Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 74/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Wojewoda L. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta L. Pana P. W.

Jak podano w uzasadnieniu po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że P. W. łączy wykonywanie mandatu radnego Rady Miasta L. z pełnieniem funkcji prezesa Klubu [...] "C." - stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego miasta L., będącego w zarządzie MOSiR "B." (umowy z dnia 15 kwietnia i 19 maja 2009 r.). Oznacza to naruszenie określonego w art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zakazu prowadzenia lub zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Naruszenie wspomnianego zakazu skutkuje wygaśnięciem mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.). Niepodjęcie uchwały przez Radę Miasta L. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu obligowało Wojewodę do wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego.

Radny P. W. od dnia 5 lipca 2001 r. jest prezesem klubu sportowego "C.", mającego status prawny stowarzyszenia zarejestrowanego. Radny jest zatem osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia. Klub prowadzi działalność gospodarczą, co potwierdza statut stowarzyszenia (§ 8), wpis do rejestru przedsiębiorców (numer KRS [...]) oraz umowa na sprzedaż biletów na zawody motocrossowe.

Klub prowadzi swoją działalność wykorzystując mienie gminy L. Fakt korzystania przez klub z mienia komunalnego wynika z umowy o udostępnienie terenów wyciągu narciarskiego "G." na organizację zawodów motocrossowych, łączącej klub z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji "B." mającym w trwałym zarządzie gminne obiekty oraz z umowy na sprzedaż biletów na zawody motocrossowe.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ nadzoru podniósł, iż w świetle ustawowego zakazu łączenia stanowiska radnego z funkcją zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną w oparciu o mienie gminy, dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego będącego członkiem zarządu stowarzyszenia, które działa w oparciu o mienie gminy mając przy tym prawo prowadzenia działalności gospodarczej wykorzystującej to mienie, nie ma znaczenia zakres działalności, ani jej rentowność. W ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że działalność klubu sportowego wyrażająca się pobieraniem opłat za wejścia na zawody rozgrywane na mieniu gminy , stanowiła przejaw działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Nie ma przy tym znaczenia, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia przeznaczony jest na działalność statutową, którą jest upowszechnianie kultury i sportu.

Oceny sprawy nie zmienia także fakt, że działania klubu będące przejawami działalności gospodarczej, są działaniami wykonywanymi przez klub jako organizację pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z 24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zmianami). Stosownie do postanowień statutu klubu C. taka działalność ma bowiem charakter nieodpłatny.

Z orzecznictwa NSA wynika, że sprzedaż biletów wstępu na imprezy sportowe nie może być uznana za mieszczącą się w pojęciu działalności pożytku publicznego.

Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminy (zarządzaniem taką działalnością), wywołało swój skutek prawny z chwilą wykorzystania mienia Miasta L. w prowadzonej przez Klub [...] "C." działalności gospodarczej na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie radny P. W., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jego uchylenie. W skardze podniesiono zarzuty:

- błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż radny zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną przez Klub [...] "C.", z wykorzystaniem mienia gminnego poprzez zawarcie umów z MOSiR "B." w L. (będącym jednostką organizacyjną Miasta L.);

- naruszenia art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) przez przyjęcie, że radny naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, czego skutkiem było stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisów dotyczących zakazu łączenia mandatu radnego z określonymi funkcjami i działalnością jest sprzeczna z istotą wspomnianych regulacji. Przepisy te nie stanowią instrumentalnych ograniczeń prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, lecz mają cel antykorupcyjny, służący zachowaniu przejrzystości życia publicznego.

W dalszej kolejności pełnomocnik stwierdził, iż działalność klubu sportowego z wykorzystaniem mienia będącego własnością gminy nie może być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Działalności tej brak jest cechy ciągłości, rozumianej jako stały zamiar wykonywania. Organizację jednej imprezy sportowej, trwającej dwa dni trudno uznać za podjętą w stałym zamiarze prowadzenia działalności zarobkowej. Impreza miała wyłącznie charakter jednorazowy.

