Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1694/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 179a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/20; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody (...) na rzecz M. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] - po

rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Od decyzji tej odwołał się M. B. wskazując, że jak wynika z aktu własności ziemi był właścicielem nieruchomości stanowiącej obecnie dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda powołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

M. B. 4 listopada 2005 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. [...], stanowiącą działki ewidencyjne:

- nr [...] cz. z obrębu [...] o pow. [...] m2 obejmującej KW nr [...];

- nr [...] cz. z obrębu [...] o pow. [...] m2 obejmującej KW Nr [...];

- nr [...] cz. z obrębu [...] o pow. [...] m2 obejmującej KW Nr [...];

- nr [...] cz. z obrębu [...] o pow. [...] m2 obejmującej KW Nr [...].

Z załączonego do akt sprawy aktu własności ziemi z 26 sierpnia 1975 r., nr [...] wynika, że współwłaścicielami działek w nim wymienionych położonych w [...], dla których założona jest księga wieczysta KW [...] są M. B. w udziale [...] oraz M. W. w udziale [...].

Z wykazu powierzchni gruntów z 14 września 1996 r. zajętych pod ul. [...] z nieruchomości KW nr [...] wynika, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], objętej aktem własności ziemi nr [...] nawiązuje do mapy [...] z 20 września 1971 r. W wykazie wskazano, że powierzchnia rozliczeniowa działki pochodzącej z księgi wieczystej KW [...] oznaczona jest numerem [...] i stanowi część ul. [...] o łącznej pow. [...] m2. W punkcie 2 niniejszego wykazu, z danych ewidencji gruntów wynika, że jako właściciele działki drogowej o pow. [...] m2 na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wpisani zostali M. B. w udziale [...] i M. W. w udziale [...].

Wojewoda wyjaśnił, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej KW nr [...] z 17 kwietnia 2015 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości (dla której nie była prowadzona księga wieczysta) położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha są:

S. B. w udziale [...] części;

M. W. w udziale [...] części;

A. W. w udziale [...] części;

K. W. w udziale [...] części;

M. W. w udziale [...] części;

R. B. w udziale [...] części;

D. G. w udziale [...] części.

Dział III - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawiera wpis o treści: "wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe obszaru o powierzchni [...] m2 z niniejszej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wniosku Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Terenów [...] z dnia 20.07.1976 r. KW Nr [...] i zawiadomienia tegoż Urzędu nr [...] z dnia 08.07.1976 r., [...]" Dział IV - "hipoteka" nie zawiera wpisów.

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej wynika, że odłączono, m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położoną przy ul. [...] i przyłączono ją do księgi wieczystej KW Nr [...]. Zgodnie z odpisem z tej księgi wieczystej z 17 sierpnia 2016 r. wydanym przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha (pochodząca z księgi wieczystej KW Nr [...]) jest Skarb Państwa.

Natomiast z wypisu z rejestru gruntów z 14 marca 2012 r. wynika, że:

- część działki nr [...] o pow. [...] m2 objęta jest decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r.,

- część działki nr [...] o pow. [...] m2 objęta jest decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 r.,

- część działki nr [...] o pow. [...] m2 objęta jest decyzją nr [...] z [...] grudnia 1976 r. o wywłaszczeniu nieruchomości.

Cała powierzchnia działki nr [...] z obrębu [...] wynosi [...] m2 .

Wojewoda [...] w decyzji nr [...] stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni [...] m2 zajętej pod część drogi krajowej nr 2 - ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] wskazał że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] oraz aktu własności ziemi nr [...] z 26 sierpnia 1975 r. wynika, że nieruchomość zajęta pod część ul. [...] stanowiła 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych.

