uregulowanie danej sprawy jest realizacja zasady jedności prawa, a także czytelności systemu prawa poprzez pozbawienie wątpliwości które akty obowiązują, a które już nie. Derogacja wyraźna polega na precyzyjnym wskazaniu uchylanych przepisów, przy czym z uwagi na pewność i jasność porządku prawnego informacja o utracie mocy prawnej aktu normatywnego winna następować w takim samym trybie, jak ogłoszenie o jego wejściu w życie (por. wyrok WSA w Opolu z 17 marca 2009 r., II SA/OP 33/09; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 141-142 oraz D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 391).

W wydanym rozstrzygnięciu – organ nadzoru nie wskazuje w rezultacie na jednoznaczną i konkretną podstawę prawną, która obligowałaby do uznania uchwały Rady Gminy G. nr [...] z [...] listopada 2007 r. automatycznie za nieobowiązującą i to od wskazanej przez organ nadzoru daty. Zmiany przepisów ustawy o systemie oświaty (które nie stanowiły podstawy prawnej uchylanej uchwały a wprowadzały nowe instytucje) nie podobna uznać za zdarzenie prowadzące do automatycznej utraty mocy obowiązującej uchwały wydanej w 2007 r. w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Tym bardziej, że sam organ nadzoru uznaje, że przepisy przejściowe ww. kwestii nie unormowały. A zatem zagadnienie obowiązywania uchwały mogło być rozstrzygnięte w myśl zasady cuius est condere, eius est abrogare, a nie wbrew tej zasadzie. Skoro organ nadzoru nie określił z jaką normą prawną miałaby być sprzeczna uchwała Rady Gminy G., a z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika natomiast, iż sprzeczności tej poszukuje wyłącznie w przyjętym przez ten organ i niepodzielanym powszechnie wariancie interpretacyjnym, to nie uzasadnia to tezy o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołany przepis upoważniał Radę Gminy G. do uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów szkół podstawowych,

2) art. 90t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez jego niezastosowanie i uznanie, iż po nowelizacji ww. przepisu art. 1 pkt 2 ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) dotychczasowa uchwała Rady Gminy podjęta wyłącznie w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. nadal mogła obowiązywać, aż do czasu uchylenia jej przez Radę Gminy, a stypendia mogły być przyznawane z pominięciem regulacji zawartej w ustawie o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nadzoru jednoznacznie wykazał, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. z art. 90t ustawy o systemie oświaty oraz z art. 2 Konstytucji RP. W rozstrzygnięciu nadzorczym wykazane zostało, iż w związku z wejściem w życie znowelizowanego 90t ustawy o systemie oświaty, uchwały określające zasady udzielania stypendiów dla uczniów, podejmowane dotychczas na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. utraciły z dniem 19 grudnia 2008 r. moc obowiązującą. A zatem utraciła swą moc obowiązującą również uchwała Nr [...] Rady Gminy G., jako że od 20 grudnia 2008 r. jedyną podstawą prawną uprawniającą organ stanowiący gminy do ustalenia zasad przyznawania stypendiów dla uczniów stał się art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy G. wyrażając zatem w uchwale Nr [...] wolę uchylenia uchwały podjęła tę czynność w stosunku do uchwały nieistniejącej już w obrocie prawnym. Skoro w związku z nowelizacją przepisów ustawy uchwała Nr [...] utraciła moc obowiązującą, to automatycznie rada gminy utraciła swe uprawnienia prawodawcze w zakresie zarówno wprowadzania do niej zmian, jak również decydowania o terminie utraty przez nią mocy obowiązującej. Niedopuszczalnym jest bowiem podejmowanie działań wobec aktu, który nie istnieje w obrocie prawnym. Ustawa nowelizująca z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności nie zawiera przepisu przejściowego przesądzającego o obowiązywaniu dotychczasowych uchwał w przedmiocie stypendium dla uczniów i studentów, nie może świadczyć o możliwości dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym tych uchwał. Z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organ nadzoru z całą stanowczością podkreśla, iż nowelizacja przepisu szczególnego zawartego w art. 90t ustawy o systemie oświaty stanowiła jednoznaczną i konkretną podstawę prawną do przyjęcia stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Również uzasadnienie faktyczne wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób wyraźny i dostateczny tłumaczyło powody zastosowania tego środka prawnego.