W ocenie pełnomocnika zakaz wykorzystywania mienia komunalnego musi być rozumiany jako uzyskiwanie dostępu do tego mienia na zasadach uprzywilejowanych. Analiza umów przywoływanych przez Wojewodę prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło żadne uprzywilejowanie radnego P. W., ani klubu "C.". Ponadto nie można mówić o "wykorzystaniu mienia gminnego" w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy wykorzystanie nieruchomości gminnych opiera się na zasadzie powszechnej dostępności tych usług, na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

Zdaniem pełnomocnika nie można także przyjąć, aby radny zarządzał działalnością prowadzoną przez klub związaną z organizacją przedmiotowej imprezy, w rozumieniu art. 24f ustawy, w sytuacji, gdy radny wyłączył się z aktywności w zarządzie w zakresie spraw związanych z zawieraniem umów mających za przedmiot mienie gminne. Taka możliwość wynika z postanowień statutu, dopuszczającego reprezentację stowarzyszenia bez udziału prezesa zarządu i została wprowadzona uchwałą zarządu z 30 czerwca 2008 r.

W ocenie pełnomocnika istnieją wątpliwości, czy działalność, ze względu na którą wydane zostało zarządzenie zastępcze nie powinna być kwalifikowana nie jako działalność gospodarcza, jak przyjął wojewoda, ale jednak jako działalność pożytku publicznego.

Ponadto wątpliwości budzi sposób ustalenia przez Wojewodę daty wywołania skutku prawnego w postaci naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Sposób sformułowania zarządzenia w tej części nie wyjaśnia, czy nastąpiło to wskutek zawarcia umowy, czy dopiero z chwilą jej wykonania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w skardze. Polemizując z zarzutami skargi Wojewoda, powołując się obszernie na orzecznictwo, stwierdził, iż nie ma podstaw do przyjęcia, aby działalność klubu w zakresie organizacji przedmiotowej imprezy miała charakter działalności pożytku publicznego, a nie działalności gospodarczej. Przeczy temu odpłatny (zarobkowy) charakter imprezy. W świetle postanowień statutu oraz zapisów uwidocznionych w KRS bezzasadne są argumenty, że radny poprzez wyłączenie się od podejmowania decyzji w sprawie przedmiotowych umów nie zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Radny nie przestał pełnić funkcji prezesa klubu, a podjęte czynności odsuwające go od bezpośredniego podpisania umów miały jedynie na celu obejście prawa. Brzmienie ustawy nie pozwala na przyjęcie, jak chce tego skarżący, że naruszenie zakazu dotyczy tylko wykorzystywania mienia gminy na zasadach uprzywilejowanych w stosunku do innych podmiotów. Wojewoda nie zgodził się również z argumentami dotyczącymi braku ciągłości prowadzonej działalności. W jego ocenie decydujący jest zamiar powtarzalności określonych czynności celem osiągnięcia dochodu. Zatem organizacja nawet dwudniowej imprezy sportowej, z odpłatnymi biletami, może być uznana za działalność gospodarczą, zwłaszcza że brak było przesłanek wskazujących, że taka działalność nie będzie kontynuowana w przyszłości (a sam charakter zawodów sportowych wskazuje na ich periodyczność).

Uczestnik postępowania Rada Miasta L. przyłączyła się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego P. W. i wnosiła o uchylenie zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ponieważ skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez radnego, którego dotyczy zarządzenie zastępcze, na wstępie konieczna jest ocena jej dopuszczalności.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze wojewody, wydane na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Przytoczony przepis nie reguluje samodzielnie kwestii zaskarżania zarządzenia zastępczego, lecz odsyła do odpowiedniego zastosowania art. 98 ustawy, dotyczącego zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych wojewody. Treść art. 98 ustawy jest następująca: "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze".

Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego ma gmina, a nie radny, którego rozstrzygnięcie dotyczy. To stwierdzenie musiałoby prowadzić do odrzucenia skargi radnego P. W., jako wniesionej przez podmiot nie mający legitymacji (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Należy jednak zauważyć, że zarządzenie zastępcze wojewody ma w tym przypadku charakter subsydiarny w tym znaczeniu, że konieczność jego wydania aktualizuje się dopiero wtedy, gdy właściwa rada powiatu nie stwierdzi wygaśnięcia mandatu w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 samorządowej Ordynacji wyborczej) a wezwanie wojewody do podjęcia takiej uchwały okaże się bezskuteczne, pomimo upływu 30 dni od doręczenia radzie wezwania (art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). W przypadku kiedy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje rada gminy w drodze uchwały, radny będący jej adresatem może wnieść skargę na uchwałę do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym).

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, wygaśnięcie mandatu radnego na skutek zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 190 ust. 1 samorządowej Ordynacji wyborczej następuje, co do zasady, z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, w dniu zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie normy (zob. J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, "Samorząd Terytorialny" nr 11/2004, s. 49). Zarówno uchwała rady gminy, jak i zarządzenie zastępcze stwierdzają jedynie deklaratoryjnie zaistniały skutek prawny. Obie czynności zmierzają zatem do tego samego celu, pełnią więc analogiczną funkcję.

W konsekwencji prowadzi do zaistnienia sytuacji niezgodnej z konstytucyjnymi wymogami równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia uprawnień jednostki oba działania organów dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołują tożsame skutki prawne. Nie ma uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji prawnej zainteresowanego radnego w zależności od tego, czy jest on adresatem uchwały rady gminy, czy też zarządzenia zastępczego wojewody. Dodatkowo niemożność zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody przez radnego będącego jego adresatem w sposób niedopuszczalny ogranicza jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności, jaką jest prawo do sądu, gwarantowane art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Na problemy te zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/04; OTK-A 2007/7/78) uznając art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, za niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyrok TK doprowadził do interwencji ustawodawcy, który ustawą z dnia z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111; dalej jako: ustawa zmieniająca z 2008 r.) wprowadził do ustaw samorządowych szereg zmian, w tym m.in. zmienił treść art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nadając mu następującą treść: "Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze."

Istotny problem w niniejszej sprawie stwarza jednak treść art. 6 ustawy zmieniającej z 2008 r. Zgodnie z tym przepisem ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (czyli z dniem 25 października 2008 r.) i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie. Treść cytowanego przepisu wskazywałaby na to, że radni obecnej kadencji samorządowej nadal nie mogą wnosić skarg na zarządzenia zastępcze wojewody w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ich mandatów, gdyż w odniesieniu do nich obowiązuje wciąż dawna treść art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Na problem ten zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. (II SA/Ol 87/09, Wspólnota 2009/22/29). W uzasadnieniu WSA wyraził pogląd, iż art. 6 ustawy zmieniającej z 2008 r. nie może odnosić się do przyznanego radnemu uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. Jak wywodzi Sąd: "Gdyby bowiem podzielić pogląd pełnomocnika Wojewody, iż także ten przepis ma zastosowanie dopiero od następnej kadencji, to należałoby uznać iż ustawodawca zamiast wyeliminować stan niekonstytucyjności, de facto na określony czas by stan ten przywrócił, pogarszając sytuację prawną radnych w tym zakresie w stosunku do stanu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ponadto przyjęcie takiej wykładni uniemożliwiałoby radnym zaskarżenie tylko tych zarządzeń zastępczych, które zostały wydane po wejściu w życie zmienionych przepisów, co z kolei narusza zasadę równości wobec prawa. Biorąc zatem pod uwagę wykładnię celowościową i zasadę racjonalności ustawodawcy uznać należy, iż wprowadzona nowela miała na celu dostosowanie przepisów do werdyktu Trybunału, a nie ponowne wprowadzenie stanu niekonstytucyjności. W związku z tym zdaniem Sądu należy przyjąć interpretację, iż przepis uprawniający do złożenia przez radnego skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu ma zastosowanie od daty jego wejścia w życie i dlatego skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna."