W ocenie Wojewody, w związku z zaistniałą rozbieżnością dotyczącą osób będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2, wpis w księdze wieczystej będzie miał decydujące znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Z odpisu zupełnego księgi wieczystej datowanej na 17 kwietnia 2015 r. wynika, że podstawą wpisu osób wskazanych w księdze wieczystej, tj. S. B., M. W., A. W., K. W., M. W., R. B. oraz D. G., jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, było postanowienie w przedmiocie stwierdzenia praw do spadku wydane przez Sąd Powiatowy dla [...] z [...] grudnia 1957 r. po zmarłej Z. K. Wpisu dokonano 23 września 1959 r. i do chwili obecnej w niniejszej księdze wieczystej nie zostały ujawnione inne osoby jako właściciele przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda wskazując na treść art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyjaśnił, że domniemywa się że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisem zgodnym z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem organu wyklucza to jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym treści wpisów własności w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej jest wiążący dla organu, który samodzielnie nie może dokonywać innych ustaleń.

Wojewoda podniósł, że wnioskodawca nie udokumentował swojego prawa własności do przedmiotowej nieruchomości na 31 grudnia 1998 r.

Skargę na decyzję Wojewody złożył M. B.

Zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, że skarżący nie udokumentował swojego prawa własności do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, podczas gdy wylegitymował się aktem własności ziemi z [...] sierpnia 1975 r., z którego bezspornie wynika przysługujące mu prawo własności względem części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego poinformował, że 13 grudnia 2018 r. skarżący złożył pozew o ustalenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości i sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury. Podniósł, że organ powinien zobowiązać go do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie tytułu do nieruchomości, a prowadzone postępowanie zawiesić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1484/18 oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie udokumentował, aby 31 grudnia 1998 r. przysługiwało mu prawo własności do nieruchomości stanowiącej części działki nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], wobec czego organ I instancji miał podstawy do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Sąd wskazał, że skarżący wylegitymował się jedynie aktem własności ziemi. Jednakże wobec braku ujawnienia go w księdze wieczystej jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy wskazane tam były inne osoby - wpisane na podstawie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia praw do spadku po Z. K., wydanego przez Sąd Powiatowy dla [...] z [...] grudnia 1957 r. - nie można było jednoznacznie przyjąć, że skarżący posiadał tytuł prawny do tej części nieruchomości. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że jako współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha zostały wymienione inne osoby i następnie wskazane w decyzjach przez organy obu instancji.

Sąd podkreślił, że uzyskanie własności czy współwłasności nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi pozwalało na nieodpłatne ujawnienie swych praw w księdze wieczystej i ta regulacja obowiązywała przez lat kilka. Regułą więc był niezwłoczny wpis tych praw do księgi. W niniejszej sprawie, organ w piśmie skierowanym do pełnomocnika skarżącego 26 sierpnia 2015 r. wyraźnie wskazał, że prawo M. B. do tej nieruchomości nie zostało uwidocznione w księdze wieczystej i jako współwłaściciele figurowały inne osoby. W tej dacie dostęp do ksiąg wieczystych był już jawny i skarżący miał świadomość, że w księdze wieczystej nie figurował. W odpowiedzi na pismo skarżący wyjaśnił, że nie do wszystkich nieruchomości objętych wskazanym aktem własności ziemi, jak i drugim posiadanym przez niego aktem, została podjęta procedura ujawnienia jego prawa własności, ale przysługujące mu akty własności ziemi stanowią wystarczającą podstawę do żądania odszkodowania.

Zdaniem Sądu wielokrotnie podnoszona przez skarżącego okoliczność wymienienia go w akcie własności ziemi nie jest jednak, wbrew jego twierdzeniom, wystarczająca do wyjaśnienia powstałej wątpliwości. Nie doszło więc, wbrew zarzutom skargi, do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Poza tym, skarżący wiedząc, że w 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. (decyzje tę otrzymał), do listopada 2017 r. (decyzja organu I inst.) miał sporo czasu, by złożyć pozew o ustalenie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Zamiaru takiego jednak nie deklarował. W odpowiedzi na kolejne wezwanie organu do wykazania tytułu prawnego do przedmiotowej części nieruchomości skarżący wyjaśnił, że procedura ujawnienia jego własności w księgach wieczystych jest niemożliwa do przeprowadzenia, ponieważ stwierdzono nabycie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie widział też celowości ustalania swego prawa, ponownie odwołując się do owego aktu własności ziemi.

