Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 329/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 6,  art. 91  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 7,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy – Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i zastępstwa - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", Rada Gminy "[...]", działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1596 ze zm., dalej jako: ustawa o s.g.) oraz art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 3 i 7, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) ustaliła regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw a także wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego oraz podziału funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę "[...]" na 2008 rok.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o s.g., stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d i § 8 ust. 7 zdanie drugie i ust. 8 od sformułowania "z uwzględnieniem przypadków" i ich wyliczeniem w pkt. 1-4 załącznika do uchwały nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]".

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż niezgodne z prawem jest postanowienie § 5 ust. 1 pkt. 4 ppkt. d regulaminu, które przewiduje, jako jeden z warunków otrzymania dodatku motywacyjnego zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, polegające na "pracy w zarządach związków zawodowych". Ani bowiem powyższy przepis, ani postanowienia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181), nie przewidują jakichkolwiek gratyfikacji z tytułu pełnienia przez nauczyciela czynności w strukturach związkowych. Jest to niewątpliwie celowe działanie ustawodawcy, który w sposób kompleksowy uregulował zagadnienia wynagradzania członków związków zawodowych w ustawie z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W związku z tym wszelkie regulacje dotyczące tej kwestii, zawarte w przedmiotowym regulaminie, należy uznać za podjęte bez podstawy prawnej. Podniósł nadto, że w § 8 ust. 7 regulaminu rada gminy określiła, iż za faktycznie odbyte godziny ponadwymiarowe uznaje się także godziny przypadające w dniach, w których nauczyciel nie mógł ich zrealizować z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, w związku z: zawieszeniem zajęć z powodu epidemii i mrozów, rekolekcji, wyjazdem dzieci na wycieczki i imprezy, chorobą dziecka nauczanego indywidualnie, trwającą nie dłużej niż tydzień, udziałem nauczyciela w konferencjach metodycznych i szkoleniowych, a w ust. 8 rada gminy przyjęła podstawę wyliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe przy uwzględnieniu usprawiedliwionej nieobecności nauczyciela z uwzględnieniem przypadków: sprawowania przez nauczyciela osobistej opieki nad dzieckiem w wieku do 14 lat, korzystania przez nauczyciela ze zwolnienia od pracy, za które przysługuje wynagrodzenie, korzystania przez nauczyciela z urlopu szkoleniowego, korzystania przez nauczyciela ze zwolnienia od pracy zawodowej na czas niezbędny do wykonania doraźnej czynności wynikającej z jego funkcji związkowej poza zakładem pracy. Powyższe postanowienia, jak wskazał, naruszają art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Z kolei przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje na podstawie zasad określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki ich obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane, o których decydują inne przepisy.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 8 ust. 7 zdanie drugie i ust. 8 od sformułowania "z uwzględnieniem przypadków" i ich wyliczeniem w pkt 1-4 załącznika do uchwały Nr "[...]" skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła reprezentowana przez Wójta - Gmina "[...]", wnosząc o jego uchylenie.

Odnosząc się do treści zaskarżonego aktu nadzoru wskazała, iż norma kompetencyjna uprawnia radę gminy do ustalenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a w ramach sformułowania "warunki wypłacania" mieścić powinno się określenie przypadków zachowania bądź utraty prawa do tego składnika wynagrodzenia. Zatem teza postawiona w kwestionowanym akcie, iż należy posiłkowo stosować Kodeks pracy nie została rozwinięta i uzasadniona. Nie zostały wskazane również konkretne przepisy, które miałyby zastosowanie. Nadto dodała, iż w literaturze przedmiotu wykształcił się pogląd stanowiący, że brak jest podstaw do odwoływania się w ustalaniu wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe do regulacji Kodeksu pracy dotyczącej wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, jak też pogląd, że o tym, czy nauczycielowi będzie przysługiwać wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, będą decydować zapisy regulaminu wynagradzania ustalonego przez organ prowadzący placówkę oświatową. Wskazała również, iż działanie organu nadzoru cechuje brak konsekwencji, ponieważ w niektórych regulaminach dotyczących wynagradzania nauczycieli uchwalonych przez gminy z terenu objętego nadzorem Wojewody pozostają w mocy identyczne lub zbliżone co do treści przepisy prawa miejscowego, jak te zakwestionowane w załączniku do uchwały Nr "[...]". Dlatego też organ nadzoru powinien ingerować poprzez stwierdzenie nieważności uchwały wyłącznie w przypadkach istotnego i bezspornego naruszenia prawa, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie i uzasadnia złożenie skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wpłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Z kolei analiza porównawcza przeprowadzona w oparciu o pkt 1 powyższego przepisu, gdzie jest mowa o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, jednoznacznie wskazuje, że kompetencje przyznane organowi gminy w obu tych przypadkach nie są tożsame. Prawodawca posługuje się w tych przepisach wyraźnie dwoma sformułowaniami: w pkt 1 jest mowa o "warunkach przyznawania", a w pkt 2 "warunkach obliczania i wypłacania". To zatem bezspornie wskazuje, że celem ustawodawcy było zróżnicowanie kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia regulacji odnośnie dodatków z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela i art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Skoro więc prawodawca nie przyznał kompetencji do wprowadzenia, w zakresie przyznawania dodatków za pracę w godzinach ponadwymiarowych, szczegółowej regulacji w drodze uchwały rady gminy, to należy uznać, że mają tu zastosowanie przepisy Karty Nauczyciela oraz odpowiednio Kodeksu pracy, czyli art. 80 Kodeksu pracy oraz wydane na podstawie tej ustawy poszczególne rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o s. g. Według art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o s. g. wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Ustawa o s. g. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak m. in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]"., Nr "[...]", jest aktem prawa miejscowego (ma charakter normatywny), dotyczy bowiem nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę. Jako akt prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne, ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Artykuł 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4. "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonano podziału na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o s. g. i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, została bowiem wydana z powołaniem się m.in. na art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.