Stanowisko WSA w Olsztynie należy w pełni podzielić. Taki pogląd przyjął także tutejszy Sąd w wyroku zapadłym na tle analogicznych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym (wyrok z 7 lipca 2009 r., III SA/Lu 159/09). Przeciwne stanowisko utrwalałoby stan niekonstytucyjności do mementu nowych wyborów samorządowych, co nie byłoby do pogodzenia z wymogami praworządności.

Należy zatem przyjąć taką interpretację przepisu art. 6 ustawy zmieniającej z 2008 r., która dzięki odpowiedniej korekcie wyników płynących z wykładni gramatycznej pozwoli na realizację nakazu prokonstytucyjnej wykładni prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjmuje, że nowe brzmienie art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalające na zaskarżanie zarządzeń zastępczych wojewody w kwestii stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, ma zastosowanie od dnia wejścia w życie ustawy, tj. 25 października 2008 r. Natomiast określenie zawarte w art. 6 tej ustawy, iż nowa ustawa ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła ona w życie ma zastosowanie do nowej regulacji w zakresie składania oświadczeń majątkowych o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia samorządowego przez radnych. Radni kadencji, w czasie której ustawa zmieniająca z 2008 r. weszła w życie nie mają możliwości zachowania terminów wymienionych w tej ustawie do złożenia stosowanych oświadczeń majątkowych. Dlatego zdaniem Sądu w tym zakresie art. 6 ustawy ma do nich zastosowanie. Natomiast w odniesieniu do pozostałych sytuacji prawnych uregulowanych tą ustawą, wchodzi ona w życie z dniem 25 października 2008 r.

Wobec powyższego należy uznać, że radny P. W. był legitymowany do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2010 r.

Powyższe ustalenia pozwalają na przejście do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wojewody.

Istota sporu prawnego zaistniałego w badanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki zakazu antykorupcyjnego określonego w art. 24f ustawy o samorządzie gminny, tj. czy doszło do sytuacji prowadzenia (lub zarządzania) przez radnego działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Argumentacja skarżącego sprowadza się do próby wykazania, że zdarzenie, na które powołuje się Wojewoda, jako naruszenie zakazu, miało charakter jednorazowy, a zatem nie można mówić o działalności gospodarczej. Ponadto wykorzystanie mienia gminy przez radnych nie jest objęte zakazem w sytuacji, gdy odbywało się ono na zasadach powszechnie dostępnych, gdzie nie ma ryzyka pojawienia się zachowań korupcjogennych.

W sprawie nie ma wątpliwości, że mienie, którego dotyczyła kwestionowana przez Wojewodę działalność miało charakter mienia komunalnego. Umowa dotyczyła wykorzystania nieruchomości i urządzeń pozostających w trwałym zarządzie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji "B." w L., mającego status jednostki organizacyjnej gminy, nie posiadającej osobowości prawne.

W świetle art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jak wskazano w wyroku NSA z 8 kwietnia 2008 r. (II OSK 171/08; LEX nr 507885) "mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat", to mienie obejmujące obok mienia gminy także mienie innych gminnych osób prawnych a także związków, których członkiem jest gmina. Użycie określenia "mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat" oznacza objęcie zakresem tego pojęcia tego wszystkiego co wchodzi w skład ustawowego pojęcia mienia komunalnego.

Nie ma zatem wątpliwości, że w badanej sprawie wykorzystane mienie jest mieniem komunalnym gminy.

