Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2076/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 247/14 w sprawie ze skargi G M Ś –Z na decyzję Zarządu Województwa D z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W; 2. zasądza od G M Ś –Z na rzecz Zarządu Województwa D 2800 (słownie: dwa tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę Gminy Miejskiej Ś Z (dalej: Gmina) na decyzję Zarządu Województwa D (dalej: Zarząd) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zarząd utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r., określającą skarżącej kwotę środków przypadających do zwrotu, w której jednocześnie poinformowano stronę o obowiązku zwrotu otrzymanego dofinansowania w kwocie 160.381,99 zł. dla projektu realizowanego na podstawie umowy z dnia 4 sierpnia 2009 r., w zakresie Działania nr 3.1 "Infrastruktura drogowa" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (RPO WD 2007-2013). Umowa zobowiązywała skarżącą do zachowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.), dalej: p.z.p.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na ustalenie, że w przeprowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego postępowaniu, w ramach realizacji projektu, stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 5 p.z.p., poprzez działanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu, bądź wprowadzeniu całkowitego zakazu podwykonawstwa, bez wykazania specyfiki przedmiotu zamówienia. Tym samym Beneficjent dopuścił się ograniczenia konkurencyjności postępowań o udzielenie przedmiotowych zamówień publicznych, a więc naruszył zasadę uczciwej konkurencji.

Ponadto, organ stwierdził, że Gmina naruszyła art. art. 7 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. b/ p.z.p., poprzez nieuzasadnione udzielenie zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki, w sytuacji gdy możliwe było przeprowadzenie postępowania z zachowaniem zasad konkurencyjności, bądź połączenie zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego z zamówieniem sporządzenia dokumentacji projektowej dla projektu. Skarżąca nie dopuściła żadnej konkurencji, czym naruszyła art. 7 ust.1 ustawy PZP i zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Wskazano również na naruszenie zasady konkurencyjności poprzez nieuzasadniony zakaz wykonania jednego z zadań przez podwykonawców. Powyższe spowodowało jednocześnie naruszenie art. 35 ust. 3 u.f.p. z 2005 r.

WSA we W uwzględnił skargę na powyższą decyzję ze względu na uchybienia natury proceduralnej, polegające na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, przy braku wyczerpującego rozważenia i jednoznacznego wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt.

Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej powinny wydać osobne decyzje: o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej i o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Ponadto WSA zwrócił uwagę, że wskaźnik procentowy nałożonej korekty w wysokości 5% należy traktować jako zalecaną stawkę maksymalną, która może zostać obniżona. W konsekwencji tego, przy ustalaniu i nałożeniu korekty organy powinny rozważyć i wskazać, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za obniżeniem stawki maksymalnej i w jakim sposób (w związku z tymi okolicznościami) stawka powinna zostać obniżona. Rozważania organów w tym zakresie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Zarząd zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie. Sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań". Sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem decyzji w przedmiocie zwrotu powinien wydać decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, czy też powinien to uczynić jednocześnie; sąd niewłaściwie przyjął, że występują dwie odrębne sprawy administracyjne;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku:

- bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,

- bez wyjaśnienia w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne.

II. Przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., przez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.;

b) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej decyzji o "ustaleniu i nałożeniu korekty", w sytuacji gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Zarządu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń prawa procesowego, gdyż wykluczenie naruszeń w tym zakresie lub niezakwestionowanie stanu faktycznego sprawy, daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego przez organ oraz sposobu kontroli tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna Zarządu ma usprawiedliwione podstawy, zatem jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny sformułowanych w niej zarzutów, Sąd II instancji przyjmuje, że modyfikacji musi podlegać kolejność ich oceny, gdyż pośród zarzutów skargi kasacyjnej znajduje się zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a, polegający na niewłaściwej wykładni tych przepisów, konsekwencją której było przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że Zarząd powinien w rozpoznawanej sprawie wydać dwie odrębne decyzje. Pierwszą, w sprawie nałożenia na beneficjenta korekty finansowej, która miałaby charakter uprzedni (prejudycjalny) oraz jako jej konsekwencję decyzję o zwrocie środków unijnych wykorzystanych z naruszeniem procedur. Wydanie tylko decyzji orzekającej o zwrocie tych środków stanowiło, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie prawa i ono legło u podstaw uwzględnienia skargi. W tym zakresie Sąd I instancji działał z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., z tego też powodu nie odnosił się merytorycznie do przedstawionych przez beneficjenta zarzutów skargi, przyjmując, że wobec stwierdzonego naruszenia miały one charakter wtórny i mogły być rozpatrywane w poprawnie przeprowadzonym, a więc dwuetapowym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej kwestionującego tak sformułowane stanowisko Sądu I instancji stwierdzić należy, że pogląd WSA we W wskazujący na konieczność dwuetapowego, decyzyjnego orzekania w sprawie niewłaściwego wykorzystania środków z budżetu UE nie ma oparcia w przepisach prawa. Sąd II instancji ma na uwadze fakt, że ta kwestia w jego orzecznictwie była niejednolicie rozstrzygana, jednak w chwili wyrokowania w sprawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej Zarządu ten problem został jednoznacznie rozstrzygnięty uchwałą NSA z dnia 27 października 2014 r. II GPS 2/14 (ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 17). Sąd II instancji podziela stanowisko wynikające z tezy uchwały, zgodnie z którym wydanie decyzji orzekającej o zwrocie środków unijnych nie jest uwarunkowane wcześniejszym decyzyjnym orzekaniem o nałożeniu korekty finansowej, bowiem do postępowania w sprawie nałożenia korekty nie mają zastosowania przepisy k.p.a.

Konsekwencją takiego stanowiska musi być uznanie, że odmienny pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, stanowiący podstawę uwzględnienia skargi, narusza prawo, zatem skarga kasacyjna wskazująca na to naruszenie ma usprawiedliwione podstawy i z tego względu podlega uwzględnieniu. Uchylenie wyroku Sądu I instancji na skutek tak sformułowanego zarzutu czyni nieaktualnymi rozważania w zakresie pozostałych naruszeń podnoszonych w skardze kasacyjnej, gdyż nie mogą być one analizowane ze względu na strukturalną wadliwość przyjętego przez WSA we W założenia, że wadą decyzji kontrolowanej przez ten Sąd jest brak rozdzielnego orzekania o korekcie finansowej i zwrocie.

NSA uwzględniając skargę kasacyjną, ze wskazanych powodów nie zastosował art. 188 p.p.s.a. i nie rozpoznał skargi, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odnosi się w ogóle do sformułowanych przez stronę zarzutów. Zatem dokonanie tego w postępowaniu kasacyjnym wkraczałoby w zakres jurysdykcji Sądu I instancji, a skutkiem tego byłoby pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Zwrot kosztów postępowania określono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.