Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 30 sierpnia 2013 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek I. i K. małżonków B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ze sklepu spożywczego na aptekę na terenie położonym w [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] Wójt [...], wskazując na art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalno-usługowego (będącego w trakcie budowy) z przeznaczeniem tych pomieszczeń na aptekę, na terenie określonym we wniosku. Jako rodzaj inwestycji wskazał zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalno-usługowego będącego w trakcie budowy z przeznaczeniem tych pomieszczeń na aptekę. Jako rodzaj zabudowy wskazał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową. Zagospodarowanie terenu: budynek mieszkalno-usługowy, dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, miejsca na odpady, zieleń, miejsca dostaw i rozładunku towarów. Powierzchnia sprzedaży projektowanego budynku - do 90 m2; szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku (od poziomu terenu do poziomu gzymsu) i geometria dachu projektowanego budynku - bez zmian. Udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 30% powierzchni terenu inwestycji. Zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i odprowadzanie ścieków bytowych przemysłowych przez gminne sieci .

Uzasadniając decyzję Wójt napisał, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustala się w trybie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wójt wskazał, odnosząc się do uwag które wpłynęły w toku postępowania, że usytuowanie budynku w stosunku do granic działek sąsiednich, w tym zacienianie, były przedmiotem weryfikacji na etapie innego postępowania administracyjnego, a mianowicie na etapie postępowania administracyjnego, którego celem było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Obecnie przedmiotem analizy jest tylko zmiana sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalno-usługowego (będącego w trakcie budowy) z przeznaczeniem tych pomieszczeń na aptekę, a nie lokalizacja tego budynku, ponieważ jest on w trakcie budowy. Uwagi dotyczące emisji, szkodliwego działania związanego z funkcjonowaniem apteki w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów prawa budowlanego i przepisów przeciwpożarowych będą mogły być przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania administracyjnego, którego celem będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.

Wójt stwierdził, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnione są także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. bowiem teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, teren nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od opisanej decyzji J. S. (dalej jako Odwołujący się, Skarżący), zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik napisał, że decyzja w sposób wyraźny narusza interesy uczestników postępowania, a w szczególności Odwołującego się.

Po pierwsze budynek położony jest od granicy sąsiedniej nieruchomości w odległości około 3,5 metra, jednakże nie zachowana została odległość od sąsiedniej nieruchomości, która powinna wynosić 8 m. Ponadto jak wskazuje organ i co wynika również z przedłożonej do projektu dokumentacji, inwestor dokonał przesunięcia pierwotnie planowanego budynku w stronę nieruchomości sąsiedniej co w sposób oczywisty ma negatywny wpływ dla odwołującego. Uzasadnione zastrzeżenia budzi również wysokość powstającego budynku, który przesłania całą sąsiednią nieruchomość. Brak jest również jakichkolwiek danych przedstawiających wpływ trwającej inwestycji na sąsiadujące budynki takich jak immisje, szkodliwe działanie związane z planowaną inwestycją, hałas, czy wpływ mającej powstać w parterze inwestycji polegającej na usługach aptekarskich. Jak powstająca inwestycja będzie wpływała na życie sąsiadów, czy też prowadzona działalność nie będzie nadmiernie utrudniała życia sąsiadom w związku z jej bardzo bliskim położeniem w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Dojazd do powstającego budynku przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie Odwołującego się, a wręcz przez jego nieruchomość. Brak miejsc parkingowych może spowodować, iż klienci apteki parkować będą na chodnikach czy też na nieruchomościach sąsiednich.

