Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1415/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 892/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 892/18 oddalił skargę A sp. z o.o. w R (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że utworzone T.K. i M.H. spółki formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa płacące podatki, wystawiające faktury, mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy i ubezpieczenie. W rzeczywistości jednak było to wyłącznie wyodrębnienie formalnoprawne, nie świadczące o ich samodzielności czy niezależności. Gospodarstwa te, bowiem pozostawały w ścisłym związku ze sobą oraz osobami tworzącymi i będącymi udziałowcami spółek formalnie je prowadzącymi, w tym skarżącej spółki T.K. i M.H. Wszystkie działania, które miały miejsce od utworzenia spółek, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskaniu najkorzystniejszych stawek procentowych przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki właśnie sposób zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających degresywność płatności. W tych warunkach przedstawione przez skarżącą okoliczności mające uzasadniać inne, niż nastawione na osiągnięcie maksymalnych wpływów z tytułu płatności, powody powołania spółek i twierdzenia o ich autonomiczności, jako nieoparte na obiektywnych dowodach oraz niestanowiące, logicznych, racjonalnych i przekonywających argumentów na wytłumaczenie funkcjonowania powiązanych podmiotów, nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także istotnego naruszenia przez organy przepisów procesowych. W jego ocenie organy odniosły się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie uzasadniając, dlaczego jednym dowodom dały wiarę, a innych pozbawiły waloru wiarygodności albo, dlaczego odmówiły przyjęcia określonych dowodów w poczet materiału dowodowego. Organy nie naruszyły przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów - określonej w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej określanej skrótem K.p.a.). Organy prawidłowo nie uwzględniły niektórych wniosków dowodowych skarżącej spółki. Wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a) i, poprzez nie uwzględnienie przez sąd naruszenia przez organ wydający decyzję , przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 K.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji o zwrocie w kwocie 189 485,09 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności przez rolnika z powodu ustalenia przez organ administracji oraz poparcia tego ustalenia przez sąd pierwszej instancji, działania skarżącej w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których jej działanie oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez nie stosowanie w poszczególnych latach sankcji , co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego — dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości, jakim były błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli.

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 3 16 z 02.12.2009 r., str. 65) poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej spółki za rok 2009,

c) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28,1201 1 r. z późna zm.) poprzez błędne nie zastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej spółki za lata 2010-2013,

- Nie zastosowania norm art. 2 go Konstytucji oraz art. 7 K.p.a. dotyczy przyjęcia przez sąd pierwszej instancji ustaleń organów, że podstawą odpowiedzialności do zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niewłaściwe działanie wyłącznie strony a także podmiotów powiązanych) a tym samym pominięcie przez sąd czynnego udziału organu administracji publicznej, który stosował prawo przez wiele lat uznając działania skarżącej za prawidłowe, mając wiedzę o stanie faktycznym, jakim były powiązania podmiotów, gdyż fakty o tej samej siedzibie, tożsamych reprezentantach wielu spółek rolnych oraz składu wspólników poszczególnych podmiotów były ujawnione od samego początku składania wniosków z systemów wsparcia. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty działające w złej wierze oraz wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach . W efekcie sąd pierwszej instancji poparł uznanie przez organ działania skarżącej w złej wierze, oraz stwierdził brak winy organu, co stanowi jednocześnie podstawę do podważenia spełnienia przez skarżącą przesłanek, które wynikają z przepisów wskazanych w punktach b,c (punktu I -go skargi)

2. naruszenie norm prawa norm postępowania tj. art. 77 i 81 K.p.a. w związku z art. 21 ust 1-3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2016, poz. 1387, z późn. zm. )poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów , polegającej na tym, że o ustalił działanie skarżącej w złej wierze, biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych stronie, która według ustaleń z roku 2016 stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy, a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia , które wprost w podstawowym dowodzie postępowania, jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli. Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną Sądu w tej sprawie, stanowią naruszenie powołanych przepisów .

