Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 83/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. T., G. W., R. M., I. Z. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008 r. nr XXIII/235/08 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Gminy Postomino na rzecz skarżącego R. T. kwotę [...] złotych, na rzecz skarżącego G. W. kwotę [...] złotych, na rzecz skarżącego R. M. kwotę [...] złotych oraz na rzecz skarżącej I. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Sz 151/09, po rozpoznaniu skargi R. T. i G. W. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008 r., nr XXIII/235/08, w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

R. T. wniósł w dniu [...] r., za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę "Rady Gminy Postomino z dnia 25 października 2008r.",(właściwa data 29 października 2008r.) Nr XXIII/235/08, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych (sygn. akt II SA/Sz151/09).

Zaskarżonej uchwale R. T. zarzucił naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w oparciu o powołany wyżej przepis wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu zaś tej skargi podał, iż uchwała Nr L/554/06 Rady Gminy Postomino z dnia 31 lipca 2006 r. umożliwiła przystąpienie do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino, co z jednej strony stworzyło możliwości projektowania i lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie rolniczym, zaś z drugiej strony skutkowało ograniczeniami dla zabudowy oraz w dalszej perspektywie możliwości prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego w ogóle. Skarżący podniósł, iż uchwała opiera się na fałszywej przesłance polegającej na tym, że planowana farma wiatrowa nie będzie wpływać na rolnicze sposoby użytkowania terenu oraz doprowadzi do aktywizacji gospodarki i stworzy nowe miejsca pracy.

W ocenie skarżącego natomiast, w rzeczywistości farma wiatrowa doprowadzi do systematycznego osuszania gruntów, ograniczy swobodę typu upraw i spowoduje tym samym obniżenie wydajności gospodarstwa oraz spadek jego wartości. Skarżący podniósł ponadto, że uchwała Nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006 r. została podjęta z naruszeniem formalnych terminów, tj. na dwa dni przed upływem 21 dniowego terminu do składania wniosków do planowanej zmiany studium, bowiem obwieszczenie wójta datowane na dzień 10 lipca 2006 r. wywieszone zostało dnia 11 lipca 2006 r., uchwała podjęta została w godzinach przedpołudniowych w dniu 31 lipca 2006 r., zaś termin do składania wniosków upływał w dniu 1 sierpnia 2006 r.

Dalej skarżący podał, iż wobec podjęcia uchwały nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006 r. przed upływem ustawowo określonego terminu, złożył do Urzędu Gminy,

a następnie do Przewodniczącego Rady Gminy - pisemne wnioski oraz zastrzeżenia dotyczące podjętej uchwały, poparte aprobatą grupy mieszkańców gminy Postomino. Skarżący podkreślił, że ani wójt, ani Przewodniczący Rady Gminy nie zajęli merytorycznego stanowiska wobec podniesionych przez skarżącego argumentów, zaś bierność Urzędu Gminy Postomino skarżący uzasadnia osobistym interesem wójta w realizacji projektowanej farmy wiatrowej, która powstać miała na nieruchomości stanowiącej własność wójta. R. T. podał, iż wobec zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań przez Urząd Gminy, skarżący oraz [...] rodziny zamieszkujące obręb planowanej inwestycji dwukrotnie składali skargi, wskazując na uchybienia Urzędu Gminy kierowanego przez wójta.

Skarżący wskazał również, że Rada Gminy Postomino we [...]r. zobowiązała inwestora planowanej inwestycji do przeprowadzenia rozmów i ustalenia kompromisu z rolnikami, właścicielami terenów rolnych graniczących z nieruchomościami, na których miała być zlokalizowana farma wiatrowa. Inwestor, reprezentowany przez nieznaną osobę z [...]oraz syna wójta, przyjął na siebie to zobowiązanie, jednak go nie wykonał, bowiem w ocenie skarżącego nie sposób uznać akcji zbierania podpisów wśród mieszkańców wsi [...], którzy nie są rolnikami, ani też właścicielami gruntów, na które oddziaływać będzie farma wiatrowa za przeprowadzoną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skarżący podniósł, iż w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów o radach sołeckich, bowiem zamiarem inwestora było stworzenie fikcji wykonania nałożonego przez Radę Gminy zobowiązania o konsultacji inwestora z rolnikami.

Skargę tożsamej treści na tę sama uchwałę w dniu [...]r., za pośrednictwem organu, wniósł G. W. – sygn. akt II SA/Sz 156/09.

Rada Gminy obie skargi przesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wraz z aktami sprawy wraz z jednobrzmiącymi odpowiedziami na skargi.