Z tego względu, zdaniem Sądu, nieuprawnione było stanowisko pełnomocnika skarżącego, że organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania administracyjnego i udzielenia mu terminu na wystąpienie z powództwem. W innej sprawie skarżącego, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (wyrok z 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1757/18), gdzie Sąd potwierdził prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego, w księdze wieczystej było wpisane ostrzeżenie o niezgodności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Poza tym, w trakcie całego postępowania, skarżący nie wyrażał zamiaru wszczęcia żadnej procedury przed sądem powszechnym, w szczególności składania pozwu o ustalenie prawa własności tej nieruchomości. Uznawał wszelkie swe działania w tym względzie za zbędne. Dwukrotnie był pytany przez organy i nakłaniany do podjęcia działań wykazujących jego własność. Za każdym razem negował taką potrzebę. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, niecelowe byłoby zawieszanie postępowania administracyjnego i zobowiązywanie skarżącego do podjęcia działań, na które przez szereg lat nie wyrażał zgody, twierdząc, że akt własności ziemi z [...] sierpnia 1975 r., nr [...] jest wystarczającą podstawą do popierania przez niego żądań odszkodowawczych. Sąd podkreślił przy tym, że po raz pierwszy wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa sformułował pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem, która odbyła się 14 grudnia 2018 r., podając, że dzień wcześniej skarżący wniósł stosowne powództwo do sądu powszechnego lecz sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury.

W tym stanie rzeczy, jak ocenił Sąd, nie można zarzucić organom obu instancji, by w tym zakresie nie dopełniły swych obowiązków, naruszając art. 100 kpa i dopuszczając się naruszenia art. 9 kpa, poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Do podjęcia niezbędnych działań wykazujących posiadanie prawa własności do tej nieruchomości organy przez szereg lat bezskutecznie starały się nakłonić skarżącego. On z kolei na ich podjęcie miał przynajmniej siedem lat. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 461/16, zgodnie z którym zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umów i mocy prawnej zapisu prawa własności w księdze wieczystej nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W myśl zaś art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Tym samym, dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie powołanego przepisu istotne było ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości 31 grudnia 1998 r., gdyż to właśnie tej osobie należy się odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną wystąpił skarżący, załączając akt własności ziemi z [...] sierpnia 1975 r., nr [...], z którego wynika, że współwłaścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha, dz. nr. [...] obręb [...] o pow. [...] ha o pow. [...] ha - położonych w [...], dla których złożona jest księga wieczysta KW [...], są M. B. w udziale [...] oraz M. W. w udziale [...]. Z kolei z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wydanego przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości 17 kwietnia 2015 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] ha są: S. B. w udziale [...] części; M. W. w udziale [...] części; A. W. w udziale [...] części; K. W. w udziale [...] części; M. W. w udziale [...] części; R. B. w udziale [...] części; D. G. w udziale [...] części. Dział III – "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawiera wpis o wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym obszaru o pow. [...] m² na rzecz Skarbu Państwa. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej wynika, że odłączono, m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha położoną przy ul. [...] i przyłączono ją do księgi wieczystej KW Nr [...]. Zgodnie z kolei z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] z 17 sierpnia 2016 r. właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha (pochodząca z księgi wieczystej KW Nr [...]) jest Skarb Państwa.

Odnosząc się do stanowiska Sądu, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, aby organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uregulowana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanka zawieszenia postępowania ma charakter obligatoryjny. Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył także treść art. 100 kpa. Wskazał, że Sąd I instancji powinien rozważyć, czy podnoszona przez skarżącego kwestia stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd zobowiązany był do zajęcia stanowiska w tej kwestii i dokonania oceny prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć w tym kontekście.