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie wyroku sadu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono we uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną. podpisanej przez Dyrektora ARiMR. organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje za uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wreszcie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, ze stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Nadto przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa procesowego , które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga bowiem nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący winien także wskazać formę tego naruszenia, a więc czy do naruszenia doszło na skutek błędnej wykładni przepisu czy błędnego jego zastosowania.

Ponadto, z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów postępowania może być oparty wyłącznie na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. Prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Jest to zatem zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. W konsekwencji oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia norm procesowych jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji.

Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. To, co w art. 174 pkt 1) P.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Może ono być konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Zatem skarżąca kasacyjnie, zarzucając sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa, winna zaprezentować jaka powinna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, odwołując się wprost do ich treści.

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r.,II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej. Bowiem skarżąca w pkt 1 b i c petitum skargi kasacyjnej w istocie sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie procesowego. Natomiast w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postepowania nie wskazała, które z przepisów procedury sądowoadministracyjnej sąd miał naruszyć. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając ten zarzut stwierdziła, że naruszenia wspomnianych przepisów procesowych spowodowało naruszenie art.151 P.p.s.a. Nadto sposób sformułowania zarzutów nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Zarzut naruszenia prawa materialnego 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w istocie zmierza nie tyle do wykazania błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania, a właściwie niezastosowania, co raczej do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego – braku zawinienia skarżącej, przy jednoczesnym braku należytego nadzoru ze strony organu, a więc ma charakter procesowy.

Wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkowicie odstąpić od ich rozpoznania. W uchwale (7) sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."

Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz odnoszącej się w sposób ogólny do tych zarzutów argumentacji wynika, że strona nie podziela stanowiska organu, co do stworzenia przez nią "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności w wyższej wysokości niż wynika to z założeń PROW na lata 2007-2013 i ominięcia w ten sposób modulacji i stawek degresywnych obowiązujących w płatnościach.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 i art. 81 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1- 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przy czym naruszenia tych przepisów miał dopuścić się sąd pierwszej instancji poprzez przyjęcie, że organ że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ ustalił działanie skarżącej w złej wierze , biorąc pod uwagę tylko wypłaty środków pieniężnych skarżącej, która według ustaleń z roku 2016 stworzyła "sztuczne warunki" do uzyskania pomocy , a przy tym pominął inne fakty poparte dowodami zgromadzonymi w sprawie w postaci decyzji pozytywnych dotyczących przedmiotu sprawy oraz innych decyzji o przyznawaniu stronie i podmiotom powiązanym środków wsparcia, które wprost w podstawowym dowodzie postępowania , jakim jest protokół kontroli stanowią o charakterze błędu rozumianego jako rezultat niedociągnięć w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli ". Wskazane fakty i okoliczności, których organy kontrolne nie przyjęły do rozpatrzenia ustalając działanie strony w złej wierze poparte pozytywną oceną sądu pierwszej instancji w tej sprawie, stanowią naruszenie powołanych przepisów.

Zauważyć w tym miejscu należy, że objęty powyższym zarzutem kasacyjnym art. 77 K.p.a., posiada mniejsze jednostki redakcyjne, które – wbrew wymogowi ustawowemu – nie zostały w skardze kasacyjnej, ani jej uzasadnieniu wskazane, co już czyni skargę kasacyjną w tym zakresie niezasadną. Nadto skarżąca, wskazując naruszenia powyższych przepisowa, zarzuciła w uzasadnieniu, iż sąd nie rozpatrzył dowodów oraz okoliczności dotyczących podstawowych elementów stanu faktycznego, jakim były pozytywne decyzje organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty , tj. dowody posiadane przez organ w tych samych teczkach aktowych, co dowody powołane przez organ wskazane w uzasadnieniu Wyroku, oraz dokonał oceny materiału dowodowego bez uwzględnienia negatywnego wieloletniego działania organu nadzoru i kontroli, stanowi naruszenie norm zawartych w art. 77 i 82 K.p.a. a także norm prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi. Co stanowi naruszenie art. 151 P.p.s.a.