Nie ma racji Sąd I instancji uznając, iż normy wprowadzone w art. 90t ustawy o systemie oświaty ustanawiają nową instytucję w systemie prawa. Trudno bowiem uznać zasady przyznawania stypendium za nową instytucję. Art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. przyznający kompetencję radzie gminy do określenia zasad przyznawania stypendium dla uczniów i studentów został dodany przez art. 1 pkt 15 lit. d ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497) – zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z dniem 30 maja 2001 r. Od tego też dnia obwiązywała instytucja związana z przyznawaniem stypendium dla uczniów i studentów. Ustawodawca wprowadzając art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. wprowadził kompetencje rady gminy do świadczenia pomocy materialnej uczniom i studentom przez udzielanie stypendiów. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że znowelizowany art. 90t ustawy o systemie oświaty wprowadził nową instytucję. Przepis ten nie wprowadził nowej instytucji, ale nowy, nieznany wcześniej mechanizm przyznawania stypendiów dla uczniów. Do czasu wejścia w życie tego przepisu ustawa o samorządzie gminnym zawierała jedynie art. 18 ust. 2 pkt 14a, który był przepisem kompetencyjnym wyznaczającym organ właściwy do określenia zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, nie określał on natomiast samego mechanizmu przyznawania tego stypendium (Rady działały w tym zakresie na zasadzie dowolności). Zostało to wprowadzone dopiero znowelizowanym art. 90t ustawy o systemie oświaty, który zmienił reguły finansowania lokalnych oraz regionalnych programów wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 2), jak również uprawnił organy stanowiące j.s.t. do uchwalania zasad udzielania stypendiów dla uczniów (ust. 4). Przepis ten, oprócz wprowadzenia nowego mechanizmu przyznawania stypendium, zmienił również charakter prawny uchwał podejmowanych w tym przedmiocie. Znowelizowanym art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przyznał bowiem radom gmin upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie przyznawania stypendiów dla uczniów; pozbawiając tym samym radę możliwości przyznawania stypendium wyłącznie na podstawie przepisu kompetencyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że ustawodawca w art. 90t ust. 4 ustawy oświatowej wprowadził przepis upoważniający szczegółowo określający przedmiot uchwały oraz zawierający wytyczne, którymi powinien kierować się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten ma następujące brzmienie: "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze." Trudno zatem uznać, by celem ustawodawcy było dopuszczenie do sytuacji, w której nadal stypendia dla uczniów przyznawane byłyby w oparciu wyłącznie o uchwałę podjętą na podstawie przepisu kompetencyjnego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zresztą intencję ustawodawcy szczegółowo wyjaśnia uzasadnienie sporządzone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 950 VI kadencja Sejmu RP). Z jego treści wynika, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty stanowiła bezpośrednią reakcję na mające miejsce w praktyce problemy jednostek samorządu terytorialnego z przyznawaniem stypendiów dla uczniów. "Zmiana w art. 90t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest spowodowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 kwietnia 2007 r., III SA/Kr 118/07, utrzymanego następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2007 r., I OSK 1288/07, uznającego, że art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa nie może stanowić podstawy prawnej uchwalenia zasad przyznawania stypendiów, gdyż potrzebna jest do tego jeszcze podstawa zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. W związku w powyższym zaistniała konieczność dokonania pilnej zmiany w przepisach ustawy o systemie oświaty polegającej na wprowadzeniu jednoznacznej podstawy prawnej dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania regulaminów i przyznawania stypendiów z własnych środków lub ze środków unijnych."

Wprowadzenie do porządku prawnego nowej regulacji nakłada obowiązek na rady gmin dostosowania obowiązujących w tym zakresie uchwał do zmienionego przepisu. Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu nie zawiera wprawdzie przepisów przejściowych regulujących dalsze obowiązywanie uchwał regulujących przedmiotowe stypendia. Jednakże, skoro pojawił się nowy przepis w ustawie szczególnej, to automatycznie uzyskane przez radę uprawnienia prawodawcze w tym zakresie powinny być realizowane w oparciu o ten nowy przepis. Dlatego trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż dotychczasowa uchwała Nr [...] z [...] listopada 2007 r. mogła funkcjonować w obrocie prawnym, aż do [...] marca 2017 r., kiedy to weszła w życie uchwała Nr [...] uchylająca uchwałę z 2007 r. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowe stypendia dla uczniów nie mogły być przyznawane w oderwaniu od procedury szczególnej zawartej w znowelizowanym art. 90t ustawy o systemie oświaty i wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Należy zatem uznać, iż z chwilą wejścia w życie przepisów szczególnych dotyczących warunków i trybu przyznawania stypendiów dla uczniów dotychczasowe uchwały rad gmin, w tym także uchwała Rady Gminy G. Nr [...] utraciły swą moc obowiązującą. Nie może być tak, aby uchwały podjęte wyłącznie w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. obowiązywały tak długo (na terenie Gminy G. 9 lat), aż rada gminy nie podejmie uchwały uchylającej; oraz że na jej podstawie – z pominięciem przepisów zawartych w ustawie szczególnej – będą przyznawane stypendia. Gdyby wolą ustawodawcy było pozostawienie i przyznawanie stypendium dla uczniów na podstawie przepisów dotychczasowych uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. wskazałby to wprost w ustawie nowelizującej art. 90t ustawy o systemie oświaty. Przepisy tej ustawy nie zawierają jednak przepisów przejściowych. Oznacza to, że uchwały podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy szczególnej.