W piśmie procesowym z 2 października 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że wystąpił do Sądu Okręgowego w [...] przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie, że jest współwłaścicielem, w udziale [...], nieruchomości o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...]. Wyrokiem z 14 października 2019 r., sygn. akt I C 1355/18 Sąd Okręgowy w [...] oddalił powództwo. Na skutek apelacji powoda Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z 25 marca 2020 r. oddalił apelację. Odpisy wyroków wraz z uzasadnieniami skarżący załączył do powyższego pisma. Skarżący w piśmie zacytował fragmenty uzasadnień Sądów i podał, że Sąd Okręgowy wskazał, że nie stwierdzono wątpliwości co do tytułu własności powoda, gdyż wydany na jego rzecz akt własności w sposób wystarczający potwierdza własność. Powództwo zostało oddalone z uwagi na fakt, że prawo własności powoda do nieruchomości nie było sporne. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia Sądu I instancji. Skarżący zaznaczył, że nabycie z aktu własności ziemi było nabyciem o charakterze pierwotnym, w księdze wieczystej nie były dokonywane żadne wpisy między wydaniem aktu własności ziemi, a wpisem Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. W ocenie skarżącego oznacza to, że był on właścicielem nieruchomości.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 27 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnik skarżącego oraz organ zostali powiadomieni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/20 oddalił skargę. Sąd zauważył, że w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r. zapadły już wyroki z powództwa skarżącego przed sądami powszechnymi (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 14 października 2019 r. i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 25 marca 2020 r.). Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., Sąd nie miał wiedzy o tych wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na rozumienie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w tym pojęcia zagadnienia prejudycjalnego i rozważenie przez Sąd I instancji, czy podnoszona przez skarżącego kwestia stanowi zagadnienie wstępne.

Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący legitymuje się aktem własności ziemi z 1975 r. i obecnie dwoma wyrokami sądów powszechnych: oddalającym powództwo i oddalającym jego apelację w sprawie o ustalenie prawa własności, w których sądy w uzasadnieniach wskazały, że skarżący był właścicielem na datę istotną w sprawie. Natomiast z księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (przed dokonaniem wpisu Skarbu Państwa) wynika, że współwłaścicielami nieruchomości były (także 31 grudnia 1998 r.) inne osoby, wśród których nie ma wpisu na rzecz skarżącego.

Sąd podniósł, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Organ administracji dysponując odpisem z księgi wieczystej nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnego orzeczenia sądowego. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98). Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym.

Skarżący, po wydaniu zaskarżonej decyzji przedłożył odpisy dwóch wyroków Sądów powszechnych z jego powództwa o ustalenie prawa własności do spornej nieruchomości. Zarówno powództwo jak i apelacja skarżącego zostały oddalone. Wprawdzie w uzasadnieniu Sądy wskazały, że skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, jednakże wobec treści art. 365 § 1 kpc, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że wyroki te obaliły domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z art. 365 § 1 kpc orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Sąd zauważył, że przepis art. 365 § 1 kpc, z którego wynika moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, nie reguluje wprost przedmiotowych granic mocy wiążącej orzeczenia, co może wywoływać wątpliwości, co do zakresu tego związania. W zdecydowanej większości orzeczeń podkreśla się, że z mocy wiążącej wyroku korzysta jedynie rozstrzygnięcie (sentencja wyroku), nie rozciąga się ona natomiast na ustalenia i oceny dotyczące stosunku prawnego stanowiącego podstawę żądania, o którym orzeczono. Takie właśnie wąskie ujęcie zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku przeważa w najnowszym orzecznictwie, które podkreśla, że zakresem prawomocności materialnej objęty jest tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie jego przesłanki.

Z powyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r.

Skargę kasacyjną od wyroku z 20 marca 2020 r. złożył M. B., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez:

- jego błędną wykładnię oraz uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie można obalić domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a w wyniku tego oddalenie skargi, w sytuacji, gdy domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy można wzruszyć także w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministrcyjnym;

- jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało obalone domniemanie wpisu jawnego w księdze wieczystej, w sytuacji, gdy Sąd Okręgowy w [...] w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2019 r., sygn. akt I C 1355/18 oraz Sąd Apelacyjny w [...] w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2020 r., sygn. akt I AC 729/19 potwierdziły, że tytuł prawny M. B. do nieruchomości objętej aktem własności ziemi nr [...] był 31 grudnia 1998 r. niesporny;

b) art. 365 § 1 kpc poprzez jego błędną wykładnię oraz stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania, że z mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia korzysta, poza sentencją wyroku, także jego uzasadnienie, co w niniejszej sprawie powodowało, że argumentacja sądów cywilnych nie została uznana przez Sąd I instancji za wiążącą;

c) art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że brak jest podstaw do wypłaty skarżącemu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość;

- w konsekwencji

d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa, poprzez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została wydana z naruszeniem przez organ art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przepisu art. 365 § 1 kpc oraz przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r.;

e) naruszenie art. 151 ppsa, poprzez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy naruszenia przepisów prawa nakazywały jej uwzględnienie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a ppsa jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Przesłanki unormowane w art. 179a ppsa są od siebie niezależne i wystarczy, aby ziściła się jedna z nich.

