Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 786/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2021r. sygn. akt I SA/Po 786/20, oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności części nieruchomości

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Gminy P. decyzją z [...] kwietnia 2002 r., znak [...], na wniosek R. K., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...] na działki nr [...], przy czym działki nr [...] określone zostały jako przeznaczone pod drogi.

Wnioskiem z 7 grudnia 2016 r. R. K. wystąpił do Burmistrza Gminy P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], które przeszły z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. na własność Gminy P.

Burmistrz Gminy P. w odpowiedzi na w/w wniosek wskazał, że w dniu 13 lutego 2001 r. zostało zawarte porozumienie z R. K. Zgodnie z tym porozumieniem, zrzekł się on odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P., a ówczesny Zarząd Miejski w zamian zrezygnował z naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału oraz opłaty z tytułu zmiany planu.

Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. pełnomocnik R. K. odniósł się do powyższego pisma i wskazał, że stanowisko dotyczące braku obowiązku wypłaty odszkodowania ze względu na zawarte porozumienie jest sprzeczne z prawem.

Burmistrz Gminy P. ustosunkowując się do w/w argumentacji poinformował, że potwierdza stanowisko zawarte w piśmie z 19 grudnia 2016 r., gdyż porozumienie z dnia 13 lutego 2001 r. zostało wykonane w całości przez obie strony, tj. Gminę P. i R. K.

Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. R. K. wniósł do Starosty S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki.

W dniu 1 marca 2017 r. – po wcześniejszym pozyskaniu wypisów w z rejestru gruntów, wyrysów z map ewidencyjnych oraz analizie ksiąg wieczystych – Starosta ustalił aktualne numery działek objętych wnioskiem z 21 lutego 2017 r., jak też aktualne numery ksiąg wieczystych i zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował je o aktualnych numerach działek.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta zawiesił z urzędu toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. organ II instancji uchylił w/w postanowienie. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1050/177 oddalił skargę. Gmina P. wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2362/18.

Pismami z dnia 25 marca 2020 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy oraz Burmistrza Gminy P. o wskazanie, czy został złożony do właściwego Sądu wniosek o wydanie orzeczenia, które uchyla Porozumienie zawarte w dniu 13 lutego 2001 r. pomiędzy R. K. a Gminą P. albo wykazania się stosownymi dokumentami, iż wniosek taki został już skierowany, bądź przedłożenia prawomocnego orzeczenia w tej sprawie.

Burmistrz Gminy P. pismem z dnia 27 marca 2020 r. poinformował, że Gmina P. złożyła w Sądzie Okręgowym w Poznaniu pozew z dnia 4 stycznia 2018 r. w trybie art. 189 K.p.c. o ustalenie skuteczności zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie przez R. K. w porozumieniu z 13 lutego 2001 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu oddalił pozew z uwagi na brak interesu prawnego Gminy. Sprawa toczy się przed Sądem Apelacyjnym w Poznaniu pod sygn. akt I ACa 224/19.

Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. R. K. podniósł, że porozumienie zawarte przed wydaniem decyzji podziałowej jest nieważne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Starosta S. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę P. prawa własności części następujących nieruchomości: a) obręb P., ark. mapy [...], działki nr [...] o pow. 0,1597 ha, [...] o pow. 0,3616 ha, [...] o pow. 0,2171 ha, [...] o pow. 0,0797 ha, zapisane jako własność Gminy P. w księdze wieczystej KW [...], b) obręb P., ark. mapy [...], działki nr [...] o pow. 0,2944 ha, [...] o pow. 0,2856 ha, [...] o pow. 0,2565 ha, [...] o pow. 0,1195 ha, [...] o pow. 0,1678 ha, zapisane jako własność Gminy P. w księdze wieczystej KW [...].

W odwołaniu od w/w decyzji skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę P. prawa własności części nieruchomości, które należały do niego.

Wojewoda Wielkopolski, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 98 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej "u.g.n.") oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17 – stwierdził, że dopuszczalne jest czynienie ustaleń co do odszkodowania i jego wysokości w umowie przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Dopuszczalne jest także zrzeczenie się takiego odszkodowania. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie w/w działki przeszły na własność Gminy P., jako działki wydzielone pod drogi publiczne. Podano, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie z dnia 13 lutego 2001 r., w którym oświadczono, że R. K. rezygnuje z odszkodowania za przekazane Gminie drogi, a Zarząd Miejski w zamian rezygnuje z naliczenia opłaty: adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, z tytułu zmiany planu, wym. w § 2 pkt a i c porozumienia. Wojewoda wskazał, że z treści zawartego porozumienia wynika, iż strony wiedziały jakie nowoprojektowane działki wydzielone pod drogi staną się własnością Gminy P. Zdaniem organu, skoro strony zawarły umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. Organ wskazał, że nie może kwestionować, iż umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie, albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. Jednak Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie sporu między stronami o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego.