Próby wykazania przez skarżącego, że nie można mówić o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy ze względu na jednorazowy charakter imprezy, przy organizacji której mienie zostało wykorzystane, są pozbawione podstaw. Rację ma skarżący, że zgodnie z definicją działalności gospodarczej zawartą w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.) ciągłość należy do istotnych determinantów prawnych działalności gospodarczej. Cecha ta odnosi się jednak do całokształtu działalności prowadzonej przed dany podmiot, a nie poszczególnych, podejmowanych w ramach tej działalności czynności. O ciągłości świadczy zamiar podejmowania pewnych powtarzalnych czynności ukierunkowanych na osiągnięcie zysku. Na działalność tą może się składać podejmowanie rozmaitych przedsięwzięć o różnym charakterze.

Analiza zaistniałej w sprawie sytuacji oraz statutu klubu, którego prezesem zarządu jest skarżący nie pozostawia wątpliwości, że klub prowadzi działalność gospodarczą, a podejmując czynności w ramach tej działalności wykorzystał przy jednej z umów również mienie gminne.

Należy zwrócić uwagę, że klub ma status prawny stowarzyszenia, wpisanego do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Ze znajdującego się w aktach sądowych aktualnego odpisu z KRS wynika jednoznacznie, że stowarzyszenie jest wpisane również do rejestru przedsiębiorców. W tym miejscu wystarczy wskazać, że obowiązek uzyskania wpisu także w rejestrze przedsiębiorców podmiotów wpisanych do rejestru stowarzyszeń (...) aktualizuje się w razie podjęcia przez ten podmiot działalności gospodarczej (art. 50 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym; Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186, z późn. zm.). Również statut stowarzyszenia przewiduje możliwość prowadzenia przezeń działalności gospodarczej (§ 31 i 8).

Już te obiektywne okoliczności wskazują bez wątpienia, że stowarzyszenie, którego prezesem zarządu jest skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Organizowana przez stowarzyszenie impreza miała bez żadnej wątpliwości charakter zarobkowy, o czym świadczy chociażby fakt sprzedaży biletów, przy których to czynnościach pośredniczył MOSiR "B.". Impreza mieściła się zatem w zakresie wykonywanej przez stowarzyszenie działalności gospodarczej i z tych względów podpadała pod hipotezę art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji czas trwania imprezy nie ma żadnego znaczenia dla oceny, iż mieściła się ona w zakresie prowadzonej przez stowarzyszenie działalności gospodarczej. Należy dodatkowo wskazać, że zawarta na okres od 27 kwietnia do 31 sierpnia 2009 r. umowa obejmował udostępnienie nieruchomości i obiektów MOSiR "B." w dniach 5-7 czerwca 2009 r., a także umowa z dnia [...] maja 2009 r. pośredniczenia w sprzedaży biletów.

Z punktu widzenia przepisów antykorupcyjnych nie ma żadnego znaczenia fakt, iż zgodnie z przepisami prawa o stowarzyszeniach dochody uzyskane z działalności stowarzyszenia mogą być przeznaczone wyłącznie na działalność statutową. Nie zmienia to w żaden sposób zarobkowego charakteru działalności gospodarczej stowarzyszenia, co podkreśla zarówno judykatura, jak i doktryna.

Nie ma też znaczenia, czy radny, jako prezes zarządu klubu, uzyskał z prowadzonej działalności jakiekolwiek bezpośrednie korzyści majątkowe. Przepisy antykoprpcyjne takiej przesłanki nie wprowadzają, dlatego w pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Białymstoku z 8 października 2009 r. (II SA/Bk 241/09; Wspólnota 2009/49/44), zgodnie z którym nie ma znaczenia fakt, że radny nie pobiera wynagrodzenia za zarządzanie klubem sportowym wykorzystującym mienie gminy. Nawet w takim przypadku straci on swój mandat.

Podobnie NSA w wyroku z 9 września 2008 r., II OSK 702/08, LEX nr 511522.