W treści odpowiedzi na skargę wniosła o ich oddalenie, wskazując na wstępie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Postomino Nr XXIII/235/08 podjęta została w dniu 29 października 2008 r., a nie jak błędnie wskazano w skardze w dniu 25 października 2008 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy Postomino podała, że mieszkańcy Gminy Postomino, w tym skarżący, pismem z dnia [...]r. wystąpili do Rady Gminy Postomino z żądaniem usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIII/235/08 Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu żądania wskazali jednak na uchybienia formalne popełnione przy podejmowaniu przez Radę Gminy Postomino innej uchwały Nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006 r., wskazując jednocześnie na wady prawne samej uchwały. Organ podał, iż pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią sentencji żądania a treścią uzasadnienia tego żądania, Rada Gminy Postomino podjęła w dniu 15 grudnia 2008 r. uchwałę Nr XXVI/264/08 odmawiającą uchylenia uchwały Nr XXIII/235/08 z dnia 29 października 2008 r. z uwagi na brak podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały.

Organ wskazał, iż wniesiona przez R. T. skarga jest powieleniem stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...]r. oraz - podobnie jak w powołanym piśmie - w treści skargi występuje sprzeczność pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, co utrudnia rzeczowe odniesienie się do złożonej skargi.

Nie mniej jednak Rada Gminy Postomino stwierdziła, że skarżący nie tylko nie wykazał swego interesu prawnego uzasadniającego żądania zawarte w skardze, ale również nie wskazał okoliczności mających potwierdzić zasadność zawartych w skardze zarzutów. Zdaniem organu, skarżący nie podał, na jakich konkretnie przesłankach oparty został zarzut naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie wskazał dowodów mających świadczyć o ograniczeniu warunków eksploatacji gospodarstw rolnych, skutkujących obniżeniem ich wartości, jak też przesłanek rzekomego pogorszenia warunków zamieszkania w rejonie objętym spornym planem.

Organ podkreślił, że podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych nie przesądza o szczegółowych warunkach jej lokalizacji, a jedynie stanowi spełnienie wstępnego warunku lokalizacji inwestycji. Realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy uchwała jest bowiem ostatecznie uzależniona od uzyskania przez inwestorów tytułów prawnych do poszczególnych działek, zaś o realnej możliwości lokalizacji farmy elektrowni wiatrowej zdecydują właściciele nieruchomości położonych w obrębie objętym regulacją uchwały. Dodatkowo podniesiono również, iż bezzasadne są zastrzeżenia skarżącego co do procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, skoro z załączonej do uchwały dokumentacji wynika, że dopełniono wszystkich wymogów formalno - prawnych koniecznych do jej skutecznego podjęcia. Nadto zwrócono uwagę na fakt, iż poprzedzającą podjecie zaskarżonej uchwały zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino podjęto uchwałą Nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006 r., która nie została zakwestionowana ani przez Wojewodę, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na rozprawie w dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie, na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wydał zarządzenie o połączeniu sprawy II SA/Sz 151/ 09 ze sprawą II SA/Sz 156/09 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy po połączeniu prowadzone były pod sygnaturą II SA/Sz 151/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg uznał je za uzasadnione.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także procedura sporządzenia i uchwalenia planu. Stosownie bowiem do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu, natomiast w pojęciu zasad - merytoryczna, tj. rzeczywista zgodność treści planu z treścią owego stadium.

Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności

z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W sprawie niniejszej zgodność ostatecznego projektu planu ze studium w ogóle nie została formalnie stwierdzona. Brak jest bowiem stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy Postomino nie przedstawiła Sądowi, mimo pisemnego wezwania, odrębnej uchwały w tym zakresie. W takiej sytuacji uznać należało, że Rada Gminy Postomino podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino. Taki sposób procedowania nad uchwałą planistyczną istotnie narusza przewidziany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb jej sporządzania.

Naruszenia zasad i trybu sporządzenia dotyczą ogółu postanowień planu, stanowiącego integralną całość, dlatego też jak podniesiono należało stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w całości, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Postomino i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w oparciu orzeczenia o niekompletne akta sprawy, nieobejmujące nadesłanych Sądowi rozstrzygnięć Rady Gminy poprzedzających uchwalenie spornego planu w postaci uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino i uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obrębów Postomino, Pieńkowo i Chudaczewo -potwierdzających zgodność zakresu opracowania i funkcji dla jego obszaru z ustaleniami studium;