W zakresie naruszenia art. 81 K.p.a., oraz art. 82 K.p.a., powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarga kasacyjna nie precyzuje, na czym polega naruszenie tych przepisów w okolicznościach tej sprawy, jak i nie zawiera ich rozwinięcia (motywów), co dyskwalifikuje skargę kasacyjną w tym zakresie. Pierwszy z tych przepisów stanowiący, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jest wyłączony w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich na mocy art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich. Nie mógł więc być naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei art. 82 K.p.a. wskazuje, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Zatem chcąc podważyć zastosowanie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji wnosząca skargę kasacyjną obowiązana była wskazać na okoliczności potwierdzające wyartykułowane zarzuty w powiązaniu z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich.

Wskazać także należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o spieraniu rozwoju obszarów wiejskich postepowanie w sprawie płatności jest prowadzone według przepisów K.p.a. z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z dalszych postanowień tego artykułu.

Wynika z nich, że organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wyrażona w art. 21 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy zasada praworządności odpowiada regule z art. 6 Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.) i art. 7 in principio (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.) K.p.a. Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 K.p.a. i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu, zredukowano jednak do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stąd też, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ jest obowiązany jedynie do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Potwierdza to również kolejny przepis - art. 21 ust. 3 powołanej ustawy.

Tymczasem skarżąca oprócz ogólnego odwołania się związku przepisów wskazanych K.p.a. z art. 21 ust.1-3 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła w tej kwestii żadnego uzasadnienia. Nadto w skardze kasacyjnej nie zawarto argumentacji wskazującej na niemożność wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wreszcie skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu i z tego prawa aktywnie korzystała. Zatem, przy braku stosowanej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko skarżącej o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji przepisu dotyczącego katalogu świadków jest niezrozumiałe.

W konsekwencji tak skonstruowane zarzuty kasacyjne wymykają się spod kontroli instancyjnej, tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazuje też związku naruszenia tych przepisów z treścią rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu kasacyjnego z pkt 1a petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 K.p.a., w związku z art. 151 P.p.s.a.

Naruszenia tych przepisów skarżąca upatruje fakcie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych przez nią płatności z powodu ustalenia przez organ administracji oraz poparcia tego ustalenia przez sąd pierwszej instancji, że działania strony w złej wierze w okolicznościach faktycznych, w których działanie skarżącej oraz podmiotów powiązanych opierało się na decyzjach organu przyznającego płatności w poszczególnych latach. Zasada praworządności została naruszona przez organy stosujące prawo poprzez nie stosowanie w poszczególnych latach sankcji, co zostało ocenione w powołanym w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego — dowodzie - protokole kontroli EFRROW, w którym organ kontrolny wskazał na podstawy nieprawidłowości , jakim był błąd rolnika oraz błąd organu określony "z przyczyny niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemów nadzoru i kontroli"

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach powyższej sprawy rozważenia wymagało, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i stwierdzonego naruszenia zasad przyznawania płatności, uwzględniając zasadę legalizmu i praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, nakazanie zwrotu płatności naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 K.p.a. nie uwzględniając słusznego interesu skarżącej.

Na tle tych przepisów prezentowany jest pogląd, że "prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika wszystkich warunków uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. ARiMR nie jest również pozbawiona możliwości następczej weryfikacji poprawności uprzednio wydanych decyzji. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Przyjęcie koncepcji skargi kasacyjnej, a wyrażonej analizowanymi zarzutami i towarzyszącą im argumentacją prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby pominąć ustaloną przez organy obu instancji kluczową okoliczność, że skarżąca utworzyła pozornie odrębne gospodarstwo, co prowadziło do uzyskania większych płatności, niż gdyby płatności dotyczyły całego (dużego, jednego) gospodarstwa. Uznanie racji skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych jej korzyści. Interes strony zasługuje na uwzględnienie gdy jest słuszny, tj. tylko wówczas gdy nie narusza prawem ustanowionych reguł czy wartości prawem chronionych, a działania strony nie wypełniają znamion nadużycia prawa. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu decyzji wydanych w sprawi i w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, odkryto kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, a decyzje za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I GSK 434/19, wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. I GSK 315/19).

Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby, że jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca WSA, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania i świadczących o braku winy skarżącej we wprowadzeniu w błąd organu i wskazujących jednocześnie na błąd organu, co do istniejących powiązań między różnymi podmiotami. Zaś brak tej winy ma ją zwalniać z obowiązku zwrotu płatności. Natomiast koronnym dowodem potwierdzającym trafność tego stanowiska miał być protokół EFROW, w którym organ kontrolny wskazał na nieprawidłowości w działaniach organów. W istocie zarzut zmierza do podważenia ustaleń organu w zakresie stworzenia przez skarżącą w celu uzyskania płatności "sztucznych warunków", z jednoczesnym obarczeniem organów odpowiedzialnością za zaistnienie takiego stanu rzeczy. Lecz nie są one w tym zakresie skuteczne. Nie wnoszą do sprawy niczego nowego.

Podkreślić w tym miejscu należy, także w kontekście oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, że Prawo unijne nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami UE.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie objęte postępowaniem były regulowane rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE.L.1995.312.1), zwanym rozporządzeniem horyzontalnym, które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego.

W myśl art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia "Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem." Zatem o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu.

Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (v. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14).

Państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia horyzontalnego:

1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:

- poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,

- poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki.

2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.

3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary."

Zadaniem wsparcia finansowego z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) jest przyczynienie się do osiągnięcia celów określonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, takich jak: poprawa konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; poprawa jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej - zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia, tj.:

Oś 1: poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego; , które dotyczy:

- środków, których celem jest upowszechnianie wiedzy i poprawa potencjału ludzkiego poprzez: działania informacyjne i kształcenie zawodowe, działania, które ułatwiają podejmowanie działalności przez młodych rolników (osoby, które mają mniej niż 40 lat i po raz pierwszy podejmują działalność jako kierujący gospodarstwem) i strukturalne dostosowanie ich gospodarstw, wcześniejsze emerytury rolników, którzy decydują się na zaprzestanie działalności w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom, i robotników rolnych, którzy decydują się na ostateczne zaprzestanie wszelkiej pracy na roli. Beneficjenci muszą, między innymi, mieć nie mniej niż 55 lat i nie być jeszcze w normalnym wieku emerytalnym wymaganym w danym państwie członkowskim, korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów, tworzenie usług doradczych dotyczących gospodarstwa rolnego, usług z zakresu zarządzania nim i z zakresu zastępstwa. Korzystanie z tych usług ma pomóc ocenić wydajność ich gospodarstwa i ją podnieść;

- środków mających na celu restrukturyzację i rozwój kapitału rzeczowego poprzez: modernizację gospodarstw rolnych i leśnych i poprawę ich sytuacji ekonomicznej poprzez wprowadzenie, między innymi, nowych technologii, zwiększenie wartości dodanej podstawowych produktów rolnych i leśnych, a więc wspieranie inwestycji, których celem jest poprawa wydajności w sektorze przetwórczym i handlowym podstawowych produktów, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z obecnie obowiązującymi warunkami, ulepszanie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa, przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku klęsk żywiołowych oraz wprowadzanie odpowiednich działań zapobiegawczych;

- środków, których celem jest poprawa jakości produkcji i produktów rolnych poprzez: pomoc rolnikom w dostosowaniu się do wymagających norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym poprzez częściowe pokrycie dodatkowych kosztów lub utraconych dochodów wynikających z nowych obowiązków, wspieranie rolników biorących udział w systemach jakości żywności, wspieranie grup producentów w działalności informacyjnej i promocyjnej na rzecz produktów wytwarzanych w ramach systemów jakości żywności,

- dla nowych państw członkowskich przewidziane są środki przejściowe, które dotyczą: wspierania gospodarstw rolnych niskotowarowych w fazie restrukturyzacji, wspierania tworzenia grup producentów, wspierania gospodarstw rolnych, które są w fazie restrukturyzacji, w tym różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej.