Pełnomocnik zaznaczył, że zmiana sposobu użytkowania ze sklepu spożywczego na aptekę będzie niezgodna z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171 poz. 1395) oraz szczegółowymi przepisami dotyczącymi wymogów jakim powinna odpowiadać apteka i lokal na nią przeznaczony.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium wskazało na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa. Przy określaniu możliwości realizacji zamierzenia inwestora bierze się pod uwagę zabudowę występującą w obszarze analizowanym, który wyznacza się zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wokół działki inwestora w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Kolegium oceniło, że organ I instancji w sposób prawidłowy określił obszar analizowany i dokonał prawidłowych ustaleń. Kolegium podkreśliło, że poszczególne parametry zabudowy nie ulegają zmianie i w tej sytuacji nie było konieczne dokonywanie analizy w tym zakresie. Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje, że na określonym terenie możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji i inwestycja zgodna jest z zastaną funkcją terenu. Nieruchomość inwestora usytuowana jest w centrum miejscowości, w obszarze o funkcjach usługowo - handlowych. Nie ulega wątpliwości, że apteka mieści się w tej funkcji. Zgodność inwestycji z przepisami regulującymi szczegółowe wymogi jakim powinny odpowiadać lokale przeznaczone na apteki będzie przedmiotem badania na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S., zastępowany przez tego samego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto napisał, że nadal toczy się spór co do granicy przebiegającej pomiędzy nieruchomością której dotyczy wniosek, a nieruchomością Skarżącego, co może mieć doniosły wpływ na lokalizację i ostateczny projekt powstającej inwestycji. W związku z powyższym wydawanie w chwili obecnej decyzji zmieniającej w znaczny sposób użytkowanie może narazić inwestora na poważne straty czego można w chwili obecnej uniknąć. Dodatkowo zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja na chwilę obecną nie posiada ważnego pozwolenia na budowę, co stawia pod znakiem zapytania dokonywanie jakichkolwiek zmian co do sposobu na jaki niniejsza inwestycja ma być przeznaczona.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 343/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił spór o granicę północną działki i toczącą się sprawę w sądzie. Inwestorzy podnieśli, że posiadają decyzję ustalająca warunki zabudowy na prowadzenie sklepu spożywczego, a Skarżący podnosi, że apteka będzie bardziej uciążliwa. Skarżący prowadzi sklep z mieszalnią farb, również bez parkingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Obie decyzje wydane w sprawie należało uchylić. Zarzuty skargi okazały się tylko częściowo trafne. Sąd w ramach rozpoznawanej sprawy dopatrzył się z urzędu szeregu uchybień w zakresie przepisów prawa procesowego jak i materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika ,że inwestorzy budynku mieszkalno-usługowego, "w trakcie budowy"( takie sformułowanie znalazło się w treści zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy), wystąpili o zmianę przeznaczenia części budynku: ze sklepu spożywczego, na aptekę. W tym celu wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania, a organy obu instancji tak sformułowany wniosek rozpoznawały. W toku postępowania przez organem I instancji, w piśmie z dnia 27 września 2013 r. (k. 24) inwestorzy podnieśli, że" sklep jeszcze nie funkcjonował". Organy rozpoznawały więc wniosek w stosunku do obiektu, którego budowa już została ukończona zgodnie z wydanym już wcześniej pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy na budynek mieszkalny z funkcją sklepu spożywczego. Z analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby tego postępowania wnioskować można, że ulec zmianie ma tylko funkcja budynku ze sklepu spożywczego na aptekę. W uznaniu sądu z dokumentów sprawy wynika zupełnie inny stan faktyczny. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić ,kiedy można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku. W tym zakresie należy sięgnąć do Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W niniejszej sprawie jak można domniemać obiekt budowlany jest w trakcie budowy a działalność w zakresie prowadzenia sklepu nie została rozpoczęta.

W myśl art. 71 ust. 2 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie, stosownie do treści ust. 2 ww. artykułu, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4). W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak już powiedziano powyżej zgodnie z art.71 ust 2. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Przechodząc więc dalej do analizy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycja celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest niezbędne dla każdego zamierzenia, które powoduje zmianę zagospodarowania terenu, między innymi polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jeżeli więc przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń to organy więc powinny precyzyjnie wykazać ,czy w sprawie chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego , czy strony nie podjęły czy zaniechały działalności w przedmiocie prowadzenia sklepu spożywczego w obiekcie budowlanym ,którego budowa została zakończona. Tym czasem już w samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy organ napisał ,że budynek mieszkalno- usługowy jest w trakcie budowy(k.55 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane w obiekcie budowlanym zostały wstrzymane na podstawie art.50 ust.1 pkt 4 ust.2 prawa budowlanego( postanowienie [...] z dnia [...] czerwca 2013 roku ([...]).