Przyjęcie tezy, którą próbuje przeforsować skarżący, iż zawarcie jednorazowej umowy obejmującej mienie gminne nie stanowi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu przepisów antykorupcyjnych mogłoby łatwo prowadzić do obchodzenia tego zakazu poprzez zawieranie wielorazowych umów podobnego rodzaju lub umów krótkotrwałych. W kontekście tych rozważań można wskazać na wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2008 r. (II SA/Wa 1895/07; LEX nr 507760), w którym stwierdzono, iż art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie różnicuje, czy wykorzystanie powinno mieć podstawę prawną, czy nie, czy jest jednorazowe, czy też periodyczne oraz czy ma charakter odpłatny bądź nie, a w rezultacie przepis obejmuje swym zakresem wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy.

Nie znajduje oparcia w przepisach prawa argument, zgodnie z którym tylko wykorzystanie mienia gminy na zasadach korzystniejszych niż ma to miejsce w stosunku do pozostałych uczestników obrotu prawnego, może być traktowane jako naruszające zakaz, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Słabością tego argumentu jest przede wszystkim fakt, iż nie znajduje on żadnej podstawy w literalnym brzmieniu tego przepisu. Ponadto opiera się na nieprzejrzystym kryterium, otwierającym pole do nadużyć. W wielu przypadkach trudno byłoby dokonać zobiektywizowanej oceny, czy wykorzystanie mienia gminnego nastąpiło na zasadach korzystniejszych niż ma to miejsce w odniesieniu do innych podmiotów. Należy wreszcie zauważyć, że surowa, restrykcyjna wykładnia przepisów antykorupcyjnych ma swoje uzasadnienie w ich ratio legis, którym jest zapobieżenie angażowaniu się osób pełniących funkcje publiczne w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. "Antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostki samorządu terytorialnego, z drugiej zaś - uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (wyrok TK z 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r.; II OPS 1/07; ONSAiWSA 2007/3/62; podobnie NSA w wyroku z 12 czerwca 2007 r.; II OSK 132/07; LEX nr 341083). Na konieczność ścisłej, literalnej wykładni art. 24f ustawy o samorządzie gminnym wskazywał też WSA we Wrocławiu, stwierdzając w wyroku z 22 sierpnia 2008 r. (III SA/Wr 294/08; LEX nr 519073): "Skoro prawodawca nie zawarł w art. 24 f ust. 1 u.s.g. dodatkowych kryteriów wskazujących, które sposoby "wykorzystywania" mienia komunalnego w działalności gospodarczej objęte są zakazem przewidzianym w tym przepisie, niedopuszczalne jest uzupełnianie jego treści o rodzaje (sposoby) "wykorzystywania" nieobjęte hipotezą szczególnej regulacji prawnej".

W tej sytuacji Wojewoda zasadnie uznał, że doszło do wykorzystania mienia gminnego w działalności gospodarczej zarządzanej przez radnego w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko Wojewody zostało poparte trafnie przytoczonymi orzeczeniami sądów administracyjnych, które w sprawach o podobnych stanach faktycznych przyjmowały, że organizacja imprezy sportowej z wykorzystaniem obiektów będących własnością gminy, z której dochody w postaci biletów, wpływów od sponsorów, etc., przypadają stowarzyszeniu, mieści się w hipotezie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy radny pozostaje członkiem organu zarządzającego taką osobą prawną (m.in. przytaczane przez Wojewodę wyroki WSA w Warszawie z 27 stycznia 2010 r., VIII SA/Wa 703/09 oraz NSA z 5 listopada 2009 r., II OSK 1193./09; dostępne w bazie orzecznictwa na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze argumenty zmierzające do wykazania, że zakwestionowana przez Wojewodę działalność nie naruszała zakazu antykorupcyjnego, gdyż w istocie mieściła się w pojęciu działalności pożytku publicznego. Fakt, iż stowarzyszenie ma status organizacji pożytku publicznego nie oznacza, że każdy przejaw jego działalności podpada pod to pojęcie. Choć działalność klubu sportowego, którego przewodniczącym zarządu jest skarżący można uznać za społecznie użyteczną jako całość, to Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, poparte odwołaniem się do orzecznictwa, że przeprowadzenie zawodów sportowych o charakterze ogólnopolskim, z tytułu których klub uzyskał zysk z tytułu sprzedaży biletów stanowi działalność gospodarczą, a nie działalność pożytku publicznego, z istoty swojej mająca charakter non profit. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.), działalność taka może być odpłatna, lecz jej zasadniczą determinantą jest fakt, iż ma ona stanowić realizację zadań publicznych. Organizowanie odpłatnych imprez sportowych, choć przynosi pośrednio także korzyści społeczne, trudno jednak uznać za realizację zadań publicznych.