W ocenie Sądu zachodzą przesłanki uzasadniające w niniejszej sprawie zastosowanie powyższego przepisu. W sprawie zaistniała bowiem nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

Zgodnie z jego treścią, nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. Stosownie do art. 16 ppsa sąd orzeka w składzie trzech sędziów (§ 1), a na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (§ 2), o ile przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 17 § 1 ppsa wyznaczenie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określa regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych wydany na podstawie przepisów odrębnej ustawy. Na podstawie art. 23 § 1 ppsa zostało wydane rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177 z późn. zm.). Rozporządzenie, jako akt prawny, zalicza się do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa obok Konstytucji, ustawy i ratyfikowanych umów międzynarodowych, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin normuje w § 22 do § 29 przydział spraw sędziom i wyznaczanie składów orzekających. Generalną zasadą, wynikającą z § 23 regulaminu, jest wyznaczanie sędziów przez przewodniczącego wydziału, co dotyczy zarówno sędziów sprawozdawców, jak i całego składu orzekającego.

Natomiast stosownie do § 28 ust. 1 regulaminu, przewodniczący wydziału orzeczniczego zarządza wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania, m.in. w sprawie przekazanej sądowi do ponownego rozpoznania. W myśl § 29 ust. 1 regulaminu, przewodniczący wydziału orzeczniczego wyznacza niezwłocznie termin przeprowadzenia losowania.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2020 r. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Warszawie. Przewodnicząca Wydziału I wyznaczyła termin losowania składu orzekającego. W wyniku prawidłowo przeprowadzonego losowania ustalono następujący skład: sędziego sprawozdawcę - Małgorzatę Boniecką - Płaczkowską oraz sędziów: Elżbietę Lenart i Iwonę Kosińską.

W dniu 9 października 2020 r. odbyła się rozprawa, w której brał udział skład orzekający wyłoniony w drodze powyżej opisanego losowania. Sąd odroczył ogłoszenie wyroku do 21 października 2020 r. Jednakże z uwagi na chorobę sędziego zamknięta rozprawa została otwarta na nowo. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 27 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawa skierowana została do rozpoznania w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym. W składzie orzekającym brali udział sędziowie: Małgorzata Boniecka- Płaczkowska (sprawozdawca) oraz: Elżbieta Lenart i Łukasz Trochym. Losowanie uzupełniające nie zostało przeprowadzone. Zgodnie bowiem z § 29 ust. 5 regulaminu w razie konieczności dokonania zmiany w składzie orzekającym wyznaczonym w drodze losowania przeprowadza się losowanie uzupełniające, do którego stosuje się przepisy ust. 1-4.

Sprzeczność składu sądu orzekającego z przepisami prawa, o czym stanowi art. 183 § 2 pkt 4 ppsa zachodzi w sytuacji, gdy pomimo istnienia prawnego obowiązku wyznaczenia składu orzekającego w drodze losowania, na podstawie § 28 ust. 1 regulaminu, dokonano zmiany w składzie orzekającym w drodze wyznaczenia, a nie poprzez losowanie składu orzekającego. Z przytaczanego wcześniej przepisu art. 17 § 1 ppsa w sposób jednoznaczny wynika, że to regulamin wskazuje ściśle określone zasady sposobu wyznaczenia składu sądu (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2018 r. sygn. akt II FSK 616/18, z 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1370/14).

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skład Sądu orzekający 3 grudnia sierpnia 2020 r. był niezgodny z przepisami prawa, bowiem został wyznaczony z uchybieniem § 29 ust. 5 regulaminu i tym samym art. 17 § 1 ppsa. Zaistniała zatem przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

Obliguje to Sąd do uchylenia powyższego wyroku, z urzędu, na podstawie art. 179a ppsa (pkt 1 sentencji wyroku) i ponownego rozpoznania sprawy.