W uznaniu Sądu w takim stanie sprawy strony winny się zwrócić o wydanie nowej decyzji o warukach zabudowy dla obiektu o określonych gabarytach, w którym ma być prowadzona apteka. Organy powinny z kolei na etapie złożonego wniosku o wydanie warunków zabudowy doprecyzować jego treść . Trzeba podkreślić ,że w przypadku obiektu budowlanego w trakcie budowy, gdzie nie rozpoczęto jeszcze żadnego użytkowania , nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania.

Okoliczność ta musi być wyjaśniona , bowiem determinuje materialnoprawną podstawę załatwienia wniosku, sposób załatwienia wniosku (decyzja administracyjna czy zgłoszenie) oraz właściwość organów. W przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku z funkcją mieszkalną i jednocześnie przeznaczoną na aptekę organy winny mieć na uwadze, że szczególne warunki określenia nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy i część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Istotne też jest wzięcie pod uwagę przepisów szczególnych, precyzujących podstawowe parametry lokalu apteki. Ma to o tyle znaczenie dla sprawy, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego o określonej funkcji ( w tym wypadku dla funkcji mieszkalnej i dodatkowo apteki) jest ostateczna możliwość jej wykonania.

Rację ma też pełnomocnik skarżącego ,że trzeba przeanalizować przepisy szczególne ,które regulują konieczne elementy budynku , w którym ma być prowadzona apteka. Minimalna powierzchnia lokalu apteki została określona w art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 z późn. zm.). Powierzchni poszczególnych pomieszczeń lokalu apteki dotyczą przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki (Dz. U. Nr 161 poz. 1338). Na tym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego rolą organu jest wyłącznie potwierdzenie, że lokal apteki zawrze się w ścianach istniejącego budynku; Ta regulacja prawna przesądza więc, że w przypadku ubiegania się o warunki zabudowy dla obiektu w którym ma mieścić się apteka wymagane jest już na etapie składania wniosku o jej wydanie dokładne wskazanie gabarytów tegoż budynku, po obrysie. Co dalej idzie pod kątem tych gabarytów szczegółowo wskazanych dokonać analizy urbanistycznej.

Nie jest natomiast rolą wójta analizowanie na tym etapie np. układu pomieszczeń w budynku. To będzie rozstrzygane w pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie lakoniczna i nie spełniająca wyżej wskazanych przepisów prawa analiza urbanistyczna nie zawiera żadnych informacji, co do zabudowy innej niż mieszkaniowa jednorodzinna. Wiadomo tylko, że w obszarze analizowanym występuje "zabudowa usługowa". Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, skoro organ postanowił załatwić merytorycznie wniosek o ustalenie warunków zabudowy ze zmianą sposobu użytkowania, to właśnie rodzaj zabudowy, w tym rodzaj usług występujący w obszarze analizowanym, jest kluczowy. Sąd zastrzega, że nie oznacza to konieczności istnienia apteki w obszarze analizowanym. W świetle zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 02.10.2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 04.12.2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 61, Nb 2). Sąd zaznacza, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. Takie informacje nie zostały jednak zebrane w postępowaniu. W analizie urbanistycznej nie wskazano szczegółowo w jakich nieruchomościach w obszarze analizowanym jakie występują konkretnie usługi czy handel. Jest to niezbędne dla właściwego wykazania kontynuacji funkcji. Zwrócić uwagę należy ,że analiza urbanistyczna odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz inwestorów , co do tego samego obiektu w 2010 roku. Organy administracji decyzji takiej nie załączyły do akt sprawy. Według przepisu art.133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (zob. uwagi do art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. uwagi do art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 p.p.s.a., gdy sąd, na żądanie skarżącego, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi (zob. uwagi do art. 55 § 2 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia).

Jeżeli chodzi o zarzucane zacienienie nieruchomości skarżącego przez budynek Inwestorów jak i przesunięcia budynku względem projektu budowlanego, opisywane w skardze, to właściwym adresatem tego zarzutu jest organ nadzoru budowlanego.

Równie nieuzasadniony jest zarzut, że "inwestycja nie odpowiada ogólnym przepisom prawa budowlanego", skoro organy administracji procedowały wniosek o udzielenie warunków zabudowy. Ustalając warunki zabudowy organ administracji nie sprawdza wniosku w świetle przepisów prawa budowlanego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylając obie decyzje zapadłe w sprawie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa i wskazówki podniesione powyżej przez Sąd w uzasadnieniu.