Oś 2: poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, co ma przyczynić się, w zakresie planowania przestrzennego wsparcie, do zrównoważonego rozwoju poprzez zachęcanie, w szczególności rolników i posiadaczy lasów, do stosowania metod użytkowania gruntów zgodnych z potrzebą zachowania krajobrazu i środowiska naturalnego oraz ochrony i poprawy zasobów naturalnych. Do kluczowych kwestii, którymi należy się zająć, zalicza się różnorodność biologiczną, zarządzanie terenami Natura 2000, wód i gleb oraz łagodzenie zmian klimatu. W rozporządzeniu przewidziano więc płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami (wskazanych przez państwa członkowskie na podstawie obiektywnych wspólnych kryteriów) i płatności rolnośrodowiskowe lub leśnośrodowiskowe, które pokrywają jedynie zobowiązania wykraczające poza właściwe normy obowiązkowe. Pomoc obejmuje też środki wsparcia dla inwestycji niedochodowych związanych z wykonywaniem zobowiązań podjętych w ramach systemów rolno-lub leśnośrodowiskowych, lub innych celów rolnośrodowiskowych, jak również środki mające na celu ulepszenie zasobów leśnych dla celów ochrony środowiska (pomoc na rzecz pierwszego zalesiania gruntów, zakładania systemów rolnoleśnych czy przywracanie potencjału leśnego oraz wprowadzanie działań zapobiegających klęskom żywiołowym).

Oś 3: jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, tym celu zostały przewidziane środki dotyczące:

- różnicowania w kierunku działalności nierolniczej, wsparcia na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw, zachęcania do prowadzenia działalności związanej z turystyką, jak również ochrony dziedzictwa naturalnego, jego poprawy i zarządzania nim, aby w ten sposób przyczynić się do zrównoważonego rozwoju gospodarczego,

- poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, co wiąże się przede wszystkim z odnową i rozwojem wsi oraz zachowaniem i poprawą stanu dziedzictwa wsi,

- szkoleń zawodowych dla podmiotów gospodarczych działających w wyżej wymienionych dziedzinach, oraz

- nabywania umiejętności i aktywizacji w celu przygotowania i wdrożenia lokalnej strategii rozwoju.

Oś 4: LEADER, które wskazuje na:

- wdrażanie lokalnych strategii rozwoju poprzez lokalne partnerstwa publiczno-prywatne, zwane "lokalnymi grupami działania". W ramach strategii mających zastosowanie do wyznaczonych obszarów wiejskich należy osiągnąć cele przynajmniej jednej z trzech osi wymienionych powyżej,

- projekty współpracy międzyterytorialnej lub transnarodowej, które mogą wdrażać lokalne grupy działania.

Z powyższego wynika zatem, że zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności bezpośrednich dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, określanym mianem "modulacji", a także - na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

Stąd też wskazane wcześniej przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół wskazanych wcześniej osi.

Na gruncie prawa krajowego stosownie do art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017, poz. 2137 zwanej dalej ustawą o ARiMR), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2. krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, a także art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 (którego naruszenia nie zarzucono w skardze), obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Podkreślić należy, że w treści art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE 1122/2009 prawodawca unijny posłużył się zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Rozporządzenie nie definiuje pojęcia pomyłki organu, z tym, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "pomyłki organu" należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Pomyłka organu może zaistnieć zarówno wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych jak i wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności." (tak NSA w wyrokach z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 584/14, z 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 849/12, z 11 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1861/12 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć raz jeszcze należy, że skarżąca w zarzutach naruszenia przepisów procesowych skutecznie nie podważyła zarówno utworzenia przez dwie osoby fizyczne wprost lub poprzez spółki prawa handlowego wielu podmiotów ze sobą ściśle powiązanych oraz, że takie działanie nie zrealizowało powyżej opisanych celów, które miały być osiągnięte z pomocą otrzymanych przez skarżącą płatności. W przedmiotowej sprawie kwoty przyznanych płatności za lata 2009-2013 nie wynikały, wbrew twierdzeniu skarżącej, z pomyłki organu, lecz z faktu stworzenia sztucznych warunków przez T.K. i M.H. w celu uzyskania płatności, co zostało stwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że pomiędzy powołanymi przez wskazane osoby kilkudziesięcioma spółkami, w tym skarżącej spółki, której jedynym udziałowcem w dacie jej utworzenia, tj. w 2009 r. i jej reprezentantem był T.K., będący wówczas już udziałowcem w 5 innych spółkach, istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne. Natomiast dopiero w dalszym postępowaniu stwierdzono, że płatności były wypłacane niezgodnie z zasadą korzystania z pomocy poprzez stworzenie sztucznych warunków przez wszystkie podmioty. Skarżąca tych ustaleń skutecznie nie podważyła, nie podważyła zatem istnienia "sztucznych warunków" jej działalności. W przedmiotowej sprawie kwoty przyznanych płatności za lata 2009-2013 nie wynikały z pomyłki organu, lecz z faktu stworzenia sztucznych warunków przez dwie osoby fizyczne w celu uzyskania płatności. Taki stan rzeczy, mimo formalnej poprawności, zasadnie wzbudził wątpliwości organu, co do rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą kasacyjnie spółkę.

