Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 600/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1668/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1668/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] znak: [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu użytkowego nr [...] w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy [...] w Warszawie. W odwołaniu J. S. - współwłaściciel nieruchomości - podniósł, że został pozbawiony udziału w przedmiotowym postępowaniu i zakwestionował złożone przez inwestora oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że objęte w/w decyzją roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ponieważ naruszono przepisy prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 K.p.a., uniemożliwiając czynny udział w postępowaniu nie tylko odwołującemu się, lecz także pozostałym współwłaścicielom nieruchomości. Prawo do udziału w charakterze strony przysługuje bowiem wszystkim współwłaścicielom ujawnionym w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej, tj. wszystkim współwłaścicielom budynku mieszkalnego usytuowanego przy [...] w Warszawie. Bez znaczenia pozostaje fakt, że lokal użytkowy nr [...] został przyznany do wyłącznego korzystania inwestorowi. W ocenie Wojewody, wątpliwości budzi także złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; nie zostały w nim wymienione dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie wynika ono z prawa do wyłącznego korzystania przez inwestora z lokalu. Organ pierwszej instancji powinien również wyjaśnić, czy objęte wnioskiem roboty budowlane zostały zrealizowane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co zarzuca odwołujący.

W skardze B. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionował stanowisko, że stroną postępowania dotyczącego przebudowy lokalu nr [...] są wszyscy współwłaściciele budynku. Budynek składa się z wielu lokali, zaś powyższy lokal nr [...] został prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt. [...] przyznany mu do wyłącznego korzystania. Jest więc uprawniony do podejmowania decyzji co do korzystania z lokalu i jedynie on powinien być traktowany jako strona postępowania dotyczącego przebudowy. Skarżący wskazał, że przyznanie mu prawa do wyłącznego korzystania z lokalu nr [...] obejmowało również prawo do przeprowadzenia remontu, co wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił uznając, że wskazane przez organ odwoławczy naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu pozostałym współwłaścicielom nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, w pełni uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby bowiem do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrywania sprawy, zgodnie z art. 15 K.p.a. Trafnie też Wojewoda wskazał, iż prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przyznanie skarżącemu prawa do wyłącznego korzystania z lokalu, orzeczone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia [...] października 2007 r. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że lokal nr [...] jest częścią nieruchomości wspólnej będącej przedmiotem współwłasności (położonej w [...] w Warszawie), w skład której wchodzi 26 lokali. Lokal nr [...] nie został wyodrębniony i nie stanowi odrębnej własności lokalowej. Z uwagi na toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, postanowienie reguluje stosunki pomiędzy współwłaścicielami jedynie do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności. Przyznane skarżącemu prawo do wyłącznego korzystania z lokalu użytkowego nr [...] odnosi się do korzystania jedynie w zakresie zwykłego zarządu, umożliwiając wykonywanie prac budowlanych polegających na bieżącej konserwacji bądź prac remontowych, które nie wymagają przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebudowa lokalu będącego przedmiotem współwłasności wykracza poza granice zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, do czego potrzebna jest zgoda wszystkich jego współwłaścicieli (art. 199 K.c.). W sytuacji jej braku, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

W skardze kasacyjnej B. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając:

A. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 199 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, oz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), polegającego na błędnej wykładni, wg której przebudowa lokalu należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, zaś prace budowlane, które wymagają przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu,

2. art. 365 § 1 K.p.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych norm i pominięcie mocy wiążącej postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia wydanego w dniu [...] października 2007 r. w sprawie [...] w zakresie oceny, czy skarżącemu przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na zamierzone przez niego cele budowlane,

B. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść wyroku, a to art. 114 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy, polegające na oddaleniu skargi pomimo braku odniesienia się do podniesionego w niej zarzutu, iż postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. podjętym w sprawie sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Warszawie uchylił wcześniejsze postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia zakazujące B. K. prowadzenia prac remontowych w lokalu.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych.