Zatem, organ nadzoru prawidłowo określił termin utraty mocy obowiązującej uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z [...] listopada 2007 r. Uchwała ta przestała bowiem obowiązywać z dniem 19 grudnia 2008 r., a zatem z chwilą wejścia w życie nowelizacji ustawy o systemie oświaty. Dlatego też art. 90t ustawy o systemie oświaty stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy G. Natomiast pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji uznający, że Rada Gminy może uchylić uchwałę w każdym czasie i nie uznający, że normy zawarte w art. 90t ustawy o systemie oświaty pozbawiły uchwałę [...] mocy obowiązującej prowadzi do sytuacji, w której dopuszczalne jest przyznawanie stypendium dla uczniów na podstawie uchwały nr [...], aż do dnia [...] marca 2017 r., co jest całkowicie niezrozumiale.

Bez znaczenia dla sprawy jest to, że art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. nie uległ zmianie, ani uchyleniu. Istotne jest bowiem to, że pojawiły się nowe normy, określające sposób kształtowania stypendiów. I właśnie pojawienie się tych nowych norm, które regulują szczegółowe kwestie związane z przyznawaniem stypendium dla uzdolnionych uczniów spowodowało, iż nie jest dopuszczalne przyznawanie stypendium na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. W przeciwnym razie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty należałoby uznać za zbędny. Obecnie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. ma charakter wyłącznie kompetencyjny tak jak art. 18 ust. 2 pkt 5 dot. uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy art. 18 ust. 2 pkt 8 dot. podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

Niezrozumiałe jest odwoływanie się Sądu I instancji do poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 grudnia 2015 r., II FSK 1460/14. Orzeczenie to zostało wydane na tle innego stanu faktycznego i prawnego, aniżeli ten, o którym mowa w uchwale Rady Gminy G. Wskazany wyrok rozstrzyga kwestię dotyczącą możliwości uchylania przez zgromadzenie związku międzygminnego uchwał podejmowanych przez organy stanowiące gmin, które wchodzą w skład tego związku. Odwołanie się przy tym do reguł zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej będących elementarnymi zasadami techniki prawodawczej w żaden sposób – w ocenie organu nadzoru – nie uzasadnia pozostawienia uchwały Rady Gminy G. Nr [...] w obrocie prawnym. Dopuszczenie możliwości uchylenia przez Radę Gminy G. swojej uchwały byłoby możliwe, a wręcz konieczne z uwagi na obowiązującą regułę nakazu stosowania derogacji wyraźnej, ale jedynie przed wejściem w życie przepisów ustawy szczególnej, a zatem nowelizacji ustawy o systemie oświaty, a nie prawie 9 lat po jej wejściu w życie. Z chwilą wejścia w życie znowelizowanego art. 90t rada gminy utraciła swe uprawnienia prawodawcze w zakresie decydowania o terminie utraty przez ww. uchwałę mocy obowiązującej; utraciła ona bowiem moc obowiązującą z mocy samego prawa. Należy zatem przyjąć, iż wskazane przez Sąd I instancji reguły zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej nie mają znaczenia dla rozważań prowadzonych w sprawie i rzutujących na legalność uchwały. W szczególności podkreślić należy, że nie jest rolą organu nadzoru dokonywanie prawidłowości wprowadzanych zmian prawa. Derogacja milcząca (dorozumiana) jaka miała miejsce w tym przypadku zapewne nie czyni zadość regułom poprawnej legislacji wywodzonym z art. 2 Konstytucji, jednak była derogacją skuteczną.