- art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu odniesienia się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów odpowiedzi na skargę R. T. i G. W., w tym szczególnie do zarzutu sprzeczności sentencji skargi z jej uzasadnieniem nasuwającej zasadnicze wątpliwości co do przedmiotu faktycznego zaskarżenia, a nadto także na braku odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do przedstawionych mu na jego żądanie i poprzedzających uchwalenie kwestionowanego planu, uchwał nr VI/45/07 z dnia 23 marca 2007 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino i uchwały nr VII/65/07 z dnia 27 kwietnia 2007 r. w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo -

w kontekście zgodności przyjętej zmiany planu ze studium;

- art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku rażącego naruszenia przez Radę Gminy zasad sporządzania planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego uchwalenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Rada Gminy wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując prawnej kontroli aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy oczywistej sprzeczności sentencji skargi wniesionej przez R. T. i G. W. z jej uzasadnieniem, nie wyjaśnił w treści motywów swego wyroku, tj. dlaczego przyjął, iż przedmiotem kwestionowania jest uchwała Rady Gminy Postomino nr XXIII/235/08 z dnia 29 października 2008 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo

z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych - podczas gdy w treści uzasadnienia skargi jej autorzy podważają (pomimo błędnego wskazania numeracji L/55/06) zasadność podjęcia i prawną wadliwość zgoła innej uchwały Rady,

a mianowicie uchwały nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006 r. w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino przyjętego uchwałą nr XV/123/96 ze zmianami wynikającymi z uchwał nr XXIX/346/2004 i nr XIV/510/2006, w obrębie ewidencyjnym Staniewice, Rusinowo, Bylica, Dzierżęcin, Naćmierz, Chudaczewo, Pieńkowo i Postomino.

Ograniczenie się przez Sąd tylko do potwierdzenia w swym uzasadnieniu, że organ w odpowiedzi na skargę zauważył sprzeczność sentencji skargi z jej uzasadnieniem - nie wystarcza do ustalenia przyczyn uznania, iż skarga dotyczy unieważnionej uchwały, pomimo podnoszonej przez organ praktycznej niemożności rzeczowego odniesienia się do zarzutów skargi. Brak wyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XXIII/235/08,

a nie uchwała nr L/554/06 przekreśla możliwość dokonania oceny trafności przeprowadzonej przez WSA kontroli sądowoadministracyjnej aktu prawa miejscowego w kontekście regulacji z art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pomijając już, że Sąd pierwszej instancji konsekwentnie utrzymuje w treści swego orzeczenia, iż sporny plan obejmuje m.in. miejscowość "Chudaczewko", podczas gdy w istocie dotyczy on m.in. wsi "Chudaczewo", - to o wadliwości zapadłego orzeczenia przesądza przede wszystkim, naruszające wymóg z art.133 §1 ustawy procesowej oparcie wyroku o niekompletne akta sprawy.

Pismem z dnia [...]r. (z datą wpływu do UG Postomino [...]r.) Sąd zażądał nadesłania :

- uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino podjętej po 31 lipca 2006r.;

- uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności zmian planu uchwalonego uchwałą

nr XXIII/235/08 z dnia 29 października 2008 r. z ustaleniami Studium. W wykonaniu tego zalecenia - przy piśmie Rady Gminy z dnia 21 maja 2009 r. nr ORG.0561-6-1/08 - przesłano do WSA w Szczecinie kopie uchwał nr VI/45/07 z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany III studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino; nr VII/65/07 z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo.

Z pocztowego potwierdzenia doręczenia tych dokumentów Sądowi wynika, iż dotarły one do akt sprawy w dniu 25 maja 2009 r.

Z treści wyżej cytowanych uchwał jednoznacznie wynika, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przyjęty uchwałą nr XXIII/235/08 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium. Zapisy stanowiącej integralną część uchwały nr VII/65/07 z dnia 27 kwietnia 2007 r. " Analizy zgodności przystąpienia do opracowania miejscowego planu, oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Postomino dla terenu w obrębie geodezyjnym Postomino, Pieńkowo i Chudaczewo " - nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Nie dostrzeżenie zatem przyjętych przez Radę Gminy w trybie prawem przewidzianym w tym zakresie ustaleń, oznacza pominięcie przy orzekaniu tej części akt sprawy, które rozstrzygają o prawnie wymaganej zgodności uchwalonego planu

z ustaleniami studium.