Zgodnie z ust. 6 powyżej wskazanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34 (pkt 1), szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 (pkt 2). W ocenie Sądu, analiza powyższego przepisu z uwzględnieniem reguł wykładni gramatycznej prowadzi do wniosku, że organ nadzoru słusznie wskazał, iż w ramach regulaminu ustala się jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W porównaniu bowiem ze sformułowaniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, gdzie jest mowa o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, wyraźne jest zróżnicowanie przyznanych organowi prowadzącemu kompetencji. Przyznanie dodatku polega na udzieleniu dodatku, wyrażeniu zgody na jego wypłacenie. Ustawodawca posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami: "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Racjonalność rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę nie pozwala utożsamiać "warunków przyznawania" z "warunkami wypłacania". Zatem do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie jakie są warunki obliczania i wypłacania (wydawania) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowo faktycznie niezrealizowane. Ustalenie przez radę gminy, w jakich przypadkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia. Niezasadny jest zatem wyrażony w skardze pogląd, że w ramach sformułowania "warunki wypłacania" mieścić powinno się określenie przypadków zachowania bądź utraty prawa do godzin faktycznie niezrealizowanych. Takie dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych jest niedopuszczalne. Prowadzi to bowiem do sytuacji, w której organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu (przekracza kompetencję) i normuje stany, których normować nie może, a to stanowi istotne naruszenie prawa. Podobny pogląd wyraził m. in. WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. IV SA/Wr 294/06 i IV SA/Wr 560/06.

Jednocześnie wyeliminowanie z obrotu prawnego (w wyniku stwierdzenia jego nieważności) przepisu § 8 ust. 7 zdanie drugie i ust. 8 od sformułowania "z uwzględnieniem przypadków" i ich wyliczeniem w pkt. 1-4 załącznika do uchwały, nie spowoduje braku regulacji, w oparciu o które można będzie ustalić, jak przyznać wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw. Skoro ustawodawca nie przyznał kompetencji do wprowadzenia szczegółowej regulacji w drodze uchwały rady gminy, to należy uznać, jak słusznie wywiódł to Wojewoda, że mają tu zastosowanie przepisy Karty Nauczyciela oraz odpowiednio Kodeksu pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Zasadą jest tu wskazany przez organ nadzoru art. 80 Kodeksu pracy oraz wydane na podstawie Kodeksu pracy poszczególne rozporządzenia, w szczególności wydane w oparciu o art. 297 i art. 2982 Kodeksu pracy.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że w piśmiennictwie (Z. Kubot "Praca ponadwymiarowa" publ. PiZS 2005/12/23-t. 4; E. Preis "Zdaniem Państwowej Inspekcji Pracy" publ. PiZS 2001/12/34-t. 1; A. Klewanek "Karta Nauczyciela – Komentarz", Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. , Gdańsk – Oliwa 2005r.; M. Błach "Wynagrodzenie nauczycieli za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe" publ. Serwis Administracyjno Samorządowy Nr 12/2007) wykształciły się poglądy odmienne od prezentowanego przez sąd orzekający w tej sprawie stanowiące, iż brak jest podstaw do odwoływania się do regulacji zawartych w Kodeksie pracy przy ustalaniu wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, wskazać należy stronie skarżącej, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej, sąd administracyjny związany jest wyłącznie Konstytucją i ustawami (art. 178 Konstytucji). Stąd też, w procesie rozpatrywania konkretnej sprawy przez Sąd, nie ma decydującego znaczenia dla wykładni obowiązujących przepisów, a tym bardziej dla rozstrzygnięcia sprawy, jaki jest pogląd piśmiennictwa na określone zagadnienie prawne. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem skarżącej, że przytoczone w piśmiennictwie wypowiedzi przemawiają za zasadnością skargi. Bowiem generalnie dotyczą one tego jakie przepisy należy stosować przy ustalaniu prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, co ma znaczenie drugoplanowe dla przedmiotu niniejszej sprawy. Gdyby nawet podzielić pogląd, że nie mogą być wówczas stosowane przepisy Kodeksu pracy, to odpowiedź na to pytanie można wywieść z treści samego regulaminu w wersji okrojonej przez organ nadzoru. Dodatkowo przywołany w skardze pogląd Z. Kubota co do braku podstaw do odwoływania się w ustalaniu wynagrodzenia za godziny ponadnormatywne do regulacji Kodeksu pracy, mający oparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 26 listopada 2002r. I PKN 632/01, odnosi się do wyczerpującego uregulowania tej kwestii w przepisach dotyczących szkolnictwa wyższego (nauczycieli akademickich) i siłą rzeczy nie może mieć znaczenia dla niniejszej sprawy. Ponadto część poglądów piśmiennictwa wskazanych w skardze to odpowiedzi przedstawicieli administracji państwowej na przedstawione im problemy, które nie zostały szerzej uzasadnione, dlatego także z tego powodu nie zasługują na akceptację.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut pozostawienia przez organ nadzoru w obrocie prawnym regulaminów dotyczących wynagradzania nauczycieli uchwalonych przez gminy z terenu objętego jego nadzorem bowiem kwestie te, jako nie dotyczące niniejszej sprawy, nie są przedmiotem rozpoznania przez Sąd.

Reasumując, zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym § 8 ust. 7 i 8 załącznika do uchwały nr "[...]" Rady Gminy "[...]" w sposób prawidłowy został wyeliminowany z obrotu prawnego wobec stwierdzenia, iż został wydany z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Wobec powyższego należało uznać, iż zaskarżony akt organu nadzoru nie narusza prawa, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – podlega oddaleniu.

-----------------------

7