Jeżeliby uznać możliwość podjęcia obecnie przez Radę Gminy uchwały uchylającej dotychczasową uchwałę Nr [...], to tym samym należałoby dopuścić możliwość przyznawania stypendiów dla uczniów w oparciu o regulacje zawarte w uchwale podjętej wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. W niniejszej sprawie oznaczałoby to, że przedmiotowe stypendia do [...] marca 2017 r., a zatem do czasu wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy G. byłyby przyznawane z pominięciem regulacji zawartej w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o systemie oświaty; a zatem z pominięciem nowego, nieznanego, wcześniej mechanizmu jego przyznawania wynikającego z art. 90t ustawy o systemie oświaty. A to jest niedopuszczalne. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy uznać, że regulacje szczególne, określone w ustawie o systemie oświaty, nie są przypadkowe i nie mogą być pomijane, przy wypłacaniu stypendiów dla uczniów. Gdyby intencją ustawodawcy było pozwolenie radzie gminy na nowelizację i uchylanie dotychczasowych uchwał podjętych wyłącznie w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. po wejściu w życie znowelizowanego art. 90t ustawy o systemie oświaty – to taką regulację zawarłby w przepisach ustawy.

Jako kontrargument przeciwko stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnieść należy również to, iż po omawianej nowelizacji art. 90t ustawy o systemie oświaty wyroki wydawane przez sądy administracyjne w sposób jednoznaczny przesądzały o kompetencyjnym charakterze art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz podkreślały konieczność uchwalenia przez jednostki samorządu terytorialnego zainteresowane wspieraniem edukacji i przyznawaniem uczniom stypendium, programu wspierania edukacji przewidujący taką formę pomocy (art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty) a następnie uchwalenia, w drodze aktu prawa miejscowego, szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach. Nie rozstrzygały zatem spraw dotyczących stypendiów regulowanych wyłącznie w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. Jako przykład można tu wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 listopada 2011 r., III SA/Gd 394/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 listopada 2011 r., III SA/Gd 394/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2010 r., I OSK 1465/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 marca 2011 r., IV SA/G1 25/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 października 2012 r., II SA/Bd 895/12.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślono w szczególności, że reguła walidacyjna głosząca, iż zmiana, czy uchylenie podstawy prawnej aktu powoduje utratę jego mocy, wymaga tożsamości hipotez badanych norm. Ustawa o systemie oświaty wprowadza tymczasem odmienny nieznany wcześniej mechanizm przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, w którym uchwała o programie wsparcia winna poprzedzać uchwałę regulującą zasady przyznawania stypendiów. Nie da się tu stwierdzić, aby zachodził tu przypadek zmienionych podstaw, jest to natomiast przypadek pojawienia się nowej instytucji w systemie prawa. Organ nadzoru przyznaje zresztą na s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż "wprowadzenie do porządku prawnego nowej regulacji nakłada obowiązek na rady gminy dostosowania obowiązujących w tym zakresie uchwał do zmienionego przepisu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

Trafnie natomiast wywodzi Sąd I instancji, że uchwała nr [...] została podjęta wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., a treść podstawy ustawowej wspomnianej uchwały nie uległa zmianie, ani uchyleniu. Dlatego, samo wejście w życie nowelizacji art. 90t ustawy o systemie oświaty nie może być uznane za zdarzenie przesądzające o tym, iż uchwały rad gmin wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. utraciły moc prawną. Reguła walidacyjna głosząca, iż zmiana, czy uchylenie podstawy prawnej aktu powoduje utratę jego mocy, wymaga tożsamości w obrębie hipotez norm źródłowych. Ustawa o systemie oświaty wprowadza tymczasem odmienny nieznany wcześniej mechanizm przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, w którym uchwała o programie wsparcia winna poprzedzać uchwałę regulującą zasady przyznawania stypendiów. Nie zachodzi tu więc przypadek zmienionych podstaw, ale przypadek pojawienia się nowej instytucji w systemie prawa.

Wniosek ten znajduje uzasadnienie na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. I dopiero w przypadku przyjęcia któregoś z wyżej wymienionych programów, rada gminy określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Zatem dopóki rada gminy nie przyjmie lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży przepis art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie stanowi delegacji ustawowej dla rady gminy do stanowienia przepisów w przedmiocie udzielania stypendiów dla uczniów i studentów.

Powyższy wywód dowodzi, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ponieważ wejście w życie znowelizowanego art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie spowodowało wygaśnięcia przepisów prawa miejscowego, uchwalonego na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów. Z kolei art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie mógł zostać naruszony, bo nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zaś o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.