Co więcej, zasadnie zwraca uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę, iż działalność pożytku publicznego jest prowadzona przez stowarzyszenie tylko w sposób nieodpłatny (§ 82 statutu). Zgodnie zaś z art. 7 ustawy o organizacjach pożytku publicznego (...) działalnością nieodpłatną pożytku publicznego jest świadczenie na podstawie stosunku prawnego usług, za które organizacja pozarządowa oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 prowadzące tę działalność nie pobierają wynagrodzenia. Fakt osiągania zysku z tytułu sprzedaży biletów sprzeciwia się uznaniu zorganizowanej przez klub imprezy sportowej za element działalności pożytku publicznego.

W tym stanie rzeczy wskazany wyżej argument podniesiony w skardze nie może być uznany za trafiony.

W dalszej kolejności należy odnieść się do argumentów skargi, iż nie można przyjąć, iż skarżący zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy ze względu na fakt, iż nie brał bezpośrednio udziału przy podejmowaniu decyzji dotyczących współpracy z MOSiR "B." w zakresie organizacji imprezy sportowej. Udział radnych w organach zarządzających osobami prawnymi i innymi jednostkami organizacyjnymi prowadzącymi działalność z wykorzystaniem mienia gminy był przedmiotem wielu wypowiedzi w orzecznictwie. W orzeczeniach tych widać charakterystyczną, jednolitą tendencję. Sprowadza się ona do przyjęcia, że wewnętrzny podział czynności pomiędzy poszczególnych członków organu zarządzającego jest bez znaczenia z punktu widzenia przepisów wprowadzających zakazy antykorupcyjne. Nie ma w szczególności znaczenia, że czynności podejmuje organ kolegialny, którego radny jest jedynie jednym z członków. Każda sytuacja, w której radny pozostaje członkiem organu zarządzającego w chwili podejmowania czynności, w której dochodzi do wykorzystania mienia gminy w rozumieniu przepisów antykorupcyjnych, musi być traktowana jako zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki WSA w Lublinie z 23 września 2008 r., III SA/Lu 207/08; Wspólnota 2009/13/44 i WSA w Krakowie z 30 września 2008 r., III SA/Kr 973/08; NZS 2009/1/9). Decydujące znaczenie muszą mieć w tej sytuacji aktualne zapisy statutu lub umowy oraz wpisy w rejestrze przedsiębiorców, a nie wewnętrzne ustalenia przyjęte w ramach organu zarządzającego. W przeciwnym razie otwierałoby to w oczywisty sposób drogę do obchodzenia ustawowego zakazu przez formalne wyłączenie się od podejmowania bezpośrednich decyzji.

Zasadnie wskazuje Wojewoda, że skarżący, pomimo formalnego odsunięcia się od podejmowania bezpośrednio decyzji związanych z wykorzystaniem mienia znajdującego się w trwałym zarządzie MOSiR "B.", nadal pozostawał urzędującym prezesem klubu, o czym świadczy także wpis w KRS. Zarzuty dotyczące braku spełnienia przesłanki "zarządzania" przez skarżącego działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego muszą być w tej sytuacji ocenione jako bezpodstawne.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie także w zakresie wykraczającym poza podniesione w skardze zarzuty Sąd nie dostrzegł uchybień, które zadecydowałyby o konieczności jego uchylenia.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), oddalił skargę jako pobawioną uzasadnionych podstaw.