Organ podniósł ponadto, że ważność powyższych czynności prawnych nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym, a tym samym organ był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tych oświadczeń mających wpływ na postępowanie odszkodowawcze. Wojewoda wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ ustaliłby odszkodowanie, jest niedopuszczalne skoro kwestia odszkodowania zakończyła się na etapie uzgodnień, rezultatem których było zawarcie porozumienia z dnia 13 lutego 2001 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca zawarł porozumienie w przedmiocie odszkodowania za działki objęte wnioskiem, które zostało już zrealizowane, co skutkuje brakiem przedmiotu postępowania i uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Na w/w decyzję Wojewody z [...] października 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną dokonanego podziału nieruchomości był przepis art. 98 u.g.n., który w ust. 3 w ówczesnym brzmieniu również przewidywał odszkodowanie, o ile między stronami nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii. Zatem sąd stwierdził, że regulacja obowiązująca – tak w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnie – przewiduje prawo do uzyskania odszkodowania za grunty przejęte na własność podmiotu publicznego pod budowę dróg publicznych.

Sąd wyjaśnił, że tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego, może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. O ile jednak dopuszczenie ustalenia między stronami kwoty odszkodowania za wywłaszczone grunty nie budzi wątpliwości, to kwestią sporną jest możliwość dokonania takich wiążących ustaleń jeszcze przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, co stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji zauważył, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 stwierdził m.in., że nie jest trafne stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że gdyby przyjąć, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby to, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela. Tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. wspomniano o "właścicielu", a nie o "byłym właścicielu". Sąd Najwyższy stwierdził również, że jest wskazane, aby uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale).

Sąd I instancji podkreślił, że powołane wyżej orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącego w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że właściciel nieruchomości jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W konsekwencji – w ocenie Sądu – przyjąć należy, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Sąd przypomniał, że w toku postępowania organy ustaliły, iż w dniu 13 lutego 2001 r. właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi i przedstawiciele Zarządu Miejskiego zawarli porozumienie, w treści którego w § 1 wskazano, że na wniosek skarżącego Gmina dokonała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dot. działki [...] zmieniającej przeznaczenie z dotychczasowego rolnego na tereny zabudowy mieszkaniowej. W § 2 wskazano, że skarżący zobowiązany jest do poniesienia następujących opłat: a) z tytułu zmiany planu kwota 14 700 zł wynikająca z porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Miejskim a skarżącym (...), b) zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Uchwałą Rady Miejskiej P. ustalono stawkę procentową, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% (tzw. opłata planistyczna) (...), c) zgodnie z art. 98 ust. 4 u.g.n., zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału w kwocie 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W § 3 porozumienia wskazano, że w wyniku podziału, wydzielone zostaną działki o pow. 1,94 ha, które stanowią drogi i z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale, przechodzą na własność Gminy P. za odszkodowaniem. Następnie w § 4 wskazano, że strony zgodnie oświadczają, iż wartość działek przeznaczonych na drogi wyniesie 87.500 zł. Skarżący oświadczył, że rezygnuje z odszkodowania za przekazane Gminie drogi, a Zarząd Miejski w zamian rezygnuje z naliczenia opłat: adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, z tytułu zmiany planu, wym. w § 2 pkt a i c porozumienia. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącego organ wskazał, że właściciel nieruchomości podpisał w dniu 13 lutego 2001 r. z Zarządem Miejskim P. porozumienie określające zasady odszkodowania za utratę prawa własności gruntów przejmowanych przez Gminę pod drogi.

Sąd podkreślił, że na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, iż ustalenia co do odszkodowania zostały przeprowadzone jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale, gdyż jak już wskazano, działanie takie jest dopuszczalne, a warunkiem jego skuteczności jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W ocenie Sądu treść w/w oświadczenia nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, zatem sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania. Przy czym Sąd zaznaczył, że fakt możliwości zrzeczenia się przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Sąd podkreślił, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też okoliczności jej dokonania i wadliwość wpływająca na ważność czynności. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

Wobec tego Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia. W tym stanie rzeczy wykluczona była więc możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organy administracji zobowiązane były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

W odniesieniu do złożonego przez skarżącego w oparciu o art. 15 § 2 i art. 264 § 2 p.p.s.a. wniosku o wystąpienie przez skład orzekający do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie istniejących rozbieżności w orzecznictwie w zakresie art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. czy prawnie dopuszczalne w świetle tego przepisu jest zrzeczenie się odszkodowania za przejęte z mocy samego prawa działki gruntu na własność gminy przed powstaniem roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną i przejęte na własność podmiotu publicznego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji zauważył, że z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej (art. 15 § 2 p.p.s.a.) może wystąpić Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznik Praw Dziecka, natomiast o podjęcie uchwały konkretnej (art. 15 § 3 p.p.s.a.) może wystąpić tylko skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty S., o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 u.g.n - zarówno w brzmieniu obowiązującym do 21 września 2004 r., tj. z dnia 25 maja 2000 r. (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jak i aktualnie, poprzez przyjęcie, że zrzeczenie roszczenia o odszkodowanie za przejęte z mocy prawa na własność gminy drogi może nastąpić jeszcze zanim dojdzie do przejścia działek na gminę,

2. przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 98. ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, że na mocy porozumienia, które zawarł skarżący z gminą w dniu 13 lutego 2001 r., skuteczne zrzekł się on odszkodowania wskazanego w art. 98 ust. 3 u.g.n., mimo że decyzja Burmistrza P. zatwierdzająca projekt podziału pierwotnej działki nr [...], obręb L., stała się ostateczna dopiero z dniem 6 maja 2002 r., a w konsekwencji, że nie przysługuje mu odszkodowanie za przejęte przez gminę z mocy samego prawa działki, gdyż porozumienie było skuteczne,

3. przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo, że WSA ze względu na uchybienia wskazane w pkt 1 i 2, powinien uchylić zarówno decyzję Wojewody Wielkopolskiego, jak i Starosty S.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. dokonana przez organy oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, a dalej w zaskarżonym wyroku, jest niepożądana ze względów celowościowych, umożliwiająca wiele nadużyć ze strony organów wobec właściciela. Wskazano, że w przypadku uznania za dopuszczalne dokonywania uzgodnień co do odszkodowania za nieruchomości, które dopiero przejdą na własność gminy, powiatu, województwa, właściciel będzie w gorszej sytuacji, niż w przypadku uznania, że ewentualne uzgodnienia są możliwe dopiero po przejściu na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Organ będzie bowiem uzależniał, choć nie powinien, wydanie stosownej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości od zrzeczenia się przez odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi. Wskazano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiające za słusznością stanowiska skarżącego.

Pismem procesowym z dnia 16 lipca (data stempla pocztowego), uczestnik postępowania – Gmina P. – wyraził swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazano, że w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie i uczestnik skorzystali z możliwości, jaką gwarantuje art. 98 ust. 3 u.g.n i zawarli w dniu 13 lutego 2001 r. porozumienie, na mocy którego skarżący kasacyjnie zrzekł się odszkodowania za przedmiotowe działki wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy P. W ocenie uczestnika skarżący kasacyjnie nie ma racji twierdząc, że zawarte porozumienie nie jest skuteczne, bowiem zostało zawarte przed wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej. Uczestnik wskazał, że co prawda, orzecznictwo sądów administracyjnych przez pewien czas reprezentowało pogląd, że możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne możliwe jest dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstaje po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 u.g.n., to jednak w chwili obecnej nie jest ono aktualne. Przywołano orzecznictwo na poparcie tego stanowiska. Wobec tego uczestnik stwierdził, że dopuszczalne jest poczynienie ustaleń co do odszkodowania i jego wysokości za wywłaszczenie nieruchomości w umowie (tu: w porozumieniu) zanim dojdzie do podziału nieruchomości. Podkreślono, że w niniejszej sprawie nie zaszły także żadne negatywne przesłanki, które uniemożliwiałyby właścicielowi zrzeczenie się takiego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, zrzekł się jej również uczestnik postępowania, a organ w ustawowym terminie nie zawnioskował o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, skutkujące wadliwymi ustaleniami faktycznymi, jak i naruszenie prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. Tak sformułowane zarzuty, oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły być uwzględnione. Są to bowiem przepisy wynikowe, które określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i nie mogą samoistnie stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co rodzi skutek przejścia prawa własności w zakresie działek wydzielonych pod drogi.

Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej, leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Zatem właściciel posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Wobec tego, w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego.

W piśmiennictwie, podzielając pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17, zwrócono uwagę na to, że w sytuacji, gdy uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron przed wydaniem decyzji o podziale (orzeczenia o podziale), przedmiotem ustaleń jest skutek zdarzenia, które ma dopiero nastąpić, a właściciel nieruchomości występuje w roli dysponenta przedmiotem którego utrata ma być wynagrodzona ustalanym odszkodowaniem (por. M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck, wydanie 6, str. 584).

Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19 i 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 2933/20. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. Natomiast organ administracji przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie, w dniu 13 lutego 2001 r. skarżący kasacyjnie zawarł porozumienie z Zarządem Miejskim P., w którym w § 4 wskazano, iż "Pan K. rezygnuje z odszkodowania za przekazane Gminie drogi, a Zarząd Miejski w zamian rezygnuje z naliczania opłat:- adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości; - z tytułu zmiany planu (...)" Treść tego zapisu jest dostatecznie precyzyjna, pozwala na identyfikację osoby zrzekającej się odszkodowania za przekazane drogi, porozumienie jest opatrzone datą i własnoręcznym podpisem skarżącego kasacyjnie oraz przedstawiciela Zarządu Miejskiego P. Ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Z treści porozumienia z dnia 13 lutego 2001 r. jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie zrezygnował z odszkodowania za grunty przekazane gminie na drogi.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 98. ust. 3 u.g.n., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.