Działania, której uczestnikiem była także skarżąca miały na celu jedynie pozorowanie prowadzenia takiej działalności, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskującej spółki było uzyskanie zawyżonych płatności do zadeklarowanych gruntów rolnych.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał zarówno istnienie nieprawidłowości, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów unijnych, w postaci przesłanki, o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia horyzontalnego lecz także to, że działania skarżącej, których była uczestnikiem nie były wynikiem jej błędu, ale zaplanowanego przez jej udziałowca działania. Dokonana przez organ ocena uwzględnia zarówno istnienie elementów obiektywnych, jak i subiektywnych.

Jak już wskazano, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Okoliczności sprawy wskazują na to, że skarżąca i pozostałe podmioty będące elementem układanki tworzącej "sztuczne warunki" do uzyskania płatności nie tylko nie działały pod wpływem błędu, lecz wykorzystały zaniechania popełnione przez organy i potwierdzone przez kontrolerów ETO w raporcie z 2015 r.

Argumentacja skarżącej przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "gdyby organy zastosowały prawo sankcji z powodu sztucznych warunków we właściwym czasie , dalsze spółki nie byłyby tworzone oraz zarówno strona jak i inne podmioty powiązane nie składałyby wniosków o środki z systemu wsparcia UE" nie zasługuje na akceptację. Ewentualny brak świadomości skutków prawnych stworzenia sztucznych warunków nie jest tożsamy z pojęciem błędu. Nie można przy tym zapominać, że skarżącą wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych dla wariantu 1.1, dla których obowiązuje tzw. degresja płatności związana z obowiązującymi limitami powierzchni. Tak więc sztuczny podział gospodarstwa w istocie skutkował znacznym zwiększeniem kwoty płatności. W takiej sytuacji mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (v. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53).

Kończąc powyższe rozważania należy wskazać, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), odnoszącego się również do zagadnienia sztucznie tworzonych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Przedstawiona wykładnia zachowuje aktualność również na gruncie przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.122013, str. 549, z późn. zm.), czy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16,) oraz art. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74, ).

Skoro skarżąca skutecznie nie zakwestionowała stworzenia sztucznych warunków, a więc i elementu subiektywnego warunkującego istnienie tych warunków, to nie można w jej przypadku mówić o błędzie organu, którego skarżąca nie mogła wykryć. Zwłaszcza, że w swoim działaniu korzystała z profesjonalnej pomocy a w składnych oświadczeniach potwierdzała znajomość zasad przyznawania pomocy, a w momencie składania wniosku wiedziała o istnieniu powiązanych ze sobą spółek i sama najlepiej znała cel ich powstania. Zatem błąd organu polegający na niewykryciu we właściwym czasie sztucznych powiązań był w okolicznościach sprawy łatwy do wykrycia. Zaś przyjęta przez T.K. i M.H., a wynikająca z niezakwestionowanego stanu faktycznego, praktyka tworzenia kolejnych podmiotów, także, jak sami przyznali w celu uzyskiwania kredytów świadczy o dobrym rozeznaniu w sytuacji i wykorzystaniu wadliwej praktyki organów. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji nie dopatrzyła się w niezastosowaniu przez organy przepisów pozwalających na odstąpienie o żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności za naruszenia prawa materialnego.

Wobec powyższego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.