Uzasadniając poszczególne zarzuty wskazano, że:

- dot. A.1.; uznanie przez Sąd, że przebudowa lokalu będącego przedmiotem współwłasności wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną oraz, że w ramach zwykłego zarządu mogą być wykonywane czynności budowlane niewymagające przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma charakter ogólnej wykładni i nie zostało odniesione do konkretnych okoliczności sprawy. Przez pojęcie rozporządzania rzeczą wspólną należy bowiem rozumieć dyspozycje prawem do niej, które nie obejmują wykonywanych względem niej czynności faktycznych, choćby nawet przekraczały zakres zwykłego zarządu. Przebudowa lokalu nie jest czynnością prawną lecz faktyczną i nie prowadzi do żadnych zmian w zakresie przysługujących współwłaścicielom praw. Wobec braku ustawowych definicji pojęć "czynności zwykłego zarządu" i "czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu", ich wykładnia zawsze musi być dostosowana do okoliczności danej sprawy, w analizowanym przypadku do zakresu zamierzonej przebudowy, wielkości całej nieruchomości w której przebudowie ma podlegać jeden z kilkudziesięciu lokali, sposobu postępowania pozostałych współwłaścicieli, którzy dzielą, łączą i przebudowują lokale pozostające w ich dyspozycji bez uzyskiwania zgody skarżącego,

- dot. A.2.; stanowisko Sądu, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia z dnia [...] października 2007 r. nie ustanowiło na rzecz skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odnosi się jedynie do korzystania z lokalu w zakresie zwykłego zarządu jest błędne, gdyż w treści tego postanowienia jego prawo do korzystania z lokalu nie zostało do takich czynności ograniczone, nie wyłączono też prawa do jego przebudowy (postanowienie to było dla WSA wiążące i Sąd ten na podstawie art. 365 § 1 K.p.c. powinien był uznać prawo skarżącego do prowadzenia remontu, w tym związanego z jego przebudową). Podział rzeczy do korzystania może mieć różny zasięg, w tym obejmować prawo do remontu i przebudowy, a w pewnych przypadkach nawet czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, jak np. prawo do zabudowy gruntu przyznanego jednemu ze współwłaścicieli do korzystania. W niniejszej sprawie o tym, że badany podział rzeczy do korzystania obejmuje prawo do dokonania remontu związanego z przebudową lokalu, przesądza przyznanie lokalu do wyłącznego korzystania B. K. (tym samym wszystkie decyzje z tym związane pozostawione zostały w gestii skarżącego), uchylenie przez Sąd Okręgowy w Warszawie (postanowieniem z dnia [...] października 2011 r.) postanowienia Sądu Rejonowego zakazującego mu prowadzenia prac remontowych w lokalu (Sąd Okręgowy odniósł się do wszelkich prac remontowych, bez ich różnicowania na wymagające i niewymagające przedstawienia zaświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na prace remontowe związane lub nie z przebudową lokalu),