Dobitnym potwierdzeniem pominięcia części tworzącej akta sprawy dokumentacji decydującej o prawnej zasadności podjęcia unieważnionej uchwały, a jednocześnie o nietrafności stanowiska WSA, - jest brak jakiegokolwiek, nawet lakonicznego odniesienia się przez Sąd do prawnego znaczenia uchwał nr VI/45/07 i nr VII/65/07 - dla rozstrzygnięcia sporu. Gdyby Sąd pierwszej instancji uwzględnił sam fakt podjęcia przez Radę Gminy przywołanych wyżej uchwał przed podjęciem unieważnionego aktu, oraz dokonał wnikliwej analizy ich treści, w ocenie skarżącej Gminy z pewnością doszedłby do wniosku, iż zarzut naruszenia zasad i procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie zgodności planu z ustaleniami studium jest całkowicie chybiony. Trafności takiego wniosku nie zmienia brak w treści unieważnionej uchwały odrębnego zapisu dotyczącego zgodności planu z ustaleniami studium, skoro poprzedzające podjęcie tej uchwały, rozstrzygnięcia dotyczące zmiany studium, oraz przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie miejscowości Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo - wyraźnie wskazują na zgodność zamierzeń planistycznych, usankcjonowanych podjęciem uchwały XXIII/235/08 z ustaleniami wcześniej zmienionego studium.

Podniesienie więc w tych okolicznościach przeciwko skarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art.133 § 1 ustawy procesowej znajduje pełne usprawiedliwienie.

Za zasadny zdaniem Gminy uznać należy też kasacyjny zarzut obrazy art.147

§ 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, jeśli zważyć, że mające wpływ na treść wyroku naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, doprowadziły do uwzględnienia skargi R. T. i G. W., podczas gdy obiektywny stan rzeczy, wynikający z pełnej dokumentacji tworzącej akta sprawy o sygn. akt II SA/Sz/151/09 - nie dawał podstaw do uwzględnienia skargi.

Oczywiście błędne - zdaniem organu, ustalenia faktyczne poczynione przez WSA doprowadziły w następstwie do nietrafnej subsumpcji przyjętego w postępowaniu sądowo-administracyjnym stanu faktycznego pod dyspozycję art. 20 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnoszenie jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego wydaje się jednak niecelowe, jeśli założyć, że miałoby ono charakter wtórny w stosunku do naruszeń proceduralnych, z powodu których, w pierwszej kolejności, - zaskarżony wyrok winien ulec wzruszeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. T. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził nieważność uchwały, która została przez niego zaskarżona w petitum skargi. Jednocześnie wyjaśnił, że nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy petitum skargi z jej uzasadnieniem gdyż przedstawił w niej wyłącznie w sposób historyczny, w jaki sposób doszło do bezprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt

II OSK 1482/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sąd drugiej instancji, w uzasadnieniu swojego orzeczenia, wskazał, że stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Z kolei skarga kasacyjna - analizowana pod tym kątem - zawiera usprawiedliwione zarzuty, choć nie wszystkie z nich, jak i argumentacja przedstawiona w tym zakresie, zasługiwały na uwzględnienie.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia art. 141 § 1 i art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przystępując do wyjaśnienia takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, iż stosownie do regulacji art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność, jeżeli - o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - jest ona sprzeczna z prawem. Sprzeczność z prawem uchwały rady gminy stwierdza sąd administracyjny, do którego uchwała zostaje zaskarżona.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oceniając legalność zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, że nie stwierdzono formalnie zgodności ostatecznego planu ze studium, gdyż brak jest stosowanego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy Postomino nie przedstawiła Sądowi mimo pisemnego wezwania, odrębnej uchwały w tym zakresie, a wiec podjęto tę uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, co stanowi o jej sprzeczności z prawem. W ocenie Sądu była to wyłączna podstawa zakwestionowania legalności planu w całości.

Norma art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zdań własnych gminy oraz zasadach finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (...).

Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy

w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet w ślad za przyjętym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 698/06 ), że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu,

o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 w/w ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

Tym samym wobec powyższego zauważyć należy, iż dla pozostawienia

w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest zatem stwierdzenie jego zgodności ze studium

w uchwale rady gminy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargi R. T. i G. W. zwrócił się do Gminy Postomino pismem z dnia [...]r. w szczególności o nadesłanie uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności zmian planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą z ustaleniami Studium.

W odpowiedzi na to wezwanie - jak trafnie zauważono to w skardze kasacyjnej - Gmina, pismem z [...]r., przekazała Sądowi pierwszej instancji

w szczególności uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 27 kwietnia 2007 r. Nr VII/65/07 w sprawie przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo. Integralną częścią tej uchwały, co wynika z jej § 4, jest analiza zasadności przystąpienia do opracowywania planu oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino dla terenów w obrębie geodezyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze powyższą uchwałę niezbędne było odniesienie się do niej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonując jej oceny w kontekście przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonano tego w zaskarżonym wyroku, gdyż poza lakonicznym stwierdzeniem, że Gmina nie przestawiła takiej uchwały w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał pełnej oceny przedstawionej uchwały w omawianym zakresie.