Rozpoznając sprawę Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną wystąpił skarżący, załączając akt własności ziemi z [...] sierpnia 1975 r., nr [...], z którego wynika, że współwłaścicielami działek w nim wskazanych są M. B. w udziale [...] oraz M. W. w udziale [...]. Z kolei z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] są S. B. w udziale [...] części; M. W. w udziale [...] części; A. W. w udziale [...] części; K. W. w udziale [...] części; M. W. w udziale [...] części; R. B. w udziale [...] części; D. G. w udziale [...] części.

W postępowaniu sądowym skarżący przedłożył dwa wyroki sądów powszechnych: oddalający powództwo i oddalający jego apelację w sprawie o ustalenie prawa własności, w których sądy w uzasadnieniach wskazały, że skarżący był właścicielem działki o pow. [...] m2 na datę istotną w sprawie. Natomiast z księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (przed dokonaniem wpisu Skarbu Państwa) wynika, że współwłaścicielami nieruchomości były (także na 31 grudnia 1998 r.), inne osoby, wśród których nie ma wpisu prawa własności na rzecz skarżącego.

Należy podkreślić, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc, J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Organ administracji dysponując odpisem z księgi wieczystej nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnego orzeczenia sądowego. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98). Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna. Skarżący na datę wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem Sądu powszechnego.

Jak wyżej wskazano dopiero w postępowaniu sadowoadministrcyjnym przedłożył odpisy dwóch wyroków Sądów powszechnych z jego powództwa o ustalenie prawa własności do spornej nieruchomości. Zarówno powództwo jak i apelacja skarżącego zostały oddalone. Wprawdzie w uzasadnieniu Sądy wskazały, że skarżącemu przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, jednakże należy mieć na względzie treść art. 365 § 1 kpc. Przepis ten wprawdzie nie reguluje wprost przedmiotowych granic mocy wiążącej orzeczenia, co może wywoływać wątpliwości, co do zakresu tego związania, jednakże w zdecydowanej większości orzeczeń podkreśla się, że z mocy wiążącej wyroku korzysta jedynie rozstrzygnięcie (sentencja wyroku). Nie rozciąga się ona natomiast na ustalenia i oceny dotyczące stosunku prawnego stanowiącego podstawę żądania, o którym orzeczono. Takie właśnie wąskie ujęcie zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku przeważa w najnowszym orzecznictwie, które podkreśla, że zakresem prawomocności materialnej objęty jest tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie jego przesłanki (por. orzeczenia SN: z 23 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1073/00, z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV CSK 110/07, z 15 listopada 2007 r., sygn. akt II CSK 347/07, z 22 czerwca 2010 r., IV CSK 359/09, z 3 października 2012 r., sygn. akt II CSK 312/12, z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt IV CSK 181/14, z 9 września 2015 r., sygn. akt IV CSK 726/14, z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt I CSK 708/17 , z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt V CSK 164/16 z 26 kwietnia 2019, sygn. akt V CSK 80/18). Sąd stanowisko to w pełni podziela.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" - rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyroki NSA z 27 maja 2021, syg. akt II GSK 461/20, z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1283/19, wyrok WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt. III SA/Łd 980/20).

W niniejszej sprawie organy dysponowały tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości wynikającym z wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się także postępowanie w trybie art. 189 kpc o ustalenie prawa własności. Organ administracji związany wpisem prawa własności w księdze wieczystej (będącym orzeczeniem sądu) nie miał więc innej możliwości niż uwzględnić istniejący wpis. Nie mógł więc wydać decyzji przyznającej odszkodowanie na rzecz osoby nie wpisanej na datę 31 grudnia 1998 r., jako właściciel, do księgi wieczystej. Wobec tego nie sposób uznać, że organy naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie. Sąd natomiast ocenia zaskarżoną decyzję na datę jej wydania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 179a ppsa w zw. z art. 203 pkt. 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Na powyższe koszty składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej - 240 zł.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadnione było treścią art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 21 lipca 2021 r. wydanym na wyżej wskazanej podstawie prawnej sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnik skarżącego oraz organ zostali powiadomieni.