- dot. B.; niezależnie od wyników oceny przez WSA znaczenia postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r., ponieważ jego treść była istotnym elementem podnoszonych przez skarżącego zarzutów, WSA nie mógł poprzestać jedynie na odnotowaniu tego orzeczenia w ramach przedstawienia stanowiska skarżącego, lecz powinien był odnieść się do niego i wyjaśnić, dlaczego nie miało ono żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia (umożliwiłoby to weryfikację poprawności rozumowania Sądu).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie w całości. Za chybiony uznał zarzut dokonania przez Sąd błędnej wykładni, wg której przebudowa lokalu należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, zaś prace budowlane, które wymagają przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przekraczają zakres zwykłego zarządu. Naprowadził, że współwłaściciele nie brali udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, w związku z czym doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Z kolei postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2007 r. przyznające inwestorowi prawo do wyłącznego korzystania z lokalu użytkowego nr [...] nie może być rozumiane w sposób rozszerzający i utożsamiane z prawem do rozporządzania nieruchomością, w szczególności dysponowania nią na cele budowlane. Dla rozstrzygnięcia sprawy prawnie obojętne jest przy tym postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r., gdyż WSA w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że skarżący w ramach zwykłego zarządu mógłby wykonywać w lokalu prace budowlane polegające na bieżącej konserwacji bądź prace remontowe, które nie wymagają oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; przedmiotem sprawy była natomiast przebudowa lokalu, wymagająca wydania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 114 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że art. 114 P.p.s.a. dotyczy zaskarżania orzeczeń przewodniczącego wydanych na rozprawie i artykuł ten nie dzieli się na paragrafy. Oznacza to, że tak postawiony zarzut jest oczywiście chybiony. Niemniej jednak lektura uzasadnienia powyższego zarzutu pozwala na przyjęcie, że autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., a nawiązując do przepisu stanowiącego podstawę oddalenia skargi naprowadził, że WSA jedynie odnotował postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. bez wyjaśnienia, dlaczego postanowienie to nie ma żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymagania, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku i stanowi ustawowy wzorzec uzasadnienia. Naruszenie tego wzorca może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, w szczególności nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie nie tylko pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku ale wbrew postawionemu zarzutowi wyjaśnia, dlaczego postanowienie z dnia [...] października 2011 r. o uchyleniu zabezpieczenia udzielonego uczestnikom postępowania postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. [...], obejmującego zakaz remontu lokalu nr [...], nie miało żadnego wpływu na trafność decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. WSA stwierdził bowiem, że w ramach przysługującego uprawnienia wynikającego z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Śródmieścia z dnia [...] października 2007 r., skarżącemu kasacyjnie przysługiwało prawo do wykonania prac polegających na bieżącej konserwacji bądź prac remontowych, co do których nie jest wymagane przedstawienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem uchylenie zabezpieczenia dokonane postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] października 2011 r. sygn. [...] nie otwierało skarżącemu kasacyjnie drogi do prowadzenia prac remontowych o nieograniczonym zakresie. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.

Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 199 K.c., w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie tych przepisów polega na błędnej wykładni, wg której przebudowa lokalu należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, zaś prace budowlane, które wymagają przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu.

Przepis art. 199 k.c. nie definiuje czynności zwykłego zarządu, ani nie wskazuje, kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie zasadnie WSA stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu nr [...], w żadnym wypadku nie mieszczą się w ramach czynności zwykłego zarządu. Przebudowa należy bowiem do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, co generuje obowiązek uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega też wątpliwości i skarga kasacyjna tego nie podważa, że skarżący kasacyjnie wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r. wystąpił o przebudowę lokalu nr [...] w budynku położonym przy [...] w Warszawie. Prowadząc postępowanie w tej sprawie Prezydent M. st. Warszawy wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie projektu budowlanego m.in. o część konstrukcyjną – projekt podniesienia nadproży i wykonania nowych schodów. Ten zakres prac, co wynika z uzupełnionego projektu, dotyczy części wspólnych budynku nr [...], co dodatkowo wzmacnia stanowisko, że dla takich robót budowlanych wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Trafna jest więc konkluzja, że roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na przebudowę lokalu nr [...] wykraczają poza zakres zwykłego zarządu.

Na pełną aprobatę zasługuje też stanowisko WSA dotyczące oceny postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2007 r. sygn. [...] sprowadzające się do konkluzji, że przyznane tym postanowieniem skarżącemu kasacyjnie prawo do wyłącznego korzystania z lokalu nr [...] określiło wyłącznie sposób korzystania z przedmiotu współwłasności na czas toczącego się postępowania o zniesienie współwłasności i obejmowało jedynie prawo do podejmowania czynności w ramach zwykłego zarządu. Nie stanowiło natomiast umocowania do podejmowania czynności wykraczających poza zakres zwykłego zarządu, a jak już wyżej stwierdzono, wniosek o wydanie pozwolenia na przebudowę przedmiotowego lokalu dotyczy czynności wymagającej zgody wszystkich współwłaścicieli. W świetle powyższego zarzut wskazujący na naruszenie art. 365 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie mocy wiążącej postanowienia z dnia [...] października 2007 r. sygn. [...], jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.