Tym samym na uwzględnienie zasługuje zarzut kasacji naruszenia przepisu

art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zgromadzonego materiału dowodowego a przede wszystkim przedstawionej na żądanie Sądu uchwały, której integralną częścią jest analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Ocena ta winna więc uwzględniać szczegółowe rozważania w odniesieniu do wskazanej wyżej uchwały z dnia 27 kwietnia 2007 r. w kontekście tego czy można ją uznać za taką, która stwierdza zgodność planu ze studium czy też nie. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego pozostaje usprawiedliwiony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy przedstawionym przez Gminę materiale dowodowym w sposób adekwatny do celu sprawy, dlaczego uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czym również naruszył na tym etapie postępowania w/w normę prawa procesowego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów kasacji, iż Sąd nie ustosunkował się w sposób pełny do odpowiedzi na skargę wniesioną przez Gminę w tym do zarzutu sprzeczności skarg i ich uzasadnień. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obaj skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008r. nr XXIII.235/08 o czym przesądza petitum obu skarg. Odmienne twierdzenie Gminy Postomino wskazujące na uzasadnienia powołanych skarg nie pozwala jednak na przyjęcie odmiennego stanowiska jakoby przedmiotem zaskarżenia była inna uchwała.

Nie można również uznać, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie

z treścią tej normy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, przesłanych przez organ, a dotyczących wniesionej skarga. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. W rozpoznawanej sprawie tak też się stało i Sąd pierwszej instancji zażądał od Gminy niezbędnych materiałów. Jednakże to, że dokonując już oceny przekazanych Sądowi materiałów uczynił to w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy procesowej nie prowadzi do wniosku, iż orzekał na podstawie niekompletnych akt, czym niewątpliwie w takiej sytuacji naruszyłby normę art. 133 § 1 ustawy procesowej. W rozpoznawanej sprawie jednakże nie doszło do naruszenia tej normy procesowej.

Reasumując dotychczasowe rozważania przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako posiadająca usprawiedliwione podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

Skargi o takiej samej treści jak skargi R. T. i G. W. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008r. nr XXIII/235/08 w spawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino złożyli R. M., I. Z. Sprawy zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt IISA/Sz 128/10 i II SA/Sz 134/10.

Na rozprawie w dniu [...]r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie w/w spraw ze sprawą sygn. akt II SA/Sz 83/10 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy po połączeniu prowadzone były pod sygnaturą II SA/Sz 83/10.

Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o oddalenie wszystkich skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd pierwszej instancji - stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały - nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim do przedstawionej na żądanie Sądu uchwały, której integralną częścią jest analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Postomino została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,

poz. 717 ze zm.) uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pod pojęciem trybu procedury planistycznej mieści się formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu.

Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności

z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie uznać należy, że zgodność ostatecznego projektu planu ze studium nie została formalnie stwierdzona. Brak jest bowiem stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy Postomino nie przedstawiła Sądowi odrębnej uchwały w tym zakresie. Również w przedłożonych na wezwanie Sądu uchwałach Rady Gminy Postomino: z dnia 23 marca 2007 r.

Nr VI/45/07 w sprawie uchwalenia zmiany III studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino oraz z dnia 27 kwietnia 2007 r.

Nr VII/65/07 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo, brak jest stwierdzenia o zgodności zmian planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą z ustaleniami studium.

Podkreślić należy, że za zadośćuczynienie temu obowiązkowi nie może być uznana zawarta w wyżej wymienionej uchwale z dnia 27 kwietnia 2007 r. analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami planu oraz wynikający z niej wniosek, że przyjęcie zakresu opracowania i funkcji dla obszaru opracowania w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino stanowi o zgodności uchwały z ustaleniami studium. Tak sformułowany wniosek oraz treść dokonanej w przedmiotowej uchwale analizy wskazuje, że Rada Gminy Postomino stwierdziła jedynie zgodność z ustaleniami studium podjętej w dniu 27 kwietnia 2007 r. uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo. Nie można natomiast uznać, że w uchwale z dnia 27 kwietnia 2007 r. stwierdzona została zgodność z ustaleniami studium zaskarżonej uchwały z dnia 29 października 2008 r.

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że Rada Gminy Postomino podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino. Taki sposób procedowania nad uchwałą planistyczną istotnie narusza przewidziany tryb jej sporządzania, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Konsekwencją uchylenia decyzji jest stwierdzenie z urzędu, że uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 powołanej wyżej ustawy) oraz orzeczenie obowiązku zwrotu przez organ na rzecz stron skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 powołanej wyżej ustawy).